Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 27 juin 2002. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Manquement d'État - Directive 79/409/CEE - Conservation des oiseaux sauvages - Classement en zones de protection spéciale - Plaine des Maures. - Affaire C-202/01.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-11019



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. La Commission a introduit le présent recours en manquement contre la République française pour violation de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages (ci-après la «directive oiseaux»). Elle reproche à cet État membre, d'une part, de ne pas avoir au total désigné dans les délais suffisamment de zones de protection spéciale qui auraient dû être classées comme telles en application des dispositions susvisées. D'autre part, elle fait grief à l'État membre de ne pas avoir classé en zone de protection la plaine des Maures en particulier. (Les superficies litigieuses sont répertoriées notamment aux points 23 et 59 des présentes conclusions.)

II - Les dispositions applicables

La directive oiseaux

2. La directive oiseaux concerne, en vertu de son article 1er, paragraphe 1, première phrase, la conservation d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d'application.

3. L'article 2 de la directive oiseaux dispose:

«Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.»

4. Aux termes de l'article 3:

«1. Compte tenu des exigences mentionnées à l'article 2, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er.

2. La préservation, le maintien et le rétablissement des biotopes et des habitats comportent en premier lieu les mesures suivantes:

a) création de zones de protection;

b) entretien et aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats se trouvant à l'intérieur et à l'extérieur des zones de protection;

c) rétablissement des biotopes détruits;

d) création de biotopes.»

5. L'article 4 a trait aux mesures de conservation spéciale qui s'appliquent en particulier aux espèces d'oiseaux mentionnées à l'annexe I et aux espèces migratrices non visées à cette annexe. Il dispose:

«1. Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.

À cet égard, il est tenu compte:

a) des espèces menacées de disparition;

b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d) d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la directive.

2. Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale.

3. Les États membres adressent à la Commission toutes les informations utiles de manière à ce qu'elle puisse prendre les initiatives appropriées en vue de la coordination nécessaire pour que les zones visées au paragraphe 1 d'une part, et au paragraphe 2, d'autre part, constituent un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.

4. [...]»

III - Faits et procédure antérieure

6. Deux actions distinctes sont à l'origine du présent recours en manquement. Dans l'affaire enregistrée à la Commission sous le numéro 97/2004, cette dernière a, le 23 avril 1998, adressé au gouvernement français une lettre de mise en demeure pour violation de l'article 4 de la directive oiseaux à laquelle ledit gouvernement a répondu par courrier du 13 novembre 1998. La Commission y reprochait aux autorités françaises de ne pas avoir désigné suffisamment de zones de protection spéciale pour les oiseaux au regard de leur nombre, de leur superficie et de la diversité des espèces. De novembre 1998 au 25 février 2000, la République française a notifié à la Commission le classement de huit nouveaux sites en zones de protection spéciale. Par courrier du 29 novembre 1999, le ministère de l'Environnement français a rendu compte des efforts intensifiés fournis en collaboration avec les préfets quant à la transposition de la directive oiseaux tout en mentionnant la nécessité de transposer la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7) (ci-après la «directive habitats»), et les exigences liées à la chasse.

7. Le 4 avril 2000, la Commission, estimant que ces mesures ne pouvaient pas réduire à néant les griefs formulés dans la lettre de mise en demeure, a adressé un avis motivé au gouvernement français qui disposait d'un délai de deux mois pour s'y conformer. Par courrier du 13 avril 2001, le gouvernement français a notifié le classement de deux zones de protection supplémentaires, soit une superficie totale de 25 428 ha.

8. Dans l'affaire enregistrée sous le numéro 92/4527, la Commission a été saisie d'une plainte portant sur divers projets de développement, au nombre desquels le complexe de loisirs de Bois de Bouis à Vidauban, qui menaçaient la réserve naturelle de la plaine des Maures. Le 22 juin 1994, la Commission a adressé au gouvernement français une lettre de mise en demeure dans laquelle elle lui reprochait de ne pas avoir respecté les articles 3 et 4 de la directive oiseaux au regard de la plaine des Maures. Jusqu'en 1997, la Commission et le gouvernement français ont échangé une correspondance à ce sujet dans laquelle le gouvernement français réaffirmait être disposé à protéger le site de la plaine des Maures.

9. La Commission estimant que la République française n'avait toutefois pas satisfait à ses obligations découlant de la directive oiseaux au regard de la plaine des Maures, elle a adressé le 19 décembre 1997 un avis motivé au gouvernement français qui disposait d'un délai de deux mois pour s'y conformer. Par courrier du 5 novembre 1998, le gouvernement français a notifié le classement en zone de protection spéciale d'une superficie de 879 ha de la plaine des Maures. L'étude relative à la désignation des zones importantes pour la conservation des oiseaux en France (ci-après les «ZICO» ) classe 7 500 ha de la plaine des Maures en zone particulièrement digne de protection pour la conservation des oiseaux.

10. Par mémoire du 11 mai 2001, enregistré le 16 mai 2001 au greffe de la Cour, la Commission a introduit un recours contre la République française en concluant à ce qu'il plaise à la Cour:

- constater que, en ne classant pas en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés à la conservation des oiseaux sauvages de l'annexe I de la directive et des espèces migratrices et, en particulier, en ne classant pas un territoire suffisant de la plaine des Maures, la République française n'a pas respecté les obligations résultant de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité instituant la Communauté européenne;

- condamner la République française aux dépens.

11. Le gouvernement français reconnaît devoir désigner des zones de protection supplémentaires pour satisfaire à son obligation découlant de l'article 4 de la directive oiseaux comme il l'a déjà fait en classant 3 658 ha supplémentaires du site de la plaine des Maures. Il invite toutefois la Cour à constater que l'obligation que l'article 4 de la directive oiseaux impose aux États membres ne consiste pas à désigner comme zone de protection tout territoire répertorié dans les inventaires cités par la Commission (tels l'inventaire ZICO de 1994 ou l'inventaire IBA de 2000 ) ou à devoir justifier l'absence de classement d'un tel territoire.

12. Il conviendra de revenir sur les moyens et arguments des parties dans le cadre des questions juridiques respectivement soulevées.

IV - Sur le moyen tiré du non-respect de la directive oiseaux de façon générale

1. Arguments des parties

13. La Commission fait valoir que la République française a violé l'article 4 de la directive oiseaux pour ne pas avoir désigné suffisamment de zones de protection spéciale (ci-après les «ZPS») au sens de cette disposition, aussi bien au regard du nombre et de la surface que de la grande diversité et de la qualité ornithologique des sites. Le gouvernement français ne conteste pas ce grief même après avoir effectué durant la procédure des classements supplémentaires que la Commission estime marginaux. Au 30 avril 2001, seules 116 ZPS ont été désignées, soit une superficie de 8 628 km2 seulement, ce qui représente 1,6 % du territoire national. L'étude relative à la désignation des zones importantes pour la conservation des oiseaux en France (ZICO de 1994; pour des éléments plus précis sur les commanditaires et les auteurs de l'étude, voir point 34 des présentes conclusions) classe en tant que telles 285 sites couvrant une superficie totale de 44 200 km2, soit 8,1 % du territoire national. Jusqu'à présent, la République française n'a donc classé que 40,7 % en nombre et 18,2 % en surface des zones de protection identifiées dans l'inventaire ZICO de 1994. Par rapport à tous les autres États membres, cela constitue, au total, la plus faible superficie réservée à la conservation des oiseaux au prorata de la superficie du territoire.

14. En se référant à l'inventaire ZICO de 1994 (et, à un stade ultérieur de la procédure, également à l'inventaire IBA de 2000), la Commission expose en détail pour quels sites elle estime que des manquements existent. Or, sans preuve scientifique contraire, le gouvernement français doit, selon elle, classer en ZPS tous les sites visés dans l'inventaire ZICO de 1994 (ou dans l'inventaire IBA de 2000). Cela résulte du fait que, si la directive oiseaux confère une marge d'appréciation à l'État membre en ce qui concerne le classement de sites, il n'en demeure pas moins qu'il doit, à cet égard, respecter les objectifs de protection et les conditions prévus par la directive. Il doit ainsi désigner suffisamment de territoires tant quantitativement que qualitativement; à cet égard, il est tenu de respecter les données naturelles scientifiquement prouvées pour assurer la survie et la reproduction des espèces protégées. C'est l'inventaire ZICO de 1994 qui contient sur ce point les meilleures données actualisées. L'inventaire scientifique IBA publié en l'an 2000, donc le plus récent, correspond parfaitement, à l'exception de sept zones de protection qui n'y sont plus répertoriées, à l'inventaire ZICO de 1994 que la Commission a pris pour base dans la présente procédure et dont le gouvernement français reconnaît du reste la validité pour la République française dans son mémoire en défense.

15. L'allégation de la République française, selon laquelle l'inventaire ZICO de 1994 ne constitue qu'un premier repérage, encore incertain, est réfutée par le fait que ledit inventaire a été dressé pour créer un fondement scientifique solide en vue de transposer la directive, ainsi que le ministère de l'Environnement français l'affirme lui-même dans l'introduction de cet ouvrage. Cet inventaire ayant été publié par ce même ministère, ce n'est pas la Commission mais bien le gouvernement français lui-même qui a identifié les territoires les plus appropriés à la conservation des oiseaux, conformément à la répartition des compétences opérée dans la directive oiseaux.

16. Selon une jurisprudence constante de la Cour, des difficultés internes comme l'affectation de personnel à la désignation des sites pour la constitution du réseau Natura 2000 ou les exigences liées à la chasse ne permettent pas de justifier le non-respect des obligations communautaires. La Cour a également déjà dit pour droit qu'il n'est pas possible de se soustraire à l'obligation de désigner des zones de protection en prenant d'autres mesures de conservation. Selon la Commission, le principe de proportionnalité a été garanti.

17. Le gouvernement français fait d'abord observer que, depuis le 30 avril 2001, il a désigné le massif de Fontainebleau comme ZPS sur 28 086 ha, et a étendu la zone de protection du Pinail et de la forêt de Moulière de 4 326 ha ainsi que celle de la plaine des Maures de 3 658 ha, portant sa superficie à 4 700 ha, ce qui, au 17 juillet 2001, représentait un ensemble de 117 zones de protection spéciale, soit 41 % du nombre de sites exigé par l'inventaire ZICO de 1994 et 19 % de la surface imposée par ledit inventaire. Le gouvernement français reconnaît néanmoins qu'il doit poursuivre ses efforts pour remplir ses obligations résultant de la directive oiseaux, ce à quoi il va s'attacher. Mais les retards pris dans la transposition sont, selon lui, inévitables compte tenu de l'obligation, résultant également d'une directive, de constituer le réseau Natura 2000 et de par la nécessité de procéder à des adaptations législatives des dates de la chasse.

18. Le gouvernement français estime toutefois que la Commission excède ses compétences et enfreint les principes de subsidiarité et de proportionnalité lorsqu'elle exige que soient classés en zones de protection spéciale tous les territoires répertoriés dans les inventaires ZICO de 1994 et IBA de 2000. À cet égard, la directive oiseaux n'impose pas une telle obligation aux États membres puisqu'il leur appartient d'identifier les territoires les plus appropriés. La Commission peut certes reprocher à un État membre d'avoir au total désigné trop peu de territoires ou d'avoir classé des territoires qui ne sont manifestement pas les plus appropriés, mais elle ne peut pas lui faire grief de ne pas avoir désigné un territoire particulier.

19. Cette analyse ressort de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Commission/France (arrêt du 18 mars 1999, C-166/97, Rec. p. I-1719) et de ce que l'inventaire ZICO de 1994 ne constitue qu'une image globale des territoires pertinents de l'État qui ne saurait en identifier un nombre manifestement plus réduit. L'inventaire ZICO de 1994 ne constitue en effet pas un recensement des territoires les plus appropriés à la conservation des oiseaux. Le fait que les autorités françaises ont travaillé avec cet inventaire ou l'ont copublié ne permet pas de conclure qu'elles en ont reconnu le caractère contraignant. L'approche globale de l'inventaire se traduit également par le fait que des paysages cultivés aussi y ont été inscrits qui, en tant que tels, ne sauraient être considérés comme les plus appropriés à la conservation des oiseaux. Selon le gouvernement français, il serait excessif de devoir également classer sur un total de 285 sites les 223 que l'inventaire ZICO de 1994 qualifie de «territoires d'intérêt élevé pour la conservation des oiseaux» et «d'intérêt notable», ce qui résulte déjà de l'existence d'un classement des sites par catégorie d'intérêt. Il convient par conséquent de se demander si le site peut clairement servir à la conservation effective des oiseaux. On ne saurait pas non plus perdre de vue que, des 116 espèces d'oiseaux énumérées à l'annexe I de la directive, 100 sont protégées dans au moins une ZPS.

20. Le gouvernement français allègue ensuite que chaque ZPS qu'il a classée dans le cadre d'un inventaire ZICO en est la partie la plus appropriée à la conservation des oiseaux. En conséquence, l'appréciation du niveau de classement doit s'effectuer selon le nombre de ZICO répertoriées dans l'inventaire et non selon leur superficie. Le pourcentage des zones protégées par rapport à l'ensemble du territoire national ne constitue pas non plus un critère approprié.

21. On peut tirer du terme «notamment» employé à l'article 4, paragraphe 1, troisième alinéa, que d'autres classements que celui en ZPS satisfont également aux prescriptions de la directive. La Commission doit en outre tenir compte du principe de proportionnalité ainsi que d'autres intérêts.

2. Appréciation

22. La Commission reproche à la République française de ne pas avoir, ni qualitativement ni quantitativement, suffisamment classé de sites en ZPS qui, selon des critères ornithologiques et sur la base d'études scientifiques fiables, sont les plus appropriés à la conservation des espèces concernées. Elle énumère en détail les territoires correspondants qui sont répertoriés comme sites ayant été identifiés comme zones importantes pour la conservation des oiseaux sauvages tant dans l'inventaire français ZICO de 1994 que dans l'étude sur les IBA de 2000.

23. À cet égard, le décalage entre ce que prévoit l'inventaire et le classement opéré par la République française est considérable même si l'on ne prend l'inventaire ZICO de 1994 que comme critère approximatif: aux 285 territoires qualifiés dans l'inventaire de ZICO, qui couvrent une superficie totale de 44 200 km2 et une portion de 8,1 % du territoire national, s'opposent 116 ZPS classées par la République française, soit une superficie de 8 628 km2, ce qui correspond à 1,6 % du territoire national.

24. Le gouvernement français n'a pas contesté ces chiffres et a reconnu n'avoir pas suffisamment classé de sites en ZPS, ni en nombre ni en superficie. Ainsi, la Cour pourrait déjà, à ce stade, constater d'emblée le manquement auquel conclut la Commission, comme ce fut déjà le cas dans son arrêt rendu le 19 mai 1998 dans l'affaire Commission/Pays-Bas au point 63:

«Ainsi, dès lors qu'il apparaît qu'un État membre a classé en ZPS des sites dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des sites considérés comme les plus appropriés à la conservation des espèces en cause, il pourra être constaté que cet État membre a manqué à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive.»

25. Mais, comme la Commission attend de la République française qu'elle désigne comme ZPS toutes les ZICO répertoriées dans l'étude ZICO de 1994 ou dans l'étude IBA de 2000, si l'on veut déterminer le degré exact du manquement de la République française, il est nécessaire d'examiner les obligations concrètes que la directive oiseaux impose aux États membres.

26. Tout d'abord, il y a lieu de se demander si, par le terme «notamment» [«[...] classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés [...]»], l'article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, prévoit également un classement autre que celui en ZPS, comme le présume le gouvernement français. À cet égard, voici ce que la Cour a indiqué dans l'affaire Commission/Pays-Bas, aux points 55 à 58 de l'arrêt:

«Il convient, en premier lieu, de constater que, contrairement à ce que soutient le royaume des Pays-Bas, l'article 4, paragraphe 1, de la directive impose aux États membres une obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces mentionnées à l'annexe I, à laquelle il n'est pas possible de se soustraire par l'adoption d'autres mesures de conservation spéciale.

En effet, il ressort de cette disposition telle qu'interprétée par la Cour que, dès lors que le territoire d'un État membre abrite de telles espèces, ce dernier est tenu de définir, pour celles-ci, notamment des ZPS (voir arrêt du 17 janvier 1991, Commission/Italie, C-334/89, Rec. p. I-93, point 10).

Une telle interprétation de l'obligation de classement est, du reste, conforme au régime de protection spécifiquement ciblé et renforcé que prévoit l'article 4 de la directive notamment pour les espèces énumérées à l'annexe I (voir arrêt du 11 juillet 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C-44/95, Rec. p. I-3805, point 23), d'autant plus que même l'article 3 prévoit, pour toutes les espèces couvertes par la directive, que la préservation, le maintien et le rétablissement des biotopes et des habitats comportent en premier lieu des mesures telles que la création de zones de protection.

Par ailleurs, ainsi que l'a relevé M. l'avocat général au point 33 de ses conclusions, si les États membres pouvaient échapper à l'obligation de classer des ZPS dès lors qu'ils estimeraient que d'autres mesures particulières de conservation suffisent à garantir la survie et la reproduction des espèces mentionnées à l'annexe I, l'objectif de la constitution d'un réseau cohérent de ZPS, tel que visé à l'article 4, paragraphe 3, de la directive, risquerait de ne pas être atteint.»

27. C'est ainsi que la Cour a déjà constaté que l'article 4 exige des États membres de désigner des ZPS, obligation à laquelle ils ne peuvent pas satisfaire en mettant en oeuvre d'autres mesures de conservation ou en introduisant d'autres classements que celui en zones de protection.

28. De cette façon, le terme «notamment» n'est pas non plus privé de son acception juridique. Il convient de l'interpréter, d'une part, en ce sens que les États membres doivent précisément mettre en oeuvre cette mesure pour protéger les habitats des espèces énumérées à l'annexe I. Une comparaison avec l'article 3, paragraphe 2, de la directive le montre bien: selon cette disposition, il est possible, pour toutes les espèces d'oiseaux, c'est-à-dire pas seulement pour celles visées à l'annexe I, d'adopter également, outre la création de zones de protection, d'autres mesures de conservation telle la création de biotopes.

29. De plus, il convient de comprendre ce terme en ce sens qu'un État membre peut volontairement classer en ZPS encore d'autres territoires, en plus des territoires les plus appropriés.

30. Le point de vue des parties diverge en outre sur la question de savoir selon quels critères s'apprécient la qualité et la quantité des zones de protection à classer. La directive oiseaux exige à son article 4 de déclarer «zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie». Cette obligation contient donc, d'une part, un certain pouvoir d'appréciation puisqu'il appartient aux États membres de classer des territoires en zones de protection. D'autre part, il doit s'agir, à cet égard, des surfaces les plus appropriées en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces (c'est-à-dire des espèces mentionnées à l'annexe I). Le terme «appropriées» constitue une notion juridique imprécise dont il faut définir le contenu puisque la directive est par ailleurs muette sur ce point ou ne reconnaît pas de l'importance à une source scientifique donnée.

31. À cette fin, il faut tenir compte des objectifs de la directive et des critères qui y sont par ailleurs énumérés et qui lient l'État membre dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation. Sur ce point, la Cour a déjà exposé au point 26 de son arrêt rendu le 2 août 1993 dans l'affaire Commission/Espagne que:

«S'il est vrai que les États membres jouissent d'une certaine marge d'appréciation en ce qui concerne le choix des zones de protection spéciale, il n'en demeure pas moins que le classement de ces zones obéit à certains critères ornithologiques, déterminés par la directive, tels que la présence d'oiseaux énumérés à l'annexe I, d'une part, et la qualification d'un habitat comme zone humide, d'autre part.»

32. La Cour a adopté cette solution aux points 60 à 62 de l'arrêt Commission/Pays-Bas, précité:

«Par ailleurs, il importe de rappeler que, s'il est vrai que les États membres jouissent d'une certaine marge d'appréciation en ce qui concerne le choix des ZPS, il n'en demeure pas moins que le classement de ces zones obéit à certains critères ornithologiques, déterminés par la directive (voir arrêt du 2 août 1993, Commission/Espagne, C-355/90, Rec. p. I-4221, point 26).

Il s'ensuit que la marge d'appréciation dont jouissent les États membres lors du choix des territoires les plus appropriés pour le classement en ZPS ne concerne pas l'opportunité de classer en ZPS les territoires qui apparaissent comme étant les plus appropriés selon des critères ornithologiques, mais seulement la mise en oeuvre de ces critères en vue de l'identification des territoires les plus appropriés à la conservation des espèces énumérées à l'annexe I de la directive.

Par conséquent, les États membres sont tenus de classer en ZPS tous les sites qui, en application des critères ornithologiques, apparaissent comme étant les plus appropriés au regard de la conservation des espèces en cause.»

33. Tant les gouvernements des États membres - lorsqu'ils procèdent au choix des territoires les plus appropriés, qui leur incombe d'après cela - que la Commission - lorsqu'elle contrôle les mesures prises par les États membres (article 12 de la directive oiseaux) et qu'elle coordonne la constitution d'un réseau cohérent (article 4, paragraphe 3) - ont besoin pour accomplir ces missions d'une analyse scientifiquement fondée des données naturelles relatives à chacun des États membres pour pouvoir appliquer les critères ornithologiques cités.

34. Les études ZICO de 1994 et IBA de 2000 invoquées par la Commission peuvent remplir cette tâche. C'est incontestablement le ministère de l'Environnement français qui, aux fins de transposer la directive oiseaux, a commandé l'inventaire ZICO de 1994 qui ne s'applique que sur le territoire français, et c'est ce même ministère qui l'a publié en liaison avec des experts ornithologues. L'inventaire IBA de 2000 remonte à une commande de la Commission en rapport avec la transposition de la directive oiseaux; aux fins de dresser cet inventaire, des scientifiques ont répertorié dans toute l'Europe les zones importantes pour la conservation des oiseaux au moyen de critères internationalement reconnus; cet inventaire est maintenant disponible dans sa quatrième mise à jour. La fiabilité de cet inventaire pour procéder à une analyse scientifique détaillée s'illustre également par le fait que sept sites en France qui, depuis 1994, ne présentent plus d'intérêt pour la conservation des oiseaux n'y sont par exemple plus mentionnés.

35. La Cour a déjà souligné l'importance pratique de ces inventaires, même pour sa propre activité, aux points 68 à 70 de son arrêt Commission/Pays-Bas, précité, à propos de l'inventaire ayant précédé l'IBA de 2000:

«Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que l'IBA 89 dresse un inventaire des zones de grand intérêt pour la conservation des oiseaux sauvages dans la Communauté ayant été préparé à l'intention de la direction générale compétente de la Commission par le Groupe européen pour la conservation des oiseaux et des habitats, en liaison avec le Conseil international de la préservation des oiseaux et en coopération avec des experts de la Commission.

Or, dans les circonstances de l'espèce, il s'avère que le seul document contenant des éléments de preuve scientifiques permettant d'apprécier le respect par l'État membre défendeur de son obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces protégées est l'IBA 89.

[...]

Il échet donc de constater que cet inventaire, [...], peut en l'occurrence, en raison de sa valeur scientifique reconnue en l'espèce, être utilisé par la Cour comme base de référence pour apprécier dans quelle mesure le royaume des Pays-Bas a respecté son obligation de classer des ZPS.»

36. Enfin, le gouvernement français ne met pas non plus en doute la valeur scientifique des études; il en conteste uniquement la force probante pour la présente procédure en manquement. La question se pose donc de savoir si la seule circonstance qu'un site apparaît comme une ZICO ou une IBA dans un inventaire scientifique en fait nécessairement une ZPS à classer, comme la Commission semble l'exiger. Il s'ensuivrait que la Commission n'aurait qu'à mentionner les inventaires abondant en ce sens pour satisfaire à la charge de la preuve qui pèse sur elle dans le cadre d'une procédure en manquement, sans que l'État membre puisse se défendre.

37. La Cour a déjà eu l'occasion de se prononcer sur cette question et est parvenue à une conclusion quelque peu nuancée. Dans l'arrêt Commission/France , elle affirme aux points 40 à 42:

«Selon une jurisprudence constante, il incombe à la Commission, dans le cadre d'une procédure en manquement en vertu de l'article 169 du traité, d'établir l'existence du manquement allégué et d'apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l'existence de ce manquement (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6, et du 23 octobre 1997, Commission/Pays-Bas, C-157/94, Rec. p. I-5699, point 59).

[...]

À cet égard, force est de constater que le seul fait que le site en cause a été inclus dans l'inventaire ZICO ne prouve pas qu'il devait être classé en ZPS. En effet, ainsi que l'a souligné le gouvernement français, sans être contredit par la Commission, cet inventaire constitue seulement un premier repérage des richesses ornithologiques et comprend des zones présentant une ample variété de milieux et parfois une présence humaine, qui n'ont pas toutes une valeur ornithologique telle qu'elles doivent être considérées comme étant les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces.»

38. Dans l'arrêt Commission/Pays-Bas, précité, il est dit à cet égard aux points 69 et 70:

«Or, dans les circonstances de l'espèce, il s'avère que le seul document contenant des éléments de preuve scientifiques permettant d'apprécier le respect par l'État membre défendeur de son obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces protégées est l'IBA 89. Il en irait différemment si le royaume des Pays-Bas avait produit des éléments de preuve scientifiques, tendant notamment à démontrer qu'il pouvait être satisfait à l'obligation en cause en classant en ZPS un nombre et une superficie totale de territoires inférieurs à ceux résultant de l'IBA 89.

Il échet donc de constater que cet inventaire, bien que n'étant pas juridiquement contraignant pour les États membres concernés, [...]» .

39. Dès lors, le seul fait qu'un site déterminé figure dans un inventaire scientifique comme l'inventaire ZICO de 1994 ou l'inventaire IBA de 2000 ne prouve pas qu'il devait nécessairement être classé en ZPS par la République française. La force probante de ces rapports n'est donc pas irréfragable. Toutefois, du fait de leur valeur scientifique, les inventaires ont d'abord pour eux l'apparence de l'exactitude. Ils représentent, sous réserve d'autres éléments de preuve scientifiques, les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces au sens de l'article 4 de la directive oiseaux.

40. Si l'État membre souhaite déroger à cette donnée et utiliser des connaissances scientifiques qu'il estime meilleures, ou tenir compte d'autres aspects, il lui incombe de produire d'autres éléments de preuve scientifiques qui infirment l'exactitude apparente des inventaires et peuvent démontrer que l'État membre pouvait arrêter un autre choix des sites localisés sur son territoire, choix qui répond également aux exigences de l'article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux.

41. L'État membre ne peut pas non plus, eu égard aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, être dispensé de justifier expressément son choix. La directive oiseaux a concrétisé le principe de subsidiarité dans la mesure où il appartient aux États membres de classer en ZPS les sites les plus appropriés de leur territoire national à la conservation des espèces puisqu'ils sont également mieux placés que la Commission pour savoir quelles sont, parmi les espèces énumérées à l'annexe I de la directive, celles qui se trouvent sur leur territoire. Avec l'inventaire ZICO de 1994, la Commission se fonde, en respectant pleinement ce principe, sur un inventaire ornithologique copublié par le ministère de l'Environnement français.

42. Le contrôle à l'échelle communautaire du respect des obligations découlant de la directive oiseaux et la coordination visant à constituer un réseau cohérent de zones de protection incombent en revanche à la Commission puisque ces actions ne peuvent pas être mieux menées à l'échelle nationale. Dans le cadre de ces missions, la Commission ne peut recourir qu'aux données scientifiques internationalement reconnues dont elle a connaissance, qui se trouvent dans les inventaires ornithologiques. Si elle doit prendre en considération des connaissances plus récentes ou également des intérêts autres que la conservation des oiseaux, elle est tributaire de ce que l'État membre lui expose au cas par cas les données qu'il a utilisées et la manière dont il a concilié les autres intérêts avec les objectifs de la directive oiseaux.

43. Sur ce point, la Cour a conclu dans son arrêt rendu le 9 novembre 1999 dans l'affaire Commission/Italie qu'il appartient aux États membres - dans un esprit de coopération loyale, conformément au devoir de chaque État membre, découlant de l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE) - de faciliter l'accomplissement de la mission générale de la Commission, qui doit veiller à l'application des dispositions du traité ainsi que de celles prises par les institutions en vertu de celui-ci.

44. Si l'État membre parvient de cette façon à produire des éléments de preuve infirmant les données de l'inventaire ornithologique à chaque fois le plus récent, tout dépend de savoir si la Commission les réfute. Si elle s'en abstient, ou si les explications techniques complémentaires alors nécessaires ne mènent pas à la conclusion qu'elle recherche, un manquement ne saurait être constaté puisque la Commission doit en prouver l'existence.

45. Il est par conséquent nécessaire d'examiner si l'on peut déduire une justification des développements de la République française.

46. Nous avons déjà expliqué que les inventaires ZICO de 1994 et IBA de 2000 ne constituent pas qu'un premier repérage des richesses ornithologiques en raison de leur méthode de constitution et de leurs objectifs. On ne peut pas non plus le déduire du passage de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Commission/France et cité au point 37 ci-dessus puisque la Cour ne faisait qu'y citer l'argumentation du gouvernement français que la Commission n'avait alors pas contredite mais sans fournir ses propres arguments en la matière.

47. L'information selon laquelle des paysages cultivés sont également classés en ZICO dans l'inventaire ZICO de 1994 qui, d'après le passage cité par les parties à la page 51 de l'inventaire, ne peuvent pas contribuer à titre principal à la conservation des oiseaux n'invalide pas les données dudit inventaire. Il convient d'interpréter ce passage en ce sens que les diverses actions humaines ont contribué à détériorer la qualité des territoires au regard de la conservation des oiseaux, comme cela a déjà été mentionné dans les considérants de la directive oiseaux. Aucun territoire de meilleure qualité n'étant désormais à disposition, il est indispensable de recourir aussi partiellement aux paysages cultivés comme zones de protection afin de pouvoir réaliser la conservation des oiseaux conformément à la directive.

48. On ne saurait suivre l'appréciation globale faite par le gouvernement français selon laquelle il n'est pas nécessaire de classer en zones de protection des territoires auxquels seul est attribué un intérêt élevé ou notable pour la conservation des oiseaux. À cet égard, il s'agit quand même de 223 des 285 zones importantes pour la conservation des oiseaux, répertoriées dans l'inventaire ZICO de 1994. On ne saurait scientifiquement expliquer cette thèse en alléguant que sept de ces zones ne présentent effectivement plus aucun intérêt pour la conservation des oiseaux après ne pas avoir été classées en zones de protection pendant sept ans. Il convient d'attribuer une valeur particulière aux termes «élevé» et «notable» qui, à la lumière des objectifs fixés par la directive, rendent les sites correspondants dignes de protection étant donné la constante diminution du nombre d'habitats appropriés.

49. Le gouvernement français n'apporte pas davantage la justification nécessaire en alléguant globalement que tous les territoires qu'il n'a pas classés, mais qui figurent dans l'inventaire ZICO de 1994, présentent un intérêt ornithologique inférieur à moyen de cette nature. Comme nous l'avons vu, les territoires d'intérêt moindre que celui de la plus haute catégorie sont également importants au sens de l'objectif de conservation poursuivi par la directive. D'une certaine manière, le gouvernement français réfute lui-même son argumentation en ne cessant de notifier le classement de nouvelles ZPS ou leur extension, ce qui ne serait pas indispensable si ces zones ne présentaient pas d'intérêt ornithologique élevé.

50. La référence aux problèmes de la pratique de la chasse ne saurait justifier l'absence de classement puisque le gouvernement français n'a pas exposé comment, en mettant en balance les intérêts respectifs, il est légalement parvenu à privilégier la pratique de la chasse au détriment de la conservation des oiseaux.

51. Cela vaut également pour les difficultés énoncées lors de la transposition concomitante de la directive oiseaux et de la directive habitats. En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de difficultés administratives d'ordre interne pour justifier un manquement.

52. Le gouvernement français n'a invoqué aucune autre exigence à prendre en considération.

53. Contrairement à l'affaire Commission/France, dans laquelle le gouvernement français avait produit une étude du Muséum national d'histoire naturelle, il n'a pas non plus fourni d'expertise scientifique concrète contredisant l'inventaire ZICO de 1994.

54. Un État membre n'est donc pas en soi tenu de toujours classer en ZPS toutes les surfaces répertoriées dans les inventaires ornithologiques. En l'espèce, la République française n'a toutefois rien démontré à sa décharge. En conséquence, il y a lieu de constater le manquement auquel conclut la Commission.

V - Sur le grief relatif à la plaine des Maures

1. Arguments des parties

55. La Commission fait grief à la République française de ne pas avoir classé dans la plaine des Maures une zone de protection suffisamment vaste. Malgré un ensemble de 4 537 ha finalement classés avant juillet 2001, il manquait encore 2 963 ha pour parvenir à un classement exhaustif selon l'inventaire ZICO de 1994. La Commission estime avoir suffisamment motivé son grief.

56. Le gouvernement français considère le deuxième grief comme irrecevable pour défaut de motivation propre. Selon lui, la partie du site de la plaine des Maures qu'il a classée en zone de protection est depuis lors suffisamment vaste pour satisfaire à ses obligations découlant de la directive oiseaux. Comme le gouvernement français l'a déjà affirmé pour le premier grief, la Commission ne saurait exiger une transposition exacte des données de l'inventaire. Le territoire qui n'est actuellement pas encore classé couvre, selon lui, des paysages cultivés qui ne sont manifestement pas appropriés à la conservation des oiseaux.

2. Appréciation

57. La République française ayant excipé de l'irrecevabilité de ce grief, il convient d'abord d'examiner ce point. Sur la question de la plaine des Maures, la Commission a initié une procédure distincte portant le numéro A/92/4527. Elle s'est poursuivie par une procédure en manquement régulière introduite en vertu de l'article 226 CE dans laquelle la Commission a d'abord adressé à la République française une lettre de mise en demeure puis, le 19 décembre 1997, un avis motivé dans lequel elle lui reprochait l'insuffisance de classement de la plaine des Maures. À cet égard, elle a mentionné aussi bien la directive oiseaux comme base légale que les données qui prouvent effectivement l'insuffisance de classement. Lors de la procédure précontentieuse, la République française a partiellement satisfait à ses obligations au vu de ces griefs concrets - après expiration du délai fixé dans l'avis motivé - ce qui ne serait pas possible pour un grief qui ne serait qu'imprécis. La requête aussi est conforme à l'exposé sommaire des moyens, exigé par la Cour dans son arrêt rendu le 13 décembre 1990 dans l'affaire Commission/Grèce : elle énonce les griefs précis sur lesquels la Cour est appelée à se prononcer ainsi que, de manière sommaire, les éléments de droit et de fait. En conséquence, ce moyen n'est pas irrecevable pour défaut de motivation.

58. Le moyen étant recevable et la Commission le maintenant bien que le gouvernement français l'ait invitée à se désister, il importe de déterminer si la République française a insuffisamment classé le site de la plaine des Maures. Le 19 février 1998, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, la République française n'avait même pas classé les premiers 879 ha, classement qui n'est intervenu que le 5 novembre 1998. L'élimination éventuelle de la violation du traité au terme du délai fixé dans l'avis motivé n'ayant pas d'incidence sur le bien-fondé du recours , il n'importe pas pour constater le manquement de savoir si la République française a entre-temps classé des territoires supplémentaires.

59. Or, même les classements effectués depuis représentant un total de 4 537 ha ne répondent pas à l'exigence découlant de la directive oiseaux de classer les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie. L'inventaire ZICO de 1994 fixe pour la plaine des Maures une zone de protection de 7 500 ha. Il suffit sur ce point de renvoyer aux développements relatifs au premier grief. En effet, la République française ne produit aucune donnée prouvant son allégation globale selon laquelle la superficie qu'elle a classée, qui ne représente que 60 % des superficies répertoriées dans l'inventaire ZICO de 1994, couvre la partie la plus appropriée à la conservation des espèces tandis que le reste concerne des paysages cultivés inappropriés.

60. En conséquence, la République française n'a pas non plus sur ce point satisfait à ses obligations découlant de l'article 4 de la directive oiseaux; il y a lieu de constater l'intégralité du manquement auquel conclut la Commission.

VI - Sur les dépens

61. La Commission a en outre conclu à la condamnation de la République française aux dépens. Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens.

VII - Conclusion

62. Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

«1) La République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et aux obligations qui lui incombent en vertu du traité instituant la Communauté européenne, en ne classant pas en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés à la conservation des oiseaux sauvages de l'annexe I de la directive et des espèces migratrices, et, en particulier, en ne classant pas un territoire suffisamment vaste de la plaine des Maures.

2) La République française est condamnée aux dépens.»