Conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn présentées le 14 juillet 1988. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Recours en manquement - Recevabilité - Mesures d'effet équivalent - Adhésion de la République hellénique. - Affaire 229/87.



Recueil de jurisprudence 1988 page 06347



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L' article 49, paragraphe 1, de la loi hellénique n° 1089 du 12 novembre 1980 prévoit la constitution d' une Union des chambres de commerce et d' industrie de Grèce ( ci-après "UGCCI "). Aux termes de l' article 49, paragraphe 3, sous g ), de cette loi, l' une des fonctions de l' UGCCI est :

"de recueillir et de fournir, sur arrêté du ministre du Commerce, des informations aux banques habilitées à exécuter des opérations de change, dans le but d' effectuer un contrôle efficace des travaux prévus à l' article 1er, paragraphe 3, de la loi n° 936/1979 relative aux modifications et ajouts apportés aux dispositions concernant le commerce avec l' étranger ...".

L' article 49, paragraphe 6, traite des modalités de la perception des ressources nécessaires pour permettre à l' UGCCI de réaliser les divers objectifs qui lui ont été fixés . En vertu de l' article 49, paragraphe 6, sous b ), le montant de la redevance perçue par l' UGCCI pour les services rendus conformément à l' article 49, paragraphe 3, sous g ), est déterminé par arrêté du ministre du Commerce; et le

produit de cette redevance est réparti "entre les organismes collaborant à l' étude des données" - c' est-à-dire, semble-t-il, entre les chambres de Commerce affiliées .

Les règles détaillées pour l' application de cette redevance ont été fixées par la circulaire n° EG/8324/2714 du ministre du Commerce du 10 décembre 1980, qui se réfère expressément à l' adhésion de la Grèce à la CEE ainsi qu' aux exigences résultant des articles 30 et suivants du traité CEE . Aux termes du paragraphe I, il appartient aux banques intermédiaires d' effectuer, lors de l' octroi d' une autorisation d' importation ou de règlement de prix du produit importé, le contrôle des devises, en vue de préserver les droits de la République hellénique en matière de devises . En application du paragraphe II, sous b ), de la circulaire, la redevance est perçue au taux de 0,1 % de la valeur CAF figurant sur la facture relative aux marchandises en question, avec un minimum de 250 DR et un maximum de 5 000 DR, à moins qu' il ne s' agisse d' une importation ou d' un règlement effectués pour le compte d' une personne morale de droit public, auquel cas le montant perçu est égal à la moitié de la redevance normale; s' ils sont effectués pour le compte de l' État, aucune somme n' est prélevée . Les sommes ainsi perçues sont envoyées à la banque de Grèce, qui les place sur un compte spécial dont les montants sont répartis par arrêté du ministre du Commerce .

La Commission a engagé, au cours de la période transitoire, une procédure au titre de l' article 169 du traité CEE fondée sur l' article 28 de l' acte d' adhésion de la République hellénique aux Communautés ( ci-après "acte d' adhésion "), selon lequel : "Toute taxe d' effet équivalant à un droit de douane à l' importation, introduite à partir du 1er janvier 1979 dans les échanges entre la Communauté dans sa composition actuelle et la Grèce, est supprimée le 1er janvier 1981 ."

Cette procédure a suivi son cours normal . La lettre de mise en demeure du 26 mars 1984 a fait connaître la position de la Commission quant au fond, position selon laquelle la redevance grecque constituait une taxe d' effet équivalant à un droit de douane et était contraire à l' article 28 de l' acte d' adhésion . L' affaire a donné lieu, en temps utile, à un avis motivé puis à un recours devant la Cour de justice ( affaire 138/85 ). Après la fin de la procédure écrite dans cette affaire et en réponse à une question écrite de la Cour, le gouvernement grec a produit des textes législatifs montrant que la redevance litigieuse était fondée sur une législation entrée en vigueur en 1947 . Il en résultait, semble-t-il, que les mesures litigieuses n' entraient pas dans le champ de l' article 28 de l' acte d' adhésion ( puisque celui-ci ne mentionne que les taxes "introduites à partir du 1er janvier 1979 ").

En tout état de cause, la Commission s' est désistée de son recours dans l' affaire 138/85, laquelle a été radiée du registre de la Cour par ordonnance du 3 octobre 1986 . Entre-temps, la Commission avait déjà engagé une nouvelle procédure au titre de l' article 169, cette fois sur la base de l' article 29 de l' acte d' adhésion, qui prévoit la suppression progressive, par voie de réductions successives, des taxes d' effet équivalant à des droits de douane à l' importation au cours d' une période transitoire, la dernière réduction de ces taxes devant être effectuée le 1er janvier 1986 .

Dans sa nouvelle lettre de mise en demeure ( 8 août 1986 ), la Commission a mentionné, en tant que base juridique de l' action qu' elle envisageait, "l' article 29 de l' acte d' adhésion en relation avec l' article 13 du traité CEE", mais elle s' est référée à son argumentation quant au fond exposée dans l' affaire 138/85, renvoyant ainsi, entre autres, à l' article 28 de l' acte d' adhésion . Le gouvernement hellénique, dans sa réponse, a contesté la validité de cette lettre au motif qu' elle se référait à une argumentation avancée dans une autre affaire qui était juridiquement close . La Commission a poursuivi la procédure précontentieuse au titre de l' article 169 du traité et elle a exposé, dans son avis motivé, l' ensemble de l' argumentation juridique sur laquelle elle se fonde . Après avoir reçu une nouvelle réponse du gouvernement hellénique formulant des objections tant sur la recevabilité que sur le fond, la Commission a introduit, le 29 juillet 1987, le présent recours visant à ce que la Cour constate que, en percevant une redevance pour le contrôle des prix des produits importés en provenance d' autres États membres de la Communauté, la Grèce a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12 et suivants du traité CEE et de l' article 29 de l' acte d' adhésion .

Le gouvernement hellénique conteste la recevabilité du recours au motif que le renvoi à l' affaire 138/85, qui figure dans la lettre de mise en demeure du 8 août 1986, entacherait d' une irrégularité la procédure engagée sur la base de l' article 169, en privant le gouvernement hellénique de toute possibilité de répondre à suffisance, à ce stade de la procédure, à l' argumentation censée être invoquée contre lui; il se réfère, à cet égard, à l' affaire 45/64, Commission/Italie, Rec . 1965, p . 1058, 1075; à l' affaire 20/59, Italie/Haute Autorité, Recueil 1960, p . 663, 709 ( une affaire relative à l' article 88 du traité CECA ); et à l' affaire 31/69, Commission/Italie, Rec . 1970, p . 25, point 13 . La Commission soutient que les règles de procédure de l' article 169 ont été respectées et elle fait valoir, sans toutefois demander à la Cour de constater l' existence d' une violation du traité pour ce motif, que le gouvernement hellénique n' a pas apporté l' entière coopération à laquelle sont tenus les États membres en vertu de l' article 5 du traité CEE .

Bien que la Grèce souligne à juste titre l' importance de la lettre de mise en demeure, destinée à fournir à l' État membre auquel elle est adressée les informations nécessaires sur la nature des griefs invoqués contre lui, il n' est pas douteux, selon nous, que le gouvernement hellénique disposait en l' espèce d' informations complètes et adéquates sur la nature des arguments de la Commission . La procédure dans l' affaire 138/85 visait exactement la même législation, et - comme le gouvernement hellénique le savait - elle a fait l' objet d' un désistement pour cette seule raison que, à un stade très tardif de l' affaire, le gouvernement hellénique a produit des preuves ayant amené la Commission à estimer qu' elle aurait dû agir sur la base de l' article 29 et non de l' article 28 de l' acte d' adhésion .

En dépit du fait que la lettre de mise en demeure a repris par renvoi l' argumentation précédemment développée, ce qui, selon nous, n' entraînait aucun risque d' erreur, nous estimons qu' il n' y a pas eu violation des garanties procédurales essentielles dont bénéficiait l' État membre au regard de l' article 169 et que le recours est donc recevable ( voir l' affaire 211/81, Commission/Danemark, Rec . 1982, p . 4547, 4557 et 4558, points 7 à 12 ). L' objection tirée du fait que l' argumentation ainsi reprise par renvoi figurait dans des mémoires présentés dans une affaire déjà classée ne saurait être retenue .

Quant au fond, la Commission estime que la législation grecque prévoit manifestement une taxe d' effet équivalant à un droit de douane et, partant, interdite, étant donné que la redevance est une charge pécuniaire unilatéralement imposée frappant les marchandises importées d' un autre État membre lorsqu' elles franchissent la frontière grecque et qu' elle ne s' applique pas aux marchandises produites en Grèce . En se référant, entre autres, aux affaires suivantes : affaires jointes 52 et 55/65, Allemagne/Commission, Rec . 1966, p . 227, 244; affaire 24/68, Commission/Italie, Rec . 1969, p . 193, 200 et 201, points 7 à 10; affaire 8/70, Commission/Italie, Rec . 1970, p . 961, 965 et 966, points 2 et 3; affaire 39/73, Rewe Zentralfinanz GmbH/Directeur de la Chambre d' agriculture de Westphalie-Lippe, Rec . 1973, p . 1039, 1044, points 3 et 4; et affaire 87/75, Bresciani/Amministrazione italiana delle finanze, Rec . 1976, p . 129, 138, points 8 et 9, la Commission fait valoir que le contrôle des factures d' importation par les chambres de commerce - justification invoquée pour la redevance litigieuse - est une activité administrative effectuée pour des raisons d' intérêt public, dans l' intérêt général ou dans celui de l' économie nationale, et qu' il n' a aucun rapport avec la préservation des intérêts des importateurs . La Commission admet que si un service était rendu à l' importateur, cela pourrait justifier la perception d' une taxe .

Le gouvernement hellénique soutient, pour sa part, que les montants perçus au moyen de cette redevance sont prélevés seulement et exclusivement en relation avec un service fourni par l' UGCCI . Il ajoute que ces sommes sont perçues par l' UGCCI pour des activités relevant de sa compétence propre, que le montant de la redevance et les modalités de sa perception sont établis par le ministre du Commerce et qu' il s' agit, de ce fait, d' une redevance dont le produit fait l' objet d' une répartition entre tous les membres de l' UGCCI à titre de contrepartie du travail que représente l' aide qu' ils apportent à la commission de contrôle des changes .

Lors de l' audience, le conseil du gouvernement hellénique a précisé ces arguments, en faisant valoir qu' il existait un lien entre la "contrepartie perçue" ( la redevance ) et le prix facturé des marchandises importées . Le service rendu par les membres des chambres de commerce consistait, selon lui, à garantir que ce qui était effectué était bien un contrôle des changes et non une restriction déguisée au commerce : par conséquent, la redevance n' aurait pas financé l' activité administrative de l' État, mais la fourniture d' un véritable service aux importateurs . Il en a conclu que la redevance, que ce soit par sa nature ou par les effets qu' elle produisait, ne pouvait constituer un obstacle aux importations et que, par conséquent, cette redevance n' avait pas le moindre rapport avec une taxe d' effet équivalant à un droit de douane .

Nous estimons qu' il y a lieu de rejeter l' argumentation du gouvernement hellénique . Selon nous, il n' existe aucun lien effectif entre la redevance et un service rendu par les chambres de commerce à leurs membres . Sur la base des preuves produites devant la Cour, nous considérons que le contrôle des factures - le service dont on allègue l' existence - est une mesure prise pour des raisons d' intérêt public n' ayant pas grand-chose, ou même rien à voir avec les intérêts des importateurs eux-mêmes . Au vu des preuves disponibles, il semble que le travail qui est effectué, même s' il l' est par les chambres de commerce utilisant pour cela leur propre personnel, n' est qu' un instrument du contrôle des changes pratiqué par l' État, et non un service rendu aux opérateurs dont les importations donnent lieu à la perception de la taxe . Même si les chambres de commerce apportent une aide aux employés de banque et aux fonctionnaires chargés à titre principal de la gestion des opérations de contrôle des changes, cette tâche est effectuée essentiellement pour des raisons d' intérêt public, et non pour rendre un service aux membres des chambres de commerce .

A la fin de l' audience, le conseil du gouvernement hellénique a déclaré que l' existence d' un intérêt des importateurs à la perception de cette redevance pouvait être prouvée . Si cette preuve pouvait être apportée, elle aurait dû l' être dans le cadre des observations écrites . Il est clair qu' elle ne saurait être admise à ce stade de la procédure; en outre, la mention ainsi faite de son éventuelle existence ne saurait influer sur la solution de l' affaire .

Selon nous, la redevance litigieuse correspond effectivement et sans le moindre doute à la définition des taxes d' effet équivalant à des droits de douane . "Une charge pécuniaire, unilatéralement imposée, quelles que soient son appellation et sa technique, qui frappe les marchandises importées d' un autre État membre lorsqu' elles franchissent la frontière, constitue une taxe d' effet équivalant à un droit de douane" ( arrêt Bresciani, p . 138, point 9 ).

A titre subsidiaire, le conseil du gouvernement hellénique a fait valoir que la taxe litigieuse n' était pas perçue sur les importations per se, mais uniquement lorsque la procédure de change devait être engagée, ce qui pouvait avoir lieu à un moment tout à fait différent . Cet argument ne nous paraît pas convaincant . Nous estimons que le contrôle des changes est tellement indissociable des importations de marchandises - il ne s' applique d' ailleurs qu' aux marchandises importées - que cette distinction n' a aucun fondement réel .

Également à titre subsidiaire, le gouvernement hellénique soutient que l' effet protecteur de la redevance est négligeable, et mentionne trois exemples à l' appui de cette affirmation . Toutefois, toute charge pécuniaire, fût-elle minime, appliquée en raison du franchissement des frontières, constitue une entrave pour la libre circulation des marchandises ( voir, par exemple, l' arrêt Bresciani, à la p . 138, point 8, et l' affaire 24/68, Italie, p . 200, point 7 ), et cet argument ne saurait donc être retenu . En tout état de cause, il n' est pas certain que le montant total perçu soit négligeable .

La nature de cette taxe n' est pas non plus affectée par le fait qu' aucune somme n' est perçue sur les expéditions de très faible importance .

En conséquence, nous proposons de faire droit au recours de la Commission et de condamner le gouvernement hellénique aux dépens .

(*) Langue de procédure : le grec .