Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 22 novembre 1989. - Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft contre Butterabsatz Osnabrück-Emsland eG. - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Agriculture - Aide au lait écrémé destiné à l'alimentation des animaux à l'exclusion des jeunes veaux - Délais des déclarations. - Affaire C-345/88.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-00159



Conclusions de l'avocat général

++++

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . La demande de décision préjudicielle qui nous occupe aujourd' hui soulève des questions relatives à la validité et à l' interprétation de certaines dispositions de la réglementation communautaire concernant l' octroi d' une aide spéciale au lait écrémé utilisé pour l' alimentation des animaux . Elle est intervenue dans le cadre d' un litige portant sur la répétition de cette aide spéciale .

La réglementation communautaire

2 . Le règlement ( CEE ) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 148, p . 13 ), prévoit, dans son article 10, l' octroi d' aides au lait écrémé fabriqué dans la Communauté et utilisé pour l' alimentation des animaux . Aux termes du paragraphe 2 dudit article 10, le Conseil détermine les règles générales régissant ces aides, et notamment les conditions de leur mise en application . Aux termes du paragraphe 3, la Commission arrête les modalités d' application de cet article . Le règlement ( CEE ) n° 986/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établit les règles générales relatives à l' octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l' alimentation des animaux ( JO L 169, p . 4 ). A l' origine, l' importance de l' aide prévue par le règlement n° 986/68 pour le lait écrémé utilisé dans l' alimentation des animaux se situait à un niveau tel que le lait écrémé n' était utilisé que dans l' alimentation des veaux . Toutefois, en 1977, confronté à une augmentation des achats à l' intervention en raison d' excédents croissants de lait et de produits laitiers, le Conseil a décidé d' introduire une mesure d' incitation à utiliser le lait écrémé pour l' alimentation d' animaux autres que les veaux . C' est pourquoi le règlement ( CEE ) n° 876/77 du Conseil, du 26 avril 1977 ( JO L 106, p . 24 ), a modifié le règlement n° 986/68 en introduisant une aide spéciale, c' est-à-dire une aide plus élevée, pour le lait écrémé utilisé dans l' alimentation des animaux autres que les jeunes veaux .

3 . Des contrôles étaient nécessaires pour veiller à ce que le lait écrémé donnant droit à cette aide spéciale soit utilisé dans le but prévu, et non, par exemple, pour l' alimentation des veaux . C' est dans ce but que le règlement ( CEE ) n° 2793/77 de la Commission, du 15 décembre 1977, relatif aux modalités d' application d' une aide spéciale pour le lait écrémé destiné à l' alimentation des animaux à l' exclusion des jeunes veaux ( JO L 321, p . 30 ), dispose, en son article 3, paragraphe 1, sous a ), que l' aide spéciale n' est octroyée à une laiterie que pour les quantités de lait écrémé couvertes par un engagement pris par l' éleveur et remplissant les conditions de l' article 4 de ce règlement . Aux termes de l' article 4, paragraphe 1, sous b ), deuxième tiret, il faut, s' il s' agit d' une exploitation spécialisée ( c' est-à-dire une exploitation qui ne détient en principe que des animaux autres que des jeunes veaux ), que l' éleveur prenne notamment l' engagement :

"... d' adresser à la laiterie en cause avant le début de chaque trimestre civil un état de son cheptel ..."

4 . Pour simplifier la gestion du régime de l' aide spéciale, le règlement ( CEE ) n° 1438/79 de la Commission, du 11 juillet 1979 ( JO L 175, p . 23 ), a modifié la disposition précitée du règlement n° 2793/77 en ce sens qu' à partir du 1er janvier 1989 l' éleveur devait prendre l' engagement, selon le choix fait par l' État membre concerné, soit d' adresser un état de son cheptel à la laiterie avant le début de chaque trimestre de l' année civile - comme précédemment -, soit de lui adresser, avant le début de chaque année civile, une déclaration relative à l' état moyen du cheptel qui serait détenu dans l' exploitation au cours de chaque trimestre de l' année concernée ( article 1er, paragraphe 3 ). Le règlement ( CEE ) n° 188/83 de la Commission, du 26 janvier 1983 ( JO L 25, p . 14 ), qui est entré en vigueur le 30 janvier 1983, a apporté une nouvelle modification à l' article 4 du règlement n° 2793/77 en ajoutant un nouveau paragraphe 3, libellé comme suit :

"Au cas où les déclarations à la laiterie concernant l' état du cheptel, ou le nombre maximal de jeunes veaux, sont faites tardivement et si le retard n' excède pas 10 jours, le montant de l' aide est réduit de 10 % pour la période en cause ."

5 . Aux termes de l' article 5, paragraphe 3, du règlement n° 2793/77, toute demande de paiement de l' aide spéciale qui est adressée par la laiterie à l' autorité compétente doit être accompagnée d' une déclaration attestant que la laiterie :

"...

b ) renonce à l' aide spéciale ou la remboursera, selon le cas, intégralement ou partiellement à l' autorité compétente au cas où il serait constaté que l' éleveur n' aurait pas respecté l' un des engagements visés à l' article 4;

..."

L' article 5, paragraphe 4, dispose :

"L' engagement visé à l' article 4 reste valable pour toute la durée pendant laquelle du lait écrémé bénéficiant de l' aide spéciale est livré à l' éleveur concerné ."

6 . La législation communautaire relative à cette aide spéciale a déjà été examinée par la Cour, dans plusieurs de ses arrêts : voir affaires jointes 187/83 et 190/83, Nordbutter/République fédérale d' Allemagne ( Rec . 1984, p . 2553 ), affaire 9/85, Nordbutter/République fédérale d' Allemagne ( Rec . 1986, p . 2831 ), et affaire 333/87, République fédérale d' Allemagne/Commission ( arrêt rendu le 16 novembre 1989 ).

Les antécédents du litige

7 . En 1979 et en 1980, Butter-Absatz Osnabrueck Emsland ( ci-après "Butter-Absatz "), qui exploite une laiterie à Beesten ( Basse-Saxe ), a sollicité l' aide spéciale auprès du Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (( Office fédéral de l' alimentation et de la sylviculture ( ci-après "Bundesamt ") )), qui est l' "autorité compétente" en République fédérale d' Allemagne aux fins de la réglementation communautaire pertinente et qui lui a accordé, au titre de l' aide spéciale, un montant total de quelque 6,5 millions de DM pour la période allant de septembre 1979 à septembre 1980 . Or, en juillet 1980, le Bundesamt a procédé, dans les établissements de Butter-Absatz, à un contrôle portant sur la période de septembre 1979 à mai 1980 ( inclus ), et il a constaté que cinq éleveurs de porcs auxquels la laiterie avait fourni du lait écrémé avaient omis d' adresser par écrit la communication requise de l' état de leur cheptel, sur les formulaires prévus à cet effet, avant le début de chaque trimestre de l' année civile . Plus précisément, il ressort du dossier qu' un des éleveurs n' avait adressé aucun état de son cheptel pour la période considérée, que trois éleveurs ne l' avaient pas fait pour les deux premiers trimestres de 1980 et qu' un éleveur n' avait pas adressé l' état de son cheptel pour le deuxième trimestre de l' année 1980 . Aucun de ces cinq éleveurs n' avait communiqué l' état de son cheptel pour le troisième trimestre de 1980, lequel aurait dû être communiqué avant le 1er juillet 1980 . Il ressort de l' ordonnance de renvoi et du dossier qu' au cours du contrôle, qui s' est étendu du 3 au 30 juillet 1980, la laiterie a établi les états de cheptel manquants sur la base de renseignements téléphoniques communiqués par les éleveurs et les a fait suivre . Lors d' un autre contrôle, effectué en juin 1981 et concernant la période allant de juin 1980 à mai 1981, le Bundesamt a constaté que les déclarations requises pour le quatrième trimestre de 1980 et le premier trimestre de 1981 avaient dûment été envoyées à la laiterie . Ces contrôles n' ont révélé aucune infraction aux exigences fondamentales du régime d' octroi de l' aide, à savoir l' obligation d' utiliser le lait écrémé pour l' alimentation d' animaux autres que les jeunes veaux .

8 . Par avis du 25 juin 1981 et du 9 novembre 1981, le Bundesamt a réclamé à Butter-Absatz le remboursement d' une somme de quelque 141 000 DM correspondant à la totalité de l' aide spéciale versée au titre des ventes aux cinq éleveurs concernés pendant les périodes pour lesquelles les états trimestriels n' avaient pas été envoyés .

9 . Butter-Absatz a introduit un recours, contestant la restitution de la majeure partie ( quelque 135 000 DM ) de la somme réclamée; en première instance, le Verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) de Francfort-sur-le-Main lui a donné gain de cause dans son jugement du 19 mai 1983 au motif que, si la législation communautaire impose à l' éleveur de s' engager à fournir à la laiterie un état de son cheptel, elle ne subordonne pas expressément au respect de cet engagement le versement de l' aide à la laiterie . Il ressort du dossier que le Verwaltungsgerichtshof ( juridiction administrative supérieure ) de Hesse, dans son jugement du 9 juin 1986, a fait droit à l' appel interjeté par le Bundesamt quant au premier remboursement réclamé qui portait sur les aides octroyées pour la période allant d' octobre à décembre 1979 . Toutefois, le Verwaltungsgerichtshof a rejeté l' appel quant au second remboursement réclamé, portant sur la période de janvier à septembre 1980, estimant qu' il était apparu un vide juridique dans la mesure où, à cette époque, la République fédérale d' Allemagne n' avait pas valablement effectué le choix prévu par le règlement n° 1438/79 entre la communication trimestrielle ou annuelle de l' état du cheptel et que les éleveurs étaient donc libérés de l' obligation de fournir des états trimestriels à partir du 1er janvier 1980 . Dans ce contexte, le Verwaltungsgerichtshof a examiné une circulaire du Bundesamt, la circulaire n° 6/1979, du 5 novembre 1979, qui avait été envoyée aux laiteries bénéficiant du régime de l' aide . Cette circulaire décrivait les effets du règlement n° 1438/79 et informait, entre autres, les laiteries que le Bundesamt n' envisageait pas, pour le moment, de faire usage de la faculté, prévue par ce règlement, de choisir un délai plus long pour la communication de l' état du cheptel . Le Verwaltungsgerichtshof a estimé que cette circulaire, bien que manifestement destinée à représenter l' exercice du choix prévu, n' en constituait pas un exercice valable, car le Bundesamt n' était pas compétent à cet effet; le Verwaltungsgerichtshof a estimé qu' au surplus la circulaire ne constituait pas la forme juridique appropriée et n' avait pas été communiquée aux personnes les plus directement concernées, à savoir les éleveurs de porcs .

10 . Saisi d' un pourvoi et d' un pourvoi incident tendant à obtenir une décision sur des points de droit, le Bundesverwaltungsgericht ( juridiction administrative fédérale ) a déféré à la Cour les questions suivantes :

"1)La règle énoncée à l' article 5, paragraphe 3, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 2793/77 de la Commission, du 15 décembre 1977, dans la mesure où elle subordonne l' octroi d' une aide spéciale à une déclaration de la laiterie qui demande à bénéficier d' une aide spéciale, attestant qu' elle remboursera l' aide spéciale au cas où un éleveur n' aurait pas respecté l' un des engagements prévus à l' article 4, est-elle privée de validité au motif que la Commission n' a pas été habilitée par l' article 10, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, à arrêter une telle règle de fond?

2)La règle énoncée à l' article 5, paragraphe 3, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 2793/77, précité, dans la mesure où elle prévoit qu' une laiterie qui demande à bénéficier d' une aide spéciale doit faire une déclaration attestant qu' elle remboursera l' aide spéciale au cas où un éleveur n' aurait pas respecté - entre autres - l' engagement visé à l' article 4, paragraphe 1, sous b ), deuxième tiret, d' adresser avant le début de chaque trimestre civil un état de son cheptel, est-elle privée de validité pour violation du principe de proportionnalité au motif que la laiterie doit s' engager à rembourser intégralement l' aide spéciale versée pour le producteur concerné pendant le trimestre civil concerné, même lorsque l' éleveur n' a que légèrement dépassé - de quelques jours - le délai dans lequel il devait adresser l' état requis et qu' il est établi qu' il a utilisé le lait écrémé objet de la subvention, conformément à sa destination, pour l' alimentation animale?

3)La règle énoncée à l' article 1er, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1438/79 de la Commission, du 11 juillet 1979,

a)doit-elle être interprétée en ce sens que les obligations mises jusqu' au 31 décembre 1979 à la charge des éleveurs par l' article 4, paragraphe 1, sous b ), deuxième tiret, du règlement ( CEE ) n° 2793/77 d' adresser chaque trimestre un état de leur cheptel ont été supprimées à compter du 1er janvier 1980,

b)ou bien en ce sens que ces obligations subsistent à la charge des éleveurs au-delà du 31 décembre 1979, jusqu' à ce que l' État membre concerné ait effectué le choix qui lui est ouvert entre une communication trimestrielle ou annuelle de l' état du cheptel?

4 ) La règle figurant à l' article 5, paragraphe 4, première phrase, du règlement ( CEE ) n° 2793/77

a)doit-elle être interprétée en ce sens que la notion d' 'engagement visé à l' article 4' vise les engagements des éleveurs tels qu' ils sont définis à l' article 4 selon la version du moment,

b)ou bien en ce sens que les engagements pris - avant le 1er janvier 1980 - par les éleveurs dans leurs déclarations, en particulier celui d' adresser chaque trimestre un état de leur cheptel, conservent également leur validité lorsque les engagements des éleveurs prévus à l' article 4, qui leur servent de fondement, se trouvent modifiés, ou disparaissent à la suite de modifications ultérieures de l' article 4 - ici par l' article 1er, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1438/79?"

La première question

11 . La première question a trait à la validité de la règle, énoncée à l' article 5, paragraphe 3, sous b ), du règlement n° 2793/77, qui prévoit que la demande d' octroi d' une aide spéciale doit être accompagnée d' une déclaration par laquelle la laiterie s' engage à renoncer à l' aide ou à la rembourser au cas où il serait constaté que l' éleveur n' a pas respecté l' un des engagements visés à l' article 4 dudit règlement; cette question porte sur le point de savoir si, en imposant pareille exigence, la Commission a outrepassé le pouvoir, que lui confère l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 804/68, d' arrêter les modalités d' application du régime de l' aide .

12 . En ce qui concerne la question de savoir si la Commission était habilitée à adopter l' article 5, paragraphe 3, sous b ), Butter-Absatz fait valoir que c' est le Conseil qui est compétent pour définir les conditions de l' octroi de l' aide spéciale et qu' en imposant, en pratique, une condition supplémentaire pour l' octroi de cette aide la Commission a outrepassé son pouvoir d' arrêter des mesures d' exécution . A l' audience, le conseil de Butter-Absatz a également signalé que le règlement ( CEE ) n° 2128/84 du Conseil, qui est entré en vigueur le 29 juillet 1984 ( JO L 196, p . 6 ), avait modifié le règlement n° 986/68 en stipulant ( à l' article 3, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement modifié ): "... lorsque la situation l' exige, des conditions supplémentaires pour le paiement de l' aide peuvent être arrêtées selon la procédure de l' article 30 du règlement n° 804/68" ( c' est-à-dire selon la procédure du comité de gestion ). Pour Butter-Absatz, cela implique que le pouvoir d' arrêter des conditions supplémentaires n' existait pas auparavant .

13 . Ces arguments ne nous semblent pas pouvoir être retenus . Comme le soulignent le Bundesamt et la Commission, il résulte de la jurisprudence établie de la Cour qu' il faut interpréter de façon large la notion d' exécution visée par l' article 155 du traité ( voir, en particulier, affaire 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Rec . 1975, p . 1279 ). Lorsqu' elle exerce cette compétence d' exécution dans le contexte d' un marché agricole, la Commission est autorisée à adopter toute les mesures nécessaires ou utiles pour la mise en oeuvre de la réglementation de base du Conseil, pour autant que lesdites mesures ne soient pas contraires à celle-ci ou à la réglementation d' application du Conseil ( voir affaire 121/83, Zuckerfabrik Franken/Hauptzollamt Wuerzburg, Rec . 1984, p . 2039, et affaire 13/88, Knoeckel/Hauptzollamt Landau, arrêt du 14 février 1989 ). Dans un exemple récent de cette orientation de la jurisprudence, la Cour a estimé que la tenue d' une comptabilité matière, imposée par un règlement de la Commission aux bénéficiaires d' une aide à la production à titre de condition de l' obtention de cette aide, était une exigence faisant partie d' un système de contrôle et de preuve qui était nécessaire pour assurer le bon fonctionnement du régime d' aide en question ( arrêt du 18 octobre 1988, Bayernwald Fruechteverwertung GmbH/République fédérale d' Allemagne, 121/87, points 21 et 22 ).

14 . En l' espèce, il est manifeste que l' obligation, imposée à la laiterie, de déposer une déclaration est une exigence qui fait partie d' une série de contrôles destinés à éviter un détournement du régime de l' aide spéciale et qu' elle peut donc à juste titre être considérée comme nécessaire ou utile au bon fonctionnement de ce régime . D' autre part, nul n' a avancé l' idée que cette exigence puisse être contraire à la réglementation de base du Conseil, pertinente en l' espèce .

15 . Le fait que le règlement n° 2128/84 ait expressément conféré à la Commission le pouvoir d' arrêter des "conditions supplémentaires" ne modifie pas non plus, selon nous, cette conclusion . Le règlement n° 2128/84, qui ne s' est appliqué que jusqu' à la fin de la campagne laitière 1985/1986, a introduit un régime d' aide différencié pour le lait écrémé en poudre utilisé dans la fabrication d' aliments composés, au lieu de l' aide unique qui existait auparavant . Pour tenir compte de cet élargissement du régime de l' aide, il a remplacé par un nouveau texte les articles 2, 2 bis et 3 du règlement n° 986/68 . Ses considérants n' expliquent pas le but dans lequel il a conféré ce pouvoir d' arrêter des conditions supplémentaires, mais, comme l' ensemble du règlement a trait au nouveau régime différencié de l' aide au lait écrémé en poudre, il semble probable que l' octroi de ce pouvoir tendait à permettre à la Commission d' arrêter des conditions de fond concernant spécifiquement le régime d' aide différencié en question . Si le Conseil avait estimé nécessaire de conférer à la Commission le pouvoir exprès de subordonner le versement de l' aide prévue par le règlement n° 986/68 au respect des mesures de contrôle, il n' aurait sans doute pas attendu jusqu' à 1984 pour le lui conférer . Au surplus, si pareille délégation expresse de pouvoir lui avait paru nécessaire, il aurait maintenu le pouvoir explicite prévu par l' article 3, paragraphe 2, du règlement n° 986/68 lorsque le règlement n° 2128/84 a cessé d' être en vigueur, à la fin de la campagne 1985/1986, et que les articles 2, 2 bis et 3 du règlement n° 986/68 ont repris leur libellé antérieur .

La deuxième question

16 . La deuxième question a également trait à la validité de l' article 5, paragraphe 3, sous b ), du règlement n° 2793/77 et vise à demander si cette disposition est compatible avec le principe de proportionnalité, en ce qu' elle peut avoir pour effet que la laiterie doive rembourser la totalité de l' aide pour l' éleveur et le trimestre concernés, même si l' éleveur n' a dépassé que de quelques jours le délai prévu pour adresser l' état trimestriel du cheptel et même s' il a dûment utilisé le lait écrémé dans le but prévu par la réglementation .

17 . Cette question appelle deux remarques préliminaires . En premier lieu, nous observerons que tout le problème de la proportionnalité est un aspect qui ne peut intervenir que pour les communications de l' état du cheptel du troisième trimestre de 1980 qui n' avaient pas été envoyées au moment où le Bundesamt a commencé son contrôle à la laiterie le 3 juillet 1980 : à cette date, le délai dans lequel les éleveurs auraient dû adresser les états manquants des trimestres précédents était dépassé de plusieurs mois, et non de "quelques jours" seulement . En second lieu, l' importance exacte du retard apporté à l' envoi des états du cheptel pour le troisième trimestre de 1980 ne ressort pas du dossier et n' a pas été précisée à l' audience . A cet égard, la donnée de fait essentielle fait défaut .

18 . L' importance précise du retard est également un élément d' importance cruciale eu égard à la possibilité d' appliquer rétroactivement le règlement n° 188/83, qui a modifié le règlement n° 2793/77 en prévoyant une réduction de 10 % du montant de l' aide dans le cas où l' état du cheptel est envoyé avec un retard ne dépassant pas dix jours . L' article 2 du règlement n° 188/83 permet aux intéressés d' invoquer le droit à une aide réduite pour des "demandes d' aide déjà introduites en vertu du règlement n° 2793/77 ". Selon la Commission, les demandes d' aide en cause en l' espèce devraient pouvoir bénéficier de cette disposition, puisque, du fait du litige relatif à la restitution, elles n' avaient pas donné lieu à une décision définitive au moment de l' entrée en vigueur du règlement n° 188/83 . La Cour n' a pas été invitée à se prononcer sur cette question, et c' est à la juridiction nationale qu' il appartiendra de déterminer si Butter-Absatz peut invoquer le règlement n° 188/83 en l' espèce : en tout état de cause, comme nous l' avons déjà indiqué, la possibilité d' invoquer le droit à une aide réduite en application dudit règlement n° 188/83 ne peut entrer en ligne de compte que pour les états de cheptel du troisième trimestre de 1980 et uniquement si le retard apporté à leur envoi ne dépassait pas dix jours par rapport à la date voulue, c' est-à-dire le 1er juillet 1980 .

19 . La Cour est donc invitée à se prononcer sur la question quelque peu théorique de savoir si, à supposer que les états trimestriels concernant le troisième trimestre de 1980 n' aient été adressés qu' avec "quelques jours de retard" et que, pour ce qui intéresse ces états trimestriels précis, le litige ne puisse pas être résolu par une application rétroactive du règlement n° 188/83, il était compatible avec le principe de proportionnalité que la laiterie perde la totalité de l' aide versée pour la période sur laquelle portait lesdits états .

20 . Avant de répondre à cette question, il nous paraît nécessaire de définir plus précisément la notion de retard de "quelques jours" que mentionne la juridiction nationale . Nous pensons qu' aux fins de la présente affaire cette notion doit s' entendre comme signifiant un retard ne dépassant pas dix jours . Il est naturellement exact que le délai de grâce de dix jours n' a été introduit qu' au moment de l' adoption du règlement n° 188/83 . Néanmoins, lorsqu' elle a été amenée à se prononcer sur la question de savoir si cette règle même de dix jours était compatible avec le principe de proportionnalité, la Cour ( dans l' affaire 9/85, Nordbutter/République fédérale d' Allemagne, précitée ) a estimé que la perte de l' intégralité du montant de l' aide spéciale n' était pas incompatible avec le principe de proportionnalité dans un cas qui concernait une exploitation mixte et dans lequel les déclarations exigées par la même législation communautaire avaient été effectuées avec un retard supérieur à dix jours . Selon nous, cela implique nécessairement que, même pour des faits survenus avant l' adoption du règlement n° 188/83, il faut retenir la limite de dix jours comme le retard maximal autorisé .

21 . Nous en venons maintenant à la question de la proportionnalité des dispositions qui figuraient dans la version initiale du règlement n° 2793/77 et qui avaient pour effet d' entraîner la déchéance de la totalité de l' aide si l' état du cheptel n' avait pas été communiqué à la date voulue . Pour déterminer si une disposition de la législation communautaire est contraire au principe de proportionnalité, il faut, selon une jurisprudence bien établie de la Cour, examiner si les moyens qu' elle met en oeuvre sont appropriés et nécessaires pour atteindre le but recherché . Lorsqu' une réglementation communautaire établit une distinction entre une obligation principale, dont le respect est indispensable pour atteindre le but recherché, et une obligation accessoire, essentiellement de nature administrative, cette réglementation ne saurait, à moins d' enfreindre le principe de proportionnalité, sanctionner le non-respect de l' obligation accessoire aussi sévèrement que le non-respect de l' obligation principale ( voir, par exemple, affaire Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, 240/78, Rec . 1979, p . 2137, et E . D . F . Man ( Sugar ) Ltd./Intervention Board for Agricultural Produce, 181/84, Rec . 1985, p . 2889 ).

22 . Si on envisage le système d' ensemble de la législation communautaire pertinente en l' espèce, l' obligation prévue par l' article 4, paragraphe 1, sous b ), du règlement n° 2793/77, qui impose à l' éleveur de communiquer à l' avance un état trimestriel de son cheptel, est à considérer comme une obligation accessoire, de nature administrative, destinée à assurer le bon fonctionnement du régime, et en particulier à en éviter le détournement; or, dans la version initiale du règlement, il résulte de l' article 5, paragraphe 3, sous b ), que tout manquement à cette obligation, même minime, entraîne la même sanction que le non-respect des autres obligations, plus fondamentales, imposées aux fermiers par l' article 4, telles que, dans le cas des exploitations spécialisées, l' interdiction de détenir des jeunes veaux et l' obligation d' utiliser le lait écrémé pour l' alimentation d' animaux autres que les veaux . Nous estimons donc qu' avant la modification de l' article 4 du règlement n° 2793/77, modification introduite par le règlement n° 188/83 et entrée en vigueur le 30 janvier 1983, la disposition figurant à l' article 5, paragraphe 3, sous b ), dudit règlement n° 2793/77 était entachée de nullité en ce qu' elle avait pour effet de faire perdre à la laiterie la totalité du montant de l' aide versée pour l' éleveur et le trimestre concernés, lorsque ledit éleveur n' avait que légèrement dépassé le délai imparti pour communiquer l' état de son cheptel ( avec un retard ne dépassant pas dix jours ), et ce même s' il était établi que les obligations principales du régime avaient été respectées .

23 . Selon nous, le caractère disproportionné de la disposition initiale est implicitement confirmé par l' introduction, dans le règlement n° 188/83, d' une disposition prévoyant la perte partielle de l' aide et par l' arrêt déjà cité que la Cour a rendu dans l' affaire Nordbutter/République fédérale d' Allemagne, précitée, et dans lequel elle a déclaré que la réglementation communautaire, telle que modifiée, "tient compte du désavantage important qui résulterait de la perte totale du bénéfice de l' aide en cas de dépassement mineur des délais prescrits" ( point 17 de l' arrêt ).

24 . A des fins d' exhaustivité, nous ajouterons que, au cas où la juridiction nationale constaterait que certains ou tous les états de cheptel du troisième trimestre de 1980 ont été envoyés avec un retard ne dépassant pas dix jours et n' estimerait pas possible d' appliquer rétroactivement le règlement n° 188/83, la laiterie aurait droit à la totalité de l' aide pour la période correspondant aux états de cheptel en question .

Les troisième et quatrième questions

25 . Les troisième et quatrième questions portent sur les conséquences juridiques de l' introduction, par le règlement n° 1438/79, d' une faculté de choix permettant d' exiger des éleveurs soit des états trimestriels, comme précédemment, soit des états annuels . La troisième question vise, en effet, à demander si, dans un cas où l' État membre avait omis d' effectuer ce choix au 1er janvier 1980, l' obligation mise à la charge de l' éleveur d' adresser chaque trimestre un état de son cheptel avait disparu ou, au contraire, subsistait jusqu' à ce que l' État membre concerné ait effectué son choix . La quatrième question vise essentiellement les répercussions du règlement n° 1438/79 sur l' obligation antérieure de l' éleveur de communiquer chaque trimestre l' état de son cheptel : cette obligation subsiste-t-elle inchangée ou doit-elle être considérée comme automatiquement modifiée compte tenu des changements apportés aux obligations visées à l' article 4 du règlement n° 2793/77?

26 . Ces deux questions semblent présupposer que l' État membre concerné, c' est-à-dire la République fédérale d' Allemagne, n' avait pas choisi entre les communications trimestrielles et les communications annuelles au 1er janvier 1980 . A cet égard, nous rappellerons que, dans la décision qu' il a rendue le 9 juin 1986 dans le cadre de la procédure nationale, le Verwaltungsgerichtshof a estimé que la circulaire du 5 novembre 1979, dans laquelle le Bundesamt avait déclaré avoir l' intention de maintenir le système des contrôles trimestriels de l' état du cheptel, ne constituait pas un exercice valable du choix ouvert par le règlement n° 1438/79 . Néanmoins, la Cour n' a pas été invitée à se prononcer sur cette question, et il appartient donc à la juridition nationale de se prononcer sur la nature juridique et l' effet de cette circulaire . En tout état de cause, ce problème semble quelque peu dépourvu de pertinence; en effet, même si aucun choix n' avait valablement été effectué au 1er janvier 1980, les termes du règlement ne contiennent rien qui permette de penser qu' un vide juridique était apparu eu égard à l' obligation de l' éleveur de communiquer des états de son cheptel . Comme le souligne la Commission, l' idée que les obligations de l' éleveur avaient disparu revient à supprimer un aspect important des contrôles du bon fonctionnement du régime d' aide . Il y a donc lieu de répondre à la troisième question que l' obligation de fournir chaque trimestre un état du cheptel subsistait, sauf si l' État membre avait choisi d' adopter un système différent et jusqu' à la date de ce choix .

27 . Compte tenu de ce qui précède, il semble inutile de répondre à la quatrième question . Si la circulaire constituait un exercice valable du choix de l' État membre, la situation juridique des éleveurs allemands concernés par le régime d' aide n' était pas modifiée . En tout état de cause, comme nous l' avons déjà indiqué, même si cette circulaire n' était pas valable, il ne se posait aucun problème de vide juridique résultant de l' entrée en vigueur du règlement n° 1438/79, de sorte que l' engagement pris par les éleveurs d' adresser des états trimestriels de leur cheptel subsistait comme par le passé .

28 . En conséquence, nous suggérons d' apporter les réponses suivantes aux questions déférées par le Bundesverwaltungsgericht :

"1)La règle énoncée à l' article 5, paragraphe 3, sous b ), du règlement n° 2793/77 de la Commission, dans la version de ce règlement qui était en vigueur avant le 30 janvier 1983, doit être considérée comme entachée de nullité pour violation du principe de proportionnalité en ce qu' elle prévoyait qu' une laiterie qui demandait à bénéficier de l' aide spéciale devait rembourser intégralement l' aide spéciale versée pour le producteur et le trimestre concernés au cas où un éleveur n' aurait pas respecté l' engagement visé à l' article 4, paragraphe 1, sous b ), deuxième tiret, d' adresser avant le début de chaque trimestre un état de son cheptel, même si l' éleveur n' avait que légèrement dépassé le délai prescrit ( de dix jours au plus ) et qu' il était établi qu' il avait, par ailleurs, respecté les obligations prévues par le régime de l' aide spéciale .

2)L' examen des questions soulevées n' a révélé aucun autre élément de nature à affecter la validité de l' article 5, paragraphe 3, sous b ), du règlement n° 2793/77 de la Commission .

3)L' article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1438/79 de la Commission, du 11 juillet 1979, est à interpréter en ce sens que l' obligation, mise à la charge de l' éleveur par l' article 4, paragraphe 1, sous b ), du règlement n° 2793/77, d' adresser chaque trimestre un état de son cheptel subsiste au-delà du 31 décembre 1979 et jusqu' à ce que l' État membre concerné ait effectué le choix qui lui est ouvert entre une communication trimestrielle ou annuelle de l' état du cheptel ."

(*) Langue originale : l' anglais .