CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 16 février 2017 ( 1 )

Affaire C‑129/16

Túrkevei Tejtermelő Kft.

contre

Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség

[demande de décision préjudicielle formée par le Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Szolnok, Hongrie)]

«Environnement — Directive 2004/35/CE — Responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux — Directive 2008/98/CE — Déchets — Principe du pollueur‑payeur — Proportionnalité — Présomption d’innocence — Pollution de l’air par incinération illégale de déchets — Responsabilité conjointe du pollueur et du propriétaire du terrain sur lequel la pollution environnementale a été produite»

I – Introduction

1. La Cour est une nouvelle fois ( 2 ) appelée à préciser les conséquences du principe du « pollueur-payeur ». La question qui se pose cette fois est de savoir si le propriétaire d’un terrain loué peut être sanctionné parce que des déchets y ont été illégalement incinérés et que ledit propriétaire n’a pu ni identifier l’utilisateur effectif du terrain ni démontrer qu’il n’était pas responsable de l’infraction.

2. Le juge national pose cette question au regard de la directive sur la responsabilité environnementale ( 3 ), mais cette dernière n’a pas vocation à s’appliquer à la présente affaire, ne serait-ce que parce qu’elle ne comporte aucun régime de sanctions. Les sanctions applicables à l’incinération illégale de déchets relèvent plutôt de la directive sur les déchets ( 4 ). Cette dernière directive repose également sur le principe du pollueur-payeur et exige expressément que des sanctions soient infligées en cas d’infraction. Et puisque c’est de sanctions qu’il s’agit, il convient d’avoir égard, outre au principe du pollueur-payeur, à celui de proportionnalité, qui impose des limites s’agissant d’infliger des sanctions, ainsi qu’à la présomption d’innocence.

II – Le cadre juridique

A – Le droit de l’Union

1. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

3. L’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») consacre la présomption d’innocence : « Tout accusé est présumé innocent jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. »

4. Le principe de la légalité des peines découle de l’article 49 de la Charte, qui rend également applicable le principe de proportionnalité en matière de sanctions : « 1) Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou le droit international […]. […] 3) L’intensité des peines ne doit pas être disproportionnée par rapport à l’infraction. »

2. La directive sur la responsabilité environnementale

5. L’article 1er de la directive sur la responsabilité environnementale porte sur son objet : « La présente directive a pour objet d’établir un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du “pollueur-payeur”, en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux. »

6. La notion de « dommage environnemental » est définie à l’article 2, point 1, de la même directive : « Aux fins de la présente directive, on entend par : 1) “dommage environnemental” : a) les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, à savoir tout dommage qui affecte gravement la constitution ou le maintien d’un état de conservation favorable de tels habitats ou espèces ; l’importance des effets de ces dommages s’évalue par rapport à l’état initial, en tenant compte des critères qui figurent à l’annexe I. Les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés n’englobent pas les incidences négatives précédemment identifiées qui résultent d’un acte de l’exploitant qui a été expressément autorisé par les autorités compétentes conformément aux dispositions mettant en œuvre l’article 6, paragraphes 3 et 4, ou l’article 16 de la directive 92/43/CEE [du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7)] ou l’article 9 de la directive 79/409/CEE [du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 1979, L 103, p. 1)] ou, dans le cas des habitats ou des espèces qui ne sont pas couverts par le droit communautaire, conformément aux dispositions équivalentes de la législation nationale relative à la conservation de la nature. b) les dommages affectant les eaux, à savoir tout dommage qui affecte de manière grave et négative l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux concernées, tels que définis dans la directive 2000/60/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p.1)], à l’exception des incidences négatives auxquelles s’applique l’article 4, paragraphe 7, de ladite directive ; c) les dommages affectant les sols, à savoir toute contamination des sols qui engendre un risque d’incidence négative grave sur la santé humaine du fait de l’introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro‑organismes. »

7. La notion de « dommages environnementaux » est également expliquée au considérant 4 de la directive sur la responsabilité environnementale : « Les dommages environnementaux comprennent également les dommages causés par des éléments présents dans l’air, dans la mesure où ils peuvent causer des dommages aux eaux, aux sols, ou aux espèces et habitats naturels protégés. »

3. La directive sur les déchets

8. Le considérant 26 de la directive sur les déchets porte sur le principe du pollueur-payeur : « Le principe du pollueur-payeur est un principe directeur aux niveaux européen et international […]. »

9. L’article 36 de la directive sur les déchets concerne la mise en œuvre des dispositions du droit des déchets : « 1) Les États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet ou la gestion incontrôlée des déchets. 2) Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions de la présente directive, et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre de celles-ci. Les sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives. »

B – Le droit hongrois

10. Selon la présentation qui en est faite dans l’ordonnance de renvoi, les dispositions hongroises applicables sont les suivantes :

11. Conformément à l’article 102, paragraphe 1, de la környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (loi LIII de 1995 portant réglementation générale en matière de protection de l’environnement), la responsabilité pour un dommage environnemental ou un péril environnemental pèse conjointement et solidairement, jusqu’à preuve du contraire, sur le propriétaire ou le possesseur (utilisateur), à n’importe quel moment suivant le moment où le dommage environnemental ou le péril environnemental ont été causés, de l’immeuble sur lequel a eu lieu le comportement dommageable pour l’environnement ou mettant en péril l’environnement. Selon le deuxième paragraphe du même article, le propriétaire est déchargé de sa responsabilité conjointe et solidaire s’il désigne l’utilisateur effectif de l’immeuble et démontre de façon indubitable qu’il ne peut être tenu pour responsable.

12. Conformément à l’article 27, paragraphe 2, du levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Kormányrendelet [décret du gouvernement 306/2010. (XII. 23.) relatif à la protection de la qualité de l’air], il est interdit d’incinérer des déchets à l’air libre ou dans des installations qui ne satisfont pas aux dispositions de la réglementation fixant les conditions dans lesquelles les déchets peuvent être incinérés, sauf si les déchets incinérés sont des déchets de papier ménagers ou des déchets de bois non traité qui ne peuvent être considérés comme des déchets dangereux et que ces déchets sont incinérés dans des installations domestiques. Il y a incinération de déchets à l’air libre dès lors que les déchets prennent feu quelle qu’en soit la raison, à l’exception des causes naturelles.

13. Conformément à l’article 34, paragraphe 1, du décret du gouvernement 306/2010. (XII. 23.), l’autorité de protection de l’environnement inflige aux personnes physiques ou morales ou aux entités dépourvues de personnalité juridique qui ont enfreint les dispositions en matière de protection de la qualité de l’air une amende pour la protection de la qualité de l’air, à moins que la réglementation n’en dispose autrement, en même temps qu’elle leur impose l’obligation de mettre fin à l’activité ou omission illicites.

14. Selon les observations de la Hongrie, le droit des déchets fait l’objet d’autres actes juridiques hongrois, à savoir la hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (loi CLXXXV de 2012 sur la gestion des déchets) et le hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet (décret gouvernemental no 271, du 21 décembre 2001, relatif au montant de l’amende au titre de la gestion des déchets, et déterminant les modalités d’infliction et de détermination de celle-ci).

III – Les circonstances du renvoi préjudiciel

15. Le 2 juillet 2014, l’administration des douanes et des finances a fait savoir à l’autorité de protection de l’environnement de première instance que des déchets municipaux avaient été incinérés à Túrkeve (Hongrie), dans les installations de la société Túrkevei Tejtermelő Kft. (ci-après « TTK »).

16. Le personnel de l’autorité de protection de l’environnement a procédé à une inspection sur place du bien immobilier et dressé un procès-verbal de cette visite. Ce dernier constatait que dans chacun des trois silos de stockage avaient été incinérés 30 à 40 m3 de déchets municipaux comportant des boîtes de conserve et d’autres déchets métalliques. En dehors des silos, il restait également sur place d’autres déchets métalliques provenant des déchets incinérés sur un espace d’une superficie de 5 x 5 mètres.

17. Au moment de l’arrivée sur place des inspecteurs, il y avait trois camions sur le site qui étaient sur le point d’emporter les déchets métalliques subsistant après l’incinération. Les chauffeurs ont désigné comme propriétaire des véhicules une entreprise dont le siège est établi à Budapest (Hongrie). Selon les déclarations des conducteurs des véhicules, ce n’est qu’après le chargement des déchets métalliques qu’ils devaient recevoir des instructions quant à l’endroit où les déchets en question devaient être transportés.

18. L’autorité de protection de l’environnement de première instance a constaté que, selon une déclaration de TTK du 12 juillet 2014, cette dernière avait donné l’immeuble en location le 15 mars 2014 à une personne qui est décédée le 1er avril 2014. La demande de décision préjudicielle ne contient aucune indication permettant de déterminer si les héritiers de cette personne ou les responsables de l’incinération des déchets ont été identifiés.

19. L’autorité de premier degré a imposé à TTK le paiement d’une somme de 500000 forints (HUF) (ce qui correspond à plus ou moins 1650 euros) à titre d’amende pour la protection de la qualité de l’air en invoquant comme fondement de cette amende le droit de propriété de ladite TTK.

20. TTK a introduit sans succès une réclamation contre la décision de l’autorité de premier degré qui a été confirmée par l’Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség [Inspection nationale de la protection de l’environnement et de la nature (ci-après l’« Inspection nationale »)].

21. Les autorités concernées ont conclu que, du fait de l’incinération à l’air libre des déchets, des substances dommageables pour la santé humaine et l’environnement avaient été libérées, ce qui a mis en péril l’environnement. C’est sur le propriétaire du site que pèse la responsabilité de la mise en péril de l’environnement. L’Inspection nationale a souligné que le site concerné par l’incinération était la propriété de la partie requérante et que, conformément à la loi sur la protection de l’environnement, la responsabilité pèse conjointement et solidairement sur le propriétaire et le possesseur du bien immeuble, sauf si le propriétaire peut démontrer de façon indubitable qu’il ne peut être tenu pour responsable. Compte tenu de ce que le locataire de l’immeuble est décédé, l’autorité de premier degré a accompli les démarches procédurales nécessaires à la clarification des faits et a en outre considéré que la charge de la preuve était renversée et que c’était à la partie requérante qu’il appartenait de démontrer qu’elle ne pouvait être tenue pour responsable.

22. TTK a introduit un recours contre cette décision et la juridiction compétente a posé les questions préjudicielles suivantes à la Cour : « 1) L’article 191 TFUE et les dispositions de la directive sur la responsabilité environnementale font-ils obstacle à une réglementation nationale en application de laquelle une autorité administrative chargée de la protection de l’environnement, en allant au-delà du principe “pollueur-payeur”, peut mettre à charge du titulaire du droit de propriété, sous une forme particulière, la responsabilité du remboursement des dommages causés à l’environnement sans qu’elle doive, avant de lui imposer cette charge, examiner au fond l’existence d’un lien de causalité entre le comportement de cette personne (exploitant) et le cas de pollution ? 2) S’il convient de donner une réponse négative à la première question, et qu’eu égard à la pollution de l’air, il n’apparaît pas qu’il y ait un préjudice pour l’environnement dont l’élimination s’impose, est-il justifié d’infliger une amende en matière de protection de la qualité de l’air en invoquant une réglementation de l’État membre plus sévère que celle visée à l’article 16 de la directive sur la responsabilité environnementale et à l’article 193 TFUE, ou cette dernière réglementation plus stricte ne peut-elle en aucune façon avoir pour résultat qu’une amende ayant le caractère d’une pure sanction soit infligée à un propriétaire qui n’est pas responsable de la pollution occasionnée ? »

23. L’Inspection nationale, la Hongrie et la Commission européenne ont déposé des observations écrites sur ces deux questions, ainsi que sur une question supplémentaire posée par la Cour.

IV – Appréciation juridique

24. La demande de décision préjudicielle vise à déterminer si le principe du pollueur-payeur consacré à l’article 191, paragraphe 2, TFUE permet d’infliger une sanction au propriétaire d’un terrain loué sur lequel des déchets ont été incinérés illégalement sans qu’ait été démontré un lien de causalité entre l’infraction et le comportement dudit propriétaire.

25. À cet égard, c’est à bon droit que le juge national considère que le principe du pollueur-payeur n’est susceptible de s’appliquer que s’il est concrétisé dans une disposition de droit dérivé ( 5 ). C’est toutefois à tort qu’il cherche une telle concrétisation dans la directive sur la responsabilité environnementale (voir ci‑après, sous A). C’est plutôt dans la directive sur les déchets qu’il convient de la chercher dans la présente affaire (voir ci-après, sous B). Et c’est dans ce cadre qu’il convient d’examiner les conséquences du principe du pollueur-payeur ainsi que le principe de proportionnalité et la présomption d’innocence. Il conviendra enfin de se pencher sur la seconde question, qui concerne la compétence des États membres d’adopter des normes de protection plus strictes (voir ci-après, sous C).

A – La directive sur la responsabilité environnementale

26. Dans la présente affaire, une sanction destinée à protéger la qualité de l’air a été infligée pour l’incinération illégale de déchets. La Commission a cependant fait valoir à bon droit que la directive sur la responsabilité environnementale ne concernait ni la sanction des infractions au droit de l’environnement ni les atteintes portées à la qualité de l’air.

27. Conformément à son article 1er, la directive sur la responsabilité environnementale a pour objet d’établir un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du pollueur-payeur, en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux.

28. Il pourrait bien sûr se concevoir, en principe, que la sanction des infractions soit également prévue dans le cadre légal de la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, mais la directive sur la responsabilité environnementale ne prévoit rien de tel. Cette dernière se limite à prévoir l’obligation, à l’égard du dommage environnemental, d’adopter des mesures de prévention et de réparation et à régir la responsabilité des coûts de ces mesures.

29. De surcroît, la notion de « dommage environnemental », selon la définition figurant à l’article 2, point 1, de la directive sur la responsabilité environnementale, ne couvre pas les atteintes à la qualité de l’air. La notion ainsi définie ne concerne en effet que les dommages occasionnés aux espèces et habitats naturels protégés, aux eaux ou aux sols.

30. Le considérant 4 précise certes que les dommages environnementaux comprennent également les dommages causés par des éléments présents dans l’air, dans la mesure où ils peuvent causer des dommages aux eaux, aux sols, ou aux espèces et habitats naturels protégés, mais rien dans la présente affaire ne permet de présumer de tels effets.

31. Au demeurant, même l’incinération illégale de déchets ne constitue pas en soi un dommage environnemental au sens de la directive sur la responsabilité environnementale.

32. La directive sur la responsabilité environnementale ne trouve par conséquent pas à s’appliquer dans la présente affaire et elle ne peut donc non plus servir de pont pour permettre l’application du principe du pollueur-payeur énoncé à l’article 191, paragraphe 2, TFUE.

B – Le droit des déchets

33. Or, il découle de la demande de décision préjudicielle que c’est pour l’incinération illégale de déchets que la sanction litigieuse a été infligée.

34. La Hongrie fait certes valoir que ladite sanction est fondée sur une réglementation en matière de protection de la qualité de l’air, mais étant donné qu’elle se rattache à l’élimination des déchets et que la directive sur les déchets, conformément à son article 13, sous a), a également pour objet la protection de la qualité de l’air, le régime hongrois de sanctions en cause doit être considéré comme une mise en œuvre de l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets. Cette dernière disposition prévoit que les États membres déterminent le régime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions de ladite directive, et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre de celles-ci. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

35. C’est donc au regard de la directive sur les déchets que la Cour devrait examiner la demande de décision préjudicielle. Dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient en effet à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question ( 6 ).

36. Dans ce qui suit, nous déterminerons donc tout d’abord quels sont les principes dont il convient de tenir compte s’agissant d’infliger une sanction conformément à l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets. Nous préciserons ensuite sur quoi repose la sanction infligée à TTK dans la présente affaire, à savoir la présomption réfragable de sa responsabilité conjointe dans l’infraction. Nous déterminerons enfin quelles sont les limites de cette présomption au vu des principes préalablement examinés.

1. Sur les fondements d’une sanction infligée conformément à l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets

37. Tout comme la directive sur la responsabilité environnementale, la directive sur les déchets est expressément fondée sur le principe du pollueur‑payeur. Bien que le principe en question ne soit évoqué au considérant 1 et à l’article 14 qu’à propos des coûts de l’élimination des déchets, le considérant 26 montre que ledit principe a une fonction de principe de base tant sur le plan européen que sur le plan international.

38. En outre, lorsqu’il adopte des dispositions de droit de l’environnement conformément à l’article 191, paragraphe 2, TFUE, le législateur de l’Union est toujours tenu de mettre en œuvre le principe du pollueur-payeur. La directive sur les déchets est une réglementation de ce genre puisqu’elle est fondée sur l’article 175, paragraphe 1, CE (devenu l’article 192, paragraphe 1, TFUE). Cette directive doit donc être interprétée à la lumière du principe du pollueur‑payeur.

39. L’obligation de sanctionner les infractions prévue à l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets doit par conséquent être interprétée de manière à mettre en œuvre le principe du pollueur-payeur.

40. L’obligation d’infliger des sanctions énoncée à l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets est étroitement corrélée à l’obligation pour les États membres, prévue au paragraphe 1 du même article, de prendre les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet ou la gestion incontrôlée des déchets. Il en découle l’obligation d’éliminer ou de valoriser les déchets, conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la même directive, qui pèse en principe sur celui qui produit les déchets ou celui qui les détient ( 7 ). Cette personne doit, en vertu de l’article 14, supporter les coûts de l’élimination des déchets, conformément au principe du pollueur-payeur, la Cour ayant montré que la personne ainsi visée est celle qui a produit les déchets ( 8 ).

41. La Cour en a conclu que l’application du principe du pollueur–payeur, au sens de l’article 191, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE et de l’article 15 de la directive sur les déchets, serait mise en échec si de telles personnes impliquées dans la génération de déchets devaient échapper à leurs obligations financières telles que prévues par cette directive ( 9 ).

42. Cette considération sur la responsabilité financière des producteurs de déchets a également des implications en ce qui concerne l’obligation de sanctionner les infractions. La sanction doit frapper celui qui est à l’origine de l’infraction. Les États membres doivent donc prendre des mesures pour identifier ces personnes et leur infliger des sanctions. Dans la présente affaire, on pensera avant tout à ceux qui ont commis l’infraction ou ordonné qu’elle soit commise, ainsi éventuellement qu’à la personne qui, à l’époque où l’infraction a été commise, exerçait le contrôle effectif sur le terrain, comme éventuellement les héritiers du locataire décédé.

43. Infliger une sanction à des personnes pour des infractions dont elles ne sont pas responsables serait par contre incompatible avec le principe du pollueur‑payeur ( 10 ). Infliger pareille sanction à ces personnes ne serait en outre pas nécessaire et irait dès lors à l’encontre du principe de proportionnalité ( 11 ), dont il doit être tenu compte dans la mise en œuvre du droit de l’Union ( 12 ). Il doit en être tenu compte dans l’intensité des peines au sens de l’article 49, paragraphe 3, de la Charte ( 13 ) et il est expressément intégré à l’article 36, paragraphe 2, deuxième phrase, de la directive sur les déchets.

44. Et puisque c’est d’une sanction qu’il s’agit, d’autres principes ont également vocation à s’appliquer comme la légalité des peines, ou nulla poena sine lege, au sens de l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, et la présomption d’innocence, consacrée à l’article 48, paragraphe 1, de la Charte. La présomption d’innocence implique en soi le principe de la faute, ou nulla poena sine culpa, qui exige une culpabilité et donc une responsabilité dans l’infraction ( 14 ).

45. Il convient toutefois également de tenir compte de ce que la concrétisation du principe de proportionnalité et du principe du pollueur‑payeur, que ce soit de façon générale ( 15 ) ou dans le cadre plus particulier des sanctions pour infractions ( 16 ), relève de la compétence des États membres et qu’ils jouissent donc normalement d’une large marge d’appréciation. C’est aux juridictions nationales qu’il appartient en priorité d’exercer le contrôle en ce qui concerne cette marge d’appréciation.

2. Sur la précision de l’allégation

46. S’agissant d’établir la responsabilité du propriétaire d’un terrain pour les actes de tiers sur un terrain loué, il est possible d’examiner ces actes au regard de différentes catégories de participation en droit pénal. On pensera dans cette mesure à la complicité, l’incitation ou l’assistance, ainsi que, après que l’acte a été commis, à l’entrave à la saisine de la justice ou l’entrave à l’exercice de la justice. Rien ne permet cependant de penser qu’il a été procédé aux nécessaires constatations en ce sens dans le litige au principal.

47. La sanction est au contraire exclusivement fondée sur le fait que TTK est propriétaire d’un terrain et n’a pu ni désigner l’utilisateur effectif dudit terrain ni démontrer de façon indubitable qu’elle n’était pas responsable de l’infraction.

48. Dans cette mesure, c’est d’abord au juge national qu’il appartient de vérifier si le droit hongrois, conformément au principe de la proportionnalité des peines au sens de l’article 49, paragraphe 1, de la Charte, établit de façon adéquate le fondement de la responsabilité du propriétaire du terrain.

49. Comme le montre également la demande de décision préjudicielle, il n’apparaît pas que la disposition qui y est mentionnée, l’article 102, paragraphe 1, de la loi no LIII de 1985 portant réglementation générale en matière de protection de l’environnement – doive nécessairement être considérée comme ayant un tel effet. Cette disposition prévoit que la responsabilité pour un dommage environnemental ou un péril environnemental pèse conjointement et solidairement sur la personne qui est ou a été propriétaire ou possesseur (utilisateur) du terrain en cause.

50. Un tel libellé englobe les propriétaires ou utilisateurs futurs qui ne sont en aucune façon responsables d’une quelconque violation de la réglementation qui a pu être commise par le passé. C’est une chose qui peut être admise, dans certaines conditions, s’agissant de la réparation des dommages ou de la limitation des risques au-delà du régime de la directive sur la responsabilité environnementale ( 17 ). Ce dont il s’agit toutefois dans la présente affaire, ce n’est ni de réparer les dommages causés à l’environnement ni de limiter les risques pour l’environnement, mais de sanctionner une infraction.

51. Or, s’agissant de répondre à la première question préjudicielle, il convient de considérer que le droit hongrois met à charge du propriétaire d’un terrain une responsabilité assortie d’une sanction pour les infractions commises sur ce terrain, à moins qu’il ne désigne l’utilisateur effectif dudit terrain ou qu’il ne démontre de façon indubitable son absence de responsabilité.

52. La sanction est donc fondée sur une présomption réfragable.

3. Sur l’dmissibilité des présomptions réfragables

53. S’agissant de la possibilité de fonder les sanctions sur une présomption réfragable, on trouve quelques indices dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à la présomption d’innocence consacrée à l’article 6, paragraphe 2, de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. Ce principe commande d’enserrer dans des limites raisonnables, prenant en compte la gravité de l’enjeu et préservant les droits de la défense, les présomptions de fait ou de droit qui se rencontrent dans les lois répressives ( 18 ). La Cour a fait sienne cette jurisprudence ( 19 ).

54. La responsabilité conjointe du propriétaire d’un terrain pour le comportement de l’utilisateur de ce terrain repose sur deux piliers, à savoir, d’une part, l’idée sous-jacente que le propriétaire a, à tout le moins, toléré ce comportement, ou même l’a approuvé, et, d’autre part, le devoir de diligence ( 20 ) qui va de pair avec la propriété. L’Inspection nationale décrit cette dernière obligation dans ses observations en se référant au principe du bon père de famille (bonus et diligens pater familias).

55. Ce double fondement paraît compatible avec le principe de causalité, le principe de proportionnalité et la présomption d’innocence, en particulier au vu de la marge de manœuvre dont disposent les États membres. En effet, la violation de la directive sur les déchets n’a été possible que parce que TTK n’a pas exercé son droit de propriété pour empêcher que cette infraction soit commise.

56. En dehors du fondement d’une telle présomption, il convient cependant d’insister sur la question des droits de la défense. La personne mise en cause doit avoir la possibilité de renverser la présomption mise à sa charge ( 21 ).

57. La Hongrie fait valoir que le propriétaire, conformément à l’article 102, paragraphe 2, de la loi LIII, est déchargé de sa responsabilité s’il désigne l’utilisateur effectif du terrain et s’il démontre de façon indubitable qu’il ne peut être tenu pour responsable.

58. L’Inspection nationale, dans le litige au principal, est arrivée à la conclusion que TTK n’avait satisfait à aucune de ces deux exigences et qu’elle n’avait donc pas renversé la présomption de sa propre responsabilité. Le locataire qu’elle a désigné ne pouvait pas avoir utilisé effectivement le terrain puisqu’il était entre-temps décédé, et TTK n’a pas non plus démontré de façon indubitable qu’elle ne pouvait être tenue pour responsable de l’infraction commise sur le terrain.

59. L’Inspection nationale estime justifiée pareille conclusion puisqu’elle est le résultat de la violation du devoir de diligence qui pèse sur le propriétaire d’un terrain. Selon elle, TTK ne se serait pendant longtemps pas souciée de ce qui pouvait se passer sur son terrain.

60. Le devoir de diligence doit toutefois avoir un caractère proportionnel et surtout raisonnable ( 22 ). En effet, conformément au principe de proportionnalité, une mesure doit être « adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit » ( 23 ). L’exigence du caractère raisonnable découle par ailleurs de la troisième étape de cette vérification, qui consiste à déterminer si la mesure, en l’occurrence le devoir de diligence imposé au propriétaire du terrain, est proportionnée ou adaptée à la finalité qu’elle poursuit.

61. Et dans la même mesure, le renversement de la présomption qui se fonde sur ce devoir de diligence doit aussi être raisonnablement possible.

62. Les juridictions hongroises compétentes doivent donc examiner de manière critique si les exigences imposées s’agissant de renverser la présomption de responsabilité du propriétaire du terrain offrent effectivement une possibilité raisonnable de renverser ladite présomption dans la présente affaire.

63. Dans la présente affaire, il est en particulier permis de se demander si TTK pouvait vraiment faire autre chose que de désigner son locataire. En effet, la location lui fait perdre la maîtrise directe de son terrain. C’est dès lors au locataire qu’il incombe de s’opposer aux violations de la loi qui pourraient être commises sur le terrain en question. À l’inverse, on voit mal ce que TTK aurait pu faire pour empêcher les violations en question.

64. À défaut d’autres éléments, on ne peut non plus nécessairement considérer que la société propriétaire doit régulièrement vérifier ce qui se passe sur place. À moins que le droit hongrois ou le contrat de location ne prévoient des dispositions en ce sens, de tels contrôles vont souvent déjà à l’encontre des droits du locataire.

65. On ne peut pas davantage nécessairement considérer que le décès du locataire impliquerait en soi un devoir de diligence ou une obligation de contrôle plus étendus. Il faut en effet partir du principe que ce sont d’abord ses héritiers qui vont entrer dans les droits et obligations liés au contrat de bail. Rien n’indique au reste dans la demande de décision préjudicielle que TTK devait avoir été informée du décès de son locataire.

66. Il pourrait y avoir dans la présente affaire de nouveaux angles d’examen qui justifieraient un devoir de diligence plus étendu et, partant, des exigences plus grandes quant au renversement de la présomption. La question qui pourrait en ce sens se poser est de savoir si le loyer a continué à être payé, et si oui, par qui. Le rôle qu’ont joué les héritiers du locataire pourrait également être intéressant. Il se pourrait même que certaines indications permettent de penser que le contrat de location conclu par TTK est fictif ou qu’il a été sciemment conclu avec un homme de paille. La demande de décision préjudicielle ne comporte cependant aucune indication sur ce point.

67. Au cas où la juridiction nationale arriverait néanmoins à la conclusion que TTK n’a pas renversé la présomption qui pèse sur elle, il convient enfin de noter accessoirement que la sanction doit elle aussi être proportionnée, ou, pour le dire plus précisément, adaptée. Elle doit donc tenir compte du poids de la contribution individuelle à l’infraction, c’est-à-dire de l’ampleur de la violation du devoir de diligence. En règle générale, la violation de son devoir de diligence par le propriétaire d’un terrain à l’égard du comportement de l’utilisateur effectif d’un terrain loué ne doit pas se voir accorder le même poids que la violation directe de dispositions du droit des déchets. On ne peut donc admettre, même dans le cas d’une responsabilité conjointe présumée, que le propriétaire du terrain se voie purement et simplement infliger la sanction prévue en cas d’infraction au droit des déchets.

68. Il convient, en résumé, de conclure que l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets, le principe du pollueur-payeur consacré à l’article 191, paragraphe 2, le principe de la proportionnalité des peines consacré à l’article 49, paragraphe 3, de la Charte et la présomption d’innocence consacrée à l’article 48, paragraphe 1, de la Charte ne font pas obstacle à ce que soit infligée au propriétaire d’un terrain donné en location une sanction adaptée fondée sur la présomption, établie par la loi, que le propriétaire est conjointement responsable avec l’utilisateur effectif du terrain de la violation de la réglementation en matière de déchets qui y a été commise, à moins que la présomption qu’il est en principe possible de renverser ne puisse l’être en satisfaisant à des exigences raisonnables.

C – Sur la notion de « dispositions protectrices plus sévères »

69. La seconde question, relative à la possibilité pour les États membres d’adopter des dispositions protectrices plus sévères, n’a été posée que pour le cas où le principe du pollueur-payeur irait à l’encontre de la possibilité d’infliger une sanction au propriétaire d’un terrain.

70. Cela ne peut être exclu si le droit hongrois permet d’infliger une sanction au propriétaire, alors que celui-ci a satisfait à tout ce qui pouvait raisonnablement être exigé de lui pour renverser la présomption de responsabilité pesant sur lui, ou si la peine infligée est disproportionnée. Même si la directive sur les déchets, contrairement à la directive sur la responsabilité environnementale, ne contient aucune disposition quant aux mesures plus sévères que pourraient prendre les États membres, une réglementation comme la directive sur les déchets, conformément à l’article 193 TFUE, ne fait pas obstacle à ce qu’un État membre maintienne ou établisse des mesures de protection renforcées.

71. La Cour a décidé, à une occasion, que le principe de proportionnalité ne trouvait pas à s’appliquer aux mesures de protection renforcées des États membres ( 24 ). On pourrait en conclure que les sanctions qui vont au-delà de l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets peuvent être justifiées au moyen de l’article 193 TFUE.

72. Le pouvoir d’adopter des mesures de protection renforcée est cependant limité par les objectifs des différentes réglementations de droit de l’Union, que les États membres ne peuvent méconnaître ( 25 ). Et l’article 36, paragraphe 2, de la directive sur les déchets prévoit expressément que les sanctions infligées pour violation des dispositions du droit des déchets doivent être proportionnées. Les dispositions répressives « renforcées » qui reposent sur une présomption irréfragable ou qui permettent d’infliger des sanctions disproportionnées sont donc incompatibles avec le droit de l’Union.

73. L’article 193 TFUE ne peut donc être invoqué par les États membres comme fondement s’agissant d’infliger des sanctions pour infraction aux obligations en matière de droit des déchets qui reposent sur une présomption irréfragable ou qui permettent d’infliger des sanctions disproportionnées.

V – Conclusion

74. Par conséquent, nous proposons de répondre comme suit aux questions préjudicielles : 1) La directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ne trouve à s’appliquer ni aux sanctions infligées pour violation des obligations en matière de droit de l’environnement ni aux cas de pollution de l’air qui n’ont pas d’effets dommageables sur les espèces et les habitats naturels protégés, les eaux ou les sols. 2) L’article 36, paragraphe 2, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives, le principe du pollueur-payeur consacré à l’article 191, paragraphe 2, TFUE, le principe de la proportionnalité des peines consacré à l’article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la présomption d’innocence consacrée à l’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne font pas obstacle à ce que soit infligée au propriétaire d’un terrain donné en location une sanction proportionnée fondée sur la présomption, établie par la loi, que le propriétaire est conjointement responsable avec l’utilisateur effectif du terrain de la violation de la réglementation en matière de déchets qui y a été commise, lorsqu’il est en principe possible de renverser cette présomption par des explications que l’on peut raisonnablement exiger. 3) L’article 193 TFUE ne peut être invoqué par les États membres comme fondement s’agissant d’infliger des sanctions pour infraction aux obligations en matière de droit des déchets qui reposent sur une présomption irréfragable ou qui permettent d’infliger des sanctions disproportionnées.

( 1 ) Langue originale : l’allemand.

( 2 ) Voir arrêts du 29 avril 1999, Standley e.a. (C‑293/97, EU:C:1999:215) ; du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a. (C‑1/03, EU:C:2004:490) ; du 24 juin 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359) ; du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a. (C‑254/08, EU:C:2009:479) ; du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑378/08, EU:C:2010:126, ainsi que C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127), et du 4 mars 2015, Fipa Group e.a. (C‑534/13, EU:C:2015:140).

( 3 ) Directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JO 2004, L 143, p. 56).

( 4 ) Directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3, ci-après la « directive sur les déchets »).

( 5 ) Voir arrêts du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑378/08, EU:C:2010:126, point 46) et ERG e.a. (C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, point 39), ainsi que du 4 mars 2015, Fipa Group e.a. (C‑534/13, EU:C:2015:140, point 42).

( 6 ) Voir, pour les plus récents, arrêts du 11 février 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e.a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, point 37), ainsi que du 13 octobre 2016, M. et S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, point 16). Voir également arrêt du 26 septembre 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, points 43 à 46).

( 7 ) Arrêt du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a. (C‑1/03, EU:C:2004:490, point 56).

( 8 ) Arrêts du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a. (C‑1/03, EU:C:2004:490, point 58), et du 24 juin 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, point 71).

( 9 ) Arrêt du 24 juin 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, point 72).

( 10 ) Arrêt du 29 avril 1999, Standley e.a. (C‑293/97, EU:C:1999:215, point 51).

( 11 ) Arrêt du 29 avril 1999, Standley e.a. (C‑293/97, EU:C:1999:215, points 51 et 52).

( 12 ) Arrêt du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, point 86).

( 13 ) Arrêt du 28 juillet 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, point 42).

( 14 ) Voir arrêts du 18 novembre 1987, Maizena e.a. (137/85, EU:C:1987:493, point 15) et du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, points 35 et 44). Voir également conclusions que nous avons présentées dans l’affaire Schenker & Co. e.a. (C‑681/11, EU:C:2013:126, points 40 et 41).

( 15 ) Arrêts du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a. (C‑254/08, EU:C:2009:479, points 48, 52 et 55) et du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑378/08, EU:C:2010:126, point 55).

( 16 ) Arrêt du 23 octobre 2007, Commission/Conseil (C‑440/05, EU:C:2007:625, point 70). Voir également article 83, paragraphe 2, TUE.

( 17 ) Voir conclusions que nous avons présentées dans l’affaire Fipa Group e.a. (C‑534/13, EU:C:2014:2393, points 60 et suiv.) ainsi que dans l’affaire ERG e.a. (C‑378/08, EU:C:2009:650, ainsi que C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, points 130 à 138).

( 18 ) Voir Cour EDH, 7 octobre 1988, Salabiaku c. France (CE :ECHR :1988 :1007JUD 001051983, § 28) ; 25 septembre 1992, Pham Hoang c. France (CE :ECHR :1992 :0925JUD 001319187, § 33), ainsi que 30 mars 2004, Radio France e.a. c. France (CE :ECHR :2004 :0330JUD 005398400, § 24).

( 19 ) Arrêt du 23 décembre 2009, Spector Photo Group et Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, point 43). Voir déjà arrêt du 10 juillet 1990, Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291, point 19).

( 20 ) Cour EDH, 30 mars 2004, Radio France e.a. c. France (CE :ECHR :2004 :0330JUD 005398400, § 24).

( 21 ) Arrêt du 23 décembre 2009, Spector Photo Group et Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, point 44). Voir également arrêts du 16 juillet 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, point 33) ; du 8 mai 2013, Eni/Commission (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, point 50) ; du 5 mars 2015, Commission e.a./Versalis e.a. (C‑93/13 P et C‑123/13 P, EU:C:2015:150, point 46) et du 21 janvier 2016, Eturas e.a. (C‑74/14, EU:C:2016:42, point 41).

( 22 ) Voir en ce sens arrêts du 21 décembre 2011, Vlaamse Oliemaatschappij (C‑499/10, EU:C:2011:871, points 24 à 26) et du 2 juin 2016, Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, points 50, 52 et 53).

( 23 ) Voir conclusions que nous avons présentées dans l’affaire G 4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, point 98), selon la formule empruntée au Conseil constitutionnel (France), décisions no 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 (FR :CC :2015 :2015.527.QPC, points 4 et 12) ainsi que no 2016-536 QPC du 19 février 2016 (FR :CC :2016 :2016.536.QPC, points 3 et 10) ; voir de même Conseil d’État (France), arrêt no 317827 du 26 octobre 2011 (FR :CEASS :2011 :317827.20111026), et encore arrêt du Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne), BVerfG 120, 274, 318 et 319 (DE :BVerfG :2008 :rs20080227.1bvr037007, point 218).

( 24 ) Arrêt du 14 avril 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, point 63). Voir cependant arrêt du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, points 66 et 86).

( 25 ) Arrêts du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, point 66) ; du 21 juillet 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini et Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, point 50) et du 26 février 2015, ŠKO-Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120, point 25). Voir également conclusions que nous avons présentées dans l’affaire ERG e.a. (C‑378/08 ainsi que C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2009:650, points 96 à 115).