Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 4 juillet 1996. - Woodspring District Council contre Bakers of Nailsea Ltd. - Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Royaume-Uni. - Inspections vétérinaires ante mortem aux abattoirs - Validité - Rôle des vétérinaires officiels - Répercussion des honoraires sur l'exploitant de l'abattoir. - Affaire C-27/95.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-01847



Conclusions de l'avocat général

1 Les questions posées par la High Court of Justice (Bristol Mercantile Court), par ordonnance du 20 janvier 1995, portent sur la validité de certaines dispositions de la réglementation communautaire régissant le contrôle sanitaire de la viande bovine.

2 L'affaire qui est à l'origine des questions soumises à l'appréciation de la Cour peut être brièvement résumée comme suit.

Le Woodspring District Council (ci-après «Woodspring»), partie demanderesse au principal, est une autorité locale du sud-ouest de l'Angleterre. Bakers of Nailsea Ltd (ci-après «Bakers»), partie défenderesse dans le même litige, est une société propriétaire d'un abattoir à Nailsea, une petite ville située dans le district de Woodspring.

Conformément à la législation communautaire applicable (1), un vétérinaire s'était régulièrement rendu dans l'établissement de la partie défenderesse pour y procéder aux inspections sanitaires requises. Les frais afférents à ces prestations étaient facturés à la partie demanderesse qui, ensuite, les répercutait à son tour sur la partie défenderesse, au même tarif. Bakers a cependant refusé de payer lesdites sommes, en faisant valoir, devant le juge national, l'invalidité des dispositions communautaires qui régissent le cas d'espèce. En particulier, elle a contesté la légalité de la disposition selon laquelle les contrôles en question doivent être menés par un vétérinaire et des autres règles prévoyant l'accomplissement d'inspections ante mortem, ainsi que le transfert des coûts à la charge de l'exploitant de l'abattoir. Le juge a quo a par conséquent soumis à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Dans les circonstances de la présente affaire, un particulier est-il en droit de se fonder, devant les juridictions nationales, sur les articles 39 et 40, paragraphe 3, du traité CE, et/ou sur les principes généraux de proportionnalité et d'égalité de traitement, à titre de moyen de contestation de la validité d'une législation communautaire?

2) La directive 64/433/CEE, telle que modifiée et remplacée par la directive 91/497/CEE, est-elle invalide au regard des articles 39 et 40, paragraphe 3, du traité CE et du principe général de proportionnalité, dans la mesure où elle impose et/ou autorise les États membres à imposer que les inspections sanitaires effectuées dans les abattoirs soient pratiquées par des vétérinaires, et/ou dans la mesure où elle impose qu'il soit procédé à des inspections ante mortem?

3) En cas de réponse affirmative à la question 2:

a) Que se passe-t-il si une limitation dans le temps doit être fixée à cette invalidité et/ou à ses effets?

b) Dans les circonstances de la présente affaire, le droit communautaire interdit-il à une autorité nationale compétente de mettre en oeuvre une disposition de la législation interne exigeant que les inspections sanitaires effectuées dans les abattoirs soient pratiquées par des vétérinaires ou sous leur contrôle, lorsque cette disposition prétend mettre en oeuvre la directive 64/433/CEE telle que modifiée, mais a également, ou prétend également avoir, un fondement juridique différent et indépendant en droit interne?

4) Le fait que le coût des inspections sanitaires pratiquées par les vétérinaires sur les animaux destinés à être abattus soit supporté par l'abattoir dans lequel les animaux doivent être abattus est-il contraire aux articles 39 et/ou 40, paragraphe 3, du traité CE, ou aux principes généraux d'égalité de traitement et/ou de proportionnalité?»

Sur la première question

3 La première question vise, en substance, à établir si un particulier, qui conteste la validité d'une disposition de droit communautaire, peut faire valoir la prétendue violation des articles 39 et 40 du traité, ainsi que des principes généraux de proportionnalité et d'égalité.

Elle appelle, selon nous, une réponse affirmative. En effet, nous ne discernons aucun motif susceptible de s'opposer à ce que la Cour apprécie la validité d'une disposition communautaire, qui concerne directement les droits de l'intéressé, à l'aune des règles fondamentales susmentionnées. Ce point ne mérite donc pas d'être analysé plus avant.

Sur la deuxième question

4 Par la deuxième question, le juge a quo interroge la Cour sur la validité des dispositions communautaires qui exigent l'intervention d'un vétérinaire au cours des inspections sanitaires, ainsi que d'autres dispositions qui prescrivent un contrôle ante mortem de l'animal qui doit être abattu (2).

Bakers soutient que ces dispositions sont invalides du fait que, en les adoptant, le Conseil aurait abusé de son pouvoir discrétionnaire. Selon cette thèse, ni la qualification de vétérinaire ni l'obligation de procéder à une inspection ante mortem ne seraient destinées à servir les objectifs énoncés à l'article 39 du traité en matière de politique agricole commune.

L'argument n'emporte pas notre conviction. Nous observerons tout d'abord que la poursuite des objectifs de la politique agricole commune, ainsi que la Cour l'a rappelé en d'autres occasions (3), ne saurait faire abstraction d'exigences d'intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux. Or, les dispositions considérées en l'espèce répondent précisément à ces finalités. L'une et l'autre visent à garantir un diagnostic correct et en temps utile d'éventuelles maladies qui rendent la viande impropre à la consommation, et ce afin de satisfaire aux exigences impérieuses de santé publique et de protection du consommateur. La mise en place d'un système approprié de contrôle hygiénique et sanitaire des viandes contribue en outre, et de manière décisive, à augmenter la confiance du marché dans la qualité et la salubrité du produit. Cette confiance accrue, d'autre part, ne peut que se traduire également par une augmentation de la consommation et, partant, du volume des échanges et de la production. C'est ainsi que se réalisent les objectifs fondamentaux énoncés à l'article 39, à savoir l'accroissement de la productivité, le développement rationnel de la production agricole, la garantie d'un niveau de vie équitable à la population agricole et la sécurité des approvisionnements.

5 Bakers fait valoir, en outre, que les dispositions contestées en l'espèce sont contraires au principe de proportionnalité. Le recours à un vétérinaire, nous affirme-t-on, serait injustifié et excessif, puisque les états pathologiques de l'animal destiné à être abattu pourraient également être efficacement diagnostiqués par d'autres personnes disposant d'une expérience appropriée en la matière. Tout aussi disproportionnée serait, par ailleurs, l'obligation de pratiquer une inspection ante mortem, du moment que la qualité de la viande sur le plan hygiénique et sanitaire est présumée suffisamment garantie au cours de l'inspection post mortem.

Il n'est pas clair dans quelle mesure ce grief se distingue de celui que nous avons abordé plus haut. En définitive, en invoquant la non-proportionnalité des mesures prescrites, Bakers entend également faire grief ici de la violation d'une limite que le traité aurait imposée au législateur communautaire dans l'exercice de ses pouvoirs discrétionnaires. Toutefois, quand bien même on voudrait le considérer pour lui-même, cet argument ne mérite pas non plus d'être accueilli. Les dispositions de la directive, ainsi que nous l'avons relevé plus haut, s'inspirent du but consistant à garantir la santé publique et à faciliter le commerce et la consommation de la viande. A cette fin, il est prévu que les inspections sanitaires des animaux soient menées par la personne non seulement pleinement qualifiée, mais ayant surtout, pour ainsi dire, naturellement vocation à les effectuer, à savoir le vétérinaire. A vrai dire, un tel choix ne nous semble pas prêter à la critique. Qui plus est, la réglementation en cause s'insère dans le contexte de la suppression des contrôles vétérinaires aux frontières, contrôles qui sont désormais pratiqués dans l'État membre d'expédition et ne peuvent pas être répétés dans l'État membre de destination. Pour cette raison également, il est essentiel que les contrôles soient confiés à des personnes particulièrement qualifiées: ainsi qu'il résulte du sixième considérant de la directive 64/433, «... la délivrance d'un certificat de salubrité, établi par un vétérinaire officiel du pays expéditeur, a été jugée le moyen le plus approprié de fournir aux autorités compétentes du pays destinataire l'assurance qu'un envoi de viandes répond aux dispositions de la présente directive».

S'agissant, d'autre part, de l'inspection ante mortem, elle remplit elle aussi une fonction essentielle. Il suffit de rappeler à cet égard que certaines maladies ne peuvent être efficacement diagnostiquées que sur l'animal vivant (4).

Cela étant dit, il paraît clair que le dispositif prévu par la directive, loin de porter atteinte au principe de proportionnalité, le fait sien: les inspections sont menées par la personne offrant les meilleures garanties de compétence et ont lieu aussi bien avant qu'après l'abattage de l'animal. La directive communautaire a adopté la règle uniforme selon laquelle le contrôle dans l'État d'expédition est effectué par quelqu'un dont on peut raisonnablement penser qu'il est, compte tenu de son titre et de son expérience professionnelle, qualifié pour ce faire. Toute autre solution équivaudrait à rester en deçà des exigences qui, en l'espèce, devaient précisément être satisfaites dans le cadre du principe même de proportionnalité invoqué par Bakers. Nous sommes en présence d'une juste adéquation entre le moyen contesté et le but que le législateur a entendu poursuivre.

6 Nous estimons par conséquent que l'on ne saurait discerner, en l'espèce, le moindre abus de pouvoir discrétionnaire de la part du Conseil. Qui plus est, ainsi que la Cour l'a itérativement souligné, le législateur communautaire dispose en matière de politique agricole commune d'un large pouvoir d'appréciation dont l'exercice ne peut être censuré que lorsque l'appréciation du Conseil «apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l'adoption de la réglementation» (5). Or, à l'évidence, tel n'est pas le cas en l'espèce.

Sur la troisième question

7 La troisième question n'étant posée que pour le cas où la deuxième question recevrait une réponse affirmative, il n'y a donc pas lieu de l'examiner.

Sur la quatrième question

8 La quatrième question préjudicielle porte sur la validité de la réglementation communautaire relative à l'obligation de supporter les frais occasionnés par les inspections vétérinaires. Bakers soutient que ces dispositions sont invalides en tant que le coût en question est mis à la charge de l'exploitant de l'abattoir. Or, de l'avis de Bakers, cette solution serait contraire à une jurisprudence constante de la Cour (6), selon laquelle ces frais doivent au contraire être supportés par la collectivité qui bénéficie de la libre circulation des marchandises.

L'argument est dénué de fondement. Tout d'abord, on observera que le juge a quo formule la question considérée en partant de l'idée qu'il y a lieu d'interpréter les dispositions communautaires visées en l'espèce en ce sens qu'elles imposent aux abattoirs l'obligation de supporter les frais. Or, tel n'est pas le cas. L'article 4 de la directive 85/73 tel que modifié par la directive 93/118 prévoit, en effet, que «les redevances sont à la charge de l'exploitant ou du propriétaire de l'établissement procédant aux opérations ... ceux-ci ayant la possibilité de répercuter la redevance perçue pour l'opération concernée sur la personne physique ou morale pour le compte de laquelle sont effectuées lesdites opérations...» (7). D'autre part, ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni l'a relevé dans ses observations écrites, la législation nationale pertinente dans le cadre du litige principal n'exclut nullement que le coût des inspections vétérinaires soit répercuté par l'exploitant de l'abattoir sur les personnes qui demandent l'abattage. La thèse sur laquelle Bakers voudrait établir la prétendue invalidité des dispositions en cause se trouve ainsi infirmée.

Nous estimons, par conséquent, que les dispositions examinées en l'espèce ne comportent aucun élément qui soit de nature à affecter leur validité. Les frais occasionnés par les inspections vétérinaires sont dans un premier temps supportés par l'exploitant de l'abattoir, pour être ensuite éventuellement répercutés par ce dernier sur les personnes qui ont demandé l'abattage. Finalement, ces frais - qui, répétons-le, sont nécessaires pour garantir la salubrité et la qualité du produit - sont à la charge de l'opérateur économique qui met la marchandise sur le marché. Il s'agit, en définitive, d'une solution équitable, qui ne va à l'encontre d'aucun objectif de la politique agricole commune. Nous ne pensons pas que l'on puisse être fondé à la contester.

Conclusions

Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par la High Court of Justice (Bristol Mercantile Court):

«1) Un particulier, qui conteste la validité d'une disposition de droit communautaire, peut faire valoir la prétendue violation des articles 39 et 40 du traité, ainsi que des principes généraux de proportionnalité et d'égalité.

2) Compte tenu des éléments résultant de l'ordonnance de renvoi, les directives 91/497/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, modifiant et codifiant la directive 64/433/CEE relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches pour l'étendre à la production et la mise sur le marché de viandes fraîches, et 93/118/CEE du Conseil, du 22 décembre 1993, modifiant la directive 85/73/CEE relative au financement des inspections et contrôles sanitaires des viandes fraîches et des viandes de volaille, ne comportent pas de dispositions permettant de conclure que la légalité de ces actes normatifs est affectée, dans la mesure où il est prévu que les inspections vétérinaires sont menées par un vétérinaire, que des inspections sanitaires ante mortem sont effectuées sur l'animal destiné à être abattu et que le coût de ces inspections est supporté dans un premier temps par le propriétaire et/ou l'exploitant de l'abattoir dans lequel les opérations d'abattage ont lieu.»

(1) - Le cas d'espèce est régi par la directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches (JO 1964, 121, p. 2012), telle que modifiée par la directive 91/497/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, modifiant et codifiant la directive 64/433/CEE relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches pour l'étendre à la production et la mise sur le marché de viandes fraîches (JO L 268, p. 69). Le financement des inspections sanitaires est régi par la directive 85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985, relative au financement des inspections et des contrôles sanitaires des viandes fraîches et des viandes de volaille (JO L 32, p. 14), telle que modifiée par la directive 88/409/CEE du Conseil, du 15 juin 1988, arrêtant les règles sanitaires applicables aux viandes réservées au marché national et les niveaux de la redevance à percevoir conformément à la directive 85/73/CEE pour l'inspection desdites viandes (JO L 194, p. 28), ainsi que par la décision 88/408/CEE du Conseil, du 15 juin 1988, concernant les niveaux de la redevance à percevoir au titre des inspections et contrôles sanitaires des viandes fraîches, conformément à la directive 85/73/CEE (JO L 194, p. 24), et par la directive 93/118/CE du Conseil, du 22 décembre 1993 (JO L 340, p. 15).

(2) - Voir article 3, paragraphe 1, A, sous b) et d), lu en combinaison avec les chapitres VI et VIII de l'annexe I, ainsi que l'article 9 de la directive 64/433 telle que modifiée par la directive 91/497.

(3) - Voir arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (131/86, Rec. p. 905).

(4) - En outre, selon les termes du point 27, sous b), de l'annexe I à la directive 64/433, telle que modifiée par la directive 91/497, l'inspection ante mortem doit permettre de préciser si les animaux «sont fatigués, excités ou blessés». En pareil cas, il est prévu que l'abattage est différé pendant une période suffisante pour que l'animal à abattre se repose. Or, il est évident que cet examen ne peut intervenir que sur l'animal vivant: les états de «fatigue» et d'«excitation» ne peuvent pas, en effet, être constatés, après l'abattage, sur une carcasse.

(5) - Voir arrêts du 17 décembre 1981, Ludwigshafener Walzmühle e.a./Conseil et Commission (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Rec. p. 3211), et du 21 février 1990, Wuidart e.a. (C-267/88 à C-285/88, Rec. p. I-435, point 14). C'est nous qui soulignons.

(6) - Voir arrêts du 5 février 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129), et du 15 décembre 1993, Ligur Carni e.a. (C-277/91, C-318/91 et C-319/91, Rec. p. I-6621). Faut-il rappeler que ces arrêts, dont la défense de Bakers s'est prévalue pour étayer sa thèse, ne sont nullement pertinents aux fins de la solution du cas d'espèce. En effet, dans ces affaires, il s'agissait de charges pécuniaires unilatéralement imposées par un État membre pour financer des inspections vétérinaires. La Cour était par conséquent appelée à apprécier si ces charges constituaient des obstacles à la libre circulation des marchandises, en violation du traité. En l'espèce, nous sommes au contraire en présence d'une réglementation arrêtée par la Communauté et applicable uniformément dans tous les États membres. D'autre part, comme nous le préciserons ci-après, le coût des inspections vétérinaires qui est, dans un premier temps, supporté par les exploitants de l'abattoir peut, par la suite, être répercuté par ces derniers sur la personne qui demande l'abattage. Par conséquent, ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni et Woodspring l'ont relevé à juste titre, ces frais sont, en définitive, mis à la charge du consommateur de la viande, c'est-à-dire qu'ils deviennent une composante du prix du produit. De cette manière, il est satisfait à l'exigence, qui a été mise en évidence par la Cour dans les affaires précitées, que ces frais soient supportés par la collectivité qui bénéficie des avantages découlant des inspections sanitaires.

(7) - C'est nous qui soulignons.