1.

Comme le représentant de l'Insurance Officer l'a bien rappelé dans ses observations orales, le nœud du problème consiste à savoir si une personne dans la situation de l'intéressée doit être considérée comme un «travailleur» au sens de l'article 1, a), du règlement aux fins d'application des dispositions en matière de prestations maladie en espèces. La Commission soutient qu'en l'absence d'harmonisation des conditions d'affiliation à la sécurité sociale dans les différents Etats membres cette question est du ressort exclusif des autorités nationales. Elle rapelle que le règlement no 1408/71 a uniquement pour objet la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale et la libre circulation des prestations, mais non l'harmonisation des conditions d'affiliation. Ce qui serait important, au regard du règlement n01408/71, ce ne serait pas tellement le fait d'exercer une activité salariée, avec les risques généraux ou spéciaux inhérents à cette activité (maladie, accidents du travail, etc.), mais celui d'être valablement affilié ou de payer des cotisations. Si cette affirmation était exacte pour le règlement no 3, premier règlement du Conseil concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, elle ne l'est certainement plus, sous une forme aussi absolue, pour le règlement no 1408/71. Certaines des dispositions de ce texte vont au-delà d'une simple coordination et, dans ses observations sur les affaires jointes Testa et Maggio, 41 et 121/79, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne a cité, à cet égard, l'article 69 en matière de chômage. De toute façon, cette conception restrictive ne peut être maintenue que si le règlement no 1408/1 a procédé correctement à la coordination requise et s'il n'aboutit pas à conférer aux intéressés des droits inférieurs à ceux qui découlaient pour eux des accords internationaux ou des conventions bilatérales liant les États membres avant son entrée en vigueur. Nous estimons en effet, avec M. le premier avocat général Jean-Pierre Warner, dans ses conclusions sur l'affaire Manzoni (Recueil 1977, p. 1670; arrêt du 13. 10. 1977, Recueil p. 1647), que la jurisprudence Duffy (arrêt du 10. 12. 1969, Recueil p. 597), selon laquelle les règlements communautaires ne sauraient réduire les droits que les travailleurs ont acquis en application de la législation nationale, doit être maintenue en dépit de l'arrêt Walder du 7 juin 1973 (Recueil p. 599) dont l'attendu no 8 (p. 604) précise que le règlement no 1408/71 «se substitue, en ce qui concerne les personnes auxquelles il s'applique, aux conventions de sécurité sociale intervenues entre États membres qui ne sont pas mentionnées à l'article 6 ou à l'annexe D du règlement no 3 (les dispositions correspondantes du règlement no 1408/71 sont l'article 7 et l'annexe II), et ce même si l'application de ces conventions comporte, pour l'ayant droit aux prestations, des avantages supérieurs à ceux qui découlent dudit règlement». Si le règlement n'est pas susceptible de faire prendre en compte les périodes d'affiliation à la sécurité sociale dans un État membre (concrètement, en l'espèce, l'Irlande) pour permettre à une femme de continuer, après l'âge de 60 ans, à raison de son activité salariée, d'être assurée contre le risque maladie dans un autre État membre (en l'espèce, le Royaume-Uni), à moins qu'elle n'ait déjà été affiliée et qu'elle n'ait versé des cotisations dans ce dernier État avant d'atteindre cet âge, alors que cette personne y a effectivement cotisé — encore que «par erreur» — à cette assurance ainsi qu'à l'assurance accidents du travail, on devrait, pour reprendre les termes employés par M. le premier avocat général Jean-Pierre Warner dans l'affaire Warry (Recueil 1977, p. 2103; arrêt du 9. 11. 1977, p. 2085), constater que le règlement a «de manière patente, sous cet angle, manqué son but» (it has glaringly failed in its purpose). Le fait de cotiser à la sécurité sociale en vue d'obtenir des prestations en espèces est, sinon une obligation, du moins un droit à partir du moment où un travailleur continue d'exercer régulièrement une activité salariée et renonce, pour cette raison, à toucher la pension à laquelle il aurait en principe droit. Les prestations en espèces, dans ce cas, ne font que compenser la perte de gain résultant de l'ajournement de sa prise de pension. La principale objection invoquée devant le National Commissioner et largement développée par la Commission consiste à dire que faire droit à la demande de l'intéressée comporterait une discrimination à rebours à l'égard des ressortissants britanniques qui auraient travaillé dans un État membre et qui reviendraient dans les mêmes conditions qu'elle au Royaume-Uni: il paraît qu'en ce cas ils se verraient opposer le même refus que celle-ci. On peut se demander tout d'abord s'il n'est pas exceptionnel qu'un citoyen britannique reprenne une activité salariée, après avoir travaillé dans un autre État membre ou dans des pays tiers, après l'âge de 65 ans pour un homme et de 60 ans pour une femme et si cette absence apparente de discrimination ne défavorisait pas en fait, surtout, les ressortissants de la république d'Irlande parce que la plupart des salariés qui étaient susceptibles de venir travailler dans ces conditions au Royaume-Uni étaient, parmi les ressortissants des États membres, des Irlandais. À supposer qu'un tel refus soit opposé à un citoyen britannique, encore faudrait-il que ce refus fût conforme à la réglementation communautaire. A notre connaissance, le cas n'a jamais encore été soulevé ni soumis à votre Cour. Enfin, à supposer qu'une discrimination à rebours découle effectivement de l'application du droit communautaire poulies ressortissants britanniques, une telle discrimination resterait l'affaire des Etats membres et ne s'opposerait pas à ce que les ressortissants des autres États soient — en apparence — mieux traités (voir la décision rendue le 14. 12. 1978 par le National Commissioner en considération de l'arrêt Kenny du 28. 6. 1978 (Recueil p. 1490). Mais il n'est pas nécessaire d'insister sur ces propos, car l'affiliation de la requérante nous paraît, jusqu'à preuve du contraire, parfaitement régulière. Nous nous excusons d'empiéter ici peut-être sur l'application du droit communautaire ou sur l'interprétation de conventions bilatérales dont vous avez jugé qu'elle n'était pas de votre compétence, bien que ces conventions fassent partie intégrante des règlements de sécurité sociale (article 95 du règlement no 1408/71 et article 11 du règlement no 574/72). Une telle démarche nous paraît conforme à votre souci constant de sauvegarder les droits fondamentaux et à l'enseignement de M. le président A. M. Donner, selon lequel «il faut une interprétation fondée davantage sur l'analyse des cas d'espèce pour atteindre le but de l'article 177, qui est de promouvoir l'uniformité de l'application du droit communautaire. L'interprétation doit être donnée en tenant compte des circonstances pour laquelle elle est demandée; sinon, elle ne fournit aucun éclaircissement et n'est, dans le meilleur des cas, qu'une sorte d'explication des dispositions communautaires qui n'apporte au juge national qu'une aide précaire et reste muette sur les points réellement litigieux». «L'évolution de la jurisprudence — ajoute M. le président A.M. Donner — s'oriente nettement vers une interprétation du cas concret». Sous ce rapport, nous ferons les observations suivantes: Certes, ni l'adhésion, même sans fraude, à un régime de protection sociale, ni le versement de cotisations ne peuvent créer un droit acquis s'opposant à ce que soit régularisée la situation d'un assuré en conformité avec les textes définissant son statut. Cependant, une institution de sécurité sociale ne peut remettre en question rétroactivement l'appartenance au régime des salariés d'une personne dont l'adhésion à ce régime a été admise par une décision administrative individuelle d'affiliation. Nous n'entendons pas, certes, préjuger de la décision finale du Secretary of State, si c'est bien l'autorité compétente pour trancher cette question, autorité que le National Commissioner se réserve de saisir (section 93 (1) (b) du Social Security Act de 1975). Mais, comme nous l'avons rappelé dans l'exposé des faits, il faut bien constater qu'à son arrivée au Royaume-Uni l'intéressée fut enregistrée au régime national d'assurance sociale, se vit attribuer un numéro d'immatriculation et versa des cotisations. Ce n'est qu'après coup, lorsqu'elle eut présenté sa demande de prestations maladie, que l'on s'avisa que les cotisations avaient été versées «a tort» et que des négociations s'ouvrirent pour les lui restituer. Il s'agirait là en tout cas d'une erreur de droit (mistake of law) et non d'une erreur de fait (mistake of fact). Pour notre part, nous voyons la preuve que l'affiliation de la requérante a bel et bien fait l'objet d'une décision administrative, qui n'était pas après tout illégale, dans le fait que cette affiliation a été rendue possible par les dix-huit cotisations qui lui ont été créditées comme fictivement payées entre le début de l'année de cotisation (contribution year) et le début effectif de l'assurance obligatoire. Ceci paraît résulter des termes de l'accord relatif à la sécurité sociale, signé à Londres le 29 mars 1960, entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et celui de la république d'Irlande (S I I960, no 707), auquel le National Commissioner fait discrètement allusion dans sa décision, mais sur lequel la Commission garde un silence total. Cet accord joue également un rôle dans l'affaire Walsh, no 143/79, dont est saisie votre deuxième chambre, et nous nous permettons de le citer dans la traduction française qui en a été publiée au Recueil des traités, édité par le secrétariat des Nations unies (volume 371, p. 5 et suiv.): «Ayant décidé de coopérer dans le domaine social, Désireux de prendre des mesures pour que les personnes qui se rendent d'un pays dans l'autre bénéficient des prestations de sécurité sociale pour maladie, maternité, chômage, ainsi que des prestations de veuves et orphelins», les deux gouvernements sont notamment convenus, en matière de prestations de maladie, de la disposition suivante: Article 7 «1) ... Si une personne assurée en vertu de la loi de l'un des deux pays se trouve clans l'autre pays, il est entendu que, aux fins de la prestation de maladie et de l'allocation de maternité ..., a) les dispositions de la loi du premier pays ne lui sont pas applicables; et b) dans l'application à l'intéressé des dispositions de la loi de l'autre pays, en vertu desquelles il pourra obtenir le taux le plus élevé de prestations, ... ii) les assurances, les cotisations de la catégorie appropriée payées ou créditées à son compte et les prestations de maladie ou allocations de maternité payées ou réclamées dans le premier pays seront assimilées respectivement à des assurances, à des cotisations de la catégorie appropriée payées ou créditées à son compte et à des prestations de maladie ou allocations de maternité payées ou réclamées dans cet autre pays: Toutefois: aa) s'agissant d'une personne qui a été assurée en vertu de la loi de la république d'Irlande, qui se trouve en Grande-Bretagne, le taux auquel toute prestation de maladie ou allocation' de maternité (y compris toute majoration) sera payable en vertu de l'alinéa b, ii), du présent paragraphe ne dépassera pas le taux auquel elles auraient été payables (en dehors de toute disposition relative aux doubles prestations) en application des dispositions de la loi de la république d'Irlande si l'intéressé était demeuré dans ledit pays et s'était pleinement acquitté des cotisations prévues par ladite loi; il n'en sera autrement que si cette personne a versé un minimum de treize cotisations hebdomadaires en vertu de la loi de Grande-Bretagne depuis la date de sa dernière arrivée en Grande-Bretagne, si elle a versé ou crédité à son compte un minimum de vingt-six cotisations en vertu de ladite loi pour l'année de cotisation correspondante ou si, réclamant la prestation ou l'allocation pour une journée comprise dans une période d'interruption de travail au sens défini par la loi de Grande-Bretagne, elle avait droit, avant la date de sa dernière arrivée en Grande-Bretagne, à une prestation de maladie ou à une allocation de maternité en vertu de ladite loi pour une journée comprise dans ladite période;»... L'acte d'adhésion (article 29, annexe I, IX. Politique Sociale), sous la rubrique «Dispositions de conventions de sécurité sociale qui restent applicables nonobstant l'article 6 du règlement», comporte, sous le point 30, Irlande-Royaume-Uni, la mention «Néant». C'est donc qu'en principe l'accord de 1960 cessait d'être applicable. Mais les modifications apportées par l'acte d'adhésion au règlement no 1408/71 ne sont entrées en vigueur que le 1er avril 1973. Nous ignorons s'il a été mis fin à cet accord, mais il est certain qu'il restait applicable à l'intéressée au moment où elle est arrivée au Royaume-Uni le 17 mars 1973. En ce qui concerne la période postérieure au 1er avril 1973, il y a lieu de noter ce qui suit: «Considérant que les changements apportés à la législation du Royaume-Uni (il s'agit du Social Security Act de 1975) nécessitent des modalités particulières d'application des règles relatives à la totalisation des périodes, afin de permettre la prise en considération, pour la détermination du droit aux prestations prévues par cette législation, des périodes accomplies dans les autres États membres ...», le règlement du Conseil no 1209/76 du 30 avril 1976 a, par son article 1, paragraphe 2, sous a), point ii), introduit dans l'annexe II du règlement no 1408/71 (Dispositions de conventions de sécurité sociale qui restent applicables nonobstant l'article 6 du règlement), point 30, partie A, «l'article 8 de l'accord Irlande-Royaume-Uni du 14 septembre 1971 sur la sécurité sociale», afin de permettre l'utilisation, pour le calcul des pensions de vieillesse ou de survie dans un des deux pays, des cotisations fictives accordées dans l'autre pays dans le cadre de l'assurance maladie. Le législateur communautaire a ainsi comblé une lacune de la réglementation pour les travailleurs de ces États en ce qui concerne l'utilisation et le transfert des cotisations fictives versées dans le cadre de l'assurance maladie pour le calcul des pensions de vieillesse ou de survie. Cette disposition est entrée en vigueur rétroac-tivement\c1er avril 1973. On peut encore citer, dans le même esprit, les considérants du règlement no 2595/77 du Conseil du 21 novembre 1977, qui visent à «permettre ň un travailleur titulaire d'une pension ou d'une rente au titre de la législation d'un État membre et occupé sur le territoire d'un autre État membre d'être assuré sous la législation de cet État, même si celle-ci dispense les titulaires de pension ou de rente de l'affiliation obligatoire», ainsi qu'à «permettre, sans restriction, à un travailleur de bénéficier de la pension ou de la rente acquise au titre de la législation d'un État membre et de surseoir à la liquidation de sa pension ou de sa rente dans un autre État membre en vue de bénéficier de l'augmentation du montant de cette pension ou de cette rente qui résulte de ce sursis». Il n'y a donc eu aucune solution de continuité dans l'assujettissement de l'intéressée à la sécurité sociale et c'est parce qu'elle pouvait et devait être valablement affiliée au Royaume-Uni que dix-huit cotisations légales (statutory contributions) lui ont été fictivement créditées dans ce pays (awarded as stagger credits). Ce n'est qu'après l'introduction de sa demande que l'on s'est avisé qu'après tout son affiliation était «erronée». Le représentant de l'Insurance Officer a reconnu à l'audience de plaidoirie que l'intéressée était un travailleur aux fins des prestations de l'assurance accidents du travail et, en conséquence, qu'elle devait être considérée comme assurée pour tous les risques couverts par l'assurance nationale. La Commission, toutefois, considère que ce point peut rester en dehors du débat. Nous estimons, bien au contraire, que cet clément est décisif — il a fait l'objet d'une question spécifique du National Commissioner — et que, si l'intéressée ne devait pas déjà être reconnue comme assurée aux fins des prestations maladie pour les raisons que nous avons indiquées, le fait qu'elle ait vocation aux prestations accidents du travail est suffisant pour la faire considérer comme ayant vocation aux prestations maladie en espèces. Selon la législation du Royaume-Uni, un salarié qui verse des cotisations est assuré non pas pour une prestation particulière, mais pour toutes les prestations contributives prévues par cette législation, bien que le droit à une prestation particulière soit subordonné à la satisfaction des condition de cotisations prévues pour cette prestation. Si, au lieu de tomber malade, l'intéressée avait été victime d'un accident du travail, elle aurait eu droit à une indemnité (industrial injury benefit) supérieure aux prestations uniformes de maladie; or, dans la mesure où les prestations accidents du travail et maladie visent à suppléer à une perte de salaire résultant de l'incapacité de travail, elles participent de la même nature. Cette conséquence, ajoutait l'Insurance Officer, est conforme aux conclusions que nous avions présentées le 13 juillet 1976 dans l'affaire Brack (Recueil 1976, p. 1456; arrêt du 29. 9. 1976, Recueil p. 1430). Nous prendrons acte de ce qu'en définitive l'Insurance Officer a admis, avec une loyauté à laquelle nous rendons hommage, qu'il ne mettait pas en doute que l'intéressée fût un travailleur aux fins des prestations maladie en espèces et qu'il avait lui-même reconnu ce point devant le National Commissioner. Nous partirons donc de la prémisse qu'une personne dans le cas de l'intéressée était valablement affiliée à l'assurance nationale du Royaume-Uni et c'est sur cette base que nous examinerons brièvement le reste des questions qui vous sont posées.