Pour comprendre les termes de cette affaire, il est indispensable d'examiner dans leurs éléments essentiels les dispositions internes néerlandaises qui, selon les sociétés demanderesses, seraient illégales d'après le droit communautaire et, par conséquent, inapplicables à leur égard. Nous vous prévenons qu'il s'agit d'un système très complexe, en partie parce qu'il se compose de quatre niveaux hiérarchiquement ordonnés et en partie parce que les contenus normatifs de chaque niveau se superposent et se croisent. Le résumer avec clarté est tout autre que facile.

Au sommet de la pyramide se trouve la loi du 8 avril 1971 sur la qualité des produits agricoles (Landbouwkwaliteitswet, Stbl. 1971, 5761, 371). Elle a entièrement rénové une réglementation contenue jusque-là dans une loi de 1938 (Landbouwuitvoerwet, Stbl. 600) qui autorisait le gouvernement à réglementer la qualité de certains produits de l'agriculture et de la pêche destinés à l'exportation. La loi de 1971 consacre à notre sujet un considérant dans lequel elle déclare que pour «promouvoir la vente, il est souhaitable de créer une réglementation générale sur la qualité des produits de l'agriculture et de la pêche». Or, dans le secteur des produits laitiers, la réglementation ainsi prévue s'est concrétisée dans quatre sources subordonnées: a) le décret royal du 2 décembre 1981 et b) le décret ministériel du 28 décembre 1981, concernant l'un et l'autre la qualité des produits laitiers; c) et d) deux règlements, relatifs au contrôle des mêmes produits et aux aspects fiscaux, adoptés par le COZ et approuvés par des décrets ministériels respectivement le 2 et le 15 juin 1982.

Le décret royal du 2 décembre 1981, qui occupe le deuxième niveau de la pyramide, contient une série de prescriptions sur la préparation des produits à base de fromages. Il entend remplacer les règles jusque-là en vigueur (en particulier celles fondées sur la Kaasmerkenwet de 1911 et sur la Landbouwuitvoerwet de 1938) et le cadre normatif qui y est tracé est articulé selon deux lignes directrices: certaines dispositions définissent les conditions de qualité minimales que doivent posséder les produits laitiers fabriqués aux Pays-Bas; d'autres instituent un double régime de contrôles.

Les articles 3 à 6 entrent dans le premier groupe. L'article 3 prévoit que «les produits à base de fromage doivent avoir la couleur, le parfum, le goût et la consistance spécifique de leur variété» (paragraphe 1). L'article 4 indique les critères auxquels doit répondre l'emballage de ces produits. L'article 6, qui constitue le centre de la nouvelle réglementation, détermine le contenu des règles d'exécution dont l'adoption est confiée à la compétence ministérielle. En particulier, il y est prescrit qu'elles réglementent: a) l'origine, la forme, le finissage, les dimensions et le poids des produits laitiers, les caractéristiques des établissements industriels et des moyens de transport, les matières premières et les additifs utilisables, les modalités de préparation et de transformation, l'usage de machines, ustensiles et appareils, la qualité et les modes d'emploi des matériaux d'emballage; b) les différents types dans lesquels les produits laitiers doivent être classés; c) les règles à suivre dans le processus de transformation des matières premières qui doivent entrer dans la composition de ces mêmes produits. Ce sont surtout ces indications qui, mises en œuvre et développées de manière très analytique dans les sources ministérielles (le décret du 28 décembre 1981 se compose de plus de 172 articles!), ont eu une incidence considérable sur les intérêts des entreprises opérant dans le secteur et qui sont à l'origine de l'affaire principale.

Les dispositions du second groupe, c'est-à-dire celles relatives aux contrôles, figurent en premier lieu dans les articles 10 à 14. L'article 10 prévoit l'institution d'un organe ad hoc, le COZ déjà mentionné, qui a pour tâche de vérifier le respect des règles en matière de qualité par les fabricants et par les commerçants de produits laitiers; de leur côté, ces derniers doivent en être membres (article 12) s'ils veulent travailler à l'échelle industrielle. Mais les articles 8 et 9 peuvent également être considérés comme relatifs aux contrôles, du moins sous un point de vue différent. En effet, ils permettent d'appliquer aux produits laitiers le système déjà en vigueur dans les autres secteurs de produits en autorisant à définir par décret ministériel les marques (de fabrique), les signes et les documents de contrôle valables pour les variétés de fromage identifiées sur la base des critères de l'article 6 mentionné. Il va de soi que tout produit pour lequel on utilise une marque donnée doit répondre aux conditions spécifiques par rapport auxquelles elle a été instituée (voir article 9, paragraphe 1).

Les prescriptions contenues dans les trois groupes de dispositions que nous avons mentionnés ont une nature impérative. On le déduit de l'article 2 qui interdit:

a) de fabriquer professionnellement des produits laitiers sans observer les règles relatives à la préparation visées à l'article 6, paragraphe 1, ou dans des établissements ne présentant pas les caractéristiques exigées par ce même article (paragraphe 1, lettre a);

b) de transporter lesdits produits sans observer les indications de l'article 6 (paragraphe 1, lettre b);

c) de les commercialiser sans respecter les articles 3, 4, 5, 6, lettres a et b (paragraphe 6).

Comme nous l'avons déjà dit, les dispositions du décret royal du 2 décembre 1981, qui mettent en œuvre celles de la Landbouwkwaliteitswet, constituent, à leur tour, la base légitimant des règles plus détaillées. Elles sont contenues dans le décret ministériel du 28 décembre 1981. Ce dernier concerne également la qualité des produits laitiers et réglemente en particulier les matières premières que l'on utilise pour la production de fromages (articles 3-10), les marques des fromages nationaux (articles II-17), le fromage industriel (articles 18-83), le fromage de ferme (articles 84-100), le fromage blanc, y compris le type fabriqué en ajoutant des aliments et des boissons (articles 101-116), le fromage en poudre et les fromages fondus en poudre (articles 137-152), la réexportation de produits à base de fromage fabriqués en dehors des Pays-Bas (article 166). Il s'agit de règles très minutieuses qui innovent sensiblement par rapport au régime précédent.

Enfin — nous sommes au quatrième niveau — les règlements adoptés par le COZ. Le premier, approuvé par le décret ministériel du 2 juin 1982, a pour objet les modalités des contrôles visant à garantir le respect des règles que nous avons rappelées. Le second a été approuvé par le décret du 15 juin 1982: les entrepreneurs membres de cet organisme (c'est-à-dire en fait tous les entrepreneurs du secteur) se voient imposer par ces règles des taxes proportionnées au volume de la production et destinées à couvrir les dépenses inhérentes aux opérations de contrôle.