ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)

6 octobre 2010 ( )

«Article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Santé publique – Pharmacies – Proximité – Approvisionnement de la population en médicaments – Autorisation d’exploitation – Répartition territoriale des pharmacies – Instauration de limites fondées sur un critère de densité démographique – Distance minimale entre les officines»

Dans l’affaire C‑563/08,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Granada (Espagne), par décision du 4 décembre 2008, parvenue à la Cour le 19 décembre 2008, dans la procédure

Carlos Sáez Sánchez,

Patricia Rueda Vargas

contre

Junta de Andalucía,

Manuel Jalón Morente e.a.,

LA COUR (septième chambre),

composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. J. Malenovský (rapporteur) et T. von Danwitz, juges,

avocat général: M. P. Mengozzi,

greffier: M. R. Grass,

la Cour se proposant de statuer par voie d’ordonnance motivée conformément à l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, de son règlement de procédure,

l’avocat général entendu,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 49 TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Sáez Sánchez et Mme Rueda Vargas notamment à la Junta de Andalucía et à M. Jalón Morente au sujet d’un rejet de la demande d’autorisation d’ouverture d’une pharmacie dans l’unité territoriale pharmaceutique d’Almuñecar (Espagne).

Le cadre juridique

3 Il résulte de l’article 103, paragraphe 3, de la loi générale 14/1986 sur la santé (Ley General de Sanidad 14/1986), du 25 avril 1986 (BOE n° 102, du 29 avril 1986, p. 15207), que les officines de pharmacie sont soumises à la planification sanitaire dans les conditions définies par la législation spéciale sur les médicaments et les pharmacies.

4 L’article 2 de la loi 16/1997 relative à la régulation des officines de pharmacie (Ley de Regulación de los Servicios de las Oficinas de Farmacia 16/1997), du 25 avril 1997 (BOE n° 100, du 26 avril 1997, p. 13450), prévoit:

«1. […] [A]fin d’organiser les services pharmaceutiques fournis à la population, les communautés autonomes, à qui il incombe de veiller à ce que ces services soient assurés, fixent des critères spécifiques de planification pour l’autorisation des officines de pharmacie.

[…]

2. La planification des officines de pharmacie tient compte de la densité démographique, des caractéristiques géographiques et de la dispersion de la population, de manière à garantir l’accessibilité et la qualité du service et un approvisionnement suffisant en médicaments, eu égard aux besoins médicaux de chaque territoire.

La répartition territoriale de ces établissements est réalisée au regard du nombre d’habitants par officine de pharmacie et de la distance entre les officines de pharmacie, déterminés par les communautés autonomes, conformément aux critères généraux susmentionnés. En tout état de cause, les règles de répartition territoriale garantissent un service pharmaceutique approprié à la population.

3. La tranche de population minimale pour permettre l’ouverture d’une officine de pharmacie est, en règle générale, de 2 800 habitants par établissement. En fonction de la concentration de la population, les communautés autonomes peuvent fixer des tranches de population supérieures, ne pouvant excéder 4 000 habitants par officine de pharmacie. En tout état de cause, lorsque ces seuils sont atteints, une nouvelle officine de pharmacie peut être ouverte par fraction supérieure à 2 000 habitants.

Sans préjudice du paragraphe précédent, les communautés autonomes peuvent fixer des tranches de population plus faibles pour les zones rurales, touristiques, de montagne ou pour les zones où, en raison de leurs caractéristiques géographiques, démographiques ou sanitaires, l’application des critères généraux ne permet pas d’assurer un service pharmaceutique.

4. La distance minimale entre officines de pharmacie, compte tenu des critères géographiques et de dispersion de la population, est, en règle générale, de 250 mètres. En fonction de la concentration de la population, les communautés autonomes peuvent autoriser des distances inférieures entre celles-ci; de même, les communautés autonomes peuvent fixer des limitations à l’installation d’officines de pharmacie à proximité des centres médicaux.»

Le litige au principal et la question préjudicielle

5 Les requérants au principal souhaitaient ouvrir une pharmacie pour l’unité territoriale pharmaceutique d’Almuñecar (Espagne). À cette fin, ils ont présenté une demande d’autorisation d’ouverture d’une nouvelle pharmacie.

6 Par décision du 29 juillet 2005, la Delegación Provincial de Granada a rejeté cette demande, en considérant que, compte tenu de la population de la commune en cause, le nombre de pharmacies par habitants, tel que défini par la loi 16/1997, était atteint.

7 Par décision du 21 octobre 2005, la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía (ministère de la Santé de la région d’Andalousie) a confirmé ladite décision.

8 M. Sáez Sánchez et Mme Rueda Vargas ont ainsi introduit, devant le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Granada, un recours en annulation contre cette dernière décision.

9 Compte tenu de l’avis motivé adressé par la Commission des Communautés européennes au Royaume d’Espagne le 28 juin 2006, conformément à l’article 226 CE, en raison de certaines restrictions en matière d’établissement de pharmacies, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si la loi 16/1997 ne constitue pas une restriction à la liberté d’établissement incompatible avec l’article 43 CE. En effet, si les conditions limitatives liées au nombre d’habitants et à des distances minimales étaient contraires à cette disposition, il y aurait lieu de faire droit au recours.

10 Dans ces circonstances, le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Granada a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Les articles 2.3 et 2.4 de la [loi 16/1997], en ce qu’ils établissent des limites territoriales et démographiques à l’ouverture d’officines, sont-ils contraires à l’article 43 CE, dans la mesure où ils constituent un système de limitation du nombre de pharmacies disproportionné, voire contre-productif, par rapport à l’objectif de bon approvisionnement en médicaments du territoire en question?»

Sur la question préjudicielle

11 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 49 TFUE s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à la délivrance d’autorisations d’établissement de nouvelles pharmacies, en prévoyant que:

– dans chaque zone pharmaceutique, une seule pharmacie peut être créée, en principe, par tranche de 2 800 habitants;

– une pharmacie supplémentaire ne peut être créée que lorsque ce seuil est dépassé, cette pharmacie étant créée pour la fraction supérieure à 2 000 habitants, et

– chaque pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes, cette distance étant, en règle générale, de 250 mètres.

12 En vertu de l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence, la Cour peut statuer par voie d’ordonnance motivée.

13 Tel est le cas dans la présente affaire, la réponse à la question posée pouvant être clairement déduite de l’arrêt du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez (C‑570/07 et C‑571/07, non encore publié au Recueil), dans lequel la Cour s’est déjà prononcée sur la question de savoir si l’article 49 TFUE s’oppose à une réglementation telle que l’article 2 de la loi 16/1997.

14 Dans cet arrêt, la Cour a constaté qu’une telle réglementation constitue une restriction à la liberté d’établissement au sens de l’article 49 TFUE, mais qu’elle peut être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elle soit applicable sans discrimination tenant à la nationalité, qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 53 à 61).

15 En ce qui concerne ces conditions, la Cour a relevé, en premier lieu, que cette réglementation s’applique sans discrimination tenant à la nationalité (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 62).

16 En deuxième lieu, il ressort des points 63 à 66 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, qu’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal peut être justifiée par l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité.

17 En troisième lieu, la Cour a jugé, aux points 68 à 94 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, qu’une telle réglementation est en principe propre à atteindre l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité.

18 Ceci découle du fait que, en l’absence de toute régulation, les pharmaciens peuvent se concentrer dans les localités jugées attractives, de sorte que certaines autres localités moins attractives risquent de souffrir d’un nombre insuffisant de pharmaciens susceptibles d’assurer un service pharmaceutique sûr et de qualité (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 73).

19 Dans ces conditions, un État membre peut estimer qu’il existe un risque de pénurie de pharmacies dans certaines parties de son territoire et, par conséquent, de défaut d’approvisionnement en médicaments sûr et de qualité (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 75).

20 Par suite, un État membre peut adopter, eu égard à ce risque, une réglementation qui prévoit qu’une seule pharmacie peut être créée par rapport à un certain nombre d’habitants. En effet, une telle condition peut avoir pour effet de canaliser l’implantation de pharmacies vers des parties du territoire national où l’accès au service pharmaceutique est lacunaire puisque, en empêchant les pharmaciens de s’implanter dans des zones déjà pourvues d’un nombre suffisant de pharmacies, elle les invite ainsi à s’installer dans des zones dans lesquelles il existe une pénurie de pharmacies. Il s’ensuit que ladite condition est susceptible de répartir les pharmacies d’une manière équilibrée sur le territoire national, d’assurer ainsi à l’ensemble de la population un accès approprié au service pharmaceutique et, par conséquent, d’augmenter la sûreté et la qualité de l’approvisionnement de la population en médicaments (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 76 à 78).

21 Ensuite, la Cour a jugé que la seule condition liée aux tranches de population risque de ne pas permettre d’éviter une concentration des pharmacies, au sein d’une zone géographique déterminée selon cette condition, dans certaines localités attractives de cette zone et, par conséquent, qu’il est loisible à un État membre de prévoir des conditions supplémentaires qui viseraient à empêcher cette concentration, en adoptant, par exemple, une condition telle que celle au principal, qui impose des distances minimales entre les pharmacies (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 79 et 80).

22 En effet, cette condition permet d’éviter une telle concentration par sa nature même, et elle est ainsi susceptible de répartir les pharmacies d’une manière plus équilibrée au sein d’une zone géographique déterminée. La condition liée à la distance minimale accroît aussi, par voie de conséquence, la certitude des patients qu’ils disposeront d’une pharmacie à proximité et, par conséquent, qu’ils disposeront d’un accès facile et rapide au service pharmaceutique approprié (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 81 et 82).

23 S’il ressort de ce qui précède qu’une réglementation telle que celle en cause au principal est en principe propre à atteindre l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité, encore faut-il que la manière dont cette réglementation poursuit ledit objectif ne soit pas incohérente. En effet, selon la jurisprudence de la Cour, les différentes règles, ainsi que la législation nationale dans son ensemble, ne sont propres à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elles répondent véritablement au souci d’atteindre celui-ci d’une manière cohérente et systématique (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 94 ainsi que jurisprudence citée).

24 Dès lors, il convient d’examiner si la loi 16/1997 poursuit d’une manière cohérente et systématique l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité lorsqu’elle fixe le nombre minimal d’habitants par pharmacie, en principe, à 2 800 ou à 2 000 et la distance minimale entre les pharmacies, en règle générale, à 250 mètres.

25 Sur ce point, il convient de constater que les deux conditions prévues par cette loi – applicables à l’ensemble du territoire concerné – sont censées assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité sur la base des indications de nature forfaitaire qui tiennent nécessairement compte des éléments démographiques ordinaires, considérés comme moyens. Il s’ensuit que l’application uniforme des conditions ainsi conçues risque de ne pas assurer un accès approprié au service pharmaceutique dans des zones qui présentent certaines particularités démographiques (voir, en ce sens, arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 96).

26 Tel peut être le cas, premièrement, dans certaines zones rurales dont la population est généralement dispersée et moins nombreuse. Cette particularité peut avoir pour effet que, si la condition du nombre minimal de 2 800 habitants était invariablement appliquée, certains habitants intéressés se trouveraient hors de la portée locale raisonnable d’une pharmacie et seraient ainsi privés d’un accès approprié au service pharmaceutique (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 97).

27 À cet égard, il convient de relever que la réglementation nationale prévoit certaines mesures d’ajustement qui permettent d’atténuer les conséquences de l’application de la règle de base de 2 800 habitants. En effet, selon l’article 2, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la loi 16/1997, les communautés autonomes peuvent fixer des tranches de population plus faibles que 2 800 habitants par pharmacie pour les zones rurales, touristiques, de montagne ou pour les zones où, en raison de leurs caractéristiques géographiques, démographiques ou sanitaires, l’application des critères généraux ne permet pas d’assurer un service pharmaceutique et rendre ainsi une pharmacie située dans une telle zone particulière plus accessible pour le segment de la population l’entourant (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 98).

28 Deuxièmement, il s’avère qu’une stricte application de l’autre condition de la loi 16/1997, tenant à la distance minimale entre les pharmacies, risque de ne pas assurer un accès approprié au service pharmaceutique dans certaines zones géographiques à forte concentration démographique. En effet, dans ces zones, la densité de population autour d’une pharmacie peut nettement dépasser le nombre d’habitants fixé à titre forfaitaire. Dans ces circonstances spécifiques, l’application de la condition de la distance minimale de 250 mètres entre les pharmacies risquerait d’aboutir à la situation dans laquelle le périmètre prévu pour une seule pharmacie inclurait plus de 2 800 habitants – voire plus de 4 000 habitants dans l’hypothèse visée à l’article 2, paragraphe 3, de la loi 16/1997. Partant, il ne saurait être exclu que les habitants des zones ainsi caractérisées puissent éprouver des difficultés, en raison de l’application stricte de la règle tenant à la distance minimale, à accéder à une pharmacie dans des conditions qui permettent d’assurer un service pharmaceutique approprié (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 99).

29 Cela étant, même dans un tel cas, ces conséquences peuvent être atténuées par la mesure d’assouplissement prévue à l’article 2, paragraphe 4, de la loi 16/1997 selon lequel la distance minimale entre les officines de pharmacie est fixée «en règle générale» à 250 mètres, les communautés autonomes pouvant autoriser, en fonction de la concentration de la population, une distance inférieure entre les pharmacies et augmenter de cette manière le nombre de pharmacies disponibles dans les zones à très forte concentration de population (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 100).

30 À cet égard, il y a lieu de relever que, afin d’atteindre d’une manière cohérente et systématique, dans un cas tel que celui décrit au point 28 de la présente ordonnance, l’objectif visant à assurer un service pharmaceutique approprié, les autorités compétentes pourraient même être amenées à interpréter la règle générale comme une règle permettant d’accorder une autorisation pour la création d’une pharmacie à une distance inférieure à 250 mètres non seulement dans des cas tout à fait exceptionnels, mais chaque fois que l’application stricte de la règle générale de 250 mètres risque de ne pas assurer un accès approprié au service pharmaceutique dans certaines zones géographiques à forte concentration démographique (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 101).

31 Dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les autorités compétentes font un usage, dans le sens décrit aux points 27, 29 et 30 de la présente ordonnance, de l’habilitation offerte par de telles dispositions dans toute zone géographique ayant des caractéristiques démographiques particulières dans laquelle l’application stricte des règles de base de 2 800 habitants et de 250 mètres risquerait d’empêcher la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 102).

32 À la lumière de tout ce qui précède, il convient de constater que, sous réserve des considérations énoncées aux points 23 à 29 de la présente ordonnance, la réglementation en cause au principal s’avère propre à atteindre le but poursuivi.

33 En ce qui concerne, en quatrième lieu, la dernière condition rappelée au point 14 de la présente ordonnance, il ressort des points 106 à 111 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, que la restriction à la liberté d’établissement ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but invoqué.

34 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la question posée que l’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, en principe, à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à la délivrance d’autorisations d’établissement de nouvelles pharmacies, en prévoyant que:

– dans chaque zone pharmaceutique, une seule pharmacie peut être créée, en principe, par tranche de 2800 habitants;

– une pharmacie supplémentaire ne peut être créée que lorsque ce seuil est dépassé, cette pharmacie étant créée pour la fraction supérieure à 2 000 habitants, et

– chaque pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes, cette distance étant, en règle générale, de 250 mètres.

35 Cependant, l’article 49 TFUE s’oppose à une telle réglementation nationale pour autant que les règles de base de 2 800 habitants ou de 250 mètres empêchent, dans toute zone géographique ayant des caractéristiques démographiques particulières, la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier.

Sur les dépens

36 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:

L’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, en principe, à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à la délivrance d’autorisations d’établissement de nouvelles pharmacies, en prévoyant que:

– dans chaque zone pharmaceutique, une seule pharmacie peut être créée, en principe, par tranche de 2 800 habitants;

– une pharmacie supplémentaire ne peut être créée que lorsque ce seuil est dépassé, cette pharmacie étant créée pour la fraction supérieure à 2 000 habitants, et

– chaque pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes, cette distance étant, en règle générale, de 250 mètres.

Cependant, l’article 49 TFUE s’oppose à une telle réglementation nationale pour autant que les règles de base de 2 800 habitants ou de 250 mètres empêchent, dans toute zone géographique ayant des caractéristiques démographiques particulières, la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier.

Signatures