Conclusions de l'avocat général Mancini présentées le 11 décembre 1986. - Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung contre Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Rejet de la demande de bonification spéciale pour du seigle présenté à l'intervention. - Affaire 215/85.



Recueil de jurisprudence 1987 page 01279



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Dans le cadre d' une affaire opposant la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( Office fédéral allemand d' intervention sur les marchés agricoles, ci-après "BALM ") à la société Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG ( ci-après "Raiffeisen "), le Bundesverwaltungsgericht vous demande d' interpréter et de statuer sur la validité de l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, du règlement de la Commission n° 1570/77, du 11 juillet 1977, relatif aux bonifications et réfactions à appliquer lors de l' intervention dans le secteur des céréales ( JO L 174, p . 18 ). Selon cette disposition, les organismes nationaux "peuvent, lors de l' intervention, appliquer une bonification spéciale de 3,11 unités de compte par tonne pour le seigle dans les régions ... où cette céréale est régulièrement vendue" en vue de la panification . Le bénéfice de cette mesure est toutefois assorti d' une condition : la qualité du seigle doit être "particulièrement bonne", ce qui implique que "les unités d' amylogrammes, basées sur la mouture intégrale, y compris les germes, et à la température d' empesage de l' amidon d' au moins 63 degrés celsius ne se situent pas au-dessous de 200 unités ".

Cette formulation peut paraître obscure . En réalité, pour en comprendre la portée, il suffit d' avoir présent à l' esprit que : a ) la condition à laquelle on se réfère concerne la capacité de cuisson de la farine produite à partir du seigle panifiable; b ) cette capacité dépend de l' aptitude de la pâte à s' empeser ou à se gélatiniser; c ) le niveau d' empesage, qui se mesure en amylogrammes, résulte du rapport entre la température et la viscosité de la pâte . L' analyse de l' empesage s' effectue suivant la méthode Brabender . Dans le bol d' un amylographe, on verse une suspension de farine de seigle, en augmentant la température de façon constante . Du fait de cette augmentation, les grains d' amidon se gonflent et la pâte devient plus visqueuse; au-delà d' un certain degré de température, le gonflement à l' excès des grains d' amidon fait qu' ils finissent par éclater et se vider, entraînant la réduction de la viscosité . L' évolution de cette dernière est représentée par une courbe qu' on peut décomposer en quatre phases, les deux premières ascendantes et les deux autres descendantes . La valeur limite de 200 unités d' amylogrammes est atteinte dans la phase initiale, dépassée dans la seconde et la troisième, puis à nouveau effleurée en phase finale .

2 . Les faits : entre août 1978 et janvier 1979, la BALM a retiré de Raiffeisen, au titre de l' intervention, plus de 29 000 tonnes de seigle panifiable récolté en 1978 . Pour ces quantités, l' entreprise a demandé à plusieurs reprises qu' on lui octroie la bonification visée au règlement n° 1570/77; l' office a cependant rejeté ses demandes en affirmant que le seigle pris en charge ne satisfaisait pas aux conditions visées à l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret . En effet, dans la courbe résultant des analyses auxquelles il avait été soumis, la valeur maximale en amylogrammes, égale à environ 360 unités, était atteinte dès la température de 60 degrés celsius, alors qu' à la température prévue par la norme ( 63 degrés ), cette même courbe, en phase descendante indiquait une teneur de 280 unités .

Raiffeisen a alors porté l' affaire devant le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main, en contestant l' importance attribuée par la BALM au mouvement de la courbe et en demandant l' annulation de ses décisions . Ce recours a cependant été rejeté par jugement du 24 septembre 1981 . Le tribunal a en effet estimé qu' à une température d' au moins 63 degrés Celsius, les 200 unités d' amylogrammes devaient être atteintes pour la première fois - et, partant, la coordonnée prescrite ( 63° = 200 unités ) devait se situer - dans la phase ascendante de la courbe .

Raiffeisen a fait appel de ce jugement devant le Verwaltungsgerichtshof de Hesse . Faisant droit à l' appel, cette Cour a condamné la BALM à lui octroyer la bonification demandée . L' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret - a-t-elle déclaré - ne dit pas de façon explicite que la combinaison 200 unités/63°, à laquelle est subordonné le bénéfice de la majoration, doit se réaliser dans la phase initiale de la courbe; la condition requise par la norme peut donc être tenue pour satisfaite même si ces valeurs ne se retrouvent que dans la phase descendante .

Ce fut cette fois à la BALM de se pourvoir en "Révision ". Devant le Bundesverwaltungsgericht, l' office a soutenu que la disposition litigieuse n' est susceptible que d' une seule interprétation rationnelle, à savoir, que le nombre d' unités d' amylogrammes doit être lu au maximum de la courbe et la température indiquée au maximum de la viscosité . L' exigence ainsi posée se justifierait de manière simple : à mesure que la courbe s' infléchit, la capacité de cuisson de la farine diminue . En conséquence, du seigle pour lequel les 200 unités d' amylogrammes sont déjà dépassées au moment où on atteint le seuil de 63 degrés celsius ne présenterait pas les qualités requises aux fins du versement de la bonification .

Le Bundesverwaltungsgericht est une juridiction de dernière instance . Conformément à l' article 177, alinéa 3, du traité CEE, il a donc décidé de surseoir à statuer et vous a déféré les questions préjudicielles suivantes :

"1 . La notion de 'température d' empesage' employée à l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, du règlement ( CEE ) n° 1570/77 de la Commission, du 11 juillet 1977, relatif aux bonifications et réfactions à appliquer lors de l' intervention dans le secteur des céréales - dans la première version de ce texte, soit avant la modification apportée par l' article 1er, point 4, du règlement ( CEE ) n° 2160/84 ( JO L 197, du 27.7.1984, p . 21 ) de la Commission du 26 juillet 1984 - doit-elle être interprétée :

a ) en ce sens que constituent des 'températures d' empesage' toutes les températures par lesquelles on passe au cours du processus de gélatinisation;

b ) ou en ce sens que seule la température atteinte à l' état de viscosité maximale constitue la 'température d' empesage' ?

2 . S' il faut retenir l' hypothèse 1, a ), ci-dessus : l' ensemble des dispositions de l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, du règlement précité doit-il être interprété :

a ) en ce sens que la coordonnée d' au moins 200 unités pour une température d' empesage d' au moins 63 degrés celsius doit être atteinte tant que la courbe d' amylographe garde encore une allure ascendante;

b ) ou en ce sens qu' il suffit que, par une température d' empesage d' au moins 63 degrés, la courbe d' amylographe se situe à au moins 200 unités sur sa pente descendante?

3 . Dans l' hypothèse où il faudrait retenir soit la proposition b ) de la première alternative ou la proposition a ) de la deuxième alternative :

le droit communautaire contient-il un principe général d' égalité - correspondant à l' article 3, paragraphe 1, de la loi fondamentale de la République fédérale d' Allemagne - en vertu duquel le Conseil et la Commission sont tenus, dans l' exercice de leur pouvoir législatif, de traiter des circonstances identiques ( c' est-à-dire équivalentes ) de façon identique et de leur rattacher par conséquent les mêmes effets de droit?

4 . Si la réponse à la troisième question est affirmative :

les dispositions de l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, du règlement précité, sont-elles illégales pour violation du principe de l' égalité de traitement parce que, comme la demanderesse le fait valoir :

a ) le seigle qui y est visé - dont les unités d' amylogrammes, basées sur la mouture intégrale, y compris les germes, et à la température d' empesage d' au moins 63 degrés Celsius ne se situent pas au-dessous de 200 unités sur la pente ascendante de la courbe d' amylographe - et

b ) le seigle panifiable qu' il s' agit d' apprécier en l' espèce - dont les unités d' amylogrammes, basées sur la mouture intégrale, y compris les germes, se situent dans un certain nombre de cas :

pour une température d' empesage de 61 degrés sur la pente ascendante de la courbe d' amylographe, à 610 ou 470 unités pour atteindre ensuite,

par une température d' empesage de 63 degrés sur la pente descendante de la courbe d' amylographe, encore le niveau de 560 respectivement 390 unités,

sont de qualité équivalente, et doivent donc bénéficier de la même bonification à ce titre?"

3 . Commençons par la première question . Rappelons que Raiffeisen a plaidé en faveur de l' interprétation sous a ) ( la notion de "température d' empesage" comprend toutes les températures mesurées au cours du processus ), alors que la Commission des Communautés européennes et l' office national d' intervention ont soutenu le point de vue inverse ( cette notion ne se réfère qu' à la température atteinte à l' état de viscosité maximale ).

Raiffeisen part d' une considération qu' elle qualifie elle-même "de fait ": l' empesage ne se produit pas de façon inopinée, mais est, au contraire, le résultat d' un processus qui s' articule en différentes phases ( phase initiale, phase de croissance, phase décroissante ) et s' étend sur un certain laps de temps . Sauf à méconnaître cette réalité, le terme "température d' empesage" ne peut donc se référer qu' à un ensemble de températures : plus précisément, celles qu' on enregistre entre 48 et 75 degrés Celsius, c' est-à-dire les valeurs correspondant au début de l' augmentation et à la brusque diminution du phénomène .

En faveur d' une telle interprétation militeraient, d' autre part, une série d' éléments, et, en premier lieu, la lettre de la disposition litigieuse . Selon Raiffeisen, il est constant que si on avait considéré comme déterminante la température afférente au point maximal de viscosité, le législateur aurait parlé de "température finale d' empesage" ou aurait imposé de mesurer la température de 63 degrés Celsius "au maximum de la courbe ". A preuve, selon Raiffeisen, le fait que ces derniers termes ont été employés dans la modification apportée à la norme qui nous intéresse - postérieurement toutefois aux termes de la cause - par le règlement de la Commission n° 2160/84 du 26 juillet 1984 .

Les versions précédentes de l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, fourniraient, en outre, un indice allant dans le même sens . A l' origine, en effet, la Commission s' était limitée à exiger que les amylogrammes présents dans le diagramme ne se situent pas au-dessous de 330 unités ( voir article 6, paragraphe 1, quatrième tiret, du règlement n° 1415/69, du 22 juillet 1969 et article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, du règlement n° 1493/71, du 13 juillet 1971, tel qu' ils figurent respectivement au JO 1969 L 182, p . 11 et 1971 L 157, p . 21 ). Elle n' a fait état de la température, fixée à 63 degrés Celsius minimum, en tant que condition de l' octroi de la bonification, qu' à partir du règlement n° 1833/76, du 28 juillet 1976 ( JO 1976 L 203, p . 28 ), qui a en même temps réduit la quantité d' amylogrammes à 200 unités .

Enfin, Raiffeisen se voit confortée dans sa thèse par les finalités attachées à la source législative dans laquelle est ancrée la disposition de quo . De fait, les considérants du règlement mentionnent que la bonification est accordée dès lors que le seigle "répond à des critères de qualité physique et technologique minimale ". Or - observe l' entreprise - une telle formulation est volontairement vague : on réduirait donc à néant l' intention du législateur si on n' interprétait pas cette disposition dans le sens que sont destinées à bénéficier de la bonification toutes les qualités de seigle qui, en raison du niveau d' empesage atteint par les différentes pâtes, peuvent être considérées comme panifiables .

4 . Ces arguments n' emportent pas notre conviction . Relevons, tout d' abord, que pour identifier le seuil thermique par rapport auquel les unités d' amylogrammes ne doivent pas être inférieures à 200, le législateur parle "d' une température d' empesage ". Entendre cette expression comme si on se référait à une pluralité de températures nous paraît donc à tout le moins hasardeux .

Un autre fait nous incitant à pencher en faveur de l' interprétation suggérée par la Commission et par la BALM peut se déduire du règlement n° 2160/84 . Certes, cette source législative est postérieure aux faits de la cause et nous n' entendons donc pas faire fond sur la formule (" maximum de la courbe ") nouvellement insérée à l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, pour en éclairer la portée ( voir, du reste, l' arrêt du 15 septembre 1983 dans l' affaire 293/82, Papierfabrik Schoellershammer, Rec . 1983, p . 4219, point 6 des motifs ). Nous appelons au contraire votre attention sur le troisième considérant de son préambule, dans lequel il est dit que "selon l' usage établi", la viscosité de la pâte est mesurée à l' aide de l' amylographe Brabender .

Effectivement, cet usage remonte à mars 1976, époque à laquelle l' association internationale de la chimie des céréales a adopté la méthode normalisée ICC n° 126, que la Commission a reprise à son compte quelques mois plus tard : à preuve, le premier considérant du règlement n° 1833/76, dans lequel on trouve ce qui suit : "les critères de qualité exigés pour l' octroi de (( la )) bonification ... ne correspondant plus aux usages commerciaux ... en vigueur", il est nécessaire de modifier les dispositions existantes, "afin de les adapter aux usages du marché ". Or, si tel est bien le cas, si le législateur communautaire s' est référé à la méthode Brabender depuis le milieu des années 70, le renvoi opéré par Raiffeisen aux versions antérieures de la disposition litigieuse perd toute pertinence . Le fait qu' il y a lieu, selon cette méthode, de mesurer - à une température d' au moins 63 degrés Celsius - la quantité d' amylogrammes, égale à 200 unités, pour la première fois sur le tracé ascendant de la courbe et donc au point exprimant le maximum de viscosité de la pâte, constitue en effet une donnée technique irréfutable .

Tout aussi faible est l' ultime argument avancé par la requérante dans l' instance principale . Nous ne croyons pas qu' en se bornant à exiger des "critères de qualité physique et technologique minimale", le cinquième considérant du règlement n° 1570/77 pose une condition générique ou, comme dit Raiffeisen, "abstraite ". Cette expression est, en effet, précisée par la disposition litigieuse, laquelle envisage, non "tout seigle ... propre à la panification", mais un seigle de "qualité ... particulièrement bonne" ( on notera la différence entre ce libellé et les termes "sain, loyal et marchand" par lesquels l' article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1629/77 de la Commission, du 20 juillet 1977 ( JO 1977, L 181, p . 26 ), définit la qualité que doit posséder le froment tendre panifiable pour être admis à l' intervention ).

Cela étant, il est certain que ne peut être tenu "pour particulièrement bon" que le seigle dont la pâte a atteint le maximum de viscosité à la température d' au moins 63 degrés Celsius . C' est ce qu' a reconnu le propre expert de Raiffeisen, puisqu' il a admis lors de l' audience que "les produits ayant des unités d' amylogramme élevées ( plus de 350 ), mais des températures d' empesage inférieures à 63 degrés Celsius au maximum de l' amylogramme présentent un décollement sensible de la croûte, une tendance à la rétention d' eau sous la croûte, ainsi qu' une élasticité de la mie très faible ou même défectueuse ".

5 . Les résultats auxquels nous sommes parvenu font que la question sous 2 ) est privée d' objet . Quant aux demandes exposées aux points 3 et 4, nous nous bornerons à observer que le droit communautaire reconnaît le principe d' égalité, mais que l' article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, ne lui porte aucunement atteinte : la bonification étant octroyée aux producteurs de seigle de qualité "particulièrement bonne", le traitement différent réservé au seigle de qualité inférieure apparaît en effet objectivement justifié .

6 . Eu égard à l' ensemble des considérations qui précèdent, nous suggérons de répondre aux questions formulées par le Bundesverwaltungsgericht par ordonnance du 9 mai 1985 dans l' affaire opposant la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung et la société coopérative Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG comme suit :

La notion de "température d' empesage" ( article 6, paragraphe 1, cinquième tiret, du règlement de la Commission n° 1570/77, du 11 juillet 1977, relatif aux bonifications et réfactions à appliquer lors de l' intervention dans le secteur des céréales ) doit être interprétée en ce sens qu' elle se réfère à la température d' au moins 63 degrés Celsius atteinte, sur le diagramme de l' amylographe Brabender, au point de viscosité maximum de la pâte .

(*) Traduit de l' italien .