ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

DE L’UNION EUROPÉENNE

(première chambre)

25 septembre 2012

Affaire F‑41/10

Moises Bermejo Garde

contre

Comité économique et social européen (CESE)

« Fonction publique – Fonctionnaires – Harcèlement moral – Demande d’assistance – Droit de divulgation – Réaffectation – Intérêt du service »

Objet : Recours, introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis, par lequel M. Bermejo Garde demande l’annulation des décisions par lesquelles le président du Comité économique et social européen (CESE) a, d’une part, rejeté la demande d’assistance introduite en raison du harcèlement moral subi et refusé de saisir l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), et, d’autre part, mis fin à ses fonctions antérieures et ordonné sa réaffectation, ainsi que la condamnation du CESE à lui verser des dommages-intérêts.

Décision : Le recours est rejeté. Chaque partie supporte ses propres dépens.

Sommaire

1. Recours des fonctionnaires – Acte faisant grief – Notion – Note de l'administration informant l’intéressé de son intention de procéder, dans l’avenir, à sa réaffectation – Exclusion

(Statut des fonctionnaires, art. 90, § 2)

2. Recours des fonctionnaires – Intérêt à agir – Recours dirigé contre un refus de l’administration de saisir l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Absence de griefs personnels – Irrecevabilité

(Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)

3. Fonctionnaires – Principes – Droits de la défense – Obligation d’entendre l’intéressé avant l’adoption d’un acte lui faisant grief – Portée – Décision de rejet d’une demande d’assistance – Exclusion

(Statut des fonctionnaires, art. 24)

4. Fonctionnaires – Harcèlement moral – Notion – Comportement visant au discrédit de l’intéressé ou à la dégradation de ses conditions de travail – Exigence d’un caractère répétitif du comportement – Exigence d’un caractère intentionnel du comportement – Portée – Absence d’exigence d’une intention malveillante du harceleur

(Statut des fonctionnaires, art. 12 bis, § 3)

5. Fonctionnaires – Droits et obligations – Liberté d’expression – Divulgation de faits pouvant laisser présumer l’existence d'une activité illégale ou d’un manquement grave – Protection contre des poursuites disciplinaires – Condition – Bonne foi du fonctionnaire – Facteurs à prendre en considération

(Statut des fonctionnaires, art. 12 bis et 22 bis)

6. Fonctionnaires – Organisation des services – Affectation du personnel – Réaffectation – Pouvoir d’appréciation de l'administration – Limites – Intérêt du service – Respect de l’équivalence des emplois – Contrôle juridictionnel – Limites

(Statut des fonctionnaires, art. 7)

1. Seuls font grief les actes ou les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci, de tels actes ou mesures devant émaner de l’autorité compétente et renfermer une prise de position définitive de l’administration. La simple manifestation, de la part de l’autorité compétente, d’une intention de prendre, dans l’avenir, une décision spécifique, telle que la réaffectation d'un fonctionnaire, n’est pas susceptible de créer des droits ni des obligations correspondants dans le chef de ce dernier.

(voir points 49 et 50)

Référence à :

Tribunal de première instance : 16 mars 1993, Blackman/Parlement, T‑33/89 et T‑74/89, point 27 ; 17 mai 2006, Lavagnoli/Commission, T‑95/04, point 35

Tribunal de la fonction publique : 14 septembre 2010, Da Silva Pinto Branco/Cour de justice, F‑52/09, point 32

2. Un fonctionnaire n’est pas habilité à agir dans l’intérêt de la loi ou des institutions et ne peut faire valoir, à l’appui d’un recours, que les griefs qui lui sont personnels. Or, accepter qu’un fonctionnaire ayant alerté son supérieur hiérarchique de l’existence d’irrégularités ne le concernant pas directement puisse former un recours contre le refus de ce supérieur hiérarchique de communiquer ces informations à l'Office européen de lutte antifraude reviendrait à admettre que ce fonctionnaire soit autorisé à agir dans l’intérêt de la loi. Toutefois, ce fonctionnaire a la possibilité, dans l’hypothèse où il estime avoir subi une décision portant atteinte à ses intérêts du fait de l’information donnée à ses supérieurs hiérarchiques, de former un recours contre une telle décision.

(voir point 62)

Référence à :

Tribunal de première instance : 7 juillet 1998, Moncada/Commission, T‑178/97, point 39

3. Le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental du droit de l’Union et doit être assuré même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. Toutefois, la procédure ouverte par une demande d’assistance présentée au titre de l'article 24 du statut ne saurait être regardée comme une procédure ouverte à l’encontre de l'intéressé. Ainsi, la décision de l'administration rejetant une demande d’assistance ne figure pas au nombre des décisions pour lesquelles les droits de la défense doivent être respectés.

(voir point 78)

Référence à :

Tribunal de première instance : 10 juillet 1997, Gaspari/Parlement, T‑36/96, point 32 ; 27 juin 2000, K/Commission, T‑67/99, point 72

4. L’article 12 bis, paragraphe 3, du statut définit le harcèlement moral comme une « conduite abusive » qui requiert, pour être établie, que deux conditions cumulatives soient satisfaites. La première condition est relative à l’existence de comportements, paroles, actes, gestes ou écrits qui se manifestent « de façon durable, répétitive ou systématique », ce qui implique que le harcèlement moral doit être compris comme un processus s’inscrivant nécessairement dans le temps et suppose l’existence d’agissements répétés ou continus, et qui sont « intentionnels ». La seconde condition cumulative, unie à la première par la conjonction de coordination « et », exige que ces comportements, paroles, actes, gestes ou écrits aient pour effet de porter atteinte à la personnalité, à la dignité ou à l’intégrité physique ou psychique d’une personne. Du fait que l’adjectif « intentionnel » concerne la première condition, et non la seconde, il est possible de tirer une double conclusion. D’une part, les comportements, paroles, actes, gestes ou écrits visés par l’article 12 bis, paragraphe 3, du statut doivent présenter un caractère volontaire, ce qui exclut du champ d’application de cette disposition les agissements qui se produiraient de manière accidentelle. D’autre part, il n’est en revanche pas requis que ces comportements, paroles, actes, gestes ou écrits aient été commis avec l’intention de porter atteinte à la personnalité, à la dignité ou à l’intégrité physique ou psychique d’une personne. En d’autres termes, il peut y avoir harcèlement moral au sens de l’article 12 bis, paragraphe 3, du statut sans que le harceleur ait entendu, par ses agissements, discréditer la victime ou dégrader délibérément ses conditions de travail. Il suffit que ses agissements, dès lors qu’ils ont été commis volontairement, aient entraîné objectivement de telles conséquences.

(voir points 82 et 83)

Référence à :

Tribunal de la fonction publique : 9 décembre 2008, Q/Commission, F‑52/05, point 135, non annulé sur ce point par l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 12 juillet 2011, Commission/Q, T‑80/09 P ; 16 mai 2012, Skareby/Commission, F‑42/10, point 65

5. Afin de déterminer si un fonctionnaire a fait usage de bonne foi du droit de divulgation prévu aux articles 12 bis et 22 bis du statut, un certain nombre de facteurs doivent être pris en considération.

Il s’agit d’abord de vérifier si les informations que le fonctionnaire décide de communiquer à sa hiérarchie ou, le cas échéant, directement à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), concernent des irrégularités présentant, dans l’hypothèse où elles auraient effectivement été commises, un caractère d’évidente gravité. Le deuxième facteur à prendre en compte est l’authenticité ou, à tout le moins, le caractère vraisemblable des informations divulguées. En effet, l’exercice de la liberté d’expression, dont relève la possibilité pour un fonctionnaire de dénoncer un harcèlement moral ou l’existence de faits illégaux ou d’un grave manquement aux obligations des fonctionnaires, comporte des devoirs et des responsabilités, et quiconque choisit de divulguer de telles informations doit vérifier avec soin, dans la mesure où les circonstances le permettent, qu’elles sont exactes et dignes de crédit. Ainsi, le fonctionnaire qui dénonce des irrégularités relevant, de son point de vue, du champ d’application des articles 12 bis et 22 bis du statut est tenu de s’assurer que les accusations qu’il porte reposent sur des faits exacts ou, à tout le moins, qu’elles sont fondées sur une base factuelle suffisante. À cet égard, l’article 22 bis du statut vise seulement la communication de faits concrets dont une première appréciation a pu conduire le fonctionnaire qui les communique à présumer raisonnablement l’existence d’une activité illégale ou d’un manquement grave et que cette disposition doit, en outre, se concilier avec les obligations d’objectivité et d’impartialité qui s’imposent aux fonctionnaires, avec l’obligation de veiller à la dignité de leur fonction et avec leur devoir de loyauté, ainsi qu’avec l’obligation de respecter l’honneur et la présomption d’innocence des personnes visées. En outre, doivent également être pris en considération les moyens utilisés par le fonctionnaire pour procéder à la divulgation et, s’agissant en particulier d’irrégularités relevant de l’article 22 bis, paragraphe 1, du statut, il doit être vérifié si le fonctionnaire s’est adressé à l’autorité ou instance compétente, à savoir « son supérieur hiérarchique direct ou son directeur général ou encore, s’il le juge utile, le secrétaire général, ou toute personne de rang équivalent, ou directement l’OLAF ». Enfin, le mobile du fonctionnaire qui dénonce des illégalités est un autre facteur pour l’appréciation du point de savoir si celui-ci a agi de bonne foi. Une dénonciation motivée par un grief ou une animosité personnels ou encore par la perspective d’un avantage personnel, notamment un gain pécuniaire, ne saurait être considérée comme une dénonciation de bonne foi. Par ailleurs, un fonctionnaire a l’obligation de faire preuve de la plus grande prudence et de la plus grande retenue dans la publicité donnée à des allégations relevant de la compétence de l’OLAF.

(voir points 134 à 138 et 150)

Référence à :

Tribunal de la fonction publique : 13 janvier 2011, Nijs/Cour des comptes, F‑77/09, points 66 à 70 et 80)

6. Bien que le statut, en particulier son article 7, ne prévoie pas explicitement la possibilité de « réaffecter » un fonctionnaire, les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans l’organisation de leurs services en fonction des missions qui leur sont confiées et dans l’affectation, en vue de celles-ci, du personnel qui se trouve à leur disposition, à la condition, cependant, d’une part, que cette affectation se fasse dans l’intérêt du service et, d’autre part, qu’elle respecte l’équivalence des emplois.

S’agissant de la première condition, le contrôle du juge de l’Union portant sur le respect de la condition relative à l’intérêt du service doit se limiter à la question de savoir si l’autorité investie du pouvoir de nomination s’est tenue dans des limites raisonnables et n’a pas usé de son pouvoir d’appréciation de manière manifestement erronée. À cet égard, des difficultés relationnelles internes, lorsqu’elles causent des tensions préjudiciables au bon fonctionnement du service, peuvent justifier, dans l’intérêt du service, le transfert d’un fonctionnaire, afin de mettre fin à une situation administrative devenue intenable. Une telle réaffectation, décidée dans l’intérêt du service, ne requiert pas le consentement du fonctionnaire considéré. De plus, aux fins d’examiner si des tensions relationnelles peuvent justifier, dans l’intérêt du service, le transfert d’un fonctionnaire, il est indifférent de déterminer l’identité du responsable des incidents en cause ou même de savoir si les reproches formulés sont fondés.

En ce qui concerne la seconde condition, en cas de modification des fonctions attribuées à un fonctionnaire, la règle de correspondance entre le grade et l’emploi, énoncée en particulier par l’article 7 du statut, implique une comparaison entre le grade et les fonctions actuels du fonctionnaire et non pas une comparaison entre ses fonctions actuelles et ses fonctions antérieures. Dès lors, ladite règle ne s’oppose pas à ce qu’une décision entraîne l’attribution de nouvelles fonctions qui, si elles diffèrent de celles précédemment exercées et sont perçues par l’intéressé comme comportant une réduction de ses attributions, sont néanmoins conformes à l’emploi correspondant à son grade. Ainsi, une diminution effective des attributions d’un fonctionnaire n’enfreint la règle de correspondance entre le grade et l’emploi que si ses nouvelles attributions sont, dans leur ensemble, nettement en deçà de celles correspondant à ses grade et emploi, compte tenu de leur nature, de leur importance et de leur ampleur. Enfin, le statut n’accorde aux fonctionnaires aucun droit à un emploi déterminé, mais laisse au contraire à l’autorité investie du pouvoir de nomination la compétence d’affecter les fonctionnaires, dans l’intérêt du service, aux différents emplois correspondant à leur grade. Par ailleurs, s’il est vrai que l’administration a tout intérêt à affecter les fonctionnaires en fonction de leurs aptitudes spécifiques et de leurs préférences personnelles, il ne saurait être reconnu pour autant aux fonctionnaires le droit d’exercer ou de conserver des fonctions spécifiques ou de refuser toute autre fonction de leur emploi type.

(voir points 156, 158, 159 et 162 à 164)

Référence à :

Cour : 12 juillet 1979, List/Commission, 124/78, point 13 ; 22 octobre 1981, Kruse/Commission, 218/80, point 7 ; 1er juin 1983, Seton/Commission, 36/81, 37/81 et 218/81, points 41 à 44 ; 23 mars 1988, Hecq/Commission, 19/87, points 6 et 7 ; 7 mars 1990, Hecq/Commission, C‑116/88 et C‑149/88, point 22 ; 12 novembre 1996, Ojha/Commission, C‑294/95 P, point 41

Tribunal de première instance : 23 octobre 1990, Pitrone/Commission, T‑46/89, point 35 ; 28 mai 1998, W/Commission, T‑78/96 et T‑170/96, points 88 et 105 ; 15 septembre 1998, De Persio/Commission, T‑23/96, point 138 ; 12 décembre 2000, Dejaiffe/OHMI, T‑223/99, point 53

Tribunal de la fonction publique : 25 janvier 2007, de Albuquerque/Commission, F‑55/06, point 55 ; 8 mai 2008, Kerstens/Commission, F‑119/06, point 96