Affaire T‑496/11

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

contre

Banque centrale européenne (BCE)

«Politique économique et monétaire — BCE — Recours en annulation — Cadre de surveillance de l’Eurosystème — Acte attaquable — Recevabilité — Surveillance des systèmes de paiement et de règlement de titres — Exigence de localisation dans un État membre de l’Eurosystème appliquée aux systèmes de compensation par contrepartie centrale — Compétence de la BCE»

Sommaire – Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 4 mars 2015

(Art. 13, § 2, TUE et 48 TUE ; art. 129, § 3, TFUE ; protocole no 4 annexé aux traités UE et FUE, art. 22)

(Art. 127, § 2, TFUE ; protocole no 4 annexé aux traités UE et FUE, art. 22)

(Art. 263, al. 2 et 4, TFUE ; protocoles no 4 et no 15 annexés aux traités UE et FUE)

Recours en annulation – Recours des États membres – Recours dirigé contre un acte de la Banque centrale européenne – Recevabilité non subordonnée à la démonstration d’un intérêt à agir – Non-participation de l’État membre concerné à certains aspects de l’Union économique et monétaire – Absence d’incidence

Constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE un cadre de surveillance de l’Eurosystème, publié par la Banque centrale européenne, fixant une politique de localisation applicable aux contreparties centrales établies dans des États membres ne faisant pas partie de l’Eurosystème. En effet, l’aptitude d’un acte à produire des effets de droit et, partant, à faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE implique d’examiner son libellé et le contexte dans lequel il s’inscrit, sa substance ainsi que l’intention de son auteur. En ce qui concerne, en premier lieu, le libellé et le contexte dans lequel l’acte attaqué s’inscrit, cet examen permet d’apprécier la perception que les parties intéressées pouvaient raisonnablement en avoir. À cet égard, le passage du cadre de surveillance relatif à la localisation des contreparties centrales destinées à compenser des opérations portant sur des titres financiers, qui a fait l’objet d’une publicité en dehors de la sphère interne de la Banque centrale européenne, utilise une formulation de nature impérative et revêt un caractère particulièrement précis, de nature à faciliter son application. De même, dans la mesure où les autorités de régulation des États membres de la zone euro pourraient conclure qu’elles sont tenues de veiller au respect de l’exigence de localisation figurant dans le cadre de surveillance, une contrepartie centrale ne répondant pas aux critères figurant dans ledit cadre pourrait se voir priver de l’accès aux autres acteurs impliqués dans la chaîne de traitement des opérations sur titres. En deuxième lieu, s’agissant de la substance du cadre de surveillance, la formulation d’une exigence de localisation au sein de la zone euro à l’égard de contreparties centrales dont l’activité dépasse les seuils qu’il précise équivaut à l’ajout d’une nouvelle règle dans l’ordre juridique, une telle exigence n’apparaissant dans aucune norme juridique préexistante. En troisième lieu, s’agissant de l’intention de la Banque centrale européenne lors de l’adoption du cadre de surveillance, ledit cadre vise à imposer le respect d’une exigence de localisation pour les contreparties centrales dont l’activité dépasse les seuils qu’il fixe et, partant, en l’absence d’indices contraires dans son texte, constitue la position définitive de la Banque. (cf. points 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53, 54)

Un recours en annulation formé contre une décision purement confirmative d’une décision antérieure non attaquée dans les délais est irrecevable. Toutefois, une décision est purement confirmative d’une décision antérieure lorsqu’elle ne contient aucun élément nouveau par rapport à un acte antérieur et qu’elle n’a pas été précédée d’un réexamen de la situation du destinataire de cet acte antérieur. À cet égard, lorsqu’une disposition d’un règlement est modifiée, le délai de recours est à nouveau ouvert, non seulement contre la disposition modifiée, mais aussi contre toutes celles qui, même non modifiées, forment avec elle un ensemble. Ainsi, s’agissant d’un recours dirigé contre un cadre de surveillance, publié par la Banque centrale européenne, fixant une politique de localisation applicable aux contreparties centrales établies dans des États membres ne faisant pas partie de l’Eurosystème, la circonstance que la Banque ait pu exprimer dans des actes antérieurs le principe d’une politique de localisation qui pourrait s’appliquer aux contreparties centrales n’implique pas que la qualification d’acte confirmatif soit retenue à l’égard du cadre de surveillance, dès lors que la politique de localisation en cause y figure sous une forme modifiée. (cf. points 59-62)

En sa qualité d’État membre, le Royaume-Uni a qualité pour agir à l’encontre des actes de la Banque centrale européenne sur la base de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, sans être soumis aux conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Par ailleurs, si, en application du protocole no 15 du traité FUE, certaines dispositions du traité FUE et du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne ne s’appliquent pas à l’égard du Royaume-Uni, celui-ci demeure en droit d’introduire un recours aux fins de faire vérifier par le juge de l’Union que ladite Banque n’a pas outrepassé ses compétences. (cf. points 73, 75)

La Banque centrale européenne ne dispose pas de la compétence nécessaire pour réglementer l’activité des systèmes de compensation de titres, de sorte qu’un cadre de surveillance imposant aux contreparties centrales intervenant dans la compensation de titres financiers une exigence de localisation au sein de la zone euro doit être annulé pour incompétence. L’article 22 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne prévoit que la Banque peut arrêter des règlements, en vue d’assurer l’efficacité et la solidité des systèmes de compensation et de paiement au sein de l’Union et avec les pays tiers, ce pouvoir étant l’un des moyens à la disposition de la Banque pour accomplir la mission, que confie à l’Eurosystème l’article 127, paragraphe 2, TFUE, de promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement. Toutefois, un système de paiement au sens dudit article 127, paragraphe 2, relève du domaine du transfert de fonds. Partant, si une telle définition est susceptible d’inclure le volet «liquidité» des opérations de compensation, il en va différemment du volet «titres» des opérations de compensation d’une contrepartie centrale, de tels titres, s’ils peuvent s’apprécier comme faisant l’objet d’une transaction donnant lieu à transfert de fonds, ne constituant toutefois pas, en eux-mêmes, des paiements. Une conclusion analogue s’impose également s’agissant de l’expression «systèmes de compensation et de paiements» utilisée à l’article 22 des statuts. Il en résulte nécessairement que la possibilité offerte par ledit article 22 à la Banque centrale européenne d’adopter des règlements doit être considérée comme limitée aux seuls systèmes de compensation de paiements. Par conséquent, en l’absence de référence explicite à la compensation de titres dans l’article 22 des statuts, le choix de l’expression «système de compensation et de paiements» est destiné à souligner que la Banque dispose de la compétence pour adopter des règlements en vue d’assurer l’efficacité et la sécurité des systèmes de paiement, y compris ceux incluant une phase de compensation, plutôt que comme lui attribuant une compétence réglementaire autonome à l’égard de l’ensemble des systèmes de compensation. (cf. points 88, 89, 97-101, 110)