CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN Mazák

présentées le 15 septembre 2011 ( )

Affaire C‑409/10

Hauptzollamt Hamburg-Hafen

contre

Afasia Knits Deutschland GmbH

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesfinanzhof (Allemagne)]

«Politique commerciale commune – Accord de partenariat ACP/UE de Cotonou – Régime préférentiel de produits originaires des États ACP – Exportation de la Jamaïque dans l’Union européenne de textiles originaires de Chine – Origine non préférentielle de marchandises – Contrôle a posteriori de certificats de circulation des marchandises EUR. 1 – Coopération – Office européen de lutte antifraude (OLAF) et autorités jamaïcaines – Recouvrement a posteriori de droits à l’importation – Article 220, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n° 2913/92 – Code des douanes communautaire – Charge de la preuve – Confiance légitime»

I – Introduction

1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 32 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ci-après les «États ACP»), d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 ( ) (ci-après l’«accord»), article relatif au contrôle des preuves de l’origine des marchandises originaires d’un État ACP, ainsi que sur l’interprétation des règles sur la protection de la confiance légitime contenues à l’article 220, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire ( ) (ci-après le «code des douanes»).

II – Cadre juridique

2. L’accord prévoit que, durant une période préparatoire, certains produits, y compris des textiles, originaires des États ACP sont admis à l’importation dans la Communauté en exemption de droits de douane et de taxes d’effet équivalent ( ).

3. Le protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord est relatif à la définition de la notion de «produits originaires» et aux méthodes de coopération administrative. L’article 2 de ce protocole ( ) prévoit ce qui suit:

«1. Pour l’application des dispositions de l’annexe V relatives à la coopération commerciale, les produits suivants sont considérés comme produits originaires des États ACP:

a) les produits entièrement obtenus dans les États ACP au sens de l’article 3 du présent protocole;

b) les produits obtenus dans les États ACP et contenant des matières qui n’y ont pas été entièrement obtenues à condition que ces matières aient fait l’objet dans les États ACP d’ouvraisons ou de transformations suffisantes au sens de l’article 4 du présent protocole.

[…]»

4. L’article 14 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord ( ) prévoit ce qui suit:

«1. Les produits originaires des États ACP sont admis au bénéfice de l’annexe V lors de leur importation dans la Communauté, sur présentation:

a) d’un certificat de circulation des marchandises EUR.1 […]»

5. L’article 15 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, intitulé «Procédure de délivrance d’un certificat de circulation des marchandises EUR.1», prévoit ce qui suit:

«1. Le certificat de circulation des marchandises EUR.1 est délivré par les autorités douanières du pays d’exportation sur demande écrite établie par l’exportateur ou, sous la responsabilité de celui-ci, par son représentant habilité.

[…]

3. L’exportateur sollicitant la délivrance d’un certificat de circulation des marchandises EUR.1 doit pouvoir présenter à tout moment, à la demande des autorités douanières de l’État ACP d’exportation où le certificat de circulation des marchandises EUR.1 est délivré, tous les documents appropriés prouvant le caractère originaire des produits concernés ainsi que l’exécution de toutes les autres conditions prévues par le présent protocole.

[…]»

6. L’article 28 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, intitulé «Conservation des preuves de l’origine et des documents probants», prévoit ce qui suit:

«1. L’exportateur sollicitant la délivrance d’un certificat EUR.1 doit conserver pendant trois ans au moins les documents visés à l’article 15, paragraphe 3.»

7. L’article 32 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord ( ), intitulé «Contrôle de la preuve de l’origine», prévoit ce qui suit:

«1. Le contrôle a posteriori des preuves de l’origine est effectué par sondage ou chaque fois que les autorités douanières de l’État d’importation ont des doutes fondés en ce qui concerne l’authenticité de ces documents, le caractère originaire des produits concernés ou le respect des autres conditions prévues par le présent protocole.

2. Pour l’application du paragraphe 1, les autorités douanières du pays d’importation renvoient le certificat EUR.1 et la facture, si elle a été présentée, la déclaration sur facture ou une copie de ces documents aux autorités douanières de l’État d’exportation en indiquant, le cas échéant, les motifs de fond ou de forme qui justifient une enquête. À l’appui de leur demande de contrôle a posteriori, elles fournissent tous les documents et tous les renseignements obtenus qui font penser que les mentions portées sur la preuve de l’origine sont inexactes.

3. Le contrôle est effectué par les autorités douanières du pays d’exportation. À cet effet, elles sont habilitées à exiger toutes preuves et à effectuer tous contrôles des comptes de l’exportateur ou tout autre contrôle qu’elles estiment utile.

[…]

5. Les autorités douanières sollicitant le contrôle sont informées dans les meilleurs délais de ses résultats. Ceux-ci doivent indiquer clairement si les documents sont authentiques et si les produits concernés peuvent être considérés comme des produits originaires des États ACP ou de l’un des autres pays visés à l’article 6, et remplissent les autres conditions prévues par le présent protocole.

[…]

7. Lorsque la procédure de contrôle ou toute autre information disponible semble indiquer que les dispositions du présent protocole sont transgressées, l’État ACP effectue, de sa propre initiative ou à la demande de la Communauté, les enquêtes nécessaires, ou prend des dispositions pour que ces enquêtes soient effectuées avec l’urgence voulue en vue de déceler et de prévenir pareilles transgressions, et l’État ACP concerné peut, à cette fin, inviter la Communauté à participer à ces enquêtes.»

8. L’article 220 du code des douanes dispose ce qui suit:

«1. Lorsque le montant des droits résultant d’une dette douanière n’a pas été pris en compte conformément aux articles 218 et 219 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant des droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières se sont aperçues de cette situation et sont en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer le débiteur (prise en compte a posteriori). Ce délai peut être augmenté conformément à l’article 219.

2. Hormis les cas visés à l’article 217, paragraphe 1, deuxième et troisième alinéas, il n’est pas procédé à une prise en compte a posteriori, lorsque:

a) […]

b) le montant des droits légalement dus n’avait pas été pris en compte par suite d’une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne la déclaration en douane.

Lorsque le statut préférentiel d’une marchandise est établi sur la base d’un système de coopération administrative impliquant les autorités d’un pays tiers, la délivrance d’un certificat par ces autorités, s’il se révèle incorrect, constitue une erreur qui n’était pas raisonnablement décelable au sens du premier alinéa.

Toutefois, la délivrance d’un certificat incorrect ne constitue pas une erreur lorsque le certificat a été établi sur la base d’une présentation incorrecte des faits par l’exportateur, sauf si, notamment, il est évident que les autorités de délivrance du certificat savaient ou auraient dû savoir que les marchandises ne remplissaient pas les conditions requises pour bénéficier du traitement préférentiel.

La bonne foi du redevable peut être invoquée lorsqu’il peut démontrer que, pendant la période des opérations commerciales concernées, il a fait diligence pour s’assurer que toutes les conditions pour le traitement préférentiel ont été respectées.

Le redevable ne peut toutefois pas invoquer la bonne foi lorsque la Commission a publié au Journal officiel de [l’Union] européenne un avis signalant des doutes fondés en ce qui concerne la bonne application du régime préférentiel par le pays bénéficiaire;

c) les dispositions arrêtées selon la procédure du comité dispensent les autorités douanières de la prise en compte a posteriori de montants de droits inférieurs à un montant déterminé.»

III – Litige au principal et questions déférées à titre préjudiciel

9. Afasia Knits Deutschland GmbH (ci-après «Afasia») fait partie d’un groupe de sociétés dont le siège principal est établi à Hong Kong et qui a fondé des entreprises en Jamaïque qui fabriquaient des textiles à partir de matières originaires de Chine et les exportaient vers l’Union. En 2002, Afasia a acheté plusieurs lots de textiles auprès de l’une de ces entreprises jamaïcaines, ARH Enterprises Ltd (ci-après «ARH»). Afasia a mis les textiles en libre pratique dans l’Union au taux «exempté» en indiquant comme pays d’origine la Jamaïque et en présentant des certificats de circulation des marchandises EUR.1 conformément à l’accord.

10. Selon la décision de renvoi, dans le cadre d’une mission effectuée par la Commission européenne (Office européen de lutte antifraude, ci-après l’«OLAF») en mars 2005 en Jamaïque à la suite de soupçons d’irrégularités, tous les certificats de circulation des marchandises délivrés au cours de la période allant de 2002 à 2004 ont été contrôlés. Il a été constaté que les exportateurs jamaïcains (dont ARH) avaient enfreint les dispositions de l’accord, car les produits exportés n’avaient pas été fabriqués exclusivement à partir de fil originaire de Chine, comme l’exigent les conditions d’origine, mais qu’au contraire la plupart ou la totalité des marchandises exportées dans l’Union avaient été fabriquées à partir d’éléments finis de bonneterie en provenance de Chine ou étaient des réexportations de textiles finis originaires de Chine. Mais, comme de faibles quantités de fils avaient été livrées en provenance de Chine, il serait néanmoins possible que certaines des marchandises exportées dans l’Union aient été fabriquées à partir de ces fils; toutefois, les exportateurs n’ont pas été en mesure d’établir quelle était la quantité exacte de produits ainsi fabriqués. Selon la Commission, les exportateurs jamaïcains ont fait de fausses déclarations sur l’origine des marchandises exportées dans l’Union dans leur demande de délivrance de certificats de circulation des marchandises EUR.1, ce qui, du fait de la manière professionnelle de dissimuler l’origine des marchandises, n’aurait pu être que difficilement détecté par les autorités jamaïcaines. Les autorités douanières jamaïcaines en ont conclu que les certificats de circulation des marchandises délivrés étaient certes authentiques, mais, compte tenu de l’origine certifiée de la marchandise, incorrects et donc nuls. Toutefois, l’équipe d’enquêteurs a pu confirmer que l’administration des douanes avait agi de bonne foi et avec toute la diligence requise.

11. Un protocole a été rédigé le 23 mars 2005 sur les constatations de la mission et les conclusions qui en ont été tirées, protocole qui a été signé par les participants à la mission ainsi que, pour le compte du gouvernement jamaïcain, par le secrétaire permanent du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur.

12. Le Hauptzollamt Hamburg-Hafen a procédé au recouvrement a posteriori des droits de douane dus sur les marchandises importées.

13. Sur recours juridictionnel formé par Afasia contre ce recouvrement à la suite d’un recours gracieux infructueux, le Finanzgericht Hamburg a annulé l’avis de taxation et jugé que les certificats de circulation des marchandises présentés pour les lots importés n’avaient pas été valablement annulés. Le Finanzgericht Hamburg a défendu la thèse selon laquelle les certificats de circulation des marchandises litigieux ne sauraient être considérés comme nuls, car le résultat de leur contrôle a posteriori n’avait pas reposé, ainsi que l’exige l’article 32 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, sur une demande de contrôle a posteriori adressée à l’administration des douanes jamaïcaine et sur les investigations de cette dernière, mais sur celles d’une mission de l’Union (OLAF). Selon cette juridiction, le protocole du 23 mars 2005 a été rédigé sur du papier à en-tête de la Commission et est intitulé «Conclusions de la mission de contrôle»; il ne consigne dès lors pas les conclusions du gouvernement jamaïcain, même s’il a été cosigné par un secrétaire du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur.

14. En revanche, la juridiction de renvoi est encline à considérer le contrôle a posteriori des certificats de circulation des marchandises délivrés en Jamaïque et son résultat comme conformes à l’article 32 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord. Les enquêtes sur le point de savoir si les dispositions du protocole n° 1 ont été respectées peuvent être effectuées par le pays d’exportation de sa propre initiative ou à la demande de l’Union (article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1). Une telle demande peut aussi émaner de la Commission (OLAF). La mission de l’Union en Jamaïque a été diligentée par l’OLAF afin de coordonner les enquêtes pour irrégularités entamées dans neuf États membres sur invitation du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur jamaïcain dans le cadre de la coopération en matière administrative et d’enquête. Le fait que l’enquête a essentiellement été menée par la Commission (OLAF) et que l’administration des douanes jamaïcaine n’a fait qu’apporter son soutien ne devrait pas non plus plaider à l’encontre de la validité de l’annulation par les autorités jamaïcaines des certificats de circulation des marchandises EUR.1.

15. Dans l’hypothèse où les certificats de circulation des marchandises EUR.1 sont annulés sur la base du contrôle a posteriori conformément au protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, la juridiction de renvoi considère que les conditions établies à l’article 220, paragraphe 1, du code des douanes sont remplies et que, contrairement à la conclusion du Finanzgericht Hamburg, on peut douter qu’Afasia puisse invoquer la protection de la confiance légitime conformément à l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. Le Finanzgericht Hamburg a jugé que le résultat du contrôle a posteriori ne porte pas sur des certificats de circulation des marchandises concrets, et donc pas non plus sur ceux délivrés pour les importations d’Afasia, car une certaine quantité, même minime, de fil en provenance de Chine a été transformée en Jamaïque, de sorte qu’il est à tout le moins possible que des marchandises en cause importées par Afasia aient rempli les conditions d’origine.

16. En outre, la juridiction de renvoi considère que la position des premiers juges selon laquelle Afasia pouvait en tout état de cause se prévaloir de la protection de la confiance légitime en vertu de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, au motif que les résultats de l’enquête de la mission ne feraient pas apparaître que les certificats de circulation des marchandises incorrects reposeraient sur de fausses déclarations de l’exportateur, est fondée sur une interprétation du droit de l’Union qui soulève des doutes.

17. C’est dans ces circonstances que le Bundesfinanzhof a décidé, le 29 juin 2010, de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Est-il compatible avec l’article 32 du protocole n° 1 relatif à la définition de la notion de ‘produits originaires’ et aux méthodes de coopération administrative [joint à l’annexe V] de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, que la Commission européenne procède pour l’essentiel elle-même, même si c’est avec le soutien des autorités locales, au contrôle a posteriori des preuves d’origine délivrées dans l’État d’exportation et s’agit-il d’un résultat du contrôle, au sens de ladite disposition, lorsque les résultats du contrôle de la Commission ainsi obtenus sont consignés dans un protocole cosigné par un représentant du gouvernement du pays d’exportation?

2) Dans l’hypothèse où il conviendrait de répondre par l’affirmative à la première question: dans un cas comme celui de l’affaire au principal dans laquelle les certificats préférentiels délivrés par le pays d’exportation pendant une certaine période ont été annulés parce que l’origine de la marchandise n’a pas pu être confirmée à la suite d’un contrôle a posteriori, mais il ne peut toutefois pas être exclu que certaines des marchandises exportées remplissaient les conditions d’origine, le redevable peut-il, sur le fondement de l’article 220, paragraphe 2, sous b), deuxième et troisième alinéas, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, invoquer le principe de protection de la confiance légitime en faisant valoir que les certificats d’origine préférentielle qui ont été présentés dans son cas étaient peut-être corrects et qu’ils reposaient donc sur une présentation correcte des faits par l’exportateur?»

IV – Procédure devant la Cour

18. La Cour a reçu des observations écrites d’Afasia, des gouvernements italien et tchèque, ainsi que de la Commission. Une audience a été tenue le 7 juillet 2011, lors de laquelle Afasia et la Commission ont présenté des observations orales.

V – Appréciation

A – Première question

19. La première question de la juridiction de renvoi porte sur le degré d’implication de la Commission/de l’OLAF dans le contrôle a posteriori des preuves de l’origine des textiles en cause dans la procédure au principal ainsi que sur la conformité, à l’article 32 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, du rapport ou procès-verbal de la mission de la Commission ( ) en Jamaïque daté du 23 mars 2005, consigné sur du papier à en-tête de la Commission/de l’OLAF et cosigné, en premier lieu, par le secrétaire permanent du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur pour le compte du gouvernement jamaïcain et, en deuxième lieu, par un certain nombre d’autres parties pour la Commission/l’OLAF et les États membres (ci-après le «procès-verbal»). Il ressort clairement de la décision de renvoi et du dossier déposé devant la Cour que des doutes sont nés quant à la légalité du contrôle a posteriori des preuves de l’origine des lots de textiles en cause dans la procédure au principal et quant à la légalité de l’annulation des certificats de circulation des marchandises EUR.1 relatifs à ces textiles.

20. Conformément à l’accord, les textiles originaires de Jamaïque bénéficient d’un traitement préférentiel et sont ainsi admis à l’importation dans l’Union en exemption de droits de douane sur présentation, notamment, d’un certificat de circulation des marchandises EUR.1 ( ). Le protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord définit la notion de «produits originaires» et établit un système de coopération administrative entre, notamment, l’Union et ses États membres et les États ACP. Ce système repose à la fois sur une répartition des tâches et sur une confiance mutuelle entre les autorités de l’État membre concerné et celles de l’État ACP en question ( ).

21. Conformément à l’article 15 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, il incombe aux autorités jamaïcaines de délivrer le certificat de circulation des marchandises EUR.1 et de contrôler l’origine des textiles en cause dans la procédure au principal. Les autorités de l’État membre d’importation doivent reconnaître la validité des certificats de circulation des marchandises EUR.1, attestant l’origine jamaïcaine des textiles ( ). En outre, c’est également aux autorités jamaïcaines qu’il incombe, en vertu de l’article 32 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, de vérifier a posteriori le respect des règles d’origine. Les conclusions dégagées par les autorités jamaïcaines lors d’un contrôle a posteriori s’imposent aux autorités de l’État membre d’importation ( ). Il est dès lors clair que, conformément au protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, ce sont les autorités de l’État ACP d’exportation qui sont réputées les mieux placées pour contrôler directement les faits qui conditionnent l’origine des marchandises concernées ( ), plutôt que la Commission ou les États membres d’importation.

22. Conformément à l’article 32, paragraphe 1, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, le contrôle a posteriori des preuves de l’origine est effectué par sondage ou chaque fois que les autorités douanières du pays d’importation ont des doutes fondés en ce qui concerne, notamment, le caractère originaire des marchandises. En outre, conformément à l’article 32, paragraphe 5, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, les autorités douanières sollicitant le contrôle sont informées dans les meilleurs délais des résultats de ce contrôle. Ces résultats doivent indiquer clairement si les documents sont authentiques et si les produits concernés peuvent être considérés comme des produits originaires des États ACP.

23. L’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord établit une procédure additionnelle en vue, à la fois, de déceler et de prévenir les transgressions à l’accord. Des enquêtes peuvent être effectuées conformément à l’article 32, paragraphe 7, sur la base de toute information disponible qui tendrait à indiquer que les dispositions du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord sont transgressées ( ). De plus, il ressort clairement de l’article 32, paragraphe 7, que l’État ACP est autorisé à effectuer lui-même ou à prendre des dispositions pour que les enquêtes soient effectuées pour son compte en vue de déceler et de prévenir pareilles transgressions. En outre, conformément à cette même disposition, l’État ACP peut inviter l’Union à participer à ces enquêtes.

24. L’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord ne contient pas de dispositions quant à la forme dans laquelle les résultats des enquêtes effectuées conformément à celui-ci doivent être présentés pour lier les autorités de l’État membre d’importation. Nous considérons, par conséquent, qu’aucune forme spécifique ne peut être exigée dans de telles circonstances de l’État membre d’importation pour engager une action en recouvrement des droits de douane ( ). L’absence d’exigences particulières de forme ne signifie cependant pas que les résultats ne doivent pas être conformes à certains critères minimaux pour lier les autorités de l’État membre d’importation. Ainsi, alors que l’article 32, paragraphe 5, du protocole n° 1 ne prévoit pas non plus de forme particulière dans laquelle les autorités sollicitant les contrôles en vertu de cette disposition doivent être informées des résultats de ces contrôles, ces résultats doivent clairement indiquer notamment si les produits concernés peuvent être considérés comme des produits originaires de l’État ACP. Selon nous, l’article 32, paragraphe 7, doit être interprété en ce sens qu’il impose, par analogie, une obligation de clarté dans l’intérêt de la sécurité juridique et de la coopération mutuelle ( ).

25. Nous considérons que les autorités d’un État membre d’importation ne peuvent exiger le paiement des droits, sur la base d’enquêtes effectuées par des tiers autres que les autorités d’un État ACP conformément à l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, que lorsque les résultats des enquêtes indiquent clairement que les produits concernés ne peuvent pas être considérés comme des produits originaires de l’État ACP et que cet État reconnaît sans équivoque par écrit qu’il a adopté comme siens ces résultats. Selon nous, la reconnaissance ou l’adhésion écrite devrait être datée et signée pour le compte de l’État ACP.

26. En ce qui concerne les circonstances de la procédure au principal, nous considérons, conformément aux dispositions de l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, comme dénuée de pertinence la question de savoir si la Commission/l’OLAF a procédé pour l’essentiel elle-même/lui-même au contrôle a posteriori des preuves de l’origine en Jamaïque, même si c’est avec le soutien des autorités de cet État, pour autant que la Jamaïque ait pris des dispositions pour que la Commission/l’OLAF effectue ces enquêtes et que cet État ait adopté comme siens les résultats de pareilles enquêtes.

27. Selon le procès-verbal, l’OLAF a effectué une mission communautaire de coopération administrative et d’enquête en Jamaïque «sur invitation du ministère jamaïcain des Affaires étrangères et du Commerce extérieur» «en vue de contrôler les exportations en cause de la Jamaïque vers la Communauté». Le procès-verbal indique que le «ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur [jamaïcain], le département des douanes, le Trade Board et la Jamaica Promotion Corporation (JAMPRO) ont pleinement collaboré au processus de contrôle conformément au protocole n° 1 de l’accord de Cotonou». De plus, «des représentants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur et des autorités de la zone franche en cause ont accompagné l’équipe de la Communauté lors des visites dans les sociétés». Le procès-verbal indique en outre que les conclusions établies à partir de ces contrôles ont été tirées par des représentants du gouvernement jamaïcain et de l’OLAF. Nous souhaitons également souligner que, en plus d’un compte-rendu des «contrôles conjoints» («joint verifications») ( ) et des conclusions conjointes établies à partir de ceux-ci, le procès-verbal mentionne que «le département des douanes jamaïcain conclut, dès lors, que les certificats de circulation des marchandises EUR.1 délivrés depuis le 1er janvier 2002 jusqu’à ce jour pour les lots qui font l’objet de la présente enquête sont certes authentiques, mais néanmoins incorrects en ce qui concerne le caractère originaire des marchandises concernées, et dès lors nuls».

28. Il ressort donc du procès-verbal, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, que la Jamaïque a pris des dispositions pour que l’OLAF effectue les enquêtes en question et que les autorités jamaïcaines ont, dans une certaine mesure, participé à ces enquêtes et qu’elles ont, en fin de compte, totalement adopté comme leurs les résultats de ces enquêtes. En outre, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, les autorités douanières jamaïcaines semblent avoir indiqué sans équivoque que les certificats de circulation des marchandises EUR.1 délivrés du 1er janvier 2002 au 23 mars 2005 pour les lots de textiles en question dans la procédure au principal étaient nuls.

29. Le procès-verbal a été signé pour le compte du gouvernement jamaïcain par le secrétaire permanent du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur. Selon nous, le fait que le procès-verbal est également signé par un certain nombre d’autres parties pour la Commission/ l’OLAF et les États membres et est rédigé sur du papier à en-tête de la Commission/de l’OLAF n’entame pas, ni n’ébranle, d’une quelconque manière, l’autorité de la signature du procès-verbal par le secrétaire permanent du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur pour le compte du gouvernement jamaïcain.

30. Nous noterons qu’Afasia a également fait valoir que le secrétaire permanent du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur a commis un excès de pouvoir au regard du droit jamaïcain ( ). Rien dans la décision de renvoi ne tend à indiquer que le secrétaire permanent aurait agi au-delà de la sphère de ses compétences et n’avait pas le pouvoir de lier la Jamaïque quant au contenu du procès-verbal. En outre, étant donné que l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord ne fait aucune référence à un quelconque organe ou à une quelconque entité précise et renvoie simplement à l’État ACP, la question de savoir quel organe ou quelle entité étatique peut lier un État ACP en vertu de cette disposition doit être résolue conformément au droit de cet État et n’est pas une question relevant du droit de l’Union ( ). Lorsque les autorités douanières d’un État membre ont recouvré des droits sur la base d’un document qui a été signé par une personne qui a en apparence le pouvoir de lier l’État ACP et qu’elles n’avaient pas effectivement connaissance à l’époque du recouvrement du fait que le signataire agissait ultra vires, un tel recouvrement est, selon nous, valable au regard du droit de l’Union. Nous considérons que tout remède éventuel à de tels excès de pouvoir allégués doit être poursuivi conformément au droit de l’État ACP en question.

31. Selon nous, et sous réserve de vérification par la juridiction nationale, le procès-verbal est suffisamment explicite, dans son contenu et dans la manière dont il est présenté, pour qu’il ne puisse pas y avoir de doute légitime sur la position juridique de la Jamaïque et effectivement des autorités douanières jamaïcaines en ce qui concerne la nullité des certificats de circulation des marchandises EUR.1 en cause et les faits et circonstances qui les ont conduites à adopter une telle position. Nous considérons, dès lors, que le principe de sécurité juridique a été respecté. Selon nous, cela serait faire preuve d’un formalisme excessif et violer le principe de coopération mutuelle d’exiger d’un État ACP ou de ses autorités douanières qu’ils notifient aux autorités douanières des États membres, directement, au moyen d’une forme particulière de documents, les résultats des enquêtes conduites en vertu de l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord. Une telle approche inutilement rigide, qui n’est pas prévue à l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, risquerait d’entraver le système de coopération administrative entre, notamment, l’Union et ses États membres et les États ACP, établi par le protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord.

32. Nous considérons dès lors que, conformément à l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, la Commission peut effectuer le contrôle a posteriori des preuves de l’origine dans un État ACP exportateur, pour autant que l’État ACP ait pris des dispositions pour, ou invité la Commission à procéder à ce contrôle a posteriori pour son compte et qu’il soit clairement indiqué par cet État ACP, dans un document écrit, daté et signé par une personne qui a en apparence le pouvoir de lier cet État, que l’État ACP a fait siens les résultats de ces contrôles et les a adoptés comme tels. La Commission peut communiquer ces résultats aux autorités douanières de l’État membre d’importation.

B – Seconde question

33. Le Bundesfinanzhof a également déféré une seconde question à la Cour, qui porte sur l’interprétation de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, dans l’hypothèse où il serait répondu à sa première question par l’affirmative. La question découle du fait que, étant donné l’existence de livraisons de faibles quantités de fils en provenance de Chine, il est possible que certaines des marchandises exportées dans l’Union aient été produites à partir de ces fils et soient donc d’origine jamaïcaine et donnent droit au traitement préférentiel. Les exportateurs n’ont toutefois pas été en mesure d’établir, lors des contrôles a posteriori, la quantité exacte de marchandises ainsi fabriquées. La seconde question concerne la portée de la protection de la confiance légitime dont bénéficie un importateur en vertu de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes en l’absence de preuve de l’origine de toutes les marchandises en question.

34. Afasia considère que, en l’absence de preuve contraire, les certificats de circulation des marchandises EUR.1 devraient être considérés comme corrects et établis sur la base d’une présentation correcte des faits par l’exportateur. L’importateur ne peut pas être redevable des droits, conformément aux deuxième et troisième alinéas de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, lorsque l’origine des marchandises n’a pas pu être confirmée lors des contrôles a posteriori et qu’il ne peut pas être exclu que certaines des marchandises exportées répondaient aux règles d’origine. Afasia considère que le Hauptzollamt Hamburg-Hafen doit prouver que ARH a fait des déclarations inexactes pour ce qui concerne chaque lot exporté. Afasia fait valoir que ARH n’a pas fait preuve de négligence, ce qui implique que les autorités douanières n’ont pas pu fournir la preuve en question. Les usines d’ARH ont été détruites par un ouragan en 2004. Dans un tel cas de force majeure, la charge de la preuve continue à incomber aux autorités douanières.

35. Le gouvernement tchèque considère que, dans un cas tel que celui de la procédure au principal, dans lequel des certificats préférentiels délivrés par l’État d’exportation ont été annulés parce que l’origine des marchandises n’a pas pu être confirmée lors de contrôles a posteriori, mais qu’il ne peut pas être exclu que certaines marchandises soient conformes aux règles d’origine, le redevable du droit ne peut invoquer le principe de protection de la confiance légitime, conformément aux deuxième et troisième alinéas de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, que lorsque la juridiction nationale conclut que l’absence d’identification de l’origine des marchandises ne résulte pas d’une violation par l’exportateur de ses obligations et que les autorités douanières n’ont pas produit d’autres preuves établissant une présentation incorrecte des faits par l’exportateur. L’obligation de l’exportateur de conserver les documents concernant l’origine des marchandises n’est pas enfreinte lorsque ces documents ont été détruits dans une catastrophe naturelle.

36. Le gouvernement italien considère que, lorsque les enquêtes de l’OLAF n’ont pas pu confirmer l’origine préférentielle des marchandises, même s’il ne peut pas être exclu que certaines des marchandises répondent aux règles d’origine, l’importateur ne peut pas invoquer le principe de protection de la confiance légitime conformément aux deuxième et troisième alinéas de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, en faisant valoir que, dans son cas, les certificats préférentiels sont corrects.

37. La Commission considère qu’il y aurait lieu de reformuler la seconde question. La question vise à établir sur qui pèse la charge de la preuve dans un cas comme celui de l’affaire au principal, dans laquelle les certificats de circulation des marchandises délivrés pendant une certaine période ont été annulés parce que l’origine des marchandises n’a pu être confirmée dans le cadre de contrôles a posteriori, sachant toutefois qu’il ne peut être exclu que certaines des marchandises exportées remplissaient les conditions d’origine, et alors même que l’importateur fait valoir que les certificats préférentiels d’origine qui ont été présentés dans son cas étaient peut-être corrects, parce qu’ils ont été établis sur la base d’une présentation exacte des faits par l’exportateur.

38. La Commission soutient que, dans un tel cas, c’est à l’importateur, voire à l’exportateur, qu’il incombe de prouver l’exactitude des certificats, et non aux autorités douanières. La charge de la preuve devrait être appliquée au regard de l’article 28 du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord, qui impose à l’exportateur de conserver pendant trois ans au moins les documents prouvant le caractère originaire des produits concernés. La Commission estime que, lorsque, comme en l’espèce, l’importateur appartient au même groupe de sociétés que l’exportateur, le non-respect de l’obligation de conserver lesdits documents et le risque de perte de ces derniers concernent le groupe dans son ensemble. La Commission considère que l’argument d’Afasia selon lequel des documents probants ne pouvaient plus être fournis vu le passage d’un ouragan en Jamaïque en 2004 n’est pas crédible. Par conséquent, lorsque l’importateur fait valoir que les certificats d’origine présentés dans son cas étaient peut-être corrects et établis sur la base d’une présentation correcte des faits par l’exportateur, c’est sur lui, l’importateur, que pèse la charge de soumettre des éléments confirmant les déclarations contenues dans les certificats.

39. Il est de jurisprudence constante que la finalité du contrôle a posteriori est de vérifier l’exactitude de l’origine indiquée dans le certificat de circulation des marchandises EUR.1 ( ). Lorsqu’un contrôle a posteriori ne permet pas de confirmer l’origine de la marchandise indiquée dans le certificat de circulation EUR.1, il y a lieu de conclure qu’elle est d’origine inconnue et que, dès lors, le certificat EUR.1 et le tarif préférentiel ont été accordés à tort ( ). Des droits à l’importation sont donc dus sur ces marchandises et ils doivent être recouvrés par les autorités douanières conformément à l’article 220, paragraphe 1, du code des douanes ( ).

40. Selon la décision de renvoi, il est possible qu’une faible quantité de textiles en cause dans la procédure au principal réponde dans les faits aux règles d’origine. Cependant, étant donné que ces textiles, qui ont été fabriqués en Jamaïque, semblent avoir été mélangés à d’autres textiles d’origine non jamaïcaine et étaient donc indifférenciables de ceux-ci, il y a lieu, selon nous, de conclure que des certificats de circulation des marchandises EUR.1 incorrects ont été délivrés pour tous les textiles en question ( ). Selon nous, il y a lieu de rejeter la thèse d’Afasia selon laquelle le Hauptzollamt Hamburg-Hafen doit prouver que ARH a fait des déclarations inexactes en ce qui concerne chaque lot. La charge de la preuve pèse sur l’exportateur, qui doit établir par toutes les pièces justificatives nécessaires quels lots de textiles sont d’origine jamaïcaine ( ). Lorsque l’exportateur ne peut pas apporter cette preuve, les droits à l’importation sont, en principe, dus pour tous les lots de textiles en question et doivent être recouvrés par les autorités douanières conformément à l’article 220, paragraphe 1, du code des douanes.

41. L’article 220, paragraphe 2, du code des douanes prévoit un certain nombre d’exceptions au principe du recouvrement prévu à l’article 220, paragraphe 1. La Cour a jugé que le remboursement ou la remise des droits à l’importation ou des droits à l’exportation, qui ne peuvent être accordés que sous certaines conditions et dans des cas spécifiquement prévus, constituent une exception au régime normal des importations et des exportations et, par conséquent, les dispositions prévoyant un tel remboursement ou une telle remise sont d’interprétation stricte. La «bonne foi» étant une condition sine qua non pour pouvoir prétendre à un remboursement ou à une remise des droits à l’importation ou des droits à l’exportation, il s’ensuit que cette notion doit être interprétée de telle sorte que le nombre des cas de remboursement ou de remise reste limité ( ).

42. Aux termes de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, les autorités compétentes ne procèdent pas à la prise en compte a posteriori de droits à l’importation si trois conditions cumulatives sont réunies. Il faut, tout d’abord, que les droits n’aient pas été perçus à la suite d’une erreur des autorités compétentes elles-mêmes, ensuite que l’erreur commise par celles-ci soit d’une nature telle qu’elle ne pouvait raisonnablement être décelée par un redevable de bonne foi et, enfin, que celui-ci ait observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane ( ). La confiance légitime des opérateurs concernés est donc protégée à certaines conditions, dans le cas d’erreurs de la part des autorités douanières quant au caractère préférentiel des marchandises.

43. C’est la première de ces conditions qui est en cause dans la procédure au principal, donc celle de savoir si les autorités douanières sont réputées avoir commis une erreur. Lorsque l’origine des marchandises figurant dans un certificat de circulation EUR.1 ne peut être confirmée à la suite d’un contrôle a posteriori, ledit certificat doit être considéré comme un «certificat incorrect» au sens de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes ( ) et les autorités douanières sont réputées avoir commis une erreur.

44. Toutefois, conformément au troisième alinéa de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, les autorités douanières sont réputées ne pas avoir commis d’erreur lorsqu’elles ont délivré des certificats de circulation des marchandises EUR.1 sur la base d’informations inexactes fournies par l’exportateur. Dans de telles circonstances, les droits de douane en question peuvent être recouvrés. La charge de la preuve incombe aux autorités douanières qui souhaitent recouvrer les droits à l’importation et doivent prouver que la délivrance de certificats de circulation des marchandises EUR.1 incorrects est imputable à la présentation inexacte des faits par l’exportateur ( ).

45. L’article 28, paragraphe 1, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord impose à l’exportateur une obligation de conserver les documents prouvant l’origine des marchandises pendant une période de trois ans.

46. Lorsque l’exportateur ne garde pas, par-devers lui, les documents adéquats prouvant le caractère originaire des marchandises en question, malgré son obligation juridique de les conserver, et que les autorités douanières sont, par conséquent, privées de la possibilité de démontrer que les certificats de circulation EUR.1 étaient basés sur une présentation exacte ou inexacte des faits par l’exportateur, c’est au redevable qu’il incombera de prouver que les certificats de circulation EUR.1 délivrés par les autorités de l’État ACP en ce qui concerne les marchandises en question étaient basés sur une présentation exacte des faits ( ).

47. Selon nous, il en résulte que, lorsqu’un exportateur n’a pas conservé les documents prouvant l’origine des marchandises, le redevable des droits, en l’espèce Afasia, ne peut pas bénéficier du principe de protection de la confiance légitime, tel qu’il est prévu aux deuxième et troisième alinéas de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, en alléguant simplement qu’il est possible que certaines des marchandises répondent aux règles d’origine et bénéficient d’un traitement préférentiel. Afasia doit apporter la preuve de ce fait.

48. Dans son arrêt Huygen e.a., la Cour a jugé que l’obligation d’être en possession des pièces justificatives de l’origine de la marchandise incombe uniquement à l’exportateur ( ). Lorsque le certificat de circulation EUR.1 ne peut pas faire l’objet d’un contrôle a posteriori pour des raisons de force majeure, et donc de circonstances anormales et imprévisibles étrangères à l’exportateur concerné, malgré toutes les diligences déployées, les droits d’importation ne peuvent pas être recouvrés ( ).

49. Il ressort de la décision de renvoi qu’Afasia soutient que les documents pertinents en Jamaïque ont été perdus à la suite d’un ouragan et que cette déclaration n’a pas été contestée. C’est à la juridiction nationale qu’il appartient d’établir la véracité d’une telle allégation, de déterminer si les circonstances dans lesquelles les documents ont été perdus constituent un cas de force majeure selon les critères ci-dessus, et d’établir l’absence de toute possibilité raisonnable, quelle qu’elle soit, de la part de l’exportateur de reconstituer le contenu des documents en question par des duplicata ou toute autre preuve.

50. Nous notons à cet égard que, conformément au procès-verbal et sous réserve de vérification par la juridiction nationale, ARH tirait ses fournitures ( ), sauf exceptionnellement, de Chine. Les marchandises fournies depuis la Chine ont été facturées par des sociétés établies à Hong Kong appartenant au groupe de sociétés Afasia. Étant donné les liens commerciaux et autres liens juridiques apparemment très étroits ( ) entre les sociétés du groupe Afasia, il appartient à la juridiction nationale de vérifier si ARH et en effet Afasia pourraient fournir des preuves émanant d’autres sociétés du même groupe, telles que des documents comptables qui ont été soumis à un audit, qui pourraient aider à établir l’origine des textiles en cause dans la procédure au principal.

51. Nous considérons dès lors que, lorsqu’un exportateur ne conserve pas en sa possession les documents appropriés établissant le caractère originaire des marchandises, malgré son obligation juridique en ce sens, et qu’il est dès lors impossible pour les autorités douanières d’apporter la preuve nécessaire de ce que les certificats de circulation des marchandises EUR.1 relatifs à ces marchandises ont été établis sur la base d’une présentation exacte ou inexacte des faits par l’exportateur, conformément au troisième alinéa de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, le redevable des droits ne peut pas bénéficier du principe de protection de la confiance légitime, tel que prévu aux deuxième et troisième alinéas de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, en alléguant simplement qu’il est possible que certaines des marchandises répondent aux règles d’origine. Cette personne doit, en l’absence de force majeure, apporter la preuve que les marchandises en question sont conformes aux règles d’origine.

VI – Conclusion

52. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Bundesfinanzhof:

«1) Conformément à l’article 32, paragraphe 7, du protocole n° 1 de l’annexe V de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (les ‘États ACP’), d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000, la Commission européenne peut effectuer le contrôle a posteriori des preuves de l’origine dans un État ACP d’exportation, pour autant que l’État ACP ait pris des dispositions pour, ou invité la Commission à effectuer ce contrôle a posteriori pour son compte et qu’il soit clairement indiqué par cet État ACP, dans un document écrit, daté et signé par une personne qui a en apparence le pouvoir de lier cet État, que l’État ACP a fait siens les résultats de ces contrôles et les a adoptés comme tels. La Commission peut communiquer ces résultats aux autorités douanières de l’État membre d’importation.

2) Lorsque l’exportateur ne conserve pas en sa possession les documents appropriés prouvant le caractère originaire des marchandises, malgré son obligation juridique en ce sens, et qu’il est donc impossible pour les autorités douanières d’apporter la preuve nécessaire, conformément au troisième alinéa de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (le ‘code des douanes’), de ce que les certificats de circulation des marchandises EUR.1 relatifs à ces marchandises ont été établis sur la base d’une présentation exacte ou inexacte des faits par l’exportateur, le redevable des droits ne peut pas bénéficier du principe de protection de la confiance légitime, tel que prévu aux deuxième et troisième alinéas de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, en alléguant simplement qu’il est possible que certaines des marchandises répondent aux règles d’origine. Cette personne doit, en l’absence de force majeure, apporter la preuve que les marchandises en question sont conformes aux règles d’origine.»