CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer

présentées le 9 juin 2005 ( )

Affaire C-258/04

Office national de l’emploi (ONEM)

contre

Ioannis Ioannidis

[demande de décision préjudicielle formée par la cour du travail de Liège (Belgique)]

«Droit de libre circulation et de libre séjour – Demandeurs d’emploi – Allocations d’attente – Citoyenneté de l’Union – Discrimination en raison de la nationalité»

I – Introduction

1. Le Royaume de Belgique accorde des aides, dénommées «allocations d’attente» aux jeunes de moins de 30 ans qui recherchent leur premier emploi ou ont exercé une activité salariée pendant une période trop courte pour avoir droit aux prestations de chômage. M. Ioannis Ioannidis s’est vu refuser le bénéfice de ces allocations au motif qu’il n’avait pas terminé ses études secondaires dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par l’une des trois communautés de ce pays, n’était pas titulaire d’un diplôme ou certificat sanctionnant ces études et n’était pas, comme enfant, à charge de travailleurs migrants, bien qu’il fût titulaire d’un diplôme grec reconnu.

2. La présente question préjudicielle, déférée par la cour du travail de Liège (Belgique), a pour objet la compatibilité de ce refus avec le droit communautaire. La Cour de justice a déjà eu l’occasion d’examiner les allocations susmentionnées en ce qui concerne les enfants des travailleurs migrants et les citoyens belges qui ont étudié dans un autre État membre.

3. L’hypothèse en cause dans la présente affaire est un maillon supplémentaire de la chaîne. Comme l’a écrit Sartre, «Donc recommençons. Cela n’amuse personne […] Mais il faut enfoncer le clou» ( ). C’est pourquoi, après avoir exposé la réglementation pertinente, les faits à l’origine du litige et des autres procédures, j’analyserai la jurisprudence existante en vue de l’appliquer au présent cas d’espèce.

II – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire

4. L’article 12, premier alinéa, CE interdit «toute discrimination exercée en raison de la nationalité» dans le domaine d’application du traité CE, sous réserve de quelques exceptions.

5. Par ailleurs, l’article 17 CE dispose:

«1. Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.

2. Les citoyens de l’Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité.»

6. L’article 18 CE énonce ensuite les différents droits que confère cette qualité, et notamment le droit de «circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres», sous réserve des limitations et conditions prévues par le traité et par les dispositions prises pour son application.

7. En conséquence, tous les ressortissants des États membres de l’Union bénéficient du droit à l’égalité de traitement inscrit à l’article 12 CE ainsi que des droits prévus à l’article 18 CE.

8. Toutefois, certains articles interdisent les discriminations fondées sur la nationalité à l’encontre des ressortissants communautaires qui se rendent dans un autre État membre pour y exercer une activité salariée, comme l’article 39 CE, aux termes duquel:

«1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l’intérieur de la Communauté.

2. Elle implique l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.

3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique:

a) de répondre à des emplois effectivement offerts;

b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres;

c) de séjourner dans un des États membres afin d’y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l’emploi des travailleurs nationaux;

d) de demeurer, dans des conditions qui feront l’objet de règlements d’application établis par la Commission, sur le territoire d’un État membre, après y avoir occupé un emploi.

[…]».

9. La Communauté a entendu assurer la mobilité de la main d’œuvre dès sa création, ce qui l’a conduite à adopter très tôt des règles visant à l’abolition des discriminations en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail, qui permettent ainsi aux personnes de se déplacer plus facilement en vue d’exercer une activité salariée. Cette préoccupation se retrouve dans le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté ( ). Son article 7 dispose:

«1. Le travailleur ressortissant d’un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé en chômage.

2. Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.

[…]»

B – La législation belge

10. L’arrêté royal du 25 novembre 1991, portant réglementation du chômage ( ), prévoit des aides en faveur des jeunes de moins de 30 ans à la recherche de leur premier emploi, auxquels sont assimilés ceux qui ont exercé une activité salariée, mais n’ont pas totalisé un nombre de jours de travail suffisant pour ouvrir droit aux prestations de chômage.

11. L’article 36, paragraphe 1, énumère les conditions alternatives d’octroi de ces aides ( ):

«[…]

2° a) soit avoir terminé des études de plein exercice du cycle secondaire supérieur ou du cycle secondaire inférieur de formation technique ou professionnelle dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par une Communauté ( );

b) soit avoir obtenu devant le jury compétent d’une Communauté un diplôme ou certificat d’études pour les études visée sous a);

[…]

h) soit avoir suivi des études ou une formation dans un autre État membre de l’Union européenne si les conditions suivantes sont remplies simultanément:

– le jeune présente des documents dont il ressort que les études ou la formation sont de même niveau et équivalentes à celles mentionnées aux litterae précédents;

– au moment de la demande d’allocations, le jeune est, comme enfant, à charge de travailleurs migrants au sens de l’article 48 du traité CE, qui résident en Belgique ( ).

[…]»

III – Les faits, le litige au principal et la question préjudicielle

12. M. Ioannidis, né le 23 avril 1976 et de nationalité grecque, a établi en 1994 sa résidence dans une commune de l’agglomération liégeoise. Par décision du 17 octobre 1994, le ministre de l’Éducation, de la Recherche et de la Formation de la Communauté française de Belgique a reconnu que le certificat d’études secondaires que l’intéressé avait obtenu en Grèce («apolytirion») était équivalent au certificat homologué d’enseignement secondaire supérieur donnant accès à l’enseignement supérieur de type court.

13. Le 29 juin 2000, au terme d’un cycle de trois années d’études, il a obtenu le diplôme de gradué en kinésithérapie, délivré par la Haute école de la province de Liège André Vésale.

14. Le 7 juillet suivant, il s’est inscrit comme demandeur d’emploi à temps complet auprès de l’Office communautaire et régional de la formation professionnelle et d’emploi.

15. Du 10 octobre 2000 au 29 juin 2001, il a suivi en France une formation rémunérée en rééducation vestibulaire en vertu d’un contrat de travail conclu avec une société civile professionnelle de médecins spécialisés en oto‑rhino‑laryngologie.

16. De retour en Belgique, il a adressé le 7 août 2001 une demande d’allocations d’attente à l’Office national de l’emploi, qui a été rejetée par décision du 5 octobre 2001.

17. Le tribunal du travail de Liège, par arrêt du 7 octobre 2002, a fait droit au recours formé par l’intéressé contre cette décision de refus.

18. L’Office national de l’emploi a interjeté appel de cet arrêt devant la cour du travail de Liège (neuvième chambre). Estimant que M. Ioannidis ne satisfaisait pas aux conditions requises par les dispositions nationales pour bénéficier des allocations en question ( ), que seules les règles communautaires lui permettraient d’obtenir, la cour du travail a sursis à statuer et déféré à la Cour de justice la question préjudicielle suivante:

«Le droit communautaire (en particulier les articles 12 CE, 17 CE et 18 CE) s’oppose-t-il à ce que la réglementation d’un État membre (tel, en Belgique, l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage), qui accorde aux demandeurs d’emploi âgés en principe de moins de 30 ans des allocations dites d’attente sur la base des études secondaires qu’ils ont accomplies, impose à ceux de ces demandeurs qui sont ressortissants d’un autre État membre, dans les mêmes termes qu’à ses ressortissants nationaux, la condition selon laquelle ces allocations ne sont octroyées que si les études requises ont été terminées dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par l’une des trois communautés nationales [comme prévu, dans l’arrêté royal précité, par l’article 36, paragraphe 1er, alinéa 1er, 2°, a)], de façon telle que les allocations d’attente sont refusées à un jeune demandeur d’emploi qui, n’étant pas membre de la famille d’un travailleur migrant, est toutefois ressortissant d’un autre État membre dans lequel, avant de circuler au sein de l’Union, il avait poursuivi et achevé des études secondaires, reconnues comme équivalentes aux études exigées par les autorités de l’État où le bénéfice des allocations d’attente est sollicité?»

IV – La procédure devant la Cour de justice

19. Ont présenté des observations écrites dans le délai prévu à l’article 20 du statut CE de la Cour de justice l’Office national de l’emploi, le gouvernement italien, le gouvernement grec et la Commission.

20. Après la clôture de la procédure écrite, il a été décidé au cours de la réunion générale du 26 avril 2005 de ne pas tenir d’audience si aucune des parties au principal n’en faisait la demande dans le délai imparti à cet effet, qui expirait le 28 avril suivant. Les parties n’ayant pas manifesté leur intérêt à la tenue d’une audience, la procédure s’est poursuivie par la rédaction des présentes conclusions.

V – Analyse de la question préjudicielle

21. Il convient, pour répondre à cette question, d’examiner la jurisprudence de la Cour, qui fournit des indications suffisantes pour dissiper les doutes exprimés par la juridiction de renvoi.

A – La jurisprudence applicable

22. Comme je l’ai indiqué plus haut, la Cour s’est prononcée à plusieurs reprises sur les allocations d’attente belges. Les arrêts du 20 juin 1985, Deak (94/84, Rec. p. 1873), Commission/Belgique, précité, et du 11 juillet 2002, D’Hoop (C‑224/98, Rec. p. I‑6191) ( ), revêtent à cet égard une importance particulière. Plus récemment, le 23 mars 2004, la Cour a rendu l’arrêt Collins (C‑138/02, Rec. p. I‑2703), concernant une aide britannique en faveur des demandeurs d’emploi, dont les motifs sont de grande importance pour la présente affaire. Il convient donc d’exposer en détail cette jurisprudence, car elle contient les éléments permettant de répondre à la juridiction de renvoi; en outre, les comparants ont débattu dans leurs observations de la portée de la jurisprudence communautaire.

1. L’arrêt Deak ( )

23. Cet arrêt a répondu à une question préjudicielle posée par la cour du travail de Liège dans un litige opposant M. Deak, un jeune Hongrois de mère italienne, elle-même travailleur migrant et résidente en Belgique, à l’Office national de l’emploi, qui avait refusé de lui octroyer les allocations au motif qu’il n’était pas ressortissant d’un État membre.

24. La Cour a fourni quelques précisions. En premier lieu, la décision de refus n’était pas contraire au règlement (CEE) n° 1408/71 ( ) dont l’interprétation était sollicitée, car les allocations en question constituaient un avantage social au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, notion qui comprend tous les avantages qui, liés ou non à un contrat d’emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux en raison principalement de leur qualité objective de travailleurs ou du simple fait de leur résidence sur le territoire national; en deuxième lieu, le principe d’égalité de traitement dans l’octroi des avantages interdit les discriminations au détriment des descendants qui sont à la charge du travailleur; et, enfin, la nationalité ne saurait avoir d’incidence sur l’octroi ou le refus d’une allocation en faveur des jeunes, enfants de travailleurs migrants communautaires, qui sont à la recherche de leur premier emploi.

2. L’arrêt Commission/Belgique ( )

25. Dans cette affaire, la Commission reprochait au Royaume de Belgique d’avoir violé les articles 39 CE et 3 et 7 du règlement n° 1612/68, en maintenant en vigueur, d’une part, l’article 36 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, qui subordonnait l’octroi de l’allocation d’attente à la condition que les jeunes à la recherche de leur premier emploi aient terminé leurs études secondaires dans un établissement organisé, subventionné ou reconnu par l’État belge ou par l’une de ses communautés; et, d’autre part, en incitant simultanément les employeurs à engager les bénéficiaires de ces allocations en prévoyant que l’État prendra en charge les rémunérations et cotisations sociales afférentes dans le cadre de programmes spéciaux de résorption du chômage.

26. J’ai traité ces deux points dans les conclusions afférentes à cette affaire, mais, dans le cas de M. Ioannidis, seul le premier point nous intéresse. Après avoir rappelé que l’arrêt Deak, précité, avait qualifié l’allocation d’attente d’avantage social au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 (points 22 à 30), j’ai souligné que l’éventuelle discrimination en raison de la nationalité n’était pas manifeste, car les bénéficiaires étaient déterminés par référence à un facteur étranger à la nationalité (point 31), mais que les travailleurs migrants et leurs descendants étaient indirectement désavantagés par rapport aux nationaux (point 32), car l’obligation de terminer les études en Belgique impliquait une obligation préalable de résidence favorisant les jeunes Belges, qui remplissaient plus facilement les conditions requises (points 33 à 43). Enfin, j’ai affirmé que «l’effet dissuasif qu’un tel obstacle peut exercer sur les enfants a, comme il est logique, des répercussions sur leurs parents […] qui se verront privés de l’un des avantages sociaux qui sont normalement accordés aux familles belges en faveur de leurs enfants. Les travailleurs dont les enfants ont terminé leurs études secondaires dans leur pays d’origine et sont à la recherche d’un emploi rencontreront plus de difficultés pour aller s’établir dans un État membre qui refuse à leurs descendants ce qu’il accorde aux enfants des travailleurs nationaux, à savoir, en l’espèce, une allocation d’attente qui, de surcroît, s’accompagne d’une préférence qualifiée pour l’accès à certains emplois» (point 44). En conséquence, j’ai proposé à la Cour de constater un manquement au droit communautaire.

27. La Cour a souscrit à cette thèse, en confirmant que les allocations d’attente constituaient un avantage social au sens du règlement n° 1612/68, même lorsque les jeunes «à charge de travailleurs migrants résidant en Belgique n’auront pas terminé leurs études en Belgique mais dans leur pays d’origine voire dans un autre État membre» (points 25 et 26). Après avoir rappelé sa jurisprudence relative au principe d’égalité de traitement, en relevant, en particulier, que «sont ainsi notamment prohibées les conditions indistinctement applicables qui peuvent être plus facilement remplies par les travailleurs nationaux que par les travailleurs migrants» (points 27 et 28), la Cour a jugé que la disposition en cause, qui s’apparentait à une «condition de résidence préalable», favorisait les Belges, bien qu’elle s’applique également à ceux qui terminent leurs études secondaires en dehors de leur pays (points 29 et 30), ce qui était le cas dans l’arrêt D’Hoop. La Cour a donc, sur ce point, constaté le manquement reproché par la Commission.

28. Toutefois, elle a rejeté le recours en ce qui concernait l’accès aux programmes spéciaux de mise ou de remise au travail qui, compte tenu de leurs spécificités, sont liés à la branche chômage et dépassent donc le domaine de l’accès à l’emploi (point 39). Or, les règles communautaires relatives à la libre circulation des travailleurs salariés s’appliquent à la personne qui a déjà accédé au marché du travail par l’exercice d’une activité réelle et effective lui ayant conféré la qualité de travailleur, ce qui n’était pas le cas des jeunes à la recherche d’un premier emploi (point 40).

29. Pour mettre ses dispositions nationales en conformité avec l’arrêt de la Cour, le Royaume de Belgique a adopté l’arrêté royal du 13 décembre 1996, qui a modifié celui du 25 novembre 1991 en ajoutant à l’article 36 le point h), précité, en vue de permettre l’octroi des allocations aux enfants des travailleurs migrants.

3. L’arrêt D’Hoop ( )

30. À la différence de l’affaire précédente, l’intéressée avait terminé ses études secondaires en France, où elle avait obtenu un diplôme que le Royaume de Belgique, dont elle était ressortissante, avait reconnu comme équivalent au certificat d’enseignement secondaire supérieur permettant d’accéder à l’enseignement supérieur. Après avoir poursuivi des études universitaires dans ce dernier pays, elle a demandé à bénéficier des allocations d’attente, qui lui ont été refusées au motif qu’elle ne satisfaisait pas aux conditions visées à l’article 36 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991.

31. Le tribunal du travail de Liège avait posé une question préjudicielle concernant l’application au cas d’espèce des articles 39 CE et 7 du règlement n° 1612/68.

32. La Cour, suivant les conclusions de son avocat général ( ), a rendu son arrêt sur un double fondement juridique, à savoir, d’une part, les dispositions précitées et, d’autre part, la notion de citoyenneté de l’Union.

33. En ce qui concerne le premier fondement, elle a refusé à Mme D’Hoop la possibilité de se prévaloir des avantages que confèrent le traité ou le droit dérivé aux travailleurs migrants et aux membres de leur famille (point 20), en exigeant, pour que les règles communautaires relatives à la libre circulation s’appliquent à l’assurance chômage, que la personne qui les invoque «ait déjà accédé au marché du travail», ce qui n’était pas le cas des jeunes gens qui cherchent un premier emploi (point 18); en outre, pendant que la demanderesse poursuivait ses études en France, ses parents ont continué à résider en Belgique (point 19).

34. En ce qui concerne le second fondement, la Cour est partie de l’idée que, dans la mesure où les citoyens de l’Union se voient reconnaître dans tous les États membres le même traitement juridique que celui qui est accordé aux ressortissants de ces États membres se trouvant dans la même situation, il serait incompatible avec le droit de la libre circulation qu’ils puissent se voir appliquer dans l’État membre d’origine un traitement moins favorable que celui dont ils bénéficieraient s’ils n’avaient pas fait usage des facilités ouvertes par le traité en la matière (point 32). Après avoir relevé que la réglementation belge traite les personnes qui ont fait toutes leurs études secondaires dans leur pays différemment de celles qui, ayant fait usage de leur liberté de circuler, ont obtenu leur diplôme dans un autre État membre (point 33), la Cour a déclaré qu’une telle inégalité de traitement était «contraire aux principes qui sous-tendent le statut de citoyen de l’Union» (point 35). Elle a toutefois admis qu’elle pouvait être justifiée à condition qu’elle se fonde sur des considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national (point 36). En ce sens, après avoir reconnu que les allocations visent à faciliter, pour les jeunes, le passage de l’enseignement au marché du travail, elle a admis qu’il était légitime pour «le législateur national de vouloir s’assurer de l’existence d’un lien réel entre le demandeur desdites allocations et le marché géographique du travail concerné» (point 38). Toutefois, la Cour a jugé qu’une condition unique relative au lieu d’obtention du diplôme présente un caractère trop général et exclusif, privilégie indûment un élément qui n’est pas nécessairement représentatif du degré réel et effectif de rattachement et va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi (point 39).

35. L’État directement concerné par l’arrêt a modifié l’article 36 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 en ajoutant, dans l’arrêté royal du 11 février 2003, une nouvelle possibilité d’octroi des allocations – point j) – qui est dénuée de pertinence en l’espèce, car ledit arrêté n’était pas encore entré en vigueur à l’époque des faits au principal ( ).

4. L’arrêt Collins ( )

36. Dans le cadre d’un litige opposant M. Collins au Secretary of State for Work and Pensions au sujet du refus de ce dernier de lui octroyer l’allocation de recherche d’emploi prévue par la législation du Royaume-Uni, le Social Security Commissioner a posé plusieurs questions préjudicielles relatives à l’interprétation du règlement n° 1612/68 et de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968 ( ).

37. Si nous laissons de côté les arguments afférents à la directive, l’intérêt de cet arrêt réside dans deux idées: la notion de travailleur au sens des articles 7 et suivants du règlement n° 1612/68 et l’application de la notion de citoyenneté de l’Union au cas d’espèce.

38. J’ai examiné ces deux idées dans les conclusions que j’ai présentées le 10 juillet 2003.

39. En ce qui concerne la première, j’ai souligné la différence qui existe entre le titre I (articles 1er à 6) du règlement, dont les dispositions s’appliquent à tout ressortissant d’un État membre, et le titre II (articles 7 à 9), qui ne vise que les «travailleurs», c’est-à-dire les personnes qui accomplissent pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elles touchent une rémunération ( ). Par conséquent, l’égalité de traitement en ce qui concerne les avantages sociaux, établie à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, ne s’appliquerait pas, selon l’arrêt Lebon ( ), à ceux qui se déplacent pour chercher un emploi (points 22 à 35).

40. Dans le cadre de l’examen de la seconde, j’ai exposé que, selon la jurisprudence, le principe de non‑discrimination en raison de la nationalité n’a vocation à s’appliquer de façon autonome que dans des situations régies par le droit communautaire pour lesquelles le traité ne prévoit pas de règle spécifique. De la même manière, l’article 18 CE, qui énonce de manière générale le droit, pour tout citoyen de l’Union, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, trouve une expression spécifique dans l’article 39 CE en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, de sorte qu’il ne trouve à s’appliquer que lorsqu’une hypothèse ne relève pas de cette dernière disposition. J’ai admis qu’une condition de résidence destinée à vérifier l’existence d’un enracinement dans le pays et la réalité des liens du demandeur avec le marché du travail national pouvait être justifiée pour éviter ce que l’on appelle le «tourisme social» pratiqué par des personnes qui se déplacent d’un État membre à un autre dans le but de bénéficier de prestations non contributives et pour prévenir les abus (points 55 à 76).

41. La Cour a également suivi son avocat général dans cette affaire. En premier lieu, elle a rappelé qu’il convenait de distinguer entre les ressortissants des États membres qui n’ont pas encore établi un rapport de travail dans l’État membre d’accueil où ils cherchent un emploi et ceux qui travaillent déjà dans celui-ci ou qui, y ayant travaillé, mais ne se trouvant plus dans un rapport de travail, sont néanmoins considérés comme des travailleurs. Les premiers ne bénéficient du principe d’égalité de traitement que pour l’accès à l’emploi ( ), alors que les seconds peuvent «prétendre, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, aux mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux» (points 30 et 31).

42. Après avoir examiné l’incidence de l’article 39 CE sur les dispositions nationales (points 55 à 59), la Cour a estimé que, afin de déterminer la portée du droit à l’égalité de traitement pour les personnes à la recherche d’un emploi, il convenait d’interpréter ce principe à la lumière d’autres dispositions du droit communautaire, notamment l’article 12 CE (point 60).

43. Se fondant sur ces prémisses, la Cour a conclu que la réglementation britannique, en introduisant une différence de traitement fondée sur la résidence au Royaume-Uni, favorise ses ressortissants, car ils remplissent plus facilement cette condition (point 65). Ensuite, pour déterminer si cette inégalité de traitement pouvait être justifiée, la Cour a cité l’arrêt D’Hoop, précité, et a confirmé que la condition de résidence assurait l’existence d’un lien réel entre le demandeur d’emploi et le marché du travail en cause, à condition qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (points 67 à 72) ( ).

B – Examen du cas d’espèce

44. Pour répondre à la question posée par la cour du travail de Liège, il convient de procéder à un examen en trois étapes: rechercher la législation applicable, constater une inégalité de traitement et vérifier si elle est justifiée.

1. La législation communautaire applicable

a) Exposé

45. D’emblée, il convient de déterminer les dispositions de droit primaire applicables, qu’elles concernent la citoyenneté de l’Union ou la libre circulation des travailleurs.

46. L’article 17 CE institue, en vue d’établir un «status civitatis» des Européens, la «citoyenneté de l’Union», dont bénéficient les personnes ayant la nationalité d’un État membre (paragraphe 1), lesquelles jouissent des droits et sont soumises aux devoirs prévus par le traité (paragraphe 2).

47. L’article 12 CE interdisant toute discrimination fondée sur la nationalité, on peut admettre que cette expression du principe d’égalité figure parmi les droits dont jouissent les Européens, qui ont été considérablement étendus, puisque leur seule limite réside dans l’exigence d’un lien communautaire entre cette qualité subjective et la situation en cause ( ).

48. Or, comme je l’ai expliqué dans les conclusions relatives à l’affaire Collins, précitée, il est de jurisprudence constante que l’égalité de traitement que consacre l’article 12, paragraphe 1, CE, déploie ses effets dans le domaine d’application du traité, sans préjudice des dispositions particulières qu’il prévoit ( ), ce qui confirme que ce principe n’a vocation à s’appliquer de façon autonome que lorsque le droit communautaire n’impose pas de règle spécifique ( ).

49. Le principe de libre circulation des travailleurs et l’abolition consécutive de toute discrimination fondée sur la nationalité sont essentiellement mis en œuvre par le règlement n° 1612/68 et le règlement n° 1408/71 ( ), aussi convient-il d’examiner si leurs dispositions s’appliquent à M. Ioannidis.

b) L’inapplicabilité du principe d’égalité de traitement des travailleurs

50. Celui qui entend bénéficier de l’assurance chômage prévue par un droit national ne peut se prévaloir des règles relatives à la libre circulation des travailleurs que si, selon l’arrêt Commission/Belgique, précité, il a déjà accédé au marché du travail. Selon l’arrêt Collins, qui cite plusieurs arrêts antérieurs, la notion de «travailleur» au sens de l’article 39 CE et du règlement n° 1612/68 revêt une portée communautaire et ne doit pas être interprétée de manière restrictive.

51. Il convient d’ajouter que la Cour a itérativement jugé que la nature juridique sui generis de la relation d’emploi, la productivité de l’intéressé, l’origine de la rémunération ou le niveau limité de cette dernière ne «peuvent avoir de conséquences quelconques quant à la qualité de travailleur» ( ), qui est également reconnue à toute personne qui exerce, dans le cadre d’une formation professionnelle, des activités réelles et effectives en contrepartie d’une rémunération ( ); tel est le cas de l’intéressé, qui a conclu un contrat en France ( ), pays dans lequel il a donc la qualité de travailleur.

52. En revanche, il n’a pas cette qualité en Belgique, où il n’a pas accédé au marché du travail, et ne peut donc pas prétendre, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, aux mêmes avantages – parmi lesquels figure, depuis l’arrêt Deak, l’allocation d’attente – que les travailleurs nationaux ( ), bien qu’il ait occupé précédemment un emploi dans un autre pays ( ).

53. L’un des doutes exprimés par la juridiction de renvoi est donc ainsi dissipé puisque, les dispositions spécifiques relatives à l’égalité en matière de libre circulation des travailleurs ne s’appliquant pas aux personnes qui cherchent un emploi, le principe de non‑discrimination énoncé à l’article 12 CE, lu en combinaison avec l’article 17 CE, redevient pleinement applicable.

2. L’existence d’une discrimination fondée sur la nationalité

54. Le statut de citoyen de l’Union a vocation à devenir le statut fondamental des ressortissants des États membres, permettant à ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la même situation d’obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues, le même traitement juridique ( ).

55. En l’espèce, les conditions d’octroi des allocations d’attente sont formulées, apparemment, de manière objective et par référence à des facteurs qui, en termes abstraits, sont étrangers à la nationalité.

56. Toutefois, l’exigence que la formation soit terminée dans un établissement organisé, subventionné ou reconnu par l’une des communautés de Belgique [article 36, paragraphe 1, premier alinéa, point 2, sous a), de l’arrêté royal du 25 novembre 1991] ou que le demandeur ait obtenu le diplôme ou le certificat d’études afférents à cette formation [sous b)] implique une obligation de résidence préalable qui est plus facilement remplie par les ressortissants de cet État que par ceux des autres États membres ( ).

57. Il importe de mentionner plus particulièrement la possibilité introduite audit point 2, sous h), à la suite de l’arrêt Commission/Belgique, qui, bien qu’elle permette de suivre un enseignement dans d’autres États membres, est subordonnée à la double condition qu’il s’agisse d’une formation équivalente et que le demandeur soit un enfant à charge de travailleurs migrants.

58. Aucune des hypothèses alternatives susmentionnées n’envisage le cas où la demande d’allocations est présentée par une personne qui n’a pas la qualité de travailleur salarié et dont les parents ne travaillent pas dans le pays et qui a obtenu, après avoir suivi des études dans un autre État membre, un certificat établissant l’équivalence de ces études à la formation belge ouvrant droit aux allocations.

59. On constate donc une inégalité de traitement au détriment de ceux qui, comme M. Ioannidis, se trouvent dans la situation susmentionnée, car ils se voient privés des aides destinées à faciliter l’accès au marché du travail au motif qu’ils ont suivi leurs études secondaires dans un autre État membre.

60. Cette inégalité de traitement ayant été constatée, il faut à présent rechercher si elle peut être justifiée.

3. La justification de l’inégalité de traitement

61. Comme je l’ai précédemment souligné, les allocations d’attente belges visent à faciliter, pour les jeunes, le passage de l’enseignement au marché du travail et il est donc légitime de vouloir s’assurer de l’existence d’un lien avec le marché du travail national, objectif qu’il est difficile d’atteindre moyennant une condition unique quant au lieu d’achèvement des études ou d’obtention du diplôme pertinent, telle qu’elle est prévue à l’article 36, paragraphe 1, premier alinéa, point 2, sous a) et b), de l’arrêté royal du 25 novembre 1991. Cette condition, outre qu’elle présente un caractère trop général et exclusif, est fondée sur un élément qui n’est pas représentatif du degré réel et effectif du lien, comme l’a relevé la Cour dans l’arrêt D’Hoop, précité, qui est pleinement applicable à la présente affaire bien qu’en l’espèce l’intéressé ne soit pas belge. En effet, on ne saurait tenir compte de la nationalité du demandeur, car il en résulterait sinon une discrimination directe.

62. Par ailleurs, la possibilité que prévoit ce même article sous h) ne justifie pas davantage l’inégalité de traitement. Bien que la reconnaissance de la validité de l’enseignement suivi dans tout autre État membre n’encoure pas le grief formulé à l’encontre des points a) et b), la condition cumulative imposant d’être enfant à charge de travailleurs migrants résidant en Belgique est fort restrictive, car elle ne comprend pas l’hypothèse où les citoyens de l’Union qui recherchent un premier emploi ne sont pas des enfants à charge de tels travailleurs migrants. Cet obstacle va au-delà de ce qui est nécessaire pour vérifier l’existence d’un lien entre le demandeur de l’aide et le marché du travail auquel il entend accéder.

63. En conséquence, les dispositions belges ne visant pas des situations telles que celle de M. Ioannidis, elles emportent une inégalité de traitement contraire à l’ordre juridique communautaire.

VI – Conclusion

64. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle déférée par la cour du travail de Liège de la manière suivante:

«Le droit communautaire, et en particulier l’article 12, paragraphe 1, CE, s’oppose à la réglementation d’un État membre qui permet de refuser des allocations d’attente à un ressortissant d’un autre État membre à la recherche de son premier emploi au motif qu’il a achevé ses études dans le pays dont il est ressortissant et qu’il n’est pas un enfant à charge d’un travailleur migrant.»