CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,

PRÉSENTÉES LE 16 SEPTEMBRE 1982

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Vous êtes saisis d'une demande de décision préjudicielle du Finanzgericht de Hesse relative aux conditions de délivrance du formulaire de contrôle T no 5 prévu à l'article 10 du règlement no 223/77 de la Commission du 22 décembre 1976, portant dispositions d'application ainsi que mesures de simplification du régime du transit communautaire.

I — Les faits sont les suivants:

Le 31 juillet 1979, la société Alfred Eggers de Hambourg a exporté vers la Grande-Bretagne 19940 kg de graisse de porc desunce à des usages industriels.

Accompagnée des formalités douanières nécessaires et notamment des documents de contrôle, cette opération permettait à la société exportatrice de percevoir des montants compensatoires monétaires. Elle avait donc remis à cet effet, dès le 17 juillet 1979, à la société Schenker, chargée de l'exécution des formalités, divers documents dont deux exemplaires de contrôle T no 5 destinés au transporteur de la marchandise, la société Spedition Interstar de Rotterdam. Or, le chauffeur de cette société qui prit normalement livraison de la graisse de porc à la Société coopérative Hafeka de Kassel achemina celle-ci en présentant seulement au bureau de douane allemand la déclaration de transit et d'exportation, mais non les deux formulaires T no 5.

En l'absence du retour de ces formulaires, la réalisation correcte de l'exportation n'était pas établie et le Bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas, compétent, refusa à la société Eggers le versement des montants compensatoires monétaires.

La société Eggers adressa alors au Bureau principal des douanes de Kassel deux nouveaux formulaires destinés à régulariser — a posteriori — la situation pour bénéficier desdits montants compensatoires monétaires qui seuls justifiaient l'opération du point de vue commercial.

Le bureau s'opposa à cette délivrance a posteriori des formulaires, bien que la livraison de la marchandise en Grande-Bretagne ne soit pas contestée.

La firme Eggers saisit alors le Finanzgericht de Hesse d'un recours.

Dans son ordonnance de renvoi du 9 novembre 1981, celui-ci consute que la délivrance a posteriori des exemplaires de contrôle T no 5 visés à l'article 10 du règlement de la Commission no 223/77 du 22 décembre 1976 n'est pas prévue ( 1 )

Toutefois, un arrangement a été conclu les 6-8 juillet 1971 au sein du comité du transit communautaire institué à l'article 55 du règlement no 222/77 ( 2 ) admettant que «l'exemplaire de contrôle T 1 /T 2 no 5 soit, à titre exceptionnel, délivré et visé a posteriori, à condition que l'intéressé apporte la preuve que l'exemplaire se rapporte bien à la marchandise pour laquelle les formalités d'expédition ont été accomplies et à condition que la douane de l'État membre de destination soit en mesure de constater que ladite marchandise a bien reçu la destination et/ou l'utilisation dont le contrôle avait été prévu ...»

La juridiction nationale allemande paraît considérer que:

— ou bien la délivrance a posteriori des exemplaires de contrôle est absolument exclue et, dans ce cas, l'arrangement en question est nul;

— ou bien cet arrangement est licite, mais la question se pose alors de savoir si les conditions auxquelles il subordonne une telle délivrance sont exhaustives et si — à les supposer réunies — les États membres sont en droit de faire dépendre cette délivrance de conditions supplémentaires. C'est dans ce sens qu'elle vous interroge.

II —

En ce qui concerne tout d'abord l'arrangement conclu au sein du comité du transit communautaire, la Commission a rappelé à l'audience que vous aviez jugé le 14 mai 1981 ( 3 )

«qu'il résulte tant de l'article 155 du traité que du système juridictionnel mis en place par le traité et par ses articles 173 et 177, qu'un organe tel que la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants ne peut être habilité par le Conseil à arrêter des actes revêtant un caractère normatif».

L'arrangement conclu au sein du comité du transit communautaire — qui n'a même pas été publié au Journal officiel des Communautés européennes — ne saurait non plus être de nature à obliger les autorités nationales compétentes à suivre certaines méthodes ou à adopter certaines interprétations lorsqu'elles procèdent à l'application des règles communautaires; en tout cas, un tel arrangement ne lie pas les juridictions nationales.

III—)

Rappelons que, selon l'article 10 du règlement de la Commission no 1380/75,

«1) le paiement du montant compensatoire monétaire octroyé lors de l'exportation est subordonné à la production de la preuve que le produit pour lequel ont été accomplies les formalités douanières d'exportation a quitté le territoire géographique de l'État membre où ont été accomplies ces formalités;

2) le paiement du montant compensatoire monétaire octroyé lors de l'importation est subordonné à la preuve de l'accomplissement des formalités douanières d'importation et de perception des droits et taxes d'effet équivalent dans cet État membre».

Toutefois, en ce qui concerne l'octroi du montant compensatoire à l'importation, l'article 2 bis du règlement du Conseil no 974/71 ( 4 ) prévoit que,

«lorsqu'un produit exporté d'un État membre a été importé dans un État membre devant octroyer un montant compensatoire monétaire à l'importation, l'État membre exportateur peut, en accord avec l'État membre importateur, payer le montant compensatoire qui devrait être octroyé par cet État membre importateur».

A la date de l'exportation en question, la république fédérale d'Allemagne, pays exportateur, avait fait usage de cette faculté et le produit en cause bénéficiait de ce régime.

La réglementation communautaire laissait aux autorités nationales le soin de décider de la forme sous laquelle devrait être rapportée la preuve permettant de percevoir les montants compensatoires monétaires octroyés lors de l'exportation.

Par contre, dans l'hypothèse du paiement par l'État membre exportateur du montant compensatoire octroyé dans le pays d'importation et normalement payé par ce dernier, l'article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/75 précité ( 5 ) prévoit que la preuve de l'accomplissement des formalités douanières d'importation et de la perception des droits et taxes d'effet équivalent est apportée par la production de l'exemplaire de contrôle visé à l'article

10 du règlement no 223/77. Celui-ci contient des rubriques à remplir et, notamment, «une case 104» dont doivent être rayées les mentions inutiles et ajoutée une des mentions suivantes: «destiné à être mis à la consommation en/au(x) [État(s) membre(s) importateur(s)]».

11 appartient au bureau de douane compétent de l'État membre de destination de remplir la case «contrôle de l'utilisation et/ou de la destination» et de la compléter par l'une des mentions suivantes: «montants compensatoires monétaires applicables le (date de mise à la consommation) non octroyés en/au(x) [État(s) membre(s) importateur(s)]». La réglementation communautaire a laissé aux autorités nationales le soin de décider de la forme sous laquelle devait étre rapportée la preuve à laquelle était subordonné le paiement des montants compensatoires octroyés à l'exportation. Les dispositions allemandes en vigueur à l'époque de l'exportation en cause sont contenues dans un avis du ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts, du 5 juillet 1973, dans la version du 2 juillet 1976. En effet, il est indiqué que, pour obtenir les montants compensatoires monétaires à l'exportation de la république fédérale d'Allemagne vers un autre État membre, l'intéressé doit prouver au bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas l'exportation du produit en dehors du territoire fédéral par la production d'un exemplaire de contrôle. De même, pour obtenir (en République fédérale) les montants compensatoires octroyés à l'importation de produits exportés à partir du territoire fédéral vers le Royaume-Uni en application des accords passés conformément à l'article 2 bis du règlement no 974/71, l'intéressé doit en outre prouver la mise en libre pratique au Royaume-Uni par la production d'un autre exemplaire de contrôle. L'avis précise que ce dernier exemplaire accompagne la marchandise exportée jusqu'au poste de douane du Royaume-Uni, qui met la marchandise en libre pratique dans cet État membre. Les formulaires de cet exemplaire de contrôle spécifiaient en lettres rouges qu'il devait accompagner la marchandise et être présenté au poste de douane de l'État de départ et de l'État de destination. En l'espèce, il était donc nécessaire de faire viser au bureau allemand de douane de départ deux exemplaires de contrôle T no 5 de l'article 10 du règlement no 223/77. Le premier devait accompagner la marchandise jusqu'au bureau de douane compétent du Royaume-Uni où auraient été accomplies les formalités douanières permettant au destinataire de la marchandise d'en disposer. Après avoir contrôlé cet usage, en apportant une mention dans la case réservée à cet effet, et après avoir mentionné que le montant compensatoire monétaire applicable n'avait pas été octroyé au Royaume-Uni, ce bureau devait renvoyer l'exemplaire au bureau de douane de départ en vue du paiement en république fédérale d'Allemagne du montant compensatoire dû. Le second exemplaire devait, après l'accomplissement des formalités d'exportation, être conservé au bureau de départ avant d'être renvoyé au bureau de Hambourg pour le paiement du montant compensatoire à l'exportation. Par suite d'une erreur ou d'une omission involontaires, ces formalités n'ont pas été respectées. La société Eggers se déclare prête à en assumer la responsabilité; d'ailleurs, elle n'a pas invoqué l'excuse de force majeure prévue à l'article 15 du règlement no 1380/75, mais elle estime que le refus qui lui est opposé par le bureau de douane de Kassel témoigne d'un formalisme excessif.

IV —

En définitive, il s'agit donc de savoir si, en l'état de la réglementation communautaire, la délivrance a postenou d'exemplaires de contrôle T no 5 était possible, voire obligatoire.

A cet effet, il importe d'examiner, d'une part, le document «national», c'est-à-dire l'exemplaire de contrôle devant servir de justification pour le paiement du montant compensatoire octroyé dans le pays d'exportation et, d'autre part, le document «communautaire», c'est-à-dire l'exemplaire devant justifier le paiement dans le pays d'exportation du montant compensatoire octroyé dans le pays d'importation.

1) En ce qui concerne le document « national »

L'exemplaire de contrôle T no 5 est utilisé en république fédérale d'Allemagne pour l'application des mesures de droit communautaire, mais aussi dans le cadre de très nombreuses mesures nationales de surveillance mises en œuvre dans le domaine de l'exportation, par exemple à des fins statistiques. Il paraîtrait à première vue difficile que le bureau de douane de Kassel ou le bureau principal de Hambourg-Jonas, services gouvernementaux, puissent ne pas tenir compte d'une disposition formelle arrêtée par l'autorité dont ils dépendent, soit le ministre fédéral de l'agriculture.

La république fédérale d'Allemagne a pris des mesures pour exécuter l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 1380/75. Les autorités douanières de ce pays ont adopté un avis pour mettre en œuvre la réglementation communautaire imposant aux États membres d'exiger la preuve de la réalisation des conditions donnant lieu à octroi du montant compensatoire dû dans le pays d'exportation.

Il paraît difficile, dans ces conditions, de contraindre une administration nationale à délivrer un exemplaire «national» de contrôle sur la seule base de la réglementation communautaire en vigueur; en effet, la délivrance d'un tel exemplaire entre dans la compétence des Etats membres en fonction de leur propre appréciation des conditions d'application du droit communautaire.

2) En ce qui concerne l'exemplaire

«communautaire»

Aucun texte communautaire ne prévoyait à l'époque la délivrance a posteriori d'un tel document. Cependant, l'article 11, paragraphe 5, du règlement no 1380/75 ( 6 ) a prévu l'hypothèse du non-retour au bureau de départ ou à l'organisme centralisateur dans un délai de trois mois à compter de sa délivrance par suite de circonstances non imputables à l'intéressé. Ce dernier peut alors introduire auprès de l'organisme compétent une demande motivée d'équivalence assortie de certaines pièces justificatives comprenant, outre le document de transport, le document douanier de mise à la consommation dans l'État membre de destination (ou sa copie ou photocopie certifiée conforme par les services compétents) sur lequel doivent figurer des mentions et des cachets.

La Commission a fait observer qu'en vertu du paragraphe 7 de l'article 15 du règlement no 1371/81, dans certaines hypothèses, le paiement des montants compensatoires monétaires par l'État membre exportateur pouvait être subordonné à la production d'un exemplaire de contrôle «délivré à l'avance ou rétroactivement par le bureau de douane de départ et utilisé conformément aux dispositions des paragraphes 1 à 4».

La Commission en déduit que le principe ainsi consacré doit valoir non seulement en cas de disparition du document, mais également en cas de non-délivrance «par suite de circonstances non imputables à l'intéressé» et à condition que celui-ci produise des justifications équivalentes.

Mais cet assouplissement est postérieur aux faits de l'espèce, et il paraît difficile, pour le bureau de douane de départ allemand, de délivrer une copie ou une photocopie de la déclaration d'importation dans l'État membre de destination (Royaume-Uni) certifiée conforme par les autorités compétentes de cet Eut.

Même en assimilant l'absence de remise de l'exemplaire de contrôle au bureau de destination du Royaume-Uni à une transmission tardive par celui-ci de cet exemplaire au bureau allemand de départ, il paraît exclu, dans le cadre de la présente affaire, que le juge allemand puisse annuler le refus des autorités allemandes de délivrer le document douanier de mise à la consommation au Royaume-Uni ou enjoindre au bureau allemand de remplir, à la place des autorités britanniques compétentes, la case «contrôle de l'utilisation et/ou de la destination» et de la compléter par la mention «montant compensatoire monétaire ... non octroyé au Royaume-Uni».

Il est certes souhaitable que les règles administratives conduisant à la perception des montants compensatoires monétaires ne constituent pas une gêne pour le commerce.

Observons toutefois, en l'espèce, que l'exemplaire de contrôle constitue la preuve que la marchandise a reçu l'utilisation et/ou la destination prévue ou prescrite pour bénéficier des montants compensatoires qui n'ont pas été octroyés dans l'État membre de destination. Compte tenu de cette fonction essentielle conférée à l'exemplaire de contrôle, une certaine rigueur doit s'attacher aux conditions de sa délivrance.

Dans l'intérêt des usagers et pour alléger les tâches des administrations nationales, la réglementation communautaire prévoit un régime de transit purement «documentaire» en vue d'éviter que, dans chaque pays de transit, les formalités d'importation à l'entrée et d'exportation à la sortie ne soient répétées.

D'ailleurs, dans le domaine de l'aide au lait écrémé en poudre utilisé pour l'alimentation animale, vous avez jugé le 7 février 1979 ( 7 ) que la preuve de la mise sous contrôle par l'État destinataire de la poudre produite dans un autre État membre, mais dénaturée ou utilisée dans le premier État, ne pouvait être rapportée que par la production de l'exemplaire de contrôle du document de transit communautaire, dont certaines cases devaient être remplies de manière spécifique. Vous avez précisé:

«que, quelle que soit l'importance, en droit communautaire, de la distinction entre formalités administratives essentielles et accessoires, cette distinction n'est pas applicable aux preuves exigées en l'espèce» ( 8 )

ajoutant, ainsi que le soutenait la Commission à l'époque:

«la réglementation communautaire en la matière est conçue en des termes qui ne laissent aux autorités nationales aucune faculté d'accepter des preuves de la mise sous contrôle dans le pays de destination autres que la preuve formelle que constitue l'exemplaire de contrôle du document de transit, dûment rempli et cacheté» ( 9 ).

Enfin, vous avez exposé:

«que l'objectif des dispositions réglementaires en cause étant d'exclure la possibilité de double paiement ainsi que la possibilité de faire revenir la marchandise dans le circuit normal du marché, le maintien rigoureux des formalités de preuve s'impose à cette fin et notamment en vue de prévenir toute pratique frauduleuse tendant à éluder les normes de contrôle» ( 10 )

L'effet d'un montant compensatoire monétaire équivaut techniquement à celui d'un droit à l'importation ou d'un droit à l'exportation. C'est pourquoi les modalités d'application des montants compensatoires doivent être aussi proches que possible des dispositions concernant l'importation et l'exportation ( 11 ).

En matière de restitutions à l'exportation, vous avez jugé que les rubriques prévues à l'exemplaire de contrôle ne permettent pas, par elles-mêmes, de constater en tout état de cause la réalisation de l'ensemble des conditions auxquelles est subordonné le bénéfice de la restitution et qu'il appartient aux autorités nationales de constater, dans chaque cas, la valeur probante à cet égard des mentions portées sur cet exemplaire; celles-ci peuvent estimer nécessaire la production de documents probatoires supplémentaires ( 12 ).

L'article 2 bis du règlement no 974/71 constitue une dérogation au régime normal. Cette dérogation n'est accordée qu'à condition que les exigences en matière de preuve documentaire soient strictement respectées. En ce domaine, l'existence d'un exemplaire de contrôle nous semble constituer un minimum. Certes, il convient d'éviter un formalisme qui irait au-delà des nécessités d'un contrôle efficace; toutefois, s'il est possible d'augmenter le délai de transmission des documents requis pour l'octroi des montants compensatoires et de permettre de couvrir la transmission tardive de documents justificatifs existants, il n'en est pas de même pour la délivrance obligatoire rétroactive d'un exemplaire de contrôle qui n'a jamais été visé par le bureau de douane compétent.

îl était loisible au client anglais de la société Eggers de chercher à obtenir le montant compensatoire octroyé à l'importation au Royaume-Uni; si les autorités douanières de ce pays avaient refuséde verser ce montant, il eût appartenu à cette société ou à son client d'attaquer ce refus devant les juridictions du Royaume-Uni. Enfin, la société Eggers pouvait éventuellement mettre en cause la responsabilité de la société Schenker qui s'était portée garante de la bonne exécution de l'opération.

En réponse aux questions posées, nous concluons à ce que vous disiez pour droit:

Au mois de février 1980, la réglementation communautaire ne faisait aucune obligation aux autorités douanières de la république fédérale d'Allemagne de délivrer a posteriori aux opérateurs économiques les exemplaires de contrôle prévus par l'article 10 du règlement no 223/77 de la Commission en vue du paiement du montant compensatoire monétaire octroyé à l'exportation de république fédérale d'Allemagne et à l'importation au Royaume-Uni.

( 1 ) Cr reglement porte dispositions d'application ainsi que mesures de simplification du regime de transit communautaire, tel qu'il resuite du reglement no 222/77 du Conseil du 13.12.1976, relatif au transit communautaire.

( 2 ) Il s'agit en realite de l'article 56 du reglement no 542/69 du Conseil du 18.3.1969. dont le reglement no 222/77 ne constitue qu'une codification.

( 3 ) Romano, affaire 98/80, Recueil 1981, p. 1256, no 20.

( 4 ) Dans la version de l'article 2 du reglement du Conseil no 1112/73 du 30.4.1973.

( 5 ) Dans la version de l'article I, paragraphe I, 8e tiret, du règlement no 1234/77 du 9.6.1977.

( 6 ) Dans ta version de l'article I du reglement no1498/76 de ta Commission du 25.6.1976.

( 7 ) Affaires jointees 15 ci 16/76, France/Commission, Recueil 1979. p 321, et affaire 18/76, Allemagne/Commission, Recueil 1979, p. 343.

( 8 ) Recueil 1979, p. 377, attendu 13.

( 9 ) Recueil 1979, p. 387. attendu 20.

( 10 ) Recueil 1979, p. 388. attendu 20.

( 11 ) 7e considérant du règlement no 1371/81 de la Commission du 19.5.1981, portant modalités d'application administrative des montants compensatoires monétaires.

( 12 ) 22.1.1975, Unkel, Recueil p. 9 et suiv.