Affaire T-279/02

Degussa AG

contre

Commission des Communautés européennes

« Concurrence — Article 81 CE — Ententes — Marché de la méthionine — Caractère unique et continu de l'infraction — Amende — Lignes directrices pour le calcul du montant des amendes — Gravité et durée de l'infraction — Coopération durant la procédure administrative — Article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17/62 — Présomption d'innocence »

Arrêt du Tribunal (troisième chambre) du 5 avril 2006

Sommaire de l'arrêt

1. Droit communautaire — Principes généraux du droit — Sécurité juridique — Légalité des peines

2. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03)

3. Concurrence — Amendes

(Art. 81 CE, 82 CE, 83, § 1 et 2, a) et d), CE, 202, 3e tiret, CE et 211, 1er tiret, CE; règlement du Conseil nº 17)

4. Concurrence — Procédure administrative — Décision de la Commission constatant une infraction

5. Droit communautaire — Principes — Droits fondamentaux — Présomption d'innocence

(Acte unique européen, préambule; traité sur l'Union européenne, art. 6, § 2; charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 47)

6. Concurrence — Ententes — Pratique concertée — Notion

(Art. 81, § 1, CE)

7. Concurrence — Ententes — Interdiction — Infractions

(Art. 81, § 1, CE)

8. Concurrence — Amendes — Décision infligeant des amendes

(Art. 253 CE; règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

9. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité des infractions

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

10. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité des infractions

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

11. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Caractère dissuasif de l'amende

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03, point 1 A, al. 4, 5 et 6)

12. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03, point 1 A, al. 6)

13. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité des infractions — Circonstances atténuantes

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15)

14. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination

(Art. 18, § 1, CE; règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

15. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Non-imposition ou réduction de l'amende en contrepartie de la coopération de l'entreprise incriminée

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 96/C 207/04, titre D, point 1)

16. Droit communautaire — Principes généraux du droit — Non-rétroactivité des dispositions pénales

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15; communication de la Commission 98/C 9/03)

17. Concurrence — Procédure administrative — Secret professionnel

(Art. 287 CE)

1. Le principe de légalité des peines est un corollaire du principe de sécurité juridique, lequel constitue un principe général du droit communautaire et exige, notamment, que toute réglementation communautaire, en particulier lorsqu'elle impose ou permet d'imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et puissent prendre leurs dispositions en conséquence. Ce principe, qui fait partie des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par différents traités internationaux, notamment par l'article 7 de la convention européenne des droits de l'homme, s'impose tant aux normes de caractère pénal qu'aux instruments administratifs spécifiques imposant ou permettant d'imposer des sanctions administratives. Il s'applique non seulement aux normes qui établissent les éléments constitutifs d'une infraction, mais également à celles qui définissent les conséquences qui découlent d'une infraction aux premières. À cet égard, il résulte de l'article 7, paragraphe 1, de ladite convention que la loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l'aide de l'interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale.

Il résulte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que, pour satisfaire aux exigences de cette disposition, il n'est pas exigé que les termes des dispositions en vertu desquelles sont infligées ces sanctions soient à ce point précis que les conséquences pouvant découler d'une infraction à ces dispositions soient prévisibles avec une certitude absolue. En effet, selon celle-ci, l'existence de termes vagues dans la disposition n'entraîne pas nécessairement une violation de l'article 7 de la convention européenne des droits de l'homme et le fait qu'une loi confère un pouvoir d'appréciation ne se heurte pas en soi à l'exigence de prévisibilité, à condition que l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l'individu une protection adéquate contre l'arbitraire. À ce sujet, outre le texte de la loi elle-même, la Cour européenne des droits de l'homme tient compte de la question de savoir si les notions indéterminées utilisées ont été précisées par une jurisprudence constante et publiée. Par ailleurs, la prise en compte des traditions constitutionnelles communes aux États membres ne conduit pas à donner au principe général du droit communautaire que constitue le principe de légalité des peines une interprétation différente.

(cf. points 66-69, 71-73)

2. À supposer que l'article 7, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l'homme ait vocation à s'appliquer aux sanctions infligées par la Commission en cas de violation des règles communautaires de concurrence, l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, relatif à l'imposition d'amendes aux entreprises ayant violé les règles communautaires de concurrence, ne contrevient pas au principe de légalité des peines, eu égard aux éléments suivants :

- la Commission ne dispose pas d'une marge d'appréciation illimitée pour la fixation des amendes puisqu'elle doit respecter le plafond fixé en fonction du chiffre d'affaires des entreprises concernées et doit prendre en considération la gravité et la durée de l'infraction;

- la Commission est tenue, lorsqu'elle fixe les amendes, de respecter les principes généraux du droit, tout particulièrement les principes d'égalité de traitement et de proportionnalité;

- ces mêmes limites s'appliquent s'agissant de l'exercice par la Commission de son pouvoir d'apprécier s'il y a lieu ou non d'infliger une amende;

- le contrôle du juge communautaire a permis de préciser, par une jurisprudence constante et publiée, les notions indéterminées que pouvait contenir l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17;

- la Commission a développé une pratique administrative connue et accessible qui, sans constituer le cadre juridique des amendes, peut néanmoins servir de référence s'agissant du respect du principe d'égalité de traitement, étant entendu qu'une élévation du niveau des amendes, dans les limites fixées par l'article 15, paragraphe 2, précité, reste toujours possible si l'application efficace des règles de concurrence l'exige;

- la Commission a adopté des lignes directrices s'agissant de la fixation des amendes, de sorte qu'elle s'est autolimitée dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, contribuant ainsi à garantir la sécurité juridique, et doit respecter les principes d'égalité de traitement et de protection de la confiance légitime;

- la Commission est tenue, en vertu de l'article 253 CE, de motiver les décisions infligeant une amende.

(cf. points 71, 74-84)

3. Le pouvoir d'infliger des amendes en cas de violation des articles 81 CE et 82 CE ne saurait être considéré comme appartenant originairement au Conseil, qui l'aurait transféré ou en aurait délégué l'exécution à la Commission, au sens de l'article 202, troisième tiret, CE. Conformément aux articles 83, paragraphes 1 et 2, sous a) et d), CE et 211, premier tiret, CE, ce pouvoir relève en effet du rôle propre à la Commission de veiller à l'application du droit communautaire, ce rôle ayant été précisé, encadré et formalisé, s'agissant de l'application des articles 81 CE et 82 CE, par le règlement nº 17. Le pouvoir d'infliger des amendes que ce règlement attribue à la Commission découle donc des prévisions du traité lui-même et vise à permettre l'application effective des interdictions prévues auxdits articles.

(cf. points 86-87)

4. L'exigence de sécurité juridique dont doivent bénéficier les opérateurs économiques implique que, lorsqu'il y a litige sur l'existence d'une infraction aux règles de concurrence, la Commission, qui a la charge de la preuve des infractions qu'elle constate, avance des éléments de preuve propres à établir, à suffisance de droit, l'existence des faits constitutifs de l'infraction. S'agissant de la durée alléguée d'une infraction, le même principe de sécurité juridique impose que, en l'absence d'éléments de preuve susceptibles d'établir directement la durée de l'infraction, la Commission invoque, au moins, des éléments de preuve qui se rapportent à des faits suffisamment rapprochés dans le temps, de façon qu'il puisse être raisonnablement admis que cette infraction s'est poursuivie de façon ininterrompue entre deux dates précises.

(cf. points 114, 153)

5. Le principe de la présomption d'innocence, tel qu'il résulte notamment de l'article 6, paragraphe 2, de la convention européenne des droits de l'homme, fait partie des droits fondamentaux qui, selon la jurisprudence de la Cour, par ailleurs réaffirmée par le préambule de l'Acte unique européen et par l'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne ainsi que par l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, sont reconnus dans l'ordre juridique communautaire. Eu égard à la nature des infractions en cause ainsi qu'à la nature et au degré de sévérité des sanctions qui s'y rattachent, le principe de la présomption d'innocence s'applique notamment aux procédures relatives à des violations des règles de concurrence applicables aux entreprises susceptibles d'aboutir à la prononciation d'amendes ou d'astreintes.

(cf. point 115)

6. La notion de « pratique concertée » consiste en une forme de coordination entre entreprises qui, sans avoir été poussée jusqu'à la réalisation d'une convention proprement dite, substitue sciemment une coopération pratique entre elles aux risques de la concurrence. Les critères de coordination et de coopération en cause, loin d'exiger l'élaboration d'un véritable « plan », doivent être compris à la lumière de la conception inhérente aux dispositions du traité relatives à la concurrence et selon laquelle tout opérateur économique doit déterminer de manière autonome la politique qu'il entend suivre sur le marché commun. S'il est exact que cette exigence d'autonomie n'exclut pas le droit des opérateurs économiques de s'adapter intelligemment au comportement constaté ou à escompter de leurs concurrents, elle s'oppose cependant rigoureusement à toute prise de contact directe ou indirecte entre de tels opérateurs ayant pour objet ou pour effet soit d'influencer le comportement sur le marché d'un concurrent actuel ou potentiel, soit de dévoiler à un tel concurrent le comportement que l'on est décidé à, ou que l'on envisage de, tenir soi-même sur le marché.

Ainsi, pour établir une pratique concertée, il n'est pas nécessaire de démontrer que le concurrent en question s'est formellement engagé, à l'égard d'un ou de plusieurs autres, à adopter tel ou tel comportement ou que les concurrents ont fixé en commun leur comportement futur sur le marché. Il suffit que, à travers sa déclaration d'intention, le concurrent ait éliminé ou, à tout le moins, substantiellement réduit l'incertitude quant au comportement à attendre de sa part sur le marché. En outre, bien que la communication mutuelle, de la part des participants à une entente, de leur intention d'y mettre fin ne soit pas une condition de sa cessation, il n'en reste pas moins que, dès lors qu'une entreprise participe, même sans y prendre une part active, à des réunions entre entreprises ayant un objet anticoncurrentiel et qu'elle ne se distancie pas publiquement du contenu de celles-ci, donnant ainsi à penser aux autres participants qu'elle souscrit au résultat des réunions et qu'elle s'y conformera, il peut être considéré comme établi qu'elle participe à l'entente résultant desdites réunions.

De plus, s'il résulte des termes mêmes de l'article 81, paragraphe 1, CE qu'une pratique concertée implique, outre la concertation entre les entreprises, un comportement sur le marché faisant suite à cette concertation et un lien de cause à effet entre ces deux éléments, il y a lieu de présumer, sous réserve de la preuve contraire qu'il incombe aux opérateurs intéressés de rapporter, que les entreprises participant à la concertation et qui demeurent actives sur le marché tiennent compte des informations échangées avec leurs concurrents pour déterminer leur comportement sur ce marché. Il en est d'autant plus ainsi lorsque la concertation a lieu sur une base régulière au cours d'une longue période.

(cf. points 132-134, 136)

7. Une violation de l'article 81, paragraphe 1, CE peut résulter non seulement d'un acte isolé, mais également d'une série d'actes ou bien encore d'un comportement continu. Cette interprétation ne saurait être contestée au motif qu'un ou plusieurs éléments de cette série d'actes ou de ce comportement continu pourraient également constituer en eux-mêmes et pris isolément une violation de ladite disposition. Lorsque les différentes actions s'inscrivent dans un « plan d'ensemble », en raison de leur objet identique faussant le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun, la Commission est en droit d'imputer la responsabilité de ces actions en fonction de la participation à l'infraction considérée dans son ensemble.

(cf. point 155)

8. S'agissant du calcul du montant des amendes infligées par la Commission pour infraction au droit communautaire de la concurrence, les exigences de la formalité substantielle que constitue l'obligation de motivation sont remplies lorsque la Commission indique, dans sa décision, les éléments d'appréciation qui lui ont permis de mesurer la gravité et la durée de l'infraction. Par ailleurs, la portée de l'obligation de motivation doit être déterminée à la lumière du fait que la gravité des infractions doit être établie en fonction d'un grand nombre d'éléments, et ce sans qu'ait été établie une liste contraignante ou exhaustive de critères devant obligatoirement être pris en compte. En outre, l'obligation de motivation n'impose pas à la Commission d'indiquer dans sa décision les éléments chiffrés relatifs au mode de calcul des amendes, mais uniquement les éléments d'appréciation qui lui ont permis de mesurer la gravité et la durée de l'infraction.

(cf. points 193-194)

9. Lors de la détermination de la gravité d'une infraction aux règles de concurrence, il y a lieu de tenir compte, notamment, du contexte réglementaire et économique du comportement incriminé. Pour apprécier, comme elle y est tenue chaque fois que cela est possible, l'impact concret d'une infraction sur le marché, la Commission doit se référer au jeu de la concurrence qui aurait normalement existé en l'absence d'infraction. Il s'ensuit que, dans le cas d'ententes sur les prix, la constatation par la Commission de ce que les accords ont effectivement permis aux entreprises concernées d'atteindre un niveau de prix de transaction supérieur à celui qui aurait prévalu en l'absence d'entente autorise la Commission à prendre en considération, dans la détermination du montant de l'amende, l'importance des effets néfastes de l'infraction sur le marché et ainsi à fixer le montant de l'amende au regard de la gravité de l'infraction à un niveau supérieur à celui qui aurait été fixé en l'absence d'une telle constatation. Dans le cadre de cette appréciation, la Commission doit prendre en compte toutes les conditions objectives du marché concerné, eu égard au contexte économique et éventuellement réglementaire qui prévaut. Il convient de tenir compte de l'existence, le cas échéant, de « facteurs économiques objectifs » faisant ressortir que, dans le cadre d'un « libre jeu de la concurrence », le niveau des prix n'aurait pas évolué de manière identique à celui des prix pratiqués.

(cf. points 216, 222-224)

10. La gravité d'une infraction aux règles de concurrence peut être établie par référence à la nature et à l'objet des comportements abusifs. Des éléments relevant de l'objet d'un comportement peuvent avoir plus d'importance aux fins de la fixation du montant de l'amende que ceux relatifs à ses effets. En effet, l'effet d'une pratique anticoncurrentielle n'est pas un critère déterminant dans l'appréciation du montant adéquat de l'amende. Des éléments relevant de l'aspect intentionnel peuvent avoir plus d'importance que ceux relatifs auxdits effets, surtout lorsqu'il s'agit d'infractions intrinsèquement graves telles que la fixation des prix et la répartition des marchés. En outre, les ententes horizontales en matière de prix ont toujours été considérées comme faisant partie des infractions les plus graves au droit communautaire de la concurrence.

(cf. points 250-252)

11. Dans la détermination du montant des amendes pour infraction au droit de la concurrence, la Commission doit non seulement prendre en compte la gravité de l'infraction et les circonstances particulières de l'espèce, mais aussi le contexte dans lequel ladite infraction a été commise et veiller au caractère dissuasif de son action, surtout pour les types d'infractions particulièrement nuisibles pour la réalisation des objectifs de la Communauté.

À cet égard, les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA prévoient d'ailleurs que, mis à part la nature propre de l'infraction, son impact concret sur le marché et l'étendue géographique de celui-ci, il est nécessaire de prendre en considération la capacité économique effective des auteurs de l'infraction à créer un dommage important aux autres opérateurs, notamment aux consommateurs, et de déterminer le montant de l'amende à un niveau qui lui assure un caractère suffisamment dissuasif (point 1 A, quatrième alinéa). Il peut également être tenu compte du fait que les entreprises de grande dimension sont mieux à même d'apprécier le caractère infractionnel de leur comportement et les conséquences qui en découlent (point 1 A, cinquième alinéa).

S'agissant du premier de ces éléments, l'objectif de dissuasion que la Commission est en droit de poursuivre lors de la fixation du montant d'une amende vise à assurer le respect par les entreprises des règles de concurrence fixées par le traité pour la conduite de leurs activités au sein de la Communauté ou de l'Espace économique européen. Cet objectif ne peut être valablement atteint qu'en considération de la situation de l'entreprise au jour où l'amende est infligée. En effet, il y a lieu de distinguer entre, d'une part, l'ampleur de l'infraction sur le marché et la part de responsabilité qui en incombe à chaque participant à l'entente (ce que recouvre le point 1 A, quatrième et sixième alinéas, des lignes directrices) et, d'autre part, l'effet dissuasif que doit recouvrir l'imposition de l'amende.

S'agissant de l'ampleur de l'infraction sur le marché et de la part de responsabilité qui en incombe à chaque participant à l'entente, la part du chiffre d'affaires provenant des marchandises faisant l'objet de l'infraction est de nature à donner une juste indication de l'ampleur d'une infraction sur le marché concerné. Le chiffre d'affaires réalisé sur les produits ayant fait l'objet d'une pratique restrictive constitue un élément objectif qui donne une juste mesure de la nocivité de cette pratique pour le jeu normal de la concurrence.

Toutefois, la nécessité d'assurer un effet dissuasif suffisant à l'amende, lorsqu'elle ne motive pas l'élévation du niveau général des amendes dans le cadre de la mise en oeuvre d'une politique de concurrence, exige que le montant de l'amende soit modulé afin de tenir compte de l'impact recherché sur l'entreprise à laquelle elle est infligée, et ce afin que l'amende ne soit pas rendue négligeable, ou au contraire excessive, notamment au regard de la capacité financière de l'entreprise en question, conformément aux exigences tirées, d'une part, de la nécessité d'assurer l'effectivité de l'amende et, d'autre part, du respect du principe de proportionnalité. Or, notamment du fait d'opérations de cession ou de concentration, les ressources globales d'une entreprise peuvent varier, en diminuant ou en augmentant, de manière significative en un laps de temps relativement bref, en particulier entre la cessation de l'infraction et l'adoption de la décision infligeant l'amende.

Il s'ensuit que lesdites ressources doivent être évaluées, afin de correctement atteindre l'objectif de dissuasion, et ce dans le respect du principe de proportionnalité, au jour où l'amende est infligée. À cet égard, pour les mêmes motifs, la limite supérieure de l'amende fixée à 10 % du chiffre d'affaires de l'entreprise concernée est déterminée, dans le cadre de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, en fonction du chiffre d'affaires global réalisé dans le monde entier au cours de l'exercice social précédant la décision. De même, dans le cadre de la détermination de l'éventuelle majoration de l'amende destinée à assurer à celle-ci un effet dissuasif, il importe de prendre en compte la capacité financière et les ressources réelles de l'entreprise au moment où l'amende lui est infligée et non l'évaluation pro forma inscrite à son bilan, par nature fictive, résultant de l'application de règles comptables que l'entreprise concernée s'est imposées.

S'agissant du second élément, à savoir les infrastructures juridico-économiques dont disposent les entreprises afin d'être en mesure d'apprécier le caractère infractionnel de leur comportement, il vise à punir davantage les grandes entreprises censées jouir des connaissances et des moyens structurels suffisants afin d'avoir conscience du caractère infractionnel de leur comportement et d'en évaluer les bénéfices éventuels. À cet effet, le chiffre d'affaires sur la base duquel la Commission détermine la taille des entreprises en cause, et donc leur capacité à déterminer le caractère et les conséquences de leur comportement, doit se rapporter à leur situation au moment de l'infraction.

(cf. points 95-96, 272-274, 278-280, 283, 285, 289-290, 302)

12. L'approche consistant, s'agissant de fixer le montant des amendes infligées aux divers participants à une entente, à en répartir les membres en plusieurs catégories, ce qui entraîne une forfaitisation du montant de départ fixé aux entreprises appartenant à une même catégorie, bien qu'elle revienne à ignorer les différences de taille entre entreprises d'une même catégorie, ne saurait, en principe, être censurée. En effet, la Commission n'est pas tenue, lors de la détermination du montant des amendes, d'assurer, au cas où des amendes sont infligées à plusieurs entreprises impliquées dans une même infraction, que les montants finaux des amendes traduisent toute différenciation entre les entreprises concernées quant à leur chiffre d'affaires global.

Il n'en reste pas moins qu'une telle répartition par catégories doit respecter le principe d'égalité de traitement selon lequel il est interdit de traiter des situations comparables de manière différente et des situations différentes de manière identique, à moins qu'un tel traitement ne soit objectivement justifié. Dans cette même optique, les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA prévoient en leur point 1 A, sixième alinéa, qu'une disparité « considérable » dans la dimension des entreprises auteurs d'une infraction de même nature est, notamment, de nature à justifier une différenciation aux fins de l'appréciation de la gravité de l'infraction. Par ailleurs, le montant des amendes doit, au moins, être proportionné par rapport aux éléments pris en compte pour apprécier la gravité de l'infraction. Par conséquent, lorsque la Commission répartit les entreprises concernées en catégories aux fins de la fixation du montant des amendes, la détermination des seuils pour chacune des catégories ainsi identifiées doit être cohérente et objectivement justifiée.

Eu égard à l'objectif qu'elle poursuit, à savoir l'adaptation du montant de l'amende en considération des ressources globales de l'entreprise et de la capacité à mobiliser les fonds nécessaires pour le paiement de ladite amende, la fixation du taux de majoration du montant de base pour assurer un effet suffisamment dissuasif à l'amende vise davantage à garantir l'effectivité de l'amende qu'à rendre compte de la nocivité de l'infraction pour le jeu normal de la concurrence et donc de la gravité de ladite infraction. Il s'ensuit que l'exigence relative au caractère objectivement justifié de la méthode consistant à classer les entreprises par catégorie doit s'interpréter plus strictement dans l'hypothèse où cette classification est opérée non aux fins de la détermination du montant de l'amende en fonction de la gravité de l'infraction, mais à celles de la détermination de la majoration du montant de base dans le but d'assurer un effet dissuasif suffisant à l'amende infligée.

En effet, dans le cadre de la détermination du montant de l'amende en fonction de la gravité, même si, en raison de la répartition en groupes, certaines entreprises se voient appliquer un montant de base identique alors qu'elles sont de tailles différentes, cette différence de traitement est objectivement justifiée par la prééminence accordée à la nature de l'infraction par rapport à la taille des entreprises lors de la détermination de la gravité de l'infraction. Toutefois, cette justification n'a pas vocation à s'appliquer à la détermination du taux de majoration de l'amende dans le but d'assurer à cette dernière un effet dissuasif suffisant, compte tenu de ce que cette majoration est fondée essentiellement et objectivement sur la taille et les ressources des entreprises, et non sur la nature de l'infraction.

(cf. points 323-325, 328-331)

13. Dans le cadre de la détermination du montant d'une amende infligée pour infraction aux règles de concurrence, s'il est certes important qu'une entreprise ait pris des mesures pour empêcher que de nouvelles infractions au droit communautaire de la concurrence soient commises à l'avenir par des membres de son personnel, ce fait ne change rien à la réalité de l'infraction constatée. Il en résulte que le seul fait que, dans certains cas, la Commission ait pris en considération, dans sa pratique décisionnelle, la mise en place d'un programme d'alignement en tant que circonstance atténuante n'implique pas pour elle une obligation de procéder de la même façon dans un cas déterminé. La Commission n'est donc pas tenue de retenir un tel élément comme circonstance atténuante pour autant qu'elle se conforme au principe d'égalité de traitement, qui implique qu'il ne soit pas procédé à une appréciation différente sur ce point entre les entreprises destinataires d'une même décision.

En outre, il ne fait pas de doute que la simple adoption, par une entreprise, d'un programme de mise en conformité aux règles de concurrence ne saurait constituer une garantie valable et certaine du respect futur et durable par celle-ci desdites règles, de sorte qu'un tel programme ne saurait contraindre la Commission à une diminution de l'amende au motif que l'objectif de prévention que cette dernière poursuit serait déjà au moins partiellement atteint.

(cf. points 350-351, 361)

14. Si l'interdiction des motifs de prévention générale s'applique à la situation particulière des mesures dérogatoires au principe de libre circulation des citoyens de l'Union consacré à l'article 18, paragraphe 1, CE et prises par les États membres pour un motif d'ordre public, elle est loin de constituer un principe général et ne saurait ainsi, à l'évidence, être transposée purement et simplement dans le cadre des amendes infligées par la Commission aux entreprises pour infraction au droit communautaire de la concurrence. Au contraire, il est loisible à la Commission de tenir compte du fait que les pratiques anticoncurrentielles sont encore, bien que leur illégalité ait été établie dès le début de la politique communautaire de concurrence, relativement fréquentes en raison du profit que certaines entreprises intéressées peuvent en tirer et, partant, d'estimer qu'il y a lieu d'élever le niveau des amendes en vue de renforcer l'effet dissuasif de celles-ci, ce qui répond, à tout le moins partiellement, à la nécessité de conférer aux amendes un caractère dissuasif à l'égard d'entreprises autres que celles auxquelles ces amendes sont infligées.

(cf. points 359-360)

15. La réduction des amendes en cas de coopération des entreprises participant à des infractions au droit communautaire de la concurrence trouve son fondement dans la considération selon laquelle une telle coopération facilite la tâche de la Commission.

À cet égard, une entreprise qui s'est contentée, lors de la procédure administrative, de ne pas prendre position sur les allégations de fait avancées par la Commission, et s'est donc abstenue de reconnaître leur véracité, ne contribue pas à faciliter effectivement la tâche de cette dernière. De même, il ne suffit pas qu'une entreprise affirme d'une manière générale qu'elle ne conteste pas les faits allégués, conformément à la communication sur la coopération dans les affaires portant sur les ententes, si, dans les circonstances du cas d'espèce, cette affirmation ne présente pas la moindre utilité pour la Commission. Enfin, une réduction sur le fondement de la communication sur la coopération ne saurait être justifiée que lorsque les informations fournies et, plus généralement, le comportement de l'entreprise concernée pourraient à cet égard être considérés comme démontrant une véritable coopération de sa part. Ainsi qu'il résulte de la notion même de coopération, telle que mise en évidence dans le texte de la communication sur la coopération, et notamment l'introduction et le titre D, point 1, de cette communication, c'est en effet uniquement lorsque le comportement de l'entreprise concernée témoigne d'un tel esprit de coopération qu'une réduction sur la base de ladite communication peut être accordée.

(cf. points 380-383)

16. En ce qui concerne la modification de la politique générale de la concurrence de la Commission en matière d'amendes résultant, notamment, des lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA, il y a lieu, afin de contrôler le respect du principe de non-rétroactivité, de vérifier si ladite modification était raisonnablement prévisible à l'époque où les infractions concernées ont été commises.

À cet égard, la principale innovation des lignes directrices consiste à prendre comme point de départ du calcul un montant de base, déterminé à partir de fourchettes prévues à cet égard, ces fourchettes reflétant les différents degrés de gravité des infractions, mais qui, comme telles, n'ont pas de rapport avec le chiffre d'affaires pertinent. Cette méthode repose ainsi essentiellement sur une tarification, quoique relative et souple, des amendes. Il importe donc d'examiner si cette nouvelle méthode de calcul des amendes, à supposer qu'elle ait eu un effet aggravant quant au niveau des amendes infligées, était raisonnablement prévisible à l'époque où les infractions concernées ont été commises. Or, le fait que la Commission a appliqué, dans le passé, des amendes d'un certain niveau à différents types d'infractions ne saurait la priver de la possibilité d'élever ce niveau dans les limites indiquées dans le règlement nº 17, si cela est nécessaire pour assurer la mise en oeuvre de la politique communautaire de la concurrence, mais, au contraire, l'application efficace des règles communautaires de la concurrence exige que la Commission puisse à tout moment adapter le niveau des amendes aux besoins de cette politique.

Il en découle que les entreprises impliquées dans une procédure administrative pouvant donner lieu à une amende ne sauraient acquérir une confiance légitime dans le fait que la Commission ne dépassera pas le niveau des amendes pratiqué antérieurement ni dans une méthode de calcul de ces dernières. Par conséquent, lesdites entreprises doivent tenir compte de la possibilité que, à tout moment, la Commission décide, dans le respect des normes s'imposant à son action, d'élever le niveau du montant des amendes par rapport à celui appliqué dans le passé. Cela vaut non seulement lorsque la Commission procède à un relèvement du niveau du montant des amendes en prononçant des amendes dans des décisions individuelles, mais également lorsque ce relèvement est opéré par l'application, à des cas d'espèce, de règles de conduite ayant une portée générale telles que les lignes directrices. Il ressort d'ailleurs de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que la prévisibilité de la loi ne s'oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé. Il en va spécialement ainsi des professionnels, habitués à devoir faire preuve d'une grande prudence dans l'exercice de leur métier. Aussi peut-on attendre d'eux qu'ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu'il comporte.

Il doit en être conclu que les lignes directrices et, en particulier, la nouvelle méthode de calcul des amendes qu'elles comportent, à supposer qu'elle ait eu un effet aggravant quant au niveau des amendes infligées, étaient raisonnablement prévisibles pour des entreprises à l'époque où l'infraction concernée a été commise.

(cf. points 388-396)

17. L'article 287 CE fait obligation aux membres, fonctionnaires et agents des institutions de la Communauté « de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les éléments de leur prix de revient ». Si cette disposition vise surtout les renseignements recueillis auprès d'entreprises, l'adverbe « notamment» montre qu'il s'agit d'un principe général qui s'applique aussi bien à d'autres informations confidentielles. Or, dans des procédures contradictoires susceptibles d'aboutir à une condamnation, la nature et le quantum de la sanction proposée sont, par nature, couverts par le secret professionnel, tant que la sanction n'a pas été définitivement approuvée et prononcée. Ce principe découle, notamment, de la nécessité de respecter la réputation et la dignité de l'intéressé tant que celui-ci n'a pas été condamné.

Ainsi, le devoir de la Commission de ne pas divulguer à la presse des informations sur la sanction précise envisagée ne coïncide pas seulement avec son obligation de respecter le secret professionnel, mais également avec son obligation de bonne administration. Enfin, le principe de la présomption d'innocence s'applique aux procédures relatives aux violations des règles de la concurrence par les entreprises et susceptibles d'aboutir à la prononciation d'amendes ou d'astreintes. Cette présomption n'est manifestement pas respectée par la Commission lorsque celle-ci, avant de condamner formellement l'entreprise qu'elle accuse, communique à la presse le verdict soumis au délibéré du comité consultatif et du collège des commissaires.

Toutefois, d'une part, la matérialité d'une infraction effectivement établie au terme de la procédure administrative ne saurait être remise en cause par la preuve de la manifestation prématurée, par la Commission, de sa croyance en l'existence de l'infraction et du montant de l'amende qu'elle envisage, en conséquence, d'imposer à une entreprise. En outre, il ne saurait être prétendu que la divulgation, par la Commission, du contenu d'une décision à l'issue de la procédure administrative et à la veille de son adoption formelle est, à elle seule, de nature à démontrer qu'elle a préjugé l'affaire ou enquêté avec parti pris.

D'autre part, si une irrégularité de cette nature peut entraîner l'annulation de la décision en cause, c'est à la condition qu'il soit établi que, en l'absence de cette irrégularité, ladite décision aurait eu un contenu différent.

Cette dernière condition ne peut s'analyser en une violation du droit à une protection juridictionnelle effective des droits que les particuliers tirent de l'ordre juridique communautaire, qui fait partie des principes généraux de droit qui découlent des traditions constitutionnelles communes aux États membres et a également été consacré par les articles 6 et 13 de la convention européenne des droits de l'homme. En effet, cette protection doit être conciliée avec le principe de sécurité juridique et la présomption de légalité dont jouissent les actes des institutions communautaires.

(cf. points 409-411, 414-416, 421-423)

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

5 avril 2006 ( )

« Concurrence – Article 81 CE – Ententes – Marché de la méthionine – Caractère unique et continu de l’infraction – Amende – Lignes directrices pour le calcul du montant des amendes – Gravité et durée de l’infraction – Coopération durant la procédure administrative – Article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17/62 – Présomption d’innocence »

Dans l’affaire T-279/02,

Degussa AG, établie à Düsseldorf (Allemagne), représentée par Mes R. Bechtold, M. Karl et C. Steinle, avocats,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. A. Bouquet et W. Mölls, en qualité d’agents, assistés de Me H.‑J. Freund, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

soutenue par

Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme E. Karlsson et M. S. Marquardt, en qualité d’agents,

partie intervenante,

ayant pour objet, à titre principal, une demande d’annulation de la décision 2003/674/CE de la Commission, du 2 juillet 2002, relative à une procédure d’application de l’article 81 du traité CE et de l’article 53 de l’accord sur l’EEE (affaire C.37.519 – Méthionine) (JO 2003, L 255, p. 1), et, à titre subsidiaire, une demande de réduction de l’amende infligée par cette décision à la requérante,

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),

composé de M. M. Jaeger, président, Mme V. Tiili et M. O. Czúcz, juges,

greffier : Mme K. Andová, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 avril 2005,

rend le présent

Arrêt

Faits à l’origine du litige

1 Degussa AG (Düsseldorf) est une société allemande créée en 2000 par l’intégration de SKW Trostberg et Degussa-Hüls, cette dernière étant elle-même née de la fusion en 1998 des entreprises chimiques allemandes Degussa AG (Francfort-sur-le-Main) et Hüls AG (Marl) (ci-après « Degussa » ou la « requérante »). Elle opère notamment dans le secteur de l’alimentation animale et est la seule entreprise produisant l’ensemble des trois plus importants acides aminés essentiels : la méthionine, la lysine et la thréonine.

2 Les acides aminés essentiels sont les acides aminés qui ne peuvent pas être produits naturellement par l’organisme et qui doivent, par conséquent, être ajoutés aux aliments. Le premier acide aminé dont l’absence interrompt la synthèse protéique des autres acides aminés est appelé le « premier acide aminé limitant ». La méthionine est un acide aminé essentiel ajouté aux aliments composés et aux prémélanges destinés à toutes les espèces animales. Elle est essentiellement utilisée dans l’alimentation destinée aux volailles (pour lesquelles elle constitue le premier acide aminé limitant) ainsi que de manière croissante dans l’alimentation porcine et pour animaux spécialisés.

3 La méthionine se présente sous deux formes principales : la DL-méthionine (ci-après la « DLM ») et la méthionine hydroxyanalogue (ci-après la « MHA »). La DLM est produite sous forme cristallisée et présente un contenu actif proche de 100 %. La MHA, introduite par le producteur Monsanto, prédécesseur de Novus International Inc. dans les années 80, présente un contenu actif nominal de 88 %. Elle représentait, en 2002, environ 50 % de la consommation mondiale.

4 À l’époque des faits, les trois principaux producteurs mondiaux de méthionine étaient Rhône-Poulenc (aujourd’hui Aventis SA), dont la filiale responsable de la production de méthionine était Rhône-Poulenc Animal Nutrition (aujourd’hui Aventis Animal Nutrition SA), Degussa et Novus. Rhône-Poulenc produisait la méthionine sous ses deux formes alors que Degussa ne produisait que de la DLM et Novus de la MHA.

5 Le 26 mai 1999, Rhône-Poulenc a remis à la Commission une déclaration dans laquelle elle admettait avoir participé à une entente portant sur la fixation des prix et l’attribution de quotas pour la méthionine et a demandé à pouvoir bénéficier de la communication de la Commission concernant la non-imposition d’amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (JO 1996, C 207, p. 4, ci-après la « communication sur la coopération »).

6 Le 16 juin 1999, des fonctionnaires de la Commission et du Bundeskartellamt (office fédéral des ententes allemand) ont procédé à des vérifications, en application de l’article 14, paragraphe 3, du règlement nº 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [81] et [82] du traité (JO 1962, 13, p. 204), alors en vigueur, dans les locaux de Degussa-Hüls, à Francfort-sur-le-Main.

7 À la suite de ces vérifications, la Commission a adressé une demande de renseignements à Degussa-Hüls le 27 juillet 1999, conformément à l’article 11 du règlement nº 17, au sujet des documents obtenus. Degussa-Hüls a répondu à cette demande le 9 septembre 1999.

8 La Commission a également adressé des demandes de renseignements à Nippon Soda Co. Ltd (ci-après « Nippon Soda »), Novus International Inc. (ci-après « Novus ») et Sumitomo Chemical Co. Ltd (ci-après « Sumitomo ») le 7 décembre 1999, et à Mitsui & Co. Ltd le 10 décembre 1999. Ces entreprises ont répondu au cours du mois de février 2000 et Nippon Soda a présenté une déclaration complémentaire le 16 mai 2000.

9 Le 1er octobre 2001, la Commission a adopté une communication des griefs à l’encontre de cinq producteurs de méthionine, parmi lesquels la requérante. La même communication des griefs a été adressée à Aventis Animal Nutrition (ci-après « AAN »), filiale à 100 % d’Aventis.

10 Dans sa communication des griefs, la Commission reprochait à ces entreprises d’avoir participé de 1986 jusque, dans la plupart des cas, au début de l’année 1999 à un accord continu contraire à l’article 81 CE et à l’article 53 de l’accord sur l’Espace économique européen (ci-après l’« accord EEE ») et portant sur l’ensemble de l’EEE. Selon la Commission, l’accord en question consistait en la fixation des prix de la méthionine, la mise en œuvre d’un mécanisme d’application d’augmentation de prix, l’attribution de marchés nationaux et de quotas de parts de marché et en un mécanisme de surveillance et d’application de ces accords.

11 Toutes les parties ont présenté des observations écrites en réponse à la communication des griefs de la Commission, Aventis et AAN ayant toutefois informé la Commission qu’elles ne présenteraient qu’une seule réponse au nom des deux sociétés.

12 Les réponses ont été reçues par la Commission entre le 10 et le 18 janvier 2002. Aventis, AAN (ci-après, conjointement, « Aventis/AAN ») et Nippon Soda ont reconnu l’infraction et ont admis la matérialité des faits dans leur ensemble. Degussa a également admis l’infraction, mais uniquement pour la période 1992‑1997. Une audition avec les entreprises concernées s’est tenue le 25 janvier 2002.

13 Au terme de la procédure, considérant qu’Aventis/AAN, Degussa et Nippon Soda avaient participé à un accord et/ou à une action concertée de caractère continu, portant sur l’ensemble de l’EEE, dans le cadre desquels elles se sont entendues sur des objectifs de prix pour le produit, ont adopté et mis en œuvre un mécanisme d’application d’augmentation des prix, ont échangé des informations sur les volumes des ventes et les parts de marché et ont surveillé et fait appliquer leurs accords, la Commission a adopté la décision 2003/674/CE, du 2 juillet 2002, relative à une procédure d’application de l’article 81 du traité CE et de l’article 53 de l’accord EEE (affaire C.37.519 ― Méthionine) (JO 2003, L 255, p. 1, ci-après la « Décision »).

14 Aux considérants 63 à 81 de la Décision, la Commission a décrit l’entente comme visant à la fixation de fourchettes de prix et de « prix planchers absolus ». Les participants seraient convenus de la nécessité d’augmenter leurs prix et auraient examiné ce que le marché était capable d’accepter. Les augmentations de prix auraient ensuite été organisées par plusieurs « campagnes » successives, dont la mise en œuvre était examinée lors des réunions suivantes du cartel. En outre, les participants auraient échangé des informations sur les volumes de vente et les capacités de production ainsi que leurs estimations respectives du volume total du marché.

15 S’agissant de la mise en œuvre des objectifs de prix, la Commission a relevé que les ventes faisaient l’objet d’une surveillance de la part des participants, les chiffres échangés étant compilés et examinés lors de réunions régulières, sans toutefois qu’un système de maîtrise des volumes assorti d’un mécanisme de compensation ait existé, bien que Degussa eût fait une proposition en ce sens. Des réunions multilatérales (plus de 25 entre 1986 et 1999) et bilatérales régulières auraient été un élément essentiel de l’organisation du cartel. Elles auraient pris la forme de réunions « au sommet » et de réunions plus techniques au niveau des collaborateurs.

16 Enfin, le fonctionnement de l’entente aurait connu trois périodes distinctes. La première, durant laquelle les prix étaient à la hausse, irait du mois de février 1986 à 1989 et aurait pris fin avec le retrait de l’entente de Sumitomo et l’entrée sur le marché de Monsanto et de la MHA. Au cours de la deuxième période, allant de 1989 à 1991, les prix auraient commencé à chuter de manière spectaculaire. Les membres du cartel se seraient alors interrogés sur la façon de réagir à cette nouvelle situation (regagner des parts de marché ou se concentrer sur les prix) et auraient conclu, après plusieurs réunions tenues en 1989 et 1990, à la nécessité de concentrer leurs efforts sur l’augmentation des prix. Durant la troisième et dernière période, allant de 1991 au mois de février 1999, l’augmentation des ventes de la MHA produite par Monsanto (Novus depuis 1991) aurait conduit les participants à l’entente à soutenir avant tout le niveau des prix.

17 La Décision comprend notamment les dispositions suivantes :

« Article premier

Aventis […] et [AAN], conjointement responsables, Degussa […] et Nippon Soda […] ont enfreint l’article 81, paragraphe 1, du traité et l’article 53, paragraphe 1, de l’accord EEE, en participant, de la manière et dans la mesure décrites dans les considérants, à un ensemble d’accords et de pratiques concertées dans le secteur de la méthionine.

L’infraction a été commise

– de février 1986 à février 1999.

[…]

Article 3

Les amendes suivantes sont infligées aux entreprises visées à l’article 1er pour l’infraction constatée audit article :

– Degussa […], une amende de 118 125 000 euros,

– Nippon Soda […], une amende de 9 000 000 d’euros

[…] »

18 Aux fins du calcul de l’amende, la Commission a, sans s’y référer explicitement, fait application en substance de la méthodologie exposée dans les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 65, paragraphe 5, du traité CECA (JO 1998, C 9, p. 3, ci-après les « lignes directrices ») ainsi que de la communication sur la coopération.

19 Afin de fixer le montant de base de l’amende, la Commission a considéré, en premier lieu, la gravité de l’infraction. Elle a constaté que, compte tenu de la nature du comportement en cause, de son incidence sur le marché de la méthionine et de l’étendue du marché géographique concerné, les entreprises visées par la Décision avaient commis une infraction très grave à l’article 81, paragraphe 1, CE et à l’article 53, paragraphe 1, de l’accord EEE (considérants 270 à 293).

20 Estimant par ailleurs qu’il convenait de faire application d’un traitement différencié tenant compte de la capacité économique réelle des entreprises de porter un préjudice important à la concurrence et de fixer l’amende à un niveau qui garantisse un effet dissuasif suffisant, la Commission a considéré que, eu égard aux grandes différences de taille entre les entreprises, il convenait de prendre pour base les parts de marché de ces dernières sur le marché mondial de la méthionine et qu’ainsi Rhône-Poulenc et Degussa constituaient une première catégorie d’entreprises et Nippon Soda une seconde catégorie à elle seule. Par conséquent, la Commission a fixé les montants de départ des amendes d’Aventis/AAN et de Degussa à 35 millions d’euros et le montant de départ de l’amende de Nippon Soda à 8 millions (considérants 294 à 302).

21 Afin d’assurer un effet dissuasif suffisant et de tenir compte du fait que les grandes entreprises disposent de connaissances et d’infrastructures juridico-économiques qui leur permettent de mieux apprécier le caractère infractionnel de leur comportement et les conséquences qui en découlent du point de vue du droit de la concurrence, la Commission a enfin estimé que le montant de départ, calculé en fonction de l’importance relative de l’entreprise sur le marché en cause, des amendes infligées à Aventis/AAN et à Degussa devait être majoré pour tenir compte de la taille et des ressources globales respectives de ces deux entreprises. La Commission a donc décidé qu’il convenait d’augmenter le montant de départ de l’amende d’Aventis/AAN et de Degussa de 100 % pour le porter à 70 millions d’euros (considérants 303 à 305).

22 S’agissant, en second lieu, de la durée de l’infraction, la Commission a estimé qu’Aventis/AAN, Degussa et Nippon Soda avaient participé à l’infraction de manière continue du mois de février 1986 au mois de février 1999, soit pendant douze ans et dix mois. Les montants de départ des amendes déterminés en fonction de la gravité de l’infraction ont, par conséquent, été majorés de 10 % par an et de 5 % par semestre, soit de 125 %. Le montant de base de l’amende a donc été fixé à 157,5 millions d’euros s’agissant d’Aventis/AAN et de Degussa, et à 18 millions s’agissant de Nippon Soda (considérants 306 à 312).

23 En troisième lieu, la Commission a considéré qu’aucune circonstance aggravante ni qu’aucune circonstance atténuante ne devait être retenue à l’égard des entreprises ayant participé à l’infraction (considérants 313 à 331).

24 En quatrième et dernier lieu, la Commission, par application de la communication sur la coopération, a réduit l’amende d’Aventis/AAN de 100 % en vertu du titre B de ladite communication. Elle a estimé en revanche que Nippon Soda et Degussa ne remplissaient ni les conditions d’une réduction très importante du montant de l’amende sur le fondement du titre B ni celles d’une réduction importante du montant de l’amende sur le fondement du titre C de la communication sur la coopération. Elle a néanmoins admis que Nippon Soda remplissait les conditions prévues au titre D, point 2, premier et second tirets, de ladite communication et que Degussa remplissait les conditions prévues au titre D, point 2, premier tiret, de cette dernière et a, en conséquence, réduit le montant des amendes infligées à ces entreprises respectivement de 50 % et de 25 % (considérants 332 à 355).

Procédure et conclusions des parties

25 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 septembre 2002, la requérante a introduit le présent recours.

26 Le 13 décembre 2002, le Conseil a demandé à intervenir au litige. Par ordonnance du 13 février 2003, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis le Conseil à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.

27 Par décision du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la troisième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.

28 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, le Tribunal a invité les parties à répondre à certaines questions et à produire certains documents. Les parties ont déféré à cette demande.

29 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 27 avril 2005.

30 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la Décision ;

– à titre subsidiaire, réduire le montant de l’amende qui lui a été infligée ;

– condamner la Commission aux dépens.

31 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la requérante aux dépens.

32 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– statuer sur les dépens comme de droit.

En droit

33 La requérante invoque en substance quatre moyens à l’appui de son recours. Le premier moyen, dans le cadre duquel la requérante soulève une exception d’illégalité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, est tiré de la violation du principe de légalité des peines. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur d’appréciation quant au caractère unique et continu et quant à la durée de l’infraction à laquelle la requérante a participé. Le troisième moyen est tiré d’erreurs d’appréciation, d’erreurs de droit, d’erreurs de fait et de la violation des principes de proportionnalité, de non-rétroactivité des peines et d’égalité de traitement, et de l’obligation de motivation dans la détermination du montant de l’amende. Enfin, le quatrième moyen est tiré de la violation des principes de « respect du secret professionnel », de bonne administration et de la présomption d’innocence.

I – Sur le premier moyen, tiré de la violation du principe de légalité des peines

A – Sur l’exception d’illégalité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17

1. Arguments des parties

34 La requérante soulève une exception d’illégalité au sens de l’article 241 CE et fait valoir que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, disposition habilitant la Commission à infliger des amendes en cas d’infraction au droit communautaire de la concurrence, viole le principe de légalité des peines, en tant que corollaire du principe de sécurité juridique, principe général du droit communautaire, compte tenu de ce que cette disposition ne prédéterminerait pas suffisamment la pratique décisionnelle de la Commission.

35 À titre liminaire, la requérante rappelle que le principe de légalité des peines est consacré à l’article 7, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la « CEDH ») qui prévoit qu’« il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ». Elle ajoute que ce même principe (nulla poena sine lege) se trouve également consacré à l’article 49, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1) (ci-après la « Charte ») et fait partie intégrante des traditions constitutionnelles des États membres (voir, par exemple, l’article 103, paragraphe 2, de la constitution allemande). De ce principe découlerait, selon l’interprétation de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour, tant le principe de non-rétroactivité que celui de la légalité des peines (voir, notamment, Cour eur. D. H., arrêt S.W./Royaume-Uni du 22 novembre 1995, série A nº 335, § 35, et arrêt de la Cour du 12 décembre 1996, X, C‑74/95 et C‑129/95, Rec. p. I‑6609, point 25). Selon la jurisprudence de la Cour, le principe de légalité des peines constituerait une émanation du principe de sécurité juridique, lequel serait reconnu comme principe général du droit communautaire (arrêts de la Cour du 12 novembre 1981, Salumi e.a., 212/80 à 217/80, Rec. p. 2735, point 10, et du 22 février 1984, Kloppenburg, 70/83, Rec. p. 1075, point 11) et exigerait notamment que la législation communautaire soit claire et prévisible pour les justiciables, et que, s’agissant d’une réglementation susceptible de comporter des conséquences financières, l’exigence de certitude et de prévisibilité constitue un impératif qui s’impose avec une rigueur particulière, afin de permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qui leur sont imposées (voir arrêt de la Cour du 13 mars 1990, Commission/France, C‑30/89, Rec. p. I‑691, point 23, et la jurisprudence citée).

36 S’agissant des critères permettant d’apprécier le caractère suffisamment certain et prévisible d’une « loi », au sens de l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH, la requérante rappelle que la Cour européenne des droits de l’homme exige son accessibilité aux personnes concernées et une formulation assez précise pour leur permettre – en s’entourant, au besoin, de conseils éclairés – de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. Toutefois, selon la Cour européenne des droits de l’homme, une loi qui confère un pouvoir d’appréciation ne se heurte pas en soi à cette exigence, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire (Cour eur. D. H., arrêts Margareta et Roger Andersson c. Suède du 25 février 1992, série A nº 226, § 75, et Malone c. Royaume-Uni du 2 août 1984, série A nº 82, § 66).

37 La requérante fait valoir que le principe de légalité des peines a vocation à s’appliquer tant aux sanctions pénales qu’aux sanctions dépourvues de caractère pénal au sens strict, et donc également à l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, indépendamment de la question de la nature juridique des amendes imposées par la Commission sur le fondement de cette disposition. En effet, la Cour aurait considéré qu’« une sanction, même de caractère non pénal, ne p[ouvait] être infligée que si elle repos[ait] sur une base légale claire et non ambiguë » (arrêts de la Cour du 25 septembre 1984, Könecke, 117/83, Rec. p. 3291, point 11, et du 18 novembre 1987, Maizena, 137/85, Rec. p. 4587, point 15). L’indication figurant à l’article 15, paragraphe 4, du règlement nº 17, selon laquelle les décisions de la Commission infligeant des amendes pour violation du droit communautaire de la concurrence « n’ont pas de caractère pénal », serait indifférente à cet égard, la désignation d’un acte juridique n’étant pas déterminante dans l’appréciation de ce dernier (Cour eur. D. H., arrêt Engel e.a. c. Pays-Bas du 8 juin 1976, série A nº 22, § 81). Il résulterait au contraire de la gravité des amendes infligées et de leur fonction répressive et préventive que celles-ci revêtent en substance un caractère quasi pénal, voire pénal au sens large.

38 Cette interprétation serait en outre conforme à celle donnée par la Cour européenne des droits de l’homme s’agissant de la notion d’accusation pénale (Cour eur. D. H., arrêts Belilos c. Suisse du 29 avril 1988, série A nº 132, § 62 et 68 ; Öztürk c. Allemagne du 21 février 1984, série A n° 73, § 46 et suivants, et Engel e.a. c. Pays-Bas, point 37 supra, § 80 et suivants), selon laquelle même les amendes de faible montant infligées dans le cadre de procédures administratives sont de nature pénale. La requérante considère a fortiori que tel est aussi le cas des amendes infligées par la Commission pour violation du droit communautaire étant donnée l’importance de leurs montants.

39 La requérante rappelle que, selon la Cour, l’exigence de clarté juridique est « particulièrement impérieuse dans un domaine où toute incertitude risque d’entraîner […] l’application de sanctions particulièrement sensibles » (arrêt de la Cour du 10 juillet 1980, Commission/Royaume-Uni, 32/79, Rec. p. 2403, point 46), ce qui serait le cas des amendes imposées au titre de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17.

40 En outre, la requérante souligne qu’il résulte de la répartition des compétences entre le Conseil et la Commission prévue aux articles 83 CE et 85 CE que seul le Conseil est compétent pour établir les règlements ou directives utiles en vue de l’application des principes figurant aux articles 81 CE et 82 CE. Les exigences tirées du principe de légalité des peines impliqueraient donc que le Conseil ne soit pas en droit de déléguer le pouvoir d’imposer des amendes à la Commission en l’absence de système suffisamment déterminé.

41 Or, la requérante soutient que la Commission dispose de pouvoirs à la fois d’investigation, d’accusation et de jugement. De tels pouvoirs, non conformes aux traditions constitutionnelles des États membres, devraient être encadrés par des règles claires et univoques. La requérante estime ainsi que le règlement d’application des articles 81 CE et 82 CE du Conseil devrait définir précisément la teneur, l’objectif et l’intensité des sanctions. En outre, le principe de légalité des peines exigerait que soit prévu un plafond, lequel ne devrait pas être excessivement élevé afin que l’amende n’acquière pas un caractère pénal. En effet, dans l’hypothèse où l’amende pourrait être illimitée, elle ne serait en définitive pas déterminée à l’avance par le Conseil, mais imposée par la Commission en tant qu’autorité exécutive.

42 La requérante estime que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 ne remplit pas les exigences découlant du principe de légalité des peines décrites ci-dessus.

43 En premier lieu, elle soutient que le règlement nº 17 ne prévoit pas les cas dans lesquels une infraction aux articles 81 CE et 82 CE doit faire l’objet d’une amende, laissant à la Commission le pouvoir discrétionnaire de décider de l’opportunité de cette dernière. Elle rappelle à cet égard l’arrêt de la Cour du 12 juillet 1979, BMW Belgium e.a./Commission (32/78, 36/78 à 82/78, Rec. p. 2435, point 53), aux termes duquel la Commission bénéficierait d’une totale liberté dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont elle dispose pour décider ou non d’infliger une amende.

44 En deuxième lieu, la requérante fait valoir que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 ne contient pas de limite chiffrée. La requérante estime ainsi que ce cadre n’est pas compatible avec le principe de légalité des peines et qu’il constitue un transfert à la Commission d’une compétence appartenant, en vertu du traité, au Conseil. Le montant de l’amende ne serait pas, en réalité, déterminé à l’avance par le règlement mais exclusivement par la Commission, et ce de manière ni prévisible ni vérifiable (voir arrêt Commission/France, point 35 supra, point 23, et la jurisprudence citée). La nécessité d’assurer un effet dissuasif à l’amende ne saurait justifier cette absence de plafond absolu dans la mesure où cette exigence devrait être conciliée avec le principe fondamental du droit communautaire, de valeur juridique supérieure, que constitue le principe de légalité des peines (arrêts Kloppenburg, point 35 supra, point 11, et Salumi e.a., point 35 supra, point 10).

45 En troisième lieu, la requérante fait observer l’absence de critères, établis par le législateur, pour la fixation de l’amende, hormis la gravité et la durée de l’infraction. Or, ces deux critères n’auraient, en pratique, aucun effet restrictif sur le pouvoir d’appréciation de la Commission. En effet, d’une part, la Commission ne serait tenue par aucune liste contraignante ou exhaustive de critères devant obligatoirement être pris en compte (ordonnance de la Cour du 25 mars 1996, SPO e.a./Commission, C‑137/95 P, Rec. p. I‑1611, point 54, et arrêt de la Cour du 17 juillet 1997, Ferriere Nord/Commission, C‑219/95 P, Rec. p. I‑4411, point 33 ; arrêt du Tribunal du 20 mars 2002, HFB e.a./Commission, T‑9/99, Rec. p. II‑1487, point 443) et, d’autre part, la Commission tiendrait compte de nombreux facteurs aggravants ou atténuants que les justiciables ne pourraient connaître à l’avance.

46 En outre, les exigences tirées du respect du principe d’égalité de traitement ne permettraient pas de compenser cette imprécision compte tenu de ce que, selon la jurisprudence, la Commission n’est pas tenue de veiller à ce que les montants finals de l’amende traduisent toute différence entre les entreprises concernées quant à leur chiffre d’affaires (arrêt du Tribunal du 20 mars 2002, LR AF 1998/Commission, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, point 278).

47 La thèse de la requérante serait confortée par un arrêt du Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle allemande) selon lequel une norme pénale prévoyant comme plafond de la peine le patrimoine du condamné doit être annulée comme contraire au principe de légalité des peines (arrêt du 20 mars 2002, BvR 794/95, NJW 2002, p. 1779). Contrairement aux affirmations du Conseil, l’article 81, paragraphe 2, de la loi allemande sur les restrictions de la concurrence [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)] ne contiendrait aucune disposition analogue à l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, le législateur ayant volontairement renoncé à un tel cadre.

48 En quatrième lieu, la requérante indique que la pratique décisionnelle de la Commission illustre le bien‑fondé de sa thèse. Cette pratique serait marquée par des différences importantes entre les montants des amendes infligées et par une augmentation brutale et récente desdits montants. Elle relève ainsi notamment que huit des dix plus importantes amendes ont été infligées après 1998 et qu’une amende record de 855,23 millions d’euros, dont 462 millions à une seule entreprise, a été infligée en 2001 dans l’affaire dite des « vitamines » [décision de la Commission C (2001) 3695 final, du 21 novembre 2001, affaire COMP/E‑1/37.512]. Ce dernier montant serait quinze fois supérieur à la moyenne des amendes infligées entre 1994 et 2000 et la deuxième amende la plus élevée [décision de la Commission C (2001) 4573 final, COMP/E-1/36.212 – Papier autocopiant] pour l’année 2001 représenterait encore six fois cette valeur moyenne.

49 En cinquième lieu, la requérante estime que le système existant ne saurait être justifié par le nécessaire effet dissuasif que doivent revêtir les amendes à l’égard des entreprises. En effet, d’une part, la requérante admet que, si le montant exact de l’amende ne doit pas être déterminable à l’avance, l’objectif de dissuasion n’autorise toutefois pas le Conseil à s’abstenir d’« indiquer clairement les limites de la compétence conférée à la Commission ». D’autre part, elle fait observer que l’absence d’un minimum de prévisibilité de l’amende a, en réalité, eu pour effet de dissuader les entreprises de coopérer avec la Commission. La possibilité d’estimer, ne serait-ce qu’approximativement, les conséquences potentielles d’un comportement assurerait, au contraire, bien mieux l’effet de dissuasion poursuivi, à l’instar des lois pénales nationales.

50 En sixième lieu, la requérante soutient que les lignes directrices ne sauraient être considérées comme palliant le défaut de légalité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17. D’une part, lesdites lignes directrices ne sauraient, selon elle, constituer un acte juridique au sens de l’article 249 CE et, d’autre part, seul le Conseil serait habilité à adopter des dispositions en la matière, conformément à l’article 83 CE. Elle estime que c’est donc au Conseil qu’il appartient de respecter le principe de légalité des peines. Pour les mêmes raisons, la compétence de pleine juridiction reconnue à la Cour par l’article 17 du règlement nº 17 ne pourrait compenser le défaut de légalité de l’article 15, paragraphe 2, du même règlement. En effet, la requérante rappelle qu’en dépit de cette compétence c’est à la Commission qu’il appartient au premier chef de déterminer le montant de l’amende et d’établir les faits au cours de la procédure administrative. De surcroît, la requérante rappelle que l’imprécision de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et l’absence de critères de contrôle conduisent à vider de sens la compétence de pleine juridiction conférée aux juridictions communautaires. La requérante note enfin qu’il ne peut être exigé des justiciables qu’ils introduisent systématiquement un recours juridictionnel au motif que le cadre légal de l’imposition d’amendes est insuffisamment déterminé. Elle ajoute que la compensation par le juge communautaire des erreurs du législateur outrepasserait les tâches incombant à la jurisprudence et serait donc contestable au regard de l’article 7, paragraphe 1, CE.

51 La Commission estime que l’argumentation de la requérante n’est pas fondée.

52 Elle souligne que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 constitue une base juridique claire et dépourvue d’ambiguïté permettant aux entreprises de prévoir les conséquences possibles de leurs actes avec une précision suffisante.

53 En outre, elle rappelle que le pouvoir d’appréciation dont elle dispose doit s’exercer dans le respect des critères de gravité et de durée de l’infraction posés par cet article, des principes généraux du droit communautaire, notamment les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement, ainsi que la jurisprudence de la Cour et du Tribunal. La Commission soutient ainsi qu’elle doit respecter lesdits principes à chaque fois qu’elle fait usage de son pouvoir discrétionnaire (voir, s’agissant du respect du principe d’égalité de traitement, arrêts du Tribunal du 20 mars 2002, Brugg Rohrsysteme/Commission, T‑15/99, Rec. p. II‑1613, points 149 et suivants, et du 9 juillet 2003, Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, T‑224/00, Rec. p. II‑2597, points 69, 207, 281 et 308 ; conclusions de l’avocat général M. Ruiz Jarabo Colomer sous l’arrêt de la Cour du 7 janvier 2004, Aalborg Portland e.a./Commission, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C‑219/00 P, Rec. p. I-123, p. I-133, points 96 et suivants).

54 Contrairement aux allégations de la requérante, il ne saurait à cet égard être déduit de l’arrêt BMW Belgium e.a./Commission, point 43 supra, que ce contrôle ne s’étend pas à la décision d’infliger ou non une amende. En effet, dans cette affaire, le fait que la Cour ait admis la possibilité pour la Commission d’infliger une amende aux revendeurs alors qu’elle ne l’avait pas fait dans des affaires antérieures ne signifierait pas que le pouvoir de la Commission d’infliger ou non une amende soit sans limite, ce dernier devant être exercé sur le fondement de raisons objectives correspondant à la finalité de la disposition conférant à la Commission ledit pouvoir.

55 La requérante ne serait pas fondée à invoquer le fait que la Décision serait une « décision surprise », dans la mesure où la fonction dissuasive de l’amende implique que cette dernière ne puisse être calculée à l’avance par les entreprises et comparée au gain escompté. La Commission rappelle que, en tout état de cause, la requérante n’était pas fondée à placer sa confiance légitime dans le fait qu’elle ne se verrait pas infliger une amende supérieure aux amendes les plus élevées infligées au cours de l’infraction (arrêts LR AF 1998/Commission, point 46 supra, point 241, et Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, point 53 supra, points 63 et 64).

56 En outre, la compétence de pleine juridiction du Tribunal ainsi que l’adoption des lignes directrices en janvier 1998, lesquelles auraient été déclarées compatibles avec l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, contrediraient la position de la requérante selon laquelle la détermination de l’amende serait arbitraire et sans transparence.

57 Il ne saurait non plus être reproché au Conseil d’avoir opéré un transfert de compétence en faveur de la Commission en violation du traité compte tenu de ce que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, du fait des critères, tels qu’interprétés par les juridictions communautaires, qu’il mentionne et de l’exigence du respect des principes généraux du droit communautaire, constitue une base juridique suffisamment déterminée au regard de l’objectif poursuivi par l’imposition d’amendes. Le grief tiré de ce que les lignes directrices ne pourraient pallier le défaut de détermination de cette disposition serait donc sans objet. Ces dernières auraient en outre amélioré la sécurité juridique et la transparence de la procédure décisionnelle.

58 Enfin, s’agissant de l’augmentation du montant des amendes au cours des dernières années, la Commission relève, d’une part, que l’augmentation du chiffre d’affaires des entreprises depuis les années 60 justifie en soi la marge de manœuvre laissée à la Commission par la disposition attaquée et, d’autre part, que, selon une jurisprudence constante (arrêt de la Cour du 7 juin 1983, Musique diffusion française e.a./Commission, 100/80 à 103/80, Rec. p. 1825, points 108 et 109 ; arrêts du Tribunal LR AF 1998/Commission, point 46 supra, point 237, et du 12 juillet 2001, Tate & Lyle e.a./Commission, T‑202/98, T‑204/98 et T‑207/98, Rec. p. II‑2035, points 144 et 145), la Commission doit pouvoir relever le niveau des amendes afin de renforcer leur effet dissuasif. Ce pouvoir discrétionnaire ne serait toutefois pas sans limite, la Cour et le Tribunal examinant si les hausses décidées par la Commission sont justifiées par l’intérêt allégué (arrêts du Tribunal du 14 mai 1998, Sarrió/Commission, T‑334/94, Rec. p. II‑1439, points 323 à 335, et du 20 mars 2002, Lögstör Rör/Commission, T‑16/99, Rec. p. II‑1633, point 251). Elle note enfin que, malgré cette augmentation du niveau des amendes, les infractions manifestes, graves et de longue durée restent relativement fréquentes.

59 Le Conseil, intervenant au litige, estime que l’exception d’illégalité de l’article 15 du règlement nº 17 doit être rejetée comme non fondée. Le Conseil admet qu’une amende, même s’il s’agit d’une sanction dépourvue de caractère pénal, doit reposer sur une base légale claire et non ambiguë. Il considère toutefois que l’article 15 du règlement nº 17 remplit cette exigence. Il rappelle en outre que le principe nulla poena sine lege n’a vocation à s’appliquer qu’aux sanctions pénales, ce qui ne serait pas le cas des amendes imposées en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, conformément au paragraphe 4 de ce même article. Les exigences tirées de ce principe ne pourraient donc être appliquées en l’espèce (arrêt Maizena, point 37 supra, point 14 ; Cour eur. D. H., arrêt Welch c. Royaume-Uni du 9 février 1995, série A nº 307).

60 En outre, le Conseil estime que la hauteur de la sanction est suffisamment déterminée dans la mesure où l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 prévoit un plafond de l’amende en fonction du chiffre d’affaires de l’entreprise concernée. Un plafond absolu ne serait pas adapté étant donné que les décisions de la Commission concernent des cas particuliers. Le pouvoir d’appréciation de la Commission, loin d’être absolu, serait par ailleurs limité par la prise en compte obligatoire des critères de durée et de gravité de l’infraction prévus audit article. La Commission serait aussi soumise au respect des principes de proportionnalité et de non-discrimination.

61 Le Conseil considère qu’il serait difficile de définir un cadre plus restrictif permettant de tenir compte des circonstances propres au contexte de chaque infraction et d’assurer un effet dissuasif suffisant. Le Tribunal n’aurait d’ailleurs jamais mis en doute la validité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et l’aurait plutôt confirmée (arrêt Tate & Lyle e.a./Commission, point 58 supra, points 98 à 101).

62 S’agissant du grief de la requérante tiré de ce que la pratique de la Commission serait caractérisée par des différences très importantes dans les montants des amendes infligées et par une augmentation brutale et récente, le Conseil relève que ces constatations ne font que refléter le fait que les entreprises en cause ont des chiffres d’affaires différents et que la taille des entreprises concernées augmente.

63 Il serait également erroné d’affirmer que la Commission cumule les fonctions d’autorité d’enquête, d’accusateur et de juge étant donné qu’elle est soumise à un contrôle de pleine juridiction et qu’elle ne peut donc être considérée comme juge et partie.

64 Il en irait de même de l’affirmation selon laquelle le Conseil aurait délégué à la Commission sa compétence pour l’institution d’amendes. En effet, le Conseil rappelle que la délégation dont bénéficie la Commission ne concerne que la compétence pour prendre des décisions sur la base de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, lequel constitue l’expression de la compétence du Conseil. Cela serait conforme à l’article 202, troisième tiret, CE.

65 Enfin, le Conseil fait observer que, contrairement aux allégations de la requérante, il existe au niveau des États membres, notamment en Suède et en Allemagne, des règles comparables.

2. Appréciation du Tribunal

66 Il y a lieu de rappeler qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour que le principe de légalité des peines est un corollaire du principe de sécurité juridique, lequel constitue un principe général du droit communautaire et exige, notamment, que toute réglementation communautaire, en particulier lorsqu’elle impose ou permet d’imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et puissent prendre leurs dispositions en conséquence (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 9 juillet 1981, Gondrand Frères et Garancini, 169/80, Rec. p. 1931, point 17 ; Maizena, point 37 supra, point 15 ; du 13 février 1996, van Es Douane Agenten, C‑143/93, Rec. p. I‑431, point 27, et X, point 35 supra, point 25).

67 Ce principe, qui fait partie des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par différents traités internationaux, notamment par l’article 7 de la CEDH, s’impose tant aux normes de caractère pénal qu’aux instruments administratifs spécifiques imposant ou permettant d’imposer des sanctions administratives (voir arrêt Maizena, point 37 supra, points 14 et 15, et la jurisprudence citée). Il s’applique non seulement aux normes qui établissent les éléments constitutifs d’une infraction, mais également à celles qui définissent les conséquences qui découlent d’une infraction aux premières (voir, en ce sens, arrêt X, point 35 supra, points 22 et 25).

68 À cet égard, il convient de relever que, aux termes de l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH :

« Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. »

69 Selon la Cour européenne des droits de l’homme, il résulte de cette disposition que la loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale (Cour eur. D. H., arrêt Coëme c. Belgique du 22 juin 2000, Recueil des arrêts et décisions, 2000-VII, § 145).

70 Le Conseil soutient que le Tribunal ne peut s’inspirer de l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à cet article pour analyser la légalité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, compte tenu de ce que l’article 15, paragraphe 4, du règlement n° 17 dispose que les décisions prises par la Commission en vertu, notamment, du paragraphe 2 de cette disposition n’ont pas un caractère pénal.

71 Or, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si, en raison notamment de la nature et du degré de sévérité des amendes infligées par la Commission en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH a vocation à s’appliquer à de telles sanctions, force est de constater que, même dans l’hypothèse où l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH devrait être considéré comme applicable à de telles sanctions, il résulte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que, pour satisfaire aux exigences de cette disposition, il n’est pas exigé que les termes des dispositions en vertu desquelles sont infligées ces sanctions soient à ce point précis que les conséquences pouvant découler d’une infraction à ces dispositions soient prévisibles avec une certitude absolue.

72 En effet, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, l’existence de termes vagues dans la disposition n’entraîne pas nécessairement une violation de l’article 7 de la CEDH et le fait qu’une loi confère un pouvoir d’appréciation ne se heurte pas en soi à l’exigence de prévisibilité, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire (Cour eur. D. H., arrêt Margareta et Roger Andersson c. Suède, point 36 supra, § 75). À ce sujet, outre le texte de la loi elle-même, la Cour européenne des droits de l’homme tient compte de la question de savoir si les notions indéterminées utilisées ont été précisées par une jurisprudence constante et publiée (arrêt G. c. France du 27 septembre 1995, série A nº 325-B, § 25).

73 Par ailleurs, la prise en compte des traditions constitutionnelles communes aux États membres ne conduit pas à donner au principe général du droit communautaire que constitue le principe de légalité des peines une interprétation différente. S’agissant des arguments de la requérante fondés sur l’arrêt du Bundesverfassungsgericht du 20 mars 2002 (point 47 ci-dessus), à supposer même qu’il puisse s’avérer pertinent dans le cadre des amendes infligées à des entreprises pour violation des règles de concurrence, et sur l’article 81, paragraphe 2, du GWB, lequel ne contiendrait aucune disposition analogue à l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, il convient de souligner qu’une tradition constitutionnelle commune aux États membres ne saurait être déduite de la situation juridique d’un seul État membre. À cet égard, il y a lieu de relever, au contraire, ainsi que le fait observer le Conseil, non contredit sur ce point par la requérante, que le droit pertinent d’autres États membres connaît, pour l’octroi de sanctions administratives telles que celles infligées pour la violation des règles nationales de la concurrence, un niveau de délimitation comparable à celui de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, voire des critères semblables ou identiques à ceux prévus par cette disposition communautaire, le Conseil citant à cet égard l’exemple du Royaume de Suède.

74 S’agissant de la validité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 au regard du principe de légalité des peines, tel qu’il a été reconnu par le juge communautaire en conformité avec les indications fournies par la CEDH et les traditions constitutionnelles des États membres, force est de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission ne dispose pas d’une marge d’appréciation illimitée pour la fixation des amendes pour infraction aux règles de la concurrence.

75 En effet, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 limite lui-même le pouvoir d’appréciation de la Commission. D’une part, en précisant que « la Commission peut, par voie de décision, infliger aux entreprises et associations d’entreprises des amendes de [1 000 euros] au moins et de [1 million d’euros] au plus, ce dernier montant pouvant être porté à dix pour cent du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’exercice social précédent par chacune des entreprises ayant participé à l’infraction », il prévoit un plafond des amendes en fonction du chiffre d’affaires des entreprises concernées, c’est-à-dire en fonction d’un critère objectif. Ainsi, si, comme l’indique la requérante, il n’existe pas de plafond absolu applicable à la globalité des infractions aux règles de concurrence, l’amende pouvant être imposée connaît toutefois un plafond chiffrable et absolu, calculé en fonction de chaque entreprise, pour chaque cas d’infraction, de sorte que le montant maximal de l’amende pouvant être infligée à une entreprise donnée est déterminable à l’avance. D’autre part, cette disposition impose à la Commission de fixer les amendes dans chaque cas d’espèce en prenant « en considération, outre la gravité de l’infraction, la durée de celle-ci ».

76 S’il est vrai que ces deux critères laissent à la Commission une large marge d’appréciation, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de critères retenus par d’autres législateurs pour des dispositions similaires, permettant à la Commission d’adopter des sanctions en tenant compte du degré d’illégalité du comportement en cause. Dès lors, il y a lieu de considérer, à ce stade, que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, tout en laissant à la Commission une certaine marge d’appréciation, définit les critères et les limites qui s’imposent à elle dans l’exercice de son pouvoir en matière d’amendes.

77 En outre, il convient d’observer que, pour fixer des amendes en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, la Commission est tenue de respecter les principes généraux du droit, tout particulièrement les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité, tels que développés par la jurisprudence de la Cour et du Tribunal.

78 Contrairement aux affirmations de la requérante, les limites au pouvoir d’appréciation de la Commission décrites précédemment s’appliquent également à la décision d’infliger ou non une amende, notamment lorsque la Commission fait application de la communication sur la coopération, dont la validité n’est d’ailleurs pas contestée. À cet égard, le fait que la Cour ait admis, dans l’arrêt cité par la requérante (arrêt BMW Belgium e.a./Commission, point 43 supra, point 53), que la circonstance que, dans des affaires similaires antérieures, la Commission n’ait pas estimé qu’il y avait lieu d’infliger une amende à certains opérateurs économiques ne la privait pas d’un tel pouvoir expressément reconnu par le règlement nº 17, dès lors que les conditions requises pour son exercice étaient réunies, ne saurait signifier que la Commission dispose du pouvoir discrétionnaire de ne pas infliger une amende, sans que s’impose à elle le respect, d’une part, de l’autolimitation de l’exercice de son pouvoir d’appréciation résultant des lignes directrices et de la communication sur la coopération et surtout, d’autre part, des principes généraux du droit, notamment les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité, ainsi que, de manière générale, de l’effet utile des articles 81 CE et 82 CE et du principe de libre concurrence résultant de l’article 4, paragraphe 1, CE.

79 Il convient également d’ajouter que, en vertu de l’article 229 CE et de l’article 17 du règlement n° 17, la Cour et le Tribunal statuent avec une compétence de pleine juridiction sur les recours intentés contre les décisions par lesquelles la Commission fixe des amendes et peuvent ainsi non seulement annuler les décisions prises par la Commission, mais également supprimer, réduire ou majorer l’amende infligée. Ainsi, la pratique administrative de la Commission est soumise au plein contrôle du juge communautaire. Contrairement aux affirmations de la requérante, ce contrôle ne conduit pas le juge communautaire à outrepasser ses compétences en violation de l’article 7, paragraphe 1, CE, compte tenu de ce que, d’une part, un tel contrôle est expressément prévu par les dispositions précitées, dont la validité n’est pas contestée, et, d’autre part, le juge communautaire l’exerce dans le respect des critères visés à l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17. Dès lors, le contrôle exercé par le juge communautaire a précisément permis, par une jurisprudence constante et publiée, de préciser les notions indéterminées que pouvait contenir l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17.

80 Par ailleurs, sur la base des critères retenus à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 et précisés dans la jurisprudence de la Cour et du Tribunal, la Commission elle-même a développé une pratique administrative connue et accessible. Bien que la pratique décisionnelle de la Commission ne serve pas en elle-même de cadre juridique aux amendes en matière de concurrence (voir arrêt du Tribunal du 18 juillet 2005, Scandinavian Airlines System/Commission, T‑241/01, non encore publié au Recueil, point 87, et la jurisprudence citée), il n’en reste pas moins que, en vertu du principe d’égalité de traitement, la Commission ne peut traiter des situations comparables de manière différente ou des situations différentes de manière identique, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt de la Cour du 13 décembre 1984, Sermide, 106/83, Rec. p. 4209, point 28, et arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, BPB de Eendracht/Commission, T‑311/94, Rec. p. II‑1129, point 309).

81 En outre, il est de jurisprudence constante que la Commission peut adapter à tout moment le niveau des amendes si l’application efficace des règles communautaires de la concurrence l’exige (arrêt Musique diffusion française e.a./Commission, point 58 supra, point 109, et arrêt LR AF 1998/Commission, point 46 supra, points 236 et 237), une telle altération d’une pratique administrative pouvant alors être considérée comme objectivement justifiée par l’objectif de prévention générale des infractions aux règles communautaires de la concurrence. L’augmentation récente du niveau des amendes alléguée et contestée par la requérante ne saurait donc, en soi, être considérée comme illégale au regard du principe de légalité des peines, dès lors qu’elle reste dans le cadre légal défini par l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 tel qu’interprété par les juridictions communautaires.

82 Par ailleurs, il convient de tenir compte de ce que, dans un souci de transparence et afin d’accroître la sécurité juridique des entreprises concernées, la Commission a publié des lignes directrices dans lesquelles elle énonce la méthode de calcul qu’elle s’impose dans chaque cas d’espèce. À cet égard, la Cour a d’ailleurs considéré que, en adoptant de telles règles de conduite et en annonçant par leur publication qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, la Commission s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement et la protection de la confiance légitime. En outre, les lignes directrices, si elles ne constituent pas le fondement juridique de la Décision, déterminent, de manière générale et abstraite, la méthodologie que la Commission s’est imposée aux fins de la fixation du montant des amendes infligées par ladite Décision et assurent, par conséquent, la sécurité juridique des entreprises (arrêt de la Cour du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, non encore publié au Recueil, points 211 et 213). Il s’ensuit que, contrairement aux affirmations de la requérante, l’adoption par la Commission des lignes directrices, dans la mesure où elle s’est inscrite dans le cadre légal imposé par l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, ne saurait être considérée comme entachée d’incompétence et a seulement contribué à préciser les limites de l’exercice du pouvoir d’appréciation de la Commission résultant déjà de cette disposition.

83 Ainsi, au vu des différents éléments relevés ci-dessus, un opérateur avisé peut, en s’entourant au besoin d’un conseil juridique, prévoir de manière suffisamment précise la méthode et l’ordre de grandeur des amendes qu’il encourt pour un comportement donné. Le fait que cet opérateur ne puisse, à l’avance, connaître avec précision le niveau des amendes que la Commission infligera dans chaque espèce ne saurait constituer une violation du principe de légalité des peines, compte tenu de ce que, en raison de la gravité des infractions que la Commission est appelée à sanctionner, les objectifs de répression et de dissuasion justifient d’éviter que les entreprises soient en mesure d’évaluer les bénéfices qu’elles retireraient de leur participation à une infraction en tenant compte, par avance, du montant de l’amende qui leur serait infligée en raison de ce comportement illicite.

84 À cet égard, même si les entreprises ne sont pas en mesure, à l’avance, de connaître avec précision le niveau des amendes que la Commission retiendra dans chaque cas d’espèce, il convient de noter que, conformément à l’article 253 CE, dans la décision infligeant une amende, la Commission est tenue, et ce malgré le contexte généralement connu de la décision, de fournir une motivation, notamment quant au montant de l’amende infligée et quant à la méthode choisie à cet égard. Cette motivation doit faire apparaître, d’une façon claire et non équivoque, le raisonnement de la Commission de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin d’apprécier l’opportunité de saisir le juge communautaire et, le cas échéant, de permettre à celui-ci d’exercer son contrôle.

85 Enfin, quant à l’argument selon lequel, en définissant le cadre de l’amende conformément aux dispositions de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, le Conseil aurait, de fait, transféré à la Commission une compétence lui appartenant en vertu du traité, en violation des articles 83 CE et 229 CE, il y a lieu de considérer qu’il est dépourvu de fondement.

86 D’une part, comme il a été exposé précédemment, si l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 laisse à la Commission une large marge d’appréciation, il en limite cependant l’exercice en instaurant des critères objectifs auxquels la Commission doit se tenir. D’autre part, il y a lieu de rappeler, ainsi que l’a fait observer le Conseil lors de l’audience, que le règlement nº 17 a été adopté sur la base de l’article 83, paragraphe 1, CE, lequel prévoit que « [l]es règlements ou directives utiles en vue de l’application des principes figurant aux articles 81 CE et 82 CE sont établis par le Conseil […] sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen ». Ces règlements ou directives ont notamment pour but, aux termes de l’article 83, paragraphe 2, sous a) et d), CE, respectivement d’« assurer le respect des interdictions visées à l’article 81, paragraphe 1, [CE] et à l’article 82 [CE], par l’institution d’amendes et d’astreintes », et de « définir le rôle respectif de la Commission et de la Cour de justice dans les dispositions visées dans le présent paragraphe ». Il y a lieu de rappeler, par ailleurs, que, en vertu de l’article 211, premier tiret, CE, la Commission « veille à l’application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci » et qu’elle dispose, en vertu du troisième tiret de ce même article, d’« un pouvoir de décision propre ».

87 Il en résulte que le pouvoir d’infliger des amendes en cas de violation des articles 81 CE et 82 CE ne saurait être considéré comme appartenant originairement au Conseil, qui l’aurait transféré ou en aurait délégué l’exécution à la Commission, au sens de l’article 202, troisième tiret, CE. Conformément aux dispositions du traité citées précédemment, ce pouvoir relève en effet du rôle propre à la Commission de veiller à l’application du droit communautaire, ce rôle ayant été précisé, encadré et formalisé, s’agissant de l’application des articles 81 CE et 82 CE, par le règlement nº 17. Le pouvoir d’infliger des amendes que ce règlement attribue à la Commission découle donc des prévisions du traité lui-même et vise à permettre l’application effective des interdictions prévues auxdits articles (voir, en ce sens, arrêt Tate & Lyle e.a./Commission, point 58 supra, point 133). Dès lors, l’argument de la requérante doit être rejeté.

88 Il résulte de l’ensemble de ces considérations que l’exception d’illégalité soulevée à l’égard de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 doit être rejetée comme non fondée.

B – Sur l’interprétation de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 à la lumière du principe de légalité des peines

89 Dans l’hypothèse où le Tribunal ne déclarerait pas l’invalidité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, la requérante soutient subsidiairement que cette disposition devrait faire l’objet d’une concrétisation et être interprétée strictement au regard du principe de légalité des peines, à l’instar de la pratique décisionnelle de la Commission et de la jurisprudence relatives aux articles 81 CE et 82 CE. Elle expose, à cet égard, certaines propositions destinées à permettre une prévisibilité suffisante de l’amende et conclut à l’annulation de la Décision.

90 La Commission et le Conseil considèrent que ces arguments ne sont pas fondés.

91 Or, il suffit à cet égard de constater, tout d’abord, que les arguments de la requérante exposés dans le cadre de la seconde branche, invoquée à titre subsidiaire, du moyen pris de la violation du principe de légalité des peines ne font que réitérer, pour une partie, certains des arguments déjà développés dans le cadre de la première branche de ce même moyen, en les dirigeant contre la pratique décisionnelle de la Commission résultant de l’application des lignes directrices et contre la Décision, en tant qu’elle illustre cette pratique. Or, outre que la pratique décisionnelle de la Commission ne saurait faire l’objet d’un quelconque recours en annulation, il y a lieu de rappeler, ainsi qu’il a été exposé précédemment, que l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 ne méconnaît pas le principe de légalité des peines et que la pratique décisionnelle de la Commission et les lignes directrices ont précisément contribué, sous le contrôle des juridictions communautaires, à accroître la sécurité juridique des entreprises. La Décision ne saurait