CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 8 MARS 1979 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Les deux procédures préjudicielles sur lesquelles nous avons à nous prononcer aujourd'hui ont trait à l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, telle qu'elle a été établie par le règlement no 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967 (JO 1967, p. 2269).

Cette organisation de marché vise à garantir certains revenus aux producteurs de la Communauté. A cet effet, il est fixé des prix indicatifs au niveau desquels les prix de marché devraient se stabiliser. La fixation a lieu, pour Duisbourg, «au stade du commerce de gros, marchandise rendue magasin, non déchargée». Pour garantir le niveau de prix communautaire, le prix des produits importés en provenance de pays tiers est porté au niveau des prix communautaires au moyen de prélèvements. A cet effet, des prix dits «de seuil» sont dérivés des prix indicatifs; ces prix de seuil ne sont rien d'autre que des prix indicatifs rapportés au centre d'importation de Rotterdam, considéré comme le centre d'importation le plus représentatif. Ils sont le produit de la différence entre les prix indicatifs, d'une part, et les frais de transbordement à Rotterdam, les frais de transport entre Rotterdam et Duisbourg ainsi que la marge de commercialisation de l'importateur, de l'autre. Le prélèvement est alors égal à la différence entre le prix caf, calculé pour Rotterdam, et le prix de seuil (article 13 du règlement no 120/67). Ce système est applicable aux variétés de céréales produites dans la Communauté.

Comme il n'est pas fixé de prix indicatifs pour les autres variétés de céréales non produites dans la Communauté ou qui n'y sont produites qu'en quantités négligeables et qui se trouvent en concurrence avec des produits indigènes, comme le sorgho par exemple, les prix de seuil déterminants pour la fixation du prélèvement ne peuvent pas se calculer suivant le procédé que nous venons d'indiquer. L'article 5, paragraphe 2, du règlement no 120/67 prévoit, en effet, que les prix de seuil de ces produits sont fixés de façon que les prix des cérérales indigènes qui leur sont concurrentes atteignent sur le marché de Duisbourg le niveau du prix indicatif. Ce qui signifie, pour le sorgho, que le prix de seuil de ce produit doit être fixé de façon que le marché de l'orge et du maïs à Duisbourg ne soit pas perturbé.

Dans le procès principal, il s'agit de savoir si les prix de seuil fixés pour le blé tendre par le règlement du Conseil no 1173/75, du 28 avril 1975 (JO no L 117 du 7. 5. 1975, p. 6), et pour le sorgho par le règlement no 1427/74 du Conseil, du 4 juin 1974 (JO no L 151 du 8. 6. 1974, p. 1), l'ont été correctement. Ce point intéresse la demanderesse au principal, parce qu'elle a obtenu, en août 1975, des certificats pour l'importation de blé tendre, avec fixation à l'avance du prélèvement pour août, septembre et octobre 1975 (affaire 131/78) et, en juillet 1974, des certificats d'importation pour juillet, août et septembre 1974 (affaire 150/78). Elle estime que, dans les deux cas, les prix de seuil ont été fixés à un niveau trop élevé, parce que les coûts en amont dont il est question dans les deux règlements déjà cités (frais de transport les plus favorables entre Rotterdam et Duisbourg, frais de transbordement à Rotterdam et marge de commercialisation de l'importateur) auraient été insuffisamment pris en considération. Aussi a-t-elle introduit une réclamation administrative contre les avis d'imposition relatifs aux prélèvements à percevoir et saisi le Finanzgericht du Land de Hesse après le rejet de ces réclamations. Ce dernier a sursis à statuer par décision des 3 mai et 6 juin 1978 et, conformément à l'article 177 du traité CEE, déféré les questions suivantes à titre préjudiciel:

1. Affaire 131/78: «Le règlement (CEE) no 1173/75 du Conseil du 28 avril 1975 fixant, pour la campagne de commercialisation 1975-1976, le prix de seuil des céréales (JO no L 117, p. 6) est-il invalide et, partant, inapplicable pour violation de l'article 5, paragraphe 1, du règlement CEE no 120/67 du Conseil du 13 juin 1967 (JO 1967, p. 2269), modifié en dernier lieu par le règlement CEE no 85/75 (JO no L 11, p. 1), dans la mesure où il vise le blé tendre?»

2. Affaire 150/78: «Le règlement (CEE) no 1427/74 du Conseil, du 4 juin 1974, fixant le prix de seuil des céréales pour la campagne de commercialisation 1974-1975 (JO no L 151, p. 1) est-il invalide et, partant, inapplicable pour violation de l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967 (JO 1967, p. 2269), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 1125/74 (JO no L 128, p. 12), dans la mesure où il vise le sorgho?»

Sur ces questions nous prenons position comme suit:

I — Sur la validité du règlement no 1173/75, en tant qu'il fixe le prix de seuil pour le blé tendre

1. Nous ferons précéder l'analyse de cette question d'un bref aperçu de la jurisprudence existant dans le domaine à l'intérieur duquel elle se situe, afin de mettre en lumière les principes pouvant déjà être considérés comme établis. Ainsi la Cour a-t-elle jugé dans l'affaire 76/70 (Ludwig Wünsche & Co./Hauptzollamt Ludwigshafen, arrêt du 12. 5. 1971, Recueil 1971, p. 393) que le calcul du prix de seuil doit s'opérer en prenant en considération les frais de commercialisation encourus entre la frontière et le lieu d'application du prix indicatif de base. Cependant, comme le régime de prélèvement constitue un régime général, les frais de commercialisation à prendre en considération sont non pas ceux supportés individuellement et effectivement par chaque importateur pour chaque opération, mais le produit d'un calcul forfaitaire des coûts que chaque importateur doit inévitablement supporter. Cette opinion a été confirmée et précisée en partie par l'arrêt intervenu dans l'affaire 11/73 (Getreide-Import GmbH/Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, arrêt du 12. 7. 1973, Recueil 1973, p. 919). Selon celui-ci, entrent en ligne de compte les frais de commercialisation que tout importateur doit supporter pour s'acquitter des opérations et des formalités légales auxquelles est soumise l'importation. La Cour a notamment souligné à propos des frais de transport, qu'il convient de prendre en considération les frais normaux d'acheminement des produits, ce qui doit être compris en ce sens qu'il est permis de prendre pour base la possibilité de transport la plus favorable.

2. La demanderesse au principal estime qu'aux fins de la fixation du prix du seuil pour le blé tendre pour la campagne 1975, les frais de commercialisation qu'il convient de prendre en considération selon la jurisprudence ont été calculés de manière erronée en tant qu'il s'agit des frais de transport entre Rotterdam et Duisbourg, des frais de transbordement à Rotterdam ainsi que de la marge de commercialisation de l'importateur, laquelle comprend également une série de postes moins importants, tels les frais de dédouanement, les frais de cautionnement et les frais inhérents au contrôle de la prise en charge. A ce sujet, nous estimons devoir dire ce qui suit: a) Sur les fiais de transport aa) Si nous avons bien saisi la déclaration de la demanderesse au principal, celle-ci a éprouvé des doutes au sujet de l'exactitude des frais de transport qui ont été pris en considération, principalement à la lecture d'un document de travail dont elle a eu connaissance et qui était destiné à une réunion tenue en mai 1975 avec pour objet la fixation des prix de seuil. De ce document, destiné à la délégation allemande, il aurait été possible de déduire que la délégation italienne avait cherché à obtenir la prise en considération d'un fret supérieur à celui proposé par la Commission — soit 3,10 UC au lieu de 1,02 UC — et que la délégation danoise avait jugé, elle aussi, qu'il s'imposait de retenir un montant plus élevé au titre du fret (1,80 UC) que celui arrêté en définitive aux fins de la décision du Conseil (1,25 UC). Cette circonstance ne saurait toutefois jouer un rôle déterminant dans la procédure qui nous occupe ici. Il n'est pas possible, en effet, de déduire du document en question que les chiffres avancés par les délégations italienne et danoise reposaient sur des calculs opérés sur le marché même des transports. Bien plus, il n'est pas à exclure que ces chiffres aient vu le jour sous l'influence de considérations de politique commerciale, étant donné que les deux États qui en sont les auteurs étaient intéressés à obtenir une baisse du prix des produits importés, objectif qu'il était précisément possible d'atteindre par une diminution du prix de seuil et une réduction de l'écart par rapport au prix caf. D'autre part, il ne faut pas perdre de vue que les chiffres considérés se rapportaient à la campagne 1974-1975, alors que le litige au principal se joue au niveau de la campagne 1975-1976. Or, les montants déterminants pour cette campagne ont été arrêtés à l'unanimité (à la suite des assurances données par le Conseil et la Commission). Aucune délégation n'a donc estimé que le chiffre qui avait été fixé à un niveau quelque peu plus élevé que celui retenu pour la campagne précédente (1,30 UC au lieu de 1,25 UC) était trop bas. bb) Ensuite, la demanderesse au principal critique, d'une façon générale, le fait qu'il n'aurait pas été suffisamment tenu compte de l'inflation prévisible dans la fixation des prix de seuil. Il est certain cependant que cet argument est sans intérêt, lui aussi, en ce qui concerne les frais de transport, ainsi qu'il est apparu dans le cours de la procédure. A ce sujet, nous pouvons renvoyer tout d'abord à l'annexe I aux observations de la Commission qui reproduit les chiffres dont il a été tenu compte depuis la campagne 1969-1970. Ces chiffres montrent que les valeurs retenues ne sont pas restées inchangées, mais qu'elles ont au contraire augmenté dans une certaine mesure, et cela précisément aussi de la campagne 1974-1975 à la campagne 1975-1976. D'autre part, nous tenons à souligner l'importance de la déclaration convaincante de la Commission selon laquelle la batellerie rhénane, atteinte de surcapacité, connaît une concurrence sauvage, entre autres, sous l'influence non négligeable des pratiques de dumping des États du bloc de l'Est, concurrence qui entrave constamment la hausse des frets. Ainsi s'explique l'absence de toute évolution dans ce secteur qui correspondrait à l'évolution inflationniste généralisée des coûts et il n'est pas étonnant, dès lors, que les frets appliqués en 1978 se situaient encore à un niveau de l'ordre de 4,75 DM à 5 DM par tonne, comme nous l'a dit la Commission sans avoir été contestée sur ce point. cc) La demanderesse au principal étaye en outre la thèse selon laquelle le chiffre relatif au fret a été fixé à un niveau trop bas, par un calcul dont les composantes sont le prix du transport sur la relation intérieure allemande Emmerich-Duisbourg, tel qu'il résulte de l'indicateur des frets et tarifs de la navigation intérieure («Frachten- und Tarifanzeiger der Binnenschiffahrt») du 20 juin 1975, ainsi que le prix du transport sur la relation extérieure (Rotterdam-Emmerich), calculé sur la base du tarif/kilomètre indiqué pour la campagne 1975-1976 par les directives du ministère fédéral de l'alimentation relatives à l'octroi d'aides au fret des céréales. Elle obtient ainsi un chiffre de 8,86 DM par tonne, par rapport auquel celui de 4,76 DM par tonne qui se trouve à la base du règlement fixant le prix de seuil dont s'agit est nettement trop bas. Comme la demanderesse au principal le reconnaît elle-même, il s'agit ici d'un simple modèle, élaboré dans un but déterminé et entièrement étranger aux frais de transport réels, lesquels importent seuls en l'espèce. En réalité, les frets pour la navigation internationale sur le Rhin ne se calculent pas de manière scindée, comme l'a fait en l'occurrence la demanderesse au principal; il n'existe que des frets internationaux, librement négociés. Par conséquent, le modèle élaboré par celle-ci ne saurait être déterminant pour apprécier la validité des règlements qui nous occupent en l'espèce; seul le fret effectivement appliqué peut l'être. Nous pouvons ici nous référer au calcul présenté par la demanderesse au principal elle-même et qui provient de l'armement Rhenus AG. Selon cette évaluation, le fret appliqué début 1975 sur la base de contrats annuels pour le transport fluvial sur la relation Rotterdam-Duisbourg de lots de céréales de 300 à 500 tonnes aurait été d'environ 4,80 DM par tonne. D'autre part, la Commission a déclaré que les chiffres proposés par elle et dont elle a tenu compte pour fixer les prix de seuil sont le résultat de contacts permanents entretenus avec les milieux économiques compétents (la «Nederlandse particuliere Rijnvaart Centrale» et la firme «Peterson's Havenbedrijf») ainsi qu'avec deux armements dont un grand nombre de bateaux naviguent sur le Rhin. A cet égard, il convient cependant de tenir compte de ce que le chiffre de 4,76 DM par tonne se rapporte à des lots de 500 à 1500 tonnes. La comparaison de ces chiffres — 4,76 DM par tonne et 4,80 DM par tonne — montre toutefois que la différence est effectivement minime, différence qui s'explique aisément par le fait que ces montants se rapportent à des bateaux de tonnage différent. Ainsi, par le calcul qu'elle a elle-même présenté, la demanderesse au principal a-t-elle démontré que les autorités communautaires ont agi sur la base des chiffres adéquats. Aussi est-il sans importance — selon nous — de savoir si la Commission aurait dû baser ses évaluations sur la moyenne des deux mois les plus favorables de la période de référence ou sur la moyenne annuelle; cette dernière ne s'écartait d'ailleurs pas notablement, elle non plus, de la première; la Commission l'a montré en s'appuyant sur les chiffres de l'année 1974. Il n'est guère possible dès lors de critiquer le prix de seuil en cause au départ du facteur «frais de transport». b) Sur les frais de transbordement à Rotterdam Les autorités communautaires sont parties ici d'un montant de 1,83 DM par tonne, alors que la demanderesse au principal estime qu'elles eussent dû retenir en réalité un chiffre égal à 3,15 DM par tonne. Cette dernière invoque sous ce rapport les tarifs de la «Vereniging van Nederlandse Graanfactors en Graanexpediteurs» et soutient qu'il ne faut pas perdre de vue que, selon les conditions de la Bourse des céréales de Rotterdam, l'intervention d'un commissionnaire de transport est inévitable pour l'importateur et conforme aux usages du commerce. La Commission s'est basée, en revanche, sur les tarifs de transbordement de la «Grainware BV», desquels il ressort que les frais réels de transbordement se montaient, pour le blé tendre, à 1,43 HFL par tonne au 1er juillet 1974 et à 1,64 HFL par tonne au 1er mai 1975. Nous avons le sentiment que les critiques de la demanderesse au principal sont également sans fondement sur ce point. En effet, les chiffres qu'elle invoque s'expliquent en partie par le fait que les prix figurant dans les tarifs dont elle se prévaut sont fixés «y compris refus, contrôle, travail du soir, travail de nuit, travail les samedi et dimanche». Ils comportent donc des prestations spéciales, sortant de la normale et qui ne sauraient, par conséquent, être considérées comme «inévitables». En outre, ces chiffres se rapportent aussi à des actes — pesée et contrôles — du coût desquels la Commission a tenu compte dans le cadre de la marge de commercialisation. Si tant est qu'ils puissent se justifier, en outre, par l'intervention nécessaire d'un commissionnaire de transport au port de Rotterdam, il est à considérer que les importateurs néerlandais ne doivent pas faire appel aux services d'un courtier dans ce port (la Commission nous en a donné l'assurance) et que ces frais ne sont donc pas inévitables. De plus, la Commission a pu souligner que le relèvement important de la marge de commercialisation qui est déjà intervenu au niveau de la campagne 1974-1975, devrait suffire à couvrir également ce facteur de coût. Il ne saurait dès lors être question d'une prise en considération insuffisante des frais de transbordement. c) Sur la marge de commercialisation et autres coûts Le chiffre (4,55 DM) cité par la demanderesse au principal dans ce contexte ne s'éloigne que très peu du montant fixé par les autorités communautaires (4,40 DM). Une différence aussi minime peut sans nul doute être écartée purement et simplement aux fins de l'appréciation en droit, notamment en raison des fluctuations importantes des prix caf dont la Commission nous a entretenus dans la procédure orale. De plus, nous n'avons pas non plus l'impression que l'écart soit imputable au fait que les autorités communautaires n'auraient pas pris en considération certains postes, cités par la demanderesse au principal. De toute manière, cette dernière n'a pas approfondi la question lors des débats oraux et elle n'a pas non plus contesté l'opinion de la Commission que la différence remonterait en fait à une divergence de vues sur l'étendue de la marge bénéficiaire. Or, les autorités communautaires possèdent certainement ici une certaine marge d'appréciation discrétionnaire. En outre, un écart de 15 pfennig par tonne ne saurait guère fonder une accusation d'abus de pouvoir.

3. Dans l'ensemble, il convient donc de constater que rien n'est apparu dans le cours de la procédure qui soit susceptible de faire douter de la validité du règlement no 1173/75.

II — Sur la validité du règlement no 1427/74, en tant qu'il fixe le prix de seuil pour le sorgho

Sur cette question, la demanderesse au principal a développé, en substance, la même argumentation dans le cadre de l'affaire 150/78 que celle qu'elle a avancée au sujet du règlement fixant le prix de seuil pour le blé tendre. Aussi tenons-nous également pour non fondées les critiques qu'elle formule au sujet de la fixation du prix de seuil pour le sorgho, et cela tant pour ce qui est de la référence générale qu'elle fait à la nécessité de tenir compte de l'évolution prévisible de l'inflation qu'en ce qui concerne le calcul des frais de transport Rotterdam-Duisbourg, opéré en scindant le trajet et en faisant intervenir les directives allemandes en matière d'aides aux frets, les frais de transbordement à Rotterdam et la marge de commercialisation.

En outre, on ne saurait considérer comme prouvé — dans l'affaire 150/78, il s'agit en effet d'une campagne antérieure — que les chiffres retenus pour la campagne 1974-1975 étaient supérieurs à ceux qui l'ont été pour la campagne suivante. Ici, le document préparatoire de la réunion de mai 1974 — dont nous avons déjà parlé — avec les références aux chiffres proposés par les délégations italienne et danoise ne suffit pas davantage à cet égard que l'attestation de la Rhenus AG, déposée par la demanderesse au principal, selon laquelle les frets appliqués dans le cadre des contrats annuels pour le transport par voie fluviale de lots de céréales de 300 à 500 tonnes sur la relation Rotterdam-Duisbourg s'élevaient au début de 1974 à 6 DM par tonne environ.

Enfin, cela peut être écarté pour des raisons tenant aux principes gouvernant le calcul du prix de seuil d'une céréale comme le sorgho (article 1, lettre a), du règlement no 120/67) qui n'est pas produite dans la Communauté.

Comme nous l'avons déjà dit dès le début, aucun prix indicatif n'est fixé pour les céréales de cette nature, puisqu'il n'est pas nécessaire de prévoir un revenu garanti au stade de leur production. Point n'est besoin dès lors d'inférer mathématiquement les prix de seuil des prix indicatifs, comme dans le cas du blé tendre. Le prix de seuil est fixé ici conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement no 120/67, de façon que le prix des céréales indigènes — comme le maïs et l'orge — , qui sont concurrentes de ces produits en raison de leur valeur nutritive comparable, atteigne sur le marché de Duisbourg le niveau du prix indicatif, afin que leur prix ne subisse pas de pression vers le bas et que leurs débouchés ne soient pas affectés. Il y a donc ici incontestablement matière à discrétion au niveau de la politique économique.

Or, rien ne permet — selon nous — d'affirmer que ce pouvoir discrétionnaire a été exercé de façon incorrecte. La Commission nous a dit à ce sujet s'être inspirée dans ses propositions, sur lesquelles elle a été suivie par le Conseil, des conditions de concurrence entre le sorgho, d'une part, et l'orge et le maïs, de l'autre, telles qu'elles se reflètent dans le prix mondiaux et les prix caf calculés pour Rotterdam. Pour le sorgho, ces prix étaient pour partie supérieurs, pour partie inférieurs au niveau des prix de l'orge et du maïs; ils fluctuaient à l'intérieur d'une fourchette de 83 et 107 % de ces prix. Il eût donc été pleinement justifié de fixer le prix de seuil pour le sorgho à un niveau supérieur à celui des prix de l'orge et du maïs. En réalité cependant, le prix de seuil pour le maïs était de 106,60 UC environ au cours de la campagne 1974-1975 et celui de l'orge atteignait quelque 107,55 UC environ, alors que celui du sorgho atteignait le montant — plus favorable — de 105,55 UC.

Dans ces circonstances, il ne pourrait effectivement être soutenu que la fixation du prix de seuil pour le sorgho, telle qu'elle a été opérée par le règlement no 1427/74, ne s'est pas faite en conformité des principes de l'article 5, paragraphe 2, du règlement no 120/67.

III — Aussi pouvons-nous seulement proposer de répondre aux demandes préjudicielles du Finanzgericht du Land de Hesse que la procédure n'a permis de dégager aucun motif susceptible de laisser planer le doute sur la validité des règlements n os 1173/75 et 1427/74.

( 1 ) Traduit de l'allemand.