CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERARD HOGAN

présentées le 12 mai 2021 ( 1 )

Affaire C‑124/20

Bank Melli Iran, Aktiengesellschaft nach iranischem Recht

contre

Telekom Deutschland GmbH

[demande de décision préjudicielle formée par le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (tribunal régional supérieur de Hambourg, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Politique commerciale – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Mesures restrictives à l’encontre de la République islamique d’Iran – Sanctions secondaires adoptées par les États‑Unis d’Amérique – Interdiction de se conformer à une telle législation – Exercice d’un droit ordinaire de résilier un contrat »

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) no 2271/96 du Conseil, du 22 novembre 1996, portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant (ci‑après la « loi de blocage de l’UE ») ( 2 ), tel que dernièrement modifié par le règlement délégué (UE) 2018/1100 de la Commission du 6 juin 2018 ( 3 ). Elle découle directement de la décision de mai 2018 du président américain (de l’époque), Donald Trump, de se retirer, au nom des États‑Unis d’Amérique, de ce qui est communément connu comme étant l’« accord sur le nucléaire iranien », un accord qui avait été conclu auparavant en juillet 2015. Cette décision a eu pour effet de déclencher le rétablissement de certaines sanctions américaines à l’encontre de sociétés et autres entités iraniennes, dont l’application avait été suspendue en 2015.

2. Pour des raisons de politique étrangère et de sécurité nationale, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, les États‑Unis d’Amérique ont imposé différents types de sanctions économiques contre des États, des particuliers ou des entités juridiques. Certaines de ces sanctions sont de longue date, tel l’embargo sur Cuba, qui avait été autorisé par le Foreign Assistance Act of 1961 (loi d’assistance étrangère de 1961) et codifié en 1996 par le Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act [loi sur la liberté cubaine et la solidarité démocratique (Libertad)]. Depuis le 11 septembre 2001 et l’intensification de la lutte contre le terrorisme, le programme de sanctions économiques américain a crû.

3. Alors que ces sanctions s’appliquent essentiellement aux personnes américaines et non américaines relevant de la juridiction des États‑Unis d’Amérique qui font du commerce avec les pays concernés ou y investissent (sanctions primaires), certaines des dispositions visent également des activités ne relevant pas de la juridiction des États‑Unis d’Amérique, essentiellement celles de sociétés étrangères (sanctions secondaires). En effet, une grande partie de la législation américaine mettant en œuvre ces sanctions cherche soit à imposer des sanctions à des entités de pays tiers qui font du commerce avec l’État cible, soit à interdire à ces entités de pays tiers de faire à leur tour du commerce avec les États‑Unis d’Amérique ( 4 ).

4. Ces tentatives d’élargir la compétence extraterritoriale des États‑Unis d’Amérique ont historiquement été critiquées au niveau de l’Union européenne ( 5 ), étant donné que ces efforts équivalent typiquement à une forme de compétence exorbitante, que certains considèrent comme difficilement réconciliable avec les principes généraux du droit public international ( 6 ). Il peut être relevé ici que l’article 21, paragraphe 1, et l’article 21, paragraphe 2, sous h), TUE enjoignent à l’Union européenne de protéger et de promouvoir ce système de droit international. De plus, les milieux d’affaires européens ont contesté ce type de législation au motif qu’en pratique il affecte presque exclusivement les sociétés étrangères ( 7 ).

5. Pour toutes ces raisons, l’existence d’une telle législation avec des effets extraterritoriaux potentiellement considérables n’est pas passée inaperçue. En 1996, l’Union européenne a adopté la loi de blocage de l’UE, dont l’article 5, premier alinéa, interdit aux sociétés européennes de se conformer aux mesures américaines ( 8 ). Néanmoins, les tensions entre les deux régimes juridiques, qui sont au cœur de la présente procédure préjudicielle, sont sources de problèmes géopolitiques potentiels, non seulement en termes de conflit de souveraineté, mais également en termes de barrières réglementaires concurrentes sur les marchés européen et américain. Comme le montrent de manière dramatique les faits de l’espèce, le fonctionnement de la loi de blocage de l’UE fait naître une série de problèmes juridiques non résolus jusqu’à ce jour et une variété de problèmes extrêmement pratiques, dont le fait que les sociétés européennes sont confrontées à des dilemmes impossibles – et très injustes – causés par l’application de deux régimes juridiques différents et directement opposés n’est pas le moindre ( 9 ). Je ne peux m’empêcher de relever que la nature de ces dilemmes, ensemble avec l’absence de lignes directrices claires relatives à des problèmes juridiques importants découlant directement du fonctionnement de la loi de blocage de l’UE, est telle que le législateur de l’Union pourrait avantageusement revoir la manière dont cette loi opère actuellement.

6. En particulier, nombre de ces difficultés sont brusquement revenues au centre de l’attention à la suite de la décision de mai 2018 du président américain de l’époque, Donald Trump, de se retirer de l’accord sur le nucléaire iranien [formellement intitulé le Joint Comprehensive Plan of Action (plan d’action global commun)] conclu par la République islamique d’Iran et les pays de ce que l’on appelle de manière informelle le « P5 + 1 » à Vienne en juillet 2015 ( 10 ). Cela ne semble pas avoir été un traité formel en tant que tel, mais plutôt un accord géopolitique entre les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (les États‑Unis d’Amérique, la Fédération de Russie, la République populaire de Chine, le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la République française) ensemble avec la République fédérale d’Allemagne et l’Union européenne, d’une part, et la République islamique d’Iran, d’autre part. Cet accord envisageait, entre autres, que la République islamique d’Iran réduirait ses stocks d’uranium enrichi et de centrifugeuses et marquerait son accord à un programme d’inspection de routine en échange d’une levée graduelle de certaines sanctions économiques. Cet accord avait pour objet de s’assurer que la République islamique d’Iran ne réaliserait aucune ambition qu’elle aurait pu nourrir d’obtenir la capacité de fabriquer et de produire des armes nucléaires.

7. La décision du président Trump de se retirer de cet accord a entraîné consécutivement de nouvelles sanctions américaines. Cela a posé des difficultés considérables à certaines sociétés européennes majeures ( 11 ). Par conséquent, afin de prévenir les effets de cette réactivation des sanctions américaines dirigées contre des entités iraniennes après le retrait des États‑Unis d’Amérique du plan d’action global commun, l’Union européenne a ajouté la législation américaine relative au programme de sanctions contre l’Iran à la liste des législations étrangères couvertes par la loi de blocage de l’UE.

8. Avant d’examiner ces questions, il convient tout d’abord d’exposer les dispositions applicables.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La loi de blocage de l’UE

9. Les sept premiers considérants de la loi de blocage de l’UE disposent : « considérant que la Communauté a notamment pour objectif de contribuer au développement harmonieux du commerce mondial et à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux ; considérant que la Communauté s’efforce de réaliser, dans la plus large mesure possible, l’objectif de libre circulation des capitaux entre États membres et pays tiers, et notamment la suppression de toute restriction aux investissements directs, y compris les investissements immobiliers, à l’établissement, à la prestation de services financiers ou à l’admission de titres sur les marchés des capitaux ; considérant qu’un pays tiers a promulgué certaines lois, certains règlements et certains autres instruments législatifs visant à réglementer les activités de personnes physiques ou morales relevant de la juridiction des États membres ; considérant que, par leur application extraterritoriale, ces lois, règlements et autres instruments législatifs violent le droit international et empêchent la réalisation des objectifs précités ; considérant que ces lois, règlements et autres instruments législatifs, ainsi que les actions fondées sur eux ou en découlant, affectent ou sont susceptibles d’affecter l’ordre juridique établi et lèsent les intérêts de la Communauté et ceux des personnes physiques ou morales exerçant des droits sous le régime du traité instituant la Communauté européenne ; considérant que, dans ces circonstances exceptionnelles, il est nécessaire d’entreprendre une action au niveau de la Communauté afin de protéger l’ordre juridique établi, ainsi que les intérêts de la Communauté et ceux desdites personnes physiques ou morales, notamment en éliminant, en neutralisant, en bloquant ou en contrecarrant de toute autre manière les effets de la législation étrangère en cause ; considérant que la demande de transmission d’informations au titre du présent règlement n’empêche pas un État membre de demander que des informations de même nature soient fournies à ses autorités ; […] »

10. L’article 1er, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE dispose : « Le présent règlement a pour but d’assurer une protection contre l’application extraterritoriale des lois citées en annexe, y compris les règlements et autres instruments législatifs, et contre les actions fondées sur elles ou en découlant, ainsi que d’en contrecarrer les effets, lorsque cette application porte atteinte aux intérêts des personnes visées à l’article 11 qui effectuent des opérations de commerce international et/ou des mouvements de capitaux et des activités commerciales connexes entre la Communauté et des pays tiers. »

11. L’article 4 de la loi de blocage de l’UE dispose : « Aucune décision d’une juridiction ou d’une autorité administrative extérieure à la Communauté qui donne effet, directement ou indirectement, aux lois citées en annexe ou aux actions fondées sur elles ou en découlant n’est reconnue ou rendue exécutoire de quelque manière que ce soit. »

12. L’article 5 de la loi de blocage de l’UE dispose : « Aucune personne visée à l’article 11 ne se conforme, directement ou par filiale ou intermédiaire interposé, activement ou par omission délibérée, aux prescriptions ou interdictions, y compris les sommations de juridictions étrangères, fondées directement ou indirectement sur les lois citées en annexe ou sur les actions fondées sur elles ou en découlant. Selon les procédures prévues aux articles 7 et 8, une personne peut être autorisée à se conformer entièrement ou partiellement auxdites prescriptions ou interdictions dans la mesure où le non‑respect de celles‑ci léserait gravement ses intérêts ou ceux de la Communauté. Les critères pour l’application de la présente disposition sont fixés selon la procédure prévue à l’article 8. Lorsqu’il existe des éléments de preuve suffisants pour établir que le non-respect desdites prescriptions ou interdictions causerait un dommage grave à une personne physique ou morale, la Commission soumet promptement au comité visé à l’article 8 un projet des mesures appropriées à prendre au titre du présent règlement. »

13. L’article 6 de la loi de blocage de l’UE dispose : « Toute personne visée à l’article 11 qui exerce une activité visée à l’article 1er a le droit de recouvrer les indemnités, y compris les frais de justice, dues pour tout dommage qui lui a été causé du fait de l’application des lois citées en annexe ou des actions fondées sur elles ou en découlant. Ce recouvrement peut se faire sur la personne physique ou morale ou toute autre entité qui a causé le dommage ou toute personne agissant en son nom ou en qualité d’intermédiaire. [...] »

14. L’article 7 de la loi de blocage de l’UE dispose : « Aux fins de l’application du présent règlement, la Commission : [...] b) accorde les autorisations dans les conditions énoncées à l’article 5 et, lorsqu’elle fixe les délais impartis au comité pour rendre son avis, tient pleinement compte des délais à respecter par les personnes qui doivent faire l’objet d’une autorisation ; [...] »

15. L’article 8 de la loi de blocage de l’UE prévoit : « 1. Aux fins de l'application de l'article 7, point b) la Commission est assistée par le comité de la législation extraterritoriale. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée au paragraphe 2 du présent article. Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil [ ( 12 )]. 2. Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) no 182/2011 s’applique. »

16. L’article 9 de la loi de blocage de l’UE dispose : « Chaque État membre détermine les sanctions à imposer en cas d’infraction à toute disposition pertinente du présent règlement. Ces sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives. »

17. L’article 11 de la loi de blocage de l’UE dispose : « Le présent règlement s’applique à : 1) toute personne physique qui réside dans la Communauté et qui est un ressortissant d’un État membre ; 2) toute personne morale constituée en société dans la Communauté ; 3) toute personne physique ou morale visée à l’article 1er paragraphe 2 du règlement (CEE) no 4055/86 ( 13 ); 4) toute autre personne physique qui réside dans la Communauté, à moins que cette personne ne se trouve dans le pays dont elle est un ressortissant ; 5) toute autre personne physique se trouvant dans la Communauté, y compris dans ses eaux territoriales et son espace aérien ou à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction ou du contrôle d’un État membre, et agissant à titre professionnel. »

2. Le règlement d’exécution (UE) 2018/1101

18. L’article 4 du règlement d’exécution (UE) 2018/1101 de la Commission, du 3 août 2018, établissant les critères pour l’application de l’article 5, deuxième alinéa, du règlement no 2271/96 ( 14 ) dispose : « Pour apprécier si un dommage grave serait causé aux intérêts protégés visés à l’article 5, deuxième alinéa, [de la loi de blocage de l’UE], la Commission tient notamment compte des critères non cumulatifs suivants, selon le cas : a) la probabilité que l’intérêt protégé soit spécifiquement menacé, eu égard au contexte, à la nature et à l’origine du dommage causé à l’intérêt protégé ; b) l’existence d’une enquête administrative ou judiciaire en cours contre le demandeur menée par le pays tiers qui est à l’origine de la législation extraterritoriale visée, ou d’un accord de règlement préalable avec ce pays tiers ; c) l’existence d’un lien substantiel avec le pays tiers qui est à l’origine de la législation extraterritoriale visée ou des actions ultérieures ; il peut s’agir, notamment, de la possession de sociétés mères ou de filiales par le demandeur, ou de la participation de personnes physiques ou morales soumises au premier chef à la juridiction du pays tiers qui est à l’origine de la législation extraterritoriale visée ou des actions ultérieures ; d) le fait que des mesures pourraient être raisonnablement prises par le demandeur pour éviter ou atténuer le dommage ; e) les effets négatifs sur l’exercice de l’activité économique et, en particulier, la probabilité que le demandeur subisse des pertes économiques importantes, pouvant par exemple menacer sa viabilité ou entraîner un risque grave de faillite ; f) la probabilité que l’activité du demandeur soit rendue excessivement difficile, en raison de la perte d’intrants ou de ressources essentiels ne pouvant être raisonnablement remplacés ; g) la probabilité que la jouissance de ses droits individuels par le demandeur soit notablement entravée ; h) l’existence d’une menace pour la sûreté, la sécurité, la protection de la vie et de la santé humaines et la protection de l’environnement ; i) l’existence d’une menace pour la capacité de l’Union de mener à bien ses actions humanitaires, de développement et commerciales ou pour les aspects extérieurs de ses politiques intérieures ; j) la sécurité de l’approvisionnement en biens ou services stratégiques au sein ou à destination de l’Union ou d’un État membre et l’incidence qu’aurait une réduction ou une interruption de cet approvisionnement ; k) les conséquences pour le marché intérieur du point de vue de la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, ainsi que pour la stabilité financière et économique ou les infrastructures essentielles de l’Union ; l) les effets systémiques du dommage, et en particulier ses retombées dans d’autres secteurs ; m) les répercussions sur le marché du travail d’un ou de plusieurs États membres et leurs effets transfrontières au sein de l’Union ; n) et tout autre facteur pertinent. »

B. Le droit américain

1. Les mesures relatives à l’Iran

19. Les États‑Unis d’Amérique ont adopté des législations prévoyant des sanctions pour la violation de ses embargos à l’encontre d’autres pays. Initialement, la loi de blocage de l’UE ne mentionnait toutefois que trois textes législatifs à son annexe, à savoir le National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993 (loi relative à l’autorisation au titre de la défense nationale pour l’exercice 1993), dont les conditions sont consolidées dans le titre I de la loi de 1996 sur la liberté cubaine et la solidarité démocratique (Libertad), ainsi que l’Iran and Libya Sanctions Act 1996 (loi de 1996 relative aux sanctions à l’encontre de l’Iran et de la Libye).

20. La loi de 1996 sur la liberté cubaine et la solidarité démocratique (Libertad), dite « loi Helms-Burton », a été adoptée pour renforcer et poursuivre l’embargo américain à l’encontre de Cuba. Elle interdit l’exportation vers les États‑Unis de tout bien ou service d’origine cubaine ou contenant des matériaux ou des biens originaires de Cuba, que ce soit directement ou par l’intermédiaire de pays tiers ; les transactions commerciales impliquant des marchandises qui se trouvent ou se sont trouvées à Cuba, qui ont été transportées depuis Cuba, ou qui ont transité par Cuba ; la réexportation vers les États‑Unis de sucre originaire de Cuba sans notification de la part de l’autorité nationale compétente de l’exportateur ; ou l’importation aux États‑Unis de produits à base de sucre sans avoir l’assurance que ces produits ne sont pas des produits cubains. De plus, cette législation gelait les avoirs cubains ainsi que les opérations financières avec la République de Cuba.

21. En particulier, les dispositions du titre III de cette loi prévoient à la fois un moyen de dissuader les investissements à Cuba et un recours pour ceux dont les biens ont été expropriés. Elles instituent en particulier une voie de recours pour les citoyens américains victimes des pratiques d’expropriation de la République de Cuba en leur reconnaissant un droit de poursuivre devant les juridictions américaines tout ressortissant étranger coupable de « trafic » de propriété « confisquée » par le gouvernement cubain le 1er janvier 1959 ou ultérieurement. La loi Helms-Burton définit le « trafic » de manière large, englobant une large catégorie d’activités liées à la propriété expropriée, y compris la vente ou la gestion de celle‑ci, ainsi que le fait de tirer bénéfice du trafic effectué par une autre personne ( 15 ).

22. La loi de 1996 relative aux sanctions à l’encontre de l’Iran et de la Libye, connue aussi sous le nom de « loi d’Amato-Kennedy », prévoit que les opérateurs économiques couverts par l’embargo contre l’Iran ou la Libye ne peuvent investir, au cours d’une période de douze mois, dans aucun de ces pays une somme supérieure à 40 millions d’USD « qui contribue directement et significativement à augmenter la capacité de l’Iran ou de la Libye à développer leurs ressources pétrolières ». Le terme « investissement » couvre la conclusion d’un contrat pour ledit développement ou la fourniture de garanties, le fait d’en tirer un avantage ou l’acquisition d’une part de propriété.

23. En réaction à l’adoption de cette législation, outre la formulation de réprimandes politiques et l’adoption de la loi de blocage de l’UE, l’Union européenne a introduit une plainte dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce, cherchant à faire constater l’illégalité d’un acte législatif américain en application de l’article XXI de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ( 16 ). Cette plainte a été ensuite retirée après que l’Union européenne a conclu un mémorandum d’accord avec les États‑Unis d’Amérique sur la législation extraterritoriale américaine le 11 avril 1997.

24. Comme je l’ai déjà relevé, en mai 2018, les États‑Unis d’Amérique se sont retirés du plan d’action global commun, également connu sous le nom d’« accord sur le nucléaire iranien », signé à Vienne le 14 juillet 2015. Le plan d’action global commun visait à contrôler le programme nucléaire iranien et à lever les sanctions économiques frappant l’Iran. Ce retrait a relancé les Iran Transactions and Sanctions Regulations américains (ITSR) (règlements relatifs aux transactions et aux sanctions concernant l’Iran). En réaction à ces nouvelles mesures de sanctions, l’annexe à la loi de blocage de l’UE a été modifiée en 2018 ( 17 ) aux fins d’y inclure davantage de législation américaine, principalement la législation visant à faire exécuter les sanctions à l’encontre de l’Iran. Le renvoi préjudiciel précise que la requérante a été incluse dans la Specially Designated Nationals and Blocked Person List (liste des ressortissants nationaux expressément identifiés et des personnes dont les avoirs sont bloqués, ci‑après la « SDN ») tenue par l’OFAC, auquel il est fait référence dans différents textes législatifs mentionnés à l’annexe de la loi de blocage de l’UE.

25. Un de ces textes législatifs est l’Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012 (loi de 2012 relative à la réduction de la menace iranienne et aux droits de l’homme en Syrie). L’article 220(c) de cette loi prévoit que le président américain peut imposer des sanctions si une personne continue, en connaissance de cause et de manière directe, à fournir à la Banque centrale d’Iran ou à une institution financière iranienne des services de messagerie financière spécialisée ou à permettre ou à faciliter sciemment un accès direct ou indirect à de tels services de messagerie.

26. L’autre texte législatif pertinent ajouté à l’annexe de la loi de blocage de l’UE sont les ITSR.

27. L’article 560.211 des ITSR, intitulé « Opérations interdites impliquant des avoirs bloqués », dispose : « (a) Tout avoir et intérêt dans des avoirs du gouvernement iranien, y compris de la Banque centrale d’Iran, qui se trouve aux États‑Unis ou qui se retrouve ultérieurement aux États‑Unis, ou qui est possédé ou se retrouve ultérieurement en la possession ou sous le contrôle de toute personne des États‑Unis, y compris une filiale étrangère, sont bloqués et ne peuvent faire l’objet d’un transfert, d’un paiement, d’une exportation, d’un retrait ou de tout autre traitement. (b) Tout avoir et intérêt dans des avoirs de toute institution financière iranienne, y compris de la Banque centrale d’Iran, qui se trouve aux États‑Unis ou qui se retrouve ultérieurement aux États‑Unis, ou qui est possédé ou se retrouve ultérieurement en la possession ou sous le contrôle de toute personne des États‑Unis, y compris une filiale étrangère, sont bloqués et ne peuvent faire l’objet d’un transfert, d’un paiement, d’une exportation, d’un retrait ou de tout autre traitement. (c)(1) Tout avoir et intérêt dans des avoirs qui se trouve aux États‑Unis ou qui se retrouve ultérieurement aux États‑Unis, ou qui est possédé ou se retrouve ultérieurement en la possession ou le contrôle de toute personne des États‑Unis, y compris une filiale étrangère, des personnes suivantes sont bloqués et ne peuvent faire l’objet d’un transfert, d’un paiement, d’une exportation, d’un retrait ou de tout autre traitement : (i) Toute personne désignée par le secrétaire au Trésor, en consultation avec le secrétaire d’État, possédée ou contrôlée par une personne dont les avoirs et les intérêts dans des avoirs sont bloqués en application des paragraphes (a) à (c)(1)(i) du présent article, ou qui a agi ou envisagé d’agir, directement ou indirectement, pour ou au nom de cette personne [...] (d) Les interdictions visées aux paragraphes (a) à (c) du présent article incluent les interdictions des opérations suivantes, mais ne sont pas limitées à celles‑ci : (1) Toute contribution à des fonds, biens ou services, ou fourniture de fonds, biens ou services, effectuée par toute personne dont les avoirs et les intérêts dans des avoirs sont bloqués en application des paragraphes (a) à (c) du présent article, ou effectuée à destination ou au bénéfice d’une telle personne. (2) La réception de toute contribution à des fonds, biens ou services, ou fourniture de fonds, biens ou services, de la part de toute personne dont les avoirs et les intérêts dans des avoirs sont bloqués en application des paragraphes (a) à (c) du présent article. »

28. L’article 560.325 des ITSR, intitulé « Avoirs, intérêts sur des avoirs », prévoit : « Les termes avoirs et intérêts sur avoirs incluent, sans y être limités, l’argent, les chèques, les effets, les lingots, les dépôts bancaires, les comptes d’épargne, les dettes, les créances, les obligations, les garanties, les actions, les coupons et tout autre instrument financier, les acceptations d’un banquier, les hypothèques, les gages, les privilèges ou autres droits ayant la nature d’une sûreté, les récépissés d’entrepôt, les connaissements, les quittances de fiducie, les actes de vente, tout autre titre, titre de propriété ou de créance, les lettres de crédit et tout document relatif à tout droit ou obligation en relevant, les procurations, les biens, les marchandises, les biens et effets, les navires, les biens sur navire, les hypothèques immobilières, les actes constitutifs de fiducie, les accords de vente des vendeurs, les contrats fonciers, les baux, les redevances emphytéotiques, les biens immobiliers et les intérêts dans ceux‑ci, les options, les titres négociables, les lettres de change, les redevances de droits d’auteur, les registres de comptes, les comptes créanciers, les jugements, les brevets, les marques ou droits d’auteur, les polices d’assurance, les coffres-forts et leur contenu, les rentes, les accords de mise en commun, les services de quelque nature que ce soit, les contrats de quelque nature que ce soit et toute autre propriété réelle, personnelle ou mixte, matérielle ou immatérielle, ou les intérêts ou les intérêts dans ces dernières, présents, futurs ou éventuels. »

29. L’article 560.410 des ITSR, intitulé « Fourniture de services », énonce : « [...] (c) Les interdictions des opérations impliquant des avoirs gelés prévues à l’article 560.211 s’appliquent aux services effectués aux États‑Unis ou par des personnes américaines, où qu’elles se trouvent, y compris par une filiale étrangère d’une entité située aux États‑Unis : [...] (2) En ce qui concerne les intérêts dans des avoirs du gouvernement iranien, d’une institution financière iranienne ou de toute autre personne dont les avoirs et les intérêts dans des avoirs sont gelés en vertu de l’article 560.211. [...] »

30. Dans la présente affaire, ni la juridiction de renvoi dans son renvoi préjudiciel, ni aucune des parties dans leurs observations n’a spécifié exactement quel texte législatif et quelles dispositions de ce dernier s’appliqueraient probablement à Deutsche Telekom GmbH si celle‑ci ne résiliait pas ses contrats avec Bank Melli Iran. Selon moi, les deux textes législatifs américains mentionnés ci‑dessus semblent être les seuls susceptibles d’avoir cet effet, bien que cela dépende des circonstances de l’affaire.

31. S’agissant des sanctions monétaires, tant la loi d’Amato‑Kennedy que les ITSR font référence à l’article 206 de l’International Emergency Economic Powers Act (50 U.S.C. 1705) (loi relative aux pouvoirs économiques en cas d’urgence internationale). Cette loi prévoit que la sanction civile pour violation de ses dispositions (et donc pour violation des deux autres lois précitées) est d’un montant n’excédant pas le montant le plus élevé entre 250000 USD et le double du montant de l’opération qui est la base de la violation au titre de laquelle la sanction est imposée. La loi relative aux pouvoirs économiques en cas d’urgence internationale prévoit également, en ce qui concerne les sanctions pénales, qu’une personne reconnue coupable d’une violation des dispositions applicables de cette loi (et donc des dispositions applicables de la loi d’Amato-Kennedy et des ITSR) doit être condamnée à une amende maximale de 1 million d’USD ou, dans le cas d’une personne physique, à une peine privative de liberté n’excédant pas 20 ans, ou au deux peines ( 18 ).

2. La doctrine de la contrainte de la souveraineté étrangère en droit américain

32. La doctrine de la contrainte de la souveraineté étrangère (Foreign Sovereign Compulsion Doctrine) est un moyen de défense reconnu par la Cour suprême américaine en 1958 dans l’arrêt Société Internationale c. Rogers 357 U.S. 197 (1958) ( 19 ). Cette doctrine trouve son origine dans le principe du respect de la légalité, ainsi que dans le principe de courtoisie internationale, c’est‑à‑dire le respect du système légal d’un autre État souverain ( 20 ). Selon cette doctrine, qui a été appliquée notamment dans le cas de règles antitrust ( 21 ), il est interdit pour un État ou une administration fédérale d’exiger d’une personne i) d’accomplir un acte dans un autre État qui est interdit par le droit de l’État dont elle est un ressortissant ; ou ii) de s’abstenir d’accomplir un acte dans un autre État qui est requis par le droit de cet État ou par le droit de l’État dont elle est un ressortissant.

33. Toutefois, s’agissant de son application dans le cadre des lois de blocage adoptées par le Canada, le Royaume‑Uni et l’Unioneuropéenne, la US District Court for the Eastern District of Pennsylvania (tribunal fédéral des États‑Unis d’Amérique du district est de l’État de Pennsylvanie) a déclaré, dans l’arrêt United States v. Brodie, 174 F. Supp. 2d 294 (E.D.P. 2001), que les défendeurs dans cette affaire, qui avaient effectué avec la République de Cuba des transactions interdites par le droit américain, ne pouvaient pas invoquer comme moyen de défense la doctrine de la contrainte de la souveraineté étrangère, et ce pour deux raisons ( 22 ). Premièrement, si la justification de cette doctrine est la déférence pour les lois d’un souverain étranger, il n’y a pas de place pour cette doctrine en matière pénale puisque la violation de l’ordre public américain l’emporte sur toute considération de courtoisie internationale. Deuxièmement, sans affirmer que cette doctrine ne pourrait jamais soulever de préoccupations en matière de respect de la légalité dans un contexte pénal, la District Court américaine a jugé que cette affaire ne soulevait aucun problème de respect de la légalité car les diverses lois de blocage nationales en vigueur à cette époque au Canada, au Royaume‑Uni et dans l’Union européenne ne créaient pas d’obligation à charge d’une société de réaliser des opérations commerciales avec la République de Cuba. En effet, dans des affaires précédentes où ladite doctrine avait été jugée applicable, des injonctions spécifiques avaient été prononcées par des juridictions étrangères à l’encontre des défendeurs, leur enjoignant spécifiquement de faire quelque chose. En l’absence de telles injonctions, la menace de poursuites n’existait pas. Or, de telles injonctions faisaient défaut dans l’affaire United States v. Brodie. Mais surtout, aucun élément de preuve n’avait été produit dans cette affaire quant au fait que les lois de blocage en cause obligeaient les défendeurs à vendre leur produit à la République de Cuba. L’élément de contrainte requis par la doctrine de la contrainte de la souveraineté étrangère faisait donc défaut.

C. Le droit allemand

34. D’après le gouvernement allemand, dans le cas des contrats de services dits « libres » (dont relèvent les contrats de fourniture de services de télécommunication) conclus pour une période indéterminée, chaque partie dispose, en vertu de l’article 620, paragraphe 2, du Bürgerliches Gesetzbuch (code civil, ci‑après le « BGB »), d’un droit de résiliation ordinaire, ce qui signifie qu’elle a le droit de résilier le contrat sans aucun motif particulier. Les délais de préavis et d’échéance applicables sont définis à l’article 621 du BGB, qui en prévoit différents selon le type d’échéance (quotidienne, hebdomadaire, mensuelle, trimestrielle ou autre). À l’inverse, pour les contrats de services conclus pour une période déterminée, aucun droit de résiliation « ordinaire » n’est prévu par la loi. Ces contrats sont résiliés au terme du contrat, en application de l’article 620, paragraphe 1, du BGB. Comme ces règles sont des dispositions supplétives, les parties peuvent y déroger. De plus, en application de l’article 314 du BGB, tous les contrats à exécution continue, ce qui est le cas de nombreux contrats de prestations de services, peuvent être résiliés à tout moment pour des motifs graves.

35. L’article 134 du BGB dispose : « Tout acte juridique pris en violation d’une interdiction légale est frappé de nullité si une autre conclusion ne ressort pas de la loi. » ( 23 )

36. Une violation de l’article 5, premier alinéa, [de la loi de blocage de l’UE] peut faire l’objet de poursuites en Allemagne en tant qu’infraction administrative au sens de l’article 19, paragraphe 4, première phrase, point 1, de l’Außenwirtschaftsgesetz (loi sur le commerce extérieur, ci‑après l’« AWG »), lu en combinaison avec l’article 82, paragraphe 2, de l’Außenwirtschtsverordnung (règlement relatif au commerce extérieur), et est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à 500000 euros (article 19, paragraphe 6, de l’AWG) ( 24 ).

III. Les faits de la procédure au principal et la demande de décision préjudicielle

37. La requérante, Bank Melli Iran, est une banque iranienne, ayant la forme d’une société anonyme de droit iranien. Elle a une succursale à Hambourg (Allemagne) et son activité principale consiste à conclure des opérations commerciales étrangères avec l’Iran. La défenderesse, Telekom Deutschland GmbH, est une filiale de Deutsche Telekom, un des fournisseurs allemands de services de télécommunications de premier plan. Le groupe emploie plus de 270000 personnes dans le monde, dont 50000 aux États‑Unis, où environ 50 % de son chiffre d’affaires est réalisé.

38. La requérante et la défenderesse ont conclu un contrat-cadre qui autorise la requérante à regrouper l’ensemble de ses connexions dans différents sites en Allemagne dans un seul contrat. Dans le cadre de cette relation contractuelle, la requérante a commandé différents services que la défenderesse a mis à disposition et facturés mensuellement pour un montant d’environ 2000 euros, somme qui a toujours été payée sans retard. Les services régis par ces contrats constituent la base exclusive des structures de communication interne et externe de la requérante en Allemagne et sont, par conséquent, comme établi par la juridiction de renvoi, indispensables à ses activités commerciales.

39. La décision du président Trump en mai 2018 par laquelle les États‑Unis se sont retirés du plan d’action global commun a réactivé les ITSR. En particulier, après l’adoption de l’Executive Order 13846 of August 6 2018, Reimposing Certain Sanctions With Respect to Iran (ordre exécutif 13846 du 6 août 2018, réimposant certaines sanctions contre l’Iran), Bank Melli Iran a été à nouveau placée sur une liste de personnes ciblées par des sanctions établies par l’OFAC : la liste SDN. Bank Melli Iran figurait auparavant sur cette liste depuis 2007, après avoir été qualifiée de « personne bloquée » par l’OFAC en application de l’Executive Order 13382 of June 28 2005, Blocking Property of Weapons of Mass Destruction Proliferators and Their Supporters (ordre exécutif 13382 du 28 juin 2005, bloquant les avoirs des proliférateurs d’armes de destruction massive et de leurs soutiens) ( 25 ), avant que ces sanctions ne soient levées à la suite du plan d’action global commun. Ces nouvelles sanctions sont entrées en vigueur le 5 novembre 2018.

40. Par lettre du 16 novembre 2018, la défenderesse a notifié la résiliation de tous les contrats la liant à la requérante, avec effet immédiat. Le même jour, elle a envoyé des lettres de résiliation identiques à au moins quatre autres clients ayant des liens avec l’Iran et basés en Allemagne. La requérante a introduit un recours contre la défenderesse invoquant une violation de la loi de blocage de l’UE et, le 28 novembre 2018, la juridiction de première instance, le Landgericht Hamburg (tribunal régional de Hambourg, Allemagne) a enjoint à la défenderesse d’exécuter les contrats jusqu’à l’expiration du délai de préavis pour résiliation ordinaire.

41. Par lettre du 11 décembre 2018, la défenderesse a envoyé une autre lettre de résiliation. Cette lettre indiquait, entre autres, ceci : « [...] par lettre du 16 novembre 2018, nous avions résilié avec effet immédiat les prestations mentionnées ci‑dessous. À titre de précaution, nous prononçons en outre par la présente la résiliation ordinaire de ces prestations dans les meilleurs délais ».

42. Les délais de préavis pour la résiliation ordinaire des contrats ont expiré, respectivement, le 25 janvier 2019, le 10 février 2019, le 13 mars 2019, les 10 et 25 septembre 2019, le 30 janvier 2020, le 22 août 2020 et le 7 janvier 2021. La réaction de la requérante a été de demander au Landgericht Hamburg (tribunal régional de Hambourg) d’ordonner à la défenderesse de laisser actives toutes les connexions convenues par contrat.

43. La juridiction de première instance a enjoint à la défenderesse d’exécuter les contrats jusqu’à l’expiration des délais de préavis ordinaires. Elle a déclaré que la résiliation ordinaire des contrats litigieux par la défenderesse était valable et, en particulier, ne violait pas l’article 5 de la loi de blocage de l’UE. Cette juridiction a rejeté le recours pour le surplus.

44. La requérante a fait appel de la décision du Landgericht Hamburg (tribunal régional de Hambourg) devant la juridiction de renvoi, le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (tribunal régional supérieur de Hambourg, Allemagne), faisant valoir que le préavis de résiliation ordinaire donné par la défenderesse viole l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE et devrait dès lors être qualifié d’« inopérant et sans effet » puisqu’il était motivé uniquement par le souci de la défenderesse de respecter une des réglementations énumérées à l’annexe de cette loi. Se fondant sur la note d’orientation de la Commission, la défenderesse soutient que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE ne modifie pas son droit à une résiliation ordinaire, qui ne dépend pas d’un motif de résiliation, étant donné que cet article lui permet de mettre un terme à sa relation commerciale avec la requérante à tout moment et quels que soient ses motifs.

45. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi a fait observer, premièrement, que la requérante n’a pas établi que la résiliation des contrats avait été précédée d’une injonction directe ou indirecte officielle ou judiciaire en provenance des États‑Unis d’Amérique. Or, il se trouve qu’une autre juridiction d’appel allemande, l’Oberlandesgericht Köln (tribunal régional supérieur de Cologne, Allemagne), dans un arrêt du 7 février 2020, a jugé que, dans une telle situation, l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE ne serait pas applicable. Pour sa part, la juridiction de renvoi considère que la simple existence de sanctions secondaires suffit pour établir une violation dudit article 5, premier alinéa, puisque c’est l’unique moyen d’assurer l’effectivité de l’obligation imposée.

46. Deuxièmement, la juridiction de renvoi fait observer que la résiliation (ordinaire) d’un contrat viole l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE lorsque son motif déterminant est le respect des sanctions américaines. Toutefois, la résiliation ordinaire des contrats ne violerait pas le premier alinéa de cet article 5, si elle est motivée par des raisons purement économiques n’ayant aucun rapport concret avec les sanctions américaines. Par conséquent, la juridiction de renvoi aurait à se prononcer sur le point de savoir si, aux fins d’assurer l’effectivité de cet article, il ne serait pas approprié de considérer que la défenderesse doit exceptionnellement expliquer les raisons de la résiliation, ou même, le cas échéant, démontrer que la décision de résilier les contrats n’a pas été adoptée par peur de répercussions éventuellement négatives sur le marché américain.

47. Troisièmement, la juridiction nationale considère que, en vertu de l’article 134 du BGB, une résiliation d’un contrat qui viole l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE est dénuée d’effet juridique. Cela étant, elle se demande si, au vu du risque de préjudice économique pour la défenderesse, qui réalise 50 % de son chiffre d’affaires sur le marché américain, il pourrait être considéré comme étant contraire au principe de proportionnalité des sanctions, prévu à l’article 9 de la loi de blocage de l’UE, d’exiger de la défenderesse de poursuivre sa relation commerciale avec la requérante en plus d’imposer une amende pécuniaire.

48. Quatrièmement, la juridiction de renvoi souligne que, conformément à son préambule, la loi de blocage de l’UE vise à protéger les opérateurs économiques. Toutefois, elle considère que cet objectif ne pourrait pas être atteint étant donné que le risque de préjudice économique sur le marché américain résultant de l’application de l’article 5, premier alinéa, de cette loi n’est pas suffisamment compensé par le droit au recouvrement régi à l’article 6 de ladite loi et par la possibilité d’obtenir une autorisation de déroger à la loi de blocage de l’UE en application du second alinéa dudit article 5 dans la mesure où des pertes économiques imminentes à elles seules pourraient ne pas fournir une base suffisante pour une exemption. Dans ces circonstances, la juridiction nationale se demande si une mesure interdisant à une entreprise de se séparer d’un partenaire commercial est compatible avec la liberté d’entreprendre protégée par l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et le principe de proportionnalité consacré à l’article 52 de cette Charte.

49. Dans ces circonstances, le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (tribunal régional supérieur de Hambourg) a décidé de suspendre la procédure et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes : « 1) L’article 5, premier alinéa, [de la loi de blocage de l’UE] s’applique-t-il uniquement si les États‑Unis d’Amérique adressent, directement ou indirectement, à un opérateur économique de l’Union européenne au sens de l’article 11 [de ladite loi] des instructions des autorités administratives ou judiciaires, ou suffit-il pour que cet article s’applique que l’action de l’opérateur économique de l’Union européenne vise, même en l’absence de telles instructions, à se conformer à des sanctions secondaires ? 2) Dans l’hypothèse où la Cour devrait répondre à la première question dans le sens suggéré par la deuxième branche de l’alternative : L’article 5, premier alinéa, [de la loi de blocage de l’UE] s’oppose‑t-il à une interprétation du droit national en ce sens que la personne qui prononce la résiliation peut résilier toute relation contractuelle s’inscrivant dans la durée avec un partenaire contractuel repris par l’[OFAC] américain dans la [liste SDN] – et ainsi prononcer une résiliation au motif de vouloir respecter des sanctions des États‑Unis d’Amérique – sans qu’il faille à cet effet un motif de résiliation et donc sans devoir exposer et démontrer dans le cadre d’un procès civil que le motif de la résiliation ne serait en tout cas pas le souhait de respecter des sanctions des États‑Unis d’Amérique ? 3) Dans l’hypothèse où la Cour devrait répondre à la deuxième question par l’affirmative : Une résiliation ordinaire violant l’article 5, premier alinéa, [de la loi de blocage de l’UE] doit-elle nécessairement être considérée comme dépourvue d’effet, ou l’objectif [de la loi] peut-il être également satisfait par d’autres sanctions comme l’imposition d’une amende ? 4) Dans l’hypothèse où la Cour répondrait à la troisième question dans le sens suggéré par la première branche de l’alternative : En va-t-il ainsi au vu des articles 16 et 52 de la [Charte], d’une part, et de la possibilité d’accorder des dérogations au titre de l’article 5, second alinéa, [de la loi de blocage de l’UE], d’autre part, même lorsque l’opérateur économique de l’Union européenne risquerait, en poursuivant la relation commerciale avec le partenaire contractuel listé, de subir d’importantes pertes économiques sur le marché américain (en l’espèce 50 % du chiffre d’affaires du groupe) ? »

IV. Analyse

50. À titre préliminaire, je souhaiterais faire observer que, bien que certaines parties aient cité la note d’orientation de la Commission – Questions/réponses : adoption de l’actualisation de la loi de blocage du 7 août 2018 ( 26 ), ce document n’a ni une valeur normative contraignante, puisqu’il n’a pas été adopté selon une procédure prévue par les traités, ni ne peut avoir une valeur interprétative contraignante, dès lors que la compétence d’interpréter un acte adopté par les institutions de l’Union, telle la loi de blocage de l’UE, est conférée par les traités à la seule Cour ( 27 ). Dans ces circonstances, je considère que ce document ne saurait être pris en considération pour l’examen des questions soulevées.

51. De même, dans la mesure où le règlement d’exécution 2018/1101 est une norme de rang inférieur, ses dispositions ne peuvent pas être prises en considération aux fins de l’interprétation des dispositions de la loi de blocage de l’UE ( 28 ).

52. Par conséquent, c’est à la seule lumière de la loi de blocage de l’UE et du droit primaire qu’il y a lieu d’examiner les questions déférées par la juridiction de renvoi.

A. Sur la première question préjudicielle

53. Par sa première question, la juridiction nationale demande si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’applique que lorsqu’une autorité administrative ou judiciaire d’un pays dont les lois et réglementations sont énumérées à l’annexe de cette loi a adressé, directement ou indirectement, des instructions à une personne visée à l’article 11 de ladite loi, ou s’il suffit, pour que ledit article 5, premier alinéa, s’applique, que l’opérateur économique qui se trouve sur le territoire de l’Union se soit conformé spontanément à la législation extraterritoriale étrangère en question afin de prévenir l’application potentielle d’une telle législation.

54. À cet égard, il convient de rappeler que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE prévoit qu’« aucune personne visée à l’article 11 ne se conforme, directement ou par filiale ou intermédiaire interposé, activement ou par omission délibérée, aux prescriptions ou interdictions, y compris les sommations de juridictions étrangères, fondées directement ou indirectement sur les lois citées en annexe ou sur les actions fondées sur elles ou en découlant ».

55. Ainsi qu’il ressort de ce libellé, l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE se réfère à des « sommations de juridictions étrangères » uniquement comme étant une des multiples « prescriptions ou interdictions » prévues par les lois énumérées à l’annexe de cette loi et que toute personne au sens de l’article 11 de ladite loi a l’interdiction de respecter ( 29 ). Cela implique que, à tout le moins, l’article 5 de la loi de blocage de l’UE ne s’applique pas seulement lorsque dans les faits une autorité judiciaire a adressé une sommation ou une instruction. On pourrait également faire observer que cet article interdit de se conformer à toute « prescription » prévue dans une des lois spécifiées à l’annexe à la loi de blocage de l’UE, alors que le terme « prescription » se réfère, en droit, à une obligation imposée par tout type d’acte juridique, qu’il s’agisse d’un traité, d’une convention, d’une loi, d’une réglementation ou d’une décision de justice. À la lumière de ces deux éléments, il est clair que le libellé de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE appuie l’interprétation selon laquelle cette disposition s’applique même en l’absence d’instructions ou de sommations par une autorité administrative ou judiciaire ( 30 ).

56. Selon la jurisprudence établie de la Cour, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 31 ).

57. En ce qui concerne le contexte de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE, on peut faire observer que chaque fois que cette loi prévoit une disposition exigeant l’existence d’une décision administrative ou judiciaire pour s’appliquer, elle se réfère expressément à ce type d’acte et non pas à des concepts plus généraux tels que celui de « prescription » ou d’« interdiction ». Par conséquent, étant donné que l’article 5 de cette loi est rédigé en des termes comparativement plus larges, je suis persuadé que cette disposition ne s’applique pas uniquement lorsqu’une autorité administrative ou judiciaire d’un pays dont les lois et les réglementations sont citées à l’annexe de la loi de blocage de l’UE a adressé, directement ou indirectement, des instructions à une personne visée à l’article 11 de ladite loi. De plus, étant donné que l’article 4 de la loi de blocage de l’UE exclut la possibilité que des instructions données par une autorité administrative ou judiciaire située en dehors de l’Union puissent produire des effets au sein de l’Union, l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE serait dépourvu de toute portée autonome si cette disposition exigeait que les personnes visées à l’article 11 de cette loi aient reçu de telles instructions avant que cette disposition ne trouve à s’appliquer ( 32 ).

58. L’objectif poursuivi par la loi de blocage de l’UE tend aussi à confirmer la portée large qui doit être reconnue à l’article 5 de ladite loi.

59. Premièrement, il ressort des quatrième à sixième considérants de la loi de blocage de l’UE que celle‑ci a été adoptée en réaction aux effets produits par les lois citées à son annexe. En particulier, il peut être déduit de son cinquième considérant que ce sont ces lois en elles‑mêmes, et non pas uniquement les actions prises sur leur fondement, qui sont susceptibles d’affecter l’ordre juridique international établi, que l’Union s’est donné pour mission de défendre, et qui lèsent ses intérêts et ceux des personnes physiques ou morales exerçant des droits au titre du régime du droit de l’Union.

60. Deuxièmement, il ressort du septième considérant de la loi de blocage de l’UE que celle‑ci vise à protéger les personnes physiques ou morales dont les intérêts sont affectés par les actes précités, ce qui est supposé être fait, conformément au sixième considérant, « en éliminant, en neutralisant, en bloquant ou en contrecarrant de toute autre manière les effets de la législation étrangère en cause » ( 33 ). Il ressort donc clairement de ce dernier considérant que l’objectif est de contrecarrer les effets de la législation étrangère elle‑même et non pas simplement les effets de décisions donnant effet aux obligations prévues dans ces lois.

61. Troisièmement, l’article 1er de la loi de blocage de l’UE, qui résume les objectifs poursuivis par cette loi, indique également qu’elle a pour objectifs de contrecarrer les effets des lois citées à son annexe et d’en protéger les opérateurs européens, et non pas uniquement leur application lorsqu’une autorité administrative ou judiciaire adresse une instruction, ainsi que le soutient la défenderesse. De tels objectifs ne pourraient pas être atteints si la loi de blocage de l’UE, et en particulier le premier alinéa de son article 5, devait être interprétée comme ne couvrant que la situation où un opérateur économique a reçu une instruction formelle de la part d’une juridiction ou d’une autorité administrative ( 34 ). En effet, étant donné que les opérateurs économiques sont généralement considérés comme étant réticents à courir des risques, ceux qui sont zélés tendront à se conformer spontanément à la contrainte légale résultant de leur environnement juridique ( 35 ). Si l’inverse était le cas, il y aurait un risque réel que, même en l’absence d’une instruction formelle de cesser les relations commerciales, des entités puissent néanmoins invoquer l’application potentielle de la législation américaine en matière de sanctions pour justifier la non‑exécution ou la résiliation de leurs obligations contractuelles. Dans ces circonstances, toute partie affectée de cette manière serait laissée sans recours au titre de la loi de blocage de l’UE au seul motif qu’elle ne pourrait pas invoquer une instruction formelle à cet effet, même si les préoccupations relatives à l’application potentielle des sanctions étaient uniquement artificielles.

62. En toute hypothèse, étant donné que l’article 4 de la loi de blocage de l’UE s’applique clairement en vue d’empêcher l’exécution de toute décision d’une autorité judiciaire ou administrative fondée sur l’existence d’une législation relative à des sanctions même en l’absence d’une instruction à cet effet par toute autorité judiciaire ou administrative étrangère de ce type, l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE serait privé de toute portée autonome si son application était subordonnée à l’exigence que les personnes visées à l’article 11 de cette loi aient reçu une telle instruction.

63. En outre, les lois énumérées à l’annexe de la loi de blocage de l’UE n’obligent pas les autorités administratives ou judiciaires en charge de la mise en œuvre desdites lois d’adresser des instructions pour mettre en demeure tout cocontractant d’une entreprise visée par des sanctions primaires de se conformer à ces mêmes lois avant de pouvoir lui imposer une sanction. Par conséquent, ces lois génèrent un risque judiciaire pour les personnes visées à l’article 11 de la loi de blocage de l’UE dès le moment où elles deviennent pleinement applicables. C’est donc à partir de ce moment que ces opérateurs devront décider s’ils doivent chercher à éviter ce risque en se désengageant des marchés concernés (ou en les évitant) (stratégie d’évitement) ou s’ils doivent chercher à réduire ce risque en se conformant à cette législation par des moyens appropriés qui, en pratique, exigeront à tout le moins de ces sociétés qu’elles surveillent leurs transactions (stratégies de réduction) ( 36 ).

64. En pratique, de nombreuses grandes sociétés ont déjà mis en place des départements de « compliance » pour s’assurer que leurs actions sont conformes à de telles contraintes ( 37 ). En conséquence, ces sociétés, lorsqu’elles opèrent dans des pays potentiellement affectés par la législation mentionnée à l’annexe de la loi de blocage de l’UE, tendront à s’y conformer même en l’absence de toute instruction à cet effet. Par conséquent, afin de contrecarrer les effets d’une telle législation et de protéger les sociétés européennes, il est nécessaire que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE puisse s’appliquer même en l’absence d’une telle instruction formelle de la part d’une autorité administrative ou judiciaire du pays tiers visant à faire cesser les opérations commerciales. Certes, comme relevé par la défenderesse, l’article 1er de cette loi résume les objectifs poursuivis par ladite loi comme étant « d’assurer une protection contre l’application extraterritoriale des lois citées en annexe [...] ainsi que d’en contrecarrer les effets » (italique ajouté par mes soins). Toutefois, je ne pense pas que le terme « application » employé à cet article 1er doit être compris, dans le contexte de la loi de blocage de l’UE, comme signifiant que cette loi exige, pour pouvoir être appliquée, une concrétisation des obligations prévues par les lois énumérées son annexe sous la forme d’une instruction judiciaire ou administrative de la part d’un État étranger. En effet, cette disposition précise que la protection que ladite loi cherche à établir s’applique aussi à des actions fondées sur une telle législation ou, également, en résultant, ce qui implique, a fortiori, que cette protection est censée s’appliquer en premier lieu aux dispositions de cette loi. Par conséquent, je pense plutôt que ce terme est utilisé pour se référer à ce que le législateur de l’Union semble considérer comme étant un problème, à savoir, ainsi que cela ressort des troisième et quatrième considérants de ladite loi, non pas le principe même des interdictions prévues, mais leur portée extraterritoriale.

65. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose de répondre à la première question que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété comme ne s’appliquant pas uniquement lorsqu’une autorité administrative ou judiciaire d’un pays dont les lois et réglementations sont citées à l’annexe de cette loi a adressé, directement ou indirectement, des instructions à une personne visée à l’article 11 de ladite loi. L’interdiction contenue dans cette disposition s’applique par conséquent même lorsqu’un opérateur se conforme à une telle législation sans avoir reçu préalablement une injonction en ce sens de la part d’une administration étrangère ou d’un organe judiciaire.

B. Sur la deuxième question préjudicielle

66. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété comme s’opposant à une interprétation d’une loi nationale selon laquelle une personne visée à l’article 11 de cette loi peut résilier une relation contractuelle s’inscrivant dans la durée avec un partenaire contractuel repris sur la liste SDN tenue par l’OFAC sans donner de motif à sa décision de résiliation.

67. Alors qu’il est admis que le droit des contrats allemand (en commun avec les systèmes juridiques de nombreux États membres) permet généralement aux opérateurs de résilier des relations contractuelles avec tout autre opérateur économique sans fournir de raison à cette décision, l’argument en cause ici est que, sauf à exiger de Telekom Deutschland qu’elle justifie la décision de résilier la relation contractuelle avec Bank Melli Iran, la juridiction de renvoi ne pourrait pas vérifier que cette société a résilié cette relation pour une raison qui ne viole pas la loi de blocage de l’UE.

68. Avant de passer à l’examen du point de savoir si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE devrait être interprété comme prévoyant une obligation, à charge d’une personne physique ou morale visée à l’article 11 de ladite loi, de fournir un motif lorsqu’elle résilie un contrat avec une partie reprise sur la liste SDN ou de justifier une telle résiliation, il est tout d’abord nécessaire de soulever la question de savoir si, dans des circonstances telles que celles de la procédure au principal, le premier alinéa de cet article 5 , peut être invoqué par un cocontractant d’une telle personne ( 38 ).

1. La loi de blocage de l’UE s’applique-t-elle à une situation telle que celle en cause dans la procédure au principal ?

69. La question à examiner ici porte sur le point de savoir si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE devrait être compris comme conférant à une personne le droit de se prévaloir de cette disposition afin d’empêcher un opérateur européen de violer cette disposition de sorte que, dans la procédure au principal, Bank Melli Iran pourrait invoquer cet article pour contester la résiliation du contrat en cause.

70. La première chose à relever est que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété restrictivement dans la mesure où il affecte gravement la liberté d’entreprendre. En effet, si, par exemple, cet article pouvait être appliqué à la demande d’une entité privée telle que Bank Melli Iran, cela aurait pour effet d’obliger une autre entreprise européenne, telle Telekom Deutschland, de faire des affaires avec elle. Il s’agirait là d’une grave interférence dans les libertés commerciales ordinaires.

71. Deuxièmement, la loi de blocage de l’UE ne contient aucune référence expresse à des droits que ce règlement conférerait à des personnes autres que celles visées à l’article 11 de cette loi. En particulier, on peut observer que, s’agissant de l’article 5, premier alinéa, de ladite loi, cette disposition vise à interdire un comportement général de la part des entreprises visées à l’article 11 de ce règlement, à savoir, se conformer à l’une des lois citées à son annexe. Étant donné la nature générale de cette interdiction et le choix du législateur de l’Union d’adopter un règlement plutôt qu’une directive, si cette disposition visait à conférer des droits individuels, on aurait pu s’attendre à ce que le législateur de l’Union précise les circonstances spécifiques dans lesquelles une partie affectée par l’une des législations visées dans cette annexe peut invoquer l’interdiction édictée dans l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE afin de défendre ses propres intérêts privés. Tel n’est toutefois pas le cas.

72. Troisièmement, l’article 9 de la loi de blocage de l’UE (qui est la seule disposition consacrée aux conséquences de la violation de cette loi) impose aux États membres l’obligation de prévoir des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives en cas de violation de ladite loi. Il s’agit là d’une forme de terminologie – en particulier l’utilisation de l’adjectif « dissuasif » – qui se réfère d’ordinaire à l’application du droit par la sphère publique (public enforcement) plutôt que privée ( 39 ).

73. Quatrièmement, l’article 5, second alinéa de la loi de blocage de l’UE, qui confère à la Commission le pouvoir d’autoriser des personnes à se conformer entièrement ou partiellement aux prescriptions ou interdictions prévues par la législation étrangère ou en résultant, ne prévoit pas que, lorsqu’elle décide d’accorder ou non une telle exemption, cette institution doive prendre en considération les intérêts de tiers, comme on aurait pu s’y attendre si la loi de blocage de l’UE était censée reconnaître des droits aux personnes susceptibles d’être visées par les législations listées dans l’annexe de la cette loi ( 40 ).

74. Hormis ces arguments tirés du libellé et du contexte de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE, peut-être l’argument le plus fort en faveur d’une interprétation selon laquelle celle‑ci pose simplement une règle de police économique et ne confère pas de droits aux parties contractantes réside dans les objectifs de la loi de blocage de l’UE ( 41 ). En effet, ces objectifs consistent, après tout, non pas à protéger les sociétés de pays tiers directement visées par les mesures américaines, mais, ainsi que le prévoit l’article 1er de cette loi, à contrer les effets des lois visées ainsi qu’à protéger les sociétés européennes, et indirectement, les souverainetés nationales des États membres contre cette législation contraire au droit international ( 42 ). Si Bank Melli Iran pouvait faire appliquer l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE via une action privée du type de celle en cause ici, cela pourrait être vu comme violant les objectifs de cette loi qui sont de protéger les sociétés européennes (et non pas les sociétés visées par les sanctions primaires), parce que cela les place dans une situation non enviable et pratiquement impossible ( 43 ).

75. Tout en reconnaissant le poids de ces considérations, je me sens néanmoins obligé, pour ma part, de conclure que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété comme conférant de tels droits à des tiers tels que Bank Melli Iran.

76. Le point de départ ici est le ton impératif des termes introduisant l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE elle‑même (« Aucune personne visée à l’article 11 ne se conforme [...] aux prescriptions ou interdictions [...] fondées [...] sur les lois citées en annexe ou sur les actions fondées sur elles ou en découlant. »). Comme si ce langage catégorique et sans compromis ne suffisait pas, le législateur de l’Union a puisé profondément dans l’arsenal du vocabulaire juridique pour s’assurer de la pleine efficacité de cette interdiction (« directement ou par filiale ou intermédiaire interposé, activement ou par omission délibérée, [...] fondées directement ou indirectement sur les lois citées en annexe ou sur les actions fondées sur elles ou en découlant. »).

77. Les objectifs politiques poursuivis par cette disposition sont précisés dans les considérants. Ils incluent la conviction (exposée aux troisième, quatrième et cinquième considérants) que ce type de législation extraterritoriale viole le droit international et compromet le fonctionnement efficace du marché intérieur. Le sixième considérant indique que, dans ces circonstances exceptionnelles, il est nécessaire de protéger « l’ordre juridique établi, ainsi que les intérêts de [l’Union] et ceux [des] personnes physiques ou morales » exerçant les droits tirés du traité, « en éliminant, en neutralisant, en bloquant ou en contrecarrant de toute autre manière les effets de la législation étrangère en cause ».

78. Par conséquent, il appartient à la Cour de donner effet à ce choix politique qui est reflété dans les considérants et les dispositions normatives de la loi de blocage de l’UE et que le législateur de l’Union a prescrit en les termes les plus intransigeants et catégoriques ( 44 ). En effet, si un droit d’agir n’était pas reconnu en faveur de Bank Melli Iran, l’effet net en serait que la mise en œuvre de la politique exprimée dans l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE reposerait uniquement sur la volonté des États membres ( 45 ) et, indirectement, sur la Commission.

79. Cela signifierait, à son tour, que, par exemple, dans les États membres peu enclins à veiller au respect de la loi de blocage de l’UE, un important opérateur économique tel que Telekom Deutschland pourrait décider ouvertement de se conformer au régime de sanctions américaines en résiliant le contrat conclu avec Bank Melli Iran.

80. Dans ce cas, d’autres feraient certainement de même et l’ensemble de la politique publique sous-tendant la loi de blocage de l’UE pourrait être rapidement ébranlée par une situation dans laquelle de nombreuses entités européennes auraient discrètement décidé de se conformer (même indirectement) à ces sanctions. Dans ces circonstances, la menace de sanctions « dissuasives » prévues dans les lois des États membres, envisagée à l’article 9 de la loi de blocage de l’UE, serait vraisemblablement creuse et l’Union et ses États membres en seraient réduits, tout comme le Roi Lear de Shakespeare, à déclarer que « les choses qu’[ils feront], ce qu’elles sont, [ils] ne le [savent] pas encore, mais ce seront les terreurs de la Terre ».

81. Il est vrai que l’une des conséquences de cette interprétation est qu’une entité étrangère – telle que Bank Melli Iran – obtiendra collatéralement le bénéfice de ce droit de recours au détriment d’une entité européenne – telle que Telekom Deutschland – qui sera ensuite obligée de rester contractuellement liée à un client qu’elle ne désire plus. Toutefois, aussi insatisfaisant que cela puisse sembler à certains, je ne vois pas d’autres alternatives si la Cour doit faire respecter les objectifs de politique publique auxquels l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE est censé donner effet.

82. Cela peut peut-être être analysé d’une autre manière. Supposons, par exemple, qu’une société américaine ait obtenu aux États‑Unis une décision de justice à l’encontre de Bank Melli Iran et que cette décision de justice fût basée « directement ou indirectement » sur le régime de sanctions américain. Supposons en outre que la société américaine cherche ensuite à faire exécuter cette décision de justice devant les juridictions allemandes. Pourrait-il être soutenu que Bank Melli Iran n’aurait pas le droit de saisir ces juridictions pour suspendre ces procédures d’exécution en vertu de l’article 4 de la loi de blocage de l’UE, même si (comme en l’espèce) cette disposition ne dit rien quant au droit des entités non européennes d’introduire un recours de ce type ?

83. Je pense que poser la question c’est y répondre et que la même chose peut également être dite à propos des droits de tiers au regard de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE.

2. L’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE peut‑il être interprété en ce sens qu’il impose une obligation aux personnes visées à l’article 11 de cette loi de fournir des motifs ab initio lorsqu’elles résilient une relation contractuelle avec une personne visée par des sanctions primaires ?

84. Dès le départ, il convient de relever que cette question doit être envisagée dans le contexte du droit allemand, qui autorise des personnes dans la situation des parties à la procédure au principal à exercer, en vertu de la liberté contractuelle, le droit ordinaire de résilier tout contrat à durée indéterminée, sans requérir l’existence ou l’identification d’un motif de résiliation. Par conséquent, la deuxième question doit être comprise comme portant essentiellement sur le point de savoir si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE oblige les États membres à reconnaître une exception à cette liberté contractuelle lorsque le contrat a été conclu avec une personne visée par des sanctions primaires, en vertu de quoi, dans cette circonstance particulière, un motif doit être avancé pour vérifier si la résiliation est motivée par l’existence des lois énumérées à l’annexe de ladite loi et, partant, pour donner à cette disposition un effet utile.

85. Il est vrai qu’il n’y a rien dans le texte spécifique de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE en particulier ou dans cette loi en général pour appuyer l’opinion selon laquelle ladite loi impose une obligation de fournir une justification à la résiliation d’une relation commerciale avec une personne visée par des sanctions primaires. Je considère néanmoins qu’une telle obligation doit nécessairement être déduite des objectifs poursuivis par la loi de blocage de l’UE, essentiellement pour l’ensemble des raisons que je viens de fournir quant à l’existence d’un droit de recours pour faire respecter l’article 5, premier alinéa, de cette loi. Dans le cas contraire, une entité pourrait discrètement décider de donner effet à la législation américaine en matière de sanctions en gardant un silence opaque ne permettant pas de connaître ses motifs ni de contrôler (effectivement) ses méthodes ( 46 ), ce qui compromettrait et viderait de leur substance les principaux objectifs énoncés dans les considérants et l’article 5, premier alinéa, de ladite loi.

86. C’est essentiellement ce qui semble s’être produit en l’espèce. Le fait que Telekom Deutschland a cherché à résilier son contrat avec Bank Melli Iran (et, ainsi que l’a fait observer la juridiction de renvoi, a écrit une lettre aux termes plus ou moins identiques à quatre autres clients, qui avaient chacun d’importantes connexions avec l’Iran) dans un délai de deux semaines avant l’entrée en vigueur des sanctions américaines renouvelées pourrait être considéré comme parlant de lui‑même, bien que la déduction appropriée qui peut en être tirée relève bien entendu, en dernier ressort, de la juridiction de renvoi. Assurément, l’absence de justification suggère que Telekom Deutschland a décidé que, plutôt que de risquer d’être exposée à l’application des sanctions américaines (avec les risques afférents d’importantes amendes, de perturbations de ses activités commerciales et d’un important préjudice porté à sa réputation), elle donnerait en pratique effet à ces sanctions, quoique l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE ait prévu le contraire.

87. Il convient de reconnaître, bien entendu, qu’il existe de nombreuses sociétés et de nombreux particuliers qui éprouvent des scrupules et des réserves éthiques à entretenir des relations commerciales avec des États comme la République islamique d’Iran (et, par extension, avec de grandes entités iraniennes telles que Bank Melli Iran, qui sont effectivement contrôlées par le gouvernement iranien) : ses ambitions nucléaires ; ses tentatives de déstabiliser d’autres gouvernements dans la région ; sa volonté de mener des guerres par procuration, souvent en finançant et appuyant des groupes terroristes à cet effet ; son fondamentalisme religieux et son intolérance générale par rapport à la dissidence ; son traitement discriminatoire des femmes et des minorités, ainsi que son usage irréfléchi de la peine de mort souvent à la suite de jugements sommaires et – selon nos normes, à tout le moins – profondément inéquitables, sont toutes des caractéristiques de cet État que de nombreuses personnes trouvent, de manière compréhensible, pénibles et hautement critiquables. Le droit d’une entreprise de décider, selon son propre sens éthique des valeurs professionnelles, de ne pas entretenir de relations commerciales avec des régimes de cette nature est, bien entendu, un élément clé de la liberté de conscience protégée par l’article 10, paragraphe 1, de la Charte et de la liberté d’entreprise au sens de l’article 16 de la Charte.

88. Toutefois, afin d’établir que les raisons avancées pour toute décision de résiliation d’un contrat sur ce fondement étaient en fait sincères, la personne visée à l’article 11 de la loi de blocage en question – en l’espèce Telekom Deutschland – devrait, selon moi, démontrer qu’elle est activement engagée, de manière cohérente et systématique, dans une politique de responsabilité sociale d’entreprise (RSE), qui l’oblige notamment à refuser de négocier avec toute société ayant des liens avec le régime iranien ( 47 ).

89. En toute hypothèse, il ressort toutefois des termes fermes de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE que, en principe, à tout le moins une entreprise cherchant à résilier un contrat normalement valable conclu avec une entité iranienne visée par des sanctions américaines doit démontrer, et convaincre la juridiction nationale, qu’elle ne l’a pas fait par souci de se conformer à ces sanctions.

90. À cet égard, comme je l’ai déjà indiqué, l’obligation de la défenderesse ne consiste pas simplement à fournir les motifs de la décision, mais également à la justifier. En effet, pour l’ensemble des raisons que j’ai mentionnées, l’effet utile de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE serait compromis si les personnes concernées étaient autorisées à se cacher derrière une raison vaguement crédible pour leur décision ( 48 ). En particulier, selon moi, une personne visée à l’article 11 de cette loi ne devrait pas pouvoir invoquer une clause de résiliation pour force majeure pour justifier la résiliation des relations contractuelles sans au moins démontrer que l’événement constitutif de la force majeure n’a pas de lien avec la législation américaine imposant des sanctions, citée à l’annexe de ladite loi ( 49 ). Toute autre conclusion compromettrait la capacité d’une entité affectée par la résiliation du contrat de faire valoir les droits conférés par la loi de blocage de l’UE.

91. Cela étant, je ne méconnais pas le fait que, pour certains types de contrats, un contact personnel (intuitu personae) entre les parties contractantes peut être important, mais cela ne saurait en soi exclure l’exigence d’une justification de la résiliation. Au contraire, la spécificité de ces contrats et la relation qu’ils impliquent entre les parties peuvent précisément constituer une raison légitime pour justifier, en cas de changement de circonstances sans rapport avec les sanctions primaires, la résiliation des contrats. En l’occurrence, il serait cependant très irréaliste de supposer que les présents contrats conclus entre les parties devraient être considérés de cette manière : au contraire, il s’agissait d’un contrat impersonnel négocié entre deux sociétés commerciales prévoyant la fourniture de services essentiels d’utilité publique par une entreprise de télécommunications de premier plan qui, en pratique, occupait une position dominante sur le marché pertinent de la fourniture de tels services.

92. Cela étant, cette obligation de justifier la résiliation d’un contrat n’est pas distincte de l’obligation, au titre de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE, incombant aux personnes visées à l’article 11 de cette loi de ne pas se conformer à la législation imposant des sanctions, énumérée à l’annexe de ladite loi. Elle vise plutôt la charge de la preuve et, partant, cette justification ne doit pas nécessairement être fournie à la date de la résiliation, mais pourrait, par exemple, être également avancée à titre d’un moyen de défense à la suite de l’introduction d’une procédure judiciaire visant l’exécution de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE.

93. Certes, selon la jurisprudence de la Cour, en l’absence d’harmonisation, les États membres sont libres de concevoir leurs propres règles procédurales régissant l’exécution du droit de l’Union. Toutefois, je ne pense pas que le principe d’autonomie procédurale puisse être appliqué lorsque, comme en l’espèce, la nécessité de garantir un « effet utile » impose une certaine répartition de la charge de la preuve ( 50 ). En effet, même à considérer que la charge de la preuve relève du droit procédural ( 51 ) et non pas, comme cela semble être le cas dans certains États membres, du droit matériel, l’exigence d’assurer l’effectivité du droit de l’Union s’opposerait à ce que cette charge de la preuve soit modifiée de telle manière à rendre difficile l’application du droit de l’Union à un litige.

94. En droit de l’Union, si le principe qui prévaut est que la charge de la preuve pèse sur l’auteur de la demande ( 52 ), il est également admis que, dans certaines circonstances spécifiques, un renversement de la charge de la preuve puisse être nécessaire ( 53 ). C’est l’approche qui a été adoptée, par exemple, dans le cadre des directives anti-discrimination de l’Union européenne, un domaine où il est bien connu qu’il peut être difficile de fournir la preuve d’un comportement discriminatoire ( 54 ).

95. S’agissant de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE, les tiers éprouveront manifestement la plus grande difficulté à rassembler les éléments de preuve de ce que la décision de ne pas nouer ou de ne pas poursuivre des relations commerciales est la conséquence de la volonté d’une personne visée à l’article 11 de cette loi de se conformer au droit américain. Hormis le cas improbable où une personne visée dans cet article admettrait, par exemple, publiquement sa volonté de se conformer à la législation citée à l’annexe de ladite loi, je ne vois pas quel élément de preuve pourrait être avancé par des requérants. Une concomitance de décisions mettant fin à des relations commerciales ou refusant de nouer des relations avec des personnes visées par des sanctions primaires ? Toutefois, en pratique, le secret des affaires fait qu’il est extrêmement difficile pour une société de connaître les décisions réellement adoptées par un fournisseur vis-à-vis d’autres sociétés ( 55 ).

96. Dans ces circonstances, je considère que, lorsque, d’une part, un requérant a fourni des éléments de preuve de ce que la personne relevant de l’article 11 de la loi de blocage de l’UE, avec laquelle ce requérant souhaite nouer ou poursuivre des relations commerciales, peut se sentir concernée par l’un des textes législatifs mentionnés à l’annexe de cette loi et que, d’autre part, ce requérant a rempli les conditions prévues pour devenir ou rester un client de cette entreprise ( 56 ), l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE a pour effet que la personne visée à l’article 11 de cette loi doit justifier sa décision commerciale de mettre fin au contrat en cause ou de refuser le requérant en tant que client ( 57 ).

97. Certes, un tel renversement de la charge de la preuve peut paraître à certains contraire à la liberté contractuelle. Toutefois, comme relevé par la Cour, l’exercice des libertés visées par la Charte n’est garanti que dans les limites de la responsabilité qu’encourt chaque ressortissant pour ses propres actes ( 58 ). De plus, il y a lieu de relever que la Cour a déjà jugé, à tout le moins dans le contexte du droit de la concurrence, que, à certaines conditions, une société peut être obligée de contracter avec des tiers ( 59 ). Dans ces circonstances particulières, les motifs impérieux de politique publique, le maintien du droit international et la répugnance de l’Union européenne pour les législations extraterritoriales intrusives de ce type, qui, ainsi que nous l’avons déjà vu, sont tous reflétés ici dans les considérants ainsi que dans les dispositions de l’article 4 et de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE, n’en exigent pas moins ( 60 ).

98. Par conséquent, en ce qui concerne la procédure devant les juridictions nationales, étant donné que Bank Melli Iran et Telekom Deutschland avaient déjà des relations commerciales et qu’aucune d’elles ne semble avoir modifié son activité commerciale (un élément qu’il incombe toutefois à la juridiction nationale de vérifier), je considère qu’il appartient à Telekom Deutschland d’établir qu’il existait une raison objective, autre que le fait que Bank Melli Iran était visée par des sanctions primaires, pour résilier les contrats en cause et qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier la véracité de tels motifs. Il ressort clairement du libellé de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE que c’est l’intention de l’opérateur économique de se conformer auxdites sanctions qui importe, indépendamment du point de savoir s’il est effectivement préoccupé par leur application.

99. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose de répondre à la deuxième question que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une interprétation du droit national selon laquelle une personne visée à l’article 11 de cette loi peut résilier une relation contractuelle s’inscrivant dans la durée avec un partenaire commercial repris par l’OFAC sur la liste SDN sans jamais avoir à justifier une telle décision.

C. Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles

100. Par ses troisième et quatrième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être interprété en ce sens que, en cas de non‑respect des dispositions de cet article, les tribunaux saisis par une partie contractante faisant l’objet de sanctions primaires sont tenus d’enjoindre à une personne visée à l’article 11 de cette loi de maintenir cette relation contractuelle, même si, premièrement, l’article 5, second alinéa, de ladite loi doit être interprété de manière restrictive, deuxièmement, une mesure d’injonction est susceptible de violer l’article 16 de la Charte et, troisièmement, une telle personne est passible de lourdes sanctions par les autorités responsables de l’application d’une des lois citées à l’annexe de la loi de blocage de l’UE.

101. Il y a lieu de rappeler ici qu’il appartient aux juridictions nationales responsables de l’application, dans le cadre de leurs compétences, des dispositions du droit de l’Union ayant un effet direct d’assurer que celles‑ci soient pleinement effectives ( 61 ). Étant donné que, aux termes de l’article 288 TFUE, un règlement, tel que la loi de blocage de l’UE, est directement applicable dans tous les États membres, cette obligation s’impose à ces juridictions même en l’absence d’une disposition dans le droit national transposant cette réglementation.

102. En ce qui concerne l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE, il peut être relevé que cette disposition ne précise pas les conséquences à tirer du fait qu’une personne visée à l’article 11 de cette loi décide, en violation dudit article 5, premier alinéa, de ne pas nouer ou de résilier une relation commerciale avec une personne visée par des sanctions primaires afin de se conformer à la législation énumérée à l’annexe de ladite loi.

103. Certes, l’article 9 de la loi de blocage de l’UE prévoit qu’il appartient aux États membres de déterminer les règles relatives aux sanctions applicables aux infractions aux dispositions nationales adoptées, à condition que ces sanctions soient efficaces, proportionnelles ( 62 ) et dissuasives ( 63 ). Par conséquent, si la Cour devait considérer, comme je le propose, que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE doit être compris en ce sens qu’il confère des droits aux personnes visées par des sanctions primaires, alors le terme « sanction » devrait nécessairement être compris dans un sens large, comme englobant à la fois des sanctions pénales, administratives et civiles dont la finalité n’est pas nécessairement répressive, pour autant qu’elles visent à garantir l’effet utile de la disposition en cause ( 64 ).

104. Toutefois cela ne signifie pas qu’il appartiendrait entièrement aux États membres de décider de la nature des sanctions. En effet, il convient de rappeler que, lorsqu’une norme confie aux États membres la tâche de déterminer les sanctions à adopter en cas de violation d’une obligation prévue par le droit de l’Union, ce pouvoir de détermination est limité par l’obligation incombant aux États membres, et en particulier aux juridictions nationales, de garantir le plein effet du droit de l’Union. Cette obligation exige des juridictions nationales de remédier à la situation résultant de l’illégalité commise et, notamment, de placer les titulaires de droits dans la situation qui aurait été la leur en l’absence de cette illégalité.

105. Il s’ensuit que, en cas de violation d’une disposition d’un règlement, une distinction doit être opérée, parmi les mesures à adopter par les États afin de sanctionner cette violation, entre les mesures ayant une finalité répressive, qui sont nécessaires pour garantir le niveau requis de dissuasion, et les mesures prises en vue de remédier à la situation résultant de l’illégalité commise, dont l’adoption est nécessaire pour garantir le plein effet du droit de l’Union ( 65 ). Alors que, dans le cadre des premières, l’État membre dispose d’une marge d’appréciation relativement large pour décider quelles mesures adopter, à condition que ces mesures soient, comme indiqué, efficaces, proportionnelles et dissuasives ( 66 ), dans la mesure où les deuxièmes donnent effet à l’obligation des États membres de garantir le plein effet du droit de l’Union, cette marge peut être limitée, voire inexistante ( 67 ).

106. En particulier, dans le cas d’une violation d’une disposition prévue dans un règlement ( 68 ) conférant des droits à des tiers, étant donné le caractère directement applicable d’un règlement, même en l’absence d’indication quant aux détails procéduraux des actions visant à sauvegarder les droits conférés à certaines personnes par cette disposition, les juridictions nationales sont tenues par l’obligation d’assurer le plein effet de cette disposition ( 69 ). Tout cela oblige nécessairement ces juridictions nationales à (r)établir le statu quo ante qui aurait prévalu en l’absence de l’illégalité commise.

107. À cet égard, j’ajouterais que, à la différence des mesures visant à punir, cette obligation d’assurer la préservation des droits juridiques des personnes ou entités concernées ainsi que le rétablissement du statu quo ante ne saurait, dans la mesure où elle concerne la substance même des droits conférés par le droit de l’Union, aboutir à un résultat qui diffère d’un État membre à l’autre. En d’autres termes, alors que les modalités procédurales de la mise en œuvre par les juridictions nationales peuvent varier, le résultat doit en principe être le même dans toute l’Union européenne. En effet, il ne suffit pas de proclamer l’existence de droits pour que ceux‑ci deviennent une réalité dans la vie quotidienne des citoyens de l’Union ; ces droits doivent également être sanctionnés effectivement, notamment lorsqu’ils dérivent d’un règlement qui est supposé être directement applicable.

108. Par conséquent, je considère que, en cas de violation d’une disposition imposant une règle de conduite à laquelle il faut se conformer sur une base continue (comme en l’espèce), les juridictions nationales sont tenues d’enjoindre au contrevenant de mettre un terme à la violation, sous peine d’astreinte ou d’une autre sanction appropriée, puisque ce n’est que de cette manière qu’il peut être mis un terme aux effets continus de l’illégalité et que le respect du droit de l’Union peut être pleinement garanti.

109. Ici, on pourrait faire observer que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE interdit aux personnes visées à l’article 11 de cette loi de se conformer à la législation citée à l’annexe de cette loi. Dans la présente affaire, la législation en question interdit à toute société non américaine d’entretenir des relations commerciales avec une personne visée par des sanctions primaires. Il s’agit donc d’une interdiction générale. Le non‑respect de celle‑ci implique donc qu’à aucun moment une personne visée à l’article 11 de cette loi ne peut refuser de maintenir des relations commerciales pour une raison découlant de l’existence de la législation américaine en matière de sanctions.

110. Dans ce contexte, admettre que toute violation de cette disposition peut être sanctionnée uniquement par le paiement d’une d’indemnisation forfaitaire reviendrait à admettre la possibilité qu’une personne visée à l’article 11 de la loi de blocage de l’UE puisse se conformer à l’un des textes de la législation américaine en matière de sanctions cités à l’annexe de cette loi, en dehors du mécanisme prévu à l’article 5, second alinéa, de ladite loi, en se contentant de verser une compensation aux titulaires de droits contractuels. Si tel était en effet le cas, l’interdiction prévue de manière très claire au premier alinéa de cet article 5 serait dénaturée et les objectifs de politique publique que j’ai déjà identifiés, à savoir contrecarrer et neutraliser les effets de la législation américaine en matière de sanctions, ne pourraient pas être atteints.

111. Comme je suis d’avis que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE confère des droits aux personnes visées par des sanctions primaires, la conséquence logique est que toute décision d’une personne visée à l’article 11 de cette loi de résilier une relation contractuelle avec une personne visée par des sanctions primaires qui ne saurait être justifiée par aucun motif autre que le souci de se conformer aux mesures visées par ladite loi devrait être considérée comme invalide et sans effet, avec pour conséquence que les juridictions nationales sont tenues de traiter la relation contractuelle comme s’étant poursuivie aux mêmes conditions commerciales que celles prévalant auparavant ( 70 ). Une telle obligation implique donc que, lorsque cela est justifié, les juridictions nationales doivent enjoindre à toute personne visée à l’article 11 de la loi de blocage de l’UE de poursuivre la relation contractuelle en cause, sous peine d’astreinte ou de toute autre sanction appropriée.

112. À cet égard, il importe peu que la législation nationale en cause dans la procédure au principal prévoie des sanctions administratives sous la forme d’une amende. Étant donné qu’il doit être admis que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE confère des droits aux personnes visées par des sanctions primaires, l’existence de sanctions administratives ne permet pas de remédier à l’obligation incombant directement aux juridictions nationales, en cas de violation de cette disposition, de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir le plein effet de ces droits ( 71 ).

113. Selon moi, cette conclusion n’est pas remise en cause par l’article 16 de la Charte.

114. Certes, la Charte s’applique aux sanctions adoptées par les États membres en vue d’exécuter le droit de l’Union ( 72 ), et il ne fait pas de doute que l’adoption d’une telle injonction serait susceptible d’affecter de manière considérable la liberté d’entreprendre de l’entreprise concernée, telle que garantie par l’article 16 de la Charte. En effet, il est constant que la liberté d’entreprendre inclut la liberté de contracter ( 73 ) et, par conséquent, nécessairement aussi la liberté de ne pas contracter.

115. Toutefois, comme je l’ai déjà expliqué, si l’on admet – comme je pense qu’on doit le faire – que l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE confère des droits aux entreprises visées par des sanctions primaires, la nécessité d’assurer le plein effet de ces droits résultera en une obligation à charge des juridictions nationales, en cas de violation de ces droits, d’enjoindre à tout personne visée à l’article 11 de cette loi de maintenir la relation commerciale en question.

116. Par conséquent, il s’ensuit que la violation de la liberté d’entreprise garantie par la Charte n’est pas la conséquence de l’exercice par la juridiction nationale en cause d’une quelconque marge d’appréciation, mais celle de son obligation de garantir le plein effet du droit de l’Union. C’est par conséquent au niveau du seul droit de l’Union que doit être examinée la question d’une éventuelle violation injustifiée de l’article 16 de la Charte.

117. Avant d’examiner le point de savoir si l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE constitue une violation injustifiée de l’article 16 de la Charte se pose la question de savoir si, d’un point de vue procédural, la Cour peut procéder à un tel examen. En effet, la juridiction de renvoi n’a pas formulé sa question comme se référant à la validité de cet article 5, premier alinéa (ou de la décision d’inclure la législation américaine en cause dans l’annexe à ladite loi), mais comme portant sur l’interprétation dudit article, ainsi que de l’article 16 de la Charte.

1. Sur la possibilité pour la Cour d’examiner d’office la validité de l’article 5, premier alinéa, de la loi de blocage de l’UE et de la décision d’inclure la législation américaine en cause à l’annexe de cette loi

118. Selon la jurisprudence de la Cour, lorsque la compatibilité d’un acte de l’Union n’a pas été expressément remise en cause par la juridiction de renvoi dans ses questions, la Cour n’est aucunement tenue d’examiner la validité de l’acte ( 74 ), étant donné qu’il appartient à la seule juridiction nationale, qui est saisie de l’affaire et qui doit assumer la responsabilité de la décision judiciaire à adopter, d’apprécier, à la lumière des caractéristiques particulières de l’affaire pendante devant elle, à la fois la nécessité d’une décision préjudicielle afin d’être en mesure de rendre un jugement ainsi que la pertinence des questions déférées à la Cour ( 75 ). Toutefois, si la Cour n’est pas tenue d’examiner d’office la validité d’un acte lorsqu’elle est saisie d’un renvoi préjudiciel portant sur l’interprétation du droit de l’Union, peut-elle le faire de sa propre initiative ?

119. À cet égard, deux arguments à l’encontre de cette solution pourraient être soulevés. Premièrement, selon la jurisprudence, dans le cadre d’un recours en annulation, la violation d’une norme supérieure ne constitue pas un moyen d’ordre public susceptible d’être soulevé d’office par le juge de l’Union ( 76 ). Deuxièmement, la justification de la procédure du renvoi préjudiciel ne réside pas dans la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, mais dans la résolution d’un litige relatif au droit de l’Union ( 77 ). Or, selon la jurisprudence de la Cour, ce n’est que lorsque le droit national confère à une juridiction le pouvoir d’appliquer d’office une règle de droit contraignante que ce pouvoir devient une obligation pour cette juridiction de soulever d’office la violation d’une règle du droit de l’Union ( 78 ). Par conséquent, constater qu’une règle du droit de l’Union est invalide sans qu’elle soit contestée par les parties n’est pas nécessairement susceptible d’avoir une incidence sur la résolution effective d’un litige, l’existence d’une telle incidence variant selon la nature des moyens qui peuvent être soulevés d’office par la juridiction nationale.

120. Néanmoins, dans plusieurs arrêts, la Cour s’est reconnu le droit d’examiner d’office la validité de la disposition en cause dans un renvoi préjudiciel dans deux situations particulières, à savoir, premièrement, lorsque, en dépit du libellé de la question, il ressort clairement du renvoi préjudiciel que les doutes exprimés par la juridiction de renvoi visent en réalité la validité de l’acte dont l’interprétation est formellement demandée, et, deuxièmement, lorsque la question de la validité de cet acte a été soulevée dans la procédure au principal ( 79 ). En effet, dans ces deux cas de figure, le fait d’examiner d’office la question de la validité de la disposition en cause ne semble pas aller totalement à l’encontre de la jurisprudence rappelée ci‑dessus, dans la mesure où cette question fait déjà partie, d’une certaine manière, du litige, de sorte qu’il peut également être raisonnablement considéré qu’un tel examen peut être utile pour la juridiction de renvoi.

121. Toutefois, un examen d’office de la validité de la disposition dont l’interprétation est sollicitée requiert le respect du droit à être entendu dont bénéficient les institutions qui ont adopté la disposition et celui des droits procéduraux des États membres. En effet, ainsi que la Cour l’a encore une fois fait observer très récemment, « apporter une réponse à des questions complémentaires [non soulevées par la juridiction de renvoi] serait incompatible avec l’obligation de la Cour d’assurer la possibilité aux gouvernements des États membres et aux parties intéressées de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés » ( 80 ). En particulier, il est évident que, au regard des effets produits par une constatation d’invalidité, la décision des États membres ou des institutions concernées d’intervenir ou non dans le cadre de la procédure préjudicielle est susceptible de différer selon que la question posée doit être compr