2.

Nous aborderons maintenant la question de savoir si le principe juridique de l'égalité de traitement ou celui du respect des règles de droit impose d'appliquer par analogie aux certificats d'importation relatifs au manioc originaire de Thaïlande le régime transitoire prévu par l'article 3, paragraphe 6, du règlement n° 2655/82 pour les certificats délivrés pour l'importation de manioc en provenance de pays autres que la Thaïlande. Nous voudrions citer d'abord deux arrêts dans lesquels la Cour a remédié aux lacunes de la réglementation communautaire en appliquant par analogie les dispositions d'autres règlements. Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 20 février 1975 ( 22 ), elle a appliqué par analogie une disposition ( 23 ) qui prévoyait une dérogation aux règles s'appliquant en cas de retard lorsque le délai fixé dans un certificat pour l'importation en provenance de pays tiers n'avait pas été respecté pour des raisons de force majeure. Cette disposition a été appliquée par analogie aux importations en provenance d'États membres, le règlement ( 24 ) les régissant ne contenant pas de dispositions spéciales pour les cas de force majeure. La Cour a procédé de même dans l'arrêt qu'elle a rendu le 11 juillet 1978 ( 25 ). Dans cette espèce où la marchandise avait péri dans les échanges entre un ancien et un nouvel État membre par suite d'un cas de force majeure, la Cour a déclaré justifié l'octroi de montants compensatoires d'adhésion alors que le règlement applicable ( 26 ) ne le prévoyait pas. A cette fin, elle a appliqué par analogie le régime des restitutions à l'exportation ( 27 ). Dans ces deux arrêts, la Cour avait en premier lieu constaté des lacunes dans les dispositions juridiques applicables, puis avait jugé que rien ne s'opposait à une application par analogie de règles juridiques qui n'étaient en réalité pas applicables, en raison des parallèles existant tant sur le plan de la situation à régir que sur celui des dispositions juridiques. Il n'est, à notre sens, pas vraiment contestable que la situation dans laquelle se trouvent les détenteurs d'anciens certificats pour l'importation de manioc originaire de Thaïlande est comparable à celle des détenteurs d'anciens certificats relatifs à des importations en provenance d'autres pays tiers que la Thaïlande, dès lors que leurs certificats ne rentrent pas dans le contingent favorisé. Ces deux groupes d'opérateurs économiques avaient obtenu leurs certificats à une époque où ils avaient la chance de pouvoir importer leurs marchandises en quantités illimitées au taux consolidé au GATT de 6 %. Sans jouir d'une aussi grande sécurité juridique que les détenteurs de certificats d'importation avec préfixation du prélèvement, leurs perspectives étaient pourtant presque comparables en cas de maintien du taux consolidé au GATT. En concluant les accords de limitation en question et en adoptant les modalités d'application correspondantes, la Communauté a anéanti ces « perspectives » qui existaient à l'origine. Avec la limitation des importations, les deux groupes d'opérateurs économiques se trouvent encore dans une situation comparable: ils disposent de certificats d'importation, qui les obligent à importer, sous peine de perdre les cautions constituées lorsque les certificats ont été demandés. Toutefois, ces importations ont perdu pour eux tout intérêt économique. Ce n'est qu'à partir de là que le traitement différent que réserve la Commission à ces deux groupes d'opérateurs économiques entre en ligne de compte. Dans le cadre du règlement n° 2029/82, la Commission ne crée de régime transitoire pour les importations de manioc originaires de Thaïlande que pour les marchandises qui ont été exportées de Thaïlande avant le 28 juillet 1982. L'importateur ne peut bénéficier du prélèvement limité à 6 % ad valorem que dans ce cas et sous réserve de remplir d'autres conditions (article 11 du règlement précité). Dans tous les autres cas, le détenteur d'anciens certificats pour l'importation de produits originaires de Thaïlande n'a que deux possibilités: importer au taux privé d'intérêt économique d'environ 50 à 60 % ad valorem et encombrer de la sorte le marché des céréales fourragères de la Communauté de produits importés indésirables ou ne pas utiliser le certificat et, partant, perdre la caution constituée. Par contre, le régime transitoire applicable aux détenteurs d'anciens certificats pour les importations originaires de pays tiers autres que la Thaïlande, régime que la Commission a mis en place par le règlement n° 2655/82 du 1er octobre 1982, obéit à des règles différentes. L'article 3, paragraphe 6, alinéa 1, de ce règlement dispose que: « Sur demande des intéressés, déposée dans les 30 jours suivant la mise en application du présent règlement, les certificats délivrés avant la date de mise en application de ce règlement sont annulés et leur caution est libérée. » Ce règlement a été arrêté un jour après l'adoption du règlement n° 2646/82 du Conseil, du 30 septembre 1982, relatif au régime à l'importation applicable en 1982 aux produits relevant de la sous-position 07.06 A du tarif douanier commun, qui avait limité la perception du prélèvement à l'importation, plafonné à 6 % ad valorem, à des quantités précises. Dans les considérants du règlement n° 2655/82, la Commission fait expressément référence en ces termes au règlement du Conseil précité et à la situation des détenteurs d'anciens certificats: « Il convient de tenir compte, d'une part, de la situation particulière de détenteurs de certificats d'importation délivrés avant la date d'entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 2646/82 et, en conséquence, de prévoir pour les détenteurs la possibilité de demander l'annulation de ces certificats et la restitution de la caution et, d'autre part, d'arrêter une solution pour les marchandises en cours de transport maritime. » La différence de sort existant entre les anciens certificats nous paraît tellement frappante qu'il est nécessaire d'y revenir pour la mettre tout à fait clairement en évidence. Le 22 juillet 1982, trois jours après la décision prise par le Conseil de conclure l'accord visé avec la Thaïlande, décision qui remonte au 19 juillet 1982, la Commission a adopté le règlement n° 2029/82, ponant modalités d'application du régime d'importation. Ce règlement d'application ne régissait que certains certificats relatifs à des produits exportés de Thaïlande avant le 28 juillet 1982, sans régler de manière générale le sort des anciens certificats. Le régime des anciens certificats pour les importations en provenance de pays autres que la Thaïlande obéit à des modalités tout à fait différentes. Même si le Conseil avait également décidé, le 19 juillet 1982, de conclure les accords avec l'Indonésie et le Brésil, et avait aussi rendu public, le 28 juillet 1982, le montant du contingent de marchandises pouvant continuer à être importé au taux préférentiel, il a fallu attendre jusqu'au 30 septembre/1er octobre, pour que les modifications internes correspondantes soient mises en place et que les taux conventionnels soient modifiés dans le tarif douanier commun. Contrairement au régime applicable à la Thaïlande, l'article 3, paragraphe 6, du règlement n° 2655/82 offre la possibilité d'annuler les anciens certificats inutilisés. Cette différence de traitement nous semble d'autant plus frappante que le nouveau régime commercial applicable aux importations originaires de Thaïlande est entré en vigueur pour ainsi dire sans délai (publication de l'accord au Journal officiel du 28 juillet 1982, régime spécial uniquement applicable aux produits exportés de Thaïlande avant le 28 juillet 1982), alors que les importateurs de pays autres que la Thaïlnde disposaient encore de plus de deux mois jusqu'au 30 septembre 1982 pour s'adapter à la nouvelle réglementation tout en bénéficiant en outre du régime de l'article 3, paragraphe 6, du règlement n° 2655/82, leur permettant donc d'annuler leurs anciens certificats et d'obtenir la libération de la caution y afférente. A notre avis, le contraire aurait été plus sensé, c'est-à-dire prévoir des mesures transitoires pour les importations originaires de Thaïlande pour lesquelles le nouveau régime est entré en vigueur sans délai, plutôt que pour les importations originaires d'autres pays tiers pour lesquelles les importateurs disposaient d'une plus longue période pour s'adapter au nouveau régime. La Commission justifie les différences qui séparent ces régimes par des différences relatives à l'entrée en vigueur de ceux-ci, à leurs modalités de gestion et au traitement des anciens certificats. Nous avons exposé que les différences qui séparent ces régimes en rapport avec leur entrée en vigueur appelaient une solution contraire; quant aux régimes différents auxquels sont soumis les anciens certificats, nous ne pouvons que nous rallier à l'opinion émise par la demanderesse selon laquelle l'argumentation de la Commission forme un cercle vicieux. En effet, la Commission ne peut pas chercher à justifier le traitement différent réservé aux anciens certificats en invoquant précisément ce même traitement différent. Il nous reste donc à examiner la pertinence de l'argument relatif à la gestion différente du contingent. De fait, la gestion du contingent, c'est-à-dire tant la délivrance du « certificat pour l'exportation » donnant le droit à l'importation dans la Communauté au taux préférentiel que le contrôle du respect des quantités maximales convenues, est, suivant les dispositions combinées de l'accord conclu et des modalités d'exécution, entre les mains des autorités thaïlandaises. Il se peut également que les autorités thaïlandaises aient anticipé sur la conclusion de cet accord en délivrant ces certificats pour l'exportation dès le début de l'année 1982, mais, comme vous le savez, la demanderesse le conteste. Cependant, il nous paraît sans importance en l'espèce de savoir si, comme l'affirme la Commission, la demanderesse aurait pu se procurer un tel certificat. Le régime applicable à la demanderesse lors de l'importation dans la Communauté était celui de la Communauté et ce dernier n'a été remanié qu'à compter du 28 juillet 1982. En outre — et cela va clairement à l'encontre de l'argumentation de la Commission —, l'article 10 du règlement n° 2029/82 stipule expressément que les dispositions de l'article 1er (relatives au certificat pour l'exportation thaïlandais) ne sont applicables qu'aux certificats pour l'exportation émis par les autorités thaïlandaises du 28 juillet au 31 décembre 1982. En conséquence, la pratique des autorités thaïlandaises avant le 28 juillet n'est pas déterminante en l'espèce. Peu importe donc qu'un importateur se soit ou non conformé au régime d'exportation thaïlandais — à supposer que ce dernier ait été en place. Cela étant, il ne reste parmi les arguments avancés par la Commission que les deux points suivants à examiner: d'une part, la question de savoir qui contrôle le respect des quantités maximales formant le contingent et, d'autre part, les supputations de la Commission sur le nombre de certificats existant encore lors de l'entrée en vigueur du règlement n° 2655/82. En ce qui concerne d'abord la question de savoir qui contrôle le respect des quantités maximales du contingent, ou plus simplement qui calcule les quantités en question, y répondre ne peut à notre avis en rien aider à expliquer les différences qui existent dans le traitement réservé aux anciens certificats. Il s'agit d'un procédé technique qui, s'il est important dans l'appréciation juridique de mesures transitoires — ou pour constater qu'elles font défaut —, n'en est pas pour autant déterminant. Pour justifier le traitement différent réservé aux anciens certificats relatifs aux importations en provenance d'autres pays tiers que la Thaïlande, la Commission a par ailleurs exposé que le 1er octobre 1982, date d'entrée en vigueur du règlement n° 2655/82, il existait encore de nombreux certificats normaux, qui avaient été demandés par des importateurs intéressés se fiant au taux de prélèvement de 6 % consolidé au GATT. Certes, ces certificats ne conféraient, conformément à l'article 15, paragraphe 1, du règlement de base relatif aux céréales, qu'un droit au prélèvement applicable au jour de l'importation, mais, comme pour tous les certificats, leur délivrance était subordonnée à la constitution d'une caution qui risquait de rester acquise au cas où le certificat ne serait pas utilisé. Dans l'incertitude du volume que représentaient ces certificats devenus sans intérêt, la Commission a estimé opportun de prévoir, à l'article 3, paragraphe 6, alinéa 1, du règlement (CEE) n° 2655/82, la possibilité d'une annulation des certificats assortie de la libération de la caution. Or, selon nous, le même raisonnement s'applique aussi aux importations originaires de Thaïlande. La Commission a fait valoir que, lors de l'adoption du nouveau régime d'importation pour le manioc originaire de Thaïlande, elle ne disposait d'aucune donnée sur le nombre d'anciens certificats existant encore et restant inutilisés. Il n'était donc pas exclu qu'il existe encore de nombreux certificats normaux. Si la Commission voulait de la sorte protéger la confiance dans le taux consolidé au GATT, elle devait le faire pour tous les détenteurs d'anciens certificats. A cet égard, il ne saurait faire de différence que le taux de prélèvement consolidé repose directement sur les accords du GATT ou sur un accord bilatéral faisant application de la clause de la nation la plus favorisée, comme l'accord de coopération signé entre la Communauté économique européenne et l'Indonésie, la Malaysia, les Philippines, Singapour et la Thaïlande, pays membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est, dans son article 1er ( 28 ). Nous en arrivons ainsi à la conclusion que les détenteurs d'anciens certificats relatifs à des importations de manioc originaires de Thaïlande se trouvaient dans une situation identique à celle des détenteurs d'anciens certificats concernant des importations en provenance d'autres pays tiers que la Thaïlande. Il ne nous paraît pas justifié de traiter différemment ces deux groupes d'importateurs, de sorte que le principe général d'égalité impose de réserver le même traitement à ces deux groupes d'importateurs et, partant, d'appliquer par analogie la disposition transitoire de l'article 3, paragraphe 6, du règlement n° 2655/82 aux importateurs disposant encore d'anciens certificats portant sur des importations originaires de Thaïlande. Il n'est assurément pas nécessaire que nous nous étendions davantage sur le fait que le principe d'égalité compte parmi les principes généraux du droit communautaire. Il suffit à cet égard de renvoyer aux arrêts de principe des 21 juin 1958 ( 29 ) et 19 octobre 1977 ( 30 ). Pour en terminer avec ces problèmes, nous nous permettons de signaler encore que nous réservons expressément la question de savoir si la Communauté était tenue d'instaurer un régime transitoire pour les détenteurs d'anciens certificats. En effet, du point de vue juridique, ce à quoi les certificats donnent le droit et obligent, à savoir l'importation au taux de prélèvement en vigueur au jour de l'importation, est toujours réalisable. Certes, il se pourrait que la Communauté agisse quelque peu en contradiction avec son attitude antérieure en limitant, d'une part, l'importation de manioc, mais en forçant, d'autre part, les importateurs à effectuer ces mêmes importations en les menaçant de perdre la caution. Cependant, nous pensons qu'il n'y a pas lieu d'approfondir ici ce problème, car, en tout état de cause, lorsque des mesures transitoires sont prévues pour un certain groupe d'opérateurs économiques, ces mesures doivent s'appliquer à tous les opérateurs qui se trouvent dans une situation semblable.