A propos de la demande tendant à ce que soit déclarée nulle la décision du Conseil des 22 et 23 juillet 1974, il y a lieu de prime abord de préciser les points suivants:

La jurisprudence de la Cour de justice (cf. arrêts dans les affaires 175-73 et 18-74 — arrêts du 8 octobre 1974, Union Syndicale, Massa et Schots contre Conseil, et Syndicat général du personnel des organismes européens contre Commission) a déjà reconnu aux syndicats la capacité d'ester en justice. Cela vaut en tout cas lorsqu'ils jouissent de l'autonomie nécessaire pour agir comme une entité responsable dans les rapports juridiques et lorsqu'ils sont représentatifs. Pour deux des requérants, tous les éléments nécessaires à ce propos ont déjà été exposés dans les arrêts mentionnés. Il est donc établi qu'ils ont la capacité d'agir en justice. Pour les autres requérants nous supposerons tout d'abord qu'il en va de même, afin de concentrer notre examen sur les problèmes principaux de la procédure.

La jurisprudence a déjà également précisé que les syndicats ne peuvent introduire de recours sur la base de l'article 91 du statut du personnel. Nous n'avons donc pas besoin de nous arrêter aux conditions établies par cet article, et cela d'autant moins que les requérants ont expressément déclaré que le recours se fonde exclusivement sur l'article 173 du traité CEE. Limite-t-on en conséquence l'examen aux dispositions de l'article 173, on retiendra de même a priori que cette voie de droit est en principe — comme le montrent les arrêts mentionnés — ouverte aux syndicats. Mais il est tout aussi certain — les arrêts ne nous laissent aucun doute à ce propos — qu'il faut observer les conditions générales relatives à l'application de cette disposition qui ressortent du traité et de la jurisprudence en la matière.

Le Conseil conteste que les conditions imposées par l'article 173, paragraphe 2, soient remplies dans la présente espèce. Il attire en premier lieu l'attention sur le fait que l'acte litigieux, étant donné qu'il s'agit du rejet implicite d'une proposition de règlement, doit de la même façon se voir reconnaître le caractère d'un règlement. Il est également d'avis que les syndicats ne sont concernés ni individuellement ni directement par l'acte attaqué. Enfin, le Conseil est d'avis qu'en tant qu'association, les syndicats peuvent seulement introduire des recours pour la défense de leurs intérêts propres, et non pour la défense des intérêts collectifs de leurs membres.

En ce qui concerne tout d'abord la question de savoir si la nature juridique de l'acte attaqué fait échec à la recevabilité du recours, on constate d'une part que la jurisprudence (affaires 16 et 17-62 — arrêt du 4 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes et autres contre Conseil de la CEE, Recueil 1962, p. 901) exclut clairement que les particuliers (nous entendons par là les personnes ayant qualité pour former un recours aux termes de l'article 173, paragraphe 2) aient la possibilité d'intenter un recours dirigé contre un règlement. A ce propos, sont considérés comme des règlements les actes ayant un caractère normatif, c'est-à-dire des mesures qui ne produisent pas seulement leurs effets sur un nombre limité de destinataires identifiables, mais sur une catégorie de personnes déterminées dans l'abstrait. De même, la jurisprudence a établi (affaire 42-71, arrêt du 8 mars 1972, Nordgetreide GmbH & Co KG contre Commission, Recueil 1972, p. 110) que, dans le cas du rejet d'une demande, la nature juridique de l'acte de rejet doit être appréciée en fonction de l'objet de la demande.

Il s'agit donc de savoir si ce que le Conseil a rejeté lors de la session des 22 et 23 juillet 1974 doit être effectivement appréhendé comme étant un règlement.

Dans la mesure ou il nous intéresse ici, l'objet de ladite session du Conseil est caractérisé dans le protocole dont nous disposons relatif à cette séance, par la formule «proposition de révision des rémunérations suite à la correction de l'indicateur spécifique pour un des États membres». Il y est encore question d'une proposition en ce sens de la présidence du Conseil et d'une proposition correspondante de la Commission. Revêt de l'importance la volonté exprimée en fin du protocole de s'en tenir à l'adaptation des rémunérations à laquelle il avait été procédé en dernier lieu au 18 décembre 1973, sans prévoir donc d'autres mesures complémentaires ou modifications, ce qui autorise, à tout le moins, de parler d'un rejet implicite des deux propositions évoquées. Or, en se basant sur ce seul élément, il y aurait lieu à notre avis de ne pas rejeter la thèse du caractère normatif de la décision du Conseil.

Dans sa proposition de règlement du 21 mars 1974, la Commission a en substance relevé deux points. A son avis, pour la période du 1er juillet 1972 au 30 juin 1973, les tableaux des rémunérations figurant dans le statut du personnel et dans les conditions d'emploi dans la version du 9 août 1973 et, pour la période du 30 juin 1973, les tableaux des rémunérations figurant dans le statut du personnel et dans les conditions d'emploi dans la version du 28 décembre 1973, devraient être remplacés par d'autres. Or, au cas où une telle solution aurait été adoptée, on pourrait certainement dire que la mesure dans son ensemble aurait produit des effets sur un nombre indéterminé de personnes étant donné qu'en toute hypothèse, les effets se seraient prolongés au-delà du mois de juillet 1974. C'est pourquoi on ne peut qu'affirmer que la mesure dans son ensemble et, partant, également la décision de rejet du Conseil, a le caractère d'un règlement.

Les mêmes considérations s'appliquent à la proposition de la présidence du Conseil. Elle tendait en effet à ce que soit ajoutée à l'augmentation des 3,3 %, décidée le 18 décembre 1973, une adaptation supplémentaire des rémunérations d'un montant de 2 %. Elle devait entrer en vigueur le 1er juillet 1973 et les paiements devaient être effectués à dater du 1er janvier 1975. Si elle avait été acceptée, cette proposition aurait également produit des effets au-delà de juillet 1974 et aurait donc, en toute hypothèse, concerné un nombre indéterminé de personnes. En conséquence, il faudrait également parler dans ce cas d'un vrai règlement dont le rejet, ainsi que nous l'avons dit précédemment, ne peut être attaqué par des particuliers, parmi lesquels figurent bien entendu les syndicats.

Cela étant, le Conseil a bien rejeté toute adaptation des rémunérations, donc également des solutions possibles, à caractère exclusivement rétroactif et pour lesquelles, si elles avaient été adoptées, les intéressés auraient pu en quelque sorte être déterminés. C'est en fait en ce sens qu'allaient les propositions des représentants du personnel. Ainsi que cela ressort des notes relatives à un dialogue avec le Conseil le 7 décembre 1973, les représentants du personnel n'avaient en vue qu'une mesure de compensation, sous la forme d'une augmentation de 5,5 % des rémunérations à dater du 1er juillet 1972. Pour être complets, nous devons donc également nous demander si, même en se basant sur cette hypothèse, la décision négative prise par le Conseil en juillet 1974 doit être considérée, en raison de sa nature juridique, comme ne pouvant pas être mise en cause par des particuliers.

Qu'on nous permette de le dire tout de suite, nous ne voyons aucune objection à exclure, également dans cette optique, que les syndicats aient le droit d'intenter un recours.

D'autre part, il n'est certainement pas possible de parler, comme l'ont fait les requérants, d'une série de décisions individuelles qui aurait été en réalité arrêtée, et de renvoyer à la jurisprudence des affaires 41 à 44-70 (arrêt du 1er avril 1971, NV Internationale Fruit Company & autres contre Commission, Recueil 1971, p. 422) et 62-70 (arrêt du 23 novembre 1971, Bock contre Commission, Recueil 1971, p. 908) qui s'applique en la matière. A notre avis, on peut dire en effet qu'au cas où il aurait pris une décision positive, le Conseil n'aurait arrêté qu'une décision de principe qui, selon la situation des intéressés, aurait appelé des mesures d'exécution de la part des organes compétents.

D'autre part, il ne nous semble pas non plus exact de se référer, pour déterminer la nature juridique d'une mesure, uniquement à son champ d'application dans le temps; c'est plutôt l'objet de la réglementation qui devrait revêtir de l'importance. Si on s'y réfère, il faudra alors reconnaître que les mesures d'adaptation du tableau des rémunérations, qui s'appliquent à l'ensemble du personnel pour une période importante, ne peuvent intervenir que sous la forme d'un règlement et que, même dans le cas de mesures purement rétroactives, elles ne peuvent être assimilées à un «acte d'ordre général» (Allgemeinverfügung) au sens du droit administratif allemand, c'est-à-dire à une mesure qui n'est arrêtée qu'en fonction d'un événement concret, en vue de régler une situation individuelle particulière. En d'autres termes, il est impossible de ne pas admettre qu'abstraction faite de son champ d'application dans le temps, un acte qui a pour but de compléter ou modifier un règlement a également le caractère d'un règlement.

C'est pourquoi nous estimons que c'est à juste titre que la Commission a donné à sa proposition la forme d'un règlement, et qu'en conséquence, étant donné l'objet de la décision de rejet du Conseil, on ne saurait admettre que les syndicats disposent d'un droit de recours direct.

Cela dit, il ne serait à vrai dire plus nécessaire de se pencher sur la question qui se pose encore, de savoir si, dans l'hypothèse où il ne se serait pas agi d'un règlement, les requérants auraient été directement et individuellement concernés, c'est-dire la question de savoir si on peut estimer que le droit communautaire autorise les associations, et partant les syndicats, à agir en justice pour défendre les intérêts collectifs de leurs membres, ou mieux de l'ensemble des fonctionnaires. Nous ajouterons cependant encore un mot à ce propos, puisque ce dernier problème a fait l'objet d'un exposé très détaillé de la part des requérants lors de la procédure orale.

Nous aimerions de prime abord souligner à ce propos que, contrairement aux requérants, nous ne voyons dans les arrêts déjà mentionnés 175-73 et 18-74 aucun indice allant dans le sens d'une réponse positive la question posée.

Il est vrai qu'il est question dans ces arrêts de la possibilité, pour ces associations, c'est-à-dire les syndicats, d'entreprendre toute activité licite dans la défense des intérêts professionnels de leurs membres, et qu'il y est ajouté que l'action en justice fait partie des moyens qui se trouvent à la disposition de ces associations. Il est cependant dit expressément à la phrase suivante: «Dans l'ordre juridique communautaire, l'exercice de ce droit est toutefois subordonné aux conditions déterminées par le système des voies de recours organisées par les traités ayant institué les Communautés», et jusqu'à présent ces conditions n'ont pas été comprises en ce sens que les associations disposent de la possibilité d'agir en justice en vue de la protection des intérêts collectifs. Il nous semble en outre significatif qu'il soit aussi souligné qu'une association professionnelle ayant la capacité d'agir en justice peut, en application de l'article 173, paragraphe 2, du traité CEE, introduire des recours dirigés contre les décisions qui lui sont adressées au sens de cette disposition. A l'inverse — et abstraction faire de cette dernière remarque — on pourrait même déduire de l'arrêt dans l'affaire 18-74 un argument allant à l'encontre de la thèse des requérants. Il s'agissait dans cette espèce d'une mesure ayant une portée générale, à savoir d'une mesure décidant d'une retenue sur salaire pour les fonctionnaires et agents de la Commission qui avaient participé à une grève. La voie de recours ouverte par l'article 173 avait également été évoquée à ce propos. La Commission a examiné la capacité du syndicat requérant de défendre des intérêts collectifs, le syndicat ayant fait valoir que la mesure arrêtée portait un préjudice direct aux droits syndicaux et corporatifs de la requérante même. Certes, ce recours a été rejeté parce qu'il se fondait sur l'article 91 du statut du personnel. On peut cependant supposer que la Cour de justice n'en serait pas arrivée au rejet du recours si les observations, dont l'article 173 a fait l'objet, lui avaient permis de penser que le droit communautaire donnait effectivement aux syndicats la possibilité d'agir en justice en vue de protéger des intérêts collectifs.

Si on considère ensuite l'état du droit dans les États membres, cela en vue de la recherche d'un principe juridique commun qui pourrait revêtir de l'importance dans l'interprétation du droit communautaire, on s'aperçoit que l'état du droit en la matière ne présente aucune uniformité.

Nous avons, il est vrai, d'une part les droits français et belge qui accordent notoirement aux syndicats le droit d'agir en justice pour la défense des intérêts collectifs. Cela leur est possible, qu'il s'agisse d'actes individuels qui produisent leurs effets sur plusieurs personnes, non identifiables, ou d'actes réglementaires qui affectent le statut du personnel (cf. Waline, Droit administratif, 8e édition, no 770; Auby et Drago, Traité du contentieux administratif 1962, volume 2, no 1035; Plantey, Traité pratique de la fonction publique, 3e édition, volume 2, nos 3033 et suiv.; Conseil d'État belge, Recueil des arrêts et avis du Conseil d'État 1967, no 12521). Par contre, la situation est différente en Italie, aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne et en république fédérale d'Allemagne. D'après la jurisprudence du Conseil d'État italien, de même qu'en droit néerlandais, les associations ne peuvent pas agir en justice en vue de la défense des droits et intérêts qui appartiennent à l'ensemble de la catégorie représentée (cf. arrêts du Conseil d'État 1969, p. 1760; Rapport van de Commissie in zake algemene bepalingen van administratief recht 1971, p. 208). En Grande-Bretagne il n'existe manifestement pas non plus de jurisprudence qui autoriserait les syndicats à introduire des recours dirigés contre des décisions concernant leurs membres. En droit allemand, la règle générale selon laquelle les associations ne peuvent pas agir en justice pour protéger les intérêts collectifs de leurs membres, cette voie ne leur étant ouverte que lorsque les intérêts propres du groupe sont en jeu, s'applique également aux syndicats, abstraction faite de certaines exceptions expressément prévues par la loi (cf. Naumann, Klagebefugnis von Verbänden im Verwaltungsprozeß, Die öffentliche Verwaltung 1971, p. 378 et suiv.). Jouent certainement un rôle, à ce propos, les considérations inhérentes aux problèmes de l'autorité de la chose jugée et de l'exclusion intentionelle des actions populaires, et éventuellement également, aux difficultés relatives à la délimitation des cas dans lesquels il est nettement possible de présumer l'existence d'un intérêt collectif.

En conséquence, il paraît certainement impossible de parler d'un principe général de droit en vertu duquel les syndicats auraient, de façon générale, le droit d'agir en justice en vue de défendre des intérêts collectifs.

A cela s'ajoute encore le fait que des indices qui militent nettement à l'encontre de la recevabilité des recours du type de celui auquel nous sommes confrontés, découlent du système des voies de recours particulier organisé par le traité lequel, ainsi que nous l'avons montré, s'applique également aux recours formés par les syndicats. Dans cette mesure, il est significatif que le système des voies de recours organisé par le traité ne constitue pas, en ce qui concerne les particuliers, la reproduction des systèmes nationaux qui vont, partiellement, plus loin. Notamment, l'exigence d'un intérêt direct et individuel revêt une importance décisive. Or, dans une interprétation objective, il faut sans doute entendre par là que tout requérant doit faire état de la violation d'un droit ou d'un intérêt qui lui est propre. C'est cette direction qu'a prise, en tout cas jusqu'à présent, la jurisprudence. Elle montre une nette tendance à exclure que les associations professionnelles puissent introduire des recours en leur propre nom et pour leur propre compte, même si elles englobent l'ensemble des personnes intéressées par une mesure. Nous rappelons à ce propos l'arrêt déjà évoqué dans les affaires 16 et 17-62. Cet arrêt a rejeté le recours d'une association parce que les membres de l'association étaient concernés par la mesure attaquée de la même façon que les membres d'une catégorie entière de personnes. Il a été dit expressément qu'il était impossible de prétendre qu'en sa qualité de représentant d'un groupe d'entreprises, une association soit concernée de façon individuelle par une mesure visant les intérêts généraux de ce groupe.

C'est pourquoi nous sommes enclin, sans plus approfondir le problème, à partager à ce propos la thèse développée par M. l'Avocat général Trabucchi dans les conclusions prononcées dans l'affaire 18-74, selon laquelle les syndicats ne pourraient agir que pour protéger leurs intérêts propres, fonctionnels, c'est-à-dire pour défendre des droits qui ont un rapport direct avec leurs principales fonctions, et non pour défendre les intérêts de leurs membres.

La conclusion que nous en tirons pour l'espèce présente est tout à fait claire: il ne faut pas oublier qu'il s'agit manifestement des intérêts pécuniaires des fonctionnaires, de l'adaptation de leurs rémunérations. Par contre, il est impossible d'apercevoir des intérêts qui seraient propres aux syndicats, au sens de la tendance fondamentale de notre jurisprudence. Leur existence ne découle pas du fait que les membres des syndicats ont transféré la mission générale de défense de leurs intérêts aux syndicats, ni du fait que le but de l'association est précisément la protection des intérêts de ses membres. Il est également impossible de déduire l'existence d'intérêts propres aux syndicats du fait que les représentants du personnel ont pris part au dialogue qui a abouti à la décision du Conseil du 21 mars 1972, c'est-à-dire à la décision dont l'application correcte fait actuellement l'objet du litige.

En conséquence, si on ne partage pas la thèse relative à la nature juridique de l'acte attaqué, il y aurait lieu de retenir que, dans la mesure où il s'agit de recours en annulation, la recevabilité des recours formés par les syndicats doit être niée, étant donné que seule pourrait être invoquée une violation collective des intérêts de l'ensemble du personnel, et non une violation des intérêts propres des syndicats.