CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁMASO RUIZ JARABO COLOMER

présentées le 14 février 2006 ( )

Affaire C-84/04

Commission des Communautés européennes

contre

République portugaise

«Manquement – FEOGA, section ‘orientation’ – Principe du paiement intégral des sommes dues par la Communauté – Versement d’une taxe à caractère rémunératoire à l’autorité nationale dans le cadre de la procédure d’octroi des aides»

I – Introduction

1. La Commission des Communautés européennes a saisi la Cour de justice d’un recours au titre de l’article 226 CE, visant à faire constater que la République portugaise a manqué à ses obligations communautaires en obligeant les bénéficiaires des sommes octroyées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation», à verser à l’Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Ifadap) des taxes fixées en fonction du budget total du projet bénéficiant du soutien, ce qui a pour effet de diminuer la contribution du FEOGA.

2. Il ressort des griefs exposés dans la requête et du mémoire en défense que trois questions suscitent le débat: le principe du paiement intégral des aides du FEOGA, section «orientation»; l’existence dans l’État susmentionné d’une réduction des aides due au paiement de la taxe, et la nature de cette dernière.

3. La présente affaire a pour principal intérêt de permettre pour la première fois à la Cour de se prononcer sur la section susmentionnée, contrairement à la section «garantie», qui a fait l’objet d’une abondante jurisprudence.

II – Le cadre juridique

4. Il convient, pour répondre à ces questions, de procéder à un exposé détaillé de la réglementation mettant en évidence les particularités des deux branches du FEOGA afin d’apprécier l’applicabilité à la section «orientation» de la jurisprudence relative à la section «garantie». De même, il convient d’examiner la réglementation relative à l’Ifadap et à la taxe nationale.

A – La réglementation communautaire

1. Les fonds agricoles

a) Origine et évolution initiale

5. La réalisation des objectifs de la Communauté implique, selon l’article 3, sous e), du traité CE (devenu, après modification, article 3, paragraphe 1, sous d), CE), l’instauration d’une politique commune dans le domaine de l’agriculture.

6. En vue d’atteindre les objectifs de cette politique, l’article 40 du traité CE (devenu, après modification, article 34 CE) prévoit l’établissement d’une organisation commune des marchés et permet la création d’«un ou plusieurs fonds d’orientation et de garantie agricole».

7. La Commission, dès ses propositions initiales, a estimé utile de créer deux fonds: l’un pour les marchés, comportant des subdivisions autonomes par groupes de produits, et l’autre pour l’amélioration des structures ( ).

8. Cette suggestion n’a pas été retenue par le Conseil qui, par le règlement n° 25, du 4 avril 1962, relatif au financement de la politique agricole commune ( ), a institué un instrument unique, le FEOGA, composé des sections «garantie» et «orientation».

9. Il convient de souligner que, en dépit de sa dénomination, il ne s’agit pas d’un «fonds» au sens strict du terme, puisqu’il ne dispose pas de ressources propres déterminant le volume des dépenses, ni d’une autonomie financière ( ). Il fait partie du budget communautaire ( ) et les règlements financiers lui sont applicables, sous réserve de quelques particularités.

b) Les sections du FEOGA

10. Bien que les deux branches contribuent au soutien financier de la politique agricole, l’examen de leur champ d’application fait apparaître des divergences manifestes entre elles.

i) La section «garantie»

11. Elle finance les dépenses résultant de l’application des organisations communes de marché et de la politique des prix. Depuis la réforme de la politique agricole de 1993, elle finance également, en tout ou en partie, d’autres actions, telles que le retrait des terres, les aides aux revenus ou la protection de l’environnement.

12. S’agissant de la nature de ses mesures, elle procède à des restitutions à l’exportation, à des interventions par les prix et à des aides directes ( ), cette dernière catégorie étant, quantitativement, bien supérieure aux deux autres ( ).

13. Ces mesures constituent des dépenses obligatoires et difficilement prévisibles, et font l’objet, au cours de chaque exercice, d’adaptations visant à ajuster les estimations aux besoins réels.

14. La section «garantie» s’est avérée être la plus significative, car elle a donné lieu à une abondante jurisprudence.

ii) La section «orientation»

15. Elle fait partie, avec le Fonds social européen, le Fonds européen de développement régional et l’Instrument financier d’orientation de la pêche, des fonds structurels de l’Union, chargés de soutenir les initiatives des États membres visant à réaliser la cohésion économique et sociale ( ), dont le renforcement par l’Acte unique européen ( ) a conduit à une nouvelle réglementation desdits fonds, introduite par le règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil ( ), modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil ( ) (ci-après le «règlement n° 2052/88, modifié»).

16. Cette réglementation a été complétée par le règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil ( ), bien qu’en l’espèce il faille tenir compte de la version résultant du règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil ( ) (ci-après le «règlement n° 4253/88, modifié).

17. Le cadre normatif exposé plus haut montre que la section «orientation» du FEOGA finance les actions visant à atteindre les objectifs énoncés à l’article 39, paragraphe 1, sous a), du traité CE (devenu article 33, paragraphe 1, sous a), CE) et contribue à la réalisation des objectifs prioritaires n° 1, «promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement» et n° 5 «promouvoir le développement rural: a) en accélérant l’adaptation des structures agricoles dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune; b) en facilitant le développement et l’ajustement structurel des zones rurales» ( ).

18. En particulier, il lui appartient de renforcer et de réorganiser les structures précitées, de compenser les effets des handicaps naturels, d’assurer la reconversion des productions agricoles et de promouvoir le développement d’activités complémentaires pour les agriculteurs, auxquels elle doit assurer un niveau de vie équitable. Elle doit également contribuer au développement du tissu social des zones rurales, à la sauvegarde de l’environnement et au maintien de l’espace rural. Elle contribue, en outre, à des actions d’assistance technique et d’information, au soutien d’études ou d’expériences pilotes concernant l’adaptation des structures agricoles et favorise le développement rural au niveau communautaire ( ).

19. La section «orientation» dispose d’une dotation bien plus modeste que la section «garantie» ( ), même si ce n’est pas sa part limitée dans le budget qui importe, mais de savoir si les ressources qu’elle mobilise sont suffisantes au regard des problèmes qu’elle entend résoudre ( ).

2. Le fonctionnement du FEOGA, section «orientation»

20. L’action de la section «orientation» est conçue comme un «complément aux actions nationales correspondantes» ( ), ne se substitue pas «aux dépenses structurelles publiques ou assimilables de l’État membre» ( ) et s’établit «par une concertation étroite entre la Commission, l’État membre concerné, les autorités et organismes compétents […] désignés par l’État membre à l’échelle nationale, régionale, locale ou autre». Ce partenariat, qui «porte sur la préparation, le financement, ainsi que sur l’appréciation ex ante, le suivi et l’évaluation ex post des actions», est mené «en plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières respectives de chacun des partenaires» ( ). Par conséquent, la coopération entre les différents intervenants constitue un élément essentiel du système ( ).

21. Les ressources communautaires sont distribuées sous la forme d’aides directes ou indirectes. Les premières, plus anciennes, sont des crédits octroyés à des projets d’investissement nationaux ou régionaux lancés par les États et préalablement approuvés par la Commission. Les secondes, fort hétérogènes, recouvrent de multiples hypothèses, ce qui en fait un mécanisme idéal en cas de nombreuses demandes de faible importance économique, l’autorisation incombant à l’État membre lui-même.

22. La distribution est effectuée par le biais d’une procédure de programmation pluriannuelle qui commence par la présentation par les États, pour chacun des objectifs prioritaires déterminés par la Communauté, de plans de développement ( ) sur la base desquels la Commission, en accord avec les personnes désignées par l’administration nationale, établit le «cadre communautaire d’appui», qui fixe les objectifs, les formes d’intervention et le plan de financement indicatif ( ). Selon ce dernier document, l’interlocuteur de chaque pays expose les actions des programmes opérationnels, conformément à une série d’axes d’intervention, que les projets doivent respecter pour recevoir la subvention communautaire ( ), dont le montant dépend de la région et de l’action concernées ( ).

23. Une fois l’autorisation obtenue, l’organisme national, régional ou local procède au paiement du concours financier, qui peut revêtir la forme d’avances ou de paiements définitifs ( ). Il est précisé que «les paiements doivent être faits aux bénéficiaires finals sans aucune déduction ni retenue qui puisse réduire le montant de l’aide financière à laquelle ils ont droit» ( ).

24. Le rôle des États membres est donc essentiel à plusieurs égards. D’une part, l’État membre a d’autant plus de chances de bénéficier des possibilités qu’offre le FEOGA qu’il fait preuve d’efficacité administrative ( ). En ce sens, «l’organisme responsable de la mise en œuvre d’une action bénéficiant d’un concours financier de la Communauté veille à ce que celle-ci fasse l’objet d’une publicité adéquate afin de sensibiliser les bénéficiaires potentiels et les organisations professionnelles aux possibilités offertes par l’action ( ).

25. D’autre part, dans le cadre de l’évaluation ex post, les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour «vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement», «prévenir et poursuivre les irrégularités» et pour «récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus ou d’une négligence» ( ). Ces mesures sont sans préjudice des contrôles que des fonctionnaires ou agents de la Commission peuvent effectuer «sur place, notamment par sondage» ( ). En tout état de cause, l’État membre concerné et la Commission se transmettent sans délai «toutes informations appropriées concernant les résultats des contrôles effectués» ( ).

3. Remarque finale

26. Le règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels ( ), a abrogé, à partir du 1er janvier 2000, les règlements n° 2052/88 et n° 4253/88 ( ).

27. Par conséquent:

– les règlements n° 2052/88 et n° 4253/88, dans leur version initiale, régissent la période de programmation 1989‑1993;

– les règlements n° 2052/88 et n° 4253/88, modifiés, s’appliquent à la période de programmation 1994‑1999 – ici en cause;

– enfin, la période de programmation 2000‑2006 est régie par le règlement n° 1260/1999.

28. L’évolution du FEOGA a en outre fait apparaître qu’il était utile de doter les deux branches de leur propre autonomie, comme la Commission l’avait initialement proposé.

29. Le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune ( ), abroge le règlement n° 25, le règlement (CE) n° 723/97 ( ) et le règlement (CE) n° 1258/1999 ( ) et remplace le FEOGA par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), destinés à financer les mesures de marché, pour le premier, et les programmes de développement, pour le second ( ).

30. Selon l’article 11 du nouveau règlement, applicable aux deux fonds, «sauf dispositions contraires prévues par la législation communautaire, les paiements relatifs aux financements prévus au titre du présent règlement ou aux sommes relatives à la participation financière publique dans les programmes de développement rural sont effectués intégralement aux bénéficiaires».

B – La législation portugaise

1. L’Ifadap

31. Le décret-loi n° 414/93, du 23 décembre 1993 ( ), dote cette entité d’un statut énonçant les règles relatives à sa dénomination, à sa nature, à son régime, à son siège (chapitre I), à ses fonctions (chapitre II), à ses organes (chapitre III), à sa gestion patrimoniale et financière (chapitre IV) et personnelle (chapitre V).

32. L’exposé des motifs explique qu’il a été institué en 1977 pour gérer les lignes de crédit en faveur de l’agriculture, de la sylviculture, de l’élevage et de la pêche, et qu’il est l’interlocuteur exclusif du FEOGA, section «orientation».

33. L’Ifadap étant un organisme de droit public, il jouit de la personnalité juridique, de l’autonomie administrative et financière et d’un patrimoine propre ( ), et agit sous la tutelle du ministre de l’Agriculture ( ).

34. À l’exception de ses relations avec les tiers, dans lesquelles il est soumis au droit privé, pour autant qu’il n’agit pas «investi de prérogatives d’autorité», il est régi par le statut précité et, à titre subsidiaire, par la réglementation applicable aux entreprises publiques ( ).

35. Il est chargé de promouvoir l’agriculture et la pêche par le biais de régimes de soutien économique, direct ou indirect ( ). Il doit notamment:

– assurer le fonctionnement des systèmes d’appui et d’aides communautaires et nationales aux secteurs de l’agriculture et de la pêche, en participant à la conception et à l’exécution des programmes et des règlements adoptés et en servant d’interlocuteur national unique du FEOGA, section «orientation», et d’autres institutions financières communautaires, en particulier en ce qui concerne les demandes d’avances, de remboursement, de régularisations et de règlement de comptes ( );

– effectuer le paiement des aides, nationales et communautaires, destinées à financer des programmes et des projets ou à bonifier les intérêts des emprunts contractés à cette fin ( ), en assurant la vérification et le contrôle de ces programmes ou projets ( );

– intervenir dans l’évaluation des actions entreprises dans le cadre du FEOGA, section «orientation», et des autres instruments communautaires, en fournissant des informations quantitatives et qualitatives sur l’efficacité de ces actions ( ).

36. Le produit des ventes de biens et de services constitue l’une de ses sources de revenus ( ).

2. La taxe

37. Le ministre des Finances et le ministre de l’Agriculture, du Développement rural et de la Pêche ont, par arrêté conjoint du 28 mai 1996 ( ), pris en application des articles 5, paragraphe 2, sous a), et 20, paragraphe 1, sous b), du statut, autorisé l’Ifadap à percevoir une taxe ne dépassant pas 0,9 % du montant total des projets qui lui sont soumis, ou 0,45 % lorsque son intervention ne comprend pas d’activité d’analyse et de décision.

III – Les antécédents du litige et la procédure précontentieuse

38. Au cours des contrôles effectués en 1993, la Commission a constaté que les bénéficiaires du financement du FEOGA, section «orientation», étaient contractuellement tenus de verser à l’Ifadap 1,5 % du montant de l’aide accordée.

39. La Commission a ensuite informé les autorités portugaises que ces paiements étaient contraires à la législation communautaire et les a invitées à les suspendre et à restituer les sommes indûment perçues.

40. Par lettre du 20 janvier 1999, l’État concerné a reconnu l’irrégularité des paiements effectués entre le 3 août 1993 et le 31 décembre 1994 et a décidé de rembourser les sommes reçues.

41. À partir de la dernière date indiquée, il a commencé à appliquer un système de paiement intégral des subventions, suivant une procédure prévue par l’arrêté conjoint de 1996, mais en permettant à l’Ifadap de percevoir des taxes à titre de rémunération pour ses services.

42. L’Ifadap a cessé de percevoir ces taxes en 1999, date correspondant à la fin du programme national d’aide à la modernisation de l’agriculture et des forêts et à l’entrée en vigueur du règlement n° 1260/1999.

43. La Commission a exprimé des réserves quant à la compatibilité du régime applicable entre 1995 et 1999 et a effectué une mission de contrôle au Portugal du 9 au 17 mars 2000. Elle a déduit des données recueillies que le contrat d’octroi du concours financier comportait en annexe un formulaire par lequel l’intéressé acceptait que son compte fût débité d’un montant correspondant à la taxe, à titre de «service fourni par l’Ifadap dans le cadre du contrat susmentionné». Le caractère volontaire et facultatif du paiement pouvait être constaté, semble-t-il, au cours des réunions de l’organisme avec les particuliers.

44. Le 25 juillet 2001, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure, indiquant que le système entré en vigueur le 1er janvier 1995 comportait des procédures impliquant le paiement de taxes obligatoires, analogues aux taxes précédemment applicables, qui n’étaient pas destinées à rémunérer des services fournis aux bénéficiaires.

45. La réponse des autorités portugaises n’a pas convaincu la Commission, qui leur a adressé un avis motivé le 13 novembre 2002 avant de saisir la Cour de justice d’un recours en manquement en application de l’article 226 CE.

IV – La procédure devant la Cour

46. La requête, enregistrée au greffe de la Cour le 20 février 2004, demande à la Cour de justice de constater que la République portugaise, en permettant à l’Ifadap d’instaurer, et en acceptant de maintenir en vigueur, une procédure d’octroi des concours financiers des fonds structurels communautaires qui comporte des formalités substantielles impliquant le paiement de taxes qui ne sont ni volontaires ni facultatives et qui ne constituent pas la rémunération de services rendus, mais servent à financer des missions incombant normalement à l’État, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement n° 4253/88 et de l’article 10 CE. Elle conclut également à la condamnation de la partie défenderesse aux dépens.

47. La République portugaise, dans son mémoire en défense parvenu le 30 avril de la même année, demande à la Cour de rejeter le présent recours comme non fondé et de condamner la Commission aux dépens.

48. Après le dépôt d’une réplique et d’une duplique, la phase écrite de la procédure a été clôturée.

49. Le 12 janvier 2006, une audience a été tenue à l’initiative de la République portugaise, à laquelle les deux parties ont comparu.

V – Analyse du recours en manquement

A – Exposé du recours

50. La Commission estime que la République portugaise viole le droit communautaire en ce qu’elle réduit systématiquement les aides accordées par le FEOGA, section «orientation», en imposant aux bénéficiaires de verser certaines sommes à l’organisme responsable de la gestion des lignes de crédit. Cette pratique constituerait une violation de la clause de paiement intégral, qui figure dans tous les textes régissant les interventions des fonds structurels et se déduit de l’article 21, paragraphe 3, du règlement n° 4253/88, modifié, ainsi qu’une violation du principe de coopération loyale énoncé à l’article 10 CE.

51. La République portugaise estime que la taxe que perçoit l’Ifadap au titre des services fournis est compatible avec les règles communautaires, adéquate, proportionnée et sans incidence sur le montant du concours financier de la Communauté. Elle conteste la jurisprudence invoquée par la Commission et reproche à cette dernière de violer le principe de subsidiarité prévu à l’article 5, paragraphe 2, CE et le principe de partenariat de l’article 4 du règlement n° 2052/88, modifié.

52. Les termes dans lesquels la requête est libellée font apparaître que la Commission met en cause le mode de distribution par l’État membre défendeur de certaines aides octroyées dans le cadre de la politique agricole commune entre 1995 et 1999.

53. Toutefois, un examen détaillé implique de circonscrire le débat à deux égards.

54. En premier lieu, les règlements du Conseil prescrivent l’octroi de subventions par la Communauté et prévoient un partenariat entre trois parties: la Commission, l’État et les autorités ou organismes que ledit État désigne.

55. En d’autres termes, on ne saurait remettre en cause le régime juridique, les compétences, l’organisation ou le fonctionnement de l’Ifadap, à moins qu’ils n’affectent les contributions de la Communauté.

56. En second lieu, les différences entre les deux sections du FEOGA sont bien connues, ces dernières s’appliquant à des domaines différents: les marchés pour l’une et les structures agricoles pour l’autre. Leurs spécificités respectives revêtent toutefois un caractère accessoire au regard de leur caractéristique commune, à savoir leur financement par le budget communautaire, qui leur permet de financer à leur tour les interventions propres à leur champ d’application.

57. Par conséquent, il importe d’examiner plusieurs points: l’existence d’une obligation de verser intégralement la contribution du FEOGA, section «orientation», aux bénéficiaires; le système en vigueur au Portugal au cours de la période d’application de la taxe versée à l’Ifadap et, dans l’hypothèse où serait constatée une réduction indue de la contribution communautaire, l’existence d’une justification.

B – Le principe du paiement intégral des concours financiers communautaires

58. L’analyse des particularités des aides, de la législation et de la jurisprudence confirme que, sauf disposition contraire, les aides du FEOGA, section «orientation», doivent être versées dans leur intégralité.

1. Les objectifs et les caractéristiques des subventions

59. Les actions communautaires viennent compléter celles des États membres, qui doivent poursuivre l’exécution de celles qui, par nature, leur incombent. En ce sens, j’estime, comme le gouvernement portugais, que le financement communautaire a un caractère «accessoire» par rapport au financement national. Cette caractéristique ne s’oppose toutefois pas, selon moi, au paiement intégral des subventions. Il ne saurait y avoir contradiction entre ces deux caractéristiques, puisqu’elles sont différentes.

60. Si l’on permettait aux autorités nationales d’influer, directement ou indirectement, sur le montant final de l’aide apportée par la Communauté, on compromettrait le système d’aides, qui cesserait d’être uniforme, puisque tout État pourrait percevoir une taxe dont il fixerait librement le taux.

61. Il en résulterait également des discriminations. En premier lieu, entre les États membres eux-mêmes, puisque ceux qui présenteraient un plus grand nombre de projets subventionnés obtiendraient indirectement plus de ressources communautaires par le biais d’une procédure dont ce n’est pas l’objectif, ce qui causerait des inégalités selon le taux retenu ( ). En second lieu, entre les bénéficiaires, puisque la disparité des taxes aurait une incidence sur la somme octroyée, de sorte que, dans des conditions identiques, certains obtiendraient une aide supérieure, qu’il s’agisse de bénéficiaires du même pays ou de pays différents, ce qui ne serait admissible que si le législateur avait expressément permis de déroger à la règle du paiement intégral.

62. Les dispositions relatives au budget général de la Communauté plaident également en faveur du raisonnement exposé plus haut. Ainsi, l’article 2 du règlement financier de 1977 ( ) prescrivait l’emploi des crédits conformément au principe de bonne gestion, qui renvoie aux principes d’économie et d’efficacité. Ce dernier, précisément, requiert le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus ( ), condition qui est satisfaite lorsque les bénéficiaires peuvent disposer de l’intégralité de l’aide octroyée, sans avoir à en affecter une partie au financement d’autres dépenses, à moins, une fois encore, que le législateur ne l’ait expressément autorisé.

2. La réglementation

63. L’article 21, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 4253/88, modifié, impose d’effectuer les paiements «sans aucune déduction ni retenue».

64. Il ne fait pas référence à un paiement «intégral», comme le fait le règlement n° 1290/2005 ( ), mais on ne saurait déduire de cette omission que ces deux expressions sont antinomiques, car les termes employés expriment la même idée.

65. Le comportement de l’État membre défendeur étaie cette thèse, puisqu’il n’a pas réclamé le paiement de la taxe au cours de la période de programmation 2000‑2006, régie par le règlement n° 1260/1999, dont l’article 32, paragraphe 1, dernière phrase, était libellé dans les mêmes termes que l’article susmentionné du règlement n° 4253/88 ( ).

66. Les règles du FEOGA, section «garantie», y compris celles antérieures au règlement n° 4253/88, modifié, exigent également le paiement intégral des aides ( ).

67. Bien que les deux branches du FEOGA soient parfaitement différentes, elles ont la même source: le budget communautaire. Ces ressources ayant la même origine, elles sont soumises aux mêmes règles de paiement, telles que celle de la correspondance entre le montant octroyé et le montant reçu.

3. La jurisprudence

68. La Cour a examiné à diverses reprises la question du «paiement intégral» des aides du FEOGA, section «garantie», et a fait valoir des arguments qui, en raison de l’origine commune des crédits, sont tout à fait transposables à la section «orientation», sur laquelle elle ne s’est pas prononcée.

69. Dans l’affaire Jensen et Korn- og Foderstofkompagniet ( ), les autorités danoises avaient compensé des aides communautaires avec des créances fiscales nationales ( ), mais cette compensation n’avait pas pour effet de diminuer les aides ( ). Il importe de souligner, en outre, que, tout en reconnaissant aux États membres une large autonomie dans la gestion des sommes versées par la Communauté, elle a précisé que celle-ci avait pour limite «la nécessité d’une application uniforme du droit communautaire, nécessaire pour éviter un traitement inégal des opérateurs économiques» ( ).

70. La Cour a insisté sur ce point dans son arrêt Kellinghusen et Ketelsen ( ), concernant les règlements n° 805/68 et n° 1765/92 ( ), bien qu’il s’agît dans cette affaire de frais de dossier ( ). Dans le présent recours en manquement, il convient de souligner plusieurs aspects de cet arrêt: en premier lieu, contrairement à la finalité des règlements, si l’on permettait aux États membres de réduire le montant des aides pour financer des frais administratifs, il en résulterait des inégalités entre les agriculteurs d’un même État membre et entre ceux des différents États membres, ce qui porterait atteinte à l’application uniforme du droit communautaire ( ). En second lieu, la Cour s’est écartée de son arrêt Denkavit Futtermittel ( ), qui était fondé sur le règlement (CEE) n° 1725/79 ( ), dont les dispositions, à la différence des règlements susmentionnés, ne mentionnaient pas le paiement intégral des aides et n’interdisaient pas de réclamer le remboursement des frais afférents aux contrôles ( ). Enfin, la Cour a indiqué que l’on ne saurait interpréter des dispositions prévoyant le paiement intégral des aides à la lumière d’autres dispositions qui ne prévoient pas une telle règle ( ).

71. La Cour a réitéré ces trois affirmations dans son arrêt Grèce/Commission ( ), dans lequel elle a écarté, outre la jurisprudence Denkavit Futtermittel, la jurisprudence Bussone ( ), qui avait admis la possibilité que les États membres subordonnent les aides financières à certaines contreparties, mais seulement en l’absence de dispositions concernant le mode de financement des frais afférents aux contrôles ( ).

72. En outre, l’arrêt Samvirkende Danske Landboforeninger ( ), que le gouvernement portugais invoque au soutien de sa thèse en sus des arrêts Denkavit Futtermittel et Bussone, est dénué de pertinence, car il porte sur une situation différente de celle à l’origine de la présente affaire. Il concernait en effet l’incidence sur la politique agricole commune de l’accroissement temporaire par le Danemark de l’impôt foncier, qui était incompatible avec le traité CE, dans la mesure où il avait pour effet, soit par son incidence sur la formation des prix, soit par la modification de la structure des exploitations agricoles qui pourrait en résulter, d’entraver le fonctionnement des organisations communes de marché.

C – La réduction au Portugal du montant de la contribution communautaire

1. L’existence d’une diminution

73. Selon l’article 21, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 4253/88, modifié, les aides communautaires doivent être intégralement versées aux bénéficiaires, ce qui implique que les déductions sont interdites lors du paiement. L’interdiction de diminution doit s’étendre à toutes les charges ayant un rapport direct et intrinsèque avec les sommes octroyées ( ).

74. À partir de cette prémisse, il convient d’examiner la situation au Portugal.

75. Selon le gouvernement portugais, puisque le FEOGA, section «orientation», finance en général entre 75 et 85 % du montant du projet, les 15 à 25 % restants étant à la charge de l’État, le fait que la taxe soit calculée sur la base du montant total ne signifie pas que l’intéressé la paie au moyen de crédits communautaires, qu’il perçoit dans leur intégralité, et il n’y aurait donc pas violation de l’article susmentionné.

76. Cet argument doit être rejeté, car on ne saurait imputer l’intégralité de la taxe à l’une des deux sources de financement ( ).

77. Si le montant des taxes de l’Ifadap est déterminé en fonction du coût final, il affecte proportionnellement les sommes destinées à le couvrir, sans exception. Par exemple, pour une intervention d’une valeur de 100 unités, si l’État en finance 20 et la Communauté 80, la règle de trois montre que le premier contribue à hauteur de 0,18 et la seconde à hauteur de 0,72 à la taxe de 0,9 % réclamée, leur participation financière étant réduite d’autant.

78. L’affirmation selon laquelle le bénéficiaire reçoit l’intégralité de la somme promise est donc erronée, puisqu’il faut déduire la taxe de cette somme, ce qui nous conduit à examiner le fonctionnement de ce régime.

2. Le fonctionnement du système

79. Selon la Commission, après l’accomplissement des formalités requises, le demandeur reçoit le contrat d’octroi de la subvention, accompagné d’un formulaire, qu’il doit retourner dans les soixante jours et par lequel il autorise l’Ifadap à débiter de son compte le montant facturé au titre des services fournis, mais sans que les prestations soient définies ni que le caractère prétendument volontaire du paiement soit indiqué. C’est ce qu’aurait établi la mission de contrôle effectuée du 9 au 13 mars 2000 par des fonctionnaires de la Commission, en collaboration avec l’organisme susmentionné.

80. Le gouvernement portugais invoque le principe de la charge de la preuve pour contester les appréciations de la Commission, qu’il qualifie de suppositions, et écarter les conclusions tirées du contrôle.

81. Il est de jurisprudence constante que, pour établir l’existence d’une violation du droit communautaire, la Commission doit démontrer l’existence du manquement allégué, en apportant à la Cour tous les éléments nécessaires, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque ( ).

82. Or, le principe susmentionné, loin de se contenter de conceptions simplistes, permet, par un cheminement mental conforme aux règles du discernement humain, fondé sur la logique rationnelle, le sens commun et l’expérience, d’établir l’existence de certains faits à partir de données fragmentaires.

83. Dans le présent litige, bien qu’aucune des parties n’ait produit de copie des documents adressés aux bénéficiaires et que le rapport de la mission n’ait été joint qu’à la réplique – question sur laquelle je reviendrai plus loin –, il existe des indices suffisants pour ne pas douter de la réalité du comportement décrit par la partie requérante.

84. Le rapport détaille les conditions, la méthode et les contrôles entrepris. Il identifie les bénéficiaires contrôlés – seize – ainsi que les projets autorisés – trente-deux – y compris, outre leurs numéros d’enregistrement et leur date d’approbation, le montant de l’aide, les parts respectivement financées par l’État et par la Communauté et le montant de la taxe correspondante ( ).

85. Il reproduit également les observations des bénéficiaires sur les prestations fournies par l’Ifadap, avant et après l’octroi du concours, ou sur le caractère volontaire et facultatif de la taxe. À cet égard, les bénéficiaires interrogés s’accordant sur la description du comportement de l’organisme national, identique à celui décrit dans la requête, il convient donc de considérer comme certain le fonctionnement du système tel qu’il est décrit par la Commission.

86. La version portugaise des faits, qui insiste sur le caractère facultatif de la taxe, est dénuée de tout fondement factuel.

87. On peut, en substance, reprocher à la Commission de n’avoir produit le rapport qu’au stade de la réplique, rapport qui n’était pas connu en détail et dont le contenu n’a pas été communiqué à l’État concerné. Cette circonstance ne porte toutefois pas atteinte aux droits de la défense, puisque la requête mentionne expressément les conclusions de ce document ( ), qui ont été utilement contestées ( ). Il convient également de souligner la participation de l’Ifadap lui‑même à la réunion préparatoire de Lisbonne du 9 mars 2000 et aux visites ( ).

88. En second lieu, le nombre limité de visites effectuées ne semble pas critiquable. Un contrôle plus exhaustif présenterait de grandes difficultés pratiques; en outre, le règlement n° 4253/88, modifié, emploie le terme «sondages» ( ).

89. La dénomination de «taxe» suggère qu’elle a un caractère obligatoire et les dispositions de l’arrêté conjoint de 1996 ne permettent pas de penser que, une fois fixée, son versement est facultatif ( ).

90. Enfin, il existe une certaine contradiction entre le prétendu caractère volontaire de la taxe et sa fonction rémunératoire de services fournis par l’Ifadap, puisque, si l’on admettait ce caractère, le coût des prestations fournies à tous ne serait supporté que par ceux qui paieraient. En outre, si l’on considérait la taxe comme une contrepartie – taxe rémunératoire –, son montant devrait être calculé en fonction du service fourni, et non par l’application de deux pourcentages fixes au seul montant du projet ( ).

D – Sur l’existence d’une justification

91. Le système établi par la République portugaise, en vertu duquel les fonds structurels communautaires ne sont pas versés intégralement aux bénéficiaires, est contraire à l’article 21, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 4253/88, modifié. Il convient toutefois d’examiner si cette violation peut être justifiée.

92. D’emblée, je dois rappeler que, comme je l’ai indiqué, la jurisprudence a établi que les exceptions à la règle du paiement intégral doivent être expressément prévues par les dispositions applicables ( ).

93. Les dispositions de droit communautaire applicables à la présente affaire ne prévoient aucune dérogation. L’État membre défendeur allègue toutefois, pour justifier la taxe, qu’elle servirait à rémunérer les services de l’Ifadap, qu’il détaille en distinguant selon qu’ils sont fournis avant ou après l’octroi de la subvention. Il souligne également l’importance de ces prestations ( ), qui sont régies par le droit privé ( ) puisque l’organisme les effectue comme tout autre opérateur du secteur.

94. Cette argumentation est artificielle et contradictoire. En premier lieu, les fonctions de l’Ifadap ne sont pas ici en cause. Il n’y a pas non plus lieu de distinguer entre les fonctions qu’il exerce en tant qu’interlocuteur du FEOGA, section «orientation», et celles qu’il exerce en tant que particulier, puisque, si les intéressés ne reçoivent pas l’intégralité de l’aide octroyée par la Communauté, il est sans importance que le montant déduit couvre les frais administratifs ou rémunère l’assistance technique.

95. En second lieu, j’ai déjà indiqué qu’il était contradictoire de concevoir la taxe comme une rémunération tout en lui attribuant un caractère volontaire, puisque la faculté de ne pas la payer se concilie mal avec sa finalité, qui est de constituer la contrepartie d’une prestation fournie dans un régime de concurrence ouverte.

96. En tout état de cause, l’objectif des fonds structurels justifie l’intérêt des autorités nationales à ce que leurs citoyens obtiennent le plus d’aides possible, puisqu’elles profitent également au pays ( ). Cette circonstance et la complémentarité des contributions communautaires impliquent un effort qu’il appartient aux États eux-mêmes de déployer, de sorte qu’une meilleure efficacité administrative entraînera en principe un accroissement des dépenses, qui, sauf disposition contraire, ne doivent pas être supportées par le partenaire qui verse les aides complémentaires.

E – Les principes de coopération loyale et de subsidiarité

97. La Commission fonde sa thèse sur le principe de coopération loyale, tandis que la République portugaise fonde la sienne sur le principe de subsidiarité.

1. La coopération loyale

98. L’article 10 CE énonce le principe de coopération loyale, qui impose aux États membres de prendre «toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté […]».

99. La répercussion de la taxe sur la contribution de la Communauté est contraire à cette obligation, car elle empêche les bénéficiaires de percevoir les aides sans déduction ni retenue, comme le prescrit le règlement n° 4253/88, modifié, et la violation de ce règlement suffit en soi à caractériser la violation du principe susmentionné.

2. Le principe de subsidiarité

100. L’article 5, paragraphe 2, CE a consacré ce principe dans le droit écrit, en limitant son champ d’application aux domaines ne relevant pas de la compétence exclusive de la Communauté ( ).

101. L’État membre défendeur l’invoque conjointement avec l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2052/88, modifié, qui exige un «partenariat» entre la Commission, l’État membre et les autorités ou organismes compétents, étant donné que les actions communautaires coexistent avec les actions nationales. En ce sens, il soutient que l’on ne saurait remettre en cause les services fournis par l’Ifadap ni leur contrepartie, puisqu’ils permettent le plus adéquatement et efficacement possible d’avoir accès aux programmes du FEOGA, section «orientation».

102. Toutefois, il semble évident que les règlements n° 2052/88 et n° 4253/88, ainsi que leurs modifications, ont été adoptés dans le respect des compétences de la Communauté, puisqu’il est impossible d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir garantir l’uniformité du système d’aide structurelle, par des mesures internes telles celles en cause dans la présente affaire, qui emportent une inégalité de traitement.

103. En outre, la règle du paiement intégral vise la contribution de l’un des partenaires appelés à coopérer, qui est entièrement libre de soumettre celle-ci à des conditions.

104. Il reste à ajouter, enfin, que le principe de subsidiarité ne s’applique pas à la répartition des tâches prévue dans le cadre des interventions structurelles ni, par conséquent, à l’activité de l’organisme national.

VI – Dépens

105. Selon l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Étant donné qu’il convient de faire droit au recours de la Commission et que la condamnation de la République portugaise aux dépens a été sollicitée, celle-ci doit être condamnée de ce chef.

VII – Conclusion

106. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de:

1) constater que la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 21, paragraphe 3, second alinéa, du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part, dans la version résultant du règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, en instaurant et en maintenant en vigueur une procédure d’octroi des aides du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section «orientation», qui implique le paiement de taxes diminuant de manière injustifiée le concours communautaire;

2) condamner la République portugaise aux dépens.