Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 5 décembre 1986. - Union Deutsche Lebensmittelwerke GmbH et autres contre Commission des Communautés européennes. - Recours en annulation - "Beurre de Berlin". - Affaire 97/85.



Recueil de jurisprudence 1987 page 02265



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

A - Les faits

1 . L' affaire sur laquelle nous prenons position aujourd' hui a pour objet un recours en annulation de la décision (( COM(85 ) 276 final )) de la Commission, du 25 février 1985, relative à des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marché de Berlin ( Ouest ), par laquelle les requérantes, à savoir quatre fabricants allemands de margarine, s' estiment lésées dans leur position sur le marché .

2 . Étant donné que nous avons déjà décrit le marché communautaire du lait et des produits laitiers ainsi que l' organisation commune des marchés sur laquelle il repose ( 1 ) dans les conclusions que nous avons présentées sur les recours en indemnité formés par les fabricants de margarine et ayant pour objet l' "action beurre de Noël 1984/1985" ( 2 ), il n' est plus utile que nous revenions ici sur cette problématique . Il suffit d' observer que le marché communautaire du lait et des produits laitiers se caractérise depuis des années par un excédent de production et que les stocks de beurre publics ont atteint en 1984 environ 1 million de tonnes .

3 . C' est dans ces circonstances que la Commission des Communautés européennes, partie défenderesse en l' espèce, a adressé, le 25 février 1985, la décision litigieuse à la République fédérale d' Allemagne . Le contenu de cette décision était, en substance, le suivant .

4 . Une opération de promotion de la vente de beurre devait être menée sur le marché de Berlin ( Ouest ) du 15 avril jusqu' à la fin juin 1985 . A cet effet, l' organisme d' intervention de la République fédérale d' Allemagne devait mettre gratuitement à la disposition une quantité de 900 tonnes de beurre provenant du stock public . Ce beurre était exclusivement destiné à la consommation directe et conditionné en paquets d' un poids net de 250 grammes portant l' inscription "beurre CEE gratuit ".

5 . Le beurre de stock devait être commercialisé dans un emballage unique qui contenait en outre un paquet de beurre de marché du même poids net . Le prix de ces deux paquets vendus ensemble ne pouvait pas dépasser le prix de 250 grammes de beurre de marché prévalant pendant la période de commercialisation .

6 . L' opération devait s' accompagner d' une campagne publicitaire et d' une étude de marché destinée à mesurer le coût marginal et l' efficacité de l' opération .

7 . Le coût de cette opération s' est élevé à environ 4 millions d' Écus .

8 . La partie défenderesse a adopté sa décision sur la base du règlement n° 1079/77 du Conseil, du 17 mai 1977, relatif à un prélèvement de coresponsabilité et à des mesures destinées à élargir les marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( 3 ). Selon l' article 4 du règlement précité, des mesures favorisant l' élargissement des marchés des produits laitiers sont prises . Elles concernent :

- l' élargissement des marchés à l' intérieur de la Communauté,

- l' élargissement des marchés à l' extérieur de la Communauté,

- la recherche de débouchés nouveaux et de produits améliorés .

9 . Ces mesures sont arrêtées selon la procédure prévue à l' article 30 du règlement n° 804/68, c' est-à-dire selon la procédure du comité de gestion; avant chaque période d' application du prélèvement de coresponsabilité frappant les produits laitiers, la Commission est en outre tenue de communiquer au Conseil le programme des mesures qu' elle envisage de prendre au cours de la campagne laitière suivante .

10 . L' action beurre de Berlin était conforme à l' avis du comité de gestion .

11 . Les quatre requérantes dans la présente procédure, qui assurent environ les deux tiers des ventes de margarine sur le marché de Berlin ( Ouest ), ont d' abord tenté de faire interdire l' exécution de l' opération par des tribunaux allemands . En mars 1985, elles ont saisi le Verwaltungsgericht de Francfort d' une demande en référé . Par ordonnance du 20 mars 1985, cette juridiction a interdit à titre provisoire à l' organisme d' intervention de la République fédérale d' Allemagne, la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( ci-après "BALM "), de procéder à l' exécution des mesures contestées .

12 . Sur appel de la BALM, le Verwaltungsgerichtshof de Hesse a réformé cette décision par une ordonnance du 11 avril 1985 . A l' appui de sa décision, le Verwaltungsgerichtshof a relevé que la Commission avait fixé elle-même toutes les modalités de l' opération, que ces modalités s' imposaient à la BALM et que celui-ci n' utilisait plus, dès lors, que des moyens de droit privé pour l' exécution des mesures qu' il devait mettre en oeuvre . Puisque la BALM n' avait donc plus à adopter une réglementation de droit public, les voies de recours devant les juridictions administratives ne seraient pas ouvertes . Outre la mise en oeuvre des voies de droit civiles, les requérantes auraient éventuellement aussi la possibilité de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d' un recours contre la décision du 25 février 1985 . Puisque cette décision constitue du droit directement applicable, obligatoire pour la BALM, il serait concevable que la Cour de justice considère, elle-aussi, que les personnes qui subissent un préjudice juridique du fait de cette décision sont directivement et individuellement concernées, et affirme, par conséquent, conformément à l' article 173, paragraphe 2, du traité CEE, que ces personnes ont le droit de former un recours devant elle .

13 . Dès que l' ordonnance de référé a été rendue par le Verwaltungsgericht de Francfort, les requérantes ont saisi la même juridiction d' un recours au fond . C' est dans le cadre de cette procédure que les demandes de décision à titre préjudiciel dans les affaires jointes 133 à 136/85 ont été présentées ( voir p . 0000 ).

14 . Le 16 avril 1985, les requérantes ont introduit devant la Cour le présent recours en annulation et elles ont, en même temps, demandé à la Cour de prononcer le sursis à l' exécution de la décision attaquée ( affaire 97/85 R, Rec . 1985, p . 1331 ). Par ordonnance du 3 mai 1985, le président de la Cour a rejeté cette demande au motif qu' il n' y avait pas imminence d' un préjudice grave et qu' une suspension de l' opération causerait à la défenderesse un dommage comparable au dommage prétendument subi par les requérantes . Dans cette ordonnance, le président de la Cour de justice a en outre émis de sérieux doutes quant à la recevabilité du recours principal .

15 . Dans leur recours principal, les requérantes ont soutenu que le principe général du droit au libre exercice des activités professionnelles, le principe de la stabilisation des marchés, le principe de non-discrimination, le principe de la confiance légitime, le principe de proportionnalité, les principes du droit concernant la concurrence déloyale, et certaines formes substantielles auraient été violés; la décision de la partie défenderesse, au surplus, n' aurait disposé d' aucune base d' habilitation .

16 . Les requérantes concluent, par conséquent, à ce qu' il plaise à la Cour :

- annuler la décision de la Commission du 25 février 1985, relative à des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marché de Berlin ( Ouest ) (( C(85 ) 276 final )),

- condamner la défenderesse aux dépens .

17 . La partie défenderesse conclut à ce qu' il plaise à la Cour :

- à titre principal, rejeter le recours comme irrecevable,

- à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé,

- condamner les requérantes aux dépens .

18 . Pour autant que de besoin aux fins de la présente procédure, nous entrerons, dans le cadre de notre prise de position, dans le détail des moyens et arguments des parties .

B - Prise de position

19 . a ) La partie défenderesse estime le recours irrecevable .

20 . Les requérantes ne seraient pas concernées directement par la décision attaquée dont la République fédérale d' Allemagne est destinataire et qui ne leur impose pas d' obligations, ni directement ni indirectement . La seule circonstance qu' un acte soit susceptible d' avoir une influence sur les rapports de concurrence existants dans le marché concerné ne saurait suffire pour que tout opérateur économique se trouvant dans une quelconque relation de concurrence avec le destinataire de l' acte puisse être considéré comme directement concerné par ce dernier .

21 . Les requérantes ne seraient pas non plus concernées individuellement, car la décision en cause ne les individualiserait pas d' une manière analogue à celle du destinataire de la décision . De nombreux autres fabricants et importateurs de margarine livrent en effet de la margarine sur le marché de Berlin ou peuvent décider à tout moment de procéder à de telles livraisons .

22 . Le fait de constater l' irrecevabilité du présent recours n' aboutirait pas, en tout cas, à un déni de justice . Les requérantes auraient, d' une part, déjà obtenu un succès partiel dans leur procédure principale devant le Verwaltungsgericht de Francfort, puisque celui-ci a saisi la Cour de plusieurs questions préjudicielles relatives à la validité de la décision attaquée . Si les requérantes avaient saisi les juridictions civiles d' un recours au fond, comme l' ont fait d' autres fabricants de margarine, elles auraient pu obtenir que soient posées des questions préjudicielles sur le rapport entre la décision attaquée et la législation allemande en matière de concurrence déloyale . Par ailleurs, les requérantes auraient encore la possibilité d' intenter un recours en indemnité contre la partie défenderesse sur la base des articles 178 et 215, alinéa 2, du traité CEE .

23 . Enfin, la défenderesse souligne que la décision attaquée aura très vraisemblablement été exécutée avant qu' un arrêt puisse être rendu dans la présente procédure . Les requérantes n' auraient donc aucun intérêt juridiquement protégé à maintenir le recours .

24 . Les requérantes estiment, au contraire, que la décision de la partie défenderesse les concerne directement et individuellement au sens de l' article 173, alinéa 2, du traité CEE .

25 . En raison du rapport de substitution existant entre le beurre et la margarine, toute promotion de la vente de beurre se ferait nécessairement au détriment de la vente de margarine . La décision attaquée aurait réglé elle-même toutes les modalités de l' opération et leur causerait donc un préjudice direct .

26 . La décision attaquée les concernerait aussi individuellement . Le nombre des personnes ou entreprises auxquelles la décision de la Commission fait grief serait clairement déterminé . Il n' existerait en République fédérale d' Allemagne que seize fabricants de margarine et ce nombre ne serait pas non plus susceptible de varier jusqu' à la mise en oeuvre de l' action contestée . Les importations ne représenteraient par ailleurs qu' une partie tout à fait négligeable de la consommation de margarine sur le marché de Berlin ( Ouest ).

27 . Si le présent recours devait être déclaré irrecevable, les requérantes se verraient partiellement privées d' une protection juridictionnelle efficace . A cet égard, les requérantes rappellent l' échec de leur demande en référé formée devant les juridictions administratives . La procédure en référé engagée par d' autres fabricants de margarine devant le Landgericht et l' Oberlandesgericht de Francfort aurait également échoué, ces juridictions s' étant fondées sur la primauté du droit communautaire pour rejeter la demande .

28 . La question préjudicielle posée par le Verwaltungsgericht de Francfort ne porterait pas sur le rapport entre la décision attaquée et le droit allemand de la concurrence .

29 . La nécessité d' assurer une protection juridictionnelle efficace des justiciables et l' insuffisance des voies de recours nationales à cet égard militeraient en faveur de la recevabilité du présent recours .

30 . b ) Puisque la décision de la partie défenderesse du 25 février 1985 a été adressée uniquement à la République fédérale d' Allemagne, et non pas aux requérantes, la recevabilité du recours ne peut résulter que de l' article 173, alinéa 2, du traité CEE . Cette disposition exige que les requérantes soient directement et individuellement concernées par la décision adressée à une autre personne .

31 . Pour que les requérantes soient concernées "directement", il faut que la décision attaquée de la partie défenderesse les lèse ipso facto, et il ne suffit donc pas qu' elle soit susceptible de les léser au cas où d' autres circonstances surviendraient . La seule circonstance qu' un acte est susceptible d' exercer une influence sur les rapports de concurrence existant dans un marché particulier ne saurait suffire pour justifier l' idée selon laquelle les requérantes seraient directement concernées par ces mesures ( 4 ).

32 . Même s' il y a lieu de reconnaître que l' opération projetée de promotion de la vente de beurre a été réglée dans le détail dans la décision de la partie défenderesse du 25 février 1985 et qu' il ne restait donc guère de marge de manoeuvre à la disposition de l' organisme d' intervention allemand, on ne saurait pour autant affirmer que les requérantes ont été déjà lésées dans leurs droits du seul fait de la décision .

33 . Selon l' article 1er, alinéa 2, de la décision litigieuse, l' action devait être exécutée par une ou plusieurs organisations ( entreprises commerciales ) qui possèdent la qualification et l' expérience requises et donnent les garanties assurant la bonne fin des opérations .

34 . Il a donc fallu d' abord trouver les entreprises appropriées qui étaient disposées à réaliser l' opération de promotion de la vente de beurre dans les conditions énoncées dans la décision . Puisque ni la Commission ni la République fédérale d' Allemagne ne pouvaient obliger les opérateurs économiques privés à participer à l' opération d' écoulement, il n' était en tout cas pas encore absolument certain du point de vue juridique, lors de l' adoption de la décision, que l' opération serait en définitive exécutée . Une manifestation de la volonté des entreprises commerciales concernées de participer à l' opération d' écoulement faisait à tout le moins encore défaut et devait venir s' ajouter en complément à la décision . Les entreprises commerciales devaient d' abord être disposées à conclure des contrats en ce sens avec la BALM . Enfin, encore fallait-il que le consommateur final fût disposé à acheter le beurre .

35 . Puisque d' autres éléments autonomes, à savoir les manifestations de volonté de tierces personnes privées, devaient, par conséquent, venir s' ajouter à la décision, on ne saurait considérer que les requérantes étaient déjà directement concernées par la seule décision .

36 . En outre, les requérantes ne sont pas non plus concernées "individuellement ". Les sujets autres que le destinataire d' une décision ne sauraient prétendre qu' ils ne sont concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise de manière analogue à celle du destinataire ( 5 ).

37 . Les requérantes n' ont pas prouvé l' existence de telles circonstances . Elles font certes valoir qu' elles assurent l' approvisionnement de parties substantielles du marché de la margarine de Berlin ( Ouest ). Or, il s' agit d' une activité commerciale que les requérantes exercent en concurrence avec de nombreux autres fabricants et importateurs de margarine à l' intérieur et à l' extérieur de la Communauté . Bien que les requérantes détiennent des parts essentielles sur le marché de la margarine de Berlin ( Ouest ), on ne saurait pour autant prétendre que ce marché est entièrement et exclusivement entre leurs mains . Le marché berlinois est au contraire ouvert à l' ensemble des fabricants de margarine de la Communauté, c' est-à-dire à une pluralité indéterminée d' entreprises . A supposer même que, lors de l' adoption de la décision de la partie défenderesse, les principaux fabricants et importateurs de margarine qui approvisionnaient le marché de Berlin aient été connus, ces opérateurs économiques constituaient un cercle d' intéressés non pas fermé, mais ouvert . La décision attaquée de la partie défenderesse du 25 février 1985 a concerné non seulement un cercle de personnes qui était bien défini au moment où cette décision a été prise et qui ne pouvait plus s' élargir, mais aussi toutes les entreprises qui se sont intéressées au marché berlinois de la margarine avant et pendant la mise en oeuvre de l' opération de promotion de la vente .

38 . La référence des requérantes à l' arrêt rendu par la Cour le 1er juillet 1965 dans les affaires jointes 106 et 107/63 ( 6 ) est, à notre avis, dénuée de toute pertinence .

39 . Dans l' arrêt précité, la décision attaquée, adressée à la République fédérale d' Allemagne, portait sur le traitement applicable à des demandes de certificats d' importation et, en raison des circonstances particulières du cas d' espèce, elle ne pouvait concerner que les demandes de certificat qui avaient été déposées trois jours avant l' adoption de la décision . Puisque le cercle des importateurs concernés était déterminé, lesdits importateurs étaient, ainsi que la Cour l' a souligné, individualisés par rapport à toute autre personne d' une manière analogue à celle du destinataire .

40 . Une individualisation aussi précise fait toutefois défaut en l' espèce, puisque, à la date d' adoption de la décision, c' est-à-dire le 25 février 1985, le cercle des opérateurs économiques qui s' intéressaient au marché berlinois de la margarine était - ainsi que cela a été déjà exposé - ouvert, du moins du point de vue juridique .

41 . A supposer même que les requérantes eussent été les seuls fabricants de margarine ou négociants à approvisionner le marché berlinois, elles n' auraient de ce fait pas davantage été individualisées d' une manière analogue à celle du destinataire de la décision, à savoir la République fédérale d' Allemagne .

42 . En effet, d' après la jurisprudence désormais très restrictive de la Cour, un opérateur économique ne devient pas destinataire d' une décision qui ne lui est pas adressée, du seul fait qu' il est l' unique opérateur établi sur le marché concerné ( 7 ).

43 . La décision litigieuse a, par conséquent, atteint les requérantes en raison de leur seule qualité objective de fabricant de margarine, au même titre que tout autre opérateur économique "se trouvant, actuellement ou potentiellement, dans une situation identique" ( 8 ).

44 . La question se pose maintenant de savoir si, compte tenu du contexte général dans lequel s' inscrit le présent recours en annulation, il convient ou non d' appliquer, en les atténuant, les critères certes très rigoureux que la Cour a élaborés en ce qui concerne la recevabilité d' un recours fondé sur l' article 173, alinéa 2, du traité CEE . Il y a lieu d' examiner notamment l' argument des requérantes selon lequel elles n' auraient pas encore obtenu devant des juridictions nationales une protection juridictionnelle efficace de leurs droits contre l' opération de promotion de la vente de beurre, mise en oeuvre sur la base de la décision de la partie défenderesse du 25 février 1985 .

45 . Nous concédons que les requérantes ont pu éprouver quelques difficultés pour trouver la voie de recours appropriée selon la législation nationale pour intenter leurs recours contre la BALM .

46 . Il ressort toutefois du cheminement de la procédure que les requérantes n' ont pas été privées d' une protection juridictionnelle efficace de leurs droits . Ainsi qu' en attestent les demandes de décision à titre préjudiciel qui ont été présentées, d' une part, par le Verwaltungsgericht de Francfort dans le cadre de la procédure introduite par les requérantes et, d' autre part, par le Landgericht de Francfort dans le cadre d' une procédure intentée par un autre fabricant de margarine contre la BALM, les juridictions nationales sont tout à fait disposées à assurer une protection juridictionnelle . La question de savoir si, en définitive, les tribunaux allemands compétents seront des juridictions civiles ou des juridictions administratives n' a pas encore été tranchée jusqu' à présent; le fait que le Verwaltungsgerichtshof de Hesse ait estimé qu' un recours devant les juridictions administratives n' est pas possible ne constitue pas non plus nécessairement une décision définitive puisque ladite juridiction s' est prononcée dans le cadre de la procédure sommaire du référé . Il ressort par contre des décisions du Landgericht et de l' Oberlandesgericht de Francfort que ces juridictions estiment au moins qu' une action devant les juridictions civiles est possible .

47 . De plus, il convient de relever que le recours en annulation ne constitue pas non plus la seule voie de recours prévue par le droit communautaire . Les requérantes auraient la possibilité, au cas où elles auraient subi un préjudice du fait de la mise en oeuvre de la mesure litigieuse, d' introduire une action en indemnité, conformément aux articles 178 et 215, alinéa 2, du traité CEE . Dans le cadre d' une telle procédure, il conviendrait en particulier d' examiner le point de savoir si les critères que la Cour a établis relativement aux conditions d' une responsabilité extracontractuelle du fait d' une activité normative à caractère dirigiste restent valables, alors même que l' institution communautaire a arrêté, par le biais d' une décision, une pure mesure de gestion .

48 . Pour conclure, s' agissant de la question de la recevabilité, il convient encore d' évoquer l' objection de la partie défenderesse selon laquelle les requérantes n' auraient plus aucun intérêt à introduire un recours en annulation, puisque la décision attaquée a été entre-temps exécutée .

49 . Ce point de vue se heurte aux constatations que la Cour a faites dans l' arrêt qu' elle a rendu le 24 juin 1986 dans l' affaire 53/85 ( 9 ), dans lequel la Cour a précisément rejeté cet argument . En effet, l' annulation d' une décision qui a été déjà exécutée est susceptible, par elle-même, d' avoir des conséquences juridiques, notamment en évitant le renouvellement d' une telle pratique de la part de la Commission .

50 . Aucun élément militant en faveur de l' irrecevabilité du recours ne saurait donc être tiré de l' exécution de l' opération de promotion de la vente de beurre .

Sur le bien-fondé du recours

51 . Puisque nous allons, par conséquent, vous proposer de rejeter le recours comme irrecevable, il conviendrait en principe de prendre position, à titre subsidiaire, sur le bien-fondé des différents moyens . Nous renoncerons toutefois à présenter de telles observations subsidiaires, eu égard à la spécificité de l' ensemble des procédures auxquelles il convient d' ajouter, comme nous l' avons déjà indiqué, d' autres demandes de décision à titre préjudiciel . Dans nos conclusions sur les demandes de décision à titre préjudiciel dans les affaires 133 à 136/85 et 249/85, nous allons toutefois examiner l' ensemble des moyens et arguments des parties, y compris ceux qui ont été présentés en ce qui concerne le bien-fondé du recours dans l' affaire 97/85 .

C - Conclusion

52 . En conséquence, nous proposons à la Cour de statuer comme suit :

1 ) le recours est rejeté comme irrecevable;

2 ) les requérantes sont condamnées aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure en référé .

(*) Traduit de l' allemand .

( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO 1968, L 148, p . 13 ).

( 2 ) Affaires jointes 279, 280, 285 et 286/84, affaires 27 et 265/85 .

( 3 ) JO 1977, L 131, p . 6 .

( 4 ) Voir arrêt rendu le 10 décembre 1969 dans les affaires jointes 10 et 18/68, Società "Eridania" et autres/Commission et autres, Rec . 1969, p . 459 .

( 5 ) Arrêt rendu le 15 juillet 1963 dans l' affaire 25/62, Entreprise Plaumann & Co./Commission, Rec . 1963, p . 197; jurisprudence constante depuis lors .

( 6 ) Arrêt rendu le 1er juillet 1965 dans les affaires jointes 106 et 107/63, Firma A . Toepfer KG et autres/Commission, Rec . 1965, p . 525 .

( 7 ) Arrêt rendu le 14 juillet 1983 dans l' affaire 231/82, Spijker Kwarten BV/Commission, Rec . 1983, p . 2559 .

( 8 ) Arrêt rendu le 14 juillet 1983 dans l' affaire 231/82, loc . cit .

( 9 ) Arrêt rendu le 24 juin 1986 dans l' affaire 53/85, AKZO Chemie et autres/Commission, Rec . p . 1965 .