Affaire C-195/05

Commission des Communautés européennes

contre

République italienne

«Manquement d’État — Environnement — Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE — Notion de 'déchet' — Rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire destinés à la production d’aliments pour animaux — Résidus dérivant de préparations culinaires destinés aux structures d’accueil d’animaux de compagnie»

Conclusions de l'avocat général M. J. Mazák, présentées le 22 mars 2007

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 18 décembre 2007

Sommaire de l'arrêt

1. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Notion de déchet

(Art. 174, § 2, CE; directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a))

2. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Champ d'application

(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a), et 2, § 1)

3. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Notion de déchet

(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a))

4. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Champ d'application

(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a), et 2, § 1)

5. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Champ d'application

(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156)

1. La qualification de «déchet d'une substance» ou d'un objet, au sens de l'article 1er, sous a), de la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, résulte avant tout du comportement du détenteur et de la signification des termes «se défaire». Ces termes doivent être interprétés à la lumière non seulement de l'objectif essentiel de la directive, lequel, selon le troisième considérant de celle-ci, est la protection de la santé de l'homme et de l'environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets, mais également de l'article 174, paragraphe 2, CE, qui dispose que la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé et est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive. Il s'ensuit que lesdits termes, et donc la notion de déchet, ne sauraient être interprétés de manière restrictive.

(cf. points 34-35)

2. Aucun critère déterminant n'étant proposé par la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, pour déceler la volonté du détenteur de se défaire d'une substance ou d'un objet donnés, les États membres, en l'absence de dispositions communautaires, sont libres quant au choix des modes de preuve des différents éléments définis dans les directives qu'ils transposent, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l'efficacité du droit communautaire. Ainsi, les États membres peuvent, par exemple, définir différentes catégories de déchets, notamment pour faciliter l'organisation et le contrôle de leur gestion, pourvu que les obligations résultant de la directive ou d'autres dispositions de droit communautaire relatives à ces déchets soient respectées et que les éventuelles catégories exclues du champ d'application des textes pris pour la transposition des obligations issues de la directive le soient conformément à l'article 2, paragraphe 1, de celle-ci.

(cf. point 43)

3. La liste des catégories de déchets figurant à l'annexe I de la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, ainsi que les opérations d'élimination et de valorisation énumérées aux annexes II A et II B de celle-ci montrent que la notion de déchet n'exclut en principe aucun type de résidus ou d'autres substances résultant du processus de production.

L'existence réelle d'un «déchet» au sens de l'article 1er, sous a), de ladite directive doit donc être vérifiée au regard de l'ensemble des circonstances, en tenant compte de l'objectif de celle-ci et en veillant à ce qu'il ne soit pas porté atteinte à son efficacité. Ainsi, certaines circonstances peuvent constituer des indices de l'existence d'une action, d'une intention ou d'une obligation de «se défaire» d'une substance ou d'un objet, au sens de ladite disposition. Tel est notamment le cas lorsqu'une substance est un résidu de production ou de consommation, c'est-à-dire un produit qui n'a pas été recherché comme tel, la méthode de traitement ou le mode d'utilisation d'une substance n'étant pas déterminants pour sa qualification ou non de déchet. Outre le critère tiré de la nature de résidu de production ou non d'une substance, le degré de probabilité de réutilisation de cette substance sans opération de transformation préalable constitue un critère pertinent aux fins d'apprécier si ladite substance est ou non un déchet au sens de la directive. Si, au-delà de la simple possibilité de réutiliser la substance concernée, il existe un avantage économique pour le détenteur à le faire, la probabilité d'une telle réutilisation est forte. Dans une telle hypothèse, la substance en cause ne peut plus être analysée comme une charge dont le détenteur chercherait à se défaire, mais comme un authentique produit. De plus, pour que des matériaux puissent être considérés non pas comme des résidus de production, mais comme des sous-produits dont le détenteur, en raison de sa volonté manifeste qu'ils soient réutilisés, ne cherche pas à se défaire, il faut que cette réutilisation d'un bien, d'un matériau ou d'une matière première, y compris pour les besoins d'opérateurs économiques autres que celui qui l'a produit, soit non simplement éventuelle, mais certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et intervienne dans la continuité du processus de production ou d'utilisation.En conséquence, il ne saurait être déduit de la seule circonstance que les matériaux en question seront réutilisés qu'ils ne constituent pas des déchets au sens de la directive. En effet, ce qu'il advient dans le futur d'un objet ou d'une substance n'est pas en soi décisif quant à sa nature éventuelle de déchet, qui est déterminée, conformément à l'article 1er, sous a), de la directive, par rapport à l'action, à l'intention ou à l'obligation du détenteur de cet objet ou de cette substance de s'en défaire.

(cf. points 36-37, 40, 42, 44-46, 48-49)

4. L'article 1er, sous a), de la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, fournit non seulement la définition de la notion de «déchet» au sens de la directive, mais détermine également, ensemble avec son article 2, paragraphe 1, son champ d'application. L'article 2, paragraphe 1, indique quels types de déchets sont ou peuvent être exclus du champ d'application de la directive et sous quelles conditions, alors que, en principe, tous les déchets répondant à ladite définition y sont inclus. Toute disposition de droit interne qui limite d'une manière générale la portée des obligations issues de la directive au-delà de ce qu'autorise cet article 2, paragraphe 1, méconnaît ainsi nécessairement le champ d'application de ladite directive.

(cf. point 53)

5. La directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, ne saurait être considérée comme étant d'application résiduelle par rapport à la législation communautaire et nationale relative à la sécurité alimentaire pour ce qui concerne les rebuts alimentaires provenant de l'industrie agroalimentaire et les résidus provenant de préparations culinaires de tout type d'aliments destinés à la production d'aliments pour animaux. En effet, même si les objectifs de certaines dispositions de cette législation peuvent éventuellement recouper partiellement ceux de cette directive, ils demeurent sensiblement différents. En outre, en dehors des cas explicitement visés à l'article 2, paragraphe 1, de ladite directive, rien dans celle-ci n'est de nature à indiquer qu'elle ne s'appliquerait pas cumulativement avec d'autres législations.

(cf. point 55)

ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

18 décembre 2007 ( )

«Manquement d’État – Environnement – Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE – Notion de ‘déchet’ – Rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire destinés à la production d’aliments pour animaux – Résidus dérivant de préparations culinaires destinés aux structures d’accueil d’animaux de compagnie»

Dans l’affaire C‑195/05,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 2 mai 2005,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Konstantinidis, en qualité d’agent, assisté de Me G. Bambara, avvocato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (rapporteur) et Mme P. Lindh, juges,

avocat général: M. J. Mazák,

greffier: M. J. Swedenborg, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 janvier 2007,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 22 mars 2007,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que la République italienne,

– en ayant adopté des orientations opérationnelles valables sur tout le territoire national, précisées notamment par la circulaire du ministre de l’Environnement apportant des éclaircissements interprétatifs en ce qui concerne la définition de la notion de déchet, du 28 juin 1999 (ci-après la «circulaire de juin 1999»), et par le communiqué du ministère de la Santé contenant des lignes directrices relatives à la discipline hygiénico-sanitaire en ce qui concerne l’utilisation, dans l’alimentation animale, des matériaux et des sous-produits provenant du cycle productif et commercial de l’industrie agroalimentaire, du 22 juillet 2002 (GURI n° 180, du 2 août 2002, et rectificatif, GURI n° 245, du 18 octobre 2002, ci-après le «communiqué de 2002»), visant à exclure du champ d’application de la législation relative aux déchets les rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire destinés à la production d’aliments pour animaux, et

– en ayant, par l’article 23 de la loi n° 179 portant des dispositions en matière d’environnement, du 31 juillet 2002 (GURI n° 189, du 13 août 2002, ci‑après la «loi n° 179/2002»), exclu du champ d’application de la législation relative aux déchets les résidus provenant de préparations culinaires de tout type d’aliments solides, cuits et crus, non entrés dans le circuit de distribution, destinés aux structures d’accueil pour animaux de compagnie,

a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32) (ci‑après la «directive»).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 Aux termes de l’article 1er, sous a) et c), de la directive, aux fins de celle-ci, il y a lieu d’entendre par:

«a) déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.

La Commission, agissant selon la procédure prévue à l’article 18, établira, au plus tard le 1er avril 1993, une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l’annexe I. Cette liste fera l’objet d’un réexamen périodique et, au besoin, sera révisée selon la même procédure;

[...]

c) détenteur: le producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession».

3 L’article 1er, sous e) et f), de la directive définit les notions d’élimination et de valorisation des déchets comme toute opération prévue, respectivement, aux annexes II A et II B de celle-ci.

4 L’article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive énumère les déchets qui sont exclus du champ d’application de celle-ci «lorsqu’ils sont déjà couverts par une autre législation».

5 L’annexe I de la directive, intitulée «Catégories de déchets», comprend notamment les catégories Q 14, «Produits qui n’ont pas ou plus d’utilisation pour le détenteur (par exemple articles mis au rebut par l’agriculture, les ménages, les bureaux, les magasins, les ateliers, etc.)», et Q 16, «Toute matière, substance ou produit qui n’est pas couvert par les catégories ci-dessus».

6 La Commission a adopté la décision 94/3/CE, du 20 décembre 1993, établissant une liste de déchets en application de l’article 1er, point a), de la directive 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15). Cette liste a été renouvelée par la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3 et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (JO L 226, p. 3). La liste de déchets établie par la décision 2000/532 a été modifiée à plusieurs reprises, en dernier lieu par la décision 2001/573/CE du Conseil, du 23 juillet 2001 (JO L 203, p. 18). Cette liste opère un classement des déchets en fonction de leur source. Son chapitre 2 est intitulé «Déchets provenant de l’agriculture, de l’horticulture, de l’aquaculture, de la sylviculture, de la chasse et de la pêche ainsi que de la préparation et de la transformation des aliments».

La réglementation nationale

7 L’article 6, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n° 22 portant mise en œuvre des directives 91/156/CEE relative aux déchets, 91/689/CEE relative aux déchets dangereux et 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage, du 5 février 1997 (supplément ordinaire à la GURI n° 38, du 15 février 1997, ci-après le «décret législatif n° 22/97»), est libellé comme suit:

«Aux fins du présent décret, on entend par:

a) déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe A, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire

[…]»

8 L’article 8, paragraphe 1, dudit décret exclut du champ d’application de celui-ci certaines substances ou certains matériaux dans la mesure où ils font l’objet de réglementations spécifiques, notamment, à son point c), «les charognes et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances naturelles non dangereuses utilisées dans l’agriculture».

9 L’article 23, paragraphe 1, sous b), de la loi n° 179/2002 a inséré à l’article 8, paragraphe 1, du décret législatif n° 22/97 un point c bis), en vertu duquel sont exclus du champ d’application dudit décret «les résidus et les excédents provenant de préparations culinaires de tout type d’aliments solides, cuits et crus, non entrés dans le circuit de distribution, destinés aux structures d’accueil pour animaux de compagnie visées par la loi n° 281 du 14 août 1991, telle que modifiée ultérieurement, dans le respect de la législation en vigueur».

10 La circulaire de juin 1999 précise la définition du terme «déchet» contenue à l’article 6 du décret législatif n° 22/97 et énonce à son troisième alinéa, sous b):

«les matériaux, les substances et les objets dérivant de cycles productifs ou de préconsommation, dont le détenteur ne se défait pas, n’a ni l’obligation ni l’intention de se défaire, et qui ne sont donc pas remis à des systèmes de collecte ou de transport des déchets, de gestion des déchets à des fins de valorisation ou d’élimination, sont soumis au régime des matières premières, et non à celui des déchets, pour autant qu’ils présentent les caractéristiques des matières premières secondaires visées par le décret ministériel [relatif à l’identification des déchets non dangereux soumis à la procédure de valorisation simplifiée au sens des articles 31 et 33 du décret législatif n° 22/1997,] du 5 février 1998 [(supplément ordinaire à la GURI n° 88, du 16 avril 1998)], et soient directement destinés, de manière objective et effective, à l’utilisation dans un cycle productif».

11 Le communiqué de 2002 est libellé comme suit:

«[...]

Les matériaux et les sous-produits dérivant des opérations de l’industrie agroalimentaire sont des ‘matières premières pour aliments pour animaux’ lorsque, sous réserve que les exigences hygiénico-sanitaires soient remplies, le producteur entend les utiliser dans le cycle alimentaire zootechnique.

Dans ce cas, les matériaux précités ne sont pas soumis à la législation sur les déchets, mais aux dispositions relatives à la production et à la commercialisation des aliments pour animaux ainsi que, dans le cas des produits d’origine animale ou contenant des ingrédients d’origine animale, aux normes sanitaires en vigueur en la matière [...]

[...]

En l’absence des garanties précitées sur la destination effective à l’alimentation animale, les matériaux et les sous-produits dérivant du cycle productif et commercial de l’industrie agroalimentaire sont soumis au régime juridique des déchets. [...]

[...]»

La procédure précontentieuse

12 Par courriers des 11 et 19 juin, 28 août et 6 novembre 2001 ainsi que du 10 avril 2002, les autorités italiennes ont répondu à une lettre de mise en demeure du 22 octobre 1999 et à un premier avis motivé du 11 avril 2001 par lesquels la Commission avait fait valoir que, en ayant adopté des orientations opérationnelles contraignantes relatives à l’application de la législation italienne sur les déchets qui excluaient du champ d’application de celle-ci certains résidus et excédents alimentaires – provenant de l’industrie agroalimentaire, de cantines et de restaurants, et destinés à l’alimentation des animaux –, la République italienne violait la directive.

13 À la lumière des informations communiquées par les autorités italiennes, la Commission a estimé que l’adaptation de la réglementation italienne aux exigences de cet avis motivé nécessitait des modifications substantielles. Pour ce motif, la Commission a envoyé, le 19 décembre 2002, une lettre de mise en demeure complémentaire aux autorités italiennes, à propos de laquelle celles-ci ont pris position par courrier du 13 février 2003.

14 La Commission a ensuite émis, le 11 juillet 2003, un avis motivé complémentaire, en invitant la République italienne à s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.

15 Les autorités italiennes ayant, par lettre du 4 novembre 2003, persisté à contester le bien-fondé de la thèse de la Commission, cette dernière a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

16 Par son recours, la Commission fait valoir, pour l’essentiel, que la réglementation nationale litigieuse va au-delà des indications résultant de la jurisprudence de la Cour quant aux hypothèses dans lesquelles il n’y a pas lieu de considérer comme un déchet un matériau résultant d’un processus de fabrication qui n’est pas destiné principalement à le produire.

En ce qui concerne les rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire et destinés à la production d’aliments pour animaux

17 La Commission fait valoir que les orientations opérationnelles formulées dans la circulaire de juin 1999 et le communiqué de 2002 reviennent à exclure du régime national de gestion des déchets des rebuts alimentaires utilisés dans la production d’aliments pour animaux moyennant le respect de normes hygiénico-sanitaires spécifiques. Suivant ces orientations, il suffirait qu’un résidu de l’industrie agroalimentaire soit destiné à la production d’aliments pour animaux par la volonté manifeste de son détenteur pour que ce résidu soit toujours exclu du régime des déchets.

18 Or, selon la Commission, le fait qu’un résidu de production puisse être réutilisé sans obligation de traitement préalable ne peut pas être considéré comme décisif pour exclure que le détenteur de ce résidu s’en défasse ou ait l’intention, ou l’obligation de s’en défaire au sens de la directive.

19 Certes, la Cour aurait reconnu, pour ce qui est uniquement des sous-produits, que si le détenteur en tire un avantage économique, il peut être conclu que ce dernier ne «se défait» pas du sous-produit, au sens de l’article 1er, sous a), de la directive. Toutefois, la notion de déchet devant être interprétée de manière extensive, l’exclusion du champ d’application de la directive ne pourrait être admise que si certaines conditions sont réunies, qui permettent de considérer que la réutilisation n’est pas simplement éventuelle, mais certaine, sans transformation préalable et dans la continuité du processus de production.

20 Selon la Commission, il faudrait, en outre, apprécier le degré de probabilité de réutilisation d’un matériau et, surtout, vérifier que celui-ci soit réutilisé dans le même processus de production que celui dont il est issu. Or, contrairement à la thèse que défendrait la République italienne, il ne saurait exister un processus unique de production lorsque des déchets alimentaires sont effectivement destinés à être utilisés comme aliments pour animaux. Le simple fait que ces déchets sont transférés par l’opérateur qui les a produits à celui qui les utilisera supposerait en effet une série d’opérations (entreposage, transformation et transport) que la directive viserait précisément à contrôler.

21 La République italienne fait valoir que les matériaux et les sous-produits issus des processus de production de l’industrie agroalimentaire sont des «matières premières pour aliments pour animaux», au sens du communiqué de 2002, lorsque leur producteur entend les utiliser dans le cycle alimentaire zootechnique, sous réserve que certaines conditions hygiéniques et sanitaires soient respectées. Une telle volonté, associée à la réutilisation certaine de ces sous-produits, constituerait une preuve suffisante de l’absence d’intention du détenteur de «se défaire» du matériau en question, au sens de l’article 1er, sous a), de la directive.

22 Pour cet État membre, l’exception prévue par les orientations opérationnelles ne constitue nullement une exclusion a priori des rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire du régime national des déchets, puisque cette exclusion est en réalité subordonnée non seulement à la volonté manifeste du détenteur de ces rebuts de les utiliser dans le cycle de production d’aliments pour animaux, mais également à la réutilisation certaine desdits rebuts.

23 Dans ce cas, les rebuts en question seraient soumis non pas à la réglementation sur les déchets, mais aux dispositions relatives à la production et à la commercialisation des aliments pour animaux, notamment au règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, p. 1), ainsi que, s’il s’agit de sous-produits d’origine animale, au règlement (CE) nº 1774/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 3 octobre 2002, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine (JO L 273, p. 1).

24 Seraient également applicables les dispositions dites «HACCP» [hazard analysis and critical control points (analyse des risques et maîtrise des points critiques)] prévues par:

– les règlements (CE) n°s 852/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif à l’hygiène des denrées alimentaires (JO L 139, p. 1), 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale (JO L 139, p. 55), et 854/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant les règles spécifiques d’organisation des contrôles officiels concernant les produits d’origine animale destinés à la consommation humaine (JO L 139, p. 206);

– le règlement (CE) n° 183/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 12 janvier 2005, établissant des exigences en matière d’hygiène des aliments pour animaux (JO L 35, p. 1), ainsi que

– le règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif aux contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien‑être des animaux (JO L 165, p. 1).

25 Ces règlements relatifs aux aliments ainsi que les dispositions de droit interne y afférentes viseraient, tout comme la directive, à contrôler des opérations de stockage, de transformation ainsi que de transport et, tout en garantissant une protection appropriée de la santé, seraient également de nature à protéger l’environnement.

26 De l’avis de la République italienne, les contrôles effectués à l’intérieur de la filière alimentaire, visant en particulier à garantir la traçabilité des produits et des matières premières pour aliments pour animaux depuis l’unité de production, sont tels qu’il y a lieu de considérer que cette filière constitue un seul et même processus de production. Cet État membre rappelle également que, en Italie, les activités relatives au secteur agroalimentaire et au secteur des aliments pour animaux sont soumises à une autorisation qui est délivrée sur la base d’une documentation appropriée attestant que tant les personnes qui demandent cette autorisation que les structures et les moyens de transport remplissent les conditions prescrites.

27 Ledit État membre estime que la Commission veut faire prévaloir la réglementation sur les déchets, laquelle serait générale mais résiduelle, sur les règles substantielles et spécifiques régissant l’industrie alimentaire.

28 Par ailleurs, l’approche de la Commission aurait pour effet d’empêcher l’utilisation des sous-produits alimentaires pour la fabrication d’aliments pour animaux, car la législation italienne en matière de denrées alimentaires ne permettrait pas que ces sous-produits, qui doivent être classés dans la catégorie des déchets et être, par conséquent, transportés dans un véhicule agréé pour les déchets, puissent être livrés à une industrie d’aliments pour animaux. Ainsi, l’interprétation de la Commission augmenterait la production et l’élimination de déchets alimentaires en empêchant leur réutilisation en tant que denrées.

En ce qui concerne les résidus et excédents provenant de préparations culinaires destinés aux structures d’accueil pour animaux de compagnie

29 La Commission fait valoir que l’article 23 de la loi n° 179/2002 a pour effet d’exclure du champ d’application du décret législatif n° 22/97 les «résidus et les excédents provenant de préparations culinaires de tout type d’aliments solides, cuits et crus, non entrés dans le circuit de distribution, destinés aux structures d’accueil pour animaux de compagnie». Selon la Commission, il ne saurait être prétendu que de tels résidus ne font pas l’objet d’une intention du détenteur de s’en défaire, comme le confirmerait d’ailleurs leur mention même à l’article 8 dudit décret législatif.

30 La République italienne soutient que, également dans le contexte de la réglementation visée par le second élément du recours de la Commission, le détenteur doit démontrer sa volonté de ne pas se défaire des résidus ou des excédents alimentaires en établissant la destination effective de ceux-ci aux structures d’accueil pour animaux de compagnie autorisées par la réglementation nationale. Par ailleurs, l’exclusion de la réglementation sur les déchets concernerait toujours, en réalité, des excédents alimentaires, et non des «résidus» de production. Une législation qui le précise serait en cours d’adoption.

Appréciation de la Cour

31 Il est constant que la réglementation italienne visée par le présent recours exclut, d’une part, les rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire et, d’autre part, les résidus ou excédents dérivant de préparations culinaires non entrés dans le circuit de distribution (ci-après, ensemble, les «matériaux en question») du champ d’application de la réglementation nationale portant transposition de la directive lorsque ces matériaux sont destinés soit à la production d’aliments pour animaux soit, directement, à nourrir les animaux hébergés dans des structures d’accueil pour animaux de compagnie.

32 Par les deux éléments de son recours, qu’il convient d’examiner ensemble, la Commission soutient, en substance, que ladite réglementation méconnaît ainsi la notion de déchet telle que définie à l’article 1er, sous a), de la directive, en instaurant une dérogation trop générale à la législation nationale relative aux déchets, qui a pour effet d’exclure automatiquement, et à tort, les matériaux en question du champ d’application des dispositions sur la gestion des déchets issues de la directive.

33 La République italienne rétorque, pour l’essentiel, que, lorsque les conditions d’application de la réglementation visée par le recours sont remplies, les matériaux en question ne relèvent pas de la notion de déchet au sens de la directive, telle qu’interprétée par la Cour.

34 À cet égard, l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive définit le déchet comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I [de cette directive], dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention […] de se défaire». Ladite annexe précise et illustre cette définition en proposant une liste de substances et d’objets pouvant être qualifiés de déchets. Cette liste n’a cependant qu’un caractère indicatif, la qualification de déchet résultant avant tout du comportement du détenteur et de la signification des termes «se défaire» (voir, en ce sens, arrêts du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, point 26; du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a., C‑1/03, Rec. p. I‑7613, point 42, ainsi que du 10 mai 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, Rec. p. I‑3883, point 24).

35 Lesdits termes «se défaire» doivent être interprétés à la lumière non seulement de l’objectif essentiel de la directive, lequel, selon le troisième considérant de celle‑ci, est «la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets», mais également de l’article 174, paragraphe 2, CE. Ce dernier dispose que «[l]a politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive […]». Il s’ensuit que les termes «se défaire», et donc la notion de «déchet» au sens de l’article 1er, sous a), de la directive, ne sauraient être interprétés de manière restrictive (voir en ce sens, notamment, arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C‑418/97 et C‑419/97, Rec. p. I‑4475, points 36 à 40, ainsi que Thames Water Utilities, précité, point 27).

36 Certaines circonstances peuvent constituer des indices de l’existence d’une action, d’une intention ou d’une obligation de «se défaire» d’une substance ou d’un objet, au sens de l’article 1er, sous a), de la directive (arrêt ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 83). Tel est notamment le cas lorsqu'une substance est un résidu de production ou de consommation, c’est-à-dire un produit qui n’a pas été recherché comme tel (voir, en ce sens, arrêts ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 84, ainsi que du 11 novembre 2004, Niselli, C‑457/02, Rec. p. I‑10853, point 43).

37 Par ailleurs, la méthode de traitement ou le mode d’utilisation d’une substance ne sont pas déterminants pour sa qualification ou non de déchet (voir arrêts ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 64, et du 1er mars 2007, KVZ retec, C‑176/05, Rec. p. I‑1721, point 52).

38 La Cour a ainsi précisé, d’une part, que la mise en œuvre d’une des opérations d’élimination ou de valorisation mentionnées respectivement aux annexes II A ou II B de la directive ne permet pas, par elle-même, de qualifier de déchet une substance ou un objet impliqué dans cette opération (voir en ce sens, notamment, arrêt Niselli, précité, points 36 et 37) et, d’autre part, que la notion de déchet n’exclut pas les substances et objets susceptibles de réutilisation économique (voir en ce sens, notamment, arrêt du 25 juin 1997, Tombesi e.a., C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 et C‑224/95, Rec. p. I‑3561, points 47 et 48). Le système de surveillance et de gestion établi par la directive vise en effet à couvrir tous les objets et substances dont le propriétaire se défait, même s’ils ont une valeur commerciale et sont collectés à titre commercial aux fins de recyclage, de récupération ou de réutilisation (voir, notamment, arrêt du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Rec. p. I‑3533, ci-après l’arrêt «Palin Granit», point 29).

39 Toutefois, il ressort également de la jurisprudence de la Cour que, dans certaines situations, un bien, un matériau ou une matière première résultant d’un processus d’extraction ou de fabrication qui n’est pas destiné principalement à le produire peut constituer non pas un résidu, mais un sous-produit dont le détenteur ne cherche pas à «se défaire», au sens de l’article 1er, sous a), de la directive, mais qu’il entend exploiter ou commercialiser – y compris, le cas échéant, pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui l’a produit –, dans des conditions avantageuses pour lui, dans un processus ultérieur, à condition que cette réutilisation soit certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et se situe dans la continuité du processus de production ou d’utilisation (voir, en ce sens, arrêts Palin Granit, précité, points 34 à 36; du 11 septembre 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Rec. p. I‑8725, points 33 à 38; Niselli, précité, point 47, ainsi que du 8 septembre 2005, Commission/Espagne, C‑416/02, Rec. p. I‑7487, points 87 et 90, et Commission/Espagne, C‑121/03, Rec. p. I‑7569, points 58 et 61).

40 Dès lors, outre le critère tiré de la nature de résidu de production ou non d’une substance, le degré de probabilité de réutilisation de cette substance sans opération de transformation préalable constitue un critère pertinent aux fins d’apprécier si ladite substance est ou non un déchet au sens de la directive. Si, au-delà de la simple possibilité de réutiliser la substance concernée, il existe un avantage économique pour le détenteur à le faire, la probabilité d’une telle réutilisation est forte. Dans une telle hypothèse, la substance en cause ne peut plus être analysée comme une charge dont le détenteur chercherait à «se défaire», mais comme un authentique produit (voir arrêts précités Palin Granit, point 37, et Niselli, point 46).

41 Toutefois, si une telle réutilisation nécessite des opérations de stockage qui peuvent être durables, et donc constitutives d’une charge pour le détenteur ainsi que potentiellement à l’origine de nuisances environnementales que la directive cherche précisément à limiter, elle ne saurait être qualifiée de certaine et n’est envisageable qu’à plus ou moins long terme, de sorte que la substance en cause doit être considérée, en principe, comme un déchet (voir, en ce sens, arrêts précités, Palin Granit, point 38, et AvestaPolarit Chrome, point 39).

42 L’existence réelle d’un «déchet» au sens de la directive doit ainsi être vérifiée au regard de l’ensemble des circonstances, en tenant compte de l’objectif de celle-ci et en veillant à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à son efficacité (voir arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 88, et KVZ retec, point 63, ainsi que ordonnance du 15 janvier 2004, Saetti et Frediani, C‑235/02, Rec. p. I‑1005, point 40).

43 Aucun critère déterminant n’étant proposé par la directive pour déceler la volonté du détenteur de se défaire d’une substance ou d’un objet donnés, les États membres, en l’absence de dispositions communautaires, sont libres quant au choix des modes de preuve des différents éléments définis dans les directives qu’ils transposent, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l’efficacité du droit communautaire (voir arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 41, ainsi que Niselli, point 34). Ainsi, les États membres peuvent, par exemple, définir différentes catégories de déchets, notamment pour faciliter l’organisation et le contrôle de leur gestion, pourvu que les obligations résultant de la directive ou d’autres dispositions de droit communautaire relatives à ces déchets soient respectées et que les éventuelles catégories exclues du champ d’application des textes pris pour la transposition des obligations issues de la directive le soient conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2004, Commission/Royaume-Uni, C‑62/03, non publié au Recueil, point 12).

44 En l’espèce, la République italienne considère, en substance, que, comme les exceptions prévues par la réglementation visée par le recours sont, à son sens, subordonnées non seulement à la volonté manifeste du détenteur des matériaux en question de les destiner à l’alimentation animale, mais également à la réutilisation certaine de ces matériaux, la jurisprudence rappelée aux points 39 et 40 du présent arrêt est d’application, de sorte que ces matériaux pourraient être considérés non pas comme des résidus de production, mais comme des sous-produits dont le détenteur, en raison de sa volonté manifeste qu’ils soient réutilisés, ne cherche pas à «se défaire» au sens de l’article 1er, sous a), de la directive. Au demeurant, dans de tels cas, d’autres réglementations, en particulier celles portant sur la sécurité alimentaire, seraient d’application. Or, ces dernières réglementations viseraient, elles aussi, à contrôler le stockage, la transformation et le transport des matériaux en question et seraient aptes, en promouvant la protection de la santé, à protéger l’environnement de manière analogue à la directive.

45 Il convient de rappeler d’emblée à cet égard que la liste des catégories de déchets figurant à l’annexe I de la directive ainsi que les opérations d’élimination et de valorisation énumérées aux annexes II A et II B de celle-ci montrent que la notion de déchet n’exclut en principe aucun type de résidus ou d’autres substances résultant du processus de production (voir arrêt Inter-Environnement Wallonie, précité, point 28).

46 De plus, compte tenu de l’obligation, rappelée au point 35 du présent arrêt, d’interpréter largement la notion de déchet et des exigences de la jurisprudence exposée aux points 36 à 41 du présent arrêt, le recours à une argumentation telle que celle avancée par le gouvernement italien, relative aux sous-produits dont le détenteur ne souhaite pas se défaire, doit être restreint aux situations dans lesquelles la réutilisation d’un bien, d’un matériau ou d’une matière première, y compris pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui l’a produit, est non simplement éventuelle, mais certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et intervient dans la continuité du processus de production ou d’utilisation.

47 Or, il ressort des explications de la République italienne exposées au point 21 du présent arrêt que la réglementation visée par le recours prévoit la possibilité d’exclure les matériaux en question du champ d’application de la législation nationale relative aux déchets même lorsque ces matériaux sont soumis aux transformations prévues par la réglementation communautaire ou nationale en vigueur.

48 Par ailleurs, même à supposer qu’il puisse être assuré que les matériaux en question soient véritablement réutilisés pour l’alimentation animale – la seule volonté de destiner de tels matériaux à l’alimentation animale, même si elle est attestée au préalable par écrit, n’étant toutefois pas assimilable à leur utilisation effective à cette fin –, il ressort notamment des points 36 et 37 du présent arrêt que le mode d’utilisation d’une substance n’est pas déterminant pour la qualification de celle-ci en tant que déchet ou non. En conséquence, il ne saurait être déduit de la seule circonstance que les matériaux en question seront réutilisés qu’ils ne constituent pas des «déchets» au sens de la directive.

49 En effet, ce qu’il advient dans le futur d’un objet ou d’une substance n’est pas en soi décisif quant à sa nature éventuelle de déchet, qui est déterminée, conformément à l’article 1er, sous a), de la directive, par rapport à l’action, à l’intention ou à l’obligation du détenteur de cet objet ou de cette substance de s’en défaire (voir, en ce sens, arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 64, ainsi que KVZ retec, point 52).

50 Il apparaît dès lors que la réglementation visée par le recours instaure en réalité une présomption suivant laquelle, dans les situations qu’elle vise, les matériaux en question sont des sous-produits qui présentent pour leur détenteur, en raison de la volonté de celui-ci de les destiner à une réutilisation, un avantage ou une valeur économique plutôt qu’une charge dont il chercherait à se débarrasser.

51 Or, même si cette hypothèse peut correspondre à la réalité dans certains cas, il ne peut exister de présomption générale qu’un détenteur de matériaux en question tire de leur destination à une réutilisation un avantage allant au-delà de celui résultant du simple fait de pouvoir s’en défaire.

52 En conséquence, force est de constater que ladite réglementation conduit à soustraire à la qualification de déchet en droit italien des résidus qui répondent pourtant à la définition posée à l’article 1er, sous a), de la directive.

53 Cette dernière disposition fournit non seulement la définition de la notion de «déchet» au sens de la directive, mais détermine également, ensemble avec son article 2, paragraphe 1, le champ d’application de celle-ci. En effet, ledit article 2, paragraphe 1, indique quels types de déchets sont ou peuvent être exclus du champ d’application de la directive et sous quelles conditions, alors que, en principe, tous les déchets répondant à ladite définition y sont inclus. Or, toute disposition de droit interne qui limite d’une manière générale la portée des obligations issues de la directive au-delà de ce qu’autorise l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci méconnaît nécessairement le champ d’application de la directive (voir, en ce sens, arrêt Commission/Royaume-Uni, précité, point 11), portant ainsi atteinte à l’efficacité de l’article 174 CE (voir, en ce sens, arrêt ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 42).

54 S’agissant des législations communautaires et nationales mentionnées aux points 23 à 25 du présent arrêt, sur lesquelles la République italienne s’appuie pour soutenir, en substance, que l’ensemble du cadre législatif communautaire et national relatif aux conditions de sécurité en matière de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux rend impossible la qualification des matériaux en question en tant que déchets, il suffit de relever que ces matériaux ne s’identifient pas, en principe, aux substances et objets énumérés à l’article 2, paragraphe 1, de la directive, de sorte que l’exception à l’application de celle-ci prévue à cette disposition ne saurait concerner lesdits matériaux. Il convient de rappeler en outre que rien dans la directive n’indique qu’elle ne concerne pas les opérations d’élimination ou de valorisation faisant partie d’un processus de production industrielle lorsque celles-ci n’apparaissent pas comme constituant un danger pour la santé de l’homme ou pour l’environnement (arrêt Inter-Environnement Wallonie, précité, point 30).

55 Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la République italienne, la directive ne saurait être considérée comme étant d’application résiduelle par rapport à la législation communautaire et nationale relative à la sécurité alimentaire. En effet, même si les objectifs de certaines dispositions de cette législation peuvent éventuellement recouper partiellement ceux de la directive, ils demeurent sensiblement différents. En outre, en dehors des cas explicitement visés à l’article 2, paragraphe 1, de la directive, rien dans celle-ci n’est de nature à indiquer qu’elle ne s’appliquerait pas cumulativement avec d’autres législations.

56 Enfin, quant à l’argument de la République italienne selon lequel l’application de la directive empêcherait la réutilisation de résidus alimentaires pour l’alimentation animale parce que ces résidus devraient être transportés dans des véhicules autorisés à transporter des déchets qui ne répondent pas aux règles indispensables d’hygiène, c’est à juste titre que la Commission a souligné que l’origine de cette situation réside dans la législation italienne, et non dans la directive.

57 Dans ces conditions, le recours de la Commission doit être accueilli.

58 Dès lors, il y a lieu de constater que la République italienne,

– en ayant adopté des orientations opérationnelles valables sur tout le territoire national, précisées notamment par la circulaire de juin 1999 et par le communiqué de 2002, visant à exclure du champ d’application de la législation relative aux déchets les rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire destinés à la production d’aliments pour animaux, et

– en ayant, par l’article 23 de la loi n° 179/2002, exclu du champ d’application de la législation relative aux déchets les résidus provenant de préparations culinaires de tout type d’aliments solides, cuits et crus, non entrés dans le circuit de distribution, destinés aux structures d’accueil pour animaux de compagnie,

a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive.

Sur les dépens

59 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1) La République italienne,

– en ayant adopté des orientations opérationnelles valables sur tout le territoire national, précisées notamment par la circulaire du ministre de l’Environnement apportant des éclaircissements interprétatifs en ce qui concerne la définition de la notion de déchet, du 28 juin 1999, et par le communiqué du ministère de la Santé contenant des lignes directrices relatives à la discipline hygiénico-sanitaire en ce qui concerne l’utilisation, dans l’alimentation animale, des matériaux et des sous-produits provenant du cycle productif et commercial de l’industrie agroalimentaire, du 22 juillet 2002, visant à exclure du champ d’application de la législation relative aux déchets les rebuts alimentaires provenant de l’industrie agroalimentaire destinés à la production d’aliments pour animaux, et

– en ayant, par l’article 23 de la loi n° 179 portant des dispositions en matière d’environnement, du 31 juillet 2002, exclu du champ d’application de la législation relative aux déchets les résidus provenant de préparations culinaires de tout type d’aliments solides, cuits et crus, non entrés dans le circuit de distribution, destinés aux structures d’accueil pour animaux de compagnie,

a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures