Conclusions de l'avocat général Gulmann présentées le 2 février 1994. - Guido Van Poucke contre Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen et Algemene Sociale Kas voor Zelfstandigen. - Demande de décision préjudicielle: Arbeidshof Gent - Belgique. - Sécurité sociale des travailleurs migrants - Détermination de la législation applicable. - Affaire C-71/93.



Recueil de jurisprudence 1994 page I-01101



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. L' Arbeidshof te Gent a déféré à la Cour une série de questions concernant l' interprétation du règlement (CEE) n 1408/71, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté (1). Les questions ont été posées dans le cadre d' une action intentée par M. Guido Van Poucke à l' encontre de l' organisme belge de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants, et gravitent principalement autour de la question de la législation de sécurité sociale applicable à une personne qui, comme M. van Poucke, a la qualité de fonctionnaire dans un Etat membre et, dans le même temps, exerce une profession libérale dans un autre Etat membre.

2. Il ressort de l' ordonnance de renvoi que M. Van Poucke est médecin des forces armées belges et qu' en cette qualité il relève d' un régime particulier de sécurité sociale pour fonctionnaires, bien que, en ce qui concerne la couverture du secteur soins de santé, il relève, comme les autres fonctionnaires, du régime général d' assurance maladie-invalidité des travailleurs salariés.

3. Etant donné qu' il exerce en même temps une activité non salariée aux Pays-Bas, en qualité de médecin, il a été considéré par l' institution belge de sécurité sociale compétente comme relevant du régime de sécurité sociale belge des travailleurs indépendants. Ce régime comprend des prestations familiales, des prestations de pension et de survie et des prestations en cas de maladie et d' invalidité.

M. Van Poucke a cotisé à ce régime de sécurité sociale à partir du second semestre de 1982, c' est-à-dire à partir du moment où le champ d' application du règlement n 1408/71 a été étendu aux travailleurs indépendants (2). Par la suite, il a contesté la décision de l' assujettir à ce régime et il a sollicité le remboursement des cotisations, d' un montant approximatif d' un million de francs belges, acquittées au cours de la période de 1982 à 1988. Il a, entre autres, fait valoir que le régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants ne comporte pour lui aucun avantage allant au-delà de ceux qui résultent de son affiliation au régime de sécurité sociale des fonctionnaires.

4. Ce litige a été porté devant l' Arbeidsrechtbank te Brugge, devant lequel M. Van Poucke a fait valoir que le régime belge de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants ne lui est pas applicable, puisqu' il n' exerce aucune activité indépendante en Belgique et que le règlement n 1408/71 ne saurait, comme le soutient l' institution belge de sécurité sociale compétente, aboutir au résultat contraire.

5. En ce qui concerne le règlement n 1408/71, M. Van Poucke a fait en premier lieu valoir qu' il ne relevait pas du champ d' application de ce règlement.

Cette argumentation tire son origine, notamment, des dispositions de l' article 2, paragraphe 3, du règlement, qui dispose que le règlement s' applique aux fonctionnaires "dans la mesure où ils sont ou ont été soumis à la législation d' un Etat membre à laquelle le règlement est applicable" et de l' article 4, paragraphe 4, qui prévoit que le règlement ne s' applique pas aux "régimes spéciaux des fonctionnaires ...".

M. Van Poucke a fait valoir qu' en tant que fonctionnaire il est soumis au régime spécial des fonctionnaires et qu' il n' est, dès lors, pas soumis au règlement. Le fait qu' il relève, pour une seule branche de la sécurité sociale - à savoir, le secteur des soins de santé - d' un des régimes de sécurité sociale auxquels le règlement n 1408/71 est applicable, est sans incidence à cet égard.

6. Au cas où néanmoins il serait censé relever du règlement en cause, M. Van Poucke a fait valoir que ce règlement ne prévoit pas de règle de conflit de lois susceptible de lui être appliquée.

7. L' Arbeidsrechtbank te Brugge a rejeté la demande de M. Van Poucke. Le tribunal a jugé, sur la base des éléments dont il disposait, qu' il était soumis au règlement, au motif qu' il était couvert - pour ce qui concerne le secteur soins de santé - par un régime général de sécurité sociale auquel le règlement est applicable. Pour ce qui est de la détermination de la loi applicable, le tribunal s' est fondé sur la règle contenue à l' article 13 du règlement, selon lequel une personne ne peut être soumise qu' à la législation d' un seul Etat membre. Le tribunal a estimé que la règle pertinente au regard de la détermination de la loi applicable pouvait être la règle définie à l' article 14 quater selon laquelle une personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d' un État membre, tout en exerçant une activité non salariée sur le territoire d' un autre État membre, est soumise au régime de sécurité sociale de l' État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée. Partant, M. Van Poucke devait être soumis à la législation de sécurité sociale belge.

8. M. Van Poucke a fait appel de ce jugement devant l' Arbeidshof te Gent, qui a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

"1) a) Une question relative à l' interprétation de l' article 1er, sous a), i), et de l' article 2, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1408/71, plus particulièrement quant à la question de savoir si un militaire de carrière en service actif en Belgique, auquel le régime d' assurance obligatoire contre la maladie et l' invalidité, secteur soins de santé, qui est applicable aux travailleurs salariés, a été étendu, est visé par le champ d' application personnel du règlement;

b) Dans l' affirmative, la Cour estime-t-elle que, dès lors qu' une branche bien déterminée de la sécurité sociale, en l' occurrence l' assurance contre la maladie et l' invalidité, secteur des soins de santé, relève uniquement quant à son administration d' une législation d' un Etat membre à laquelle le règlement (CEE) n 1408/71 est applicable, il convient d' en déduire que les personnes visées à l' article 2, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1408/71 sont, en outre, effectivement soumises ou ont été effectivement soumises à la législation d' un État membre à laquelle ce règlement est applicable, au sens de l' article 2, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1408/71?

c) Pour le cas où la Cour répond par l' affirmative aux questions sous a) et b), la Cour estime-t-elle que les termes 'dans la mesure où' , figurant à l' article 2, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1408/71 doivent être interprétés en ce sens que le règlement n' est applicable aux personnes visées en l' occurrence qu' en ce qui concerne la législation d' un État membre à laquelle ce règlement est applicable?

2) Une question relative à l' interprétation de l' article 13, paragraphe 2, sous d), et de l' article 14 quater du règlement (CEE) n 1408/71, et plus particulièrement la question de savoir si l' activité exercée en qualité de fonctionnaire par une personne qui est visée par le champ d' application du règlement est assimilée, pour l' application de l' article 14 quater, à une 'activité salariée' ;

3) une question relative à l' interprétation du titre II du règlement (CEE) n 1408/71, dont relève l' article 14 quater du règlement (CEE) n 1408/71, et plus particulièrement la question de savoir si le fait qu' une personne qui, pour son 'activité salariée' , est visée par le champ d' application personnel du règlement et, à ce titre, n' est assurée que contre un seul risque (en l' occurrence, l' assurance contre la maladie et l' invalidité, secteur soins de santé) implique que, en ce qui concerne son 'activité non salariée' , elle ne soit obligée de verser des cotisations d' assurance que pour ce même risque, alors que la législation nationale applicable prévoit une assurance obligatoire et indivisible contre différents risques."

9. Devant la Cour, seule la Commission a déposé des observations. Le point de vue et l' argumentation de la Commission correspondent en substance à ce que l' Arbeidsrechtbank, d' après les renseignements disponibles, avait retenu. Une personne dans la situation de M. Van Poucke est soumise au règlement, raison pour laquelle les règles de conflit de loi prévues dans ce règlement, y compris le principe selon lequel l' intéressé est uniquement soumis à la législation d' un seul État membre (voir article 13), lui sont applicables. La disposition pertinente en vue de la détermination de cette législation est l' article 14 quater; en application de cette dernière disposition, une personne dans la situation de M. Van Poucke est soumise sans réserve au régime belge de sécurité sociale des travailleurs indépendants.

10. A titre liminaire, il y a lieu d' observer que la prémisse implicite qui sous-tend cette affaire telle qu' elle a été déférée, est que seul le rattachement de M. Van Poucke au régime de sécurité sociale belge pour ce qui concerne la couverture des frais médicaux est de nature à le faire entrer dans le champ d' application du règlement. On tient de la sorte pour établi que l' activité de M. Van Poucke en tant que médecin indépendant aux Pays-Bas ne constitue pas un élément pertinent à cet égard. Cette présomption repose probablement sur ce que M. Van Poucke ne serait pas soumis au régime de sécurité sociale néerlandais, eu égard au fait que dans ce dernier régime, les obligations d' assurance sont fonction de la résidence de l' assuré et que M. Van Poucke réside en Belgique. Étant donné que selon l' article 2, paragraphe 1, du règlement, celui-ci "s' applique" uniquement "aux travailleurs salariés ou non salariés qui sont ou ont été soumis à la législation de l' un ou de plusieurs États membres", M. Van Poucke n' est pas censé relever du règlement par ce biais là.

11. Cette présomption ne peut cependant plus être maintenue après l' arrêt de la Cour du 13 octobre 1993 dans l' affaire C-121/92, Zinnecker, et il y a donc lieu de considérer si la Cour doit s' abstenir de répondre aux questions concrètement posées relatives au champ d' application du règlement. Eu égard au fait que les questions déférées ont été posées avant le prononcé de l' arrêt Zinnecker et que cet arrêt, ainsi qu' il ressortira des développements qui suivent, résout le problème posé devant la juridiction de renvoi, nous proposons à la Cour de prendre position sur la question du champ d' application personnel du règlement à la lumière de l' arrêt Zinnecker.

12. Cet arrêt concernait une situation dans laquelle un travailleur indépendant, M. Zinnecker, exerçait une activité tant aux Pays-Bas qu' en Allemagne. Étant donné que le règlement n 1408/71 avait été étendu, en 1982, aux travailleurs non salariés, l' institution néerlandaise compétente a considéré qu' il devait acquitter des cotisations sur la base du droit néerlandais pour ce qui concerne son activité aux Pays-Bas. M. Zinnecker résidait en Allemagne, où il n' était pas soumis au régime de sécurité sociale applicable aux travailleurs indépendants, en raison du caractère facultatif de ce dernier et du fait qu' il ne s' y était pas affilié. Il a fait valoir qu' il ne relevait pas non plus du régime de sécurité sociale néerlandais, parce qu' il ne remplissait pas la condition de résidence requise en droit néerlandais pour être couvert par ce régime. La question était donc de savoir si, dans ces conditions, il était soumis au règlement n 1408/71. Aux points 12 à 14 des motifs, la Cour a constaté ce qui suit:

"Il y a lieu de constater à cet égard que l' annexe I, sous I, du règlement dispose pour les Pays-Bas que toute personne qui exerce une activité ou une profession en dehors d' un contrat de travail est considérée comme travailleur non salarié au sens de l' article 1er, sous a), ii), du règlement. Cette disposition n' indique donc pas que, pour avoir la qualité de travailleur non salarié, l' intéressé doit nécessairement résider aux Pays-Bas.

Il s' ensuit que M. Zinnecker, en dépit du fait qu' il ne remplit pas la condition de résidence imposée par la législation néerlandaise, doit être considéré comme un travailleur non salarié relevant du champ d' application personnel du règlement.

Après cette constatation, il n' est pas nécessaire d' examiner si M. Zinnecker est soumis également à la législation allemande."

13. La Cour a ensuite statué sur le point de savoir si, selon les règles de conflit de lois du règlement, M. Zinnecker était soumis au droit néerlandais ou au droit allemand. Elle a renvoyé, à cet égard, à l' article 14 bis, paragraphe 2, selon lequel les personnes qui exercent normalement une activité non salariée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres sont soumises à la législation de l' État membre sur le territoire duquel elles résident, et elle en a conclu qu' une personne comme M. Zinnecker était soumise à la législation allemande.

14. Une personne dans la situation de M. Van Poucke relève donc, ne serait-ce que du fait de son activité non salariée aux Pays-Bas, du champ d' application du règlement.

15. Pour le bon ordre, nous voudrions néanmoins signaler que, à notre sens et pour les raisons exposées par la Commission, M. Van Poucke est de surcroît soumis au règlement par suite de son rattachement au régime général belge d' assurance maladie.

16. La question est, dès lors, de savoir quelle est la législation applicable à M. Van Poucke conformément aux règles de conflit des lois prévues au titre II du règlement.

17. A une seule exception près, qui n' est pas pertinente en l' espèce, le système du règlement, ainsi qu' il a été mentionné, est que les personnes relevant du champ d' application du règlement ne sont soumises qu' à la législation d' un seul État membre. Cela exclut que M. Van Poucke puisse être soumis à la fois à la législation belge et à la législation néerlandaise.

18. Aucune des règles de conflit des lois du règlement ne prend expressément position sur la législation applicable dans une situation dans laquelle une personne a une activité salariée en qualité de fonctionnaire dans un État et une activité non salariée dans un autre.

Les deux règles qu' il paraît le plus naturel d' utiliser en vue de la détermination de la législation applicable sont les articles 13, paragraphe 2, sous d), et 14 quater, sous a).

La première disposition est libellée comme suit: "Sous réserve des articles 14 à 17: d) les fonctionnaires et le personnel assimilé sont soumis à la législation de l' État membre dont relève l' administration qui les occupe".

La seconde disposition citée est libellée comme suit: "La personne qui exerce simultanément une activité salariée sur le territoire d' un État membre et une activité non salariée sur le territoire d' un autre État membre est soumise: a) sous réserve de la lettre b), à la législation de l' État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée ...".

19. Que l' on applique l' une ou l' autre de ces dispositions, le résultat, en l' espèce, sera que M. Van Poucke est soumis à la législation belge.

La Commission observe qu' il est normalement indifférent de recourir à l' une ou l' autre règle de conflit et estime que la détermination de la loi applicable doit dans le cas présent être opérée sur la base de l' article 14 quater, sous a).

Le recours à cette disposition suppose qu' un fonctionnaire soit considéré dans ce contexte comme une personne ayant une activité salariée. La Commission observe que dans le système du traité, les fonctionnaires sont considérés en principe comme travailleurs, c' est-à-dire des personnes ayant une activité salariée. S' il en était autrement, l' exception à la règle générale du traité en matière de libre circulation des travailleurs, telle qu' elle est établie à l' article 48, paragraphe 4, du traité en ce qui concerne les personnes employées dans l' administration publique, n' aurait pas été nécessaire.

Nous pouvons nous rallier à la thèse de la Commission sur ce point.

20. On peut, à juste titre, souligner que l' article 14 quinquies prévoit que la personne visée à l' article 14 quater, paragraphe 1, sous a), "est traitée, aux fins de l' application de la législation déterminée conformément à ces dispositions, comme si elle exerçait l' ensemble de son activité professionnelle ou de ses activités professionnelles sur le territoire de l' État membre concerné".

Il résulte ainsi du règlement que M. Van Poucke doit être traité, au regard de la législation belge, comme s' il était un travailleur non salarié en Belgique. S' il résulte de la législation belge qu' un fonctionnaire qui exerce, en outre, une activité non salariée est redevable de cotisations à l' institution de sécurité sociale belge pour les travailleurs indépendants, il découle naturellement du règlement que M. Van Poucke doit être traité de la même manière en raison de son activité non salariée aux Pays-Bas.

En revanche, il est évident qu' une activité non salariée aux Pays-Bas ne signifie pas que M. Van Poucke soit soumis à une obligation de cotisation plus étendue que celle à laquelle il aurait été soumis s' il avait exercé une activité non salariée en Belgique (3).

Conclusion

21. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions posées, comme suit:

"1) Le règlement (CEE) n 1408/71 doit être interprété en ce sens qu' une personne ayant la qualité de fonctionnaire en Belgique, qui réside dans ce pays et qui exerce en même temps une activité non salariée aux Pays-Bas, est soumise à ce règlement.

2) Les règles de conflit des lois prévues par le règlement impliquent que la législation applicable à une telle personne est la législation belge."

(*) Langue originale: le danois.

(1) - Règlement n 1408/71, dans sa version codifiée par le règlement (CEE) n 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6). On peut, en l' espèce, prendre comme base cette version du règlement.

(2) - Voir règlement (CEE) n 3795/81 (JO 1981, L 378, p. 1).

(3) - Voir à cet égard les arrêts de la Cour du 7 juillet 1988, Stanton (143/87, Rec. p. 3877), et Wolf (187 et 155/87, Rec. p. 3897).