CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO TIZZANO

présentées le 28 octobre 2004 ( )

Affaire C-15/03

Commission des Communautés européennes

contre

République d'Autriche









et

Affaire C-92/03

Commission des Communautés européennes

contre

République portugaise

«Directive 75/439 – Élimination des huiles usagées – Traitement des huiles usagées par régénération – Priorité»





1. Dans les présentes affaires, la Commission des Communautés européennes fait grief, respectivement, à la république d’Autriche et à la République portugaise d’avoir manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées ( ), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE ( ) (ci-après la «directive»).

I – Cadre réglementaire

A – Droit communautaire

2. Dans le but de protéger l’environnement «contre les effets préjudiciables causés par le rejet, le dépôt ou le traitement [des] huiles [usagées]» (troisième considérant), le Conseil a adopté la directive 75/439, en vertu de laquelle les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour que soient assurées la collecte et l’élimination inoffensives de ces huiles.

3. Estimant ensuite que, parmi les différentes techniques d’élimination existantes, la régénération, qui permet de plus grandes «économies d’énergie», constitue la valorisation «la plus rationnelle des huiles usagées» (deuxième considérant), le Conseil a adopté la directive 87/101, modifiant la directive 75/439, précisément pour donner la priorité à ce type de traitement.

4. Selon la définition retenue dans la directive, on entend par régénération «tout procédé permettant de produire des huiles de base par un raffinage d’huiles usagées impliquant notamment la séparation des contaminants, produits d’oxydation et additifs que ces huiles contiennent» (article 1er, quatrième tiret, de la directive 87/101).

5. Pour ce qui nous intéresse ici, il y a lieu de rappeler, en particulier, l’article 3, de la directive 87/101, qui dispose:

«1. Lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent, les États membres prennent les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.

2. Lorsqu’il n’est pas procédé à la régénération des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées au paragraphe 1, les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute combustion des huiles usagées s’effectue dans des conditions écologiquement acceptables conformément aux dispositions de la présente directive, pour autant que cette combustion soit faisable du point de vue technique, économique et organisationnel.

3. Lorsqu’il n’est procédé ni à la régénération ni à la combustion des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées aux paragraphes 1 et 2, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que leur destruction se fasse sans danger ou que leur stockage ou leur dépôt soit contrôlé.»

B – Droit national





La réglementation autrichienne

6. L’obligation de donner la priorité à la régénération, prévue à l’article 3, paragraphe 1, de la directive, a été transposée dans l’ordre juridique autrichien par les articles 1er, paragraphe 1, et 22, paragraphe 1, du Abfallwirtschaftsgesetz 1990 (loi de 1990 sur la gestion des déchets, ci-après l’«AWG 1990») ( ).

7. Ladite loi dispose en son article 1er:

«La gestion des déchets veille à

1. réduire au maximum les effets nuisibles, préjudiciables ou affectant de quelque manière que ce soit la santé de l’homme, des animaux, des plantes, leurs conditions de vie et leur environnement naturel;

2. protéger les réserves de matières premières et d’énergie […]» ( ).

8. L’article 22, paragraphe 1, dispose:

«Un recyclage des huiles usagées n’est autorisé que s’il s’agit d’un recyclage des substances (purification, transformation) ou d’une récupération d’énergie» ( ).

9. Afin de mieux souligner l’importance accordée à la régénération, la république d’Autriche a ensuite adopté la loi fédérale de 2002 sur la gestion des déchets (Abfallwirtschaftsgesetz 2002, ci-après l’«AWG 2002») ( ). Entrée en vigueur le 2 novembre 2002, ladite loi prévoit à son article 16, paragraphe 3:

«Les huiles usagées sont soumises à un processus de recyclage […] lorsqu’il est techniquement possible de produire une huile de base à partir de l’huile usagée dans des conditions rentables pour le propriétaire des déchets compte tenu des quantités produites, des moyens de transport et des coûts engendrés. Si les huiles usagées sont soumises à un processus de recyclage, les produits à base d’huiles minérales ainsi obtenus ne doivent pas contenir plus de 5 ppm de PCB/PCT et pas plus de 0,03 % d’halogènes par rapport à la masse» ( ).

La réglementation portugaise

10. En vue d’assurer la transposition de la directive dans son ordre juridique interne, la République portugaise a adopté la réglementation suivante:

– le décret-loi n° 88/91, du 23 février 1991, qui réglemente l’activité de stockage, de collecte et de combustion des huiles usagées;

– l’arrêté ministériel n° 240/92, du 25 mars 1992, portant approbation du règlement des activités de collecte, de stockage, de traitement préalable, de régénération, de récupération, de combustion et d’incinération des huiles usagées;

– l’arrêté ministériel n° 1028/92, du 5 novembre 1992, qui établit des normes de sécurité et d’identification pour le transport des huiles usagées;

– la décision conjointe des ministères de l’Industrie et de l’Environnement, du 18 mai 1993, concernant l’application du règlement relatif à l’octroi de licences pour la gestion des huiles usagées.

11. En vue de la modification de ladite réglementation, les autorités portugaises ont approuvé, le 19 mars 2001, un document intitulé «Nouvelle stratégie nationale de gestion des huiles usagées» qui fixe, parmi les objectifs de la nouvelle politique de gestion de ces substances, la priorité de leur régénération.

II – Faits et procédure

Dans l’affaire C-15/03, Commission/Autriche

12. Après avoir analysé les réponses à un questionnaire rédigé afin de vérifier l’état de transposition de la directive, la Commission a envoyé à la république d’Autriche, le 7 avril 2001, une lettre de mise en demeure dans laquelle elle reprochait à cette dernière, entre autres, le défaut de transposition de l’article 3, paragraphe 1, de la directive dans l’ordre juridique interne.

13. Ladite lettre a été suivie, le 21 décembre 2001, d’un avis motivé.

14. Jugeant que les réponses et les explications fournies par la république d’Autriche n’étaient pas satisfaisantes, la Commission a demandé à la Cour, par requête déposée le 14 janvier 2003, de constater que «la république d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439 […], en ne prenant pas les mesures nécessaires, en droit et en fait, pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération dans la mesure où les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent».

15. Par ordonnance du 17 juin 2003, la Cour a autorisé la république de Finlande et le Royaume-Uni à présenter des observations dans la présente affaire en soutien des conclusions de la république d’Autriche, conformément à l’article 93, paragraphe 1, du règlement de procédure.

16. La Commission et la république d’Autriche se sont exprimées lors de l’audience du 16 septembre 2004.

Dans l’affaire C-92/03, Commission/Portugal

17. Par lettre de mise en demeure du 11 avril 2001, la Commission a fait valoir le défaut de transposition de l’article 3, paragraphe 1, de la directive également à l’encontre de la République portugaise.

18. De la même manière, les données et les observations présentées à cet égard par le Portugal n’ont pas convaincu la Commission, laquelle a donc poursuivi la procédure, en rendant le 24 octobre 2001 un avis motivé qui a été suivi, le 21 décembre 2001, d’un avis motivé complémentaire.

19. Comme pour la république d’Autriche, enfin, la Commission a déposé, le 28 février 2003, une requête dans laquelle elle a demandé à la Cour de constater que «en n’adoptant pas les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, alors que les restrictions techniques, économiques et administratives le permettent, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439 […], telle que modifiée par la directive 87/101 […]».

20. Autorisée par la Cour par ordonnance du 11 septembre 2003, la république de Finlande a présenté des observations également dans cette affaire, en soutien des conclusions de la République portugaise.

III – Analyse juridique

21. Comme nous l’avons vu, la Commission ne formule qu’un seul grief, dans les deux affaires, à l’encontre des États défendeurs, en leur reprochant de ne pas avoir adopté, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive, les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.

22. Dans la mesure où les moyens invoqués en soutien de ce grief et les moyens de défense plaidant contre lui coïncident largement, nous procéderons à un examen conjoint des deux affaires, en soulignant – le cas échéant – les particularités propres à chaque cas.

23. Avant toute chose, cependant, nous jugeons utile de rappeler les arrêts Commission/Allemagne et Commission/Royaume-Uni ( ), par lesquels la Cour s’est déjà prononcée sur la portée de l’obligation de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439. En effet, il peut être tiré à notre avis de ces arrêts des principes utiles pour la solution des questions qui se posent dans les affaires qui nous occupent.

24. Dans les deux arrêts précités, la Cour a tout d’abord clarifié la portée de la «référence aux ‘contraintes d’ordre technique, économique ou organisationnel’ visées à l’article 3, paragraphe 1, de la directive» comme limite possible de l’obligation faite aux États membre d’assurer la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.

25. De l’avis de la Cour, ladite référence «fait partie d’une disposition exprimant de façon globale l’obligation imposée aux États membres». De cette façon, «le législateur communautaire n’a pas entendu prévoir des exceptions limitées à une règle d’application générale», mais a plutôt souhaité «définir le champ d’application et le contenu d’une obligation positive d’assurer la priorité au traitement des huiles usagées par régénération» ( ).

26. La Cour a donc exclu que «la situation technique, économique et organisationnelle existante dans un État membre» puisse en soi être considérée comme «constitutive de contraintes faisant obstacle à l’adoption des mesures prévues à l’article 3, paragraphe 1». Une interprétation dans ce sens, en effet, aurait «priv[é] cette disposition de tout effet utile, puisque l’obligation imposée aux États membres serait limitée par le maintien du statu quo, en sorte qu’il n’y aurait pas d’obligation réelle à prendre les mesures nécessaires en faveur d’un traitement des huiles usagées par régénération» ( ).

27. Quant à savoir de quelles mesures il s’agit, la Cour a décidé «qu’il ne lui appartient pas de [le] déterminer». Il relève en revanche de ses compétences «d’examiner s’il était possible d’adopter des mesures visant à donner la priorité au traitement par régénération des huiles usagées et répondant au critère de la faisabilité du point de vue technique, économique et organisationnel» ( ).

28. Dans le cadre de cet examen, la Cour a établi, dans les deux affaires qui lui étaient soumises, que pour se conformer à l’obligation découlant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive, il ne suffit pas de mettre en place «un contexte juridique assurant […] les conditions d’un traitement par régénération» ( ), ni de se borner à «effectuer des études et établir des rapports afin de définir les modalités d’élimination des huiles usagées» ( ).

29. Cela doit s’accompagner, dans les limites précitées de la faisabilité technique, économique et organisationnelle, de «mesures concrètes visant à donner la priorité à la régénération» ( ) pouvant être soit des «mesures de contrainte», soit des «mesures incitatives» ( ), et pouvant même prendre la forme d’indemnités favorisant la régénération, autorisées par l’article 14 de la directive, ou d’une taxation spécifique, également autorisée par l’article 15 de celle-ci ( ).

30. C’est donc à la lumière des maximes exposées ci-dessus qu’il y a lieu d’examiner les arguments invoqués par la Commission et par les gouvernements défendeurs dans la présente affaire.

31. La république d’Autriche et la République portugaise, soutenues sur ce point par les gouvernements finlandais et du Royaume-Uni, s’appuient précisément sur le fait que l’obligation d’assurer la priorité à la régénération est soumise, en vertu de la directive, à l’absence de «contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel». Or, selon les gouvernements défendeurs, il existerait dans leurs pays respectifs des contraintes de ce type qui leur imposeraient de recourir aux autres traitements des huiles usagées (la combustion, la destruction ou le stockage), autorisés par la directive à titre subsidiaire.

32. En particulier, selon le gouvernement autrichien, en raison de la faible quantité d’huiles usagées collectée en Autriche, il ne serait pas rentable, ni pour l’État, ni pour les particuliers, de mettre en place des installations pour la régénération.

33. Cette contrainte existerait aussi au Portugal, et, selon le gouvernement portugais, elle y serait même aggravée par le régime de libre circulation des déchets prévu par le règlement (CEE) n° 259/93 ( ). Selon ce gouvernement, en effet, ce règlement ne permettrait pas aux autorités portugaises de s’opposer au transfert des huiles usagées et à leur combustion dans des centres situés dans d’autres États membres. Cela réduirait ultérieurement la possibilité de soumettre la quantité d’huiles usagées, déjà faible en soi, à la régénération dans des installations nationales et rendrait donc encore plus difficile et moins attrayante leur gestion par des particuliers.

34. En outre, toujours selon le gouvernement portugais, en l’état actuel des choses, on ne disposerait pas de technologies suffisamment avancées pour produire des huiles régénérées de qualité élevée, susceptibles de concurrencer les huiles de base, dont l’offre serait, par ailleurs, déjà excédentaire sur le marché.

35. Cependant, nous sommes d’accord avec la Commission lorsqu’elle renvoie à la jurisprudence précitée en observant que les circonstances invoquées par les gouvernements défendeurs (la faible quantité d’huiles usagées collectée et la faible efficacité des technologies disponibles) font partie de la «situation technique, économique et organisationnelle existante» dans ces pays, et ne sauraient donc être considérées, en soi, comme une «contrainte» rendant inopérante l’obligation découlant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439.

36. Comme cela a été affirmé à juste titre dans la jurisprudence précitée, en effet, si la portée de cette disposition pouvait être limitée par la conservation du statu quo, celle-ci en serait vidée de son contenu et cela rendrait vaine ou, tout du moins, atténuerait fortement l’obligation «positive» faite aux États membres d’adopter les mesures nécessaires à assurer la priorité à la régénération. Or, évidemment, cette obligation «positive» s’impose également aux «petits» États, qui y sont soumis malgré la plus faible production d’huiles usagées.

37. Selon le test établi par la Cour, par conséquent, il y a lieu d’apprécier non pas si la situation existante en Autriche et au Portugal rend la régénération plus ou moins avantageuse, mais si ces États se sont activés pour surmonter les difficultés existantes afin de rendre le recours en priorité audit traitement économiquement rentable (ou pour le moins acceptable). Autrement dit, pour reprendre les termes utilisés par la Cour elle-même, il y a lieu d’apprécier si les États membres, lorsqu’ils en ont eu la possibilité, ont adopté des «mesures positives» en vue de donner la priorité au traitement par régénération, en mettant en place un «contexte juridique» assurant les conditions nécessaires à cela et, de plus, en adoptant des «mesures concrètes» visant à réaliser ladite priorité.

38. Or, au-delà des difficultés existantes dans les pays respectifs, aussi bien la république d’Autriche que la République portugaise estiment avoir adopté des mesures conformes à ces paramètres.

39. Le gouvernement autrichien, en particulier, affirme que la priorité de la régénération serait garantie dans l’ordre juridique national par les dispositions combinées de l’article 22, paragraphe 1, de l’AWG 1990, qui prévoit le recyclage des huiles usagées, et de l’article 1er, paragraphe 1, de la même loi, en vertu duquel la gestion des déchets doit avoir pour but de préserver les réserves de matières premières et d’énergie. Cette priorité résulterait d’une façon encore plus évidente de l’AWG 2002, laquelle impose le recours à ce procédé pour autant que cela est techniquement possible et économiquement rentable pour le détenteur des huiles.

40. Ce même gouvernement affirme en outre que la priorité du traitement en question serait également soutenue par des mesures concrètes, telles que le développement de projets destinés à favoriser la régénération dans les entreprises et l’adoption, dans le cadre des mesures de protection de l’environnement, de mesures financières en faveur de l’élimination et la récupération des déchets dangereux, dont on pourrait se prévaloir également pour ce qui concerne l’élimination des huiles usagées.

41. En revanche, le gouvernement portugais reconnaît qu’une réforme de la législation nationale en la matière est nécessaire. Il estime malgré cela avoir adopté toutes les mesures requises pour donner la priorité à la régénération, en adoptant le document intitulé «Nouvelle stratégie nationale de gestion des huiles usagées» qui aurait fixé le cadre général servant de base à ladite réforme.

42. Cependant, ces arguments ne contredisent pas suffisamment, à notre avis, les griefs formulés par la Commission.

43. En commençant par la république d’Autriche, nous observons avant toute chose que cet État s’est appuyé, pour sa défense, surtout sur l’AWG 2002. Or, sans examiner sur le fond les arguments invoqués à cet égard, d’ailleurs contestés par la Commission, nous nous bornerons à observer ici que ladite loi n’est entrée en vigueur que le 2 novembre 2002, c’est-à-dire alors que le délai de deux mois fixé dans l’avis motivé du 21 décembre 2001 était expiré depuis longtemps.

44. Il est cependant bien connu que, selon une jurisprudence constante, «l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé» ( ). Cela signifie que dans la présente affaire il ne faut se référer qu’aux seuls articles 1er, paragraphe 1, et 22, paragraphe 1, de l’AWG 1990, en vigueur à l’époque où la Commission a formulé ses griefs.

45. Eu égard, donc, auxdits articles, nous observons, tout comme la Commission, qu’ils ne constituent pas un contexte juridique propre à assurer la priorité de la régénération. Lesdites dispositions autorisent, en effet, l’élimination des huiles en cause par voie de recyclage «ou» de récupération d’énergie et mettent donc sur un pied d’égalité la régénération et la combustion en désaccord avec l’ordre de priorité fixé dans la directive.

46. Cette ambiguïté de la législation autrichienne se retrouve, à notre avis, également dans les «mesures concrètes» adoptées par cet État. En effet, les mesures financières indiquées par le gouvernement autrichien ne visent pas spécifiquement à soutenir la régénération, puisqu’elles s’appliquent à toute méthode d’élimination ou de récupération des déchets dangereux.

47. Pour ce qui est ensuite des projets de régénération dans les entreprises soutenus par le gouvernement autrichien, il nous semble que, en l’absence d’un cadre réglementaire qui les rende obligatoires ou de mesures financières spécifiques qui les soutiennent au détriment des autres traitements, ils ne représentent en réalité, pour les opérateurs, qu’une simple alternative dans la valorisation des huiles usagées, qui de plus s’avère techniquement complexe et économiquement onéreuse.

48. Pour ce qui concerne, ensuite, la position de la République portugaise, nous ne pensons pas que cette dernière ait contesté sérieusement le grief formulé par la Commission quant à l’insuffisance de la réglementation nationale. En effet, le gouvernement portugais lui-même reconnaît la nécessité d’une «révision de la législation […] en vue d’établir le cadre des conditions requises pour que la priorité soit effectivement donnée à la régénération» et que le projet y afférent «n’en est encore qu’au stade de l’approbation par le gouvernement» ( ).

49. D’autre part, on ne peut pas dire que la rédaction du document intitulé «Nouvelle stratégie nationale de gestion des huiles usagées» suffit à suppléer lesdites lacunes. Il s’agit, en effet, d’un document de nature purement programmatique, qui se borne à étudier et définir les éventuelles mesures réglementaires concrètes qui ne seront adoptées par le gouvernement en question que dans le futur ( ).

50. Il nous semble, en définitive, que, en l’état actuel des choses, la République portugaise n’a entrepris aucune action visant à transposer l’obligation prévue à l’article 3, paragraphe 1, de la directive.

51. Dans ces circonstances, nous ne voyons donc pas l’utilité de faire valoir, comme le fait le gouvernement portugais, que la gestion des installations de régénération par des personnes privées est peu rentable au Portugal en raison du régime de libre circulation des déchets mise en place avec le règlement n° 259/93 (voir supra, point 33). D’autant plus que l’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, dudit règlement, permet aux autorités nationales compétentes de soulever des objections contre le transfert de déchets destinés à être valorisés dans un autre État membre, «s’il n’est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement».

52. Comme la Commission l’a relevé à juste titre, si la République portugaise avait assuré, comme la directive le lui imposait, la priorité de la régénération par rapport à la combustion, elle aurait pu soulever des objections contre le transfert de ces déchets vers d’autres pays de la Communauté. En présence de telles prescriptions, en effet, l’exportation des huiles usagées en vue de leur combustion aurait été contraire à des dispositions nationales de protection de l’environnement et, par là‑même, susceptible d’opposition conformément à la disposition précitée. À bien y voir, donc, l’impossibilité de se prévaloir de cette disposition n’est pas la cause mais plutôt la conséquence du manquement prolongé de la République portugaise aux obligations découlant de la directive.

53. Pour les motifs exposées ci-dessus, nous estimons donc qu’il y a lieu d’accueillir le grief formulé par la Commission à l’encontre des gouvernements défendeurs et qu’il convient que la Cour constate que, en en ne prenant pas les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, alors que les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettaient, la république d’Autriche et la République portugaise ont manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive.

IV – Sur les dépens

54. Conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu en ce sens et puisque, comme nous l’avons vu, nous estimons que la république d’Autriche et la République portugaise succombent en leurs moyens, nous proposons qu’elles soient condamnées aux dépens.

V – Conclusions

55. À la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de déclarer:

– dans l’affaire C-15/03

«1) La république d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées, en ne prenant pas les mesures nécessaires, en droit et en fait, pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération dans la mesure où les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettaient.

2) La république d’Autriche est condamnée aux dépens.»

– dans l’affaire C-92/03

«1) En n’adoptant pas les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, alors que les restrictions techniques, économiques et administratives le permettent, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439, telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986.

2) La République portugaise est condamnée aux dépens.»