Cela nous amène à l'examen de la deuxième question préalable, qui a précisément trait aux difficultés d'ordre constitutionnel auxquelles nous venons de faire allusion.

Dans ses observations, le gouvernement italien conclut à l'irrecevabilité absolue de la question qui vous est soumise par le juge de paix de Milan parce que, dit-il, cette question n'est pas, ainsi que le veut l'article 177, la prémisse du syllogisme juridique que ce juge doit normalement formuler pour trancher le litige pendant devant lui. Dans le litige en question, le juge ne doit appliquer qu'une loi interne de l'État italien, et pas plus qu'il n'y a lieu à application, il n'y a lieu à interprétation du traité de Rome. Le gouvernement italien s'exprime en ces termes:

«Dans notre cas, le juge n'a aucune disposition du traité de Rome à appliquer et il ne peut donc avoir sur l'interprétation du traité aucun des doutes qui sont clairement prévus à l'article 177 du traité; il ne doit appliquer que la loi interne (celle précisément sur l'E.N.E.L.) qui a réglé la matière soumise à son examen.»

D'autre part, poursuit le gouvernement italien, l'examen de l'éventuelle violation par un État membre, au moyen d'une loi interne, de ses obligations communautaires ne peut se faire que par la procédure des articles 169 et 170 du traité, procédure dans laquelle n'interviennent pas les particuliers, même indirectement:

«… les normes de loi restent en vigueur même après l'arrêt de la Cour, jusqu'à ce que l'État, pour obtempérer à l'obligation générale prévue à l'article 5, prenne les mesures conformes à l'exécution de l'arrêt».

Messieurs, à cette exception d'«irrecevabilité absolue», peut-être suffirait-il d'opposer votre jurisprudence d'après laquelle la Cour de justice n'a pas à se faire juge des considérations par lesquelles le juge national a estimé devoir vous saisir d'une question préjudicielle: il suffit que vous constatiez qu'il s'agit bien d'une question relevant de l'article 177, c'est-à-dire ayant trait à l'interprétation du traité ou à l'interprétation ou la validité d'un règlement communautaire, pour laquelle l'article 177 attribue compétence à la Cour.

On peut toutefois se demander si cette jurisprudence, en elle-même fort sage et fondée sur l'entier respect que la Cour entend observer à l'égard de la compétence des juges nationaux, doit être appliquée sans aucune limite ni réserve d'aucune sorte, par exemple dans des cas où la question posée serait manifestement sans aucun rapport avec le litige au principal: faudrait-il en pareil cas que la Cour se croit tenue de donner une interprétation abstraite du traité qui se présenterait dans ces conditions comme une prise de position purement doctrinale, sans aucun lien avec la solution d'un litige, alors que cette interprétation pourrait porter sur des questions de grande importance ou susceptibles de créer de graves conflits avec les juridictions nationales? Il est permis d'avoir des doutes à cet égard. C'est pourquoi, en vue de dissiper toute équivoque et dans l'espoir précisément d'éviter un conflit de la nature de ceux que nous évoquons, nous pensons devoir nous expliquer aussi clairement que possible sur les objections du gouvernement italien.

Nous devons d'abord écarter la seconde objection, celle qui est tirée de ce que la violation du traité, résultant d'une loi interne postérieure à sa mise en vigueur et qui lui est contraire, ne relèverait que de la procédure de constatation des manquements des États membres édictée aux articles 169 à 171, procédure qui n'est pas ouverte aux particuliers et qui laisse subsister la loi jusqu'à ce qu'elle ait été éventuellement abrogée à la suite d'un arrêt de la Cour constatant son incompatibilité avec le traité. En effet, le probème n'est pas là: le problème est celui de la coexistence de deux normes juridiques contraires (par hypothèse) et également applicables dans l'ordre interne, l'une émanant du traité ou des Institutions de la Communauté, l'autre des instances nationales: laquelle doit prévaloir tant qu'il n'a pas été mis fin à la contrariété? Telle est la question.

Sans vouloir faire appel à des conceptions doctrinales, trop sujettes à controverse, sur la nature des Communautés européennes, ni prendre parti entre «l'Europe fédérale» et «l'Europe des patries», ou entre le «supranational» et l'«international», le juge (c'est son rôle) ne peut que considérer le traité tel qu'il est. Or — c'est là une simple constatation — le traité instituant la C.E.E., comme les deux autres traités dits européens, crée un ordre juridique propre, distinct de l'ordre juridique de chacun des États membres, mais qui s'y substitue partiellement selon des règles précises édictées par le traité lui-même et qui consistent dans des transferts de compétence consentis à des institutions communes.

Pour nous en tenir à la question des normes, il est universellement admis que le traité C.E.E., bien que dans une bien moindre mesure que le traité C.E.C.A., contient un certain nombre de dispositions qui, tant par leur nature que par leur objet, sont directement applicables dans l'ordre juridique interne, où elles ont été «reçues» par l'effet de la ratification (phénomène qui n'est d'ailleurs pas propre aux traités européens). C'est ainsi que vous avez été vous-mêmes amenés à reconnaître ce caractère «self-executing», selon l'expression consacrée, à l'article 12 et à l'article 31 en précisant qu'il s'agissait là de dispositions produisant des effets immédiats et engendrant des droits individuels que les juridictions internes doivent sauvegarder. Quant aux dispositions qui n'ont pas un tel effet direct, elles pénètrent dans l'ordre juridique interne de deux manières différentes, selon que les organes exécutifs de la Communauté (Conseil ou Commission ou, le plus souvent, les deux organiquement associés avec l'intervention du Parlement européen), ont ou non reçu le pouvoir d'édicter un règlement. Lorsque tel n'est pas le cas, il s'agit d'une obligation de l'État membre que celui-ci accomplit soit spontanément, soit en exécution de recommandations ou de directives émanant des exécutifs, et le traité ne pénètre dans l'ordre juridique interne que par les mesures d'ordre interne prises par les organes compétents de l'État considéré. Lorsqu'au contraire les exécutifs communautaires ont le pouvoir d'édicter un règlement, et qu'ils usent de ce pouvoir, l'insertion dans l'ordre interne a lieu de plein droit par la seule publication du règlement: ceci résulte de la manière la plus évidente des dispositions combinées de l'article 189, alinéa 2, et de l'article 191. Aux termes de l'article 189, alinéa 2, «le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre». Aux termes de l'article 191, «les règlements sont publiés dans le Journal officiel de la Communauté. Ils entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication».

Ainsi, deux catégories de dispositions sont directement applicables:

1o Les dispositions du traité considérées comme «self-executing»;

2o Celles qui ont fait l'objet de règlements d'application.

Comment imaginer, en effet, qu'une disposition du traité qui a été l'objet d'un règlement ne pénètre pas dans l'ordre interne en même temps que le règlement auquel elle sert de support juridique? Comment admettre qu'une autre disposition, qui n'a pas été assortie d'un règlement ou d'une mesure interne d'application tout simplement parce qu'elle se suffisait à elle-même, n'aurait pas ce même effet?

Dès lors, il est impossible d'échapper au problème résultant de la coexistence, dans chaque État membre, des deux ordres juridiques, l'ordre interne et l'ordre communautaire, qui se meuvent chacun dans sa propre sphère de compétence, ni, par suite, à la question de savoir quelle est la sanction des empiétements de compétence que l'un viendrait à commettre à l'égard de l'autre.

Pour les empiétements qui seraient le fait des institutions de la Communauté, il n'y a pas de difficulté: ils seraient sanctionnés par la Cour par le moyen de l'une des procédures prévues au traité, aussi bien au profit des États membres que des particuliers, notamment le recours en annulation (article 173) et l'exception d'illégalité (article 184).

Quant aux empiétements qui seraient le fait des autorités nationales, ils doivent également être sanctionnés et ils doivent l'être, eux-aussi, non seulement au profit des États, mais aussi au profit des particuliers lorsque ceux-ci tirent du traité ou des règlements communautaires des droits individuels. Or, comme l'a rappelé la Cour, ce sont les juridictions internes qui sont appelées à sauvegarder ces droits.

Dans quelles conditions ces juridictions devront-elles exercer leur contrôle et, notamment, appliquer les dispositions self-executing du traité, ainsi que les règlements communautaires légalement pris, lorsqu'il existe une norme interne contraire? Si celle-ci est antérieure à la mise en vigueur du traité ou à la publication du règlement, les règles de l'abrogation implicite doivent suffire. Les difficultés surgissent lorsque la norme interne est postérieure au traité et contraire à une disposition self-executing de celui-ci, ou lorsqu'elle est postérieure à un règlement communautaire légalement pris et régulièrement publié; il n'y a cependant, en ce cas, de véritable difficulté que si la norme interne a le caractère d'un acte législatif, car il s'agit seulement d'un acte administratif ordinaire, ou même d'un règlement, le contentieux de l'annulation ou, au moins, l'exception d'illégalité (dans les pays qui n'admettent pas pleinement le recours direct en annulation contre les règlements) doivent suffire à paralyser l'effet de l'acte interne au profit de la règle communautaire. Dans le cas d'acte législatif, on se trouve au contraire inévitablement confronté avec un problème d'ordre constitutionnel.

Ce problème, vous le savez, est résolu d'une manière pleinement satisfaisante aux Pays-Bas, dont la constitution, récemment révisée, confère expressément aux tribunaux compétence pour soulever l'exception d'illégalité à l'égard des lois contraires aux traités internationaux, lorsque du moins il s'agit de dispositions ayant le caractère self-executing. Au grand-duché de Luxembourg, la jurisprudence a consacré positivement la même règle. En France, la doctrine quasi-unanime l'admet également, en se fondant sur l'article 55 de la Constitution actuelle, qui, comme l'article 28 de la Constitution de 1946, proclame la prééminence des traités internationaux régulièrement ratifiés et publiés par rapport à la loi; certains arrêts peuvent, au moins implicitement, être invoqués en ce sens. En Belgique, malgré l'absence de dispositions constitutionnelles à cet égard, un grand effort doctrinal, qui a reçu l'appui publiquement exprimé, d'un très haut magistrat, semble devoir aboutir aux mêmes conclusions.

Si paradoxal que cela puisse paraître à première vue, les difficultés de principe se rencontrent actuellement dans les deux pays qui sont dotés d'une Cour constitutionnelle, c'est-à-dire l'Allemagne et l'Italie. Dans les deux cas, ces difficultés tiennent au fait que le traité de Rome a été ratifié par une loi ordinaire n'ayant pas valeur de loi constitutionnelle et ne pouvant, par suite, déroger aux règles ni aux principes de la Constitution.

Nous n'avons pas, bien entendu, à nous immiscer dans l'interprétation des constitutions des États membres. Nous ferons seulement observer qu'en ce qui concerne l'Allemagne (où, à ce jour, la Cour constitutionnelle ne s'est pas encore prononcée), les objections semblent provenir du fait que l'ordre juridique de la Communauté (dont on admet l'existence, distincte de l'ordre juridique allemand) ne procurerait pas aux citoyens de la République fédérale la plénitude des garanties que leur reconnaît la loi fondamentale, notamment en ce que des actes de caractère législatif peuvent être pris dans la Communauté par des organes non parlementaires. (Conseil, Commission) dans des cas où, dans l'ordre interne, ils ne relèveraient que de la compétence du Parlement. Que répondre à cela, sinon que les règlements communautaires, même les plus importants, ne sont pas des actes législatifs, ni même «quasi-législatifs», comme on le dit parfois, mais des actes émanant d'un pouvoir exécutif (Conseil ou Commission) qui ne peut agir que dans les limites des législations qui lui sont consenties par le traité et sous le contrôle juridictionnel de la Cour de justice? Le traité de Rome a, certes, en partie le caractère d'une véritable constitution, celle de la Communauté (et, sous cet angle, il est complété par des protocoles ou des annexes ayant la même valeur que le traité lui-même, non par des règlements), mais il a, pour le reste, surtout le caractère de ce qu'on appelle une «loi-cadre», procédé parfaitement légitime lorsqu'il s'agit de faire face à une situation évolutive, telle que l'établissement d'un marché commun, et par lesquel l'objet à atteindre et les conditions à réaliser, sinon les modalités de la réalisation, sont définis de telle manière que la souplesse n'en exclut pas la précision: nous sommes loin des «blanc-seings» auxquels consentent parfois certains Parlements nationaux. Donc, les citoyens de la République fédérale retrouvent dans l'ordre juridique communautaire, notamment par le contrôle juridictionnel, des garanties, non pas identiques, mais comparables à celles que leur ordre juridique national leur assurait (avant les transferts de compétence résultant du traité) par l'existence d'une compétence plus étendue du Parlement. La vraie question est donc, semble-t-il, de savoir si la création d'un tel ordre juridique, par un traité ratifié au moyen d'une loi ordinaire, est compatible avec la Constitution: c'est là, évidemment, un problème que le juge constitutionnel national est seul compétent pour résoudre.

Il semble que le même raisonnement soit valable pour l'Italie. Dans ce pays, vous le savez, un arrêt de la Cour constitutionnelle, en date du 24 février 1964 — 7 mars 1964, intervenu précisément à à propos de la loi instituant l'E.N.E.L., a considéré qu'il y avait lieu, nonobstant les dispositions de l'article 11 de la Constitution, de dissocier la question de la violation éventuelle du traité résultant de l'intervention d'une loi contraire à celui-ci (question ne relevant, de l'avis de la Cour, que de la responsabilité de l'État sur le plan international), du problème de la conformité de cette même loi avec la Constitution: le traité ayant été ratifié par une loi ordinaire, une loi postérieure contraire doit déployer ses effets selon les principes de la loi de succession dans le temps, d'où il suit «qu'il n'y a pas lieu de rechercher si la loi dénoncée viole les obligations assumées avec ce traité» et que, pour les mêmes raisons, un renvoi de l'affaire devant la Cour de justice des Communautés européennes (qui ne pourrait être utile que pour permettre la constatation d'une violation du traité, compte tenu de l'interprétation de ce même traité donnée par la Cour) est nécessairement sans objet.

Il nous ne appartient évidemment pas de faire la critique de cet arrêt. Nous remarquerons seulement (bien qu'il s'agisse d'une remarque plutôt formelle) que la Cour constitutionnelle se réfère au conflit entre la loi considérée et la loi de ratification, alors qu'il s'agit d'un conflit entre la loi et le traité (ratifié par une loi ordinaire). Mais ce sur quoi nous voulons insister, c'est sur les conséquences désastreuses — le mot n'est pas trop fort — qu'une telle jurisprudence, si elle était maintenue, risquerait d'avoir quant au fonctionnement du système institutionnel établi par le traité et, par voie de conséquence, quant à l'avenir même du marché commun.

En effet, nous croyons l'avoir démontré, ce système est basé sur la création d'un ordre juridique distinct de celui des États membres, mais qui lui est intimement, et même organiquement lié, de telle sorte que le respect mutuel et constant des compétences respectives des organes communautaires et des organes nationaux est une des conditions fondamentales d'un fonctionnement du système conforme au traité et, par suite, de la réalisation des objets de la Communauté. Nous avons vu, en particulier, que ce respect mutuel exige que les dispositions self-executing du traité et les règlements régulièrement pris par les exécutifs communautaires puissent recevoir application immédiate dans les États membres. Tel est l'ordre juridique institué par le traité de Rome et il appartient à la Cour de justice, et à elle seule, de le dire le cas échéant par ses arrêts.

S'il arrivait qu'un juge constitutionnel de l'un des États membres, dans la plénitude de sa compétence, en vînt à reconnaître qu'un tel résultat ne peut être atteint dans le cadre des normes constitutionnelles de son pays, par exemple à l'égard des lois ordinaires contraires au traité qui prévaudraient sur le traité lui-même sans qu'aucun juge (pas même le juge constitutionnel) n'ait le pouvoir d'en paralyser l'application tant qu'elles n'auraient pas été abrogées ou modifiées par le Parlement, une telle décision créerait un conflit rigoureusement insoluble entre les deux ordres juridiques et ébranlerait les fondements mêmes du traité. Non seulement celui-ci ne pourrait recevoir application, dans les conditions qu'il a prévues, dans le pays intéressé, mais, par une réaction en chaîne, il ne le pourrait vraisemblablement pas davantage dans les antres pays de la Communauté; en tout cas en serait-il ainsi dans ceux de ces pays (tels la France) où la priorité des accords internationaux n'est admise que «sous condition de réciprocité».

Dans ces conditions, deux solutions seulement resteraient ouvertes pour l'État considéré: ou bien modifier la Constitution pour la rendre compatible avec le traité, ou bien dénoncer celui-ci. En effet, cet État s'est engagé, par la signature du traité, sa ratification et le dépôt des instruments de ratification, à l'égard de ses partenaires et il ne pourrait rester passif sans méconnaître ses obligations internationales. On comprend, dès lors, que la Commission qui, en vertu de l'article 155, a reçu la mission de veiller à l'application du traité, ait fait part à la Cour dans ses observations des «vives appréhensions» que lui inspire l'arrêt du 24 février 1964.

Est-il besoin d'ajouter que, si nous avons cru devoir présenter ces observations, c'est uniquement en vue d'éclairer le débat, afin de permettre à chacun de prendre ses responsabilités, mais que nous n'imaginons pas un instant que l'Italie, qui a toujours été à l'avant-garde des promoteurs de l'idée européenne, l'Italie, pays de la conférence de Messine et du traité de Rome, ne découvre pas le moyen constitutionnel de nature à permettre à la Communauté de vivre en pleine conformité avec les règles instituées par la charte commune.

Il nous faut maintenant en revenir à l'ordonnance du juge de paix de Milan. Nous constatons que celui-ci s'est exactement conformé aux dispositions de l'article 23 de la loi du 11 mars 1953 réglementant la composition et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, notamment l'alinéa suivant:

«Lorsque le litige ne peut être tranché indépendamment de la solution de la question de la constitutionnalité ou lorsque la juridiction n'estime pas que la question soulevée est manifestement privée de fondement» (auquel cas, d'après l'article 24, l'ordonnance rejetant l'exception d'inconstitutionnalité doit être motivée de façon adéquate) «la juridiction prend une ordonnance dans laquelle, après avoir exposé les termes et les motifs de la demande expresse ayant soulevé la question, elle ordonne la transmission immédiate des actes à la Cour constitutionnelle et la suspension du litige en cours.»

Ce n'est donc pas «les yeux fermés» et en quelque sorte automatiquement que le juge saisi d'une demande de renvoi doit prononcer celui-ci; il est tenu d'exercer un certain contrôle, ce que Me Costa, dans ses observations orales, a appelé une «enquête préalable de légitimité». En l'espèce, le juge de paix a effectivement exercé ce contrôle, non seulement, comme il y était tenu par la loi italienne, au sujet du renvoi devant la Cour constitutionnelle de ce pays, mais aussi au sujet du renvoi devant notre Cour. Il a eu, à notre avis, parfaitement raison, car nous estimons que, malgré l'absence dans le traité ou dans le statut de la Cour de dispositions expresses analogues à celles de la loi italienne, un contrôle a priori portant sur la pertinence de la question d'interprétation par rapport à la solution du litige, ainsi que sur le caractère «manifestement privé de fondement» de la demande de renvoi, est indispensable si l'on veut éviter les exceptions purement dilatoires et l'encombrement de notre Cour par des renvois inconsidérés. Or, les observations que nous venons de présenter suffisent à montrer que le juge ne se trouvait pas dans un cas justifiant prima facie le rejet de la demande de renvoi.

La seule question qui, peut-être, se posait est celle de savoir si, s'agissant en l'espèce d'une loi, le juge serait en droit d'en refuser l'application au cas où, à la suite de l'interprétation donnée par la Cour de justice, il serait amené à reconnaître que cette loi est contraire au traité. Autrement dit, les juges italiens autres que la Cour constitutionnelle ont-ils le droit de se prononcer sur l'exception d'inconstitutionnalité, ou sont-ils tenus, en tout état de cause, de renvoyer l'affaire devant la Cour constitutionnelle? Sinon, il est certain que le juge aurait dû se borner au renvoi devant cette dernière, sauf à elle à vous demander l'interprétation du traité. Mais, Messieurs, il s'agit là de questions relatives au partage de compétence interne entre les juridictions d'un État membre, questions dans lesquelles il ne vous appartient pas de vous immiscer. Au surplus, l'arrêt que vous êtes appelés à rendre pourra avoir effet aussi à l'égard de la Cour constitutionnelle qui devra en tenir compte le cas échéant: ainsi le renvoi prononcé devant vous, même s'il était prématuré au regard de la procédure interne, ne serait pas inutile et aurait même procuré un gain de temps. On se trouverait, en somme, dans un cas analogue à celui où un tribunal use de la faculté qui lui est reconnue par l'article 177, alinéa 2, de prononcer le renvoi devant la Cour sans attendre l'épuisement des voies de recours de droit interne.

Tels sont les différents motifs, même si à certains égards ils peuvent paraître surabondants, mais que nous avons cru devoir exposer en raison de leur extrême importance de principe, pour lesquels nous estimons que vous devez écarter l'exception d'«irrecevabilité absolue» opposée par le gouvernement italien dans ses observations.