ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

17 février 1998

Affaire T-183/96

E

contre

Comité économique et social des Communautés européennes

«Fonctionnaires — Liberté d'expression à l'égard de supérieurs hiérarchiques — Devoir de loyauté et dignité de la fonction — Sanction disciplinaire — Abaissement d'échelon — Principe de proportionnalité»

Texte complet en langue espagnole II-159

Objet:

Recours ayant pour objet une demande d'annulation de la décision du secrétaire général du Comité économique et social infligeant à la requérante la sanction disciplinaire d'abaissement d'échelon.

Résultat:

Annulation.

Résumé de l'arrêt

En 1986, la requérante est engagée par le Comité économique et social des Communautés européennes (CES) comme fonctionnaire stagiaire de grade C 5, en tant que dactylographe d'expression espagnole. En 1987, elle est nommée secrétaire sténodactylographe de grade C 3.

Depuis lors, des problèmes d'ordre relationnel et administratif entre la requérante et les autorités de l'institution défenderesse s'accumulent. Ces problèmes se traduisent par de nombreuses mutations dans différents services.

La requérante est successivement affectée, de 1987 jusqu'en mai 1993, à plusieurs fonctions. Du 3 juin 1993 jusqu'en novembre 1994 elle est affectée à la direction générale Opérations, direction «communication», et, à partir de novembre 1994, à la direction «traduction et édition». Enfin, en 1996, la requérante offre sa démission.

Le 30 novembre 1994, l'ancien directeur de la requérante au sein de la direction «communication» lui adresse, dans le cadre de la procédure d'établissement de son rapport de notation pour la période du 1er septembre 1992 au 31 août 1994, une «proposition de rapport de notation».

Par lettre du 7 décembre 1994, la requérante formule des objections à la notation proposée. Par lettre du 16 décembre 1994, elle renvoie au notateur la proposition de rapport de notation, assortie des observations suivantes:

«Je souhaiterais réaliser un véritable travail de secrétaire, travail que je n'ai jamais pu effectuer au CES, depuis mon entrée en fonction en 1986.

Je me considère apte à ce travail, étant donné qu'en plus de mes qualifications en tant que secrétaire sténodactylographe je possède deux diplômes universitaires d'institutrice en langue espagnole que je joins à la présente note et qui démontrent ma maîtrise de cette langue. Ma connaissance de la langue française est excellente et ne saurait être jugée par [le notateur], vu que sa propre connaissance de cette langue est insuffisante. Ses notes étaient truffées de fautes d'orthographe et il devait les rédiger à plusieurs reprises, à cause de ses incertitudes au niveau de la rédaction. [...]

Dès le début de mon affectation à la direction de la communication, [le notateur] m'a marginalisée et ne m'a jamais attribué de travail de secrétaire.

Lorsque, à de rares occasions, il m'attribuait une tâche à effectuer, cela consistait à faire des photocopies, envoyer un fax, me rendre à la documentation pour demander un document; ce n'est que très sporadiquement qu'il me dictait quelque texte à dactylographier en espagnol ou en français. [...]

En raison des considérations susmentionnées, [le notateur] n'a aucune base pour étayer son évaluation. Comment et selon quels critères peut-il juger un travail qu'il ne m'a jamais donné, que lui-même ne connaît pas et qui n'existe pas à la direction de la communication, vu qu'il s'agit d'une direction artificielle, vide, sans contenu ni fonctions?

Pendant ma période d'affectation à la direction, j'ai été victime d'un outrage de la part [du notateur]: derrière mon dos, il a adressé le 28 mars 1994 une note infamante à M. [X], note qui exigeait mon expulsion et qui a entraîné la suppression de mon emploi de l'organigramme.

Le rapport de notation, élaboré par [le notateur], constitue une attaque personnelle abusive et diffamatoire pleine de fausses allégations [...]»

Le 9 janvier 1995, la requérante accuse réception du rapport de notation définitif, adopté par le notateur le 20 décembre 1994. Le rapport est accompagné d'une note dans laquelle le notateur déplore les jugements formulés par la requérante dans sa lettre du 16 décembre 1994. Au bas de cette note figurent les mentions suivantes: «envoyé le 21.12.1994: en congé; envoyé le 4.1.1995: en congé; envoyé le 5.1.1995: en congé; envoyé le 6.1.1995: en congé». Cette note est contestée par la requérante par note du 10 janvier 1995 adressée au notateur, avec copie au notateur d'appel, dans laquelle elle reprend ses observations citées ci-dessus et s'exprime, pour le reste, dans les termes suivants:

«Je vous prie de vous abstenir de prendre acte de mes congés, car cela ne vous regarde pas et n'est pas de votre compétence.

De même, je vous demande de me respecter et de vous limiter strictement aux dispositions établies dans le statut et dans la réglementation en vigueur. Abstenez-vous de me diffamer et de me soumettre à des abus et à des outrages.

L'article 57 du statut reconnaît au fonctionnaire le droit à des congés annuels autorisés par son supérieur hiérarchique: dans mon cas, ce supérieur hiérarchique n'est certainement pas vous. Limitez-vous à vos compétences.

Le fait que dans votre note du 20 décembre 1994 (paragraphe 4.a.3.) vous vous référiez à un travail régulier est un contresens, étant donné que vous ne m'avez jamais attribué ni de fonctions, ni de tâche régulière. J'ai été marginalisée dès le début de mon affectation et remplacée abusivement par une dactylographe du pool espagnol, laquelle, sur votre ordre, m'a usurpé mon travail et mon emploi [...]»

Par note du 21 février 1995, la requérante est informée que, en raison du contenu de sa note du 10 janvier 1995, une procédure disciplinaire a été ouverte à son encontre. La requérante est entendue le 6 mars 1995. Lors de l'audition, elle présente un mémoire dans lequel elle conteste avoir méconnu le statut des fonctionnaires des Communautés européennes (statut) et déclare que l'article 87 du statut n'a pas été respecté et que la note du 21 février 1995 n'a pas été dûment motivée.

Le 29 mars 1995, l'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) décide de saisir le conseil de discipline.

Le 9 novembre 1995, le conseil de discipline adopte un avis dans lequel il propose d'infliger à la requérante une suspension temporaire de l'avancement d'échelon. Cet avis est notifié à la requérante le 30 novembre 1995, et le 18 décembre 1995 la requérante est de nouveau entendue.

Le 18 janvier 1996, l'AIPN décide d'infliger à la requérante, pour violation des articles 12 et 21 du statut, la sanction d'abaissement d'échelon, en ramenant son classement de l'échelon 5 à l'échelon 2 du grade C 3, et d'inscrire cette sanction dans le dossier personnel de la requérante. La décision énumère aussi une série de comportements qu'aurait adoptés la requérante au cours des années 1991, 1992 et 1994 jugés irrespectueux, afin de démontrer le caractère récidivant du comportement reproché en l'espèce.

Il est précisé dans la décision que celle-ci sortirait ses effets juridiques dès sa notification à la requérante, mais que les conséquences économiques de la décision seraient différées jusqu'au 29 février 1996 inclus.

Le 22 avril 1996, la requérante introduit une réclamation contre la sanction. Cette réclamation est rejetée par lettre du 14 août 1996.

En droit

Sur le premier moyen, tiré d'un vice deforme

Aux termes de l'article 87, deuxième alinéa, du statut, le fonctionnaire doit être entendu avant que l'AIPN n'engage la procédure disciplinaire devant le conseil de discipline, prévue à l'annexe IX du statut. Ladite procédure doit être ouverte lorsque l'AIPN envisage d'infliger une sanction plus grave que l'avertissement ou le blâme. Si, en revanche, elle envisage de prononcer un avertissement ou un blâme, elle peut infliger cette sanction sans consultation du conseil de discipline, tout en veillant à ce que le fonctionnaire soit entendu avant qu'elle ne soit décidée (point 23).

Lorsque le conseil de discipline est saisi par l'AIPN, le fonctionnaire intéressé dispose, en vertu de l'article 4, deuxième alinéa, de l'annexe IX du statut, du droit d'être entendu par ce conseil (point 24).

Dans le cas d'espèce, le CES a respecté les droits de la défense prévus à l'article 87 du statut et à son annexe IX. L'audition prévue à l'article 87, deuxième alinéa, du statut a pour objet de permettre à l'AIPN d'apprécier la gravité des faits reprochés au fonctionnaire intéressé à la lumière des explications fournies par celui-ci. Lorsque, à la suite de cette audition, des faits pouvant donner lieu à des sanctions plus graves que l'avertissement ou le blâme sont retenus à la charge du fonctionnaire, le conseil de discipline doit être saisi et l'intéressé bénéficier des garanties prévues à l'annexe IX du statut (points 25 et 26).

Référence à: Cour 11 juillet 1985, R./Commission, 255/83 et 256/83, Rec. p. 2473, points 20 et 21

En aucun cas, la requérante ne saurait faire valoir qu'elle aurait dû être entendue avant que l'AIPN ne lui communique, par note du 21 février 1995, sa décision d'entamer une procédure contre elle. En effet, l'exigence d'une telle audition ne peut être déduite ni du libellé de l'article 87 du statut ni du droit fondamental reconnu à tout justiciable d'être entendu par les institutions communautaires au cours des procédures qui sont ouvertes à son encontre et qui sont susceptibles d'aboutir à un acte lui faisant grief (point 27).

Référence à: Tribunal 6 décembre 1994, Lisrestal e.a./Commission, T-450/93, Rec. p. II-1177, point 42

Sur le deuxième moyen, tiré d'erreurs manifestes de droit et d'un détournement de pouvoir

L'article 12, premier alinéa, du statut interdit, en général, tout acte qui puisse porter atteinte à la dignité de la fonction et, en particulier, toute expression publique d'opinion qui puisse porter atteinte à la dignité de la fonction. Si, par conséquent, une note interne d'un fonctionnaire constitue un acte portant atteinte à la dignité de la fonction, celle-ci constitue une infraction à l'article 12 du statut, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la publicité qu'elle a eue. Il s'ensuit que l'argument de la requérante selon lequel ses observations ne pouvaient être qualifiées d'infraction à l'article 12, premier alinéa, du statut étant donné qu'elles n'avaient pas été rendues publiques ne saurait être retenu (point 38).

Référence à: Tribunal 26 novembre 1991, Williams/Cour des comptes, T-146/89, Rec. p. II-1293, point 76

L'article 12, premier alinéa, du statut vise à garantir que les fonctionnaires communautaires présentent, dans leur comportement, une image de dignité conforme à la conduite particulièrement correcte et respectable que l'on est en droit d'attendre des membres d'une fonction publique internationale. En l'espèce, la note litigieuse du 10 janvier 1995 est caractérisée par un ton agressif et manque, par conséquent, de la bienséance requise. C'est à bon droit que l'administration a considéré la note en question comme étant constitutive d'une atteinte à la dignité de la fonction (point 39).

Référence à: Tribunal 7 mars 1996, Williams/Cour des comptes, T-146/94, RecFP p. II-329, point 65

Le devoir d'assister et de conseiller ses supérieurs prévu à l'article 21 ne s'impose pas seulement dans la réalisation des tâches spécifiques qui sont confiées au fonctionnaire, mais s'étend à toutes les relations existant entre le fonctionnaire et l'institution. Dès lors, en vertu de ce devoir, le fonctionnaire doit s'abstenir, de manière générale, de conduites attentatoires à la dignité et au respect dû à l'institution et à ses autorités. Plusieurs des affirmations faites par la requérante dans la note du 10 janvier 1995 étaient attentatoires à la dignité et au respect dû au notateur (point 40).

Référence à: Tribunal 26 novembre 1991, Williams/Cour des comptes, précité, point 72

S'il est vrai que la liberté d'expression est un droit fondamental dont jouissent également les fonctionnaires communautaires, il n'est pas moins vrai que les articles 12 et 21 du statut ne constituent pas une entrave à la liberté d'expression des fonctionnaires, mais imposent plutôt des limites raisonnables à l'exercice de ce droit fondamental, dans l'intérêt du service. Par conséquent, lorsque la requérante a fait usage de son droit, prévu à l'article 43, deuxième alinéa, du statut, de présenter toutes les observations qu'elle jugait utiles au rapport de notation qui venait de lui être notifié, il lui incombait d'exercer ce droit d'une manière qui soit compatible avec les articles 12 et 21 du statut (point 41).

Référence à: Cour 13 décembre 1989, Oyowe et Traore/Commission, C-100/88, Rec. p. 4285, point 16

Sur le troisième moyen, tiré d'erreurs manifestes de fait

L'observation du devoir de loyauté ne s'imposant pas seulement dans la réalisation des tâches spécifiques qui sont confiées au fonctionnaire, mais s'étendant à toutes les relations entre le fonctionnaire, d'une part, et l'institution et ses autorités, d'autre part, la requérante ne saurait faire valoir que l'article 21 du statut ne s'applique pas à sa relation avec son ancien supérieur hiérarchique (point 47).

La circonstance que le rapport de notation rédigé par cet ancien supérieur hiérarchique a été transmis à la requérante tardivement ne saurait, elle non plus, exempter celle-ci de son obligation de s'abstenir de conduites attentatoires à la dignité et au respect dû à l'institution et à ses autorités. En effet, l'obligation de se comporter d'une façon digne de la fonction s'impose indépendamment du respect par les autorités de l'institution des règles portant sur la notation des fonctionnaires. Si un fonctionnaire désire réagir à un manquement de la part de l'institution, les articles 25, 90 et 91 du statut lui offrent des moyens effectifs à cet effet (point 48).

Sur le quatrième moyen, tiré d'une méconnaissance du principe de proportionnalité

Le choix de la sanction adéquate appartient à l'autorité disciplinaire, et celle-ci doit fonder son choix sur une évaluation globale de tous les faits concrets et des circonstances aggravantes ou atténuantes propres à l'espèce. Le Tribunal ne saurait substituer son appréciation à celle de l'autorité disciplinaire. Néanmoins, il incombe au Tribunal de contrôler si la sanction choisie n'est pas manifestement disproportionnée par rapport aux faits retenus dans la décision (point 58).

Référence à: Tribunal 17 octobre 1991, De Compte/Parlement, T-26/89, Rec. p. II-781, points 220 à 222; Tribunal 26 novembre 1991, Williams/Cour des comptes, précité, point 83

Lorsque, comme en l'espèce, le fait imputable à la requérante est d'avoir exercé son droit de communiquer ses observations au rapport de notation en employant un ton et des expressions qui ne se concilient pas avec les obligations de dignité de la fonction et de respect envers les autorités de l'institution, il était manifestement disproportionné d'infliger à la requérante la sanction d'abaissement de plusieurs échelons. Il s'agit, en effet, d'une sanction grave qui est rarement infligée aux fonctionnaires, et qui doit, afin d'être proportionnée, répondre à des faits bien plus sérieux que ceux de l'espèce (points 59 et 60).

Dispositif:

La décision du Comité économique et social du 18 janvier 1996, infligeant à la requérante la sanction d'abaissement d'échelon, est annulée.