Conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn présentées le 26 novembre 1986. - Hauptzollamt Hamburg-Jonas contre Plange Kraftfutterwerke GmbH & Co. - Demande de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. - Restitutions indues: proportionnalité. - Affaire 288/85.



Recueil de jurisprudence 1987 page 00611



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le règlement ( CEE ) n°*441/69 du Conseil ( JO 1969, L*59, p.*1 ) a prévu la possibilité d' un paiement anticipé des restitutions à l' exportation pour certains produits agricoles . Lorsque les produits destinés à être exportés sous la forme d' un produit transformé sont admis au bénéfice du régime institué par le règlement, la restitution est payée dès que le produit de base a été placé sous un régime de contrôle douanier garantissant son exportation, sauf en cas de force majeure, hors de la Communauté après transformation . Ce règlement s' applique, entre autres, aux produits relevant du règlement ( CEE ) n°*2727/75 du Conseil, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales ( JO*1975, L*281, p.*1 ).

Les modalités d' application de ce régime ont été établies dans le règlement ( CEE ) n°*1957/69 de la Commission ( JO 1969, L*250, p.*1 ). Il ressort clairement de l' article 3, paragraphe 2, dudit règlement que, lors de la mise sous contrôle douanier du produit de base, l' opérateur économique doit déclarer les caractéristiques exactes des produits transformés destinés à être exportés . Sous réserve des dispositions particulières en cas de force majeure ( article 6, paragraphe 2 ) l' article 6, paragraphe 1, impose à l' opérateur économique l' obligation de constituer une caution ou une garantie reconnue comme équivalente, garantissant le remboursement d' un montant égal à celui de la restitution payée, majoré de 20 %, lorsque la preuve ne serait pas apportée dans les délais prescrits, que les obligations prévues ont été respectées . L' article 6 dispose également que :

"3 ) Le remboursement mentionné au paragraphe 1 n' est recouvré qu' au prorata des quantités de produits ou marchandises pour lesquels les preuves visées au paragraphe 1 ne sont pas apportées ."

"5 ) Le montant de la restitution payé, majoré, le cas échéant, est remboursé conformément aux dispositions du présent article, lorsque les preuves visées au paragraphe 1 ne sont pas apportées dans les délais requis . Dans ce cas, si ce montant n' est pas remboursé malgré demande, la caution préalablement constituée reste acquise ."

Par règlements ( CEE ) n°s*1136/77 et 1441/77 de la Commission ( respectivement JO 1977, L*135, p.*14, et JO 1977, L*161, p.*23 ), la restitution à l' exportation pour certaines préparations du genre de celles utilisées dans l' alimentation des animaux, relevant de la sous-position 23.07*B1 du tarif douanier commun, a été fixée à 38,98 UC/t pour les préparations d' une teneur en poids en produits céraliers supérieure à 65 %, et à 31,19 UC/t pour celles d' une teneur en poids en produits céréaliers supérieure à 50 % et inférieure ou égale à 65 %.

Dans la présente demande de décision préjudicielle présentée en application de l' article 177 du traité CEE, le Bundesfinanzhof de la République fédérale d' Allemagne expose qu' en 1977, la société Plange, partie défenderesse en "Revision", a livré en Lybie des aliments pour ovins . En juin et en juillet de cette année, la société Plange a sollicité et obtenu le paiement anticipé de restitutions à l' exportation et de montants compensatoires monétaires, à la condition que l' orge et le maïs placés sous le régime du contrôle douanier soient utilisés pour la fabrication d' "aliments composés à base de céréales pour les animaux, d' une teneur en poids d' amidon supérieure à 30 %, ne contenant pas de produits laitiers, et d' une teneur en poids en produits céréaliers supérieure à 65 %". La société Plange a accompli les formalités douanières dans les délais : après présentation des exemplaires de contrôle et des attestations de prélèvement d' échantillons, le Hauptzollamt ( bureau principal des douanes ) a libéré la caution qui avait été constituée par la société Plange .

Toutefois, au printemps de 1978, un contrôle effectué par l' administration douanière allemande a révélé que pour une partie des aliments pour animaux, la proportion en poids de céréales n' était que de 63,9 %. Il est constant entre les parties au principal que cela n' était pas imputable à une faute quelconque de la société Plange, bien que la société Plange n' ait pas été en mesure de fournir à la Cour une explication quant à l' origine de la proportion inférieure de céréales . Il n' a pas non plus été suggéré qu' il s' agissait d' un cas de force majeure .

Ayant découvert que, en réalité, la société Plange n' avait pas rempli ses engagements, le Hauptzollamt a exigé de la société Plange le paiement de 1*066*739,05 DM . Il a obtenu ce chiffre : a)*en prenant le montant du paiement anticipé, majoré de 20 % conformément à l' article 6, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*1957/69 et b)*en déduisant ensuite de cette somme le montant de la restitution à l' exportation applicable conformément aux règlements ( CEE ) n°s*1136/77 et 1441/77 de la Commission, aux aliments pour animaux, d' une teneur en céréales supérieure à 50 % et inférieure ou égale à 65 %.

Après avoir introduit, toutefois sans succès, une réclamation contre le recouvrement de cette somme, la société Plange a introduit une action contre le Hauptzollamt devant le Finanzgericht . Ce recours a abouti partiellement : ledit tribunal a décidé que le Hauptzollamt pouvait à bon droit procéder au recouvrement du trop-perçu, mais que la majoration de 20 % était incompatible avec le principe de proportionnalité .

Le Hauptzollamt s' est ensuite pourvu devant le Bundesfinanzhof, lequel a déféré à la Cour la question suivante au titre de l' article 177 :

"En 1978, un intéressé à une restitution, dans les cas où il s' était engagé, conformément à l' article 3, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*1957/69, à exporter des aliments composés pour bétail, contenant des céréales, d' une proportion en poids de céréales supérieure à 65 %, et où, en raison de circonstances qui ne lui sont pas imputables, il a exporté en réalité des aliments composés pour bétail, contenant des céréales, dont la proportion en poids de céréales n' était que de 50 à 60 %, était-il obligé, selon l' article 6, paragraphe 1 et l' article 5 du règlement ( CEE ) n°*1957/69, même après la libération de la caution, de rembourser l' intégralité de la restitution payée à l' avance, plus un supplément de 20 %?"

Des observations écrites ont été déposées par les parties au principal et par la Commission .

Dans ses observations, la société Plange nie avoir fait référence dans ses déclarations d' exportation à l' article 3, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*1957/69 ou avoir déclaré que la préparation comportait plus de 65 % de produits céréaliers . Elle affirme avoir simplement déclaré que cette préparation pouvait bénéficier d' une restitution et qu' elle était destinée à être exportée, et avoir donné ultérieurement les détails nécessaires dans les délais prescrits . Elle ne précise pas la teneur de ces détails . La juridiction nationale aura éventuellement à examiner plus en détail cette allégation, mais, à notre avis, il convient de statuer sur le renvoi en se fondant sur les faits exposés par le Bundesfinanzhof . Si la société Plange ne s' est effectivement pas engagée à exporter des préparations d' une teneur en poids de céréales supérieure à 65 %, il est clair que cela soulève des questions différentes de celles qui ont été posées dans l' ordonnance de renvoi .

La question essentielle porte donc sur le point de savoir si la société Plange est obligée de rembourser l' intégralité de la restitution payée à l' avance, plus un supplément de 20 %, alors même que : a)*la caution a été libérée, et que b)*la société Plange n' a commis aucune faute en exportant une préparation d' une teneur en poids de céréales inférieure à celle qui a été déclarée .

Le Bundesfinanzhof a estimé que la situation n' avait pas été modifiée par le fait que la caution avait été libérée . Bien que le pouvoir d' exiger le remboursement dans un tel cas ne soit pas expressément prévu dans les règlements, rien ne laisse à penser que cette possibilité est exclue . Si un tel pouvoir de recouvrement n' existait pas, le bénéficiaire d' une restitution de ce genre pourrait injustement s' en prévaloir . Une situation analogue s' est produite dans l' affaire 124/83 Direktoratet for Markedsordningerne/Corman ( arrêt du 5 décembre 1985, Rec . 1985, p . 3777 ) dans laquelle la Cour a dit pour droit, entre autres, que "l' acheteur du beurre qui s' est engagé à remplir les conditions visées" dans la législation communautaire pertinente, "ne s' est pas libéré de ses obligations du seul fait que la caution de transformation a été libérée" conformément aux dispositions de cette législation . Le Bundesfinanzhof a, à notre avis, tiré la conclusion appropriée sur ce point .

Le Bundesfinanzhof a ensuite examiné le point de savoir si l' article 6, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*1957/69 pouvait valablement prévoir le recouvrement d' une somme supérieure au montant de la restitution . A notre avis, il a estimé à juste titre qu' il le pouvait puisque l' article 2, paragraphe 5, du règlement ( CEE ) n°*441/69 dispose qu' un montant "au moins égal à celui de la restitution payée" est remboursé . Il a également considéré à juste titre qu' une telle majoration pourrait être applicable dans des cas autres que ceux impliquant l' existence d' une fraude, malgré le sixième considérant du règlement ( CEE ) n°*441/69, dont le seul objet consiste, à notre avis, à donner la raison pour laquelle un régime de remboursement était nécessaire, sans limiter les circonstances dans lesquelles il peut être exigé .

Mis à part ces problèmes, la question litigieuse entre les parties au principal est celle de savoir si le supplément de 20 % ( en supposant qu' il soit valable ) est dû sur l' ensemble du paiement anticipé ou uniquement sur la différence entre cette somme et les restitutions se rapportant à une préparation de la qualité de celle qui a été effectivement exportée . Le Hauptzollamt opte pour la première solution et la société Plange pour la deuxième . Dans ses observations écrites, la Commission a appuyé la position du Hauptzollamt en faisant observer que le règlement est clair, que l' ensemble de la restitution, majorée de 20 %, doit être remboursé, et que, en l' espèce, le fait qu' une restitution à l' exportation était due au titre du produit effectivement exporté était indifférent et fortuit . Lors de l' audience, la Commission a cependant semblé se rétracter sur ce point .

Il est exact que l' article 6, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*1957/69 exige explicitement une garantie uniquement pour "le remboursement d' un montant égal à celui de la restitution payée, majoré de 20 %" lorsque les preuves pertinentes ne sont pas apportées . Il ne contient pas de référence expresse à la mise en oeuvre de la garantie dans une situation telle que celle visée en l' espèce . Il ne s' agit pas d' un cas de force majeure au sens de l' article 6, paragraphe 2, ni d' un cas correspondant à l' hypothèse visée à l' article 6, paragraphe 3, dans laquelle la garantie ne peut être mise en oeuvre que pour les quantités de produits pour lesquels les preuves requises ne sont pas apportées . D' autre part, il résulte clairement du cinquième considérant du règlement que le but consiste à éviter que des personnes bénéficient indûment d' un crédit . Si, comme cela est admis en l' espèce, la société Plange avait droit à l' octroi d' une restitution au titre des marchandises effectivement exportées au taux réduit, on ne saurait prétendre que pour autant elle a indûment bénéficié d' un crédit, même si le montant global a été payé sur une base inexacte . Toutes les conditions relatives à la transaction ont été remplies, hormis le fait que les marchandises sont tombées dans une catégorie plutôt que dans une autre; la situation pourrait être différente si la société Plange cherchait à compenser une créance concernant une autre transaction . Eu égard à l' objet et à la finalité du règlement dans son ensemble, nous l' interprétons en ce sens qu' il permet uniquement le recouvrement de la différence entre les deux montants et une majoration de 20 % ( en supposant que ce chiffre soit valable ) appliquée à cette différence . Nous n' estimons pas que cette conclusion est infirmée par le fait que des exceptions précises sont prévues uniquement en ce qui concerne les matières couvertes par les paragraphes 2 et 3 de l' article*6 .

Si nous n' étions pas arrivés à cette conclusion sur la base de l' interprétation appropriée du règlement, nous aurions estimé que l' obligation de payer l' intégralité de la somme plus 20 % sur l' intégralité de la somme, est incompatible avec le principe impératif de proportionnalité . Afin d' assurer que l' objectif consistant à garantir que des personnes ne bénéficient pas indûment d' un crédit, soit atteint, il n' est ni nécessaire ni justifié qu' elles soient obligées de payer la majoration sur la partie de la somme à laquelle elles auraient en tout état de cause eu droit pour exactement la même transaction . Le paiement de cette majoration n' a pas été conçu comme une sanction ou une amende même s' il a pour effet de garantir le respect des dispositions du règlement par les opérateurs économiques . Nous estimons donc que si l' interprétation appropriée du règlement consiste à dire que la majoration est due sur l' ensemble du montant alors même qu' une partie de cette somme était due au titre de la même transaction sur la base d' une autre position qualitative, la disposition est nulle dans la mesure où elle impose le paiement de la majoration sur un montant supérieur à la différence entre la somme payée et la somme effectivement due . Nous estimons, à nouveau, que cette conclusion n' est pas infirmée par le fait que des exceptions limitées sont énoncées au paragraphes 2 et 3 de l' article*6 .

Dans les deux hypothèses, la société Plange n' est redevable que de la différence et d' une majoration calculée sur la base de cette différence .

La question posée ne soulève pas explicitement le point de savoir si une majoration de 20 % est justifiée . Il nous semble toutefois que ce point est implicite dans l' ordonnance de renvoi et les parties l' ont examiné longuement . La société Plange soutient que le taux de 20 % est excessif notamment pour un opérateur établi en République fédérale d' Allemagne où, à l' époque, les taux d' intérêt étaient nettement moins élevés .

Deux éléments nous paraissent revêtir de l' importance . D' une part, les 20 % ne représentent pas un taux annuel mais un paiement forfaitaire . Les fonds ne peuvent être recouvrés qu' après expiration du délai pour la transformation sous contrôle douanier et de celui prévu pour la présentation des preuves de l' exportation . Si on considère globalement l' article 3, paragraphe 3, et l' article 6, la période totale peut varier entre neuf et dix-huit mois . L' examen du dossier et de la demande de remboursement suivie d' un remboursement, sont susceptibles d' entraîner un délai supplémentaire qui peut être prorogé comme ce fut le cas en l' espèce où, bien que la caution ait été libérée entre août et septembre 1977 et que le remboursement ait été exigé le 21 novembre 1978, le remboursement n' a apparemment pas été effectué jusqu' en 1982, à supposer qu' il ait été entièrement réalisé à cette époque .

D' autre part, la Cour a été informée qu' à l' époque en question, dans certains États membres ayant un taux d' inflation de l' ordre de 15 %, les taux d' intérêt des prêts bancaires atteignaient environ 18 % l' an . Sur cette base, un taux de 20 %, en tant que chiffre forfaitaire, n' était pas déraisonnable . Nous n' estimons pas non plus qu' il soit déraisonnable ou disproportionné de retenir un taux uniforme pour l' ensemble de la Communauté, un taux uniforme qui n' est pas lié aux taux courants variables ou à la situation existant dans certains États membres . Le taux actuel peut être dissuasif pour ceux qui chercheraient à obtenir de manière injustifiée un paiement anticipé; à notre avis, le fait de prévoir le remboursement de la somme appropriée majorée de 20 % en raison de la violation d' une obligation principale selon le régime en cause n' est ni disproportionné ni constitutif d' une sanction .

Le résultat auquel nous sommes arrivés est donc différent de celui obtenu par le Hauptzollamt, lequel a d' abord majoré de 20 % la restitution payée ( 2*535*999,89 DM + 507*198,98 DM ) et déduit ensuite la restitution qui était due ( 1*976*454,82 DM ), obtenant ainsi la somme de 1*066*739,05 DM à rembourser . La méthode appropriée consiste à déduire la restitution à payer de la restitution payée ( restent 559*540,07 DM ) et à ajouter 20 %, le montant total à rembourser s' élevant ainsi à 671*448,08*DM .

Nous estimons, par conséquent, que la question appelle la réponse suivante : lorsqu' un opérateur économique s' est engagé, conformément à l' article 3, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*1957/69, à exporter des aliments composés pour bétail, relevant de la sous-position 23.07*B1 du tarif douanier commun, contenant des céréales, d' une proportion en poids de céréales supérieure à 65 %, et que, en raison de circonstances qui ne lui sont pas imputables, il a exporté en réalité des aliments composés pour bétail, contenant des céréales, dont la proportion en poids de céréales n' était que de 50 à 65 %, il est obligé, selon l' article 6, paragraphes 1 et 5, du règlement précité ( même lorsque la caution a été libérée ) de rembourser uniquement la différence entre le paiement anticipé qui est effectivement intervenu et celui qui était dû au titre des marchandises effectivement exportées dans le cadre de la même transaction, cette différence étant majorée de 20 %.

Les dépens de la Commission ne sont pas récupérables . Il appartient à la juridiction nationale de statuer sur les dépens des parties au principal .

(*) Traduit de l' anglais .