CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M ME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 25 septembre 2008 ( 1 )

Affaire C-281/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

contre

Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG

« Règlement (CE, Euratom) n o 2988/95 — Protection des intérêts financiers des Communautés européennes — Article 3 — Récupération d’une restitution à l’exportation — Erreur de l’administration nationale — Délai de prescription»

1. La présente demande de décision préjudicielle du Bundesfinanzhof (Allemagne) porte sur l’interprétation du règlement (CE, Euratom) n o 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995 , relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ( 2 ) .

2. La juridiction de renvoi souhaite déterminer le délai de prescription applicable à la récupération d’une restitution à l’exportation indûment versée à l’exportateur en raison d’une erreur commise par les autorités nationales.

Le cadre juridique

Le règlement n o 2988/95

3. Le règlement n o 2988/95 est entré en vigueur le 26 décembre 1995 ( 3 ) . Il établit un certain nombre de règles générales relatives à des contrôles et à des mesures et sanctions administratives pour les irrégularités commises lors de paiements à des bénéficiaires des politiques communautaires. Il établit en particulier un délai de prescription pour les actions engagées à la suite du versement indu de restitutions à l’exportation.

4. Il n’existait pas, avant l’adoption du règlement n o 2988/95, de règles communes prévoyant des délais de prescription applicables à la recherche ou à la constatation des irrégularités et aux mesures de recouvrement prises à la suite de ces irrégularités.

5. Les troisième et quatrième considérants du règlement n o 2988/95 sont particulièrement pertinents sur ce point. Le troisième considérant indique que les modalités de la gestion décentralisée et les systèmes de contrôle font l’objet de dispositions détaillées différentes selon les politiques communautaires en question, mais qu’il importe de combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers des Communautés. Le quatrième considérant énonce que l’efficacité de la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés requiert la mise en place d’un cadre juridique commun à tous les domaines couverts par les politiques communautaires.

6. Le règlement n o 2988/95 établit ensuite une réglementation générale relative à des contrôles et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire.

7. Son article 1 er , paragraphe 1, stipule: « Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. »

8. L’article 1 er , paragraphe 2, dudit règlement définit une irrégularité comme: « toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue » .

9. Les dispositions pertinentes de l’article 3 de ce règlement sont les suivantes: « 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1 er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans. […] 3. Les États membres conservent la possibilité d’appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2. »

Les règlements (CEE) n o 3665/87 et (CE) n o 800/1999

10. Le règlement (CE) n o 800/1999 ( 4 ) est le premier règlement qui ait établi des délais de prescription spécifiques pour le recouvrement de restitutions à l’exportation indûment versées. L’article 54 dudit règlement dispose toutefois: « […] le règlement n o 3665/87[ ( 5 ) ] reste applicable: — aux exportations pour lesquelles les déclarations d’exportation ont été acceptées avant la mise en application du [règlement n o 800/1999] […] »

11. L’article 11, paragraphe 3, du règlement n o 3665/87, qui porte sur le recouvrement des restitutions à l’exportation (et au titre duquel l’action en recouvrement litigieuse au principal a été intentée), ne mentionne aucun délai de prescription.

Les dispositions du droit national

12. À l’époque litigieuse, il n’existait pas, en droit allemand, de dispositions spécifiques établissant un délai de prescription pour les actions en récupération d’avantages administratifs indûment accordés.

13. L’administration et les juridictions allemandes appliquaient à cet égard, par analogie, le délai de prescription établi à l’article 195 du Bürgerliches Gesetzbuch (code civil allemand, ci-après le « BGB » ) aux actions administratives intentées pour récupérer les restitutions à l’exportation indûment versées ( 6 ) .

14. L’article 195 du BGB prévoyait que le délai de prescription des actions intentées au titre du droit civil allemand était de 30 ans. Cet article a été modifié avec effet au 1 er janvier 2002 . Le délai de prescription du droit civil qui y est prévu a été ramené à 3 ans, et il n’a pas été modifié depuis lors.

Le contexte factuel

15. En 1995, LAGRA Import Export GmbH (ci-après « LAGRA » ) a demandé des restitutions à l’exportation pour 31 bovins, d’un poids total de 21413 kg, qu’elle entendait exporter vers la Turquie. Le Hauptzollamt a approuvé l’application des restitutions à l’exportation pour la totalité des 31 bovins.

16. Toutefois, l’un de ces animaux est mort à Trieste, durant le trajet vers la Turquie. LAGRA a informé le Hauptzollamt de la mort de l’animal et l’a prié de modifier sa demande de restitution à l’exportation en conséquence, comme portant, non plus sur 31, mais sur 30 bovins (soit, non plus 21413 kg, mais 20715 kg). Le Hauptzollamt semble ne pas avoir pris cette dernière demande en compte. Le 19 avril 1996 , il a accordé la restitution à l’exportation pour la totalité des 31 bovins ( 7 ) .

17. Le 5 août 1999 , le Hauptzollamt a émis un avis rectificatif demandant le remboursement du montant octroyé pour l’animal mort ( 8 ) .

18. En juillet 2000, LAGRA a été placée en redressement judiciaire. Il s’avère que ses actifs ont été cédés à une banque, la Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG. À présent, la Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (ci-après « Bayerische » ) a succédé à la Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG dans tous ses droits.

19. Lorsqu’elle est devenue insolvable, LAGRA n’avait pas remboursé la restitution à l’exportation pour l’animal mort. Le 28 août 2000 , le Hauptzollamt a pris une décision de recouvrement forcé de la somme en cause à l’encontre de la cessionnaire des actifs de LAGRA. Ayant réalisé que la cessionnaire originale n’existait plus en tant qu’entité indépendante, le Hauptzollamt a retiré cette décision. Le 12 décembre 2001 , le Hauptzollamt a émis un avis de paiement à l’encontre de Bayerische ( 9 ) .

20. Bayerische a contesté l’avis de paiement devant le Finanzgericht, qui a jugé que l’action en recouvrement du Hauptzollamt était prescrite, le délai de prescription établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 ayant expiré.

21. Le Hauptzollamt s’est pourvu devant le Bundesfinanzhof, qui a soumis les questions suivantes à la Cour: « 1) L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, première phrase, du règlement n o 2988/95 est-il applicable à la récupération de la restitution à l’exportation indûment versée à un exportateur, alors même que ce dernier n’a réalisé aucune irrégularité? Dans l’hypothèse où cette question appelle une réponse affirmative: 2) la disposition précitée est-elle applicable mutatis mutandis à la récupération de tels avantages auprès de celui à qui l’exportateur a cédé son droit à la restitution à l’exportation? »

22. Seule la Commission des Communautés européennes a soumis des observations écrites. En l’absence de demande de procédure orale, la procédure s’est déroulée sans audience.

Observations liminaires

23. Dans mes conclusions dans l’affaire Vosding e.a., précitée, j’ai fait valoir que le délai de prescription établi à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, première phrase, du règlement n o 2988/95 s’applique également aux procédures dans lesquelles une irrégularité a été commise ou a cessé avant l’entrée en vigueur dudit règlement. Ce délai de prescription s’applique à la fois aux pénalités et aux mesures administratives telles que la récupération d’une restitution à l’exportation versée à la suite d’une irrégularité.

24. J’ai également conclu que, en vertu de l’article 3, paragraphe 3, de ce règlement, un État membre peut appliquer un délai de prescription plus long, déjà prévu par le droit national avant l’adoption dudit règlement. Mais j’ai fait valoir qu’un tel délai prolongé ne peut pas être appliqué s’il ne figure que dans une disposition générale du droit civil de l’État membre concerné, portant prescription pour toutes les catégories d’actions ne faisant pas, par ailleurs, l’objet d’une réglementation spécifique.

25. J’en ai donc conclu que l’article 195 du BGB, en ce qu’il s’appliquait par simple analogie aux actions administratives en récupération de montants indûment payés, n’était pas suffisamment spécifique pour relever de l’article 3, paragraphe 3, du règlement n o 2988/95.

26. C’est dans ce cadre que je vais examiner les questions posées dans la présente affaire. Si la Cour devait ne pas me suivre sur l’un ou l’autre point des conclusions auxquelles je suis parvenue dans l’affaire Vosding e.a., précitée, elle déciderait nécessairement que la première question du Bundesfinanzhof appelle une réponse négative. Elle ne répondrait donc pas à la deuxième question.

Sur la première question

27. L’article 11 du règlement n o 3665/87, qui porte sur la récupération de restitutions à l’exportation, ne détermine aucun délai de prescription. Si l’article 54 du règlement n o 800/99 prévoit que le règlement n o 3665/87 reste applicable aux actions de ce type, aucune disposition ne résout la question de savoir quel devrait être le délai de prescription applicable. Le délai de prescription applicable à une action en récupération d’une restitution à l’exportation accordée à la suite d’une déclaration d’exportation qui a été acceptée avant le 24 avril 1999 ( 10 ) doit donc relever, soit de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95, soit du droit national.

28. La première question de la juridiction de renvoi porte sur le point de savoir si le délai de prescription établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 devrait s’appliquer à l’action en récupération de la restitution à l’exportation indûment versée à un exportateur, alors même que ce dernier n’a commis aucune irrégularité.

29. À mon sens, cette question ne peut logiquement recevoir qu’une réponse négative.

30. L’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 s’applique aux « irrégularités » telles que définies à l’article 1 er , paragraphe 2. Mais, en l’absence d’irrégularité, l’article 3, paragraphe 1, ne peut pas s’appliquer.

31. Une irrégularité est définie, à l’article 1 er , paragraphe 2, dudit règlement, comme « toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique » . Cette définition ne vise pas, à la lettre, un acte ou une omission de l’autorité nationale responsable de l’octroi d’une restitution à l’exportation.

32. L’existence d’une « irrégularité » est essentielle dans la formulation de la définition du délai de prescription, comme le montre le choix par le législateur du point de départ à compter duquel le délai devrait courir. L’article 3, paragraphe 1, première phrase, du règlement n o 2988/95 stipule que le délai de prescription démarre au moment de la réalisation de l’irrégularité. En l’absence d’irrégularité, le point de départ du délai de prescription ne peut pas être établi.

33. Dans le cas d’espèce, il est constant que le montant excédentaire de la restitution à l’exportation est uniquement dû à l’erreur du Hauptzollamt. L’exportateur, LAGRA, a dûment informé le Haupzollamt que le trente-et-unième animal avait péri. Le Hauptzollamt a pourtant persisté à octroyer et à verser effectivement la restitution à l’exportation pour 31, et non pas pour 30 animaux. Pour être claire, je dirais que ce montant excédentaire « résultait » de l’erreur du Hauptzollamt, et de rien d’autre. Chercher à raisonner autrement reviendrait à déformer le sens des termes de l’article 1 er , paragraphe 2 ( 11 ) , et l’analyse normale de la chaîne de causalité.

34. L’ordonnance de renvoi se fonde sur l’idée qu’aucune irrégularité qui soit imputable à l’exportateur n’a, donc, été réalisée.

35. Pour autant qu’on puisse en juger au vu du dossier, il est exact que LAGRA n’a effectué aucun acte positif pour entériner l’erreur commise par le Hauptzollamt. Plus intéressante est la question de savoir s’il existe une quelconque « omission » imputable à LAGRA qui pourrait être considérée comme ayant provoqué l’apparition d’une irrégularité en l’espèce. On pourrait soutenir que, lorsque le versement a été effectué, LAGRA aurait dû vérifier le montant versé, se rendre compte de ce qu’il portait sur 31, et non pas sur 30 animaux, et soumettre de nouveau la question au Hauptzollamt ( 12 ) . Cette inaction constitue-t-elle une « omission » ? Il est certain que cela « a [eu] pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés » ( 13 ) .

36. Si la Cour doit statuer sur la base de l’ordonnance de renvoi, il me semble qu’il serait cependant loisible à la juridiction nationale de réexaminer les faits de l’affaire et de conclure — sur la base de ce que je viens de tracer — que LAGRA a réalisé une irrégularité par omission, en négligeant de vérifier si le montant de la restitution à l’exportation qui lui avait été versé était correct.

37. Je ne pense pas qu’il soit possible de dire que le délai de prescription établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 peut être appliqué par analogie à une situation dans laquelle le fait générateur est un acte ou une omission des autorités nationales. Il est absolument impossible de trouver dans le libellé du texte de mots justifiant une telle lecture. Il me semble qu’il n’appartient pas à la Cour de réécrire effectivement la définition de l’ « irrégularité » visée à l’article 1 er , paragraphe 2, de manière à ce qu’elle inclue des actes ou des omissions des autorités nationales.

38. J’en conclus donc que le délai de prescription établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 ne peut pas être appliqué si l’exportateur n’avait pas commis d’irrégularité.

39. Si l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 n’est pas applicable, le délai de prescription sera celui établi par les dispositions pertinentes du droit national. Avant l’entrée en vigueur du règlement n o 2988/95, les juridictions allemandes appliquaient, par analogie, le délai de prescription établi à l’article 195 du BGB — dans le cas litigieux, un délai de prescription de 30 ans. Il pouvait alors paraître logique que la juridiction nationale applique ce même délai de droit commun à une situation qui ne relève pas du domaine d’application du règlement. Cela signifie-t-il qu’un exportateur qui n’a pas commis d’irrégularité pourrait légalement être soumis à un délai de prescription de 30 ans, alors que les exportateurs qui ont commis des irrégularités peuvent bénéficier du délai de 4 ans établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95? À mon sens, la Cour n’a pas besoin de parvenir à cette conclusion. Et elle ne devrait pas non plus le faire.

40. Dans mes conclusions dans l’affaire Vosding e.a., précitée, j’ai soutenu (en réponse à la troisième question soumise à la Cour) que l’article 195 du BGB n’était pas suffisamment spécifique pour s’inscrire dans le cadre de l’article 3, paragraphe 3, du règlement n o 2988/95, mais que — s’il relève bien du champ d’application de cette disposition — la juridiction nationale devrait examiner si la durée du délai de prescription qu’il établit est conforme aux principes généraux du droit communautaire.

41. La présente affaire concerne une restitution à l’exportation versée par erreur par les autorités nationales à l’exportateur au titre du droit communautaire ( 14 ) . Ce paiement indu a un effet négatif sur le budget général des Communautés. Il est donc clair que ce paiement indu et la procédure intentée pour son recouvrement relèvent du droit communautaire. Par conséquent, même si le délai de prescription applicable doit être tiré du droit national, la juridiction nationale doit s’assurer que ledit délai respecte les principes généraux du droit communautaire.

42. Le délai de prescription de 30 ans établi à l’article 195 du BGB et appliqué par analogie aux actions administratives en recouvrement des sommes indûment versées est, à mon avis, manifestement disproportionné au regard du délai de prescription de 4 ans établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95.

43. Le droit national en matière de prescription s’appliquera, par hypothèse, aux actions en recouvrement de restitutions à l’exportation indûment versées dans des cas où l’exportateur n’a pas commis d’irrégularité. En pareil cas, il me semble qu’un délai de prescription répondant à l’exigence de proportionnalité devrait nécessairement ne pas dépasser le délai de prescription établi à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2899/95 pour les cas dans lesquels l’exportateur a effectivement commis une irrégularité.

Sur la deuxième question

44. Puisque la première question appelle une réponse négative, la deuxième question ne se pose pas.

Conclusion

45. Je propose donc que la première question soumise par le Bundesfinanzhof reçoive la réponse suivante: « L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, première phrase, du règlement (CE, Euratom) n o 2988/95, du 18 décembre 1995 , relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ne peut pas être appliqué à la récupération de la restitution à l’exportation indûment versée à un exportateur, lorsque ce dernier n’a commis aucune irrégularité. Puisque l’obligation de rembourser le montant d’une restitution à l’exportation indûment versée est imposée en vertu du droit communautaire, une juridiction nationale qui applique un délai de prescription établi par le droit national doit néanmoins examiner si ce délai de prescription est conforme aux principes généraux du droit communautaire, et en particulier au principe de proportionnalité. »

( 1 ) Langage originale: l’anglais.

( 2 ) JO L 312, p. 1 .

( 3 ) L’ordonnance de renvoi n’indique pas clairement si l’exportation des animaux pour lesquels la demande de restitution à l’exportation a été présentée a eu lieu avant ou après l’entrée en vigueur du règlement n o 2988/95. Le versement indu à l’exportateur a été effectué après cette date. J’ai expliqué dans mes conclusions dans l’affaire Vosding e.a. (C-278/07 à C-280/07, pendante devant la Cour, points 23 à 41) pourquoi, à mon avis, l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o 2988/95 est une règle de procédure qui peut être appliquée rétroactivement à des situations relevant de son champ d’application.

( 4 ) Règlement de la Commission, du 15 avril 1999 , portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles ( JO L 102, p. 11 ).

( 5 ) Règlement (CEE) n o 3665/87, du 27 novembre 1987 , portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles ( JO L 351, p. 1 ).

( 6 ) Voir mes conclusions dans l’affaire Vosding e.a., précitée (note 3), point 14.

( 7 ) Il ressort du dossier de la juridiction nationale que le Hauptzollamt a statué en ce sens bien que sa décision du 19 avril 1996 se réfère expressément à la lettre de LAGRA du 17 janvier 1996 . On peut, toutefois, déduire de ladite décision qu’il y a eu versement excédentaire parce que le poids des animaux indiqué (désigné comme « Warenmenge » ) qui a été pris en compte est le chiffre (original) de 21413 kg, et non pas 20715 kg.

( 8 ) Soit 1137,58 DEM (environ 582 euros).

( 9 ) L’ordonnance de renvoi indique qu’il n’est pas prouvé que l’avis de paiement ait été notifié à Bayerische avant mai 2004.

( 10 ) Voir points 10 et 11 ci-dessus.

( 11 ) Les terme utilisés dans les différentes versions linguistiques du règlement n o 2988/95 varient de « resulting from » , « résultant de » et « als Folge » dans les versions anglaise, française et allemande, respectivement, à « correspondiente a » et « bestaat in » , plus neutres, dans les versions espagnole et néerlandaise, respectivement, en passant par « derivante da » dans la version italienne. Quoi qu’il en soit, toutes ces versions confortent mon avis selon lequel, pour qu’il y ait « irrégularité » , l’infraction au droit communautaire ne doit pas être commise avant l’acte ou l’omission de l’opérateur économique en cause.

( 12 ) On pourrait raisonnablement s’attendre à ce qu’un exportateur vérifie qu’il n’a pas perçu un montant inférieur à ses attentes. Dans le même ordre d’idée, on peut légitimement avancer qu’il est tenu de vérifier qu’il n’a pas perçu un montant excessif . Sans doute existe-t-il des cas dans lesquels il est vraiment impossible à un exportateur de détecter qu’il a perçu un montant excédentaire. Tel n’est apparemment pas le cas en l’espèce.

( 13 ) Article 1 er , paragraphe 2, du règlement n o 2988/95.

( 14 ) À l’époque des faits, le droit de l’exportateur à une restitution à l’exportation pour les bovins reposait sur le règlement n o 3665/87, qui se référait lui-même au règlement (CEE) n o 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 , portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine ( JO L 148, p. 24 ). La demande de restitution à l’exportation a été dûment présentée, conformément aux exigences du formulaire T5, résultant des articles 471 à 495 du règlement (CEE) n o 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993 , fixant certaines dispositions d’application du règlement (CEE) n o 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes ( JO L 253, p. 1 ).