Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 6 mars 1990. - The Queen contre Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte The Fish Producers et The Grimsby Fish Producers' Organization Ltd. - Demande de décision préjudicielle: Court of Appeal - Royaume-Uni. - Politique agricole commune - Compensation financière pour certains produits de la pêche. - Affaire C-301/88.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-03803



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . La cour d' appel de Londres vous a soumis cinq questions préjudicielles visant à faire interpréter certaines dispositions du règlement ( CEE ) n° 3796/81 du Conseil, du 29 décembre 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche ( 1 ) ( ci-après "règlement de base "), du règlement ( CEE ) n° 2202/82 du Conseil, du 28 juillet 1982, établissant les règles générales relatives à l' octroi d' une compensation financière pour certains produits de la pêche ( 2 ), et du règlement ( CEE ) n° 3137/82 de la Commission, du 19 novembre 1982, établissant les modalités d' application relatives à l' octroi de la compensation financière pour certains produits de la pêche ( 3 ).

2 . Nous n' avons pas l' intention de décrire de manière détaillée la réglementation en question, qui est, d' autre part, amplement exposée dans le rapport d' audience auquel nous renvoyons à cet égard .

Néanmoins, une appréciation correcte des questions soumises à l' attention de la Cour ne peut pas faire abstraction d' une détermination, fût-elle sommaire, des lignes générales du régime des marchés dans le secteur des produits de la pêche et des objectifs que l' on a entendu poursuivre ainsi .

3 . Le point de départ de la réglementation qui nous occupe est constitué par la constatation que, pour améliorer la rentabilité de la production dans le secteur de la pêche, il est nécessaire que ce marché soit caractérisé par une concurrence loyale entre marchandises de bonne qualité et de type uniforme ( quatrième considérant du règlement de base ).

A cette fin, ce règlement prévoit la fixation de normes communes de commercialisation ( titre I ) et impose aux États membres l' obligation de soumettre à un contrôle de conformité les produits pour lesquels ces règles ont été établies, ainsi que de prendre des mesures appropriées pour poursuivre d' éventuelles infractions ( article 4 ).

4 . Compte tenu des caractéristiques particulières du marché des produits de la pêche, on a estimé que la création d' organisations de producteurs, imposant à leurs adhérents de se conformer aux dispositions prévues en matière de production et de commercialisation, pourrait favoriser la réalisation des objectifs indiqués ( sixième considérant du règlement de base ).

Afin de faciliter la constitution et le fonctionnement de ces organismes, ledit règlement permet aux États membres d' accorder des aides dont la Communauté assure, pour une part, le financement ( septième considérant et titre II ).

5 . La réglementation en question prévoit, en outre, la fixation d' un prix de retrait, au-dessous duquel les organisations de producteurs peuvent intervenir en retirant du marché les produits de leurs membres qui n' ont pas atteint le prix indiqué, en recevant en même temps une compensation financière ( qui grève en définitif le budget de la Communauté ) pour les quantités retirées ( articles 9, 12 et 13 du règlement de base ).

Ainsi qu' il ressort du quinzième considérant du règlement en question, la prévision de la compensation financière a pour but de favoriser l' adhésion des pêcheurs aux organisations de producteurs .

6 . L' article 13, paragraphe 3, du règlement de base prévoit enfin, pour inciter les pêcheurs à adapter leurs offres aux besoins du marché ( dix-septième considérant ), une diminution de la compensation financière proportionnellement au volume des retraits .

7 . Le résumé présenté ci-dessus, quoique nécessairement bref et sélectif, nous paraît rendre suffisamment clairs la nature et le but du régime communautaire, c' est-à-dire, la poursuite de la stabilisation des marchés, réalisée principalement par l' intermédiaire des organisations de producteurs .

8 . Nous en venons donc à résumer les faits qui sont à l' origine du litige qui fait l' objet de l' affaire principale .

A la fin de 1985, l' Intervention Board for Agricultural Produce ( ci-après "IBAP ") a décidé de n' accorder aucune compensation financière - pour la majeure partie des espèces retirées au cours de la période allant de septembre 1983 à décembre 1985 - à deux organisations de producteurs, la Fish Producers' Organization Ltd et la Grimsby Fish Producers' Organization Ltd . Cela à la suite de la constatation que le poisson mis en vente par ces organisations durant la période considérée, à l' exclusion du poisson retiré et pour lequel la compensation était réclamée, ne respectait pas, dans une mesure importante, les règles de commercialisation prévues par la réglementation communautaire .

La juridiction de premier degré a admis le recours présenté par les deux organisations de producteurs, mais l' IBAP a interjeté l' appel contre cette décision .

La cour d' appel, estimant que la question centrale du litige portait sur le degré de relation réciproque existant entre les règles communautaires relatives au contrôle de la qualité et celles relatives à la compensation financière, a décidé, par ordonnance du 7 juillet 1988, de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour les questions préjudicielles qui font l' objet de la présente procédure .

9 . Par la première question, la juridiction de renvoi demande si les dispositions du traité CEE, du règlement de base, du règlement n° 2202/82 du Conseil et du règlement n° 3137/82 de la Commission doivent être interprétées en ce sens qu' elles obligent un État membre à payer à une organisation de producteurs toutes les compensations financières concernant le poisson retiré au prix de retrait communautaire, ce poisson ayant été correctement classé et commercialisé conformément au règlement ( CEE ) n° 103/76 du Conseil ( 4 ), alors que l' organisme de producteurs a omis, dans une mesure importante, de se conformer aux normes communes de commercialisation, établies par ce dernier règlement, en ce qui concerne d' autres poissons des espèces retirées, mis en vente mais non retirés au cours de la même période .

10 . Nous dirons tout de suite que, déjà sur le plan strictement logique, la prétention de celui qui, d' une part, altère les mécanismes du marché en commercialisant un produit non conforme aux règles de qualité - avec la conséquence d' augmenter l' offre et de pousser les prix vers le bas - et, d' autre part, demande une compensation pour la partie de produit, conforme aux règles communes de commercialisation, qu' il n' a pas été possible de vendre au prix de retrait semble à tout le moins étrange .

Si cette manière de procéder était tolérée, les pêcheurs seraient toujours plus incités à mettre sur le marché du poisson de qualité inférieure et à faire retirer le poisson conforme aux règles de qualité . On aurait en somme une application très particulière de la fameuse "loi de Gresham" selon laquelle "la mauvaise monnaie chasse la bonne", puisque le poisson de qualité inférieure tendrait à expulser du marché le poisson de meilleure qualité .

11 . En passant sur le terrain plus strictement juridique de l' interprétation des dispositions en question, on doit tout d' abord relever que les arguments avancés par les organisations de producteurs, à l' appui d' une interprétation de la réglementation précitée qui permettrait de leur attribuer les compensations financières requises, ne nous semblent pas convaincants .

Les organisations en cause soutiennent, en pratique, que le paiement de la compensation financière pour le poisson retiré du marché serait subordonné aux seules conditions expressément énoncées par l' article 13, paragraphe 1, du règlement de base et reprises par l' article 3 du règlement n° 2202/82 du Conseil, conditions qui auraient été respectées en l' espèce .

Elles ajoutent que, dans ces conditions, si l' on devait nier leur droit, on ajouterait de manière tout à fait illégitime une condition supplémentaire - non prévue par la réglementation communautaire - pour l' obtention de la compensation financière .

A ce propos, elles rappellent également l' obligation que le règlement de base impose aux États membres de veiller au respect des règles de commercialisation et de prévoir des sanctions spécifiques pour l' inobservation de ces règles ( article 4 ).

La prévision indiquée, soutiennent-elles, jointe à l' obligation que l' article 9 du règlement ( CEE ) n° 2062/80 de la Commission ( 5 ) impose aux États membres de retirer la reconnaissance aux organisations de producteurs qui omettent de respecter les règles communes de commercialisation, montrerait que le législateur a prévu des sanctions spécifiques pour cette infraction, ce qui inciterait à exclure à plus forte raison l' application d' une sanction non spécifiquement prévue, comme celle du refus de la compensation financière .

12 . A notre avis, ces arguments, bien qu' à première vue ils ne soient pas du tout dépourvus de raison, ne tiennent pas suffisamment compte d' une interprétation systématique des règles invoquées .

En effet, s' il est vrai que le respect par les organisations de producteurs des dispositions relatives à la commercialisation des produits ne représente pas, au sens de l' article 13 du règlement de base, une condition spécifique pour l' obtention de la compensation, il est également vrai que le respect de ces règles constitue une condition plus générale, indispensable pour garantir le fonctionnement correct du régime communautaire, tel qu' il est exposé ci-dessus et dont les organisations de producteurs constituent un point de référence essentiel .

13 . Une analyse plus attentive de certaines dispositions relatives au régime communautaire des marchés du poisson pourra mieux illustrer l' exactitude de cette affirmation .

En premier lieu, la commercialisation de produits non conformes aux règles de qualité altère tout le régime des prix communautaires .

En vertu de l' article 10, paragraphe 2, du règlement de base, le prix d' orientation est en effet fixé sur la base de la moyenne des prix constatés sur les marchés de gros ou les ports représentatifs au cours des trois dernières campagnes de pêche .

Or, une augmentation de l' offre, due à la mise sur le marché de produits de qualité inférieure, exerce une incidence négative sur les prix de marché et donc sur le prix d' orientation .

Non seulement cela, mais le prix de retrait lui-même, qui, en vertu de l' article 12 du règlement de base, est fixé sur la base du prix d' orientation, finit par subir cette conséquence négative et sera fixé à un niveau inférieur .

Il est vrai, comme l' affirment les organisations de producteurs en cause, que la réglementation communautaire impose aux États membres d' assurer le respect des règles de commercialisation des produits en question, mais il est également vrai que, comme nous l' avons expliqué ci-dessus, les organisations de producteurs sont coresponsables dans l' obligation de garantir le respect de ces règles, obligation qui représente même leur principale raison d' être .

14 . En second lieu, le régime même de calcul et de paiement de la compensation financière présuppose que tout le poisson mis en vente et non retiré a fait l' objet d' un classement correct .

L' article 13, paragraphe 3, du règlement de base détermine en effet le montant de la compensation en faisant référence au rapport en pourcentage existant entre le poisson retiré et les quantités du produit considéré mises en vente chaque année conformément aux règles communes de commercialisation .

A cet égard, il ne nous semble pas possible d' admettre la thèse, soutenue par les organisation de producteurs, selon laquelle, pour assurer le respect de la règle citée, il suffirait de calculer la compensation financière par référence aux quantités totales mises en vente, d' une certaine espèce de poisson, réduites dans une mesure telle qu' elle reflète les quantités de la même espèce mises en vente sans observer les règles communes de commercialisation .

Abstraction faite des problèmes relatifs à la charge de la preuve, nous estimons que la solution proposée, bien qu' elle puisse paraître suggestive à première vue, n' est pas de nature à garantir le fonctionnement correct du système et n' assure pas de toute manière que le montant de la compensation serait celui qui aurait été effectivement dû si le régime communautaire avait été pleinement respecté .

Il suffit d' observer, à cet égard, que la mise sur le marché d' une plus grande quantité de poisson fait baisser le niveau des prix et augmenter en conséquence le volume de poisson retiré .

En d' autres termes, l' inobservation des règles de commercialisation, altérant l' organisation du marché, rend impossible un calcul correct du montant de la compensation financière à verser aux organisations de producteurs .

15 . Considérons ensuite que d' autres dispositions contenues dans la réglementation en question, comme l' article 6 du règlement n° 3137/82 de la Commission qui prévoit l' obligation pour les organisations de producteurs de tenir un registre sur lequel figurent, outre les quantités retirées du marché, les quantités mises en vente mensuellement pendant la campagne de pêche, présupposent clairement, elles aussi, que les quantités commercialisées soient conformes aux règles qui établissent les conditions de qualité des produits en question .

16 . Enfin, quant à l' existence de sanctions spécifiques en cas de violation de l' obligation de respecter les règles de commercialisation et en particulier quant à la prévision du retrait de la reconnaissance pour l' association qui s' est rendue responsable de cette infraction, il ne nous semble pas, à la lumière des considérations développées ci-dessus, que cela puisse impliquer pour les autorités nationales l' obligation d' accorder une compensation financière, même en présence d' une violation importante des règles en question .

On doit, au contraire, observer que le retrait de la reconnaissance constitue une sanction extrême, qui témoigne encore une fois de l' importance attribuée par le législateur au respect de ces règles et au rôle que les organisations de producteurs sont appelées à jouer dans ce cadre . Par le retrait, on veut pratiquement éliminer un organisme qui s' est révélé inutile, si ce n' est dangereux, puisqu' il n' a pas rempli les devoirs de surveillance pour l' accomplissement spécial desquels il avait été institué .

17 . Ajoutons à cela qu' autoriser le paiement de compensations financières à une organisation de producteurs qui, ayant omis dans une mesure importante de respecter les règles communes de commercialisation, a eu une conduite incompatible avec les objectifs poursuivis par le régime communautaire signifierait introduire un autre élément de trouble pour le marché des produits de la pêche, puisque les autres organisations qui ont supporté les coûts nécessaires pour assurer le respect des règles de commercialisation par leurs propres adhérents seraient pénalisées .

18 . Les considérations développées à propos de la première question nous dispensent d' examiner la deuxième et la troisième question posées par le juge a quo ( 6 ). Nous passons donc à l' examen de la quatrième et de la cinquième question, par lesquelles il est demandé à la Cour si, et dans quelle mesure, le fait qu' une organisation de producteurs n' ait pas classé correctement le poisson mis en vente, mais non retiré, en infraction des normes communes de commercialisation peut être qualifié d' "infraction au régime de la compensation financière d' une portée limitée" au sens de l' article 13 du règlement n° 3137/82 de la Commission; et si, au cas où l' article cité peut être appliqué au fait de ne pas avoir classé correctement des poissons mis en vente, l' État membre doit, avant de refuser de payer toute compensation : a ) examiner d' abord si l' infraction est d' une portée limitée et, ce faisant, b ) prendre en considération la quantité de poisson de l' espèce considérée mise en vente, mais non retirée, qui n' a pas été classée correctement .

19 . En vertu de la disposition à laquelle la juridiction de renvoi fait référence, si une infraction de portée limitée au régime de la compensation a été commise par une organisation de producteurs ou par l' un de ses membres, et si cette organisation démontre que l' infraction a été commise sans intention frauduleuse ou négligence grave, l' État membre retient un montant égal à 10 % du prix de retrait communautaire applicable aux quantités en question qui ont été retirées et qui ne sont pas destinées à la prime de report .

La teneur littérale de la règle et la lecture de l' avant-dernier considérant du règlement en question, selon lequel, en cas d' infraction de portée limitée au régime de la compensation financière, il convient - compte tenu du caractère innovateur dudit régime - que l' avantage financier limité qui découlerait de cette infraction ne soit pas sanctionné par la suppression complète du droit à la compensation financière, mais seulement par une réduction forfaitaire de celle-ci, nous incitent à estimer, conformément à ce que la Commission a soutenu, que l' inapplication des règles de commercialisation, du fait qu' elle entraîne des conséquences sur le plan de la compensation financière, entre dans la notion à laquelle la règle fait référence, d' "infraction au régime de compensation financière ".

20 . Cela dit, nous ajoutons immédiatement que la formulation même de ces questions nous laisse quelque peu perplexe, dans la mesure où la juridiction de renvoi elle-même a affirmé que les organisations en cause ont omis, dans une mesure importante, de respecter les règles communes de commercialisation, et il nous est difficile de comprendre de quelle manière une infraction peut être à la fois importante et de portée limitée .

En tout cas, nous estimons que par infraction de portée limitée on doit entendre, dans le cas du non-respect des règles de qualité, une omission concernant une quantité extrêmement réduite de marchandise et qui de toute manière n' est pas de nature à constituer un élément de trouble pour le marché .

21 . Enfin, quant à la détermination de la portée de l' infraction, il ne nous semble pas que cette charge puisse incomber aux autorités nationales .

En effet l' article 13 du règlement n° 3137/82 de la Commission constitue une dérogation au principe plus général selon lequel une violation du régime de compensation financière entraîne la perte de cet avantage .

Si les autorités intéressées ont donc constaté qu' une organisation de producteurs a omis d' appliquer les règles communes de commercialisation, il appartiendra à l' organisation elle-même d' exciper de la portée limitée de l' infraction commise et de la démontrer .

22 . A la lumière des considérations développées ci-dessus, nous suggérons donc à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par la cour d' appel :

"1 ) Les dispositions du règlement ( CEE ) n° 3796/81 du Conseil, du règlement ( CEE ) n° 2202/82 du Conseil et du règlement ( CEE ) n° 3137/82 de la Commission doivent être interprétées en ce sens qu' elles interdisent à un État membre de payer à une organisation de producteurs une compensation financière pour le poisson retiré au prix de retrait de la Communauté et qui a été classé et commercialisé conformément au règlement ( CEE ) n° 103/76 du Conseil, si cette organisation de producteurs a omis, dans une mesure importante, de respecter les règles communes de commercialisation établies par ce dernier règlement, pour d' autres poissons des espèces retirées, mis en vente mais non retirés au cours de la même période .

2 ) L' omission, par une organisation de producteurs, de classer correctement des poissons mis en vente, mais non retirés, en violation des règles communes de commercialisation, ne peut être considérée comme une 'infraction au régime de la compensation financière de portée limitée' au sens de l' article 13 du règlement n° 3137/82 de la Commission que si elle concerne une quantité extrêmement réduite de marchandise, qui n' est de toute façon pas de nature à constituer un élément de trouble pour le marché . L' inobservation, dans une mesure importante, des règles communes de commercialisation ne peut en aucun cas constituer une infraction limitée au sens de la règle citée .

3 ) La charge de fournir la preuve que l' infraction commise est 'de portée limitée' , au sens de l' article 13 du règlement n° 3137/82 de la Commission, incombe aux organisations de producteurs ."

(*) Langue originale : l' italien .

( 1 ) JO L 379, p . 1 .

( 2 ) JO L 235, p . 1 .

( 3 ) JO L 335, p . 1 .

( 4 ) JO L 20, p . 29 .

( 5 ) JO L 200, p . 82 .

( 6 ) Les questions posées étaient les suivantes :

"2 ) Si la Cour devait répondre à la première question que la compensation financière doit être payée à une organisation de producteurs, cette compensation doit-elle être calculée :

a ) par référence à la quantité totale de poissons mis en vente des espèces concernées, même si une partie de cette quantité de poissons des espèces concernées a été mise en vente en infraction des normes de commercialisation communautaires, ou

b ) par référence à la quantité totale de poissons mis en vente des espèces concernées, diminuée pro tanto pour refléter la quantité de poissons de ces espèces mise en vente en infraction des normes de commercialisation communautaires .

3 ) Si la réponse à la question 2 est que la compensation doit être calculée par référence à la quantité de poisson diminuée pour refléter la quantité mise en vente en infraction des normes de commercialisation communautaires, incombe-t-il à l' État membre d' établir la mesure de l' infraction de l' organisation de producteurs ou à l' organisation de producteurs de démontrer dans quelle mesure elle a respecté les normes?"