CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PRIIT PIKAMÄE

présentées le 9 septembre 2021 ( 1 )

Affaire C‑213/19

Commission européenne

contre

Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

« Manquement d’État – Article 4, paragraphe 3, TUE – Article 310, paragraphe 6, et article 325 TFUE – Lutte contre la fraude – Exigence d’effectivité – Obligation de mise à disposition du budget de l’Union des ressources propres – Responsabilité financière des États membres – Union douanière – Règlement (CEE) no 2913/92 – Code des douanes communautaire – Règlement (UE) no 952/2013 – Code des douanes de l’Union – Droits de douane – Importations de produits textiles et de chaussures en provenance de Chine – Fraude vaste et systémique – Criminalité organisée – Importateurs défaillants – Valeur en douane – Sous-évaluation – Contrôles douaniers fondés sur l’analyse de risque – Contrôles préalables à la mainlevée – Constitution de garanties – Absence de contrôles – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Ressources propres de l’Union européenne – Décisions 2007/436/CE et 2014/335/UE – Règlements (CE, Euratom) nos 1150/2000 et 609/2014 – Constatation d’une dette douanière – Obligation de mise à la disposition de l’Union européenne – Estimation de la perte des ressources propres traditionnelles – Méthodologie statistique fondée sur le prix moyen corrigé et sur le prix minimal acceptable – Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – Directive 2006/112/CE – Base d’imposition de la TVA – Ressources propres provenant de la TVA »

Table des matières

I. Introduction II. Le cadre juridique A. Le droit en matière de ressources propres traditionnelles 1. Les décisions relatives au système des ressources propres 2. Les règlements relatifs aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres 3. Le règlement (UE, Euratom) no 608/2014 4. Le règlement no 1553/89 B. Le droit des douanes 1. Le code des douanes communautaire 2. Le code des douanes de l’Union 3. Le règlement d’application 4. Le règlement d’exécution C. Le droit en matière de TVA III. Les faits et la procédure précontentieuse A. Les faits à l’origine du litige B. La procédure précontentieuse IV. La procédure devant la Cour V. Conclusions des parties VI. Sur le recours A. Sur la recevabilité 1. Sur l’exception d’irrecevabilité tirée d’une prétendue violation des droits de la défense du Royaume‑Uni au cours de la procédure précontentieuse et de celle devant la Cour a) Sur la communication des données relatives aux calculs concernant le prix moyen corrigé, le prix minimal acceptable et les pertes estimées de ressources propres b) Sur les informations relatives aux calculs effectués pour les années 2011 à 2014 sur la base des avis de paiement C18 Snake c) Sur la prise de connaissance des pratiques des autres États membres en ce qui concerne l’utilisation de la méthodologie OLAF d) Sur la demande de preuves quant à la nature des marchandises sous-évaluées et quant à leur État membre de destination 2. Sur l’exception d’irrecevabilité tirée de l’irrégularité de la procédure précontentieuse et de la requête en ce qui concerne notamment le régime douanier 42 3. Sur l’exception d’irrecevabilité tirée d’une violation par la Commission des principes de confiance légitime, de sécurité juridique, d’estoppel et de coopération loyale 4. Sur l’exception d’irrecevabilité tirée de l’impossibilité d’enjoindre la mise à disposition des montants au titre de l’article 258 TFUE B. Sur le manquement aux obligations en matière de protection des intérêts financiers de l’Union et de lutte contre la fraude ainsi qu’aux obligations découlant de la réglementation douanière de l’Union 1. Sur les obligations des États membres de lutter contre les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union 2. Sur les mesures à prendre en vertu de la réglementation douanière pour protéger les intérêts financiers de l’Union dans la situation de fraude en cause a) Sur les caractéristiques de la fraude perpétuée par les importateurs en cause et la prise de connaissance par les autorités du Royaume-Uni de cette fraude b) Sur l’obligation d’instituer une analyse de risque, d’effectuer des contrôles préalables à la mainlevée, et sur la nécessité de constituer des garanties 1) Les observations liminaires 2) Sur l’obligation de recourir à l’analyse de risque 3) Sur l’obligation d’effectuer des contrôles préalables à la mainlevée 4) Sur l’obligation de constituer des garanties 3. Résumé des éléments retenus à l’encontre du Royaume‑Uni 4. Sur l’obligation pour les États membres de déterminer les montants des droits de douane et de prendre en compte les montants correspondants C. Sur le manquement à la législation de l’Union relative aux ressources propres et à l’estimation de pertes de ressources propres traditionnelles que constituent les droits de douane 1. Sur le régime juridique de la prise en compte des montants dus et de la mise à disposition des ressources propres traditionnelles 2. Sur la violation de l’obligation du Royaume‑Uni de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits de douane constatés dans le cadre de l’opération Snake 3. Sur l’évaluation des pertes des ressources propres traditionnelles a) Observations liminaires 1) Sur la compétence de la Commission pour procéder à l’évaluation des pertes de ressources propres traditionnelles et celle de la Cour pour statuer sur cette question 2) Sur la prétendue obligation de démontrer le dommage et le lien de causalité, ainsi que le scénario contrefactuel b) Sur le fond 1) Sur l’aperçu de la méthodologie OLAF et son application en tant qu’outil de calcul de pertes de ressources propres traditionnelles 2) Sur l’application de l’arrêt Commission/Portugal 3) Sur l’admission de principe de l’approche proposée par la Commission pour évaluer les pertes de ressources propres traditionnelles 4) Sur l’utilisation de la méthodologie fondée sur des données statistiques en l’espèce i) Sur la détermination du volume des importations sous-évaluées – Sur la période allant de novembre 2011 à novembre 2014 – Sur la période allant du 1er janvier 2015 au 11 octobre 2017 ii) Sur la valeur de référence pour déterminer les montants des pertes des ressources propres 5) Résumé relatif à l’évaluation des ressources propres traditionnelles 4. Sur les intérêts de retard D. Sur la violation du principe de coopération loyale consacrée à l’article 4, paragraphe 3, TUE E. Sur le manquement aux obligations en vertu de la réglementation relative à la TVA et aux ressources propres provenant de la TVA 1. Sur le régime juridique de la mise à disposition au budget de l’Union des ressources provenant de la TVA 2. Sur le grief tenant à la perte de ressources propres provenant de la TVA au titre du régime douanier 40 3. Sur le grief tenant à la perte des ressources propres provenant de la TVA au titre du régime douanier 42 VII. Sur les dépens VIII. Conclusion

I. Introduction

1. Dans la présente affaire, la Commission européenne a introduit un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE contre le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord au motif que, pendant une période allant du mois de novembre 2011 au 11 octobre 2017 inclus (ci‑après la « période d’infraction »), celui‑ci n’a pas, d’une part, pris en compte les montants corrects des droits de douane et mis à disposition le montant correct des ressources propres traditionnelles et celles fondées sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) afférentes à certaines importations de produits textiles et de chaussures originaires de Chine et, d’autre part, communiqué toutes les informations requises par la Commission aux fins de la détermination du montant des pertes de ressources propres traditionnelles ( 2 ).

2. Selon la Commission, cet État a ainsi manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui prévoit le principe de coopération loyale, de l’article 310, paragraphe 6, et de l’article 325 TFUE, ainsi qu’en vertu de toute une série de dispositions de droit dérivé relatives à la législation douanière de l’Union, ainsi qu’aux ressources propres traditionnelles et à la TVA.

3. Ainsi, la présente affaire invite la Cour à développer sa jurisprudence relative à la portée des obligations en matière de lutte contre la fraude et de protection des intérêts financiers de l’Union qu’imposent les dispositions citées au point précédent, dans un contexte où la Commission allègue que l’État membre en cause n’a pas correctement déterminé la valeur en douane des marchandises importées, ces dernières ayant été sous-évaluées lors de leur importation en raison de l’absence de mesures de contrôle effectives. Cette affaire soulève des questions fondamentales, telles que la possibilité pour la Commission d’apprécier le montant de sa demande relative aux pertes de ressources propres, dans une situation où, en l’absence d’évaluation correcte de la valeur de marchandises par l’État membre en cause, la Commission se fonde sur une méthode statistique, à savoir les prix moyens corrigés afférents aux marchandises importées à l’échelle de l’Union. Enfin, la Cour est amenée à trancher la question de savoir si l’État membre d’importation des marchandises est redevable des pertes de ressources propres provenant de la TVA dans le cadre d’un régime douanier pour lequel les droits de douane sont payés lors de l’importation mais où la TVA doit être payée ultérieurement dans l’État membre de destination.

II. Le cadre juridique

A. Le droit en matière de ressources propres traditionnelles

1. Les décisions relatives au système des ressources propres

4. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2014/335/UE, Euratom ( 3 ), applicable à compter du 1er janvier 2014, dont le libellé est en substance identique à celui de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2007/436/CE, Euratom, du Conseil, du 7 juin 2007, relative au système des ressources propres des Communautés européennes ( 4 ), constituent des ressources propres inscrites au budget de l’Union, les recettes provenant, respectivement, « des ressources propres traditionnelles, à savoir [...] des droits du tarif douanier commun et autres droits établis ou à établir par les institutions de l’Union sur les échanges avec les pays tiers », et « de l’application d’un taux uniforme valable pour tous les États membres à l’assiette harmonisée de la TVA, déterminée conformément aux règles de l’Union ».

5. L’article 8, paragraphe 1, desdites décisions énonce, à son premier alinéa, que les droits du tarif douanier commun, en tant que ressources propres de l’Union, sont perçus par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, qui sont, le cas échéant, adaptées aux exigences de la réglementation de l’Union. L’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, de la décision 2007/436 et l’article 8, paragraphe 2, de la décision 2014/335 prévoient que les États membres mettent les ressources prévues à l’article 2, paragraphe 1, sous a), à c), de ces mêmes décisions à la disposition de la Commission.

2. Les règlements relatifs aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres

6. Le règlement (CE, Euratom) no 1150/2000 du Conseil, du 22 mai 2000, portant application de la décision 94/728 ( 5 ), applicable à la première partie de la période d’infraction, a été remplacé, le 1er janvier 2014, par le règlement (UE, Euratom) no 609/2014 du Conseil, du 26 mai 2014, relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles, de la ressource propre fondée sur la TVA et de la ressource propre fondée sur le RNB [ ( 6 )] et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie ( 7 ). L’article 2, paragraphe 1, du règlement no 609/2014, dont le contenu correspond, en substance, à celui de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1150/2000, énonce : « Aux fins de l’application du présent règlement, un droit de l’Union sur les ressources propres traditionnelles visées à l’article 2, paragraphe 1, point a), de la décision 2014/335 [...] est constaté dès que sont remplies les conditions prévues par la réglementation douanière en ce qui concerne la prise en compte du montant du droit et sa notification au redevable. »

7. L’article 6, paragraphe 1 et paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, du règlement no 609/2014, qui reprend, en substance, l’article 6, paragraphe 1 et paragraphe 3, sous a) et b), du règlement no 1150/2000, est ainsi rédigé : « 1. Une comptabilité des ressources propres est tenue auprès du trésor de chaque État membre ou de l’organisme désigné par chaque État membre et ventilée par nature de ressources. [...] 3. Les droits constatés conformément à l’article 2 sont, sous réserve du deuxième alinéa du présent paragraphe, repris dans la comptabilité [couramment désignée comme la “comptabilité A”] au plus tard le premier jour ouvrable après le dix-neuvième jour du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté. Les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au premier alinéa parce qu’ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au premier alinéa, dans une comptabilité séparée [couramment désignée comme la “comptabilité B”]. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus. [...] »

8. Conformément à l’article 9, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 609/2014, dont le libellé correspond à celui de l’article 9, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 1150/2000 : « Selon les modalités définies à l’article 10, chaque État membre inscrit les ressources propres au crédit du compte ouvert à cet effet au nom de la Commission auprès de son trésor ou de l’organisme qu’il a désigné. »

9. À compter du 1er octobre 2016, cette disposition a été modifiée par l’article 9, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) 2016/804 du Conseil ( 8 ), qui est rédigé comme suit : « Selon les modalités définies aux articles 10, 10 bis et 10 ter, chaque État membre inscrit les ressources propres au crédit du compte ouvert à cet effet au nom de la Commission auprès de son Trésor ou de sa banque centrale nationale. Sans préjudice de l’application d’intérêts négatifs visée au troisième alinéa, ce compte ne peut être débité que sur instruction de la Commission. »

10. L’article 10, paragraphe 1, du règlement no 609/2014, dont le contenu correspond, en substance, à celui de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1150/2000, est libellé comme suit : « Après déduction des frais de perception, en application de l’article 2, paragraphe 3, et de l’article 10, paragraphe 3, de la décision 2014/335 [...], l’inscription des ressources propres traditionnelles visées à l’article 2, paragraphe 1, point a), de ladite décision intervient au plus tard le premier jour ouvrable après le dix-neuvième jour du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté conformément à l’article 2 du présent règlement. Toutefois, pour les droits repris dans la comptabilité séparée conformément à l’article 6, paragraphe 3, deuxième alinéa, du présent règlement, l’inscription doit intervenir au plus tard le premier jour ouvrable après le dix-neuvième jour du deuxième mois suivant celui du recouvrement des droits. »

11. Dans sa rédaction initiale, l’article 12, paragraphes 1 et 3, du règlement no 609/2014, dont le contenu était, en substance, identique à celui de l’article 11, paragraphes 1 et 3, du règlement no 1150/2000, se lisait comme suit : « 1. Tout retard dans les inscriptions au compte visé à l’article 9, paragraphe 1, donne lieu au paiement, par l’État membre concerné, d’intérêts de retard. [...] 3. Pour les États membres ne faisant pas partie de l’Union économique et monétaire, le taux est égal au taux appliqué le premier jour du mois de l’échéance par les banques centrales respectives à leurs opérations principales de refinancement, majoré de deux points de pourcentage, ou pour les États membres pour lesquels le taux de la banque centrale n’est pas disponible, le taux le plus équivalent appliqué le premier jour du mois en question pour le marché monétaire, majoré de deux points de pourcentage. Ce taux est majoré de 0,25 point de pourcentage par mois de retard. Le taux majoré est appliqué à l’ensemble de la période de retard. »

12. À compter du 1er octobre 2016, à la suite de l’entrée en vigueur du règlement 2016/804, l’article 12, paragraphe 3, du règlement no 609/2014 a été remplacé par l’article 12, paragraphe 5, qui est rédigé comme suit : « Pour les États membres ne faisant pas partie de l’Union économique et monétaire, le taux d’intérêt est égal au taux appliqué le premier jour du mois de l’échéance par les banques centrales respectives à leurs opérations principales de refinancement ou à 0 %, le montant le plus élevé étant retenu, majoré de 2,5 points de pourcentage. Pour les États membres pour lesquels le taux de la banque centrale n’est pas disponible, le taux d’intérêt est égal au taux le plus équivalent appliqué le premier jour du mois en question pour le marché monétaire, ou à 0 %, le montant le plus élevé étant retenu, majoré de 2,5 points de pourcentage. Ce taux est majoré de 0,25 point de pourcentage par mois de retard. L’accroissement total au titre des premier et deuxième alinéas ne dépasse pas 16 points de pourcentage. Le taux majoré est appliqué à l’ensemble de la période de retard. »

13. L’article 13, paragraphes 1 et 2, du règlement no 609/2014, qui reprend, en substance, l’article 17, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1150/2000, prévoit : « 1. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour que les montants correspondant aux droits constatés en vertu de l’article 2 soient mis à la disposition de la Commission dans les conditions prévues par le présent règlement. 2. Les États membres sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés en vertu de l’article 2 qui s’avèrent irrécouvrables pour l’une des raisons suivantes : a) soit pour des raisons de force majeure ; b) soit pour d’autres raisons qui ne leur sont pas imputables. Les montants de droits constatés sont déclarés irrécouvrables par décision de l’autorité administrative compétente constatant l’impossibilité du recouvrement. Les montants de droits constatés sont réputés irrécouvrables au plus tard après une période de cinq ans à compter de la date à laquelle le montant a été constaté conformément à l’article 2 ou, en cas de recours administratif ou judiciaire, à compter de la date de la notification ou de la publication de la décision définitive. [...] »

3. Le règlement (UE, Euratom) no 608/2014

14. S’agissant de la période postérieure au 1er janvier 2014, l’article 2 du règlement (UE, Euratom) no 608/2014 du Conseil, du 26 mai 2014, portant mesures d’exécution du système des ressources propres de l’Union européenne ( 9 ), intitulé « Mesures de contrôle et de surveillance », dispose : « 1. Les ressources propres visées à l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/335[...] sont contrôlées comme prévu dans le présent règlement, sans préjudice du règlement [no 1553/89 ( 10 )] [...] 2. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour que les ressources propres visées à l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/335[...] soient mises à la disposition de la Commission. 3. Lorsque les mesures de contrôle et de surveillance concernent les ressources propres traditionnelles visées à l’article 2, paragraphe 1, point a), de la décision 2014/335[...] : a) les États membres procèdent aux vérifications et aux enquêtes relatives à la constatation et à la mise à disposition de ces ressources propres ; [...] c) les États membres associent la Commission, à sa demande, aux contrôles qu’ils effectuent. Lorsque la Commission est associée à un contrôle, elle a accès, pour autant que l’exige l’application du présent règlement, aux pièces justificatives relatives à la constatation et à la mise à disposition des ressources propres et à tout autre document approprié ayant trait à ces mêmes pièces justificatives ; d) la Commission peut procéder elle‑même à des vérifications sur place. Les agents mandatés par la Commission pour ces vérifications ont accès aux pièces justificatives comme prévu pour les contrôles visés au point c). Les États membres facilitent ces vérifications. [...] »

15. L’article 5 du règlement no 608/2014, intitulé « Notification des fraudes et des irrégularités affectant des droits sur les ressources propres traditionnelles », prévoit à son paragraphe 1 : « Dans le courant des deux mois qui suivent la fin de chaque trimestre, les États membres communiquent à la Commission une description des cas de fraude et d’irrégularités détectées portant sur un montant de droits supérieur à 10000 [euros] et concernant les ressources propres traditionnelles visées à l’article 2, paragraphe 1, point a), de la décision 2014/335[...] Au cours de la période visée au premier alinéa, chaque État membre transmet la situation des cas de fraude et d’irrégularités déjà communiqués à la Commission, qui n’ont pas fait précédemment l’objet d’une mention de recouvrement, d’annulation ou de non‑recouvrement. »

4. Le règlement no 1553/89

16. L’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1553/89 prévoit : « La base des ressources TVA est déterminée à partir des opérations imposables visées à l’article 2 de la [sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme (JO 1977, L 145, p. 1)] [...] »

17. Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, dudit règlement : « Pour une année civile déterminée, et sans préjudice des articles 5 et 6, on calcule la base des ressources TVA en divisant le total des recettes nettes de TVA encaissées par l’État membre au cours de cette année par le taux auquel cette taxe est perçue pendant cette même année. »

B. Le droit des douanes

1. Le code des douanes communautaire

18. L’article 13 du règlement (CEE) no 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire ( 11 ), tel que modifié par le règlement (CE) no 648/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2005 ( 12 ) (ci‑après le « code des douanes communautaire ») disposait : « 1. Les autorités douanières peuvent effectuer, conformément aux conditions fixées par les dispositions en vigueur, tous les contrôles qu’elles jugent nécessaires pour garantir l’application correcte de la réglementation douanière et des autres dispositions législatives régissant l’entrée, la sortie, le transit, le transfert et la destination particulière des marchandises circulant entre le territoire douanier de la Communauté et les pays tiers ainsi que la présence de marchandises n’ayant pas le statut de marchandises communautaires. Les contrôles douaniers destinés à vérifier l’application correcte de la législation communautaire peuvent être effectués dans un pays tiers s’il existe un accord international qui l’autorise. 2. Les contrôles douaniers autres que les contrôles inopinés doivent reposer sur une analyse des risques utilisant des procédés informatiques, l’objectif étant de déterminer et de quantifier les risques et d’élaborer les mesures nécessaires à leur évaluation, sur la base de critères définis au niveau national, communautaire et, le cas échéant, au niveau international. Un cadre commun de gestion des risques, des critères communs ainsi que les domaines de contrôle prioritaires sont déterminés selon la procédure de comité. Les États membres, en collaboration avec la Commission, mettent en place un système électronique pour la mise en œuvre de la gestion des risques. 3. Lorsque des contrôles sont exécutés par des autorités autres que les autorités douanières, ces contrôles le sont en étroite coordination avec ces dernières, et dans la mesure du possible au même moment et au même endroit. [...] »

19. Le titre II du code des douanes communautaire comportait un chapitre 3 intitulé « Valeur en douane des marchandises », composé des articles 28 à 36.

20. L’article 29 de ce code prévoyait : « 1. La valeur en douane des marchandises importées est leur valeur transactionnelle, c’est‑à‑dire le prix effectivement payé ou à payer pour les marchandises lorsqu’elles sont vendues pour l’exportation à destination du territoire douanier de la Communauté, le cas échéant, après ajustement effectué conformément aux articles 32 et 33 [...] : [...] 2. a) Pour déterminer si la valeur transactionnelle est acceptable aux fins de l’application du paragraphe 1, le fait que l’acheteur et le vendeur sont liés ne constitue pas en soi un motif suffisant pour considérer la valeur transactionnelle comme inacceptable. Si nécessaire, les circonstances propres à la vente sont examinées, et la valeur transactionnelle admise pour autant que ces liens n’ont pas influencé le prix. [...] [...] 3. a) Le prix effectivement payé ou à payer est le paiement total effectué ou à effectuer par l’acheteur au vendeur, ou au bénéfice de celui‑ci, pour les marchandises importées et comprend tous les paiements effectués ou à effectuer, comme condition de la vente des marchandises importées, par l’acheteur au vendeur, ou par l’acheteur à une tierce personne pour satisfaire à une obligation du vendeur. [...] [...] »

21. Aux termes de l’article 30 dudit code : « 1. Lorsque la valeur en douane ne peut être déterminée par application de l’article 29, il y a lieu de passer successivement aux lettres a), b), c) et d) du paragraphe 2 jusqu’à la première de ces lettres qui permettra de la déterminer [...] 2. Les valeurs en douane déterminées par application du présent article sont les suivantes : a) valeur transactionnelle de marchandises identiques, vendues pour l’exportation à destination de la Communauté et exportées au même moment ou à peu près au même moment que les marchandises à évaluer ; b) valeur transactionnelle de marchandises similaires, vendues pour l’exportation à destination de la Communauté et exportées au même moment ou à peu près au même moment que les marchandises à évaluer ; c) valeur fondée sur le prix unitaire correspondant aux ventes dans la Communauté des marchandises importées ou de marchandises identiques ou similaires importées totalisant la quantité la plus élevée, ainsi faites à des personnes non liées aux vendeurs ; d) valeur calculée [...] [...] »

22. L’article 31 du code des douanes communautaire se lisait comme suit : « 1. Si la valeur en douane des marchandises importées ne peut être déterminée par application des articles 29 et 30, elle est déterminée, sur la base des données disponibles dans la Communauté, par des moyens raisonnables compatibles avec les principes et les dispositions générales : – de l’accord relatif à la mise en œuvre de l’article VII de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994, – de l’article VII de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 et – des dispositions du présent chapitre. 2. La valeur en douane déterminée par application du paragraphe 1 ne se fonde pas : a) sur le prix de vente, dans la Communauté, de marchandises produites dans la Communauté ; b) sur un système prévoyant l’acceptation, à des fins douanières, de la plus élevée de deux valeurs possibles ; c) sur le prix de marchandises sur le marché intérieur du pays d’exportation ; d) sur le coût de production, autre que les valeurs calculées qui ont été déterminées pour des marchandises identiques ou similaires conformément à l’article 30[,] paragraphe 2[,] point d) ; e) sur des prix pour l’exportation à destination d’un pays non compris dans le territoire douanier de la Communauté ; f) sur des valeurs en douane minimales[ ;] ou g) sur des valeurs arbitraires ou fictives. »

23. L’article 68 de ce code disposait : « Pour la vérification des déclarations acceptées par elles, les autorités douanières peuvent procéder : a) à un contrôle documentaire portant sur la déclaration et les documents qui y sont joints. Les autorités douanières peuvent exiger du déclarant de leur présenter d’autres documents en vue de la vérification de l’exactitude des énonciations de la déclaration ; b) à l’examen des marchandises accompagné d’un éventuel prélèvement d’échantillons en vue de leur analyse ou d’un contrôle approfondi. »

24. L’article 71 dudit code était libellé comme suit : « 1. Les résultats de la vérification de la déclaration servent de base pour l’application des dispositions régissant le régime douanier sous lequel les marchandises sont placées. 2. Lorsqu’il n’est pas procédé à la vérification de la déclaration, l’application des dispositions visées au paragraphe 1 s’effectue d’après les énonciations de la déclaration. »

25. L’article 217 du code des douanes communautaire prévoyait : « 1. Tout montant de droits à l’importation ou de droits à l’exportation qui résulte d’une dette douanière [...] doit être calculé par les autorités douanières dès qu’elles disposent des éléments nécessaires et faire l’objet d’une inscription par lesdites autorités dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu (prise en compte). [...] 2. Les modalités pratiques de prise en compte des montants de droits sont déterminées par les États membres. Ces modalités peuvent être différentes selon que les autorités douanières, compte tenu des conditions dans lesquelles la dette douanière est née, sont assurées ou non du paiement desdits montants. »

26. Aux termes de l’article 218, paragraphe 1, de ce code : « Lorsqu’une dette douanière naît de l’acceptation de la déclaration d’une marchandise pour un régime douanier autre que l’admission temporaire en exonération partielle des droits à l’importation ou de tout autre acte ayant les mêmes effets juridiques que cette acceptation, la prise en compte du montant correspondant à cette dette douanière doit avoir lieu dès que ce montant a été calculé et, au plus tard, le deuxième jour suivant celui au cours duquel la mainlevée de la marchandise a été donnée. »

27. L’article 220, paragraphe 1, dudit code disposait : « Lorsque le montant des droits résultant d’une dette douanière n’a pas été pris en compte conformément aux articles 218 et 219 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant des droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières se sont aperçues de cette situation et sont en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer le débiteur (prise en compte a posteriori). Ce délai peut être augmenté conformément à l’article 219. »

28. L’article 221 du même code énonçait : « 1. Le montant des droits doit être communiqué au débiteur selon des modalités appropriées dès qu’il a été pris en compte. [...] 3. La communication au débiteur ne peut plus être effectuée après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière. Ce délai est suspendu à partir du moment où est introduit un recours au sens de l’article 243 et pendant la durée de la procédure de recours. 4. Lorsque la dette douanière résulte d’un acte qui était, au moment où il a été commis, passible de poursuites judiciaires répressives, la communication au débiteur peut, dans les conditions prévues par les dispositions en vigueur, être effectuée après l’expiration du délai de trois ans prévu au paragraphe 3. »

2. Le code des douanes de l’Union

29. L’article 3 du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 9 octobre 2013, établissant le code des douanes de l’Union ( 13 ) (ci‑après le « code des douanes de l’Union ») dispose : « Les autorités douanières sont essentiellement chargées de la surveillance du commerce international de l’Union, contribuant ainsi à garantir un commerce ouvert et équitable et à mettre en œuvre la dimension extérieure du marché intérieur, de la politique commerciale commune et des autres politiques communes de l’Union ayant une portée commerciale, ainsi qu’à assurer la sécurité de l’ensemble de la chaîne logistique. Les autorités douanières instaurent des mesures visant, en particulier, à : a) protéger les intérêts financiers de l’Union et de ses États membres ; b) protéger l’Union du commerce déloyal et illégal tout en encourageant les activités économiques légitimes ; c) garantir la sécurité et la sûreté de l’Union et de ses résidents ainsi que la protection de l’environnement, le cas échéant en coopération étroite avec d’autres autorités ; et d) maintenir un équilibre adéquat entre les contrôles douaniers et la facilitation du commerce légitime. »

30. Aux termes de l’article 46 du code des douanes de l’Union, intitulé « Gestion des risques et contrôles douaniers » : « 1. Les autorités douanières peuvent exercer tout contrôle douanier qu’elles estiment nécessaires. Les contrôles douaniers peuvent notamment consister à vérifier les marchandises, prélever des échantillons, contrôler l’exactitude et le caractère complet des informations fournies dans une déclaration ou une notification ainsi que l’existence, l’authenticité, l’exactitude et la validité de documents, examiner la comptabilité des opérateurs économiques et d’autres écritures, contrôler les moyens de transport et inspecter les bagages et autres marchandises transportés par ou sur des personnes ainsi que mener des enquêtes officielles et procéder à d’autres actes similaires. 2. Les contrôles douaniers autres que les contrôles inopinés sont principalement fondés sur l’analyse de risque pratiquée à l’aide de procédés informatiques de traitement des données, et visent à déceler et à évaluer les risques et à élaborer les contre-mesures nécessaires, sur la base des critères établis au niveau national ou au niveau de l’Union et, le cas échéant, au niveau international. 3. Les contrôles douaniers sont réalisés dans un cadre commun de gestion des risques, fondé sur l’échange d’informations en matière de risque et de résultats d’analyses de risque entre les administrations douanières et l’établissement de critères et de normes communs en matière de risque, ainsi que de mesures de contrôle et de domaines de contrôle prioritaires. Les contrôles fondés sur ces informations et critères sont effectués sans préjudice d’autres contrôles pratiqués conformément au paragraphe 1 ou à d’autres dispositions en vigueur. 4. Les autorités douanières appliquent une gestion des risques visant à distinguer les niveaux de risque associés aux marchandises faisant l’objet d’un contrôle douanier ou d’une surveillance douanière, et à établir s’il y a lieu de soumettre ces marchandises à des contrôles douaniers spécifiques et, dans l’affirmative, à en préciser le lieu. Cette gestion des risques comprend notamment des activités telles que la collecte de données et d’informations, l’analyse et l’évaluation des risques, la détermination et la mise en œuvre des mesures requises, ainsi que le suivi et le réexamen réguliers du processus et des résultats obtenus, sur la base de sources et de stratégies internationales, de l’Union et nationales. 5. Les autorités douanières échangent des informations en matière de risque et les résultats de l’analyse de risque lorsque : a) les autorités douanières estiment que les risques sont significatifs et requièrent un contrôle douanier et que les résultats de ce contrôle indiquent que l’événement à l’origine des risques est survenu ; ou b) lorsque les résultats d’un contrôle n’indiquent pas que l’événement à l’origine des risques est survenu, mais que les autorités douanières concernées estiment que la menace présente un risque élevé ailleurs dans l’Union. 6. Aux fins de l’établissement des critères et normes communs en matière de risque, ainsi que des mesures de contrôle et des domaines de contrôle prioritaires visés au paragraphe 3, il est tenu compte de tous les éléments suivants : a) la proportionnalité par rapport au risque ; b) l’urgence de l’application nécessaire des contrôles ; c) l’incidence probable sur les échanges commerciaux, sur les différents États membres et sur les ressources consacrées aux contrôles. 7. Les critères et normes communs en matière de risque visés au paragraphe 3 comportent tous les éléments suivants : a) une description des risques ; b) les facteurs ou indicateurs de risque à utiliser pour sélectionner les marchandises ou les opérateurs économiques à soumettre à des contrôles douaniers ; c) la nature des contrôles douaniers à effectuer par les autorités douanières ; d) la durée d’application des contrôles douaniers visés au point c). 8. Les domaines de contrôle prioritaires concernent certains régimes douaniers, types de marchandises, axes de circulation, modes de transport ou opérateurs économiques particuliers, qui font l’objet, pendant une certaine période, d’analyses de risque et de contrôles douaniers d’un niveau plus élevé, sans préjudice des autres contrôles menés habituellement par les autorités douanières. »

31. L’article 53 du code des douanes de l’Union, intitulé « Conversions monétaires », dispose à son paragraphe 1 : « Les autorités compétentes publient et/ou communiquent sur l’internet le taux de change applicable lorsqu’une conversion monétaire est nécessaire pour l’une des raisons suivantes : a) les éléments servant à déterminer la valeur en douane d’une marchandise sont exprimés dans une monnaie autre que celle de l’État membre où est déterminée la valeur en douane ; b) la contre-valeur de l’euro en monnaies nationales est requise pour déterminer le classement tarifaire des marchandises et le montant des droits à l’importation et à l’exportation, y compris les seuils de valeur dans le tarif douanier commun. »

32. Les articles 70 et 74 de ce code comportent des règles relatives à la valeur en douane des marchandises qui correspondent, en substance, à celles contenues dans les articles 29 à 31 du code des douanes communautaire.

33. Conformément à l’article 101, paragraphe 1, du code des douanes de l’Union, le montant des droits à l’importation ou à l’exportation exigibles est déterminé par les autorités douanières compétentes pour le lieu où la dette douanière a pris naissance, ou est réputée avoir pris naissance en vertu de l’article 87 de ce code, dès qu’elles disposent des informations nécessaires.

34. L’article 103 dudit code, intitulé « Prescription de la dette douanière », dispose à ses paragraphes 1 et 2 : « 1. Aucune dette douanière n’est notifiée au débiteur après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière. 2. Lorsque la dette douanière est née par suite d’un acte qui, à l’époque où il a été accompli, était passible de poursuites judiciaires répressives, le délai de trois ans fixé au paragraphe 1 est porté à un minimum de cinq ans et un maximum de dix ans en conformité avec le droit national. »

35. L’article 105 du code des douanes de l’Union, intitulé « Délais de prise en compte », énonce à son paragraphe 3 : « En cas de naissance d’une dette douanière dans des conditions autres que celles visées au paragraphe 1, la prise en compte du montant des droits à l’importation ou à l’exportation exigibles correspondants intervient dans un délai de quatorze jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières sont en mesure de déterminer le montant des droits à l’importation ou à l’exportation en cause et d’arrêter une décision. »

36. Conformément à l’article 188 de ce code, intitulé « Vérification d’une déclaration en douane » : « Aux fins de la vérification de l’exactitude des énonciations contenues dans une déclaration en douane qui a été acceptée, les autorités douanières peuvent : a) procéder à un examen de la déclaration et des documents d’accompagnement ; b) exiger du déclarant qu’il leur fournisse d’autres documents ; c) examiner les marchandises ; d) prélever des échantillons en vue de l’analyse ou d’un examen approfondi des marchandises. »

37. L’article 191 dudit code, intitulé « Résultats de la vérification », dispose : « 1. Les résultats de la vérification de la déclaration en douane servent de base pour l’application des dispositions régissant le régime douanier sous lequel les marchandises sont placées. 2. Lorsqu’il n’est pas procédé à la vérification de la déclaration en douane, l’application du paragraphe 1 s’effectue d’après les énonciations de ladite déclaration. 3. Les résultats de la vérification effectuée par les autorités douanières ont la même force probante sur tout le territoire douanier de l’Union. »

3. Le règlement d’application

38. Aux termes de l’article 181 bis du règlement (CEE) no 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d’application du règlement no 2913/92 ( 14 ), tel que modifié par le règlement (CE) no 1335/2003 de la Commission, du 25 juillet 2003 ( 15 ) (ci‑après le « règlement d’application ») : « 1. Les autorités douanières ne doivent pas nécessairement déterminer la valeur en douane des marchandises importées sur la base de la méthode de la valeur transactionnelle si, conformément à la procédure décrite au paragraphe 2, elles ne sont pas convaincues, sur la base de doutes fondés, que la valeur déclarée représente le montant total payé ou à payer défini à l’article 29 du code. 2. Lorsque les autorités douanières ont des doutes tels que visés au paragraphe 1, elles peuvent demander des informations complémentaires conformément à l’article 178, paragraphe 4. Si ces doutes persistent, les autorités douanières doivent, avant de prendre une décision définitive, informer la personne concernée, par écrit si la demande leur en est faite, des motifs sur lesquels ces doutes sont fondés et lui donner une occasion raisonnable de répondre. La décision finale ainsi que les motifs y afférents sont communiqués à la personne concernée par écrit. »

39. L’article 248, paragraphe 1, du règlement d’application dispose : « L’octroi de la mainlevée donne lieu à la prise en compte des droits à l’importation déterminés d’après les énonciations de la déclaration. Lorsque les autorités douanières estiment que les contrôles qu’elles ont entrepris peuvent conduire à la détermination d’un montant de droits supérieur à celui résultant des énonciations de la déclaration, elles exigent en outre la constitution d’une garantie suffisante pour couvrir la différence entre le montant résultant des énonciations de la déclaration et celui dont les marchandises peuvent en définitive être passibles. Toutefois, le déclarant a la faculté, au lieu de constituer cette garantie, de demander la prise en compte immédiate du montant des droits dont les marchandises peuvent en définitive être passibles. »

4. Le règlement d’exécution

40. L’article 48 du règlement d’exécution (UE) 2015/2447 de la Commission, du 24 novembre 2015, établissant les modalités d’application de certaines dispositions du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union ( 16 ) (ci‑après le « règlement d’exécution »), intitulé « Dispositions concernant le taux de change », prévoit à son paragraphe 1 : « La contre-valeur de l’euro, si elle est requise conformément à l’article 53, paragraphe 1, point b), du code, est fixée une fois par mois. Le taux de change à utiliser est le taux le plus récent fixé par la Banque centrale européenne avant l’avant-dernier jour du mois ; il s’applique tout le mois suivant. Toutefois, dans le cas où le taux applicable au début du mois s’écarte de plus de 5 % du taux fixé par la Banque centrale européenne avant le 15 du même mois, c’est ce dernier taux qui s’applique à partir du 15 et jusqu’à la fin du mois en question. »

41. L’article 140 du règlement d’exécution, intitulé « Non-acceptation de valeurs transactionnelles déclarées », lequel vise à mettre en œuvre l’article 70, paragraphe 1, du code des douanes de l’Union, dispose : « 1. Lorsque les autorités douanières ne sont pas convaincues, sur la base de doutes fondés, que la valeur transactionnelle déclarée représente le montant total payé ou à payer défini à l’article 70, paragraphe 1, du code, elles peuvent demander au déclarant de fournir des informations supplémentaires. 2. Si leurs doutes ne sont pas dissipés, les autorités douanières peuvent décider que la valeur des marchandises ne peut pas être déterminée conformément à l’article 70, paragraphe 1, du code. »

42. Aux termes de l’article 144 du règlement d’exécution, intitulé « Valeur déterminée sur la base des données disponibles (méthode “fall-back”) », lequel vise à mettre en œuvre l’article 74, paragraphe 3, du code des douanes de l’Union : « 1. Lors de la détermination de la valeur en douane en vertu de l’article 74, paragraphe 3, du code, il peut être fait preuve d’une souplesse raisonnable dans l’application des méthodes prévues aux articles 70 et 74, paragraphe 2, du code. La valeur ainsi déterminée se fonde, dans la plus grande mesure possible, sur des valeurs en douane déterminées antérieurement. 2. Lorsque la valeur en douane ne peut pas être déterminée par application du paragraphe 1, d’autres méthodes appropriées sont utilisées. Dans ce cas, la valeur en douane n’est déterminée sur la base d’aucun des éléments suivants : a) le prix de vente, sur le territoire douanier de l’Union, de marchandises produites sur le territoire douanier de l’Union ; b) un système dans lequel la plus élevée de deux valeurs possibles est utilisée pour la détermination de la valeur en douane ; c) le prix de marchandises sur le marché intérieur du pays d’exportation ; d) le coût de production, autre que les valeurs calculées qui ont été déterminées pour des marchandises identiques ou similaires en vertu de l’article 74, paragraphe 2, point d), du code ; e) des prix pour l’exportation à destination d’un pays tiers ; f) des valeurs en douane minimales ; g) des valeurs arbitraires ou fictives. »

43. L’article 244 du règlement d’exécution, intitulé « Constitution d’une garantie », disposition visant à mettre en œuvre l’article 191 du code des douanes de l’Union, prévoit : « Lorsque les autorités douanières estiment que la vérification de la déclaration en douane peut donner lieu à un montant exigible de droits à l’importation ou à l’exportation ou d’autres impositions plus élevé que celui découlant des énonciations de la déclaration en douane, la mainlevée des marchandises est subordonnée à la constitution d’une garantie suffisante pour couvrir la différence entre le montant établi sur la base des énonciations de la déclaration en douane et le montant susceptible en définitive de devenir exigible. Toutefois, le déclarant peut demander la notification immédiate de la dette douanière à laquelle les marchandises peuvent être exposées in fine au lieu de constituer cette garantie. »

C. Le droit en matière de TVA

44. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée ( 17 ), telle que modifiée par la directive 2009/69/CE du Conseil, du 25 juin 2009 ( 18 ) (ci-après la « directive 2006/112 ») : « Sont soumises à la TVA les opérations suivantes : [...] b) les acquisitions intracommunautaires de biens effectuées à titre onéreux sur le territoire d’un État membre : i) par un assujetti agissant en tant que tel, ou par une personne morale non assujettie, lorsque le vendeur est un assujetti agissant en tant que tel [...] [...] d) les importations de biens. »

45. Conformément à l’article 73 de cette directive, « la base d’imposition comprend tout ce qui constitue la contrepartie obtenue ou à obtenir par le fournisseur ou le prestataire pour ces opérations de la part de l’acquéreur, du preneur ou d’un tiers ».

46. Selon l’article 83 de ladite directive : « Pour les acquisitions intracommunautaires de biens, la base d’imposition est constituée par les mêmes éléments que ceux retenus pour déterminer, conformément au chapitre 2, la base d’imposition de la livraison de ces mêmes biens sur le territoire de l’État membre. Notamment, pour les opérations assimilées aux acquisitions intracommunautaires de biens visées aux articles 21 et 22, la base d’imposition est constituée par le prix d’achat des biens ou de biens similaires ou, à défaut de prix d’achat, par le prix de revient, déterminés au moment où s’effectuent ces opérations. »

47. L’article 85 de la directive 2006/112 se lit comme suit : « Pour les importations de biens, la base d’imposition est constituée par la valeur définie comme la valeur en douane par les dispositions communautaires en vigueur. »

48. L’article 86, paragraphe 1, de cette directive se lit comme suit : « Sont à comprendre dans la base d’imposition, dans la mesure où ils n’y sont pas déjà compris, les éléments suivants : a) les impôts, droits, prélèvements et autres taxes qui sont dus en dehors l’État membre d'importation, ainsi que ceux qui sont dus en raison de l’importation, à l’exception de la TVA à percevoir ; b) les frais accessoires, tels que les frais de commission, d’emballage, de transport et d'assurance intervenant jusqu’au premier lieu de destination des biens sur le territoire de l’État membre d’importation, ainsi que ceux découlant du transport vers un autre lieu de destination se trouvant dans la Communauté, si ce dernier lieu est connu au moment où intervient le fait générateur de la taxe. »

49. L’article 87 de la directive 2006/112 dispose : « Ne sont pas à comprendre dans la base d’imposition les éléments suivants : a) les diminutions de prix à titre d’escompte pour paiement anticipé ; b) les rabais et ristournes de prix consentis à l’acquéreur et acquis au moment où s’effectue l’importation. »

50. Conformément à l’article 138 de cette directive : « 1. Les États membres exonèrent les livraisons de biens expédiés ou transportés en dehors de leur territoire respectif mais dans la Communauté par le vendeur, par l’acquéreur ou pour leur compte, effectuées pour un autre assujetti, ou pour une personne morale non assujettie, agissant en tant que tel dans un État membre autre que celui du départ de l’expédition ou du transport des biens. 2. Outre les livraisons visées au paragraphe 1, les États membres exonèrent les opérations suivantes : [...] c) les livraisons de biens consistant en des transferts à destination d’un autre État membre, qui bénéficieraient des exonérations prévues au paragraphe 1 et aux points a) et b) si elles étaient effectuées pour un autre assujetti. »

51. L’article 143 de cette ladite directive énonce : « 1. Les États membres exonèrent les opérations suivantes : [...] d) les importations de biens expédiés ou transportés à partir d’un territoire tiers ou d’un pays tiers dans un État membre autre que celui d’arrivée de l’expédition ou du transport, dans le cas où la livraison de ces biens, effectuée par l’importateur désigné ou reconnu comme redevable de la taxe en vertu de l’article 201, est exonérée conformément à l’article 138 ; [...] 2. L’exonération prévue au paragraphe 1, point d), ne s’applique, dans les cas où les importations de biens sont suivies de livraisons de biens exonérées en vertu de l’article 138, paragraphe 1, et paragraphe 2, point c), que si, au moment de l’importation, l’importateur a fourni aux autorités compétentes de l’État membre d’importation au moins les informations suivantes : a) le numéro d’identification TVA qui lui a été attribué dans l’État membre d’importation ou le numéro d’identification TVA qui a été attribué à son représentant fiscal dans l’État membre d’importation, lequel est redevable du paiement de la TVA ; b) le numéro d’identification TVA attribué dans un autre État membre au client auquel les biens sont livrés conformément à l’article 138, paragraphe 1, ou son propre numéro d’identification TVA attribué dans l’État membre d’arrivée de l’expédition ou du transport des biens lorsque ces derniers font l’objet d’un transfert, conformément à l’article 138, paragraphe 2, point c) ; c) la preuve que les biens importés sont destinés à être transportés ou expédiés à partir de l’État membre d’importation vers un autre État membre. Toutefois, les États membres peuvent prévoir que la preuve visée au point c) ne doit être fournie qu’à la demande des autorités compétentes. »

III. Les faits et la procédure précontentieuse

A. Les faits à l’origine du litige

52. À partir du 1er janvier 2005, l’Union européenne a supprimé tous les contingents applicables aux importations de produits textiles et d’habillement originaires de pays membres de l’Organisation mondiale du commerce, y compris de Chine.

53. Le 20 avril 2007, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a adressé aux États membres un message d’assistance mutuelle 2007/015 afin d’informer ces derniers du risque de sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine.

54. Par ce message, l’OLAF invitait l’ensemble des États membres, d’une part, à analyser les importations de produits textiles et de chaussures en provenance, notamment, de Chine pour repérer d’éventuels indices d’importations sous-évaluées et, d’autre part, à procéder à des contrôles appropriés lors des dédouanements effectués pour de telles importations.

55. Par la suite, afin d’aider les États membres à déceler les envois sous-évalués de produits textiles et de chaussures, l’OLAF, en coopération avec le Centre commun de recherche de la Commission (ci‑après le « JRC »), a mis au point un outil d’évaluation des risques reposant sur des données à l’échelle de l’Union (ci‑après la « méthodologie OLAF »). Cet outil consiste, tout d’abord, à calculer un prix moyen corrigé pour tout produit textile et chaussure importé de Chine et relevant des chapitres 61 à 64 de la nomenclature combinée du tarif douanier ( 19 ). Les prix moyens corrigés sont calculés sur la base des prix mensuels à l’importation des produits concernés en provenance de Chine extraits de la base de données statistiques Comext, une base de données de référence pour le commerce international gérée par Eurostat, pour une période de 48 mois. Ces prix expriment une valeur par kilogramme pour chacun des 495 codes de produits à huit chiffres de la nomenclature combinée concerné, en précisant le pays d’origine et le pays de destination dans l’Union. Ensuite, une moyenne est calculée pour toute l’Union (les prix moyens corrigés pour l’Union-28) sur la base de la moyenne arithmétique (moyenne non pondérée) des prix moyens corrigés des 28 États membres ( 20 ). Pour le calcul de ces moyennes, les valeurs extrêmes, c’est‑à‑dire les valeurs anormalement élevées ou faibles, sont exclues, raison pour laquelle le prix moyen est dit « corrigé ». Enfin, une valeur correspondant à 50 % du prix moyen corrigé est calculée et constitue le « prix minimal acceptable », également exprimé en prix au kilogramme, qui est utilisé comme seuil permettant aux autorités douanières des États membres de détecter les valeurs particulièrement faibles déclarées à l’importation et donc les importations à haut risque.

56. Le message d’assistance mutuelle AM/2009/001, envoyé par l’OLAF le 23 janvier 2009, se rapportait à l’opération « Argus », une opération d’une durée de six mois dans le cadre de laquelle l’OLAF avait entrepris de surveiller le trafic de produits textiles et de chaussures provenant de différents pays tiers mais principalement d’Asie, et de transmettre chaque mois aux États membres une liste des importations du mois précédent identifiées comme étant à risque en termes de valeur en douane. Par ce message, l’OLAF demandait aux États membres de lui communiquer, dans un délai de quatre mois, la mise en place de filtres de risque, d’identifier les envois à haut risque et d’opérer des vérifications après dédouanement sur la base de ses communications.

57. En 2011, au cours de l’action de contrôle prioritaire dite « Discount » (ci‑après l’« ACP Discount »), coordonnée par la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière de la Commission et à laquelle tous les États membres, dont le Royaume‑Uni, ont participé, les prix minimaux acceptables ont été appliqués afin de détecter et de contrôler les importations de produits textiles et de chaussures en provenance de Chine présentant une valeur en douane faible au point de rendre celles‑ci suspectes.

58. En 2014, l’OLAF a coordonné l’opération douanière conjointe dite « Snake » dont la phase opérationnelle a eu lieu du 17 février au 17 mars 2014 et à laquelle ont participé l’ensemble des États membres ainsi que les autorités douanières chinoises. L’implication de ces dernières visait à obtenir des déclarations à l’exportation permettant de vérifier la valeur déclarée à l’importation dans l’Union des produits concernés. Dans le rapport final de l’opération Snake, les États membres étaient invités à poursuivre l’utilisation des profils de risque fondés sur les prix minimaux acceptables tels qu’appliqués au cours de cette opération.

59. À la suite des contrôles effectués par les autorités du Royaume-Uni dans le cadre de cette opération sur la base desdits profils de risque, celles‑ci ont constaté des droits de douane supplémentaires pour 24 opérateurs au titre de leurs importations au cours d’une période de trois ans comprise entre novembre 2011 et novembre 2014.

60. Au cours de la mission d’inspection 14‑11‑1, effectuée au Royaume‑Uni du 27 au 31 octobre 2014, la Commission a examiné des formulaires d’information sur le risque, des notifications d’assistance mutuelle et 24 opérations d’importations sélectionnées au hasard, dont 23 étaient inscrites sur la comptabilité B.

61. Entre novembre 2014 et février 2015, les autorités du Royaume-Uni ont communiqué les avis de paiement desdits montants aux opérateurs en cause par l’émission de 24 ordres de recouvrement a posteriori, appelés « avis de paiement C18 » (ci‑après les « avis de paiement C18 Snake »), qui ont ultérieurement été annulés.

62. Le 16 janvier 2015, l’OLAF a ouvert une enquête ciblant spécifiquement certains États membres, dont le Royaume‑Uni, et couvrant une période commençant en 2013.

63. Entre 2013 et 2016, l’opération « Badminton » a été menée par Her Majesty’s Revenue and Customs (administration fiscale et douanière du Royaume‑Uni, ci‑après les « HMRC ») et la police des frontières du Royaume‑Uni. Cette opération, qui portait principalement sur la fraude à la TVA, a été le cadre d’une enquête pénale initiale visant quatre grands opérateurs important des produits concernés originaires de Chine au titre du « régime douanier 42 », c’est‑à‑dire le régime dans le cadre duquel les droits de douane sont payés lors de l’importation mais où la TVA doit être payée ultérieurement dans l’État membre de destination (ci‑après le « régime douanier 42 ») ( 21 ).

64. Entre février 2015 et juillet 2016, le Royaume‑Uni a participé à dix réunions organisées par l’OLAF, consacrées à la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures en provenance de Chine.

65. Les 19 et 20 février 2015, l’OLAF a organisé une première réunion bilatérale avec les HMRC pour discuter du suivi de l’opération Snake et de l’utilisation des prix moyens corrigés en tant qu’indicateurs de risque de sous-évaluation douanière. Lors de cette réunion, l’OLAF a relevé que le volume des importations susceptibles d’être frauduleusement sous-évaluées n’avait pas diminué et qu’il ressortait des statistiques que le Royaume‑Uni attirait davantage de trafic frauduleux en raison des mesures prises par d’autres États membres. Pour leur part, les HMRC ont indiqué qu’ils envisageaient d’adresser des ordres de recouvrement de la TVA et des droits de douane éludés aux entreprises qui avaient été recensées lors de l’opération Snake et à la suite de leurs propres analyses, et ce pour un montant total de plus de 800 millions de livres sterling (GBP).

66. Le Royaume‑Uni a répété son intention de procéder audit recouvrement lors de la réunion ad hoc des 25 et 26 février 2015 sur la « fraude à la sous-évaluation », réunion organisée par l’OLAF et à laquelle ont participé les autorités des États membres. Au cours de cette réunion, l’OLAF a « fortement recommandé », notamment, que les États membres utilisent des filtres de risque appropriés pour identifier les envois potentiellement sous-évalués, qu’ils exigent des garanties pour les envois identifiés comme étant suspects et qu’ils mènent des enquêtes afin d’établir la valeur en douane. L’OLAF a également décrit les pertes potentielles de ressources propres traditionnelles à l’échelle de l’Union en raison des importations susceptibles d’être sous-évaluées, notamment en ce qui concerne les importations au Royaume‑Uni ( 22 ).

67. Le 16 juin 2015, l’OLAF a transmis le message d’assistance mutuelle 2015/013 par lequel il demandait aux États membres de prendre toutes les mesures de précaution nécessaires afin de protéger les intérêts financiers de l’Union face au risque d’importations sous-évaluées de produits textiles et de chaussures en provenance de Chine.

68. En mai 2015, le Royaume‑Uni a lancé l’opération dite « Breach » pour lutter contre la fraude à la sous-évaluation. L’un des buts de cette opération a été, selon le Royaume‑Uni, de déterminer, à la suite de l’annulation des 24 avis de paiement C18 Snake, la valeur en douane des marchandises sous-évaluées décelées au cours de l’opération Snake et de réclamer les montants de ressources propres traditionnelles éludés. Cette opération impliquerait, notamment, des contrôles préalables et des visites a posteriori en lien avec les expéditions suspectes, des analyses documentaires, des audits et des inspections, l’examen du caractère commercial des ventes concernées et l’examen des liens entre l’importateur, les transitaires et d’autres entreprises, ainsi que des activités de sensibilisation à l’intention des importateurs, destinées à identifier les activités frauduleuses. Une trentaine d’inspections préalables auraient également été réalisées et des échantillons auraient été prélevés. Plusieurs avis de paiement C18 auraient été émis. Lors de l’audience, le Royaume‑Uni a affirmé que les mesures adoptées dans le cadre de cette opération étaient toujours en cours.

69. Le 28 juillet 2015, l’OLAF a organisé une deuxième réunion bilatérale avec les HMRC. Ces derniers ont notamment indiqué qu’ils continuaient à poursuivre la procédure de recouvrement de plus de 800 millions de GBP, le cas échéant par la voie judiciaire, et qu’ils avaient constitué un groupe d’action pluridisciplinaire dans le cadre de l’opération Breach ayant pour objectif d’examiner la situation des importateurs impliqués dans le trafic frauduleux. Toutefois, selon les HMRC, l’utilisation d’indicateurs de risque reposant sur des prix moyens serait contre-productive et disproportionnée compte tenu du volume des importations à destination du Royaume‑Uni.

70. Le 3 février 2016, l’OLAF a organisé une troisième réunion bilatérale avec les HMRC, qui ont déclaré que le Royaume‑Uni avait contrôlé les seize entreprises concernées dans le cadre de l’opération Snake. L’OLAF a de nouveau recommandé que les HMRC recourent aux indicateurs de risque à l’échelle de l’Union fondés sur le prix minimal acceptable. Il a souligné le pourcentage élevé d’importations à destination du Royaume‑Uni considérées comme étant sous-évaluées et à l’origine de pertes importantes en matière de droits de douane.

71. Les 22 et 23 mars 2016, l’OLAF a organisé une quatrième réunion bilatérale avec les HMRC. Il a réaffirmé l’utilité de mettre en œuvre les indicateurs de risque à l’échelle de l’Union en tant que mesure préventive à l’importation et a proposé des moyens pratiques pour leur mise en œuvre progressive par les autorités du Royaume-Uni. L’OLAF a de nouveau fait le point sur la situation de l’époque, montrant de la sorte que les pertes de ressources propres traditionnelles au Royaume‑Uni s’intensifiaient, principalement en raison du recours abusif au régime douanier 42.

72. En juillet 2016, lors d’une réunion bilatérale, l’OLAF a présenté un rapport montrant que les pertes de ressources propres traditionnelles s’accentuaient au Royaume‑Uni.

73. Les 18 et 19 septembre 2016, lors d’une réunion multilatérale, les autorités françaises ont présenté les résultats de l’opération dite « Octopus », une opération conduite par ces autorités avec la participation de dix États membres (dont le Royaume‑Uni) et le soutien de l’OLAF. Il ressort du rapport final sur cette opération que des réseaux criminels organisés étaient à l’origine des fraudes à la sous-évaluation. Le destinataire inscrit dans les déclarations douanières d’importation était presque toujours un opérateur défaillant ou une entreprise « phénix ». Elles ont également conclu que la grande majorité des marchandises transportées, contrôlées en France sur la base de critères prédéfinis, présentaient des valeurs sous-estimées, déclarées de manière frauduleuse au Royaume‑Uni dans le cadre du régime douanier 42.

74. En octobre 2016, les autorités du Royaume-Uni ont conduit une opération expérimentale, baptisée « Samurai », qui ciblait les importations de deux opérateurs, lesquels ont cessé leurs activités immédiatement après que les HMRC ont contesté leurs déclarations en douane.

75. Le 1er mars 2017, l’OLAF a clôturé son enquête concernant la sous-évaluation des importations au Royaume‑Uni et a rendu son rapport (ci‑après le « rapport OLAF ») aux termes duquel des importateurs au Royaume‑Uni ont éludé des montants élevés de droits de douane en présentant à l’importation de fausses factures, des factures fictives et des déclarations de valeur en douane incorrectes. L’OLAF a révélé une augmentation sérieuse de l’ampleur du mécanisme de fraude à la sous-évaluation transitant par le Royaume‑Uni entre 2013 et 2016. Cette période coïncidait avec la mise en œuvre par d’autres États membres de profils de risque reposant sur l’outil d’évaluation des risques fondé sur les prix moyens corrigés, comme le recommandait l’OLAF.

76. D’après ce rapport, au cours de ladite période, les importations frauduleuses transitant par le Royaume‑Uni ont augmenté de manière significative, en raison de l’inadéquation des contrôles. En 2016, plus de 50 % des produits textiles et de chaussures en provenance de Chine importées au Royaume‑Uni ont été déclarés en dessous des prix minimaux acceptables, tandis que quelque 80 % des pertes totales des ressources propres traditionnelles étaient imputables à la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés au Royaume‑Uni.

77. Le rapport OLAF précisait, en outre, que des groupes criminels organisés opérant dans l’ensemble de l’Union étaient à l’origine de cette fraude. La plupart des importations vers le Royaume‑Uni concernaient des fournitures destinées au marché noir de textiles et de chaussures dans d’autres États membres. La plupart de ces importations ont été effectuées en recourant de manière abusive au régime douanier 42 ( 23 ). Ainsi, l’OLAF a estimé que l’évasion de la TVA due dans les États membres de destination finale des marchandises, notamment l’Allemagne, l’Espagne, la France et l’Italie, était également substantielle. L’OLAF a souligné que le Royaume‑Uni n’avait pas appliqué de profils de risque fondés sur les prix minimaux acceptables, comme il le recommandait, et n’avait pas effectué de contrôles douaniers appropriés à l’importation, si ce n’est au cours d’un mois lors de l’opération Snake ( 24 ).

78. En conséquence, selon ce rapport, le Royaume‑Uni a mis en libre pratique, sans procéder à des contrôles douaniers, des produits textiles et de chaussures en provenance de Chine sous-évalués, de sorte qu’une partie substantielle des droits de douane n’ont pas été perçus ni mis à la disposition du budget de l’Union. Dès lors, l’OLAF a calculé, dans son rapport, les pertes de ressources propres traditionnelles pour la période entre 2013 et 2016 qui en découleraient ( 25 ). Plus particulièrement, il a déterminé, pour le code nomenclature combinée de chaque produit concerné, la quantité (en kg) des marchandises sous-évaluées (considérées comme étant les marchandises déclarées à une valeur en dessous du prix minimal acceptable concerné), et la différence entre la valeur déclarée et le prix moyen corrigé concerné (prix moyen corrigé pour l’Union-28) du produit en cause, puis a appliqué le taux du droit de douane en vigueur à cette différence. Dans ce contexte, l’OLAF a recommandé aux HMRC de prendre toutes les mesures appropriées afin de recouvrer ledit montant et d’appliquer des indicateurs de risque.

79. Entre novembre 2016 et octobre 2018, en vertu des dispositions du règlement no 608/2014 relatives au contrôle et à la surveillance des ressources propres traditionnelles, des agents mandatés de la Commission ont effectué cinq inspections portant, notamment, sur la sous-évaluation.

80. Lors de la mission d’inspection 16‑11‑1, qui a eu lieu entre le 14 et le 18 novembre 2016, la Commission, après avoir constaté que les montants de droits de douane qui avaient été annulés dans la comptabilité B correspondaient aux dettes supplémentaires initialement réclamées par la voie de l’émission des 24 avis de paiement C18 Snake concernant les importations sous-évaluées détectées dans le cadre de l’opération Snake mais retirées par la suite, a invité les autorités du Royaume-Uni à déterminer la valeur en douane de toutes les déclarations d’importation concernées, à recalculer les droits additionnels dus sur ces valeurs, à inscrire les dettes correspondantes dans la comptabilité B et de recouvrer les montants concernés dans les meilleurs délais.

81. Elle a également demandé auxdites autorités si elles appliquaient l’outil des prix moyens corrigés mis au point par l’OLAF afin de détecter les importations sous-évaluées, si elles effectuaient des contrôles physiques lors du dédouanement et si elles demandaient systématiquement le versement d’une garantie couvrant les droits susceptibles d’être exigibles conformément à l’article 248, paragraphe 1, du règlement d’application.

82. Au cours de la mission d’inspection 17‑11‑1, effectuée du 8 au 12 mai 2017, la Commission a sélectionné douze déclarations d’importation présentées au cours du premier trimestre 2017 et comportant des valeurs particulièrement faibles, aux fins d’une vérification sur place. L’examen a confirmé que les douze lots couverts par ces déclarations avaient été mis en libre pratique dans l’Union sans contrôle et sans constitution de garantie. Les autorités du Royaume-Uni ont confirmé qu’elles n’avaient pas mis en place les mesures demandées par l’OLAF à la suite de l’opération Snake en 2014, puis à nouveau dans le rapport d’inspection 16‑11‑1. Elles ont expliqué que cela était principalement dû à l’évaluation de leurs conseillers juridiques selon laquelle aucune méthode d’évaluation acceptable n’était disponible. Toutefois, les importations en cause seraient examinées par le groupe d’action établi dans le cadre de l’opération Breach.

83. Lors de la mission d’inspection 17‑11‑2, ayant eu lieu entre le 13 et le 17 novembre 2017, cinq déclarations d’importation à valeurs particulièrement faibles et concernant des importateurs déjà identifiés dans le cadre de l’opération Snake comme fraudeurs potentiels ont été examinées par les agents de la Commission sur le fondement de l’un des 24 avis de paiement C18 Snake issus de cette opération et portant sur un montant total de 62003024,23 GBP. Toutefois, il s’est avéré impossible de retrouver les dettes correspondantes aux différentes déclarations d’importation, ce qui, selon les HMRC, justifiait l’annulation de ces dettes.

84. Lors de cette mission, les autorités du Royaume-Uni ont informé les agents de la Commission du lancement par les HMRC, dès le 12 octobre 2017, de l’opération dénommée « Swift Arrow ». Le Royaume‑Uni a expliqué que les profils de risque utilisés dans le cadre de cette opération étaient fondés non pas sur les seuils établis par l’OLAF mais sur des seuils ou profils de risque nationaux fixés par les HMRC sur la base des seules importations dans le Royaume‑Uni. Ces profils n’étaient toutefois appliqués qu’à certains opérateurs préalablement identifiés comme étant actifs dans le commerce frauduleux. Les conteneurs détectés par ces profils de risque font l’objet de contrôles physiques de la part des autorités du Royaume-Uni lors du dédouanement. Si celles‑ci estiment que la valeur déclarée n’est pas justifiée, elles exigent un paiement à titre de garantie avant la mainlevée des marchandises.

85. Au cours de la mission d’inspection 18‑11‑1, effectuée entre le 16 et le 20 avril 2018, 25 déclarations d’importation relatives à la période comprise entre le 12 octobre 2017, début de l’opération dite « Swift Arrow », et le 31 décembre 2017 ont été inspectées par les agents de la Commission. Il a été constaté que seules sept des 25 écritures présentant une valeur extrêmement faible ont été détectées par le profil de risque mis au point par les HMRC et que les 18 autres conteneurs ont été mis en libre circulation sans que soit contestée la valeur en douane. Les autorités du Royaume-Uni ont indiqué que, depuis le lancement de l’opération Swift Arrow, le profil de risque avait été ajusté afin d’inclure davantage d’opérateurs, de codes de nomenclature combinée (NC) et de points d’entrée, de sorte que, si les importations en cause avaient eu lieu en avril 2018, le profil aurait détecté onze écritures supplémentaires.

86. En outre, selon ces autorités, plusieurs des opérateurs sélectionnés ont interrompu leurs importations dès lors qu’ils ont été inclus dans les profils de risque, ont fait l’objet de contrôles préalablement à la mainlevée et ont été priés de verser des garanties avant que la mainlevée des marchandises ne soit octroyée.

87. Ces autorités ont toutefois refusé de divulguer les détails de la méthode de calcul utilisée par les HMRC pour déterminer les garanties exigées dans le cadre de l’opération Swift Arrow et pour établir les ordres de recouvrement a posteriori, à savoir les avis de paiement C18 Snake.

88. Au mois de mai 2018, dans le cadre de l’opération Breach, le Royaume‑Uni a émis des avis de paiement C18 (ci‑après les « avis de paiement C18 Breach ») pour un montant total de 25 millions de GBP pour une période qui remontait à 2015.

89. Lors de la mission d’inspection 18‑11‑2, laquelle a eu lieu entre le 8 et le 12 octobre 2018, les autorités du Royaume-Uni ont maintenu ce refus. En revanche, elles ont confirmé qu’elles avaient constaté, en avril 2018, des droits additionnels pour sept opérateurs, dont plusieurs déjà ciblés durant l’opération Snake, pour un montant total de 19434197,73 GBP.

B. La procédure précontentieuse

90. Par lettres du 24 mars 2017 et du 28 juillet 2017, la Commission s’est enquise auprès du Royaume‑Uni de la suite réservée au rapport OLAF. Elle a indiqué qu’elle n’avait pas reçu d’informations complémentaires concrètes de la part du Royaume‑Uni et que rien ne donnait à penser que cet État avait pris les mesures appropriées pour prévenir la fraude à la sous-évaluation constatée dans ce rapport. En l’absence d’informations contraires, la Commission a indiqué qu’elle se voyait dans l’obligation de demander au Royaume‑Uni de mettre à disposition un montant de ressources propres traditionnelles correspondant aux pertes déterminées par l’OLAF (déduction faite des frais de perception).

91. Dans l’une des trois lettres du 28 juillet 2017, elle a également demandé à être informée de la suite réservée par les autorités du Royaume-Uni au rapport de la mission d’inspection 16‑11‑1, en réitérant à cet égard sa demande de pouvoir disposer de l’évaluation juridique qui a conduit à l’annulation des 24 avis de paiement C18 Snake ainsi que de la liste des écritures ayant trait à chacun des 24 dossiers, y compris les calculs effectués pour constater les dettes douanières.

92. Par lettres du 8 août 2017 et du 12 octobre 2017, le Royaume‑Uni a répondu à ces demandes. S’agissant, tout d’abord, du rapport OLAF, le Royaume‑Uni a relevé que des mesures auraient été prises pour combattre le problème de la sous-évaluation tel le lancement de l’opération Breach. Le droit de l’Union n’imposerait d’ailleurs pas de modèle particulier de contrôle, de sorte qu’il appartiendrait à chaque État membre de décider de la meilleure manière de faire appliquer la loi. Des mesures de contrôle préalables à la mainlevée, y compris la prise de garanties, ne seraient en outre pas par nature plus efficaces que des mesures a posteriori telles que celles développées par le Royaume‑Uni. La méthodologie OLAF, en ce qu’elle est fondée sur l’application de données établies à l’échelle de l’Union, ne serait ni solide ni appropriée pour le Royaume‑Uni. Ce modèle serait critiquable, raison pour laquelle le Royaume‑Uni aurait développé sa propre approche qui ne connaîtrait pas les failles de la méthodologie OLAF. Ensuite, quant au suivi du rapport de la mission d’inspection 16‑11‑1, le Royaume‑Uni a indiqué que la raison de l’annulation des 24 avis de paiement C18 Snake et du retrait des montants de la comptabilité B y correspondant était son incapacité de prouver le montant des valeurs réelles des marchandises importées, mais qu’un groupe d’experts remédierait à ce problème dans le cadre de l’opération Breach. Enfin, le Royaume‑Uni a répété ne pas pouvoir donner suite à la demande de mise à disposition de l’évaluation juridique des HMRC ayant conduit à l’annulation des avis de paiement C18 Snake, en invoquant à cet égard des motifs de confidentialité et de protection du secret professionnel entre un avocat et son client.

93. Le 9 mars 2018, la Commission a adressé au Royaume‑Uni une lettre de mise en demeure.

94. Le Royaume‑Uni a répondu à cette lettre le 22 juin 2018. En annexe de cette dernière lettre, cet État demandait qu’une version complète du rapport OLAF lui soit transmise, dès lors qu’il ne disposait que d’une version incomplète de ce rapport, et que la Commission lui fournisse des réponses à des questions détaillées sur la méthode utilisée pour calculer les montants de ressources propres traditionnelles réclamés.

95. Le 24 septembre 2018, la Commission a adressé un avis motivé au Royaume‑Uni dans lequel elle a notamment répondu aux demandes formulées par cet État en annexe de sa lettre du 22 juin 2018 et a fixé le délai de réponse à deux mois.

96. Le 19 décembre 2018, la Commission, n’ayant pas reçu du Royaume‑Uni de réponse à l’avis motivé dans le délai imparti, a décidé d’introduire le présent recours en manquement devant la Cour, après avoir informé le Royaume‑Uni, le 18 décembre 2018, qu’elle prendrait cette décision le lendemain.

97. Le 9 janvier 2019, une réunion technique a eu lieu entre les autorités du Royaume-Uni et la Commission, lors de laquelle une société de conseil a présenté ses conclusions, qui figuraient dans un rapport commandité par le Royaume‑Uni.

98. Le 11 février 2019, le Royaume‑Uni a transmis à la Commission sa réponse à l’avis motivé, consistant en une note de couverture et une annexe contenant un rapport d’une société de conseil.

IV. La procédure devant la Cour

99. Le 7 mars 2019, considérant que les arguments présentés par le Royaume‑Uni ne permettaient pas de réfuter les griefs formulés dans l’avis motivé, la Commission a introduit le présent recours.

100. Le Royaume de Belgique, la République d’Estonie, la République hellénique, la République de Lettonie, la République portugaise et la République slovaque (ci‑après, pris ensemble, les « parties intervenantes »), ont présenté des mémoires en intervention au soutien du Royaume‑Uni dans la présente affaire.

101. Par lettre du 6 juin 2020, le Royaume‑Uni a présenté une demande de mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure visant à ce que la Cour enjoigne à la Commission de répondre à une série de questions, dont certaines avaient déjà été posées dans les demandes d’information que le Royaume‑Uni a adressées à la Commission les 22 juin 2018 et 22 mars 2019. Par une lettre du 11 avril 2019, le Royaume‑Uni a demandé à la Cour que celle‑ci impose à la Commission de répondre aux questions posées dans la demande du 22 mars 2019 (ci-après la « demande d’informations redéfinie ») ( 26 ).

102. Par lettre du 14 octobre 2020, la Cour a adressé à la Commission et au Royaume‑Uni des questions avec demande de réponse écrite. Par actes écrits du 16 novembre 2020, ces parties y ont répondu.

103. Une audience s’est tenue le 8 décembre 2020 au cours de laquelle des observations orales ont été présentées, d’une part, par le Royaume‑Uni, au soutien duquel sont intervenues la République d’Estonie, la République de Lettonie et la République portugaise, ainsi que, d’autre part, la Commission. Ces parties ont été priées de concentrer leurs plaidoiries sur le contenu des réponses mentionnées au point précédent des présentes conclusions.

V. Conclusions des parties

104. Dans sa requête, la Commission demande à la Cour de constater que, – en n’ayant pas pris en compte les montants corrects des droits de douane et en n’ayant pas mis à disposition le montant correct des ressources propres traditionnelles et des ressources propres [fondées sur la TVA] relatives à certaines importations de produits textiles et de chaussures en provenance de Chine, le Royaume‑Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 8 de la décision 2014/335, des articles 2 et 8 de la décision 2007/436, des articles 2, 6, 9, 10, 12 et 13 du règlement no 609/2014, des articles 2, 6, 9, 10, 11 et 17 du règlement no 1150/2000, de l’article 2 du règlement no 1553/89, ainsi que de l’article 105, paragraphe 3, du code des douanes de l’Union, et de l’article 220, paragraphe 1, du code des douanes communautaire ; – comme conséquence du non‑respect des obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, de l’article 325 et de l’article 310, paragraphe 6, TFUE, des articles 3 et 46 du code des douanes de l’Union, de l’article 13 du code des douanes communautaire, de l’article 248, paragraphe 1, du règlement d’application, de l’article 244 du règlement d’exécution ainsi que de l’article 2, paragraphe 1, sous b) et d), des articles 83, 85, 86 et 87, et de l’article 143, paragraphe 1, sous d), et paragraphe 2, de la directive 2006/112 ; – [Les pertes de ressources propres traditionnelles correspondantes, [qui doivent être mises] à la disposition du budget de l’Union (diminuées des frais de perception) s’élèvent à : – 496025324,30 euros en 2017 (jusqu’au 11 octobre 2017 inclus) ; – 646809443,80 euros en 2016 ; – 535290329,16 euros en 2015 ; – 480098912,45 euros en 2014 ; – 325230822,55 euros en 2013 ; – 173404943,81 euros en 2012 ; – 22777312,79 euros en 2011.] ( 27 ) – en ne communiquant pas toutes les informations nécessaires à la Commission pour déterminer le montant des pertes de ressources propres traditionnelles et en ne fournissant pas, comme demandé, le contenu de l’évaluation juridique du service juridique des HMRC ou les motifs de la décision ayant conduit à l’annulation des dettes douanières constatées, le Royaume‑Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE et de l’article 2, paragraphe 2 et paragraphe 3, sous d), du règlement no 608/2014 ; et – condamner le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord aux dépens.

105. Le Royaume‑Uni conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – déclarer le recours totalement ou partiellement irrecevable ; – à titre subsidiaire, constater que – le Royaume‑Uni n’a pas manqué à son obligation de combattre la fraude, que ce soit au titre des ressources propres traditionnelles ou de la coopération loyale ; – les mesures prises par le Royaume‑Uni n’ont pas eu de conséquences pour le budget de l’Union, raison pour laquelle il ne saurait être tenu de dédommager l’Union du moindre montant ; – à titre subsidiaire, si la Cour constate qu’un manquement particulier a entraîné une perte pour l’Union, permettre au Royaume‑Uni d’évaluer et de déclarer les ressources propres traditionnelles supplémentaires découlant du constat de responsabilité, sans déterminer elle‑même le montant des pertes de ces ressources ; – à titre infiniment subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour déciderait de trancher la demande relative aux pertes de ressources propres traditionnelles, examiner l’évaluation de celles‑ci effectuée par le Royaume‑Uni ; – à titre infiniment subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour n’approuverait pas les choix méthodologiques du Royaume‑Uni, « reconnaître que la Commission doit, dans son évaluation des pertes de ressources propres traditionnelles, satisfaire à la norme de preuve applicable dans les actions en dommages‑intérêts contre un État membre, ce qu’elle n’a pas fait » ; – rejeter la réclamation liée aux ressources propres provenant de la TVA, pour défaut de base juridique et de quantification, et – condamner la Commission aux dépens.

106. Tous les États membres intervenants concluent, en substance, au rejet du recours. La République slovaque et la République portugaise concluent, en outre, à la condamnation de la Commission à l’ensemble des dépens.

VI. Sur le recours

107. Avant d’examiner les moyens invoqués par la Commission à l’appui de son recours, il convient de se pencher sur les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Royaume‑Uni dans son mémoire en défense (section A). Sur le fond, ce recours s’articule, en substance, autour de quatre moyens. En premier lieu, la Commission fait valoir que, pendant la période d’infraction, le Royaume‑Uni n’a pas pris de mesures visant à protéger les intérêts financiers de l’Union, ce défaut constituant un manquement tant aux obligations générales en matière de protection des intérêts financiers de l’Union et de lutte contre la fraude qu’à l’obligation pour les autorités douanières de prendre des mesures visant à protéger les intérêts financiers de l’Union, d’effectuer des contrôles sur la base d’une analyse de risque et d’exiger le paiement de garanties (section B). En deuxième lieu, la Commission soutient que le Royaume‑Uni a enfreint des dispositions de la réglementation en matière de ressources propres, dès lors que les droits de douane des marchandises importées n’ont pas été calculés correctement et que les montants des ressources propres afférents à ces droits n’ont pas été constatés ni mis à la disposition du budget de l’Union au moment où ceux‑ci auraient dû l’être (section C). En troisième lieu, il y a lieu d’examiner l’argument tiré d’une violation de l’obligation de coopération loyale telle que consacrée à l’article 4, paragraphe 3, TUE (section D). En quatrième lieu, la Commission fait valoir, en substance, que, dès lors qu’il n’a pas correctement déterminé la valeur en douane des marchandises sous-évaluées lors de leur importation en raison de l’absence de mesures de contrôle effectives, le Royaume‑Uni a enfreint la législation en matière de TVA et n’a pas mis à disposition du budget de l’Union l’intégralité des ressources propres provenant de la TVA (section E).

A. Sur la recevabilité

108. Dans son mémoire en défense, le Royaume‑Uni soulève cinq catégories d’exceptions d’irrecevabilité tirées, premièrement, de la violation des droits de la défense dans le cadre de la procédure précontentieuse et de celle devant la Cour, deuxièmement, de l’irrégularité de la procédure précontentieuse et de la requête en ce qui concerne la prise en compte de la TVA en vertu du régime douanier 42 ( 28 ), troisièmement, d’une violation par la Commission des principes de confiance légitime, de sécurité juridique, d’estoppel et de coopération loyale, quatrièmement, de l’impossibilité d’enjoindre la mise à la disposition des montants au titre de l’article 258 TFUE, et, cinquièmement, du caractère prématuré du recours en ce qui concerne la période allant du 1er mai 2015 au 11 octobre 2017.

109. La cinquième exception d’irrecevabilité est, de manière intrinsèque, liée à l’examen des arguments de fond du deuxième moyen portant sur l’absence de constatation et de mise à disposition au budget de l’Union dans le délai imparti des montants de ressources propres correspondant aux droits de douane. Ainsi, l’argumentation du Royaume‑Uni relative au caractère prématuré du recours précoce en ce qui concerne la période allant du 1er mai 2015 au 11 octobre 2017 présentée dans le cadre de cette exception d’irrecevabilité vise, en réalité, à remettre en cause le manquement reproché dans le cadre du deuxième moyen et à réduire l’ampleur des pertes des ressources propres traditionnelles dont la Commission demande la constatation. Je propose donc que la cinquième catégorie d’exception d’irrecevabilité soit analysée dans le cadre de l’examen au fond de ce moyen.

110. Ainsi, il convient d’examiner, au préalable, les quatre premières catégories d’exceptions d’irrecevabilité pour déterminer si le présent recours en manquement introduit par la Commission est recevable.

1. Sur l’exception d’irrecevabilité tirée d’une prétendue violation des droits de la défense du Royaume‑Uni au cours de la procédure précontentieuse et de celle devant la Cour

111. Le Royaume‑Uni soutient, en substance, que le présent recours est irrecevable, au motif que ses droits de la défense n’ont été respectés ni dans le cadre de la procédure précontentieuse ni dans celui de la procédure devant la Cour.

112. À titre liminaire, d’une part, il convient de rappeler que, s’agissant de la procédure précontentieuse, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que celle‑ci a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion à la fois de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission ( 29 ). La régularité de cette procédure constitue une garantie essentielle voulue par le traité FUE non seulement pour la protection des droits de l’État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini ( 30 ).

113. Par ailleurs, si l’avis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du traité, la lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes que celles auxquelles doit satisfaire l’avis motivé, celle‑ci ne pouvant nécessairement consister qu’en un premier résumé succinct des griefs. Rien n’empêche donc la Commission de détailler, dans l’avis motivé, les griefs qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure ( 31 ).

114. D’autre part, concernant la procédure contentieuse, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours formé en application de l’article 258 TFUE, celui‑ci doit présenter les griefs de façon cohérente et précise, afin de permettre à l’État membre et à la Cour d’appréhender exactement la portée de la violation du droit de l’Union reprochée, condition nécessaire pour que ledit État puisse faire valoir utilement ses moyens de défense et pour que la Cour puisse vérifier l’existence du manquement allégué ( 32 ). En particulier, la requête de la Commission doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons l’ayant amenée à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités ( 33 ).

115. C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient de déterminer si la Commission a assuré le respect des droits de la défense à l’égard du Royaume‑Uni lors de la procédure précontentieuse et dans le cadre de la présente procédure.

116. En premier lieu, le Royaume‑Uni soutient que ses droits de la défense ont été violés, dès lors que la Commission n’a pas donné de suite suffisante ni à sa première demande d’informations ( 34 ), ni à la demande d’informations redéfinie, s’agissant surtout d’informations qui seraient nécessaires afin que cet État pût reconstituer le montant des ressources propres traditionnelles réclamées par la Commission dans sa requête.

117. Dans son mémoire en duplique, le Royaume‑Uni soutient que les informations techniques détaillées fournies par la Commission dans son mémoire en réplique ne lui permettent toujours pas de reconstituer ce montant. Des incertitudes importantes subsisteraient, notamment quant à la méthode utilisée par la Commission pour corriger les données ou en ce qui concerne la question de savoir si les données non agrégées dont dispose le Royaume‑Uni correspondent aux données agrégées quotidiennes utilisées par la Commission dans ses calculs des pertes de ressources propres traditionnelles, à savoir les données Surveillance 2.

118. Le Royaume‑Uni estime que la Commission a violé ses droits de la défense et le principe de coopération loyale en lui communiquant tardivement, à savoir au stade de la réplique, une partie des informations requises. Il conteste également le refus de la Commission de lui fournir des informations sur les mesures prises par les autres États membres afin de combattre la fraude à la sous-évaluation en cause. Or, ces informations lui auraient été nécessaires pour se défendre contre les allégations avancées par la Commission selon lesquelles des mesures appropriées auraient été prises dans d’autres États membres, lesquelles auraient produit des résultats dans la lutte contre les importations sous-évaluées. Elles seraient également pertinentes pour déterminer si les mesures prises par le Royaume‑Uni relèvent de sa marge d’appréciation et constituent une approche raisonnable pour combattre la fraude concernée et formuler des arguments sur le lien de causalité entre le comportement erroné des autorités du Royaume-Uni et le défaut de prise en compte des ressources propres traditionnelles.

119. En second lieu, le Royaume‑Uni reproche à la Commission d’avoir compromis sa capacité à accéder à toutes les données nécessaires à sa défense, dès lors qu’elle n’a pas fourni à cet État les informations requises en ce qui concerne ses calculs relatifs aux ressources propres traditionnelles pour la période allant de 2011 à 2014.

120. À mon sens, ces arguments doivent être rejetés.

121. À cet égard, s’agissant de l’exception d’irrecevabilité tirée de l’absence de réponse à la demande d’informations, qui était jointe à la réponse à la lettre de mise en demeure du 22 juin 2018, il y a lieu de constater que, dans son avis motivé du 23 septembre 2018 ( 35 ), la Commission a expressément répondu à cette demande.

122. Plus particulièrement, dans sa réponse à la lettre de mise en demeure, cet État membre avait reproché à la Commission le fait que l’annexe 2 du rapport OLAF du 1er mars 2017 n’était pas complète et que plusieurs pages étaient manquantes. À cet égard, dans cet avis motivé, la Commission a expliqué que cette annexe avait été remplacée par l’annexe 7 du rapport OLAF du 1er mars 2017, qui contenait toutes les informations quant à la méthodologie employée par l’OLAF. Elle a ajouté que l’annexe 2 avait pour base les documents distribués à cet État lors de la réunion du 28 juillet 2015 entre l’OLAF et le Royaume‑Uni. Ainsi, la méthodologie OLAF a été exposée par la Commission dans son avis motivé sous la forme de deux documents joints en annexe 7 du rapport OLAF ( 36 ), ces documents ayant d’ailleurs été joints à la requête devant la Cour.

123. Il s’ensuit que l’avis motivé contient des explications complètes quant à ce remplacement, qui n’est pas, à mon sens, de nature à rendre incompréhensibles les allégations formulées à l’encontre du Royaume‑Uni dans l’avis motivé. Partant, il ne saurait être considéré qu’il ait été porté atteinte à l’exercice par cet État de ses droits de la défense.

124. En outre, le Royaume‑Uni soutient que ses droits de la défense ont été violés dès lors que la Commission n’a pas répondu à sa demande d’informations redéfinie, adressée à la Commission après l’introduction du présent recours, à savoir le 7 mars 2019. Cette allégation s’articule, en substance, en quatre griefs.

a) Sur la communication des données relatives aux calculs concernant le prix moyen corrigé, le prix minimal acceptable et les pertes estimées de ressources propres

125. Par ce premier grief, le Royaume‑Uni reproche à la Commission de ne pas lui avoir fourni les données utilisées pour les calculs concernant le prix moyen corrigé, le prix minimal acceptable et les pertes estimées de ressources propres, ni les moyens de comprendre comment elle a utilisé ces données.

126. À cet égard, il y a lieu de constater que, dans son mémoire en réplique, la Commission fournit une réponse aux questions figurant dans la demande d’informations redéfinie portant sur le calcul du prix moyen corrigé et les prix minimaux acceptables ainsi que des estimations de pertes de ressources propres traditionnelles. Elle y explique, notamment, que le Royaume‑Uni a toujours eu un accès intégral aux données utilisées, notamment le téléchargement « DL 53 », pour constituer le prix moyen corrigé pour l’Union-28 et les estimations de pertes de ressources propres traditionnelles au moyen du site web Theseus du JRC ( 37 ), cet État membre disposant d’un accès intégral à ce site depuis l’année 2010, dès lors qu’il a fait des simulations sur la base de celles‑ci ( 38 ). Plus particulièrement, les rapports figurant à l’annexe 7 du rapport OLAF ( 39 ), premièrement, expliquaient la méthodologie du calcul du prix moyen corrigé et du prix minimal acceptable, et, notamment, du « nettoyage » des données, ainsi que l’estimation des pertes (à savoir la différence de prix entre le prix déclaré et le prix moyen corrigé), deuxièmement, fournissaient la liste de prix moyens corrigés utilisés pour chaque catégorie de produits, troisièmement, donnaient un aperçu de la marche à suivre pour accéder au prix moyen corrigé pour l’Union-28 sur le site web Theseus, et, quatrièmement, exposaient les raisons sous-tendant le choix de fixer le prix minimal acceptable au niveau de 50 % par rapport au prix moyen corrigé. L’annexe 7 du rapport OLAF était, en outre, jointe à l’annexe 35 de la requête ( 40 ), et la Commission y a fait référence dans l’avis motivé. En conséquence, il apparaît que ces données et ces documents étaient connus du Royaume‑Uni et pouvaient lui permettre, au besoin, de reproduire les calculs effectués par la Commission. Par ailleurs, s’agissant des volumes de marchandises en vue d’estimer les pertes de ressources propres traditionnelles, le Royaume‑Uni a demandé une copie de l’ensemble de la base de données Surveillance 2 utilisée pour pouvoir calculer lui‑même ces pertes. À cet égard, ainsi que cela a été expliqué par la Commission, il s’agit d’une base de données que cette institution a élaborée, qui regroupe les données concernant, notamment, le volume fourni par les États membres eux‑mêmes. Ainsi, dans son mémoire en réplique, la Commission a expliqué que ces données étaient exclusivement fondées sur les données à l’importation transmises par le Royaume‑Uni aux services de la Commission et simplement enregistrées dans cette base de données ( 41 ).

127. Dans son mémoire en duplique, le Royaume‑Uni admet que les informations fournies par la Commission dans le mémoire en réplique ont permis de satisfaire les deux demandes d’information.