ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)

10 avril 2008 ( )

«Manquement d’État – Droit de séjour des ressortissants des États membres de l’Union européenne et de l’Espace économique européen économiquement inactifs et retraités – Législation et pratique administrative nationales exigeant des ressources personnelles suffisantes pour une durée de séjour d’au moins un an dans l’État membre d’accueil»

Dans l’affaire C‑398/06,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 25 septembre 2006,

Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M. Condou‑Durande et M. R. Troosters, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme H. G. Sevenster et M. M. de Grave, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenu par:

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mme E. O’Neill, en qualité d’agent, assistée de Mme J. Stratford, barrister,

partie intervenante,

LA COUR (septième chambre),

composée de M. U. Lõhmus, président de chambre, M. J. Klučka (rapporteur) et Mme P. Lindh, juges,

avocat général: Mme J. Kokott,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en maintenant les dispositions nationales selon lesquelles, aux fins de l’obtention d’un titre de séjour, les ressortissants des États membres de l’Union européenne ainsi que de l’Espace économique européen (ci-après l’«EEE»), économiquement inactifs et retraités, doivent prouver qu’ils disposent de ressources durables, le Royaume des Pays‑Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des directives 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour (JO L 180, p. 26), et 90/365/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (JO L 180, p. 28).

Le cadre juridique

L’accord EEE

2 Aux termes de l’article 7 de l’accord sur l’Espace économique européen, du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, ci-après l’«accord EEE»):

«Les actes auxquels il est fait référence ou qui sont contenus dans les annexes du présent accord ou dans les décisions du Comité mixte de l’EEE sont obligatoires pour les parties contractantes et font partie de ou sont intégrés dans leur ordre juridique interne […]»

3 La directive 68/360, d’une part, et les directives 90/364 et 90/365, d’autre part, sont inscrites respectivement aux annexes V ainsi que VIII de l’accord EEE.

La réglementation communautaire

La directive 68/360

4 Selon l’article 9, paragraphes 1 et 3, de la directive 68/360, les États membres prennent les mesures nécessaires pour simplifier au minimum les formalités et les procédures d’obtention des documents de séjour accordés aux ressortissants d’un État membre de l’Union.

La directive 90/364

5 Conformément au quatrième considérant de la directive 90/364, «les bénéficiaires du droit de séjour ne doivent pas devenir une charge déraisonnable pour les finances publiques de l’État membre d’accueil».

6 L’article 1er, paragraphe 1, de cette directive dispose:

«Les États membres accordent le droit de séjour aux ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en vertu d’autres dispositions du droit communautaire, ainsi qu’aux membres de leur famille tels qu’ils sont définis au paragraphe 2, à condition qu’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d’une assurance maladie couvrant l’ensemble des risques dans l’État membre d’accueil et de ressources suffisantes pour éviter qu’ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

Les ressources visées au premier alinéa sont suffisantes lorsqu’elles sont supérieures au niveau de ressources en deçà duquel une assistance sociale peut être accordée par l’État membre d’accueil à ses ressortissants, compte tenu de la situation personnelle du demandeur et, le cas échéant, de celle des personnes admises en application du paragraphe 2.

Lorsque le deuxième alinéa ne peut s’appliquer, les ressources du demandeur sont considérées comme suffisantes lorsqu’elles sont supérieures au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par l’État membre d’accueil.»

7 L’article 2, paragraphe 1, de ladite directive prévoit:

«Le droit de séjour est constaté par la délivrance d’un document dénommé ‘carte de séjour de ressortissant d’un État membre de la CEE’, dont la validité peut être limitée à cinq ans, renouvelable. Toutefois, les États membres peuvent, quand ils l’estiment nécessaire, demander la revalidation de la carte au terme des deux premières années de séjour. […]

Pour la délivrance de la carte ou du document de séjour, l’État membre ne peut demander au requérant que de présenter une carte d’identité ou un passeport en cours de validité et de fournir la preuve qu’il répond aux conditions prévues à l’article 1er.»

8 Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 90/364:

«Les États membres ne peuvent déroger aux dispositions de la présente directive que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Dans ce cas, la directive 64/221/CEE [du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850)] est applicable.»

9 Le droit de séjour demeure, conformément à l’article 3 de la directive 90/364, tant que les bénéficiaires de ce droit répondent aux conditions prévues à l’article 1er de la même directive.

La directive 90/365

10 Le quatrième considérant ainsi que les articles 1er, paragraphe 1, 2, paragraphes 1 et 2, troisième alinéa, et 3 de la directive 90/365 sont, en substance, rédigés dans les mêmes termes que le quatrième considérant et les dispositions de même numérotation de la directive 90/364.

11 Les directives 64/221, 68/360, 90/364 et 90/365 ont été abrogées, avec effet au 30 avril 2006, par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221, 68/360, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364, 90/365 et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77).

La réglementation nationale

12 Conformément au point 4.2.1.1 figurant au chapitre B10 de la circulaire relative aux étrangers (Vreemdelingencirculaire, ci-après la «circulaire»), telle qu’en vigueur à l’expiration du délai fixé par l’avis motivé, les ressortissants des États membres de l’Union et de l’EEE économiquement inactifs doivent prouver qu’ils disposent de ressources autonomes et durables pour une période minimale d’un an, afin de pouvoir bénéficier du droit de séjour.

La procédure précontentieuse

13 Ayant été informée de la pratique des autorités néerlandaises, selon laquelle les ressortissants des États membres de l’Union et de l’EEE, économiquement inactifs et retraités, se voient refuser la délivrance d’un titre de séjour au motif qu’ils ne peuvent démontrer qu’ils disposent de ressources autonomes et durables, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE. Après avoir mis le Royaume des Pays-Bas en demeure de présenter ses observations, la Commission a, le 3 avril 2003, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

14 Le gouvernement néerlandais a répondu audit avis motivé par lettres des 17 septembre 2003 et 16 février 2004, dans lesquelles il communiquait à la Commission les modifications apportées à la circulaire. Les autorités de cet État membre ont ainsi remplacé l’expression «ressources autonomes et durables» par celle de «ressources suffisantes». La circulaire définit ensuite ce qu’il y a lieu d’entendre par «ressources suffisantes».

15 Ayant toutefois considéré ces modifications insatisfaisantes, la Commission a décidé d’introduire le présent recours. Selon elle, en dépit du changement de terminologie, la condition portant sur le caractère durable des ressources d’un demandeur de titre de séjour n’a pas été supprimée, puisque, dans la nouvelle version de la circulaire, lesdits demandeurs doivent prouver qu’ils disposent de ressources suffisantes pour au moins une année de séjour dans l’État membre d’accueil.

16 Par ordonnance du président de la Cour du 14 mars 2007, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a été admis à intervenir au soutien des conclusions du Royaume des Pays-Bas.

Sur le recours

Argumentation des parties

17 La Commission rappelle tout d’abord que le droit des citoyens de l’Union de séjourner dans l’ensemble des États membres est un droit fondamental, qui trouve son expression générale dans l’article 18 CE. Si, conformément à cet article, ce droit peut être soumis à des limitations et à des conditions prévues par le traité CE ainsi que par les dispositions prises pour son application, celles-ci doivent être interprétées d’une manière stricte afin de ne pas vider ledit droit de sa substance.

18 Ensuite, la Commission souligne que, si les directives 90/364 et 90/365 permettent aux autorités nationales de vérifier si le demandeur dispose de ressources suffisantes, elles ne fixent toutefois aucune période de référence à prendre en compte pour juger de la suffisance de ces ressources. L’État membre d’accueil est donc, selon la Commission, obligé d’apprécier la situation personnelle de chaque demandeur et, partant, de vérifier, au cas par cas, si les ressources de ce dernier peuvent être considérées comme suffisantes, sans pouvoir imposer une quelconque condition abstraite de durabilité des ressources.

19 La situation du demandeur étant susceptible de se modifier, la Commission estime qu’il serait également disproportionné, compte tenu de la finalité des directives 90/364 et 90/365, d’exiger de celui-ci une garantie quant à sa capacité de financer l’intégralité de son séjour.

20 En outre, afin que le bénéficiaire du droit de séjour ne devienne pas une charge financière déraisonnable pour l’État membre d’accueil, la Commission est d’avis que ce dernier a la possibilité, d’une part, de demander la revalidation de la carte de séjour au terme des deux premières années de séjour et, d’autre part, de réexaminer sa situation, lorsque celui-ci demande, au cours de son séjour, le bénéfice de ressources publiques, sans qu’il puisse toutefois exister d’automatisme entre une demande d’aide sociale et le retrait du titre de séjour.

21 Enfin, la Commission fait valoir que, exiger du demandeur qu’il apporte la preuve qu’il dispose de ressources suffisantes, pour une période d’au moins un an, alourdit de manière considérable les formalités administratives d’obtention du titre de séjour, et ce contrairement aux prescriptions de l’article 9, paragraphes 1 et 3, de la directive 68/360.

22 Le Royaume des Pays-Bas ne conteste pas le manquement reproché à l’expiration du délai fixé par l’avis motivé, mais il soutient que l’exigence de disposer de moyens suffisants pour une période minimale d’un an a été supprimée par le décret sur les étrangers (Vreemdelingenbesluit), du 24 avril 2006, lequel est entré en vigueur le 29 avril 2006 et vise à transposer en droit néerlandais la directive 2004/38.

23 Or, selon cet État membre, si le texte de la circulaire comporte toujours, et ce même après le 29 avril 2006, une telle exigence, ledit décret étant une norme de rang hiérarchiquement supérieur à celui de la circulaire, il prévaut sur cette dernière en cas de conflit.

24 Le Royaume-Uni considère que l’argumentation de la Commission va au‑delà de ce que prévoient les dispositions communautaires en question. Si, suivant en cela la position de la Commission, il estime que les directives 90/364 et 90/365 n’édictent aucun intervalle de temps précis pendant lequel le demandeur d’un titre de séjour doit prouver qu’il dispose de ressources suffisantes, il souligne, en revanche, que l’État membre d’accueil doit, avant d’octroyer le titre de séjour, tenir compte de la durée du séjour envisagée pour apprécier, au cas par cas, si le demandeur a bien fourni la preuve qu’il dispose de moyens suffisants, et ce pour éviter qu’il ne devienne pendant son séjour une charge pour les fonds publics. Lorsque la durée envisagée du séjour est incertaine, l’État membre d’accueil devrait donc s’assurer que le demandeur dispose de moyens suffisants pour subvenir à ses besoins dans un avenir prévisible.

25 Par ailleurs, ce gouvernement fait valoir que la référence de la Commission à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 68/360 n’est pas pertinente. En effet, l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, des directives 90/364 et 90/365 indiquerait expressément qu’un État membre a le droit de demander à un requérant d’établir la preuve qu’il répond aux conditions fixées par l’article 1er desdites directives. Le fait de demander cette preuve ne saurait alors être considéré comme une formalité supplémentaire contraire à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 68/360.

Appréciation de la Cour

26 En premier lieu, il est de jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite, tels que les dispositions introduites par le décret sur les étrangers, ne sauraient être pris en compte par la Cour quand bien même ils constitueraient une application correcte de la règle de droit communautaire faisant l’objet dudit recours en manquement (voir, notamment, arrêts du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C‑111/00, Rec. p. I-7555, points 13 et 14; du 30 janvier 2002, Commission/Grèce, C‑103/00, Rec. p. I‑1147, point 23; du 28 avril 2005, Commission/Espagne, C-157/04, point 19, ainsi que du 7 juillet 2005, Commission/Italie, C‑214/04, point 14).

27 En second lieu, le droit de séjourner sur le territoire des États membres prévu à l’article 18, paragraphe 1, CE est reconnu directement à tout citoyen de l’Union par une disposition claire et précise du traité, sous réserve des limitations et conditions prévues par celui-ci ainsi que par les dispositions prises pour son application (voir arrêts du 17 septembre 2002, Baumbast et R, C-413/99, Rec. p. I‑7091, points 84 et 85, ainsi que du 23 mars 2006, Commission/Belgique, C‑408/03, Rec. p. I‑2647, point 34).

28 Aux fins de la présente affaire, lesdites limitations et conditions découlent des directives 90/364 et 90/365.

29 À cet égard, il suffit de rappeler que le Royaume des Pays-Bas ne conteste pas le manquement reproché au terme du délai fixé par l’avis motivé. En effet, exiger des demandeurs d’un titre de séjour qu’ils apportent systématiquement des preuves de la possession de ressources suffisantes pour une durée de séjour d’au moins un an, peu important d’ailleurs la durée du séjour véritablement envisagée, est une condition manifestement disproportionnée par rapport à l’intérêt légitime des États membres de ne pas voir les bénéficiaires du droit de séjour devenir une charge déraisonnable pour leurs finances publiques. Cette exigence va au-delà de ce que prévoient les directives 90/364 et 90/365 et rend le régime d’octroi des titres de séjour plus difficile. Par conséquent, cette exigence est contraire à l’article 9, paragraphes 1 et 3, de la directive 68/360.

30 S’agissant des arguments du gouvernement du Royaume-Uni, par lesquels il conteste certains arguments de la Commission, il importe de relever que cet État membre considère que la disposition litigieuse, telle qu’appliquée aux Pays-Bas, est contraire aux directives 90/364 et 90/365. Les autres arguments développés par ce gouvernement et rappelés au point 24 du présent arrêt ne concernent pas la législation néerlandaise litigieuse et ne sont donc pas pertinents aux fins du présent recours.

31 Par conséquent, il convient de constater que, en maintenant des dispositions nationales selon lesquelles, aux fins de l’obtention d’un titre de séjour, les ressortissants des États membres de l’Union et de l’EEE, économiquement inactifs et retraités, doivent prouver qu’ils disposent de ressources durables, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des directives 68/360, 90/364 et 90/365.

Sur les dépens

32 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume des Pays-Bas et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. En vertu du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête:

1) En maintenant des dispositions nationales selon lesquelles, aux fins de l’obtention d’un titre de séjour, les ressortissants de l’Union européenne et de l’Espace économique européen, économiquement inactifs et retraités, doivent prouver qu’ils disposent de ressources durables, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des directives 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté, 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour, et 90/365/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle.

2) Le Royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.

3) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supporte ses propres dépens.

Signatures