CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PEDRO CRUZ VILLALÓN

présentées le 9 septembre 2010 1( )

Affaire C‑507/08

Commission européenne

contre

République slovaque

«Recours en manquement formé par la Commission européenne contre la République slovaque»

«Aide d’État – Annulation d’une dette fiscale par le bureau des impôts dans le cadre d’une procédure de concordat avec les créanciers – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité de l’aide avec le marché commun et ordonnant sa récupération – Inexécution – Force de la chose jugée – Motifs de révision de jugements définitifs»

1. Dans le cadre d’un recours en manquement au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, la Commission européenne reproche à la République slovaque de ne pas avoir récupéré une aide d’État qu’elle a déclarée incompatible avec le marché commun. Cette aide consistait en une annulation de dette fiscale en faveur de la société Frucona Košice as (ci-après «Frucona») dans le cadre d’un concordat autorisé par une décision de justice ayant force de chose jugée. Ainsi, le problème de la portée de l’obligation qui pèse sur les États membres en ce qui concerne la récupération des aides déclarées illégales par la Commission se pose une nouvelle fois. En particulier, l’espèce soulève la question de la possibilité de justifier le manquement à cette obligation en invoquant l’existence de jugements nationaux dotés de la force de la chose jugée, qui rendraient impossible la restitution de l’aide en vertu du droit national.

I – Les faits

2. Par décision 2007/254/CE, du 7 juin 2006, concernant l’aide d’État C 25/05 (ex NN 21/05) mise à exécution par la République slovaque en faveur de Frucona Košice as ( ), la Commission a déclaré que les mesures adoptées par la République slovaque en faveur de Frucona constituaient une aide d’État incompatible avec le marché commun.

3. Il ressort de cette décision que Frucona, une entreprise opérant dans le secteur de la production d’alcools et de spiritueux, de boissons sans alcool, de fruits et légumes en conserve ainsi que de vinaigre, a bénéficié d’une aide d’État consistant en l’annulation d’une dette fiscale d’un montant de 416 515 990 SKK (11 millions d’euros) par le bureau local des impôts de Košice (ci-après le «bureau des impôts») dans le cadre d’un «concordat» conclu entre ladite entreprise et ses créanciers, conformément à la procédure établie par la loi n° 328/91 relative aux faillites et aux concordats, qui vise, à l’instar de la procédure de faillite, à régler la situation financière de sociétés endettées. Cette procédure de concordat, qui a été engagée par la société endettée, a pour objectif d’aboutir à un accord avec les créanciers en vertu duquel la société endettée rembourse une partie de ses dettes en échange de l’annulation du solde restant dû. Cet accord doit, en tout cas, être approuvé par la juridiction exerçant le contrôle de la procédure.

4. Le 8 mars 2004, Frucona a présenté au Krajský súd de Košice, le tribunal régional compétent, une proposition de concordat portant sur plusieurs dettes, parmi lesquelles figurait également une dette de droits d’accises sur l’alcool. Cette procédure de concordat a été autorisée par ledit tribunal le 14 juillet 2004, avec l’approbation du bureau des impôts. Cette autorisation du tribunal régional a été confirmée ultérieurement, par arrêt du 25 octobre 2005 de la Najvyšší súd Slovenskej republiky ( ).

5. Conformément au concordat, Frucona devait rembourser 35 % de la dette dans un délai d’un mois, les créanciers renonçant aux 65 % restants. En ce qui concerne la dette fiscale de Frucona, son montant s’élevait à 640 793 831 SKK (16,86 millions d’euros). Le concordat a permis au bureau des impôts de récupérer la somme de 224 277 841 SKK (5,86 millions d’euros), la remise fiscale s’élevant donc à 416 515 990 SKK (11 millions d’euros). Il convient de préciser que, une fois les montants convenus payés, Frucona a continué son activité commerciale.

6. Au terme de l’examen de la remise fiscale en question, la Commission a conclu que le bureau des impôts se trouvait dans une situation juridique et économique plus favorable que les créanciers privés et que la République slovaque avait illégalement accordé une annulation de la dette fiscale de Frucona. Concrètement, dans sa décision, la Commission indique ce qui suit:

«Article premier

L’aide d’État mise à exécution par la République slovaque en faveur de la société Frucona Košice as, d’un montant de 416 515 990 couronnes slovaques, est incompatible avec le marché commun.

Article 2

1. La République slovaque adopte toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès du bénéficiaire l’aide visée à l’article 1er qui lui a été accordée illégalement.

2. La récupération a lieu sans délai, conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent une exécution immédiate et effective de la présente décision.

3. L’aide à récupérer inclut les intérêts dus pour la période allant de la date où elle a été mise en exécution en faveur de la société Frucona Košice as à la date où elle a été effectivement récupérée.

4. Les intérêts sont calculés conformément aux dispositions du chapitre V du règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 659/1999 […]. Le taux d’intérêt est appliqué sur une base composée pendant toute la période visée au paragraphe 3.

Article 3

La République slovaque informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu’elle a prises pour s’y conformer. Elle utilise à cet effet le questionnaire joint en annexe I de la présente décision.»

7. Le 12 janvier 2007, Frucona a introduit un recours devant le Tribunal visant à l’annulation de la décision de la Commission. Frucona n’a pas demandé de mesures provisoires. Pour sa part, la République slovaque n’a formé aucun recours. L’affaire est actuellement pendante et l’audience s’est tenue en décembre 2009.

8. En ce qui concerne les mesures d’exécution adoptées par l’État requis, le bureau des impôts a, le 4 juillet 2006, mis Frucona en demeure de rembourser sous huitaine l’aide illégale augmentée des intérêts. Frucona n’ayant pas satisfait à cette obligation, le bureau des impôts a déposé un recours devant l’Okresný súd Košice II le 21 juillet 2006.

9. Par jugement du 11 juin 2007, l’Okresný súd Košice II a rejeté le recours du bureau des impôts au motif que Frucona n’avait pas l’obligation de rembourser l’aide. Selon cette juridiction, a) la dette de Frucona vis-à-vis de l’administration fiscale s’est éteinte ex lege quand Frucona a versé la somme due conformément aux conditions prévues par le concordat; b) même si la Commission impose à la République slovaque d’adopter toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide, elle ne donne pas à l’administration fiscale le droit de recouvrer sa créance auprès du bénéficiaire de l’aide; c) il ne saurait être admis que la loi fait directement obligation au bénéficiaire de l’aide de rembourser cette dernière, car l’article 26, paragraphe 1, de la loi n° 231/1999 relative aux aides d’État présuppose que le bénéficiaire de l’aide soit conscient qu’une aide lui a été octroyée et, comme l’administration fiscale a agi dans les limites de la loi, le bénéficiaire ne pouvait pas avoir conscience qu’une aide illégale lui avait été octroyée.

10. Le jugement de l’Okresný súd Košice II a été confirmé par jugement du 21 avril 2008 du Krajský súd de Košice. Ce dernier a pleinement souscrit aux motifs de l’Okresný súd Košice II et les a complétés comme suit: a) il n’est pas possible de réviser la décision autorisant le concordat, cette dernière jouissant de l’autorité de la chose jugée; b) la Commission n’a pas respecté les dispositions du droit national résolvant le conflit entre les procédures de concordat et d’exécution; et c) le principe de l’indépendance judiciaire fonde, entre autres, le principe de l’appréciation souveraine des faits, en vertu duquel – sur le fondement d’une expertise que la Commission n’aurait prétendument pas eu à sa disposition – les tribunaux nationaux sont parvenus à la conclusion que le montant de la créance de l’administration fiscale fixé par le concordat était proportionné.

11. Dans une lettre du 2 juillet 2008, l’administration fiscale a demandé au procureur général de la République slovaque de former un recours extraordinaire. Dans sa requête, la Commission affirme qu’elle ne dispose pas d’informations plus précises sur le sujet.

12. Au cours de la procédure, la Commission a insisté plusieurs fois sur l’exécution immédiate et effective de sa décision, en reprochant aux autorités slovaques de ne pas avoir directement procédé à l’exécution de la décision en vertu du droit national et d’avoir jugé nécessaire l’intervention d’un organe juridictionnel.

13. Face à ces critiques, les autorités slovaques ont invoqué, en substance, deux arguments principaux: premièrement, la procédure judiciaire était incontournable pour recouvrer l’aide, car le droit fiscal slovaque ne prévoyait pas de base légale pour récupérer une créance de l’administration fiscale qui a fait l’objet d’une remise en vertu d’un concordat. Il était donc nécessaire d’obtenir un titre d’exécution. En droit slovaque, une décision administrative du bureau des impôts ne pourrait pas «annuler» la décision du tribunal chargé de contrôler le concordat entre Frucona et ses créanciers. Deuxièmement, la décision de la Commission ne liait pas directement Frucona, mais, comme elle était adressée à la République slovaque, imposait à cette dernière d’adopter toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide illégalement octroyée. Par conséquent, la décision de la Commission, en tant que décision administrative «étrangère», ne créait pas l’obligation pour Frucona de rembourser l’aide, raison pour laquelle il n’était donc pas possible de procéder à l’exécution nationale de la décision de la Commission.

14. À la suite de différents échanges et rappels postérieurs à l’expiration du délai de deux mois prévu par la décision pour la communication des mesures prises et envisagées pour son exécution, la Commission, estimant que la République slovaque n’avait pas procédé à ladite exécution d’une manière immédiate et effective, a décidé d’introduire le présent recours.

II – Argumentation des parties

15. La Commission commence par rappeler la jurisprudence en vertu de laquelle la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité (arrêts Belgique/Commission ( ) et Italie/Commission ( )). Elle invoque également la jurisprudence selon laquelle l’obligation incombant à l’État membre de supprimer l’aide que la Commission juge incompatible avec le marché commun vise le rétablissement de l’état antérieur, car, tant que le bénéficiaire de l’aide ne la restitue pas, il bénéficie d’un avantage indu (arrêt Commission/France ( )).

16. En invoquant l’article 288 TFUE, la Commission rappelle le caractère obligatoire de la décision et les conséquences qui en découlent pour l’État membre destinataire (arrêt Commission/Espagne ( )). Elle souligne que, plus de 29 mois après la réception de la décision par les autorités slovaques, l’aide octroyée à Frucona n’a pas encore été récupérée, Frucona conservant ainsi un avantage que la décision avait justement pour objectif de supprimer.

17. En conséquence, la Commission estime que la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision et de l’article 14, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1), sans qu’il suffise, comme le prétendent les autorités slovaques, que toutes les mesures propres à assurer l’exécution de la décision aient été prises, car l’emploi de ces moyens doit produire l’exécution immédiate et effective de la décision. En tout cas, l’application des procédures nationales pour l’exécution d’une décision est soumise à la condition que celles-ci permettent son exécution effective et immédiate (arrêts Commission/France, précité, point 49, et Commission/Grèce ( ), points 35 et 44).

18. La Commission rappelle que, en l’absence de décision du Tribunal ordonnant un sursis à exécution de la décision attaquée conformément à l’article 278 TFUE (ni Frucona ni les autorités slovaques n’ont présenté de demande en ce sens), le recours en annulation pendant devant le Tribunal n’affecte en rien le caractère exécutoire de la décision inappliquée. En l’espèce, la Commission estime que les motifs avancés par les juridictions nationales empêchent l’exécution immédiate et effective de la décision. Elle critique, en particulier, l’argument selon lequel Frucona ne pouvait pas avoir conscience du fait que la remise d’une partie de sa dette fiscale constituait une aide d’État, car, indépendamment du fait que l’invocation d’une telle ignorance dans le domaine des aides d’État n’est pas pertinente (arrêt Commission/Allemagne ( )), la loi n° 231/1999 dans sa version en vigueur à la date des faits, qui est invoquée par les autorités slovaques, assimile justement l’octroi d’un dégrèvement fiscal à une forme indirecte d’aide d’État.

19. La Commission rejette également l’argument de l’extinction ex lege de la dette fiscale, car, en niant son existence, les juges slovaques ont également nié l’effet direct de la décision, en violation de la jurisprudence constante (arrêts Capolongo ( ) et Steinike & Weinlig ( )).

20. En outre, la Commission juge non pertinent le fait que l’appréciation d’une certaine expertise par les juridictions nationales, dans l’exercice de leur indépendance, leur ait permis de conclure, dans le cadre de leur compétence exclusive en ce qui concerne l’appréciation des faits, que le montant de la dette fiscale fixé par le concordat était proportionné. Au contraire, la Commission estime que, une fois qu’une aide d’État est déclarée illégale, le rôle des autorités nationales se limite à mettre la décision à exécution, sans disposer d’aucun pouvoir d’appréciation (arrêt Alcan Deutschland ( )).

21. La Commission n’admet pas non plus que la force de la chose jugée acquise par les décisions de justice rendues en l’espèce constitue une raison valable aux fins de justifier le manquement critiqué. À cet égard, elle invoque la jurisprudence établie par l’arrêt Lucchini ( ) en relevant que cette jurisprudence n’a fait l’objet d’aucun commentaire de la part des autorités judiciaires slovaques.

22. Enfin, la Commission considère que, en l’espèce, le principe d’équivalence n’a pas été respecté, étant donné que sa décision a été privée de la force exécutoire que la Commission présume caractéristique des actes de l’administration fiscale slovaque. La formalité de l’obtention d’un titre d’exécution par voie judiciaire a donc eu pour conséquence que la décision n’a pas pu être exécutée dans des conditions équivalentes à celles des décisions nationales.

23. Pour sa défense, la République slovaque fait valoir que l’interprétation littérale de l’article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision de la Commission, en particulier l’emploi du terme «vymáhanie» («récupération» dans la version française) au lieu de «vymoženie» («recouvrement» dans la version française), ne permet pas de déduire, contrairement à ce que soutient la Commission, que la République slovaque aurait une obligation de récupération effective de l’aide dans le délai fixé, mais uniquement qu’elle est tenue de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide, ce qu’elle a incontestablement fait en entreprenant les démarches fiscales et judiciaires opportunes, y compris une demande d’appel extraordinaire adressée par le bureau des impôts au procureur général de la République le 2 juillet 2008. Il semble que, à la date de dépôt du mémoire en défense de la République slovaque auprès de la Cour (le 8 janvier 2009), ledit procureur général travaillait à cet appel.

24. La République slovaque soutient que les circonstances de la présente affaire la rendent très différente des cas de figure habituels en matière d’aides d’État: premièrement, l’aide a été octroyée sur la base d’une décision d’une autorité judiciaire, et non pas administrative, qui a acquis force de chose jugée, ce qui s’opposerait à l’application de la jurisprudence établie dans l’arrêt Lucchini, qui est de toute manière postérieur à la date à laquelle la République slovaque a entamé les démarches pertinentes pour la récupération de l’aide. Deuxièmement, comme, en vertu de la décision, c’est l’organe administratif qui a octroyé l’aide qui est compétent pour la récupérer, on ne saurait exiger (et le droit de l’Union ne le fait pas) que cet organe annule une décision de justice définitive. Il n’existe pas d’exigence de cette sorte, même lorsqu’un arrêt de la Cour doit s’appliquer rétroactivement (en dehors des cas dans lesquels des circonstances exceptionnelles imposent de faire abstraction d’un principe aussi important pour la sécurité juridique que celui de la force de la chose jugée; voir arrêts Kühne & Heitz ( ) et Kapferer ( )) et la Commission souhaitait donc que sa décision produise des effets que n’ont même pas, en principe, les arrêts de la Cour.

25. La République slovaque estime qu’il n’existait pas d’alternative à la méthode qui a été suivie, à savoir celle de la formation d’un recours en justice contre Frucona, et que cette méthode de récupération de l’aide n’a pas porté atteinte au principe de l’équivalence. Selon elle, le grief relatif à l’atteinte au principe d’équivalence est non seulement fondé sur des affirmations générales et imprécises, mais doit également être rejeté compte tenu du fait que la récupération de l’aide doit être conciliée avec le principe d’autonomie procédurale des États. Finalement, la décision ne pourrait pas constituer un titre exécutoire, car a) elle n’est pas adressée à un particulier, mais à l’État membre; b) elle ne lie pas le bénéficiaire de l’aide, mais l’État qui a octroyé cette dernière; et c) elle n’est pas suffisamment précise pour pouvoir constituer elle-même un titre exécutoire. Par ailleurs, les autorités slovaques observent que le champ d’application du principe d’équivalence est celui de la protection des droits des particuliers et non pas le domaine concernant les obligations des États vis-à-vis de la Commission.

26. Dans son mémoire en réplique, la Commission rejette l’argument de l’interprétation littérale de la décision qu’invoquent les autorités slovaques, car il ne pouvait y avoir aucun doute sur le fait que leur obligation était d’obtenir la récupération effective de l’aide dans le délai indiqué, à moins de circonstances exceptionnelles rendant cette récupération impossible. Le gouvernement slovaque n’a jamais invoqué de telles circonstances.

27. La Commission reconnaît que, en l’absence de dispositions communautaires portant sur la procédure de récupération des aides, il appartient aux États membres de déterminer le mode de récupération de ces aides, mais toujours de manière à ce que l’aide soit effectivement récupérée et, évidemment, de sorte que ces dispositions nationales soient appliquées de manière à ne pas rendre pratiquement impossible la récupération exigée par le droit communautaire. Par ailleurs, la Commission n’aurait eu aucune intention d’imposer aux autorités slovaques la manière de récupérer l’aide; en particulier, elle n’aurait pas exigé que le bureau des impôts annule une décision de justice, mais aurait seulement proposé, comme l’une des procédures possibles, que l’autorité compétente retire la décision d’octroi de l’aide.

28. En invoquant le principe de primauté du droit de l’Union et la jurisprudence figurant dans l’arrêt Lucchini (qui, comme il se limite à interpréter le droit en vigueur, s’appliquerait parfaitement en l’espèce, contrairement à ce que soutiennent les autorités slovaques), la Commission considère que ledit principe impose de laisser inappliquée toute disposition nationale qui s’oppose à l’exécution effective et immédiate de la décision. À cette fin, il n’y a pas lieu de faire une exception lorsque ladite disposition est une décision de justice qui a acquis l’autorité de la chose jugée. Il conviendrait, en tout cas, de nuancer la pertinence de l’autorité de la chose jugée en fonction du domaine concerné et en particulier en fonction du degré d’influence des parties sur l’objet de la procédure judiciaire. En l’espèce, cette influence est minime, compte tenu de la présence de compétences communautaires que les juridictions nationales étaient tenues de relever et de mettre en œuvre. Enfin, la Commission invoque tous ces arguments sans préjudice du fait que le droit slovaque lui-même prévoit des cas dans lesquels il peut être revenu sur la chose jugée (article 228 du code de procédure civile).

29. Finalement, la Commission conteste que le principe de l’équivalence ait été respecté en l’espèce et réfute l’argument de la République slovaque selon lequel le principe de l’équivalence concernerait la protection des droits des particuliers, car, justement dans le cas de figure d’aides d’État, la Cour s’est prononcée en sens contraire dans les arrêts Deutsche Milchkontor e.a. ( ) et Alcan Deutschland (précité, point 24). D’autre part, la Commission considère que son invocation du droit fiscal slovaque suffit à prouver que la décision en cause a fait l’objet d’un traitement moins favorable.

30. Dans leur mémoire en duplique, les autorités slovaques réaffirment qu’elles ont fait leur possible pour récupérer l’aide, conformément au libellé de la version authentique de la décision. Elles insistent de nouveau sur l’impossibilité d’ignorer l’existence d’une décision de justice définitive. Enfin, elles précisent qu’elles n’ont jamais avancé cette circonstance en vue d’invoquer l’impossibilité de récupérer l’aide ou de se soustraire à leur obligation de la récupérer, mais uniquement dans l’objectif de montrer la difficulté de procéder à la récupération dans un délai de deux mois.

III – Cadre juridique

31. Aux termes du treizième considérant du règlement n° 659/1999 ( ):

«considérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie; que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai; qu’il convient que cette récupération se déroule conformément aux procédures du droit national; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission; que, afin d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet utile de la décision de la Commission».

32. L’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 dispose:

«Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice des Communautés européennes prise en application de l’article 185 du traité, la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit communautaire.»

33. L’article 23 du règlement nº 659/1999 est en ces termes:

«1. Si l’État membre concerné ne se conforme pas à une décision conditionnelle ou négative, en particulier dans le cas visé à l’article 4, la Commission peut saisir directement la Cour de justice des Communautés européennes conformément à l’article 93, paragraphe 2, du traité.

2. Si la Commission considère que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes, la Commission peut agir conformément à l’article 171 du traité.»

IV – Appréciation

34. Le fait que la décision dont l’inexécution est en cause en l’espèce ait fait l’objet d’un recours, actuellement pendant devant le Tribunal (T-11/07), sans que des mesures provisoires aient été adoptées par ce dernier, n’empêche pas la Cour de se prononcer sur cette inexécution et il n’est pas nécessaire d’attendre le verdict du Tribunal dans cette affaire (arrêt Commission/France, précité, point 60).

35. La présente procédure a pour seul objet le comportement des autorités slovaques en relation avec la décision du 7 juin 2006 relative à l’aide d’État C 25/05, étant donné que la Commission reproche à la République slovaque d’avoir manqué à son obligation de mettre à exécution ladite décision dans les termes requis par l’article 288 TFUE et l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999. Par conséquent, conformément à une jurisprudence constante, il n’y a pas lieu de considérer la question de la validité de ladite décision ( ), cette validité constituant la condition sine que non de l’obligation d’exécution qui constitue l’objet véritable et exclusif de la présente procédure.

36. La première question à résoudre est celle de l’identification de l’obligation inexécutée. La République slovaque soutient que, compte tenu du libellé de la décision, elle n’était pas obligée de récupérer l’aide en tout cas, mais était seulement tenue d’essayer de la récupérer. Même si l’on admet que la version slovaque de la décision puisse donner lieu à une telle interprétation ( ), il est évident que, compte tenu de la réglementation applicable et de la jurisprudence constante en la matière, les autorités slovaques ne pouvaient pas ignorer ce qui leur était véritablement demandé. Par conséquent, en l’espèce, il n’y a pas lieu de juger si l’obligation de faire le nécessaire pour récupérer l’aide a été respectée ou non, mais de déterminer si l’aide a effectivement été récupérée, puisque tel était le contenu de l’obligation. La question de savoir si, au cas où l’aide illicite n’est finalement pas récupérée, le fait que l’État concerné ait adopté toutes les mesures nécessaires à cette fin peut l’exonérer de la responsabilité pour manquement si l’impossibilité absolue d’exécuter la décision est prouvée (voir, entre autres, arrêt du 26 juin 2003, Commission/Espagne, précité, points 45 à 47), même s’il est clair que l’obligation primaire a toujours été la récupération effective et non la seule obligation de prendre les mesures pour obtenir cette récupération, constitue une problématique distincte. En définitive, il s’agit d’une obligation de résultat typique, ce résultat résidant dans le rétablissement de l’équilibre des conditions du marché, qui a été ébranlé par l’aide illicite octroyée à l’un de ses acteurs (arrêt Commission/France, précité, point 47). Nous verrons plus loin que l’objectif poursuivi n’est, en tout cas, pas exigé coûte que coûte, notamment, au prix du sacrifice des principes inhérents à l’État de droit et reconnus comme principes fondamentaux par l’Union.

37. Avant tout, il est évident que l’obligation en cause n’a pas été exécutée, puisqu’il est établi que l’aide n’a pas été récupérée. Sur cette base, il convient d’apprécier si cette inexécution peut être justifiée ou non, sans qu’il y ait lieu de prendre en compte l’observation de la République slovaque relative à la brièveté du délai accordé pour la récupération de l’aide. À l’instar de l’ensemble des critiques relatives au contenu de la décision, ce grief aurait dû être invoqué, le cas échéant, à l’encontre de la décision elle-même et dans le cadre d’un recours spécifique, et non dans le contexte de l’exécution de ladite décision. Par ailleurs, les autorités slovaques font preuve d’une certaine contradiction en soutenant, d’une part, que les circonstances de l’espèce rendaient impossible la récupération de l’aide et, d’autre part, qu’il s’agissait seulement, en réalité, de difficultés importantes (qui justifieraient la nécessité d’un délai plus long). Quoi qu’il en soit, l’élément certain et déterminant est, comme le soutient la Commission, que le présent recours a été formé 29 mois après la réception de la décision par les autorités slovaques et à l’issue de plusieurs rappels de la part de la Commission.

38. Suivant une jurisprudence constante, étant donné l’absence de dispositions communautaires portant sur la procédure de recouvrement des aides illégales par les autorités nationales concernées, il convient en principe de se référer aux dispositions pertinentes du droit national (principe d’autonomie procédurale; en ce sens, voir arrêt du 26 juin 2003, Commission/Espagne, précité, point 22), qui doivent toujours être interprétées par lesdites autorités nationales, y compris les autorités judiciaires, dans les termes les plus favorables à l’exécution du droit de l’Union (arrêt Lucchini, précité, point 60). Cette règle est formalisée par l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, qui renvoie «aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné», mais toujours à la condition que ces procédures «permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission». Cela dit, il convient d’observer que, en vertu du paragraphe 1 de ce même article, il n’y a pas lieu d’exiger la récupération de l’aide «si [cela va] à l’encontre d’un principe général de droit communautaire».

39. Comme nous l’avons vu, la procédure nationale suivie par les autorités slovaques a eu pour résultat que, aujourd’hui, l’aide illicite n’a toujours pas été récupérée. La République slovaque n’exclut certes en aucune manière que ladite aide puisse finalement être récupérée, puisqu’elle a affirmé, à l’occasion de l’audience, que l’éventualité d’un recours en révision conformément à l’article 228, paragraphe 1, du code de procédure civile ne pouvait pas être exclue. Nous examinerons plus loin cette éventualité, dont la conséquence pourrait être l’annulation de la décision de justice définitive qui a, jusqu’à maintenant, empêché la récupération de l’aide en cause. Toutefois, même dans ce cas, la République slovaque aurait commis un manquement condamnable, car l’obligation à laquelle elle doit se conformer en l’espèce est celle d’exécuter les dispositions de la décision 2007/254 dans un certain délai.

40. Selon moi, la question de fond que pose réellement la présente affaire n’est pas tant celle de savoir si la procédure nationale suivie par la République slovaque était ou non pertinente aux fins de la récupération de l’aide illégale, mais plutôt, une fois de plus, celle de savoir si l’existence d’une décision de justice nationale dotée de la force de la chose jugée constitue une raison suffisante pour écarter, purement et simplement, l’obligation même d’engager une quelconque procédure, et ce dans la mesure où, en principe, la force de la chose jugée implique justement la non-viabilité de toute tentative de révision du contenu des décisions de justice qui en bénéficient ou, tout au moins, la difficulté extraordinaire d’une telle tentative, qui est également incompatible, par principe, avec le caractère contraignant des délais habituellement octroyés aux États membres pour la récupération effective des aides déclarées illégales.

41. En l’espèce, l’existence d’une décision de justice définitive met à l’écart le cas de figure habituel dans les procédures en manquement, c’est-à-dire la situation dans laquelle les mesures et les dispositions nationales qui empêchent de se conformer à l’obligation peuvent être supprimées sans difficulté majeure en respectant la procédure adéquate. Étant donné que la République slovaque invoque l’existence d’un jugement définitif qui, sans exclure absolument la possibilité de récupérer l’aide indûment accordée, complique extraordinairement la réalisation de cet objectif et que la Commission rétorque, à ce sujet, que l’autorité de la chose jugée ne peut pas être efficacement opposée à l’obligation de se conformer en bonne et due forme et dans les délais aux dispositions de sa décision, il est évident que le problème juridique de fond réside, une fois de plus, dans la question de l’importance de la force de la chose jugée dans la délimitation de la responsabilité des États pour leurs obligations vis-à-vis de l’Union. En définitive, cette question conduit plus généralement à celle de la définition du système d’articulation entre les droits nationaux et le droit communautaire.

42. Les options qui se présentent sont donc les suivantes: si, d’une part, il est fait abstraction de la chose jugée en tant qu’élément déterminant d’une qualité des décisions de justice définitives qui justifie que ces dernières fassent l’objet d’un traitement spécifique, différent de celui auquel sont soumis d’autres actes et dispositions étatiques, il conviendrait de conclure qu’il y a lieu de résoudre la présente affaire en appliquant la jurisprudence connue en matière de manquements imputables aux autorités administratives et législatives des États. Si, au contraire, la force de la chose jugée est considérée comme constituant une circonstance particulièrement pertinente dans le cadre de la détermination de la responsabilité étatique, la question sera alors de savoir jusqu’à quel point. Ainsi, la force de la chose jugée pourrait aller jusqu’à justifier le manquement ou, de manière moins radicale, permettrait d’admettre que, comme l’obligation de l’État subsiste, ce dernier peut essayer de mettre en œuvre d’éventuelles procédures permettant de revenir sur la force de la chose jugée qui, eu égard à leur complexité, requièrent des délais plus longs que les délais habituels.

43. La présente affaire offre ainsi l’opportunité d’apporter des précisions, sous une certaine perspective, à la définition du régime de l’articulation entre le droit de l’Union et le droit des États. En effet, si le principe de primauté est établi avec une solidité suffisante, tant en lui-même qu’en ce qui concerne la logique de ses effets ( ), il n’en va pas ainsi en relation avec la portée de ce principe lorsque l’autorité impliquée dans un éventuel conflit entre le droit national et le droit communautaire est le pouvoir judiciaire d’un État.

44. Le pouvoir judiciaire fait évidemment partie intégrante de l’État membre aux fins de la responsabilité de ce dernier, aussi bien à l’égard de ses citoyens, pour la violation des droits individuels reconnus par le droit de l’Union (voir, entre autres, arrêt Köbler ( )), que vis-à-vis de l’Union elle-même, sur le fondement de l’article 258 TFUE (arrêt Commission/Italie ( )), de sorte que, en conformité avec la logique de ces principes structurels, une décision de justice, même si elle est définitive (comme le prouve l’affaire tranchée par l’arrêt Commission/Espagne ( )), ne peut, à l’instar d’une loi ou, le cas échéant, d’une disposition constitutionnelle, jamais prévaloir sur une règle, une disposition ou un acte de droit communautaire.

45. La simplicité de cette constatation est toutefois trompeuse, et ce pour différentes raisons. En premier lieu, le pouvoir judiciaire de l’État membre est également, d’un point de vue fonctionnel, le pouvoir judiciaire de l’Union; par conséquent l’articulation que visent ces principes n’opère plus en ce qui concerne des systèmes normatifs et d’autorité séparés et distincts, mais au niveau d’un pouvoir dont les actes réduisent à une unité les normes de ces régimes concurrents. La deuxième raison, plus importante, est que, compte tenu de leur indépendance institutionnelle et fonctionnelle, les tribunaux échappent à toute possibilité d’intervention et d’influence de la part des gouvernements, c’est-à-dire de ceux qui assurent la représentation de l’État dans ses relations avec l’Union et qui s’engagent directement vis-à-vis de cette dernière à adopter les mesures nationales pertinentes en vue de se conformer en bonne et due forme aux obligations communautaires. Cet engagement, étant donné qu’il peut indirectement concerner le pouvoir législatif lui-même, dans la mesure où les systèmes de démocratie parlementaire des États membres assurent toujours la concordance entre la volonté du gouvernement et celle de la majorité législative, est en principe totalement étranger à la volonté des juges et des tribunaux. Enfin, la dernière raison est que les principes de sécurité et de certitude, au support desquels opère l’institution de la chose jugée, ne sont en rien étrangers au droit de l’Union et constituent, au contraire, des principes fondamentaux du droit de l’Union, auxquels il ne peut être renoncé.

46. Bien que l’arrêt Lucchini, sur lequel nous reviendrons ci-après, ait pu être compris autrement, il est évident que la Cour n’a jamais cessé de souligner le respect dû à l’autorité de la chose jugée en tant que principe caractéristique de l’État de droit qui, de ce fait, constitue un principe propre de l’Union, en tant que communauté d’États fondés sur les principes qui caractérisent essentiellement l’État de droit. À titre de référence, il convient de renvoyer au récent arrêt Fallimento Olimpiclub ( ), dans lequel la Cour insiste sur «l’importance que revêt, tant dans l’ordre juridique communautaire que dans les ordres juridiques nationaux, le principe de l’autorité de la chose jugée», car, «en vue de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que les décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause».

47. Dans cet ordre d’idées, la Cour en est venue à admettre que les États ne sont en principe pas obligés d’ignorer les décisions de justice définitives, même dans le cas où cela permettrait de remédier à une atteinte au droit de l’Union (voir arrêts Eco Swiss ( ) et Kapferer, précité). En vue de remédier à cette infraction, il s’impose de recourir aux procédures nationales de révision de la chose jugée éventuellement prévues par l’ordre juridique national en cause (voir arrêt Kuhne & Hertz, précité). En dernier ressort, si la révision n’est pas possible, la Cour a préféré, dans le cas de figure d’une illégalité susceptible d’engendrer la responsabilité de l’État, faire passer la décision de justice définitive devant la remise en cause de la chose jugée (voir, entre autres, arrêt Köhler, précité). La Cour a toutefois apporté des nuances, car, «eu égard à la spécificité de la fonction juridictionnelle ainsi qu’aux exigences légitimes de la sécurité juridique, la responsabilité de l’État, dans pareille hypothèse, n’est pas illimitée» et cette responsabilité «ne saurait être engagée que dans le cas exceptionnel où la juridiction nationale statuant en dernier ressort a méconnu de manière manifeste le droit applicable» (arrêt Traghetti del Mediterraneo ( )). C’est-à-dire que la Cour a opté, en définitive, pour la voie de la réparation conditionnelle plutôt que pour la voie du rétablissement à tout prix de la situation antérieure à la violation de l’ordre juridique communautaire par le retrait pur et simple de la décision de justice définitive.

48. Il s’agit d’une conséquence du fait que la sécurité juridique est considérée comme un des principes généraux reconnus par le droit de l’Union (voir, entre autres, arrêt Kempter ( )). En tant que tel, le principe de la sécurité juridique relève donc des limites opposées par l’article 14, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999 à l’exigence de récupération d’une aide d’État par la Commission. Il ne s’agit pas, comme je l’ai déjà indiqué, d’une jurisprudence dont les principes auraient été révisés par l’arrêt Lucchini. Comme l’avocat général Geelhoed l’a observé au point 16 de ses conclusions du 14 septembre 2006 dans l’affaire Lucchini, cette dernière était, eu égard à l’ensemble de ses circonstances factuelles et juridiques, «tout à fait inhabituelle» ( ). Elle était effectivement exceptionnelle, car, à la différence de ce qui s’est produit dans les affaires dont la Cour avait été saisie antérieurement, la décision de justice définitive en cause était postérieure à l’acte communautaire qu’elle contredisait. La Cour n’était donc pas confrontée à un acte ou à une disposition communautaires dont l’exécution était rendue difficile, en droit national, en raison d’une décision de justice nationale préexistante et définitive, mais, tout au contraire, à une décision de la Commission adoptée dans un domaine de compétence exclusif de l’Union européenne qui se heurtait à l’obstacle d’un jugement définitif rendu ultérieurement par une juridiction incompétente. Dans ces conditions, ce conflit n’opposait pas la sécurité et la certitude de la chose jugée, d’une part, à la primauté et à l’efficacité du droit de l’Union, d’autre part. Il opposait la sécurité et la certitude en ce qui concerne les modalités de la relation entre le droit de l’Union et celui de des États, d’une part, à la prétention illégitime de consolider, dans l’ordre juridique interne, une décision nationale prise en l’absence de toute compétence pour ce faire, d’autre part. C’est pourquoi la Cour a focalisé son analyse sur la répartition des compétences entre l’Union et les États, en faisant abstraction, en bonne partie, de l’aspect de la force de la chose jugée dans cette affaire.

49. Néanmoins, si l’on souhaite insister sur cette deuxième perspective, il convient de reconnaître que, au fond, et en toute rigueur, l’arrêt définitif à l’origine de l’affaire Lucchini est intervenu au cours d’un processus qui dépassait les limites formelles de la procédure judiciaire strictement nationale. En effet, on peut dire que, comme cette affaire avait pour objet une matière relevant de la compétence exclusive de l’Union, tous les jugements du pouvoir judiciaire affectant l’exécution de la décision de la Commission s’inséraient dans un processus fonctionnellement communautaire. On peut donc affirmer que la juridiction nationale à l’origine de ces jugements n’était habilitée à les rendre qu’en tant que juridiction de l’Union et donc en étant strictement soumise à l’ordre juridique communautaire. En fin de compte, ces décisions de justice ne pouvaient donc en aucun cas aboutir valablement à un jugement tel que celui qui, dans cette affaire, contredisait aussi ouvertement la décision de la Commission. Dans le cadre de cette procédure judiciaire, formellement nationale mais fonctionnellement et matériellement communautaire, un arrêt définitif pouvait donc sans doute être rendu du point de vue du droit national, mais il était privé de tout effet juridique dans le cadre de la procédure matériellement communautaire. Dans ce cas ou dans un cas similaire, le dernier mot (définitif et ferme) est par conséquent toujours réservé à la Cour (il convient à nouveau de citer le récent arrêt du 12 novembre 2009, Commission/Espagne).

50. Évidemment, l’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer des aides octroyées illégalement est tenu, en vertu de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de ladite décision, en vue de récupérer, sans délai, les aides indues (voir, entre autres, arrêt Commission/France, précité, points 42 et 43). Sauf en des cas exceptionnels tels que celui que nous venons de décrire, cette obligation ne peut cependant pas conduire à sacrifier les valeurs de sécurité et de certitude au support desquelles opère l’institution de l’autorité de la chose jugée, à moins que ce ne soit par l’intermédiaire de procédures établies avec les formalités et les conditions caractéristiques de la légalité procédurale et, par conséquent, respectueuses desdits principes de certitude, de sécurité, et de prévisibilité sur lesquels est fondé le caractère intangible des décisions de justice définitives. En d’autres termes, l’Union n’a jamais prétendu que la récupération d’une aide illégale peut être obtenue par la violation, par l’État, de sa propre légalité procédurale, car, sinon, elle imposerait une atteinte à un principe fondamental pour l’État de droit. L’Union n’a en effet jamais fait abstraction de certains principes et valeurs, constitutifs des traditions constitutionnelles communes aux États, qu’elle a par conséquent fait siens. Le fait que, comme nous le verrons, l’Union puisse effectivement exiger des États que leur législation procédurale permette, dans certains cas, la révision d’un jugement contraire au droit communautaire, même s’il a acquis la force de la chose jugée, constitue une question différente. En un mot, elle peut imposer une révision prévue par le droit, mais jamais une infraction ad casum.

51. Si l’on en revient à l’espèce, il y a lieu d’exiger des États le résultat résidant dans la récupération des aides, mais sans sacrifier les garanties fondamentales de la procédure qu’il convient de respecter pour atteindre cet objectif et, en principe, en ne sacrifiant pas non plus le principe d’autonomie procédurale des États, sous réserve, en tout cas, que les dispositions du droit national soient appliquées de manière à ne pas rendre pratiquement impossible la récupération de l’aide (arrêt Alcan Deutschland, précité, point 24) et que les actes et les dispositions communautaires fassent l’objet d’un traitement équivalent à celui prévu pour les dispositions et actes nationaux (arrêt Fallimento Olimpiclub, précité, point 24).

52. Dans cet ordre d’idées, je considère que l’obligation des États d’obtenir le résultat résidant dans la récupération des aides illégalement octroyées comporte implicitement et inévitablement, en dernier ressort, l’obligation d’organiser leur ordre juridique procédural dans des conditions qui rendent ce résultat possible, de manière générale, sans nécessité de remettre en question les principes caractérisant l’État de droit. En des termes plus directs, dans des cas tels que l’espèce, les États doivent avoir prévu dans leur réglementation, parmi les motifs d’annulation de l’autorité de la chose jugée normalement prévus par leurs ordres juridiques respectifs, le motif résidant dans l’illégalité communautaire de la décision ou de l’acte sanctionné par l’autorité de la chose jugée.

53. Il s’agit, tout d’abord, d’une tendance identifiable dans certains États qui, dans le souci de respecter leurs engagements internationaux, ont résolu certaines affaires imposées par les circonstances en favorisant l’exécution et l’effectivité, au niveau national, de décisions de justice internationales, malgré l’existence de décisions de justice nationales dotées de la force de la chose jugée. On peut mentionner, à titre d’exemple, l’arrêt de la Corte suprema di cassazione (Italie) du 3 octobre 2006, Somogyi, qui a ordonné la réouverture d’une procédure pénale clôturée par un arrêt définitif, en vue de mettre en œuvre, en bonne et due forme, un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme. En relation avec la convention de Rome, on peut également citer l’approche du Tribunal Constitucional (Espagne) qui, dans son arrêt du 16 décembre 1991, Bultó, ouvre, à titre exceptionnel, la voie du recours d’«amparo» pour mettre en œuvre, au niveau national, certains arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, en attendant que le législateur décide de la réforme procédurale nécessaire pour que, dans certains cas, cette exécution puisse être obtenue devant les juridictions ordinaires.

54. Mais, surtout, dans la ligne même de ce que je propose, certains ordres juridiques tels que, justement, l’ordre juridique slovaque ont eu recours à la réforme législative de leurs procédures judiciaires. Ainsi, par la récente réforme du 15 octobre 2008, il a été ajouté un point e) à l’article 228, paragraphe 1, du code de procédure civile slovaque, en vertu duquel le fait qu’une décision de justice définitive «soit en contradiction avec une décision de la Cour de justice de l’Union ou d’un autre organe de l’Union européenne» constitue une cause de révision de ladite décision de justice. Une disposition similaire avait déjà été introduite en ce qui concerne la Cour européenne des droits de l’homme, par réforme du 1er septembre 2005. Il s’agit d’une solution irréprochable, car elle est respectueuse des engagements internationaux des États et comporte les garanties formelles de légalité inhérentes à l’État de droit.

55. De ce point de vue, on peut affirmer que la République slovaque a fait un effort remarquable en vue de répondre à ses obligations d’État membre en facilitant l’articulation structurelle de son ordre juridique avec les exigences du droit de l’Union en matière d’aides d’État. En effet, il existe désormais un moyen adéquat et satisfaisant pour l’exécution des décisions de la Commission dans ce domaine, qui élimine la difficulté que représentait jusqu’alors l’existence de décisions de justice ayant la force de la chose jugée.

56. La conclusion est autre si l’on s’arrête, comme il y a lieu de le faire, aux circonstances de l’espèce et nous examinerons ci-après les démarches effectuées par les autorités slovaques en vue d’exécuter la décision 2007/254. Il est incontestable, et je me dois d’insister sur ce point qui n’est évidement pas contesté par la République slovaque, qu’il n’a toujours pas été possible de récupérer l’aide indûment accordée à Frucona. Le laps de temps qui s’est écoulé valide inévitablement la conclusion en vertu de laquelle le manquement critiqué en l’espèce constitue une donnée établie. Face à cet élément, il n’a en aucun cas été opposé, à titre de justification, l’impossibilité représentée par l’existence d’une décision de justice définitive, puisque les autorités slovaques ont, comme nous l’avons vu, uniquement invoqué les difficultés que pose la récupération de l’aide, mais n’ont jamais avancé que la récupération était impossible.

57. Si l’on admet que le régime juridique du concordat implique, en droit slovaque, que sa validation judiciaire a entraîné la disparition de la dette fiscale qui a fait l’objet de la remise et qui, en tant que telle, constitue, pour la Commission, une aide illégale, il est certain que, compte tenu de la position adoptée par la République slovaque dans ses différents mémoires et à l’occasion de l’audience, certaines solutions procédurales dont l’application diligente aurait très probablement conduit à la récupération de l’aide illicite dans un délai raisonnable ne pouvaient pas être écartées.

58. Ainsi, il ne peut être exclu que les décisions de justice en cause, même si elles disposent de la force de la chose jugée, cessent de constituer un obstacle à la récupération de l’aide si cette dernière est réclamée en invoquant, à titre de causa petendi spécifique et différente, la survenance de la décision de la Commission exigeant le remboursement du montant de l’aide, puisque l’article 26 de la loi n° 231/1999 relative aux aides d’État prévoit que, «sur la base de la décision de la Commission sur une aide illégale, l’organe qui a octroyé cette dernière est tenu de récupérer auprès du bénéficiaire une somme correspondant à l’aide illégale». Il ne peut pas non plus être exclu que, même avant la réforme du code de procédure civile de 2008, précitée, l’espèce aurait déjà relevé du motif de révision prévu à l’article 228, paragraphe 1, sous a), dudit code, qui prévoit, en tant que cause de réouverture d’une procédure judiciaire, l’existence d’«éléments, [de] décisions et [de] preuves» qui n’ont pas pu être utilisés dans la procédure principale et qui auraient pu être déterminants pour l’issue de ladite procédure. Enfin, il ne peut absolument pas être exclu que cette réforme de 2008, qui inclut un motif de révision spécifique consacré aux décisions de l’Union, aurait pu être utilisée, dès son entrée en vigueur, en vue de récupérer l’aide. En réalité, telle paraît en outre être l’approche envisagée par le procureur général de la République slovaque pour répondre à la demande que lui a adressée l’autorité fiscale en vue d’essayer d’obtenir une révision du jugement définitif.

V – Résumé

59. Il ressort de l’ensemble des éléments qui précèdent que, même si la République slovaque a procédé à des réformes législatives qui, vues dans leur ensemble, doivent désormais faciliter l’exécution en bonne et due forme des décisions de la Commission dans des cas de figure tels que l’espèce, la République slovaque a toutefois, dans les circonstances de la présente affaire et pour les motifs exposés ci-dessus, manqué à son obligation d’exécuter les dispositions de la décision 2007/254.

VI – Conclusion

60. Eu égard aux considérations exposées, je propose à la Cour:

1) de constater que, en n’exécutant pas la décision 2007/254/CE de la Commission, du 7 juin 2006, concernant l’aide d’État C 25/05 (ex NN 21/05) mise à exécution par la République slovaque en faveur de Frucona Košice as, la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE et de l’article 2 de ladite décision;

2) de condamner la République slovaque aux dépens.