Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 15 mai 2003. - Hannl + Hofstetter Internationale Spedition GmbH contre Finanzlandesdirektion für Wien, Niederösterreich und Burgenland. - Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgerichtshof - Autriche. - Code des douanes communautaire - Dette douanière à l'importation - Perception d'intérêts de retard. - Affaire C-91/02.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-12077



Conclusions de l'avocat général

1. La présente demande de décision préjudicielle vise à l'interprétation des dispositions du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire .

2. Le Verwaltungsgerichtshof (Autriche) demande si ce texte s'oppose à une législation nationale imposant une majoration des droits de douane lorsque la dette douanière résulte d'une infraction à la réglementation communautaire ou lorsque la dette fait l'objet d'un recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 du code. En l'occurrence, la majoration litigieuse correspond aux intérêts de retard pour la période comprise entre la naissance de la dette douanière et la prise en compte (a posteriori) de celle-ci.

I - Le cadre juridique

A - La réglementation communautaire

3. Les articles 201 à 205 du code des douanes prévoient les faits générateurs d'une dette douanière à l'importation et les articles 209 à 211 du code prévoient les faits générateurs d'une dette douanière à l'exportation.

4. L'article 201 du code dispose qu'une dette douanière à l'importation naît de la mise en libre pratique d'une marchandise passible de droits à l'importation ou du placement d'une telle marchandise sous le régime de l'admission temporaire en exonération partielle des droits à l'importation. La même disposition précise que cette dette naît au moment de l'acceptation de la déclaration en douane.

5. L'article 209 du code prévoit qu'une dette douanière à l'exportation naît de l'exportation, hors du territoire douanier de la Communauté européenne, avec déclaration en douane, d'une marchandise passible de droits à l'exportation. Il ajoute que la dette naît au moment de l'acceptation de cette déclaration en douane.

6. Les articles 217 à 232 du code fixent les modalités du recouvrement de la dette douanière.

7. Selon l'article 217 du code, les autorités douanières doivent procéder au calcul du montant des droits résultant d'une dette douanière dès qu'elles disposent des éléments nécessaires.

8. L'article 218 précise que, lorsqu'une dette douanière naît de l'acceptation de la déclaration d'une marchandise, la prise en compte du montant correspondant à cette dette doit intervenir dès que ledit montant a été calculé et, au plus tard, le deuxième jour suivant la mainlevée de la marchandise. En revanche, si la dette douanière résulte d'un fait autre que l'acceptation de la déclaration d'une marchandise, la prise en compte doit intervenir dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières sont en mesure de calculer le montant des droits et de déterminer le débiteur.

9. L'article 220, paragraphe 1, du code a trait au recouvrement a posteriori des dettes douanières. Il dispose que, «[l]orsque le montant des droits résultant d'une dette douanière n'a pas été pris en compte conformément aux articles 218 et 219 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant des droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières se sont aperçues de cette situation et sont en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer le débiteur (prise en compte a posteriori)».

10. L'article 220, paragraphe 2, sous b), du code exclut cependant la possibilité de procéder à une prise en compte a posteriori lorsque «le montant des droits légalement dus n'avait pas été pris en compte par suite d'une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant [¼ ] agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne la déclaration en douane».

11. L'article 221 du code dispose que, dès qu'il est pris en compte, le montant des droits doit être communiqué au débiteur. Selon l'article 222, ce dernier doit acquitter sa dette dans le délai imparti par les autorités douanières, lequel ne peut excéder dix jours à compter de la communication du montant des droits.

12. En vertu de l'article 229 du code, les autorités douanières peuvent accorder des facilités de paiement au débiteur, à condition que ce dernier acquitte un intérêt de crédit.

13. Enfin, l'article 232 du code prévoit que, si le débiteur ne paie pas les droits dans le délai fixé, les autorités douanières perçoivent un intérêt de retard dont le taux ne peut être inférieur à celui de l'intérêt de crédit.

B - La législation nationale

14. En droit autrichien, les dispositions du code des douanes ont été mises en oeuvre par le Bundesgesetz betreffend ergänzende Regelungen zur Durchführung des Zollrechts der Europaïschen Gemeinschaften (loi fédérale relative aux dispositions supplémentaires pour l'application du droit douanier des Communautés européennes), du 23 août 1994 .

15. L'article 80 de ce texte prévoit que, lorsque le montant des droits n'a pas été acquitté dans le délai fixé, un intérêt de retard est perçu en sus du montant des droits. Dans ce cas, le taux d'intérêt annuel est de 2 % supérieur au taux de l'intérêt de crédit.

16. L'article 108, paragraphe 1, du ZollR-DG a trait à la majoration des droits. Il est libellé comme suit:

«Lorsque, à l'exception des cas visés au paragraphe 2, une dette douanière naît en vertu des articles 202 à 205, ou 210, ou 211 du code des douanes communautaire, ou en cas de recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 de ce même code, une majoration des droits de douane doit être acquittée, dont le montant correspond aux intérêts de retard qui auraient été dus pour la période comprise entre la naissance de la dette douanière et sa prise en compte, ou bien, en cas de recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 du code des douanes, qui correspond aux intérêts de retard qui auraient été dus pour la période comprise entre la date d'exigibilité de la dette douanière prise en compte à l'origine et la prise en compte a posteriori de celle-ci [¼ ]».

II - Le litige au principal et la question préjudicielle

17. Il ressort du dossier que, le 24 novembre 1998, le Hauptzollamt Linz (bureau de douane central de Linz) (Autriche) a accepté une déclaration de mise en libre pratique faite par la société Hannl + Hofstetter Internationale Spedition GmbH .

18. Le 12 décembre 1998, Hannl a cependant attiré l'attention du Hauptzollamt sur le fait qu'une erreur avait été commise lors de l'établissement de la déclaration.

19. Par décision du 17 décembre 1998, le Hauptzollamt a donc procédé à une prise en compte a posteriori des droits de douane conformément à l'article 220 du code. Cette prise en compte portait sur un montant de 30 694 ATS. En outre, le Hauptzollamt a décidé, en application de l'article 108, paragraphe 1, du ZollR-DG, de procéder à une majoration des droits de douane pour un montant de 2 157 ATS.

20. Hannl a contesté cette décision devant le Hauptzollamt, puis devant la Finanzlandesdirektion für Wien, Niederösterreich und Burgenland (administration des finances pour Vienne, la Basse-Autriche et le Burgenland) (Autriche).

21. Cette dernière a confirmé la décision attaquée, tout en précisant l'assiette de la majoration (à savoir 228 668 ATS, dont 30 694 ATS de droits de douane et 197 974 ATS de taxe sur le chiffre d'affaires à l'importation) ainsi que le taux d'intérêts applicable (5,66 % par an) et les périodes de retard concernées (une période allant du 15 novembre 1998 au 14 décembre 1998 et une autre allant du 15 décembre 1998 au 14 janvier 1999).

22. Hannl a alors introduit un recours devant le Verwaltungsgerichtshof, en faisant valoir que la majoration prévue à l'article 108, paragraphe 1, du ZollR-DG était contraire au droit communautaire.

23. Le Verwaltungsgerichtshof a considéré que la solution du litige au principal dépendait de l'interprétation des dispositions douanières communautaires. Il a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question suivante:

«Faut-il considérer comme contraire aux dispositions douanières communautaires la majoration des droits de douane, prévue [à] l'article 108, paragraphe 1, d[u] ZollR-DG, qui doit être acquittée en cas de naissance d'une dette douanière au sens des articles 202 à 205, ou 210, ou 211 du code des douanes communautaire, ou en cas de recouvrement a posteriori au sens de l'article 220 de ce même code, et dont le montant correspond aux intérêts de retard qui auraient été dus pour la période comprise entre la naissance de la dette douanière et sa prise en compte, ou bien, en cas de recouvrement a posteriori au sens de l'article 220 du code des douanes communautaire, entre la date d'exigibilité de la dette douanière prise en compte à l'origine et la prise en compte a posteriori de la dette douanière?»

III - L'examen de la question préjudicielle

24. La question du Verwaltungsgerichtshof vise à savoir si les dispositions du code des douanes s'opposent à une législation nationale qui prévoit que:

- lorsque la dette douanière naît en application des articles 202 à 205, 210 ou 211 du code des douanes, les droits de douane doivent être majorés d'un montant correspondant aux intérêts de retard pour la période comprise entre la naissance de la dette douanière et la prise en compte de celle-ci, et

- lorsque la dette douanière fait l'objet d'un recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 du code des douanes, les droits de douane doivent être majorés d'un montant correspondant aux intérêts de retard pour la période comprise entre la date d'exigibilité de la dette douanière ayant fait l'objet de la première prise en compte et la date de la prise en compte a posteriori.

25. À titre liminaire, nous rappellerons que l'article 232 du code des douanes impose le paiement d'intérêts de retard uniquement pour la période postérieure à la prise en compte de la dette douanière. Cette disposition prévoit, en effet, que le débiteur doit acquitter un intérêt de retard s'il ne paie pas les droits dans un délai ne pouvant dépasser dix jours à compter de la communication du montant des droits de douane.

26. Or, en l'espèce, l'article 108 du ZollR-DG impose le paiement d'intérêts de retard pour une période antérieure à la prise en compte de la dette douanière. Cet article précise, en effet, que la majoration couvre la période comprise entre la naissance de la dette douanière et la prise en compte de celle-ci (lorsque la dette douanière naît en vertu des articles 202 à 205 ainsi que 210 et 211 du code) ou la période comprise entre la date d'exigibilité de la dette douanière prise en compte à l'origine et la prise en compte a posteriori (lorsque la dette fait l'objet d'un recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 du code).

27. La demande préjudicielle du Verwaltungsgerichtshof vise donc à vérifier si le droit communautaire permet aux États membres d'imposer des intérêts de retard pour une période non couverte par l'article 232 du code.

28. En vue de répondre à cette question, il convient de rappeler brièvement les principes relatifs au pouvoir dont disposent les États membres pour adopter des mesures visant à garantir l'application du droit communautaire.

29. Il ressort d'une jurisprudence constante que, lorsqu'une réglementation communautaire ne prévoit pas de sanction spécifique en cas de violation de ses dispositions ou renvoie, sur ce point, aux dispositions nationales, l'article 10 CE impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire. À cet effet, tout en conservant un pouvoir discrétionnaire quant au choix des sanctions, ils doivent veiller à ce que les violations de la réglementation communautaire soient sanctionnées dans des conditions de fond et de procédure analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif.

30. En ce qui concerne les infractions douanières, la Cour a précisé que, en l'absence d'harmonisation de la législation communautaire dans ce domaine, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur paraissent appropriées. Ils sont toutefois tenus d'exercer cette compétence dans le respect du droit communautaire et de ses principes généraux et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité.

31. En l'espèce, il convient de commencer par examiner les hypothèses dans lesquelles la législation autrichienne impose le paiement d'intérêts de retard. Nous l'avons vu, ces hypothèses couvrent les cas où la dette douanière naît en application des articles 202 à 205, 210 et 211 du code ainsi que les cas où la dette douanière fait l'objet d'un recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 du code.

32. Les articles 202 à 205 ainsi que 210 et 211 du code des douanes visent les cas où la dette douanière résulte d'un comportement qui constitue une infraction à la réglementation communautaire. Les articles 202 à 205 du code prévoient ainsi qu'une dette douanière à l'importation résulte de:

- l'introduction irrégulière sur le territoire douanier de la Communauté d'une marchandise passible de droits à l'importation ou, s'agissant d'une telle marchandise se trouvant dans une zone franche ou dans un entrepôt franc, son introduction irrégulière dans une autre partie de ce territoire ;

- la soustraction d'une marchandise passible de droits à l'importation à la surveillance douanière ;

- l'inexécution d'une des obligations qu'entraîne, pour une marchandise, son séjour en dépôt temporaire ou l'utilisation du régime douanier sous lequel elle a été placée ou bien l'inobservation d'une des conditions fixées pour le placement d'une marchandise sous ce régime ou pour l'octroi d'un droit à l'importation réduit ou nul en raison de l'utilisation de la marchandise à des fins particulières , et

- la consommation ou l'utilisation, dans une zone franche ou un entrepôt franc, dans des conditions autres que celles prévues par la réglementation en vigueur, d'une marchandise passible de droits à l'importation .

33. De même, les articles 210 et 211 du code disposent qu'une dette douanière à l'exportation résulte:

- de la sortie, hors du territoire douanier de la Communauté, sans déclaration en douane, d'une marchandise passible de droits à l'exportation, et

- du non-respect des conditions qui ont permis la sortie de la marchandise hors du territoire douanier de la Communauté en exonération totale ou partielle des droits à l'exportation.

34. S'agissant de l'article 220 du code, nous avons vu qu'il vise les cas où le montant des droits résultant d'une dette douanière n'a pas pu faire l'objet d'une prise en compte selon l'article 218 du code. Comme l'a souligné le gouvernement autrichien , il s'agit essentiellement de cas où l'opérateur a communiqué des informations incorrectes ou insuffisantes aux autorités douanières puisque l'article 220, paragraphe 2, sous b), exclut expressément la possibilité de procéder à une prise en compte a posteriori en cas d'erreur commise par les autorités douanières elles-mêmes.

35. Or, à notre connaissance, la législation communautaire ne prévoit pas de sanctions spécifiques dans ces différentes hypothèses.

36. Nous n'avons relevé ni dans le code ni dans le règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993 , de disposition prévoyant des sanctions spécifiques lorsque la dette douanière résulte d'une infraction aux obligations relatives à l'introduction ou à l'exportation de marchandises dans (ou hors de) la Communauté. De même, nous n'avons relevé aucune disposition imposant de sanction lorsque, en raison du comportement de l'opérateur, les autorités n'ont pas pu procéder à la prise en compte des droits immédiatement après la naissance de la dette douanière.

37. Il en résulte que, contrairement à ce que soutient Hannl, les États membres sont compétents pour adopter les sanctions qui leur paraissent appropriées dans ce domaine. La république d'Autriche pouvait donc valablement adopter la mesure prévue à l'article 108 du ZollR-DG.

38. Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus , cette mesure doit cependant être conforme au droit communautaire et, notamment, au principe de proportionnalité.

39. À cet égard, nous sommes d'avis que l'objet de la majoration litigieuse est incontestablement conforme au droit communautaire.

40. En effet, comme l'a souligné le gouvernement autrichien , le problème qui se pose lorsque la dette douanière naît en vertu des articles 202 à 205, 210 et 211 du code ou lorsque la dette douanière fait l'objet d'un recouvrement a posteriori ne réside pas dans le retard qui serait accusé par le débiteur pour acquitter sa dette. Il résulte du fait que, en raison du comportement de l'opérateur, les autorités douanières ne sont pas toujours en mesure de procéder immédiatement à la prise en compte de la dette douanière ou de déterminer précisément le montant et le débiteur de la dette. Un certain temps peut donc s'écouler entre le moment où la dette douanière naît et le moment où celle-ci fait l'objet d'une prise en compte (a posteriori).

41. Dans ces hypothèses, les autorités douanières subissent une perte financière en raison du retard intervenu dans la prise en compte de la dette douanière et, corrélativement, les opérateurs réalisent un gain en raison du report du paiement de leur dette.

42. Dans ce contexte, la majoration litigieuse a pour objet de neutraliser l'avantage dont bénéficient les opérateurs qui ne respectent pas les obligations prévues par la législation douanière ou qui transmettent des informations erronées aux autorités compétentes. Comme l'a souligné le gouvernement autrichien , en l'absence d'une telle mesure, les opérateurs adoptant un comportement illégal ou négligent seraient, du fait du retard intervenu dans la prise en compte (a posteriori) de leur dette, favorisés par rapport aux opérateurs dont le comportement permet un règlement rapide la dette douanière.

43. La majoration litigieuse vise donc à inciter les opérateurs économiques à respecter les obligations prescrites par la réglementation douanière. Un tel objet est, à l'évidence, conforme au droit communautaire .

44. Quant au montant de la majoration litigieuse, nous rappellerons que, selon la jurisprudence , il doit être fixé dans le respect du principe de proportionnalité et dans des conditions analogues à celles qui prévalent en droit national pour des infractions de même nature et de même gravité. Toutefois, dans les arrêts Siesse et De Andrade , la Cour a précisé que cet examen devait être effectué par les juridictions nationales.

45. En l'espèce, il appartiendra donc au Verwaltungsgerichtshof d'apprécier si le montant de la majoration prévue à l'article 108, paragraphe 1, du ZollR-DG respecte le principe de proportionnalité et est fixé à un niveau analogue à celui qui est appliqué en droit national pour des infractions comparables. À cet effet, le juge national pourra tenir compte du fait que la majoration litigieuse se limite à neutraliser l'avantage que les opérateurs tireraient de l'infraction douanière, sans leur imposer de réelle sanction. En tout état de cause, le juge de renvoi vérifiera que le taux de 5,66 %, qui paraît raisonnable, correspond au taux appliqué en droit national pour des infractions de même nature et de même gravité.

46. Sous réserve de cet examen, nous proposons donc à la Cour de répondre à la question préjudicielle en ce sens que le code des douanes ne s'oppose pas à une mesure telle que celle prévue à l'article 108 du ZollR-DG.

IV - Conclusion

47. Au regard des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de répondre de la manière suivante à la question du Verwaltungsgerichtshof:

«Les dispositions du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, ne s'opposent pas à une législation nationale qui prévoit que:

- lorsque la dette douanière naît en application des articles 202 à 205 ou 210 ou 211 du règlement n° 2913/92, les droits de douane doivent être majorés d'un montant correspondant aux intérêts de retard pour la période comprise entre la naissance de la dette douanière et la prise en compte de celle-ci, et

- lorsque la dette douanière fait l'objet d'un recouvrement a posteriori au titre de l'article 220 du règlement n° 2913/92, les droits de douane doivent être majorés d'un montant correspondant aux intérêts de retard pour la période comprise entre la date d'exigibilité de la dette douanière ayant fait l'objet de la première prise en compte et la date de la prise en compte a posteriori,

à condition que le montant des intérêts soit fixé dans le respect du principe de proportionnalité et dans des conditions analogues à celles qui prévalent en droit national pour des infractions de même nature et de même gravité. Il appartient à la juridiction nationale d'apprécier si la majoration litigieuse est conforme à ces principes.»