6.

Le problème qui présente des aspects plus délicats et que nous devons considérer maintenant, regarde la compatibilité «in concreto» avec le droit communautaire de mesures étatiques du genre de celles auxquelles se réfère le juge national et qui ont été prises en exécution de la recommandation adoptée en novembre 1974, avec effet pour toute l'année 1975, par la commission prévue par la Convention sur les pêcheries de l'Atlantique du Nord-Est. La réglementation néerlandaise, au sujet de la compatibilité de laquelle avec le droit communautaire les juridictions demanderesses ont des doutes, se compose de mesures de trois ordres. Il y a tout d'abord un décret du ministre de l'agriculture du 25 février 1975, qui apporte des restrictions de genres divers à la pêche de la sole et de la plie, soit une interdiction générale et absolue de pêcher dans certaines zones, une interdiction de pêcher dans la mer côtière pour les navires dépassant certaines dimensions et une certaine puissance du moteur et, enfin, une limitation des prises pour l'ensemble des pêcheurs nationaux dans la mer du Nord et dans la mer d'Irlande. En exécution de ce décret ministériel, l'organisme néerlandais compétent (le «Produktschap voor vis en visprodukten») a adopté un décret interdisant le débarquement des soles et des plies pêchées dans les zones soumises à l'interdiction absolue de pêche ou pêchées dans la mer territoriale par des bateaux de pêche d'une jauge ou d'une puissance supérieure à celle fixée par le décret ministériel; le décret du «Produktschap» prévoit, en outre, l'adoption de règles d'application pour la répartition des quotas de pêche admis pour l'ensemble des pêcheurs hollandais. Ces règles d'application ont été adoptées ensuite par le président de l'organisme susdit et ont subi de nombreuses modifications au cours de l'année 1975; dans un premier temps, on a limité le nombre des sorties de chaque bateau de pêche dans la mer du Nord; puis on y a ajouté une limitation quantitative des débarquements hebdomadaires de soles pour chaque bateau de pêche, indépendamment du nombre des sorties; ensuite, cette réglementation a été remplacée par un système de quotas établis pour chaque bateau en fonction de la puissance du moteur et, enfin, à partir du 27 novembre 1975, on a interdit de manière absolue tout débarquement de soles provenant de la mer du Nord. Par contre, en ce qui concerne la plie marine, on s'est contenté pour l'année 1975 d'obliger les pêcheurs à indiquer les quantités capturées et la provenance de celles-ci. Faudra-t-il considérer qu'une réglementation de cette nature est incompatible au stade actuel avec la réglementation communautaire dans le secteur de la pêche ou, d'une manière plus générale, avec des règles directement applicables du traité CEE? De ce qui a été dit ci-dessus, il résulte que la réglementation nationale adoptée en vue de garantir le respect du quota assigné aux Pays-Bas comprend deux types différents d'interdictions ou de limitations: un premier type, visant directement la pêche, a pour but de maintenir les prises globales des pêcheurs hollandais dans les limites du quota attribué aux Pays-Bas; un second type consiste en limitations de genres divers (nombre de sorties, quantités de poissons admises au débarquement pour chaque bateau de pêche, etc.) qui ne regardent pas directement l'opération de la pêche, mais concernent plutôt la destination du produit de celle-ci et qui ont pour but d'opérer la répartition du quota national global entre les divers pêcheurs hollandais. Alors donc que les limitations du premier type agissent directement sur une phase précédant la commercialisation du produit, celles du second type, ou du moins certaines d'entre elles, surtout les limitations quantitatives et l'interdiction absolue de débarquer certains types de poissons, apparaissent produire plutôt leurs effets au début de la phase de commercialisation, en limitant celle-ci quantitativement ou, même, en l'empêchant radicalement, en relation avec le produit pêché dans la mer du Nord. Cependant, même les mesures de ce second type sont adoptées exclusivement en fonction de la limitation de la pêche. D'autre part, il est clair que même si l'interdiction agit directement au stade antérieur, c'est-à-dire en relation avec les opérations de pêche proprement dite, cette interdiction est manifestement susceptible de se répercuter sur le commerce du produit en limitant à l'origine les quantités qui peuvent être offertes par l'ensemble des pêcheurs nationaux sur le marché, et cela avec effet non pas seulement pour le marché national, mais aussi pour le marché de n'importe quel autre pays dès l'instant que le contingent attribué à chaque État est applicable indépendamment de l'endroit où est débarqué le poisson ou de celui où est mis en vente le produit de la flotte de pêche nationale. On nous demande si de telles restrictions doivent être considérées comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives qui tomberaient en tant que telles sous l'interdiction prévue par l'article 31 du traité et dont la Cour a déjà reconnu le caractère directement applicable (arrêt dans l'affaire 13-68, Salgoil, Recueil 1968, p. 612). On a vu que toutes les restrictions dont il s'agit, même si elles sont de nature diverse et si elles agissent à des stades divers de l'activité économique, ont été instaurées exclusivement en fonction de la limitation de la quantité de la pêche. La limitation du commerce en tant que tel est entièrement étrangère aux finalités poursuivies tant par l'organe international préposé à l'application de la CPANE que par l'État membre ici en cause. La jurisprudence de la Cour a défini une notion large de restrictions d'effet équivalant à des restrictions quantitatives qui s'étend à toute réglementation commerciale «susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire» (arrêt dans l'affaire 8-74, Dassonville, Recueil 1974, p. 852), allant même jusqu'à y inclure les mesures opérant directement au seul stade de la production. Dans l'arrêt dans l'affaire 193-73, Van Haaster (Recueil 1974, p. 1132), vous avez considéré que constitue une mesure d'effet équivalant une réglementation interne visant à limiter quantitativement la culture d'un produit de la floriculture faisant l'objet d'une organisation commune de marché. Toutefois, on ne peut déduire des motifs de l'arrêt que cette conclusion présuppose l'affirmation d'une règle générale applicable en tout cas à tous les produits faisant partie d'une organisation commune de marché, du moment que l'arrêt se fonde sur les caractéristiques de l'organisation spécifique du marché dont il s agissait En ce cas, la Cour s'est surtout attachée en effet à souligner l'existence de règles qui établissent des critères qualitatifs communs et qui ont déjà en soi pour effet de restreindre la production. Le régime communautaire de la pêche prévoit, lui aussi, des mesures visant à améliorer la qualité des produits et à adapter le volume de l'offre aux exigences du marché (article 5 du règlement no 2142/70). Mais si une réglementation de ce genre est susceptible d'éviter une surproduction, elle ne suffit certes pas à éviter l'appauvrissement des ressources naturelles. Dans le cas présent, l'élément le plus caractéristique tient dans la circonstance que le produit dont il s'agit, à la différence des jacinthes qui faisaient l'objet de la réglementation en cause dans l'affaire Van Haaster, ne peut être reproduit en quantités potentiellement illimitées suivant le bon plaisir de l'homme. Sa reproduction dépend exclusivement de facteurs naturels et de conditions de milieu que l'homme peut certes aggraver, ainsi que nous l'a montré la récente expérience des pays les plus industrialisés, et pour la préservation de laquelle les États cherchent précisément à promouvoir ces actions communes ou du moins coordonnées dans lesquelles s'insèrent les mesures restrictives à l'examen. La réalité actuelle en matière de reproduction du poisson est caractérisée par la menace d'un dépeuplement des mers à laquelle nous sommes exposés et qui est due entre autres au perfectionnement des techniques et à l'augmentation du potentiel des moyens de pêche. Dans une situation de ce genre, qui implique de graves dangers non seulement sur le plan de l'équilibre écologique mais également sur le plan économique de l'approvisionnement, pourra-t-on admettre que des mesures étatiques susceptibles de limiter rationnellement la pêche sur la base des données de la science (en ce sens qu'elles imposent des limitations nécessaires et proportionnées), en vue de préserver pour l'avenir des possibilités réelles de la pêche et donc également du commerce dérivé de celle-ci, échappent à l'interdiction des articles 30 et suivants du traité de la CEE? La prise en considération de l'effet prochain de ces mesures, consistant en une diminution prévisible du commerce du poisson entre les États membres, conduirait nécessairement à les faire tomber sous le coup des interdictions communautaires. Si l'on considérait, en revanche, le phénomène sous un angle moins restreint qui tienne également compte des effets prévisibles à plus long terme des mesures considérées, lesquelles ne sauraient être que favorables à l'activité de la pêche et du commerce, on pourrait trouver des arguments à l'appui d'une conclusion allant en un sens différent. L'exclusion de telles mesures du domaine d'application des articles 30 et 31 du traité présupposerait l'acceptation d'une conception quelque peu pragmatique et peut-être nettement flexible de la notion de mesures d'effet équivalent, notion qui devrait s'adapter à une appréciation de l'incidence des effets éventuels sur le commerce non limités à une brève période de temps. Insérer dans le concept de mesure d'effet équivalent la prise en considération de la finalité poursuivie et aussi les effets à long terme peut rendre le concept à la fois plus complexe et moins clair avec le risque de réduire l'efficacité de l'interdiction. Pour cette raison, nous hésitons à vous en proposer l'acceptation. Nous croyons en revanche que les finalités écologiques peuvent être utilement poursuivies sans s'exposer au risque d'affaiblir l'interdiction de mesures d'effet équivalent à des restrictions quantitatives; nous estimons même qu'elles pourraient être poursuivies plus efficacement en évitant d'introduire dans le système communautaire des échappatoires nationales qui pourraient porter préjudice en pratique à l'exercice effectif de la compétence communautaire dans le secteur dont il s'agit. Au cas où, pour éviter de tels risques, on voudrait se baser sur une notion plus rigide qui conduirait à faire tomber la catégorie des mesures considérées sous le coup de l'interdiction de l'article 31 du traité, il faudrait examiner tout d'abord si la clause dérogatoire de l'article 36 n'aurait pas pour effet de soustraire à cette interdiction des mesures étatiques restreignant la pêche pour des motifs justifiés de conservation des ressources halieutiques. Cette règle permet des dérogations aux interdictions de restrictions quantitatives et de mesures d'effet équivalent en vue de la protection, entre autres, de la vie des animaux ou de la préservation des végétaux. En l'absence d'une action communautaire susceptible de réaliser cet objectif de préservation du milieu naturel, nous pouvons nous demander si cette exception permet de soustraire à l'interdiction l'action unilatérale des États qui agissent à titre purement conservatoire, dans la mesure bien entendu où les restrictions apportées sont nécessaires et adéquates. L'article 36 autorise des restrictions quantitatives directes au commerce entre États membres. A plus forte raison pourrait-il permettre des restrictions indirectes, comme le sont, à un double titre, les limitations de la pêche: indirectes, tout d'abord, parce qu'elles agissent sur la «production» et, en outre, parce qu'elles n'ont pas directement effet sur les importations et les exportations. En effet, même dans la mesure où les restrictions à l'égard des pêcheurs nationaux s'appliquent directement aux quantités de poisson admises au débarquement aux Pays-Bas, le commerce interétatique ne se trouve pas directement en jeu, dès lors que le poisson est considéré par le droit communautaire comme un produit originaire de l'État d'immatriculation et du pavillon du bateau de pêche (voir article 4, paragraphe 2, f), du règlement no 802/68/CEE du Conseil). Compte tenu des objectifs poursuivis au moyen de la réglementation internationale de la pêche, dont les dispositions internes considérées constituent de simples mesures d'exécution, on peut exclure sans plus l'idée que les restrictions dont il s'agit constituent un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction dissimulée au commerce entre les États membres. Les finalités visées, même si elles ont une importante incidence économique, sont de toute manière privées de tout effet discriminatoire ou protectionniste. Elles visent surtout à la préservation du milieu. Même sous cet aspect, les conditions mises à l'application de l'article 36 se trouveraient dès lors respectées. Cependant, il se peut que fasse défaut un élément qui concerne l'esprit même et la fonction propre de cette clause dérogatoire, c'est-à-dire qu'il manque le caractère réellement unilatéral, limité à un seul État, des mesures restrictives qui est la conséquence du caractère essentiellement national et interne à l'État de l'intérêt que l'article 36 permet de protéger. Ainsi que nous l'avons déjà fait observer, les mesures considérées peuvent uniquement atteindre leur but si elles font partie — comme c'est le cas — d'une action conjointe de tous les États qui opèrent dans l'ample zone de mer dont il s'agit. Cela montre qu'en l'espèce, il n'existe pas un intérêt particulier d'un État qui s'oppose à l'intérêt des autres États, c'est-à-dire que les mesures en question visent en réalité un intérêt commun par sa nature à tous ces États et qui est également propre à la Communauté, laquelle devra le protéger elle-même en se substituant aux divers États membres. La nécessité avérée d'une action commune en vue de la protection des ressources halieutiques constitue une confirmation de plus du caractère communautaire prééminent de la compétence pour agir dans ce secteur, conformément à ce qui est prévu par les règles déjà mentionnées du règlement no 2141/70 et de l'acte d'adhésion. Nous pouvons également rappeler ce que nous avions fait observer dans nos conclusions dans l'affaire Dassonville, à savoir que cette règle dérogatoire permet à chaque État membre d'apporter des limitations à la circulation des marchandises en fonction de la protection des droits et des intérêts compris dans leur domaine de souveraineté. Pourrait-on inclure dans cette notion des limitations à la pêche en haute mer, c'est-à-dire en une zone extérieure au domaine territorial qui n'est soumise ni à la souveraineté ni à la juridiction de chaque État membre considéré individuellement? Mais, d'un autre côté, cette évaluation exacte de la portée de l'article 36 et de sa fonction typique qui est de donner aux États considérés individuellement une protection contre des critères communautaires de libre circulation de caractère plus général, suffirait-elle pour exclure la possibilité d'invoquer cette clause dans notre cas? Nous avons vu qu'il y a une lacune dans la réglementation communautaire relative à la pêche, étant donné qu'une réglementation pour la protection des ressources halieutiques fait encore toujours défaut. La Communauté, dans l'exercice de la compétence qui lui est conférée à cet égard, sera vraisemblablement amenée à apporter des restrictions du genre de celles qui font l'objet des mesures nationales dont il s'agit. Dans l'attente de l'action communautaire, l'action déployée par chaque État dans le même but pourrait être considérée comme visant à assurer la défense nécessaire d'un bien qui lui est propre et qui trouve également son équivalent dans l'intérêt des autres États membres. Cette considération de fond pourrait peut-être permettre, nonobstant les importantes objections formelles exposées ci-dessus, d'invoquer, fût-ce à titre transitoire, cette règle de l'article 36 qui a essentiellement pour but de protéger des biens fondamentaux de chaque État membre, même s'il s'agit non pas d'intérêts propres à opposer aux intérêts communs, mais d'intérêts propres à protéger dans l'attente d'une protection de ceux-ci dans le cadre plus vaste de la Communauté.