Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 28 mars 1995. - Parlement européen contre Conseil de l'Union européenne. - Directive 93/89/CEE relative à l'application par les Etats membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures - Nouvelle consultation du Parlement européen. - Affaire C-21/94.



Recueil de jurisprudence 1995 page I-01827



Conclusions de l'avocat général

++++

1 Par requête enregistrée au greffe le 20 janvier 1994, le Parlement européen demande l'annulation de la directive 93/89/CEE du Conseil, du 25 octobre 1993, relative à l'application par les États membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures (1).

2 Après l'affaire C-65/90, Parlement/Conseil - qui a donné lieu à l'arrêt du 16 juillet 1992 (2) annulant le règlement (CEE) n_ 4059/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, fixant les conditions de l'admission des transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (3) - et l'affaire C-388/92, Parlement/Conseil - qui a donné lieu à l'arrêt du 1er juin 1994 (4) annulant le règlement (CEE) n_ 2454/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, fixant les conditions de l'admission des transporteurs non-résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un État membre (5) -, le Parlement fait à nouveau grief au Conseil d'avoir omis de le reconsulter conformément à la procédure prévue à l'article 75, paragraphe 1, du traité CEE concernant les transports (6).

3 Dans le cadre de la politique autonome des transports, la Commission s'attache depuis bientôt trente ans à éliminer entre les transporteurs routiers des différents États membres les distorsions de concurrence résultant des différences des modes de contribution de ces transporteurs au financement des infrastructures qu'ils utilisent. Si certaines contributions prennent la forme d'une taxe sur les véhicules immatriculés dans un État membre indépendante du kilométrage parcouru, d'autres sont directement fonction du kilométrage et prennent, par exemple, la forme de péages. Comme l'a relevé M. Bourlanges (7),

«La juxtaposition de ces deux modes de contribution entraîne une situation très préjudiciable pour certains transporteurs dans certains États membres qui sont amenés à payer deux fois: à financer quand ils sont chez eux, par le biais d'une taxe sur les véhicules élevée, leur propre réseau d'infrastructures et qui sont amenés, quand ils se rendent dans d'autres pays de la Communauté, à payer à nouveau sous forme de péage.»

4 Par la proposition d'une première directive du Conseil relative à l'aménagement des systèmes nationaux de taxes sur les véhicules utilitaires présentée au Conseil le 17 juillet 1968 (8), la Commission propose que les États membres aménagent leurs systèmes de taxes sur les véhicules utilitaires en remplaçant les taxes existantes «... par une taxe pour l'usage des infrastructures routières» (9) qui refléterait «... les responsabilités respectives des divers véhicules quant aux coûts qu'occasionne leur circulation» (10). Une telle taxe, assise sur le poids total en charge autorisé, serait appliquée à la totalité des véhicules utilitaires. Cette proposition n'a pas reçu l'aval du Conseil.

5 Les efforts de la Commission ont abouti à l'adoption de la directive 93/89 aux termes d'une procédure parlementaire riche en rebondissements que nous résumons ainsi.

6 Le 15 janvier 1988, la Commission présente au Conseil une proposition de directive COM(87)716 final relative à l'imputation des coûts d'infrastructure de transport à certains véhicules utilitaires (11) permettant l'aménagement progressif des systèmes nationaux de taxes sur l'utilisation ou la détention de certains véhicules utilitaires. S'inspirant de la proposition de 1968, la Commission, en substituant au «principe de nationalité» le «principe de territorialité», propose que les systèmes nationaux de taxes soient progressivement aménagés afin que la taxation soit directement fonction de l'utilisation effective de l'infrastructure routière, indépendamment du lieu d'immatriculation du véhicule. Les coûts d'entretien de ces infrastructures seraient alors répartis plus équitablement et les conditions de concurrence seraient alignées entre transporteurs. Il est prévu que, «Après le 31 décembre 1992, les coûts d'infrastructure seront imputés aux usagers au moyen d'une combinaison de taxes sur la possession ou l'utilisation de véhicules utilitaires prélevées selon le principe de territorialité et, quand ils existent, de péages, en tenant compte du fait que les accises sur le gas-oil seront à ce moment harmonisées au niveau communautaire» (12).

7 Moyennant un amendement, le Parlement approuve la proposition par une résolution législative du 23 mai 1989 (13).

8 Cette proposition n'a jamais été adoptée par le Conseil où elle aurait reçu un «accueil très négatif» (14).

9 La Commission présente, le 27 novembre 1990, une proposition modifiée COM(90)540 final (15) qui fixe le même objectif à long terme: «... instaurer un système communautaire de taxation fondé sur le principe de territorialité» (16) mis en oeuvre progressivement, par étapes, suivant «un calendrier strict» (17). Il est prévu que les États membres adoptent, à partir du 1er janvier 1995, des taux minimaux de taxation revus chaque année afin d'augmenter graduellement le «... taux de couverture des coûts d'infrastructure routière de façon qu'au moins les coûts totaux d'infrastructure soient couverts au 31 décembre 1999» (18). Ces taux devront tenir compte des accises sur le diesel et d'une correction à la baisse pour tenir compte de la double taxation résultant des péages.

10 Cette proposition est approuvée, moyennant de nombreuses modifications, par une résolution législative du Parlement du 15 mai 1992 (19).

11 Partant du constat que, «... en l'absence d'un modèle théorique satisfaisant de détermination des coûts à imputer ainsi que de données chiffrées suffisamment précises, homogènes et complètes, un délai de plusieurs années est nécessaire pour que soit étudié, proposé, adopté et mis en oeuvre un système fiable et rigoureux d'imputation des coûts d'infrastructure, y compris des coûts relatifs à l'environnement» (20), le Parlement propose de distinguer nettement une phase préalable et transitoire d'harmonisation des prélèvements tels qu'ils existent d'une phase définitive d'imputation aux transporteurs des coûts d'infrastructure. Ce nouveau mécanisme de taxation doit se fonder en priorité sur les accises sur les carburants et sur les redevances liées à l'utilisation des réseaux (qui peuvent prendre la forme d'abonnements) - particulièrement adaptées aux exigences d'un prélèvement «territorialisé» - et non sur la taxe sur les véhicules, «impôt non territorial par excellence», dont le montant et le produit «... sont déterminés sans référence aucune à l'utilisation effective du réseau par le véhicule fiscalement frappé» (21).

12 Par arrêt du 19 mai 1992, Commission/Allemagne (22), la Cour constate le manquement de cet État aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 76 du traité CEE pour avoir adopté la loi du 30 avril 1990 relative aux taxes sur l'utilisation des routes fédérales par les poids lourds. Cette loi instituait une vignette sur les poids lourds parcourant le territoire allemand et diminuait d'un montant équivalent la taxe sur les véhicules acquittée par les transporteurs immatriculés en République fédérale d'Allemagne.

13 Tirant les conséquences de cet arrêt et reprenant à son compte une grande partie des idées avancées par le Parlement en mai 1992 (23), la Commission présente, le 26 octobre 1992, une nouvelle proposition modifiée COM(92)405 final (24).

14 La mise en oeuvre du système harmonisé de taxation routière fondé sur le principe de territorialité est remise à une réglementation ultérieure que le Conseil adoptera «aussitôt que possible» (25), à partir d'un rapport assorti de propositions élaboré par la Commission avant le 1er janvier 1998, le système harmonisé devant entrer en vigueur au plus tard le 30 juin 1999.

15 La proposition adopte un système transitoire fondé, d'une part, sur la fixation de taux planchers pour les taxes sur les véhicules (taux nettement inférieurs à ceux proposés précédemment) et, d'autre part, sur la possibilité pour les États membres d'imposer des droits d'utilisation sur leurs autoroutes.

16 Elle est approuvée par le Parlement le 18 décembre 1992 (26), moyennant deux modifications mineures instituant un droit d'usage proportionnel à la distance parcourue et prévoyant une exonération du droit d'usage «sur les parcours frontaliers».

17 Le conseil «transports» du 19 juin 1993 examine à la fois un projet de texte sur le cabotage dans le cadre du transport des marchandises et la proposition de directive relative à l'application par les États membres de taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route.

18 Avisée des modifications résultant des délibérations du Conseil, la commission des transports du Parlement invite le Conseil à reconsulter ce dernier, ce que le Conseil refuse, par lettre de la présidence du 8 octobre 1993.

19 La directive 93/89 est adoptée définitivement le 25 octobre 1993, le même jour que le règlement (CEE) n_ 3118/93 du Conseil, du 25 octobre 1993, fixant les conditions de l'admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (27).

20 Le Parlement soutient que le texte définitif présente par rapport au texte de la proposition modifiée des modifications substantielles qui justifient sa reconsultation.

21 Nous examinerons:

- les conditions de la reconsultation du Parlement;

- le «système» de la proposition modifiée de la Commission du 26 octobre 1992;

- les modifications substantielles; - les effets dans le temps de l'arrêt d'annulation.

I - Les conditions de la reconsultation du Parlement

22 Votre jurisprudence a posé un certain nombre d'exigences permettant de garantir le respect des prérogatives du Parlement dans le processus d'élaboration des actes normatifs (28).

23 Des différentes procédures législatives dans lesquelles le Parlement est partie prenante, la procédure de consultation est celle qui lui confère le moins de pouvoirs.

24 Au nom du respect de l'équilibre institutionnel, vous n'en considérez pas moins que cette consultation est une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l'acte concerné (29).

25 Vous veillez à ce qu'elle soit effective et que le Parlement puisse exercer, par les avis qu'il émet dans le cadre de la procédure de consultation, une influence sur le contenu des actes normatifs adoptés par le Conseil (30).

26 Il s'agit ici de trouver un équilibre entre deux exigences contraires.

27 En premier lieu, ce droit d'être consulté sur la proposition de la Commission serait une pure formalité si le Conseil avait la possibilité d'adopter à titre définitif un autre texte, sans rapport avec la proposition sur laquelle le Parlement s'est exprimé.

28 En second lieu, afin de bien distinguer la procédure de consultation, d'une part, de la procédure d'avis conforme ou des procédures de coopération ou de codécision, d'autre part, le Conseil doit avoir la possibilité de s'écarter dans certaines limites du texte proposé et de l'avis du Parlement qui ne le lie pas juridiquement.

29 Ce sont précisément ces limites que vous avez définies à travers une jurisprudence aujourd'hui bien assise: «... chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s'écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté, à l'exception des cas où les amendements correspondent, pour l'essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même...» (31), il y a lieu de reconsulter le Parlement.

30 Que faut-il entendre par la notion de modification substantielle de l'acte ou de modification qui «... affect(e) le système du projet dans son ensemble...» (32)?

31 Vous considérez que des modifications qui «... touchent le coeur même du dispositif mis en place ... doivent être qualifiées de substantielles» (33). Il en est ainsi du règlement définitif qui substitue au principe de la liberté du cabotage en matière de transport des marchandises par route dans les États membres prévu par la proposition le principe d'une admission à titre temporaire dans le cadre d'un contingent communautaire (34). Vous identifiez donc une différence de nature entre une libéralisation définitive des prestations de transport et une libéralisation temporaire qui est nécessairement précaire, car elle peut être remise en cause par l'inertie du Conseil (35).

32 Tel a également été le cas dans le domaine du cabotage en matière de transport de voyageurs par route. La proposition initiale de la Commission prévoyait que tout transporteur de voyageurs par route pour compte d'autrui qui, établi dans un État membre, y est autorisé à effectuer des transports internationaux de voyageurs et qui répond aux conditions fixées par la directive 74/562/CEE, (36) est admis à effectuer des transports nationaux de voyageurs par route pour compte d'autrui sous forme de services réguliers, de services de navette ou de services occasionnels dans un État membre autre que celui dans lequel il est établi. Vous avez jugé que cette proposition avait été modifiée de manière substantielle par la réglementation adoptée par le Conseil qui réduisait à quelques hypothèses exceptionnelles son champ d'application ratione personae et materiae (37).

33 Inversement, n'est pas substantielle la modification:

- qui constitue «... en réalité un changement de méthode plutôt que de fond» (38);

- qui laisse intacts les aspects essentiels de la disposition plus large qu'elle affecte (39);

- qui correspond au souhait du Parlement (40).

34 Pour établir que les modifications touchent le coeur même du dispositif mis en place, vous utilisez un critère objectif, à savoir la comparaison de deux textes: le «... rapprochement de la proposition initiale de la Commission et du règlement attaqué...» (41).

35 Après avoir déterminé le système mis en place par la proposition, nous rechercherons, par une étude comparative des deux textes, si l'on peut identifier des modifications substantielles.

II - Le «système» de la proposition modifiée de la Commission du 26 octobre 1992

36 La proposition modifiée de la Commission présente trois caractéristiques qui constituent le «coeur même de son dispositif»:

1) elle distingue clairement une «... phase transitoire d'harmonisation des prélèvements actuels...» (42), de la phase définitive mettant en oeuvre un «système harmonisé de taxation routière» (43) prenant en considération les coûts d'infrastructure et fondé sur le principe de territorialité. Cette phase doit entrer en vigueur au plus tard le 30 juin 1999;

2) le législateur communautaire fait coïncider la mise en place du système harmonisé avec la libération complète du cabotage prévue à l'article 12 du règlement n_ 3118/93. En effet, l'accès des transporteurs des autres États membres au réseau national que permet cette libération rend impérative la participation des usagers au coût de l'infrastructure;

3) la phase transitoire présente trois caractéristiques: i) des taux minimaux sont appliqués pour les taxes sur les véhicules utilitaires. Ces taux sont révisables par le Conseil tous les deux ans (44). Certains États membres sont toutefois autorisés à appliquer provisoirement des taux réduits (45); ii) les péages et les droits d'usage sont admis restrictivement et ne sont autorisés que sur le réseau autoroutier (46); iii) les péages peuvent donner lieu à remboursement (47).

37 La directive 93/89 maintient une approche «par étapes». La mise en place d'un régime d'imputation des coûts fondé sur le principe de territorialité devient un objectif non contraignant que la Commission pourra proposer «le cas échéant» dans un rapport à remettre au Conseil, au plus tard le 31 décembre 1997 (48).

38 Elle s'écarte de la proposition sur cinq points principaux:

- les taux minimaux (qui sont ceux proposés par la Commission) peuvent faire l'objet de larges possibilités de réduction ou d'exonération des taux (49); ils ne sont pas révisables avant 1998 (50);

- la possibilité de remboursement des péages et droits d'usage routier est entièrement supprimée;

- la possibilité de percevoir des péages et des droits d'usage n'est plus limitée aux autoroutes (51);

- les droits d'usage sont plafonnés (52);

- l'article 7, sous e), permet aux États membres de prélever un droit d'usage pour les véhicules immatriculés sur leur territoire.

39 Le texte sur lequel le Conseil est parvenu à un compromis, considéré dans son ensemble, s'écarte-t-il substantiellement de la proposition sur laquelle le Parlement a été consulté? C'est ce qu'il nous faut examiner à présent.

III - Les modifications substantielles

40 Il va de soi que le texte définitivement adopté doit être comparé à la dernière proposition modifiée de la Commission, soit celle du 26 octobre 1992, sur laquelle le Parlement a donné son avis le 18 décembre 1992.

41 Nous pensons que le texte définitivement adopté dénature celui de la proposition dans la mesure où il rend possible le maintien du statu quo sans avancée significative vers une harmonisation des taxations. Il présente des modifications substantielles encore plus caractérisées que celles que vous avez identifiées dans les arrêts C-65/90 et C-388/92, Parlement/Conseil, relatifs au cabotage. Il ne se fixe pas le même objectif que la proposition (A) et il ne se donne pas les mêmes moyens (B).

A - L'objectif de la proposition - le passage à la phase définitive consacrant un système harmonisé - n'est pas celui de la directive

42 A première vue, la proposition et la directive convergent quant à l'objectif à atteindre: «... l'élimination des distorsions de concurrence entre les entreprises de transport des différents États membres postule à la fois l'harmonisation des systèmes de prélèvement - taxes sur les véhicules, accises sur les carburants ou droits liés à l'usage d'un équipement - et l'institution d'un mécanisme équitable d'imputation aux transporteurs des coûts d'infrastructure» (53). Elles concordent sur le fait que ce régime d'imputation des coûts devra se fonder «dans toute la mesure du possible» (54) sur le principe de territorialité sans que soit évoqué, dans aucun de ces textes, l'abandon total du principe de nationalité.

43 Les deux textes constatent l'un comme l'autre qu'un modèle d'évaluation et d'imputation des coûts d'infrastructure n'est pas disponible actuellement (55).

44 Les travaux du Parlement avaient mis en lumière cette difficulté. Lors des débats du 14 mai 1992, le rapporteur M. Bourlanges intervenait ainsi: «Commençons par harmoniser à un niveau satisfaisant, à un niveau relativement bas, même si nous ne pouvons suivre la Commission dans cette espèce d'augmentation régulière des taux au nom de l'imputation alors que nous savons bien que nous n'avons pas les moyens aujourd'hui de réaliser cette imputation. Ce sera notre tâche dans les mois et les années qui viennent» (56).

45 Les deux textes divergent quant aux conséquences à tirer de cette impossibilité de mettre en oeuvre immédiatement un système communautaire de taxation faisant supporter par les transporteurs les coûts des infrastructures routières selon un principe de territorialité.

46 La proposition distingue une phase transitoire fixant des taux minimaux pour les taxes sur les véhicules actuellement appliquées (57) d'une phase définitive dont l'entrée en vigueur est fixée au plus tard le 30 juin 1999 (58), au terme d'un calendrier précis d'ores et déjà fixé.

47 La directive prévoit une première étape (59) au cours de laquelle des taux minimaux sont imposés pour les taxes sur les véhicules actuellement en vigueur (60). Elle n'évoque qu'au conditionnel et comme éventualité (61) «l'établissement d'un régime d'imputation des coûts fondé sur le principe de territorialité». En prévoyant que la Commission établira «le cas échéant» un rapport assorti de propositions en vue de l'établissement d'un régime d'imputation des coûts fondé sur le principe de territorialité, la directive se contente de rappeler le pouvoir général d'initiative que la Commission tient de l'article 155, paragraphe 3, du traité CE. Elle ne fixe aucune échéance pour le passage à la phase définitive du système harmonisé d'imputation des coûts qui n'est pas imposé.

48 L'imputation des coûts d'infrastructure aux transporteurs suppose la collecte de données économiques et statistiques par les États membres et la conception d'une méthode ou d'un modèle d'imputation dont ceux-ci ont pu mesurer la complexité. C'est ainsi que nous expliquons la prudence du Conseil.

49 Si la modification est explicable, elle n'en constitue pas moins une modification substantielle de la proposition: le Conseil ne s'est pas limité à l'allongement de la phase transitoire. Il a rendu le passage à la phase définitive - prévu, de manière certaine, pour le 30 juin 1999 au plus tard, dans la proposition - purement éventuel et non obligatoire, comme s'il doutait de la «faisabilité» de l'objectif final qu'il s'est fixé. Non seulement le Conseil n'est plus tenu d'adopter un système harmonisé au plus tard le 31 décembre 1998, mais la Commission n'est plus tenue, dans le rapport qu'elle présentera au Conseil, de présenter des propositions en vue de l'établissement d'un régime d'imputation des coûts fondé sur le principe de territorialité (62). Autrement dit, la directive pourrait être appliquée de telle sorte qu'à aucun moment la Communauté ne passe à un système harmonisé d'imputation aux transporteurs des coûts d'infrastructure. La directive s'écarte ici radicalement de la proposition qui se donnait comme objectif la mise en oeuvre, dans des délais d'ores et déjà fixés, de ce système. Elle se distingue également de la position du Parlement que le rapporteur M. Bourlanges a pu résumer ainsi: «... nous ne disposons pas des données chiffrées nécessaires, non plus que d'un concept relatif aux coûts qui nous paraisse satisfaisant. Mais ne profitons pas de ces difficultés d'ordre économique et statistique pour ne rien faire» (63).

50 Ces différences sont comparables à celles qui ont opposé le texte de la proposition de la Commission et le texte du règlement n_ 4059/89 que vous avez examinés dans l'affaire C-65/90 qui a donné lieu à l'arrêt du 16 juillet 1992, Parlement/Conseil, précité. Vous avez considéré que la substitution au principe de la liberté de cabotage des transporteurs de marchandises par route du principe d'une admission à titre temporaire dans le cadre d'un contingent communautaire constituait une modification substantielle d'autant plus que le passage à la libéralisation définitive des transports n'était plus programmé dans le règlement définitif.

51 De même, dans l'affaire C-388/92, Parlement/Conseil, la proposition initiale de la Commission avait retenu le principe de la liberté complète du cabotage en matière de services réguliers de transport de voyageurs par route comme en matière de «services de navette» ou de «services occasionnels». Le règlement n_ 2454/92 finalement adopté restreint, en ce qui concerne le service régulier, le champ d'application du cabotage aux seuls services spécialisés permettant le transport de travailleurs, d'écoliers et d'étudiants dans les zones frontalières. Selon l'article 12 du règlement, le cabotage ne pourra être étendu à d'autres services réguliers que par un nouveau règlement du Conseil (64). Vous avez déduit du rapprochement de la proposition initiale de la Commission et du règlement attaqué que, «... s'agissant des services réguliers, les modifications apportées ont limité le champ d'application de la réglementation à certains types de transports de voyageurs par route et à certaines zones frontalières restreintes de telle sorte qu'elles touchent le coeur même du dispositif mis en place» (65).

52 C'est au même type de raisonnement que nous vous invitons dans la présente affaire. En rendant le passage à un système harmonisé fondé sur le principe de territorialité purement facultatif, le Conseil a modifié substantiellement la proposition de la Commission:

- ce qui apparaît comme une solution transitoire dans la proposition de la Commission peut, potentiellement, devenir une solution définitive dans la directive;

- il n'est plus prévu de faire coïncider dans le temps l'harmonisation des systèmes de prélèvement fondée sur le principe de territorialité avec la libération du cabotage.

Par ailleurs, la directive invite à faire évoluer la fiscalité des transports dans une mesure extrêmement réduite. On n'est, en fait, pas éloigné du maintien de la situation actuelle. C'est ce qu'il s'agit de démontrer à présent.

B - A la différence de la proposition, la directive ne se donne pas les moyens de parvenir à une véritable harmonisation

53 Si des taux minimaux sont prévus, cinq pays de la Communauté - ceux qui prévoient déjà une fiscalité faible - pourront maintenir temporairement un taux réduit que la proposition limitait à trois pays. Ces taux resteront inchangés jusqu'au 31 décembre 1997 (66). Nous ne voyons pas dans cette disposition une modification substantielle. Il s'agit davantage d'un changement de méthode prenant en compte une plus grande progression dans le relèvement des taux pour les États membres dont le niveau des taxes est le plus faible (67).

54 Nous estimons également que l'article 7, sous e) et sous f), de la directive ne remet pas en cause l'esprit de la proposition. Certes, la première de ces dispositions ne prend en compte que les véhicules immatriculés sur le territoire de l'État membre considéré et n'applique pas en toute rigueur le principe de territorialité, mais il n'a jamais été soutenu, ni par la Commission ni par le Conseil, que l'application de ce principe ne pouvait pas être atténuée par une certaine prise en compte du principe de nationalité.

55 En revanche, deux points nous paraissent constituer des modifications substantielles.

56 En premier lieu, la directive maintient, à une échelle incomparablement plus grande que la proposition, la possibilité de cumul des taxes sur les véhicules et des péages sans qu'aucun mécanisme soit prévu à moyen ou à long terme pour mettre fin aux distorsions causées par ce cumul en instituant un système de remboursement (68), avant la mise en oeuvre d'un système de taxation fondé sur la territorialité.

57 En second lieu, la directive, à son article 6, étend de manière difficilement contrôlable les cas de dérogation, d'exonération ou de réduction des taux minimaux. Celles-ci peuvent intervenir notamment «... pour des raisons de politiques spécifiques de nature socio-économique ou liées aux infrastructures de (l')État» (69).

58 En définitive, nous pensons que si, la proposition constituait une réelle avancée vers une élimination des distorsions de concurrence provoquées par la fiscalité, la directive rend possible un maintien quasi total du statu quo (70) avec des possibilités d'évolution laissées entièrement à la discrétion du Conseil.

59 Nous considérons d'ailleurs que c'est précisément la timidité des avancées prévues par la directive et l'ampleur des exceptions et des exonérations rendues possibles par celle-ci qui ont interdit la fixation d'un calendrier précis.

60 Nous concluons, par conséquent, que la directive finalement adoptée par le Conseil, «considérée dans son ensemble» (71), diffère sensiblement de la proposition sur laquelle le Parlement avait été consulté. La directive attaquée encourt donc l'annulation.

61 Nous ferons une ultime observation. Le Conseil prétend que, en tout état de cause, le Parlement s'est déjà expliqué sur les modifications apportées à la proposition par la directive et que son opinion était connue du Conseil (72). Nous constatons que tel n'a pas été le cas sur le point clé de l'abandon de tout calendrier pour le passage à la phase définitive, sur le caractère non contraignant de ce passage et sur l'extension des cas de dérogation, d'exonération ou de réduction des taux minimaux.

IV - Les effets dans le temps de l'arrêt d'annulation

62 Le Conseil et le gouvernement allemand ont demandé à la Cour de limiter les effets d'une éventuelle annulation de la directive. Le Parlement ne s'y est pas opposé (73).

63 Vous admettez que, dans le cas d'annulation d'une directive, d'importants motifs de sécurité juridique, comparables à ceux qui interviennent en cas d'annulation de certains règlements, peuvent justifier «... que la Cour exerce le pouvoir que lui confère expressément l'article 174, paragraphe 2, du traité CEE en cas d'annulation d'un règlement et qu'elle indique les effets de la directive litigieuse qui doivent être maintenus» (74).

64 Les États membres devaient aménager leurs systèmes de taxes et appliquer les taux minimaux à compter du 1er janvier 1995 (75). Ne pas maintenir les effets de la directive reviendrait à réinstituer le statu quo ante et à annuler ce qui constitue malgré tout un rapprochement et un début d'harmonisation - aussi limité soit-il - des taux de la fiscalité des transports dans la Communauté et contribue à la mise en oeuvre de la politique autonome des transports.

65 La nécessité d'éviter une discontinuité dans le programme d'harmonisation de la fiscalité des transports et d'évidentes considérations de sécurité juridique (le contentieux des taxes instituées en application de la directive depuis le 1er janvier 1995 pourrait être abondant) et le fait que l'article 8 de la directive a déjà été mis en oeuvre (76) justifient que les effets de la directive annulée soient maintenus jusqu'à ce que le Conseil, après consultation régulière du Parlement, ait adopté une nouvelle réglementation en la matière (77).

66 Enfin, la Cour ne pourrait, comme le Parlement le lui demande, enjoindre au Conseil d'adopter une nouvelle réglementation dans un délai qu'elle déterminerait sans violer l'article 176 du traité CE.

67 Nous concluons donc:

1) à l'annulation de la directive 93/89/CEE du Conseil, du 25 octobre 1993, relative à l'application par les États membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures;

2) à ce que les effets de la directive précitée soient maintenus jusqu'à ce que le Conseil, après consultation régulière du Parlement, ait adopté une nouvelle directive en la matière;

3) à ce que les dépens de la présente procédure soient mis à la charge du Conseil, à l'exception de ceux afférents à l'intervention qui devront être assumés par la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni.

(1) - JO L 279, p. 32.

(2) - Rec. p. I-4593.

(3) - JO L 390, p. 3.

(4) - Rec. p. I-2067.

(5) - JO L 251, p. 1.

(6) - Cet article a été modifié par l'article G, point 16, du traité sur l'Union européenne qui a substitué à la procédure de consultation la procédure de coopération prévue par l'article 189 C du traité CE.

(7) - JO, Annexe, n_ 3-425, Débats du Parlement européen du 18 décembre 1992, p. 368.

(8) - JO C 95, p. 41.

(9) - Article 4.

(10) - Troisième considérant.

(11) - JO C 79, p. 8.

(12) - Article 10, paragraphe 1.

(13) - JO C 158, p. 51.

(14) - Rapport Bourlanges du 23 janvier 1992, Documents de séance du Parlement européen, A3-0026/92, p. 17.

(15) - JO 1991, C 75, p. 1.

(16) - Sixième considérant.

(17) - Septième considérant.

(18) - Article 10, paragraphe 8.

(19) - JO C 150, p. 324.

(20) - Amendement n_ 4, souligné par nous.

(21) - Rapport Bourlanges du 27 février 1992, Documents de séance du Parlement européen, A3-0083/92, p. 24 et 25.

(22) - C-195/90, Rec. p. I-3141.

(23) - Voir l'intervention de M. Millan, représentant la Commission aux débats du 18 décembre 1992 devant le Parlement (JO, Annexe, n_ 3-425, Débats du Parlement européen, Session 1992-1993, p. 370), et le rapport de la commission des transports et du tourisme de M. Bourlanges du 15 décembre 1992, Documents de séance du Parlement européen, A3-0421/92, p. 6, paragraphe 4.

(24) - JO C 311, p. 63.

(25) - Article 9, paragraphe 1.

(26) - JO 1993, C 21, p. 522. On remarquera que l'avis du Parlement a été sollicité le 19 novembre 1992 et a été rendu moins d'un mois plus tard.

(27) - JO L 279, p. 1.

(28) - Sur cette question, voir nos développements dans les conclusions sous l'affaire en cours Parlement/Conseil, C-417/93, points 19 et suiv.

(29) - Arrêt du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil (138/79, Rec. p. 3333, point 33).

(30) - Arrêt du 27 septembre 1988, Commission/Conseil (165/87, Rec. p. 5545, point 20).

(31) - Arrêt C-65/90, Parlement/Conseil, précité, point 16, souligné par nous. Voir, en dernier lieu, l'arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973, point 38).

(32) - Ibidem, point 20, souligné par nous.

(33) - Ibidem, point 19, souligné par nous.

(34) - Ibidem.

(35) - Voir les conclusions de l'avocat général M. Darmon sous l'arrêt C-65/90, Parlement/Conseil, précité, point 40.

(36) - Directive du Conseil du 12 novembre 1974 concernant l'accès à la profession de transporteur de voyageurs par route dans le domaine des transports nationaux et internationaux (JO L 308, p. 23).

(37) - Voir l'arrêt C-388/92, Parlement/Conseil, précité.

(38) - Arrêts du 4 février 1982, Buyl e.a./Commission (817/79, Rec. p. 245, point 23), Adam/Commission (828/79, Rec. p. 269, point 24), et Battaglia/Commission (1253/79, Rec. p. 297, point 24).

(39) - Arrêt du 15 juillet 1970, Chemiefarma/Commission (41/69, Rec. p. 661, attendu 178).

(40) - Point 23 de l'arrêt Buyl e.a., précité note 38.

(41) - Arrêt C-388/92, Parlement/Conseil, précité, point 13.

(42) - Cinquième considérant.

(43) - Article 9, paragraphe 1.

(44) - Article 8, paragraphe 3.

(45) - Article 8, paragraphe 2.

(46) - Article 5.

(47) - Article 10.

(48) - Article 12.

(49) - Article 6.

(50) - Article 6, paragraphe 7.

(51) - Article 7.

(52) - Article 7, sous f).

(53) - Troisième considérant de la proposition, souligné par nous. Comparer le texte presque identique du premier considérant de la directive.

(54) - Sixième considérant de la proposition. Comparer le dernier considérant et l'article 12 de la directive.

(55) - Voir le treizième considérant de la proposition et le dixième considérant de la directive.

(56) - JO, Annexe, n_ 3-418, Débats du Parlement européen, p. 315. Voir les développements substantiels du rapport Bourlanges du 23 janvier 1992 (précité note 14) sur cette question (points 9 et suiv.).

(57) - Dixième considérant.

(58) - Article 9 de la proposition.

(59) - Deuxième considérant.

(60) - Cinquième considérant.

(61) - Voir le «au besoin» du quatorzième considérant et «le cas échéant» de l'article 12, paragraphe 1, troisième alinéa.

(62) - Article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive.

(63) - JO, Annexe, n_ 3-418, Débats du Parlement européen, p. 315.

(64) - Voir le point 12 de l'arrêt C-388/92, Parlement/Conseil, précité.

(65) - Ibidem, point 13.

(66) - Article 6, paragraphe 7, de la directive.

(67) - Voir le sixième considérant de la directive. Cette prudence n'était pas absente des réflexions au sein du Parlement: «Il n'est pas possible de légitimer politiquement, sur la base d'évaluations aussi partielles, incertaines et empiriques que celles dont nous disposons, un processus régulier et continu d'élévation de la pression fiscale spécifique sur le transport routier». Rapport Bourlanges du 23 janvier 1992, précité note 14, p. 22.

(68) - Voir l'article 10 de la proposition modifiée.

(69) - Article 6, paragraphe 5, sous a), de la directive.

(70) - Voir, sur ce point, les observations du Parlement, point 31 de la requête.

(71) - Attendu 178 de l'arrêt Chemiefarma/Commission, précité note 39.

(72) - Point 8 du mémoire en duplique.

(73) - Point 13 des observations du Parlement sur l'intervention du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne.

(74) - Point 26 de l'arrêt du 7 juillet 1992, Parlement/Conseil (C-295/90, Rec. p. I-4193).

(75) - Article 13, paragraphe 1, de la directive.

(76) - Voir la vignette commune au royaume de Danemark, à la République fédérale d'Allemagne et au Benelux.

(77) - Voir les points 23 et 24 de l'arrêt C-65/90, Parlement/Conseil, précité.