Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 13 juillet 2000. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'Etat - Directive 76/464/CEE - Pollution aquatique - Non-transposition. - Affaire C-261/98.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-05905



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

Recours en manquement - Examen du bien-fondé par la Cour - Situation à prendre en considération - Situation à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé

(Traité CE, art. 169 (devenu art. 226 CE))

Sommaire

$$Dans le cadre d'un recours au titre de l'article 169 du traité (devenu article 226 CE), l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour. (voir point 25)

Parties

Dans l'affaire C-261/98,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. F. de Sousa Fialho, membre du service juridique, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

République portugaise, représentée par M. L. Fernandes, directeur du service juridique de la direction générale des Communautés européennes du ministère des Affaires étrangères, Mme M. Telles Romão, juriste au même service, et M. J. Lopes Fernandes, directeur du cabinet juridique de l'Institut national de l'eau, en qualité d'agents, 1, Rua da Cova da Moura, Lisbonne,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en n'ayant pas adopté et/ou communiqué sous une forme succincte les programmes de réduction de la pollution qui fixent des objectifs de qualité et leurs résultats pour les 99 substances prioritaires auxquelles se réfère le premier tiret de la liste II de l'annexe de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de l'article 7 de la directive 76/464 et de l'article 189, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 249, paragraphe 3, CE),

LA COUR

(deuxième chambre),

composée de MM. R. Schintgen, président de chambre, G. Hirsch et V. Skouris (rapporteur), juges,

avocat général: M. A. Saggio,

greffier: M. R. Grass,

vu le rapport du juge rapporteur,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 9 mars 2000,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 juillet 1998, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en n'ayant pas adopté et/ou communiqué sous une forme succincte les programmes de réduction de la pollution qui fixent des objectifs de qualité et leurs résultats pour les 99 substances prioritaires auxquelles se réfère le premier tiret de la liste II de l'annexe de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23, ci-après la «directive»), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de l'article 7 de la directive et de l'article 189, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 249, paragraphe 3, CE).

Le cadre réglementaire

2 La directive a pour objet, selon son premier considérant, la protection du milieu aquatique de la Communauté contre la pollution, notamment celle causée par certaines substances persistantes, toxiques et bioaccumulables, dont les familles et groupes sont énumérés dans son annexe.

3 Elle établit, à cet effet, une distinction entre deux catégories de substances dangereuses, reprises respectivement dans la liste I et dans la liste II de ladite annexe.

4 La liste I regroupe des substances particulièrement nocives pour le milieu aquatique, en raison de leur toxicité, de leur persistance et de leur bioaccumulation dans les milieux dans lesquels elles sont déversées.

5 La liste II comprend, selon son premier tiret, les substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés dans la liste I mais pour lesquels les valeurs limites d'émission visées à l'article 6 de la directive ne sont pas encore établies par le Conseil. Font actuellement partie de la liste II, premier tiret, 99 substances relevant de la liste I (ci-après les «99 substances prioritaires»).

6 La liste II comprend en outre, selon son second tiret, certaines substances dont l'effet nuisible sur le milieu aquatique peut être limité à une certaine zone et dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation.

7 Les articles 3 à 6 de la directive contiennent des règles relatives aux substances relevant de la liste I. Ces règles subordonnent tout rejet de ces substances à l'obligation de détenir une autorisation préalable fixant des normes d'émission ne pouvant pas dépasser certaines valeurs limites, lesquelles sont arrêtées par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission.

8 L'article 7 de la directive dispose:

«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.

2. ...

3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.

4. Les programmes peuvent également contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables.

5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre.

6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.

7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l'estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.»

9 La directive ne comporte aucun délai de transposition. Néanmoins, son article 12, paragraphe 2, prévoit que la Commission transmet au Conseil, si possible dans un délai de 27 mois après la notification de la directive, les premières propositions faites sur la base de l'examen comparé des programmes établis par les États membres. La Commission, considérant que les États membres n'étaient pas en mesure de lui fournir des éléments pertinents dans ce délai, leur a, par lettre du 3 novembre 1976, proposé de retenir la date du 15 septembre 1981 pour l'établissement des programmes et celle du 15 septembre 1986 pour leur mise en oeuvre.

10 Conformément aux articles 392 et 395 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23), la directive est devenue obligatoire pour la République portugaise le 1er janvier 1986.

Antécédents du litige et procédure précontentieuse

11 Par lettres des 26 septembre 1989 et 4 avril 1990, adressées au gouvernement portugais, la Commission a demandé des informations succinctes sur les programmes de réduction de la pollution par les substances relevant de la liste II de l'annexe de la directive.

12 Ces lettres étant restées sans réponse et la Commission ne disposant pas d'autres éléments d'information, elle a, par lettre du 2 avril 1991, conformément à la procédure prévue à l'article 169 du traité, reproché à la République portugaise de ne pas avoir présenté de programmes visant à réduire la pollution causée par les 99 substances prioritaires mentionnées dans l'annexe à cette lettre et a mis les autorités portugaises en demeure de lui présenter, dans un délai d'un mois, leurs observations sur ces manquements à l'article 7 de la directive.

13 En réponse, le gouvernement portugais a, le 25 avril 1991, fait parvenir à la Commission la copie d'un contrat passé le 20 novembre 1990 entre la direction générale de la qualité de l'environnement et une entreprise privée, portant sur la réalisation, au niveau national, d'une étude sur les substances chimiques produites, importées ou exportées. Par lettre complémentaire du 25 juin 1992, le gouvernement portugais a présenté un document intitulé «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos» (Étude nationale d'évaluation des quantités de substances chimiques produites, importées et exportées), présentant les résultats de cette étude, ainsi qu'un document intitulé «Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição» (Directive 76/464/CEE - Programmes de réduction de la pollution), censé résumer les programmes de réduction de la pollution adoptés conformément à la directive.

14 Jugeant la réponse du gouvernement portugais insatisfaisante, la Commission a, le 25 mai 1993, adressé à la République portugaise un avis motivé l'invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations découlant de la directive dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

15 Par lettre du 9 juin 1993, le gouvernement portugais a répondu à cet avis motivé en présentant, notamment, un document intitulé «Programas de redução de poluição» (Programmes de réduction de la pollution), comportant une nouvelle liste de programmes de réduction de la pollution des eaux, en cours ou en projet. Des éléments de réponse complémentaires ont suivi par lettres des 26 août 1993, 21 juin 1994, 12 décembre 1994 et 29 mai 1995, comprenant, notamment, un programme relatif à la région d'Alcanena et une étude préalable du système de traitement et de destination finale des eaux résiduelles de Matosinhos. En outre, le gouvernement portugais a annoncé une étude sur les déversements de substances dangereuses au Portugal ainsi qu'une étude ayant pour objectif de recueillir et d'analyser les données existantes sur la présence de substances dangereuses dans le milieu aquatique.

16 Par lettre du 30 mai 1996, le gouvernement portugais a annoncé le lancement d'un concours externe ayant pour objet une étude sur la contamination des eaux au Portugal par les pesticides et autres substances dangereuses. Il a également transmis à la Commission un document intitulé «Implementação do artigo 7_ da directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Comissão europeia» (Application de l'article 7 de la directive 76/464/CEE - Point de la situation en mars 1996 - Rapport pour la Commission européenne) comportant un calendrier des actions d'application de l'article 7 de la directive, duquel il ressortait que les projets de réduction à réaliser seraient achevés fin 1997 pour les chromes, fin 1998 pour les métaux et fin 2000 pour les «secteurs industriels divers».

17 Enfin, par lettre du 5 décembre 1996, le gouvernement portugais a fait parvenir à la Commission le programme de dépollution du bassin du rio Guadiana, le protocole de collaboration pour l'étude des ressources aquatiques de l'Alentejo, le mémorandum d'assainissement et de désobstruction du rio Alviela, le programme de contrôle des eaux souterraines et la proposition de restructuration du réseau de surveillance des ressources aquatiques.

18 Ne considérant aucune de ces réponses comme pleinement satisfaisante, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le fond

19 Analysant la situation actuelle au Portugal concernant la mise en oeuvre des obligations découlant de l'article 7 de la directive, la Commission fait valoir que les autorités portugaises ont décidé d'appliquer une stratégie intégrée par zone/bassin hydrographique et/ou secteur spécifique plutôt qu'une stratégie substance par substance, comme le prévoit la directive.

20 Selon la Commission, à la suite des études qu'elles ont menées, les autorités portugaises reconnaissent qu'il existe effectivement au Portugal 26 substances, produites sur place ou importées, qui figurent sur la liste des 99 substances prioritaires à laquelle se référait l'avis motivé de la Commission. Or, le calendrier des actions de réduction de la pollution, élaboré en mars 1996, et repris dans le document «Application de l'article 7 de la directive 76/464/CEE - Point de la situation en mars 1996 - Rapport pour la Commission européenne», confirmerait lui-même que l'identification des substances dangereuses existantes au Portugal n'est pas terminée, qu'à ce jour les plans de réduction de la pollution causée par les 99 substances prioritaires n'ont pas été adoptés, que cette pollution provienne de secteurs industriels ou de sources diffuses, et que tous les objectifs de qualité n'ont pas été fixés.

21 En outre, la Commission relève que, parmi les 26 substances dont l'existence au Portugal est confirmée par le gouvernement portugais, des objectifs de qualité n'ont été fixés que pour 18 d'entre elles. En ce qui concerne ces 18 substances, il n'y aurait pas d'informations sur la fixation des normes d'émission. Par ailleurs, les quelques mesures de réduction de la pollution, présentées en ordre dispersé dans différents accords volontaires conclus entre les autorités et les associations industrielles, ne définiraient pas non plus d'objectifs de qualité.

22 Enfin, la Commission considère que les rares programmes élaborés par les autorités portugaises pour certains bassins hydrographiques/zones, soit sont à l'état de projet (Matosinhos), soit ne fixent ni objectifs de qualité (Alviela, Agueda) ni normes d'émission (Alcanena), soit encore ne concernent pas les substances qui font partie des 99 substances prioritaires. De plus l'exécution de ces programmes n'aurait jamais été dûment planifiée.

23 La Commission en conclut que la République portugaise n'a pas encore adopté les programmes de réduction de la pollution des eaux comprenant des objectifs de qualité pour les 99 substances prioritaires et, subsidiairement, qu'elle n'a pas communiqué ces programmes et les résultats de leur application à la Commission, violant ainsi les dispositions de l'article 7 de la directive et manquant de ce fait aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

24 Se référant aux éléments déjà transmis à la Commission au cours de la procédure précontentieuse et les différentes mesures prises depuis lors, le gouvernement portugais admet que les efforts fournis ne sont pas encore suffisants pour se conformer pleinement aux exigences prévues à l'article 7 de la directive. Il estime toutefois que ces mesures démontrent que la République portugaise a fait de sérieux efforts pour se conformer aux obligations découlant de la directive et souligne que les différentes mesures qui permettront de mettre en oeuvre la directive ont été prises ou sont en cours d'adoption.

25 Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 17 septembre 1996, Commission/Italie, C-289/94, Rec. p. I-4405, point 20, et du 3 juillet 1997, Commission/France, C-60/96, Rec. p. I-3827, point 15).

26 En l'espèce, le délai fixé dans l'avis motivé a expiré le 25 juillet 1993.

27 Il résulte du dossier que le gouvernement portugais a transmis, en premier lieu, à la Commission, le 25 juin 1992, les résultats d'une étude technique sur les substances chimiques produites, importées ou exportées au niveau national. Or, ainsi que le reconnaît lui-même le gouvernement portugais dans sa lettre du 25 juin 1992, cette étude ne constitue qu'un acte préparatoire de caractère général. Elle ne saurait dès lors être considérée comme un programme au sens de l'article 7 de la directive.

28 En ce qui concerne, en deuxième lieu, le document intitulé «Directive 76/464/CEE - Programmes de réduction de la pollution», également transmis aux services de la Commission le 25 juin 1992, il convient de rappeler que, selon l'article 7, paragraphes 3 et 5, de la directive, les programmes y visés, d'une part, comprennent des objectifs de qualité pour les eaux et, d'autre part, fixent les délais de leur mise en oeuvre.

29 Or, il convient de constater que les cinq programmes que comprend ce document, outre qu'ils ne concernent que certaines localités, décrivent de manière très générale les projets devant être menés à bien, sans donner aucune indication ni sur les objectifs de qualité poursuivis en ce qui concerne les substances visées au premier tiret de la liste II ni sur les délais de mise en oeuvre de ces projets.

30 Dès lors, force est de constater que ce document ne constitue pas non plus un programme au sens de l'article 7 de la directive.

31 Il en est de même, en troisième lieu, du document intitulé «Programmes de réduction de la pollution» transmis à la Commission le 9 juin 1993. En effet, ainsi que l'a relevé M. l'avocat général au point 16 de ses conclusions, ce document n'est rien d'autre qu'un simple catalogue, qui n'indique que le titre, le bassin hydrographique de référence, la commune concernée et l'estimation des coûts des projets, sans rien dire de leur contenu, de leurs objectifs et de leur durée.

32 Au surplus, il convient de rappeler que, même à supposer que les mesures communiquées par le gouvernement portugais à la Commission après l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé ont effectivement été prises, le gouvernement portugais reconnaît lui-même dans son mémoire en défense que les efforts fournis ne sont pas encore suffisants pour se conformer pleinement aux exigences prévues par l'article 7 de la directive.

33 Par conséquent, il y a lieu de conclure que, en n'arrêtant pas les programmes de réduction de la pollution des eaux comprenant des objectifs de qualité afin de réduire la pollution par les substances relevant du premier tiret de la liste II de l'annexe de la directive, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7 de ladite directive.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

34 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu en ce sens et la République portugaise ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(deuxième chambre)

déclare et arrête:

1) En n'arrêtant pas les programmes de réduction de la pollution des eaux comprenant des objectifs de qualité afin de réduire la pollution par les substances relevant du premier tiret de la liste II de l'annexe de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7 de ladite directive.

2) La République portugaise est condamnée aux dépens.