Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 24 septembre 1996. - The Queen, ex parte Centro-Com Srl contre HM Treasury et Bank of England. - Demande de décision préjudicielle: Court of Appeal (England and Wales) - Royaume-Uni. - Politique étrangère et de sécurité - Politique commerciale commune - Blocage de fonds - Sanctions à l'encontre des républiques de Serbie et du Monténégro. - Affaire C-124/95.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-00081



Conclusions de l'avocat général

1 Le présent cas d'espèce est l'une des trois affaires déférées à la Cour à propos de la mise en oeuvre de sanctions économiques à l'encontre de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) dans le cadre de la guerre dans l'ancienne Yougoslavie (1). Ces sanctions comportaient l'interdiction de toute exportation, à l'exception de certains produits de base essentiels tels que les fournitures médicales, et un embargo financier. Centro-Com est une entreprise italienne qui était autorisée à exporter certains produits médicaux à destination des républiques de Serbie et du Monténégro. Les paiements de ces exportations devaient être réalisés à partir d'un compte détenu par la Banque nationale de Yougoslavie dans les livres de la Barclays Bank (Londres). Centro-Com n'a toutefois pas obtenu un paiement total en raison d'une modification de la politique du Royaume-Uni sur le déblocage de fonds serbes: de nouvelles informations ayant suggéré qu'il existait des abus dans le système des autorisations d'exportation, le gouvernement du Royaume-Uni a décidé d'exiger que de telles exportations soient réalisées à partir de son territoire, afin de s'assurer de l'efficacité des sanctions. Dans les procédures engagées devant les juridictions britanniques, Centro-Com a attaqué cette modification intervenue dans la politique gouvernementale, en se fondant en partie sur le droit communautaire. Les questions déférées à la Cour concernent l'effet de la politique commerciale commune de la Communauté et des règlements prévoyant des sanctions, qui ont été adoptés par le Conseil, sur la politique suivie par un État membre à propos des paiements relatifs à des exportations autorisées.

Contexte juridique

2 Pendant la guerre dans l'ancienne Yougoslavie, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté un certain nombre de résolutions imposant aux pays membres des Nations unies de prendre différentes mesures d'embargo et d'autres sanctions (2). Dans sa résolution 757 (1992), adoptée le 30 mai 1992, le Conseil de sécurité a condamné les autorités de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) pour ne pas avoir pris de mesures efficaces en vue de satisfaire aux exigences de la résolution 752 (1992) et a exigé que soit mis fin aux combats en Bosnie et en Herzégovine. Il a en conséquence adopté un embargo commercial et un embargo financier.

3 L'embargo commercial a été défini au paragraphe 4 de la résolution 757 (1992), dans lequel le Conseil de sécurité a décidé, pour ce qui nous importe en l'espèce:

«que tous les États empêcheront: ...

c) la vente ou la fourniture par leurs nationaux ou depuis leur territoire, ou par l'intermédiaire de navires ou d'aéronefs battant leur pavillon, de tous produits de base ou de toutes marchandises, que ceux-ci proviennent ou non de leur territoire, mais non compris les fournitures à usage strictement médical et les denrées alimentaires, ces exceptions devant être notifiées au comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 724 (1991) concernant la Yougoslavie, à toute personne physique ou morale se trouvant en République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro), ou à toute personne physique ou morale aux fins de toute activité commerciale menée sur ou depuis le territoire de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) ainsi que toutes activités menées par leurs nationaux ou sur leur territoire qui auraient pour effet ou pour objet de favoriser la vente ou la fourniture dans les conditions sus-indiquées de tels produits de base ou de telles marchandises».

4 L'embargo financier était défini au paragraphe 5 de la résolution, où il a été décidé:

«que tous les États s'abstiendront de mettre à la disposition des autorités de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) ou de toute entreprise commerciale, industrielle ou de services publics sise en République fédérative de Yougoslavie (Serbie ou Monténégro) des fonds ou toutes autres ressources financières ou économiques et empêcheront leurs nationaux et toutes personnes présentes sur leur territoire d'en transférer ou de mettre par quelque moyen que ce soit à la disposition des autorités de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) ou des entreprises susvisées de tels fonds ou ressources et de verser tous autres fonds à des personnes physiques ou morales se trouvant en République fédérative de Yougoslavie (Serbie ou Monténégro), à l'exception des paiements destinés exclusivement à des fins d'ordre strictement médical ou humanitaire et à des denrées alimentaires.»

5 Comme on peut le voir, le paragraphe 4, sous c), exige qu'une notification soit adressée au comité créé conformément à la résolution 724 (1991) dans le cas de fournitures médicales autorisées. Les missions générales de ce comité ont été fixées au paragraphe 5, sous b), de cette résolution qui a été adoptée le 15 décembre 1991. Dans cette résolution, le Conseil de sécurité:

«Décide de créer, conformément à l'article 28 de son règlement intérieur provisoire, un comité du Conseil de sécurité composé de tous les membres du Conseil qui sera chargé d'accomplir les tâches énumérées ci-après et de présenter au Conseil un rapport sur ses travaux, où figureront ses observations et recommandations:

i) Examiner les rapports présentés conformément à l'alinéa a);

ii) Demander à tous les États de lui communiquer de nouveaux renseignements sur les mesures qu'ils auront prises concernant la mise en oeuvre effective de l'embargo imposé en vertu du paragraphe 6 de la résolution 713 (1991);

iii) Examiner toute information portée à son attention par des États au sujet de violations de l'embargo et, dans ce contexte, faire des recommandations au Conseil sur les moyens d'accroître l'efficacité de l'embargo;

iv) Recommander des mesures appropriées comme suite aux violations de l'embargo général et complet sur toutes les livraisons d'armements et d'équipements militaires à la Yougoslavie et fournir régulièrement au Secrétaire général des informations pour communication à l'ensemble des États membres».

6 Il s'avère que ce comité, appelé communément le «comité des sanctions contre la Yougoslavie» et composé de représentants d'États qui sont membres du Conseil de sécurité, est devenu un important organe permanent assurant la supervision au jour le jour de la mise en oeuvre des sanctions (3).

7 La Communauté a adopté différentes mesures afin de donner suite aux résolutions adoptées par le Conseil de sécurité. Celle en cause dans la présente affaire est le règlement (CEE) n_ 1432/92 du Conseil, du 1er juin 1992, interdisant les échanges entre la Communauté économique européenne et les républiques de Serbie et du Monténégro, tel qu'il a été modifié par le règlement (CEE) n_ 2015/92 du Conseil, du 20 juillet 1992 (4) (ci-après le «règlement sur les sanctions»).

8 Les considérants du règlement sur les sanctions se réfèrent aux développements dramatiques en Bosnie-Herzégovine et à l'intervention des républiques de Serbie et du Monténégro dans les affaires intérieures de la République de Bosnie-Herzégovine (5). Le Conseil déclare que la Communauté et ses États membres, réunis dans le cadre de la coopération politique, ont décidé qu'il y avait lieu de prendre des mesures pour dissuader les républiques de Serbie et du Monténégro de continuer à violer l'intégrité et la sécurité de la République de Bosnie-Herzégovine et pour les inciter à coopérer au rétablissement de la paix et du dialogue dans la région (6). Il se réfère ensuite à la résolution 757 (1992) établissant un embargo économique et conclut qu'il y a lieu d'arrêter les relations économiques de la Communauté avec les républiques de Serbie et du Monténégro (7). Il déclare que la Communauté et ses États membres sont convenus de recourir à un instrument communautaire, notamment afin d'assurer une mise en oeuvre uniforme dans l'ensemble de la Communauté «de certaines de ces mesures» (8). Le règlement sur les sanctions était fondé sur l'article 113 du traité.

9 Pour ce qui nous importe, le règlement sur les sanctions dispose que:

«Article premier

A partir du 31 mai 1992, sont interdites:

...

b) l'exportation vers les républiques de Serbie et du Monténégro de tous produits de base et produits originaires ou en provenance de la Communauté;

c) toutes activités ayant pour objet ou pour effet de promouvoir, directement ou indirectement, les opérations mentionnées aux points ... b);

...

Article 2

Les interdictions prévues à l'article 1er ne s'appliquent pas:

a) à l'exportation vers les républiques de Serbie et du Monténégro de produits de base et d'autres produits destinés à des fins strictement médicales et de denrées alimentaires, notifiée au comité créé par la résolution 724 (1991) du Conseil de sécurité des Nations unies, ainsi que l'exportation de produits de base et d'autres produits destinés à répondre à des besoins humanitaires essentiels, approuvée selon la procédure simplifiée et accélérée d'approbation tacite par ledit comité;

...

c) à toute activité ayant pour objet ou pour effet de promouvoir, directement ou indirectement, les opérations mentionnées aux points a)...;

...

Article 3

Les exportations vers les républiques de Serbie et du Monténégro de produits de base et d'autres produits destinés à répondre à des besoins humanitaires essentiels destinés à des fins strictement médicales ainsi que de denrées alimentaires sont soumises à l'autorisation préalable des autorités compétentes des États membres.

...»

10 Le règlement sur les sanctions ne contient aucune disposition explicite sur l'embargo financier ou sur les paiements relatifs à des exportations autorisées.

11 Dans le cas présent, il existe aussi une controverse à propos des règles générales de la Communauté sur les exportations. Le règlement (CEE) n_ 2603/69 du Conseil, du 20 décembre 1969, portant établissement d'un régime commun applicable aux exportations (9) (ci-après le «règlement sur les exportations») fixe un «principe fondamental» en son article 1er:

«Les exportations de la Communauté économique européenne à destination des pays tiers sont libres, c'est-à-dire non soumises à des restrictions quantitatives, à l'exception de celles qui sont appliquées conformément aux dispositions du présent règlement.»

12 L'article 11 du règlement sur les exportations dispose que:

«Sans préjudice d'autres dispositions communautaires, le présent règlement ne fait pas obstacle à l'adoption ou à l'application, par les États membres, de restrictions quantitatives à l'exportation justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, ou de protection de la propriété industrielle et commerciale.»

13 Le Royaume-Uni a mis en oeuvre les résolutions précitées et le règlement sur les sanctions par le Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, adopté par le gouvernement le 4 juin 1992 sous la forme d'un Order in Council, conformément à l'article 1er, paragraphe 1, du United Nations Act 1946. L'article 3 de l'Order interdit à toute personne de fournir ou de livrer des marchandises d'aucune sorte à une personne en rapport avec la Serbie ou le Monténégro, sauf sous couvert d'une autorisation délivrée par le Secretary of State. L'article 4 interdit toute exportation du Royaume-Uni vers toutes destinations en Serbie ou au Monténégro, sauf sous couvert d'une autorisation délivrée par le Secretary of State. L'article 10 est consacré aux transactions financières:

«1) Sauf autorisation donnée par le Treasury ou au nom de celui-ci, nul

a) ne fera de paiement ou de partie de paiement au moyen d'or, de titres, ou ne procédera à des investissements; ou

b) n'apportera aucun changement aux personnes en faveur desquelles une somme doit être versée ou à l'ordre desquelles de l'or, des titres ou des participations doivent être détenus, lorsqu'une telle opération est de celles auxquelles s'applique le présent article.

2) Les opérations auxquelles s'applique le présent article sont celles qui sont susceptibles de mettre à la disposition de toute personne ayant un lien avec la Serbie ou le Monténégro ou de verser en sa faveur des fonds ou d'autres ressources financières ou économiques, soit par transfert à partir du Royaume-Uni ou par quelque moyen que ce soit, soit par versement ou transfert de fonds ou de telles autres ressources à des personnes ayant un lien avec la Serbie et le Monténégro ou en leur faveur.

3) Toute autorisation délivrée par le Treasury ou en son nom en vertu du présent article peut être absolue ou assortie de conditions et peut être modifiée ou révoquée à tout moment par ou au nom du Treasury».

14 L'Order ne précise pas lui-même les principes sur lesquels se fonderait le Treasury pour décider d'autoriser ou non le transfert de tels fonds à partir du Royaume-Uni. Ces principes ont été précisés au nom du Treasury par une communication de la Banque d'Angleterre datée du 8 juin 1992. Le paragraphe 10 de cette communication, dans sa version en vigueur à l'époque des faits, dispose, pour ce qui nous importe en l'espèce:

«La Bank of England examinera les demandes spécifiques d'autorisation de débiter des comptes serbes à toutes autres fins, incluant:

...

c) les paiements à des fins charitables ou humanitaires».

Les faits et la procédure au principal

15 Centro-Com est une société commerciale de droit italien dont l'activité principale porte sur la fourniture de produits pharmaceutiques. Entre le 28 juillet et le 16 décembre 1992, Centro-Com a été autorisée par le comité des sanctions contre la Yougoslavie à exporter d'Italie quatorze lots de produits médicaux à destination de la société Sanitas au Monténégro et un lot d'équipements pour tests sanguins à destination de la société Montefarm au Monténégro. Sanitas et Montefarm sont des grossistes en produits médicaux. Centro-Com a aussi obtenu des autorités italiennes compétentes les licences d'exportation imposées par l'article 3 du règlement sur les sanctions. Entre le 15 octobre 1992 et le 6 janvier 1993, Centro-Com a exporté les quinze lots de produits d'Italie vers le Monténégro, le contrôle des douanes italiennes ayant eu lieu à Trieste.

16 Centro-Com devait obtenir les paiements relatifs aux exportations précitées d'un compte de dépôt détenu par la Banque nationale de Yougoslavie auprès de la Barclays Bank à Londres. Ce compte était gelé en application de l'article 10 du Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992 (10), sauf pour les paiements faits à partir de ce compte et autorisés par ou au nom du Treasury. A l'époque, la politique suivie par le gouvernement du Royaume-Uni était d'autoriser le débit des comptes serbes au Royaume-Uni pour le paiement d'exportations à caractère médical et humanitaire approuvées par les Nations unies à destination de la Serbie et à partir du Royaume-Uni ou de tout autre pays. La Barclays Bank a demandé à la Bank of England l'autorisation de débiter le compte, en faveur de Centro-Com, des montants dus pour chacun des lots exportés. Chaque demande a été adressée par lettre séparée et chacune d'entre elles a été faite avant le 29 janvier 1993. Le 24 février 1993, onze des quinze demandes avaient été approuvées par la Bank of England et la Barclays Bank avait payé les sommes en cause à Centro-Com.

17 Alors que la Bank of England traitait les demandes, le Foreign and Commonwealth Office a commencé à recevoir des rapports sur des détournements du régime d'autorisations délivrées par le comité des sanctions pour l'exportation de marchandises vers la Serbie et le Monténégro. Des rapports persistants de la mission d'assistance en matière de sanctions en Hongrie faisaient état de descriptions erronées de marchandises et de l'absence de fiabilité des documents délivrés ou apparemment délivrés par le comité des sanctions. La mission précisait qu'il était impossible de contrôler effectivement le régime à la frontière. De plus, on avait assisté au cours des trois mois précédents à une augmentation considérable de l'utilisation des fonds déposés au Royaume-Uni pour payer des marchandises exportées d'autres pays à destination de la Serbie, avec l'approbation des Nations unies. Le gouvernement du Royaume-Uni a aussi eu connaissance de préoccupations similaires dans d'autres pays sur le caractère inadapté du régime des sanctions. La France avait apparemment adopté une politique interdisant complètement le déblocage des fonds gelés pour payer des exportations à destination de la Serbie.

18 Le Treasury a alors pris la décision de modifier sa politique, de sorte à ne permettre le paiement d'exportations des catégories de marchandises exemptées au moyen de fonds serbes détenus au Royaume-Uni que si lesdites exportations étaient effectuées à partir de son territoire. La Bank of England a annoncé ce changement de politique à la Barclays Bank par lettre du 25 février 1993, dans laquelle elle déclarait:

«Désormais, il ne sera plus donné de suite favorable aux demandes d'autorisation de débiter des comptes serbes détenus auprès de banques britanniques en paiement de quelque marchandise que ce soit exportée vers la Serbie, à partir d'un pays autre que le Royaume-Uni».

Le même changement de politique a été décrit dans un communiqué supplémentaire par rapport à celui de la Bank of England du 8 juin 1992 (11), publié le 26 avril 1993. L'un des principaux motifs avancés pour ce changement était que le Department of Trade and Industry pouvait appliquer des contrôles sévères sur les marchandises exportées à partir du Royaume-Uni pour s'assurer que ces marchandises correspondaient effectivement aux documents y afférents. Il a été précisé au nom de la Bank of England dans la procédure qui s'est déroulée devant les juridictions anglaises que celle-ci ne considérait pas que Centro-Com était elle-même responsable d'une quelconque violation des sanctions.

19 A la suite du changement de politique, la Bank of England a refusé les quatre demandes restantes, adressées par la Barclays Bank, d'effectuer des paiements en faveur de Centro-Com par débit du compte de la Banque nationale de Yougoslavie. Centro-Com a alors contesté la légalité de la nouvelle politique et, en particulier, son application au paiement des quatre lots. Elle a introduit un recours devant la High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court). Centro-Com a soutenu, entre autres, que la nouvelle politique était incompatible avec le droit communautaire, en particulier avec l'article 113 du traité et le règlement sur les sanctions, l'article 7 du traité (aujourd'hui l'article 6) et l'article 30 du traité. La Divisional Court a rejeté le recours de Centro-Com dans son jugement du 6 septembre 1993 (12) et Centro-Com a formé appel de ce jugement devant la Court of Appeal. Celle-ci a aussi rejeté les arguments de Centro-Com fondés sur les articles 7 et 30 du traité mais, s'agissant de ceux fondés sur la politique commerciale commune de la Communauté et sur le règlement sur les sanctions, la Court of Appeal a considéré qu'elle ne pouvait pas trancher elle-même, en toute sécurité, certaines des questions soulevées. Elle a déféré les questions suivantes à la Cour:

«1) Est-il conforme à la politique commerciale commune de la Communauté et, notamment, à l'article 113 du traité CE et au règlement (CEE) n_ 1432/92 du Conseil, interdisant les échanges entre la Communauté économique européenne et les républiques de Serbie et du Monténégro (JO L 151 du 3 juin 1992, p. 4), qu'un État membre A prenne des mesures nationales interdisant le déblocage de fonds déposés sur son territoire mais appartenant à une personne domiciliée en Serbie ou au Monténégro alors que

1. le déblocage des fonds est demandé pour permettre le paiement à un ressortissant d'un État membre B de produits exportés par lui de cet État membre B vers la Serbie ou le Monténégro,

2. a) le comité des sanctions des Nations unies a reconnu que les produits étaient destinés à des fins strictement médicales au sens de la résolution 757 du Conseil de sécurité des Nations unies,

b) les produits exportés ont fait l'objet d'une autorisation préalable d'exportation, délivrée par les autorités compétentes de l'État membre B, conformément au règlement n_ 1432/92,

3. les règles nationales autorisent le déblocage de fonds en vue de payer l'exportation de tels produits à partir de l'État membre A lui-même lorsque l'autorisation d'exportation précitée [paragraphe 2, sous b)] a été délivrée par les autorités compétentes de l'État membre A, et que

4. l'État membre A a jugé nécessaire ou utile de prendre de telles mesures internes afin de permettre l'application effective de la résolution 757 du Conseil de sécurité?

2) Les dispositions de l'article 234 du traité CE ont-elles une incidence sur la réponse à la première question?»

La première question

20 En posant sa première question, la Court of Appeal demande pour l'essentiel si le changement de politique du Royaume-Uni sur le déblocage de fonds destinés au paiement d'exportations autorisées à destination de la Serbie et du Monténégro, tel qu'il est décrit ci-dessus, est compatible avec la politique commerciale de la Communauté, y compris le règlement sur les sanctions. Cette question soulevant quelques points difficiles et nouveaux, il est peut-être utile d'exposer d'abord les principaux arguments présentés à la Cour à propos de cette question.

21 Centro-Com se réfère à la jurisprudence de la Cour sur la compétence exclusive de la Communauté dans le domaine de la politique commerciale (13), et souligne que l'article 113 doit être interprété de façon extensive (14). Le règlement sur les sanctions a mis en oeuvre une politique commerciale commune en matière d'exportations à destination de la Serbie et du Monténégro. Centro-Com reconnaît que le règlement a été adopté dans un contexte de politique étrangère particulier, mais cette circonstance ne peut pas, selon elle, altérer la nature précise des mesures que la Communauté était appelée à adopter. La Communauté a exercé sa compétence exclusive en matière commerciale et aucune compétence supplémentaire n'est laissée aux États membres dans le domaine spécifique où l'instrument de la Communauté a été adopté.

22 Même si le règlement laissait aux États membres la compétence de mettre en oeuvre les sanctions des Nations unies en allant au-delà de ses dispositions, cette compétence devrait toujours être exercée par les États membres de façon à ne pas être incompatible avec la finalité et l'objet du règlement et à n'affecter ni son application uniforme ni d'autres dispositions de droit communautaire ou des droits qui en découlent. Centro-Com estime que le changement de politique contesté est incompatible avec l'article 113 du traité et le règlement sur les sanctions. Le fait que l'embargo financier prévu au paragraphe 5 de la résolution 757 (1992) (15) n'a pas été reproduit expressément dans le règlement ne peut pas être considéré comme une reconnaissance de compétence des États membres à cet égard. D'après Centro-Com, l'objet du paragraphe 5 a été abordé par la disposition contenue à l'article 1er, sous c), du règlement sur les sanctions, qui englobe tous les cas de figure et interdit «toute activité ayant pour objet ou pour effet de promouvoir, directement ou indirectement, les opérations mentionnées aux points a) et b)...».

23 Centro-Com soutient par ailleurs que, en droit communautaire, le droit de réaliser des opérations commerciales avec des entités étrangères n'est rien d'autre qu'un aspect spécifique d'un droit fondamental à la liberté économique. Le règlement sur les sanctions ayant autorisé certaines exportations, il a institué un droit individuel à réaliser des opérations commerciales. C'est en parfaite conformité avec les dispositions du droit communautaire que Centro-Com a exporté des marchandises et elle est donc tout à fait en droit d'en obtenir le paiement. Le refus des autorités du Royaume-Uni de débloquer les fonds viole le droit fondamental de Centro-Com à réaliser des opérations commerciales avec des entités étrangères. Les autorités nationales ne peuvent imposer aucune condition supplémentaire par rapport à celles prévues spécifiquement par le règlement. Elles ne peuvent pas opérer de discrimination en réservant un traitement différent selon l'État membre d'exportation.

24 Les gouvernements italien, néerlandais, belge et la Commission viennent à l'appui des arguments de Centro-Com.

25 Selon le gouvernement italien, les dispositions nationales relatives au paiement d'exportations affectent directement les opérations commerciales et relèvent donc de la politique commerciale commune. Le règlement sur les sanctions, qui est fondé sur l'article 113 du traité, doit être mis en oeuvre de façon uniforme. Si le comité des sanctions des Nations unies a reconnu que les produits étaient destinés à des fins strictement médicales [article 2, sous a), du règlement] et si l'autorité compétente d'un État membre a délivré une autorisation d'exportation, l'interdiction d'exportation prévue à l'article 1er, sous b), du règlement n'est pas applicable. Les États membres ne peuvent pas introduire unilatéralement des conditions autres que celles prévues par le règlement pour restreindre encore les cas dans lesquels l'interdiction ne s'applique pas. Dans un domaine couvert par l'article 113 du traité, les États membres n'ont aucun pouvoir d'adopter des dispositions différentes ou subséquentes susceptibles d'altérer l'uniformité d'action requise de tous les États membres. Le changement de politique contesté ne peut pas être justifié au motif qu'il permet d'appliquer efficacement la résolution 757 (1992): si un État membre estime que les mesures adoptées par la Communauté sont inadaptées, il doit prendre des initiatives pour qu'elles soient modifiées et il ne peut pas agir unilatéralement. De plus, les mesures prises par le Royaume-Uni supposent nécessairement que les contrôles à l'exportation devant être effectués par les autorités compétentes des États membres en vertu du règlement sur les sanctions sont inefficaces. L'espèce de «monopole de contrôle» institué par la modification contestée de politique, outre qu'elle est incompatible avec les principes de la politique commerciale commune, est préjudiciable pour les autorités des autres États membres.

26 D'après le gouvernement néerlandais, le règlement sur les sanctions ne concernant pas les services financiers, les États membres demeurent compétents pour prévoir des règles relatives à la fourniture de services financiers destinés aux républiques de Serbie et du Monténégro. Les compétences nationales doivent toutefois s'exercer conformément aux règles de droit communautaire. La condition imposant que les exportations autorisées soient réalisées à partir du Royaume-Uni désavantage les exportateurs établis dans d'autres États membres, dans la mesure où il est prévu que les paiements soient réalisés au moyen de fonds détenus au Royaume-Uni. Le désavantage est encore accentué du fait que Londres est une place financière majeure. Une telle différence de traitement équivaut à une discrimination indirecte fondée sur la nationalité et elle est incompatible avec l'article 6 du traité. La différence de traitement ne peut pas être justifiée par la nécessité d'appliquer l'embargo de façon aussi stricte que possible. La condition imposée par le Royaume-Uni pourrait être appliquée dans les relations avec des pays tiers mais, s'agissant des relations entre États membres, c'est le principe de la reconnaissance mutuelle des autorisations d'exportation qui s'applique. De plus, si des doutes surgissaient sur l'authenticité ou l'exactitude d'une autorisation d'exportation délivrée par un autre État membre, on pourrait recourir à l'assistance mutuelle en vertu du règlement (CEE) n_ 1468/81 du Conseil, du 19 mai 1981, relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière ou agricole (16). La condition imposée par le Royaume-Uni est donc disproportionnée.

27 Le gouvernement néerlandais estime que la mesure contestée n'est pas non plus conforme au règlement sur les sanctions. Les principes de non-discrimination et de proportionnalité sont contraignants à l'égard du Conseil et une interprétation du règlement qui équivaut à une violation de ces principes ne peut pas être correcte. Cette conclusion est renforcée par les articles 7 A à 73 B du traité: il existe un marché unique pour les mouvements de capitaux et les paiements qui ne peut pas de nouveau être partagé par des mesures adoptées pour mettre en oeuvre des sanctions économiques. Le règlement ayant autorisé certaines exportations, il devrait être possible pour les producteurs et opérateurs de tous les États membres de réaliser des exportations sur un pied d'égalité.

28 Le gouvernement belge est d'avis qu'une interdiction de transférer des fonds destinés au paiement d'exportations de marchandises relève de la compétence de la Communauté au titre de la politique commerciale. Il invoque l'avis 1/94 dans lequel la Cour a déclaré qu'un embargo portant sur l'importation ou l'exportation de marchandises ne pouvait être effectif sans une interruption des services de transport, cette dernière apparaissant «comme l'accessoire nécessaire de la mesure principale» (17). De même, une interdiction de transfert de fonds portant sur une vente peut être considérée comme l'accessoire de l'interdiction d'exportation de marchandises. Inversement, des exceptions prévues en faveur d'exportations de produits humanitaires doivent être assorties d'exceptions correspondant aux interdictions de transferts financiers. Les États membres ne devraient pas adopter de mesures unilatérales pour réduire les risques de fraude à l'occasion de demandes d'autorisation d'exportation. Les difficultés éventuelles devraient être examinées par les autorités communautaires et une position commune devrait être adoptée. Les mesures unilatérales peuvent se traduire par un détournement de trafic.

29 La Commission reconnaît que le règlement sur les sanctions ne couvre pas directement le gel des avoirs financiers. Le règlement a toutefois institué un régime d'autorisation pour les exportations permises en exigeant que le comité des sanctions des Nations unies approuve l'exportation et que l'État membre compétent délivre une licence d'exportation. L'insertion de ces deux conditions assurait une approche harmonisée dans l'application des exceptions autorisées par la résolution 757 (1992). D'après la Commission, il existe un lien évident entre la possibilité de réaliser des exportations de marchandises relevant des catégories exemptées et la possibilité d'obtenir des paiements au titre de ces exportations. La possibilité d'obtenir un paiement est, en fait, accessoire par rapport à la possibilité d'exporter.

30 La Commission rappelle aussi que l'interdiction d'exportation instituée par le règlement sur les sanctions constituait une dérogation au régime général applicable en vertu du règlement sur les exportations. La Commission considère que la condition imposée par le Royaume-Uni en l'espèce a des effets très proches de ceux d'une interdiction totale des échanges et constitue, par conséquent, une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 1er du règlement sur les exportations. Par ailleurs, le Royaume-Uni ne peut en principe pas invoquer l'article 11 du règlement qui permet aux États membres d'imposer des restrictions pour certains motifs, dont l'ordre public et la sécurité publique. Pour la Commission, il importe en l'occurrence d'appliquer des principes analogues à ceux qui s'appliquent à l'article 36 du traité: les États membres ne peuvent pas prendre de mesures unilatérales dès lors qu'il existe des règles harmonisées (18). C'est uniquement si le Royaume-Uni pouvait démontrer que l'objectif de la mesure unilatérale n'était pas atteint par les mesures communautaires qu'elle pourrait être justifiée. La Commission relève que, dans le cas présent, rien ne permet de penser que les autorités compétentes des États membres délivraient des licences d'exportation sur une base incorrecte ou bien que cet aspect du régime ne fonctionnait pas correctement. La Commission se réfère aussi aux possibilités d'assistance mutuelle et d'échange d'informations entre les autorités compétentes.

31 Même si l'action du Royaume-Uni pourrait en principe être justifiée sur la base de l'article 11 du règlement sur les exportations, la Commission considère néanmoins qu'elle devrait respecter le principe de proportionnalité et une interdiction généralisée ne respecterait pas cette condition.

32 La Commission analyse aussi l'article 224 du traité mais conclut que l'action du Royaume-Uni n'est pas justifiée non plus par référence à cette disposition. La Commission juge par ailleurs que la mesure contestée équivaut à une discrimination dissimulée et fondée sur la nationalité, qui n'est pas justifiée par les circonstances objectives, et qu'elle viole donc l'article 6 du traité.

33 Le Royaume-Uni fait valoir que le changement de politique contesté est compatible avec la politique commerciale commune et avec le règlement sur les sanctions. Il avance trois arguments principaux à l'appui de sa position et soutient que chacun d'entre eux est concluant.

34 Dans son premier argument, il fait valoir que les mesures contestées ont été adoptées en vertu d'une compétence nationale dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Le Royaume-Uni est d'avis que les mesures adoptées pour exécuter des obligations découlant de la Charte des Nations unies sont des exemples par excellence de matières relevant de la politique étrangère et de sécurité. Ces matières ne tombent pas dans le champ d'application du traité CE. Il est vrai que le Conseil a adopté le règlement sur les sanctions mais l'adoption de ce règlement doit être considérée comme la mise en oeuvre, au niveau communautaire, de l'exercice des compétences nationales dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, et non pas comme une négation de ces compétences ou un moyen de les écarter.

35 Le traité sur l'Union européenne, qui est entré en vigueur après l'adoption du règlement sur les sanctions, confirme que les domaines de la politique étrangère et de sécurité demeurent en dehors du traité CE et relèvent de la compétence des États membres. Il est vrai que les articles 73 G et 228 A du traité CE, introduits par le traité sur l'Union européenne, prévoient de nouveaux pouvoirs en matière de sanctions. Lorsqu'une action relative à la politique étrangère et de sécurité commune appelle l'adoption de sanctions par la Communauté, les articles 73 G et 228 A offrent aujourd'hui une base spécifique à ces sanctions. Si toutefois, selon le Royaume-Uni, les États membres doivent évidemment se conformer à toutes les mesures adoptées en vertu de ces dispositions, l'adoption de ces mesures n'a pas pour effet de supprimer les compétences nationales dans le domaine auquel elles se rapportent.

36 Le Royaume-Uni soutient dans son deuxième argument que les restrictions au déblocage ou aux mouvements de fonds ne relèvent pas du champ d'application de la politique commerciale commune. Le traité CEE ne contenait aucune disposition spécifique relative aux mouvements de capitaux ou aux paiements entre la Communauté et les pays tiers (par opposition aux mouvements intracommunautaires, domaine dans lequel les dispositions sur les mouvements de capitaux et les paiements étaient distinctes de celles relatives à la libre circulation des marchandises et des services). De nouveau, le traité sur l'Union européenne a clarifié la situation en introduisant les articles 73 B à 73 H qui sont consacrés aux mouvements de capitaux et aux paiements, non seulement entre les États membres mais aussi entre les États membres et les pays tiers. L'existence d'un tel corps distinct de dispositions montre clairement que ces questions tombent en dehors du champ de la politique commerciale commune (19). Il ne fait pas de doute, selon le Royaume-Uni, que les amendements apportés par le traité sur l'Union européenne n'ont pas modifié et n'étaient pas destinés à modifier la portée de l'article 113, l'objet limité du règlement sur les sanctions, qui couvre uniquement des questions non financières, étant lui-même un reflet de la portée limitée de l'article 113.

37 En troisième lieu, le Royaume-Uni fait valoir que les mesures contestées ne sont pas incompatibles avec la politique commerciale commune. Il examine tout d'abord le règlement sur les sanctions et se demande si une restriction au déblocage d'avoirs détenus sur un compte bancaire britannique pourrait éventuellement constituer une restriction quantitative aux exportations, interdite par l'article 1er du règlement sur les exportations. Même si cette restriction devait constituer une restriction quantitative, elle bénéficierait de la dérogation prévue à l'article 11 du règlement. Le Royaume-Uni se réfère aux conclusions que nous avons présentées dans les affaires Richardt et «Les Accessoires Scientifiques» (20), Werner et Leifer e.a. (21), dans lesquelles nous avons considéré que les États membres disposaient d'une large marge d'appréciation sur les questions telles que la sécurité publique et la protection de la santé et de la vie humaines. La résolution 757 (1992) et les constatations faites par la Court of Appeal dans le cas présent montrent de toute évidence que les mesures prises par les autorités du Royaume-Uni étaient justifiées par des considérations liées à la sécurité publique et à la santé et à la vie humaines.

38 Le règlement sur les sanctions n'interdisait pas non plus les mesures contestées. Celles-ci concernaient la mise en oeuvre d'un aspect de la résolution 757 (1992) qui n'était pas couvert du tout par le règlement. L'intention a dû être de donner aux États membres la possibilité d'adopter les mesures requises pour mettre en oeuvre des aspects de la résolution qui n'étaient pas couverts par le règlement. Si ces mesures étaient soumises à autorisation, celle-ci pouvait et devait être implicite. Il est impensable que la Communauté aurait privé les États membres du pouvoir de se conformer à l'obligation qui leur incombe de donner plein effet à la résolution.

39 Nous en revenons maintenant à l'examen des différents points soulevés par la première question. Nous les aborderons au regard des trois arguments principaux du Royaume-Uni: l'argument relatif à la compétence nationale dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, la portée de la politique commerciale commune et l'impact du règlement sur les sanctions et du règlement sur les exportations.

L'argument relatif à la compétence nationale dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité

40 Comme nous l'avons indiqué, le Royaume-Uni soutient qu'il était habilité à adopter les mesures en cause en vertu de ses compétences nationales dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Il n'est en effet pas contesté que, tant avant qu'après l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, les États membres ont conservé leurs compétences dans ce domaine et que la Communauté ne dispose d'aucun pouvoir général de développer une politique étrangère et de sécurité commune. Il n'est cependant pas contesté non plus que les compétences nationales doivent être exercées conformément aux règles du droit communautaire. Aucun État membre ne saurait se soustraire à l'application de ces règles en se référant simplement à des considérations liées à la politique étrangère ou de sécurité. La Cour l'a confirmé dans ses arrêts Werner et Leifer e.a. Ces affaires concernaient des restrictions à l'exportation de biens dits à double usage en application d'une loi allemande qui touchait nettement à la sécurité publique. Il était demandé à la Cour si l'article 113 du traité et la législation communautaire sur les exportations interdisaient de telles restrictions. La Cour a invoqué l'obligation de ne pas interpréter la notion de politique commerciale commune de façon restrictive et a jugé que (22):

«Une mesure ayant pour effet d'empêcher ou de restreindre l'exportation de certains produits, telle celle décrite dans la question préjudicielle, ne saurait être soustraite du domaine de la politique commerciale commune au motif qu'elle vise à atteindre des objectifs de politique étrangère et de sécurité.

En effet, l'objet spécifique de la politique commerciale, laquelle a trait aux échanges avec les pays tiers et est fondée, selon l'article 113, sur la notion de politique commune, exige qu'un État membre ne puisse en restreindre sa portée en déterminant librement, eu égard à ses propres impératifs de politique étrangère ou de sécurité, si une mesure relève de l'article 113».

41 Nous allons analyser la notion de restriction à l'exportation et voir en particulier, ci-après, si les mesures contestées sont couvertes par cette notion. Il importe néanmoins de souligner à ce stade que, d'après la Cour, le simple fait qu'une mesure sert un objectif de politique étrangère ou de sécurité ne signifie pas qu'elle ne peut pas relever du champ d'application de la politique commerciale commune. Cette affirmation nous semble pleinement justifiée. De nombreuses mesures de politique commerciale peuvent revêtir une dimension plus générale de politique étrangère ou de sécurité. Lorsque, par exemple, la Communauté conclut un accord commercial avec la Russie, il ne fait pas de doute que cet accord ne peut pas être dissocié du contexte politique plus large des relations entre l'Union européenne, ses États membres et la Russie.

42 En soi, des mesures d'embargo sont peut-être le meilleur exemple de mesures de politique commerciale destinées essentiellement à atteindre des objectifs de politique étrangère. Il est vrai que, à la suite des amendements apportés par le traité sur l'Union européenne (qui n'était pas encore en vigueur au moment des faits), l'article 228 A du traité CE, complété par l'article 73 G sur les mouvements de capitaux et les paiements, offre aujourd'hui un fondement juridique spécifique pour adopter des mesures d'embargo. Ces amendements peuvent avoir soustrait les mesures d'embargo du champ d'application de l'article 113 du traité. Ils démontrent néanmoins aussi que la Communauté a le pouvoir d'adopter de telles mesures et, en établissant un lien exprès avec la politique étrangère et de sécurité envisagée dans le traité sur l'Union européenne, ils corroborent la thèse selon laquelle la Communauté peut adopter des mesures revêtant une dimension de politique étrangère ou de sécurité. L'introduction de l'article 228 A ne signifie pas que la Communauté ne pouvait pas auparavant (comme elle l'a fait) imposer de sanctions économiques sur la base de l'article 113 du traité. C'est le contraire qui est vrai. L'article 228 A a codifié une pratique fermement établie, nettement destinée à être développée davantage, et offre aujourd'hui un fondement plus spécifique dans le traité.

43 L'argument du Royaume-Uni consacré à la compétence nationale dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité suggère aussi que les États membres disposent d'une plus grande liberté pour interpréter, appliquer ou compléter des actes communautaires qui revêtent une dimension de politique étrangère ou de sécurité, que ce n'est le cas à l'égard d'autres actes communautaires. Une telle opinion ne saurait être partagée. L'interprétation d'un acte communautaire dépend de ses objectifs, de ses termes et de son contexte. Le fait qu'il présente une dimension de politique étrangère ou de sécurité peut donc influencer son interprétation mais cela ne signifie en principe pas que les États membres ont une plus grande marge de manoeuvre. En effet, la pratique consistant à adopter des mesures d'embargo dans le cadre d'un règlement communautaire est inspirée en partie par le souci d'assurer une mise en oeuvre uniforme de ces mesures. Les considérants du règlement sur les sanctions, qui est en cause dans la présente affaire, le confirment en des termes qui sont reproduits dans de nombreux règlements imposant des sanctions (23).

44 Nous en concluons que la circonstance que les États membres demeurent compétents dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité n'apporte aucune aide pour répondre à la question de savoir si les mesures contestées, qui ont été adoptées par le Royaume-Uni, sont compatibles avec la politique commerciale commune.

La politique commerciale commune et les paiements

45 Il est de jurisprudence constante que la notion de politique commerciale commune doit recevoir une interprétation extensive; de plus, l'énumération contenue à l'article 113 sur les aspects couverts par la politique commerciale commune n'est pas exhaustive (24). Il est aussi bien établi que, l'entière responsabilité de la politique commerciale ayant été transférée à la Communauté par l'article 113, paragraphe 1, les mesures nationales de politique commerciale ne sont permises que si elles sont spécifiquement autorisées par la Communauté (25).

46 Il importe en l'occurrence de savoir si des mesures concernant les paiements d'exportations à destination de pays tiers sont couvertes par la politique commerciale commune. S'il y avait lieu de répondre par l'affirmative à cette question, les mesures contestées ne seraient permises que si elles étaient autorisées spécifiquement par la Communauté. Un éventail d'opinions différentes ont été exprimées sur cette question. A l'une des extrémités de l'éventail, on trouve la position du gouvernement italien selon lequel les mesures nationales relatives aux paiements d'exportations affectent directement les opérations commerciales et relèvent donc de la politique commerciale commune. D'après la thèse du Royaume-Uni, qui se situe à l'autre extrême, les restrictions au déblocage ou aux mouvements de fonds ne tombent pas dans le champ d'application de la politique commerciale commune.

47 Le Royaume-Uni souligne à juste titre que le traité CEE, dans sa version applicable au moment des faits, ne contenait aucune disposition sur les mouvements de capitaux ou les paiements entre la Communauté et les pays tiers. La seule disposition consacrée aux paiements était l'article 106 du traité qui prévoyait, en son paragraphe 1, la libération des paiements liés aux mouvements de marchandises, de services ou de capitaux entre les États membres. On pourrait soutenir en se fondant sur cette disposition que le traité opérait une distinction entre les échanges et les paiements en général. Nous ne sommes cependant pas convaincu que cet argument ait beaucoup de poids: l'argument contraire consisterait à dire que les paiements extérieurs étaient couverts par la politique commerciale commune, dès lors qu'aucune distinction n'était faite au sujet du commerce extérieur.

48 Au niveau de la législation communautaire, il semblerait que les instruments fondamentaux de la politique commerciale commune sont, dans une large mesure, muets sur la question des paiements d'importations ou d'exportations. Le règlement sur les exportations ne se réfère pas aux paiements et le règlement (CEE) n_ 288/82 du Conseil, du 5 février 1982, relatif au régime commun applicable aux importations (26), applicable au moment des faits, dispose uniquement en son article 21 qu'il ne fait pas obstacle à des «formalités spéciales en matière de change».

49 La politique de la Communauté en matière de sanctions économiques semble confirmer que les paiements n'étaient pas considérés comme relevant de l'article 113. Comme nous l'avons vu, le règlement sur les sanctions ne contient aucune disposition consacrée à l'embargo financier ni de dispositions explicites sur les paiements relatifs à des exportations autorisées (27). Il ne fait pas de doute que l'argument avancé par Centro-Com et selon lequel l'article 1er, sous c), du règlement est une disposition couvrant tous les cas de figure, qui est notamment consacrée à l'embargo financier défini au paragraphe 5 de la résolution 757 (1992), est indéfendable. L'article 1er, sous c), porte sur les activités qui ont pour objet ou pour effet de promouvoir les importations ou les exportations prohibées. L'embargo financier n'était toutefois pas limité aux paiements d'importations ou d'exportations mais concernait tous les transferts de fonds et de toutes autres ressources financières ou économiques. Il importe aussi de relever que le paragraphe 5 de la résolution prévoit une exemption pour les «paiements destinés exclusivement à des fins d'ordre strictement médical ou humanitaire et à des denrées alimentaires», disposition qui n'a pas été incluse dans le règlement sur les sanctions.

50 De même, il semblerait que les mesures concernant les opérations financières aient aussi été exclues d'autres mesures d'embargo adoptées par la Communauté au titre de l'article 113 du traité (28).

51 Lorsqu'on interprète la notion de politique commerciale commune, il est aussi opportun de tenir compte du contexte international (29). L'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (ci-après le «GATT») contient des dispositions relatives aux paiements. L'article Ier, consacré au traitement général de la nation la plus favorisée, porte sur les «droits de douanes et les impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'exportation ou à l'occasion de l'importation ou de l'exportation, ainsi que ceux qui frappent les transferts internationaux de fonds effectués en règlement des importations ou des exportations» (voir paragraphe 1). L'article XV concerne les dispositions en matière de change, matière qui affecte manifestement les paiements d'exportations et d'importations. Ses dispositions se réfèrent généralement à la coopération avec le Fonds monétaire international. L'article XV, paragraphe 4, dispose que «les parties contractantes s'abstiendront de toute mesure de change qui irait à l'encontre de l'objectif des dispositions du présent Accord». Par ailleurs, l'article XII est consacré aux restrictions quantitatives destinées à protéger l'équilibre de la balance des paiements. Bien que ces dispositions illustrent le lien évident existant entre les échanges et les mesures affectant les paiements, elles ne touchent pas directement à la libération des paiements.

52 Nous estimons que, sur cette toile de fond, rien ne justifie l'opinion selon laquelle, en principe, toutes les mesures relatives aux paiements, qui sont susceptibles d'affecter les exportations en provenance ou les importations à destination de la Communauté, étaient couvertes par la politique commerciale commune, et que les États membres ne pouvaient adopter de telles mesures qu'en présence d'une autorisation spécifique de la Communauté. Il est vrai que les décisions relatives aux paiements peuvent affecter les exportations et les importations. Cela ne suffit toutefois pas à les faire entrer dans le champ d'application de la politique commerciale commune.

53 Cela étant, bien que nous ne reconnaissions pas que toutes les mesures concernant ou affectant les paiements relèvent du champ d'application de la politique commerciale commune, on ne saurait exclure, en principe, que la politique commerciale commune est susceptible d'affecter certaines mesures relatives aux paiements. Le fait que les mesures adoptées dans le cadre de la politique commerciale commune doivent être efficaces (le principe de l'effet utile) peut par exemple exiger que des limites soient imposées au pouvoir des États membres de réglementer les paiements. Si un règlement communautaire prévoyait que toutes les importations dans la Communauté en provenance de la Chine sont libres, une disposition nationale interdisant les paiements en faveur de ressortissants ou d'entreprises chinois porterait manifestement préjudice à l'application correcte de ce règlement. Une telle disposition nationale pourrait être considérée comme une restriction à l'importation, incompatible avec le règlement.

54 Cet exemple vise à montrer ce que nous jugeons être la véritable question soulevée dans le cas présent: les règles communautaires sur les exportations à destination des républiques de Serbie et du Monténégro interdisaient-elles au Royaume-Uni d'adopter les mesures contestées, ou ces mesures étaient-elles autorisées en vertu de ces règles? Nous estimons qu'il est plus adéquat d'examiner cette question que celle de la compétence, qui est abstraite. La Cour a adopté une approche identique dans l'arrêt Werner (30). Dans cette affaire, la juridiction de renvoi demandait de façon générale si l'article 113 du traité s'opposait à des dispositions nationales en matière de commerce extérieur imposant des autorisations d'exportation. La Cour n'a cependant pas répondu dans l'abstrait mais a examiné la portée du règlement sur les exportations.

55 Avant d'en venir à l'examen de la portée du règlement sur les sanctions et du règlement sur les exportations pour trancher cette question, nous devons souligner que la situation a changé depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne. A l'heure actuelle, les paiements entre les États membres et les pays tiers sont couverts par l'article 73 B, paragraphe 2, du traité CE, qui dispose que:

«Dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux paiements entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites.»

56 L'article 73 G du traité évoque aussi les paiements extérieurs, qui dispose que:

«1. Si, dans les cas envisagés à l'article 228 A, une action de la Communauté est jugée nécessaire, le Conseil, conformément à la procédure prévue à l'article 228 A, peut prendre, à l'égard des pays tiers concernés, les mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements.

2. Sans préjudice de l'article 224 et aussi longtemps que le Conseil n'a pas pris de mesures conformément au paragraphe 1, un État membre peut, pour des raisons politiques graves et pour des motifs d'urgence, prendre des mesures unilatérales contre un pays tiers concernant les mouvements de capitaux et les paiements. La Commission et les autres États membres sont informés de ces mesures au plus tard le jour de leur entrée en vigueur.

Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut décider que l'État membre concerné doit modifier ou abolir les mesures en question. Le président du Conseil informe le Parlement européen des décisions prises par le Conseil.»

57 Nous ne croyons toutefois pas que, pour les besoins de la présente affaire, nous puissions tirer d'éléments de ces dispositions. Le fait qu'il existe aujourd'hui des dispositions explicites sur les paiements n'a pas pour effet d'exclure que, avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, les paiements relevaient dans une certaine mesure de la politique commerciale commune. Cela n'a certainement pas pour effet d'exclure que la législation communautaire adoptée dans le cadre de la politique commerciale commune puisse avoir imposé des limites aux mesures nationales relatives aux paiements d'importations en provenance ou d'exportations à destination de pays tiers.

La portée du règlement sur les sanctions et du règlement sur les exportations

58 L'article 1er, sous b), du règlement sur les sanctions prohibe les exportations à destination des républiques de Serbie et du Monténégro. L'article 2, sous a), prévoit que l'interdiction ne s'applique pas aux exportations de certaines catégories de produits et l'article 2, sous c), exempte toute activité ayant pour objet ou pour effet de promouvoir de telles exportations. Ces dispositions ne disent pas explicitement que ces exportations sont libres. La Commission soutient cependant à juste titre dans ses observations écrites que l'exception prévue à l'article 2, sous a), implique que ces exportations sont régies par les règles générales communautaires applicables aux exportations, contenues dans le règlement sur les exportations. L'interdiction des exportations à destination des républiques de Serbie et du Monténégro a dérogé à l'évidence aux dispositions du règlement sur les exportations, en particulier à l'article 1er, qui prévoit que les exportations de la Communauté à destination des pays tiers sont libres. Cette interdiction ne s'appliquant pas à certaines catégories d'exportations, les règles du règlement sur les exportations doivent continuer à s'appliquer.

59 L'article 1er du règlement sur les exportations précise que l'expression exportations libres signifie que les marchandises sont «non soumises à des restrictions quantitatives, à l'exception de celles qui sont appliquées conformément aux dispositions du présent règlement». La question qui se pose est donc de savoir si les mesures contestées représentent une restriction à l'exportation incompatible avec cette disposition. Les arguments plaidant en faveur d'une réponse affirmative et ceux plaidant en faveur d'une réponse négative se contrebalançant selon nous avec précision, nous envisagerons les deux situations.

60 La Cour a interprété l'article 1er dans les arrêts Werner et Leifer e.a. (31). La question posée dans ces affaires consistait à savoir si l'article 1er s'appliquait à des mesures nationales imposant une autorisation d'exportation pour certains produits. La Cour a rejeté les conclusions du gouvernement allemand selon lequel l'article 1er n'interdit que les restrictions quantitatives à l'exportation et non les mesures ayant un effet équivalent. Le fait que l'article 34 du traité, consacré à la libre circulation des marchandises dans la Communauté, établit une distinction entre les restrictions quantitatives à l'exportation et les mesures ayant un effet équivalent a été jugé dépourvu de pertinence pour l'interprétation du règlement sur les exportations. La Cour a déclaré que, pour interpréter le règlement, il était nécessaire de tenir compte non seulement de son libellé, mais aussi du contexte dans lequel il a été pris et des objectifs des règles dont il fait partie. La Cour a considéré que (32):

«Un règlement, fondé sur l'article 113 du traité et ayant pour objectif la mise en oeuvre du principe de la liberté d'exportation sur le plan communautaire ... ne saurait exclure de son champ d'application des mesures prises par les États membres dont l'effet équivaut à une restriction quantitative dès lors que leur application peut aboutir, comme en l'espèce, à une interdiction d'exportation».

61 La Cour a jugé que cette interprétation était corroborée par l'article XI du GATT qui fait état, à son paragraphe 1, de «prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions, que l'application en soit faite au moyen de contingents, de licences d'importation ou d'exportation ou de tous autres procédés».

62 Dans les conclusions que avons présentées dans ces affaires, nous avons de la même façon estimé que, même si l'on peut soutenir que l'article 1er ne s'applique pas à toutes les mesures ayant un effet équivalent, il doit certainement être considéré comme interdisant les mesures dont l'effet équivaut à bannir complètement certaines catégories spécifiques d'exportations (33).

63 Nous ne sommes cependant pas convaincu que, dans les arrêts Werner et Leifer e.a., la Cour ait entendu adopter une interprétation large de l'article 1er du règlement sur les exportations. En particulier, nous ne pensons pas que la notion large de mesures d'effet équivalent, qui est la pierre angulaire de la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des marchandises dans la Communauté, devrait être étendue aux exportations à destination des pays tiers. L'article 1er se réfère uniquement aux restrictions quantitatives et ne fait pas mention des mesures d'effet équivalent. Si le règlement avait pour objectif d'éliminer tous les obstacles à l'exportation à destination des pays tiers d'une façon analogue à l'élimination des obstacles aux échanges intracommunautaires, on s'attendrait pour le moins à trouver une référence explicite à la notion de mesures d'effet équivalent. Par ailleurs, il est manifeste que l'élimination des obstacles aux échanges intracommunautaires sert à établir un marché intérieur et que le règlement sur les exportations n'a pas pour objet d'étendre le marché intérieur aux pays tiers. Un parallèle peut être tiré à cet égard avec des affaires telles que Polydor et RSO Records (34), dans laquelle la Cour a souligné que l'interdiction de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, incluse dans les accords de libre-échange conclus entre la Communauté et des pays tiers, ne doit pas être interprétée de façon aussi large que l'article 30 du traité. Dès lors que le règlement sur les exportations ne vise pas à établir un marché intérieur ni même une zone de libre-échange et qu'il ne fait pas mention de la notion de mesures d'effet équivalent, il ne fait pas de doute selon nous qu'il n'est pas nécessaire de recourir à une interprétation large de l'interdiction de restrictions quantitatives. Une telle interprétation large semble particulièrement inopportune dans le cadre de l'embargo à l'égard des républiques de Serbie et du Monténégro. En l'occurrence, l'autorisation de réaliser des exportations est une exception à l'interdiction générale d'importations et d'exportations, et les dérogations ne doivent pas recevoir d'interprétation extensive.

64 Toutefois, même si l'on s'inspire d'une interprétation stricte de la règle relative à la liberté d'exportation, il est clair selon nous qu'elle couvre certaines restrictions en matière de paiements. Comme nous l'avons vu, Centro-Com soutient que le droit de réaliser des opérations commerciales avec des entités étrangères n'est rien d'autre qu'un aspect spécifique d'un droit fondamental à la liberté économique. Bien que nous ne soyons pas persuadé qu'il existe un droit fondamental à réaliser des exportations, le règlement sur les sanctions et le règlement sur les exportations, directement applicables dans les États membres, instituent des droits et des obligations pour les particuliers. Du point de vue de ces droits, une restriction en matière de paiements d'exportations peut et devrait être considérée comme une restriction à l'exportation en tant que telle, comme nous allons le démontrer.

65 Il n'est pas sûr que le droit d'exporter soit un droit fondamental (35). Il ne figure pas dans le traité en tant que tel (bien que l'article 110 énonce l'objectif de «la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux») et, comme nous l'avons expliqué, il n'a pas la portée large dont est assortie la liberté des échanges dans la Communauté. De plus, nul n'a affirmé que le droit d'exporter est fondamental dans le cadre des constitutions des États membres ou de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La Cour considère que le droit d'exercer une activité économique est fondamental (36) mais, à l'évidence, ce droit est nettement plus large que le droit spécifique de réaliser des opérations commerciales avec des entités étrangères.

66 Quoi qu'il en soit, d'après notre interprétation du rapport existant entre le règlement sur les sanctions et le règlement sur les exportations, ces règlements ont institué, au bénéfice des ressortissants et sociétés des États membres, le droit d'exporter des produits autorisés à destination des républiques de Serbie et du Monténégro aux conditions fixées dans le règlement sur les sanctions. D'après les termes de l'article 1er du règlement sur les exportations, ces opérations étaient «libres», à condition que soit respectée la procédure fixée à l'article 2, sous a) et à l'article 3 du règlement sur les sanctions. Du point de vue des particuliers et des sociétés cherchant à bénéficier de cette liberté d'exporter, il est clair que cette liberté doit aussi porter sur les paiements. La Commission a déclaré que les paiements sont l'accessoire des exportations. Toutefois, même cette expression n'est pas suffisamment forte. L'exportation de marchandises est une opération commerciale impliquant la fourniture de biens en contrepartie d'un paiement. Les deux éléments sont essentiels à la transaction et donc aussi à la politique commerciale commune. Celle-ci ne concerne pas le simple passage des marchandises à travers les frontières extérieures de la Communauté. Elle porte sur le commerce international, à savoir les opérations commerciales entre des sociétés communautaires et non communautaires. Si cette politique institue une règle prévoyant la liberté des exportations, cette règle doit prohiber les restrictions aux paiements dans la même mesure que les restrictions à la fourniture effective de marchandises. Si tel n'est pas le cas, une telle règle ne peut pas être efficace, puisque les États membres seraient en fait autorisés à contrecarrer son application en imposant des restrictions aux paiements, qui pourraient être équivalentes, dans leurs effets, à des restrictions à la fourniture de certains produits.

67 Cela ne signifie pas que toutes les mesures susceptibles d'affecter l'obtention de paiements par les exportateurs de la Communauté sont interdites par la règle relative à la liberté d'exportation. La situation est en l'occurrence la même que dans le cas des restrictions à la fourniture de marchandises: seules les restrictions effectives sont prohibées. S'agissant des paiements, nous pourrions reformuler comme suit ce qu'a jugé la Cour dans les arrêts Werner et Leifer e.a. à l'égard des mesures d'effet équivalent:

«Un règlement, fondé sur l'article 113 du traité et ayant pour objectif la mise en oeuvre du principe de la liberté d'exportation sur le plan communautaire ... ne saurait exclure de son champ d'application des mesures prises par les États membres dont l'effet équivaut à une restriction quantitative, parce qu'elles s'opposent à la réception de paiements en contrepartie d'opérations particulières à l'exportation».

68 De ce point de vue, la politique contestée adoptée par le Royaume-Uni équivaut à une restriction à l'exportation incompatible avec la règle de la liberté d'exporter des produits autorisés. Cette politique a empêché le déblocage de fonds serbes détenus dans des banques britanniques pour le paiement d'exportations en provenance d'autres États membres et autorisées par ceux-ci. Aucun paiement n'a pu être obtenu sur des fonds détenus au Royaume-Uni pour ces exportations. Les paiements pouvaient naturellement être réalisés par d'autres moyens mais cet élément ne suffit pas à nos yeux pour faire échapper la politique en cause à la qualification de restriction à l'exportation. Cette politique a eu le même effet qu'une restriction sur des opérations particulières à l'exportation.

69 Il importe maintenant de se demander si cette politique peut être justifiée sur la base de l'article 11 du règlement sur les exportations, qui se réfère à la sécurité publique et à la protection de la santé et de la vie humaines. En général, nous sommes enclin à partager l'analogie établie par la Commission avec l'harmonisation des législations nationales destinée à favoriser la libre circulation des marchandises dans la Communauté et à la marge réduite que cette harmonisation réserve pour recourir à l'article 36 du traité. Le règlement sur les sanctions contient des règles précises sur les exportations autorisées, y compris l'obligation d'obtenir une autorisation d'exportation auprès des autorités compétentes des États membres. Lorsqu'un État membre considère que l'application efficace des sanctions exige une action supplémentaire, il ne peut pas, selon nous, ignorer les autorisations d'exportation délivrées par d'autres États membres. Il en va particulièrement ainsi lorsque, comme en l'espèce, rien n'indique clairement que ces autorisations ont été délivrées d'une façon inappropriée. Comme nous l'avons vu, le principal souci fondant le changement de politique du Royaume-Uni portait sur la fiabilité des documents délivrés par le comité sur les sanctions et non sur les autorisations d'exportation délivrées par d'autres États membres. De plus, le rapport de la mission d'assistance en matière de sanctions en Hongrie, qui a en partie inspiré le changement de politique, contient un passage suggérant que le système communautaire d'autorisations fonctionnait correctement:

«Si le régime d'exemption par les autorités doit continuer à fonctionner à l'échelle actuelle, il est nécessaire de reconsidérer d'urgence la méthode de contrôle. Il faudrait introduire un document fiable établissant une séquence claire de vérifications, comme dans les systèmes communautaires d'autorisation» (37).

70 Il s'avère néanmoins que l'hypothèse fondant le changement de politique est que les exportations en provenance du Royaume-Uni pourraient être autorisées dans des circonstances où les exportations provenant d'autres États membres ne devraient pas l'être. L'un des arguments était fondé à cet égard sur l'arrêt récent rendu dans l'affaire Hedley Lomas (38). Cette affaire concernait le refus du ministère de délivrer une licence pour l'exportation d'animaux vivants vers l'Espagne, au motif que ces derniers subissaient dans les abattoirs de cet État membre un traitement contraire à la directive 74/577/CEE du Conseil, du 18 novembre 1974, relative à l'étourdissement des animaux avant leur abattage (39). La Cour a jugé que le droit communautaire s'oppose à ce qu'un État membre invoque l'article 36 du traité CE pour justifier une limitation des exportations de marchandises vers un autre État membre au seul motif que, selon le premier État, le second ne respecte pas les prescriptions d'une directive communautaire d'harmonisation, dont l'objectif est celui que l'article 36 vise à protéger, mais qui ne prévoit cependant pas de procédure de contrôle de son application ni de sanctions en cas de violation. La Cour a rappelé en particulier que (40):

«En effet, l'absence, dans la directive, de procédure de contrôle et de sanctions n'a pour conséquence que d'obliger les États membres, conformément aux articles 5, premier alinéa, et 189, troisième alinéa, du traité, à prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire... A cet égard, les États membres doivent se témoigner une confiance mutuelle en ce qui concerne les contrôles effectués sur leur territoire respectif...

Un État membre ne saurait s'autoriser à prendre unilatéralement des mesures correctives ou des mesures de défense destinées à obvier à une méconnaissance éventuelle, par un autre État membre, des règles du droit communautaire...»

71 Nous ne pensons toutefois pas que la question générale de savoir si le changement de politique contesté était justifié doive être résolue dans le contexte de la présente affaire. Quoi qu'il en soit, une justification fondée sur l'article 11 est soumise au respect du principe de proportionnalité. Comme la Cour l'a expliqué dans l'arrêt Leifer e.a., l'article 11 «doit être interprété de façon à ne pas étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'il vise à garantir» (41). Il est clair que cette exigence n'est pas respectée dans les circonstances de l'espèce. Centro-Com est entrée en relation d'affaires avec Sanitas et Montefarm avant le changement de politique contesté. Elle a obtenu à la fois l'autorisation du comité des sanctions et son autorisation d'exportation des autorités italiennes avant ce changement. De plus, elle a aussi exporté les marchandises bien avant que le Treasury ne prenne la décision contestée. Dans ces circonstances, qui ne sont pas contestées et figurent dans la question déférée par la Court of Appeal, le refus de donner une suite favorable aux demandes de déblocage des fonds pour payer Centro-Com ne pouvait d'aucune façon contribuer à la réalisation de l'objectif consistant à empêcher que les sanctions ne soient évitées au moyen du système des autorisations d'exportation. Si une justification fondait le changement de politique, elle était limitée aux exportations réalisées après l'annonce de ce changement. C'est uniquement à l'égard de ces exportations que l'on pouvait affirmer que la nouvelle politique pouvait améliorer l'efficacité des sanctions en combattant les abus du système des autorisations d'exportation. Dès lors que tous les faits en cause, y compris les exportations effectives et le dépôt des demandes de déblocage de fonds, se sont produits avant l'annonce du changement de politique, l'objectif consistant à mettre en oeuvre efficacement l'interdiction d'exportation ne pouvait pas être servi par une décision de ne pas débloquer les fonds.

72 Nous concluons dès lors, en réponse à la première question, que, dans le contexte de la présente affaire, la décision de ne pas débloquer des fonds est incompatible avec les dispositions combinées du règlement sur les sanctions et du règlement sur les exportations.

La seconde question

73 En posant sa seconde question, la Court of Appeal souhaite savoir si la réponse à la première question est affectée par les dispositions de l'article 234 du traité. Le premier alinéa de l'article 234, qui est en cause, dispose que:

«Les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l'entrée en vigueur du présent traité, entre un ou plusieurs États membres, d'une part, et un ou plusieurs États tiers, d'autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité.»

74 Il est de jurisprudence constante que (42):

«... l'article 234, premier alinéa, du traité a pour objet de préciser, conformément aux principes du droit international, que l'application du traité n'affecte pas l'engagement de l'État membre concerné de respecter les droits des États tiers résultant d'une convention antérieure, et d'observer ses obligations correspondantes».

75 La Cour a aussi jugé que, pour déterminer si une norme communautaire peut être tenue en échec par une convention internationale antérieure, il importe d'examiner si celle-ci impose à l'État membre concerné des obligations dont l'exécution peut encore être exigée par les États tiers qui sont parties à la convention et que ce n'est pas à la Cour, dans le cadre d'une procédure préjudicielle, mais au juge national, qu'il appartient de dire quelles sont les obligations qui, en vertu d'une convention internationale antérieure, s'imposent à l'État membre concerné et d'en tracer les limites de manière à déterminer dans quelle mesure ces obligations font obstacle à l'application des dispositions de droit communautaire en cause (43).

76 Le Royaume-Uni soutient que, en l'occurrence, la Charte des Nations unies exige d'assurer une mise en oeuvre efficace des mesures, en particulier la résolution 757 (1992), adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la Charte. L'article 25 de la Charte dispose que les membres de l'Organisation conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité, et l'article 103 prévoit que, en cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. D'après le Royaume-Uni, la décision qu'il a prise de modifier sa politique en matière de déblocage de fonds serbes en paiement d'exportations autorisées était imposée par ces dispositions parce que cette décision était nécessaire à la mise en oeuvre efficace de la résolution 757 (1992).

77 Centro-Com, la Commission, les gouvernements italien et belge sont d'avis qu'il n'y a pas de conflit entre les dispositions concernées du droit communautaire et la résolution 757 (1992). Ils soulignent que le règlement communautaire a précisément été adopté pour donner effet à la résolution et que les deux actes ont les mêmes effets, à savoir autoriser l'exportation de produits à des fins humanitaires. Il est difficile de voir selon nous comment il pourrait y avoir de conflit dans les circonstances particulières de l'espèce, dans lesquelles les exportations avaient non seulement été autorisées, mais avaient aussi été réalisées avant l'adoption des mesures. Toutefois, d'après la jurisprudence de la Cour, c'est à la juridiction de renvoi qu'il appartient de trancher cette question. Pour ce faire, elle devrait évidemment tenir compte de l'interprétation qu'il faut donner aux dispositions concernées du droit communautaire, en particulier du règlement sur les sanctions et du règlement sur les exportations.

78 La réponse appropriée qu'il importe de donner à la seconde question est que des mesures telles que celles en cause dans la présente affaire ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles sont nécessaires pour que l'État membre concerné se conforme à des obligations à l'égard de pays non membres, qui ont été fixées dans une convention conclue avant l'entrée en vigueur du traité ou à l'adhésion de cet État membre.

Conclusion

79 Nous estimons par conséquent que la Cour devrait répondre comme suit aux questions posées par la Court of Appeal:

«1) Des mesures adoptées par un État membre, qui interdisent le déblocage de fonds situés dans cet État membre mais appartenant à une personne résidant dans les républiques de Serbie et du Monténégro, sont incompatibles avec le règlement (CEE) n_ 1432/92 du Conseil, du 1er juin 1992, interdisant les échanges entre la Communauté économique européenne et les républiques de Serbie et du Monténégro, et avec le règlement (CEE) n_ 2603/69 du Conseil, du 20 décembre 1969, portant établissement d'un régime commun applicable aux exportations, dans des circonstances dans lesquelles:

a) les mesures en cause autorisent le déblocage de fonds en paiement d'exportations de marchandises, autorisées par le règlement n_ 1432/92, uniquement si les exportations sont effectuées à partir du territoire de l'État membre qui a adopté les mesures et si l'autorisation d'exportation exigée par ce règlement a été délivrée par les autorités compétentes de cet État membre;

b) l'État membre a décidé que l'adoption de ces mesures est nécessaire ou indiquée pour permettre que la résolution 757 (1992) du Conseil de sécurité des Nations unies soit appliquée efficacement;

c) le déblocage des fonds est demandé pour payer un ressortissant d'un autre État membre pour les exportations de marchandises qu'il a réalisées à partir de cet État membre et à destination des républiques de Serbie et du Monténégro;

d) les marchandises ont fait l'objet d'une approbation formelle comme étant destinées à des fins strictement médicales par le comité des sanctions des Nations unies en vertu de la résolution 757 (1992) du Conseil de sécurité des Nations unies, et ont été exportées en vertu d'une autorisation d'exportation antérieure, délivrée par les autorités compétentes de l'État membre d'exportation en vertu du règlement n_ 1432/92, et

e) les autorisations précitées ont été obtenues, les marchandises ont été exportées et les demandes de déblocage de fonds ont été introduites avant l'adoption des mesures en question.

2) Ces mesures ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles sont nécessaires pour que l'État membre concerné se conforme à des obligations à l'égard d'États non membres, fixées dans une convention conclue avant l'entrée en vigueur du traité ou l'adhésion de cet État membre.»

(1) - Voir l'arrêt rendu le 30 juillet 1996 dans l'affaire Bosphorus (C-84/95, non encore publié au Recueil); voir l'affaire C-177/95, Ebony Maritime, en cours.

(2) - Voir aussi les conclusions que nous avons présentées le 30 avril 1996 dans l'affaire Bosphorus, citée à la note 1.

(3) - Voir Scharf, M. P., et Dorosin, J. L.: «Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee», Brooklyn Journal of International Law (1993), p. 771 à 827.

(4) - JO L 151, p. 4 et JO L 205, p. 2, respectivement. Les amendements élargissent la gamme des exportations autorisées pour inclure les produits de base et les produits liés aux besoins humanitaires essentiels, mettant ainsi en oeuvre la résolution 760 (1992) du 18 juin 1992.

(5) - Voir du premier au sixième considérant.

(6) - Voir le septième considérant.

(7) - Voir les huitième et neuvième considérants.

(8) - Voir le dixième considérant.

(9) - JO L 324, p. 25, tel qu'il a été modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n_ 3918/91 du Conseil, du 19 décembre 1991 (JO L 372, p. 31).

(10) - Cité au paragraphe 13.

(11) - Cité au paragraphe 14.

(12) - Voir [1994] 1 CMLR 109.

(13) - Avis 1/75, du 11 novembre 1975 (Rec. p. 1355, voir p. 1363 à 1365); arrêts du 15 décembre 1976, Donckerwolcke et Schou (41/76, Rec. p. 1921, point 32), et du 18 février 1986, Bulk Oil (174/84, Rec. p. 559, point 31).

(14) - Avis 1/78, du 4 octobre 1979 (Rec. p. 2871, point 45).

(15) - Citée au paragraphe 4.

(16) - JO L 144, p. 1.

(17) - Avis du 15 novembre 1994 (Rec. p. I-5267, point 51).

(18) - Arrêt du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Rec. p. 2727, point 27); voir aussi les arrêts du 15 décembre 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871), et du 6 octobre 1983, Delhaize Frères e.a. (2/82, 3/82 et 4/82, Rec. p. 2973).

(19) - Voir l'avis 1/94, cité à la note 17, points 48 à 52 consacrés aux services de transport.

(20) - Arrêt du 4 octobre 1991 (C-367/89, Rec. p. I-4621).

(21) - Voir les points 41 et 58 à 61 de nos conclusions dans les affaires Werner et Leifer e.a. (arrêts du 17 octobre 1995, C-70/94, Rec. p. I-3189, et C-83/94, Rec. p. I-3231).

(22) - Voir la note 21, les points 10 et 11 de l'arrêt rendu dans l'affaire Werner. Voir aussi les points 10 et 11 de l'arrêt rendu dans l'affaire Leifer e.a.

(23) - Voir paragraphe 8 ci-dessus.

(24) - Avis 1/78, cité à la note 14, point 45; thèse confirmée récemment dans l'avis 1/94, cité à la note 17, point 31, et dans l'arrêt Werner, cité à la note 21, point 9.

(25) - Voir les arrêts Donckerwolcke et Schou, et Bulk Oil, cités tous les deux à la note 13; l'arrêt Werner, cité à la note 21, point 12; l'arrêt Leifer e.a., cité à la note 21, point 12.

(26) - JO L 35, p. 1.

(27) - Voir le paragraphe 10 ci-dessus.

(28) - Voir, par exemple, le règlement (CEE) n_ 3155/90 du Conseil, du 29 octobre 1990, étendant et modifiant le règlement (CEE) n_ 2340/90 empêchant les échanges de la Communauté concernant l'Iraq et le Koweït (JO L 304, p. 1), commenté par Kuyper P. J.: «Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy», dans M. Maresceau (éd.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal dimension, Martinus Nijhoff, 1993, p. 387 à 422, voir les p. 395 et 396.

(29) - Voir l'avis 1/75, cité à la note 13, p. 1362; avis 1/94, cité à la note 17, paragraphes 40 et 41.

(30) - Cité à la note 21.

(31) - Cités à la note 21, points 17 à 23 de l'arrêt Werner et points 18 à 24 de l'arrêt Leifer e.a.

(32) - Voir point 22 de l'arrêt Werner et point 23 de l'arrêt Leifer e.a.

(33) - Voir paragraphe 31 des conclusions.

(34) - Arrêt du 9 février 1982 (270/80, Rec. p. 329).

(35) - Voir néanmoins Petersmann, E. U.: «Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy», dans M. Maresceau (éd.), cité à la note 28, p. 21 à 61, voir les p. 40 à 41.

(36) - Arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973, point 78).

(37) - Voir le jugement de la Divisional Court, cité à la note 12, paragraphe 8.

(38) - Arrêt du 23 mai 1996 (C-5/94, Rec. p. I-2553).

(39) - JO L 316, p. 10.

(40) - Points 19 et 20.

(41) - Cité à la note 21, point 33.

(42) - Arrêt du 28 mars 1995, Evans Medical et Macfarlan Smith (C-324/93, Rec. p. I-563, point 27). Voir aussi les arrêts du 27 février 1962, Commission/Italie (10/61, Rec. p. 1), et du 2 août 1993, Levy (C-158/91, Rec. p. I-4287).

(43) - Arrêt Evans Medical et Macfarlan Smith, précité, points 28 et 29.