CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. F. G. JACOBS

présentées le 29 septembre 2005 ( )

Affaire C-213/04

Ewald Burtscher

contre

Josef Stauderer

[demande de décision préjudicielle formée par l’Oberster Gerichtshof (Autriche)]

1. La législation des Länder autrichiens prévoit le contrôle par les autorités publiques des acquisitions de biens fonciers. Dans certaines circonstances, elle restreint les acquisitions de biens fonciers en vue d’établir une résidence secondaire.

2. Dans le cas présent, l’Oberster Gerichtshof (Autriche) demande à la Cour si l’article 56 CE, relatif à la libre circulation des capitaux, fait obstacle à la législation du Land de Vorarlberg qui régit l’acquisition de biens fonciers et selon laquelle le fait de ne pas fournir la déclaration prescrite dans les délais impartis entraîne l’annulation rétroactive de la transaction.

Le droit communautaire applicable

3. L’article 56, paragraphe 1, CE dispose:

«Dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites.»

4. L’article 6, paragraphe 4, de la directive 88/361 ( ) dispose:

«Les dispositions existantes de droit national régissant l’achat de résidences secondaires peuvent être maintenues en attendant que le Conseil arrête d’autres dispositions dans ce domaine, conformément à l’article 69 du traité. La présente disposition n’affecte pas l’applicabilité d’autres dispositions du droit communautaire». L’article 69 a été abrogé par le traité d’Amsterdam ( ). Au moment de son abrogation, aucune autre disposition dans ce domaine n’avait été adoptée par le Conseil.

Réglementation nationale applicable

5. La loi sur le transfert de la propriété foncière (Vorarlberger Grundverkehrsgesetz, ci-après le «VGVG») régit l’acquisition de biens fonciers dans le Land de Vorarlberg.

6. Aux termes de la loi qui était applicable en 1969 ( ) (ci-après le «VGVG de 1969»), les autorités compétentes en matière de transfert de terrains exigeaient une autorisation pour l’acquisition de ces biens par des ressortissants non autrichiens.

7. Une version postérieure de cette loi, le VGVG de 1993 ( ), imposait une telle autorisation pour l’acquisition des terrains bâtis en général.

8. Selon l’article 7, paragraphe 2, du VGVG de 1993, l’acquisition d’un terrain bâti, pour un usage autre que celui de résidence de vacances, n’est pas soumise à autorisation lorsque l’acquéreur établit une déclaration écrite contenant notamment l’affirmation selon laquelle l’acquisition n’est pas faite en vue d’y établir une résidence de vacances. L’article 2, paragraphe 6, définit l’acquisition de terrains en vue d’y établir une résidence de vacances comme celle réalisée pour l’établissement ou l’utilisation d’un logement de vacances, au profit de l’acheteur ou d’un tiers.

9. Conformément à une version postérieure du VGVG ( ), que nous désignerons comme le «VGVG de 2000», le droit d’acquérir des terrains bâtis en établissant une déclaration écrite, plutôt que d’obtenir une autorisation, a été étendu aux acquisitions réalisées en vue d’établir une résidence de vacances. En vertu de l’article 7, paragraphe 2, du VGVG de 2000, l’acheteur doit déclarer que la parcelle de terrain est bâtie, que l’acquisition n’est pas une résidence de vacances ou n’a pas lieu en vue d’en établir une et qu’il est citoyen autrichien ou qu’il remplit l’une des conditions de l’article 3.

10. L’article 3, paragraphe 1, dispose:

«Dans la mesure où cela résulte du droit de l’Union européenne, les règles applicables à l’acquisition de terrains par des ressortissants non autrichiens ne s’appliquent pas, sous réserve du paragraphe 2, […]

d) aux personnes agissant dans le cadre du droit au séjour,

e) aux personnes et aux sociétés qui exercent le droit de faire circuler librement des capitaux, à condition qu’elles résident sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne ou sur le territoire couvert par l’accord sur l’Espace économique européen» ( ).

11. L’article 3, paragraphe 2, dispose:

«Lorsque l’acquisition est faite en vue d’établir une résidence de vacances, aucune exception aux normes réglementant les transferts des terrains auxquels sont parties des ressortissants non autrichiens ne résulte des dispositions sur la libre circulation des capitaux contenues dans l’accord EEE» ( ).

12. L’article 9 concerne les conditions d’octroi de l’autorisation exigible pour les transferts de biens fonciers auxquels sont parties des ressortissants non autrichiens. L’article 9, paragraphe 1, précise les transferts visés par cette autorisation et l’article 9, paragraphe 2, expose les règles précises qui gouvernent certains éléments de la procédure d’autorisation.

13. Selon l’article 7, paragraphe 4, du VGVG de 2000, en cas d’acquisition en vue d’établir une résidence de vacances, l’acquéreur doit fournir un certificat émanant des autorités compétentes attestant que l’utilisation du bien foncier en vue d’y établir une résidence de vacances est compatible avec les règles d’urbanisme. Dès lors que ces règles sont respectées, les autorités compétentes sont tenues de délivrer le certificat.

14. À toutes fins utiles, la dernière phrase de l’article 17, paragraphe 2, dispose que la déclaration exigée à l’article 7, paragraphe 2, doit être fournie dans les trois mois suivant la conclusion du contrat.

15. L’article 29 concerne les conséquences juridiques des restrictions imposées sur les transferts. Son premier alinéa dispose que, tant que la déclaration n’a pas été fournie, le contrat sous-jacent n’est pas applicable; en particulier le droit réel n’est pas enregistrable sur le registre foncier du Land. Les parties sont néanmoins liées par le contrat.

16. L’article 29, paragraphe 2, dispose à toutes fins utiles:

«Lorsque, deux ans après l’écoulement du délai fixé à l’article 17, paragraphe 2, dernière phrase, […] la déclaration visée à l’article 7 n’a pas été fournie, la transaction est rétroactivement nulle.»

Faits et procédure nationale

17. M. Ewald Burtscher est un ressortissant autrichien. Il est propriétaire d’un terrain bâti dans le Land de Vorarlberg. Le 9 novembre 1995, sa mère lui en a transféré la propriété par contrat.

18. M. Josef Stauderer est un ressortissant allemand dont la résidence habituelle se situe en Allemagne. Lui et sa famille ont utilisé la propriété en tant que résidence de vacances à partir de 1974.

19. La décision de renvoi déclare que, en tant que ressortissant allemand, il lui était impossible, en vertu de la loi applicable à l’époque ( ), de se voir accorder par les autorités compétentes l’autorisation requise pour acquérir le bien foncier.

20. Le 16 juin 1975, les parents de M. Burtscher et de M. Stauderer ont signé deux contrats portant sur la propriété foncière. Le premier contrat stipulait que le bien serait loué à M. Stauderer pour une période de 99 ans à compter du 1er janvier 1975 et que les obligations contractées par les parties seraient transmises à leurs héritiers. M. Stauderer s’est engagé à payer la somme de 350 000 ATS à titre d’avance sur loyer; toute partie de cet acompte inutilisée lui serait remboursée si le bail venait à être rompu prématurément. Il s’engageait également à entretenir le bien et à payer les taxes et les charges liées à son utilisation.

21. Dans le second contrat, les parents de M. Burtscher se sont engagés à vendre le bien à M. Stauderer pour un prix de 350 000 ATS dans le cas où le locataire obtiendrait le droit d’acheter légalement le bien. Ce n’était pas juridiquement possible au moment de la conclusion du contrat.

22. Le 12 juillet 1994, les autorités locales compétentes ont décidé que l’utilisation du bien en tant que résidence de vacances était interdite par les règles d’urbanisme. Malgré cela, M. Stauderer a continué à utiliser le bien comme tel.

23. Le 11 septembre 2000, M. Burtscher a engagé une procédure en expulsion contre M. Stauderer au motif qu’il occupait le bien sans titre (ci-après la «première procédure»). Tant le Berufungsgericht (la juridiction d’appel) que l’Oberster Gerichtshof ont qualifié les conventions conclues en 1975 d’actes frauduleux. Un acte frauduleux est soumis aux règles applicables à la transaction recherchée. Par conséquent, en vertu des règles applicables du VGVG de 2000, M. Stauderer aurait dû établir une déclaration dans les deux ans suivant l’adoption de cette disposition. En l’absence d’une telle déclaration, il a perdu la possibilité de devenir propriétaire. Il était donc nécessaire d’annuler rétroactivement la transaction.

24. Dans le cadre d’une deuxième procédure, le tribunal de première instance a déterminé le montant des impenses effectuées par M. Stauderer sur le bien immobilier et il lui a ordonné de l’évacuer en contrepartie, selon la décision de renvoi, du versement d’une somme de 38 280,57 euros. La juridiction d’appel a confirmé ce jugement. Dans le cadre d’un pourvoi postérieur devant l’Oberster Gerichtshof sur un point de droit, M. Stauderer a prétendu que la décision statuant dans le cadre de la première procédure était contraire à l’arrêt de la Cour rendu dans l’affaire Salzmann II ( ).

25. Dans cette affaire, il a été jugé qu’une procédure d’autorisation préalable telle que celle contenue dans le VGVG constitue une restriction à la liberté des mouvements de capitaux incompatible avec l’article 73 B, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 56, paragraphe 1, CE, en raison du risque de discrimination inhérent à cette procédure et du fait qu’elle n’était pas strictement indispensable à la réalisation de l’objectif d’intérêt public qu’elle poursuivait ( ).

26. À la lumière de cette décision, l’Oberster Gerichtshof a suspendu la procédure en cours devant lui et, au titre de l’article 234 CE, il a déféré à la Cour la question suivante:

«Convient-il d’interpréter l’article 56 CE en ce sens qu’il fait obstacle à une réglementation nationale (le Vorlarlberger Grundverkehrsgesetz, loi sur les transactions foncières du Land de Vorarlberg) en vertu de laquelle, dans le cadre de l’acquisition (non soumise à autorisation par l’autorité compétente en matière de transactions foncières) d’un bien foncier par acte juridique, le fait de fournir en dehors du délai imparti la déclaration de l’acquéreur que le terrain est bâti, que l’acquisition n’a pas lieu en vue d’y établir une résidence de vacances et qu’il est citoyen autrichien ou doit bénéficier du même traitement qu’un citoyen autrichien, entraîne la nullité rétroactive de la transaction?»

27. Des observations écrites ont été déposées par M. Burtscher, M. Stauderer, la République d’Autriche, le Royaume d’Espagne et la Commission des Communautés européennes. Tous étaient représentés à l’audience.

Recevabilité

28. M. Stauderer conteste la recevabilité du recours préjudiciel en invoquant deux fondements. Premièrement, sur la base de la convention de Bruxelles ( ), il conteste la compétence de la juridiction autrichienne dans la procédure au principal. Deuxièmement, il soutient que le recours préjudiciel est dépourvu de tout objet dès lors que, depuis le 1er juin 2004, une nouvelle version du VGVG a mis fin aux restrictions portant sur les acquisitions de terrains bâtis.

La convention de Bruxelles

29. M. Stauderer soutient que l’article 16 de la convention de Bruxelles n’attribue pas compétence aux juridictions autrichiennes. Dans le cadre des procédures portant sur des droits réels immobiliers ou des baux d’immeubles, l’article 16 attribue une compétence exclusive aux tribunaux de l’État contractant sur le territoire duquel est situé l’immeuble. Cependant, dans le cas présent, l’article 16 n’est pas applicable puisque le droit d’obtenir l’expulsion d’un immeuble est un droit personnel.

30. M. Stauderer cite également l’article 18 de la convention, qui dispose qu’un tribunal devant lequel un défendeur comparaît est compétent, sauf lorsque la comparution a pour unique objet de contester la compétence. À ce titre, il soutient que les juridictions autrichiennes n’ont pas pris en compte la véritable nature de sa comparution devant le tribunal de première instance. Par conséquent, les juridictions autrichiennes ne seraient pas compétentes.

31. Nous sommes d’avis que, dans le cadre de la procédure engagée devant la Cour au titre de l’article 234 CE, les objections concernant la recevabilité du recours préjudiciel fondées sur le fait que la juridiction nationale n’est pas compétente pour connaître du litige doivent être normalement rejetées. Il incombe à la juridiction nationale d’examiner les moyens relatifs à la compétence. Comme la Cour l’a indiqué à plusieurs reprises, la répartition des fonctions entre la juridiction nationale et la Cour de justice dans de telles procédures exige que la juridiction nationale applique ses propres règles d’organisation et de procédure judiciaires ( ). À la lumière de ces arrêts, il appartient à la juridiction nationale de statuer sur la compétence lorsque l’objection est fondée sur des normes juridiques nationales.

32. C’est également le cas lorsque l’objection est fondée sur la convention de Bruxelles (devenue le règlement nº 44/2001 ( )), à moins que les dispositions de cette convention ne fassent expressément l’objet de la demande préjudicielle ( ).

33. Cette approche est fondée sur de solides raisons pratiques. La Cour ne doit pas, en général, être détournée de la réponse qu’elle doit donner à la question préjudicielle. En outre, même s’il est finalement jugé que la juridiction nationale n’avait pas compétence, la procédure devant la Cour portant sur le problème matériel visé dans la demande préjudicielle peut malgré tout contribuer à la résolution du litige.

34. Cette position pourrait être différente si la juridiction nationale était manifestement incompétente.

35. Par analogie, il est de jurisprudence constante que, dès lors qu’il appartient au juge national d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, la pertinence d’une décision préjudicielle déférée au titre de l’article 234 CE, la Cour de justice n’est pas compétente pour rendre un arrêt lorsqu’il est assez évident que l’interprétation demandée n’a aucun rapport avec la réalité des faits ou l’objet du litige au principal ( ).

36. De même, selon nous, la Cour ne doit refuser de statuer sur un recours préjudiciel, sur le fondement d’un défaut de compétence de la juridiction nationale, que lorsque celui-ci est manifeste.

37. En l’espèce, il n’est aucunement manifeste que les juridictions autrichiennes ne sont pas compétentes.

38. Il est possible que, comme le soutient M. Stauderer, l’article 16, paragraphe 1, de la convention de Bruxelles ne soit pas applicable au motif que les droits contractuels en cause dans la procédure au principal concernent un droit personnel et non un droit réel ( ) et, par conséquent, cette disposition n’attribue pas une compétence exclusive aux juridictions autrichiennes.

39. Cependant, si tel est le cas, il nous semble que l’article 5, de la convention de Bruxelles, qui attribue compétence aux juridictions sur le fondement du lieu d’exécution des obligations contractuelles, est applicable. Il résulte des faits que le lieu d’exécution doit sans doute être République d’Autriche et, par conséquent, les juridictions autrichiennes seraient en tout état de cause compétentes pour connaître du litige.

40. En outre, l’affirmation de M. Stauderer selon laquelle les juridictions autrichiennes ne sont pas compétentes sur le fondement de l’article 18 est, de notre point de vue, infondée. Cette disposition dispose qu’une juridiction devant laquelle comparaît un défendeur est compétente, sauf si la comparution vise uniquement à contester la compétence. Il semble clair que, lors de la première et de la seconde procédure, M. Stauderer a comparu devant les juridictions autrichiennes dans le but de contester le fond des actions engagées par M. Burtscher.

41. Il s’ensuit qu’il n’y a aucune raison pour que la Cour examine plus amplement la question de savoir si la juridiction de renvoi est incompétente.

Le défaut d’objet

42. En second lieu, M. Stauderer conteste la recevabilité de la décision de renvoi au motif qu’elle serait dépourvue d’objet dès lors que, depuis le 11 mai 2004, en adoptant une loi modifiant le VGVG de 2000 ( ), le législateur régional du Vorarlberg a supprimé les restrictions sur les acquisitions de terrains bâtis. Il soutient que l’Oberster Gerichtshof doit fonder sa décision sur cette législation, qui est la plus récente, puisqu’elle est entrée en vigueur le 1er juin 2004 et qu’elle a abrogé, entre autres, l’obligation prévue à l’article 7, paragraphe 2, de faire une déclaration en matière d’acquisition de terrains bâtis.

43. Dans la lignée de la suppression de cette exigence, un amendement postérieur a été introduit dans la version consolidée de la loi sur le transfert de la propriété foncière adoptée le 19 août 2004 ( ) (ci-après le «VGVG de 2004»), dans lequel l’acquisition de terrains bâtis ne figure pas au titre des mesures qui imposent l’annulation rétroactive de certaines acquisitions de terrains. L’article 29 du VGVG de 2000 dispose que, si une déclaration n’est pas établie dans le cadre de l’achat d’un terrain bâti comme l’exige l’article 7, paragraphe 2, dans le délai prescrit de deux ans à compter de la conclusion du contrat de vente, la transaction doit être rétroactivement annulée. Par comparaison, dans la disposition équivalente du VGVG de 2004, à savoir l’article 27, il n’est pas exigé qu’une transaction portant sur un terrain à bâtir doive être annulée lorsque la déclaration n’a pas été faite. En revanche, il maintient cette sanction dans d’autres circonstances.

44. La décision de renvoi ne mentionne ni la réforme du 11 mai 2004 ni le VGVG de 2004.

45. À l’audience, la République d’Autriche a soutenu que, en application des règles de procédure civile autrichiennes, la loi applicable dans une procédure donnée est celle qui est en vigueur le jour de l’audience de première instance.

46. La détermination de la loi nationale applicable dans le cadre de la procédure au principal est une question qui doit être tranchée par les juridictions nationales sur le fondement des règles de procédure nationales.

47. Il est clair que rien n’indique dans le VGVG de 2004 qu’il est applicable rétroactivement aux acquisitions de terrains bâtis. Il n’y a donc aucune raison objective de supposer que cette législation est applicable au cas présent et que la question préjudicielle est dépourvue d’objet.

48. Par conséquent, la Cour devrait, de notre point de vue, déclarer le recours préjudiciel recevable. Nous allons donc maintenant aborder la question posée.

Sur le fond

49. M. Burtscher soutient que, comme cela est indiqué dans le livre foncier, la transaction porte sur une parcelle de terrain agricole et qu’une telle acquisition est soumise à la procédure d’autorisation telle qu’elle est prévue dans le VGVG de 2000. Il affirme également que l’imposition d’une sanction consistant en l’annulation rétroactive pour défaut de déclaration faite dans le délai prescrit ne viole pas l’article 56 CE. Sur ce point, il est soutenu par République d’Autriche.

50. M. Stauderer soutient que les sanctions relatives au non‑respect de la procédure de déclaration doivent être proportionnées et ne sauraient, sur cette base, entraîner la perte du droit d’acquérir des biens fonciers, qui est la sanction demandée dans le cas présent.

51. À titre liminaire, il convient de rappeler que, si le régime juridique applicable à la propriété foncière relève des compétences réservées aux États membres en vertu de l’article 295 CE, il n’échappe cependant pas aux règles fondamentales du traité CE. Par conséquent, la législation nationale sur l’acquisition de biens fonciers est soumise au respect des dispositions du traité concernant la liberté des mouvements de capitaux ( ).

52. Par conséquent, la question qui se pose est de savoir si la législation nationale qui annule une transaction portant sur la vente de terrains, en raison du défaut d’établissement de la déclaration prescrite, est compatible avec l’article 56 CE.

53. Il a été jugé qu’une procédure d’autorisation préalable pour l’acquisition de terrains restreint par son objet même la liberté de circulation des capitaux ( ).

54. De même, une procédure de déclaration s’accompagnant de mesures qui disposent que, en cas de non‑respect de cette procédure, un acte de vente de terrains peut être annulé apparaîtrait par son objet même comme restreignant la liberté de circulation des capitaux. Elle relève donc du domaine d’application de l’interdiction visée à l’article 56.

55. La liberté de circulation des capitaux peut néanmoins être restreinte par une telle procédure à condition qu’elle poursuive un objectif d’intérêt général, qu’elle soit appliquée de manière non discriminatoire et qu’elle soit proportionnée ou, plus précisément, qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour que cet objectif soit atteint ( ). Nous allons examiner maintenant chacun de ces trois points.

L’intérêt général

56. La République d’Autriche indique dans ses observations que l’objectif poursuivi par la procédure de déclaration et la sanction d’annulation rétroactive dont elle est assortie est, premièrement, d’informer les autorités compétentes des acquisitions de terrains bâtis et, deuxièmement, d’obliger l’acheteur à poursuivre l’utilisation du bien foncier en accord avec le but déclaré, ce qui, selon la République d’Autriche, est intimement lié à l’objectif de prévenir l’utilisation de terrains bâtis en tant que résidence de vacances en violation des règles d’urbanisme applicables.

57. L’article 6, paragraphe 4, de la directive 88/361 autorise l’application de la législation nationale réglementant les ventes de résidences secondaires jusqu’à ce que le Conseil adopte des dispositions dans ce domaine, ce qu’il n’a pas fait ( ).

58. En outre, la Cour a déclaré que des restrictions à l’installation de résidences secondaires dans une zone géographique déterminée qu’un État membre instaure afin de maintenir, dans un but d’aménagement du territoire, une population permanente et une activité économique autonome par rapport au secteur touristique peuvent être regardées comme contribuant à un objectif d’intérêt général ( ).

59. Nous comprenons les termes de cette affirmation, bien qu’elle soit de nature assez générale, comme permettant une procédure de déclaration qui est en relation avec l’objectif de prévention de l’utilisation des terrains bâtis comme résidences de vacances. Par conséquent, nous considérons que la procédure de déclaration tend à poursuivre un objectif qui est compatible avec le droit communautaire et la restriction portant sur la libre circulation des capitaux qui en découle peut être justifiée à condition qu’elle soit également nécessaire et proportionnée au regard de la réalisation de cet objectif.

Application non discriminatoire

60. En deuxième lieu, s’agissant de la question de savoir si la procédure et la sanction d’annulation rétroactive dont elle est assortie sont appliquées de façon non discriminatoire, une remarque préliminaire s’impose. La Cour, qui adopte l’approche qu’elle a définie en matière de libre prestation de services dans l’arrêt Säger ( ), a jugé que la réglementation nationale qui ne crée pas une inégalité de traitement fondée sur la nationalité est néanmoins susceptible d’empêcher le libre mouvement des capitaux de sorte à le rendre illusoire ( ).

61. Par conséquent, pour caractériser une violation de l’article 56 CE, il n’est pas vital de prouver que la réglementation nationale en cause est par elle-même discriminatoire.

62. S’agissant de savoir si cette réglementation crée une discrimination, deux aspects doivent être envisagés: celui qui peut apparaître, au regard des dispositions applicables en matière de libre circulation des capitaux, comme une interdiction pour les ressortissants des autres États membres d’acquérir des biens fonciers en vue d’y établir une résidence de vacances et celui qui relève de l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans l’attribution d’un certificat nécessaire à l’enregistrement de la propriété, une fois que la déclaration est établie.

63. M. Stauderer allègue que l’article 3, paragraphe 2, du VGVG de 2000 introduit une discrimination entre les ressortissants autrichiens et ceux des autres États membres.

64. Le Royaume d’Espagne considère que la législation autrichienne est discriminatoire en ce qu’elle est applicable aux non‑résidents qui doivent se déclarer comme tels.

65. Les termes de l’article 3, paragraphe 2, du VGVG de 2000 peuvent sembler, à première vue, être discriminatoires. D’une part, ils semblent interdire les transferts de terrains auxquels sont parties des ressortissants non autrichiens, qui cherchent à contourner la réglementation applicable à ces transmissions en se fondant sur les dispositions relatives à la libre circulation des capitaux visées dans l’accord EEE. D’autre part, l’article 3, paragraphe 2, ne concerne pas les transferts de terrains entre des ressortissants autrichiens, dès lors qu’il apparaît clairement qu’ils ne sont pas soumis à la réglementation applicable à l’hypothèse précédente.

66. Cependant, l’article 7, paragraphe 2, du VGVG de 2000 semble imposer de déclarer qu’un terrain bâti est ou n’est pas acquis en vue d’y établir une résidence de vacances, de la même façon pour les ressortissants autrichiens que pour ceux des autres États membres. Il s’ensuit qu’une telle condition, lorsqu’elle est exigée, est applicable de la même façon aux ressortissants des autres États membres et aux Autrichiens.

67. Bien que les termes de l’article 3, paragraphe 2, peuvent sembler discriminatoires, la procédure de déclaration ne nous apparaît pas traiter les ressortissants des autres États membres différemment des Autrichiens.

68. Le second aspect permettant de déterminer si la procédure de déclaration et la sanction d’annulation rétroactive dont elle est assortie sont susceptibles d’être appliquées de façon discriminatoire consiste à savoir a) si la délivrance d’un certificat par les autorités compétentes après que la déclaration a été établie conformément à l’article 7, paragraphe 4, du VGVG de 2000 ou b) si l’annulation rétroactive d’une transaction en application de l’article 29, paragraphe 2, du VGVG de 2000 relèvent de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.

69. Dans le cadre des procédures d’autorisation visant à prévenir l’acquisition de terrain en vue d’y établir une résidence secondaire, il ressort de la jurisprudence que l’exigence imposée à l’acheteur de prouver l’usage futur du bien foncier permet aux autorités compétentes d’agir d’une façon qui s’apparente à un pouvoir discrétionnaire susceptible d’être appliqué de façon discriminatoire ( ).

70. En revanche, en application de la procédure de déclaration mise en place dans le VGVG de 2000, rien n’indique que les autorités compétentes exercent un quelconque pouvoir discrétionnaire lorsqu’elles délivrent un certificat. L’acheteur doit faire une déclaration selon laquelle le terrain est bâti, qu’il est un ressortissant autrichien ou qu’il exerce le droit de faire circuler librement des capitaux, qu’il est résident sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen et que l’acquisition n’est pas une résidence de vacances ou n’a pas lieu en vue d’en établir une. Si les règles d’urbanisme sont respectées, les autorités compétentes se contentent d’accuser réception de la déclaration et de délivrer un certificat.

71. Si, en revanche, aucune déclaration n’est faite dans les deux ans à compter de la date de conclusion du contrat de vente, la transaction est rétrospectivement annulée. Le caractère automatique que revêt cette règle indique qu’elle n’implique pas l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.

72. Il y a donc peu de risque que cette procédure soit appliquée de façon discriminatoire.

Caractère nécessaire et adapté

73. En troisième lieu, la question de savoir si la procédure de déclaration et la sanction d’annulation rétroactive dont elle est assortie sont nécessaires et adaptées aux fins de prévenir les acquisitions de terrain en vue d’y établir des résidences de vacances en violation des règles d’urbanisme applicables doit être envisagée.

74. La Cour a déjà examiné si une procédure de déclaration qui vise légitimement à restreindre l’acquisition de biens fonciers en vue d’y établir une résidence secondaire est un moyen adapté d’atteindre cet objectif.

75. Dans l’arrêt Konle, la Cour a déclaré qu’une procédure de déclaration assortie de mesures qui peuvent être prises en cas de violation de cette déclaration pourrait constituer un moyen de contrôle susceptible de prévenir de façon légitime l’utilisation des biens fonciers acquis en tant que résidence secondaire ( ). En outre, la Cour définit ce qu’elle entend comme étant des mesures d’accompagnement adaptées de la façon suivante:

«Il suffit de relever à cet égard qu’une infraction à une législation nationale concernant les résidences secondaires telle que celle en cause au principal peut être sanctionnée par des amendes, par une décision imposant à l’acquéreur de mettre immédiatement fin à l’utilisation illicite du bien sous peine de mise en vente forcée de celui-ci et par la constatation de la nullité de la vente se traduisant par le rétablissement au livre foncier des inscriptions antérieures à l’acquisition du bien» ( ).

76. Dans l’arrêt Reisch e.a., elle a à nouveau déclaré qu’une procédure de déclaration similaire assortie de sanctions en cas de violation était compatible avec le droit communautaire ( ).

77. Dans l’arrêt Salzmann II, la Cour a marqué sa préférence pour une procédure de déclaration assortie d’instruments juridiques adaptés comme alternative à une procédure d’autorisation excessivement restrictive telle qu’elle existe dans le VGVG de 1993 ( ).

78. Dans le droit fil de ces arrêts, il semble qu’une procédure de déclaration telle que celle en cause est un moyen adapté d’atteindre l’objectif poursuivi par la législation nationale. Il permet aux autorités compétentes de vérifier si une acquisition de bien foncier est réalisée en vue d’y établir une résidence de vacances. Si tel est le cas, elle est en mesure de vérifier si elle respecte les règles d’urbanisme.

79. Cependant, la question centrale est celle de savoir si la sanction d’annulation rétroactive de la transaction fondée sur l’absence d’une telle déclaration va au-delà de ce qui est nécessaire pour s’assurer que la procédure est respectée.

80. La République d’Autriche maintient que la sanction est proportionnée dans la mesure où aucune autre n’inciterait suffisamment un acheteur de terrain bâti à faire la déclaration prescrite dans le délai imparti. Seule la sanction d’une annulation rétroactive de l’achat peut permettre d’atteindre l’objectif de prévention des utilisations illégales de biens fonciers en vue d’y établir des résidences de vacances.

81. M. Stauderer, la Commission et le Royaume d’Espagne considèrent que la sanction est disproportionnée.

82. La Commission soutient que c’est le caractère automatique de la sanction qui la rend disproportionnée. Nous partageons cet avis.

83. Pour compléter cet argument, nous ajoutons que la sanction imposée peut être inadaptée. L’annulation de la transaction, telle qu’elle est admise dans l’arrêt Konle, précité, serait adaptée uniquement si la violation de l’interdiction légitime portant sur l’acquisition d’une résidence secondaire était établie. Cette décision serait normalement fondée sur une déclaration reçue par les autorités compétentes. Or, l’annulation de la transaction simplement fondée sur le défaut de réception d’une déclaration, c’est-à-dire sans établir la violation de l’interdiction légitime, apparaît prématurée et elle est susceptible d’aller à l’encontre de l’objectif poursuivi par la législation autrichienne, dans la mesure où elle pourrait interdire une utilisation qui est conforme à cet objectif.

84. Nous rejetons l’affirmation de la République d’Autriche selon laquelle les sanctions administratives sont une alternative insuffisante pour prévenir l’acquisition de biens fonciers en vue d’y établir des résidences de vacances.

85. Comme la Commission l’a souligné, l’article 34 du VGVG de 2000 énumère les infractions de la législation pour lesquelles une amende peut être imposée. Nous ne voyons pas pourquoi un défaut de souscription de la déclaration prescrite dans le délai imparti ne pourrait pas figurer sur cette liste.

86. Par conséquent, nous sommes d’avis que la législation nationale prévoyant l’annulation rétroactive de l’acquisition d’un terrain bâti lorsque l’acheteur a omis de faire la déclaration prescrite dans le délai imparti est disproportionnée et que non seulement elle ne permet pas nécessairement d’atteindre l’objectif poursuivi, mais qu’elle est également susceptible de le contrarier.

Conclusion

87. En conséquence, nous estimons qu’il y a lieu de répondre comme suit à la question posée par l’Oberster Gerichtshof:

«L’article 56 CE fait obstacle à une législation nationale réglementant les acquisitions de biens fonciers selon laquelle le fait de fournir en dehors du délai imparti la déclaration prescrite entraîne l’annulation rétroactive du contrat de vente.»