Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 2 mai 1990. - Weddel & Co. BV contre Commission des Communautés européennes. - Certificats d'importation pour les viandes bovines. - Affaire C-354/87.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-03847



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Le recours en annulation qui nous est soumis concerne un règlement de la Commission portant répartition de certificats d' importation entre certaines entreprises intéressées . Il s' agit du règlement ( CEE ) n° 2806/87 ( 1 ), plus précisément de l' article 1er, deuxième alinéa, dudit règlement :

"Dans le cas où une demande dépasse la quantité de 4 617 tonnes rendue disponible par le règlement ( CEE ) n° 2539/87, il n' en est tenu compte que dans la limite de cette quantité ."

Cadre réglementaire

2 . Le règlement de base dans le secteur de la viande bovine est le règlement ( CEE ) n° 805/68 du Conseil ( 2 ).

A partir du 1er janvier 1980, la Communauté a ouvert, dans le cadre des obligations découlant du GATT, un contingent tarifaire annuel pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, des sous-positions 02.01 A II a ) et 02.01 A II b ) du tarif douanier commun . Dans le cadre de ce contingent, le droit applicable du tarif douanier commun est fixé à 20 %.

Ce contingent tarifaire a été ouvert pour la première fois par le règlement ( CEE ) n° 2957/79 du Conseil ( 3 ) et, en ce qui concerne les faits de l' espèce, par le règlement ( CEE ) n° 3928/86 du Conseil ( 4 ). L' article 2 du règlement n° 2957/79 du Conseil, précité ( et le même article des règlements arrêtés les années suivantes ), dispose que les modalités d' application sont déterminées selon la procédure prévue à l' article 27 du règlement de base ( ci-après "procédure du comité "). Le deuxième considérant du préambule indique comme objectif qu' "il y a lieu de garantir, notamment, l' accès égal et continu de tous les opérateurs intéressés de la Communauté audit contingent ".

Les modalités d' application ont été déterminées pour la première fois dans le règlement n° 2972/79 ( 5 ) de la Commission et puis de nouveau chaque année juste après l' ouverture d' un contingent tarifaire . Pour l' année 1987, qui intéresse le cas d' espèce, ces modalités d' application figurent dans le règlement ( CEE ) n° 3985/86 de la Commission que nous examinerons plus loin ( au point 6 ). Ces règlements annuels contenaient chaque fois une répartition du contingent tarifaire global et arrêtaient également certaines règles relatives aux certificats d' authenticité garantissant l' origine des lots de viande .

3 . Toutefois, d' autres modalités d' application encore ont été établies également selon la procédure du comité . Tel est le cas du règlement ( CEE ) n° 2377/80 de la Commission ( 6 ), qui trouve son fondement juridique à la fois dans le règlement de base du Conseil ( notamment dans ses articles 13 et 14 ) ( 7 ) et dans le règlement n° 2957/79 du Conseil portant ouverture d' un contingent tarifaire communautaire ( 8 ). Ce règlement n° 2377/80 organise de façon générale, pour une série de régimes divergents dans le secteur de la viande bovine, parmi lesquels figure le régime en cause en l' espèce, la demande et la délivrance des certificats d' importation et d' exportation . Les articles 12 et 15 sont primordiaux dans cette affaire . La requérante prétend en effet que la disposition du règlement attaqué citée plus haut ( au point 1 ) est contraire au règlement n° 2377/80 .

Comme le montrent les pièces, les articles 12 et 15 ont été modifiés à deux reprises d' une manière qui influence l' interprétation de la législation concernée, à savoir une fois en 1983, par le règlement ( CEE ) n° 3578/82 ( 9 ), et une fois à partir du 1er janvier 1988, par le règlement ( CEE ) n° 3434/87 ( 10 ).

Dans un souci de clarté, nous reproduisons ici les trois versions tant de l' article 12 que de l' article 15 .

4 . Le texte de l' article 12, paragraphe 1, sous a ), était ainsi libellé à l' origine, c' est-à-dire à partir du 1er octobre 1980, jusqu' à la fin de 1982 :

"En vue de bénéficier du régime spécial à l' importation, visé à l' article 1er, paragraphe 1, sous d ), du règlement ( CEE ) n° 2972/79 :

a ) la ou les demande(s ) de certificat déposée(s ) par un même intéressé, doit(doivent ) porter sur une quantité globale correspondant au minimum à 5 tonnes de viande, en poids du produit, et au maximum à 10 % de la quantité fixée à l' article 7 du règlement ( CEE ) n° 2972/79, pour le régime en cause et pour le trimestre au cours duquel la ou les demande(s ) de certificat est(sont ) déposée(s )."

Voici à présent le texte tel qu' il était applicable du 1er janvier 1983 à fin 1987, c' est-à-dire pendant la période durant laquelle se sont déroulés les faits à l' origine du litige principal :

"la ou les demande(s ) de certificat déposée(s ) par un même intéressé, doit(doivent ) porter sur une quantité globale correspondant au minimum à 5 tonnes de viande, en poids du produit, pour le régime en cause et pour le mois au cours duquel la ou les demande(s ) de certificat est(sont ) déposée(s )".

La modification la plus importante ( le passage de l' évaluation trimestrielle à l' évaluation mensuelle ne paraît pas être pertinent ) est la suppression de la phrase "et au maximum à 10 % de la quantité fixée à l' article 7 du règlement ( CEE ) n° 2972/79", c' est-à-dire au maximum à 10 % de la quantité de "Hilton beef" pour laquelle un contingent est attribué au cours de l' année concernée ( 11 ). Les motifs de cette modification sont indiqués au préambule du règlement n° 3578/82 qui y voit un moyen d' "adopter un mode de gestion plus souple et plus flexible de manière à assurer un usage optimal de ce régime" ( 12 ).

Enfin, le texte tel qu' il est en vigueur depuis le 1er janvier 1988 est ainsi libellé ( 13 ):

"... doit(doivent ) porter sur une quantité globale correspondant au minimum à 5 tonnes de viande, en poids du produit, et au maximum à la quantité disponible pour le régime en cause et pour le trimestre ( 14 ) au cours duquel la ou les demande(s ) de certificats est ( sont ) déposée(s )".

Il est donc de nouveau fait mention d' un maximum, mais différent du précédent : alors qu' il s' élevait jusqu' en 1982 à 10 % de la quantité disponible, il correspond à partir de 1988 à toute la quantité disponible ( ou 100 %)

5 . A partir du 1er octobre 1980, l' article 15, paragraphe 6, sous a ), se lisait comme suit :

"Les quantités demandées au titre des articles 9 à 12 ( 15 ) peuvent être réduites d' un pourcentage unique ."

A partir du 1er janvier 1983, en ce qui concerne le régime spécial de l' importation dont il est question en l' espèce, c' est le texte suivant de l' article 15, paragraphe 6, sous d ), qui s' appliquait :

"La Commission décide dans quelle mesure il peut être donné suite aux demandes visées à l' article 12 . Si les quantités pour lesquelles des certificats ont été demandés dépassent les quantités disponibles, la Commission fixe un pourcentage unique de réduction des quantités demandées . Si la quantité globale faisant l' objet des demandes est inférieure à la quantité disponible, la Commission détermine la quantité restante ."

Pour la discussion devant la Cour, il est crucial de savoir que la Commission, en tant que pouvoir réglementaire général, s' est accordé à elle-même, en tant que gestionnaire journalier, à l' article 15, paragraphe 6, cité ci-avant, le pouvoir de fixer le pourcentage unique ( approprié ) de réduction éventuelle des quantités demandées . La modification qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1983 n' a pas, comme on le voit, apporté de changement à cette règle de compétence . La modification ultérieure qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1988 ne l' a pas changée non plus ( 16 ).

L' organisation concrète des demandes de certificats pour 1987

6 . Le Conseil a ouvert, par le règlement n° 3928/86 ( 17 ), le contingent tarifaire communautaire annuel pour 1987 pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, des sous-positions 02.01 A II a ) et b ), pour un volume total de 29 800 tonnes ( article 1er ).

Dans le règlement n° 3985/86, la Commission établit une semaine plus tard ( 18 ) les modalités d' application du règlement précédent, modalités qui entrent également en vigueur le 1er janvier 1987 . Il y est notamment précisé que, dans le contingent général d' importation de 29 800 tonnes de viandes bovines, 10 000 tonnes sont accordées pour ce qu' il est convenu d' appeler "Hilton beef" ( 19 ). En outre, l' article 7 de ce règlement prévoit que le dépôt des demandes de certificats et la délivrance des certificats d' importation ont lieu conformément aux dispositions des articles 12 et 15 du règlement n° 2377/80; ces articles 12 et 15 ont été reproduits partiellement ci-avant ( points 4 et 5 ).

Le règlement ( CEE ) n° 519/87 ( 20 ) de la Commission relatif au "Hilton beef" a été publié au Journal officiel du 21 février 1987 . Au dernier considérant du préambule de ce règlement, il est dit que les demandes déjà déposées portent sur des quantités globales qui dépassent les quantités disponibles;

"que, dans ces conditions et dans le souci d' assurer une répartition équitable des quantités disponibles, il convient de réduire de manière proportionnelle ( 21 ) les quantités demandées ".

La réduction a été fixée comme suit à l' article 1er de ce règlement : les demandes sont satisfaites jusqu' à concurrence de 3,343 % de la quantité demandée .

Il n' est pas contesté entre les parties qu' en définitive le nombre de certificats d' importation ainsi délivrés n' a toutefois pas été utilisé entièrement, de sorte qu' il existait un "excédent" de possibilités d' importation . Pour y remédier, la Commission a ouvert une nouvelle "possibilité de déposer des demandes" pour le "Hilton beef", en arrêtant le règlement ( CEE ) n° 2539/87 du 24 août 1987 ( 22 ). Ce règlement offrait la possibilité de déposer, au cours des dix premiers jours du mois de septembre 1987, des demandes de certificats pour une quantité globale de 4 617 tonnes de viandes bovines originaires et en provenance des États-Unis d' Amérique et du Canada .

Par le règlement litigieux n° 2806/87 du 18 septembre 1987, la Commission a décidé de réduire à nouveau les quantités demandées pendant la période supplémentaire accordée pour le dépôt des demandes, étant donné qu' elles dépassaient également à présent les quantités disponibles . Ce règlement "attaqué" est comparable, quant à sa fonction, au règlement n° 519/87 du 20 février 1987 ( 23 ), qui décidait de la délivrance des certificats d' importation des premières 10 000 tonnes disponibles pour lesquelles des demandes de certificats pouvaient être déposées en février 1987 .

Le règlement litigieux

7 . Le litige est donc axé sur la façon dont la Commission a organisé la période supplémentaire de dix jours pour le dépôt des demandes de certificats en septembre 1987 : à l' article 1er, premier alinéa, la Commission a fixé comme suit le pourcentage de "satisfaction" des demandes : 0,2425 % de la quantité demandée .

Le point litigieux est le deuxième alinéa de l' article 1er, déjà cité plus haut ( point 1 ), dans lequel il est dit qu' il n' est tenu compte des demandes portant sur une quantité supérieure à la quantité globale de 4 617 tonnes rendue disponible que dans la limite de cette dernière quantité . Cela signifie concrètement que les demandes déposées par la requérante, qui portaient sur 80 000 plus 240 000, c' est-à-dire sur 320 000 tonnes, n' ont été prises en considération qu' à concurrence de 4 617 tonnes, de sorte que la requérante ne s' est vu attribuer qu' une quantité correspondant à 0,2425 % de 4 617 tonnes, soit un peu plus de 11 tonnes .

Le litige juridique

8 . Selon le point de vue de la requérante, soutenue par le gouvernement néerlandais, le règlement litigieux n° 2806/87, décrit au point 6, était arrêté sans pouvoir, était insuffisamment motivé, n' était pas accompagné - à tort - de la consultation du comité de gestion et entraînait une violation du principe d' égalité et de la sécurité juridique, au motif qu' il dérogeait aux conditions du règlement n° 2377/80, spécialement aux dispositions de l' article 12 dudit règlement .

Pour la Commission, en revanche, le deuxième alinéa litigieux de l' article 1er du règlement attaqué n' est rien d' autre que la conclusion logique de principes déjà contenus dans les règles générales .

Faits non contestés

9 . Le 11 septembre 1987, soit le lendemain de l' expiration de la ( deuxième ) période fixée pour le dépôt des demandes, le Produktschap voor Vee en Vlees ( ci-après "Produktschap ") a communiqué par télex à la Commission le total des demandes déposées aux Pays-Bas; ce total s' élevait à 1 033 970 tonnes, quantité visiblement de loin supérieure à la quantité globale de 4 617 tonnes attribuée pour l' ensemble de la Communauté . Comme nous l' avons dit plus haut, la demande de Weddel s' élevait à 80 000 plus 240 000, soit 320 000 tonnes, c' est-à-dire environ un tiers du total néerlandais .

La Commission a répondu par télex du 15 septembre 1987 et a observé que, "bien qu' il n' existe plus de plafond spécifique dans le cadre de ce régime depuis 1982, il résulte des circonstances données ainsi que du texte du règlement n° 2539/87 ( 24 ) qu' une demande de certificat ne peut en aucun cas dépasser la quantité de 4 617 tonnes disponible au début du mois en cours ". Le Produktschap a manifesté alors son étonnement à la lecture du télex du 15 septembre, contraire, selon lui, à certaines positions prises antérieurement par la Commission, notamment au comité de gestion de la viande bovine du 11 septembre 1987 . En outre, le Produktschap affirmait que, même si la thèse de la Commission était exacte, en tout état de cause, "la situation que vous avez créée exige une solution pratique et équitable pour les entreprises concernées"; "du moins les entreprises concernées devraient-elles avoir encore la possibilité de déposer des demandes de certificats pour les quantités pour lesquelles, le 10 septembre, des demandes avaient été introduites et des garanties constituées selon votre interprétation actuelle ".

La Commission n' a pas accédé à la demande du Produktschap et a adopté le 18 septembre le règlement n° 2806/87 litigieux, aux termes duquel il n' était tenu compte des demandes que jusqu' à concurrence de 4 617 tonnes .

Faits contestés

10 . C' est principalement dans l' optique de l' argumentation relative à la violation de la sécurité juridique ou de l' existence d' une rétroactivité interdite que les parties s' opposent sur ce qui aurait été dit ou non au comité de gestion de la viande bovine le 11 septembre sur la question de l' admissibilité de demandes portant sur une quantité supérieure à la quantité à répartir qui avait été annoncée ( ci-après "demandes excessives ").

Selon la requérante, le Produktschap fondait sa thèse sur la constatation suivant laquelle, après la suppression d' un membre de phrase à l' article 12 du règlement n° 2377/80, les demandes n' étaient pas plafonnées; dans la réplique, elle dit toutefois que le Produktschap s' appuyait à cet égard sur la pratique utilisée dans le cadre d' autres règlements agricoles ( 25 ), et qu' il était renforcé dans sa conviction par ce qui s' était passé à la réunion du comité le 11 septembre . Un représentant du Royaume-Uni y a demandé, en effet, si des demandes excessives pouvaient être déposées, mais la Commission n' a pas pu répondre et a dit qu' elle devait encore examiner la question ( selon le rapport du comité ).

La Commission répond que la réunion du 11 septembre a eu lieu en toute hypothèse après l' expiration du délai prescrit pour le dépôt des demandes, que la Commission n' a pas affirmé lors de la réunion qu' une demande portant sur une quantité supérieure à la quantité disponible était recevable et que, de toute façon, on ne pouvait pas parler d' une "opinion du comité", mais d' une simple question d' un membre en vue d' obtenir une information et d' une réponse évasive, non contraignante pour la Commission, de son représentant .

Dans sa réplique, la requérante ( qui n' assistait pas elle-même à la réunion et doit donc le savoir par "ouï-dire ") répond que les procès-verbaux du comité de gestion tels qu' ils ont été rédigés par la Commission sont inexacts; selon le Produktschap, la Commission aurait répondu, sans réserve, que les demandes portant sur des quantités supérieures au maximum étaient autorisées . Il est dit également dans la réplique que, par la suite, le gouvernement néerlandais aurait protesté énergiquement contre ce qu' il regardait comme un changement de position de la Commission ( 26 ).

En réponse à la réplique, la Commission affirme, dans la duplique, que le représentant néerlandais au comité n' a pas contesté l' exactitude des procès-verbaux et que d' éventuelles déclarations faites par la Commission à l' égard du Produktschap ne sauraient être invoquées contre elle par une entreprise individuelle .

Recevabilité

11 . La défenderesse conteste la recevabilité du recours . Selon elle, le règlement attaqué ne concerne pas directement et individuellement la requérante . Pour appuyer sa thèse, elle se fonde sur trois arrêts : Moksel ( 27 ), Binderer ( 28 ) et Deutz ( 29 ).

La requérante estime, au contraire, que son recours est recevable conformément aux arrêts International Fruit Company ( 30 ) et Usines coopératives de déshydratation du Vexin ( 31 ).

12 . Il résulte de la jurisprudence de la Cour que le présent recours est recevable dès lors que la disposition attaquée "ne constitue pas une disposition générale au sens de l' article 189, deuxième alinéa, du traité, mais doit s' analyser en un faisceau de décisions individuelles prises par la Commission ... sous l' apparence d' un règlement, chacune affectant la situation juridique de chacun des auteurs de demandes" ( 32 ).

Quand un règlement est-il en fait un faisceau de décisions individuelles et, par conséquent, attaquable par des sujets de droit individuels?

Dans l' arrêt International Fruit, le recours était dirigé contre un règlement qui prévoyait que les demandes de titres d' importation déposées jusqu' à une certaine date située dans un passé récent ne seraient satisfaites qu' à concurrence de 80 % d' une quantité de référence . La requérante avait présenté des demandes au cours de la période écoulée en question . Son recours était recevable parce que, "lors de l' adoption dudit règlement, le nombre des demandes susceptibles d' en être affectées était donc déterminé" et qu' "aucune nouvelle demande ne pouvait s' y ajouter" ( 33 ).

Le point essentiel pour la recevabilité concerne, nous semble-t-il, la fixation dans le passé du champ d' application couvert par le règlement attaqué : seuls les règlements qui produisent des effets juridiques à l' égard d' un cercle fermé de sujets de droit peuvent être attaqués par ces derniers individuellement . A cet égard, ce n' est pas le nombre grand ou petit de personnes concernées ni "la possibilité de déterminer le nombre ou même l' identité des sujets de droit auquel il s' applique à un moment donné" ( 34 ) qui sont déterminants . C' est le fait que, au moment où il a été adopté, le règlement attaqué affectait la situation juridique d' un cercle fermé de sujets de droit ( 35 ).

Dans les circonstances des arrêts Moksel et Usines coopératives de déshydratation du Vexin, le règlement attaqué produisait des effets juridiques à l' égard d' un cercle ouvert de sujets de droit : il s' agissait en effet, dans les deux affaires, de l' instauration d' une période de suspension qui s' étendait jusqu' après la date du règlement lui-même ( 36 ). Le traitement d' un nombre inconnu et inconnaissable de demandes qui auraient encore été déposées sans le règlement attaqué a été ainsi influencé juridiquement .

Dans l' arrêt Binderer, la demande était irrecevable, bien que la requérante et deux autres entreprises aient été les seules à importer de tels types de vins en provenance de deux pays tiers bien déterminés et dès lors à être lésées par le règlement attaqué . La Cour indiquait comme motif d' irrecevabilité que "la disposition attaquée du règlement ... a pour objet d' édicter une interdiction d' utiliser certaines traductions des appellations de vins à l' égard de tous les opérateurs économiques qui importent ou importeront dans l' avenir des pays tiers de tels vins à destination de la Communauté" ( 37 ).

En l' espèce, le règlement attaqué a été adopté le 18 septembre 1987 et publié au Journal officiel du 19 septembre 1987 . Il décidait de la suite qui était donnée aux demandes ayant été introduites entre le 1er et le 10 septembre 1987 . Le cercle des demandeurs affectés par le règlement était donc manifestement fermé : plus aucun sujet de droit ne pouvait s' y ajouter au moment où le règlement a été adopté . Les demandeurs ont été en conséquence directement et individuellement touchés par le règlement attaqué que l' on peut analyser aussi bien comme un faisceau ou une série de décisions individuelles . En d' autres termes, le recours est recevable .

Arguments sur le fond concernant la compétence,

l' indication des motifs et la procédure

13 . Nous examinons ensemble trois moyens invoqués par la requérante, c' est-à-dire l' absence de motifs, l' excès de pouvoir et la violation d' une forme substantielle, à savoir la consultation du comité, parce que, selon nous, ces trois moyens sont étroitement liés et sont d' ailleurs également traités globalement par la requérante .

Selon la requérante, le préambule du règlement attaqué est à peu près semblable à celui du règlement similaire adopté quelques mois plus tôt, le règlement n° 519/87 ( 38 ), mais, comparativement, des effets lourds de conséquences sont ajoutés à l' article 1er, par l' introduction d' un second alinéa limitant les demandes individuelles à la quantité globale disponible . L' insuffisance des motifs justifiant cette mesure constituerait une violation de l' article 190 du traité .

Le second alinéa constitue également, selon la requérante, un excès de pouvoir, étant donné qu' il ne se limite pas à la décision que la Commission était autorisée à prendre conformément à l' article 15, paragraphe 6, sous d ), du règlement n° 2377/80 ( 39 ): dans le second alinéa attaqué, la Commission édicte, en effet, une règle concernant les conditions auxquelles sont soumises les demandes, règle qui va au-delà de celles contenues à l' article 12 du même règlement n° 2377/80 . Le règlement attaqué ne se limiterait donc pas à prendre une décision réglant la procédure de dépôt des demandes de certificats (( comme le prévoit l' article 2 du règlement n° 3928/86 ( 40 ) cité plus haut ( point 6 ) )), mais au contraire il usurperait un pouvoir en fixant des conditions supplémentaires dans des règles de procédure ou d' application .

Enfin, la requérante reproche à la défenderesse d' avoir violé une règle de procédure et/ou de forme substantielle consistant, lors de modifications sur le plan du contenu du règlement n° 2377/80 ( 41 ), en l' espèce son article 12, dans l' obligation de consulter le comité comme le prescrit l' article 27 du règlement de base ( 42 ). A cet égard, la requérante tire un argument a contrario du fait que la procédure de l' article 12 du règlement n° 2377/80 a été modifiée à partir du 1er janvier 1988 par le règlement n° 3434/87 ( 43 ), en bonne et due forme, après consultation du comité et avec mention expresse des motifs . Cela montrerait une fois encore que le second alinéa attaqué de l' article 1er requérait une base formelle supplémentaire et que celle-ci lui faisait défaut . En outre, la modification ultérieure, qui n' est entrée en vigueur que le 1er janvier 1988, montrerait qu' il n' existait pas, au moment de l' adoption de la disposition attaquée, de circonstances exceptionnellement urgentes qui auraient pu justifier une sorte d' usurpation de pouvoir en vue de prendre des "mesures législatives d' exception ".

14 . La réponse de la Commission à ces trois moyens est contenue globalement dans ce qui est appelé dans le mémoire en défense la "genèse de la règle du maximum ". Suivant la défenderesse, l' article 1er, second alinéa, attaqué n' est qu' une simple précision et non une modification apportée au régime des articles 12 et 15 du règlement n° 2377/80 de la Commission ( 44 ). Cela ressortirait de deux éléments, à savoir le texte du règlement n° 2539/87 en vertu duquel la deuxième période pour le dépôt des demandes de certificat a été ouverte ( 45 ) et le régime concerné dans son ensemble .

En ce qui concerne le texte du règlement n° 2539/87, l' article 1er de ce règlement, qui contient l' "invitation" à déposer des demandes, dispose que des demandes de certificats peuvent être déposées "pour une quantité globale de 4 617 tonnes de viande bovine" ( 46 ).

En ce qui concerne le régime, la défenderesse relève qu' en vertu de l' article 15, paragraphe 6, sous d ), du règlement n° 2377/80 une demande portant sur une quantité supérieure au contingent disponible pour l' ensemble de la Communauté a un caractère non seulement chimérique, mais encore spéculatif . Elle aboutirait plus précisément à des résultats inadmissibles, incompatibles avec le fonctionnement de l' organisation des marchés : tout d' abord, une discrimination à l' égard des petits négociants qui ne peuvent pas constituer la caution ( élevée ) qui doit aller de pair avec une demande excédentaire et, en second lieu, des détournements de trafic et dès lors une répartition inéquitable entre les États membres si dans certains États membres on admet les demandes excédentaires et dans d' autres pas . La défenderesse conclut que, lorsqu' elle a été confrontée à l' existence de la pratique consistant à déposer des demandes exagérément élevées dans certains États membres, elle n' a eu d' autre choix que d' ajouter, dans le règlement n° 2806/87, le second alinéa en question en tant que conséquence logique de l' article 15, paragraphe 6, sous d ), et du régime dans son ensemble .

15 . La requérante réplique que la thèse de la Commission que nous venons de reproduire est indéfendable, pour les raisons suivantes :

- le fait qu' ultérieurement, à partir du 1er janvier 1988, la même réglementation a été arrêtée, mais alors suivant "la procédure du comité" prévue à l' article 27 du règlement de base, prouverait qu' il ne s' agissait pas d' une "conséquence" d' un régime déjà existant; c' est l' argument a contrario déjà mentionné ci-avant ( point 13 );

- la référence à l' article 15, paragraphe 6, sous d ), serait inopportune, étant donné que, pour la période concernée, cet article venait précisément d' être assoupli grâce au règlement n° 3578/82 ( voir le point 4 ci-avant ), et que l' exigence d' un maximum par demande en avait été supprimée; la Commission ne disposait dans ce cadre que du pouvoir de procéder à une réduction proportionnelle;

- une réduction proportionnelle signifie une diminution générale et contraste avec la réduction de demandes individuelles, par exemple de toutes celles qui excèdent la quantité globale disponible; la requérante souligne la différence qui existe entre, d' une part, des réductions proportionnelles générales, pour lesquelles la Commission serait compétente et, d' autre part, des réductions individuelles pour lesquelles elle serait incompétente; elle est appuyée dans cette thèse par l' intervention du gouvernement néerlandais .

En ce qui concerne les résultats inadmissibles auxquels la défenderesse fait allusion, consistant tout d' abord dans une discrimination à l' égard des petits négociants et, en second lieu, dans des détournements de trafic, la requérante affirme ce qui suit : la discrimination à l' égard des plus petits constituerait une crainte dépourvue de fondement, étant donné que les cautions ( à constituer pour des demandes excessives ) sont peu coûteuses . Au sujet des détournements de trafic - un point qu' il convient plutôt d' évoquer, à notre avis, lors de l' examen ultérieur du principe d' égalité -, la requérante affirme que c' est l' interprétation soutenue par la défenderesse qui aboutit à une inégalité inadmissible, celle créée entre les entreprises qui, à l' instar de la requérante, déposent ouvertement et honnêtement une demande excessive, d' une part, et celles qui, comme c' est arrivé par exemple en Grande-Bretagne, selon la requérante, présentent un total de 300 demandes portant chacune sur 4 617 tonnes par l' intermédiaire de 299 prête-noms .

A l' audience, la défenderesse a répondu à son tour à cela que l' utilisation abusive de la procédure de dépôt des demandes au moyen de demandes ouvertement excessives était plus aisée à déceler et à contrer que l' abus consistant à déposer de nombreuses demandes par l' intermédiaire de prête-noms . Il appartient à la Commission de combattre l' usage abusif de procédures, dans la mesure où cela est possible . Le point de savoir si, à cet égard, certaines formes d' usage abusif sont contrecarrées plus rapidement ou davantage constitue une simple donnée factuelle . Ce point sera abordé à nouveau lors de l' examen de l' argument relatif à l' égalité, invoqué par la requérante .

16 . Notre appréciation de la question de compétence rejoint notre appréciation sur le point de savoir si l' alinéa attaqué devait être motivé explicitement et s' il était porté atteinte par là à la confiance légitime de la requérante . La réponse à ces trois questions dépend à notre avis de la réponse qui est donnée à la question suivante : la Commission pouvait-elle, dans le second alinéa attaqué, à un moment où les demandes étaient déjà toutes déposées, préciser que chacune des demandes ne serait prise en considération que dans la limite de la quantité globale disponible de 4 617 tonnes?

Nous avons utilisé le verbe "préciser" pour indiquer qu' il doit s' agir effectivement de la confirmation d' une évidence . Si la Commission a fait plus que cela, la problématique apparaît sous un autre jour .

Si la Cour estime que la limitation des demandes à la quantité disponible découlait logiquement et directement de l' objectif ou du système de l' ensemble du régime de demandes, alors la requérante ne pouvait légitimement croire que sa demande serait prise en compte au-delà de la quantité globale disponible . Le principe juridique communautaire de la confiance légitime protège contre les modifications imprévisibles d' une situation juridique, non pas contre une appréciation erronée d' une situation juridique stable . D' ailleurs, l' appréciation d' une situation juridique concrète ne constitue pas une simple question subjective : n' est protégée que la confiance qui pouvait raisonnablement exister dans l' esprit d' un sujet de droit . A cela s' ajoute encore le fait que la confiance, à supposer même qu' elle fût légitime, aurait été suscitée en l' espèce par une déclaration dont le contenu a été contesté et est contredit par les procès-verbaux régulièrement établis de la réunion du comité de gestion, et qui aurait été faite au téléphone par un fonctionnaire individuel de la Commission ( 47 ) à d' autres personnes que la requérante : autant de raisons de ne pas tenir pour opposable à la Commission la prétendue confiance suscitée .

17 . Nous arrivons, à présent, à la réponse à la question qui vient d' être formulée . Le point de départ à cet égard est l' objectif du régime de demandes et de réduction des demandes en question, à savoir la répartition de la quantité disponible entre les intéressés en cas de dépassement du contingent . Le deuxième considérant du préambule du règlement n° 2957/79 du Conseil, cité au point 2 ci-avant (" garantir ... l' accès égal ... de tous les opérateurs intéressés de la Communauté au contingent "), montre que tel est l' objectif .

Dans ce contexte, il nous semble qu' une entreprise qui présente une demande pour une quantité qui dépasse plusieurs fois la quantité globale disponible pour l' ensemble de la Communauté n' agit pas de bonne foi ou, du moins, n' accomplit pas un acte sur lequel elle peut appuyer une revendication légitime ( 48 ). La demande excessive ne peut en effet avoir été faite que dans la seule intention de fausser, à son propre avantage, la réduction proportionnelle des différentes demandes effectuée ultérieurement par la Commission . Si cette pratique était autorisée, une demande excessive de mille fois la quantité disponible, par exemple, serait alors suffisante, en cas de comportement "normal" des autres demandeurs, pour tirer à soi presque toute la quantité disponible . La requérante a relevé elle-même ( point 14 ci-avant ) que les frais de garantie bancaire ou de caution ne constitueraient pas une entrave à de tels agissements . Toutes les autres demandes "normales" n' aboutiraient alors quasiment à rien . La réaction logique à laquelle il faut s' attendre de la part des demandeurs "normaux" déçus serait qu' ils imitent à la prochaine occasion le comportement de la requérante . L' ensemble du régime deviendrait ainsi une sorte de jeu de poker et s' effondrerait totalement . Ces considérations montrent à notre avis que le fait de tenir compte de demandes individuelles jusqu' à concurrence de la quantité totale disponible dans l' intention de les réduire ultérieurement découle de la nature des choses, et que la requérante ne pouvait pas s' attendre raisonnablement à ce que les autorités communautaires agissent autrement .

Sur la base des pièces écrites, il nous semblait que la thèse ci-dessus ne pourrait être mise en doute que pour un seul motif, à savoir l' allégation de la requérante selon laquelle, dans d' autres règlements et régimes relevant de la politique agricole commune, le fait d' "exagérer" ou de déposer des "demandes excessives" était habituel et admis . Dans sa réponse à une question écrite posée par la Cour, la requérante n' a pas pu cependant étayer cette allégation au moyen d' exemples concrets empruntés à d' autres secteurs . Nous en concluons dès lors qu' il n' a pas été démontré que, dans le second alinéa attaqué, la Commission a fait autre chose qu' expliciter ce qui était évident . Elle était sans aucun doute compétente pour agir ainsi, sans autre justification que celle qui ressort de la nature des choses et sans consultation du comité .

A cet égard, il convient encore d' observer ce qui suit . Nous ne pensons pas que l' on puisse déduire de la suppression en 1982 du maximum de 10 % de la quantité disponible ( voir point 4 ci-avant ) qu' elle a entraîné la suppression de la limite - évidente - de 100 %. La suppression de cette limite maximale peu élevée de 10 % visait à contrecarrer le manque constaté de demandes . Ce faisant, la Commission ne saurait nullement avoir eu en vue de démanteler complètement le régime des certificats . Il convient dès lors, à notre avis, de rejeter les arguments tirés de l' incompétence, de l' insuffisance des motifs, de la violation de la confiance légitime et de l' absence de consultation du comité de gestion .

Le principe d' égalité

18 . La requérante affirme qu' en cas de validité du second alinéa contesté il existerait une inégalité de traitement injustifiée entre, d' une part, ceux qui, comme elle, ont déposé dans un seul État membre une seule demande excessive, laquelle est alors "écrêtée" jusqu' à la limite de 4 617 tonnes, et, d' autre part, ceux qui ont déposé une demande portant chaque fois sur le maximum dans différents États membres, douze par exemple, et recevraient alors douze fois autant .

La défenderesse répond à ce grief de la façon suivante : elle reconnaît que depuis la modification de l' article 15, paragraphe 2, sous b ), du règlement n° 2377/80 ( 49 ) par le règlement n° 3578/82 ( 50 ), on n' additionne plus les différentes demandes déposées par un même intéressé dans différents États membres; combiné avec la règle du maximum prévue par le règlement attaqué, ce système pourrait, admet-elle, entraîner une différence de traitement . La défenderesse ajoute toutefois qu' en pratique il n' y a pas eu de signes - sous la forme de détournements de trafic dont le comité aurait eu connaissance - d' existence de problèmes vraiment sérieux; autrement, il ne fait aucun doute qu' elle aurait pris des mesures, à la demande du comité d' ailleurs; elle généralise cette constatation en ces termes : "La Commission estime qu' elle n' est pas tenue de légiférer directement chaque fois que le fonctionnement de l' organisation des marchés présente une difficulté potentielle ."

En second lieu, dit la défenderesse, la requérante n' a subi aucun effet de la différence de traitement potentielle, puisqu' elle n' a pas déposé de demandes dans d' autres États membres et n' a donc pas fait usage d' une possibilité existante; elle s' appuie à cet égard sur les arrêts Cargill/ONIC ( 51 ) et Welding ( 52 ), qu' elle résume comme suit : "Un opérateur économique ne peut invoquer une discrimination s' il pouvait l' éviter en faisant usage des possibilités légales qui lui étaient offertes ."

19 . Dans la réplique, la requérante démontre - à notre avis de façon convaincante - que la jurisprudence sur la question de l' égalité citée comme deuxième cause de réfutation n' est pas pertinente : dans ces hypothèses, il s' agissait d' une inégalité entre deux voies possibles entre lesquelles les parties requérantes avaient encore le choix au moment où elles réglaient leurs affaires; en l' espèce, au moment où la Commission a fait connaître son interprétation au Produktschap et au moment où elle a arrêté le règlement attaqué, il n' existait cependant plus la moindre possibilité pour la requérante, ou ses concurrents, de déposer des demandes dans d' autres États membres; il s' agit donc, selon les termes de la requérante, d' une nouvelle "discrimination", du moins d' une différence créée par la réglementation litigieuse elle-même .

20 . La réponse à la question de savoir si la partie attaquée du règlement contient une discrimination incompatible avec le droit communautaire dépend de la question de savoir si le comportement adopté par la requérante l' autorise à exiger un traitement égal . Sur ce point, sa requête ne saurait, à notre avis, être accueillie . La comparaison entre la manière ouverte selon laquelle la requérante détourne le système de demande et d' octroi et la manière d' agir plutôt camouflée qu' elle impute à certaines entreprises dans d' autres États membres est problématique en soi . Il n' existe, en effet, aucun droit à un traitement égal entre celui qui détourne ouvertement de ses buts un régime réglementaire institué par le droit communautaire et ceux qui font la même chose éventuellement d' une manière camouflée, moins aisée à constater ou à réprimer . Le fait que le deuxième type de détournement ou d' abus n' a pas pu éventuellement être constaté ou réprimé ou n' a pas pu l' être aussi rapidement ou encore doit être qualifié d' abus plus grave ne confère pas à la requérante le moindre droit à voir approuver son propre détournement .

Violation de la sécurité juridique/rétroactivité inadmissible

21 . Selon la requérante et le gouvernement néerlandais, l' interprétation de la Commission ne découlait pas clairement de la réglementation telle qu' elle était en vigueur au cours des dix premiers jours de septembre, et, par conséquent, l' État membre, l' instance chargée de l' application ( le Produktschap ) ou les entreprises concernées ne pouvaient pas en avoir connaissance; cette interprétation n' a été communiquée au Produktschap qu' après l' expiration du délai fixé par le règlement n° 2539/87 ( 53 ). La Commission répond que, compte tenu de la façon dont elle a "situé" la disposition attaquée dans l' ensemble du régime, il ne saurait être question de violation de la sécurité juridique; puisque ni le comité compétent ni la Commission n' avaient approuvé la pratique consistant à déposer des demandes excessives, il n' existait aucune raison de croire que de telles demandes excessives auraient plus de poids que des demandes portant sur le montant maximal disponible . Le point de vue de la Commission revient donc à affirmer qu' il n' existait pas de confiance légitime ( ni donc de possibilité de la violer ).

Il faut rappeler ici ce qui a été dit plus haut ( respectivement au point 17 et au point 20 ) au sujet de l' allégation relative à la pratique en vigueur dans d' autres règlements agricoles et au sujet des effets du comportement de la requérante sur le régime . Il s' ensuit qu' il n' existait pas de violation de la sécurité juridique ni non plus de rétroactivité, l' intervention de la Commission pouvant être regardée comme une réaction allant de soi .

Conclusion

22 . Sur la base des développements qui précèdent, nous proposons à la Cour de constater que la requérante n' a pas apporté la preuve d' éléments susceptibles de faire douter de la validité de l' article 1er du règlement ( CEE ) n° 2806/87 de la Commission, de rejeter en conséquence le recours en annulation et de condamner la requérante aux dépens .

(*) Langue originale : le néerlandais .

( 1 ) Règlement du 18 septembre 1987 concernant la délivrance de certificats d' importation pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées ( JO L 268, p . 59 ).

( 2 ) Règlement du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine ( JO L 148, p . 24 ).

( 3 ) Règlement du 20 décembre 1979 portant ouverture d' un contingent tarifaire communautaire pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, des sous-positions 02.01 A II a ) et 02.01 A II b ) du tarif douanier commun ( JO L 336, p . 5 ).

( 4 ) Règlement du 16 décembre 1986 portant ouverture d' un contingent tarifaire communautaire pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, des sous-positions 02.01 A II a ) et 02.01 A II b ) du tarif douanier commun ( 1987 ) ( JO L 365, p . 2 ).

( 5 ) Règlement du 21 décembre 1979 établissant les modalités d' application des régimes d' importation prévus par les règlements ( CEE ) n°s 2957/79 et 2958/79 dans le secteur de la viande bovine ( JO L 336, p . 37 ).

( 6 ) Règlement du 4 septembre 1980 portant modalités particulières d' application du régime des certificats d' importation et d' exportation dans le secteur de la viande bovine ( JO L 241, p . 5 ).

( 7 ) Voir note 2 ci-avant .

( 8 ) Voir note 3 ci-avant .

( 9 ) Règlement du 23 décembre 1982 portant troisième modification du règlement ( CEE ) n° 263/81 établissant les modalités d' application des régimes d' importation prévus par les règlements ( CEE ) n°s 217/81 et 218/81 dans le secteur de la viande bovine et portant sixième modification du règlement n° 2377/80 ( JO L 373, p . 59 ).

( 10 ) Règlement du 17 novembre 1987 modifiant les règlements ( CEE ) n°s 2973/79 et 2377/80 en ce qui concerne certains régimes d' importation et d' exportation de viande bovine ( JO L 327, p . 7 ).

( 11 ) L' article 7 de ce règlement renvoyait à l' article 1er, paragraphe 1, sous d ), du même règlement, qui fixait le contingent pour le "Hilton Beef" dans le cadre du contingent global pour 1980 . Pour l' année 1987 pertinente en l' espèce, l' article 7 du règlement ( CEE ) n° 3985/86 de la Commission renvoyait également à l' article 1er, paragraphe 1, sous d ), du même règlement .

( 12 ) Au début des années 80, les quantités demandées ont été apparemment insuffisantes - les parties s' accordent sur ce point -, de telle sorte que les contingents n' ont pas été totalement utilisés .

( 13 ) Depuis le règlement n° 3434/87, cité à la note 10 ci-avant .

( 14 ) Manifestement, on est passé de nouveau au calcul trimestriel .

( 15 ) L' article 12 traitait du régime spécial à l' importation du règlement n° 2972/79 .

( 16 ) Seule la dernière phrase de l' article 15, paragraphe 6, sous d ), a été modifiée à partir du 1er janvier 1988; elle concerne l' hypothèse de demandes portant sur des quantités inférieures à la quantité disponible; notre problème concerne des demandes portant sur des quantités supérieures à la quantité disponible .

( 17 ) Voir note 4 ci-avant .

( 18 ) Règlement du 23 décembre 1986 établissant les modalités d' application des régimes d' importation prévus par les règlements n°s 3927/86 et 3928/86 dans le secteur de la viande bovine ( JO L 370, p . 37 ).

( 19 ) Pour la définition officielle, voir l' article 1er, paragraphe 1, sous d ); tant Weddel que le gouvernement néerlandais utilisent la dénomination "Hilton beef ".

( 20 ) Règlement du 20 février 1987 concernant la délivrance de certificats d' importation pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées ( JO L 52, p . 12 ).

( 21 ) En néerlandais figure le terme "procentueel" ( à concurrence d' un certain pourcentage ); dans les huit autres langues figure le terme "proportionnel ".

( 22 ) Règlement du 24 août 1987 concernant la quantité de viandes bovines de haute qualité pouvant être importée des États-Unis d' Amérique et du Canada dans le cadre du régime prévu par le règlement n° 3928/86 ( JO L 241, p . 6 ).

( 23 ) Voir note 20 ci-avant .

( 24 ) La Commission visait en l' espèce, comme le montrent les pièces versées au dossier, le passage souligné ci-dessous de l' article 1er du règlement cité qui prévoyait une nouvelle période pour le dépôt des demandes ( point 6 ci-avant ): "Des demandes de certificats peuvent être déposées conformément à l' article 12 ... au cours des dix premiers jours du mois de septembre ... pour une quantité globale de 4 617 tonnes de viandes bovines originaires et en provenance des États-Unis d' Amérique et du Canada ."

( 25 ) Pour plus de détails sur cette question, voir le point 17 ci-après .

( 26 ) Protestation du 30 septembre 1987, communiquée à la demande de la Cour .

( 27 ) Arrêt du 25 mars 1982, Moksel/Commission ( 45/81, Rec . p . 1129 ).

( 28 ) Arrêt du 29 janvier 1985, Binderer/Commission ( 147/83, Rec . p . 257 ).

( 29 ) Arrêt du 24 février 1987, Deutz/Conseil ( 26/86, Rec . p . 941 ).

( 30 ) Arrêt du 13 mai 1971 ( 41/70, 42/70, 43/70 et 44/70, Rec . p . 411 ).

( 31 ) Arrêt du 21 novembre 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e.a./Commission ( C-244/88, Rec . p . 3811 ).

( 32 ) Arrêt International Fruit, point 21 des motifs . Également déjà l' arrêt du 14 décembre 1962, Confédération nationale/Conseil ( 16/62 et 17/62, Rec . p . 945, 960-961 ) et spécialement les conclusions de l' avocat général Lagrange, p . 923, à la p . 930, où il est question d' une "décision collective" qui a en réalité la valeur d' une "série de décisions individuelles ".

( 33 ) Points 17 et 18 des motifs .

( 34 ) Arrêt Deutz, point 8 des motifs .

( 35 ) Voir arrêt Usines coopératives de déshydratation du Vexin, point 10 des motifs .

( 36 ) Ce point est souligné au point 12 des motifs de l' arrêt Usines coopératives de déshydratation du Vexin et est également mentionné clairement comme fondement de l' irrecevabilité aux points 16 et 17 des motifs de l' arrêt Moksel .

( 37 ) Point 13 des motifs ( souligné par nous ).

( 38 ) Voir note 20 ci-avant .

( 39 ) Voir note 6 ci-avant .

( 40 ) Voir note 4 ci-avant .

( 41 ) Voir note 6 ci-avant .

( 42 ) Voir note 2 ci-avant .

( 43 ) Voir note 10 ci-avant .

( 44 ) Voir note 6 ci-avant .

( 45 ) Voir note 22 ci-avant .

( 46 ) Voir le passage cité à la note 24 .

( 47 ) Dans l' arrêt du 16 novembre 1983, Thyssen/Commission ( 188/82, Rec . p . 3721 ), la Cour a déclaré, au point 11 des motifs, au sujet de l' argument tiré d' un contact direct entre des fonctionnaires de la Commission et la requérante :

"Il y a lieu de rejeter également l' argument tiré d' une prétendue promesse de fonctionnaires de la Commission, dès lors qu' aucun fonctionnaire ne peut valablement s' engager à ne pas appliquer le droit communautaire . Aucune situation de confiance légitime n' aurait donc pu être créée par une telle promesse dans le cas où elle aurait été faite ."

( 48 ) Au sujet de l' exigence de bonne foi chez celui qui invoque la confiance légitime, nous pouvons déjà renvoyer à l' arrêt de la Cour du 22 mars 1961, Snupat/Haute Autorité ( 42/59 et 49/59, Rec . p . 101, 159 ).

( 49 ) Voir note 6 ci-avant .

( 50 ) Voir note 9 ci-avant .

( 51 ) Arrêt du 29 septembre 1977, point 19 ( 27/77, Rec . p . 1535 ).

( 52 ) Arrêt du 30 novembre 1978, point 8 ( 87/78, Rec . p . 2457 ).

( 53 ) Voir note 22 ci-avant .