Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 21 novembre 2002. - Ministero delle Politiche Agricole e Forestali contre Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. Coop. arl. (COPPI). - Demande de décision préjudicielle: Consiglio di Stato - Italie. - Agriculture - FEOGA - Suppression d'un concours financier - Règlement (CEE) nº 4253/88 - Articles 23 et 24 - Pouvoirs de contrôle respectifs de la Commission et de l'État membre. - Affaire C-271/01.



Recueil de jurisprudence 2004 page 00000



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 La présente demande de décision préjudicielle du Consiglio di Stato (Italie) porte sur la question de savoir si les autorités italiennes étaient compétentes pour la demande - intervenue en 1997 - de restitution de sommes qui avaient été accordées en 1993 dans le cadre d'un programme cofinancé par des ressources provenant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) - section «orientation» - et nationales. En fonction du droit applicable, la Commission pourrait également avoir été compétente pour demander ladite restitution, et ce exclusivement ou en concertation avec les autorités italiennes.

2 Il subsiste cependant des doutes sur la question de savoir si les dispositions dont l'application pourrait avoir été envisagée étaient encore applicables lorsque la restitution des concours versés a été exigée. Avant de retracer le cadre juridique, il y a lieu par conséquent d'exposer les faits de l'affaire pour en démontrer clairement la chronologie. Il convient ensuite de vérifier dans quelle mesure les dispositions indiquées par la juridiction de renvoi s'appliquaient encore, en tout état de cause, lors de la période litigieuse.

II - Les faits de l'affaire et la question posée

3 Le 24 juin 1991, le gouvernement italien a présenté à la Commission le programme multirégional opérationnel intitulé «Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative» (développer les productions typiques du Mezzogiorno et encourager les cultures alternatives) et a sollicité un cofinancement par le FEOGA, section «orientation». Par la décision C (91) 2745, du 29 novembre 1991, modifiée par la décision C (93) 3476 du 29 novembre 1993 [ci-après: décision C (91) 2745], la Commission a approuvé ce programme et accordé un concours du FEOGA, section «orientation» d'un montant de 86 240 000 écus, correspondant à 50 % du montant total. La Commission a fondé les décisions précitées sur le règlement (CEE) n_ 2052/88 (1) et le règlement pris pour son application, le règlement (CEE) n_ 4253/88 (2).

4 Par les décrets ministériels n_ 1905, du 9 novembre 1992, et n_ 485, du 7 octobre 1993, le ministère de l'Agriculture (ci-après le «ministère») a accordé au Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, société coopérative à responsabilité limitée (Consortium des producteurs italiens de pamplemousses, ci-après «COPPI») un concours d'un montant d'environ 45 milliards de ITL pour les années 1991 à 1993. Ces décrets qui faisaient référence à la décision de la Commission et aux règlements cités dans cette décision ont fixé des tranches annuelles et le prorata respectif des financements versés par la Communauté et par la République italienne.

5 Par décret n_ 8649, du 16 décembre 1997, le ministère a partiellement révoqué le décret n_ 485 et demandé le remboursement de 627 154 680 ITL. Il a motivé cette décision en faisant valoir que les conditions fixées à l'article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement (CEE) n_ 355/77 (3) n'avaient pas été respectées. En application de ce règlement, les installations ayant bénéficié du concours du FEOGA ne doivent pas être vendues sans autorisation préalable de la Commission avant un délai de six ans, ou respectivement de dix ans, à compter de leur acquisition ou de la fin des travaux.

6 COPPI avait transféré une partie du concours en cause destiné à la réalisation de certaines mesures à la Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (CBS), comme cela était prévu dans un sous-programme. Cette société avait cependant vendu à Società Impianti Brevetti Servizi arl (Ibiesse) une branche de son entreprise, y compris les machines et les équipements qui avaient été financés dans le cadre de ce programme, sans autorisation préalable de la Commission.

7 Après l'introduction d'un recours par COPPI le Tribunale amministrativo regionale du Lazio a annulé le décret n_ 8649, du 16 décembre 1997. Selon le Tribunale, seule la Commission - et non le ministère - aurait été compétente en application du règlement n_ 355/77, pour exiger le remboursement de l'aide.

8 Le ministère a fait appel de cette décision devant le Consiglio di Stato et a fait valoir que sa compétence pour demander la restitution du concours versé résulte de l'article 23 du règlement n_ 4253/88. Le Consiglio di Stato saisit à présent la Cour de la question préjudicielle suivante:

«L'article 19 du règlement (CEE) n_ 355/77 du Conseil, du 15 février 1977, dans la mesure où il prévoit qu'il appartient à la Commission, après consultation du comité du Fonds sur les aspects financiers, de décider, selon la procédure prévue à l'article 22, de suspendre, de réduire ou de supprimer le concours du Fonds et de récupérer les sommes si, entre autres, le bénéficiaire vend les équipements ou les installations ayant bénéficié du concours dudit Fonds avant l'expiration du délai qui y est fixé, sans autorisation préalable, établit-il une procédure spéciale, qui exclut la compétence de l'État membre pour adopter les mêmes mesures de suppression et de récupération, ou bien les principes affirmés par l'article 8 du règlement [CEE] n_ 729/70 et par l'article 23 du règlement (CEE) n_ 4253/88, selon lesquels l'État membre peut et doit prendre les mesures nécessaires pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les fonds perdus à la suite d'un abus ou d'une négligence, doivent-ils également trouver à s'appliquer en la matière?»

III - La validité des dispositions communautaires citées par la juridiction de renvoi lors de la période pertinente

9 Avant d'analyser les différentes dispositions applicables, il y a lieu d'abord de donner un bref aperçu sur l'évolution des règles juridiques éventuellement applicables à la présente affaire.

10 Le FEOGA a été institué par le règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (4). Le règlement n_ 355/77 (5) constituait, quant à lui, un instrument spécifique de politique structurelle en vue d'une action commune destinée à l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles. La mise en oeuvre de cet instrument incombait dans son principe à la Commission.

11 Les bases juridiques du financement d'appui provenant des fonds à finalité structurelle ont été redéfinies dans le cadre d'une réforme structurelle essentielle en 1988. Le règlement de base n_ 2052/88 (6) - fondé sur l'article 130 D du traité CE (devenu, après modification, article 161 CE) - visait une coordination des interventions financées par les différents fonds structurels ainsi qu'une concertation renforcée des mesures avec les États membres. En même temps, le Conseil a adopté une série de règlements d'application sur la base de l'article 130 E du traité CE (devenu, après modification, article 162 CE). Sont particulièrement pertinents à cet égard le règlement n_ 4253/88 (7) en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents fonds structurels et le règlement (CEE) n_ 4256/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation» (8). Les règlements adoptés en 1988 ont été modifiés en 1993 (9).

A - Sur le règlement n_ 355/77

12 Selon le règlement n_ 355/77 la Commission peut octroyer un concours du FEOGA, section «orientation», à une action commune pour l'amélioration de la structure de marché des produits agricoles. Conformément à l'article 19, paragraphe 2, du règlement précité, il incombe à la Commission de décider de suspendre, de réduire ou de supprimer le concours si des irrégularités apparaissent lors de la mise en oeuvre des projets. La Commission procède à la récupération des sommes dont le versement n'était pas justifié. Les États membres n'ont qu'un rôle de soutien qui consiste à mettre à la disposition de la Commission les documents et les pièces justificatives dont il résulte qu'il a été satisfait aux conditions financières et autres imposées pour les projets en cause.

13 Il faut cependant se demander si le règlement n_ 355/77 était encore applicable au moment où le remboursement du concours financier a été exigé, voire si certaines de ses dispositions ont continué à être applicables sur la base d'une réglementation transitoire.

14 Il est intéressant de voir que dans ses observations sur la demande préjudicielle COPPI n'analyse nullement le règlement précité qui justifierait en soi la thèse qu'il soutient. La Commission parvient à la conclusion que le règlement n_ 355/77 n'est plus applicable à la présente affaire, même si l'on tient compte des dispositions transitoires. Le gouvernement italien souligne enfin que non seulement le règlement n_ 355/77 lui-même, mais également les dispositions transitoires qui prévoyaient le maintien de certaines dispositions étaient déjà annulés lorsque la décision de demander le remboursement du concours a été adoptée.

15 Conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement n_ 4256/88 (10) (version d'origine), le règlement n_ 355/77 est abrogé avec effet à la date d'entrée en vigueur de la décision du Conseil visée au paragraphe 1 de cet article. Le Conseil a adopté cette décision sous la forme du règlement (CEE) n_ 866/90 (11) qui est entré en vigueur au 1er janvier 1990.

16 L'article 10, paragraphe 3, du règlement n_ 4256/88 (version d'origine) a certes prévu que les dispositions des articles 6 à 15 et 17 à 23 du règlement n_ 355/77 restent applicables aux projets introduits avant le 31 décembre 1989. Le concours pour le programme en cause ici n'a cependant été sollicité que le 24 juin 1991, comme cela résulte du sixième considérant de la décision C (91) 2745.

17 En outre, l'article 10 du règlement n_ 4256/88 (version d'origine) a été complètement modifié par le règlement n_ 2085/93 (12). La règle transitoire sur l'application du règlement n_ 355/77 a été abrogée sans réserve par cette modification avec effet au 3 août 1993 (13). La restitution du concours (y compris la participation financière de la Communauté) n'a été exigée que quatre ans plus tard par décret ministériel du 16 décembre 1997.

18 Le règlement n_ 355/77 ne trouve par conséquent pas application à la présente affaire.

19 Il convient d'attirer l'attention sur le fait que l'inapplicabilité du règlement n_ 355/77 ne concerne pas seulement la question de la compétence pour demander la restitution des sommes versées, mais également les conditions matérielles posées dans ce règlement. Ainsi, l'article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, quatrième tiret, du règlement n_ 355/77 (dans la version du règlement n_ 1932/84) prévoit une restitution, notamment,

«si le bénéficiaire vend les équipements ou les installations ayant bénéficié du concours du Fonds dans un délai de 6 ans, ou respectivement de 10 ans, à compter de leur acquisition ou de la fin des travaux, sans autorisation préalable de la Commission».

20 C'est précisément sur cette disposition que le ministère s'est fondé dans le décret n_ 8649, du 16 décembre 1997, pour exiger la restitution du concours. Il est possible que cette vente constitue également une infraction à d'autres dispositions, par exemple, à l'encontre des dispositions annexées au décret ministériel n_ 485 ou à des dispositions des règlements applicables. Toutefois, le cas particulier que des biens ayant fait l'objet d'un concours ne peuvent être vendus sans l'accord de la Commission ou d'une autorité nationale par les personnes concernées n'est plus mentionné expressément dans les dispositions (pertinentes en l'espèce) du règlement n_ 4253/88 adopté ultérieurement. Une telle opération pourrait toutefois relever de la notion générale d'irrégularités au sens de l'article 23, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88. Dans les procédures préjudicielles, ce n'est toutefois pas à la Cour qu'il incombe d'apprécier la légalité du décret ministériel n_ 8649, du 16 décembre 1997. Cette tâche incombe au contraire exclusivement à la juridiction de renvoi qui doit toutefois tenir compte des constatations de la Cour sur l'applicabilité du règlement n_ 355/77 lorsqu'elle examine le décret ministériel en cause.

B - Le règlement n_ 729/70

21 Depuis l'entrée en vigueur des règlements n_s 4256/88 et 4253/88 le 1er janvier 1989, toutes les mesures prises par le FEOGA, section «orientation», sont fondées sur ces règlements. Conformément à l'article 11 du règlement n_ 4256/88, le règlement n_ 729/70 n'est depuis lors plus applicable à ce domaine. Ainsi, l'article 8 du règlement n_ 729/70 qui faisait obligation aux États membres de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes versées à tort ne peut plus non plus être invoqué pour demander la restitution des concours.

C - Le règlement n_ 4253/88

22 Les règlements d'application adoptés en 1988 comportent des obligations matérielles pour l'intervention financière des différents fonds; le règlement n_ 4256/88, qui a remplacé les dispositions correspondantes du règlement n_ 355/77, comporte les règles spécifiques applicables au FEOGA, section «orientation». Le règlement n_ 4253/88 comporte en outre des dispositions applicables à tous les fonds, notamment, les règles visant à leur coordination et les règles de procédure qui leur sont communes. Ce règlement remplace le règlement n_ 355/77 également sur ce point. L'article 1er, paragraphe 2, du règlement n_ 4256/88 indique expressément que le règlement n_ 4253/88 est applicable aux mesures cofinancées par le FEOGA, section «orientation».

23 La demande de restitution du concours ne peut par conséquent être fondée que sur le règlement n_ 4253/88 dans la version du règlement n_ 2082/93. C'est également sur la base du règlement n_ 4253/88 que le concours en cause a été attribué à COPPI, comme cela résulte du libellé des décrets ministériels nos 1905 et 485. Conformément à l'article 54 du règlement (CE) n_ 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels (14), le règlement n_ 4253/88 n'a été abrogé qu'avec effet au 1er janvier 2000 et il était par conséquent encore en vigueur lors de l'adoption du décret n_ 8649.

IV - Les dispositions applicables

24 L'article 23 du règlement n_ 4253/88 dans la version du règlement n_ 2082/93 est intitulé «Contrôle financier». Le paragraphe 1 de l'article précité est libellé comme suit:

«Afin de garantir le succès des actions menées par des promoteurs publics ou privés, les États membres prennent les mesures nécessaires pour:

- vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement,

- prévenir et poursuivre les irrégularités,

- récupérer les fonds perdus à la suite d'un abus ou d'une négligence. Sauf si l'État membre et/ou l'intermédiaire et/ou le promoteur apportent la preuve que l'abus ou la négligence ne leur est pas imputable, l'État membre est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées. [...]

Les États membres informent la Commission des mesures prises à cet effet et, en particulier, ils communiquent à la Commission la description des systèmes de contrôle et de gestion établis pour assurer la mise en oeuvre efficace des actions. Ils informent la Commission régulièrement de l'évolution des poursuites administratives et judiciaires.

[...]»

25 L'article 24 de ce règlement porte le titre «Réduction, suspension et suppression du concours»; les paragraphes 1 et 2 sont rédigés comme suit:

«1. Si la réalisation d'une action ou d'une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l'État membre ou aux autorités désignées par celui-ci pour la mise en oeuvre de l'action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.

2. Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l'action ou la mesure concernée si l'examen confirme l'existence d'une irrégularité ou d'une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en oeuvre de l'action ou de la mesure et pour laquelle l'approbation de la Commission n'a pas été demandée.

[...]».

V - Observations des parties

26 COPPI, le gouvernement italien et la Commission ont présenté des observations devant la Cour. Ces observations ne sont reprises dans ce qui suit que dans la mesure où elles visent les dispositions applicables.

A - COPPI

27 COPPI fait valoir que la question préjudicielle porte essentiellement sur la question de savoir si les autorités italiennes peuvent, sans aucune participation de la Commission, exiger le remboursement d'un concours qui a été accordé sur la base d'une décision de la Commission, prise conformément aux règlements nos 2052/88, 4253/88 et 4256/88. Pour pouvoir fournir à la juridiction de renvoi une réponse utile, il convient, outre l'article 23, d'interpréter également l'article 24 du règlement n_ 4253/88.

28 Ces dispositions prévoient, selon COPPI, une répartition claire des tâches entre la Commission et l'État membre. En application de l'article 24, paragraphe 2, c'est uniquement à la Commission qu'il incombe de statuer sur la suspension, la réduction ou la suppression des concours. Les autorités nationales sont par contre compétentes, en application de l'article 23 du règlement n_ 4253/88, pour garantir que soient menées à bien les modifications régulièrement prévues s'agissant de la mise en oeuvre des interventions financées par la Commission et de la récupération des sommes indûment versées.

29 Selon COPPI, l'examen du règlement n_ 2052/88 et de la décision C (91) 2745 par laquelle le concours a été octroyé confirme ce résultat.

30 Le règlement de base n_ 2052/88 est fondé sur l'article 130 D du traité. Les règlements comportant les règles spécifiques applicables aux différents fonds (règlements (CEE) n_ 4254/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement n_ 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen de développement régional (JO L 374, p. 15); (CEE) n_ 4255/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant disposition d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne le Fonds social européen (JO L 374, p. 21, et n_ 4256/88) ainsi que pour leur coordination (règlement n_ 4253/88) trouveraient par contre leur fondement dans l'article 130 E du traité. En tant que règlements d'application, les règlements précités ne peuvent prévoir des règles différentes de celles fixées par le règlement de base.

31 L'idée principale qui sous-tend les dispositions applicables est exprimée à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 2052/88, à savoir que la Commission et les autorités nationales réalisent une concertation étroite appelée partenariat portant sur la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions. Les articles 4, paragraphe 2, et 18 du règlement n_ 2052/88 ont confié à la Commission la mission de prendre les initiatives nécessaires pour assurer l'exécution du règlement précité ainsi que des règlements d'application qui devaient être adoptés par le Conseil conformément à l'article 3, paragraphes 4 et 5.

32 Le terme partenariat signifie que les parties concernées devraient se concerter et décider ensemble. L'inverse serait le transfert des compétences dans le cadre duquel l'un des deux partenaires décide pour l'autre. Selon COPPI, il est caractéristique de la concertation que chaque partenaire prenne, en accord avec les autres, les décisions qui relèvent de sa sphère de compétence. Le règlement n_ 4253/88 ne peut en tant que règlement d'application comporter aucune disposition mettant en cause ce principe de base du règlement n_ 2052/88.

33 Selon un principe juridique général, lorsqu'une institution communautaire est investie d'une mission en application d'une règle de droit primaire ou secondaire, cette dernière doit s'en acquitter elle-même. COPPI fait valoir qu'il est notamment exclu de déléguer cette mission, lorsque l'institution communautaire en cause dispose d'un pouvoir d'appréciation, sauf si une disposition du droit communautaire prévoyait expressément une telle délégation.

34 L'article 24 du règlement n_ 4253/88 donne à la Commission différentes possibilités d'actions, à savoir la suspension, la réduction, ou la suppression de concours en présence d'une inégalité ou d'une modification importante non autorisée. Ce pouvoir discrétionnaire de décision ne saurait être transféré à des tiers.

35 La décision C (91) 2745 confirmerait également cette conception. COPPI renvoie à cet égard à l'article 6 de la décision en liaison avec les dispositions d'application figurant aux points 21 et 22 de l'annexe 2 qui sont rédigés comme suit:

«L'État membre et les bénéficiaires veillent à ce que le financement communautaire soit utilisé aux fins prévues. Si une action ou une mesure ne semble justifier qu'une partie du concours financier qui lui a été allouée, la Commission récupère immédiatement le montant dû, conformément à ce qui est prévu au point 23 ci-après si l'État membre est d'accord [...].

À la suite de cette procédure la Commission révoque ou suspend le concours pour l'action ou la mesure en cause si l'examen confirme l'existence d'une irrégularité et notamment, d'une modification importante pour laquelle l'approbation de la Commission n'a pas été sollicitée» (15).

36 Si l'article 23 du règlement n_ 4253/88 permettait effectivement aux États membres d'exiger de manière autonome la restitution de concours communautaires, la décision de la Commission serait invalide, puisque, à la différence du règlement, elle confie cette mission à la Commission. Cette interprétation de l'article 23 du règlement n_ 4253/88 ne serait, quant à elle, pas compatible avec le règlement n_ 2052/88, au motif qu'elle transférerait à l'État membre la compétence pour prendre des décisions discrétionnaires concernant l'exécution d'actions communautaires, compétence qui, en application de l'article 18 du règlement n_ 2052/88, est réservée à la Commission.

37 Parmi toutes les possibilités d'interprétation, il conviendrait de choisir celle qui garantit la validité d'un acte juridique et qui est la plus compatible avec le reste du régime applicable. Par conséquent, l'article 23 du règlement n_ 4253/88 ne saurait être interprété de telle sorte qu'il habilite les États membres à une réduction, suspension ou suppression de concours ainsi qu'à exiger leur restitution.

B - Le gouvernement italien

38 Le gouvernement italien est au contraire d'avis que les décisions de révocation du concours trouvent leur justification dans l'article 23 du règlement n_ 4253/88 dans la version du règlement n_ 2082/93. Cet article donne aux États membres compétence pour demander la restitution d'un concours en cas d'irrégularités. Cette restitution constitue en même temps la mise en oeuvre de l'article 280 CE.

C - La Commission

39 La Commission fait d'abord valoir que la juridiction de renvoi fait référence à deux méthodes différentes d'intervention structurelle de la Communauté. Le règlement n_ 355/77 s'appliquerait dans le cadre de l'action commune alors que les règlements n_s 2052/88 et 4253/88 adoptés en 1988 pour la coordination des interventions des fonds structurels trouveraient application à toutes les interventions structurelles.

40 La Commission fait valoir que, en application du règlement n_ 355/77, elle est compétente pour toutes les décisions relatives à la mise en oeuvre d'interventions structurelles et à la restitution de sommes indûment versées, un rapport direct existant à cet égard entre elle et les bénéficiaires de la décision.

41 Le système des interventions structurelles de la Communauté tel que prévu par les règlements n_s 2052/88 et 4253/88 qui a été défini dans le cadre de la réforme de 1988 vise au contraire à un partenariat entre la Commission et l'État membre. La Commission autorise à cet égard le programme-cadre national que l'État membre lui a soumis. L'État membre mène ensuite à bien ce programme sous sa propre responsabilité financière par l'intermédiaire des organismes qu'il a désignés pour la mise en oeuvre des différentes mesures. Il n'y a aucun rapport direct entre la Commission et les bénéficiaires des concours.

42 Pour ce motif, les États membres sont tenus conformément à l'article 23, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88 de prévenir et de poursuivre les irrégularités et, le cas échéant, de récupérer les sommes versées auprès des opérateurs économiques concernés. Il n'y a pas besoin à cet égard d'une concertation avec la Commission, ne serait-ce que parce que celle-ci n'a absolument pas connaissance des différents rapports avec les derniers destinataires, comme CBS en ce qui concerne l'attribution des concours. L'article 23, paragraphes 2 et 3, donne toutefois à la Commission compétence pour mener à bien ses propres vérifications.

43 L'article 24 du règlement n_ 4253/88 réglemente les rapports financiers entre la Commission et l'État membre et lui donne la possibilité de modifier la participation financière de la Communauté dans le cas d'irrégularités et à l'issue d'une procédure contradictoire. La Commission n'a exigé directement du bénéficiaire la restitution de concours octroyés sur cette base que si elle les lui avait accordés elle-même (16).

VI - Analyse juridique

44 Après qu'il a été constaté que la réduction du concours accordé et sa restitution ne peuvent, dans la présente affaire, être fondées que sur le règlement n_ 4253/88, il y a lieu de vérifier en outre si l'article 23 de ce règlement confère la compétence correspondante à l'État membre. Lors de l'interprétation de cet article, il convient de prendre en considération, outre le libellé des dispositions en cause, principalement des points de vue systématiques et téléologiques.

A - Le libellé de l'article 23 du règlement n_ 4253/88

45 Conformément à l'article 23, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième tiret, lors de la mise en oeuvre des différentes actions, les États membres prennent les mesures nécessaires pour «prévenir et poursuivre les irrégularités». Selon la première phrase du troisième tiret de cet article, les États membres prennent les mesures nécessaires pour «récupérer les fonds perdus à la suite d'abus [...].»

46 Si le transfert des installations subventionnées et des équipements de CBS à Ibiesse constituait une irrégularité, ce qu'il incombe - comme nous l'avons déjà indiqué - à la juridiction de renvoi de constater, ce serait aux autorités nationales de poursuivre ces irrégularités et d'exiger la restitution des montants versés à tort.

47 Si l'on interprétait le terme «poursuivre» de manière étroite, on pourrait n'entendre sous ce terme que le fait d'infliger des sanctions pour des infractions commises intentionnellement ou par négligence. Cependant, d'autres versions linguistiques ne fournissent pas d'éléments étayant cette interprétation étroite (17). En tout état de cause, le terme «poursuivre» n'exclut pas de poursuivre des irrégularités également par d'autres mesures, telles que des mesures et des sanctions administratives (18). Cette interprétation comporte notamment le pouvoir de réduire les concours et d'exiger leur restitution.

48 À titre complémentaire, il y a lieu d'attirer l'attention sur le point 27 de l'annexe 2 de la décision C (91) 2745 de la Commission qui fait obligation à l'État membre, en se fondant sur l'article 23, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième tiret, du règlement n_ 4253/88, de prendre les mesures nécessaires pour poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes indûment versées pour ce motif.

B - Interprétation systématique de l'article 23 du règlement n_ 4253/88

49 Tant COPPI que la Commission fondent leur point de vue pour l'essentiel sur des arguments liés à une interprétation systématique mais parviennent à des conclusions opposées.

50 Pour COPPI, la juxtaposition de l'article 23 et de l'article 24 du règlement n_ 4253/88 semble aboutir à une sorte de répartition de compétences graduée entre la Commission et l'État membre. En application de l'article 24, seule la Commission est compétente vis-à-vis du bénéficiaire en ce qui concerne la réduction ou la suppression d'un concours. Il incombe au contraire aux autorités nationales de mettre en oeuvre les adaptations régulières prévues dans le cadre de la mise en oeuvre des projets et de procéder «sur le plan matériel» à la récupération des concours.

51 De l'avis de la Commission, les articles 23 et 24 du règlement n_ 4253/88 concernent par contre chacun une situation différente. L'article 24 réglemente les compétences de la Commission pour réduire ou supprimer la participation financière de la Communauté au programme national dans le cadre d'irrégularités ou de modifications par rapport audit programme; l'article 23 concerne par contre les rapports internes entre les autorités nationales et les bénéficiaires de l'aide (c'est nous qui soulignons).

52 La manière dont les concours sont attribués telle que la Commission l'a décrite encore une fois en détail au cours de la procédure orale plaide en faveur de la conception qu'elle soutient. Ainsi, l'État membre présente à la Commission un programme opérationnel. La Commission autorise le programme et fixe la contribution (proportionnelle) que verse la Communauté pour la mise en oeuvre dudit programme. L'État membre accorde sur cette base une subvention globale (consistant dans chaque cas en une contribution de la Communauté et une contribution de l'État membre) à d'autres organismes chargés de l'exécution du programme, tels que COPPI, qui à leur tour veillent à transférer aux autres acteurs les moyens nécessaires à la réalisation des projets concrets.

53 La décision de la Commission C (91) 2745 autorisant le programme opérationnel était par conséquent adressée à l'État membre et non aux bénéficiaires (19). Dans la présente affaire, il n'y avait aucun rapport juridique direct entre les bénéficiaires et la Commission. La thèse soutenue par COPPI, à savoir qu'il avait bénéficié d'un concours par décision de la Commission, n'est par conséquent pas exacte.

54 Au contraire, par le décret ministériel n_ 485, le ministère a instauré un rapport de droit administratif entre l'État italien et COPPI en vue de promouvoir la mise en oeuvre de certaines parties du programme. Dans le cadre de ce rapport, le ministère a accordé à COPPI une subvention globale qui se composait de la contribution de la Communauté et de celle de l'État italien aux projets mis en oeuvre, voire coordonnés par COPPI

55 L'idée d'une répartition des compétences à deux niveaux, à savoir celui du programme opérationnel et celui de la mise en oeuvre dudit programme, est également exprimée dans le sixième considérant du règlement n_ 2082/93 modifiant le règlement n_ 4253/88. Il y est indiqué:

«En application du principe de subsidiarité, et sans préjudice des compétences de la Commission notamment en tant que responsable de la gestion des ressources financières communautaires, la mise en oeuvre des formes d'intervention reprises dans les cadres communautaires d'appui doit relever principalement de la responsabilité des États membres au niveau territorial approprié selon la spécificité de chaque État membre.»

56 Si un concours a ainsi été attribué, l'État membre surveille en premier lieu l'utilisation correcte par les bénéficiaires du concours en cause des moyens financiers qui leur ont été octroyés. C'est la raison pour laquelle l'article 23 du règlement n_ 4253/88 précise expressément les mesures que doit prendre l'État membre «afin de mener à bien les actions prévues». Il incombe au bénéficiaire d'un concours la responsabilité financière de veiller à la bonne exécution de la partie du programme dont il est responsable vis-à-vis de l'État membre qui le lui a accordé.

57 En application de l'article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, deuxième phrase, les États membres sont tenus d'informer régulièrement la Commission de l'évolution des poursuites administratives et judiciaires. Cette obligation d'information met en relief deux éléments. Elle montre, d'une part, qu'il incombe aux États membres, dans le cadre de la mise en oeuvre du programme opérationnel, d'engager les procédures adéquates qui ne peuvent avoir d'autre objet que la restitution de concours non justifiés. Elle est d'autre part est l'expression de la responsabilité de l'État membre vis-à-vis de la Commission pour une mise en oeuvre correcte du programme.

58 Une autre conséquence de cette responsabilité des États membres est que, en cas d'infractions à l'encontre du programme opérationnel qui a été autorisé, la Commission peut, en se fondant sur l'article 24 du règlement n_ 4253/88, procéder à la réduction, à la suspension et à la suppression du concours communautaire et en exiger la restitution par l'État membre. Il n'est certes indiqué que très brièvement à l'article 24, paragraphe 3, première phrase, que toute somme donnant lieu à répétition de l'indu doit être reversée à la Commission. Il ne ressort pas de cette formulation quelles sont les entités concernées par cette obligation. Il est cependant clair que la Commission ne peut exiger la restitution d'un concours que de l'entité à laquelle elle a accordé celui-ci, par conséquent, en règle générale, de l'État membre.

59 Enfin, le fait que l'article 24 concerne en premier lieu les rapports entre les États membres et la Commission résulte clairement de la circonstance que cet article prévoit notamment que l'État membre peut présenter ses observations, mais ne prévoit pas cette possibilité pour les bénéficiaires des concours obtenus de l'État membre dans le cadre d'un programme opérationnel.

60 Si, dans la présente affaire, la Commission était en droit de réduire le concours accordé à COPPI et d'exiger directement la restitution des montants versés en trop, elle serait donc en droit d'annuler partiellement la décision d'attribution prise par une autorité nationale (le décret ministériel n_ 485). Le traité CE ne prévoit pas une telle intervention d'une institution communautaire dans la sphère de compétence nationale.

61 Ces constatations ne font pas obstacle à ce que, sous certaines conditions, la Commission puisse exceptionnellement exiger elle-même des personnes concernées la restitution des concours, en se fondant sur l'article 24 du règlement n_ 4253/88. Tel était le cas dans l'affaire Conserve Italia/Commission (20). À la différence de ce qui est le cas dans la présente affaire, la Commission avait, dans l'affaire précitée, accordé directement le concours au bénéficiaire; l'État membre avait fixé le montant de sa participation dans le cadre du cofinancement par un acte administratif national distinct (21).

62 La Commission avait par conséquent conclu avec un bénéficiaire de concours un rapport juridique visant à promouvoir le projet en cause et était en droit de supprimer sa contribution dans le cadre de ce rapport ainsi que d'exiger du bénéficiaire qu'il restitue les sommes correspondantes. Puisque la contribution communautaire et la contribution nationale avaient été accordées par différents actes, la suppression de la contribution communautaire n'affecte pas la décision nationale d'octroi du concours, dont le retrait relève uniquement de la compétence des autorités nationales.

63 Il convient par conséquent de rejeter également la thèse défendue par COPPI, à savoir qu'il résulte des points 21 et 22 de l'annexe 2 de la décision C (91) 2745 que la Commission est compétente pour exiger la restitution du concours accordé. Ce passage de l'annexe reprend presque mot pour mot la formulation de l'article 24 du règlement n_ 4253/88 et doit par conséquent être interprété de la même manière. Il n'y a par conséquent aucun doute sur la validité de la décision au regard d'une infraction alléguée au règlement précité.

64 Enfin, COPPI se réfère aux articles 4 et 18 du règlement n_ 2052/88 (dans la version du règlement n_ 2081/93). L'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 2052/88 définit des principes généraux pour la concertation entre la Commission et les États membres. En application de cet article, le partenariat entre les parties en vue de promouvoir le projet en cours vaut pour toutes les phases. Toutefois, conformément à l'article 4, paragraphe 1, cinquième phrase, du règlement précité, le partenariat sera mené «en plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières respectives de chacun des partenaires».

65 On ne saurait par conséquent déduire de l'article 4, paragraphe 1, aucune prescription impérative en droit en ce qui concerne la répartition des compétences pour l'adoption de différentes mesures. Les compétences et les missions de la Commission et des États membres se déduisent principalement des dispositions d'application que le Conseil a adoptées, conformément à l'article 3, paragraphes 4 et 5, du règlement n_ 2052/88, en l'espèce, par conséquent, conformément aux articles 23 et 24 du règlement n_ 4253/88. Eu égard à la réserve expresse formulée à l'article 4, paragraphe 1, troisième phrase, du règlement n_ 2052/88 en ce qui concerne les compétences juridiques, institutionnelles et financières, il n'y a aucun motif de mettre en doute la validité du règlement n_ 4253/88 en raison d'une prétendue infraction au principe du partenariat.

66 Il ne résulte pas non plus de l'idée fondamentale d'un partenariat telle qu'elle a été développée à l'article 4 du règlement n_ 2052/88 d'obligation de l'État membre de demander l'accord de la Commission avant de poursuivre les irrégularités et d'exiger la restitution «des sommes perdues», comme COPPI semble le penser.

67 Il ressort des dispositions d'application du règlement n_ 4253/88 uniquement que les États membres sont tenus d'informer régulièrement la Commission de l'évolution des poursuites administratives et judiciaires (article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, deuxième phrase). Ce règlement ne comporte cependant aucune disposition dont il résulte que l'État membre doit s'adresser à la Commission d'une manière quelconque avant de prendre les mesures prévues à l'article 23, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88.

68 Une telle obligation n'aurait que peu d'utilité dans un cas comme la présente affaire. La Commission ne dispose en effet d'aucune connaissance des différents projets qui ont été menés à bien pour mettre en oeuvre le sous-programme dont l'exécution a été confiée à des tiers par COPPI, comme elle l'a expliqué lors de l'audience.

69 L'article 4, paragraphe 2, et l'article 18 du règlement n_ 2052/88 donnent certes à la Commission pour mission de mettre en oeuvre ce règlement. On ne saurait cependant en déduire qu'il incombe également à la Commission de prendre les mesures nécessaires dans le cadre de la mise en oeuvre des programmes opérationnels, notamment de poursuivre des irrégularités et de procéder à la récupération des sommes versées auprès des bénéficiaires. Le règlement n_ 2052/88 réglemente au contraire en premier lieu les objectifs et les lignes directrices applicables aux interventions de la Communauté par l'intermédiaire de différents fonds structurels. Ce règlement ne porte pas sur la mise en oeuvre des mesures concrètes allant jusqu'à la gestion des différentes aides accordées aux bénéficiaires. L'article 18 n'impose par conséquent pas à la Commission d'adopter des mesures d'application en ce sens.

C - L'interprétation téléologique de l'article 23 du règlement n_ 4253/88

70 Une interprétation qui prend en compte les objectifs du règlement n_ 4253/88 confirme, elle aussi, que l'article 23 de ce règlement habilite l'État membre à réduire et à récupérer des concours. Des ressources financières limitées ne doivent être utilisées que dans le respect des conditions dans lesquelles les concours ont été accordés. Si ces conditions ne sont pas respectées, il faut, selon les objectifs du règlement, prendre des mesures le plus rapidement et le plus efficacement possible à l'encontre des irrégularités pour pouvoir limiter autant que faire se peut le préjudice causé au budget de la Communauté.

71 Ce sont plutôt les autorités des États membres qui disposent des moyens financiers personnels et matériels ainsi que des connaissances nécessaires pour déceler des irrégularités sur le terrain et engager des procédures judiciaires visant à récupérer les sommes indûment versées. Une procédure visant à la récupération des concours versés centralisée par la Commission aurait pour conséquence des retards importants qui seraient dans le pire des cas de nature à faire complètement obstacle à la récupération des ressources communautaires, si, par exemple, le bénéficiaire était devenu insolvable dans l'intervalle. Il est par conséquent de l'intérêt de la Communauté - et cela correspond aux objectifs du règlement n_ 4253/88 - que l'État membre prenne des mesures sans tarder si des irrégularités ont été commises.

72 Il y a lieu par conséquent de constater que l'article 23, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88 confère aux États membres la compétence nécessaire pour réduire un concours dans le cas où des irrégularités ont été commises et, par conséquent, d'exiger des bénéficiaires la répétition des montants versés à tort. Cela s'applique en tout cas lorsque le concours a été octroyé aux bénéficiaires par un acte des autorités nationales pour un montant global qui comprend également le montant versé par la Communauté. Lorsque l'État membre prend des mesures conformément à l'article 23, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88, il agit donc en vertu de compétences propres. Il n'est par conséquent pas nécessaire que la Commission délègue aux États membres les compétences correspondantes, comme COPPI semble le suggérer.

VII - Conclusion

73 Eu égard aux considérations qui précèdent, il est proposé de répondre comme suit à la question préjudicielle:

«Conformément au règlement (CEE) n_ 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part, dans la version du règlement (CEE) n_ 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, un État membre était compétent en 1997 pour poursuivre les irrégularités survenues lors de la mise en oeuvre d'un programme opérationnel et récupérer auprès du bénéficiaire les fonds perdus à la suite de ces irrégularités - y compris la contribution de la Communauté - que les autorités de cet État membre avaient accordés comme subvention globale au bénéficiaire dans le cadre d'un programme opérationnel.»

(1) - Règlement du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9), dans la version du règlement (CEE) n_ 2081/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 5).

(2) - Règlement du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 374, p. 1), dans la version du règlement (CEE) n_ 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 20).

(3) - Règlement du Conseil, du 15 février 1977, concernant une action commune pour l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JO L 51, p. 1), dans la version du règlement (CEE) n_ 1932/84 du Conseil, du 19 juin 1984 (JO L 180, p. 1).

(4) - JO L 94, p. 13.

(5) - Cité à la note 4.

(6) - Cité à la note 2.

(7) - Cité à la note 3.

(8) - JO L 374, p. 25.

(9) - Voir le règlement n_ 2081/93, le règlement n_ 2082/93 et le règlement n_ 2085/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, modifiant le règlement n_ 4256/88 (JO L 193, p. 44).

(10) - Cité à la note 9.

(11) - Règlement du Conseil, du 29 mars 1990, concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JO L 91, p. 1).

(12) - Cité à la note 10.

(13) - Arrêt du 24 janvier 2002, Conserve Italia/Commission (C-500/99 P, Rec. p. I-867, point 82).

(14) - JO L 161, p. 1.

(15) - Le point 22 a presque le même libellé que l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88.

(16) - La Commission attire à cet égard l'attention sur la décision que la Cour devait examiner dans l'arrêt Conserve Italia/Commission (précité à la note 14).

(17) - Dans la version anglaise, il est indiqué par exemple «to prevent and to take action against irregularities».

(18) - Voir, sur la notion de mesures et sanctions administratives y relatives en droit communautaire, notamment le règlement (CE, Euratom) n_ 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1).

(19) - Voir article 7 de la décision.

(20) - Précitée à la note 14. Il en va de même pour l'affaire sur laquelle le Tribunal avait à se prononcer dans l'arrêt du 26 septembre 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commission (T-199/99, non encore publié au Recueil).

(21) - Voir les constatations de fait établies par le Tribunal aux points 25 et 26 de son arrêt et citées au point 20 de l'arrêt Conserve Italia/Commission (précité à la note 14).