Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 11 juillet 1990. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement d'Etat - Inexécution de la directive 80/987/CEE du Conseil, du 20 octobre 1980 - Protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. - Affaire C-53/88.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-03917



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

A - Les faits

1 . Dans l' affaire qui est à examiner aujourd' hui, il est fait grief à la République hellénique de ne pas avoir pris dans les délais prescrits ( c' est-à-dire avant le 23 octobre 1983 ) les mesures suffisantes pour transposer la directive 80/987/CEE ( déjà évoquée dans l' affaire 22/87 ( 1 )) du Conseil, du 20 octobre 1980, "relative à la protection des travailleurs salariés en cas d' insolvabilité de l' employeur" ( JO L 283, p . 23 et suiv .).

2 . En ce qui concerne les détails de la procédure - notamment le contenu de la directive précitée et les antécédents du litige -, nous renvoyons au rapport d' audience . Nous ne rappellerons ici que brièvement ce qui suit .

3 . La défenderesse a répondu au moyen invoqué par la Commission en avançant, en premier lieu, que la loi grecque n° 1172/81 satisfait aux exigences de la directive . La Commission - qui a examiné la loi dans le détail - n' a pas accepté cet argument déjà dans sa lettre du 28 avril 1986 ( par laquelle la procédure de l' article 169 du traité CEE a été formellement entamée ), puis dans son avis motivé du 9 juin 1987 ( par lequel elle a mis la République hellénique en demeure de prendre les mesures nécessaires dans un délai de un mois à compter de la notification de cet avis ).

4 . Il est étonnant que la défenderesse n' y ait réagi - encore avant l' introduction du recours -, par lettre du 23 juillet 1987, qu' en indiquant que le ministère du Travail avait élaboré un projet de décret présidentiel qui devait transposer la directive en question . A notre avis, on ne peut voir là qu' un écart par rapport à la ligne de défense adoptée jusque-là .

5 . Conformément à cela, dans la réponse à la requête de la Commission ( laquelle s' est à nouveau penchée de manière détaillée sur la loi n° 1172/81, précitée ), il est, pour l' essentiel, uniquement question de ce projet de décret présidentiel, et il est dit dans la duplique ( dans laquelle on ne parle plus non plus de la loi n° 1172/81 ) que l' adoption du décret présidentiel de transposition de la directive est attendue sous peu .

6 . Suite à une question de la Cour, nous avons encore appris, au mois de novembre 1989, que le projet de décret présidentiel en question avait été abandonné en l' absence de l' habilitation légale nécessaire pour créer une protection conforme à la directive 80/987 . Il nous a été expliqué, en même temps, que la situation juridique grecque avait été rendue conforme à la directive par la loi n° 1836/89 . Son article 16 comporte une habilitation aux fins de l' adoption d' un décret présidentiel réglant tous les détails du système de protection . Au mois de janvier 1990, enfin, le texte d' un décret présidentiel, censé mettre fin au manquement invoqué, nous a été présenté .

B - Prise de position

7 . Devant cette activité législative de la défenderesse, il est permis de constater, d' abord, que déjà au cours de la procédure écrite la défenderesse elle-même ne partait manifestement pas de l' idée qu' elle avait pris toutes les mesures nécessaires à la transposition de la directive qui nous intéresse ici, dans le délai fixé dans cette dernière ou dans l' avis motivé, ce qui porte à conclure que la demande formulée par la Commission dans sa requête est, en principe, fondée . De fait, la Commission a établi de manière convaincante, déjà dans son avis motivé, puis une nouvelle fois dans sa requête, que la loi n° 1172/81 ne suffit pas à transposer la directive en question . Il n' est pas nécessaire de reprendre ici en détail l' argumentation de la Commission, laquelle est exposée dans le rapport d' audience auquel nous renvoyons sur ce point aussi .

8 . Dans cette mesure, il y a donc lieu d' accueillir la requête de la Commission .

9 . Cela étant, il n' est pas davantage nécessaire d' aborder la question de savoir si la loi n° 1836/89 et le décret présidentiel adopté sur sa base constituent une transposition satisfaisante de la directive en droit grec . D' après la jurisprudence applicable, selon laquelle la lettre de la Commission entamant la procédure ainsi que son avis motivé sont déterminants à cet égard, cette question ne rentre pas dans l' objet de la présente procédure, laquelle ne porte, en fait, que sur la situation juridique jusqu' à l' expiration du délai fixé dans l' avis motivé . Au cas, donc, où la Commission estimerait que la loi n° 1836/89 et le décret présidentiel pris sur sa base ne satisfont pas non plus aux dispositions de la directive, elle devrait entamer une nouvelle procédure, dans laquelle il faudrait donner à la défenderesse la possibilité de prendre position sur ce problème avant de saisir la Cour .

10 . D' après le contenu de la requête, dans la procédure actuelle, il ne reste qu' à aborder la question de savoir si la situation juridique grecque est régulière eu égard à certains groupes de travailleurs définis en ces termes à l' article 1er, paragraphe 2, de la directive :

"Les États membres peuvent, à titre exceptionnel, exclure du champ d' application de la présente directive les créances de certaines catégories de travailleurs salariés en raison de la nature particulière du contrat de travail ou de la relation de travail des travailleurs salariés, ou en raison de l' existence d' autres formes de garantie assurant aux travailleurs salariés une protection équivalant à celle qui résulte de la présente directive ."

11 . On notera, à cet égard, que l' annexe à la directive mentionne, d' une part, à la lettre A, relative à la Grèce, sous le titre "Travailleurs salariés ayant un contrat de travail, ou une relation de travail, de nature particulière", "le patron et les membres de l' équipage d' un bateau de pêche, si et dans la mesure où ils sont payés sous forme de participation aux gains ou aux recettes brutes du bateau", ainsi que, d' autre part, sous le titre "Travailleurs salariés bénéficiant d' autres formes de garantie", à la lettre A, concernant la Grèce, "les équipages de navires de mer ".

12 . Comme vous le savez, la Commission, en tout état de cause au cours de la procédure écrite, s' est montrée d' avis que cette question aussi doit recevoir une réponse négative en raison de l' absence de protection équivalente des intérêts des deux groupes cités de travailleurs ( quant au premier groupe, elle semble s' être ravisée au cours de la procédure orale ). La défenderesse s' est fermement opposée à ce point de vue, dès sa réponse du 23 juillet 1987 à l' avis motivé de la Commission des 5 et 9 juin 1987, en renvoyant à la loi n° 1711/87, qui a, selon elle, modifié les dispositions de la caisse de pension des gens de mer . Il en est résulté une modification de l' article 207 du code de droit maritime privé, ayant, à son avis, réglé tous les problèmes liés à l' annexe de la directive .

13 . En ce qui concerne ce seul problème qui reste encore à traiter en l' espèce, d' après les explications fournies par le représentant de la Commission au cours de la procédure orale, selon lesquelles la Grèce aurait exclu les travailleurs cités du domaine d' application de la directive ( au cours de la procédure écrite, la Commission avait, on le sait, encore invoqué l' absence de dispositions claires excluant ces travailleurs ), nous serions d' avis que, eu égard au premier groupe cité, il n' est pas possible de suivre l' opinion formulée au départ par la Commission, le grief n' étant invoqué à bon droit qu' à l' égard du deuxième groupe .

14 . Il est tout à fait manifeste que l' article 1er, paragraphe 2, précité, de la directive, qui parle de la possibilité d' exclure certains travailleurs, établit une nette distinction entre deux groupes : à cet égard, le premier est caractérisé par la nature particulière du contrat de travail ou de la relation de travail, et il est seulement question dans le second groupe de l' existence d' autres formes de garantie assurant une protection équivalente . Conformément à cela, la liste contenue dans l' annexe à la directive distingue soigneusement les travailleurs selon les catégories citées, distinction qui n' aurait assurément aucune raison d' être si le souhait des auteurs de la directive avait été de leur réserver le même traitement . En outre, contrairement à l' opinion de la Commission ( également dans la mesure où elle partait de l' idée qu' il fallait aussi une protection équivalente pour le premier groupe ), certains exemples tirés de la partie I de l' annexe à la directive (" Travailleurs salariés ayant un contrat de travail, ou une relation de travail, de nature particulière "), comme les proches parents de l' employeur, les personnes qui sont normalement occupées moins de 18 heures par semaine, le conjoint de l' employeur, les gens de maison travaillant moins de trois jours par semaine, font apparaître tout à fait clairement que, étant donné la nature des relations de travail, il ne paraît pas sensé de prévoir des systèmes de protection équivalents pour garantir la rémunération .

15 . Le fait que la législation grecque ne prévoit pas de protection équivalente à celle prescrite par la directive pour le patron et les membres de l' équipage d' un bateau de pêche cités au point I A de l' annexe - à supposer que cette affirmation soit exacte ( ce qu' il n' y a pas lieu d' examiner ici plus avant ) - ne permet donc certainement pas de parler d' une transposition incorrecte de la directive .

16 . Au contraire, sur ce point, une transposition de la directive n' était pas nécessaire, et il n' était pas non plus possible de communiquer le texte d' une telle disposition de transposition à Bruxelles ( article 11, paragraphe 2, de la directive ). A cet égard, il est également sans importance que le gouvernement défendeur ait été d' avis de n' avoir transposé la directive que par l' article 207 de la loi n° 1711/87, ce qui aurait posé la question de savoir si la transposition et la communication étaient intervenues en temps utile .

17 . En conclusion, il y a donc lieu de constater que le grief selon lequel la défenderesse a omis de prendre les mesures nécessaires à la transposition des dispositions combinées de l' article 1er, paragraphe 2, et de l' annexe, point I A, de la directive dans les délais prescrits doit être rejeté .

18 . Lorsque, d' autre part, on examine s' il peut être question d' une telle protection équivalente pour les équipages de navires de mer cités dans l' annexe au point II A, il convient, selon nous, de mettre d' abord, de manière générale, en relief que la réserve ainsi visée que contient l' article 1er, paragraphe 2, de la directive doit, d' après les termes choisis, certainement être interprétée avec rigueur . Et nous sommes donc d' accord avec la Commission pour dire que :

- en ce qui concerne le paiement de la rémunération pour une période minimale de trois mois à partir de l' insolvabilité ( article 4 ),

- pour ce qui est de l' assurance que le non-paiement de cotisations obligatoires aux régimes légaux de sécurité sociale n' ait pas d' effet préjudiciable sur les droits à prestations des travailleurs ( article 7 ), et

- quant au domaine régi par l' article 8 de la directive ( prestations de régimes complémentaires de prévoyance professionnels ou interprofessionnels ),

il y a lieu de veiller à ce que les mesures autres que celles prévues expressément dans la directive assurent une protection dont le niveau et l' efficacité soient, en substance, comparables à celui défini par la directive .

19 . Or, partant de là, il s' avère rapidement que les dispositions invoquées par la défenderesse ne sont, en ce qui concerne les équipages de navires de mer, pas suffisantes .

20 . Cela est vrai pour l' article 205 du code de droit maritime privé ( en vertu duquel, en cas de vente forcée du navire, l' équipage dispose d' un privilège de second rang - après les frais judiciaires, taxes et autres ) et pour l' article 207 de ce code modifié par la loi n° 1711/87, qui prévoit qu' en cas de cession contractuelle d' un navire l' équipage peut faire valoir ses créances privilégiées dans un délai de un an .

21 . Il a été, à juste titre, objecté à cela que l' octroi d' un privilège de second rang après les frais judiciaires et les créances fiscales ne suffit, à de nombreux égards, pas, parce que la vente aux enchères même de navires d' un prix élevé ne permet pas toujours de dégager une somme suffisante pour satisfaire encore les créances de ce rang .

22 . A l' encontre de cet argument, la défenderesse a avancé que les principes du droit national ne permettent pas de reconnaître la qualité de créances de premier rang aux créances des gens de mer . Cet argument est tout aussi peu décisif que le renvoi au fait que la convention de Bruxelles de 1926 "pour l' unification de certaines règles relatives aux privilèges et hypothèques maritimes", à laquelle la Grèce a adhéré, prévoit - de même qu' une nouvelle convention à négocier - de classer les privilèges des gens de mer au second rang .

23 . Sur ce point, on renverra à la jurisprudence constante ( qui exclut la possibilité de justifier des violations du traité en excipant de dispositions, pratiques ou situations nationales ). On peut également remarquer, à cet égard - en admettant que la convention de Bruxelles soit obligatoire dans le sens décrit -, que la défenderesse est libre de prévoir pour les gens de mer d' autres garanties satisfaisant aux dispositions de la directive .

24 . En outre, la Commission a également souligné à juste titre dans ce contexte le fait non satisfaisant que la protection garantie par l' article précité du code maritime ne s' applique qu' en cas de vente aux enchères, et donc pas - comme la directive l' exige - à partir de l' existence de l' insolvabilité de l' employeur, laquelle peut se manifester longtemps avant .

25 . Cette appréciation vaut pour les quatre autres groupes de dispositions que la défenderesse a invoqués dans ce contexte au cours de la procédure écrite, à savoir :

- la loi n° 690 de décembre 1945 ( qui prévoit une peine d' emprisonnement pour les employeurs qui ne versent pas les salaires dus ); en effet, la Commission a pu, à bon droit, faire remarquer à cet égard que l' effet de dissuasion est inopérant, parce que la peine d' emprisonnement prévue est souvent commuée en une amende et, à ce sujet, il convient également de noter qu' aucune garantie de paiement n' y est liée, puisqu' il s' agit précisément dans ces cas souvent de débiteurs incertains;

- la loi n° 762 du mois de mars 1978 ( qui prévoit la responsabilité civile des représentants des employeurs lors de la conclusion de contrats de travail ); en effet, cela n' implique manifestement pas une garantie suffisante pour le cas où les représentants seraient insolvables;

- la loi n° 373/1968 ( en vertu de laquelle il est interdit d' accorder aux propriétaires de bateaux n' ayant pas honoré les créances de l' équipage l' autorisation d' engager des marins grecs ), parce qu' une telle interdiction ne protège manifestement pas les créances existantes dès lors qu' elle peut être tournée en engageant des marins étrangers;

- l' article 81 du code de droit maritime privé ( aux termes duquel un marin congédié a droit au séjour et à la nourriture à bord du navire jusqu' au paiement des salaires qui lui sont dus ), qui, de toute évidence, ne permet pas davantage de garantir le versement du salaire .

26 . La défenderesse s' est, en outre, référée au cours de la procédure orale ( sauf erreur de notre part pour la première fois ) à la loi n° 1220/81 sur les autorités douanières du Pirée ( en vertu de laquelle il semble que, en cas d' abandon de marins à l' étranger et de non-paiement de salaires, le fonds de pension de la marine verse une part des rémunérations ).

27 . On pourrait observer, à cet égard, que, en application de l' article 42, paragraphe 2, de notre règlement de procédure, cet argument ne doit pas être pris en considération du fait de son caractère tardif ( la Commission n' ayant donc pas pu y répondre ).

28 . Toutefois, les maigres explications fournies sur ce point ne permettent pas non plus de parler dans cette mesure de l' octroi d' une protection équivalente au sens de l' article 1er de la directive 80/987, car, si elle prévoit effectivement une obligation de versement de salaires pour trois mois, la loi précitée ne dit, en tout état de cause, rien sur les autres domaines de la directive ( qui sont traités dans les articles 7 et 8 ).

29 . A l' encontre de cette appréciation des dispositions mises en avant par la défenderesse, cette dernière invoque, à notre avis à tort, les négociations qui ont précédé l' adoption de la directive, à propos desquelles elle a produit avec le mémoire en défense un document de travail du Conseil .

30 . Certes, il résulte de ce document que le comité intérimaire CEE-Grèce a examiné la demande de la délégation grecque d' inclure certaines exceptions dans l' annexe de la directive et qu' il a décidé de compléter l' annexe comme cela a été fait par la suite .

31 . Il est, en outre, question dans ce document du fait que le gouvernement grec veillerait à ce que les privilèges des gens de mer contre le propriétaire d' un navire puissent être invoqués pendant une durée de un an ( ce qui signifiait une modification correspondante de l' article 207 précité du code de droit maritime grec conformément à la convention de Bruxelles ).

32 . Cependant, il est également clair que rien dans le document en question n' indique que cette condition était la seule aux fins de la mise en place d' une protection équivalente au sens de l' article 1er, paragraphe 2, de la directive .

33 . Par ailleurs, il est important que le représentant de la Commission ait déclaré expressément au cours de la procédure orale que, avant de compléter l' annexe de la directive pour tenir compte de la situation juridique grecque, la question de savoir s' il existait une protection équivalente pour les équipages de navires de mer n' avait pas été examinée .

34 . Cela paraît évident parce qu' un tel examen n' aurait pas été aisé eu égard aux nombreuses dispositions entrant en ligne de compte dans les différents États membres . Il n' y avait, de surcroît, pas de motif à cela, étant donné que l' article 1er de la directive ne parle que de la possibilité d' exclure certains travailleurs sans, donc, que la directive opère elle-même directement cette exclusion .

35 . L' exactitude de cette thèse est, en outre, confirmée à la lumière de l' arrêt rendu dans l' affaire 22/87 déjà cité au début de ces conclusions, dans lequel l' annexe de la directive avait aussi joué un rôle, à l' époque vis-à-vis de l' Italie . Le fait que l' annexe mentionne, au point II C pour l' Italie, "les travailleurs salariés qui bénéficient des prestations prévues par la législation en matière de garantie des revenus en cas de crise économique de l' entreprise" n' avait pas suffi à la Cour . Au contraire, cette dernière avait attaché de l' importance - et à cet égard estimé nécessaire un examen spécifique - au fait que seuls sont concernés les travailleurs qui bénéficient effectivement de la loi précitée ( ce qui n' est pas le cas de tous les travailleurs pris en compte de manière globale par la loi ).

C - Conclusion

36 . Conformément aux considérations qui précèdent, nous ne pouvons donc que proposer de constater, conformément à la demande de la Commission, que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE en omettant d' instaurer et de communiquer à la Commission, dans les délais prescrits, les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l' ensemble des dispositions de la directive 80/987/CEE du Conseil, du 20 octobre 1980 .

37 . Comme il n' est pas possible de suivre la Commission sur un point de son argumentation écrite ( dont elle ne s' est écartée qu' au cours de la procédure orale ) ( à savoir en ce qui concerne la nécessité d' une protection équivalente pour les personnes visées à l' annexe au point I A ), il pourrait en être tenu compte dans le règlement des dépens, par exemple en ne mettant à la charge de la défenderesse, qui doit en soi supporter les dépens de la procédure, que trois quarts des frais exposés par la Commission .

(*) Langue originale : l' allemand .

( 1 ) Arrêt du 2 février 1989, Commission/Italie ( 22/87, Rec . p . 143 ).