Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 10 avril 2003. - AvestaPolarit Chrome Oy. - Demande de décision préjudicielle: Korkein hallinto-oikeus - Finlande. - Rapprochement des législations - Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE - Notion de 'déchet' - Résidu de production - Mine - Utilisation - Stockage - Article 2, paragraphe 1, sous b) - Notion d''autre législation' - Législation nationale ne rentrant pas dans le cadre des directives 75/442/CEE et 91/156/CEE. - Affaire C-114/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-08725



Conclusions de l'avocat général

1. Dans la présente affaire, le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême) (Finlande) invite la Cour à lui indiquer les critères pertinents aux fins de déterminer si, dans un ensemble de circonstances définies, les débris de pierre provenant de l'extraction de minerai et/ou le sable résiduel provenant de l'enrichissement de ce minerai (2) dans une exploitation minière sont à considérer comme des déchets au sens de la directive 75/442/CEE relative aux déchets, telle que modifiée (3) (ci-après la «directive relative aux déchets» ou la «directive»).

2. Depuis que la présente demande préjudicielle a été introduite, la Cour a apporté dans une large mesure une réponse à cette question dans son arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (4). Le Korkein hallinto-oikeus pose toutefois aussi une série de questions sur l'interprétation exacte de l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive. D'après cette disposition, sont exclus du champ d'application de la directive, «lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation», «les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières». La juridiction de renvoi demande en particulier si l'expression «autre législation» englobe la législation nationale et, si tel est le cas, si i) cette législation devait déjà exister au moment de l'entrée en vigueur de la directive et/ou ii) si elle devait être conforme à certaines exigences de fond quant au niveau de protection de l'environnement.

La directive relative aux déchets

3. D'après le troisième considérant du préambule de la directive 75/442 (la «directive d'origine»), «toute réglementation en matière d'élimination des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l'homme et de l'environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets».

4. D'après le premier considérant du préambule de la directive 91/156 (5) (la «directive modificative»), qui modifie la directive d'origine et en remplace les dispositions de fond, «ces modifications prennent pour base un niveau élevé de protection de l'environnement».

5. L'article 1er, sous a), de la directive définit le «déchet» comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l'annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire».

6. L'article 1er, sous c), définit le «détenteur» comme le «producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession».

7. L'article 2 dispose ce qui suit:

«1. Sont exclus du champ d'application de la présente directive:

a) les effluents gazeux émis dans l'atmosphère;

b) lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation:

i) les déchets radioactifs;

ii) les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières;

iii) les cadavres d'animaux et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances naturelles, et non dangereuses utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole;

iv) les eaux usées, à l'exception des déchets à l'état liquide;

v) les explosifs déclassés.

2. Des dispositions spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la présente directive, destinées à réglementer la gestion de certaines catégories de déchets peuvent être fixées par des directives particulières.»

8. L'annexe I de la directive, intitulée «Catégories de déchets», mentionne, à son point Q 11, les «[r]ésidus d'extraction et de préparation des matières premières (par exemple résidus d'exploitation minière ou pétrolière, etc.)» et, à son point Q 16, «[t]oute matière, substance ou produit qui n'est pas couvert par les catégories ci-dessus».

La législation nationale pertinente

9. En Finlande, la directive a été transposée par la jätelaki (6) (loi sur les déchets). Cette loi donne des déchets une définition qui, en substance, est la même que celle de la directive, à savoir «une substance ou un objet dont le détenteur s'est défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire».

10. L'article 42, paragraphe 1, de la jätelaki dispose qu'une autorisation (dite d'environnement) est exigée pour la valorisation ou le traitement industriel ou commercial des déchets, la collecte commerciale des déchets dangereux et toute autre activité importante, à préciser par décret, en matière d'élimination des déchets.

11. L'article 11, paragraphe 2, du jäteasetus (7) (décret sur les déchets) énumère d'autres activités importantes en matière d'élimination des déchets. Cette liste inclut les mines et installations d'enrichissement des minerais ainsi que, en vertu de dispositions transitoires, d'anciennes mines et d'anciennes installations d'enrichissement des minerais dont l'exploitation a commencé avant l'entrée en vigueur de la jätelaki, le 1er janvier 1994. L'exploitation minière qui est concernée en l'occurrence comprend une mine et une installation d'enrichissement du minerai soumises à ces dispositions transitoires.

12. En vertu de l'article 1er , paragraphe 1, deuxième alinéa, du jäteasetus (8), toutefois, les dispositions de la jätelaki relatives à l'autorisation ne concernent pas les déchets terreux ou minéraux non dangereux provenant des opérations d'extraction et valorisés ou traités sur place ou ailleurs s'ils le sont selon un plan approuvé en vertu de la kaivoslaki (9) (loi minière). L'article 1er , paragraphe 1, deuxième alinéa, est entré en vigueur en 1997.

13. En vertu de l'article 3 du jäteasetus, les substances et objets énumérés à l'annexe 1 du décret sont classés en déchets au sens de la jätelaki. Cette annexe, qui reproduit en substance l'annexe I de la directive, énumère 16 catégories, dont la catégorie Q 11, résidus de la séparation et du traitement de matières premières, tels que les résidus d'opérations minières. La dernière catégorie, Q 16, vise les «autres matières, substances ou produits dont le détenteur s'est défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire».

14. La kaivoslaki comporte certaines dispositions particulières relatives aux sous-produits des opérations minières. Notamment, l'article 40, paragraphe 2, dispose que le sol excavé, les débris de pierre excavés et le sable résiduel provenant des opérations d'extraction qui sont stockés dans l'aire de la concession minière ou dans sa zone auxiliaire et qui sont utilisés dans l'exploitation de la mine ou qui peuvent être traités par la suite sont considérés comme sous-produits d'opérations minières en vertu de cette loi. D'après l'ordonnance de renvoi, les motifs du projet de loi (10) indiquent, bien que le texte ne le dise pas expressément, que, en qualifiant les débris de pierre et le sable résiduel de «sous-produits d'opérations minières», le but recherché était d'exclure ces matières de la procédure d'autorisation de gestion de déchets, pourvu qu'elles ne présentent pas de danger pour l'environnement et que soit elles présentent une utilité pour l'exploitation, soit elles puissent être valorisées sous la forme de produits commercialisables. L'article 40, paragraphe 2, est entré en vigueur en 1995.

La procédure au principal et les questions déférées

15. La législation finlandaise exige une autorisation d'environnement pour certains projets. La société finlandaise AvestaPolarit Chrome Oy (précédemment Outokumpu Chrome Oy, ci-après «AvestaPolarit») a sollicité en 1996 du Lapin ympäristökeskus (centre régional de l'environnement de Laponie, ci-après le «centre régional») une telle autorisation afin de continuer les opérations d'extraction et d'enrichissement sur le site de Kemi. La mine était alors en exploitation depuis quelque 30 ans.

16. D'après la demande, la mine devait passer par étapes d'une exploitation à ciel ouvert à une exploitation souterraine à partir de 2002. Les opérations minières comportaient l'extraction par forage et dynamitage, broyage, dégrossissage et affinage. L'extraction annuelle de minerai, de l'ordre de 1 100 000 tonnes, entraîne la production de quelque 8 000 000 de tonnes de débris de pierre.

17. Le sable résiduel est stocké dans des bassins de décantation, qui sont au nombre de six. L'un était déjà plein au moment où la demande a été introduite, deux autres risquaient de l'être en 2000 et les trois restants pourraient servir encore longtemps. Ces zones font partie des sites auxiliaires de la concession minière dont l'aménagement paysager définitif sera décidé à l'échéance de la concession minière.

18. Quelque 100 millions de tonnes de débris de pierre sont stockées sur le carreau de la mine. Celle-ci dispose d'un programme de stockage des débris de pierre, mis à jour chaque année, qui prévoit que les débris seront utilisés au bout de 70 à 100 ans environ pour combler les parties souterraines de l'exploitation. Toutefois, les haldes feront l'objet d'un aménagement paysager avant la fin de cette période. Il est possible qu'une partie de ces haldes restent sur place indéfiniment. Seule une petite partie des débris de pierre, 20 % peut-être, transformée en concassé, peut servir de matière première pour des agrégats. Les haldes déjà constituées ne peuvent servir à la production de concassé, mais elles peuvent éventuellement être utilisées comme matériau de comblement pour la construction de digues et de berges.

19. Le centre régional a accordé, pour la mine de Kemi, une autorisation d'environnement assortie d'un certain nombre de conditions qui indiquaient qu'il voyait, dans les débris de pierre et le sable résiduel, des déchets au sens de la jätelaki.

20. AvestaPolarit a contesté la décision du centre régional devant le Korkein hallinto-oikeus, demandant que soient retirées de l'autorisation, entre autres, toutes les conditions concernant les débris de pierre et le sable résiduel dans lesquelles ces sous-produits des opérations minières étaient qualifiés de déchets. Elle soutenait que ces conditions étaient dépourvues de toute base légale et que, pour toute une série de raisons, ces matériaux n'étaient pas des déchets. Ces raisons apparaissent dans les questions déférées, qui sont reproduites ci-après (11).

21. La question posée au Korkein hallinto-oikeus était donc de savoir si les débris de pierre et le sable résiduel étaient des déchets au sens de la jätelaki, qui définit les déchets de la même manière que la directive qu'elle met en oeuvre.

22. La juridiction de renvoi considère également que, si la question énoncée ci-dessus appelait une réponse affirmative, l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive relative aux déchets pourrait être pertinent. D'après cette disposition, la directive ne s'applique pas aux types de déchets énumérés aux points i) à iv) «lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation». Le point ii) fait état des «déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales», c'est-à-dire de divers types de déchets résultant d'opérations minières, comme étant des déchets qui seraient soustraits au champ d'application de la directive relative aux déchets s'ils étaient couverts par une «autre législation». Pour la juridiction de renvoi, il y avait doute sur le point de savoir si cette expression incluait une législation nationale telle que, en l'occurrence, la kaivoslaki et le jäteasetus.

23. Le Korkein hallinto-oikeus a relevé que les différentes versions linguistiques de l'article 2, paragraphe 1, sous b), ne coïncidaient pas en ce sens que celle en langue finnoise ne comportait pas de restriction dans le temps alors que les autres versions comportaient le mot «déjà» ou un terme équivalent. Même en supposant la version en langue finnoise erronée, on pourrait continuer de se demander si l'article 2, paragraphe 1, sous b), visait uniquement la législation nationale qui était en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la directive (12). La question n'est pas sans intérêt en l'espèce: en effet, les dispositions de la législation nationale invoquées par AvestaPolarit ont été arrêtées, pour l'article 40, paragraphe 2, de la kaivoslaki, le 17 février 1995 et pour l'article 1er , paragraphe 1, deuxième alinéa, du jäteasetus, le 4 avril 1997.

24. Enfin, si l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive renvoie à la législation nationale, la question se pose de savoir si des dispositions communautaires fondamentales dans le domaine de la protection de l'environnement, voire la directive relative aux déchets elle-même, exigent que cette législation nationale garantisse un niveau particulier de protection de l'environnement.

25. Le Korkein hallinto-oikeus a donc décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice, à titre de demande préjudicielle, des questions suivantes:

«1) Faut-il considérer des débris de pierre, provenant de l'extraction du minerai dans une exploitation minière, et/ou le sable résiduel provenant de l'enrichissement de ce minerai, comme des déchets au sens de l'article 1er , point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CE du Conseil, du 18 mars 1991, compte tenu des circonstances énoncées ci-après sous a) à d)?

a) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que les débris de pierre et le sable résiduel soient stockés en attente d'utilisation ultérieure sur le carreau de la mine ou la zone auxiliaire? De manière générale, le fait que le stockage ait lieu sur le carreau de la mine, sur la zone auxiliaire ou au-delà a-t-il une incidence sur la définition de la notion de déchet?

b) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que, de par leur composition minérale, ces débris sont tout à fait similaires à la roche mère dont ils sont extraits et ne changent pas d'état physique quel que soit la durée ou le mode de leur conservation? Est-il possible que le sable qui résulte du processus d'enrichissement soit à considérer à cet égard autrement que les débris de pierre?

c) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que les débris ne comportent pas de danger pour la santé publique et l'environnement bien que, de l'avis du centre régional de l'environnement, le sable laisse échapper des substances nuisibles à la santé et à l'environnement? En règle générale, dans quelle mesure faut-il d'attacher de l'importance à d'éventuelles incidences sanitaires ou écologiques des débris de pierre et du sable résiduel pour déterminer s'il s'agit de déchets?

d) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que l'exploitant n'envisage pas de se défaire des débris et du sable résiduel? Ceux-ci peuvent être réutilisés sans mesures particulières de valorisation par exemple pour consolider la mine et, s'agissant des débris de pierre, pour la restauration paysagère du site une fois l'exploitation terminée. Quant au sable résiduel, il sera possible à l'avenir, grâce aux progrès techniques, de l'utiliser pour en récupérer les minéraux. Dans quelle mesure à cet égard convient-il d'attacher de l'importance au degré de certitude des projets de réutilisation conçus par l'exploitant et à la plus ou moins grande rapidité de concrétisation de ces projets après que les débris de pierre et le sable auront été déchargés sur le carreau de la mine ou sur la zone auxiliaire?

2) Si la Cour de justice devait répondre à la première question que les débris de pierre et (ou) le sable résiduel sont à considérer comme des débris au sens de l'article 1er , point a), de la directive, la juridiction de renvoi aurait besoin de connaître les réponses aux questions supplémentaires qui suivent:

a) L'expression autre législation' qui figure à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive relative aux déchets (telle que modifiée par la directive 91/156/CEE), selon laquelle la directive n'est pas applicable aux déchets couverts par ladite législation et qui, d'après son point ii), concerne entre autres les déchets issus de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage des ressources minérales, ne désigne-t-elle qu'une législation de la Communauté? Ou bien une législation nationale, telle que certaines dispositions de la loi minière et du décret finlandais sur les déchets peut-elle constituer une autre législation' au sens de la directive?

b) Si l'expression autre législation' vise aussi une législation nationale, cette législation devait-elle exister au moment de l'entrée en vigueur de la directive 91/156/CEE ou peut-il s'agir également d'une législation postérieure?

c) Si l'expression autre législation' vise aussi une législation nationale, les principes fondamentaux de la Communauté en matière de protection de l'environnement, ou les principes de la directive fixent-ils à cette législation nationale des exigences quant au niveau de protection de l'environnement pour qu'elle puisse s'écarter des dispositions de la directive? De quelle sorte ces exigences peuvent-elles être?»

26. Des observations écrites ont été déposées par AvestaPolarit, la république d'Autriche, la république de Finlande, la République fédérale d'Allemagne, le Royaume-Uni et la Commission. AvestaPolarit, la république de Finlande, le royaume des Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Commission ont été représentés à l'audience.

La première question déférée

27. La première question de la juridiction de renvoi a trait aux critères qui sont pertinents pour déterminer si les débris de pierre provenant de l'extraction du minerai et/ou le sable résiduel provenant de l'enrichissement de ce minerai sont à considérer comme des déchets au sens de la directive relative aux déchets.

28. La république de Finlande déclare dans ses observations écrites que plusieurs procédures concernant le classement des minéraux comme des déchets sont en cours devant les juridictions finlandaises. En janvier 2000, dans l'affaire Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus et Vehmassalon kansanterveystyönkuntayhtymän hallitus (13), le Korkein hallinto-oikeus a posé à la Cour une série de questions concernant les critères pertinents pour déterminer si des débris de pierre provenant de l'extraction du granit étaient à considérer comme des déchets, au sens de la directive, compte tenu des éléments suivants:

«a) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que les débris soient stockés en attente d'utilisation ultérieure sur un terrain situé à proximité du lieu d'extraction? De manière générale, le fait que le stockage ait lieu sur le lieu d'extraction, sur un terrain situé à proximité ou plus loin a-t-il une incidence?

b) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que, de par leur composition minérale, ces débris sont tout à fait similaires à la roche dont ils sont extraits et ne changent pas d'état physique quel que soit la durée ou le mode de leur conservation?

c) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait que les débris ne comportent pas de danger pour la santé publique et l'environnement? En règle générale, dans quelle mesure faut-il tenir compte d'éventuelles incidences sanitaires ou écologiques pour qualifier un débris de déchet?

d) Quelle importance convient-il d'attribuer au fait qu'il soit envisagé de transférer les débris, en totalité ou partiellement, hors du lieu où ils sont entreposés, en vue de les utiliser, par exemple, comme moyen de comblement ou pour la construction de brise-lames, et au fait qu'ils soient valorisables en l'état, sans qu'il soit besoin de les soumettre à des mesures de transformation ou équivalentes? Dans quelle mesure à cet égard convient-il d'attacher de l'importance au degré de certitude des projets du détenteur des déchets quant à leur valorisation et à la plus ou moins grande rapidité de concrétisation de ces projets après que les déchets auront été déchargés sur l'aire de stockage?»

29. À l'audience dans la présente affaire, qui s'est tenue en janvier 2003, les personnes présentes ont admis que l'arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, rendu le 18 avril 2002, avait dans une large mesure rendu les observations écrites caduques en ce qui concerne la première question. Nous allons donc tout d'abord nous demander dans quelle mesure cet arrêt a effectivement répondu à la première question.

30. Pour ce qui est de la définition des déchets au sens de la directive, l'arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus a établi les points suivants.

31. Le terme «déchets», dont la portée s'articule autour du sens du verbe «se défaire» (14), ne saurait faire l'objet d'une interprétation restrictive (15). Ni le fait que des débris de pierre aient fait l'objet d'une opération de traitement visée par la directive ni la circonstance qu'ils soient réutilisables ne permettent de dire si ces débris sont ou non des déchets aux fins de la directive (16). Les débris de pierre résultant de l'extraction, qui ne sont pas le produit que l'exploitant d'une carrière de granit cherche principalement à obtenir, relèvent en principe de la catégorie «[r]ésidus d'extraction et de préparation des matières premières» figurant au point Q 11 de l'annexe I de la directive (17). Un bien, un matériau ou une matière première résultant d'un processus de fabrication ou d'extraction qui n'est pas destiné principalement à le produire peut néanmoins être considéré non pas comme un résidu, mais comme un sous-produit, dont l'entreprise ne souhaite pas «se défaire», au sens de l'article 1er , sous a), premier alinéa, de la directive, mais qu'elle entend exploiter ou commercialiser dans des conditions pour elle avantageuses, dans un processus ultérieur, sans opération de transformation préalable. Cependant, eu égard à l'obligation d'interpréter largement la notion de déchet, il convient de circonscrire cette argumentation aux situations dans lesquelles la réutilisation d'un bien, d'un matériau ou d'une matière première n'est pas seulement éventuelle, mais certaine, sans transformation préalable, et dans la continuité du processus de production. Si, au-delà de la simple possibilité de réutiliser la substance, il existe un avantage économique pour le détenteur à le faire, la probabilité d'une telle réutilisation est forte. Dans une telle hypothèse, la substance en cause ne peut plus être analysée comme une charge dont le détenteur chercherait à «se défaire», mais comme un authentique produit (18).

32. Dans l'arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, la Cour a conclu que, étant donné que, dans l'affaire sous-jacente, les seules réutilisations envisageables des débris de pierre dans leur forme existante, par exemple à l'occasion de travaux de remblaiement ou de construction de ports et de brise-lames, nécessitaient, dans la plupart des hypothèses, des opérations de stockage qui pouvaient être durables, constitutives d'une charge pour l'exploitant et potentiellement à l'origine de nuisances pour l'environnement que la directive cherchait précisément à limiter, la réutilisation n'était pas certaine et n'était envisageable qu'à plus ou moins long terme, de sorte que les débris de pierre ne pouvaient être considérés que comme des «résidus d'extraction», dont l'exploitant a «l'intention ou l'obligation de se défaire», au sens de la directive, et qu'ils relevaient donc de la catégorie visée au point Q 11 de l'annexe I de ladite directive (19).

33. Examinant ensuite les circonstances évoquées par la juridiction de renvoi dans les sous-questions a) à d), la Cour a estimé qu'aucune n'était pertinente aux fins du classement des débris de pierre en déchet.

34. S'agissant de la sous-question a), la Cour a relevé qu'il découlait de l'analyse de la question principale que le lieu de stockage de débris de pierre n'a pas d'incidence sur la qualification de déchets de ces débris. De même, les conditions de stockage et la durée d'entreposage des matériaux ne donnent, par elles-mêmes, aucune indication sur la valeur que l'entreprise leur accorde ni sur les avantages qu'elle pourra en retirer. Elles ne permettent pas de déterminer si le détenteur des matériaux souhaitait ou non s'en défaire (20).

35. S'agissant de la sous-question b), la Cour a reconnu que la circonstance que les débris de pierre avaient la même composition que les blocs de pierre extraits de la carrière et qu'ils ne changeaient pas d'état physique pourrait les rendre adaptés à l'utilisation qui pouvait en être faite. Cependant, cet argument ne serait déterminant que si l'ensemble des débris était réutilisé. Or, la valeur commerciale de blocs de pierre dépend de leur taille, de leur forme, de leur possibilité d'utilisation dans le secteur de la construction, toutes qualités que, malgré l'identité de leur composition, ne présentent pas des débris de pierre. Dès lors, ces débris n'en restaient pas moins des résidus de production. Par ailleurs, le risque de nuisance pour l'environnement induit par des débris de pierre non utilisés n'était pas atténué par cette identité de composition minérale, dans la mesure où celle-ci n'excluait pas les opérations de stockage de ces matériaux, qui ont des effets sur l'environnement. En tout état de cause, même lorsqu'une substance faisait l'objet d'une opération de valorisation complète et acquérait ainsi les mêmes propriétés et caractéristiques qu'une matière première, elle pouvait néanmoins être considérée comme un déchet si, conformément à la définition de l'article 1er , sous a), de la directive, son détenteur s'en défaisait, ou avait l'intention ou l'obligation de s'en défaire (21).

36. S'agissant de la sous-question c), la Cour a observé, premièrement, que la directive était complétée par la directive relative aux déchets dangereux (22), ce qui impliquait que la notion de déchet ne se déduisait pas de la dangerosité des substances. Elle a déclaré ensuite que, à supposer même que les débris de pierre ne comportent pas, de par leur composition, de danger pour la santé de l'homme ou l'environnement, leur accumulation était nécessairement source d'inconvénients et de nuisances pour l'environnement, dès lors que leur réutilisation complète n'était ni immédiate ni même toujours envisageable. Enfin, l'absence de dangerosité de la substance en cause n'était pas un critère déterminant pour apprécier l'intention de son détenteur à son égard (23).

37. S'agissant de la sous-question d), la Cour a estimé qu'elle y avait déjà répondu dans le cadre de l'examen de la question principale. L'incertitude pesant sur les projets d'utilisation des débris de pierre et l'impossibilité de les réutiliser dans leur entièreté permettaient selon elle de conclure à la qualification de déchets de l'ensemble de ces débris et pas seulement de ceux qui ne seraient pas l'objet de tels projets. En tout état de cause, a-t-elle ajouté, conformément à l'article 11 de la directive, il restait possible, pour les autorités nationales, d'arrêter des règles prévoyant des dispenses d'autorisation et d'accorder de telles dispenses pour les opérations d'élimination et de valorisation de certains déchets et, pour les juridictions nationales, d'assurer le respect de ces règles conformément aux objectifs de la directive (24).

38. Il reste à appliquer au présent cas les principes rappelés ci-dessus.

39. La république de Finlande explique dans ses observations écrites que la différence principale entre l'affaire Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus et le présent cas est que ce dernier a trait à l'exploitation de mines plutôt que d'une carrière et que cette activité engendre non seulement des débris de pierre, mais aussi du sable résiduel. AvestaPolarit a tenté à l'audience de pousser plus loin la distinction avec l'affaire Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus en faisant valoir en substance qu'elle ne se défaisait pas des sous-produits, mais qu'elle les utilisait sans transformation: les pierres étayaient les galeries de la mine souterraine en cours d'exploitation alors que le sable résiduel était stocké.

40. Devant le Korkein hallinto-oikeus, AvestaPolarit a soutenu que les sous-produits ne pouvaient être valorisés ou utilisés directement et que, pour cette raison, il fallait les entasser sur le carreau de la mine ou sur la zone auxiliaire. Il était possible d'utiliser une partie des sous-produits dans l'activité minière et une partie dans une autre activité en fonction de l'emplacement de la mine. Les débris de pierre pouvaient être valorisés comme substances minérales stables et non dangereuses en fonction de la situation ou de la commune d'implantation, mais il n'était pas possible de faire des prévisions. On ne savait pas toujours à l'avance combien de temps l'exploitation durerait. Le sable résiduel pouvait se révéler par la suite, en fonction de l'évolution des techniques, comme une matière première de valeur et la possibilité de l'utiliser ne devait pas être compromise.

41. Si ces affirmations de fait sont exactes (point qu'il appartient bien sûr à la juridiction de renvoi d'examiner), la réponse aux questions semble découler directement de l'arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus. Le détenteur de déchets ne saurait restreindre la portée de la législation communautairesur les débris en définissant lui-même ce que signifie le verbe «se défaire». La jurisprudence de la Cour indique clairement que le sens de ce verbe dépend d'un ensemble de facteurs qui découlent en particulier de l'exigence impérieuse de protection de l'environnement consacrée par la directive. La Cour a souligné que la probabilité de réutilisation d'un sous-produit était un critère pertinent pour déterminer s'il s'agissait d'un déchet au sens de la directive. En l'occurrence, la réutilisation des débris de pierre, comme dans l'affaire Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, n'est pas certaine et n'est envisagée qu'à long terme. Quant à la réutilisation du sable résiduel, il semble, de l'aveu même d'AvestaPolarit, qu'elle soit purement hypothétique. Les sous-produits sont donc à considérer en principe comme des «résidus d'extraction» dont le détenteur «a l'intention ou l'obligation de se défaire» au sens de la directive, et qui relèvent donc de la catégorie Q 11 de l'annexe I de la directive.

42. Pour ce qui est des sous-questions a) à d), il découle de l'analyse précédente que les circonstances spécifiques visées sous d) ne sont pas pertinentes aux fins de classer les débris de pierre en déchet dans un cas tel que celui-ci. De plus, l'arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus indique que les circonstances visées sous a) à c) ne sont pas davantage pertinentes, pour les raisons énoncées dans l'arrêt. À la sous-question b), la juridiction de renvoi demande si le sable qui résulte du processus d'enrichissement est à considérer autrement que les débris de pierre: à notre avis, l'analyse faite par la Cour d'une question du même ordre dans l'affaire Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, posée en termes généraux, ne donne aucune raison d'établir une distinction.

43. Nous concluons donc, pour ce qui est de la première question, que i) les débris de pierre, provenant de l'extraction du minerai dans une exploitation minière, et le sable résiduel provenant de l'enrichissement de ce minerai, qui sont stockés pour une durée indéterminée dans l'attente d'une utilisation éventuelle, doivent être qualifiés de déchets au sens de la directive et que ii) le lieu de stockage des débris de pierre et du sable, leur composition et le fait, à le supposer établi, que ces matières ne comportent pas de véritable danger pour la santé de l'homme ou pour l'environnement ne sont pas des critères pertinents pour retenir ou non la qualification de déchet en ce qui les concerne.

La seconde question

44. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande à la Cour de la renseigner sur l'interprétation correcte de l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive relative aux déchets. D'après cet article sont exclues du champ d'application de la présente directive, «lorsqu'[elles] sont déjà couvert[e]s par une autre législation», certaines catégories de déchets, dont «les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières». La juridiction de renvoi souhaite savoir en particulier si l'expression «autre législation» englobe la législation nationale et, si tel est le cas, si cette législation i) devait déjà exister au moment de l'entrée en vigueur de la directive et/ou si elle ii) devait répondre à des exigences de fond quant au niveau de protection de l'environnement.

45. Parmi ceux qui ont présenté des observations écrites, plusieurs attirent l'attention sur les différences entre les versions d'origine et modifiée de cette disposition.

46. L'article 2 de la directive d'origine disposait ce qui suit:

«1. Sans préjudice de la présente directive, les États membres peuvent arrêter des réglementations spécifiques pour des catégories particulières de déchets.

2. Sont exclus du champ d'application de la présente directive:

a) les déchets radioactifs;

b) les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières;

c) les cadavres d'animaux et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole;

d) les eaux usées, à l'exception des déchets à l'état liquide;

e) les effluents gazeux émis dans l'atmosphère;

f) les déchets soumis à des réglementations communautaires spécifiques.»

47. L'article 2 de la directive telle que modifiée prévoit que:

«1. Sont exclus du champ d'application de la présente directive:

a) les effluents gazeux émis dans l'atmosphère;

b) lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation:

i) les déchets radioactifs;

ii) les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières;

iii) les cadavres d'animaux et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances naturelles et non dangereuses utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole;

iv) les eaux usées, à l'exception des déchets à l'état liquide;

v) les explosifs déclassés.

2. Des dispositions spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la présente directive, destinées à réglementer la gestion de certaines catégories de déchets peuvent être fixées par des directives particulières.»

48. AvestaPolarit, la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni estiment que la référence à une «autre législation» à l'article 2, paragraphe 1, sous b), inclut la législation nationale alors que la république de Finlande, le royaume des Pays-Bas et la Commission soutiennent qu'elle ne vise que la législation communautaire.

49. AvestaPolarit, la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni étayent leur thèse par des arguments variés, tirés de la genèse, du texte et de l'économie de la directive.

50. Ils soulignent, tout d'abord, qu'il n'existait pas de législation communautaire afférente à certaines des catégories énoncées à l'article 2, paragraphe 1, sous b), ii) (les déchets miniers), iii) (les cadavres d'animaux et certains déchets agricoles) et v) (les explosifs déclassés), à l'époque de l'adoption de la directive modificative. Si, par «autre législation», on avait entendu seulement la législation communautaire, l'exclusion eût donc été dépourvue de sens.

51. La République fédérale d'Allemagne ajoute que la directive d'origine montre que le législateur est parti du principe qu'une élimination des déchets visés à l'article 2, paragraphe 2, sous a) et e), pouvait être assurée par les législations nationales. Lorsque la directive a été modifiée en 1991, le législateur a rédigé une liste d'exceptions beaucoup moins large, qui ne concernait que des déchets couverts par d'autres législations garantissant leur élimination dans le respect du droit de l'environnement. Rien n'indique que la modification ait tendu à changer les règles de la directive d'origine et à exclure la possibilité qu'une élimination conforme au droit de l'environnement puisse être également assurée sur la base du droit national. Le Royaume-Uni avance une argumentation du même ordre.

52. AvestaPolarit, la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni font valoir ensuite que tant la directive d'origine que la directive telle que modifiée emploient des expressions différentes telles que «réglementations communautaires spécifiques» et«directives particulières» lorsqu'elles entendent viser exclusivement des dispositions communautaires.

53. Pour ce qui est de l'économie de la directive, AvestaPolarit avance que la directive relative aux déchets comporte d'autres références qui doivent viser la législation nationale, telles que la catégorie Q 13 à l'annexe I, matériaux, substances ou produits «dont l'utilisation est interdite par la loi», ainsi que la définition du déchet à l'article 1er , sous a), «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l'annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire» (25). Qui plus est, l'article 11 dispose que certaines entreprises peuvent être dispensées de l'obligation de détenir une autorisation. Comme ces exemptions sont possibles lorsque les autorités compétentes ont prévu des règles générales pour les activités concernées, la directive ne saurait en tout état de cause produire des résultats identiques dans les différents États membres.

54. La république d'Autriche et la République fédérale d'Allemagne font valoir que, si l'expression «autre législation» ne visait que la législation communautaire, l'énumération des déchets exclus à l'article 2, paragraphe 1, sous b), ferait double emploi étant donné que, en vertu du principe de la lex specialis, les règles communautaires spéciales priment en tout état de cause le droit communautaire général. Il n'y aurait donc pas lieu de le préciser.

55. La République fédérale d'Allemagne ajoute que la directive tend à garantir un degré élevé de protection de l'environnement. Certains déchets, toutefois, comme les déchets radioactifs, sont à traiter selon des règles spécifiques. Les directives ne sont pas conçues en général pour fixer de telles exigences spécifiques. Il est donc logique que ces déchets soient exclus du champ d'application de la directive et régis par une autre législation, spécifique, même si cette législation n'existait au départ qu'au niveau national.

56. Nous ne sommes pas convaincu par les arguments avancés par AvestaPolarit, la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni. À première vue tout au moins, il semble plus vraisemblable qu'une mesure d'harmonisation permette plutôt d'adopter une législation communautaire plus spécifique dans certains domaines au lieu d'autoriser les États membres à déroger au droit communautaire dans leur législation nationale. À notre avis, cette interprétation est conforme aux objectifs, à l'économie et à la genèse de la directive. Avant d'y venir, nous examinerons toutefois brièvement le texte de la disposition en question, que toutes les parties précitées ont invoqué à l'appui de leur position.

57. Les arguments énoncés par ces parties ne nous convainquent pas qu'il faille attacher beaucoup de poids au fait que, dans la directive, les références non équivoques à la législation communautaire usent d'autres formules, et de plus spécifiques, qu'«autre législation». Dans un monde idéal, certes, le législateur serait toujours précis, logique et cohérent. Il est cependant inévitable que cet idéal ne soit pas toujours atteint. En l'occurrence, le libellé semble ambigu: à notre avis, on ne saurait affirmer qu'il a forcément le sens que lui prêtent AvestaPolarit, la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni.

58. De plus, il est possible que le législateur ait choisi délibérément des termes différents pour distinguer entre les différences dans les effets voulus d'une «autre législation», à l'article 2, paragraphe 1, sous b), et de «directives particulières», à l'article 2, paragraphe 2. La directive d'origine excluait purement et simplement les «déchets soumis à des réglementations communautaires spécifiques». La directive modifiée est plus subtile. Les déchets qui relèvent de certaines catégories spécifiées sont exclus «lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation». Des dispositions spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la directive - laquelle continuera néanmoins de s'appliquer - destinées à réglementer la gestion de certaines catégories de déchets, peuvent être fixées aussi «par des directives particulières» (26). Donc, les «réglementations communautaires spécifiques» de la directive d'origine ont en fait été divisées en deux catégories législatives ayant des objectifs et des effets différents: l'expression «autre législation» couvre des déchets qui entrent dans les catégories de l'article 2, paragraphe 1, sous b), et les soustrait au champ d'application de la directive alors que, en ce qui concerne d'autres catégories de déchets, des «directives particulières» viennent compléter la directive de base.

59. Du reste, nous ne pensons pas que l'on puisse déduire grand chose des différences de détail entre l'article 2 dans son état d'origine et l'article 2 modifié, même si le Royaume-Uni cherche à étayer son interprétation par une comparaison minutieuse de ces différences. Il est toutefois utile d'examiner, dans un contexte élargi, les modifications qui sont intervenues en 1991.

60. Le préambule de la directive modificative énonce ce qui suit:

«[...] la directive 75/442/CEE [...] a instauré au niveau communautaire une réglementation relative à l'élimination des déchets [...] pour tenir compte de l'expérience acquise lors de l'application de ladite directive par les États membres [...] ces modifications prennent pour base un niveau élevé de protection de l'environnement;

[...] dans sa résolution du 7 mai 1990 sur la politique en matière de déchets [...] le Conseil s'est engagé à modifier la directive 75/442/CEE;

[...] pour rendre plus efficace la gestion des déchets dans la Communauté, il est nécessaire de disposer d'une terminologie commune et d'une définition des déchets;

[...]

[...] une disparité entre les législations des États membres en ce qui concerne l'élimination et la valorisation des déchets peut affecter la qualité de l'environnement et le bon fonctionnement du marché intérieur» (27).

61. Le premier considérant du préambule de la résolution du Conseil du 7 mai 1990 sur la politique en matière de déchets (28) énonce ce qui suit:

«[...] dans l'intérêt de la protection de l'environnement, la Communauté a besoin, en matière de déchets, d'une politique d'ensemble qui porte sur tous les déchets, qu'ils soient à recycler, à réutiliser ou à éliminer».

62. Il est donc clair que la directive modificative tend d'une manière générale à l'inclusion: la définition du «déchet» est extensive dans le but de faciliter une mise en oeuvre uniforme de la législation communautaire sur les déchets par les États membres. Ce point de vue est étayé en outre par le mémoire explicatif sur la proposition de directive modificative (29), d'après lequel:

«Le caractère de cadre de la présente directive est souligné et formalisé. Il s'agit d'une directive générale qui s'appliquera à tous les déchets. Les dispositions n'en seront plus rappelées dans les directives particulières applicables à des catégories spécifiques de déchets.»

63. Les modifications apportées à l'article 2 de la directive d'origine consistent à:

i) supprimer le premier alinéa d'origine («Sans préjudice de la présente directive, les États membres peuvent arrêter des réglementations spécifiques pour des catégories particulières de déchets»);

ii) ajouter la restriction «lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation» aux catégories d'origine a), b), c) et d) de l'article 2, paragraphe 2 [renumérotées b) i) à iv) à l'article 2, paragraphe 1], avec l'ajout d'une nouvelle catégorie b) v), «explosifs déclassés»;

iii) supprimer la catégorie d'origine f) à l'article 2, paragraphe 2: «les déchets soumis à des réglementations communautaires spécifiques».;

iv) ajouter un nouvel article 2, paragraphe 2 («Des dispositions spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la présente directive, destinées à réglementer la gestion de certaines catégories de déchets peuvent être fixées par des directives particulières»), et

v) reprendre à l'article 2, sous a), la catégorie e) («les effluents gazeux émis dans l'atmosphère») à l'origine à l'article 2, paragraphe 2, ces effluents restant exclus sans restriction de la directive.

64. Il semble clair que la première modification visait à empêcher les États membres de continuer à adopter des règles spécifiques pour certaines catégories de déchets, conformément au but global d'instituer une définition communautaire uniforme des déchets. L'économie de la directive modificative n'étaye pas à mon avis l'argument de la République fédérale d'Allemagne selon lequel les modifications intervenues en 1991 ne visaient pas à exclure la possibilité qu'une gestion des déchets conforme au droit de l'environnement pût continuer d'être assurée sur la base du droit national.

65. La troisième modification est cohérente avec la conversion de la directive en directive-cadre. La catégorie supprimée («les déchets soumis à des réglementations communautaires spécifiques») est remplacée par le nouvel article 2, paragraphe 2, en vertu de la quatrième modification. Celle-ci était censée indiquer que le législateur communautaire pourrait continuer à arrêter des «directives particulières» «destinées à réglementer la gestion de certaines catégories de déchets», bien que la directive 75/442, telle que modifiée, fût vouée à devenir une directive-cadre en principe applicable à tous les déchets. Cette modification ne prévoit pas l'adoption de nouvelles directives fixant des règles générales pour la gestion de catégories de déchets extensives, lesquelles seront ainsi exclues du champ de la directive relative aux déchets, mais bien plutôt celle de dispositions spécifiques catégorielles pour la gestion de certaines catégories de déchets en vue de compléter les dispositions de la directive. Cette législation fixera des objectifs, des cibles, des critères ou des procédures spécifiques concernant une catégorie donnée de déchets pour lesquels il est jugé idoine de disposer de règles complétant celles de la directive relative aux déchets, sans toutefois exclure ces déchets du champ d'application général de cette dernière. Un bon exemple (parmi de nombreux autres (30)) est fourni par la directive relative aux déchets dangereux , qui, dans son préambule, énonce ce qui suit (31):

«[...] la réglementation générale applicable à la gestion des déchets, instaurée par la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets [...], telle que modifiée par la directive 91/156/CEE [...], est également applicable à la gestion des déchets dangereux;

[...] une gestion correcte des déchets dangereux requiert une réglementation supplémentaire plus rigoureuse pour tenir compte de la nature particulière de ce type de déchets» (32).

66. Reste la modification en cause en l'occurrence, à savoir la deuxième, qui ajoute les mots «lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation» en introduction aux catégories de déchets énumérées à l'article 2, paragraphe 1, sous i) à v). À notre avis, cet ajout a pour effet d'exclure du champ d'application de la directive ces catégories de déchets dès lors qu'elles sont couvertes par une législation communautaire. À l'époque où a été prise la directive modificative, il existait des législations communautaires couvrant les déchets radioactifs (33), les cadavres d'animaux (34) et les matières fécales utilisées dans l'agriculture (35). Il est clair que ces directives établissent un code complet pour le traitement des déchets en question. La directive sur les déchets animaux, par exemple, comporte une définition générale des «déchets animaux» et fixe des procédures détaillées pour le traitement de ces déchets. La directive sur les boues d'épuration donne de même une définition large de ces «boues» et en règle dans le détail l'utilisation en agriculture. Nous ne partageons pas l'opinion de la République fédérale d'Allemagne selon laquelle les catégories de déchets qui sont énoncées à l'article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive telle que modifiée seraient logiquement régies par le droit national étant donné que les directives ne sont pas conçues pour fixer des exigences spécifiques et détaillées.

67. Nous ne sommes pas non plus convaincu par l'argument selon lequel l'exclusion n'aurait pas eu de sens si l'expression «autre législation» avait visé uniquement la législation communautaire étant donné l'absence d'une telle législation pour les catégories de déchets énoncées à l'article 2, paragraphe 1, sous b), ii) (déchets de l'exploitation minière), iii) (cadavres d'animaux et certains déchets agricoles) et v) (explosifs déclassés), à l'époque de l'adoption de la directive modificative. Bien au contraire, la coexistence de catégories de déchets soumises à une législation communautaire avec d'autres catégories qui ne l'étaient pas encore nous donne à penser que le législateur envisageait que ces catégories soient régies au niveau communautaire dans l'avenir. Dans l'intervalle, toutefois, compte tenu du caractère extensif et exhaustif du champ d'application envisagé pour la directive, ces catégories de déchets étaient censées demeurer dans son champ d'application.

68. Ce schéma donne également à penser que l'emploi du terme «déjà», à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive telle que modifiée ne visait pas à restreindre cette catégorie aux déchets couverts par une autre législation antérieure à la directive, mais à inclure les déchets couverts par une autre législation (communautaire), au moment où la question se pose et sans tenir compte de la date de l'adoption de cette législation. Cette interprétation est étayée aussi par la mention des eaux usées, exclues par l'article 2, paragraphe 1, sous b), iv), «lorsqu'[elles] sont déjà couvert[e]s par une autre législation». La directive sur les eaux usées (36) n'a été adoptée que deux mois après la directive modificative de 1991, sur la base d'une proposition de la Commission publiée en janvier 1990, cinq jours après la publication de la proposition modifiée de directive modificative. Les deux directives ont donc suivi de concert le processus législatif pendant un certain laps de temps, de sorte que l'on ne saurait concevoir que, en adoptant l'une, le législateur ignorait l'existence de l'autre. Le terme «déjà» ne saurait donc avoir le sens restreint qui a été décrit ci-dessus: il serait absurde de soutenir que les eaux usées restent couvertes par la directive sur les déchets même après l'adoption de la directive sur les eaux usées en se basant sur le seul fait que cette dernière est postérieure de deux mois.

69. À notre avis, il est instructif d'examiner les conséquences qui découleraient de l'interprétation défendue par AvestaPolarit, la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni.

70. Premièrement, il serait extrêmement difficile de déterminer avec quelque certitude la portée de la directive relative aux déchets à un moment donné. Aucune disposition de celle-ci n'oblige les États membres qui légifèrent sur les déchets qui relèvent des catégories énumérées à l'article 2, paragraphe 1, sous b), à notifier les mesures prises à la Commission.

71. Cette omission nous semble lourde de signification: la directive impose en revanche aux États membres l'obligation spécifique d'informer la Commission i) des mesures qu'ils envisagent de prendre pour atteindre les objectifs fixés à l'article 3, paragraphe 1, de la directive (37), ii) des plans de gestion des déchets élaborés conformément à l'article 7, paragraphe 1 (38), iii) des mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion (39), et iv) des règles générales régissant l'élimination des déchets ou les activités de valorisation exemptées en vertu de l'article 11 de la directive de l'exigence d'autorisation imposée à l'un des articles 9 ou 10 (40).

72. De plus, les États membres sont tenus de transmettre à la Commission, tous les trois ans, des renseignements sur la mise en oeuvre de la directive sous la forme d'un rapport de synthèse par secteur rédigé sur la base d'un questionnaire établi par la Commission (41). Ce questionnaire (42) rappelle les exigences de la directive telle que modifiée en demandant des renseignements sur les plans de gestion des déchets et les mesures prises en vertu des articles 3, paragraphe 1, 7, paragraphe 3, et 11, paragraphe 1.

73. Partant, s'il est vrai que, ainsi que la république d'Autriche et la République fédérale d'Allemagne l'affirment, la directive ne saurait parvenir à des résultats identiques dans les différents États membres, la Commission doit être tenue informée des choix nationaux de mise en oeuvre. Il paraît invraisemblable que, dans le contexte d'un cadre détaillé prévoyant que la Commission est tenue informée des mesures nationales prises en application de la directive telle que modifiée, les États membres ne soient pas aussi invités à l'informer des mesures nationales prises dans les matières énumérées à l'article 2, paragraphe 1, sous b), qui auraient pour effet - selon l'interprétation avancée par la république d'Autriche, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni, d'exclure totalement ces matières du champ d'application de la directive.

74. De plus, l'interprétation que suggèrent AvestaPolarit et ces États membres impliquerait que la portée de la directive variât d'un moment à l'autre, en fonction des ajouts, modifications ou retraits législatifs concernant les catégories de déchets énoncées à l'article 2, paragraphe 1, sous b), auxquels procéderait tel ou tel État membre. Même si AvestaPolarit et le Royaume-Uni estiment que seule est couverte la législation en vigueur au moment de l'adoption de la directive modificative, ces deux parties font valoir que les modifications ultérieures apportées à cette législation ou la consolidation de celle-ci ne la mettent pas en dehors de la définition. Il est toutefois possible que cette restriction nuise elle aussi à la sécurité juridique.

75. Il s'ensuivrait une définition du déchet qui ressemblerait à une «mosaïque», ce qui ne ferait pas que saper la sécurité juridique, comme nous l'avons vu ci-dessus. Il est manifeste que cela irait aussi à l'encontre des objectifs de la directive modificative, à savoir réduire les disparités entre les législations des États membres en matière de déchets en arrêtant une politique communautaire globale qui prenne pour base un niveau élevé de protection de l'environnement (43).

76. Enfin, l'avocat d'AvestaPolarit a produit à l'audience une copie d'une lettre écrite en décembre 1992 par le chef, à l'époque, de l'unité gestion des déchets de la DG XI (aujourd'hui la direction générale de l'environnement) à McKenna & Co., solicitors à Londres. Cette lettre se lit ainsi:

«Ainsi que nous l'avons expliqué au téléphone, l'idée qui présidait à l'adoption du libellé de l'article 2, paragraphe 1, sous b), ii), était de couvrir une autre législation CE et, à défaut, une autre législation nationale.

De l'avis de la Commission, la législation nationale devrait couvrir la gestion des matières en question.

On n'a pas encore établi le degré d'équivalence à prendre en compte.»

77. Nous reconnaissons que cette lettre indique que l'expression «autre législation» au sens de l'article 2, paragraphe 1, sous b), pourrait englober la législation nationale. La lettre ne fait toutefois que refléter l'opinion d'un représentant de la Commission à un moment donné. Ce point de vue n'a pas toujours été maintenu. En 2000, par exemple, la Commission a adopté le point de vue opposé dans deux communications distinctes, déclarant que «la directive 75/442/CEE relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE, s'applique aux déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières, puisque ceux-ci ne sont pas encore couverts par une autre législation communautaire» (44) et que «l'article 2 de la directive 75/442/CEE relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE, établit que les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières, sont exclus du champ d'application de la directive 75/442/CEE lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation communautaire» (45).

78. Il ne nous semble donc pas qu'il faille attacher un intérêt particulier à la lettre produite par l'avocat d'AvestaPolarit.

79. Nous concluons donc, en nous fondant sur l'économie et les objectifs de la directive, que l'expression «déjà couverts par une autre législation» qui figure à l'article 2, paragraphe 1, sous b), vise tant une législation communautaire qui existait déjà à la date de l'adoption de la directive qu'une législation communautaire postérieure à cette adoption. Comme le Korkein hallinto-oikeus ne pose les sous-questions b) et c) de la deuxième question que dans l'hypothèse où l'expression «autre législation» de l'article 2, paragraphe 1, sous b), engloberait la législation nationale, nous n'envisageons pas de les examiner.

Conclusion

80. Nous estimons donc que les questions posées par le Korkein hallinto-oikeus appellent les réponses suivantes:

«1) Des débris de pierre, provenant de l'extraction du minerai dans une exploitation minière, et/ou le sable résiduel provenant de l'enrichissement de ce minerai, qui sont stockés pour une durée indéterminée dans l'attente d'une utilisation éventuelle, sont à considérer comme des déchets au sens de l'article 1er , sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991.

2) Le lieu de stockage des débris de pierre et du sable résiduel, leur composition et le fait, même établi, qu'ils ne comportent pas de danger réel pour la santé publique et l'environnement ne constituent pas des critères pertinents pour déterminer si ces pierres et ce sable sont à considérer comme des déchets.

3) L'expression déjà couverts par une autre législation' qui figure à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 75/442 telle que modifiée vise tant une législation communautaire qui existait déjà à la date de l'adoption de la directive qu'une législation communautaire postérieure à cette adoption.»

(1) .

(2) - Préparation ou concentration de minerai par traitement ou nettoyage pour en ôter les impuretés.

(3) - Directive du Conseil, du 15 juillet 1975 (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32).

(4) - Arrêt du 18 avril 2002 (C-9/00, Rec. p. I-3533).

(5) - Précitée note 3.

(6) - 1072/1993.

(7) - 1390/1993, tel que modifié par le décret 1414/1994.

(8) - Tel que modifié par le décret 294/1997.

(9) - 503/1965.

(10) - 312/1994 vp.

(11) - Voir point 25.

(12) - La directive modificative a été adoptée le 18 mars 1991 et sa mise en oeuvre était requise pour le 1er avril 1993.

(13) - Précitée note 4.

(14) - Arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-159/96, Rec. p. I-7411, point 26).

(15) - Arrêt du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a. (C-418/97 et C-419/97, Rec. p. I-4475, points 36 à 40).

(16) - Arrêt du 28 mars 1990, Vessoso et Zanetti (C-200/88 et C-207/88, Rec. p. I-1461, point 9); du 25 juin 1997, Tombesi e.a. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 et C-224/95, Rec. p. I-3561, point 52), et ARCO Chemie Nederland e.a., précité note 15, point 82.

(17) - Voir arrêt ARCO Chemie Nederland e.a., précité note 15, points 83 à 87.

(18) - Arrêt Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, précité note 4, points 33 à 37.

(19) - Point 38 de l'arrêt.

(20) - Point 42 de l'arrêt.

(21) - Points 43 à 46 de l'arrêt.

(22) - Directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20).

(23) - Points 47 à 50.

(24) - Points 40 et 41 de l'arrêt.

(25) - Souligné par nous.

(26) - Voir points 65 et 66 ci-après, où il est question de manière plus approfondie de la distinction entre ces deux dénominations.

(27) - Premier, deuxième, troisième et cinquième considérants.

(28) - 90/C 122/02 (JO 1990, C 122 p. 2).

(29) - Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets (JO 1988, C 295, p. 3), et proposition de directive du Conseil relative aux déchets dangereux [COM(88) 391 final, 5 août 1988, p. 8]; la citation qui suit est extrait des «Commentaires sur le texte des propositions».

(30) - Voir, par exemple, la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (JO L 78, p. 38), telle que modifiée par la directive 98/101/CE de la Commission, du 22 décembre 1998 (JO 1999, L 1, p. 1), la directive 92/112/CEE du Conseil, du 15 décembre 1992, fixant les modalités d'harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets de l'industrie du dioxyde de titane (JO L 409, p. 11), la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages (JO L 365, p. 10); la directive 96/59/CE du Conseil, du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT) (JO L 243, p. 31); la directive 2000/53/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 septembre 2000, relative aux véhicules hors d'usage (JO L 269, p. 34) et, tout récemment, la directive 2002/95/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (JO 2003, L 37, p. 19).

(31) - Précitée note 22.

(32) - Troisième et quatrième considérants.

(33) - Voir la résolution du Conseil, du 18 février 1980, sur la mise en oeuvre d'un plan d'action communautaire dans le domaine des déchets radioactifs (JO C 51, p. 1), et la décision 89/664/Euratom du Conseil, du 15 décembre 1989, arrêtant un programme spécifique de recherche et de développement technologique pour la Communauté européenne de l'énergie atomique dans le domaine de la gestion et du stockage des déchets radioactifs (1990-1994), (JO L 395, p. 28).

(34) - Directive 90/667/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, arrêtant les règles sanitaires relatives à l'élimination et à la transformation de déchets animaux, à leur mise sur le marché et à la protection contre les agents pathogènes des aliments pour animaux d'origine animale ou à base de poisson, et modifiant la directive 90/425/CEE (JO L 363, p. 51).

(35) - Directive 86/278/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (JO L 181, p. 6).

(36) - Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40).

(37) - Article 3, paragraphe 2.

(38) - Article 7, paragraphe 2.

(39) - Article 7, paragraphe 3.

(40) - Article 11, paragraphe 3.

(41) - Voir article 16 de la directive telle que modifiée par la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48).

(42) - Annexé à la décision 94/741/CE de la Commission, du 24 octobre 1994, relative aux questionnaires pour les rapports des États membres sur l'application de certaines directives du secteur des déchets (mise en oeuvre de la directive 91/692) (JO L 296, p. 42).

(43) - Voir points 60 et 61 ci-dessus.

(44) - Point 3.1.1 de la communication «Vers un développement durable de l'industrie extractive non énergétique de la Communauté» COM(2000) 265 final, 3 mai 2000.

(45) - Point 5.4.1 de la communication «Exploitation sûre des mines: examen d'accidents miniers récents», COM(2000) 664 final, 23 octobre 2000.