Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 15 février 2001. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'Etat - Libre circulation des travailleurs - Liberté d'établissement - Libre prestation des services - Activité de sécurité privée - Entreprises de sécurité privée et gardes particuliers assermentés - Condition de nationalité. - Affaire C-283/99.



Recueil de jurisprudence 2001 page I-04363



Conclusions de l'avocat général

1. La présente affaire est la troisième dans laquelle la Commission a demandé à la Cour de constater que, en réglementant les activités de sécurité privée de manière à faire obstacle à la libre circulation des travailleurs, à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services, un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité . Les dispositions italiennes en cause ici sont celles qui imposent aux entreprises ainsi qu'aux gardes de sécurité privée d'être de nationalité italienne, et la seule question en litige semble être celle de savoir si cette exigence peut être justifiée au motif que leurs activités participent à l'exercice de la puissance publique.

Les faits de l'affaire et la procédure

La législation italienne réglementant les activités de sécurité privée

2. Les activités en cause sont réglementées en Italie par le Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (texte unique des lois de sécurité publique, ci-après le «Testo unico») adopté par décret royal du 18 juin 1931 ainsi que par les dispositions le mettant en oeuvre. Sont notamment pertinentes les dispositions suivantes:

3. Sous réserve d'une autorisation délivrée par le préfet, l'article 133 du Testo unico autorise les organismes publics ou les particuliers, ainsi que les associations de personnes physiques ou morales à employer des gardes privés pour surveiller ou garder leurs biens. Aux termes de l'article 134, à défaut d'une licence délivrée par le préfet, il est interdit de fournir de tels services et lesdites licences ne peuvent être délivrées aux particuliers ou aux personnes morales qui ne possèdent pas la nationalité italienne. L'article 134 dispose également qu'une licence ne peut être accordée «pour des opérations qui comportent l'exercice de fonctions publiques et le pouvoir de restreindre la liberté individuelle». En application de l'article 136, cette licence peut être refusée ou retirée pour des motifs d'ordre public ou de sécurité publique. L'article 138 impose aux gardes privés de satisfaire à certaines exigences spécifiques incluant celle de posséder la nationalité italienne. Selon l'article 139, les entreprises de sécurité et leurs salariés doivent fournir leur assistance à la Sicurezza pubblica (police nationale) et se conformer à toutes les demandes qui leur sont faites par ses fonctionnaires ou agents ou ceux de la police judiciaire.

4. L'article 250 du règlement mettant en oeuvre le Testo unico , tel que modifié, prévoit que les gardes en cause doivent prêter serment et s'engager à servir fidèlement la République italienne et le chef de l'État, respecter fidèlement ses lois et exercer les tâches qui leur sont confiées avec diligence, consciencieusement, et uniquement dans l'intérêt public. Ils sont pour cette raison dénommés «guardie particolari» giurate (gardes particuliers assermentés). Selon l'article 254 du même règlement, ces gardes doivent porter un uniforme ou un badge approuvé par le préfet. L'article 255 dispose qu'ils peuvent rédiger des procès-verbaux sur l'exercice des missions qui leur sont confiées et que ces procès-verbaux font foi devant les tribunaux jusqu'à preuve du contraire. Selon l'article 256, ils peuvent porter une arme mais doivent obtenir une autorisation spécifique à cet effet.

5. Un décret-loi royal du 26 septembre 1935 place les activités des entreprises de sécurité privée sous le contrôle direct du Questore (chef de la police d'une province) qui doit approuver et peut modifier les règles et instructions régissant l'exercice de leurs tâches. Une fois qu'elles ont été approuvées, ces règles et instructions sont contraignantes et le Questore peut suspendre immédiatement un garde qui ne les respecte pas.

6. Un autre décret-loi royal du 12 novembre 1936 réglemente les entreprises de sécurité privée. Celles-ci sont, elles aussi, placées sous le contrôle du Questore qui dispose de pouvoirs disciplinaires incluant celui de suspendre les gardes privés employés par ces entreprises et de leur retirer toute arme en leur possession.

7. La jurisprudence italienne a admis qu'en matière d'arrestation les gardes particuliers assermentés disposent de pouvoirs allant au-delà de ceux des simples particuliers. L'article 380 du code italien de procédure pénale impose à tout officier de police judiciaire d'arrêter un contrevenant pris en flagrant délit dans le cas de certaines infractions graves et l'article 383 autorise dans ces mêmes cas toute personne à procéder à une arrestation avec obligation de remettre le contrevenant immédiatement aux services de police. Dans de tels cas, il semble que les gardes assermentés aient les mêmes pouvoirs que n'importe quel simple particulier. Toutefois, l'article 381 du code précité autorise également - sans le leur imposer - les officiers de police judiciaire à procéder à des arrestations en flagrant délit dans le cas de certaines infractions moins graves. Dans ces derniers cas, les simples particuliers n'ont pas le pouvoir d'arrêter les contrevenants, mais la Corte suprema di cassazione a jugé que les gardes particuliers assermentés ont ce pouvoir dans l'exercice de leurs fonctions de surveillance de biens privés.

Les dispositions du traité CE

8. L'article 39 CE prévoit que la libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté et qu'elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. Des limitations à ce droit peuvent toutefois être justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, et les dispositions de l'article précité ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique.

9. Selon l'article 43 CE, les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites, comme le sont les restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales. La liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises dans les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux ressortissants du pays d'établissement.

10. Toutefois, en application de l'article 45 CE, sont exceptées de l'application des dispositions de l'article 43 CE les activités participant dans un État membre, même à titre occasionnel, à l'exercice de l'autorité publique. De même, selon l'article 46, paragraphe 1, CE, ces prescriptions ne préjugent pas de l'applicabilité des dispositions prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

11. Enfin - mais toujours, en vertu de l'article 55 CE, dans les limites imposées par les dispositions des articles 45 CE et 46, paragraphe 1, CE - , l'article 49 CE interdit les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation.

L'arrêt rendu dans l'affaire Commission/Espagne

12. Le 29 octobre 1998, la Cour a rendu son arrêt dans l'affaire Commission/Espagne , dans lequel elle a jugé que, dans la mesure où il soumet l'octroi à des entreprises de sécurité de l'autorisation d'exercer des activités de sécurité privée à la condition qu'elles possèdent la nationalité espagnole et que leurs administrateurs et directeurs aient leur résidence en Espagne et, dans le cas du personnel de sécurité, qu'il possède la nationalité espagnole, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles devenus articles 39 CE, 43 CE et 49 CE.

13. La Cour a d'abord rejeté l'idée que les entreprises de sécurité privées font partie de la fonction publique, puis s'est posé la question de savoir si leurs fonctions comportaient un quelconque exercice de l'autorité publique. Elle a souligné que l'exception prévue pour les activités participant dans un État membre à l'exercice de cette autorité publique doit recevoir une interprétation qui limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts que cette disposition permet aux États membres de protéger et que les activités, prises en elles-mêmes, doivent constituer une participation directe et spécifique à l'exercice de cette autorité. Elle a noté que les entreprises et le personnel de sécurité assurent des missions de surveillance et de protection sur la base de rapports de droit privé. Les entreprises et le personnel de sécurité n'ont pas de pouvoir de contrainte mais peuvent, comme tout particulier, être appelés à contribuer au maintien de la sécurité publique. Lorsque les entreprises et le personnel de sécurité assistent la force publique, il ne s'agit que de fonctions auxiliaires. L'exception ne saurait par conséquent s'appliquer .

14. La Cour a également rejeté l'argument selon lequel la condition de nationalité en cause pourrait être justifiée pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique. Elle a jugé que de telles raisons ne sauraient justifier une exclusion générale de l'accès à certaines activités professionnelles. Elles visent plutôt à permettre aux États de refuser l'accès ou le séjour sur leur territoire à des personnes qui présenteraient, elles-mêmes, un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique .

15. La Cour a depuis lors réaffirmé l'approche qu'elle avait adoptée dans l'arrêt précité en ce qui concerne les activités de sécurité privée dans l'arrêt Commission/Belgique , affaire qui traitait de restrictions fondées indirectement plutôt que directement sur la nationalité.

La procédure

16. En 1994, la Commission a demandé aux autorités italiennes de lui fournir des informations supplémentaires sur les dispositions en cause dans la présente affaire. Lorsqu'elle a reçu une réponse en 1995, elle a considéré que ces règles étaient incompatibles avec le droit communautaire, et a demandé aux autorités de présenter leurs observations conformément au premier alinéa de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE). N'ayant pas reçu en temps utile de réponse à cette lettre et conformément à l'article précité, la Commission a envoyé un avis motivé au gouvernement italien l'informant que les conditions de nationalité figurant dans les dispositions en cause étaient contraires au droit communautaire et lui enjoignant de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation italienne en conformité avec le droit communautaire dans un délai de deux mois. Après que le gouvernement italien a fourni à la Commission une réponse que celle-ci a estimée insatisfaisante, la Commission a introduit la présente procédure le 29 juillet 1999.

17. La Commission fait valoir pour l'essentiel que, en disposant que les activités de sécurité privée ne peuvent être exercées sur le territoire italien que par des organismes de sécurité privée ayant la nationalité italienne et que seuls des ressortissants italiens peuvent être employés comme gardes particuliers assermentés, la République italienne a enfreint les articles 39 CE, 43 CE et 49 CE.

Analyse

L'incompatibilité de principe avec les dispositions du traité CE.

18. La République italienne n'a pas contesté l'argument selon lequel les conditions de nationalité en cause sont en principe interdites par chacun des trois articles du traité CE sur lesquels se fonde la Commission. À notre avis, cela n'est d'ailleurs pas contestable.

19. Il résulte directement du libellé des articles 39 CE et 43 CE que les États membres ne sont en principe pas en droit d'imposer une exigence de nationalité comme condition préalable à l'exercice d'une activité donnée comme salarié ou travailleur indépendant. En outre, en interdisant les restrictions à la création d'agences ou de succursales par des ressortissants communautaires, l'article 43 CE fait obstacle à ce qu'un État membre adopte une règle exigeant des sociétés qui ont la nationalité d'un autre État membre qu'elles ouvrent une filiale conformément aux dispositions applicables dans ce premier État membre.

20. Certes, l'article 49 CE ne semble interdire expressément que les restrictions fondées sur les lieux d'établissement respectifs du fournisseur et du bénéficiaire de la prestation, sans faire référence à leur nationalité, mais une brève réflexion suffit à établir que toute condition posée quant à la nationalité du fournisseur de services aura un effet restrictif important sur la prestation transfrontalière de services. En outre, la Cour a constamment jugé que l'article 49 CE interdit les discriminations fondées sur la nationalité .

21. Les règles italiennes qui ont motivé l'introduction de la présente procédure par la Commission imposent en outre aux entreprises de sécurité et aux gardes d'être en possession d'une licence délivrée par les autorités italiennes. La Cour a jugé qu'une telle condition constitue également en principe une restriction à la libre prestation de services . Est d'une nature analogue l'obligation pour les gardes de prêter serment et, de surcroît, le fait qu'un tel serment comporte un engagement à servir fidèlement l'État italien peut constituer une discrimination indirecte fondée sur la nationalité.

L'exercice de l'autorité publique

22. Le mémoire en défense du gouvernement italien est exclusivement fondé sur la dérogation figurant à l'article 45 CE et portant sur les activités «participant [...], même à titre occasionnel, à l'exercice de l'activité publique».

23. Cet article, lu en combinaison avec l'article 55 CE s'applique aux restrictions à la liberté d'établissement ou à la libre prestation de services, mais non aux restrictions à la libre circulation des travailleurs.

- Article 39 CE

24. À l'audience, le gouvernement italien a indiqué et, en réponse à une question en ce sens, confirmé qu'il n'était pas loisible aux gardes particuliers assermentés d'exercer leurs activités à titre indépendant, mais qu'ils devaient toujours être salariés.

25. Il semble par conséquent que l'on ne saurait invoquer le moyen tiré de l'exercice de l'«autorité publique» quant à l'exigence de la nationalité italienne pour les gardes précités.

26. Il est vrai que dans différents arrêts la Cour a interprété l'article 39, paragraphe 4, CE de manière à l'aligner sur l'article 45 CE. Elle a par exemple indiqué dans l'arrêt Commission/Italie que cette exception s'appliquait aux fonctions «qui participent à l'exercice de la puissance publique ou à la défense des intérêts généraux de l'État». Il n'en reste pas moins cependant que l'article 39, paragraphe 4 CE, est expressément limité aux «emplois dans l'administration publique». La Cour a interprété cette notion comme ne couvrant pas la totalité des emplois publics. Il est donc à plus forte raison inconcevable qu'elle puisse englober des emplois au service d'un particulier ou d'une personne morale, quelles que soient les tâches qui incombent à l'employé.

27. Il est également vrai, comme cela ressort de l'article 5 du décret-loi royal du 12 novembre 1936, que les gardes particuliers assermentés peuvent être employés non seulement par des entreprises de sécurité réglementées par ledit décret-loi et d'autres entreprises ou associations privées, mais également par des administrations publiques. Toutefois, même si les pouvoirs ou les devoirs de ces gardes dans l'administration publique pouvaient être couverts par l'article 39, paragraphe 4, CE, la condition de nationalité en cause ici n'est pas limitée à de tels cas.

28. Nous sommes par conséquent d'avis que, indépendamment de la nature des pouvoirs et des devoirs des gardes particuliers assermentés, une condition de nationalité qui s'applique à ces gardes lorsqu'ils sont employés dans le privé est contraire à l'article 39 CE.

- Articles 43 CE et 49 CE

29. Toutefois, même si tel n'était pas le cas, et qu'il s'avérait possible pour les gardes particuliers assermentés d'exercer leur profession à titre indépendant, nous continuons de penser que les moyens que le gouvernement italien entend invoquer ne sont pas de nature à démontrer un quelconque «exercice de l'autorité publique» aux fins d'un des articles du traité CE en cause.

30. Le gouvernement italien souligne en premier lieu l'étendue du contrôle par les autorités publiques auquel les gardes particuliers assermentés sont soumis. Une licence doit être délivrée par le préfet et peut être refusée pour des raisons d'ordre public et de sécurité publique. Les entreprises de sécurité qui emploient des gardes privés sont soumises à un contrôle par le Questore. Les gardes eux-mêmes doivent prêter un serment les engageant à servir fidèlement la République italienne et sont, eux aussi, soumis à l'autorité du Questore.

31. En deuxième lieu, la Corte suprema di cassazione a jugé que les gardes particuliers assermentés se caractérisent par le fait qu'ils exerçent des fonctions de police judiciaire dans le cadre de la prévention de la criminalité et de l'arrestation des délinquants en relation avec la protection des biens dont ils sont chargés, incluant le pouvoir d'arrêter des criminels en flagrant délit, une habilitation à dresser des procès-verbaux ayant valeur de preuve ainsi que l'obligation de coopérer avec la police.

32. Le gouvernement italien insiste sur le fait que le serment prêté par les gardes particuliers assermentés comporte un engagement à agir uniquement dans l'intérêt public, que leurs employeurs ne sauraient leur imposer d'autres missions et que le Questore peut leur imposer les obligations qui lui semblent nécessaires dans l'intérêt public. Il y a donc lieu d'établir une distinction entre les gardes qui n'agissent que dans le cadre d'un contrat de droit privé et les gardes ainsi que les entreprises en cause dans la présente affaire qui sont soumis au contrôle par des autorités publiques.

33. Par conséquent, le gouvernement italien fait valoir qu'il y a lieu de faire une distinction entre la présente affaire et l'affaire Commission/Espagne dans laquelle il était clair que le personnel de sécurité en cause contribuait simplement à maintenir la sécurité publique du fait de l'obligation d'assister la police qu'il partageait avec n'importe quel autre individu. Les gardes particuliers assermentés en Italie ont des fonctions spécifiques de police judiciaire qui vont au-delà de cette obligation générale.

34. La Commission souligne d'abord que dans de nombreux secteurs d'activité les opérateurs sont souvent soumis à des contrôles rigoureux par les autorités publiques sans toutefois exercer, ce faisant, eux-mêmes l'autorité publique; elle cite notamment les secteurs de la banque, de l'assurance , le secteur financier ainsi que les professions juridiques . Elle considère qu'il en va de même pour les activités de sécurité privée, comme la Cour l'a confirmé dans l'arrêt Commission/Espagne.

35. Pour ce qui est des pouvoirs et des devoirs des gardes particuliers assermentés, la Commission souligne que la définition des pouvoirs varie selon les États et que les limites posées aux exceptions au principe de la liberté d'établissement par l'article 45 CE doivent être interprétées de manière autonome en droit communautaire .

36. L'obligation de collaborer avec les autorités de police, qui est imposée en Italie aux gardes particuliers assermentés, est, de l'avis de la Commission, tout à fait comparable à celle en cause dans l'affaire Commission/Espagne dont la Cour n'a pas admis qu'elle constituait l'exercice de l'autorité publique, mais plutôt une fonction auxiliaire que tout individu peut être appelé à exercer.

37. La Commission fait valoir que la faculté de dresser des procès-verbaux faisant foi n'est pas comparable à celle de rédiger des actes publics ou authentiques dont disposent les fonctionnaires de l'État ou les officiers publics. Leur valeur de preuve est en outre relative puisqu'elle peut être contestée devant les tribunaux.

38. Enfin, en ce qui concerne le pouvoir de procéder à des arrestations en flagrant délit, la Commission, citant l'arrêt Reyners , fait valoir qu'il n'y a pas lieu de donner aux exceptions visées à l'article 45 CE une portée qui dépasserait l'objectif en vue duquel elles ont été inscrites dans le traité. L'exclusion d'autres ressortissants de la Communauté doit se borner à l'exercice d'activités qui participent à l'autorité publique et ne saurait être étendue à l'ensemble d'une profession à moins que les activités ne se trouvent liées à cette profession de telle manière que la liberté d'établissement impose audit État membre d'autoriser de non-ressortissants à exercer, même occasionnellement, des fonctions relevant de l'autorité publique; une telle extension n'est pas possible lorsque les activités en cause peuvent être détachées de l'activité professionnelle prise dans son ensemble. Dans la présente affaire, le pouvoir discrétionnaire de procéder à des arrestations qui est reconnu aux gardes particuliers assermentés par les juridictions italiennes (et non pas par des textes de loi) est un élément détachable de la profession de garde particulier assermenté et il serait disproportionné d'exclure d'autres ressortissants de la Communauté sur cette seule base.

39. Nous trouvons les arguments de la Commission tout à fait convaincants.

40. S'agissant de la question du contrôle par les autorités publiques, il est manifestement souhaitable que les gardes particuliers et les entreprises de sécurité soient soumis à un contrôle efficace, notamment lorsque leurs activités comportent le port d'une arme. La Cour l'a reconnu dans ses arrêts Commission/Espagne et Commission/Belgique .

41. Toutefois, la possibilité pour le Questore de donner des instructions aux gardes particuliers assermentés ne signifie pas qu'ils participent à l'exercice de l'autorité publique en exécutant lesdites instructions. La présente procédure n'a fourni aucun élément à la Cour indiquant que, dès lors qu'ils prêtent assistance aux forces de police, ces gardes disposent de pouvoirs plus importants que ceux de n'importe quel particulier dans les mêmes circonstances et le fait que leur devoir d'assistance est réglementé de manière plus spécifique est dépourvu de pertinence à cet égard. En bref, être soumis à une autorité publique n'est pas exercer cette autorité.

42. Le serment que les gardes particuliers assermentés doivent prêter ne semble leur donner en échange aucune forme d'autorité publique; il n'a en tout cas été fourni aucune preuve de nature à permettre une telle conclusion. Il nous semble une fois encore qu'il s'agit là d'une formalité qui impose des obligations plutôt qu'elle ne confère des pouvoirs. Même ces obligations ne semblent pas distinguer les gardes particuliers assermentés des autres particuliers. Il peut, selon nous, être présumé que tout garde privé a le devoir de respecter la loi et d'agir diligemment et consciencieusement dans l'intérêt public. L'obligation d'agir «seulement» dans l'intérêt public doit être replacée dans son contexte. Tout garde de sécurité dont la mission est de protéger des biens privés doit agir, au moins en partie, dans l'intérêt du propriétaire du bien et sera presque certainement en infraction à la législation applicable si - indépendamment de tout serment prêté - il agit, ce faisant, contrairement à l'intérêt public.

43. Selon nous, la valeur de preuve attribuée à certains procès-verbaux établis par les gardes particuliers assermentés ne peut pas non plus être considérée comme une preuve de l'exercice de l'autorité publique. Il résulte du texte de loi applicable que la valeur de preuve de ces procès-verbaux n'est que relative - elle n'est valable que tant qu'elle n'a pas été réfutée. Ce statut est à notre avis bien différent de celui d'un document authentique dont le contenu est considéré comme ayant valeur de preuve légale à moins qu'il ne soit prouvé qu'il a été falsifié ou établi frauduleusement. La rédaction d'un document authentique peut très bien comporter l'exercice de l'autorité publique, mais le type de procès-verbaux en cause en l'espèce ne semble guère avoir plus que la valeur d'une preuve ordinaire.

44. Enfin, en ce qui concerne les pouvoirs des gardes particuliers assermentés de procéder à des arrestations, nous notons que la loi donne à «toute personne» («ogni persona») un large pouvoir de procéder à des arrestations en flagrant délit dans le cas d'infractions graves et qu'un tel pouvoir n'est par conséquent pas considéré comme devant être réservé aux seuls nationaux. Ce pouvoir implique en outre une obligation de remettre immédiatement le contrevenant à la police judiciaire. Le pouvoir de maintenir le contrevenant en détention et de prendre toutes autres mesures nécessaires pour traiter l'infraction en application des dispositions prévues par le droit pénal qui peut, quant à lui, être considéré comme l'exercice de l'autorité publique est par conséquent limité à la police et aux autorités judiciaires. Le pouvoir de procéder à des arrestations semble toutefois clairement relever de la catégorie des «fonctions auxiliaires» auxquelles fait référence la Cour dans l'arrêt Commission/Espagne .

45. Lorsqu'il procède à une arrestation dans de telles circonstances, un garde particulier assermenté n'a pas plus d'autorité que n'importe quel autre particulier et il n'existe en droit italien aucune raison justifiant qu'une condition de nationalité soit imposée. Il n'a pas été allégué que le pouvoir de procéder à des arrestations en flagrant délit dont disposent les gardes particuliers assermentés dans le cas d'infractions de moindre gravité est plus étendu que celui de n'importe quel particulier. Selon nous, il n'est pas vraisemblable que tel soit le cas. Dans la mesure où le pouvoir des gardes est limité aux cas dans lesquels une infraction est commise envers les biens dont ils ont la surveillance et le contrevenant pris en flagrant délit et dans la mesure également où ce dernier doit être remis immédiatement à la police, nous ne voyons pas de motif de considérer que ce pouvoir implique un exercice de l'autorité publique.

L'ordre public et la sécurité publique

46. Le gouvernement italien n'a pas expressément invoqué les exceptions en matière d'ordre public ou de sécurité publique qui peuvent l'être dans le cadre des trois articles du traité CE dont la violation est alléguée. Dans la mesure où les arguments qu'il a fait valoir pourraient être interprétés en ce sens, il est cependant clair qu'ils ne sauraient être accueillis.

47. Comme la Cour l'a jugé, non seulement de manière générale, mais également dans le cadre spécifique des activités de sécurité privée, ces exceptions doivent être interprétées de manière restrictive et elles ont pour objet non de permettre aux États membres d'exclure des secteurs économiques tel celui de la sécurité privée de la libre circulation, de la liberté d'établissement ou de prestations de services, mais de leur permettre de prévenir des risques d'atteinte sérieuse à l'ordre public ou aux intérêts fondamentaux de la société . Il n'y a aucune preuve qu'une telle menace existe en l'espèce.

48. On peut simplement noter qu'il n'est pas nécessaire que les gardes et entreprises de sécurité opérant en Italie aient la nationalité italienne pour qu'il soit exigé d'eux qu'ils agissent conformément à la législation italienne en vigueur ou qu'ils soient soumis à un contrôle efficace par les autorités de police compétentes ou d'autres autorités, ni qu'ils se soient engagés à servir fidèlement l'État italien pour mener à bien les tâches qui leur sont confiées et que le droit italien autorise tout un chacun à procéder à des arrestations en flagrant délit, quelle que soit sa nationalité.

La directive 67/43/CEE du Conseil

49. Faisons enfin mention de la directive 67/43/CEE qui concerne la mise en oeuvre de programmes généraux visant à l'abolition des restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services au cours de la période de transition. L'article 4 excluait «les activités participant [...] à l'exercice de l'autorité publique [...] b) en Italie: l'activité de garde particulier assermenté (guardia giurata)». Le gouvernement italien a fait référence à cette disposition au cours de la procédure administrative, mais ne l'a pas invoquée devant la Cour de sorte que nous ne l'aborderons que très brièvement.

50. Comme la Commission l'a souligné, la directive précitée ne visait que la période de transition et ne saurait désormais être invoquée dès lors que les articles en cause ont un effet direct. En outre, cette directive a entre-temps été abrogée , bien que tel n'ait été le cas qu'après l'envoi de l'avis motivé dans la présente affaire. Toutefois, même s'il convenait d'examiner la directive, il y aurait lieu, en toute hypothèse de le faire sur la base de l'interprétation constante par la Cour de la notion d'exercice de l'autorité publique, avec des résultats analogues à ceux auxquels nous avons abouti précédemment.

Conclusion

51. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous sommes d'avis que, comme l'a demandé la Commission, la Cour devrait:

1) constater que, en disposant que:

- les activités de sécurité privée (y compris celles consacrées à la surveillance ou à la garde de propriétés mobilières ou immobilières) ne peuvent être exercées sur le territoire italien, sous condition d'octroi préalable d'une licence, que par des institutions de sécurité privée ayant la nationalité italienne;

- seuls peuvent être engagés comme gardes particuliers assermentés les ressortissants italiens munis d'une telle licence;

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 39 CE, 43 CE et 49 CE.

2) condamner la République italienne aux dépens.