Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 18 avril 1989. - Kurt Drewes contre Bezirksregierung Lüneburg. - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Primes de non-commercialisation du lait. - Affaire 358/87.



Recueil de jurisprudence 1989 page 00891



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

1 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Prime à la non-commercialisation du lait - Conditions d' octroi et engagements souscrits par le producteur - Notion - Exigences liées aux modalités de contrôle - Exclusion

( Règlement du Conseil n° 1078/77, art . 2 et 11, § 1; règlement de la Commission n° 1307/77, art . 8, § 1 )

2 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Prime à la non-commercialisation du lait - Modalités de contrôle de l' utilisation des animaux - Marquage et enregistrement obligatoires du cheptel - Omission partielle - Conséquences

( Règlement de la Commission n° 1307/77, art . 7 et 8, § 3 )

Sommaire

1 . La notion d' "engagements" figurant à l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière, et la notion de "conditions" figurant à l' article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1307/77, relatif aux modalités d' application dudit régime, doivent être interprétées en ce sens que, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, elles visent uniquement les engagements et conditions auxquels l' article 2 du règlement n° 1078/77 subordonne l' octroi de la prime, à l' exclusion de toutes autres exigences relatives notamment aux modalités de contrôle du respect des obligations découlant du régime de la prime .

2 . L' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77, aux termes duquel le droit à la prime de non-commercialisation du lait est perdu pour les animaux pour lesquels il n' est pas prouvé, conformément à l' article 7 du même règlement, qu' ils ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés, doit être interprété en ce sens qu' il vise également le cas dans lequel quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux .

Parties

Dans l' affaire 358/87,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par le Bundesverwaltungsgericht et tendant à obtenir dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Kurt Drewes

et

Bezirksregierung Lueneburg

une décision à titre préjudiciel sur l' interprétation et la validité de certaines dispositions du règlement n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière ( JO L 131, p . 1 ), ainsi que du règlement n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, relatif aux modalités d' application du régime de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière ( JO L 150, p . 24 ),

LA COUR ( troisième chambre ),

composée de MM . F . Grévisse, président de chambre, J . C . Moitinho de Almeida et M . Zuleeg, juges,

avocat général : M . F . Jacobs

greffier : Mme B . Pastor, administrateur

considérant les observations présentées :

- pour M . K . Drewes, par Me H . H . Speckhan, avocat,

- pour le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne, par MM . M . Seidel et H.J . Horn, en qualité d' agents,

- pour le gouvernement français, par Mme E . Belliard et M . Géraud de Bergues, en qualité d' agents,

- pour le Conseil des Communautés européennes, par M . A . Brautigam, en qualité d' agent,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M . D . Booss, en qualité d' agent

vu le rapport d' audience et à la suite de la procédure orale du 26 janvier 1989,

ayant entendu les conclusions de l' avocat général présentées à l' audience du 26 janvier 1989,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

Par ordonnance du 22 octobre 1987, parvenue à la Cour le 30 novembre suivant, le Bundesverwaltungsgericht a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, quatre questions préjudicielles relatives à l' interprétation et à la validité de certaines dispositions du règlement n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière ( JO L 131, p . 1 ), ainsi que du règlement n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, relatif aux modalités d' application du régime de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière ( JO L 150, p . 24 ).

Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige opposant M . Kurt Drewes, agriculteur, à la Bezirksregierung Lueneburg ( gouvernement de l' arrondissement de Lueneburg, ci-après "Bezirksregierung "), au sujet d' une prime de non-commercialisation versée au titre des règlements précités .

M . Drewes a sollicité de la Bezirksregierung l' octroi d' une telle prime pour sept têtes de bétail laitier qu' il avait fait marquer .

Par décision du 4 avril 1978, la Bezirksregierung a agréé la demande et a fixé à 13 666 litres la quantité de lait donnant lieu à une prime . M . Drewes ayant fait savoir qu' il cessait ses livraisons de lait à partir du 1er septembre 1978, la Bezirksregierung lui a accordé, par décision du 12 octobre 1978, la première tranche de la prime, dont le montant total avait été fixé à 9 327,26 DM .

Dans une déclaration datée du 6 novembre 1980, M . Drewes a indiqué qu' il détenait cinq bovins femelles âgés de six mois au moins . Ces bovins avaient été marqués, à l' exception de trois d' entre eux, qui, étant en stabulation libre, n' avaient pu être capturés . Ces trois animaux ont été vendus sans marquage en janvier et en février 1981 par M . Drewes .

Par décision du 30 novembre 1981, la Bezirksregierung a annulé ses décisions du 4 avril 1978 et du 12 octobre 1978, au motif que M . Drewes ne s' était pas conformé aux conditions permettant de bénéficier de la prime, dans la mesure où il n' avait pas fait marquer l' ensemble de son cheptel laitier pendant la période de cinq ans sur laquelle portaient les engagements . La Bezirksregierung a fait savoir à M . Drewes que trois animaux au moins n' avaient pas été marqués, et que cette circonstance entraînait la perte de la totalité de la prime . En conséquence, la Bezirksregierung a exigé de M . Drewes qu' il rembourse la première tranche de la prime qui avait déjà été versée .

M . Drewes a formé un recours en annulation de cette décision devant les juridictions administratives compétentes . Il a fait valoir en substance que l' administration n' était pas fondée à exiger le remboursement de l' intégralité de la prime versée, celle-ci ne devant être réduite qu' en proportion de la part correspondant aux trois têtes de bétail non marquées dans l' ensemble du cheptel de l' exploitation .

C' est en vue de pouvoir apprécier cette argumentation que le Bundesverwaltungsgericht, saisi du litige en "Revision", a sursis à statuer et a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

"1 ) La notion d' 'engagements' qui figure à l' article 11, paragraphe 1, alinéa 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, dont le non-respect entraîne la récupération des primes déjà versées, s' agissant d' une prime à la non-commercialisation,

a ) doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise uniquement les engagements ( conditions ) de la prime de non-commercialisation qui figurent à l' article 1er et à l' article 2 de ce règlement,

b ) ou bien doit-elle, en cas de réponse négative, être interprétée en ce sens qu' elle comprend également les modalités de contrôle du respect des engagements, modalités fixées conformément à l' article 7, sous e ), dudit règlement et énoncées à l' article 7 en combinaison avec l' article 2, paragraphe 2, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, et au nombre desquelles figurent, en particulier, le marquage et l' enregistrement du cheptel, ainsi que la délivrance d' une fiche signalétique pour ledit cheptel?

2 ) La notion de 'conditions' qui figure à l' article 8, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, dont le non-respect entraîne la restitution des montants de la prime déjà versés, doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise, dans le cas d' une prime à la non-commercialisation, uniquement les engagements ( conditions ) prévus à l' article 2 du règlement ( CEE ) n° 1078/77?

3 ) La règle qui figure à l' article 8, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, et qui a été adoptée pour le cas où 'il n' est pas prouvé conformément à l' article 7 que les animaux ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés' , doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise également les cas dans lesquels quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés, et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux?

4 ) Dans l' hypothèse où il serait répondu affirmativement à la question 1, sous b ), et, corrélativement, négativement à la question 3 ):

L' article 11, paragraphe 1, alinéa 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 est-il compatible avec le principe de proportionnalité consacré par le droit communautaire, dans la mesure où ladite disposition impose la déchéance de l' entièreté de la prime, même lorsque l' absence de marquage et d' enregistrement d' un bovin femelle individuel acheté comme bétail d' engraissement après l' octroi de la prime ne résulte pas d' un fait intentionnel, cette déchéance étant prononcée sans qu' il y ait lieu d' examiner si la preuve du respect des engagements ( conditions ) figurant à l' article 2 de ce règlement est établie d' une autre manière?"

Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire au principal, des dispositions communautaires en cause ainsi que du déroulement de la procédure et des observations présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

Sur la première question

Par la première question, la juridiction nationale demande en substance si la notion d' "engagements" figurant à l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77 du Conseil, précité, doit être interprétée en ce sens que, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, elle vise uniquement les engagements auxquels, en vertu de l' article 2 de ce règlement, est lié l' octroi de la prime, ou si elle doit être interprétée en ce sens qu' elle vise également les modalités de contrôle du respect de ces engagements, telles que le marquage et l' enregistrement du cheptel .

Afin de pouvoir donner une réponse utile à cette question, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, en vue de rétablir l' équilibre sur le marché du lait et des produits laitiers, le règlement n° 1078/77 a institué, notamment, un système de primes à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers . L' article 2, paragraphe 2, de ce règlement subordonne l' octroi de la prime à l' "engagement écrit du producteur" que, pendant la période de non-commercialisation égale à 5 ans, il ne cèdera ni lait ni produits laitiers provenant de son exploitation, que ce soit à titre onéreux ou à titre gratuit . Dans cet engagement, le producteur s' oblige, en outre, à ne pas permettre l' utilisation de l' exploitation par un tiers aux fins d' élevage d' un cheptel laitier, à ne pas louer son cheptel laitier, et à ne pas le céder sauf pour l' abattage ou l' exportation .

D' autre part, l' article 7 du règlement n° 1078/77 prévoit l' adoption, selon la procédure du comité de gestion, des "modalités de contrôle du respect des engagements découlant de l' octroi de la prime" (( sous e ) )). C' est sur la base de cette disposition que la Commission a arrêté le règlement n° 1307/77, relatif aux modalités d' application du régime de primes, dont l' article 7 établit les modalités de contrôle du respect des obligations découlant du régime .

C' est dans ce contexte de la réglementation précitée qu' il convient d' apprécier la portée de l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77, aux termes duquel les "États membres prennent ... les mesures nécessaires pour récupérer les primes déjà versées, au cas où les engagements prévus n' auraient pas été respectés ".

Toutes les parties à l' instance s' accordent à soutenir que la disposition précitée, qui exige de récupérer les primes versées dans leur intégralité, s' applique seulement dans l' hypothèse où le producteur ne respecte pas les conditions d' ouverture du droit à la prime, en l' occurrence les conditions prévues à l' article 2 du règlement n° 1078/77 du Conseil . En revanche, cette disposition ne serait pas applicable au cas où il n' a pas été satisfait à d' autres obligations découlant, notamment, de la réglementation d' application de la Commission .

Ce point de vue doit être retenu . En effet, le libellé même des dispositions en cause fait apparaître que la notion d' "engagements" figurant à l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77 se rapporte, pour ce qui est des primes de non-commercialisation, à celle d' "engagement écrit" figurant à l' article 2, paragraphe 2, du même règlement . Elle doit donc être comprise comme visant uniquement les engagements qui, en vertu de l' article 2 du règlement n° 1078/77, constituent la condition de l' octroi de la prime, à l' exclusion de toutes autres exigences relatives, notamment, aux modalités de contrôle du respect des engagements, énoncées à l' article 7 du règlement n° 1307/77 de la Commission .

L' interprétation stricte ainsi retenue est corroborée par les exigences du principe de proportionnalité . En effet, ainsi que la Cour l' a jugé dans l' arrêt du 22 septembre 1988 ( Jensen/Landbrugsministeriet, 199/87, Rec . 1988, p . 0000 ), la cause juridique essentielle de l' octroi et de l' acquisition définitive de la prime est la cessation effective de toute commercialisation de lait et de produits laitiers pendant l' ensemble de la période quinquennale prévue, de telle sorte qu' un manquement, même partiel, à un tel engagement rend injustifiés et dépourvus de base légale l' octroi et le maintien du bénéfice de la prime .

Il convient, en effet, d' admettre que l' inexécution de l' obligation de non-commercialisation, imposée par l' article 2 du règlement n° 1078/77, est susceptible de compromettre l' objectif du régime de primes, à savoir la réduction des excédents de lait et de produits laitiers, de façon à ce point substantielle qu' elle justifie la répétition de l' intégralité des montants déjà versés, alors que la violation d' une des modalités de contrôle, prévues à l' article 7 du règlement n° 1307/77, ne saurait avoir un tel effet que dans la mesure où le contrôle en question ne pourrait, de ce fait, être assuré . Elle ne justifie donc la répétition des montants versés que dans cette mesure .

Il y a donc lieu de répondre à la première question que la notion d' "engagements" figurant à l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, doit être interprétée en ce sens que, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, elle vise uniquement les engagements auxquels, en vertu de l' article 2 de ce règlement, est lié l' octroi de la prime .

Sur la deuxième question

Par la deuxième question, la juridiction nationale demande en substance si la notion de "conditions" figurant à l' article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1307/77 de la Commission, précité, doit être interprétée en ce sens que, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, elle vise uniquement les conditions prévues à l' article 2 du règlement n° 1078/77 du Conseil .

Aux termes de l' article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1307/77, les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires à la restitution des montants de la prime déjà versés, "si le producteur ne démontre pas à la satisfaction de l' autorité compétente qu' il respecte les conditions prévues à l' article 2 ... du règlement ( CEE ) n° 1078/77 ".

A cet égard, il suffit de constater qu' il résulte du libellé parfaitement clair de la disposition précitée que, s' agissant des primes de non-commercialisation, la restitution des montants versés n' est imposée que dans la seule hypothèse où le respect des conditions prévues à l' article 2 du règlement n° 1078/77 n' a pas été démontré . La disposition en cause ne saurait donc être interprétée, à l' encontre de ce libellé, comme imposant la restitution dans d' autres hypothèses et, notamment, dans celle de la violation des modalités de contrôle fixées à l' article 7 du règlement n° 1307/77 .

Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question que la notion de "conditions" figurant à l' article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, doit être interprétée en ce sens qu' elle vise, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, uniquement les conditions prévues à l' article 2 du règlement n° 1078/77 .

Sur la troisième question

La troisième question vise en substance à savoir si l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77 de la Commission, précité, doit être interprété en ce sens qu' il vise également le cas dans lequel quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés, et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux .

Il convient de rappeler, à cet égard, que, aux termes de l' article 2, paragraphe 2, sous b ), du règlement n° 1307/77, l' autorité compétente "marque et enregistre le cheptel laitier détenu dans l' exploitation et délivre pour ce cheptel les fiches signalétiques prévues à l' article 7 ". L' article 7 du même règlement fixe les modalités du contenu, de la délivrance et de l' utilisation de la fiche signalétique . Une telle fiche est établie pour chaque bovin régulièrement marqué et enregistré, afin d' assurer le contrôle du respect des obligations découlant du régime de primes ( paragraphe 1 ). Elle doit être complétée à chaque changement de propriétaire; elle doit l' être également en cas d' exportation, d' abattage ou de mort d' un bovin, événements dont la preuve ne peut être apportée que par la production de l' original de la fiche signalétique dûment complétée ( paragraphes 5 à 9 ). C' est dans ce contexte que s' inscrit l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77 ainsi libellé : "S' il n' est pas prouvé conformément à l' article 7 que les animaux ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés, le droit à la prime n' est perdu que pour les animaux pour lesquels cette preuve n' est pas apportée ."

Toutes les parties à l' instance ayant formulé des observations à cet égard s' accordent à soutenir que le marquage et l' enregistrement des animaux sont des conditions préalables indispensables à l' établissement de la fiche signalétique . Par conséquent, l' omission de ces deux formalités entraînerait l' impossibilité de prouver que les animaux en cause ont été utilisés aux fins voulues et, dès lors, conformément à l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77, le droit à la prime serait perdu pour les animaux qui n' ont pas été dûment marqués et enregistrés .

Ce point de vue doit être retenu . La généralité des termes "utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés", figurant à l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77, indique que cette disposition vise toutes les hypothèses où les preuves, exigées par l' article 7 du même règlement et tendant à établir que les animaux en cause ont été utilisés dans le respect des exigences posées par la réglementation communautaire, n' ont pas été rapportées . Cette disposition doit donc être considérée comme couvrant également le défaut de marquage et d' enregistrement des animaux, éléments dont dépend la délivrance de la fiche signalétique, seule susceptible d' apporter la preuve de l' utilisation régulière des animaux .

Le bien-fondé de cette interprétation est confirmé par le rapprochement de la disposition de l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77, d' une part, et de celles de l' article 8, paragraphe 1, du même règlement et de l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77, d' autre part . Il résulte des réponses aux première et deuxième questions qu' aucune des deux dernières dispositions ne couvre le défaut de marquage et d' enregistrement du cheptel laitier, prescrits par le règlement n° 1307/77 . Par conséquent, une interprétation de l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77 qui serait contraire à celle retenue ci-dessus, aboutirait à dispenser le producteur de toute obligation de rembourser, même partiellement, les montants de primes déjà versés . Une telle interprétation restrictive serait de nature à affaiblir l' effet utile du régime de primes .

Il résulte de ce qui précède qu' il y a lieu de répondre à la troisième question que l' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, doit être interprété en ce sens qu' il vise également le cas dans lequel quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés, et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux .

Sur la quatrième question

Compte tenu des réponses aux trois premières questions, il n' y a pas lieu de statuer sur la quatrième question préjudicielle .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

Les frais exposés par les gouvernements allemand et français ainsi que par le Conseil et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR ( troisième chambre ),

statuant sur les questions à elle soumises par le Bundesverwaltungsgericht, par ordonnance du 22 octobre 1987, dit pour droit :

1 ) La notion d' "engagements" figurant à l' article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, doit être interprétée en ce sens que, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, elle vise uniquement les engagements auxquels, en vertu de l' article 2 de ce règlement, est lié l' octroi de la prime .

2 ) La notion de "conditions" figurant à l' article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, doit être interprétée en ce sens que, dans le cas d' une prime de non-commercialisation, elle vise uniquement les conditions prévues à l' article 2 du règlement n° 1078/77 .

3 ) L' article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, doit être interprété en ce sens qu' il vise également le cas dans lequel quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés, et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux .