CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,

PRÉSENTÉES LE 30 MAI 1984 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Introduction

1.1. Le litige au fond, qui a amené la Tariefcommissie à vous poser une question préjudicielle, concerne le refus d'accorder la franchise des droits d'importation pour un appareil dénommé «Jeol electron microscope, model JEM-200 CX», qui a été importé dans la Communauté en provenance du Japon. Le caractère scientifique de cet appareil n'est pas contesté. Il n'est pas contesté non plus que l'appareil est destiné exclusivement en l'espèce, à être utilisé à des fins d'enseignement ou de recherche scientifique pure dans un établissement public ou d'utilité publique. En vertu des dispositions de l'article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1798/75, arrêté en exécution de l'accord de Florence élaboré sous les auspices de l'Unesco et que vous connaissez déjà par suite de nombreuses autres procédures, dispositions telles qu'elles ont été modifiées par l'article premier du règlement (CEE) n° 1027/79, l'appareil entre donc dans cette mesure en ligne de compte pour bénéficier d'une franchise des droits de douane à l'importation. En vertu de l'article 3, paragraphe 1, sous b), du même règlement, une deuxième condition de l'octroi d'une telle franchise est toutefois que «des instruments ou appareils de valeur scientifique équivalente ne sont pas présentement fabriqués dans la Communauté. C'est cette deuxième condition, ainsi que les règles de procédure concernant lesdites franchises, faisant l'objet du règlement (CEE) n° 2784/79 de la Commission (JO, L 318, 1978, p. 32), qui sont au centre de la présente procédure.

1.2. En vertu de l'article 7, paragraphe 1, du règlement cité en dernier lieu, l'autorité compétente néelandaise pouvait statuer directement, en l'occurrence, sur la demande litigieuse de l'Institut interfacultaire de microscopie électronique de l'université d'État de Groningen. Après que le demandeur eut formé un recours contre une décision négative de l'autorité administrative compétente devant la Tariefcommissie le 23 janvier 1981, le gouvernement néerlandais a toutefois demandé à la Commission, le 3 avril 1981, après concertation avec le demandeur, d'examiner de nouveau — spécialement en vue de l'importation de l'appareil en cause — si un appareil équivalent était fabriqué dans la Communauté. La raison de cette requête était manifestement le fait que le rejet de la demande par les autorités compétentes néerlandaises était basé sur la décision 80/772/CEE de la Commission, du 18 juillet 1980 (JO, L 221, 1980, p. 20). Cette décision concernait le même appareil, mais elle se rapportait à une autre demande. Comme de pareilles demandes sont appréciées sur la base de la recherche spécifique à laquelle l'appareil en question est destiné, il était pensable que le but de recherche spécifique de l'appareil indiqué dans la demande de l'université d'État de Groningen justifie maintenant une franchise. Ainsi, il aurait pu apparaître notamment que l'appareil «EM 400» de Philips fabriqué dans la Communauté n'avait pas, pour la recherche en question, une «valeur scientifique équivalente» à celle de l'appareil japonais importé. Le 25 mai 1981, la Commission a arrêté cette fois à la demande de la Belgique, la décision 81/415/CEE (JK) L 158, 1981, p. 24), qui a rejeté l'admission de l'appareil en question en franchise des droits de douane pour la même raison que celle indiquée dans la décision du 18 juillet 1980. Le 8 octobre 1981, la Commission a arrêté, après avoir entendu le groupe d'experts visé à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n° 2784/79, sa décision 81/843/CEE, à laquelle se rapporte la question préjudicielle qui vous est posée maintenant. Cette question préjudicielle se lit comme suit: «La Commission a-t-elle interprété et appliqué correctement, dans sa décision du 8 octobre 1981 (81/843/CEE), la notion de ‘valeur scientifique équivalente’, telle qu'elle figure à l'article 3 du règlement (CEE) n° 1798/75?». La Tariefcommissie a signalé notamment, dans les attendus de sa décision, que le demandeur avait prétendu, sans être contredit, que la recherche effectuée dans son institut exigeait un microscope électronique possédant une tension d'accélération de 200 kV, condition que ne remplissait pas l'appareil de Philips. Elle a constaté en outre que l'appréciation de la Commission, contestée par le demandeur, n'était pas motivée plus amplement dans la décision, tandis que le défendeur (c'est-à-dire l'inspecteur des droits d'importation et accises de Groningen) avait estimé qu'il lui incombait uniquement d'exécuter la décision.

1.3. Pour d'autres particularités concernant les dispositions pertinentes, les faits et la procédure devant le juge national, ainsi qu'au sujet des observations écrites qui ont été déposées par le gouvernement néerlandais, le gouvernement italien et la Commission, nous nous bornerons essentiellement, à cet endroit de notre exposé, à renvoyer au rapport d'audience. Parmi les observations écrites qui ont été présentées, nous attachons en premier lieu de l'importance ici à la conception, amplement commentée, du gouvernement italien selon laquelle la décision doit contenir suffisamment de données concernant les raisons de l'octroi ou du refus de la franchise, de manière à pouvoir servir d'indication pour le traitement d'autres cas similaires et pour que puisse être vérifiée, dans chaque cas particulier, la justesse des motifs de la décision. En deuxième lieu, nous partageons le point de vue de la Commission selon lequel la question posée en l'espèce ne concerne pas le caractère correct ou incorrect de l'interprétation ou de l'application de l'article 3 du règlement n° 1798/75, mais porte sur la validité de la décision entreprise, eu égard à la manière dont la Commission a interprété et appliqué, dans cette décision, la notion de «valeur scientifique équivalente».

1.4. Dans son arrêt du 27 septembre 1983, rendu dans l'affaire 216/82 (Universität Hamburg/Hauptzollamt Ham-burg-Kehrwieder, Recueil 1983, p. 2771), qui n'est cependant pas comparable avec l'affaire actuelle sur tous les points pertinents, la Cour a déjà déclaré qu'elle ne saurait censurer le contenu d'une décision prise par la Comission en conformité avec l'avis du (groupe d'experts réuni dans le cadre du) comité des franchises douanières «qu'en cas d'erreur manifeste de fait ou de droit ou de détournement de pouvoir» (point 14 des motifs). Les principales différences importantes entre l'affaire hambourgeoise et l'actuelle nous semblent être les suivantes. En premieur lieu, dans l'affaire hambourgeoise, il apparaît du compte rendu de la réunion du comité des franchises douanières, qui est cité dans l'arrêt, que les utilisateurs contestaient, à la date de cette réunion, l'équivalence des appareils néerlandais déclarés comme étant équivalents, mais non celle des appareils français également déclarés comme étant équivalents. L'équivalence des appareils français a seulement été contestée par l'université de Hambourg après la décision du juge allemand compétent. Dans une expertise indépendante du 1er février 1982, ce n'est toutefois pas tant, d'après le même arrêt, l'équivalence mais plutôt la disponibilité des appareils français à la date de l'achat qui a été mise en doute. Dans l'affaire actuelle, par contre, l'équivalence de l'appareil Philips disponible a toujours été contestée depuis la demande. En deuxième lieu, l'affaire actuelle présente, par rapport à l'affaire hambourgeoise, deux différences procédurales dont l'importance doit être examinée de plus près. D'une part, un rôle important est joué dans l'affaire actuelle par plusieurs rapports sur l'équivalence établis par le producteur communautaire concerné, sans qu'une procédure contradictoire ait été suivie à l'égard de ces rapports. Certes, d'après ce que la Commission a déclaré à l'audience, un avis indépendant sur la question de l'équivalence aurait été exprimé verbalement, au cours de la réunion en question du comité des franchises douanières, par un expert du centre commun de recherche d'Ispra, mais le compte rendu n'en dit rien. Une deuxième différence procédurale éventuellement importante entre l'affaire actuelle et l'affaire hambourgeoise réside dans le fait que la procédure prescrite à l'article 7, paragraphes 3 à 7, du règlement n° 2783/79 a été appliquée en l'espèce dans une situation qui ne correspond manifestement pas au cas visé au paragraphe 2 de cet article. Ce paragraphe 2 concerne en effet une situation dans laquelle «l'autorité compétente de l'État membre où est situé l'établissement ou organisme destinataire n'est pas en. mesure de prendre la décision visée au paragraphe 1» (à savoir sur l'équivalence). Non seulement l'autorité compétente néerlandaise s'est parfaitement estimée en mesure, en l'espèce, de prendre la décision, mais elle était aussi objectivement en mesure de le faire, parce que le producteur du produit prétendument équivalent avait son siège aux Pays-Bas. Finalement cette autorité a du reste pris une décision en la matière, en se basant principalement sur la décision précitée 80/772/CEE, arrêtée par la Commission dans un cas à première vue comparable. La demande adressée par le gouvernement néerlandais à la Commission en vue d'obtenir une décision en rapport avec le recours introduit par le demandeur devant le juge compétent visait donc clairement, en l'occurrence, à provoquer un nouvel examen de la question de savoir si les travaux de recherche spécifiques auxquels l'appareil était destiné justifiaient peut-être dans le présent cas une dérogation par rapport à la décision que nous venons de citer. La question se pose alors de savoir si la procédure prescrite à l'article 7, paragraphes 3 à 7, du règlement est bien appropriée pour une telle «quasi-procédure de recours».

1.5. En vue du contrôle de la décision litigieuse de la Commission au regard des critères que vous avez définis dans votre arrêt dans l'affaire 216/82 (point 14 des motifs), nous nous proposons maintenant d'examiner successivement: 2) la demande de l'université d'État de Groningen; 3) la procédure suivie par la Commission et 4) l'applicabilité de l'article 7, paragraphes 3 à 7, du règlement n° 2784/79 au cas de l'espèce. Dans la dernière partie de nos conclusions, nous formulerons notre appréciation finale.

2. La demande

Dans la demande de franchise des droits de douane à l'importation de l'appareil en question, datée du 20 août 1980, le demandeur dans l'instance au principal a indiqué comme utilisation à laquelle l'appareil était destiné: «recherche scientifique sur des métaux et autres matériaux métalliques; enseignement aux étudiants de la physique technique et incidemment de la physique expérimentale». La place disponible à la rubrique en question du formulaire ne permettait guère de donner une description plus détaillée de la destination. En revanche, l'espace disponible était un peu plus grand à l'endroit où il fallait mentionner «les raisons pour lesquelles un instrument ou appareil pouvant être obtenu dans la Communauté ne peut pas être utilisé pour la recherche envisagée». La réponse du demandeur à cette question était libellée comme suit: «Des études comparatives, effectuées dans les laboratoires d'application de Philips à Eindhoven et de Jeol à Londres ont prouvé la nette supériorité du JEM-200 CX de Jeol par rapport à 1'EM 400 de Philips. Il s'est avéré que cette supériorité était principalement la conséquence de la tension d'accélération, laquelle s'élève pour le JEM-200 CX à 200 kV, et à 120 kV dans le cas du EM 400. En ce qui concerne le domaine d'application envisagé: étude de métaux et alliages, il apparaît qu'il n'existe qu'un bon choix: le JEM-200 CX. Des contacts avec Philips concernant d'éventuelles possibilités de livraison d'un EM 400 produisant 200 kV ont amené Philips à conclure que cela n'était pas possible. Au printemps de 1980, une franchise a été accordée, dans des circonstances similaires à celles exposées ci-dessus, à la T. H. Twente, division Construction d'outillage.»

Dans la décision litigieuse de la Commission du 8 octobre 1981, la destination de l'appareil est décrite comme suit, sur la base d'informations fournies par le demandeur ultérieurement: «appareil ... destiné à être utilisé à la recherche microstructurelle sur les transformations et déformations des matériaux métalliques et des alliages».

Sur la base de la demande initiale, l'autorité compétente néerlandaise pouvait sûrement penser que la décision précitée de la Commission, du 18 juillet 1980, était applicable. Dans cette décision, la destination était en effet décrite quasiment de la même manière, en pratique, que dans la demande du demandeur. La description de l'utilisation que la Commission a finalement retenue dans le présent cas est un peu plus spécifique que dans la décision précitée, mais nettement moins spécifique que la description de la destination figurant dans la demande belge, à laquelle se rapportait la décision du 25 mai 1981 81/415/CEE(JO L158,p. 24).

Compte tenu du texte de la demande et de l'article 5, paragraphe 2, deuxième tiret, de son règlement susmentionné, la Commission pouvait sûrement penser ceteris paribus qu'il n'y avait pas de raison de prendre, dans l'espèce actuelle, une décision différente des deux décisions antérieures précitées. Notamment la seule invocation de la supériorité de l'appareil japonais par le demandeur ne devait pas inciter la Commission à prendre une décision différente, dès lors que le demandeur n'avait pas démontré, conformément à l'article 5, paragraphe 2,que les performances supérieures «sont nécessaires pour la bonne exécution des travaux spécifiques à effectuer». Le demandeur dans l'instance au principal a du reste reconnu au cours de la procédure devant la Cour qu'il n'avait pas entrevu suffisamment, à l'époque de sa demande, l'importance d'une description plus spécifique de la destination de l'appareil.

3. La procédure suivie en l'espèce par la Commission

Comme nous l'avons déjà signalé, la Commission a appliqué en l'espèce la procédure prescrite à l'article 7, paragraphes 3 à 7, de son règlement. Il apparaît du compte rendu de la discussion en question au sein du comité des franchises douanières les 9 et 10 juillet 1981, qui a été versé au dossier de la procédure, ainsi que des explications fournies par la Commission à ce sujet à l'audience:

1. que la délégation néerlandaise a communiqué que la firme Philips avait rédigé, sur la question de l'équivalence, un rapport général dans lequel elle réfutait les arguments du demandeur. Ce rapport sera transmis le plus rapidement possible, dit le texte, à la Commission (compte rendu, point 14.1). D'après les informations fournies par la Commission à l'audience, le contenu de ce rapport a toutefois été exposé oralement au cours de la réunion;

2. que, compte tenu des décisions arrêtées précédemment à l'égard de l'appareil litigieux, le comité a confirmé le caractère scientifique de l'appareil (compte rendu, point 14.2);

3. qu'il a été constaté que des appareils de valeur scientifique équivalente étaient disponibles dans la Communauté (compte rendu, point 14.2, tel qu'il a été expliqué par la Commission à l'audience) ;

4. que le compte rendu ne mentionne pas l'avis de l'expert présent du centre de recherche d'Ispra. D'aprés les déclarations de la Commission à l'audience, ce représentant aurait toutefois précisé oralement, au cours de cette réunion, son point de vue négatif pour le demandeur;

5. que des représentants des ministères responsables des droits de douane, provenant de neuf États membres, étaient certes présents, mais la Commission a admis à l'audience que ces représentants n'étaient pas des experts technicoscientifiques;

6. que (d'après les réponses de la Commission à des questions posées par la Cour) le but de la consultation dudit comité est exclusivement un échange d'informations factuelles entre les États membres et que l'intention n'est pas d'effecteur une appréciation technicoscientifique de la question de l'équivalence;

7. que (d'après ses réponses à des questions posées par la Cour à l'audience) la Commission estime possible, compte tenu du caractère factuel des constatations du comité et de sa propre décision basée sur ces constatations, que l'exactitude technicoscientifique de sa constatation de la production d'appareils de valeur scientifique équivalente dans la Communauté soit contestée devant le juge national compétent, par exemple dans l'hypothèse où la Commission se serait fondée sur une formulation incorrecte de l'activité de recherche, par rapport à la formulation effectuée par l'université d'État de Groningen;

8. que les discussions au sein du comité avaient pour base la demande du demandeur.

Tant en raison du texte de l'article 7 du règlement que sur le fondement de la procédure suivie, telle que nous venons de la décrire brièvement, nous concluons que la procédure de consultation visait exclusivement à échanger des informations factuelles et ne comportait pas d'autres garanties institutionnelles pour une évaluation technicoscientifique de l'équivalence litigieuse que la présence de fait, mais non prévue dans le règlement, d'un expert du centre de recherche d'Ispra. Aussi bien d'après les motifs de la décision que selon le compte rendu, l'avis de cet expert n'a pas eu une importance décisive, ce qui ne cadrerait du reste pas avec l'objectif exposé par la Commission, qui consiste à échanger des informations de fait. Ce qui précède est également confirmé par la lettre du 22 octobre 1982, figurant au dossier, par laquelle le ministère néerlandais des finances a communiqué le rapport Philips au demandeur et qui déclare que «notamment les données fournies par Philips ... ont contribué à l'adoption de la présente décision». Il n'est pas apparu non plus que le caractère exceptionnel de «quasi-recours» de la consultation en cause, qui n'est pas prévu expressément au paragraphe 2 de l'article 7, ou des considérations procédurales concernant l'opportunité éventuelle d'un examen contradictoire d'un pareil quasi-recours auraient provoqué une quelconque dérogation par rapport à la procédure suivie normalement en cas d'application des paragraphes 3 à 7.

Néanmoins, nous ne voudrions pas encore conclure, exclusivement pour ces raisons, à l'existence d'une «erreur manifeste de fait ou de droit» au sens visé au point 14 des motifs de votre arrêt précité dans l'affaire hambourgeoise.

4. L'applicabilité de l'article 7, paragraphes 3 à 7, du règlement n° 2784/79 à la présente espèce

II apparaît notamment de l'article 7, paragraphe 2, en combinaison avec l'article 7, paragraphe 4, du règlement en cause que les règles de procédure de l'article 7, paragraphes 3 à 7, ont été établies exclusivement pour les cas où une autorité nationale n'a pas encore pris de décision ou a seulement pris une décision provisoire d'admission en franchise. D'après les explications fournies par la Commission au cours de la procédure, et aussi d'après ce que vous savez par suite d'autres affaires concernant la possibilité en question d'octroyer une franchise des droits de douane, la raison d'être de la procédure de consultation prévue réside notamment dans le fait que ni les administrations nationales ni la Commission ne sont pas toujours au courant de la fabrication d'instruments ou d'appareils de même valeur scientifique dans un des dix États membres. Chaque administration nationale, en revanche, peut vérifier aisément si un pareil instrument ou appareil est fabriqué dans son propre Etat. Comme, en cas d'application de la procédure de consultation, le pays d'importation est censé, d'après lesdites règles de procédure, être un pays différent de l'État membre où l'appareil considéré comme équivalent est fabriqué, les paragraphes 5 et 6 de l'article 7 en question comportent dans cette mesure des garanties procédurales suffisantes d'un examen contradictoire. La description de la procédure suivie dans l'affaire hambourgeoise dans l'arrêt concerné semble confirmer la justesse de cette conclusion. Comme on le sait, le pays d'importation a alors effectivement fait inclure dans la discussion le point de vue de l'utilisateur de l'appareil, ainsi que les rapports d'expertise.

En revanche, ledit article 7 ne contient absolument pas de garanties d'un examen contradictoire dans un cas comme celui de l'espèce, où le producteur concerné de la Communauté est établi dans le même État membre que celui qui transmet l'affaire pour décision à la Commission. D'après le dossier et les déclarations à l'audience, un pareil examen contradictoire n'a du reste pas eu lieu, en fait. Il apparaît même du dossier que c'est seulement après la décision que le demandeur dans l'instance au principal est parvenu à obtenir les rapports établis par Philips et qu'il n'a donc pas non plus, eu la possibilité de présenter, de sa propre initiative, un mémoire en défense. Dans ces conditions, nous sommes d'avis que la préparation de la décision litigieuse a été entachée par des vices de forme substantiels. En raison de ces vices de forme, nous pensons que la décision doit être déclarée invalide. Nous ne voudrions pas aller jusqu'à parler également d'un détournement de pouvoir, en ce que la procédure de l'article 7, paragraphes 3 à 7, a été appliquée dans un but autre que celui en vue duquel elle a manifestement été prévue. Cependant, nous estimons souhaitable en soi que, dans l'éventualité où la Commission aurait l'intention de continuer de permettre la présentation de pareils «quasi-recours», elle modifie son règlement de manière telle que des garanties procédurales particulières soient prévues pour de pareilles affaires. Outre des garanties de connaissances technicoscientifiques du groupe d'experts à consulter, ces modifications devront alors prévoir également une procédure contradictoire. Nous estimons toutefois aussi pensable que la Commission laisse dorénavant le soin d'examiner de pareils quasi-recours totalement au juge national compétent, ce qui garantit automatiquement un examen contradictoire.

5. Conclusion

Compte tenu de la conclusion à laquelle nous venons d'arriver, nous n'estimons pas nécessaire d'examiner encore de manière détaillée et séparément si la décision n'est pas entachée par un éventuel vice de motivation. Le considérant décisif de la décision déclare «que, sur la base des informations recueillies auprès des États membres, des appareils de valeur scientifique équivalente audit appareil, susceptibles d'être utilisés aux mêmes usages, sont présentement fabriqués dans la Communauté; que tel est le cas, en particulier, de l'appareil ‘'EM 400’ fabriqué par la firme Philips Nederland BV, Boschdijk 525, Eindhoven/Nederland».

Cette motivation confirme que seules des informations de fait des États membres, et non une éventuelle appréciation technicoscientifique indépendante au sujet de l'équivalence, ont constitué un motif décisif de la décision. Elle confirme également qu'il n'y a pas eu d'examen contradictoire en ce qui concerne les rapports établis par le producteur concerné, au sujet de l'équivalence de son produit, après la demande (reproduite dans la décision). Comme nous l'avons déjà dit, il est même établi que le demandeur dans l'instance au principal n'a pas pu obtenir connaissance de ces rapports avant la décision de la Commission. La motivation défectueuse, au sujet de laquelle le gouvernement italien a fait, dans son mémoire, des observations plus générales qui méritent réflexion, s'avère donc en l'espèce ne représenter qu'une confirmation des vices de forme substantiels, signalés précédemment, commis lors de la préparation de la décision.

Compte tenu de nos conclusions antérieures, nous vous proposons par conséquent de répondre comme suit à la question de la Tariefcommissie:

«La décision dela Commission du 8 octobre 1981 (81/843/CEE) est privée de validité parce que, lors de la préparation de l'interprétation et de l'application de l'article 3 du règlement (CEE) n° 1798/75 qu'elle comporte, ont été commis des vices de forme substantiels.»

Comme les décisions concernant l'appareil en question, prises antérieurement, ne valaient que pour les demandes spécifiques qu'elles mentionnaient et comme la Commission a aussi confirmé lors de l'audience que pour certains types d'activités de recherche, les centres de recherche de la Communauté non plus ne considéraient pas l'appareil Philips comme ayant une valeur équivalente, nous pensons que, sur la base d'une pareille réponse, l'affaire peut être tranchée d'une manière autonome par la Tariefcommissie.

( 1 ) Traduit du néerlandais.