ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

7 octobre 2010 ( )

«Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/1/CE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Conditions d’autorisation des installations existantes – Non-transposition dans le délai prescrit»

Dans l’affaire C‑49/10,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 29 janvier 2010,

Commission européenne, représentée par Mme A. Alcover San Pedro, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République de Slovénie, représentée par Mme N. Pintar Gosenca, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M. J.-J. Kasel, président de chambre, M. E. Levits et Mme M. Berger (rapporteur), juges,

avocat général: M. P. Cruz Villalón,

greffier: M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 24, p. 8), ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, l’actualisation de celles-ci, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, points a) et b), ainsi que 15, paragraphe 2, de la même directive au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions communautaires spéciales, la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive.

Le cadre juridique

2 La directive 2008/1, qui, aux termes de son premier considérant, est une directive de codification, a abrogé la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26), qui, quant à elle, avait été modifiée à plusieurs reprises.

3 La directive 2008/1 définit les exigences à respecter en matière d’autorisation des installations industrielles et de contrôle des émissions provenant de leurs activités dans l’Union européenne. Elle est entrée en vigueur le 18 février 2008, conformément à son article 23.

4 En ce qui concerne les «installations existantes», plusieurs dispositions de la directive 2008/1 ont pris effet le 30 octobre 2007. Aux termes de l’article 2, point 4, de cette directive, une «installation existante» est une installation «qui, au 30 octobre 1999, conformément à la législation existante avant cette date, était en service, était autorisée ou avait fait l’objet, de l’avis de l’autorité compétente, d’une demande complète d’autorisation, à condition que cette installation ait été mise en service au plus tard le 30 octobre 2000».

5 L’article 5, paragraphe 1, de ladite directive dispose:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10 et 13, à l’article 14, points a) et b), et à l’article 15, paragraphe 2, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions communautaires spéciales.»

6 Les articles 3, 6, 7, 9, 10 et 13 à 15 de la directive 2008/1 définissent les principes généraux des obligations fondamentales de l’exploitant, la demande d’autorisation, l’approche intégrée dans la délivrance de l’autorisation, les conditions de l’autorisation, les meilleures techniques disponibles et les normes de qualité environnementale, le réexamen et l’actualisation des conditions d’autorisation par l’autorité compétente, le respect de ces dernières ainsi que l’accès à l’information et la participation du public à la procédure d’autorisation.

La procédure précontentieuse

7 Lors de plusieurs réunions du groupe d’experts sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution tenues entre le début de l’année 2005 et celui de l’année 2007, les services de la Commission ont attiré l’attention de tous les États membres sur le délai mentionné à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1, lequel expirait le 30 octobre 2007. Par lettre du 13 novembre 2007, la Commission a invité les États membres à lui communiquer des informations sur le nombre total de leurs installations existantes ainsi que sur le nombre des installations nouvelles et des installations existantes dont l’autorisation devrait être réexaminée et, le cas échéant, actualisée. Dans sa réponse du 9 janvier 2008, la République de Slovénie a indiqué que, à la date du 31 octobre 2007, 12 % de l’ensemble des autorisations prévues conformément à ladite directive avaient été délivrées et que 142 des 161 installations concernées étaient en service sans avoir obtenu une autorisation.

8 Par une lettre de mise en demeure du 8 mai 2008, la Commission a rappelé à la République de Slovénie les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1, disposition qui impose aux États membres de délivrer les autorisations appropriées au plus tard le 30 octobre 2007.

9 Dans ladite lettre, la Commission faisait valoir que la République de Slovénie a continuellement admis l’activité d’un grand nombre d’installations visées par la directive 2008/1 sans délivrer les autorisations correspondantes. Elle demandait donc à cet État membre de lui communiquer, d’une part, le nom, le secteur et le lieu d’implantation des installations existantes, au sens de cette directive, pour lesquelles une autorisation avait déjà été délivrée, et, d’autre part, la décision des autorités compétentes par laquelle l’autorisation avait été délivrée. En outre, la Commission a demandé des informations sur les installations qui continuaient d’être exploitées sans autorisation.

10 Le 9 juin 2008, les autorités slovènes ont sollicité une prolongation du délai qui leur était imparti pour présenter leur réponse, laquelle a été accordée par la Commission.

11 Dans leur réponse du 8 septembre 2008, les autorités slovènes ont expliqué, en ce qui concerne la procédure d’autorisation, que le retard enregistré dans le cadre de cette procédure tenait au fait que la plupart des exploitants avaient envoyé leur demande d’autorisation au cours du mois d’octobre de l’année 2006, soit à une date proche de celle de l’expiration du délai prévu à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1. Elles faisaient valoir que, étant donné que les procédures d’autorisation, qui concernaient plus de 160 installations, sont très lourdes, il a été nécessaire de recruter un plus grand nombre de personnes qualifiées pour être en mesure de mener à bien ces procédures dans un délai d’un an.

12 Les autorités slovènes faisaient également observer que les chiffres montraient clairement que le rythme des autorisations s’était intensifié, passant de seulement 21 autorisations accordées en un an, à savoir entre le mois d’octobre 2006 et le 31 octobre 2007, à 37 autorisations octroyées au cours des sept mois suivants. Dans l’«état des lieux» de cette procédure, la République de Slovénie expliquait l’état d’avancement de la mise en conformité des installations existantes et joignait à sa réponse une liste de ces installations qui précisait leur situation respective. Elle ajoutait que toutes les autorisations requises seraient, selon ses estimations, délivrées pour le 1er septembre 2009 et que, bien que la plupart des installations relevant de la directive 2008/1 continuent d’être exploitées sans avoir obtenu l’autorisation requise en vertu des dispositions de cette dernière, cela n’entraînait pas nécessairement une pollution significative, car les exploitants doivent respecter les règles obligatoires en ce qui concerne les valeurs limites d’émission, qui sont fondées sur les meilleures techniques disponibles.

13 La Commission, considérant que les motifs invoqués par la République de Slovénie n’étaient pas de nature à justifier le retard de cette dernière pour assurer la transposition de la directive 2008/1, a, le 1er décembre 2008, adressé un avis motivé à cet État membre, lui reprochant de ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1 ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, l’actualisation de celles-ci, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), ainsi que 15, paragraphe 2, de cette directive au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions spéciales du droit de l’Union, et, partant, elle concluait que ledit État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive.

14 La Commission, rappelant que, selon une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et délais prescrits par une directive, a invité la République de Slovénie à adopter les mesures nécessaires pour se conformer audit avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.

15 Dans sa réponse du 30 janvier 2009 à cet avis motivé, la République de Slovénie faisait valoir qu’elle avait transposé la directive 2008/1 dans son ordre juridique interne en adoptant la loi sur la protection de l’environnement (Zakon o varstvu okolja) ainsi que le décret de 2004 sur les types d’activités et d’installations susceptibles d’entraîner une augmentation de la pollution de l’environnement et que toutes les procédures administratives d’autorisation étaient en cours depuis 2006.

16 Les autorités slovènes, joignant à leur réponse l’«état des lieux» au 30 janvier 2009, expliquaient que 65 autorisations avaient été délivrées au 19 janvier 2009 et que la procédure était encore en cours pour 94 autres installations existantes. Elles soulignaient que l’agence pour l’environnement slovène, qui est l’autorité compétente pour délivrer les autorisations individuelles, avait dans l’intervalle étoffé son personnel et renforcé sa coopération avec l’inspection de l’environnement et de l’aménagement du territoire slovène, qui participe activement aux procédures d’autorisation.

17 Par ailleurs, la République de Slovénie s’engageait à tout mettre en œuvre pour accélérer les procédures qui ont, au demeurant, pour but de délivrer des autorisations de qualité et elle estimait que toutes les autorisations requises seraient délivrées pour le 1er septembre 2009, tout en reconnaissant qu’il s’agissait d’un objectif ambitieux, compte tenu non seulement de l’état d’avancement des procédures d’autorisation, mais aussi et surtout de la crise financière et économique actuelle.

18 À la suite de la dernière demande informelle de mise à jour présentée par la Commission quant au nombre d’autorisations effectivement délivrées, la République de Slovénie a répondu par un courrier électronique du 18 septembre 2009, dans lequel cette dernière indiquait que, au 31 août 2009, 100 autorisations avaient été délivrées à des installations existantes, tandis que 57 autres installations continuaient d’être exploitées sans l’autorisation requise, le nombre total d’exploitants concernés étant de 157. Dans ce courriel, cet État membre expliquait que l’écart entre le nombre total d’installations en service, à savoir 159, tel qu’il ressortait des informations communiquées à la Commission le 19 janvier 2009, et le nombre de 157 tient au fait que la situation des installations en service est en train de changer. Plusieurs installations enregistrées comme des installations existantes ont cessé d’être exploitées et certains des exploitants concernés ont changé de statut. Sur les 57 installations fonctionnant sans autorisation, 13 étaient des décharges et 44 des installations ayant d’autres activités. La procédure d’autorisation a été engagée pour 34 d’entre elles, tandis que celle-ci n’a pas commencé pour les 10 autres. Aucune des 13 décharges n’aurait satisfait aux conditions d’autorisation, les exploitants restants étant principalement ceux qui posent le plus de problèmes du fait tant de la procédure de constatation requise ou de la durée des procédures avec les parties intéressées que de la forte résistance du public. La République de Slovénie ajoutait que, pour les exploitants ne soulevant pas de difficultés supplémentaires du fait des parties intéressées et/ou d’une coopération transfrontalière et ne présentant pas de difficultés au regard des conditions à remplir, il devrait être possible de mener les procédures à bien pour la fin de l’année 2009, l’examen des autres cas étant reporté à 2010. Il s’agirait essentiellement des décharges et de 10 à 20 autres exploitations.

19 Eu égard à la réponse de la République de Slovénie à l’avis motivé et à son courriel informel ultérieur, la Commission a constaté qu’un grand nombre d’installations relevant de la directive 2008/1 continuaient d’être exploitées sans autorisation valable en 2009 et, partant, elle a introduit le présent recours.

Sur le recours

20 En l’espèce, la République de Slovénie se borne, pour l’essentiel, à faire valoir qu’elle a mis et met tout en œuvre pour assurer la mise en conformité, dans les meilleurs délais possibles, des installations existantes aux exigences prévues à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1.

21 Par ailleurs, cet État membre invoque la complexité de la procédure d’autorisation et la circonstance que la plupart des exploitants ont envoyé leur demande d’autorisation au cours du mois d’octobre 2006, soit à une date proche de l’expiration du délai prévu à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1, et que ses capacités administratives étaient insuffisantes, de sorte qu’il aurait dû recruter un plus grand nombre de personnes qualifiées pour pouvoir mener la procédure à bien en une année. Il souligne également l’état d’avancement de la mise en conformité et fait valoir que la délivrance de toutes les autorisations requises pour le 1er septembre 2009 constitue un objectif très ambitieux, compte tenu notamment de la crise financière et économique actuelle.

22 Or, il est constant que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, toutes les mesures requises pour assurer ladite mise en conformité n’avaient pas été prises.

23 À cet égard, il suffit de rappeler que la Cour a itérativement jugé que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 17 janvier 2008, Commission/Allemagne, C‑152/05, Rec. p. I‑39, point 15, ainsi que du 4 mars 2010, Commission/France, C‑241/08, non encore publié au Recueil, point 59 et jurisprudence citée).

24 En outre, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêts du 4 octobre 2001, Commission/Luxembourg, C‑450/00, Rec. p. I‑7069, point 8, et du 25 février 2010, Commission/Espagne, C‑295/09, point 10).

25 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission.

26 Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires en matière d’autorisation des installations industrielles, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1, la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Sur les dépens

27 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Slovénie et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:

1) En n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires en matière d’autorisation des installations industrielles, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

2) La République de Slovénie est condamnée aux dépens.

Signatures