CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. EVGENI TANCHEV

présentées le 19 avril 2018 ( 1 )

Affaire C‑164/17

Edel Grace,

Peter Sweetman

contre

An Bord Pleanála

[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court (Cour suprême, Irlande)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 92/43/CEE – Article 6, paragraphe 3 – Directive 2009/147/CE – Évaluation des incidences d’un projet de parc éolien sur une zone de protection spéciale – Busard Saint‑Martin (Circus cyaneus) – Mesures d’atténuation »

I. Introduction

1. Le busard Saint‑Martin (Circus cyaneus) est un oiseau emblématique, connu notamment pour ses danses dites « aériennes », au cours desquelles il exécute des acrobaties aériennes en effectuant des retournements, des vrilles et des ondulations dans le ciel dans le but d’attirer un partenaire ( 2 ).

2. ESB Wind Development et Coillte souhaitent construire un parc éolien à Keeper Hill, County Tipperary, dans une zone spécialement désignée pour protéger le busard Saint‑Martin au titre de la directive 2009/147/CE ( 3 ) (ci-après la « directive “oiseaux” »).

3. L’autorité irlandaise An Bord Pleanála a autorisé le projet de parc éolien, notamment parce qu’elle considère que les mesures proposées par les auteurs du projet dans un plan de gestion des espèces et de l’habitat respectent les obligations prévues à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE ( 4 ) (ci-après la « directive “habitats” »), qui lui impose, en tant qu’autorité nationale compétente, de s’assurer que le projet de parc éolien ne portera pas atteinte à l’intégrité de la zone désignée pour la protection du busard Saint‑Martin.

4. Edel Grace et Peter Sweetman (ci-après les « parties requérantes ») contestent cette autorisation. Ils considèrent que, à la lumière de l’ensemble des circonstances pertinentes, les exigences prévues à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » n’ont pas été satisfaites. Ils ont contesté l’autorisation octroyée par l’An Bord Pleanála (ci‑après l’« An Bord ») devant les juridictions irlandaises. Le litige est parvenu jusqu’à la Supreme Court (Cour suprême, Irlande) qui a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle afin de pouvoir statuer sur le litige.

5. La Cour a déjà eu l’occasion d’examiner le champ d’application de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Les faits qui ont donné lieu à l’affaire au principal diffèrent de ceux qui ont été examinés dans les arrêts antérieurs, en raison des particularités propres à l’habitat du busard Saint‑Martin et de la manière dont il est pourvu à ses besoins par l’intervention de l’homme.

6. De même, ce n’est pas la première fois que la Cour est saisie d’une affaire concernant un litige entre la promotion de l’énergie éolienne et la protection des oiseaux, qui sont toutes deux des mesures louables contribuant à la préservation de l’environnement ( 5 ). En raison de la nécessité de concilier le recours croissant des États aux sources d’énergie renouvelable, telles que l’énergie éolienne, et la protection accordée aux habitats et aux espèces, telles que le busard Saint‑Martin, en vertu des directives « oiseaux » et « habitats », la présente affaire arrive à point nommé pour donner l’opportunité à la Cour d’élaborer sa jurisprudence relative à l’article 6 de la directive « habitats ».

II. Le cadre juridique

A. La directive « oiseaux »

7. L’article 4, paragraphe 1, de la directive « oiseaux » prévoit que les États membres doivent désigner comme zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés à la conservation des oiseaux mentionnés à l’annexe I de la directive : « 1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. […] Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive. »

8. Les obligations relatives à la protection des zones de protection spéciale sont prévues à l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive « oiseaux » : « Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2, la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. »

B. La directive « habitats »

9. La directive « habitats » prévoit la mise en place de sites d’importance communautaire qui visent à assurer la conservation de types d’habitats particuliers et d’espèces d’animaux et de plantes particulières. Les sites d’importance communautaire prévus par la directive « habitats » ainsi que les zones de protection spéciale prévues par la directive « oiseaux » constituent le réseau Natura 2000.

10. Dans la partie intitulée « Conservation des habitats naturels et des habitats d’espèces », l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » dispose : « Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public. »

11. L’article 7 de la directive « habitats » rend ces dispositions applicables aux zones de protection spéciale désignées au titre de la directive « oiseaux » de la manière suivante : « Les obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la [directive “oiseaux”] en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la [directive “oiseaux”] si cette dernière date est postérieure. »

III. Les faits au principal et la question préjudicielle

12. Le busard Saint‑Martin (Circus cyaneus) est un rapace de taille moyenne dont la tête présente un disque facial ayant une ressemblance avec celui des rapaces nocturnes. On le trouve généralement dans de nombreuses parties d’Europe et d’Asie ( 6 ). Il s’agit d’une espèce d’oiseaux à l’état de conservation préoccupant à l’échelle mondiale ( 7 ), inscrit à l’annexe I ainsi qu’à l’annexe I de la directive « oiseaux» ( 8 ). Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la directive « oiseaux », les espèces d’oiseaux figurant à l’annexe I de cette directive font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d’assurer leur survie et leur reproduction ( 9 ), et les États membres sont tenus de désigner comme zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés à la conservation de ces espèces.

13. En 2007, l’Irlande a désigné la zone de protection spéciale allant du Chemin de Slieve Felim aux montagnes des Silvermines (ci-après la « ZPS ») ( 10 ) qui comprend une zone légèrement supérieure à 20900 hectares située dans les comtés de Tipperary et de Limerick ( 11 ). L’objectif de conservation de la ZPS est de maintenir ou de rétablir les conditions de conservation favorables du busard Saint-Martin ( 12 ). La ZPS est considérée comme « un des bastions » du busard Saint‑Martin en Irlande, et est classée parmi les cinq sites les plus importants en Irlande pour cette espèce ( 13 ). L’Irlande a désigné la ZPS à la suite d’une procédure en manquement engagée contre elle par la Commission européenne, qui a abouti à l’arrêt du 13 décembre 2007, dans lequel la Cour a constaté que l’Irlande avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive « oiseaux », notamment en ne désignant pas suffisamment de zones de protection spéciale pour plusieurs espèces d’oiseaux, dont le busard Saint-Martin ( 14 ).

14. Dans l’affaire au principal, les parties requérantes ont contesté l’autorisation accordée par l’An Bord, qui est l’autorité nationale responsable du développement d’un parc éolien comprenant seize éoliennes et leurs infrastructures connexes (ci‑après le « parc éolien ») entièrement situé dans la ZPS ( 15 ). Le parc éolien couvre une superficie de 832 hectares de terres qui sont la propriété de Coillte, une entreprise détenue par l’État et exerçant une activité sylvicole. Coillte et ESB Wind Development, une entité étatique active dans le domaine de l’énergie (ci-après désignées ensemble les « auteurs du projet ») sont les auteurs conjoints du projet de parc éolien et désignées en tant que parties intervenantes dans l’affaire au principal.

15. Le Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht (ministère des Arts, du Patrimoine et des Affaires gaéliques, Irlande) est le ministère irlandais responsable du National Parks and Wildlife Service (service des parcs nationaux et de la vie sauvage) ainsi que de la protection des habitats et de certaines espèces d’oiseaux, également désigné en tant que partie intervenante dans l’affaire au principal. Il a participé au processus d’aménagement du parc éolien.

16. Selon les informations dont dispose la Cour, en 2013, les auteurs du projet ont déposé une demande d’autorisation pour le développement du parc éolien auprès du North Tipperary County Council (conseil du comté de Tipperary Nord, ci-après le « conseil du comté »). Ce dernier a refusé d’accorder l’autorisation pour le développement du projet au motif que le parc éolien, qui entraînerait une disparition importante de la zone de nourrissage du busard Saint‑Martin, aurait un impact particulièrement néfaste sur l’état de conservation de la ZPS.

17. Les auteurs du projet ont contesté la décision du conseil du comté devant l’An Bord. Ce recours a été suivi de plusieurs échanges entre les auteurs du projet et le ministère des Arts, du Patrimoine et des Affaires gaéliques ainsi que de la délivrance d’un rapport rédigé par l’inspecteur de l’An Bord.

18. Le 22 juillet 2014, l’An Bord a accordé une autorisation aux auteurs du projet pour le développement du parc éolien. Dans le cadre d’une évaluation qui a été considérée comme appropriée au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », l’An Bord a conclu que, sous réserve des mesures d’atténuation figurant dans la proposition des auteurs du projet, qui comprend le plan de gestion des espèces et de l’habitat (ci-après le « plan de gestion »), le parc éolien ne porterait pas atteinte à l’intégrité de la ZPS.

19. Les parties requérantes ont contesté la décision de la partie défenderesse devant la High Court (Haute Cour, Irlande), qui a rejeté leur recours pour plusieurs motifs. Les parties requérantes ont ensuite obtenu l’autorisation de former un pourvoi devant la Supreme Court (Cour suprême, Irlande) qui a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour.

20. La juridiction de renvoi considère que la difficulté d’interprétation qui apparaît dans la présente affaire provient du fait qu’une partie de l’habitat qui convient au busard Saint‑Martin et qui est donc essentielle pour maintenir l’intégrité de la ZPS n’est pas statique, mais évolue au fil du temps, de sorte que le busard Saint‑Martin occupe des parties différentes du site à des moments différents, en fonction, notamment, de la manière dont le site est géré par intervention de l’homme.

21. Afin de fournir le contexte du cadre factuel de la présente affaire, une annexe reprenant les faits que la juridiction de renvoi considère comme établis est jointe à la décision de renvoi (ci-après l’« annexe »). Cette annexe fournit des informations concernant, notamment, l’habitat du busard Saint-Martin, les impacts potentiels du parc éolien sur le busard Saint‑Martin et les mesures présentées dans le plan de gestion pour y remédier. Dès lors que ces problématiques sont au cœur de la présente affaire, il me semble utile de présenter les informations pertinentes au regard de ces aspects.

22. En ce qui concerne l’habitat du busard Saint‑Martin, il est précisé à l’annexe que les busards Saint‑Martin sont des oiseaux qui vivent essentiellement dans des milieux ouverts et qui ont besoin de vastes espaces de terres adaptées à la recherche de nourriture. Il était traditionnellement admis que les tourbières non plantées et les landes constituaient le principal habitat du busard Saint-Martin, mais avec le développement de la sylviculture, les plantations de jeunes forêts constituent une source fréquente de nourriture. Les terrains de chasse de prédilection du busard Saint-Martin sont constitués de tourbières, de landes, de terres agricoles en zones montagneuses, de jeunes plantations de forêts dans lesquelles les arbres ont une hauteur inférieure à deux mètres et les phases les plus tardives des fourrés de seconde rotation. Les busards Saint‑Martin évitent les terres agricoles intensives, les plantations de forêts parvenues à maturité ainsi que les plantations de forêts récemment défrichées. Ainsi, une forêt qui n’est ni éclaircie ni coupée, mais qu’on laisse simplement parvenir à maturité jusqu’à former une canopée fermée ( 16 ) n’offrira pas une zone de nourrissage appropriée au busard Saint‑Martin.

23. Selon l’annexe, la population de busards Saint‑Martin dans la ZPS dépendra davantage de la présence de tourbières non plantées et de landes ainsi que de fourrés de seconde rotation en formation préforestière. Il semble que la zone de tourbières et de landes demeurera relativement constante, mais que la quantité de fourrés de seconde rotation en formation préforestière variera. Par conséquent, la présence de la zone de nourrissage du busard Saint‑Martin dans la ZPS est, par nature, dynamique, et non statique, dès lors qu’elle est en mutation constante en fonction de la gestion sylvicole qui est actuellement mise en œuvre. Une carence dans la gestion active des plantations forestières conduirait à elle seule à une disparition de zones de nourrissage.

24. L’annexe mentionne quatre impacts potentiels causés par le parc éolien sur les busards Saint-Martin. Premièrement, il y aura une disparition d’habitats permanente et directe, estimée à neuf hectares, représentant un peu plus de 1 % de l’ensemble de la superficie du site. Cette perte comprend : – environ un hectare de fosses de tourbage et de landes humides, qui constituent actuellement des zones appropriées à la recherche de nourriture, serait perdu au profit d’une éolienne et de la voie d’accès qui lui est associée ; – deux hectares supplémentaires de fosses de tourbage disparaîtraient en faveur d’une zone de dépôt (prenant la forme d’une berme destinée aux pierres excavées qui sont inappropriées à la construction), mais l’on « peut escompter qu’ils seront partiellement regagnés à moyen et long terme », et – la zone restante d’environ six hectares constituée principalement de forêt de conifères ayant atteint le stade de la maturité ne présente actuellement pas d’intérêt pour les busards Saint-Martin, mais en présenterait un si elle était replantée.

25. Deuxièmement, il est présumé que l’effet de déplacement des busards Saint‑Martin dans un périmètre de 250 mètres autour d’une éolienne entraînera une perte d’habitats de 162,7 hectares au cours de la durée du projet.

26. Troisièmement, l’on s’attend à ce que l’activité de construction du parc éolien décourage la recherche de nourriture.

27. Quatrièmement, sur la base des études disponibles, le risque de collision entre les busards Saint‑Martin et les éoliennes est jugé faible.

28. L’annexe présente les mesures proposées dans le plan de gestion pour modifier le régime de gestion actuellement en place et remédier aux impacts potentiels du parc éolien sur les busards Saint‑Martin ( 17 ). En premier lieu, le plan de gestion transformerait à nouveau en tourbières de couverture, avant la construction du parc éolien, trois zones actuellement plantées, comprenant un total de 41,2 hectares, dont 14,2 hectares se situeront dans un périmètre de 250 mètres autour d’une éolienne.

29. En deuxième lieu, au cours de la durée du projet, le plan de gestion soumettra 137,3 hectares de forêts de seconde rotation à une gestion « sensible ». Cette gestion « sensible » prévoit l’abattage et le remplacement de l’actuelle forêt à canopée fermée afin de garantir qu’il y aurait une présence permanente de 137,3 hectares de forêt à canopée ouverte servant de zone de nourrissage, en vue d’offrir une zone de nourrissage permanente et un passage écologique entre deux zones de tourbières ouvertes. Cet abattage s’effectuerait en plusieurs étapes à partir de l’année précédant le début de la construction.

30. En troisième lieu, les travaux de construction seraient généralement limités à des périodes situées en dehors de la principale saison de reproduction.

31. Par conséquent, la juridiction de renvoi indique qu’il ressort de l’annexe qu’une proportion significative de la ZPS est couverte d’une forêt à usage sylvicole qui n’offre un habitat approprié au busard Saint‑Martin que pendant une partie du cycle de vie des conifères. En l’absence de sylviculture, si l’on permettait à tous les arbres de parvenir à maturité et si ceux-ci n’étaient pas abattus et remplacés par de nouvelles plantations, l’habitat se trouvant dans les parties boisées de la ZPS cesserait de convenir au busard Saint‑Martin. Ainsi, l’objectif essentiel qui a motivé la désignation de la ZPS est supposé réalisé par le fait que la forêt est en fluctuation dynamique constante en raison de l’activité sylvicole, de sorte que les parties de celle-ci qui offrent un habitat approprié au busard Saint‑Martin à une date quelconque sont en mutation constante.

32. Dès lors, la juridiction de renvoi considère que l’habitat qui sera perdu à cause du parc éolien ne fera pas nécessairement partie de l’habitat approprié à tout moment, mais ne fera partie que de l’habitat qui est susceptible d’être approprié en fonction du régime d’exploitation sylvicole qui est adopté. Or, la juridiction de renvoi affirme qu’il est possible de se demander si la disparition permanente, pour la durée du projet, d’une zone significative d’habitat potentiel implique que l’intégrité essentielle du site désigné comme ZPS est compromise, même si la gestion d’ensemble du site est conduite d’une manière visant à maintenir, si ce n’est à améliorer, sa capacité à offrir un habitat au busard Saint-Martin.

33. Compte tenu de ce qui précède, la juridiction de renvoi indique qu’elle considère, à la lumière des faits, que le plan de gestion maintiendra à tout le moins la surface d’habitat approprié disponible, voire l’augmentera. Néanmoins, elle considère que, s’agissant de l’interprétation correcte de l’article 6 de la directive « habitats », il existe une incertitude, en raison de la nature dynamique du site, quant à la question de savoir si le plan de gestion peut, en droit de l’Union, être qualifié de mesure d’atténuation en vertu de la jurisprudence de la Cour, comme le fait valoir l’An Bord, et non de mesure compensatoire, comme le font valoir les parties requérantes, les premières étant visées à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » et les secondes à l’article 6, paragraphe 4, de ladite directive.

34. C’est dans ces conditions que la Supreme Court (Cour suprême, Irlande) a posé la question suivante à la Cour : « Lorsque : a) l’objectif essentiel d’un site protégé est d’offrir un habitat à une espèce donnée ; b) la nature de l’habitat qui convient à ladite espèce implique que la partie du site lui convenant va nécessairement évoluer au fil du temps ; et c) dans le cadre d’un projet envisagé, il est prévu qu’un plan de gestion pour le site dans son ensemble (comprenant des modifications dans la gestion des parties du site qui ne sont pas directement affectées par le projet lui-même) soit mis en place afin de garantir que, à tout moment, la surface du site appropriée pour offrir un habitat tel que mentionné ne soit pas réduite, voire puisse être augmentée ; mais que d) pendant la durée du projet de développement, une partie du site ne sera pas de nature à offrir un habitat approprié ; des mesures telles que celles décrites sous c) peuvent-elles être considérées à juste titre comme étant des mesures d’atténuation ? »

35. Les parties requérantes, les auteurs du projet, l’An Bord, l’Irlande et la Commission ont déposé des observations écrites et ont participé à l’audience qui a eu lieu le 1er février 2018.

IV. Observations des parties

36. Les parties requérantes et la Commission soutiennent que les mesures proposées dans le plan de gestion sont insuffisantes pour pouvoir être considérées comme des mesures de protection (d’atténuation) ( 18 ) au sens de la jurisprudence de la Cour interprétant l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », car elles n’évitent ou ne réduisent pas les effets préjudiciables causés par le parc éolien à l’intégrité de la ZPS. Cet argument a été développé en invoquant les arrêts rendus par la Cour dans les affaires Sweetman ( 19 ), Briels ( 20 ), Orleans ( 21 ) et Commission/Allemagne (« centrale de Moorburg ») ( 22 ). Les parties requérantes et la Commission soulignent notamment que le caractère dynamique de l’habitat ainsi que la manière dont il est géré n’ont aucune incidence particulière dès lors que certaines parties de l’habitat (à savoir les zones de tourbières et de landes) ne sont pas du tout dynamiques et que la ZPS doit être envisagée dans sa globalité, en tenant compte de toutes les activités du busard Saint‑Martin dans l’ensemble de la zone protégée.

37. Le représentant des parties requérantes a notamment souligné, lors de l’audience, que la ZPS doit être considérée comme toutes les zones susceptibles de fournir un habitat adéquat et non pas uniquement comme une zone constituée de « morceaux individuels » qui constituent un habitat pour le busard Saint‑Martin à tout moment. Par conséquent, il n’est pas possible de construire et d’exploiter les éoliennes sans diminuer la surface de la zone qui est de nature à offrir un habitat approprié au busard Saint‑Martin au cours de la durée du projet et, partant, il y aura une perte importante d’habitat approprié au busard Saint‑Martin qui constitue un effet préjudiciable direct sur l’intégrité de la ZPS qui ne sera ni réduit ni évité par les mesures proposées dans le plan de gestion.

38. Le représentant de la Commission a également fait valoir à l’audience qu’une approche fondée sur « l’absence de perte nette » de l’habitat existant, qui ne tiendrait donc pas compte des zones qui sont de nature à constituer des zones de nourrissage, aurait pour conséquence d’offrir une moindre protection aux espèces désignées qu’aux types d’habitats désignés, ce qui n’est pas l’objectif poursuivi par la directive « habitats ».

39. En outre, la Commission affirme que les deux obligations principales imposées par l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », tel qu’interprété dans la jurisprudence de la Cour, aux mesures proposées dans le plan de gestion n’ont pas été remplies. Premièrement, il n’y a aucune mesure dans le plan de gestion qui atténue l’effet préjudiciable causé par la perte directe et permanente d’un hectare de fosses de tourbage et de landes humides et par la perte directe et temporaire de deux hectares supplémentaires de fosses de tourbage. La mesure proposée dans le plan de gestion pour rétablir les zones de tourbière de couverture et de landes humides est susceptible de compenser cette perte dans d’autres parties de la ZPS, mais ne permet pas de l’atténuer ni de l’éviter. De même, en ce qui concerne la perte directe et permanente de six hectares de forêt parvenue à maturité et l’indisponibilité de 162,7 hectares supplémentaires de zone de nourrissage dues à l’effet de déplacement induit par les éoliennes, la mesure du plan de gestion relative à la gestion « sensible » d’autres zones forestières ne vise pas à remédier à cette perte de zones potentiellement appropriées à la recherche de nourriture, mais plutôt à compenser ces effets. Deuxièmement, les mesures proposées dans le plan de gestion ne pouvaient pas être prédites avec la certitude requise au titre de la jurisprudence de la Cour au moment où les autorités ont autorisé le projet.

40. Le gouvernement néerlandais, l’An Bord et les auteurs du projet soutiennent que l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » a été respecté. En effet, les mesures proposées dans le plan de gestion sont suffisantes pour constituer des mesures de protection (d’atténuation) qui évitent ou réduisent les effets préjudiciables sur l’intégrité de la ZPS. Ils font valoir que les arrêts Sweetman, Briels, Orleans et Commission/Allemagne (« centrale de Moorburg ») doivent être distingués du cas d’espèce et soulignent que l’affaire au principal porte sur la protection d’une espèce, et non pas d’un type d’habitat, et qu’il convient donc de tenir compte des objectifs de conservation ainsi que des caractéristiques constitutives de la ZPS en ce qui concerne les espèces. Ils contestent également l’affirmation de la Commission selon laquelle les mesures proposées dans le plan de gestion étaient dépourvues du degré de certitude requis au moment où l’An Bord a autorisé ces mesures.

41. En particulier, le gouvernement néerlandais fait valoir que l’évaluation des effets préjudiciables sur l’intégrité du site telle que prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » est différente lorsqu’il s’agit de l’habitat hébergeant une espèce (d’oiseaux), par rapport à ce qui est le cas pour un type d’habitat naturel, dès lors que cette évaluation implique de prendre en compte les objectifs de la ZPS pour les espèces. À cet égard, le gouvernement affirme qu’il convient également de distinguer l’habitat potentiel approprié de l’habitat effectivement utilisé. Par conséquent, la perte d’une partie de l’habitat qui n’est pas utilisée ne constitue pas en tant que telle un effet préjudiciable qui est considéré comme important, compte tenu de la nature dynamique du site et de la mobilité du busard Saint‑Martin et que la zone effectivement utilisée par le busard Saint‑Martin pour chercher de la nourriture ne diminuera pas.

42. L’An Bord soutient, notamment, qu’elle était tenue d’examiner si le projet envisagé porterait atteinte à la nature pérenne essentielle de la ZPS, c’est-à-dire si ce projet réduirait la protection offerte par la ZPS au busard Saint‑Martin et, en particulier, son caractère approprié en tant que zone de nourrissage. Dans ce contexte, la disparition d’habitat approprié et d’habitat non approprié sur une partie du site ne constitue pas nécessairement, en tant que telle, un effet préjudiciable, l’habitat étant en état de fluctuation dynamique constante. Par conséquent, la disparition d’habitat dans une partie de la ZPS doit être examinée dans le cadre de la globalité du projet envisagé, qui comprend la gestion active de l’habitat d’atténuation proposé dans le cadre du plan de gestion.

43. Selon l’An Bord, et contrairement à l’argumentation avancée par les parties requérantes, cette gestion active de la forêt ne compense pas, après coup, les effets préjudiciables. Au lieu de cela, cette gestion active garantit que, pendant toute la durée du projet qui a été autorisé, la gestion commerciale de la forêt est telle que la surface de l’habitat adapté au busard Saint‑Martin est maintenue, voire augmentée. Par conséquent, les mesures proposées dans le plan de gestion qui, comme le souligne l’An Bord, font partie intégrante du projet envisagé, visent à éviter les éventuels effets préjudiciables causés par le parc éolien sur le busard Saint‑Martin en garantissant l’absence de perte nette et en offrant, en réalité, une augmentation nette des zones de nourrissage du busard Saint‑Martin. En particulier, le représentant de l’An Bord a souligné, lors de l’audience, l’absence de perte définitive en l’espèce en raison du fait que les habitats sont en eux‑mêmes dépourvus de valeur intrinsèque et que la gestion des forêts permet de garantir la présence continuelle de l’habitat, comme c’est le cas également pour les zones de tourbières et de landes. Enfin, il a également indiqué que « l’absence de perte nette » était simplement une constatation factuelle de l’An Bord faite dans les circonstances particulières de la présente affaire.

44. Les auteurs du projet affirment, notamment, que la perte, causée par la disparition directe et permanente de neuf hectares d’habitat et l’indisponibilité de 162,7 hectares de zones de nourrissage, dues à l’effet de déplacement, doit être examinée dans son contexte. Cette perte ne signifie pas qu’il n’y aura pas de zones convenant au nourrissage et à la nidification du busard Saint‑Martin à d’autres endroits de la ZPS et les mesures proposées dans le plan de gestion garantissent qu’il y aura toujours une zone disponible pour le nourrissage et la reproduction des busards Saint‑Martin d’au moins la même taille que la zone actuellement disponible. Le représentant des auteurs du projet a également souligné, lors de l’audience, que les mesures proposées dans le plan de gestion sont « très loin » d’être dépourvues du degré de certitude exigé dans la jurisprudence de la Cour et que, de toute façon, il s’agit là d’une question de fait qui ne relève pas de la compétence de la Cour.

V. Analyse

45. Par sa question, la juridiction de renvoi demande en substance si, dans des circonstances où un site désigné pour la protection et la conservation d’espèces, dont une partie évoluera au fil du temps par l’intervention de l’homme afin de pourvoir aux besoins de l’espèce, l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » doit être interprété comme signifiant qu’un projet qui empêche, au cours de sa durée, une partie de la zone protégée de constituer un habitat approprié aux espèces pour lesquelles le site est actuellement désigné, mais qui comporte un plan visant à garantir que la surface totale d’habitat approprié à l’espèce ne soit pas réduite, voire puisse être augmentée, porte atteinte à l’intégrité du site.

46. Par conséquent, la question posée par la juridiction de renvoi porte, en substance, sur l’évaluation des mesures proposées dans le plan de gestion concernant la disparition de l’habitat du busard Saint‑Martin en raison de la perte directe et définitive de neuf hectares d’habitat et de l’indisponibilité de 162,7 hectares dues à l’effet de déplacement des turbines ( 23 ).

47. Je considère que, lorsqu’il s’agit de déterminer si une autorité nationale compétente a respecté les obligations qui lui incombent au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », il convient de tenir compte de l’ensemble du site qui a été désigné comme ZPS dans l’intérêt d’une espèce donnée. La non prise en compte, lors de l’évaluation du caractère suffisant des mesures proposées pour atténuer les conséquences négatives du projet envisagé, des zones qui n’ont pas encore été invoquées pour offrir un habitat (les zones potentielles), est contraire à la jurisprudence de la Cour interprétant cette disposition. Dans le cadre de l’affaire au principal, cela signifie que les mesures proposées dans le plan de gestion ne constituent pas des mesures de protection (d’atténuation) suffisantes au sens de ce qui est exigé à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».

48. Mon analyse comporte trois parties. Tout d’abord, je ferai quelques observations liminaires concernant certaines obligations imposées aux autorités nationales compétentes à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » tel qu’interprété dans la jurisprudence de la Cour et qui s’appliquent à l’affaire au principal. Ensuite, j’examinerai les arrêts pertinents de la Cour s’agissant du champ d’application de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Enfin, j’examinerai leur application aux circonstances ayant donné lieu à la présente affaire.

A. Observations liminaires

49. En ce qui concerne les zones classées en ZPS, l’article 7 de la directive « habitats » prévoit que les obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive « oiseaux » sont remplacées par les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive « habitats », à partir de la date de mise en application de cette dernière ou de la date de classification en vertu de la directive « oiseaux » si cette date est postérieure ( 24 ). Cela signifie que des plans ou projets touchant des sites classés en tant que ZPS au titre de la directive « oiseaux », comme c’est le cas du parc éolien dans l’affaire au principal, sont soumis aux obligations imposées notamment à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».

50. En résumé, l’article 6 de la directive « habitats » dispose ce qui suit. L’article 6, paragraphe 1, de ladite directive vise à garantir que des actions positives sont adoptées de manière régulière de sorte que l’état de conservation du site en cause est maintenu ou rétabli, alors que les paragraphes 2 à 4 de cette même disposition visent à atteindre un objectif distinct, qui est de prévenir la survenance d’un dommage causé au site ou, dans des circonstances exceptionnelles où ce dommage doit être admis, de le minimiser. L’article 6, paragraphe 2, impose une obligation globale aux autorités compétentes des États membres d’éviter une détérioration ou des perturbations. L’article 6, paragraphes 3 et 4, s’applique en cas de plan ou de projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site ( 25 ).

51. La Cour a jugé que les dispositions de l’article 6 de la directive « habitats » doivent être interprétées comme un ensemble cohérent au regard des objectifs de conservation visés par cette directive. En effet, les paragraphes 2 et 3 de cet article visent à assurer un même niveau de protection des habitats naturels et des habitats d’espèces, tandis que le paragraphe 4 dudit article ne constitue qu’une disposition dérogatoire à la seconde phrase dudit paragraphe 3 ( 26 ), permettant ainsi à l’autorité nationale compétente d’autoriser, dans certaines circonstances, un plan ou un projet en dépit d’une évaluation négative au titre de l’article 6, paragraphe 3.

52. L’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » prévoit une procédure d’évaluation par les autorités nationales compétentes visant à garantir, à l’aide d’un contrôle préalable, qu’un plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site concerné, mais susceptible d’affecter ce dernier de manière significative, n’est autorisé que pour autant qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité de ce site. Ladite disposition organise ainsi deux phases. La première, qui est visée à la première phrase de cette même disposition de la directive « habitats », impose aux autorités nationales compétentes d’effectuer une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou projet sur un site protégé lorsque ce plan ou projet est susceptible d’affecter ce site de manière significative ( 27 ).

53. La seconde phase, qui est pertinente en l’espèce, visée à l’article 6, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive « habitats » et qui intervient à la suite de l’évaluation appropriée susmentionnée, limite l’autorisation d’un tel plan ou projet par les autorités nationales compétentes à la condition que celui-ci ne porte pas atteinte à l’intégrité du site concerné, sous réserve des dispositions de l’article 6, paragraphe 4, de ladite directive (voir points 57 et 58 des présentes conclusions) ( 28 ).

54. Par conséquent, la Cour a jugé qu’en vertu de la seconde phrase de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », les autorités nationales compétentes n’autorisent un plan ou un projet qu’à la condition qu’elles aient acquis la certitude qu’un tel plan ou projet est dépourvu d’effets préjudiciables pour l’intégrité du site protégé, ce qui est le cas lorsqu’il ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique quant à l’absence de tels effets ( 29 ). La Cour a également précisé que c’est au moment de l’adoption de la décision autorisant la réalisation du projet qu’il ne doit subsister aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique quant à l’absence d’effets préjudiciables pour l’intégrité du site concerné ( 30 ).

55. À l’inverse, il est de jurisprudence constante que les autorités nationales compétentes doivent refuser d’autoriser le plan ou projet lorsque subsiste une incertitude quant à l’absence d’effets préjudiciables pour l’intégrité du site. La Cour a jugé que le critère d’autorisation prévu à l’article 6, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive « habitats » intègre le principe de précaution et permet de prévenir de manière efficace les atteintes à l’intégrité des sites protégés dues aux plans ou aux projets envisagés. La Cour a souligné qu’un critère d’autorisation moins strict ne saurait garantir de manière aussi efficace la réalisation de l’objectif de protection des sites à laquelle tend ladite disposition ( 31 ).

56. Par conséquent, l’application du principe de précaution dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » exige que les autorités nationales compétentes évaluent les incidences du projet sur le site concerné eu égard aux objectifs de conservation de celui-ci et en outre en tenant compte « des mesures de protection intégrées dans ledit projet, visant à éviter ou à réduire les éventuels effets préjudiciables directement causés sur ce dernier, afin de s’assurer qu’il ne porte pas atteinte à l’intégrité dudit site» ( 32 ). Les mesures que je viens de décrire désignent en substance ce que l’on appelle habituellement des mesures d’atténuation, qui sont les termes utilisés par la juridiction de renvoi dans sa décision de renvoi ( 33 ).

57. Jusqu’à maintenant, la Cour a préféré ne pas utiliser les termes « mesures d’atténuation » pour désigner les obligations prévues à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » au motif que « le libellé de l’article 6 de la directive “habitats” ne contient aucune référence à une quelconque notion de “mesure d’atténuation”» ( 34 ). En outre, la Cour a souligné que l’effet utile des mesures de protection prévues à l’article 6 de la directive « habitats » vise à éviter que, par des mesures dites « d’atténuation », mais qui correspondent en réalité à des mesures compensatoires, l’autorité nationale compétente contourne les procédures spécifiques énoncées à cet article en autorisant des projets qui portent atteinte à l’intégrité du site concerné ( 35 ).

58. Par conséquent, il découle des obligations imposées aux autorités nationales compétentes à l’article 6 de la directive « habitats », tel qu’interprété par la jurisprudence de la Cour, qu’il convient de distinguer, d’une part, les mesures de protection intégrées dans un plan ou projet qui évitent ou réduisent les éventuels effets préjudiciables directement causés à l’intégrité d’un site et qui peuvent être autorisées au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » et, d’autre part, les mesures compensatoires qui compensent ou contrebalancent les effets préjudiciables du plan ou projet pour l’intégrité d’un site dans un contexte plus global et qui peuvent être autorisées au titre de l’article 6, paragraphe 4, de cette directive ( 36 ). C’est dans ce contexte que s’inscrit la jurisprudence pertinente de la Cour relative au champ d’application de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».

B. Jurisprudence pertinente relative à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats »

59. Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, la Cour a déjà eu l’occasion d’examiner le champ d’application de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », notamment dans ses arrêts Sweetman, Briels, Orleans et Commission/Allemagne (« centrale de Moorburg »). Dès lors que ces arrêts sont mentionnés dans les arguments présentés devant la Cour par les parties, j’exposerai en détail le raisonnement adopté par cette dernière.

60. La demande de décision préjudicielle présentée par la Supreme Court of Ireland (Cour suprême, Irlande) dans l’affaire Sweetman concernait l’évaluation de certaines mesures proposées dans un projet d’aménagement routier qui impliquait la perte définitive et irréparable d’une partie du pavement calcaire d’un site désigné, un type d’habitat naturel prioritaire spécialement protégé par la directive « habitats» ( 37 ). Dans son arrêt, la Cour a jugé que le fait de ne pas porter atteinte à l’intégrité d’un site en tant qu’habitat naturel, au sens de l’article 6, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive « habitats », suppose de le préserver dans un état de conservation favorable, ce qui implique « le maintien durable des caractéristiques constitutives du site concerné, liées à la présence d’un type d’habitat naturel dont l’objectif de préservation a justifié l’inscription de ce site » sur la liste des sites d’importance communautaire, au sens de cette directive ( 38 ).

61. Compte tenu des considérations qui précèdent, la Cour a estimé que le site concerné avait été désigné en tant que site abritant un type d’habitat prioritaire du fait, notamment, de la présence sur ce site de pavement calcaire, une ressource naturelle qui, une fois détruite, ne peut être remplacée ( 39 ). L’objectif de conservation du site correspond ainsi au maintien dans un état de conservation favorable des caractéristiques constitutives dudit site, à savoir la présence de pavement calcaire ( 40 ). La Cour a jugé que si, à la suite de l’évaluation appropriée, l’autorité nationale compétente conclut que ce plan ou projet entraînera la perte durable et irréparable de tout ou partie d’un type d’habitat naturel prioritaire dont l’objectif de conservation avait justifié la désignation du site concerné, il y a lieu de considérer qu’un tel plan ou projet portera atteinte à l’intégrité dudit site et ne saurait être autorisé sur la base de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats» ( 41 ).

62. L’arrêt Briels concernait l’évaluation de certaines mesures incluses dans un projet envisageant l’élargissement d’une route aux Pays-Bas qui affectait un site désigné au titre de la directive « habitats » pour protéger le type d’habitat « prairies bleues », dont l’objectif de conservation consistait à élargir la superficie de ce type d’habitat et à améliorer la qualité de celui-ci ( 42 ). Les mesures concernées visaient à assurer le développement d’une nouvelle aire de ce type d’habitat de taille identique ou supérieure dans une autre partie de ce site afin de remplacer ou d’augmenter les aires affectées ( 43 ).

63. Dans son arrêt, la Cour a jugé que les mesures envisagées ne visaient pas à éviter ou à réduire les effets préjudiciables importants pour ce type d’habitat, mais tendaient plutôt à les compenser et qu’elles ne garantissaient ainsi pas que le projet ne porterait pas atteinte à l’intégrité du site ( 44 ). De surcroît, la Cour a relevé qu’« en règle générale, les éventuels effets positifs du développement futur d’un nouvel habitat, qui vise à compenser la perte de surface et de qualité de ce même type d’habitat sur un site protégé, quand bien même d’une superficie plus grande et de meilleure qualité, ne sont que difficilement prévisibles et, en tout état de cause, ne seront visibles que dans quelques années» ( 45 ). Par conséquent, la Cour a jugé que les mesures envisagées ne pouvaient pas être prises en compte dans le cadre de la procédure prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats» ( 46 ).

64. Il convient de relever que, dans les conclusions qu’elle a présentées dans l’affaire Briels, l’avocat général Sharpston a rejeté l’argument avancé par les gouvernements néerlandais et du Royaume‑Uni selon lequel l’intégrité du site doit être considérée dans sa globalité au regard de la « perte ou du bénéfice net », en ce sens qu’il importe peu qu’un habitat particulier soit perdu dans une partie du site pourvu qu’une aire abritant le même habitat au moins égale (et, de préférence, plus vaste) et de qualité équivalente soit créée ailleurs dans le site ( 47 ). Bien que l’avocat général ait admis que l’intégrité du site doit être considérée dans sa globalité, elle a souligné que, dans tous les cas, l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » requiert la prise en compte des objectifs de conservation du site et, même si l’on en attend un effet net bénéfique, il reste toujours une atteinte, éventuellement même irréparable, à l’habitat naturel existant et donc à l’intégrité du site ( 48 ).

65. Dans l’arrêt Orleans, la Cour était confrontée à l’évaluation de mesures proposées dans le cadre d’un projet de développement portuaire qui prévoyait la création d’une nouvelle aire d’habitat naturel qui serait aménagée avant toute atteinte éventuelle à l’habitat existant, mais qui serait achevée postérieurement à l’évaluation du caractère significatif de l’atteinte éventuellement portée à l’intégrité du site ( 49 ).

66. Dans son arrêt, la Cour a jugé, d’une part, que les atteintes au site Natura 2000 concerné étaient certaines puisque la juridiction de renvoi, qui avait constaté que les mesures proposées feraient disparaître un ensemble de 20 hectares de vasières de marée et de terres intertidales, avait pu les quantifier ( 50 ). D’autre part, la Cour a jugé que les bénéfices résultant du développement de nouveaux habitats avaient déjà été pris en compte dans l’évaluation effectuée par l’autorité nationale et dans la démonstration d’absence d’atteinte significative au site, alors que le résultat du développement de ces zones était incertain, puisqu’il n’était pas achevé ( 51 ).

67. Par conséquent, la Cour a considéré que les circonstances de cette affaire et celles de l’affaire Briels étaient semblables, dans la mesure où elles concernaient, au moment de l’évaluation des incidences du plan ou du projet sur le site concerné, une prémisse identique de bénéfices futurs qui viendraient atténuer les atteintes significatives portées à ce site, alors que les mesures de développement en cause n’avaient pas été accomplies ( 52 ). De ce fait, les incidences négatives d’un plan ou d’un projet non directement lié ou nécessaire à la gestion d’un site et affectant son intégrité ne relèvent pas de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats» ( 53 ).

68. Dans l’arrêt Commission/Allemagne (« centrale de Moorburg »), la Commission avait engagé un recours en manquement contre la République fédérale d’Allemagne au motif, notamment, que cette dernière avait considéré à tort une mesure donnée comme une mesure d’atténuation au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats» ( 54 ). La mesure concernait une passe de montaison placée près de la centrale de Moorburg qui était destinée à contrebalancer les pertes des spécimens lors du fonctionnement du mécanisme de refroidissement de ladite centrale, qui présupposait le prélèvement de quantités importantes d’eau d’un fleuve situé à proximité. Ce fleuve constituait une voie migratoire pour plusieurs espèces de poissons relevant de plusieurs zones Natura 2000 situées en amont ( 55 ).

69. Dans son arrêt, la Cour a jugé que la passe de montaison permettrait un renforcement des stocks de poissons migratoires, offrant à ces espèces la possibilité d’atteindre plus rapidement leurs zones de reproduction et qu’elle compenserait ainsi les pertes près de la centrale de Moorburg et que, de ce fait, les objectifs de conservation des zones Natura 2000 situées en amont de cette centrale ne seraient pas affectés de manière significative ( 56 ). Toutefois, l’évaluation des incidences effectuée par les autorités allemandes ne contenait pas de constatations définitives en ce qui concerne l’efficacité de la passe de montaison, mais se bornait à préciser que cette efficacité ne serait confirmée qu’après plusieurs années de surveillance ( 57 ). Par conséquent, au moment de la délivrance de l’autorisation, la passe de montaison, même si elle visait à réduire les effets significatifs directement causés sur les zones Natura 2000, n’était pas de nature à garantir, ensemble avec les autres mesures destinées à empêcher les effets négatifs du prélèvement de l’eau, une absence de tout doute raisonnable quant au fait que ladite centrale ne porterait pas atteinte à l’intégrité du site, au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats» ( 58 ).

70. Compte tenu des éléments qui précèdent, je constate que, dans aucun des arrêts susmentionnés, la Cour n’a considéré que les mesures proposées dans le cadre du plan ou du projet de développement concerné, étaient suffisantes pour constituer des mesures de protection permettant d’éviter ou de réduire les éventuels effets préjudiciables directement causés à l’intégrité du site en cause au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».

C. Application aux circonstances de l’affaire au principal

71. Je considère que, même si les circonstances qui étaient en cause dans les affaires susmentionnées ne sont pas identiques à celles en cause dans l’affaire au principal, certains des principes qui ont été formulés dans ces arrêts corroborent la thèse selon laquelle les mesures envisagées dans le plan de gestion sont insuffisantes pour constituer des mesures de protection qui permettent d’éviter ou de réduire les effets préjudiciables directement causés à l’intégrité de la ZPS concernée au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », tel qu’interprété par la Cour, lorsque le plan de gestion exclut la prise en compte de l’habitat potentiel du au busard Saint‑Martin.

72. Je reconnais que les arrêts susmentionnés concernaient les obligations prévues à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » dans le contexte de l’évaluation de mesures proposées dans le cadre d’un plan ou projet ayant des effets préjudiciables sur l’intégrité d’un site désigné pour un type d’habitat protégé au titre de cette directive. Néanmoins, je souligne que la Cour a, tout d’abord dans l’arrêt Sweetman (voir point 60 des présentes conclusions), mis l’accent sur les caractéristiques constitutives de ce site, liées aux objectifs ayant justifié la désignation de ce site lors de l’évaluation de la question de savoir si les mesures proposées dans le cadre d’un plan ou d’un projet peuvent être considérées comme permettant d’éviter ou de réduire les éventuels effets préjudiciables sur l’intégrité d’un site.

73. De surcroît, dans les arrêts Briels, Orleans et Commission/Allemagne (« centrale de Moorburg »), la Cour a jugé, en substance, que des mesures qui compensent ailleurs sur le site des pertes quantifiées ne pouvaient pas être considérées comme des mesures qui atténuent de manière suffisante les effets préjudiciables causés à l’intégrité du site concerné. De plus, la Cour a souligné, tout d’abord dans l’arrêt Briels, qu’en règle générale, les bénéfices découlant du développement de nouvelles zones d’habitat qui visent à compenser les effets négatifs de la perte d’une surface et de la qualité de ce même habitat sur un site protégé ne sont que difficilement prévisibles (voir point 63 des présentes conclusions).

74. En l’espèce, je relève que l’objectif de conservation de la ZPS est de maintenir ou de restaurer les conditions de conservation favorables du busard Saint‑Martin (voir point 13 des présentes conclusions). Je considère également que les caractéristiques constitutives de la ZPS visent donc à assurer que le busard Saint‑Martin dispose d’un habitat suffisant adapté aux objectifs de conservation de la ZPS.

75. Comme indiqué dans l’annexe, le parc éolien entraînera la disparition d’une surface provenant de la zone de nourrissage du busard Saint‑Martin au sein de la ZPS. Cette disparition a été évaluée dans l’annexe comme correspondant à la perte définitive et directe de neuf hectares d’habitat et à l’indisponibilité de 162,7 hectares en raison de l’effet de déplacement des éoliennes (voir points 24 et 25 des présentes conclusions). De ce fait, le parc éolien retirera une partie de l’habitat existant et potentiel pour le busard Saint-Martin. Il est soutenu que, globalement, les mesures proposées dans le plan de gestion maintiendront la même quantité d’habitat dans la ZPS et qu’elles éviteront donc la survenance des effets préjudiciables pour l’intégrité de la ZPS.

76. Selon moi, les mesures proposées dans le plan de gestion ressemblent à celles qui étaient proposées dans les affaires Briels et Orleans, car elles sont aptes à garantir un habitat « existant » suffisant pour le busard Saint-Martin, mais elles n’abordent pas le problème à sa source, à savoir la perte de terres utiles. De même, conformément à la jurisprudence de la Cour, je considère que, étant donné que les bénéfices qui sont censés résulter des mesures proposées dans le plan de gestion devraient se réaliser tout au long de la durée du projet, l’obligation de garantir l’absence de tout doute raisonnable quant à la certitude que les mesures éviteront les éventuels effets préjudiciables directement causés à l’intégrité de la ZPS au moment de l’octroi de l’autorisation par l’autorité compétente n’est pas remplie.

77. De surcroît, je suis d’avis que, dans les circonstances particulières de la présente affaire, l’habitat potentiel du busard Saint‑Martin fait partie des caractéristiques constitutives de la ZPS et contribue à l’état de conservation favorable du busard Saint‑Martin. La perte significative d’habitat potentiel du busard Saint‑Martin doit donc être prise en considération lors de l’évaluation de la question de savoir si les mesures proposées dans le plan de gestion sont suffisantes pour éviter ou réduire les effets préjudiciables du parc éolien sur l’intégrité de la ZPS. Les zones potentielles situées dans la zone protégée par le droit de l’Union ne sont rien de plus que des zones qui n’ont pas encore fait l’objet d’une gestion, celle-ci n’ayant pas encore été rendu nécessaire par l’évolution des besoins de l’habitat du busard Saint‑Martin, ou bien encore des zones qui ne sont pas encore prêtes à accueillir des busards Saint‑Martin.

78. Le busard Saint‑Martin est une espèce d’oiseaux qui figure à l’annexe I de la directive « oiseaux » et qui mérite donc de faire l’objet de mesures de conservation spéciale concernant son habitat, conformément au considérant 8 et à l’article 4 de cette directive, afin d’assurer sa survie et sa reproduction dans son aire de distribution ( 59 ). Comme l’a jugé la Cour, « l’article 4 de la directive “oiseaux” prévoit un régime spécifiquement ciblé et renforcé, tant pour les espèces mentionnées à l’annexe I de celle-ci que pour les espèces migratrices, qui trouve sa justification dans le fait qu’il s’agit respectivement des espèces les plus menacées et des espèces constituant un patrimoine commun de l’Union européenne» ( 60 ). En outre, les obligations de protection des espèces imposées aux autorités nationales compétentes existent avant même qu’une diminution du nombre d’oiseaux ne soit constatée ou que le risque d’extinction d’une espèce d’oiseau protégée ne se soit concrétisé ( 61 ).

79. Dans la jurisprudence de la Cour, l’accent est mis sur l’importance accordée au principe de précaution lors de l’évaluation de mesures au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » (voir points 55 et 56 des présentes conclusions). Selon moi, cela vaut encore plus pour le busard Saint‑Martin qui a été mentionné dans l’annexe d’un document d’orientation récent de la Commission comme une espèce d’oiseaux considérée comme particulièrement vulnérable aux parcs éoliens, ce qui comprend le déplacement de l’habitat ( 62 ).

80. En conséquence, je conclus que, dans les circonstances de la présente affaire, les mesures qui, dans le cadre d’un projet de développement, sont envisagées dans un plan de gestion et qui sont destinées à garantir que, à tout moment, la surface du site, dont l’objectif essentiel est d’offrir un habitat à une espèce protégée, qui constitue un habitat approprié à cette espèce, ne soit pas réduite, voire puisse être augmentée, mais où, au cours de la durée du projet de développement, une partie du site ne sera pas de nature à offrir un habitat approprié à cette espèce, ne constituent pas des mesures de protection (d’atténuation) suffisantes comme l’exige la Cour dans sa jurisprudence interprétant l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».

VI. Conclusion

81. À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose que la Cour réponde comme suit aux questions posées par la Supreme Court (Cour suprême, Irlande) : Lorsque : a) l’objectif essentiel d’un site protégé est d’offrir un habitat à une espèce donnée ; b) la nature de l’habitat qui convient à ladite espèce implique que la partie du site lui convenant va nécessairement évoluer au fil du temps ; et c) dans le cadre d’un projet envisagé, il est prévu qu’un plan de gestion pour le site dans son ensemble (comprenant des modifications dans la gestion des parties du site qui ne sont pas directement affectées par le projet lui-même) soit mis en place afin de garantir que, à tout moment, la surface du site appropriée pour offrir un habitat tel que mentionné ne soit pas réduite, voire puisse être augmentée ; mais que d) pendant la durée du projet de développement, une partie du site ne sera pas de nature à offrir un habitat approprié ; des mesures telles que celles décrites sous c) ne sauraient être considérées comme des mesures de protection intégrées dans ce plan ou projet destinées à éviter ou à réduire les éventuels effets préjudiciables directement causés à l’intégrité du site, afin de garantir que ce plan ou projet ne porte pas atteinte à l’intégrité du site au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) Voir, par exemple, le film produit dans le cadre du « Skydancer Conservation Project » (projet de protection du danseur aérien, 2011-2015) de la Royal Society for the Protection of Birds (Société royale britannique de protection des oiseaux) visant à promouvoir la protection du busard Saint‑Martin en Angleterre, disponible sur https://rspb.org.uk/our-work/conservation/conservation-and-sustainability/safeguarding-species/skydancer

( 3 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7).

( 4 ) Directive du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7).

( 5 ) Conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Commission/Bulgarie (C‑141/14, EU:C:2015:528, point 1). Voir, notamment, arrêts du 21 juillet 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini et Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502), et du 14 janvier 2016, Commission/Bulgarie (C‑141/14, EU:C:2016:8).

( 6 ) Voir, par exemple, BirdWatchIreland, « The bird behind the headlines : getting to know the Hen Harrier » (L’oiseau qui se cache derrière les gros titres : faire connaissance avec le busard Saint‑Martin), eWings numéro 64, janvier 2015, disponible sur http://www.birdwatchireland.ie

( 7 ) Ainsi, le busard Saint‑Martin figure sur la liste rouge 2016 des espèces en danger de l’UICN (Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources) disponible sur http://www.iucnredlist.org

( 8 ) Le busard Saint‑Martin figure à l’annexe I de la directive « oiseaux » depuis l’adoption de la première directive « oiseaux » (directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, JO 1979, L 103, p. 1), et même avant dans la proposition de directive initiale de la Commission. Voir proposition de directive du Conseil concernant la conservation des oiseaux, COM(76) 676 final, annexe I.

( 9 ) Voir, également, considérant 8 de la directive « oiseaux » qui prévoit, pour ce qui nous concerne, que : « Certaines espèces d’oiseaux doivent faire l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. »

( 10 ) S.I. No 587/2011 – Communautés européennes [Conservation des oiseaux sauvages (Chemin de Slieve Felim aux montagnes des Silvermines Zone Spéciale de Protection 004165)], règlement de 2011, annexe 3, disponible sur http://www.irishstatutebook.ie/eli/2011/si/588/made/en/print

( 11 ) Il est indiqué dans la décision de renvoi que la ZPS comprend une superficie totale de 20935 hectares. Voir, également, le formulaire standard des données du site Natura 2000 pour le site IE0004165, ZPS allant du Chemin de Slieve Felim aux montagnes des Silvermines, disponible sur https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/natura2000/NF004165.pdf (ci-après le « formulaire standard des données du site Natura 2000 »).

( 12 ) Objectifs de conservation pour la ZPS allant du Chemin de Slieve Felim aux montagnes des Silvermines [004165], du 15 août 2016, disponibles sur https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004165.pdf

( 13 ) Formulaire standard des données du site Natura 2000 ; Synopsis pour le site de la ZPS allant du Chemin de Slieve Felim aux montagnes des Silvermines, disponible sur https://npws.ie/sites/default/files/protected-sites/synopsis/SY004165.pdf

( 14 ) Arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C‑418/04, EU:C:2007:780, point 105) ; voir, également, points 170 à 175. Il convient de relever que le busard Saint‑Martin a également été mentionné dans le cadre d’une précédente procédure en manquement contre l’Irlande : voir conclusions de l’avocat général La Pergola dans l’affaire Commission/Irlande (C‑392/96, EU:C:1998:612, point 45) ; de même que dans le cadre d’une procédure en manquement introduite contre la France : voir arrêt du 7 décembre 2000, Commission/France (C‑374/98, EU:C:2000:670, point 16), et conclusions de l’avocat général Alber dans cette affaire (C‑374/98, EU:C:2000:86, point 35).

( 15 ) Dans leurs observations écrites, ESB Wind Development et Coillte indiquent que l’électricité générée par le parc éolien sera injectée dans le réseau national électrique, et remplacera ainsi l’électricité produite à partir de carburants fossiles dans le cadre de l’engagement de l’Irlande à combattre le changement climatique et à réduire les émissions à effet de serre.

( 16 ) En général, une forêt est à canopée fermée lorsque la partie supérieure des arbres se chevauche de manière à former une couche pratiquement continue, tandis que, dans le cas de la forêt à canopée ouverte, la partie supérieure des arbres est plus espacée, laissant ainsi des zones ensoleillées ouvertes. Voir, par exemple, Allaby, M., éditeur, A Dictionary of Plant Sciences, Oxford University Press, troisième édition, 2012 et 2013.

( 17 ) Selon l’annexe, le plan de gestion comporte trois objectifs principaux : i) rétablir des zones de tourbières de couverture et de landes humides (qui sont les habitats naturels de la zone) en deux emplacements donnés au sein du site ; ii) offrir aux busards Saint‑Martin, aux lagopèdes rouges et aux autres animaux sauvages se trouvant sur le site des zones d’habitat optimales au cours de la durée du projet, et iii) offrir aux busards Saint‑Martin un passage reliant des zones de tourbières appropriées.

( 18 ) Voir points 56 et 57 des présentes conclusions.

( 19 ) Arrêt du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220).

( 20 ) Arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330).

( 21 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583).

( 22 ) Arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301).

( 23 ) Je constate que la question posée ne porte pas sur les impacts potentiels du parc éolien qui sont décrits dans l’annexe en ce qui concerne l’activité de construction et les effets causés par les collisions (voir points 26, 27 et 30 des présentes conclusions). Je n’examinerai donc pas ces impacts potentiels de manière plus approfondie.

( 24 ) Voir, notamment, arrêt du 24 novembre 2011, Commission/Espagne (C‑404/09, EU:C:2011:768, point 97 et jurisprudence citée).

( 25 ) Conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2012:743, points 41 à 45).

( 26 ) Voir, notamment, arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 32 et jurisprudence citée).

( 27 ) Voir, notamment, arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, points 43 et 44 et jurisprudence citée).

( 28 ) Voir, notamment, arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 46 et jurisprudence citée). Voir, également, conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2012:743, points 45 à 51).

( 29 ) Voir, notamment, arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, point 33 et jurisprudence citée). C’est moi qui souligne. Voir, également, arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 27 et jurisprudence citée), et conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Commission/Pologne (C‑441/17, EU:C:2018:80, point 154).

( 30 ) Voir, notamment, arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, point 42 et jurisprudence citée).

( 31 ) Voir, notamment, arrêt du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, points 57 et 58).

( 32 ) Voir, notamment, arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 54 et jurisprudence citée). C’est moi qui souligne.

( 33 ) Les termes « mesures d’atténuation » sont utilisés dans la doctrine et dans les textes de l’Union, notamment dans les documents d’orientation de la Commission relatifs à l’article 6 de la directive « habitats », disponibles sur http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

( 34 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 57). Voir, également, arrêt du 12 avril 2018, People Over Wind et Sweetman (C‑323/17 EU:C:2018:244, point 25).

( 35 ) Arrêts du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 33), et du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 58).

( 36 ) Voir arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 29), et conclusions de l’avocat général Sharpston dans cette affaire (C‑521/12, EU:C:2014:113, points 29 à 36 et 46 à 51). Voir, également, le document d’orientation (2007/2012) de la Commission concernant l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats », disponible sur le site indiqué à la note en bas de page 33, point 1.4. Conformément à l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats », dans l’hypothèse où, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, les autorités des États membres doivent prendre toute « mesure compensatoire » nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 soit protégée et informer la Commission des mesures compensatoires adoptées. Partant, les autorités nationales ne peuvent octroyer une autorisation au titre de l’article 6, paragraphe 4, que pour autant que sont remplies les conditions qui y sont fixées. Voir, notamment, arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, points 60 à 63 ainsi que jurisprudence citée).

( 37 ) Arrêt du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, points 11, 12 et 26).

( 38 ) Arrêt du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, point 39). C’est moi qui souligne. Voir, également, arrêts du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 21), et du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 47).

( 39 ) Arrêt du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, point 45).

( 40 ) Arrêt du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, point 45).

( 41 ) Arrêt du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, points 46 à 48).

( 42 ) Arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, points 9 et 10).

( 43 ) Arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, points 12, 13 et 18).

( 44 ) Arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 31).

( 45 ) Arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 32. Voir, également, arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 52).

( 46 ) Arrêt du 15 mai 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, point 32).

( 47 ) Conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:113, point 40).

( 48 ) Conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:113, points 41 et 42).

( 49 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, points 11 à 16, 20, 21 et 30).

( 50 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, points 37 et 55).

( 51 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 55).

( 52 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 56).

( 53 ) Arrêt du 21 juillet 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583, point 59).

( 54 ) Arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, points 9 et 14).

( 55 ) Arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, points 6 et 7).

( 56 ) Arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, point 36).

( 57 ) Arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, point 37).

( 58 ) Arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, points 35 et 38).

( 59 ) Voir point 12 des présentes conclusions. À cet égard, voir, également, « Commission-funded Case studies compilation report on the Article 6.3 permit procedure under the Habitats Directive » (compilation des études de cas sur la procédure d’autorisation prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », financée par la Commission européenne, disponible en anglais uniquement, juin 2013), voir le lien indiqué à la note en bas de page 33, « Case Study 1 : Adopting a systematic approach to the screening and AA [Appropriate Assessment] of plans and projects relating to forest activities (Ireland), p. 10 (noting that the hen harrier is one of the key species found in areas where forestry‑related decision-making is important and “continue[s] to be seriously at risk, with the [hen harrier] in decline in SPA’s” ») [Étude de cas no 1 : adoption d’une approche systématique quant à l’examen et à l’évaluation appropriée de plans et de projets concernant les activités forestières (Irlande), page 10 (où il est mentionné que le busard Saint‑Martin est l’une des espèces principales présentes dans les zones où l’adoption de décision liées à la sylviculture est importante et « continue à être sérieusement menacé, le busard Saint‑Martin étant en déclin dans les ZPS »)].

( 60 ) Voir, notamment, arrêt du 14 octobre 2010, Commission/Autriche (C‑535/07, EU:C:2010:602, point 57 et jurisprudence citée).

( 61 ) Voir, notamment, arrêt du 24 novembre 2016, Commission/Espagne (C‑461/14, EU:C:2016:895, point 83 et jurisprudence citée). Voir, également, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Commission/Espagne (C‑461/14, EU:C:2016:110, point 72).

( 62 ) Document d’orientation de la Commission, Développement de l’énergie éolienne dans le cadre de Natura 2000 (2011), disponible à la note en bas de page 33, annexe II. Il convient de relever que cette constatation est conforme au projet de recherche récent « Windharrier – Interactions between hen harriers and wind turbines » (2012-2014) (Busard Saint‑Martin – Interaction entre les busards Saint‑Martin et les éoliennes) qui concerne les problématiques spécifiques aux busards Saint‑Martin et à l’énergie éolienne en Irlande) disponible sur http://www.ucc.ie/en/forestecology/research/windharrier/