Pour l'examen des problèmes qui nous sont soumis, les deux premières questions doivent à notre avis être étudiées ensemble. Elles exigent de vérifier d'abord si les dispositions communautaires sur le marché des céréales excluent que les organismes d'intervention nationaux décident unilatéralement de céder du blé qu'ils détiennent, selon une procédure différente de celle que prévoient le règlement 132/67 du Conseil (JO 1967, p. 2364 — actuellement règlement 2738/75, JO 1975, L 281, p. 49) et le règlement 376/70 de la Commission (JO 1970, L 47) et à un prix différent de celui qui est prescrit par le règlement 376/70. Elles commandent d'examiner en outre si une pareille façon de procéder, lorsqu'elle se limite aux minoteries d'une province et ne tient donc pas compte des entreprises de transformation situées dans des régions limitrophes, constitue une violation de l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE.

Rappelons-nous d'abord, si vous le voulez bien, ce que les dispositions visées prescrivent. L'article 3 du règlement 132/67 (actuellement règlement 2738/75) prévoit que «la mise en vente des céréales détenues par les organismes d'intervention s'effectue par adjudication». Suivant l'article 2 du règlement 360/70, une adjudication, c'est-à-dire un appel d'offres, doit être dûment publiée. «Les conditions de l'adjudication» — déclare encore l'article 3 du règlement 132/67 (actuellement règlement 2738/75) — «doivent assurer l'égalité d'accès et de traitement à tout intéressé, quel que soit le lieu de son établissement dans la Communauté». L'article 4 du règlement 132/67 (actuellement règlement 2738/75) dispose en outre que si des situations particulières le rendent nécessaire, le Conseil peut déterminer une autre procédure de mise en vente de céréales par les organismes d'intervention. Quant aux prix, l'article 3 du règlement 132/67 (actuellement règlement 2738/75) prescrit que la mise sur le marché s'effectue sur la base de conditions de prix fixées avant le début de la campagne et permettant d'éviter une détérioration du marché. Pour le cas — auquel nous nous bornerons maintenant — où les céréales offertes sont entreposées dans un centre de commercialisation, l'article 3 du règlement 376/70 stipule que leur prix de vente doit au moins correspondre au prix de marché local et qu'il ne peut en aucun cas être inférieur au prix d'intervention valable pour ce centre, majoré de 1,50 unité de compte par tonne. Enfin nous signalerons encore que le règlement 935/70 (JO 1970, L 111) a ajouté à l'article 3 du règlement 376/70 un paragraphe 4 selon lequel, dans des cas exceptionnels, sur la demande d'un État membre, l'organisme d'intervention de cet État membre peut être autorisé à limiter l'adjudication à des utilisations déterminées.

D'après les déclarations du demandeur au principal et les éléments exposés par le juge de renvoi, on pourrait avoir l'impression que les ventes incriminées portaient sur des céréales d'intervention. S'il en était bien ainsi, la réponse aux questions posées ne présenterait pas de difficultés.

L'article 7 du règlement 120/67 du Conseil, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO 1967, p. 2269 - actuellement règlement du Conseil 2727/75, JO 1975, L 281, p. 1), traite en effet explicitement du sort ultérieur des céréales prises en charge par un organisme d'intervention. Selon le paragraphe 3 de cet article, les organismes d'intervention cèdent les céréales achetées par eux, pour l'approvisionnement du marché intérieur, à des conditions fixées conformément aux paragraphes 4 et 5 de l'article 7. Le paragraphe 4 prévoit que le Conseil arrête les règles générales régissant l'intervention, et d'après le paragraphe 5, les modalités d'application de l'article 7, et notamment la procédure et les conditions de mise en vente par les organismes d'intervention, sont fixées selon la procédure bien connue du Comité de gestion. Ce sont ces règles que nous avons indiquées tout à. l'heure et dont nous avons exposé le contenu. Il est donc clair que les organismes d'intervention doivent procéder par la voie d'adjudications publiques et qu'ils doivent assurer l'égalité d'accès à tous les intéressés; en outre ils sont tenus de respecter les dispositions applicables en matière de prix, c'est-à-dire que les prix fixés par eux ne doivent pas entraver l'évolution normale des prix. Lorsque ces exigences ne sont pas satisfaites, on se trouve indubitablement en présence d'une violation du droit communautaire.

Compte tenu de tout ce que nous avons déjà dit, en particulier sur l'exigence inscrite à l'article 3 du règlement 132/67 (actuellement règlement 2738/75) d'assurer l'égalité d'accès à tout intéressé dans les mêmes conditions, il n'est du reste pas nécessaire de se référer à ce sujet à l'article 40 du traité CEE, suivant lequel une organisation commune de marché doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l'article 39 et exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté. Dans le cas où un pareil renvoi serait néanmoins jugé opportun, on ne pourrait cependant que se rallier à cet égard aussi à l'opinion de la Commission, car il n'est pas douteux — et nous nous bornerons à cette constatation — que l'article 40 ne lie pas seulement le législateur communautaire, mais qu'il s'adresse aussi aux États membres dans la mesure où, par leurs organismes d'intervention, ils exercent des fonctions qui se situent dans le cadre de l'organisation commune des marchés.

Cela dit, nous ne pouvons pas nous contenter de ces observations. Pour justifier son comportement, le gouvernement italien a en effet fait valoir d'une part que dans le cas de l'espèce, l'AIMA n'a pas agi en sa qualité d'organisme d'intervention, mais en tant qu'organe auxiliaire de l'État, pour juguler une situation régionale de pénurie, de sorte que pour la mise en vente du froment en question, qui n'aurait pas été acquis dans le cadre de la réglementation communautaire, l'AIMA n'aurait pas non plus été liée par les règles concernant l'intervention. Le gouvernement italien soutient d'autre part que le droit communautaire ne constitue pas une réglementation complète. Il serait plutôt conçu pour des situations excédentaires et il ne contiendrait pas de dispositions destinées à protéger le consommateur dans le cas de situations de pénurie. En particulier il ne prévoirait pas de règles pour le cas d'une perturbation qui se limite à un État membre ou à une partie de celui-ci et qui se rapporte principalement à des produits qui revêtent pour un État membre une importance particulière. Dans ces conditions, les États membres devraient être jugés compétents pour prendre des mesures nationales.

A ce sujet il faut certes concéder que la constation selon laquelle les céréales cédées par l'AIMA n'étaient pas des céréales d'intervention, qu'il ne s'agissait donc pas de céréales prises en charge par les organismes d'intervention dans le cadre de l'organisation du marché de ce produit, aux frais de la Communauté et en vue de stabiliser le marché, a comme corollaire que de pareilles ventes de céréales ne sauraient être soumises aux dispositions précitées des règlements 132/67 (actuellement 2738/75) et 376/70. Cela ne signifie toutefois pas automatiquement que des organismes nationaux, intervenant sur injonction du gouvernement, peuvent dans cette mesure agir en toute liberté.

C'est à bon droit que, pour le cas où on se trouvait effectivement dans la situation décrite ci-dessus, la Commission a renvoyé à l'arrêt rendu dans l'affaire 60-75 (Russo/AIMA, arrêt du 22 janvier 1976, Recueil 1976, p. 55). S'il est en effet exact qu'il découle de cet arrêt que les interventions nationales destinées à enrayer la hausse des prix de certains produits alimentaires ne sont pas en soi critiquables du point de vue des dispositions des organisations de marché, la Cour a aussi clairement déclaré que les objectifs ou le fonctionnement d'une organisation commune de marché ne peuvent pas être mis en danger. Un pareil risque a alors été admis pour le cas où l'activité de l'organisme national est de nature à provoquer une chute des prix en dessous du niveau du prix indicatif ou même du prix d'intervention. Or, si nous avons bien compris, les actions de l'AIMA qui font l'objet de la présente affaire produisaient cet effet. Cela découle en tout cas des données fournies par la Commission sur les prix indicatifs et d'intervention qui étaient à l'époque en vigueur et de leur comparaison avec les prix fixés par l'AIMA. Dans ces conditions, on se trouverait en tout cas en présence d'une infraction au régime des prix institué dans le cadre de l'organisation commune de marché.

D'autre part, il nous paraît aussi certain que, même dans un pareil cas d'espèce — cession de céréales de gré à gré en dehors de l'intervention —, les États membres sont liés par l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40. Cela découle également de l'arrêt rendu dans l'affaire 60-75 qui a déclaré que les mesures nationales ne doivent pas mettre en danger les objectifs ou le fonctionnement d'une organisation commune de marché. Il faut par conséquent partir de l'idée que lorsqu'un État membre prend des mesures qui ont une influence sur les organisations communes de marché, il doit respecter tous les principes qui régissent ce domaine, y compris l'interdiction de discrimination. On peut du reste renvoyer aussi à ce sujet à l'arrêt qui a été rendu dans l'affaire 51-74 (Van der Hulst's Zonen/Produktschap voor Siergewassen, arrêt du 23 janvier 1975, Recueil 1975, p. 95), où le principe de l'article 40 a du moins par analogie été jugé applicable à un système d'intervention national qui devait compléter une organisation commune de marché.

Quant à la thèse du gouvernement italien du caractère incomplet de la réglementation communautaire et, partant, de la compétence des États membres d'édicter des mesures purement régionales, elle nous semble elle aussi difficilement soutenable.

Une première erreur réside dans son opinion selon laquelle les clauses de sauvegarde de l'organisation commune du marché des céréales, en particulier l'article 19 du règlement 120/67, auraient été conçues pour des situations excédentaires. En réalité, l'article 19 envisage le cas où le prix caf dépasse de façon sensible le prix de seuil, c'est-à-dire une situation dans laquelle les prix du marché mondial sont supérieurs aux prix communautaires et où, en raison de l'attraction exercée de ce fait par le marché mondial, il pourrait se produire des difficultés d'approvisionnement dans la Communauté. Cette tendance fondamentale n'a pas été modifiée par la nouvelle formulation donnée à l'article 19 par le règlement 2727/75, même si le critère d'adoption de mesures a été abaissé à l'égalité de niveau entre le prix sur le marché mondial et les prix communautaires.

Tout aussi insoutenable est l'opinion selon laquelle le droit communautaire ne prévoirait rien pour le cas de pénuries locales, lorsque des mesures comportant des atteintes au fonctionnement de l'organisation commune de marché s'avèrent nécessaires. Nous rappellerons à ce sujet que le règlement 935/70 a inséré dans le règlement 376/70 une disposition complémentaire aux termes de laquelle, dans des cas exceptionnels, l'organisme d'intervention d'un État membre peut être autorisé à limiter les adjudications à des utilisations déterminées. En outre il est intéressant de noter que d'après l'article 4 du règlement 132/67 (actuellement règlement 2738/75), si des situations particulières le rendent nécessaire, le Conseil peut prévoir une autre procédure de mise en vente des céréales par les organismes d'intervention. L'effet de ces dispositions dans la pratique, entre autres en faveur de l'Italie précisément, a été souligné par la Commission en cours d'instance. C'est ainsi que le règlement du Conseil 1984/73 (JO 1973, L 201) a autorisé la République italienne à vendre de gré à gré une certaine quantité de blé tendre, tout en lui enjoignant d'assurer «que le blé vendu conformément aux dispositions du présent règlement est exclusivement utilisé pour la fabrication de denrées alimentaires destinées à l'approvisionnement de la population des régions du Sud de l'Italie, et notamment des villes de Naples, Palerme, Raguse et Caltanissetta». Par le règlement 2043/73 (JO 1973, L 207), cette autorisation a été étendue à une quantité supplémentaire de blé tendre, qui a également pu être vendue aux conditions indiquées dans le règlement 1984/73. Puis il y a encore eu le règlement du Conseil 2104/73 (JO 1973, L 214 — actuellement, depuis le 1er novembre 1975, règlement du Conseil 2737/75, JO 1975, L 281, p. 47), conformément auquel les organismes d'intervention allemand, français et belge ont tenu certaines quantités de blé tendre à la disposition de l'organisme d'intervention italien. Ces quantités aussi ont pu être vendues par la République italienne de gré à gré, mais cette fois encore à la condition d'assurer que le blé soit exclusivement utilisé pour la fabrication de denrées alimentaires destinées à l'approvisionnement de la population. Enfin il faut citer la décision du Conseil du 18 mai 1976, relative à la vente et à l'utilisation de froment tendre détenu par l'organisme d'intervention italien (JO 1976, L 136), en vertu de laquelle l'organisme d'intervention italien a pu céder au gouvernement de ce pays une certaine quantité de blé tendre, l'article 1, paragraphe 3, de cette décision déclarant explicitement ceci: «Le gouvernement italien cède les quantités visées au paragraphe 1 à la meunerie, en vue de leur transformation aux fins de la fabrication d'un pain dit “pane comune” à un prix réduit permettant l'achat de ce pain par les consommateurs les plus défavorisés.»

Tout cela montre clairement que l'organisation commune du marché des céréales doit effectivement être considérée comme une réglementation complète et que, contrairement à l'opinion du gouvernement italien, elle opère aussi lorsqu'il s'agit d'arrêter des mesures spéciales, se rapportant à des situations exceptionnelles de caractère purement local.

Il faut donc invariablement s'en tenir à ce que la Cour a déjà déclaré dans l'affaire 31-74 (Galli, arrêt du 23 janvier 1975, Recueil 1975, p. 61 à 63), à savoir qu'en vue d'aboutir à un marché unique, l'organisation commune du marché des céréales a institué un système qui comporte un ensemble de règles matérielles et de pouvoirs, et qu'elle a ainsi créé un cadre d'organisation permettant de faire face à toute situation prévisible, avec cette conséquence que lorsque les États membres envisagent de prendre des mesures destinées à combattre la hausse des prix dans un secteur couvert par une organisation commune de marché, ils doivent, dans le cadre de la Communauté, prendre les initiatives appropriées pour obtenir que soient instituées ou autorisées, par les autorités communautaires compétentes, des mesures conformes aux exigences du marché unique organisé par le règlement 120/67 (actuellement règlement 2727/75).