Conclusions de l'avocat général Mancini présentées le 19 novembre 1987. - Procédure pénale contre Graziano Mattiazzo. - Demande de décision préjudicielle: Pretura di Montagnana - Italie. - Interprétation d'une directive - Notion d'officier public et de personne chargée d'un service public. - Affaire 422/85.



Recueil de jurisprudence 1987 page 05413



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Par arrêt du 7 avril 1987 dans l' affaire 166/85 ( Bullo et Bonivento, Rec . p.*1583 ), la chambre de céans a déclaré à titre préjudiciel que ni les dispositions ni les objectifs de la directive 77/780 du Conseil, du 12 décembre 1977, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l' accès à l' activité des établissements de crédit et son exercice ( JO L*322 du 17.12.1977, p.*30 ), "ne s' opposent à ce qu' il soit conféré aux employés ( de ces établissements )*... la qualité d' 'officier public' ou de 'personne chargée d' un service public' aux fins de l' application du droit pénal d' un État membre ".

Comme vous vous en souvenez sans doute, l' État membre en question était l' Italie et c' est la cour d' appel de Venise qui vous avait demandé d' interpréter le texte communautaire précité . Or, avant votre décision, le Pretore de Montagnana vous avait déféré les questions ci-après, par ordonnance du 25 octobre 1985 prise dans le cadre d' une procédure pénale contre le sieur Graziano Mattiazzo, directeur d' une banque de la même ville :

"1 ) La directive 77/780 a-t-elle eu pour objectif, en réglementant l' accès des établissements de crédit à cette activité, de faire de la fonction de collecte de l' épargne le simple exercice d' une activité commerciale et, comme telle, bénéficiant de la liberté fondamentale garantie par les traités, ou bien, plutôt, a-t-elle tenu compte des exigences de protection de l' épargne et de protection des consommateurs-épargnants, en tant que valeur supérieure, de manière à considérer l' activité des établissements de crédit comme des activités d' intérêt communautaire, avec toutes les conséquences qui en découlent en ce qui concerne les différentes qualifications juridiques dans le cadre des systèmes des différents États membres?

2 ) La directive citée, en définissant à son article 1er la notion d' autorisation, a-t-elle visé à se référer à un acte émanant, sous quelque forme que ce soit, des autorités des États membres, mais présentant toutefois les caractéristiques d' un acte constituant ou transférant la situation juridique au profit de l' établissement de crédit ( compte tenu, justement, de la valeur d' intérêt général des activités qu' il exerce ) ou, au contraire, cette notion est-elle destinée à désigner un quelconque acte générique portant habilitation à l' exercice d' une activité industrielle qui - en tant qu' expression de la liberté d' initiative économique - fait déjà partie intégrante du patrimoine de n' importe quel sujet de droit à l' intérieur du système juridique des États membres?

3 ) Une réglementation nationale qui institue pour tous les établissements exerçant des activités de crédit des limites, des obligations ou qui attribue à ces activités un statut particulier en considération du caractère de service public de l' activité exercée est-elle compatible, eu égard aux finalités de la directive telles qu' elles ressortent des 'considérants' , avec les objectifs poursuivis au niveau communautaire?"

Compte tenu de l' étroite analogie entre les problèmes ainsi posés et celui qui avait été soulevé par la cour d' appel de Venise, notre greffe a invité le juge a quo à lui dire si, après le prononcé de l' arrêt dans l' affaire 166/85 ( précité ), il voulait encore maintenir sa demande . La réponse, datée du 14 avril 1987, a été affirmative . Le Pretore a observé que "puisque les arguments qui sont à la base du renvoi *... sont en partie différents de ceux examinés par la Cour dans le cadre de la décision rappelée ci-dessus, il est concevable que la décision dans cette affaire puisse également être différente de celle adoptée" dans l' affaire Bullo et Bonivento .

2 . Selon nous, il est exclu que l' hypothèse du magistrat italien puisse se vérifier . Nous rappellerons avant tout nos conclusions prononcées le 22 janvier 1987 dans l' affaire 166/85, où nous avons affirmé que la directive 77/780 "ne contient *... aucune disposition qui concerne, même de loin ou indirectement, le rapport d' emploi et le statut des employés des instituts de crédit; et le résultat auquel elle vise - le libre exercice de l' activité des établissements de crédit sur tout le territoire communautaire - n' implique pas que ces sujets soient soustraits à l' obligation de respecter les dispositions pénales en vigueur dans l' État d' établissement, du moins lorsqu' elles ne sont pas conçues ou appliquées d' une manière discriminatoire *... Nous avons conscience - avons-nous ajouté - du fait que la qualification des employés de banques privées comme personnes chargées d' un service public est l' objet de débats animés entre les opérateurs et les juristes de la péninsule et, personnellement, les arguments de ceux qui la considèrent comme anachronique ou, en tout cas, comme exorbitante par rapport aux exigences actuelles de protection du crédit nous paraissent convaincants . Reste cependant le fait qu' il s' agit d' un problème de pur droit interne et qu' il appartient au seul législateur national de le résoudre ".

Cette conception a été rappelée de façon non moins incisive par l' arrêt du 7 avril 1987 . La directive 77/780 - peut-on y lire - laisse "entière la compétence des États membres de régler le statut juridique des établissements de crédit et, en particulier, ne les oblige pas à imposer un caractère privé aux fonctions et aux attributions confiées par l' établissement de crédit à ses employés ".

Il y a plus . Se fondant sur votre interprétation, les chambres pénales réunies de la Cour de cassation italienne ont affirmé récemment que le statut des travailleurs de la banque doit être déterminé sur la base du seul ordre juridique national et que, à cette fin, "la voie à suivre est celle d' une révision législative en profondeur, de manière à conjuguer *... les exigences de protection de l' intérêt public dans le secteur du crédit avec celles qui découlent du caractère commercial de tous les établissements de crédit" ( arrêt du 23 mai 1987, Tuzet et Borgatti, p.*27 et 28 du texte dactylographié que l' avvocato dello Stato italien a versé au dossier de la Cour lors de l' audience du 28 octobre 1987 ). Sur cette base, la Cour de cassation italienne a statué que - à la suite du récent décret présidentiel n°*350 du 26 juin 1985, qui a mis en oeuvre la directive 77/780 - les employés des banques ne peuvent être qualifiés, pour l' application du droit pénal, de "personnes chargées d' un service public" quand ils exercent leur activité normale de collecte de l' épargne et de gestion du crédit ( p.*24 ).

Il est, par conséquent, licite de conclure que les doutes soulevés par le Pretore de Montagnana n' ont plus aucune raison d' être, même par rapport au droit interne . Sur le plan communautaire, en tout état de cause, ce qu' il veut savoir, c' est si les dispositions et les objectifs de la directive 77/780 font obstacle à ce que l' ordre juridique d' un État membre attribue aux employés de banque un statut juridique déterminé; or, c' est un problème auquel vous avez déjà donné une solution qui reste concluante, même eu égard aux divers arguments invoqués par le Pretore .

3 . Partant des considérations qui précèdent et à la lumière de l' arrêt du 7 avril 1987 dans l' affaire 166/85, Bullo et Bonivento, nous vous proposons de répondre comme suit aux questions posées à titre préjudiciel par ordonnance du 25 octobre 1985 du Pretore de Montagnana dans la procédure pénale contre le sieur Graziano Mattiazzo :

"La directive 77/780 du Conseil, du 12 décembre 1977, laisse entière la compétence des États membres de régler le statut juridique des établissements de crédit, et elle ne les oblige pas à imposer un caractère privé aux fonctions et aux tâches confiées par l' institut de crédit à ses employés . En particulier, les dispositions et les finalités de ce texte ne s' opposent pas à ce que soit conférée aux employés des établissements de crédit la qualité de 'personne chargée d' un service public' aux fins de l' application du droit pénal d' un État membre ."

(*) Traduit de l' italien .