Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 20 mai 1999. - Procédures pénales contre Maria Amélia Nunes et Evangelina de Matos. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal de Círculo do Porto - Portugal. - Concours accordé par le Fonds social européen - Utilisation indue - Sanctions en droit communautaire et national. - Affaire C-186/98.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-04883



Conclusions de l'avocat général

1 La présente affaire, déférée par la 4° Vara Criminal do Círculo do Porto (quatrième chambre criminelle du district de Porto), porte sur les mesures que les États membres peuvent prendre en cas d'utilisation indue de fonds communautaires par des particuliers.

2 Les questions ont été déférées dans le cadre de poursuites pénales contre Mme Nunes et Mme de Matos. Les faits ne sont pas exposés dans l'ordonnance de renvoi. Il ressort toutefois d'une brève description figurant à l'annexe de l'ordonnance que les deux prévenues ont été inculpées de faux et que Mme Nunes a été inculpée en plus de péculat. Les poursuites, engagées en vertu du droit portugais (1), concernent des faits qui sont censés avoir eu lieu en 1986 et 1987 dans le cadre de l'octroi de bourses de formation professionnelle par le Fonds social européen. Devant la juridiction nationale, Mme Nunes faisait valoir que le droit communautaire prévoyait des sanctions pour l'utilisation indue de fonds communautaires par des particuliers; que ces sanctions, étant de nature civile (remboursement des sommes versées à l'avance et non-versement du solde réclamé), suffisaient à garantir les intérêts financiers de l'Union européenne, et que, partant, compte tenu de la primauté du droit communautaire sur le droit national, l'État membre ne pouvait qualifier d'infraction pénale le comportement visé par la législation communautaire pertinente. La juridiction nationale a demandé à la Cour de justice de dire:

(1) si la réglementation communautaire, en vigueur à la date de la survenance des faits imputés à la prévenue, qualifie ce comportement d'infraction pénale; et

(2) si un État membre est compétent pour sanctionner pénalement des comportements qui portent uniquement atteinte à des intérêts patrimoniaux communautaires et pour lesquels la réglementation communautaire ne prévoit qu'une sanction de nature civile.

3 Mme Nunes, les gouvernements finlandais et portugais ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites. Conformément à l'article 104, paragraphe 4 du règlement de procédure, la Cour a décidé que la procédure ne comporterait pas d'audience.

4 Le cadre juridique communautaire est fixé par la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du Fonds social européen (2). Cette décision prévoit des règles générales relatives au Fonds et est mise en oeuvre par le règlement (CEE) n_ 2950/83 du Conseil (3), du 17 octobre 1983, portant application de la décision 83/516/CEE concernant les missions du Fonds social européen. L'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 2950/83 dispose que «lorsque le concours du Fonds n'est pas utilisé dans les conditions fixées par la décision d'agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer le concours, après avoir donné à l'État membre concerné l'occasion de présenter ses observations» (4). L'article 6, paragraphe 2, prévoit la restitution des sommes qui ne sont pas utilisées conformément aux conditions.

5 En prévoyant pareilles conséquences lorsque les fonds ne sont pas utilisés conformément à leurs objectifs, la législation communautaire ne cherche manifestement pas à fixer de manière exhaustive les sanctions que les États membres peuvent infliger lorsque le comportement des personnes en cause constitue une infraction pénale au regard du droit national. La question de savoir si le droit communautaire qualifie pareil comportement d'infraction pénale n'est pas donc pas pertinente au regard de la question essentielle posée à la Cour. Les gouvernements finlandais et portugais, ainsi que la Commission, ont déclaré que le traité CE ne donnait pas compétence à la Communauté en matière pénale. Toutefois, reconnaissent-ils, cela n'empêche pas les États membres d'engager des poursuites pénales dans des affaires telles que la présente. La qualification pénale du péculat et d'autres infractions, ainsi que la gamme des sanctions qui peuvent être infligées, peuvent ne pas relever actuellement du domaine du droit communautaire, indépendamment de la nature des fonds concernés. Mais, ainsi qu'il ressortira de la réponse à la seconde question de la juridiction nationale, le droit communautaire impose aux États membres de prendre toutes mesures appropriées pour prévenir et sanctionner l'abus de fonds communautaires.

6 En ce qui concerne la seconde question, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu'un État membre peut sanctionner pénalement des infractions concernant des fonds communautaires: voir, par exemple, l'affaire Commission/Grèce (5), dans laquelle la Cour a jugé que la Grèce avait violé l'article 5 du traité en n'engageant pas de procédure pénale ou disciplinaire à l'encontre des personnes impliquées dans le détournement de prélèvements agricoles qui devaient être versés au budget communautaire. Dans son arrêt, la Cour a dit pour droit que:

«... lorsqu'une réglementation communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, l'article 5 du traité impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire.

A cet effet, tout en conservant le choix des sanctions, ils doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif.

En outre, les autorités nationales doivent procéder, à l'égard des violations du droit communautaire, avec la même diligence que celle dont elles usent, dans la mise en oeuvre des législations nationales correspondantes.» (6)

7 Cet arrêt a été confirmé dans l'affaire Hansen (7), qui portait sur un règlement communautaire en matière de transport routier qui exigeait des États membres qu'ils prennent les mesures nécessaires à assurer le respect de ses dispositions. La Cour a dit pour droit qu'un État membre pouvait imposer une responsabilité pénale stricte en cas d'infraction et rappelé ses conclusions dans l'arrêt Commission/Grèce, exposées ci-dessus.

8 A notre avis, ces arrêts apportent une réponse à la seconde question déférée à la Cour. Ils indiquent en outre que les États membres n'ont pas seulement le pouvoir d'infliger des sanctions pénales mais sont tenus de prendre toutes mesures efficaces, lesquelles peuvent inclure des sanctions pénales. Cette obligation découle de l'article 10 du traité CE (ancien article 5), lequel, ainsi qu'il est dit dans l'affaire Commission/Grèce, impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir l'application et l'efficacité du droit communautaire.

9 La nature de l'obligation de l'article 10 est mise en évidence par l'article 280, paragraphe 2 (ancien article 209 A, paragraphe 1), qui exige expressément des États membres qu'ils prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. Même si cet article n'était pas en vigueur à l'époque supposée des faits (il a été introduit par le traité de Maastricht), il donne néanmoins un éclairage sur le sens de l'obligation de l'article 10.

10 Il convient aussi de mentionner la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (8). Cette convention, fondée sur l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, maintenant l'article 31 de ce traité, n'est pas encore en vigueur, dans l'attente de sa ratification par tous les États membres. Il est toutefois intéressant de relever, dans le préambule, la référence à la conviction des parties contractantes de ce que la «protection des intérêts financiers des Communautés européennes exige que tout comportement frauduleux portant atteinte aux intérêts en question donne lieu à des poursuites pénales» et que ces comportements doivent être érigés en «infractions pénales passibles de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives» (9), termes qui reflètent ceux utilisés par la Cour dans l'affaire Commission/Grèce.

11 Il convient enfin de noter que, selon le gouvernement portugais, la législation nationale est conforme aux principes fixés par la Cour dans l'affaire Commission/Grèce, en ce qu'elle traite de la même manière les comportements qui portent atteinte aux intérêts financiers de la Communauté et ceux qui portent atteinte au budget national.

Conclusion

12 En conséquence, nous estimons que les questions déférées par la 4° Vara Criminal do Círculo do Porto appellent les réponses suivantes:

(1) Le droit communautaire ne donne pas de qualification pénale aux actes de péculat ou d'utilisation indue des fonds publics communautaires.

(2) L'article 10 du traité CE (ancien article 5) impose aux États membres de prendre toutes mesures effectives pour prévenir et sanctionner pareils comportements, lesquelles peuvent inclure des sanctions pénales; en pareil cas, la sanction prévue doit être analogue à celle infligée en cas de violation de dispositions du droit national d'une nature et d'une importance similaires, et être effective, proportionnée et dissuasive.

(1) - Articles 228, paragraphes 1 et 3, et 424 du code pénal, tel qu'en vigueur à l'époque des faits.

(2) - JO L 289 de 1983, p. 38.

(3) - JO L 289 de 1983, p. 1.

(4) - Sur l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 2950/83, voir aussi l'arrêt du 15 septembre 1998, Eugénio Branco/Commission, T-142/97.

(5) - Arrêt du 21 septembre 1989 (C-68/88, Rec. p. 2965).

(6) - Points 23 à 25 de l'arrêt. Voir aussi le point 12 des conclusions de l'avocat général M. Tesauro.

(7) - Affaire C-326/88 (Rec. 1990, p. I-2911), point 17 de l'arrêt.

(8) - Convention établie sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, annexée à l'acte du Conseil 95/C 316/03 du 26 juillet 1995, JO C 316 de 1995, p. 48.

(9) - Voir les quatrième et cinquième considérants du préambule.