Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 13 février 2003. - Commission des Communautés européennes contre Grand-duché de Luxembourg. - Manquement d'État - Article 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) nº 259/93 - Qualification de la finalité d'un transfert de déchets (valorisation ou élimination) - Déchets incinérés - Point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442/CEE - Notion d'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie. - Affaire C-458/00.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-01553



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1. Environnement - Déchets - Règlement n° 259/93 relatif aux transferts de déchets - Qualification du projet de transfert par le notifiant - Compétence des autorités destinataires d'un projet de transfert pour contrôler la qualification (valorisation ou élimination) et pour s'opposer à un transfert reposant sur une qualification erronée

(Règlement du Conseil n° 259/93, art. 7, § 2 et 4)

2. Environnement - Déchets - Directive 75/442 relative aux déchets - Annexe II B - Distinction entre opérations d'élimination et opérations de valorisation - Combustion de déchets - Qualification comme opération de valorisation - Conditions

(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la décision de la Commission 96/350, annexe II B)

Sommaire

1. Il découle du système mis en place par le règlement n° 259/93, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne, que toutes les autorités compétentes destinataires de la notification d'un projet de transfert de déchets doivent vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme aux dispositions du règlement. Si cette qualification est erronée, lesdites autorités doivent s'opposer au transfert en soulevant une objection fondée sur cette erreur de qualification, sans référence à l'une des dispositions particulières du règlement qui définissent les objections que les États membres peuvent opposer. En revanche, il n'appartient pas à une autorité compétente de procéder d'office à la requalification de la finalité d'un transfert de déchets.

( voir points 21-22 )

2. La combustion de déchets constitue une opération de valorisation aux termes du point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442, telle que modifiée par la décision 96/350, lorsque son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en tant que moyen de produire de l'énergie, en se substituant à l'usage d'une source d'énergie primaire qui aurait dû être utilisée pour remplir cette fonction. En particulier, une opération de combustion de déchets ménagers peut être qualifiée comme opération de valorisation des déchets lorsqu'elle a pour objectif principal de permettre l'emploi des déchets comme moyen de produire de l'énergie, qu'elle est réalisée dans des conditions permettant de considérer qu'elle est effectivement un moyen de produire de l'énergie, et que la majeure partie des déchets est consumée durant l'opération et la majeure partie de l'énergie dégagée récupérée et utilisée.

Il s'ensuit qu'une opération, dont la finalité principale est l'élimination des déchets, doit être qualifiée comme opération d'élimination lorsque la récupération de la chaleur produite par la combustion ne constitue qu'un effet secondaire de ladite opération.

( voir points 31-37, 43 )

Parties

Dans l'affaire C-458/00,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. H. Støvlbaek et Mme J. Adda, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Grand-duché de Luxembourg, représenté par M. J. Faltz, en qualité d'agent,

partie défenderesse,

soutenu par

République d'Autriche, représentée par Mme C. Pesendorfer, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante,

ayant pour objet de faire constater que, en soulevant des objections injustifiées contre certains transferts de déchets vers un autre État membre en vue de leur utilisation principale comme combustible, contraires à l'énoncé de l'article 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1), ainsi qu'à l'énoncé de l'article 1er, sous f), en liaison avec le point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32), le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 6 et 7 dudit règlement ainsi que de l'article 1er, sous f), en liaison avec le point R 1 de l'annexe II B de cette directive,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de MM. M. Wathelet, président de chambre, C. W. A. Timmermans (rapporteur), D. A. O. Edward, P. Jann et S. von Bahr, juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs,

greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 25 avril 2002, au cours de laquelle la Commission a été représentée par Mme J. Adda, le grand-duché de Luxembourg par MM. N. Mackel et R. Schmit, en qualité d'agents, et la république d'Autriche par M. E. Riedl, en qualité d'agent,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 26 septembre 2002,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 décembre 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de larticle 226 CE, un recours visant à faire constater que, en soulevant des objections injustifiées contre certains transferts de déchets vers un autre État membre en vue de leur utilisation principale comme combustible, contraires à lénoncé de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à lentrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1, ci-après le «règlement»), ainsi quà lénoncé de larticle 1er, sous f), en liaison avec le point R 1 de lannexe II B de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32, ci-après la «directive»), le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 6 et 7 du règlement ainsi que de larticle 1er, sous f), en liaison avec le point R 1 de lannexe II B de la directive.

2 Par ordonnance du président de la Cour du 7 juin 2001, la République dAutriche a été admise à intervenir au soutien des conclusions du grand-duché de Luxembourg.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

La directive

3 La directive a pour objectif essentiel la protection de la santé de lhomme et de lenvironnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets. En particulier, le quatrième considérant de la directive indique quil importe de favoriser la récupération des déchets et lutilisation des matériaux de récupération afin de préserver les ressources naturelles.

4 Elle définit à son article 1er, sous e), l«élimination» comme «toute opération prévue à lannexe II A» et à cet article, sous f), la «valorisation» comme «toute opération prévue à lannexe II B».

5 Selon larticle 3, paragraphe 1, de la directive:

«Les États membres prennent des mesures appropriées pour promouvoir:

a) en premier lieu, la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité [¼ ]

b) en deuxième lieu:

- la valorisation des déchets par recyclage, réemploi, récupération ou toute autre action visant à obtenir des matières premières secondaires

ou

- lutilisation des déchets comme source dénergie.»

6 Lannexe II A, intitulée «Opérations délimination», de la directive vise au point D 10 l«[i]ncinération à terre».

7 Lannexe II B, intitulée «Opérations de valorisation», de la directive vise au point R 1 l«[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie».

Le règlement

8 Le règlement organise notamment la surveillance et le contrôle des transferts de déchets entre États membres.

9 Le règlement définit à son article 2, sous i), l«élimination» comme «les opérations définies à larticle 1er point e) de la directive 75/442/CEE» et à cet article, sous k), la «valorisation» comme «les opérations définies à larticle 1er point f) de la directive 75/442/CEE».

10 Le titre II, intitulé «Transferts de déchets entre États membres», du règlement comporte notamment deux chapitres distincts traitant, pour lun, composé des articles 3 à 5, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être éliminés et, pour lautre, composé des articles 6 à 11, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés. La procédure prévue pour cette seconde catégorie de déchets est moins contraignante que celle applicable à la première catégorie.

11 En vertu des dispositions de larticle 6, paragraphe 1, du règlement, lorsque le producteur ou le détenteur de déchets a lintention de transférer dun État membre dans un autre et/ou de faire transiter par un ou plusieurs autres États membres des déchets destinés à être valorisés, énumérés à lannexe III du règlement (liste orange de déchets), il en informe lautorité compétente de destination et adresse copie de la notification aux autorités compétentes dexpédition et de transit ainsi quau destinataire.

12 Larticle 7, paragraphe 2, du règlement fixe le délai ainsi que les conditions et modalités que doivent respecter les autorités compétentes de destination, dexpédition et de transit pour soulever des objections contre un projet notifié de transfert de déchets destinés à être valorisés. Ladite disposition prévoit en particulier que les objections doivent être fondées sur le paragraphe 4 dudit article.

13 Larticle 7, paragraphe 4, sous a), du règlement dispose:

«Les autorités compétentes de destination et dexpédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé:

- conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7

ou

- sil nest pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de lenvironnement, dordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé

ou

- si le notifiant ou le destinataire sest, dans le passé, rendu coupable de transferts illicites; dans ce cas, lautorité compétente dexpédition peut refuser tout transfert impliquant la personne en question, conformément à sa législation nationale

ou

- si le transfert est contraire aux obligations résultant de conventions internationales conclues par lÉtat membre ou les États membres concerné(s)

ou

- si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de lélimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas dun point de vue économique et écologique.»

Les mesures nationales

14 Au début de lannée 1998, la société J. Lamesch Exploitation SA, établie à Bettembourg (Luxembourg), a introduit deux dossiers de notification auprès de lautorité compétente luxembourgeoise en vue dêtre autorisée à transférer en France des déchets dorigine ménagère et assimilée relevant de lannexe III du règlement. Ces déchets, provenant de deux producteurs de déchets établis au Luxembourg, devaient, selon les dossiers de notification, être valorisés par incinération avec récupération dénergie dans lincinérateur de la Communauté urbaine de Strasbourg. Une entreprise agissant sous la dénomination Négoce de tous matériaux réutilisables (ci-après «NTMR»), établie à Metz (France), devait remplir le rôle daffréteur dans le transport des déchets en cause.

15 Par deux décisions du 1er octobre 1998 (ci-après les «décisions litigieuses»), lautorité compétente luxembourgeoise a requalifié doffice les transferts notifiés en transferts de déchets destinés à être éliminés. Elle a ajouté que de tels transferts ne peuvent être effectués que «sous réserve de la présentation dune preuve que les déchets à acheminer ne peuvent pas être remis à une installation délimination luxembourgeoise, soit pour des raisons techniques, soit pour des manques de capacité».

16 Lautorité compétente luxembourgeoise a justifié la requalification à laquelle elle a procédé doffice en indiquant que «[l]incinération des déchets dans une installation dont la finalité primaire est le traitement thermique en vue de la minéralisation de ces déchets, indépendamment du fait quil y ait récupération ou non de la chaleur produite, est considérée au Luxembourg comme une opération délimination D 10 conformément à lannexe II A de la directive 75/442/CEE telle que modifiée».

La procédure précontentieuse

17 À la suite dune plainte dont elle avait été saisie par NTMR, la Commission, par une lettre de mise en demeure du 22 octobre 1999 adressée au grand-duché de Luxembourg, a invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois au sujet du grief tiré de ce que les autorités luxembourgeoises compétentes auraient violé les dispositions du règlement et de la directive en refusant de qualifier dopération de valorisation une incinération de déchets dans une installation dincinération non industrielle lorsque lénergie produite lors de lincinération est récupérée en tout ou partie.

18 Le grand-duché de Luxembourg nayant pas répondu à cette mise en demeure, la Commission a, par lettre du 4 avril 2000, adressé à celui-ci un avis motivé dans lequel elle a considéré que cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 6 et 7 du règlement, de larticle 1er, sous f), et du point R 1 de lannexe II B de la directive ainsi que, pour autant que de besoin, de larticle 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE). Dans cette même lettre, la Commission invitait le grand-duché de Luxembourg à prendre les mesures requises pour se conformer à lavis motivé dans un délai de deux mois à compter de la notification de celui-ci.

19 Par lettre du 28 avril 2000, le grand-duché de Luxembourg a soutenu quune opération de traitement de déchets pouvait être qualifiée dopération visée au point D 10 de lannexe II A de la directive même lorsquelle permet de récupérer de lénergie et que, en outre, la requalification des opérations en cause avait été effectuée par les autorités luxembourgeoises en accord avec les autorités de destination françaises.

20 Cest dans ces conditions que la Commission a introduit le présent recours.

Sur le fond

21 Il y a lieu de rappeler à titre liminaire que, dans le système mis en place par le règlement, toutes les autorités compétentes destinataires de la notification dun projet de transfert de déchets doivent vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme aux dispositions du règlement et sopposer au transfert lorsque cette qualification est erronée (arrêt du 27 février 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, point 40).

22 Si elle estime que la finalité dun transfert a été qualifiée de manière erronée dans la notification, lautorité compétente dexpédition doit fonder son objection au transfert sur le motif tiré de cette erreur de qualification, sans référence à lune des dispositions particulières du règlement qui définissent les objections que les États membres peuvent opposer aux transferts de déchets (arrêt ASA, précité, point 47). En revanche, il nappartient pas à une autorité compétente de procéder doffice à la requalification de la finalité dun transfert de déchets (arrêt ASA, précité, point 48).

23 Larticle 7, paragraphe 2, du règlement, dont il résulte que les autorités compétentes des États membres ne peuvent sopposer à un transfert de déchets destinés à être valorisés que dans les cas limitativement énumérés au paragraphe 4 dudit article, nempêche donc pas en principe ces autorités de soulever une objection à lencontre dun transfert déterminé, au motif quil concerne en réalité des déchets destinés à être éliminés.

24 Toutefois, une telle objection nest conforme aux dispositions de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement quà la condition de mettre en oeuvre des critères de distinction entre lélimination et la valorisation des déchets qui soient conformes aux critères fixés par les dispositions de la directive auxquelles larticle 2, sous i) et k), du règlement renvoie pour définir ces notions.

25 Par les décisions litigieuses, les autorités luxembourgeoises ont requalifié doffice les transferts notifiés en transferts de déchets destinés à être éliminés et elles se sont opposées à leur réalisation. Ces décisions doivent être regardées comme ayant entendu soulever lobjection tirée du caractère erroné de la qualification mentionnée dans les notifications des transferts en cause.

26 Dès lors, en vue de déterminer si le grand-duché de Luxembourg a, par les décisions litigieuses, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement, il convient dexaminer si lobjection soulevée par ces décisions est conforme à la distinction entre opérations délimination et opérations de valorisation établie par la directive dans ses annexes II A et II B.

27 La Commission soutient que les transferts auxquels se sont opposées les décisions litigieuses concernaient des déchets destinés à être utilisés comme un moyen de produire de lénergie, une telle utilisation relevant de lopération de valorisation visée au point R 1 de lannexe II B de la directive.

28 Selon la Commission, il y a lieu de considérer que les déchets sont utilisés comme un moyen de produire de lénergie lorsque lopération produit un surplus dénergie et quune proportion substantielle de lénergie contenue dans les déchets incinérés est récupérée en vue dêtre utilisée.

29 Le gouvernement luxembourgeois fait valoir que lincinération des déchets en cause, avec récupération dénergie, dans lincinérateur de la Communauté urbaine de Strasbourg ne constituait pas une opération de valorisation relevant du point R 1 de lannexe II B de la directive. En effet, seules seraient visées par cette disposition les opérations qui non seulement permettent de produire et dutiliser un surplus dénergie, mais encore, eu égard à la finalité de linstallation de traitement des déchets, ont pour objectif dutiliser les déchets comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie. Selon le gouvernement luxembourgeois, cette conclusion résulte de lemploi des termes «utilisation principale» à ladite disposition.

30 Dès lors, le gouvernement luxembourgeois soutient que cest à juste titre que les décisions litigieuses ont considéré que les transferts de déchets en cause portaient sur des déchets destinés en réalité à faire lobjet de lopération délimination visée au point D 10 de lannexe II A de la directive.

31 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes du point R 1 de lannexe II B de la directive, constitue une opération de valorisation des déchets leur «[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie».

32 Il y a lieu dinterpréter ladite disposition en ce sens quelle vise la combustion de déchets ménagers dès lors que, premièrement, lopération en cause a pour objectif principal de permettre lemploi des déchets comme moyen de produire de lénergie. Le terme «utilisation» employé par le point R 1 de lannexe II B de la directive implique en effet que la finalité essentielle de lopération visée par cette disposition est de permettre aux déchets de remplir une fonction utile, à savoir la production dénergie.

33 Deuxièmement, la combustion de déchets ménagers relève de lopération visée au point R 1 de lannexe II B de la directive lorsque les conditions dans lesquelles cette opération doit être réalisée permettent de considérer quelle est effectivement un «moyen de produire de lénergie». Ceci suppose, dune part, que lénergie générée par la combustion des déchets et récupérée soit supérieure à celle consommée lors du processus de combustion et, dautre part, quune partie du surplus dénergie dégagé lors de cette combustion soit effectivement utilisée, que ce soit immédiatement, sous la forme de la chaleur produite par lincinération, ou après transformation, sous la forme délectricité.

34 Troisièmement, il découle du terme «principale» employé par le point R 1 de lannexe II B de la directive que les déchets doivent être utilisés principalement comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie, ce qui implique que la majeure partie des déchets doit être consumée lors de lopération et que la majeure partie de lénergie dégagée doit être récupérée et utilisée.

35 Une telle interprétation est conforme à la notion même de valorisation qui résulte de la directive.

36 En effet, il découle de larticle 3, paragraphe 1, sous b), de la directive, ainsi que du quatrième considérant de celle-ci, que la caractéristique essentielle dune opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à lusage dautres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles (arrêt ASA, précité, point 69).

37 La combustion de déchets constitue donc une opération de valorisation lorsque son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en tant que moyen de produire de lénergie, en se substituant à lusage dune source dénergie primaire qui aurait dû être utilisée pour remplir cette fonction.

38 À la lumière de ces critères, il convient de constater en lespèce que la Commission na pas établi que lobjection soulevée par les décisions litigieuses nest pas conforme à la distinction entre opérations délimination et opérations de valorisation établie par la directive dans ses annexes II A et II B.

39 En effet, les autorités compétentes luxembourgeoises ont refusé dans les décisions litigieuses de considérer comme une valorisation le transfert des déchets en cause vers un incinérateur situé en France, au motif que la finalité primaire de cette installation était le traitement thermique en vue de la minéralisation des déchets.

40 Lobjection ainsi opposée par ces autorités repose donc sur la considération selon laquelle lobjectif principal de lopération en cause est lélimination des déchets, considération qui constitue un motif approprié pour sopposer à ce que le transfert de déchets vers cette installation soit qualifié dopération de valorisation.

41 En effet, le transfert de déchets en vue de leur incinération dans une installation de traitement conçue en vue de lélimination des déchets ne peut être considéré comme ayant pour objectif principal la valorisation des déchets, même si, lors de lincinération de ceux-ci, il est procédé à la récupération de tout ou partie de la chaleur produite par la combustion.

42 Certes, une telle récupération dénergie est conforme à lobjectif poursuivi par la directive de préserver les ressources naturelles.

43 Toutefois, lorsque la récupération de la chaleur produite par la combustion ne constitue quun effet secondaire dune opération dont la finalité principale est lélimination des déchets, elle ne saurait remettre en cause la qualification de cette opération comme opération délimination.

44 Or, la Commission na apporté dans le cadre de son recours aucun élément de nature à démontrer que, contrairement à ce que les autorités compétentes luxembourgeoises ont considéré dans les décisions litigieuses, lopération en cause avait pour objectif principal la valorisation des déchets. Elle na fourni aucun indice en ce sens, tel que le fait que les déchets en cause auraient été destinés à une installation qui, faute dêtre approvisionnée en déchets, aurait dû poursuivre son activité en utilisant une source dénergie primaire ou que ces déchets auraient dû être livrés à linstallation de traitement contre un paiement de la part de lexploitant de cette installation au profit du producteur ou du détenteur des déchets.

45 La Commission a seulement fait valoir à cet égard que les transferts concernaient des déchets destinés à être utilisés comme moyen de produire de lénergie et que la finalité de linstallation de traitement vers laquelle ces déchets devaient être transférés ne constituait pas un critère pertinent aux fins de qualifier une opération de transfert de déchets.

46 Il sensuit que le recours de la Commission nest pas fondé et doit, dès lors, être rejeté.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

47 Aux termes de larticle 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, sil est conclu en ce sens. Le grand-duché de Luxembourg ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément à larticle 69, paragraphe 4, premier alinéa, de ce règlement, la république dAutriche, qui est intervenue au litige, supporte ses propres dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR (cinquième chambre)

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.

3) La république dAutriche supporte ses propres dépens.