CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme JULIANE Kokott

présentées le 26 avril 2007 ( )

Affaire C‑186/06

Commission des Communautés européennes

contre

Royaume d’Espagne





«Directive 79/409/CEE – Conservation des oiseaux sauvages – Zone irrigable du Canal Segarra-Garrigues (Lérida)»

I – Introduction

1. La présente affaire porte sur l’application de l’article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( ) (ci-après la «directive ‘oiseaux’»), à des plans visant à irriguer un territoire que caractérisent jusqu’à présent ses habitats steppiques et les espèces d’oiseaux rares vivant spécialement dans ces habitats. Comme, à l’époque des faits, ce territoire zone n’avait pas encore été classé en zone de protection spéciale pour oiseaux des steppes, c’est la première fois, depuis l’adoption de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ( ) (ci-après la «directive ‘habitats’»), que trouve à s’appliquer le régime de conservation des zones de protection, dites «de fait», pour les oiseaux. Les zones de protection de fait des oiseaux sont des zones qui auraient dû être classées en zones de protection spéciales (ci-après «ZPS») au sens de l’article 4 de la directive «oiseaux», mais qui ne l’ont pas encore été ( ). Outre toute une série de questions de fait, il convient avant tout de préciser si, et dans quelle mesure, des mesures compensatoires peuvent justifier les atteintes portées à ce régime de protection.

II – Le cadre juridique

2. Selon son article 1er, la directive «oiseaux» a pour objet la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage en Europe. L’article 2 fixe, à cet égard, l’obligation fondamentale des États membres:

«Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.»

3. L’article 3 mentionne des moyens auxquels les États membres doivent recourir à cette fin, notamment la création de zones de protection et l’entretien des habitats.

4. L’article 4 comporte des dispositions quant aux territoires que les États membres sont tenus de classer en ZPS pour certains oiseaux nécessitant une protection particulière. La protection de ces zones y était aussi initialement réglementée au paragraphe 4, première phrase:

«1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.

À cet égard, il est tenu compte:

a) des espèces menacées de disparition;

b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en [ZPS] les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.

[…]

4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. […]»

5. Aux termes de l’article 7 de la directive «habitats», les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de ladite directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» à partir de la date de mise en application de la directive «habitats», c’est-à-dire à compter de juin 1994 ( ), ou de la date à laquelle la zone concernée a été classée en ZPS ou reconnue comme telle par un État membre en vertu de la directive «oiseaux».

III – Les faits, la procédure précontentieuse et les conclusions

6. La province catalane de Lérida compte de nombreux habitats steppiques offrant de bonnes conditions de vie aux oiseaux qui en dépendent. Il s’agit notamment, dans la présente affaire, de l’aigle de Bonelli (Hieraetus fasciatus), de l’outarde canepetière (Tetrax tetrax), de l’alouette calandre (Melanocorypha calandra), du sirli de Dupont (Chersophilus duponti), du rollier d’Europe (Coracias garrulus) et de l’alouette calandrelle (Calandrella brachydactyla).

7. Aussi la liste des zones importantes en Espagne sur le plan ornithologique, que la Sociedad Española de Ornitología (société espagnole d’ornithologie) a publiée en 1998 ( ), y fait-elle mention de deux zones particulièrement appropriées à la conservation de ces espèces d’oiseaux, à savoir l’IBA 142 «Secanos de Lérida», d’une superficie de 62 500 ha et l’IBA 144 «Cogul-Alfes», d’une superficie de 18 000 ha [IBA étant le sigle de «Important Bird Area» (zone importante pour la conservation des oiseaux) ou de «Important Bird Areas» (zones importantes pour la conservation des oiseaux)].

8. En 1988, le Royaume d’Espagne a désigné une ZPS au sens de l’article 4, paragraphe 1, de la directive «oiseaux», à savoir la ZPS «Mas de Melons», d’une superficie de 1 652 ha (6 418 ha aujourd’hui, après extension). L’aire couvrant ces deux IBA ne comportait sinon, initialement, aucune ZPS.

9. En 2001, la Commission des Communautés européennes a, par voie de plainte, été informée d’un projet tendant à assurer, dans cette aire, l’irrigation d’environ 110 000 ha de terres agricoles. Il vise à permettre une irrigation supplémentaire de 1 500, 3 500 ou 6 500 mc par ha. Ce projet nécessite divers travaux. Par la loi 42/1994, du 30 septembre 1994 ( ), le Royaume d’Espagne a déclaré ce projet d’intérêt général (national).

10. Le 26 septembre 2002, les autorités compétentes de la région ont adopté une déclaration d’impact environnemental de ce projet. Les premiers travaux ont commencé la même année. L’exécution de toutes les mesures nécessaires est prévue pour durer environ 10 ans. L’irrigation elle-même n’a pas encore commencé.

11. Estimant, après avoir reçu de nouvelles informations du Royaume d’Espagne et du plaignant, que le projet avait pour effet de violer la directive «oiseaux», la Commission a, par lettre du 1er avril 2004, conformément à l’article 226 CE, mis en demeure le Royaume d’Espagne de présenter ses observations. Malgré la réponse du Royaume d’Espagne, la Commission a maintenu sa position et émis, le 14 décembre 2004, un avis motivé, qui est parvenu à la représentation permanente du Royaume d’Espagne le 22 décembre 2004. La Commission y a fixé un dernier délai de deux mois, soit jusqu’au 22 février 2005, pour satisfaire aux obligations de la directive «oiseaux».

12. Dans sa réponse, parvenue à la Commission le 7 mars 2005, le Royaume d’Espagne a précisé que de nouvelles ZPS, présentant une superficie supplémentaire de 20 475 ha, avaient été désignées dès 2003 dans l’aire en cause. Il s’agit vraisemblablement des zones de «Anglesola-Vilagrassa» (857 ha), «Bellmunt-Almenara» (3 466 ha), «Plans de Sió» (5 298 ha aujourd’hui, après extension), «Granyena» (6 646 ha), «Valls del Sió-Llobregós» (27 791 ha, mais dont il est probable qu’elle n’est que partiellement située dans l’aire du projet) et «Secans de la Noguera» (probablement en dehors de l’aire du projet), dans l’IBA 142, ainsi que de «Secans del Segrià i Utxesa», qui correspond peut-être pour partie à des portions de territoire de l’IBA 144.

13. Nonobstant la réponse du Royaume d’Espagne, la Commission a formé le présent recours le 11 avril 2006 et demande à la Cour de:

– constater que, en ce qui concerne le projet de mise en irrigation de la zone irrigable du canal Segarra-Garrigues, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 à 4, paragraphes 1 et 4, de la directive «oiseaux», et

– condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.

14. Le Royaume d’Espagne demande à la Cour de:

– rejeter le recours, et

– condamner l’institution requérante aux dépens.

15. Au cours de la procédure juridictionnelle, le 5 septembre 2006, la Catalogne a classé en ZPS de nouvelles aires à l’intérieur des deux IBA 142 et 144. Outre l’extension de ZPS existantes, il convient de citer la ZPS «Secans de Belianes-Preixana» (1 925 ha) à l’intérieur de l’IBA 142. Au total, ce sont désormais 38 150 ha qui ont été désignés dans l’aire du projet.

IV – Appréciation juridique

A – Sur la recevabilité du recours

16. Le Royaume d’Espagne fait d’abord valoir que, dans son avis motivé et sa requête, la Commission a élargi l’objet de la procédure, puisque, dans la lettre de mise en demeure, le Royaume d’Espagne n’avait été invité à présenter des observations qu’au sujet d’une violation de l’article 4, paragraphes 1 et 4, de la directive «oiseaux», et non à propos d’une violation des articles 2 et 3. La Commission ne prend pas expressément position sur cet argument.

17. L’objection du Royaume d’Espagne est pertinente. L’objet d’un recours intenté en application de l’article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition ( ). C’est là, notamment, la fonction de l’invitation à présenter des observations, qui indique à l’État membre les éléments nécessaires à la préparation de sa défense ( ), tout en lui permettant également de se mettre en règle avant que la Cour ne soit saisie ( ). Par conséquent, l’avis motivé et le recours de la Commission doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse ( ). Ainsi la Commission doit-elle déjà faire valoir ses griefs de façon générale dans sa lettre de mise en demeure ( ).

18. Ainsi que l’expose le Royaume d’Espagne, l’invitation à présenter des observations ne mentionne dans son dispositif, comme dispositions violées, que l’article 4, paragraphes 1 et 4, de la directive «oiseaux». La Commission n’a pas évoqué l’article 2 de cette directive. Elle reprend certes brièvement l’article 3 de la même directive ( ), mais sans indiquer aucunement dans quelle mesure cette disposition aurait été violée. Les griefs tirés du manquement aux articles 2 et 3 de la directive «oiseaux» n’ont ainsi même pas été soulevés de façon générale dans la lettre de mise en demeure. L’avis motivé et le recours comportent à cet égard une extension illicite de l’objet de la procédure.

19. Le recours est donc irrecevable en tant que la Commission fait grief de la violation des articles 2 et 3 de la directive «oiseaux».

B – Sur le bien-fondé du recours

1. Les bases juridiques du recours

20. Dans la mesure où le recours est recevable, la Commission fait grief au Royaume d’Espagne d’avoir enfreint l’article 4, paragraphes 1 et 4, de la directive «oiseaux» en ce qui concerne le projet d’irrigation de la zone irrigable du canal Segarra-Garrigues.

21. En vertu de l’article 4, paragraphe 1, première phrase, de la directive «oiseaux», les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. Les États membres classent notamment en ZPS, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, quatrième phrase de la même directive, les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces. Cet aspect particulier a constitué jusqu’à présent pour la jurisprudence le domaine d’application majeur de l’article 4, paragraphe 1, de la directive «oiseaux».

22. Les parties s’accordent, toutefois, sur le fait que la présente procédure a pour objet non pas la désignation de certaines ZPS ( ), mais la détérioration d’aires qui auraient dû être classées en ZPS. Il s’agit donc de savoir si, indépendamment de la désignation, le Royaume d’Espagne a pris des mesures de conservation spéciale suffisantes au sens de l’article 4, paragraphe 1, première phrase, de la directive «oiseaux».

23. S’agissant des ZPS, c’est là le domaine d’application typique de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux», qui concrétise l’article 4, paragraphe 1, première phrase de la même directive. Aux termes de cette première disposition, «les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs [dudit] article». La concrétisation de l’article 4, paragraphe 1, première phrase, de la directive «oiseaux» par l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la même directive n’exclut cependant pas que les deux dispositions soient simultanément violées ( ). Il convient au contraire de conclure d’un manquement à l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» que l’article 4, paragraphe 1, première phrase, de la même directive a lui‑même été violé.

24. L’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» s’appliquait originellement aux ZPS désignées. L’arrêt rendu au sujet des marais de Santoña a étendu son application aux zones de protection de fait des oiseaux ( ). En vertu de l’article 7 de la directive «habitats», les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de ladite directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux». Cette règle s’est appliquée à compter de la date de la mise en application de la directive «habitats», c’est-à-dire à partir de juin 1994, ou de la date à laquelle un État membre a classé l’aire concernée en ZPS ou l’a reconnue comme telle en vertu de la directive «oiseaux». Dans son arrêt du 7 décembre 2000, Commission/France, précité, la Cour a précisé à cet égard que les zones de protection de fait des oiseaux continuaient de relever du régime de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» ( ).

25. Comme l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive «habitats» est désormais applicable aux ZPS désignées, le manquement dont fait état la Commission porte exclusivement sur des zones de protection de fait des oiseaux. Il incombe à la Commission de prouver que le projet d’irrigation dégrade ces sites dans leur fonction d’habitat pour oiseaux protégés.

2. L’acte faisant l’objet du recours

26. La Commission ne fait pas grief de dommages déjà survenus, mais estime que la violation est justifiée en tant que le Royaume d’Espagne a prévu et mis en œuvre les formalités aboutissant à l’autorisation du projet. Elle mentionne à cet égard deux actes juridiques, à savoir la déclaration d’intérêt général opérée par la loi 42/1994 et la déclaration d’impact environnemental de 2002. Aussi convient-il, dans un premier temps, de vérifier si de tels actes sont bien de nature à violer l’article 4, paragraphes 1 et 4, première phrase, de la directive «oiseaux».

27. Pour l’avocat général Van Gerven, il était clair que des projets n’ayant reçu aucune mise en œuvre ne pouvaient, à la différence des projets réalisés, violer l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» ( ). On pourrait en conclure qu’un dommage effectif fait seul naître la violation. L’incertitude quant à la détérioration d’une zone qui pèse encore avant la réalisation d’un projet plaide en faveur de cette thèse. Ainsi l’avocat général a-t-il souligné à ce propos que certains des projets ayant suscité des griefs avaient été depuis abandonnés.

28. De fait, les affaires relatives à l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» ont toujours concerné des projets qui étaient au moins en grande partie, voire intégralement, réalisés et qui exerçaient donc déjà des incidences sur les zones en question ( ).

29. L’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» ne serait toutefois guère de nature, en pratique, à protéger efficacement des zones si une infraction n’était constatable qu’en cas de dommages réels, et non en présence d’actes étatiques qui sont la condition juridique du préjudice, voire le favorisent.

30. C’est pourquoi la Cour n’a jamais subordonné son examen à la survenance de dommages ( ). Le président de la Cour a au contraire refusé d’adopter des mesures provisoires à l’encontre des travaux d’endiguement dans la Leybucht allemande aux motifs que la Commission n’avait formé la demande que deux ans après la délivrance de l’autorisation et que le projet était déjà en grande partie réalisé ( ). Il en résulte a contrario que, dans l’intérêt d’une protection juridictionnelle effective, des décisions administratives suffisent à violer l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» et peuvent faire l’objet d’une procédure en manquement, y compris d’une demande de mesures provisoires.

31. En l’espèce, tant la loi 42/1994 que la déclaration d’impact environnemental sont en principe de nature à favoriser une détérioration des sites concernés, puisqu’elles contribuent à la réalisation du projet litigieux.

32. Toutefois, la seule chose que l’on sache de la loi 42/1994 est qu’elle atteste l’intérêt général à l’irrigation. Il ne ressort, cependant, pas du dossier qu’elle aurait également établi la primauté de cet intérêt sur ceux de la protection des oiseaux. L’existence de cette loi ne suffit donc pas à conclure que les mesures de conservation relatives aux sites concernés ne satisfont pas aux exigences de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux».

33. La déclaration d’impact environnemental repose en revanche sur une prise en compte des exigences environnementales pertinentes, et notamment des intérêts des espèces d’oiseaux devant faire l’objet de mesures de conservation. Selon cette déclaration, la protection des oiseaux ne fait pas obstacle à la mise en œuvre du projet, tel qu’il y est défini.

34. Ainsi convient-il d’examiner si cette déclaration a respecté l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux». Il y a violation si celle-ci conduit, en l’absence de justification suffisante, à détériorer des zones de protection de fait des oiseaux.

3. L’existence de zones de protection de fait des oiseaux

35. Les parties s’accordent sur le fait qu’un nombre insuffisant de territoires avaient été classés en ZPS à la date de la déclaration d’impact environnemental. C’est ce qui ressort très clairement de cette déclaration, puisque les autorités compétentes sont chargées d’identifier et de désigner de nouveaux territoires ( ).

36. Il est incontestable que cette remarque se vérifie pour au moins 36 688 ha, c’est-à-dire la différence entre les 38 150 ha qui ont été depuis désignés à l’intérieur de l’aire du projet et les 1 462 ha classés initialement.

37. Le raisonnement de la Commission pourrait néanmoins également s’analyser en ce sens qu’elle estime qu’il existe encore d’autres sites soumis à une obligation de désignation. Elle se réfère en effet aux superficies des deux IBA concernées, qui s’étendent ensemble sur 80 000 ha.

38. La référence à la liste des IBA ne suffit cependant pas à constater l’obligation de désigner de nouveaux territoires à l’intérieur de l’aire du projet. La Cour a déjà jugé, à propos d’une liste française analogue, que le seul fait que le site en cause avait été inclus dans l’inventaire des IBA ne prouvait pas qu’il devait être classé en ZPS ( ). Les inscriptions figurant dans la liste des IBA ne constituent qu’un indice réfutable de la nécessité de classer ces sites.

39. En l’espèce, les cartes de répartition des espèces d’oiseaux les plus importantes, que la Commission a elle-même produites, plaident à l’encontre de la thèse selon laquelle les zones IBA devraient être intégralement désignées. Ces cartes ne démontrent pas que ces espèces utilisent chaque portion du territoire couvert pas ces deux IBA. La Commission n’a pas indiqué dans quelle mesure il y avait lieu, selon ces cartes de répartition, de désigner de nouveaux sites à l’intérieur de l’aire du projet.

40. En outre, la description des deux IBA permet de conclure qu’elles ne se situent pas entièrement à l’intérieur de l’aire du projet, mais qu’elles incluent également des espaces qui sont en dehors. La Commission ne précise toutefois pas davantage de quels espaces il s’agit.

41. Aux fins de la présente procédure, on considérera donc, avec le Royaume d’Espagne, que, lors de la déclaration d’impact environnemental, il existait des zones de protection de fait des oiseaux d’une superficie de 36 688 ha à l’intérieur de l’aire du projet.

4. La détérioration

42. À l’étape suivante, il convient de vérifier si, lors de la déclaration d’impact environnemental, le Royaume d’Espagne a, pour ces zones de protection de fait des oiseaux, assuré la conservation qu’impose l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux». Cette disposition exige que soient prises les mesures appropriées pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article.

43. L’irrigation d’habitats steppiques et une intensification concomitante de l’agriculture modifient les caractéristiques de ces habitats. Il est permis de penser que les surfaces irriguées sont moins bien appropriées aux espèces vivant spécialement dans les habitats steppiques. L’irrigation aurait donc pour effet de détériorer les zones de protection de fait des oiseaux.

44. Le Royaume d’Espagne objecte certes que ce cas est purement hypothétique, tout en soulignant que les éventuelles détériorations sont contrebalancées par des mesures de limitation des dommages et de compensation. Cette argumentation est toutefois en contradiction avec la déclaration d’impact environnemental. Comme le reconnaît expressément le Royaume d’Espagne ( ), les autorités compétentes parviennent à la conclusion que, malgré les mesures préventives, correctrices et compensatoires, les incidences ont un carácter severo («caractère sévère») ( ).

45. D’ailleurs, s’il est vrai que des mesures de réduction des dommages peuvent limiter voire exclure une détérioration, il n’en va toutefois pas ainsi, par définition, des mesures de compensation. Elles supposent, en effet, un dommage que d’autres mesures sont supposées venir réparer.

46. Dans la présente affaire, la seule mesure de réduction du dommage qui soit en principe envisageable consiste à exclure de l’irrigation supplémentaire les sites à désigner. Or la déclaration d’impact environnemental ne prévoit à cette fin que 18 000 ha ( ). La ZPS «Mas de Melon», autrefois désignée, semble être entièrement incluse dans cet espace. Ce sont donc au moins 20 000 ha de zones de protection de fait des oiseaux, soit plus de la moitié, qui doivent faire l’objet d’une irrigation supplémentaire.

47. Compte tenu de l’importance de cette superficie, force est de conclure que cette détérioration a un effet significatif eu égard aux objectifs de cet article. Le fait que, selon la déclaration d’impact environnemental, et compte tenu des mesures compensatoires, aucune des espèces en cause ne disparaisse ne s’oppose pas à cette conclusion. Une diminution du nombre d’exemplaires est en soi déjà significative.

48. Il y a donc lieu de constater que, par la déclaration d’impact environnemental, les autorités compétentes ont consenti à la détérioration des zones de protection de fait des oiseaux. Aussi les mesures nécessaires pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux n’ont-elles pas été prises.

5. La justification

49. Le Royaume d’Espagne invoque néanmoins différents aspects pour justifier les détériorations.

50. Selon la Cour, une dérogation à l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» ne peut être justifiée que par des raisons exceptionnelles correspondant à un intérêt général supérieur à celui auquel répond l’objectif écologique visé par ladite directive ( ). Cela suppose, en particulier, qu’il n’existe d’autre solution que la détérioration, c’est-à-dire que cette dernière ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi ( ).

51. Le projet d’irrigation est en l’espèce réalisé pour des raisons économiques. Or, selon une jurisprudence constante, les exigences économiques ne peuvent justifier une détérioration des zones de protection de fait des oiseaux ( ). La question se pose toutefois de savoir si les mesures compensatoires et les avantages écologiques avancés par le Royaume d’Espagne peuvent constituer une justification.

52. Dans son arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne, précité, la Cour a admis que les compensations écologiques peuvent justifier qu’une zone protégée fasse l’objet d’une détérioration pour des raisons économiques ( ). Cet arrêt pourrait être interprété en ce sens que les mesures de compensation peuvent en principe justifier des atteintes aux zones protégées.

53. Une certaine réserve s’impose, néanmoins, lorsqu’il s’agit de justifier des atteintes par des mesures compensatoires, puisque leur succès n’est guère garanti d’avance. Il dépend de processus naturels dont il est rare qu’ils soient parfaitement compris et prévisibles. Les mesures compensatoires font donc courir le risque d’un appauvrissement de fait du patrimoine naturel européen existant, alors que la création de nouvelles valeurs ne constitue d’abord qu’un simple espoir. La compensation devrait donc constituer la raison ultime, lorsque l’atteinte correspond à une nécessité impérieuse ( ).

54. Une analyse plus fine de l’arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne, précité, montre d’ailleurs qu’il s’agissait d’une situation particulière que l’on ne saurait aveuglément transposer à d’autres cas de figure. Cette affaire portait sur la construction et le déplacement de digues en mer du Nord. Ces travaux entraînaient la disparition de prés salés et d’estrans, habitats importants pour la conservation de différentes espèces d’oiseaux. Cette détérioration était néanmoins justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, à savoir le risque d’inondations et la protection des côtes ( ).

55. La Cour n’a envisagé les compensations écologiques que parce que, tel qu’il était défini, le projet tenait compte d’intérêts économiques, qui, seuls, ne sont pas de nature à constituer une justification ( ). En l’absence de cette prise en compte, le projet aurait certes plus faiblement affecté les intérêts de la protection des oiseaux, mais aurait causé de graves perturbations économiques. La détérioration de la zone de protection des oiseaux avait donc pour but non pas d’ouvrir de nouvelles possibilités économiques, mais d’empêcher une atteinte à des positions existantes.

56. L’avocat général Van Gerven a estimé, dans cette situation, qu’on pouvait tenir compte des intérêts économiques lors de la mise au point d’un projet rendu nécessaire par un intérêt supérieur aux intérêts écologiques, à condition que le préjudice additionnel qui résulte pour l’environnement de la prise en compte des intérêts économiques ne soit pas disproportionné par rapport au désavantage considérable qui résulterait, pour ces intérêts, s’ils n’étaient pas pris en compte ( ). Autrement dit, certains des aspects d’un projet d’ensemble qui répond à des motifs exceptionnels peuvent être justifiés par des raisons économiques lorsque celles-ci priment la détérioration de l’environnement et que cette dernière est compensée. Cette thèse nous paraît également fonder l’arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne, précité.

57. C’est ce que confirment également les arrêts postérieurs promulgués par la Cour dans ce domaine où celle-ci a souligné que le régime de protection prévu à l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» est plus rigoureux que celui prévu à l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive «habitats» ( ), car il existe moins de possibilités de justifier une atteinte en vertu de la directive «oiseaux» ( ).

58. Cette appréciation serait inopérante si les atteintes portées à des zones de protection de fait des oiseaux pouvaient toujours être justifiées par des mesures compensatoires, sans conditions supplémentaires. L’article 6, paragraphe 4, de la directive «habitats» exige, en effet, non pas uniquement la simple compensation, mais, en outre, des raisons impératives d’intérêt public et l’absence d’alternatives.

59. La thèse de l’avocat général Van Gerven, que, à cet égard, nous soutenons ici, correspond donc tout à fait à la jurisprudence de la Cour. En ce sens, une compensation ne suffit pas non plus, dans le cadre de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux», à constituer une justification. Il faut de surcroît que des raisons exceptionnelles justifient en principe l’ensemble du projet. Ce n’est qu’alors que la compensation peut éventuellement permettre de porter, aux intérêts touchant à la protection des oiseaux, les atteintes nécessaires pour limiter les perturbations que cause le projet global aux positions économiques existantes. Dans cette interprétation, il est plus facile de justifier un projet en vertu de l’article 6, paragraphe 4, de la directive «habitats» que dans le cadre de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux».

60. Il est, toutefois, inutile en l’espèce que la Cour précise dans les détails les conditions et la portée de cette exception très limitée à la conservation des zones qu’impose l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux». La situation est en effet totalement différente que dans l’arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne, précité. On ne discerne pas de raisons exceptionnelles motivant le projet d’irrigation. Aussi une justification par des mesures compensatoires n’est-elle pas possible.

61. Il serait d’ailleurs douteux que les mesures compensatoires prévues puissent véritablement contrebalancer le risque que ne disparaissent des habitats steppiques. L’utilisation de champs irrigués par l’outarde canepetière, qu’invoque notamment le Royaume d’Espagne, ne paraît en tout état de cause guère appropriée à compenser les détériorations. On rappellera au contraire de nouveau que, malgré toutes les mesures prévues, le projet exerce une incidence grave selon la déclaration d’impact environnemental.

62. Le Royaume d’Espagne souligne encore que l’irrigation garantit la poursuite de l’exploitation agricole des terres. Celle-ci s’imposerait, car, en son absence, les sites perdraient leur aptitude particulière pour la protection des oiseaux.

63. Il est en effet bien possible, voire très probable, que l’activité agricole actuelle doive être poursuivie pour préserver les conditions favorables à la conservation des oiseaux. Le Royaume d’Espagne serait alors tenu d’y veiller en vertu de l’article 4 de la directive «oiseaux» ( ).

64. Il n’apparaît, toutefois, pas que le projet d’irrigation soit seul à garantir la poursuite de l’activité agricole. Le projet entraînerait même une modification de cette activité, qui, du fait du supplément d’irrigation et de l’intensification de l’agriculture, réduirait l’aptitude des sites concernés à la protection des oiseaux. Aussi faudrait-il d’autres mesures, des subventions par exemple, pour garantir le maintien de l’activité agricole exercée jusqu’à présent ( ).

65. On ne discerne donc pas de justification à la détérioration.

6. L’élimination du manquement

66. Enfin, à la date pertinente, c’est-à-dire au 22 février 2005, l’expiration du délai fixé par la Commission dans l’avis motivé, le Royaume d’Espagne n’avait pas cessé l’infraction à l’article 4 de la directive «oiseaux».

67. Le Royaume d’Espagne avait certes, à cette date, désigné de nouvelles ZPS à l’intérieur de l’aire du projet. Cependant, et tout à fait indépendamment de ce que d’autres sites ont été classés postérieurement à l’expiration du délai, la désignation de ZPS ne suffit pas à mettre fin à l’infraction. Comme l’ont à plusieurs reprises souligné les parties, la présente affaire porte non pas sur l’obligation de désigner des zones, mais sur le point de savoir si des zones de protection de fait pour les oiseaux ont été détériorées par suite de la déclaration d’impact environnemental.

68. Une cessation de l’infraction aurait donc exigé l’abandon du projet, tout au moins pour les zones de protection de fait des oiseaux, ou, à titre de solution alternative, la désignation de ces zones et la mise en œuvre de la procédure imposée en vertu des dispositions combinées des articles 7 et 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats». Ni l’un ni l’autre n’ont été faits en l’espèce. Aussi le Royaume d’Espagne n’avait-il pas cessé l’infraction à la date pertinente.

69. En résumé, on constatera donc que, par la déclaration d’impact environnemental du projet d’irrigation de la zone irrigable du canal Segarra‑Garrigues, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 4, de la directive «oiseaux».

V – Sur les dépens

70. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Si le recours est certes partiellement irrecevable, la Commission n’en a pas moins fait valoir avec succès ses griefs à l’encontre du projet litigieux. Aussi y a-t-il lieu de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.

VI – Conclusion

71. Nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit:

1) Par la déclaration d’impact environnemental du projet d’irrigation de la zone irrigable du canal Segarra-Garrigues, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 4, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.