CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÀMASO Ruiz-Jarabo Colomer

présentées le 28 avril 2005 ( )

Affaires jointes C-346/03 et C-529/03

Giuseppe Atzeni, Francesco Atzori, Giuseppe Ignazio Boi

et

Marco Scalas et Renato Lilliu

contre

Regione autonoma della Sardegna

[demandes de décision préjudicielle formées par le Tribunale ordinario di Cagliari (Italie)]

«Aides accordées par les États – Décision déclarant illégales et incompatibles les aides accordées par la Région autonome de Sardaigne à des entreprises agricoles – Recevabilité des questions préjudicielles – Application à l’agriculture des règles de compétence – Principe de confiance légitime – Vices de procédure – Motivation – Compatibilité des aides»









Table des matières





I – Introduction

II – Le cadre juridique communautaire

A – Le régime général des aides d’État

B – Les aides d’État dans l’agriculture

III – Les faits des litiges au principal

A – L’octroi d’aides par le gouvernement régional de Sardaigne

1. La loi régionale n° 44/1988

2. L’application de la loi régionale n° 44/1988

a) La décision du 30 décembre 1988

b) La décision du 27 juin 1990

c) La décision du 20 novembre 1990

d) La décision du 26 juin 1992

3. La loi régionale n° 17/1992

B – La procédure suivie par la Commission

C – La décision 97/612

1. Motivation

2. Dispositif

D – La récupération des aides

E – Les litiges devant le Tribunale ordinario de Cagliari

IV – Les recours en annulation

V – Les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

VI – La recevabilité des questions préjudicielles

A – Remarques liminaires

B – Considérations générales

C – Le recours en annulation et la question préjudicielle de validité

1. Le recours en annulation

a) Configuration ordinaire

b) La qualité pour agir des particuliers

i) Les actes attaquables

ii) L’intérêt direct et individuel

2. La question préjudicielle de validité

3. Le rapport entre le recours en annulation et la question préjudicielle de validité

a) Complémentarité

b) Coexistence

D – Le contenu de la décision et les possibilités de l’attaquer

1. Le contenu

2. Les possibilités d’attaquer la décision

VII – Examen de la validité de la décision

A – La base juridique

1. Les relations entre la politique agricole et celle de la concurrence

a) Introduction

b) L’application à l’agriculture des règles sur les aides d’État

c) Le droit dérivé

2. La base juridique de la décision

a) Le régime d’aides prévu par la loi régionale n° 44/1988

b) Les aides accordées par les décisions de la Giunta regionale

i) Cultures sous serre

ii) Les entreprises forestières

iii) Les cuniculiculteurs

iv) Les entreprises agricoles endettées

c) Réflexion finale

B – La violation du principe de confiance légitime

1. Nature du principe

2. La confiance légitime dans le domaine des aides d’État

3. Application à la présente espèce

a) L’illégalité

b) L’incompatibilité

i) L’enquête préalable

ii) La procédure formelle

c) Appréciation générale

C – Autres vices

1. Les irrégularités de procédure

2. La motivation

3. La compatibilité des aides

a) L’article 87, paragraphe 2, sous b), CE

b) L’article 87, paragraphe 3, sous a) et c)

VIII – Les conséquences de la validité

IX – Conclusion

I – Introduction

1. Deux juges instructeurs de la sezione civile du Tribunale ordinario di Cagliari (Italie) ont saisi la Cour de justice pour l’interroger sur la validité de la décision 97/612/CE, du 16 avril 1997 ( ) (ci-après la «décision»), par laquelle la Commission, en vertu des dispositions de l’article 87, paragraphe 1, CE, a déclaré illégales et incompatibles avec le marché commun les aides que le gouvernement de Sardaigne avait octroyées dans le secteur agricole sur le fondement de la loi régionale n° 44/1988.

2. Sans préjudice des différents motifs avancés au sujet de l’illégalité de cette décision, la Cour doit se prononcer sur trois aspects fondamentaux: la recevabilité des questions préjudicielles, l’utilisation dans l’agriculture des dispositions relatives à la concurrence, qui revêtent dans le traité CE un caractère général, et la prise en compte du principe de confiance légitime comme motif de nullité.

3. En premier lieu, les présentes affaires soulèvent la question de la particularité du lien existant entre le recours en annulation et le recours préjudiciel, question qui, pour partie, renvoie à la controverse sur l’accès des particuliers à la justice communautaire, puisque l’acte dont la validité est mise en doute par les juges italiens a été attaqué devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes.

4. En deuxième lieu, il est fait référence à la base juridique de la décision adoptée, qui constitue le noyau essentiel des doutes manifestés par les organes de renvoi, lesquels estiment inapplicables les règles de concurrence sur lesquelles elle se fonde.

5. Il y a ensuite lieu d’examiner l’incidence du principe de confiance légitime sur les aides publiques, moins comme condition de la responsabilité patrimoniale de l’État qui ne remplit pas ses obligations à l’égard de la Communauté que comme raison d’annuler les actes de l’une de ses institutions.

6. Enfin, il convient d’apprécier les autres causes de nullité alléguées, qui portent sur la procédure d’adoption de la disposition, sa motivation et la compatibilité des aides.

II – Le cadre juridique communautaire

A – Le régime général des aides d’État

7. Selon Milton et Rose Friedman, «l’intervention d’un gouvernement en faveur des entreprises de son pays conduit les entreprises des autres pays à rechercher l’aide de leur gouvernement pour contrecarrer les mesures prises» ( ) par le premier. Sans entrer dans la polémique sur la survivance des subventions (manifestation du débat plus large sur l’intervention de l’administration dans la vie économique), ce comportement de l’État justifie la préoccupation de la Communauté pour ces questions, compte tenu de l’incidence qu’ont les aides publiques sur la réalisation du marché intérieur, dont l’instauration implique un renforcement de la concurrence entre les agents économiques, avec le risque que la neutralité ne soit pas maintenue ( ).

8. Le traité consacre à cette question trois articles, inscrits dans les dispositions sur la concurrence, qui ont démontré posséder une extraordinaire vitalité juridique ( ).

1.9 L’article 87 CE:

– Le paragraphe 1 déclare incompatibles les aides qui, tout en affectant les échanges entre États membres, faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou productions.

Cette règle générale souffre deux exceptions, énoncées dans les paragraphes suivants.

– Le paragraphe 2 reconnaît la compatibilité, en tout état de cause – «sont» –, de certaines aides à caractère social, de celles découlant d’événements extraordinaires et de celles destinées à bénéficier à quelques régions allemandes.

– Le paragraphe 3 permet de considérer comme compatibles – «peuvent» – les aides destinées à promouvoir le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, et les autres possibilités expressément prévues.

2.9 L’article 88 CE ( )

– Le paragraphe 1 oblige la Commission à examiner les régimes d’aides des États membres.

– Aux termes du paragraphe 2, lorsque la Commission constate que l’une de ces aides n’est pas compatible avec le marché commun, elle doit demander à l’État intéressé de la supprimer ou de la modifier – et peut saisir directement la Cour –; dans des circonstances exceptionnelles, le Conseil peut statuer dans un autre sens.

– Le paragraphe 3 impose aux États membres d’informer la Commission des projets tendant à instituer ou à modifier des aides, de manière à ce que la procédure prévue au paragraphe précédent puisse être ouverte si celles-ci faussent le marché commun.

3. L’article 89 CE

– Il autorise le Conseil à adopter les règlements utiles en vue de l’application des articles 87 CE et 88 CE et, notamment, à fixer les conditions d’application de l’article 88, paragraphe 3, CE et les catégories d’aides exclues.

9. La lecture de ces dispositions révèle que le contrôle des aides d’État se réalise en trois phases: dans la première, les États doivent notifier tous les projets d’octroi; dans la deuxième, la Commission examine les projets et maintient une surveillance permanente des aides existantes; la dernière phase concerne la restitution des avantages obtenus illégalement ou incompatibles avec le marché commun. En tout état de cause, l’efficacité du système dépend de la collaboration entre les États membres et la Commission, qui se voit réserver un rôle exclusif dans la garantie d’un régime de concurrence non faussé.

B – Les aides d’État dans l’agriculture

10. Les dispositions susmentionnées concernent tout avantage public accordé à des entreprises ou productions concrètes, indépendamment de l’activité économique exercée. Ces dispositions connaissent toutefois quelques exceptions dans le secteur du transport (articles 73 CE, 76 CE et 78 CE), ainsi qu’en matière de sécurité nationale [article 296, paragraphe 1, sous b), CE].

11. Dans le domaine agricole, il existe également une règle particulière inscrite à l’article 36 CE, dont la teneur est la suivante:

«Les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Conseil dans le cadre des dispositions et conformément à la procédure prévues à l’article 37, paragraphes 2 et 3, compte tenu des objectifs énoncés à l’article 33.

Le Conseil peut notamment autoriser l’octroi d’aides:

a) pour la protection des exploitations défavorisées par des conditions structurelles ou naturelles,

b) dans le cadre de programmes de développement économique.»

12. Ainsi, à la différence de ce qui se passe dans d’autres domaines, le pouvoir dont jouit la Commission pour contrôler et surveiller les subventions dans ce domaine ne découle pas directement du traité, mais des règles adoptées par le Conseil, avec les restrictions que ce dernier aurait pu décider ( ).

13. Tous les règlements instaurant des organisations communes de marché n’en envisagent pas moins l’application, dans leur cadre, des règles de concurrence. Seuls les biens pour lesquels n’existent toujours pas de tels régimes généraux, comme les pommes de terre autres que celles de fécule, la viande équine, le miel, le café, l’alcool d’origine agricole, le vinaigre dérivé de l’alcool et le liège, sont soumis à l’article 4 du règlement n° 26 du Conseil, du 4 avril 1962, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles ( ), en vertu duquel:

«Les dispositions de l’article [88], paragraphe 1 et paragraphe 3 première phrase du traité sont applicables aux aides accordées en faveur de la production ou du commerce des produits énumérés à l’annexe [I] du traité.»

III – Les faits des litiges au principal

A – L’octroi d’aides par le gouvernement régional de Sardaigne

1. La loi régionale n° 44/1988

14. Le 13 décembre 1988, la Région autonome de Sardaigne a adopté la loi n° 44 ( ), portant constitution d’un fonds de garantie pour l’agriculture.

15. L’article 5 accorde des aides aux exploitations agricoles dont la situation financière est affectée par des circonstances défavorables. Pour contribuer à la liquidité des entreprises, il autorise l’octroi de prêts à taux réduit d’une durée maximale de quinze ans – incluant une période de carence de trois ans –, destinés à consolider le passif financier à court terme.

16. Aux termes du paragraphe 4 de cette disposition, lesdits crédits sont régis, outre par la norme qui les prévoit, par la loi n° 1760 du 5 juillet 1928, relative à des mesures d’organisation du crédit agricole ( ).

2. L’application de la loi régionale n° 44/1988

17. Il appartient à la Giunta regionale de préciser pour chaque cas, par la voie d’une décision ad hoc, les modalités des prêts et, en particulier, les hypothèses justifiant l’intervention, le ou les secteurs envisagés, le montant des sommes par rapport à l’endettement et la durée de l’aide. Elle l’a fait à quatre reprises.

a) La décision du 30 décembre 1988 ( )

18. L’événement défavorable qui a provoqué la situation de crise a été la chute des prix des produits agricoles cultivés sous serre, qui n’a pas permis la couverture des coûts de production.

19. L’octroi des prêts était subordonné à la condition que l’endettement de l’exploitation bénéficiaire fût égal ou supérieur à 75 % de la valeur de sa production brute dans l’année considérée. Le délai des opérations de financement a été fixé au maximum prévu par la loi de base, soit quinze ans.

b) La décision du 27 juin 1990 ( )

20. Devant la situation des entreprises de production forestière, il a été décidé que les avantages prévus à l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988 seraient octroyés aux propriétaires de superficies qui n’offraient pas encore une coupe rentable, afin d’assainir ou de consolider les dettes contractées pour la réalisation des investissements et pour la gestion des plantations, et venues à échéance avant le 30 juin 1990, ainsi que pour couvrir les découverts bancaires existant à cette date et les dettes exigibles de la part des employés – pour le paiement des salaires –, des propriétaires des terrains – pour les loyers des baux – et des fournisseurs – pour le paiement des marchandises.

21. Tout comme dans le cas de figure précédent, l’octroi était uniquement subordonné à la condition que le montant total des dettes à court terme fût égal ou supérieur à 75 % de la production brute, quoique la durée des crédits ait été fixée à treize ans (avec trois ans de franchise).

c) La décision du 20 novembre 1990 ( )

22. À la suite d’une épizootie qui a dévasté la zone au printemps 1990, les éleveurs de lapins ont subi une diminution du rendement des exploitations agricoles.

23. Les éleveurs ayant perdu au moins 20 % du cheptel ont été doublement favorisés: a) au moyen de prêts à taux réduit d’une durée de quinze ans (avec trois ans de franchise), couvrant jusqu’à deux annuités (ou quatre semestres) de prêts à long terme déjà contractés; et b) par un montant correspondant aux besoins financiers des exploitations pendant un an.

d) La décision du 26 juin 1992 ( )

24. Dans ce cas, l’aide a été accordée à tous les opérateurs agricoles, en raison de la détérioration progressive des conditions du marché et de l’aggravation des conditions climatiques.

25. Son octroi était subordonné à la condition que l’endettement à court terme de l’exploitation soit au moins égal à 51 % de la production brute de 1991. Le financement, accordé pour quinze ans – dont trois années de franchise –, pouvait être utilisé pour couvrir les crédits de gestion à taux réduit, les dettes relatives à des prêts à moyen terme – à l’exclusion de ceux contractés pour l’achat de machines agricoles – et les prorata encore à payer des prêts pluriannuels à taux réduit octroyés pour les dommages subis à la suite de calamités naturelles.

3. La loi régionale n° 17/1992

26. La loi régionale n° 17, du 27 août 1992 ( ), contient les dispositions techniques d’exécution des opérations financières effectuées sur la base de l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988.

B – La procédure suivie par la Commission

27. Le 1er septembre 1992, la République italienne a notifié à la Commission la loi régionale n° 17/1992, formalité dont elle s’était abstenue en ce qui concerne la loi régionale n° 44/1988 et les autres dispositions adoptées sur la base de cette loi.

28. Cette communication a reçu le n° N 557/93 et donné lieu à deux lettres de la Commission, l’une du 29 octobre 1992 et l’autre du 27 mai 1993, demandant des informations supplémentaires aux autorités nationales, que ces dernières ont fournies les 24 mars, 2 avril et 3 décembre 1993. Le 28 février 1994, la Commission a réclamé des renseignements complémentaires, qui ont été apportés le 25 avril suivant.

29. Le 1er août 1994, la Commission a adopté une décision ouvrant à l’encontre de la République italienne la procédure prévue à l’article 93, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 2, CE) au sujet, d’une part, des aides prévues à l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988, au motif que «[…] sa formulation excessivement générale n’offre pas de garanties quant au respect des critères communautaires applicables à l’octroi d’aides aux entreprises agricoles en difficulté», ainsi que, d’autre part, des décisions du gouvernement de Sardaigne, au motif que, selon les informations dont disposait la Commission, celles-ci s’avéraient incompatibles avec les critères communautaires susmentionnés.

30. Par communication publiée au Journal officiel des Communautés européennes ( ), et dans laquelle la lettre qui avait été envoyée était reproduite, la Commission a invité l’État concerné, les autres États membres et les tiers intéressés à présenter leurs observations.

31. Le gouvernement italien a formulé ses observations par lettres des 30 janvier, 25 août et 1er décembre 1995.

32. La Commission a toutefois examiné, dans une autre procédure, la loi régionale n° 33, du 5 décembre 1995 ( ), dont l’article 36, paragraphe 4, disposait que les exploitations agricoles en difficulté devaient se voir accorder les aides visées à l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988 en conformité avec les «critères adoptés en la matière par la Communauté». Cette circonstance a amené la Commission à demander de nouvelles informations le 21 décembre 1995, lesquelles ont été reçues le 22 février de l’année suivante.

33. Les explications fournies n’ont pas convaincu la Commission, qui, dans sa décision du 25 juillet 1996, a précisé que la modification opérée en 1995 serait examinée conjointement avec l’ensemble du régime. Faisant néanmoins valoir qu’aucun détail ne lui avait été fourni quant à l’application de la réforme indiquée, la Commission a notifié à l’État intéressé que les informations dont elle disposait ne lui permettaient pas de se prononcer sur cette innovation.

C – La décision 97/612

34. Cette décision, adoptée le 16 avril 1997, a clôturé la procédure ouverte le 1er août 1994. Comme elle constitue l’objet des questions préjudicielles, il convient d’exposer sommairement son contenu, où l’on distingue nettement deux parties: la première rassemble les raisons qui justifient le dispositif figurant dans la seconde.

1. Motivation

35. Les considérants exposent les détails de la loi régionale n° 44/1988 et des décisions des organes exécutifs de la Sardaigne responsables de l’octroi des avantages, les doutes exprimés quant à la compatibilité avec le marché commun, les observations présentées par la République italienne, ainsi que l’appréciation selon laquelle les mesures sont illégales et incompatibles avec la libre concurrence.

36. Selon la décision, l’absence de notification préalable du régime institué et sa mise à exécution sans que la Commission ait pu se prononcer «entraînent une situation particulièrement grave», étant entendu que la République italienne n’a pas contesté l’applicabilité des règles sur les aides aux entreprises agricoles en difficulté ni sollicité l’admission des critères prévus par les lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté ( ). À propos de ces lignes directrices, la décision fait valoir que, bien que celles-ci soient entrées en vigueur après l’ouverture de la procédure, les subventions accordées ne sauraient être qualifiées ni d’aides au sauvetage, compte tenu du type de prêt contracté, ni d’aides à la restructuration, puisqu’il n’existe aucun plan visant à rétablir la viabilité économique des entreprises sans altérer les conditions de concurrence et que l’analyse effectuée par les banques au sujet de la solvabilité financière des emprunteurs ne peut s’y substituer.

37. Dans sa décision, la Commission précise également les raisons pour lesquelles elle ne partage pas l’argumentation du gouvernement italien quant aux causes à l’origine de l’endettement excessif des exploitations ayant bénéficié des aides: les facteurs climatiques – la sécheresse – relèvent des aléas normaux de l’agriculture, les crises de marchés sont supportées par l’ensemble des exploitants, le manque d’organisation dans la phase de commercialisation n’est pas un élément externe par rapport à l’entreprise et les taux d’intérêt élevés ne justifieraient que des aides limitées à ce qui est nécessaire pour couvrir la différence entre le taux négocié et le taux réel.

38. Concrètement, s’agissant des entreprises forestières, il n’a pas été établi de distinction en ce qui concerne les éléments concourant aux dépenses d’investissement, puisque les aides étaient destinées à couvrir les dettes découlant de la gestion normale de l’exploitation et à faire face aux charges sociales, aux salaires et aux approvisionnements. En ce qui concerne les cuniculiculteurs, la République italienne n’a garanti ni l’adoption d’un plan d’éradication de l’épizootie ni que le prêt serait d’un montant inférieur à la perte. En tout état de cause, le respect des conditions d’octroi des aides n’aurait jamais été démontré.

39. La décision relève ensuite que ce régime d’aide exerce un effet direct sur les coûts, puisque les bénéficiaires jouissent d’un avantage sur d’autres producteurs; notant que les paramètres des échanges intracommunautaires s’en trouvent ainsi affectés, la Commission conclut à l’incompatibilité dudit régime avec le marché commun, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, sans que les dérogations énoncées aux paragraphes 1 et 2 soient applicables.

40. Les exceptions prévues à l’article 87, paragraphe 2, sous a) et c), CE sont clairement inapplicables, et aucune information n’a été fournie qui permettrait de faire jouer celle inscrite sous b).

41. Il ressort des dérogations du paragraphe 3 que l’intervention publique doit s’imposer pour réaliser l’un des objectifs qui y sont cités, opération qu’il n’est pas possible d’effectuer, puisque «l’Italie n’a donné, ni la Commission décelé, aucune justification» pertinente. S’agissant en particulier des situations particulières visées sous a) et c), la Commission «conclut, au vu de l’analyse qui précède et à la lumière des règles communautaires applicables, que les aides en question, par leur caractère d’aides au fonctionnement, ne peuvent pas améliorer d’une façon durable les conditions du secteur et de la région concernés».

42. Les dernières considérations figurant dans l’exposé des motifs défendent le bien-fondé de la récupération des avantages financiers indûment perçus, représentés par la différence entre le coût financier du marché d’emprunts bancaires de consolidation du passif et celui payé par les bénéficiaires.

2. Dispositif

43. Les articles de la décision sont le corollaire des motifs qui précèdent:

– Les aides octroyées par la Région de Sardaigne sur la base de l’article 5 de la loi régionale n° 44/198 et des décisions de la Giunta regionale du 30 décembre 1988, du 27 juin 1990, du 20 novembre 1990 au 26 juin 1992 sont considérées illégales et incompatibles avec le marché commun (article 1er).

– La République italienne est tenue de supprimer les aides dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la décision, et, dans un délai de six mois, de prendre les mesures nécessaires afin de les récupérer par voie de remboursement (article 2).

– La République italienne est tenue d’informer la Commission des mesures adoptées pour se conformer à la décision et de communiquer les éléments permettant à celle-ci de vérifier ce point (article 3).

– La République italienne est destinataire de la décision (article 4).

D – La récupération des aides

44. La Région autonome de Sardaigne a exécuté la décision au moyen des mesures suivantes:

– Elle a suspendu le versement aux banques de sa quote-part d’intérêts à partir du premier semestre de 1997.

– Elle a abrogé l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988.

– Par application des décrets de l’Assessorato all´Agricoltura du 18 décembre 1997, elle a révoqué les aides concédées.

45. Il ressort de la première demande préjudicielle que ces actes ont été notifiés aux intéressés le 16 novembre 2001.

E – Les litiges devant le Tribunale ordinario de Cagliari

46. M. Giuseppe Atzeni et 51 autres personnes ont saisi le Tribunale ordinario di Cagliari d’une action civile dirigée contre la Région autonome de Sardaigne, enregistrée sous le n° 3/2003. MM. Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu et 389 autres intéressés ont fait de même, et leur recours a été enregistré audit tribunal sous le n° 5777/2003.

47. Dans la première affaire, les requérants concluent à l’inapplication des dispositions régionales portant révocation des subventions et à la condamnation de la défenderesse au paiement des sommes restant dues. Subsidiairement, ils demandent que soit constatée la violation du droit communautaire et d’être indemnisés du dommage subi.

48. Dans la seconde, les requérants demandent d’être exemptés de l’obligation de remboursement et que la Région transfère aux établissement de crédit sa contribution aux intérêts. Ils concluent également, pour le cas où l’acte attaqué serait valide, à la reconnaissance de la responsabilité de l’administration et à l’indemnisation des préjudices subis.

49. Dans les deux procédures, les requérants demandent aux juges saisis d’interroger la Cour au sujet de la validité de la décision de la Commission.

IV – Les recours en annulation

50. En plus de demander la protection des organes judiciaires nationaux, M. Atzeni et les autres agriculteurs ont saisi le Tribunal de première instance d’un recours en annulation de la décision de la Commission ( ) – selon ce qui a été indiqué à l’audience, cela n’a pas été le cas de MM. Scalas et Lilliu.

51. Au cours de la procédure, la Commission a soulevé l’irrecevabilité du recours pour deux motifs: l’action avait été exercée hors délai et les requérants n’étaient pas individuellement concernés par l’acte attaqué.

52. Dans une ordonnance du 29 mai 2002 ( ), le Tribunal a accueilli la première de ces exceptions et n’a pas examiné l’autre. Il a jugé que, comme la décision attaquée avait été publiée au Journal officiel du 11 septembre 1997 et que le recours n’avait été intenté que le 25 janvier 2002, ce dernier était tardif et, partant, irrecevable.

53. D’autres recours analogues ont subi le même sort ( ).

V – Les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

54. Les juges instructeurs de la sezione civile du Tribunale di Cagliari ont sursis à statuer dans les deux affaires et invité la Cour à se prononcer sur la validité de la décision.

55. L’ordonnance du 29 avril 2003, qui a donné lieu à l’affaire C‑346/03, expose les vices suivants:

«a) incompétence de la Commission pour adopter la décision attaquée, par suite de la violation des dispositions combinées des articles 32 CE, 33 CE, 34 CE, 35 CE, 36 CE, 37 CE, 38 CE;

b) violation des dispositions régissant la procédure de l’article 88, paragraphe 1, CE;

c) violation des dispositions régissant la procédure de l’article 88, paragraphes 2 et 3, CE;

d) absence de motivation de la décision au sens des dispositions combinées des articles 253 CE, 88, paragraphe 3, CE et 87, paragraphe 1, CE;

e) violation et application erronée du règlement n° 797/85 du Conseil, relatif à l’amélioration de l’efficacité des structures agricoles;

f) violation et non-respect des ‘pratiques prévues pour les aides aux exploitations agricoles en difficulté’ et des ‘lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté’.»

56. Outre les griefs énoncés dans la décision judiciaire antérieure, l’ordonnance du 20 octobre 2003, qui a donné lieu à l’affaire C-529/03, présente également d’autres causes d’invalidité. Elle mentionne à cet égard le principe de la confiance légitime, compte tenu du temps qui s’est écoulé entre la publication de la loi n° 44/1988, l’ouverture de la procédure d’infraction, l’adoption de la décision et la demande de remboursement adressée à chaque agriculteur. Elle insiste également sur l’absence de motivation de l’acte communautaire, tout en l’examinant sous d’autres angles.

57. Des observations écrites ont été présentées devant la Cour, dans le délai énoncé à l’article 20 du statut de la Cour de justice, par MM. Scalas et Lilliu, demandeurs au principal dans l’affaire C-529/03, et par la Commission.

58. Par ordonnance du 6 mai 2004, les deux affaires ont été jointes aux fins de la procédure orale, de la présentation des conclusions et du prononcé de l’arrêt.

59. Les représentants de MM. Atzeni et autres, de MM. Scalas et Lilliu, ainsi que de la Commission ont comparu à l’audience, qui s’est tenue le 16 février 2005, pour formuler verbalement leurs observations.

60. Signalons également une troisième question préjudicielle déférée par le même Tribunale di Cagliari. Elle a donné lieu à l’affaire Medda (C‑285/04), dont la procédure a été suspendue jusqu’au prononcé de l’arrêt dans les deux affaires actuellement examinées.

VI – La recevabilité des questions préjudicielles

A – Remarques liminaires

61. La Commission soulève dans ses observations un problème intéressant, celui des effets procéduraux survenant lorsqu’une même décision est attaquée directement et indirectement. Ce point n’est pas sans importance, puisqu’il peut entraîner l’irrecevabilité des questions formulées par les juges italiens; c’est un point qu’il y a lieu d’examiner d’office, en tant que condition incontournable pour le cours de la procédure.

62. La situation, à première vue, paraît simple: des particuliers attaquent une décision dont un État membre est destinataire et qui déclare certaines aides d’État illégales et incompatibles avec le marché commun: d’une part, en introduisant un recours en nullité devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes; d’autre part, en contestant les mesures qu’a prises leur pays pour mettre en œuvre l’acte communautaire, dont ils discutent la validité dans les procédures engagées devant les organes juridictionnels nationaux.

63. D’autres facteurs confèrent toutefois à la situation une plus grande complexité: le Tribunal ne s’est pas prononcé sur la qualité pour agir des parties; la décision ne se borne pas à l’analyse des aides octroyées, mais examine également le régime qui les régit; et, fondamentalement, la manière dont le traité réglemente les possibilités de réaction des particuliers n’apparaît guère satisfaisante.

B – Considérations générales

64. Dans tout ordre juridique coexistent des instruments normatifs de nature différente, qui se structurent en vertu du principe de hiérarchie. La Constitution occupe la première place, suivie, dans les degrés inférieurs, par les lois et règlements. Excepté la première, pour laquelle le peuple souverain est érigé en architecte du système, il s’agit de dispositions générales émanant des pouvoirs constitués, c’est-à-dire soit des représentants des citoyens, soit de l’administration.

65. Il existe par ailleurs d’autres instruments de portée distincte, émanant normalement de l’administration, et qu’il n’est pas simple de différencier des précédents, bien qu’une méthode utile consiste à vérifier s’ils s’épuisent dans leur application ou s’ils créent du droit, avant de constater s’ils s’adressent à une pluralité de sujets ou à un destinataire particulier.

66. Cette perspective donne lieu à deux réflexions importantes. En premier lieu, il convient de limiter le droit des particuliers d’agir directement contre des dispositions générales du degré le plus élevé, à savoir les lois, dans la mesure où elles sont adoptées par les représentants du peuple et où la critique s’exerce lors des élections; mais, indépendamment de la possibilité d’attaquer la non-conformité à la Constitution par d’autres voies, cette justification est dénuée de fondement lorsque les règles ne procèdent pas des organes législatifs. En deuxième lieu, s’il appartient aux citoyens d’attaquer les dispositions dans les délais expressément prévus, protecteurs de la sécurité juridique, les exigences du principe de légalité n’en conduisent pas moins, dans certains cas, à admettre que ces dispositions soient contestées de manière indirecte, au travers de leurs actes d’application.

67. La transposition des idées qui précèdent au domaine communautaire se heurte à de sérieuses difficultés du fait des particularités du cadre juridique en vigueur – qualifié de «chaos réglementaire» – ( ) et des restrictions imposées aux personnes physiques et morales pour attaquer les décisions émanant des institutions, bien que le traité établissant une Constitution pour l’Europe ( ) simplifie la situation, en distinguant clairement, dans ses articles I-33 et suivants, les actes législatifs (lois et lois-cadres) de ceux qui ne le sont pas (règlements et décisions) ( ), ainsi qu’en définissant les hypothèses dans lesquelles les particuliers peuvent saisir la Cour de justice ( ).

C – Le recours en annulation et la question préjudicielle de validité

1. Le recours en annulation ( )

a) Configuration ordinaire

68. Le recours en annulation a été créé avec une double finalité: contrôler le respect du droit communautaire par les institutions et défendre les droits des requérants (personnes physiques et morales, États membres et institutions) ( ).

69. Son objet se borne aux actes adoptés conjointement par le Parlement et le Conseil, à ceux du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne (BCE), autres que les recommandations ou les avis, ainsi qu’aux actes du Parlement «destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers» (article 230, premier alinéa, CE). Des recours en annulation peuvent en outre être formés contre les délibérations du conseil des gouverneurs et du conseil d’administration de la Banque européenne d’investissement [article 237, sous b) et c), CE] ( ).

70. Les moyens justifiant le recours se limitent à l’incompétence, à la violation des formes substantielles, à la violation du traité ou de toute règle de droit relative à son application, et au détournement de pouvoir (article 230, deuxième alinéa, CE). Les deux premiers visent la légalité externe et peuvent être soulevés d’office ( ); les deux derniers concernent la légalité interne et doivent être invoqués par les intéressés.

71. La restriction dont fait l’objet la qualité pour agir constitue l’une des principales caractéristiques du recours en annulation. À la différence des requérants privilégiés – les États membres, le Parlement, la Commission et le Conseil –, la Cour des comptes et la BCE n’en bénéficient que pour la sauvegarde de leurs prérogatives, tandis que les personnes physiques ou morales n’ont le droit d’attaquer que les décisions dont elles sont destinataires ou celles qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, les concernent directement et individuellement (article 230, troisième et quatrième alinéas, CE) ( ).

b) La qualité pour agir des particuliers

72. Il ressort des considérations qui précèdent que le droit des particuliers de saisir la Cour est soumis à une double restriction, qui limite les actes attaquables et impose certaines qualités personnelles.

i) Les actes attaquables

73. La première limitation exclut les recours directs contre les dispositions générales, puisque la qualité pour agir n’est accordée qu’en ce qui concerne les décisions. Les règlements ne peuvent donc être attaqués, à moins qu’ils ne recèlent une décision, puisque, selon la jurisprudence, le choix de la forme ne peut pas changer la nature d’un acte ( ).

74. Il est toutefois difficile de délimiter les hypothèses dans lesquelles un acte est attaquable. Il est intéressant de rappeler que, selon l’arrêt Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil ( ), le critère fondamental de distinction se trouve dans le domaine d’application, puisque la décision a un nombre de destinataires limité, tandis que le règlement s’adresse à des catégories envisagées de manière abstraite et dans leur ensemble. La portée générale et, partant, la nature normative d’un acte ne sont pas mises en cause par la possibilité de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels il s’applique à un moment donné, tant qu’il est constant que cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en relation avec la finalité de ce dernier ( ).

75. D’autre part, on ne peut ignorer que, dans les faits, les décisions destinées aux États membres ont généralement un caractère normatif, puisqu’elles sont conçues de manière générale et abstraite pour des situations définies selon des paramètres neutres.

ii) L’intérêt direct et individuel

76. Pour qu’une personne accède au recours en annulation communautaire, il ne suffit pas que l’action soit dirigée contre une disposition susceptible de recours, car, comme je l’ai indiqué dans mes conclusions dans l’affaire Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commission ( ), «seule la double condition que le particulier non destinataire de la décision soit concerné à la fois directement et individuellement lui confère le droit d’intenter un recours» (point 15).

77. Quant à l’intérêt direct, il est en principe constitué lorsque apparaît une relation de cause à effet entre la décision et la modification de la position juridique subjective de l’intéressé, même si certaines mesures d’exécution adoptées par les autorités nationales sont parfois nécessaires ( ).

78. S’agissant de l’autre condition ( ), la doctrine exprimée pour la première fois dans l’arrêt Plaumann/Commission ( ), et itérativement confirmée ( ), prend toute son importance; selon celle-ci, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sont concernés individuellement que si cette décision «les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire».

79. En ce sens, dans son arrêt Van der Kooy e.a./Commission ( ), la Cour a jugé qu’une entreprise ne saurait, en principe, attaquer une décision de la Commission interdisant un régime d’aides sectoriel si elle n’est concernée par cette décision qu’en raison de son appartenance au secteur en question et de sa qualité de bénéficiaire potentiel dudit régime, car il s’agit de mesures de portée générale qui s’appliquent à des situations déterminées objectivement et comportent des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite (point 15). Au contraire, ainsi que l’affirme l’arrêt Italie et Sardegna Lines/Commission, précité, la condition de l’intérêt individuel est remplie lorsque l’entreprise a la qualité de bénéficiaire de l’aide (points 34 à 36) ( ).

2. La question préjudicielle de validité

80. Le traité a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour de justice le contrôle de la légalité des actes des institutions ( ). Il s’ensuit que les limitations inhérentes au recours en annulation sont compensées par d’autres mécanismes, parmi lesquels la question préjudicielle de validité, qui répond à la même fin, occupe une place importante ( ).

81. Dans ces cas, l’intéressé s’adresse au juge national pour contester un acte des autorités du pays, en invoquant pour sa défense l’illégalité d’une norme communautaire sur laquelle s’appuie cet acte.

82. Sous réserve des conditions imposées par les régimes procéduraux de chaque État membre, cette réglementation atténue les inconvénients découlant du délai et des limites auxquelles est soumis le droit de saisir les organes juridictionnels de la Communauté.

3. Le rapport entre le recours en annulation et la question préjudicielle de validité

83. Les points qui précèdent attestent que l’une et l’autre voie procédurale se complètent et peuvent coexister.

a) Complémentarité

84. À la différence du recours en annulation, le renvoi préjudiciel en validité a pour objet, outre les décisions et autres actes de nature analogue, toute disposition générale. Ainsi qu’il ressort de l’arrêt Les Verts/Parlement, précité, les personnes physiques et morales sont protégées contre les actes à portée générale qu’elles ne peuvent attaquer directement. Lorsque la mise en œuvre administrative de ces actes appartient aux institutions communautaires, les personnes physiques et morales peuvent introduire un recours direct devant la Cour contre les actes d’application dont elles sont les destinataires ou qui les concernent directement et individuellement, et invoquer, à l’appui de ce recours, l’illégalité de l’acte général de base. Lorsque cette mise en œuvre incombe aux instances nationales, elles peuvent faire valoir l’invalidité des actes à portée générale devant les juridictions nationales et amener celles-ci à interroger à cet égard la Cour par la voie de questions préjudicielles (point 23).

85. En conséquence, cette voie préjudicielle n’est ouverte que s’il est impossible d’engager un recours en annulation ( ) et si une mesure nationale d’exécution a été adoptée. De surcroît, en l’absence de mesure étatique, l’irrecevabilité de la question préjudicielle est évidente. Or, si, dans cette dernière hypothèse, l’introduction d’un recours direct s’avère tout aussi impossible, on peut douter du caractère complet du système de recours ( ).

b) Coexistence

86. L’arrêt Rau e.a. ( ) soulignait déjà cette particularité, en affirmant que la possibilité d’introduire un recours direct contre une décision d’une institution communautaire «n’exclut pas celle de former devant une juridiction nationale un recours contre un acte d’une autorité nationale exécutant cette décision, en faisant valoir l’illégalité de celle-ci» (point 12).

87. De plus, s’il était permis de manière absolue de poser une question préjudicielle sur une décision qui n’a pas été attaquée en temps utile, malgré la possibilité de le faire, l’effet de forclusion des délais et les autres conséquences en découlant s’en trouveraient éludés ( ). C’est pourquoi l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf ( ) a fait application aux particuliers de la doctrine que la Cour avait élaborée à propos des États membres, et jugé que les exigences de sécurité juridique conduisent à exclure la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide, objet d’une décision de la Commission, qui aurait pu attaquer cette décision et qui a laissé s’écouler le délai impératif prévu par le traité, de remettre en cause la légalité de celle-ci devant les juridictions nationales à l’occasion d’un recours dirigé contre les mesures d’exécution de cette décision, prises par les autorités nationales (point 17), y compris, selon ce qui ressort des arrêts Accrington Beef e.a. ( ) et Wiljo ( ), lorsque l’acte a pour destinataire un État, à condition que les autorités l’aient signifié en temps utile à l’intéressé pour lui permettre de l’attaquer ( ).

88. La jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf est très discutable ( ), et la Cour devra un jour décider soit d’en faire une élaboration plus précise, soit de la supprimer, car elle soulève d’importantes objections.

a) Elle se fonde sur la sécurité juridique, mais ce principe ne hiérarchise pas les deux voies de recours et, de plus, ne prévaut pas toujours sur celui de légalité; relevons que le droit même de l’Union envisage certains cas où une telle priorité n’est pas applicable, puisque l’exception d’illégalité prévue à l’article 241 CE permet de contester un règlement, malgré l’expiration du délai de recours direct. On peut, au nom de la sécurité juridique, limiter les effets de l’arrêt dans le temps, mais non restreindre le contrôle juridictionnel de l’acte communautaire.

b) Elle ne distingue pas entre les dispositions générales et les actes d’application, et préconise toujours la même solution. Elle oblige les justiciables à engager un recours en annulation, même à titre préventif, sans leur garantir avec certitude que leur action sera recevable, compte tenu des restrictions auxquelles la jurisprudence soumet la qualité pour agir.

c) Elle contredit les arrêts Foto‑Frost, Binder et Behn Verpackungsbedarf ( ), dans lesquels le renvoi a été admis sans discussion, alors que les demandeurs au principal pouvaient saisir la juridiction communautaire des décisions de la Commission, dont la validité avait été contestée devant le juge national. De plus, l’arrêt Universität Hamburg ( ) a admis que le rejet de la demande par une autorité d’un État membre constitue le seul acte qui soit adressé au particulier, «dont il ait nécessairement pris connaissance en temps utile et qu’il peut attaquer en justice sans rencontrer de difficultés pour démontrer son intérêt à agir», de sorte qu’il «doit avoir la possibilité, dans le cadre d’un recours formé selon le droit national […], d’exciper de l’illégalité de la décision de la Commission qui sert de fondement à la décision nationale prise à son encontre» (point 10).

d) Elle impose au juge national d’analyser le droit de l’intéressé d’engager un recours en annulation devant la Cour et de vérifier qu’il l’a fait; or l’arrêt Rau e.a., précité, refuse de rechercher «si le demandeur au litige principal a ou non la possibilité d’attaquer directement la décision devant la Cour» (point 11). De surcroît, au cas où il éprouverait des doutes quant à cette possibilité, il devrait formuler une question d’interprétation, dont l’issue commanderait la présentation de la question de validité. Il en résulte ainsi un système par trop compliqué et artificieux, qui présente plus d’inconvénients que d’avantages.

e) Enfin, elle méconnaît le fondement et la nature de la procédure de l’article 234 CE comme instrument de coopération judiciaire, puisque, si l’intéressé ne trouve pas de moyen justifiant un recours en annulation, le juge national ne peut entamer de dialogue avec la Cour, même s’il estime que l’acte communautaire de base est illégal ou que son exécution a fait surgir des vices qui avaient été initialement ignorés. Autrement dit, subordonner le renvoi au comportement des parties dénature la collaboration entre juges instituée par le traité ( ), puisqu’une question qui mettrait la validité en doute pour des motifs différents de ceux soulevés dans le recours en annulation pourrait également être déclarée irrecevable.

89. Il convient enfin de souligner que, dans l’hypothèse où un organe juridictionnel national hésite sur la validité d’un acte alors qu’un recours en annulation est pendant devant la Cour, l’arrêt Masterfoods et HB ( ) laisse au premier le choix soit de surseoir à statuer jusqu’à ce que la juridiction communautaire rende une décision définitive conformément à l’article 230 CE, soit de déférer une question préjudicielle.

D – Le contenu de la décision et les possibilités de l’attaquer

1. Le contenu

90. L’article 1er de la décision déclare illégales et incompatibles avec le marché commun les aides accordées par la Région de Sardaigne en vertu de l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988, ainsi que les quatre décisions susmentionnées de la Giunta regionale. Aussi concerne-t-il deux domaines: le régime d’aides proprement dit et ses manifestations concrètes.

91. La première déclaration présente un caractère général et abstrait, puisqu’elle se réfère à des situations objectivement définies, bien qu’imprécises; elle emporte en outre la suppression d’une réglementation interne; enfin, elle est destinée à un nombre indéterminé de sujets. Dans ces conditions, les particuliers ne sont pas directement et individuellement concernés par l’acte, et n’ont pas qualité pour l’attaquer directement.

92. La décision de la Commission concerne toutefois également les décisions qui ont octroyé des aides à des personnes susceptibles d’être individualisées, celles visées par les mesures qu’elle ordonne, puisqu’elle les oblige à restituer les aides. Aussi convient-il de leur reconnaître le droit de demander l’annulation des points relatifs à ces mesures.

2. Les possibilités d’attaquer la décision

93. La perspective dualiste exposée ci-dessus a une incidence sur les possibilités d’attaquer la décision.

94. Si l’on estime que les intéressés pouvaient valablement la contester par voie directe, les questions préjudicielles doivent être déclarées irrecevables. Dans le cas contraire, il n’est pas possible d’opposer une telle objection.

95. Dans les présentes affaires, et bien qu’il paraisse plus approprié, sur le plan procédural, d’examiner en premier lieu la qualité pour agir des demandeurs et, le cas échéant, de vérifier s’ils ont agi dans le délai fixé, le Tribunal s’est borné à constater que le recours avait été engagé hors délai, en tenant uniquement compte de la date de publication au Journal officiel et de celle du dépôt de la requête.

96. Cette thèse conduit à imputer aux requérants tous les désavantages découlant du retard pris à saisir le juge communautaire.

97. Au vu des circonstances et des considérations exposées ci-dessus, cette solution ne s’impose toutefois pas en l’espèce.

98. La décision n’avait pas pour destinataires les bénéficiaires des aides, mais l’État italien; bien qu’elle les ait directement et individuellement affectés en certains de ses points, elle ne leur a été notifiée ni par cet État ni par la Commission. Cette absence d’informations peut être surmontée par d’autres moyens, mais encore faut-il d’abord le tenter, et c’est celui qui dispose des registres correspondants d’octroi des aides qui est le mieux à même de le faire ( ). Afin d’éviter ces problèmes, il paraît utile de prévoir un système efficace pour informer tant de l’ouverture que de la clôture d’une procédure d’illégalité ou d’incompatibilité des aides d’État. Ou, tout au moins, d’effectuer la computation des délais du recours en annulation en suivant la théorie de l’actio nata, c’est-à-dire à compter du moment où il pouvait être introduit. Toute autre solution serait erronée et comporterait une diminution des droits de la défense des personnes physiques et morales ( ).

99. En outre, comme la décision compte un double contenu, il n’est pas déraisonnable de penser que l’accès direct à la juridiction communautaire est partiellement interdit à ces citoyens et que ceux-ci ne peuvent contester sa légalité que de manière indirecte.

100. Toutes ces raisons plaident pour que la Cour, si elle nourrit des doutes à cet égard, juge les questions préjudicielles recevables.

VII – Examen de la validité de la décision

101. Les juges nationaux estiment que la décision est entachée de diverses irrégularités, qu’il convient de recouper en trois catégories: l’absence de base juridique, la violation du principe de confiance légitime, ainsi que d’autres vices, tant de caractère formel – irrégularité dans la procédure et motivation insuffisante –, que matériel – compatibilité des aides avec le marché commun.

A – La base juridique

102. La première cause d’invalidité invoquée concerne l’observation dans l’agriculture des règles prévues par le traité en matière de subventions. Il est allégué que l’article 87 CE, sur lequel se fonde la décision, n’est pas applicable à ce secteur, au motif que le Conseil ne l’a pas inclus dans le règlement n° 26.

103. Ces arguments justifient l’examen du rapport entre l’agriculture et le libre marché, et de son incidence sur la présente affaire.

1. Les relations entre la politique agricole et celle de la concurrence

a) Introduction

104. La politique agricole commune constitue l’un des moyens d’intégration pour réaliser les objectifs économiques de la Communauté. Cette idée explique que le premier article parmi ceux consacrés à l’«agriculture», l’article 32 CE, indique que «[le] marché commun s’étend à l’agriculture et au commerce des produits agricoles», ces derniers incluant ceux de la terre, de l’élevage et de la pêcherie.

105. L’importance accordée dès le départ à l’agriculture ne saurait dissimuler que, comme dans d’autres domaines, la consolidation se réalise également de manière négative, les libertés économiques dans le marché commun venant se substituer aux interventions étatiques ( ).

106. Ce choix, ainsi qu’il ressort de l’article 2 CE et que le confirment d’autres dispositions du traité, n’implique pas une interdiction absolue de toute intervention publique. Diverses exceptions sont admises, quoique subordonnées à l’intérêt supérieur communautaire.

107. En ce sens, les objectifs énoncés à l’article 33 CE revêtent une nature économique, même si l’un d’eux souligne l’accent social qui marque certains aspects du texte fondateur. Ainsi l’article 34 CE prévoit-il la création d’«une organisation commune des marchés agricoles», qui, selon les produits, peut comporter l’adoption de mesures de réglementation des prix, des subventions à la production et à la commercialisation, des systèmes de stockage et de report, ainsi que des mécanismes communs de stabilisation à l’importation ou à l’exportation, et aller jusqu’au renvoi pur et simple aux règles communes en matière de concurrence ( ).

108. Les avantages concédés par les États membres à l’agriculture ont un caractère sectoriel marqué; il s’agit de mesures d’intervention économique soumises aux critères du régime général, mais présentant certaines particularités liées à la situation du secteur dans lequel elles sont utilisées, ou des conditions environnementales, sanitaires ou sociales qui, en bien des occasions, affectent les agriculteurs.

109. Il est donc critiquable de s’opposer automatiquement à toute aide nationale, puisque les interventions ont souvent pour but de favoriser la concurrence, en rétablissant les opérateurs dans la situation d’égalité qui avait été faussée. Il existe des situations où, sous réserve d’une justification suffisante et respectueuse des principes fondamentaux des aides, ces avantages contribuent au libre jeu de la concurrence.

b) L’application à l’agriculture des règles sur les aides d’État

110. Bien que de nombreuses années se soient écoulées depuis l’entrée en vigueur du traité, les relations entre la politique agricole commune et celle de concurrence ne sont pas clairement délimitées ( ), la réglementation ayant été abandonnée au droit dérivé. S’il ne fait aucun doute que la situation de l’agriculture européenne interdisait de faire une application automatique des règles garantissant la libre concurrence, les obstacles ont toutefois aujourd’hui disparu, même s’il convient de nuancer quelque peu ce jugement ( ). Une autre option, nullement négligeable, puisqu’elle trouve également place dans le traité, serait de concevoir un régime propre à ce domaine.

111. En faveur de la première solution plaide l’article 32, paragraphe 2, CE, aux termes duquel, «[s]auf dispositions contraires des articles 33 à 38 inclus, les règles prévues pour l’établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles», et qui soumet donc le secteur au régime général du marché commun, même s’il protège ses exigences particulières.

112. Quant à l’article 36 CE, il subordonne l’application des règles de concurrence à ce qu’ordonne le Conseil, «compte tenu des objectifs énoncés à l’article 33» ( ). Cette expression démontre qu’il existe une hiérarchie dans laquelle la politique agricole occupe une position privilégiée, ainsi qu’il ressort de l’arrêt McCarren ( ) et, avec plus de force, de l’arrêt Maizena/Conseil ( ), bien que ce régime comporte la sauvegarde d’un substrat de libre concurrence, sans lequel le marché commun serait dénaturé ( ).

113. Les dispositions que le traité consacre à l’agriculture ne forment pas un cadre fermé et indépendant, dans lequel les règles de concurrence n’ont pas place. Ces dernières constituent toutefois un élément d’un tout ( ) et ne doivent pas être ignorées ( ).

114. C’est dans ce contexte que se situe le règlement n° 26, qui, de fait, permet l’élaboration d’une politique de concurrence propre au secteur agricole, laquelle n’a toutefois pas encore été concrétisée ( ). Comme je l’ai indiqué ci-dessus, les institutions ont au contraire veillé à ce que les articles 87 CE à 89 CE reçoivent application dans tous les domaines de ce secteur.

c) Le droit dérivé

115. Le renvoi par l’article 36 CE à la volonté du Conseil a trouvé une réponse rapide dans le règlement n° 26, applicable à la production et au commerce des produits énumérés à l’annexe I du traité, à l’exclusion des matières auxiliaires à la production – comme la présure ( ), les fertilisants et les produits phytosanitaires ( ).

116. Cette réglementation de nature horizontale a prévu que les articles 87 CE, 88, paragraphe 2, CE et 89 CE ne seraient pas applicables au secteur indiqué, mais la justification initiale de ces dérogations, compte tenu du caractère naissant de la politique commune en la matière, a disparu avec l’institution des organisations de marché, de sorte que, même s’il y a eu des propositions visant à supprimer ces limitations ( ), il a fallu, pour appliquer lesdites dispositions à la politique agricole commune, le prévoir dans chacun des règlements partiels, comme cela s’est fait de manière généralisée en matière d’aides d’État, au moyen des déclarations correspondantes sur l’application des règles du traité, chaque fois que les articles considérés ne prévoient pas d’exceptions expresses.

117. La situation est différente en ce qui concerne les biens non soumis aux organisations communes, qui, en l’absence de dispositions spécifiques et en vertu du règlement n° 26, demeureraient uniquement régis par l’article 88, paragraphes 1 et 3, première phrase, CE, le pouvoir de la Commission se bornant à la formulation de recommandations sur les aides d’État, comme l’a jugé la Cour dans ses arrêts St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrick ( ) et Société d’initiatives et de coopération agricoles/Commission ( ).

118. On peut également penser que les restrictions prévues par le règlement n° 26 avaient un caractère provisoire, de telle sorte que les articles 87 CE et 88 CE seraient intégralement applicables à l’agriculture, en harmonie avec le système du traité, à l’expiration de la période transitoire ( ).

119. Il résulte des considérations exposées que, pour examiner la base juridique d’un acte de la Commission en la matière, il convient d’abord de vérifier si celui‑ci relève d’un règlement comportant une habilitation expresse. Puis, le cas échéant, et s’il n’existe pas d’organisation commune de marché, d’évaluer l’incidence du règlement n° 26. Enfin, si tel n’est pas le cas, de s’interroger sur l’observation directe des règles de concurrence dans les termes indiqués, sous réserve des mesures spécifiques qui ont été prises.

2. La base juridique de la décision

120. La décision se fonde sur l’article 88, paragraphe 2, CE (bien qu’elle fasse également allusion au paragraphe 3), ainsi que sur l’article 87, paragraphe 3, CE. Les juges nationaux doutent toutefois que la Commission ait été en droit de recourir à ces dispositions, au regard de ce que prévoit le règlement n° 26, puisque ce dernier permet uniquement d’appliquer les règles sur les aides d’État qui y sont citées, et dont ne font pas partie ces dispositions.

121. Il convient donc de donner priorité aux dispositions particulières, en envisageant un double domaine: le champ général, prévu par la loi régionale n° 44/1988, et les domaines spécifiques, déterminés par les décisions prises sur sa base, afin d’en tirer une réflexion générale.

a) Le régime d’aides prévu par la loi régionale n° 44/1988

122. Cet instrument normatif a créé un fonds de garantie pour l’agriculture. En particulier, son article 5 réglemente un régime d’aides en faveur des exploitations dont la situation financière est affectée par des circonstances défavorables.

123. Dans une telle situation, l’application des règles du traité sur les interventions publiques découle du règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985, concernant l’amélioration de l’efficacité des structures de l’agriculture ( ), qui a subi de nombreuses modifications, avant d’être codifié et abrogé par le règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil, du 15 juillet 1991, dont l’intitulé est identique ( ).

124. L’article 1er du règlement n° 797/85 institue une action commune afin d’améliorer l’efficacité des exploitations agricoles et de contribuer à leur évolution. Quant à l’article 1er du règlement n° 2328/91, il fixe entre autres objectifs à cette action, d’une part, de contribuer à l’amélioration de l’efficacité des exploitations par un renforcement et une réorganisation de leurs structures ainsi que par la promotion d’activités complémentaires [article 1er, paragraphe 1, sous ii)], et, d’autre part, de maintenir une communauté agricole viable pour contribuer au développement du tissu social des zones rurales en assurant un niveau de vie équitable aux agriculteurs, y compris par la compensation des effets des handicaps naturels dans les zones de montagne et dans les zones défavorisées [article 1er, paragraphe 1, sous iii)].

125. Aussi la loi régionale n° 44/1988 est-elle, au vu de sa finalité, concernée par ces deux règlements ( ).

126. Ainsi, comme le règlement n° 797/85 exige le respect des articles 87 CE à 89 CE (article 31) – à l’instar du règlement n° 2328/91 (articles 12, paragraphe 1, et 35) –, les mesures nationales sont soumises aux règles communautaires sur les aides d’État, sans qu’entre en jeu le règlement n° 26.

127. En tout état de cause, si ce point soulevait encore quelques doutes, il conviendrait de faire appel à l’argument exposé ci-dessus en ce qui concerne l’application directe des règles de concurrence à l’agriculture.

b) Les aides accordées par les décisions de la Giunta regionale

128. Si le cadre de base que dessine la loi italienne, et qui couvre l’attribution des aides, est soumis à la réglementation des aides d’État, il paraît logique de conclure que ses manifestations concrètes le sont également. Mais cette circonstance ne fait pas obstacle à l’analyse de la conformité au droit communautaire de la décision de la Commission en ce qui concerne les aides octroyées par la Région autonome de Sardaigne, étant toutefois entendu qu’il n’appartient pas à la Cour de se prononcer sur la loi régionale ( ).

i) Cultures sous serre

129. La décision du 30 décembre 1988 a octroyé des prêts en conséquence de la chute des prix des produits cultivés sous serre ( ).

130. Il ressort des considérations qui précèdent que cette décision s’inscrit dans le champ du règlement n° 797/85, qui donne pouvoir à la Commission pour appliquer tous les articles du traité sur les aides d’État.

ii) Les entreprises forestières

131. La décision du 27 juin 1990 a favorisé les entreprises forestières dont les plantations ne fournissaient pas encore une coupe rentable.

132. Or, bien que le concept d’«agriculture» auquel se réfère le traité présente des contours très larges, puisqu’il englobe également l’élevage et la pêche, il n’inclut pourtant pas les exploitations forestières, et leurs produits ne sont pas non plus considérés comme «agricoles» aux fins de l’annexe I, même si les rapports existant entre ces domaines ne sont pas ignorés ( ).

133. En ce sens, on jugera pertinente la référence que fait la Commission à l’arrêt du 25 février 1999 ( ), aux termes duquel «l’annexe [I] ne peut être considérée comme recouvrant de manière générale les arbres et les produits de l’activité forestière, même si certains de ces produits, pris de façon isolée, peuvent entrer dans le champ d’application des articles [32 à 38] du traité».

134. En conséquence, si l’on ne tient pas compte des spécificités prévues à l’article 36 CE, les interventions nationales sont automatiquement régies par les normes communautaires de caractère général.

iii) Les cuniculiculteurs

135. Les lapins ont souffert d’une épizootie qui a dévasté la région au printemps de 1990. Les éleveurs ont bénéficié des avantages octroyés par la décision du 20 novembre de cette même année.

136. Il s’agit d’un secteur qui, contrairement au précédent, est assimilé à l’agriculture et relève donc du règlement n° 797/85, mais qui bénéficie d’un règlement spécifique, le règlement (CEE) n° 827/68 du Conseil, du 28 juin 1968, portant organisation commune des marchés pour certains produits énumérés à l’annexe II du traité ( ).

137. Aux termes de l’article 5 de ce règlement, les articles 87 CE à 89 CE «sont applicables à la production et au commerce des produits énumérés à l’annexe», parmi lesquels figurent les «autres animaux vivants» (point 01.06).

iv) Les entreprises agricoles endettées

138. En raison des conditions de marché et de l’aggravation des données climatiques, la décision du 26 juin 1992 a prévu des aides en faveur des opérateurs économiques qui remplissaient certaines conditions.

139. Compte tenu des dates envisagées, il y a lieu, dans les présentes affaires, de tenir compte du règlement n° 2328/91, dans le champ d’application matériel duquel entrerait la décision régionale, avec pour conséquence qu’il convient d’appliquer toutes les règles du traité en matière de concurrence.

c) Réflexion finale

140. Les points qui précèdent justifient l’application des articles 87 CE à 89 CE à la loi régionale n° 44/1988 et à ses quatre manifestations concrètes. Il existe des normes de droit dérivé qui le permettent, dont certaines, comme celles visant les éleveurs de lapins, présentent un caractère spécifique. Mais quand bien même n’en irait-il pas ainsi, la Cour ne s’en verrait pas moins offrir une bonne occasion de constater que la décision est couverte par le traité, si l’on met en balance la lettre et l’esprit de ses dispositions.

B – La violation du principe de confiance légitime

141. Les décisions de renvoi accordent une grande importance à l’ampleur du délai qui s’est écoulé entre la publication de la loi régionale, l’ouverture de la procédure de manquement contre la République italienne, l’adoption de la décision de la Commission et l’ordre de remboursement des sommes indûment perçues, et établissent un rapport entre ces circonstances et le principe de la confiance légitime, qu’elles estiment violé au motif que la compatibilité des aides avec le marché commun n’a pas fait l’objet d’un examen diligent.

1. Nature du principe

142. La confiance légitime conserve un rapport étroit avec la sécurité juridique, dont elle est une manifestation spécifique, mais sans présenter son caractère clairement objectif, puisqu’elle vise à la protection de situations individuelles. Ce caractère subjectif a pour conséquence que l’effet protecteur de ce principe est en grande partie subordonné aux circonstances de chaque cas de figure ( ).

143. Depuis longtemps consacré par la Cour ( ), sa reconnaissance a exigé un processus long et progressif, répondant au développement du droit communautaire, de sorte qu’il a été difficile d’en dégager une définition claire et logique ( ).

144. Au vu de l’évolution jurisprudentielle ( ), l’application concrète du principe requiert la réunion de plusieurs conditions ( ): un acte des autorités communautaires justifiant les attentes licites des intéressés – puisque, comme l’indique l’arrêt Kühn ( ), la confiance légitime ne peut être invoquée que dans la mesure où la Communauté elle-même a créé au préalable une situation susceptible de l’engendrer –; une certaine probabilité que la personne conserve sa position, probabilité susceptible d’être reconnue et discernée par un observateur externe, et qui acquiert une base et une dimension objectives, de sorte qu’elle se transforme en «espérances fondées», non contraires à l’ordre juridique de l’Union; et la primauté de l’intérêt de la personne concernée sur l’intérêt public en présence.

145. Le problème consiste à identifier la «base de la confiance», puisque c’est uniquement lorsque cette dernière est constituée que la situation du justiciable mérite protection ( ).

2. La confiance légitime dans le domaine des aides d’État

146. La récupération des avantages illégaux et incompatibles a lieu dans toutes les occasions, sauf en cas de violation d’un principe général du droit ( ). Parmi ces exceptions, la confiance légitime des justiciables revêt une importance particulière et a souvent été analysée par la jurisprudence, qui distingue selon qu’elle est invoquée pour éluder l’obligation découlant de l’acte communautaire ou pour contester sa validité devant la Cour ( ).

147. La Cour a jugé que, compte tenu du caractère impératif du contrôle opéré par la Commission, les bénéficiaires ne doivent «avoir une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure» prévue, et ajouté, d’autre part, «qu’un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée» ( ). Concrètement, lorsqu’une aide est accordée sans notification préalable, son bénéficiaire ne peut, à ce moment, se fier légalement à la régularité de l’octroi de celle-ci ( ). De plus, tant que la Commission n’a pas pris une décision d’approbation et même, tant que le délai de recours à l’encontre de cette décision n’est pas écoulé, il n’existe aucune certitude quant à la légalité de l’aide envisagée ( ). En conséquence, on ne saurait invoquer le principe sans s’assurer préalablement que l’État qui a octroyé l’aide a effectué la communication préalable obligatoire ( ), car il est difficile de justifier la méconnaissance du système communautaire de contrôle des aides d’État ( ).

148. De même, le contrôle de la Commission exige du temps, ainsi que l’a jugé la Cour dans son arrêt du 29 avril 2004, Italie/Commission ( ), en examinant le grief tiré du fait que la longue période qui s’était écoulée entre l’octroi des subventions et l’adoption de la décision de récupération avait fait naître la conviction que les aides étaient régulières. En premier lieu, l’existence d’un délai de prescription du droit de recouvrer le montant versé y a été subordonnée à la condition que ce délai soit préalablement fixé, ce qui, tout comme dans la présente affaire, ne s’était pas produit à la date de l’acte qui y était attaqué (point 89) ( ). En second lieu, s’appuyant sur d’autres arrêts ( ), la Cour y a jugé que, si l’exigence fondamentale de la sécurité juridique s’opposait à ce que la Commission retarde indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs (point 90), le retard ne lui était néanmoins imputable, en cas d’aides d’État non notifiées, qu’à partir du moment où elle avait pris connaissance de l’existence des aides incompatibles avec le marché commun (point 91).

149. C’est précisément le retard pris dans l’adoption de la décision qui a motivé l’unique cas où le remboursement n’a pas été réclamé. Ainsi en a jugé la Cour dans son arrêt RSV/Commission ( ), compte tenu des circonstances exceptionnelles de l’affaire ( ), dans laquelle un recours avait été engagé contre une décision qui, plus de 26 mois après la communication, avait constaté l’incompatibilité et décidé la suppression d’une aide qui était destinée à un secteur ayant déjà bénéficié d’autres avantages autorisés et qui visait à faire face aux coûts supplémentaires d’une opération qui avait elle-même déjà profité d’une aide permise.

3. Application à la présente espèce

150. L’étude de la décision d’un point de vue matériel révèle un double phénomène: en premier lieu, l’absence de notification des aides, qui détermine leur illégalité; en deuxième lieu, la non-conformité à la libre concurrence, qui entraîne leur incompatibilité avec le marché commun. Cette double conséquence conduit à une analyse conjointe.

a) L’illégalité

151. Dans sa décision, la Commission commence par constater l’illégalité des avantages octroyés en vertu de l’article 5 de la loi régionale n° 44/1988, au motif qu’elle n’a été informée ni de cette loi ni des décisions qui l’ont prise pour base.

152. L’absence de communication est un fait facile à démontrer, qui, en principe, s’accorde mal avec un retard comme celui en l’espèce.

153. Il convient au préalable de qualifier les mesures accordées aux fins de l’application des articles 87 CE à 89 CE. Cette tâche n’est pas toujours facile.

154. En outre, les infractions constatées à l’ordre juridique communautaire ne concernent pas uniquement les aspects formels, mais s’étendent à la substance même des aides en question. Il convient ici de tenir compte de l’arrêt Boussac Saint Frères ( ), en vertu duquel il n’y a pas lieu d’exiger la restitution d’une aide d’État au seul motif qu’elle n’a pas été notifiée conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE, c’est-à-dire en raison de son illégalité – «formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit» –, mais qui impose que son incompatibilité avec le marché commun ait été constatée – «materielle Gemeinschaftswidrigkeit».

155. Il ne s’agit donc pas de compartiments étanches, puisqu’ils apparaissent intimement liés, ce qui conduit à examiner le second versant de la décision.

b) L’incompatibilité

156. Pour apprécier la période qui s’est écoulée, il convient de pondérer les données présentées en exposant les faits des litiges au principal, tant en ce qui concerne l’octroi des avantages par le gouvernement régional de Sardaigne qu’au regard des actes effectués par la Commission.

157. Une analyse détaillée conduit à nuancer les indications selon lesquelles, bien que la loi régionale remonte à 1988, la procédure a été ouverte en 1994, la décision approuvée en 1997 et le remboursement des sommes indûment perçues exigé en 2001.

158. En discutant la validité d’un acte communautaire, il convient d’évaluer la diligence observée par les institutions. Le comportement de l’État membre influe sur la sphère interne de ses relations avec les citoyens, mais n’a pas le pouvoir de provoquer l’annulation de la décision. Aussi les délais litigieux ont-ils commencé à courir lorsque la Commission a eu connaissance pour la première fois d’éléments lui permettant de présumer l’existence des aides, ce qui s’est produit le 1er septembre 1992, lorsque la loi régionale n° 17/1992 lui a été communiquée. Le dies ad quem correspond au jour où la Commission notifie sa décision.

159. Entre ces deux dates, on distingue deux phases: la première consiste en vérifications préliminaires et la seconde en un examen formel.

i) L’enquête préalable

160. Comme ni la loi régionale n° 44/1988 ni les décisions de la Giunta regionale n’ont été notifiées, cette étape répond à la nécessité de s’assurer des faits pertinents, notamment quant à la nature et à la portée des avantages, ainsi que de leurs effets sur le marché commun ( ).

161. Elle s’est déroulée entre septembre 1992 et août 1994, période durant laquelle différentes demandes d’information ont été adressées au gouvernement italien les 29 octobre 1992 et 27 mai 1993, auxquelles il a été répondu les 24 mars, 2 avril et 3 décembre 1993; une dernière demande a été adressée le 28 février 1994, qui a été satisfaite le 25 avril suivant.

162. Ces actes démontrent qu’il n’y a pas eu de paralysie justifiant la prétendue nullité de la décision. Sous réserve de l’absence de mise en évidence du contenu de ces actes lors de la procédure préjudicielle, il est manifeste que les autorités nationales ont tardé à répondre à certaines demandes, puisque celle du 27 mai 1993 n’a été satisfaite que six mois plus tard.

ii) La procédure formelle

163. Cette seconde période s’étend depuis l’ouverture de la procédure formelle, en août 1994, jusqu’à l’adoption de la décision, en avril 1997.

164. La publication susmentionnée de la communication de la Commission au Journal officiel revêt une signification particulière; en vertu de l’article 88, paragraphe 2, CE, elle est destinée aux États membres et aux tiers pour leur permettre de «présenter leurs observations au sujet des mesures» envisagées. Dans son arrêt Intermills/Commission, la Cour a indiqué que cette disposition n’exige pas une mise en demeure individuelle de sujets particuliers, car «son seul objet est d’obliger […] à faire en sorte que toutes les personnes potentiellement intéressées soient averties et reçoivent l’occasion de faire valoir leurs arguments», et ajouté que «la publication d’un avis au Journal officiel apparaît comme un moyen adéquat en vue de faire connaître à tous les intéressés l’ouverture d’une procédure» ( ).

165. Ces 32 mois ont vu se dérouler divers événements, tels que le dépôt des observations de la République italienne les 30 janvier, 25 août et 1er décembre de 1995. En outre, la modification de la réglementation au cours du dernier trimestre 1995 a conduit la Commission à demander de nouveaux éclaircissements en décembre de la même année, lesquels ont été fournis le 22 février 1996. On jugera également pertinent que la Commission, au vu des circonstances, ait décidé d’examiner conjointement la modification de 1995 avec l’ensemble du régime des aides, ce dont l’État membre a été informé par décision du 25 juillet 1996, quoique cet examen n’ait pu être mené à bien en raison de l’absence d’informations sur les effets de la réforme.

166. Malgré l’existence d’un certain retard difficilement justifiable, la Commission n’a pas fait preuve de négligence dans l’exercice de ses fonctions.

c) Appréciation générale

167. À la lumière de l’ensemble des considérations exposées, du double contenu de la décision et des actes qui l’ont précédée, il y a lieu de conclure que la confiance légitime des bénéficiaires n’a pas été violée, puisque, d’une part, l’absence de notification de la loi régionale n° 44/1988 et des décisions qui l’ont mise en œuvre a été démontrée, de même que la publication de l’ouverture de la procédure; d’autre part, la période qui s’est écoulée jusqu’à l’adoption de l’acte communautaire n’est pas d’une ampleur suffisante.

C – Autres vices

168. Préalablement à toute autre considération, il convient de souligner que la décision déclare les aides illégales et incompatibles avec le marché commun. La première constatation se fonde sur le fait que les aides ont été octroyées sans que la Commission ait pu les examiner lorsqu’elles ont été envisagées. La seconde s’appuie sur l’article 87, paragraphe 1, CE, dans la mesure où les conditions permettant de recourir aux dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 dudit article ne sont pas réunies.

169. Cette double constatation répond aux exigences imposées par la Cour, qui distingue, depuis les arrêts Boussac Saint Frères et Tubemeuse, précités, l’incompatibilité quant au fond, d’une part, de l’illégalité sur le plan procédural, d’autre part, de sorte que l’absence de notification formelle n’a pas de répercussion sur la libre concurrence.

170. Dans la présente affaire, le litige porte non sur l’absence de communication, qui entraîne l’illégalité des aides, mais sur leur adéquation au marché commun et les diligences exercées.

171. Il convient maintenant d’examiner les irrégularités de procédure, la motivation insuffisante et la compatibilité des aides.

1. Les irrégularités de procédure

172. Jusqu’au règlement n° 659/1999, la Commission ne disposait pas de règles fixant la procédure à suivre lorsque les aides d’État avaient déjà été décidées ou mises en œuvre. Elle observait antérieurement les principes posés par la Cour, qui, à partir de l’arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission ( ), a défini une procédure de contrôle particulière, en s’appuyant sur les règles prévues en cas de notification.

173. Elle en a expliqué les modalités dans son arrêt Boussac Saint Frères, précité:

– Lorsque la Commission constate qu’une aide a été accordée ou modifiée sans avoir été notifiée, elle invite l’État membre à formuler ses observations, à la suite de quoi elle peut lui enjoindre de suspendre immédiatement l’attribution et, le cas échéant, l’exécution, ainsi que réclamer tous les documents, informations et données nécessaires.

– Une fois que ces éléments sont apportés, la Commission vérifie la compatibilité de la mesure avec le marché commun. En l’absence d’informations fournies par le pays concerné, elle a le pouvoir de mettre fin à la procédure et de prendre la décision correspondante, en exigeant, le cas échéant, la récupération des aides.

– Si l’État membre ne suspend pas l’octroi des aides, la Commission a le droit, tout en poursuivant l’examen quant au fond, de saisir directement la Cour pour faire constater un manquement au traité.

174. En l’espèce, lorsqu’elle a eu connaissance des aides en cause, la Commission a engagé une enquête préalable qui a débouché sur l’ouverture formelle de la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, au cours de laquelle la République italienne a présenté des observations à différentes dates, et qui s’est conclue par la décision litigieuse.

175. On ne distingue, dans cette succession de faits, aucune infraction substantielle emportant la nullité de l’acte final.

176. En outre, il convient de tenir compte des réflexions suivantes:

a) La réglementation prévue par la loi régionale n° 44/1988 – complétée par la loi régionale n° 17/1992 – consistait, en vertu de son article 5, dans l’octroi de prêts à bas taux d’intérêt, que régissait, outre cette réglementation dans laquelle ils s’inséraient, et aux termes du paragraphe 4 dudit article, une loi de 1928, concernant des mesures relatives au crédit agricole; cette dernière ne réglemente donc pas les aides, mais simplement le moyen par lequel elles se matérialisent, et seulement en partie.

Aussi jugera-t-on sans consistance la thèse selon laquelle les aides seraient régies par une réglementation antérieure au traité – circonstance emportant l’application de l’article 88, paragraphe 1, CE, qui oblige la Commission et les États membres à un examen permanent des régimes d’aides «existants» –, car il ne fait aucun doute qu’il s’agit d’aides nouvelles ( ).

b) Il paraît tout aussi peu fondé d’alléguer que la compatibilité n’aurait pas été examinée après la notification de la loi régionale n° 17/1992, puisque cette communication supposait l’ouverture d’une enquête préliminaire et l’accomplissement d’une série de formalités, qui ont déjà été exposées.

En conséquence, même si la décision vérifie l’adéquation des aides avec le marché commun, la durée des actes accomplis n’a pas d’incidence sur la régularité procédurale, mais sur une autre sphère – le principe de la confiance légitime –, déjà examinée.

2. La motivation

177. Dans mes conclusions dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt du 11 novembre 2004, Portugal/Commission ( ), j’ai souligné que la justification d’un acte «constitue un élément essentiel» ( ) et que l’obligation de l’indiquer vise tant à protéger les justiciables qu’à mettre la Cour en mesure d’exercer pleinement le contrôle juridictionnel correspondant ( ). La jurisprudence a également insisté sur le fait que le traité exigeait de faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte attaqué, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d’exercer son contrôle; elle n’a toutefois pas imposé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où doivent être pris en compte non seulement le libellé de la décision, mais aussi son contexte ainsi que l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée ( ).

178. La nature économiquement complexe des régimes d’aides confère, dans ces matières, une grande importance à la motivation des décisions. L’arrêt du 12 juillet 1973, Commission/Allemagne ( ), notait déjà qu’il convenait que la décision fût suffisamment précise, et les arrêts Intermills/Commission, précité, et Pays-Bas et Leeuwardeer Papierwarenfabriek/Commission ( ) ont annulé l’acte attaqué en raison d’une motivation insuffisante. L’arrêt Boussac Saint Frères, précité, n’en a pas moins estimé que, du moment où un État membre accorde un avantage sans l’avoir préalablement notifié, la décision constatant l’incompatibilité n’a pas à démontrer l’influence réelle sur la concurrence ou sur les échanges commerciaux, et ce car une solution contraire favoriserait les contrevenants au détriment de ceux qui communiquent les mesures à l’état de projet (points 32 et 33, notamment).

179. En l’espèce, les considérants de la décision exposent les détails de la procédure suivie pour l’adopter ainsi que ceux des dispositions nationales. Ils indiquent également les raisons de la particulière gravité de l’absence de notification, celles de l’inapplication des lignes directrices pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, ainsi que celles pour lesquelles l’argumentation relative aux causes à l’origine de l’endettement excessif des exploitations n’a pas été retenue. Ils traitent ensuite des effets des aides et de l’inapplicabilité des exceptions prévues à l’article 87, paragraphe 2, sous a) et c), CE. Enfin, ils défendent la nécessité de récupérer les montants versés.

180. Il en résulte que la décision comporte une motivation suffisante. On peut contester la portée ou le contenu des explications qui sont offertes, mais les motifs de la décision sont connus.

3. La compatibilité des aides

181. À l’instar des autres restrictions à la concurrence, les aides d’État doivent être appréciées en tenant compte de l’économie de marché et de l’intégration européenne ( ), puisque leur octroi rompt artificiellement l’égalité de moyens et affecte les opportunités des entreprises, même si elles peuvent contribuer, tout au moins de manière temporaire, à une meilleure adaptation aux situations nouvelles, à la lutte contre le chômage ou à un développement régional harmonieux.

182. Ce conflit d’intérêts transparaît dans l’article 87 CE, qui interdit les interventions nationales (paragraphe 1), mais énumère une série de cas où les aides sont compatibles, et de situations dans lesquelles la Commission s’érige en arbitre (paragraphes 2 et 3, respectivement).

183. Comme l’a très tôt souligné la Cour dans son arrêt du 14 décembre 1962, Commission/Luxembourg et Belgique ( ), les exceptions à la règle générale sont d’interprétation stricte; les limites des dérogations dans le secteur agricole ont été précisées dans l’arrêt Syndicat national des céréales e.a. ( ). Comme la Cour l’a récemment indiqué dans son arrêt du 11 novembre 2004, Espagne/Commission ( ), «l’incidence sur les échanges entre États membres […] dépend de l’existence d’une concurrence effective entre les entreprises établies dans ces États dans le domaine considéré» (point 29), idée qu’il convient de relier à l’affirmation figurant dans l’arrêt du 29 avril 2004, Grèce/Commission ( ), qui s’appuie sur de nombreux précédents, selon laquelle «l’importance relativement faible d’une aide [( )] ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas a priori l’éventualité que les échanges […] soient affectés ou la concurrence soit faussée» (point 69), car d’autres éléments jouent un rôle déterminant dans l’appréciation des effets d’une aide, comme son «caractère cumulatif […] ainsi que la circonstance que les entreprises bénéficiaires opèrent dans un secteur particulièrement exposé à la concurrence» (point 70), celui de l’agriculture ( ).

184. Les dispositions de l’article 87, paragraphes 2, sous b), et 3, sous a) et c), CE ont été invoquées au soutien de la régularité des aides.

a) L’article 87, paragraphe 2, sous b), CE

185. Cette disposition prévoit la compatibilité avec le marché commun des «aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires».

186. L’arrêt du 11 novembre 2004, Espagne/Commission, qu’il convient de mentionner, exige à cet égard un «lien direct entre les dommages causés par l’événement extraordinaire et l’aide étatique», ainsi qu’une «évaluation aussi précise que possible des dommages subis par les producteurs concernés» (point 37).

187. Dans la présente affaire, aucune calamité ou aucun phénomène particulier n’a été démontré, qui aurait requis des mesures économiques spéciales pour rétablir l’équilibre, puisque la sécheresse – pour persistante qu’elle soit –, les crises de marché, les taux d’intérêt élevés ou les carences d’organisation dans la phase de commercialisation ne remplissent pas cette condition. De surcroît, il n’existe aucune estimation, même indicative, des dommages subis par les destinataires. Enfin, les motifs fournis à cet égard dans la décision n’ont pas non plus été réfutés.

b) L’article 87, paragraphe 3, sous a) et c)

188. Ces règles permettent à la Commission de considérer comme compatibles avec le marché commun les aides «destinées à favoriser le développement économique de certaines régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi», ainsi que celles visant à «faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun».

189. Selon une jurisprudence constante, dans l’analyse des situations relevant de l’article 87, paragraphe 3, CE, «la Commission jouit […] d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations d’ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire»; pour sa part, «la Cour, en contrôlant la légalité de l’exercice d’une telle liberté, ne saurait substituer son appréciation en la matière à celle de l’autorité compétente, mais doit se limiter à examiner si cette dernière appréciation est entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir» ( ).

190. Ni le dossier ni les explications figurant dans la décision ne laissent entrevoir la moindre erreur dans l’évaluation effectuée. Il n’en ressort pas davantage que la Commission aurait exercé ses pouvoirs à d’autres fins que celles prévues dans l’ordre juridique.

191. La décision prend également position sur les lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, précitées, que la République italienne avait invoquées lors de la procédure administrative. La Commission relève qu’elles ne sont pas applicables, au motif que la procédure correspondante avait déjà été engagée au moment de leur entrée en vigueur; mais, même en en tenant compte, les conditions qu’elles énoncent ne sont remplies dans aucun des cas qui sont en cause.

VIII – Les conséquences de la validité

192. En vertu de l’arrêt Tubemeuse, précité, la conformité de la décision à l’ordre juridique implique la restitution des sommes perçues, à titre de conséquence logique de l’incompatibilité du régime.

193. La Cour a jugé que, en l’absence de procédure de récupération des aides en droit communautaire – tout au moins jusqu’au règlement n° 659/1999 –, il convenait de recourir aux règles nationales ( ), l’État membre ayant l’obligation de collaborer de bonne foi en vue de surmonter les difficultés qui se présentent ( ). En ce sens, l’arrêt du 29 juin 2004, Commission/Conseil ( ), signale que l’obligation pour les États membres de supprimer une aide incompatible avec le marché commun «vise […] au rétablissement de la situation antérieure», objectif qui est atteint dès que les aides en cause, augmentées des intérêts de retard, ont été restituées, puisque, par cette restitution, leur titulaire «perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents» (point 42).

194. Il ressort clairement des considérations qui précèdent que l’État membre n’a pas communiqué à la Commission les mesures adoptées, qu’il n’a pas non plus notifié l’ouverture de la procédure aux intéressés, et qu’il s’était écoulé près de quatre ans au moment où il leur a notifié la décision finale, étant toutefois entendu que ceux-ci pouvaient en prendre antérieurement connaissance par d’autres moyens.

195. Les circonstances sur lesquelles se fondent les demandeurs pour réclamer l’indemnisation des dommages subis ont été exposées dans les procédures à l’origine des questions préjudicielles. Bien qu’il ne soit pas demandé à la Cour de se prononcer sur cette question, rien ne s’oppose à ce que certaines indications utiles soient fournies au juge national pour solutionner ce problème.

196. La discussion se concentre sur la possible responsabilité encourue par l’État membre pour son manquement au droit communautaire ( ), en particulier pour avoir violé l’obligation d’informer préalablement la Commission, puisque l’autre aspect qui a été souligné doit être apprécié à la lumière du droit national, à l’instar de l’éventuelle violation par la République italienne de la confiance légitime des intéressés.

197. Or, si les bénéficiaires des aides qui ont été annulées pour infraction aux règles de procédure exercent des recours en indemnité ( ), il est important d’établir s’il existe une violation «suffisamment caractérisée» ( ) pour faire naître l’obligation de réparation, telle que définie dans l’arrêt Brasserie du pêcheur et Factortame ( ).

198. Cette constatation appartient au juge national, qui, s’il nourrit quelque doute, peut de nouveau saisir la Cour d’une question préjudicielle en interprétation. En tout état de cause, il convient de noter que, si le droit à une indemnisation est reconnu, le préjudice ne saurait être équivalent au montant des sommes à rembourser, car cela reviendrait à octroyer indirectement des aides illégales et incompatibles avec le marché commun.

IX – Conclusion

199. À la lumière des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour d’apporter la réponse suivante au Tribunale ordinario di Cagliari:

«L’examen des questions posées n’a révélé aucun élément susceptible d’affecter la validité de la décision 97/612/CE de la Commission, du 16 avril 1997, relative à des aides octroyées par la région de Sardaigne (Italie) dans le secteur agricole.»