Conclusions de l'avocat général Elmer présentées le 26 juin 1997. - Somalfruit SpA et Camar SpA contre Ministero delle Finanze et Ministero del Commercio con l'Estero. - Demande de décision préjudicielle: Tribunale di Salerno - Italie. - Bananes - Organisation commune des marchés - Régime d'importation - Etats ACP - Somalie - Validité du règlement (CEE) nº 404/93 du Conseil, du règlement nº 1442/93 de la Commission et du règlement (CEE) nº 1443/93 de la Commission. - Affaire C-369/95.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-06619



Conclusions de l'avocat général

1 En l'espèce, le Tribunale di Salerno, Italie, a posé certaines questions préjudicielles concernant la légalité du règlement (CEE) n_ 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane (1) (ci-après le «règlement de base»), du règlement (CEE) n_ 1442/93 de la Commission, du 10 juin 1993, portant modalités d'application du régime d'importation de bananes dans la Communauté (2) (ci-après le «règlement d'application») et du règlement (CEE) n_ 1443/93 de la Commission, du 10 juin 1993, relatif aux mesures transitoires d'application du régime d'importation de bananes dans la Communauté en 1993 (3) (ci-après le «règlement de transition»). Les questions ont été posées, eu égard, notamment, à la quatrième convention de Lomé du 15 décembre 1989 (4) (ci-après la «convention de Lomé») et le protocole n_ 5 y annexé (ci-après le «protocole n_ 5»).

Les règles pertinentes du droit communautaire

2 L'article 168 de la convention de Lomé dispose comme suit:

«1. Les produits originaires des États ACP (5) sont admis à l'importation dans la Communauté en exemption de droits de douane et de taxes d'effet équivalent.

2.a) Les produits originaires des États ACP:

- énumérés dans la liste de l'annexe II du traité lorsqu'ils font l'objet d'une organisation commune des marchés au sens de l'article 40 du traité,

...

sont importés dans la Communauté, par dérogation au régime général en vigueur à l'égard des pays tiers, selon les dispositions suivantes:

i) sont admis en exemption de droits de douane les produits pour lesquels les dispositions communautaires en vigueur au moment de l'importation ne prévoient, en dehors des droits de douane, l'application d'aucune autre mesure concernant leur importation;

ii) pour les produits autres que ceux visés au point i), la Communauté prend les mesures nécessaires pour leur assurer un traitement plus favorable que celui accordé aux pays tiers bénéficiant de la clause de nation la plus favorisée pour les mêmes produits...»

3 Le protocole n_ 5 dispose, en son article 1er, que «pour ses exportations de bananes vers les marchés de la Communauté, aucun État ACP n'est placé, en ce qui concerne l'accès à ses marchés traditionnels et ses avantages sur ces marchés, dans une situation moins favorable que celle qu'il connaissait antérieurement ou qu'il connaît actuellement».

4 La déclaration commune sur le protocole n_ 5, qui constitue l'annexe LXXIV à la convention de Lomé (ci-après la «déclaration commune») énonce ce qui suit:

«... l'article 1er du protocole n_ 5 ne saurait empêcher la Communauté d'établir des règles communes pour les bananes, en pleine consultation avec les pays ACP, pour autant qu'aucun État ACP, fournisseur traditionnel de la Communauté, ne soit placé, en ce qui concerne l'accès à la Communauté et ses avantages dans la Communauté, dans une situation moins favorable que celle qu'il connaissait antérieurement ou qu'il connaît actuellement...»

5 L'article 17, premier alinéa, du règlement de base dispose que toute importation de bananes dans la Communauté est soumise à la présentation d'un certificat d'importation. L'article 17, deuxième alinéa, deuxième phrase, dispose que la délivrance de ces certificats est subordonnée à la constitution d'une garantie qui cautionne le respect de l'engagement d'importer, dans les conditions prévues par le règlement et pendant la durée de validité du certificat (6).

6 L'article 18 du règlement de base fixe un contingent tarifaire annuel de 2,1 millions de tonnes en 1994, et de 2,2 millions de tonnes en 1995, pour les bananes pays tiers et les bananes non traditionnelles ACP (7); dans le cadre de ce contingent tarifaire, les importations de bananes pays tiers sont soumises à un droit de douane égal à 75 écus par tonne, alors que les bananes non traditionnelles ACP sont soumises à un droit nul; en dehors de ce contingent, les bananes pays tiers et les bananes non traditionnelles ACP sont respectivement soumises à un droit de douane de 850 et 750 écus par tonne.

7 Le règlement d'application prévoit, en son titre II consacré aux bananes traditionnelles ACP, notamment, ce qui suit:

«Article 14

...

2. Les demandes de certificat d'importation sont déposées auprès des autorités compétentes de tout État membre pendant la première semaine du dernier mois de chaque trimestre.

...

Article 17

1. Les autorités nationales compétentes délivrent les certificats au plus tard le 21 du dernier mois de chaque trimestre. Lorsque ce jour est un jour non ouvrable, la délivrance est opérée au plus tard le premier jour ouvrable suivant.

2. Les certificats d'importation ont une durée de validité qui expire le septième jour du quatrième mois qui suit le mois de leur délivrance.

...»

Faits et questions préjudicielles

8 Somalfruit SpA (ci-après «Somalfruit») est une société somalienne qui exporte des bananes. Camar SpA (ci-après «Camar») est une société italienne qui importe des bananes. Le 20 septembre 1994, Camar a sollicité du ministère du Commerce extérieur un certificat pour l'importation d'une cargaison de 533 tonnes de bananes originaires de Somalie, dont l'arrivée en Italie était prévue au cours du dernier trimestre de 1994. Les bananes devaient être imputées sur le quota de bananes traditionnelles ACP réservé à la Somalie.

9 Cette demande a, conformément à un avis de la Commission, été rejetée par le ministère du Commerce extérieur au motif que la demande n'avait pas été présentée au cours de la première semaine du dernier mois de chaque trimestre, au sens de l'article 14, paragraphe 2, du règlement d'application.

10 Camar et Somalfruit ont alors formé une demande en référé auprès du Tribunale di Salerno. Le Tribunale di Salerno a conclu en ce sens qu'il s'agissait d'importations de bananes non traditionnelles ACP opérées en dehors du contingent tarifaire de 2,1 millions de tonnes, sous réserve de la légalité du refus de délivrance du certificat d'importation. Partant, le Tribunale di Salerno a enjoint au bureau local des douanes de dédouaner la cargaison et de l'admettre en libre pratique contre paiement de 750 écus par tonne ou présentation d'une déclaration de cautionnement d'un montant équivalent.

11 Camar et Somalfruit ont formé un recours contre le ministère des Finances et le ministère du Commerce extérieur, en vue du contrôle de la légalité de la décision de refus de délivrance du certificat d'importation, et de l'octroi de dommages-intérêts. Le Tribunale di Salerno a, par ordonnance du 12 octobre 1995, sursis à statuer et déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Le [règlement de base] doit-il être ou non considéré comme valide, dans la mesure où il limite le droit d'importer des bananes somaliennes, c'est-à-dire le droit d'accès au marché, tel qu'il a été reconnu par la [convention de Lomé], dans le [protocole n_ 5] et dans la [déclaration commune] et notamment:

1A) en fixant un régime différent d'importation pour les bananes traditionnelles, non traditionnelles et dépassant le contingent fixé à cet effet, avec pour conséquence des limitations quantitatives;

1B) en prévoyant la nécessité d'un document d'importation et l'obligation de constituer une garantie, document qui n'a pas uniquement un but statistique mais dont la délivrance est subordonnée à des conditions pénibles et difficiles à respecter;

1C) en imposant un droit de douane de 750 ECU par tonne pour les bananes dépassant le contingent tarifaire?

2) Les règlements [d'application et de transition], tels qu'ils ont été modifiés et complétés par les règlements ultérieurs, doivent-ils être considérés comme étant valides, dans la mesure où ils limitent, réduisent et restreignent sans nécessité et de manière exorbitante par rapport au but fixé le droit d'accès des bananes somaliennes tel qu'il est garanti dans la convention précitée au point 1 et par le [règlement de base], et notamment:

2A) en fixant la date limite pour la présentation des demandes de certificats d'importation à trois mois et trois semaines avant l'opération en cause et limitant la période de présentation des demandes à une semaine, et ce, seulement quatre fois par an;

2B) prévoyant, toujours si les délais ne sont pas respectés, la perte du droit d'importation pour un trimestre entier, sans prévoir de réglementation spécifique ou de dérogation pour des situations de force majeure, cas fortuit ou assimilés;

2C) en subordonnant la délivrance des certificats au versement d'une garantie?»

La question du rapport à la convention de Lomé

12 A travers la première question et la première branche de la deuxième question, le tribunal de renvoi souhaite en réalité savoir si le règlement de base, et/ou le règlement d'application, sont privés de validité en tant que contraires à la convention de Lomé.

13 Le gouvernement français, le Conseil et la Commission ont soutenu que la Somalie n'a pas ratifié la convention de Lomé et que Camar et Somalfruit ne sauraient dès lors contester la légalité du droit communautaire en se fondant sur cette convention.

14 Camar et Somalfruit admettent que la Somalie n'a pas ratifié la convention de Lomé, mais font valoir que la convention engage néanmoins la Communauté pour ce qui est des produits originaires de Somalie, étant donné que le droit communautaire traite la Somalie comme un pays ACP. Même si l'on suppose que l'extension de la convention de Lomé à la Somalie a un caractère unilatéral, la Communauté est tenue de respecter la convention. Camar et Somalfruit soutiennent en outre que la convention de Lomé a valeur coutumière à l'égard de la Somalie.

15 La Somalie n'a pas ratifié la convention de Lomé. On doit supposer, selon nous, que les assurances fournies par la Communauté dans le cadre, entre autres, de la convention de Lomé, d'accorder un régime favorable à certains produits somaliens, présupposaient que la Somalie ratifie la convention et, par là même, endosse de son côté les obligations découlant de la convention, lesquelles constituent le pendant des droits résultant de la convention et la contrepartie nécessaire pour en bénéficier. Cette présupposition s'est cependant avérée non fondée.

16 Il résulte du dossier que le Conseil des ministres ACP-UE a adopté, le 28 juin 1996, les conclusions suivantes concernant la Somalie:

«Le Conseil des ministres ACP-UE

1. confirme l'adhésion politique de la Somalie à la convention de Lomé, en dépit du fait que le pays n'a pas pu ratifier la convention, en raison de circonstances échappant à son contrôle;

...»

Cette conclusion constitue, à notre sens, une déclaration à caractère politique et on ne peut guère supposer qu'elle lie juridiquement la Communauté vis-à-vis de la Somalie de telle manière que ce pays puisse se prévaloir, vis-à-vis de la Communauté, des règles de la convention de Lomé.

17 L'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane traite cependant, conformément à cette déclaration politique, la Somalie comme un pays ACP et attribue à la Somalie un quota de bananes traditionnelles ACP. L'argument suivant lequel la Communauté se serait par là même engagée vis-à-vis de la Somalie au titre de la convention de Lomé ne résiste pas, selon nous, à l'analyse. Le fait que la Communauté accorde de manière unilatérale, au niveau factuel et politique, un régime de faveur à la Somalie ne saurait engendrer d'obligation vis-à-vis de la Somalie, précisément parce qu'il s'agit d'une mesure de faveur unilatérale de la part de la Communauté.

18 Il n'est pas non plus apparu d'élément au cours de la procédure qui puisse, selon nous, militer en faveur de l'hypothèse que la Somalie serait devenue, par voie coutumière, partie à la convention. Cela impliquerait en effet que de son côté la Somalie se soit, par un comportement satisfaisant aux exigences strictes attachées à une coutume internationale, engagée à satisfaire aux obligations découlant de la convention qui constituent le pendant et la contrepartie de l'acquisition des droits au titre de la convention. Or, les éléments d'information disponibles concernant la situation en Somalie ne permettent pas de le supposer.

19 Dans ces conditions, on ne saurait selon nous, dans une affaire concernant des bananes somaliennes, soulever des questions relatives à la légalité de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane en se référant à la convention de Lomé. La partie des questions concernant la conformité du droit communautaire avec la convention de Lomé est donc hypothétique par rapport à l'affaire pendante devant la juridiction nationale.

20 Du fait du caractère hypothétique de cette partie des questions, on pourrait envisager la possibilité, pour la Cour, de refuser d'y répondre, motif pris du défaut de compétence. On doit toutefois se rappeler à cet égard que la procédure préjudicielle instituée par l'article 177 du traité est fondée sur une coopération entre la Cour et les juridictions nationales et qu'elle a pour but de fournir à ces dernières des éléments de réponse utiles aux fins de la solution des litiges pendants devant les juridictions nationales. Nous estimons donc que la solution la plus appropriée consiste pour la Cour à fournir à la juridiction nationale une réponse disant clairement que la convention de Lomé n'est pas pertinente en l'espèce.

21 Nous proposerons donc à la Cour de répondre à la première question ainsi qu'à la première branche de la deuxième question concernant la conformité du règlement d'application avec la convention de Lomé en ce sens que, dans une affaire ayant pour objet la perception d'un droit de douane applicable à des bananes importées d'un pays n'ayant pas ratifié la convention de Lomé, il n'y a pas lieu de rechercher si le règlement de base et le règlement d'application sont privés de validité en tant que contraires aux dispositions de la convention de Lomé.

La question du rapport au règlement de base

22 A travers la deuxième branche de la deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le règlement d'application ou le règlement transitoire sont privés de validité en tant que contraires au règlement de base.

23 Nous observerons que le règlement de transition a prévu des mesures transitoires concernant l'application du régime communautaire d'importation des bananes en 1993. Le règlement de transition n'a donc aucune importance au regard de l'affaire pendante devant la juridiction nationale, qui concerne l'importation de bananes au dernier trimestre de 1994. La question sur ce point est ainsi hypothétique par rapport à l'affaire soumise à l'appréciation du juge national, et n'appelle dès lors aucune réponse.

24 Camar et Somalfruit soutiennent que l'article 14, paragraphe 2, du règlement d'application doit être interprété en ce sens que le dépassement des délais n'entraîne pas la déchéance du droit, pour les opérateurs, de demander le certificat d'importation de bananes originaires de pays ACP aussi longtemps que le quota de bananes traditionnelles ACP du pays considéré n'a pas été épuisé. Une interprétation en sens contraire violerait le principe de proportionnalité, l'article 17 du règlement de base, ainsi que l'article 16, paragraphe 3, du règlement d'application, suivant lequel les bananes non traditionnelles ACP sont des bananes qui sont importées lorsque des certificats d'importation ont été délivrés pour la totalité des quantités traditionnelles d'une même origine. Dans l'affaire pendante devant la juridiction nationale, des certificats d'importation n'avaient pas été délivrés pour la totalité des quantités traditionnelles de bananes originaires de Somalie.

25 Les gouvernements français et italien, ainsi que le Conseil, soutiennent que le règlement d'application n'est pas contraire au règlement de base.

26 Selon l'article 14, paragraphe 2, du règlement d'application, les demandes de certificats d'importation de bananes traditionnelles ACP doivent être déposées pendant la première semaine du dernier mois de chaque trimestre. Deux jours au plus tard après l'expiration du délai, les autorités nationales communiquent à la Commission les quantités ayant fait l'objet de demandes de certificats et la Commission détermine sans délai les quantités pour lesquelles des certificats peuvent être délivrés (voir article 16, paragraphe 1). Si les demandes de certificats d'importation de bananes originaires des pays ACP portent sur une quantité supérieure à la quantité traditionnelle afférente à ce pays, la Commission fixe un pourcentage uniforme de réduction qui s'applique à toutes les demandes de certificats concernant des bananes de ce pays. Lorsque des certificats d'importation ont été délivrés pour la totalité des quantités traditionnelles d'une même origine, la Commission informe les États membres et les opérateurs que les importations futures de bananes originaires de ce pays durant l'année en cause sont à considérer comme étant non traditionnelles. Les certificats d'importation sont délivrés au plus tard le 21 du même mois (voir article 17, paragraphe 1, du règlement d'application) et sont valables jusqu'au septième jour du quatrième mois qui suit le mois de leur délivrance (voir article 17, paragraphe 2).

27 Le délai pour la présentation de demandes de certificats d'exportation expire ainsi trois semaines avant le trimestre concerné par le certificat d'importation demandé. Les deux premières semaines sont affectées au calcul et à l'établissement des certificats, qui doivent par conséquent être disponibles une semaine avant le début du trimestre au cours duquel ils sont destinés à être utilisés.

28 Le délai pour la présentation des demandes de certificats d'importation est requis pour plusieurs raisons. Premièrement, la Commission doit procéder à une série de calculs et notamment fixer un pourcentage uniforme de réduction lorsque les demandes afférentes à un certain pays ACP portent sur une quantité globale excédant la quantité traditionnelle pour ce même pays. Ces calculs ne peuvent être effectués que si l'on peut disposer, grâce à un délai, d'une vue d'ensemble des quantités ayant fait l'objet de demandes de certificats d'importation. Deuxièmement, ce délai permet de mener à bonne fin des tâches administratives, et de délivrer les certificats, avant le début du trimestre auquel se rapportent les certificats.

29 Les quantités traditionnelles non épuisées afférentes aux premier, deuxième et troisième trimestres sont reportées sur le (les) trimestre(s) suivant(s) de la même année. Les quantités traditionnelles non épuisées au dernier trimestre ne font pas, conformément au règlement d'application, l'objet d'un report sur l'année suivante, et sont par là même perdues. Cela tient au fait que, dans le système du règlement de base, on envisage une quantité traditionnelle annuelle. Pour répartir cette quantité traditionnelle annuelle entre les demandes concurrentes, on a tout simplement besoin d'un délai. Le fait que la Commission ait choisi, dans le règlement d'application, d'opérer cette répartition par trimestre ne peut pas donner lieu à critique de notre part. Davantage qu'une répartition opérée une fois par an, elle permet de gérer avec souplesse les quantités et, à l'inverse, la gestion administrative serait assurément plus lourde si l'on devait répartir le contingent tous les jours, toutes les semaines ou tous les mois.

30 On ne saurait non plus, à notre avis, interpréter les règles de délai contenues dans le règlement d'application en ce sens que l'on puisse faire abstraction du délai de demande dans les cas où la quantité traditionnelle n'a pas été épuisée sur la base des demandes déposées à temps. D'une part, il n'y a aucun élément dans le texte du règlement d'application qui milite en faveur d'un tel état du droit. D'autre part, une telle interprétation entraînerait la nécessité de fixer un délai supplémentaire pour la présentation d'une demande en vue d'obtenir une partie de la quantité traditionnelle de bananes du pays considéré qui n'a pas été épuisée avec les certificats d'importation délivrés sur la base des demandes présentées à temps, notamment pour fixer un pourcentage uniforme de réduction au cas où la demande porterait sur des quantités plus importantes que les quantités alors disponibles en tant que quantités inutilisées.

31 Au cas où les opérateurs entendraient bénéficier d'un droit au taux zéro, tel que prévu par l'organisation commune des marchés pour les bananes traditionnelles ACP originaires de Somalie, on doit pouvoir attendre d'eux, au minimum, qu'ils présentent leur demande en temps utile. Le fait que le règlement d'application ne contiennent aucune exception au délai de présentation d'une demande ne peut, à notre sens, entraîner l'illégalité du règlement d'application.

32 Contrairement à ce qui est indiqué dans la question de la juridiction nationale, c'est le règlement de base - et non le règlement d'application - qui, en son article 17, deuxième alinéa, prévoit que la délivrance des certificats est subordonnée à la constitution d'une garantie. La question de savoir si le règlement d'application enfreint, sur ce point, le règlement de base ne se pose donc pas.

33 Partant, nous proposons à la Cour de répondre à la deuxième question en ce sens que l'examen du règlement d'application, opéré à la lumière de l'ordonnance de renvoi ainsi que d'autres points résultant du dossier, n'a révélé aucun élément de nature à mettre en cause sa validité.

Conclusions

34 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions déférées par le Tribunale di Salerno, comme suit:

«1) Dans le cadre d'une affaire ayant pour objet la perception d'un droit de douane applicable à des bananes importées d'un pays qui n'a pas ratifié la quatrième convention de Lomé du 15 décembre 1989, il n'y a pas lieu de rechercher si les règlements (CEE) n_ 404/93 du Conseil, 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane, et (CEE) n_ 1442/93 de la Commission, du 10 juin 1993, portant modalités d'application du régime d'importation de bananes dans la Communauté, sont privés de validité en tant que contraires à cette convention.

2) L'examen du règlement n_ 1442/93, opéré à la lumière de l'ordonnance de renvoi ainsi que d'autres points résultant du dossier, n'a révélé aucun élément de nature à mettre en cause sa validité.»

(1) - JO L 47, p. 1.

(2) - JO L 142, p. 6.

(3) - JO L 142, p. 16.

(4) - Approuvée par décision du Conseil et de la Commission du 25 février 1991 (JO L 229, p. 1).

(5) - Il s'agit des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ayant adhéré à la convention de Lomé.

(6) - Des exceptions à ce principe peuvent être établies suivant la procédure du comité de gestion prévue à l'article 27 du règlement de base. Il n'y a cependant pas eu en l'espèce de telles dérogations.

(7) - On entend par «bananes non traditionnelles ACP» des bananes de pays ACP importées dans la Communauté au-delà des quantités traditionnelles indiquées dans une annexe au règlement de base. Pour la Somalie, une quantité traditionnelle de 60 000 tonnes a été fixée.