Affaire T‑357/06

Koninklijke Wegenbouw Stevin BV

contre

Commission européenne

«Concurrence — Ententes — Marché néerlandais du bitume routier — Décision constatant une infraction à l’article 81 CE — Existence et qualification d’un accord — Restriction de concurrence — Lignes directrices sur l’applicabilité de l’article 81 CE aux accords de coopération horizontale — Droits de la défense — Amende — Circonstances aggravantes — Rôle d’incitateur et de meneur — Absence de coopération — Pouvoirs de vérification de la Commission — Droit à l’assistance d’un avocat — Détournement de pouvoir — Calcul du montant des amendes — Durée de l’infraction — Pleine juridiction»

Sommaire — Arrêt du Tribunal (sixième chambre) du 27 septembre 2012

(Art. 81, § 1, CE ; art. 261 TFUE et 263 TFUE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 2, et no 1/2003, art. 23, § 2 et 3 ; communication de la Commission 98/C 9/03, point 2)

(Art. 81, § 1, CE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 2, et no 1/2003, art. 23, § 2 et 3 ; communication de la Commission 98/C 9/03, point 2)

(Art. 81, § 1, CE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 2, et no 1/2003, art. 23, § 2 et 3 ; communication de la Commission 98/C 9/03, point 2)

[Art. 81 CE et 82 CE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 1, c) et no 1/2003, art. 23, § 1, c)]

[Art. 81 CE et 82 CE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 1, c), et 2, et no 1/2003, art. 23, § 1, c) ; communication de la Commission 98/C 9/03, point 2, al. 2]

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlements du Conseil no 17, art. 14, et no 1/2003, art. 20)

[Art. 81 CE et 82 CE ; règlements du Conseil no 17, art. 14 et 15, § 1, c), et no 1/2003, art. 20]

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlements du Conseil no 17, art. 14 et 19, § 1, et no 1/2003, art. 20 et 27, § 1)

[Art. 81 CE et 82 CE ; règlements du Conseil no 17, art. 14 et 15, § 1, c), et no 1/2003, art. 20 ; règlement de la Commission no 773/2004]

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 27, § 1, et 31 ; communication de la Commission 98/C 9/03)

(Art. 81, § 1, CE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 2, et no 1/2003, art. 23, § 2 ; communication de la Commission 98/C 9/03, point 1 A, al. 6)

(Art. 81, § 1, CE ; règlements du Conseil no 17, art. 15, § 2, et no 1/2003, art. 23, § 2 ; communication de la Commission 98/C 9/03, point 1 A, al. 6 et 7)

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 27, § 2)

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 27, § 2 ; communication de la Commission 2005/C 325/07, points 8 et 27)

(Art. 81, § 1 et 3, CE ; communication de la Commission 2001/C 3/02, points 18, 124 et 133)

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 27, § 1)

(Art. 81 CE et 82 CE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 2)

Voir le texte de la décision. (cf. point 30)

Voir le texte de la décision. (cf. points 31, 62)

Voir le texte de la décision. (cf. point 32)

Voir le texte de la décision. (cf. point 43)

Voir le texte de la décision. (cf. point 44)

Voir le texte de la décision. (cf. points 74, 110-111, 113, 146)

Voir le texte de la décision. (cf. point 122)

Voir le texte de la décision. (cf. points 123-125, 127)

Voir le texte de la décision. (cf. points 135-138)

Voir le texte de la décision. (cf. points 155-159, 161-162)

Voir le texte de la décision. (cf. point 160)

Voir le texte de la décision. (cf. points 175-179)

Voir le texte de la décision. (cf. points 185-187, 189)

Voir le texte de la décision. (cf. points 193, 195-197, 199-200)

Voir le texte de la décision. (cf. point 198)

En matière de concurrence, dès lors que la Commission indique expressément, dans la communication des griefs, qu’elle va examiner s’il convient d’infliger des amendes aux entreprises concernées et qu’elle indique également les principaux éléments de fait et de droit susceptibles d’entraîner l’imposition d’une amende, tels que la gravité et la durée de l’infraction supposée et le fait d’avoir commis celle-ci de propos délibéré ou par négligence, elle remplit son obligation de respecter le droit des entreprises d’être entendues. Ce faisant, elle leur donne les éléments nécessaires pour se défendre non seulement contre une constatation de l’infraction, mais également contre le fait de se voir infliger une amende. En ce qui concerne la détermination du montant des amendes, les droits de la défense des entreprises concernées sont garantis devant la Commission à travers la possibilité de présenter des observations sur la durée, la gravité et la prévisibilité du caractère anticoncurrentiel de l’infraction. Par ailleurs, les entreprises bénéficient d’une garantie supplémentaire, en ce qui concerne la détermination du montant de l’amende, dans la mesure où le Tribunal statue avec compétence de pleine juridiction et peut notamment supprimer ou réduire l’amende, en vertu de l’article 31 du règlement no 1/2003. S’agissant, en particulier, de la circonstance aggravante d’un refus de coopération d’une entreprise pendant le déroulement de l’enquête, les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement no 17 et de l’article 65, paragraphe 5, du traité CECA, la citent comme exemple de circonstance aggravante. Dès lors que la Commission indique, dans la communication des griefs, qu’elle tiendra compte du rôle individuel joué par chaque entreprise dans les accords concernés et que le montant de l’amende reflétera les éventuelles circonstances aggravantes ou atténuantes, l’entreprise destinataire ne peut ignorer que la Commission peut retenir cette circonstance aggravante si elle aboutit à la conclusion que ses conditions d’application se trouvent réunies et, partant, la Commission ne méconnaît pas ses droits de la défense. (cf. points 217-218)

En matière de concurrence, ni le règlement no 17, ni le règlement no 1/2003, ni le règlement no 773/2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 CE et 82 CE, ne comportent de disposition relative à la présence d’un avocat lors des vérifications effectuées par la Commission. Certes, il importe d’éviter que les droits de la défense ne puissent être irrémédiablement compromis dans le cadre de procédures d’enquête préalable et, notamment, lors de vérifications, qui peuvent avoir un caractère déterminant pour l’établissement de preuves du caractère illégal de comportements d’entreprises de nature à engager leur responsabilité. Par conséquent, si certains droits de la défense ne concernent que les procédures contradictoires qui font suite à une communication de griefs, d’autres droits, par exemple celui d’avoir une assistance juridique et celui de préserver la confidentialité de la correspondance entre avocat et client, doivent être respectés dès le stade de l’enquête préalable. Toutefois, dans le cadre des dispositions de l’article 14 du règlement no 17, il convient de s’assurer que le respect des droits de la défense ne porte pas atteinte à l’effet utile des vérifications afin que la Commission puisse exercer ses fonctions de gardienne du traité en matière de concurrence. C’est pourquoi il est nécessaire de mettre en balance les principes généraux du droit de l’Union relatifs aux droits de la défense et l’effet utile du pouvoir de vérification de la Commission, en prévenant la destruction ou la dissimulation possible de documents pertinents. Dès lors, la présence d’un avocat externe ou d’un juriste interne à l’entreprise est possible lorsque la Commission procède à une vérification, mais la présence d’un avocat externe ou d’un juriste interne ne saurait conditionner la légalité de la vérification. Lorsqu’une entreprise le souhaite, et notamment lorsqu’elle ne dispose pas de juriste sur les lieux de la vérification, elle peut ainsi solliciter les conseils d’un avocat par téléphone et lui demander de s’y rendre dans les meilleurs délais. Afin que l’exercice de ce droit à l’assistance d’un avocat ne puisse porter atteinte au bon déroulement de la vérification, les personnes chargées d’effectuer la vérification doivent pouvoir pénétrer immédiatement dans tous les locaux de l’entreprise, lui notifier la décision d’inspection et occuper les bureaux de leur choix, sans attendre que l’entreprise ait consulté son avocat. Les personnes chargées d’effectuer la vérification doivent également être mises en mesure de contrôler les communications téléphoniques et informatiques de l’entreprise afin d’éviter notamment que cette dernière ne se mette en contact avec d’autres entreprises faisant également l’objet d’une décision de vérification. Par ailleurs, le délai que la Commission est tenue d’accorder à une entreprise afin qu’elle puisse prendre contact avec son avocat, avant qu’elle ne commence à consulter les livres et autres documents, à en prendre des copies, à apposer des scellés sur des locaux ou des documents ou à solliciter des explications orales de tout représentant ou membre du personnel de l’entreprise, dépend des circonstances particulières propres à chaque cas d’espèce et, en tout état de cause, ne saurait être qu’extrêmement limité et réduit au strict minimum. Ainsi, la Commission ne méconnaît pas les droits de la défense d’une entreprise en refusant de faire droit à la demande de celle-ci tendant à attendre l’arrivée de ses avocats externes dans une salle d’attente avant de permettre à la Commission de pénétrer dans ses locaux, et notamment dans le bureau de son directeur général. Dès lors, le refus d’une telle entreprise d’accorder l’accès à son bâtiment aux inspecteurs de la Commission avant l’arrivée de ses avocats, qui provoque un retard de 47 minutes dans les opérations de vérification, doit être qualifié de refus de se soumettre à la décision de vérifications au sens des dispositions de l’article 15, paragraphe 1, sous c), du règlement no 17. (cf. points 226, 228, 230-233)

Voir le texte de la décision. (cf. point 227)

En matière de concurrence, les entreprises ont l’obligation de collaborer activement aux mesures d’investigation au cours de la procédure d’enquête préalable. Par ailleurs, tant la finalité du règlement no 17 que l’énumération, à son article 14, des pouvoirs dont sont investis les agents de la Commission font apparaître que les vérifications peuvent avoir une portée très large. À cet égard, le droit d’accéder à tous locaux, terrains et moyens de transport des entreprises présente une importance particulière dans la mesure où il doit permettre à la Commission de recueillir les preuves des infractions aux règles de concurrence dans les lieux où elles se trouvent normalement, c’est à dire dans les locaux commerciaux des entreprises. La Commission peut également exercer son pouvoir de vérification dans tous les locaux commerciaux de l’entreprise visée par la décision qu’elle a prise, tout en respectant les droits de la défense ainsi que les droits attachés à la protection de la propriété. En outre, il appartient à la Commission et non à l’entreprise intéressée ou à un tiers de décider si un document doit ou non lui être présenté. Dès lors, le simple fait que les avocats d’une entreprise refusent, dans un premier temps, d’accorder à la Commission l’accès au bureau de l’un des directeurs de cette entreprise est suffisant pour considérer que celle-ci a refusé de se soumettre totalement à la décision de vérifications, sans qu’il appartienne à la Commission d’établir que le retard engendré par ce refus a pu provoquer la destruction ou la dissimulation de documents. (cf. points 236-239)

Voir le texte de la décision. (cf. point 242)

Le détournement de pouvoir consiste en l’adoption, par une institution de l’Union, d’un acte dans le but exclusif ou, tout au moins, déterminant d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l’espèce. Ainsi, un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été pris dans le but exclusif, ou à tout le moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées. À cet égard, les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement no 17 et de l’article 65, paragraphe 5, du traité CECA, en ce qu’elles prévoient expressément la possibilité pour la Commission de prendre en compte un refus de coopération ou une tentative d’obstruction pendant le déroulement de l’enquête au titre des circonstances aggravantes dans la fixation de l’amende, n’ont pas été adoptées dans le but déterminant d’éluder la procédure de sanction prévue par les dispositions de l’article 15, paragraphe 1, sous c), du règlement no 17, et notamment le plafond de 5000 euros. En effet, le règlement no 17 a laissé une marge d’appréciation importante à la Commission pour déterminer les amendes. Dès lors, l’introduction par cette dernière d’une nouvelle méthode de calcul des amendes, par le biais des lignes directrices pour le calcul des amendes, pouvant entraîner, dans certains cas, une augmentation du montant des amendes, sans pour autant excéder la limite maximale fixée par le même règlement, ne peut être considérée comme une aggravation, avec effet rétroactif, des amendes telles qu’elles sont juridiquement prévues par l’article 15 du règlement no 17 contraire aux principes de légalité et de sécurité juridique. En outre, étant donné que l’article 15, paragraphe 2, du règlement no 17 n’énumère pas de manière limitative les critères dont la Commission peut tenir compte pour fixer le montant de l’amende, le comportement de l’entreprise au cours de la procédure administrative, et notamment un refus de coopération ou des tentatives d’obstruction pendant le déroulement de l’enquête, peut faire partie des éléments dont il y a lieu de tenir compte lors de cette fixation. Partant, la Commission a la possibilité de sanctionner un refus de coopération, soit en infligeant à l’entreprise en cause une amende maximale de 5000 euros au titre des dispositions de l’article 15, paragraphe 1, sous c), du règlement no 17, soit en tenant compte, dans la fixation du montant de l’amende infligée à l’entreprise sur le fondement de l’article 15, paragraphe 2, du même règlement (devenu l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 1/2003), de la circonstance aggravante tirée d’un refus de coopération pendant le déroulement de l’enquête. (cf. points 246-251)

Voir le texte de la décision. (cf. points 253-254)

Voir le texte de la décision. (cf. points 262-272)

Pour être qualifiée de meneur d’une entente, une entreprise doit avoir représenté une force motrice significative pour l’entente ou avoir porté une responsabilité particulière et concrète dans le fonctionnement de celle-ci. Cette circonstance doit être appréciée d’un point de vue global au regard du contexte de l’espèce. Elle peut, notamment, être inférée de ce que l’entreprise, par des initiatives ponctuelles, a donné spontanément une impulsion fondamentale à l’entente. Elle peut également être inférée d’un ensemble d’indices révélant le dévouement de l’entreprise à assurer la stabilité et la réussite de l’entente. Il en va ainsi lorsque l’entreprise a participé aux réunions de l’entente au nom d’une autre entreprise qui n’y assistait pas et qu’elle a communiqué les résultats desdites réunions à celle-ci. Il en va de même lorsqu’il est avéré que ladite entreprise a joué un rôle central dans le fonctionnement concret de l’entente, par exemple en organisant de nombreuses réunions, en collectant et en distribuant les informations au sein de l’entente, et en formulant le plus souvent des propositions relatives au fonctionnement de l’entente. En outre, le fait de veiller activement au respect des accords conclus au sein de l’entente constitue un indice déterminant du rôle de meneur joué par une entreprise. En revanche, le fait pour une entreprise d’exercer des pressions, voire de dicter le comportement des autres membres de l’entente, n’est pas une condition nécessaire pour que cette entreprise puisse être qualifiée de meneur de l’entente. La position sur le marché d’une entreprise ou les ressources dont elle dispose ne peuvent pas davantage constituer des indices d’un rôle de meneur de l’infraction, même s’ils font partie du contexte au regard duquel de tels indices doivent être appréciés. La Commission peut considérer que plusieurs entreprises ont joué un rôle de meneur dans une entente. (cf. points 283-287)