Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 5 décembre 2002. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'État - Transposition incomplète de la directive 89/391/CEE - Sécurité et santé des travailleurs. - Affaire C-425/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-06025



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Par le présent recours, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, 10, 11 et 12 de la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (ci-après la «directive»).

2. Les griefs de la Commission concernent l'absence de dispositions sur la procédure d'élection des représentants des travailleurs ayant une fonction spécifique en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs (ci-après «représentants spécifiques des travailleurs»).

II - Cadre juridique

A - Directive 89/391/CEE

3. L'article 3, sous c), dispose que:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

c) représentant des travailleurs, ayant une fonction spécifique en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, toute personne élue, choisie ou désignée, conformément aux législations et/ou pratiques nationales, pour être le délégué des travailleurs en ce qui concerne les problèmes de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail;»

4. L'article 4, paragraphe 1, stipule:

«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour assurer que les employeurs, les travailleurs et les représentants des travailleurs sont soumis aux dispositions juridiques requises pour la mise en oeuvre de la présente directive.»

5. Les articles 10 à 12 renferment les droits de ces représentants spécifiques des travailleurs.

B - Droit national

6. Aux termes de l'article 10 du décret-loi n° 441/91, du 14 novembre 1991 (ci-après le «décret-loi»):

«Représentants des travailleurs

1) Les représentants des travailleurs pour la sécurité, l'hygiène et la santé au travail sont élus par les travailleurs par vote direct et secret, selon le principe de représentation fondé sur la méthode d'Hondt.

2) Ne peuvent se présenter à l'élection que les listes déposées par les organisations syndicales qui ont des travailleurs représentés dans l'entreprise ou les listes signées, au minimum, par 20 % des travailleurs de l'entreprise, aucun travailleur ne pouvant apposer sa signature ou figurer sur plus d'une liste.

3) Chaque liste devra indiquer un nombre de candidats effectifs égal à celui des sièges à pourvoir et un nombre égal de candidats suppléants.

4) Les représentants des travailleurs ne pourront pas excéder:

a) entreprises de moins de 61 travailleurs - un représentant;

b) entreprises de 61 à 150 travailleurs - deux représentants;

c) entreprises de 151 à 300 travailleurs - trois représentants;

d) entreprises de 301 à 500 travailleurs - quatre représentants;

e) entreprises de 501 à 1000 travailleurs - cinq représentants;

f) entreprises de 1001 à 1500 travailleurs - six représentants;

g) entreprises de plus de 1500 travailleurs - sept représentants.

5) Le mandat des représentants des travailleurs est de trois ans.

6) Le remplacement des représentants n'est admis qu'en cas de démission ou d'empêchement définitif; il est assuré par les candidats effectifs et les suppléants dans l'ordre indiqué sur la liste concernée.

7) Les représentants des travailleurs auxquels se référent les paragraphes précédents disposent, pour l'exercice de leurs fonctions, d'un crédit de cinq heures par mois.

8) Le crédit d'heures visé au paragraphe précédent n'est pas cumulable avec les crédits d'heures dont le travailleur bénéficie pour sa participation à d'autres structures de représentation des travailleurs.»

7. L'article 23, paragraphe 2, sous b), du décret-loi contient une base juridique pour l'adoption de dispositions sur le processus d'élection des représentants spécifiques des travailleurs.

III - Procédure précontentieuse et procédure judiciaire

8. La directive devait être transposée par les États membres au 31 décembre 1992.

9. À la suite d'une plainte, la Commission est parvenue à la conclusion que la directive n'était pas dûment transposée au Portugal parce qu'aucune disposition n'avait été adoptée pour la procédure d'élection des représentants spécifiques des travailleurs. La Commission a donc demandé, par lettre du 26 janvier 2000, à la République portugaise de prendre position à ce sujet dans un délai de deux mois.

10. La réponse du gouvernement portugais du 4 avril 2000 n'ayant pas mis fin à ses doutes, la Commission a adressé, le 2 février 2001, un avis motivé à la République portugaise, dans lequel elle invoquait la violation des articles 4, 10, 11 et 12 de la directive pour cause d'absence de réglementation relative au processus d'élection des représentants des travailleurs et invitait la République portugaise à prendre les mesures nécessaires dans un délai de deux mois - donc avant le 2 avril 2001. Le gouvernement portugais a répondu par lettre du 18 juin 2001, dans laquelle il défendait l'idée que le respect des obligations que lui impose la directive ne nécessitait pas l'adoption d'autres dispositions sur le processus d'élection.

11. Étant d'avis que la République portugaise n'avait pas rempli ses obligations, la Commission a, par requête du 22 octobre 2001, inscrite au registre de la Cour le 29 octobre 2001, introduit devant la Cour un recours au titre de l'article 226 CE contre la République portugaise.

12. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1) constater que la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, 10, 11 et 12 de la directive 89/391;

2) condamner la République portugaise aux dépens.

IV - Examen du moyen de recours

A - Thèse des parties

13. La Commission fait valoir que, du fait qu'elle n'a pas adopté de réglementation relative au processus d'élection des représentants spécifiques des travailleurs, la République portugaise empêche les travailleurs et leurs représentants d'exercer les droits qu'ils tirent des articles 4, 10, 11 et 12 et met donc en danger la sécurité et la santé des travailleurs au travail.

14. La Commission invoque la jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle une directive doit, pour des raisons de sécurité juridique, être transposée de manière à ce que les particuliers bénéficient d'une situation juridique claire et précise, leur permettant de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales . En l'absence de dispositions sur le processus d'élection des représentants spécifiques des travailleurs, il n'est pas possible à ces derniers de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir le cas échéant en justice.

15. L'article 10 du décret-loi prévoit certes des principes pour l'élection des représentants spécifiques des travailleurs. Mais seule une réglementation du processus d'élection fixerait les conditions essentielles d'une élection régulière de ces représentants. Au Portugal, il n'existe actuellement par exemple pas de dispositions sur la capacité électorale, la publicité de l'élection, le bureau de vote, le décompte des voix, la proclamation des résultats et la contestation des résultats. Cela retient les travailleurs d'organiser des élections pour ces représentants spécifiques.

16. Selon les informations dont dispose la Commission, des représentants de cette nature n'ont été élus que dans un petit nombre d'entreprises, ce qui, selon la Commission, est imputable à l'absence de réglementation du processus d'élection. Aux affirmations du gouvernement portugais, selon lesquelles dans différentes entreprises au Portugal de tels représentants ont déjà été élus en l'absence, aujourd'hui comme hier, de dispositions spécifiques sur le processus d'élection, la Commission répond que le gouvernement portugais ne lui a transmis aucune indication sur le nombre et l'identité de ces entreprises. La Commission ne peut donc pas vérifier s'il s'agit d'une pratique constante ou d'une situation propre à certaines entreprises. Selon la Commission, rien ne garantit donc que les élections correspondantes aient de manière générale eu lieu au Portugal et que ces représentants spécifiques des travailleurs aient pu exercer leurs fonctions.

17. En créant une base légale pour l'adoption de dispositions sur le processus d'élection [article 23, paragraphe 2, sous b), du décret-loi] et en invoquant devant la Commission l'élaboration en cours d'un projet correspondant, la République portugaise a en outre elle-même reconnu qu'une réglementation en la matière était nécessaire pour compléter les principes énoncés dans l'article 10 du décret-loi.

18. Le gouvernement portugais est d'avis que l'article 10 du décret-loi constitue une transposition complète des obligations résultant de l'article 4 de la directive, qui permet aux travailleurs d'élire leurs représentants spécifiques afin que ceux-ci puissent se prévaloir des droits qu'ils tirent des articles 10 à 12 de la directive.

19. L'article 10 du décret-loi s'applique à toutes les entreprises des secteurs public, privé et coopératif; des dispositions analogues s'appliquent au service public. L'article cité comprend toutes les dispositions nécessaires pour une élection démocratique et régit aussi la position juridique des représentants des travailleurs:

- L'élection s'effectue par entreprise (paragraphes 2 et 4);

- tous les travailleurs de l'entreprise ont le droit de vote (paragraphe 1) et le droit d'être élus (paragraphe 2 in fine);

- l'élection a lieu par listes de candidats (paragraphe 2);

- peuvent proposer des listes les associations syndicales qui représentent des travailleurs de l'entreprise, ou 20 % des travailleurs de l'entreprise (paragraphe 2);

- le nombre de candidats effectifs et de suppléants de chaque liste (paragraphe 3);

- le nombre maximal de représentants des travailleurs dans chaque entreprise (paragraphe 4);

- la méthode de désignation des candidats élus (d'Hondt) (paragraphe 1);

en outre

- la durée des mandats des représentants des travailleurs (paragraphe 5);

- les motifs et la procédure de remplacement d'un représentant des travailleurs (paragraphe 6);

- un crédit d'heures mensuel attribué à chaque représentant des travailleurs pour l'exercice de ses fonctions (paragraphes 7 et 8).

20. L'article 23, paragraphe 2, sous b), du décret-loi prévoit impérativement l'adoption de dispositions sur la procédure d'élection. Ces dispositions n'ont certes pas encore été adoptées. Mais - contrairement à ce que pense la Commission - cela n'empêche en rien les travailleurs d'élire leurs représentants en la matière. Le droit nécessaire à cette fin résulte en effet directement de l'article 10, paragraphes 1 et 2, du décret-loi.

21. En outre, il est garanti que la direction de l'entreprise ne peut pas empêcher une telle élection ni s'opposer à l'exercice de leurs droits par les représentants élus. En effet, les dispositions générales du droit du travail interdisent à la direction de l'entreprise toute forme de mesures entravant l'exercice des droits des travailleurs ou le sanctionnant. En droit portugais du travail, un licenciement ne peut intervenir que pour des motifs justifiés, un licenciement pour exercice de ses droits par le travailleur à l'encontre de l'employeur ou d'un représentant étant illégal.

22. Dans la mesure où la Commission reproche à la République portugaise que la législation existante concernant ces représentants des travailleurs ne contient pas de dispositions concernant, par exemple, la capacité électorale, le bureau de vote, le dépouillement des votes et la publication des résultats, le gouvernement portugais rejette ce grief en renvoyant au fait que seules les modalités de l'élection et la capacité électorale sont essentielles pour toutes les élections. Or celles-ci sont régies par l'article 10 du décret-loi.

23. Le gouvernement portugais répond au grief de la Commission selon lequel l'absence de dispositions sur la contestation des élections constitue une transposition incorrecte de la directive que si une élection de ces représentants se déroule de façon non conforme à l'article 10 du décret-loi les voies de recours générales sont ouvertes. En application de l'article 2, paragraphe 2, du code de procédure civile, en effet, toute violation de la loi peut faire l'objet d'une action judiciaire et l'application des mesures éventuellement nécessaires peut être exigée.

24. Pour prouver que l'absence de réglementation du processus d'élection n'empêche pas les travailleurs d'organiser l'élection de leurs représentants, le gouvernement portugais fait valoir qu'il existe au Portugal de nombreux exemples établissant que des élections de représentants des travailleurs ont eu lieu sans dispositions particulières de nature procédurale. C'est ainsi, par exemple, qu'un syndicat a été élu et ses statuts ont été acceptés directement par décision de l'assemblée des travailleurs à la majorité simple des personnes présentes. Les élections des délégués syndicaux qui ont lieu régulièrement se déroulent aussi sans dispositions particulières relatives à la procédure d'élection.

25. Par ailleurs, le gouvernement portugais a prouvé à la Commission, en lui transmettant des chiffres sur des élections de représentants spécifiques des travailleurs ayant déjà eu lieu, que l'absence de réglementation du processus des élections n'a manifestement pas empêché les travailleurs de les organiser. Entre-temps, les autorités portugaises compétentes ont eu connaissance d'autres entreprises ayant organisé ce type d'élections; au total le gouvernement portugais a maintenant connaissance de 94 entreprises dans ce cas. Il ne connaît toutefois pas le chiffre précis parce qu'il n'y a au Portugal pas d'obligation de communication en la matière. Le gouvernement portugais admet cependant que ce chiffre n'est pas satisfaisant. Du reste, la Commission n'a jusqu'à présent pas exigé du gouvernement portugais qu'il lui transmette le nombre et l'identité des entreprises dans lesquelles de telles élections ont eu lieu. Le gouvernement portugais est néanmoins tout à fait disposé à lui communiquer les informations dont il dispose.

B - Appréciation

26. La directive contient en particulier la notion de «représentants spécifiques des travailleurs» et définit leurs droits et obligations en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs. Elle ne renferme toutefois aucune disposition expresse établissant si les États membres doivent adopter des dispositions sur le processus d'élection de ces représentants et dans l'affirmative lesquelles. En outre, la directive n'exige nullement expressément que les représentants en cause ne soient nommés que par une élection, les travailleurs ayant donc un droit à la tenue d'élections. L'article 3, sous c), de la directive définit les représentants des travailleurs en la matière comme des personnes «élues, choisies ou désignées».

27. Le grief de la Commission est donc à comprendre en ce sens que lorsqu'un État membre prévoit que les représentants en question sont élus, il ne suffit pas de réglementer les conditions de l'élection - incontestablement prévues par le gouvernement portugais dans l'article 10 du décret-loi -. Selon la Commission, il faut en outre des dispositions plus détaillées sur le processus d'élection.

28. En l'absence d'exigences expresses en ce sens de la directive, on ne pourrait donc se ranger à l'avis de la Commission que si l'on pouvait admettre que les dispositions sur le processus d'élection qu'elle réclame sont absolument indispensables pour permettre aux travailleurs d'élire leurs représentants spécifiques et donc d'exercer en pratique leurs droits en la matière.

29. Il y a d'abord lieu d'observer que l'élection de ces représentants - comme toute autre élection démocratique - nécessite l'existence de dispositions de principe précises. En font en tout état de cause partie:

- le droit de vote et les conditions d'éligibilité,

- le mode de scrutin (par exemple élection directe ou scrutin de liste),

- le type de scrutin (public ou secret),

- la détermination de la majorité nécessaire (par exemple d'Hondt ou majorité simple).

L'article 10, paragraphes 1 à 3, du décret-loi remplit ces conditions d'une élection démocratique.

30. Cette disposition contient ainsi également des dispositions - jugées manquantes par la Commission - sur la capacité électorale. La Commission invoque il est vrai, outre l'absence de ces dispositions, l'absence de dispositions sur la publicité de l'élection, le bureau de vote, le dépouillement des votes, la proclamation des résultats et leur contestation .

31. Il y a lieu de constater que la Cour a souligné dans une jurisprudence constante qu'une mesure nationale de transposition d'une directive doit être suffisamment claire et précise pour permettre aux particuliers de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir le cas échéant devant les juridictions nationales .

32. En ce qui concerne les dispositions jugées manquantes par la Commission, il convient d'abord de constater, pour ce qui est de la contestation des élections, que les dispositions du code de procédure civile portugais contiennent - selon les affirmations, non contestées à ce jour, du gouvernement portugais - des dispositions générales qui sont censées s'appliquer aussi aux élections des représentants spécifiques des travailleurs lorsque les élections ne respectent pas les dispositions existantes (ici notamment l'article 10 du décret-loi). Il y a donc une possibilité de contestation des élections prévue par des dispositions légales.

33. En ce qui concerne le dépouillement des votes, la Cour a eu à se prononcer sur la question dans l'affaire De Dapper e.a. relativement à l'élection du comité du personnel du Parlement européen. La Cour a déclaré:

«[...] selon larticle 10 du même règlement , il appartient encore à ce collège détablir les bulletins de vote; [...] le règlement nayant pas fait dautres prévisions relatives aux modalités du scrutin, il faut conclure des dispositions citées que le collège des scrutateurs avait la liberté de choisir, pour lexpression du vote et le dépouillement du scrutin, tout procédé suffisamment fiable et compatible avec les exigences de liberté et de secret du scrutin.»

34. La Cour n'estime donc en principe pas indispensable l'existence de dispositions expresses sur le mode de dépouillement des votes pour organiser en pratique l'élection de représentants du personnel.

35. Si, par conséquent, il existe une possibilité juridique suffisante de contestation des élections et que le dépouillement des votes peut être librement choisi par les responsables de l'organisation des élections dans le respect des critères énoncés par la Cour, il reste à se demander si l'absence des autres dispositions citées par la Commission en ce qui concerne l'élection des représentants spécifiques des travailleurs (notamment la fonction du bureau électoral, la forme de proclamation des résultats et la publicité des élections sur laquelle la Commission n'apporte pas de précisions) pouvait empêcher les travailleurs au Portugal d'exercer les droits qu'ils tirent de la directive.

36. Si la publicité des élections vise le caractère public ou secret du scrutin, l'article 10, paragraphe 1, du décret-loi remplit cette exigence dans la mesure où il prescrit un scrutin «direct et secret». Si l'on vise la publication ou l'annonce des élections, on se référera aux développements suivants qui valent aussi pour la question du bureau électoral et la forme de la proclamation des résultats.

37. Il y a lieu de souligner que, dans le cadre d'un recours en manquement, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué , en l'occurrence donc que la réglementation nationale ne respecte pas les dispositions de la directive pour cause d'absence de mesures nationales précises.

38. En l'espèce, la Commission se borne toutefois pour l'essentiel à affirmer que l'absence de réglementation spéciale régissant l'élection des représentants spécifiques des travailleurs laisse ces derniers dans une telle incertitude qu'ils n'en organisent même pas. À l'appui de cette affirmation, la Commission invoque le chiffre - effectivement assez réduit - de 94 entreprises au Portugal dans lesquelles selon les indications du gouvernement portugais de telles élections se sont tenues.

39. Le fait de ne pas organiser d'élections de représentants des travailleurs peut toutefois en principe avoir de nombreux motifs différents. La Commission n'est donc pas parvenue à démontrer que l'absence de réglementation particulière relative au processus d'élection, et notamment de dispositions propres sur la publicité des élections, le bureau électoral, le dépouillement des votes, la proclamation des résultats et la contestation de ceux-ci, en est la cause déterminante.

40. En particulier, le gouvernement portugais a établi - de façon non contestée par la Commission - que les représentants des travailleurs de façon générale sont élus au Portugal de manière régulière et dans une large mesure sans dispositions déterminées sur la procédure d'élection et que l'on peut en déduire que les travailleurs au Portugal ne sont manifestement pas retenus d'élire leurs représentants du fait de l'absence de dispositions sur la procédure d'élection.

41. Quant à l'argument de la Commission, selon lequel le gouvernement portugais ne lui a pas transmis d'indications suffisantes sur l'identité et le nombre des entreprises dans lesquelles des élections ont eu lieu sans réglementation les concernant, il y a enfin lieu de constater que la directive elle-même ne contient ni une telle obligation de communication pour les États membres ni de disposition selon laquelle une telle obligation de communication des entreprises doit être introduite dans les États membres. On ne saurait donc admettre que la République portugaise était tenue de collecter de telles données. Cette dernière a donc entièrement rempli son devoir de coopération dans les recours en manquement en transmettant à la Commission, à sa demande, les données existantes. La Commission ne peut pas en tirer des conclusions plus larges quant à l'existence d'une violation du traité.

42. En fin de compte, il y a donc lieu de constater que la Commission n'a pas démontré l'existence du manquement au traité qu'elle allègue en se fondant sur la non-transposition correcte de la directive.

V - Conclusion

43. Sur la base de l'ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

«1) rejeter le recours de la Commission,

2). condamner la Commission aux dépens.»