CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 1ER FÉVRIER 1984 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Rewe-Zentrale importe en Allemagne des fruits et légumes provenant d'autres États membres. Le 29 mars 1982, Rewe a demandé au directeur de l'administration responsable des contrôles sanitaires pour la zone de Rhénanie de s'engager à ne plus exécuter de tels contrôles que sur un maximum de V20 des lots importés des autres États membres. Le directeur a refusé. Il s'est appuyé sur le règlement allemand sur le contrôle des produits végétaux qui transpose la directive 77/93/CEE du Conseil du 21 décembre 1976, concernant les mesures de protection contre l'introduction dans les États membres d'organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux (JO L 26 de 1977, p. 20).

Les articles 3, 4 et 5 de cette directive imposent ou donnent l'autorisation aux États membres d'interdire l'introduction sur leur territoire de certains organismes nuisibles et pose des conditions à l'importation de certains végétaux et produits végétaux. A l'égard de certains produits désignés, la directive exige la délivrance d'un certificat pliytosanitaire à la suite du contrôle des produits concernés.

L'article 11, paragraphe 1, permet aux États membres de prescrire que, lors de leur importation, les végétaux et produits végétaux fassent l'objet d'un contrôle visant à s'assurer du respect des interdictions et restrictions prévues aux articles 3, 4 et 5. Cependant, les États membres doivent également veiller à ce que les végétaux et produits végétaux, dont l'introduction n'est pas interdite aux termes de ces trois articles, ne soient pas soumis à des interdictions ou restrictions en relation avec des mesures phytosanitaires, excepté dans les cas spécifiés. Parmi ces exceptions figure le cas où les certificats phytosanitaires nécessaires ne sont pas présentés.

Le paragraphe 3 de l'article 11 prévoit des dispositions spéciales pour les fruits, légumes et pommes de terre autres que les plants auxquels nous nous référerons sous le terme générique de «fruits». Les États membres peuvent imposer un contrôle officiel de l'identité et peuvent effectuer les contrôles autorisés par le paragraphe 1 de cet article, mais il leur est interdit d'effectuer des contrôles officiels systématiques portant sur le respect des dispositions prises selon les articles 3 et 5, à moins qu'il existe un indice sérieux donnant à croire que l'une de ces dispositions n'a pas été respectée ou à moins que le fruit ne soit pas originaire de la Communauté et n'ait pas déjà subi un examen dans un autre État membre. Ce paragraphe stipule ensuite que:

«Dans tous les autres cas, les contrôles officiels des (fruits) ne sont effectués qu'occasionnellement par sondage. Ils sont considérés comme occasionnels s'ils ne sont pas effectués sur plus d'un tiers des introductions en provenance d'un État membre donné et s'ils sont répartis aussi harmonieusement que possible dans le temps et sur l'ensemble des produits.»

Les États membres devaient se conformer à cet article dans un délai de quatre ans à partir de sa notification.

Il est constant que le directeur a en fait contrôlé moins d'un lot sur trois: le contrôle a porté au cours des mois d'avril, mai et juin 1982 sur 19 % des lots et au cours des trois mois suivants sur 14 % et, pour beaucoup, seule l'identité, par référence aux certificats phytosanitaires qui les accompagnaient, a été vérifiée. Il n'est nullement allégué que les importations de Rewe ont fait l'objet d'un contrôle du tiers. Rewe a par contre soutenu au cours de la procédure devant le Verwaltungsgericht (tribunal administratif) de Cologne que la règle du tiers était contraire à l'article 30 du traité: le directeur n'était pas en droit de contrôler plus de 15 % des lots lors de leur importation. Rewe excipait également de l'invalidité du dernier alinéa de l'article 11, paragraphe 3, au motif que, en violation de l'article 190 du traité, la règle du tiers n'était pas suffisamment motivée à la lumière du préambule de la directive et de l'interdiction de contrôles trop fréquents pour pouvoir être qualifiés d'«occasionnels».

Le Verwaltungsgericht a jugé nécessaire de saisir la Cour de deux questions en application de l'article 177 du traité. La première vise à savoir si les deux dernières phrases de l'article 11, paragraphe 3, sont compatibles avec l'article 190 et l'article 30. Dans la seconde, il est demandé à la Cour dans quelle mesure, dans l'état actuel du droit communautaire en matière de protection de végétaux, abstraction faite des exceptions prévues, «il est justifié au sens de l'article 36, première phrase, du traité CEE» de procéder à des contrôles phytosanitaires à l'importation de fruits, «dès lors que l'envoi est accompagné d'un certificat phytosanitaire d'un État membre».

Il a été soutenu à la fois devant la Cour et devant la juridiction nationale que l'action introduite devant celle-ci était elle-même invalide ou irrecevable, étant donné la nature de la demande et le fait que Rewe n'avait pas subi un contrôle d'un tiers. Cependant, cette juridiction a acquis la conviction que l'action était recevable en droit allemand. Rewe importe des fruits en provenance d'autres États membres et a un intérêt à obtenir que le nombre des contrôles effectués ne dépasse pas le pourcentage légal. Il ne nous semble pas que des motifs valables de rejeter cette demande préjudicielle introduite au titre de l'article 177 aient été invoqués.

Bien que la première question se réfère à la validité des deux dernières phrases de l'article 11, paragraphe 3, le point essentiel est plus limité. L'avant-dernière phrase énonce le principe proprement dit que Rewe voudrait voir observer sans qu'aucun doute n'ait été exprimé quant à sa validité. Il n'y a pas non plus de contestation sur le dernier membre de la dernière phrase. Ni l'un ni l'autre n'a été présenté comme étant d'une quelconque manière invalide en soi.

Le véritable argument est qu'il y a un conflit entre l'obligation de n'entreprendre que des contrôles «occasionnels» et la disposition qui veut que les contrôles «sont considérés comme occasionnels s'ils ne sont pas effectués sur plus d'un tiers des introductions». La demanderesse fait également valoir qu'une proportion aussi élevée est incompatible avec les objectifs exposés dans les considérants, en particulier avec la suppression progressive des obstacles et contrôles dans les échanges intracommunautaires et avec le fait qu'à l'expiration de la période de quatre années, les contrôles effectués sur les fruits ne devaient plus être admis que pour des raisons particulières ou dans une mesure limitée, à l'exception de certains contrôles formels. La limitation en question réside en ce que les contrôles ne doivent étre qu'«occasionnels».

En se prévalant de l'ordonnance de référé rendue dans l'affaire 42/82, Commission/France (Recueil 1982, p. 841), Rewe a soutenu au départ que légalement les contrôles entrepris ne pouvaient pas excéder 15 % du total. Elle a, à juste titre, abandonné cette prétention lors de l'audience. L'ordonnance de référé en question ne visait qu'à préserver la situation jusqu'au règlement final du litige et l'embargo a été fixé à 15 %, compte tenu du fait que la France considérait qu'en temps normal un contrôle de 10 % serait acceptable. Cette décision provisoire n'énonçait aucune règle générale quant au pourcentage de contrôles ultérieurs admissible dans le commerce intracommunautaire.

«Occasionnel» n'est pas un terme scientifique précis. Ce qui est susceptible de constituer un acte occasionnel varie nécessairement selon les circonstances et, dans une situation telle que celle de la présente espèce, selon les objectifs visés par la directive. En matière de fruits, il existe manifestement un risque de voir des organismes nuisibles, qui peuvent se propager rapidement, causer des dommages considérables s'ils sont introduits dans un État membre. Il résulte clairement des considérants de la directive que les contrôles existants ou le droit d'imposer des contrôles n'auraient de portée que si les États membres avaient confiance dans l'efficacité de leurs contrôles réciproques. Que l'évolution soit graduelle était inévitable.

Même si dans un autre contexte une fréquence d'un sur trois dépasse peut-être le domaine de l'«occasionnel», et peut sembler trop élevée, nous avons le sentiment que dans le présent contexte, à la lumière des éléments que nous avons mentionnés, il était loisible au Conseil de fixer à un tiers la fréquence «occasionnelle» des contrôles, au sens courant du terme occasionnel.

En conséquence, il n'y a aucune contradiction entre les considérants et les deux phrases de la directive ou entre ces deux phrases entre elles. Selon nous, la motivation de la directive à l'égard des examens occasionnels est suffisamment claire: en gros, harmoniser les dispositions relatives à l'introduction d'organismes nuisibles dans les États membres et supprimer les obstacles aux échanges intracommunautaires; lorsqu'il sera possible de s'appuyer sur certaines garanties, supprimer les contrôles systématiques, mais permettre à l'expiration de la période transitoire des contrôles occasionnels nécessaires pour s'assurer que les mesures de protection adéquates ont été prises. A notre avis, il n'y a là aucune infraction à l'article 190 du traité.

Contrairement à ce que prétend le gouvernement irlandais, nous pensons qu'il y a lieu d'examiner la question de la compatibilité de la directive en question avec l'article 30 pour les raisons exposées par la Commission.

Il est clair que la législation communautaire est soumise au principe de la libre circulation des marchandises — que ce soit directement en application des articles 30 et 36 ou par le biais d'un principe analogue dérivé de l'article 3, lettre a), ayant pour base le fait que l'élimination des restrictions quantitatives à l'importation et les mesures d'effet équivalent est l'une des «activités de la Communauté» (affaires 80-81/77, Ramel/Receveuer des douanes, Recueil 1978, p. 927) et affaire 218/82, Commission/Conseil, arrêt rendu le 13 décembre 1983, point 13 des motifs (Recueil 1983, p. 4063).

Dans la mesure où les États membres sont concernés, la Cour a affirmé que lorsqu'une directive a été adoptée en vue d'harmoniser des dispositions nationales décrivant des procédures à suivre et en particulier les garanties vétérinaires et sanitaires à reconnaître, si des contrôles sanitaires systématiques aux frontières ne sont plus nécessaires ni justifiés au sens de l'article 36, des examens sporadiques ne sont pas exclus à condition de ne pas être multipliés au point de constituer une restriction déguisée dans le commerce entre États membres (affaire 35/76, Simmenthal/Ministère des finances italien, Recueil 1976, p. 1871). «Des contrôles à l'importation sont compatibles avec le traité lorsqu'ils sont justifiés par les nécessités de la sauvegarde de la santé publique, à condition toutefois que l'application de ces contrôles ne constitue pas une descrimination arbitraire ou une restriction déguisée à charge des produits importés. Si un contrôle sanitaire répond à ces exigences, l'article 30 du traité ne fait pas obstacle à une telle mesure» (affaire 132/80, NV United Foods et Van Dene Abeele/État belge, Recueil 1981, p. 995). Il incombe normalement à la juridiction nationale de décider si des mesures nationales de cette nature constituent une restriction plus importante que ne le justifie l'intérêt de la santé publique.

Lorsque le Conseil ou la Commission, agissant dans l'intérêt de la Communauté, imposent des contrôles occasionnels visant à la protection de la santé et de la vie sans qu'ils s'avèrent être un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguissée dans les échanges entre les États membres, ces contrôles n'en relèvent pas moins clairement de l'article 36 et ne sont donc pas exclus par l'article 30 (ou un principe analogue). Pour les raisons exposées dans les considérants, les contrôles occasionnels que l'article 11, paragraphe 3, permet d'effectuer ne sont, nous semble-t-il, pas exclus par l'article 30 parce qu'ils trouvent leur justification dans l'article 36 ou dans un principe analogue applicable à la Communauté.

A notre avis, en tout état de cause, les institutions communautaires doivent avoir dans l'adoption de dispositions de cette nature une plus grande marge que les États membres, spécialement lorsque les contrôles autorisés sont moindres que ceux en vigueur au moment où la Communauté met en place cette législation. Par conséquent, même si nous étions arrivé à la conclusion que le Conseil a voulu donner un sens particulier au terme «occasionnel» — c'est-àdire un sur trois, ce qui va au-delà du sens courant de ce mot —, nous n'en penserions pas moins que rien ne prouve que cette disposition soit incompatible avec le traité. Rien ne serait changé si le terme «occasionnel» avait été omis et si on avait purement et simplement fixé un plafond d'un tiers pour les contrôles. La nécessité d'harmoniser et d'éliminer progressivement les contrôles au fur et à mesure que grandissait la confiance dans les garanties offertes nous semble justifier l'adoption d'une règle d'un tiers. Insister sur un chiffre moins élevé lors de l'adoption de la directive en question aurait très bien pu conduire à ne se mettre d'accord sur aucune réduction. Quoi qu'il en soit, nous doutons que l'on puisse qualifier un contrôle d'un sur trois de contrôle systématique. Il ne peut y avoir de pourcentage précis de contrôles qui soit nécessaire ou justifié en règle absolue, et en l'espèce nous serions prêt à admettre que la règle du tiers peut relever du pouvoir discrétionnaire du Conseil de décider de ce qui est adéquat et justifié. Savoir si dans l'avenir cette proportion de contrôles continuera à être justifiée est une question différente qu'il y aura peut-être lieu de considérer un jour. C'est pourquoi, même en partant de l'idée qu'on a donné à ce terme un sens particulier, il n'y a, selon nous, aucune discrimination arbitraire ni, en l'état actuel du rapprochement des législations des Etats membres, aucune restriction déguisée aux échanges; de même, il n'a pas été établi que cette proportion de contrôles était injustifiée ou n'était pas nécessaire.

Nous avons interprété les deux questions posées comme ne formant qu'une seule question composée — quelle est la situation dans le cadre de l'article 30 (question 1) à la lumière de l'article 36 (question 2)?

Si nous sommes dans l'erreur et si la première question tend réellement à savoir si l'article 30 (à la lumière de l'article 36) rend la disposition visée invalide, nous répondons que la preuve n'a pas été rapportée que cette disposition était invalide en application de ces deux articles. Sous cette angle, la seconde question ne se pose pas. Contrairement à l'opinion du Conseil et de la Commission, nous considérons que, si elle s'était posée, la Cour aurait été compétente pour y répondre sous la forme d'une explication de la situation juridique des États membres dans le cadre de l'invalidité de cette partie de la directive.

Cela soulève une question difficile. Est-il exact que si, comme le Conseil et la Commission semblent l'affirmer, cette partie de la directive est annulée, les Etats membres ont toute autorité pour agir conformément à la Convention internationale sur le protection des végétaux de 1951, ou les effets de cette convention sont-ils affectés par les obligations imposées aux États membres par les articles 30 et 36? Cette question semble relever de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 89/76, Commission/Pays-Bas (Recueil 1977, p. 1355). Cependant, comme à notre avis, elle ne se pose pas et n'a pas été complètement développée, il ne nous paraît ni nécessaire ni opportun d'en traiter.

Dans ces conditions, nous concluons que l'examen des questions posées n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du dernier alinéa de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 77/93.

Les dépens des parties à l'instance principale devraient être réglés par la juridiction nationale. La Commission, le Conseil et le gouvernement irlandais devraient supporter leurs propres dépens.

( 1 ) Traduit de l'anglais