CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME CHRISTINE STIX-HACKL

présentées le 11 mai 2006 ( )

Affaire C-506/04

Graham J. Wilson

contre

conseil de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg

[demande de décision préjudicielle formée par la Cour administrative (Luxembourg)]

«Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise ‑ Exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise – Inscription au tableau national de l’ordre des avocats – Contrôle des connaissances relatives aux langues de l’État membre d’accueil – Voies de recours juridictionnel – Recours devant le Conseil disciplinaire et administratif du barreau»

I – Remarques introductives

1. La présente procédure préjudicielle porte, à l’instar de la procédure parallèle en constatation de manquement d’État ( ), sur la question du rapport existant entre, d’une part, les garanties prévues par la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise ( ) (ci-après la «directive»), et, d’autre part, une disposition nationale selon laquelle ces avocats précisément, ressortissants d’États membres de la Communauté, doivent, aux fins de leur inscription au tableau de l’ordre des avocats de l’État membre d’accueil, se soumettre à un examen oral visant à faire constater leurs connaissances des langues nationales de cet État.

2. De plus, la demande de décision préjudicielle porte sur les exigences posées par la directive quant aux recours internes prévus en cas de refus d’inscription.

II – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire

3. Selon son article 1er, paragraphe 1, la directive a pour objet de faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat à titre indépendant ou salarié dans un État membre autre que celui dans lequel a été acquise la qualification professionnelle.

4. Selon son article 2, premier alinéa, tout avocat a le droit d’exercer à titre permanent, dans tout autre État membre, sous son titre professionnel d’origine, les activités d’avocat telles que précisées à l’article 5.

5. Aux termes de l’article 3 qui régit l’inscription auprès de l’autorité compétente:

«1. L’avocat voulant exercer dans un État membre autre que celui où il a acquis sa qualification professionnelle est tenu de s’inscrire auprès de l’autorité compétente de cet État membre.

2. L’autorité compétente de l’État membre d’accueil procède à l’inscription de l’avocat au vu de l’attestation de son inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine. Elle peut exiger que cette attestation délivrée par l’autorité compétente de l’État membre d’origine n’ait pas, lors de sa production, plus de trois mois de date. Elle informe l’autorité compétente de l’État membre d’origine de cette inscription.

3. Pour l’application du paragraphe 1:

– au Royaume-Uni et en Irlande, les avocats exerçant sous un titre professionnel autre que ceux du Royaume-Uni ou de l’Irlande s’inscrivent, soit auprès de l’autorité compétente pour la profession de ‘barrister’ ou d’’advocate’, soit auprès de l’autorité compétente pour la profession de ‘solicitor’,

– au Royaume-Uni, l’autorité compétente pour un ‘barrister’ d’Irlande est celle de la profession de ‘barrister’ ou d’’advocate’ et pour un ‘solicitor’ d’Irlande, celle de la profession de ‘solicitor’,

– en Irlande, l’autorité compétente pour un ‘barrister’ ou un ‘advocate’ du Royaume-Uni est celle de la profession de ‘barrister’ et pour un ‘solicitor’ du Royaume-Uni celle de la profession de ‘solicitor’.

4. Lorsque l’autorité compétente de l’État membre d’accueil publie les noms des avocats inscrits auprès d’elle, elle publie également les noms des avocats inscrits en vertu de la présente directive.»

6. L’article 5 de la directive, qui réglemente le domaine d’activité, dispose:

«1. Sous réserve des paragraphes 2 et 3, l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine pratique les mêmes activités professionnelles que l’avocat exerçant sous le titre professionnel approprié de l’État membre d’accueil et peut notamment donner des consultations juridiques dans le droit de son État membre d’origine, en droit communautaire, en droit international et dans le droit de l’État membre d’accueil. Il respecte, en tout cas, les règles de procédure applicables devant les juridictions nationales.

2. Les États membres qui autorisent sur leur territoire une catégorie déterminée d’avocats à établir des actes habilitant à administrer les biens des personnes décédées ou portant sur la création ou le transfert de droits réels immobiliers, qui dans d’autres États membres sont réservés à des professions différentes de celle de l’avocat, peuvent exclure de ces activités l’avocat exerçant sous un titre professionnel d’origine délivré dans un de ces derniers États membres.

3. Pour l’exercice des activités relatives à la représentation et à la défense d’un client en justice et dans la mesure où le droit de l’État membre d’accueil réserve ces activités aux avocats exerçant sous le titre professionnel de cet État, ce dernier peut imposer aux avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine d’agir de concert soit avec un avocat exerçant auprès de la juridiction saisie et qui serait responsable, s’il y a lieu, à l’égard de cette juridiction, soit avec un ‘avoué’ exerçant auprès d’elle.

Néanmoins, dans le but d’assurer le bon fonctionnement de la justice, les États membres peuvent établir des règles spécifiques d’accès aux cours suprêmes, telles que le recours à des avocats spécialisés.»

7. Aux termes de l’article 9, qui réglemente la motivation de certaines décisions relatives à l’inscription, ainsi que les voies de recours pouvant être exercées à leur encontre:

«Les décisions de refus de l’inscription visée à l’article 3 ou de retrait de cette inscription ainsi que les décisions prononçant des sanctions disciplinaires doivent être motivées.

Ces décisions sont susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne.»

B – Le droit interne

8. Les dispositions ici applicables du régime linguistique figurent dans la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues ( ) (ci‑après la «loi de 1984»).

9. Selon l’article 2 de ladite loi, les actes législatifs et leurs règlements d’exécution sont rédigés en français. D’autres règlements peuvent être également rédigés dans une autre langue. La langue employée dans chaque cas fait foi.

10. Selon l’article 3 de la loi de 1984, en matière administrative et contentieuse, il peut être fait usage des langues française, allemande ou luxembourgeoise, sans préjudice de dispositions spéciales.

11. C’est une loi du 13 novembre 2002 ( ), modifiant certaines dispositions du droit luxembourgeois ( ), qui transpose la directive dans la législation luxembourgeoise.

12. Selon l’article 8, paragraphe 3, de la loi de 1991, dans la version de l’article 14 de la loi de 2002, le tableau des avocats comprend quatre listes: la liste I (avocats remplissant les conditions des articles 5, c’est‑à‑dire l’inscription, et 6 relatif aux conditions d’inscription et de prestation de serment, et ayant réussi à l’examen de fin de stage prévu par la loi), la liste II (avocats remplissant les conditions des articles 5 et 6), les listes III et IV (avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine).

13. Des dispositions supplémentaires de droit interne figurent en annexe des présentes conclusions.

III – Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles

14. M. Graham J. Wilson, ressortissant britannique, est barrister et membre de l’Honourable Society of Gray’s Inn ainsi que membre du barreau d’Angleterre et du pays de Galles depuis 1975. Il exerce depuis 1994 la profession d’avocat au Luxembourg.

15. Le 29 avril 2003, M. Wilson a été convoqué par le conseil de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg (ci-après le «conseil de l’ordre») à l’examen oral de langue prévu à l’article 3, paragraphe 2, de la loi de 2002.

16. Le 7 mai 2003, M. Wilson s’est présenté à l’examen, assisté d’un avocat luxembourgeois dont le conseil de l’ordre a refusé la présence.

17. Par courrier du 14 mai 2003, le conseil de l’ordre a fait part à M. Wilson de son refus de l’inscrire sur la liste IV du tableau de l’ordre des avocats et a motivé sa décision par le fait que M. Wilson s’était refusé à passer l’examen oral sans l’assistance de son avocat et que le conseil de l’ordre s’était donc trouvé dans l’incapacité d’apprécier les compétences linguistiques de M. Wilson.

18. Dans ce courrier, M. Wilson a été informé de ce que, conformément à l’article 26, paragraphe 7, de la loi de 1991, cette décision pouvait faire l’objet d’un recours devant le Conseil disciplinaire et administratif.

19. M. Wilson a toutefois saisi le tribunal administratif d’un recours, au motif que la voie de recours prévue devant le Conseil disciplinaire et administratif ne satisfaisait ni aux exigences du droit communautaire ni à celles de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), et que le tribunal administratif devait donc statuer sur le fondement de sa compétence de réserve.

20. Par décision du 13 mai 2004, le tribunal administratif s’est toutefois déclaré incompétent.

21. Le 22 juin 2004, M. Wilson a interjeté appel de ce jugement devant la Cour administrative. Cette dernière juge indispensable d’interpréter l’article 9, paragraphe 2, de la directive pour statuer sur la compétence de la juridiction administrative et, partant, sur sa propre compétence. De plus, elle doute de la compatibilité, avec les garanties prévues par cette directive, de l’examen linguistique exposé.

22. Pour ces motifs, la Cour administrative a, par ordonnance du 7 décembre 2004, sursis à statuer et déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes.

«1) L’article 9 de la directive 98/5 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise doit-il être interprété comme excluant une procédure de recours telle qu’elle est organisée par la loi du 10 août 1991, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 13 novembre 2002?

2) Plus particulièrement des organes de recours tels que le conseil disciplinaire et administratif et le conseil disciplinaire et administratif d’appel constituent-il des voies de ‘recours juridictionnels internes’ au sens de l’article 9 de la directive 98/5 et l’article 9 doit-il être interprété comme excluant une voie de recours qui impose la saisine d’un ou de plusieurs organes de cette nature avant d’avoir la possibilité de saisir sur une question de droit une ‘cour ou un tribunal’ au sens de l’article 9?

3) Est-ce que les autorités compétentes d’un État membre sont autorisées à soumettre le droit d’un avocat d’un État membre d’exercer sur une base permanente la profession d’avocat sous son titre professionnel d’origine dans les domaines d’activités spécifiés à l’article 5 de la directive 98/5/CE à une exigence de maîtrise des langues de cet État membre?

4) En particulier, est-ce que les autorités compétentes peuvent émettre la condition que ce droit d’exercice de la profession soit soumis à la condition que l’avocat passe un examen oral de langue dans toutes (ou plusieurs) des trois langues principales de l’État membre d’accueil aux fins de permettre aux autorités compétentes de vérifier si l’avocat maîtrise les trois langues et si tel est le cas quelles sont les garanties procédurales, s’il y en a, qui sont requises?»

IV – Sur les première et deuxième questions préjudicielles: la protection juridictionnelle

A – Sur la recevabilité

23. L’ordre des avocats du barreau de Luxembourg (ci-après l’«ordre des avocats») et le gouvernement luxembourgeois jugent irrecevables les deux premières questions préjudicielles; la Commission estime la deuxième question irrecevable.

24. Selon l’ordre des avocats, la Cour n’a pas compétence pour interpréter l’article 9 de la directive à la lumière du droit luxembourgeois. De plus, les indications figurant dans la décision de renvoi et relatives à la première question sont incomplètes.

25. Le gouvernement luxembourgeois, quant à lui, ne croit pas qu’il soit indispensable d’interpréter l’article 9 de la directive, parce qu’il s’agit à cet égard d’un devoir du juge national consistant à déterminer qui est compétent pour statuer sur le recours.

26. Selon la Commission, la deuxième question préjudicielle est irrecevable faute d’éléments suffisants pour y répondre.

27. Selon une jurisprudence constante de la Cour, celle-ci ne peut pas statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale, lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de la validité d’une règle communautaire, demandées par la juridiction nationale, n’ont aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou que la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées ( ).

28. Si les éléments sur les dispositions applicables au litige au principal sont très limités, on peut toutefois conclure des pièces du dossier des éléments suffisants sur les caractéristiques essentielles de la protection juridictionnelle.

29. De plus, il est manifeste que la juridiction de renvoi sollicite l’interprétation d’une disposition de droit communautaire permettant par la suite d’apprécier la compatibilité de dispositions nationales.

30. Elle sollicite notamment l’interprétation de la notion de «recours juridictionnel de droit interne» au sens de l’article 9 de la directive. La réponse à cette question est indispensable pour résoudre le litige, dans la mesure où cela permet d’apprécier la compétence, en particulier celle de la juridiction de renvoi, pour connaître des recours formés contre des décisions du conseil de l’ordre. Bien sûr, ce sont les juridictions luxembourgeoises qui statuent sur la compétence même.

31. S’agissant de la répartition des compétences dans le cadre d’une procédure préjudicielle selon l’article 234 CE, il est vrai qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier de manière définitive la compatibilité avec le droit communautaire de la protection juridictionnelle accordée en droit luxembourgeois.

B – Dans le cas d’espèce

1. Remarques préliminaires

32. Dans le cadre de la présente procédure, les deux premières questions préjudicielles portent sur le système des voies de recours prévu au Luxembourg en ce qui concerne la non‑inscription au barreau de Luxembourg. Il s’agit en substance de s’interroger sur la compatibilité générale d’une telle réglementation avec les dispositions de la directive.

33. Tandis que la première question préjudicielle évoque de façon générale la procédure de recours prévue par la loi de 1991, telle que modifiée par la loi de 2002, et les grandes lignes de l’article 9 de la directive, la deuxième question repose concrètement sur les organes de recours que constituent le Conseil disciplinaire et administratif et le Conseil disciplinaire et administratif d’appel ainsi que sur les termes directs de l’article 9 de la directive.

34. Malgré les différences de formulation, la teneur de la requête est néanmoins la même. Dans ce contexte, les deux questions préjudicielles doivent être examinées conjointement sous les aspects suivants: les exigences générales de droit communautaire tenant à l’organisation du système des voies de recours; le critère de l’indépendance d’une juridiction, et celui de son impartialité. À cet égard, ce sont avant tout les articles 234 CE et 6, paragraphe 1, de la CEDH qui servent de critères de référence.

35. Enfin, il convient de rappeler que, dans le cadre de la coopération judiciaire instituée par la procédure préjudicielle entre le juge national et la Cour, il appartient au premier d’établir et d’apprécier les faits de l’affaire et à la Cour de fournir à la juridiction nationale les éléments d’interprétation nécessaires pour lui permettre de trancher le litige ( ).

2. Sur les exigences générales tenant à l’aménagement du système des voies de recours

36. L’article 9 de la directive parle d’un «recours juridictionnel de droit interne». Les instances professionnelles nationales ne sont donc pas directement incluses, bien qu’elles soient mentionnées par exemple à l’article 6, paragraphe 2, de la directive.

37. Par ailleurs, la formulation ne signifie pas nécessairement que c’est toujours une juridiction au sens classique du terme qui doit statuer sur la question d’autant que le droit interne pertinent peut – comme en l’espèce – adopter une autre réglementation.

38. Selon la jurisprudence de la Cour, en l’absence de réglementation communautaire en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent de l’effet direct du droit communautaire ( ).

39. Il convient toutefois de préciser que, d’une part, ces procédures ne doivent pas être aménagées de façon plus défavorable que dans le cadre de recours correspondants qui intéressent le seul droit interne. Dans le cadre de la répartition des compétences entre la Cour et la juridiction nationale, en vertu de l’article 234 CE, il appartient à cette dernière de constater si l’application pratique de la réglementation en cause est en fait discriminatoire ( ).

40. D’autre part, les procédures ne doivent pas rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire. Pour l’application de ce principe, chaque cas où se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit communautaire doit être analysé en tenant compte de la place de la disposition nationale dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités devant les diverses instances nationales ( ).

41. L’article 9 de la directive et la législation luxembourgeoise doivent donc être interprétés à la lumière de ces deux principes.

42. Il convient en outre de renvoyer à la genèse de la disposition ici applicable de la directive. Puisque la disposition même n’a pas été modifiée durant la procédure législative, on peut remonter aux motifs exposés par la Commission dans sa proposition en tant qu’expression de l’intention du législateur communautaire. D’après l’exposé des motifs, la réglementation vise à accorder des garanties minimales ( ). En conséquence, il est aisé d’interpréter strictement la notion de juridiction afin de tenir suffisamment compte de l’intérêt de l’auteur du recours.

3. Sur le critère de l’indépendance d’une juridiction ou d’un tribunal

43. En premier lieu, il convient de procéder à un examen au regard du traité CE s’agissant de l’indépendance de la juridiction.

44. L’article 234, deuxième alinéa, CE ne comporte lui-même aucune définition de la notion de juridiction. Mais il existe en droit communautaire certaines exigences minimales posées par la Cour ( ). Selon une jurisprudence constante, pour apprécier si l’organisme de renvoi possède le caractère d’une juridiction au sens de l’article 234 CE, question qui relève uniquement du droit communautaire, la Cour tient compte d’un ensemble d’éléments, tels l’origine légale de l’organisme, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application, par l’organisme, des règles de droit, ainsi que son indépendance. En outre, les juridictions nationales ne sont habilitées à saisir la Cour que si un litige est pendant devant elles et si elles sont appelées à statuer dans le cadre d’une procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel.

45. C’est précisément le critère de l’indépendance qui est problématique dans la présente affaire, lequel est bien le critère le plus important pour distinguer la juridiction nationale d’une autorité administrative ( ).

46. D’après cela, il doit s’agir d’une juridiction agissant dans le cadre général de sa mission, et devant, en toute indépendance et dans le respect du droit, trancher les litiges dont elle a compétence pour connaître selon la loi. De plus, la notion de juridiction ne peut, par son essence même, désigner qu’une autorité qui a la qualité de tiers par rapport à celle qui a adopté la décision faisant l’objet du recours ( ).

47. C’est précisément ce dernier élément qui est ici sujet à caution. La non‑inscription par le conseil de l’ordre, qui se compose d’avocats inscrits sur la liste I, est quant à elle contrôlée uniquement par des avocats de cette même liste. Dans cette mesure, les personnes censées se prononcer en toute indépendance sur la question ne sont certes pas identiques à l’une des parties au litige, à savoir au conseil de l’ordre, mais ne lui font pas non plus face comme un tiers; au contraire, elles se trouvent pour ainsi dire «dans le même camp». On peut également voir un lien dans le fait que le bâtonnier du barreau luxembourgeois, membre du conseil de l’ordre, est, en qualité de «chef de l’ordre» selon l’article 21 de la loi de 1991, hiérarchiquement supérieur à l’ensemble des avocats participant.

48. Dans un arrêt relatif au droit des marchés publics, la Cour n’a pas plus amplement examiné la condition de la qualité de tiers par rapport aux parties dont le litige est tranché, et a mis l’accent sur le mode d’exercice de l’activité, à savoir si elle est menée de manière indépendante et sous responsabilité propre ( ).

49. Mais cela s’explique de par les circonstances suivantes de l’affaire à trancher à l’époque, qui font ici défaut: dans cette affaire-là, la loi prévoyait que la Commission de surveillance de la passation des marchés, auteur du renvoi, exerçait son activité de manière indépendante et sous sa propre responsabilité. De même, les membres des chambres étaient indépendants et soumis uniquement à la loi. La loi allemande relative aux magistrats concernant l’annulation de leur nomination ainsi que leur révocation (Deutsche Richtergesetz über die Nichtigkeit und Rücknahme der Berufung sowie über die Unabhängigkeit und Absetzbarkeit von Richtern) a été déclarée applicable par analogie aux membres fonctionnaires des chambres. Enfin, l’impartialité des membres non professionnels était assurée par le fait que la loi leur interdisait de connaître de cas dans lesquels ils avaient eux-mêmes participé à la prise de décision relative à l’adjudication d’un marché ou pour lesquels ils étaient ou avaient eux‑mêmes été soumissionnaires ou représentants de soumissionnaires.

50. La circonstance que, selon les dispositions luxembourgeoises, les membres des conseils de discipline professionnels ne doivent pas être en même temps membres du conseil de l’ordre ne semble donc pas être suffisante. Pendant l’exercice de leur mandat, ils devraient au moins bénéficier légalement des mêmes garanties d’indépendance et de la même inamovibilité que les juges ( ). Il y a également lieu de constater l’absence de dispositions spécifiques sur la récusation et l’abstention des membres du conseil de discipline, de même que l’absence de protection, par exemple grâce à une indépendance d’action légalement réglementée, contre des interventions ou des pressions indues de la part du pouvoir administratif ( ). Ainsi, un principe général de non-ingérence dans l’activité des formations de jugement, associé à un devoir d’abstention, ne suffit pas à garantir l’indépendance de la personne chargée de trancher le litige. Au contraire, cette condition essentielle de la qualité de juridiction d’un organe doit être garantie par des dispositions fixant, avec clarté et précision, les causes d’abstention, de récusation et de remplacement de ses membres ( ).

51. Il y a lieu de souligner qu’une autorité devant laquelle est introduit un recours contre une décision prise par les services d’une administration peut être également considérée comme une juridiction au sens de l’article 234 CE, lorsqu’elle présente certes un lien organique avec ladite administration, mais que le contexte juridique national est de nature à garantir la séparation fonctionnelle entre, d’une part, les services de l’administration dont les décisions sont contestées et, d’autre part, l’autorité qui statue sur les réclamations introduites contre les décisions desdits services sans recevoir aucune instruction de l’administration dont ces services relèvent ( ).

52. Dans la présente affaire, les instances intéressées doivent statuer sur les mêmes questions selon le même critère légal, de sorte que l’on ne saurait parler d’une séparation fonctionnelle telle que décrite ci-dessus.

53. La Cour a connu dans l’affaire Broekmeulen de la question en particulier des organismes professionnels ( ). Dans l’arrêt rendu par la suite, elle a dit pour droit que l’effet utile du droit communautaire exigeait que la Cour puisse se prononcer sur les questions d’interprétation et de validité qui se posent dans le cadre d’un tel contentieux si, selon le système juridique d’un État membre, le soin de mettre en œuvre des dispositions prises par les institutions de la Communauté est confié à un organisme professionnel, agissant sous une certaine tutelle administrative, et si cet organisme met en place, dans ce cadre, et avec la collaboration des administrations publiques concernées, des voies de recours susceptibles d’affecter l’exercice des droits conférés par le droit communautaire.

54. Dans la présente affaire, on peut voir l’existence d’une tutelle administrative ou d’une collaboration à la rigueur dans le fait que, en deuxième instance, deux juges professionnels prennent part aux décisions ici en cause. Cela ne constitue toutefois pas une protection suffisante, puisque les juges peuvent être mis en minorité par la majorité des avocats présents, au nombre de trois.

55. Même si une partie de la doctrine admet d’emblée le caractère juridictionnel des chambres professionnelles ( ), on devrait garder à l’esprit que l’indépendance n’est pas un attribut accidentel, mais consubstantiel des juridictions ( ).

56. Eu égard à ce que nous avons déjà dit sur la présente procédure préjudicielle et à la circonstance que, en première instance, seuls décident des avocats luxembourgeois inscrits sur la liste I, qui pourraient tout à fait avoir pour intérêt de protéger «leur marché du travail» de la concurrence étrangère, ni le Conseil disciplinaire et administratif ni le Conseil disciplinaire et administratif d’appel ne peuvent être considérés comme une juridiction au sens de l’article 234 CE.

57. Mais, il est de plus également possible d’effectuer une comparaison avec d’autres dispositions de directives dont la teneur est analogue à celle de l’article 9 de la directive.

58. Ainsi, il existe un certain type de dispositions de directives qui prévoient expressément que l’organisme de recours que les États membres doivent instituer ne doit pas nécessairement constituer une juridiction au sens de l’article 234 CE ( ).

59. Or, pareilles dispositions font ici défaut. À cela s’ajoute que les réglementations citées exigent néanmoins toujours le critère d’indépendance, par rapport aux parties, de l’instance compétente. Dans cette mesure, les exigences réglementées dans ces dispositions et tenant à la composition de la formation de jugement ne sont, par exemple, pas allégées, même si elle ne devait pas constituer une juridiction selon l’acception courante.

60. Un autre type de dispositions de directives prévoit enfin que les décisions qui ne sont pas soumises à un «contrôle juridictionnel» sont, en tout état de cause, soumises à un contrôle effectué par une instance indépendante de l’organisme auteur de la décision, laquelle doit être une juridiction au sens de l’article 234 CE ( ).

61. Or, la directive ici applicable ne prévoit pas non plus une possibilité de cette nature.

62. En conséquence, on ne peut pas conclure de la comparaison avec les dispositions d’autres directives dont le contenu est analogue que les formations de jugement composées exclusivement d’avocats constituent des juridictions selon l’acception déjà évoquée ou qu’un contrôle juridictionnel suffit.

63. Enfin, le critère d’indépendance doit être également examiné au regard de la jurisprudence sur l’article 6 de la CEDH.

64. S’il est vrai que seules les garanties que tout procès équitable doit présenter sont expressément régies par cette disposition, il n’en reste pas moins que celles-ci seraient privées d’effet utile si l’existence préalable du droit à la protection juridictionnelle n’était pas reconnue ( ).

65. La jurisprudence communautaire a, elle aussi, consacré le droit au juge, qui confère aux particuliers la faculté d’invoquer devant le tribunal compétent les droits et intérêts légitimes que leur reconnaît l’ordre juridique de l’Union européenne, en vue de leur réalisation effective. Les articles 6 et 13 de la CEDH du 4 novembre 1950 consacrent un principe général de droit, à la base des traditions constitutionnelles communes des États membres.

66. L’indépendance au sens de la CEDH signifie en premier lieu l’indépendance des juges à l’égard de l’administration et des parties ( ). Peu importe à cet égard que les membres du tribunal soient nommés par l’administration, tant qu’aucune instruction ne peut être donnée en ce qui concerne l’activité ( ). Or, cela est ici incertain. Dans cette mesure, nos développements précédents s’appliquent par analogie.

67. S’agissant de la composition de la formation de jugement, elle ne doit pas nécessairement constituer un tribunal de type classique. Précisément dans un domaine technique (par exemple, en matière de brevets), il existe de bonnes raisons justifiant une composition de nature différente ( ). Or, dans la présente affaire, il ne s’agit pas d’une spécialité dont la nature suppose des connaissances particulières ou même techniques.

68. Des doutes peuvent survenir avant tout lorsque les membres d’un tribunal sont désignés ou proposés par des groupes d’intérêt et que le tribunal doit statuer sur les intérêts précisément de ces groupes et/ou de leurs membres ( ). Or, il en est précisément ainsi dans la présente procédure préjudicielle.

69. Par ailleurs, il ne fait en principe aucun doute que, au sein d’un tribunal éthique ou d’un conseil de discipline professionnel, les membres de la profession apportent leur concours en qualité de juges ( ). Ceux‑ci peuvent même constituer la majorité de la formation de jugement, mais toujours à condition qu’ils disposent d’un statut légal les protégeant des pressions extérieures ( ).

70. Dans l’arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, la Cour européenne des droits de l’homme a dit pour droit que l’impartialité était assurée par le concours d’un nombre égal de magistrats, des rangs desquels émane également le président dont la voix est prépondérante en cas de partage ( ).

71. Or, une telle réglementation fait ici également défaut. En outre, il y a lieu de prendre en considération le fait que, par rapport à l’arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, est en cause dans la présente affaire la question nettement plus importante de l’autorisation, en soi, d’inscription au barreau. Si la poursuite de délits d’ordre déontologique peut être encore considérée comme une «affaire propre» au barreau, cela semble douteux pour ce qui est de l’accès à l’activité et de son exercice, d’autant que le demandeur est affecté beaucoup plus largement dans sa position juridique.

72. En conséquence, on devrait au moins exiger que l’indépendance des participants soit légalement réglementée, ce qui est d’usage pour les juges aussi bien sur le plan personnel que matériel.

73. Le même problème se pose en deuxième instance, puisque les deux magistrats professionnels peuvent être mis en minorité par les trois avocats.

74. Des formations de jugement comme le Conseil disciplinaire et administratif et le Conseil disciplinaire et administratif d’appel ne sont donc pas indépendantes au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

4. Sur le critère de l’impartialité d’une juridiction ou d’un tribunal

75. On peut de plus conclure des développements qui précèdent que le Conseil disciplinaire et administratif ainsi que le Conseil disciplinaire et administratif d’appel sont en même temps dépourvus de l’impartialité qui caractérise un tribunal selon l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, d’autant qu’il existe un lien fonctionnel entre indépendance et impartialité, dans la mesure où la première est la condition de la seconde ( ).

76. Dans cette perspective, il est en même temps possible d’établir une comparaison avec l’affaire De Moor, dans laquelle il s’agissait également d’un litige sur le refus d’autoriser l’inscription au barreau, opposé par un conseil de discipline exclusivement composé d’avocats ( ).

77. Le requérant a mis en cause l’impartialité structurelle du conseil de discipline et l’impartialité personnelle de ses membres. Ces derniers n’ont, selon lui, défendu que leurs propres intérêts matériels et moraux.

78. Tandis que le gouvernement de l’État concerné a contesté ce grief sur le seul fondement des circonstances du cas concret, la Commission des droits de l’homme a souscrit, pour l’essentiel, aux thèses du requérant. La Cour elle-même n’a pas abordé ce problème, mais s’est fondée sur le seul principe d’une procédure équitable et publique.

79. En droit luxembourgeois statuent également en première instance les seuls avocats luxembourgeois inscrits sur la liste I, qui pourraient avoir pleinement intérêt à protéger «leur marché du travail» de la concurrence étrangère.

80. Pour cette raison, l’impartialité des formations de jugement compétentes en vertu du droit luxembourgeois fait défaut.

81. Si la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme admet la possibilité d’un contrôle juridictionnel ultérieur ( ), la nécessaire plénitude de juridiction pour trancher les questions de fait et de droit fait sur ce point néanmoins défaut en ce qui concerne la procédure d’appel ayant lieu, selon le droit luxembourgeois, en dernière instance ( ).

82. Au total, on peut donc affirmer qu’un système de recours comme celui existant dans la procédure au principal ne satisfait pas aux prescriptions de droit communautaire.

5. Conclusion intermédiaire

83. Il convient donc de répondre aux deux premières questions préjudicielles que la directive doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une procédure de recours telle que celle prévue dans la loi de 1991, dans la version modifiée par la loi de 2002.

V – Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles: le contrôle des connaissances linguistiques

84. Les troisième et quatrième questions préjudicielles ont trait en substance à des problèmes de droit qui se posent également dans le cadre de la procédure en constatation de manquement d’État dans l’affaire Commission/Luxembourg, précitée. Elles correspondent aux questions de droit que la Commission y a soulevées par son premier moyen.

85. S’agissant de l’appréciation des troisième et quatrième questions préjudicielles, nous renvoyons donc aux développements relatifs au premier moyen, exposés dans nos conclusions sur la procédure parallèle en constatation de manquement d’État ( ).

86. Il convient donc de répondre à la troisième question préjudicielle ainsi qu’à la première partie de la quatrième question préjudicielle que la directive doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale habilitant les autorités d’un État membre à subordonner l’exercice, sous le titre professionnel de l’État d’origine, de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise à la réussite d’un examen linguistique préalable.

87. Sur la base de cette interprétation, il est inutile de répondre à la deuxième partie de la quatrième question préjudicielle.

VI – Conclusion

88. D’après tout ce qui précède, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles:

«1) La directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une procédure de recours telle que celle prévue dans la loi de 1991, dans la version modifiée par la loi de 2002.

2) La directive 98/5 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale habilitant les autorités d’un État membre à subordonner l’exercice, sous le titre professionnel de l’État d’origine, de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise à la réussite d’un examen linguistique préalable.»





Annexe

Dispositions de droit interne

«Loi du 10 août 1991 sur la profession d’avocat

[…]

Article 6

(1) Pour être inscrit au tableau [de l’un des ordres des avocats existant au Luxembourg], il faut:

a) présenter la garantie nécessaire d’honorabilité;

b) justifier de l’accomplissement des conditions d’admission au stage.

Exceptionnellement, le conseil de l’ordre peut dispenser les personnes ayant accompli leur stage professionnel dans leur État d’origine et pouvant attester d’une pratique professionnelle d’au moins cinq ans, de certaines conditions d’admission au stage;

c) être de nationalité luxembourgeoise ou être ressortissant d’un État membre des Communautés européennes.

Le conseil de l’ordre, après avoir pris l’avis du ministre de la Justice, peut, sur la preuve de la réciprocité de la part du pays non-membre de la Communauté européenne dont le candidat est ressortissant, dispenser de cette condition. Il en est de même des candidats qui ont le statut de réfugié politique et qui bénéficient du droit d’asile au Grand-duché de Luxembourg.

[…]

Article 24

(1) Il est pourvu par la présente loi à la création d’un Conseil disciplinaire et administratif composé de cinq avocats inscrits à la liste I des avocats dont quatre sont élus à la majorité relative par l’assemblée générale de l’Ordre de Luxembourg et un par l’assemblée générale de l’Ordre de Diekirch. L’assemblée générale de l’Ordre de Luxembourg élit quatre suppléants et l’assemblée générale de l’Ordre de Diekirch un suppléant. Tout membre effectif est, en cas d’empêchement, remplacé suivant le rang d’ancienneté par un suppléant de l’Ordre dont il relève, et, en cas d’empêchement des suppléants de son Ordre, par un suppléant de l’autre Ordre.

(2) La durée de fonction des membres est de deux ans à partir du 15 septembre qui suit leur élection. En cas de vacance d’un poste de membre effectif ou de membre suppléant, son remplaçant est coopté par le Conseil disciplinaire et administratif. Les fonctions des membres effectifs et suppléants cooptés se terminent à la date où les fonctions du membre élu qu’ils remplacent auraient pris fin. Les membres du Conseil disciplinaire et administratif sont rééligibles.

(3) Le Conseil disciplinaire et administratif élit un président et un vice‑président. Au cas où le président et le vice-président sont empêchés, le Conseil est présidé par le membre titulaire le plus ancien en rang. Le membre le plus jeune du Conseil fait office de secrétaire.

(4) Pour être membre du Conseil disciplinaire et administratif, il faut être de nationalité luxembourgeoise, inscrit à la liste I des avocats depuis cinq ans au moins et ne pas être membre d’un conseil de l’ordre.

(5) Lorsque le Conseil disciplinaire et administratif ne peut se composer selon ce qui précède, ses membres sont désignés par le conseil de l’ordre dont relèvent les membres à suppléer.

[…]

Article 26

[…]

(7) En cas de prétérition d’un avocat du tableau, de refus d’inscription ou de réinscription, de contestation du rang, ainsi que dans les cas prévus aux articles 22 (2), 23, 34 (3) et 40 (1), l’intéressé peut saisir le Conseil disciplinaire et administratif par requête dans un délai de quarante jours à partir soit de la remise, soit de la signification, soit de l’envoi de la décision entreprise opérés selon l’un des modes prévus au paragraphe (6). La procédure est dispensée du ministère d’avoué.

[…]

Article 28 (dans la version de la loi de 2002)

(1) Les parties en cause, ainsi que le procureur général d’État et le conseil de l’ordre intéressé peuvent faire appel contre toute décision du Conseil disciplinaire et administratif, à l’exception de celle prise selon l’article 22 (2).

(2) Il est créé à ces fins un Conseil disciplinaire et administratif d’appel composé de deux magistrats de la Cour d’appel et de trois assesseurs‑avocats inscrits sur la liste I du tableau des avocats.

Les membres magistrats et leurs suppléants, ainsi que le greffier affecté au Conseil sont nommés par arrêté grand‑ducal, sur présentation de la Cour supérieure de justice, pour une durée de deux ans. Leurs indemnités sont fixées par règlement grand‑ducal.

L’assesseur avocat et son suppléant sont nommés par arrêté grand-ducal pour une durée de deux ans. Ils sont choisis sur une liste de trois avocats inscrits à la liste I des avocats depuis cinq ans au moins présentée par chaque conseil de l’ordre pour chaque fonction.

La fonction d’assesseur est incompatible avec celle de membre d’un conseil de l’ordre ou avec celle de membre du Conseil disciplinaire et administratif.

Le Conseil disciplinaire et administratif d’appel siège dans les locaux de la Cour supérieure de justice où est également assuré le service du greffe.

Le Conseil disciplinaire et administratif d’appel est présidé par le magistrat le plus ancien en rang.

(3) L’appel est déclaré au greffe de la Cour supérieure de justice dans le délai de quarante jours qui court pour les parties en cause et pour le procureur général d’État et le conseil de l’ordre intéressé du jour où la décision leur a été notifiée, à la diligence du président du Conseil disciplinaire et administratif, par lettre recommandée avec accusé de réception.

(4) Les dispositions de l’article 26 concernant l’instruction et la procédure sont applicables au Conseil disciplinaire et administratif d’appel.

Article 29

(1) Les parties en cause ainsi que le procureur général d’État et le conseil de l’ordre intéressé peuvent se pourvoir en cassation contre l’arrêt rendu en appel.

(2) Le pourvoi est introduit, instruit et jugé comme en matière civile. Le délai pour se pourvoir court du jour où l’arrêt d’appel a été notifié par le greffier par lettre recommandée avec accusé de réception.

Loi du 13 novembre 2002 portant transposition en droit luxembourgeois de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise et portant:

1) modification de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat;

2) modification de la loi du 31 mai 1999 régissant la domiciliation des sociétés

[…]

Article 3

(1) Pour pouvoir exercer au Grand-duché de Luxembourg sous son titre d’origine, l’avocat européen doit avoir obtenu son inscription au tableau de l’un des ordres des avocats du Grand-duché de Luxembourg.

À ces fins, il doit adresser une demande complète en langue française au bâtonnier de l’ordre des avocats dans l’arrondissement judiciaire où il entend s’établir. Outre les documents et informations visés au point (2) ci‑après, l’avocat européen doit également indiquer dans sa demande s’il est membre d’un groupe dans son État membre d’origine et, le cas échéant, fournir toutes les informations utiles relatives à ce groupe.

(2) Le conseil de l’ordre des avocats du Grand-duché de Luxembourg saisi de la demande de l’avocat européen à pouvoir exercer sous son titre professionnel d’origine procède à l’inscription de l’avocat européen au tableau des avocats de cet ordre à l’issue d’un entretien oral permettant au conseil de l’ordre de vérifier que l’avocat européen maîtrise au moins les langues conformément à l’article 6 (1) d) de la loi du 10 août 1991 et au vu de la présentation des pièces visées à l’article 6 (1) a), c) première phrase, et d) de la loi du 10 août 1991 ainsi que de l’attestation de l’inscription de l’avocat européen concerné auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine. Cette attestation de l’État membre d’origine est à reproduire tous les ans au cours du premier mois de l’année et elle ne doit pas dater de plus de trois mois.

À défaut de production de l’attestation, le conseil de l’ordre peut décider de retirer l’inscription de l’avocat européen.

L’inscription de l’avocat européen au tableau de l’ordre des avocats a lieu sur la liste IV des avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine, tel que visé par l’article 8 (3) point 4 de la loi du 10 août 1991.

Le conseil de l’ordre, qui procède à l’inscription, en informe l’autorité compétente de l’État membre d’origine.

(3) Les décisions de refus de l’inscription visée au paragraphe (2) ci‑dessus ou de retrait de cette inscription doivent être motivées. Elles sont notifiées à l’avocat européen par lettre recommandée avec avis de réception. Les décisions sont susceptibles des voies de recours prévues aux articles 26 (7) et suivants de la loi du 10 août 1991 suivant les conditions et modalités y précisées.

(4) Lorsqu’un des ordres des avocats du Grand-duché de Luxembourg publie les noms des avocats inscrits sur son tableau, il publie également le nom des avocats européens y inscrits qui exercent sous leur titre professionnel d’origine.

(5) Lorsque l’autorité compétente d’un État membre autre que le Luxembourg procède à l’inscription d’un avocat à la Cour inscrit auprès de l’un des ordres des avocats du Grand-duché de Luxembourg, l’information visée à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, est transmise au bâtonnier de l’ordre des avocats du Grand-duché de Luxembourg auprès duquel est inscrit cet avocat.

[…]

Article 14

La loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat est modifiée comme suit:

[…]

III. Il est ajouté à l’article 6 (1) un point d) libellé comme suit:

‘d) maîtriser la langue de la législation et les langues administratives et judiciaires au sens de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues’.»