CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 2 MAI 1978 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Ces deux affaires, soumises à l'interprétation préjudicielle de la Cour par ordonnances de renvoi du Bundesverwaltungsgericht, ressortissent au même domaine du droit communautaire que l'affaire 70/77, Simmenthal SpA/Amministrazione delle Finanze dello Stato, qui a fait l'objet de nos conclusions du 21 février 1978, mais dans laquelle vous avez différé le prononcé de l'arrêt pour être en mesure, ainsi que nous l'avons compris, d'examiner ensemble les trois affaires. Le domaine dont il s'agit à trait à la légalité de redevances imposées par des États membres au titre des contrôles vétérinaires ou de santé publique, pratiqués sur de la viande importée de pays tiers et concerne plus particulièrement l'incidence à cet égard, de la directive du Conseil no 72/462/CEE du 12 décembre 1972(JO no L 302 du 31 décembre 1972). Cependant, les questions précises posées par ces affaires diffèrent de celles qui sont soulevées dans l'affaire 70/77.

Dans l'affaire 137/77, la requérante devant le Bundesverwaltungsgericht est la ville de Francfort-sur-le-Main. La défenderesse est une entreprise que nous appellerons, pour abréger, l'entreprise Max Neumann qui, au début de l'année 1975, a importé en république fédérale d'Allemagne du gibier — des cerfs, des chevreuils et des sangliers — abattus dans des pays tiers.

Dans l'affaire 138/77, la requérante est l'entreprise Hermann Ludwig qui était chargée d'importer en République fédérale, durant l'année 1974, des boîtes de conserve expédiées de Hongrie et contenant du bœuf en goulache. La défenderesse dans cette affaire est la ville de Hambourg.

Dans chacune de ces affaires, la viande importée a subi un contrôle de la part des autorités de la ville, ce qui a donné lieu à une perception de redevances, conformément à la législation allemande concernée. Dans chaque cas, l'importateur a formé, devant le Verwaltungsgericht local, un recours visant l'assujettissement à ces redevances, au motif qu'elles étaient incompatibles avec le droit communautaire.

Dans la première affaire, le Verwaltungsgericht de Francfort a fait droit à la prétention de l'importateur. Dans la seconde, le Verwaltungsgericht de Hambourg l'a rejetée, motif pris de ce que la directive no 72/462/CEE, qui, selon, son texte, s'applique uniquement aux importations «d'animaux domestiques des espèces bovine et porcine» sur pied et à celles de viande fraîche ou congelée provenant de ces derniers ou de certains autres animaux domestiques, pouvait être étendue par analogie aux importations de viande en conserve et autorisait l'assujettissement à des redevances afférentes au contrôle de la viande importée de pays tiers.

Dans chacune des affaires, un recours a été formé directement, avec autorisation, devant le Bundesvenvaltungsgericht («Sprungrevision»).

Dans ses ordonnances de renvoi, le Bundesverwaltungsgericht fait apparaître clairement qu'il partage le point de vue du Verwaltungsgericht de Francfort, mais que, compte tenu du point de vue contraire exprimé par le Verwaltungsgericht de Hambourg, il a cru devoir estimer qu'il existait, sur la question, un doute suffisant justifiant un renvoi devant la Cour.

Dans les deux affaires, le Bundesverwaltungsgericht demande à la Cour de statuer sur la question de savoir si les dispositions de la directive no 72/462/CEE relatives à des contrôles (à savoir l'article 12, paragraphes 1, 7 et 8, et les articles 23, 24 et 26) doivent être appliquées par analogie, «avec cette conséquence que les États membres ont le droit ou sont tenus d'effectuer des contrôles sanitaires et qu'ils peuvent percevoir pour ces contrôles des redevances».

Dans l'affaire 137/77, le Bundesverwaltungsgericht pose une seconde question: il voudrait savoir si, après l'introduction du tarif douanier commun par le règlement (CEE) no 950/68 du Conseil du 28 juin 1968, les impositions nationales peuvent encore être majorées du montant de l'augmentation générale des coûts.

La raison pour laquelle cette seconde question a été posée est que, devant le Bundesverwaltungsgericht, l'affaire 137/77 a fait l'objet d'une argumentation partant de l'idée que le gibier en cause ne figurait pas parmi les produits énumérés à l'annexe II du traité CEE et qu'il n'existait pas de disposition expresse du droit communautaire interdisant aux Étais membres de soumettre les importations de ce type de gibier, originaire de pays tiers, a des taxes ayant un effet équivalant à des droits de douane. Le Bundesverwaltungsgericht a donc supposé que les principes de droit communautaire applicables étaient ceux qui avaient été fixés par votre Cour dans les affaires 37 et 38/73, Diamantarbeiders/Indiamex, Recueil 1973, p. 1609, lorsque vous avez déclaré qu'en l'absence d'une telle interdiction, les États membres ne pouvaient pas, après la mise en place du tarif douanier commun, introduire unilatéralement de nouvelles taxes sur les importations en provenance de pays tiers ou relever le niveau de celles existant à cette date, mais qu'ils étaient en droit de continuer de percevoir ces taxes à leur niveau existant. La législation allemande, telle qu'elle existait à l'époque de l'introduction du tarif douanier commun (le 1er juillet 1968), ne prévoyait, pour les importations de cerfs et de chevreuils, aucun contrôle susceptible d'entraîner la perception d'une taxe; toutefois, la situation était différente pour la viande de sanglier. Quoi qu'il en soit, la somme que la ville de Francfort réclamait à l'entreprise Max Neumann pour le contrôle de ses importations de viande de sanglier (47,45 DM) excédait considérablement le montant qui aurait dû être perçu à la fin de juin 1968 (27,20 DM). D'après la ville de Francfort, cette augmentation ne va pas au-delà de celle qui est nécessaire pour tenir compte de l'augmentation générale des coûts.

Pourtant, devant la Cour, la Commission a fait remarquer qu'en réalité la viande de cerf et de chevreuil ainsi que la viande de sanglier figurent chacune au chapitre 2 de ce que l'on appelait «la nomenclature de Bruxelles» et qu'elles relèvent respectivement des positions 02.04 B et 02.01 III B du tarif douanier commun. Elles relèvent ainsi de la liste des produits figurant en annexe II du traité et de «l'organisation commune de marchés pour certains produits énumérés à l'annexe II du traité» (quelque peu sommaire), instituée par le règlement (CEE) no 827/68 du Conseil du 28 juin 1968. L'article 2, paragraphe 2 de ce règlement interdit la perception de toute taxe d'effet équivalant à un droit de douane dans les échanges avec des pays tiers. D'après cette disposition, cette interdiction fait l'objet de certaines dérogations — dont aucune ne s'applique néanmoins en l'espèce, sauf si, du moins, les dispositions de la directive no 72/462/CEE mentionnées dans la première question du Bundesverwaltungsgericht sont applicables.

Pour ce qui est du goulache qui fait l'objet de l'affaire 138/77, l'interdiction de percevoir, sur des importations en provenance de pays tiers, des taxes d'effet équivalant à des droits de douane figure à l'article 20, paragraphe 2 du règlement CEE du Conseil no 805/68 du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine.

La situation véritable est donc la suivante: dans les deux affaires, il est expressément interdit aux États membres de soumettre les importations de produits en question, provenant de pays tiers, à des taxes d'effet équivalant à des droits de douane.

Des arguments ont été développés devant nous quant au point de savoir si les redevances que la ville de Francfort et la ville de Hambourg cherchaient à exiger respectivement de l'entreprise Max Neumann et de l'entreprise Hermann Ludwig étaient des taxes d'effet équivalant à des droits de douane. Il ne serait cependant pas opportun que nous discutions de cette question. Le Bundesverwaltungsgericht est convaincu qu'elle appelle une réponse affirmative et il ne demande aucune indication à la Cour sur ce point. D'ailleurs, le raisonnement que fait le Bundesverwaltungsgericht sur la question nous semble être conforme au droit applicable tel que l'a fixé votre Cour, et que nous avons résumé dans nos conclusions dans l'affaire 70/77.

Nous en arrivons ainsi à la première question posée par le Bundesverwaltungsgericht dans l'affaire 137/77 et à l'unique question qu'il a soulevée dans l'affaire 138/77, c'est-à-dire la question de savoir si les dispositions relatives aux contrôles, visées à la directive no 72/462/CEE doivent être appliquées par analogie au gibier et au bœuf en conserve.

A notre avis, cette question appelle une réponse négative.

Avant d'exposer les raisons qui nous ont conduit à cette conclusion, nous devrions peut-être faire la remarque suivante. L'argumentation développée pour le compte de Francfort et de la ville de Hambourg part de l'idée qu'en cas de réponse positive, les dispositions de la directive autorisaient l'assujettissement aux redevances en cause ici, par dérogation aux interdictions visées à l'article 2, paragraphe 2 du règlement no 827/68 et à l'article 20, paragraphe 2 du règlement no 805/68. A notre avis, il n'est absolument pas évident qu'il en soit ainsi.

Tout d'abord, comme nous l'avons souligné dans nos conclusions présentées dans l'affaire 70/77, les dispositions de la directive relatives aux «frais occasionnés» par l'application des articles prévoyant des contrôles (c'est-à-dire l'article 12, paragraphe 8, l'article 23, paragraphe 4 et l'article 26) ne peuvent concerner que des frais occasionnés dans le cadre de contrôles effectués en application de la directive. On nous a dit dans l'affaire 70/77 et, à la demande de la Cour, la Commission a fourni en l'espèce de plus amples détails sur cette question, que sauf pour les contrôles prévus à l'article 23 et qui s'appliquent à la viande transitant à travers la Communauté, d'un pays tiers à un autre, il restait de nombreuses mesures à prendre au niveau communautaire avant que la directive puisse être mise en œuvre. Il semble donc que les États membres ne soient pas encore en mesure de donner suite à la directive en ce qui concerne les importations en provenance de pays tiers, même pour des produits auxquels ce texte s'applique expressément.

En second lieu, et ce point également a été mentionné dans l'argumentation développée et dans l'affaire 70/77 et dans la présente affaire, le libellé des dispositions de la directive relatives aux «frais occasionnés» est ambigu. Il se peut que si on interprète exactement ces dispositions, elles n'autorisent pas les États membres à imposer des redevances pour des contrôles, mais excluent simplement tout remboursement par les États membres des frais occasionnés aux expéditeurs, aux importateurs ou à leurs agents, dans le cadre de ces contrôles. Après tout, (contrairement à une présomption qui semblait à l'origine de certaines des affirmations faites par la ville de Francfort et la ville de Hambourg) ce n'est pas une loi de nature que les frais entraînés par de tels contrôles doivent être pris en charge par l'expéditeur ou l'importateur et ne puissent pas être supportés par des fonds publics. A la demande de la Cour, la Commission a produit un tableau exposant la situation sur ce point, au regard des législations des différents Etats membres. Il en ressort qu'en Belgique, en France et au Luxembourg, aucune redevance n'est imposée pour les contrôles vétérinaires d'animaux vivants, alors qu'au Danemark les seules redevances perçues dans le cas d'importations de viande le sont en raison des frais d'examens de laboratoire.

Tenant compte d'un argument avancé par l'entreprise Max Neumann et par l'entreprise Hermann Ludwig, le Bundesverwaltungsgericht a posé la question de savoir si, à supposer que la directive ait l'effet que lui prêtent la ville de Francfort et la ville de Hambourg, elle était compatible avec le traité, dans la mesure où elle pourrait aboutir à ce que le niveau des redevances affectant les importations en provenance de pays tiers diffère d'un État membre à l'autre. D'après le point de vue que nous avons adopté, il n'est pas nécessaire de répondre à cette question et nous estimons qu'il vaut mieux la laisser de côté.

Nous en arrivons ainsi aux raisons pour lesquelles, à notre avis, quel que puisse être l'effet de la directive dans le cas des produits des espèces auxquelles elle s'applique expressément, son application ne peut pas s'étendre par analogie à d'autres produits.

L'application par analogie de dispositions législatives n'est pas, bien sûr, un procédé autorisé dans les systèmes juridiques de tous les États membres. A l'audience publique de ces affaires, il n'y avait pas non plus de consensus entre les avocats quant aux cas dans lesquels on peut y recourir, là où il est admis en principe. Heureusement, il existe une jurisprudence de la Cour quant aux cas dans lesquels on peut avoir recours à ce procédé en ce qui concerne la législation communautaire.

Il nous semble que cette jurisprudence établit une règle générale et une exception. La règle générale est que l'application d'une disposition législative communautaire ne peut pas être étendue à un cas situé hors de la portée expresse de cette disposition (voir l'affaire 21/64, Macchiorlati/Haute Autorité, Recueil 1965, p. 227, p. 248 ([1965] I E.C.R. 1975, p. 190-191) et affaire 48/70, Bernardi/Parlement européen, Recueil 1971, p. 175, attendus 11 et 12 de l'arrêt). L'exception est que lorsque la législation contient une lacune manifeste qu'il faut nécessairement combler, on peut, à cet effet, recourir à un raisonnement par analogie (voir les affaires 15/64 et 60/65, Moreau/Commission, Recueil 1966, p. 663, p. 675 ([1966] E.C.R. 459, p. 468), affaire 31/71, Gigante/Commission, Recueil 1973, p. 1353 (attendus 9 à 11 de l'arrêt) et affaire 64/74, Reich/HZA Landau, Recueil 1975, p. 261 (3 e attendu de l'arrêt).

La portée de la directive no 72/462/CEE est définie en ces termes par son article 1er , paragraphe 1 :

«La présente directive concerne les importations en provenance de pays tiers:

— d'animaux domestiques d'élevage, de rente ou de boucherie des espèces bovine et porcine;

— de viande fraîche provenant d'animaux domestiques appartenant aux espèces suivantes: bovine, porcine, ovine et caprine ainsi que de solipèdes domestiques».

Le paragraphe 2 énumère certaines exceptions.

L'article 2, littera o, définit les «viandes fraîches» comme suit:

«viandes fraîches: viandes n'ayant subi aucun traitement de nature à assurer leur conservation; toutefois, les viandes traitées par le froid sont considérées comme fraîches».

Au vu de ces dispositions, le fait que la directive ne s'applique pas au gibier ou au bœuf en conserve ne saurait, à notre avis, être considéré comme constitutif d'une lacune pouvant être comblée par décision de justice. Elle ne résulte pas d'une sorte d'oubli de la part du Conseil, mais de son intention délibérée d'exclure l'application de la directive à ces produits. Il est exact qu'en conséquence il n'existe jusqu'à présent aucune législation communautaire régissant les contrôles sanitaires de gibier ou de viande en conserve. Mais cela est dû au fait que l'harmonisation des différentes législations des États membres dans ces secteurs, effectuée en application du droit communautaire, constitue une démarche progressive imposée, comme l'a souligné la Commission, par leur complexité technique. C'est la même complexité qui rend inopportune l'application au gibier et à la viande soumis à un procédé de conservation, de dispositions destinées aux animaux domestiques vivants et à la viande fraîche ou provenant de ces animaux congelée. Nous ne tenons pas non plus pour négligeable l'argument soulevé par l'entreprise Max Neumann et par l'entreprise Hermann Ludwig ainsi que par la Commission, à savoir que si la directive devait être considérée comme applicable au gibier et à la viande en conserve, les États membres qui n'ont pas arrêté les mesures nécessaires pour qu'elle s'applique à ces produits, seraient susceptibles, à cet égard, de faire l'objet de la procédure prévue par l'article 196 du traité.

Pour conclure, nous estimons, Messieurs, qu'en réponse aux questions déférées à la Cour par le Bundesverwaltungsgericht, vous devriez dire pour droit:

dans l'affaire 137/77

1) aucune des dispositions de la directive du Conseil no 72/462/CEE du 12 décembre 1972 n'est applicable à l'importation de gibier;

2) l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 827/68 du Conseil du 26 juin 1968 interdit de percevoir toute taxe ayant un effet équivalant à un droit de douane sur l'importation, à partir de pays tiers, de produits auxquels s'applique ce règlement;

dans l'affaire 138/77

aucune des dispositions de la directive no 72/462/CEE du Conseil du 12 décembre 1972 n'est applicable à l'importation de viande ayant subi un traitement propre à assurer sa conservation, autre qu'un traitement par le froid.

( 1 ) Traduit de l'anglais.