CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN MazÁk

présentées le 22 mars 2007 ( )

Affaire C‑194/05

Commission des Communautés européennes

contre

République italienne

«Manquement d’État – Environnement – Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE – Notion de ‘déchet’ – Terres et cailloux d’excavation»

I – Introduction

1. Par le présent recours, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, dans la mesure où l’article 10 de la loi nº 93, du 23 mars 2001, portant dispositions dans le domaine de l’environnement, et l’article 1er, paragraphes 17 et 19, de la loi nº 443, du 21 décembre 2001, ont exclu du champ d’application de la législation nationale relative aux déchets les terres et les cailloux d’excavation destinés à être effectivement réutilisés pour des terrassements, des comblements, des remblais et des granulats, à l’exclusion des matériaux provenant de sites pollués et de bonifications avec une concentration de polluants supérieure aux limites admissibles fixées par la réglementation en vigueur, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets ( ), modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 ( ) (ci-après la «directive 75/442» ou la «directive»).

2. La Cour est ainsi saisie d’une nouvelle affaire qui a trait à la notion de déchet en droit communautaire. Comme il n’existe, et qu’il ne peut exister, de définition exhaustive de la notion de déchet et que, par conséquent, la question de savoir si une substance donnée est un déchet ou non doit être tranchée au cas par cas au vu de l’ensemble des circonstances, la Cour aura certainement tout loisir à l’avenir de réfléchir à la signification de ce terme.

3. La question centrale que soulève la présente affaire est de savoir dans quelle mesure et à quelles conditions une substance réutilisée à certaines fins peut être réputée exclue de la définition de déchet au sens de la directive. Cette affaire porte donc sur la distinction qui doit être opérée entre la valorisation des déchets et le traitement industriel normal d’un produit ou – plus précisément – d’un sous‑produit, lequel n’est pas un déchet.

4. À cet égard, la présente affaire est étroitement liée à l’affaire C‑195/05, dans laquelle nous présentons également nos conclusions aujourd’hui et à laquelle nous renverrons ici dans la mesure où les deux affaires se recoupent ( ).

II – La législation applicable

A – La directive 75/442

5. L’article 1er, sous a), de la directive 75/442 est ainsi rédigé:

«a) ‘déchet’: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.

La Commission, agissant selon la procédure prévue à l’article 18, établira, au plus tard le 1er avril 1993, une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l’annexe I. Cette liste fera l’objet d’un réexamen périodique et, au besoin, sera révisée selon la même procédure».

6. L’annexe I de la directive 75/442, intitulée «Catégories de déchets» comprend «[t]oute matière, substance ou produit qui n’est pas couvert par les catégories ci-dessus» (catégorie Q 16).

7. La liste actuellement en vigueur des déchets, adoptée par la Commission en application de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442 ( ), mentionne en son chapitre 17 (l’un des chapitres classant les déchets en fonction de leur source et concernant les «déchets de construction et de démolition, y compris la construction routière») les «terres et boues de dragage» (rubrique 17 05) et, plus spécialement, les «terres et cailloux contenant des substances dangereuses» (rubrique 17 05 03) ainsi que les «terres et cailloux autres que ceux visés à la rubrique 17 05 03» (rubrique 17 05 04).

B – La législation nationale

8. En Italie, l’élimination des déchets est régie par le décret législatif n° 22, du 5 février 1997 ( ).

9. L’article 6, paragraphe 1, sous a), dudit décret définit la notion de déchet dans les termes suivants:

«Aux fins du présent décret, on entend par:

a) déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe A, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire».

10. L’article 8, paragraphe 1, du décret n° 22/97 exclut du champ d’application dudit décret certaines substances ou certains matériaux, dans la mesure où ils font l’objet de réglementations spécifiques, en particulier les «déchets résultant de la prospection, de l’extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales ainsi que de l’exploitation des carrières» [point b)].

11. L’article 10 de la loi n° 93/2001 a inséré à l’article 8, paragraphe 1, du décret législatif n° 22/97 un nouveau point f) bis, qui exclut les substances qu’il énumère du champ d’application dudit décret, en particulier:

«les terres et cailloux d’excavation destinés à être effectivement utilisés pour des terrassements, comblements, remblais et granulats, à l’exclusion des matériaux provenant de sites pollués et de bonifications présentant une concentration de polluants supérieure aux limites admissibles fixées par la réglementation en vigueur».

12. L’article 1er, paragraphe 17, de la loi nº 443/2001, intitulée «Délégation au gouvernement en matière d’infrastructures et d’installations de production stratégique», prévoit que le paragraphe l, point f) bis, de l’article 8 du décret législatif nº 22/97 doit être interprété:

«en ce sens que les terres et cailloux d’excavation, notamment de galeries, ne constituent pas des déchets et sont, par conséquent, exclus du champ d’application dudit décret législatif, même lorsqu’ils sont contaminés, durant le cycle de production, par des substances polluantes provenant des activités d’excavation, de perforation et de construction, pour autant que la composition moyenne de la masse totale ne présente pas une concentration de polluants supérieure aux limites maximales fixées par la réglementation en vigueur».

13. En outre, le paragraphe 19 du même article prévoit que:

«pour les matériaux visés au paragraphe 17, on entend par utilisation effective pour des terrassements, comblements, remblais et granulats également la destination à des cycles différents de production industrielle, y compris le comblement des carrières cultivées, ainsi que le déversement sur un autre site, autorisé à quelque titre que ce soit par l’autorité administrative compétente, à condition que soient respectées les limites prévues au paragraphe 18 et que ce déversement soit effectué selon des modalités de réaménagement environnemental du site concerné».

14. L’article 1er, paragraphes 17 et 19, de la loi nº 443/2001 a été modifié par l’article 23 de la loi nº 306, du 31 octobre 2003.

III – La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour

15. Par lettre de mise en demeure du 27 juin 2002, la Commission a informé le gouvernement italien que, selon elle, les dispositions combinées des articles 10 de la loi n° 93/2001 et 1er, paragraphes 17 et 19, de la loi n° 443/2001 violent la directive 75/442, dans la mesure où elles excluent du champ d’application de la réglementation nationale sur les déchets les terres et les cailloux d’excavation destinés à certaines opérations de réutilisation.

16. Les autorités italiennes n’ayant pas répondu à cette lettre, la Commission a émis, le 19 décembre 2002, un avis motivé invitant la République italienne à se conformer à la directive dans un délai de deux mois à compter de la réception dudit avis.

17. Dans leur réponse du 5 mars 2003 à l’avis motivé, les autorités italiennes ont adressé à la Commission un projet de modification de la législation en matière de terres d’excavation. Lors d’une réunion conjointe qui s’est tenue le 25 juin 2003, la Commission a soutenu que ce projet de loi continuait à prévoir une interprétation stricte de la notion de déchet et qu’il était donc contraire à la directive. Par lettre du 3 février 2004, les autorités italiennes ont adressé à la Commission copie du nouveau texte de loi modifié, à savoir la loi nº 306/2003, comme elles l’avaient annoncé à la Commission dans leur lettre précitée du 5 mars 2003.

18. Estimant que la situation demeurait insatisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours par requête déposée au greffe de la Cour le 2 mai 2005.

IV – Analyse du manquement allégué

A – Principaux arguments des parties

19. La Commission fait valoir que la législation italienne relative aux déchets, en particulier les dispositions combinées des articles 10 de la loi nº 93/2001 et 1er, paragraphes 17 et 19, de la loi nº 443/2001, viole la directive 75/442 – même si l’on tient compte des modifications introduites par la loi n° 306/2003 –, dans la mesure où elle exclut a priori et de manière générale du champ d’application de la réglementation nationale sur les déchets les terres et les cailloux d’excavation destinés à certaines opérations de réutilisation, de sorte que les dispositions sur la gestion des déchets visées par la directive ne seront pas applicables à ces matériaux en Italie.

20. La Commission considère que les matériaux en question, qui figurent dans le catalogue européen des déchets, sont des matériaux dont le détenteur souhaite se défaire et qui doivent dès lors être réputés relever de la définition de la notion de déchet contenue dans la directive 75/442. Selon elle, le fait que ces matériaux ne sont exclus du champ d’application de la réglementation italienne sur les déchets que pour autant qu’ils sont destinés à être effectivement réutilisés pour des terrassements, des comblements, des remblais et des granulats n’est pas pertinent.

21. La Commission fait valoir que la définition des déchets retenue dans la législation italienne est plus étroite que la notion de déchet au sens de la directive, telle qu’elle a été interprétée par la jurisprudence de la Cour. Selon cette jurisprudence ( ), pour qu’un résidu ne soit pas considéré comme un déchet, mais comme un sous-produit dont le détenteur ne se défait pas, il convient d’apprécier le degré de probabilité de réutilisation de ce résidu, mais surtout sa réutilisation effective dans le même processus de production.

22. Contrairement à cette jurisprudence, l’exclusion en cause en l’espèce s’appliquerait également en cas de réutilisation de ces résidus dans des cycles de production différents, y compris le comblement des carrières cultivées et le déversement sur un autre site, autorisé par l’autorité nationale compétente.

23. Enfin, la Commission estime que les modifications apportées par la loi nº 306/2003 n’ont pas substantiellement modifié le manquement reproché.

24. Le gouvernement italien soutient, tout d’abord, que le recours est irrecevable, la Commission n’ayant pas, selon lui, pris en considération les modifications introduites par la loi nº 306, adoptée le 31 octobre 2003, c’est-à-dire au cours de la procédure en manquement.

25. Sur le fond, il fait valoir que la législation italienne est en accord avec la notion de déchet telle qu’elle est définie dans la directive 75/442.

26. S’appuyant sur la jurisprudence de la Cour ( ), le gouvernement italien fait valoir que la notion communautaire de «déchet» est assortie d’exceptions raisonnables dans le cas de sous-produits dont l’entreprise ne souhaite pas «se défaire» en tant que déchets.

27. Selon lui, une lecture attentive de cette jurisprudence montre que les conditions indispensables pour qualifier un résidu de sous-produit plutôt que de déchet consistent non dans la réutilisation de ces matériaux dans le même processus de production que celui dont ils sont issus, mais dans la certitude de leur réutilisation, sans aucune transformation préalable. Les résidus utilisés avec certitude et sans transformation préalable dans un processus de production autre que celui dont ils sont issus – mais intervenant en tout cas en même temps que ce dernier, ou du moins à un moment qui permette une réutilisation en temps utile – devraient être qualifiés de sous-produits.

28. Le gouvernement italien souligne que, dans la présente affaire, le législateur national a eu, avant tout, pour objectif la réalisation de travaux publics et que les mouvements de terre et la destination des terres d’excavation constituent la partie sans doute la plus importante de ces projets. C’est donc l’obligation assumée par les responsables des projets de les mener à bien qui garantit la réutilisation effective des terres d’excavation et des matériaux de remblayage.

29. Selon le gouvernement défendeur, la réglementation litigieuse, loin de prévoir une exclusion généralisée, circonscrit rigoureusement – lors de la programmation et du contrôle de l’exécution des travaux – les hypothèses dans lesquelles les terres et les cailloux d’excavation sont exemptés de la réglementation sur les déchets, pour autant qu’ils constituent des matériaux réutilisables selon un plan cohérent reposant sur une évaluation préalable et spécifique des effets sur l’environnement et sur la santé.

B – Appréciation

30. S’agissant tout d’abord de l’exception d’irrecevabilité soulevée par le gouvernement italien au motif que la Commission n’a pas pris en considération les modifications introduites par la loi n° 306, le 31 octobre 2003 – c’est-à-dire après l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé –, il y a lieu de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour ( ).

31. Par conséquent, la Commission n’était pas tenue, dans le cadre du présent litige, de prendre en considération les modifications introduites par la loi n° 306/2003, laquelle n’est pas davantage soumise au contrôle de la Cour dans la présente affaire. À cet égard, il convient de relever que les conclusions de la Commission ne mentionnent pas la loi n° 306/2003; et même si la Commission a déclaré que cette loi n’avait pas modifié le manquement allégué, elle a souligné, tant dans sa réplique qu’à l’audience, qu’elle ne la conteste pas dans le cadre du présent litige.

32. En conséquence, il convient d’examiner si la législation italienne litigieuse sur les déchets, à savoir les lois n° 93/2001 et n° 443/2001, restreint illégalement la notion de déchet telle qu’elle est définie dans la directive 75/442 en excluant de son champ d’application les terres et les cailloux d’excavation destinés à certaines opérations de réutilisation.

33. Nous commencerons par un bref aperçu des principales caractéristiques de la notion de déchet au sens de la directive 75/442, telle qu’elle a été précisée par la Cour ( ).

34. Premièrement, il découle notamment d’une jurisprudence constante qu’un bien ou un matériau doit être considéré comme un déchet au sens de la directive si le détenteur s’en défait ou a l’intention ou l’obligation de s’en défaire, élément qui doit être établi à la lumière de l’ensemble des circonstances. La Cour a fourni sur ce point un certain nombre de critères et d’indications qui doivent permettre de conclure que le détenteur s’est défait de ce bien ou de ce matériau ou que telle est son intention. Ainsi, le fait qu’une substance utilisée est un résidu de production – c’est-à-dire un produit qui n’est pas recherché fondamentalement comme tel par le producteur – constitue en principe un indice de nature à établir que le détenteur de cette substance s’en est défait ou a l’intention de s’en défaire ( ).

35. Toutefois, un matériau ou une matière première résultant d’un processus d’extraction ou de fabrication qui n’est pas destiné principalement à le produire peut également constituer non pas un résidu, mais un sous-produit que l’entreprise entend exploiter ou commercialiser dans des conditions pour elle avantageuses, dans un processus ultérieur, sans opération de transformation préalable. Eu égard à l’obligation d’interpréter largement la notion de déchet, la réutilisation d’un bien, d’un matériau ou d’une matière première doit, en vertu de la jurisprudence, être certaine et s’inscrire dans la continuité du processus de production ou d’utilisation. Une substance peut néanmoins ne pas être considérée comme un déchet, si elle est utilisée avec certitude pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui l’a produite ( ).

36. Comme nous l’avons souligné dans nos conclusions dans l’affaire C‑195/05, le critère décisif permettant de qualifier une substance de sous-produit réside en dernière analyse dans l’existence d’indices de nature à établir que cette substance représente pour le détenteur une valeur économique plutôt qu’une charge dont il chercherait à se défaire, que ce soit en termes d’exploitation ultérieure ou d’utilisation aux fins de l’activité principale ou parce que le détenteur la commercialise à des conditions avantageuses pour lui ( ).

37. Enfin, il faut toujours garder à l’esprit que, eu égard aux objectifs de la directive, la notion de déchet ne saurait être interprétée de manière restrictive ( ).

38. Pour en revenir à la réglementation nationale litigieuse, elle exclut les terres et les cailloux d’excavation du champ d’application des dispositions régissant les déchets, dès lors que ces matériaux sont destinés à être réutilisés pour des terrassements, des comblements, des remblais et des granulats.

39. À cet égard, il y a lieu de relever que, même à supposer que les matériaux en question soient effectivement destinés à être réutilisés, on ne saurait déduire automatiquement et de manière générale de cette seule circonstance, ainsi que la Commission le fait valoir à juste titre, qu’ils ne sont pas des déchets.

40. De fait, la législation en question, en particulier l’article 1er, paragraphe 19, de la loi nº 443/2001, envisage clairement une grande variété de situations, y compris les cas dans lesquels les terres et les cailloux d’excavation sont déversés sur un autre site.

41. De plus, les conditions relatives à la réutilisation effective résultent de contextes juridiques divers, tels que les dispositions nationales régissant les travaux publics – dont aucune règle spécifique n’a été citée par le gouvernement italien – ou le contenu de projets spécifiques nécessitant l’excavation de terre et de cailloux. Les modalités et les conditions de la réutilisation peuvent donc être très variées, ce qui suscite en toute hypothèse des doutes sérieux quant à la certitude de cette réutilisation.

42. En particulier, ainsi que le gouvernement italien l’a souligné à l’audience, à supposer même que ce dernier ait pris des mesures visant à accélérer les travaux publics en Italie en général, aucune disposition de la législation litigieuse ne prévoit, dans un cas donné, la réutilisation des matériaux d’excavation dans un certain délai. Il convient de rappeler dans ce contexte que, dans l’arrêt Palin Granit, où des débris de pierre provenant de l’exploitation d’une carrière ont été qualifiés de «résidus d’extraction» et donc de déchets, la Cour a insisté sur l’importance de la durée de stockage et souligné que des opérations de stockage durables constituent une charge pour le détenteur et sont potentiellement à l’origine de nuisances environnementales que la directive 75/442 cherche précisément à limiter ( ).

43. Au vu de ces éléments, on ne peut présumer de manière générale et a priori – même si cela peut être vrai dans certains cas – que, dans les situations relevant de la dérogation instituée par les lois n° 93/2001 et n° 443/2001, les terres et les cailloux d’excavation sont des sous-produits qui constituent pour leur détenteur, en raison de sa volonté de les réutiliser, un avantage ou une valeur économique plutôt qu’une charge dont il chercherait à se défaire. En effet, compte tenu de la législation en cause et des explications fournies par le gouvernement italien, il n’existe aucune raison impérieuse de supposer qu’en règle générale le détenteur tire de la réutilisation de ces terres et cailloux d’excavation un avantage allant au-delà du simple fait qu’il peut s’en débarrasser, c’est-à-dire s’en défaire. Par conséquent, dans ces cas, les opérations de réutilisation en question doivent en réalité être considérées comme des opérations d’élimination ou de valorisation au sens de la directive 75/442.

44. Il s’ensuit que la législation italienne relative aux déchets conduit, ainsi que la Commission l’a soutenu, à exclure de la qualification de déchets de production des résidus qui répondent à la définition de la notion de déchet énoncée dans la directive 75/442.

45. Dans la mesure où la dérogation instituée par la législation italienne en ce qui concerne les terres et les cailloux d’excavation destinés à certaines opérations de réutilisation constitue en réalité une présomption en vertu de laquelle ces matériaux ne sont pas des déchets au sens de la directive, il convient de noter que l’efficacité de l’article 174 CE et de la directive serait compromise si le législateur national devait utiliser des modes de preuve, telles des présomptions légales, qui auraient pour effet de restreindre le champ d’application de la directive et, partant, de ne pas couvrir des matières, des substances ou des produits qui répondent clairement à la définition du terme de déchet au sens de la directive ( ).

46. En outre, s’agissant de la déclaration du gouvernement italien à l’audience selon laquelle les opérations en question – il s’agit en l’occurrence essentiellement de travaux publics tels que la construction de remblais et de tunnels – sont régies par une pléthore de dispositions nationales, il convient de relever que cette circonstance ne pourrait conduire à exclure les matériaux concernés du champ d’application de la directive que s’ils appartenaient à l’une des catégories de déchets énumérées à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 75/442. Or, tel n’est manifestement pas le cas, puisque les terres et les cailloux provenant de ces opérations ne constituent pas des déchets «résultant de la prospection, de l’extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l’exploitation des carrières» au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous b), ii), de ladite directive.

47. De plus, le gouvernement italien n’a pas démontré dans quelle mesure les différentes dispositions de droit interne applicables aux projets ou aux travaux en question portent, comme l’exige la jurisprudence, sur la gestion des déchets en tant que tels et aboutissent à un niveau de protection de l’environnement au moins équivalent à celui visé par la directive ( ).

48. Enfin, quant à l’argument du gouvernement italien selon lequel l’application du régime des déchets signifierait que les entreprises assurant l’élimination des déchets ou celles autorisées à les transporter ou à les collecter devraient participer aux travaux, ce qui pourrait accroître considérablement les coûts, la Commission a souligné à juste titre que la source de ce problème réside dans la législation italienne et non dans la directive. Sous réserve des obligations en matière d’enregistrement ou, le cas échéant, de l’obtention d’une autorisation, le détenteur ou le producteur de déchets peut simplement les valoriser ou les éliminer lui-même, conformément aux dispositions de la directive ( ).

49. Au vu des considérations qui précèdent, nous parvenons à la conclusion que le grief de la Commission est fondé.

V – Conclusion

50. En conséquence, nous proposons à la Cour de dire pour droit:

«1) Dans la mesure où l’article 10 de la loi nº 93, du 23 mars 2001, portant dispositions dans le domaine de l’environnement, et l’article 1er, paragraphes 17 et 19, de la loi nº 443, du 21 décembre 2001, ont exclu du champ d’application de la législation nationale relative aux déchets les terres et les cailloux d’excavation destinés à être effectivement réutilisés pour des terrassements, des comblements, des remblais et des granulats, à l’exclusion des matériaux provenant de sites pollués et de bonifications avec une concentration de polluants supérieure aux limites admissibles fixées par la réglementation en vigueur, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.»