CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 15 OCTOBRE 1975 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

M. Galati, demandeur dans le procès national qui est à l'origine de l'affaire préjudicielle dont nous devons nous occuper aujourd'hui, est un ressortissant italien qui a exercé une activité salariée tant en république fédérale d'Allemagne qu'en Italie. En janvier 1971, pour des raisons des santé, il a cessé d'avoir une activité donnant lieu à l'assurance obligatoire; c'est donc à cette date — comme l'indique la demande de décision préjudicielle — que le risque d'incapacité d'exercer une activité lucrative s'est réalisé. Pour ce motif, le demandeur a sollicité de l'assurance pension allemande, une rente partielle pour incapacité de travail et subsidiairement pour incapacité professionnelle. Le Landesversicherungsanstalt Schwaben a rejeté cette demande par décision du 14 août 1973, motif pris de ce que le demandeur n'avait pas accompli la période d'attente de 60 mois civils, prévue aux articles 1246, paragraphe 3, et 1247, paragraphe 3, de la «Reichsversicherungsordnung».

Le demandeur avait accompli 27 mois sous le régime allemand d'assurance sociale et, jusqu'en janvier 1971, il avait versé en Italie des cotisations obligatoires pour un total de 142 semaines. En outre, pour la période allant du 27 juin 1971 au 4 juillet 1971, il avait été autorisé, comme le prévoit l'article 1 du décret no 1432 du président de la République italienne, du 31 septembre 1971, à verser deux cotisations hebdomadaires volontaires, et il les a, semble-t-il également acquittées.

Le Landesversicherungsanstalt estime cependant que la période d'assurance volontaire accomplie en Italie n'entre pas en considération, parce qu'elle est postérieure à la réalisation du risque. La législation allemande (articles 1246, paragraphe 3; 1247, paragraphe 3; 1255, paragraphe 6, de ia Reichsversicherungsordnung) prescrit, en effet, que la période d'assurance valable comme période d'attente doit avoir été accomplie avant la réalisation du risque et que seules des cotisations versées avant cette réalisation peuvent entrer en considération. Ce fait serait important, car ce serait uniquement d'après le droit allemand qu'il faudrait décider si les périodes d'assurance accomplies en Italie peuvent être imputées sur la période d'attente. En ne tenant pas compte de la période d'assurance volontaire accomplie en Italie, on obtiendrait, par application des règles de conversion de l'article 13, paragraphe 4, du règlement no 4 ou de l'article 15, paragraphe 3, du règlement no 574/72, une période d'assurance de 32,77 mois accomplie en Italie et, en comptant les 27 mois d'assurance accomplis en Allemagne, une période totale de 59,77 mois. Mais cela ne suffirait pas, parce que, lors de la conversion des semaines d'assurance accomplies en Italie en mois d'assurance, le reste de mois exprimé en décimales ne serait pas pris en considération. Il ne serait donc pas possible de songer à arrondir à 60 mois, comme le prévoit l'article 1250, paragraphe 3, de la Reichsversicherungsordnung.

M. Galati a introduit un recours contre cette décision devant le Sozialgericht d'Augsbourg.

A propos des règles de conversion mentionnées, le Sozialgericht d'Augsbourg estime qu'il est possible de soutenir que, lors de la totalisation des périodes d'assurance, la décimale devrait être considérée comme un mois de cotisation entamé accompli en Allemagne, ce qui permettrait d'arrondir à l'unité supérieure conformément à l'article 1250, paragraphe 3, de la Reichsversicherungsordnung. Quant à la prise en considération des périodes d'assurance volontaire accomplies selon la législation italienne, le tribunal estime qu'il est possible d'interpréter l'article 45 du règlement no 1408/71 de telle manière que l'institution d'assurance allemande soit tenue de considérer des cotisations volontaires, même versées après la réalisation du risque et imputables sur le temps d'attente en Italie conformément à l'article 9 du décret présidentiel mentionné, comme si elles étaient imputables sur la période d'attente en Allemagne.

Par ordonnance du 27 janvier 1975, le Sozialgericht a suspendu la procédure et, conformément à l'article 177 du traité CEE, il vous a demandé de statuer à titre préjudiciel, sur les deux questions suivantes :

1) Pour la conversion de périodes d'assurance exprimées en semaines en périodes d'assurance exprimées en mois (article 15, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement (CEE) no 1408/71, JO no L 74 du 27 mars 1972), l'institution compétente doit-elle ne pas tenir compte des décimales éventuelles dans la totalisation des périodes d'assurance ou ces décimales doivent-elles être considérées comme un mois plein ou comme un mois entamé ?

2) L'article 45, paragraphe 1, dernier membre de phrase, du règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil, du 4 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO no L 149 du 5 juin 1971) doit-il, par une fiction de droit, être compris en ce sens que l'institution compétente doit considérer, sans procéder à aucun examen, les périodes d'assurance imputables sur la période d'attente dans un autre État membre comme des périodes imputables au sens de sa propre législation ou cette institution peut-elle examiner les périodes d'assurance accomplies dans l'autre État membre à la lumière de la législation qu'elle applique ?

A ce propos, nous estimons qu'il y a lieu de faire les observations suivantes :

1. Sur la première question

En ce qui concerne la question de la conversion de périodes d'assurance exprimées en semaines en périodes d'assurance exprimées en mois il faut constater tout d'abord que les dispositions du règlement no 4 et du règlement no 574/72, qui régissent cette matière, sont concordantes et qu'aucun doute ne peut exister quant à l'exactitude du résultat du calcul mentionné précédemment — si l'on admet la semaine de six jours et si l'on tient compte uniquement des périodes d'assurance accomplies en Italie, avant la réalisation du risque.

Le point qui importe ici est donc de savoir si la thèse du Landesversicherungsanstalt, selon laquelle, faute de dispositions expresses dans les règlements communautaires, il n'y aurait pas à tenir compte des décimales, est exacte ou s'il faut suivre la Commission qui estime que l'absence de dispositions de droit communautaire conduit à prendre les décimales en compte dans la totalisation et que c'est conformément au droit national de l'institution compétente qu'il faut décider de les arrondir à l'unité supérieure.

Nous estimons exacte la thèse du Landesversicherungsanstalt selon laquelle, étant donné leur fonction de coordination, seules les dispositions du droit communautaire relatives à la conversion pourraient déterminer dans quelle mesure des périodes accomplies en Italie peuvent, lors de la conversion, être traitées comme des périodes accomplies conformément à la législation allemande; et, en fin de compte, d'après la finalité de ces dispositions, seules des unités de temps complètes conformément à la législation de l'institution compétente pourraient entrer en considération. Les règlements communautaires ne renferment aucun indice favorable à la thèse que nous venons de mentionner. Sur le premier point, il y a lieu d'affirmer que les dispositions du droit communautaire relatives à la coordination ne doivent pas nécessairement impliquer une réglementation complète; il n'est donc pas inconcevable que là où il existe des lacunes, il faille recourir au droit national.

Mais, finalement, l'idée fondamentale du règlement no 3 et du règlement no 1408/71 qui l'a remplacé, de protéger les travailleurs migrants contre les désavantages et les pertes de droits est déterminante pour la solution de ce litige. Les règlements prescrivent de prendre en considération les périodes d'assurance accomplies dans les différents États membres et ce fait constitue l'essentiel de la réglementation communautaire. Partant de là, il paraît totalement inadmissible d'abandonner, sans une disposition expresse adoptée dans le cadre des dispositions réglementaires relatives à la conversion, une partie des périodes d'assurance accomplies conformément à la législation d'un État membre.

Si l'on veut éviter une telle perte, on pourrait songer à reconnaître la nécessité d'arrondir à l'unité supérieure en recourant aux principes généraux du droit des États membres ou du moins à la pratique dominante. Mais nous avons des scrupules à aller aussi loin, parce que cela signifierait une harmonisation partielle du droit de l'assurance sociale, qui n'est pas couverte par la finalité des réglements. C'est pourquoi il ne reste comme solution adéquate, conformément à la proposition de la Commission, que la prise en compte du reste de la conversion dans la totalisation des temps existants prescrite par les règlements et d'apprécier selon le droit national s'il y a lieu ou non d'arrondir à l'unité supérieure.

Il se peut que l'on parvienne ainsi à des résultats différents dans les divers États membres parce qu'il n'existe pas, semble-t-il, de réglementations uniformes en la matière. Mais nous ne pensons pas que ce fait soit déterminant parce que, tant que l'unification n'est pas réalisée, il est souvent impossible d'éviter ces divergences dans la législation de l'assurance sociale.

A notre avis, le fait que la thèse défendue par la Commission puisse aboutir, dans certains cas, à arrondir plusieurs fois à l'unité supérieure, ce qui a incité le Landesversicherungsanstalt à parler d'un avantage au profit des travailleurs migrants, alors que l'article 51 du traité ne requiert que l'élimination des discriminations, doit jouer un rôle tout aussi mineur. En effet, s'il existait réellement un avantage, du fait de l'impossibilité de différencier selon les pays et selon les cas, il vaudrait mieux l'accepter, conformément aux principes fondamentaux de votre jurisprudence relative au droit de l'assurance sociale et celà aussi longtemps que le législateur communautaire ou le législateur national n'a pas préparé d'autres solutions, plutôt qu'admettre une perte de droits pour les travailleurs migrants, comme celle qu'ils subiraient certainement si l'on ne tenait pas compte d'une partie des périodes d'assurance. En outre, il paraît extrêmement douteux que la comparaison faite par le Landesversicherungsanstalt avec les rapports de travail purement nationaux, sur laquelle repose la thèse d'un prétendu avantage des travailleurs migrants, soit admissible. Nous avons le sentiment que l'on compare ici des situations qui ne sont absolument pas comparables, c'est-à-dire celle de travailleurs pour lesquels un seul droit national était déterminant et celle des travailleurs migrants pour lesquels certains avantages apparents ne sont rien d'autre qu'une compensation adéquate des nombreux désavantages liés à l'émigration.

Enfin, nous voudrions souligner que deux autres arguments avancés par le Landesversicherungsanstalt peuvent difficilement ébranler la thèse de la Commission.

Il en est ainsi tout d'abord de la remarque selon laquelle le problème des décimales restantes lors de la conversion était connu lors du remaniement du règlement no 4, et que les règles relatives à la conversion auraient été néanmoins reprises telles quelles dans le règlement no 574/72. Cela est certainement exact mais, à notre avis, signifie seulement que l'on a considéré comme adéquate la solution tirée du règlement no 3, telle que nous venons de l'exposer, et estimé que des modifications étaient superflues.

Il en est de même de l'allusion du Landesversicherungsanstalt au but des dispositions allemandes relatives à la possibilité d'arrondir à l'unité supérieure, selon laquelle seules des périodes d'assurance accomplies en Allemagne doivent entrer en considération. Pour nous, il est tout à fait évident que ces observations ne doivent pas entrer en ligne de compte, précisément en vertu de la législation communautaire. Comme la Commission l'a souligné avec raison, cela résulte clairement de l'article 8 du règlement no 3 et de l'article 3 du règlement no 1408/71, c'est-à-dire du principe de l'égalité de traitement applicable aux travailleurs migrants.

A propos de la première question, nous devons donc retenir que, selon le droit communautaire, les décimales doivent être prises en considération lors de la conversion d'unités de temps plus petites en unités de temps plus grandes, qu'elles doivent entrer en ligne de compte dans la totalisation nécessaire et que c'est d'après le droit national qu'il convient de décider de la possibilité de les arrondir à l'unité supérieure.

Quant aux dispositions relatives à la possibilité d'arrondir à l'unité supérieure qui doivent, le cas échéant, entrer en considération conformément au droit national, tel que l'article 1250, paragraphe 3, de la Reichsversicherungsordnung auquel s'est référé le tribunal qui a rendu l'ordonnance de renvoi, il n'est pas plus nécessaire que nous nous y attardions maintenant qu'aux réserves émises à ce sujet par le Landesversicherungsanstalt. Le point de savoir si les dispositions mentionnées peuvent, être appliquées en l'espèce, le cas échéant d'une manière analogue, comme la Commission l'a envisagé, est une question qui ne doit être tranchée que par le tribunal qui a rendu l'ordonnance de renvoi, en tenant compte naturellement des principes cités du droit communautaire.

2. Sur la seconde question

Il est possible que l'affaire au principal puisse être résolue sur la base de la réponse donnée à la première question. Le tribunal qui a rendu l'ordonnance de renvoi l'a également donné à entendre. Toutefois, cela dépend essentiellement de l'interprétation du droit national et de la clarification des problèmes soulevés par le Landesversicherungsanstalt, à laquelle le tribunal qui a rendu l'ordonnance de renvoi n'a peut-être pas encore procédé de manière exhaustive. En aucun cas, il ne paraît donc possible de déclarer que la seconde question est sans objet, et cela surtout parce qu'elle n'a pas été posée à titre purement subsidiaire.

Il faut donc examiner si l'article 45, paragraphe 1, dernier membre de phrase, du règlement no 1408/71 doit être interprété en ce sens que l'institution responsable doive, sans procéder à aucun examen, considérer des périodes d'assurance imputables sur la période d'attente dans un autre État membre comme des périodes d'assurance imputables selon sa propre législation.

A ce sujet, la Commission, estime que le droit communautaire exclut un examen des périodes d'assurance accomplies à l'étranger, susceptibles d'être prises en considération selon la législation nationale; d'après les règlements communautaires, seul l'ordre juridique sous lequel elles ont été accomplies déciderait de la possibilité d'imputer des périodes accomplies à l'étranger. En revanche, le Landesversicherungsanstalt estime que le droit national de l'institution compétente est déterminant pour l'examen des conditions d'existence du droit; il déterminerait notamment si une période d'attente est accomplie et si des périodes d'assurance peuvent être prises en considération après la réalisation du risque.

En examinant ce point litigieux, nous ne pouvons pas nous limiter au règlement no 1408/71; il nous faut inclure également le règlement no 3. C'est ce qui résulte de l'article 118 du règlement no 574/72 modifié par le règlement no 878/73 ainsi que du fait que le risque s'est réalisé avant le 1er octobre 1972, que la demande de pension n'avait pas donné lieu à liquidation avant cette date et que, en raison du risque, des prestations doivent être accordées pour la période antérieure à cette date. Dans ces circonstances, il est donc nécessaire, comme la Commission l'a souligné avec raison, d'appliquer les articles 24, 26, 27 et 28 du règlement no 3, pour la totalisation jusqu'au 30 septembre 1972 ; et les articles 40, 44 et suivants du règlement no 1408/71, pour la période postérieure au 1er octobre 1972.

L'article 27 du règlement no 3 établit qu'en vue de l'acquisition, du maintien ou du recouvrement du droit aux prestations, lorsqu'un assuré a été soumis à la législation de deux ou plusieurs États membres, les périodes d'assurance et les périodes assimilées accomplies en vertu de la législation de chacun des États membres sont totalisées. L'article 1, p), définit ce que l'on entend par période d'assurance. Selon cet article, le terme «périodes d'assurance» comprend les «périodes de cotisation ou d'emploi, telles qu'elles sont définies ou prises en considération comme périodes d'assurance selon la législation concernant un régime contributif sous laquelle elles ont été accomplies». Ce texte met donc nettement l'accent sur l'ordre juridique sous lequel les périodes d'assurance sont accomplies et le seul point déterminant est celui de savoir s'il reconnaît ces périodes comme périodes d'assurance. La conclusion qui s'impose est donc qu'aucun contrôle ne peut avoir lieu selon le droit de l'institution compétente, même pas quant à la date à laquelle la période d'assurance a été accomplie.

D'autre part, il ne faut pas oublier l'article 28 du règlement no 3. Sous a), cet article précise que l'institution de chacun de ces États membres détermine, d'après sa propre législation, si l'intéressé réunit les conditions requises pour avoir droit aux prestations prévues par cette législation, compte tenu de la totalisation des périodes visées à l'article 27. Sous b), l'article 28 prévoit à propos de la détermination de la rente partielle que l'institution en question fixe, sur la base de ce que l'on appelle le montant pour ordre (Zunächst-Betrag), le montant dû au prorata de la durée des périodes accomplies sous sa législation avant la réalisation du risque par rapport à la durée totale des périodes accomplies sous la législation de tous les États membres avant la réalisation du risque.

A ce sujet, il faut cependant remarquer que la formule «avant la réalisation du risque» employée à l'article 28, sous b), ne doit pas être surestimée . Elle ne signifie pas nécessairement l'exclusion de la prise en considération de périodes d'assurance, dans la mesure où elles entrent en ligne de compte selon le droit national; car manifestement l'objectif du règlement no 3 n'est pas de modifier le droit national dans le sens d'une réduction des droits lorsqu'il prévoit la prise en considération de périodes d'assurance après la. réalisation du risque.

En outre, en ce qui concerne l'article 28, a), il faut songer que ce texte n'est qu'une disposition relative au calcul et qu'il n'est certainement pas d'une parfaite clarté pour notre problème. En dernière analyse, il devrait être apprécié en se fondant sur la «ratio» du règlement no 3 et de l'article 51 du traité CEE. Il ne faut donc pas oublier que l'objectif déterminant de ces dispositions — votre jurisprudence l'a maintes fois souligné — est de protéger les travailleurs migrants contre les pertes de droits. Or, en réalité, il est indéniable que l'application de la thèse soutenue par le Versicherungsanstalt aboutirait à une perte de droits pour les travailleurs migrants italiens: une partie de leurs périodes d'assurance ne serait pas prise en considération, tandis qu'il n'en serait pas ainsi si toutes les périodes d'assurance avaient été accomplies en Italie. A notre avis, le fait qu'une pareille perte de droits pourrait porter atteinte au droit de libre circulation doit être déterminant. En ce qui concerne l'interprétation des dispositions qui nous intéressent ici, la seule conclusion que l'on puisse en tirer est que l'accent doit décidément être mis sur l'article 27 conjointement avec l'article 1, p), c'est-à-dire sur le principe selon lequel des périodes d'assurance accomplies à l'étranger, qui sont reconnues comme telles selon le droit applicable, doivent, lors de la totalisation, être prises en considération par les institutions d'autres États membres sans que celles-ci procèdent à aucun examen.

Nous nous sentons confirmés dans cette opinion par l'arrêt rendu dans l'affaire 2-72 (arrêt du 6 juin 1972, Salvatore Murru/Caisse régionale d'assurance maladie de Paris, Recueil 1972, p. 338), dont la Commission a fait état. Dans cet arrêt, il s'agit du problème analogue des périodes assimilées (article 1, r), du règlement no 3). A ce propos, vous avez nettement souligné le principe que «le règlement renvoie aux conditions auxquelles le droit de ce pays subordonne la reconnaissance d'une période déterminée comme équivalente aux périodes d'assurance proprement dites» (Recueil 1972,. p. 338) et cela bien qu'il eût été plus favorable pour l'intéressé dans cette affaire que l'on se réfère à la législation de l'institution compétente.

Du reste, il n'est pas possible d'opposer à la conclusion à laquelle nous sommes parvenus, que l'on aboutirait ainsi à favoriser les travailleurs migrants par rapport aux travailleurs qui ne peuvent faire état que de périodes d'assurance accomplies en Allemagne, parce qu'on accorderait des effets plus importants aux périodes d'assurance accomplies à l'étranger qu'à celles accomplies en Allemagne après la réalisation du risque. Sur ce point également, on peut dire que la thèse citée compare des situations non comparables. En outre, dans le présent contexte également, il faudrait remarquer que, si l'on pouvait réellement parler d'une mesure de faveur, il vaudrait mieux conformément au système du règlement no 3, l'accepter plutôt qu'admettre des pertes de droits pour les travailleurs migrants.

En ce qui concerne le règlement no 1408/71, aucune dérogation ne peut être admise.

Certes, l'article 45, qui correspond à l'article 27 du règlement no 3, contient l'adjonction «comme s'il s'agissait de périodes accomplies sous la législation qu'elle applique». Toutefois, ce membre de phrase ne peut pas être entendu comme une limitation du principe de la prise en considération de périodes d'assurance accomplies selon la législation d'un autre État membre. Avec la Commission, nous pouvons raisonner ainsi du fait que l'article 45 du règlement no 1408/71, de même que l'article 27 du règlement no 3, a clairement posé le principe fondamental de la prise en considération de périodes d'assurance accomplies à l'étranger. En outre, la définition des périodes d'assurance contenue à l'article 1, r), du règlement no 1408/71 est encore plus nette dans le sens de la thèse que nous défendons ici, car nous y lisons que le terme «périodes d'assurance» désigne : «les périodes de cotisation ou d'emploi telles qu'elles sont définies ou admises comme périodes d'assurance par la législation sous laquelle elles ont été accomplies ou sont considérées comme accomplies …»

En outre, en ce qui concerne les arguments tirés de l'article 46 du règlement no 1408/71, qui correspond à l'article 28 du règlement no 3, les remarques faites à propos de l'article 28 s'appliquent manifestement dans le présent contexte également. Étant donné la similitude des formules utilisées, il n'est pas nécessaire de le démontrer davantage.

En ce qui concerne les deux règlements, nous estimons donc que l'interprétation recommandée par la Commission est exacte.

Il est certes intéressant que la décision de la Commission administrative de la Communauté économique européenne pour la sécurité sociale des travailleurs migrants du 20 avril 1964 (JO 1964, p. 2475) s'exprime aussi de cette manière, bien que ce fait ne soit pas déterminant, parce que de telles décisions ne lient pas la Cour de justice. Du reste, contrairement à la thèse du Landesversicherungsanstalt, dans cette décision, il ne s'agit pas seulement du calcul du montant pour ordre pour les États dans lesquels des périodes d'assurance peuvent être accomplies après la réalisation du risque, mais d'une affirmation tout à fait générale. Pour simplifier, nous renonçons à le démontrer en lisant la décision. Nous vous renvoyons à son texte qui figure au Journal officiel de 1964, à la page 2476.

3. En résumé, nous vous proposons de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Sozialgericht d'Augsbourg : a) Les décimales résultant éventuellement de la conversion de périodes d'assurance exprimées en unités de temps inférieures en périodes d'assurance exprimées en unités de temps supérieures, conformément à l'article 13 du règlement no 4 et à l'article 15 du règlement no 574/72, doivent être prises en compte dans la totalisation des périodes d'assurance, Le point de savoir s'il est possible d'arrondir le résultat de la totalisation doit s'apprécier au regard des dispositions de la législation nationale dont relève l'organisme d'assurance compétent. A cet égard, les travailleurs migrants au sens du règlement no 1408/71 ont les mêmes droits et les mêmes obligations que les ressortissants de l'État membre compétent. b) L'article 27 du règlement no 3 et l'article 45 du règlement no 1408/71 font obligation à l'institution compétente d'un État membre de considérer les périodes d'assurance accomplies en conformité de la législation d'un autre État membre et imputables sur la période d'attente, comme des périodes imputables au sens de sa propre législation. Il ne lui est pas permis d'examiner les périodes d'assurance accomplies dans l'autre État membre à la lumière de la législation qu'elle applique.

( 1 ) Traduit de l'allemand.