Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 28 juin 2001. - Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. - Manquement d'Etat - Directive 89/391/CEE - Mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail - Articles 9, paragraphe 1, sous a), et 10, paragraphe 3, sous a) - Obligation pour l'employeur de disposer de documents contenant une évaluation des risques pour la sécurité et la santé au travail. - Affaire C-5/00.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-01305



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. La Commission demande à la Cour de constater que, en vertu de l'article 226 CE, la République fédérale d'Allemagne n'a pas adopté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour mettre en oeuvre la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (ci-après la «directive») . En particulier, la Commission fait grief à l'Allemagne, parce que celle-ci a, dans l'Arbeitsschutzgesetz (loi allemande sur la protection des travailleurs), dispensé les employeurs ayant dix travailleurs au plus de l'obligation de disposer de documents indiquant le résultat d'une évaluation des risques pour la sécurité et la santé des travailleurs, de ne pas avoir respecté ses obligations au titre des articles 9, paragraphe 1, sous a), et 10, paragraphe 3, sous a), de la directive.

2. Le gouvernement allemand conteste ce point de vue et affirme que les obligations en matière de documentation existant en droit national équivalent aux exigences de la directive à cet égard. En ce qui concerne les petites entreprises, ces obligations trouveraient leur source non dans la loi spécifique de transposition de la directive, mais dans des réglementations particulières. La Commission estime que ces réglementations particulières comportent des lacunes.

II - Cadre juridique

A - La réglementation communautaire

3. Aux termes de son article 1er, la directive a pour objet la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. À cette fin, elle comporte des principes généraux concernant la prévention des risques professionnels et la protection de la sécurité et de la santé, l'élimination des facteurs de risque et d'accident, l'information, la consultation, la participation équilibrée conformément aux législations et/ou pratiques nationales, la formation des travailleurs et de leurs représentants, ainsi que des lignes générales pour la mise en oeuvre desdits principes. La directive ne porte pas atteinte aux dispositions nationales qui sont plus favorables à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail.

4. L'article 6, paragraphe 3, sous a), de la directive dispose que, sans préjudice des autres dispositions de la directive, l'employeur doit, compte tenu de la nature des activités de l'entreprise et/ou de l'établissement, évaluer les risques pour la sécurité et la santé des travailleurs, y compris dans le choix des équipements de travail, des substances ou préparations chimiques, et dans l'aménagement des lieux de travail. À la suite de cette évaluation, et en tant que de besoin, les activités de prévention ainsi que les méthodes de travail et de production mises en oeuvre par l'employeur doivent garantir un meilleur niveau de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, et être intégrées dans l'ensemble des activités de l'entreprise et/ou de l'établissement et à tous les niveaux de l'encadrement.

5. L'article 9 de la directive est rédigé comme suit:

«Obligations diverses des employeurs

1. L'employeur doit:

a) disposer d'une évaluation des risques pour la sécurité et la santé au travail, y compris ceux concernant les groupes des travailleurs à risques particuliers;

b) déterminer les mesures de protection à prendre et, si nécessaire, le matériel de protection à utiliser;

[...]

2. Les États membres définissent, compte tenu de la nature des activités et de la taille des entreprises, les obligations auxquelles doivent satisfaire les différentes catégories d'entreprises, concernant l'établissement des documents prévus au paragraphe 1, points a) et b), et lors de l'établissement des documents prévus au paragraphe 1, points c) et d).»

6. L'article 10 de la directive, intitulé «Information des travailleurs», prévoit, en son paragraphe 3, que:

«L'employeur prend les mesures appropriées pour que les travailleurs ayant une fonction spécifique en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, ou les représentants des travailleurs, ayant une fonction spécifique en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, aient accès, pour l'accomplissement de leur fonction et conformément aux législations et/ou pratiques nationales:

a) à l'évaluation des risques et aux mesures de protection, prévues à l'article 9, paragraphe 1, points a) et b);

[...]»

B - La mise en oeuvre des dispositions pertinentes de la directive en Allemagne

7. La directive a été transposée en droit allemand par le Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien du 7 août 1996. L'article 1er de cette loi concerne le Gesetz über die Durchführung von Massnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes des Beschäftigen bei der Arbeit (ci-après l'«Arbeitsschutzgesetz» ou l'«ArbSchG») .

8. L'article 5 de l'ArbSchG intéresse l'appréciation des conditions de travail et prévoit, en son paragraphe 1, que l'employeur doit déterminer les mesures nécessaires à la protection du travail sur la base d'une appréciation des risques liés au travail. Les modalités de cette obligation sont précisées aux paragraphes 2 et 3.

9. L'article 6, paragraphe 1, de l'ArbSchG a pour objet la «documentation». Il prévoit, à la première phrase, que l'employeur doit disposer de documents indiquant, notamment, le résultat de l'évaluation des risques pour les travailleurs. L'article 6, paragraphe 1, troisième phrase, déroge à l'obligation de documentation au bénéfice des petites entreprises (clause concernant les petites entreprises ci-après la «Kleinbetriebsklausel») et est libellé comme suit: «[s]auf si une autre réglementation en dispose autrement, ce qui précède ne vaut pas pour les employeurs de dix travailleurs au plus [...]». Afin de déterminer le nombre de travailleurs au sens de la troisième phrase, l'article 6, paragraphe 1, dernière phrase, de l'ArbSchG prévoit que les travailleurs à temps partiel réguliers dont l'horaire hebdomadaire de travail ne dépasse pas 20 heures comptent pour 0,5 et ceux dont l'horaire hebdomadaire ne dépasse pas 30 heures comptent pour 0,75 .

10. Selon l'article 2, paragraphe 4, de l'ArbSchG, il y a lieu d'entendre par «autre réglementation», au sens de cette loi: les dispositions visant à protéger les travailleurs contenues dans d'autres textes à caractère législatif et réglementaire, ainsi que dans des réglementations en matière de prévention des accidents (règles de prévention des accidents, ci-après les «Unfallverhütungsvorschriften»).

11. Il ressort du dossier de la procédure que cette «autre réglementation» trouve plus particulièrement sa source dans l'Arbeitssicherheitsgesetz (loi sur la sécurité au travail, ci-après l'«Arbeitssicherheitsgesetz» ou l' «ASiG») et dans le livre VII du Sozialgesetzbuch (code social allemand, ci-après le «SGB») . Elle comprend également les dispositions qui mettent en oeuvre ces textes, c'est-à-dire les Unfallverhütungsvorschriften.

12. En vertu de l'article 1er de l'ASiG, l'employeur est tenu d'engager des médecins d'entreprises et des spécialistes susceptibles de l'assister en matière de protection du travail et de prévention des accidents, afin notamment de garantir que les dispositions pertinentes seront adéquatement appliquées.

13. L'article 2, paragraphe 1, de l'ASiG prévoit que les employeurs sont obligés de faire appel à des médecins d'entreprises («Betriebsärzte») et de leur confier les missions décrites à l'article 3 de la même loi, et ce par écrit. Conformément à l'article 3, paragraphe 1, les médecins d'entreprises doivent assister l'employeur face à tout problème mettant en jeu la protection de la santé des travailleurs et dans le cadre de la prévention des accidents. Il leur incombe notamment, selon les termes de l'article 3, paragraphe 1, point 1, sous g), de conseiller l'employeur et les autres personnes responsables de la protection sur les lieux du travail en matière d'appréciation des conditions de travail.

14. Parallèlement, l'article 5, paragraphe 1, de l'ASiG prévoit que les employeurs font, par écrit, appel à des spécialistes en sécurité du travail («Fachkräfte für Arbeitssicherheit») et leur confient les missions définies à l'article 6. Ces missions correspondent dans une large mesure à celles des médecins d'entreprises, telles qu'elles sont décrites à l'article 3. Les missions des médecins d'entreprises ayant trait à l'appréciation des conditions de travail, précisées à l'article 3, paragraphe 1, point 1, sous g), de l'ASiG sont exactement les mêmes que celles des spécialistes, précisées à l'article 6, point 1, sous e) .

15. En vertu de l'article 15, paragraphe 1, première phrase, point 6, du SGB VII, les organismes d'assurance légale contre les accidents («Unfallversicherungsträger») arrêtent, de manière autonome, des Unfallverhütungsvorschriften définissant les mesures que le chef d'entreprise doit prendre pour satisfaire aux exigences de l'Arbeitssicherheitsgesetz. Dans le courant de la procédure précontentieuse, le gouvernement allemand a, à titre d'illustration, communiqué à la Commission des Unfallverhütungsvorschriften concernant les spécialistes en sécurité du travail dans trois secteurs (construction mécanique et métallurgie, textile et habillement, construction).

16. Dans le cadre du présent recours en manquement, il importe également de prendre en considération certaines dispositions de l'Arbeitssicherheitsgesetz, en vertu desquelles le Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (le ministre fédéral du Travail et des Affaires sociales) peut accorder des exemptions.

17. L'article 14, paragraphe 1, de l'ASiG autorise le ministre fédéral à arrêter par règlement les mesures que les employeurs doivent prendre pour se conformer aux exigences de cette loi. S'agissant des Unfallverhütungsvorschriften, le ministre ne peut toutefois exercer cette compétence que si l'organisme d'assurance accident n'a pas arrêté les règles nécessaires ou n'y a pas apporté les adaptations qui s'imposaient, dans le délai qu'il a imparti.

18. L'article 14, paragraphe 2, point 1, de l'ASiG dispose que le ministre fédéral peut prévoir que certaines catégories d'entreprises, compte tenu de certaines circonstances, y compris notamment le nombre de travailleurs, ne sont pas tenues d'accomplir tout ou partie des tâches visées aux articles 3 et 6. En outre, en vertu de l'article 14, paragraphe 2, point 2, de l'ASiG, le ministre peut décider que les tâches visées aux articles 3 et 6 ne doivent pas être accomplies, en tout ou en partie, lorsque cela est inévitable compte tenu du nombre insuffisant de médecins d'entreprises ou de spécialistes en sécurité du travail.

III - Procédure devant la Cour et conclusions des parties

19. Par une lettre de mise en demeure du 19 novembre 1997, adressée au gouvernement allemand, la Commission a fait valoir que l'article 6, paragraphe 1, troisième phrase, de l'ArbSchG, qui exonère les employeurs de dix travailleurs au plus de l'obligation d'établir des documents indiquant le résultat de l'évaluation des risques est contraire à la directive. Les dispositions de la directive plus particulièrement visées par la Commission sont l'article 9, paragraphe 1, sous a), qui fait obligation à tous les employeurs de disposer d'une telle évaluation, et l'article 10, paragraphe 3, sous a), qui garantit l'accès de certaines catégories de personnes à cette évaluation. Le gouvernement allemand ayant exprimé son désaccord avec le point de vue de la Commission, celle-ci lui a notifié un avis motivé par lettre du 19 octobre 1998.

20. Dans une communication du 26 janvier 1999, le gouvernement allemand a fait valoir que la directive ne contenait pas d'obligation générale de consigner dans des documents les résultats d'une évaluation. Il a également ajouté que la loi nationale, et plus particulièrement l'Arbeitssicherheitsgesetz et les Unfallverhütungsvorschriften, en leur qualité d'«autre réglementation», au sens de l'article 6, paragraphe 1, troisième phrase, de l'ArbSchG, soumettait déjà, à un niveau sectoriel, toutes les petites entreprises à l'obligation en matière de documentation prévue par la directive. À titre d'exemple d'«autre réglementation», le gouvernement allemand renvoie également à la Biostoffverordnung (règlement applicable aux activités appelant l'utilisation d'agents biologiques) .

21. La Commission a ensuite introduit le recours dont la Cour a été saisie en l'espèce et qui est parvenu au greffe le 4 janvier 2000.

22. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- constater que, en libérant les employeurs de dix travailleurs ou moins, en vertu de l'article 6 de l'ArbSchG, de l'obligation de disposer des documents reprenant les résultats d'une évaluation des risques, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5 et 189 du traité CE (devenus articles 10 CE et 249 CE), ainsi que des articles 9, paragraphe 1, sous a), et 10, paragraphe 3, sous a), de la directive;

- condamner la République fédérale d'Allemagne aux dépens.

23. Le gouvernement allemand conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- rejeter le recours;

- condamner la Commission aux dépens.

24. L'affaire n'a fait l'objet d'aucune procédure orale.

IV - Les moyens et arguments des parties

A - Les griefs de la Commission

25. Dans sa requête, la Commission soutient tout d'abord que l'article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive ne comporte pas seulement une obligation pour l'employeur de disposer d'une évaluation des risques pour la sécurité et la santé au travail, mais également une obligation de documenter cette évaluation, c'est-à-dire d'en consigner et d'en conserver les données de sorte que des tiers puissent y avoir accès et les comprendre. À l'appui de cette thèse, elle présente certains arguments fondés sur les objectifs de la directive et sur l'utilisation qui y est faite, à l'article 9, paragraphe 2, de la notion de «documents».

26. Sous l'angle de la mise en oeuvre effective de la directive, la Commission maintient, dans sa requête, que la dérogation permise par l'article 6, paragraphe 1, de l'ArbSchG pour les petites entreprises est incompatible avec les dispositions précitées de la directive. La Commission affirme que la transposition de la directive présente des lacunes en dépit des réglementations particulières invoquées par le gouvernement allemand.

27. Ainsi, le règlement sur les agents biologiques s'appliquerait aux activités qui font appel à des agents biologiques, mais pas à d'autres risques potentiels sur le lieu du travail, tels que ceux qui découlent de l'utilisation pendant le travail d'agents chimiques et physiques.

28. Même les Unfallverhütungsvorschriften invoquées par le gouvernement allemand présentent, selon la Commission, des lacunes en ce qui concerne la transposition de la directive. Ces lacunes concerneraient, premièrement, l'équivalence entre les diverses obligations en matière de documentation et, deuxièmement, le pouvoir du ministre d'exonérer certains employeurs de l'obligation de rapport.

29. En ce qui concerne l'équivalence entre les rapports exigés par les Unfallverhütungsvorschriften et la documentation visée par la directive, la Commission relève, dans sa réplique, l'existence de problèmes de natures structurelle et substantielle.

30. Du point de vue de l'équivalence structurelle, la Commission souligne que l'obligation imposée par diverses Unfallverhütungsvorschriften d'établir des rapports n'incombe pas à l'employeur, mais aux médecins d'entreprises et aux spécialistes de la sécurité au travail. Ils remplissent essentiellement une fonction consultative vis-à-vis de l'employeur. Selon la Commission, les avis présentés dans les rapports à l'employeur, par lesquels ils recommandent certaines mesures, ne doivent pas être assimilés à la suite que l'employeur leur donne. La loi allemande n'impose pas à l'employeur de tenir compte des mesures suggérées dans les rapports dans son activité ultérieure. Or, l'article 9, paragraphe 1, de la directive, exigerait de l'employeur qu'il dispose lui-même d'une évaluation des risques consignée dans un document et qu'il se serve de cette évaluation pour élaborer les mesures de prévention et de protection qu'il est tenu de prendre.

31. La Commission se montre également sceptique quant à l'équivalence du contenu des rapports établis dans le cadre des Unfallverhütungsvorschriften et de la documentation exigée par la directive. En ce qui concerne son contenu, le rapport doit répondre à plusieurs exigences. À cet effet, il peut prendre en compte certains éléments de l'évaluation des risques et, peut-être, en omettre d'autres. Pour que l'équivalence soit assurée quant au contenu, il importe d'examiner précisément dans chaque cas particulier si et dans quelle mesure le contenu du rapport répond aux exigences de la directive en matière d'évaluation des risques et de documentation y afférente. Selon la Commission, on ne saurait considérer, d'une manière générale, que tout rapport comporte une évaluation des risques suffisante au sens de la directive. De même, pour cette raison, la base de détermination des mesures de prévention et de protection à prendre par l'employeur peut présenter des lacunes. Partant, il peut être plus difficile pour l'employeur de prouver aux autorités de contrôle qu'il s'est acquitté de ses obligations en matière d'évaluation.

32. Deuxièmement, la requête de la Commission fait valoir que, en vertu de l'article 14, paragraphe 2, points 1 et 2, de l'ASiG, le ministre fédéral du Travail et des Affaires sociales peut exonérer des employeurs, compte tenu notamment du nombre de travailleurs qu'ils emploient, de l'obligation d'accomplir certaines tâches, parmi lesquelles l'établissement de rapports. Ainsi, l'obligation de droit communautaire de mettre en oeuvre la directive par le biais de dispositions de droit national contraignantes n'est pas respectée.

33. Enfin, la Commission reproche à la République fédérale d'Allemagne d'avoir, par une loi du 27 septembre 1996 , étendu encore davantage le champ d'application de la Kleinbetriebsklausel par l'introduction de l'article 6, paragraphe 1, quatrième phrase de l'ArbSchG.

B - Défense de la République fédérale d'Allemagne

34. Le gouvernement allemand fait valoir que la Kleinbetriebsklausel de l'article 6, paragraphe 1, de l'ArbSchG, que critique la Commission, fait partie du système hiérarchisé de transposition de la directive choisi par le législateur allemand. Cette clause n'a pas pour effet de dispenser les petites entreprises de l'obligation d'établir une quelconque documentation écrite indiquant le résultat des évaluations des risques, mais elle leur épargne simplement une double charge qui serait disproportionnée et, à cet égard, elle est compatible avec la politique communautaire. L'obligation imposée par la directive de disposer d'une documentation écrite suffisante, permettant l'accès des travailleurs au résultat des évaluations, découle déjà entièrement des réglementations particulières. À cet égard, le gouvernement allemand fait remarquer que, même si le règlement sur les agents biologiques comportait des lacunes, les Unfallverhütungsvorschriften s'appliqueraient en toute hypothèse à chaque employeur. À cet égard, tant les organismes d'assurance accident des secteurs industriel et agricole, que les institutions correspondantes pour les travailleurs des services publics, auraient pleinement satisfait à leurs obligations.

35. Selon le gouvernement allemand, l'Arbeitsschutzgesetz et l'Arbeitssicherheitsgesetz visent, chacun pour sa part et ensemble, les mêmes objectifs que la directive. L'article 5 de l'ArbSchG et les tâches décrites aux articles 3 et 6 de l'ASiG sont directement liés. L'article 5 de l'ArbSchG oblige tout employeur à une évaluation des risques assumés par les travailleurs sur le lieu du travail. À cette fin, les articles 3 et 6 de l'ASiG mettent à la disposition des employeurs des partenaires compétents, à savoir les médecins d'entreprises et les spécialistes en sécurité du travail. Les informations et les recommandations que fournissent ces experts sont autant d'éléments qui sous-tendent les décisions que prennent les employeurs. En ce qui concerne les petites entreprises, les rapports visés aux articles 3 et 6 de l'ASiG devraient toujours satisfaire aux exigences de l'appréciation des risques, au sens de l'article 6, paragraphe 1, première phrase, de l'ArbSchG.

36. Le gouvernement allemand conteste l'opinion de la Commission selon laquelle il n'y aurait aucune équivalence structurelle ni substantielle entre l'obligation en matière de documentation des Unfallverhütungsvorschriften, d'une part, et de la directive, d'autre part.

37. En ce qui concerne l'équivalence structurelle, le gouvernement allemand relève que l'article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive ne fait que prévoir que l'employeur doit disposer d'une évaluation . L'auteur du rapport n'est pas expressément désigné et il est donc possible que plusieurs personnes coopèrent à l'établissement du rapport. Partant, on ne peut inférer de l'article 9 que l'employeur doit établir personnellement la documentation dans son intégralité. Étant donné que, dans les grandes entreprises, les responsabilités de l'employeur font d'ordinaire l'objet de délégations de pouvoir et que celui-ci ne pourrait exécuter lui-même toutes les obligations, la directive aurait, d'après le gouvernement allemand, à juste titre renoncé à une exigence aussi contraignante.

38. Selon le gouvernement allemand, l'évaluation des risques est, en pratique, un processus auquel prennent part tous les responsables de l'entreprise appelés à apporter leur collaboration. L'objectif de l'obligation en matière de documentation serait ainsi de permettre que toutes les circonstances qui comptent dans l'évaluation des risques soient relevées et examinées. La question de savoir si l'employeur doit faire siennes les recommandations implique une analyse qui dépasse la simple documentation. Les conclusions qu'il tire ne peuvent pas en elles-mêmes faire l'objet de cette obligation.

39. Le gouvernement allemand ajoute que, afin de dépister et de constater par écrit les sources de danger, il faudrait également tenir compte des points de vue émanant d'autres que l'employeur, tels que les médecins du travail et les spécialistes en sécurité du travail. Ces tiers peuvent être mieux équipés et plus indépendants que l'employeur et, par conséquent, plus aptes à effectuer une appréciation des risques. Cela répond à la tendance à l'intégration en matière de protection du travail qui se trouve consacrée par la directive. Cette dernière ne réserve pas l'appréciation des risques à l'employeur exclusivement. Le fait que le débiteur de l'obligation en matière de documentation soit, selon l'Arbeitsschutzgesetz, l'employeur, tandis que ceux des obligations de rapport de l'Arbeitssicherheitsgesetz sont les personnes spécialisées n'est pas davantage déterminant. En outre, le fait que les Unfallverhütungsvorschriften imposent au chef d'entreprise d'exiger l'établissement régulier de rapports prouve qu'il assume lui-même une obligation active quant à l'établissement des rapports.

40. Sous l'angle de l'équivalence substantielle, le gouvernement allemand conteste la prémisse de départ de la Commission qui semble vouloir supposer que, dans un cas particulier concret, il existe une possibilité d'appréciation incomplète des risques. Pour apprécier l'équivalence du contenu des obligations en matière de documentation, il faut plutôt, selon lui, comparer dans l'abstrait leurs objectifs de protection. Le gouvernement estime que cette comparaison suffit en l'espèce et que les tâches décrites dans l'Arbeitsschutzgesetz, en ce qui concerne les employeurs, et l'Arbeitssicherheitsgesetz, en ce qui concerne les médecins d'entreprises et les spécialistes en sécurité du travail, sont identiques en principe. La manière dont l'employeur et les conseillers qui l'entourent mettent concrètement en oeuvre les objectifs de protection de la directive ne peut pas, selon le gouvernement allemand, faire l'objet d'une procédure en manquement pour transposition incorrecte d'une directive.

41. La République fédérale d'Allemagne fait ensuite valoir, en ce qui concerne l'article 14 de l'ASiG, que la Commission se trompe lorsqu'elle affirme que la transposition de la directive souffre de lacunes. Il ressort du principe de subsidiarité consacré par l'article 14, paragraphe 1, de cette loi que, si les Unfallverhütungsvorschriften arrêtées de manière autonome satisfont aux conditions posées par l'Arbeitssicherheitsgesetz et par le livre VII du SGB, le ministre concerné ne peut pas intervenir par voie réglementaire. En l'occurrence, les organismes d'assurance accident ont tous adéquatement adopté des Unfallverhütungsvorschriften. C'est pour le même motif que le ministre fédéral n'accorderait aucune dérogation en vertu de l'article 14, paragraphe 2, point 1, de l'ASiG. De fait, selon le gouvernement allemand, le ministre n'a pas une seule fois, depuis l'entrée en vigueur de cette loi, fait usage du pouvoir que lui attribue l'article 14, paragraphe 2. En pratique, il n'aurait d'ailleurs pas la possibilité d'accorder de telles dérogations en matière de documentation, étant donné que cela serait contraire aux dispositions de la directive.

42. Concernant le reproche de la Commission selon lequel le champ d'application de la dérogation pour les petites entreprises de l'article 6, paragraphe 1, de l'ArbSchG aurait été étendu par l'introduction de la quatrième phrase, le gouvernement allemand considère qu'elle a permis d'introduire un traitement identique, en fonction du volume de travail, entre les employeurs qui occupent des travailleurs à temps partiel et ceux qui ne le font pas. En outre, l'ajout de la quatrième phrase n'affecte en rien la signification et l'objectif de l'article 6 de l'ArbSchG.

V - Appréciation en droit

43. Afin de résoudre cet épineux litige, il est utile d'en définir brièvement l'objet et de rappeler les dispositions de la directive, avant de statuer sur le recours de la Commission à la lumière des arguments présentés.

A - Objet du litige

44. Le litige porte sur la mise en oeuvre de l'obligation de documentation des articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive en ce qui concerne les employeurs occupant dix travailleurs au plus. De toute évidence, la Commission part du principe que, en ce qui concerne les employeurs qui emploient plus de dix travailleurs, la mise en oeuvre de l'obligation par l'article 6 de l'ArbSchG est complète et correcte. Aussi, nous pouvons conclure que les griefs de la Commission se limitent à l'obligation assumée par les employeurs concernés de disposer d'une évaluation des risques pour la sécurité et la santé au travail ainsi que d'en garantir l'accès à qui de droit. Le recours de la Commission ne porte pas sur les mesures qu'un employeur devrait prendre, ultérieurement, sur le fondement de cette évaluation.

45. En outre, il est essentiellement question en l'espèce de l'obligation, en vertu de l'article 9, paragraphe 1, de la directive, de conserver des documents indiquant les résultats des évaluations. Si la République fédérale d'Allemagne semble avoir manqué à l'obligation de transposer correctement cette disposition en droit interne, il s'ensuit, à plus forte raison, que l'article 10, paragraphe 3, de la directive non plus n'a pas été suffisamment mis en oeuvre. Lorsqu'un employeur ne dispose pas d'une évaluation des risques, il va sans dire que les travailleurs ou leurs représentants ne peuvent pas y avoir accès.

B - Obligations découlant de la directive

46. Le champ d'application de la directive est large, mais, en même temps, les États membres bénéficient d'un certain pouvoir d'appréciation quant à la mise en application d'obligations concrètes.

47. Comme la Cour l'a confirmé récemment, le champ d'application de la directive, qui détermine les principes généraux visant à promouvoir la sécurité et la santé des travailleurs au travail, doit être conçu de manière large. Cela résulte tant de l'objet de la directive que du libellé de son article 2. Aux termes de cette dernière disposition, la directive s'applique à tous les secteurs d'activités, qu'ils soient privés ou publics, et ce n'est que lorsque des particularités inhérentes à la fonction publique s'y opposent qu'elle ne s'applique pas. Il en résulte que les exceptions au champ d'application de la directive doivent être interprétées de manière restrictive .

48. Nous concluons de cette jurisprudence que la directive accorde, en principe, sa protection à tous les travailleurs, nonobstant la taille de l'entreprise pour laquelle ils travaillent. Le passage de l'article 9, paragraphe 2, de la directive, d'après lequel les États membres, en ce qui concerne la définition des obligations des employeurs relatives à l'établissement des documents, tiennent compte «de la nature des activités et de la taille des entreprises», ne doit pas, à notre avis, être interprété comme attribuant aux États membres le pouvoir d'exonérer certaines catégories d'entreprises des obligations visées à l'article 9, paragraphe 1, de la directive. À cet égard, l'objectif d'amélioration des conditions physiques de travail ne peut pas être subordonné à des considérations d'ordre purement économique, telles que le risque de contraintes administratives disproportionnées pour les petites entreprises .

49. Ce nonobstant, comme le gouvernement allemand le relève à juste titre, ce passage donne aux États membres la possibilité d'arrêter des règles différentes pour diverses catégories d'entreprises en ce qui concerne l'exécution du devoir de documentation de l'article 9 de la directive. Tout employeur doit, en tant que tel, disposer d'évaluations consignées sur des documents, mais les États membres peuvent, lorsqu'ils donnent un contenu concret à cette obligation, tenir compte de la nature des activités et de la taille des entreprises. Une telle interprétation concorde avec le libellé de l'article 118 A, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE (les articles 117 à 120 du traité CE ont été remplacés par les articles 136 CE à 143 CE). Aux termes de cette disposition, il importait que les directives fondées sur l'article 118 A du traité évitent d'imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu'elles contrarieraient la création et le développement de petites et moyennes entreprises .

50. La conclusion que l'objectif de protection de la directive doit être apprécié de manière large s'impose également compte tenu de la description étendue des risques dont elle impose la prise en considération. Il ressort du quinzième considérant de la directive que les dispositions de celle-ci s'appliquent à tous les risques envisageables concernant la sécurité et la santé du travailleur. Ils comprennent, notamment, ceux qui découlent de l'utilisation pendant le travail d'agents chimiques, physiques et biologiques, ainsi que les risques qui intéressent la sécurité sur le lieu du travail, l'hygiène de travail et la protection de la santé des travailleurs. Il importe de tenir compte de l'ensemble de ces éléments lors de la mise en oeuvre et de l'application des obligations en matière de rapports et de documentation imposées par la directive.

51. Pendant la procédure précontentieuse, le gouvernement allemand a contesté le point de vue de la Commission selon lequel l'évaluation des risques par l'employeur doit être constatée de manière durable, c'est-à-dire par écrit ou sur un support électronique. Toutefois, dans le cadre du présent recours, le gouvernement a semblé se rallier à cette thèse. De fait, à la lumière des objectifs poursuivis par la directive, il nous paraît également que l'employeur doive constater l'évaluation des risques visée à l'article 9 d'une manière telle que les intéressés, c'est-à-dire non seulement les personnes mentionnées à l'article 10, paragraphe 3, sous a), de la directive, mais encore des instances telles que les services de l'inspection du travail chargés de contrôler le respect des règles de protection du travail, puissent y avoir accès à tout instant. C'est, à notre avis, à bon droit que la Commission a avancé que seule l'existence d'une documentation indiquant le résultat de l'évaluation des risques permettrait d'informer les travailleurs de manière optimale et donnerait à l'employeur la possibilité de prouver aux instances de contrôle qu'il s'est acquitté de ses obligations relatives à l'évaluation.

52. En vertu de la directive, l'employeur est tenu d'effectuer une évaluation des risques, d'en consigner les résultats dans des documents, de tenir l'information à la disposition de qui de droit et, sur cette base, d'incorporer à la conduite de l'entreprise les mesures de protection et de prévention propres à améliorer la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs. Selon la Commission, c'est à l'employeur qu'il revient de consigner les résultats de l'évaluation des risques. Toutefois, nous rejoignons l'idée défendue par le gouvernement allemand dans son mémoire en duplique, selon laquelle la directive n'impose pas des obligations plus précises aux personnes tenues d'établir cette documentation. L'article 9, paragraphe 1, sous a), prévoit seulement que les employeurs doivent disposer d'une évaluation des risques. Cette disposition n'empêche pas que l'évaluation des risques et l'établissement d'une documentation à ce propos puissent être effectués par des tiers. Après tout, il importe en définitive que l'employeur, conformément à l'article 6, paragraphe 3, sous a), de la directive, se serve de l'évaluation des risques afin de garantir une meilleure protection de la sécurité et de la santé des travailleurs.

C - Appréciation de la demande de la Commission

53. En vertu de l'article 18, paragraphe 1, de la directive, lu conjointement avec les articles 10 CE et 249 CE, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 31 décembre 1992. La question qui se pose est de savoir si la République fédérale d'Allemagne a manqué à son devoir d'imposer les obligations des articles 9, paragraphe 1, sous a), et 10, paragraphe 3, sous a), de la directive aux employeurs qui occupent dix travailleurs au plus.

54. Les griefs de la Commission reviennent à dire en substance que le régime choisi par la République fédérale d'Allemagne, où l'obligation faite à des petites entreprises d'établir une documentation découle de réglementations particulières, comporte des lacunes à cause desquelles les dispositions concernées de la directive ne sont pas transposées de manière complète et contraignante. À ce propos, la Commission renvoie aux imperfections que présenteraient l'Arbeitssicherheitsgesetz et le règlement sur les agents biologiques cité en exemple par le gouvernement allemand dans sa communication du 26 janvier 1999.

55. Dans le courant de la procédure contentieuse, le gouvernement allemand n'a pas contesté les lacunes éventuelles du règlement sur les agents biologiques, mais a fait remarquer que les Unfallverhütungsvorschriften édictées en vertu de l'ASiG et du livre VII du SGB assurent une transposition complète de l'obligation de documentation concernée au niveau des employeurs occupant dix travailleurs au plus. Par conséquent, nous restreindrons notre appréciation à un examen de ces règles.

56. La première question qui se présente est celle de savoir si le régime par lequel les organismes d'assurance accident adoptent des Unfallverhütungsvorschriften à un niveau sectoriel peut suffire en tant que tel à satisfaire aux exigences que comporte la mise en oeuvre des dispositions pertinentes de la directive.

57. Il nous paraît que tel peut effectivement être le cas. Il est de jurisprudence constante que les États membres, lors de la mise en oeuvre d'une directive, sont, en vertu de l'article 249, troisième alinéa, CE, tenus d'atteindre le résultat visé en prévoyant un cadre légal précis, de sorte que le droit national concorde avec la directive et qu'il ne puisse exister aucune incertitude quant au contenu de la réglementation nationale, à sa pleine conformité avec la directive et au caractère formellement contraignant de cette réglementation . Dans ces limites, il revient aux États membres de choisir la forme et les moyens de la transposition. De même que la République fédérale d'Allemagne peut transposer la directive en adoptant des règles dans le cadre d'une décentralisation territoriale, elle peut également assurer cette mise en oeuvre par le biais d'une réglementation édictée, comme en l'espèce, dans le cadre d'une décentralisation par service en vertu de laquelle des organismes d'assurance accident - qui sont des institutions de droit public - arrêtent, de manière autonome, des règles en matière de documentation qui sont soumises à l'approbation du ministre fédéral . Les Unfallverhütungsvorschriften doivent être publiées et, après leur approbation par le ministre et leur publication, elles sont contraignantes pour les employeurs et leurs travailleurs . S'il est vrai que la réglementation allemande transposant la directive donne, du fait de son caractère hiérarchisé, une impression générale de complexité, il ne fait aucun doute que l'employeur occupant dix travailleurs au plus doit respecter les Unfallverhütungsvorschriften édictées pour la branche d'activité dont il fait partie.

58. Les Unfallverhütungsvorschriften ont le caractère de normes de droit public et, partant, elles sont propres à satisfaire aux exigences de la directive. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté par la Commission. Se pose alors la question de savoir si les rapports établis en exécution des Unfallverhütungsvorschriften équivalent en fait à la documentation requise par la directive. La Commission, après examen du régime allemand, conclut que tel n'est pas le cas. Il manquerait à ce régime non seulement une déclaration expresse de l'employeur de sa volonté d'accepter les propositions contenues dans un rapport et de s'en servir comme base pour l'adoption de mesures de protection ultérieures (équivalence structurelle), mais aussi une norme équivalente en ce qui concerne l'évaluation des risques (équivalence du contenu).

59. Dans le cadre d'une procédure en manquement régie par l'article 226 CE, il incombe à la Commission, en tant que partie requérante, d'établir l'existence du manquement allégué et d'apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l'existence de ce manquement . Nous sommes d'avis que la Commission n'a pas établi à suffisance que le régime allemand ne respecte pas les dispositions concernées de la directive, que ce soit d'un point de vue structurel ou substantiel.

60. Sous l'angle de l'équivalence structurelle, nous rejoignons, comme nous l'avons déjà signalé, la défense du gouvernement allemand selon lequel l'article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive se limite à exiger de l'employeur qu'il dispose d'une évaluation des risques. Cette disposition n'impose aucune condition à l'auteur des rapports contenant les résultats de l'évaluation. Il est tout à fait concevable que de petites entreprises effectuent les évaluations avec l'assistance de tiers disposant de connaissances solides en la matière, tels que des médecins d'entreprises et d'autres spécialistes . La qualité des évaluations peut s'en trouver améliorée, ce qui ne peut manquer de favoriser la réalisation des objectifs de la directive. Il est significatif, à cet égard, que, selon l'article 7, paragraphe 3, de la directive, l'employeur est même obligé, lorsque l'entreprise ne dispose pas des compétences nécessaires pour organiser les activités de protection et de prévention, de faire appel à des experts externes à l'entreprise .

61. Nous ne nous rallions pas davantage à la critique de la Commission selon laquelle la réglementation allemande ne contraint pas l'employeur à se servir des mesures recommandées par les rapports comme fondement des mesures de prévention et de protection qu'il leur appartient de prendre. Selon nous, une telle obligation ne peut être déduite de l'article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive. Il va de soi que, dans le contexte de cette dernière, l'évaluation des risques doit être entamée en vue de l'adoption de mesures garantissant une meilleure protection de la sécurité et de la santé des travailleurs. Toutefois, l'obligation de l'employeur d'adopter effectivement ces mesures nécessaires ne ressort pas de l'article 9 de la directive, mais bien de l'article 6. Or, dans son avis motivé, la Commission ne conclut à aucune violation de l'article 6 de sorte qu'il n'y a pas lieu, selon nous, de tenir compte de cet argument dans le cadre de la présente procédure .

62. Sous l'angle de l'équivalence du contenu, le gouvernement allemand se prévaut de la concordance entre les obligations relatives à la documentation dans l'Arbeitssicherheitsgesetz et dans l'Arbeitsschutzgesetz.

63. En vertu des articles 3, paragraphe 1, point 1, sous g), et 6, point 1, sous e), de l'ASiG, les médecins d'entreprises et les spécialistes en sécurité du travail sont tenus de conseiller l'employeur lors de l'appréciation des conditions de travail. De même, l'article 5 de l'ArbSchG a pour objet l'«Appréciation des conditions de travail». En vertu de cette dernière disposition, l'employeur doit prendre des mesures de protection sur le fondement d'une appréciation des risques liés au travail. L'article 5, paragraphe 3, de l'ArbSchG mentionne, à titre d'exemple, les risques pouvant entrer en ligne de compte, y compris ceux qui peuvent survenir: lors de la création et de l'équipement de lieux de travail; du fait de causes physiques, chimiques et biologiques; du fait du choix et de l'introduction d'équipements de travail et de l'organisation du processus de fabrication et du temps de travail.

64. Les dispositions des articles 3, paragraphe 1, point 1, sous g), et 6, point 1, sous e), de l'ASiG et celles de l'article 5 de l'ArbSchG ont été introduites par la même loi. Celle-ci, qui porte la date du 7 août 1996, avait pour objet de mettre en oeuvre la directive dans la République fédérale d'Allemagne. Nous en inférons qu'il devait être de l'intention du législateur allemand que l'Arbeitssicherheitsgesetz et l'Arbeitsschutzgesetz soient interprétés de la même façon en ce qui concerne les risques à apprécier. De même, selon nous, la description qui figure à l'article 5, paragraphe 3, de l'ArbSchG est conforme à la définition large de la notion de risque sur laquelle se base la directive. On peut raisonnablement en conclure que l'obligation de rapport imposée par l'ASiG, ainsi que celle de l'article 5 de l'ArbSchG, comprend l'évaluation des risques pour les travailleurs visée par la directive . L'argument de la Commission selon lequel les rapports des spécialistes engagés dépendent des différentes tâches qui leur ont été assignées et selon lequel on ne saurait considérer, d'une manière générale, que le contenu des rapports particuliers correspond aux exigences d'évaluation de la directive se trouve, partant, rejeté.

65. Toutefois, le système de mise en oeuvre de la directive par le biais des Unfallverhütungsvorschriften présente deux inconvénients potentiels.

66. Tout d'abord, la question se pose de savoir si la manière dont l'obligation de rapport des Unfallverhütungsvorschriften doit être exécutée correspond à la documentation - sous forme écrite et/ou électronique - que prescrit la directive. Les trois textes présentés par la République fédérale d'Allemagne à la Commission ne permettent pas de se prononcer sur ce point avec certitude . Étant donné, cependant, que la Commission n'a, à aucun moment, allégué que la forme des rapports établis en exécution des Unfallverhütungsvorschriften ne répondait pas aux exigences de la directive, nous ne nous attarderons pas sur cette méconnaissance potentielle.

67. Ensuite, on peut se demander si des Unfallverhütungsvorschriften ont bien été adoptées, approuvées et mises en vigueur pour chaque branche d'activité, de sorte qu'elles s'appliquent à chaque employeur pris individuellement. Si ce n'est pas le cas, la mise en oeuvre des dispositions pertinentes de la directive dans le droit allemand ne peut pas, en effet, être considérée comme complète.

68. Le gouvernement allemand a fait valoir qu'entretemps des Unfallverhütungsvorschriften ont été édictées pour toutes les branches d'activité des secteurs public et privé. La Commission ne l'a pas contesté. Dans ses moyens, c'est la méthode de transposition appliquée par la République fédérale d'Allemagne que la Commission a critiqué. Nous sommes donc d'avis qu'elle n'a pas démontré que la réglementation allemande de transposition n'est pas complète à cet égard. Elle a omis d'établir concrètement que certaines branches d'activité ne sont pas couvertes par des Unfallverhütungsvorschriften.

69. Il reste encore à vérifier si les compétences prévues par l'article 14 de l'ASiG ne créent pas des lacunes dans le régime allemand.

70. À notre avis, la latitude prévue à l'article 14, paragraphe 1, de l'ASiG et critiquée par la Commission n'empêche pas, en l'espèce, la transposition correcte de la directive. Cette disposition permet au ministre fédéral de fixer les règles que les employeurs doivent respecter pour satisfaire aux exigences de l'ASiG. Dans la mesure où l'application en est décentralisée au profit des organismes d'assurance accident, le ministre ne peut exercer ce pouvoir qu'en cas de défaillance de la part de ces organismes. À supposer que des Unfallverhütungsvorschriften ont effectivement été adoptées dans chaque secteur, ce qu'affirme le gouvernement allemand et ne conteste pas la Commission, le pouvoir de réglementation par défaut de l'article 14, paragraphe 1, de la loi est devenu superflu. En outre, le ministre serait, en vertu de l'article 15, paragraphe 4, du SGB VII, tenu de refuser son approbation si les Unfallverhütungsvorschriften qui lui sont soumises s'avéraient insuffisantes.

71. En revanche, le pouvoir d'accorder des exemptions prévu par l'article 14, paragraphe 2, de l'ASiG fait, selon nous, obstacle à une exécution correcte et sans ambiguïté des obligations en cause en l'espèce. Cette disposition donne au ministre fédéral le pouvoir d'exempter certaines catégories d'entreprises du respect des obligations prévues aux articles 3 et 6 de l'ASiG. C'est à juste titre que la Commission affirme, dans sa requête, que le ministre a notamment le pouvoir de décider que des employeurs, compte tenu du nombre de travailleurs qu'ils occupent, ne doivent pas se soucier d'établir des rapports indiquant le résultat d'une évaluation des risques. Cela peut, par exemple, se traduire par le fait d'exempter certaines entreprises des obligations prévues aux articles 3, paragraphe 1, point 1, sous g), et 6, point 1, sous e), de l'ASiG. Dans une telle hypothèse, le régime ne serait plus complet et des employeurs liés, selon la directive, par l'obligation d'établir une documentation pourraient à tort ne plus y être soumis. La directive ne prévoit, en effet, aucune possibilité d'exemption pour les petites entreprises.

72. Les arguments soulevés par le gouvernement allemand pour sa défense ne sont, à notre sens, pas recevables. Son affirmation selon laquelle le ministre fédéral n'a jusqu'à présent jamais fait usage de ce pouvoir d'exemption n'écarte pas le risque qu'il puisse en faire usage à l'avenir. D'ailleurs, en matière de transposition des directives, un argument selon lequel il n'est pas constaté dans la pratique d'infraction à une directive ne saurait être retenu. Afin de garantir la pleine application des directives en droit, et non seulement en fait, les États membres doivent prévoir un cadre légal précis dans le domaine concerné , ce que ne permet pas la possibilité d'exemption spécifiquement prévue à l'article 14, paragraphe 2, de l'ASiG. L'argument selon lequel ce pouvoir ne sera pas exercé, car cela résulterait en un conflit avec la directive n'est pas davantage admissible. Cela reviendrait en fait à appliquer une espèce de principe d'interprétation conforme à la directive du droit national, qui ne peut pas apporter la clarté et la précision nécessaires, lors de la mise en oeuvre de directives, pour satisfaire à l'exigence de sécurité juridique .

73. Pour finir, nous constatons, en ce qui concerne le champ d'application de la Kleinbetriebsklausel, que l'extension par la République fédérale d'Allemagne de l'exception prévue à l'article 6, paragraphe 1, troisième phrase, de l'ArbSchG aux entreprises occupant vingt travailleurs à temps partiel au plus est sans incidence en principe. Dans le contexte du régime allemand, cette extension signifie une augmentation du nombre d'employeurs qui seront soumis à l'obligation de documentation au titre d'une «autre réglementation», c'est-à-dire des Unfallverhütungsvorschriften, plutôt qu'au titre de l'Arbeitsschutzgesetz. Il est vrai que la modification législative a également pour conséquence d'accroître le nombre d'employeurs qui pourront bénéficier d'une exemption de leurs obligations de la part du ministre fédéral, en vertu de l'article 14, paragraphe 2, de l'ASiG, mais le rapport entre l'extension en tant que telle du champ d'application de la Kleinbetriebsklausel et l'exemption ne va pas plus loin.

VI - Dépens

74. Les griefs de la Commission n'étant, à notre avis, que partiellement fondés, il nous paraît raisonnable que chacune des parties supporte ses propres dépens.

VII - Conclusions

75. Eu égard à ce qui précède, nous proposons à la Cour de:

a) dire pour droit que, en donnant au ministre fédéral, à l'article 14, paragraphe 2, de l'Arbeitssicherheitsgesetz, le pouvoir d'exempter, dans certaines circonstances plus particulièrement liées au nombre de travailleurs employés, certaines catégories d'entreprises de l'obligation d'accomplir les tâches prévues aux articles 3 et 6 de l'Arbeitssicherheitsgesetz, la République fédérale d'Allemagne a manqué à ses obligations au titre des articles 10 CE et 249 CE et des articles 9, paragraphe 1, sous a), et 10, paragraphe 3, sous a), de la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail;

b) rejeter le recours pour le surplus;

c) condamner la Commission des Communautés européennes et la République fédérale d'Allemagne à supporter leurs propres dépens.