Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 9 février 1995. - Claudine Delavant contre Allgemeine Ortskrankenkasse für das Saarland. - Demande de décision préjudicielle: Landessozialgericht für das Saarland - Allemagne. - Sécurité sociale des travailleurs migrants - Règlement nº 1408/71 du Conseil - Travailleur résidant dans un Etat membre autre que l'Etat compétent - Prestations en nature aux membres de sa famille dans l'Etat de résidence. - Affaire C-451/93.



Recueil de jurisprudence 1995 page I-01545



Conclusions de l'avocat général

++++

1 Dans la présente affaire, le Landessozialgericht fuer das Saarland a saisi la Cour d'une demande de décision préjudicielle sur l'interprétation de certaines dispositions du règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté [tel que modifié par le règlement (CEE) nº 2001/83 du Conseil (1)].

2 La demanderesse dans le litige principal, Mme Claudine Delavant, est une ressortissante française, travaillant en France, où elle est affiliée à une caisse d'assurance maladie (la Caisse primaire d'assurance maladie de Metz). Elle est mariée à un ressortissant allemand et vit avec lui et leurs deux enfants à Sarrebruck. L'époux de Mme Delavant travaille en Allemagne et est couvert par une assurance maladie privée. En vertu de la législation allemande, il est exclu du régime légal d'assurance au motif que son revenu mensuel dépasse un douzième d'un montant donné fixé par la loi (le «plafond de rémunération annuel»).

3 La défenderesse dans le litige principal, la Allgemeine Orstkrankenkasse fuer das Saarland, est une caisse d'assurance maladie allemande.

4 En 1989, l'un des enfants de Mme Delavant a été hospitalisé à la clinique de la Croix-Rouge à Sarrebruck. Mme Delavant a demandé à l'institution défenderesse le remboursement de ces frais d'hospitalisation. Après lui avoir tout d'abord opposé un refus, la défenderesse a accédé à cette demande, sur réclamation, mais elle a refusé de délivrer une déclaration constatant que Mme Delavant et les membres de sa famille auraient le droit de bénéficier de prestations en nature (c'est-à-dire traitement médical, hospitalisation, médicaments, etc.) comme s'ils étaient affiliés à la défenderesse et indépendamment du revenu de Mme Delavant ou de celui de son époux. Mme Delavant s'est pourvue contre ce refus auprès du Sozialgericht fuer das Saarland, sans succès, puis elle a saisi en appel le Landessozialgericht fuer das Saarland.

5 Mme Delavant a fondé sa demande en appel sur l'article 19, paragraphes 1, sous a), et 2, du règlement nº 1408/71. L'article 19 dispose:

«1. Le travailleur salarié ou non salarié qui réside sur le territoire d'un État membre autre que l'État compétent et qui satisfait aux conditions requises par la législation de l'État compétent pour avoir droit aux prestations, compte tenu, le cas échéant, des dispositions de l'article 18, bénéficie dans l'État de sa résidence:

a) des prestations en nature servies, pour le compte de l'institution compétente, par l'institution du lieu de résidence, selon les dispositions de la législation qu'elle applique, comme s'il y était affilié;

b) des prestations en espèces servies par l'institution compétente selon les dispositions de la législation qu'elle applique. Toutefois, après accord entre l'institution compétente et l'institution du lieu de résidence, ces prestations peuvent être servies par cette dernière institution, pour le compte de la première, selon les dispositions de la législation de l'État compétent.

2. Les dispositions du paragraphe 1 sont applicables par analogie aux membres de la famille qui résident sur le territoire d'un État membre autre que l'État compétent, pour autant qu'ils n'aient pas droit à ces prestations en vertu de la législation de l'État sur le territoire duquel ils résident.

En cas de résidence des membres de la famille sur le territoire d'un État membre selon la législation duquel le droit aux prestations en nature n'est pas subordonné à des conditions d'assurance ou d'emploi, les prestations en nature qui leur sont servies sont censées l'être pour le compte de l'institution à laquelle le travailleur salarié ou non salarié est affilié, sauf si son conjoint ou la personne qui a la garde des enfants exerce une activité professionnelle sur le territoire dudit État membre.»

6 Selon Mme Delavant, l'article 19, paragraphe 2, signifie, non seulement qu'elle a elle-même le droit de bénéficier des prestations en nature servies par la défenderesse pour le compte de l'organisme français d'assurance, mais aussi que ses enfants y ont également droit. La défenderesse estime que, si elle est tenue, en vertu de l'article 19, paragraphe 1, sous a), de servir des prestations en nature pour le compte de l'organisme d'assurance français à Mme Delavant, comme si celle-ci était affiliée à l'institution défenderesse, elle n'est pas tenue, en vertu de l'article 19, paragraphe 2, de servir ces prestations à ses enfants. La défenderesse fonde son refus de servir des prestations en nature aux enfants sur l'article 10, paragraphe 3, du livre V du Sozialgesetzbuch (code de la sécurité sociale). Cette disposition (ci-après l'«article 10, paragraphe 3, du SGB V») stipule que les enfants des affiliés à une caisse de maladie ne sont pas assurés si le conjoint de l'affilié, ayant un lien de parenté avec les enfants de celui-ci, n'est pas lui-même affilié à une caisse de maladie du régime légal et si son revenu dépasse régulièrement un douzième du plafond de rémunération annuel et est régulièrement supérieur au revenu de l'affilié. L'époux de Mme Delavant, qui est le père des enfants, n'est pas affilié à une caisse de maladie du régime légal, et son revenu dépasse le plafond précité et est régulièrement supérieur au revenu de Mme Delavant.

7 Le Landessozialgericht fuer das Saarland a invité la Cour à se prononcer à titre préjudiciel sur la question de savoir

«si les articles 1er, sous f), point i), 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, 19, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 2, et 20 du règlement (CEE) nº 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté contiennent un principe juridique interdisant aux États membres de subordonner l'accès à un régime de sécurité sociale des enfants d'un travailleur frontalier assuré dans un autre État membre, outre à des conditions liées à la personne des enfants, au montant du revenu du conjoint du travailleur frontalier».

8 L'article 19 du règlement nº 1408/71 a déjà été cité. Dans un souci d'exhaustivité, il nous faut citer les autres articles mentionnés dans la question précitée. L'article 1er, sous f), point i), définit l'expression «membre de la famille» dans les termes suivants:

«Le terme `membre de la famille' désigne toute personne définie ou admise comme membre de la famille ou désignée comme membre du ménage par la législation au titre de laquelle les prestations sont servies ou, dans les cas visés à l'article 22, paragraphe 1, point a), et à l'article 31, par la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle réside; toutefois, si ces législations ne considèrent comme membre de la famille ou du ménage qu'une personne vivant sous le toit du travailleur salarié ou non salarié, cette condition est réputée remplie lorsque la personne en cause est principalement à la charge de ce dernier. Si la législation d'un État membre relative aux prestations en nature de maladie ou de maternité ne permet pas d'identifier les membres de la famille parmi les autres personnes auxquelles elle s'applique, le terme `membre de la famille' a la signification qui lui est donnée à l'annexe I.»

9 L'article 2, paragraphe 1, stipule:

«Le présent règlement s'applique aux travailleurs salariés ou non salariés qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants.»

10 L'article 3, paragraphe 1, stipule:

«Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des États membres et auxquelles les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions particulières contenues dans le présent règlement.»

11 L'article 20 stipule:

«Le travailleur frontalier peut également obtenir les prestations sur le territoire de l'État compétent. Ces prestations sont servies par l'institution compétente selon les dispositions de la législation de cet État comme si l'intéressé résidait dans celui-ci. Les membres de sa famille peuvent bénéficier des prestations dans les mêmes conditions; toutefois, le bénéfice de ces prestations est, sauf en cas d'urgence, subordonné à un accord entre les États intéressés ou entre les autorités compétentes de ces États ou, à défaut, à l'autorisation préalable de l'institution compétente.»

12 Dans leurs observations écrites, la Commission et les gouvernements belge, français, allemand et néerlandais s'accordent à répondre que les dispositions pertinentes du règlement nº 1408/71 ne contiennent pas le principe évoqué dans la question posée. Tous fondent ce point de vue sur l'interprétation de l'expression «membres de la famille» figurant à l'article 19, paragraphe 2, du règlement. Ils soulignent que, aux termes de l'article 1er, sous f), point i), du règlement, l'expression «membre de la famille» désigne «toute personne définie ou admise comme membre de la famille ou désignée comme membre du ménage par la législation au titre de laquelle les prestations sont servies...». Ils estiment que, dans les circonstances de la présente affaire, c'est donc le droit allemand qui détermine qui est un membre de la famille de Mme Delavant et qui est habilité à bénéficier des prestations en nature en Allemagne en vertu de l'article 19, paragraphe 1, sous a), du règlement, au titre de l'application de cette disposition par analogie qu'exige l'article 19, paragraphe 2. Ils soutiennent que rien, en droit communautaire - et, en particulier, rien dans le règlement nº 1408/71 -, n'empêche le droit allemand de refuser le bénéfice des prestations en nature aux enfants de Mme Delavant, dès lors que son époux, père des enfants, n'est lui-même pas affilié à une caisse d'assurance maladie du régime légal en Allemagne, et qu'il a un revenu mensuel total qui dépasse un montant donné et est régulièrement supérieur au revenu propre de Mme Delavant.

13 Si nous nous rallions à la conclusion à laquelle la Commission et les gouvernements belge, français, allemand et néerlandais sont parvenus, nous ne sommes toutefois pas convaincu qu'ils aient utilisé la méthode appropriée pour parvenir à cette conclusion.

14 Les enfants concernés sont les enfants de Mme Delavant et ils vivent avec elle et avec leur père à leur domicile familial de Sarrebruck. A l'époque litigieuse, ils étaient âgés de 11 et 9 ans. Ils devraient de toute évidence être considérés, quel que soit le régime légal qui leur est applicable, comme des membres de sa famille. De fait, l'article 10, paragraphe 3, du SGB V ne semble pas impliquer que les enfants de Mme Delavant ne sont pas membres de sa famille; il stipule simplement qu'ils n'ont pas droit, dans les circonstances de l'espèce, à l'assurance maladie au titre de l'affiliation de leur mère à une caisse d'assurance maladie. L'interprétation proposée par la Commission et les quatre gouvernements revient évidemment à dire que l'expression «membre(s) de la famille» figurant à l'article 1er, sous f), point i), et à l'article 19, paragraphe 2, du règlement signifie: «membres de la famille ayant droit à ce titre aux prestations de sécurité sociale». Il se peut que cette interprétation de l'expression en cause conduise à un résultat convenable dans le cas présent. Mais rien ne garantit qu'elle conduirait toujours à un résultat convenable (en particulier si l'on considère que l'expression est utilisée dans de nombreuses autres dispositions du règlement nº 1408/71), et l'objection fondamentale demeure en tout état de cause: la signification naturelle des termes «membre(s) de la famille» n'est pas celle-là. Si les auteurs du règlement avaient souhaité utiliser une phrase ayant un contenu aussi précis, ils auraient certainement choisi des termes plus appropriés à cet effet que la formule extrêmement vague: «membre(s) de la famille».

15 Il nous semble qu'il serait plus fructueux, plutôt que de se concentrer sur la signification d'une expression particulière, d'examiner l'économie et le but des dispositions pertinentes. L'article 19 régit la situation générale dans laquelle un travailleur salarié ou non salarié réside dans un État membre autre que l'État compétent (c'est-à-dire l'État dans lequel il est assuré (2), normalement l'État dans lequel il travaille). L'article 20 traite d'un exemple particulier de cette situation, à savoir la situation du travailleur frontalier qui franchit régulièrement une frontière pour se rendre à son travail. Le principe général applicable dans toutes ces situations est que le coût des prestations soit en nature, soit en espèces, servies aux personnes qui résident dans un État membre autre que l'État compétent, doit être supporté - logiquement - par l'«institution compétente» (c'est-à-dire l'institution à laquelle le travailleur en question est affilié (3).

16 Les auteurs du règlement ont reconnu, toutefois, qu'il est des circonstances dans lesquelles une personne dont l'État de résidence et l'État d'assurance ne coïncident pas peut avoir besoin d'un traitement médical dans son État de résidence, puisque les individus sont tout aussi susceptibles de tomber malades sur leur lieu de résidence que sur leur lieu de travail. L'article 19, paragraphe 1, sous a), exige donc de l'institution du lieu de résidence du travailleur qu'elle lui serve des prestations en nature «pour le compte de l'institution compétente». Il est important de souligner que le coût de ces prestations est entièrement supporté par l'institution à laquelle le travailleur est affilié, comme le prévoit l'article 36, paragraphe 1, du règlement. On aurait donc pu penser qu'il était logique d'exiger de l'institution du lieu de résidence qu'elle serve les prestations selon la législation appliquée par l'institution compétente, qui devra en définitive supporter le coût. Mais une telle solution ne serait pas pratique, car elle contraindrait une institution à appliquer la législation d'un autre État membre. Cela explique sans doute pourquoi les auteurs du règlement ont au contraire décidé que l'institution du lieu de résidence servirait les prestations en nature selon les dispositions de la législation qu'elle applique, comme si la personne concernée était affiliée à cette institution. L'avantage pratique évident de cette solution est que l'institution qui sert des prestations en nature le fait selon la seule législation dont on peut penser qu'elle lui est familière, à savoir sa propre législation

17 La question à laquelle il convient de répondre en l'espèce est celle de savoir ce que l'article 19, paragraphe 2, entend par l'application par analogie des dispositions de l'article 19, paragraphe 1, aux membres de la famille qui résident sur le territoire d'un État membre autre que l'État compétent. Si la notion d'application par analogie n'est pas toujours d'un grand secours, il semble suffisamment clair, dans ce contexte, que l'idée exprimée est que les membres de la famille de l'affilié ont le droit de bénéficier, sur leur lieu de résidence, des prestations en nature auxquelles ils auraient droit, en vertu de la législation appliquée par l'institution du lieu de résidence, si l'assuré était affilié à cette institution. Cela signifie, appliqué au cas d'espèce, que les enfants de Mme Delavant ont le droit de bénéficier des prestations en nature auxquelles ils auraient droit si Mme Delavant était elle-même assurée en Allemagne. Or, nous l'avons vu, si Mme Delavant était affiliée à la Allgemeine Ortskrankenkasse fuer das Saarland, ses enfants n'auraient pas le droit, en application de l'article 10, paragraphe 3, du SGB V, de bénéficier des prestations en nature servies par cette institution, parce que son époux n'est pas lui-même affilié à une caisse du régime légal d'assurance et que son revenu dépasse le plafond fixé par la loi allemande et est régulièrement supérieur à celui de sa femme.

18 Il est évident que le point de vue développé par Mme Delavant ne serait soutenable que si les termes «comme s'il y était affilié», figurant à la fin de l'article 19, paragraphe 1, sous a), signifiaient, lorsque la disposition est appliquée par analogie aux membres de la famille de l'affilié: «comme si les membres de la famille y étaient affiliés». Or une telle interprétation ne serait pas logique. Comme cela a été relevé dans les observations écrites, si Mme Delavant travaillait en Allemagne, l'article 10, paragraphe 3, du SGB V serait sans aucun doute applicable et ses enfants n'auraient pas droit à l'assurance maladie en Allemagne au titre de l'affiliation de leur mère à l'institution défenderesse. Aucune raison contraignante ne justifie pourquoi ils devraient acquérir le droit à l'assurance maladie en Allemagne (payée par l'institution française à laquelle Mme Delavant est affiliée) simplement parce que Mme Delavant travaille en France plutôt qu'en Allemagne. Cela serait contraire au principe de base figurant à l'article 19 selon lequel, lorsqu'un travailleur réside dans un pays autre que le pays dans lequel il est assuré, il a le droit d'être traité, dans le pays de résidence, comme s'il était assuré dans ce pays. Lorsque ce principe est appliqué aux membres de la famille du travailleur, il ne peut signifier qu'une chose: ils ont le droit de bénéficier, dans le pays de résidence, du traitement qui leur serait accordé si le travailleur était assuré dans ce pays. Il convient de rappeler ici que les droits de la famille du travailleur sont des droits dérivés, c'est-à-dire des droits résultant des relations du membre de la famille avec un affilié, par opposition aux droits qu'un membre de la famille acquiert en son nom propre. L'argumentation de Mme Delavant équivaut à dire qu'il faut automatiquement accorder aux membres de la famille qui vivent dans un pays autre que le pays dans lequel le travailleur est assuré le plein statut de personnes affiliées de leur propre chef. Une telle argumentation ne saurait être soutenue, car elle méconnaît le caractère dérivé des droits dont jouissent les membres de la famille du travailleur.

19 La juridiction de renvoi mentionne plusieurs raisons de douter que l'application de l'article 10, paragraphe 3, du SGB V dans le cas d'espèce soit compatible avec le droit communautaire. La juridiction de renvoi cite en particulier l'arrêt Petroni (4), dans lequel la Cour a jugé que la législation communautaire en matière de sécurité sociale ne peut avoir pour effet de priver les travailleurs des avantages que leur assure la seule législation d'un État. La juridiction de renvoi observe que l'article 10, paragraphe 3, du SGB V est susceptible d'aboutir à ce que Mme Delavant ou son mari doivent acquitter une nouvelle cotisation pour obtenir que leurs enfants soient couverts par le régime légal d'assurance maladie en Allemagne, alors que, selon le droit français, les membres de la famille sont normalement couverts par l'assurance, indépendamment du revenu de leurs parents, dans la mesure où ils n'ont pas de revenu propre. La juridiction de renvoi estime que l'application de l'article 10, paragraphe 3, du SGB V pourrait également entraîner une violation du principe de l'égalité de traitement: alors que le montant des cotisations qu'un travailleur frontalier acquitte en France est fonction du risque que les membres de sa famille aient recours à des prestations en nature, l'article 20 du règlement nº 1408/71 empêche cependant les membres de la famille de bénéficier de prestations en nature, à moins que les deux institutions concernées aient conclu un accord ou que l'institution compétente ait accordé une autorisation préalable, sauf en cas d'urgence; par conséquent, un travailleur frontalier doit en définitive payer davantage, pour obtenir que l'assurance couvre les membres de sa famille, qu'une personne tirant un revenu comparable d'un emploi qui ne nécessite pas le franchissement de la frontière. La juridiction de renvoi mentionne également l'incertitude qui peut résulter des fluctuations des taux de change des devises française et allemande.

20 Nous pensons qu'aucune de ces considérations ne peut affecter la réponse à la question posée. Les dispositions pertinentes du règlement nº 1408/71 ne privent pas Mme Delavant ou ses enfants d'un quelconque avantage dont ils jouiraient en application de la seule législation allemande. L'idée que les personnes dont le revenu dépasse un certain montant doivent payer des cotisations supplémentaires pour bénéficier d'une assurance maladie pour leurs enfants n'est pas non plus mauvaise en soi. Le fait que ces questions sont réglées différemment dans un autre État membre n'est pas pertinent, puisque le règlement nº 1408/71 n'entend pas harmoniser la législation en matière de sécurité sociale, mais simplement coordonner les régimes de sécurité sociale des États membres.

21 En ce qui concerne les fluctuations des taux de change, il est exact que le droit, pour les enfants de Mme Delavant, de bénéficier de prestations en nature en Allemagne peut varier périodiquement en fonction de facteurs monétaires, puisque son revenu peut parfois dépasser le revenu de son mari. Cette incertitude n'est cependant pas différente par nature de celle qui est provoquée par d'autres facteurs qui influent sur le niveau relatif des revenus dans un couple marié, tels qu'une promotion ou les heures supplémentaires. Il convient également de noter que, en vertu de l'article 10, paragraphe 3, du SGB V, les enfants d'un affilié à une caisse d'assurance maladie ne perdent leur droit aux prestations en nature que si le revenu du conjoint de l'affilié est régulièrement supérieur à celui de l'affilié. Il semblerait que cela empêche la perte du droit aux prestations du fait de fluctuations monétaires de courte durée.

22 La question posée mentionne l'article 3, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71, qui pose le principe du «traitement national» pour les personnes auxquelles le règlement s'applique, qui résident dans un État membre. Il est manifeste que l'article 10, paragraphe 3, du SGB V, qui n'opère aucune discrimination, manifeste ou non, sur la base de la nationalité, ne porte pas atteinte à ce principe. Il suffit de noter que Mme Delavant est traitée exactement de la même manière qu'un ressortissant allemand se trouvant dans la même situation.

23 Toutefois, il est vrai que l'article 20 du règlement semble à première vue susceptible de porter atteinte au principe consacré dans l'arrêt Petroni, s'il empêche les enfants de Mme Delavant de bénéficier en France de prestations auxquelles, autrement, ils auraient droit en vertu de la législation française. La Commission estime que, en vertu des dispositions de la seule législation française, les enfants ne seraient en réalité pas en mesure de bénéficier de ces prestations en France alors qu'ils résident en Allemagne. En tout état de cause, cette question ne fait pas l'objet de la présente procédure, qui porte uniquement sur la légalité de la pratique suivie par une institution de sécurité sociale en Allemagne.

Conclusion

24 Par conséquent, nous pensons qu'il conviendrait de répondre à la question soumise à la Cour par le Landessozialgericht fuer das Saarland dans les termes suivants:

«L'article 1er, sous f), point i), l'article 2, paragraphe 1, l'article 3, paragraphe 1, l'article 19, paragraphes 1, sous a), et 2, et l'article 20 du règlement (CEE) nº 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté n'interdisent pas à un État membre de subordonner l'accès à un régime de sécurité sociale, dans cet État membre, des enfants d'un travailleur frontalier assuré dans un autre État membre, à des conditions liées, non seulement à la situation personnelle de ses enfants eux-mêmes, mais aussi au montant du revenu de son conjoint.»

(1) - JO 1983, L 230, p. 6. Voir la version consolidée du règlement ( JO 1992, C 325, p. 1).

(2) - Voir l'article 1er, sous o) et sous q), du règlement nº 1408/71.

(3) - Voir l'article 1er, sous o), du règlement nº 1408/71.

(4) - Arrêt du 21 octobre 1975 (24/75, Rec. p. 1149).