Conclusions de l'avocat général Saggio présentées le 24 février 2000. - Commission des Communautés européennes contre République d'Autriche. - Manquement d'Etat - Directive 93/89/CEE - Péages - Autoroute du Brenner - Interdiction de discrimination - Obligation de fixer les taux de péages en fonction des coûts du réseau d'infrastructures concerné. - Affaire C-205/98.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-07367



Conclusions de l'avocat général

1 Par recours déposé le 29 mai 1998, la Commission des Communautés européennes (ci-après la «Commission») a demandé à la Cour, en application de l'article 169, deuxième alinéa, du traité CE (devenu article 226 CE, deuxième alinéa), de constater que la république d'Autriche (ci-après l'«Autriche») a violé l'article 7, sous b) et h), de la directive 93/89/CEE (1), eu égard à certaines modifications - intervenues en 1995 et en 1996 - du régime des péages perçus sur les véhicules de plus de trois essieux sur le parcours complet de l'autoroute du Brenner. L'importance de l'autoroute en question dans le trafic de marchandises sur route entre l'Allemagne et l'Italie, ainsi que l'importance économique du litige, impliquent un examen précis des dispositions communautaires et de la réglementation tarifaire qui sont à la base des griefs invoqués par la Commission contre l'Autriche.

Les dispositions communautaires pertinentes

2 Le domaine des péages et des droits d'usage des autoroutes se situe au croisement des politiques communautaires des transports (en raison de l'impact de ces charges sur le trafic communautaire) et d'harmonisation fiscale (en raison du caractère parafiscal que ces charges présentent). A cet égard, la directive 93/89, adoptée sur la base des articles 75 et 99 du traité CEE (modifiés d'abord par le traité sur l'Union européenne et devenus ensuite articles 71 CE et 93 CE), contient certaines dispositions qui concernent spécifiquement les péages et les droits d'usage. Selon l'article 2, deuxième et troisième tirets, on entend par «péage» le «paiement d'une somme déterminée pour l'exécution, par un véhicule, d'un parcours situé entre deux points» d'une des infrastructures d'autoroute, somme qui est basée sur la distance parcourue et sur la catégorie du véhicule, alors que la notion de «droits d'usage» désigne le «paiement d'une somme déterminée donnant droit à l'utilisation, par un véhicule, pendant une durée donnée, des infrastructures» autoroutières (2). Nous soulignons en outre que, aux fins de l'application de la directive en question, on entend par «véhicule» seulement «un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules couplés destinés exclusivement au transport de marchandises par route et ayant un poids total en charge autorisé égal ou supérieur à 12 tonnes» (article 2, quatrième tiret). Or, en ce qui concerne le domaine spécifique des péages d'autoroute, les articles 7 à 9 contiennent un régime visant à en harmoniser, au moins en partie, les aspects les plus importants, afin de contribuer à l'«élimination [progressive] des distorsions de concurrence entre les entreprises de transport des Etats membres» (3). Aux fins de la présente affaire, il est nécessaire de rappeler que, selon l'article 7, sous b) et h), de la directive 93/89, les péages «sont appliqués sans discrimination, directe ou indirecte, en raison de la nationalité du transporteur ou de l'origine ou de la destination du transport» (4), et leur taux «sont liés aux coûts de construction, d'exploitation et de développement du réseau d'infrastructures concerné» (5). Le délai pour adapter les systèmes juridiques nationaux à la directive était fixé au 1er janvier 1995 (6).

3 Par arrêt du 5 juillet 1995 (7), la Cour a annulé, sur recours du Parlement européen, la directive 93/89, pour violation de formes substantielles (8), en maintenant toutefois ses effets en vigueur «jusqu'à ce que le Conseil ait adopté une nouvelle réglementation en la matière» (9). La Cour a rejeté la demande du Parlement d'imposer au Conseil un délai dans lequel il devrait adopter une nouvelle réglementation en la matière, mais elle a souligné en même temps qu'«il n'en reste pas moins que le Conseil a le devoir de remédier, dans un délai raisonnable, à l'irrégularité commise» (10).

4 La très récente directive 1999/62/CE (11), adoptée sur la base des articles 71 CE et 93 CE, régit de façon nouvelle le domaine de la taxation des poids lourds, remplaçant ainsi la directive 93/89 (12). La nouvelle directive, entrée en vigueur le 20 juillet 1999 (13), prévoit que les Etats membres doivent s'y conformer avant le 1er juillet 2000 (14). Les définitions des termes «péage» et «véhicule» qui y figurent sont identiques à celles données par la directive 93/89, tandis que la réglementation relative à la perception des péages présente des différences sensibles. Pour la présente affaire il suffit de rappeler que, selon l'article 7, paragraphes 4 et 9, les péages «sont appliqués sans discrimination, directe ou indirecte, en raison de la nationalité du transporteur ou de l'origine ou de la destination du transport» (15), tandis que «les péages moyens pondérés sont liés aux coûts de construction, d'exploitation et de développement du réseau d'infrastructure concerné» (16). Il y a en outre dans la nouvelle directive une préoccupation majeure de protection de l'environnement et de développement équilibré des réseaux de transport (17), même en ce qui concerne le montant des péages. En effet, l'article 7, paragraphe 10, prévoit que les Etats membres peuvent faire varier les taux des péages perçus en fonction à la fois «des catégories d'émissions des véhicules, pour autant qu'aucun péage n'excède de 50 % le péage imposé pour des véhicules équivalents conformes aux normes les plus strictes en matière d'émissions» et «du moment de la journée, pour autant qu'aucun péage n'excède de 100 % le péage imposé durant la période la moins chère de la journée», le principe restant que «toute variation des péages perçus en fonction des catégories d'émissions des véhicules ou du moment de la journée est proportionnelle à l'objectif poursuivi» (18).

Le régime tarifaire pertinent

L'autoroute du Brenner

5 L'autoroute du Brenner, dénommée techniquement A13, part de l'autoroute de l'Inntal (A12) à hauteur de la ville d'Innsbruck et traverse le Tyrol jusqu'à la frontière avec l'Italie, située au col du Brenner (à une altitude de 1376 m au-dessus du niveau de la mer), avec une longueur totale de 34,5 km. L'artère en question, qui se situe dans un terrain difficile et compte de nombreux ponts et viaducs, constitue la partie la plus sensible d'un complexe autoroutier d'importance communautaire, destiné à relier l'Italie à l'Allemagne, et par cette dernière, aux autres pays d'Europe septentrionale. Cette autoroute est longée parallèlement par la ligne ferroviaire et la nationale B182, sur laquelle la circulation des véhicules de plus de 7,5t est interdite.

6 Au nord, on entre sur l'autoroute du Brenner par deux bretelles qui partent des échangeurs de Wilten et d'Amras, situés le long de l'autoroute A12, par les postes de péage d'Innsbruck Est et Innsbruck Ouest. Les deux bretelles d'autoroute se rejoignent, respectivement après 1,5 km et 2,6 km, au poste de péage de Berg Isel, après lequel l'autoroute continue sans dédoublement jusqu'à la frontière italienne. En direction du sud, à partir du péage d'Innsbruck Ouest, les sorties suivantes sont possibles et permettent l'accès à la nationale B182 parallèle: Innsbruck Sud, à 3 km, Patsch-Igls, à 7 km, Stubaital, à 10 km, Matrei-Steinach, à 19 km, Nösslach, à 27 km et enfin Brennersee à 33 km. Les postes de péage de l'autoroute se trouvent à ces sorties; le seul poste situé directement sur l'autoroute - et en fait le plus important pour le trafic poids lourds - se trouve à Schönberg, à environ 10 km d'Innsbruck, immédiatement après la sortie de Stubaital.

7 L'ensemble des infrastructures autoroutières autrichiennes, y compris l'autoroute du Brenner, appartient, sous le régime de propriété économique, à l'État fédéral autrichien. La construction et le développement de ces infrastructures, financées initialement par le recours au marché des capitaux, ont depuis 1983 été confiés à la société ASFINAG, contrôlée par l'État fédéral et chargée de centraliser toutes les opérations de financement relatives à l'ensemble du système autoroutier autrichien. La gestion de l'autoroute A13 était, à l'époque des faits, confiée à la société par actions Alpen Strassen, qui exploitait aussi l'autoroute de l'Inntal (A12) et la voie express de l'Arlberg (S16) et était contrôlée par l'État fédéral et le Land du Tyrol. Cette société utilisait pour l'exercice, l'entretien et l'amélioration des infrastructures qui lui étaient confiés les profits tirés des péages, représentant formellement des recettes de l'État fédéral, en reversant les sommes non utilisées au bilan de l'ASFINAG, qui les utilisait pour couvrir les coûts afférents aux opérations financières liées à l'ensemble du réseau autoroutier autrichien.

Le système de perception des péages

8 Dès l'ouverture de l'autoroute du Brenner, l'Autriche lui a appliqué un système de péage de type semi-ouvert («halb-offenes Mautsystem»), qui repose sur un poste de péage principal - celui de Schönberg - situé le long de l'autoroute, où transite la majeure partie du trafic poids lourds, et sur les postes secondaires aux sorties de l'autoroute dont nous avons fait mention plus haut. Aux fins du péage, le système mis au point par le gouvernement autrichien distingue entre trois types de parcours («Strecke»):

a) parcours complet («Gesamtstrecke») qui couvre principalement le trajet intégral de 34,5 km des péages d'Innsbruck Ouest ou Innsbruck Est jusqu'à la frontière italienne au col du Brenner, mais inclut également le trajet entre le péage de Schönberg et celui de Matrei-Steinach (19). Le péage du parcours complet s'effectue au poste de péage de Schönberg;

b) parcours partiel («Teilstrecke»), qui couvre seulement les trajets entre le péage d'Innsbruck Ouest ou Innsbruck Est et celui de Schönberg (environ 10 km), et entre le péage de Matrei-Steinach et la frontière avec l'Italie (environ 16 km), ainsi que les tronçons plus limités compris à l'intérieur de ces trajets (par exemple, le tronçon Innsbruck Ouest-Patsch-Igls, de 7 km, ou le tronçon Matrei-Steinach-Nösslach, d'environ 7 km). Le péage du parcours partiel est perçu aux postes de péage secondaires des trajets en question, à l'entrée ou à la sortie selon les cas;

c) parcours cours («Kurzstrecke») qui couvre seulement le trajet d'1,5 km entre le péage de Brennersee et la frontière avec l'Italie. Le péage est perçu au poste de péage de Brennersee, à l'entrée ou à la sortie.

9 Aux fins de la présente affaire, le système tarifaire de l'autoroute du Brenner n'est pertinent qu'en ce qui concerne les «véhicules» dans le sens précisé par l'article 2, quatrième tiret, précité, de la directive 93/89, c'est-à-dire les véhicules destinés exclusivement au transport de marchandises par route et ayant un poids total en charge autorisé égal ou supérieur à 12 tonnes. Dans cette catégorie, il convient ensuite de distinguer entre véhicules jusqu'à trois essieux et véhicules de plus de trois essieux: à chacune de ces sous-catégories s'applique en effet un tarif différent. Le péage s'effectue par l'achat de tickets pour un trajet et de cartes d'abonnement, en fonction du type de parcours choisi.

Le régime des péages pour les véhicules de plus de trois essieux

10 Ainsi qu'il résulte des tarifs joints à la requête de la Commission (20), au 30 juin 1995 le régime des péages pour les véhicules de plus de trois essieux s'articulait, en fonction du parcours choisi, de la façon suivante:

a) parcours complet: le ticket pour un passage coûtait 1 000 ATS, soit 28,98 ATS au km (1000 : 34,5 = 28,98), alors que l'achat d'une carte d'abonnement de 100 points («100 Punktekarte») permettait de réduire de coût du voyage à 600 ATS, soit 17,39 ATS par km (600 : 34,5 = 17,39). Pour les véhicules peu bruyants, le ticket pour un seul trajet coûtait 750 ATS, soit 21,73 ATS au km (750 : 34,5 = 21,73), alors que l'achat d'une carte d'abonnement de 100 passages («100-Fahrten-Karte») permettait de réduire le coût du trajet à 500 ATS, soit 14,49 ATS au km (500 : 34,5 = 14,49) (21);

b) parcours partiel: le ticket pour un trajet coûtait 300 ATS, soit 30 ATS au km (300 : 10 = 30) pour le trajet Innsbruck-Schönberg et 19,35 ATS au km (300 : 15,5 = 19,35) pour le trajet Matrei-Brenner, alors que l'achat de la carte d'abonnement de 100 points permettait de réduire le coût du trajet à 200 ATS, soit 20 ATS au km (200 : 10 = 20) pour le trajet Innsbruck-Schönberg et 12,90 ATS au km (200 : 15,5 = 12,90) pour le trajet Matrei-Brenner. Le régime était en substance le même pour les véhicules peu bruyants (22);

c) parcours court: le ticket pour un trajet coûtait 100 ATS, soit 66,67 ATS au km (100 : 1,5 = 66,67), alors que l'achat de la carte d'abonnement de 100 points permettait de réduire le coût du trajet à 80 ATS, soit 53,33 ATS au km (80 : 1,5 = 53,33). Le régime était en substance le même pour les véhicules peu bruyants (23).

11 Le 17 mai 1995, le parlement régional du Tyrol («Tiroler Landtag») a adopté une résolution («Entschliessung») par laquelle elle invitait le gouvernement régional à entreprendre les démarches nécessaires pour que les autorités fédérales adoptent une nouvelle réglementation tarifaire valable pour l'autoroute du Brenner, spécialement en ce qui concerne les poids lourds (24). A la suite de cette initiative politique, le gouvernement fédéral a adopté, le 30 mai 1995, une décision (25) par laquelle il disposait que la première partie des mesures tarifaires proposées par les autorités tyroliennes entrerait en vigueur le 1er juillet 1995. Les nouveautés d'importance majeure étaient constituées par le fait que le régime spécial pour les véhicules peu bruyants était aboli (26), et que les principales facilités («100-Punkte Karte» et «100-Fahrten Karte») pour les véhicules de plus de trois essieux étaient remplacées par la simple possibilité d'acheter une carte prépayée («Wertkarte»), qui n'offrait d'avantages que pour les parcours partiels (200 ATS au lieu de 300 pour le tronçon Innsbruck-Schönberg, et 240 ATS au lieu de 300 pour le tronçon Matrei-Brenner) et pour le parcours court (80 ATS au lieu de 100).

12 Le Parlement fédéral («Nationalrat») autrichien, par une résolution du 16 novembre 1995 (27), invitait le gouvernement fédéral à compléter la nouvelle réglementation des péages sur l'autoroute du Brenner, dans le sens voulu par le parlement régional tyrolien. Après cette prise de position politique, le gouvernement fédéral a adopté le 9 janvier 1996 une nouvelle décision (28) disposant que toutes les modifications tarifaires souhaitées par les autorités tyroliennes entreraient en vigueur le 1er février 1996. La nouveauté la plus significative de la seconde partie de ces mesures consistait dans la modification des péages pour le parcours complet des véhicules de plus de trois essieux, en fonction de leurs caractéristiques écologiques, dans le sens où les véhicules peu bruyants et peu polluants (29) payeraient moins cher que les autres véhicules, ainsi que du caractère diurne ou nocturne des trajets.

13 A la suite de ces modifications tarifaires en deux temps, le régime des péages sur l'autoroute du Brenner pour les véhicules de plus de trois essieux se présentait, le 1er février 1996, de la manière suivante:

a) parcours complet: le ticket pour un trajet coûtait 1150 ATS pour les véhicules peu bruyants et peu polluants, soit 33,33 ATS au km (1150 : 34,5 = 33,33), 1500 ATS pour tous les autres véhicules, soit 43,48 ATS au km (1500 : 34,5 = 43,48) et 2 300 ATS pour le trajet de nuit (de 22 heures à 5 heures), soit 66,67 ATS au km (2 300 : 34,5 = 66,67). L'achat d'une carte prépayée ne modifiait pas le prix de ces péages;

b) parcours partiel: le ticket pour un trajet coûtait 300 ATS (comme auparavant), soit 30 ATS au km pour le trajet Innsbruck-Schönberg et 19,35 ATS au km pour le trajet Matrei-Brenner. Aucun régime particulier n'était prévu pour le trafic nocturne ni pour les véhicules peu bruyants et peu polluants. L'achat d'une carte prépayée permettait de réduire le coût du trajet à 200 ATS pour le trajet Innsbruck-Schönberg, soit 20 ATS au km, et à 240 ATS pour le trajet Matrei-Brenner, soit 15,48 ATS au km (240 : 15,5 = 15,48);

c) parcours court: le ticket pour un trajet coûtait 100 ATS (comme auparavant), soit 66,67 ATS au km, l'achat d'une carte prépayée permettant de réduire le coût du trajet à 80 ATS, soit 53,33 ATS au km. Le régime était le même pour le trafic nocturne et pour les véhicules peu bruyants et peu polluants.

14 Un régime demi-tarif spécial («Halfpreisregelung») est prévu pour les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent un aller et retour sur le trajet d'Innsbruck à Matrei, de 19 km, et de Schönberg à Matrei, de 9 km. Selon les règles générales, ils devraient payer le tarif plein à l'aller comme au retour, le péage s'effectuant à Schönberg. Toutefois, au cours du trajet de retour de Matrei à Schönberg, ces véhicules reçoivent un ticket de retour gratuit à ce poste de péage, ce qui leur permet de réduire de moitié le coût total du trajet aller et retour (soit 1150 ou 1500 ATS au lieu de 2300 ou 3000 ATS). En outre, en cas d'achat d'une carte prépayée, il existe une facilité supplémentaire: au retour, le péage de Schönberg délivre un bon de réduction de 750 ATS sur le prix du parcours complet (1150 ATS) pour les véhicules peu bruyants et peu polluants et de 1100 ATS sur le prix du parcours complet (1500 ATS) pour les autres véhicules de plus de trois essieux. Grâce à ce système, le parcours aller et retour ne coûte que 400 ATS (1150 - 750 = 400; 1500 - 1100 = 400) pour tous les véhicules de plus de trois essieux, soit - sur l'itinéraire de 38 km Innsbruck-Matrei-Innsbruck - 10,53 ATS au km (400 : 38 = 10,53) et - sur l'itinéraire de 18 km Schönberg-Matrei-Schönberg - 22,22 ATS au km (400 : 18 = 22,22).

Procédure d'infraction et conclusions des parties

15 Le gouvernement autrichien a régulièrement informé la Commission (30) des mesures tarifaires qu'il avait décidé de prendre sur l'autoroute du Brenner pour les véhicules d'un poids total en charge autorisé égal ou supérieur à 12 tonnes et de plus de trois essieux. Après un long échange de correspondance avec les autorités autrichiennes sur la portée, le fondement et les justifications des modifications tarifaires en question, la Commission a constaté l'existence d'une infraction au droit communautaire consistant dans la violation de la part des autorités autrichiennes de l'article 7, sous b) et h), de la directive 93/89 et a donc envoyé, le 9 avril 1996, au gouvernement autrichien une lettre (31) le mettant en mesure de présenter ses observations, conformément à la procédure de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE). Les observations de l'Autriche, communiquées à la Commission par lettre du 5 juin 1996 (32), n'ont pas été jugées satisfaisantes. C'est pourquoi la Commission a décidé l'envoi, le 13 janvier 1997, d'un avis motivé (33) au gouvernement autrichien, conformément aux dispositions de l'article 169, premier alinéa, du traité CE (devenu article 226 CE, premier alinéa), rappelant sa conviction sur l'existence d'une violation du droit communautaire. Dans leur réponse du 28 mai 1997 (34), les autorités autrichiennes ont nié l'existence d'une telle violation, en espérant en même temps que le litige avec la Commission pourrait aboutir à une solution respectueuse à la foi des nécessités du transport intracommunautaire et de la protection de l'environnement. Un autre échange de lettres avec la Commission, qui s'est prolongé jusqu'au mois de février 1998, a permis de préciser certains points spécifiques du litige sans toutefois permettre de le résoudre.

16 La Commission a déposé, le 29 mai 1998, un recours en application de l'article 169, second alinéa, du traité CE (devenu article 226 CE, second alinéa) par lequel elle demandait en substance à la Cour de statuer comme suit:

- déclarer qu'en procédant, le 1er juillet 1995 et le 1er février 1996, à des augmentations du prix des péages pour la totalité de l'autoroute du Brenner, une voie de transit à travers l'Autriche utilisée en majorité par des véhicules d'autres États membres, la république d'Autriche a violé l'article 7, sous b), de la directive 93/89;

- déclarer que, en n'ayant pas perçu les péages précités uniquement en vue de couvrir les coûts de construction, d'exploitation et de développement de l'autoroute du Brenner, la république d'Autriche a violé l'article 7, sous h), de la directive 93/89;

- condamner la république d'Autriche aux dépens.

17 La république d'Autriche a conclu à ce qu'il plaise à la Cour:

- rejeter le recours dans son intégralité; - condamner la Commission aux dépens.

Sur la possibilité de fonder une procédure d'infraction sur la violation d'une directive annulée dont les effets ont provisoirement été maintenus en vigueur

18 Le gouvernement autrichien conteste, à titre préliminaire (35), que la Commission puisse fonder une procédure d'infraction sur la violation de la directive 93/89, annulée par la Cour par l'arrêt précité du 5 juillet 1995, mais dont les effets ont provisoirement été maintenus en vigueur. Cet argument se base essentiellement sur le retard - presque quatre ans - avec lequel le Conseil a adopté la directive 1999/62, destinée à remplacer celle annulée par la Cour, ainsi que sur les différences de contenu existant entre la directive 93/89, que l'Autriche est accusée d'avoir violée, et la proposition de la Commission du 13 novembre 1996 (36), dont serait issue la directive 1999/62.

19 Nous ne partageons pas la thèse des autorités autrichiennes. Il est vrai que la Cour a souligné, dans son arrêt du 5 juillet 1995, en statuant du l'opportunité de maintenir les effets de la directive annulée, que le Conseil avait «le devoir de remédier, dans un délai raisonnable, à l'irrégularité commise» (37). Mais discuter de l'étendue de ce délai et des éventuelles conséquences d'un retard excessif ne paraît pas pertinent aux fins de la présente affaire, dans laquelle il s'agit seulement d'apprécier le fondement des violations alléguées de la directive 93/89. Or, la décision de la Cour nous semble suffisamment claire: les effets de la directive annulée sont maintenus en vigueur jusqu'à l'adoption d'une nouvelle réglementation en la matière par le Conseil (38), et ce maintien en vigueur implique nécessairement la possibilité pour la Commission d'entreprendre des procédures d'infraction contre les États membres qui n'appliquent pas la directive annulée. La nécessité d'éviter une discontinuité dans le programme d'harmonisation de la fiscalité des transports et d'évidentes considérations de sécurité juridique ont justifié - comme l'a relevé l'avocat général Léger (39) - que les effets de la directive annulée soient maintenus: si, dans de telles circonstances, il était permis à un État membre de ne pas appliquer impunément les dispositions de cette dernière et il était interdit par voie de conséquence à la Commission de réagir pour rétablir la légalité, l'effet utile des dispositions du dispositif de l'arrêt du 5 juillet 1995 serait irrémédiablement compromis.

20 Il existe du reste un précédent spécifique en la matière. Par arrêt du 5 mars 1998 (40), la Cour a déclaré que, en ne s'étant pas conformée dans le délai prescrit à la directive 93/89, la République française avait manqué aux obligations découlant de cette directive. Le gouvernement français n'a pas utilisé l'argument avancé ici par les autorités autrichiennes, pas plus que la Cour n'a estimé devoir - comme elle aurait pu le faire (41) - le soulever d'office. Si donc une procédure d'infraction pour défaut de transposition d'une directive annulée dont les effets ont été maintenus en vigueur est recevable, ce sera a fortiori vrai d'une procédure d'infraction pour violation de certaines dispositions de cette directive.

Sur l'existence d'une discrimination indirecte fondée sur la nationalité du transporteur

Remarques préliminaires

21 La Commission fait avant tout grief à l'Autriche d'avoir, par les nouveaux tarifs mis en place en deux temps en 1995 et en 1996, introduit une discrimination fondée sur la nationalité du transporteur au détriment des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner, véhicules qui dans leur grand majorité ne sont pas immatriculés en Autriche. Il y aurait donc violation de l'article 7, sous b), de la directive 93/89, dans la partie où il prévoit que les péages sont appliqués «sans discrimination, directe ou indirecte, en raison de la nationalité du transporteur» (42).

22 La discrimination en question, selon la Commission, n'a pas un caractère direct, dans la mesure où la réglementation autrichienne ne se fonde pas sur la nationalité du transporteur et s'applique de manière indistincte aux véhicules de transporteurs autrichiens et à ceux de transporteurs d'autres États membres. Il s'agirait donc d'une forme de discrimination indirecte, également prévue par l'article 7, sous b), de la directive 93/89 et pleinement reconnue par la jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle «les règles d'égalité de traitement prohibent non seulement les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat» (43). Cette discrimination indirecte, basée sur la nationalité du transporteur (selon ce qui est prévu par la directive 93/89), est concrètement fondée sur l'immatriculation du véhicule (44). A cet égard, la Commission renvoie à l'arrêt Corsica Ferries (45), dans lequel la Cour a affirmé que la notion de discrimination indirecte fondée sur la nationalité des opérateurs économiques peut trouver application aussi dans le cas d'un traitement préférentiel accordé aux navires battant pavillon national «étant donné que les navires battant pavillon national sont exploités, en règle générale, par des opérateurs économiques nationaux, alors que les transporteurs originaires d'autres États membres n'exploitent pas, en général, des navires immatriculés dans le premier État» (46). La Cour a en outre souligné que «cette constatation n'est pas affectée par la circonstance que dans la catégorie des opérateurs économiques défavorisés peuvent également figurer des transporteurs nationaux qui exploitent des navires non immatriculés dans leur État ni par le fait que le groupe des opérateurs favorisés peut comprendre des transporteurs originaires d'autres États membres qui exploitent des navires immatriculés dans le premier État membre, alors que le groupe favorisé est constitué, essentiellement, de ressortissants nationaux» (47). Nous estimons que les principes qui inspirent cette jurisprudence peuvent aussi valoir pour le secteur du transport de marchandises sur route. Il est vrai que la réglementation communautaire sur le marché des transports de marchandises sur route (48) n'exige pas que le transporteur soit propriétaire du véhicule affecté au transport des marchandises, et prévoit - en particulier quant au transport international pour le compte de tiers - l'utilisation des contrats de location et de leasing pour disposer dudit véhicule (49). Mais, d'autre part, il y a lieu de partager l'idée selon laquelle, en principe, les transporteurs originaires d'un État membre disposent de véhicules immatriculés dans cet État membre, quel que soit le titre (propriété, location, leasing) sur lequel ils se fondent en cela (50). Nous nous rendons compte que le résultat final d'une hypothèse de ce type se traduit par une sorte de présomption d'identité entre la nationalité du transporteur et le lieu d'immatriculation des véhicules dont il dispose: mais une telle présomption, bien qu'elle ne soit pas toujours valable, est toutefois raisonnable et acceptable en l'état actuel du transport de marchandises sur route dans le cadre communautaire.

23 Ces précisions permettent de délimiter avec plus de précision le contenu du grief imputé par la Commission à l'Autriche. En définitive, la Commission part de deux prémisses de nature objective, faciles à établir et difficilement contestables, pour démontrer l'existence d'une discrimination indirecte fondée sur la nationalité du transporteur. Si l'on fait abstraction de la formulation ambiguë de certaines parties de la requête (51), le raisonnement de la Commission peut être résumé par les points suivants qui seront ensuite examinés séparément: a) la première prémisse est constituée par le fait que les modifications tarifaires de 1995 et de 1996 n'affecteraient que les véhicules de plus de trois essieux qui empruntent le parcours complet de l'autoroute du Brenner; b) la seconde prémisse est constituée par le fait que les véhicules en question seraient en grande majorité immatriculés dans des États membres différents de l'Autriche et appartiendraient donc à des transporteurs non autrichiens; c) la conséquence de ces prémisses consiste dans l'existence d'une discrimination indirecte au détriment des transporteurs non autrichiens, qui utilisent des véhicules de plus de trois essieux sur le parcours complet de l'autoroute du Brenner, par rapport à la situation des transporteurs autrichiens qui, en revanche, emprunteraient pour la plupart sur le parcours complet des véhicules jusqu'à trois essieux et des véhicules de plus de trois essieux sur les parcours partiels de l'autoroute en question.

24 L'examen des deux prémisses dont part la Commission s'avère particulièrement aisé, en raison de l'abondance et du caractère exhaustif des données disponibles sur le prix des péages et sur les volumes de trafic, ainsi que de l'absence de contestation substantielle de la part de l'Autriche. Il est par contre très complexe de vérifier précisément les conséquences qui découlent de ces prémisses, en raison des nombreuses objections soulevées par la partie adverse quant aux critères d'appréciation utilisés par la Commission.

Sur la première prémisse: les augmentations de tarif

25 Le fait que les modifications de tarif introduites par le gouvernement autrichien en 1995 et en 1996 ne frappent que les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet (52) de l'autoroute du Brenner peut être directement déduit de la lecture des tarifs officiels joints par la Commission à sa requête (53). Selon les données que nous avons exposées plus haut (54), le coût d'un ticket pour un trajet aller sur le parcours complet est passé pour ces véhicules de 1000 ATS, soit 28,98 ATS au km, réduits à 600 ATS, soit 17,39 ATS au km, avec l'achat d'un abonnement, à 1500 ATS, soit 43,48 ATS au km, sans aucune possibilité de réduction, ce qui signifie qu'à partir du 1er février 1996 il y a eu - si l'on tient compte des possibilités de réduction habituellement utilisées par les transporteurs - une augmentation de 900 ATS (c'est-à-dire 150 %) sur le coût du parcours complet, ce qui représente une augmentation de 26,09 ATS au km. Pour les véhicules peu bruyants l'augmentation de tarif a été moins lourde (à condition d'être en règle avec les normes «EURO II» sur les émissions polluantes): le coût d'un trajet aller est passé de 750 ATS, soit 21,73 ATS au km, pouvant être réduits à 500 ATS, soit 14,49 ATS au km, par l'achat d'un abonnement, à 1150 ATS, soit 33,33 ATS au km, sans autres possibilités de réduction, ce qui représente une augmentation de 650 ATS (c'est-à-dire 130 %) sur le coût du parcours complet, soit une augmentation de 18,84 ATS au km. Enfin, un tarif spécial unique pour le parcours de nuit (de 22 heures à 5 heures) a été introduit en 1996 qui s'élève à 2300 ATS, soit 66,67 ATS au km, représentant une augmentation de 1700 ATS (c'est-à-dire 283 %), soit 49,28 ATS au km, pour les véhicules normaux, et à 1800 ATS (c'est-à-dire une augmentation de 360 %), soit 52,18 ATS au km, pour les véhicules peu bruyants et peu polluants. Pour rendre ces données plus claires, nous soulignons que, à partir du 1er février 1996, un véhicule de plus de trois essieux qui effectue le parcours complet de l'autoroute du Brenner paie 150 % de plus s'il voyage de jour, et 283 % de plus s'il voyage de nuit, alors qu'un véhicule «écologique» paie 130 % de plus s'il voyage de jour et 360 % de plus s'il voyage de nuit.

26 On peut aussi déduire clairement des tarifs officiels que le prix des péages n'a subi, au 1er février 1996, aucune augmentation pour les véhicules jusqu'à trois essieux - indépendamment du parcours choisi (complet, partiel ou court) et du voyage de jour ou de nuit - et pour les véhicules de plus de trois essieux qui n'effectuent pas le parcours complet de l'autoroute du Brenner (55). Pour ces derniers, il n'est prévu aucun régime particulier ni pour le trafic nocturne, ni pour des motifs de nature écologique (faible nuisance acoustique et émissions peu polluantes). Quant au régime spécial demi-tarif sur le trajet de Schönberg à Matrei (56), les facilités existantes ont permis de maintenir le prix des péages pour le parcours aller et retour au prix unique de 400 ATS, chiffre qui est parfaitement conforme au prix moyen des autres parcours partiels.

27 Nous estimons donc que l'on peut considérer comme acceptable la première prémisse objective du raisonnement de la Commission, selon laquelle les modifications tarifaires introduites par le gouvernement autrichien en 1995 et 1996 n'ont affecté que les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner.

Sur la seconde prémisse: les volumes de trafic

28 La Commission allègue que les véhicules de plus de trois essieux qui empruntent le parcours complet de l'autoroute du Brenner sont en grande majorité immatriculés dans des États membres autres que l'Autriche, et elle en tire la conséquence qu'ils appartiennent à des transporteurs non autrichiens. Les données disponibles sur les volumes de trafic sur l'autoroute en question confortent la thèse de la Commission. Cette dernière, se fondant sur une étude technique réalisée en 1995 à la demande du gouvernement autrichien (57), ainsi que sur certaines affirmations contenues dans les lettres des autorités autrichiennes (58), a calculé que, de tous les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner (parcours emprunté par 99 % des véhicules de plus de trois essieux) environ 84 % ne sont pas immatriculés en Autriche (59). Cette donnée n'est pas démentie par le gouvernement autrichien, qui en confirme même le bien-fondé dans sa lettre du 5 juin 1996 (60), dans laquelle il ne conteste pas que «l'augmentation en question concerne en majorité des véhicules qui ne sont pas immatriculés en Autriche» (61). En revanche la Commission soutient que les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent les trajets partiels de l'autoroute du Brenner (parcours empruntés seulement par 1 % du total de ce type de véhicules) sont en majorité immatriculés en Autriche: tout en ne donnant pas des données précises à cet égard, elle souligne qu'il est «dans l'ordre des choses que les parcours partiels, y compris le parcours d'Innsbruck à Matrei, soient empruntés en grande majorité par des véhicules autrichiens aux fins du trafic local et régional» (62) et fait valoir que cette observation n'est pas démentie par le gouvernement autrichien (63). En ce qui concerne enfin les véhicules jusqu'à trois essieux qui empruntent l'autoroute du Brenner, la Commission soutient qu'eux aussi sont en grande majorité immatriculés en Autriche (64). A cet égard, il ressort de l'étude technique précitée qu'en 1994 étaient immatriculés en Autriche 99,6 % des véhicules de moins de trois essieux utilisés pour le trafic intérieur, 88,2 % de ceux-ci étaient utilisés pour le trafic qui a pour origine ou pour destination une localité autrichienne et aucun pour le transit.

29 Or, si on utilise la présomption - que nous avons évoquée plus haut - selon laquelle il y aurait généralement identité entre la nationalité du transporteur et le pays d'immatriculation du véhicule, la donnée que nous venons d'exposer peut aussi être interprétée en ce sens que 84 % des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner appartiennent à des transporteurs non autrichiens. Cela constitue le corollaire logique de la constatation basée sur les données relatives à l'immatriculation des véhicules.

30 Nous estimons donc que l'on peut aussi accueillir la deuxième prémisse objective de la thèse de la Commission, selon laquelle la grande majorité des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner ne sont pas immatriculés en Autriche et appartiennent donc à des transporteurs non autrichiens.

Sur la démonstration comparative de l'existence d'une discrimination indirecte

31 Jusque là la Commission a prouvé que les modifications tarifaires de 1995 et de 1996 ont frappé en grande majorité des transporteurs non autrichiens. Mais cela ne suffit pas pour démontrer l'existence d'une discrimination indirecte au détriment de ces derniers. A cet égard, le fait qu'il y ait un pourcentage d'environ 16 % de véhicules autrichiens concernés par les modifications tarifaires n'exclut pas qu'il puisse y avoir une discrimination indirecte, dès lors que ce pourcentage ne constitue pas une «partie essentielle» (65) du trafic des véhicules de plus de trois essieux sur le parcours complet de l'autoroute du Brenner. Il convient donc de rappeler - comme l'a observé à juste titre le gouvernement autrichien (66) - que, selon la jurisprudence constante de la Cour, une discrimination «ne peut consister ... que dans l'application de règles différentes à des situations comparables ou bien dans l'application de la même règle à des situations différentes» (67). Dans le cas d'espèce il faut donc vérifier si le système de perception des péages sur l'autoroute du Brenner comporte effectivement, à la suite des modifications intervenues en 1995 et 1996, l'application de tarifs différents à des situations comparables. C'est précisément sur le terrain de la comparabilité que se joue, en effet, le sort de l'accusation portée par la Commission contre le gouvernement autrichien.

32 A cet égard, la Commission estime que l'on peut comparer la situation des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner avec les situations, jugées analogues, des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent les parcours partiels, et de ceux ayant jusqu'à trois essieux qui effectuent le parcours complet (68). Qu'il y ait une différence de traitement tarifaire sensible entre la première situation et les deux autres paraît hors de doute. Il reste à vérifier si la première situation peut être considérée comme analogue - et donc comparable - par rapport aux deux autres. En d'autres termes, il y a lieu de se demander s'il est juridiquement possible de comparer: a) des parcours différents, mais effectués par des véhicules ayant le même type d'essieux et b) des véhicules ayant différents types d'essieux, mais effectuant le même type de parcours.

Sur la comparabilité des différents types de parcours

33 La Commission estime que l'on peut effectuer une comparaison entre les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner et ceux qui effectuent les parcours partiels de celle-ci, pour établir si les premiers sont discriminés par rapport aux seconds. A cet égard, pour pouvoir se prononcer sur la comparabilité - à égalité de type d'essieux - des différents parcours, il faut définir avec précision le domaine de ces derniers. Interrogée sur ce point, la Commission, dans sa réponse écrite du 26 octobre 1999, a précisé que seuls certains parcours partiels peuvent être pris en considération aux fins de la comparaison avec le parcours complet de l'autoroute du Brenner. Il s'agirait des parcours suivants: a) le parcours partiel d'Innsbruck à Schönberg (ou Stubaital), d'environ 10 km, dont le coût (inchangé) s'élève, avec la carte prépayée, à 200 ATS, soit 20 ATS au km, b) le parcours partiel - bien que considéré comme «complet» dans la logique du système tarifaire autrichien (69) - qui va d'Innsbruck à Matrei, d'environ 19 km, dont le coût (inchangé) s'élève, avec le régime spécial demi-tarif et avec les facilités liées à la carte prépayée (70), à 200 ATS, soit 10,53 ATS au km, c) le parcours partiel - lui aussi considéré comme «complet» dans le système tarifaire en vigueur« - de Schönberg (ou Stubaital) au col du Brenner, d'environ 24,5 km, dont le coût, après les modifications de 1995 et de 1996, est similaire au régime applicable au parcours intégral, à savoir: 1150 ATS pour les véhicules peu bruyants et peu polluants, soit 46,94 ATS au km (1150 : 24,5 = 46,94), 1500 ATS pour tous les autres véhicules, soit 63,14 ATS au km (1500 : 24,5 = 63,14), 2300 ATS pour le trajet de nuit, soit 93,88 ATS au km (2300 : 24,5 = 93,88); d) le parcours partiel de Matrei au col du Brenner, d'environ 15,5 km, dont le coût, après les modifications de 1995 et de 1996 et avec la carte prépayée, a subi une légère augmentation: actuellement il se monte à 240 ATS, soit 15,48 ATS au km.

34 Nous sommes quelque peu perplexe face aux critères utilisés par la Commission pour établir la liste des parcours partiels comparables. Les parcours visés aux points b) et c) sont en effet inclus par le système tarifaire en vigueur dans la catégorie générale du «parcours complet», dont ils constituent une partie, alors que seuls les trajets d'autoroutes entre Innsbruck et Schönberg et entre Matrei et le col du Brenner - ainsi que les tronçons plus limités compris à l'intérieur de ceux-ci - sont considérés comme des «parcours partiels» (71) et soumis aux dispositions les concernant. Nous admettons que le parcours sous b) puisse, en fonction du régime demi-tarif particulier qui s'y applique, être considéré, sur le fond, comme un parcours partiel, et donc utilisé comme paramètre pour établir la comparabilité. Mais nous ne comprenons pas quelle est l'utilité d'inclure dans les parcours comparables le parcours sous c), qui est non seulement traité à toutes fins comme un parcours complet, mais ne bénéficie pas non plus du régime spécial demi-tarif. Il nous semble injustifié de comparer des situations dans lesquelles des véhicules identiques parcourent des trajets analogues avec des tarifs identiques. Les parcours partiels sous a), sous b) et sous d) sont les seuls qui peuvent, à notre avis, faire l'objet d'une comparaison avec le parcours complet sur l'autoroute du Brenner.

35 Le gouvernement autrichien formule des objections plus radicales contre les critères utilisés par le Commission. Selon l'Autriche, en effet, pour que l'on puisse procéder à une comparaison du parcours complet avec les parcours partiels, il faudrait prendre en considération la totalité de ces derniers, établir donc la valeur moyenne du coût du parcours sur eux et enfin comparer ce chiffre au coût du trajet sur le parcours complet. Les calculs effectués par l'Autriche (72) démontreraient que, selon cette méthode, les coûts moyens du parcours complet et des parcours partiels seraient très similaires, et que donc il n'y aurait aucune discrimination indirecte. Nous ne nions pas qu'une objection de ce type touche la substance du problème soulevé par l'argument comparatif de la Commission: pourquoi les parcours partiels - et seulement certains d'entre eux - devraient être considérés comme comparables au parcours complet? Le gouvernement autrichien estime que l'on peut répondre en ce sens que, théoriquement, les véhicules de plus de trois essieux sont libres d'effectuer le parcours qu'ils préfèrent et donc de décider, par exemple, de supporter un coût au kilomètre de 69,70 ATS pour aller de Schönberg à Nösslach (environ 16,5 km pour une somme de 1150 ATS) pour effectuer la livraison de marchandises destinées aux infrastructures touristiques ou pour aller y ramasser les ordures (73). La Commission soutient en revanche qu'il faut prendre en compte uniquement et exclusivement les parcours partiels effectivement utilisés par les camions pour faire face aux exigences commerciales et industrielles d'une certaine importance. A cet égard, seules la ville d'Innsbruck et les localités de Fulpmes, près de Stubaital, et de Matrei présenteraient, sur le plan commercial et industriel, un intérêt de nature à justifier l'afflux de véhicules de plus de trois essieux: à part la ville d'Innsbruck, chef-lieu du Tyrol et grand centre économique, la localité de Fulpmes abrite des entreprises qui produisent des articles de montagne, alors que celle de Matrei est le siège de nombreuses grandes entreprises, opérant notamment dans les secteurs du textile, de la construction et de la viande. Toutes les autres villes ou localités situées le long de l'autoroute du Brenner présentent, par contre, un intérêt presque exclusivement touristique, et il n'y aurait aucune raison justifiant l'afflux de poids lourds. Il s'ensuit, selon la Commission, que les seuls parcours partiels à prendre en considération devraient être ceux cités plus haut, ceux-ci étant les seuls qui, desservant les localités les plus importantes du point de vue économique, sont utilisés par des véhicules de plus de trois essieux. Nous estimons que le critère indiqué par la Commission est le plus adapté. En effet, pour pouvoir établir une comparaison entre parcours d'autoroute il est nécessaire que ceux-ci soient comparables, c'est-à-dire qu'ils soient utilisés par des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent des types de transport analogues. Or, sur le parcours complet et sur les parcours partiels indiqués par la Commission on peut raisonnablement estimer que les véhicules en question ont des raisons analogues de se déplacer: effectuer le transport par camion, à vocation commerciale ou industrielle, de marchandises en transit, ou ayant pour origine ou pour destination une des localités précitées (Innsbruck, Fulpmes et Matrei). Il n'y a en revanche aucune raison d'inclure parmi les parcours partiels à prendre en considération des trajets qui en réalité n'intéressent aucunement le transport de marchandises, ou le concernent de manière tout à fait marginale. Les objections du gouvernement autrichien sont donc dénuées de fondement.

36 Il ne nous semble pas non plus pertinent de contester le caractère extrêmement marginal du trafic de poids lourds sur les parcours partiels de l'autoroute du Brenner. Selon les données statistiques disponibles (74), en effet, 1 % seulement des véhicules de plus de trois essieux effectuent des parcours partiels sur cette autoroute. La faible importance du trafic poids lourds sur les parcours en question n'exclut en effet pas que l'on puisse comparer ces derniers avec le parcours complet, dès lors qu'aux fins d'une éventuelle discrimination l'important n'est pas tant la répartition du trafic entre le parcours complet et les parcours partiels que le pourcentage des véhicules immatriculés en Autriche et dans les autres États membres qui y circulent. Or, il résulte des données disponibles que sur le parcours total circulent en grande majorité des véhicules non autrichiens, alors que sur les parcours partiels les véhicules - même s'ils sont peu nombreux - sont en grande majorité autrichiens.

37 Le gouvernement autrichien objecte que, tout en n'étant pas un élément qui en soi empêche la comparaison (75), la faible importance du trafic poids lourds sur les parcours partiels de l'autoroute du Brenner exclut toutefois l'applicabilité du nouveau régime tarifaire «différencié» (avec des prix différents pour les véhicules «écologiques» et pour le trafic de nuit) sur ces parcours, du fait que les coûts administratifs de gestion d'un régime de ce type seraient trop élevés par rapport au volume du trafic. L'objection ne nous semble pas pertinente. Le régime «différencié» fait partie de mesures tarifaires complexes qui ont concerné exclusivement les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet et comportent dans l'absolu d'importantes augmentations des péages payés par les véhicules de ce type, indépendamment des différences tarifaires introduites à cette fin. Or, les parcours partiels n'ont pas non plus été concernés par les augmentations tarifaires qui auraient pu s'appliquer sans modifier le système administratif en vigueur, et donc sans entraîner de coûts supplémentaires. Du reste, comme l'a observé à cet égard la Commission (76), il n'est pas crédible que les dépenses administratives liées à la simple perception d'un péage plus élevé soient supérieures à celles que le gouvernement autrichien engage pour gérer sur les parcours partiels le système des cartes prépayées et le régime spécial demi-tarif. En tout cas, «un État membre ne saurait exciper de difficultés internes ou de dispositions de son ordre juridique national, même constitutionnel, pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant de directives communautaires» (77), d'autant plus quand, comme dans le cas d'espèce, c'est le respect du principe de non-discrimination qui est en jeu. L'objection des autorités autrichiennes nous paraît donc devoir être rejetée.

38 Ces précisions faites, et en utilisant les prémisses objectives dont nous avons parlé plus haut, nous estimons que l'on peut conclure à l'existence d'une discrimination indirecte des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet, en grande majorité non immatriculés en Autriche, par rapport aux véhicules analogues qui effectuent les parcours partiels sous a), b) et d), en grand majorité immatriculés en Autriche. Ces derniers, en effet, sont avantagés parce qu'ils paient, respectivement, 20 ATS au km, 10,53 ATS au km et 15,48 ATS au km, abstraction faites des critères «écologiques» et du trajet de nuit ou de jour, alors que sur le parcours complet les véhicules peu bruyant et peu polluants paient 33,33 ATS au km, les autres paient 43,48 ATS au km et en cas de trajet de nuit tous les véhicules paient 66,67 ATS au km. Sur le parcours complet, donc, les véhicules de plus de trois essieux paient un minimum - s'ils sont «écologiques» et voyagent de jour - de 33,33 ATS, face à une moyenne de 15,34 ATS au km payée par les véhicules analogues sur les parcours partiels considérés comme pertinents. Autrement dit, le coût au kilomètre sur le parcours complet représente plus du double par rapport au coût au kilomètre sur les parcours partiels. Il en résulte en effet une discrimination indirecte fondée sur l'immatriculation des véhicules et donc - pour les raisons déjà exposées - sur la nationalité du transporteur, contrairement aux dispositions de l'article 7, sous b), de la directive 93/89. Une confirmation de cet état de choses peut être déduite, comme le souligne la Commission (78), de la résolution du 17 mai 1995 par laquelle le parlement régional du Tyrol a initié les mesures tarifaires en question: il y est exposé, en effet, qu'il est nécessaire de protéger les «transporteurs nationaux» («heimischen Frächter») des «charges drastiques» («drastische Belastung») découlant des modifications tarifaires prévues, reconnaissant ainsi que les nouvelles mesures devaient avoir un certain effet protectionniste, et, indirectement, discriminatoire (79).

Sur la comparabilité des véhicules ayant différents types d'essieux

39 La Commission estime en outre, en ce qui concerne le parcours complet de l'autoroute du Brenner, que les véhicules de plus de trois essieux et ceux jusqu'à trois essieux sont comparables en vue d'établir l'éventuelle discrimination des premiers par rapport aux seconds sur le terrain de la nationalité du transporteur. Nous observons à cet égard qu'il y a lieu de prendre en considération uniquement les véhicules dans le sens précisé par la directive 93/89, à l'exclusion donc des autobus, des voitures privées et des véhicules ayant un poids total en charge autorisé inférieur à 12 t.

40 Sur le caractère comparable de véhicules ayant différents types d'essieux, l'Autriche n'est pas d'accord. En effet, les véhicules de plus de trois essieux produisent, selon elle, des dégradations importantes à l'infrastructure de l'autoroute et ont un impact négatif sur l'environnement, de façon plus importante que les véhicules ayant jusqu'à trois essieux. Quant aux dégradations de l'infrastructure, elle soutient en définitive que les véhicules de plus de trois essieux, ayant une capacité de charge plus importante, empruntent en général l'autoroute du Brenner avec un poids total en charge nettement supérieur à celui des autres véhicules, et l'abîment donc plus rapidement. En ce qui concerne l'impact sur l'environnement, le gouvernement autrichien souligne les conséquences négatives que la plus grande puissance des moteurs des véhicules en question peut avoir sur la consommation de carburant et donc sur le volume des émissions polluantes.

41 A ces objections la Commission oppose plusieurs arguments. En premier lieu, elle soutient - sans être contredite par les autorités autrichiennes - que «l'usure de l'infrastructure provoquée par un véhicule donné dépend non seulement du nombre d'essieux, mais aussi d'autres facteurs tels que le poids total par rapport au nombre d'essieux, le poids par essieu et le système de suspension de l'essieu moteur» (80). En second lieu, il n'y a, selon elle, aucun élément permettant d'affirmer que les véhicules de plus de trois essieux porteraient atteinte à l'environnement plus que les autres, compte tenu du fait que plus de 90 % des véhicules en question seraient conformes aux normes «EURO II» (81). Nous estimons que ces arguments permettent d'écarter tout doute sur le caractère comparable des véhicules jusqu'à trois essieux avec ceux de plus de trois essieux.

42 Une fois précisé le caractère comparable des deux types de véhicules, il convient de vérifier si en l'espèce il existe une discrimination indirecte. Les seules données disponibles à cet égard sont celles exposées dans le tableau 6 de l'étude technique autrichienne précitée, selon lesquelles - sans tenir compte des types de parcours effectués - en 1994 étaient immatriculés en Autriche 99,6 % des véhicules de moins de trois essieux utilisés pour le trafic interne, 88,2 % de ceux utilisés pour le trafic d'origine et de destination et aucun de ceux utilisés pour le transit. Manifestement la Commission se fonde sur les deux premiers pourcentages pour affirmer que la majorité des véhicules en question est autrichienne (82), alors que l'Autriche met l'accent sur le trafic de transit pour démontrer qu'aucun des véhicules qui le pratiquent n'est autrichien (83). Il s'agit d'un exemple classique de manipulation des chiffres. Il convient donc de vérifier ce que disent réellement les données disponibles. Le tableau précité fait référence, pour 1994, à un chiffre moyen par jour de 334 véhicules ayant jusqu'à trois essieux (84), répartis de la façon suivante: 189 pour le trafic interne, 43 pour le trafic d'origine et de destination, et 102 pour le transit. Or, nous estimons que le trafic interne ne doit pas être pris en considération, étant donné qu'à ce type de trafic ont concouru des véhicules qui, par définition, n'effectuent pas le parcours complet de l'autoroute du Brenner. Il reste deux autres types de trafic auquel ont participé une moyenne journalière de 145 véhicules (334 - 189 = 145). Parmi ceux-ci seuls 38 étaient immatriculés en Autriche, alors que les 107 restants étaient immatriculés dans d'autres États membres. Il s'ensuit que, sur les véhicules jusqu'à trois essieux qui ont effectué en 1994 le parcours complet de l'autoroute du Brenner, on peut présumer que 26 % seulement étaient immatriculés en Autriche, alors que les 74 % restants étaient immatriculés ailleurs. Cela démontre, à notre avis, qu'il ne pouvait pas y avoir de discrimination indirecte fondée sur la nationalité du transporteur, dès lors que le régime tarifaire plus favorable pour les véhicules jusqu'à trois essieux profitait surtout aux transporteurs non autrichiens. Nous estimons donc que, pour cette partie, les arguments de la Commission ne sauraient être accueillis.

Sur les justifications possibles de la discrimination relevée

43 Nous avons illustré dans les points qui précèdent en quoi les modifications tarifaires introduites par le gouvernement autrichien en 1995 et en 1996 peuvent donner lieu à une discrimination indirecte, fondée sur la nationalité du transporteur, des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner, en grande majorité non immatriculés en Autriche, par rapport aux véhicules analogues, en grande majorité immatriculés en Autriche, qui effectuent certains parcours partiels, jugés pertinents aux fins du trafic poids lourds, sur la même autoroute. Étant indirecte, cette discrimination autorise en principe des justifications fondées sur des motifs objectifs et neutres, liés, entre autres, aux exigences de la politique des transports et de la protection de l'environnement (85). Le gouvernement fait expressément référence à ces exigences, et il est donc nécessaire de vérifier si elles existent et quelle incidence elles peuvent avoir, dans le cas d'espèce, sur le traitement des transporteurs.

44 Le gouvernement autrichien fait allusion à la protection de l'environnement dans son échange de correspondance avec la Commission avant l'introduction du recours, mais il n'y fait expressément référence ni dans son mémoire en défense ni dans sa duplique, si ce n'est pour évoquer rapidement l'impact négatif sur l'environnement des véhicules de plus de trois essieux (86) et le respect, surtout la nuit, des exigences des populations qui habitent à proximité de l'autoroute (87). On ne peut pas ne pas être d'accord avec la nécessité absolue, invoquée par le gouvernement autrichien, de protéger l'environnement également dans le domaine de la politique communautaire des transports (88). Toutefois, dans le cas d'espèce, ce gouvernement n'a pas précisé de quelle façon l'application de péages discriminatoires pourrait avoir des conséquences positives sur la protection du territoire concerné. Il suffit de considérer que si l'on voulait frapper, sur la base de raisons techniques liées au bruit et aux émissions polluantes, des types déterminés de véhicules jugés plus préjudiciables que d'autres, il n'apparaît pas que le seul instrument idoine était de discriminer indirectement les transporteurs non autrichiens (89).

45 Quant aux exigences de la politique nationale des transports, le gouvernement autrichien met l'accent sur le volume du trafic de transit qui emprunte l'autoroute du Brenner, et en particulier sur le phénomène du «trafic de détournement» («Umwegtransit»). Par cette expression, on fait référence au fait qu'un pourcentage significatif (30-40 %) des véhicules de plus de trois essieux qui assurent le transport de marchandises entre l'Allemagne et l'Europe septentrionale, d'une part, et l'Italie, d'autre part, préfèrent allonger leur parcours normal et transiter par l'Autriche, par l'autoroute du Brenner, plutôt que de traverser la Suisse, où les frais d'autoroute sont plus élevés, ou d'utiliser les cols et les tunnels sur le versant français. Un véhicule provenant de Bruxelles et allant à Milan a donc intérêt à transiter par l'Autriche plutôt que de traverser la Suisse avec des coûts plus élevés (90). Nous ne nions pas que le gouvernement autrichien a un peu raison lorsqu'il se plaint de la position particulière du «couloir tyrolien», passage étroit entre deux grands États membre (l'Allemagne et l'Italie) aux économies profondément liées entre elles, dont les échanges provoquent une augmentation continue du trafic de marchandises par route. Nous ne nions pas davantage que, jusqu'à présent, de graves retards se sont accumulés en ce qui concerne le développement du transport combiné et les accords entre la Communauté et la Suisse en matière de transports. Néanmoins, nous estimons qu'on ne saurait reconnaître aux inconvénients signalés par le gouvernement autrichien, en particulier dans le contexte de la présente affaire, la nature d'un véritable motif de justification d'une mesure d'État qui viole le principe de non-discrimination. L'introduction d'un régime tarifaire à caractère discriminatoire n'est en effet pas propre à résoudre ces problèmes, dans la mesure où, sans éliminer les motifs structurels de l'excès de trafic de transit à travers l'Autriche, elle ajoute un traitement désavantageant les transports non autrichiens. Nous estimons donc que l'article 7, sous b), de la directive 93/89 interdit de discriminer les transporteurs qui effectuent des parcours plus longs que d'autres qu'ils pourraient emprunter afin de réduire les frais. La finalité dissuasive poursuivie par les autorités autrichiennes par le biais de leur nouveau régime tarifaire ne peut donc pas, à notre avis, être considérée comme un motif, objectif et neutre, de nature à justifier une discrimination indirecte fondée sur la nationalité du transporteur (91).

Sur l'existence d'une discrimination indirecte fondée sur l'origine ou la destination du transport

46 La Commission reproche à l'Autriche d'avoir, par le biais des modifications tarifaires de 1995 et 1996, introduit une autre discrimination, à caractère indirect, liée à l'«origine» et à la «destination» du transport, en violation de l'interdiction édictée par l'article 7, sous b), de la directive 93/89. Le grief, formulé de manière ambiguë et incomplète, oblige à préciser le domaine d'application de la disposition en question, qui, pour des considérations que nous développerons plus loin, doit être considérée comme autonome par rapport à celle, déjà examinée, qui interdit les discriminations liées à la nationalité du transporteur.

47 En faisant référence à l'origine et à la destination du transport la directive 93/89 interdit toute discrimination qui frappe les transporteurs, indépendamment de leur nationalité, en fonction du lieu d'origine et de destination du transport de marchandises, et ce afin d'éviter des traitements préférentiels par localités, zones ou États membres entiers concernés par des fréquences particulières de trafic ou intéressés par des exigences économiques spécifiques. La raison d'être de cette interdiction réside dans la nécessité d'éliminer toute forme de distorsion de concurrence entre les entreprises de transport des États membres (92). Il découle du fait que l'interdiction en question ne prend pas en compte la nationalité du transporteur que les termes «origine» et «destination» doivent être interprétés en ce sens qu'ils couvrent toutes les variantes possibles de transports qui ont comme origine ou destination une localité située dans un État membre déterminé, variantes comprenant tant le trafic national (93) que le trafic international, avec ou sans transit (94). Par référence au trafic international, d'ailleurs, un régime communautaire particulier est applicable à l'Autriche: ce type de trafic est en effet soumis à un régime différencié (95) à la fois en ce qui concerne le trafic national et celui qui a comme origine ou comme destination une localité autrichienne. Le grief de la Commission, selon lequel les véhicules qui transportent des marchandises transitant par le territoire autrichien seraient discriminés par rapport aux autres véhicules qui empruntent l'autoroute du Brenner (96), doit donc être apprécié compte tenu du régime spécial du trafic de transit en Autriche. Une discrimination au détriment des véhicules en transit devrait donc être jugée plus grave, dans la mesure où il a été prévu pour l'Autriche un régime qui, en faisant droit à sa demande, subordonne ce type de trafic à des conditions déjà très restrictives (97). Naturellement, pour établir l'existence de la faute reprochée à l'Autriche, il convient de vérifier l'existence en l'espèce d'une discrimination indirecte et à cette fin il y a lieu d'utiliser la méthode employée précédemment pour établir l'existence d'une discrimination indirecte fondée sur la nationalité du transporteur.

48 Le raisonnement de la Commission peut être résumé ainsi: a) les modifications tarifaires invoquées ne frappent que les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet de l'autoroute du Brenner, b) ces véhicules effectuent en grande majorité du trafic de transit à travers le territoire autrichien, c) la conséquence est une discrimination indirecte, fondée sur l'origine et la destination du transporteur, des véhicules en question, destinés principalement au transit, par rapport aux véhicules de plus de trois essieux qui empruntent des parcours partiels et à ceux jusqu'à trois essieux qui font le trajet complet, les uns et les autres destinés principalement à des types de trafic différents du transit.

49 Dans le cadre de l'examen du précédent grief, nous avons déjà souligné que les modifications tarifaires litigieuses frappent seulement les véhicules de plus de trois essieux qui effectuent un parcours complet. Pour démontrer que la grande majorité des véhicules de ce type transportent des marchandises en transit, la Commission fait valoir, sans être contredite par le gouvernement défendeur, que 99 % des véhicules de plus de trois essieux effectuent le parcours complet, que le trafic de transit couvre 80 % du transport de marchandises sur l'autoroute du Brenner, et qu'environ 94 % du trafic de transit est constitué par des véhicules non immatriculés en Autriche (98). Il ne nous semble donc pas que ces données soient de nature à démontrer l'allégation de la Commission. Il convient en effet de considérer que le premier pourcentage (99 %) comprend aussi des véhicules qui n'effectuent pas un trafic de transit, alors que le deuxième (80 %) et le troisième (94 %) ne distinguent pas les véhicules selon les types d'essieux. Or, il résulte du tableau 6 de l'étude technique autrichienne plusieurs fois citée qu'en 1994, entre les véhicules de plus de trois essieux (99) qui ont emprunté l'autoroute du Brenner, une moyenne journalière de 2439 véhicules relevait du trafic de transit, une moyenne de 370 véhicules constituait un trafic dont l'origine ou la destination se trouvait dans une localité autrichienne, et une moyenne de 31 véhicules rentrait dans le cadre du trafic national (intérieur à l'Autriche). Une fois déduit des précédents chiffres le volume du trafic national, qui n'inclut en règle générale pas de parcours complet, il en résulte qu'en moyenne le parcours complet était effectué tous les jours par 2809 véhicules de plus de trois essieux (2439 + 370 = 2809). Or, s'il est certain que le trafic de transit utilise toujours le parcours complet, on ne saurait en dire autant du trafic ayant son origine ou sa destination dans une localité autrichienne, qui, en revanche, en raison de ses exigences variables, peut aussi emprunter les parcours partiels (par exemple, de Matrei ou vers Matrei on peut imaginer des flux de trafic dans les deux sens). Eu égard à ce dernier type de trafic, il est donc possible d'imaginer, dans l'abstrait, un premier scénario dans lequel tout le trafic «d'origine ou de destination» utilise toujours le parcours complet (100), et un second scénario dans lequel ce trafic n'utilise jamais le parcours complet. Dans la première hypothèse, le trafic «d'origine ou de destination» serait calculé avec le trafic de transit; en procédant de la sorte, on parviendrait à la conclusion que, parmi les véhicules de plus de trois essieux qui en 1994 ont effectué le parcours complet, une moyenne journalière de 2439 véhicules, soit 86,8 %, effectuait du trafic de transit. Dans la seconde hypothèse, le trafic «d'origine ou de destination» ne serait pas inclus dans le calcul du trafic de transit; en procédant de la sorte, il en résulterait que 100 % des véhicules de plus de trois essieux qui ont emprunté le parcours complet étaient des véhicules en transit. Il s'avère donc que le pourcentage des véhicules de plus de trois essieux qui, en utilisant le parcours complet de l'autoroute du Brenner, effectuaient en 1994 du trafic de transit oscillait entre un minimum de 86,8 % et un maximum de 100 %. Il ne fait aucun doute qu'il s'agit de la grande majorité des véhicules de plus de trois essieux qui empruntent le parcours complet. Il s'ensuit que la deuxième allégation de la Commission est aussi confirmée par des données objectives et peut donc être considérée comme démontrée.

50 Il résulte des prémisses examinées jusqu'à présent que le régime tarifaire autrichien, qui prévoit des coûts plus élevés pour les véhicules de plus de trois essieux qui empruntent le parcours complet de l'autoroute du Brenner, se traduirait par une discrimination (indirecte) des véhicules de ce type, destinés en grande majorité au trafic de transit, par rapport aux véhicules de plus de trois essieux qui empruntent des parcours partiels et à ceux ayant jusqu'à trois essieux qui effectuent le parcours complet, les uns et les autres étant principalement destinés à des types de trafic différents du transit et non affectés par les modifications tarifaires précitées. Nous ne nous étendons pas sur le caractère comparable des situations examinées, que nous estimons avoir déjà vérifié dans l'analyse du premier grief. Il reste donc à voir si, dans le cas d'espèce, il existe effectivement une discrimination indirecte.

51 Les véhicules de plus de trois essieux qui empruntent des parcours partiels ne sont en règle générale pas destinés au trafic de transit. Ils bénéficient d'un traitement tarifaire, comme on l'a vu dans le cadre de l'examen du premier moyen, est plus favorable que celui appliqué à des véhicules analogues qui empruntent le parcours complet et effectuent, en grande majorité, du trafic de transit. Il est donc possible de parler d'une discrimination indirecte fondée sur l'origine et la destination du transport, dans le sens précisé plus haut.

52 En ce qui concerne, en revanche, les véhicules jusqu'à trois essieux qui effectuent le parcours complet, nous rappelons que les données disponibles pour 1994 montrent qu'une moyenne journalière de 145 véhicules de ce type ont effectué du trafic de transit et du trafic «d'origine ou de destination» (les seuls types de trafic qui impliquent le parcours complet). Sur ces véhicules, 43 seulement ont effectué du trafic «d'origine ou de destination», alors que les 102 restants ont effectué du trafic de transit. Il en résulte que, sur les véhicules ayant jusqu'à trois essieux qui ont en 1994 emprunté le parcours complet de l'autoroute du Brenner, un pourcentage oscillant entre 70,3 % (dans l'hypothèse où le trafic «d'origine ou de destination» emprunte toujours le parcours complet) et 100 % (dans l'hypothèse où ce trafic n'utilise jamais le parcours complet) a effectué du trafic de transit. Ce sont donc surtout les véhicules en transit qui ont bénéficié du régime tarifaire plus favorable pour les véhicules jusqu'à trois essieux. Dans ces conditions, nous n'estimons pas qu'il existe de discrimination indirecte fondée sur l'origine ou la destination du transport.

53 Quant aux éventuelles causes de justification de la discrimination au détriment des véhicules de plus de trois essieux qui empruntent le parcours complet, en effectuant du trafic de transit, par rapport à ceux qui empruntent des parcours partiels, rentrant dans le cadre d'autres types de trafic, les considérations exposées relativement au premier grief de la Commission s'y appliquent et nous y renvoyons.

Sur l'absence de corrélation entre les taux des péages et les coûts du réseau d'infrastructures

Considérations préliminaires

54 La Commission invoque contre le gouvernement autrichien un troisième et dernier moyen, très différent de ceux examinés jusqu'à présent, concernant le non-respect de l'article 7, sous h), de la directive 93/89, selon lequel «les taux des péages sont liés aux coûts de construction, d'exploitation et de développement du réseau d'infrastructures concerné». Pour en vérifier le bien-fondé, il faut préciser le sens et la portée de la disposition en question, dont les parties offrent des interprétations discordantes, et établir ensuite si, dans le cas d'espèce, les modifications tarifaires de 1995 et 1996 sont ou non liées aux coûts du «réseau d'infrastructures concerné».

55 Nous soulignons à titre préliminaire que dans le cadre du réseau autoroutier autrichien, qui s'étend sur 660 km, seuls six tronçons - dont l'autoroute du Brenner - sont soumis à péage. Or, dès lors que le gouvernement autrichien soumet déjà tous les véhicules ayant un poids total en charge autorisé égal ou supérieur à 12 tonnes, qui sont immatriculés en Autriche ou à l'étranger, au paiement d'un droit d'usage pour l'utilisation du réseau autoroutier (101), la perception d'un péage sur l'autoroute du Brenner pour ces mêmes véhicules donnerait lieu, en l'absence de disposition dérogatoire, à une violation de l'article 7, sous a), de la directive 93/89, selon lequel «les péages et droits d'usage ne sont pas perçus cumulativement pour l'utilisation d'un même tronçon de route». La Commission du reste n'adresse pas de griefs spécifiques à l'Autriche sur cet aspect particulier du régime tarifaire de l'autoroute du Brenner, dans la mesure où elle part de l'idée qu'est éventuellement applicable l'exception prévue dans le second alinéa de l'article 7, sous a), précité, en vertu duquel «les États membres peuvent également appliquer des péages sur des réseaux où des droits d'usage sont perçus, pour l'utilisation de ponts, de tunnels et de routes de cols de montagne». Cette dérogation s'appliquerait à l'autoroute du Brenner dans la mesure où cette dernière peut être considérée comme une succession de ponts, tunnels et cols de montagne (102). L'interprétation que la Commission donne de la disposition dérogatoire en question - de fait non contestée par le gouvernement autrichien (103) - a, comme on le verra, des conséquences importantes sur le lien entre péages et coûts de l'autoroute du Brenner.

Sur l'interprétation de l'article 7, sous h), de la directive 93/89

56 Selon la Commission, la disposition prévue par l'article 7, sous h), de la directive 93/89 doit être interprétée en ce sens que les taux des péages appliqués sur un tronçon d'autoroute déterminé devraient être liés aux coûts de construction, d'exploitation et de développement de ce tronçon. Il en résulte que toute augmentation du prix des péages sur le trajet en question ne serait justifiée que si et dans la mesure où elle serait liée à une augmentation des coûts relatifs à ce trajet. Dans le cas d'espèce, le «réseau d'infrastructures» coïncide avec le tracé de l'autoroute du Brenner, aux coûts desquels devraient être liés les taux des péages, y compris ceux résultant des augmentations qui ont fait suite aux mesures tarifaires litigieuses.

57 Le gouvernement autrichien soutient au contraire que l'expression «réseau d'infrastructures» désigne l'ensemble des tronçons d'autoroute faisant partie du même système de financement (104) et donc, dans le cas d'espèce, tout le système autoroutier autrichien financé par l'ASFINAG, laquelle - comme on l'a vu - s'occupe de trouver sur le marché les capitaux nécessaires pour la construction et le développement des autoroutes en Autriche. Or, il y a lieu de considérer que le réseau autoroutier exploité par l'ASFINAG s'étend sur 660 km, que six tronçons de ce réseau seulement sont soumis à péage et, enfin, que cette société connaît un endettement chronique (105). Dans ces conditions, le gouvernement autrichien estime qu'augmenter les taux des péages sur l'autoroute du Brenner était nécessaire pour faire face aux charges financières de l'ASFINAG, dans le plein respect de la directive 93/89.

58 Nous sommes d'avis que les péages perçus par le gouvernement autrichien sur l'autoroute du Brenner relèvent de la disposition dérogatoire spécifique de l'article 7, sous a), deuxième alinéa, de la directive 93/89, dans la mesure où cette autoroute doit être considérer comme une succession de ponts, tunnels et cols de montagne. On peut en déduire que les péages y relatifs sont liés à la gestion financière du tronçon autoroutier déterminé qui comporte lesdits ouvrages, avec pour conséquence que le montant de ces péages ne peut pas ne pas tenir compte des coûts relatifs à la construction, à l'exploitation et au développement de ces ouvrages, gérés par la société Alpen Strassen. La prétention de l'Autriche de vouloir lier les péages perçus pour l'autoroute du Brenner aux charges financières exposées par la société ASFINAG pour l'ensemble du réseau autoroutier autrichien équivaudrait à transformer un élément accidentel, à savoir le fait qu'ASFINAG est financièrement chargée de l'ensemble du réseau autoroutier autrichien, en un facteur de lien permanent entre les péages perçus et les frais exposés, sans tenir aucun compte du lien territorial des péages avec le tronçon autoroutier - caractérisé par la présence d'ouvrages d'un coût élevé - pour lequel ils ont été institués et en fonction duquel ils sont justifiés à titre dérogatoire. En outre, si les péages perçus pour l'autoroute du Brenner devaient servir à couvrir l'endettement de l'ASFINAG, ils pourraient être augmentés à l'infini sans que ces augmentations puissent être jugées contraires à la directive 93/89, ce qui nous semble absurde puisque la disposition de l'article 7, sous h), serait privée de tout effet utile. Nous estimons donc que, au sens et aux fins de cette disposition, il y lieu de reconnaître un lien entre les taux des péages relatifs à un trajet d'autoroute déterminé caractérisé, comme en l'espèce, par la présence d'ouvrages particuliers, et les coûts qui se réfèrent spécifiquement à ce tronçon. Précisément pour ces motifs, nous estimons qu'en l'espèce il faut accueillir la thèse selon laquelle le lien entre les taux des péages et les coûts du réseau d'infrastructures ne doit se référer qu'au seul trajet de l'autoroute du Brenner.

59 Examinons enfin certaines objections que le gouvernement autrichien formule contre la thèse accueillie ici, et qui ont trait aux prétendues conséquences indésirables que cette thèse aurait sur le plan du rapport entre prix des péages et volumes de trafic. Sur les autoroutes peu empruntées, les péages devraient se maintenir à des niveaux plutôt élevés pour tenir compte des coûts qui y sont liés. Au contraire, pour les autoroutes à trafic intense - comme celle du Brenner - les péages pourraient être maintenus à un niveau plus bas, la charge totale se répartissant sur un nombre plus élevé d'utilisateurs. Il y aurait ainsi une situation paradoxale qui ferait que sur l'autoroute du Brenner, pour maintenir l'équilibre entre péages et coûts, à toute augmentation du volume de trafic devrait correspondre une diminution du prix des péages, diminution qui à son tour créerait les conditions pour une nouvelle augmentation de trafic, laquelle devrait être suivie d'une nouvelle baisse des péages, et ainsi de suite à l'infini (106). Un cercle vicieux de ce type aurait, selon le gouvernement autrichien, des effets néfastes sur la protection de l'environnement ainsi que sur la politique des transports.

60 Ces objections ne sont pas fondées. Le résultat dont parle le gouvernement autrichien n'est que le reflet d'une interprétation trop rigide de la disposition de l'article 7, sous h), de la directive 93/89 et du lien entre coûts et péages qu'elle prévoit. Il est au contraire vrai que le système de la directive, dans la mesure où il permet d'exiger des péages sur des tronçons autoroutiers déterminés, éventuellement en supplément - comme en l'espèce - des droits d'usage, prévoit aussi, en termes nécessairement peu strictes, un plafond que le montant des taux des péages ne peut pas tendre à dépasser, et qui est précisément constitué par les coûts des infrastructures. Cette logique de fond garantit le caractère raisonnable et modéré des tarifs de péages (107).

Sur l'absence de corrélation entre péages et coûts dans le cas d'espèce

61 Le gouvernement autrichien a transmis en 1996 à la Commission une série de tableaux relatifs aux recettes et aux dépenses de la société Alpen Strassen AG, qui gère, entre autres, l'autoroute du Brenner, eu égard aux exercices financiers de 1985 à 1994 et aux prévisions pour les exercices de 1995 à 1997 (108). De ces tableaux il est possible de déduire avec une clarté suffisante l'évolution des coûts relatifs à l'autoroute du Brenner, ainsi que le produit des péages s'y rapportant (109). Lors de l'adoption des modifications tarifaires contestées, les coûts de construction, d'exploitation et de développement de l'autoroute du Brenner s'élevaient, selon les estimations du gouvernement autrichien pour 1996, à 576,4 millions d'ATS, dont 25,5 millions d'ATS pour des frais de construction et de développement et 550,9 millions d'ATS pour des frais administratifs, d'exploitation et d'entretien. En ce qui concerne les péages, il était prévu pour 1996 une recette de l'ordre de 1458 millions d'ATS, chiffre largement sous-estimé dans la mesure où il ne tenait pas compte des augmentations tarifaires intervenues en 1996 (110).

62 En comparant, pour 1996, le volume prévisionnel des coûts de construction, d'exploitation et de développement de l'autoroute du Brenner (576,4 millions d'ATS) avec le produit présumé (et sous-estimé) des péages (1458 millions d'ATS), on constate que le montant des péages dépasse de 153 % celui des coûts. On peut en déduire qu'il n'y a aucun lien entre les nouveaux taux des péages et les coûts du tronçon d'autoroute auxquels ils se réfèrent. Le fait que la société Alpen Strassen transfère annuellement une partie de son actif à l'ASFINAG pour couvrir les pertes de cette dernière confirme, s'il en était besoin, que cette société tire tous les ans des péages des profits supérieurs aux charges qu'entraîne la gestion de l'autoroute du Brenner. En 1996, le transfert de fonds a été estimé à 1063,8 millions d'ATS (111). Dans ces conditions, il est évident que les modifications tarifaires litigieuses ne sont pas liées aux coûts du «réseau d'infrastructures» concerné: en effet, elles ne semblent pas nécessaires ni pour couvrir ces coûts ni pour garantir l'équilibre financier global de la société concessionnaire qui perçoit les péages. Sur la base des données en question, donc, il est clair que le gouvernement autrichien a violé l'article 7, sous h), de la directive 93/89.

63 Le gouvernement autrichien a par ailleurs soutenu que, pour établir le lien entre coûts et péages, il fallait prendre comme référence non pas les données qu'il a transmises à la Commission en 1996, mais celles résultant de l'application du nouveau système de calcul des coûts du réseau d'infrastructures mis au point sur proposition de l'Autriche dans le cadre des négociations entre la Communauté et la Suisse en matière de transports de marchandises sur route (112), système analogue à celui utilisé par la Suisse pour déterminer les coûts du couloir Bâle-Chiasso. Nous estimons que ce système de calcul n'est pas applicable en l'espèce, dès lors qu'il se propose de définir l'imputation des coûts du réseau des infrastructures sur les charges pesant sur les différents types de véhicules qui les utilisent, ce pour parvenir à une égalité substantielle entre frais d'autoroute autrichiens et suisses et éviter, de la sorte, le phénomène de «trafic de détournement» que nous avons évoqué plus haut. Cette finalité particulière rend le système manifestement impropre à servir de base pour le calcul des coûts de l'autoroute du Brenner, calcul pour lequel les données que nous avons exposées plus haut, elles aussi de provenance autrichienne, sont en revanche appropriées. Il y a lieu d'ajouter que l'Autriche n'a jamais expliqué pour quelle raison les données résultant du système de calcul élaboré dans le cadre des négociations avec la Suisse seraient plus significatives que celles, examinées précédemment, que l'Autriche a transmises à la Commission au cours de la phase précontentieuse (113).

Sur les dépens

64 Selon l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Nous suggérons donc que la république d'Autriche ayant succombée soit condamnée aux dépens, conformément à la demande en ce sens de la Commission.

Conclusions

65 A la lumière des considérations exposées plus haut, nous proposons à la Cour de résoudre de la façon suivante le litige qui oppose la Commission à l'Autriche:

«1) Le gouvernement fédéral ayant adopté le 30 mai 1995 et le 9 janvier 1996 deux décisions qui, avec effet au 1er juillet 1995 et au 1er février 1996, prévoyaient certaines modifications du régime des péages perçus sur les véhicules de plus de trois essieux sur le parcours complet de l'autoroute du Brenner, la république d'Autriche n'a pas respecté les dispositions de l'article 7, sous b) et h), de la directive 93/89/CEE du Conseil, du 25 octobre 1993, relative à l'application par les États membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures, dans la mesure où elle a opéré une discrimination indirecte, fondée sur la nationalité du transporteur et sur l'origine ou la destination du transport, et n'a pas relié les taux des péages aux coûts du réseau des infrastructures.

2) La république d'Autriche est condamnée aux dépens.»

(1) - Directive 93/89/CEE du Conseil du 25 octobre 1993 relative à l'application par les Etats membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures (JO L 279, p. 32).

(2) - Le domaine des droits d'usage n'est pas directement pertinent aux fins du présent litige. Il convient juste de noter que, pour l'Autriche, cette matière est régie, par dérogation partielle aux dispositions applicables de la directive 93/89/CEE, par l'article 15 du protocole n_ 9 de l'acte d'adhésion de la Norvège, de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède (JO C 241, 1994, p. 21). En application de la directive 93/89 et du protocole précité, l'Autriche a adopté en 1994 la loi relative aux droits d'usage des infrastructures routières («Strassenbenützungsabgabegesetz»), dite StraBAG, dans BGBl. n_ 629/1994, 1e partie).

(3) - Voir premier et dixième considérants de la directive.

(4) - Article 7, sous b). Voir aussi le onzième considérant.

(5) - Article 7, sous h). Le premier considérant parle de la nécessité d'instituer des «mécanismes équitables d'imputation des coûts d'infrastructure».

(6) - La directive en question liait aussi la République d'Autriche, en application de la mention contenue dans l'annexe I, partie VI, paragraphe A, point 9, de l'acte d'adhésion précité.

(7) - Parlement/Conseil (C-21/94, Rec. p. I-1827).

(8) - La violation de formes substantielles consistait dans le fait que le Parlement n'avait pas été consulté une seconde fois dans le cadre de la procédure législative prévue par les articles 75 et 99 du traité CEE. Pour les mêmes raisons, la Cour avait déjà annulé précédemment d'autres actes normatifs communautaires en matière de transports: voir les arrêts du 16 juillet 1992, Parlement/Conseil (C-65/90, Rec. p. I-4593) et du 1er juin 1994, Parlement/Conseil (C-388/92, Rec. p. I-2067).

(9) - Dispositif, point 2.

(10) - Point 33 des motifs.

(11) - Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures (JO L 187, p. 42).

(12) - Voir à cet égard le quatrième considérant de la directive 1999/62.

(13) - Ou le jour de la publication au Journal Officiel: voir article 13.

(14) - Article 12, paragraphe 1, premier alinéa.

(15) - Article 7, paragraphe 4. Comme on le notera, ce principe est rédigé de façon analogue à celui prévu par l'article 7, sous b), de la directive 93/89.

(16) - Article 7, paragraphe 9. Cette disposition introduit le concept de péage moyen pondéré, qui ne figurait pas dans l'article 7, sous h, de la directive 93/89. Voir aussi le dix-septième considérant de la directive 1999/62/CE.

(17) - Voir à cet égard le septième et le dix-huitième considérants de la directive.

(18) - Dans l'article 2, sous e) et f) de la directive il est question de véhicules «EURO I» et «EURO II» se rapportant aux caractéristiques visées aux lignes A et B du tableau figurant dans la section 8.3.1.1. de l'annexe I de la directive 88/77/CEE du Conseil, du 3 décembre 1987, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux mesures à prendre contre l'émission de gaz polluants provenant des moteurs Diesel destinés à la propulsion des véhicules (JO L 36, p. 33), telle que modifiée en dernier lieu par la directive 96/1/CE (JO L 40, p. 1). Pour les véhicules «EURO II», les masses de gaz émises par les moteurs ne doivent pas, à partir du 1er octobre 1995, dépasser les limites suivantes: 4 g de monoxyde de carbone par Kwh, 1,1 p d'hydrocarbures par Kwh, 7 g d'oxydes d'azote par Kwh et 0,15 g de particules par Kwh.

(19) - En pratique, losqu'on rentre sur l'autoroute au péage de Stubaital et qu'on sort à celui de Matrei, en parcourant ainsi seulement 9 km, on paie l'équivalent du prix de l'intégralité du parcours de 34,5 km.

(20) - Voir les tableaux joints en annexe 1 à la requête.

(21) - Les véhicules peu bruyants pouvaient aussi opter pour l'achat d'une carte d'abonnement de 100 points, dans les mêmes conditions que les autres véhicules.

(22) - Ces derniers avaient la possibilité d'acheter une carte d'abonnement de 100 trajets, qui n'était toutefois pas très intéressante dans la mesure où elle ne permettait de réduire le coût du trajet qu'à 250 ATS. Il semblait donc plus avantageux d'acheter une carte d'abonnement de 100 points.

(23) - Comme le fait observer la Commission, l'achat d'une carte d'abonnement de 100 trajets était paradoxalement désavantageux dans la mesure où cela faisait augmenter le coût du trajet à 250 ATS.

(24) - Le texte complet de cette résolution est joint à la lettre du gouvernement autrichien à la Commission du 8 février 1996, figurant dans l'annexe 9 à la requête de cette dernière.

(25) - Cette décision a été notifiée le 31 mai 1995 à la Commission: voir annexe 2 à la requête de cette dernière.

(26) - En conséquence, pour le trajet entier ces véhicules payaient 1 000 ATS et non plus 750 ATS comme par le passé.

(27) - Le texte de la résolution figure à la fin de la lettre du gouvernement autrichien à la Commission du 15 janvier 1996, jointe en annexe 7 à la requête de cette dernière.

(28) - La nouvelle décision a été notifiée le 15 janvier 1996 à la Commission: voir annexe 7 à la requête de cette dernière.

(29) - La définition des véhicules peu polluants est basée sur les normes «EURO II» visées dans la directive 88/77. Voir note 18 ci-dessus.

(30) - Par lettres du 31 mai 1995 et du 15 janvier 1996, figurant dans les annexes 2 et 7 à la requête de la Commission.

(31) - La lettre de mise en demeure n_ SG(96)D/3729, reprise dans l'annexe 10 à la requête de la Commission.

(32) - Cette lettre figure dans l'annexe 11 à la requête de la Commission.

(33) - Transmis au gouvernement autrichien par lettre n_ SG(97)D/202, reprise dans l'annexe 14 de la requête de la Commission.

(34) - Figurant dans l'annexe 15 à la requête de la Commission.

(35) - Toutefois sans mettre en cause la recevabilité du recours de la Commission.

(36) - Doc. 97/C 59/06 (JO C 59, p. 9).

(37) - Point 33; mis en italique par nos soins.

(38) - Aux fins de la présente affaire, il nous semble inutile de discuter de l'interprétation à donner au terme «adoption», c'est-à-dire sur le point de savoir s'il se rapporte à l'adoption de la nouvelle directive ou à sa transposition dans les ordres juridiques des États membres.

(39) - Conclusions dans l'affaire C-21/94 (Rec. p. I-1843, point 65).

(40) - Commission/France (C-175/97, Rec. p. I-963).

(41) - Selon l'article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure, les fins de non-recevoir pour des motifs d'ordre public peuvent être examinées à tout moment par la Cour.

(42) - Nous observons à titre incident que la disposition en question n'est rien d'autre que l'application au secteur des péages et des droits d'usage du principe général de non-discrimination énoncé par l'article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE).

(43) - Arrêt du 14 février 1995, Schumacker (C-279/93, Rec. p. I-225, point 26).

(44) - Voir, par exemple, les points 11, 14 à 19, 51 et 62 de la requête. Les conclusions du recours sont très ambiguës, parce qu'elles ne font référence ni à la nationalité du transporteur, ni à l'immatriculation du véhicule, mais seulement, de façon générale, à des véhicules «d'autres États membres» («aus anderen Mitgliedstaaten»).

(45) - Arrêt du 17 mai 1994 (C-18/93, Rec. p. I-1783).

(46) - Ibidem, point 33.

(47) - Ibidem, point 34.

(48) - Nous nous référons en particulier au règlement (CEE) n_ 881/92 du Conseil, du 26 mars 1992, concernant l'accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination du territoire d'un État membre, ou traversant le territoire d'un ou de plusieurs États membres (JO L 95, p. 1).

(49) - Voir l'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 881/92, précité, ainsi que la directive 84/647/CEE du Conseil, du 19 décembre 1984, relative à l'utilisation de véhicules loués sans chauffeur dans le transport de marchandises par route (JO L 335, p. 72), telle que modifiée par la directive 50/398/CEE (JO L 202, p. 46).

(50) - Nous n'examinerons pas ici les implications sur les statistiques de trafic de l'éventuelle double immatriculation de la partie motrice (ou du véhicule tracteur) et de la remorque. Voir à cet égard l'article 2, premier tiret, du règlement n_ 881/92, précité, et l'article 3, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CEE) n_ 3118/93 du Conseil, du 25 octobre 1993, fixant les conditions de l'admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (JO L 279, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n_ 3315/94 (JO L 350, p. 9). Nous donnons donc pour certain qu'à des fins statistiques il est fait référence à la plaque d'immatriculation de tout le véhicule ou, en cas de double immatriculation, à celle du véhicule moteur.

(51) - La manière dont s'articule le grief principal n'est pas claire par rapport au double aspect du parcours et du nombre d'essieux: la lecture du point 62 de la requête laisse entendre qu'il y aurait deux formes distinctes de discrimination, alors qu'il ressort du contexte qu'en réalité la discrimination serait unique et que ce n'est que pour en démontrer l'existence que la Commission «court deux lièvres à la fois». D'ailleurs, il convient de souligner que les conclusions de la requête ne sont pas parfaitement conformes aux arguments développés, dès lors que disparaît toute référence au nombre d'essieux des véhicules sans qu'aucune justification ne soit invoquée à l'appui.

(52) - C'est-à-dire empruntent l'intégralité de l'autoroute du Brenner, sans entrer ou sortir à un péage intermédiaire. Voir à cet égard ce que nous avons précisé aux points 8, sous a), et 14 des présentes conclusions.

(53) - Voir annexe 1 à la requête.

(54) - Voir les points 10 et 13 des présentes conclusions.

(55) - Si l'on exclut une petite modification dans le tarif réduit, obtenu par l'achat d'une carte prépayée, sur le trajet Matrei-Brenner, qui passe de 200 à 240 ATS: voir le point 13, sous b), des présentes conclusions.

(56) - Voir à cet égard le point 14 des présentes conclusions.

(57) - «Alpenquerender Strassengüterverkehr 1994», étude technique réalisée à Vienne au mois de mars 1995 à la demande du ministère fédéral des Affaires économiques. Le texte est joint à une lettre du gouvernement autrichien du 15 janvier 1996, figurant dans l'annexe 6 à la requête de la Commission.

(58) - Lettres du gouvernement autrichien à la Commission du 27 juin 1995 et du 28 mai 1997, figurant respectivement dans les annexes 4 et 15 de la requête de la Commission.

(59) - Requête, point 19.2.

(60) - Figurant dans l'annexe 11 de la requête de la Commission.

(61) - Lettre du 5 juin 1996, précitée, p. 6.

(62) - Requête, point 19.3. Voir aussi point 52.

(63) - La Commission fait référence à la page 6 de la lettre du gouvernement autrichien du 5 juin 1996, jointe en annexe 11 à la requête.

(64) - Requête points 17, 19.4 et 62.

(65) - Voir à cet égard l'arrêt du 4 mars 1986, Walker (243/84, Rec. p. 875). Cet arrêt concerne un cas de discrimination présumée dans le traitement fiscal de deux types de boissons alcoolisées (whisky écossais et vins de fruit de type liquoreux), mais nous estimons - suivant en cela la Commission (requête, point 60) - que le critère de la «partie essentielle» qu'il énonce peut trouver application - mutatis mutandis - dans le cas d'espèce: un système de taxation différencié «ne produit pas d'effet protecteur en faveur d'une production nationale lorsque, dans chacune des catégories fiscales, figure une partie essentielle de la production nationale des boissons alcooliques» (point 23; mis en italique par nos soins).

(66) - Mémoire en défense, point 22.

(67) - Arrêt du 13 novembre 1984, Racke (283/83, Rec. p. 3791, point 7). Voir aussi l'arrêt Schumacker, précité, point 30.

(68) - Encore une fois la requête n'est pas particulièrement claire à cet égard. En effet, au point 62 elle fait référence à la situation des véhicules ayant jusqu'à trois essieux «même sur le parcours complet de l'autoroute du Brenner» (c'est nous qui mettons en italique), donnant ainsi l'impression qu'elle veut effectuer une comparaison sur la base des seuls types d'essieux, abstraction faite du parcours effectué. Cela équivaudrait à comparer des véhicules avec différents types d'essieux qui effectuent des parcours eux-aussi très différents: on devrait ainsi pouvoir comparer la situation des véhicules de plus de trois essieux qui effectuent le parcours complet avec celle des véhicules jusqu'à trois essieux qui effectuent des parcours partiels. A notre avis, cela serait excessif: on peut procéder à la comparaison de situations qui ont au moins un élément en commun (type d'essieux ou type de parcours), mais pas de celles qui n'en ont aucun. En conséquence, il nous semble qu'aux fins du présent litige il faut prendre en considération uniquement la situation des véhicules jusqu'à trois essieux qui effectuent le parcours complet. C'est dans ce sens qu'il faut interpréter le point 62 de la requête de la Commission.

(69) - Voir le point 8, sous a), des présentes conclusions.

(70) - Voir le point 14 des présentes conclusions.

(71) - Voir le point 8, sous b), des présentes conclusions.

(72) - Ces calculs figurent dans le tableau joint en annexe 1 au mémoire en défense. Le gouvernement autrichien a pris en considération 20 parcours - différents du parcours complet - et a établi que sur 11 d'entre eux le coût au kilomètre est supérieur au coût au kilomètre standard (pour les véhicules «écologiques» qui voyagent de jour) sur le parcours complet.

(73) - Nous interprétons en ce sens les affirmations, plutôt maladroites, faites à l'audience par l'agent autrichien.

(74) - Voir à cet égard le point 28 des présentes conclusions.

(75) - Les ambiguïtés à cet égard ont été clarifiées par le gouve