CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 2 MAI 1974 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Dans la présente affaire, votre juridiction doit une fois de plus examiner les règlements nos 3 et 4 du Conseil, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants. Vous n'êtes pas sans vous rappeler que ces textes ont été respectivement arrêtés les 25 septembre et 3 décembre 1958 en application de l'article 51 du traité CEE et ont été en vigueur de 1959 à 1972, date à laquelle ils ont été remplacés par les règlements (CEE) nos 1408/71 et 574/72.

La Cour a été saisie de la présente instance par voie de demande de décision à titre préjudiciel présentée par le «Sozialgericht» de Fribourg. Cette demande a trait à la méthode de calcul de la pension vieillesse à laquelle le demandeur au principal, M. Rudolf Niemann, peut valablement prétendre en République fédérale. La défenderesse est la Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BVA), l'organisme fédéral de sécurité sociale intéressé.

Les faits peuvent être brièvement résumés comme suit.

Le demandeur est né en mai 1905; il est de nationalité allemande et réside en République fédérale. Il a travaillé toute sa vie en Allemagne, à l'exception de deux périodes représentant au total onze ans et demi (138 mois), pendant lesquelles il a été employé en France comme frontalier. Ces périodes ont été respectivement accomplies de juillet 1947 à décembre 1948 et de janvier 1950 à décembre 1959 d'autre part. Au cours de ces deux périodes, il a été assuré obligatoire en France mais, afin de pouvoir prétendre à la pension la plus élevée possible, il a continué de cotiser, à titre volontaire, en Allemagne. Sur la base de renseignements qui lui avaient été fournis, il pensait qu'en cotisant ainsi à titre volontaire, il acquerrait les mêmes droits que s'il était resté entièrement assuré en Allemagne au cours des périodes en question. Il n'est pas suggéré que ces renseignements aient été erronés en ce qui concerne la législation allemande.

Peu avant son 65e anniversaire, le demandeur au principal a invité la défenderesse, ce qui était son droit, à liquider sa pension sur la base des droits qu'il détenait respectivement en France et en Allemagne.

Messieurs, nous laisserons provisoirement de côté la question des droits qu'il détenait en France pour y revenir par la suite. Ce qui importe en l'espèce, est la question des droits qu'il détenait en Allemagne.

Les parties, si nous les avons bien comprises, s'accordent à admettre qu'en vertu de la seule législation allemande — c'est-à-dire en appliquant cette législation sans considérer les règlements nos 3 et 4 —, le demandeur avait droit à une pension vieillesse de 1142,77 DM par mois, calculée sur la base de 437 mois de travail valablement accomplis, y compris ses 138 mois de travail effectués en France pendant lesquels ses droits à la sécurité sociale en Allemagne étaient cependant maintenus par voie de cotisations volontaires.

La défenderesse a néanmoins alloué au demandeur une pension s'élevant seulement à 1001,11 DM par mois.

Pour comprendre pourquoi, il est nécessaire d'analyser les dispositions des règlements nos 3 et 4 sur lesquelles la défenderesse s'est fondée et continue du reste de se fonder.

Vous n'êtes pas sans vous rappeler que l'article 51 du traité disposait que le Conseil «adopte dans le domaine de la sécurité sociale les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs» et qu'à cette fin il institue «un système permettant d'assurer aux travailleurs migrants et à leurs ayants droit:

a) la totalisation, pour l'ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes les périodes prises en considération par les différentes législations nationales;

b) le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres».

Cette totalisation a été prévue, en ce qui concerne les pensions vieillesse, par l'article 27 du règlement no 3, dont le paragraphe 1 (le seul passage pertinent en l'espèce) était libellé comme suit dans la rédaction française faisant foi. (Nous reproduisons la rédaction française parce que, comme vous le savez, il n'existe pas de texte anglais authentique du règlement no 3).

«En vue de l'acquisition, du maintien ou du recouvrement du droit aux prestations, lorsqu'un assuré a été soumis successivement ou alternativement à la législation de deux ou plusieurs États membres, les périodes d'assurance et les périodes assimilées accomplies en vertu de la législation de chacun des États membres sont totalitées pour autant qu'elles ne se superposent pas» (JO no 30, du 16 décembre 1958).

En conséquence, l'article 28, paragraphe 1, du règlement no 3 a introduit ce qu'il a été convenu d'appeler la «proratisation». En vertu de cette institution, une personne pouvant prétendre au bénéfice de la procédure de la totalisation doit recevoir de l'organisme de sécurité sociale compétent de n'importe quel État membre un quantum de la pension à laquelle elle aurait droit dans cet État si elle y avait accompli toutes ses périodes d'assurance. Ce quantum correspond à la fraction dont le numérateur et le dénominateur représentent respectivement les périodes d'assurance valablement accomplies dans cet État et les périodes d'assurance valablement accomplies dans tous les États membres.

Une importance primordiale s'attache en l'espèce au paragraphe 3 de l'article 28 et notamment à sa première phrase qui était libellée comme suit:

«Si le montant de la prestation à laquelle l'intéressé peut prétendre sans application des dispositions de l'article 27, pour les seules périodes d'assurance et périodes assimilées accomplies en vertu de la législation d'un État membre, est supérieur au total des prestations résultant de l'application des paragraphes précédents du présent article, il a droit, de la part de l'institution de cet État, à un complément égal à la différence.»

Les paragraphes 1, b), et 5 de l'article 13 du règlement no 4 revêtent une moindre importance, bien qu'ils aient été également rentenus par la défenderesse. Dans la mesure où ils sont pertinents en l'espèce, ils étaient libellés comme suit (La référence qui y est faite au «règlement» se rapporte, nous devons le mentionner, au règlement no 3, conformément à une définition donnée à l'article 1 du règlement no 4):

«1) La totalisation des périodes d'assurance et périodes assimilées visée aux articles … 27 … du règlement s'effectue conformément aux règles suivantes:

a) …

b) lorsqu'une période d'assurance accomplie au titre d'une assurance obligatoire en vertu de la législation d'un État membre coïncide avec une période d'assurance accomplie au titre d'une assurance volontaire ou facultative continuée en vertu de la législation d'un autre État membre, seule la première est prise en compte.

…

5) Si, en vertu de l'alinéa b) du paragraphe 1 du présent article, des périodes d'assurance accomplies au titre d'une assurance volontaire ou facultative continuée conformément à la législation d'un État membre en matière d'assurance invalidité-vieillesse-décès (pensions) ne sont pas prises en compte, les cotisations afférentes à ces périodes sont considérées comme destinées à majorer les prestations dues en vertu de ladite législation. Si cette législation prévoit une assurance complémentaire, lesdites cotisations sont prises en compte pour le calcul de prestations dues au titre d'une telle assurance».

La procédure suivie par la défenderesse pour calculer la pension allemande du demandeur a consisté à totaliser, au titre de l'application qu'elle croyait devoir faire de l'article 27, paragraphe 1, les périodes d'emploi valablement accomplies en Allemagne et en France, sans retenir, au titre de l'application qu'elle croyait devoir faire de l'article 13, paragraphe 1, lettre b), ses cotisations volontaires versées en Allemagne, puis à lui accorder, par voie de proratisation, une partie de la pension à laquelle il aurait eu droit autrement en Allemagne, à ajouter à cette partie, au titre de l'application qu'elle croyait devoir faire de l'article 13, paragraphe 5, un complément destiné à représenter ses cotisations volontaires et enfin, après avoir constaté que le total ainsi obtenu de ses pensions française et allemande représentait un montant inférieur à celui auquel il aurait eu droit uniquement en Allemagne si les dispositions des règlements nos 3 et 4 n'avaient pas été observées, à ajouter, au titre de l'application que la défenderesse croyait devoir faire de l'article 28, paragraphe 3, un montant égal à la différence. Ce procédé a eu en définitive pour effet de réduire la dette de la défenderesse vis-à-vis du demandeur à concurrence du montant de sa pension française.

Nous estimons, Messieurs, qu'il est de la plus haute importance de rappeler à ce point de nos conclusions comment votre juridiction a, dans une longue série d'arrêts, interprété l'article 51 du traité et apprécié à la lumière de cette interprétation les articles 27 et 28 du règlement no 3.

Cette jurisprudence commence par l'affaire 100-63 Van der Veen/Bestuur der Sociale Verzekeringsbank (Recueil, 1964, p. 1108, et notamment p. 1123-1124). Elle comprend les affaires 4-66 Hagenbeck/Raad van Arbeid, Arnhem (Recueil, 1966, p. 618, et notamment p. 625), 1-67 Ciechelski/Caisse régionale de sécurité sociale du Centre d'Orléans (Recueil, 1967, p. 235), 2-67 De Moor/Caisse de pension des employés privés (ibidem, p. 255), 9-67 Colditz/Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Taris (ibidem, p. 298), 11-67 Office national des pensions pour ouvriers/Couture (ibidem, p. 487), 12-67 Guissart/État belge (ibidem, p. 551), 26, 27 et 28-71 Gross/Caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg, Keller/Same, Höhn/Same (Recueil, 1971, p. 871), et se termine, pour l'instant, par l'affaire 140-73 Direction régionale de la sécurité sociale de la région parisienne/Mancuso (non encore publiée).

Ces précédents posent, dans notre interprétation, les principes suivants:

1) L'article 51 a pour objet d'éliminer les entraves à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté; sa raison d'être procède de l'idée qu'il existerait une telle entrave si une personne qui a travaillé successivement ou alternativement dans différents États membres devait dès lors être privée du bénéfice de prestations de sécurité sociale qu'elle aurait obtenues si elle avait toujours travaillé dans le même État membre; d'où la notion de «totalisation» des périodes valablement effectuées que consacre l'article 51 et que reprend l'article 27 du règlement no 3.

2) La méthode de la «proratisation» prévue par l'article 28 de ce même règlement n'était que le mécanisme corrélatif, destiné à déterminer les droits dont jouit dans un État membre déterminé un travailleur qui, sans la totalisation, n'aurait eu aucun droit ou aurait eu de moindres droits dans ce même État membre; les méthodes de la totalisation et de la proratisation sont ainsi inséparables: il n'existe aucun cas de proratisation sans totalisation.

3) Il n'y a pas lieu de procéder à la totalisation ni par conséquent à la proratisation dans le cas d'un travailleur qui, en raison de ses périodes de travail ou d'assurance valablement accomplies dans un État membre déterminé, peut prétendre à l'intégralité des prestations en vertu de la législation de ce même État membre sans recourir à la totalisation. Il en est également ainsi, même s'il y a lieu de recourir à la totalisation dans le but de lui ouvrir le droit aux prestations dans un autre État membre (Cette dernière proposition, que préfiguraient déjà des décisions antérieures, a été établie péremptoirement par l'arrêt rendu dans l'affaire Mancuso).

4) Il est permis à un État membre d'arrêter des dispositions spéciales destinées à empêcher que l'application des principes ci-dessus ne provoque un cumul injustifié de prestations dans le cas notamment où, en vertu de la législation particulière de cet État membre, un travailleur pourrait avoir à son actif des périodes fictivement accomplies dans cet État membre, qui coïncident avec des périodes accomplies en fait dans un autre État membre (cf. notamment à cet égard l'affaire Guissard), mais en général ce n'est pas parce que ces principes peuvent impliquer un cumul de prestations qu'il ne faut pas les appliquer: cette éventualité est due uniquement au fait que les règlements nos 3 et 4 ont tenté non pas d'instituer un système de sécurité sociale à l'échelon communautaire, mais simplement de coordonner sans les harmoniser des systèmes nationaux divergents.

Messieurs, il ne fait aucun doute que si ces principes doivent être appliqués à la présente affaire, le demandeur qui peut prétendre, en vertu de la législation allemande, sans recourir à la totalisation, à l'intégralité de la pension que nous avons mentionnée, ne saurait se voir infliger le préjudice d'une réduction de cette pension en raison de l'application d'une disposition de droit communautaire quelle qu'elle soit. On ne saurait suggérer qu'adopter cette opinion impliquerait en l'espèce un cumul injustifié de prestations, car rien ne peut être «injustifié» dans un cumul de prestations dû au fait qu'un travailleur a continué à cotiser volontairement dans un pays, tout en étant assuré obligatoire dans un autre.

Le différend ne saurait davantage être affecté par la situation du demandeur en France qui suscite quelques incertitudes. Le demandeur lui-même prétend qu'il avait également droit en France à une pension sans avoir besoin de recourir à la totalisation, et il produit une lettre du 12 avril 1971 émanant de la Caisse régionale à laquelle il était affilié lorsqu'il travaillait en France et qui semble établir le bien-fondé de cette prétention. D'autre part, le dossier contient des indices suggérant qu'il pourrait avoir droit, au titre de la totalisation, à une pension française plus importante que celle qu'il aurait reçue sur la base de la seule législation française. Cela serait compatible tant avec l'application aux faits de l'espèce de la législation française pertinente telle que M. l'avocat général Dutheillet de Lamotte l'a exposée dans ses conclusions sur les affaires Gross, Keller et Höhn (Recueil, 1971, p. 881) qu'avec le principe posé par les décisions rendues par la Cour dans la première et la troisième de ces affaires. Mais quoi qu'il en soit, nous estimons que ceci n'a, pour les raisons que nous avons déjà indiquées, aucune incidence sur la constatation de la pension qu'il peut exiger de la défenderesse.

La seule difficulté réelle provient de l'article 28, paragraphe 3, du règlement no 3, dont nous avons lu la première phrase (qui est aussi le passage directeur). Cela indique indubitablement que dans une affaire comme celle-ci, les méthodes de totalisation et de proratisation peuvent s'appliquer et impliquer une réduction de la pension à laquelle la personne intéressée aurait autrement droit. Il n'est donc pas surprenant que le Sozialgericht de Fribourg ait demandé à la Cour si cette disposition est compatible avec l'article 51 du traité, ni que la Commission ait estimé dans des obsetvations très convaincantes et au raisonnement rigoureux que la réponse à cette question doit être négative.

Messieurs, nous avons lu et relu les observations de la défenderesse sans pouvoir y déceler le moindre argument probant en sens contraire. Si nous l'avons bien comprise, ce que la défenderesse dit en réalité sur ce point décisif, c'est que les décisions pertinentes de la Cour sont erronées. A cet égard, elle se fonde notamment sur le fait que ces décisions ont été critiquées par quelques auteurs. Elles l'ont été en effet, mais trois raisons nous incitent à ne pas vous inviter à vous en écarter.

La première est que, dans le domaine du droit de la sécurité sociale qui concerne les droits des personnes modestes, il est particulièrement souhaitable que le droit soit aussi bien établi que possible. Des décisions contradictoires de la Cour provoqueraient des incertitudes.

Deuxièmement, il serait, selon nous, particulièrement malvenu de vous écarter de ces décisions au détriment du demandeur au présent litige qui revendique en substance ce qu'il a payé.

Troisièmement, nous pensons que les critiques dirigées contre les décisions de la Cour procèdent en grande partie d'une conception erronée qui consiste à considérer que les règlements nos 3 et 4 sont destinés à harmoniser les systèmes de sécurité sociale des États membres. En fait comme la Cour l'a relevé plus d'une fois, ces règlements n'ont aucune incidence sur les différents systèmes nationaux, sauf dans la mesure où ils peuvent conférer à un travailleur migrant un droit à pension qu'il n'aurait pas eu autrement sur la base de tel ou tel système national. On objecte que cette interprétation «négative» peut amener un travailleur migrant à recevoir une somme globale supérieure à ce qu'il aurait perçu s'il avait travaillé toute sa vie dans un seul État membre. Il en est effectivement ainsi, mais d'autre part, ne serait-ce que parce que le taux des prestations n'est pas le même dans tous les États membres, il se peut qu'il reçoive une moindre somme, quelle que soit l'interprétation que l'on fasse des règlements. Ainsi, il n'est pas justifié selon nous de penser que les règlements peuvent être interprétés en ce sens qu'ils autorisent une réduction des prestations auxquelles le travailleur aurait droit autrement en vertu d'un système national déterminé. Les anomalies qui peuvent se présenter dans ce domaine procèdent non pas de l'interprétation que la Cour a faite des règlements, mais des divergences existant entre les systèmes nationaux.

Messieurs, ce n'est pas la première fois qu'un organisme de sécurité sociale d'un État membre prétend devant votre juridiction que les décisions qu'elle a rendues en ce domaine étaient erronées. Dans les affaires Gross, Keller et Höhn, la Caisse d'assurance vieillesse de Strasbourg a prétendu la même chose. M. l'avocat général Dutheillet de Lamotte a déclaré dans ses conclusions (Recueil, 1971, p. 880) qu'il avait été tenté d'écarter cet argument en se bornant simplement à rappeler ce vieux proverbe français selon lequel «le curé perd son temps à dire deux fois la messe pour les sourds». Il a résisté à cette tentation comme nous l'avons fait. Mais nous ne pensons pas qu'il serait convenable de retenir plus longtemps votre attention sur cette question.

Il nous semble que l'on doive nécessairement conclure que l'article 28, paragraphe 3, doit être considéré comme ayant été incompatible avec l'article 51 du traité, tel que celui-ci a été interprété par la Cour (et, à notre humble avis, à bon droit).

Le Sozialgericht de Fribourg pose également la question de la validité des paragraphes 1, b), et 5 de l'article 13 du règlement no 4.

Messieurs, nous pensons qu'il y a lieu de répondre brièvement, et là encore nous souscrivons à la thèse de la Commission, en ce sens que la question ne se pose pas en l'espèce. Le règlement no 4 était un règlement d'application et par conséquent, de par leur nature même, ses dispositions ne pouvaient déployer leurs effets que dans un cas où étaient elles-mêmes applicables les dispositions du règlement qu'il était destiné à mettre en œuvre c'est-à-dire le règlement no 3. Pour les raisons que nous avons indiquées, nous ne pensons pas que les droits à pension du demandeur étaient affectés par le règlement no 3, du moins pas en Allemagne. Il suit de là, selon nous, qu'ils ne pouvaient être davantage affectés par le règlement no 4. En effet, cela est très clair si l'on considère le libellé même de l'article 13 qui établit des règles détaillées pour procéder à la totalisation.

Nous concluons donc à ce que vous répondiez comme suit à la question posée à la Cour par le «Sozialgericht» de Fribourg:

1) Les dispositions de l'article 28 (3) du règlement no 3 du Conseil de la Communauté économique européenne étaient incompatibles avec l'article 51 du traité instituant cette même Communauté, et en conséquence entachées de nullité.

2) Les dispositions de l'article 13 du règlement no 4 de ce même Conseil étaient inapplicables dans le cas d'un travailleur qui n'était pas tenu, pour établir son droit à prestation dans un État membre déterminé, de recourir au droit de totaliser les périodes valablement accomplies, tel qu'il était reconnu par l'article 27 du règlement no 3.

( 1 ) Traduit de l'anglais.