PRISE DE POSITION DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentée le 13 juin 2014 ( 1 )

Procédure d’avis 2/13

engagée par la Commission européenne

«Conclusion d’accords internationaux par l’Union européenne — Adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) — Préservation des caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union — Maintien des compétences de l’Union et des attributions de ses institutions — Participation de l’Union aux organes créés par l’accord international — Reconnaissance de la juridiction de la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH) — Protection juridictionnelle effective dans la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)»

Table des matières

I – Introduction II – Déroulement de la procédure d’adhésion III – Demande d’avis présentée par la Commission IV – Cadre juridique V – Recevabilité de la demande d’avis VI – Quant au fond Remarque préliminaire A – Le maintien des compétences de l’Union 1. L’adhésion n’amputerait pas les compétences de l’Union 2. L’adhésion n’élargira pas les compétences de l’Union 3. L’Union n’aura pas besoin de nouvelles compétences en raison de son adhésion a) La procédure d’implication préalable b) L’obligation de transposer certains arrêts de la Cour EDH c) La protection juridictionnelle dans le domaine de la PESC 4. Résultat intermédiaire B – Le maintien des attributions des institutions de l’Union 1. Les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne a) Le monopole de juridiction des juges de l’Union (article 344 TFUE) b) Les compétences des juridictions de l’Union concernant l’interprétation du droit de l’Union et le contrôle de la validité des actes juridiques de l’Union c) Les effets du protocole additionnel no 16 à la CEDH sur les compétences de la Cour d) Résultat intermédiaire 2. Les compétences d’autres institutions de l’Union a) Généralités b) Le système institutionnel de l’Union de sanction des infractions au droit de la concurrence i) Le rôle institutionnel de la Commission en tant qu’autorité de la concurrence ii) Le principe «non bis in idem» iii) Le principe de la durée raisonnable des procédures iv) Conclusion C – La préservation des caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union 1. La reconnaissance de la juridiction de la Cour EDH a) Considérations générales b) Dispositions particulières du projet d’accord visant à assurer l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union i) Sur la détermination des responsabilités dans la relation entre l’Union et ses États membres (article 3, paragraphe 7, du projet d’accord) ii) Sur l’appréciation du point de savoir si une implication préalable de la Cour de justice de l’Union européenne est requise iii) Sur la différence de portée entre les compétences de la Cour EDH et les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre de la PESC c) Résultat intermédiaire 2. Le principe de l’effet direct et de la primauté du droit de l’Union 3. Les mécanismes de détermination du bon défendeur dans les procédures devant la Cour EDH a) Garantie d’une surveillance efficace dans le système de contrôle de la CEDH b) Garantie d’une défense efficace du droit de l’Union devant la Cour EDH i) L’absence d’informations suffisantes sur les procédures pendantes devant la Cour EDH ii) Le pouvoir de la Cour EDH d’exercer un contrôle de plausibilité lorsqu’elle est saisie d’une demande en codéfense c) Conclusion 4. Résultat intermédiaire D – Les dispositions nécessaires à la participation de l’Union aux instances de contrôle de la CEDH 1. La participation de l’Union à la Cour EDH 2. La participation de l’Union au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe 3. Résultat intermédiaire E – La prise en considération de la situation particulière des États membres à l’égard de la CEDH 1. La situation particulière des États membres à l’égard des protocoles additionnels à la CEDH 2. La situation particulière des États membres à l’égard de l’article 15 de la CEDH 3. La situation particulière des États membres à l’égard des réserves de droit international qu’ils formuleraient à l’encontre de la CEDH a) Le principe de la responsabilité conjointe du défendeur et du codéfendeur b) La CEDH en tant que partie intégrante du droit de l’Union bénéficiant de la primauté de celui-ci 4. La situation particulière des États membres dans le cadre du mécanisme de codéfense 5. Résultat intermédiaire Remarque finale VII – Conclusion

I – Introduction

1. L’adhésion envisagée de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH») ( 2 ) a pour objectif d’apporter plus d’efficacité et d’homogénéité dans la mise en œuvre des droits fondamentaux en Europe. Néanmoins, surtout, elle aura pour effet qu’en matière de respect de normes élémentaires dans le domaine des droits fondamentaux, l’Union elle-même se soumettra à un contrôle externe que de nombreuses voix appellent de leurs vœux depuis longtemps. Ce faisant, elle s’imposerait enfin les mêmes règles que celles dont elle ne cesse de réclamer la reconnaissance par ses États membres présents et futurs également.

2. Ce projet d’adhésion à la CEDH est d’une importance exceptionnelle non seulement en raison du signal politique énorme qu’il envoie, mais également en raison de l’envergure constitutionnelle qui est la sienne. Depuis des décennies, il occupe les institutions européennes de manière récurrente et la Cour elle-même est pour la seconde fois saisie de questions relatives aux aspects juridiques qu’il comporte ( 3 ).

3. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il résulte de l’article 6, paragraphe 2, TUE ( 4 ) que l’Union est non seulement investie de la compétence d’adhérer à la CEDH, mais également que ses États membres lui ont imposé l’obligation d’avancer dans cette voie. L’objectif d’une adhésion à la CEDH a depuis lors acquis rang constitutionnel en droit de l’Union.

4. Néanmoins, comme si souvent, «le diable est dans le détail». À quelles conditions l’Union peut-elle adhérer à la CEDH et comment peut-on garantir qu’une telle adhésion ne porterait pas atteinte aux particularités du droit de l’Union, aux compétences de l’Union et aux attributions de ses institutions? Telles sont en substance les questions de droit auxquelles la Cour devra répondre à la demande de la Commission européenne dans la présente procédure d’avis. Il s’agira donc d’analyser en profondeur les «clauses en petits caractères» de l’adhésion envisagée en vue de contrôler la compatibilité de celle-ci avec les traités fondateurs de l’Union. Cet examen devra se fonder sur le «projet révisé d’accord d’adhésion» que les négociateurs ont soumis au comité directeur pour les droits de l’Homme à Strasbourg au mois de juin 2013 en sa qualité d’organe compétent du Conseil de l’Europe.

II – Déroulement de la procédure d’adhésion

5. Donnant suite à une recommandation de la Commission du 17 mars 2010, le Conseil de l’Union européenne a, le 4 juin 2010, adopté une décision autorisant l’ouverture des négociations de l’accord d’adhésion de l’Union à la CEDH, désigné la Commission en tant que négociateur et indiqué les lignes directrices des négociations.

6. Les négociations d’adhésion ont eu lieu dans le cadre institutionnel du Conseil de l’Union européenne de l’Europe, plus précisément au sein de deux groupes de travail successifs que le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe avait mandatés. Ont participé aux négociations en sus de la Commission, d’autres États membres intéressés du Conseil de l’Europe, dont certains font partie de l’Union et d’autres pas.

7. En juin 2013, le rapport final sur les négociations a été présenté au Comité directeur pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe ( 5 ); outre le projet révisé d’accord d’adhésion ( 6 ), étaient annexés à ce rapport cinq projets d’instruments, à savoir un projet de déclaration de l’Union européenne à faire au moment de la signature de l’accord d’adhésion, un projet de règle à ajouter aux Règles du Comité des Ministres, un projet de mémorandum d’accord entre l’Union européenne et X ainsi qu’un projet de rapport explicatif de l’accord d’adhésion ( 7 ). Les négociateurs sont convenus que ces textes constituent un ensemble et qu’ils sont tous également nécessaires à l’adhésion de l’Union à la CEDH ( 8 ).

III – Demande d’avis présentée par la Commission

8. Comme l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH présente une envergure constitutionnelle, la Commission, soucieuse de garantir la sécurité juridique, a, par demande du 4 juillet 2013, invité la Cour, conformément à l’article 218, paragraphe 11, TFUE, à formuler un avis sur la question suivante: «Le projet d’accord portant adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est-il compatible avec les traités?»

9. Outre le projet d’accord, sont également annexés à la demande d’avis de la Commission tous les autres projets d’instruments énumérés au point 7 plus haut. L’on regrettera que ces textes ne soient cependant disponibles qu’en langues française et anglaise.

10. Des observations écrites sur la demande d’avis de la Commission ont été présentées à la Cour, qui a entendu les parties en audience les 5 et 6 mai. Outre la Commission, partie demanderesse, ont présenté des observations écrites le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen ainsi que la République de Bulgarie, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la Hongrie, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la Roumanie, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord. À l’exception de la République de Bulgarie et de la République de Pologne, ces parties ont présenté des observations lors de l’audience, à laquelle étaient en outre représentées le Royaume de Belgique et la République italienne.

IV – Cadre juridique

11. Le cadre juridique de l’adhésion de l’Union à la CEDH est constitué par l’article 6 TUE, par le protocole no 8 sur le TUE et le TFUE (ci-après le «protocole no 8») ( 9 ) et par une déclaration sur l’article 6, paragraphe 2, TUE (ci‑après la «déclaration no 2») ( 10 ).

12. L’article 6 TUE dispose ce qui suit: «1. L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, telle qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique que les traités. Les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités. Les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte sont interprétés conformément aux dispositions générales du titre VII de la Charte régissant l’interprétation et l’application de celle-ci et en prenant dûment en considération les explications visées dans la Charte, qui indiquent les sources de ces dispositions. 2. L’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités. 3. Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux.»

13. Le protocole no 8 est rédigé dans les termes suivants: «Article premier L’accord relatif à l’adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (ci‑après dénommée ‘Convention européenne’), prévue à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, doit refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union, notamment en ce qui concerne: a) les modalités particulières de l’éventuelle participation de l’Union aux instances de contrôle de la Convention européenne; b) les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas. Article 2 L’accord visé à l’article 1er doit garantir que l’adhésion de l’Union n’affecte ni les compétences de l’Union ni les attributions de ses institutions. Il doit garantir qu’aucune de ses dispositions n’affecte la situation particulière des États membres à l’égard de la Convention européenne, et notamment de ses protocoles, des mesures prises par les États membres par dérogation à la Convention européenne, conformément à son article 15, et des réserves à la Convention européenne formulées par les États membres conformément à son article 57. Article 3 Aucune disposition de l’accord visé à l’article 1er ne doit affecter l’article 344 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.»

14. Dans la déclaration no 2, la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne a en outre précisé ce qui suit: «La Conférence convient que l’adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales devrait s’effectuer selon des modalités permettant de préserver les spécificités de l’ordre juridique de l’Union. Dans ce contexte, la Conférence constate l’existence d’un dialogue régulier entre la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’Homme, dialogue qui pourra être renforcé lors de l’adhésion à cette Convention.»

15. À titre complémentaire, l’on rappellera le principe énoncé à l’article 52, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la «Charte»): «Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite Convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue.»

V – Recevabilité de la demande d’avis

16. Certaines parties qui ont déposé des observations ont émis des doutes ponctuels concernant la recevabilité de la demande d’avis. Leurs critiques portent sur les explications que la Commission a fournies à propos des mesures de mise en œuvre internes à l’Union qui sont envisagées en vue de l’adhésion de celle-ci à la CEDH. Alors que certaines parties regrettent qu’elle ait jugé utile de s’exprimer sur ce sujet, d’autres lui font grief de l’avoir fait de manière trop superficielle.

17. Aux termes de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, un État membre, le Parlement, le Conseil ou la Commission peut recueillir l’avis de la Cour de justice sur la compatibilité avec les traités d’un accord international envisagé. La procédure d’avis a pour but de prévenir les complications qui résulteraient de contestations en justice relatives à la compatibilité avec le traité d’accords internationaux engageant l’Union ( 11 ).

18. Aux termes de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, une demande d’avis est recevable lorsqu’elle porte sur un «accord envisagé», ce qui présuppose que la Cour dispose d’éléments suffisants sur le contenu même de cet accord ( 12 ).

19. À la demande qu’elle a adressée à la Cour, la Commission a joint le texte complet du projet d’accord et ses documents annexes. Tout ce dossier permet de connaître clairement et sans équivoque les conditions auxquelles l’Union adhérerait à la CEDH, en particulier les modalités selon lesquelles l’Union envisage de se soumettre au mécanisme de contrôle juridictionnel institué par la CEDH ( 13 ). Ces éléments sont suffisants pour permettre à la Cour d’apprécier la compatibilité de l’adhésion envisagée à la CEDH avec les traités.

20. Que la Commission n’ait pas fourni à la Cour de projets des mesures internes d’application de l’accord d’adhésion envisagé n’entame aucunement la recevabilité de sa demande d’avis. En effet, celle-ci a uniquement pour objet l’accord d’adhésion envisagé en tant que tel, mais pas les mesures d’application internes qui pourraient s’avérer nécessaires. Il n’est pas indispensable que la Cour dispose d’éléments concernant ceux-ci pour pouvoir comprendre le contenu et la portée du projet d’accord et de ses documents annexes.

21. Le fait qu’actuellement, les parties à la procédure ne se sont encore accordées ni sur la forme juridique ni sur le contenu qu’il conviendra de donner aux mesures internes d’application n’empêche pas, lui non plus, la Cour de contrôler la compatibilité du projet d’accord avec les traités. En effet, si, dans le passé déjà, la Cour n’a pas exigé que les institutions concernées aient conclu un accord définitif en ce qui concerne le contenu concret de l’accord international envisagé ( 14 ), elle ne peut, a fortiori, pas subordonner aujourd’hui la recevabilité de la demande d’avis à la condition que ces institutions se soient entendues sur la configuration précise d’éventuelles mesures internes d’application dans l’Union.

22. Si l’on s’instruit du principe de l’équilibre institutionnel qui impose à chacune des institutions d’exercer ses compétences dans le respect de celles des autres ( 15 ) (voir également article 13, paragraphe 2, TUE), il ne saurait d’ailleurs incomber à la Cour, dans le cadre de la présente procédure d’avis, de donner, à ce stade, aux institutions compétentes des indications complètes et détaillées concernant le contenu des mesures internes qu’il conviendra de prendre pour la mise en œuvre de l’accord d’adhésion envisagé.

23. Si la Cour devait constater à l’occasion de l’examen du contenu du projet d’accord qu’il est absolument nécessaire d’adopter certaines mesures internes d’application dans l’Union en vue de son entrée en vigueur, il lui est loisible de le déclarer dans la réponse qu’elle donnera à la demande d’avis de la Commission et d’en faire une condition de la compatibilité de l’accord d’adhésion envisagé avec les traités.

24. Tout bien considéré, la demande d’avis de la Commission est recevable sans qu’il faille tenir compte d’éventuelles divergences d’opinions entre les parties à la procédure concernant le contenu concret des mesures internes d’application dans l’Union qu’il faudrait encore adopter.

VI – Quant au fond

A – Remarque préliminaire

25. L’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH créera une situation particulière, voire singulière, puisqu’une organisation internationale, supranationale, à savoir l’Union européenne, se soumettra au contrôle d’une autre organisation internationale, à savoir le Conseil de l’Europe, en matière de respect de normes élémentaires dans le domaine des droits fondamentaux. Cela aura pour conséquence que, dans des domaines régis par le droit de l’Union, ce ne seront plus désormais uniquement des juridictions nationales et des juridictions de l’Union qui seront appelées à veiller au respect des droits fondamentaux, mais également la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH).

26. Afin d’aménager l’adhésion de l’Union à la CEDH d’une manière conforme au droit primaire de l’Union, les délégations appelées à la table des négociations ont intégré toute une série de réglementations dans le projet d’accord. Contrairement aux suppositions qui ont parfois été émises, il ne s’agit pas de réserver à l’Union un traitement préférentiel par rapport aux autres parties à la CEDH, mais bien de tenir compte, au moyen des réglementations envisagées, de la situation spécifique de l’Union et de ses États membres. Celle-ci a notamment pour particularité que les affaires relevant de l’Union mettent souvent en jeu un ensemble complexe d’actes et de compétences de l’Union et des États membres, lesquels, en particulier, sont généralement associés à la mise en œuvre du droit de l’Union.

27. Il est évident qu’il faudra tenir compte de cette situation particulière et complexe, et adopter des dispositions appropriées en vue de la protection des droits fondamentaux. L’on soulignera en particulier trois innovations prévues par le projet d’accord en ce qui concerne la détermination de la responsabilité de l’Union, le mécanisme de codéfense et la procédure d’implication préalable de la Cour.

28. À propos de la responsabilité de l’Union à l’égard d’éventuelles violations de la CEDH, l’article 1er, paragraphe 3, première phrase, du projet d’accord précise que l’adhésion de l’Union à la CEDH ne lui impose des obligations qu’en ce qui concerne des actes, mesures ou omissions de ses institutions, organes, organismes ou agences, ou de personnes agissant en leur nom. L’article 1er, paragraphe 3, deuxième phrase, du projet d’accord ajoute qu’aucune des dispositions de la CEDH ou de ses protocoles ne peut imposer à l’Union l’obligation d’accomplir un acte ou d’adopter une mesure pour lesquels elle n’aurait pas compétence en vertu du droit de l’Union. L’article 1er, paragraphe 4, première phrase, du projet d’accord dispose enfin, qu’un acte, une mesure ou une omission des organes d’un État membre ou de personnes agissant en son nom est imputé à cet État, même lorsque cet acte, cette mesure ou cette omission survient lorsque l’État met en œuvre le droit de l’Union, y compris les décisions prises sur la base du TUE et du TFUE. Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, deuxième phrase, du projet d’accord, cela n’empêche pas qu’en pareil cas, l’Union puisse être responsable d’une violation de la CEDH en tant que codéfenderesse aux côtés du ou des États membres concernés.

29. Le nouveau mécanisme de codéfense institué par l’article 3 du projet d’accord, mécanisme parfois également désigné comme étant le mécanisme du «défendeur additionnel», permet, dans certains cas, qu’aussi bien l’Union qu’un ou plusieurs de ses États membres puissent être défendeurs conjointement et donc parties à droits égaux dans une procédure devant la Cour EDH, même lorsque la plainte dont celle-ci a été saisie n’est dirigée que contre l’Union ou que contre un ou plusieurs de ses États membres. Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, deuxième phrase, du projet d’accord, cela est notamment le cas lorsque l’acte, la mesure ou l’omission reproché à un organe d’un État membre survient à l’occasion de la mise en œuvre du droit de l’Union.

30. La procédure d’implication préalable prévue à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord est étroitement liée au mécanisme de codéfense. Cette procédure, parfois désignée également comme étant la «procédure du contrôle interne préalable», doit, dans un litige qui a pris naissance devant une juridiction nationale avant d’aboutir devant la Cour EDH et n’a jamais fait l’objet d’une procédure préjudicielle en application de l’article 267 TFUE ( 16 ), permettre à notre Cour de statuer sur la compatibilité du droit de l’Union avec la CEDH avant que la Cour EDH adopte une décision dans cette affaire.

31. La question de savoir si cette innovation et les autres que contient le projet d’accord sont de nature à garantir une adhésion de l’Union à la CEDH qui soit compatible avec les traités devra être examinée dans la présente procédure d’avis. À cette fin, il faudra passer au crible, l’une après l’autre, suivant la structure de la demande d’avis de la Commission, les différentes exigences juridiques auxquelles le droit primaire de l’Union subordonne l’accord d’adhésion. Aussi bien les règles de responsabilité de l’Union que le mécanisme de codéfense et la procédure d’implication préalable devront être abordés dans les contextes les plus divers. Il faudra examiner en particulier: — le point de savoir si les compétences de l’Union sont maintenues (section A) ( 17 ), — le point de savoir si les attributions des organes de l’Union demeurent intactes (section B) ( 18 ), — le point de savoir si les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union sont conservées (section C) ( 19 ), — le point de savoir si les dispositions nécessaires à la participation de l’Union aux instances de contrôle de la CEDH ont été prises (section D) ( 20 ) et — le point de savoir si la situation particulière des États membres à l’égard de la CEDH a dûment été prise en considération (section E) ( 21 ).

32. Mériteront une attention particulière, dans ce contexte, la question de savoir si la reconnaissance de la juridiction de la CEDH est compatible avec l’autonomie du droit de l’Union ( 22 ) et celle de savoir si le contrôle juridictionnel que l’Union exerce dans le cadre de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est conforme aux exigences que les articles 6 et 13 de la CEDH posent en matière de protection juridictionnelle effective ( 23 ).

B – Le maintien des compétences de l’Union

33. Conformément à l’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE, l’adhésion de l’Union à la CEDH ne peut pas modifier les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités.

34. Cette disposition contient l’expression d’une préoccupation fondamentale des États membres qui apparaît comme un fil rouge à travers tout le traité de Lisbonne: l’amélioration de la protection des droits fondamentaux à l’échelle européenne, que ce soit au moyen de la Charte ou par l’adhésion à la CEDH, ne doit entraîner aucune distorsion dans le système de compétences délicatement équilibré sur lequel l’Union est fondée et qui caractérise sa relation avec les États membres ( 24 ).

35. Enfin, l’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE a pour objet de garantir que l’adhésion de l’Union à la CEDH n’entraîne pas un contournement des procédures de modification des traités (article 48 TUE) et, par ce biais, une atteinte à la «charte constitutionnelle» de l’Union ( 25 ).

36. La nécessité que tous les États membres de l’Union ratifient l’accord d’adhésion envisagé (article 218, paragraphe 8, deuxième alinéa, dernière proposition, TFUE) ne signifie aucunement que ces dispositions pourraient s’écarter du droit primaire de l’Union. Au contraire, l’Union ne peut conclure un accord international tel que l’accord d’adhésion envisagé que si et dans la mesure où celui-ci est compatible avec les traités. Dans le cas contraire, elle ne pourrait conclure cet accord qu’après une modification expresse des traités au niveau de l’Union ( 26 ). En aucun cas, les institutions de l’Union ne peuvent contrevenir tacitement au droit primaire («treaty override») ( 27 ), quand bien même les États membres lui prêteraient main-forte dans le cadre des négociations et de la ratification de l’accord international.

37. Il résulte de ce qui précède qu’avant de rendre son avis, la Cour devra examiner si l’accord d’adhésion envisagé comporte une amputation des compétences de l’Union (voir section 1 ci-dessous) ou un élargissement de celles‑ci (voir section 2 plus loin) et enfreint ainsi le traité UE ou le traité FUE; elle devra également aborder la question de savoir si les obligations que l’Union contracterait en concluant l’accord d’adhésion imposeraient de lui conférer de nouvelles compétences (voir section 3 plus bas).

1. L’adhésion n’amputerait pas les compétences de l’Union

38. L’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE impose de garantir que l’adhésion à la CEDH n’ampute pas les compétences de l’Union. L’article 2, première phrase, du protocole no 8 aux termes duquel l’accord doit garantir que l’adhésion de l’Union à la CEDH «n’affecte [pas]» les compétences de l’Union le souligne lui aussi.

39. Rien dans le projet d’accord ni dans les documents annexes qui ont été fournis à la Cour dans le cadre de la présente procédure d’avis ne contient d’indices permettant de conclure qu’une adhésion de l’Union à la CEDH amputerait ses compétences. Les parties à la procédure n’ont, elles non plus, rien déclaré qui irait dans ce sens dans leurs observations.

40. Il ne fait aucun doute que les obligations de droit international liant l’Union à la CEDH lui imposeraient des restrictions dans l’exercice de ses compétences. En tant qu’accord international conclu par l’Union, en effet, la CEDH sortira des effets obligatoires pour les institutions de l’Union dès l’instant où celle-ci y adhérera (article 216, paragraphe 2, TFUE).

41. Pareilles restrictions à l’exercice de compétences participent de la nature même de toute réglementation garantissant des droits fondamentaux. En effet, la fonction la plus consubstantielle des droits fondamentaux est d’imposer des limites à l’action d’institutions aussi bien nationales qu’internationales afin de protéger les justiciables. L’obligation que l’article 6, paragraphe 2, première phrase, TUE fait à l’Union d’adhérer à la CEDH perdrait tout son sens si celle-ci n’avait pas le droit d’accepter les restrictions que cette CEDH imposerait à l’exercice de ses compétences.

42. De toute façon, l’Union applique déjà, c’est-à-dire avant son adhésion officielle, les critères résultant de la CEDH pour la protection des droits fondamentaux, de sorte que, si l’on s’en tient strictement à leur contenu, les restrictions que l’adhésion imposerait aux institutions de l’Union dans l’exercice de leurs compétences sont déjà en vigueur depuis longtemps (voir, en particulier, article 6, paragraphe 3, TUE et article 52, paragraphe 3, première phrase, de la Charte) ( 28 ).

43. En conclusion, il n’y a donc aucune raison de craindre que l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH entraîne une amputation de ses compétences au sens de l’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE et de l’article 2, première phrase, du protocole no 8.

2. L’adhésion n’élargira pas les compétences de l’Union

44. Il convient ensuite d’examiner si, en tant que telle, l’adhésion envisagée à la CEDH est susceptible d’entraîner, sous une forme ou sous une autre, un élargissement des compétences de l’Union, ce que l’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE interdirait tout autant.

45. L’interdiction d’élargir les compétences de l’Union qui est énoncée à l’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE a, en fin de compte, pour objet d’assurer le respect du principe d’attribution. Comme chacun sait, ce principe veut que l’Union n’agisse que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ceux-ci établissent (article 5, paragraphe 1, première phrase, et paragraphe 2, première phrase, TUE) et que toutes compétences non attribuées à l’Union dans les traités appartiennent aux États membres (article 4, paragraphe 1, TUE et article 5, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE).

46. Dans le premier avis qu’elle a rendu sur l’adhésion à la CEDH, la Cour a déjà constaté qu’aucune disposition de ce qui était à l’époque le traité CE ne conférait aux institutions communautaires, de manière générale, le pouvoir d’édicter des règles en matière de droits de l’homme ou de conclure des conventions internationales dans ce domaine ( 29 ). Les modifications que le droit primaire de l’Union a subies par la suite jusqu’au traité de Lisbonne inclus n’y ont rien changé. L’Union ne dispose toujours pas d’une compétence générale en matière de droits fondamentaux et de droits de l’homme. Par conséquent, elle ne peut pas non plus acquérir une telle compétence en adhérant à la CEDH ( 30 ).

47. Or, toute crainte que l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH entraîne pareil élargissement de ses compétences est en tout cas dénuée de fondement. De nombreuses formulations dans le projet d’accord et dans les documents qui lui sont annexés indiquent, au contraire, que les rédacteurs de ces textes étaient soucieux de dissiper ces réserves d’emblée.

48. En particulier, tant l’article 1er, paragraphe 3, deuxième phrase, que l’article 1er, paragraphe 4, du projet d’accord garantissent qu’en cas d’adhésion de l’Union à la CEDH, la ligne de démarcation entre les compétences et responsabilités de l’Union et celles de ses États membres demeure telle qu’elle est tracée en droit primaire.

49. D’une part, l’article 1er, paragraphe 3, deuxième phrase, du projet d’accord souligne qu’aucune des dispositions de la CEDH ou de ses protocoles ne peut imposer à l’Union l’obligation d’accomplir un acte ou d’adopter une mesure pour lesquels elle n’aurait pas compétence en vertu du droit de l’Union. Cette disposition garantit que son adhésion à la CEDH ne peut pas lui imposer d’entreprendre quoi que ce soit qui ne relèverait pas d’une compétence qui lui appartient en droit de l’Union.

50. D’autre part, il résulte de l’article 1er, paragraphe 4, du projet d’accord qu’aucun acte, mesure ou omission des États membres ne peut être imputé à l’Union, même lorsqu’ils surviennent dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union par les États membres.

51. D’aucuns soulèvent parfois la question de savoir si la participation de l’Union aux instances de contrôle de la CEDH telle qu’elle est prévue par le projet d’accord pourrait entraîner un élargissement des compétences de l’Union. Tel n’est cependant pas le cas. La participation de l’Union aux instances de contrôle de la CEDH n’a pas pour conséquence qu’elle devrait agir de quelque manière que ce soit en dehors des compétences que lui confèrent le traité UE et le traité FUE. Au contraire, le droit primaire de l’Union prévoit même expressément qu’elle prenne part aux travaux des organes strasbourgeois, qu’il s’agisse de participer à certaines décisions de l’Assemblée parlementaire et du Comité des Ministres ou de nommer des candidats au poste de juge à la Cour EDH [voir article 1er, sous a) du protocole no 8].

52. En ce qui concerne, en particulier, le contrôle, par le Comité des Ministres, de l’exécution des arrêts définitifs de la Cour EDH (article 46, paragraphes 2 à 5, de la CEDH) et des termes des règlements amiables (article 39, paragraphe 4, de la CEDH), la participation de l’Union à ce comité ne peut pas se limiter aux cas qui la concernent elle-même ou ses États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Au contraire, un contrôle externe, tel que celui qu’a mis en place la CEDH, a précisément pour finalité que chaque partie contractante à la CEDH se charge de contrôler les cas qui relèvent du domaine de la responsabilité d’une ou de plusieurs autres parties contractantes. Une coopération globale de l’Union à ce système de surveillance mutuelle correspond à l’esprit de contrôle externe sur lequel la CEDH est fondée et relève donc directement de l’obligation d’adhésion à la CEDH que l’article 6, paragraphe 2, première phrase, TUE fait à l’Union.

53. L’on observera enfin que l’accord d’adhésion envisagé n’anticipe pas non plus la question de savoir si et dans quelles circonstances l’Union possède la compétence d’adhérer à d’autres accords internationaux visant à protéger les droits fondamentaux et les droits de l’homme, y compris à des protocoles existants ou futurs à la CEDH. Si l’on considère la situation uniquement du point de vue du Conseil de l’Europe, en effet, la modification de l’article 59, paragraphe 2, de la CEDH ( 31 ) que prévoit le projet d’accord ouvre à l’Union, en droit international, la possibilité d’adhérer à d’autres protocoles additionnels de la CEDH que le premier et le sixième, auxquels elle est déjà censée adhérer. Pareille adhésion nécessite cependant l’adoption d’instruments d’adhésion distincts ( 32 ), pour la ratification desquels c’est, au plan interne de l’Union, une fois encore la procédure mise en place par l’article 218, paragraphe 8, deuxième alinéa, deuxième phrase, TFUE qui s’applique.

54. L’on pourrait certes se demander si, conformément à ce qu’il est convenu d’appeler la «doctrine AETR» ( 33 ), l’Union deviendra exclusivement compétente à conclure d’autres accords internationaux dans le domaine des droits fondamentaux et des droits de l’homme dès l’instant où elle adhérera à la CEDH. En tout cas, la CEDH deviendra, du fait de l’adhésion, partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union ( 34 ). Il serait, en théorie, concevable de faire valoir qu’au moyen de son adhésion à la CEDH, l’Union obtiendra une nouvelle compétence externe exclusive conformément à la dernière possibilité prévue à l’article 216, paragraphe 1, TFUE lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 2, TFUE, compétence externe qui lui permettra de conclure des accords internationaux à l’avenir uniquement dans la mesure où de tels accords seraient susceptibles d’affecter les dispositions de la CEDH en tant que partie des «règles communes» en vigueur à l’intérieur de l’Union ou d’en altérer la portée. Toutefois, en tant que lex specialis, l’article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE, aux termes duquel l’adhésion de l’Union à la CEDH ne modifie pas ses compétences telles qu’elles sont définies dans les traités, c’est-à-dire les compétences dont elle dispose avant l’adhésion, empêche, selon nous, un tel «effet AETR» de se produire.

55. Nous concluons de tout ce qui précède que l’adhésion envisagée à la CEDH ne saurait en aucune façon entraîner un élargissement quel qu’il soit des compétences de l’Union.

3. L’Union n’aura pas besoin de nouvelles compétences en raison de son adhésion

56. Il convient enfin de déterminer si l’adhésion de l’Union à la CEDH exige que les États membres lui transfèrent des compétences supplémentaires.

57. En l’état actuel des choses, il est certain qu’on ne peut, une fois pour toutes, donner à cette question une réponse définitive et contraignante. En effet, rien ne permet d’exclure qu’à l’avenir, la Cour EDH interprète une disposition de la CEDH d’une manière qui exigerait une modification du droit primaire de l’Union.

58. Un tel scenario n’est cependant guère vraisemblable car, d’une part, l’Union s’inspire d’ores et déjà des critères de protection des droits fondamentaux qui découlent de la CEDH (voir en particulier article 6, paragraphe 3, TUE et article 52, paragraphe 3, première phrase, de la Charte). D’autre part, l’article 1er, paragraphe 3, deuxième phrase, du projet d’accord précise que la CEDH ne peut imposer à l’Union des obligations dont le droit de l’Union ne lui confère pas le pouvoir de s’acquitter.

59. Il n’en appartient pas moins à la Cour de garantir, dans l’avis qu’on lui demande, que, par l’adhésion à la CEDH qu’elle envisage, l’Union ne contracte pas sciemment des obligations de droit international dont il est d’ores et déjà manifeste qu’elle ne peut pas s’acquitter en raison de sa structure institutionnelle existante.

60. Dans ce contexte, trois aspects de l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH méritent une analyse plus approfondie: premièrement, la procédure d’implication préalable [section a) ci‑dessous]; deuxièmement, l’obligation de transposer la jurisprudence de la Cour EDH constatant une violation de la CEDH [section b) plus bas] et, troisièmement, la problématique de la protection juridictionnelle dans le domaine de la PESC [section c) plus loin].

a) La procédure d’implication préalable

61. La procédure d’implication préalable est prévue à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord. Cet article dispose qu’à certaines conditions, dans le cadre d’un recours pendant devant elle, la Cour EDH accorde à notre Cour la possibilité de se prononcer préalablement sur la compatibilité d’une disposition du droit de l’Union avec la CEDH.

62. Sur le plan interne, cela signifie que l’Union doit disposer des compétences nécessaires à la mise en place d’une telle procédure d’implication préalable. S’il était établi que, sur le plan interne, elle ne dispose pas des bases juridiques lui permettant de le faire, elle serait empêchée de conclure l’accord d’adhésion.

63. Dans le débat public sur l’adhésion de l’Union à la CEDH, des voix isolées ont exprimé des doutes quant à la possibilité d’instaurer la procédure d’implication préalable sans modifier d’abord les traités fondateurs de l’Union. Dans la présente procédure d’avis, la République de Pologne, notamment, a émis l’opinion qu’en l’état actuel du droit, créer une procédure d’implication préalable n’est pas compatible avec les traités.

64. Il est exact que la procédure d’implication préalable ne fait pas partie des procédures juridictionnelles dont le traité UE et le traité FUE confient expressément la mise en œuvre à l’institution Cour de justice de l’Union européenne (article 19, paragraphe 1, première phrase, TUE). À elle seule, cette circonstance ne permet cependant pas de conclure qu’en son état actuel, le droit primaire s’opposerait à la création d’une procédure d’implication préalable.

65. En effet, la Cour a reconnu qu’un accord international conclu avec des États tiers peut lui attribuer de nouvelles compétences juridictionnelles à condition que cette attribution ne dénature pas la fonction de la Cour telle qu’elle est conçue dans les traités UE et FUE ( 35 ).

66. L’on peut déjà se demander si l’implication préalable prévue à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord est une nouvelle compétence de la Cour. En effet, il est parfaitement concevable que l’implication préalable de la Cour dans le cadre d’une procédure pendante devant la Cour EDH ne soit qu’une nouvelle modalité de l’exercice des compétences juridictionnelles que l’article 19, paragraphe 1, deuxième phrase, et paragraphe 3, TUE confie déjà au juge de l’Union.

67. Quand bien même l’on voudrait considérer que la procédure d’implication préalable créerait une nouvelle compétence de notre Cour, il ne s’agirait en tout cas pas d’une compétence susceptible de dénaturer l’essence de la mission que les traités lui ont confiée. Bien au contraire, la procédure d’implication préalable contribue à ce que la Cour puisse mieux s’acquitter de la mission dont elle est investie depuis toujours et à ce qu’elle conserve en outre le monopole du contrôle de légalité des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union ( 36 ).

68. La mission de la Cour consiste, en substance, à assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités (article 19, paragraphe 1, deuxième phrase, TUE). Dans l’accomplissement de cette mission, il lui appartient en particulier d’interpréter le droit de l’Union [article 267, premier alinéa, sous a) et b), TFUE] et de contrôler la validité des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union [article 263, premier alinéa, TFUE et article 267, premier alinéa, sous b), TFUE].

69. La procédure d’implication préalable de la Cour prévue à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord a été, pour l’essentiel, conçue en vue de la même fonction, à savoir l’interprétation du droit de l’Union et le contrôle de légalité des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union.

70. Il est certainement possible que le cadre procédural dans lequel la Cour exercera cette fonction en cas d’implication préalable sera différent de celui dans lequel elle opère en cas de recours en annulation ou de demande préjudicielle (articles 263 TFUE et 267 TFUE). Il pourrait notamment y avoir des différences en ce qui concerne la recevabilité à agir, le déroulement de la procédure, les éventuels délais à respecter et les effets de la décision de la Cour.

71. À elles seules, de telles différences ne sont pas susceptibles de dénaturer l’essence des compétences de la Cour ni celles des autres institutions de l’Union éventuellement mêlées à la procédure d’implication préalable; en aucun cas, cette essence ne serait affectée dans une mesure telle qu’elle justifierait un rejet du projet d’accord pour incompatibilité avec les traités ( 37 ).

72. Comme la Cour l’a elle-même souligné, une procédure d’implication préalable fait au contraire partie des conditions indispensables d’une adhésion de l’Union à la CEDH ( 38 ). La mise en place d’une telle procédure contribue à préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union ainsi que les compétences de la Cour (article 1er et article 2, première phrase, du protocole no 8) ( 39 ).

73. Une telle procédure est donc un élément nécessaire des mesures que l’adhésion exigera et que l’article 6, paragraphe 2, première phrase, TUE et le protocole no 8 non seulement habilitent, mais obligent même l’Union à mettre en œuvre. L’article 1er, sous a), du protocole no 8 prévoit même expressément l’adoption de «modalités particulières de l’éventuelle participation de l’Union aux instances de contrôle» de la CEDH.

74. L’aménagement concret de la procédure d’implication préalable au niveau interne de l’Union imposera de compléter le statut de la Cour, mais ce complément n’entraînera pas une «modification de la Constitution» et pourra dès lors être ajouté conformément à la procédure législative ordinaire (article 281, deuxième alinéa, TFUE) sans qu’il soit nécessaire d’engager une procédure de révision formelle des traités (article 48 TUE) ( 40 ).

75. Une simple insertion des règles de procédure pertinentes dans la décision du Conseil autorisant l’accord d’adhésion envisagé ne serait pas suffisante, selon nous, parce qu’elle constituerait un contournement de la procédure législative ordinaire prévue à l’article 281, deuxième alinéa, TFUE et qu’en outre, les règles de procédure à adopter ne sortiraient pas les mêmes effets et n’auraient pas le même rang que les dispositions du statut.

76. Ce n’est qu’une fois que les dispositions nécessaires, en particulier celles qui concernent la recevabilité à agir, le déroulement de la procédure et les effets de la décision de la Cour, auront été inscrites dans son statut que la procédure d’implication préalable sera tout à fait opérationnelle et pourra, conformément à l’article 19, paragraphe 3, sous c), TUE lu en combinaison avec l’article 281, premier alinéa, TFUE et l’article 51 TUE, être comprise «dans les autres cas prévus par les traités» sur lesquels la Cour a vocation à statuer.

b) L’obligation de transposer certains arrêts de la Cour EDH

77. L’obligation qu’impose l’article 46, paragraphe 1, de la CEDH de transposer les arrêts de la Cour EDH constatant une violation de la CEDH par des institutions, organes ou organismes de l’Union n’exige pas, elle non plus, un transfert de nouvelles compétences à l’Union.

78. Pareils arrêts de la Cour EDH sont des arrêts déclaratoires: la CEDH n’impose pas à ses parties contractantes la façon concrète dont elles doivent transposer les arrêts qui leur sont adressés, mais leur laisse une certaine marge d’appréciation à cette fin ( 41 ).

79. Au niveau interne de l’Union, il devra généralement être remédié à toute violation de la CEDH constatée par la Cour EDH au moyen d’une annulation ou de la modification de l’acte juridique incriminé adopté par une institution de l’Union. Il ne fait aucun doute que l’Union dispose des compétences nécessaires à l’adoption d’un tel actus contrarius; il s’agit des mêmes compétences que celles sur la base desquelles elle a adopté cet acte juridique. Compétences auxquelles s’ajoute la compétence dans l’exercice de laquelle les juridictions de l’Union invalident des actes juridiques de l’Union aux conditions prévues par les traités (articles 263 TFUE et 267 TFUE).

80. Il est en outre possible qu’un arrêt de la Cour EDH exige tout d’abord l’adoption d’un acte juridique de l’Union ou impose l’octroi d’une réparation. Les institutions de l’Union pourront s’acquitter de pareille obligation dans le cadre des compétences que leur confèrent les traités et cela posera d’autant moins de problèmes que l’article 1er, paragraphe 3, deuxième phrase, du projet d’accord précise que la CEDH n’impose à l’Union aucune obligation qui échapperait aux compétences que lui confient les traités.

81. Dans l’hypothèse où une violation de la CEDH constatée par la Cour EDH serait le résultat d’une décision définitive d’une juridiction de l’Union, il pourrait, dans certains cas, s’avérer nécessaire de rouvrir la procédure au terme de laquelle cette décision a été adoptée. Il faudrait pour cela compléter l’article 44 du statut de la Cour ( 42 ), ce que l’article 281, deuxième alinéa, TFUE permet de faire sans qu’il y ait lieu de craindre une dénaturation des missions des juridictions de l’Union. Dans cette mesure-là, ce que nous avons dit plus haut à propos de la procédure d’implication préalable vaut mutatis mutandis ( 43 ).

c) La protection juridictionnelle dans le domaine de la PESC

82. Bien plus controversée que les deux aspects analysés plus haut est la question de savoir si les compétences actuelles de l’Union, plus précisément les compétences de l’institution Cour de justice de l’Union européenne (article 19, paragraphe 1, première phrase, TUE), sont suffisantes pour garantir, dans la PESC, un niveau de protection juridictionnel conforme aux exigences des articles 6 et 13 de la CEDH ( 44 ).

83. D’une part, en effet, l’adhésion à la CEDH aura sans aucun doute pour conséquence que l’Union devra respecter les garanties des droits fondamentaux résultant de la CEDH, et donc également l’obligation d’une protection juridictionnelle effective imposée par les articles 6 et 13 de celle-ci, dans tous ses domaines d’activité, y compris dans le domaine de la PESC ( 45 ). L’Union ne pourrait pas se soustraire elle-même à ces obligations, même en formulant une réserve lors de la signature de l’accord d’adhésion ou du dépôt de l’acte de ratification parce que l’article 57, paragraphe 1, deuxième phrase, de la CEDH interdit les «réserves à caractère général» ( 46 ) et, de surcroît, l’article 11 du projet d’accord n’autorise aucune réserve quelle qu’elle soit à l’égard de l’accord d’adhésion.

84. D’autre part, au plan interne de l’Union, la Cour n’est, par principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions de droit primaire relatives à la PESC ni en ce qui concerne les actes juridiques pris sur la base de celle-ci (article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, sixième phrase, TUE et article 275, premier alinéa, TFUE). Ce n’est qu’à titre tout à fait exceptionnel que, conformément à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE, les juridictions de l’Union sont compétentes dans le domaine de la PESC; cette compétence comprend, d’une part, le contrôle du respect de ce qu’il est convenu d’appeler la clause d’intangibilité (article 40 TUE) et, d’autre part, les recours en annulation formés par des particuliers (article 263, quatrième alinéa, TFUE) contre des mesures restrictives que le Conseil a adoptées dans le cadre de la PESC.

85. Compte tenu de la restriction des compétences des juridictions de l’Union que nous venons d’évoquer, la protection juridictionnelle garantie par l’ordre juridique de l’Union dans le domaine de la PESC peut-elle être considérée comme une protection juridictionnelle effective au sens des articles 6 et 13 de la CEDH? Ou bien l’Union contracterait-elle par son adhésion à la CEDH, telle qu’elle est prévue dans le projet d’accord, en ce qui concerne la protection juridique dans le domaine de la PESC, des obligations de droit international pour l’accomplissement desquelles ses institutions, à savoir la Cour de justice de l’Union européenne, n’ont pas les compétences nécessaires? Si la Cour devait constater que cette seconde proposition est correcte, cela n’empêcherait pas seulement l’Union d’adhérer à la CEDH, mais apparaîtrait aussi au grand jour, au plan interne de l’Union, une faille dans le système de protection juridictionnelle qui serait éminemment problématique dès aujourd’hui, ne serait-ce qu’en raison de l’obligation d’homogénéité imposée par l’article 52, paragraphe 3, première phrase, de la Charte.

86. La Commission ( 47 ) propose de dissiper les réserves éventuelles concernant l’effectivité de la protection juridictionnelle des particuliers dans le domaine de la PESC par une interprétation particulièrement large de la deuxième possibilité prévue à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE. Elle voudrait que cette disposition soit comprise en ce sens que la Cour n’est pas uniquement compétente à statuer sur les recours en annulation formés par des particuliers contre des mesures restrictives, mais qu’elle peut, en outre, connaître également de recours en indemnité et répondre aux demandes préjudicielles présentées par des juridictions nationales dans le domaine de la PESC. Elle préconise en outre une application des possibilités de protection juridictionnelle des particuliers dans le domaine de la PESC qui comprenne non seulement les actes sortissant des effets juridiques au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE, mais également de simples actes matériels («Realakte»), c’est-à-dire des actes dépourvus d’effets juridiques.

87. La Commission a ajouté au cours de l’audience que le contrôle du respect de l’article 40 TUE qui est prévu dans la première possibilité offerte à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE permettrait également aux juridictions de l’Union de veiller à une protection juridictionnelle appropriée dans le domaine de la PESC.

88. À l’instar de nombreuses parties à la procédure ( 48 ), nous doutons fort que l’interprétation des deux possibilités offertes à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE préconisée par la Commission soit un moyen juridiquement praticable de garantir à toute personne une protection juridictionnelle effective au sens des articles 6 et 13 de la CEDH dans le domaine de la PESC.

89. D’une part, l’interprétation de la Commission méconnaît la relation de règle à exception qui est à la base de l’article 275 TFUE. Elle pervertit en son contraire le principe de l’incompétence des juridictions de l’Union dans le domaine de la PESC tel qu’il est énoncé à l’article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, sixième phrase, TUE et à l’article 275, premier alinéa, TFUE. D’autre part, en admettant que la Cour soit compétente à connaître de procédures préjudicielles et de recours en indemnité dans le domaine de la PESC, cette interprétation heurte de front le libellé sans équivoque de la deuxième possibilité offerte à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE, qui ne prévoit la compétence de la Cour qu’en matière de recours en annulation formés par des particuliers conformément à l’article 263, paragraphe 4, TFUE contre des mesures restrictives, mais pas en matière de recours ayant un autre objet ou une autre nature et certainement pas en matière de demandes préjudicielles formées par des juridictions nationales en application de l’article 267 TFUE.

90. La genèse de l’article 275 TFUE confirme qu’il ne faut pas se rallier à la thèse de la Commission ( 49 ). Cette disposition devait initialement figurer en tant qu’article III‑376 dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Pour l’essentiel, sa formulation trouve son origine dans les travaux de la Convention européenne, lesquels se sont à leur tour répercutés sur l’article III‑282 du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe ( 50 ). Comme l’indiquent les travaux de la Convention européenne, un aménagement plus généreux des compétences des juridictions de l’Union dans le domaine de la PESC a fait l’objet de discussions approfondies à l’époque, mais il s’est avéré que les propositions en ce sens n’étaient pas susceptibles de réunir un consensus ( 51 ). Finalement, la Convention ainsi que les deux conférences intergouvernementales sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe et sur le traité de Lisbonne, qui l’ont suivie, s’en sont tenues au modèle d’un aménagement largement intergouvernemental de la PESC dans lequel seules des compétences strictement définies devaient être confiées aux juridictions de l’Union.

91. De surcroît, interpréter l’article 275 TFUE de la façon préconisée par la Commission élargirait les compétences de l’Union d’une manière incompatible avec l’article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, et paragraphe 2, deuxième phrase, TUE ou, plus précisément, étendrait les compétences juridictionnelles de l’institution qu’est la Cour de justice de l’Union européenne ( 52 ).

92. La jurisprudence «Les Verts», «Kadi», «Gestoras Pro Amnistia» et «Segi» ( 53 ) citée par la Commission ne contient rien qui soit susceptible d’étayer la thèse qu’elle défend. Dans ces affaires, la Cour a, certes, souligné que l’Union est une communauté de droit; l’on dirait aujourd’hui une union de droit. Se fondant sur cette constatation essentielle, elle a rappelé que ni les États membres ni les institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes aux traités en tant que charte constitutionnelle de l’Union ( 54 ). En revanche, elle n’a en aucune façon déduit de cette constatation fondamentale qu’il faudrait reconnaître, pour ainsi dire praeter legem, de nouveaux recours ou procédures devant les juges de l’Union qui ne sont pas prévus par le droit primaire.

93. Certes, la Cour s’est, dans ces arrêts, prononcée en faveur d’une interprétation du droit primaire permettant de garantir au mieux l’efficacité pratique des procédures expressément prévues dans les traités. Dans l’arrêt «Les Verts», par exemple, elle a reconnu que le recours en annulation prévu à l’article 173 du traité CEE pouvait également être dirigé contre les actes du Parlement destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers ( 55 ). De manière similaire, dans les arrêts «Gestoras Pro Amnistía» et «Segi», elle a interprété le champ d’application de la procédure préjudicielle prévue à l’article 35, paragraphe 1, UE ( 56 ) pour ce qui était à l’époque le «troisième pilier» en ce sens que cette procédure peut être utilisée pour toutes les mesures du Conseil destinées à produire des effets juridiques à l’égard de tiers.

94. Plus riche d’enseignements pour la problématique à étudier ici nous paraît toutefois le fait que, dans les arrêts «Gestoras Pro Amnistía» et «Segi», la Cour a expressément refusé de reconnaître, dans ce qui était à l’époque le «troisième pilier», des types de recours non expressément prévus dans le traité UE dans la version du traité d’Amsterdam. Elle a déclaré en particulier dans ce contexte qu’elle n’a aucune compétence pour connaître d’un quelconque recours en indemnité ( 57 ). Cette jurisprudence peut être transposée sans autre forme de procès à la question qui nous intéresse ici, à savoir la protection juridictionnelle dans l’ancien «deuxième pilier», c’est-à-dire dans le domaine de la PESC, dans lequel les compétences des juridictions de l’Union sont traditionnellement plus étroites encore ( 58 ).

95. Il résulte de ce qui précède que l’interprétation de l’article 275 TFUE préconisée par la Commission ne saurait emporter la conviction. Abstraction faite du manque de pertinence des arguments avancés par la Commission, l’interprétation particulièrement large qu’elle propose de donner aux compétences des juridictions de l’Union n’est, par ailleurs, absolument pas nécessaire pour garantir une protection juridictionnelle effective aux particuliers dans le domaine de la PESC. En effet, la constatation, parfaitement correcte, que ni les États membres ni les institutions de l’Union n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes aux traités en tant que charte constitutionnelle de l’Union ne doit pas dans tous les cas forcément entraîner la conclusion que les juridictions de l’Union seraient compétentes.

96. Comme l’indique l’article 19, paragraphe 1, TUE notamment, le système de protection juridictionnelle mis en place par les traités repose sur deux piliers, dont l’un s’appuie sur les juridictions de l’Union et l’autre sur les juridictions nationales ( 59 ). Lorsque, comme c’est régulièrement le cas dans le domaine de la PESC, il n’existe aucune possibilité de recours devant les juridictions de l’Union, les juridictions nationales sont et demeurent compétentes. Enfin, il s’agit là d’une conséquence du principe d’attribution, conformément auquel toutes les compétences que les traités n’ont pas conférées à l’Union demeurent dans le giron des États membres (article 4, paragraphe 1, TUE lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 1, première phrase, et paragraphe 2, TUE) ( 60 ).

97. En outre, l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE oblige expressément les États membres à établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans le domaine de la PESC, qui est un domaine couvert par le droit de l’Union ( 61 ).

98. De nombreux aspects de la PESC exigent une mise en œuvre par des instances des États membres (article 26, paragraphe 3, TUE, 42, paragraphe 3, TUE et 44, paragraphe 1, TUE). De toute façon, la voie vers les juridictions nationales est alors toute tracée pour le particulier lorsqu’il souhaite soumettre au contrôle juridictionnel des actes, mesures ou omissions relevant de la PESC qui l’affectent d’une manière ou d’une autre ( 62 ).

99. Même lorsque la PESC est mise en œuvre par des institutions, organes ou autres organismes de l’Union d’une manière qui concerne directement et individuellement les particuliers, l’accès aux juridictions nationales ne leur est pas interdit, à moins qu’exceptionnellement, ils puissent s’adresser directement aux juridictions de l’Union en application de la deuxième possibilité offerte par l’article 275, deuxième alinéa, TFUE. En effet, dans la mesure où la Cour de justice de l’Union européenne ne puise aucune compétence dans les traités, même les litiges auxquels l’Union est elle-même partie n’échappent pas, conformément à l’article 274 TFUE, à la compétence des juridictions nationales. Eu égard à la règle énoncée à l’article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, sixième phrase, TUE et à l’article 275, premier alinéa, TFUE, tel pourrait être la situation normale dans le cadre de la PESC.

100. Lorsque des juridictions nationales sont saisies de pareils litiges dans le cadre de la PESC, elles ont l’obligation d’appliquer le droit de l’Union. À cette occasion, elles auront, le cas échéant, à contrôler la compatibilité d’actes des institutions de l’Union intervenus dans le cadre de la PESC avec du droit de l’Union de rang supérieur et, lorsqu’elles constateront une incompatibilité, elles devront les laisser inappliqués dans ce litige concret ( 63 ). Comme nous l’avons déjà dit ( 64 ), en effet, et contrairement à ce qui se passe dans le domaine des politiques communautarisées, les traités ne prévoient précisément aucune compétence préjudicielle de la Cour dans le domaine de la PESC, comme l’indiquent l’article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, sixième phrase, TUE et l’article 275, premier alinéa, TFUE. Par conséquent, la Cour ne peut pas, dans le cadre de la PESC, revendiquer le monopole qui lui est par ailleurs reconnu sur le contrôle de la validité des actes des institutions, organes ou autres organismes de l’Union. Selon nous, sa jurisprudence constante, qui remonte à l’arrêt Foto‑Frost ( 65 ), ne peut donc pas être transposée à la PESC. Contrairement à ce qui se passe dans les domaines du droit de l’Union qui sont structurés de manière supranationale, la PESC ne comporte aucun principe général suivant lequel la validité des actes des institutions de l’Union ne pourrait être contrôlée que par les juridictions de l’Union.

101. Il est sans doute regrettable du point de vue de l’intégration politique que, pour les questions relevant de la PESC, la Cour n’ait aucune compétence préjudicielle et ne dispose pas de son monopole de juridiction sur la validité des actes juridiques des institutions au sens de l’arrêt Foto‑Frost (EU:C:1987:452) parce que cette privation de compétence ne permet pas de garantir une interprétation et une application uniformes du droit de l’Union dans le cadre de la PESC. Tel est cependant la conséquence logique du choix opéré par le législateur de continuer à aménager la PESC essentiellement au niveau intergouvernemental et de limiter l’élément supranational inhérent à toute compétence de la Cour aux cas exceptionnels strictement délimités qui sont exhaustivement énumérés à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE.

102. La protection juridictionnelle effective des particuliers requise par les articles 6 et 13 de la CEDH peut également être assurée sans que la Cour dispose d’une compétence préjudicielle ou d’un monopole de juridiction sur les actes juridiques des institutions.

103. En résumé, l’on retiendra, en ce qui concerne la PESC, que l’Union peut adhérer à la CEDH, comme elle envisage de le faire, sans qu’il soit nécessaire de créer de nouvelles compétences pour la Cour de justice de l’Union européenne parce que, dans les questions relevant de la PESC, la protection juridictionnelle effective des particuliers est assurée en partie par les juridictions de l’Union (article 275, deuxième alinéa, TFUE) et en partie par les juridictions nationales (article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE et article 274 TFUE).

4. Résultat intermédiaire

104. Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de craindre que le projet d’accord modifie les compétences de l’Union inscrites dans les traités. Par ailleurs, la mise en œuvre de l’accord d’adhésion envisagé au plan interne de l’Union ne nécessitera aucun transfert de nouvelles compétences à l’Union.

C – Le maintien des attributions des institutions de l’Union

105. Il résulte en outre de l’article 2, première phrase, et de l’article 3 du protocole no 8 que l’adhésion à la CEDH ne peut pas affecter les attributions des institutions de l’Union. Il nous faudra examiner cette exigence essentiellement en ce qui concerne les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne (article 19, paragraphe 1, première phrase, TUE) (section 1 ci-dessous). Afin d’être complète, nous aborderons ensuite brièvement les compétences des autres institutions de l’Union (section 2), examen au cours duquel le système de sanctions financières mis en place par le droit de l’Union dans le domaine du droit de la concurrence retiendra tout particulièrement notre attention [section 2, lettre b)].

1. Les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne

106. Le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne, à qui il appartient d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités (article 19, paragraphe 1, TUE), est d’une importance capitale pour l’ordre juridique mis en place par les traités ( 66 ). En ce qui concerne l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH, deux aspects notamment méritent d’être examinés: d’une part, le monopole de juridiction des juges de l’Union [section a) ci-dessous] et, d’autre part, leurs compétences en matière d’interprétation du droit de l’Union et de contrôle de la validité des actes juridiques de l’Union [section b)]. Il faudra en outre analyser brièvement le protocole additionnel no 16 à la CEDH [section c)].

a) Le monopole de juridiction des juges de l’Union (article 344 TFUE)

107. En adoptant l’article 344 TFUE, les États membres se sont engagés «à ne pas soumettre un différend relatif à l’interprétation ou à l’application des traités à un mode de règlement autre que ceux prévus par ceux-ci». Conformément à une jurisprudence constante, cette disposition signifie que la Cour de justice de l’Union européenne est exclusivement compétente à trancher tous les différends juridiques opposant les États membres dans la mesure où ils concernent le droit de l’Union ( 67 ) (voir article 259 TFUE). La même chose doit valoir a fortiori pour les différends à caractère juridique opposant l’Union à un ou plusieurs de ses États membres également (voir en particulier article 258 TFUE, article 263, deuxième alinéa, TFUE, article 265, premier alinéa, TFUE et article 268 TFUE). En d’autres termes, les États membres ont, pour régler leurs différends à caractère juridique, accordé aux juges de l’Union un monopole de juridiction, dont l’ancrage en droit primaire se trouve à l’article 344 TFUE.

108. Afin de protéger cette fonction fondamentale des juridictions de l’Union, l’article 3 du protocole no 8 dispose qu’aucune des dispositions de l’accord d’adhésion envisagé ne peut porter atteinte à l’article 344 TFUE.

109. Dans ce contexte, la procédure que l’article 33 de la CEDH met en place pour les affaires interétatiques semble mériter une attention particulière ( 68 ), article 33 aux termes duquel toute Haute Partie contractante peut saisir la Cour EDH de tout manquement aux dispositions de la CEDH et de ses protocoles qu’elle croira pouvoir être imputé à une autre Haute Partie contractante ( 69 ). Cette disposition doit être interprétée en combinaison avec l’article 55 de la CEDH, aux termes duquel les Hautes Parties contractantes conviennent, en substance, de ne soumettre les différends nés de l’interprétation ou de l’application de la CEDH à aucun autre mode de règlement que ceux que celle-ci prévoit.

110. Il existe manifestement un conflit entre l’obligation que l’article 344 TFUE fait aux États membres de confier leurs différends concernant le droit de l’Union exclusivement à notre Cour et l’obligation que l’article 55 de la CEDH fait aux parties contractantes de porter les différends qui les opposent à propos de celle-ci devant la Cour EDH. En effet, comme nous l’avons déjà dit, la CEDH deviendra, du fait de l’adhésion, partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union ( 70 ) (voir également article 216, paragraphe 2, TFUE). Contrairement à la position adoptée, à notre grande surprise, par la Commission, il est fort possible qu’après cette adhésion, des différends juridiques naissent, dans le champ d’application du droit de l’Union, entre les États membres de celle-ci ou entre des États membres et l’Union à propos de l’interprétation et de l’application de la CEDH.

111. Si la procédure que l’article 33 de la CEDH prévoit pour les affaires interétatiques devait être engagée devant la Cour EDH pour régler un tel différend, cette façon de procéder violerait la compétence exclusive de notre Cour et, partant, l’article 344 TFUE.

112. Ce problème a été parfaitement identifié au cours des négociations sur l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH. C’est pour le résoudre qu’a été inséré dans le projet d’accord l’article 5, aux termes duquel les procédures devant la Cour de justice de l’Union européenne «ne doivent pas être interprétées comme des modes de règlement des différends au sens de l’article 55 de la [CEDH]». Dans le rapport explicatif, cette disposition du projet est précisée en ce sens que «l’article 55 de la [CEDH] n’interdit pas l’application de la règle prévue par l’article 344 TFUE» ( 71 ).

113. Dans l’interprétation qu’en donne le rapport explicatif, l’article 5 du projet d’accord résout donc le conflit qui pourrait surgir entre l’article 55 de la CEDH et l’article 344 TFUE en ce sens que l’Union et ses États membres peuvent continuer à porter devant les juridictions de l’Union les éventuels conflits qui pourraient les opposer à propos de l’interprétation et de l’application de la CEDH et qu’ils ne sont pas obligés d’engager devant la Cour EDH la procédure que l’article 33 de la CEDH prévoit pour les affaires interétatiques.

114. Toutefois, rien dans le projet d’accord ou dans ses documents annexes n’exclut effectivement que des États membres de l’Union n’en cherchent pas moins pour autant à résoudre un litige qui les opposerait en droit de l’Union à propos de l’interprétation et de l’application de la CEDH en engageant la procédure prévue par l’article 33 de celle-ci pour les affaires interétatiques devant la Cour EDH bien que, conformément à l’article 55 de la CEDH lu en combinaison avec l’article 5 du projet d’accord, aucune obligation de droit international ne les y contraindrait.

115. Si l’on voulait garantir que, dans les différends de droit de l’Union concernant la CEDH, les États membres de l’Union n’enfreignent ainsi la compétence exclusive de notre Cour en aucune circonstance, il faudrait inscrire dans l’accord d’adhésion envisagé, suivant l’exemple de l’article 282 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer ( 72 ), une règle qui aille au-delà de l’article 5 du projet d’accord et qui non seulement n’affecterait pas l’article 344 TFUE, mais lui accorderait la primauté sur l’article 33 de la CEDH. Toute procédure concernant une affaire interétatique qui serait néanmoins engagée devant la Cour EDH pourrait alors être tenue en échec par une exception d’irrecevabilité. De surcroît, avant de statuer sur une telle procédure opposant des États membres devant elle, la Cour EDH devrait être tenue, du moins dans les cas douteux, de donner à notre Cour, suivant la procédure de l’implication préalable, l’occasion de se prononcer sur la question de savoir si l’objet de la procédure est ou non un différend de droit de l’Union au sens de l’article 344 TFUE.

116. Il ne nous paraît cependant pas absolument nécessaire d’adopter une réglementation aussi stricte, qui, de surcroît, ne correspond à aucune pratique usuelle dans les accords internationaux, pour garantir l’efficacité pratique de l’article 344 TFUE et préserver ainsi le monopole de juridiction de notre Cour.

117. Qui plus est, si l’on voulait instaurer en l’espèce une réglementation expresse concernant l’irrecevabilité des procédures d’affaires interétatiques devant la Cour EDH et sur la primauté de l’article 344 TFUE comme condition préalable à la compatibilité de l’accord d’adhésion envisagé avec le droit primaire de l’Union, cela signifierait implicitement que de nombreux accords internationaux conclus par l’Union dans le passé sont entachés d’un vice parce qu’ils ne prévoient aucune clause de cette nature.

118. Selon nous, la possibilité d’engager contre les États membres qui portent leurs différends de droit de l’Union devant d’autres instances internationales que la Cour de justice de l’Union européenne une procédure d’infraction (articles 258 TFUE à 260 TFUE) ( 73 ), procédure dans le cadre de laquelle des mesures conservatoires pourraient être adoptées en tant que de besoin (article 279 TFUE) ( 74 ), est suffisante pour garantir l’effet utile de l’article 344 TFUE.

119. En résumé, nous considérons donc que le projet d’accord ne crée aucun problème juridique en ce qui concerne l’article 344 TFUE lu en combinaison avec l’article 3 du protocole no 8.

120. Si la Cour devait néanmoins juger nécessaire de garantir davantage l’efficacité pratique de l’article 344 TFUE que ne le fait actuellement le projet d’accord, elle pourrait subordonner la compatibilité de l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH avec les traités à une déclaration que l’Union et ses États membres devraient faire à l’occasion de l’adhésion. Dans cette déclaration, l’Union et les États membres devraient manifester d’une manière contraignante en droit international à l’égard des autres parties contractantes à la CEDH leur engagement à ne pas saisir la Cour EDH de recours fondés sur l’article 33 CEDH pour d’éventuelles violations de la CEDH dans la mesure où l’objet du litige concerne le champ d’application du droit de l’Union ( 75 ).

b) Les compétences des juridictions de l’Union concernant l’interprétation du droit de l’Union et le contrôle de la validité des actes juridiques de l’Union

121. Indépendamment du monopole de juridiction que leur accorde l’article 344 TFUE, les juges de l’Union assument, dans le système judiciaire de l’Union, la mission d’interpréter le droit de l’Union en dernière instance et de manière contraignante, ainsi que le monopole ( 76 ) du contrôle de la légalité des actes des institutions, organes et autres organismes de l’Union ( 77 ).

122. En principe, l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH ne modifiera rien à cette situation. En effet, les arrêts de la Cour EDH constatant une violation de la CEDH ont une nature purement déclaratoire et laissent chaque fois à la partie contractante concernée une certaine marge d’appréciation pour leur exécution (article 46, paragraphe 1, de la CEDH) ( 78 ). En outre, dans ses arrêts, la Cour EDH ne se prononce pas sur l’interprétation contraignante ou sur la validité de règles juridiques des parties contractantes concernées ( 79 ). Elle se limite à interpréter la CEDH et à constater d’éventuelles atteintes aux droits fondamentaux qu’elle garantit.

123. Dans ses arrêts, la Cour EDH ne peut cependant pas se dispenser d’examiner le droit interne des parties contractantes concernées dans la mesure où cela est nécessaire au jugement qu’elle doit porter sur la violation alléguée des droits fondamentaux garantis par la CEDH. Elle doit nécessairement fonder ses arrêts sur une interprétation déterminée du contenu et de la portée de règles de droit internes. C’est la seule manière pour elle, par exemple, de contrôler raisonnablement si les recours prévus dans l’ordre juridique interne sont conformes aux exigences du droit à un «recours effectif» (article 13 de la CEDH) ou si des ingérences dans certains droits fondamentaux de la CEDH sont «prévus par la loi» dans l’ordre juridique interne (articles 5, paragraphe 1, 8, paragraphe 2, 9, paragraphe 2, 10, paragraphe 2, et 11, paragraphe 2, de la CEDH) ( 80 ). C’est ainsi que, dans des décisions passées, elle s’est déjà penchée sur le droit de l’Union, y compris sur la jurisprudence que notre Cour a consacrée à celui-ci ( 81 ).

124. C’est pour garantir qu’en pareilles occasions, les compétences des juridictions de l’Union sont respectées et qu’il est satisfait aux exigences du principe de subsidiarité à l’intérieur du système de contrôle de la CEDH que l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord prévoit la procédure d’implication préalable. Cet article exige que, lorsque l’Union est codéfenderesse dans une procédure pendante devant la Cour EDH et que la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas encore examiné la compatibilité d’une disposition du droit de l’Union avec la CEDH, la Cour EDH doit lui accorder le temps nécessaire à un tel examen.

125. Comme la Cour l’a constaté elle-même dans son document de réflexion ( 82 ), une telle procédure d’implication préalable est foncièrement de nature à garantir les compétences des juridictions de l’Union dans la perspective de l’adhésion de celle-ci à la CDEH et elle est en outre nécessaire à cette fin.

126. Il reste toutefois à examiner si les conditions de l’implication préalable qui sont énoncées à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord n’ont pas pris un tour trop restrictif qui pourrait menacer les compétences des juridictions de l’Union. Ces conditions sont au nombre de trois: — Le champ d’application de la procédure d’implication préalable est indissociablement lié au statut du codéfendeur, de sorte qu’une implication préalable de notre Cour n’est d’emblée envisageable que si l’Union est codéfenderesse devant la Cour EDH. — L’implication préalable est prévue uniquement pour le cas dans lequel notre Cour ne s’est pas encore prononcée sur la compatibilité de la disposition litigieuse du droit de l’Union avec la CEDH. — L’objet de l’implication préalable est la compatibilité du droit de l’Union avec les droits fondamentaux de la CEDH dont la violation est alléguée devant la Cour EDH.

127. En ce qui concerne, premièrement, le rattachement du champ d’application de la procédure d’implication préalable au statut de codéfenderesse de l’Union, il nous paraît approprié pour assurer le respect des compétences des juridictions de l’Union. Certes, il résulte a contrario de ce rattachement qu’aucune implication préalable de notre Cour n’est possible lorsqu’un recours engagé devant la Cour EDH est dirigé contre l’Union elle-même en tant que défenderesse ou lorsque l’Union n’est pas partie à la procédure devant la Cour EDH, que ce soit en qualité de défenderesse ou en qualité de codéfenderesse. Ni dans l’un ni dans l’autre de ces deux derniers cas, l’impossibilité d’implication préalable ne comporte une menace pour les compétences des juridictions de l’Union.

128. En effet, si l’Union elle-même est défenderesse, l’obligation d’épuiser tous les recours internes (article 35, paragraphe 1, de la CEDH) garantit déjà que le litige ne pourra pas atteindre la Cour EDH avant que les juridictions de l’Union aient eu l’occasion de se pencher, dans l’exercice de leurs compétences, sur l’interprétation et la validité de la disposition du droit de l’Union en cause. En revanche, si la Cour n’est ni défenderesse ni codéfenderesse, c’est-à-dire si elle n’est pas partie à la procédure pendante devant la Cour EDH, il n’y a de toute façon pas lieu de craindre qu’il soit porté atteinte aux compétences des juridictions de l’Union parce que l’arrêt que la Cour EDH devra prononcer ne sera pas opposable à l’Union, même s’il contient des explications concernant le droit de l’Union (voir article 46, paragraphe 1, de la CEDH).

129. Deuxièmement, limiter l’implication préalable aux cas dans lesquels les juridictions de l’Union ne se sont pas encore prononcées sur la compatibilité de la disposition litigieuse du droit de l’Union avec la CEDH ne comporte pas davantage une menace pour leurs compétences. En effet, si les juridictions de l’Union ont déjà pris position dans une décision définitive sur la question juridique qui se pose concrètement et qui fera plus tard l’objet d’un recours devant la Cour EDH, elles auront déjà exercé leur compétence ( 83 ). Lorsqu’un pareil acte éclairé se présente, même les juridictions des États membres de l’Union statuant en dernière instance ne sont pas tenues de saisir la Cour. La même chose doit valoir pour la relation entre la Cour EDH et les juridictions de l’Union.

130. Troisièmement, limiter l’objet de l’implication préalable aux questions de compatibilité (allemand: Vereinbarkeit; anglais: compatibility) du droit de l’Union avec les droits fondamentaux garantis par la CEDH dont la violation est alléguée dans la procédure devant la Cour EDH, limitation prévue à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord, en revanche, soulève un problème. En effet, comme nous l’avons dit plus haut ( 84 ), les compétences des juridictions de l’Union ne se limitent en aucune façon à l’examen de la validité de dispositions du droit de l’Union, mais s’étendent à leur interprétation également, ce qui est essentiel. C’est précisément lorsque se présentent des questions concernant les droits fondamentaux que cette compétence d’interprétation des juridictions de l’Union revêt une importance particulière parce que, dans la plupart des cas, il est déjà possible d’assurer au moyen d’une interprétation que la disposition litigieuse du droit de l’Union n’entre pas en conflit avec des droits fondamentaux ( 85 ). Cela vaut aussi bien pour les dispositions du droit primaire que pour celles du droit dérivé.

131. Contrairement à ce que semble penser la Commission ( 86 ), limiter l’objet de l’implication préalable à des questions de pure légalité ou de simple validité serait méconnaître grossièrement les compétences des juridictions de l’Union, comme si la seule option dont disposait notre Cour était de choisir entre blanc et noir.

132. Il faut se réjouir que la référence à l’«exam[en de] la compatibilité» qui figure à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord soit suffisamment ouverte en soi pour y inclure des questions d’interprétation du droit de l’Union et permettre une implication préalable de notre Cour en vue de garantir une interprétation des dispositions du droit de l’Union qui soit conforme à la CEDH.

133. Toutefois, ainsi qu’il résulte du rapport explicatif, l’«exam[en de] la compatibilité» au sens de l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord signifie uniquement, dans le cas du droit dérivé de l’Union, que notre Cour statue sur la «validité» de dispositions juridiques figurant dans des actes des institutions, organes ou autres organismes de l’Union ( 87 ).

134. Le fait que le rapport explicatif met sur le même pied les questions de «validité» du droit secondaire et celles de la «compatibilité» suscite des doutes considérables et oblige à se demander si le champ d’application matériel de l’implication préalable, tel qu’il est défini à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord, suffit vraiment pour assurer le respect des compétences des juridictions de l’Union. Certes, certaines parties à la procédure se sont employées à minimiser l’importance du rapport explicatif pour l’interprétation de l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord. Cette manière de voir ne saurait cependant convaincre dès lors que le rapport explicatif fait partie intégrante de l’ensemble d’instruments négocié pour l’adhésion de l’Union à la CEDH et que, conformément à la volonté de ses auteurs, il faut lui reconnaître la même importance qu’à l’accord lui-même ( 88 ).

135. Les doutes évoqués plus haut à propos de la portée de la procédure d’implication ne peuvent, en fin de compte, être dissipés que par une mise au point au terme de laquelle l’examen de la compatibilité du droit de l’Union avec la CEDH, examen dont l’occasion doit être donnée à la Cour grâce à l’implication préalable prévue à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord, inclut les questions d’interprétation non seulement dans le cas du droit primaire, mais également dans le cas du droit dérivé. Une telle mise au point nous paraît indispensable pour garantir la sécurité juridique. C’est la raison pour laquelle, selon nous, la Cour ne devrait déclarer le projet d’accord compatible avec les traités qu’à la condition qu’une telle mise au point soit faite.

c) Les effets du protocole additionnel no 16 à la CEDH sur les compétences de la Cour

136. Enfin, il convient d’évoquer brièvement le protocole additionnel no 16 à la CEDH. Ses éventuels effets sur les compétences de notre Cour ont été débattus, de façon sommaire, avec les parties au cours de l’audience en réponse à des questions posées par des membres de la Cour.

137. Ce protocole additionnel no 16, qui, à ce jour ( 89 ), n’a été signé que par sept États membres de l’Union et n’a encore été ratifié par aucun d’eux, prévoit la mise en place d’une «procédure préjudicielle» facultative dans le système CEDH au moyen de laquelle certaines juridictions supérieures des parties contractantes à la CEDH pourraient inviter la Cour EDH à rendre un avis non contraignant sur l’interprétation de la CEDH.

138. Il convient tout d’abord d’observer que le protocole additionnel no 16 en tant que tel ne relève pas de l’objet de la présente procédure d’avis parce qu’il ne fait pas partie des textes juridiques auxquels l’Union doit adhérer conformément au projet d’adhésion.

139. L’on ne saurait cependant exclure que le protocole additionnel no 16 puisse indirectement restreindre le rôle de notre Cour, même s’il n’est pas ratifié par l’Union elle-même et que seuls quelques-uns de ses États membres y adhèrent. Comme nous l’avons déjà expliqué, en effet, la CEDH deviendra, du seul fait de l’adhésion de l’Union, partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union, de sorte que notre Cour sera compétente à l’interpréter suivant la procédure préjudicielle (article 267 TFUE) ( 90 ). Son rôle dans l’interprétation de la CEDH à l’intérieur de l’Union pourrait cependant être menacé en raison du fait que les juridictions supérieures des États membres ayant ratifié le protocole additionnel no 16 à la CEDH pourraient être tentées, en application des dispositions de celui-ci, d’adresser leurs questions d’interprétation de la CEDH à la Cour EDH plutôt qu’à notre Cour.

140. En définitive, ce phénomène n’est cependant pas une conséquence de l’adhésion de l’Union à la CEDH. Même en l’absence de l’adhésion envisagée, les juridictions des États membres ayant ratifié le protocole additionnel no 16 peuvent saisir la Cour EDH de question d’interprétation de la CEDH relatives à des droits fondamentaux au lieu de se tourner vers notre Cour pour lui poser des questions d’interprétation de la Charte, qui seraient identiques d’un point de vue matériel.

141. Pour résoudre ce problème, il suffit de revenir à l’article 267, paragraphe 3, TFUE, qui impose aux juridictions des États membres dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours l’obligation de saisir notre Cour. L’article 267, paragraphe 3, TFUE a la primauté sur le droit national et, partant, sur un éventuel accord international que certains États membres de l’Union auraient ratifié, comme c’est le cas du protocole additionnel no 16 à la CEDH. Il en découle que, pour autant qu’elles aient à statuer sur un litige relevant du champ d’application du droit de l’Union, les juridictions des États membres statuant en dernière instance doivent adresser leurs questions sur les droits fondamentaux par priorité à notre Cour et se conformer à ses décisions par priorité.

d) Résultat intermédiaire

142. En résumé, l’on retiendra que le projet d’accord n’affecte pas les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne d’une manière qui serait incompatible avec l’article 2, première phrase, du protocole no 8 pour autant que le champ d’application de la procédure d’implication préalable soit précisé dans le sens que nous avons indiqué au point 135.

2. Les compétences d’autres institutions de l’Union

143. En ce qui concerne les compétences d’autres institutions de l’Union, en particulier celles du Parlement, du Conseil européen, du Conseil et de la Commission, l’on ne voit guère dans quelle mesure elles pourraient être affectées par l’adhésion de l’Union à la CEDH. La procédure d’avis qui s’est déroulée devant la Cour n’a fait apparaître aucun indice d’une telle éventuelle restriction de ces compétences.

a) Généralités

144. L’on observera d’une manière générale que l’adhésion de l’Union à la CEDH imposera à ces institutions de respecter les droits de l’homme et les libertés fondamentales qu’elle garantit lorsqu’elles exerceront leurs compétences respectives. Comme nous l’avons déjà exposé par ailleurs ( 91 ), il s’agit toutefois là d’une conséquence nécessaire et intentionnelle de l’adhésion à la CEDH qui ne doit pas être confondue avec une atteinte à leurs compétences au sens de l’article 2, paragraphe 1, du protocole no 8.

145. Dans la mesure où les institutions de l’Union qui ont participé à la procédure d’avis et les États membres s’affrontent sur la question de savoir qui, à l’avenir, déterminera la position que l’Union défendra dans les instances de la CEDH ou du Conseil de l’Europe et qui y représentera l’Union, il s’agit de problèmes qui devront être résolus au moment d’aménager concrètement les mesures à prendre au sein de l’Union pour transposer l’accord d’adhésion envisagé. En effet, toute atteinte aux compétences de l’une ou l’autre des institutions qui pourrait se produire dans ce contexte résulterait non pas de l’accord d’adhésion lui-même, mais uniquement des mesures de mise en œuvre. Les questions juridiques que cela soulève devront, en conséquence, être abordées dans de futurs litiges ( 92 ) et ne peuvent pas être incluses, fût-ce à titre conservatoire, dans l’objet de la présente procédure d’avis, dans laquelle elles auraient un caractère purement hypothétique.

b) Le système institutionnel de l’Union de sanction des infractions au droit de la concurrence

146. Lors de l’audience, la Cour et les parties ont abordé brièvement la question de savoir si l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH nécessitera une modification des compétences actuelles des institutions de l’Union ou d’autres adaptations systémiques dans le domaine du droit de la concurrence, plus précisément en ce qui concerne l’imposition de sanctions financières en cas d’infraction aux articles 101 TFUE et 102 TFUE. Il s’agissait d’examiner, premièrement, le rôle institutionnel de la Commission en tant qu’autorité de la concurrence, deuxièmement, le principe «non bis in idem» et, troisièmement, le principe de la durée raisonnable de la procédure.

i) Le rôle institutionnel de la Commission en tant qu’autorité de la concurrence

147. Lorsque les articles 101 TFUE et 102 TFUE sont appliqués au niveau de l’Union, la Commission exerce la fonction d’autorité de la concurrence et a le pouvoir d’infliger aux entreprises ou associations d’entreprises des sanctions financières assez sévères (amendes et astreintes) sans avoir à en référer préalablement à une quelconque juridiction ?article 103, paragraphe 2, sous a), TFUE, article 105 TFUE ainsi qu’articles 23 et 24 du règlement (CE) no 1/2003 ( 93 )?. Ce rôle institutionnel de la Commission ( 94 ) revêt, dans le système des traités fondateurs, une importance particulière étroitement liée à la mission fondamentale de garantir le fonctionnement du marché intérieur européen.

148. D’aucuns prétendent qu’un système fondé sur l’application de sanctions administratives par une autorité soulèverait des problèmes au regard du droit à un procès équitable garanti à l’article 6 de la CEDH.

149. Pareille objection est sans fondement en l’état actuel de la jurisprudence de la Cour EDH. Comme celle-ci l’a précisé, en effet, les sanctions administratives, y compris celles qui sont infligées dans le domaine du droit de la concurrence, relèvent effectivement du champ d’application des garanties de procédure que l’article 6 de la CEDH institue en matière de droit pénal. En revanche, elles ne font pas partie du «noyau dur» de celui-ci et l’on pourrait même dire qu’elles n’ont qu’un caractère quasi pénal ( 95 ), ce qui a pour conséquence que les garanties de droit pénal énoncées à l’article 6 de la CEDH n’ont pas nécessairement vocation à s’appliquer dans toute leur rigueur ( 96 ).

150. Le Cour EDH a reconnu en toutes lettres récemment qu’une autorité de la concurrence peut infliger des amendes pour sanctionner les infractions à l’interdiction des ententes pour autant que l’entreprise concernée puisse soumettre toute décision infligeant une amende au contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction (allemand: «vollumfängliche Prüfungsbefugnis»; anglais: «full jurisdiction»). Cette condition est remplie dans le système judiciaire de l’Union, comme le confirment tant la jurisprudence de notre Cour ( 97 ) que la jurisprudence de la Cour EDH ( 98 ).

151. Par conséquent, l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH n’exige, dans le domaine de l’article 6 de la CEDH, aucune modification institutionnelle dans le système des sanctions financières réprimant des infractions au droit de la concurrence.

ii) Le principe «non bis in idem»

152. L’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH n’exige aucune modification du système d’application des articles 101 TFUE et 102 TFUE non plus en ce qui concerne la règle de non-cumul des sanctions («non bis in idem») énoncée à l’article 4, paragraphe 1, du protocole additionnel no 7 à la CEDH. En effet, le projet d’accord ne s’étend pas à ce protocole. En adhérant à la CEDH, l’Union ne contractera donc aucune obligation de droit international relative au principe «non bis in idem». En ce qui concerne l’adhésion à la CEDH actuellement envisagée, il n’y aura donc aucune action à entreprendre en matière de «non bis in idem», même si, contrairement à la thèse que nous défendons ( 99 ), l’on devait considérer que la conception de ce principe juridique en droit de la concurrence de l’Union ne correspond actuellement pas (encore) complètement à celle sur laquelle la Cour EDH s’est fondée dans les affaires pénales.

iii) Le principe de la durée raisonnable des procédures

153. En ce qui concerne enfin le principe de la durée raisonnable des procédures, qui peut lui aussi être déduit de l’article 6 de la CEDH, sa validité en droit de l’Union est reconnue d’une manière générale (voir articles 41, paragraphe 1, et 47, paragraphe 2, de la Charte) et notre Cour a déjà souvent été invitée à contrôler son respect, en particulier dans les affaires de concurrence.

154. Le simple fait que, dans plusieurs cas particuliers, notre Cour ait dû constater que la Commission agissant en tant qu’autorité de la concurrence ( 100 ) ou le Tribunal intervenant en qualité d’instance de contrôle judiciaire de première instance ( 101 ) avaient enfreint ce principe ne permet pas, à lui seul, de conclure que l’adhésion envisagée à la CEDH imposera des modifications institutionnelles à l’intérieur de l’Union.

155. Il nous paraît bien plus décisif que les institutions de l’Union prennent toutes les dispositions nécessaires pour prévenir d’éventuelles violations du principe de la durée raisonnable des procédures et prévoir des sanctions efficaces en cas d’une violation de celui-ci. Nous ne voyons aucun indice concret qui ferait apparaître que pareilles dispositions feraient défaut ( 102 ).

iv) Conclusion

156. C’est la raison pour laquelle, en accord avec la Commission et le Conseil, nous concluons que l’Union pourra adhérer à la CEDH sans avoir à modifier les compétences actuelles de ses institutions ou à procéder à d’autres adaptations systémiques dans le domaine du droit de la concurrence.

D – La préservation des caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union

157. Aux termes de l’article 1er du protocole no 8, l’accord d’adhésion doit en outre «refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union». La première phrase de la déclaration no 2 exprime elle aussi la volonté fondamentale «de préserver les spécificités de l’ordre juridique de l’Union».

158. Les caractéristiques spécifiques ou spécificités visées dans le protocole no 8 et dans la déclaration no 2 désignent deux choses en particulier: d’une part, l’adhésion de l’Union à la CEDH ne peut pas porter atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. D’autre part, cette adhésion doit se faire dans le respect des particularités de l’Union en tant que système à plusieurs niveaux.

159. Il convient d’observer à propos de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union que les traités fondateurs de l’Union ont mis en place un nouvel ordre juridique sui generis, en d’autres termes: un ordre juridique autonome. Depuis plus de 50 ans, sa protection est une des pierres d’angle de la jurisprudence de notre Cour ( 103 ) et elle est désormais universellement reconnue. Cette autonomie n’est pas seulement caractéristique de la relation du droit de l’Union au droit des États membres, mais doit en outre être respectée dans la relation avec des États tiers et des organisations internationales: lorsque l’Union conclut un accord international, il faut veiller à ce que cet accord ne porte pas atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union ( 104 ).

160. S’agissant des particularités de l’Union en tant que système à plusieurs niveaux, l’on retiendra principalement, dans le contexte qui nous intéresse ici, qu’à l’intérieur de celle-ci, les compétences et responsabilités sont réparties entre les instances nationales et les instances de l’Union conformément à de nombreuses dispositions du droit primaire et du droit dérivé.

161. Dans l’exposé qui va suivre, nous examinerons si le projet d’accord rend justice aux caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union. Conformément à l’article 1er du protocole no 8, il faudra à cette occasion tenir compte notamment des trois aspects suivants: — la reconnaissance de la juridiction de la Cour EDH par l’Union (section 1) ( 105 ), — les principes de l’effet direct et de la primauté du droit de l’Union (section 2) ( 106 ) et — les mécanismes de détermination du bon défendeur dans les procédures devant la Cour EDH (section 3) ( 107 ).

1. La reconnaissance de la juridiction de la Cour EDH

162. Nous examinerons en premier lieu si la reconnaissance envisagée de la juridiction de la Cour EDH par l’Union est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union (article 1er du protocole no 8). L’on ne manquera pas de s’étonner