Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 10 avril 2003. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'État - Directive 75/439/CEE - Élimination des huiles usagées - Transposition incomplète. - Affaire C-392/99.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-03373



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1. Rapprochement des législations - Élimination des huiles usagées - Directive 75/439 - Obligation des États membres d'adopter une réglementation subordonnant expressément la délivrance aux opérateurs des autorisations requises au respect des conditions énoncées par la directive

(Directive du Conseil 75/439, telle que modifiée par la directive 87/101, art. 6, § 2)

2. Recours en manquement - Objet du litige - Détermination au cours de la procédure précontentieuse - Adaptation en raison d'un changement en droit communautaire - Admissibilité - Conditions

(Art. 226 CE)

3. Rapprochement des législations - Élimination des huiles usagées - Directive 75/439 - Obligation des États membres de prévoir des contrôles périodiques des opérateurs et un réexamen des autorisations délivrées

(Directive du Conseil 75/439, telle que modifiée par la directive 87/101, art. 13)

4. Rapprochement des législations - Élimination des huiles usagées - Directive 75/439 - Obligation des États membres de communiquer périodiquement des informations sur les enseignements tirés de l'application de la directive - Portée

(Directive du Conseil 75/439, telle que modifiée par la directive 87/101, art. 17)

Sommaire

1. La transposition correcte de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, concernant l'élimination des huiles usagées, exige que la législation nationale pose expressément comme condition sine qua non à la délivrance d'une autorisation pour l'utilisation comme combustible ou la régénération des huiles usagées, respectivement, l'adoption de toutes les mesures appropriées de protection de la santé et le recours à la meilleure technologie possible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs.

( voir points 77-79, 89, 106-111, 213 )

2. La régularité de la procédure précontentieuse prévue à l'article 226 CE constitue une garantie essentielle voulue par le traité non seulement pour la protection des droits de l'État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini. En effet, c'est seulement à partir d'une procédure précontentieuse régulière que la procédure contradictoire devant la Cour permettra à celle ci de juger si l'État membre a effectivement manqué aux obligations précises dont la violation est alléguée par la Commission.

Ainsi, si les conclusions contenues dans la requête ne sauraient en principe être étendues au-delà des manquements allégués dans la lettre de mise en demeure et dans le dispositif de l'avis motivé, il n'en demeure pas moins que, lorsqu'un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans la version initiale d'une directive, par la suite modifiée ou abrogée, qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions. En revanche, l'objet du litige ne saurait être étendu à des obligations résultant de la nouvelle version d'une directive qui ne trouveraient pas leur équivalence dans la version antérieure de cette directive, sous peine de constituer une violation des formes substantielles de la régularité de la procédure constatant le manquement.

( voir points 133-135 )

3. La transposition correcte de l'article 13 de la directive 75/439, concernant l'élimination des huiles usagées, exige que la législation nationale impose aux autorités compétentes de procéder à un contrôle périodique des entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou les utilisent comme combustible et prévoie qu'à l'occasion de ces contrôles il sera procédé à un examen de l'état de la technologie et/ou de l'environnement en vue de revoir, le cas échéant, les autorisations délivrées à ces entreprises.

( voir points 163, 166-167, 172, 183-186, 213 )

4. L'article 17 de la directive 75/439, concernant l'élimination des huiles usagées, vise à permettre tant à la Commission qu'aux États membres d'être informés sur une base périodique des connaissances techniques acquises par chacun de ces États ainsi que des expériences et des résultats découlant de l'application de cette directive dans la Communauté. Le fait qu'un État membre n'a pas acquis de nouvelles connaissances techniques pendant une certaine période constitue également une information utile dont la Commission et les autres États membres devraient prendre connaissance en vertu de l'article 17 de la directive, d'autant plus que cet article ne prévoit aucune exception à l'obligation de communication des informations auxquelles il fait référence. En outre, le respect de l'obligation de communication prévue à ce même article ne saurait dépendre de l'appréciation portée par chaque État membre sur le fait qu'il détient ou non des connaissances méritant d'être communiquées, sous peine de compromettre l'effet utile de cette disposition.

( voir points 202, 204-205, 213 )

Parties

Dans l'affaire C-392/99,

Commission des Communautés européennes, représentée par Mme L. Ström et M. A. Caeiros, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République portugaise, représentée par M. L. Fernandes et Mme M. Telles Romão, en qualité d'agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que

- en n'adoptant pas les dispositions par lesquelles l'autorité compétente peut, avant de délivrer l'autorisation aux entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui les utilisent comme combustible, s'assurer d'une protection appropriée de la santé dans le cadre de l'utilisation d'huiles usagées comme combustible et de l'utilisation de la meilleure technologie disponible n'impliquant pas de coûts excessifs dans le cadre des activités de régénération des huiles usagées et de leur utilisation comme combustible;

- en n'établissant pas que les résidus de la combustion des huiles usagées sont éliminés conformément aux dispositions de l'article 9 de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux (JO L 84, p. 43), et, à partir du 27 juin 1995, conformément aux dispositions de l'article 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), lequel a, en vertu de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20), telle que modifiée par la directive 94/31/CE du Conseil, du 27 juin 1994 (JO L 168, p. 28), remplacé l'article 9 de la directive 78/319;

- en ne prévoyant ni un contrôle périodique des entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui les utilisent comme combustible ni l'examen de l'évolution de l'état de la technologie et/ou de l'environnement en vue de revoir, le cas échéant, les autorisations délivrées à ces entreprises;

- en ne communiquant pas à la Commission les informations relatives aux connaissances techniques ainsi qu'aux expériences et résultats découlant de l'application des dispositions prises en vertu de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO 1987, L 42, p. 43),

la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 6, paragraphe 2, 8, paragraphe 2, sous a), 13 et 17 de la directive 75/439, telle que modifiée par la directive 87/101, ainsi que des articles 5, premier alinéa, et 189, troisième alinéa, du traité CE (devenus articles 10, premier alinéa, CE et 249, troisième alinéa, CE),

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, MM. R. Schintgen et V. Skouris (rapporteur), Mmes F. Macken et N. Colneric, juges,

avocat général: Mme C. Stix-Hackl,

greffier: M. R. Grass,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 29 novembre 2001, au cours de laquelle la Commission a été représentée par M. A. Caeiros et la République portugaise par Mmes M. Telles Romão et M. João Lois, en qualité d'agent,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 7 mars 2002,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 13 octobre 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que:

- en n'adoptant pas les dispositions par lesquelles l'autorité compétente peut, avant de délivrer l'autorisation aux entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui les utilisent comme combustible, s'assurer d'une protection appropriée de la santé dans le cadre de l'utilisation d'huiles usagées comme combustible et de l'utilisation de la meilleure technologie disponible n'impliquant pas de coûts excessifs dans le cadre des activités de régénération des huiles usagées et de leur utilisation comme combustible;

- en n'établissant pas que les résidus de la combustion des huiles usagées sont éliminés conformément aux dispositions de l'article 9 de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux (JO L 84, p. 43), et, à partir du 27 juin 1995, conformément aux dispositions de l'article 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), lequel a, en vertu de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20), telle que modifiée par la directive 94/31/CE du Conseil, du 27 juin 1994 (JO L 168, p. 28, ci-après la «directive 91/689»), remplacé l'article 9 de la directive 78/319;

- en ne prévoyant ni un contrôle périodique des entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui les utilisent comme combustible ni l'examen de l'évolution de l'état de la technologie et/ou de l'environnement en vue de revoir, le cas échéant, les autorisations délivrées à ces entreprises;

- en ne communiquant pas à la Commission les informations relatives aux connaissances techniques ainsi qu'aux expériences et résultats découlant de l'application des dispositions prises en vertu de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO 1987, L 42, p. 43, ci-après la «directive 75/439»),

la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 6, paragraphe 2, 8, paragraphe 2, sous a), 13 et 17 de la directive 75/439, ainsi que des articles 5, premier alinéa, et 189, troisième alinéa, du traité CE (devenus articles 10, premier alinéa, CE et 249, troisième alinéa, CE).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 La directive 87/101, qui a substantiellement modifié la directive 75/439, prévoit, à son article 2, que les États membres prennent les mesures nécessaires pour se conformer à ses dispositions à compter du 1er janvier 1990.

3 L'article 6 de la directive 75/439 dispose:

«1. Pour respecter les mesures prises en vertu de l'article 4, toute entreprise qui élimine les huiles usagées doit obtenir une autorisation. En tant que de besoin, cette autorisation est accordée après examen des installations.

Sans préjudice des exigences prévues par les dispositions nationales et communautaires concernant un objectif autre que celui visé par la présente directive, l'autorisation ne peut être délivrée aux entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui utilisent des huiles comme combustible que si l'autorité compétente s'est assurée que toutes les mesures appropriées de protection de l'environnement et de la santé ont été prises, y compris le recours à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs.»

4 L'article 8 de la directive 75/439, relatif à l'utilisation des huiles usagées comme combustible, prévoit, à son paragraphe 2, sous a):

«Les États membres s'assurent [...] que:

a) les résidus provenant de la combustion des huiles usagées soient éliminés conformément à l'article 9 de la directive 78/319/CEE».

5 L'article 13 de la directive 75/439 prévoit:

«1. Les entreprises visées à l'article 6 sont contrôlées périodiquement par les États membres, notamment en ce qui concerne le respect des conditions d'autorisation.

2. Les autorités compétentes examinent l'évolution de l'état de la technologie et/ou de l'environnement en vue de réviser, le cas échéant, l'autorisation octroyée à une entreprise conformément à la présente directive.»

6 L'article 17 de la directive 75/439 dispose:

«Chaque État membre communique périodiquement à la Commission ses connaissances techniques ainsi que les expériences et résultats découlant de l'application des dispositions prises en vertu de la présente directive.

La Commission transmet un relevé d'ensemble de ces informations aux États membres.»

7 Aux termes de l'article 18 de la directive 75/439:

«Tous les trois ans, les États membres établissent un rapport sur l'état de l'élimination des huiles usagées dans leur pays et le transmettent à la Commission.»

8 L'article 1er, sous c), premier tiret, de la directive 78/319 définit l'élimination des déchets comme «le ramassage, le tri, le transport et le traitement des déchets toxiques et dangereux ainsi que leur stockage et leur dépôt sur ou dans le sol».

9 Aux termes de l'article 9 de la directive 78/319:

«1. Les installations, établissements ou entreprises qui assurent le stockage, le traitement et/ou le dépôt de déchets toxiques et dangereux doivent obtenir une autorisation délivrée par les autorités compétentes. Ces déchets ne peuvent être stockés, traités et/ou déposés que par des installations, établissements ou entreprises ayant obtenu une telle autorisation. Les entreprises qui assurent le transport de déchets toxiques et dangereux doivent être contrôlées par les autorités compétentes des États membres.

2. L'autorisation visée au paragraphe 1 concerne notamment:

- les types et quantités de déchets,

- les prescriptions techniques,

- les précautions à prendre,

- le(s) site(s) d'élimination,

- les méthodes d'élimination.

Cette autorisation peut, en outre, prescrire des indications précises à présenter à toute demande des autorités compétentes.

3. Les autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelées et être assorties de conditions et d'obligations.»

10 En vertu de l'article 11 de la directive 91/689, la directive 78/319 a été abrogée avec effet au 27 juin 1995.

11 L'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/689 prévoit que la directive 75/442 s'applique aux déchets dangereux.

12 L'annexe II A de la directive 75/442 récapitule les opérations d'élimination telles qu'elles sont effectuées en pratique.

13 L'article 9 de la directive 75/442 dispose:

«1. Aux fins de l'application des articles 4, 5 et 7, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II A doit obtenir une autorisation de l'autorité compétente visée à l'article 6.

Cette autorisation porte notamment sur:

- les types et les quantités de déchets,

- les prescriptions techniques,

- les précautions à prendre en matière de sécurité,

- le site d'élimination,

- la méthode de traitement.

2. Les autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelables, être assorties de conditions et d'obligations, ou, notamment si la méthode d'élimination envisagée n'est pas acceptable du point de vue de la protection de l'environnement, être refusées.»

La réglementation nationale

La réglementation relative à l'exercice d'une activité industrielle

14 Le Decreto-Lei n° 109/91, du 15 mars 1991 (Diário da República I, série A, n° 62, du 15 mars 1991), tel que modifié par le Decreto-Lei n° 282/93, du 17 août 1993 (Diário da República I, série A, n° 192, du 17 août 1993, ci-après le «décret-loi n° 109/91»), établit les règles applicables à l'exercice de l'activité industrielle.

15 Ainsi qu'il ressort de son quatrième considérant, ce décret-loi vise à «constituer un instrument de protection de l'intérêt collectif, qui se traduit tant par la sécurité des procédés technologiques que par la recherche des meilleures conditions de localisation et d'activité de l'industrie, qui garantissent, tant pour l'industriel que pour la collectivité, l'effet multiplicateur des activités créées».

16 Aux termes de l'article 4 du décret-loi n° 109/91, intitulé «Obligation générale de sécurité»:

«L'activité industrielle doit être exercée de manière à garantir la sécurité en ce qui concerne les personnes et les biens, les conditions de travail et l'environnement, en tenant compte du niveau de développement technologique existant [...]»

17 L'article 5 du décret-loi n° 109/91, intitulé «Obligation générale de prévention des risques», dispose:

«1. L'industriel doit exercer son activité en conformité avec la réglementation applicable et adopter des mesures préventives en vue d'éliminer ou de réduire les risques susceptibles d'affecter les personnes et les biens, les conditions de travail et l'environnement.

2. En présence d'une anomalie dans le fonctionnement de l'établissement, l'industriel doit prendre les mesures appropriées pour redresser la situation [...]»

18 L'article 7, paragraphes 1 à 3, du décret-loi n° 109/91 est rédigé comme suit:

«1. Des tiers dûment identifiés peuvent à tout moment présenter une réclamation motivée, en rapport avec l'installation, la modification et l'exploitation de tout établissement industriel, auprès de l'entité de coordination, des entités de contrôle des services régionaux du ministère concerné ou de l'entité à laquelle il incombe de sauvegarder les droits et les intérêts en cause, lesquelles entités transmettront la réclamation à l'entité de coordination avec un avis motivé.

2. L'entité qui reçoit la réclamation porte celle-ci à la connaissance de l'industriel.

3. L'entité de coordination prend les mesures nécessaires, notamment par le biais de visites d'inspection, dans le cadre de l'instruction et de la décision de la réclamation, après consultation, le cas échéant, des entités auxquelles il incombe de sauvegarder les droits et les intérêts en cause.»

19 L'article 9 du décret-loi n° 109/91 prévoit:

«1. La demande d'autorisation, à présenter par l'industriel à l'entité de coordination, est instruite à l'aide d'un document attestant de l'autorisation relative à la localisation [...] et d'une étude de l'impact sur l'environnement, si celle-ci est obligatoire en vertu de la législation applicable.

2. L'entité de coordination doit entendre, lorsque cela est obligatoire, les entités ayant des attributions dans le domaine industriel en matière d'environnement, de santé et d'hygiène et de sécurité du travail.

[¼ ]

5. Les conditions et exigences imposées par les entités visées au paragraphe 2 font obligatoirement partie intégrante de l'autorisation à délivrer.

[...]»

20 En vertu de l'article 12 du décret-loi n° 109/91:

«1. Le contrôle du respect des dispositions légales relatives à l'exercice de l'activité industrielle incombe en particulier à l'entité de coordination ou aux services régionaux du ministère concerné, conformément à sa réglementation organique, sans préjudice des compétences des autres entités qui interviennent dans la procédure d'octroi de l'autorisation, dans le cadre de leurs attributions respectives.

2. Les autres entités de contrôle peuvent, le cas échéant, demander à l'entité de coordination d'imposer certaines mesures à l'industriel en vue de prévenir les risques et les inconvénients susceptibles d'affecter les personnes et les biens, les conditions de travail et l'environnement, sans préjudice du respect des dispositions du droit international relatives à la surveillance des relations de travail.

3. L'industriel est tenu de faciliter à toutes les entités de contrôle l'accès à ses installations et de leur fournir les informations et l'aide, requises par une demande motivée, en vue du contrôle du respect de la législation et des conditions qui lui ont été imposées par l'entité de coordination.

4. Lorsque, au cours d'une action de contrôle, l'une des autres entités de contrôle constate une inobservation des mesures qu'elle a prescrites, elle doit en dresser procès-verbal et en informer l'entité de coordination, en organisant et en instruisant la procédure d'infraction.»

21 Selon l'article 13 du décret-loi n° 109/91, intitulé «Mesures conservatoires»:

«Dès qu'est décelée une situation de risque grave pour la santé, la sécurité des personnes et des biens, l'hygiène et la sécurité des locaux de travail, ainsi que l'environnement, l'entité de coordination et les autres entités de contrôle doivent, individuellement ou conjointement, prendre immédiatement les mesures qui s'imposent dans chaque cas pour prévenir ou supprimer la situation de risque, y compris la décision de suspendre la production et de fermer provisoirement l'établissement, en totalité ou en partie, ou d'immobiliser, par scellement, tout ou partie de l'équipement, pour un délai maximum de six mois.»

22 En vertu de l'article 16, paragraphes 1 et 2, du décret-loi n° 109/91:

«1. Constituent une contravention punissable d'une amende [...]:

a) l'installation, la modification ou l'exploitation d'un établissement industriel sans l'autorisation préalable visée aux articles 8, paragraphe 1, et 11;

b) l'inobservation des prescriptions prévues dans la réglementation technique applicable et des mesures imposées en vertu de l'article 12, paragraphe 2.

2. Constitue une contravention punissable d'une amende [...] l'inobservation des obligations relatives à la mention en annotation de la transmission de l'établissement, à la communication de la suspension de l'exploitation et de la cessation de l'activité industrielle.»

23 L'article 2, point 4, sous b), de la Portaria n° 314/94, du 24 mai 1994 (Diário da República I, série B, n° 120, du 24 mai 1994, ci-après l'«arrêté n° 14/94»), prévoit:

«Le projet d'installation d'un établissement de la classe A doit contenir:

[...]

4) une étude des risques, sauf dans le cas où l'établissement industriel est couvert par la législation relative à la prévention des risques d'accidents industriels graves, étude qui doit indiquer:

[...]

b) le choix de technologies permettant d'éviter ou de réduire l'utilisation d'appareils ou de produits dangereux».

24 L'arrêté n° 314/94 comporte en annexe des modèles de procédures d'octroi d'une licence industrielle. Les points 10 à 13 du modèle n° 2 sont libellés comme suit:

«10. Description des mesures de sécurité et d'hygiène industrielle, en particulier en ce qui concerne les risques d'incendie et d'explosion, les systèmes de captation et de traitement des poussières, particules de brume et vapeurs.

11. Régime de travail: nombre d'équipes.

12. Installations de caractère social, installations de médecine du travail et installations sanitaires.

[...]

13. Hauteur libre minimale dans l'installation:

[...]»

25 Les points 7 à 10 du modèle n° 3, figurant également en annexe à l'arrêté n° 314/94, sont libellés dans les mêmes termes que les points 10 à 13 du modèle n° 2.

La réglementation relative à la gestion des déchets

26 Le Decreto-Lei n° 239/97, du 9 septembre 1997 (Diário da República I, série A, n° 208, du 9 septembre 1997, ci-après le «décret loi n° 239/97»), introduit, ainsi qu'il ressort de son préambule, «un mécanisme autonome d'autorisation préalable des opérations de gestion des déchets, qu'il ne faut pas confondre avec l'autorisation des activités dans lesquelles ces opérations s'inscrivent parfois, comme c'est le cas, en ce qui concerne les déchets industriels, de la licence industrielle».

27 L'article 4, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97 est libellé comme suit:

«La gestion des déchets vise prioritairement à prévenir ou à réduire la production ou la nocivité des déchets, en particulier par leur réutilisation et la modification des procédés de production, au moyen de l'adoption de technologies plus propres, ainsi que par la sensibilisation des opérateurs économiques et des consommateurs.»

28 Aux termes de l'article 7, paragraphes 1 et 2, du décret-loi n° 239/97:

«1. L'abandon de déchets est interdit, de même que la production, le transport, le stockage, le traitement, la valorisation ou l'élimination de déchets par des organismes ou dans des installations non autorisés.

2. Le dépôt des déchets est interdit, sauf sur les sites et dans les conditions fixés dans l'autorisation préalable.»

29 Selon l'article 8, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97, «[l]es opérations de stockage, de traitement, de valorisation et d'élimination des déchets sont soumises à autorisation préalable».

30 Par ailleurs, il ressort de l'article 9, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97 que l'autorisation des opérations visées à l'article 8 de celui-ci incombe au ministre de l'Environnement lorsque ces opérations font l'objet, conformément à la loi, de l'appréciation préalable de l'impact sur l'environnement.

31 L'article 10, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97 est rédigé comme suit:

«La demande d'autorisation visée à l'article 8 est introduite aux fins de la décision finale auprès de l'autorité compétente et elle est accompagnée des éléments requis:

a) le cas échéant, par les dispositions légales et réglementaires qui régissent l'instruction des procédures d'évaluation de l'impact sur l'environnement;

b) par l'arrêté du ministre de l'Environnement dans le cas de déchets industriels, de déchets solides urbains ou d'autres types de déchets.»

32 Aux termes de l'article 18 du décret-loi n° 239/97:

«Le contrôle du respect du présent décret-loi incombe à l'Institut des déchets, à la Direction générale de l'environnement et aux directions régionales de l'environnement et des ressources naturelles, ainsi qu'aux autres organismes compétents pour autoriser des opérations de gestion des déchets et aux autorités de police.»

33 Conformément à l'article 19 du décret-loi n° 239/97:

«Le ministre de la Santé ou le ministre de l'Environnement, statuant par décision, peuvent, en cas d'urgence ou de péril grave pour la santé publique ou pour l'environnement, prendre les mesures de sauvegarde appropriées, en particulier par la suspension de toute opération de gestion des déchets.»

34 L'article 20, paragraphes 1 et 2, du décret-loi n° 239/97 dispose:

«1. La violation, par le responsable concerné, de l'obligation d'assurer une destination finale appropriée aux déchets, conformément à l'article 6, et les infractions aux dispositions des articles 7, paragraphes 1, 3 et 4, et 8, paragraphe 1, ainsi qu'aux règles visées à l'article 15, paragraphe 1, du présent décret-loi [...] constituent des infractions punissables d'une amende [...]

2. Les infractions aux dispositions des articles 7, paragraphe 2, 16, paragraphes 1 et 2, et 17, paragraphes 1 et 2, constituent des infractions punissables d'une amende [...]»

35 L'article 21, paragraphe 1, sous f), du décret-loi n° 239/97 est libellé comme suit:

«Les infractions prévues à l'article précédent peuvent, outre les amendes et en vertu de la législation générale, être passibles des sanctions accessoires suivantes:

[...]

f) suspension des autorisations, licences et agréments.»

36 Aux termes de l'article 24 du décret-loi n° 239/97:

«1. Lorsqu'une licence ou une autorisation adéquate n'a pas été accordée, les opérations de stockage, de traitement, de valorisation ou d'élimination des déchets qui sont en cours requièrent une autorisation de l'autorité compétente.

2. Les autorisations visées au paragraphe précédent doivent être demandées au plus tard le 31 décembre 1997 et elles sont régies par les dispositions des articles 8 et suivants du présent décret-loi.»

37 L'arrêté ministériel visé à l'article 10, paragraphe 1, sous b), du décret loi n° 239/97 est la Portaria n° 961/98, du 10 novembre 1998 (Diário da República I, série B, n° 260, du 10 novembre 1998, ci-après l'«arrêté n° 961/98»).

38 Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, sous c), de l'arrêté n° 961/98:

«La demande d'autorisation est accompagnée de:

[...]

c) un projet, qui doit contenir les éléments figurant à l'annexe I ou à l'annexe II du présent arrêté, lesquels font partie intégrante de celui-ci, selon qu'il s'agit, respectivement, d'une mise en décharge ou d'une autre opération de gestion des déchets.»

39 L'annexe II, point I, sous e), de l'arrêté n° 961/98 mentionne, parmi les éléments que doit comporter le projet visé à l'article 3, paragraphe 1, sous c), un mémoire descriptif contenant l'«[i]ndication du nombre de travailleurs, du régime de travail et des installations à caractère social, des installations de médecine du travail et des installations sanitaires».

40 L'article 8 de l'arrêté n° 961/98 prévoit:

«En vertu de la législation applicable au droit d'accès aux documents en possession de l'administration publique, des tiers, dûment identifiés, peuvent solliciter une information ou introduire une réclamation contre une installation ou contre des opérations en cause devant l'entité compétente ou la direction régionale de l'environnement.»

La réglementation relative à l'élimination des huiles usagées

41 Le Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem , Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados (règlement relatif à l'octroi de licences pour les activités de collecte, de stockage, de traitement préalable, de régénération, de récupération, de combustion et d'incinération des huiles usagées) a été approuvé par la Portaria (arrêté ministériel) n° 240/92, du 25 mars 1992 (Diário da República I, série B, n° 71, du 25 mars 1992, ci-après le «règlement annexé à l'arrêté n° 240/92»).

42 Aux termes de l'article 3 dudit règlement:

«1. Les registres des mouvements d'huiles usagées, visés à l'article 3, paragraphes 1 et 2, du décret-loi n° 88/91 du 23 février 1991, doivent être conformes aux modèles publiés à l'annexe I, qui fait partie intégrante du présent règlement, et ils doivent être remplis chaque trimestre par les détenteurs, les collecteurs et les utilisateurs de ces huiles.

2. Les entités visées au paragraphe précédent doivent envoyer les registres à la Direction générale de l'énergie [...]»

43 L'article 9 du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 subordonne l'activité de «traitement préalable» des huiles usagées à la délivrance d'une autorisation.

44 L'article 10, sous a), de ce règlement, relatif à l'instruction de la demande d'autorisation aux fins de l'exercice de l'activité susmentionnée, dispose:

«La demande d'autorisation doit être accompagnée des éléments suivants:

a) localisation de l'unité, capacité de traitement et technologie du procédé, qui doit être la meilleure disponible, sans occasionner des coûts excessifs».

45 En outre, l'article 12, paragraphe 1, sous f), du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 exige, en ce qui concerne l'autorisation des activités des entreprises qui régénèrent des huiles usagées, que le «projet d'installation» soit joint à la demande d'autorisation.

46 Aux termes de l'article 13, sous a), de ce règlement:

«Le projet d'installation doit contenir les éléments suivants:

a) un mémoire descriptif de l'installation indiquant:

description détaillée de l'activité industrielle, avec spécification des procédés technologiques, diagrammes de fabrication et conditions sanitaires;

indication de la capacité nominale de production à installer et capacité de production quotidienne et/ou hebdomadaire prévue;

identification des matières premières ou de toutes matières accessoires à utiliser, ainsi que leurs quantités;

indication quantitative et qualitative des effluents liquides, émissions gazeuses et déchets;

identification des sources d'émission, en particulier le bruit, les vibrations, les radiations et les agents chimiques;

description des appareils, machines et autres équipements ainsi que leurs caractéristiques, avec indication des normes ou spécifications à respecter;

indication de la puissance totale à installer;

description des aspects liés à l'organisation de la sécurité au niveau de la protection de l'environnement, de la protection des personnes et des biens et des conditions d'hygiène et de sécurité du travail;

[¼ ]

description des installations industrielles, y compris celles de stockage, de combustion, de force motrice ou de production de vapeur et de récipients de gaz sous pression;

description des caractéristiques générales de la construction et la finition intérieure d'un établissement industriel;

description du système d'approvisionnement en eau, potable ou non, avec quantification de la consommation prévue [...];

[...]»

47 L'article 15, sous a) à c), du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 prévoit:

«La Direction générale de l'énergie envoie pour avis, dans un délai de huit jours ouvrables, un exemplaire des éléments prévus par l'article 12 aux entités suivantes:

a) Direction générale de la qualité de l'environnement;

b) Direction générale des soins de santé primaires;

c) Inspection générale du travail».

48 L'article 23 du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 prévoit que l'utilisation d'huiles usagées comme combustible est subordonnée à la délivrance d'une licence, qui relève de la compétence des délégations régionales du ministère de l'Industrie et de l'Énergie.

49 L'article 24 de ce règlement est libellé comme suit:

«La demande de licence doit être accompagnée des éléments suivants:

a) présentation du projet [¼ ];

b) mémoire descriptif avec indication du type d'industrie où s'effectue la combustion;

c) puissance installée, en mégawatts;

d) nature de l'unité qui utilise les huiles, telle que des fours de combustion indirecte, des fours de combustion directe, générateurs de vapeurs et paramètres de dimension;

e) types de brûleurs;

f) composition des huiles usagées à utiliser;

g) pourcentage d'huiles usagées utilisées dans les mélanges avec d'autres combustibles et quantités consommées;

h) localisation de l'installation par rapport à des tiers [¼ ];

i) information sur la destination des résidus de la combustion.»

50 L'article 25 dudit règlement dispose:

«Il est interdit d'utiliser des huiles usagées comme combustible dans l'industrie alimentaire, notamment dans les boulangeries, ainsi que dans les cas où les produits de combustion sont en contact avec les aliments produits.»

51 En vertu de l'article 2, paragraphe 1, du Decreto-Lei n° 88/91, du 23 février 1991 (Diário da República I, série A, n° 45, du 23 février 1991, ci-après le «décret-loi n° 88/91»):

«Il est interdit de procéder à tout dépôt et décharge d'huiles usagées ou de résidus résultant de leur traitement ayant des effets nocifs pour le sol.»

52 Par ailleurs, l'article 4, paragraphe 2, du décret-loi n° 88/91 prévoit:

«Les opérations de transport, d'élimination et de valorisation des huiles usagées ne peuvent être effectuées que sur autorisation du directeur général de la qualité de l'environnement.»

53 L'article 5 du décret-loi n° 88/91 dispose:

«Sans préjudice des compétences conférées par la loi à d'autres organismes, il incombe à la Direction générale de l'énergie et aux délégations régionales du ministère de l'Industrie et de l'Énergie de contrôler le respect des dispositions du présent décret-loi.»

La réglementation relative aux instances de contrôle en matière d'environnement

54 Le Decreto-Lei n° 189/93, du 24 mai 1993 (Diário da República I, série A, n° 120, du 24 mai 1993, ci-après le «décret-loi n° 189/93»), qui a approuvé la loi portant organisation de la Direction générale de l'environnement, dispose, à son article 6, paragraphes 1, 2, sous a), et 4:

«1. Il incombe au bureau d'inspection et de surveillance de l'environnement [¼ ] d'exercer les fonctions d'inspection et de contrôle des activités potentiellement polluantes.

2. Il incombe au [bureau d'inspection et de surveillance de l'environnement]:

a) d'inspecter les installations industrielles et les sources de pollution de toute nature afin de vérifier le respect de la législation en vigueur dans le domaine de l'environnement;

[...]

4. L'activité du [bureau d'inspection et de surveillance de l'environnement] s'articule autour d'un plan annuel d'inspections ordinaires, qui est soumis à l'approbation du ministre, et, dès que nécessaire, d'inspections extraordinaires, dont les résultats doivent être communiqués au ministre de tutelle.»

55 L'article 3 du Decreto-Lei n° 549/99, du 14 décembre 1999 (Diário da República I, série A, n° 289, du 14 décembre 1999, ci-après le «décret-loi n° 549/99»), qui a approuvé la loi portant organisation de l'Inspection générale de l'environnement, prévoit:

«Il incombe à l'Inspection générale de l'environnement [¼ ] de garantir le respect des règles juridiques ayant un impact sur l'environnement et de la légalité administrative dans le domaine des services dépendant du ministère de l'Environnement.»

56 En vertu de l'article 4, paragraphe 1, sous a), du décret-loi n° 549/99:

«Il incombe à [l'Inspection générale de l'environnement]:

a) de contrôler le respect des dispositions législatives et réglementaires dans les domaines ayant une incidence sur l'environnement et d'inspecter les établissements, locaux ou activités soumis à ces dispositions».

57 L'article 13 du décret-loi n° 549/99 dispose:

«1. L'[Inspection générale de l'environnement] et les autres entités ayant des fonctions à caractère d'inspection ont l'obligation de coopérer entre elles selon leurs attributions et compétences légales respectives, en utilisant à cet effet les mécanismes qui s'avèrent le plus appropriés.

2. L'[Inspection générale de l'environnement] peut demander aux chambres municipales et aux services dépendant d'autres départements gouvernementaux des informations sur les procédures d'octroi de licences pour des activités ayant un impact sur l'environnement.»

58 L'article 2 du Decreto-Lei n° 236/97, du 3 septembre 1997 (Diário da República I, série A, n° 203, du 3 septembre 1997, ci-après le «décret-loi n° 236/97»), dispose:

«1. L'Institut des déchets est chargé d'exécuter la politique nationale dans le domaine des déchets et d'assurer le respect des normes et règles techniques.

2. L'Institut des déchets exécute des actions intersectorielles, en particulier avec les organismes compétents des ministères de l'Agriculture, du Développement rural et des Pêches, de l'Économie et de la Santé, en ce qui concerne respectivement les déchets agricoles, industriels et hospitaliers.»

La procédure précontentieuse

59 Par lettres du 8 mars 1991, du 13 avril 1992, du 11 décembre 1992 et du 18 avril 1994, le gouvernement portugais a fait savoir à la Commission que la directive 75/439 avait été transposée en droit national par le décret-loi n° 88/91, l'arrêté n° 240/92, et la Portaria (arrêté ministériel) n° 1028/92, du 5 novembre 1992 (Diário da República I, série B, n° 256, du 5 novembre 1992), ainsi que par le Despacho conjunto (arrêté interministériel) des ministères de l'Industrie et de l'Énergie et de l'Environnement et des Ressources naturelles, du 26 avril 1993 (Diário da República II, n° 115, du 18 mai 1993).

60 Après examen des dispositions nationales notifiées, la Commission a estimé qu'elles n'assuraient pas la transposition correcte et complète de la directive 75/439. En conséquence, elle a engagé la procédure prévue à l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE) et, par lettre du 4 juillet 1994, a mis le gouvernement portugais en demeure de lui présenter ses observations.

61 Par lettre du 26 octobre 1994, le gouvernement portugais a répondu en justifiant sa position.

62 Considérant que les explications avancées par le gouvernement portugais n'étaient pas satisfaisantes et qu'il subsistait une situation d'infraction au droit communautaire, la Commission a, le 27 novembre 1997, adressé un avis motivé à la République portugaise, l'invitant à s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

63 Dans sa réponse du 25 février 1998, le gouvernement portugais a maintenu sa position.

64 C'est dans ces conditions que la Commission a décidé d'introduire le présent recours.

Sur le fond

Sur le défaut de transposition de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, en tant qu'il subordonne l'autorisation d'utiliser des huiles usagées comme combustible à la condition que soient prises toutes les mesures appropriées de protection de la santé

Arguments des parties

65 Par la première branche de son premier grief, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir adopté les mesures garantissant que la délivrance, par l'autorité nationale compétente, de l'autorisation requise, en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, pour les entreprises qui utilisent des huiles usagées comme combustible soit subordonnée à la condition que toutes les mesures appropriées de protection de la santé soient prises.

66 La Commission souligne, à titre liminaire, que, pour qu'il soit satisfait à l'exigence de sécurité juridique, il est indispensable que le régime d'autorisation de l'élimination des huiles usagées soit suffisamment clair et précis pour que toutes les entreprises intéressées puissent savoir, avec la certitude nécessaire, que la demande d'autorisation doit couvrir les aspects de protection de la santé et que l'autorité compétente est tenue de prendre ce critère en considération comme condition de l'autorisation. Or, elle fait valoir qu'elle ne perçoit pas clairement quelles dispositions de la réglementation portugaise régiraient la présentation des demandes d'autorisation dans le domaine spécifique de l'utilisation des huiles usagées comme combustible.

67 En particulier, la Commission fait observer que la réglementation relative à l'autorisation des «activités de collecte, de stockage, de traitement préalable, de régénération, de récupération, de combustion et d'incinération des huiles usagées», à savoir le règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, ne contient aucune disposition ayant trait à la protection de la santé dans le cadre de l'utilisation des huiles usagées comme combustible, à la seule exception de l'article 25 de ce règlement, qui se borne à interdire cette utilisation dans l'industrie alimentaire.

68 À cet égard, la Commission fait valoir que, même en ce qui concerne les entreprises qui, selon les affirmations du gouvernement portugais, ont déjà obtenu une autorisation en application du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, après avoir présenté un projet d'installation couvrant les aspects relatifs à la protection de la santé, ce gouvernement n'indique pas en vertu de quelle disposition dudit règlement elles se sont vu imposer de présenter le projet susmentionné.

69 En revanche, le gouvernement portugais soutient que sa réglementation nationale permet d'atteindre l'objectif de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, qui consiste à garantir que l'instruction du dossier d'autorisation permet à l'autorité compétente, avant de statuer, de vérifier si les conditions «appropriées de protection de la santé» sont réunies. Or, contrairement à ce que prétend la Commission, cet objectif pourrait être atteint de diverses manières, n'impliquant pas nécessairement la consécration expresse d'une obligation, pour l'entreprise intéressée, de joindre à sa demande d'autorisation un descriptif des aspects relatifs à la protection de la santé. En effet, il existerait, en droit portugais, des normes juridiques qui reprennent le contenu de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, même si ces normes ne font pas partie de l'acte de droit national qui vise à transposer ladite directive.

70 Selon le gouvernement portugais, la raison pour laquelle la protection de la santé n'est pas expressément mentionnée dans le règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 réside dans le fait que ce règlement se réfère à des entreprises qui détiennent normalement déjà une autorisation ou qui doivent l'obtenir pour exercer une activité industrielle principale. Ces entreprises seraient dès lors soumises au respect des dispositions régissant l'autorisation d'exercer une activité industrielle, lesquelles tiennent compte de cet aspect.

71 À cet égard, le gouvernement portugais cite les articles 4 et 5 du décret-loi n° 109/91, ainsi que l'article 9, paragraphes 2 et 5, de celui-ci, qui garantit que les conditions et exigences imposées par les entités qui ont des attributions notamment en matière de santé, d'hygiène et de sécurité du travail et sont consultées par l'autorité qui délivre l'autorisation sont obligatoirement intégrées dans l'autorisation accordée. À cela s'ajouterait que l'article 13 de ce décret-loi impose, dès qu'est notamment décelée une situation de risque grave pour la santé, l'adoption immédiate de mesures en vue de la prévenir ou de la supprimer.

72 Ce gouvernement invoque également l'article 2, point 4, de l'arrêté n° 314/94, qui dispose que la demande d'autorisation d'implanter ou de modifier un établissement industriel doit être accompagnée d'une étude des risques, présentée selon le modèle approprié et comportant, aux termes des modèles nos 2, points 10 à 13, et 3, points 7 à 10, annexés audit arrêté, la description des aspects liés à l'organisation des conditions de sécurité et d'hygiène du travail.

73 Selon le gouvernement portugais, il convient également de tenir compte de l'arrêté n° 961/98, qui, selon lui, soumet les opérations de stockage, de traitement, de valorisation et d'élimination des déchets à l'autorisation préalable du ministre de l'Environnement. Se référant en outre à l'article 3, paragraphe 1, sous c), de cet arrêté, lu en combinaison avec l'annexe II de celui-ci, le gouvernement portugais indique que, parmi les pièces qui doivent être fournies à l'appui de la demande d'autorisation, figure notamment un descriptif comportant plusieurs éléments propres à garantir l'adoption de mesures de protection de la santé tels que les installations en matière sociale, sanitaire et de médecine du travail et, de manière générale, toutes les exigences relatives à l'identification et au traitement des déchets.

74 En ce qui concerne les articles 4 et 5 du décret-loi n° 109/91, la Commission réplique que ces dispositions, qui imposent respectivement un devoir général de sécurité et un devoir général de prévention des risques, visent l'exercice de l'activité industrielle proprement dit et ne contraignent pas nécessairement l'entreprise intéressée à joindre à la demande d'autorisation une description des aspects liés à la protection de la santé, ce qui vaut également pour l'article 9 dudit décret-loi.

75 La Commission ajoute que l'article 13 du décret-loi n° 109/91 n'instaure pas non plus une telle obligation à la charge de l'entreprise intéressée. En effet, en prévoyant la possibilité de suspendre la production et de fermer provisoirement l'établissement, en totalité ou en partie, cette disposition viserait, semble-t-il, une situation de danger détectée pendant l'exercice de l'activité industrielle.

76 Selon la Commission, seul l'arrêté n° 961/98 prévoirait expressément que la demande d'autorisation doit comprendre les aspects relatifs à la protection de la santé. Toutefois, cet arrêté ne saurait être pris en considération dans le cadre de la présente procédure en manquement, puisqu'il n'est entré en vigueur, en vertu de l'article 2, paragraphe 2, de la Lei n° 74/98, du 11 novembre 1998 (Diário da República I, série A, n° 261, du 11 novembre 1998), que le 15 novembre 1998, soit après l'expiration du délai imparti par l'avis motivé.

Appréciation de la Cour

77 En premier lieu, il convient de relever que, ainsi qu'il ressort du libellé même de l'article 6 de la directive 75/439, cette disposition ne se borne pas à indiquer les éléments que l'autorité compétente doit prendre en considération en vue de délivrer une autorisation à une entreprise qui souhaite exercer une activité d'élimination des huiles usagées, mais subordonne expressément la délivrance de cette autorisation à une condition spécifique, à savoir l'adoption de toutes les mesures appropriées de protection de l'environnement et de la santé.

78 En effet, si l'article 6, paragraphe 1, de cette directive se limite à rendre obligatoire, aux fins de l'exercice de l'activité en question, la délivrance d'une autorisation, qui, en tant que de besoin, est accordée après examen des installations de l'entreprise concernée, il ressort clairement du paragraphe 2 de cette disposition que l'autorisation ne peut être délivrée que si l'autorité compétente s'est assurée que toutes les mesures requises ont été prises.

79 Il apparaît dès lors que, dans le cadre du régime d'autorisation que les États membres sont tenus d'instaurer, en vertu de l'article 6 de la directive 75/439, dans leur droit interne, la mise en oeuvre des mesures requises doit constituer une condition sine qua non de la délivrance de l'autorisation y visée.

80 Il importe, en second lieu, de rappeler que, si la Cour a jugé que la transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale ou réglementaire expresse et spécifique et peut se satisfaire d'un contexte juridique général, c'est à la condition que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise. En effet, la Cour a souligné qu'il est particulièrement important, afin que soit satisfaite l'exigence de sécurité juridique, que les dispositions d'une directive soient mises en oeuvre avec une force contraignante incontestable, de façon à ce que les particuliers bénéficient d'une situation juridique claire et précise, leur permettant de connaître la plénitude de leurs droits et obligations (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 1997, Commission/France, C-197/96, Rec. p. I-1489, point 15, et du 15 novembre 2001, Commission/Italie, C-49/00, Rec. p. I-8575, point 21).

81 C'est à la lumière de ces considérations qu'il convient d'examiner si les dispositions nationales invoquées par le gouvernement portugais assurent une transposition correcte de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439.

82 En ce qui concerne, tout d'abord, le décret-loi n° 109/91, il y a lieu de relever que, si ses articles 4 et 5 peuvent être interprétés en ce sens qu'ils imposent à l'industriel qui souhaite utiliser des huiles usagées comme combustible de prendre les mesures appropriées relatives à la sécurité et à la prévention des risques, ils ne prévoient nullement que l'adoption effective de ces mesures conditionne l'octroi de l'autorisation à laquelle est soumise ladite utilisation.

83 L'article 9, paragraphes 2 et 5, du décret-loi n° 109/91 prévoit certes que l'autorité qui instruit la demande d'autorisation doit consulter des entités ayant des attributions dans le domaine industriel en matière d'environnement, de santé et d'hygiène et de sécurité du travail, et que ces entités peuvent imposer des conditions qui feront obligatoirement partie intégrante de l'autorisation à délivrer.

84 Toutefois, cette procédure de consultation, prévue, aux termes de l'article 9, paragraphe 2, de ce décret-loi, lorsque cela est obligatoire en vertu de la législation applicable, ne garantit nullement que seules les entreprises qui ont pris toutes les mesures appropriées de protection de la santé obtiennent l'autorisation d'utiliser des huiles usagées comme combustible.

85 Cette constatation vaut d'ailleurs également pour les mesures conservatoires que les autorités compétentes peuvent prendre en vertu de l'article 13 du décret-loi n° 109/91, afin de réagir aux situations de risque qui se manifestent pendant l'exercice de l'activité d'une entreprise qui utilise des huiles usagées comme combustible.

86 S'agissant ensuite de l'article 2, point 4, de l'arrêté n° 314/94, il convient de constater que, si l'étude des risques qui doit, conformément à cet article, accompagner la demande d'autorisation est susceptible de fournir à l'autorité compétente des éléments pertinents aux fins de son appréciation, cette disposition ne subordonne pas non plus la délivrance de l'autorisation à la condition que l'entreprise concernée ait adopté toutes les mesures appropriées de protection de la santé.

87 En ce qui concerne, enfin, les dispositions de l'arrêté n° 961/98 invoquées par le gouvernement portugais, il suffit de relever que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 14 juin 2001, Commission/Autriche, C-473/99, Rec. p. I-4527, point 13).

88 Or, il est constant que l'arrêté n° 961/98 n'est entré en vigueur qu'après l'expiration du délai de deux mois fixé dans l'avis motivé. Dès lors, il convient d'admettre, conformément à la jurisprudence citée au point précédent, que cet arrêté, quand bien même il constituerait une transposition correcte de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, n'est pas pertinent dans le cadre du présent recours.

89 Il apparaît donc que, même à supposer que les autorités compétentes exigent, comme le prévoit l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, que l'entreprise qui souhaite utiliser des huiles usagées comme combustible ait pris toutes les mesures appropriées de protection de la santé avant de lui délivrer l'autorisation requise, cette exigence n'est pas prescrite par une disposition nationale contraignante avec la spécificité, la précision et la clarté requises, de sorte que, conformément à la jurisprudence rappelée au point 80 du présent arrêt, cet article n'a pas été correctement transposé dans le délai prescrit.

90 En conséquence, le premier grief de la Commission doit être accueilli dans sa première branche.

Sur le défaut de transposition de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, en tant qu'il subordonne l'autorisation d'éliminer les huiles usagées à la condition qu'il soit recouru à la meilleure technologie possible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs

Arguments des parties

91 Par la seconde branche de son premier grief, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir adopté les mesures garantissant que la délivrance, par l'autorité nationale compétente, de l'autorisation requise, en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, tant pour les entreprises qui régénèrent des huiles usagées que pour celles qui les utilisent comme combustible soit subordonnée à la condition qu'il soit recouru à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs.

92 S'agissant, d'une part, des entreprises qui demandent l'autorisation d'exercer l'activité de régénération des huiles usagées, la Commission fait observer que l'article 13, sous a), premier élément, du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 prévoit seulement que le mémoire descriptif de l'installation doit contenir une «description détaillée de l'activité industrielle, avec spécification des procédés technologiques», sans informer clairement les entreprises concernées que l'autorisation d'exercer l'activité de régénération des huiles usagées ne leur sera délivrée que si l'exigence prévue à l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, à savoir «le recours à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs», est respectée. La disposition susvisée du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 n'énoncerait donc pas de façon explicite et sans équivoque ladite exigence.

93 Rappelant, à cet égard, que l'article 10, sous a), du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 prévoit que la demande d'autorisation d'exercer l'activité de traitement préalable des huiles usagées doit être notamment accompagnée des données relatives à la «technologie du procédé, qui doit être la meilleure disponible, sans occasionner des coûts excessifs», la Commission fait valoir que l'on ne saurait comprendre pourquoi cette mention expresse a été jugée adéquate par le législateur portugais pour la procédure d'autorisation de l'activité de traitement préalable des huiles usagées et inadéquate pour la procédure d'autorisation de l'activité de régénération des mêmes huiles.

94 S'agissant, d'autre part, des entreprises qui demandent l'autorisation d'utiliser des huiles usagées comme combustible, la Commission relève qu'elle n'a trouvé, dans la réglementation qui lui a été notifiée, aucune référence à l'utilisation de la meilleure technologie disponible en tant que condition de ladite autorisation.

95 Le gouvernement portugais rappelle, à titre liminaire, que, en vertu de l'article 189 du traité, les directives lient les États membres destinataires quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales le choix de la forme et des moyens. Par conséquent, la Commission ne pourrait pas imposer la forme ou le moyen qu'elle juge le plus approprié pour transposer une disposition communautaire. En effet, il lui appartiendrait uniquement de vérifier si la législation nationale correspond à l'objectif visé par le législateur communautaire.

96 Par ailleurs, ce gouvernement juge erronée l'interprétation de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439 préconisée par la Commission, selon laquelle cette disposition exigerait que la législation nationale érige l'objectif mentionné en condition de l'autorisation. Selon lui, ce qui est essentiel pour la transposition de cette disposition, c'est que la procédure d'autorisation soit instruite sur la base des éléments ou démarches permettant à l'autorité compétente de vérifier, avant de statuer, si sont réunies les conditions du «recours à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs».

97 À cet égard, le gouvernement portugais soutient que la notion de «meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs» est soit expressément prévue, soit implicite dans toutes les procédures de délivrance d'autorisations en vigueur dans son droit national.

98 En ce qui concerne, d'une part, l'activité de régénération des huiles usagées, le gouvernement portugais relève que les informations que doit comprendre, en vertu de l'article 13, sous a), du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, le descriptif de l'installation sont suffisamment détaillées pour permettre aux organismes qui délivrent l'autorisation de porter une appréciation globale sur le procédé préconisé, de manière à déterminer avec exactitude si l'installation vise effectivement à utiliser la meilleure technologie disponible n'impliquant pas de coûts excessifs. De l'avis de ce gouvernement, les demandeurs distinguent ainsi clairement à quel niveau de détail les projets seront évalués, un résultat auquel la réglementation nationale ne parviendrait pas si était seulement employée la mention explicite de «la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs».

99 Le gouvernement portugais se réfère en outre à l'article 15 du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, qui dispose que le dossier de la demande d'autorisation d'exercer l'activité de régénération des huiles usagées est envoyé, pour avis, notamment, à la Direction générale de la qualité de l'environnement, dont les compétences en la matière sont actuellement exercées par l'Institut des déchets. Le gouvernement portugais explique que, par la suite, l'Institut des déchets devra forcément tenir compte de la nécessité d'utiliser «la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs», en vertu du décret-loi n° 239/97, dont l'article 4, paragraphe 1, prévoit que la gestion des déchets vise prioritairement à prévenir ou à réduire la production ou la nocivité des déchets, en particulier par la réutilisation et la modification des procédés de production, au moyen de l'adoption de technologies plus propres.

100 Le gouvernement portugais reconnaît que, dans le cadre de la réglementation relative au traitement préalable des huiles usagées, le législateur, au lieu d'exiger que la demande d'autorisation soit accompagnée d'un descriptif détaillé relatif au processus technologique, se borne à renvoyer, à l'article 10, sous a), du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, à la notion de recours à la meilleure technologie disponible, qui n'implique pas de coûts excessifs. Il précise toutefois qu'il s'agit d'une option de technique législative, relevant du législateur national, qu'il n'appartient pas à la Commission de censurer, d'autant que la notion de «technologies plus propres» utilisée à l'article 4, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97 est, en définitive, plus exigeante. Ce gouvernement ajoute que, comme il n'existe pas de technologies propres, il s'est avéré que la notion de «meilleure technologie disponible» correspondait mieux à la réalité et que, en tout état de cause, la préoccupation fondamentale sous-tendant les deux notions est l'adoption de technologies plus douces ou respectueuses de l'environnement.

101 En ce qui concerne, d'autre part, l'utilisation des huiles usagées comme combustible, le gouvernement portugais souligne que l'objectif du recours à la «meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs» est consacré dans la réglementation portugaise relative aux licences industrielles, qui vise tous les établissements industriels en cause, puisque tous sont tenus de détenir une licence industrielle.

102 En particulier, le gouvernement portugais invoque le quatrième considérant du décret-loi n° 109/91, ainsi que l'article 4 de celui-ci, qui dispose que l'activité industrielle doit être exercée en tenant compte du niveau de développement technologique existant. Ce gouvernement se réfère également à l'article 2, point 4, sous b), de l'arrêté n° 314/94, lu en combinaison avec le modèle n° 2 annexé au même arrêté, d'où il ressortirait que l'étude des risques qui accompagne obligatoirement le projet d'installation comporte le choix de technologies qui permettent d'éviter ou de réduire l'utilisation d'appareils ou de produits dangereux.

103 Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que l'expression «en tenant compte du niveau de développement technologique existant», qui figure à l'article 4 du décret-loi n° 109/91, est vague et ne permet pas, en soi, d'identifier avec la certitude indispensable les mesures que les entreprises doivent adopter pour exercer leur activité industrielle conformément au «niveau de développement technologique existant». Plus précisément, même en supposant que le «niveau de développement technologique existant» est le plus élevé, les termes «tenir compte de» ne permettraient pas de savoir jusqu'où doivent aller ces mesures, et notamment si l'utilisation de la meilleure technologie disponible, lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs, est obligatoire. De surcroît, contrairement aux dispositions de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, cette formule ne ferait pas référence au fait que le recours à la meilleure technologie disponible est exigé sous réserve qu'elle n'implique pas de coûts excessifs.

104 En ce qui concerne, en outre, les arguments relatifs à la consultation de l'Institut des déchets effectuée en vertu de l'article 15 du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 et conformément aux dispositions du décret-loi n° 239/97, la Commission soutient, d'une part, que ledit article 15 s'applique uniquement à l'activité de régénération des huiles usagées et, d'autre part, que la référence à «l'adoption de technologies plus propres», que contient l'article 4, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97, ne signifie pas nécessairement qu'il s'agit de la meilleure technologie disponible. Ainsi, selon la Commission, le caractère obligatoire du recours à la meilleure technologie disponible ne découle pas nécessairement de la lecture conjointe de ces deux dispositions.

105 La Commission conclut donc que les dispositions invoquées par le gouvernement portugais ne semblent pas transposer adéquatement la condition relative à l'utilisation, dans le domaine des activités de régénération et de combustion des huiles usagées, de la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs. D'ailleurs, elle estime que, en tout état de cause, la dispersion normative constatée crée une situation d'incertitude quant à la réglementation applicable en la matière, contraire à l'exigence de sécurité juridique.

Appréciation de la Cour

106 Eu égard à la finalité de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 75/439, telle que décrite aux points 77 à 79 du présent arrêt, il convient d'examiner si la réglementation portugaise prévoit que le recours à la meilleure technologie disponible n'impliquant pas de coûts excessifs constitue une condition sine qua non de la délivrance de l'autorisation d'éliminer les huiles usagées.

107 S'agissant des dispositions nationales régissant la demande d'autorisation d'exercer l'activité de régénération des huiles usagées, il y a lieu de relever que les informations exigées dans le descriptif visé à l'article 13, sous a), du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, telle la spécification des procédés technologiques, sont certes de nature à permettre à l'autorité compétente de vérifier, avant de prendre sa décision, si l'entreprise concernée a recouru à la meilleure technologie disponible n'impliquant pas de coûts excessifs. Toutefois, ces informations ne suffisent pas en soi à garantir que la satisfaction de cette exigence constitue effectivement une condition sine qua non de délivrance de l'autorisation.

108 Cette constatation n'est pas infirmée par la circonstance, évoquée par le gouvernement portugais, que, en vertu de l'article 15 du règlement annexé à l'arrêté n° 240/92, le descriptif susmentionné est envoyé pour avis, notamment, à l'Institut des déchets, qui l'examine au regard de la réglementation applicable à la gestion des déchets, à savoir le décret-loi n° 239/97. Par ailleurs, il y a lieu de relever que les dispositions relatives à cet avis ne fournissent aucune indication quant au caractère contraignant de celui-ci.

109 Il en résulte que les dispositions nationales régissant la demande d'autorisation d'exercer l'activité de régénération des huiles usagées ne sauraient être considérées comme garantissant que le recours à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs est une condition sine qua non de délivrance de l'autorisation requise aux fins d'exercer ladite activité.

110 Ces constatations valent également en ce qui concerne les dispositions nationales applicables à l'ensemble des activités industrielles, que le gouvernement portugais a également invoquées, à savoir l'article 4 du décret-loi n° 109/91 et l'article 2, point 4, sous b), de l'arrêté n° 314/94. En effet, ni l'obligation d'exercer l'activité industrielle en tenant compte du niveau de développement technologique existant ni celle d'accompagner les projets d'installation d'une étude des risques comportant le choix de technologies qui permettent d'éviter ou de réduire l'utilisation d'appareils ou de produits dangereux ne garantissent que les entreprises n'obtiennent l'autorisation d'exercer l'activité de régénération des huiles usagées ou de les utiliser comme combustible que si elles recourent à la meilleure technologie disponible n'impliquant pas de coûts excessifs.

111 Dès lors qu'aucune des dispositions nationales dont se prévaut le gouvernement portugais ne garantit que l'autorisation prévue à l'article 6 de la directive 75/439 n'est délivrée à une entreprise qui souhaite éliminer les huiles usagées que si cette entreprise recourt à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coût excessifs, ainsi que l'exige le paragraphe 2 de cet article, force est d'admettre que, pour des raisons en substance analogues à celles énoncées au point 89 du présent arrêt, le premier grief de la Commission est fondé également dans sa deuxième branche.

112 Dans ces conditions, il y a lieu d'accueillir le premier grief de la Commission.

Sur le défaut de transposition de l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439

Arguments des parties

113 Par son deuxième grief, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir correctement transposé l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439, dans la mesure où elle aurait omis d'établir que les résidus provenant de la combustion des huiles usagées doivent être éliminés conformément à l'article 9 de la directive 78/319 et, à partir du 27 juin 1995, conformément à l'article 9 de la directive 75/442, lequel aurait, en vertu de la directive 91/689, remplacé, à compter de cette date, l'article 9 de la directive 78/319.

114 Dans sa requête, la Commission reconnaît que, tant dans sa lettre de mise en demeure que dans l'avis motivé, elle avait constaté que la réglementation portugaise ne comportait pas de dispositions visant à satisfaire à l'obligation incombant, en vertu de l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439, aux États membres de s'assurer que les résidus provenant de la combustion des huiles usagées soient éliminés conformément à l'article 9 de la directive 78/319, sans se référer à l'article 9 de la directive 75/442.

115 Or, dans sa réponse à l'avis motivé, le gouvernement portugais aurait soutenu que, «selon les dispositions de la législation nationale applicable, les résidus de la combustion des huiles usagées sont en principe considérés comme des déchets dangereux dont l'élimination est prévue par des dispositions spécifiques de la législation nationale actuellement en vigueur, notamment le décret-loi n° 239/97, qui transpose les directives 91/156/CEE et 91/689/CEE, et l'arrêté ministériel n° 818/97 [Portaria du 5 septembre 1997 (Diário da República I, série B, n° 205, du 5 septembre 1997, ci-après l'«arrêté n° 818/97)] qui approuve la liste des déchets».

116 La Commission fait valoir que, compte tenu de ce moyen de défense avancé par le gouvernement portugais, elle ne pouvait faire autrement que d'examiner la réglementation portugaise invoquée pour vérifier si elle assure le respect de l'obligation d'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées conformément à l'article 9 de la directive 75/442.

117 Au soutien de cette analyse, la Commission invoque l'arrêt du 15 décembre 1982, Commission/Danemark (211/81, Rec. p. 4547), concernant une procédure en manquement dans le cadre de laquelle elle avait invoqué, pour la première fois dans la requête, les dispositions d'une directive. Or, au point 16 de cet arrêt, la Cour aurait jugé que la Commission s'était bornée à répondre ainsi à un moyen de défense soulevé par le gouvernement danois en réponse à l'avis motivé et que, ce faisant, elle n'avait modifié ni la définition ni le fondement du manquement allégué.

118 En tout état de cause, la Commission estime que, depuis le 27 juin 1995, date à laquelle la directive 78/319 a été abrogée par la directive 91/689, la référence à l'article 9 de la directive abrogée, qui est faite à l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439, doit se comprendre comme une référence à l'article 9 de la directive 75/442.

119 La Commission rappelle, premièrement, que la directive 91/689, qui, ainsi qu'il ressort de son article 1er, paragraphe 2, rend applicable la directive 75/442 aux déchets dangereux, sous réserve de ses propres dispositions, ne contient aucune disposition empêchant l'application de l'article 9 de la directive 75/442 à l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées.

120 Deuxièmement, la comparaison des textes de l'article 9 de la directive 78/319 et de l'article 9 de la directive 75/442 fait apparaître que leur contenu est substantiellement identique et qu'ils ont le même objet, à savoir soumettre les opérations d'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées à une autorisation préalable et déterminer les éléments sur lesquels doit porter cette autorisation.

121 Dès lors, se fondant sur l'arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie (C-365/97, Rec. p. I-7773, points 39 et 40), la Commission soutient que le fait qu'elle s'est référée à l'article 9 de la directive 75/442 pour la première fois dans la requête n'entraîne pas l'irrecevabilité du grief, dès lors qu'il concerne des obligations résultant de cette directive qui étaient déjà applicables en vertu de la directive 78/319.

122 Sur le fond, la Commission fait valoir qu'il ressort des réponses du gouvernement portugais à la lettre de mise en demeure et à l'avis motivé que la réglementation portugaise antérieure au décret-loi n° 239/97 et à l'arrêté n° 818/97 n'avait pas prévu, avant le 27 juin 1995, l'élimination des résidus de la combustion des huiles usagées conformément à l'article 9 de la directive 78/319 et n'avait pas davantage prévu, après cette date, ladite élimination conformément à l'article 9 de la directive 75/442.

123 Le gouvernement portugais conteste la recevabilité du grief de la Commission. Selon ce gouvernement, ce grief porte sur des faits nouveaux, sur lesquels il n'a pas eu la possibilité de se prononcer dans le cadre de la procédure précontentieuse, ce qui constituerait une violation de ses droits de la défense. Il soutient, en effet, que la procédure précontentieuse avait pour seul et unique objet la transposition de la directive 75/439, et qu'à aucun moment la transposition en droit interne de l'article 9 de la directive 75/442 n'a été mise en cause.

124 Toutefois, bien qu'il estime que la Commission ne pouvait pas légitimement inclure la question de la transposition de la directive 75/442 dans sa requête, le gouvernement portugais tient à préciser que les dispositions dudit article sont intégralement transposées dans sa réglementation nationale.

125 À l'appui de son affirmation, il cite, en premier lieu, les dispositions des articles 2 et 4, paragraphe 2, du décret-loi n° 88/91, qui soumettraient les opérations de transport, d'élimination et de valorisation des huiles usagées à autorisation préalable du directeur général de la qualité de l'environnement, transposant ainsi l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439.

126 En second lieu, le gouvernement portugais relève que, à partir de 1997, ce sont les articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 1, du décret-loi n° 239/97 qui ont soumis les opérations d'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées à autorisation préalable, établissant ainsi une règle de base de la transposition de l'article 9 de la directive 75/442.

127 En dernier lieu, le gouvernement portugais fait valoir que les conditions auxquelles est soumise la délivrance de l'autorisation préalable d'effectuer les opérations susmentionnées ressortent des annexes I et II de l'arrêté n° 961/98, auxquelles renvoie l'article 3, paragraphe 1, sous c), de cet arrêté et qui imposent la production de pièces relatives, notamment, aux prescriptions techniques quant à l'installation, aux précautions à prendre en matière de sécurité, aux sites d'élimination et à la méthode de traitement utilisée.

128 Dans sa réplique, la Commission souligne que l'examen de la réglementation citée par le gouvernement portugais dans son mémoire en défense ne lui a pas permis de trouver des dispositions nationales transposant correctement l'article 9 de la directive 78/319 ou l'article 9 de la directive 75/442.

129 Ainsi, elle relève, tout d'abord, que les articles 2 et 4, paragraphe 2, du décret-loi n° 88/91 ne peuvent pas être pris en compte dès lors qu'ils ne prévoient pas de dispositions spécifiques quant à l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées.

130 Quant aux dispositions du décret-loi n° 239/97 invoquées par le gouvernement portugais, la Commission souligne qu'aucune d'elles ne prévoit les éléments qui doivent accompagner la demande d'autorisation préalable d'effectuer les opérations d'élimination des déchets.

131 S'agissant enfin de l'arrêté n° 961/98, la Commission considère qu'il constitue une transposition adéquate de la réglementation prévue à l'article 9 de la directive 75/442, mais qu'il ne peut pas être pris en considération en l'espèce, puisqu'il est entré en vigueur après l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé.

Appréciation de la Cour

- Sur la recevabilité

132 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence constante, l'objectif de la procédure précontentieuse prévue à l'article 226 CE est de donner à l'État membre concerné l'occasion de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment, arrêt du 13 décembre 2001, Commission/France, C-1/00, Rec. p. I-9989, point 53).

133 Il ressort également d'une jurisprudence constante que la régularité de cette procédure précontentieuse constitue une garantie essentielle voulue par le traité non seulement pour la protection des droits de l'État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini. En effet, c'est seulement à partir d'une procédure précontentieuse régulière que la procédure contradictoire devant la Cour permettra à celle-ci de juger si l'État membre a effectivement manqué aux obligations précises dont la violation est alléguée par la Commission (voir, notamment, ordonnance du 11 juillet 1995, Commission/Espagne, C-266/94, Rec. p. I-1975, points 17 et 18, et arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, précité, point 35).

134 Ainsi, si les conclusions contenues dans la requête ne sauraient en principe être étendues au-delà des manquements allégués dans la lettre de mise en demeure et dans le dispositif de l'avis motivé, il n'en demeure pas moins que, lorsqu'un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans la version initiale d'une directive, par la suite modifiée ou abrogée, qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions (voir arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, précité, point 36).

135 En revanche, l'objet du litige ne saurait être étendu à des obligations résultant de la nouvelle version d'une directive qui ne trouveraient pas leur équivalence dans la version antérieure de cette directive, sous peine de constituer une violation des formes substantielles de la régularité de la procédure constatant le manquement (voir, en ce sens, arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, précité, point 39).

136 C'est à la lumière de cette jurisprudence qu'il convient d'examiner si, en l'espèce, l'absence de concordance entre l'avis motivé et la requête, dans la mesure où l'avis motivé se réfère exclusivement à la transposition des obligations découlant de l'article 9 de la directive 78/319, alors que la requête fait également référence aux obligations résultant de l'article 9 de la directive 75/442, constitue un motif d'irrecevabilité du deuxième grief de la Commission.

137 Tout d'abord, il convient de relever que, en vertu de l'article 11 de la directive 91/689, celle-ci s'est substituée à la directive 78/319 à compter du 27 juin 1995.

138 Ainsi qu'il ressort de son article 1er, paragraphe 2, la directive 91/689 a, sous réserve de ses propres dispositions, étendu l'application de la directive 75/442 aux déchets dangereux. La directive 91/689 ne comportant aucune autre disposition à cet égard, il convient d'admettre que, à partir du 27 juin 1995, l'article 9 de la directive 75/442 est devenu applicable aux résidus provenant de la combustion des huiles usagées, remplaçant ainsi l'article 9 de la directive 78/319.

139 Il s'ensuit, que, à partir de cette date, le renvoi à l'article 9 de la directive 78/319 abrogée, figurant à l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439, doit se comprendre comme un renvoi à l'article 9 de la directive 75/442, de sorte que l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439 doit être interprété en ce sens que, à compter du 27 juin 1995, les exigences relatives à l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées qui y sont visées sont celles prévues à l'article 9 de la directive 75/442.

140 Toutefois, eu égard aux critères dégagés par la jurisprudence citée aux points 134 et 135 du présent arrêt, il reste encore à vérifier si les obligations résultant de l'article 9 de la directive 75/442 étaient déjà imposées par l'article 9 de la directive 78/319.

141 À cet égard, il convient de relever que l'article 9, paragraphe 1, de la directive 75/442 comporte, comme l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 78/319, l'obligation pour les États membres de soumettre à autorisation les activités des entreprises qui éliminent des résidus provenant de la combustion des huiles usagées, ainsi qu'une énumération non exhaustive des éléments sur lesquels doit porter cette autorisation.

142 En outre, l'article 9, paragraphe 2, de la directive 75/442 reprend la formulation de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 78/319, dans la mesure où ces dispositions prévoient toutes deux que les autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelées et être assorties de conditions et d'obligations.

143 Toutefois, l'article 9, paragraphe 2, de la directive 75/442 prévoit, à la différence de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 78/319, la possibilité de refuser l'autorisation si la méthode envisagée n'est pas acceptable du point de vue de la protection de l'environnement.

144 Ainsi, en vue de transposer le régime d'autorisation prévu à l'article 9 de la directive 75/442 pour l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées, les États membres sont tenus de prévoir non seulement la possibilité de délivrer des autorisations valables pour une durée déterminée, renouvelables et assorties de conditions et d'obligations, comme c'était le cas déjà en vertu de l'article 9 de la directive 78/319, mais également la possibilité de refuser l'autorisation s'il n'est pas satisfait à l'exigence de protection de l'environnement.

145 Il apparaît donc que, en se référant pour la première fois dans sa requête à l'article 9 de la directive 75/442, la Commission a étendu l'objet du litige, dans la mesure où cet article impose aux États membres une obligation additionnelle par rapport aux obligations découlant déjà de l'article 9 de la directive 78/319, qui était visé dans l'avis motivé.

146 Il s'ensuit que le grief tiré du défaut de transposition correcte de l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439 est recevable uniquement en tant qu'il concerne, avant le 27 juin 1995, les obligations découlant de l'article 9 de la directive 78/319 et, à partir de cette date, les obligations résultant de l'article 9 de la directive 75/442 qui s'imposaient déjà aux États membres en vertu de l'article 9 de la directive 78/319.

- Sur le fond

147 S'agissant tout d'abord des dispositions du décret-loi n° 88/91, il convient de relever qu'elles n'assurent pas la transposition dans l'ordre juridique portugais des obligations découlant de l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439 en ce qui concerne l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées. À cet égard, il suffit de constater, d'une part, que la procédure d'autorisation prévue à l'article 4, paragraphe 2, de ce décret-loi ne concerne que les huiles usagées, et non pas les résidus provenant de leur combustion. D'autre part, l'article 2 dudit décret-loi ne prévoit pas non plus de procédure d'autorisation pour l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées, mais uniquement une interdiction de dépôt et de décharge de ces huiles et des résidus de leur traitement.

148 Les articles 8 et 9 du décret-loi n° 239/97 ne sauraient davantage être considérés comme des mesures adéquates de transposition de l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439, dès lors qu'ils se bornent à soumettre l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées à autorisation préalable du ministre de l'Environnement, sans toutefois déterminer les modalités de cette procédure d'autorisation et, partant, sans se conformer aux prescriptions des dispositions auxquelles renvoie l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439.

149 En effet, ainsi que l'admet le gouvernement portugais lui-même, ces modalités n'ont été fixées que par l'arrêté n° 961/98. Or, pour les raisons exposées aux points 87 et 88 du présent arrêt, cet arrêté ne saurait être pris en considération dans le cadre du présent recours.

150 Dès lors, force est de constater que la République portugaise n'a pas adopté, dans le délai imparti, les dispositions nécessaires afin de se conformer aux obligations découlant, avant le 27 juin 1995, de l'article 9 de la directive 78/319 et, à partir de cette date, à celles résultant de l'article 9 de la directive 75/442 qui s'imposaient déjà aux États membres en vertu de l'article 9 de la directive 78/319.

151 Les exigences relatives à l'élimination des résidus provenant de la combustion des huiles usagées, visées à l'article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 75/439, n'ayant donc pas été correctement transposées dans l'ordre juridique portugais, il convient d'accueillir le deuxième grief de la Commission, dans les limites précédemment indiquées.

Sur le défaut de transposition de l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439

Arguments des parties

152 Par la première branche de son troisième grief, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir assuré la mise en oeuvre de l'obligation de contrôler périodiquement les entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui les utilisent comme combustible, notamment en ce qui concerne le respect des conditions d'autorisation, prévue à l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439.

153 Dans sa requête, la Commission fait valoir que, lors de la procédure précontentieuse, le gouvernement portugais n'a pas contesté que le règlement annexé à l'arrêté n° 240/92 ne contenait aucune disposition prévoyant le contrôle périodique des entreprises qui éliminent les huiles usagées, en particulier afin de garantir le respect des conditions d'autorisation, et n'a pas invoqué d'autres dispositions nationales susceptibles d'assurer le respect de cette obligation de contrôle, prévue à l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439.

154 Dans ses mémoires en défense et en duplique, le gouvernement portugais conteste les allégations de la Commission et invoque diverses dispositions nationales qui visent, selon lui, à garantir le respect de ladite obligation.

155 En premier lieu, il cite l'article 5 du décret-loi n° 88/91, qui prévoit que le contrôle du respect des dispositions de ce décret-loi relève de la Direction générale de l'énergie et des délégations régionales du ministère de l'Industrie et de l'Énergie, et ajoute que, conformément à l'article 18 du décret-loi n° 239/97, toute entreprise qui régénère des huiles usagées ou qui les utilise comme combustible peut, à tout moment, être soumise à une inspection ou à un contrôle, effectués par les organismes susmentionnés ou par l'Institut des déchets, les directions régionales de l'environnement, l'Inspection générale de l'environnement, les autorités municipales et les autorités de police.

156 Le gouvernement portugais explique que, ainsi qu'il ressort du décret-loi n° 239/97, ces organismes se concertent chaque année sur un plan d'action visant à inspecter régulièrement les installations de gestion de déchets et peuvent, au cas où des irrégularités seraient décelées, et en fonction de leur gravité, adopter les mesures prévues aux articles 19 à 21 du décret-loi n° 239/97, c'est-à-dire prendre des mesures conservatoires ou infliger des amendes ou des sanctions accessoires.

157 S'agissant plus particulièrement de l'Institut des déchets, le gouvernement portugais précise que, ainsi qu'il ressort de l'article 2 du décret-loi n° 236/97, cet Institut est chargé d'exécuter la politique nationale dans le domaine des déchets et d'assurer le respect des normes et règles techniques, et qu'il exécute des actions intersectorielles en ce qui concerne, notamment, les déchets industriels.

158 Le gouvernement portugais invoque en outre la réglementation sur les autorisations industrielles, et notamment l'article 12 du décret-loi n° 109/91, qui prévoit expressément le contrôle du respect des dispositions légales relatives à l'exercice de l'activité industrielle. Dans ce contexte, il rappelle également que, en vertu de l'article 7 dudit décret-loi, ainsi que de l'article 8 de l'arrêté n° 961/98, les tiers ont la possibilité de former des réclamations en rapport avec l'installation, la modification et l'exploitation de tout établissement industriel auprès des autorités compétentes, qui sont tenues de prendre les mesures nécessaires, notamment par le biais de visites d'inspection.

159 Par ailleurs, le gouvernement portugais se réfère à l'article 6 du décret-loi n° 189/93, duquel il résulterait qu'il incombe au bureau d'inspection et de surveillance de l'environnement d'effectuer des inspections des installations industrielles, permettant de vérifier le respect de la législation en vigueur dans le domaine de l'environnement. Il s'agirait à la fois d'inspections ordinaires, effectuées selon un plan annuel, et, dès que nécessaire, d'inspections extraordinaires.

160 Le gouvernement portugais invoque enfin les articles 3 et 4, paragraphe 1, sous a), du décret-loi n° 549/99, relatifs aux attributions et compétences de l'Inspection générale de l'environnement, qui est l'entité qui a repris les fonctions auparavant assumées par le bureau d'inspection et de surveillance de l'environnement. Dans ce contexte, ce gouvernement cite également l'article 13 dudit décret-loi, qui prévoit que cette entité ainsi que les autres organismes ayant des fonctions d'inspection ont le devoir de coopérer entre eux, en utilisant pour cela les mécanismes qui paraissent les plus appropriés, et il souligne que, à son avis, parmi ceux-ci figure l'élaboration annuelle de plans d'action.

161 La Commission estime qu'aucune des dispositions nationales citées par le gouvernement portugais ne garantit que les entreprises visées à l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439 fassent l'objet de contrôles systématiquement effectués sur une base périodique.

162 En particulier, elle considère qu'il ne résulte pas nécessairement de l'article 12 du décret-loi n° 109/91 que le contrôle soit périodique et relève que l'article 7 de ce décret-loi et l'article 8 de l'arrêté n° 961/98 n'indiquent pas non plus que le contrôle des entreprises doit répondre à cette condition. En effet, selon la Commission, le fait que, en vertu de l'article 7, paragraphes 1 et 3, du décret-loi n° 109/91, l'entité saisie d'une réclamation doit prendre les mesures nécessaires, notamment par le biais de visites d'inspection, pour donner suite à cette réclamation démontre, au contraire, que le contrôle dépend, dans ce cas, de la présentation de ladite réclamation et qu'il est donc occasionnel et uniquement exercé à l'égard des entreprises visées par de telles réclamations.

Appréciation de la Cour

163 À titre liminaire, il convient de relever que, ainsi qu'il ressort des dispositions combinées de ses articles 6 et 13, la directive 75/439 impose aux États membres l'obligation d'instaurer dans leurs ordres juridiques nationaux un mécanisme de contrôle des entreprises qui éliminent les huiles usagées et définit les exigences minimales que ce mécanisme de contrôle doit remplir, en ce qui concerne son objet et les conditions de son déroulement.

164 Plus particulièrement, les entreprises concernées doivent faire l'objet de contrôles tant dans le cadre de la procédure d'autorisation qui précède le début des opérations d'élimination des huiles usagées, conformément à l'article 6 de la directive 75/439, qu'au cours de ces opérations sur une base périodique, ainsi qu'il ressort de l'article 13, paragraphe 1, de cette directive.

165 En outre, il ressort de l'effet combiné des articles 6 et 13, paragraphe 1, de ladite directive que, dans les deux cas, le contrôle doit porter sur le respect des conditions d'autorisation, ce qui signifie que, tant dans le cadre de la procédure de délivrance de l'autorisation initiale que dans le cadre des contrôles périodiques effectués a posteriori, les autorités compétentes doivent s'assurer que toutes les mesures appropriées de protection de l'environnement et de la santé ont été prises, y compris le recours à la meilleure technologie disponible lorsqu'elle n'implique pas de coûts excessifs.

166 Or, il y a lieu de constater que les dispositions de droit national citées à cet égard par le gouvernement portugais ne satisfont pas aux exigences découlant de l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439, telles que décrites ci-dessus.

167 En ce qui concerne, tout d'abord, les dispositions relatives aux compétences de contrôle des divers organismes, à savoir les articles 5 du décret-loi n° 88/91, 18 du décret-loi n° 239/97, 12 du décret-loi n° 109/91, 2 du décret-loi n° 236/97, ainsi que 6 du décret-loi n° 189/93, il convient de relever que celles-ci se bornent à accorder aux autorités compétentes la possibilité d'effectuer des contrôles, le cas échéant périodiques, sans toutefois leur imposer une obligation à cet égard.

168 En effet, à supposer même qu'il ressorte de ces dispositions, ainsi que le soutient le gouvernement portugais, que toute entreprise qui élimine les huiles usagées peut à tout moment être soumise à un contrôle, force est de constater qu'elles ne garantissent pas que les entreprises concernées fassent effectivement l'objet de contrôles périodiques. Par ailleurs, les contrôles qui y sont visés ne portent que sur le respect des dispositions des différents décrets-lois applicables, et non pas spécifiquement sur le respect des conditions d'autorisation, conformément à l'obligation qui découle de l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439, lu en combinaison avec l'article 6 de celle-ci.

169 En ce qui concerne, ensuite, les dispositions du décret-loi n° 549/99 qui ont été invoquées par le gouvernement portugais dans ce contexte, il y a lieu de relever que, conformément à la jurisprudence rappelée au point 87 du présent arrêt, elles ne sauraient être prises en considération dans le cadre du présent recours, puisque ce décret-loi n'est entré en vigueur que le 14 décembre 1999, soit après l'expiration du délai imparti dans l'avis motivé.

170 Quant à l'obligation pour les autorités compétentes de donner suite aux réclamations formées par des tiers en prenant les mesures nécessaires, et notamment en effectuant des visites d'inspection auprès des entreprises concernées, qui résulte de l'article 7 du décret-loi n° 109/91, il y a lieu de constater que cette obligation ne remplit aucune des exigences découlant de la réglementation communautaire. En effet, ainsi que la Commission l'a relevé à juste titre, les contrôles visés audit article 7 sont aléatoires, dans la mesure où ils sont conditionnés par la présentation d'une réclamation et concernent uniquement l'entreprise visée par cette réclamation.

171 Au demeurant, il y a lieu de rappeler que, pour les raisons mentionnées aux points 87 et 88 du présent arrêt, l'article 8 de l'arrêté n° 961/98, invoqué également à cet égard, ne saurait être pris en considération dans le cadre du présent recours.

172 S'agissant, enfin, de la possibilité, prévue aux articles 19 à 21 du décret-loi n° 239/97, d'adopter des mesures conservatoires ou d'imposer des sanctions ou des mesures accessoires au cas où des inspections menées auprès des installations de gestion de déchets feraient apparaître de graves irrégularités, il suffit de constater que de telles mesures ne sauraient en aucun cas être considérées comme une transposition adéquate de l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439, dès lors qu'elles ne garantissent pas un contrôle périodique du respect des conditions d'autorisation.

173 Il ressort donc de ce qui précède que l'article 13, paragraphe 1, de la directive 75/439 n'a pas été correctement transposé par la République portugaise.

Sur le défaut de transposition de l'article 13, paragraphe 2, de la directive 75/439

Arguments des parties

174 Par la seconde branche de son troisième grief, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir assuré la mise en oeuvre de l'obligation d'examiner l'évolution de l'état de la technologie et/ou de l'environnement en vue de réviser, le cas échéant, les autorisations octroyées aux entreprises qui régénèrent des huiles usagées ou qui les utilisent comme combustible, prévue à l'article 13, paragraphe 2, de la directive 75/439.

175 Le gouvernement portugais considère que la réglementation nationale applicable en la matière est propre à garantir un contrôle périodique et systématique de l'activité des entreprises qui éliminent les huiles usagées, de manière à évaluer l'évolution de la situation dans le domaine de la technologie et de l'environnement de la façon la plus efficace pour atteindre les objectifs visés à l'article 13, paragraphe 2, de la directive 75/439, puisqu'elle prévoit que les installations font l'objet de visites d'inspection permettant aux autorités compétentes d'imposer à tout moment les adaptations qui sont considérées comme plus conformes au progrès technique et scientifique, ainsi que de suspendre les autorisations octroyées aux entreprises concernées.

176 Le gouvernement portugais se réfère à cet égard au décret-loi n° 239/97, et en particulier au régime transitoire établi par son article 24, en vertu duquel les entreprises qui détiennent une autorisation d'effectuer des opérations de gestion de déchets seraient obligatoirement tenues de s'adapter aux nouvelles exigences imposées dans l'intervalle par la réglementation nationale. Selon ce gouvernement, dès lors que la nouvelle réglementation publiée correspond pour l'essentiel à la transposition en droit national des textes de la législation communautaire, qui adaptent le cadre réglementaire existant au progrès technique et scientifique, il faudrait admettre qu'il se produit une constante adaptation à l'évolution de l'état de la technologie et/ou de l'environnement. Il ajoute que le décret-loi n° 239/97 prévoit expressément le contrôle du respect des règles qu'il établit, son article 18 définissant les compétences à cet effet.

177 Le gouvernement portugais fait encore observer que la réglementation générale en matière d'autorisations industrielles prévoit un contrôle des règles d'exercice de l'activité industrielle. À cet égard, il invoque les articles 12 et 13 du décret-loi n° 109/91, le second de ces articles