Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer ( 1 ),

présentées le 4 mai 1966

Sommaire

Introduction (exposé des faits, conclusions des parties) Discussion juridique I — Interprétation de la notion de «taxes d'effet équivalent» II — Violation des articles 13 et 14 du traité, détournement de pouvoir . III — Résumé

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Le recours dans lequel nous présentons nos conclusions porte essentiellement sur l'interprétation des articles 13 et 14 du traité C.E.E., plus précisément sur la définition du terme «taxes d'effet équivalant à des droits de douane» (taxes d'effet équivalent). Déjà dans un recours antérieur (affaires 2 et 3-62), la Cour a interprété ce terme à propos d'une taxe que la Belgique et le grand-duché de Luxembourg percevaient lors de la délivrance de certificats d'importation pour le pain d'épice. Aujourd'hui, cette notion est une fois de plus remise en cause et cela à l'occasion des deux affaires suivantes :

Affaire 52-65

Le commerce des moutons de boucherie et de la viande de mouton (qui jusqu'à présent n'a pas fait l'objet d'une organisation commune des marchés) est soumis en république fédérale d'Allemagne selon la loi régissant le commerce des bestiaux et des viandes (Gesetz über den Verkehr mit Vieh und Fleisch) du 25 avril 1951 (Bundesgesetzblatt 1, p. 272), à une organisation nationale du marché. Conformément à cette loi, le ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts dresse annuellement un plan d'approvisionnement indiquant pour les produits en question les quantités fournies par la production interne, et celles à importer pour satisfaire la demande. C'est en fonction de ce plan que des appels d'offre pour importation sont organisés. C'est en exécutant les importations qu'intervient l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse (ci-après l'Einfuhrstelle) : il s'agit là d'une institution de droit public qui est subordonnée au ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts, qui a le droit de lui donner des directives. C'est à cette institution que les importateurs doivent proposer les produits en question. Lorsque l'Einfuhrstelle ne fait pas usage de son droit d'option, les produits ne peuvent être mis dans le commerce ni être utilisés d'une autre manière sur le marché intérieur. Si en revanche, l'Einfuhrstelle exerce son option, elle peut acquérir les produits soit par contrat de stockage, soit toujours par voie de contrat en introduisant ces viandes sur le marché interne, en les prenant formellement à sa charge, et en les rétrocédant à l'importateur; ce faisant, elle a le droit de grever les contrats de certaines conditions concernant, par exemple, la date et le lieu de l'utilisation. Il importe de savoir pour le présent recours que, conformément au paragraphe 21 de la loi «Vieh- und Fleischgesetz», l'Einfuhrstelle, en vue de couvrir les frais administratifs résultant de la procédure décrite ci-dessus, est autorisée à percevoir des taxes d'un montant allant jusqu'à 0,40 DM par 100 kg de marchandises à offrir à l'Einfuhrstelle. C'est conformément à cette disposition que, le 3 septembre 1951, a été fixé un règlement de taxes (Bundesanzeiger, no 178, 1951) suivant lequel les taux effectivement appliqués par 100 kgs s'élèvent, pour les moutons de boucherie, à 0,15 DM, et pour la viande de mouton à 0,25 DM.

La Commission considère qu'au sens de l'article 13 du traité C.E.E. cette taxe constitue une taxe d'effet équivalent à des droits de douane que les États membres doivent supprimer au cours de la période transitoire. Pour cette raison, la Commission a pris le 16 juin 1965 une directive, publiée au Journal officiel de 1965, p. 2074, par laquelle elle ordonne de supprimer progressivement cette taxe, une réduction de 60 % devant intervenir le 1er janvier 1966, la suppression intégrale ayant lieu au plus tard au moment de la suppression des droits de douane dans le commerce entre États membres. — Le gouvernement fédéral conteste la légalité de cette directive et, en conséquence, demande son annulation dans le premier de ses recours.

Affaire 55-65

Les faits qui forment l'objet du recours 55-65 se présentent de manière analogue. Ici, il s'agit de l'activité de l'Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (appelée, depuis la loi du 24 août 1965, «Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft» ci-après «Aussenhandelsstelle») c'est-à-dire d'une administration fédérale créée par la loi du 17 décembre 1951, qui exerce des fonctions très importantes dans le déroulement des opérations d'importation et d'exportation de produits agricoles de la république fédérale d'Allemagne. Elle constitue notamment le service central qui autorise l'importation et l'exportation de produits agricoles dont le commerce n'a pas encore été libéralisé (il s'agit principalement de divers aliments pour bestiaux, de moutons et de viande de mouton, de poissons, d'huile végétale et de graisses, de sucre et de semences, de fleurs coupées, de vin, de diverses espèces de fruits et de légumes ainsi que de conserves de fruits et de légumes). Dans la mesure où, dans l'état actuel de la libéralisation, il est encore nécessaire de demander des certificats d'importation, la loi du 17 décembre 1951 autorise l'Außenhandelsstelle à percevoir des taxes pour couvrir les frais administratifs résultant des différentes procédures. Conformément à cette loi, un règlement de taxes a été pris le 22 août 1955 (Bundesanzeiger, no 163, 1955 — modifié à plusieurs reprises) qui fixait d'abord le taux des taxes à 0,2 % (dans le cas de certaines marchandises à 0,02 %) de la valeur de la marchandise sur laquelle porte le certificat d'importation. Plus tard, plus précisément avec effet du 1er avril 1958, ces taux ont été baissés respectivement à 0,15 % et à 0,015 %. — Ces taxes, la Commission les considère également comme taxes d'effet équivalent, pour autant qu'elles se réfèrent à l'importation de produits agricoles et d'aliments en provenance d'autres États membres et soumis à une autorisation; elle exige la suppression de ces taxes par une nouvelle directive du 28 juillet 1965 (Journal officiel 1965, p. 2437) de la même manière qu'elle a exigé la suppression des taxes précitées de l'Einfuhrstelle. Conformément à sa position de principe, le gouvernement fédéral considère cette directive comme également illégale et, dans un deuxième recours, il demande son annulation.

Vu l'argumentation pratiquement identique des parties dans les deux affaires, la Cour a ordonné, le 7 février 1966, la jonction de ces deux affaires aux fins de la procédure et de l'arrêt. Par conséquent, sauf avis contraire, l'examen que nous allons entreprendre maintenant vaudra au même titre pour les taxes perçues par l'Einfuhr- und Vorratsstelle et pour celles qui sont perçues par l'Außenhandelsstelle, ainsi que pour les directives correspondantes de la Commission.

Discussion juridique

Le plan de la discussion juridique de l'affaire qui nous est soumise est relativement clair parce que celle-ci ne porte que sur deux moyens. Par conséquent, nous nous demanderons d'abord si la Commission a correctement interprété la. notion de taxe d'effet équivalent contenue à l'article 13 du traité C.E.E., et nous examinerons ensuite si l'on peut invoquer, à l'encontre de la Commission, une violation du traité ou un détournement de pouvoir, parce qu'elle n'a pas pris de règlement général applicable à tous les cas comparables de taxes d'effet équivalent qui se présentent dans les États membres.

I — Interprétation de la notion de «taxes d'effet équivalent»

En premier lieu, le gouvernement requérant est d'avis que la Commission a donné une interprétation inexacte de la notion de «taxes d'effet équivalent», et qu'ainsi elle est parvenue à cette conclusion insoutenable que, conformément à l'article 13 du traité C.E.E., il y aurait lieu de supprimer les taxes perçues jusqu'ici par l'Einfuhrstelle et par l'Außenhandelsstelle. Dans l'essentiel, le point de vue du gouvernement requérant peut être résumé comme suit (nous fournirons les détails plus loin) : en répondant à la question de savoir s'il y a taxe d'effet équivalent, il n'est pas correct de prendre pour seul critère le fait que des marchandises importées sont unilatéralement grevées de charges fiscales. Il faut notamment tenir compte des motifs et des objectifs d'une taxe. On pourra admettre comme caractéristique essentielle des droits de douane le fait qu'en les percevant on cherche à protéger la production nationale ou bien, dans le cas de droits fiscaux, à obtenir des recettes publiques pour compenser les dépenses générales de l'État. Inversement, les taxes administratives du cas d'espèce servent uniquement dans le cadre de réglementations spécifiques en matière d'importation, à fournir des contre-prestations en échange des services rendus par l'administration aux importateurs. De même, le montant du taux n'est pas de nature à porter un préjudice quelconque au commerce international ou à procurer des recettes publiques de quelque importance.

Avant de nous pencher sur cette question, soulignons que le gouvernement requérant lui-même ne considère pas comme intégralement illégale la directive attaquée par le recours 55-65, dans la mesure où il s'agit de l'interprétation que donne la Commission de la notion «de la taxe d'effet équivalent». Le gouvernement allemand admet qu'en vertu de sa législation des taxes sont encore perçues à l'heure actuelle, lors de la délivrance de certificats d'importation pour certains produits dont l'importation est complètement libéralisée, alors qu'une justification de cette façon d'agir ne peut être trouvée dans les principes du traité. Par conséquent, il faut reconnaître que leur suppression est nécessaire. Le gouvernement requérant ne défend que les taxes qui sont perçues lors de la délivrance de certificats d'importation sur des marchandises non libéralisées (c'est-à-dire dans tous les cas où l'élimination d'une entrave à l'importation est nécessaire dans un cas particulier), ainsi que les taxes perçues par l'Einfuhr- und Vorratsstelle, étant donné qu'en ce qui concerne les produits faisant l'objet du recours 52-65 il subsiste une organisation nationale du marché qui limite également le libre commerce entre États membres et qui entraîne des examens particuliers lors de l'autorisation d'importations individuelles. Ce n'est qu'à l'égard de ces taxes que nous avons par conséquent à nous demander si elles respectent les critères qui sont applicables aux taxes d'effet équivalent à des droits de douane.

Il pourrait paraître étonnant que l'interprétation de la notion de taxes d'effet équivalant à des droits de douane soit mise une fois de plus en cause alors que, dans les affaires 2 et 3-62, la Cour en avait déjà donné une définition générale. Cependant, nous avons constaté en cours de procédure que les parties ne sont pas d'accord sur son interprétation de cet arrêt, et qu'au contraire, en recherchant le sens de cet arrêt et de ses motifs, elles adoptent des points de vue différents.

Ainsi, la Commission met l'accent sur l'interprétation générale donnée au premier chapitre de l'arrêt (fond), dans lequel la Cour dit : «il résulte de l'ensemble de ces éléments que… la taxe d'effet équivalent peut être considérée, quelles que soient son appellation et sa technique, comme un droit unilatéralement imposé, soit au moment de l'importation, soit ultérieurement, et qui, frappant spécifiquement un produit importé d'un pays membre à l'exclusion du produit national similaire, a pour résultat, en altérant son prix, d'avoir ainsi sur la libre circulation des produits la même incidence qu'un droit de douane» (Recueil, VIII, p. 828). En revanche, le gouvernement requérant met l'accent sur quelques-uns des attendus qui précèdent cette citation dans lesquels le but de la notion de «taxe d'effet équivalent» est défini comme étant celui d'éviter de tourner l'interdiction des articles 9 et 12 du traité, et où il est fait état de la volonté des parties du traité «de prohiber non seulement les mesures ostensiblement revêtues de la forme douanière classique, mais encore toutes celles qui, présentées sous d'autres appellations, ou introduites par le biais d'autres procédés, aboutiraient aux mêmes résultats discriminatoires ou protecteurs que les droits de douane» (Recueil, VIII, p. 827).

En argumentant de la sorte, le gouvernement requérant entend manifestement déduire de cet arrêt l'obligation lors de tout examen portant sur la question de savoir s'il y a taxe d'effet équivalent, de prendre également en considération les motifs et les objectifs de la taxe perçue par un État membre. Cependant, cette querelle d'interprétation ne nous semble pas très fertile. En effet, même en cas d'exactitude de l'interprétation de la Commission selon laquelle il importait seulement pour la Cour de constater l'existence d'un droit unilatéralement imposé sur des marchandises importées, en consultant cet arrêt nous ne pourrons pas ne pas relever que les problèmes de l'affaire actuelle sont considérablement différents. A l'époque, il était question de taxes d'un montant considérable, perçues expressément dans un but protectionniste, étant donné qu'elles avaient été prises pour compenser un prétendu préjudice sur le plan de la concurrence. En revanche, les problèmes des taxes administratives pour lesquelles la Commission elle-même admet en principe qu'elles ne poursuivent pas de but protectionniste, n'entraient pas en ligne de compte. Or, en principe les arrêts de la Cour constituent une solution juridictionnelle de cas d'espèce, et doivent être considérés ainsi, même lorsqu'on cherche à déduire de cette appréciation individuelle des définitions générales. Par conséquent, nous ne devrions pas admettre que l'arrêt 2 et 3-62 a déjà préjugé de manière décisive la solution du litige actuel et que désormais il ne s'agit plus que d'interpréter cet arrêt. Au contraire, nous sommes libres d'examiner de manière tout à fait autonome les problèmes qui se présentent actuellement, et dans la seule perspective des dispositions du traité et de ses objectifs.

Au cours de cet examen, nous ne nous attarderons pas à nous demander si les frais administratifs en question constituent des taxes, car le gouvernement requérant lui-même le reconnaît par une référence explicite à la terminologie juridique générale commune aux États membres.

Par conséquent, tout dépend de l'interprétation des mots «effet équivalent».

A l'heure actuelle, les droits de douane ont généralement pour effet de protéger la production nationale (nous n'avons pas à tenir compte ici des cas d'exception, comme les droits prohibitifs) et, en deuxième ligne, dans la mesure où il s'agit de droits fiscaux, d'obtenir des recettes publiques de quelque importance. Par conséquent, il pourrait paraître logique d'exiger que les taxes d'effet équivalent produisent des effets analogues et de défendre la thèse selon laquelle il n'y a de taxe d'effet équivalent que pour autant que le volume de celle-ci entraîne une charge fiscale égale à la moyenne des droits de douane.

Or, ce n'est pas comme cela qu'il faut entendre la thèse du gouvernement requérant. D'ailleurs, la Commission a démontré qu'un tel point de vue est objectivement indéfendable. Il va sans dire que, le cas échéant, même des taxes administratives qui respectent le principe de la couverture des frais peuvent prendre des proportions considérables, soit par rapport à un volume réduit d'importation (comme par exemple dans un petit pays), soit à cause de dépenses administratives élevées (fonctionnaires, mobilier, immeubles), soit encore par le cumul de plusieurs taxes perçues sur la même marchandise. D'un autre côté, il est établi que, dans les États membres, certains droits de douane sont relativement peu élevés et n'atteignent même pas 1 % de la valeur totale. Or, les droits de douane, si modestes soient-ils, doivent être supprimés en vertu du traité, parce que celui-ci ne prévoit pas de limite de tolérance, pas plus qu'il n'en prévoit pour les taxes de l'article 95. Pour cette raison, le taux peu élevé de la taxe administrative, et c'est là l'opinion du requérant, peut tout au plus fournir certains indices de l'absence d'effet équivalent à un droit de douane, c'est-à-dire être utile pour l'identification de l'objectif poursuivi par une taxe, à supposer toujours que les principes du traité y attachent de l'importance.

Pour répondre à cette question, les parties ont invoqué, entre autres, d'autres accords internationaux, pour tirer de leurs formules des conclusions pour l'interprétation du traité C.E.E.

Dans la mesure où ces tentatives visent un accord douanier, conclu dans le cadre du Conseil de coopération douanière de Bruxelles, en vue de faciliter l'importation de marchandises à exposer à des foires, congrès et autres manifestations, et prévoyant explicitement que des taxes administratives ne dépassant pas les frais d'une prestation sont exonérées de l'interdiction de droits de douane et d'autres taxes et charges fiscales, nous ne pensons pas qu'elles soient très utiles.

Cet accord a été conclu après l'entrée en vigueur du traité C.E.E. (8 juin 1961). En outre, il faut le considérer dans un cadre tout à fait différent, ce qui, à notre avis, exclut que ces formules puissent être considérées comme représentatives de la terminologie de la Communauté en matière de droits de douane. — Il en est de même pour ce qui concerne la méthode d'interprétation qui consiste à faire une comparaison avec l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (G.A.T.T.), et à laquelle les deux parties ont recours. Conformément au G.A.T.T. (article II, 2, c), la perception de taxes administratives est permise dans le but de couvrir les frais d'une activité relative à l'exportation ou à l'importation, c'est-à-dire qu'elles ne sont pas touchées par la limitation du taux des droits de douane et d'autres taxes à l'importation. Pour cette raison, de même que du fait que le traité C.E.E. n'a pas prévu d'exception pour les taxes administratives, bien que les auteurs du traité aient eu présent à l'esprit le système G.A.T.T., la Commission conclut que, selon le traité C.E.E., de telles taxes tombent sous l'obligation générale de la suppression progressive des droits unilatéralement imposés à l'importation. Un autre argument en faveur de cette thèse serait le fait que le traité C.E.E. va beaucoup plus loin que le G.A.T.T. dans la voie de la création d'une union douanière et d'un territoire économique unique. De son côté, le gouvernement requérant est en faveur de l'interprétation par analogie, c'est-à-dire pour l'application de principes identiques au traité C.E.E. et au G.A.T.T., en alléguant que les formules G.A.T.T. ont été souvent tout simplement reprises par le traité C.E.E., de sorte que les définitions et les précisions du G.A.T.T. valent automatiquement pour le traité C.E.E. Cela d'autant plus que, de manière générale, le G.A.T.T. vise des taxes et droits imposés ou perçus à l'occasion d'une importation, de sorte qu'il en résulte la nécessité d'exclure expressément les taxes administratives, alors que le traité C.E.E. ne vise que des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, et que l'emploi de cette formule aurait rendu superflue la mention explicite des taxes administratives.

A cette discussion peu utile, nous préférons une référence directe aux principes et aux nécessités du traité C.E.E., en vue de constater quelle est l'interprétation de l'article 13 qui, d'après le système général du traité, apparaît adéquate.

La question centrale, que nous entendons poser sans être trop doctrinaire, est de savoir si l'on peut vraiment considérer comme un principe du traité la formule de la Commission selon laquelle des marchandises étrangères ne devraient pas être plus lourdement grevées à l'importation que des marchandises similaires d'origine nationale, de sorte qu'il ne doit y avoir ni augmentation du prix ni discrimination de ces marchandises.

De son côté, le gouvernement requérant fait valoir en premier lieu qu'en appliquant un tel principe comme directive pour l'interprétation de l'article 13 on aboutirait à des difficultés considérables étant donné les différences fréquentes entre les procédures d'examen applicables aux marchandises étrangères et aux marchandises d'origine nationale. Ce raisonnement apparaît cohérent si on se rappelle que la production nationale peut être contrôlée par la voie du contrôle général des entreprises, alors que les produits étrangers doivent être examinés en tant que tels au moment du passage de la frontière. Il est vrai toutefois que cet argument ne peut être décisif, parce que dans la matière que nous avons à traiter, les difficultés de définition et d'interprétation ne sont en aucun cas complètement inévitables, même en admettant le bien-fondé de la thèse du requérant. — En revanche, il faudra attacher plus d'importance à l'argument selon lequel il serait à tout le moins étonnant qu'au cas où les auteurs du traité auraient admis que la formule retenue comme exacte par la Commission constitue la quintessence même de la notion de «taxes d'effet équivalent» ils ne l'aient pas inscrite sous cette forme dans le traité. Si, au lieu d'une interdiction générale de discrimination, les articles 12 et 13 ne mentionnent qu'une interdiction des taxes d'effet équivalent, cela alors peut signifier que l'interdiction doit être interprétée plus restrictivement que ne le fait la Commission.

Ce qui nous a paru le plus important à cet égard c'est le fait que, dans un domaine analogue les Institutions communautaires elles-mêmes (Conseil et Commission) et — en ce qui concerne la Commission, même à l'égard de l'article 13 — sont d'accord pour admettre au principe que nous venons de définir certaines restrictions qui peuvent mettre en question sa valeur. En ce qui concerne la libre circulation des personnes tel qu'elle est prévue par le traité, les dispositions communautaires prises jusqu'ici (directive du Conseil du 25 février 1964 portant suppression des restrictions au libre déplacement des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté, ainsi que la directive du Conseil du 25 mars 1964 portant suppression des restrictions au libre déplacement des travailleurs ressortissant des États membres et de leurs familles à l'intérieur de la Communauté) prévoient explicitement la perception de taxes administratives pour l'octroi des permis de séjour, passeports, certificats d'identité, si ces taxes ne dépassent pas les frais effectifs occasionnés par l'activité administrative. Or, les nationaux ne sont pas soumis à l'obligation d'avoir un permis de séjour, de sorte qu'ils n'ont pas de taxe administrative à payer. Par conséquent, dans ce domaine, il est toujours permis d'imposer unilatéralement des droits aux travailleurs étrangers. Cela n'est manifestement pas considéré comme une discrimination inadmissible au sens des articles 52 et suivants du traité, car les institutions communautaires n'ont pas soulevé d'objections contre leur maintien après la fin du délai qui reste en vigueur selon le programme général pour la suppression des restrictions à la liberté d'établissement du 18 décembre 1961. Cela ne peut s'expliquer que si l'on admet que la compensation financière imposée à l'intéressé pour une activité administrative particulière est considérée comme une taxe administrative licite, qui n'entre pas en conflit avec le principe de l'égalité de traitement. Or, le gouvernement requérant n'est pas illogique lorsqu'il affirme que ce qui est autorisé dans le domaine de la circulation des personnes ne peut être considéré comme un traitement discriminatoire dans le domaine de la libre circulation des marchandises, du moment que lés mêmes critères sont respectés.

La Commission elle-même nous fournit un deuxième argument tiré de la libre circulation des marchandises. A son avis, il est admissible de percevoir des taxes particulières, comme par exemple pour un dédouanement effectué la nuit ou les jours fériés, pour l'utilisation d'entrepôts de douane et le recours aux services d'experts. En effet, il est clair que la perception de telles taxes ne saurait être abandonnée parce que, dans le cas contraire, la circulation internationale en dehors des heures normales de dédouanement augmenterait, et les budgets nationaux auraient à supporter les charges supplémentaires qui en résulteraient. — Or, même dans ce cas, il est incontestable que des marchandises étrangères sont soumises à un droit que des produits similaires d'origine nationale n'ont pas à supporter (et c'est cette seule comparaison qui compte aux yeux de la Commission). Cela est vrai même lorsqu'on reconnaît, comme le fait la Commission, que l'importateur soumis à ces charges reçoit en échange un avantage personnel. — Par conséquent, dans certains cas, la Commission admet que des produits étrangers soient unilatéralement imposés, et admet ainsi l'application de charges financières différentes, ce qui constitue une exception au principe dont elle a cependant dit qu'il est essentiel pour l'interprétation de la notion de «taxe d'effet équivalent».

Il nous semble que ces deux exemples constituent surtout des arguments en faveur de la thèse que la «taxe d'effet équivalent» ne saurait être définie uniquement en examinant ses effets, mais en tenant compte également des motifs et des objectifs d'une taxe (comme cela est d'ailleurs indiqué pour le maintien de certaines restrictions quantitatives à l'importation, prévues par l'article 36 du traité). Les arguments invoqués font ressortir notamment que, même d'après le traité C.E.E., certaines taxes administratives déterminées (et non pas toutes, comme le requérant lui-même l'admet) restent toujours permises et, en tant que telles, ne peuvent être considérées commes taxes d'effet équivalent. Il faut donc se poser la seule question de savoir quelle est la délimitation nécessaire dans ce domaine; c'est là une question à laquelle il sera difficile de trouver une réponse, mais dont la solution montrera quand même que le point de vue de la Commission et celui du gouvernement requérant ne sont pas si éloignés l'un de l'autre qu'il peut apparaître.

Ainsi que la Cour l'a souligné dans les affaires 2 et 3-62, il faudra retenir comme principe que toute exception à l'obligation de supprimer les droits unilatéralement imposés sur les marchandises étrangères doit être strictement délimitée. Toutefois, la formule proposée par le requérant, selon laquelle seules ne tombent pas sous la notion de «taxe d'effet équivalent» les taxes administratives qui constituent des contre-prestations à des prestations authentiques de l'administration, nous semble répondre à cette exigence. En suivant l'opinion de la Commission, selon laquelle le dédouanement de nuit constitue une dérogation à la procédure normale, il faudrait considérer comme une telle contre-prestation une exception faite aux restrictions à l'importation dans un cas particulier, comme il en existe pour les marchandises non libéralisées ou dans le cas de maintien d'organisations nationales de marchés avec des restrictions à l'importation. Ici également, il faut constater l'existence d'une dérogation à la situation normale, qui est celle de l'importation sans restrictions, lorsqu'un importateur reçoit l'autorisation d'importer une fois faites les vérifications de l'Einfuhr- und Vorratsstelle et de l'Außenhandelsstelle, comme l'ont exposé les requêtes. Le fait que le règlement actuel fasse état d'intérêts généraux importe tout aussi peu que dans le cas de la circulation des personnes où, avant que ne soit octroyé le permis de séjour, une enquête est effectuée dans l'intérêt de la sécurité publique et de l'ordre public. — Disons en passant, parce que c'est sans importance pour la décision, qu'il faudrait considérer aussi qu'il y a une contre-prestation authentique de l'administration dans les cas visés par l'article 36 du traité, c'est-à-dire lorsqu'il faut vérifier si une interdiction d'importation est justifiée par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé, etc., et cela parce que, dans ce cas, il y a analogie entre le traitement de la circulation des personnes par le Conseil et par la Commission, ce qui doit être considéré en quelque sorte comme une interprétation authentique, mais aussi raisonnable, des dispositions du traité en la matière.

Contrairement à l'opinion de la Commission, nous ne voyons pas comment cette thèse entraînerait le danger d'un usage illimité et abusif des taxes administratives. A strictement parler, tous les cas qu'elle a cités et qui concernent le contrôle des importations à des fins statistiques ou en vue de respecter les mesures de standardisation, les vérifications des déclarations douanières lors du dédouanement ou au titre du contrôle des changes ne tombent pas plus sous la notion de la contre-prestation authentique de l'administration que la perception de droits de douane, de taxes indirectes ou, dans le cadre de l'octroi automatique d'un certificat d'importation, les considérations concernant la question de savoir s'il y a lieu de respecter les prix minimum ou s'il y a lieu d'appliquer des mesures de sauvegarde, ainsi que, finalement, la perception de cautions ou le calcul de prélèvements par anticipation lors de l'importation dans le cadre d'organisations communes de marché. Dans ce cas, il n'y a pas, de la part de l'administration, prestation authentique, parce qu'elle n'est pas appelée à supprimer des obstacles à la libre importation ou parce qu'elle perçoit des taxes à l'importation, c'est-à-dire qu'elle exige une prestation de l'importateur. — Avec cette théorie, nous ne voyons pas non plus comment il y aurait un risque de voir maintenir dans une mesure considérable des taxes administratives au delà de la fin de la période transitoire, et cela surtout parce que nous avons affaire en premier lieu à des taxes perçues dans le cadre de réglementations d'importation qui, de l'avis du gouvernement fédéral, devront être supprimées en même temps que celles-ci. — Enfin, il n'est pas permis de supposer que le montant même des taxes administratives qui restent en vigueur serait de nature à créer des obstacles sérieux à la circulation des marchandises. Ainsi que le gouvernement fédéral l'affirme à juste titre, sur ce point, le principe de la couverture des frais, qui est ancré dans la loi, fournira la garantie que la perception des taxes administratives n'entraînera pas une hausse effective des prix.

Par conséquent, en ce qui concerne les taxes de l'Einfuhr-stelle et de l'Außenhandelsstelle qui nous occupent ici, nous arrivons à la conclusion qu'elles constituent des taxes administratives authentiques dans le sens de la définition ci-dessus, et qu'en tant que telles elles ne tombent pas sous la définition des taxes «d'effet équivalent». C'est à tort que la Commission a ordonné leur suppression. Par conséquent, la directive attaquée doit être annulée pour violation de l'article 13 du traité, dans la mesure où elle touche les importations non libéralisées.

II — Violation des articles 13 et 14 du traité, détournement de pouvoir

Pour le cas où, contrairement à la thèse du gouvernement requérant et à notre propre thèse, les taxes administratives en question seraient à qualifier de taxes «d'effet équivalent» dont le traité exige la suppression, il a été soutenu qu'en prenant son règlement qui ordonne la suppression de ces taxes, la Commission a violé les principes élémentaires du traité, notamment le principe de l'égalité de traitement. En outre, la directive attaquée aurait été prise sous l'influence de motifs étrangers à son objet.

Cette critique repose principalement sur le fait que les deux directives ont été prises à un mois et demi à peu près de distance et que la directive du 16 juin 1965 n'a été accompagnée que de deux autres directives, adressées au gouvernement des Pays-Bas, que la directive du 28 juillet 1965 n'a été accompagnée que d'une seule autre directive adressée au gouvernement de la République italienne, alors que jusqu'ici la Commission n'a pas réglé d'autres cas qui auraient réclamé un traitement identique (à notre connaissance, il s'agit d'une taxe pour l'apposition de plombs de douane, prévue par la loi italienne du 1er décembre 1956, d'une taxe de dédouanement, prévue par l'ordonnance française du 30 décembre 1958, ainsi que de la taxe de timbre sur quittance douanière, prévue par la loi française du 23 décembre 1960).

Dans la mesure où il a été affirmé qu'il y aurait lieu de prendre en considération encore d'autres cas de taxes administratives perçues lors de l'importation dans d'autres États membres, ces affirmations ne peuvent pas être retenues parce qu'elles n'ont pas été précisées dans le recours. Nous ne pourrons remédier à ce vice de procédure en donnant suite à la demande du gouvernement requérant tendant à ce que la Commission produise tous les actes en question; au contraire, il faut admettre que le requérant et ses administrateurs auraient été eux-mêmes en mesure d'effectuer les recherches nécessaires et de préciser ainsi ce grief comme il aurait fallu.

En ce qui concerne tout d'abord la référence aux différentes dates auxquelles ont été prises les directives attaquées, il y a lieu de distinguer deux aspects. — Ainsi, le requérant croit pouvoir déceler une connexité entre la première directive (concernant la suppression des taxes administratives perçues par l'Einfuhrstelle) et certaines discussions entre la Commission et lui dans l'affaire 10-65. Le requérant attache de l'importance au fait qu'après cette discussion sur la question des taxes «d'effet équivalent» à l'audience de la Cour du 18 mai 1965 et peu de temps après les conclusions de l'avocat général du 3 juin 1965, la Commission a pris la première des deux directives attaquées le 16 juin 1965, c'est-à-dire avant que ne soit rendu l'arrêt de la Cour (8 juillet 1965). — Cependant, nous sommes d'avis qu'il n'y a pas lieu de déduire de cette concomittance des motifs étrangers à l'affaire ou de consacrer des efforts à la vérification de cette allégation. Dans l'affaire 10-65, il s'agissait d'une taxe administrative, perçue lors de l'octroi de certificats d'importation, et, en tant que telle, elle n'était pas forcément assimilable, à l'époque, à la taxe qui a fait l'objet de la directive attaquée. En outre, la question posée devait être tranchée en vue de l'article 95 du traité, c'est-à-dire qu'il ne s'agissait pas de savoir ce qu'il fallait entendre par le terme de «taxe d'effet équivalent» au sens de l'article 13. Enfin, et cela devrait être décisif, nous ne voyons pas comment, en prenant la directive attaquée, la Commission aurait pu poursuivre l'objectif d'influencer la Cour dans sa solution de l'affaire 10-65 de manière plus profonde et plus durable que par ses prises de position en cours de procédure. Même en reconnaissant une certaine connexité objective entre la taxe administrative sur laquelle portait l'affaire 10-65 et le droit qui a fait l'objet de la directive attaquée par le présent recours, nous ne pouvons par conséquent pas voir dans le fait que l'affaire 10-65 était en cours de délibéré un motif essentiel pour lequel la décision attaquée aurait été prise. — En ce qui concerne le fait que les deux directives ont été prises à des dates différentes (alors que toutes les deux devaient prendre effet à partir du 1er janvier 1966, c'est-à-dire au même moment), cet argument ne pourrait jouer que pour la directive du 28 juillet 1965, en affirmant par exemple que le gouvernement fédéral disposait d'un mois et demi de moins pour exécuter les mesures découlant de son examen. Mais il est vrai que cela appelle tout de suite l'objection qu'il s'agit ici d'un délai qui n'a pas d'importance pour la discussion juridique. Par ailleurs, il faut reconnaître qu'en raison de l'issue imminente de l'affaire 10-65, et étant donné la similitude des taxes traitées au cours de ce recours et dans la directive attaquée, il était justifié de reporter l'adoption de la deuxième directive. — Par conséquent, nous ne croyons pas que l'examen des dates auxquelles ont été prises les directives permette d'en déduire des arguments contre la Commission.

Un autre grief de nature essentiellement formelle nous semble tout aussi peu important: le gouvernement allemand fait valoir que la Commission a omis de discuter à fond avec tous les États membres la documentation qu'elle a réunie depuis 1960 à l'aide d'une circulaire générale et qu'ainsi elle n'a pas abouti à une définition objective des «taxes d'effet équivalent». La Commission se serait bornée à entendre des représentants de la République fédérale le 27 mai 1964 au sujet de certaines taxes allemandes et, à la fin de cet entretien, aurait donné, par dessus le marché, l'impression qu'il n'existait plus d'objections contre le point de vue du gouvernement fédéral. — Certes, lors du traitement de questions aussi délicates que celle de la définition des taxes d'effet équivalent, il est désirable et opportun d'associer les États membres aux travaux préparatoires dans une mesure aussi large que possible. D'un autre côté, le traité ne faisait aucune obligation juridique à la Commission d'aller au delà des consultations qu'elle a respectées avant de prendre les directives attaquées. C'est ainsi que le grief de la violation des formes substantielles doit être écarté. — Dans la mesure où on reproche à la Commission de s'être mise en contradiction avec son attitude lors de l'entretien du 27 mai 1964 («venire contra factum proprium»), il est non seulement contesté qu'il y ait eu vraiment accord sur l'appréciation juridique des taxes en question, comme le prétend le gouvernement requérant, mais, ce qui importe avant tout, c'est de savoir qu'un tel accord serait sans importance juridique parce que, ne fût-ce qu'à cause des personnes qui ont participé à l'entretien, il n'aurait pas la force d'un accord obligatoire.

En revanche, un autre grief est beaucoup plus important: en réglementant les taxes d'effet équivalent, la Commission aurait procédé de manière sélective et, malgré l'existence de faits analogues en France et en Italie, elle n'aurait pas adressé à ces États membres de directives ou, à tout le moins, celles-ci n'auraient pas été complètes. Il semble exact d'admettre, comme le fait le gouvernement fédéral, que les dispositions du traité portant sur la suppression progressive des droits de douane contiennent un principe selon lequel cette suppression doit être effectuée d'une manière uniforme pour tous les droits de douane en ce qui concerne son calendrier et sa proportion, afin que l'union douanière soit réalisée uniformément dans tous les États membres. Cela résulte de l'article 14 du traité et, en outre, un tel principe devrait être considéré comme étant la base implicite de toute union douanière. Étant donné que l'article 13 renvoie à l'article 14 pour ce qui concerne la suppression des taxes d'effet équivalent, il faut logiquement procéder dans ce domaine de la même manière. Par conséquent, lorsqu'elle exerce sa compétence pour fixer le calendrier de la suppression des taxes d'effet équivalent, la Commission est obligée, en principe, de rechercher l'application uniforme pour tous les États membres et pour toutes les taxes d'effet équivalent comparables. Elle semble donc sur ce point avoir effectivement violé un principe essentiel du traité, parce qu'elle a renoncé provisoirement à exiger la suppression, en France et en Italie, de certaines taxes d'effet équivalent qui, elles aussi, peuvent être considérées comme des taxes administratives. La question de savoir si cet argument doit être maintenu (du moins à titre subsidiaire, selon notre point de vue) ne pourra être tranchée qu'après l'examen des motifs de la Commission.

L'argument le plus important de celle-ci est la distinction qu'elle a faite entre deux groupes de taxes, dont les unes frappent seulement certains produits particuliers, tandis que les autres portent sur toutes les importations. Le groupe qui, le premier, a fait l'objet d'une série de directives comprendrait les taxes allemandes, alors que certaines taxes françaises et italiennes seraient comprises dans un deuxième. Les effets des taxes comprises dans le premier groupe peuvent plus difficilement et dans une moindre mesure que celles du deuxième être compensés par la fixation de cours de change tenant compte de l'ensemble des prix d'importation et d'exportation. Pour cette raison, la suppression des taxes du premier groupe se serait avérée plus urgente, étant donné leur capacité d'influencer les conditions de la concurrence. — Cependant, cette explication n'est suffisante qu'en apparence. A cet égard, le gouvernement fédéral fait valoir que la deuxième des directives attaquées tout au moins concerne des taxes perçues sur tous les produits agricoles, c'est-à-dire sur un éventail très large de marchandises, de sorte qu'on est justifié à se demander si la Commission n'aurait pas dû les classer dans son second groupe. En outre, ce n'est pas un argument très convaincant que d'affirmer que les taxes du deuxième groupe auraient une influence moins grande sur les conditions de la concurrence, et constitueraient un obstacle moins considérable au commerce que celles du premier. Ainsi que le souligne le gouvernement fédéral, il serait plausible d'admettre que le contraire est exact, parce que les taxes du second groupe s'appliquent à toutes les importations, et cela avec un effet d'autant plus sensible que les taux de douane appliqués au commerce entre États membres seront diminués. Etant donné que ces taxes constituent formellement un accessoire des droits de douane, il paraît particulièrement urgent d'exiger en premier lieu leur suppression. Devant cette thèse, tout à fait plausible, nous sommes d'avis que la théorie du cours de change qu'avance la Commission et qu'elle présente dans une seule phrase, sans fournir de plus amples détails, ne constitue pas un argument convaincant. En ce qui concerne les taxes allemandes qui font l'objet de ce cas d'espèce, le gouvernement fédéral est d'avis que la théorie de la Commission n'a pas d'importance, parce que le taux des taxes est si minime qu'il ne peut influer sur le cours des changes. En outre, nous sommes d'avis qu'il est superflu de procéder à un examen plus détaillé de ce problème (à l'égard duquel la Commission est allée jusqu'à proposer une expertise), parce qu'on ne voit pas la nécessité, résultant du calendrier, de traiter de manière différente la question de toutes les taxes d'effet équivalent. Si, comme cela a été affirmé sans être contesté, la Commission s'est occupée depuis 1960 de l'inventaire, du classement et de l'évaluation des taxes d'effet équivalent, on peut supposer qu'en 1965 elle était à même de résoudre ce problème d'une façon uniforme en ce qui concerne toutes les taxes administratives tombant sous cette définition, et cela à l'égard de tous les États membres. Par conséquent, il est à tout le moins permis d'affirmer que vu l'ensemble de ces circonstances, qui sont en défaveur de la Commission, celle-ci n'a pas réussi à justifier de manière satisfaisante cette différence de traitement.

En particulier, nous dirons que le fait que les procès actuels ont été intentés ne constitue certainement pas une justification du comportement de la Commission. Nous nous souvenons que celle-ci a déclaré qu'elle a déjà préparé des directives concernant d'autres cas de taxes d'effet équivalent, mais qu'elle a différé sa décision par respect du principe de la sécurité juridique, jusqu'à ce que les recours actuels aient abouti à définir la notion de taxes d'effet équivalent. Par cet argument, elle ne peut se soustraire au grief d'action discriminatoire car, d'un côté, elle a unilatéralement fait peser sur les États membres, auxquels elle a adressé ses directives, le risque d'un manque de sécurité juridique, et la charge d'agir devant la Cour pour obtenir une définition précise de la notion contestée. Nous ne voudrions pas non plus admettre l'objection de la Commission qu'elle aurait décidé, plus tard, de remettre à une date ultérieure les autres décisions, et que le droit administratif ne connaît pas de détournement de pouvoir à effet rétroactif. Il devrait suffire à la Cour de constater que c'est intentionnellement que la Commission n'a pas pris les directives qu'elle affirme avoir préparées. Il n'y a pas moyen d'interpréter cela autrement que comme une tentative de faire résoudre tout d'abord quelques cas-types et de faire dépendre son comportement ultérieur de leur issue. Or, à notre avis, cela constitue un exercice inadmissible du pouvoir discrétionnaire de la Commission au moment où elle a pris les directives attaquées.

Enfin, on ne saurait faire droit à l'argument de la Commission selon lequel le gouvernement requérant ne fait pas réellement valoir une -violation de l'interdiction de discrimination, mais qu'il tente de se soustraire à l'obligation qui lui incombe en vertu du traité, et cela à l'aide de l'exception «non adimpleti contractus» qui est inconnue du droit de la C.E.E. Si le gouvernement fédéral estime que la Commission aurait dû également agir envers d'autres États membres, il lui serait loisible, selon le traité, de former un recours en carence en vertu de l'article 175. — A notre avis, il ne saurait être question de l'exception «non adimpleti contractus» envers d'autres États membres que dans la mesure où ceux-ci ont introduit, après l'entrée en vigueur du traité, des taxes d'effet équivalent, parce qu'à cet égard c'est l'article 12 qui leur est directement applicable. En revanche, en ce qui concerne les taxes qui existaient au moment de l'entrée en vigueur du traité, on applique la règle selon laquelle la Commission doit fixer le calendrier de leur suppression. Par conséquent, une action de la Commission pour concrétiser cette obligation particulière du traité est indispensable. Or, en ce qui concerne l'action de la Commission, il doit être permis de la critiquer pour avoir ignoré des principes essentiels du traité, comme celui de la réalisation uniforme de l'Union douanière. Ce faisant, il ne s'agit pas de comparer les marchandises à l'égard desquelles des taxes «d'effet équivalent» sont applicables dans les différents États membres: au contraire, comme nous l'avons démontré, les directives visant la suppression doivent porter sur toutes les taxes comparables. En interprétant ainsi les obligations de la Commission découlant du traité, l'exercice discriminatoire de la compétence de la Commission pour prendre des directives en vertu de l'article 13 tombe effectivement sous le coup du recours en annulation et non pas sous celui du recours en carence formé contre la Commission. Cela apparaît tout particulièrement lorsqu'on se rend compte que, dans certaines circonstances, le recours en carence ne peut aboutir à un traitement absolument identique de tous les États membres intéressés. La Commission exige que le gouvernement requérant prenne les premières mesures de suppression des taxes «d'effet équivalent» avec effet du 1er janvier 1966. Il est certain qu'en formant un recours en carence immédiatement après avoir reçu les directives le concernant, le gouvernement n'aurait pu obtenir le même résultat pour les autres États membres concernés si on tient compte des délais du recours en carence, de la procédure judiciaire qui s'ensuit, ainsi que de la nécessité d'accorder à la Commission, comme aux autres États membres, un délai raisonnable pour l'exécution de l'arrêt. Or, en l'espèce, il importe surtout d'éviter toute discrimination ratione temporis. D'ailleurs, il n'est pas nécessaire de souligner particulièrement que le fait de pousser le requérant dans le rôle du requérant «chef de file» des autres États membres doit être considéré comme une charge particulière et discriminatoire.

Par conséquent, les directives attaquées devraient être annulées pour violation des principes généraux du traité, dont l'application uniforme à tous les États membres des dispositions en matière de droits de douane, même si leur légalité n'était pas déjà mise en question par la seule définition de la notion de taxe «d'effet équivalent».

III — Résumé

Après tout ce qui précède, nous concluons comme suit :

Les recours du gouvernement fédéral soumis à la Cour de justice dans les affaires 52 et 55-65 sont recevables et fondés. Les directives attaquées du 16 juin 1965 et du 28 juillet 1965 sont à annuler. Conformément à l'article 69, paragraphe 2, de notre règlement de procédure, la Commission doit supporter les dépens.

( 1 ) Traduit de l'allemand.