Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 5 octobre 1995. - The Queen contre Licensing Authority of the Department of Health et Norgine Ltd, ex parte Scotia Pharmaceuticals Ltd. - Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Royaume-Uni. - Médicament - Mise sur le marché - Procédure abrégée. - Affaire C-440/93.



Recueil de jurisprudence 1995 page I-02851



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

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Rapprochement des législations ° Spécialités pharmaceutiques ° Autorisation de mise sur le marché ° Procédure abrégée ° Demande ne satisfaisant pas aux conditions posées par la directive 65/65 modifiée ° Inadmissibilité du recours à la procédure abrégée ° Pouvoir d' appréciation de l' autorité compétente ° Absence

(Directives du Conseil 65/65, telle que modifiée par la directive 87/21, art. 4, alinéa 2, point 8, alinéa 2, a), ii), 75/318, annexe, parties 2 et 3, et 75/319, art. 1er et 2)

Sommaire

L' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65 relative aux spécialités pharmaceutiques, telle que modifiée par la directive 87/21, qui instaure, dans certains cas, une procédure abrégée pour la délivrance des autorisations de mise sur le marché de spécialités pharmaceutiques et qui établit les conditions dans lesquelles il est permis de recourir à cette procédure, doit, compte tenu tout à la fois du but essentiel de la directive, à savoir la sauvegarde de la santé publique, et de la nécessité d' éviter que le recours à des procédures simplifiées pour la mise sur le marché de produits similaires à ceux déjà autorisés n' aboutisse à sacrifier les intérêts des firmes innovatrices, être interprété en ce sens qu' une autorité nationale compétente pour délivrer une autorisation de mise sur le marché national ne saurait disposer d' un pouvoir d' appréciation pour délivrer une autorisation selon la procédure abrégée lorsque les conditions susvisées ne sont pas remplies.

Cela implique qu' une telle autorisation ne peut être délivrée si les renseignements et les documents présentés à l' appui d' une demande ne contiennent pas de référence détaillée à la littérature scientifique publiée, présentée conformément à chacune des conditions requises dans les deuxième et troisième parties de l' annexe à la directive 75/318 concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d' essais de spécialités pharmaceutiques, et si ces documents ne contiennent pas de rapports d' experts conformes à chacune des exigences posées par les articles 1er et 2 de la directive 75/319 relative aux spécialités pharmaceutiques.

Parties

Dans l' affaire C-440/93,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CE, par la High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court (Royaume-Uni), et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

The Queen

et

Licensing Authority of the Department of Health,

Norgine Ltd,

ex parte: Scotia Pharmaceuticals Ltd,

une décision à titre préjudiciel sur l' interprétation de l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65/CEE du Conseil, du 26 janvier 1965, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques (JO 1965, 22, p. 369), telle que modifiée par la directive 87/21/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO L 15, p. 36),

LA COUR (sixième chambre),

composée de MM. F. A. Schockweiler, président de chambre, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. L. Murray (rapporteur) et G. Hirsch, juges,

avocat général: M. P. Léger,

greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,

considérant les observations écrites présentées:

° pour Scotia Pharmaceuticals Ltd, par MM. Geoffrey Hobbs, QC, et David Anderson, barrister, mandatés par McKenna & Co, solicitors,

° pour Norgine Ltd, par M. Henry Carr et Mme Jacqueline Reid, barristers, mandatés par Baker & MacKensie, solicitors,

° pour le gouvernement français, par Mmes Catherine de Salins, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et Hélène Duchêne, secrétaire des affaires étrangères à la même direction, en qualité d' agents,

° pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme Lucinda Hudson, du Treasury Solicitor' s Department, en qualité d' agent, M. David Pannick, QC, et Mlle Dinah Rose, barrister,

° pour la Commission des Communautés européennes, par M. Richard Wainwright, conseiller juridique principal, et Mme Angela Bardenhewer, membre du service juridique, en qualité d' agents,

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les observations orales de Scotia Pharmaceuticals Ltd, de Norgine Ltd, du gouvernement du Royaume-Uni et de la Commission à l' audience du 15 décembre 1994,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 9 février 1995,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 8 novembre 1993, parvenue à la Cour le 15 novembre 1993, la High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, a posé, en vertu de l' article 177 du traité CE, une question préjudicielle relative à l' interprétation de l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65/CEE du Conseil, du 26 janvier 1965, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques (JO L 1965, 22, p. 369, ci-après la "directive 65/65"), telle que modifiée par la directive 87/21/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO L 15, p. 36, ci-après la "directive 87/21"), en vue de déterminer les exigences du droit communautaire applicable à la délivrance des autorisations de mise sur le marché (ci-après l' "AMM") des spécialités pharmaceutiques dans l' hypothèse particulière de la procédure abrégée.

2 Cette question a été posée dans le cadre d' un litige opposant la société Scotia Pharmaceuticals Ltd (ci-après "Scotia") à la Medicines Control Agency (ci-après la "MCA") à propos de la délivrance à Norgine Ltd (ci-après "Norgine"), une société concurrente de Scotia, d' une autorisation de mise sur le marché d' un médicament selon la procédure abrégée prévue par la directive 65/65.

3 Le secteur des médicaments a fait l' objet d' une harmonisation progressive au niveau communautaire depuis 1965. La directive 65/65, la première directive apparue dans ce domaine, concerne le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques. Le premier considérant de cette directive énonce que "toute réglementation en matière de production et de distribution des spécialités pharmaceutiques doit avoir comme objectif essentiel la sauvegarde de la santé publique". Le deuxième considérant affirme ensuite que "ce but doit être atteint par des moyens qui ne puissent pas freiner le développement de l' industrie pharmaceutique et les échanges de produits pharmaceutiques au sein de la Communauté".

4 La directive prévoit, en son article 3, que la commercialisation des spécialités pharmaceutiques doit être subordonnée à la délivrance d' une autorisation préalable de mise sur le marché. L' article 4 de cette même directive fixe la liste des documents devant obligatoirement accompagner une demande d' AMM. Parmi ces documents se trouve mentionné au point huit:

"(le) Résultat des essais:

° physico-chimiques, biologiques ou micro-biologiques;

° pharmacologiques et toxicologiques;

° cliniques."

5 L' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, de la directive 65/65 instaure, dans certains cas, une procédure abrégée. Les conditions dans lesquelles il est permis de recourir à cette procédure ont été modifiées par la directive 87/21.

6 L' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65, modifié, dispense le demandeur d' autorisation de fournir les résultats des essais pharmacologiques, toxicologiques et cliniques, s' il peut démontrer, "par référence détaillée à la littérature scientifique publiée, présentée conformément à l' article 1er, paragraphe 2, de la directive 75/318/CEE, que le ou les composants de la spécialité pharmaceutique sont d' un usage médical bien établi et présentent une efficacité reconnue ainsi qu' un niveau acceptable de sécurité".

7 L' article 5 de la directive 65/65 prévoit que l' autorisation sera refusée, entre autres, si la documentation et les renseignements présentés à l' appui de la demande ne sont pas conformes aux dispositions de l' article 4.

8 La directive 75/318/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d' essais de spécialités pharmaceutiques (JO L 147, p. 1, ci-après la "directive 75/318"), impose, en son article 1er, premier alinéa, aux États membres de prendre toutes les dispositions utiles pour que les renseignements et documents qui doivent être joints à la demande d' AMM d' une spécialité pharmaceutique, en vertu de l' article 4, deuxième alinéa, points 3, 4, 6, 7 et 8, de la directive 65/65, soient présentés par les intéressés conformément à l' annexe de la directive. Le deuxième alinéa dudit article précise que, au cas où une demande d' autorisation est introduite selon la procédure abrégée et une documentation bibliographique est présentée à l' appui de cette demande, les obligations précisées au premier alinéa sont applicables par analogie.

9 Tandis que l' annexe à la directive 75/318 détaille les renseignements et documents qui doivent être joints à la demande d' AMM, la directive 75/319/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, concernant la rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques (JO L 147, p. 13, ci-après la "directive 75/319"), définit le rôle et les obligations des experts qui préparent ces renseignements et documents.

10 L' article 1er de la directive 75/319 oblige les États membres à prendre toutes dispositions utiles pour que les documents et renseignements énumérés à l' article 4, deuxième alinéa, points 7 et 8, de la directive 65/65 soient établis par des experts possédant les qualifications techniques ou professionnelles nécessaires, avant d' être présentés aux autorités compétentes. Selon l' article 2, sous b) et c), de la même directive, les experts sont obligés de décrire les constatations qu' ils ont faites conformément à la directive 75/318 et de:

"justifier le recours éventuel à la documentation bibliographique visée à l' article 4 deuxième alinéa point 8 (deuxième alinéa) sous a) et b) de la directive 65/65/CEE, dans les conditions prévues par la directive 75/318/CEE".

11 Il ressort de l' ordonnance de renvoi que Scotia est titulaire au Royaume-Uni d' une AMM délivrée en 1988 pour un produit dénommé "Epogam" et utilisé pour le traitement de l' eczéma atopique. Elle détient également deux autorisations accordées en 1990 pour des gélules pédiatriques du produit "Epogam" et un produit dénommé "Efamast" indiqué pour le traitement de la mastalgie. Ces trois autorisations ont été instruites suivant la procédure normale d' autorisation prévue par la directive 65/65.

12 En 1992, la MCA a délivré à Norgine une autorisation de mise sur le marché britannique pour un médicament dénommé "Unigam" et destiné au traitement des symptômes de l' eczéma atopique et de la mastalgie cyclique et non cyclique. Cette demande d' autorisation a été instruite suivant la procédure "abrégée" prévue par l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65, modifié.

13 Toutes les parties au principal s' accordent pour affirmer que les documents présentés à l' appui de la demande d' autorisation déposée par Norgine ne contenaient pas la littérature scientifique relative à chacun des tests exigés par l' annexe à la directive 75/318 à laquelle fait référence l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65, modifié. Cependant, selon la MCA, l' autorité qui délivre une AMM dispose d' un pouvoir d' appréciation lui permettant de déroger aux exigences de la directive. Lors de la délivrance de l' autorisation d' Unigam, elle estime avoir fait un usage raisonnable de ce pouvoir.

14 Estimant que l' issue du litige dépendait de l' interprétation du droit communautaire, la Divisional Court de la Queen' s Bench Division a déféré à la Cour la question préjudicielle suivante:

"La directive 65/65/CEE doit-elle être interprétée, en droit communautaire, en ce sens qu' une autorité nationale compétente peut, dans les circonstances identiques à celles en cause en l' espèce, délivrer une autorisation de mise sur le marché d' une spécialité pharmaceutique en application de l' article 4, deuxième alinéa, point 8 (deuxième alinéa), sous a), ii), de la directive 65/65/CEE du Conseil, modifiée par la directive 87/21/CEE, bien que les renseignements et les documents présentés à l' appui d' une telle demande ne contiennent pas:

a) de référence détaillée à la littérature scientifique publiée, présentée conformément à chacune des conditions requises dans les deuxième et troisième parties de l' annexe à la directive 75/318/CEE; ou

b) de rapports d' experts conformes à chacune des exigences des articles 1 et 2 de la directive 75/319/CEE?"

15 Il résulte de l' ensemble du système décrit ci-dessus que les directives concernées précisent toutes les informations scientifiques et bibliographiques qui doivent être présentées à l' appui d' une demande d' autorisation, ainsi que le rôle des experts et les circonstances dans lesquelles la procédure abrégée est applicable.

16 L' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65, modifié, permet de recourir à la procédure abrégée si les critères de l' usage médical, d' une efficacité reconnue et d' un niveau acceptable de sécurité, sont établis. Cependant, dans ce cas, la littérature scientifique justificative doit être présentée conformément à l' article 1er, paragraphe 2, de la directive 75/318, précitée.

17 Il apparaît ainsi que la procédure abrégée n' assouplit nullement les normes de sécurité et d' efficacité auxquelles doivent satisfaire les spécialités pharmaceutiques mais qu' elle vise seulement à réduire la période de préparation d' une demande d' autorisation, en dispensant le demandeur de l' obligation de réaliser les essais indiqués à l' article 4, deuxième alinéa, point 8, de la directive. Cette obligation est toutefois remplacée par celle de démontrer, par une référence détaillée à la littérature scientifique publiée, que les essais déterminés à l' annexe de la directive 75/318 ont été réalisés antérieurement et qu' ils ont démontré que le ou les composants de la spécialité pharmaceutique remplissent les critères auxquels cet article 4 fait référence.

18 Pas plus l' utilisation de la procédure abrégée n' allège-t-elle les obligations qui doivent être respectées par les experts en vertu des articles 1er et 2 de la directive 75/319. Bien que la procédure substitue à l' obligation de réaliser des essais celle de fournir, sous forme bibliographique, l' intégralité des résultats des essais qui ont été réalisés par d' autres experts, l' article 2, premier alinéa, sous b), de la directive maintient l' obligation, pour l' analyste, le pharmacologue et le clinicien, de fournir des rapports contenant les renseignements qu' il précise. En outre, par application de l' article 2, premier alinéa, sous c), de la même directive, les experts doivent justifier le recours éventuel à la documentation bibliographique visée à l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65.

19 Le gouvernement du Royaume-Uni ainsi que la Commission estiment que, pour donner un effet utile à la procédure abrégée de l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65, modifié, une marge d' appréciation doit être reconnue à l' autorité compétente afin de déterminer dans quelle mesure un demandeur a satisfait aux conditions énumérées dans l' annexe de la directive 75/318 en fournissant des références à la littérature publiée. Ils considèrent en effet que, si une interprétation plus stricte de cette disposition était adoptée, l' exception permettant de se référer à la littérature publiée perdrait en pratique sa raison d' être.

20 Cet argument doit être rejeté.

21 En premier lieu, il convient de rappeler que le pouvoir d' appréciation de l' autorité compétente est limité. D' une part, il s' exerce sur les conclusions du rapport d' expert agissant conformément à la réglementation en vigueur quant à la faisabilité d' un essai. A cet égard, les dispositions précitées ne peuvent en effet être interprétées en ce sens qu' elles imposent des essais matériellement irréalisables. D' autre part, l' autorité compétente peut faire usage de son pouvoir d' appréciation afin de vérifier si le demandeur d' autorisation, et donc l' expert qui a préparé le dossier à l' appui de la demande, a tenu compte de l' état d' avancement de la technique et du progrès de la science et s' il s' est assuré que les publications scientifiques, sur la base desquelles une demande d' autorisation selon la procédure abrégée est présentée, sont toujours actuelles.

22 En second lieu, il convient de constater, comme l' ont fait les parties au litige au principal, que le recours à la procédure abrégée est exceptionnel. Il est en effet inhabituel de trouver dans des publications scientifiques la documentation nécessaire pour pouvoir faire usage d' une telle procédure. Néanmoins, ce fait ne saurait justifier que les autorités compétentes disposent d' un pouvoir d' appréciation leur permettant d' assouplir ses conditions d' application. Une telle interprétation irait à l' encontre du but essentiel de la directive 65/65, qui est la sauvegarde de la santé publique.

23 En troisième lieu, le deuxième considérant de la directive 87/21 explique que le but principal de la directive est de "mieux préciser encore les cas où les résultats des essais pharmacologiques, toxicologiques ou chimiques n' ont pas à être fournis en vue de l' autorisation d' une spécialité pharmaceutique essentiellement similaire à un produit autorisé, tout en veillant à ne pas désavantager les firmes innovatrices". Si, dans des circonstances telles que celles de l' espèce au principal, un pouvoir d' appréciation était laissé aux autorités nationales, il serait porté atteinte à cet objectif.

24 Au vu de l' ensemble de ces considérations, il y a lieu de considérer que l' autorité compétente ne saurait disposer d' un pouvoir d' appréciation pour délivrer une AMM selon la procédure abrégée lorsque la littérature scientifique relative à un essai exigé par l' annexe de la directive 75/318, qui appartient au domaine public, présente des lacunes. En effet, dans une telle hypothèse, les conditions établies à l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65, modifié, ne sont pas remplies et la demande d' autorisation ne peut être instruite selon la procédure abrégée.

25 Dès lors, l' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65 du Conseil, telle que modifiée par la directive 87/21, doit être interprété en ce sens qu' une autorité nationale compétente pour délivrer une autorisation de mise sur le marché national d' une spécialité pharmaceutique ne peut délivrer une telle autorisation, si les renseignements et les documents présentés à l' appui d' une demande d' autorisation ne contiennent pas de référence détaillée à la littérature scientifique publiée, présentée conformément à chacune des conditions requises dans les deuxième et troisième parties de l' annexe à la directive 75/318 et si ces documents ne contiennent pas de rapports d' experts conformes à chacune des exigences posées par les articles 1er et 2 de la directive 75/319.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

26 Les frais exposés par les gouvernements français et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre),

statuant sur la question à elle soumise par la High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, par ordonnance du 8 novembre 1993, dit pour droit:

L' article 4, deuxième alinéa, point 8, deuxième alinéa, sous a), ii), de la directive 65/65/CEE du Conseil, du 26 janvier 1965, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques, telle que modifiée par la directive 87/21/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986, doit être interprété en ce sens qu' une autorité nationale compétente pour délivrer une autorisation de mise sur le marché national d' une spécialité pharmaceutique ne peut délivrer une telle autorisation, si les renseignements et les documents présentés à l' appui d' une demande d' autorisation ne contiennent pas de référence détaillée à la littérature scientifique publiée, présentée conformément à chacune des conditions requises dans les deuxième et troisième parties de l' annexe à la directive 75/318/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d' essais de spécialités pharmaceutiques, et si ces documents ne contiennent pas de rapports d' experts conformes à chacune des exigences posées par les articles 1er et 2 de la directive 75/319/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques.