CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme VERICA TRSTENJAK

présentées le 3 mai 2007 ( )

Affaire C‑62/06

Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas

contre

ZF Zefeser - Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda

[demande de décision préjudicielle formée par le Supremo Tribunal Administrativo (Portugal)]

«Article 3 du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil – Recouvrement a posteriori de droits à l’importation ou à l’exportation – Droit douanier – Acte passible de poursuites judiciaires répressives – Notion – Droits fondamentaux de la Communauté – Droit à un procès équitable – Principe de la présomption d’innocence – Principe ‘in dubio pro reo’»

I – Introduction

1. En l’espèce, le Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) a déféré à la Cour cinq questions à titre préjudiciel, relatives à l’interprétation du règlement, abrogé entre-temps, (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l’importation ou des droits à l’exportation qui n’ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits ( ).

2. Le litige au principal oppose l’entreprise ZF Zefeser - Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda (ci-après «ZF Zefeser») et les autorités douanières portugaises sur la question de la légalité d’un acte de liquidation rectificatif, en vertu duquel ZF Zefeser devait acquitter a posteriori des droits de douane non perçus. Tandis que, selon ZF Zefeser, l’expiration, survenue dans l’intervalle, du délai normal de prescription visé à l’article 2, paragraphe 1, du règlement fait obstacle au recouvrement a posteriori de prélèvements à l’importation, l’administration douanière invoque la disposition dérogatoire de l’article 3, selon laquelle ce délai n’est pas applicable lorsque les autorités compétentes constatent que c’est par suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives qu’elles n’ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits à l’importation ou des droits à l’exportation légalement dus à l’égard de la marchandise en cause. Pour la douane, le délai pertinent est donc le délai de prescription de dix ans prévu par le droit national.

3. En substance, le litige porte sur la question de savoir quelle est l’instance compétente pour déterminer, avec effet juridique sur le droit communautaire, si un comportement donné d’un débiteur doit être considéré comme un «acte passible de poursuites judiciaires répressives» au sens de l’article 3 du règlement n° 1697/79. Cette compétence est revendiquée par les autorités douanières portugaises, qui se prévalent de la lettre et de l’économie des dispositions précitées. En revanche, ZF Zefeser objecte qu’une telle interprétation est incompatible avec les principes de la sécurité juridique et de la présomption d’innocence, qui présupposent une condamnation définitive prononcée par une juridiction pénale.

II – Cadre normatif

A – Droit communautaire

1. Réglementation applicable avant l’entrée en vigueur du code des douanes communautaire

4. Pour la période comprise entre le 1er juillet 1980 et le 31 décembre 1993, les délais de prescription des actions en recouvrement a posteriori de prélèvements à l’importation étaient fixés par l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1697/79, qui énonçait:

«Lorsque les autorités compétentes constatent que tout ou partie du montant des droits à l’importation ou des droits à l’exportation légalement dus pour une marchandise déclarée pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits n’a pas été exigé du redevable, elles engagent une action en recouvrement des droits non perçus.

Toutefois, cette action ne peut plus être engagée après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la prise en compte du montant primitivement exigé du redevable, ou, s’il n’y a pas eu de prise en compte, à compter de la date de la naissance de la dette douanière relative à la marchandise en cause.»

5. L’article 3 du règlement n° 1697/79 prévoyait une dérogation à ce délai normal de prescription de trois ans:

«Lorsque les autorités compétentes constatent que c’est par suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives qu’elles n’ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits à l’importation ou des droits à l’exportation légalement dus à l’égard de la marchandise en cause, le délai prévu à l’article 2 n’est pas applicable.

Dans ce cas, l’action en recouvrement des autorités compétentes s’exerce conformément aux dispositions en vigueur en la matière dans les États membres.»

2. Code des douanes

6. Le règlement n° 1697/79 a été abrogé par le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire ( ) (ci-après le «code des douanes»), entré en vigueur le 1er janvier 1994 ( ), dont l’article 221, paragraphe 3, énonce:

«La communication au débiteur ne peut plus être effectuée après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière. Toutefois, lorsque c’est par suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives, que les autorités douanières n’ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus, ladite communication est, dans la mesure prévue par les dispositions en vigueur, effectuée après l’expiration dudit délai de trois ans.»

B – Droit national

7. En vertu de l’article 34, paragraphe 1, du code de procédure fiscale (Código de Processo Tributário), dans sa version résultant du décret-loi nº 154/91, du 23 avril 1991, applicable au moment des faits à l’origine du litige au principal, l’administration fiscale portugaise disposait d’un délai de dix ans pour recouvrer a posteriori des prélèvements à l’importation, lorsque le montant des droits n’avait pas pu être initialement déterminé de façon correcte du fait d’un acte frauduleux.

III – Cadre factuel, litige au principal et questions préjudicielles

8. En octobre 1993, un navire en provenance de Turquie a débarqué dans le port portugais de Setúbal une certaine quantité d’huile destinée à l’entreprise ZF Zefeser, tandis que le reste de la cargaison d’huile était déclaré en transit vis-à-vis des autorités douanières. Le navire a ensuite repris sa route en direction de Ceuta (Espagne), où il était censé débarquer l’huile restante. Or, d’après des informations transmises par les autorités espagnoles, le bateau est en réalité arrivé à destination sans cette cargaison.

9. Sur la base de ces informations, la douane de Setúbal a adressé à ZF Zefeser un acte de liquidation portant rectification des droits dus le 9 avril 1997, c’est-à-dire plus de trois ans après les faits ayant donné lieu à la naissance de la dette douanière. Par ailleurs, l’administration douanière ayant déposé une plainte le 18 mars 1997, une enquête a été ouverte contre les dirigeants de l’entreprise pour contrebande, falsification de documents, escroquerie et association de malfaiteurs.

10. Parallèlement à la procédure pénale, ZF Zefeser a contesté l’acte de liquidation devant les tribunaux portugais compétents en matière fiscale, en invoquant en particulier la prescription de la dette douanière. Son recours a été rejeté par le Tribunal Tributário de Primeira Instância, au motif que le délai de prescription applicable était celui de dix ans et non celui de trois ans, du fait de la commission d’actes passibles de poursuites judiciaires répressives.

11. Ce jugement a été annulé pour forclusion le 12 octobre 2004 par le Tribunal Central Administrativo. En effet, cette juridiction a considéré applicable le délai de prescription de trois ans, dans la mesure où le jugement pénal du Tribunal Judicial de Setúbal du 10 janvier 2001, qui avait relaxé les prévenus pour insuffisance de preuves, avait été confirmé et rendu définitif par le Supremo Tribunal de Justiça.

12. Par la suite, l’arrêt administratif du Tribunal Central Administrativo a été attaqué par le ministère des Finances portugais devant le Supremo Tribunal Administrativo.

13. La juridiction de renvoi se demande s’il est conforme au droit communautaire d’écarter l’application du délai normal de prescription qui est de trois ans, lorsqu’il existe uniquement des indices de la commission d’une infraction pénale, qui ont donné lieu à l’ouverture d’une enquête pénale n’ayant cependant pas débouché sur une condamnation judiciaire. Elle se demande en particulier si une interprétation extensive de l’article 3 du règlement n° 1697/79 pourrait porter atteinte aux droits du débiteur en permettant à l’administration d’étendre démesurément, par le biais d’un dépôt de plainte, le délai d’une action en recouvrement a posteriori de prélèvements à l’importation.

14. Considérant que l’interprétation dudit article 3 du règlement n° 1697/79 est litigieuse, le Supremo Tribunal Administrativo a décidé de déférer à la Cour les questions suivantes à titre préjudiciel:

«1) Au sens de l’article 3 du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, la qualification d’‘acte passible de poursuites judiciaires répressives’ est-elle la seule qualification retenue par l’autorité douanière ou bien celle-ci doit-elle être la qualification retenue par la juridiction pénale compétente?

2) Dans cette seconde hypothèse, de simples poursuites engagées par l’autorité pénale compétente (dans le cas portugais, le ministère public) sont-elles suffisantes ou bien est-il nécessaire que le débiteur soit condamné dans la procédure pénale en cause?

3) Dans cette dernière hypothèse également, convient-il de tirer des conclusions différentes selon que le juge relaxe le débiteur au bénéfice du doute et selon qu’il le relaxe parce qu’il a été établi que le débiteur n’a pas commis l’infraction en cause?

4) Si le ministère public décide de ne pas poursuivre le débiteur parce qu’il considère qu’il n’y a pas d’indice d’acte passible de poursuites judiciaires répressives, quelles conséquences doit-on en tirer? Une telle décision s’oppose-t-elle à l’ouverture d’une action en recouvrement des droits non perçus?

5) Si le ministère public ou la juridiction pénale elle-même décide de classer l’affaire en raison de la prescription des poursuites pénales, cette décision s’oppose-t-elle à l’ouverture de ladite procédure en recouvrement des droits non perçus?»

IV – Procédure devant la Cour

15. L’ordonnance de renvoi du 11 janvier 2006 a été inscrite le 6 février 2006 au registre du greffe de la Cour.

16. ZF Zefeser, le gouvernement portugais, l’Irlande et la Commission des Communautés européennes ont présenté des observations écrites dans le délai imparti par l’article 23 du statut de la Cour de justice.

17. Les représentants des parties à la procédure écrite étaient présents à l’audience du 1er mars 2007 et ont formulé des observations orales.

V – Principaux arguments des parties

A – Première et deuxième questions

18. Tant le gouvernement portugais et l’Irlande que la Commission invoquent la règle énoncée à l’article 2 du règlement n° 1697/79, en vertu duquel la qualification d’un comportement en tant qu’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» incombe uniquement aux autorités douanières nationales. Ils font valoir que cette thèse est étayée par le contexte systémique des dispositions de l’article 3 dudit règlement et par son libellé, qui n’exige aucune condamnation de l’intéressé. En outre, ils renvoient à l’arrêt Meico-Fell ( ), dans lequel la Cour a déclaré que les autorités douanières étaient responsables du recouvrement a posteriori des prélèvements à l’importation.

19. ZF Zefeser y objecte qu’un acte ne peut être qualifié d’infraction pénale que s’il a été constaté comme tel dans un arrêt devenu définitif. C’est seulement ensuite qu’un recouvrement a posteriori de droits peut se référer à des violations supposées du droit pénal. Les principes de la sécurité juridique et de la présomption d’innocence interdisent de prendre pour base du recouvrement a posteriori les appréciations juridiques des autorités douanières et du ministère public.

B – Troisième question

20. En ce qui concerne les conséquences à tirer en cas de relaxe, le gouvernement portugais et l’Irlande font valoir qu’il s’agit seulement de la commission d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives et non de l’issue d’une procédure pénale.

21. En revanche, la Commission estime que le délai visé à l’article 3 du règlement n° 1697/79 ne saurait être applicable en l’espèce, étant donné que l’existence d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives n’a pas pu être prouvée dans le cadre des procédures pénales engagées contre les dirigeants de ZF Zefeser.

22. ZF Zefeser partage cet avis et soutient également que le principe de l’unité de l’ordre juridique s’oppose à l’adoption de deux décisions contradictoires, à savoir une relaxe sur le plan pénal et une condamnation dans le domaine du droit douanier.

C – Quatrième et cinquième questions

23. Le gouvernement portugais et l’Irlande ainsi que la Commission renvoient à leur réponse à la première question préjudicielle, selon laquelle seule la décision des autorités douanières est déterminante. Par conséquent, ils estiment que l’absence de poursuites pénales ou la clôture de la procédure ne sont pas en contradiction avec un recouvrement a posteriori de prélèvements à l’importation après l’expiration du délai normal de prescription de trois ans.

24. ZF Zefeser considère que la quatrième question préjudicielle n’est pas nécessaire pour la décision à rendre dans le litige au principal, puisque des enquêtes ont été ouvertes en l’espèce. En ce qui concerne la cinquième question, elle propose d’y répondre à la lumière du principe de la présomption d’innocence, en ce sens que le classement de poursuites pénales fait obstacle à un recouvrement a posteriori de prélèvements à l’importation.

VI – Appréciation juridique

A – Remarques préliminaires

25. En droit communautaire, les articles 2, paragraphe 1, et 3 du règlement n° 1697/79 ainsi que l’article 221, paragraphes 3 et 4, du code des douanes fixent les délais dans lesquels les autorités compétentes peuvent engager une action en recouvrement a posteriori des droits non perçus auprès du redevable. Ces dispositions ne sont donc pas uniquement des règles procédurales, mais contiennent des délais de prescription relevant du droit matériel, dont l’expiration entraîne des conséquences sur le fond du droit, en vertu de la réglementation douanière de la Communauté, à savoir l’extinction de la dette douanière ( ).

26. D’une façon générale, il est de jurisprudence constante que les règles de procédure sont généralement censées s’appliquer à tous les litiges pendants au moment où elles entrent en vigueur, à la différence des règles de fond qui sont habituellement interprétées comme ne visant pas des situations acquises antérieurement ( ). Pour déterminer quelles sont les dispositions applicables au recouvrement a posteriori, la date à prendre en compte est celle de l’acceptation de la déclaration en douane. Par conséquent, pour une déclaration acceptée avant le 1er janvier 1994, le recouvrement a posteriori est régit par l’article 2 du règlement n° 1697/79 ( ). Tel est le cas en l’espèce, puisque le règlement précité était encore en vigueur à l’époque des faits à l’origine du litige au principal – c’est-à-dire lorsque l’importation initiale de l’huile a eu lieu dans le port de Setúbal en octobre 1993 et que le reste de la cargaison a été déclaré en transit auprès de la douane portugaise.

27. Dans le litige au principal, il y a donc lieu d’appliquer les règles de fond établies par la réglementation applicable avant l’entrée en vigueur du code des douanes et les règles de procédure dudit code.

B – Examen des questions préjudicielles

1. Sur la première question préjudicielle

28. La demande de décision préjudicielle de la juridiction nationale de renvoi nous amène à examiner des aspects essentiels du droit national de la procédure et de l’organisation de l’État. La principale question qui se pose est celle des effets juridiques des décisions des organes nationaux chargés des poursuites pénales sur le droit douanier communautaire, un domaine du droit qui, après la réalisation de l’union douanière de la Communauté, relève aujourd’hui principalement de la compétence législative exclusive de celle-ci ( ), mais qui est surtout appliqué par les autorités nationales au travers de ce que l’on appelle l’exécution administrative directe du droit communautaire par les États membres ( ).

a) Recevabilité

29. Il est tout d’abord nécessaire de rappeler que, dans le cadre d’une procédure préjudicielle au titre de l’article 234 CE, seule la question posée par le juge national concernant la validité ou l’interprétation du droit communautaire peut être recevable. En revanche, la Cour ne peut pas se prononcer sur des questions d’interprétation ou de validité du droit national ( ).

30. L’interprétation du règlement n° 1697/79 relève incontestablement de la compétence de la Cour. En effet, selon l’article 234, premier alinéa, sous b), CE, le droit communautaire englobe les actes pris par les institutions de la Communauté, qui comprennent également l’ensemble du droit communautaire dérivé élaboré par les institutions. En revanche, la notion peu précise d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives», qui figure à l’article 3 du règlement n° 1697/79, soulève la question de savoir si elle peut être interprétée par la Cour ou si son interprétation relève au contraire de la compétence d’instances nationales, en raison de son lien systémique avec le droit pénal matériel ou le droit de la procédure pénale.

31. Dans l’arrêt Meico-Fell ( ), la Cour a déclaré que la notion d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» vise uniquement les actes qui, selon l’ordre juridique de l’État membre dont les autorités compétentes réclament un recouvrement a posteriori, peuvent être qualifiés d’infractions au sens du droit pénal national ( ). Ce faisant, la Cour a suivi, pour l’essentiel, l’opinion de l’avocat général Van Gerven, qui voyait dans cette formulation un renvoi implicite ( ) au droit des États membres. Dans les conclusions qu’il a prononcées dans cette affaire, l’avocat général a indiqué qu’il convient de déterminer s’il y a «acte passible de poursuites judiciaires répressives sur la base du droit national applicable. À cet égard, il a toutefois souligné que des critères d’interprétation uniformes, fournis par la Cour, doivent être appliqués ( ).

32. En vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, les termes d’une disposition de droit communautaire qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver une interprétation autonome, qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de la disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation en cause. En l’absence d’un renvoi exprès, l’application du droit communautaire peut impliquer, le cas échéant, une référence au droit des États membres, lorsque le juge communautaire ne peut déceler dans le droit communautaire ou dans les principes généraux du droit communautaire les éléments lui permettant d’en préciser le contenu et la portée par une interprétation autonome ( ).

33. Les renvois de cette nature sont particulièrement indispensables quand, dans un domaine spécifique, la Communauté n’a pas élaboré de terminologie uniforme pour le droit communautaire parce qu’elle n’a pas exercé sa compétence législative ( ) ou même parce qu’elle en est dépourvue. Ces renvois constituent donc une conséquence des principes de la compétence d’attribution limitée et de la subsidiarité, inhérents au droit communautaire, visés à l’article 5 CE ( ). De même, dans l’arrêt Meico-Fell, précité, la Cour a déclaré – étant donné que la notion d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» risquait de conduire à des résultats différents, en raison du contenu des dispositions des droits pénaux des États membres – que, en l’état du droit communautaire de l’époque, les qualifications pénales d’un comportement déterminé n’étaient pas harmonisées et relevaient, partant, du droit national ( ).

34. Cependant, la deuxième affirmation de l’avocat général Van Gerven, selon laquelle les instances nationales sont liées par les critères posés par la Cour lors de l’interprétation du droit national, nous paraît avoir plus de pertinence pour la solution à apporter au présent litige ( ).

35. Nous comprenons cette affirmation en ce sens que le fait qu’une norme du droit communautaire renvoie au droit des États membres ne saurait avoir pour effet de soustraire totalement le droit national à l’influence du droit communautaire. Au contraire, nous pensons que le droit national doit s’en tenir au cadre que lui fixe le droit communautaire par le biais du renvoi implicite. A fortiori, il doit en aller de même, selon nous, lorsque, comme en l’espèce, il ne s’agit pas d’une question de droit pénal matériel, mais uniquement de la signification, en droit procédural, de la notion d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives». En effet, cette notion concerne les effets juridiques de décisions prises par le ministère public ou par le juge dans le cadre du procès pénal sur la mise en œuvre pratique de la procédure de recouvrement a posteriori par les autorités des États membres.

36. Contrairement à ce qui était le cas dans l’affaire Meico-Fell, ce n’est pas l’absence de pouvoir répressif de la Communauté (jus puniendi) ( ) qui fait obstacle à une interprétation de cette notion par la Cour, mais le pouvoir d’organisation ou la souveraineté administrative des États membres en matière d’application du droit communautaire. Cela signifie que, en l’absence de droit procédural général de la Communauté, les États membres sont habilités à désigner les organes administratifs ( ) et juridictionnels ( ) compétents pour appliquer le droit communautaire au niveau étatique. Toutefois, cette souveraineté administrative ne délie pas les États de l’obligation de respecter certains impératifs qui leur sont imposés par le droit communautaire et, en premier lieu, le principe de l’efficacité, d’après lequel le droit communautaire doit avoir la plus grande efficacité possible lors de sa transposition ( ).

37. L’application uniforme du droit douanier est non seulement nécessaire, en raison de la grande importance de l’union douanière pour la Communauté en matière d’intégration politique et d’économie ( ), mais elle est également capitale pour préserver les principes de l’État de droit dans la relation entre les autorités et le citoyen. En effet, la forclusion et les délais de prescription visent à garantir la sécurité juridique et à protéger tant le redevable que les autorités ( ). Selon nous, compte tenu de ces aspects décisifs et pour garantir l’application uniforme du droit communautaire ainsi que l’égalité de traitement des redevables, qui constitue l’un des objectifs du règlement n° 1697/79 (supra, point 4), l’autonomie procédurale des États membres doit être mise en retrait pour parvenir à uniformiser le droit douanier de la Communauté ( ).

38. En conséquence, le Supremo Tribunal Administrativo a déféré à la Cour une question d’interprétation du droit communautaire portant sur la signification, en droit procédural, de la notion juridique imprécise d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives», la Cour étant compétente pour y répondre dans le cadre d’une procédure préjudicielle au titre de l’article 234, premier alinéa, sous b), CE.

b) Interprétation du règlement n° 1697/79

i) Interprétation littérale

39. Comme la Cour l’a déjà relevé à plusieurs reprises, la nécessité d’une interprétation uniforme des règlements communautaires impose d’interpréter et d’appliquer la disposition en cause à la lumière des autres versions linguistiques ( ). L’interprétation doit donc être fondée sur la façon dont la notion litigieuse est traduite dans les différentes langues. À cet égard, quelques versions, en particulier les versions allemande et néerlandaise, dans lesquelles il est question de «Handlungen, die strafrechtlich verfolgbar sind» et de «een strafrechtelijk vervolgbare handeling», n’indiquent pas clairement si une juridiction pénale doit être effectivement saisie, dans chaque cas d’espèce, d’une situation de fait relevant du droit pénal, ou s’il suffit que l’acte en cause soit simplement passible de sanctions pénales dans l’abstrait en vertu du droit matériel.

40. En revanche, les versions portugaise, française, espagnole, anglaise et italienne («um acto passível de procedimento judicial repressivo», «un acte passible de poursuites judiciaires répressives», «un acto que puede dar lugar a la incoación de un proceso judicial punitivo», «an act that could give rise to criminal court proceedings», «un atto passibile di un’azione giudiziaria repressiva») renvoient clairement à la procédure judiciaire d’un procès pénal et même à l’éventualité de l’adoption de sanctions pénales, ce qui suggère qu’il ne peut y avoir d’acte passible de poursuites judiciaires répressives que lorsque des poursuites sont engagées devant une juridiction pénale et que la juridiction prononce une condamnation à la suite de l’audience de jugement. Étant donné que la formulation de ces versions linguistiques est plus précise, il convient d’en déduire que cette interprétation correspond plutôt à la volonté du législateur communautaire.

41. La formulation visiblement large employée par le législateur communautaire pour désigner le comportement punissable ne fait pas obstacle à cette interprétation. Au contraire, elle incite à penser, selon nous, que la question de savoir si l’acte en cause est punissable doit être tranchée dans chaque espèce en vertu des dispositions du droit pénal matériel et procédural de l’État membre. Cette formulation doit être replacée dans le contexte du droit communautaire de l’époque et de l’existence d’un consensus, à ce moment, concernant l’absence de pouvoir répressif de la Communauté.

ii) Interprétation systémique et téléologique

42. Les autorités douanières nationales ayant une compétence générale en matière d’action en recouvrement a posteriori de droits à l’importation ou de droits à l’exportation non encore exigés du redevable en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1697/79, le gouvernement portugais, l’Irlande et la Commission en déduisent que les autorités douanières sont compétentes pour déterminer, avec effet sur le droit communautaire, s’il y a acte passible de poursuites judiciaires répressives.

43. Il y a lieu d’objecter que si les autorités douanières sont incontestablement compétentes pour le recouvrement a posteriori de droits non perçus en vertu des dispositions pertinentes, elles ne possèdent pas pour autant une éventuelle compétence annexe en vertu du droit communautaire pour qualifier un acte de punissable.

44. Au contraire, il ressort de la finalité et du contenu du règlement n° 1697/79 que les articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, se limitent à créer une base d’habilitation pour procéder au recouvrement. En effet, ces articles indiquent les cas dans lesquels les droits peuvent être recouvrés a posteriori à l’encontre du redevable, lorsque les autorités douanières compétentes constatent que le recouvrement initial était inexact ou incomplet ( ). Or, si les deux articles établissent la compétence desdites autorités pour constater si les conditions du recouvrement a posteriori sont remplies, ils sont muets sur les éléments à prendre en compte par ces autorités pour réaliser la constatation en question.

45. En principe, la compétence des autorités douanières dans le domaine de l’établissement des faits, qui est d’usage dans quelques États membres ( ), est justifiée tant par leur proximité avec la procédure douanière que par l’expérience et les connaissances spécialisées dont elles disposent en général. Toutefois, cette compétence en matière d’enquête ne doit pas être assimilée à l’appréciation portée sur un acte en vertu du droit pénal ( ), qui est en principe réservée à la justice pénale, conformément aux traditions constitutionnelles des États membres ( ). Une interprétation contraire aboutirait à conférer aux autorités douanières et fiscales, qui font partie du pouvoir exécutif, une position quasi juridictionnelle, qui ne trouve d’assise ni dans les traditions constitutionnelles des États membres ni dans le droit communautaire.

46. Ainsi, il résulte de l’article 135 CE et de la combinaison de cette disposition du droit communautaire primaire avec les normes du traité sur l’Union européenne relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, que le système douanier et l’administration de la justice doivent rester des domaines autonomes de la souveraineté d’après la volonté du législateur communautaire ( ). L’article 135, première phrase, CE habilite le Conseil à prendre des mesures afin de renforcer la coopération douanière entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission; la deuxième phrase précise que ces mesures ne concernent ni l’application du droit pénal national ni l’administration de la justice dans les États membres ( ). La séparation de principe entre le système douanier et la justice pénale, telle qu’elle est prévue par le droit communautaire, est le signe que les considérations des autorités douanières sur le caractère punissable d’un acte ne peuvent pas remplacer une appréciation judiciaire ( ).

47. Des réflexions semblables inspirent manifestement l’avocat général Van Gerven lorsqu’il affirme expressément, dans ses conclusions dans l’affaire Meico-Fell, qu’il incombe au juge national de déterminer, sur la base du droit national applicable, mais en appliquant des critères d’interprétation fournis par la Cour, s’il y a acte passible de poursuites judiciaires répressives ( ). Il complète ensuite cette affirmation en disant que la notion juridique litigieuse se rapporte nécessairement à des actes assortis de sanctions devant être décidées par un juge ( ).

48. L’interprétation systémique et téléologique amène donc à conclure que le renvoi figurant à l’article 3 du règlement n° 1697/79 ne fait pas seulement référence au droit matériel, mais aussi au droit de la procédure pénale des États membres.

iii) Interprétation à la lumière des droits fondamentaux de la Communauté

49. Cette conclusion est confirmée par une interprétation des dispositions du règlement n° 1697/79 à la lumière des droits fondamentaux de la procédure de la Communauté et avant tout du droit à un procès équitable.

50. Selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect ( ). À cet égard, la Cour s’inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. Dans ce cadre, la Cour a précisé que la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH») revêtait une signification particulière ( ).

51. L’évolution ultérieure du processus européen d’intégration a entériné cette jurisprudence, à l’article 6, paragraphe 2, UE. En vertu dudit article, l’Union respecte les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la CEDH et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire.

52. À cet égard, la Cour a déclaré, à plusieurs reprises, que les exigences découlant de la protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire lient également les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre des réglementations communautaires et que par suite ceux-ci sont tenus, dans toute la mesure du possible, d’appliquer ces réglementations dans des conditions qui ne méconnaissent pas lesdites exigences ( ). Il convient d’en déduire que les États membres sont, tout comme les institutions communautaires, directement liés par les droits fondamentaux du droit communautaire si et dans la mesure où leur activité relève du champ d’application des traités ( ). Cette condition est incontestablement remplie lorsque, comme en l’espèce, ils sont compétents pour l’application administrative du droit douanier.

53. Par ailleurs, la Cour a dit pour droit que, dès lors qu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit communautaire, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments d’interprétation nécessaires à l’appréciation, par la juridiction nationale, de la conformité de cette réglementation avec les droits fondamentaux dont la Cour assure le respect ( ).

– Droit à un procès équitable

54. Pour répondre à la première question préjudicielle, il convient tout d’abord de prendre en compte l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, en vertu duquel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Ce droit fondamental a été formulé de façon similaire à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( ), en vertu duquel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. À partir de ces droits fondamentaux, la Cour de justice a expressément développé un principe général du droit communautaire, selon lequel toute personne a droit à un procès équitable ( ), principe qui est applicable également en matière pénale ( ).

55. Tous les États membres de l’Union européenne possèdent une organisation judiciaire complexe comportant un grand nombre de juridictions dotées de compétences et d’attributions strictement définies. Les différents systèmes judiciaires de l’Union européenne reflètent la variété des traditions juridiques des États membres. Cependant, la plupart des ordres juridiques des États membres prévoient, à côté des juridictions civiles et administratives, des juridictions pénales caractérisées par une procédure particulière d’enquête et de condamnation concernant les actes punissables. Il leur appartient de mettre en œuvre le droit de sanction de l’État, tout en préservant dans le même temps les droits de la personne faisant l’objet de poursuites pénales ( ). Les juridictions pénales sont les garantes, non seulement d’une expertise spécifique dans le domaine de la poursuite pénale et de la protection des droits des individus, mais aussi de l’indépendance nécessaire pour l’acquittement de leurs missions ( ).

56. Afin d’empêcher que la protection juridique offerte par le système de la justice pénale soit contournée par la classification des mesures relatives aux poursuites pénales parmi les mesures disciplinaires, de droit administratif ou civil ( ), la Cour européenne des droits de l’homme a déclaré que la notion d’«accusation» au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH doit être interprétée de façon autonome ( ). À cet égard, il est constant que cette notion juridique imprécise comporte, outre une composante matérielle, un élément procédural, étant donné que le domaine de protection de ce droit fondamental inclut l’ensemble de la procédure pénale, y compris les recours et la condamnation ( ).

57. Selon nous, les mêmes considérations doivent s’appliquer à l’interprétation de la notion juridique d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» figurant à l’article 3 du règlement n° 1697/79. Dans le cas contraire, les garanties procédurales prévues par le droit communautaire sur le modèle de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux risqueraient d’être contournées si un État membre pouvait créer une instance supplémentaire et concurrente de nature juridictionnelle. Il en irait de même, a fortiori, pour une attribution de compétence aux autorités douanières, faisant partie du pouvoir exécutif, qui serait d’emblée en contradiction avec la lettre de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux.

– Principe de la présomption d’innocence

58. Par ailleurs, il nous semble utile, toujours à propos de la première question préjudicielle, de renvoyer au principe consacré à l’article 6, paragraphe 2, de la CEDH, selon lequel toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. L’article 48 de la charte des droits fondamentaux dispose, de même, que tout accusé est présumé innocent jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.

59. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme donne des éclaircissements sur la signification du principe de la présomption d’innocence. Il en ressort que ce principe connaît différentes expressions. Cependant, les caractéristiques ci-après peuvent être relevées aux fins de la présente espèce.

60. Le principe de la présomption d’innocence ne profite qu’à une personne poursuivie pour un acte punissable ( ). Selon ce principe, l’État doit traiter la personne poursuivie comme si elle n’avait pas commis d’infraction, jusqu’à ce qu’il produise des preuves suffisantes, en la personne des autorités chargées des poursuites pénales, pour convaincre un tribunal indépendant et impartial de la culpabilité. En règle générale, le ministère public doit prouver la culpabilité de la personne poursuivie sans l’ombre d’un doute. Selon la Cour européenne des droits de l’homme, la charge de la preuve pèse sur l’accusation et le doute profite à l’accusé ( ).

61. En outre, une juridiction ou un titulaire d’une fonction publique ne peuvent pas se prononcer sur la culpabilité de la personne poursuivie avant que celle-ci n’ait été présentée devant une juridiction et condamnée. La présomption d’innocence se trouve méconnue si une déclaration officielle concernant un prévenu reflète le sentiment qu’il est coupable, sans que la culpabilité ait été prouvée conformément aux dispositions légales et que la personne ait eu l’occasion de faire usage de ses droits de la défense ( ). Si des déclarations publiques portent sur des faits en relation avec le procès pénal, la réserve est de mise ( ).

62. Cette jurisprudence repose, d’une part, sur la conviction que seul le procès pénal peut donner lieu à l’établissement formel de la culpabilité pénale et qu’aucun autre organe de l’État ne peut donc qualifier quelqu’un de coupable. D’autre part, elle tient compte du fait que l’expression officielle d’un soupçon de la part d’agents de l’État peut avoir des effets négatifs sur la situation juridique de l’individu. Par conséquent, elle a pour but d’empêcher qu’une personne poursuivie soit condamnée d’avance ( ).

63. Selon nous, si les autorités douanières se prononçaient sur le caractère punissable d’un acte du redevable dans le cadre de la procédure de recouvrement a posteriori, avant même que le jugement pénal ne soit devenu définitif, le redevable risquerait d’être condamné à l’avance et stigmatisé. Certes, celui-ci serait libre d’attaquer un avis liquidatif émis par les autorités en formant un recours administratif, et de se défendre ainsi contre le grief indirect du caractère punissable de son comportement, mais l’on ne saurait exiger de lui qu’il utilise une autre voie de recours que celle qui lui est garantie par le procès pénal. Au contraire, il incombe à l’État membre de respecter les devoirs de sollicitude qui lui sont imposés par la CEDH ( ) et le droit communautaire. La reconnaissance d’une compétence en matière d’interprétation aux autorités douanières – ce qui est la position du gouvernement portugais et de la Commission – ne peut donc pas être considérée comme compatible avec la jurisprudence Minelli c. Suisse, Ribemont c. Suisse, Daktaras c. Lituanie et Butkevičius c. Lituanie ( ) de la Cour européenne des droits de l’homme sur le principe de la présomption d’innocence. La limitation corrélative des droits fondamentaux du redevable ne peut pas non plus être justifiée par l’intérêt éventuel pour la Communauté de recouvrer a posteriori des droits non acquittés, le cas échéant, en violation du droit communautaire.

c) Conclusion

64. Il résulte de tout ce qui précède que la notion juridique d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» doit être également comprise, à la lumière des droits fondamentaux de la Communauté, comme renvoyant au droit de la procédure pénale des États membres. Par conséquent, seule la décision définitive d’une juridiction pénale d’un État membre peut délivrer une interprétation produisant un effet sur le droit en vigueur du recouvrement a posteriori de la Communauté.

2. Sur la deuxième question préjudicielle

65. Il ressort de nos développements relatifs à la première question préjudicielle qu’une décision du ministère public ne saurait remplacer une décision judiciaire définitive. Par ailleurs, il ne faut pas oublier, d’une part, que dans beaucoup d’États membres de l’Union européenne, le ministère public est soit rattaché d’un point de vue organisationnel et fonctionnel au pouvoir exécutif, soit, tout au moins, considéré comme lui étant étroitement lié ( ) et, d’autre part, que le juge pénal est compétent pour trancher en dernier ressort en ce sens que le procès pénal se termine dès que l’arrêt pénal devient définitif. Ainsi, la preuve légale de la culpabilité n’est apportée que par un arrêt définitif ( ). Cette conclusion est par ailleurs conforme à la position du gouvernement portugais, selon lequel la seule possibilité de s’assurer qu’un acte passible de poursuites judiciaires répressives a été commis est d’attendre la fin du procès pénal ( ). Par conséquent, dans l’intérêt de la sécurité juridique, seul cet acte de souveraineté doit être pris en compte et non pas le déclenchement des poursuites par le parquet.

3. Sur la troisième question préjudicielle

66. Le principe de la présomption d’innocence, tel qu’il résulte de l’article 6, paragraphe 2, de la CEDH et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, impose au procureur de prouver la culpabilité de la personne poursuivie sans l’ombre d’un doute ( ). Le principe «in dubio pro reo» ( ), considéré par la doctrine majoritaire comme découlant dudit article, s’applique à l’arrêt à rendre par le juge. Il constitue donc une expression particulière du principe de la présomption d’innocence.

67. Pour le juge pénal cependant, à la différence du ministère public, ce principe ne constitue pas une règle de preuve, mais une règle de décision. Il n’indique pas au juge quand il doit avoir des doutes, mais seulement comment il doit statuer lorsqu’il en a. Si, au cours d’un procès pénal, il n’est pas possible de déterminer avec suffisamment de certitude si la personne poursuivie a commis une infraction donnée, elle doit bénéficier d’une présomption d’innocence ( ). Le droit de la procédure pénale en tient compte, dans la mesure où il exige par principe que le juge, pour condamner la personne poursuivie, soit convaincu de sa culpabilité sans avoir aucun doute raisonnable; à cet égard, les exigences précises concernant la conviction du juge sont déterminées par le droit national de la procédure pénale et peuvent donc varier d’un État membre à un autre ( ). Le principe «in dubio pro reo» confère à la personne poursuivie le droit d’être traitée comme si son innocence avait été établie ( ). Par conséquent, sous l’angle du procès pénal et de la protection des droits fondamentaux, il n’existe aucune différence qualitative entre une relaxe faute de preuves et une relaxe résultant d’une constatation de l’innocence de la personne poursuivie ne faisant aucun doute ( ).

68. En raison du renvoi au droit de la procédure pénale des États membres à l’article 3 du règlement n° 1697/79, la Communauté est liée par ces principes procéduraux, de sorte qu’il doit nécessairement en aller de même, s’agissant de l’application du principe «in dubio pro reo», dans la relation entre les autorités nationales chargées de la mise en œuvre dudit règlement et le redevable. Par conséquent, un redevable relaxé par une juridiction pénale ne peut pas recevoir un traitement plus défavorable sur le plan juridique que celui dont l’innocence est constatée sans aucun doute possible.

4. Sur la quatrième question préjudicielle

69. Par la quatrième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir, d’une part, quelles sont les conséquences à tirer de la décision du ministère public de ne pas poursuivre le débiteur parce qu’il considère qu’il n’y a pas d’indice d’acte passible de poursuites judiciaires répressives. D’autre part, la juridiction aimerait obtenir une réponse à la question de savoir si une telle décision s’oppose à l’ouverture d’une action en recouvrement des droits non perçus.

70. À propos de cette question, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, la procédure instituée par l’article 234 CE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit communautaire qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher ( ).

71. Dans le cadre de cette coopération, il appartient à la seule juridiction nationale, qui est saisie du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’elle pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer ( ).

72. Toutefois, la Cour a également jugé que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence. Le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit communautaire sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées ( ).

73. En effet, l’esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique que, de son côté, le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l’administration de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques ( ).

74. Dans la mesure où la question préjudicielle a trait aux conséquences juridiques éventuelles, sur la procédure de recouvrement a posteriori, de la décision du ministère public de renoncer à l’action publique, nous estimons que la réponse à cette question n’est pas nécessaire pour la décision à rendre dans le litige au principal en raison de l’absence de lien avec les faits de celui-ci. Il ressort clairement, tant de la décision de renvoi que des mémoires transmis à la Cour par le gouvernement portugais et par ZF Zefeser, que le ministère public – à la suite de ses investigations pénales fondées sur un soupçon de contrebande, de falsification de documents, d’escroquerie et d’association de malfaiteurs – a déclenché des poursuites contre les dirigeants de ZF Zefeser devant une juridiction nationale compétente en matière civile et pénale, à savoir le Tribunal Judicial de Setúbal, qui a relaxé les prévenus par un arrêt du 10 janvier 2001. De ce fait, la question de la clôture de la procédure pénale ou du non-exercice de l’action publique de la part du ministère public ne s’est posée à aucun moment.

75. Il en résulte que la quatrième question n’est pas déterminante pour la décision à rendre par la juridiction de renvoi dans le litige dont elle est saisie, en raison de sa nature purement hypothétique, et que la Cour n’a pas à y répondre.

5. Sur la cinquième question préjudicielle

76. En revanche, la cinquième question préjudicielle possède un lien réel avec le litige au principal, étant donné qu’il ressort des déclarations de ZF Zefeser que le Tribunal Judicial de Setúbal a constaté d’office la prescription des poursuites pénales pour les infractions de contrebande et de falsification de documents dont avaient été accusés les dirigeants de l’entreprise.

77. Le renvoi au droit pénal national, à l’article 3 du règlement n° 1697/79, a pour conséquence que la prescription des poursuites pénales doit elle aussi, nécessairement, être établie en fonction du droit national. Comme nous l’avons déjà indiqué au sujet de la première question préjudicielle, les autorités douanières sont liées, lorsqu’elles appliquent le droit communautaire, par le principe d’efficacité en ce sens qu’elles ont une obligation de loyauté vis-à-vis de la Communauté selon l’article 10, premier alinéa, CE. Ce principe correspond à l’obligation énoncée à l’article 10, second alinéa, CE, imposant aux États de s’abstenir de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité.

78. L’orientation du droit communautaire en fonction du droit pénal national, voulue par le législateur communautaire, serait mise en échec si, malgré l’expiration du délai normal de prescription de trois ans, les autorités douanières étaient en mesure de former un recours administratif visant au recouvrement des droits non perçus en invoquant de prétendues infractions, prescrites selon les constatations d’une décision judiciaire.

79. La clôture d’une procédure pénale pour cause de prescription des poursuites ne repose pas sur une appréciation du caractère punissable d’un comportement donné en vertu du droit matériel, mais résulte d’un obstacle procédural. La prescription des procédures pénales reflète la volonté du législateur de n’autoriser la poursuite des infractions que dans un certain délai, dans l’intérêt de la sécurité juridique.

80. Par conséquent, cette volonté législative doit aussi être respectée dans le domaine du droit douanier. Si un acte passible de poursuites judiciaires répressives est réputé prescrit, selon l’appréciation de la juridiction pénale compétente, une juridiction administrative ayant à statuer sur la légalité d’un avis liquidatif ne saurait considérer qu’il y a «acte passible de poursuites judiciaires répressives», au sens de l’article 3 du règlement n° 1697/79, avec effet sur le droit douanier.

81. De ce fait, la clôture judiciaire d’une procédure pénale au motif que les poursuites sont prescrites fait obstacle à une action en recouvrement des droits non perçus, lorsque l’action est intentée après l’expiration du délai normal de prescription de trois ans visé à l’article 3 du règlement n° 1697/79. Si, en revanche, le délai de prescription des poursuites pénales est plus court que le délai normal de trois ans, l’action correspondante peut être engagée.

82. En l’espèce, il ressort du dossier que la prescription des poursuites pénales a été constatée judiciairement et que le délai normal de prescription de trois ans est expiré. Le recouvrement des droits non perçus par le biais d’une action en justice est donc exclu.

VII – Conclusion

83. En vertu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle du Supremo Tribunal Administrativo:

«1) Dans le cadre d’une procédure en recouvrement a posteriori, les autorités douanières doivent se fonder sur la qualification opérée par la juridiction compétente en matière pénale pour constater s’il y a des actes passibles de poursuites judiciaires répressives au sens de l’article 3 du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement ‘a posteriori’ des droits à l’importation ou des droits à l’exportation qui n’ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits.

2) Les conditions énoncées à l’article 3 du règlement n° 1697/79 ne sont remplies que lorsque le redevable a fait l’objet d’une condamnation définitive dans l’affaire pénale en cause.

3) Il n’y a pas d’acte passible de poursuites judiciaires répressives, au sens de l’article 3 du règlement n° 1697/79, lorsque la juridiction saisie a relaxé le débiteur en vertu du principe ‘in dubio pro reo’.

4) La Cour n’a pas à répondre à la quatrième question préjudicielle en raison de sa nature hypothétique.

5) La clôture judiciaire d’une procédure pénale en raison de la prescription de la poursuite pénale a pour conséquence qu’une action en recouvrement des droits non perçus ne peut pas être intentée après l’expiration du délai normal de prescription de trois ans visé à l’article 3 du règlement n° 1697/79, lorsque le recouvrement a posteriori est motivé par le fait que le redevable a commis une infraction dont la prescription fixée par le droit pénal a été constatée judiciairement. Si le délai de prescription des poursuites pénales est plus court que le délai normal de prescription de trois ans, une action en recouvrement des droits non perçus peut être engagée.