8.

Il est temps ainsi de résumer les faits de l'espéce. Mais, avant d'entrer dans le vif du sujet, et pour éviter des équivoques auxquelles pourrait donner lieu la discordance entre les chiffres fournis par les parties, il est utile de rappeler que, selon le Conseil (lettre de son président en date du 9 juillet 1985), le Parlement avait, en adoptant le budget de 1985, approuvé des DNO supplémentaires pour 94,3 millions d'Écus au titre des crédits pour engagements et pour 29,6 millions d'Écus au titre des crédits pour paiements. Or, au cours de la procédure budgétaire de 1986 et contrairement à la Commission et au Parlement, le Conseil a pris comme base de calcul pour déterminer l'application du taux maximal non pas le montant des DNO définitivement inscrites au nouveau budget, mais la somme correspondant au total moins les crédits supplémentaires que nous avons mentionnés. Pour notre part, nous utiliserons les chiffres qui figurent dans les documents de la Commission et du Parlement; nonobstant les réserves exprimées par le Conseil, en effet, ni ce dernier ni aucun État membre n'ont demandé à la Cour de vérifier les éventuels actes illégaux accomplis par le Parlement au cours de la procédure de 1985. Cela dit, nous en venons à la description des comportements des parties au cours des sept phases en lesquelles l'article 203 subdivise la procédure budgétaire. Première phase. Par lettre du 23 avril 1985, la Commission a informé l'autorité budgétaire qu'elle avait constaté un taux maximal d'augmentation des DNO égal à 7,1 % par rapport aux dépenses du même type afférentes au budget de 1985. Deuxième phase. Le 31 juillet, la Commission a soumis au Conseil l'avant-projet de budget en indiquant d'abord qu'il était fondé sur deux événements dont les effets se seraient produits le 1er janvier 1986: la décision du Conseil du 7 mai 1985, qui avait porté à 1,4 % la quote-part de la TVA destinée aux ressources propres, et l'élargissement de la Communauté à l'Espagne et au Portugal. La Commission a indiqué ensuite les objectifs poursuivis par l'institution en ce qui concerne la Communauté des Dix. A cet effet, après avoir pris acte de ce que, en matière de DNO, le « poids du passé », c'est-à-dire l'ensemble des engagements des exercices précédents, pouvait désormais être évalué à 10300 millions d'Écus (dont 8200 concernent les trois fonds structurels), elle a estimé que 4400 millions d'Écus (dont 4000 en DNO) seraient nécessaires pour honorer ses engagements et elle a observé que cela réduirait ultérieurement la marge disponible, déjà étroite, pour financer des politiques communautaires nouvelles. Il paraissait donc indispensable de freiner l'accroissement des engagements et des paiements en DNO en le contenant pour 1986 dans les limites du taux maximal, c'est-à-dire précisément 7,1 %. Ce principe souffrait cependant certaines exceptions. Ainsi, pour assurer pleinement la couverture du poids du passé en ce qui concerne les fonds structurels, on aurait dû recourir aux réserves situées dans les chapitres concernés. De même, la limite de 7,1 % n'aurait dû s'appliquer ni aux crédits pour paiements correspondant aux politiques nouvelles, ni aux réserves identifiées (chapitre 100) et à la réserve générale (chapitre 101). Enfin, pour ce qui est des effets de l'élargissement, la Commission précisait que le projet « contient tous les crédits nécessaires pour faire participer les nouveaux États membres, dès le début, à toutes les politiques communautaires, conformément aux procédures de transition prévues dans les accords d'adhésion ». Au cours de la période transitoire, l'Espagne et le Portugal recevront une compensation financière qui diminuera en fonction de leur intégration progressive aux politiques communautaires; la compensation s'élève à 87 % des paiements TVA pour la première année d'adhésion (avant-projet 1986, vol. 7, Commission, doc. COM(85) 175 FR, p. A/8). Se basant sur les DNO de même nature contenues dans le budget 1985, la Commission a estimé que l'application du taux maximal de 7,1 % aurait permis d'augmenter les crédits pour engagements de plus de 588 millions d'Écus et les crédits pour paiements de plus de 435 millions d'Écus (avec le système de calcul adopté par le Conseil, ces augmentations se réduisent respectivement à 582 et 433 millions d'Écus). En chiffres absolus, les DNO se seraient élevées à environ 8882 millions d'Écus pour les crédits d'engagement et à un peu plus de 6568 millions d'Écus pour les crédits de paiement. Les besoins globaux identifiés par la Commission pour les DNO s'élevaient cependant à plus de 10546 millions d'Écus pour les engagements et à plus de 9021 millions d'Écus pour les paiements. Troisième phase. Réuni le 8 juillet, le Conseil avait appliqué pour la première fois les « conclusions » du 4 décembre 1984 en fixant le « cadre de référence » relatif aux DNO à 8782 millions d'Écus pour les paiements et à 6537 millions d'Écus pour les engagements. Dix jours plus tard, ses membres ont rencontré une délégation de l'Assemblée et lors de la réunion des 17 et 18 septembre, ils ont établi le projet de budget. Ce dernier prévoyait une augmentation de 578 millions d'Écus, soit 7,08 % pour les crédits d'engagement, et de 430 millions d'Écus, soit 7,04 %, pour les crédits de paiement. En chiffres absolus, les engagements s'élevaient à 8788 millions d'Écus et les paiements à 6533 millions d'Écus; par rapport aux crédits globaux de l'avant-projet, ils avaient donc été réduits d'environ 22 %. Dans l'exposé des motifs, on lit que le Conseil a pris en compte « les effets budgétaires dérivant de l'adhésion de deux nouveaux États membres... (et) s'est efforcé de (les) faire participer, dès la première année de leur adhésion, à la plupart des politiques communautaires ». Il est, en tout cas, « prêt à reconsidérer les crédits inscrits au titre du Feder et du FSE lors de la deuxième lecture du projet ... et à assurer, à cette occasion, que les montants nécessaires pour respecter les engagements découlant des négociations d'adhésion à l'égard des deux nouveaux États soient mis à la disposition des pays concernés, compte tenu de la reconduction des crédits d'engagement et des crédits de paiement inscrits dans le budget de 1985 au profit des Dix ». Au cours de ses travaux — poursuit l'exposé des motifs —, le Conseil a également pris en considération la question « complexe » du poids du passé et if s'est dit convaincu de ce que les deux branches de l'autorité budgétaire devraient la résoudre « ensemble » et de ce que la solution de cette question « s'étalera ... sur plusieurs exercices ». Il a donc donné à la présidence un mandat exploratoire « afin d'aprofondir cette question avec la Commission en connaissance du point de vue (du Parlement) ... et de dégager les grandes lignes d'une solution » [projet de budget pour l'exercice 1986, établi par le Conseil les 17 et 18 septembre 1985 à Luxembourg, vol. 7, « Exposé des motifs du Conseil », doc.9336/85 (budget 12), p. 9 et 10)]. Quatrième phase. En s'apprêtant à examiner en première lecture le projet établi par le Conseil, le Parlement était conscient des limites posées à son initiative, mais également des responsabilités qu'il aurait dû assumer. En effet, selon les calculs de la Commission, la marge de manoeuvre (c'est-à-dire l'augmentation possible des DNO par rapport au budget précédent) s'élevait à 294 millions d'Écus pour les engagements et à 217 millions d'Écus pour les paiements; c'est pourquoi, abstraction faite de la possibilité de dépasser le taux maximal, les DNO n'auraient pu être augmentées que de 882 et de 652 millions d'Écus, respectivement. D'autre part, des perspectives inquiétantes ressortaient d'une note que la direction générale des budgets avait rédigée, le 16 octobre 1985. « Il résulte du tableau — pouvait-on y lire — que les crédits du projet... ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts ». La discussion du projet a eu lieu en séance plénière le 9 octobre et les 11 et 12 novembre en présence du président du Conseil, M. Juncker, et du commissaire M. Christophersen. En raison de la lumière qu'elle jette sur les arguments des parties, il est utile de la résumer dans ses détails. Illustrant la philosophie du document établi par son institution, M. Juncker a d'abord relevé son caractère encore imparfait, du moins en ce qui concerne la composante « adhésion », et le fait que le Conseil était conscient de « n'avoir accompli qu'un premier pas ». Il a, au demeurant, défendu énergiquement la décision d'attribuer aux deux grands fonds structurels tout ce qui restait dans la marge des 7,1 %. «Il n'est pas illégal — a-t-il déclaré — de respecter le taux maximal au cours de la présente phase de la procédure... Il n'est pas illégal pour le président du Conseil de devoir constater l'absence d'une majorité qualifiée au sein de son institution pour fixer un nouveau taux. Il n'est pas illégal, pour ce qui est du Conseil, d'indiquer l'orientation qu'il sera amené à prendre lors de sa seconde lecture« (JO Annexe 2-330, p. 143). L'intervention du commissaire Christophersen a été d'une tout autre teneur. Les choix du Conseil, a-t-il déclaré, « laissent en suspens deux problèmes essentiels, à savoir le financement de l'élargissement de la Communauté ainsi que les conséquences du poids du passé. La signature du traité d'adhésion a constitué une obligation pour la Communauté d'honorer ces engagements ». Or, en réduisant de plus de 700 millions d'Écus les sommes prévues par la Commission, le Conseil a « ignoré » ces engagements; et il faut espérer qu'il est sincère lorsqu'il se déclare prêt à éliminer en seconde lecture cette « injustice » à l'égard des deux nouveaux États. En ce qui concerne le poids du passé, le niveau auquel le projet fixe les crédits de paiement risque d'affecter d'une manière drastique l'activité des fonds structurels. Si ces chiffres étaient votés, par exemple, « le Fonds social devrait cesser de fonctionner avant le milieu de l'année 1986 » (JO Annexe 2-330, p. 145). Des critiques non moins vives sont venues des bancs des députés: certaines de caractère méthodologique [en établissant un projet « assorti d'intentions » à réaliser en seconde lecture — a-ton déclaré — le Conseil a tenté de « rendre inutile la première lecture du Parlement » : députés Fich et von der Vring (JO Annexes 2-330, p. 136, et 2-332, p. 27)]; d'autres critiques avaient trait aux sujets évoqués par M. Christophersen. La règle du taux maximal — a affirmé en particulier le député Fich — s'applique en présence « de situations comparables » et telles ne sont pas les nôtres au moment où nous passons de « dix à douze pays! ... il suffit de considérer que les chiffres relatifs au PNB de la Communauté augmenteront d'environ 9 %, ce à quoi il faut ajouter l'inflation... Seulement pour maintenir le niveau actuel, une augmentation de 16 % sera (donc) nécessaire, (c'est-à-dire) un taux qui va au-delà de celui que l'on obtient sur la base d'un calcul purement mathématique en application de l'article 203» (JO Annexe 2-330, p. 137 et 138). Les engagements du passé — devait ajouter M. Christodoulou — doivent être considérés comme des « dépenses exceptionnelles ... hors cadre, puisqu'elles n'ont aucun rapport avec les relèvements annuels habituels du barème tels que prévus à l'article 203 » (JO Annexe 2-332, p. 12 et 42). Lors de la séance du 14 novembre, on en est arrivé aux votes qui ont vu les DNO augmenter de 1764 millions d'Écus pour les engagements et de 1784 millions d'Écus pour les paiements. En chiffres absolus, elles atteignaient 10185 et 8132 millions d'Écus, restant ainsi inférieures d'environ 6,3 % à celles qui figurent dans l'avant-projet alors que leur taux d'augmentation par rapport à l'assiette de 1985 s'établissait à 35,6 % (engagements) et à 27,1 % (paiements). Pour expliquer ces amendements, l'Assemblée a adopté une résolution riche en éléments critiques à l'égard du Conseil. Le Parlement y déplorait notamment que, en mettant en oeuvre « ses règles internes », le Conseil n'ait « pas soumis un projet complet en première lecture », qu'il ait présenté au Parlement « un projet tronqué », « agissant ainsi en violation ... du traité ». Il y était par ailleurs jugé inacceptable que, contrairement à l'article 199 du traité et aux dispositions régissant les fonds structurels, « le Conseil n'ait pas inscrit toutes les dépenses au budget » et que « ni les dépenses découlant de l'élargissement de la Communauté ni les crédits nécessaires à la liquidation des obligations contractuelles venues à échéance n'aient été ... pris en compte » (paragraphes 10 et 11 de la résolution). Cinquième phase. En seconde lecture (26 et 27 novembre), le Conseil a décidé des crédits supplémentaires pour l'élargissement d'un montant de 500 millions d'Écus pour les engagements et de 321 millions d'Écus pour les paiements; il a en outre demandé à la Commission de présenter, en 1986, un budget rectificatif tendant à assurer la réalisation des objectifs qu'elle s'était fixés lorsqu'elle avait proposé dans l'avant-projet de budget une réserve de 250 millions d'Écus en DO. Au titre du poids du passé, l'institution a ensuite inscrit un montant de 400 millions d'Écus dont 196 millions pour le Feder et 204 millions pour le Fonds social. En décidant l'inscription de ces sommes, le Conseil s'est déclaré en faveur d'un échelonnement de la liquidation du poids du passé au cours des prochains exercices, mais il a affirmé que la période à prévoir à cette fin était « plus longue que celle envisagée par la Commission » et il a invité celle-ci « à utiliser le maximum de flexibilité pour assurer le bon fonctionnement » des fonds structurels. Dans l'appréciation des amendements de l'Assemblée, le Conseil a suivi un critère précis, à savoir que, puisque les deux parties étaient tenues d'assumer les mêmes responsabilités, une partie des dépenses pour l'élargissement et pour la liquidation du poids du passé grevait la marge de manoeuvre parlementaire. Il s'ensuit que les amendements ont été retenus à concurrence de 121,9 millions d'Écus jîour les engagements et de 100 millions d'Écus en crédits de paiement [projet de budget pour l'exercice 1986, amendé et assorti de propositions de modification, introduction, document no 1, 10773/85 (budget 14)]. En chiffres absolus, le montant des DNO découlant de ces décisions s'élevait respectivement à 9278 et à 7254 millions d'Écus: il était donc inférieur de 20 % à la somme correspondant dans l'avant-projet de la Commission. Ainsi s'acheva une étape de la procédure qui aurait pesé d'une manière déterminante sur la négociation finale entre les deux autorités. Conformément à ses résultats et par lettre du 29 novembre, le Conseil a proposé au Parlement de fixer pour les DNO de 1986 les taux maximaux d'augmentation suivants par rapport à l'assiette de 1985: 20,5 % pour les crédits de paiement et 14,63 % pour les crédits d'engagement. Sixième phase. Le Parlement a consacré les séances des 10 et 12 décembre à sa seconde lecture. Le premier discours qui a été de nouveau tenu par le président Juncker a eu, tout naturellement, le ton d'une plaidoirie. Que cette fois-ci — déclara-t-il — l'on ne nous accuse pas d'erreurs: le Conseil a respecté les engagements pris en matière d'élargissement en allant jusqu'à s'engager à examiner un projet de budget supplémentaire, il a inscrit tous les crédits demandés par la Commission au titre du Fonds social et du Fonds régional. Il est incontestable — répondit le commissaire Christophersen — que la défense de M. Juncker touche juste au moins en partie. S'écartant de la philosophie qui l'avait guidé en première lecture, le Conseil a effectivement accompli un « pas dans la bonne direction, principalement sur le plan de l'élargissement ». Les dépenses prévues à cet égard sont en effet couvertes dans une large mesure par les crédits décidés en seconde lecture (JO Annexe 2-333, p. 48). Malgré tout cela — ajouta le vice-président de la Commission —, le texte renvoyé au Parlement ne nous satisfait pas. Bien qu'il reconnaisse pour la première fois l'existence du problème du poids du passé, le Conseil est en effet loin de l'avoir résolu. Pour couvrir cette dépense, « il manque une somme importante, à savoir près de 900 millions d'Écus. Le Conseil a, en revanche, préféré publier une déclaration », au demeurant assez discutable, parce que les « marges très réduites » offertes par la réglementation du Fonds social permettront difficilement la gestion « flexible » à laquelle nous sommes invités. La Commission compte donc sur le Parlement: il lui appartient de faire « l'effort » nécessaire pour que « nous obtenions un budget qui soit meilleur et plus clair que le budget (élaboré par le) Conseil... » (JO Annexe 2-333, p. 49). Il n'y a pas lieu d'évoquer la discussion qui suivit tant elle fut pauvre et répétitive. Au demeurant, le temps des discours était terminé et celui, bien plus passionnant, de la négociation sur l'augmentation du taux maximal, commençait. Elle s'est déroulée en une seule journée fébrile, le 11 décembre. Le premier à bouger a été le Parlement qui a proposé de compléter les crédits inscrits en seconde lecture du Conseil par un montant de 569 millions d'Écus pour les DNO; mais cette proposition a été rejetée. Le Conseil a chargé en revanche son président de négocier à titre personnel avec l'autre partie mais en lui imposant de rester dans la marge de manœuvre prévue par le paragraphe 9, alinéa 4. Convaincu de ne pas pouvoir offrir au Parlement « ce qui lui revient de droit », M. Juncker a refusé le mandat. La condition a alors été levée. M. Juncker était libre de proposer ce qu'il jugerait utile aux représentants de l'assemblée qui auraient dû être investis d'un mandat pour conclure. Les chiffres présentés par M. Juncker sont connus: aux crédits fixés par le Conseil auraient été ajoutés 242 millions d'Écus, y compris la marge de manœuvre, pour les paiements et 196 millions d'Écus pour les engagements avec une augmentation du taux maximal égale, respectivement, à 24,46 % et à 17,02 %. Il s'agissait d'un pas en avant qui n'a cependant satisfait ni le Parlement ni le Conseil. Ce dernier a décidé au contraire que, en cas d'échec de la négociation, sa proposition serait ramenée au taux — 20,5 % — fixé en seconde lecture. La situation était assez peu encourageante; mais M. Juncker a persévéré et, au cours de la nuit, obtenu pour sa ligne le vote de neuf gouvernements sur dix. Accueillant une demande des parlementaires, le Conseil a approuvé également une déclaration commune dans laquelle les deux autorités s'engageaient à assurer « les moyens financiers nécessaires pour que les fonds structurels puissent fonctionner normalement ... en 1986 »; mais, quasiment pour équilibrer cette concession, il a confirmé ensuite ses thèses en matière de poids du passé en proposant à l'Assemblée d'en neutraliser les effets sur le volume des DNO pour les exercices à venir (JO Annexe 2-333, p. 280). Les événements se sont alors précipités. Le Parlement a décidé de relancer la mise et a adopté, le 12 décembre, la résolution dont le passage le plus important peut se résumer comme suit: les dépenses exceptionnelles auxquelles la Communauté devra faire face en 1986 pour honorer les engagements liés à l'élargissement et au poids du passé « n'ont pas d'équivalent de même nature dans le budget 1985 »; il en déduit qu'elles « ne relèvent pas des dispositions du traité« relatives au taux maximal d'augmentation des DNO et que, dès lors, « la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9 ... n'est pas applicable en l'espèce ». Le Parlement a donc le droit et l'obligation d'amender à nouveau le projet. Aux paroles ont succédé les actes. Les amendements ont été votés et les DNO ont augmenté de 492 millions d'Écus (19,53 %) pour les crédits d'engagement et de 563 millions d'Écus (29,73 %) pour les crédits de paiement. Après en avoir pris connaissance, le président Juncker a fait la déclaration suivante: «Je prends acte du vote du Parlement qui n'a pas repris les propositions que j'avais faites au nom du Conseil. La proposition ... était conditionnelle. Le Conseil, dès lors, revient à la position qu'il avait prise lors de sa deuxième lecture, les 26 et 27 novembre. A ce stade, je me limite à réserver au Conseil tous ses droits, en vertu des dispositions des traités » (JO Annexe 2-333, p. 284). Septième phase. Le 18 décembre, et en application de l'article 203, paragraphe 7, le président du Parlement a constaté que la procédure budgétaire pour l'exercice 1986 était achevée et que le budget général était définitivement arrêté. Il en a informé le Conseil par lettre envoyée le 19 décembre et parvenue au destinataire quatre jours plus tard.