Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 25 juin 2002. - Commission des Communautés européennes contre Grand-duché de Luxembourg. - Manquement d'État- Gestion des déchets - Article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive 96/59/CE, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT). - Affaire C-174/01.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-11171



Conclusions de l'avocat général

1. Dans la présente procédure en manquement, la Commission demande à la Cour de constater, au titre de l'article 226 CE, que, en omettant d'établir des plans de décontamination ou d'élimination des appareils inventoriés et des polychlorobiphényles (PCB) qu'ils contiennent, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11, paragraphe 1, de la directive 96/59/CE, du 16 septembre 1996 (ci-après la «directive 96/59» ou la «directive»).

Les dispositions pertinentes de la directive 96/59

2. La directive 96/59 a pour objet le rapprochement des législations des États membres relatives à l'élimination contrôlée des PCB .

3. Aux termes de l'article 3 de la directive, les États membres prennent les mesures qui s'imposent pour assurer dès que possible l'élimination des PCB usagés et la décontamination ou l'élimination des PCB et des appareils qui en contiennent; pour ceux qui font l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4, paragraphe 1, la décontamination et l'élimination sont effectuées au plus tard à la fin de l'année 2010.

4. L'article 4, paragraphes 1 à 3, se lit comme suit:

«1. Pour se conformer à l'article 3, les États membres veillent à ce que soient dressés des inventaires des appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 de PCB et envoient un résumé de ces inventaires à la Commission, au plus tard trois ans après l'adoption de la présente directive. Dans le cas des condensateurs électriques, le seuil de 5 dm3 englobe la somme des différents éléments d'une unité complète.

2. Les appareils pour lesquels il est raisonnable de supposer que les liquides contiennent entre 0,05 % et 0,005 % de PCB en poids peuvent faire l'objet d'un inventaire sans les données requises au paragraphe 3 troisième et quatrième tirets et peuvent porter en étiquetage la mention Contamination par PCB >lt> 0,05 %. Leur décontamination ou leur élimination est effectuée conformément à l'article 9 paragraphe 2.

3. Les inventaires comprennent les éléments suivants:

- les noms et adresses des détenteurs,

- l'emplacement et la description de l'appareil,

- la quantité de PCB contenus dans cet appareil,

- les dates et types de traitement ou de substitution effectué ou envisagé,

- la date de la déclaration.

Si un État membre a déjà dressé un inventaire similaire, un nouvel inventaire n'est pas exigé. Les inventaires sont régulièrement mis à jour.»

5. L'article 11 dispose:

«1. Les États membres établissent, dans un délai de trois ans après l'adoption de la présente directive:

- un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent,

- un projet concernant la collecte et l'élimination ultérieure des appareils ne faisant pas l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4 paragraphe 1 et tels que visés à l'article 6 paragraphe 3.

2. Les États membres communiquent sans tarder ces plans et projets à la Commission.»

6. Selon le dixième considérant du préambule, «afin de pouvoir adapter aux besoins les capacités d'élimination des PCB, il convient de connaître les quantités de PCB existantes et, dès lors, de procéder à l'étiquetage des appareils qui en contiennent et d'en faire l'inventaire; [...] cet inventaire doit être régulièrement mis à jour».

Le seizième considérant indique que, «les installations d'élimination et de décontamination des PCB étant limitées en nombre et en capacité, il est nécessaire de planifier l'élimination et/ou la décontamination des PCB inventoriés; [...] par ailleurs, pour les appareils non inventoriés il convient d'établir un projet pour leur collecte et pour leur élimination ultérieure; [...] ce projet peut, si nécessaire, avoir recours aux mécanismes existants concernant les déchets en général et peut ne pas tenir compte des très faibles quantités de PCB qui ne peuvent être décelées en pratique».

Le droit national pertinent

7. La directive 96/59 a été transposée en droit interne par le règlement grand-ducal du 24 février 1998 concernant l'élimination des PCB et des PCT (ci-après le «règlement de transposition»).

8. L'article 3 de ce règlement prévoit:

«1. L'emploi des PCB usagés [...] est interdit. L'élimination de ces PCB doit être effectuée dès que possible et au plus tard 6 mois après l'entrée en vigueur du présent règlement.

2. L'emploi des appareils contenant des PCB [...] est interdit. L'élimination de ces appareils doit être effectuée dès que possible et au plus tard six mois après l'entrée en vigueur du présent règlement.

3. Les appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 et pour lesquels il est raisonnable de supposer que les liquides contiennent plus de 0,005 % de PCB en poids ainsi que les PCB qui y sont contenus font l'objet d'un inventaire [...]. Dans le cas des condensateurs électriques, le seuil de 5 dm3 englobe la somme des différents éléments d'une unité complète. Leur emploi reste autorisé au plus tard

- jusqu'au 31 décembre 2005 pour un poids en PCB supérieur à 0,05 %,

- jusqu'au 31 décembre 2010 pour un poids en PCB supposé inférieur ou égal à 0,05 %.

Leur élimination ou leur décontamination doit être effectuée au plus tard à ces dates limites respectives.»

Procédure précontentieuse

9. À la suite de divers contacts, la Commission a envoyé au grand-duché de Luxembourg, le 4 avril 2000, conformément à l'article 226 CE, une lettre lui demandant de se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, 4 et 11 de la directive 96/59 et l'invitant à présenter ses observations dans un délai de deux mois. Cette lettre est restée sans réponse.

10. Le 25 juillet 2000, la Commission, toujours au titre de l'article 226 CE, a adressé au grand-duché de Luxembourg un avis motivé lui demandant de se mettre en conformité avec les articles 3, 4 et 11 de la directive dans un nouveau délai de deux mois.

11. Par lettre du 3 août 2000, le grand-duché de Luxembourg a répondu à la lettre de mise en demeure du 4 avril, alléguant:

que, sur la base d'un inventaire réalisé en 1984, il avait éliminé la quasi-totalité des PCB présents sur son territoire avant l'entrée en vigueur de la directive 96/59;

que l'inventaire réalisé en application de l'article 4, paragraphe 1, de la directive a confirmé la présence de quantités minimes de PCB sur le territoire national;

que les autorités luxembourgeoises avaient considéré l'indication de dates limites dans le règlement de transposition comme étant suffisante pour respecter les dispositions de l'article 11, paragraphe 1, de la directive; et

que l'évacuation des PCB serait traitée de façon plus détaillée dans le cadre du plan national de gestion des déchets qui devait être finalisé pour la fin de l'année 2000.

12. Au vu des informations communiquées, la Commission a décidé de limiter le recours introduit contre le grand-duché de Luxembourg au seul grief portant sur l'absence de plan de décontamination ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent.

Le recours en manquement

13. Le 23 avril 2001, la Commission a formé le présent recours, par lequel elle demande à la Cour de constater que, en omettant d'établir des plans de décontamination ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11, paragraphe 1, de la directive 96/59, et de condamner la partie défenderesse aux dépens.

14. Pour sa part, l'État membre défendeur conclut au rejet du recours et à la condamnation de la partie demanderesse aux dépens.

Appréciation du recours

15. La Commission fait valoir que le règlement de transposition ne constitue pas un plan de décontamination ou d'élimination au sens de l'article 11, paragraphe 1, de la directive, qu'il convient d'interpréter à la lumière des dixième et seizième considérants du préambule . L'article 3 de ce règlement se bornerait à fixer les dates limites d'utilisation des installations contenant des PCB, sans définir les modalités d'élimination ou de décontamination des appareils inventoriés ou des PCB qu'ils contiennent.

16. Toujours selon la Commission, l'exercice de planification découlant de l'article 11, paragraphe 1, de la directive lu en combinaison avec les dixième et seizième considérants oblige les États membres à comparer les quantités de PCB inventoriées et le nombre d'appareils qu'il convient d'éliminer ou de décontaminer avec les capacités d'élimination et de décontamination disponibles. En outre, il doit permettre aux États membres de définir les modalités de traitement des différentes catégories d'appareils ainsi que des PCB qu'ils contiennent.

17. Selon le gouvernement luxembourgeois, le règlement de transposition fixe les dates limites pour l'élimination ou la décontamination des appareils et des PCB, conformément aux dispositions de la directive. De surcroît, les mesures adoptées par le grand-duché de Luxembourg en vue d'éliminer les PCB avant l'entrée en vigueur de la directive, et qui demeurent applicables, sont suffisantes en vue de la réalisation de l'objectif fixé et rendent superflue l'élaboration d'un plan de décontamination ou d'élimination. En tout état de cause, ce plan serait maintenant repris dans le plan national de gestion des déchets, adopté le 15 décembre 2000 et communiqué à la Commission le 15 janvier 2001. Les autorités luxembourgeoises ajoutent que la quantité minime de PCB se trouvant encore sur le territoire national se caractérise, en majorité, par une basse concentration en chlore, ce qui permet sa destruction dans des incinérateurs conventionnels de déchets dangereux, dont la disponibilité ne présente aucun problème au grand-duché de Luxembourg.

18. Il est de jurisprudence constante que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte . Par conséquent, indépendamment de la qualification qu'il mérite, le plan luxembourgeois de gestion des déchets ne peut être pris en considération, dès lors qu'il a été communiqué à la Commission après l'expiration du délai prescrit.

19. Force est de constater que ni le règlement de transposition ni la réponse des autorités luxembourgeoises à la lettre de mise en demeure ne font apparaître la moindre évaluation des capacités d'élimination et de décontamination disponibles, tant sur le territoire national qu'à l'étranger. Ces documents ne précisent pas non plus les modalités de traitement appliquées par catégorie d'appareils ou de PCB qu'ils contiennent, ni les délais envisageables de mise en oeuvre.

20. Les dates limites fixées à l'article 3 du règlement de transposition ne reposent sur aucune analyse comparative du nombre d'appareils à traiter et des capacités effectives de traitement. Les autorités luxembourgeoises n'établissent pas non plus que les installations de décontamination et d'élimination dont elles disposent sont en mesure de traiter les appareils en cause dans les délais prévus.

21. Il s'ensuit que la simple reprise textuelle des termes de la directive et la fixation de dates limites pour l'élimination des PCB qu'opère le règlement de transposition ne peuvent être qualifiées de plan au sens de l'article 11, paragraphe 1, de la directive, ces mesures ne remplissant pas les objectifs énoncés par les dixième et seizième considérants du préambule.

22. Partant, si l'on se fonde sur une interprétation formelle des obligations découlant de l'article 11, paragraphe 1, de la directive, considérée à la lumière de l'exigence de précision et d'exactitude devant caractériser la transposition en droit interne en matière d'environnement , il convient de conclure que le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.

23. Il reste à déterminer si les mesures mises en oeuvre par le gouvernement luxembourgeois avant l'entrée en vigueur de la directive peuvent être considérées comme des instruments assurant une transposition suffisante au regard des objectifs fixés par la directive.

24. Le gouvernement luxembourgeois affirme avoir développé dès 1986 différents programmes, sur la base d'un inventaire réalisé en 1984, dont l'objectif était d'éliminer les PCB. Ces programmes auraient permis l'élimination de 99,9 % des PCB présents sur le territoire national.

25. La Commission estime, pour sa part, que l'inventaire de 1984, ne recensant que les PCB purs, ne satisfait pas aux obligations résultant de l'article 4 de la directive. Les programmes élaborés sur la base d'un inventaire incomplet et incorrect ne sauraient être pris en considération aux fins de déterminer si l'obligation de résultat prévue par la directive est respectée.

26. Il convient de signaler tout d'abord que, même en admettant que les mesures adoptées par l'État défendeur puissent être objectivement suffisantes pour atteindre les objectifs fixés par la directive, elles ne sauraient suppléer au défaut d'adoption et de communication des plans en cause, au motif que ces derniers répondent à des exigences autres et spécifiques et qu'ils constituent un élément essentiel du dispositif de la directive .

27. Or, si les mesures arrêtées par le grand-duché de Luxembourg ont en commun avec la directive de poser le principe de l'élimination des PCB, elles ne permettent ni d'évaluer les capacités de traitement des installations disponibles, ni de prévoir l'échelonnement, par catégories de PCB ou types d'appareils, des délais précis dans lesquels leur élimination ou leur décontamination est réalisable sur le territoire national ou à l'étranger, de sorte qu'elles ne remplissent pas l'objectif de planification poursuivi par la réglementation communautaire. En outre, à défaut de plan, la Commission n'est pas en mesure de vérifier si les dispositions de la directive s'appliquent conformément aux modalités prescrites.

L'arrêt du 27 février 2002, Commission/Italie , dans lequel la Cour a constaté que l'État membre défendeur avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de la directive 96/59 en omettant d'établir et de communiquer en temps utile le plan prévu à l'article 11, paragraphe 1, a confirmé l'importance de ce plan dans le cadre du système mis en place par la directive.

28. Les mesures nationales, indépendamment de leur efficacité réelle, ne constituent donc pas un système organisé et articulé d'objectifs et ne présentent pas une approche globale et cohérente, de sorte qu'elles ne peuvent être qualifiées de plan au sens de l'article 11, paragraphe 1 .

29. En conséquence, dès lors que le manquement subsiste tant que l'État membre défendeur ne satisfait pas pleinement, et de manière précise à l'intégralité des objectifs d'une directive , j'ai la conviction que le recours introduit par la Commission est fondé.

Sur les dépens

30. Conformément aux dispositions de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, il convient de condamner l'État membre défendeur aux dépens.

Conclusion

31. Je propose à la Cour de constater que le grand-duché de Luxembourg, en omettant d'établir des plans de décontamination ou d'élimination des appareils inventoriés et des polychlorobiphényles qu'ils contiennent, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11, paragraphe 1, de la directive 96/59/CE du Conseil, du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT), et de condamner l'État membre défendeur aux dépens.