Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 26 octobre 1995. - Georgios Aranitis contre Land Berlin. - Demande de décision préjudicielle: Oberverwaltungsgericht Berlin - Allemagne. - Système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur - Subordination indirecte aux règles nationales - Profession réglementée. - Affaire C-164/94.



Recueil de jurisprudence 1996 page I-00135



Conclusions de l'avocat général

++++

1 L'Oberverwaltungsgericht Berlin vous saisit de deux questions préjudicielles en interprétation portant sur la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans (1) (ci-après la «directive»).

2 Ces questions préjudicielles ont été soulevées à l'occasion d'un litige opposant Georgios Aranitis au Land Berlin. Il vous est demandé en substance de vous prononcer sur la notion d'«activité professionnelle réglementée» résultant de l'article 1er, sous c) et d), de la directive.

3 M. Aranitis, titulaire d'un diplôme grec de «Ptichiouchos Geologikos» (2), a exercé la profession de géologue en Grèce de 1977 à 1990, à l'exception d'une interruption de deux ans au cours desquels il a effectué son service militaire. En mai 1990, il s'est installé à Berlin pour y exercer cette même activité professionnelle. L'Arbeitsamt (Agence pour l'emploi) a enregistré sa demande sous la rubrique «auxiliaire non qualifié» bien que M. Aranitis eût produit le diplôme grec de fin d'études.

4 Contestant ce classement et invoquant les dispositions de l'article 7, paragraphe 1, (3) de la directive, le requérant au principal a saisi la «Senatsverwaltung fuer Wissenschaft und Forchung» (à savoir l'autorité municipale administrative chargée des affaires scientifiques et techniques compétente, ci-après la «Senatsverwaltung») afin de faire constater l'équivalence de son diplôme avec le diplôme allemand comparable. La Senatsverwaltung a refusé de reconnaître l'équivalence matérielle du diplôme grec de fin d'enseignement supérieur de géologie avec le diplôme allemand de fin de formation; elle a également refusé de l'autoriser à porter le grade correspondant au diplôme sous la forme allemande de «Diplom-Geologe». Toutefois, elle lui a permis de porter le grade correspondant à son diplôme sous la forme grecque et d'ajouter, entre parenthèses, dans le certificat concernant l'autorisation, la traduction littérale «Diplomierter Geologe» (géologue diplômé).

5 Selon la Senatsverwaltung, la directive serait inapplicable aux faits qui lui sont soumis. En effet, selon elle, son champ d'application est limité aux professions réglementées. Or, la profession de géologue en Allemagne n'est pas réglementée. La Senatsverwaltung a ainsi fondé son refus sur les dispositions du droit national allemand.Cette législation nationale subordonne la délivrance du diplôme national de géologue, «Diplom Geologe», à la soutenance d'un mémoire de fin d'études. Tel n'étant pas le cas du diplôme grec comparable, la Senatsverwaltung a demandé à M. Aranitis de soumettre un mémoire de fin d'études à un établissement d'enseignement supérieur allemand pour pouvoir obtenir satisfaction. 6 A la suite du rejet de son appel jugé infondé par le Verwaltungsgericht, M. Aranitis a formé un recours contre cette décision devant l'Oberverwaltungsgericht Berlin.7 Cette juridiction, se ralliant à l'analyse juridique développée par le Verwaltungsgericht, a estimé que la directive était inapplicable à l'espèce qui lui a été soumise. Mais doutant de l'interprétation qu'il convient de donner à l'article 1er de la directive, elle vous pose les questions préjudicielles suivantes:«1) L'article 1er, sous c), pris en combinaison avec l'article 1er, sous d), de la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans, doit-il être interprété en ce sens qu'on est bien également en présence d'une profession réglementée lorsqu'il n'existe certes aucune disposition régissant l'accès à la profession et son exercice, mais que l'unique formation pour cette profession consiste en des études d'enseignement supérieur d'au moins quatre ans et demi sanctionnées par un diplôme et qu'en conséquence ne se présentent sur le marché du travail, en fin de compte, que des candidats à cette profession qui sont titulaires de ce diplôme d'enseignement supérieur et que seules de telles personnes exercent cette profession?2) En cas de réponse affirmative à la première question: lorsqu'il répond aux conditions mentionnées dans la seconde moitié de la première question, le titre de formation, "Diplom-..." (ici: "Geologe"), constitue-t-il en même temps le titre professionnel au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive, lorsqu'il n'existe aucun - autre - titre professionnel défini ou protégé par des dispositions juridiques?»8 La seconde question préjudicielle en interprétation précise la première question. Elle appelle subsidiairement une réponse. Par la première question préjudicielle, la juridiction de renvoi vous interroge sur l'applicabilité de la directive à une profession telle que celle de géologue en Allemagne. L'accès à cette profession et son exercice ne sont certes pas réglementés par les pouvoirs publics, mais l'examen du marché du travail allemand démontre que seuls les titulaires du diplôme allemand de géologue accèdent à cette profession. La directive s'applique-t-elle à pareille hypothèse? En d'autres termes, le comportement du marché du travail procède-t-il de la notion de «profession réglementée»? La réponse à cette question revient en fait à déterminer la définition qu'il convient de donner à la notion de «profession réglementée» au sens de la directive et dire si, dans les circonstances de l'espèce, la directive trouve à s'appliquer.Observons que c'est la première fois que vous êtes amenés à vous prononcer sur la définition qu'il convient de donner à cette notion.9 Le juge de renvoi part du postulat selon lequel la profession de géologue n'est pas réglementée en Allemagne. Cela résulte de son ordonnance de renvoi:«Il n'existe en République fédérale d'Allemagne aucune réglementation interdisant d'exercer la profession de géologue de manière indépendante ou dans un lien de subordination lorsque la personne concernée n'est pas en possession du diplôme, ce qui peut être le cas, lorsque quelqu'un a commencé des études de géologie, mais ne les a pas terminées (avec succès)» (4).Toutefois, il s'interroge sur la possibilité d'élargir le champ d'application de la directive à d'autres hypothèses. Nous allons définir la notion de «profession réglementée» après avoir effectué une brève présentation du système général ainsi conçu.Présentation du système général Son origine10 Fruit des réflexions du Conseil européen réuni à Fontainebleau en juin 1985, la directive instaure un système général de reconnaissance des diplômes universitaires visant à faciliter l'exercice de la liberté d'établissement. Par cette approche nouvelle de reconnaissance des diplômes non plus verticale, c'est-à-dire par secteurs d'activités (5), mais horizontale, c'est-à-dire par niveau de formation, le législateur communautaire poursuit l'objectif d'éliminer, pour les professions réglementées, l'obstacle du diplôme national dans des délais assez courts (6). 11 Par son caractère général, la directive a vocation à s'appliquer à toute profession, y compris à la profession de géologue, ce qui évite l'inconvénient de devoir dresser une liste exhaustive des professions concernées. 12 C'est à la lumière de ces considérations qu'il faut interpréter la réponse donnée par M. Bangemann au nom de la Commission à la question n_ 1062/90 posée par Mme Mayer portant sur le point de savoir si la directive s'applique à la profession de géologue (7):«Cette directive, qui par son caractère général et non plus sectoriel, consacre une approche nouvelle de la Communauté dans le domaine de la reconnaissance des diplômes et couvre une grande diversité de professions, a vocation à s'appliquer aux géologues, à condition qu'ils aient acquis leur qualification à l'issue d'une formation sanctionnée par un diplôme d'enseignement supérieur d'une durée d'au moins trois ans.»Le fondement de la reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur13 Ce fondement réside dans l'identité entre l'activité professionnelle pour laquelle le migrant a été formé dans son État membre de provenance et celle qu'il désire exercer dans l'État membre d'accueil (8). Mais l'originalité du système général est qu'en principe cette équivalence des formations n'est pas établie par une comparaison des formations et la constatation de leur similitude, mais par une comparaison des champs d'activités professionnelles et par la présomption que, si les activités principales sont les mêmes, les formations qui y conduisent doivent être suffisamment semblables pour faire l'objet d'une reconnaissance (9).14 Le fondement de la reconnaissance des diplômes en explique les limites. L'objectif poursuivi par le législateur communautaire est ainsi clairement énoncé au troisième considérant de la directive. La directive se veut un moyen pour surmonter l'obstacle à la mobilité engendré par le diplôme dans l'hypothèse où «[...] les activités professionnelles [...] sont subordonnées dans un État membre d'accueil à la possession d'une formation postsecondaire, pour autant [que les citoyens européens] possèdent de tels diplômes qui les préparent à ces activités [...]» (10).En revanche, la directive ne constitue pas un moyen pour surmonter l'obstacle lié aux différences entre les structures professionnelles existant dans les États membres:«considérant par ailleurs que le système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur n'a pour objet ni de modifier les règles professionnelles, y compris déontologiques, qui sont applicables à toute personne exerçant une profession sur le territoire d'un État membre, ni de soustraire les migrants à l'application de ces règles; qu'il se borne à prévoir des mesures appropriées permettant d'assurer que le migrant se conforme aux règles professionnelles de l'État membre d'accueil» (11).Ainsi, il ne peut être soutenu que ce système permet au ressortissant communautaire d'exercer sa profession dans toute la Communauté européenne. Encore faut-il que cette profession existe dans l'État membre sur le territoire duquel il désire l'exercer.15 Toutefois, si l'existence de la profession est nécessaire pour la mise en oeuvre du système général, elle n'est pas suffisante. La profession en question doit également être réglementée (12).La profession réglementée: «notion clé» du système général16 L'applicabilité du système général mis en oeuvre par la directive est subordonnée à l'existence de règles régissant l'accès à cette profession ou son exercice. L'existence de cette caractéristique emporte deux conséquences fondamentales.17 En premier lieu, c'est le caractère réglementé d'une activité professionnelle dans un État membre d'accueil qui déclenche l'application du système général de reconnaissance:«La présente directive s'applique à tout ressortissant d'un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un État membre d'accueil» (13).18 En second lieu, c'est encore le caractère réglementé d'une activité professionnelle qui oblige l'tat membre d'accueil à prendre les mesures nécessaires pour reconnaître les preuves de compétence obtenues à la suite d'une formation qui prépare à l'exercice de la même profession dans les autres États membres,«Lorsque, dans un État membre d'accueil, l'accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession d'un diplôme [...]» (14).19 La notion de «profession réglementée» est ainsi la notion clé tant pour la détermination du champ d'application du système général (15) que pour l'adoption des mesures nationales de mise en oeuvre du système (16). Il est donc fondamental pour déterminer le champ d'application du système général de définir cette notion. Définition de la «profession réglementée»20 Le juge de renvoi vous demande si une définition large de la notion de «profession réglementée» ne peut pas être retenue. 21 Des constatations sociologiques et statistiques des comportements du marché du travail démontrant que les titulaires de diplômes nationaux universitaires sont recrutés de préférence aux ressortissants communautaires titulaires de diplômes délivrés dans un autre État membre permettraient de dire que la profession en question est indirectement réglementée. La directive trouverait donc à s'appliquer. En conséquence, l'État membre d'accueil devrait prendre les mesures qui rendraient possible la reconnaissance de l'équivalence matérielle du diplôme délivré par un autre État membre avec le diplôme universitaire national de cet État membre d'accueil (17).22 Une autre définition de cette notion de profession réglementée est possible: à savoir une «définition finalisée» (18), c'est-à-dire adaptée au but poursuivi par la directive.23 Dans cette conception serait considérée comme caractérisant une profession réglementée la profession dont l'accès et l'exercice sont régis par une réglementation nationale.24 Selon nous, la définition retenue par le législateur communautaire dans la directive procède d'une conception finalisée. Nous allons le démontrer en procédant à l'analyse de l'article 1er, sous c) et d), puis en identifiant les inconvénients majeurs auxquels le choix d'une définition large de la notion de «profession réglementée» conduirait inévitablement.Analyse de l'article 1er, sous c) et d)25 Le libellé de l'article 1er, sous c) et d), renvoie expressément à une définition finalisée de la notion de «profession réglementée»:«c) [...] l'activité ou l'ensemble des activités professionnelles réglementées qui constituent cette profession dans un État membre;d) une activité professionnelle dont l'accès ou l'exercice, ou une des modalités d'exercice dans un État membre est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d'un diplôme [...]» (19).26 Le législateur communautaire envisage ainsi deux types d'hypothèse. Dans la première hypothèse, les dispositions législatives, réglementaires ou administratives subordonnent l'accès d'une profession à la possession d'un diplôme. Dans la seconde, ces dispositions subordonnent l'exercice de la profession à la possession d'un diplôme.27 S'agissant de la première hypothèse, la détention d'une preuve de qualification déterminée constitue la condition nécessaire pour que l'intéressé puisse commencer à s'y livrer. Il n'est pas difficile d'identifier ces cas. On peut dire que l'activité est alors réglementée «[...] quand cette prescription résulte de dispositions d'origine étatique. Ces dispositions formulent elles-mêmes les exigences de qualification, ou confèrent à un organisme professionnel la compétence de les formuler. Et ce sont ces dispositions ou les mesures prises sur la base de l'habilitation qu'elles accordent qui doivent être adaptées pour mettre en oeuvre [la directive]» (20).28 S'agissant de la seconde hypothèse, il est plus délicat d'identifier les cas en relevant. C'est la raison pour laquelle l'article 1er, sous d), de la directive fournit des précisions en distinguant trois modalités d'exercice d'une activité professionnelle.29 a) L'exercice d'une activité professionnelle est subordonné au port d'un titre professionnel (21).C'est le cas dans tous les États membres des avocats où une partie de leurs activités est réglementée (à titre d'exemple, une qualification particulière est requise pour pouvoir assurer la représentation et la défense en justice...).30 Le titre professionnel sera défini comme la dénomination utilisée dans une activité ayant pour contrepartie une rémunération et qui atteste dans ce domaine d'une compétence particulière. Une dénomination n'est susceptible de devenir un titre professionnel que si l'autorité publique définit les conditions de son attribution, ou bien directement, ou bien en habilitant pour ce faire un organisme particulier (notamment un jury ou une instance professionnelle), et si elle assure la protection de cette dénomination par des sanctions pénales en cas d'usage illicite.31 L'intervention de l'autorité publique dans la détermination de son mode d'attribution est déterminante. Elle distingue une telle dénomination des qualités dont l'usage est autorisé par un regroupement professionnel ou une société savante (par exemple, la qualité de psychanalyste en France).32 b) La deuxième modalité d'exercice d'une activité professionnelle est prévue au deuxième tiret du premier alinéa, sous d), de l'article 1er de la directive (22).33 Ici, l'accès à l'activité professionnelle est libre, mais l'exercice de cette activité est subordonné à la possession d'une preuve de qualification déterminée.34 C'est le cas de la profession de psychologue non-médecin en Allemagne dont, en principe, l'activité de psychologue n'est pas subordonnée à des conditions de qualification, mais pour laquelle la sécurité sociale ne rembourse que les prestations fournies par les professionnels qualifiés. Le législateur communautaire en tire les conséquences: l'exercice d'une activité professionnelle dans le cadre d'un organisme comme la Sécurité sociale en fait une profession réglementée.35 c) La troisième et dernière modalité d'exercice d'une activité professionnelle réglementée est prévue à l'article 1er, sous d), deuxième et troisième alinéas (23).36 Cette dernière hypothèse évoquée par le législateur communautaire au préambule de la directive (24) est celle de certaines associations professionnelles d'un type un peu particulier qui existent assez rarement sur le continent, mais fréquemment au Royaume-Uni ou en Irlande. Ce sont les associations:- qui ont pour but de promouvoir un niveau de qualification élevé dans une profession;- qui imposent à leurs membres une certaine formation et le respect d'une déontologie;- qui ont été reconnues d'une manière ou d'une autre par les pouvoirs publics comme étant d'utilité publique. Ainsi, au Royaume-Uni, la reconnaissance opérée par la Charte royale.37 C'est pourquoi est assimilé à une profession réglementée l'exercice d'une activité en tant que membre de ce genre d'associations, dont la directive donne à titre d'exemple pour le Royaume-Uni trente-huit noms (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, British Psychological Society...).Les inconvénients d'une définition large38 Retenir une définition large de cette notion entraînerait inévitablement au moins quatre inconvénients majeurs.39 En premier lieu, admettre une conception large reviendrait à soutenir que ce ne sont pas les États membres qui sont destinataires de la directive mais les unités économiques opérant sur le marché du travail. Or, aux termes de l'article 14 de la directive:«Les États membres sont destinataires de la présente directive.»40 En deuxième lieu, les États membres se verraient obligés de modifier les structures professionnelles existant sur leurs territoires nationaux respectifs. Or, nous l'avons vu (25), tel n'est pas l'objectif du législateur communautaire.41 En outre, choisir cette définition large est de nature à favoriser des fraudes aux diplômes et à induire en erreur le public, clientèle potentielle des professionnels à qui il serait permis de porter des titres universitaires que leur formation et cursus universitaire ne leur auraient pas permis de porter.42 Or, non seulement le législateur indique expressément que telle ne doit pas être la conséquence de cette réglementation (26), mais vous avez déjà décidé dans un arrêt du 31 mars 1993, Kraus (27), que:«[...] la nécessité de protéger un public non nécessairement averti contre l'utilisation abusive de titres universitaires qui ne sont pas délivrés conformément aux normes prévues à cette fin dans le pays où le titulaire du diplôme entend s'en prévaloir constitue un intérêt légitime de nature à justifier une restriction, de la part de l'État membre en cause, des libertés fondamentales garanties par le traité.»43 Enfin, l'application du système général ne serait déterminée que par le niveau et la durée des études nécessaires pour obtenir le diplôme ou titre de formation exigés dans l'État membre d'accueil. Or, nous l'avons vu (28), le système général ne s'applique que si la profession est réglementée dans l'État membre d'accueil.44 S'agissant de l'espèce soumise à la juridiction de renvoi, force est de constater qu'elle n'entre dans aucune de ces hypothèses prévues par la directive (29). Nous pouvons donc soutenir que nous ne sommes pas en présence d'une profession réglementée puisque ni l'accès ni l'exercice de l'activité de géologue en Allemagne ne sont soumis à des règles contraignantes édictées directement ou indirectement par l'autorité publique. Nous pouvons donc dire que l'accès à cette profession et son exercice sont libres (30).Les professionnels sont seulement soumis aux règles du marché du travail et aux comportements de ce marché et non pas à des contraintes d'ordre juridique. 45 La directive, nous l'avons vu, n'a pas pour objet de contraindre les États membres à modifier la structure des activités professionnelles. A fortiori, elle ne peut avoir pour objet ni de contraindre les comportements des opérateurs économiques à embaucher des employés ne justifiant pas de qualifications spécifiquement recherchées ni de travestir la réalité en permettant à des personnes non titulaires d'un diplôme particulier de faire usage d'un diplôme qu'elles ne possèdent pas.46 C'est à la lumière de ces explications que nous vous suggérons de répondre par la négative à la première question posée par la juridiction de renvoi.47 La seconde question devient sans objet.

48 Pour les considérations ci-dessus énoncées, nous vous suggérons de répondre comme suit à la question posée par l'Oberverwaltungsgericht Berlin:

«L'article 1er, sous c), pris en combinaison avec l'article 1er, sous d), de la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans, doit être interprété en ce sens que l'on est en présence d'une profession réglementée seulement si l'autorité publique a directement ou indirectement édicté des règles régissant l'accès à la profession et à son exercice et si le non-respect de ces règles est sanctionné.»

(1) - JO 1989, L 19, p. 16.

(2) - Diplôme de géologue délivré par une université grecque au terme de quatre années d'études de géologie.

(3) - Cette disposition prévoit que «L'autorité compétente de l'État membre d'accueil reconnaît aux ressortissants des États membres qui remplissent les conditions d'accès et d'exercice d'une profession réglementée sur son territoire le droit de porter le titre professionnel de l'État membre d'accueil qui correspond à cette profession».

(4) - Page 9 de la traduction française.

(5) - Sept systèmes sectoriels de reconnaissance des diplômes ont été adoptés entre 1975 et 1985 et s'appliquent à des activités variées dans le domaine de la santé et de l'architecture: les médecins, les infirmiers, les dentistes, les vétérinaires, les sages-femmes, les pharmaciens et les architectes.

(6) - Premier, deuxième et troisième considérants de la directive.

(7) - JO 1991, C 35, p. 12.

(8) - Cinquième considérant de la directive.

(9) - En ce sens, Beuve-Méry, J. J.: «La reconnaissance des diplômes: le système général adopté le 21. 12. 1989 par le Conseil des Communautés européennes», Revue du marché commun, n_ 336, avril 1990, p. 293.

(10) - Troisième considérant, souligné par nous.

(11) - Dixième considérant de la directive.

(12) - Troisième, cinquième, huitième, neuvième et dixième considérants de la directive.

(13) - Article 2, premier alinéa, souligné par nous.

(14) - Article 3, premier alinéa, souligné par nous.

(15) - Article 2, premier alinéa.

(16) - Article 3.

(17) - Conformément à l'article 7, paragraphe 1, de la directive.

(18) - Pertek, J.: «Reconnaissance des diplômes: systèmes sectoriels, systèmes généraux», Juris-classeurs, 1994, fascicule 720.

(19) - Souligné par nous.

(20) - Pertek J., précité, point 62, deuxième alinéa.

(21) - C'est ainsi que l'article 1er, sous d), premier alinéa, premier tiret, dispose: «l'exercice d'une activité sous un titre professionnel dans la mesure où le port de ce titre est autorisé aux seuls possesseurs d'un diplôme déterminé par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.»

(22) - «l'exercice d'une activité professionnelle dans le domaine de la santé dans la mesure où la rémunération et/ou le remboursement de cette activité est subordonné par le régime national de sécurité sociale à la possession d'un diplôme».

(23) - «Lorsque le premier alinéa ne s'applique pas, est assimilée à une activité professionnelle réglementée une activité professionnelle qui est exercée par les membres d'une association ou organisation qui a notamment pour objet de promouvoir et de maintenir un niveau élevé dans le domaine professionnel en cause et qui, pour la réalisation de cet objet, bénéficie d'une reconnaissance sous une forme spécifique par un État membre et<"NOTE", Font = F2, Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>- délivre à ses membres un diplôme,<"NOTE", Font = F2, Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>- les soumet à des règles professionnelles édictées par elle, et<"NOTE", Font = F2, Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>- leur confère le droit de faire état d'un titre, d'une abréviation ou d'une qualité correspondant à ce diplôme.<"NOTE", Font = F2, Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>Une liste non exhaustive d'associations ou organisations qui remplissent, au moment de l'adoption de la présente directive, les conditions du deuxième alinéa, figure en annexe. Chaque fois qu'un État membre accorde la reconnaissance visée au deuxième alinéa à une association ou organisation, il en informe la Commission, qui publie cette information au Journal officiel des Communautés européennes.»

(24) - Septième considérant de la directive.

(25) - Point 14 de nos conclusions.

(26) - Dixième considérant de la directive.

(27) - C-19/92, Rec. p. I-1663, point 35.

(28) - Points 15 à 19 de nos conclusions.

(29) - Points 27 à 37 de nos conclusions.

(30) - Le juge de renvoi ainsi que l'ensemble des parties intervenantes l'ont admis au cours de l'audience.