Conclusions de l'avocat général Elmer présentées le 14 novembre 1996. - Recep Tetik contre Land Berlin. - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Accord d'association CEE-Turquie - Décision du conseil d'association - Libre circulation des travailleurs - Prorogation du permis de séjour - Résiliation volontaire du contrat de travail. - Affaire C-171/95.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-00329



Conclusions de l'avocat général

1 Un travailleur turc est-il en droit d'obtenir un titre de séjour dans un État membre, en application des dispositions de la décision n_ 1/80 du conseil d'association CEE-Turquie, lorsqu'il a volontairement résilié son contrat de travail et que, après la fin de son précédent rapport d'emploi, il souhaite chercher du travail dans l'État membre concerné? Tel est, brièvement résumée, la question sur laquelle la Cour est appelée à statuer dans la présente affaire préjudicielle.

Les dispositions communautaires pertinentes

2 L'accord d'association conclu entre la Communauté économique européenne et la Turquie (1) a, selon l'article 2, paragraphe 1, pour objet «de promouvoir le renforcement continu et équilibré des relations commerciales économiques entre les Parties, en tenant pleinement compte de la nécessité d'assurer le développement accéléré de l'économie de la Turquie et le relèvement du niveau de l'emploi et des conditions de vie du peuple turc».

Selon l'article 12 de l'accord, les parties conviennent de «s'inspirer des articles 48, 49 et 50 du traité instituant la Communauté pour réaliser graduellement la libre circulation des travailleurs entre elles».

3 Aux termes de l'article 36 du protocole additionnel à l'accord d'association, du 23 novembre 1970 (2), le conseil d'association décide des modalités nécessaires à la réalisation graduelle de la libre circulation des travailleurs entre les États membres de la Communauté et la Turquie conformément aux principes énoncés à l'article 12 de l'accord d'association.

4 En application de ces dispositions, le conseil d'association a adopté la décision n_ 1/80, du 19 septembre 1980, entrée en vigueur le 1er juillet 1980 (3). L'article 6, paragraphes 1 et 2, de la décision est libellé comme suit:

«1. ... le travailleur turc, appartenant au marché régulier de l'emploi d'un État membre:

...

- bénéficie, dans cet État membre, après quatre ans d'emploi régulier, du libre accès à toute activité salariée de son choix.

2. Les congés annuels et les absences pour cause de maternité, d'accident de travail ou de maladie de courte durée sont assimilés aux périodes d'emploi régulier. Les périodes de chômage involontaire, dûment constatées par les autorités compétentes, et les absences pour cause de maladie de longue durée, sans être assimilées à des périodes d'emploi régulier, ne portent pas atteinte aux droits acquis en vertu de la période d'emploi antérieure.»

L'article 13 de la décision n_ 1/80 dispose comme suit:

«Les États membres de la Communauté et la Turquie ne peuvent introduire de nouvelles restrictions concernant les conditions d'accès à l'emploi des travailleurs et des membres de leur famille qui se trouvent sur leur territoire respectif en situation régulière en ce qui concerne le séjour et l'emploi.»

Les circonstances de fait

5 M. Recep Tetik, né en 1958, est un ressortissant turc qui travaillait depuis l'automne 1980 comme marin sur différents navires de mer allemands. Pour ce faire, il a obtenu, conformément à la législation allemande relative aux étrangers, des titres de séjour à durée limitée (en dernier lieu, jusqu'au 4 août 1988) qui lui donnaient droit à exercer une activité professionnelle dans la navigation maritime. Les titres de séjour comportaient les conditions expresses suivantes: «N'est pas autorisé à établir sa résidence à terre» et «le titre de séjour expire au terme des activités de son titulaire dans la navigation maritime allemande». M. Tetik s'est désengagé le 20 juillet 1988 et s'est retrouvé ensuite sans travail.

6 D'après ses propres indications, M. Tetik est parti le 1er août 1988 pour Berlin et a sollicité le jour même un titre de séjour à durée indéterminée en vue de rechercher un emploi, non précisé. Il a indiqué à cette occasion qu'il envisageait de séjourner en Allemagne jusqu'en l'an 2020 environ. Par décision du 19 janvier 1989, l'office des étrangers du Land Berlin a rejeté la demande de M. Tetik visant à l'obtention d'un titre de séjour au motif que les raisons de son séjour avaient disparu et qu'il n'était pas possible de lui accorder un titre de séjour pour exercer un emploi en dehors de la navigation maritime.

M. Tetik a introduit une réclamation contre cette décision. Par décision du 12 octobre 1989, cette réclamation a été rejetée au motif que, suivant un usage remontant à plusieurs années, expressément consacré par une circulaire adressée en mars 1989 aux agents de l'office des étrangers, les marins étrangers ne sont pas autorisés, après la fin de leur rapport d'emploi dans la navigation maritime allemande, à travailler à terre. Un tel régime vise à prévenir l'arrivée, sur le marché du travail, d'une main-d'oeuvre étrangère par le biais d'un emploi temporaire dans la navigation maritime, postérieurement à l'instauration, en septembre 1973, d'un gel général du recrutement de la main-d'oeuvre étrangère.

7 M. Tetik a formé le 27 juillet 1989 un recours à l'encontre du Land Berlin devant le Verwaltungsgericht, mais a vu son recours rejeté par jugement du 10 décembre 1991. M. Tetik a fait appel de ce jugement, mais a vu son appel rejeté par arrêt de l'Oberverwaltungsgericht du 24 mars 1992, au motif, notamment, que M. Tetik n'était pas en droit d'obtenir un titre de séjour selon l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80 du conseil d'association.

8 Avec l'autorisation du Bundesverwaltungsgericht, M. Tetik a ensuite formé un recours en révision dirigé contre la décision de l'Oberverwaltungsgericht. Il a à cet égard fait valoir que la juridiction avait interprété de manière erronée les conditions d'établissement d'un titre de séjour telles que prévues par l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80.

Les questions préjudicielles

9 Par ordonnance du 11 avril 1995, le Bundesverwaltungsgericht a sursis à statuer et déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Un marin turc, qui a été employé de 1980 à 1988 sur des navires de mer battant pavillon d'un État membre, appartenait-il au marché régulier de l'emploi de cet État membre et y exerçait-il un emploi régulier au sens de l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80 du conseil d'association CEE/Turquie relative au développement de l'Association, compte tenu du fait que le rapport de travail qui le liait était subordonné au droit national, qu'il s'acquittait de l'impôt sur les salaires dans l'État membre en question et s'y trouvait assujetti à la sécurité sociale, mais que le permis de séjour qui lui avait été octroyé n'était valide que pour l'exercice d'une profession dans la marine et ne lui permettait pas d'établir sa résidence à terre?

Le fait qu'en droit allemand, le permis de travail n'est pas requis pour l'exercice de cette activité et que, en matière de droit du travail et de la sécurité sociale, les marins sont soumis à des réglementations quelquefois particulières, importe-t-il aux fins de la réponse à donner à la question précédente?

2) En cas de réponse affirmative à la première question:

Un marin turc perd-il son droit à l'octroi d'un titre de séjour lorsque, ayant mis fin volontairement, et non pas pour des raisons de santé par exemple, à la relation de travail qui le liait à son employeur, il demande onze jours plus tard, après l'expiration de son permis de séjour, un nouveau permis de séjour pour exercer une activité à terre et que, ce dernier ayant été refusé, il se retrouve au chômage?»

10 La première question concerne l'interprétation de la notion d'«appartenance au marché régulier de l'emploi» visée à l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80 du conseil d'association. La Cour a précédemment, dans son arrêt du 6 juin 1995, Bozkurt (4), eu l'occasion de statuer sur une question analogue. Dans ce contexte, le greffe de la Cour a, par lettre du 26 juin 1995, transmis au Bundesverwaltungsgericht l'arrêt de la Cour dans cette affaire et a demandé à cette juridiction si elle souhaitait maintenir ses questions. Par ordonnance du 30 août 1995, le Bundesverwaltungsgericht a retiré la première des questions posées.

Prise de position

11 Il y a dès lors simplement lieu de statuer sur la seconde des questions préjudicielles posées à l'origine. Cette question est posée sous réserve d'une réponse affirmative à la première question. On doit donc tenir pour établi aux fins de la réponse que M. Tetik a appartenu, au cours de la période comprise entre 1980 et 1988, au marché régulier de l'emploi en Allemagne de sorte qu'il bénéficiait, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80, du libre accès à toute activité salariée de son choix. Il ressort en outre de l'ordonnance de renvoi que la juridiction nationale admet que le rapport d'emploi de M. Tetik en tant que marin a cessé volontairement et non pour des raisons de santé ou d'autres raisons.

12 La juridiction de renvoi souhaite donc en réalité que la Cour statue sur le point de savoir si un travailleur turc bénéficiant du libre accès à toute activité salariée de son choix au sens de l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80 a droit à l'obtention d'un titre de séjour en vue de rechercher du travail, au cas où il a volontairement quitté son emploi et qu'il se retrouve, dès lors, sans travail.

13 M. Tetik a fait valoir que, ayant occupé un emploi régulier pendant près de huit ans dans un État membre, il bénéficie du libre accès à toute activité salariée de son choix, conformément à l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80. Le fait qu'il ait été sans travail durant une certaine période ne peut pas le priver de ce droit. De même que les ressortissants de l'État membre, il doit pouvoir en outre bénéficier d'un titre de séjour durant une certaine période en vue de chercher un nouvel emploi.

14 La Commission est d'avis qu'il résulte nécessairement de l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, que les travailleurs turcs compris dans le champ d'application de cette disposition ont la possibilité de mettre volontairement fin à un rapport d'emploi pour exercer une autre activité (salariée). Pour que la disposition en cause ait un effet utile, il importe que le travailleur turc ait également la possibilité de mettre volontairement fin à un rapport d'emploi en vue de chercher un nouveau travail. Il doit en être ainsi a fortiori lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'un marin dont on peut supposer qu'il éprouvera des difficultés pratiques particulières pour trouver un emploi à terre. Le travailleur turc doit donc pouvoir bénéficier d'une autorisation de séjour durant une période appropriée en vue de la recherche d'un travail.

15 A l'opposé, le Land Berlin, le gouvernement du Royaume-Uni ainsi que les gouvernements français et allemand font valoir que la décision n_ 1/80 ne se propose pas d'instaurer complètement la libre circulation des travailleurs turcs et que le droit de séjour qui leur est ouvert par la décision n_ 1/80 a uniquement le caractère d'un droit annexe à la relation de travail. Un travailleur turc bénéficiant, selon l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80, du libre accès à toute activité salariée de son choix, perd son droit de séjour, qui est un corollaire naturel de son droit à l'emploi, une fois que le rapport d'emploi a disparu.

16 Signalons à titre liminaire qu'il résulte de l'article 13 de la décision n_ 1/80 que, après l'entrée en vigueur de la décision n_ 1/80, les parties contractantes s'interdisent d'introduire de nouvelles restrictions concernant les conditions d'accès à l'emploi des travailleurs ayant obtenu un titre de séjour et un permis de travail en vertu de la législation applicable. Le gouvernement allemand a indiqué à cet égard que la pratique des services d'immigration consistant à refuser aux marins étrangers la délivrance d'un titre de séjour et d'un permis de travail en vue d'occuper un emploi à terre après la fin de leur activité dans la navigation maritime allemande remonte à la mise en oeuvre de l'Ausländergesetz du 28 avril 1965. Il ne s'agit donc pas, postérieurement à l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1980, de la décision n_ 1/80, de nouvelles restrictions concernant les conditions d'accès à l'emploi pour les travailleurs ayant déjà obtenu un titre de séjour et un permis de travail.

17 Les dispositions directement applicables de l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80 (5) se bornent à régler la situation du travailleur turc sur le plan du droit à continuer d'exercer un emploi pour autant qu'il a été employé régulièrement au cours de la période considérée. Ce droit à continuer d'exercer un emploi doit nécessairement impliquer que, dès lors que ces conditions sont remplies, le travailleur bénéficie également d'un droit de séjour en liaison avec l'exercice de l'activité professionnelle.

18 Cette disposition ne régit en revanche pas la question du droit à l'emploi et au séjour dans les États membres pour les travailleurs turcs qui ne remplissent pas les conditions de durée y fixées. C'est donc la législation des États membres qui détermine si et, le cas échéant, dans quelles conditions les ressortissants turcs ont le droit d'entrer et de séjourner sur le territoire d'un État membre et d'y exercer un emploi.

De manière concordante, la Cour a, dans son arrêt Sevince (6), déclaré que l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80

«... se borne à régler la situation du travailleur turc sur le plan de l'emploi, sans se référer à sa situation au regard du droit de séjour.

Il n'en reste pas moins que ces deux aspects de la situation personnelle du travailleur turc sont intimement liés et qu'en reconnaissant à ce travailleur, après une certaine période d'emploi régulier dans l'État membre, l'accès à toute activité salariée de son choix, les dispositions en cause impliquent nécessairement, sous peine de priver de tout effet le droit qu'elles reconnaissent au travailleur turc, l'existence, du moins à ce moment, d'un droit de séjour dans le chef de l'intéressé.»

Il résulte de ce qui précède que M. Tetik, qui était en droit, au mois de juillet 1988 d'accéder à toute activité salariée de son choix en Allemagne - que ce soit dans le domaine de la navigation maritime ou à terre - aurait pu, après avoir accepté une offre de travail autre que son travail d'alors en tant que marin, résilier son contrat de travail existant et commencer son nouveau travail et, partant, revendiquer la délivrance d'un titre de séjour en vue d'exercer l'emploi considéré. La question est cependant de savoir si M. Tetik pouvait résilier son contrat de travail en cours - de sorte qu'il s'est retrouvé, volontairement, sans travail - et ensuite exiger la délivrance d'un titre de séjour sans avoir retrouvé un nouvel emploi.

19 La Cour a eu l'occasion, à plusieurs reprises, de statuer sur l'interprétation de la décision n_ 1/80 et elle a ainsi pu constater de manière générale, en ce qui concerne les dispositions de cette décision afférentes à la libre circulation des travailleurs, dans l'arrêt Bozkurt, précité, ce qui suit:

«... l'objectif poursuivi par le conseil d'association, lors de l'adoption des dispositions sociales de la décision n_ 1/80, était de franchir une étape supplémentaire vers la réalisation de la libre circulation des travailleurs en s'inspirant des articles 48, 49 et 50 du traité» (point 19 des motifs).

On doit dès lors admettre que la décision n_ 1/80 ne se propose pas de réaliser la pleine liberté de circulation des travailleurs turcs, telle qu'elle est posée en prémisse aux articles 48 et suivants du traité, s'agissant des ressortissants communautaires, mais qu'elle a, bien au contraire, des objectifs beaucoup plus modestes. La finalité attachée à l'article 6, paragraphe 1, de la décision n_ 1/80 n'est donc pas, à l'issue d'une période d'emploi régulier de quatre ans, d'assimiler complètement les travailleurs turcs aux travailleurs de la Communauté. On ne saurait supposer, à la lumière de ces considérations, que, à partir du moment où les ressortissants communautaires ont le droit de séjourner dans les États membres pendant une certaine période dans le but d'y chercher un emploi, les travailleurs turcs devraient avoir ipso facto le même droit.

20 Comme précédemment indiqué, la Cour a en outre constaté, dans l'affaire Sevince, que le droit de séjour est un droit dérivé du droit à l'emploi. Déduire l'existence d'un droit de séjour hors emploi, dans le but de rechercher un travail paraît donc, prima facie, contraire à la jurisprudence actuelle de la Cour concernant le droit au séjour dans le cadre de l'accès à l'emploi selon l'article 6 de la décision n_ 1/80, étant donné que cela reviendrait à faire du droit de séjour - qui est un droit dérivé - un droit autonome, non nécessairement subordonné à l'exercice d'une activité salariée, ce qui serait en contradiction totale avec les finalités prêtées à la décision n_ 1/80.

21 En outre, l'article 6, paragraphe 2, de la décision n_ 1/80 régit les cas d'absence survenant au cours de la période d'acquisition des droits (par exemple quatre ans d'activité salariée). Dans nos conclusions dans l'affaire Bozkurt, qui avait notamment trait à la question de savoir si un travailleur turc ayant régulièrement exercé une activité salariée dans un État membre avait le droit de séjourner sur le territoire de cet État membre après avoir été victime d'un accident du travail et, par suite, frappé d'une incapacité de travail permanente, nous avons soutenu, en ce qui concerne l'article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, ce qui suit:

«L'article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, de la décision n_ 1/80 du conseil d'association prévoit que les périodes de chômage involontaire et les absences pour cause de maladie de longue durée ne sont pas assimilées à des périodes d'emploi régulier. Ainsi, pour calculer les différentes périodes fixées à l'article 6, paragraphe 1, on ne tiendra pas compte des périodes de chômage involontaire ni des absences pour cause de maladie de longue durée. Cette partie de l'article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, vise, de la même manière que l'article 6, paragraphe 2, première phrase, à préciser le contenu des conditions de temps pour que les droits inscrits à l'article 6, paragraphe 1, puissent naître, mais elle n'apporte rien au contenu de ce droit tel qu'il est décrit au paragraphe 1.

Les dispositions de l'article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, prévoient toutefois en même temps que les périodes de chômage involontaire et les absences pour cause de maladie de longue durée ne portent pas atteinte aux droits acquis en vertu de la période d'emploi antérieure. Cela doit signifier que le travailleur turc ne perd pas les droits qu'il a acquis au titre de l'article 6, paragraphe 1, par exemple en étant malade pendant une longue période. Nous sommes d'ailleurs d'avis qu'il n'y a pas lieu de penser que l'expression `absence pour cause de maladie de longue durée' recouvre l'invalidité permanente...

Mais, indépendamment des situations qui sont considérées comme relevant de l'article 6, paragraphe 2, deuxième phrase, il convient de souligner que cette partie de la disposition n'ajoute rien, elle non plus, à la description du contenu du droit, à l'article 6, paragraphe 1. Le droit que le travailleur turc ne perd ainsi pas en étant malade pendant une longue période, après avoir exercé un emploi régulier pendant quatre ans dans un État membre, reste uniquement le `libre accès à toute activité salariée de son choix' et le droit de séjour - dérivé de ce libre accès - pendant qu'il exerce cette activité» (7).

22 Dans le même sens, la Cour a, dans l'affaire Bozkurt, déclaré ce qui suit:

«L'article 6 de la décision n_ 1/80 couvre la situation de travailleurs turcs actifs ou en incapacité provisoire de travail. En revanche, il ne vise pas la situation d'un ressortissant turc ayant définitivement quitté le marché du travail d'un État membre parce que, par exemple, il a atteint l'âge de la retraite ou, comme en l'espèce, il est atteint d'une incapacité totale et permanente de travail.

En conséquence, à défaut d'une disposition spécifique reconnaissant aux travailleurs turcs le droit de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir exercé un emploi, le droit de séjour du ressortissant turc tel qu'il est garanti, implicitement mais nécessairement, par l'article 6 de la décision n_ 1/80, en tant que corollaire de l'exercice d'un emploi régulier, disparaît si l'intéressé est victime d'une incapacité de travail totale et permanente.»

23 La Cour a en outre expressément déclaré, au point 40 de l'arrêt Bozkurt, concernant la situation d'un travailleur turc contraint de quitter le marché du travail dans un État membre, que l'article 6 ne contient pas de règle donnant aux travailleurs turcs le droit de demeurer sur le territoire d'un État membre «après y avoir exercé un emploi». Il doit en être a fortiori ainsi dans une situation telle qu'en l'espèce, dans laquelle le travailleur turc a de façon entièrement délibérée quitté le marché du travail de l'État membre concerné. Le droit de séjour dans un État membre qui résulte de l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80 n'est en tant que droit dérivé censé exister qu'aussi longtemps que le travailleur turc appartient effectivement au marché du travail de l'État membre considéré. Du fait de son désengagement volontaire le 20 juillet 1988 et du chômage volontaire qui s'est ensuivi, M. Tetik a donc cessé d'appartenir au marché allemand du travail et, par là même, de bénéficier du droit de demeurer en Allemagne.

24 Ainsi qu'il a été indiqué, la Commission estime qu'il doit y avoir un droit de séjour après la cessation du précédent rapport d'emploi, en vue de la recherche d'un nouvel emploi, surtout s'il s'agit d'un marin dont on peut supposer qu'il aura des difficultés matérielles particulières pour trouver un emploi à terre. Nous observerons à cet égard que, abstraction faite du caractère raisonnable ou non d'une telle règle, il n'y a pas d'élément dans la décision du conseil d'association qui soit en faveur de l'existence d'un tel droit. En outre, tout travailleur doit rechercher un nouvel emploi durant ses temps de loisir et, pour autant qu'il doive dans ce contexte avoir un entretien au cours du temps de travail, l'intéressé devra prendre congé dans le cadre de son emploi actuel. Il n'était donc pas nécessaire pour M. Tetik de se désengager pour chercher un nouveau travail. Il avait la possibilité, au cours de ses congés, de rechercher un nouvel emploi et, dans ce cadre, d'avoir des entretiens personnels même si, à la différence de ses précédents rapports d'emploi, il souhaitait à présent chercher du travail à terre.

25 Dans ces conditions, nous estimons que la réponse à la question posée doit être qu'il y a lieu d'interpréter l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80 en ce sens qu'un travailleur turc, nonobstant le fait d'avoir acquis un droit au libre accès à toute activité salariée de son choix dans un État membre, n'a pas le droit de séjourner dans l'État membre considéré en vue d'y rechercher un nouvel emploi lorsqu'il s'est volontairement désengagé et, pour cette raison, s'est retrouvé sans travail.

Conclusions

26 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la question posée comme suit:

«L'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n_ 1/80, du 19 septembre 1980, du conseil d'association institué par l'accord d'association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, signé à Ankara le 12 septembre 1963 et approuvé au nom de la Communauté par décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963, doit être interprété en ce sens qu'un travailleur turc, nonobstant le fait d'avoir acquis un droit au libre accès à toute activité salariée de son choix dans un État membre, n'a pas le droit de séjourner dans l'État membre considéré en vue d'y rechercher un nouvel emploi lorsqu'il s'est volontairement désengagé et, pour cette raison, s'est retrouvé sans travail.»

(1) - Accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, signé le 12 septembre 1963 à Ankara et conclu, approuvé et confirmé au nom de la Communauté par la décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 1964, 217, p. 3685).

(2) - JO 1972, L 293, p. 3.

(3) - Décision non publiée.

(4) - C-434/93, Rec. p. I-1475.

(5) - Voir arrêt du 20 septembre 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461).

(6) - Voir note 5. Voir également les arrêts du 16 décembre 1992, Kus (C-237/91, Rec. p. I-6781), et Bozkurt, précité.

(7) - Voir points 30 et 31 des conclusions.