CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO TIZZANO

présentées le 9 septembre 2004 ( )

Affaire C-293/03

Gregorio My

contre

Office national des pensions (ONP)

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal du travail de Bruxelles (Belgique)]

«Libre circulation des travailleurs – Article 39 CE – Fonctionnaires communautaires – Pension de retraite anticipée – Prise en compte des périodes d'activité professionnelle passées au service des Communautés européennes – Réglementation nationale – Refus – Article 10 CE – Statut des fonctionnaires – Légalité»





I – Introduction

1. La présente affaire a pour objet une question préjudicielle relative au régime de pension des salariés des institutions communautaires, posée à la Cour de justice des Communautés européennes par le Tribunal du travail de Bruxelles (Belgique).

2. En résumé, le juge a quo demande à la Cour si le droit communautaire s’oppose à une réglementation nationale qui ne permet pas, pour l’octroi d’une pension anticipée, de tenir compte des années d’activité passées par un ressortissant communautaire au service d’une institution communautaire.

II – Cadre juridique

Le droit communautaire pertinent

3. La présente affaire a trait, en premier lieu, à l’application de l’article 39 CE, lequel, comme chacun sait, énonce le principe de la libre circulation des travailleurs et interdit, au paragraphe 2, «toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail».

4. Il y a lieu d’évoquer, également, parmi les dispositions de droit dérivé, le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté ( ).

5. En vertu de l’article 7 dudit règlement:

«1. Le travailleur ressortissant d’un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé en chômage.

2. Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.

[…]»

6. Il y a lieu de rappeler, par ailleurs, le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par le règlement (CE) nº 1606/98 du Conseil, du 29 juin 1998 ( ) (ci-après le «règlement n° 1408/71»).

7. En vertu de l’article 2 de ce règlement:

«1. Le présent règlement s’applique aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l’un ou de plusieurs des États membres et qui sont des ressortissants de l’un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d’un des États membres, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants.»

8. Il convient enfin de citer l’article 11 de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, adopté en vertu de l’article 283 CE, dans lequel il est précisé que:

«1. Le fonctionnaire qui cesse ses fonctions pour:

– entrer au service d’une administration, d’une organisation nationale ou internationale ayant conclu un accord avec les Communautés, - exercer une activité salariée ou non salariée au titre de laquelle il acquiert des droits à pension dans un régime dont les organismes gestionnaires ont conclu un accord avec les Communautés,

– a le droit de faire transférer l’équivalent actuariel, actualisé à la date de transfert effectif, de ses droits à pension d’ancienneté, qu’il a acquis aux Communautés, à la caisse de pension de cette administration, de cette organisation, ou à la caisse auprès de laquelle le fonctionnaire acquiert des droits à pension d’ancienneté au titre de son activité salariée ou non salariée.

2. Le fonctionnaire qui entre au service des Communautés après avoir:

– cessé ses activités auprès d’une administration, d’une organisation nationale ou internationale

ou

– exercé une activité salariée ou non salariée, a la faculté, entre le moment de sa titularisation et le moment où il obtient le droit à une pension d’ancienneté au sens de l’article 77 du statut, de faire verser aux Communautés le capital, actualisé jusqu’à la date du transfert effectif, représentant les droits à pension qu’il a acquis au titre des activités visées ci-dessus.»

Le droit national

9. Il est précisé à l’article 3 de la loi du 21 mai 1991 établissant certaines relations entre les régimes belges de pension et ceux d’institutions de droit international public que «tout fonctionnaire peut, avec l’accord de l’institution compétente, demander que soit versé à l’institution le montant de pension de retraite afférent aux services et périodes antérieures à son entrée au service de l’institution» ( ).

10. En vertu de l’article 9 de ladite loi, la personne concernée peut cependant retirer sa demande de transfert du montant des droits à pension qui sont à charge du régime belge. Ce retrait est définitif et irrévocable.

11. En revanche, le régime national belge ne permettait pas, à l’origine, le transfert du montant des droits à pension acquis par le fonctionnaire des institutions communautaires du régime de pension communautaire au régime belge.

12. Cette interdiction a disparu du fait de la récente loi du 10 février 2003, en vertu de laquelle les fonctionnaires et agents temporaires qui cessent d’exercer leurs activités auprès d’une «institution communautaire» pour exercer une nouvelle activité professionnelle du chef de laquelle sont constitués des droits à une pension selon le régime belge, se voient octroyer le droit de demander le transfert du montant de leur pension du régime communautaire vers le régime belge (article 14).

13. L’article 29 de la loi du 10 février 2003 dispose que «la présente loi produit ses effets le 1er janvier 2002 et s’applique aux demandes de transfert introduites à partir de cette date […]».

14. Mais la disposition qui importe le plus aux fins de la présente affaire est l’article 4, paragraphe 2, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996, en vertu duquel «la possibilité d’obtenir une pension de retraite anticipée […] est soumise dans le chef de l’intéressé à la condition qu’il prouve une carrière d’au moins 35 années civiles susceptibles d’ouvrir des droits à la pension en vertu du présent arrêté, en vertu de la loi du 20 juillet 1990, en vertu de l’arrêté royal n° 50, en vertu d’un régime belge pour ouvriers, employés, mineurs, marins ou indépendants, en vertu d’un régime belge applicable au personnel des services publics ou de la Société nationale des Chemins de fer belges ou en vertu de tout autre régime légal belge» ( ).

III – Faits et procédure

15. M. Gregorio My est un ressortissant italien arrivé en Belgique à l’âge de 9 ans. Il a commencé à travailler dans ce pays à l’âge de 15 ans.

16. En 1974, après avoir travaillé pendant 19 ans en tant que salarié auprès de différentes sociétés belges, M. My est entré en tant que fonctionnaire au secrétariat général du Conseil de l’Union européenne, auprès duquel il a travaillé durant 27 ans, jusqu’au 31 mai 2001.

17. En mars 1992, M. My a sollicité auprès de l’Office national des pensions (ci-après l’«ONP»), en application de la loi belge du 21 mai 1991, le transfert du montant de pension à charge du régime belge vers le régime de pension des institutions communautaires. En octobre 1992, l’ONP lui a notifié le montant de pension transférable.

18. M. My a ensuite décidé de renoncer à sa demande, ce dont le Conseil a informé l’ONP par lettre recommandée du 10 octobre 2000, en informant en outre ledit office du fait que, vertu de l’article 9 de la loi du 21 mai 1991, cette renonciation avait acquis un caractère définitif.

19. L’ONP a informé M. My de cette lettre le 17 octobre 2000.

20. À la suite de la communication du Conseil, M. My a demandé, le 20 octobre 2000, à bénéficier d’une pension de retraite anticipée au titre de l’article 4, paragraphe 2, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996.

21. Par décision du 2 mai 2001, 1’ONP, ne reconnaissant pas les années de travail passées par M. My au service du Conseil, a rejeté ladite demande en estimant que l’intéressé n’avait pas les 35 ans d’ancienneté requis à l’article 4, paragraphe 2, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996, pour bénéficier d’une pension de retraite anticipée.

22. Par requête déposée devant le Tribunal du travail de Bruxelles le 18 mai 2001, M. My a contesté cette décision de refus.

23. Le Tribunal du travail de Bruxelles, ayant des doutes quant à la compatibilité de la loi du 21 mai 1991 et de l’arrêté royal du 23 décembre 1996 avec le droit communautaire, a posé à la Cour, conformément à l’article 234 CE, la question préjudicielle suivante:

«Des dispositions nationales, telles que la loi belge du 21 mai 1991 (établissant certaines relations entre des régimes belges de pension et ceux d’organismes de droit international public), et l’arrêté royal belge du 23 décembre 1996 (portant exécution des articles 15, 16 et 17 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux de pensions), en son article 4, § 2, ou le Statut des fonctionnaires des Communautés européennes, en son annexe VIII, article 11, ne contreviennent-ils pas aux articles 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 et 283 nouveaux du Traité instituant l’Union européenne et à l’article 7 du règlement CEE n° 1612/68 du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté: 1) en ce que ces dispositions nationales et ce Statut ne permettent pas à un citoyen de l’Union européenne, tel le demandeur, dont la carrière professionnelle s’est exercée successivement dans une entreprise ou dans un service public national, et dans la fonction publique de l’Union européenne, ou vice versa, de comparer les avantages de pension qu’il obtiendrait dans chaque régime, national ou européen, par transfert des droits acquis dans les autres régimes, et, de demander, sur la base de cette comparaison, le transfert de ces droits, soit du régime national au régime européen, soit à l’inverse, du régime européen au régime national, 2) en ce que ces dispositions, en prévoyant que l’intéressé doit renoncer expressément au transfert du régime belge au régime européen ou en induisant une pratique administrative en ce sens, sans que la comparaison précitée ait été faite, induisent ou peuvent induire le travailleur intéressé en erreur, 3) et en ce que ces dispositions nationales ne permettent pas, pour l’octroi d’une pension nationale anticipée, de tenir compte des années d’activité professionnelle exercées en tant que fonctionnaire de l’Union européenne?»

24. Dans le cadre de la procédure ainsi engagée, M. My, l’ONP, la Commission, le royaume des Pays-Bas et la République hellénique ont présenté des observations.

25. M. My, l’ONP et la Commission sont intervenus lors de l’audience du 17 juin 2004.

IV – Analyse juridique

Sur la recevabilité de la question préjudicielle

26. Avant d’examiner sur le fond la question formulée par la juridiction de renvoi, il convient de résoudre les exceptions d’irrecevabilité soulevées, à divers titres, par le royaume des Pays-Bas, l’ONP et la Commission.

27. a) Le gouvernement néerlandais estime que l’ordonnance de renvoi n’offre qu’un aperçu incomplet des circonstances de fait et du cadre juridique du litige au principal. Il serait partant impossible des comprendre pleinement la portée de la question préjudicielle.

28. Selon ledit gouvernement, le litige a quo semblerait porter sur les régimes de pension complémentaires, alors que la question préjudicielle concerne une réglementation nationale relative aux régimes légaux de pension. Par ailleurs, il ne serait pas expliqué dans l’ordonnance comment le système juridique belge organise le transfert des droits à pension.

29. Nous affirmons d’ores et déjà que l’exception soulevée par le gouvernement néerlandais ne nous semble pas devoir être accueillie. À ce propos, nous rappelons que l’obligation faite à la juridiction nationale de décrire de façon suffisamment claire les circonstances de fait et le cadre juridique du litige a pour objectif principal de permettre à la Cour de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national ( ) et de donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de donner leur avis sur la question formulée et de présenter des observations écrites, conformément à l’article 20 du statut CE de la Cour de justice ( ).

30. En l’espèce, il ne fait aucun doute que la décision de renvoi présente quelques lacunes: les circonstances de fait et le cadre juridique du litige, de même que les motifs pour lesquels le juge estime qu’il est nécessaire de saisir la Cour, n’y sont décrits, en effet, que de façon sommaire.

31. Cependant, même les maigres informations qu’elle contient ont permis au gouvernement hellénique et au gouvernement néerlandais lui-même de présenter des observations écrites sur le fond de la question préjudicielle pour ce qui concerne les dispositions du traité CE sur la libre circulation des travailleurs.

32. En outre, les informations contenues dans la décision de renvoi ont été complétées par le dossier transmis par la juridiction nationale et par les observations écrites déposées par les parties devant la Cour. L’ensemble de ces documents a ensuite été communiqué aux États membres et aux autres parties intéressées en vue de l’audience au cours de laquelle ils ont pu compléter leurs observations et prendre plus clairement position sur la question soulevée par la juridiction de renvoi.

33. Tout cela nous amène à conclure, notamment à la lumière de la jurisprudence de la Cour ( ), que celle-ci s’est vu fournir une connaissance suffisante du cadre factuel et juridique du litige au principal pour qu’elle puisse apprécier si une réglementation telle la réglementation belge est compatible avec le droit communautaire.

34. Nous suggérons donc de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par le gouvernement néerlandais.

35. b) L’ONP estime que la question préjudicielle est irrecevable, d’un autre point de vue, car elle serait devenue sans objet à la suite de l’adoption de la loi du 10 février 2003.

36. Selon lui, ladite loi prévoirait le droit pour les salariés des institutions communautaires de demander le transfert du montant de leur pension du régime communautaire au régime de pension national belge, permettant ainsi de prendre en considération, aux fins de la totalisation des périodes de cotisation, les périodes de travail transférées.

37. L’ONP serait donc tenu de tenir compte de la période de travail effectuée par M. My auprès du Conseil, ce qui entraînerait son droit à se voir reconnaître la pension de retraite anticipée qu’il avait demandée.

38. Lors de l’audience du 17 juin 2004, l’ONP a confirmé son point de vue. En revanche, la Commission a manifesté quelques doutes, selon nous à juste titre, quant au fait que la loi du 10 février 2003 soit applicable dans la présente espèce.

39. Ces doutes concernent principalement le champ d’application ratione materiae et ratione temporis de la loi du 10 février 2003.

40. Pour ce qui est du premier aspect, nous soulignons qu’il semblerait, d’après les informations contenues dans le dossier, que la loi du 10 février 2003 ne s’applique qu’au cas où un ressortissant communautaire demande le transfert du montant de la pension acquise au service des institutions communautaires du régime de pension communautaire au régime de pension belge. En revanche, ladite loi ne semble pas soumettre les autorités belges à l’obligation de tenir compte également de la période de travail effectuée par un ressortissant communautaire au service des institutions aux fins de la totalisation des périodes de cotisation.

41. Or, il ressort du dossier, que M. My n’a pas demandé à l’ONP le transfert du montant de sa pension, acquise en travaillant auprès du Conseil, du régime communautaire au régime belge; en effet, M. My s’est borné à introduire une demande tendant à bénéficier d’une pension de retraite anticipée.

42. Cependant, quand bien même la loi du 10 février 2003 s’appliquerait aux demandes de totalisation des périodes de cotisation, en vue de bénéficier d’une pension de retraite anticipée, le problème se poserait de son application dans le temps.

43. En vertu de son article 29, en effet, ladite loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2002 et s’applique exclusivement aux demandes de transfert du montant de la pension introduites à partir de cette date.

44. Or, il résulte du dossier que M. My a introduit sa demande de pension de retraite anticipée le 20 octobre 2000, soit pas moins d’un an et demi avant l’entrée en vigueur de la loi du 10 février 2003.

45. Au cours de l’audience, l’ONP a mentionné l’existence d’une pratique administrative selon laquelle la nouvelle réglementation pouvait être appliquée même aux demandes introduites avant le 1er janvier 2002, pour le cas où, à cette date, lesdites demandes n’auraient pas fait l’objet d’une décision définitive.

46. De telles indications d’ordre général ne nous semblent cependant pas suffisantes pour permettre d’ignorer les dispositions claires de la loi en question.

47. Nous estimons partant que la Cour n’est pas en mesure d’établir avec certitude si ladite loi est effectivement applicable en l’espèce et si, par conséquent, elle résout le litige au principal. Au contraire, les données dont on dispose conduiraient plutôt à la conclusion inverse.

48. À la lumière de ces considérations, nous suggérons donc à la Cour de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’ONP.

49. c) Nous examinerons enfin, ci-après, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.

50. En résumé, la Commission fait valoir que la Cour de justice ne serait tenue de se prononcer que sur la troisième partie de la question préjudicielle, relative à la compatibilité avec le droit communautaire d’une réglementation ne permettant pas la prise en compte des années de travail effectuées par un ressortissant communautaire au service des institutions de l’Union européenne en vue de bénéficier d’une pension de retraite anticipée.

51. Selon la Commission, en effet, les deux premières parties de la question préjudicielle n’auraient aucun rapport avec l’objet du litige au principal et, partant, ne seraient pas utiles à la juridiction de renvoi pour résoudre l’affaire pendante devant elle.

52. Il nous semble que l’exception soulevée par la Commission est fondée et doit être retenue.

53. Comme cela résulte de la jurisprudence de la Cour ( ), le mécanisme du renvoi préjudiciel vise à fournir à la juridiction nationale des réponses utiles aux fins de sa décision sur le litige pendant devant elle. En d’autres termes, le but du système de coopération institué avec le renvoi préjudiciel n’est pas d’obtenir un avis du juge communautaire, mais de contribuer à résoudre un litige effectif et actuel ( ).

54. Or, comme nous l’avons déjà constaté, M. My n’a jamais demandé, dans l’affaire au principal, le transfert du montant de sa pension acquise au service du Conseil du régime communautaire au régime de pension belge. Il a simplement demandé de bénéficier d’une pension de retraite anticipée et a contesté la décision de l’ONP de ne pas compter les 27 années de travail accomplies en qualité de fonctionnaire auprès du Conseil pour le calcul des 35 années civiles de carrière prévues à l’article 4, paragraphe 2, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996, en vue d’obtenir ladite pension de retraite anticipée.

55. Il s’ensuit que le litige au principal ne porte que sur l’existence d’une obligation pour les autorités belges de procéder à la totalisation des périodes de cotisation effectuées par M. My sous le régime belge et sous le régime de pension des institutions communautaires.

56. À la lumière de ces considérations, il nous semble que seule la troisième partie de la question posée dans l’ordonnance de renvoi soit effectivement pertinente et que ce n’est qu’en répondant à cette partie de la question préjudicielle que la Cour est susceptible de fournir à la juridiction nationale des réponses effectivement utiles aux fins de la solution du litige pendant devant elle.

57. Nous estimons, partant, que la Cour n’est pas tenue de répondre aux deux premières parties de la question préjudicielle.

Sur l’objet de la troisième partie de la question préjudicielle

58. En nous limitant donc à cette partie de la question préjudicielle, nous procéderons à son examen en nous posant, pour le moment, dans l’optique de la décision de renvoi et en nous réservant, donc, d’apporter plus de précisions ultérieurement.

59. À cet égard, nous observerons avant toute chose que la Commission suggère, à juste titre, de préciser la question posée.

60. En effet, la juridiction de renvoi fait état, dans sa décision de renvoi, de doutes quant à la compatibilité de l’article 4, paragraphe 2, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996 avec plusieurs dispositions de droit communautaire. Elle cite, à cet effet, les articles 2 CE, 3 CE, 17 CE, 18 CE, 39 CE, 40 CE, 42 CE et 283 CE, ainsi que l’article 7 du règlement n° 1612/68.

61. Cependant, nous pensons que, à l’exception de l’article 39 CE et de l’article 7 du règlement n° 1612/68, les autres dispositions ne sont pas pertinentes aux fins de la présente affaire.

62. Pour ce qui concerne les articles 2 CE et 3 CE, nous rappelons que, selon l’enseignement constant donné par la jurisprudence communautaire ( ), ces dispositions n’instituent pas un régime matériel achevé et complet, mais contiennent simplement les objectifs généraux que la Communauté et les États membres doivent poursuivre. Ces articles peuvent donc tout au plus être invoqués, à des fins interprétatives, en relation avec d’autres dispositions du traité mettant en œuvre leur contenu ( ).

63. De la même manière, les articles 40 CE et 42 CE n’instituent aucun régime matériel. Ces articles se bornent, en effet, à servir de base juridique pour l’adoption, par le Conseil, des mesures nécessaires à la réalisation de la libre circulation des travailleurs prévue à l’article 39 CE. Il en va de même de l’article 283 CE, lequel se borne à attribuer au Conseil le pouvoir d’arrêter «le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de ces Communautés».

64. Enfin, pour ce qui concerne l’article 18 CE, nous rappelons qu’il y est énoncé de façon générale le droit, pour tout citoyen de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Selon la jurisprudence constante de la Cour, cependant, cet article s’applique exclusivement aux situations qui, tout en étant comprises dans le champ d’application ratione materiaeetratione personae du traité, ne sont assujetties par ce dernier à aucune réglementation spécifique en matière de libre circulation ( ). Dès lors que le cas d’espèce rentre dans le champ d’application de l’article 39 CE, lequel précisément régit spécifiquement la libre circulation des travailleurs, c’est donc cette disposition qui est pertinente ici, et non l’article 18 CE. Des considérations analogues peuvent être formulées pour ce qui est de l’article 17 CE.

65. En définitive, parmi les différentes dispositions citées par la juridiction de renvoi, la seule qui est pertinente dans la présente espèce – nous le répétons, dans l’optique de la décision de renvoi – est l’article 39 CE. En effet, il ne fait aucun doute que M. My, ressortissant italien, s’est rendu dans un autre État membre, à savoir la Belgique, où il a exercé, d’abord auprès de diverses sociétés belges, puis auprès du Conseil de l’Union européenne, une activité de travailleur salarié.

66. Il reste cependant à résoudre, avec la Commission, la question de savoir si le règlement n° 1408/71 peut être pertinent aux fins de la réponse à la question préjudicielle, règlement qui, même s’il n’a pas été invoqué par la juridiction de renvoi, pourrait toutefois intéresser la présente affaire dans la mesure où il met précisément en œuvre le principe de la totalisation des périodes de cotisation énoncé à l’article 42 CE.

67. Nous ne pensons pas, cependant, que ledit règlement soit applicable en l’espèce.

68. En premier lieu, il n’est pas certain que ledit règlement pouvait s’appliquer, avant sa modification par le règlement n° 883/2004, à des pensions de retraite anticipées. En effet, ce n’est qu’à la suite de ladite modification que les «prestations de préretraite» ont été expressément incluses dans le champ d’application ratione materiae du règlement (article 4) ( ).

69. En deuxième lieu, comme nous le disions (voir ci‑dessus, point 7), le champ d’application ratione personae du règlement n° 1408/71 demeure en tout état de cause limité «aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l’un ou de plusieurs des États membres et qui sont des ressortissants de l’un des États membres […]».

70. Or, dans l’arrêt Ferlini, la Cour a affirmé que «les fonctionnaires des Communautés européennes et les membres de leur famille […] ne sauraient être qualifiés de travailleurs au sens du règlement n° 1408/71. En effet, ils ne sont pas soumis à une législation nationale en matière de sécurité sociale, comme l’exige l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71» ( ).

71. Dans le même arrêt, cependant, la Cour a reconnu au fonctionnaire des Communautés la qualité de travailleur migrant, en estimant qu’«un ressortissant communautaire travaillant dans un État membre autre que l’État d’origine ne perd pas la qualité de travailleur, au sens de l’article [39, paragraphe 1, CE], du fait qu’il occupe un emploi auprès d’une organisation internationale, même si les conditions de son entrée et de son séjour dans le pays d’emploi sont spécialement régies par une convention internationale» ( ).

72. Sur la base de ces considérations, on peut donc être d’accord avec la Commission pour conclure que M. My, tout en ne tombant pas dans le champ d’application du règlement n° 1408/71, rentre toutefois dans la vaste notion de travailleur au sens de l’article 39 CE.

73. Cela étant dit, et à la lumière de toutes les considérations développées ci‑dessus, nous pensons que la question préjudicielle peut être précisée dans le sens qu’il s’agit d’établir si l’article 39 CE et l’article 7 du règlement n° 1612/68 s’opposent à une réglementation nationale qui ne permet pas de tenir compte des années de travail qu’un travailleur a effectuées auprès d’une institution de l’Union européenne aux fins du calcul des années d’activité professionnelle nécessaires pour avoir droit à une pension de retraite anticipée prévue par cette réglementation ( ).

Sur le fond de la question préjudicielle

74. Seuls la Commission et M. My ont répondu à cette question, et ce de façon affirmative. Les gouvernements néerlandais et grec ne se sont penchés que sur les deux premières parties de la question préjudicielle, parties qui, comme nous le disions plus haut (points 56 et 57), ne sont pas pertinentes aux fins du litige au principal.

75. Pour ce qui nous concerne, nous rappellerons tout d’abord que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’ensemble des dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes visent à faciliter, pour les ressortissants communautaires, l’exercice d’activités professionnelles de toute nature sur l’ensemble du territoire de la Communauté et s’opposent à une réglementation nationale qui pourrait défavoriser ces ressortissants lorsqu’ils souhaitent exercer leurs activités sur le territoire d’un autre État membre ( ).

76. Il s’ensuit que l’article 39 CE n’interdit pas seulement les discriminations fondées, directement ou indirectement, sur la nationalité, mais également les «réglementations nationales qui, bien qu’applicables indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés, comportent des entraves à la libre circulation de ceux-ci» ( ).

77. Dans l’affaire qui nous occupe, il nous semble indiscutable qu’une réglementation comme celle sur laquelle porte le litige a quo s’applique indépendamment de la nationalité du travailleur. En effet, la réglementation en question ne réserve pas aux travailleurs étrangers un traitement défavorable par rapport aux travailleurs de nationalité belge: ces derniers non plus ne se verraient pas reconnaître les années de travail passées au service des institutions communautaires en vue de bénéficier d’une pension de retraite anticipée.

78. En outre, il ne fait selon nous aucun doute que, tout en ne comportant aucune discrimination directe ou indirecte en raison de la nationalité, la réglementation litigieuse est susceptible d’entraver ou de restreindre, et partant de décourager, l’exercice d’une activité professionnelle au sein de la Communauté.

79. Du fait d’une telle réglementation, en effet, M. My et tous les travailleurs des Communautés qui se trouvent dans une situation analogue subissent un désavantage réel, étant donné que du simple fait d’accepter un emploi auprès d’une institution de l’Union européenne ces derniers perdent la possibilité de bénéficier d’un traitement de pension auquel, autrement, ils auraient eu droit. Or, cela peut évidemment influencer directement la décision desdits travailleurs d’accepter un emploi auprès d’une institution communautaire, de la même manière que cela peut dissuader un fonctionnaire desdites institutions de quitter son emploi pour entreprendre une activité professionnelle auprès d’un autre employeur en Belgique.

80. Il se dessine, en d’autres termes, une situation à l’image de celles que la Cour n’a pas hésité à juger contraires à la libre circulation des travailleurs, où une réglementation nationale ne tenait pas compte des années de travail effectuées par un travailleur communautaire dans un autre État membre ( ). Dans la présente espèce également, nous l’avons vu, il existe effectivement un obstacle très similaire au choix du travailleur d’accepter un emploi.

81. Il demeure cependant deux différences majeures par rapport aux cas de figure que la Cour se voit soumettre d’habitude en la matière.

82. La première différence, moins décisive et déterminante, est que l’on n’est pas en présence, ici, comme nous le rappelions, d’une discrimination fondée sur la nationalité, la pension en question étant refusée, en Belgique, à tous les ressortissants communautaires du simple fait que ces derniers ont travaillé également pour les institutions communautaires.

83. La seconde différence, plus importante et, en partie, liée à la première, est qu’il n’existe pas nécessairement des éléments transfrontaliers dans les hypothèses qui nous intéressent. En effet, les institutions communautaires n’étant pas un État membre, le fait d’y accepter un emploi ne comporte pas nécessairement le franchissement de frontières étatiques. En l’espèce, précisément, il n’est pas certain que M. My ait traversé une telle frontière, étant donné qu’il résidait et travaillait déjà en Belgique avant de travailler auprès du Conseil de l’Union européenne.

84. Pour surmonter cette objection, la Commission relève, en rappelant la jurisprudence de la Cour ( ), que ces hypothèses pourraient caractériser une discrimination fondée sur l’exercice du droit à la libre circulation dans d’autres États membres. En effet, selon la Commission, eu égard à son objectif et au fait qu’il garantit une liberté fondamentale, l’article 39 CE devrait aussi être lu dans le sens qu’il interdit aux États membres de créer une discrimination fondée sur le fait que, comme ici, après avoir exercé une activité professionnelle en Belgique, un ressortissant d’un État membre a travaillé pour une institution communautaire. Dans de pareils cas, de l’avis de la Commission, la discrimination pourrait être évitée en assimilant la période d’activité au service de ces institutions à une période de travail effectuée auprès d’un service public belge ou d’un autre État membre.

85. On peut se demander cependant si cette solution est bien la plus appropriée. En effet, il s’agit en premier lieu d’une solution, en soi, particulièrement forcée et, en tout état de cause, fondée sur une fiction et sur une assimilation à la base incertaine et discutable. En second lieu, il n’est pas clair si ladite solution inclut également les ressortissants de l’État membre concerné (et les travailleurs qui leur sont assimilés, du point de vue qui nous intéresse ici). Si tel n’était pas le cas, en effet, nous ne voyons pas pour quelle raison il faudrait mettre en place, afin d’éviter une restriction injuste, une solution artificielle qui permettrait de l’éliminer à l’égard des travailleurs migrants, mais de la maintenir aux dépens des ressortissants belges ou, en tout état de cause, des travailleurs résidant dans cet État qui auraient travaillé au service des institutions communautaires qui y ont leur siège.

86. Or, cette conséquence apparaît d’autant plus injustifiée et déraisonnable si l’on considère que le fait qu’il n’y a pas eu de franchissement de frontières étatiques n’est dû, en l’espèce, qu’au fait purement «accidentel» et «fortuit» que M. My avait travaillé auprès d’institutions communautaires ayant leur siège en Belgique. Si d’aventure il avait été affecté à un poste situé dans un autre siège d’institutions communautaires, il n’aurait pas subi, malgré l’identité des circonstances, les effets négatifs de la législation belge.

87. Selon toute évidence, cependant, l’objection dépasse le cadre du cas d’espèce. En effet, en restant dans cette perspective, que nous critiquons ici, on risquerait d’arriver à des résultats aussi discriminatoires que paradoxaux. Il s’ensuivrait, en effet, qu’un ressortissant belge travaillant auprès des bureaux luxembourgeois du Parlement européen entrerait, en tant que travailleur migrant, dans le champ d’application de l’article 39 CE et échapperait donc aux conséquences de la législation belge en cause; alors qu’il se trouverait dans la situation diamétralement opposée si, par pur hasard, il était affecté aux bureaux de Bruxelles de la même institution; et ce sans parler des complications qui surgiraient dans l’hypothèse où, comme cela arrive parfois, son affectation auprès de l’un ou l’autre bureau pouvait changer de temps en temps; et tout cela malgré le fait qu’il n’ait pas choisi le lieu de son travail en fonction de l’État où l’institution a son siège, mais en fonction de sa carrière au sein de cette dernière.

88. Il est en effet bien connu qu’une personne qui décide de travailler auprès des institutions communautaires ne le fait pas, en principe, pour aller s’établir en Belgique ou au Luxembourg. C’est là normalement une conséquence secondaire et accidentelle de ce choix, due au fait (également «accidentel» de ce point de vue) que le siège des (ou de plusieurs) institutions se trouve dans ces pays; mais elle aurait tout aussi bien pu se trouver ailleurs sans que cela n’entraîne de conséquences quant à la qualification, aux fins de la présente affaire, du fonctionnaire en tant que travailleur migrant.

89. Tout cela montre bien que ce qui importe dans la présente espèce (et dans les situations analogues) n’est ni la nationalité du travailleur, ni son lieu de travail, mais la nature de l’organisme auprès duquel il travaille. En d’autres termes, la restriction en cause ici ne touche pas (sauf dans certains cas, mais seulement de manière indirecte) la circulation du travailleur; elle vient frapper, en revanche – et ce indépendamment de la nationalité ou de la résidence d’origine de la personne concernée – le fait que le travail ait été effectué auprès des institutions communautaires.

90. Si les choses sont ainsi, alors cela entraîne que la question, en réalité, n’est pas celle de l’application de l’article 39 CE et de la problématique de la circulation des travailleurs. Et même si l’on voulait considérer que c’est le cas, ce serait alors dans un sens tout à fait particulier, à savoir en ce sens que les frontières que le travailleur franchit dans ces hypothèses ne sont pas des «frontières physiques», mais des «frontières juridiques» érigées et définies par le statut particulier des institutions communautaires et de leur ordre juridique, et, notamment, pour ce qui nous concerne, de la nature particulière de la relation de travail auprès de celles-ci. Ladite relation de travail, pour reprendre la formule de la Cour, se déroule «auprès d’une organisation internationale», dans des conditions «régies par une convention internationale» (voir arrêt Ferlini, précité, points 42 et suivants) et est garantie, outre par le régime spécial de ses employés, également et surtout par l’obligation faite aux États membres de ne pas porter préjudice aux intérêts de l’organisation et de prendre toutes les mesures appropriées en vue d’assurer l’accomplissement complet de sa mission (article 10 CE).

91. Dans ce sens, mais alors seulement dans ce sens, on peut bien dire que la situation de M. My n’est pas différente de celle d’un travailleur qui quitterait son emploi pour exercer une activité professionnelle dans un autre État membre. En effet, bien que M. My n’ait pas franchi de frontière physique à l’intérieur de l’Union pour travailler auprès du Conseil, il a de fait franchi une «frontière juridique» en passant d’un ordre juridique national à un autre ordre juridique, internationalement reconnu.

92. La Cour a du reste expressément reconnu ce statut spécifique du système communautaire et du régime de ses employés. Elle a en effet précisé, à ce propos, en renvoyant à l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (voir ci‑dessus, point 8), que le système de continuité entre les régimes de pension nationaux et le régime communautaire «vise à faciliter le passage des emplois nationaux, publics ou privés, à l’administration communautaire et à garantir ainsi aux Communautés les meilleures possibilités de choix d’un personnel qualifié déjà doté d’une expérience professionnelle appropriée» ( ).

93. C’est sur ce fondement que, dans ce même arrêt, la Cour a condamné la situation dans laquelle le refus du gouvernement défendeur de garantir, à la différence d’autres États membres, ces droits à pension, «rompt l’égalité entre les fonctionnaires communautaires originaires d’autres pays membres et les fonctionnaires originaires de Belgique en introduisant une discrimination au détriment des seconds. Ce refus pourrait également rendre plus difficile le recrutement, par la Communauté, de fonctionnaires de nationalité belge ayant une certaine ancienneté, étant donné qu’un tel passage du service national au service communautaire aurait pour effet de les priver des droits à pension auxquels ils auraient droit s’ils n’avaient pas accepté d’entrer au service de la Communauté» (point 19).

94. Ces affirmations sont parfaitement adaptées au cas qui nous occupe, puisque la législation nationale litigieuse, ici aussi, nous l’avons vu, comporte aussi bien une discrimination aux dépens des employés belges (ou résidant en Belgique), qu’une restriction susceptible de dissuader le passage à l’administration communautaire.

95. Il est vrai que, dans l’affaire citée, le droit à pension en cause était spécialement prévu au statut des fonctionnaires, alors que ce n’est pas le cas dans la présente espèce. Mais il nous semble que la protection des droits à pension objet du présent litige s’inscrit pleinement dans la même logique de l’arrêt cité, puisqu’il s’agit en tout état de cause de garantir – dans les deux sens, à savoir de l’État vers la Communauté et inversement – la continuité des droits sociaux des fonctionnaires.

96. Il s’ensuit que des dispositions comme celles en cause violent les principes d’égalité et de continuité des situations juridiques sous-jacentes au régime statutaire des fonctionnaires communautaires, ainsi que, plus généralement, le principe énoncé à l’article 10 CE, dans la mesure où, comme le relève également la Commission, les États membres sont tenus de prendre toute mesure nécessaire ou appropriée pour assurer pleinement la mise en œuvre du statut et, en même temps, pour éviter de porter atteinte aux intérêts des Communautés et de compromettre la réalisation de ses objectifs.

97. Nous estimons, pour conclure, que l’article 10 CE et le statut des fonctionnaires des Communautés européennes doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui empêcherait de tenir compte des années de travail qu’un ressortissant communautaire aurait passées au service d’une institution communautaire afin de lui permettre de bénéficier d’une pension de retraite anticipée.

V – Conclusion

98. Nous concluons, partant, en proposant à la Cour de répondre à la question posée par le Tribunal du travail de Bruxelles dans le sens que:

«L’article 10 CE et le statut des fonctionnaires des Communautés européennes doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui empêcherait de tenir compte des années de travail qu’un ressortissant communautaire aurait passées au service d’une institution communautaire afin de lui permettre de bénéficier d’une pension de retraite anticipée.»