Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 7 janvier 1997. - Royaume d'Espagne contre Commission des Communautés européennes. - Recours en annulation - Encadrement des aides d'Etat dans le secteur de l'automobile - Prorogation avec effet rétroactif - Article 93, paragraphe 1, du traité CE. - Affaire C-292/95.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-01931



Conclusions de l'avocat général

A - Les faits

1 En formant le présent recours, le royaume d'Espagne attaque une décision de la Commission relative à l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile (1). Celui-ci prévoit notamment la notification préalable de toutes les aides importantes, quelle que soit leur finalité. L'encadrement communautaire mis en place par la Commission a déjà fait l'objet d'un recours du royaume d'Espagne contre la Commission (2). Dans le recours en question, le royaume d'Espagne contestait la prorogation de l'encadrement pour une durée indéfinie. L'encadrement initial, mis en place en 1988, devait être applicable pendant une durée de deux ans. La première prorogation décidée à l'expiration de cette période était en revanche formulée de la manière suivante:

«Après deux ans d'application, l'encadrement sera réexaminé par la Commission. Si des modifications (ou l'abrogation éventuelle de l'encadrement) se révèlent nécessaires, la Commission prendra les décisions appropriées après consultation des États membres» (3).

Après une réunion des États membres qui s'est tenue en décembre 1992, la Commission a décidé de ne procéder à aucune modification de l'encadrement. Dans la seconde prorogation décidée à la suite de cette réunion, il était prévu pour l'avenir que l'encadrement resterait valable jusqu'au prochain réexamen, qu'il incombait à la Commission d'organiser (4).

2 Considérant que la Commission, en agissant ainsi, avait prorogé l'encadrement pour une durée indéfinie, le royaume d'Espagne a formé un recours contre cette décision, au motif que la Commission n'avait pas le droit de prendre une telle mesure.

3 Selon la Cour, la formulation litigieuse figurant dans la dernière décision de prorogation de l'encadrement autorise plus d'une interprétation. C'est pourquoi la Cour se réfère à sa jurisprudence constante selon laquelle, lorsqu'un texte du droit dérivé communautaire est susceptible de plus d'une interprétation, il convient de donner la préférence à celle qui rend la disposition conforme au traité plutôt qu'à celle conduisant à constater son incompatibilité avec celui-ci. Elle déclare ensuite, dans son arrêt, que l'obligation de coopération régulière et périodique résultant de l'article 93, paragraphe 1, du traité CE s'oppose à ce que des régimes d'aides existants soient examinés pour une période indéfinie dépendant de la volonté unilatérale soit de la Commission, soit des États membres. Par ce motif, la Cour est parvenue à la conclusion que la décision de la Commission de décembre 1992 doit être interprétée comme ayant prorogé l'encadrement jusqu'à son prochain réexamen, lequel, comme les précédents, devait intervenir après deux ans. En d'autres termes, la décision de décembre 1992 n'a prorogé l'encadrement que pour deux années supplémentaires (5). Par conséquent, la Cour a constaté, dans l'arrêt du 29 juin 1995, que l'encadrement n'était plus en vigueur depuis le 1er janvier 1995.

4 Dès le jour suivant le prononcé de l'arrêt, c'est-à-dire le 30 juin 1995, la Commission avait adressé aux États membres une lettre, rédigée en langue française, dans laquelle elle exprimait son intention de soumettre à la réunion multilatérale prévue pour le 4 juillet un ensemble de mesures visant, d'une part, à encadrer à nouveau pour l'avenir les aides dans ce secteur, et d'autre part, à régler de façon transitoire la situation nouvelle créée par l'arrêt de la Cour. Une traduction en espagnol de cette lettre est parvenue le 3 juillet à la représentation permanente de l'Espagne. Le même jour à midi, le représentant permanent de l'Espagne a reçu une communication en langue anglaise qui devait faire l'objet des consultations dans le cadre de la réunion multilatérale du lendemain. La version espagnole de cette communication n'a été distribuée qu'au début de la réunion, le jour suivant.

5 Dans la première partie de cette communication, la Commission a traité de l'arrêt et de ses graves implications, aussi bien politiques que juridiques. C'est pourquoi elle a proposé de réintroduire l'encadrement.

6 Pour le présent recours toutefois, c'est la deuxième proposition de la Commission qui est décisive, à savoir l'adoption de mesures transitoires garantissant l'application effective et ininterrompue du contrôle des aides d'État institué par l'encadrement. D'après la proposition de la Commission, ce régime transitoire consiste en une prorogation de l'encadrement, avec effet rétroactif au 1er janvier 1995. Cette mesure n'est destinée à rester en vigueur que jusqu'à la réintroduction de l'encadrement, soit jusqu'au 31 décembre 1995 au plus tard.

7 Pour justifier cette mesure, la Commission a invoqué la sauvegarde d'intérêts fondamentaux de la Communauté. Il s'agissait, selon elle, de maintenir, dans le secteur de l'automobile, une concurrence non faussée, menacée par l'absence de continuité du contrôle exercé par la Commission. Les effets défavorables qui en résulteraient ne pouvaient être combattus que par une telle mesure. Celle-ci n'était qu'une simple prorogation, pour une durée limitée, de l'encadrement que les États membres avaient accepté, prise en exécution de l'article 93, paragraphe 1, du traité.

8 S'il est vrai, poursuit la Commission, qu'une telle application rétroactive est contraire au principe de la sécurité juridique, elle est toutefois justifiée en l'occurrence par la réunion de circonstances exceptionnelles. D'après les indications de la Commission, celles-ci consistent dans le fait que l'arrêt de la Cour n'a été rendu qu'après la date prévue pour le réexamen et la prorogation éventuelle de l'encadrement, ainsi que dans l'impossibilité de maintenir une concurrence non faussée et dans les effets irréversibles qui pourraient en résulter. Enfin, la Commission indique qu'elle est partie du principe que sa décision de décembre 1992 était valable et qu'elle avait prorogé l'encadrement pour une durée illimitée.

9 Selon les indications de la partie requérante, plusieurs délégations ont fait remarquer au cours de la réunion multilatérale qu'elles n'ont eu connaissance, jusqu'au début de cette réunion, ni de l'arrêt ni de la communication susmentionnée que la Commission avait adressée aux États membres. La partie requérante indique en outre que huit délégations se sont prononcées contre la proposition de la Commission, quatre autres ayant réservé leur décision.

10 Toutefois, la Commission complète ces indications en précisant que, si ces délégations se sont abstenues de prendre position sur la réintroduction de l'encadrement, c'est parce qu'une autre réunion était prévue pour en discuter. En outre, ajoute la Commission, la majorité des délégations ont approuvé les mesures transitoires, aucune d'elles - hormis la délégation espagnole - ne s'étant déclarée opposée à son opinion.

11 Au demeurant, la Commission précise qu'elle avait déjà informé les États membres, dans une lettre du 30 juin 1995, de l'inscription d'un nouveau point relatif à l'encadrement à l'ordre du jour de la réunion du 4 juillet.

12 La Commission a finalement décidé, le 6 juillet 1995, de proroger sa décision de décembre 1992, avec effet rétroactif au 1er janvier 1995 (95/C 284/03; JO 1995, C 284, p. 3). Dans sa motivation, elle ne s'écarte pas des arguments énumérés dans la communication du 3 juillet. Elle justifie la mesure en invoquant des intérêts fondamentaux de la Communauté, en l'occurrence la nécessité de maintenir une concurrence non faussée dans le secteur de l'automobile. Ce n'est qu'ainsi que pourraient être évités des dommages irréparables.

13 Selon la Commission, sa décision ne constitue qu'une simple prorogation de l'encadrement, applicable pendant une durée limitée, en vertu de l'article 93, paragraphe 1, du traité. En outre, elle fait référence à l'article 5 du traité CE.

14 Quant à la rétroactivité, la Commission estime qu'elle est justifiée par les circonstances exceptionnelles susmentionnées.

15 Le royaume d'Espagne conteste cette décision et demande à ce qu'il plaise à la Cour:

1) annuler la décision de la Commission du 6 juillet 1995, prorogeant la décision du 23 décembre 1992 avec effet rétroactif au 1er janvier 1995;

2) condamner la Commission aux dépens.

16 La Commission conclut:

1) au rejet du recours en annulation du royaume d'Espagne;

2) à la condamnation du royaume d'Espagne aux dépens.

B - Analyse

17 Selon la partie requérante, la qualification juridique de l'acte accompli par la Commission en juillet 1995 - prorogation rétroactive ou réintroduction rétroactive de l'encadrement - revêt une importance décisive pour se prononcer sur le bien-fondé du recours en annulation. La Commission estime au contraire qu'une telle qualification de la décision n'est pas indispensable. Elle reconnaît que, dans cette circonstance exceptionnelle, elle n'a pas respecté la procédure obligatoire de l'article 93, paragraphe 1, du traité. A son avis, elle aurait dû soumettre aux États membres une proposition appropriée qui aurait été discutée dans le cadre d'une réunion avec les représentants des États membres. Il aurait fallu ensuite que les États membres acceptent formellement cette proposition. Toutefois, explique la Commission, l'objectif de la décision attaquée était uniquement de combler d'urgence et pour une période transitoire le vide juridique qui s'était créé à la suite de l'arrêt de la Cour. C'est la raison pour laquelle il n'aurait été ni raisonnable ni - compte tenu des circonstances exceptionnelles - nécessaire de se conformer à la procédure normale, laquelle nécessite un temps considérable.

18 Par conséquent, estime la Commission, il se pose la question de savoir, et cela quelle que soit la qualification que l'on donne à sa décision, si elle a le droit, dans de telles circonstances, de s'écarter de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 1, du traité, et de prendre une décision sans l'accord formel des États membres.

19 Pour la Commission, les circonstances exceptionnelles résident dans la nécessité de combler le vide juridique résultant de l'arrêt de la Cour - et donc du fait que l'encadrement avait cessé d'être valide - avant que les États membres n'accordent des aides dans le cadre de régimes généraux déjà approuvés par la Commission, par exemple dans le domaine des aides régionales.

20 Ce n'est qu'à titre subsidiaire que la Commission fait valoir qu'en l'espèce l'accord des États membres n'était pas une condition de validité de la décision. En effet, soutient-elle, elle n'a fait que proroger pour une durée limitée, et sans le modifier, un encadrement qui était déjà en vigueur depuis six ans. L'arrêt du 29 juin 1995 n'y ferait point obstacle. Au contraire, elle serait en droit, pour mettre en oeuvre une prorogation limitée dans le temps, de procéder à une simple consultation des États membres, conformément à l'obligation de coopération prévue à l'article 93, paragraphe 1, du traité. L'arrêt se bornerait à interdire la prorogation de l'encadrement pour une durée indéfinie.

21 Toutefois, la Commission précise finalement qu'à son avis on est en présence d'une réintroduction rétroactive de l'encadrement, réintroduction qui aurait eu pour conséquence pratique de proroger rétroactivement l'encadrement. Elle fait valoir à titre subsidiaire que, s'il s'agissait d'une prorogation de l'encadrement, elle n'aurait pas non plus excédé ses pouvoirs, d'une part parce que - comme elle l'a déjà exposé - elle s'est conformée à l'arrêt du 29 juin 1995 et d'autre part parce que les circonstances exceptionnelles qu'elle a invoquées justifient aussi bien une réintroduction rétroactive qu'une prorogation rétroactive.

22 Contrairement à l'opinion de la Commission, nous estimons qu'il est nécessaire de déterminer très précisément la qualification juridique de la décision. Ce n'est que par ce moyen qu'il sera possible de déterminer quels impératifs procéduraux la Commission aurait dû respecter. Par ailleurs, ce n'est qu'en procédant ainsi que nous pourrons vérifier l'argument subsidiaire de la Commission selon lequel l'accord des États membres n'était pas une condition de validité de la décision.

23 L'argumentation subsidiaire de la Commission nous semble très importante: en effet, si cette appréciation devait s'avérer exacte, il serait possible de prendre une décision telle que celle de juillet 1995 selon la procédure retenue par la Commission. Dans ce cas, la décision devrait satisfaire aux exigences de cette procédure, mais également remplir les conditions d'une application rétroactive. Celles-ci sont réunies - comme on le verra encore plus précisément ci-après - si le but à atteindre exige une rétroactivité et que la confiance légitime des intéressés est dûment respectée. Nous débuterons nos réflexions par les questions de procédure.

24 S'agissant de la procédure applicable, il y a lieu de prendre en considération non seulement les dispositions du traité, mais également les règles prévues dans l'encadrement lui-même. La seconde prorogation de l'encadrement, que la partie requérante avait attaquée, prévoyait qu'il resterait en vigueur jusqu'au prochain réexamen, qu'il incombait à la Commission d'organiser. Pour le reste, il a été décidé de ne pas modifier l'encadrement. Comme cette deuxième prorogation ne contient aucune prescription sur la conduite à tenir au cas où une modification de l'encadrement est considérée comme nécessaire, il convient à cet égard de se reporter au texte de la première prorogation, lequel - comme nous venons de le voir - n'a pas été modifié. Cette première décision de prorogation prévoyait que, «après deux ans d'application, l'encadrement sera réexaminé par la Commission. Si des modifications .... se révèlent nécessaires, la Commission prendra les décisions appropriées après consultation des États membres». Il résulte de cette disposition que la procédure prévue par l'encadrement se présente comme suit: la Commission examine l'encadrement, et n'entend les États membres que dans le cas où une modification lui paraît nécessaire. Ensuite, elle décide de modifier ou non l'encadrement.

25 A l'époque, la partie requérante a attaqué la seconde prorogation au motif qu'elle prorogeait l'encadrement pour une durée indéfinie et, partant, qu'elle le modifiait. Elle estimait que cela n'était pas possible sans la consultation et l'accord subséquent des États membres. Dans son arrêt du 29 juin 1995, la Cour ne traite pas la question de la nécessité d'un accord des États membres. Elle se fonde plutôt sur l'obligation de coopération régulière et périodique entre la Commission et les États membres, dont aucune des parties ne saurait s'affranchir pour une période indéfinie dépendant de la volonté unilatérale de l'une d'elles. Par conséquent, elle se prononce contre la possibilité pour l'une des parties d'instituer un régime de contrôle des aides applicable pour une durée indéterminée. En d'autres termes, c'est la prorogation unilatérale de l'encadrement pour une durée indéfinie qui s'est avérée décisive pour l'arrêt de la Cour, parce que cela entravait la coopération régulière et périodique entre les États membres et la Commission. En conséquence, la Cour a jugé que l'encadrement ne pouvait s'appliquer que jusqu'au réexamen suivant, qui aurait lieu à son tour à l'expiration de deux années.

26 Or, cela signifie qu'après la seconde prorogation, l'encadrement restait en vigueur pour une nouvelle période de deux ans. Normalement, la Commission aurait dû ensuite procéder à un réexamen et - au cas où une modification se serait avérée nécessaire - prendre une décision en conséquence après consultation préalable des États membres. Il se pose donc la question de savoir si la Commission, lors de l'adoption de sa décision de juillet 1995, a respecté ces conditions. Dans une telle hypothèse, la décision devrait être considérée comme une prorogation rétroactive de l'encadrement.

27 Toutefois, la partie requérante estime que l'encadrement ne peut plus être prorogé puisque, selon ses dires, il n'était plus en vigueur depuis le début de l'année 1995. Il ne serait pas possible de «ressusciter», grâce à la prorogation rétroactive, un acte juridiquement «mort». Cependant, la Cour a déjà jugé, pour ne citer qu'un exemple, qu'un certificat d'exportation peut, à certaines conditions, être prorogé a posteriori, c'est-à-dire après expiration de sa durée de validité, et ce avec effet rétroactif (6).

28 Par conséquent, il n'est pas fondamentalement impossible de proroger rétroactivement un acte juridique qui n'est plus valable et de le remettre ainsi en vigueur. Sans doute une telle prorogation rétroactive devrait-elle à tout le moins remplir les conditions susmentionnées énoncées dans l'encadrement. En premier lieu, il faudrait procéder au réexamen de l'encadrement. Selon la partie requérante, un tel réexamen devrait comporter une évaluation globale des résultats et une analyse du fonctionnement de l'encadrement par rapport à d'autres secteurs, ainsi que de ses critères et de ses méthodes d'application. Pour pouvoir prendre unilatéralement une telle mesure, il ne suffirait pas, lors d'une consultation des États membres, de mettre l'accent, de manière purement formelle, sur son importance aux fins d'empêcher des distorsions de concurrence. Cette façon de procéder ne serait qu'un moyen d'éluder les exigences procédurales prévues à l'article 93, paragraphe 1, du traité.

29 Toutefois, il n'est pas possible d'examiner l'encadrement et sa validité sans égard à la situation du moment. Dans le cadre de cette approche et de cette vérification, on constatera tout d'abord que dans une situation telle que celle qui a existé après l'arrêt de la Cour il importe avant tout que l'encadrement reste en vigueur.

30 Ainsi que la Commission l'expose à juste titre, il était important de combler le vide juridique créé à la suite de l'arrêt et d'empêcher que les États membres ne versent, dans l'intervalle, des aides à leurs entreprises du secteur automobile sur la base de régimes existants et approuvés par la Commission et, partant, qu'ils ne faussent la concurrence.

31 Dans ce contexte, il ne faudrait pas oublier non plus que l'encadrement est une mesure utile au sens de l'article 93, paragraphe 1, du traité. Or, compte tenu de la situation existante, c'est en continuant à s'appliquer sans interruption, sans préjudice des modifications qui s'imposaient le cas échéant, que l'encadrement était le plus utile.

32 A notre avis, on ne saurait imposer, dans tous les cas, la condition d'un contrôle global, comme l'exige la partie requérante, l'étendue et l'orientation du contrôle devant au contraire être définies en fonction de la situation existante.

33 En outre, une décision relative à la prorogation de l'encadrement suppose nécessairement la consultation des États membres. S'il est vrai que celle-ci n'est expressément prévue dans l'encadrement (en l'occurrence, c'est la première prorogation qui est déterminante) qu'en cas de modification de ce dernier, il résulte toutefois de l'arrêt du 29 juin 1995 la nécessité correspondante de consulter les États membres. L'arrêt souligne l'obligation de coopération régulière et périodique entre les États membres et la Commission, coopération qui ne doit pas être interrompue unilatéralement et pour une durée indéterminée. Par conséquent, la consultation des États membres est nécessaire même en cas de prorogation sans modification de l'encadrement.

34 Les discussions qui se sont déroulées le 4 juillet 1995 pourraient être considérées comme constituant une telle consultation. Sans doute la partie requérante insiste-t-elle, dans son exposé, sur les conditions inacceptables dans lesquelles s'est déroulée, à son avis, la réunion du 4 juillet 1995. Elle a allégué notamment que les États membres n'ont pas été informés suffisamment ni suffisamment tôt des projets de la Commission, ce qui serait contraire aussi bien à l'article 93, paragraphe 1, du traité qu'à l'obligation de coopération entre les États membres et la Commission.

35 A cet égard, il convient d'observer qu'en l'espèce ce ne sont pas les conditions générales de l'article 93 qui sont déterminantes, mais les conditions particulières prévues dans l'encadrement lui-même. En vertu de l'article 93, paragraphe 1, la validité de la décision aurait été subordonnée à son approbation formelle par les États membres. Or, ainsi que nous l'avons expliqué plus haut, cela n'est pas nécessaire en cas de prorogation sans changement de l'encadrement. Les États membres n'avaient pas non plus approuvé la seconde prorogation de l'encadrement (7). Aucune des parties - pas même le royaume d'Espagne - n'a formulé de critique à cet égard. Dans son arrêt, la Cour n'a pas non plus considéré que la décision était nulle parce que les États membres n'avaient pas donné leur accord. C'est pourquoi seule une consultation des États membres était nécessaire pour que la décision soit valable.

36 La Commission estime que la réunion du 4 juillet 1995 répond à cette exigence. Le royaume d'Espagne soutient en revanche que des informations communiquées dans un délai aussi bref ne satisfont pas aux exigences d'une coopération régulière (il allègue que les documents de travail n'ont été partiellement disponibles qu'au début de la réunion).

37 A cet égard, il convient toutefois de tenir compte du fait qu'il s'agissait de la prorogation sans modification d'un encadrement en vigueur depuis six ans déjà. Des informations relatives à son contenu n'étaient donc plus nécessaires. De même, la situation créée par l'arrêt était facile à expliquer et à comprendre. Il s'agissait simplement de faire savoir aux États membres qu'à la suite de l'arrêt de la Cour l'encadrement avait cessé d'être en vigueur depuis près de six mois. Il n'était donc point besoin de disposer d'informations préalables étendues pour pouvoir participer à une discussion sur les mesures qu'il convenait de prendre désormais. C'est pourquoi la consultation qui a eu lieu dans le cadre de la réunion du 4 juillet 1995 satisfait, à notre sens, aux exigences d'une coopération régulière et périodique entre la Commission et les États membres. Cela est d'autant plus vrai que parallèlement à la mesure transitoire en cause en l'espèce des négociations entre la Commission et les États membres étaient menées au sujet de la réintroduction d'un encadrement (8).

38 Dans ce contexte, la partie requérante fait valoir en outre que la Commission a fixé unilatéralement, dans sa décision, la période d'application du régime d'aides. Or, c'est précisément ce qu'interdirait l'arrêt de la Cour. Toutefois, celle-ci a jugé que l'on ne peut pas décider unilatéralement que le régime s'appliquera pour une durée indéterminée. Cette règle doit être replacée dans son contexte: un intéressé qui agirait ainsi (que ce soit la Commission ou les États membres) pourrait se soustraire à l'obligation de coopération régulière. En outre, la Cour elle-même se réfère à la période de deux ans initialement mentionnée dans l'encadrement. C'est pourquoi, il n'y a rien à objecter, de ce point de vue, à la proposition de la Commission de juillet 1995 de proroger la durée de validité de l'encadrement jusqu'à la fin de l'année au plus tard.

39 Par conséquent, il convient de constater que la décision de la Commission de juillet 1995 satisfait aux exigences de l'encadrement et de la coopération entre les États membres et la Commission pour une prorogation sans modification de l'encadrement.

40 Comme une prorogation rétroactive d'un acte juridique est en principe possible même après son expiration, la décision de la Commission n'équivaut pas -contrairement à ce que soutient la partie requérante - à l'instauration d'un nouvel encadrement. Il n'est pas contesté qu'une telle mesure ne serait pas possible sans l'accord des États membres.

41 Au cas où la Cour ne se rallierait pas à notre point de vue et estimerait nécessaire que les États membres soient plus étroitement associés à la décision et l'approuvent ensuite formellement, nous souhaiterions mentionner la faculté qui s'offre à la Commission de ne pas appliquer, à certaines conditions, cette procédure de longue haleine. A cet égard, qu'il nous soit permis de faire observer en premier lieu que, parallèlement à la consultation des États membres sur la prorogation rétroactive de l'encadrement, les discussions relatives à la réintroduction de l'encadrement ont commencé. S'agissant de cette deuxième mesure, la Commission applique la procédure la plus lourde. On peut en déduire en tout cas qu'elle n'a pas entendu éluder son obligation de coopération avec les États membres en recourant à la procédure abrégée. Son objectif était simplement de combler aussi rapidement que possible le vide juridique qui s'était créé, rétablissant ainsi la situation normale. En règle générale, il y a lieu de partir du principe que les délibérations relatives à la prorogation et à la modification de l'encadrement commencent alors que celui-ci est toujours en vigueur. La mesure prise par la Commission a pour seul objet d'assurer le maintien de l'encadrement pendant que l'on discute d'une éventuelle prorogation ou modification. Comme les États membres considéraient de toute manière, jusqu'au prononcé de l'arrêt, que l'encadrement continuait à s'appliquer, la mesure prise par la Commission n'a pas non plus de conséquences radicales pour les intéressés. Au contraire, elle les libère de la contrainte de définir dans les délais les plus brefs un nouveau régime, permettant ainsi un réexamen approfondi de l'encadrement. Eu égard à l'obligation qui incombe à la Commission, en sa qualité de gardienne des intérêts de la Communauté, de garantir une concurrence loyale (9), ainsi qu'à la durée de validité courte et limitée de la mesure et à la possibilité concomitante dont disposent les États membres de faire valoir leur point de vue de manière circonstanciée dans le cadre des négociations relatives à la réintroduction de l'encadrement, nous estimons que, dans la présente affaire, on peut soutenir que la Commission a le droit de renoncer à une consultation plus large et à l'accord subséquent des États membres.

42 Comme preuve supplémentaire de la nullité de la décision, le royaume d'Espagne fait valoir que celle-ci est disproportionnée, considérant sans doute que, du point de vue de la procédure, la mesure prise par la Commission est contraire au droit communautaire. Selon lui, cette mesure exceptionnelle ne se justifiait pas, puisque la Commission disposait également d'autres mesures, qu'il qualifie de «normales». Le royaume d'Espagne mentionne ici d'une part l'application correcte de la procédure de l'article 93, paragraphe 1, suivie le cas échéant de celle prévue au paragraphe 2 dudit article. D'autre part, la Commission aurait eu la possibilité de réintroduire l'encadrement avec l'accord des États membres en lui conférant dans le même temps un effet rétroactif, également avec l'accord des États membres, afin de combler le vide juridique redouté par la Commission.

43 Indépendamment du fait que la manière de procéder de la Commission était, à notre avis, conforme au droit communautaire, il convient d'apporter les précisions suivantes en ce qui concerne la nécessité de la mesure prise. Ainsi que la Commission l'expose à bon droit, il était urgent de combler rapidement, pour une période limitée et dans un but limité, le vide juridique créé à la suite de l'arrêt de la Cour. Pour cela, les procédures proposées par la partie requérante auraient pris trop de temps. Il en serait résulté une période qui n'aurait été couverte par aucun régime, durant laquelle les États membres auraient pu accorder des aides sur le fondement de régimes déjà existants et approuvés, ce qui aurait pu entraîner des distorsions de concurrence. Si l'on avait fait dépendre la validité de la décision de la Commission de l'accord de tous les États membres, on aurait ainsi abandonné le maintien de l'encadrement à l'entière discrétion de chacun d'eux. On n'aurait plus été en mesure d'agir avec la célérité souhaitable puisqu'il aurait fallu attendre la décision de chaque État membre. Au demeurant, il résulte de ses propres indications que la Commission avait obtenu l'accord des autres États membres.

44 En outre, la partie requérante fait valoir qu'en raison de considérations pratiques également, la mesure litigieuse n'était pas nécessaire. Selon elle, aucun des États membres n'a accordé, jusqu'au prononcé de l'arrêt, des aides en violation de l'encadrement. En d'autres termes, celui-ci a été respecté par les États membres même à l'époque où il n'était plus en vigueur.

45 Sur ce point, il convient d'indiquer qu'à cette date aucun des intéressés ne pouvait partir du principe que l'encadrement n'était plus applicable. Au contraire, le principe de la présomption de validité des actes des institutions communautaires (10) plaidait en faveur du maintien de l'encadrement. C'est la raison pour laquelle on ne peut pas déduire nécessairement du fait que les États membres ont respecté l'encadrement jusqu'au prononcé de l'arrêt qu'ils auraient continué à agir ainsi une fois l'arrêt rendu. On peut en douter, d'autant plus que le royaume d'Espagne - conformément aux allégations de la Commission - n'a pas accepté dans un premier temps la réintroduction de l'encadrement, intervenue dans l'intervalle.

46 Sans doute la Commission elle-même fait-elle observer que les États membres étaient vraisemblablement tenus de respecter l'encadrement pendant la période transitoire en vertu de l'article 5 du traité également. A supposer même que l'on puisse déduire une telle obligation de l'article 5, cela ne change rien, toutefois, à la nécessité de la préciser et de combler aussi rapidement que possible le vide juridique existant. C'est pourquoi, il convient de dire que la mesure prise par la Commission était nécessaire.

47 Il n'est pas douteux non plus que cette prorogation rétroactive de l'encadrement était de nature à combler le vide juridique existant.

48 Comme il s'agit en outre - ainsi que nous l'avons exposé - d'une procédure conforme au droit communautaire, la mesure ne peut pas non plus être considérée comme disproportionnée stricto sensu. Des éléments qui précèdent, il résulterait même, à notre sens, qu'une mesure dérogeant à la procédure normale serait proportionnée, puisque les procédures normales se sont avérées trop lourdes, et donc inadaptées.

49 Enfin, il reste encore à vérifier si la Commission pouvait conférer à sa décision un effet rétroactif. A cet égard, la partie requérante renvoie à l'article 93, paragraphe 2, du traité. Elle affirme que la Commission elle-même a expliqué dans son guide de procédure qu'il n'était pas possible de prendre des mesures rétroactives dans le cadre de cette disposition, mais qu'il fallait les assortir d'un délai pour que les États membres aient le temps de s'y conformer.

50 A cet égard, il convient de faire remarquer qu'en l'espèce il ne s'agit pas de supprimer ou de modifier une aide déjà accordée. Dans un tel cas - c'est au demeurant ce que l'article 93, paragraphe 2, prévoit expressément - il faut accorder un délai approprié. Dans la présente affaire, il s'agit au contraire de proroger a posteriori, c'est-à-dire pour la période où la présomption de validité a joué, un encadrement en vigueur depuis six ans, et qui a bénéficié de cette présomption presque jusqu'à la date à laquelle la Commission a pris la décision contestée en l'espèce. Un tel cas est sensiblement différent de celui de l'article 93, paragraphe 2.

51 Le royaume d'Espagne fait valoir en outre qu'une telle prorogation rétroactive n'est pas compatible avec l'obligation de coopération régulière entre les États membres et la Commission, et qu'elle ne peut pas non plus être justifiée par des circonstances exceptionnelles.

52 La Commission avait invoqué de telles circonstances exceptionnelles. D'une part, elle a fait remarquer que l'arrêt de la Cour n'a été rendu qu'après la date du réexamen et de l'expiration de l'encadrement prévue dans l'arrêt lui-même. La partie requérante rétorque que la Commission n'a procédé à aucun réexamen de l'encadrement avant l'arrêt de la Cour, c'est-à-dire six mois après son expiration. Elle ne saurait donc se prévaloir de sa propre négligence en la qualifiant de circonstance exceptionnelle pour justifier une mesure rétroactive.

53 Cet argument doit être rejeté: en effet, ce n'est qu'une fois que l'arrêt a été rendu que l'on a pu affirmer qu'un réexamen de l'encadrement aurait été nécessaire à la fin de l'année 1994. Jusqu'à la date de l'arrêt en revanche, tous les intéressés pouvaient considérer, sur le fondement de la présomption de validité, qu'aucune date ferme n'était prescrite pour un réexamen. L'interprétation de la Commission selon laquelle la seconde prorogation de l'encadrement était valable pendant une durée indéfinie ne peut pas être considérée comme manifestement fausse. C'est pourquoi on ne peut pas lui reprocher d'avoir estimé jusqu'au prononcé de l'arrêt qu'il était inutile de procéder à un réexamen au bout de deux années.

54 Selon la Commission, les critères définis par la jurisprudence de la Cour pour admettre la rétroactivité d'un acte sont également réunis en l'espèce.

55 Il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour que si, en règle générale, le principe de la sécurité des situations juridiques s'oppose à ce que la portée dans le temps d'un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l'exige et que la confiance légitime des intéressés est dûment respectée (11). Selon la Commission, seule une mesure rétroactive était de nature à empêcher que la concurrence dans le secteur de l'automobile ne soit gravement perturbée. Cela n'est pas immédiatement compréhensible pour la période comprise entre le mois de janvier et la date du prononcé de l'arrêt, en juin 1995. En effet, comme la Commission elle-même l'indique, tous les États membres ont respecté l'encadrement au cours de cette période. La Commission ne dit rien à propos de la situation postérieure à la date à laquelle l'arrêt a été rendu. En tout état de cause, dès le moment où tous les intéressés savaient que l'encadrement n'était plus valable, il était nécessaire de créer a posteriori un régime transitoire.

56 Toutefois, on ne saurait interdire à la Commission d'étendre rétroactivement l'encadrement à la période comprise entre le mois de janvier et la date du prononcé de l'arrêt, car elle ne pouvait pas avoir la certitude que tous les États membres avaient véritablement respecté l'encadrement. S'il était apparu ultérieurement qu'une aide incompatible avec le troisième encadrement avait été accordée au cours de cette période, la Commission n'aurait pu l'empêcher en raison de l'absence de réglementation pendant ce laps de temps. Si ces aides avaient relevé d'un régime général d'aides déjà autorisé par la Commission, elles auraient été automatiquement compatibles avec le marché commun (12). Par conséquent, la Commission fait valoir à juste titre que conférer un effet rétroactif à la décision était la seule possibilité de nature à empêcher les conséquences irréparables que pourrait entraîner l'octroi d'aides sans prise en compte de leurs répercussions dans un secteur aussi sensible que celui de l'automobile où, en dépit de la surcapacité, existe un grand besoin d'investissement.

57 On peut se demander toutefois si la confiance légitime des intéressés a été dûment prise en compte. Selon les déclarations de la Commission, il ne saurait être question d'une confiance légitime, subjective ou objective, des intéressés. Elle observe que, en ce qui concerne les conditions objectives de protection de ce principe, on ne voit en l'espèce aucune règle de droit ni aucun acte juridique de la Commission qui aurait pu fonder une confiance légitime dans la supposition que l'encadrement expirerait à la fin de l'année 1994; bien au contraire, l'encadrement lui-même n'a prévu aucun délai d'expiration. Il convient d'approuver cette analyse. En effet, jusqu'à l'interprétation divergente de la Cour, tous les intéressés devaient nécessairement partir du principe que l'encadrement, conformément aux règles qui le régissaient, avait été prorogé pour une durée indéterminée.

58 La Commission expose en outre qu'aucun des États membres, en particulier ceux qui n'avaient pas formé de recours contre la prorogation, ne pouvait prétendre avoir compris la décision de décembre 1992 en ce sens qu'elle n'était valable que pour deux ans. Elle observe à juste titre que le royaume d'Espagne a précisément introduit un recours contre cette décision parce qu'il y voyait une prorogation pour une durée indéterminée. En outre, tous les États membres pouvaient également estimer à bon droit que l'encadrement était valable, conformément au principe de la présomption de validité des actes des institutions communautaires. Enfin, le fait qu'ils aient tous respecté l'encadrement jusqu'à ce que la Cour rende son arrêt plaide également à l'encontre d'une confiance légitime reposant sur l'idée que l'encadrement n'était plus valable.

59 C'est pourquoi on ne peut pas considérer que les conditions d'une confiance légitime des intéressés soient réunies en l'espèce.

60 L'arrêt Fedesa comporte un autre élément qui plaide pour la licéité de la rétroactivité en l'espèce. Dans cette affaire, il s'agissait d'une directive qui avait été annulée en raison d'un vice de procédure et qui avait été remplacée par une nouvelle directive qui devait s'appliquer rétroactivement. A cet égard, la Cour s'est fondée sur le fait que l'intervalle entre l'annulation de la première directive et la notification ou encore la publication de la seconde avait été très bref. Tel est également le cas en l'espèce. Entre l'arrêt de la Cour et la décision de prorogation de l'encadrement, il ne s'est même pas écoulé quatre semaines.

61 En outre, la Cour se fonde dans l'arrêt Fedesa sur le fait que l'ancienne directive avait été annulée à cause d'un vice de procédure, et que par conséquent les intéressés ne pouvaient pas escompter un changement d'attitude sur le fond de la part du Conseil (13). Dans la présente affaire, la situation se présente de manière similaire. L'encadrement n'a pas été déclaré nul ou non valable au vu de son contenu mais seulement parce qu'il devait être prorogé pour une durée indéfinie, ce qui n'était pas possible, et que dans l'intervalle on ne pouvait plus procéder à une prorogation. Par conséquent, les intéressés ne pouvaient pas s'attendre, au vu de l'arrêt, à ce que le contenu de l'encadrement dût être modifié. C'est la raison pour laquelle on ne peut déceler aucune violation de la confiance légitime des intéressés; partant, la Commission pouvait prendre rétroactivement la mesure litigieuse.

62 En conclusion, force est de constater que la mesure prise par la Commission n'a pas violé de règles de procédure, qu'elle était proportionnée, et qu'en dépit de son caractère rétroactif elle n'a pas violé le principe de la confiance légitime.

Dépens

63 En application de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, la partie qui succombe - en l'occurrence le royaume d'Espagne - est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.

C - Conclusion

64 En conséquence, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

1) Le recours est rejeté.

2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.

(1) - 89/C 123/03 (JO 1989, C 123, p. 3).

(2) - Arrêt du 29 juin 1995, Espagne/Commission (C-135/93, Rec. p. I-1651).

(3) - Cinquième alinéa de la première prorogation de l'encadrement (91/C 81/05; JO 1991, C 81, p. 4).

(4) - 93/C 36/06 (JO 1993, C 36, p. 17).

(5) - Arrêt Espagne/Commission, précité (voir note 2 ci-dessus).

(6) - Arrêt du 16 décembre 1982, Brüggen (71/82, Rec. p. 4647).

(7) - Voir les conclusions du 14 mars 1995 sous l'arrêt du 29 juin 1995, précité, point 54.

(8) - Voir le point 10.

(9) - Pour la signification remarquable de la notion de «concurrence» dans l'architecture du traité, voir l'article 3, sous g), et l'article 3 A, du traité CE dans la «Première partie» du traité, sous l'intitulé «Les principes».

(10) - Arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (C-137/92P, Rec. p. I-2555, point 48).

(11) - Arrêts du 25 janvier 1979, Racke (98/78, Rec. p. 69); du 25 janvier 1979, Decker (99/78, Rec. p. 101); du 14 juillet 1983, Meiko-Konservenfabrik (224/82, Rec. p. 2539, point 12); du 9 janvier 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1, point 13), et du 13 novembre 1990, Fedesa e. a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 45).

(12) - Dans ce cas, ce sont ceux qui se seraient montrés respectueux des règles qui auraient été les dupes.

(13) - Arrêt Fedesa e. a., précité, point 47 (voir note 11 ci-dessus).