Arrêt de la Cour du 18 mai 1989. - Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. - Manquement d'État - Travailleurs migrants - Prorogation de la carte de séjour des membres de la famille - Obligation de vivre dans des conditions normales de logement. - Affaire 249/86.



Recueil de jurisprudence 1989 page 01263

édition spéciale suédoise page 00031

édition spéciale finnoise page 00043



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

Libre circulation des personnes - Travailleurs - Droit de séjour des membres de la famille - Renouvellement de l' autorisation de séjour subordonné à l' occupation d' un logement approprié - Inadmissibilité

( Règlement du Conseil n° 1612/68, art . 10, § 3 )

Sommaire

La condition de disposer d' un logement considéré comme normal pour les travailleurs nationaux, à laquelle l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 subordonne le droit des membres de la famille d' un travailleur migrant de s' installer avec lui sur le territoire de l' État membre où il est employé, s' impose uniquement comme condition d' accueil de chaque membre de la famille auprès du travailleur . Le regroupement de la famille une fois achevé, la situation du travailleur migrant ne saurait différer de celle des travailleurs nationaux au regard d' exigences relatives au logement .

De ce fait, une législation nationale qui prévoit le non-renouvellement d' une autorisation de séjour d' un membre de la famille d' un travailleur migrant ou la réduction a posteriori de sa durée de validité en raison du fait que le logement de la famille ne peut plus, à la suite d' un événement nouveau, être considéré comme approprié selon les critères appliqués en la matière au lieu de résidence, alors que des sanctions de gravité comparable ne sont pas prévues à l' égard des nationaux, est, même compte tenu des pouvoirs réservés aux États membres pour faire face aux exigences de l' ordre public et de la sécurité publique, incompatible avec les obligations découlant de l' article 10, paragraphe 3, précité .

Parties

Dans l' affaire 249/86,

Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique M . Joern Pipkorn et par M . Julian Currall, membre de son service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile chez M . Georgios Kremlis, membre du service juridique de la Commission, Centre Wagner, Kirchberg, à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République fédérale d' Allemagne, représentée par Me Dietmar Knopp, avocat au barreau de Cologne, en qualité de mandataire du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne, ayant élu domicile auprès du chancelier de l' ambassade de la République fédérale d' Allemagne, 20-22, avenue Émile-Reuter, L-2420 Luxembourg,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire reconnaître que, en introduisant et en maintenant dans sa législation nationale des dispositions qui, comme condition à la prorogation de la carte de séjour pour les membres de la famille de travailleurs migrants de la Communauté, énoncent ou admettent l' obligation de vivre dans des conditions normales de logement, et ce non seulement au moment où ils s' installent chez le travailleur migrant concerné, mais pendant toute la durée du séjour, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 48 du traité CEE et de l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968 ( JO L 257, p . 2 ),

LA COUR,

composée de MM . O . Due, président, T . F . O' Higgins et F . Grévisse, présidents de chambre, G . F . Mancini, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler, J . C . Moitinho de Almeida, M . Díez de Velasco et M . Zuleeg, juges,

avocat général : M . J . Mischo

greffier : Mme B . Pastor, administrateur

vu le rapport d' audience et suite à la procédure orale du 24 novembre 1988,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions présentées à l' audience du 17 janvier 1989,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 29 septembre 1986, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire reconnaître que, en adoptant et en maintenant dans sa législation nationale des dispositions qui subordonnent le renouvellement de la carte de séjour des membres de la famille de travailleurs migrants de la Communauté à la condition que ceux-ci vivent dans un logement approprié, et ce non seulement au moment où ils s' installent avec le travailleur migrant concerné, mais pendant toute la durée de leur séjour, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 48 du traité CEE et de l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté, ( JO L 257, p . 2 ).

2 La Commission expose dans son recours que, aux termes de l' article 7, paragraphe 1, de la Aufenthaltsgesetz EWG ( loi relative au séjour des ressortissants de la CEE ), dans sa version du 31 janvier 1980 ( BGBl . I, 1980, 6.2.1980, p . 117 ), une "autorisation de séjour est accordée, sur demande, aux membres de la famille ( article 1er, paragraphe 2 ) d' une personne elle-même titulaire d' une telle autorisation et qui dispose pour elle et les membres de sa famille d' un logement jugé approprié selon les critères appliqués en la matière au lieu de résidence ". Le paragraphe 5 du même article précise, en son avant-dernière phrase, que l' "autorisation de séjour accordée aux membres de la famille des travailleurs est prorogée sur demande pour une durée d' au moins cinq ans, si les conditions nécessaires à sa délivrance sont toujours réunies", et le paragraphe 9 de la même disposition prévoit que la "durée de l' autorisation de séjour peut être réduite a posteriori, si les conditions nécessaires à la délivrance de celle-ci ne sont plus réunies ". Des plaintes ont été adressées à la Commission, selon lesquelles la République fédérale d' Allemagne aurait refusé, dans certains cas, de proroger l' autorisation de séjour des membres de la famille d' un travailleur migrant, en les menaçant de mesures de police telles que le renvoi dans leur pays d' origine, lorsque le logement occupé par le travailleur et sa famille ne correspond plus aux conditions prévalant dans le lieu de résidence .

3 Estimant que l' article 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG était incompatible avec l' article 48 du traité CEE et l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68, précité, la Commission a adressé à la République fédérale d' Allemagne, le 11 septembre 1984, une lettre de mise en demeure conformément à l' article 169, alinéa 1, du traité . Après avoir examiné les observations de la République fédérale d' Allemagne communiquées par lettre du 6 novembre 1984, la Commission a émis, le 9 septembre 1985, un avis motivé . Estimant que les observations de la République fédérale d' Allemagne, formulées en réponse à l' avis motivé par lettre du 4 décembre 1985, n' étaient pas satisfaisantes, la Commission a introduit le présent recours .

4 Pour un plus ample exposé des dispositions communautaires et nationales en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

5 L' article 10, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1612/68, précité, reconnaît en substance aux membres de la famille du travailleur migrant, ressortissant d' un État membre, le droit de s' installer avec le travailleur sur le territoire de l' État membre où celui-ci est employé; le paragraphe 3 de cette même disposition précise que "pour l' application des paragraphes 1 et 2, le travailleur doit disposer d' un logement pour sa famille, considéré comme normal pour les travailleurs nationaux dans la région où il est employé, sans que cette disposition puisse entraîner de discriminations entre les travailleurs nationaux et les travailleurs en provenance d' autres États membres ". Les parties s' opposent quant à l' interprétation de cette disposition .

6 La République fédérale d' Allemagne a fait valoir, en premier lieu, que cette disposition avait pour objet de réglementer le droit de séjour pendant toute la période de la présence dans l' État d' accueil, et que le respect de l' obligation de disposer d' un logement normal, s' appliquant à toute la durée du séjour, devait, par conséquent, être vérifié aussi bien lors de l' arrivée de chaque nouveau membre de la famille que pendant le séjour sur le territoire de l' État d' accueil, et notamment lors de chaque renouvellement d' une carte de séjour . Dans ces conditions, l' article 7 de l' Aufenthaltsgesetz EWG ne violerait pas le droit communautaire .

7 La Commission, en revanche, a fait valoir que l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 visait uniquement le moment où les membres de la famille du travailleur migrant s' installent sous son toit . La condition relative au logement, visée à ce paragraphe, devrait donc être interprétée en ce sens qu' elle ne peut être invoquée par les États membres que lors de la première admission des membres de la famille du travailleur sur leur territoire .

8 Il convient d' abord de rappeler que les dispositions du règlement n° 1612/68 du Conseil précisent le contenu du principe de la libre circulation des travailleurs, tel que formulé dans les articles 48 et 49 du traité CEE . Par conséquent, ce règlement doit être interprété à la lumière des dispositions précitées du traité, qui imposent la mise en oeuvre de toutes les mesures nécessaires en vue de réaliser progressivement la libre circulation des travailleurs .

9 Il convient également de rappeler, à cet égard, que, ainsi que la Cour l' a dit pour droit dans son arrêt du 8 avril 1976 ( Royer, 48/75, Rec . p . 497 ), le droit des ressortissants d' un État membre d' entrer sur le territoire d' un autre État membre et d' y séjourner, aux fins voulues par le traité - notamment pour y rechercher ou exercer une activité professionnelle, salariée ou indépendante, ou pour y rejoindre leur conjoint ou leur famille - constitue un droit directement conféré par le traité ou, selon le cas, les dispositions prises pour la mise en oeuvre de celui-ci, et que ce droit est acquis indépendamment de la délivrance d' un titre de séjour par l' autorité compétente d' un État membre .

10 Il faut ensuite observer qu' il faut interpréter le règlement n° 1612/68 à la lumière de l' exigence du respect de la vie familiale mentionné par l' article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l' homme et des libertés fondamentales . Ce respect fait partie des droits fondamentaux, qui, selon la jurisprudence constante de la Cour, réaffirmée dans le préambule de l' Acte unique européen, sont reconnus par le droit communautaire .

11 Il y a lieu de remarquer, enfin, que l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68, doit être interprété en fonction du système et de la finalité de ce règlement . Or, il résulte de l' ensemble de ses dispositions que, en vue de faciliter la circulation des membres de la famille des travailleurs, le Conseil a pris en considération, d' une part, l' importance que revêt du point de vue humain, pour le travailleur, le regroupement à ses côtés de sa famille et, d' autre part, l' importance que revêt, à tout point de vue, l' intégration du travailleur et de sa famille dans l' État membre d' accueil, sans aucune différence de traitement par rapport aux nationaux .

12 Il résulte des considérations qui précèdent que l' article 10, paragraphe 3, précité, doit être interprété en ce sens que la condition de disposer d' un logement considéré comme normal s' impose uniquement comme condition d' accueil de chaque membre de la famille auprès du travailleur et que, le regroupement de la famille une fois achevé, la situation du travailleur migrant ne saurait différer de celle des travailleurs nationaux au regard d' exigences de logement .

13 Par conséquent, si le logement considéré comme normal lors de l' arrivée des membres de la famille du travailleur migrant ne correspond plus à cette exigence à la suite d' un événement nouveau, tel la naissance ou l' accès à la majorité d' un enfant, les mesures à prendre éventuellement à l' égard des membres de la famille du travailleur ne sauraient être différentes de celles requises à l' égard des nationaux et conduire à des discriminations entre ressortissants nationaux et communautaires .

14 Une sanction différente ne serait compatible avec les objectifs poursuivis par l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 que si le travailleur migrant s' était procuré un logement approprié uniquement pour pouvoir bénéficier du droit de séjour des membres de sa famille et l' avait quitté une fois l' autorisation obtenue .

15 Dès lors, la législation allemande est incompatible avec les obligations découlant du droit communautaire, dans la mesure où elle prévoit le non-renouvellement d' une autorisation de séjour ou la réduction a posteriori de la durée de validité de l' autorisation de séjour d' un membre de la famille d' un travailleur migrant, en raison du fait que le logement de la famille ne peut plus être considéré comme approprié selon les critères appliqués en la matière au lieu de résidence, alors que des sanctions de gravité comparable ne sont pas prévues à l' égard des ressortissants nationaux .

16 La République fédérale d' Allemagne a fait valoir que le droit à la libre circulation devait être limité lorsque la sécurité publique et l' ordre public sont menacés; or, le fait d' occuper un logement non approprié perturberait la sécurité publique et l' ordre public, notions qui, d' après la République fédérale d' Allemagne, devraient être déterminées en fonction de critères nationaux; l' article 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG en cause n' a pas une fonction essentiellement répressive, mais un rôle préventif; il s' agit d' un moyen indispensable pour inciter les travailleurs à respecter la condition relative au logement . Par conséquent, cette disposition serait justifiée au titre de l' article 48 du traité .

17 Il convient de rappeler d' abord que, comme la Cour l' a constaté dans son arrêt du 27 octobre 1977 ( Bouchereau, 30/77, Rec . p . 1999 ), le recours à la notion d' ordre public suppose l' existence, en dehors du trouble pour l' ordre social que constitue toute infraction à la loi, d' une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société .

18 Il est à rappeler également que, au vu de l' article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive du Conseil 64/221/CEE, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers, en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d' ordre public, de sécurité publique et de santé publique ( JO p . 850 ), selon lequel les "mesures d' ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l' individu qui en fait l' objet", la Cour a précisé, dans son arrêt du 26 janvier 1975, ( Bonsignore, 67/74, Rec . p . 297 ), que "ne sauraient être retenues, à l' égard des ressortissants des États membres de la Communauté, en ce qui concerne les mesures visant à la sauvegarde de l' ordre public et de la sécurité publique, des justifications détachées du cas individuel" ou prises "sur des motifs de prévention générale ".

19 Il convient de relever ensuite que la Cour a dit pour droit dans son arrêt du 10 mai 1982 ( Adoui et Cornuaille, 115 et 116/81, Rec . p . 1665 ), que, bien que le droit communautaire n' impose pas aux États membres une échelle uniforme des valeurs en ce qui concerne l' appréciation des comportements pouvant être considérés comme contraire à l' ordre public, il y a lieu cependant de constater qu' un comportement ne saurait être considéré comme ayant un degré suffisant de gravité pour justifier des restrictions à l' admission ou au séjour, sur le territoire d' un État membre, d' un ressortissant d' un autre État membre, dans le cas où le premier État ne prend pas, à l' égard du même comportement, quand il est le fait de ses propres ressortissants, des mesures répressives ou d' autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement . Cet État membre ne saurait, par conséquent, en vertu de la réserve relative à l' ordre public inscrite aux articles 48 et 56 du traité, éloigner de son territoire un ressortissant d' un autre État membre ou lui refuser l' accès du territoire en raison d' un comportement qui, dans le chef de ses propres ressortissants, ne donne pas lieu à des mesures répressives ou à d' autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement .

20 Il faut, enfin, ajouter que, selon une jurisprudence constante de la Cour, et notamment son arrêt du 7 juillet 1976 ( Watson et Belmann, 118/75, Rec . p . 1185 ), une mesure d' expulsion constitue la négation du droit même conféré et garanti par le traité, et il ne serait pas justifié d' utiliser cette sanction, si elle était si disproportionnée à la gravité de l' infraction qu' elle deviendrait une entrave à la libre circulation des personnes .

21 La République fédérale d' Allemagne a fait valoir également que l' application, en pratique, par les autorités allemandes, de l' article 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG ne comportait pas de discrimination à l' égard des familles des travailleurs migrants et qu' aucune expulsion d' un membre de la famille du travailleur n' avait eu lieu .

22 Il convient de rappeler à ce sujet que, selon une jurisprudence constante de la Cour, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l' administration, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité .

23 Il résulte de l' ensemble des développements qui précèdent qu' il y a lieu de reconnaître que, en adoptant et en maintenant dans sa législation nationale des dispositions qui subordonnent le renouvellement de la carte de séjour des membres de la famille de travailleurs migrants de la Communauté à la condition que ceux-ci vivent dans un logement approprié, et ce non seulement au moment où ils s' installent avec le travailleur migrant concerné, mais pendant toute la durée de leur séjour, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968 .

24 Étant donné que la législation allemande est incompatible avec l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 du Conseil, précité, il n' y a pas lieu d' examiner le grief de la Commission selon lequel la législation est également incompatible avec l' article 48 du traité CEE .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

25 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens . La République fédérale d' Allemagne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) En adoptant et en maintenant dans sa législation nationale des dispositions qui subordonnent le renouvellement de la carte de séjour des membres de la famille de travailleurs migrants de la Communauté à la condition que ceux-ci vivent dans un logement approprié, et ce non seulement au moment où ils s' installent avec le travailleur migrant concerné, mais pendant toute la durée de leur séjour, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968 .

2 ) La République fédérale d' Allemagne est condamnée aux dépens .