PRISE DE POSITION DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NIILO JÄÄSKINEN

présentée le 13 mai 2014 ( 1 )

Avis 1/13

Demande d’avis de la Commission européenne

«Demande d’avis au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE — Recevabilité — Notion d’‘accord envisagé’ — Accords internationaux dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile — Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants — Compétence exclusive ou partagée de l’Union européenne pour accepter l’adhésion d’un État tiers à cette convention — Conclusion d’un accord international susceptible d’affecter des règles communes du droit de l’Union ou d’en altérer la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE — Domaine déjà couvert en grande partie par des règles du droit de l’Union — Risque d’atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de droit de l’Union et au bon fonctionnement du système qu’elles instituent — Interaction avec le règlement (CE) no 2201/2003»

Table des matières

I – Introduction II – Le contexte de la demande d’avis III – La procédure devant la Cour IV – Sur la recevabilité A – Sur la qualification des instruments faisant l’objet de la demande d’avis B – Sur les parties aux accords internationaux en cause C – Sur l’état d’avancement des accords internationaux en cause V – Sur le fond A – Propos introductifs B – Sur les critères de démarcation de la compétence externe exclusive de l’Union issus de la jurisprudence antérieure au traité FUE C – Sur le maintien de la pertinence de ces principes jurisprudentiels après l’entrée en vigueur du traité FUE D – Sur l’application en l’espèce des critères afférents à l’affectation de règles communes 1. Les caractéristiques des accords internationaux en cause 2. L’existence de règles communes dans le domaine couvert par ces accords internationaux 3. Le risque d’affectation de ces règles communes par les accords internationaux en cause VI – Conclusion

I – Introduction

1. La présente prise de position a pour objet une demande d’avis soumise à la Cour, au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, par la Commission européenne ( 2 ). Dans cette affaire, la Cour est interrogée sur le point de savoir si l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants (ci‑après la «convention de La Haye de 1980») ( 3 ) relève ou non de la compétence exclusive de l’Union européenne. La question se pose en particulier au regard des modifications introduites par le traité de Lisbonne quant à la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres, que la Cour est ainsi invitée à clarifier.

2. D’emblée, il convient de préciser que chacun des États membres de l’Union est partie à la convention de La Haye de 1980, et non l’Union en tant que telle, car cette convention ne permet pas l’adhésion d’organisations internationales. Néanmoins, la Commission a estimé que la faculté d’accepter des États tiers ayant adhéré à cette convention, telle que prévue à l’article 38 de celle‑ci, relevait de la compétence externe exclusive de l’Union et qu’il était donc nécessaire que les États membres y procèdent, non pas individuellement et en leur propre nom, mais simultanément et dans l’intérêt de l’Union. Les propositions de décisions du Conseil que la Commission a présentées en ce sens ont été rejetées par une large majorité des États membres, étant précisé que la plupart d’entre eux avaient déjà accepté l’adhésion d’au moins l’un de ces États tiers.

3. Pour justifier son approche, qui est contestée tant par le Conseil de l’Union européenne que par presque tous les États membres ayant présenté des observations dans la présente affaire ( 4 ), la Commission, soutenue par le Parlement européen, fait valoir que serait ici en jeu la conclusion d’un accord international qui est susceptible d’affecter des règles communes du droit de l’Union ou d’en altérer la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

4. En particulier, il existerait un risque de concurrence, voire de conflits, avec le règlement (CE) no 2201/2003 du Conseil, du 27 novembre 2003, relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) no 1347/2000 ( 5 ) (ci‑après le «règlement Bruxelles II bis»). En effet, le champ d’application matériel de ce règlement coïncide en partie avec celui de la convention de La Haye de 1980 puisqu’il contient aussi des dispositions relatives aux enlèvements transfrontaliers d’enfants, dont certaines renvoient à ladite convention. À cet égard, la question se pose de savoir si les critères d’appréciation du risque d’affectation de règles communes par un accord international qui ont été définis par la Cour dans sa jurisprudence antérieure à l’entrée en vigueur du traité FUE, restent pertinents en l’espèce.

5. En tout état de cause, avant de pouvoir déterminer si l’Union détient une compétence externe exclusive ou partagée pour accepter l’adhésion d’un État tiers à ladite convention, la Cour devra examiner si la présente demande d’avis est recevable, ce au sujet de quoi il existe de sérieux doutes.

6. À ce titre, il conviendra, tout d’abord, de vérifier si les instruments faisant l’objet de la demande d’avis constituent bien des «accords» relevant de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, étant donné que ces instruments sont atypiques, tant de par leur nature que de par leurs parties contractantes, puisqu’il s’agit d’une série de déclarations d’acceptation de l’adhésion d’États tiers à ladite convention qui sont effectuées par les États membres, et non par l’Union elle-même. Dans l’affirmative, au regard du contexte factuel susmentionné, il faudra, ensuite, déterminer si les accords en cause sont toujours «envisagés» au sens de cette disposition et, partant, dans quelle mesure la Cour peut utilement rendre un avis.

II – Le contexte de la demande d’avis

7. La convention de La Haye de 1980, entrée en vigueur le 1er décembre 1983, a pour objet, aux termes de son article 1er, «d’assurer le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement dans tout État contractant» et «de faire respecter effectivement dans les autres États contractants les droits de garde et de visite existant dans un État contractant».

8. Entre l’année 2007 et l’année 2011, huit États non membres de l’Union, à savoir la République d’Arménie, la République d’Albanie, la République des Seychelles, le Royaume du Maroc, la République gabonaise, la République de Singapour, la Principauté d’Andorre et la Fédération de Russie, ont successivement déposé des instruments d’adhésion à ladite convention ( 6 ).

9. Chaque État ayant adhéré à la convention de La Haye de 1980, conformément aux modalités prévues aux premier à troisième alinéas de son article 38 ( 7 ), se trouve lié par celle-ci. Toutefois, il résulte des quatrième et cinquième alinéas dudit article 38 que l’adhésion d’un nouvel État est soumise à une procédure d’acceptation, de sorte qu’elle ne produit ses effets que dans les rapports entre l’État adhérant et les États contractants ayant déclaré accepter cette adhésion ( 8 ).

10. Bien que seuls les États membres soient parties à la convention de La Haye de 1980, et non l’Union, la Commission a néanmoins considéré que la question de l’enlèvement international d’enfants relevait de la compétence externe exclusive de l’Union, en raison de l’adoption du règlement Bruxelles II bis et de l’intégration du contenu de ladite convention dans ce règlement. Partant, elle a adopté, le 21 décembre 2011, huit propositions de décisions du Conseil concernant les déclarations d’acceptation par les États membres, dans l’intérêt de l’Union, de l’adhésion à cette convention de chacun desdits huit États tiers ( 9 ).

11. Le Parlement européen a accueilli ces propositions de manière favorable ( 10 ). En revanche, au sein du Conseil, les représentants de la majorité des États membres se sont opposés à ces propositions. Ils ont fait valoir qu’il n’y avait pas, dans le chef du Conseil, d’obligation juridique de les adopter, dès lors qu’une déclaration d’acceptation d’États tiers à la convention de La Haye de 1980 ne relevait pas, selon eux, de la compétence externe exclusive de l’Union, cette convention étant avant tout un instrument de coopération bilatérale entre les États contractants ( 11 ). Le Conseil n’a donc pas adopté les propositions en question.

12. Par ailleurs, la plupart des États membres ont formulé individuellement des déclarations d’acceptation d’une ou de plusieurs des adhésions en question, pour certains d’entre eux à une date largement antérieure à celle des propositions de la Commission susmentionnées ( 12 ).

13. Dans ce contexte, la Commission a estimé opportun de saisir la Cour, au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, de la présente demande d’avis, déposée le 21 juin 2013, et de poser une question libellée comme suit: «L’acceptation de l’adhésion d’un pays tiers à la [convention de La Haye de 1980] relève‑t‑elle de la compétence exclusive de l’Union?»

III – La procédure devant la Cour

14. Des observations écrites ont été déposées par la Commission, le Parlement européen et le Conseil ainsi que par les gouvernements tchèque, allemand, estonien, irlandais, hellénique, espagnol, français, italien, chypriote, letton, lituanien, autrichien, polonais, portugais, roumain, slovaque, finlandais, suédois et du Royaume-Uni.

15. La Cour a posé une question pour réponse écrite sur l’éventuelle incidence sur la présente affaire de la situation particulière du Royaume de Danemark ( 13 ). La Commission, le Parlement européen et le Conseil ainsi que les gouvernements tchèque, danois, espagnol, français et polonais y ont répondu.

16. Lors de l’audience, qui s’est tenue le 1er avril 2014, ont été entendus les représentants de la Commission, du Parlement européen et du Conseil ainsi que ceux des gouvernements tchèque, danois, allemand, hellénique, espagnol, français, italien, letton, polonais, roumain, finlandais, suédois et du Royaume-Uni.

IV – Sur la recevabilité

17. Le Conseil et onze des États membres ayant déposé des observations écrites ( 14 ) émettent des doutes quant à la recevabilité de la présente demande d’avis voire la contestent formellement, tandis que la Commission et le Parlement européen se prononcent dans un sens contraire. Pour ma part, je considère que cette demande devrait n’être déclarée que partiellement recevable, en raison des motifs que j’exposerai ci‑dessous.

18. Il résulte du paragraphe 11 de l’article 218 TFUE que la Commission ( 15 ) peut recueillir l’avis de la Cour sur toutes les questions relatives à la «compatibilité […] avec les traités» d’un «accord [international ( 16 )] envisagé» et qu’«en cas d’avis négatif de la Cour, l’accord envisagé ne peut entrer en vigueur, sauf modification de celui‑ci ou révision des traités».

19. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, dont la teneur est reprise à l’article 196, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, l’avis peut porter sur les questions de savoir non seulement si la conclusion d’un tel accord est compatible avec des règles de fond du droit de l’Union ( 17 ), mais aussi, comme en l’espèce, si ce projet appartient ou non à la sphère des compétences de l’Union ( 18 ).

A – Sur la qualification des instruments faisant l’objet de la demande d’avis

20. La première question qui se pose en l’espèce est de savoir si l’article 218, paragraphe 11, TFUE est bien applicable à des instruments tels que ceux sur lesquels porte la demande d’avis ( 19 ).

21. D’emblée, il y a lieu de relever que ce qui est en cause dans la présente affaire n’est nullement la négociation ou la conclusion, ni même la révision, de la convention de La Haye de 1980 en tant que telle. Il s’agit uniquement de l’application de l’article 38 de celle‑ci et de l’exercice, par les États déjà parties à la convention, de la prérogative que cet article leur attribue, laquelle consiste à ce qu’ils acceptent ou non d’être engagés à l’égard de nouveaux États adhérents. En d’autres termes, la question soulevée par la Commission porte, en substance, sur la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, non pas aux fins de modifier la portée matérielle de la convention de La Haye de 1980, mais seulement aux fins d’élargir le champ d’application territorial de celle‑ci.

22. Pour s’opposer à la recevabilité de la présente demande d’avis, le gouvernement allemand fait valoir que, selon son sens littéral, la notion d’accord requiert nécessairement la rencontre de deux expressions de volonté qui se correspondent. Il soutient que l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980, d’une part, et la déclaration d’acceptation de cette adhésion par un État contractant, d’autre part, ne satisfont pas à cette exigence, et ce à supposer même que ces deux éléments soient considérés comme formant un ensemble indissociable ( 20 ), puisque de tels actes ne s’inscrivent pas dans un rapport contractuel de réciprocité ( 21 ).

23. Selon moi, cet argument, de nature purement théorique, doit être écarté. En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que celle-ci a, depuis l’origine et de façon constante, opté pour une conception large et non formaliste du type d’accords internationaux pouvant donner lieu à une procédure d’avis ( 22 ).

24. De surcroît, conformément à l’article 15, sous a), de la convention de Vienne sur le droit des traités ( 23 ) (ci‑après la «convention de Vienne»), le consentement d’un État à être lié par un traité peut valablement être exprimé par voie d’adhésion, lorsque ce traité le prévoit. Or, tel est le cas en vertu de la convention de La Haye de 1980.

25. Il est vrai que l’article 38 de la convention de La Haye de 1980 instaure un système d’échange de consentements qui produit un effet uniquement intra partes, puisque, aux termes de cette disposition, une adhésion à ladite convention n’aura d’effet que dans les rapports entre l’État adhérant et ceux des États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion. Ce système simplifié diffère en cela des modalités classiques de l’adhésion à une convention multilatérale. Néanmoins, il est conforme aux prescriptions de la convention de Vienne, et en particulier celles figurant à son article 11 ( 24 ).

26. La particularité de la convention de La Haye de 1980 réside ainsi dans le fait que l’adhésion ne présente pas un caractère multilatéral, en raison de la nécessité d’une acceptation de l’adhésion par chacun des États déjà parties et de la limitation des effets de cette éventuelle acceptation aux relations établies entre les deux États concernés. Concrètement, cette procédure simplifiée de conclusion de tout nouvel accord d’adhésion crée un faisceau de rapports bilatéraux de droit international, dont le contenu est celui de la convention de La Haye de 1980 ( 25 ). L’objectif d’un tel mécanisme est de donner aux parties contractantes une faculté de déterminer quels sont les États envers lesquels elles acceptent d’être liées par cette convention qui est identique à la possibilité de choix ayant existé lors de la conclusion initiale de celle‑ci.

27. Toutefois, ce mécanisme spécial, qui est pleinement conforme au principe de la liberté conventionnelle régissant le droit des traités, ne change rien au fait que l’acte d’adhésion et la déclaration d’acceptation de cette dernière créent un rapport conventionnel réciproque entre les deux États concernés, lequel peut dès lors être considéré comme constituant en soi un véritable «accord» international au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, sans qu’il soit utile à cet égard de s’interroger sur le caractère autonome ou accessoire de cette déclaration par rapport au texte de la convention de La Haye de 1980.

28. Par conséquent, au regard tant de l’objet que de la nature des instruments faisant l’objet de la demande d’avis, la question posée en l’espèce est susceptible de relever du domaine couvert par l’article 218, paragraphe 11, TFUE.

B – Sur les parties aux accords internationaux en cause

29. Au vu des débats tenus dans le cadre de la présente affaire, il convient, en deuxième lieu, de vérifier que les accords concernés, à savoir les déclarations par lesquelles les États membres acceptent l’adhésion d’États tiers à la convention de La Haye de 1980, peuvent effectivement être considérés comme relevant de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, bien que l’Union n’y soit pas partie en tant que telle.

30. Le libellé de cette disposition n’est pas explicite s’agissant de l’identification des parties aux accords internationaux qui peuvent donner lieu à un avis, puisque, contrairement au paragraphe 1 dudit article, ce paragraphe 11 ne précise pas s’il doit ou non s’agir d’accords «entre l’Union et des pays tiers» ( 26 ).

31. En revanche, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour, et en particulier de son avis 2/91, qu’il est sans incidence sur l’admissibilité d’une demande d’avis que ce soient les États membres agissant solidairement dans l’intérêt de l’Union, et non cette dernière elle‑même, qui prennent part à l’instrument en cause, dans la mesure où l’Union est susceptible d’exercer sa compétence externe par leur truchement ( 27 ). Cette jurisprudence m’apparaît tout à fait pertinente en l’espèce.

32. Il est ici constant que l’Union se trouve dans l’impossibilité d’être partie en tant que telle à la convention de La Haye de 1980, car celle‑ci ne comporte aucune clause qui autoriserait l’adhésion d’une organisation régionale d’intégration économique telle que l’Union ( 28 ), même si celle‑ci est désormais membre de la Conférence de La Haye de droit international privé (ci‑après la «HCCH») ( 29 ).

33. Partant, seuls les États membres de l’Union, lesquels sont tous parties contractantes à ladite convention, ont la capacité d’accepter formellement un nouvel État adhérent au titre de l’article 38, quatrième alinéa, de celle‑ci. Cependant, ils pourraient aussi y procéder dans l’intérêt de l’Union, si l’Union prenait l’initiative d’inviter et d’autoriser l’ensemble des États membres à agir en ce sens, étant observé qu’un tel mandat traduirait la volonté de celle‑ci d’exercer sa compétence externe par leur intermédiaire faute de pouvoir agir par elle‑même ( 30 ).

34. Ainsi, aux termes de sa demande d’avis, la Commission fait valoir que, pour pouvoir accepter l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980, les États membres devraient obtenir «au préalable une décision d’autorisation du Conseil, […] juridiquement nécessaire lorsqu’un accord relève de la compétence exclusive de l’Union». En outre, aux termes de chacune de ses propositions de décision susmentionnées ( 31 ), elle a préconisé que les États membres y procèdent «dans l’intérêt de l’Union» et «simultanément dans le délai fixé par la décision du Conseil», sur le fondement de «l’article 218 [TFUE] en liaison avec son article 81, paragraphe 3» ( 32 ).

35. Dans l’hypothèse où la Cour considérerait que l’Union dispose effectivement d’une compétence exclusive dans le domaine couvert par les accords envisagés, il est vrai que cette voie de l’habilitation donnée aux États membres s’imposerait, puisque selon les règles de droit propres à l’Union ces accords devraient normalement être conclus exclusivement par cette dernière ( 33 ).

36. À cet égard, je souligne qu’il est possible d’identifier trois cas de figure distincts dans lesquels les États membres sont susceptibles d’intervenir dans le cadre de la compétence externe exclusive de l’Union sans qu’il s’agisse formellement d’un accord conclu «entre l’Union et des pays tiers» tels que ceux visés à l’article 218, paragraphe 1, TFUE ( 34 ). Le premier consiste en l’hypothèse où les États membres agissent de façon solidaire dans l’intérêt de l’Union ( 35 ). Dans le deuxième cas, un État membre conclut l’accord international de façon individuelle mais dans l’intérêt de l’Union ( 36 ). Le troisième est celui où un État membre procède pour son propre compte mais d’une façon qui soit compatible avec l’intérêt de l’Union ( 37 ).

37. Dès lors que la matière concernée appartient à la sphère de la compétence exclusive de l’Union, il est nécessaire, dans ces trois cas de figure, que cette dernière délivre une habilitation aux États membres, conformément à l’article 2, paragraphe 1, TFUE, autorisation susceptible de prendre différentes formes et d’être subordonnée au respect de certaines conditions ( 38 ). Il résulte de la jurisprudence précitée ( 39 ) que la procédure d’avis prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE est ouverte à tout le moins dans une situation qui correspond au premier de ces cas.

38. Je précise que si un accord international est ainsi conclu dans l’intérêt de l’Union à la suite d’une autorisation expresse du Conseil ( 40 ), il ne produira aucun effet juridique quant aux relations entre l’Union et les États tiers concernés ( 41 ). Seuls les États membres se trouveront engagés en vertu du droit international à l’égard de ces derniers, et non l’Union en tant que telle ( 42 ). Dans un tel cas, l’Union n’offre pas de garanties ni aucun autre engagement international de sa part ( 43 ). En outre, il va de soi que les États tiers ne sauraient être liés par l’effet de ladite décision du Conseil.

39. Il en découle selon moi que n’est pas applicable au présent cas de figure la jurisprudence de la Cour portant sur la recevabilité d’une demande d’avis au regard de la volonté de l’Union de s’engager dans les liens de l’accord international en cause, et au regard du moment auquel son consentement à cet égard est devenu définitif ( 44 ). Le seul effet de l’avis à venir demeurera au niveau des droits et des obligations résultant du droit de l’Union tant pour les institutions que pour les États membres et se limitera à la question de savoir qui de l’Union ou des États membres est compétent pour agir.

40. Nonobstant ce contexte particulier, il est parfaitement admissible, conformément à la règle issue de l’avis 2/91 ( 45 ), qu’une procédure d’avis ait pour objet, comme en l’espèce, la question de la répartition de la compétence concernant un projet d’accord international auquel l’Union ne serait pas formellement partie mais qui serait conclu par l’intermédiaire des États membres habilités aux fins d’agir solidairement et dans l’intérêt de celle‑ci ( 46 ).

41. Cependant, un troisième critère d’appréciation, à caractère temporel, devrait, selon moi, conduire à nuancer la recevabilité de la présente demande d’avis.

C – Sur l’état d’avancement des accords internationaux en cause

42. Il convient de souligner que la saisine de la Cour aux fins d’avis doit intervenir ex ante, c’est‑à‑dire avant que l’accord en cause ne soit conclu, conformément au libellé de l’article 218, paragraphe 11, TFUE ( 47 ), lequel précise à deux reprises que l’accord doit être «envisagé» ( 48 ), et non déjà finalisé.

43. En effet, comme la Cour l’a mis en exergue dès le premier des avis qu’elle a rendus, la procédure d’avis «a pour but de prévenir les complications qui résulteraient de contestations en justice relatives à la compatibilité avec le traité d’accords internationaux engageant la Communauté [désormais l’Union]» ( 49 ).

44. Elle tend ainsi, au premier chef, à éviter que la responsabilité de l’Union ne soit mise en cause, dans l’hypothèse où la légalité de l’accord international concerné serait contestée après qu’il aura été conclu ( 50 ), car cela risquerait de porter préjudice à toutes les parties intéressées, y compris les États tiers ( 51 ). De même, dans les cas où, comme en l’espèce, l’Union ne peut pas conclure elle‑même l’accord ( 52 ), la procédure d’avis permet d’éviter les «complications» juridiques engendrées par les situations dans lesquelles les États membres souscriraient des engagements conventionnels sans l’habilitation requise, alors qu’ils ne disposent plus, au regard du droit de l’Union, de la compétence législative nécessaire pour mettre en œuvre ces engagements.

45. À l’évidence, cette fonction préventive n’est plus pertinente et la demande d’avis devient sans objet lorsque l’accord international sur lequel celle‑ci porte n’est plus à l’état de projet mais, au contraire, lie déjà les États contractants ( 53 ). C’est à la lumière de cette approche fonctionnelle de la notion d’«accord envisagé» qu’il convient de raisonner en l’espèce.

46. Dans la présente affaire, il est constant que la majorité des États membres ont déjà procédé, à titre individuel et pour leur propre compte, à l’acceptation de l’adhésion de l’un, de plusieurs, voire de l’ensemble des huit États tiers ayant adhéré à la convention de La Haye de 1980 qui sont visés par la demande d’avis. Plus précisément, à la date de l’introduction de la demande d’avis, à savoir le 21 juin 2013, les seuls, parmi les 28 États membres, à n’avoir accepté aucune des adhésions en cause étaient la République d’Autriche, la République portugaise, le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, ainsi que le Royaume de Danemark, étant toutefois rappelé que ce dernier a un statut particulier en ce qui concerne la coopération judiciaire en matière civile au sein de l’Union ( 54 ). Pour les 24 autres États membres, l’un au moins des accords avec les États tiers visés par la présente demande d’avis a déjà été conclu, du fait de leur acceptation de l’adhésion de ces derniers à ladite convention.

47. S’agissant des déclarations d’acceptation ayant ainsi été déposées par ces derniers États membres, il y a lieu d’admettre qu’aucune d’entre elles ne peut être considérée comme constituant un accord international qui aurait été encore «envisagé» au moment de la saisine de la Cour, alors que cette exigence est expressément posée à l’article 218, paragraphe 11, TFUE. Ce constat interdit en soi que la Cour puisse rendre un avis sur ce fondement. Conformément à la jurisprudence la Cour précitée, je considère que la présente procédure d’avis a perdu tant son objet que son effet utile dans la mesure où elle vise cette série de déclarations d’acceptation d’adhésion qui sont déjà effectives au regard du droit international, et que la demande d’avis n’est donc pas recevable à leur égard.

48. En revanche, ladite demande est, selon moi, recevable pour autant qu’elle porte sur la compétence de l’Union pour se prononcer sur les déclarations d’acceptation en cause qui, au jour du dépôt de la demande d’avis, n’avaient pas encore été déposées par les États membres autres que le Royaume de Danemark ( 55 ), étant donné que les accords bilatéraux en cause étaient alors toujours à l’état de projet potentiel, donc bien seulement «envisagés» au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE.

49. Comme le représentant de la Commission l’a admis lors de l’audience, quelle que soit la position prise sur le fond par la Cour, la présente procédure n’induira aucun changement sur le plan du droit international, en ce sens que les engagements créés par les acceptations d’adhésion passées ne seront nullement remis en cause par la réponse apportée à la demande d’avis, mais elle pourrait tout au plus permettre d’identifier des manquements qui, au regard du droit de l’Union, pourraient avoir été commis par les 24 États membres susmentionnés.

50. Or, je considère, à l’instar tant des gouvernements tchèque, hellénique, français, polonais et finlandais que du Conseil, que la demande d’avis prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE ne constitue pas la voie de droit appropriée si l’objectif de la Commission, en saisissant la Cour, était véritablement de mettre un terme à la pratique de plusieurs États membres qui ont accepté de façon individuelle l’adhésion d’États tiers à la convention de La Haye de 1980, comme cela semble avoir été son intention ( 56 ). À cette fin, la Commission aurait pu, en sa qualité de gardienne des traités, engager des recours en manquement, sur le fondement de l’article 258 TFUE ( 57 ), contre les États membres ayant adopté cette pratique, pour autant que celle‑ci constitue un empiètement sur le domaine des compétences réservées à l’Union ( 58 ), comme elle l’avait fait dans les affaires ayant donné lieu à la série des arrêts dits «ciel ouvert» ( 59 ), étant observé que cet autre type de procédure implique le respect de principes qui sont absents de la procédure d’avis ( 60 ).

51. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de déclarer que la présente demande d’avis n’est recevable que partiellement, à savoir uniquement en ce qu’elle porte sur celles des déclarations d’acceptation de l’adhésion à la convention de La Haye de 1980 des États tiers visés qui, au jour de l’introduction de cette demande, n’avaient pas encore été déposées par les États membres ( 61 ), à l’exclusion du cas particulier du Royaume de Danemark. Pour le surplus, à savoir s’agissant de celles desdites déclarations d’acceptation qui avaient déjà été déposées à cette date, cette demande d’avis devrait, selon moi, être déclarée irrecevable, en raison du fait qu’elle porte à cet égard non pas sur un «accord envisagé» au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, mais sur un accord ayant déjà été conclu.

V – Sur le fond

A – Propos introductifs

52. À titre liminaire, il convient de rappeler que la finalité de la procédure d’avis prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE est, outre d’éviter les conflits de normes ( 62 ), de définir quelle est l’étendue, au regard des seules règles du droit de l’Union, des compétences respectives de l’Union et des États membres dans le domaine faisant l’objet de l’accord international en cause, et non pas de déterminer si l’Union dispose de la capacité, en vertu des articles 216 TFUE et 217 TFUE ( 63 ), de s’engager dans les liens résultant de celui‑ci ( 64 ).

53. Par ailleurs, il est constant que, «[d]epuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, [conformément au titre IV du traité CE], la Communauté [désormais l’Union] est habilitée à adopter des mesures relevant du domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur. Dans l’exercice de cette compétence, la Communauté [puis l’Union] a adopté une série d’instruments dont beaucoup coïncident, partiellement ou totalement, avec les domaines d’activité de la HCCH» ( 65 ).

54. Un tel chevauchement existe, notamment, entre les dispositions de la convention de La Haye de 1980 et celles du règlement Bruxelles II bis, dans le domaine sensible des enlèvements internationaux d’enfants. La question soumise dans la présente demande d’avis, qui consiste à déterminer si l’Union a une compétence exclusive s’agissant de l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à ladite convention, se pose donc avec une particulière acuité.

55. Toutes les institutions et la grande majorité des gouvernements ayant présenté des observations ( 66 ) s’accordent à dire que l’Union est bien titulaire d’une compétence pour conclure un tel accord international. Je suis aussi d’avis que le principe de cette compétence externe doit être tenu pour acquis dans la présente affaire, étant rappelé qu’elle peut soit résulter d’une attribution explicite par les traités, soit découler implicitement d’autres dispositions des traités ou d’actes de droit dérivé de l’Union, lorsque l’adoption antérieure de règles communes induit cet effet nécessaire ( 67 ), comme tel est le cas en l’espèce. En effet, dans le cadre de la coopération judiciaire en matière civile, l’article 81 TFUE, et notamment son paragraphe 3 concernant les affaires familiales, ne prévoit pas de façon explicite une compétence de l’Union pour conclure des accords internationaux en ce domaine, mais celle-ci découle indirectement d’autres dispositions du droit de l’Union ( 68 ).

56. Ces institutions et gouvernements sont nettement plus divisés s’agissant de la nature de cette compétence externe, c’est‑à‑dire quant au point de savoir si l’Union peut l’exercer de façon exclusive ou si les États membres conservent au contraire une part de compétence concurrente en la matière ( 69 ). Tandis que le gouvernement italien, la Commission et le Parlement européen considèrent que les conditions requises pour établir l’existence d’une compétence exclusive de l’Union sont réunies dans un tel contexte, le Conseil et les autres gouvernements s’étant prononcés sur le fond prétendent au contraire à une compétence partagée ( 70 ). En ce qui me concerne, j’opterai pour la première de ces positions, en raison des motifs qui vont suivre.

57. Je précise toutefois que si la Cour se prononçait effectivement en faveur d’une compétence externe exclusive de l’Union, cela ne remettrait pas pour autant en cause le pouvoir discrétionnaire du Conseil de faire ou non usage de cette compétence aux fins de conclusion des accords internationaux en question, et ce par l’intermédiaire des États membres qui sont parties à la convention de La Haye de 1980, puisqu’il est acquis que l’Union n’a pas la capacité d’y procéder elle‑même ( 71 ). Par ailleurs, la décision à venir ne préjugera pas de la question de savoir si les États membres, ainsi habilités par l’Union au titre de l’acceptation de l’adhésion des États tiers en cause, pourraient avoir l’obligation d’y procéder, ou éventuellement l’interdiction au cas où l’Union ferait le choix du refus d’une adhésion. En effet, ces questions ne sauraient être résolues dans le cadre d’une procédure d’avis.

B – Sur les critères de démarcation de la compétence externe exclusive de l’Union issus de la jurisprudence antérieure au traité FUE

58. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les principes applicables à la détermination du caractère exclusif ou non de la compétence de la Communauté pour conclure des accords de portée internationale avaient été définis par la Cour, en particulier dans l’arrêt Commission/Conseil, dit «AETR» ( 72 ), comme cela a été clairement exposé dans la décision 2006/719, susmentionnée ( 73 ). Aux termes de cette décision, «[b]ien qu’aucune compétence externe ne soit explicitement mentionnée dans le traité CE, il ressort de la jurisprudence de la [Cour] que les dispositions susmentionnées du traité CE constituent le fondement juridique non seulement d’actes communautaires internes, mais aussi d’accords internationaux conclus par la Communauté européenne [ ( 74 )]. La Communauté peut conclure des accords internationaux dans tous les cas où la compétence interne a déjà été utilisée en vue d’adopter des mesures de mise en œuvre de politiques communes, telles que citées ci‑dessus, ou lorsque l’accord international est nécessaire à la réalisation d’un des objectifs de la Communauté européenne [ ( 75 )]. La compétence externe de la Communauté est exclusive dans la mesure où un accord international affecte les règles communautaires internes ou en altère la portée [ ( 76 )]. Lorsque tel est le cas, c’est à la Communauté et non aux États membres qu’il incombe de contracter des engagements extérieurs avec des États tiers ou des organisations internationales. Un accord international peut relever entièrement, ou seulement en partie, de la compétence exclusive de la Communauté».

59. En d’autres termes, conformément à la jurisprudence ainsi rappelée, une compétence externe exclusive pouvait être attribuée à la Communauté d’une façon implicite, lorsque l’accord international envisagé risquait d’avoir un impact négatif sur des règles communes issues d’un usage antérieur par celle-ci de sa compétence interne, principe dont il résulte une symétrie entre ces deux types de compétences ( 77 ).

60. Le critère tenant à l’affectation de règles communes a été défini dans la jurisprudence ultérieure de la Cour. Elle a évolué en suivant trois étapes principales ( 78 ), la dernière étant constituée par l’avis 1/03 ( 79 ). La Cour y a tout d’abord indiqué que les trois hypothèses ( 80 ) énoncées dans l’avis 1/94 et reprises dans les arrêts dits «ciel ouvert», précités, n’étaient «que des exemples dont la formulation trouv[ait] son origine dans les contextes particuliers pris en considération par la Cour» ( 81 ). Puis elle a exposé que, «statuant en des termes beaucoup plus généraux, la Cour a reconnu une compétence exclusive à la Communauté, notamment, lorsque la conclusion d’un accord par les États membres est incompatible avec l’unité du marché commun et l’application uniforme du droit communautaire [ ( 82 )] ou que, en raison de la nature même des dispositions communautaires existantes […], tout accord en la matière affecterait nécessairement les règles communautaires au sens de l’arrêt AETR, précité» ( 83 ). Elle a aussi précisé que, pour que la compétence exclusive soit acquise sur ce dernier fondement, «il n’est pas nécessaire qu’il existe une concordance complète entre le domaine couvert par l’accord international et celui de la réglementation communautaire» ( 84 ), ni qu’il existe une contradiction substantielle entre les engagements issus d’un tel accord et les règles communes ( 85 ).

61. Comme l’avocat général Bot l’a observé ( 86 ), dans l’avis 1/03, «la Cour, procédant à une synthèse de sa jurisprudence, semble être revenue à une conception plus ouverte de la notion d’affectation des règles communes» et elle «a, en outre, livré la méthode d’analyse permettant de déterminer si le critère énoncé par la formule ‘d’un domaine déjà couvert en grande partie par des règles communautaires’ [ ( 87 )] était rempli». À cet égard, elle a indiqué que l’analyse doit, d’une part, «se fonder non seulement sur l’étendue des règles en cause, mais également sur leur nature et leur contenu» et, d’autre part, «prendre en compte non seulement l’état actuel du droit communautaire dans le domaine concerné, mais également ses perspectives d’évolution, lorsque celles‑ci sont prévisibles au moment de cette analyse» ( 88 ). Elle a aussi mis en exergue «qu’il est essentiel d’assurer une application uniforme et cohérente des règles communautaires et un bon fonctionnement du système qu’elles instituent afin de préserver la pleine efficacité du droit communautaire» ( 89 ).

62. J’ajoute que la Cour a rappelé, dans ce même avis, que «la Communauté ne dispose que de compétences d’attribution et que, dès lors, l’existence d’une compétence, de surcroît non expressément prévue par le traité et de nature exclusive, doit trouver son fondement dans des conclusions tirées d’une analyse concrète de la relation qui existe entre l’accord envisagé et le droit communautaire en vigueur et dont il ressort que la conclusion d’un tel accord est susceptible d’affecter les règles communautaires» ( 90 ).

63. Pour les raisons qui seront indiquées ci‑après, je considère que tant les critères de délimitation de la compétence externe exclusive de l’Union que les méthodes présidant à leur application qui ont ainsi été définis par la Cour restent pertinents pour répondre à la question posée dans la présente demande d’avis, bien que celle‑ci s’inscrive dans le cadre des dispositions du traité FUE et non plus de celles du traité CE.

C – Sur le maintien de la pertinence de ces principes jurisprudentiels après l’entrée en vigueur du traité FUE

64. Actuellement, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, outre la compétence exclusive qui lui est dévolue dans les domaines limitativement énumérés au paragraphe 1 de cet article ( 91 ), «[l]’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée» (souligné par mes soins).

65. D’emblée, il y a lieu de noter que, par son libellé en des termes généraux, ce texte fait dépendre l’exclusivité de la compétence uniquement de la substance de l’accord, sans opérer de distinction en fonction des parties contractantes ( 92 ), ce dont il résulte que celui‑ci peut être conclu avec des États tiers indifféremment par l’Union elle‑même ou par le truchement de ses États membres, comme cela est envisagé en l’espèce.

66. Toutes les parties ayant fourni des observations à la Cour dans la présente affaire s’accordent à considérer, à juste titre selon moi, qu’il convient de se prononcer sur le caractère exclusif ou non de la compétence de l’Union au regard de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et que seul le dernier des trois cas de figure prévus dans cette disposition est pertinent en l’espèce. En effet, il est incontesté que la conclusion des accords internationaux en cause ne relève pas d’une compétence exclusive qui serait expressément prévue par un acte du droit de l’Union et que cette opération n’est pas nécessaire à l’exercice par l’Union de sa compétence interne dans le domaine appréhendé par ces accords. Partant, la nature de la compétence externe de l’Union dépend ici uniquement du point de savoir si l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 risque d’affecter des règles communes ou d’altérer leur portée au sens dudit paragraphe 2.

67. Les parties adoptent des approches divergentes quant à l’interprétation qu’il convient de donner au dernier élément de cette disposition, en particulier lorsque, comme cela semble être le cas en l’espèce, le domaine dont relève l’accord international envisagé est couvert au moins en partie par les règles communes pertinentes. Selon la Commission, le Parlement européen et le gouvernement italien, l’existence d’une compétence externe exclusive pourrait découler de ce que, d’une part, le domaine de la convention de La Haye de 1980 coïncide dans une large mesure avec des règles de l’Union, cette convention contenant des dispositions équivalentes et étroitement liées à celles du règlement Bruxelles II bis et, d’autre part, ledit règlement aurait instauré un système commun uniforme se trouvant basé sur le mécanisme de cette convention. En revanche, le Conseil et tous les autres gouvernements qui sont intervenus dans la présente affaire contestent ces allégations et préconisent une approche plus stricte suivant laquelle, depuis l’entrée en vigueur de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, l’Union ne saurait être dotée d’une compétence exclusive dans de telles circonstances.

68. Afin de trancher cette controverse, l’interrogation principale consiste à déterminer si les anciens critères jurisprudentiels permettant de caractériser une affectation de règles communes restent pertinents, voire déterminants, malgré les modifications ayant été introduites par le traité de Lisbonne. Cette question d’une éventuelle persistance se pose, en particulier, à l’égard du critère issu de l’avis 2/91 ( 93 ), tenant au fait que le domaine concerné est «déjà couvert en grande partie par des règles [du droit de l’Union]», ainsi qu’à l’égard du critère complémentaire, qui figure dans l’avis 1/03 ( 94 ), tenant au risque d’atteinte à l’«application uniforme et cohérente des règles [du droit de l’Union] et [au] bon fonctionnement du système qu’elles instituent».

69. Je considère, de même que les avocats généraux Kokott ( 95 ) et Sharpston ( 96 ), que les critères jurisprudentiels afférents à la compétence externe exclusive de l’Union doivent perdurer dans le nouveau contexte normatif que constitue l’article 3, paragraphe 2, TFUE, dès lors qu’il apparaît que cette disposition a procédé à une codification desdits critères ( 97 ). Même si les formules susmentionnées n’ont certes pas été reprises telles quelles dans l’article 3, paragraphe 2, TFUE pour expliquer ce que recouvre la notion d’affectation au sens dudit paragraphe ( 98 ), il me paraît manifeste que cette jurisprudence a été prise en compte par les auteurs du traité FUE et que les éléments d’appréciation dégagés par la Cour sont toujours opérationnels, au vu du contexte tant historique que normatif dans lequel cette disposition s’inscrit.

70. En effet, une analyse de la genèse du traité FUE révèle que ses rédacteurs ont entendu consacrer la jurisprudence en la matière, et non pas s’en éloigner comme le prétend le Conseil sans néanmoins apporter d’éléments probants au soutien de sa thèse ( 99 ). Sachant que le traité FUE a été largement inspiré du projet avorté de traité établissant une Constitution pour l’Europe, il est intéressant de noter que les membres de la Convention sur l’avenir de l’Europe ont été incités à rédiger les dispositions du futur traité relatives à la compétence externe exclusive «conformément à la jurisprudence existante de la Cour» et de façon à «formuler explicitement la jurisprudence de la Cour» ( 100 ).

71. De surcroît, l’approche extensive que je préconise n’est pas contredite par un examen du système dont fait partie l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Afin de s’opposer au maintien du critère jurisprudentiel selon lequel il suffit, pour fonder une compétence exclusive de l’Union, que le domaine soit «déjà couvert en grande partie par des règles communes», les gouvernements allemand, estonien, letton, autrichien, suédois et du Royaume‑Uni tirent argument du protocole (no 25) sur l’exercice des compétences partagées, annexé aux traités UE et FUE ( 101 ), ainsi que de la règle de préemption afférente à la compétence partagée qui est énoncée à l’article 2, paragraphe 2, TFUE. Ils objectent qu’il résulterait de ces textes que la prise en considération du fait que l’Union a déjà exercé sa compétence interne ne pourrait s’étendre qu’aux éléments réglés par l’acte ainsi adopté, et non à l’ensemble du domaine concerné. Toutefois, à l’instar de la Commission, je suis d’avis que ni ledit protocole (no 25), ni l’article 2, paragraphe 2, TFUE auquel ce protocole renvoie uniquement ( 102 ), ne constituent des obstacles formels à l’application de la jurisprudence antérieure au traité FUE, dès lors que ces dispositions se bornent à traiter des conditions d’exercice de la compétence partagée, et n’ont aucunement pour objet de limiter la portée des cas de compétence exclusive prévus à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, comme cela a déjà été démontré par d’autres avocats généraux ( 103 ).

72. À cet égard, l’avocat général Kokott a fort bien souligné «qu’une compétence exclusive au sens du troisième cas de figure visé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE ne dépend pas essentiellement de la seule existence ou inexistence de règles communes dans un domaine déterminé, mais est liée au risque que l’acte concerné affecte ces règles communes ou en altère la portée. Un tel risque peut déjà se présenter lorsqu’un accord international contient des dispositions présentant un lien étroit avec des règles communes qui gouvernent déjà largement la matière en question en droit de l’Union. Un tel accord international est, en effet, susceptible d’avoir un impact négatif sur des règles communes, même si cet accord et ces règles ne couvrent pas exactement les mêmes ‘éléments’ (au sens du protocole [no 25]). Dans ces conditions, le critère du domaine déjà largement couvert par des dispositions communes, tel qu’il a été défini par la jurisprudence, n’a rien perdu de son importance, même après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne» ( 104 ) (souligné par mes soins).

73. Partant, j’estime que la grille d’analyse ayant été élaborée par la Cour dans le cadre de l’interprétation des dispositions du traité CE autrefois applicables subsiste en arrière‑plan des dispositions actuelles de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

D – Sur l’application en l’espèce des critères afférents à l’affectation de règles communes

74. Afin d’apprécier si l’Union est exclusivement compétente pour conclure les accords internationaux faisant l’objet de la présente demande d’avis, il convient d’interpréter et d’appliquer les dispositions de l’article 3, paragraphe 2, TFUE à la lumière des principes jurisprudentiels ci‑dessus rappelés ( 105 ). Cela implique que la Cour examine, d’une part, s’il existe des règles communes dans le domaine couvert par ces accords et, d’autre part, dans quelle mesure la teneur et/ou la portée de celles‑ci risquent d’être affectées par la conclusion de ces derniers. Au préalable, il y a lieu, en l’espèce, d’apporter certaines précisions, sous cet angle, concernant les accords internationaux envisagés.

1. Les caractéristiques des accords internationaux en cause

75. Au vu des observations ayant été fournies à la Cour, la question se pose de savoir si le risque d’affectation de règles du droit de l’Union par les accords internationaux en cause, au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, doit être évalué par rapport à la convention de La Haye de 1980 ou par rapport aux déclarations d’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à cette convention, ou encore par rapport à ces deux instruments appréhendés conjointement.

76. Il est, selon moi, exclu de raisonner uniquement au regard de la convention de La Haye de 1980, dès lors que l’enjeu de la présente demande d’avis est de se prononcer sur des accords internationaux qui emportent non pas une modification du contenu de ce texte, mais une extension de son champ d’application entre des États membres de l’Union et des États tiers. Inversement, les déclarations d’acceptation de nouveaux États adhérents, qui sont ici en cause, ne sauraient être considérées comme dotées d’une existence autonome, puisque ces actes ont précisément pour objet de faire produire ses effets à une disposition de la convention, à savoir son article 38 ( 106 ). Il convient, à l’évidence, de tenir compte de ce que lesdits actes présentent un caractère accessoire à l’égard de celle‑ci et de ce que l’examen de l’impact de ces derniers serait vidé de son sens s’il était fait abstraction du texte dans lequel ils trouvent leur raison d’être et au moyen duquel ils produisent leurs effets substantiels.

77. Les liens étroits qui existent entre ces deux types d’instruments ont nécessairement des répercussions sur l’appréciation de la compétence exclusive ou partagée de l’Union, de telle sorte que cette opération ne peut être menée que d’une façon combinée, c’est‑à‑dire en tenant compte de l’éventuel effet négatif sur des règles du droit de l’Union à la fois des dispositions de la convention de La Haye de 1980 et de celles des déclarations d’acceptation qui sont susceptibles d’interférer avec lesdites règles.

78. En revanche, il est indifférent, dans le cadre de cette appréciation, que seuls certains éléments des accords internationaux envisagés se trouvent en concours, voire entrent en conflit, avec des règles issues du droit de l’Union. En effet, comme l’avocat général Sharpston l’a relevé, «[l]’emploi [à l’article 3, paragraphe 2, TFUE] de l’expression ‘dans la mesure où’ montre clairement que certaines parties d’un accord international peuvent relever de la compétence exclusive de l’Union sur cette base alors que certaines autres parties de cet accord pourraient encore relever d’une compétence partagée» ( 107 ). Cette approche est confortée tant par le droit positif récent ( 108 ) que par la jurisprudence de la Cour antérieure au traité FUE, dont il ressort qu’une compétence exclusive peut avoir été acquise par l’Union même si les domaines couverts respectivement par les règles communes et par l’accord international concerné ne coïncident pas entièrement ( 109 ) et qu’il convient plutôt de comparer ces règles avec les objectifs essentiels de l’accord international ( 110 ).

2. L’existence de règles communes dans le domaine couvert par ces accords internationaux

79. Conformément aux critères jurisprudentiels susmentionnés ( 111 ), afin de déterminer si les accords internationaux envisagés interviennent dans «un domaine déjà couvert en grande partie par des règles communes», il convient de se référer tant à l’étendue des règles communes pertinentes qu’à leur nature et à leur contenu, en tenant compte non seulement de leur état actuel mais aussi de leurs évolutions si elles sont prévisibles.

80. Dans la présente affaire, il est indéniable que le domaine des aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, qui constitue l’objet exact de la convention de La Haye de 1980 et des acceptations d’adhésions y afférentes, a déjà donné lieu à un exercice par l’Union de sa compétence interne, dans le cadre du règlement Bruxelles II bis.

81. S’agissant de l’étendue de ces règles communes, il apparaît que le champ d’application matériel dudit règlement est plus large que celui de la convention de La Haye de 1980. Cette dernière a pour finalités, grâce à une coopération entre ses États contractants, de «protéger l’enfant, sur le plan international, contre les effets nuisibles d’un déplacement ou d’un non‑retour illicites et [d’]établir des procédures en vue de garantir le retour immédiat de l’enfant dans l’État de sa résidence habituelle, ainsi que d’assurer la protection [effective] du droit de visite [et du droit de garde]» ( 112 ). En revanche, le règlement Bruxelles II bis régit, entre les États membres de l’Union, «la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale» ( 113 ). Cependant, s’agissant du traitement civil des enlèvements transfrontaliers d’enfants, ce règlement a des finalités identiques à celles de ladite convention et il contient un ensemble de dispositions qui sont équivalentes, du fait d’une incorporation de cette dernière, même si elles ne sont pas totalement identiques ( 114 ).

82. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, parmi les principales dispositions de la convention de La Haye de 1980, son article 3 définit les conditions dans lesquelles «[l]e déplacement ou le non‑retour d’un enfant est considéré comme illicite»; ses articles 6 et 7 sont relatifs aux «autorités centrales» que les États contractants doivent désigner aux fins notamment de coopération ( 115 ); ses articles 8 à 20, qui portent sur le «retour de l’enfant», prévoient les modalités selon lesquelles les autorités centrales, judiciaires ou administratives des États contractants doivent intervenir pour favoriser un retour immédiat sauf dans des circonstances exceptionnelles; l’article 16 précise, notamment, que les autorités judiciaires de l’État où l’enfant a été déplacé ou retenu ne peuvent statuer sur le fond du droit de garde qu’une fois qu’il a été établi que les conditions du retour de l’enfant fixées par la convention ne sont pas réunies; l’article 21 prévoit qu’«[u]ne demande visant l’organisation ou la protection de l’exercice effectif d’un droit de visite peut être adressée à l’Autorité centrale d’un État contractant selon les mêmes modalités qu’une demande visant au retour de l’enfant».

83. Outre une définition similaire de la notion de «déplacement ou non‑retour illicites d’un enfant» ( 116 ), le règlement Bruxelles II bis comporte un certain nombre de dispositions qui visent les mêmes objectifs et qui couvrent donc les mêmes matières que ces dispositions de la convention de La Haye de 1980. Il s’agit, en particulier, de l’article 10 dudit règlement, qui définit une règle de compétence spéciale pour les juridictions des États membres «en cas d’enlèvement d’enfants» ( 117 ); de son article 11, qui détaille les procédures à suivre en vue d’un «retour de l’enfant»; de ses articles 41 et 42, qui, dans le cadre de la reconnaissance et l’exécution des décisions rendues dans un État membre, portent sur la «force exécutoire de certaines décisions relatives au droit de visite et de certaines décisions ordonnant le retour de l’enfant»; ainsi que de son article 53, qui régit la «coopération entre les autorités centrales en matière de responsabilité parentale».

84. Malgré ces similitudes, il ressort du préambule du règlement Bruxelles II bis ( 118 ) que celui‑ci a vocation non pas à se substituer entièrement à la convention de La Haye de 1980, mais à la compléter. Le chapitre V de ce règlement ( 119 ) organise l’articulation entre ces deux instruments de telle sorte que celui‑ci prime sur celle‑là dans les relations entre les États membres, sauf dans les matières couvertes par cette convention que ledit règlement ne régit pas.

85. L’imbrication de ces deux instruments est forte et leur combinaison quelque peu complexe, comme cela est symbolisé par les dispositions de l’article 11 dudit règlement, qui tend à réaliser une synthèse entre deux objectifs distincts, à savoir la continuité et le changement. Il y a là le résultat d’un compromis politique entre, d’une part, ceux des États membres qui estimaient inutile d’avoir une réglementation en ce domaine au niveau de l’Union et, d’autre part, ceux qui ont soutenu que le système instauré par la convention de La Haye de 1980 devait être renforcé, notamment aux fins de remédier aux abus auxquels avait donné lieu l’usage de l’exception au principe du retour immédiat prévue à l’article 13, sous b), de cette convention ( 120 ).

86. Il est vrai que le champ d’application territorial du règlement Bruxelles II bis diffère de celui de la convention de La Haye de 1980 puisqu’il est limité aux rapports entre les autorités des États membres de l’Union. Ainsi, les règles relatives aux «décisions en matière de responsabilité parentale, y compris les mesures de protection de l’enfant» ( 121 ), que ce règlement énonce n’ont pas vocation à s’appliquer lorsqu’un processus de coopération aux fins de retour d’un enfant enlevé s’avère nécessaire entre un État membre et un État tiers. Néanmoins, il est possible que ledit règlement s’applique lorsqu’un enfant réside habituellement dans un État tiers ( 122 ) et que les autorités d’un État tiers se trouvent aussi concernées à ce titre. En outre, il ne saurait être exclu que l’acceptation ou non de l’adhésion d’un État tiers à ladite convention, qui pose problème dans la présente affaire, puisse avoir une incidence y compris dans les relations entre États membres. J’y reviendrai ( 123 ).

87. S’agissant de la nature des règles communes issues de ce règlement, en particulier pour le domaine dans lequel celui‑ci interagit avec la convention de La Haye de 1980, à savoir en matière d’enlèvements d’enfants à caractère transfrontalier, il y a lieu de noter que ces règles relatives à la compétence des juridictions des États membres, ainsi qu’à la reconnaissance mutuelle et à l’exécution des décisions rendues par ces dernières, constituent des mesures contraignantes entraînant une harmonisation complète, et non minimale. En particulier, les articles 11, paragraphe 3, et 15, paragraphe 5, du règlement Bruxelles II bis imposent une célérité aux autorités compétentes, et notamment le respect de délais de six semaines, de façon uniforme et en des termes plus stricts que ceux, purement incitatifs, figurant à l’article 11 de ladite convention. Le pouvoir normatif des États membres est donc plus que restreint en ces matières actuellement.

88. Enfin, s’agissant du contenu desdites règles communes, il peut être relevé que certaines dispositions du règlement Bruxelles II bis contiennent une référence expresse à la convention de La Haye de 1980 ( 124 ). Outre les mentions figurant aux considérants 17 et 18 de ce règlement, des renvois à ladite convention, et spécialement à ses articles 12 et 13, sont effectués à l’article 11, paragraphes 1, 2, 4, 6 ( 125 ) et 8, du règlement, étant rappelé que ces deux articles de la convention et ces dernières dispositions ont le même objet, à savoir les modalités du «retour de l’enfant». L’article 42, paragraphe 2, du même règlement se réfère aussi au jeu de l’article 13 de la convention de La Haye de 1980 au sujet de la force exécutoire d’une décision d’une juridiction d’un État membre ordonnant le retour de l’enfant. Il en résulte que les conditions énoncées par ces dispositions de ladite convention doivent être respectées, en particulier par le titulaire d’un droit de garde qui réclame le retour de l’enfant concerné auprès d’une juridiction d’un État membre en se fondant sur l’application cumulée de ces deux instruments.

89. Au vu de ces éléments, il m’apparaît que le domaine des enlèvements d’enfants à caractère transfrontalier se trouve déjà régi, à tout le moins «en grande partie», par les règles communes pertinentes du droit de l’Union. En effet, même si les dispositions du règlement Bruxelles II bis, et en particulier son article 11, prévoient un maintien de l’application de la convention de La Haye de 1980 entre les États membres, cette application doit désormais s’effectuer au titre d’une obligation issue du droit de l’Union et à travers le prisme de ce règlement, c’est‑à‑dire en combinaison avec les règles particulières que celui-ci prévoit et qui priment les dispositions de ladite convention à cet égard ( 126 ).

90. Or, la teneur et la portée de ces dernières sont différentes, puisque le règlement Bruxelles II bis a instauré un système de répartition des compétences et de coopération entre les autorités des États membres qui est tant renforcé qu’amélioré par rapport aux mécanismes issus de ladite convention, compte tenu des failles ayant été observées dans ces derniers, en dépit de leurs apports réels ( 127 ). Quatre principaux moyens ont été utilisés par le législateur de l’Union à cette fin ( 128 ). Premièrement, les hypothèses dans lesquelles le retour immédiat peut être refusé ont été encadrées de façon à les restreindre ( 129 ). Deuxièmement, même en cas de refus du retour en vertu de l’article 13 de ladite convention, les juridictions de l’État membre d’origine de l’enfant ont le dernier mot pour statuer au fond sur le droit de garde, dans le but, si possible, de dissuader l’auteur d’un enlèvement et, en tout cas, de ne pas le favoriser sur le plan judiciaire ( 130 ). Troisièmement, une réduction de la durée des procédures a été prévue. Quatrièmement, l’exequatur est supprimé pour les décisions relatives au droit de visite et celles relatives au retour d’un enfant à la suite d’un enlèvement qui sont exécutoires et ont été dûment certifiées par les juridictions de l’État membre les ayant rendues. En outre, l’audition de l’enfant a pris une importance qu’elle n’avait pas dans la convention de La Haye de 1980 ( 131 ).

91. Je considère que l’une des conditions inhérentes au troisième cas de figure prévu à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, telles que précisées par la jurisprudence de la Cour, est donc remplie dans cette mesure. Il reste à examiner la dernière de ces conditions, qui tient aux répercussions que les accords internationaux visés par la demande d’avis sont susceptibles d’avoir sur les règles communes qui existent ainsi dans le domaine couvert par celles-ci.

3. Le risque d’affectation de ces règles communes par les accords internationaux en cause

92. Comme cela a déjà été relevé ( 132 ), la simple existence de règles communes gouvernant déjà largement le domaine dans lequel s’appliquent les accords internationaux en cause n’est pas suffisante en soi pour fonder une compétence externe exclusive de l’Union. Il est en outre nécessaire que ces accords aient un impact négatif, qui consiste en un risque qu’ils affectent lesdites règles ou qu’ils en altèrent la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, même sans aboutir à une contradiction matérielle. Un tel risque peut néanmoins exister du seul fait que ces accords internationaux contiennent des dispositions présentant des liens étroits avec les règles communes concernées. Il est en effet possible que l’existence de tels liens rende plus difficile d’assurer l’application correcte et l’effet utile des dispositions du droit de l’Union.

93. En l’occurrence, de nombreux liens pouvant poser un problème d’affectation existent entre les deux instruments concernés. Cela est particulièrement vrai au regard des interactions possibles entre l’article 11 du règlement Bruxelles II bis et les articles 12 et 13 de la convention de La Haye de 1980, puisque les règles prévues aux paragraphes 2 à 8 dudit article 11 soit se substituent aux articles pertinents de cette convention, soit encadrent strictement la mise en œuvre de ces derniers ( 133 ). Comme la Commission l’a mis en exergue, en illustrant son propos de façon concrète ( 134 ), les difficultés ne sont pas purement hypothétiques, mais pourraient en pratique survenir sous différents angles.

94. À mon avis, il n’est pas directement problématique que l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers effectuée individuellement par les États membres puisse conduire à un traitement des enlèvements internationaux d’enfants qui fonctionne à géométrie variable. En effet, ces variations sont déjà inhérentes au système de la convention de La Haye de 1980, puisque celle‑ci prévoit que les effets de l’adhésion d’un nouvel État contractant à l’égard d’un État qui y est déjà partie sont subordonnés à une acceptation par ce dernier, ce dont il résulte que l’application de ses dispositions s’opère sur la base de relations bilatérales. Par ailleurs, sous l’angle du droit de l’Union, une différence de régimes résulte du fait que le Royaume de Danemark n’a pas souscrit au système prévu par le règlement Bruxelles II bis ( 135 ), ce qui implique que c’est ladite convention, et non ce règlement, qui s’applique aux relations entre lui et les autres États membres en cas d’enlèvement transfrontalier, comme s’il s’agissait d’un État tiers.

95. Néanmoins, je considère que si seuls certains États membres acceptent l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980, les interactions entre ces deux instruments pourraient être rendues plus compliquées dans les relations entre les États membres.

96. En particulier, le mécanisme simplifié de reconnaissance et d’exécution des décisions rendues dans un autre État qui est prévu par le règlement Bruxelles II bis, notamment la suppression de l’exequatur pour les décisions de retour certifiées, repose sur la «pierre angulaire de la création d’un véritable espace judiciaire» que constitue le principe d’une confiance mutuelle entre les systèmes juridiques des États membres, notamment au regard de l’équivalence de la protection judiciaire que ceux‑ci offrent, principe qui est spécifique à l’Union ( 136 ). En revanche, les rapports entre les juridictions de l’État requis et celles de l’État d’origine sont souvent inversés lorsque la situation implique une interaction avec des États tiers, et notamment dans le cadre du système mis en place par la convention de La Haye de 1980 pour apprécier l’intérêt supérieur de l’enfant à retourner ou non dans le pays où il résidait ( 137 ).

97. Surtout, le rôle joué par les autorités centrales, conformément aux articles 6 et 7 de la convention de La Haye de 1980 ( 138 ), constitue l’un des éléments clés du système de coopération instauré par cette convention. Il est donc essentiel, comme cela est souligné à juste titre dans les propositions de décision de la Commission en cause ( 139 ), que l’acceptation par un État membre de l’adhésion d’un État tiers soit subordonnée à la condition préalable que cette future partie contractante ait désigné une autorité centrale chargée notamment d’assister les citoyens européens en cas de déplacement illicite d’enfants vers cet État tiers.

98. À mon sens, les mécanismes de traitement des enlèvements d’enfants mis en place par le règlement Bruxelles II bis en combinaison avec la convention de La Haye de 1980 seraient compromis si chaque État membre était libre de fixer les conditions dans lesquelles il accepte l’adhésion d’un État tiers à cette convention. Il me paraît essentiel que la fiabilité d’un État tiers adhérent, dans une optique de coopération judiciaire et administrative, puisse faire l’objet d’une appréciation commune et coordonnée par le Conseil ( 140 ) à la suite d’une proposition de la Commission. À défaut d’une telle tentative d’action concertée, il existerait un risque d’atteinte à l’application uniforme et cohérente des dispositions du règlement Bruxelles II bis et au bon fonctionnement du système que celui‑ci institue, ce qui porterait préjudice à la pleine efficacité de règles du droit de l’Union, suivant les critères d’appréciation définis par la Cour ( 141 ).

99. J’ajoute que, conformément au devoir de loyauté envers l’Union auxquels ils sont tenus en application de l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres sont tenus de s’abstenir de conclure un accord avec des États tiers qui serait susceptible de produire de tels effets néfastes sur les règles communes. En effet, le fait qu’une compétence externe exclusive soit attribuée à l’Union symétriquement aux domaines dans lesquels elle a adopté des normes au titre de sa compétence interne a, notamment, pour but d’éviter que les États membres puissent affaiblir, voire contrecarrer, l’action de l’Union par des voies extérieures ( 142 ). Cette loyauté est d’autant plus nécessaire dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, seuls les États membres peuvent conclure un accord international qui relève desdits domaines ( 143 ).

100. S’agissant des perspectives prévisibles d’évolution du droit de l’Union, au sens de l’avis 1/03 ( 144 ), il ne saurait être exclu que le règlement Bruxelles II bis soit modifié de telle sorte que son champ d’application soit étendu à des situations externes, à l’instar du règlement no 44/2001, dit «Bruxelles I», dont les dispositions ont fait l’objet d’une refonte ( 145 ) en ce sens ( 146 ). Il pourrait, en effet, paraître opportun que les mesures de protection renforcées contre les enlèvements transfrontaliers prises au sein de l’Union ne conduisent pas à une discrimination à l’encontre des enfants ayant leur résidence habituelle en dehors du territoire de l’Union ( 147 ). Toutefois, encore faudrait‑il qu’un degré de confiance suffisant existe dans le système judiciaire des États tiers concernés et que ce point fasse l’objet d’une concertation ( 148 ).

101. À mon avis, le système de traitement des enlèvements d’enfants transfrontaliers mis en place par le règlement Bruxelles II bis pourrait être d’autant plus affecté par l’élargissement à de nouveaux États tiers du mécanisme de coopération prévu par la convention de La Haye de 1980. En effet, cette convention a, d’une certaine façon, été incorporée dans ledit règlement ( 149 ), si bien que la question de savoir quels sont les États tiers adhérant à cette convention qui sont acceptés n’est pas neutre au regard du développement du droit de l’Union ( 150 ).

102. Enfin, il convient de relever que même si la convention de La Haye de 1980 peut être conçue comme opérant sur la base d’un faisceau de relations bilatérales entre les États contractants, d’éventuelles modifications du libellé de celle‑ci exigeraient le consentement unanime de tous ces États. Ainsi, toute nouvelle adhésion à cette convention est susceptible d’élargir le nombre des parties avec lesquelles les États membres de l’Union devraient négocier et trouver un consensus au cas où cette dernière souhaiterait que la teneur de la convention soit modifiée. Puisque l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers crée une situation politique nouvelle et change les paramètres de l’interaction entre le règlement Bruxelles II bis et ladite convention, il est selon moi essentiel que puisse s’exercer une sorte de droit de regard commun au sein de l’Union concernant l’acceptation des États tiers qui adhèrent à cette dernière, en particulier quant à la capacité de ces derniers à remplir les obligations prévues par la convention et quant à leur volonté politique de coopérer dûment avec l’Union.

103. Dès lors que l’objet de la convention de La Haye de 1980 relève ainsi d’un domaine déjà largement couvert par des règles communes, à l’effet utile desquelles des accords internationaux tels que ceux en cause risquent de nuire, cet exercice par l’Union de sa compétence interne a eu pour corollaire de lui conférer une compétence externe exclusive en la matière. Il en résulte que les États membres doivent procéder dans l’intérêt de l’Union et d’une façon coordonnée à l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à ladite convention.

104. Cette conclusion s’impose selon moi, nonobstant le problème réel, au regard de l’intérêt des enfants enlevés, que pourrait engendrer un retard dans la coopération internationale dû à l’éventuelle difficulté de concrétiser rapidement une telle acceptation concertée, car la délimitation de la sphère de la compétence exclusive de l’Union ne peut être opérée que selon des critères objectifs ( 151 ).

105. Partant, je recommande à la Cour de répondre à la question posée par la Commission, dans les limites de la recevabilité de la demande d’avis, d’une façon affirmative, à savoir dans le sens d’une compétence externe exclusive de l’Union.

VI – Conclusion

106. Pour les raisons ci‑dessus exposées, je propose à la Cour: — de déclarer recevable la demande d’avis formée par la Commission européenne pour autant qu’elle concerne les déclarations des États membres – à l’exception du Royaume de Danemark – relatives à l’acceptation de l’adhésion à la convention de La Haye du 25 octobre 1980, sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, des États tiers faisant l’objet de cette demande, qui n’avaient pas déjà été déposées au jour de l’introduction de cette dernière, et — de répondre à la question posée que l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à ladite convention de La Haye relève de la compétence exclusive de l’Union européenne.

( 1 ) Langue originale: le français.

( 2 ) Il s’agit de la première prise de position présentée après la révision du règlement de procédure de la Cour, dont il résulte qu’un seul avocat général, et non plus l’ensemble des avocats généraux, doit être entendu dans le cadre de la procédure d’avis (voir considérant 5 et articles 196 et suiv. dudit règlement).

( 3 ) Texte et publications y relatives (notamment rapport explicatif de E. Pérez‑Vera), accessibles à l’adresse Internet http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.text&cid=24.

( 4 ) Seul le gouvernement italien prône une compétence exclusive de l’Union, contrairement à la vingtaine d’autres gouvernements qui se sont prononcés sur le fond, parfois à titre subsidiaire.

( 5 ) JO L 338, p. 1.

( 6 ) Respectivement, les 1er mars 2007, 4 mai 2007, 27 mai 2008, 9 mars 2010, 6 décembre 2010, 28 décembre 2010, 6 avril 2011 et 28 juillet 2011.

( 7 ) Lesdits alinéas prévoient que «[t]out autre État pourra adhérer à la Convention», que «[l]’instrument d’adhésion sera déposé auprès du Ministère des Affaires Étrangères du Royaume des Pays‑Bas» et que «[l]a Convention entrera en vigueur, pour l’État adhérant, le premier jour du troisième mois du calendrier après le dépôt de son instrument d’adhésion».

( 8 ) Aux termes desdits quatrième et cinquième alinéas, «[l]’adhésion n’aura d’effet que dans les rapports entre l’État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion. Une telle déclaration devra également être faite par tout État membre ratifiant, acceptant ou approuvant la Convention ultérieurement à l’adhésion. Cette déclaration sera déposée auprès du Ministère des Affaires Étrangères du Royaume des Pays‑Bas; celui‑ci en enverra, par la voie diplomatique, une copie certifiée conforme, à chacun des États contractants» et «[l]a Convention entrera en vigueur entre l’État adhérant et l’État ayant déclaré accepter cette adhésion le premier jour du troisième mois du calendrier après le dépôt de la déclaration d’acceptation».

( 9 ) Ces huit propositions de décisions, annexées à la demande d’avis, étaient relatives à l’adhésion à ladite convention respectivement, par ordre numérique, «du Gabon» [COM(2011) 904 final], «d’Andorre» [COM(2011) 908 final], «des Seychelles» [COM(2011) 909 final], «de la Fédération de Russie» [COM(2011) 911 final], «de l’Albanie» [COM(2011) 912 final], «de Singapour» [COM(2011) 915 final], «du Maroc» [COM(2011) 916 final] et «de l’Arménie» [COM(2011) 917 final]. Elles prévoyaient toutes que les États membres devraient déposer, dans l’intérêt de l’Union, simultanément et au plus tard deux mois après l’adoption de la proposition, une déclaration type relative à l’acceptation de l’adhésion de l’État tiers adhérent concerné.

( 10 ) Résolution 2012/2791(RSP) du Parlement européen, du 22 novembre 2012, sur la déclaration d’acceptation par les États membres, dans l’intérêt de l’Union européenne, de l’adhésion de huit États tiers à la convention de La Haye de 1980.

( 11 ) Lambreth, I., «Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile», dans La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, sous la direction de M. Dony, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2012, p. 12 et suiv., point 17.

( 12 ) À titre d’exemple, la République de Lettonie a accepté l’adhésion de la République d’Albanie dès le 3 juillet 2007. L’état des adhésions à la convention de La Haye de 1980 ainsi que la liste détaillée des déclarations d’acceptation de ces adhésions sont accessibles respectivement aux adresses Internet http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.status&cid=24 et http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. Il en ressort que d’autres États tiers y ont adhéré postérieurement à l’adhésion de la Fédération de Russie, vis‑à‑vis desquels se pose le même problème que celui soulevé par la présente demande d’avis.

( 13 ) En vertu du protocole (no 22) sur la position du Danemark, annexé aux traités UE et FUE, cet État membre ne participe pas à l’adoption des mesures relevant du titre V de la troisième partie du traité FUE, relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, et notamment de son chapitre 3 relatif à la coopération judiciaire en matière civile, de sorte qu’il n’est ni lié par le règlement Bruxelles II bis ni soumis à son application (considérant 31 et article 2, paragraphe 3, de ce règlement).

( 14 ) À savoir les gouvernements tchèque, allemand, estonien, hellénique, français, chypriote, letton, lituanien, autrichien, polonais et roumain. De surcroît, le gouvernement finlandais précise que, bien qu’il n’entende pas formellement soulever une exception d’irrecevabilité, la procédure de manquement prévue à l’article 258 TFUE serait selon lui plus appropriée pour traiter de la question posée en l’espèce.

( 15 ) De même qu’un État membre, le Parlement européen ou le Conseil.

( 16 ) Le qualificatif «international» n’est certes pas mentionné dans ledit paragraphe 11, mais il s’infère de ce que ledit article 218 figure dans le titre V de la cinquième partie du traité FUE, lequel est intitulé «accords internationaux».

( 17 ) Avis 1/75 (EU:C:1975:145, spécialement p. 1360) et 1/78 (EU:C:1979:224, point 30).

( 18 ) Voir, notamment, avis 2/91 (EU:C:1993:106, point 3) et 1/08 (EU:C:2009:739, points 107 à 109).

( 19 ) Je précise que, contrairement à ce que laissent entendre les observations du Conseil concernant la recevabilité de la demande d’avis, ce sont non pas les propositions de décision de la Commission que celui‑ci a rejetées qui constituent l’objet de la présente procédure, mais bien les accords internationaux conclus par les États membres que ces propositions tendaient à appréhender.

( 20 ) Selon le Parlement européen, la demande d’adhésion d’un État tiers et son acceptation par l’Union, qui déclencherait l’application de ladite convention dans les rapports entre cet État et l’Union, formeraient ensemble un engagement international ayant une force obligatoire, lequel constituerait donc un accord international au sens de l’article 218 TFUE.

( 21 ) Ce gouvernement affirme que la déclaration d’acceptation au titre de l’article 38 de la convention de La Haye de 1980 n’est pas un élément constitutif d’un accord d’adhésion puisque du seul fait du dépôt de son instrument d’adhésion et de l’écoulement d’une période de trois mois, des droits et des obligations découlent de cette convention pour le nouvel État contractant, et notamment l’obligation de désigner une autorité centrale conformément à son article 6.

( 22 ) L’avis 1/75 (EU:C:1975:145) a précisé que la demande d’avis peut concerner «tout engagement pris par des sujets de droit international et ayant une force obligatoire, quelle qu’en soit la qualification formelle» (souligné par mes soins). Voir aussi avis 2/92 (EU:C:1995:83, point 8).

( 23 ) Convention adoptée le 23 mai 1969 et entrée en vigueur le 27 janvier 1980 (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 1155, p. 331). Sur les «traités en la forme simplifiée», voir Klabbers, J., The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, p. 46 et 73.

( 24 ) Ledit article 11 énonce que «[l]e consentement d’un État à être lié par un traité peut être exprimé par la signature, l’échange d’instruments constituant un traité, la ratification, l’acceptation, l’approbation ou l’adhésion, ou par tout autre moyen convenu».

( 25 ) En substance, ce cas de figure ne diffère pas de l’hypothèse dans laquelle un État membre aurait conclu un accord bilatéral avec un État tiers qui aurait un contenu identique à celui de ladite convention, en suivant les modalités prévues par le règlement (CE) no 664/2009 du Conseil, du 7 juillet 2009, instituant une procédure pour la négociation et la conclusion d’accords entre les États membres et des pays tiers concernant la compétence, la reconnaissance et l’exécution des jugements et des décisions en matière matrimoniale, de responsabilité parentale et d’obligations alimentaires, ainsi que sur le droit applicable en matière d’obligations alimentaires (JO L 200, p. 46). Sur la délégation de compétence après évaluation par la Commission qui est prévue par ce règlement, voir Lambreth, I., op. cit. à la note en bas de page 11, points 22 et suiv.

( 26 ) Cette différence rédactionnelle est d’autant plus notable qu’avant le traité de Lisbonne, l’article 300, paragraphe 6, CE, relatif à la procédure d’avis, était suivi d’un paragraphe 7 laissant supposer que tous les paragraphes qui précédaient cette disposition finale étaient applicables seulement aux «accords conclus selon les conditions fixées au présent article», alors que ce n’est plus le cas de la disposition équivalente que constitue l’article 218, paragraphe 11, TFUE.

( 27 ) Dans l’avis 2/91 (EU:C:1993:106, point 5), pour déclarer que les conditions de la demande d’avis étaient remplies, la Cour a relevé que, «si la Communauté ne [pouvait] pas conclure elle‑même la convention [concernée], sa compétence externe pourrait, le cas échéant, être exercée par l’intermédiaire des États membres agissant solidairement dans l’intérêt de la Communauté» (souligné par mes soins). Sur cette possibilité d’exercice indirect de la compétence externe de l’Union, voir aussi arrêt Commission/Grèce (C‑45/07, EU:C:2009:81, point 31).

( 28 ) La limitation résulte des articles 37, premier alinéa, et 38, premier alinéa, de ladite convention.

( 29 ) La Communauté européenne est devenue membre de la HCCH le 3 avril 2007 [voir considérant 3 de la décision 2006/719/CE du Conseil, du 5 octobre 2006, relative à l’adhésion de la Communauté européenne à la Conférence de La Haye de droit international privé (JO L 297, p. 1)], et, à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union lui a succédé à compter du 1er décembre 2009. À ce titre, l’Union a signé, notamment, la convention de La Haye du 23 novembre 2007 sur le recouvrement international des aliments destinés aux enfants et à d’autres membres de la famille, comme l’article 58, paragraphe 3, de cette convention le permettait expressément.

( 30 ) Un empêchement similaire existait dans le cadre de l’avis 2/91 (EU:C:1993:106), étant donné que la convention no 170 de l’Organisation internationale du travail qui était en cause ne pouvait être ratifiée que par les États membres de cette organisation et non par la Communauté. Voir, également, considérants 4 et 5 de la décision 2014/52/UE du Conseil, du 28 janvier 2014, autorisant les États membres à ratifier, dans l’intérêt de l’Union européenne, la convention de l’Organisation internationale du travail de 1990 concernant la sécurité dans l’utilisation des produits chimiques au travail (convention no 170) (JO L 32, p. 33).

( 31 ) Voir note en bas de page 9 de la présente prise de position.

( 32 ) Cette dernière disposition énonce que «les mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontière sont établies par le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale. Celui‑ci statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen».

( 33 ) En ce sens, considérants F à H de la résolution 2012/2791 du Parlement européen, susmentionnée.

( 34 ) Cremona, M., «Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community», European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, p. 1 et suiv.

( 35 ) Voir, par exemple, la décision 2014/52 du Conseil, susmentionnée.

( 36 ) Voir, par exemple, la convention monétaire entre le gouvernement de la République française, au nom de la Communauté européenne, et le gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco (JO 2002, L 142, p. 59).

( 37 ) Voir, par exemple, les accords bilatéraux ou régionaux relevant du règlement no 664/2009.

( 38 ) Rosas, A., «Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?», dans The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, sous la direction de I. Govaere e.a., Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, p. 32 et 33.

( 39 ) Voir point 31 de la présente prise de position.

( 40 ) Voir, par exemple, décision 2003/93/CE du Conseil, du 19 décembre 2002, autorisant les États membres à signer, dans l’intérêt de la Communauté, la convention de La Haye de 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants (JO L 48, p. 1), et décision 2008/431/CE du Conseil, du 5 juin 2008, autorisant certains États membres à ratifier cette même convention ou à y adhérer, dans l’intérêt de la Communauté européenne, et autorisant certains États membres à procéder à une déclaration relative à l’application des règles internes pertinentes du droit communautaire (JO L 151, p. 36).

( 41 ) Voir Rosas, A., «The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States», Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, spécialement p. 1331 à 1335 et 1344.

( 42 ) Ibidem, spécialement p. 1333 et 1335.

( 43 ) Lorsque l’Union est titulaire d’une compétence exclusive mais n’a pas la capacité d’être partie contractante à l’accord en cause, comme en l’espèce, le rôle qu’elle joue dans l’exercice de cette compétence est donc, en pratique, quelque peu occulte du point de vue des États tiers (Rosas, A., «Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?», op. cit. à la note en bas de page 38, p. 31, 33 et 42).

( 44 ) Dans l’avis 1/94 (EU:C:1994:384, point 12), la Cour a précisé qu’elle peut être interrogée aux fins d’avis «à tout moment, avant que le consentement de la Communauté à être liée par l’accord soit définitivement exprimé. Tant que ce consentement n’est pas intervenu, l’accord reste un accord envisagé».

( 45 ) Voir point 31 de la présente prise de position.

( 46 ) Sur l’ensemble de cette question, voir Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Bruxelles, 2011, spécialement p. 565 et suiv.

( 47 ) Cette même exigence figure à l’article 196, paragraphe 2, du règlement de procédure.

( 48 ) Pour qu’une demande d’avis soit recevable, il faut, mais il suffit, que le processus décisionnel relatif au projet d’accord ait atteint un état d’avancement suffisant pour que l’objet de l’accord soit connu, de sorte que la Cour soit en mesure de se prononcer sur la compatibilité de ce projet avec les traités, même s’il subsiste un certain nombre d’alternatives encore ouvertes et de divergences relatives à la rédaction de son texte (avis 1/09, EU:C:2011:123, point 53).

( 49 ) Avis 1/75 (EU:C:1975:145, spécialement p. 1360). Voir aussi avis 1/09 (EU:C:2011:123, point 47 et jurisprudence citée).

( 50 ) Aux termes de l’avis 2/94 (EU:C:1996:140, point 6), la demande d’avis doit intervenir «dans une phase antérieure à la conclusion d’un accord susceptible de donner lieu à une contestation concernant la légalité d’un acte communautaire de conclusion, d’exécution ou d’application».

( 51 ) Avis 1/09 (EU:C:2011:123, point 48 et jurisprudence citée).

( 52 ) Voir aussi avis 2/91 (EU:C:1993:106) et décision 2014/52, susmentionnée.

( 53 ) L’avis 3/94 (EU:C:1995:436, points 19 et 23) met en exergue que «l’objectif de prévention […] ne peut plus être atteint si la Cour se prononce sur un accord déjà conclu […] et qu’il n’y a pas lieu dès lors de répondre à la demande d’avis».

( 54 ) Voir note en bas de page 13 de la présente prise de position.

( 55 ) Par exemple, à cette date, le Royaume de Belgique et la République fédérale d’Allemagne s’étaient abstenus d’accepter l’adhésion de la République gabonaise et de la Fédération de Russie; pour leur part, la République de Bulgarie et la République de Croatie n’avaient accepté l’adhésion que de ce dernier État tiers mais non des sept autres États tiers visés dans la présente demande d’avis; tandis que la République portugaise n’avait accepté l’adhésion d’aucun d’entre eux.

( 56 ) Dans sa demande (point 8), la Commission soutient que «l’avis de la Cour mettra également fin à la pratique actuelle de certains États membres qui ont déjà accepté des adhésions de pays tiers sans avoir au préalable une décision d’autorisation du Conseil, pourtant juridiquement nécessaire lorsqu’un accord relève de la compétence exclusive de l’Union» (souligné par mes soins). Même si la Commission évoque une «pratique actuelle», bon nombre de ces acceptations sont intervenues dès l’année 2007, soit à une date bien antérieure à la saisine de la Cour.

( 57 ) La République tchèque indique que, après l’échec de ses propositions tendant à adopter une position commune au sein du Conseil, la Commission aurait d’abord initié, à son encontre mais aussi contre au moins trois autres États membres, la procédure dite «EU Pilot», qui précède l’introduction formelle d’un recours en manquement. La Commission se serait ensuite ravisée, en formulant la présente demande d’avis. La République de Pologne précise que la Commission aurait déjà introduit un tel recours contre certains États membres qui avaient déclaré accepter de façon indépendante l’adhésion de la Fédération de Russie à la convention de La Haye de 1980.

( 58 ) C’est‑à‑dire à supposer que la compétence externe exclusive de l’Union soit avérée en l’espèce.

( 59 ) Arrêts Commission/Royaume‑Uni (C‑466/98, EU:C:2002:624); Commission/Danemark (C‑467/98, EU:C:2002:625); Commission/Suède (C‑468/98, EU:C:2002:626); Commission/Finlande (C‑469/98, EU:C:2002:627); Commission/Belgique (C‑471/98, EU:C:2002:628); Commission/Luxembourg (C‑472/98, EU:C:2002:629); Commission/Autriche (C‑475/98, EU:C:2002:630), et Commission/Allemagne (C‑476/98, EU:C:2002:631).

( 60 ) Notamment les principes afférents à la charge de la preuve et aux droits de la défense.

( 61 ) En effet, pour que la Cour puisse rendre un avis, il est nécessaire mais suffisant qu’au moins l’un des accords en cause soit encore «envisagé» au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE.

( 62 ) Lesquels pourraient surgir entre la teneur des accords internationaux envisagés et celle des règles issues du droit de l’Union.

( 63 ) En particulier, l’article 216, paragraphe 1, TFUE énonce que «[l]’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d’un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l’Union, soit encore est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée».

( 64 ) Voir avis 2/91 (EU:C:1993:106, point 4).

( 65 ) Considérant 2 de la décision 2006/719 du Conseil, susmentionnée et annexe II de celle-ci, intitulée «Déclaration de compétence de la Communauté européenne précisant les questions pour lesquelles ses États membres lui ont conféré compétence», spécialement points 2 et 5. Il n’y est toutefois pas indiqué de façon très explicite quels sont les domaines d’activité de la HCCH dans lesquels la Communauté se trouve dotée d’une compétence externe exclusive (Rosas, A., «Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?», op. cit. à la note en bas de page 38, p. 30).

( 66 ) À l’exception des gouvernements hellénique, français et polonais, qui suggèrent que l’Union pourrait n’avoir aucune compétence pour procéder à l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980.

( 67 ) Voir, notamment, arrêt Commission/Conseil, dit «AETR» (22/70, EU:C:1971:32, points 16 et 17), ainsi que avis 2/94 (EU:C:1996:140, point 26) et 1/03 (EU:C:2006:81, point 114 ainsi que jurisprudence citée).

( 68 ) En particulier, l’aptitude de l’Union à conclure de tels accords est reconnue de façon indirecte à l’article 2 du protocole (no 22) sur la position du Danemark, annexé aux traités UE et FUE, qui fait mention d’«un accord international conclu par l’Union en application dudit titre [V de la troisième partie du traité FUE]».

( 69 ) La déclaration no 36 ad article 218 du traité FUE concernant la négociation et la conclusion par les États membres d’accords internationaux concernant l’espace de liberté, de sécurité et de justice confirme que «les États membres ont le droit de négocier et de conclure des accords avec des pays tiers […] dans les domaines couverts par la troisième partie, titre V, [chapitre 3], pour autant que ces accords soient conformes au droit de l’Union». Cette règle, qui est applicable en cas de compétence partagée, n’affecte aucunement les principes de démarcation entre cette dernière et la compétence exclusive de l’Union qui sont issus du traité FUE et de la jurisprudence.

( 70 ) Certains d’entre eux ne se sont prononcés dans le sens d’une compétence partagée qu’à un titre subsidiaire par rapport à leur proposition principale en faveur de l’irrecevabilité de la demande d’avis ou en faveur d’une absence totale de compétence externe de l’Union en ce domaine.

( 71 ) Voir points 32 et 33 de la présente prise de position.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) La citation qui suit est extraite du point 6 de l’annexe II de ladite décision.

( 74 ) Voir arrêt Commission/Conseil, dit «AETR» (EU:C:1971:32, point 16).

( 75 ) Avis 1/76 (EU:C:1977:63) et 2/91 (EU:C:1993:106) ainsi que arrêts Commission/Conseil, dit «AETR» (EU:C:1971:32), et Commission/Danemark (EU:C:2002:625).

( 76 ) Arrêts Commission/Conseil, dit «AETR» (EU:C:1971:32, point 17), et Commission/Danemark (EU:C:2002:625, point 77). Souligné par mes soins.

( 77 ) L’avocat général Bot a aussi noté récemment que «le principe de parallélisme des compétences externe et interne consacré par l’arrêt AETR [s’est] donc [trouvé] subordonné à l’exercice préalable de la compétence de l’Union par l’adoption de règles communes, y compris dans des domaines ne relevant pas d’une politique commune, et à l’affectation des règles communes par l’action étatique» (conclusions dans l’affaire Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, point 39).

( 78 ) L’avocat général Bot a exposé (ibidem, points 43 suiv.) que dans le premier des cycles de la jurisprudence identifiés, une simple concordance, même incomplète, des domaines respectifs des règles communes internes et des engagements internationaux considérés semblait suffire (arrêt Commission/Conseil dit «AETR», EU:C:1971:32, points 30 et 31, ainsi que avis 2/91, EU:C:1993:106, point 25), tandis que dans le deuxième, la Cour a adopté une approche plus stricte, subordonnant le jeu de la règle du parallélisme des compétences externe et interne à trois hypothèses spécifiques (avis 1/94, EU:C:1994:384, points 77, 95 et 96, ainsi que arrêts dits «ciel ouvert», précités, notamment, arrêt Commission/Danemark, EU:C:2002:625, points 77 et suiv.).

( 79 ) EU:C:2006:81. Les avis postérieurs n’apportent pas de précisions au sujet de cette notion.

( 80 ) À savoir que la Communauté «acquiert une compétence externe exclusive» lorsqu’elle a soit «inclus dans ses actes législatifs internes des clauses relatives au traitement à réserver aux ressortissants de pays tiers», soit «conféré expressément à ses institutions une compétence pour négocier avec les pays tiers», soit «réalisé une harmonisation complète dans un domaine déterminé» (arrêt Commission/Danemark, EU:C:2002:625, points 83 et 84 ainsi que jurisprudence citée).

( 81 ) Avis 1/03 (EU:C:2006:81, point 121).

( 82 ) Arrêt Commission/Conseil, dit «AETR» (EU:C:1971:32, point 31).

( 83 ) Avis 1/03 (EU:C:2006:81, point 122 ainsi que jurisprudence citée).

( 84 ) Ibidem (point 126).

( 85 ) Avis 2/91 (EU:C:1993:106, point 25) ainsi que arrêts Commission/Danemark (EU:C:2002:625, point 82), et Commission/Allemagne (C‑433/03, EU:C:2005:462, point 45).

( 86 ) Conclusions dans l’affaire Green Network (EU:C:2014:156, points 48 à 50).

( 87 ) Critère énoncé dans l’avis 2/91 (EU:C:1993:106, point 25). Souligné par mes soins.

( 88 ) Avis 1/03 (EU:C:2006:81, point 126). Souligné par mes soins.

( 89 ) Ibidem (point 128). Souligné par mes soins.

( 90 ) Ibidem (point 124). Souligné par mes soins. Ce principe de l’attribution de compétences a aussi été visé dans l’avis 1/08 (EU:C:2009:739, point 110) et figure à l’article 5, paragraphe 1, TUE.

( 91 ) À savoir l’union douanière, l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, et la politique commerciale commune.

( 92 ) Voir aussi conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:224, point 90).

( 93 ) EU:C:1993:106, point 25. Ledit critère a ensuite été utilisé à maintes reprises par la Cour [voir, notamment, la jurisprudence citée à la note en bas de page 25 des conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Green Network (EU:C:2014:156)].

( 94 ) EU:C:2006:81, points 126 à 128.

( 95 ) Conclusions dans l’affaire Commission/Conseil (C‑137/12, EU:C:2013:441, points 110 à 117).

( 96 ) Conclusions dans l’affaire Commission/Conseil (EU:C:2014:224, spécialement points 81 à 97).

( 97 ) À cet égard, voir, notamment, les observations dans la présente affaire de la Commission, des gouvernements estonien, irlandais, chypriote, portugais et du Royaume-Uni ainsi que du Parlement européen et du Conseil; conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Commission/Conseil (EU:C:2013:441, point 112); Adam, S., «Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09», Cahiers de droit européen, 2011, no 1, p. 277 et suiv., note en bas de page 52.

( 98 ) L’expression «lorsque la conclusion d’un accord [international…] est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée» figure aussi à l’article 216, paragraphe 1, TFUE, mais sans plus de précisions quant au sens devant lui être donné. Sur la teneur de