Affaire T-257/04

République de Pologne

contre

Commission des Communautés européennes

«Agriculture — Organisation commune des marchés — Mesures transitoires à adopter en raison de l’adhésion de nouveaux États membres — Règlement (CE) no 1972/2003 établissant des mesures en ce qui concerne les échanges de produits agricoles — Recours en annulation — Délai de recours — Point de départ — Tardiveté — Modification d’une disposition d’un règlement — Réouverture du recours contre cette disposition et contre toutes les dispositions formant un ensemble avec celle-ci — Recevabilité partielle — Proportionnalité — Principe de non-discrimination — Confiance légitime — Motivation»

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 10 juin 2009 II ‐ 1553

Sommaire de l’arrêt

(Acte d’adhésion de 2003, art. 41, al. 1; règlements de la Commission no 1972/2003, art. 3, et no 735/2004)

(Art. 253 CE; règlement de la Commission no 1972/2003, 1er et 3e considérants et art. 3)

(Acte d’adhésion de 2003, annexe IV, point 4, § 1 et 2; règlement de la Commission no 1972/2003, 3e considérant et art. 4, § 2 et 3)

L’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations aux traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, prévoit spécifiquement la possibilité pour les institutions communautaires d’adopter certaines mesures entre la date de signature de l’acte d’adhésion et la date d’adhésion des nouveaux États membres, sans pour autant prévoir de dérogations temporaires au système de contrôle de la légalité des actes communautaires. Or, les réglementations communautaires concernant les délais de procédure sont d’application stricte et il ne saurait y être dérogé que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, de cas fortuit ou de force majeure. Ainsi, le délai de recours prévu par l’article 230 CE est d’application générale et cet article ne prévoit pas comme point de départ dudit délai, pour les actes juridiques adoptés en vertu dudit acte d’adhésion, la date d’entrée en vigueur de ce dernier. Dès lors, quand bien même un règlement, tel que le règlement no 1972/2003 relatif aux mesures transitoires à adopter en ce qui concerne les échanges de produits agricoles du fait de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie, se distinguerait, à l’égard de ces États, du reste de l’acquis communautaire, quant au moment de sa mise en œuvre et au cercle de ses destinataires dans la mesure où il est adressé à tous les États membres, y compris les États membres ayant adhéré à l’Union européenne en 2004, cela n’empêcherait pas le délai de recours de commencer à courir à compter de la publication du règlement en cause. Cela ne prive pas lesdits États d’un droit de recours à l’encontre des actes adoptés après la signature de l’acte d’adhésion et avant leur adhésion à l’Union européenne. En effet, si les États tiers, y compris les nouveaux États membres avant l’adhésion, ne peuvent pas revendiquer le statut contentieux dévolu aux États membres par le système communautaire, ils bénéficient des possibilités d’ester en justice que ce dernier reconnaît aux personnes morales dès lors qu’ils remplissent les conditions objectives prévues. (cf. points 44, 46-48, 52, 53)

Bien que le caractère définitif d’un acte qui n’a pas été attaqué dans les délais concerne non seulement l’acte lui-même, mais aussi tout acte ultérieur qui aurait un caractère purement confirmatif, cette solution se justifiant par la nécessaire stabilité juridique et valant pour les actes individuels comme pour ceux qui ont un caractère normatif, tel un règlement, lorsqu’une disposition d’un règlement est modifiée, le recours est à nouveau ouvert non seulement contre cette seule disposition, mais aussi contre toutes celles qui, même non modifiées, forment avec elle un ensemble. Or, un acte communautaire en vertu duquel des produits sont ajoutés à une liste ne peut que former un tout avec les dispositions d’un autre acte communautaire qui prévoient les mesures auxquelles les produits de cette liste sont soumis, car, autrement, l’acte en vertu duquel les produits s’y sont ajoutés serait dépourvu de tout effet juridique. Par ailleurs une personne qui, ayant qualité pour introduire un recours à l’encontre d’un acte communautaire en vertu duquel les produits d’une liste sont soumis à certaines mesures, s’abstient de le faire dans le délai requis ne peut de ce fait être empêchée de faire valoir, dans le cadre d’un recours à l’encontre d’un autre acte en vertu duquel des produits sont ajoutés à la liste en cause, l’illégalité des mesures auxquelles ces produits supplémentaires sont désormais soumis. En effet, de telles mesures constituent, en ce qui concerne les produits ajoutés à cette liste par le second acte adopté, des mesures nouvelles. Le second acte adopté ne peut donc pas être considéré comme purement confirmatif à l’égard desdites mesures. (cf. points 70-72)

L’article 41, premier alinéa, de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations aux traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, permet à la Commission d’obliger les nouveaux États membres à taxer les stocks excédentaires des produits agricoles visés par le règlement no 1972/2003, relatif aux mesures transitoires à adopter en ce qui concerne les échanges de produits agricoles du fait de l’adhésion de ces États, existant sur leurs territoires. En effet, d’une part, tant la prévention de la constitution de stocks à des fins spéculatives que la neutralisation des avantages économiques des opérateurs ayant constitué des stocks excédentaires à bas prix sont susceptibles de justifier l’adoption par la Commission d’une mesure au titre de l’article 41, premier alinéa, de l’acte d’adhésion et, d’autre part, l’imposition d’une taxe sur les stocks excédentaires doit être considérée comme visant à faciliter le passage des nouveaux États membres à l’organisation commune des marchés, dans la mesure où elle atténue le poids de l’obligation des nouveaux États membres, prévue à l’annexe IV, point 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion, de détruire de tels stocks à leurs frais. (cf. points 101, 102)

La Commission, lorsqu’elle exerce les compétences que le Conseil, voire les auteurs de l’acte d’adhésion, lui confère en matière de politique agricole commune, pour l’exécution des règles qu’il établit, peut être amenée à faire usage d’un large pouvoir d’appréciation, de sorte que seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure. La détermination du montant de la taxe sur les stocks excédentaires de certains produits agricoles en fonction du droit à l’importation erga omnes applicable au 1er mai 2004, telle que prévue par l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1972/2003, relatif aux mesures transitoires à adopter en ce qui concerne les échanges de produits agricoles du fait de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie, n’excède pas manifestement ce qui est nécessaire afin d’éviter la constitution de stocks excédentaires quelle que soit leur origine. En effet, l’objectif que la Commission entend poursuivre avec la taxe en cause n’est pas uniquement la prévention de la constitution de stocks des produits en cause à des fins spéculatives provenant du commerce, mais tout simplement la prévention de la constitution de stocks excédentaires, c’est-à-dire des stocks qui ne font pas partie des réserves habituelles situées dans les nouveaux États membres. Cela ressort clairement du considérant 3 du règlement no 1972/2003. Cette approche de la Commission est cohérente avec la conception que les auteurs de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations aux traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, ont des stocks excédentaires devant être éliminés aux frais des nouveaux États membres. Il ressort, en effet, clairement de l’annexe IV, point 4, paragraphes 1 et 2, de cet acte que l’existence de stocks excédentaires issus de la production nationale dans les nouveaux États membres constitue un élément perturbateur de l’organisation commune des marchés agricoles. Les auteurs dudit acte d’adhésion n’ont nullement limité l’obligation susvisée aux seuls stocks provenant du commerce. Enfin, l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1972/2003 laisse aux nouveaux États membres une certaine marge d’appréciation pour déterminer si les stocks de produits en cause situés dans leurs territoires sont le résultat d’une activité justifiée par des comportements normaux sur le marché, leur permettant dans ce cas de ne pas les qualifier de «stocks excédentaires». Cela permet de limiter la taxation des détenteurs de ces stocks aux seuls cas où leur constitution pose des risques de perturbation sur les marchés et renforce le caractère proportionnel de la mesure visée à l’article 4, paragraphe 3, dudit règlement par rapport à l’objectif poursuivi. (cf. points 106, 111-113, 120)

Le principe de non-discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté consacré en matière d’organisation commune des marchés agricoles par l’article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE veut que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement soit objectivement justifié. Les mesures que comporte l’organisation commune des marchés ne sauraient donc être différenciées, selon les régions et autres conditions de production ou de consommation, qu’en fonction de critères objectifs qui assurent une répartition proportionnée des avantages et désavantages entre les intéressés, sans distinguer entre les territoires des États membres. La situation de l’agriculture dans les nouveaux États membres était radicalement différente de celle existant dans les anciens États membres, ces deux catégories d’opérateurs étant soumises avant l’élargissement de l’Union européenne en 2004 à des normes, quotas et mécanismes de soutien de la production différents. Du reste, tandis que les institutions communautaires pouvaient empêcher la formation de stocks excédentaires à l’intérieur de la Communauté au moyen des mesures propres à l’organisation commune des marchés agricoles, elles ne pouvaient pas empêcher la formation de stocks excédentaires dans le territoire des futurs États membres. C’est pour cette raison que l’annexe IV, point 4, paragraphes 1 à 4, dudit acte d’adhésion prévoit l’obligation pour les nouveaux États membres d’éliminer à leurs frais leurs stocks excédentaires sans pour autant prévoir une obligation parallèle pour les anciens États membres. La situation de l’agriculture dans les nouveaux États membres étant différente de celle existant dans les anciens États membres, aucune discrimination ne saurait résulter de la simple application de normes différentes aux opérateurs des nouveaux États membres et aux opérateurs des anciens États membres. (cf. points 128-130, 199, 200)

La perception de la taxe imposée par l’article 3 du règlement no 1972/2003, relatif aux mesures transitoires à adopter en ce qui concerne les échanges de produits agricoles du fait de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie, ne s’oppose pas à l’interdiction des droits de douane et des taxes d’effet équivalent énoncée à l’article 25 CE, au motif que ladite taxe ne constitue pas une redevance unilatéralement décidée par un État membre, mais une mesure communautaire prise, à titre transitoire, pour parer à certaines difficultés résultant, pour la politique agricole commune, de l’adhésion de dix nouveaux États à l’Union européenne. En outre, la Commission a adopté ledit règlement et, partant, l’article 3 de ce dernier sur la base d’une disposition lui permettant d’adopter des mesures transitoires nécessaires pour faciliter la transition du régime en vigueur dans les nouveaux États membres au régime résultant de l’application de la politique agricole commune, à savoir l’article 41 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations aux traités sur lesquels est fondée l’Union européenne. Or, ces mesures transitoires peuvent constituer, notamment, des dérogations aux normes autrement applicables à une situation juridique donnée, telles que l’article 25 CE. (cf. points 179, 180)

La motivation exigée par l’article 253 CE, lorsqu’il s’agit d’un règlement, peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre. Par ailleurs, si un acte de portée générale fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés. À cet égard, la Commission n’était pas obligée de motiver plus spécifiquement la nécessité des mesures visées à l’article 3 du règlement no 1972/2003, relatif aux mesures transitoires à adopter en ce qui concerne les échanges de produits agricoles du fait de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie, étant donné que la motivation dudit règlement identifie expressément l’objectif de prévention de la constitution des stocks excédentaires et la nécessité de l’instauration d’un système de taxation desdits stocks (considérant 3) ainsi que la situation d’ensemble qui a conduit à l’adoption dudit règlement (considérants 1 et 3 lus en combinaison). La motivation en cause doit donc être considérée comme suffisante à cet égard. (cf. points 214, 216, 217, 234)