CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES BOT

présentées le 17 mars 2011 ( )

Affaire C‑150/10

Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB)

contre

Beneo-Orafti SA

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique)]

«Agriculture – Organisation commune des marchés – Sucre – Nature et portée des quotas transitoires attribués à une entreprise productrice de sucre – Possibilité pour une entreprise bénéficiant d’une aide à la restructuration pour la campagne de commercialisation 2006/2007 de faire usage du quota transitoire attribué à celle-ci – Calcul du montant du recouvrement et de la sanction applicable en cas de non-respect des engagements dans le cadre du plan de restructuration»

1. Par une série de mesures adoptées en 2006, l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre a été réformée en vue d’une restructuration de l’industrie sucrière dans l’Union européenne. Ces différentes mesures ont produit, entre autres, les effets suivants:

– le début de la campagne de commercialisation a été repoussé du 1er juillet au 1er octobre à partir de 2007, de sorte que la campagne 2006/2007 a comporté, exceptionnellement, quinze mois;

– afin de tenir compte de cette situation exceptionnelle, des quotas transitoires supplémentaires ont été alloués aux entreprises pour ladite campagne;

– tout excédent produit en sus des quotas alloués a été soumis à un prélèvement;

– les entreprises ont été incitées à se restructurer en renonçant à (une partie de) leurs quotas de base et en démantelant leurs installations, recevant en contrepartie une aide à la restructuration;

– en cas de non-respect des engagements de restructuration, d’une part, l’aide correspondante devait être recouvrée et, d’autre part, une sanction financière devait être imposée, atteignant 30 % du montant à recouvrer si le manquement était intentionnel ou résultait d’une négligence grave.

2. Beneo-Orafti SA (ci-après «Beneo-Orafti»), une société belge, s’est vu allouer un quota de base ainsi qu’un quota transitoire au titre de la campagne 2006/2007. Elle s’est engagée à renoncer au quota de base et à démanteler partiellement les installations concernées, en échange d’une aide à la restructuration, qui lui a été versée. Considérant, toutefois, que son quota transitoire n’était pas concerné par cette renonciation, elle a produit une quantité de sirop d’inuline ( ) légèrement inférieure à ce dernier quota.

3. Le Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB) cherche, à présent, premièrement, à recouvrer le montant de l’aide à la restructuration, à hauteur de 454,425 euros par tonne produite, deuxièmement, à imposer une sanction financière équivalente à 30 % du montant à recouvrer et, troisièmement, à percevoir un prélèvement de 500 euros par tonne produite, en tant que production excédentaire. Beneo-Orafti s’y oppose.

4. Le Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique), saisi du litige, pose à la Cour sept questions préjudicielles, portant essentiellement sur les interrogations suivantes:

– Beneo-Orafti pouvait-elle considérer son quota transitoire comme indépendant de son quota de base, et donc comme n’étant pas affecté par sa renonciation à celui-ci et par le paiement de l’aide à la restructuration correspondante?

– À quel moment précis les engagements de restructuration pris par Beneo-Orafti sont-ils devenus contraignants pour celle-ci?

– Est-il permis de procéder à la fois au recouvrement de l’aide allouée, assorti d’une sanction financière supplémentaire, et à la perception d’un prélèvement pour production excédentaire, au titre des mêmes quantités produites?

– Sur quelle base les montants éventuellement à recouvrer devraient-ils être calculés?

I – La réforme du marché du sucre ( )

5. L’organisation commune des marchés du sucre a été créée en 1967 afin d’assurer un revenu équitable aux producteurs et de stabiliser le marché. Dans le cadre de cette organisation, le sucre bénéficiait de prix d’intervention garantis qui, entre 1996 et 2006, ont été sensiblement plus élevés que les cours du marché mondial. Au fil du temps, l’Union est devenue le troisième plus grand producteur mondial, avec une production annuelle excédentaire de 20 millions de tonnes, subissant alors des pressions visant à faire cesser les exportations d’excédents à prix subventionné. En 2005, une décision de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a contraint l’Union à inclure dans le plafond imposé aux exportations, notamment, les exportations de sucre hors quota. Par conséquent, depuis 2006, l’Union ne peut exporter que 1,37 million de tonnes de sucre blanc subventionné, alors que la moyenne annuelle antérieure atteignait 6,5 millions de tonnes.

6. Une réforme a donc été jugée nécessaire pour aligner l’organisation commune du marché sur les principes de la nouvelle politique agricole commune, ainsi que pour préserver l’équilibre du marché, tout en respectant l’obligation de limiter les exportations subventionnées. Les principaux objectifs étaient de garantir la compétitivité de l’industrie sucrière en réduisant la capacité de production non rentable, de stabiliser les marchés tout en garantissant la sécurité de l’approvisionnement et de contribuer à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole en atténuant l’incidence économique et sociale sur cette population dans les régions concernées.

7. Les principales caractéristiques de la réforme, mise en œuvre progressivement, étaient les suivantes:

– le maintien de quotas de production réduits, complétés par des quotas additionnels pouvant être achetés par des producteurs se considérant comme concurrentiels dans le nouvel environnement;

– des réductions progressives du prix par tonne de sucre blanc;

– des réductions progressives du prix minimal par tonne de betteraves sucrières sous quota payé aux cultivateurs, assouplies par un mécanisme de compensation partielle;

– la suspension du mécanisme de restitutions à l’exportation appliqué aux exportations sous quota;

– un fonds de restructuration temporaire, financé par une contribution due par les producteurs sur leur quota et destiné essentiellement à financer les différentes aides payables pour l’abandon volontaire des quotas de production:

– aide à la restructuration versée aux producteurs qui abandonnent la production sous quota et libèrent les quotas concernés;

– aide à la diversification destinée à encourager la mise en place de solutions de remplacement dans les régions affectées par la restructuration de l’industrie sucrière;

– aide transitoire octroyée aux raffineries afin de leur permettre de s’adapter à la restructuration.

II – Le cadre juridique

A – Le règlement (CE) n° 318/2006

8. Le règlement (CE) n° 318/2006 ( ) remanie en profondeur l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, abrogeant et remplaçant le règlement de base précédent ( ).

9. L’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 318/2006 prévoit que la campagne de commercialisation pour les produits régis par l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre commence le 1er octobre et se termine le 30 septembre de l’année suivante, à l’exception de la campagne 2006/2007, qui débute le 1er juillet 2006 et s’achève le 30 septembre 2007 ( ).

10. L’article 7 de ce règlement (figurant au chapitre 2, intitulé «Production sous quota», du titre II «Marché intérieur») précise, à son paragraphe 1, que les quotas nationaux et régionaux de production de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline sont fixés à l’annexe III dudit règlement, et prévoit, à son paragraphe 2, premier alinéa, que les États membres attribuent un quota à chaque entreprise agréée, productrice de sucre, d’isoglucose ou de sirop d’inuline et établie sur leur territoire.

11. Au même chapitre, l’article 10 du règlement n° 318/2006, intitulé «Gestion des quotas», prévoit des ajustements des quotas fixés à l’annexe III de celui-ci pour chaque campagne, avec un pourcentage commun de réduction à compter de 2010/2011.

12. Le chapitre 3 du titre II du règlement n° 318/2006 s’intitule «Production hors quota» et comporte les articles 12 à 15. Selon l’article 15, paragraphe 1, un prélèvement sur l’excédent est perçu sur les quantités de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline produites au cours d’une campagne de commercialisation, qui sont excédentaires par rapport aux quotas attribués et qui ne sont pas soumises à l’un des mécanismes prévus aux articles 12 à 14 (à savoir, essentiellement, l’utilisation pour la fabrication de certains produits industriels, le report sur la campagne suivante, l’approvisionnement des régions ultrapériphériques ou l’exportation dans certaines limites quantitatives). Selon le dix-huitième considérant dudit règlement, le but du prélèvement est de prévenir, pour les quantités ne remplissant pas les conditions applicables à ces mécanismes, l’«accumulation de ces quantités préjudiciables au marché».

13. L’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 318/2006 précise que le prélèvement sur l’excédent est fixé «à un niveau suffisamment élevé pour éviter l’accumulation des quantités visées au paragraphe 1».

14. L’article 15, paragraphe 3, de ce règlement précise que ce prélèvement est perçu par les États membres. Même s’il ne semble y avoir aucune disposition, comparable à celle de l’article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 320/2006 ( ) (voir point 27 des présentes conclusions), qui prévoie un reversement des sommes prélevées, le prélèvement en question fait partie des ressources propres de l’Union ( ).

15. L’article 44 du règlement n° 318/2006 (annoncé au quarante-troisième considérant de celui-ci) autorise la Commission à adopter des mesures transitoires afin, notamment, de faciliter le passage de la situation du marché au cours de la campagne de commercialisation 2005/2006 à celle de la campagne 2006/2007 et, de manière plus générale, le passage du régime antérieur au nouveau régime.

16. Enfin, l’article 46 de ce règlement précise, notamment, que le titre II dudit règlement est applicable jusqu’à la fin de la campagne de commercialisation 2014/2015.

B – Le règlement n° 320/2006

17. Les considérants du règlement n° 320/2006 exposent, notamment, ce qui suit:

«(1) [...] Afin d’aligner le régime communautaire de production et de commerce du sucre sur les exigences internationales et de garantir sa compétitivité à l’avenir, il est nécessaire de lancer un processus approfondi de restructuration du secteur en vue d’une réduction importante de la capacité de production non rentable dans la Communauté. À cette fin, pour garantir la mise en œuvre d’une nouvelle organisation commune des marchés du sucre au fonctionnement harmonieux, il convient d’abord d’instituer un régime temporaire, distinct et autonome, de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté. Dans le cadre de ce régime, les quotas devraient être réduits d’une manière qui tienne compte des intérêts légitimes de l’industrie du sucre, des producteurs de betterave sucrière, de sucre de canne et de chicorée et des consommateurs dans la Communauté.

(2) Il convient d’instituer un fonds de restructuration temporaire afin de financer les mesures de restructuration de l’industrie sucrière de la Communauté. [...]

[...]

(4) Il y a lieu de financer les mesures de restructuration prévues par le présent règlement en percevant des montants temporaires auprès des producteurs de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline qui profiteront à terme du processus de restructuration. [...]

(5) Il y a lieu d’instaurer une incitation économique importante, sous la forme d’une aide à la restructuration adéquate, destinée aux entreprises dont la productivité est la plus faible, afin qu’elles abandonnent leur production sous quota. À cet effet, il convient de mettre en place une aide à la restructuration qui incite à abandonner la production de sucre sous quota et à renoncer aux quotas considérés, et qui permette en même temps de tenir compte du respect des engagements sociaux et environnementaux liés à l’abandon de la production. Cette aide devrait être disponible pendant quatre campagnes de commercialisation, afin de réduire la production dans la mesure nécessaire pour parvenir à une situation de marché équilibrée dans la Communauté.

[...]»

18. Selon l’article 2, point 6, du règlement n° 320/2006, on entend par «‘quota’, tout quota applicable à la production de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline» attribué à une entreprise conformément, notamment, à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 318/2006.

19. L’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 320/2006 prévoit que toute entreprise produisant du sucre, de l’isoglucose ou du sirop d’inuline à laquelle un quota a été attribué avant le 1er juillet 2006 peut bénéficier d’une aide à la restructuration par tonne de quota libéré, à condition que, pendant l’une des campagnes de commercialisation allant de 2006/2007 à 2009/2010, elle renonce à son quota ou à une partie de celui-ci, selon trois cas de figure mentionnés sous a) à c). La condition figurant sous b), pertinente pour l’affaire au principal, est que l’entreprise renonce au quota qu’elle a assigné à une ou plusieurs de ses usines et démantèle partiellement les installations de production des usines concernées, et n’utilise pas les installations de production restantes des usines concernées pour la fabrication de produits relevant de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre [la condition mentionnée sous a) est qu’elle renonce à un tel quota en démantelant totalement les installations concernées et celle figurant sous c) est qu’elle renonce à une partie d’un tel quota et qu’elle n’utilise pas les installations concernées pour le raffinage du sucre brut, condition qui n’implique donc pas le démantèlement des installations].

20. L’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 320/2006 prévoit, notamment, que l’aide à la restructuration est octroyée au titre de la campagne de commercialisation pour laquelle les quotas sont libérés conformément au paragraphe 1 de ce règlement, et seulement proportionnellement à la quantité de quotas libérés et non réattribués.

21. Selon l’article 3, paragraphe 4, dudit règlement, le démantèlement partiel des installations de production nécessite, notamment, l’arrêt définitif et total de la production de sucre, d’isoglucose ou de sirop d’inuline par les installations de production concernées et le démantèlement des installations de production qui ne seront pas utilisées pour de nouvelles productions et qui étaient destinées à la fabrication desdits produits.

22. Enfin, l’article 3, paragraphe 5, du règlement n° 320/2006 précise que le montant de l’aide à la restructuration par tonne de quota libéré est, dans le cas visé au paragraphe 1, sous b), de 547,50 euros pour la campagne de commercialisation 2006/2007 ou 2007/2008 [dans le cas visé au paragraphe 1, sous a), ce montant est de 730 euros et, dans le cas visé au paragraphe 1, sous c), de 255,50 euros, pour les mêmes campagnes. Pour les deux campagnes suivantes, les montants sont progressivement réduits].

23. Selon l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 320/2006, les États membres adoptent la décision d’octroi de l’aide à la restructuration relative à la campagne 2006/2007 pour le 30 septembre 2006 au plus tard (la règle générale pour les campagnes suivantes étant que les États membres décident au plus tard pour la fin du mois de février précédant la campagne).

24. L’article 5, paragraphe 2, de ce règlement précise que cette aide est octroyée si l’État membre, après une vérification minutieuse, a établi que la demande et le plan de restructuration contiennent les éléments prescrits, que les mesures et les actions décrites dans ce plan sont conformes aux législations communautaire et nationale pertinentes et que les ressources financières nécessaires sont disponibles dans le fonds de restructuration, sur la base des informations obtenues auprès de la Commission.

25. Selon l’article 11, paragraphe 1, dudit règlement, les entreprises qui détiennent un quota versent, par campagne de commercialisation et par tonne de quota, un montant temporaire au titre de la restructuration. Toutefois, les quotas libérés par une entreprise à partir d’une campagne de commercialisation donnée conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 320/2006 ne sont pas soumis au paiement de ce montant pour ladite campagne de commercialisation, ni pour les campagnes suivantes.

26. L’article 11, paragraphe 2, de ce règlement précise que, pour le sucre et le sirop d’inuline, ledit montant est fixé à 126,40 euros par tonne de quota pour la campagne de commercialisation 2006/2007.

27. Selon l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement, les États membres sont redevables envers l’Union du montant temporaire au titre de la restructuration à percevoir sur leur territoire.

C – Le règlement (CE) n° 493/2006

28. Le dixième considérant du règlement (CE) n° 493/2006 ( ) explique que, puisque la campagne de commercialisation 2006/2007 est fixée comme allant du 1er juillet 2006 au 30 septembre 2007 et s’étend donc sur quinze mois, il est nécessaire de prévoir pour cette campagne une augmentation des quotas en tenant compte des trois mois supplémentaires, afin d’assurer une attribution qui correspond à celle des campagnes précédentes et suivantes, ces quotas transitoires devant couvrir la production de sucre du début de la campagne 2006/2007, provenant de betteraves semées avant le 1er janvier 2006.

29. Conformément à l’article 9, paragraphe 3 ( ), du règlement n° 493/2006, pour la campagne de commercialisation 2006/2007, un quota transitoire de sirop d’inuline de 80 180 tonnes de matière sèche, exprimées en équivalent sucre blanc/isoglucose, est attribué aux États membres selon une répartition figurant à l’annexe II, partie C, de ce règlement.

30. L’article 9, paragraphe 4, sous a) et b), dudit règlement prévoit que ce quota transitoire n’est pas soumis au paiement du montant temporaire de restructuration prévu à l’article 11, paragraphe 2, du règlement n° 320/2006 et ne peut pas bénéficier du paiement des aides prévues par ce dernier règlement.

31. Selon l’article 9, paragraphe 5, du règlement n° 493/2006, les États membres attribuent les quotas transitoires, selon des critères objectifs et de manière à assurer l’égalité de traitement entre les producteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence, aux entreprises agréées, productrices de sucre, d’isoglucose ou de sirop d’inuline, et établies sur leur territoire.

D – Le règlement (CE) n° 967/2006

32. Selon l’article 1er du règlement (CE) n° 967/2006 ( ), celui-ci établit les conditions d’utilisation ou de report des quantités de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline produites hors quota ainsi que les règles concernant le prélèvement sur l’excédent, conformément au chapitre 3 du titre II du règlement n° 318/2006 ( ).

33. L’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 967/2006 fixe le prélèvement prévu à l’article 15 du règlement n° 318/2006 à 500 euros par tonne. Ce niveau est expliqué au troisième considérant du règlement n° 967/2006 comme suit:

«Il convient de fixer le montant du prélèvement à un niveau élevé pour éviter l’accumulation des quantités produites en sus du quota et susceptibles de perturber le marché. Pour ce faire, un montant fixe, du niveau des droits pleins à l’importation du sucre blanc, apparaît approprié.»

34. L’article 4, paragraphe 1, du même règlement prévoit que le prélèvement est perçu auprès du fabricant sur l’excédent produit en sus de son quota de production pour une campagne de commercialisation donnée, sous réserve de certaines exceptions correspondant, essentiellement, à celles indiquées à l’article 15 du règlement n° 318/2006 ( ), mais dont il est constant qu’elles ne concernent pas le cas d’espèce.

E – Le règlement (CE) n° 968/2006

35. Selon l’article 1er, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 968/2006 ( ), celui-ci définit les modalités d’application des mesures prévues aux articles 3 et 6 à 9 du règlement n° 320/2006. L’article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 968/2006 précise que les définitions prévues à l’article 2 du règlement n° 320/2006 s’appliquent.

36. Selon l’article 3 du règlement n° 968/2006, à compter de la campagne de commercialisation pour laquelle le quota est libéré en application de l’article 3 du règlement n° 320/2006, aucune production de sucre, d’isoglucose ou de sirop d’inuline ne peut être considérée comme une production au titre de ce quota de la part des usines concernées.

37. L’article 10 du règlement n° 968/2006 précise la procédure d’octroi de l’aide à la restructuration, en indiquant, notamment, que la Commission doit évaluer les ressources financières disponibles, et que les États membres doivent informer les demandeurs du sort de leur demande, à l’échéance établie à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 320/2006, à savoir, pour la campagne 2006/2007, au 30 septembre 2006.

38. L’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 968/2006 prévoit:

«Dès que l’aide à la restructuration lui est octroyée, le bénéficiaire est tenu d’exécuter l’ensemble des mesures présentées de manière détaillée dans le plan de restructuration approuvé et de respecter les engagements inclus dans sa demande d’octroi de l’aide à la restructuration.»

39. L’article 26, paragraphe 1, de ce règlement dispose que, si un bénéficiaire ne respecte pas une ou plusieurs des obligations qui lui incombent conformément au plan de restructuration, au plan d’entreprise ou au programme national de restructuration, la partie de l’aide accordée conformément à l’obligation ou aux obligations concernées est récupérée, sauf en cas de force majeure.

40. Aux termes de l’article 27 de ce même règlement:

«1. Si le bénéficiaire ne respecte pas une ou plusieurs de ses obligations conformément au plan de restructuration, au plan d’entreprise ou au programme de restructuration national, il doit s’acquitter d’une sanction financière correspondant à 10 % du montant à récupérer en application de l’article 26.

2. Les sanctions à appliquer conformément au paragraphe 1 ne sont pas appliquées si l’entreprise peut démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que le cas de non-conformité est un cas de force majeure [...]

3. Si le cas de non-conformité est intentionnel ou résulte d’une négligence grave, le bénéficiaire est tenu de payer un montant équivalent à 30 % du montant à recouvrer en application de l’article 26.»

III – Le litige au principal et les questions préjudicielles

41. Le 27 juillet 2006, Beneo-Orafti a obtenu des autorités compétentes belges, pour la campagne 2006/2007, un quota de base de 131 330 tonnes et un quota transitoire de 32 833 tonnes de sirop d’inuline ( ). La lettre l’informant de ces deux attributions précisait, notamment, que le quota transitoire était égal aux 3/12es du quota de base et servait de «compensation» pour l’allongement de trois mois de la durée de la campagne de commercialisation 2006/2007 ( ).

42. Le même jour, Beneo-Orafti a introduit auprès des mêmes autorités une demande d’aide à la restructuration, en renonçant, en contrepartie, à son quota de base (mais pas, selon ses dires, à son quota transitoire). Le 18 août 2006, les autorités belges ont répondu que la demande était considérée comme complète. Le 18 septembre 2006, elles ont informé Beneo-Orafti de la recevabilité de sa demande et en ont avisé la Commission.

43. Le 29 septembre 2006, la Commission a informé les États membres du fait que les ressources financières estimées disponibles dans le fonds de restructuration provisoire étaient suffisantes pour octroyer l’aide à la restructuration pour toutes les demandes portant sur la campagne de commercialisation 2006/2007 et jugées recevables par les États membres ( ).

44. Il ressort des conclusions de Beneo-Orafti devant le Tribunal de première instance de Bruxelles que, le 20 octobre 2006, des discussions ont eu lieu entre Beneo-Orafti et les autorités belges, au cours desquelles Beneo-Orafti a informé celles-ci de sa «ferme intention d’utiliser son quota transitoire, sans tenir compte de sa demande d’aide à la restructuration en rapport avec son quota de base régulier», et les autorités belges ont souligné l’existence de risques «non spécifiés» en cas de mise en œuvre de cette intention.

45. Beneo-Orafti a commencé une production de sirop d’inuline le 21 novembre 2006.

46. Par lettre du 23 novembre 2006, le ministre belge compétent a informé Beneo-Orafti qu’il ne pouvait émettre une appréciation juridique incontestable quant à la compatibilité d’une telle production avec les conditions pour l’obtention de l’aide à la restructuration. Il a proposé d’entamer une démarche auprès de la Commission afin de clarifier la question ou d’accompagner Beneo-Orafti dans le cadre d’une telle démarche, l’informant que, si elle ne souhaitait pas interroger la Commission, elle serait considérée comme n’ayant pas l’intention de produire le volume du quota transitoire. Par la même lettre, le ministre a mis Beneo-Orafti en garde contre le risque qu’elle courait de devoir rembourser les montants perçus indûment si elle produisait néanmoins ce volume sans avoir obtenu d’abord un avis favorable de la part de la Commission.

47. Entre le 21 novembre et le 13 décembre 2006, Beneo-Orafti a produit 27 756,986 tonnes de sirop d’inuline.

48. Le 18 janvier 2007, les autorités belges ont informé Beneo-Orafti qu’il lui avait été accordé une aide de 59 679 771,50 euros ( ).

49. Interrogée par les autorités belges à la suite de questions posées par le BIRB le 19 février 2007, la Commission a répondu, le 20 mars 2007, que les quotas transitoires ne représentaient qu’une extension des quotas de base. Selon elle, une entreprise qui avait renoncé à son quota de base dans le cadre du régime de restructuration ne pouvait pas continuer à produire en fonction du quota transitoire. Cette information a été communiquée au BIRB le 3 avril 2007.

50. Le 9 juillet 2007, le BIRB a adressé à Beneo-Orafti une lettre précisant qu’elle n’était ni une mise en demeure ni une décision, reprenant la position de la Commission et indiquant qu’un prélèvement sur la production de sucre hors quota de 13 878 493 euros serait dû par Beneo-Orafti, sauf pour cette dernière à justifier qu’elle avait bien respecté ses obligations.

51. Le 13 août 2007, le BIRB a mis Beneo-Orafti en demeure de lui rembourser 16 397 508,87 euros, montant composé de 12 613 468,36 euros, correspondant à l’aide perçue rapportée à la quantité produite dans le cadre du quota transitoire, augmentés de 30 % au titre de la sanction à percevoir en application de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n° 968/2006.

52. Le 13 décembre 2007, le BIRB a mis Beneo-Orafti en demeure de lui verser la somme de 13 878 493 euros correspondant au prélèvement sur la production hors quota mentionné dans sa lettre du 9 juillet 2007.

53. Les montants susmentionnés et leur mode de calcul peuvent se résumer sous la forme d’un tableau:

Désignation Montants accordés (en euros) Montants réclamés (en euros) Aide totale à la restructuration (quantité libérée de 131 330,3 tonnes x 547,50 € – article 3, paragraphe 5, du règlement n° 320/2006) 71 903 339,25 Aide revenant à Beneo-Orafti (aide totale x 83 % – le reliquat revenant aux producteurs et aux sous-traitants) 59 679 771,50 Prélèvement sur production hors quota (quantité produite x 500 € – article 3, paragraphe 1, du règlement n° 967/2006) 13 878 493 Aide recouvrée (quantité produite x 547,50 € x 83 % – article 26 du règlement n° 968/2006) 12 613 468,36 Sanction pour non-conformité intentionnelle ou négligence grave (aide recouvrée x 30 % – article 27, paragraphe 3, du règlement n° 968/2006) 3 784 040,51 Montant total réclamé auprès de Beneo-Orafti 30 276 001,87 Différence entre montants accordés et montants réclamés (59 679 771,50 € - 30 276 001,87 €) 29 403 769,63





54. Beneo-Orafti s’opposant au versement des sommes réclamées (13 878 493 euros et 16 397 508,87 euros), le BIRB a saisi le Tribunal de première instance de Bruxelles.

55. Le Tribunal de première instance de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Les quotas transitoires attribués à une entreprise productrice de sucre sur la base de l’article 9 du règlement n° 493/2006 […] sont-ils exemptés du régime temporaire de restructuration établi par le règlement n° 320/2006 […] et par le règlement n° 968/2006 […], étant donné que:

a) ces quotas ne sont pas soumis au paiement du montant temporaire au titre de la restructuration;

b) ne bénéficient pas de l’aide à la restructuration, et

c) ne sont pas des quotas au sens du règlement n° 320/2006 […], tels que définis à l’article 2, point 6, dudit règlement?

2) Même s’il est répondu par la négative à la question précédente, les quotas transitoires sont-ils des quotas à part entière, indépendants des quotas de base réguliers, étant donné que:

a) les quotas transitoires sont attribués sur la base de l’article 9 du règlement n° 493/2006 […], et non sur la base de l’article 7 du règlement n° 318/2006 […];

b) les critères d’attribution des quotas transitoires sont différents des critères d’attribution des quotas de base réguliers, et

c) les quotas transitoires sont des mesures transitoires destinées à faciliter la transition de l’ancien régime du marché du sucre vers le nouveau régime du marché du sucre de la Communauté et, donc, ne s’appliquent, en principe, que pendant la campagne de commercialisation 2006/2007?

3) S’il est répondu par l’affirmative à l’une des deux questions précédentes (ou aux deux), une entreprise productrice de sucre qui a demandé de l’aide à la restructuration pour la campagne de commercialisation 2006/2007 conformément à l’article 3 du règlement n° 320/2006 […] a-t-elle le droit de bénéficier d’un quota transitoire attribué pour la campagne de commercialisation 2006/2007 conformément à l’article 9 du règlement n° 493/2006?

4) S’il est répondu à la question précédente par la négative, la sanction appliquée peut-elle consister [en] un recouvrement de la partie de l’aide à la restructuration octroyée et un recouvrement du quota transitoire [( )]?

Comment faut-il calculer le montant du recouvrement prévu à l’article 26, paragraphe 1, [du règlement n° 968/2006] et la sanction prévue à l’article 27 [de ce] règlement […], dans le cas où une entreprise productrice de sucre a reçu une aide à la restructuration (au titre de la campagne de commercialisation 2006/2007) et a utilisé son quota transitoire (pour lequel aucune aide à la restructuration n’a été accordée)?

Le calcul de ce montant et de cette sanction doit-il prendre en compte tout ou partie des éléments suivants:

a) les coûts supportés par l’entreprise productrice de sucre en question pour le démantèlement de ses installations de production?

b) les pertes subies par l’entreprise productrice de sucre en question à la suite de son abandon du quota de base régulier?

c) le fait que le quota transitoire est une mesure ponctuelle et transitoire qui permet seulement la production pour la campagne de commercialisation 2006/2007, mais qui ne s’applique pas aux autres campagnes de commercialisation (sauf dans le cas du quota transitoire de sucre)?

d) le calcul d’un montant de recouvrement qui ne prend pas en considération les éléments susmentionnés sous a) à c), est-il une violation du principe de proportionnalité?

5) Nonobstant les questions précédentes, quand les engagements pris sur le fondement d’un plan de restructuration deviennent-ils effectifs, c’est-à-dire contraignants pour le demandeur?

a) Lors du début de la campagne de commercialisation pour laquelle le demandeur a soumis sa demande pour l’aide à la restructuration?

b) Lors de la soumission de la demande à l’autorité nationale compétente?

c) Lors de la notification, par l’autorité nationale compétente, que la demande est considérée comme complète?

d) Lors de la notification, par l’autorité nationale compétente, que la demande est considérée comme recevable pour une aide à la restructuration?

e) Lors de la notification, par l’autorité nationale compétente, de sa décision d’octroyer une aide à la restructuration?

6) S’il est répondu à l’une des première et deuxième questions (ou aux deux) par l’affirmative, une entreprise productrice de sucre à laquelle un quota transitoire a été attribué pour la campagne de commercialisation 2006/2007 est-elle autorisée à faire usage de ce quota durant la campagne de commercialisation même si cette entreprise s’est vu octroyer une aide à la restructuration par rapport à son quota de base régulier, commençant avec la campagne de commercialisation 2006/2007?

7) S’il est répondu aux première, deuxième et sixième questions par la négative, une autorité nationale compétente d’un État membre, en cas de non-respect des engagements dans le cadre du plan de restructuration, est-elle autorisée à cumuler le recouvrement de l’aide à la restructuration, et la sanction conformément aux articles 26 et 27 du règlement n° 968/2006 […] avec l’imposition d’un prélèvement sur les excédents conformément à l’article 4 du règlement n° 967[/2006] ou cette accumulation de sanctions enfreint-elle les principes non bis in idem, de proportionnalité et de non-discrimination?»

56. Des observations écrites et orales ont été présentées par Beneo-Orafti, par le gouvernement belge et par la Commission.

IV – Notre analyse

57. Ainsi que nous l’avons indiqué en introduction aux présentes conclusions, les sept questions préjudicielles, formulées de manière très détaillée, concernent quatre aspects du litige, que nous proposons d’aborder dans l’ordre suivant: premièrement, la question de la relation entre les quotas transitoires et les quotas de base libérés (dont différents aspects sont soulevés par les première à troisième et sixième questions; deuxièmement, la question du moment auquel une entreprise demandeuse d’aide à la restructuration devient liée par ses engagements à cet égard (cinquième question); troisièmement, la question de savoir si le cumul des mesures de recouvrement, de sanction et de prélèvement demandées par le BIRB est permis (première partie de la quatrième question et septième question), et, quatrièmement, la question du mode de calcul du montant à recouvrer, le cas échéant (deuxième partie de la quatrième question).

58. Lors de l’examen de ces questions, il convient d’observer que les problèmes soulevés découlent des circonstances exceptionnelles qui ont caractérisé la campagne de commercialisation 2006/2007, à savoir, d’une part, l’existence de quotas transitoires et, d’autre part, la prise des décisions d’octroi de l’aide à la restructuration après le début de la campagne. Ces éléments étant absents des campagnes ultérieures, l’interprétation qui sera fournie par la Cour dans la présente affaire aura vraisemblablement peu d’incidence directe sur les procédures relatives à ces autres campagnes de commercialisation.

A – La relation entre les quotas transitoires et les quotas de base libérés

59. Les première à troisième et sixième questions de la juridiction de renvoi peuvent se résumer de la manière suivante. Premièrement, les quotas transitoires sont-ils indépendants des quotas de base soit parce qu’ils sont exemptés du régime temporaire de restructuration, soit pour une autre raison? Deuxièmement, au cas où ils seraient indépendants des quotas de base, une entreprise qui s’est vu allouer un quota transitoire serait-elle empêchée d’utiliser ce quota soit du fait qu’elle a demandé une aide à la restructuration, soit du fait qu’elle s’est vu octroyer une telle aide?

60. En ce qui concerne la première partie de cette interrogation, des arguments contrastés ont été présentés à la Cour. Beneo-Orafti, pour sa part, invoque le libellé de certaines des dispositions pertinentes pour affirmer que les quotas transitoires sont exemptés du régime temporaire de restructuration et autonomes par rapport aux quotas de base. Le gouvernement belge et la Commission, en revanche, s’appuient sur l’objectif de la réforme et la raison d’être des quotas transitoires pour défendre le point de vue inverse.

61. Il nous semble que, effectivement, lesdits objectif et raison d’être militent clairement en faveur d’une analyse selon laquelle les quotas transitoires devraient être considérés comme une extension des quotas de base, sans pouvoir être exploités indépendamment de ceux-ci, même si leur nature implique, à certains égards, un traitement spécifique dans le détail.

62. Premièrement, il ressort clairement de la réglementation que le quota transitoire a été institué afin d’éviter que le volume du quota de base, calculé en fonction d’une campagne de commercialisation normale de douze mois, ne s’avère insuffisant pour une campagne qui devait durer, exceptionnellement, quinze mois ( ). Il s’agit donc, de par sa conception, d’une augmentation de 25 % du quota de base ( ), correspondant à l’allongement de 25 % de la durée de la campagne de commercialisation.

63. Deuxièmement, il ressort également de la réglementation que le but des mécanismes mis en place pour assurer la restructuration de l’industrie sucrière était d’inciter les entreprises à abandonner définitivement et totalement la production et à démanteler les installations correspondantes ( ). L’abandon devait être effectif «[à] compter de la campagne de commercialisation pour laquelle le quota est libéré» ( ). Il semblerait peu cohérent avec cet objectif de permettre aux entreprises de déclarer l’abandon de leur quota pour la campagne 2006/2007 et de recevoir les aides correspondantes, tout en utilisant 20 % de ce quota cumulé (quota de base plus quota transitoire) au cours de la même campagne.

64. Si la finalité du quota transitoire ainsi que celle du mécanisme d’incitation à la restructuration plaident ainsi clairement en faveur d’une assimilation de ce quota au quota de base, en tant qu’extension indissociable de celui-ci, il convient, néanmoins, de vérifier que les arguments de Beneo-Orafti, fondés sur le libellé de certaines dispositions de la réglementation, n’imposent pas une analyse différente.

65. Beneo-Orafti invoque, tout d’abord, l’article 9, paragraphe 4, du règlement n° 493/2006, selon lequel les quotas transitoires ne sont pas soumis au paiement du montant temporaire de restructuration prévu à l’article 11, paragraphe 2, du règlement n° 320/2006 et ne peuvent pas bénéficier du paiement des aides prévues par ce règlement. Elle en déduit que ces quotas se trouvent en dehors du régime de restructuration. Cette interprétation serait confirmée par le fait que les quotas concernés par ce régime, lui-même régi par le règlement n° 320/2006 et son règlement d’exécution n° 968/2006, sont limités expressément ( ) à ceux attribués conformément au règlement n° 318/2006, alors que les quotas transitoires sont attribués en vertu du règlement n° 493/2006. Par conséquent, l’article 3 du règlement n° 968/2006, qui interdit toute production à compter de l’abandon du quota libéré, ne s’appliquerait pas aux quotas transitoires.

66. Beneo-Orafti souligne également que l’article 9, paragraphe 5, du règlement n° 493/2006 prévoit que les quotas transitoires sont «attribués» par les États membres (et non pas que les quotas de base sont «augmentés» d’un certain pourcentage), et que cette même disposition impose que ladite attribution se fasse «selon des critères objectifs et de manière à assurer l’égalité de traitement entre les producteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence», exigences qui ne s’appliquent pas, selon l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 318/2006, à l’attribution des quotas de base. Il s’ensuivrait que les deux attributions seraient indépendantes l’une de l’autre (par ailleurs, selon Beneo-Orafti, le quota transitoire de sucre dans le sud de l’Italie n’aurait pas été attribué au prorata de l’attribution du quota de base). Enfin, les quotas transitoires auraient une finalité différente de celle des quotas de base, celle de faciliter le passage entre le régime précédent et le régime réformé.

67. Il faut convenir que les arguments de Beneo-Orafti ne paraissent pas totalement dénués de pertinence. Dans la mesure, en effet, où le législateur (en l’occurrence la Commission, puisque les quotas transitoires relèvent entièrement des mesures adoptées par celle-ci en vertu des pouvoirs conférés par les règlements nos 318/2006 et 320/2006) avait l’intention de faire subir aux quotas transitoires le même sort, en ce qui concerne l’abandon de la production, que le quota de base, il lui était tout à fait loisible de le préciser. Or, non seulement cette précision manque, mais encore la réglementation contient un certain nombre d’indications dans le sens contraire, relevées par Beneo-Orafti dans son argumentation.

68. Cependant, même en admettant le raisonnement proposé par cette entreprise, nous ne voyons pas comment sa thèse peut prospérer.

69. Si l’on considère, en effet, que le quota transitoire est indépendant du quota de base, il doit l’être, alors, tant du point de vue du volume attribué que du point de vue de la période pour laquelle il l’était.

70. Or, il ressort du dixième considérant du règlement n° 493/2006 que le quota transitoire devait couvrir la production du début de la campagne 2006/2007. Au vu des rapports entre les quantités et les durées concernées, il ne peut s’agir, dans ce cas, que des trois premiers mois de cette campagne, à savoir les mois de juillet à septembre 2006 inclus, qui ont constitué la période transitoire nécessaire pour assurer la continuité entre les campagnes annuelles antérieures (allant du 1er juillet au 30 juin de l’année suivante) et les campagnes annuelles postérieures (allant du 1er octobre au 30 septembre de l’année suivante), et combler ainsi le décalage résultant des nouvelles dates des campagnes.

71. Dans cette hypothèse, l’intention aurait été de faire appliquer le mécanisme des aides à la restructuration et de leur financement au moyen des montants temporaires à partir des quantités produites au titre du quota de base, correspondant théoriquement à la période de douze mois commençant au 1er octobre 2006, en excluant de ce mécanisme celles produites au titre du quota transitoire, correspondant à la période transitoire allant du 1er juillet au 30 septembre 2006. Une telle interprétation, qui semble seule permettre de concilier le libellé des dispositions mentionnées avec la finalité de la réforme et des mesures incitatives à la restructuration, est étayée aussi par l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 320/2006, selon lequel la décision d’octroyer l’aide à la restructuration pour la campagne 2006/2007 devait être adoptée pour le 30 septembre au plus tard (et est encore confirmée par le fait que, en l’occurrence, c’est le 29 septembre 2006 que la Commission a informé les États membres de la disponibilité de fonds suffisants, leur donnant ainsi le feu vert pour octroyer l’aide pour toutes les demandes jugées recevables).

72. Or, dans le cadre du litige au principal, le sirop d’inuline litigieux a été produit par Beneo-Orafti entre le 21 novembre et le 13 décembre 2006, période à laquelle le quota transitoire, s’il a pu avoir ainsi une existence indépendante, serait donc venu à expiration ( ).

73. Si, en revanche, l’interprétation préconisée par Beneo-Orafti était acceptée sans réserves, il s’ensuivrait que, pour la période de quinze mois comprise entre le 1er juillet 2006 et le 30 septembre 2007, les entreprises productrices auraient disposé de deux quotas distincts. D’une part, elles auraient pu abandonner, en début de campagne, leur quota de base, recevant en contrepartie une aide à la restructuration d’un montant appréciable, mais qui les auraient obligées à démanteler leurs installations correspondantes et à renoncer totalement et définitivement à toute production sucrière future par le moyen de ces installations. D’autre part, elles auraient pu utiliser, néanmoins, jusqu’au dernier moment de la campagne, leur quota transitoire. Un tel résultat paraît non seulement incohérent en lui-même, mais également en contradiction totale avec les buts recherchés par la législation.

74. Nous en concluons que, si la législation dans son ensemble n’est pas sans équivoque et qu’une élaboration plus réfléchie aurait pu fournir la clarté qui manque, l’interprétation la plus raisonnable, qui concilie dans une large mesure le libellé des dispositions avec la finalité à la fois de la réforme et de l’attribution des quotas transitoires, consiste à considérer que ces derniers ne pouvaient avoir une existence indépendante de celle des quotas de base que dans la mesure où ils servaient effectivement à couvrir la production du début de la campagne 2006/2007. Seule une telle utilisation pouvait justifier leur exclusion du régime temporaire de restructuration. En revanche, les quotas transitoires ne pouvaient pas se substituer aux quotas de base libérés pour permettre aux entreprises concernées de continuer à produire au cours de la période correspondant à la campagne annuelle désormais fixée du 1er octobre au 30 septembre, alors qu’elles avaient renoncé à leur quota de base.

75. Il s’ensuit qu’une entreprise renonçant à son quota de base aurait pu produire, sans pénalité, à hauteur de son quota transitoire au cours des trois premiers mois de la campagne prolongée de quinze mois, mais pas pendant les douze mois restants. Dans ces conditions, sa production dans le cadre du quota transitoire aurait été exempte du paiement du montant temporaire au titre de la restructuration, et l’entreprise aurait reçu l’aide à la restructuration au titre de toute quantité libérée dans le cadre de son quota de base, à condition, bien entendu, d’arrêter définitivement et totalement sa production après avoir produit son quota transitoire au cours des trois premiers mois de la campagne et de démanteler, le cas échéant, les installations correspondantes.

76. Évidemment, une entreprise qui, en revanche, n’avait pas renoncé à son quota de base pouvait cumuler les deux quotas en vue de la répartition de sa production sur les quinze mois. Une telle entreprise n’aurait, bien entendu, reçu aucune aide à la restructuration, mais aurait été redevable du montant temporaire en vertu de l’article 11 du règlement n° 320/2006 sur les quantités produites dans le cadre du quota de base au cours de la campagne 2006/2007 ainsi qu’au cours des campagnes suivantes, dans la mesure où elle n’y aurait pas renoncé ultérieurement.

77. À l’égard de ce premier aspect des questions soulevées par la juridiction de renvoi, nous concluons donc qu’une entreprise bénéficiant d’un quota de base et d’un quota transitoire pour la campagne de commercialisation 2006/2007, et renonçant à son quota de base, était en droit de produire jusqu’à la hauteur du quota transitoire avant le 30 septembre 2006 sans remettre en cause les conditions de sa renonciation au quota de base et l’aide à la restructuration consécutive à cette renonciation, mais que toute production à partir du 1er octobre 2006 devait être considérée comme une violation des engagements pris au titre de la renonciation au quota de base.

B – Le moment auquel une entreprise demandeuse d’aide à la restructuration devient liée par ses engagements

78. La cinquième question porte, essentiellement, sur le moment à partir duquel une entreprise, qui a demandé une aide à la restructuration en contrepartie d’un engagement d’abandonner son quota de production et de démanteler les installations correspondantes, devient liée par cet engagement.

79. Cette question se pose, en l’espèce, dans le contexte du délai de près de six mois qui s’est écoulé entre l’introduction de la demande par Beneo-Orafti, le 27 juillet 2006, et la notification à celle-ci de l’accueil favorable de cette demande, le 18 janvier 2007. Quelles mesures une telle entreprise peut-elle et/ou doit-elle prendre pendant une telle période d’incertitude? En effet, si elle ne produit aucune partie de son quota avant de recevoir une réponse définitive et si cette réponse s’avère négative, elle devra concentrer sa production de la campagne entière au cours d’une période plus courte. Si, en revanche, elle entame une partie de sa production et la réponse est positive, elle s’exposera à des pénalités et/ou à des prélèvements. Le dilemme est compliqué encore par le fait que la production de sucre dépend d’activités agricoles qui doivent être planifiées sur des périodes d’au moins plusieurs mois et qui dépendent des saisons ( ).

80. De l’avis de Beneo-Orafti, les engagements en question deviennent contraignants pour l’entreprise au moment où celle-ci reçoit la notification, de la part de l’autorité nationale compétente, de l’octroi de l’aide à la restructuration (donc, dans le cas de Beneo-Orafti, le 18 janvier 2007) ( ). Pour le gouvernement belge, c’est dès le début de la campagne de commercialisation concernée (en l’espèce, au 1er juillet 2006) que l’entreprise est liée par ses engagements ( ). La Commission, pour sa part, semble hésiter entre ces deux dates, mais fait également remarquer que, dès la publication de la communication de la Commission du 29 septembre 2006, Beneo-Orafti disposait de tous les éléments nécessaires pour conclure que sa demande recevrait un accueil favorable. Lors de l’audience, la Commission a suggéré que l’engagement de renoncer au quota et celui de démanteler les installations correspondantes, étant de nature différente, pouvaient devenir contraignants à des dates différentes.

81. D’une part, il nous semble que l’hypothèse d’une obligation contraignante dès le premier jour de la campagne de commercialisation 2006/2007 doit être écartée. Contrairement à l’argument avancé par le gouvernement belge lors de l’audience, l’engagement d’arrêter la production et de démanteler les installations concernées ne peut pas être considéré comme un engagement unilatéral. Il s’agit bien, dans l’économie de la législation, de la contrepartie de l’aide à la restructuration, conçue comme «incitation économique importante» à l’abandon de la production ( ). Pour que l’engagement puisse devenir contraignant dès le début de la campagne (ou dès le dépôt de la demande d’aide à la restructuration ( )), il aurait fallu que l’octroi de l’aide soit garanti du simple fait du dépôt de la demande, ce qui n’est pas le cas. En tout état de cause, force est de constater que ni le gouvernement belge ni la Commission n’ont avancé le moindre argument solide pour étayer cette thèse.

82. D’autre part, il paraît incontestable que l’entreprise doit se trouver liée par ses engagements au plus tard à partir du moment où elle reçoit la notification officielle de l’octroi de l’aide demandée. À ce moment-là, tous les éléments du «contrat» de restructuration sont vérifiés, et consignés définitivement par écrit. L’aide ne peut pas être retirée si les engagements sont respectés et les engagements doivent être respectés sous peine non seulement de se voir retirer l’aide, mais également d’encourir les pénalités prévues.

83. Il nous semble, néanmoins, en poursuivant la même logique, qu’une entreprise demandeuse d’aide ne peut pas se considérer en droit de ne pas (encore) respecter ses engagements si, en tant qu’opérateur économique averti, elle est en mesure de savoir que l’aide demandée lui sera octroyée. En l’espèce, il s’agit de la date à laquelle la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne sa communication informant les États membres (et, par la même occasion, les entreprises intéressées – l’argument de Beneo-Orafti selon lequel la communication était adressée exclusivement aux États membres ne nous semble pas pertinent à l’égard d’un tel document public) du fait que les ressources financières disponibles étaient suffisantes pour satisfaire toutes les demandes jugées recevables, à savoir le 29 septembre 2006. À partir de ce moment-là, le droit de Beneo-Orafti à recevoir l’aide demandée était acquis, toutes les conditions de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 320/2006 étant satisfaites, même si les autorités belges ont, pour des raisons inexpliquées, tardé encore plus de trois mois et demi avant d’en avertir Beneo-Orafti de manière officielle. À partir de ce moment-là également, donc, Beneo-Orafti devait respecter les engagements qu’elle avait pris en contrepartie de l’octroi de l’aide, sous peine de perdre ses avantages et encourir des pénalités.

84. Certes, il ne peut pas être exclu que Beneo-Orafti aurait pu se prévaloir du retard pris par les autorités belges dans la notification de la décision d’octroi, si ce retard avait suscité chez elle de réels doutes quant au contenu de la décision. Dans ce cas, l’incertitude occasionnée aurait pu être invoquée par Beneo-Orafti afin de se voir exonérer au moins de la sanction pour non-conformité intentionnelle ou pour négligence grave ( ). Or, aucun élément du dossier ne laisse penser que Beneo-Orafti ait fait valoir un tel argument, qui, compte tenu de la publication de la communication de la Commission au Journal officiel qu’un opérateur avisé ne pouvait ignorer, ne semblerait pas manifestement voué à la réussite.

85. Nous estimons, donc, en ce qui concerne cet aspect des interrogations soulevées dans la présente affaire, qu’un engagement d’abandon de quota, pris par une entreprise demandeuse d’une aide à la restructuration au titre de la campagne 2006/2007, a lié ladite entreprise dès que celle-ci devait savoir, en tant qu’opérateur normalement avisé, que l’aide correspondant audit engagement lui serait versée.

C – La possibilité de cumuler des mesures de recouvrement, de sanction et de prélèvement

86. Dans la mesure où il s’avère qu’une entreprise a effectivement produit des quantités qu’elle prétend couvertes par un quota autorisé, alors qu’il s’agit en réalité d’un quota auquel elle s’était engagée à renoncer, la question se pose de savoir quelles en seront les conséquences financières pour l’entreprise. En l’espèce, le BIRB cherche à recouvrer le montant de l’aide versée en relation avec la quantité produite, à imposer une sanction pour non-respect des engagements pris et à percevoir un prélèvement sur ladite quantité en tant que production excédentaire. La juridiction de renvoi souhaite savoir, par sa quatrième question (première partie) et sa septième question, si ces trois mesures peuvent se cumuler. Plus particulièrement, par sa septième question, elle demande si un tel cumul n’enfreint pas les principes non bis in idem, de proportionnalité et de non-discrimination.

87. Il convient de noter que, puisqu’elles ne sont posées qu’en cas de réponse négative aux première à troisième et sixième questions, ces questions se fondent sur l’hypothèse que l’entreprise en question n’avait pas le droit d’utiliser son quota temporaire, hypothèse qui correspond, en l’espèce, à notre analyse desdites questions. Il s’agit donc d’une entreprise qui a renoncé à un certain volume de production, qui s’est vu octroyer une aide à la restructuration correspondant à ce volume, mais qui a, néanmoins, produit une quantité équivalente à la totalité ou à une partie du volume concerné.

88. Tout d’abord, il nous paraît incontestablement justifié, dans de telles circonstances, de recouvrer la partie de l’aide correspondant à la quantité qui a été produite ( ), mais à laquelle il avait, néanmoins, été renoncé. En effet, ladite aide constitue la contrepartie de la renonciation à la production. Dans la mesure où la production a néanmoins lieu, l’octroi de l’aide ne se justifie plus, et son recouvrement, en vertu de l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 968/2006, s’impose.

89. Ensuite, le fait que les sanctions prévues à l’article 27 du même règlement s’ajoutent au recouvrement de la partie de l’aide concernée ne nous paraît nullement contraire au principe non bis in idem, non plus que de proportionnalité ou de non-discrimination. Il s’agit, rappelons-le, d’une sanction financière correspondant, dans le cas normal, à 10 % du montant de l’aide à recouvrer ou, en cas de comportement intentionnel ou de négligence grave, à 30 % de ce montant, tandis que, en cas de force majeure, la sanction n’est pas appliquée.

90. Pour ce qui est du principe non bis in idem, il est clair que le recouvrement d’une somme qui n’aurait pas dû être versée (ce qui constitue une simple répétition de l’indu) est une mesure de nature tout autre que l’imposition d’une sanction. La mise en œuvre concurrente des deux mesures ne peut donc en aucun cas violer le principe en cause, qui interdit, essentiellement, de sanctionner une même personne plus d’une fois pour un même comportement illicite afin de protéger le même bien juridique ( ). En l’absence d’une deuxième sanction, toute invocation du principe est inopérante.

91. Pour ce qui est du principe de proportionnalité, l’imposition d’une sanction correspondant à 10 % du montant à recouvrer, en cas de négligence simple (les cas de force majeure étant exclus de toute pénalisation), ne paraît nullement démesurée. Une telle sanction sert, d’une part, à inciter les entreprises à prendre leurs engagements au sérieux et à vérifier soigneusement la conformité de leur comportement auxdits engagements. Elle peut servir aussi, d’autre part, à compenser les frais administratifs nécessairement mais inutilement encourus dans l’examen des dossiers ainsi que dans le versement et le recouvrement des sommes indues. Quant à la sanction de 30 % en cas d’acte intentionnel ou de négligence grave, celle-ci ne paraît pas non plus excessive, dans la mesure où il s’agit de pénaliser un comportement répréhensible qui aurait pu porter une atteinte appréciable au régime de restructuration et à l’organisation commune du marché, l’existence de la sanction produisant, d’emblée, un effet dissuasif pour ceux qui seraient tentés par un tel comportement ( ). Bien évidemment, la qualification d’un cas de négligence comme lourd ou léger doit être effectuée dans chaque espèce par l’autorité responsable, et une erreur de qualification pourrait donner lieu à une sanction disproportionnée, mais il s’agit là d’un aspect de l’application de la sanction qui peut être corrigé lors d’un contrôle juridictionnel du type exercé en l’espèce par la juridiction de renvoi ( ), et non d’une caractéristique du système de sanctions prévu par le règlement n° 968/2006.

92. En ce qui concerne, enfin, le principe de non-discrimination, les raisons qui ont amené le juge national à interroger la Cour sur une éventuelle violation de ce principe ne ressortent pas clairement de la décision de renvoi. Beneo-Orafti n’a pas non plus apporté de précision à cet égard dans ses observations. Ainsi que le fait remarquer le gouvernement belge, rien ne semble indiquer une différence de traitement entre situations comparables ou un traitement identique de situations différentes ( ), que ce soit au niveau de la législation en cause ou au niveau du traitement concret de la situation de Beneo-Orafti par le BIRB.

93. Si le cumul du recouvrement de l’aide et de la sanction financière, prévus, respectivement, aux articles 26 et 27 du règlement n° 968/2006, ne pose pas de problème au regard du droit de l’Union, en va-t-il de même lorsque, pour la même quantité produite, on cherche à appliquer en plus le prélèvement sur l’excédent prévu à l’article 15 du règlement n° 318/2006, dont le montant est fixé à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 967/2006?

94. Premièrement, le cumul de ce prélèvement et de la sanction financière prévue à l’article 27 du règlement n° 968/2006 constitue-t-il une double sanction d’un même comportement visant à protéger un même bien juridique, interdite, en tant que telle, par le principe non bis in idem?

95. À cet égard, il nous semble, d’abord, que le prélèvement sur l’excédent constitue bien une sanction. Contrairement au montant temporaire sur les quantités produites sous quota, prévu à l’article 11 du règlement n° 320/2006 et dont le but explicite est de financer les mesures de restructuration ( ), le prélèvement sur l’excédent est versé au budget général de l’Union et a comme objectif de prévenir l’accumulation des quantités excédentaires préjudiciables au marché, devant être fixé à un niveau suffisamment élevé pour être dissuasif ( ). De telles caractéristiques font du prélèvement une sanction, ayant pour but de pénaliser la production hors quota, tout comme la sanction financière prévue à l’article 27 du règlement n° 968/2006 pénalise le non-respect des engagements pris afin d’obtenir l’aide à la restructuration.

96. Certes, il s’agit non pas de sanctions pénales, mais de sanctions administratives. Or, de telles sanctions administratives relèvent, de manière générale, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 ( ), et notamment de son article 5, règlement qui, selon son dixième considérant, tient justement compte du principe non bis in idem, principe qui est, de surcroît, «reconnu comme principe fondamental du droit communautaire par la jurisprudence» ( ).

97. Ensuite, cette double sanction vise non seulement la même personne, mais aussi le même comportement. Bien que celui-ci soit appréhendé de deux manières différentes (d’abord en tant que manquement à l’engagement de renonciation au quota, ensuite en tant que production excédentaire), le comportement de base est, dans les deux cas, le même et consiste à produire une quantité ne relevant pas d’un quota autorisé. De plus, l’intérêt juridique protégé dans les deux cas ( ) est celui poursuivi par la nouvelle réglementation et consistant à limiter la production relevant des marchés du secteur du sucre.

98. Nous en concluons que le cumul du prélèvement sur l’excédent prévu à l’article 15 du règlement n° 318/2006 et de la sanction financière prévue à l’article 27 du règlement n° 968/2006 enfreint le principe non bis in idem.

99. Encore convient-il de préciser que, des deux aspects de ce principe, à savoir l’interdiction de la double poursuite ( ) et l’interdiction de la double peine ( ), c’est le second qui est pertinent dans la présente affaire. En effet, même si le BIRB a introduit deux procédures contre Beneo-Orafti, ce qui importe est l’interdiction du cumul de deux sanctions en droit de l’Union, indépendamment des questions de procédure. Or, l’interdiction de la double peine, en vertu de laquelle le niveau d’une première sanction imposée doit être pris en compte si une deuxième sanction peut également être imposée pour les mêmes faits, relève aussi, dans la jurisprudence de la Cour ( ), du principe de proportionnalité, également invoqué par Beneo-Orafti.

100. La sanction financière réclamée à Beneo-Orafti par le BIRB en vertu de l’article 27 du règlement n° 968/2006 est de 136,33 euros par tonne produite ( ). Le prélèvement pour l’excédent est de 500 euros par tonne produite. L’interdiction de la double peine requiert donc de n’appliquer que le prélèvement sur l’excédent, la sanction la plus sévère des deux, qui l’emporte sur la plus légère.

101. Il reste à vérifier si le niveau du prélèvement sur l’excédent n’enfreint pas, en lui-même, le principe de proportionnalité.

102. Nous ne le pensons pas. Le but de la réforme du secteur du sucre est d’imposer des quotas de production stricts et réduits afin de maintenir l’équilibre et la stabilité du marché au sein de l’Union et de respecter les engagements de celle-ci au niveau international. Pour cela, il faut prévenir la production de quantités hors quota qui viendraient perturber le marché. Le prélèvement (qui, ainsi qu’il a été souligné lors de l’audience, notamment par la Commission, n’est pas dû si la quantité en cause est destinée à certaines utilisations précises ( )) est fixé au même niveau que les droits à l’importation de sucre d’origine extérieure. Un tel niveau produit un effet dissuasif très net, tout en laissant le producteur bénéficier du prix sur le marché mondial, ce qui ne paraît pas constituer une sanction disproportionnée, et encore moins si l’on tient compte du fait que son impact réel est inférieur à 500 euros, car il se substitue au montant temporaire de 126,40 euros par tonne prélevé sur la production sous quota ( ). Que la production se trouve hors quota parce que le producteur a excédé son quota, qu’il n’a jamais eu de quota ou qu’il y a renoncé, nous semble sans pertinence pour cette analyse.

103. Nous concluons donc, à cet égard, que, lorsqu’une entreprise a, du fait du non-respect d’un engagement de renonciation à son quota, produit une quantité hors quota, le recouvrement de l’aide à la restructuration octroyée en contrepartie de la renonciation constitue une répétition de l’indu dont le cumul avec une sanction financière n’est interdit par aucun principe du droit de l’Union. En revanche, l’imposition de deux sanctions concurrentes pénalisant la même production est interdite par le principe non bis in idem, qui impose de n’appliquer que la plus sévère des deux.

D – Le calcul du montant à recouvrer

104. Il reste à répondre à l’interrogation soulevée par la juridiction de renvoi dans la deuxième partie de sa quatrième question. Il s’agit de savoir comment calculer le montant à recouvrer (augmenté éventuellement de 10 % ou de 30 %, selon le cas) lorsqu’une entreprise n’a pas respecté un ou plusieurs des engagements qu’elle a pris en contrepartie de l’aide reçue. En particulier, lorsque l’entreprise concernée a produit une certaine quantité, tout en ayant renoncé à son quota de base, ce calcul doit-il tenir compte des coûts de démantèlement des installations de production, des pertes découlant de l’abandon du quota de base et/ou du fait que le quota transitoire ne concerne que la campagne 2006/2007? Et, si ces éléments ne sont pas pris en compte, peut-il y avoir une violation du principe de proportionnalité?

105. Si la première partie de la quatrième question, que nous avons abordée précédemment, se pose explicitement dans le cas d’un réponse négative à la troisième question (donc, dans l’hypothèse, que nous avons accueillie, où l’entreprise en question ne pourrait pas bénéficier d’un quota transitoire lorsqu’elle a demandé une aide à la restructuration), la deuxième partie de la quatrième question semble prendre comme point de départ une situation dans laquelle l’entreprise a reçu l’aide en question et a utilisé son quota transitoire.

106. Toutefois, si l’on conclut, comme nous l’avons proposé, qu’une production après le 1er octobre 2006 ne pouvait pas relever du quota transitoire lorsque, comme c’est le cas dans la présente affaire, l’entreprise concernée avait renoncé à la totalité de son quota de base, il s’ensuit qu’une telle production devait relever de ce dernier quota et non du quota transitoire.

107. Dans ces conditions, l’approche suivie par le BIRB, et approuvée par le gouvernement belge dans ses observations écrites, paraît, de prime abord, logique. L’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 968/2006 impose le recouvrement de «la partie de l’aide accordée conformément à l’obligation ou aux obligations» qui incombent à l’entreprise conformément, notamment, au plan de restructuration, mais qui n’ont pas été respectées. Le BIRB a estimé, essentiellement, que le montant à recouvrer correspondait au montant de l’aide reçue par Beneo-Orafti pour chaque tonne à laquelle elle avait renoncé, multiplié par le nombre de tonnes effectivement produites au cours de la campagne 2006/2007.

108. Beneo-Orafti signale, cependant, que le montant de l’aide octroyée en contrepartie d’une renonciation à la production est différencié, en application de l’article 3, paragraphes 1 et 5, du règlement n° 320/2006, en fonction des engagements pris à l’égard des installations de production et liés à la renonciation (démantèlement total, démantèlement partiel ou simple non-utilisation de ces installations). Lorsqu’il y a renonciation sans démantèlement, l’aide est de 255,50 euros par tonne. En cas de renonciation avec démantèlement partiel, ce montant est augmenté de 292 euros par tonne, pour atteindre 547,50 euros par tonne, afin de compenser les coûts de démantèlement; et, lorsqu’il y a renonciation avec démantèlement total des installations, le montant est augmenté d’encore 182,50 euros par tonne, atteignant un total de 730 euros par tonne, pour refléter le coût accru d’un démantèlement total. Dans cette logique, selon Beneo-Orafti, si une entreprise ne respecte pas son engagement de renonciation à la production, tout en respectant son obligation de démantèlement, le montant à recouvrer ne devrait être que de 255,50 euros par tonne et ne devrait pas tenir compte de la partie de l’aide destinée à compenser les coûts de démantèlement.

109. La Commission, quant à elle, estime que les deux approches sont permises ( ), parmi d’autres, mais que, en dernière analyse, il appartient aux autorités nationales compétentes de déterminer le mode de calcul précis, pourvu que celui-ci soit fondé sur des critères objectifs et qu’il ne viole aucun des principes généraux du droit de l’Union, en particulier les principes d’efficacité et d’équivalence ainsi que le principe de proportionnalité.

110. Pour notre part, nous considérons pertinentes les objections soulevées par Beneo-Orafti à cet égard. La différenciation du montant de l’aide perçue en fonction de la nature de l’engagement pris en ce qui concerne les installations de production tend à démontrer que ce montant ne correspond qu’en partie à la libération du quota en tant que telle. Il ressort clairement de l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 968/2006 que le montant à recouvrer correspond à «la partie de l’aide accordée conformément à [( )] l’obligation ou aux obligations» non respectée(s). Dans la mesure où l’obligation qui n’a pas été respectée concerne seulement la production et non le démantèlement des installations, un recouvrement qui respecte la répartition de l’aide entre ces deux éléments semble s’imposer. Il peut être déduit de l’article 3, paragraphes 1 et 5, du règlement n° 320/2006 que, dans le cas d’une renonciation à la production assortie d’un engagement de démantèlement partiel des installations concernées, la partie de l’aide accordée en vertu de la renonciation équivaut à 255,50 euros par tonne ( ), augmentés, éventuellement, de 10 % ou de 30 % selon le cas. Si les engagements pris en ce qui concerne les installations sont tenus, il semblerait contraire au principe de proportionnalité, qui est non seulement un principe général du droit de l’Union, mais également inscrit, du moins de manière implicite, à l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 968/2006, de recouvrer la partie de l’aide qui correspond à ces engagements.

111. De surcroît, une telle approche se heurterait au principe de l’égalité de traitement, car elle impliquerait un traitement identique de deux groupes d’opérateurs (ceux qui n’ont tenu aucun des engagements pris et ceux qui ont failli seulement à leur obligation de ne pas produire au cours de la campagne en question) qui se différencient de manière objective. Il en résulterait même un encouragement au non-respect de tous les engagements dès qu’un seul engagement n’est pas tenu.

112. Il s’ensuit, à notre avis, que, lorsqu’il y a lieu de recouvrer une aide à la restructuration pour cause de non-respect d’une partie seulement des engagements pris en contrepartie de l’octroi de ladite aide, seule la partie de l’aide correspondant aux engagements non respectés doit être recouvrée. Dans un cas comme celui de la présente affaire, où seul l’engagement d’abandon de la production est concerné, les coûts de démantèlement mentionnés par la juridiction de renvoi ne sont pas pertinents pour le calcul. À cet égard, on peut noter, de surcroît, que le montant de l’aide octroyée est forfaitaire et donc indépendant desdits coûts.

113. Pour ce qui est de l’approche de la Commission, il ne nous semble pas envisageable de laisser aux seules autorités nationales le soin de décider du calcul de montants, faisant partie d’aides provenant du budget de l’Union, qui doivent être récupérés ou prélevés en vertu du droit de l’Union et reversés au budget de celle-ci, et ce d’autant plus que, en répondant par écrit à une question posée par la Cour, la Commission cite, «parmi les nombreuses formules possibles», quatre calculs qui donnent quatre résultats très différents, allant de 8 103 292 euros à 59 679 771 euros, soit un rapport de 1 à 7,36. La simple possibilité que des sommes aussi disparates puissent être réclamées, dans différents États membres, auprès de producteurs se trouvant dans des situations objectivement comparables apparaîtrait comme une violation flagrante du principe de l’égalité de traitement.

114. Quant aux autres arguments de Beneo-Orafti, concernant la perte découlant de la renonciation aux quotas de base et le caractère ponctuel des quotas transitoires, nous sommes moins convaincu.

115. Premièrement, Beneo-Orafti fait valoir que le quota auquel il a renoncé concerne la production non seulement de la campagne 2006/2007, mais également de celles de huit campagnes suivantes, jusqu’à la campagne 2014/2015 ( ). Ainsi, la partie de l’aide correspondant au quota de base afférent à la campagne 2006/2007 ne représenterait que le neuvième du total, et ce serait cette neuvième partie seulement qu’il conviendrait de recouvrer si l’inobservation de l’engagement de renonciation ne concernait que cette seule campagne. Il nous semble erroné, cependant, de raisonner ainsi. L’aide n’est pas accordée chaque année en contrepartie des engagements tenus au cours de la campagne concernée, elle est octroyée une fois pour toutes en contrepartie d’un engagement d’abandon de production (assorti, le cas échéant, du démantèlement des installations), valable pour toutes les campagnes suivant celle au cours de laquelle il prend effet ( ). Toute production ne respectant pas l’engagement donne lieu à un recouvrement de l’aide y afférente. Par ailleurs, il ressort clairement de l’article 10 du règlement n° 318/2006 qu’il n’y a aucune garantie que le quota attribué pour la campagne 2006/2007, s’il n’est pas libéré, restera constant au cours des campagnes suivantes. Au contraire, il doit nécessairement être réduit à compter de la campagne 2010/2011.

116. Deuxièmement, Beneo-Orafti tire certains arguments du fait que les quotas transitoires ne concernent qu’une seule campagne, alors que les quotas de base (s’ils ne sont pas libérés) concernent toutes les campagnes auxquelles le règlement n° 318/2006 s’applique. Ces arguments ne nous semblent pas pertinents, dans la mesure où nous considérons que la production litigieuse, se situant après le 1er octobre 2006, ne peut pas relever d’un quota transitoire.

117. Nous estimons, donc, que, lorsqu’il y a lieu de recouvrer une aide à la restructuration pour cause de non-respect d’une partie seulement des engagements pris en contrepartie de l’octroi de ladite aide, seule la partie de l’aide correspondant aux engagements non respectés doit être recouvrée.

V – Conclusion

118. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Tribunal de première instance de Bruxelles:

«Les dispositions pertinentes du règlement (CE) n° 318/2006 du Conseil, du 20 février 2006, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, du règlement (CE) n° 320/2006 du Conseil, du 20 février 2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement (CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, du règlement (CE) n° 493/2006 de la Commission, du 27 mars 2006, portant mesures transitoires dans le cadre de la réforme de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, et modifiant les règlements (CE) n° 1265/2001 et (CE) n° 314/2002, du règlement (CE) n° 967/2006 de la Commission, du 29 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 318/2006 du Conseil en ce qui concerne la production hors quota dans le secteur du sucre, et du règlement n° 968/2006 de la Commission, du 27 juin 2006, portant modalités d’exécution du règlement (CE) n° 320/2006 du Conseil instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne, doivent être interprétées en ce sens que:

– une entreprise bénéficiant d’un quota de base et d’un quota transitoire pour la campagne de commercialisation 2006/2007, et renonçant à son quota de base, était en droit de produire jusqu’à la hauteur du quota transitoire avant le 30 septembre 2006 sans remettre en cause les conditions de sa renonciation au quota de base et l’aide à la restructuration consécutive à cette renonciation; mais que toute production à partir du 1er octobre 2006 devait être considérée comme une violation des engagements pris au titre de la renonciation au quota de base;

– un engagement d’abandonner son quota, pris par une entreprise demandeuse d’une aide à la restructuration au titre de la campagne 2006/2007, a lié ladite entreprise dès que celle-ci devait savoir, en tant qu’opérateur normalement avisé, que l’aide correspondant audit engagement lui serait versée;

– lorsqu’une entreprise a, du fait du non-respect d’un engagement de renonciation à son quota, produit une quantité hors quota, le recouvrement de l’aide à la restructuration octroyée en contrepartie de la renonciation constitue une répétition de l’indu dont le cumul avec une sanction financière n’est interdit par aucun principe du droit de l’Union. En revanche, l’imposition de deux sanctions concurrentes pénalisant la même production est interdite par le principe non bis in idem, qui impose de n’appliquer que la plus sévère des deux;

– lorsqu’il y a lieu de recouvrer une aide à la restructuration pour cause de non-respect d’une partie seulement des engagements pris en contrepartie de l’octroi de ladite aide, seule la partie de l’aide correspondant aux engagements non respectés doit être recouvrée.»