Conclusions de l'avocat général Fennelly présentées le 14 mai 1998. - The Queen contre Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte: First City Trading Ltd e.a.. - Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Royaume-Uni. - Agriculture - Organisation commune des marchés - Viande bovine - Restitution à l'exportation - Viande bovine d'origine britannique réexpédiée au Royaume-Uni en raison des annonces et décisions relatives à la maladie dite "de la vache folle" - Force majeure. - Affaire C-263/97.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-05537



Conclusions de l'avocat général

1 Cette affaire concerne les difficultés rencontrées par certains exportateurs de viande bovine britannique pendant la période précédant et suivant immédiatement l'embargo imposé sur les exportations de viande bovine britannique par la décision 96/239/CE de la Commission, du 27 mars 1996, relative à certaines mesures d'urgence en matière de protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine (1) (ci-après l'«embargo sur les exportations»). Les demanderesses au principal prétendent être dispensées, en vertu de certains principes généraux du droit communautaire, du remboursement des restitutions à l'exportation payées à l'avance pour de la viande bovine qui, en fait, n'a été importée dans aucun pays tiers.

I - Les faits et le contexte procédural

2 La Cour a examiné la validité de l'embargo sur les exportations dans les arrêts National Farmers' Union e.a. et Royaume-Uni/Commission (2); ces arrêts fournissent quantité d'informations sur le contexte factuel et juridique de la crise de l'ESB et les mesures prises par la Commission en réponse au communiqué du Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (comité consultatif sur l'ESB, ci-après le «SEAC») du 20 mars 1996 identifiant l'exposition à l'ESB comme la cause la plus probable d'une variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob.

3 First City Trading Ltd et Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (ci-après les «demanderesses») exportent de la viande bovine du Royaume-Uni. A la date d'entrée en vigueur de l'embargo sur les exportations, les demanderesses se trouvaient engagées dans une opération d'exportation de 648 200 kg de viande bovine, principalement à destination de l'Afrique du Sud et de l'île Maurice. Environ 72 % de la viande dont First City Trading Ltd avait la responsabilité (432 921 kg) et la totalité des 33 000 kg de viande bovine de Meatal avaient déjà quitté le Royaume-Uni et étaient en cours de transport à cette date, alors que les 28 % restants (182 279 kg) n'ont jamais quitté le territoire britannique. La plus grande partie de la viande bovine a été renvoyée aux fournisseurs au Royaume-Uni et les demanderesses ont été remboursées ou ont reçu des titres de créance. Si la viande avait atteint les destinations prévues, les demanderesses auraient pu prétendre au bénéfice de restitutions à l'exportation différenciées, qui varient en fonction du pays tiers de destination. Les demanderesses avaient donc demandé et obtenu le paiement à l'avance des restitutions à l'exportation. Puisqu'aucune viande bovine n'avait été importée dans un pays tiers, l'Intervention Board for Agricultural Produce a demandé le remboursement de la restitution à l'exportation; à la suite du refus qui lui a été opposé, il a pris la décision d'acquérir les garanties correspondantes.

4 Dans le cadre de la procédure de contrôle juridictionnel («judicial review») de cette décision, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, a saisi la Cour des questions suivantes:

«1) Les articles 23 et 33 du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, tel que modifié, trouvent-ils application au cas où, pour raison de force majeure, des marchandises en cours de transport vers des pays tiers sont réexpédiées dans l'État membre d'exportation, ou se limitent-ils au cas où les marchandises ont été importées dans un pays tiers différent de celui déclaré à l'origine par l'exportateur à l'autorité compétente?

2) Alors que:

a) la décision 96/239/CE de la Commission, en date du 27 mars 1996, a interdit les exportations de viande bovine du Royaume-Uni vers des pays tiers,

b) un certain nombre de pays tiers ont, eux aussi, interdit l'importation de boeuf en provenance du Royaume-Uni,

c) les exportateurs de viande bovine procédaient, à la date de la décision précitée, au transport des marchandises vers les pays tiers,

d) lesdits exportateurs ont été contraints de réexpédier le boeuf au Royaume-Uni,

e) les exportateurs avaient bénéficié de restitutions à l'exportation payées à l'avance, conformément aux règlements (CEE) nos 565/80 du Conseil et 3665/87 de la Commission, tels que modifiés, pour les opérations en cause, et que

f) les exportateurs ont subi un préjudice en ne pouvant pas écouler leur viande bovine sur les marchés d'exportation concernés,

les principes généraux du droit communautaire et, en particulier, la force majeure, la confiance légitime, la proportionnalité ou l'équité permettent-ils aux exportateurs de conserver tout ou partie de la restitution à l'exportation?

3) S'il est répondu à la deuxième question qu'ils ont le droit en principe de conserver tout ou partie de la restitution à l'exportation, les exportateurs sont-ils tenus de déduire toutes recettes provenant de l'écoulement de la viande bovine au Royaume-Uni (par exemple, si le vendeur initial était tenu de reprendre la viande en vertu d'une clause de retour contenue dans le contrat de vente initial et qu'il a rendu tout ou partie du prix payé par l'exportateur)?

4) La décision 96/239/CE et le règlement (CE) n_ 773/96 de la Commission (ou l'un des deux) sont-ils illicites pour autant qu'ils ne permettent pas aux exportateurs, dans le cas exposé à la deuxième question, de conserver tout ou partie de la restitution à l'exportation afférente aux opérations en cause?»

II - Les dispositions communautaires pertinentes

5 Les dispositions pertinentes de la législation communautaire faisant fréquemment l'objet de modifications, il peut être utile de présenter en détail celles qui s'appliquent à la présente affaire. Le règlement (CEE) n_ 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (3), prévoit entre autres un système de restitutions à l'exportation qui, selon le cinquième considérant du préambule, «est de nature à stabiliser le marché communautaire, en évitant, notamment, que les fluctuations des prix sur le marché mondial ne se répercutent sur les prix pratiqués à l'intérieur de la Communauté». L'article 13 du règlement n_ 805/68 prévoit, dans sa partie pertinente:

«1. Dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation des produits visés à l'article 1er ... la différence entre les prix [sur le marché mondial] et les prix dans la Communauté peut être couverte par une restitution à l'exportation.

...

3. La restitution est la même pour toute la Communauté. Elle peut être différenciée selon les destinations...

...

9. La restitution est payée lorsque la preuve est apportée que les produits:

- ont été exportés hors de la Communauté,

...

et

- dans le cas d'une restitution différenciée ont atteint la destination indiquée sur le certificat ou une autre destination pour laquelle une restitution a été fixée...».

6 L'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 565/80 du Conseil, du 4 mars 1980, relatif au paiement à l'avance des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (4), prévoit qu'«à la demande de l'intéressé un montant égal à la restitution à l'exportation est payé dès que les produits ou marchandises sont mis sous le régime douanier de l'entrepôt ou de la zone franche en vue de leur exportation dans un délai déterminé». L'article 6 conditionne le bénéfice du régime de paiement à l'avance à la constitution d'une caution d'un montant légèrement supérieur au montant qui a été payé. Cette caution «reste totalement ou partiellement acquise ... dans les cas où le remboursement n'a pas été effectué lorsque l'exportation n'a pas eu lieu dans le délai visé ... à l'article 5, paragraphe 1», bien que cette règle soit «sans préjudice des cas de force majeure».

7 Le troisième considérant du préambule au règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (5), déclare que «les règles générales arrêtées par le Conseil prévoient que la restitution est payée lorsque la preuve est apportée que les produits ont été exportés hors de la Communauté». L'article 5, paragraphe 3, dispose, dans sa partie pertinente, que:

«Lorsque le produit, après avoir quitté le territoire douanier de la Communauté, a péri en cours de transport par suite d'un cas de force majeure,

- en cas de restitution différenciée, le montant de la partie de la restitution définie conformément aux dispositions de l'article 20 est payé,

- en cas de restitution non différenciée, le montant total de la restitution est payé.»

8 L'article 20 du règlement n_ 3665/87 accorde quant à lui le paiement partiel des restitutions différenciées dès que la preuve est apportée que le produit a quitté le territoire douanier de la Communauté, par dérogation à la règle de l'article 17 qui exige avant tout paiement l'importation dans un pays tiers dans les douze mois suivant la date d'acceptation de la déclaration d'exportation. Cette partie «est égale au montant de la restitution que l'exportateur recevrait dans le cas où son produit atteindrait une destination pour laquelle le taux de la restitution le plus bas a été fixé, la non-fixation d'un taux étant considérée comme le taux le plus bas.»

9 Les articles 22 et 23 du règlement n_ 3665/87 prévoient les modalités des avances des restitutions en cas d'exportation directe («exportations payées à l'avance»), tandis que les articles 24 à 33 aménagent les modalités des avances des restitutions en cas de transformation ou de stockage préalable à l'exportation («exportations préfinancées»). La garantie qui doit être constituée, dans chaque hypothèse, équivaut au montant du paiement à l'avance majoré d'un paiement supplémentaire de 15 % (pour les exportations payées à l'avance) ou de 20 % (pour les exportations préfinancées).

10 En particulier, l'article 23, paragraphe 1, de ce règlement, qui s'applique aux restitutions en cas d'exportations directes, est en ces termes:

«Lorsque le montant avancé est supérieur au montant effectivement dû pour l'exportation en cause ou pour une exportation équivalente, l'exportateur rembourse la différence entre ces deux montants majorée de 15 %.

Toutefois, lorsque, par suite d'un cas de force majeure:

- les preuves prévues par le règlement pour bénéficier de la restitution ne peuvent être apportées

ou)

- le produit atteint une destination autre que celle pour laquelle l'avance a été calculée,

la majoration de 15 % n'est pas recouvrée.»

11 L'article 33, qui s'applique aux restitutions en cas de transformation ou de stockage préalable à l'exportation, est en ces termes:

«1. Lorsque la preuve du droit à une restitution et/ou à un montant compensatoire monétaire a été apportée pour les produits ou marchandises admis au bénéfice des dispositions du présent chapitre, le montant en question fait l'objet d'une compensation avec le montant payé à l'avance. Lorsque le montant dû pour la quantité exportée est supérieur à celui qui a été payé à l'avance, la différence est payée à la personne concernée.

Lorsque le montant dû pour la quantité exportée est inférieur à celui qui a été payé à l'avance, notamment en cas d'application du paragraphe 2, l'autorité compétente engage sans tarder la procédure de l'article 29 du règlement (CEE) n_ 2220/85 en vue du paiement par l'opérateur de la différence entre ces deux montants augmentée de 20 %.

...

4. Lorsque, par suite d'un cas de force majeure, le montant dû est inférieur au montant avancé, la majoration de 20 % n'est pas appliquée».

12 Le règlement (CE) n_ 773/96 de la Commission, du 26 avril 1996, portant mesures spéciales dérogeant au règlement (CEE) n_ 3665/87, au règlement (CEE) n_ 3719/88 et au règlement (CEE) n_ 1964/82 dans le secteur de la viande bovine (6), cherche à limiter les conséquences négatives tant de l'embargo sur les exportations que des mesures sanitaires adoptées par un certain nombre de pays tiers à la suite de l'annonce du SEAC du 20 mars 1996 en autorisant dans ce secteur la régularisation d'opérations d'exportation n'ayant pas été menées à leur terme. Son article 4, paragraphe 1, dispose que:

«Sur demande de l'opérateur et pour les produits pour lesquels au plus tard le 31 mars 1996:

- les formalités douanières d'exportation ont été accomplies et qui sont remis en libre pratique au Royaume-Uni suite aux mesures sanitaires prises par un pays tiers, l'opérateur rembourse la restitution éventuellement payée à l'avance et les différentes garanties afférentes à ces opérations sont libérées,

- les formalités douanières d'exportation ont été accomplies au Royaume-Uni, mais qui n'ont pas encore quitté le territoire douanier de la Communauté, la déclaration d'exportation est invalidée et le certificat d'exportation est annulé. L'opérateur rembourse la restitution éventuellement payée à l'avance et les différentes garanties afférentes à ces opérations sont libérées.»

III - Les arguments des parties

13 Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ainsi que la Commission ont soumis des observations écrites et orales; les demanderesses ont présenté des observations lors de l'audience.

14 Le Royaume-Uni et la Commission s'accordent pour soutenir que, en vertu des dispositions applicables en matière de restitutions à l'exportation, les demanderesses ne sont pas en droit de conserver le paiement reçu à l'avance. Ils estiment tous deux que, le montant dû étant nul, l'intégralité du paiement à l'avance, sans le paiement supplémentaire, est due, selon le Royaume-Uni, sur la base du règlement n_ 3665/87, selon la Commission, sur la base du règlement n_ 773/96. L'un comme l'autre rejettent la possibilité de se fonder sur les principes généraux présentée comme base alternative du droit de conserver le paiement et concluent donc qu'il n'est pas nécessaire de répondre à la troisième question. Ils sont également d'accord pour soutenir que ni l'embargo sur les exportations ni le règlement n_ 773/96 ne sont illicites au motif qu'ils n'ont pas prévu que les exportateurs pourraient conserver les restitutions à l'exportation, ou toute partie de ces restitutions, dans les circonstances de la présente affaire bien que, évidemment, le Royaume-Uni ait contesté l'embargo sur les exportations en invoquant d'autres moyens (7).

15 Les demanderesses font valoir que, en adoptant le règlement n_ 773/96, la Commission a reconnu la nécessité de mesures spéciales destinées à limiter certains des effets de l'embargo sur les exportations. Selon elles, les mesures spéciales ne sont pas adéquates en ce qu'elles ne tiennent pas suffisamment compte de la situation de ceux qui, à l'instar des demanderesses, ne sont pas en mesure de se conformer au régime de restitutions à l'exportation à cause de l'embargo sur les exportations, et le règlement aurait dû prévoir des mesures transitoires convenables et raisonnables. Conformément aux principes de justice et d'équité, de confiance légitime et de proportionnalité, elles soutiennent qu'elles devraient pouvoir conserver les restitutions à l'exportation payées à l'avance diminuées de toute somme qu'elles auraient reçue de l'écoulement de la viande bovine au Royaume-Uni.

IV - Analyse

a) La première question: l'application des articles 23 et 33 du règlement n_ 3665/87

16 Les articles 23 et 33 du règlement n_ 3665/87 établissent respectivement deux normes juridiques différentes, l'une imposant une obligation de payer la différence entre la restitution à l'exportation versée et celle qui est effectivement due, majorée du paiement supplémentaire, l'autre autorisant une dérogation dans deux cas de figure justifiés par la force majeure. Il ressort clairement de l'ordonnance de renvoi qu'aucun paiement supplémentaire n'a été exigé des demanderesses; les seuls montants litigieux au principal sont les restitutions à l'exportation payées à l'avance et la question de savoir si les demanderesses peuvent invoquer la dérogation tirée de la force majeure dans le but d'échapper à l'obligation du paiement supplémentaire n'est pas contestée.

17 Comme l'a relevé le Royaume-Uni, la première question s'apparente à une tentative des demanderesses de distinguer la présente espèce de l'affaire Anglo Irish Beef Processors International e.a. (8). Dans cette affaire, une cargaison de viande bovine destinée à l'Irak n'avait pu atteindre sa destination en raison de l'embargo commercial imposé par les Nations unies (9) à la suite de l'invasion du Koweït par ce pays. La première question de la juridiction nationale a été formulée par la Cour comme visant à savoir «si le règlement n_ 3665/87 ... doit être interprété en ce sens qu'il interdit à l'organisme d'intervention de conserver la partie de la garantie correspondant à la somme qui n'était pas due au bénéficiaire, compte tenu du fait que les marchandises ont été, par suite d'un cas de force majeure, exportées vers une destination différente de celle prévue à l'origine, en raison de l'effet disproportionné qu'aurait la déchéance de la garantie ... ou pour toute autre raison» (10). La Cour a poursuivi en ces termes:

«le système des restitutions différenciées à l'exportation a pour but d'ouvrir ou de maintenir ouverts aux exportations communautaires les marchés des pays tiers concernés, la différenciation de la restitution procédant de la volonté de tenir compte des caractéristiques propres à chaque marché d'importation sur lequel la Communauté veut jouer un rôle... L'accès effectif aux marchés de destination étant en principe subordonné à l'accomplissement des formalités de mise à la consommation, dans le pays de destination, la circonstance que le produit n'a pas atteint cette destination et a dû être exporté vers d'autres destinations en raison d'un cas de force majeure exclut qu'il puisse, aux fins du paiement du montant de la restitution différenciée, être considéré comme importé au sens de l'article 5, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/879» (11).

18 Pour autant que l'on puisse établir un parallèle entre l'arrêt Anglo Irish Beef Processors et la présente affaire, la comparaison est défavorable plutôt qu'utile à l'argumentation des demanderesses. Comme l'a affirmé la Cour, «le paiement de la restitution différenciée ou non différenciée est subordonné, en sus de la condition que le produit ait quitté le territoire douanier de la Communauté, à la condition que le produit ait été, sauf s'il a péri en cours de transport par suite d'un cas de force majeure, importé dans un pays tiers...» (12). L'exportateur a été autorisé à conserver les restitutions à l'exportation appropriées pour le pays tiers de destination finale sur la base de l'existence non contestée d'un cas de force majeure et sur preuve de l'exportation vers ce pays. En l'espèce, aucune viande bovine n'a été exportée vers un pays tiers et une partie n'a même jamais quitté son État membre d'origine. Il n'existe aucune base légale justifiant le paiement des restitutions à l'exportation (à l'exception du cas particulier des marchandises ouvrant droit aux restitutions non différenciées et qui périssent en cours de transport) lorsqu'il n'y a eu aucune exportation et, par conséquent, il n'existe aucune base justifiant la conservation de ces restitutions payées à l'avance. Comme le relevait l'avocat général M. La Pergola dans ses conclusions sur cette affaire, le remboursement des restitutions «n'est pas conçu comme une sanction d'un comportement illégal, mais simplement à titre de remboursement d'une somme non due» (13).

19 L'adoption, par la Commission, du règlement n_ 773/96 n'emporte aucune reconnaissance de la nécessité de limiter les conséquences de l'embargo à l'exportation au-delà des propres termes du règlement qui sont parfaitement conformes aux règles en vigueur. Une exonération est accordée, par analogie avec les cas de force majeure, pour l'élément pénal de l'acquisition de la garantie - le montant payé à titre supplémentaire - mais il n'y a aucune restitution à l'exportation sans exportation. Comme l'a signalé la Commission lors de l'audience, le règlement n_ 773/96 ne vise pas la force majeure mais est fondé sur le pouvoir de la Commission de contrôler le niveau des pénalités.

20 Les demanderesses ont également fait valoir que le fait de les autoriser à conserver les restitutions à l'exportation limiterait simplement les pertes qu'elles ont subies du fait des transactions en question. Cependant, comme l'a relevé le Royaume-Uni, il n'y a pas de relation nécessaire entre des pertes ayant pour origine l'obligation de dévier des produits vers un autre marché et le montant de la restitution à l'exportation. Plus fondamentalement, la compensation des pertes des opérateurs par les restitutions à l'exportation payées à l'avance serait incompatible avec l'objectif du paiement des restitutions à l'exportation qui, comme l'a relevé l'avocat général M. La Pergola dans ses conclusions sous l'arrêt Anglo Irish Beef Processors, est «exclusivement destiné à compenser l'éventuelle différence entre le prix communautaire et celui qui a cours sur les autres marchés» (14).

21 La question de savoir si, en vertu des articles 23 et 33 du règlement n_ 3665/87, l'exportateur est dans l'obligation de rembourser la restitution à l'exportation payée à l'avance lorsque la viande bovine en cours de transport est réexpédiée vers l'État membre d'exportation peut donc faire l'objet d'une réponse brève et affirmative. Il ressort clairement de l'article 13 du règlement n_ 805/68 que le droit d'obtenir une restitution à l'exportation ne naît que pour les produits qui ont été exportés de la Communauté. Comme l'ont relevé la Commission et le Royaume-Uni, le «montant effectivement dû» pour les produits en question au principal aux fins de l'article 23, paragraphe 1, était égal à zéro, et, partant, la différence entre ce montant et le montant avancé est égale à l'intégralité de la restitution à l'exportation. S'agissant de l'article 33, paragraphe 1, aucun droit à une restitution ne peut être prouvé et le montant à rembourser est, là encore, égal à l'intégralité de la restitution à l'exportation.

b) La deuxième question: droit de conserver tout ou partie des restitutions à l'exportation en vertu des principes généraux du droit communautaire

22 La réponse à la première question ayant établi l'obligation, conformément au règlement n_ 3665/87, de remboursement des restitutions à l'exportation dans les circonstances de la présente affaire, la deuxième question vise à savoir si les demanderesses ont le droit de conserver tout ou partie des paiements à l'avance en vertu «des principes généraux du droit communautaire et, en particulier, [de] la force majeure, [de] la confiance légitime, [de] la proportionnalité ou [de] l'équité».

23 Les arguments des demanderesses ont été présenté comme suit dans l'ordonnance de renvoi:

«[les demanderesses] font valoir, entre autres, que la crise de l'ESB et l'embargo de la Commission devaient aboutir, en droit comme en fait, à la fermeture de tous les marchés des pays tiers à la viande bovine en cause, que, de ce fait, elles subiraient des pertes importantes, qui seraient encore aggravées si les restitutions devaient être remboursées et qu'elles pouvaient légitimement s'attendre à ce que la Communauté ne prenne pas de mesure les empêchant de poursuivre leur activité d'exportation, au moins sans prévoir des règles transitoires ou autres leur permettant soit de conserver les restitutions en litige, soit du moins d'éviter de subir une perte sur les transactions en cause. A cet égard, les parties demanderesses font valoir que l'embargo de la Commission inclut dans l'interdiction les marchandises en transit, que les interdictions d'importation imposées par les pays tiers découlaient directement de l'embargo de la Commission et que, fait exceptionnel, la conséquence de celui-ci est de placer les exportateurs dans une situation où ils ne peuvent plus exporter dans aucun pays tiers. En conséquence, les parties demanderesses peuvent être assimilées aux destinataires de restitutions non différenciées qui, en cas de force majeure, peuvent prétendre à garder les restitutions payées à l'avance».

24 Lors de l'audience, les demanderesses ont ajouté que, dans les circonstances de la présente affaire, il n'existait aucun risque d'abus tel que la réexportation dans la Communauté, puisque, premièrement, aucun pays tiers n'accepterait l'importation de viande bovine ni d'enrichissement sans cause, puisque les recettes de l'écoulement de la viande bovine au Royaume-Uni seraient compensées par les restitutions à l'exportation.

25 La tentative des demanderesses de comparer leur situation et celle des bénéficiaires de restitutions à l'exportation non différenciées nous semble entièrement dénuée de fondement. En effet, il est parfaitement erroné de laisser entendre, comme s'il s'agissait d'une proposition ayant valeur générale, que ces derniers peuvent conserver les restitutions à l'exportation en cas de force majeure (15), alors qu'ils ne peuvent le faire que dans les circonstances spécifiées à l'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 3665/87, c'est-à-dire, lorsque les marchandises ont péri en cours de transport du fait d'un cas de force majeure, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Dès lors, la situation des demanderesses peut tout au plus être comparée à celle des bénéficiaires de restitutions à l'exportation non différenciées dont les marchandises n'ont pas péri mais qui n'ont pas été en mesure d'exécuter la transaction en raison d'embargos sur les importations imposés par les pays tiers. En aucun cas, les exportateurs ne peuvent bénéficier de l'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 3665/87 et la règle générale qui conditionne le droit à une restitution à l'exportation à l'importation dans un pays tiers est donc entièrement applicable.

26 Lors de l'audience, les demanderesses ont présenté leur argumentation portant sur la force majeure dans les termes suivants: «si, dans les circonstances particulières d'une cause, les règles strictes s'appliquent d'une manière manifestement injuste ou inéquitable, l'effet de ces règles peut être assoupli par le jeu du principe d'équité ou de justice ou par le jeu de la force majeure, qui en est une émanation. Il ressort clairement [des arrêts Huygen e.a. (16) et de l'arrêt Bonapharma (17)] que ce principe général peut prévaloir sur les règles strictes et combler leurs lacunes... La Communauté a reconnu que le respect des règles strictes du régime de restitutions à l'exportation pouvait être inéquitable et injuste».

27 Que les arrêts cités puissent ou non justifier une définition aussi large de la notion de force majeure et de ses effets, il ressort clairement de l'arrêt Huygen e.a. que cette notion n'a pas «un contenu identique dans les divers domaines d'application du droit communautaire [et que] sa signification doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à produire ses effets» (18). Dès lors, il est nécessaire d'examiner la question de la force majeure dans le cadre du régime de restitutions à l'exportation envisagé comme un tout.

28 Il ne nous semble pas que la reconnaissance, par la Commission, de la nécessité d'assouplir en partie les règles relatives aux restitutions à l'exportation dans les circonstances particulières de la crise de l'ESB puisse justifier la conclusion des demanderesses en ce sens que l'application de l'obligation de remboursement des restitutions à l'exportation qui ne sont pas dues en vertu des règles applicables serait «inéquitable et injuste». En fait, la Commission a simplement reconnu que les opérateurs dans l'incapacité de mener à bien leurs transactions du fait des mesures prises par certains pays tiers à la suite de l'annonce du SEAC du 20 mars 1996 ne devraient pas être tenus au versement supplémentaire indépendamment de l'existence d'un cas de force majeure. La véritable analogie doit être faite avec les hypothèses régies par l'article 23, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87 lorsque, par suite d'un cas de force majeure, soit la preuve requise fait défaut, soit les produits ont été détournés vers une destination autre que celle prévue. En pareilles hypothèses, le paiement supplémentaire n'est pas dû. On ne saurait considérer que la Commission, en appliquant ce résultat à la présente affaire, a reconnu des principes plus larges de justice ou d'équité et certainement pas un principe qui irait jusqu'à autoriser la conservation de restitutions alors qu'il n'y a eu aucune exportation.

29 Il ne nous semble pas non plus que l'application aux demanderesses de l'obligation de remboursement des restitutions à l'exportation serait en tout cas inéquitable ou injuste. En fait, comme l'a relevé le Royaume-Uni, autoriser les demanderesses à conserver tout ou partie des restitutions à l'exportation payées à l'avance en l'espèce reviendrait à leur accorder un avantage indû auquel n'ont pas droit les autres opérateurs économiques qui, pour quelque raison que ce soit, n'ont pas reçu de paiement à l'avance pour leurs exportations vers les pays tiers. La Cour a récemment jugé que les règles des restitutions à l'exportation dans le domaine des céréales ne permettent pas à un opérateur dont le produit a été détruit en cours de transport en raison d'un cas de force majeure d'obtenir une restitution à l'exportation différenciée (19). S'il n'est pas possible de déduire de tels arrêts un principe général en ce sens que les restitutions à l'exportation ne devraient pas être remboursées même si les marchandises ont péri en cours de transport en raison d'un cas de force majeure, il en va encore plus clairement ainsi dans la présente affaire dans laquelle les marchandises non seulement n'ont pas péri, mais ont été réexpédiées et revendues.

30 L'argument des demanderesses tiré de leur confiance légitime est expressément fondé sur l'idée que l'imposition de l'embargo sur les exportations a empêché la réalisation de leurs opérations d'exportation. A cet égard, il convient de distinguer entre la viande bovine en cours de transport à la date de l'entrée en vigueur de l'embargo sur les exportations et la viande bovine qui n'a jamais quitté le territoire britannique. Comme l'a relevé la Commission, la décision 96/239 ne concerne pas la viande bovine en cours de transport, et, s'agissant de cette catégorie de viande, le grief des demanderesses tiré de la confiance légitime est donc sans fondement. Selon nous, les demanderesses ne peuvent pas plus prétendre que les embargos sur l'importation adoptés par les pays tiers de destination, que ce soit avant ou après l'adoption de cette décision, ont été imposés en conséquence de l'embargo communautaire sur les exportations; après tout, la Communauté n'a pas le pouvoir d'ordonner à un pays tiers d'interdire les importations sur son territoire. En tout état de cause, il semble hautement probable que les embargos sur l'importation décidés par les pays tiers ont été imposés en conséquence du communiqué du SEAC du 20 mars 1996 évoqué ci-dessus (20) et les demanderesses n'ont pas apporté la preuve contraire. Il s'agit cependant d'une question de fait dont la résolution incombe à la juridiction nationale.

31 La situation juridique de la viande bovine restante qui n'a jamais quitté le Royaume-Uni est, au moins superficiellement, quelque peu différente; la décision 96/239 de la Commission pourrait ici être considérée comme un obstacle direct aux opérations d'exportation, que le pays tiers ait ou non eu l'intention d'autoriser l'importation sur son territoire de la viande en question. Bien évidemment, cela ne signifie pas que les demanderesses pouvaient légitimement s'attendre à ce que la Communauté n'adopte pas l'embargo sur les exportations ou à ce qu'elles soient en droit de conserver les restitutions à l'exportation payées à l'avance ou une partie de ces restitutions pour compenser toutes pertes subies dans le cadre de la transaction.

32 Selon nous, il est manifestement indiscutable que les opérateurs du secteur des produits agricoles ne sauraient légitimement s'attendre à ce que les institutions communautaires s'abstiennent d'intervenir pour protéger la santé humaine en réglementant le marché de ces produits. Bien au contraire, comme l'a relevé la Commission lors de l'audience, ces opérateurs choisissent d'exercer leur activité dans un «environnement à haut risque». La Cour a également relevé que «le libre exercice d'une activité professionnelle ne constitue pas une prérogative absolue, mais doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société» (21). Il est toujours possible d'imposer des restrictions qui ne soient pas disproportionnées. L'embargo sur les exportations, pour autant qu'il soit pertinent pour la présente affaire, plutôt que les restrictions imposées par les pays tiers, a été considéré comme n'étant pas contraire au principe de proportionnalité (22).

33 Dans le domaine particulier de la santé humaine et animale, un certain nombre de dispositions de la législation communautaire autorisent et parfois obligent les États membres à prendre des mesures susceptibles d'interférer avec les activités normales des opérateurs dans le domaine des produits agricoles. Ainsi, l'article 10 de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (23), oblige tout État membre à notifier aux autres États membres et à la Commission «l'apparition sur son territoire... de toute zoonose, maladie ou cause susceptibles de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine ... [et de] prendre des mesures de prévention prévues par la réglementation communautaire, et notamment la détermination des zones de protection qui y sont prévues ou arrête toute autre mesure qu'il jugera appropriée». La Commission a également le pouvoir, en vertu de cet article, d'adopter des mesures de protection provisoires. Il résulte, selon nous, de ces textes et autres dispositions analogues dans le domaine de la santé humaine et animale (24) que la confiance que peuvent nourrir les demanderesses pour s'engager dans l'exportation de viande bovine reste, en tout état de cause, subordonnée aux obligations des institutions communautaires et des États membres de protéger la santé humaine et animale, et que la mise en oeuvre de ces obligations n'est pas contraire à la confiance légitime des demanderesses.

34 Les arguments invoqués par les demanderesses, lors de l'audience, sur la question de la proportionnalité de l'obligation de remboursement des restitutions à l'exportation qui ne sont pas dues, ne constituaient guère plus qu'une affirmation en ce sens que, dans la présente affaire, «les objectifs du régime ne seraient pas affectés si l'on permettait aux exportateurs de conserver les restitutions» et que, puisqu'aucun pays tiers n'accepterait la viande bovine, il n'y avait aucun risque d'abus, par exemple, par le biais de la réexportation de la viande à partir du pays tiers de destination prévu.

35 Que ces questions aillent ou non dans le sens d'une démonstration de la proportionnalité ou autre de l'application de l'exigence du remboursement en l'espèce, les arguments des demanderesses ne nous semblent pas convaincants. Comme nous l'avons relevé ci-dessus, l'objectif principal du régime des restitutions à l'exportation différenciées est d'encourager l'exportation de viande bovine à destination de certains pays tiers spécifiés; nous ne voyons pas comment le fait d'autoriser des opérateurs dans la situation des demanderesses à conserver tout ou partie des restitutions à l'exportation payées à l'avance contribuerait, de quelque façon que ce soit, à la réalisation de ces objectifs.

36 Il ressort de l'ordonnance de renvoi que la plainte des demanderesses vise la question de la compensation des pertes qu'elles ont pu subir du fait de l'imposition de l'embargo. Les demanderesses n'ont pas démontré comment un tel grief pourrait affecter l'interprétation des dispositions législatives pertinentes ou encore leur validité. Dès lors, nous sommes d'avis que, au vu des circonstances décrites dans la deuxième question, les exportateurs ne sont pas en droit de conserver tout ou partie de la restitution à l'exportation payée à l'avance.

c) La troisième question: l'obligation de tenir compte des recettes provenant de l'écoulement de la viande bovine au Royaume-Uni

37 Compte tenu de la réponse négative à la deuxième question, il n'y a pas lieu de répondre à la troisième question.

d) La quatrième question: la validité de la décision 96/239 de la Commission et du règlement n_ 773/96

38 La décision 96/239 de la Commission, y compris la question spécifique de savoir si la Commission avait le pouvoir d'imposer un embargo sur l'exportation de viande bovine du Royaume-Uni vers les pays tiers, a fait l'objet d'un examen détaillé de la Cour dans les arrêts National Farmers' Union e.a. et Royaume-Uni/Commission (25), dans lesquels la Cour a confirmé la validité de la décision contestée. Les demanderesses à la présente procédure qui sont toutes deux intervenues dans la procédure au principal de la première affaire, n'ont soulevé aucun moyen susceptible de mettre en cause l'arrêt de la Cour dans cette affaire.

39 Le règlement n_ 773/96 a été adopté sur le fondement de l'article 13 du règlement n_ 805/68, qui autorise la Communauté à couvrir par les restitutions à l'exportation la différence entre les prix du marché mondial et ceux de la Communauté, mais uniquement «dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation des produits visés à l'article 1er». Le fait de compenser d'éventuelles pertes en autorisant les exportateurs à conserver tout ou partie des restitutions à l'exportation ne constituerait pas une compensation des différences de prix en question et ne servirait donc pas la réalisation des objectifs du règlement n_ 805/68, même si la Commission pouvait tirer de l'article 13 de ce règlement le pouvoir de compenser des pertes commerciales. En tout état de cause, les demanderesses n'ont soulevé aucun argument autre que ceux que nous avons examinés et rejetés sous la section IV, sous b), ci-dessus pour contester la validité du règlement n_ 773/96.

V - Conclusions

40 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous recommandons à la Cour d'apporter les réponses suivantes aux questions déférées par la High Court of Justice:

«1) Les articles 23 et 33 du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'appliquent en cas de réexpédition vers l'État membre d'exportation de marchandises en cours de transport à destination de pays tiers.

2) Dans les circonstances décrites dans la deuxième question, les exportateurs ne sont pas en droit de conserver tout ou partie de la restitution à l'exportation payée à l'avance sur le fondement des principes généraux du droit communautaire.

3) Eu égard à la réponse à la deuxième question, il n'y a pas lieu de répondre à la troisième question.

4) L'examen, à la lumière des motifs présentés dans l'ordonnance de renvoi, de la décision 96/239/CE de la Commission, du 27 mars 1996, relative à certaines mesures d'urgence en matière de protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine, et du règlement (CE) n_ 773/96 de la Commission, du 26 avril 1996, portant mesures spéciales dérogeant au règlement (CEE) n_ 3665/87, au règlement (CEE) n_ 3719/88 et au règlement (CEE) n_ 1964/82 dans le secteur de la viande bovine, n'a révélé aucun élément susceptible d'en affecter la validité.»

(1) - JO L 78, p. 47; l'encéphalopathie spongiforme bovine est généralement abrégée en «ESB».

(2) - Arrêts du 5 mai 1998 (C-157/96 et C-180/96, non encore publiés au Recueil).

(3) - JO L 148, p. 24, tel que modifié en dernier lieu, avant l'imposition de l'embargo sur les exportations, par le règlement (CE) n_ 2417/95 de la Commission, du 13 octobre 1995, mettant à jour et modifiant les règlements du secteur de la viande bovine qui fixent avant le 1er février 1995 certains prix et montants dont les valeurs en écus ont été adaptées par suite de la suppression du facteur de correction des taux de conversion agricoles (JO L 248, p. 39).

(4) - JO L 62, p. 5, tel que modifié en dernier lieu, avant l'imposition de l'embargo sur les exportations, par le règlement (CEE) n_ 2026/83 du Conseil, du 18 juillet 1983 (JO L 199, p. 12).

(5) - JO L 351, p. 1, tel que modifié à maintes reprises; pour la modification la plus récente antérieure aux faits à l'origine de la présente procédure, voir le règlement (CE) n_ 1384/95 de la Commission, du 19 juin 1995, modifiant le règlement n_ 3665/87 en ce qui concerne notamment les adaptations nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord agricole du cycle d'Uruguay (JO L 134, p. 14).

(6) - JO L 104, p. 19.

(7) - Arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, note 2.

(8) - Arrêt du 28 mars 1996 (C-299/94, Rec. p. I-1925, ci-après l'«arrêt Anglo Irish Beef Processors»).

(9) - Même si cet embargo avait fait l'objet d'une mise en oeuvre en droit communautaire, la Cour a expressément jugé que la mesure communautaire n'avait aucun rapport avec l'impossibilité pour la cargaison de viande bovine d'atteindre la destination de l'Irak; ibidem, point 35.

(10) - Ibidem, point 13.

(11) - Points 21 et 23.

(12) - Précité, point 16.

(13) - Point 6.

(14) - Point 5 des conclusions.

(15) - Cette conception erronée de l'article 5 du règlement n_ 3665/87 a été répétée expressément lors de l'audience.

(16) - Arrêt du 7 décembre 1993 (C-12/92, Rec. p. I-6381).

(17) - Arrêt du 23 février 1995 (C-334/93, Rec. p. I-319).

(18) - Précité, note 16, point 30.

(19) - Arrêt du 13 mars 1997, Astir (C-109/95, Rec. p. I-1385). Voir également l'arrêt du 25 mai 1993, Tara Meat Packers (C-321/91, Rec. p. I-2811).

(20) - Point 2 des présentes conclusions.

(21) - Arrêt du 17 juillet 1997, Affish (C-183/95, Rec. p. I-4315, point 42).

(22) - Arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, note 2, point 106.

(23) - JO L 224, p. 29, tel que modifié notablement par la directive 92/118/CEE du Conseil, du 17 décembre 1992 (JO 1993, L 62, p. 49).

(24) - Le cadre législatif des mesures de protection contre l'ESB est présenté dans les parties introductives des arrêts National Farmers' Union e.a. et Royaume-Uni/Commission, précités, note 2.

(25) - Précités, note 2.