2.

La question se pose maintenant de savoir si, en constatant et en appréciant les faits qui sont à la base de sa décision, la Commission a commis des fautes, par exemple en appréciant la situation du marché des fruits, ses principales tendances d'évolution, leurs causes et la possibilité d'une influence future. Cet examen des faits est permis, comme nous l'avons déjà montré auparavant. Il se fera dans les limites des griefs de la requérante. Les considérations essentielles de la Commission doivent être prises dans l'exposé des motifs de la décision et dans son argumentation lors du procès. Elle dit que la Communauté produit en quantité plus que suffisante les pommes, les poires et les pêches (nous parlerons ci-dessous «d'autres fruits»). Leur vente se heurte continuellement à des difficultés sensibles. D'un autre côté, on peut observer une progression de la consommation d'agrumes. Cette progression se fait au détriment des autres sortes de fruits. Si elle est gênée, les difficultés de vente existant pour les autres fruits diminueront. Aussi l'augmentation des droits de douane voulue par le traité pour les oranges ne doit pas être suspendue. Il faut donc examiner en premier lieu s'il existe en fait un besoin de protection des autres sortes de fruits tenant à une surproduction constante. Sur demande de la Cour, la Commission a déclaré qu'il n'était pas possible d'apporter une preuve statistique de la surproduction qu'elle allègue, parce que l'ensemble de la production de fruits ne ferait même pas l'objet de statistiques dans tous les États membres. A défaut, elle fait état d'une série d'indices pour justifier son point de départ. Elle déclare que, dans la plupart des États membres ( 2 ), des subventions gouvernementales viennent faciliter la transformation des fruits en alcool; que l'autoconsommation des producteurs, qui, il est vrai, n'est pas partout recensée statistiquement, est «extrêmement élevée» (en Allemagne environ 50 % de la récolte des fruits); que, dans la plupart des États membres (excepté aux Pays-Bas et en Italie), il existe des systèmes de prix minimum qui permettent presque chaque année de bloquer les importations pendant d'assez longues périodes; qu'en outre le fait que le règlement no 23 du Conseil de ministres a excepté les fruits de qualité inférieure de la libre circulation permet d'admettre qu'il y a surproduction. Peut-être ne peut-on dénier une certaine valeur de preuve en ce qui concerne la production totale de fruits à ces faits, dans la mesure où ce sont des faits (toujours est-il que trois des six États membres ne connaissent pas de subventions gouvernementales pour la transformation des fruits en alcool); néanmoins, ils ne permettent en aucun cas de juger dans quelle mesure il existe une surproduction en fruits de table de qualité. Il est en effet pensable et on peut estimer que, dans l'autoconsommation, la part de fruits de faible valeur est considérable. On peut aussi admettre qu'en premier lieu ce sont ces fruits qui sont transformés en alcool, comme on le sait bien, et que les sortes de fruits qui ne sont pas de nature à être consommés directement comme fruits frais sont plantées en grandes quantités, spécialement en vue de leur transformation (jus de pommes, cidre). Or, dans notre cas, il serait très intéressant de savoir quelle est la situation du marché des fruits qui, par leur qualité, peuvent entrer en concurrence avec les oranges. Si nous voulons éviter une instruction, il ne reste provisoirement rien d'autre à faire qu'à supposer, pour la suite de notre examen, que ces sortes de fruits, dont la Commission envisage la protection avec sa décision, ont besoin d'être protégées. Ce qui est ensuite important est donc que, dans l'idée de la Commission, les difficultés de vente des autres sortes de fruits sont causées par la progression des agrumes. En fait, les statistiques font apparaître une augmentation constante de la consommation d'oranges dans la République fédérale depuis 1950. Nous devons donc examiner s'il existe ici une relation de cause à effet. La Commission raisonne ainsi: les pommes, les poires, les pêches et les oranges servent à satisfaire les mêmes besoins; si la part d'une sorte de fruits pour satisfaire ces besoins s'accroît, la part des autres doit diminuer. Cette conclusion serait impérieuse s'il était certain que la consommation totale des fruits avait atteint la limite de ses possibilités d'expansion. Mais rien ne vient corroborer cette idée. Au contraire, les déclarations de la Commission permettent plutôt d'admettre qu'après la guerre la consommation de fruits dans la République fédérale a sensiblement augmenté. De même, les tableaux-statistiques de la Commission (duplique, annexe XII) sur les quantités de fruits de récolte interne et d'importation arrivant sur le marché montrent une tendance croissante. En conséquence, l'augmentation de la consommation des agrumes ne permet pas encore de conclure au recul de la consommation de pommes, de poires et de pêches. La Commission essaie de faire croire aussi, à l'aide d'indications statistiques sur le sens desquelles les parties ont amplement débattu, que l'augmentation de la consommation d'oranges dans la République fédérale se fait au détriment des autres fruits. Tout d'abord, il faut remarquer que nous manquons de statistiques exactes sur les quantités de fruits consommées comme fruits frais, si bien qu'il n'est pas possible d'avoir des indications exactes sur l'évolution de la consommation par tête. La Commission a donc tenté de tirer des conclusions à l'aide d'autres chiffres. Elle compare tout d'abord l'augmentation des importations d'oranges par rapport à la moyenne d'avant-guerre (295 %) avec l'augmentation des quantités d'autres fruits disponibles (récolte indigène et importations). Elle constate que cette dernière n'a augmenté que de 162 % et que, depuis 1950, aucune tendance à l'augmentation ne se manifeste. Elle considère en outre la part de la récolte allemande de pommes qui parvient sur le marché et, bien que les statistiques ne soient ni sûres ni sans défauts, la part de récolte vendue comme fruits frais, et elle y voit une tendance à la baisse. En réalité, les pourcentages de la part de récolte qui parvient sur le marché ont été depuis 1955 de 49, 57, 40, 57, 46, 54 et 47 %. Les pourcentages des récoltes qui ont été vendues comme fruits frais donnent l'image suivante depuis 1953: 36, 36, 33, 32, 28, 30, 30, 28 et 31 %. En chiffres absolus: 447000, 581000, 257000, 505000, 113000, 691000, 272900, 696000 et 233000 tonnes. A notre avis, il n'est pas possible de constater une tendance à la baisse de la vente des pommes sur le marché de la République fédérale. Une tendance à la baisse de la consommation par tête n'apparaît pas non plus avec certitude si l'on tient compte de l'augmentation de la population, car on ne sait pas quelle partie de la consommation propre des producteurs aboutit directement à des consommateurs privés. Les chiffres invoqués par la Commission elle-même sur l'évolution de la part de fruits à noyaux dans la consommation totale de fruits vont à l'encontre d'une tendance à la baisse: au cours des années 1950, 1955, 1956, 1957, 1958, 1959 et 1960, ils ont été de 57, 44, 45, 41, 45, 42 et 45 %. Les indications du requérant sur les dépenses de consommation de fruits à noyaux dans un ménage de travailleurs en Allemagne, au cours des années 1957, 1958, 1959, 1960 (13,—, 21,—, 19,— et 24,— DM), vont eux aussi à l'encontre de la thèse de la Commission, de même que l'évolution des prix pour les pommes de la catégorie I que la Commission a exposée dans sa réplique pour les années 1950, 1952, 1956, 1957, 1958, 1959 et 1960 (0,98, 1,05, 1,17, 1,33, 1,36, 1,12,1,29 DM par kg). On ne peut y voir de tendance à la baisse, comme on pourrait s'y attendre en cas de diminution de la demande. Même si l'on devait partir d'une stagnation ou même d'une légère baisse de la consommation par tête des autres fruits, cela ne prouverait pas que la progression des agrumes puisse être considérée comme une cause et qu'un arrêt de cette progression provoquerait une augmentation de la consommation de pommes. La Commission elle-même a exposé que, dans les premières années d'après-guerre, la consommation de fruits dans la République fédérale s'était sensiblement accrue et que notamment la consommation de pommes comme fruits frais s'était étendue jusqu'à la consommation de sortes de qualité inférieure. Si cela est exact, et nous n'avons aucune raison d'en douter, compte tenu des tableaux-statistiques sur la consommation par tête de fruits dans les États membres, tableaux figurant dans les propositions de la Commission sur l'organisation de la politique agricole commune ( 3 ), cela permet de penser que la consommation de pommes dans la République fédérale peut avoir atteint un certain degré de saturation qui, nécessairement, doit entraîner une consommation supplémentaire de fruits dans une autre direction. Nous pensons donc que les chiffres que nous avons sous les yeux vont plutôt à l'encontre de la thèse de la Commission sur la progression des agrumes aux dépens des autres fruits. En tout cas, seule une analyse approfondie des habitudes de la consommation et des motifs du choix de telle ou telle consommation, analyse qu'un expert devrait faire, pourrait nous donner avec certitude une conclusion exacte sur les rapports entre les évolutions indiquées. Nous pensons toutefois que nous pouvons renoncer à cette analyse dans ce procès. Il existe en effet une série de points qui permettent cependant d'apprécier le cas d'espèce. Tout d'abord il faut voir comment se présentent dans le temps les offres des différentes sortes de fruits, car l'une ne peut repousser l'autre que si elle arrive en même temps sur le marché. Le requérant a produit sur ce point des tableaux sur les valeurs moyennes d'importation sur dix années. La Commission lui oppose les chiffres des dernières années, parce que l'amélioration des possibilités de stockage et les changements dans les plantations ont pu étendre l'offre d'autres fruits sur une période plus grande. Si nous prenons les indications fournies par la Commission pour 1960, voici ce qui apparaît: Poires: La période d'importation principale va de juillet à octobre. Pendant cette période, les importations ont été d'environ 90000 tonnes contre 24000 tonnes pour les autres mois de l'année. Inversement, sur l'ensemble des importations d'oranges (environ 700000 tonnes), il n'y en a eu que 66000 tonnes entre juillet et octobre. Pêches: Ici la situation est encore plus claire. La période principale d'importation va de juin à octobre avec une quantité importée de 160000 tonnes. Pour les autres mois de l'année, les importations n'ont été au total que de 42 tonnes. A ces 42 tonnes s'oppose le gros des importations d'oranges, soit presque 600000 tonnes. Il en résulte que les périodes de pointe des importations dans le temps sont manifestement séparées. Dans la mesure où elles se recoupent, les quantités en cause n'ont qu'une faible importance par comparaison avec le volume total des importations. Pour les pommes, la situation n'est pas aussi nette. Si l'on ne prend que les importations, il n'y a que 250000 tonnes de pommes pour la période de novembre à juin, c'est-à-dire la période principale d'importation des oranges (640000 tonnes au total). Pour le reste de l'année, il y a 60000 tonnes d'oranges pour 110000 tonnes de pommes. Mais la véritable situation du marché et de l'importance de l'offre de fruits n'apparaît que si l'on tient compte en plus de la part de la récolte nationale qui est consommée comme fruits frais, ce qu'il faudrait faire en outre aussi pour les poires et pour les pêches, avec cette conséquence que l'image que l'on en a déjà serait encore plus nette. Pour la période de creux des importations d'oranges, cet examen (voir annexe XII de la duplique) fait apparaître des importations de pommes d'environ 110000 tonnes et une offre indigène d'environ 600000 tonnes (en supposant qu'un certain pourcentage de la récolte indigène parvient sur le marché à une période ultérieure). Les sept dixièmes de l'offre totale de pommes dans la République fédérale ne coïncident donc qu'avec un dixième de l'offre totale d'oranges. Ici aussi, la pointe de vente se produit donc à des époques différentes. On peut se demander à juste titre si la Commission n'a pas déjà pour autant commis une erreur de fait, car on peut admettre qu'elle est partie d'une autre idée sur la coïncidence des offres dans le temps en parlant dans l'exposé des motifs de sa décision d'une mise en échec de sa politique agricole pour les autres fruits. Les rapports indiqués ne permettent pas de craindre une mise en échec de la politique agricole pour les poires et pour les pêches et à peine pour les pommes si les importations d'oranges ne sont pas quelque peu restreintes. Considérons encore l'évolution de l'offre des pommes et des importations d'oranges au cours des différentes campagnes agricoles depuis 1955-1956, dont, indépendamment de la coïncidence des offres dans le temps, la Commission entend déduire à quel point il existe des effets mutuels sur le marché entre pommes et oranges. Toujours par comparaison avec la campagne agricole précédente, il apparaît ceci: augmentation de l'offre de pommes en 1956-1957: 270000 tonnes, recul des importations d'oranges: 80000 tonnes; recul de l'offre de pommes: 420000 tonnes, augmentation des importations d'oranges: 230000 tonnes; augmentation de l'offre de pommes: 600000 tonnes, recul des importations d'oranges: 30000 tonnes; recul de l'offre de pommes: 270000 tonnes, augmentation des importations d'oranges: 150000 tonnes; augmentation de l'offre de pommes: 270000 tonnes, recul des importations d'oranges:30000 tonnes; recul de l'offre de pommes: 150000 tonnes, augmentation des importations d'oranges: 80000 tonnes. Il en résulte qu'il n'existe sûrement pas d'effet réciproque complet des offres. Le recul de l'offre d'un produit n'a pas pour corollaire une compensation par une autre offre. Notamment, une forte augmentation de l'offre de pommes n'a jamais entraîné qu'un recul limité de l'offre d'oranges, ce qui tend à prouver que, ou bien les offres correspondent à des catégories différentes de consommateurs, ou bien que la demande est tout au moins très élastique. Si, inversement, l'augmentation de l'offre d'oranges coïncide avec un recul plus grand, parfois deux fois plus élevé, de la vente des pommes, il serait faux d'en conclure que les oranges ont le pouvoir de refouler les pommes. Cela supposerait que, pour une consommation donnée d'oranges, il faudrait renoncer à une quantité double de pommes, ce qui ne correspond pas aux rapports de prix. Il y a plutôt lieu d'imputer le fort recul à d'autres causes (mauvaise récolte) et d'en conclure que les oranges ne sont pas en mesure de remplacer complètement les pommes. Il faudrait aussi déterminer dans quelle mesure l'évolution indiquée est influencée par des mesures artificielles, car l'organisation nationale du marché permet de prendre au profit de la production nationale des mesures ayant un effet restrictif des importations. Le tableau-statistique mentionné ci-dessus ne nous permet donc pas de nous faire une idée sûre de l'intensité des effets réciproques des offres de pommes et des offres d'oranges, donc de l'étendue des possibilités de substitution de ces produits. Mais il y a encore un point de vue qui renforce cette conclusion que la Commission a surestimé la possibilité de substitution des pommes et des oranges. Sur demande de la Cour, la Commission a produit intégralement les observations des gouvernements italien et français sur la demande de contingent de la République fédérale. Elles ne parlent que du marché des oranges et non pas du marché des pommes et des répercussions éventuelles négatives de la mesure de contingent sur la vente des pommes. Cela devrait donner à réfléchir. Si les États membres principalement intéressés, et cela en ce qui concerne tant la production d'oranges que celle des pommes, n'ont pas mentionné dans leurs observations, sûrement bien réfléchies, une influence du contingent demandé sur la vente et la production des pommes, nous devons bien admettre qu'ils estiment qu'elle n'existe pas ou bien qu'ils la jugent peu importante. En fait (ce qu'il est possible de déduire des statistiques produites), les importations de pommes dans la République fédérale ne diminuent nullement mais, à quelques variations sans importance près, elles croissent constamment. En 1962 aussi, année pour laquelle un contingent tarifaire a été refusé, le requérant nous apprend que les importations de pommes ont augmenté tout comme celles d'oranges. Mais on ne peut pas prouver qu'elles auraient été plus importantes au cours des années passées en cas d'influence réduite de l'offre d'oranges et cela d'autant plus qu'il est certain que leur importance n'est pas seulement déterminée par les données du marché mais a pu être influencée aussi par des mesures d'organisation nationale du marché. Confrontée avec ces chiffres sur l'évolution des importations de pommes, la Commission a déclaré qu'elle avait dû aussi tenir compte dans sa décision sur le contingent des difficultés de vente des producteurs allemands de fruits et que, dans l'intérêt de ces producteurs, elle avait dû empêcher une expansion de la consommation des oranges dans la République fédérale ( 4 ). Ainsi apparaît à notre avis un nouveau vice important dans les motifs de sa décision. Le gouvernement fédéral est mieux placé que la Commission pour apprécier le besoin de protection des producteurs allemands de fruits. C'est avant tout l'affaire du gouvernement national, dans le cadre de sa politique économique, d'apprécier ce besoin de protection par rapport aux intérêts des consommateurs. Nous partageons donc l'opinion du requérant que la Commission n'a pas à faire place dans ses considérations aux arguments relatifs aux exigences des politiques agricoles nationales lorsque le gouvernement national, qui est responsable au premier chef, nie l'existence de ces exigences. Dans la série des questions de fait, il en reste encore une dernière à examiner. Si l'on suppose que l'effet mutuel décrit ci-dessus et admis par la Commission existe bien, il faut examiner si la décision en cause pouvait avoir en réalité un effet favorable sur la vente des pommes, en d'autres termes, si réellement l'évolution de la consommation des oranges pouvait être réduite de façon appréciable au profit de la consommation des pommes. Nous avons appris que le refus de la demande de contingent devait entraîner une augmentation du prix des oranges «de tout au plus 2 Pfennig en moyenne» par kilo pour le consommateur (mémoire en défense, p. 18). En considérant les rapports de prix entre les pommes de catégorie I et les oranges de catégorie I (mémoire en défense, annexe 7) et compte tenu du fait qu'en règle générale de si petites différences de prix n'exercent pour ainsi dire pas d'influence sur les habitudes des consommateurs, il faut alors admettre que l'effet envisagé, comme le requérant l'affirme, est en fait inexistant, c'est-à-dire que la mesure de la Commission ne modifie pas d'une manière appréciable l'évolution actuelle de la demande de fruits. C'est en ce sens que se prononcent les motifs de la décision elle-même lorsqu'il est dit dans un autre passage que la décision sur le contingent ne modifiera pas sensiblement l'évolution du commerce avec les pays tiers. Cette thèse est également confirmée avant tout par l'évolution de fait des importations d'oranges en 1962 qui, en dépit de la faible augmentation des droits de douane, a continué à progresser de la même façon qu'auparavant. Ainsi nous semble-t-il prouvé que la mesure de la Commission ne pouvait pas remplir la fonction de protection qui était envisagée pour elle. Le seul effet qui subsiste, c'est celui qui s'exerce sur le coût de la vie: bien que minime, il est assurément peu souhaitable dans son principe. Pour nous résumer, nous estimons que la Cour ne peut résoudre dans leur ensemble les questions de fait soulevées sans avoir recours à un expert, mais en fin de compte une instruction n'est pas indispensable parce que certaines considérations de fait, importantes pour la décision, se sont révélées fausses dans le procès, avec cette conséquence qu'elles ne justifient pas la décision. Pour ce motif également, la décision doit être annulée.