Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 17 septembre 2002. - Commission des Communautés européennes contre Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE). - Pourvoi - Décision de la Commission opérant compensation entre deux créances relevant d'ordres juridiques distincts - Compensation intervenant en méconnaissance des règles du droit national gouvernant l'une des créances en présence - Illégalité. - Affaire C-87/01 P.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-07617



Conclusions de l'avocat général

1. Le présent pourvoi est introduit par la Commission des Communautés européennes contre l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 14 décembre 2000 , qui a prononcé l'annulation de la décision de la Commission opposant une compensation de créances à un organisme privé.

2. Le Tribunal a estimé que le droit de la Commission d'opérer une compensation de créances devait être subordonné à la condition que celle-ci vérifie si l'opération n'est pas de nature à compromettre la réalisation des actions financées par la Communauté. La Commission conteste la légalité de cette condition.

3. L'affaire s'inscrit dans le cadre d'un litige opposant la Commission au Conseil des communes et régions d'Europe .

I - Les faits à l'origine du litige

4. Le CCRE est une association de droit français qui regroupe des associations nationales de pouvoirs locaux et régionaux d'Europe.

5. Les 11 février 1994 et 25 avril 1995, cet organisme a conclu trois contrats d'assistance technique avec la Commission . L'article 8 de ces contrats prévoit que ceux-ci sont soumis à la loi belge. En outre, leur article 9 contient une clause attributive de compétence en faveur des juridictions civiles de Bruxelles (Belgique) dans l'hypothèse d'un litige entre les parties.

6. En janvier 1997, la Commission a procédé à un contrôle des comptes du CCRE dans le cadre de l'exécution des contrats MED-URBS. Elle a considéré que le CCRE lui devait la somme de 195 991 euros au titre desdits contrats et a établi une note de débit pour ce montant le 30 janvier 1997. Par lettre du 7 février 1997, elle en a demandé le remboursement au CCRE.

7. Par divers courriers, le CCRE a contesté la position de la Commission et a refusé de payer la somme réclamée.

8. Le 3 décembre 1998, la Commission l'a mis en demeure de rembourser ce montant. En outre, elle a évoqué la possibilité de procéder au recouvrement dudit montant par «compensation sur les sommes [dues au CCRE] au titre de toute contribution communautaire ou encore par toute voie de droit, tant en principal qu'en intérêts» .

9. En réponse à cette lettre, le CCRE a formellement contesté le caractère certain de la créance de la Commission et s'est opposé à la compensation.

10. Par lettre du 15 février 1999 , la Commission a indiqué que, selon elle, sa créance présentait bien les caractères de certitude, de liquidité et d'exigibilité permettant d'opérer la compensation. Elle a donc informé le CCRE de sa décision de «procéder au recouvrement du montant de 195 991,00 euros par compensation sur les sommes [qui lui étaient] dues au titre des contributions» relatives à certaines actions communautaires . La Commission a ajouté que «les paiements [devaient être] considér[és] comme perçus par le CCRE avec les obligations qui en découlent, que le paiement constitue une avance, un acompte, ou bien un paiement final».

11. Le 20 avril 1999, le CCRE a introduit un recours devant le Tribunal de première instance de Bruxelles, conformément à la clause attributive de compétence contenue dans les contrats MED-URBS. Ce recours visait à contester le bien-fondé de la créance de la Commission et à démontrer, par là même, l'absence de réunion des conditions prévues par le droit belge pour éteindre les obligations contractuelles par voie de compensation.

II - La procédure devant le Tribunal

12. Par requête déposée le 28 avril 1999, le CCRE a également saisi le Tribunal de première instance des Communautés européennes. Son recours visait à obtenir l'annulation de la décision litigieuse en ce qu'elle opère une compensation entre, d'une part, la somme de 195 991 euros dont la Commission serait créancière au titre des contrats MED-URBS et, d'autre part, les sommes dont elle est débitrice au titre des programmes et documents suivants :

- 39 447,39 euros au titre de «séminaires régionaux dans les zones objectif 2»;

- 50 000,00 euros au titre de la «subvention programme 1998»;

- 82 800,00 euros au titre de la «déclaration B4-3040/98/208/jnb/d3», et

- 23 743,61 euros au titre de la «convention SOC 98 101185 05D05».

13. À l'appui de son recours, le CCRE invoquait quatre moyens d'annulation. Ces moyens étaient tirés de: 1) un défaut de base juridique de la décision litigieuse; 2) une violation du principe de sécurité juridique; 3) une violation du principe de confiance légitime, et 4) une violation de l'obligation de motivation prévue par l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE).

III - L'arrêt attaqué

14. Par son premier moyen, le CCRE soutenait que la décision litigieuse était dépourvue de base juridique. Il faisait valoir, notamment, que le mécanisme de la compensation n'était pas un principe général de droit communautaire et que, en tout état de cause, les conditions d'application de la compensation (à savoir l'existence de créances certaines, liquides et exigibles) n'étaient pas réunies en l'espèce .

15. Le Tribunal a accueilli ce premier moyen pour les raisons suivantes:

«54 Il y a lieu de rappeler, d'une part, que le présent recours a pour objet l'annulation de la décision de la Commission, contenue dans sa lettre du 15 février 1999, d'opposer au [CCRE] une compensation de leurs créances réciproques, et, d'autre part, que les parties ont donné compétence aux juridictions civiles de Bruxelles pour connaître des litiges survenant à propos des contrats MED-URBS. Ainsi, le Tribunal ne doit examiner que la légalité de la décision susmentionnée au regard de ses effets tenant à l'absence de versement effectif des sommes litigieuses au [CCRE].

55 Ensuite, il y a lieu de constater que, en son état actuel, le droit communautaire ne comporte pas de règles expresses relatives au droit de la Commission, en tant qu'institution responsable de l'exécution du budget communautaire conformément à l'article 205 du traité CE (devenu article 274 CE), d'opposer une compensation à des entités créancières de fonds communautaires mais également débitrices de sommes ayant une origine communautaire.

56 Toutefois, la compensation relative à des fonds communautaires est un mécanisme juridique dont l'application a été considérée par la Cour comme conforme au droit communautaire dans les arrêts DEKA/CEE [arrêt du 1er mars 1983, 250/78, Rec. p. 421, ci-après l'arrêt DEKA/CEE], Continental Irish Meat [arrêt du 15 octobre 1985, 125/84, Rec. p. 3441] et Jensen et Korn- og Foderstofkompagniet [arrêt du 19 mai 1998, C-132/95, Rec. p. I-2975, ci-après l'arrêt Jensen].

57 Cette jurisprudence de la Cour ne contient pas, néanmoins, tous les éléments permettant de trancher la présente affaire.

58 Par ailleurs, il convient de relever qu'il serait préférable que les problèmes soulevés par la compensation soient réglés par des dispositions générales établies par le législateur et non par des décisions individuelles adoptées par le juge communautaire dans le cadre des litiges qui lui sont soumis.

59 En l'absence de règles expresses en la matière et pour déterminer si la décision litigieuse a une base juridique, il est nécessaire de se reporter aux règles de droit communautaire applicables à l'action de la Commission et à la jurisprudence précitée. Dans ce contexte, il y a lieu, en particulier, de prendre en considération le principe d'efficacité du droit communautaire auquel cette jurisprudence s'est référée (arrêt Jensen, points 54 et 67) et le principe de bonne gestion financière.

60 Le principe d'efficacité du droit communautaire implique que les fonds de la Communauté doivent être mis à disposition et utilisés conformément à leur destination.

61 Par conséquent, en l'espèce, la Commission était tenue, avant d'effectuer la compensation, de vérifier si, malgré cette dernière opération, l'utilisation des fonds en question pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes litigieuses restaient assurées.

62 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la compensation est un mode d'extinction de deux obligations réciproques. En l'espèce, la compensation aurait éteint, selon la Commission, la créance qu'elle invoque à l'encontre du CCRE à propos des contrats MED-URBS ainsi que, du moins partiellement, celle du CCRE à l'égard de l'institution au titre de subventions communautaires devant être versées à celui-ci dans le cadre des actions litigieuses. Il convient, en outre, d'observer que, dans la lettre du 15 février 1999, la Commission a précisé que les paiements effectués par le biais de la compensation devaient être considérés comme perçus par le CCRE avec les obligations qui en découlent. Ce faisant, la Commission a exprimé son exigence de voir le [CCRE] respecter son obligation de réaliser les actions litigieuses.

63 Cependant, en l'absence du versement effectif des sommes destinées à l'exécution de cette dernière obligation, il est évident que celles-ci ne seraient pas utilisées conformément à leur destination et qu'ainsi les actions litigieuses risquaient de ne pas être réalisées, ce qui est contraire à l'efficacité du droit communautaire et, plus particulièrement, à l'effet utile des décisions d'octroi des sommes litigieuses.

64 La position de la Commission impliquait que le CCRE avait toujours à sa disposition les fonds attribués au titre des contrats MED-URBS et réclamés par elle, et que, une fois la compensation opérée, le CCRE allait pouvoir utiliser ces fonds pour réaliser les actions litigieuses.

65 Or, à l'évidence, si le CCRE n'avait plus à sa disposition les fonds précités, il ne pouvait plus financer la réalisation des actions litigieuses.

66 Ainsi, la décision litigieuse a eu pour effet de déplacer le problème du recouvrement d'une prétendue créance de la Commission dans le cadre de l'exécution des contrats MED-URBS à la réalisation des actions litigieuses, qui correspondent à un intérêt communautaire, dorénavant menacé par la compensation.

67 Or, les sommes litigieuses n'étaient pas destinées à payer des dettes du CCRE, mais à réaliser des actions auxquelles ces sommes avaient été affectées. Il y a lieu, à cet égard, de souligner que dans la présente affaire, au contraire de celle ayant donné lieu à l'arrêt Jensen (points 38 et 59), dans lequel le règlement en question visait à assurer un certain revenu aux agriculteurs, les sommes litigieuses ne pouvaient être utilisées que pour la réalisation des actions aux fins desquelles ces sommes étaient destinées.

68 À cet égard, il y a lieu de considérer que, malgré les déclarations faites par son représentant à l'audience, la Commission n'a pas été en mesure de prouver qu'avant d'effectuer la compensation elle avait, tout au moins, examiné le risque que le non-versement effectif des sommes litigieuses au [CCRE] entraînait pour la réalisation des actions correspondantes.

69 S'agissant du principe de bonne gestion financière, conformément auquel la Commission doit exécuter le budget communautaire en vertu de l'article 205 du traité, son application en l'espèce confirme l'analyse précédente.

70 En effet, en ce qui concerne le recouvrement de la dette que le [CCRE] aurait à l'égard de la Commission, il y a lieu de signaler que, le CCRE n'étant pas en état d'insolvabilité, cette institution aurait pu en demander le paiement devant le tribunal belge compétent.

71 En outre, afin de garantir la bonne utilisation des sommes litigieuses, si la Commission avait des doutes quant à la gestion des fonds communautaires par le CCRE, elle aurait pu envisager la suspension, à titre préventif, du versement de ces sommes à cette association ainsi qu'elle l'a fait pour d'autres fonds qui étaient également dus à cette dernière.

72 De cette manière, la Commission aurait pu, d'une part, obtenir le recouvrement de la dette relative aux contrats MED-URBS et, d'autre part, s'assurer que les sommes litigieuses, en cas de versement au CCRE, seraient effectivement utilisées pour la réalisation des actions litigieuses.

73 En définitive, le principe de bonne gestion financière ne doit pas être réduit à une définition purement comptable qui tiendrait pour essentielle la simple possibilité de considérer une dette comme formellement payée. Au contraire, une correcte interprétation de ce principe doit inclure une préoccupation sur les conséquences pratiques des actes de gestion financière, ayant comme référence, notamment, le principe d'efficacité du droit communautaire.

74 Il résulte de tout ce qui précède que la Commission n'était pas en droit d'adopter la décision litigieuse, sans s'assurer préalablement qu'elle n'entraînait pas un risque pour l'utilisation des fonds en question aux fins desquelles ils étaient destinés et pour la réalisation des actions litigieuses, alors qu'elle aurait pu agir autrement sans mettre en cause le recouvrement de la prétendue dette du [CCRE] à son égard et la bonne utilisation des sommes litigieuses.»

16. En conséquence, le Tribunal a annulé la décision litigieuse, sans examiner les autres moyens avancés par le CCRE.

IV - Le pourvoi

17. Par requête déposée au greffe de la Cour le 21 février 2001, la Commission a introduit le présent pourvoi. Elle demande à la Cour d'annuler l'arrêt attaqué et de condamner le CCRE aux dépens des deux instances.

18. À l'appui de ses conclusions, la Commission invoque trois moyens:

- une violation du principe général de droit communautaire autorisant la compensation de créances;

- une violation du principe de l'efficacité du droit communautaire, et

- une violation des principes de bonne gestion financière et de bonne administration de la justice.

19. Avant d'examiner ces différents moyens (point C), il convient d'aborder les arguments développés par les parties en ce qui concerne le droit applicable au litige (point A). Il sera également nécessaire d'identifier la règle de droit communautaire qui devra guider la Cour dans l'appréciation du pourvoi (point B).

A - Sur le droit applicable au litige

20. En l'espèce, la compensation litigieuse porte sur des créances qui sont régies par deux ordres juridiques distincts. La créance de la Commission trouve son origine dans les contrats MED-URBS, qui sont soumis au droit belge. En revanche, la créance du CCRE découle de quatre décisions de la Commission lui accordant un financement communautaire pour la réalisation de certaines actions dans le domaine de la politique sociale et de la cohésion économique et sociale . Même si le dossier contient peu d'éléments sur ce point, il est constant que les conditions de ce financement sont régies par le droit communautaire .

21. Compte tenu de cette particularité, les parties à la procédure ont examiné la question du droit applicable au litige . Elles ont avancé divers arguments pour déterminer si la validité de la décision litigieuse devait être appréciée au regard du droit communautaire ou au regard du droit belge.

22. Le CCRE soutient que la Cour doit appliquer simultanément le droit belge et le droit communautaire. Selon lui, la compensation est un mode d'extinction d'obligations réciproques. Cela signifie que, si l'une des obligations est régie par un droit national et l'autre par le droit communautaire, la compensation doit répondre aux conditions prescrites par les deux ordres juridiques concernés. En l'espèce, la compensation litigieuse ne sera donc permise que si les conditions d'application prévues par le droit belge et par le droit communautaire sont réunies.

23. La position de la Commission est plus ambiguë. Celle-ci expose que le droit communautaire et le droit belge connaissent, tous deux, le mécanisme de la compensation et qu'ils en subordonnent l'application à des conditions identiques. En conséquence, rien ne s'opposerait, selon elle, à l'opération litigieuse. Toutefois, la Commission a précisé que, dans la présente affaire, elle avait appliqué les conditions prévues par le droit belge. La Commission semble ainsi adhérer à la thèse selon laquelle la légalité de la décision litigieuse doit être examinée, à la fois, au regard du droit communautaire et du droit belge.

24. Pour notre part, nous estimons que ces différents arguments sont dépourvus de fondement.

25. Il convient de rappeler que, en vertu de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE), le recours en annulation est ouvert contre les actes des institutions autres que les recommandations et les avis. Selon une jurisprudence constante , la notion d'acte attaquable s'applique à toute mesure, prise par les institutions, qui vise à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant. À cet égard, la forme de l'acte adopté est indifférente pour savoir s'il peut faire l'objet d'un recours en annulation .

26. En l'espèce, la décision litigieuse constitue un acte attaquable au sens de la jurisprudence précitée. En effet, cette décision ne peut être dissociée des décisions antérieures de la Commission, par lesquelles celle-ci a accepté d'octroyer un financement communautaire au CCRE.

Par la décision litigieuse, la Commission fait le choix d'un mode spécifique d'extinction de ses obligations. La Commission constate que sa dette au titre des décisions de financement est éteinte par l'effet d'une compensation, de sorte qu'elle ne procédera pas au versement effectif et matériel des sommes dues au CCRE. En revanche, les obligations qui découlent de la perception de ces sommes devront être correctement exécutées. La décision litigieuse limite ainsi la possibilité, pour le CCRE, de disposer librement des sommes dues au titre des contributions communautaires, tout en maintenant les obligations qui découlent de la perception des sommes. Dans ces conditions, la décision litigieuse produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du CCRE . Elle constitue donc un acte susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant la Cour ou le Tribunal .

27. Or, il nous semble évident que, dans le cadre d'un recours en annulation, le juge communautaire ne saurait appliquer le droit interne d'un État membre. Les moyens d'annulation sont limitativement énumérés par l'article 173 du traité et relèvent tous du droit communautaire. Sur ce point, on peut, d'ailleurs, rappeler que le refus d'apprécier la validité des actes communautaires au regard du droit national constitue l'un des fondements de la jurisprudence de la Cour en matière de droits fondamentaux.

28. On sait, en effet, que, à la suite des arrêts Stork/Haute Autorité et Sgarlata e.a./Commission , la Cour a dû répondre aux arguments selon lesquels les actes des institutions sont illégaux lorsqu'ils méconnaissent les droits fondamentaux garantis par les ordres juridiques nationaux. Dans l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft , la Cour a rejeté ces arguments pour les raisons suivantes:

«Attendu que le recours à des règles ou notions juridiques du droit national, pour l'appréciation de la validité des actes arrêtés par les institutions de la Communauté, aurait pour effet de porter atteinte à l'unité et à l'efficacité du droit communautaire;

que la validité de tels actes ne saurait être appréciée qu'en fonction du droit communautaire;

qu'en effet, le droit né du traité, issu d'une source autonome, ne pourrait, en raison de sa nature, se voir judiciairement opposer des règles de droit national quelles qu'elles soient, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même;

que, dès lors, l'invocation d'atteintes portées soit aux droits fondamentaux tels qu'ils sont formulés par la constitution d'un État membre, soit aux principes d'une structure constitutionnelle nationale, ne saurait affecter la validité d'un acte de la Communauté ou son effet sur le territoire de cet État;

attendu qu'il convient toutefois d'examiner si aucune garantie analogue, inhérente au droit communautaire, n'aurait été méconnue;

qu'en effet, le respect des droits fondamentaux fait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect».

29. Nous pensons que le même raisonnement peut être transposé en l'espèce. Si la validité de la décision litigieuse devait être appréciée au regard du droit belge, l'unité et l'efficacité du droit communautaire seraient sérieusement mises en péril. Une telle solution aurait également pour effet de rompre l'égalité des citoyens devant la loi puisque le point de savoir si - et à quelles conditions - la Commission peut opérer une compensation de créances varierait en fonction du droit national auquel se rattacherait l'une des créances concernées.

30. Dans ces conditions, nous pensons que la légalité de la décision litigieuse doit être appréciée exclusivement au regard du droit communautaire. Le Tribunal (dans le cadre du recours en annulation) et la Cour (dans le cadre du présent pourvoi) ne sauraient appliquer le droit belge pour apprécier la légalité de la compensation litigieuse .

31. Cette conclusion implique cependant que l'on identifie la règle de droit communautaire qui devra guider la Cour dans l'appréciation du pourvoi.

B - Sur la règle de droit communautaire devant guider l'appréciation du pourvoi

32. À titre liminaire, nous rappellerons que la compensation est un mode d'extinction des obligations. Elle a pour effet d'éteindre simultanément des obligations distinctes existant entre deux personnes qui se trouvent débitrices l'une envers l'autre, à concurrence de la dette la moins élevée. Selon l'ordre juridique concerné, la compensation peut être légale (lorsqu'elle opère par le seul effet de la loi), conventionnelle (lorsqu'elle opère par la volonté des parties) ou judiciaire (lorsqu'elle est prononcée par le juge).

33. En son état actuel, le droit communautaire ne règle pas expressément la compensation . Il ne contient pas de règles expresses relatives au droit de la Commission, en tant qu'institution responsable de l'exécution du budget, d'opposer une compensation à des personnes (physiques ou morales) créancières de fonds communautaires mais également débitrices envers la Communauté .

34. La question qui se pose consiste donc à déterminer s'il existe un principe général de droit communautaire autorisant la compensation de créances. Sur ce point, les parties à la procédure soumettent des arguments divergents.

35. Le CCRE considère que le droit communautaire ne comporte aucun principe général autorisant la compensation de créances . Il se fonde sur une analyse de la jurisprudence - à savoir les arrêts DEKA/CEE, Continental Irish Meat, précité, et Jensen - pour conclure que la Cour n'a jamais reconnu l'existence d'un tel principe.

36. La Commission avance la thèse contraire . Elle expose que la plupart des ordres juridiques nationaux connaissent le mécanisme de la compensation et subordonnent son application à des conditions identiques. En outre, la Commission estime que les arrêts DEKA/CEE, Continental Irish Meat, précité, et Jensen ont expressément reconnu l'existence et l'utilité de la compensation de créances dans l'ordre juridique communautaire. Ce principe ferait donc partie des principes généraux du droit qui s'appliquent même en l'absence d'une disposition expresse.

37. Pour notre part, nous estimons que la jurisprudence actuelle ne permet pas de considérer que la Cour a déjà expressément reconnu l'existence d'un principe général de droit autorisant la compensation de créances. En effet, le seul arrêt concernant le droit de la Commission d'opposer une compensation à une personne privée est l'arrêt DEKA/CEE. Les arrêts Continental Irish Meat, précité, et Jensen, même s'ils contiennent des indications utiles pour le présent litige, ne traitent pas directement de cette question .

38. L'affaire DEKA/CEE trouve son origine dans le contentieux généré par la suppression de certaines restitutions à la production de gritz de maïs. Le 4 octobre 1979 , la Cour avait condamné la Communauté économique européenne à réparer le préjudice subi par la société DEKA (anciennement Firma Contifex Getreideprodukte GmbH & Co. KG) du fait de la suppression des restitutions à la production de gruaux et semoules de maïs destinés à la brasserie. Parallèlement, la société DEKA devait rembourser aux autorités allemandes certaines restitutions à l'exportation indûment perçues au titre de la législation communautaire. Les autorités allemandes avaient cédé leur créance à la Commission pour lui permettre de procéder à une compensation avec sa dette en indemnité. La société DEKA s'est opposée à la compensation, en faisant valoir qu'elle avait cédé sa propre créance à une société tierce, et a introduit un recours en indemnité.

La Cour a considéré que «la réglementation communautaire sur les restitutions à la production ou à l'exportation peut donner lieu non seulement à des créances que les opérateurs économiques peuvent faire valoir contre les autorités chargées de l'administration du système, mais également à des demandes, dirigées contre les opérateurs économiques, de rembourser des montants qui ont été versés indûment [...]. Ladite réglementation peut ainsi faire naître, entre les autorités et les opérateurs économiques, des créances réciproques et même connexes, qui se prêtent à la compensation» .

Au regard des circonstances de l'espèce, la Cour a jugé que la cession de créance consentie par DEKA présentait un caractère frauduleux et ne pouvait être opposée à la Commission . En conséquence, elle a constaté que «la créance en indemnité [de DEKA] était éteinte par compensation» avec la créance en remboursement de la Commission. La Cour a donc rejeté le recours en indemnité formé par la société DEKA.

39. Il résulte de cet arrêt que, même si la Cour a reconnu le droit de la Commission d'opposer une compensation de créances à une personne privée, elle n'en a pas pour autant expressément consacré l'existence d'un principe général de droit communautaire autorisant la compensation de créances. Surtout, la Cour n'a pas établi les circonstances et les conditions dans lesquelles une telle compensation pouvait intervenir.

40. Dans ces conditions, nous pensons que la prémisse posée par l'arrêt DEKA/CEE doit être confirmée par un examen des droits nationaux.

1. Sur l'existence d'un principe général de droit communautaire autorisant la compensation de créances

41. Le rôle dévolu aux principes généraux du droit est bien connu. L'existence de ces principes est dégagée de façon prétorienne par le juge pour faire face à des lacunes éventuelles de l'ordre juridique et pour consacrer des valeurs non écrites, mais parfois essentielles . Les principes ainsi dégagés sont susceptibles de revêtir une place variable dans la hiérarchie des normes puisque certains sont considérés comme étant de nature constitutionnelle, alors que d'autres présentent une nature législative voire infralégislative .

42. Dans l'ordre juridique communautaire, la Cour fait appel aux principes généraux pour compléter le droit communautaire lorsque ce dernier est muet sur certains problèmes que les ordres juridiques nationaux ont rencontrés et résolus depuis longtemps . Ainsi, dans l'arrêt Algera e.a./Assemblée commune , la Cour a constaté que le problème du retrait des actes administratifs individuels était «un problème [...] bien connu dans la jurisprudence et la doctrine de tous les pays de la Communauté, mais pour la solution duquel le traité ne contient pas de règles». La Cour a jugé qu'elle était «obligée» de résoudre ce problème «sous peine de commettre un déni de justice» .

43. La méthode utilisée pour consacrer l'existence d'un principe général de droit communautaire est également constante. La Cour se livre à une analyse de droit comparé. Elle procède à une comparaison du droit des différents États membres et vérifie s'il existe un degré raisonnable de convergence entre les solutions nationales . La Cour peut également faire référence à l'histoire du principe pour souligner que «[s]es origines peuvent être retracées jusqu'au droit romain» . En règle générale, elle adopte une solution progressiste et s'inspire de l'évolution qui s'ébauche dans les États membres . Lorsque la Cour dégage l'existence d'un principe général de droit, la méconnaissance de ce principe constitue une «violation du traité ou de toute règle de droit relative à son application» au sens de l'article 173 du traité .

44. Dans le cadre de l'affaire Danværn Production , nous avons eu l'occasion de procéder à un examen comparatif des droits nationaux au regard de la notion de compensation. Nous en avions conclu que, globalement, on pouvait distinguer trois «familles» de droits nationaux au regard de cette notion. Il s'agit des droits suivants :

- les droits adoptant une conception fondée sur la compensation légale . Dans ces systèmes juridiques, la compensation opère de plein droit, lorsque certaines conditions sont réunies: les dettes doivent être réciproques, fongibles, exigibles et liquides. Si l'une de ces conditions fait défaut, la compensation peut néanmoins jouer, si les parties se sont accordées (compensation conventionnelle) ou si le juge la prononce (compensation judiciaire);

- les droits adoptant une conception de la compensation par déclaration d'une partie . Selon cette conception, la compensation des dettes est effectuée par une déclaration de volonté adressée par un des débiteurs à l'autre. Pour ce faire, il faut que les dettes soient réciproques, fongibles et exigibles. On ne retrouve pas la condition de liquidité exigée en matière de compensation légale, et

- les droits prévoyant une compensation accordée par le juge . Ces droits englobent tant la compensation proprement dite (extinction des dettes réciproques jusqu'à concurrence de leur montant commun) que le principe selon lequel le défendeur peut différer, en tout ou partie, le règlement de sa dette jusqu'à ce que sa propre créance ait fait l'objet d'une décision de justice.

45. Il résulte de ces éléments que l'ensemble des États membres connaissent le mécanisme de la compensation. En outre, treize de ces États acceptent que la compensation puisse opérer sans l'intervention d'une instance judiciaire. Elle opère par le seul effet de la loi ou de la volonté des parties. Ces treize États membres posent également des conditions identiques pour l'application de la compensation, à savoir la réciprocité, la fongibilité et l'exigibilité des dettes. Parmi eux, sept États membres adoptent une conception fondée sur la compensation légale et posent une condition supplémentaire, à savoir la liquidité des dettes.

46. Ces éléments ne suffisent cependant pas à résoudre les problèmes soulevés par la présente affaire. En effet, la synthèse opérée ci-dessus concerne uniquement les conditions d'application de la compensation entre des personnes de droit privé. Or, le présent litige vise les conditions dans lesquelles une autorité publique (la Commission) peut opposer une compensation de créances à une personne privée (le CCRE). Il est donc nécessaire de poursuivre l'examen des droits nationaux sur ce dernier point.

47. D'après nos informations, l'ensemble des États membres, hormis l'Irlande et le Royaume-Uni, admettent le principe selon lequel une autorité publique peut opposer une compensation de créances à une personne de droit privé. Toutefois, l'approche retenue par les législations nationales varie sensiblement d'un État à l'autre.

48. Dans certains États membres , les règles applicables sont celles du droit civil, auxquelles s'ajoutent des conditions particulières supplémentaires. Dans un autre État , les règles du droit civil sont supplétives et ne s'appliquent que si des dispositions spécifiques relatives à une matière déterminée ne sont pas prévues. Enfin, dans d'autres États , les règles du droit civil ne sont pas applicables, de sorte que la compensation est exclue à moins que des dispositions spécifiques ne l'autorisent expressément. Dans ce cas, la réglementation particulière fait un large emprunt aux conditions du droit commun ou y renvoie.

49. Souvent, la compensation est soumise à des conditions plus restrictives lorsqu'une personne publique est en cause. En règle générale, la plupart des droits nationaux exigent que la créance soit certaine (ayant une existence actuelle et incontestable), liquide (estimée en argent) et exigible (non affectée d'un terme suspensif). Toutefois, certains États posent des conditions supplémentaires. Ainsi, en dépit du principe de l'indivisibilité de la personnalité de l'État, les droits belge, français et luxembourgeois exigent que la créance et la dette relèvent de la même administration ou du même ministère. Pareille exigence n'est, au contraire, pas posée par les droits allemand, autrichien, finlandais et hellénique, où le fait que l'on est en présence de deux administrations distinctes ne fait pas obstacle à la compensation. Les droits français et luxembourgeois posent, en outre, la condition de l'identité de nature juridique des créances respectives, tandis que la similarité des relations juridiques qui sont à la base des créances est indifférente en droit hellénique. Enfin, parmi les États qui autorisent la compensation, certains l'excluent dans le domaine fiscal ou lorsque la créance du particulier est insaisissable .

50. Il résulte de cet examen que, même si la quasi-totalité des États membres admettent qu'une autorité publique peut opposer une compensation de créances à une personne de droit privé, les modalités d'application de ce mécanisme varient sensiblement d'un État à l'autre.

51. Nous pensons cependant que cette diversité n'est pas de nature à empêcher la Cour de reconnaître l'existence d'un principe général de droit communautaire .

52. En effet, il ressort d'une jurisprudence constante que, pour reconnaître l'existence d'un principe général de droit, la Cour n'exige pas que la règle figure dans tous les ordres juridiques nationaux. Ainsi, dans l'affaire Kampffmeyer e.a./Commission et Conseil , la Cour a admis la possibilité d'introduire une action en responsabilité fondée sur un dommage futur, alors que ce recours n'existait pas dans certains États membres . La Cour s'est contentée de constater que cette possibilité existait dans «la plupart sinon tous» les droits internes . De même, le fait que la portée et les conditions d'application de la règle varient d'un État membre à l'autre est sans incidence. Dans l'arrêt AM & S Europe/Commission , la Cour a reconnu l'existence d'un principe assurant la confidentialité de la correspondance entre avocats et clients, alors que «sa portée et les critères de son application» variaient considérablement d'un État membre à l'autre. La Cour a constaté que le principe était «généralement reconnu» et que les droits internes révélaient l'existence de «critères communs» .

53. Or, en l'espèce, nous pensons que ces différentes conditions sont réunies. En effet, nous avons constaté que treize États membres sur quinze admettaient le principe selon lequel une autorité publique peut opposer une compensation de créances à une personne de droit privé. De plus, dans dix de ces États , le droit de procéder à la compensation est subordonné au respect de conditions minimales identiques, à savoir l'existence de dettes certaines, liquides et exigibles. L'examen comparatif permet donc de constater, conformément à la jurisprudence, que le principe est «généralement reconnu» et que, «au-delà de[s] diversités, les droits internes des États membres révèlent [...] l'existence de critères communs» .

54. Cette conclusion trouve une confirmation dans la thèse avancée par les différents États membres intervenus dans l'affaire Jensen. Dans cette affaire, qui portait précisément sur le droit d'une autorité publique (nationale) d'opposer une compensation de créances, les sept gouvernements intervenants ont soutenu que «[l]a possibilité, qui existe dans tous les systèmes juridiques des États membres, de compenser [...] des dettes devrait être considérée comme créant un principe général de droit communautaire en ce sens» .

55. En conséquence, nous pensons que les conditions requises pour reconnaître l'existence d'un principe général de droit communautaire sont réunies en l'espèce.

56. En outre, la reconnaissance d'un principe général de droit autorisant la compensation de créances permettrait à la Commission de bénéficier des avantages liés à ce mécanisme . La compensation présenterait essentiellement trois séries d'avantages.

57. Premièrement, elle offrirait une sérieuse garantie de paiement à l'institution responsable de l'exécution du budget communautaire. Lorsque la Commission est à la fois débitrice et créancière d'un opérateur de droit privé, la compensation lui permettrait de recouvrer (tout ou partie de) sa créance sans être exposée au risque d'insolvabilité de son débiteur. Dans l'arrêt DEKA/CEE, la Cour a, d'ailleurs, reconnu que, «[d]ans le cas d'un opérateur insolvable, une telle compensation peut effectivement constituer la seule voie utile ouverte aux autorités en vue de récupérer des sommes versées indûment» au titre la législation communautaire.

58. Deuxièmement, la compensation permettrait d'éviter les frais nécessaires au recouvrement forcé des créances de la Communauté. On sait que, en l'état actuel, lorsque la Commission veut procéder à la saisie d'une créance à l'encontre d'un opérateur privé, elle doit nécessairement s'adresser aux autorités nationales pour procéder à l'exécution forcée. Cette procédure engendre de nombreux frais puisqu'elle requiert l'intervention des personnes compétentes à cet effet (avocats, juridiction nationale, huissiers, etc.). Or, ces frais pourraient être substantiellement réduits si la Commission était autorisée à opposer une compensation de créances à son débiteur.

59. Troisièmement, de par sa nature même, la compensation facilite et abrège les opérations de paiement. Elle évite un double déplacement de fonds et réduit donc les inconvénients liés à cette opération (formalités, frais bancaires, risques, etc.). On peut aussi souligner que, depuis l'introduction de l'euro, l'utilisation de la compensation est largement facilitée dans les rapports intracommunautaires puisque, auparavant, les parties qui souhaitaient compenser des dettes libellées dans des monnaies différentes étaient contraintes de déterminer le taux de change applicable à l'opération.

60. Sur la base de ces différents éléments, nous pensons donc qu'il existe un intérêt communautaire à autoriser la Commission, en tant qu'institution responsable de l'exécution du budget, à opérer une compensation de créances. La compensation permettrait de procéder au recouvrement efficace des créances de la Communauté et contribuerait ainsi à une meilleure gestion des fonds publics communautaires .

61. Contrairement à ce que soutient le CCRE , un tel principe général de droit communautaire ne désignerait pas une norme supérieure ou équivalente à celles édictées par le traité. En effet, sans entrer dans une théorie sur la hiérarchie des normes en droit communautaire, on peut constater qu'il existe différentes catégories de principes généraux dans la jurisprudence de la Cour. Certains principes revêtent effectivement une nature constitutionnelle (comme les principes consacrant des droits fondamentaux), alors que d'autres présentent simplement une nature législative ou «administrative» (comme le principe relatif au retrait des actes administratifs).

62. Or, il est évident que le principe général relatif à la compensation de créances ferait partie de la seconde catégorie de principes. Il ne modifierait en rien les droits nationaux en matière de compensation de créances, mais se limiterait à régir les droits et obligations de la Communauté envers les États membres et les personnes de droit privé. Les conditions dans lesquelles une compensation peut intervenir entre les personnes de droit privé ou entre une autorité publique nationale et une personne de droit privé resteraient donc pleinement régies par le droit interne des États membres.

63. Dans la mesure où nous proposons à la Cour de dégager l'existence d'un principe général de droit communautaire autorisant la compensation de créances, il reste à déterminer les conditions d'application de ce mécanisme.

2. Sur les conditions d'application de la compensation en droit communautaire

64. On le sait, pour identifier l'existence d'un principe général de droit communautaire, la Cour procède à un examen comparatif des droits internes. À cet égard, il est unanimement admis que la Cour ne cherche pas à réaliser la moyenne arithmétique des droits nationaux ou à s'aligner sur le plus petit commun dénominateur. Au contraire, la Cour procède d'une manière critique et dégage la solution la plus appropriée dans le cadre de la structure et des objectifs de la Communauté .

65. En l'espèce, nous pensons que la Cour ne saurait retenir une conception purement judiciaire de la compensation. En effet, on peut imaginer que, dans de nombreuses situations, les parties s'accorderont elles-mêmes à reconnaître que leurs créances peuvent être compensées. Tel sera probablement le cas lorsque les dettes réciproques sont certaines, fongibles et exigibles. Or, exiger que, dans tous les cas, les parties s'adressent au juge communautaire pour prononcer la compensation reviendrait à priver ce mécanisme d'une grande partie de son utilité. Pareille exigence ne permettrait plus d'éviter l'action en justice - et les frais qui en découlent - pour obtenir le paiement de la créance.

66. De la même manière, la conception purement légale de la compensation ne semble pas parfaitement adaptée aux particularités de la structure communautaire. Dans les droits nationaux qui adoptent cette conception, la compensation opère de plein droit, par le seul effet de la loi. Cela signifie que, dès que les conditions légales sont réunies, les dettes s'éteignent automatiquement, «même à l'insu des débiteurs» .

Or, compte tenu de l'ampleur et de la complexité du budget communautaire ainsi que de la multitude des obligations financières de la Commission, il nous semble inconcevable que la compensation puisse intervenir à l'insu des parties. Selon nous, la sécurité et la transparence des rapports juridiques exigent, au contraire, que le débiteur soit pleinement informé de l'intention de la Commission de recourir au mécanisme de la compensation.

67. Dans ces conditions, nous pensons que la Cour pourrait s'inspirer de la conception de la compensation «par déclaration», qui prévaut dans plusieurs États membres . Selon ce système, la Commission devrait nécessairement informer son débiteur de sa volonté d'opérer une compensation de créances. La déclaration de la Commission devrait être claire (c'est-à-dire dépourvue d'ambiguïté quant à la volonté d'opérer la compensation et quant aux dettes qui en font l'objet), écrite et adressée par lettre recommandée au débiteur concerné. La compensation produirait ses effets dès que le destinataire reçoit la déclaration de la Commission. Ce système présenterait l'avantage d'autoriser la compensation extrajudiciaire, tout en assurant la transparence de l'opération et la sécurité des rapports juridiques. Il serait également adapté au système de voies de recours communautaires puisque la déclaration de la Commission s'analyserait comme une décision au sens de l'article 189 du traité CE (devenu article 249 CE). Cette déclaration, opérant la compensation, serait donc susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant le juge communautaire au titre de l'article 173 du traité .

68. En ce qui concerne les conditions d'application de la compensation, la Cour pourrait s'inspirer du droit commun des États membres. Dans tous les systèmes juridiques admettant la compensation extrajudiciaire, les États membres posent des conditions d'application identiques, à savoir l'existence de dettes réciproques, fongibles et exigibles. Ces conditions non seulement régissent la compensation entre personnes privées , mais constituent également les conditions minimales pour autoriser une autorité publique à opposer une compensation de créances . En outre, la nécessité de poser des règles claires et simples devrait conduire à maintenir l'exigence de liquidité, posée par les systèmes adoptant une conception légale de la compensation. Le droit de la Commission d'opposer une compensation de créances pourrait donc être subordonné aux quatre conditions minimales suivantes:

- la réciprocité des dettes: la Commission et la personne morale ou physique devraient être simultanément créancière et débitrice l'une de l'autre;

- l'existence de dettes d'argent: par souci de clarté et de simplicité, la condition de fongibilité, communément admise, serait convertie en l'exigence selon laquelle les dettes doivent nécessairement porter sur une somme d'argent;

- l'exigibilité des dettes: au moment où la compensation intervient, les dettes devraient pourvoir être immédiatement exigées. Cette condition exclurait les dettes affectées d'un terme ou d'une condition, et

- la certitude des dettes quant à leur existence et à leur montant: cette condition exclurait les créances futures ou incertaines ainsi que les créances dont le montant n'est pas encore connu . Comme dans les droits internes, la condition n'exclurait pas la compensation lorsqu'une des dettes est simplement contestée (ce qui permettrait aux parties de faire obstacle à la compensation pour des motifs purement dilatoires ou fantaisistes). Il faudrait que la contestation soit «sérieuse», c'est-à-dire qu'elle présente une apparence suffisante de fondement. En cas de discussion, le juge apprécierait souverainement le caractère sérieux de la contestation.

69. Les quatre conditions énumérées ci-dessus pourraient donc constituer les conditions minimales pour autoriser la Commission à opposer une compensation de créances à une personne de droit privé. La question qui se pose est celle de savoir si ces conditions sont suffisantes. Se fondant sur le principe d'efficacité du droit communautaire, le Tribunal a répondu par la négative dans l'arrêt attaqué. Il a considéré que «la Commission était tenue, avant d'effectuer la compensation, de vérifier si, malgré cette [...] opération, l'utilisation des fonds [communautaires] pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes [...] restaient assurées» . Dans son pourvoi, la Commission conteste la légalité de cette exigence supplémentaire.

70. Avant d'aborder cette question, il nous semble utile de formuler quelques remarques complémentaires quant au régime que la compensation pourrait revêtir en droit communautaire.

3. Remarques finales quant au régime de la compensation en droit communautaire

71. Il faut rappeler que le présent pourvoi porte uniquement sur le droit de la Commission d'opposer une compensation de créances à une personne de droit privé. Pour résoudre le litige, il n'est donc pas nécessaire que la Cour détermine si la Commission peut opposer ce mécanisme à d'autres entités (les États membres) et si d'autres entités (les États membres et les personnes de droit privé) peuvent s'en prévaloir à l'encontre de la Commission. Ces différentes questions, comme d'autres points , pourront être résolues dans le cadre de litiges ultérieurs.

72. Toutefois, compte tenu de la position que nous adoptons, il semble légitime de compléter brièvement notre exposé par quelques remarques. Celles-ci seront strictement limitées aux points évoqués ci-dessus ainsi qu'à leur articulation au regard des voies de recours communautaires.

73. En l'état actuel de notre réflexion, nous sommes enclin à admettre que la compensation puisse jouer entre la Commission et les États membres. Ce faisant, la Commission, en sa qualité d'institution responsable de l'exécution du budget, bénéficierait d'un moyen rapide de recouvrement des dettes de la Communauté à l'égard des États membres. Dans ce cas, la décision de la Commission opérant la compensation pourrait faire l'objet d'un recours en annulation au titre de l'article 173, deuxième alinéa, du traité.

Inversement, on n'aperçoit pas, a priori, les raisons qui empêcheraient un État membre d'opposer une compensation de créances à la Commission. Le recours à ce mécanisme pourrait faciliter les opérations de paiement et les transactions financières entre la Commission et les gouvernements nationaux. Cette opération serait également soumise au contrôle juridictionnel de la Cour puisque la décision nationale opérant la compensation serait susceptible de faire l'objet d'un recours en manquement au titre de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE).

74. En revanche, la question de savoir si la compensation peut être opposée par une personne privée à la Commission est plus délicate. Bien que nos recherches aient révélé peu d'informations sur ce point, il semble que les droits nationaux adoptent des solutions extrêmement variables. Certains semblent exclure cette hypothèse , alors que d'autres admettent la compensation en la subordonnant à des conditions plus restrictives . Dans tous les cas, néanmoins, les droits internes acceptent l'existence d'un déséquilibre entre le régime applicable à l'autorité publique et celui réservé aux administrés. De ce fait, plusieurs solutions pourraient être envisagées sur le plan communautaire.

75. Une première solution consisterait à exclure purement et simplement le droit des personnes privées d'opposer une compensation à la Commission. On rappellera cependant que, devant le Tribunal, la Commission a expressément admis l'idée de se voir opposer une compensation de créances, sans limiter sa déclaration à la seule hypothèse où la compensation lui serait opposée par un État membre .

Une deuxième solution reviendrait à autoriser une personne privée à invoquer la compensation dans les mêmes conditions que la Commission. Dans ce cas, on se départirait de l'idée de déséquilibre généralement admise par les droits nationaux. En outre, sur le plan contentieux, cette solution impliquerait que la Commission s'adresse au juge national pour contester l'opération et que celui-ci en vérifie la légalité au regard du droit communautaire en recourant, le cas échéant, à la procédure préjudicielle prévue à l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE).

Une troisième solution pourrait s'inspirer du droit autrichien. Elle exigerait que la personne privée demande expressément à la Commission de compenser sa créance. Le refus de la Commission pourrait faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal au titre de l'article 173 du traité et, si la Commission s'abstient de répondre à sa demande, le particulier pourrait introduire un recours en carence sur la base de l'article 175 du traité CE (devenu article 232 CE) .

76. Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire d'adopter une position définitive sur ces différentes questions. Nous l'avons dit, le pourvoi porte uniquement sur le droit de la Commission d'opposer une compensation à une personne privée et ces différents points pourront être tranchés dans le cadre de litiges ultérieurs. En revanche, il faut déterminer si, comme l'a jugé le Tribunal , le droit de la Commission doit être subordonné à la condition qu'elle vérifie «si, malgré cette [...] opération, l'utilisation des fonds [communautaires] pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes litigieuses rest[ent] assurées» .

C - L'examen des moyens d'annulation

77. Dans son pourvoi, la Commission soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en posant la condition litigieuse. Elle développe essentiellement trois séries d'arguments.

D'une part, la Commission estime que le Tribunal a méconnu le principe général de droit communautaire relatif à la compensation de créances. En opérant une distinction entre les effets d'une compensation et le versement effectif des fonds communautaires, le Tribunal aurait introduit une logique étrangère au mécanisme de la compensation. En effet, la compensation constituerait un mode de paiement équivalent au versement effectif, de sorte que la distinction opérée serait erronée.

D'autre part, le Tribunal aurait méconnu le principe d'efficacité du droit communautaire. Selon la Commission, ce principe serait uniquement pertinent pour déterminer les conditions dans lesquelles un financement communautaire doit être accordé. En revanche, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, il ne serait pas pertinent pour savoir si la Commission peut exécuter ses obligations au moyen d'une compensation de créances plutôt que par un versement effectif des sommes.

Enfin, le Tribunal aurait méconnu le principe de bonne gestion financière. En posant la condition litigieuse, il aurait privé la Commission d'un moyen utile et efficace de recouvrement des créances de la Communauté.

78. Il convient de rappeler que, dans l'arrêt attaqué, le Tribunal est parti du principe que l'efficacité du droit communautaire exigeait le versement effectif des sommes litigieuses. Selon lui, «[l]e principe d'efficacité du droit communautaire implique que les fonds de la Communauté [soient] mis à disposition et utilisés conformément à leur destination» . Or, le Tribunal a estimé que, «en l'absence du versement effectif des sommes [litigieuses], il est évident que celles-ci ne seraient pas utilisées conformément à leur destination et qu'ainsi les actions litigieuses risquaient de ne pas être réalisées, ce qui est contraire à l'efficacité du droit communautaire» . Le Tribunal en a déduit la nécessité de poser la condition litigieuse. Il a estimé que «la Commission était tenue, avant d'effectuer la compensation, de vérifier si, malgré cette [...] opération, l'utilisation des fonds en question pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes litigieuses restaient assurées» .

79. Comme la Commission, nous pensons que, en posant la condition litigieuse, le Tribunal a commis une erreur de droit à plusieurs égards .

80. Premièrement, nous pensons que le Tribunal n'a pas correctement apprécié la portée du mécanisme de la compensation de créances.

81. En effet, il faut rappeler que la compensation est un mode d'extinction de deux obligations réciproques. Or, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, ce mécanisme produit des effets équivalents à ceux d'un paiement ou d'un versement effectif.

82. Sur le plan juridique, la compensation éteint les deux dettes à concurrence de la moins élevée. Cela signifie que les débiteurs sont libérés de leurs obligations comme s'ils avaient procédé à un paiement (total ou partiel). De même, sur le plan financier, la compensation n'engendre aucune perte dans le chef des parties. Dans la mesure où elle intervient lorsque deux parties sont débitrices l'une envers l'autre, la situation patrimoniale est exactement la même que si chacune des parties avait procédé au versement des sommes. Il n'existe aucune différence entre les effets de la compensation et l'hypothèse où chaque partie verse à l'autre le montant des sommes dont elle est débitrice.

83. Il est donc unanimement admis que, en droit civil, la compensation produit des effets identiques au versement effectif des sommes . Comme le soulignait Domat, «[l]es compensations ne sont autre chose que deux paiements réciproques qui se font en même temps sans que les débiteurs se donnent autre chose [...] que les seules quittances» .

84. Dans l'arrêt Jensen, la Cour a, d'ailleurs, adopté une conception identique de la compensation de créances.

85. Cette affaire portait sur le droit de l'État danois d'opérer une compensation entre sa créance et une aide due à un particulier au titre du règlement n° 1765/92. Ce règlement instaurait un nouveau régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables pour compenser la perte de revenus résultant de la réduction des prix institutionnels par un paiement compensatoire. Son article 15, paragraphe 3, exigeait expressément que les paiements compensatoires «doivent être versés intégralement aux bénéficiaires». Le juge national se demandait si, compte tenu de cette exigence, l'administration danoise pouvait recourir au mécanisme de la compensation.

86. Le service juridique de la Commission avait soutenu que la compensation ne respectait pas cette exigence au motif qu'elle «ne pouvait pas être considérée comme équivalant au paiement» . En revanche, les États membres intervenants avaient estimé que «la compensation aboutit au paiement intégral de l'aide à l'agriculteur [puisque,] dans la mesure où sa dette est réduite de la totalité de ce montant, il se trouve enrichi» . L'avocat général Fennelly avait conclu que l'article 15, paragraphe 3, du règlement n° 1765/92 ne s'opposait pas à la compensation parce que, «[e]n cas de compensation, le bénéficiaire de l'aide reçoit la valeur monétaire intégrale de l'aide, même s'il ne contrôle pas pleinement la disposition de cette aide» .

87. La Cour a adopté une position identique à celle de son avocat général. Elle a commencé par indiquer que le droit communautaire ne comportait pas de règles générales relatives aux droits des autorités nationales d'opérer des compensations entre des créances et des montants versés au titre du droit communautaire . Faisant application de sa jurisprudence en matière d'autonomie procédurale, elle a considéré que le droit communautaire ne s'opposait pas à la compensation litigieuse, à condition, notamment, que les autorités nationales évitent toute atteinte à l'efficacité du droit communautaire . La Cour a cependant jugé qu'une mesure nationale autorisant la compensation avec des aides communautaires ne portait pas atteinte à ce principe . S'agissant de l'article 15, paragraphe 3, du règlement n° 1765/92, la Cour a jugé que cette disposition ne s'opposait pas à l'opération litigieuse. Selon elle, «une compensation entre les paiements compensatoires versés au titre du règlement litigieux et des arriérés de créances d'un État membre n'a pas pour effet de diminuer le montant de l'aide» .

88. Il en résulte que, en droit communautaire, comme en droit civil national, la compensation constitue un mode d'extinction des obligations qui produit des effets identiques au versement effectif.

89. Pour s'en convaincre définitivement, il suffit de songer à un exemple très simple. Imaginons que la Commission soit redevable d'une somme de 10 000 euros à un opérateur privé et que, réciproquement, cet opérateur lui soit redevable de la même somme. Dans ce cas, la compensation a pour effet d'éteindre les dettes des deux parties. La situation est identique à celle où la Commission aurait payé la somme de 10 000 euros à son débiteur et où celui-ci aurait affecté cette somme au paiement de sa propre dette. La seule différence réside dans le fait que la compensation réduit la possibilité, pour l'opérateur, de disposer librement de la somme concernée.

Mais, comme l'a souligné l'avocat général Fennelly, «[i]l en irait de même en cas de saisie [...] ou de toute autre procédure d'exécution appliquée à l'encontre du bénéficiaire» . Pour reprendre son image, personne ne mettrait en doute le fait que l'opérateur a réellement reçu les fonds communautaires si, immédiatement après le versement effectif des fonds, la Commission procédait à une saisie de ces fonds pour se faire rembourser la créance qu'elle détient à l'égard du bénéficiaire. En effet, l'exécution avant le versement effectif «ne diffère pas beaucoup, du point de vue du degré de liberté [du bénéficiaire], d'une exécution postérieure au paiement» .

90. Dans ces conditions, nous pensons que, en opérant une distinction entre la compensation et le versement effectif des sommes, le Tribunal a commis une erreur de droit. Selon nous, il n'a pas correctement apprécié la portée du mécanisme de la compensation de créances.

91. Le raisonnement développé par le Tribunal méconnaît également une autre notion juridique communément admise, à savoir la fongibilité de l'argent. Il est constant que, lorsqu'une personne reçoit une somme d'argent, cette somme se fond avec les autres avoirs pécuniaires qui constituent son patrimoine. Comme l'a suggéré la Commission , il est difficile de concevoir une sorte de mécanisme de «traçabilité» qui permettrait de rattacher la somme perçue à une action déterminée.

En outre, il est constant que le patrimoine du bénéficiaire représente une «garantie générale» pour ses propres créanciers. Cela signifie que, lorsque les sommes communautaires sont versées au bénéficiaire, ses créanciers peuvent pratiquer une saisie sur son patrimoine et, notamment, sur les sommes versées au titre du droit communautaire . Dans ces conditions, on ne voit pas les raisons qui empêcheraient la Commission de procéder à une compensation de créances. Il est, en effet, paradoxal de refuser à la Commission le droit de recouvrer les créances de la Communauté par une compensation, mais d'admettre que des tiers puissent procéder à une saisie sur des sommes versées au titre du droit communautaire.

92. Deuxièmement, nous pensons que la condition litigieuse est contraire au principe de bonne gestion financière. Nous rappellerons que le Tribunal a jugé que, avant de procéder à une compensation, la Commission est tenue de vérifier si cette opération n'est pas de nature à compromettre «l'utilisation des fonds [...] pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes litigieuses» .

93. Or, cette exigence est susceptible d'avoir des répercussions considérables sur le recouvrement des créances de la Communauté. En effet, à suivre la logique du Tribunal, tout mécanisme juridique ou judiciaire susceptible de compromettre la réalisation d'une action communautaire devrait être soumis à la condition litigieuse. En pratique, cela signifie que, chaque fois que la Commission souhaite pratiquer une saisie à l'encontre de l'un de ses débiteurs, elle sera tenue de vérifier si cette voie d'exécution n'est pas de nature à compromettre la réalisation d'une action communautaire. De même, la Commission pourrait être contrainte de vérifier les incidences de sa démarche chaque fois qu'elle souhaite introduire une action en remboursement à l'encontre du bénéficiaire d'un financement communautaire.

94. Selon nous, une telle exigence est contraire à l'intérêt communautaire et au principe de bonne gestion financière. Elle est de nature à paralyser l'action de la Commission, en tant qu'institution responsable de l'exécution du budget, dans le recouvrement des créances de la Communauté. De plus, cette condition risque de créer un sérieux déséquilibre entre la Commission et les autres créanciers du bénéficiaire. En effet, dans la mesure où les sommes versées au titre du droit communautaire n'ont pas le statut de créances privilégiées ou insaisissables dans le droit interne des États membres, la Commission serait astreinte à une condition (de vérification voire d'abstention) qui ne s'impose pas aux autres créanciers .

95. Dans l'affaire Jensen, les États membres avaient, d'ailleurs, attiré l'attention de la Cour sur les incidences d'une telle logique. Ils avaient soutenu que la position de la Commission (comparable au raisonnement développé par le Tribunal) était de nature à paralyser toutes les formes de saisies pratiquées entre les mains des bénéficiaires des aides communautaires, même par des personnes privées .

96. Troisièmement, nous pensons que le raisonnement du Tribunal opère une certaine confusion entre les effets d'une compensation de créances et les problèmes liés à la solvabilité du bénéficiaire des fonds communautaires.

97. Il ressort de l'arrêt attaqué que la principale préoccupation du Tribunal réside dans le souci d'assurer la «réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes litigieuses» . Selon lui, «en l'absence du versement effectif des sommes [litigieuses], il est évident que [...] les actions litigieuses risquaient de ne pas être réalisées, ce qui est contraire à l'efficacité du droit communautaire» .

98. Or, le mécanisme de la compensation de créances n'est pas, en soi, de nature à compromettre la réalisation des actions communautaires. Nous l'avons vu, la compensation de créances produit des effets équivalents au versement effectif des fonds communautaires. En réalité, les risques identifiés par le Tribunal sont intrinsèquement liés à la solvabilité du bénéficiaire des fonds communautaires.

99. En effet, si la Commission attribue des sommes à une entité solvable, elle est pratiquement assurée que l'action communautaire sera réalisée. Contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, la garantie de la réalisation de l'action communautaire ne résulte pas du versement effectif des fonds. Elle réside dans le fait que le bénéficiaire offre toutes les garanties de solvabilité. Le fait que la Commission opère une compensation de sa créance avec la dette d'un bénéficiaire solvable n'est donc pas, en soi, de nature à nuire à la réalisation de l'action communautaire.

À l'inverse, si la Commission attribue des sommes à un bénéficiaire insolvable, il est pratiquement certain que l'action communautaire ne sera pas réalisée. Dans ce cas, même un versement effectif ne permettrait pas de garantir la réalisation de cette action puisque les fonds communautaires feront probablement l'objet d'une saisie pratiquée par les créanciers du bénéficiaire. En revanche, la compensation permettrait à la Commission de recouvrer sa créance puisqu'elle éviterait (totalement ou partiellement) le concours avec les autres créanciers du bénéficiaire.

100. En conséquence, nous pensons que le Tribunal a considéré, à tort, que le mécanisme de la compensation avait des effets contraires au droit communautaire, alors que ces effets sont, en réalité, intrinsèquement liés à la solvabilité du bénéficiaire des fonds communautaires. Il a donc également commis une erreur de droit sur ce point.

101. Une dernière question doit être examinée. Lors de l'audience, la Cour a demandé aux parties si, selon elles, la jurisprudence en matière de saisie-arrêt devait être appliquée au mécanisme de la compensation de créances.

102. On sait que, aux termes de l'article 1er du protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes , «[l]es biens et avoirs des Communautés ne peuvent être l'objet d'aucune mesure de contrainte administrative ou judiciaire sans une autorisation de la Cour de justice». Cette disposition vise à éviter que des entraves injustifiées puissent être apportées au fonctionnement et à l'indépendance des Communautés .

103. Selon la Cour, une décision autorisant la levée de l'immunité n'est requise que si l'institution communautaire a soulevé des objections à l'égard de la mesure de contrainte. Lorsque l'institution marque son accord sur une telle mesure, la demande d'autorisation est sans objet et ne doit pas être examinée .

104. Aux termes d'une jurisprudence bien établie , la Cour considère qu'une saisie-arrêt est susceptible d'apporter des entraves au fonctionnement des Communautés lorsqu'elle affecte le financement des politiques communes ou la mise en oeuvre de programmes d'actions communautaires. Ainsi, la Cour accorde la levée de l'immunité lorsque la saisie-arrêt porte sur des sommes dues par les Communautés au titre de loyers fixés par un contrat de bail de droit privé . En revanche, elle refuse son autorisation si la saisie-arrêt porte sur des sommes qui sont affectées, dans le cadre de la politique communautaire de coopération au développement, à la réalisation de programmes spécifiques en faveur d'un pays tiers . En effet, dans ce cas, la Cour estime que la saisie-arrêt aurait pour conséquence d'affecter à des intérêts particuliers des fonds expressément destinés par la Communauté à cette politique commune .

105. Cette jurisprudence ne saurait cependant être appliquée au mécanisme de la compensation de créances.

106. Il convient de rappeler que la saisie-arrêt est une voie d'exécution. En règle générale, elle est pratiquée par une personne (le saisissant) à l'encontre d'un tiers (le saisi) qui est débiteur de son propre débiteur. Elle a pour objet ou pour effet d'interdire au tiers saisi de s'acquitter de sa dette envers le débiteur du saisissant et de le contraindre à payer directement le créancier saisissant .

107. Les effets d'une compensation de créances ne sauraient donc être assimilés aux conséquences d'une saisie-arrêt pratiquée sur la Commission. Nous l'avons vu, la compensation est un mode d'extinction des obligations qui produit des effets équivalents au versement effectif des sommes. Il s'agit d'une opération «neutre» puisqu'elle n'engendre aucune perte dans le chef des parties. En revanche, la saisie-arrêt a pour effet d'interdire à la Commission de s'acquitter de sa dette envers le bénéficiaire des fonds communautaires. L'opération engendre ainsi une perte réelle dans le chef du bénéficiaire puisque les fonds sont directement versés par la Commission au saisissant.

108. Il en résulte que, contrairement à la saisie-arrêt, la compensation n'est pas susceptible d'affecter le financement des politiques communes ou la mise en oeuvre de programmes d'actions communautaires. La jurisprudence en la matière ne saurait donc être valablement appliquée au mécanisme de la compensation de créances.

109. Sur la base de ces différents éléments, nous pensons que l'arrêt attaqué est entaché d'une erreur de droit. La condition litigieuse est contraire au principe général de droit communautaire autorisant la compensation de créances ainsi qu'au principe de bonne gestion financière.

110. En conséquence, nous proposons à la Cour d'annuler l'arrêt attaqué.

V - L'évocation du litige après l'annulation

111. L'article 54, premier alinéa, du statut CE de la Cour de justice prévoit que, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Dans ce cas, la Cour peut soit statuer elle-même sur le litige, lorsque celui-ci est en état d'être jugé, soit renvoyer l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue.

112. En l'espèce, l'affaire nous semble en état d'être jugée. Nous proposons donc à la Cour de l'évoquer et de statuer définitivement sur le litige.

VI - Le fond du litige

113. Le CCRE demande l'annulation de la décision litigieuse en ce qu'elle opère une compensation de créances entre les sommes litigieuses et la somme de 195 991 euros dont la Commission serait créancière au titre des contrats MED-URBS.

114. À l'appui de son recours, le CCRE invoque quatre moyens d'annulation. Ces moyens sont tirés de: 1) un défaut de base juridique de la décision litigieuse; 2) une violation du principe de sécurité juridique; 3) une violation du principe de confiance légitime, et 4) une violation de l'obligation de motivation prévue à l'article 190 du traité.

115. Par son premier moyen, le requérant soutient que la décision litigieuse est dépourvue de base juridique. Il développe essentiellement deux séries d'arguments. D'une part, il se fonde sur la jurisprudence pour conclure que la compensation de créances ne constitue pas un principe général de droit communautaire dont la Cour assure le respect. D'autre part, il soutient que, à supposer même que tel soit le cas, les conditions d'application de ce mécanisme ne sont pas réunies en l'espèce. En effet, la créance de la Commission au titre des contrats MED-URBS ne serait pas une créance certaine.

116. Aux points 47 à 60 des présentes conclusions, nous avons exposé les raisons pour lesquelles la compensation de créances doit être considérée comme un principe général du droit communautaire. Selon nous, le droit communautaire autorise la Commission à opposer une compensation de créances à une personne de droit privé. Dès lors, le premier argument du CCRE, tiré de l'inexistence d'un tel principe, doit être rejeté.

117. En revanche, le second argument du requérant doit être accueilli.

118. En effet, nous avons vu que le droit de la Commission d'opposer une compensation de créances était subordonné à la réunion de quatre conditions cumulatives. Pour opérer une compensation, les dettes des parties doivent porter sur une somme d'argent, être réciproques, exigibles et certaines.

119. En l'espèce, il convient de rappeler que, compte tenu des particularités propres à la présente affaire, la Cour n'est pas compétente pour déterminer si la Commission dispose d'une créance au titre des contrats MED-URBS. On le sait, l'article 9 de ces contrats contient une clause attributive de compétence en faveur des juridictions civiles de Bruxelles. L'appréciation de l'existence et du caractère certain de la créance de la Commission relève donc de la compétence exclusive des juridictions bruxelloises.

120. Or, le Tribunal de première instance de Bruxelles s'est précisément prononcé sur ce point dans son jugement du 16 novembre 2001 . Ce tribunal a considéré que «la Communauté européenne ne dispose d'aucune créance en remboursement au titre des contrats Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 et Med Urbs Migration 1995, à l'encontre de la demanderesse [le CCRE]» .

121. Dans ces conditions, la Cour est en mesure de constater que les conditions d'application de la compensation de créances ne sont pas réunies en l'espèce. En effet, selon le juge compétent, la Commission ne dispose d'aucune créance à l'encontre du CCRE. Il n'existe donc pas, entre les parties, de créances réciproques qui peuvent faire l'objet d'une compensation.

122. En conséquence, la décision litigieuse doit être annulée.

VII - Les dépens

123. L'article 122 du règlement de procédure prévoit que, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour tranche elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.

124. En l'espèce, nous avons constaté que les moyens avancés par la Commission au soutien du pourvoi étaient fondés. En revanche, l'examen des moyens invoqués en première instance a révélé des motifs d'annuler la décision litigieuse. Il est donc équitable de décider que le CCRE supportera les dépens exposés par les parties dans le cadre de la procédure de pourvoi et que la Commission supportera les dépens exposés par les parties dans le cadre de la procédure en première instance.

VIII - Conclusion

125. Au regard des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de déclarer et arrêter:

«1) L'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 14 décembre 2000, CCRE/Commission (T-105/99), est annulé.

2) La décision de la Commission contenue dans la lettre du 15 février 1999, opposant une compensation de créances au Conseil des communes et régions d'Europe, est annulée.

3) Le Conseil des communes et régions d'Europe supportera les dépens exposés par les parties dans le cadre de la procédure de pourvoi et la Commission supportera les dépens exposés par les parties dans le cadre de la procédure devant le Tribunal de première instance.»