Les conclusions que nous vous présentons aujourd'hui concernent six affaires ( 2 ), en matière agricole, qui offrent cet important aspect commun: elles soulèvent toutes la question du respect du principe de non-discrimination par la législateur communautaire. Plus précisément, la question essentielle est de savoir si, et à quelles conditions, le principe de non-discrimination doit être considéré comme violé lorsque les autorités communautaires décident, par des règlements, de supprimer les aides accordées pour un certain temps à des produits déterminés, tandis qu'elles maintiennent les aides déjà accordées à un produit concurrent.

Il faut dire tout de suite que les produits qui ne bénéficient plus des aides (sous forme de «restitutions à la production») sont en l'espèce le «quellmehl» et le «gritz»; le produit qui continue à en bénéficier est l'amidon. Le quellmehl, qui provient de la transformation du maïs ou du blé tendre ou de brisures de riz par un traitement thermique, favorise la rétention de l'humidité dans la pâte au cours du processus de panification et il est traditionnellement utilisé en Allemagne et au Danemark comme coadjuvant pour la fabrication du pain de seigle. Le gritz est une semoule que l'on tire du maïs par une opération purement mécanique; il est employé surtout dans la production de la bière. Chacun de ces deux produits peut être techniquement remplace par l'amidon pour l'usage principal auquel il est destiné.

Au cours de la phase de réalisation graduelle de l'organisation communautaire des marchés dans le secteur des céréales, l'alignement entre l'amidon et le quellmehl, en ce qui concerne les restitutions à la production, découlait en particulier des règlements nos 141/64 et 142/64 du Conseil du 21 octobre 1964. L'article 17, paragraphe 1, du règlement no 141/64 instituait en effet un système de restitutions à la production «pour le maïs et le blé tendre utilisés par l'amidonnerie ainsi que par l'industrie fabriquant le quellmehl …» De son côté, le règlement no 142/64 — destiné à fournir une solution provisoire du problème, pour la période du 1er novembre 1964 au 31 mars 1965 — laissait aux États membres le pouvoir d'accorder des restitutions à la production pour le maïs, le blé tendre et les brisures de riz utilisés pour la fabrication de l'amidon et du quellmehl, en décidant (à l'article 1, paragraphe 1, e): «en ce qui concerne le quellmehl, la restitution pour le maïs, le blé tendre et les brisures de riz utilisés pour la fabrication de ce produit est égale à celle accordée à la même céréale utilisée pour la fabrication d'amidon». A ce sujet, il est opportun de rappeler qu'en Allemagne, depuis 1930, le même critère d'identité du montant des restitutions avait été appliqué au maïs utilisé tant pour fabriquer l'amidon que pour produire le quellmehl.

Quant au gritz, le règlement no 11/65 du Conseil du 26 janvier 1965 donnait aux États membres la faculté d'accorder temporairement une restitution à la production. Dans le préambule du règlement, cette mesure était justifiée par la considération que «l'application du régime des prélèvements … a, d'une part, provoqué le renchérissement des gruaux et semoules de maïs et, d'autre part, créé des difficultés pour leur utilisation dans la brasserie, en raison de la concurrence des produits d'un emploi analogue».

C'est le règlement no 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967, qui a introduit une restitution obligatoire à la production, tant pour le maïs et le blé tendre utilisés par l'amidonnerie pour la fabrication d'amidon et de quellmehl que pour le maïs utilisé par la maïserie pour la fabrication de gruaux et semoules de maïs (gritz) utilisés par l'industrie de la brasserie (article 11, paragraphe 1, a et c). Le dixième considérant de ce règlement indique clairement les circonstances qui rendent nécessaire la restitution à la production pour l'amidon, puis il indique les motifs qui justifient l'extension du bénéfice au quellmehl et au gritz: sur le premier point, il parle «de la situation particulière des marchés des amidons et fécules et notamment de la nécessité pour l'industrie de maintenir des prix concurrentiels par rapport aux prix des produits de substitution»; sur le second point, il se réfère à «des motifs analogues, en raison des possibilités de substitution entre les amidons et fécules d'une part et le quellmehl ainsi que les gruaux et semoules de maïs d'autre part». En substance, par conséquent, l'aide communautaire était accordée aux producteurs d'amidon pour leur permettre de soutenir la concurrence des produits synthétiques de substitution: parallèlement, elle était octroyée aux producteurs de quellmehl et de gritz pour éviter que l'amidon, avantagé par la restitution à la production, soit employé à la place du quellmehl pour la panification et à la place du gritz pour la fabrication de la bière.

En ce qui concerne le montant de la restitution, tant les règlements nos 138/67 du 13 juin 1967 et 367/67 du 25 juillet 1967 pour le gritz que les règlements nos 178/67 du 27 juin 1967 et 371/67 du 25 juillet 1967 pour le quellmehl s'en tenaient au critère de l'égalisation au niveau fixé pour l'amidon. Dans l'unique «considérant» du règlement no 138/67 — reproduit substantiellement dans le considérant du règlement no 367/67 — le Conseil affirme que «la restitution à la production à accorder pour le maïs utilisé par la maïserie pour la fabrication de gruaux et semoules destinés à la brasserie doit être fixée à un niveau permettant d'atteindre un équilibre entre les prix d'approvisionnement de la brasserie en amidon de maïs, d'une part, et en gruaux et semoules de maïs, d'autre part» et que «ce but sera atteint en fixant la restitution pour le maïs destiné à la fabrication de gruaux et semoules au même niveau que la restitution pour le maïs destiné à la fabrication de l'amidon». En effet, telle était la disposition de l'article 1 des règlements cites. A leur tour, les règlements nos 178/67 et 371/67 prévoyaient une seule mesure de restitution à la production pour le maïs et le blé tendre destinés à la fabrication de l'amidon et du quellmehl.

Cette identité de régime des trois produits dont nous nous occupons — qui remontait, comme nous l'avons vu, à 1964 pour le quellmehl et à 1965 pour le gritz — a été maintenue pendant environ dix années, c'est-à-dire jusqu'à l'adoption du règlement du Conseil no 1125/74 du 29 avril 1974, qui a introduit certaines modifications au règlement no 120/67, relatif à l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales. Le texte du paragraphe 1 cité de l'article 11 en particulier a été modifié en ce sens que l'octroi d'une restitution à la production était supprimé pour le maïs et le blé tendre utilisés dans la Communauté pour la fabrication de quellmehl, tandis que les restitutions étaient maintenues pour le maïs et le blé tendre employés pour produire de l'amidon et pour le maïs destiné à la fabrication du gritz utilisé dans la Communauté par l'industrie de la bière. A la même date, le 29 avril 1974, un autre règlement du Conseil (no 1132/74), réunissant dans un texte unique les dispositions concernant les restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz, confirmait naturellement l'orientation du règlement no 1125/74. Quelques mois plus tard, le gritz subissait cependant le même sort que le quellmehl: le règlement no 665/75 du 4 mars 1975, apportant de nouvelles modifications au règlement no 120/67 (et en particulier à son article 11, paragraphe 1), cessait de prévoir toute restitution à la production pour le maïs destiné à fabriquer du gritz utilisé par l'industrie de la bière, tandis que le Conseil se bornait à transformer d'obligatoires en facultatives, sans les supprimer, les restitutions accordées au maïs et au blé tendre employés pour la fabrication d'amidon. Cette restitution devint d'ailleurs de nouveau obligatoire en vertu du règlement du Conseil no 1955/75 du 22 juillet 1975, tout en étant fixée à un montant moins élevé que le précédent.

Quels motifs le Conseil a-t-il invoqués de sa nouvelle attitude en matière d'aide au quellmehl et au gritz? Dans le troisième et dans le quatrième «considérant» du règlement no 1125/74 cité, nous lisons que «la restitution à la production pour le quellmehl a initialement été octroyée pour favoriser la destination de ce produit à certaines utilisations spécifiques dans le domaine de l'alimentation humaine, compte tenu des possibilités éventuelles de concurrence avec certains autres produits», et que «l'expérience acquise a permis de constater que cette possibilité de remplacement est économiquement faible, voire inexistante»; qu'il convient «par conséquent de supprimer la restitution à la production pour le quellmehl». Quant au gritz, le second considérant du règlement no 665/75 cité se limite à affirmer qu'«il n'apparaît plus nécessaire de prévoir l'octroi d'une restitution à la production pour les gruaux et les semoules de maïs destinés à la brasserie pour la fabrication de la bière».

Il conviendra de noter, à ce sujet, que moins d'un an plus tôt, dans le quatrième considérant du règlement no 1132/74 cité, le Conseil s'était encore montré convaincu que la restitution à la production, pour le maïs, utilisé dans la fabrication de gruaux et semoules destinés à la brasserie, devait être fixée «à un niveau permettant d'atteindre un équilibre entre les prix d'approvisionnement de la brasserie en amidon de maïs, d'une part, et en gruaux et semoules de maïs et brisures de riz, d'autre part». (Cette phrase reproduisait l'unique considérant des règlements nos 138/67 et 367/67.) Il nous semble également utile de rappeler que, par deux fois, la Commission a proposé au Conseil de continuer à octroyer le même type et le même niveau d'aide pour le maïs utilisé pour la production d'amidon et pour celui employé dans la fabrication de gritz destiné à l'industrie de la bière: nous nous référons à la proposition de règlement du 8 février 1975 et à celle du 20 juin suivant, qui reprenait, dans ses motifs, les considérations contenues dans le préambule cité du règlement no 1132/74. Malgré cela, le Conseil a voulu limiter la restitution à la production au maïs et au blé tendre utilisés pour la fabrication d'amidon: orientation confirmée par l'article 11, paragraphe 1, du règlement no 2727/75 du 29 octobre 1975, dont le préambule fait de nouveau allusion à la «situation particulière du marché des amidons». Par un règlement plus récent (no 1862/76 du 27 juillet 1976), le montant de la restitution concernant l'amidon a été porté de 10 à 14 UC.