Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 4 juillet 1989. - République hellénique contre Commission des Communautés européennes. - Projets de financement dans le cadre de l'aide spéciale à la Turquie. - Affaire 30/88.



Recueil de jurisprudence 1989 page 03711



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Alors que le recours dans l' affaire 204/86, introduit par la République hellénique contre le Conseil des Communautés européennes en vue d' obtenir l' annulation du virement de crédits 4/86 du chapitre 100 ( crédits provisionnels ), poste 9631, au chapitre 96, poste 9632 du budget général pour l' exercice 1986, était encore pendant devant la Cour, la République hellénique a introduit, le 27 janvier 1988, le présent recours . La partie défenderesse dans cette nouvelle instance est la Commission .

2 . Entre-temps, la Cour a rendu, le 27 septembre 1988, l' arrêt qui rejette le recours intenté contre le Conseil . Eu égard au caractère étroitement lié des deux affaires, même si la partie défenderesse, la causa petendi et le petitum ne sont pas les mêmes, nous pouvons, pour des raisons évidentes, nous limiter à rappeler, dans leurs grandes lignes, les faits .

3 . Par son premier recours, le gouvernement grec visait à obtenir l' annulation de l' acte du Conseil qui avait servi à alimenter le poste budgétaire relatif à l' aide spéciale en faveur de la Turquie . Cette aide avait été initialement approuvée le 19 septembre 1980 ( décision n° 2/80 du conseil d' association CEE-Turquie ), mais sa mise en oeuvre avait ensuite été suspendue, en raison du coup d' État en Turquie, avant d' être finalement débloquée par décision du Conseil des Communautés européennes, nonobstant l' opposition de la Grèce, le 17 février 1986 .

Comme nous le savons tous, le premier recours a été rejeté : la Cour a estimé en effet qu' aucun des trois moyens invoqués par le gouvernement grec - à savoir, l' incompétence du Conseil, un détournement de pouvoir, la violation par la Communauté d' une obligation de droit international - n' était fondé .

4 . Par le présent recours, la Grèce a attaqué trois décisions de la Commission en date des 17 novembre et 10 décembre 1987, portant approbation de projets spécifiques financés au titre de l' aide spéciale à la Turquie . L' exigence de respecter les délais prévus à l' article 173, alinéa 1, explique les raisons pour lesquelles le présent recours a dñ être introduit avant le prononcé de l' arrêt dans la première affaire ( 204/86 ).

Au soutien de son action visant à l' annulation des trois décisions relatives au projet business-week CEE-Turquie, au programme de lutte contre le paludisme dans la région côtière de la Méditerranée orientale en Turquie et au projet d' exploitation de l' énergie géothermique en Anatolie occidentale, le gouvernement grec invoque quatre moyens :

- violation du droit communautaire,

- violation des formes substantielles,

- abus de procédure,

- incompétence de la Commission aux fins de l' adoption de l' acte attaqué .

5 . Ayant brièvement rappelé les faits de la cause, nous pouvons aborder à présent l' examen des arguments soulevés par le gouvernement grec, même si ce n' est pas dans l' ordre suivi par ce dernier, en renvoyant, pour de plus amples détails, au rapport d' audience .

6 . Le premier argument qui, tout bien considéré, n' a pas trait à un comportement propre de la Commission, concerne la prétendue violation par le Conseil de l' article 2 de l' accord intergouvernemental 64/737/CEE ( JO 217 du 29.12.1964 ), relatif aux mesures à prendre et aux procédures à suivre pour l' application de l' accord d' association CEE-Turquie . Selon le gouvernement grec, cet accord aurait été violé en ce que, contrairement aux stipulations des articles 7 et 22, il n' y aurait pas eu consentement unanime du Conseil des Communautés européennes aux fins de la mise en oeuvre de la décision du conseil d' association CEE-Turquie, de sorte que l' exécution ultérieure d' une dépense budgétaire sur un poste entaché d' illégalité serait à son tour nulle . En substance, le gouvernement grec soutient que le Conseil des Communautés européennes aurait dñ transposer en droit communautaire l' acte du conseil d' association CEE-Turquie par un acte ad hoc .

Cet argument, qui se rattache non à la phase d' exécution, mais à la phase précédente, a en réalité pour objet le comportement du Conseil et, de façon simplement marginale ( après consultation ), celui de la Commission . Il n' est pas étonnant donc que la Grèce s' en soit servi à l' occasion du premier recours . Il est surprenant, en revanche, que le gouvernement grec n' ait pas fait valoir la prétendue illégalité de comportement du Conseil - défaut de transposition - au moment de l' approbation des premiers projets spécifiques en 1981 ( voir ci-après, point 16 ).

7 . L' arrêt, précité, de la Cour n' a pas, de manière spécifique, pris position sur ce point . Très fragile, cependant, nous paraît être à cet égard l' argument qui, se fondant sur la prémisse que si la Cour avait jugé l' argument valide elle l' aurait à l' époque accueilli, en déduit à présent la non-validité de ce même argument .

La validité de l' argument nous semble devoir être examinée à la lumière de critères autres que le silence ou une prétérition pure et simple de la Cour .

8 . A cet égard, nous constatons en premier lieu que, dans les conclusions de l' avocat général M . Mancini dans l' affaire 204/86, le problème est abordé de front et résolu dans un sens défavorable à la thèse du gouvernement hellénique ( p . 29 du texte italien, version ronéotypée ). Notre prédécesseur observe que l' argument du Conseil lui semble correct, en ce sens qu' "une lecture attentive révèle en effet que l' article 2, paragraphe 1, de l' accord 64/737/CEE oblige de transposer uniquement les décisions qui ne pourraient pas autrement être appliquées ".

9 . Or, au cours de la présente instance, la Cour a demandé au Conseil et à la Commission de préciser les critères qu' ils ont suivis dans l' interprétation de l' article controversé pour décider s' il y avait lieu de procéder, dans certains cas, à un acte de transposition en droit communautaire .

La réponse que vous a fournie le Conseil - partagée par la Commission - nous semble exhaustive et convaincante . S' il est vrai que le Conseil n' a jamais explicitement déterminé les critères à appliquer aux fins de l' interprétation de l' article en cause, la pratique suivie par cette institution, qui consiste à n' adopter d' actes de droit communautaire aux fins de l' application des décisions des organes de l' association que lorsque de tels actes sont juridiquement nécessaires, nous paraît justifiée . Certes, le libellé de l' article en cause n' est pas d' une limpidité absolue et pourrait être interprété également dans le sens invoqué par le gouvernement grec . Il importe toutefois d' interpréter une norme juridique en la situant dans le contexte de l' ordre auquel elle se rattache et, dans cette perspective, nous ne voyons ni l' utilité ni, a fortiori, la nécessité de faire proliférer inutilement l' arsenal de la législation communautaire en imposant une transposition formelle de n' importe quel acte adopté par les organes de l' association, même lorsque l' effet interne en droit communautaire participe de la nature de l' acte ou se trouve autrement réalisé .

10 . En l' espèce, s' agissant du "volet" financier relatif à l' aide spéciale controversée, il est évident que l' application sur le plan interne a été correctement mise en oeuvre dans le cadre de la procédure budgétaire du fait d' un virement de crédits au poste 9632 .

11 . En conclusion, nous ne pensons pas que le premier moyen invoqué par le gouvernement hellénique puisse être accueilli .

12 . Venons-en à présent aux doléances présentées par la requérante à l' encontre du comportement de la Commission lors de la procédure d' adoption des trois décisions litigieuses .

A cet égard, le gouvernement grec, tout en soulevant trois moyens distincts ( violation des formes substantielles, abus de procédure et incompétence de la Commission ), reproche en substance à l' organe exécutif d' avoir suivi, aux fins de l' approbation des trois projets, une procédure illégitime, tendant à contourner l' éventuelle opposition de "certains États membres" ( p . 7 de la requête ). En termes encore plus clairs : Athènes laisse entendre que la Commission aurait intentionnellement échafaudé une construction juridique artificielle, également afin de substituer à la règle de vote à l' unanimité - qui était d' application, selon le gouvernement grec - la règle du vote à la majorité qualifiée, voire l' évocation à son profit du pouvoir de décider sans tenir compte de l' avis des États membres .

Sur cette toile de fond, dont les implications politiques n' échappent à personne, se greffe la discussion juridique, qui soulève, entre autres, la problématique complexe de la distinction entre pouvoirs d' exécution de la Commission au titre de l' article 145 et pouvoirs d' exécution du budget au titre de l' article 205 du traité CEE .

13 . Comme déjà précédemment indiqué, nous n' entendons pas suivre l' ordre des moyens invoqués par le gouvernement requérant, et nous nous proposons, au contraire, d' examiner globalement les griefs adressés à la Commission .

14 . Nous tenons à dire tout de suite - et de la façon la plus claire - que l' argumentation en droit du gouvernement grec nous paraît convaincante et, à l' opposé, la position de la Commission critiquable . Cela d' autant plus que, pour tenter de justifier une position véritablement indéfendable - parce qu' elle transgresse le droit fondamental d' un État membre à voir respectées les règles de procédure par lui préalablement acceptées et non d' autres -, la Commission a échafaudé une vague théorie qui, sous couvert de tenir compte d' une prétendue évolution du droit, n' arrive même pas à dissiper le doute avancé par le gouvernement grec, à savoir que le véritable objectif de la manoeuvre suivie était d' éviter le risque de l' opposition d' un État dans le cadre de règles de procédure arrêtées par voie d' accord . Or, quelles que soient les appréciations que l' on puisse porter, du point de vue de la politique générale des relations avec le pays associé, sur les intentions dont procède le comportement de la Commission, la Cour a pour mission de sauvegarder les principes d' une communauté de droit, dans laquelle, en particulier, des règles préalablement fixées et connues doivent être respectées et ne peuvent être modifiées unilatéralement par l' une des parties .

Et, dans le cas d' espèce, c' est précisément de cela dont il s' est agi .

15 . Pour s' en convaincre, il suffit de savoir et de vouloir prendre en considération la volonté du Conseil telle qu' elle s' est exprimée au cours de deux périodes chronologiquement distinctes : cette volonté parle manifestement, et de la façon la plus nette, en sens contraire de l' interprétation suivie par la Commission .

16 . La première période se situe en 1980 . Cette année-là, la Grèce ne faisait pas encore partie de la Communauté . Toutefois, conformément à une pratique usuelle de consultation et d' information des États ayant signé un accord d' adhésion non encore entré en vigueur, elle a été tenue au courant des décisions prises par les institutions communautaires après la signature de l' acte d' adhésion et qui auraient formé partie intégrante de l' "acquis communautaire ". Il est significatif de relever que le gouvernement hellénique - et cela a été confirmé à l' audience - n' avait à l' époque soulevé aucune objection à l' encontre du "volet financier", et avait demandé au contraire des explications en ce qui concerne les "volets" agricole et social prévus dans les décisions en cours d' élaboration .

La décision n° 2/80 du conseil d' association précisait ( point 2 ) que, en ce qui concerne l' appréciation des projets spécifiques, la Commission aurait suivi les critères établis par la "délégation de la Communauté ". Ces critères ont été énoncés par la déclaration du Conseil CEE du 30 juin 1980 "relative à la mise en oeuvre sur le plan interne de la décision n° 2/80, qui renvoyait, quant à la procédure d' approbation des projets, à "celle suivie pour la mise en oeuvre des protocoles financiers conclus avec les pays du bassin méditerranéen ". Il s' agit donc d' une déclaration du Conseil CEE qui engageait la Commission au respect d' une procédure spécifique et préexistante, introduite en 1978 par les membres du Conseil, compétent, entre autres, en vertu de l' article 2 de l' accord intergouvernemental du 29 décembre 1964, précité . Il s' agissait, comme on le sait, de la procédure ad hoc, caractérisée par le fait que seuls les projets transmis par la Commission et par la BEI ayant recueilli l' unanimité du groupe ad hoc instituée auprès du Conseil étaient admis . Il est intéressant également de relever, à cet égard, qu' une partie des projets concrets réalisés par la Turquie et financés grâce à l' aide spéciale - avant le gel des relations CEE-Turquie - ont été approuvés en 1981 selon la procédure ad hoc, donc à l' unanimité ( ce qui signifie : avec l' accord de la Grèce ).

Cette parenthèse historique nous permet de constater que, quand la Grèce a accepté le volet financier de l' aide à la Turquie, elle savait que le Conseil aurait suivi, aux fins de sa mise en oeuvre concrète, la règle de l' unanimité; ce qui nous autorise également à constater qu' une fois entrée dans la Communauté elle n' a pas cherché à bloquer, par un veto, la mise en oeuvre de l' aide financière : circonstance en soi non pertinente, mais qui sert à compléter le cadre et à faire surgir des doutes, même sur la nécessité politique du comportement de la Commission .

17 . En second lieu, il est incontesté - outre qu' il a été expressément spécifié - que, lors de la substitution de la procédure ad hoc par une nouvelle procédure en liaison avec les protocoles financiers conclus avec les pays du bassin méditerranéen ( 1 ), procédure caractérisée par l' introduction du vote à la majorité qualifiée dans le cadre du comité de l' article 6 institué auprès de la Commission, le champ d' application de ce nouveau régime excluait la coopération financière avec la Turquie . Ce qui est admis explicitement par la Commission . D' ailleurs, on voit difficilement comment l' organe exécutif pourrait le nier, étant donné le texte de la déclaration inscrite au procès-verbal de la 1 023e réunion du Conseil, des 22 et 23 juillet 1985, au moment de l' adoption formelle du règlement en question :

"Le Conseil et la Commission ( c' est nous qui soulignons ) déclarent que le présent règlement ne peut en aucun cas constituer un précédent pour la mise en oeuvre des protocoles financiers autres que ceux visés par le présent règlement .

La procédure pour la mise en oeuvre de ces autres protocoles sera arrêtée ultérieurement en fonction des mérites de chacun ."

18 . Si on cherche à présent à analyser les conséquences qui découlent de ce texte, il nous paraît que celui-ci contient deux données indiscutables :

1 ) la nouvelle procédure ( majorité qualifiée ) n' est pas applicable à la coopération financière avec la Turquie;

2 ) le Conseil ( et la Commission ) ont reconnu que la procédure applicable aux autres protocoles ( lire : la Turquie ) fera l' objet d' une décision ultérieure .

Or, pour ce qui concerne le cas de la Turquie, malgré les affirmations en sens contraire de la Commission, étant donné que :

a ) la procédure "ancienne" était applicable à la Turquie,

b ) la procédure "nouvelle" n' est pas applicable à ce pays,

c ) le Conseil et la Commission ont déclaré que les procédures applicables aux cas non couverts par le nouveau règlement seraient fixées ultérieurement,

il nous paraît couler de source que la procédure "ancienne" reste applicable à la Turquie jusqu' à ce que soit intervenue une nouvelle manifestation de volonté du Conseil .

19 . Cette conclusion rend superflu tout exercice dialectique sur l' admissibilité de l' application par analogie d' une procédure, expressément prévue pour les protocoles relatifs à la coopération financière avec certains pays méditerranéens autres que la Turquie, au cas de la Turquie elle-même . Cette discussion n' est pas pertinente car, dans le cas d' espèce, l' application par analogie est un faux problème . La réalité est qu' en l' espèce la condition préalable du recours à une procédure inspirée de la première, à savoir, l' existence d' une "lacune", fait défaut . A cet égard, on pourra se reporter aux observations particulièrement limpides de Karl Engisch ( Introduction à la pensée juridique, 1970, p . 134 de l' édition italienne ): "pour qu' une conclusion par analogie soit juridiquement défendable, il est nécessaire de rapporter la preuve que le point sur lequel la réglementation juridique fait défaut ait en commun, avec le point pour lequel on a une réglementation, les considérations qui sont à la base de la réglementation juridique ". Or, dans le cas d' espèce, il n' y a pas de lacune, puisqu' il y a une réglementation exhaustive adoptée par le législateur .

20 . Il ne nous semble pas qu' on puisse sérieusement invoquer, à l' encontre de cette conclusion, le caractère "provisoire" de la procédure ad hoc de 1979 . Une considération nous paraît à cet égard décisive : il n' appartient pas à la Commission de décider si une procédure adoptée par le Conseil a conservé ou perdu son efficacité . Tant que l' auteur de l' acte litigieux, ou la Cour de justice, n' a pas expressément mis fin à son efficacité, l' acte continue de déployer ses effets . Pour ce qui concerne les pays méditerranéens expressément cités dans le règlement n° 3973/86, la volonté explicite du Conseil a mis fin à l' application, à leur égard, de la procédure ad hoc . Quant à la Turquie, la volonté du Conseil a sans nul doute été de ne pas lui appliquer la nouvelle procédure . En l' absence de toute décision de mettre fin à la procédure ad hoc, en liaison avec l' aide spéciale accordée à la Turquie, celle-ci continue de produire ses effets dans ce cadre . Cela veut dire que le fondement juridique procédural des trois décisions attaquées, formellement et expressément ancré, selon la Commission, dans l' application par analogie de la procédure du comité visé à l' article 6 du règlement n° 3973/86, est illégal .

21 . Cette approche nous dispense de procéder à l' autre examen - aux contours fluides et au résultat incertain - qui consisterait à vérifier si la déclaration, précitée, figurant au procès-verbal du Conseil du 30 juin 1980, lors de l' adoption de la décision n° 2/80 du conseil d' association, comporte une réception "matérielle" ou "formelle" de la procédure ad hoc . Décider à présent, en 1989, si les neuf États membres de la Communauté avaient entendu à l' époque renvoyer à une procédure immuable dans le temps ou, au contraire, formellement accueillir les éventuelles modifications subies par cette dernière nous paraît être une tâche excédant les possibilités de l' interprète . Beaucoup plus fiable est la procédure qui consiste à s' appuyer sur la volonté desdits États membres - y compris donc la Grèce - au moment de l' adoption des nouvelles procédures . Sur ce point, il n' y a ni supposition, ni alternative possibles : la volonté du Conseil était clairement d' en exclure l' applicabilité aux projets de coopération financière ayant trait à la Turquie .

22 . Tout aussi inconsistant est l' argument subséquent présenté par la Commission, laquelle, pour surmonter l' obstacle de la volonté bien trop claire du Conseil ( et, il faut le noter, de la Commission elle-même ), précise n' avoir pas ( en tout cas, formellement ) recouru à la "nouvelle" procédure du comité visé à l' article 6, mais qu' elle a simplement ... consulté les membres de ce comité et profité de leur expérience dans le secteur des projets de développement du pourtour méditerranéen .

23 . Sans même aller solliciter les principes fondamentaux ( Communauté de droit ), il ne nous semble pas que cette désinvolture puisse être raisonnablement admise ou même avalisée par la Cour, surtout si l' on considère l' importance - également politique - du passage du critère de l' unanimité, qui seul a été accepté par la Grèce, à celui de la majorité, dont tous les États membres avaient exclu qu' il s' applique aux aides destinées à la Turquie . Et cet aspect était si présent au Conseil et à la Commission que non seulement on a exclu l' application de la nouvelle procédure à la mise en oeuvre des "protocoles financiers autres que ceux visés par le règlement actuellement en examen", mais qu' on a été jusqu' à exclure que la nouvelle procédure puisse "constituer un précédent", ce qui est beaucoup plus qu' une simple déclaration d' inapplicabilité et qui rend radicalement superflu tout commentaire sur l' utilisation des membres du comité prévu par la nouvelle procédure en qualité ... d' experts .

Il suffit simplement d' observer que, si elle avait recouru à la procédure adoptée en 1979, la Commission aurait également bénéficié de l' expérience des experts gouvernementaux, fait un geste politique à l' égard des États membres et - qui plus est - correctement appliqué les normes en vigueur, au lieu de s' exposer - et d' exposer la Communauté - au risque de voir annuler par la Cour les décisions entachées d' un vice aussi grave que le recours - peu importe qu' il s' agisse d' un recours de fait ou formel - à une procédure de vote incorrecte, voire expressément déclarée inapplicable par l' institution qui l' a adoptée . Ajoutons que la Commission connaissait parfaitement les graves doutes pesant sur la régularité de la procédure qu' elle se proposait ( alors ) de suivre . Il résulte en effet de l' avis contenu dans le document 8006/87, du 29 juillet 1987, du secrétariat général du Conseil, versé au dossier de l' affaire par le gouvernement requérant, que, au stade déjà de l' examen devant le comité des représentants permanents, le service juridique du Conseil avait estimé que l' interprétation fondée sur l' intention des parties conduisait, en l' espèce, à appliquer la procédure ad hoc .

24 . Nous parvenons de la sorte à la conclusion que les arguments soulevés par le gouvernement grec doivent être accueillis; comme nous l' avons vu, l' approbation par la Commission des trois projets spécifiques est en effet intervenue à l' issue d' une procédure illégale, viciée par le non-recours à la procédure ad hoc de 1979 .

25 . Il reste encore à défricher le champ de l' argumentation, selon laquelle toute discussion sur la légalité de la procédure suivie pour l' approbation des trois projets spécifiques serait superflue du simple fait que, s' agissant de l' exécution du budget au sens de l' article 205 du traité, la compétence de la Commission serait exclusive, et que donc la Commission, tout bien considéré, était, en tout état de cause, en droit de ne pas suivre des procédures subordonnant l' exercice de cette compétence à certaines conditions . L' argument nous porte au coeur d' un débat ouvert depuis toujours - quelquefois en veilleuse - sur les pouvoirs d' exécution du budget et, en particulier, sur le rapport entre les articles 145 et 205 du traité CEE, et, donc, sur les attributions respectives du Conseil et de la Commission quant aux déterminations, quelle qu' en soit la forme, qui impliquent une dépense imputable sur un poste déjà présent au budget ( en l' espèce, les montants des différents projets étaient imputables sur le poste 9632 - aide spéciale à la Turquie, objet du virement de crédits rappelé au début de nos conclusions ).

26 . Il n' en reste pas moins que des raisons d' ordre formel empêchent, à y bien regarder, la Cour d' affronter, en l' espèce, ce problème, ô combien stimulant et important . Tout d' abord, dans les trois décisions attaquées, il n' y a aucune référence à l' article 205 du traité; au contraire, on fait explicitement référence - même si c' est sous la forme, déjà rappelée, de l' application par analogie - à la procédure organisée par le règlement n° 3973/86, qui, en tout cas, comportait une approbation par un organisme externe à la Commission . En second lieu, il s' avère que les actes qui préfigurent les procédures objet du contentieux actuel, à savoir celle ad hoc de 1979 et celle introduite par le règlement n° 3973/86, n' ont pas été attaquées par la Commission dans les formes requises . Il est exclu, en particulier, que l' argument de la Commission puisse être reconstruit par la Cour comme une exception d' illégalité au sens de l' article 184 en liaison avec le règlement n° 3973/86 ou avec la décision du Conseil n° 2/80; s' agissant en particulier de la procédure ad hoc, le maintien en vigueur de cette dernière a certes été contesté, même après l' adoption du règlement n° 3973/86, mais non sa légalité au regard de l' article 205 .

27 . La présente instance se présente donc, du point de vue procédural, différemment de l' affaire 16/88, dans laquelle une perspective analogue - même si elle était plus générale - avait été traduite par la Commission sous la forme d' une contestation, en bonne et due forme ( directement fondée sur l' article 173 du traité ), de la légalité d' une disposition du règlement n° 3252/87 . En l' espèce, au contraire, toute appréciation quant au point de savoir si l' approbation des trois projets d' aide à la Turquie relevait exclusivement des pouvoirs de la Commission au titre de l' article 205 du traité est certes superflue, étant donné que la légalité au regard de l' article 205 des deux procédures en cause n' a, de toute façon, pas été contestée selon les procédures consacrées . En définitive, le principe de légalité des actes communautaires, plusieurs fois opposé par la Commission aux hypothèses d' illégitimité formulées par les particuliers et les États membres, mais qui ne se sont pas traduites par des recours au titre de l' article 173 ni par des exceptions au titre de l' article 184, empêche la Cour de statuer à cet égard . La jurisprudence de la Cour, selon laquelle le principe de légalité impose de reconnaître la pleine efficacité des actes jusqu' à ce que leur illégalité ait été établie est, sur ce point, constante ( voir, en dernier lieu, l' arrêt du 7 juin 1988 dans l' affaire 63/87, Rec . 1988, p . 0000 ).

28 . Ce n' est que dans l' hypothèse lointaine où la Cour entendrait surmonter la forclusion que nous venons juste de mettre en évidence que nous estimons devoir exprimer notre opinion sur ce point, même si c' est sous la forme lapidaire dictée par les circonstances . De manière générale, nous considérons que l' exclusivité des pouvoirs d' exécution du budget attribués à la Commission n' est pas abstraitement incompatible avec des modalités déterminées et/ou certaines procédures d' approbation de délibérations impliquant une dépense trouvant déjà, éventuellement, sa couverture dans un poste plus général du budget; et cela, a fortiori, sous la forme qui nous intéresse en l' espèce, à savoir un acte du Conseil qui, avant même d' inscrire au budget un poste global de dépenses (= aide spéciale à la Turquie ), subordonne la procédure d' approbation des différents projets ( et donc l' octroi des différentes dotations ) à un consentement externe à la Commission . Il s' agit, en d' autres termes, d' un moment précédant la phase de l' exécution, en tant qu' il participe de la phase encore délibérative - ou, selon le cas, normative - qui ne peut être confondu, ni d' un point de vue conceptuel ni d' un point de vue juridique, avec la phase de l' exécution du budget . Si on veut, l' article 145 ( et, auparavant, l' article 155 ) du traité, tel qu' il résulte de l' Acte unique, se situe également dans cette perspective, bien que n' en épuisant pas toutes les applications et articulations . Or, les articles 145 et 205 coexistent remarquablement dans le système organisé par le traité et dans la répartition des attributions entre Conseil et Commission; répartition qui distingue nettement les processus de décision qui entraînent une dépense - peu importe que cette dernière soit comprise dans un poste plus vaste déjà inscrit au budget - de ceux qui, en aval des premiers, aboutissent, depuis la phase d' "engagement des dépenses" jusqu' au stade strictement comptable, à l' exécution de la délibération en termes de dépense . Qu' il puisse y avoir quelquefois des phases confuses ou, pourquoi le passer sous silence, d' "invasion" des rôles respectifs est certes possible, et appelle une attention continue de la part des deux institutions intéressées, ainsi que du Parlement . En l' espèce toutefois, il est exclu qu' une telle confusion se soit produite, ce que confirme l' attitude même de la Commission, qui n' a jamais contesté dans les formes voulues les actes qui nous préoccupent, ni au moment de leur adoption ( en 1979 et 1986 ) ni devant la Cour dans le cadre de la présente instance .

29 . Cette conclusion nous paraît s' imposer avec une force toute particulière dans un cas comme celui de l' espèce, où le Conseil - sous réserve des compétences du Parlement européen modifiées par l' Acte unique - est exclusivement compétent pour conclure un accord d' association .

La thèse soutenue par la Commission aboutirait, dans des hypothèses telles que celles présentement en cause, à ce que des actes ressortissant par nature à des compétences exclusives du Conseil ( conclusion et mise en oeuvre d' un accord d' association ) viendraient, à partir de l' inscription au budget d' un poste de dépense y afférent, à faire partie du pouvoir exclusif d' exécution du budget conféré à la Commission par l' article 205 .

Il nous semble qu' un tel glissement de compétences, qui irait de la limite extrême des pouvoirs exclusifs du Conseil ( sans même que soit posée l' exigence d' une proposition de la Commission ) jusqu' à l' autre extrême, correspondant aux compétences budgétaires exclusives de la Commission ( sans possibilité d' intervention du Conseil ), n' est ni justifié ni souhaitable . Nous estimons au contraire, comme précédemment indiqué, qu' on doit emprunter une voie médiane, qui cherche à concilier, là où c' est nécessaire, l' exclusivité des pouvoirs budgétaires de la Commission avec la reconnaissance d' un pouvoir de décision du Conseil, à tout le moins dans des secteurs relevant de sa compétence exclusive .

Cette voie intermédiaire se dégage, de façon selon nous correcte, du règlement, déjà plusieurs fois cité, n° 3973/86 pour ce qui concerne les aides financières aux pays méditerranéens expressément mentionnés dans cet acte juridique ( procédure de l' article 8 ). En ce qui concerne le cas spécifique de la Turquie, pour les raisons précédemment rappelées, ledit règlement n' est toutefois pas applicable et seule la procédure ad hoc constitue la base juridique correcte : procédure ad hoc qui, en dépit de différences dans les modalités, répond à la même logique .

30 . En définitive, la position de la Commission, qui, répétons-le, n' a attaqué la légalité d' aucun des deux actes du Conseil, nous paraît très fragile . D' une part, elle consiste, en dernière analyse, à nier la légalité de la procédure même définie à l' article 8 du règlement n° 3973/86, à l' adoption duquel la Commission a participé . D' autre part, les États membres avaient déjà pris antérieurement position sur la procédure à suivre : à l' occasion d' un échange de vues au sein du comité "association pays tiers/Turquie", auquel se réfère le document du Conseil 8006/87, précité, plusieurs délégations avaient expressément observé qu' elles "ne pourraient accepter que, en l' absence d' une solution au sein du Conseil sur la procédure à appliquer pour l' approbation des projets en question, la Commission - se prévalant de ses pouvoirs d' exécution du budget au titre de l' article 205 du traité - procède à l' exécution de ses projets" ( passage souligné par nous-même ).

31 . Nous concluons donc en vous suggérant d' accueillir le recours de la République hellénique et de condamner la Commission aux dépens .

(*) Langue originale : l' italien .

( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 3973/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, concernant l' application des protocoles relatifs à la coopération financière avec l' Algérie, le Maroc, la Tunisie, l' Égypte, le Liban, la Jordanie, la Syrie, Malte et Chypre ( JO L 370, p . 5 ).