2.

Si nous nous consacrons maintenant à l'examen même de ces questions, nous rappellerons tout d'abord qu'elles sont toutes relatives à l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE. De toute évidence, il est aussi exact — comme l'a remarqué le tribunal qui a prononcé les ordonnances de renvoi — que ces questions «se déterminent et se recoupent réciproquement». C'est pourquoi nous pensons qu'il est indiqué de ne pas les traiter immédiatement dans le détail, mais de replacer tout d'abord la disposition à interpréter — tout comme l'a fait la Commission — dans son contexte matériel et de commencer par formuler quelques observations de principe à propos des dispositions du traité sur les aides. L'article 92, qui a déjà été traité à plusieurs reprises dans la jurisprudence, dispose en son paragraphe 1 que les aides accordées par les États en vue de favoriser certaines entreprises ou certaines productions sont dans certaines conditions (lorsqu'elles faussent la concurrence, affectent les échanges entre États membres) incompatibles, en principe, avec le marché commun. Le paragraphe 2 de l'article 92 prévoit ensuite que certaines aides sont compatibles avec le marché commun; en outre, en application de l'article 92, paragraphe 3, certaines aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Il est bien établi que ces dispositions ne sont pas directement applicables au sens où l'entend la jurisprudence en question, qu'elles ne comportent aucune interdiction directement applicable que les justiciables pourraient invoquer devant les tribunaux nationaux. A cet égard, nous renvoyons à l'arrêt rendu récemment dans l'affaire 77-72. Par conséquent, les dispositions contenues dans l'article 93, relatives à la procédure d'application de l'article 92, sont d'une grande importance pour le système. Elles distinguent deux cas: d'une part, les aides existantes, c'est-à-dire les régimes d'aides qui existaient au moment de l'entrée en vigueur du marché commun ou qui ont été instituées plus tard en respectant les dispositions de l'article 93, paragraphe 3; d'autre part, les aides projetées, c'est-à-dire les aides qui ont été instituées après l'entrée en vigueur du traité ou les régimes qui ont pour objectif une modification ou une prorogation d'aides existantes. En ce qui concerne les aides existantes, l'article 93, paragraphe 1, prévoit que la Commission procède avec les États membres à l'examen permanent de celles-ci. A cette occasion, la Commission peut proposer aux États membres des «mesures utiles». Si elle arrive à la conclusion qu'il existe une incompatibilité avec le marché commun, elle introduit alors la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, et, le cas échéant, elle arrête au cours de celle-ci une décision qui impartit un délai pour la suppression ou la modification du régime d'aides. Si l'Etat membre en cause ne se conforme pas à la décision, la Commission ou tout autre État intéressé peut saisir directement la Cour de justice par dérogation aux articles 169 et 170. A ce propos, il est également important de noter qu'en cas de circonstances exceptionnelles, le Conseil peut décider en statuant à l'unanimité qu'une aide est compatible avec le marché commun. — C'est à bon droit que l'on déduit de tout cela que les décisions de la Commission relatives aux aides existantes ne disposent que pour l'avenir — il y a d'ailleurs été fait allusion dans la présente procédure, lorsque l'accent a été mis sur le principe de la sécurité juridique. En ce qui concerne les projets d'aides, c'est-à-dire les nouveaux régimes d'aides, d'autres principes sont au contraire applicables. Un contrôle préventif par la Commission, c'est-à-dire une procédure d'examen avant l'institution des aides a été prévu dans ce domaine, compte tenu du fait que des distorsions de la concurrence causées par des systèmes d'aides ne peuvent être que difficilement éliminées avec effet rétroactif ou même qu'elles ne peuvent pas l'être du tout. A cet effet, les États membres sont obligés d'informer la Commission en temps utile de leurs projets d'institution ou de modification des régimes d'aides afin de lui permettre de procéder à leur examen et de présenter ses observations. Si, après un examen sommaire, la Commission estime que le projet n'est pas compatible avec le marché commun, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe 2 de l'article 93. Contrairement à ce qu'a fait valoir le gouvernement du Royaume-Uni, on pourra du reste considérer comme suffisant le fait que la Commission a de sérieux doutes quant à la compatibilité d'un régime d'aides, c'est-à-dire le fait que vu sous l'angle de l'article 92, un régime lui apparaît comme suspect; dans le cas contraire en effet, c'est-à-dire si la Commission est convaincue de l'incompatibilité d'un système d'aides, une décision finale serait immédiatement possible et il n'y aurait pas lieu d'ouvrir une procédure d'examen plus détaillé. A propos de cette procédure, la troisième phrase du paragraphe 3 poursuit : «l'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale». Dans ce contexte, il est donc essentiel — ce n'est qu'ainsi qu'un contrôle préventif efficace est assuré — que les États membres soient obligés de respecter une obligation de standstill. S'il est vrai que la dernière phrase du paragraphe 3 citée supra ne prévoit cette obligation d'une manière évidente que pour le cas où la procédure est ouverte, toutefois il est aisé de déduire du but et des termes de la disposition «est informée en temps utile pour présenter ses observations», que l'obligation de standstill prend cours déjà plus tôt, en cas de notification — dans ce cas elle prend cours au moment de la notification et en l'absence de notification. Toute autre interprétation, par exemple l'interprétation selon laquelle les Ëtats membres seraient libres de mettre en vigueur des régimes d'aides jusqu'à l'ouverture de la procédure, n'aurait guère de sens au vu du système prévu par l'article 93. A l'instar de la Commission, on peut donc parfaitement parler d'une part d'une obligation générale et globale de standstill pour les États membres, et d'autre part d'une obligation spéciale et prolongée de standstill limitée au cas dans lequel la Commission a ouvert la procédure. Si, selon le système et le libellé des dispositions interprétées, cette conclusion apparaît relativement clairement, un certain nombre de problèmes spécifiques restent néanmoins à élucider et c'est précisément à ceux-ci que se rapportent en particulier les questions posées par la juridiction nationale. a) Le problème le plus important est de déterminer la durée de l'obligation de standstill après que la Commission a été informée. D'une part, on a fait valoir que l'obligation de standstill ne serait valable que pendant le laps de temps nécessaire à la Commission pour se former une opinion exacte du régime d'aides et procéder à son examen. Si un tel délai approprié s'est écoulé sans que la procédure prévue par l'article 93, paragraphe 3, ait été ouverte, l'obligation de standstill prendrait fin, ce qui aurait pour conséquence que le régime d'aides pourrait être mis en vigueur et deviendrait une aide «existante» au sens où l'entend l'article 93, paragraphe 1. A cette thèse, s'oppose la conception selon laquelle un État membre qui projette d'instituer une aide devrait toujours attendre que la Commission arrête une décision, à savoir une décision qui constate la compatibilité du régime d'aides avec le marché commun (puisqu'au cas où elle arrête une décision qui prévoit l'ouverture de la procédure, c'est l'obligation prolongée de standstill qui joue). La première opinion semble être dominante et jusqu'à présent la pratique de la Commission s'y est conformée. Certaines requérantes au principal, ainsi que le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et celui du Royaume-Uni se sont prononcés, eux aussi, en faveur de cette interprétation de l'article 93, paragraphe 3. La juridication nationale au contraire semble préférer la conception exposée en deuxième lieu. Nous devons concéder qu'un certain nombre d'arguments plaident pour la thèse selon laquelle, du fait précisément qu'une procédure d'examen est introduite par la notification d'un régime d'aides, la Commission est tenue de présenter ses observations, même si elle n'a aucun doute à propos de la compatibilité de ce régime. Pareillement, on peut soutenir avec de bons arguments qu'il est de l'intérêt de la sécurité jurdique d'exiger que les États membres respectent le standstill jusqu'à la présentation de ces observations. Néanmoins, ce sont le libellé des dispositions du traité en cause et le système général qu'elles prévoient qui doivent, en dernière analyse, être déterminants pour la solution de notre problème. Dans cette optique, il nous apparaît essentiel qu'aucun texte ne prévoit l'obligation pour la Commission d'adopter une décision, même au cas où l'examen sommaire auquel elle doit procéder se termine en faveur du régime d'aides. Comme il résulte d'une manière évidente des versions française, italienne et anglaise de la troisième phrase de l'article 93, paragraphe 3, une décision finale n'est au contraire prévue que si la Commission ouvre la procédure après un premier examen sommaire. Nous citons le texte français : «avant que cette procédure ait abouti à une décision finale». Il est clair que les termes «cette procédure» visent la procédure en application de la phrase précédente. A notre avis, il existe d'ailleurs de bonnes raisons pour qu'il en soit ainsi. En effet, il n'est pas possible en l'occurrence de se borner à constater (comme l'a fait l'avocat général Lagrange dans ses conclusions à propos de l'affaire 6-64, Recueil, 1964, p. 1169), qu'un formalisme exagéré n'est pas de mise entre les organes de la Communauté et les États membres. L'idée que l'article 92 — comme nous l'avons vu — ne fonde pas des droits directs au profit des particuliers a également son importance; il en va de même de l'idée selon laquelle le droit de la Commission d'examiner plus tard le régime d'aides en application cette fois de l'article 93, paragraphes 1 et 2, pourrait être affecté ou même mis en échec en cas de décision favorable donnant l'impression d'une approbation. Pour ces raisons, le maximum qui puisse être exigé de la Commission dans ce contexte, c'est-à-dire après un examen uniquement sommaire, c'est une déclaration informelle selon laquelle elle n'a pas d'objections à propos du régime d'aides projeté (le gouvernement du Royaume-Uni parle d'une pratique souhaitable tandis que le Commission elle-même n'exclut pas l'existence d'une obligation juridique en ce sens). En ce qui concerne d'autre part le moratoire imposé aux États membres et que certains voudraient prolonger jusqu'à ce que la Commission ait présenté ses observations d'une manière informelle, nous ne pouvons pas perdre de vue que selon le système du traité, les aides accordées par les États ne sont pas purement et simplement interdites et ne dépendent pas d'une autorisation préalable de la Commission. Le but précisément de l'article 93, paragraphe 3, est uniquement d'assurer en équilibre entre les intérêts des États membres qui désirent la réalisation rapide de leur régime d'aides et les intérêts de la Communauté qui cherche à ce que la concurrence ne soit pas faussée. Selon le sens évident de l'article cité, des mesures nationales ne peuvent mettre la Commission devant le fait accompli; celle-ci doit au contraire disposer d'un temps suffisant pour procéder à un examen. Toutefois, il apparaît difficile dans ces conditions de prolonger l'obligation pour les États membres de respecter le moratoire si la Commission fait traîner la procédure d'examen en longueur et ne satisfait pas en temps voulu à son obligation de présenter des observations. Comme le gouvernement du Royaume-Uni l'a souligné à bon droit, il ne peut pas non plus être sérieusement question, en raison des délais qui doivent nécessairement s'écouler, de s'en remettre à la possibilité de recours prévue par l'article 175 du traité CEE, c'est-à-dire d'exiger de l'État membre en question qu'il introduise cette procédure afin d'obtenir de la Commission qu'elle présente ses observations. En toute logique, et afin d'éviter une limitation indue de la liberté des États membres, il ne reste au contraire qu'à soutenir que l'obligation générale de standstill imposée aux États membres par l'article 93, paragraphe 3, prend fin après l'expiration d'un délai d'examen approprié. Certes, cette solution peut comporter un désavantage sous la forme d'une certaine insécurité parce que le délai d'examen sera cas par cas d'une durée différente, selon les particularités du régime en question (urgence du projet national; nécessité pour la Commission de recueillir des informations). Comme le gouvernement britannique l'a souligné à bon droit, la question de savoir si ce délai est effectivement écoulé ne suscitera en vérité que rarement des doutes. De plus, dans les cas limites — les procédures dont nous avons à connaître aujourd'hui l'on montré — les éclaircissements nécessaires peuvent être obtenus au moyen de renvois conformément à l'article 177, aussi longtemps que le Conseil — ce qui semble souhaitable — n'a pas pris soin d'apporter ces éclaircissements en adoptant un règlement en application de l'article 94 du traité et en fixant des délais précis. Si on se rallie à cette conception — personnellement nous n'avons aucun doute quant à son exactitude — les réponses à donner aux trois premières questions posées par la juridiction nationale ne présentent aucune difficulté. En ce qui concerne la première question, nous retiendrons que l'article 93, paragraphe 3, ne doit pas être interprété en ce sens que la Commission est tenue d'arrêter en tout état de cause une décision formelle finale, même si elle estime qu'une loi nationale est compatible avec l'article 92 du traité CEE. Tout au plus a-t-elle l'obligation de faire une déclaration informelle après la clôture de son examen sommaire. Une telle déclaration peut — lorsque la Commission renonce à ouvrir la procédure d'examen formel — se contenter de mentionner qu'il n'existe aucune objection à l'institution du régime national; il va de soi que tout comme dans le cas où la Commission ne prend pas d'initiative, cette déclaration n'exclut pas que la Commission puisse, même sans modification des conditions de fait, réexaminer le régime sur la base de l'article 93, paragraphe 2. A propos de la deuxième question, nous relèverons que si la Commission n'ouvre pas sans délai la procédure après avoir été informée par un État membre et après qu'un délai d'examen approprié s'est écoulé, l'effet suspensif («Sperrwirkung») de l'article 93, paragraphe 3, est caduc; l'Etat en cause peut donc instituer le régime d'aides et celui-ci devient une aide existante au sens de l'article 93, paragraphe 1. Une question particulière à propos de la durée de l'obligation de standstill n'a pas été posée dans ce contexte. Mais nous ferons remarquer qu'il peut être utile que la Commission fasse une déclaration provisoire, selon laquelle la procédure d'examen est toujours en cours et ne se terminera qu'à l'expiration d'un délai déterminé. En ce qui concerne les procédures dont nous avons à connaître aujourd'hui, il est révélateur en tout cas que la Commission n'ait pas prétendu que le délai en cause n'était pas encore expiré au moment de l'ouverture de la procédure en janvier 1970, mais qu'au contraire elle ait considéré les aides litigieuses comme «existantes», c'est-à-dire régulièrement instituées. A propos de la troisième question enfin, le problème déterminant est de savoir — comme la Commission l'a souligné à bon droit — si, au moment de l'ouverture de la procédure, l'obligation générale de standstill existait toujours. Dans l'affirmative, l'obligation de standstill prolongée prévue par l'article 93, paragraphe 3, troisième phrase, prend effet — comme nous l'avons déjà dit — avec l'ouverture de la procédure; elle est alors valable jusqu'à l'adoption d'une décision finale. Au contraire, si, au moment de l'entrée en vigueur du régime d'aides national, le délai d'examen approprié était déjà expiré, le régime d'aides a été régulièrement institué et, sur la base d'une procédure ouverte ultérieurement, il ne peut être interdit que pour l'avenir. b) Au vu de ces considérations relatives aux trois premières questions, il n'est pas nécessaire de répondre à la quatrième question posée par la juridiction nationale. Par conséquent, il ne nous reste plus qu'à prendre position sur la dernière question par laquelle la juridiction nationale désire savoir si l'article 93, paragraphe 3, doit être interprété en ce sens que le justiciable possède un droit direct au respect de cette disposition. Ce problème ne nécessitera pas de longs développements. En ce qui concerne l'article 93, paragraphe 3, troisième phrase, nous pouvons en effet nous référer à la jurisprudence des affaires 6-64 et 77-72. Nous déduisons de ces arrêts que le juge national est lui aussi lié par la disposition en cause, c'est-à-dire que celle-ci donne aux particuliers le droit de faire valoir l'obligation de standstill qu'elle prévoit. S'il en est ainsi pour «l'obligation de standstill prolongée» imposée aux États membres, il doit en être de même pour l'obligation générale de standstill — comme la Commission l'appelle — prévue par l'article 93, paragraphe 3, première phrase. Cela semble évident, car autrement les États membres seraient tentés de négliger leur obligation d'information et de mettre rapidement en vigueur des régimes d'aides. On ne peut d'ailleurs pas objecter — comme le gouvernement britannique l'a fait — que dans ce cas la clarté nécessaire ferait défaut, car la même objection pourrait également s'appliquer au moment où l'obligation prolongée de standstill prend cours. Dès lors, il ne faut faire aucune différence entre l'obligation générale de standstill et l'obligation prolongée, mais il faut soutenir, au contraire, également à propos de la première, que sa violation peut être invoquée par les particuliers devant les juridictions nationales. Nous ajouterons encore que la violation de l'obligation de standstill ne doit pas nécessairement avoir pour conséquence la nullité de la loi nationale en cause. Ici également, nous pouvons tirer des enseignements utiles de la jurisprudence existante, à savoir l'affaire 34-67 (Recueil 1968, p. 355) et tout spécialement de l'affirmation faite à propos de l'applicabilité d'une mesure interne incompatible avec le droit du traité, affirmation selon laquelle il reviendrait «aux juridictions nationales d'appliquer, parmi les divers procédés de l'ordre juridique interne, ceux qui sont appropriés pour sauvegarder les droits individuels conférés par le droit communautaire». Cette doctrine peut en effet s'appliquer aussi au problème qui nous occupe pour le moment et cela pour la bonne raison que le traité ne contient aucune interdiction générale relative à l'institution d'aides nouvelles d'une part, et que d'autre part, l'article 93, paragraphe 2, attribue une compétence spéciale au Conseil. Nous soutenons dès lors que pour respecter l'objetif que poursuit l'article 93, paragraphe 3, il suffit de ne pas appliquer temporairement un régime national qui viole ladite disposition. De cette manière, nous avons exposé, à propos de la dernière question aussi, tout ce qui est nécessaire aux fins de la procédure devant la juridiction nationale.