Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 21 octobre 1987. - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord contre Commission des Communautés européennes. - Organisation commune des marchés des viandes ovine et caprine - "Clawback". - Affaire 61/86.



Recueil de jurisprudence 1988 page 00431



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

A - Les faits

1 . La question centrale qui se pose dans le litige sur lequel nous nous prononçons aujourd' hui est celle de savoir si les exportations de viande ovine depuis la Grande-Bretagne dans les autres pays de la Communauté peuvent donner lieu à la perception d' un montant équivalant à celui de la prime variable à l' abattage (" clawback ") même lorsque la viande exportée n' a pas bénéficié de la prime variable à l' abattage prévue par l' article 9 du règlement n° 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980, portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine ( 1 ).

2 . Certains détails de l' affaire seront abordés dans le cadre de la discussion . Pour le reste, nous renvoyons au contenu du rapport d' audience .

B - Discussion

1 . Compétence de la partie défenderesse à arrêter les règlements litigieux

3 . Pour l' examen de la question de savoir si l' article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1837/80, dans la rédaction du règlement n° 871/84 du Conseil, constitue une base juridique suffisante pour les règlements litigieux, nous croyons utile de rappeler cette disposition :

"En cas de paiement de la prime visée au paragraphe 1 dans la région 5, la Commission arrête les mesures nécessaires pour permettre la perception à la sortie de ladite région sur tous les produits visés à l' article 1er, sous a ) et c ), d' un montant équivalant à celui de la prime effectivement octroyée ( 2 )".

4 . Les deux parties à l' instance commencent par se fonder sur une interprétation littérale de cette disposition, mais, puisqu' elles n' attachent pas la même importance à différents passages de ce texte, elles parviennent à des résultats opposés .

5 . La partie requérante met l' accent sur l' expression "d' un montant équivalant à celui de la prime effectivement octroyée", alors que la partie défenderesse se fonde sur les mots "tous les produits visés ".

6 . A première vue, il pourrait donc s' agir d' une formulation comportant une contradiction interne; cette formulation est, du reste, identique à la proposition de la Commission que celle-ci avait soumise au Conseil au cours de la procédure législative ( 3 ).

7 . L' interprétation de la partie défenderesse, selon laquelle, en cas d' octroi de la prime variable à l' abattage des ovins, un "clawback" est à percevoir sur tous les produits visés à l' article 1er, sous a ) et c ), du règlement, pourrait déjà appeler des réserves si l' on menait à son terme le raisonnement de la partie défenderesse : le "clawback" serait alors à percevoir, par exemple, en cas d' octroi de la prime pour de la viande ovine, également sur les caprins et la viande caprine - ce que même la partie défenderesse ne prétend pas .

8 . Ces réserves seraient encore plus fortes si l' on comparait la rédaction initiale de l' article 9 du règlement n° 1837/80 à la rédaction applicable en l' espèce . En effet, si l' un des éléments nouveaux ajoutés à cette disposition réside dans la perception du "clawback" sur les préparations de viandes visées à l' article 1er, point c ), l' article 9 comporte également une nouvelle définition de l' objet du "clawback ": alors que, dans l' ancienne rédaction, il y avait lieu de percevoir un "montant équivalant à celui de cette prime", il y a lieu de percevoir à présent un "montant équivalant à celui de la prime effectivement octroyée ". Il faudrait à tout le moins déduire de cette précision que, s' il est possible de percevoir un "clawback" sur tous les produits visés à l' article 1er, sous a ) et c ), ce n' est qu' à concurrence d' un montant équivalant à celui de la prime effectivement octroyée .

9 . Il y aurait lieu de faire observer, en outre, qu' en application du système initial du règlement n° 1837/80 la prime variable à l' abattage pouvait être versée sans limitation pour les types d' ovins les plus divers, entre autres pour les brebis et les béliers, ce qui était d' ailleurs conforme, du moins en ce qui concerne les brebis, à la pratique antérieure de la partie requérante consistant à utiliser des certificats spéciaux pour l' exportation ( Special Export Certification - SEC ). Ce n' est qu' en arrêtant, sur la base de l' article 9, paragraphe 4 du règlement n° 1837/80, le règlement n° 3451/85 de la Commission, du 6 décembre 1985, que la partie défenderesse a retiré à la partie requérante, par la nouvelle rédaction de l' article 1er du règlement n° 1633/84, la possibilité de verser la prime variable pour tous les ovins en disposant que les béliers et brebis ou leurs carcasses ne pouvaient pas faire l' objet de la prime .

10 . Du fait que l' éventail des animaux pouvant faire l' objet de l' octroi de la prime variable a été restreint par la partie défenderesse, l' expression "tous" les produits visés à l' article 1er, sous a ) et c ), du règlement n° 1837/80, dans la rédaction du règlement n° 871/84, du 31 mars 1984, invoquée si instamment par la partie défenderesse, a perdu une partie de son importance, puisque aussi bien tous les produits ne pouvaient plus continuer à bénéficier de la prime à l' abattage .

11 . Les considérations qui précèdent pourraient laisser penser que les règlements litigieux de la partie défenderesse ne sont pas couverts, à nos yeux, par l' article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1837/80 . Si nous ne nous prononçons cependant pas en ce sens, c' est en raison de la jurisprudence de la Cour, qui accorde à la Commission des Communautés européennes, même pour l' adoption de mesures d' exécution, une large autonomie .

12 . Ainsi, la Cour déclare-t-elle, dans son arrêt du 30 octobre 1975 dans l' affaire 23/75 ( 4 ), que, lorsque l' article 155 du traité dispose que la Commission exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l' exécution des règles qu' il établit, il résulte de l' économie du traité dans laquelle il doit être replacé ainsi que des exigences de la pratique que la notion d' exécution doit être interprétée largement; que, la Commission étant la seule à même de suivre de manière constante et attentive l' évolution des marchés agricoles et d' agir avec l' urgence que requiert la situation, le Conseil peut être amené, dans le domaine de la politique agricole commune, à conférer à la Commission de larges pouvoirs d' appréciation et d' action; que, d' ailleurs, la disposition citée de l' article 155 permet au Conseil de déterminer les modalités éventuelles auxquelles il subordonne l' exercice par la Commission du pouvoir à elle attribué; que, lorsque les pouvoirs confiés à la Commission doivent être exercés selon la procédure dite "du comité de gestion", ce mécanisme permet au Conseil d' attribuer à la Commission un pouvoir d' exécution d' une étendue appréciable, tout en réservant, le cas échéant, sa propre intervention; que, lorsque le Conseil a ainsi conféré une large compétence à la Commission, les limites de cette compétence doivent être appréciées à l' égard des objectifs généraux essentiels de l' organisation du marché et moins en fonction du sens littéral de l' habilitation .

13 . C' est précisément aux principes venant d' être mentionnés que la Cour s' est référée dans son arrêt du 11 mars 1987 dans les affaires jointes 279/84 et autres ( 5 ), en considérant comme fondant une habilitation suffisante un lien seulement indirect entre le règlement d' exécution arrêté par la Commission et le règlement de base du Conseil ( 6 ).

14 . Eu égard à cette jurisprudence, qui accorde une large autonomie à la partie défenderesse pour l' exécution des règlements du Conseil, on ne peut taxer d' illégalité le fait, pour la partie défenderesse, de se fonder, pour la réalisation de l' un des objectifs visés à l' article 39 du traité CEE, en l' occurrence celui de la stabilisation des marchés, sur des passages isolés d' un règlement du Conseil qui n' est pas totalement exempt de contradiction, pour en déduire une habilitation pour sa propre action . Il ne faut pas oublier, en effet, que la précision apportée au règlement n° 1837/80 par le règlement n° 871/84 du Conseil n' a pas abouti à une clarification totale . Si la perception d' un montant "équivalant à celui de la prime effectivement octroyée" a été autorisée, la possibilité de percevoir ce montant a été étendue en même temps à "tous" les produits visés dans la disposition applicable . Eu égard à la large liberté d' appréciation qui lui est conférée pour prendre des décisions en matière de politique économique, la partie défenderesse pouvait donc se fonder sur le passage de la norme d' habilitation qu' elle voulait invoquer pour la réalisation de ses objectifs .

15 . Eu égard à l' importante marge d' appréciation de la défenderesse en matière de politique économique, déjà maintes fois évoquée, il y a lieu de tenir compte également de son observation selon laquelle la perception du "clawback" doit permettre de compenser les effets du versement de la prime variable à l' abattage, ceux-ci se faisant également sentir dans le cas de produits pour lesquels les producteurs de viande ovine n' ont pas bénéficié de la prime . Il serait naïf de supposer qu' une prime qui est octroyée pour une grande partie de la production de viande ovine du Royaume-Uni ( environ 85 %) n' a pas d' effets sur le prix des types de viande ovine pour lesquels cette prime n' est pas octroyée .

16 . Il n' est pas apparu au cours de la procédure que cette conception fût totalement inexacte . Même s' il aurait été souhaitable que la partie défenderesse fournît des éléments de preuve vérifiables à l' appui de sa thèse, qui pourraient être réunis à l' aide d' analyses économiques concernant le calcul des coûts des fabricants de viande ovine de Grande-Bretagne, il n' est en tous cas pas possible d' exclure que l' octroi d' une prime variable à l' abattage donne effectivement des avantages concurrentiels aux producteurs de viande ovine de Grande-Bretagne .

17 . Il y a lieu de retenir, en outre, que ce régime peut être également justifié par l' article 9, paragraphe 4, du règlement n° 1837/80 . Selon cette disposition, la partie défenderesse peut arrêter les modalités d' application de l' article 9, ces modalités pouvant comporter, notamment, les mesures nécessaires pour éviter des perturbations dans les échanges résultant de l' application du régime de la prime variable à l' abattage . La défenderesse voit de pareilles perturbations dans l' augmentation de la part prise par les brebis dans l' ensemble des exportations de viande ovine de Grande-Bretagne vers la France . Même si la défenderesse n' a pas produit d' éléments absolument certains établissant les causes de ce décalage survenu dans la composition des courants d' échange, elle a cependant fait état d' enquêtes qu' elle avait effectuées sur les marchés français . Il est au demeurant difficile de déterminer ce qu' il faut comprendre par des échanges normaux dans le cadre de l' organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine . Nous rappellerons à cet égard l' évolution intervenue dans ce secteur, et notamment la "guerre du mouton" entre le Royaume-Uni et la France, qui a conduit à l' arrêt rendu dans l' affaire 232/78 ( 7 ) et, plus tard, à la création progressive d' une organisation commune des marchés dont le stade final n' est toujours pas atteint . C' est justement eu égard au fait que ladite organisation des marchés est encore une "organisation en gestation", disposant toujours de systèmes d' intervention différents selon les régions ( 8 ), que l' on ne peut établir à l' encontre de la partie défenderesse qu' elle a pris une mesure manifestement injustifiée .

18 . L' on ne peut donc valablement contester que les deux règlements attaqués sont dotés, avec l' article 9 du règlement n° 1837/80 dans la rédaction de 1984, d' une base juridique suffisante dans l' état - qui seul nous intéresse en l' espèce - où se trouvait alors le droit communautaire .

2 . Détournement de pouvoir

19 . La partie requérante reproche à la partie défenderesse d' avoir utilisé les pouvoirs qui lui sont conférés par l' article 9 du règlement n° 1837/80 dans le but de maintenir les exportations de chaque type de viande ovine de Grande-Bretagne vers la France à un certain niveau par rapport aux autres, et non pour compenser les éventuelles distorsions de concurrence qui pouvaient résulter de l' octroi de la prime variable à l' abattage . La partie défenderesse s' oppose à cette thèse .

20 . Bien que les déclarations émises par la partie défenderesse dans le cadre du comité de gestion ne se soient pas rapportées directement à l' acte juridique litigieux, il y a cependant lieu d' en déduire une tendance de la partie défenderesse à maintenir dans certaines limites les courants d' échange de viande ovine, notamment de viande de brebis ( 9 ).

21 . Au cours de la procédure devant la Cour, la partie défenderesse a exposé que, confrontée à deux exigences contradictoires - celle de ne pas percevoir de "clawback", comme le demandait la partie requérante, ou bien celle de fixer un "clawback" de 100 %, comme le préconisait la partie intervenante -, elle avait dû rechercher un moyen terme entre ces deux positions .

22 . Puisque, en application de l' article 9, paragraphe 4, du règlement n° 1837/80 dans la rédaction de 1984, les mesures à prendre par la partie défenderesse comportent notamment les mesures nécessaires pour éviter des perturbations dans les échanges résultant de l' application du régime de la prime variable à l' abattage, donc pour stabiliser les marchés encore disparates, conformément à l' article 39 du traité CEE, force est de constater que la partie défenderesse est restée à cet égard, compte tenu des circonstances évoquées plus haut ( 10 ), dans le cadre des objectifs de l' organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine ainsi que du traité CEE . Il n' y a donc pas de détournement de pouvoir .

3 . Violations du principe de la libre circulation des marchandises

23 . La partie requérante voit, dans la perception du "clawback", un droit de douane à l' exportation interdit par l' article 9 du traité CEE et une violation de l' interdiction d' introduire des restrictions quantitatives à l' exportation entre les États membres .

24 . La partie défenderesse, pour sa part, renvoie à l' arrêt rendu par la Cour le 15 septembre 1982 dans l' affaire 106/81 ( 11 ), dans lequel il a été jugé que les incidences du versement de la prime variable à l' abattage pouvaient être compensées et que des paiements compensatoires prévus à cet effet ne devaient pas être considérés comme des droits de douane à l' exportation .

25 . Il y a tout d' abord lieu de remarquer, à cet égard, que ledit arrêt du 15 septembre 1982 est intervenu dans le cadre de la rédaction initiale du règlement portant organisation des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine . La rédaction initiale du règlement n° 1837/80, qui remonte à l' année 1980, différenciait entre un prix uniforme pour la viande ovine dans la Communauté et différents prix de référence pour les différentes régions de la Communauté . En 1980, le prix de base uniforme s' élevait à 345 écus pour 100 kg, alors que les prix de référence régionaux allaient de 293 écus pour 100 kg pour le Royaume-Uni à 345 écus pour la France et à 375 écus pour 100 kg pour l' Italie . Il a donc été tenu compte, lors de l' entrée en vigueur de l' organisation commune des marchés, des différences existant dans la Communauté entre les prix de marché . Ceux-ci ont été uniformisés en 1984 : les prix de référence ont été supprimés et un prix de base uniforme de 428 écus pour 100 kg a été fixé ( 12 ). Nous avons donc aujourd' hui une autre position de départ, à laquelle on ne peut appliquer sans autre forme de procès une conclusion relative à l' année 1982 .

26 . Puisque, selon la rédaction initiale du règlement n° 1837/80, la prime destinée à compenser la perte de revenu prévue à l' article 5 devait être calculée en fonction de la différence entre le prix de référence et le prix de marché, mais que la prime variable à l' abattage prévue à l' article 9 devait être calculée en fonction de la différence entre le prix de marché et le prix de base, et que, d' autre part, le prix de référence pour la région 5 ( à l' époque : le Royaume-Uni; actuellement : la Grande-Bretagne ) se situait nettement en dessous du prix de base, on pouvait effectivement admettre, à l' époque de l' arrêt du 15 septembre 1982, l' existence d' un avantage concurrentiel significatif pour les producteurs de viande ovine de la région 5 ( Royaume-Uni ). Ce n' est que par l' adoption du règlement n° 871/84 du Conseil, du 31 mars 1984, que la différenciation entre le prix de reférence et le prix de base a été abandonnée et qu' un prix de base uniforme a été ainsi fixé dans la Communauté, servant aussi bien à la détermination de la prime destinée à compenser la perte de revenu qu' à la détermination du montant de la prime variable à l' abattage . Dès lors, les différents systèmes de prime applicables aux différentes régions de la Communauté ne se distinguent plus que par l' époque du versement de la prime, et non plus par son montant .

27 . Eu égard à la différenciation, effectivement considérable, que comportaient, au début de l' existence de l' organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine, les modalités du régime d' intervention et compte tenu d' un libellé moins précis de l' article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1837/80, la Cour énonce en premier lieu, dans l' arrêt, déjà maintes fois cité, rendu le 15 septembre 1982 dans l' affaire 106/81, que la perception à l' exportation prévue par l' article 9, paragraphe 3, dudit règlement est, dans son principe, indissociable du régime d' intervention; que cette perception ne constitue donc pas une taxe d' effet équivalant à un droit de douane, mais a, en réalité, pour objet de compenser exactement les incidences de la prime à l' abattage et de permettre ainsi aux produits en provenance des États ou des régions où cette prime est allouée d' être exportés dans les autres États membres sans perturber leurs marchés; que si, en effet, le "clawback" n' était pas perçu, les offres en provenance d' un État qui pratique la prime à l' abattage pourraient être faites sur les marchés des autres États membres à des prix d' un niveau sensiblement inférieur ( 13 ).

28 . Les parties invoquent l' une et l' autre ce passage de l' arrêt du 15 septembre 1982, pour en tirer aussitôt, ici encore, des conclusions opposées, en mettant l' accent sur des endroits différents de ces énonciations . La partie requérante estime que la perception d' un "clawback" n' est possible que si elle a pour objet de compenser exactement les incidences de la prime à l' abattage, alors que la partie défenderesse estime qu' il est possible de compenser exactement les incidences de la prime à l' abattage .

29 . Il y a tout d' abord lieu de faire remarquer, à cet égard, que l' affaire 106/81 portait sur la perception du "clawback" sur des exportations de viande ovine ayant effectivement bénéficié de la prime à l' abattage . La Cour n' avait dès lors aucune raison d' analyser l' incidence de l' octroi de la prime variable à l' abattage sur des produits qui n' en avaient pas bénéficié . Nous croyons donc que l' on ne peut guère tirer de conclusions du passage cité de l' arrêt du 15 septembre 1982 pour la présente affaire, et ce tant pour la thèse de la partie requérante que pour celle de la partie défenderesse .

30 . Il reste que, s' il est possible, dans le cadre du système d' intervention, de percevoir le "clawback", conformément à l' article 9, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 1837/80 dans la rédaction de 1984, même sur des produits qui n' ont pas bénéficié de la prime variable à l' abattage, il y a lieu d' appliquer comme par le passé, malgré l' évolution de l' organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine, les principes dégagés par la Cour dans son arrêt du 15 septembre 1982 ( 14 ): la perception d' un pareil montant fait partie du régime d' intervention; on ne peut donc y voir une violation des principes de la libre circulation des marchandises .

4 . Violation de l' obligation de motiver ( article 190 du traité CEE )

31 . La partie requérante fait grief à la partie défenderesse d' avoir émis, dans les considérants des deux règlements litigieux, des affirmations ne pouvant être justifiées par des faits .

32 . Ces griefs de nature formelle sont liés aux griefs de fond qui ont déjà été traités . Il s' est avéré, lors de cet examen, que les appréciations concernant les circonstances économiques, avancées par la partie défenderesse, relèvent d' un domaine dans lequel la partie défenderesse dispose d' une importante marge d' appréciation en matière de politique économique, car il s' agit d' apprécier une situation économique complexe . En contrôlant l' usage de cette marge d' appréciation, la Cour s' est, à ce jour, toujours bornée, dans une jurisprudence constante, à vérifier si l' autorité dont émane l' acte n' a pas commis d' erreur ou de détournement de pouvoir manifeste ou si elle n' a pas manifestement franchi les limites de sa marge discrétionnaire .

33 . Puisque de pareilles erreurs manifestes n' ont pu être constatées dans les motifs des règlements litigieux et que les considérations ayant inspiré la décision de la défenderesse sont apparentes - ce qui, selon la jurisprudence constante de la Cour, est suffisant, notamment en ce qui concerne les actes d' application générale ( 15 ) -, il n' y a pas non plus de violation de l' article 190 du traité CEE .

C - Conclusion

34 . A la lumière de tout ce qui précède, nous vous proposons de rejeter le recours et de condamner la partie requérante aux dépens, y compris aux dépens exposés par la partie intervenante .

(*) Traduit de l' allemand .

( 1 ) JO 1980, L 183, p . 1 .

( 2 ) C' est nous qui soulignons .

( 3 ) Voir JO 1984, C 62, p . 68 .

( 4 ) Arrêt du 30 octobre 1975 dans l' affaire 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Rec . p . 1279, 1301 .

( 5 ) Arrêt du 11 mars 1987 dans les affaires jointes 279, 280, 285 et 286/84, Walter Rau Lebensmittelwerke et autres/CEE ( représentée par la Commission ), Rec . p . 1069 .

( 6 ) Ainsi, pour approuver l' action "beurre de Noël" de la Commission, la Cour a-t-elle finalement considéré comme suffisant que ladite opération eût répondu aux objectifs définis aussi bien par les articles 6 et 12 du règlement n° 804/68, du 24 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO 1968, L 148, p . 13 ), que par des règlements d' exécution du Conseil relatifs à d' autres objets que l' opération "beurre de Noël", alors que les différentes étapes procédurales des articles 6 et 12 du règlement n° 804/68 n' avaient pas été intégralement suivies .

( 7 ) Arrêt du 25 septembre 1979 dans l' affaire 232/78, Commission/République française, Rec . p . 2729 .

( 8 ) A cet égard, la partie défenderesse se trouve, en l' espèce, dans une meilleure position que dans les affaires jointes 279, 280, 285 et 286/84, dans lesquelles il s' agissait, contrairement à ce qui est le cas dans la présente espèce, non pas d' une organisation en gestation, mais d' une organisation des marchés achevée comportant un système d' intervention uniforme à l' échelle communautaire .

( 9 ) Voir, notamment, le procès-verbal de la séance du 4 novembre 1985, lors de laquelle la partie défenderesse a parlé d' une modification du taux du "clawback" pour le cas où la part des brebis dans l' ensemble des exportations de viande ovine vers la France se situerait en dehors d' une fourchette comprise entre 19,5 et 24,4 %.

( 10 ) Voir supra, point 17 .

( 11 ) Arrêt du 15 septembre 1982 dans l' affaire 106/81, Julius Kind KG/CEE, Rec . p . 2885 .

( 12 ) Règlement n° 873/84 du Conseil, du 31 mars 1984 ( JO L 90, p . 42 ).

( 13 ) Voir point 21 des motifs de l' arrêt .

( 14 ) Notamment point 21 des motifs .

( 15 ) Voir, par exemple, arrêt du 12 juillet 1979 dans l' affaire 166/78, Italie/Conseil, Rec . p . 2575, 2597 .