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Nous avons déjà rappelé l'autre grief que la Commission formule contre le gouvernement français. D'après les résultats des analyses — dit-elle — la France applique des «tolérances» plus restreintes que celles qui sont reconnues en Italie pour les mêmes produits: elle fait ainsi obstacle, contrairement à l'article 30, à l'importation et à la commercialisation de pâtes qui circulent librement sur le marché italien. Ce grief est encore plus faible que les premiers. En effet, le dossier montre qu'il existe effectivement un écart entre les tolérances reconnues dans les deux États; mais en sens contraire de celui que dénonce la Commission. La France est plus tolérante que l'Italie: il s'ensuit que les courants de trafic de l'Italie vers la France ne sont perturbés en aucune manière.

Nous pourrions conclure ici; mais le problème soulevé par la requérante se prête à une considération d'une portée plus large qu'il nous paraît utile de soumettre à la Cour. Deux mots, tout d'abord, à propos du concept de tolérance. Il suppose: a) qu'une quantité modeste de blé tendre se trouve mélangée dans le blé dur pour des causes accidentelles (en ce cas on parle «de pollution naturelle» du blé dur); b) que les techniciens préposés aux analyses commettent des erreurs de lecture des instruments. L'administration et la magistrature ferment les yeux sur ces phénomènes, pourvu qu'ils restent dans certaines limites. En France, la limite administrative est de 8 % et la limite juridictionnelle est indéterminée. En Italie, l'une et l'autre coïncident avec la marge de tolérance (4 %) fixée pour le blé dur à livrer à l'organisme d'intervention (voir règlement de la Commission no 3525 du 9. 12. 1981, JO L 335 du 10. 12. 1981).

Toutefois, ces limites n'étant pas définies par des règles écrites, elles sont soumises, en Italie et en France, au contrôle de l'autorité judiciaire qui naturellement peut faire renouveler les analyses et, sur la base des preuves obtenues, établir si la responsabilité pénale de l'importateur ou du commerçant est engagée. Autrement dit, la question des «tolérances» finit par avoir une incidence sur le régime de la preuve du procès pénal. Or, comme notre Cour l'a prouvé en vingt-cinq années d'histoire, on peut déduire beaucoup de choses de l'article 30; et même — bien que quelques-uns en doutent — des indications destinées à exercer une action dans les procédures pénales des États membres. Mais il nous semble franchement absurde de tirer de telles indications dans le cadre d'une pratique aussi peu importante et aussi raisonnable que les tolérances.
2.

L'impact de cette note, adressée le 26 octobre 1982 aux responsables régionaux des douanes françaises, soulève des problèmes plus délicats, mais qui, selon nous, ne doivent pas vous amener à revenir sur votre décision «Inter-Huiles». Cette note organise le contrôle douanier des demandes d'exportation d'huiles usagées; elle impose à l'exportateur la présentation d'une attestation indiquant que le destinataire final est un éliminateur agréé par les autorités de l'État membre de destination. Par son objet, la note de service confirmerait, selon le gouvernement français, la compatibilité de la réglementation nationale en cause au regard de la directive 75/439. Nous ne partageons pas cette position. Tout d'abord, la note de service réserve la faculté d'exportation aux seuls «détenteurs» et «ramasseurs agréés»; pour les éliminateurs, l'interdiction d'exporter subsiste donc intégralement ( 8 ). Par ailleurs, la force juridique qui est susceptible d'être reconnue à cette note nous paraît des plus relatives. En tant que simple mesure d'ordre interne, dont la fonction est d'interpréter la réglementation existante à l'intention des agents chargés de son application, la note n'a pas été publiée; de plus, l'administration y a expressément précisé qu'elle était sujette à un réexamen en fonction des circonstances; enfin, à la suite de la question que vous lui aviez posée dans l'affaire 172/82, le gouvernement a confirmé, alors même que la note était diffusée depuis plus d'un mois, l'interdiction d'exportation impliquée par le système français de ramassage et de traitement des huiles usagées. La note de service examinée revêt donc toutes les caractéristiques de ces simples pratiques administratives, «par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate ...», qui ne satisfont pas «aux exigences de clarté et de certitude des situations juridiques voulues par les directives» ( 9 ). Ces exigences sont essentielles pour la sécurité juridique des justiciables, à plus forte raison lorsque la pratique administrative en cause est censée rectifier la violation d'une directive par les dispositions nationales assurant sa transposition dans l'ordre juridique interne. Compte tenu des éléments qui la caractérisent, la note de service ne saurait donc faire disparaître l'interdiction d'exporter qui résulte logiquement de la réglementation française en cause.
Ce litige concerne la compatibilité, avec le droit communautaire, des règles belges relatives aux contrôles sanitaires sur les viandes de volaille importées d'autres Etats membres. Il vous est demandé d'établir si ces règles, qui soumettent l'importation desdits produits à un contrôle sanitaire et en imposent la charge aux importateurs, sont conformes aux articles 9 et 12 du traité CEE contenant l'interdiction de droits de douane et des taxes d'effet équivalent.

Décrivons brièvement la réglementation belge que, du reste, vous connaissez déja puisqu'elle a fait l'objet de deux litiges récents (affaire 132/80, NV United Foods et PVBA Aug. Van der Abeele/Belgique, arrêt du 7 avril 1981, Recueil 1981, p. 995, et affaires jointes 2-4/82, SA Delhaize frères «Le Lion» et autres/Belgique, arrêt du 6 octobre 1983, Recueil 1983, p. 2973). La loi du 15 avril 1965 a réglementé l'inspection sanitaire et le commerce du poisson, des volailles, des lapins et du gibier (Moniteur belge, 22.5.1965, p. 6173) notamment en autorisant le roi à contrôler, en vue de la protection de l'hygiène et de la santé, l'importation, l'exportation, l'abattage, la transformation, la distribution et le commerce des volailles. Les règles qui la mettent en application en ce qui concerne l'inspection sanitaire et le commerce des viandes de volaille ont été adoptées par un décret royal du 21 septembre 1970 (Moniteur belge, 30.10.1970, p. 10994).

Cette source prévoit que la volaille abattue en Belgique est soumise à une visite sanitaire avant et après l'abattage, tandis que la réglementation relative aux viandes importées varie selon qu'elles sont fraîches ou séchées, salées et fumées. L'importation de ces dernières est subordonnée à la possession d'un certificat délivré par un vétérinaire officiellement reconnu dans le pays où la viande a été abattue ou traitée. En revanche, un contrôle à l'importation est prévu pour les viandes fraîches. Il a pour objet les conditions dans lesquelles ces viandes ont été transportées et sont présentées à l'importation, leur état de conservation et leur conformité aux conditions prescrites par les règles relatives à l'inspection sanitaire.

L'article 6 de la loi du 15 avril 1965 prévoyait, en outre, que des charges destinées à couvrir les frais découlant de la visite et de l'inspection des viandes nationales ou du contrôle sur les viandes importées pouvaient être imposées aux importateurs et aux propriétaires. Pour la volaille importée, ces taxes ont été établies par le décret royal cité du 21 septembre 1970 (modifié ensuite par le décret royal du 20.3.1978, Moniteur belge, 26.7.1978, p. 8518) et pour les viandes abattues en Belgique, par le décret royal du 28 août 1981 (Moniteur belge, 1er septembre 1981, p. 10851). Il découle de cet ensemble de règles que :

a) le droit de contrôle sanitaire sur les viandes importées est fixé à 80 francs par quintal et est payé par les importateurs aux bureaux de douane;
2.

Voyons à présent si ce principe ou d'autres motifs légitimes autorisaient la Commission à s'écarter de l'application de cette règle dans le cas du requérant. Celui-ci prétend qu'il peut justifier d'une expérience professionnelle de près de sept années avant son entrée en fonctions, ainsi qu'il ressortirait de son acte de candidature. Or, d'après le tableau figurant en annexe à la décision de 1973, il suffirait d'une expérience de cinq années pour prétendre à une bonification d'ancienneté d'échelon de 48 mois (deux ans). Sans contester directement sa durée, la Commission prétend que cette expérience est étrangère aux fonctions correspondant à l'emploi pour lequel Adam Blomefield a été recruté. Elle se base à cet effet sur le paragraphe 3, c), des applications pratiques illustrant la «jurisprudence» du comité de classement, qui énonce que, pour la carrière LA 7/LA 6,«est valorisée à 100 % l'expérience pertinente à la fonction pour autant qu'elle soit de niveau A». L'exégèse que la Commission donne de ce texte nous paraît erronée. L'expérience visée par cette disposition doit certes être de niveau post-universitaire, mais elle ne doit pas se réduire aux tâches spécifiques confiées à l'agent après son recrutement: il suffit qu'elle soit de niveau A. Autrement dit, un traducteur qui, après des études universitaires, aurait acquis une expérience professionnelle en tant qu'économiste ou juriste, par exemple, pourrait parfaitement en faire état pour obtenir le bénéfice de l'application de l'article 5, éclairé par la «jurisprudence» du comité de classement. Il n'est pas nécessaire que cette expérience soit strictement confinée à la traduction«pour autant qu'elle soit de niveau A» (le texte ne porte pas de «niveau ZA»). Du reste, les conditions d'admission au concours auquel a participé le requérant n'exigeaient pas que les candidats justifient avoir accompli des études universitaires de linguistique, ni qu'ils aient une expérience «pertinente», mais simplement une certaine expérience «appropriée» à la fonction. Une preuve supplémentaire de cette lecture du texte est que la durée légale du service militaire est prise en compte, tout comme l'expérience professionnelle «pertinente», aux fins de bonification éventuelle d'échelon ( 12 ). Si l'intéressé avait été lauréat d'un concours A 7/A 6, un diplôme de Bachelor of Arts et une expérience professionnelle de trois ans l'auraient qualifié pour un classement au grade A 7, échelon 2. Or, il ressort du dossier qu'il a obtenu le titre de Master of Arts (law) de Trinity, Oxford, en 1968 et qu'il justifie d'une expérience de près de sept ans, qui peut être qualifiée de juriste d'entreprise. Notons d'ailleurs que, depuis 1980, le requérant travaille en liaison avec la direction générale de l'agriculture, plus particulièrement avec les «comités de gestion».
1.

Cependant, la mise en œuvre de cet objectif et l'application de ces modalités sont subordonnées au respect d'un principe général qu'une abondante jurisprudence de votre Cour dégage de l'article 51 du traité et des règlements pris en application de cette disposition et qui précise que: «la réglementation communautaire ne saurait, sauf exception explicite conforme aux objectifs du traité, être appliquée de façon à priver le travailleur migrant ou ses ayants droit du bénéfice d'une partie de la législation d'un État membre» ( 5 ). Votre arrêt Laterza du 12 juin 1980 ( 6 ), qui avait trait aux allocations familiales ( 7 ), a repris ce passage en y ajoutant que cette réglementation ne saurait non plus être appliquée de façon à «entraîner une diminution des prestations dues en vertu de cette législation complétée par le droit communautaire». Vous avez jugé que: «le règlement (CEE) n° 1408/71, en établissant et en développant les règles de coordination des législations nationales, s'inspire en effet du principe fondamental, exprimé dans les septième et huitième considérants, selon lequel les règles susdites doivent assurer aux travailleurs qui se déplacent dans la Communauté l'ensemble des prestations acquises dans les différents États membres «dans la limite du plus élevé des montants de ces prestations». Plus récemment, vous avez rappelé que, «en vertu d'une jurisprudence constante, inspirée du principe fondamental de la libre circulation des travailleurs et de la finalité de l'article 51 du traité CEE, une règle destinée à éviter le cumul d'allocations familiales n'est applicable que pour autant qu'elle ne prive pas sans cause les intéressés du bénéfice d'un droit aux prestations ouvert selon la législation d'un État membre» ( 8 ). Votre arrêt Gravina ( 9 ) a étendu cette interprétation aux prestations pour orphelins en précisant que: «le but de l'article 51 ne serait pas atteint si, par suite de l'exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure, en tout état de cause, la seule législation d'un État membre». Cette espèce avait trait au refus de poursuivre le paiement d'une rente à des orphelins ayant transféré leur résidence dans un État membre où ils étaient susceptibles de bénéficier d'autres prestations au même titre.
3.

La définition du «médicament» dans le second alinéa répond à un autre but. Elle est ainsi conçue: «toute substance ou composition pouvant être administrée à l'homme ou à l'animal en vue d'établir un diagnostic médical ou de restaurer, corriger ou modifier des fonctions organiques chez l'homme ou l'animal est également considérée comme médicament». Cette définition a été insérée dans la directive pour tenir compte du fait que, généralement, les médicaments actifs sont également toxiques. Comme la Commission l'a exposé de manière convaincante, si le vendeur d'un produit présente celui-ci comme médicament — ce qui est le plus souvent le cas — c'est le premier alinéa de la définition qui est applicable, si bien que la plupart des produits présentant des dangers sont couverts à ce titre. Mais il arrive qu'un produit potentiellement dangereux pour la santé ne soit pas présenté comme médicament; en pareil cas, il est nécessaire qu'il soit inclus dans le champ d'application de la directive pour être soumis au régime instauré par celle-ci. Il relèvera alors du second alinéa de la définition. Pour répondre à ce but, les termes du texte ont été choisis de manière extrêmement large. Pris à la lettre, ils peuvent s'appliquer aussi bien aux aliments qu'aux médicaments, les aliments pouvant en effet être administrés en vue de modifier des fonctions organiques chez l'homme. Or, ainsi qu'il résulte du troisième considérant de la directive, les denrées alimentaires et les aliments destinés aux animaux sont exclus du champ d'application de celle-ci. Il se pose donc, comme pour la première définition, un problème de délimitation entre les produits qui doivent être considérés comme des médicaments au sens du deuxième alinéa et les autres. Le critère de délimitation n'est plus ici subjectif; il ne consiste plus dans l'intention du vendeur ou du fabricant. La définition du médicament dans cet alinéa, au contraire, un caractère objectif ou, du moins, aussi objectif que possible. Comme l'a noté le gouvernement italien, une substance doit être considérée comme un médicament au titre de cet alinéa si elle a ou si elle peut avoir les effets qui y sont mentionnés. Pour déterminer si cette dernière condition est remplie, en d'autre termes si la substance ou composition peut être administrée en vue de restaurer, corriger ou modifier des fonctions organiques ( 6 ) il n'existe toutefois pas de critère strict et absolu, en raison de l'état évolutif des connaissances scientifiques. C'est pourquoi, nous avons dit que la définition du second alinéa a un caractère aussi objectif que possible. A notre sens, pour établir si une substance est effectivement susceptible de produire les effets mentionnés dans la définition, on ne peut se référer, comme l'a suggéré le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, qu'à l'opinion généralement acceptée par les consommateurs.
2.

Examinons la thèse du requérant. Comme nous l'avons dit, il estime que la décision de qua accorde aux ex-chefs de cabinet un droit de promotion à l'issue de la période de détachement, en fixant également les périodes dans lesquelles l'institution doit y pourvoir. Sa lettre et surtout l'incise «où la promotion leur est assurée» militent en ce sens. Le refus de promouvoir est donc illégal, parce que: a) il viole le principe de la confiance; b) il constitue une discrimination de traitement par rapport à d'autres fonctionnaires détachés dans les cabinets; c) il réunit les éléments constitutifs du détournement de pouvoir. Cette interprétation n'est cependant nullement fondée. Comme l'observe la défense de l'institution défenderesse, la décision du 28 juillet 1981 entend modifier une décision précédente, adoptée par la Commission le 20 juin 1979, relative, elle aussi, à la réintégration des fonctionnaires détachés auprès d'un cabinet après la promotion. La nouvelle mesure vise surtout à réduire les délais prévus par l'ancienne décision pour l'affectation au nouveau service. Le délai maximal de trois mois qu'elle fixe pour la promotion en A 1, A 2 et A 3 entend donc concilier deux exigences, l'une et l'autre importantes: pourvoir rapidement des postes de direction de responsabilité étendue et permettre aux cabinets de se réorganiser et de choisir le nouveau personnel. Les travaux préparatoires de la décision (doc. PERS.(81) 171) et, à bien y regarder, son texte même confirment la thèse de la Commission. Il est évident qu'il est mal rédigé (et l'incise invoquée par le requérant, incompréhensible au point de faire penser à une coquille, le démontre per tabulas. Mais la lecture qu'en donne M. Steinfort — selon laquelle le fonctionnaire promu pendant le détachement devrait, une fois qu'il a été réintégré dans son service, obtenir une «seconde» promotion que l'institution «lui assure», est absurde et en contradiction manifeste avec le statut. Qu'on le lise avec moins de hâte et l'on s'apercevra qu'il existe un lien précis entre les termes «dans un certain délai» et «réintégreront leur service»; il s ensuit que le délai de trois mois ne peut que signifier la période dans laquelle le fonctionnaire est tenu d'occuper son nouvel emploi. De toute façon, il est certain que le texte en question vise expressément le cas du fonctionnaire de catégorie A promu durant le détachement auprès d'un cabinet. Or, comme nous le savons, M. Steinfort a été promu ultérieurement: il ne pourrait donc tirer aucun avantage de la décision, même si l'interprétation qu'il en donne était exacte.
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 14 SEPTEMBRE 1983 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Il s'agit en l'espèce d'un recours formé par la Commission au titre de l'article 169 du traité CEE et ayant pour objet de faire constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE, en omettant de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à la directive n° 77/796 du Conseil du 12 décembre 1977 (JO L 334 du 24. 12. 1977, p. 37). La directive visait à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres de transporteur de marchandises et de transporteur de personnes par route et comportait des mesures destinées à favoriser l'exercice effectif de la liberté d'établissement de ces transporteurs.

Aux termes de l'article 7 de la directive, les États membres devaient mettre en vigueur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive avant le 1er janvier 1979 et en informer immédiatement la Commission. En octobre 1980, la Commission a attiré l'attention du gouvernement italien sur le fait que cette directive n'avait pas été mise en œuvre et, faute d'une réponse, la Commission a, le 15 janvier 1982, adressé un avis motivé au gouvernement italien concluant que ce dernier avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité. N'ayant reçu aucune réponse utile à cet égard, la Cour a été saisie d'un recours.

Dans son mémoire en défense présenté au mois de décembre 1982, le gouvernement italien a affirmé qu'aux fins de la mise en ceuvre de la directive, il était nécessaire de soumettre un projet de loi au Parlement. Ce projet avait déjà été approuvé par la Commission de la Chambre des Députés, mais devait être approuvé par le Sénat. Toutefois, ce projet de loi n'avait trait qu'au transport de marchandises. Un autre projet de loi concernant le transport de personnes était encore en cours d'élaboration. U apparaît aujourd'hui qu'à la suite de la dissolution du Parlement et des élections législatives consécutives, un nouveau projet de loi doit être présenté, et la Cour a été informée au moyen d'explications, et non pas par la voie d'une réponse à la requête de la Commission, que des mesures seront prises à brève échéance pour que le projet de loi soit de nouveau présenté.

La Cour a affirmé à maintes occasions qu'un Etat membre ne pouvait pas invoquer des circonstances ou des pratiques de son système parlementaire national ou de son ordre juridique pour justifier son manquement aux dispositions d'une directive.

En conséquence, nous estimons qu'il y a lieu de statuer dans le sens demandé par la Commission et de condamner la République italienne aux dépens.

( 1 ) Traduit de l'anglais
Pour comprendre pleinement le litige, il est nécessaire de fournir quelques informations sur les règles qui réglementent la commercialisation des aliments vitaminés aux Pays-Bas. En principe, cela ne devrait pas être nécessaire; mais les demandes du juge de renvoi, bien qu'elles soient rédigées de manière formellement correcte et qu'elles se rapportent à l'article 36 du traité CEE, visent manifestement à établir si les dispositions nationales concrètes qu'il devrait appliquer sont compatibles avec le droit communautaire. Épargnons à la Cour de nouvelles doléances sur ce phénomène, provoqué, à notre avis, par le recours insuffisant que la Commission fait à la procédure fondée sur l'article 169 du traité. Limitons-nous à observer que, comme le montre la présente affaire, il se répand de plus en plus; et que, avec son développement, se multiplient les risques de distorsions institutionnelles sur lesquels nous nous sommes plusieurs fois permis d'attirer votre attention (voir nos conclusions dans les affaires 94/82, Officier van Justitie/De Kikvorsch et 59/82, Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft/Weinvertriebs GmbH).

Venons-en au sujet. Le décret général (Algemeen Besluit) du 11 juillet 1949 dispose à l'article 10 bis no 1 qu'«il est interdit d'ajouter aux denrées alimentaires et aux boissons... des vitamines... sauf autorisation accordée par le ministre chargé de l'exécution du présent décret», pour préciser tout de suite après que cette «autorisation... peut être soumise à des conditions» (où, selon notre interprétation, «conditions équivaut à «issue de certains contrôles»). La Commission nous informe que jusqu'à présent deux mesures de ce genre ont été adoptées: pour l'adjonction de vitamines C (acide ascorbique) au babeurre comme antioxydant et pour l'adjonction de nombreuses vitamines aux aliments destinés aux nourrissons. Le premier décret, qui remonte au 31 juillet 1974, détermine la quantité maximale de vitamine C dont l'addition est autorisée; le second, qui est du 29 septembre 1976, définit les doses maximales ou minimales de vitamines qui peuvent être ajoutées aux produits (voir point 5 des observations du 11 août 1982).