CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MELCHIOR WATHELET

présentées le 31 mai 2016 ( 1 )

Affaire C‑72/15

Rosneft Oil Company OJSC

contre

Her Majesty’s Treasury,

Secretary of State for Business, Innovation and Skills,

The Financial Conduct Authority

[demande de décision préjudicielle formée par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Haute Cour de justice [Angleterre et pays de Galles], division du Queen’s Bench [chambre divisionnaire], Royaume-Uni)]

«Renvoi préjudiciel — Politique étrangère et de sécurité commune — Validité de certains articles de la décision 2014/512/PESC et du règlement (UE) no 833/2014 — Mesures restrictives eu égard aux actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine»

I – Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur la validité et l’interprétation de la décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ( 2 ) (ci-après la «décision 2014/512») et du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ( 3 ) (ci-après le «règlement no 833/2014»).

2. Cette demande est d’une très grande importance, parce qu’elle amènera la Cour à statuer sur sa compétence quant au contrôle de validité et quant à l’interprétation, à titre préjudiciel, des actes adoptés par l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), alors que les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE semblent exclure cette possibilité.

3. La présente affaire offre donc l’opportunité à la Cour d’identifier les actes qui, selon le point 252 de son avis 2/13 (EU:C:2014:2454), «en l’état actuel du droit de l’Union […] échappent au contrôle juridictionnel de la Cour».

II – Le cadre juridique

A – Le traité UE

4. L’article 19, paragraphe 1, sous le titre III, intitulé «Dispositions relatives aux institutions», du traité UE dispose: «La Cour de justice de l’Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités. Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.»

5. Au titre V du traité UE, intitulé «Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune», l’article 21, paragraphe 1, premier alinéa, sous le chapitre 1, intitulé «Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union», prévoit: «L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde: la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international.»

6. Le chapitre 2, intitulé «Dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune», qui figure également au même titre dudit traité, dispose: «Section 1 Dispositions communes Article 23 L’action de l’Union sur la scène internationale, au titre du présent chapitre, repose sur les principes, poursuit les objectifs et est menée conformément aux dispositions générales visés au chapitre 1. Article 24 1. La compétence de l’Union en matière de [PESC] couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune. La [PESC] est soumise à des règles et procédures spécifiques. Elle est définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le Conseil, qui statuent à l’unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. L’adoption d’actes législatifs est exclue. Cette politique est exécutée par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et par les États membres, conformément aux traités. Les rôles spécifiques du Parlement européen et de la Commission dans ce domaine sont définis par les traités. La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions, à l’exception de sa compétence pour contrôler le respect de l’article 40 du présent traité et pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, du traité [FUE]. […] 3. Les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent l’action de l’Union dans ce domaine. Les États membres œuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales. […] Article 29 Le Conseil adopte des décisions qui définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions de l’Union. […] Article 40 La mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union visées aux articles 3 à 6 du traité [FUE]. De même, la mise en œuvre des politiques visées auxdits articles n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre du présent chapitre. […]»

B – Le traité FUE

7. Le titre I, intitulé «Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union», de la cinquième partie du traité FUE, intitulée «L’action extérieure de l’Union», dispose: «Article 205 L’action de l’Union sur la scène internationale, au titre de la présente partie, repose sur les principes, poursuit les objectifs et est menée conformément aux dispositions générales visés au chapitre 1 du titre V du traité [UE].»

8. Le titre IV, intitulé «Les mesures restrictives», de cette même partie du traité FUE, dispose: «Article 215 1. Lorsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité [UE], prévoit l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, adopte les mesures nécessaires. Il en informe le Parlement européen. 2. Lorsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité [UE], le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques. 3. Les actes visés au présent article contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques.»

9. L’article 275, sous la section 5, intitulée «Cour de justice de l’Union européenne», du chapitre 1, intitulé «Les institutions», du titre I, intitulé «Dispositions institutionnelles», de la sixième partie du traité FUE, intitulée «Dispositions institutionnelles et financières», dispose: «La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la [PESC], ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. Toutefois, la Cour est compétente pour contrôler le respect de l’article 40 du traité [UE] et se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, du présent traité concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du traité [UE].»

C – L’accord de partenariat et de coopération

10. L’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la Fédération de Russie, d’autre part, signé à Corfou le 24 juin 1994 ( 4 ) (ci-après l’ «accord de partenariat») dispose au titre III, intitulé «Commerce de marchandises», ce qui suit: «Article 10 1. Les parties s’accordent mutuellement le traitement général de la nation la plus favorisée défini à l’article I:1 du GATT. 2. Les dispositions du paragraphe 1 ne s’appliquent pas: a) aux avantages accordés aux pays limitrophes en vue de faciliter le trafic frontalier; b) aux avantages octroyés dans le but de créer une union douanière ou une zone de libre-échange ou découlant de la création d’une telle union ou zone; les termes ‘union douanière’ et ‘zone de libre-échange’ ont la même signification que ceux définis à l’article XXIV paragraphe 8 du GATT ou créés selon la procédure visée au paragraphe 10 du même article du GATT; c) aux avantages octroyés à certains pays conformément au GATT et à d’autres accords internationaux en faveur des pays en développement. […] Article 12 1. Les parties conviennent que le principe de la liberté de transit est une condition essentielle pour réaliser les objectifs du présent accord. À cet égard, chaque partie garantit la liberté de transit à travers son territoire des marchandises originaires du territoire douanier ou destinées au territoire douanier de l’autre partie. 2. Les règles visées à l’article V paragraphes 2, 3, 4 et 5 du GATT sont applicables entre les parties. […] Article 19 L’accord ne fait pas obstacle aux interdictions ou aux restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des ressources naturelles, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, ni aux réglementations relatives à l’or et à l’argent. Toutefois, ces interdictions ou ces restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée au commerce entre les parties.»

11. Au chapitre III, intitulé «Prestation transfrontalière de services» qui figure au titre IV, intitulé «Dispositions relatives aux activités des entreprises et aux investissements» de cet accord, l’article 36 dispose: «Pour les secteurs énumérés à l’annexe 5 du présent accord, les parties se réservent mutuellement un traitement non moins favorable que celui accordé à un pays tiers, en ce qui concerne les conditions affectant la prestation transfrontalière de services, par des sociétés communautaires ou russes sur le territoire de la Russie ou de la Communauté respectivement, conformément à la législation et aux réglementations applicables dans chaque partie.»

12. Au titre V, intitulé «Paiements et capitaux», dudit accord, l’article 52 dispose: «[…] 2. La libre circulation des capitaux entre des résidents de la Communauté et de la Russie concernant des investissements directs effectués dans des sociétés constituées conformément à la législation du pays hôte et des investissements directs effectués conformément aux dispositions du chapitre II du titre IV, ainsi que le transfert à l’étranger du produit de ces investissements, y compris tout versement d’indemnités résultant de mesures telles que l’expropriation et la nationalisation ou de mesures d’effet équivalent, et de tout bénéfice en découlant, est assurée. […] 5. Sans préjudice des paragraphes 6 et 7, après une période de transition de cinq ans à partir de l’entrée en vigueur du présent accord, les parties s’abstiennent d’introduire de nouvelles restrictions affectant les mouvements de capitaux et les paiements courants y afférents entre les résidents de la Communauté et de la Russie et de rendre les arrangements existants plus restrictifs. Toutefois, l’introduction de restrictions pendant la période de transition visée à la première phrase du présent paragraphe n’affecte pas les droits et les obligations des parties découlant des paragraphes 2, 3, 4 et 9 du présent article. […] 9. Les parties s’accordent le traitement de la nation la plus favorisée en ce qui concerne la libre circulation des paiements courants et des capitaux et en ce qui concerne les méthodes de paiement.»

13. L’article 99, sous le titre XI, intitulé «Dispositions institutionnelles, générales et finales», de ce même accord, dispose: «Aucune disposition du présent accord n’empêche une partie de prendre les mesures: 1) qu’elle estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité: […] d) en cas de troubles internes graves susceptibles de porter atteinte à la paix publique, en cas de guerre ou de grave tension internationale menaçant de déboucher sur un conflit armé ou afin de satisfaire à des obligations qu’elle a acceptées en vue d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité internationale; […]»

D – La décision 2014/512

14. Les dispositions suivantes de la décision 2014/512 font l’objet de la présente demande de décision préjudicielle: «Article premier […] 2. Sont interdits l’achat direct ou indirect ou la vente directe ou indirecte, la fourniture directe ou indirecte de services d’investissement ou l’aide à l’émission ou toute autre opération portant sur des obligations, actions ou instruments financiers similaires dont l’échéance est supérieure à 30 jours, émis après le 12 septembre 2014 par: […] b) des entités établies en Russie qui sont contrôlées par l’État ou détenues à plus de 50 % par l’État, dont l’actif total est estimé à plus de 1000 milliards de roubles russes et dont au moins 50 % des revenus estimés proviennent de la vente ou du transport de pétrole brut ou de produits pétroliers à la date du 12 septembre 2014, qui figurent à l’annexe III [à savoir, Rosneft, Transneft et Gazprom Neft]; c) toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en dehors de l’Union détenu à plus de 50 % par une entité visée [au point] […] b); ou d) toute personne morale, toute entité ou tout organisme agissant pour le compte ou sur les instructions d’une entité d’une catégorie visée au point c) ou figurant à l’annexe […] III [à savoir, Rosneft, Transneft et Gazprom Neft]. 3. Il est interdit de conclure un accord ou d’en faire partie, directement ou indirectement, en vue d’accorder de nouveaux prêts ou crédits dont l’échéance est supérieure à 30 jours à toute personne morale, toute entité ou tout organisme visé au paragraphe 1 ou 2, après le 12 septembre 2014, à l’exception des prêts ou des crédits ayant pour objectif spécifique et justifié de fournir un financement pour des importations ou des exportations directes ou indirectes non soumises à interdiction de biens et de services non financiers entre l’Union et la Russie ou tout autre État tiers ou des prêts ayant pour objectif spécifique et justifié de fournir un financement d’urgence, visant à répondre aux critères de solvabilité et de liquidité, à des personnes morales établies dans l’Union, dont les droits de propriété sont détenus à plus de 50 % par une entité visée à l’annexe I [à savoir, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank et Rosselkhozbank]. […] Article 4 1. La vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, directement ou indirectement, par des ressortissants des États membres ou depuis le territoire des États membres, ou au moyen de navires battant leur pavillon ou d’aéronefs immatriculés dans les États membres, de certains équipements destinés aux catégories énoncées ci-après de projets d’exploration et de production en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental, nécessitent une autorisation préalable de l’autorité compétente de l’État membre exportateur: a) l’exploration et la production de pétrole dans les eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres; b) l’exploration et la production de pétrole en mer, dans la zone située au nord du cercle arctique; c) les projets susceptibles de produire du pétrole à partir de ressources situées dans des formations de schiste par fracturation hydraulique; cela ne s’applique pas à l’exploration et à la production effectuées à travers des formations de schiste pour localiser des réserves autres que schisteuses ou en extraire du pétrole. L’Union prend les mesures nécessaires afin de déterminer à quels articles le présent paragraphe doit s’appliquer. 2. La fourniture: a) d’une assistance technique ou d’autres services en rapport avec les équipements visés au paragraphe 1; b) d’un financement ou d’une assistance financière pour toute vente, toute fourniture, tout transfert ou toute exportation des équipements visés au paragraphe 1 ou pour la fourniture d’une assistance ou formation technique y afférente, nécessite également l’autorisation préalable de l’autorité compétente de l’État membre exportateur. 3. Les autorités compétentes des États membres n’accordent aucune autorisation de vente, de fourniture, de transfert ou d’exportation des équipements ou encore de fourniture de services, tels qu’ils sont visés aux paragraphes 1 et 2, si elles établissent que la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation en question ou la fourniture du service concerné sont destinés à l’une des catégories d’exploration ou de production visées au paragraphe 1. 4. Le paragraphe 3 s’entend sans préjudice de l’exécution des contrats conclus avant le 1er août 2014 ou des contrats accessoires nécessaires à l’exécution de ces contrats. 5. Une autorisation peut être accordée lorsque la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation d’articles, ou encore la fourniture de services, tels qu’ils sont visés aux paragraphes 1 et 2, sont nécessaires à titre urgent pour prévenir ou atténuer un événement susceptible d’avoir des effets graves et importants sur la santé et la sécurité humaines ou sur l’environnement. Dans des cas urgents dûment justifiés, la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, ou encore la fourniture de services, tels qu’ils sont visés aux paragraphes 1 et 2, peuvent avoir lieu sans autorisation préalable, pour autant que l’exportateur le notifie à l’autorité compétente dans les cinq jours ouvrables suivant leur réalisation, en fournissant des précisions sur la justification pertinente de la vente, de la fourniture, du transfert ou de l’exportation, ou encore de la fourniture de services sans autorisation préalable. Article 4 bis 1. Est interdite la fourniture directe ou indirecte, par des ressortissants des États membres ou depuis le territoire des États membres, ou au moyen de navires battant leur pavillon ou d’aéronefs immatriculés dans les États membres, de services connexes nécessaires pour l’une des catégories énoncées ci-après de projets d’exploration et de production en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental: a) l’exploration et la production de pétrole dans les eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres; b) l’exploration et la production de pétrole en mer, dans la zone située au nord du cercle arctique; c) les projets susceptibles de produire du pétrole à partir de ressources situées dans des formations de schiste par fracturation hydraulique; cela ne s’applique pas à l’exploration et à la production effectuées à travers des formations de schiste pour localiser des réserves autres que schisteuses ou en extraire du pétrole. 2. L’interdiction énoncée au paragraphe 1 s’entend sans préjudice de l’exécution de contrats ou d’accords-cadres conclus avant le 12 septembre 2014 ou de contrats accessoires nécessaires à l’exécution de ces contrats. 3. L’interdiction énoncée au paragraphe 1 ne s’applique pas si les services en question sont nécessaires à titre urgent pour prévenir ou atténuer un événement susceptible d’avoir des effets graves et importants sur la santé et la sécurité humaines ou sur l’environnement. […] Article 7 1. Il n’est fait droit à aucune demande à l’occasion de tout contrat ou de toute opération dont l’exécution a été affectée, directement ou indirectement, en tout ou en partie, par les mesures instituées en vertu de la présente décision, y compris à des demandes d’indemnisation ou à toute autre demande de ce type, telle qu’une demande de compensation ou une demande à titre de garantie, en particulier une demande visant à obtenir la prorogation ou le paiement d’une obligation, d’une garantie ou d’une contre-garantie, notamment financière, quelle qu’en soit la forme, présentée par: a) les entités visées à l’article 1er, paragraphe 1, point b) ou c) et à l’article 1er, paragraphe 2, point c) ou d), ou figurant à l’annexe […] III […]; b) toute autre personne, toute autre entité ou tout autre organisme russe; ou c) toute personne, toute entité ou tout organisme agissant par l’intermédiaire ou pour le compte d’une des personnes, entités ou organismes visés au point a) ou b) du présent paragraphe. 2. Dans toute procédure visant à donner effet à une demande, la charge de la preuve que la satisfaction de la demande n’est pas interdite par le paragraphe 1 incombe à la personne cherchant à donner effet à cette demande. 3. Le présent article s’applique sans préjudice du droit des personnes, entités et organismes visés au paragraphe 1 au contrôle juridictionnel de la légalité du non-respect d’obligations contractuelles conformément à la présente décision. […]»

E – Le règlement no 833/2014

15. Les dispositions suivantes du règlement no 833/2014 sont visées par la présente demande de décision préjudicielle: «Article 3 1. Une autorisation préalable est nécessaire pour vendre, fournir, transférer ou exporter, directement ou indirectement, les articles énumérés à l’annexe II, originaires ou non de l’Union, à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental, ou dans tout autre État, si de tels articles sont destinés à être utilisés en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental. 2. Pour l’ensemble des ventes, fournitures, transferts ou exportations soumis à autorisation en vertu du présent article, l’autorisation est accordée par les autorités compétentes de l’État membre où l’exportateur est établi et conformément aux modalités prévues à l’article 11 du règlement (CE) no 428/2009. L’autorisation est valable dans toute l’Union. 3. L’annexe II inclut certains articles destinés aux catégories énoncées ci-après de projets d’exploration et de production en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental: a) l’exploration et la production de pétrole dans les eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres; b) l’exploration et la production de pétrole en mer, dans la zone située au nord du cercle arctique; ou c) les projets susceptibles de produire du pétrole à partir de ressources situées dans des formations de schiste par fracturation hydraulique; cela ne s’applique pas à l’exploration et la production effectuées à travers des formations de schiste pour localiser des réserves autres que schisteuses ou en extraire du pétrole. 4. Les exportateurs mettent à la disposition des autorités compétentes toutes les informations pertinentes requises concernant leur demande d’autorisation d’exportation. 5. Les autorités compétentes n’accordent aucune autorisation pour la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation des articles inclus à l’annexe II si elles ont des motifs raisonnables de croire que cette vente, cette fourniture, ce transfert ou cette exportation concerne des articles destinés à une des catégories de projets d’exploration et de production visées au paragraphe 3. Les autorités compétentes peuvent toutefois accorder une autorisation lorsque la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation concerne l’exécution d’une obligation découlant d’un contrat conclu avant le 1er août 2014 ou de contrats accessoires nécessaires à l’exécution d’un tel contrat. Les autorités compétentes peuvent aussi accorder une autorisation lorsque la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation des articles est nécessaire à titre urgent pour prévenir ou atténuer un événement susceptible d’avoir des effets graves et importants sur la santé et la sécurité humaines ou sur l’environnement. Dans des cas urgents dûment justifiés, la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation peut avoir lieu sans autorisation préalable, pour autant que l’exportateur le notifie à l’autorité compétente dans les cinq jours ouvrables suivant sa réalisation, en fournissant des précisions sur la justification pertinente de la vente, de la fourniture, du transfert ou de l’exportation sans autorisation préalable. 6. Dans les conditions fixées au paragraphe 5, les autorités compétentes peuvent annuler, suspendre, modifier ou révoquer une autorisation d’exportation qu’elles ont octroyée. 7. Lorsqu’une autorité compétente refuse d’accorder une autorisation, ou annule, suspend, limite de façon substantielle ou révoque une autorisation conformément au paragraphe 5 ou 6 de la part d’une autorité compétente, l’État membre concerné notifie sa décision aux autres États membres et à la Commission et partage toute information utile avec eux, tout en respectant les dispositions relatives à la confidentialité de ce type d’informations contenues dans le règlement (CE) no 515/97 du Conseil. 8. Avant qu’un État membre n’accorde une autorisation conformément au paragraphe 5 pour une opération globalement identique à une opération faisant l’objet d’un refus toujours valable émanant d’un ou d’autres États membres au titre des paragraphes 6 et 7, il consulte au préalable le ou les États membres dont émane le refus. Si, après ces consultations, l’État membre concerné décide d’accorder l’autorisation, il en informe les autres États membres et la Commission, en apportant toutes les informations pertinentes à l’appui de sa décision. Article 3 bis 1. Il est interdit de fournir, directement ou indirectement, des services connexes nécessaires aux catégories suivantes de projets d’exploration et de production en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental: a) l’exploration et la production de pétrole dans les eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres; b) l’exploration et la production de pétrole en mer, dans la zone située au nord du cercle arctique; ou c) les projets susceptibles de produire du pétrole à partir de ressources situées dans des formations de schiste par fracturation hydraulique; cela ne s’applique pas à l’exploration et la production effectuées à travers des formations de schiste pour localiser des réserves autres que schisteuses ou en extraire du pétrole. Aux fins du présent paragraphe, par ‘services connexes’, on entend: i) le forage; ii) les essais de puits; iii) la diagraphie et la complétion; iv) la fourniture d’unités flottantes. 2. Les interdictions visées au paragraphe 1 sont sans préjudice de l’exécution d’une obligation découlant d’un contrat ou d’un accord-cadre conclu avant le 12 septembre 2014 ou de contrats accessoires nécessaires à l’exécution d’un tel contrat. 3. Les interdictions visées au paragraphe 1 ne s’appliquent pas lorsque les services en question sont nécessaires à titre urgent pour prévenir ou atténuer un événement susceptible d’avoir des effets graves et importants sur la santé et la sécurité humaines ou sur l’environnement. Le prestataire de services notifie l’autorité compétente dans les cinq jours ouvrables qui suivent toute activité entreprise en vertu du présent paragraphe, en fournissant des précisions sur la justification pertinente de la vente, de la fourniture, du transfert ou de l’exportation. Article 4 […] 3. La fourniture des services suivants est soumise à une autorisation de l’autorité compétente concernée: a) les services d’assistance technique ou de courtage en rapport avec les articles énumérés à l’annexe II et à la fourniture, la fabrication, l’entretien et l’utilisation de tels articles, directement ou indirectement, à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental, ou, si une telle assistance concerne des articles destinés à être utilisés en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental, à toute personne, toute entité ou tout organisme dans tout autre État; b) le financement ou l’aide financière en rapport avec les articles visés à l’annexe II, y compris notamment des subventions, des prêts et une assurance-crédit à l’exportation, pour toute vente, toute fourniture, tout transfert ou toute exportation de ces articles, ou pour toute fourniture d’une assistance technique y afférente, directement ou indirectement, à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental, ou, si une telle assistance concerne des articles destinés à être utilisés en Russie, y compris dans sa zone économique exclusive et sur son plateau continental, à toute personne, toute entité ou tout organisme dans tout autre État. Dans des cas urgents dûment justifiés visés à l’article 3, paragraphe 5, la fourniture de services visée au présent paragraphe peut avoir lieu sans autorisation préalable, pour autant que le prestataire la notifie à l’autorité compétente dans les cinq jours ouvrables suivant sa réalisation. 4. Lorsque des autorisations sont requises en vertu du paragraphe 3 du présent article, l’article 3, et en particulier ses paragraphes 2 et 5, s’applique mutatis mutandis. Article 5 […] 2. Sont interdites les opérations, directes ou indirectes, d’achat, de vente, de prestation de services d’investissement ou d’aide à l’émission, de valeurs mobilières et d’instruments du marché monétaire dont l’échéance est supérieure à 30 jours, émis après le 12 septembre 2014, ou toute autre transaction portant sur ceux-ci, par: […] b) une personne morale, une entité ou un organisme établi en Russie, contrôlé par l’État ou détenu à plus de 50 % par l’État et dont l’actif total est estimé à plus de 1000 milliards de roubles russes, et dont au moins 50 % des revenus estimés proviennent de la vente ou du transport de pétrole brut ou de produits pétroliers, figurant à l’annexe VI [à savoir, Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; c) une personne morale, une entité ou un organisme, établi en dehors de l’Union, dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité visée aux points a) ou b) du présent paragraphe; ou d) une personne morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée aux points a), b) ou c) du présent paragraphe. 3. Il est interdit de conclure un accord ou d’en faire partie, directement ou indirectement, en vue d’accorder de nouveaux prêts ou crédits dont l’échéance est supérieure à 30 jours à toute personne morale, toute entité ou tout organisme visé au paragraphe 1 ou 2, après le 12 septembre 2014. L’interdiction ne s’applique pas: a) aux prêts ou aux crédits ayant pour objectif spécifique et justifié de fournir un financement pour des importations ou des exportations non soumises à interdiction de biens et de services non financiers entre l’Union et un État tiers, y compris aux dépenses consenties par un autre État tiers pour des biens et services qui sont nécessaires à l’exécution des contrats d’exportation ou d’importation; ni b) aux prêts ayant pour objectif spécifique et justifié de fournir un financement d’urgence visant à répondre à des critères de solvabilité et de liquidité à des personnes morales établies dans l’Union, dont les droits de propriété sont détenus à plus de 50 % par une entité visée à l’annexe III [à savoir, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank et Rosselkhozbank]. […] Article 8 1. Les États membres arrêtent le régime des sanctions à appliquer en cas d’infraction aux dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour en garantir la mise en œuvre. Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. 2. Les États membres notifient le régime visé au paragraphe 1 à la Commission sans tarder après l’entrée en vigueur du présent règlement et lui notifient toute modification ultérieure de ce régime. […] Article 11 1. Il n’est fait droit à aucune demande à l’occasion de tout contrat ou toute opération dont l’exécution a été affectée, directement ou indirectement, en tout ou en partie, par les mesures instituées en vertu du présent règlement, y compris à des demandes d’indemnisation ou à toute autre demande de ce type, telle qu’une demande de compensation ou une demande à titre de garantie, notamment une demande visant à obtenir la prorogation ou le paiement d’une garantie ou d’une contre-garantie, notamment financière, quelle qu’en soit la forme, présentée par: a) les entités visées à l’article 5, paragraphe 1, points b) et c) et à l’article 5, paragraphe 2, points c) et d), ou figurant [à l’annexe] VI [à savoir, Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; b) toute autre personne, entité ou organisme russe; c) toute personne, toute entité ou tout organisme agissant par l’intermédiaire ou pour le compte de l’une des personnes ou entités ou de l’un des organismes visés aux points a) ou b) du présent paragraphe. 2. Dans toute procédure visant à donner effet à une demande, la charge de la preuve que la satisfaction de la demande n’est pas interdite par le paragraphe 1 incombe à la personne cherchant à donner effet à cette demande. 3. Le présent article s’applique sans préjudice du droit des personnes, entités et organismes visés au paragraphe 1 au contrôle juridictionnel de la légalité du non-respect des obligations contractuelles conformément au présent règlement.»

III – Le litige au principal et les questions préjudicielles

16. Le 6 mars 2014, les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union ont fermement condamné la «violation par la Fédération de Russie, sans qu’il y ait eu provocation, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine» ( 5 ). Ils ont appelé la Fédération de Russie à ramener immédiatement ses forces armées vers leurs lieux de stationnement permanent, conformément aux accords applicables. Ils ont également décidé de suspendre les pourparlers bilatéraux menés avec la Fédération de Russie sur les visas ainsi que sur le nouvel accord global qui devait remplacer l’accord de partenariat. Cependant, ils ont souligné qu’une solution à la crise devait être trouvée dans le cadre de négociations entre les gouvernements de l’Ukraine et de la Fédération de Russie.

17. Les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union ont ajouté que, si ces négociations ne produisaient pas de résultats dans un délai limité, des restrictions des déplacements et des gels d’avoirs seraient imposés à l’encontre des personnes responsables d’actions qui compromettraient ou menaceraient l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

18. Afin de mettre en œuvre cette déclaration, le Conseil a adopté le règlement (UE) no 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ( 6 ), règlement qui a imposé les mesures précitées à certaines personnes, énumérées à son annexe I.

19. Le 31 juillet 2014, considérant que la Fédération de Russie n’avait pas répondu aux demandes de l’Union et considérant la poursuite des atteintes à l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, le Conseil a adopté un ensemble de nouvelles mesures restrictives substantielles, à savoir la décision 2014/512 et le règlement no 833/2014, qui, parmi d’autres entreprises russes, visent Rosneft Oil Company OJSC (ci-après «Rosneft»), dont les activités comprennent l’exploration, la production, le raffinage d’hydrocarbures ainsi que la commercialisation de pétrole brut et de gaz en Russie et à l’étranger.

20. Rosneft mène ses activités d’exploration et de production dans les provinces russes riches en hydrocarbures et sur le plateau continental russe. Ses activités d’exploration incluent des opérations dans des eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres et dans des formations de schiste.

21. La majorité des parts de Rosneft (69,5 %) est détenue par Rosneftegaz OJSC, une société anonyme détenue entièrement par la Fédération de Russie. Une minorité de ses parts (19,75 %) est détenue par BP Russian Investments Ltd., une filiale de la compagnie pétrolière britannique BP plc. Les 10,75 % restants du capital social émis sont cotés en bourse.

22. Her Majesty’s Treasury (Trésor de Sa Majesté) et le Secretary of State for Business, Innovation and Skills (ministre des Entreprises, de l’Innovation et des Compétences) sont les autorités responsables, au Royaume-Uni, de la mise en œuvre de la législation de l’Union infligeant des mesures restrictives en réponse aux actions de la Fédération de Russie en Ukraine.

23. La Financial Conduct Authority (Autorité de conduite financière, ci-après la «FCA»), est également soumise à la décision 2014/512 et au règlement no 833/2014 et doit examiner leurs effets sur ses propres obligations et objectifs légaux. Par conséquent, s’il apparaissait que des titres interdits pouvaient être émis et que cela risquait de porter atteinte à l’intégrité des marchés réglementés par la FCA ou à la protection du consommateur, la FCA serait tenue d’examiner quelles actions elle devrait, le cas échéant, entreprendre pour anticiper ou éviter ce risque.

24. Par sa requête déposée au greffe du Tribunal le 9 octobre 2014, Rosneft a formé un recours en annulation contre la décision 2014/512 et le règlement no 833/2014 sur la base de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ( 7 ).

25. Par son recours en contrôle juridictionnel introduit devant la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles), division du Queen’s Bench (chambre divisionnaire), Royaume-Uni] le 20 novembre 2014, Rosneft conteste la légalité de la décision 2014/512 et du règlement no 833/2014 ainsi que de certaines mesures adoptées par les autorités du Royaume-Uni pour mettre en œuvre certains aspects du règlement no 833/2014, et notamment des sanctions pénales prévues en cas de violation de ce règlement ( 8 ), certaines interprétations de la FCA sur la notion d’«aide financière» et l’interprétation et l’application du règlement par la FCA à certaines valeurs mobilières ( 9 ).

26. Par son arrêt du 9 février 2015 ( 10 ), la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles), division du Queen’s Bench (chambre divisionnaire), Royaume-Uni] a considéré que, pour trancher le litige devant elle, elle devait déterminer si certaines dispositions de la décision 2014/512 et du règlement no 833/2014 étaient invalides, ce qu’elle ne pourrait faire sans interroger la Cour à titre préjudiciel conformément à l’arrêt Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. De plus, estime-t-elle, même si ces dispositions étaient valides, il n’était pas certain que d’autres juridictions des États membres parviendraient aux mêmes conclusions quant à leur interprétation et application. Elle a d’ailleurs relevé sur certains points essentiels des divergences d’interprétation considérables entre les autorités compétentes des différents États membres.

28. Dans ce contexte, la High Court of Justice (England &Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles), division du Queen’s Bench (chambre divisionnaire), Royaume-Uni] a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes: «1) Eu égard notamment aux articles 19, paragraphe 1, 24 et 40 TUE, à l’article 47 [de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»)] et à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE, la Cour de justice est-elle compétente pour statuer à titre préjudiciel, en vertu de l’article 267 TFUE, sur la validité de l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, des articles 4, 4 bis et 7 ainsi que de l’annexe III de la décision [2014/512]? 2) a) Une ou plusieurs des dispositions suivantes (ci-après les ‘mesures concernées’) du règlement et, dans la mesure où la Cour est compétente, de la décision sont-elles invalides: i) les articles 4 et 4 bis de la décision [2014/512]; ii) les articles 3, 3 bis, 4, paragraphes 3 et 4, ainsi que l’annexe II du règlement [no 833/2014]; (ci-après, pris ensemble, les ‘dispositions relatives au secteur pétrolier’); iii) l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d) et 3, ainsi que l’annexe III de la décision [2014/512]; iv) l’article 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que l’annexe VI du règlement [no 833/2014]; (ci-après ensemble, les ‘dispositions relatives aux valeurs mobilières et aux prêts’); v) l’article 7 de la décision [2014/512]; et vi) l’article 11 du règlement [no 833/2014]. 2) b) Dans l’hypothèse où les mesures concernées seraient valides, est-il contraire aux principes de sécurité juridique et de précision de la loi applicable (nulla poena sine lege certa) qu’un État membre impose des sanctions pénales, sur le fondement de l’article 8 du règlement [no 833/2014], avant que le champ d’application de l’infraction concernée ait été suffisamment précisé par la Cour de justice? 3) Dans l’hypothèse où les interdictions ou restrictions concernées, visées à la deuxième question, sous a), seraient valides: a) Le terme ‘aide financière’ figurant à l’article 4, paragraphe 3, du règlement [no 833/2014] inclut-il le traitement d’un paiement par une banque ou un autre organisme financier? b) L’article 5 du règlement interdit-il l’émission de [GDR] émis le 12 septembre 2014 ou après cette date en vertu d’un accord de dépôt avec une des entités énumérées à l’annexe VI, ou toute autre transaction portant sur ceux-ci, lorsqu’ils sont représentatifs d’actions d’une de ces entités qui ont été émises avant le 12 septembre 2014? c) Si la Cour considère qu’il existe un manque de précision pouvant être comblé de manière appropriée par de nouveaux éléments d’orientation qu’elle apporterait, comment convient-il d’interpréter les expressions ‘schiste’ et ‘les eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres’ figurant à l’article 4 de la décision et aux articles 3 et 3 bis du règlement? En particulier, si la Cour le juge nécessaire et approprié, peut-elle fournir une interprétation géologique du terme ‘schiste’ à utiliser pour mettre en œuvre le règlement, et préciser si la mesure des ‘eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres’ doit être prise du point de forage ou ailleurs?»

29. Par ordonnance du 26 mars 2015, le président du Tribunal a suspendu le recours en annulation dans l’affaire NK Rosneft e.a./Conseil (T‑715/14) jusqu’au prononcé de l’arrêt de la Cour dans la présente affaire, conformément à l’article 54, troisième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.

IV – La procédure devant la Cour

30. La présente demande de décision préjudicielle a été déposée à la Cour le 18 février 2015. Rosneft, la FCA, les gouvernements du Royaume-Uni, tchèque, allemand, estonien et français ainsi que le Conseil et la Commission ont déposé des observations écrites.

31. Une audience s’est tenue le 23 février 2016 lors de laquelle Rosneft, la FCA, les gouvernements du Royaume-Uni, tchèque, allemand, estonien, français et polonais ainsi que le Conseil et la Commission ont présenté leurs observations orales.

V – Analyse

A – Sur la première question

32. Par sa première question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur sa compétence pour statuer, à titre préjudiciel, sur la validité de l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, des articles 4, 4 bis et 7 ainsi que de l’annexe III de la décision 2014/512, eu égard aux articles 19, 24 et 40 TUE, à l’article 275 TFUE et à l’article 47 de la Charte.

1. Sur la recevabilité

33. Le gouvernement estonien et le Conseil contestent la recevabilité de la première question, parce qu’une réponse à celle-ci ne serait pas nécessaire pour permettre à la juridiction de renvoi de trancher le litige au principal.

34. Je propose à la Cour de rejeter cette exception d’irrecevabilité puisque la compétence de la Cour pour répondre à la présente demande de décision préjudicielle est évidemment un préalable à l’analyse des autres questions posées par la juridiction de renvoi (dont personne ne conteste qu’elles sont pertinentes). De plus, cette question est, selon une jurisprudence constante, «d’ordre public [et] peut à tout moment de la procédure être examinée, même d’office, par la Cour» ( 11 ).

35. De plus, la juridiction de renvoi se doit d’être fixée sur la compétence de la Cour pour savoir si elle est ou non liée par le monopole de la Cour en matière de contrôle de la validité des actes du droit dérivé de l’Union ( 12 ).

2. Sur la compétence de la Cour de statuer à titre préjudiciel sur la validité et l’interprétation des actes PESC

a) La règle générale: contrôle juridictionnel (articles 19 TUE, 263 TFUE, 277 TFUE et 267 TFUE)

36. Au point 23 de son célèbre arrêt Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166), la Cour a jugé que «[l’Union] est une [union] de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité [FUE]». Elle a ainsi permis qu’un recours en annulation soit dirigé contre des actes du Parlement européen, même si ce dernier n’était pas explicitement cité en tant qu’institution dont les actes pourraient faire l’objet d’un contrôle de légalité par le premier alinéa de l’ancien article 173 CEE (actuellement 263 TFUE) ( 13 ).

37. L’article 19 TUE confie aux juridictions de l’Union la mission d’«assure[r] le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités» et met à la charge des États membres l’obligation d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

38. En effet, selon une jurisprudence constante «le traité FUE a, par ses articles 263 et 277, d’une part, et par son article 267, d’autre part, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union, en le confiant au juge de l’Union» ( 14 ).

b) «Carve out»: l’immunité juridictionnelle de certains actes adoptés dans le cadre de la PESC (articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, premier alinéa, TFUE)

39. À première vue, la compétence de la Cour en matière de PESC semble être exclue par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, premier alinéa, TFUE.

40. Avant d’examiner ces dispositions, il convient de relever que, malgré le fait que, à l’occasion de ses arrêts Parlement/Conseil (C‑130/10, EU:C:2012:472), Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) Parlement/Conseil (C‑658/11, EU:C:2014:2025), ainsi que Gbagbo e.a./Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258), la Cour a eu l’opportunité d’examiner des questions liées à sa compétence en matière de PESC, elle a jugé, au point 251 de l’avis 2/13 (EU:C:2014:2454), qu’«[elle] n’a[avait] pas encore eu l’opportunité de préciser les limitations de sa compétence résultant, en matière de PESC, [des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275 TFUE]». La Cour a donc jugé à ce point 252 de son avis qu’«il suffi[sait] de constater que, en l’état actuel du droit de l’Union, certains actes adoptés dans le cadre de la PESC échappent au contrôle juridictionnel de la Cour», sans toutefois préciser quels étaient ces actes ( 15 ).

41. Par ailleurs, si le contrôle de légalité des actes de l’Union est la règle (articles 19 TUE, 263 TFUE, 277 TFUE et 267 TFUE), les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, premier alinéa, TFUE qui introduisent une clause de «carve-out» à la compétence des juridictions de l’Union, ou autrement dit «une dérogation à la règle de la compétence générale que l’article 19 TUE confère à la Cour, doivent [par conséquent] être interprétés restrictivement» ( 16 ).

42. Il convient en outre de relever une divergence de libellé entre les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, premier alinéa, TFUE.

43. Selon l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TFUE, «[l]a Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions» ( 17 ) alors que l’article 275, premier alinéa, TFUE prévoit que la «[l]a Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la [PESC], ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base» ( 18 ).

44. L’utilisation par l’article 275, premier alinéa, TFUE des termes «dispositions relatives à la [PESC]» pourrait créer la fausse impression que les juridictions de l’Union n’ont aucune compétence sur toute disposition du traité FUE qui, tout en ne relevant pas de la PESC, peut être relative à celle-ci.

45. La Cour n’a jamais adopté cette interprétation, plutôt large, de l’article 275, premier alinéa, TFUE. Au contraire, elle a jugé qu’un acte fondé sur les articles 37 TUE, qui fait partie des dispositions PESC du traité UE, et 218, paragraphes 5 et 6, TFUE, n’échappe pas au contrôle juridictionnel, puisque l’article 218 TFUE, disposition manifestement relative à la PESC, «a une portée générale et a dès lors vocation à s’appliquer, en principe, à tous les accords internationaux négociés et conclus par l’Union dans tous les domaines d’action de celle-ci, y inclus la PESC» ( 19 ).

46. Comme l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE n’exclut la compétence de la Cour qu’«en ce qui concerne ces dispositions» ( 20 ), il me semble que, comme le soutient la Commission au point 40 de ses observations écrites, la référence est ainsi faite au titre du chapitre 2 du titre V du traité UE, intitulé «Dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune» et dont fait partie ledit article.

47. La clause de «carve-out» des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, premier alinéa, TFUE ne vise donc que les articles 23 TUE à 46 TUE et les actes de l’Union adoptés sur leur base ( 21 ).

48. Échappent ainsi à ladite clause de «carve-out» les règlements adoptés par le Conseil sur la base de l’article 215 TFUE. Les parties au principal et tous les intervenants dans la présente affaire sont d’accord pour dire que les règlements adoptés par le Conseil sur le fondement de l’article 215 TFUE, comme en l’occurrence le règlement no 833/2014, relèvent de la compétence générale des juridictions de l’Union de contrôler leur légalité, conformément à l’article 19 TUE, le débat se limitant au degré de ce contrôle et à la marge d’appréciation à accorder au Conseil. En outre, la Cour a déjà statué à titre préjudiciel sur l’interprétation du règlement (CE) no 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie ( 22 ), dont la base légale était également l’ex article 301 CE, devenu l’article 215 TFUE ( 23 ).

49. En outre, pour qu’un acte PESC puisse bénéficier de l’immunité juridictionnelle des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, premier alinéa, TFUE, non seulement sa base légale doit se situer parmi les articles 23 TUE à 46 TUE mais sa substance doit relever de l’exercice de la PESC.

50. Ainsi, dans le cadre d’un recours en annulation contre des mesures prises par la mission entreprise sur la base de l’action commune 2008/124/PESC du Conseil, du 4 février 2008, relative à la mission «État de droit» menée par l’Union européenne au Kosovo, EULEX KOSOVO ( 24 ), telle que modifiée par la décision 2011/752/PESC du Conseil, du 24 novembre 2011, modifiant l’action commune 2008/124/PESC relative à la mission «État de droit» menée par l’Union européenne au Kosovo, EULEX KOSOVO ( 25 ), la Cour a jugé aux points 48 et 49 de l’arrêt Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753) que «[…] les mesures litigieuses, dont l’annulation était demandée en raison d’une violation des règles de droit applicables aux marchés publics de l’Union, se rapportaient à une passation de marché public qui a[vait] engendré des dépenses à la charge du budget de l’Union. Il s’ensui[vait] que le marché en cause relev[ait] des dispositions du règlement financier» et que «[e]u égard aux circonstances propres à l’espèce, il ne saurait être considéré que la portée de la limitation dérogatoire à la compétence de la Cour prévue aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE s’étend jusqu’à exclure que la Cour soit compétente pour interpréter et appliquer les dispositions du règlement financier en matière de passation de marchés publics».

c) «Claw-back»: le contrôle juridictionnel limité des actes PESC (articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE)

i) Portée

51. Si et seulement si un acte PESC satisfait aux deux conditions énoncées aux points 47 et 49 des présentes conclusions, il convient d’examiner encore si, néanmoins, sur la base de la clause de «claw-back» introduite par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE, il ne relève pas de la compétence générale que l’article 19, paragraphe 1, TUE confère aux juridictions de l’Union.

52. Je relève que la limitation de la compétence de la Cour en matière de PESC opérée par la clause de «carve-out» est motivée par le fait que les actes PESC ne sont, en principe, censés traduire que des décisions de nature purement politique liées à l’exercice de la PESC, à l’encontre desquelles un contrôle juridictionnel est difficilement conciliable avec la séparation des pouvoirs ( 26 ).

53. Toutefois, la clause de «claw-back» prive un acte PESC de cette immunité juridictionnelle lorsqu’il dépasse les limites de la PESC, ce qui est le cas des décisions PESC qui, tout en étant adoptées sur le fondement du titre V, chapitre 2, du traité UE, empiètent sur les compétences conférées à l’Union par le traité FUE ainsi que des décisions PESC prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales.

54. En effet, déjà en 1998, la Cour a jugé aux points 14 à 18 de l’arrêt Commission/Conseil (C‑170/96, EU:C:1998:219) qu’elle était compétente sur le fondement de l’article M du traité UE (prédécesseur de l’article 40 TUE) pour «veiller à ce que les actes dont le Conseil prétend qu’ils relèvent de l’article K.3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne n’empiètent pas sur les compétences que les dispositions du traité CE attribuent à la Communauté» ( 27 ).

55. De même, selon une jurisprudence constante de la Cour relative au contrôle de légalité des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales contenues dans des actes antérieurs à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, «une position commune qui aurait, du fait de son contenu, une portée qui dépasse celle assignée par le traité UE à ce type d’acte doit pouvoir être soumise au contrôle de la Cour» ( 28 ) parce que «[l]a possibilité de saisir la Cour à titre préjudiciel doit […] être ouverte à l’égard de toutes les dispositions prises par le Conseil, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit vis-à-vis des tiers» ( 29 ).

56. La clause de «claw-back» prévue aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE n’a pas substantiellement modifié la situation existante avant l’adoption du traité de Lisbonne.

57. Je constate que, comme dans le cas de la clause de «carve-out», il existe une différence de rédaction entre les dispositions pertinentes, mais cette fois-ci, c’est l’article 275 TFUE qui utilise des termes plus étroits que l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE.

58. L’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE prévoit en effet que les juridictions de l’Union sont compétentes «pour contrôler le respect de l’article 40 [TUE] et pour contrôler la légalité de certains décisions visées à l’article 275, second alinéa, [TFUE]» ( 30 ).

59. En revanche, l’article 275, second alinéa, TFUE prévoit que les juridictions de l’Union sont compétentes «pour contrôler le respect de l’article 40 [TUE] et se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, [TFUE] concernant le contrôle de légalité des décisions prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur base du titre V, chapitre 2, [TUE]».

60. En ce qui concerne le contrôle du respect de l’article 40 TUE, les deux dispositions sont identiques. Tout acte PESC qui relève de la clause de «carve-out» peut être contrôlé par les juridictions de l’Union pour assurer le respect de l’article 40 TUE. Cet aspect de la clause de «claw-back» couvre donc, entre autres, les actes adoptés sur le fondement de l’article 215, paragraphes 1 et 2, TFUE, qui contiennent à la fois des mesures prévoyant l’interruption et la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers et des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales.

61. Toutefois, il existe une différence significative entre la rédaction des deux dispositions en cause en ce que l’article 275, second alinéa, TFUE limite le contrôle de légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales aux recours en annulation formés par ces personnes conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, alors que l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE rétablit la compétence de la Cour pour contrôler, en général, la légalité de «certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, [TFUE]», à savoir des «décisions prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur base du titre V, chapitre 2, [TUE]».

62. Or, il ressort de la jurisprudence de la Cour citée au point 38 des présentes conclusions que le «contrôle de légalité», auquel se réfère l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE, inclut non seulement les recours en annulation formés sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, mais également et notamment le mécanisme de renvoi préjudiciel prévu à l’article 267 TFUE.

63. En effet, selon une jurisprudence ancienne et constante de la Cour, «le renvoi préjudiciel en appréciation de validité constitue, au même titre que le recours en annulation, une modalité du contrôle de légalité des actes des institutions [de l’Union]» ( 31 ). Comme la Cour l’a jugé au point 15 de l’arrêt Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), «les compétences reconnues à la Cour par l’article [267 TFUE] ont pour objet d’assurer une application uniforme du droit [de l’Union] par les juridictions nationales [puisque] [d]es divergences entre les juridictions des États membres quant à la validité des actes [de l’Union] seraient susceptibles de compromettre l’unité même de l’ordre juridique [de l’Union] et de porter atteinte à l’exigence fondamentale de la sécurité juridique» ( 32 ).

64. De plus, comme, selon la jurisprudence de la Cour ( 33 ), la clause de «carve-out» introduite par l’article 275, premier alinéa, TFUE doit, comme toute exception, être interprétée de façon restrictive et que la portée d’une clause de «claw-back» ne peut être plus large que celle d’une clause de «carve-out» ( 34 ), la clause de «claw-back» de l’article 275, second alinéa, TFUE qui reconduit vers la règle de base doit être interprétée de façon large en prenant compte du libellé plus extensif de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE.

65. J’estime ainsi que la clause de «claw-back» des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE permet aux juridictions de l’Union de contrôler le respect de l’article 40 TUE par tous les actes PESC (soit, au travers d’un recours en annulation soit, à titre préjudiciel) ( 35 ) ainsi que de contrôler la légalité des décisions PESC prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, TUE (soit, en recours en annulation soit, à titre préjudiciel) ( 36 ).

66. La position contraire, exprimée par l’avocat général Kokott dans sa prise de position relative à l’avis 2/13 (EU:C:2014:2475) et soutenue dans le cadre de la présente affaire par les gouvernements du Royaume-Uni, tchèque, allemand, estonien, français et polonais ainsi que par le Conseil, selon laquelle «les traités ne prévoient précisément aucune compétence préjudicielle de la Cour dans le domaine de la PESC» ( 37 ), serait, à mon avis, difficilement conciliable avec l’article 23 TUE qui veut que «[l]’action de l’Union sur la scène internationale […] repose sur les principes […] visés au chapitre 1[…]», dont l’État de droit ainsi que l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales ( 38 ), qui incluent sans doute le droit d’accès au juge et une protection juridictionnelle effective.

ii) La clause de «claw-back» et les décisions du Conseil adoptées sur la base du titre V, chapitre 2, du traité UE et prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales

67. Je constate que, si la clause de «carve-out» introduite par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE couvre tous les actes PESC, la clause de «claw-back» introduite par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE ne se réfère qu’au respect de l’article 40 TUE et au contrôle de légalité des décisions prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, TUE.

68. Quant au respect de l’article 40 TUE, il est clair que la clause de «claw-back» couvre tout acte PESC déjà couvert par la clause de «carve-out».

69. En revanche, en ce qui concerne le contrôle de légalité, les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE, ainsi que l’article 215, paragraphe 2, TFUE se réfèrent aux décisions prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, TUE, ce qui à mon avis n’inclut pas les règlements, comme en l’occurrence le règlement no 833/2014, adoptés par le Conseil sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE.

70. Cela renforce ma thèse, exprimée aux points 47 et 48 des présentes conclusions, selon laquelle la clause de «carve-out» ne couvre que les actes PESC dont la base légale figure parmi les articles 23 TUE à 46 TUE et, par conséquent, ne vise pas les actes adoptés par le Conseil sur la base de l’article 215 TFUE.

71. S’il en était autrement, on arriverait à la situation paradoxale où la Cour serait compétente pour contrôler les décisions PESC prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, TUE, mais pas les règlements adoptés sur la base de ces décisions.

72. De plus, contrairement au cas de mesures restrictives prévoyant l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs états tiers ( 39 ), l’adoption d’un règlement sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE n’est pas obligatoire en ce qui concerne les mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales. En effet, selon cette disposition, «[l]orsqu’une décision [PESC] le prévoit le Conseil peut adopter [pareilles mesures]» ( 40 ). Il est donc possible d’adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales par la seule voie d’une décision PESC. C’est précisément pour ce genre de décision que les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE prévoient la clause de «claw-back».

iii) Qu’en est-il du pouvoir d’interprétation?

73. Comme la clause de «claw-back» introduite par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE limite la compétence de la Cour à un contrôle de légalité des décisions PESC prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, TUE, le pouvoir d’interprétation que l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE confère à la Cour semble être exclu de la compétence de la Cour pour ces actes.

74. Or, dans un cadre juridique comparable, où l’article 41 du traité CECA permettait à la Cour de «statuer, à titre préjudiciel, sur la validité des délibérations de la Haute Autorité et du Conseil» ( 41 ), la Cour a jugé que «l’appréciation de la validité d’un acte implique nécessairement son interprétation préalable» ( 42 ). Sur cette base elle a jugé qu’«[i]l serait […] contraire à la finalité et à la cohérence des traités que, lorsque sont en cause des règles issues des traités CEE et CEEA, la fixation de leur sens et de leur portée relève en dernier ressort de la Cour de justice, comme le prévoient, en termes identiques, l’article 177 du traité CEE [à présent, article 267 TFUE] et l’article 150 du traité CEEA [à présent abrogé], ce qui permet d’assurer l’uniformité de leur application, alors que, lorsque les normes en cause se rattachent au traité CECA, cette compétence demeurerait du seul ressort des multiples juridictions nationales, dont les interprétations pourraient diverger, et que la Cour de justice serait sans qualité pour assurer une interprétation uniforme de ces normes» ( 43 ).

75. Pour ces motifs, j’estime que, si les juridictions de l’Union peuvent faire le plus, à savoir contrôler la légalité d’une décision prévoyant des mesures à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, TUE, elles peuvent sûrement faire le moins, qui consiste à interpréter les termes de ces décisions, notamment pour éviter que la Cour annule ou déclare invalide un acte relatif à la PESC qu’elle pourrait préserver en imposant une autre interprétation.

76. Cela d’autant plus que, comme l’indique la juridiction de renvoi aux points 30 à 34 de sa demande de décision préjudicielle, existent déjà des divergences de vues sur certains points essentiels entre les autorités compétentes des différents États membres, notamment en ce qui concerne l’interprétation de la notion d’aide financière figurant aux articles 4, paragraphe 2, sous b), de la décision 2014/512 et 4, paragraphe 3, du règlement no 833/2014, comme le révèlent les observations écrites déposées par les gouvernements du Royaume-Uni, allemand, estonien et français.

3. La décision 2014/512 au regard des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE

77. La décision 2014/512 bénéficie, à première vue, de l’immunité juridictionnelle prévue par la clause de «carve-out» introduite par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE, parce qu’elle satisfait aux deux conditions énoncées aux points 47 et 49 des présentes conclusions.

78. En effet, la base légale de la décision 2014/512 est l’article 29 TUE qui fait partie du titre V, chapitre 2, du traité UE intitulé «Dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune» et sa substance relève manifestement de la PESC, étant donné que, par cette décision, le Conseil a introduit des mesures restrictives «eu égard aux actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine» ( 44 ).

79. En application de la clause de «claw-back» introduite par les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, second alinéa, TFUE, j’estime que la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la compatibilité de la décision 2014/512 avec l’article 40 TUE, puisque, aux points 21 et 22 de ses observations écrites, Rosneft en conteste la légalité de la décision 2014/512 à l’égard de cette disposition.

80. Pour que la Cour soit également compétente pour contrôler la légalité de la décision 2014/512 à l’égard de toute autre illégalité que la violation de l’article 40 TUE, il s’impose de vérifier si cette décision constitue une «décision[] prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, [TUE]» au sens des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, second alinéa, TFUE.

81. À cet égard, les gouvernements du Royaume-Uni, français et estonien ainsi que Conseil et la Commission contestent que la décision 2014/512 contienne des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, puisque, selon eux, les mesures y contenues s’appliqueraient à des situations déterminées objectivement et à une catégorie de personnes envisagées de manière générale.

82. En effet, les articles 4 et 4 bis ( 45 ) de la décision 2014/512 ne ciblent pas Rosneft, comme le font au contraire ses articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3 ( 46 ), et 7 ( 47 ) dont le champ d’application vise trois sociétés russes, parmi lesquelles Rosneft (voir annexe III de ladite décision).

83. À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, les mesures restrictives «s’apparentent, à la fois, à des actes de portée générale dans la mesure où ils interdisent à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite, notamment, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes contenues dans leurs annexes, et à un faisceau de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et entités» ( 48 ). Selon la Cour, «c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre […] l’accès au juge de l’Union» ( 49 ).

84. En ce sens, le recours en annulation qui a fait l’objet de l’arrêt Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Conseil (T‑509/10, EU:T:2012:201) a été rejeté pour défaut de compétence au regard de l’article 275 TFUE en ce qu’il visait l’article 4 de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC ( 50 ) (ci-après la «décision 2010/413»), qui ne ciblait pas spécifiquement le requérant ( 51 ). Au point 99 de son arrêt Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), la Cour a confirmé le rejet pour les mêmes motifs.

85. Comme la rédaction des articles 4 et 4 bis de la décision 2014/512 est très proche de celle de l’article 4 de la décision 2010/413 ( 52 ), je partage l’avis de la Commission selon lequel lesdites dispositions ne contiennent pas de mesures restrictives à l’encontre de Rosneft. Par conséquent, la Cour n’est pas compétente pour contrôler leur légalité (et les interpréter), la clause de «claw-back» des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 275, second alinéa, TFUE n’étant pas applicable.

86. Néanmoins, je ne partage pas la position des gouvernements du Royaume-Uni, tchèque, français, estonien et polonais ainsi que du Conseil et de la Commission selon laquelle les articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 7, de la décision 2014/512, qui, par l’annexe III, ciblent explicitement Rosneft, ne prévoiraient pas de mesures restrictives à l’encontre de cette dernière, parce que les mesures y contenues s’appliqueraient à des situations déterminées objectivement et à une catégorie de personnes envisagée de manière générale, l’annexe III reprenant le nom de Rosneft étant de nature purement déclaratoire.

87. À cet égard, la Commission s’appuie sur les points 39 de l’arrêt Sina Bank/Conseil (T‑67/12, EU:T:2014:348) et 32 de l’arrêt Hemmati/Conseil (T‑68/12, EU:T:2014:349) où le Tribunal a jugé, par rapport à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, que «la ‘décision prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales’, au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, est à trouver dans l’acte par lequel l’inscription du nom de la requérante a été maintenue, après réexamen, dans l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, à compter du 1er décembre 2011», et pas dans le fait que le nom de la requérante figurait dans l’annexe II même de la version originale de la décision 2010/413. Pour ce motif, le Tribunal avait décliné sa compétence en jugeant que l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 n’introduisait pas de mesures restrictives à l’encontre de personnes mais de mesures de portée générale.

88. De plus, aux points 42 de l’arrêt Sina Bank/Conseil (T‑67/12, EU:T:2014:348) et 35 de l’arrêt Hemmati/Conseil (T‑68/12, EU:T:2014:349), le Tribunal a interprété le critère d’être «individuellement» concerné par l’article 16, paragraphe 2, du règlement adopté par le Conseil sur le fondement de la décision 2010/413 ( 53 ) et reprenant comme mesures de portée générale les mêmes mesures que l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 de la même façon que la notion de «décision prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales». Sur ces bases, il a déclaré irrecevable le recours en annulation dudit article 16, paragraphe 2, introduit par la requérante.

89. À mon avis, cette jurisprudence du Tribunal n’est pas conforme à la jurisprudence de la Cour qui ressort du point 99 de l’arrêt Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). En effet, comme l’a jugé une autre formation du Tribunal au point 36 de l’arrêt National Iranian Oil Company/Conseil (T‑578/12, EU:T:2014:678), confirmé par la Cour dans l’arrêt National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), «l’article 263, quatrième alinéa, TFUE confère à toute personne physique ou morale la qualité pour agir contre les actes des institutions de l’Union, dès lors que les conditions définies par cette disposition sont réunies, ce qui est le cas en l’espèce [parce que lesdites actes de l’Union l’inscrivent sur les listes de mesures en cause]».

90. De plus, selon ce même point de l’arrêt National Iranian Oil Company/Conseil (T‑578/12, EU:T:2014:678), la thèse du Tribunal dans les arrêts Sina Bank/Conseil (T‑67/12, EU:T:2014:348) et Hemmati/Conseil (T‑68/12, EU:T:2014:349), qui en réalité identifie la notion de mesure restrictive à l’encontre de personnes avec le critère d’être individuellement concerné par la mesure en cause, «violerait les dispositions de l’article 263 et de l’article 275, deuxième alinéa, TFUE et serait dès lors contraire au système de protection juridictionnelle institué par le traité FUE, ainsi qu’au droit à un recours effectif consacré par l’article 47 de la [Charte]».

91. Cela dit, à titre surabondant, une interprétation aussi sévère aurait pour effet de rendre la clause de «claw-back» très souvent illusoire, si, contrairement à ce que je propose ci-dessus, les dispositions de décisions PESC qui, comme les articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 7, de la décision 2014/512, ciblent explicitement des personnes physiques ou morales ne constituaient pas «des mesures restrictives à l’encontre de personnes» au sens de la clause de «claw-back» avec la conséquence que cette clause n’inclurait pas la possibilité d’une question préjudicielle en validité.

92. Je propose donc à la Cour de répondre à la première question que, conformément aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE, la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel, en vertu de l’article 267 TFUE, sur la validité de la décision 2014/512 au regard de l’article 40 TUE ainsi que pour interpréter et contrôler la légalité des articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 7, de cette décision ainsi que de son annexe III.

93. J’aimerais toutefois préciser que, malgré le fait que les mesures restrictives introduites par les articles 4 et 4 bis de la décision 2014/512 tombent dans le champ d’application de la clause de «carve-out» et non dans celui de la clause de «claw-back», il n’y a pas d’absence de protection juridictionnelle, puisque le règlement no 833/2014, comme je l’ai expliqué aux points 47, 49, 69 et 70 des présentes conclusions, relève pleinement de la compétence de la Cour et reprend presque mot pour mot le libellé de ces dispositions à ses articles 3, 3 bis et 4, paragraphes 3 et 4. Dans l’hypothèse où la Cour serait amenée à annuler ces dispositions du règlement no 833/2014, le Conseil devrait prendre les mesures nécessaires pour rendre les dispositions équivalentes de la décision 2014/512 compatibles avec l’arrêt de la Cour, et cela, comme l’a accepté le Conseil lors de l’audience, conformément à l’article 266 TFUE.

B – Sur la deuxième question, sous a)

94. Par sa deuxième question, sous a), la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la validité des articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, 4, 4 bis et 7 et de l’annexe III de la décision 2014/512 ainsi que des articles 3, 3 bis, 4, paragraphes 3 et 4, 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 11 ainsi que des annexes II et VI du règlement no 833/2014.

95. Vu ma réponse à la première question, j’examinerai le respect de l’article 40 TUE par la décision 2014/512 et le règlement no 833/2014 ainsi que la validité des articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 7 ainsi que de l’annexe III, de la décision 2014/512, de même que la validité des articles 3, 3 bis, 4, paragraphes 3 et 4, 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 11 ainsi que des annexes II et VI, du règlement no 833/2014.

1. Sur le respect de l’article 40 TUE par la décision 2014/512 et le règlement no 833/2014

96. Selon Rosneft, en adoptant une décision PESC qui, en substance, revêt un caractère législatif, le Conseil a outrepassé ses pouvoirs. Aux termes de l’article 29 TUE, le rôle du Conseil consisterait à définir «la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique». En revanche, l’adoption d’actes législatifs dans le cadre de la PESC serait exclue en vertu de l’article 31, paragraphe 1, TUE. Partant, en adoptant les dispositions très détaillées de la décision 2014/512, essentiellement reproduites de façon identique dans le règlement no 833/2014, le Conseil aurait violé la clause de non-affectation prévue à l’article 40 TUE et aurait empiété sur le pouvoir de proposition conjoint de la Commission et du haut représentant prévu à l’article 215 TFUE.

97. À mon avis, la décision 2014/512 et le règlement no 833/2014 ne constituent pas des actes législatifs.

98. Même si on entend, en général, par «acte législatif», des mesures de portée générale qui s’appliquent à des situations déterminées objectivement et à une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite, c’est au seul article 289, paragraphe 3, TFUE que l’on trouve la définition donnée à ces termes utilisés par l’article 24 TUE. Or, cet article définit cette catégorie comme «[l]es actes juridiques adoptés par procédure législative», à savoir la procédure législative ordinaire prévue par l’article 289, paragraphe 1, TFUE ou la procédure législative spéciale prévue à l’article 289, paragraphe 2, TFUE.

99. En interdisant donc l’adoption des actes législatifs, les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, troisième phrase, et 31, paragraphe 1, TUE ont pour effet d’exclure le rôle plus large que l’article 289, paragraphes 1 et 2, TFUE confère au Parlement et à la Commission ( 55 ).

100. D’ailleurs, la procédure prévue à l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE utilisée pour l’adoption de la décision 2014/512 et celle prévue à l’article 215 TFUE utilisée pour l’adoption du règlement no 833/2014 diffèrent de celles prévues à l’article 289 TFUE pour qualifier un acte de législatif.

101. Comme Rosneft n’allègue pas que la décision 2014/512 et le règlement no 833/2014 devaient être adoptés sur une autre base légale que respectivement les articles 29 TUE et 215 TFUE, les arguments de Rosneft devraient être écartés.

2. Sur la validité des articles 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 7 ainsi que de l’annexe III, de la décision 2014/512 et des articles 3, 3 bis, 4, paragraphes 3 et 4, 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, et 11 ainsi que des annexes II et VI, du règlement no 833/2014

a) Sur l’étendue du contrôle

102. Aux points 64, 108 et 115 de ses observations, le Conseil soutient que la Cour n’est pas compétente pour contrôler la légalité des dispositions en cause du règlement no 833/2014 dans la mesure où les moyens de nullité invoqués par Rosneft cherchent essentiellement à contester les décisions de principe relevant pleinement du domaine de la PESC que le Conseil a adoptées par sa décision 2014/512.

103. Je ne partage pas cette position puisque, à mon avis, l’adoption sur le fondement de l’article 215 TFUE d’un règlement même s’il reprend mot pour mot ou complète ou spécifie les mesures prévues par une décision relative à la PESC, comme c’est le cas en l’occurrence de la décision 2014/512 et du règlement no 833/2014, implique la perte d’immunité juridictionnelle dont ces mesures pouvaient bénéficier sur la base des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE ( 56 ).

104. La solution contraire aurait pour effet de donner une interprétation large à l’exclusion de la compétence de la Cour dans ce domaine, alors que cette exclusion est l’exception et non la règle.

105. Cela dit, j’estime que, dans ce domaine qui relève de la diplomatie et de la politique étrangère et de sécurité, le Conseil jouit d’un large pouvoir d’appréciation ( 57 ).

b) Sur le moyen d’invalidité tiré de la violation alléguée de l’accord de partenariat

106. Selon Rosneft, l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que l’annexe III de la décision 2014/512 de même que les articles 3, paragraphes 1, 3 et 5, 3 bis, paragraphe 1, 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que les annexes II et VI, du règlement no 833/2014 violent les articles 10, paragraphe 1 (clause de traitement de la nation la plus favorisée relative au commerce de marchandises), 12 (liberté de transit de marchandises), 36 (clause de traitement non moins favorable relative à la prestation transfrontalière de services) et 52, paragraphes 2, 5 et 9 (libre circulation des capitaux) de l’accord de partenariat.

107. Les gouvernements du Royaume-Uni, estonien et français ainsi que le Conseil et la Commission relèvent que les mesures en cause sont justifiées parce qu’elles sont «nécessaires à la protection des intérêts essentiels de [la] sécurité [des parties] en cas de guerre ou de grave tension internationale menaçant de déboucher sur un conflit armé», conformément à l’article 99, paragraphe 1, sous d), de l’accord de partenariat, et que de toute façon les dispositions de cet accord invoquées par Rosneft n’ont pas d’effet direct.

108. Comme l’article 99 de l’accord de partenariat présuppose l’existence d’une mesure contraire aux dispositions matérielles dudit accord, il convient d’abord d’examiner si l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que l’annexe III de la décision 2014/512 de même que les articles 3, paragraphes 1, 3 et 5, 3 bis, paragraphe 1, 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que les annexes II et VI, du règlement no 833/2014 violent les articles 10, paragraphe 1, 12, 36 et 52, paragraphes 2, 5 et 9 dudit accord.

i) Sur l’effet direct des articles 10, paragraphe 1, 12, 36 et 52, paragraphes 2, 5 et 9 de l’accord de partenariat

109. Il convient à cet égard de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un accord conclu par l’Union et un ou plusieurs États tiers, constitue, en ce qui concerne l’Union, un acte pris par l’une de ses institutions, au sens de l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE, que les dispositions de pareil accord forment partie intégrante, à partir de l’entrée en vigueur de celui-ci, de l’ordre juridique de l’Union et que, dans le cadre de cet ordre juridique, la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l’interprétation de cet accord ( 58 ).

110. De plus, au point 37 de l’arrêt Commission/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494), la Cour a jugé que «les dispositions d’un accord international auquel l’Union est partie ne peuvent être invoquées à l’appui […] d’une exception tirée de l’illégalité d’un tel acte qu’à la double condition, d’une part, que la nature et l’économie de cet accord ne s’y opposent pas et, d’autre part, que ces dispositions apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises […]. Ce n’est ainsi que lorsque ces deux conditions sont cumulativement remplies que de telles dispositions pourront être invoquées devant le juge de l’Union afin de servir de critère pour apprécier la légalité d’un acte de l’Union» ( 59 ).

111. Comme les articles 10, paragraphe 1, et 12, de l’accord de partenariat font référence aux dispositions spécifiques du GATT, le Conseil et la Commission s’appuient sur la jurisprudence constante de la Cour en matière des accords de l’Organisation mondiale du commerce, selon laquelle «compte tenu de leur nature et de leur économie, ceux-ci ne figurent pas en principe parmi les normes au regard desquelles la légalité des actes des institutions de l’Union peut être contrôlée» ( 60 ).

112. Or, l’accord de partenariat n’est pas un accord concernant uniquement le commerce de marchandises, auquel pourrait s’appliquer cette jurisprudence ( 61 ).

113. En effet, comme l’a jugé la Cour par rapport à l’accord de partenariat au point 27 de son arrêt Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213), cet accord «a pour objet d’instituer un partenariat entre les parties, destiné à promouvoir, notamment, le développement de relations politiques étroites entre ces parties, les échanges et des relations économiques harmonieuses entre celles-ci, les libertés politiques et économiques, ainsi que la réalisation d’une intégration progressive entre la Fédération de Russie et une zone plus vaste de coopération en Europe».

114. De plus, au point 28 de cet arrêt, la Cour a ajouté que «[l]a circonstance que ledit accord se borne ainsi à l’établissement d’un partenariat entre les parties, sans prévoir une association ou une future adhésion de la Fédération de Russie [à l’Union], n’est pas de nature à empêcher l’effet direct de certaines de ses dispositions. Il résulte, en effet, de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu’un accord établit une coopération entre les parties, certaines dispositions inscrites dans celui-ci sont susceptibles, [lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de l’accord, elles comportent des obligations claires et précises qui ne sont pas subordonnées, dans leur exécution ou dans leur effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur], de régir directement la situation juridique des particuliers».

115. La Cour avait donc reconnu, au point 22 dudit arrêt, l’effet direct de l’article 23, paragraphe 1, de cet accord relatif aux conditions relatives à l’emploi.

116. Contrairement à ce que soulèvent les gouvernements du Royaume-Uni et français ainsi que le Conseil et la Commission, je ne vois pas en quoi les libellés des dispositions en cause de l’accord de partenariat en cause dans la présente affaire ne rempliraient les critères d’effet direct tels qu’énoncés au point 21 de l’arrêt Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) et repris au point 37 l’arrêt Commission/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494).

117. En effet, l’article 10, paragraphe 1, de l’accord de partenariat prévoit que «[l]es parties s’accordent mutuellement le traitement général de la nation la plus favorisée défini à l’article I:1 du GATT» ( 62 ). L’article 12, paragraphe 1, second alinéa, prévoit que «chaque partie garantit la liberté de transit à travers son territoire des marchandises originaires du territoire douanier ou destinées au territoire douanier de l’autre partie». L’article 36 dispose que «les parties se réservent mutuellement un traitement non moins favorable que celui accordé à un pays tiers, en ce qui concerne les conditions affectant la prestation transfrontalière de services». Enfin, selon l’article 52, les parties à l’accord de partenariat garantissent «[l]a libre circulation des capitaux entre des résidents de [l’Union] et de la Russie concernant des investissements directs» (paragraphe 2), s’abstiennent d’introduire nouvelles restrictions après une période de transition de cinq ans à partir de l’entrée en vigueur dudit accord (paragraphe 5) et «s’accordent le traitement de la nation la plus favorisée en ce qui concerne la libre circulation des paiements courants et des capitaux et en ce qui concerne les méthodes de paiement» (paragraphe 9).

118. À mon avis, le libellé de ces dispositions ne diffère pas du tout en termes d’inconditionnalité de celui de l’article 23, paragraphe 1, dudit accord, que la Cour a déjà jugé d’effet direct ( 63 ). Il constitue donc plus «qu’un accord de se mettre d’accord (‘an agreement to agree’)» ( 64 ).

ii) Sur l’existence de restrictions aux droits conférés par les articles 10, paragraphe 1, 12, 36 et 52, paragraphes 2, 5 et 9 de l’accord de partenariat

119. Il convient donc d’examiner si les mesures introduites par l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que l’annexe III de la décision 2014/512 de même que les articles 3, paragraphes 1, 3 et 5, 3 bis, paragraphe 1, 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que les annexes II et VI, du règlement no 833/2014 comportent de restrictions aux articles 10, paragraphe 1, 12, 36 et 52, paragraphes 2, 5 et 9 de l’accord de partenariat.

– Articles 10, paragraphe 1, et 12 de l’accord de partenariat (commerce de marchandises)

120. En ce qui concerne l’allégation de violation de l’article 10, paragraphe 1, de l’accord de partenariat par les articles 3, paragraphes 1, 3 et 5, et 3 bis, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, il convient de souligner que l’article 10, paragraphe 1, de l’accord de partenariat n’avait pour effet que d’étendre l’application de l’article I:1 du GATT aux relations entre l’Union et la Fédération de Russie, à une époque où cette dernière ne faisait pas partie de l’Organisation mondiale du commerce.

121. L’article I :1 du GATT limite toutefois sa portée aux «droits de douane et […] impositions de toute nature perçus à l’importation ou à l’exportation ou à l’occasion de l’importation ou de l’exportation, ainsi que ceux qui frappent les transferts internationaux de fonds effectués en règlement des importations ou des exportations, le mode de perception de ces droits et impositions, l’ensemble de la réglementation et des formalités afférentes aux importations ou aux exportations ainsi que toutes les questions qui font l’objet des paragraphes 2 et 4 de l’article III».

122. Comme l’article 3, paragraphes 1, 3 et 5, du règlement no 833/2014 ne concerne pas du tout les tarifs douaniers applicables à l’exportation des marchandises visées par ces dispositions, mais soumet leur exportation vers la Fédération de Russie à une autorisation préalable et précise les conditions dans lesquelles les États membres doivent refuser cette autorisation, il est manifeste que ces dispositions ne relèvent pas du champ d’application de l’article 10, paragraphe 1, de l’accord de partenariat.

123. A fortiori, l’article 3 bis, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, qui interdit la prestation des services connexes nécessaires à certaines catégories de projets d’exploration et de production en Russie, ne relève pas non plus de l’article 10, paragraphe 1, de l’accord de partenariat.

124. L’article 12, paragraphe 1, second alinéa, de l’accord de partenariat oblige l’Union et ses États membres à garantir la liberté de transit ( 65 ) à travers le territoire de l’Union des marchandises originaires du territoire douanier ou destinées au territoire douanier de la Fédération de Russie.

125. L’Union et ses États membres sont donc obligés de garantir à travers leur territoire le libre passage de marchandises à destination ou originaires de la Fédération de Russie.

126. L’article 3, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 soumet les ventes, les fournitures, les transferts ou les exportations des articles énumérés à l’annexe II, originaires ou non de l’Union, à une autorisation préalable, si de tels articles sont destinés à être utilisés en Fédération de Russie. De plus, l’article 3, paragraphe 5, de ce règlement interdit l’octroi de cette autorisation lorsque les ventes, les fournitures, les transferts ou les exportations en cause concernent des articles destinés à une des catégories de projets d’exploration et de production visées au paragraphe 3 de cet article.

127. À mon avis, ces dispositions n’ont aucune incidence sur la liberté de transit garantie par l’article 12, paragraphe 1, second alinéa, de l’accord de partenariat.

128. Même si l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 se réfère, entre autres, au transfert des articles énumérés à l’annexe II «originaires ou non de l’Union», il n’en demeure pas moins que les paragraphes 2 et 4 de cet article ne se réfèrent qu’à l’exportation.

129. En ce sens, «[p]our l’ensemble des ventes, fournitures, transferts ou exportations soumis à autorisation […] l’autorisation est accordée par les autorités compétentes de l’État membre où l’exportateur est établi» ( 66 ). De même, «[l]es exportateurs mettent à la disposition des autorités compétentes toutes les informations pertinentes requises concernant leur demande d’autorisation d’exportation» ( 67 ).

130. Il me paraît donc clair que ces dispositions du règlement no 833/2014 visent non pas le transit des articles de l’annexe II, mais les cas de vente, de fourniture, de transfert ou d’exportation à partir du territoire des États membres.

131. En ce sens, la liberté de transit des articles en cause en provenance des pays tiers et à destination de la Fédération de Russie n’est nullement affectée.

132. De toute façon, même si la Cour constatait l’existence d’une restriction aux articles 10, paragraphe 1, et 12, paragraphe 1, second alinéa, de l’accord de partenariat, cette restriction serait, comme le soulève la Commission, justifiée par des raisons d’ordre public et de sécurité publique, conformément à l’article 19 de cet accord.

– Article 36 de l’accord de partenariat (prestation transfrontalière de services)

133. Selon l’article 36 de l’accord de partenariat, l’Union et ses États membres sont obligés d’accorder un traitement non moins favorable que celui accordé à un pays tiers, en ce qui concerne les conditions affectant la prestation transfrontalière de services, par des sociétés de l’Union sur le territoire de la Fédération de Russie, conformément à la législation et aux réglementations applicables dans cette dernière.

134. Selon l’annexe 5 de cet accord, les services visés par l’article 36 incluent les services d’ingénierie (CPC 8672) ( 68 ) et les services d’essais et d’analyses techniques (CPC 8676) ( 69 ).

135. Or, contrairement à ce qu’allègue Rosneft, aucun des services repris sous les numéros CPC 8672 et CPC 8676 ne concerne les services de forage, d’essais de puits, de diagraphie et de complétion ou la fourniture d’unités flottantes qui sont visés par l’article 3 bis, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 ( 70 ).

– Article 52, paragraphes 2, 5 et 9 de l’accord de partenariat (libre circulation des capitaux)

136. Le paragraphe 2 de cette disposition assure la libre circulation des capitaux entre l’Union et la Fédération de Russie «concernant des investissements directs effectués dans des sociétés constituées conformément à la législation du pays hôte».

137. De plus, aux termes du paragraphe 9 du même article, l’Union doit accorder à la Fédération de Russie «le traitement de la nation la plus favorisée en ce qui concerne la libre circulation […] des capitaux».

138. Selon la Déclaration commune relative à l’article 52 (Définitions), le terme «investissements directs» est défini comme: «[…] les investissements réalisés en vue d’établir des relations économiques durables avec une entreprise, tels que les investissements qui permettent aux non-résidents dans le pays concerné ou aux résidents à l’étranger d’effectivement influer sur la gestion de cette entreprise par: […] 2) la prise de participation dans une entreprise nouvelle ou existante; 3) un prêt d’une durée de cinq ans ou plus.»

139. Il ressort très clairement de ces dispositions que l’achat, la vente et la prestation, directement ou indirectement, de services d’investissement ou d’aide à l’émission, d’obligations, d’actions ou d’instruments financiers similaires ( 71 ) ne peuvent constituer un investissement direct que s’ils mènent à une prise de participation dans une entreprise en vue d’établir des relations économiques durables.

140. Il ressort également de ces dispositions que conclure un accord ou y participer, en vue d’accorder à Rosneft, après le 12 septembre 2014, de nouveaux prêts ou crédits dont l’échéance est supérieure à 30 jours ( 72 ) ne peut constituer un investissement direct que s’il s’agit d’un prêt ou d’un crédit d’une durée de cinq ans ou plus accordé en vue d’établir des relations économiques durables.

141. Il en découle que l’article 1er, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que l’annexe III de la décision 2014/512 de même que les articles 5, paragraphes 2, sous b) à d), et 3, ainsi que l’annexe VI du règlement no 833/2014 ne constituent une restriction à la libre circulation des capitaux protégée par l’article 52, paragraphes 2, 5 et 9 de l’accord de partenariat, que dans la mesure où ils interdisent les investissements directs visés aux points 139 et 140 des présentes conclusions.

iii) Sur la justification

142. Contrairement au commerce de marchandises pour lequel l’article 19 de l’accord de partenariat prévoit la possibilité de justifier des restrictions dans des termes presque identiques à ceux de l’article 36 TFUE, ledit accord ne prévoit aucune possibilité de justifier une restriction à la libre circulation des capitaux.

143. Pour les mêmes raisons que celles que j’ai données aux points 123 à 125 de mes conclusions dans l’affaire SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ), je considère qu’il est possible