2.2.b)

D'autres arguments sont invoqués pour justifier l'octroi de franchises fiscales. Il est soutenu que, si des franchises peuvent être autorisées pour le trafic aérien, rien ne s'oppose à ce que le trafic par voie maritime puisse en bénéficier. Il ressort des observations des États membres, qu'elles émanent des États originaires de la Communauté ou de ceux y ayant adhéré à partir du 1er janvier 1973, qu'au moment de l'adoption de la deuxième directive en 1972 le problème des franchises en trafic maritime ne se posait pas entre les États membres «continentaux» et qu'il n'a pris toute son acuité qu'après l'adhésion des trois nouveaux États dont deux sont insulaires. Pour apprécier la portée de la réserve de l'article 6, paragraphe 2, il convient de la replacer dans son contexte propre et dans le contexte plus général de l'harmonisation des dispositions nationales relatives au régime fiscal applicable dans le trafic international et intracommunautaires des voyageurs. Comme le fait observer la Commission, le système de la directive 69/169 est fondamentalement différent de celui du régime commun de taxe sur la valeur ajoutée. Alors que l'harmonisation réalisée jusqu'à présent en matière de TVA est fondée sur le maintien des frontières fiscales, c'est-à-dire sur le principe de la taxation à l'importation dans le pays de destination (avec détaxation à l'exportation du pays de provenance) ( 7 ), l'harmonisation des franchises fiscales à l'importation accordées aux particuliers est basée sur le principe de la taxation dans le pays d'origine (avec détaxation dans le pays de destination). Le paragraphe 1 de l'article 6 oblige les États membres à prendre les mesures appropriées pour éviter que des détaxations ne soient accordées à l'achat de marchandises par des voyageurs résidant dans la Communauté et bénéficiant par ailleurs du régime commun des franchises prévu par la directive. Après la réserve liminaire concernant le trafic aérien, le paragraphe 2 oblige les États membres à prendre les mesures nécessaires pour permettre, dans les cas et les conditions précisés aux paragraphes 3 et 4, la détaxation au stade du commerce de détail des taxes sur le chiffre d'affaires pour les ventes de marchandises à emporter dans les bagages personnels des voyageurs quittant leur territoire, mais en excluant la détaxation des accises. Ces cas visent tant les non-résidents que les résidents sortant d'un État membre; pour ces derniers, la détaxation n'est admise que pour les objets dont la valeur unitaire, taxes comprises, est supérieure au montant fixé à l'article 2, paragraphe 1. Il est possible de renoncer à taxer les marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs dans l'État de destination parce que, «en règle générale», la taxation a été opérée dans l'État de provenance et qu'il est présumé qu'elles n'y ont pas été détaxées. Mais cette renonciation n'exclut pas la possibilité d'accorder, dans certaines hypothèses, une détaxation à l'arrivée, même en cas de détaxation au départ. On tolère donc l'anomalie d'une absence totale d'imposition à concurrence des limites — inférieures — accordées aux voyageurs en provenance de pays tiers. Avec l'avocat général Capotorti ( 8 ), nous pensons que la réserve figurant au paragraphe 2 de l'article 6 a une large portée et qu'elle ne préjuge pas du régime fiscal applicable aux ventes hors taxes dans le trafic maritime intracommunautaire. Certes, les États candidats à l'adhésion avaient été consultés avant la modification introduite à l'article 6. Mais la circonstance que ces États n'aient pas fait valoir à l'époque d'objections contre une interprétation possible de cette modification au détriment des ventes à bord des ferries ne saurait valoir acquiescement tacite d'une interprétation sur laquelle leur attention n'avait pas été spécialement attirée. A l'encontre de l'argument tiré du caractère «complet» du système de franchises fiscales instauré par les directives dans le trafic intracommunautaire de voyageurs, il faut observer que vous avez pris soin, au point 6 du dispositif de votre arrêt, d'assortir le verbe «instaurer» de l'adverbe «progressivement»; cette formulation contraste nettement avec le caractère «exhaustif» ( 9 ) de la réglementation concernant les franchises douanières. Le caractère progressif de l'harmonisation dans ce secteur est souligné par le fait que les directives adoptées en ce domaine portent une numérotation croissante. Il est vrai que les législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires font à présent l'objet d'un «système commun» de taxe sur la valeur ajoutée; mais, en réalité, le système n'est qu'en partie «commun» ( 10 ). La sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 ( 11 ) a déterminé d'une manière uniforme l'assiette à laquelle est appliquée la TVA. Son article 2 prévoit que les importations de biens sont soumises à cette taxe. Son article 14 fixe de manière limitative les exonérations d'importations: aucune n'a trait aux franchises de TVA à l'importation de marchandises acquises en trafic intracommunautaire, que ce soit par voie aérienne ou par voie maritime. Mais, comme le relève le gouvernement britannique, ces exonérations sont prévues sans préjudice des autres dispositions fiscales communautaires ( 12 ) Quant aux droits d'accises, ils n'ont pas encore connu un début d'harmonisation, à l'exception des dispositions relatives aux éléments composant la taxe sur le tabac. Dans ce contexte, la référence à la convention de New-York de 1954, à laquelle tous les États membres sont parties contractantes, ne nous paraît pas totalement hors de propos. L'article 13 de cette convention énonce que «aucune disposition de la présente convention n'exclut le droit pour les États contractants qui forment une union douanière ou économique de prévoir des règles particulières applicables aux personnes qui résident dans les pays faisant partie de cette union». Par ailleurs, l'article 234 du traité dispose que «les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l'entrée en vigueur du présent traité, entre un ou plusieurs États membres, d'une part, et un ou plusieurs États tiers, d'autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité». Les États membres ne sauraient donc se prévaloir de la convention de 1954 pour s'opposer à l'application, dans leurs relations mutuelles, d'un régime ne réglant pas la situation de la même façon que cette convention. Mais, en l'absence d'un régime commun exhaustif en matière de franchises fiscales à l'importation accordées aux particuliers, il est possible d'interpréter les dispositions communautaires existantes dans un sens compatible avec la convention de New-York. Le régime des «boutiques franches» en trafic maritime ou aérien communautaire demeure encore de la compétence des États membres et c'est l'interprétation proposée par la firme Rewe qui serait incompatible avec cette convention. Enfin, l'évolution des travaux législatifs postérieurs à l'adoption de la directive de 1972 fournit des arguments de poids. Après l'introduction de cette réserve, la Commission a proposé ( 13 ) au Conseil, le 22 septembre 1972, d'adopter une troisième directive en vue notamment d'harmoniser le régime de détaxation des comptoirs de ventes sous douane des aéroports et des ventes à bord des avions, des navires et des aéroglisseurs effectuant des transports payants de passagers, en en exceptant toutefois le régime fiscal des consommations à bord. Devant la résistance des États membres, elle a dû retirer sa proposition. Mais il est intéressant de relever qu'elle constatait elle-même dans cette proposition qu'il n'existait pas encore de régime communautaire pour les ventes sous douane non seulement dans les aéroports et à bord des avions, mais également à bord des navires et que le même régime devrait être applicable dans les deux cas. Enfin, au cours de la présente procédure, la Commission a proposé au Conseil, le 11 avril 1983 ( 14 ), d'adopter une septième directive modifiant la directive 69/169, supprimant purement et simplement le membre de phrase «sans préjudice de ...», en la motivant par les considérations suivantes : «Les États membres doivent pouvoir maintenir les dispositions qu'ils appliquent actuellement pour les ventes effectuées dans les comptoirs de vente sous douane des aéroports et dans les ports ou à bord des moyens de transports aérien ou maritime à l'égard des voyageurs à destination des pays tiers», avec la précision suivante: «il paraît opportun de limiter, pour les voyageurs effectuant des déplacements entre États membres (à bord des aéronefs, des navires ou des aéroglisseurs affectés à la navigation maritime), la valeur et les quantités de marchandises susceptibles de leur être livrées hors taxes et d'accorder le bénéfice des franchises à l'importation, dans les limites correspondant aux franchises accordées aux voyageurs en provenance des pays tiers.»