CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MICHAL BOBEK

présentées le 23 septembre 2020 ( 1 )

Affaires jointes C‑83/19, C‑127/19 et C‑195/19

Asociația « Forumul Judecătorilor din România »

contre

Inspecția Judiciară

[demande de décision préjudicielle introduite par le Tribunalul Mehedinţi (tribunal de grande instance de Mehedinţi, Roumanie)]

et

Asociația « Forumul Judecătorilor din România »,

Asociaţia « Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor »

contre

Consiliul Superior al Magistraturii

[demande de décision préjudicielle formée par la Curtea de Apel Alba Iulia (cour d’appel d’Alba Iulia, Roumanie)]

et

PJ

contre

QK

[demande de décision préjudicielle de la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest, Roumanie)]

Affaire C‑291/19

SO

contre

TP e.a.

[demande de décision préjudicielle formée par la Curtea de Apel Braşov (cour d’appel de Braşov, Roumanie)]

Affaire C‑355/19

Asociația « Forumul Judecătorilor din România »,

Asociaţia « Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor »,

OL

contre

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

[demande de décision préjudicielle formée par la Curtea de Apel Piteşti (cour d’appel de Piteşti, Roumanie)]

« Renvoi préjudiciel – Traité d’adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne – Décision 2006/928/CE de la Commission établissant un mécanisme de coopération et de vérification (MCV) – Nature et effets juridiques du MCV et des rapports établis par la Commission sur la base de celui‑ci – Nomination par intérim de la direction de l’inspection judiciaire – Réglementation nationale relative à la mise en place et l’organisation au sein du ministère public d’une section chargée des enquêtes sur les infractions commises au sein du système judiciaire – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – État de droit – Indépendance de la justice »

Table des matières

I. Introduction II. Le cadre juridique A. Le droit de l’Union 1. Le droit primaire 2. La décision MCV B. Le droit roumain 1. La constitution roumaine 2. Les dispositions relatives au contrôle judiciaire a) La loi no 317/2004 b) L’ordonnance d’urgence no 77/2018 3. Les dispositions relatives à la section chargée des enquêtes sur les infractions commises au sein du système judiciaire a) La loi no 207/2018 b) L’ordonnance d’urgence no 90/2018 c) L’ordonnance d’urgence no 92/2018 d) L’ordonnance d’urgence no 7/2019 e) L’ordonnance d’urgence no 12/2019 III. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles A. Affaire C‑83/19 B. Affaire C‑127/19 C. Affaire C‑195/19 D. Affaire C‑291/19 E. Affaire C‑355/19 F. La procédure devant la Cour IV. Analyse A. La recevabilité des questions préjudicielles 1. L’affaire C‑83/19 2. Les affaires C‑127/19 et C‑355/19 3. Les affaires C‑195/19 et C‑291/19 4. Conclusion intermédiaire sur la recevabilité B. Le droit de l’Union et les critères pertinents 1. Sur le MCV a) La décision MCV et les rapports MCV sont-ils des actes de l’Union ? b) L’acte d’adhésion est-il une base juridique appropriée ? 1) Sur la base juridique formelle 2) Sur le contenu et les objectifs 3) Sur la durée du MCV 4) Conclusion intermédiaire c) Sur les effets du MCV 1) Sur les effets juridiques de la décision MCV 2) Sur les effets juridiques des rapports MCV d) Les mesures nationales litigieuses relèvent-elles du champ d’application du MCV ? 2. Sur le principe de l’indépendance de la justice : l’article 47 de la Charte et l’article 19, paragraphe 1, TUE. a) L’article 47 de la Charte b) L’article 19, paragraphe 1, TUE c) Sur l’article 19, paragraphe 1, TUE et les risques de solutions trop extensives 3. Sur les critères et la nature de l’évaluation a) Sur les critères : les aspects externes de l’indépendance de la justice et la doctrine des apparences b) Sur la nature de l’évaluation : ce qu’il y a lieu d’établir C. Sur l’appréciation de la législation nationale en cause 1. Le contexte général 2. Sur la désignation par intérim de la direction de l’inspection judiciaire a) La décision de renvoi et la position des parties b) Analyse c) Conclusion provisoire 3. Sur la SEIJ a) Les décisions de renvoi et les positions des parties b) Analyse i) Sur la justification – Une justification dépourvue d’ambiguïté et accessible ? – Une justification réelle ? ii) Sur les garanties iii) Sur le contexte et le fonctionnement pratique iv) Sur les délais raisonnables c) Conclusion intermédiaire V. Conclusion

I. Introduction

1. Les présentes affaires concernent deux aspects institutionnels du système judiciaire roumain qui ont récemment été modifiés par la réforme des « lois sur la justice » ( 2 ) dans cet État membre. Les cinq demandes préjudicielles examinées ensemble dans les présentes conclusions portent en substance, d’une part, sur la nomination par intérim du chef de l’Inspecția Judiciară (inspection judiciaire, Roumanie) et, d’autre part, sur la création au sein du ministère public d’une section chargée des enquêtes sur les infractions commises au sein du système judiciaire ( 3 ).

2. Toutefois, il y a lieu d’aborder d’emblée deux questions liminaires communes à toutes ces affaires. La première porte sur la nature et les effets juridiques du « mécanisme de coopération et de vérification » (ci‑après le « MCV ») ( 4 ), institué par la décision 2006/928/CE de la Commission ( 5 ).

3. La Commission européenne présente des rapports périodiques sur la base du MCV. Dans son rapport publié en 2018 ( 6 ), la Commission a identifié plusieurs aspects problématiques relatifs aux récentes réformes du système judiciaire roumain qui font l’objet des présents renvois préjudiciels. Dans ce contexte, les juridictions de renvoi demandent des précisions sur le statut juridique du MCV et les rapports présentés par la Commission, notamment afin de savoir si les recommandations contenues dans ces rapports ont un caractère obligatoire pour les autorités roumaines.

4. En outre, tout en s’interrogeant sur la conformité des modifications législatives nationales aux principes de l’État de droit, de la protection juridictionnelle effective et de l’indépendance de la justice, les questions préjudicielles visent plusieurs dispositions du droit primaire, notamment l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, ainsi que l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte »). La seconde question liminaire qu’il convient de préciser porte donc sur le point de savoir quelles sont parmi ces dispositions celles qui trouvent à s’appliquer dans les présentes affaires, dans le contexte particulier postérieur à l’adhésion de la Roumanie dans lequel le MCV demeure applicable.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le droit primaire

5. Conformément à l’article 4, paragraphe 3, du traité relatif à l’adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne (ci‑après le « traité d’adhésion ») ( 7 ), les institutions de l’Union peuvent arrêter avant l’adhésion, notamment, les mesures visées aux articles 37 et 38 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (ci‑après l’« acte d’adhésion ») ( 8 ).

6. L’article 2 de l’acte d’adhésion dispose que, dès l’adhésion, les dispositions des traités originaires et les actes pris, avant l’adhésion, par les institutions et la Banque centrale européenne (BCE) lient la République de Bulgarie et la Roumanie et sont applicables dans ces États dans les conditions prévues par ces traités et par l’acte d’adhésion.

7. L’article 37 de l’acte d’adhésion dispose : « Si la Bulgarie ou la Roumanie n’a pas donné suite aux engagements qu’elle a pris dans le cadre des négociations d’adhésion, y compris les engagements à l’égard de toutes les politiques sectorielles qui concernent les activités économiques ayant une dimension transfrontalière, et provoque ainsi, ou risque de provoquer à très brève échéance, un dysfonctionnement grave du marché intérieur, la Commission peut, pendant une période pouvant aller jusqu’à trois ans à compter de la date d’adhésion, à la demande motivée d’un État membre, ou de sa propre initiative, adopter des mesures appropriées. Ces mesures sont proportionnées et le choix est donné en priorité à celles qui perturbent le moins le fonctionnement du marché intérieur et, le cas échéant, à l’application des mécanismes de sauvegarde sectoriels en vigueur. Ces mesures de sauvegarde ne peuvent pas être utilisées comme moyen de discrimination arbitraire ou de restriction déguisée des échanges commerciaux entre les États membres. La clause de sauvegarde peut être invoquée même avant l’adhésion sur la base de constatations établies dans le cadre du suivi et les mesures adoptées entrent en vigueur dès la date d’adhésion, à moins qu’une date ultérieure ne soit prévue. Les mesures sont maintenues pendant la durée strictement nécessaire et, en tout état de cause, sont levées lorsque l’engagement correspondant est rempli. Elles peuvent cependant être appliquées au-delà de la période visée au premier alinéa tant que les engagements correspondants n’ont pas été remplis. La Commission peut adapter les mesures arrêtées en fonction de la mesure dans laquelle le nouvel État membre concerné remplit ses engagements. La Commission informe le Conseil en temps utile avant d’abroger les mesures de sauvegarde et elle prend dûment en compte les observations éventuelles du Conseil à cet égard. »

8. Aux termes de l’article 38 de l’acte d’adhésion : « Si de graves manquements ou un risque imminent de graves manquements sont constatés en Bulgarie ou en Roumanie en ce qui concerne la transposition, l’état d’avancement de la mise en œuvre ou l’application des décisions-cadres ou de tout autre engagement, instrument de coopération et décision afférents à la reconnaissance mutuelle en matière pénale adoptés sur la base du titre VI du traité UE, et des directives et règlements relatifs à la reconnaissance mutuelle en matière civile adoptés sur la base du titre IV du traité CE, la Commission peut, pendant une période pouvant aller jusqu’à trois ans à compter de la date d’adhésion et à la demande motivée d’un État membre ou de sa propre initiative et après avoir consulté les États membres, prendre des mesures appropriées en précisant les conditions et les modalités de leur application. Ces mesures peuvent prendre la forme d’une suspension temporaire de l’application des dispositions et décisions concernées dans les relations entre la Bulgarie ou la Roumanie et un ou plusieurs autres États membres, sans que soit remise en cause la poursuite de l’étroite coopération judiciaire. La clause de sauvegarde peut être invoquée même avant l’adhésion sur la base de constatations faites dans le cadre du suivi et les mesures adoptées entrent en vigueur dès la date d’adhésion, à moins qu’une date ultérieure ne soit prévue. Les mesures sont maintenues pendant la durée strictement nécessaire et, en tout état de cause, sont levées dès que le manquement constaté est corrigé. Elles peuvent cependant être appliquées au-delà de la période visée au premier alinéa tant que ces manquements persistent. La Commission peut, après avoir consulté les États membres, adapter les mesures arrêtées en fonction de la mesure dans laquelle le nouvel État membre corrige les manquements constatés. La Commission informe le Conseil en temps utile avant d’abroger les mesures de sauvegarde et elle prend dûment en compte les observations éventuelles du Conseil à cet égard. »

2. La décision MCV

9. Conformément à son considérant 5, la décision MCV a été adoptée sur la base des articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion.

10. Conformément au considérant 6 de la décision MCV, « [l]es questions en suspens portant sur la responsabilisation et l’efficacité du système judiciaire et des instances chargées de faire appliquer la loi justifient la mise en place d’un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption ».

11. L’article 1er de la décision MCV précise que la Roumanie fait un rapport à la Commission sur les progrès qu’elle a réalisés en vue d’atteindre chacun des objectifs de référence exposés dans l’annexe de cette décision. Conformément à l’article 2, la Commission transmettra, pour la première fois en juin 2007, au Parlement européen et au Conseil ses propres commentaires et conclusions sur le rapport présenté par la Roumanie, puis en fonction de l’évolution de la situation et au moins tous les six mois. L’article 3 dispose que la décision MCV « n’entre en vigueur que sous réserve et à la date de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion ». Conformément à l’article 4, les États membres sont destinataires de la décision MCV.

12. L’annexe de la décision MCV contient les « [o]bjectifs de référence que la Roumanie doit atteindre, visés à l’article 1er ». Les premier, troisième et quatrième objectifs de référence qui y sont fixés sont, respectivement, de « [g]arantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du Conseil supérieur de la magistrature. [...] », de « [c]ontinuer, en se basant sur les progrès déjà accomplis, à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau » et de « [p]rendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l’administration locale ».

B. Le droit roumain

1. La constitution roumaine

13. L’article 115, paragraphe 4, de la Constituția României (constitution roumaine) dispose que « [l]e gouvernement peut adopter des ordonnances d’urgence seulement dans les situations extraordinaires dont la réglementation ne peut être ajournée, et doit en motiver l’urgence expressément ».

14. Aux termes de l’article 133, paragraphe 1, de la constitution roumaine, « [l]e [CSM] est le garant de l’indépendance de la justice ».

15. L’article 132, paragraphe 1, de la constitution roumaine précise que « [l]es procureurs exercent leurs fonctions dans le respect des principes de légalité, d’impartialité et de contrôle hiérarchique, sous l’autorité du ministère de la Justice ».

2. Les dispositions relatives au contrôle judiciaire

a) La loi no 317/2004

16. Aux termes de l’article 65 de la loi no 317/2004 relative au CSM : « (1) L’inspection judiciaire est mise en place comme organe doté de la personnalité juridique, dans le cadre du [CSM], ayant son siège à Bucarest, par réorganisation de l’inspection judiciaire. (2) L’inspection judiciaire est dirigée par un Inspecteur en chef, assisté d’un Inspecteur en chef adjoint, nommés à l’issue d’un concours organisé par le [CSM]. (3) L’inspection judiciaire agit dans le respect du principe d’indépendance opérationnelle, en remplissant, par l’intermédiaire des inspecteurs judiciaires nommés conformément à loi, des fonctions d’analyse, de vérification et de contrôle dans les domaines spécifiques d’activité. »

17. En vertu de l’article 67 de la loi no 317/2004 : « 1. L’Inspecteur en chef et l’Inspecteur en chef adjoint sont nommés par l’assemblée plénière du [CSM] parmi les inspecteurs judiciaires en fonction, à la suite d’un concours consistant dans la présentation d’un projet relatif à l’exercice des attributions spécifiques au poste de gestion en question, dans une épreuve écrite testant les connaissances en matière de gestion, de communication, de ressources humaines, la capacité du candidat de prendre des décisions et d’assumer des responsabilités, sa résistance au stress, ainsi que dans un test psychologique. 2. Le concours est organisé par le [CSM], conformément au règlement approuvé par décision de l’assemblée plénière du [CSM], publiée au Monitorul Oficial al României, partie I. 3. L’organisation des concours pour les postes d’Inspecteur en chef et d’Inspecteur en chef adjoint est annoncée au moins trois mois avant leur date. 4. Le mandat de l’Inspecteur en chef et celui de l’Inspecteur en chef adjoint sont de trois ans et peuvent être renouvelés une seule fois, dans le respect des dispositions du paragraphe 1. 5. L’Inspecteur en chef et l’Inspecteur en chef adjoint peuvent être révoqués de leurs fonctions par l’assemblée plénière du [CSM], dans le cas où ils ne remplissent pas ou remplissent de manière inappropriée leurs attributions de gestion. La révocation est décidée sur la base du rapport annuel d’audit prévu à l’article 68. 6. La décision de révocation prise par l’assemblée plénière du [CSM] peut faire l’objet d’un pourvoi, dans un délai de quinze jours après sa communication, auprès de la chambre du contentieux administratif et fiscal de l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie). Le pourvoi suspend l’exécution de la décision du [CSM]. La décision rendue sur pourvoi est irrévocable. »

b) L’ordonnance d’urgence no 77/2018

18. L’article I de l’ordonnance d’urgence du gouvernement no 77/2018, complétant l’article 67 de la loi no 317/2004 relative au CSM (ci‑après l’« ordonnance d’urgence no 77/2018 ») ( 9 ), a inséré deux nouveaux paragraphes après l’article 67, paragraphe 6, de la loi no 317/2004 : « 7. Lorsque le poste d’Inspecteur en chef ou, selon le cas, d’Inspecteur en chef adjoint de l’inspection judiciaire devient vacant à la suite de l’expiration du mandat, la suppléance de ce poste est assurée par l’Inspecteur en chef ou, selon le cas, par l’Inspecteur en chef adjoint dont le mandat a expiré, jusqu’à la date à laquelle ce poste est pourvu dans les conditions prévues par la loi. 8. Lorsque le mandat de l’Inspecteur en chef prend fin pour une cause autre que l’expiration du mandat, la suppléance de ce poste est assurée par l’Inspecteur en chef adjoint jusqu’à la date à laquelle ce poste est pourvu dans les conditions de la loi. Lorsque le mandat de l’Inspecteur en chef adjoint prend fin pour une cause autre que l’expiration du mandat, la suppléance de ce poste est assurée par un inspecteur judiciaire nommé par l’Inspecteur en chef jusqu’à la date à laquelle ce poste est pourvu dans les conditions de la loi. »

19. Conformément à l’article II de l’ordonnance d’urgence no 77/2018, l’article 67, paragraphe 7, de la loi no 317/2004 « s’appliqu[e] également aux situations dans lesquelles le poste d’Inspecteur en chef ou, selon le cas, d’Inspecteur en chef adjoint de l’Inspection judiciaire est vacant à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance d’urgence ».

3. Les dispositions relatives à la section chargée des enquêtes sur les infractions commises au sein du système judiciaire

a) La loi no 207/2018

20. L’article I, point 45, de la loi no 207/2018, modifiant et complétant la loi no 304/2004 portant organisation du pouvoir judiciaire (ci‑après la « loi no 207/2018 ») ( 10 ), a introduit, après l’article 88 de la loi no 304/2004, une nouvelle section consacrée à la SEIJ et contenant les articles 881 à 889.

21. L’article 881 de la loi no 304/2004, telle que modifiée, est libellé comme suit : « 1. Dans le cadre du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice), il est institué la [SEIJ], qui détient la compétence exclusive en matière de poursuites pénales pour les infractions commises par des juges et procureurs, y compris les juges et procureurs militaires et ceux qui ont qualité de membres du [CSM]. 2. La [SEIJ] demeure compétente pour les poursuites pénales dans le cas où d’autres personnes sont poursuivies en sus de celles prévues au paragraphe 1. […] 4. La [SEIJ] est dirigée par un procureur en chef de la section, assisté par un procureur en chef adjoint, nommés dans ces fonctions par l’assemblée plénière du [CSM], dans les conditions prévues par la présente loi. 5. Le procureur général du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice) règle les conflits de compétence entre la [SEIJ] et les autres structures ou unités du ministère public. [...] »

22. Aux termes de l’article 882 de la loi no 304/2004, telle que modifiée : « 1. La [SEIJ] exerce ses activités en vertu des principes de légalité, d’impartialité et de contrôle hiérarchique. 2. Il est interdit de déléguer ou de détacher des procureurs auprès de la [SEIJ]. 3. La [SEIJ] exerce ses activités avec un maximum de quinze procureurs. 4. Le nombre de postes dans la [SEIJ] peut être modifié, en fonction du volume d’activité, par ordonnance du procureur général du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice), à la demande du procureur en chef de la section, sur avis conforme de l’assemblée plénière du [CSM]. »

23. Les articles 883 et 884 de la loi no 304/2004, telle que modifiée, régissent respectivement la procédure de nomination du procureur en chef et celle du procureur en chef adjoint de la SEIJ, y compris la composition du jury de concours pour le poste de procureur en chef et les conditions de participation à ce concours. L’article 883, paragraphe 1, dispose notamment que « [l]e procureur en chef adjoint de la [SEIJ] est nommé dans ses fonctions par l’assemblée plénière du [CSM], à la suite d’un concours consistant dans la présentation d’un projet relatif à l’accomplissement des tâches spécifiques du poste de gestion en question, qui vise à évaluer les compétences en matière de gestion, la gestion efficace des ressources, la capacité de prendre des décisions et d’assumer des responsabilités, les compétences en matière de communication et la résistance au stress, ainsi que l’intégrité du candidat, son activité en tant que procureur et son rapport à des valeurs spécifiques à cette profession, telles que l’indépendance de la justice ou le respect des droits et libertés fondamentaux ». De plus, aux termes de l’article 883, paragraphe 7, « [l]a révocation du poste de procureur en chef de la [SEIJ] est décidée par l’assemblée plénière du [CSM], en cas de non‑accomplissement des tâches spécifiques à ses fonctions ou dans le cas où celui‑ci a fait l’objet d’une sanction disciplinaire au cours des trois dernières années, sur proposition de la commission prévue au paragraphe 2 ». Conformément à l’article 883, paragraphe 8, « [l]e procureur en chef de la [SEIJ] est nommé dans ses fonctions pour une période de trois ans, renouvelable une seule fois ».

24. L’article 885 de la loi no 304/2004, telle que modifiée, réglemente la procédure de sélection des procureurs de la SEIJ ainsi que les règles du concours, qui comprend un entretien devant l’assemblée plénière du CSM et une évaluation des activités des candidats. Conformément au paragraphe 1, les procureurs sont nommés par l’assemblée plénière du CSM, à la suite d’un concours, pour une durée de trois ans, renouvelable dans la limite d’une période totale maximale de neuf ans. Conformément au paragraphe 3, pour pouvoir postuler à ce concours, les procureurs doivent remplir les conditions cumulatives suivantes : « a) ne pas avoir fait l’objet d’une sanction disciplinaire au cours des trois dernières années ; b) avoir au moins le grade requis pour travailler au sein d’un parquet près une cour d’appel ; c) avoir une ancienneté effective d’au moins 18 ans dans les fonctions de procureur ; d) avoir une formation professionnelle adéquate, et e) avoir une conduite morale irréprochable ».

25. L’article 888, paragraphe 1, de la loi no 304/2004, telle que modifiée, dispose que les attributions de la SEIJ sont les suivantes : a) exercer les poursuites pénales pour les infractions relevant de sa compétence ; b) saisir les juridictions dans les affaires relatives aux infractions prévues sous a) ; c) créer et actualiser la base de données sur les infractions relevant de son domaine de compétence ; et d) exercer d’autres attributions prévues par la loi. Aux termes de l’article 888, paragraphe 2, « [l]a participation aux audiences dans les affaires relevant de la compétence de la section est assurée par des procureurs de la section judiciaire du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice) ou par des procureurs du parquet près la juridiction saisie de l’affaire ».

26. L’article III de la loi no 207/2018 dispose : « (1) La [SEIJ] commence ses activités dans un délai de trois mois après la date d’entrée en vigueur de la présente loi. (2) Les affaires relevant de la compétence de la [SEIJ] qui sont pendantes devant n’importe quelle branche du parquet et non résolues avant la date à laquelle la section est opérationnelle sont renvoyées pour règlement à ladite section, dès que celle‑ci est opérationnelle. »

b) L’ordonnance d’urgence no 90/2018

27. L’ordonnance d’urgence du gouvernement no 90/2018, relative aux mesures concernant les modalités de fonctionnement de la [SEIJ] (ci‑après l’« ordonnance d’urgence no 90/2018 ») ( 11 ), a été adoptée afin de rendre la SEIJ opérationnelle à la date limite prévue à l’article III, paragraphe 1, de la loi no 207/2018. Conformément à son préambule, étant donné que, à la date de l’adoption de cette ordonnance d’urgence, le CSM n’avait pas encore mené à son terme la procédure de mise en service de la SEIJ, le gouvernement roumain a estimé nécessaire d’adopter des mesures législatives urgentes prévoyant, par dérogation aux nouveaux articles 883 à 885 de la loi no 304/2004, une procédure simple pour la nomination provisoire du procureur en chef, du procureur en chef adjoint et d’au moins un tiers des procureurs de la section.

28. L’article I de l’ordonnance d’urgence no 90/2018 modifie l’article 882, paragraphe 3, de la loi no 304/2004 comme suit : « La [SEIJ] exerce ses activités avec quinze postes de procureurs. »

29. L’article II de l’ordonnance d’urgence no 90/2018 instaure une procédure dérogatoire aux articles 883 à 885 de la loi no 304/2004, aux fins de la nomination provisoire du procureur en chef et d’au moins un tiers des procureurs de la SEIJ. En particulier, conformément au paragraphe 1 de cette disposition, avant l’achèvement des concours organisés pour la nomination au poste de procureur en chef de la SEIJ et aux postes d’exécution de procureur de cette section, les fonctions de procureur en chef et au moins un tiers des fonctions d’exécution de procureur seront exercées provisoirement par des procureurs qui satisfont aux conditions prévues par la loi pour être nommés à ces postes et qui sont sélectionnés par le jury de concours composé conformément à l’article 883, paragraphe 2, de la loi no 304/2004. Conformément au paragraphe 2, le jury chargé de l’organisation du concours prévu au paragraphe 1 procède à la sélection des candidats selon une procédure qui se déroule dans les cinq jours calendaires à compter de la date de son déclenchement par le président du CSM. Aux termes du paragraphe 11, « [à] compter de la date à laquelle la [SEIJ] devient opérationnelle, celle‑ci reprend les affaires relevant de sa compétence pendantes devant la [DNA] et devant d’autres branches du parquet, ainsi que les dossiers des affaires relatives aux infractions prévues à l’article 881, paragraphe 1, de la loi no 304/2004, republiée, telle que modifiée et complétée ultérieurement, qui ont été clôturées avant la date à laquelle cette section est devenue opérationnelle ».

c) L’ordonnance d’urgence no 92/2018

30. L’ordonnance d’urgence du gouvernement no 92, du 15 octobre 2018, modifiant et complétant certains actes normatifs dans le domaine de la justice (ci‑après l’« ordonnance d’urgence no 92/2018 ») ( 12 ) a notamment modifié la loi no 304/2004 en introduisant à son article 882 un nouveau paragraphe 5, qui prévoit que les procureurs de la SEIJ ont la qualité de procureurs détachés pendant la durée de leurs fonctions au sein de cette section. L’article 885, paragraphe 5, est modifié en ce sens qu’il prévoit que l’entretien organisé dans le cadre de la procédure de sélection des procureurs de la SEIJ se déroule devant le jury, et non devant l’assemblée plénière du CSM.

d) L’ordonnance d’urgence no 7/2019

31. L’ordonnance d’urgence no 7, du 20 février 2019, relative à certaines mesures temporaires concernant le concours d’admission à l’Institut national de la magistrature, la formation professionnelle initiale des juges et des procureurs, l’examen de fin d’études de l’Institutul Național al Magistraturii (Institut national de la magistrature, Roumanie), le stage et l’examen d’aptitude des juges et des procureurs stagiaires, et visant à modifier et compléter la loi no 303/2004 relative au statut des juges et des procureurs, la loi no 304/2004 sur l’organisation judiciaire et la loi no 317/2004 sur le CSM (ci‑après l’« ordonnance d’urgence no 7/2019 ») ( 13 ), modifie et complète notamment la loi no 304/2004. Elle ajoute à l’article 881 de cette loi un nouveau paragraphe 6, selon lequel, lorsque le Codul de procedură penală (code de procédure pénale) ou toute autre loi spéciale fait référence au « procureur hiérarchiquement supérieur » dans les affaires relatives à des infractions relevant de la compétence de la SEIJ, cela vise le procureur en chef de la SEIJ, y compris pour les décisions prises avant que cette section ne devienne opérationnelle.

32. Elle a également introduit, après le paragraphe 11 de l’article 885, deux nouveaux paragraphes (111) et (112), qui modifient la procédure de nomination prévue par cette disposition. Conformément au paragraphe (111), les membres du jury visés à l’article 885 conservent leur vote à l’assemblée plénière du CSM. Le paragraphe (112) prévoit que les jurys de concours visés aux articles 883 et 885 exercent leur activité de manière régulière lorsque au moins trois de leurs membres sont présents.

33. Ladite ordonnance modifie également l’article 888, en prévoyant, à son paragraphe 1, sous d), une nouvelle compétence de la SEIJ, qui consiste à former et se désister des recours dans les affaires relevant de la compétence de cette section, y compris les affaires pendantes devant une juridiction ou qui ont été définitivement tranchées avant que la section ne devienne opérationnelle.

e) L’ordonnance d’urgence no 12/2019

34. L’ordonnance d’urgence du gouvernement no 12, du 5 mars 2019, modifiant et complétant certains actes normatifs dans le domaine de la justice (ci‑après l’« ordonnance d’urgence no 12/2019 ») ( 14 ), a modifié la loi no 303/2004 relative au statut des juges et des procureurs et introduit les articles 8810 et 8811 dans la loi no 304/2004. L’article 8810 prévoit le détachement d’officiers de police judiciaire au sein de la SEIJ, à la demande du procureur en chef de cette section, sur décision du ministre de l’Intérieur. La durée de ces détachements peut aller jusqu’à trois ans, renouvelables pour la même durée.

III. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles

A. Affaire C‑83/19

35. Le 27 août 2018, l’Asociația « Forumul judecătorilor din România » (Association Forum des juges de Roumanie, ci‑après l’« association Forum des juges » ou la « requérante ») a présenté une demande d’information d’intérêt général à l’inspection judiciaire (ci‑après la « défenderesse »). Les informations demandées portaient sur l’activité de la défenderesse au cours de la période allant de l’année 2014 à l’année 2018. Elle concernait plus spécifiquement des informations statistiques sur les affaires traitées par cet organisme, l’origine et le résultat des procédures disciplinaires, ainsi que des informations concernant la conclusion d’un protocole entre le Serviciul Român de Informații (service de renseignement roumain) et l’inspection judiciaire ainsi que la participation de ce service aux enquêtes.

36. Le 24 septembre 2018, estimant que la réponse de la défenderesse ne répondait que partiellement à cette demande, la requérante a formé un recours contre la défenderesse devant le Tribunalul Olt (tribunal de grande instance d’Olt, Roumanie). La requérante a conclu à ce qu’il soit ordonné à la défenderesse de divulguer certaines informations qui faisaient l’objet de la demande du 27 août 2018.

37. Dans son mémoire en défense, déposé le 26 octobre 2018, la défenderesse a soutenu que les droits individuels de la requérante n’avaient pas été violés et que le recours devait être rejeté comme non fondé. Ce mémoire en défense était signé par le juge Lucian Netejoru.

38. M. Netejoru avait été nommé inspecteur en chef de l’inspection judiciaire pour un mandat de trois ans (du 1er septembre 2015 au 1er septembre 2018) par la décision no 702/2015, du 30 juin 2015, de l’assemblée plénière du CSM. Au moment du dépôt du mémoire en défense dans l’affaire au principal, M. Netejoru agissait en qualité d’inspecteur en chef intérimaire sur la base de l’ordonnance d’urgence no 77/2018, adoptée le 5 septembre 2018.

39. Dans son mémoire en réplique, la requérante a soulevé une exception tirée de l’absence de preuve que le signataire du mémoire en défense, M. Netejoru, disposait de pouvoirs de représentation de la défenderesse, et ce pour deux raisons. D’une part, aucun acte administratif n’a été pris par l’autorité compétente pour désigner l’inspecteur en chef de l’inspection judiciaire, l’assemblée plénière du CSM, attestant que les conditions légales d’exercice de ce poste ad interim ont été respectées.

40. D’autre part, les dispositions de l’ordonnance d’urgence no 77/2018 seraient inconstitutionnelles. La requérante a fait valoir que, en étendant le mandat de la direction de l’inspection judiciaire au moyen de l’ordonnance d’urgence no 77/2018, le gouvernement roumain a empiété sur les compétences constitutionnelles du CSM. La requérante a fondé son objection sur les conclusions du rapport MCV de 2018, selon lesquelles « le fait que le ministre de la Justice a décidé d’intervenir, en prolongeant les mandats des dirigeants en place, pourrait être considéré comme un empiétement sur les compétences du CSM », et fait valoir que l’ordonnance d’urgence no 77/2018 viole la garantie d’indépendance consacrée à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. La requérante a fait valoir que, s’il est établi que le MCV, ainsi que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, imposent des obligations à la Roumanie et qu’elle ne les a pas respectées, cela impliquera que M. Netejoru n’est pas habilité à agir en qualité de représentant légal, ce qui entraînera l’annulation du mémoire en défense versé au dossier (y compris les moyens de défense, les éléments de preuve produits et les exceptions soulevées).

41. La défenderesse a fait valoir que la décision no 702/2015 du CSM, portant nomination de M. Netejoru en qualité d’inspecteur en chef, figure sur le site Internet de l’inspection judiciaire. Par ailleurs, la défenderesse a invoqué l’ordonnance d’urgence no 77/2018. Sur cette base, elle a conclu au rejet de l’opposition de la requérante comme étant non fondée.

42. Dans ces conditions, le Tribunalul Olt (tribunal de grande instance d’Olt) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Le [MCV], établi par la [décision MCV], du 13 décembre 2006, doit-il être considéré comme un acte pris par une institution de l’Union, au sens de l’article 267 TFUE, pouvant être soumis à l’interprétation de la [Cour] ? 2) Le contenu, le caractère et la durée dans le temps du [MCV], établi par la [décision MCV], relèvent-ils du champ d’application du [traité d’adhésion] ? Les exigences formulées dans les rapports établis dans le cadre dudit mécanisme ont-elles un caractère obligatoire pour la Roumanie ? 3) L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, [TUE] doit-il être interprété en ce sens qu’il oblige les États membres à établir les mesures nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, à savoir des garanties d’une procédure disciplinaire indépendante pour les juges roumains, en écartant tous les risques liés à l’influence politique sur le déroulement de telles procédures, tels que la nomination directe par le gouvernement de la direction de l’[inspection judiciaire], même à titre provisoire ? 4) L’article 2 [TUE] doit-il être interprété en ce sens que les États membres sont tenus de respecter les critères de l’État de droit, exigés également par les rapports établis dans le cadre du [MCV], établi par la [décision MCV], dans le cas des procédures de nomination directe par le gouvernement de la direction de l’[inspection judiciaire], même à titre provisoire ? »

B. Affaire C‑127/19

43. Les requérantes dans cette affaire sont l’association Forum des juges et l’Asociația « Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor » (l’association « Mouvement pour la défense du statut des procureurs »). Le 13 décembre 2018, les requérantes ont saisi la Curtea de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești, Roumanie) d’un recours tendant à l’annulation de deux décisions de l’assemblée plénière du CSM : la décision no 910, du 19 septembre 2018, approuvant le règlement sur la nomination et la révocation des procureurs ayant des fonctions de gestion au sein de la SEIJ ( 15 ), et la décision no 911, du 19 septembre 2018, approuvant le règlement sur la nomination, la poursuite des fonctions et la révocation des procureurs ayant des fonctions d’exécution au sein de la SEIJ ( 16 ).

44. Ces décisions ont été adoptées sur le fondement de la loi no 207/2018. L’article 1er, paragraphe 45, de cette loi a inséré les articles 881 à 889 après l’article 88 de la loi no 304/2004, portant création et établissement du fonctionnement de la SEIJ. Aux termes du nouvel article 885, paragraphe 12, « [l]es procédures de nomination, de poursuite des fonctions et de révocation des fonctions de gestion et d’exécution dans la section seront détaillées dans un règlement approuvé par l’assemblée plénière du [CSM] ». Les deux décisions, dont l’annulation est demandée en l’espèce, ont été approuvées sur le fondement de cette disposition.

45. Les requérantes ont fait valoir l’inconstitutionnalité de ces deux décisions administratives par référence à la disposition de la constitution de la Roumanie selon laquelle cet État membre est tenu de respecter les obligations qui lui incombent en vertu des traités auxquels il est partie (article 11 et article 148, paragraphe 2, de la constitution roumaine). Les requérantes ont également fait valoir que certaines dispositions des actes législatifs attaqués étaient contraires aux actes de rang supérieur y compris la loi, la constitution et le traité FUE. Les requérantes ont également fait référence au MCV. Elles estiment que la création de la SEIJ affecte directement les compétences de la DNA, une entité ayant obtenu des résultats significatifs dans le cadre du MCV, selon les rapports de la Commission. La création de la SEIJ permet le renvoi à cette section de dizaines d’affaires de corruption de haut niveau pendantes devant la DNA par la simple introduction de plaintes fictives contre un magistrat, entraînant ainsi la suppression pure et simple d’une partie importante de l’activité de la DNA.

46. Par l’arrêt no 33, du 23 janvier 2018, la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle, Roumanie) a examiné les dispositions de la loi no 207/2018 dans le cadre du contrôle préalable de constitutionnalité. Elle a jugé que les griefs concernant les effets de la création de la SEIJ sur les compétences de la DNA étaient infondés et qu’il n’existait pas d’actes contraignants du droit de l’Union susceptibles d’étayer les griefs d’inconstitutionnalité fondés sur l’article 148, paragraphes 2 et 4, de la constitution.

47. La juridiction de renvoi relève que la création de la SEIJ a fait l’objet de critiques dans les rapports du groupe d’États contre la corruption (GRECO) et de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (ci‑après la « Commission de Venise »). La Commission s’est référée à ces rapports dans le cadre de ses rapports sur le MCV. La juridiction de renvoi précise que, dans la mesure où le MCV et les rapports établis dans son contexte font naître une obligation d’exécution pour l’État, une telle obligation incombe non seulement à l’autorité législative de cet État, mais également aux autorités administratives, en l’occurrence le CSM, qui adopte la réglementation d’application, ainsi qu’aux juridictions.

48. Par ailleurs, la juridiction de renvoi relève que la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) a déclaré dans son arrêt no 104, du 6 mars 2018, que le sens de la décision MCV n’a pas été interprété par la Cour « en ce qui concerne le contenu, le caractère et la durée, ainsi que le point de savoir si ces derniers relèvent du champ d’application du traité d’adhésion ». Par conséquent, elle estime que le règlement du différend nécessite des éclaircissements quant au caractère et à la force juridique de ces actes.

49. Dans ces conditions, la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest, Roumanie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Le [MCV], établi par la [décision MCV], doit-il être considéré comme un acte pris par une institution de l’Union, au sens de l’article 267 TFUE, pouvant être soumis à l’interprétation de la [Cour] ? 2) Le contenu, le caractère et la durée dans le temps du [MCV], établi par la [décision MCV], relèvent-ils du champ d’application du [traité d’adhésion] ? 3) L’article 2, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit-il être interprété en ce sens que l’obligation pour la Roumanie de respecter les exigences imposées par les rapports établis dans le cadre du [MCV], établi par la [décision MCV], relève de l’obligation de l’État membre de respecter les principes de l’état de droit ? 4) L’article 2 TUE, plus particulièrement l’obligation de respecter les valeurs de l’état de droit, s’oppose-t-il à une législation par laquelle est créée et organisée la [SEIJ], dans le cadre du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice), en raison de la possibilité d’exercer une pression indirecte sur les magistrats ? 5) Le principe d’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et à l’article 47 de la [Charte], tel qu’interprété par la jurisprudence de la [Cour] (arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), s’oppose-t‑il à la création de la [SEIJ], dans le cadre du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice), eu égard aux modalités de nomination/révocation des procureurs faisant partie de ladite section, aux modalités d’exercice des fonctions dans le cadre de celle‑ci ainsi qu’à la manière dont la compétence est établie, en lien avec le nombre réduit de postes dans le cadre de cette section ? »

C. Affaire C‑195/19

50. La partie requérante, PJ, a introduit un recours à l’occasion d’un litige fiscal, que la partie défenderesse, un juge statuant dans cette affaire, a rejeté comme non fondé. La partie requérante a estimé que la partie défenderesse n’avait pas satisfait à son obligation légale de motiver sa décision dans le délai légal de 30 jours, empêchant ainsi la personne lésée d’exercer des voies de recours. La partie requérante a donc déposé une plainte pénale auprès du Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (parquet près la cour d’appel de Bucarest, Roumanie), demandant que la partie défenderesse soit tenue pénalement responsable du délit d’abus de pouvoir.

51. Le procureur en charge de l’affaire au Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (parquet près la cour d’appel de Bucarest) a décidé d’engager une procédure pénale, laquelle a, par la suite, été clôturée au motif que l’abus reproché au juge n’existait pas. La partie requérante a introduit une réclamation contre cette décision de clôturer la procédure auprès du procureur de rang supérieur.

52. Après l’entrée en vigueur de la loi no 207/2018, conformément à l’article III de cette loi et au nouvel article 881 de la loi no 304/2004, le Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (parquet près la cour d’appel de Bucarest) a transmis la plainte à la SEIJ, puisqu’elle concernait un magistrat. Le procureur en chef adjoint de la SEIJ a également rejeté la plainte comme non fondée. La partie requérante a fait appel devant la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest) (la juridiction de renvoi) de l’ordonnance initiale du parquet près cette juridiction, telle que confirmée par l’ordonnance du procureur général adjoint du SEIJ.

53. La juridiction de renvoi explique qu’elle peut soit rejeter le recours, soit l’accueillir. Dans ce dernier cas, sa décision aura pour effet d’annuler les ordonnances rendues par les procureurs et de renvoyer l’affaire au procureur. Conformément à l’article 21 de la loi no 304/2004, le procureur de rang supérieur, qui examinait la légalité et le bien‑fondé de l’ordonnance rendue par le procureur chargé de l’affaire, était membre de la SEIJ. Dès lors, si le recours est accueilli, le procureur chargé de l’affaire et le procureur de rang supérieur audit procureur feront partie de la même section spéciale (la SEIJ).

54. Dans ces conditions, la juridiction de renvoi se voit obligée d’examiner si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale instituant la SEIJ. La juridiction de renvoi rappelle que le rapport MCV de 2018 a recommandé de « suspendre immédiatement l’application des lois et des ordonnances d’urgence ultérieures » et de « réviser les lois sur la justice en tenant dûment compte des recommandations émises au titre du [MCV] par la Commission de Venise et par le GRECO ».

55. La juridiction de renvoi fait observer que le fait de constater que l’article 67, paragraphe 1, TFUE, l’article 2, première phrase, et l’article 9, première phrase, TUE s’opposent à la réglementation nationale en cause l’obligerait à déclarer nul et non avenu tout acte de procédure établi par la SEIJ dans la procédure principale. La juridiction de renvoi devra également tenir compte de la réponse apportée par la Cour lors de la désignation du parquet compétent, dans l’hypothèse où le recours serait accueilli.

56. Dans ces conditions, la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Le [MCV], établi par la [décision MCV], et les exigences formulées dans les rapports établis dans le cadre dudit mécanisme ont-ils un caractère obligatoire pour la Roumanie ? 2) L’article 67, paragraphe 1, TFUE, ainsi que l’article 2, première phrase, et l’article 9, première phrase, TUE s’opposent-ils à une réglementation nationale instituant une section du parquet qui est exclusivement compétente pour enquêter sur tout type d’infraction commise par des juges ou des procureurs ? 3) Le principe de primauté du droit européen, tel que consacré par l’arrêt du 15 juillet 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, et par la jurisprudence ultérieure constante de la [Cour], s’oppose-t-il à une réglementation nationale permettant à une institution politico-juridictionnelle, telle que la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), de porter atteinte au principe susmentionné par des décisions qui ne sont susceptibles d’aucune voie de recours ? »

D. Affaire C‑291/19

57. Par quatre plaintes pénales déposées au mois de décembre 2015 et au mois de février 2016, SO, la requérante, a signalé que quatre procureurs avaient commis un abus de pouvoir et qu’un avocat, membre du barreau de Brașov, avait commis une infraction de trafic d’influence. Par la suite, la requérante a introduit une plainte pénale contre deux juges du Judecătoria Brașov (tribunal de première instance de Brașov, Roumanie) et du Tribunalul Brașov (tribunal de grande instance de Brașov, Roumanie), en faisant valoir qu’ils appartenaient à une organisation criminelle et qu’ils l’avaient condamné dans le cadre de différentes procédures.

58. Par ordonnance du 8 septembre 2017, la section chargée de la lutte contre les infractions assimilées aux infractions de corruption au sein de la DNA a ordonné le classement.

59. La requérante a déposé une plainte contre l’ordonnance du 8 septembre 2017 auprès du procureur hiérarchiquement supérieur, le procureur en chef de la section de lutte contre les infractions assimilées aux infractions de corruption au sein de la DNA. Par ordonnance du 20 octobre 2017, ce dernier a rejeté cette réclamation comme étant non fondée.

60. Le 11 septembre 2018, la requérante a introduit un recours contre l’ordonnance initiale, confirmée par l’ordonnance du 20 octobre 2017 devant la Curtea de Apel Brașov (cour d’appel de Brașov, Roumanie), la juridiction de renvoi.

61. Dans la mesure où la procédure devant elle implique la participation d’un procureur aux audiences, la juridiction de renvoi indique qu’un procureur de la DNA a initialement participé à celles‑ci. À la suite de l’entrée en vigueur des modifications de la loi no 304/2004 et de l’arrêt no 3 de l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice), du 26 février 2019, le procureur de la DNA a été remplacé par le procureur du Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (parquet près la cour d’appel de Brașov, Roumanie) lors de l’audience.

62. La juridiction de renvoi indique que la poursuite de la procédure au principal implique la participation des procureurs de la SEIJ. Elle a également indiqué que, s’il s’avérait que la plainte déposée par la requérante est fondée, elle devrait transmettre l’affaire à la SEIJ aux fins de l’exercice de poursuites. Dans ces conditions, la juridiction de renvoi estime qu’il convient de déterminer si le droit de l’Union s’oppose à une législation nationale instituant la SEIJ, compte tenu du rapport MCV de 2018. Plus précisément, pour le cas où la Cour considérerait que les rapports MCV présentent un caractère obligatoire, la juridiction de renvoi souhaite connaître la portée de cette obligation et si elle ne porte que sur les conclusions de ces rapports ou si le juge national doit également tenir compte des constatations desdits rapports, y compris celles provenant des documents de la Commission de Venise et du GRECO.

63. Dans ces conditions, la Curtea de Apel Brașov (cour d’appel de Brașov) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Le [MCV], établi par la décision [MCV], doit-il être considéré comme un acte pris par une institution de l’Union, au sens de l’article 267 TFUE, pouvant être soumis à l’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne ? 2) Les exigences formulées dans les rapports établis dans le cadre dudit mécanisme ont-elles un caractère contraignant pour la Roumanie, notamment (mais pas uniquement) en ce qui concerne la nécessité de procéder à des modifications législatives qui soient conformes aux conclusions du MCV ainsi qu’aux recommandations formulées par la Commission de Venise et par le [GRECO] ? 3) L’article 2, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit-il être interprété en ce sens que l’obligation pour la Roumanie de respecter les exigences imposées par les rapports établis dans le cadre du [MCV,] institué par la [décision MCV], relève de l’obligation de l’État membre de respecter les principes de l’état de droit ? 4) Le principe d’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et à l’article 47 de la [Charte], tel qu’interprété par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), s’oppose-t-il à la création de la [SEIJ] dans le cadre du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice), eu égard aux modalités de nomination et de révocation des procureurs faisant partie de ladite section, aux modalités d’exercice des fonctions dans le cadre de celle‑ci ainsi qu’à la manière dont la compétence est établie, en lien avec le nombre réduit de postes au sein de cette section ? 5) L’article 47, [deuxième alinéa], de la [Charte], relatif au droit à un procès équitable par la résolution de l’affaire dans un délai raisonnable, s’oppose‑t‑il à la création de la [SEIJ] dans le cadre du Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice), eu égard aux modalités d’exercice des fonctions dans le cadre de ladite section ainsi qu’à la manière dont la compétence est établie, en lien avec le nombre réduit de postes au sein de cette section ? »

E. Affaire C‑355/19

64. Les requérantes dans cette affaire sont l’association des juges, l’association « Mouvement pour la défense du statut des procureurs » et OL, une personne physique (ci‑après les « requérants »).

65. Le 23 janvier 2019, les requérants ont introduit devant la Curtea de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești) un recours en annulation de l’ordonnance no 252, du 23 octobre 2018, rendue par le Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (procureur général du parquet près la Haute Cour de cassation et de justice) ( 17 ). Cette ordonnance concerne l’organisation et le fonctionnement de la SEIJ. Elle a été adoptée sur le fondement de la loi no 207/2018, qui a instauré la SEIJ, en application de l’article II, paragraphes (10) et (11), de l’ordonnance d’urgence no 90/2018.

66. Les requérants ont fait valoir, en premier lieu, que cette ordonnance est inconstitutionnelle par référence à la disposition de la constitution roumaine selon laquelle la Roumanie est tenue de respecter les obligations qui lui incombent en vertu des traités auxquels elle est partie (article 11 et article 148, paragraphe 2, de la constitution roumaine). En second lieu, ils ont critiqué le texte de l’ordonnance au motif que certaines de ses dispositions seraient contraires à certains actes législatifs de rang supérieur (la loi, la constitution et le traité sur l’Union européenne). Plus précisément, les requérants ont fait valoir que cette ordonnance ne tient pas compte des recommandations formulées par la Commission dans les rapports établis dans le cadre du MCV.

67. Dans ces conditions, et suivant une argumentation analogue à celle présentée par la juridiction de renvoi dans l’affaire C‑127/19, la Curtea de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Le [MCV], établi par [la décision MCV], doit-il être considéré comme un acte pris par une institution de l’Union, au sens de l’article 267 TFUE, pouvant être soumis à l’interprétation de la [Cour] ? 2) Le contenu, le caractère et la durée du [MCV], établi par la décision [MCV], relèvent-ils du champ d’application du [traité d’adhésion] ? Les exigences formulées dans les rapports établis dans le cadre dudit mécanisme ont-elles un caractère obligatoire pour la Roumanie ? 3) L’article 2 [TUE] doit-il être interprété en ce sens que les États membres sont tenus de respecter les critères de l’État de droit, exigés également par les rapports établis dans le cadre du [MCV)], établi par la [décision MCV], en cas de création d’urgence d’une section du parquet chargée d’enquêter exclusivement sur les infractions commises par des magistrats, ce qui suscite une inquiétude particulière en matière de lutte contre la corruption et qui peut faire office d’instrument supplémentaire pour intimider les magistrats et faire pression sur eux ? 4) L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, [TUE] doit-il être interprété en ce sens que les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, à savoir en écartant tous les risques liés à l’influence politique sur l’enquête pénale à l’encontre de juges, en cas de création d’urgence d’une section du parquet chargée d’enquêter exclusivement sur les infractions commises par des magistrats, ce qui suscite une inquiétude particulière en matière de lutte contre la corruption et qui peut faire office d’instrument supplémentaire pour intimider les magistrats et faire pression sur eux ? »

F. La procédure devant la Cour

68. Les affaires C‑83/19, C‑127/19 et C‑195/19 ont été jointes par décision du président de la Cour du 21 mars 2019. Cette décision a rejeté la demande formée par les juridictions de renvoi dans lesdites affaires de soumettre celles‑ci à la procédure accélérée prévue à l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, mais a accordé aux trois affaires le traitement prioritaire en vertu de l’article 53, paragraphe 3, de ce règlement de procédure.

69. Par lettres des 11 et 20 février 2019, les requérants dans les affaires C‑83/19 et C‑127/19 ont demandé, respectivement, l’adoption de mesures provisoires au titre de l’article 279 TFUE et de l’article 160, paragraphes 2 et 7, du règlement de procédure de la Cour. La Cour a répondu qu’elle n’était pas compétente pour adopter de telles mesures dans le cadre d’une procédure préjudicielle.

70. À la suite de la décision du 8 février 2019 de la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova, Roumanie), le Tribunalul Olt (tribunal de grande instance d’Olt) a, par ordonnance du 12 février 2019, renvoyé la procédure au principal dans l’affaire C‑83/19 au Tribunalul Mehedinţi (tribunal de grande instance de Mehedinți, Roumanie). Le Tribunalul Olt (tribunal de grande instance d’Olt) a néanmoins informé la Cour que tous les actes de procédure, y compris le renvoi préjudiciel, avaient été maintenus. La Curtea de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești) a, à la suite de la décision du 10 juin 2020 de l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice), renvoyé le litige au principal dans l’affaire C‑127/19 à la Curtea de Apel Alba Iulia (cour d’appel d’Alba Iulia, Roumanie). La Cour de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești) a informé la Cour du maintien de tous les actes de procédure.

71. L’application de la procédure accélérée a également été demandée par la juridiction de renvoi dans l’affaire C‑355/19. Elle a été rejetée par la décision du président de la Cour du 27 juin 2019. Un traitement prioritaire a néanmoins été accordé dans la présente affaire ainsi que dans l’affaire C‑291/19 par décision du président de la Cour du 18 septembre 2019.

72. Des observations écrites ont été présentées dans les affaires C‑83/19, C‑127/19 et C‑195/19 par l’inspection judiciaire, les gouvernements roumain, belge, néerlandais et polonais ainsi que par la Commission. Le gouvernement suédois a présenté des observations écrites dans les affaires C‑83/19 et C‑127/19. Le CSM et l’association « Mouvement pour la défense du statut des procureurs » ont présenté des observations écrites dans l’affaire C‑127/19.

73. Des observations écrites ont été présentées dans l’affaire C‑291/19 par les gouvernements roumain, néerlandais, polonais et suédois ainsi que par la Commission.

74. Dans l’affaire C‑355/19, l’association Forum des juges, le procureur général du parquet près la Haute Cour de cassation et de justice, ci‑après le « procureur général »), les gouvernements roumain, néerlandais, polonais et suédois ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites.

75. Une audience conjointe s’est tenue les 20 et 21 janvier 2020 au cours de laquelle les parties intéressées suivantes ont présenté des plaidoiries : l’association Forum des juges, l’association « Mouvement pour la défense du statut des procureurs », le CSM, OL, le procureur général, les gouvernements belge, danois, néerlandais et suédois ainsi que la Commission.

IV. Analyse

76. Les présentes conclusions sont structurées de la manière suivante. Je commencerai par examiner les exceptions d’irrecevabilité soulevées dans les différentes affaires soumises à la Cour (A). J’exposerai ensuite le cadre juridique de l’Union applicable ainsi que les critères à l’aune desquels il y a lieu de procéder à l’analyse des présentes affaires (B). Je procéderai enfin à l’examen des dispositions nationales en cause (C).

A. La recevabilité des questions préjudicielles

77. Différentes parties intéressées, qui ont présenté des observations dans les différentes affaires, ont soutenu que la Cour ne devrait pas répondre à certaines ou à l’ensemble des questions préjudicielles dans les présentes affaires. Les principaux « thèmes » soulevés dans les différentes affaires pourraient essentiellement être « regroupés » comme englobant des objections liées à l’absence de compétence de l’Union dans les domaines visés par les demandes préjudicielles, notamment 1°) l’organisation interne des systèmes judiciaires, 2°) l’incompétence de la Cour pour interpréter la décision MCV, 3°) l’absence de pertinence des réponses à apporter par la Cour aux fins de la solution des affaires au principal et 4°) la circonstance que certaines des questions posées sont devenues sans objet.

78. Toutes ces exceptions ont été soulevées à l’encontre de la recevabilité des questions préjudicielles. Toutefois, il me semble que les arguments relatifs 1°) à l’absence de compétence de l’Union dans le domaine de l’organisation juridictionnelle des États membres et 2°) à la nature juridique du MCV concernent, en réalité, l’appréciation de la compétence de la Cour.

79. En outre, ces éléments de compétence recoupent largement l’analyse matérielle desdites dispositions. La question de savoir si les dispositions nationales en cause dans les présentes affaires, relatives à l’organisation du pouvoir judiciaire, relèvent du champ d’application du droit de l’Union, est liée, de manière indissociable, aux réponses à apporter aux questions préjudicielles, qui portent spécifiquement sur le champ d’application, les exigences et les effets de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, TUE ainsi que de l’article 47 de la Charte ( 18 ). Comme la Cour l’a fait observer dans l’arrêt A.K. e.a., à propos d’arguments similaires, ces questions concernent l’interprétation des dispositions en cause et, à ce titre, elles relèvent de la compétence de la Cour au titre de l’article 267 TFUE ( 19 ).

80. Pour ces raisons, j’aborderai ensemble ces deux objections à la compétence de la Cour dans la partie B des présentes conclusions, dans laquelle j’exposerai les dispositions effectivement applicables aux présentes affaires et le type d’examen exigé. Dans cette partie, la section A des présentes conclusions, je n’aborderai que ce qui, en fait, semble constituer des exceptions d’irrecevabilité, soulevées par différentes parties à l’égard des questions individuelles soulevées dans chacune des affaires.

81. J’observe que le gouvernement roumain a soutenu dans ses observations écrites que les questions préjudicielles étaient, pour la plupart, irrecevables dans l’ensemble des affaires dont la Cour a été saisie ( 20 ). Lors de l’audience, la position de ce gouvernement a toutefois considérablement changé, ce qui est dû, à mon sens, au fait qu’après le changement de gouvernement national, la politique du nouveau gouvernement a également changé ( 21 ).

82. Toutefois, le gouvernement roumain ne s’est pas désisté expressément lors de l’audience de ses observations écrites et des arguments concernant la recevabilité qui y sont présentés. Dès lors, je considère que la Cour reste tenue de répondre aux arguments soulevés par le gouvernement roumain dans ses observations écrites quant à la recevabilité.

83. En prélude commun aux différentes affaires, il est utile de rappeler dans cette partie que, conformément à une jurisprudence constante, il appartient au seul juge national, qui assume la responsabilité de la décision juridictionnelle dans l’affaire au principal, d’apprécier tant la nécessité d’une décision préjudicielle que la pertinence des questions préjudicielles. La Cour est, en principe, tenue de statuer dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation de dispositions du droit de l’Union. Les questions préjudicielles bénéficient d’une présomption de pertinence. À ce titre, la Cour ne refuse de se prononcer que dans des circonstances limitées, par exemple lorsque les conditions de l’article 94 du règlement de procédure de la Cour ne sont pas remplies ou lorsqu’il est évident que l’interprétation du droit de l’Union concerné n’a aucun rapport avec les faits, ou lorsque les questions sont hypothétiques ( 22 ). C’est à la lumière de ces principes que j’évaluerai les exceptions d’irrecevabilité soulevées dans les présentes affaires.

1. L’affaire C‑83/19

84. La recevabilité de cette affaire a suscité deux séries d’objections. La première tient à l’absence de nécessité ou de pertinence des questions posées dans l’affaire au principal. La seconde porte sur l’allégation selon laquelle l’affaire serait devenue sans objet.

85. D’une part, l’inspection judiciaire a fait valoir que les questions soulevées dans l’affaire C‑83/19 ne sont pas pertinentes pour la solution du litige au principal. Cet argument a également été avancé, s’agissant des première et deuxième questions, par le gouvernement roumain dans ses observations écrites, en plus de souligner que la juridiction de renvoi n’avait pas expliqué les raisons pour lesquelles elle considérait que les renvois préjudiciels étaient nécessaires.

86. D’autre part, la Commission a soutenu que le litige au principal était devenu sans objet et que, dès lors, les questions n’étaient plus pertinentes. Elle soutient que, le 15 mai 2019, M. Netejoru a été nommé inspecteur en chef de l’inspection judiciaire pour un nouveau mandat de trois ans, par l’assemblée plénière du CSM, sur le fondement des dispositions de la loi no 317/2004. La Commission estime que les questions préjudicielles ont donc perdu leur pertinence. La nomination ex post de la même personne, après un concours organisé de manière légale, mettra fin à toute ingérence du pouvoir exécutif dans l’indépendance du pouvoir judiciaire.

87. S’agissant de son défaut de capacité pour représenter l’inspection judiciaire avant le 15 mai 2019, y compris à la date des observations présentées par M. Netejoru au nom de l’inspection judiciaire, la Commission estime qu’il serait possible de remédier à cette situation en appliquant l’article 82, paragraphe 1, du Codul de procedură civilă al României (code de procédure civile roumain). Cette disposition prévoit que, « [l]orsque la juridiction constate le défaut de preuve de la qualité de représentant de la personne ayant agi au nom de la partie, elle accorde un bref délai pour qu’il y soit remédié ». En conséquence, les questions préjudicielles sont hypothétiques et devraient être rejetées comme irrecevables.

88. Aucune des exceptions d’irrecevabilité soulevées ne me paraît convaincante.

89. En premier lieu, la juridiction de renvoi a expliqué la pertinence des questions préjudicielles aux fins de la procédure au principal. Selon la décision de renvoi, la juridiction nationale doit statuer, à titre préjudiciel, en application des dispositions procédurales nationales, sur les exceptions de procédure susceptibles de rendre superflu l’examen des preuves ou l’examen du fond ( 23 ). À ce stade, la procédure au principal est précisément interrompue en raison de cette objection procédurale, fondée sur le défaut de pouvoirs de représentation pertinents de M. Netejoru, la personne qui, en sa qualité d’inspecteur en chef, conformément à l’ordonnance d’urgence no 77/2018, a signé le mémoire en défense en tant que représentant de l’inspection judiciaire.

90. Le type d’« effet domino » qu’une réponse donnée par la Cour pourrait éventuellement avoir sur la procédure nationale est assez clair. Si l’opposition incidente devait être accueillie par la juridiction de renvoi, cela conduirait à exclure le mémoire en défense et, implicitement, les éléments de preuve et les objections qui y sont invoqués. Cette décision aurait manifestement des répercussions sur le jugement au fond dans la procédure nationale, concernant la demande de l’association Forum des juges visant à ce qu’il soit ordonné à l’inspection judiciaire de divulguer certaines informations.

91. J’admets que le contenu des questions préjudicielles soulevées dans la présente affaire est effectivement quelque peu éloigné de l’objet principal de l’affaire au principal, qui demeure le litige relatif à la demande d’information. En outre, il peut sembler quelque peu artificiel de présenter l’ensemble de la question de la désignation, potentiellement problématique, de l’inspecteur en chef de manière substantielle dans le cadre d’un tel recours au principal.

92. Toutefois, le litige pour lequel l’avis de la Cour est sollicité a pour objet la question préalable de la qualité de représentation de M. Netejoru, soulevée à titre d’incident dans la procédure au principal. Le fait que cette procédure porte sur une question incidente n’implique pas un défaut de pertinence et, partant, l’irrecevabilité du renvoi préjudiciel. En effet, la Cour, en appréciant si une question préjudicielle est nécessaire pour permettre à une juridiction de renvoi de « rendre son jugement » au sens de l’article 267, second alinéa, TFUE, a retenu une interprétation large de cette notion. Cette notion englobe notamment « l’ensemble de la procédure menant au jugement de la juridiction de renvoi, afin que la Cour soit en mesure de connaître de l’interprétation de toutes dispositions procédurales du droit de l’Union que la juridiction de renvoi est tenue d’appliquer pour rendre son jugement » ( 24 ). Cette interprétation a permis de considérer comme recevables des questions de procédure relatives à l’ensemble du processus d’élaboration de l’arrêt, y compris toutes les questions relatives à la responsabilité des frais de procédure ou à l’obtention de preuves ( 25 ). En outre, la Cour s’est montrée traditionnellement plutôt généreuse par le passé en s’abstenant d’examiner de manière trop approfondie la proximité matérielle des questions soulevées dans le cadre de la procédure au principal ( 26 ).

93. En second lieu, l’objection soulevée par la Commission doit également être écartée. Il est exact que, selon une jurisprudence constante, la procédure préjudicielle présuppose qu’un litige soit pendant devant la juridiction nationale ( 27 ). Cela signifie que, si l’objet du litige a disparu et que les questions déférées deviennent ainsi hypothétiques ou perdent tout lien avec un litige réel, la Cour doit décider qu’il n’est pas nécessaire de statuer sur la demande de décision préjudicielle ( 28 ).

94. Or, en l’occurrence, aucun élément du dossier dont dispose la Cour n’indique que l’exception préliminaire soulevée dans l’affaire au principal ou bien la procédure au principal elle‑même aurait perdu son objet. Rien ne confirme que la nomination ultérieure légale de M. Netejoru au poste d’inspecteur en chef aurait des incidences sur la validité des actes de représentation accomplis avant cette nomination.

95. Bien que la Commission ait identifié, de manière appréciable, le droit national potentiellement applicable en la matière, il n’appartient pas à la Cour d’interpréter de telles dispositions. Par ailleurs, il ressort de la décision de renvoi que la juridiction nationale considère qu’elle est tenue de se prononcer sur l’exception procédurale soulevée par la partie requérante et qu’elle doit apprécier la légalité de la représentation de l’inspection judiciaire au moment du dépôt du mémoire en défense ( 29 ). De ce point de vue, dont seules la ou les juridictions nationales peuvent vérifier l’exactitude, le fait qu’une personne donnée ait été nommée au même poste postérieurement à cette date peut ne pas avoir pour effet de remédier au défaut antérieur de pouvoir de représentation.

96. Au vu des considérations qui précèdent, j’estime que les questions posées dans l’affaire C‑83/19 sont bien recevables.

2. Les affaires C‑127/19 et C‑355/19

97. Dans ses observations écrites présentées dans l’affaire C‑127/19, le gouvernement roumain a fait valoir que les première, deuxième et troisième questions, relatives à la nature juridique et aux effets de la décision MCV, étaient sans lien avec l’objet du litige au principal. De même, mais en soulevant une exception d’irrecevabilité générale pour l’ensemble des questions posées dans l’affaire C‑127/19, le CSM a soutenu que les questions déférées par la juridiction de renvoi ne portent pas sur l’interprétation du droit de l’Union, mais invitent la Cour à appliquer ce droit au litige en cause et sollicite un avis consultatif sur des dispositions nationales. Lors de l’audience, le CSM a ajouté que les questions posées ne sont pas pertinentes pour l’objet du litige au principal, lequel porte sur la légalité des deux actes administratifs adoptés par le CSM et non sur la loi instaurant la SEIJ. La juridiction de renvoi n’étant pas compétente pour procéder à l’analyse du droit national, qui est une question pendante devant la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), les questions doivent être déclarées irrecevables.

98. Dans ses observations écrites présentées dans l’affaire C‑355/19, le gouvernement roumain a fait valoir que la juridiction de renvoi n’avait pas démontré la pertinence des première, deuxième et quatrième questions aux fins de l’affaire au principal.

99. L’affaire C‑127/19 concerne l’annulation des décisions no 910 et no 911 de l’assemblée plénière du CSM du 19 septembre 2018. La juridiction de renvoi précise que ces actes ont été adoptés en vue de mettre en œuvre les modifications introduites par la loi no 207/2018 et que ces actes visent donc à faciliter le fonctionnement de la SEIJ. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi estime nécessaire de clarifier l’interprétation du MCV, de l’article 2, de l’article 4, paragraphe 3, et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que de l’article 47 de la Charte en vue de se prononcer sur la conformité de l’instauration de la SIEJ par la loi no 207/2018 à ces dispositions. Cette loi constitue la base juridique des actes dont l’annulation est demandée dans la procédure au principal.

100. Ces explications montrent qu’il existe un lien fonctionnel clair entre les actes en cause au principal et la loi no 207/2018, portant création de la SEIJ. Un constat de non‑conformité au droit de l’Union de la création de la SEIJ aura nécessairement une incidence sur l’appréciation des actes administratifs en cause au principal. En termes simples, si la base est jugée incompatible, il en sera de même pour les actes postérieurs mettant en œuvre cette base.

101. Cela démontre bien, à mon sens, la pertinence des questions soulevées dans l’affaire C‑127/19 aux fins du recours en annulation devant la juridiction de renvoi dans l’affaire au principal. Il y a donc lieu de rejeter les exceptions d’irrecevabilité soulevées dans cette affaire.

102. Dans le même esprit, l’affaire C‑355/19 porte sur l’annulation d’un acte administratif adopté en vue de mettre en œuvre les modifications introduites par la loi no 207/2018 et de faciliter le fonctionnement de la SEIJ. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi estime nécessaire de clarifier l’interprétation du MCV, de l’article 2, de l’article 4, paragraphe 3, et de l’article 19, paragraphe 1, TUE ainsi que de l’article 47 de la Charte en vue de se prononcer sur la compatibilité entre ces dispositions et la création de la SEIJ par la loi no 207/2018, qui est à l’origine de l’adoption des actes dont l’annulation est demandée dans l’affaire au principal.

103. Ces questions sont recevables pour les mêmes raisons que celles valables dans l’affaire C‑127/19 : il s’agit là encore de la logique de la mise en œuvre. En effet, si la base juridique, à savoir l’instauration de la SEIJ par la loi no 207/2018, devait être déclarée non conforme, il en irait de même de l’acte administratif en cause au principal pris pour son exécution.

104. Par conséquent, les première, deuxième et quatrième questions déférées dans l’affaire C‑355/19 sont également recevables.

3. Les affaires C‑195/19 et C‑291/19

105. Dans ses observations écrites, le gouvernement roumain a contesté la recevabilité de la première question dans l’affaire C‑195/19 et des première, deuxième et troisième questions dans l’affaire C‑291/19. Selon ce gouvernement, ces questions relatives à la nature juridique de la décision MCV et des rapports de la Commission ne sont pas pertinentes aux fins de la procédure au principal dans ces affaires.

106. L’affaire C‑195/19 concerne une affaire en cours mettant en jeu la responsabilité pénale d’un juge. La juridiction de renvoi précise que, si le recours est accueilli, tant le procureur chargé de l’affaire que le procureur de rang supérieur contrôlant ce procureur feront partie de la même entité spéciale (la SEIJ). C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi se trouve dans l’obligation d’examiner si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale instituant la SEIJ. C’est à cette fin qu’elle s’interroge sur la conformité de cette réglementation nationale au MCV et, dans le cadre de la deuxième question dans l’affaire C‑195/19, également à l’article 2 TUE. La juridiction de renvoi relève que, s’il était constaté que le droit de l’Union s’oppose à la réglementation nationale instituant la SEIJ, une telle constatation la conduirait à annuler l’ensemble des actes de procédure pris par cette dernière dans la procédure au principal. La juridiction de renvoi devrait également tenir compte de la réponse apportée par la Cour lors de la désignation de la division du parquet compétent, dans l’hypothèse où le recours serait accueilli.

107. Ces raisons mettent clairement en évidence la pertinence des première et deuxième questions déférées dans l’affaire C‑195/19 pour la procédure au principal, dans la mesure où la deuxième question porte sur l’article 2 TUE.

108. S’agissant de la recevabilité des première, deuxième et troisième questions dans l’affaire C‑291/19, la juridiction de renvoi a justifié la pertinence de ses questions préjudicielles dans cette affaire par le fait que la poursuite de la procédure au principal implique la participation des procureurs de la SEIJ. Il convient donc de vérifier si le droit de l’Union s’oppose ou non à une réglementation nationale instituant la SEIJ. Dans l’hypothèse où la juridiction de renvoi constaterait le bien‑fondé du grief formulé par la partie requérante, elle devrait alors transmettre l’affaire à la SEIJ aux fins de poursuites pénales.

109. Au vu de ces précisions, et pour les mêmes raisons que celles qui viennent d’être données en lien avec la première question et, pour partie, avec la deuxième question dans l’affaire C‑195/19, je considère que les première, deuxième et troisième questions dans l’affaire C‑291/19 sont également recevables.

110. Je conviens toutefois avec le gouvernement roumain que la deuxième question déférée dans l’affaire C‑195/19, dans la mesure où elle vise l’article 9 TUE et l’article 67, paragraphe 1, TFUE, ainsi que la troisième question dans cette affaire, doivent être déclarées irrecevables. S’agissant de la troisième question dans l’affaire C‑195/19, le gouvernement roumain a fait valoir qu’une question visant à savoir si le principe de primauté s’oppose à une réglementation nationale permettant à la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) d’écarter ce principe par des décisions non susceptibles de recours revêt un caractère « théorique et général » et que, en tant que telle, elle est sans rapport avec l’objet du litige au principal.

111. S’agissant de la deuxième question dans l’affaire C‑195/19, la décision de renvoi ne contient aucune explication démontrant de manière concrète en quoi l’article 9 TUE (proclamant le principe d’égalité des citoyens de l’Union) et l’article 67, paragraphe 1, TFUE (énonçant que l’Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice) pourraient être pertinents en l’espèce. Cette question, dans la mesure où elle invoque ces dispositions, n’est pas conforme aux exigences énoncées à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour. En effet, selon une jurisprudence constante, il est indispensable que la juridiction nationale donne un minimum d’explications sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis ( 30 ).

112. La troisième question dans l’affaire C‑195/19 présente, selon moi, le même défaut, auquel s’en ajoute un autre. D’une part, ainsi que le gouvernement roumain l’a relevé à juste titre, cette question est tout aussi loin de satisfaire aux exigences de l’article 94 du règlement de procédure. Elle vise, en substance, à savoir si le principe de primauté s’oppose à une réglementation nationale qui permet, en substance, à la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) de méconnaître ce principe par des décisions non susceptibles de recours. Toutefois, la décision de renvoi ne mentionne à aucun moment les dispositions spécifiques ou en quoi elles sont problématiques. En effet, la juridiction de renvoi s’est bornée à citer certains extraits d’arrêts de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans lesquels cette juridiction prend position sur le MCV dans différentes affaires, sans fournir de contexte ou d’explications sur la question de savoir si ces arrêts concernent des dispositions nationales liées à l’affaire au principal.

113. D’autre part, telle qu’elle est formulée, cette question comporte également une appréciation implicite (et effectivement peu flatteuse) de la jurisprudence de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), invitant la Cour à entériner une certaine lecture de cette jurisprudence dans différentes procédures sans lien entre elles, pour lesquelles peu d’informations sont fournies (de manière sélective), et, ce faisant, à mettre en cause l’autorité institutionnelle d’une juridiction nationale supérieure. Toutefois, il ne s’agit certainement pas là du rôle de la Cour dans la procédure de décision préjudicielle ( 31 ).

114. Par conséquent, j’estime que la deuxième question préjudicielle dans l’affaire C‑195/19, en ce qu’elle vise l’article 9 TUE et l’article 67, paragraphe 1, TFUE, ainsi que la troisième question déférée dans la même affaire sont irrecevables.

4. Conclusion intermédiaire sur la recevabilité

115. Je considère que la deuxième question préjudicielle dans l’affaire C‑195/19, dans la mesure où elle se réfère à l’article 9 TUE et à l’article 67, paragraphe 1, TFUE, ainsi que la troisième question préjudicielle dans cette affaire, doivent être déclarées irrecevables. Pour le reste, les questions préjudicielles dans les cinq présentes affaires sont, à mon sens, recevables.

116. Toutefois, dans un souci de clarté, je regrouperai l’ensemble des questions posées dans les présentes affaires sous des questions concernant le droit applicable qui, une fois tranchées, constitueront le cadre des deux éléments de fond traités par les présentes affaires.

117. Premièrement, les juridictions de renvoi dans les présentes affaires ont formulé leurs questions au regard de plusieurs actes du droit de l’Union. D’une part, des questions portent sur la nature, la valeur juridique et les effets du MCV ( 32 ), et sur le point de savoir si les règles nationales en cause relèvent du champ d’application de ce mécanisme ( 33 ). D’autre part, les questions portent également sur l’interprétation de l’article 47 de la Charte, ainsi que de l’article 2, de l’article 4, paragraphe 3, et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ( 34 ).

118. Deuxièmement, ces questions relatives au cadre réglementaire d’analyse adéquat sont posées en vue d’obtenir une interprétation du droit de l’Union qui permettra au juge national d’apprécier la conformité auxdites règles de l’Union des dispositions nationales en cause, portant sur la nomination par intérim à la direction de l’inspection judiciaire ( 35 ) et l’instauration de la SEIJ ( 36 ).

119. Dans la suite des présentes conclusions, j’examinerai donc, dans un premier temps, les dispositions pertinentes du droit de l’Union (la décision MCV, l’article 47 de la Charte, l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, TUE) et les critères qu’elles fixent aux fins des présentes affaires (B). Dans un second temps, j’appliquerai les critères découlant de ces dispositions, dans le cadre des dispositions nationales en cause, afin d’aider les juridictions de renvoi sur les questions de fond pendantes devant elles (C).

B. Le droit de l’Union et les critères pertinents

1. Sur le MCV

120. Les différentes décisions de renvoi dans l’ensemble des affaires examinées dans les présentes conclusions ont soulevé plusieurs questions relatives à la nature, à la valeur juridique et aux effets de la décision MCV ainsi que des rapports adoptés sur la base de cette décision.

121. Premièrement, la décision MCV et les rapports de la Commission adoptés sur la base de cette décision constituent-ils des actes des institutions de l’Union aux fins de l’article 267 TFUE, et la Cour peut-elle les interpréter ( 37 ) ? Deuxièmement, le contenu, le caractère et la durée dans le temps du MCV relèvent-ils du champ d’application du traité d’adhésion ( 38 ) ? Troisièmement, les juridictions de renvoi souhaitent savoir si les exigences prévues par le MCV ( 39 ) et par les rapports de la Commission adoptés dans le cadre du MCV revêtent un caractère contraignant ( 40 ). Quatrièmement, il est également demandé si l’article 2 TUE, en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit être interprété en ce sens que l’obligation pour la Roumanie de se conformer aux exigences énoncées dans les rapports MCV fait partie de l’obligation de se conformer à l’état de droit ( 41 ) et si cette obligation s’applique à la nomination par intérim à la direction de l’inspection judiciaire ( 42 ) et à l’instauration de la SEIJ ( 43 ).

122. J’aborderai successivement toutes ces questions de la manière suivante. Je commencerai par confirmer que la décision MCV et les rapports adoptés par la Commission sur la base de cette décision constituent bien des actes de l’Union [sous a)]. J’examinerai ensuite si le traité d’adhésion constitue la base juridique appropriée de la décision MCV [sous b)]. Puis, je me pencherai sur la question de la valeur juridique et des effets du MCV et des rapports de la Commission adoptés dans le cadre de celui‑ci [sous c)]. Enfin, je terminerai cette partie en examinant si les mesures nationales en cause dans les présentes affaires relèvent du champ d’application du MCV [sous d)].

a) La décision MCV et les rapports MCV sont-ils des actes de l’Union ?

123. Toutes les parties intéressées ayant présenté des observations sur ce point ( 44 ), à l’exception du CSM, s’accordent à considérer que cette question appelle une réponse affirmative. Le CSM a fait valoir dans ses observations écrites que la décision MCV constituait un instrument de coopération de la Commission et non un acte législatif pouvant relever de la compétence de la Cour en vertu de l’article 267 TFUE. Toutefois, lors de l’audience, cet organisme a précisé que la décision MCV est un acte contraignant, même si les recommandations qu’elle contient sont dépourvues de caractère contraignant.

124. Selon moi, il ne fait aucun doute que, nonobstant la question du caractère éventuellement contraignant de la décision MCV et des rapports adoptés sur la base de celle‑ci, ils constituent tous des actes du droit de l’Union et que la Cour est dès lors compétente pour les interpréter dans le cadre de la procédure préjudicielle prévue à l’article 267 TFUE.

125. En premier lieu, la décision MCV constitue une décision aux fins de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE. Elle a été adoptée par la Commission sur la base des articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion. Je ne vois donc pas en quoi elle ne constituerait pas un « acte pris par les institutions » au sens de l’article 267 TFUE.

126. En second lieu, il en va de même pour les rapports adoptés par la Commission sur la base de la décision MCV. Là encore, abstraction faite de la question de leur caractère (non) obligatoire, qui est une question différente, l’article 267 TFUE confère à la Cour la compétence pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions de l’Union, sans exception aucune ( 45 ). La compétence de la Cour ne se limite donc pas aux actes ayant des effets obligatoires ( 46 ), comme cela a été confirmé à différentes occasions dans lesquelles la Cour s’est prononcée sur l’interprétation de recommandations ou d’autres actes de soft law atypiques dans des décisions préjudicielles ( 47 ).

127. Par conséquent, il convient de répondre à la première question dans les affaires C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 et C‑355/19 que la décision MCV ainsi que les rapports établis par la Commission sur la base de cette décision constituent des actes pris par une institution de l’Union au sens de l’article 267 TFUE et, partant, susceptibles d’être interprétés par la Cour en vertu de cette disposition.

b) L’acte d’adhésion est-il une base juridique appropriée ?

128. Plusieurs questions préjudicielles portent sur le point de savoir si « le contenu, le caractère et la durée » du MCV relèvent « du champ d’application du traité d’adhésion » ( 48 ). Selon moi, ces questions visent essentiellement à clarifier si la décision MCV, dans son caractère, sa portée et sa forme actuels, aurait pu être valablement fondée sur le traité d’adhésion. Ainsi formulée, la question d’interprétation se rapproche plutôt de la contestation inavouée de la validité d’un acte du droit de l’Union ( 49 ).

129. Sur la base des arguments présentés au cours de cette procédure, je ne vois aucune raison pour laquelle la décision MCV actuelle n’aurait pas pu être adoptée sur la base du traité d’adhésion et de l’acte d’adhésion. Il en va ainsi eu égard à sa base juridique formelle [sous 1)], à son contenu et ses objectifs [sous 2)] ainsi qu’à sa durée [sous 3)].

1) Sur la base juridique formelle

130. En ce qui concerne sa base juridique formelle, la décision MCV a été adoptée à titre de mesure de sauvegarde sur la base des articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion. L’article 4, paragraphe 3, du traité d’adhésion habilite les institutions de l’Union à adopter les mesures prévues, notamment, aux articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion, avant l’adhésion des États membres concernés. Conformément à ces dispositions, dites « clauses de sauvegarde », ces mesures n’entrent en vigueur que sous réserve et à la date d’entrée en vigueur du traité d’adhésion. L’article 2, paragraphe 2, du traité d’adhésion précise que les dispositions de cet acte font partie intégrante dudit traité.

2) Sur le contenu et les objectifs

131. Du point de vue du contenu des mesures susceptibles d’être prises sur le fondement des articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion, ces dispositions habilitent la Commission à adopter respectivement, à la demande d’un État membre ou de sa propre initiative, des « mesures appropriées » dans deux cas de figure.

132. D’une part, l’application de l’article 37, la « clause de sauvegarde concernant le marché intérieur », peut être déclenchée si la Roumanie n’a pas donné suite aux engagements qu’elle a pris dans le cadre des négociations d’adhésion, et provoque ainsi, ou risque de provoquer à très brève échéance, un dysfonctionnement grave du marché intérieur. D’autre part, l’application de l’article 38 peut être déclenchée si de graves manquements ou un risque imminent de manquements graves sont constatés en ce qui concerne la transposition, l’état d’avancement de la mise en œuvre ou l’application des instruments de coopération et décisions afférents à la reconnaissance mutuelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice ( 50 ).

133. L’examen des objectifs et du contenu de la décision MCV montre que celle‑ci peut aisément être rattachée au type de mesures prévues aux articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion.

134. S’agissant des objectifs de la décision MCV, son considérant 4 fait état de manquements justifiant le recours aux mesures de sauvegarde prévues aux articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion. Tout en relevant les efforts déployés pour achever la préparation de la Roumanie en vue de son adhésion à l’Union, ce considérant indique que la Commission a identifié, dans son rapport du 26 septembre 2006 ( 51 ), des « questions en suspens », en particulier en ce qui concerne la responsabilisation et l’efficacité du système judiciaire et des instances chargées de faire appliquer la loi. De nouveaux progrès ont été jugés nécessaires « pour garantir la capacité de ces organes à mettre en œuvre et à appliquer les mesures adoptées pour établir le marché intérieur et l’espace de liberté, de sécurité et de justice ». Après avoir rappelé, au considérant 5, que les mesures visées par les articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion pouvaient être prises en cas de « risques imminents », la Commission a estimé que de tels risques existaient. Le considérant 6 explique ainsi que les « questions en suspens » relatives à la responsabilisation et à l’efficacité du système judiciaire et des instances chargées de faire appliquer la loi justifient la mise en place d’un MCV afin d’évaluer les progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption.

135. La raison sous‑jacente au MCV est donc l’existence de risques imminents pour le fonctionnement du marché intérieur et de l’espace de liberté, de sécurité et de justice en raison des manquements constatés dans le système judiciaire et dans la lutte contre la corruption en Roumanie. Cet objectif paraît pleinement conforme aux articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion.

136. D’autre part, du point de vue du contenu des mesures susceptibles d’être prises sur la base de ces dispositions, il ressort du libellé des articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion que le terme « mesures » est suffisamment large pour englober un acte tel que la décision MCV. Aucune de ces dispositions ne contient une énumération exhaustive des mesures qui peuvent être prises sur son fondement. La seule mesure expressément mentionnée est la suspension de la reconnaissance mutuelle prévue à l’article 38 de l’acte d’adhésion. Ainsi, les articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion fixent simplement des limites négatives auxquelles les mesures doivent se conformer ; les mesures doivent respecter le principe de proportionnalité et ne doivent pas être discriminatoires.

137. Si les articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion peuvent tous deux légitimement être utilisés pour suspendre (en définitive) la reconnaissance mutuelle ou certains éléments du marché intérieur et ne contiennent pas non plus de liste fermée des mesures susceptibles d’être adoptées sur leur fondement, il n’y a alors pas seulement une mesure possible, mais plutôt une échelle de mesures. En d’autres termes, s’il est possible de suspendre, il doit également être possible, au nom de la proportionnalité expressément mentionnée dans ces dispositions, de prendre, a fortiori, une mesure beaucoup plus simple et en ce sens bien plus proportionnée de coopération et de vérification. La possibilité de prendre d’autres mesures d’application des articles 37 et 38 plus restrictives n’enlève rien au fait que des mesures déjà moins strictes, telles que le MCV, peuvent être adoptées sur la base de ces dispositions et en conformité avec le principe de proportionnalité.

3) Sur la durée du MCV

138. Les articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion prévoient les mêmes limitations dans le temps. En premier lieu, les deux dispositions indiquent que les mesures peuvent être prises, en principe, jusqu’à la fin d’une période allant jusqu’à trois ans après l’adhésion. Toutefois, ces deux dispositions prévoient également 1°) que les clauses de sauvegarde peuvent être invoquées avant même l’adhésion sur la base des résultats du suivi et que les mesures adoptées entrent en vigueur à partir du premier jour de l’adhésion, sauf si elles prévoient une date ultérieure, et 2°) que les mesures peuvent être appliquées au-delà de la période de trois ans, aussi longtemps que ces manquements perdurent. Malgré la possibilité de maintenir les mesures pendant une durée indéterminée, les articles 37 et 38 de l’acte d’adhésion indiquent tous expressément 3°) que les mesures ne seront maintenues que pendant la durée strictement nécessaire et, en tout état de cause, qu’elles seront levées une fois l’engagement concerné exécuté.

139. Là encore, aucun élément indiquant que la décision MCV ne respecterait pas ces exigences n’a été apporté au cours de la présente procédure. En premier lieu, cette décision a été adoptée plusieurs jours avant l’adhésion, le 13 décembre 2006, sur la base des conclusions du rapport du 26 septembre 2006, comme le rappelle le considérant 4 de la décision MCV. En deuxième lieu, les mesures ont été maintenues au-delà de la période de trois ans suivant l’adhésion sur la base du constat que les manquements ayant conduit à l’adoption de la décision MCV continuaient à perdurer. En troisième lieu, le considérant 9 de la décision MCV fait observer que cette décision sera abrogée lorsque tous les objectifs de référence auront été remplis de manière satisfaisante. À cet égard, il y a lieu de relever que la levée du MCV était prévue dans le rapport de 2017 et n’a été suspendue qu’après les constatations négatives du rapport du 13 novembre 2018, qui font l’objet des présentes affaires.

140. J’estime que l’analyse à ce titre doit s’arrêter ici. Il existe naturellement la question sous‑jacente et plus approfondie de la proportionnalité, qui resurgit parfois dans le cadre de l’argumentation sur la mesure dans laquelle il est approprié ou nécessaire de maintenir ce qui n’était destiné à n’être qu’un système temporel post-adhésion depuis plus de treize ans. Toutefois, cette boîte de Pandore spécifique peut être laissée fermée en toute sécurité dans le cadre de la présente procédure, dans laquelle aucune des parties n’a suggéré que les conditions matérielles d’applicabilité continue de la décision MCV, énoncées aux deux points précédents, n’étaient plus réunies.

4) Conclusion intermédiaire

141. L’examen de la première partie de la deuxième question déférée dans les affaires C‑83/19, C‑127/19 et C‑355/19 n’a révélé aucun élément de nature à mettre en doute le fait que la décision MCV, dans sa forme actuelle, a été valablement adoptée et peut être maintenue sur le fondement du traité d’adhésion.

c) Sur les effets du MCV

142. Une autre question posée par les juridictions de renvoi dans les présentes affaires est celle de savoir si la décision MCV [sous 1)] et les rapports de la Commission adoptés sur la base de cette décision [sous 2)] ont un caractère obligatoire pour la Roumanie.

1) Sur les effets juridiques de la décision MCV

143. Les gouvernements belge et néerlandais ont fait valoir que la décision MCV était obligatoire en tous ses éléments. De même, le gouvernement suédois, dans ses observations écrites, ainsi que l’association Forum des juges et le procureur général, lors de l’audience, ont soutenu q