Affaire T‑574/14

European Association of Euro-Pharmaceutical Companies (EAEPC)

contre

Commission européenne

« Concurrence – Ententes – Commerce parallèle de médicaments – Accord opérant une distinction entre les prix facturés à la revente en Espagne et les prix facturés en cas d’exportation vers d’autres États membres – Demande de réexamen d’une plainte à la suite des arrêts de la Cour et du Tribunal – Article 266 TFUE – Rejet d’une plainte – Défaut d’intérêt de l’Union – Cessation de la pratique anticoncurrentielle – Absence d’effets anticoncurrentiels persistants – Traitement de l’affaire par une autorité de concurrence d’un État membre – Obligations en matière d’instruction d’une plainte – Article 105 TFUE – Article 7 du règlement (CE) no 1/2003 – Droits procéduraux d’un plaignant – Obligation de motivation »

Sommaire – Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 26 septembre 2018

(Règlement du Conseil no 1/2003, art. 3, § 1, et 11, § 6)

(Art. 101 TFUE et 102 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 5 et 10)

(Art. 101 TFUE et 102 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003)

(Art. 101 TFUE et 102 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 7)

(Art. 101 TFUE et 102 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 27)

(Art. 101 TFUE et 102 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003.)

(Article 263 TFUE ; règlements du Conseil no 17 et no 1/2003)

Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Annulation d’une décision de la Commission relative à une demande d’exemption – Obligation de reprendre une décision sur l’accord notifié au titre du règlement no 17 en se plaçant à la date de la notification – Entrée en vigueur du règlement no 1/2003 ne prévoyant plus de procédure de notification – Absence d’incidence

L’article 266 TFUE prévoit une répartition des compétences entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, selon laquelle il appartient à l’institution dont émane l’acte annulé de déterminer quelles sont les mesures requises pour exécuter un arrêt d’annulation. Les arrêts d’annulation prononcés par les juridictions de l’Union jouissent, dès qu’ils sont devenus définitifs, de l’autorité absolue de la chose jugée. Celle-ci recouvre non seulement le dispositif de l’arrêt d’annulation, mais aussi les motifs qui constituent le soutien nécessaire du dispositif et en sont, de ce fait, indissociables. L’autorité de la chose jugée d’un arrêt ne s’attache cependant qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés. Ainsi, l’article 266 TFUE n’oblige l’institution dont émane l’acte annulé que dans les limites de ce qui est nécessaire pour assurer l’exécution de l’arrêt d’annulation. (voir points 48-50)

L’annulation partielle d’un acte du droit de l’Union n’est possible que pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée sont séparables du reste de l’acte. Il n’est pas satisfait à cette exigence lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci, ce qui doit être apprécié sur le fondement d’un critère objectif, et non d’un critère subjectif lié à la volonté politique de l’autorité qui a adopté l’acte en cause. La procédure visant à remplacer un acte annulé doit être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue, l’annulation d’un acte n’affectant pas nécessairement les actes préparatoires. L’annulation d’un acte mettant un terme à une procédure administrative comprenant différentes phases n’entraîne pas nécessairement l’annulation de toute la procédure précédant l’adoption de l’acte attaqué indépendamment des motifs, de fond ou de procédure, de l’arrêt d’annulation. L’auteur de l’acte doit ainsi se placer à la date à laquelle il avait adopté l’acte annulé pour adopter l’acte de remplacement. Il peut toutefois invoquer, dans sa nouvelle décision, des motifs autres que ceux sur lesquels il avait fondé sa première décision. En outre, il n’est pas tenu de se prononcer à nouveau sur des aspects de la décision initiale qui n’ont pas été remis en cause par l’arrêt d’annulation. (voir points 51, 52)

Sous le régime antérieur de l’autorisation administrative du règlement no 17, seule la Commission pouvait adopter une décision à la suite d’une demande d’exemption individuelle au titre de l’article 101, paragraphe 3, TFUE, cette institution ne disposant pas d’un pouvoir discrétionnaire pour décider de l’examen ou non de la demande d’exemption. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence, la circonstance que le règlement no 1/2003, qui régit depuis le 1er mai 2004 la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 101 et 102 TFUE, a supprimé la procédure de notification qui existait auparavant est sans conséquence sur l’exécution d’un arrêt faisant droit à une demande d’annulation. Selon l’arrêt d’annulation, la Commission n’était tenue de se prononcer sur la demande d’exemption que « pour autant qu’elle en demeur[ait] saisie ». En d’autres termes, elle n’était déchargée de cette obligation que si le demandeur décidait de retirer sa demande. (voir points 57, 58)

L’article 7 du règlement no 1/2003 ne confère pas au plaignant le droit d’exiger de la Commission une décision définitive quant à l’existence ou à l’inexistence de l’infraction alléguée et n’oblige pas la Commission à poursuivre en tout état de cause la procédure jusqu’au stade d’une décision finale. Pour apprécier l’intérêt de l’Union qu’il y a à poursuivre l’examen d’une affaire, la Commission doit tenir compte des circonstances du cas d’espèce et, notamment, des éléments de fait et de droit qui lui sont présentés dans la plainte dont elle est saisie. Il lui appartient, notamment, après avoir évalué, avec toute l’attention requise, les éléments de fait et de droit avancés par le plaignant, de mettre en balance l’importance de l’infraction alléguée pour le fonctionnement du marché intérieur, la probabilité de pouvoir établir son existence et l’étendue des mesures d’investigation nécessaires, en vue de remplir, dans les meilleures conditions, sa mission de surveillance du respect des articles 101 et 102 TFUE. Étant donné que l’évaluation de l’intérêt de l’Union présenté par une plainte est fonction des circonstances de chaque espèce, il ne convient ni de limiter le nombre des critères d’appréciation auxquels la Commission peut se référer ni, à l’inverse, de lui imposer le recours exclusif à certains critères. Compte tenu du fait que, dans un domaine tel que celui du droit de la concurrence, le contexte factuel et juridique peut varier considérablement d’une affaire à l’autre, il est possible, d’une part, d’appliquer des critères qui peuvent différer considérablement, et non des critères prédéterminés qui seraient d’application obligatoire, ou, d’autre part, d’appliquer des critères qui n’avaient pas été envisagés jusqu’alors ou de donner la priorité à un seul critère pour évaluer cet intérêt de l’Union. La Commission peut prendre une décision de classement d’une plainte pour défaut d’intérêt de l’Union suffisant, non seulement avant d’avoir entamé une instruction de l’affaire, mais également après avoir pris des mesures d’instruction, si elle est amenée à cette constatation à ce stade de la procédure. Le pouvoir discrétionnaire de la Commission n’est cependant pas sans limites. D’une part, pour apprécier l’intérêt de l’Union à poursuivre l’examen d’une affaire, la Commission doit prendre en considération tous les éléments de droit et de fait pertinents afin de décider de la suite à donner à une plainte. Elle est plus particulièrement tenue d’examiner attentivement l’ensemble des éléments de fait et de droit que le plaignant porte à sa connaissance. À cet égard, lorsque les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale et, parmi ces garanties, figure notamment l’obligation, pour l’institution compétente, d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce. (voir points 71-76)

La Commission est astreinte à une obligation de motivation lorsqu’elle refuse de poursuivre l’examen d’une plainte. La motivation devant être suffisamment précise et détaillée pour mettre le Tribunal en mesure d’exercer un contrôle effectif sur l’exercice par la Commission de son pouvoir discrétionnaire de définir des priorités, cette institution est tenue d’exposer les éléments de fait dont dépend la justification de la décision et les considérations juridiques qui l’ont amenée à prendre celle-ci. Le contrôle du juge de l’Union sur l’exercice, par la Commission, du pouvoir discrétionnaire qui lui est reconnu dans le traitement des plaintes ne doit pas le conduire à substituer son appréciation de l’intérêt de l’Union à celle de la Commission, mais vise à vérifier que la décision litigieuse ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et qu’elle n’est entachée d’aucune erreur de droit ni d’aucune erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir. Il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation de l’intérêt de l’Union à celle de la Commission en vérifiant si d’autres critères que ceux retenus par la Commission dans la décision qui est attaquée auraient dû conduire cette dernière à retenir l’existence d’un intérêt de l’Union à ce qu’elle poursuive l’examen de l’affaire. En matière de rejet de plaintes, les appréciations effectuées par la Commission portant sur des allégations d’infraction à l’article 101 TFUE ou à l’article 102 TFUE impliquent des appréciations économiques complexes, et ce d’autant plus lorsque la Commission procède à des analyses prospectives, dont le contrôle par le juge de l’Union se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi qu’à celle de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir. (voir points 77, 78)

La motivation d’un acte doit être adaptée à sa nature et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. (voir point 91)

La procédure ouverte à la suite d’une plainte ne constitue pas une procédure contradictoire entre les entreprises intéressées, mais une procédure engagée par la Commission, à la suite d’une demande, dans l’exercice de sa mission de veiller au respect des règles de concurrence. Il s’ensuit que les entreprises à l’encontre desquelles la procédure est engagée et celles qui ont introduit une plainte ne se trouvent pas dans la même situation procédurale et que ces dernières ne peuvent pas se prévaloir des droits de la défense. En revanche, les plaignants doivent être mis en mesure de sauvegarder leurs intérêts légitimes dans le cadre de la procédure engagée par la Commission et ainsi être étroitement associés à ladite procédure, même si leurs droits procéduraux ne sont pas aussi étendus que les droits de la défense des entreprises contre lesquelles la Commission dirige son enquête. Les tiers ne sauraient prétendre disposer d’un droit d’accès au dossier détenu par la Commission dans des conditions identiques à celles auxquelles peuvent prétendre les entreprises poursuivies. Le droit d’accès des plaignants se limite aux documents sur lesquels la Commission fonde son appréciation provisoire et ne revêt pas la même portée que le droit d’accès au dossier de la Commission reconnu aux personnes, aux entreprises et aux associations d’entreprises auxquelles la Commission a adressé une communication des griefs, qui vise l’ensemble des documents obtenus, produits ou assemblés par la Commission lors de l’enquête. (voir point 93)

La Commission peut décider qu’il n’est pas opportun de donner suite à une plainte dénonçant des pratiques qui ont ultérieurement cessé. Par ailleurs, la Commission peut considérer qu’il n’y a plus d’intérêt de l’Union suffisant lorsque les entreprises concernées acceptent de modifier leur comportement dans un sens favorable à l’intérêt général. Toutefois, la Commission ne peut se fonder sur le seul fait que de prétendues pratiques contraires au TFUE ont cessé pour décider de classer sans suite pour défaut d’intérêt de l’Union suffisant une plainte dénonçant ces pratiques sans avoir vérifié que des effets anticoncurrentiels ne persistaient pas et que, le cas échéant, la gravité des atteintes alléguées à la concurrence ou la persistance de leurs effets n’étaient pas de nature à conférer à cette plainte un intérêt de l’Union. Cette constatation s’applique seulement dans le cas où la Commission se fonde, pour adopter sa décision, sur la cessation des pratiques prétendument anticoncurrentielles. (voir points 109, 115)

Eu égard au système de coopération instauré par le règlement no 1/2003 entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres, il y a lieu de constater que la Commission peut, sans commettre d’erreur d’appréciation, présumer que les autorités nationales ont la capacité de mettre en œuvre avec efficacité les règles, les normes et les politiques qui formaient le corpus législatif de l’Union. (voir point 127)

Voir le texte de la décision. (voir points 124-135)