CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 1er décembre 2005 ( )

Affaire C-65/04

Commission des Communautés européennes

contre

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

«Recours en manquement – Violation de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 89/618/Euratom du Conseil, du 27 novembre 1989, concernant l’information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d’urgence radiologique»

I – Introduction

1. Par le présent recours, introduit en vertu de l’article 141 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (ci-après le «traité CEEA»), la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en s’abstenant de communiquer à la population de Gibraltar l’information préalable sur les mesures de protection sanitaire à adopter en cas d’urgence radiologique liée à un sous-marin nucléaire de la Royal Navy qui relâchait dans le port de Gibraltar, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 89/618/Euratom ( ).

2. En l’espèce, la question centrale qui se pose est assez simplement de déterminer si les principes récemment définis par la Cour dans l’arrêt du 12 avril 2005, Commission/Royaume-Uni ( ), sont applicables pour statuer sur le présent litige. Dans cet arrêt, la Cour a rejeté les arguments de la Commission tendant à établir que, en s’abstenant de lui fournir les données générales d’un projet d’élimination des effluents radioactifs liés au démantèlement d’un réacteur qui avait été utilisé auparavant à des fins militaires, le Royaume-Uni avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 37 EA. Le coeur du raisonnement de la Cour était que:

«l’absence dans ledit traité de toute dérogation fixant les modalités selon lesquelles les États membres seraient autorisés à invoquer et à protéger [les intérêts essentiels de leur défense nationale] permet de conclure que les activités relevant du domaine militaire échappent au champ d’application de ce traité.»

3. La question est donc la suivante: cette conclusion laisse-t-elle une marge suffisante pour introduire une distinction entre le cas présent et celui ayant donné lieu à l’arrêt dans l’affaire C-61/03?

II – Cadre juridique

4. L’article 30 EA, qui fait partie du chapitre 3, intitulé «La protection sanitaire», du titre II du traité CEEA, dispose que «[d]es normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes sont instituées dans la Communauté».

5. L’article 31 EA dispose que, «[a]près consultation du Parlement européen, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, qui lui transmet les avis des comités recueillis par elle, fixe les normes de base». Cet article constitue la base légale de la directive 89/618, dont l’objet est de «définir, au niveau de la Communauté, des objectifs communs concernant les mesures et procédures d’information de la population ayant pour but de renforcer la protection sanitaire opérationnelle de celle-ci pour les cas d’urgence radiologique» ( ).

6. Dans ce but, la directive définit trois catégories d’obligation d’information pesant sur les États membres: la première concerne l’information à fournir à la population susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique (article 5); la deuxième est relative à l’information à délivrer à la population affectée en cas d’urgence radiologique (article 6), et la troisième vise l’information à communiquer aux personnes susceptibles d’intervenir dans l’organisation des secours en cas d’urgence radiologique (article 7).

7. S’agissant de la première catégorie, l’article 5 de la directive 89/618 dispose:

«1. Les États membres veillent à ce que la population susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique [( )] soit informée sur les mesures de protection sanitaire qui lui seraient applicables, ainsi que sur le comportement qu’elle aurait à adopter en cas d’urgence radiologique.

2. L’information fournie porte au minimum sur les points figurant à l’annexe I.

3. Cette information est communiquée à la population mentionnée au paragraphe 1, sans qu’elle ait à en faire la demande.

4. Les États membres mettent à jour l’information, la communiquent régulièrement, et également lorsque des modifications significatives dans les mesures décrites interviennent. Cette information est, d’une façon permanente, accessible au public.»

8. L’article 4 de la directive 89/618 définit la «population susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique» comme «tout groupe de population pour lequel des plans d’intervention ont été établis par les États membres en prévision de cas d’urgence radiologique».

9. L’annexe I de la directive 89/618 définit l’information préalable à fournir comme: 1) des notions de base sur la radioactivité et ses effets sur l’être humain ainsi que sur l’environnement; 2) les différents cas d’urgence radiologique pris en compte et leurs conséquences pour la population et pour l’environnement; 3) les mesures d’urgence prévues pour alerter, protéger et secourir la population en cas d’urgence radiologique, et 4) les informations adéquates relatives au comportement que la population doit adopter en cas d’urgence radiologique.

III – Faits et procédure

10. En mai 2000, le sous-marin à propulsion nucléaire de la Royal Navy «HMS Tireless» a relâché dans le port de Gibraltar pour effectuer des opérations de réparations à la suite d’un incident mineur intervenu sur le réacteur à propulsion nucléaire, alors que le sous-marin opérait en mer Méditerranée. Ces réparations se sont déroulées jusqu’en mai 2001. Au cours de l’année 2000, la Commission a reçu six plaintes relatives aux opérations de réparation, lesquelles l’ont amenée à demander au gouvernement du Royaume-Uni de communiquer des informations concernant les opérations en cause ainsi que l’information fournie à la population concernant les mesures de protection à adopter en cas d’urgence radiologique.

11. En réponse à cette demande, le gouvernement du Royaume-Uni a affirmé que, selon lui, le traité CEEA n’était applicable qu’aux utilisations civiles et commerciales de l’énergie nucléaire et non aux utilisations militaires de celle-ci. De surcroît, un plan d’intervention pour Gibraltar, le Gibraltar Public Safety Scheme (ci-après le «Gibpubsafe»), qui fournit des informations générales et des indications sur les mesures qui seraient prises par le ministère de la Défense du Royaume-Uni et par les autorités du gouvernement de Gibraltar en cas d’accident sur un navire de guerre à propulsion nucléaire, peut être consulté librement à la bibliothèque publique de Gibraltar.

12. Estimant que le Gibpubsafe n’était pas conforme à la directive 89/618, la Commission a délivré une mise en demeure suivie d’un avis motivé qui a abouti au présent recours.

13. Des observations écrites ont été déposées dans cette affaire par la Commission, le Royaume-Uni et, intervenant au soutien du Royaume‑Uni, la République française. Une demande de jonction avec l’affaire C‑61/03 a été introduite par le Royaume-Uni, au motif que la question de savoir si le traité CEEA est applicable aux utilisations militaires de l’énergie nucléaire est une même question qui se posait dans les deux affaires. Bien que la Commission ait approuvé cette demande, la jonction a été finalement refusée au motif que les affaires ne se trouvaient pas au même stade procédural. La Cour a rendu un arrêt dans l’affaire C-61/03, le 12 avril 2005. Dans le cadre de la présente procédure, une audience, à laquelle ont participé toutes les parties, s’est tenue le 13 octobre 2005.

IV – Arguments des parties

A – La Commission

14. Dans ses observations écrites, la Commission fonde son argumentation sur l’affirmation que le chapitre 3 du titre II, du traité CEEA, dont fait partie l’article 31 EA, est applicable à toutes les sources de radiations ionisantes, y compris celle provenant des activités militaires. La Commission reconnaît que la question qui se pose est la même que celle qui a été soulevée dans l’affaire C-61/03 et elle reproduit certaines des affirmations qu’elle avait effectuées dans cette affaire. En particulier, elle souligne que la Communauté ne serait pas en mesure de remplir pleinement et de façon efficace les objectifs du traité CEEA, si le champ d’application des dispositions qu’il contient en matière de protection de la santé ne s’étendait pas à toutes les sources de radiations ionisantes, y compris celles provenant des activités militaires ( ).

15. Cependant, lors de l’audience, la Commission a rappelé la position de la Cour dans l’arrêt C-61/03, selon laquelle les activités relevant du domaine militaire sont exclues du champ d’application du traité CEEA. Néanmoins, elle a tenté d’introduire une distinction entre cet arrêt et le cas présent. Selon elle, le cas présent ne peut pas être véritablement considéré comme relevant du «domaine militaire», dès lors que l’information à fournir en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 89/618 ne vise que les mesures de protection à adopter par la population en cas d’urgence radiologique, sans qu’aucune référence à la source (militaire) des radiations n’y figure. Dans l’optique défendue par la Commission, il s’agit plus d’une matière relevant de la protection civile que de la défense nationale. Il est impossible que la fourniture d’une telle information à la population puisse porter atteinte aux intérêts militaires des États membres.

16. Sur ce fondement, la Commission soutient que l’absence de délivrance par le Royaume-Uni d’une information préalable de la population susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique à Gibraltar viole l’article 5, paragraphe 3, de la directive 89/618. À cet égard, la Commission est d’avis que le simple accès «sur demande» à un plan d’urgence tel le Gibpubsafe à la bibliothèque publique de Gibraltar n’est pas suffisant: ledit article 5, paragraphe 3, impose que le Royaume-Uni distribue activement à la population une telle information. De surcroît, l’objectif principal de la directive, à savoir la protection de la population susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique, ne serait pas atteint de façon efficace si les radiations provenant de sources militaires étaient exclues de son champ d’application.

B – Le Royaume-Uni et la République française

17. Le Royaume-Uni soutient que la solution du présent litige découle de la position que la Cour a adoptée dans l’arrêt C-61/03, selon laquelle le traité CEEA, en ce compris le chapitre 3 du titre II, ne s’applique pas aux radiations provenant d’une utilisation militaire de l’énergie nucléaire. À ce titre, le Royaume-Uni réitère les arguments qu’il avait exposés dans cette affaire, en soulignant l’absence, dans le traité CEEA, d’une exemption ou d’une dérogation générale comparable à celle instituée par l’article 296 CE en ce qui concerne les intérêts militaires des États membres. Selon le Royaume-Uni, il n’y a aucun fondement justifiant d’introduire une distinction entre le champ d’application de l’article 37 EA, en cause dans l’affaire C-61/03, et celui de l’article 31 EA, en cause dans le présent litige. Le Royaume-Uni souligne que la directive 89/618, en tant que droit dérivé, doit être considérée comme ayant le même champ d’application que le chapitre 3 du titre II du traité CEEA. Il affirme que, s’agissant d’un plan d’urgence entièrement dédié aux éventuels incidents sur des navires de guerre nucléaires et préparé par le ministère de la Défense, le Gibpubsafe ne saurait relever du champ d’application des obligations imposées dans la directive 89/618.

18. La République française, qui maintient la position qu’elle avait adoptée dans l’affaire C-61/03 au soutien des conclusions du Royaume-Uni, allègue que l’arrêt que la Cour a rendu dans cette affaire est applicable au cas présent et que les activités relevant du domaine militaire sont par conséquent exclues du champ d’application du traité CEEA.

V – Analyse

19. Il résulte clairement de ce qui a été exposé ci-dessus que cette affaire pose la question du champ d’application de l’arrêt C-61/03 et, plus particulièrement, celle de savoir si cet arrêt laisse une marge suffisante pour imposer, sur le fondement de la directive 89/618, une obligation d’informer la population susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique liée à un navire de guerre nucléaire sur les mesures de protection sanitaire et le comportement à adopter en cas d’urgence radiologique. De toute évidence, la réponse à cette question exige, tout d’abord, un examen attentif des termes de l’arrêt et du raisonnement qui y est exposé.

A – L’arrêt rendu dans l’affaire C-61/03

20. Comme nous l’avons indiqué ci-dessus, en l’espèce, la Commission a engagé un recours pour faire constater que, en s’abstenant de lui fournir les données générales d’un projet d’élimination des effluents radioactifs liés au démantèlement d’un réacteur qui avait été utilisé auparavant à des fins militaires, le Royaume-Uni avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 37 EA (à savoir le réacteur «Jason» au Royal Naval College, Greenwich).

21. Pour motiver le rejet du recours de la Commission, la Cour a commencé par délimiter ce qu’elle considérait comme étant la question litigieuse. Même si elle a observé que certains arguments de la Commission étaient basés sur les objectifs de protection sanitaires visés au chapitre 3 du titre II du traité CEEA, dont fait partie l’article 37 EA, la Cour a souligné que la Commission n’avait «pas précisé que les dispositions de ce chapitre pourraient se voir reconnaître un champ d’application différent de celui de l’ensemble dudit traité» ( ). La Cour a considéré qu’il était plus opportun de définir la question soulevée d’une manière plus large, c’est-à-dire déterminer si les utilisations militaires de l’énergie nucléaire étaient susceptibles de relever du champ d’application du traité CEEA envisagé dans son ensemble ( ).

22. À ce titre, la Cour a observé qu’aucune disposition expresse n’excluait les activités liées à la défense du champ d’application du traité CEEA ( ). Cependant, elle a poursuivi sa démonstration pour conclure que les activités relevant du domaine militaire étaient exclues du champ d’application du traité CEEA, en fondant cette solution sur un raisonnement en trois temps.

23. D’abord, la Cour a examiné la pertinence du préambule et des objectifs du traité CEEA, tels qu’ils apparaissent aux articles 1er EA et 2 EA, et elle en a déduit que ses signataires «ont entendu souligner le caractère non militaire de ce traité» et que «les objectifs poursuivis par le traité sont essentiellement d’ordre civil et commercial» ( ).

24. Ensuite, la Cour a apprécié la pertinence du contexte historique qui a entouré l’élaboration du traité CEEA pour en conclure que de telles preuves n’étaient «pas suffisantes pour affirmer que les auteurs du traité [avaient] eu l’intention de rendre applicables les dispositions de celui-ci aux installations et aux applications militaires de l’énergie nucléaire», dès lors que les représentants des États ayant participé aux négociations avaient laissé cette question «en suspens» ( ).

25. Enfin, la Cour a souligné que plusieurs dispositions du traité CEEA avaient conféré à la Commission «des pouvoirs considérables lui permettant d’intervenir activement, par voie de réglementation ou sous la forme d’avis contenant des décisions individuelles, dans différents domaines des activités qui, dans la Communauté, ont trait à l’utilisation de l’énergie nucléaire» ( ). Sur ce point, la Cour s’est référée en particulier aux dispositions du chapitre 3 du titre II (bien qu’elle n’ait pas spécifiquement visé l’article 31 EA). Dès lors que l’application de telles dispositions aux installations, aux programmes de recherche et aux autres activités militaires «pourrait être de nature à compromettre des intérêts essentiels de la défense nationale des États membres», l’absence dans le traité CEEA de toute dérogation fixant des règles détaillées autorisant les États membres à protéger ces intérêts «permet de conclure que les activités relevant du domaine militaire échappent au champ d’application de ce traité» ( ). En d’autres termes, «le traité n’est pas applicable aux utilisations de l’énergie nucléaire à des fins militaires» ( ).

26. La Cour a nuancé cette conclusion d’ordre général en faisant observer que cette solution «ne diminue en rien l’importance cruciale que revêt l’objectif de protéger la santé des populations et l’environnement contre les dangers liés à l’utilisation de l’énergie nucléaire, y compris à des fins militaires», car, dès lors que le traité ne fournit pas à la Communauté un instrument spécifique pour la poursuite de cet objectif, «il ne saurait être exclu que des mesures appropriées puissent être adoptées sur le fondement des dispositions pertinentes du traité CE» ( ).

B – L’affaire ayant donné lieu à l’arrêt C-61/03 peut-elle être différenciée du cas présent?

27. Tout d’abord, il est incontestable que la source de l’énergie nucléaire en cause dans la présente affaire, un sous-marin nucléaire appartenant à la Royal Navy du Royaume-Uni, est de nature militaire. C’est encore plus évident que dans les faits à l’origine de l’affaire C-61/03, qui concernaient les effluents radioactifs liés au démantèlement d’un réacteur qui n’était plus utilisé à des fins militaires.

28. Ensuite, nous voudrions faire observer que, à première vue, les déclarations contenues dans l’arrêt de la Cour, excluant les utilisations militaires de l’énergie nucléaire du champ d’application du traité CEEA, sont rédigées en des termes larges et univoques. La déclaration de la Cour au point 44 de l’arrêt, selon laquelle «le traité n’est pas applicable aux utilisations de l’énergie nucléaire à des fins militaires», est a priori catégorique et absolue ( ).

29. Ainsi, la seule question qui peut éventuellement se poser en l’espèce est celle de savoir si une interprétation nuancée de ces déclarations pourrait permettre de différencier l’affaire à l’origine de l’arrêt C-61/03 de la présente affaire. À cet égard, deux arguments pourraient éventuellement être envisagés.

30. D’abord, il pourrait être allégué que, alors que l’affaire C-61/03 concernait le champ d’application de l’article 37 EA, la détermination de celui de (la réglementation fondée sur) l’article 31 EA répond à des considérations différentes. Par exemple, il pourrait être souligné que l’article 31 EA, en réalité, ne confère pas à la Commission des pouvoirs «lui permettant d’intervenir activement» dans des domaines nucléaires au sens du point 35 de cet arrêt, mais qu’il ne fait que prévoir que la Commission présentera une proposition législative au Conseil en vue de fixer des normes de base.

31. Néanmoins, selon nous, cet argument ne saurait être invoqué. La Cour elle-même définit la question dans l’affaire C-61/03 comme celle de savoir si le traité CEEA, dans son ensemble, est applicable aux utilisations militaires de l’énergie nucléaire ( ). La rédaction de l’arrêt confirme cette approche: les activités militaires «échappent au champ d’application [du] traité [CEEA]» ( ) et pas seulement à celui de l’article 37 EA. De surcroît, le raisonnement en trois temps opéré par la Cour pour arriver à cette conclusion – fondée essentiellement sur les objectifs poursuivis par le traité CEEA et l’absence, au sein de celui-ci, de toute dérogation analogue à celle définie à l’article 296 CE permettant de protéger les intérêts militaires des États membres – s’applique au traité dans son ensemble et il est donc pertinent aussi bien en ce qui concerne l’article 31 EA que l’article 37 EA.

32. Ensuite, il pourrait être allégué, comme la Commission le fait dans la présente procédure, qu’une distinction doit être introduite entre la nature de l’information à fournir en application de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 89/618 et celle qui doit l’être selon l’article 37 EA. Alors que l’article 5, paragraphe 3, n’exige de fournir à la population qu’une information d’ordre général sur les mesures de protection sanitaire à adopter en cas d’urgence radiologique, l’obligation visée à l’article 37 EA est plus contraignante et il peut être soutenu qu’elle entraîne un risque d’«ingénierie inverse» à partir des effluents radioactifs d’ordre militaire. En revanche, si l’obligation visée à l’article 5, paragraphe 3, était étendue à l’énergie nucléaire provenant de sources militaires, tout risque de porter atteinte aux intérêts militaires des États membres serait exclu. C’est particulièrement vrai dans le cas présent, où le plan Gibpubsafe peut déjà, de toute façon, être consulté par la population à la bibliothèque publique de Gibraltar.

33. Sur ce point, nous commencerons par reconnaître que nous avons une sympathie considérable pour la substance de la solution préconisée par la Commission. En fait, il nous semble très difficilement soutenable que la fourniture d’une information générale à la population sur la meilleure façon de se protéger en cas d’accident ou d’urgence nucléaire, peut porter atteinte aux intérêts militaires des États membres. Il résulte clairement des termes de l’annexe I de la directive 89/618 que l’information objet de l’article 5, paragraphe 3, est de nature purement générale en ce qu’elle inclut des notions de base sur la radioactivité et ses effets sur l’être humain ainsi que sur l’environnement, les mesures d’urgence prévues pour alerter, protéger et secourir la population en cas d’urgence radiologique et les informations adéquates relatives au comportement que la population doit adopter en cas d’urgence radiologique.

34. De surcroît, l’effort demandé au Royaume-Uni pour se conformer aux obligations visées à l’article 5, paragraphe 3, est, dans le cas présent, minimal: comme l’a indiqué la Commission lors de l’audience, le Royaume-Uni pourrait remplir cette obligation en se contentant de s’assurer qu’une copie du plan Gibpubsafe est expédiée à la population de Gibraltar susceptible d’être affectée en cas d’urgence radiologique concernant le HMS Tireless. Il va de soi que cet effort apparaît comme une charge négligeable au regard de l’importance essentielle que revêt la protection sanitaire visée à l’article 5, paragraphe 3 ( ). Par conséquent, au regard des faits de la présente affaire, la position du Royaume-Uni et de la République française niant l’existence d’une telle obligation est évidemment critiquable.

35. Néanmoins, le raisonnement juridique soutenant l’argumentation de la Commission, fondé sur la nature de l’information à fournir conformément à l’article 5, paragraphe 3, nous semble irrémédiablement vicié. Il est évident que, comme l’a indiqué le Royaume-Uni, le champ d’application de l’obligation contenue dans la directive 89/618, en tant que droit dérivé, ne saurait être plus large que celui de sa base légale, à savoir l’article 31 EA. Or, comme nous l’avons déjà établi, le caractère catégorique de l’arrêt rendu dans l’affaire C-61/03 fait apparaître clairement que le traité CEEA – y compris l’article 31 EA – ne saurait être applicable aux radiations nucléaires provenant de sources militaires, et ce principe ne souffre aucune exception ( ). Prévoir une exception pour un cas individuel dans lequel, en réalité, l’application d’une obligation résultant du traité CEEA aux radiations provenant de sources militaires n’entraîne aucun risque pour les intérêts militaires des États membres ne nous paraît pas, de quelque manière que ce soit, compatible avec le contenu de l’arrêt rendu dans l’affaire C-61/03. En particulier, il nous semble que l’arrêt de la Cour ne laisse aucune place à un quelconque raisonnement de nature «proportionnelle» qui mettrait en balance l’atteinte potentielle aux intérêts militaires des États membres et les éventuels avantages en termes de protection sanitaire, pour évaluer si, et dans quelle mesure, l’obligation contenue dans le traité CEEA est applicable à un cas donné.

36. Nous ajoutons que, à l’évidence, le choix par la Cour d’une solution univoque a été délibéré: il suffit de rappeler que, dans les conclusions que nous avons présentées dans cette affaire, nous avions exposé une approche fondée sur un principe de proportionnalité en la matière. De surcroît, la Commission avait plaidé pour une interprétation intermédiaire de l’article 37 EA, selon laquelle les États membres pourraient, afin de protéger les intérêts liés à la défense nationale, décider eux-mêmes du moment à partir duquel des substances radioactives provenant de sources militaires devaient être considérées comme des «déchets» et de la teneur des données générales qui devaient être communiquées en vertu dudit article. Cette approche proposée par la Commission a été expressément rejetée par la Cour ( ).

37. Il s’ensuit que la conséquence inévitable de l’arrêt que la Cour a rendu dans l’affaire C-61/03 est que, tant que la Communauté n’aura pas fait usage des compétences qui lui sont accordées dans le traité CE pour légiférer dans ce domaine ( ), une lacune continuera d’exister dans la protection sanitaire de la population. Il résulte clairement des termes de l’arrêt que la Cour a accepté cette conséquence. Pour l’ensemble de ces raisons, nous sommes contraint de conclure que, dans le cas présent, le recours de la Commission doit être rejeté.

VI – Conclusion

38. Par ces motifs, nous sommes d’avis que la Cour devrait:

1) rejeter le recours introduit par la Commission des Communautés européennes visant à déclarer que, en s’abstenant de communiquer à la population de Gibraltar l’information préalable sur les mesures de protection sanitaire à adopter en cas d’urgence radiologique liée au sous‑marin nucléaire de la Royal Navy «HMS Tireless» qui relâchait dans le port de Gibraltar, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 89/618/Euratom du Conseil, du 27 novembre 1989, concernant l’information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d’urgence radiologique;

2) condamner la Commission à supporter les dépens engagés par le Royaume‑Uni;

3) condamner la République française à supporter ses propres dépens.