Affaire T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

contre

Commission européenne

«Concurrence — Procédure administrative — Décision de demande de renseignements — Caractère nécessaire des renseignements demandés — Principe de bonne administration — Obligation de motivation — Proportionnalité»

Sommaire – Arrêt du Tribunal (septième chambre) du 14 mars 2014

(Art. 101 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 et 48, § 2 ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 18)

Concurrence – Procédure administrative – Demande de renseignements – Indication des bases juridiques et du but de la demande – Exigence d’un lien de nécessité entre les renseignements demandés et l’infraction recherchée – Marge d’appréciation de la Commission – Contrôle juridictionnel – Portée

Concurrence – Procédure administrative – Demande de renseignements – Indication des bases juridiques et du but de la demande – Portée – Violation de l’obligation de motivation – Absence

Les éléments essentiels de la motivation d’une décision de demande de renseignements sont définis par l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 lui-même. Cette disposition prévoit que la Commission indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. L’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 précise, en outre, que la Commission indique également les sanctions prévues à l’article 23, qu’elle indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24 et qu’elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision. À cet égard, la Commission n’est pas tenue de communiquer au destinataire d’une telle décision toutes les informations dont elle dispose à propos d’infractions présumées, ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, mais elle doit indiquer clairement les présomptions qu’elle entend vérifier. Ainsi, si la motivation d’une décision rédigée en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés encourt la critique à cet égard, il peut néanmoins être considéré qu’une référence à des infractions présumées, lue conjointement avec une décision d’ouverture de la procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement no 1/2003, correspond au degré minimal de clarté permettant de conclure au respect des prescriptions de l’article 18, paragraphe 3, dudit règlement. (cf. points 22, 23, 30, 36)

Dans le cadre de la procédure administrative au titre du règlement no 1/2003, c’est seulement après l’envoi de la communication des griefs que l’entreprise concernée peut pleinement se prévaloir de ses droits de la défense. En effet, si ces droits étaient étendus à la phase précédant l’envoi de la communication des griefs, l’efficacité de l’enquête de la Commission serait compromise, puisque l’entreprise concernée serait, déjà lors de la phase d’instruction préliminaire, en mesure d’identifier les informations qui sont connues de la Commission et, partant, celles qui peuvent encore lui être cachées. Toutefois, les mesures d’instruction prises par la Commission au cours de la phase d’instruction préliminaire, notamment les mesures de vérification et les demandes de renseignements, impliquent par nature le reproche d’une infraction et sont susceptibles d’avoir des répercussions importantes sur la situation des entreprises suspectées. Partant, il importe d’éviter que les droits de la défense puissent être irrémédiablement compromis au cours de cette phase de la procédure administrative dès lors que les mesures d’instruction prises peuvent avoir un caractère déterminant pour l’établissement de preuves du caractère illégal de comportements d’entreprises de nature à engager leur responsabilité. Il ne saurait cependant être imposé à la Commission d’indiquer, au stade de la phase d’instruction préliminaire, outre les présomptions d’infraction qu’elle entend vérifier, les indices, c’est-à-dire les éléments la conduisant à envisager l’hypothèse d’une violation de l’article 101 TFUE. En effet, une telle obligation remettrait en cause l’équilibre que la jurisprudence établit entre la préservation de l’efficacité de l’enquête et la préservation des droits de la défense de l’entreprise concernée. (cf. points 26, 27, 31)

L’obligation imposée par l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 à la Commission d’indiquer la base juridique et le but de la demande de renseignements constitue une exigence fondamentale en vue de faire apparaître le caractère justifié des informations sollicitées auprès des entreprises concernées, mais aussi de mettre celles-ci en mesure de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant en même temps leurs droits de la défense. Il en découle que seule peut être requise par la Commission la communication de renseignements susceptibles de lui permettre de vérifier les présomptions d’infraction qui justifient la conduite de l’enquête et qui sont indiquées dans la demande de renseignements. Eu égard au large pouvoir d’investigation et de vérification de la Commission, c’est à cette dernière qu’il appartient d’apprécier la nécessité des renseignements qu’elle demande aux entreprises concernées. En ce qui concerne le contrôle que le Tribunal exerce sur cette appréciation de la Commission, la notion de «renseignements nécessaires» doit être interprétée en fonction des finalités en vue desquelles les pouvoirs d’enquête en cause ont été conférés à la Commission. Ainsi, il est satisfait à l’exigence d’une corrélation entre la demande de renseignements et l’infraction présumée dès lors que, à ce stade de la procédure, ladite demande peut être légitimement regardée comme présentant un rapport avec l’infraction présumée, en ce sens que la Commission puisse raisonnablement supposer que le document l’aidera à déterminer l’existence de l’infraction alléguée. (cf. points 28, 85)

Voir le texte de la décision. (cf. points 43, 44)

Dès lors qu’il convient d’entendre par la fourniture de renseignements au sens de l’article 18 du règlement no 1/2003 non seulement la production de documents, mais également l’obligation de répondre à des questions portant sur lesdits documents, la Commission n’est pas limitée à la seule demande de production de données existant indépendamment de toute intervention de l’entreprise concernée. Il lui est, dès lors, loisible d’adresser à une entreprise des questions impliquant la formalisation des données demandées. Toutefois, l’exercice de cette prérogative est encadré par le respect d’au moins deux principes. D’une part, les questions adressées à une entreprise ne peuvent la contraindre à admettre qu’elle a commis une infraction. D’autre part, la fourniture des réponses auxdites questions ne doit pas représenter une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête. (cf. points 56, 57)

Un droit au silence absolu ne peut être reconnu à une entreprise destinataire d’une décision de demande de renseignements au sens de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003. En effet, la reconnaissance d’un tel droit irait au-delà de ce qui est nécessaire pour préserver les droits de la défense des entreprises et constituerait une entrave injustifiée à l’accomplissement, par la Commission, de la mission de veiller au respect des règles de concurrence dans le marché intérieur. Un droit au silence ne peut être reconnu que dans la mesure où l’entreprise concernée serait obligée de fournir des réponses par lesquelles elle serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve. Pour préserver l’effet utile de l’article 18 du règlement no 1/2003, la Commission est, dès lors, en droit d’obliger les entreprises à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont elles peuvent avoir connaissance et à lui communiquer, au besoin, les documents s’y rapportant qui sont en leur possession, même si ceux-ci peuvent servir à établir l’existence d’un comportement anticoncurrentiel. Ce pouvoir de renseignements de la Commission ne se heurte ni à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la convention européenne des droits de l’homme ni à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Il n’est pas non plus contraire aux articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Le fait d’être obligé de répondre aux questions purement factuelles posées par la Commission et de satisfaire à sa demande de production de documents préexistants n’est pas susceptible de violer le principe fondamental du respect des droits de la défense énoncé à l’article 48, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que celui d’un droit à un procès équitable, énoncé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui offrent, dans le domaine du droit de la concurrence, une protection équivalente à celle garantie par l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme. Rien n’empêche, en effet, le destinataire d’une demande de renseignements de démontrer, plus tard dans le cadre de la procédure administrative ou lors d’une procédure devant le juge de l’Union, que les faits exposés dans ses réponses ou les documents communiqués ont une autre signification que celle retenue par la Commission. (cf. points 60-62)

S’agissant des réponses aux questions que la Commission est susceptible d’adresser aux entreprises, il convient de distinguer selon qu’elles peuvent être qualifiées de purement factuelles ou non. Ce n’est que dans l’éventualité où une question ne saurait être qualifiée de purement factuelle qu’il convient de vérifier si elle implique une réponse par laquelle l’entreprise concernée serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve. À cet égard, il convient d’effectuer une distinction entre deux types de situations. D’une part, lorsque la Commission constate une infraction aux règles de la concurrence en se fondant sur la supposition que les faits établis ne peuvent pas être expliqués autrement qu’en fonction de l’existence d’un comportement anticoncurrentiel, le juge de l’Union sera amené à annuler la décision en question lorsque les entreprises concernées avancent une argumentation qui donne un éclairage différent aux faits établis par la Commission et qui permet ainsi de substituer une autre explication plausible des faits à celle retenue par la Commission pour conclure à l’existence d’une infraction. En effet, dans un tel cas, il ne saurait être considéré que la Commission a apporté la preuve de l’existence d’une infraction au droit de la concurrence. Des questions qui, sans pour autant pouvoir être qualifiées de purement factuelles, impliquent une réponse dont l’interprétation retenue par la Commission pourra être contestée par l’entreprise concernée selon de telles modalités ne créent pas à son profit un droit au silence. D’autre part, lorsque la Commission a pu établir qu’une entreprise avait participé à des réunions entre entreprises à caractère manifestement anticoncurrentiel, il incombe alors à l’entreprise concernée de fournir une autre explication du contenu de ces réunions. De même, lorsque la Commission se fonde sur des éléments de preuve qui sont, en principe, suffisants pour démontrer l’existence de l’infraction, il ne suffit pas à l’entreprise concernée d’évoquer la possibilité qu’une circonstance s’est produite qui pourrait affecter la valeur probante de ces éléments de preuve pour que la Commission supporte la charge de prouver que cette circonstance n’a pas pu affecter la valeur probante de ceux-ci. Au contraire, sauf dans les cas où une telle preuve ne pourrait pas être fournie par l’entreprise concernée en raison du comportement de la Commission elle-même, il appartient à l’entreprise concernée d’établir à suffisance de droit, d’une part, l’existence de la circonstance qu’elle invoque et, d’autre part, que cette circonstance met en cause la valeur probante des éléments de preuve sur lesquels se fonde la Commission. À l’égard de questions qui auraient pour objet ou pour effet de l’amener à fournir à la Commission de tels éléments, une entreprise dispose nécessairement d’un droit au silence. En effet, dans le cas contraire, elle serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve. (cf. points 63, 75-77)

Des renseignements, tels que les codes postaux des sites d’approvisionnement, les sites de destination et le lieu de livraison ou les distances parcourues par le produit, du lieu d’approvisionnement jusqu’à l’adresse de livraison, s’ils sont de par leur nature accessibles à la Commission, constituent le complément logique d’informations en la seule possession de l’entreprise. Partant, leur éventuel caractère public n’est pas de nature à empêcher qu’ils puissent être considérés comme nécessaires au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1/2003. (cf. points 87, 88)

Pour qu’une décision de demande de renseignements respecte le principe de proportionnalité, il ne suffit pas que l’information demandée soit liée à l’objet de l’enquête. Il importe également que l’obligation de fournir un renseignement, imposée à une entreprise, ne représente pas pour cette dernière une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête. Il doit en être déduit qu’une décision imposant au destinataire de fournir à nouveau des renseignements antérieurement demandés au motif que certains d’entre eux seulement seraient, de l’avis de la Commission, incorrects pourrait apparaître comme représentant une charge démesurée par rapport aux nécessités de l’enquête et ne serait conforme, dès lors, ni au principe de proportionnalité ni à l’exigence de nécessité. Il est en effet loisible à la Commission, dans une telle configuration, de cerner avec précision les informations qu’elle estime devoir être corrigées par l’entreprise concernée. De même, la recherche d’une facilité de traitement des réponses fournies par les entreprises ne saurait justifier qu’il soit imposé auxdites entreprises de fournir sous un nouveau format des renseignements déjà en possession de la Commission. Si les entreprises sont sous une obligation de collaboration active, qui implique qu’elles tiennent à la disposition de la Commission tous les éléments d’information relatifs à l’objet de l’enquête, cette obligation de collaboration active ne saurait aller jusqu’à la mise en forme de renseignements déjà en possession de la Commission. Or, une décision de la Commission demandant la fourniture de renseignements plus précis que ceux qui l’ont été jusqu’alors doit être considérée comme justifiée par les nécessités de l’enquête. En effet, la recherche de tous les éléments pertinents confirmant ou infirmant l’existence d’une infraction aux règles de concurrence peut impliquer que la Commission demande aux entreprises de préciser ou de détailler certains renseignements d’ordre factuel qui lui ont été précédemment communiqués. Partant, la circonstance que la décision de demande de renseignements vise à obtenir soit de nouveaux renseignements, soit des renseignements plus détaillés est à même de justifier le caractère nécessaire des renseignements demandés. (cf. points 97-99, 101, 104)

Le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés. En vertu de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1/2003, la Commission est en droit de demander des renseignements par simple demande ou par voie de décision, sans que cette disposition subordonne l’adoption d’une décision à une simple demande préalable. Le choix qu’elle doit opérer entre une simple demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement no 1/2003 et une décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, de ce même règlement relève d’un contrôle par le juge de l’Union au titre du principe de proportionnalité. Un tel contrôle doit dépendre des nécessités d’une instruction adéquate, eu égard aux particularités de l’espèce. (cf. points 118-121)