CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 18 novembre 2004 ( )

Affaire C-304/02

Commission des Communautés européennes

contre

République française

«Manquement d'État, article 228 CE – Inexécution de l'arrêt de la Cour du 11 juin 1991 dans l'affaire C‑64/88 – Défaut d'assurer le respect des mesures techniques de conservation relatives à la taille minimale des poissons, en particulier des merlus – Défaut de constatation des infractions que les autorités nationales auraient pu relever et insuffisance des poursuites contre les contrevenants – Astreinte»

I – Introduction

1. Dans nos premières conclusions rendues dans cette affaire, présentées le 29 avril 2004, nous avons conclu en substance que la République française avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 228, paragraphe 1, CE en ne se conformant pas à l'arrêt du 11 juin 1991, Commission/France ( ), ni à l'expiration du délai fixé par la Commission dans l'avis motivé complémentaire du 6 juin 2000 ni au moment de notre examen. Compte tenu de la gravité de ce manquement aux obligations du traité CE, nous avons suggéré à la Cour de condamner la République française au paiement d’une somme forfaitaire de 115 522 500 euros en ce qui concerne la première période du manquement ainsi qu'au paiement d’une astreinte de six mois d'un montant de 57 761 250 euros en ce qui concerne la période ayant suivi l'arrêt rendu dans la présente affaire. En concluant de la sorte, nous n'avons pas suivi la demande adressée à la Cour par la Commission visant à faire condamner la République française au paiement d’une astreinte de 316 500 euros par jour de retard dans l'exécution de cet arrêt.

2. Dans la mesure où ces propositions ont soulevé de nouvelles questions relatives à l'interprétation de l'article 228 CE qui n'ont pas été débattues par les parties au cours de la procédure, la Cour a, par ordonnance du 16 juin 2004, ordonné la réouverture de la procédure orale pour permettre aux parties d'exprimer leur point de vue sur la question suivante:

«Si, dans une affaire fondée sur l'article 228, paragraphe 2, CE, la Cour a jugé qu'un État membre ne s'est pas conformé à un arrêt antérieur et la Commission a demandé à la Cour de condamner cet État au paiement d'une astreinte, la Cour peut‑elle:

– infliger à l’État membre concerné le paiement d'une somme forfaitaire?

– ou même, si nécessaire, condamner cet État membre au paiement d'une somme forfaitaire et d'une astreinte?»

3. Conformément à l'article 24, paragraphe 2, du statut de la Cour de justice, les États membres autres que la République française ont été invités à exprimer leur point de vue sur ces questions. Outre le gouvernement français et la Commission, des observations ont été présentées par les gouvernements belge, tchèque, danois, allemand, grec, espagnol, irlandais, italien, chypriote, hongrois, néerlandais, autrichien, polonais, portugais, finlandais et du Royaume‑Uni.

II – Observations préliminaires

4. Les questions soulevées par la Cour ont pour objet deux nouveaux aspects relatifs à l'interprétation et à l'application de l'article 228 CE. Dans la mesure où il est impossible de répondre à ces questions indépendamment du contexte général et de la fonction de cet article du traité, nous souhaitons tout d'abord exprimer quelques observations préliminaires à cet égard.

5. Tout d'abord, il convient de souligner que, dans l'économie de l'article 228 CE, le point central de référence est l'obligation des États membres de se conformer à l'arrêt de la Cour fondé sur l'article 226 CE constatant que cet État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité. Ces mesures doivent être adoptées à bref délai et doivent être appropriées pour remédier à la situation d'illégalité constatée par la Cour. On peut considérer qu'il s'agit là d'une application spécifique de l'obligation générale de coopération loyale fondée sur l'article 10 CE.

6. Lorsqu'un État membre ne respecte pas cette obligation principale de l'article 228, paragraphe 1, CE, le paragraphe 2 de cet article habilite la Commission à introduire un recours en manquement en ce qui concerne la non‑exécution de l'arrêt rendu par la Cour en vertu de l'article 226 CE. Si, après la phase précontentieuse, l'État membre, selon la Commission, n'a toujours pas remédié à la situation, celle‑ci peut saisir la Cour et indiquer la sanction financière qu'elle estime appropriée pour réagir au manquement de cet État membre à exécuter le premier arrêt de la Cour. Alors, si la Cour juge que le recours de la Commission doit être accueilli, elle peut infliger une sanction financière ainsi que cela est prévu à l'article 228, paragraphe 2, CE.

7. La raison d'être d'une telle sanction financière réside premièrement dans le fait que l'État membre concerné ne s’est pas conformé à un arrêt de la Cour. Cela est particulièrement grave dans une communauté fondée sur le principe de l’État de droit et sur l’égalité de tous les États membres en ce qui concerne leurs droits et obligations résultant du traité. Le fait de ne pas exécuter un arrêt constatant qu'un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité frappe au cœur de l'ordre juridique communautaire et menace sérieusement la crédibilité de celui‑ci. Dans la mesure où l'ensemble des litiges relatifs au respect des obligations du traité doivent trouver une solution dans le cadre des procédures prévues par celui‑ci, la jurisprudence de la Cour constitue l'instrument central de l'ordre juridique communautaire pour déterminer en fin de compte l'étendue de ces obligations. Si les États membres pouvaient déterminer si, quand et à quelles conditions ils exécutent un arrêt de la Cour fondé sur l'article 226 CE, l'autorité de cet arrêt serait totalement sapée. En effet, ils seraient ainsi en mesure de déterminer unilatéralement l'étendue de leurs obligations résultant du traité.

8. Une seconde justification à l'imposition d'une sanction financière dans de telles circonstances est que, en n'exécutant pas un arrêt de la Cour constatant un manquement aux obligations du traité, l'État membre en cause permet qu'une situation illégale persiste avec des conséquences dommageables pour le fonctionnement du système communautaire. En clair, si un État membre ne remplit pas ses obligations communautaires alors que d'autres le font, cela affecte l'application uniforme de la mesure communautaire en cause, réduit son effectivité et sape la réalisation du résultat qu'elle tend à obtenir. Cela crée également une distorsion aux conditions sous lesquelles les opérateurs économiques fonctionnent dans différentes parties de la Communauté et porte préjudice à l'équilibre des droits et des obligations des États membres au titre du traité. L'ordre juridique communautaire est fondé sur la présomption, exprimée à l'article 10 CE, qu'un État membre exécute loyalement ses obligations dans un esprit de solidarité. Si un État membre s'arroge un privilège en ce qui concerne l'accomplissement de ses obligations résultant du traité, il est porté atteinte à la confiance mutuelle qui doit exister entre les États membres et qui est une condition préalable essentielle à la mise en œuvre effective des politiques communautaires. Cela est particulièrement le cas lorsque ces politiques imposent des restrictions aux activités économiques en vue d'atteindre des objectifs nécessaires à l'intérêt général.

9. Il nous semble important de garder à l'esprit cette double justification dans l'interprétation et l'application de l'article 228, paragraphe 2, CE.

10. La fonction des sanctions financières prévues à l'article 228, paragraphe 2, CE doit dès lors être considérée à la lumière de ces deux raisons sous‑jacentes. Ces sanctions visent à assurer l'exécution des arrêts de la Cour d'une double manière. Premièrement, la possibilité d'infliger une sanction lorsqu'un État membre n'exécute pas un arrêt de la Cour a été prévue pour rendre économiquement peu attractive la persistance d'un manquement à la suite d'un arrêt fondé sur l'article 226 CE. En ce sens, elle a un caractère préventif général. Deuxièmement, lorsque toutefois un État membre ne s'est pas conformé au premier arrêt constatant le manquement et que la Commission introduit une action en vue d'établir ce fait, l'objectif est de faire suffisamment pression pour forcer l'État membre à s’exécuter dans ce cas particulier. En ce sens, la sanction a un effet persuasif spécifique.

11. En outre, il y a lieu d'observer que ces sanctions constituent des instruments qui, par leur nature, sont spécifiques à l'ordre juridique communautaire et ne peuvent être simplement comparés aux mécanismes de sanction existant dans les ordres juridiques des États membres, qu'ils soient d'ordre pénal, administratif ou civil. Ces sanctions diffèrent à la fois en ce qui concerne les circonstances dans lesquelles elles sont infligées et la manière dont elles sont mises en œuvre. Par conséquent, l’inexécution par un État membre d'un arrêt de la Cour ne peut pas être comparée avec les infractions faisant l'objet des mécanismes de sanction au niveau national. En outre, les effets d'une sanction infligée à un État membre sont produits par des mécanismes relevant de la responsabilité politique interne de l'État membre en cause. En d'autres mots, l'article 228 CE doit être considéré – pour citer l'avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer – comme «une procédure judiciaire spéciale d’exécution des arrêts» ( ).

12. Enfin, il est de la plus haute importance pour le fonctionnement de l'Union européenne et la réalisation de ses objectifs que les États membres exécutent loyalement leurs obligations résultant du traité et, si la Cour constate dans un arrêt fondé sur l'article 226 CE qu'ils n'ont pas agi en ce sens, qu'ils remédient le plus vite possible aux situations incompatibles avec le traité. L'article 228 CE fournit un mécanisme pour assurer que les obligations communautaires soient en fin de compte respectées et qu'elles soient mises en œuvre de manière efficace. La nécessité d'une exécution stricte des obligations communautaires sera encore plus grande dans une Union européenne caractérisée par son hétérogénéité et sa diversité croissante. Dans cette situation, le danger de divergences s'accroît en cas de différences dans la mise en œuvre, l'application et l'exécution des obligations communautaires au sein des États membres. Pour parer à cela, il est nécessaire que l'article 228, paragraphe 2, CE soit interprété et appliqué d'une manière telle qu'il fournisse une dissuasion effective au manquement des États membres à leurs obligations résultant du traité.

III – Les questions posées par la Cour

13. Tout d'abord, nous aimerions faire observer que, ayant soulevé cette problématique dans nos précédentes conclusions, notre réponse aux deux questions posées par la Cour a en fait déjà été donnée. Toutefois, les observations soumises par la Commission, le gouvernement français et les gouvernements intervenants et les graves réserves exprimées par la majorité des États membres intervenants fournissent une base utile pour développer et affiner notre analyse. Dans le présent examen, nous allons nous concentrer sur les principaux arguments avancés en particulier par le gouvernement français et par la Commission. Dans la mesure où la plupart des parties intervenantes, avec certaines exceptions, ont globalement soutenu des arguments positifs ou négatifs analogues aux deux branches de la question posée par la Cour, nous les intégrerons dans notre résumé des principaux moyens soutenus par le gouvernement français et la Commission, sans nécessairement indiquer dans tous les cas à quel État chaque argument doit être attribué en particulier. Toutefois, avant d'entrer dans cet examen, et afin de donner une vue globale de la question, nous souhaitons indiquer l'orientation générale des réponses fournies par les différentes parties intervenantes dans la mesure où elles ont examiné ces deux questions, en attirant l'attention sur le fait que chacun des États membres a exprimé ses arguments avec différents degrés de conditionnalité:

– Il est répondu de manière positive à la première banche de la question par la Commission et les gouvernements tchèque, hongrois, polonais et finlandais et de manière négative par les gouvernements français, belge, danois, allemand, grec, espagnol, italien, néerlandais, portugais et autrichien.

– Une réponse positive à la seconde branche de la question est donnée par la Commission et les gouvernements danois, néerlandais, finlandais et du Royaume‑Uni. Les gouvernements français, belge, tchèque, allemand, grec, espagnol, irlandais, italien, chypriote, hongrois, autrichien, polonais et portugais proposent de répondre par la négative à cette seconde branche.

A – La Cour peut‑elle imposer une somme forfaitaire alors que la Commission a demandé la condamnation à une astreinte?

14. La Commission soutient que la Cour est entièrement libre de déterminer à la fois le montant et la nature de la sanction pécuniaire qu'elle juge appropriée dans les circonstances de l'espèce. Le gouvernement finlandais fait observer qu'il serait également dans l'intérêt de l'État membre en cause que la Cour ait la compétence d'infliger une autre sanction que celle proposée par la Commission. Toutefois, ici aussi il est nécessaire d'entendre d'abord l'État membre concerné.

15. Le gouvernement français, avec les gouvernements mentionnés au point 13, premier tiret, ci‑dessus, soutient que la Cour ne peut infliger une sanction qui n'a pas été proposée par la Commission dans sa requête. Tout en reconnaissant que la Cour a jugé que les propositions de la Commission relatives aux sanctions pécuniaires constituent uniquement une base de référence utile, ces gouvernements font valoir que, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE, la Cour doit respecter les droits de la défense, les principes de l'égalité de traitement des États membres et de la sécurité juridique.

16. Les droits de la défense requièrent que, si la Cour envisage de s'écarter de manière significative des propositions de la Commission, l'État membre en cause doit avoir la possibilité d'être entendu sur ce point. Le gouvernement français souligne qu'en l'espèce ce n'est qu'à l'occasion de la réouverture de la procédure orale que l'opportunité lui a été donnée d'exprimer ses vues quant à la possibilité qu'une somme forfaitaire soit infligée alors que la Commission avait proposé une astreinte et que, même alors, elle ne peut exposer ses arguments que sur le principe et non sur leur application à la présente affaire. Il fait valoir que la procédure de manquement consiste également en une phrase écrite et que, en l'espèce, il n'a évidemment pas pu réagir à ce stade à une proposition qui n'avait pas été faite par la Commission. Plusieurs gouvernements intervenants soutiennent que la Cour ne peut se prononcer ultra petita et qu'il n'y a aucune raison de s'écarter des principes fondamentaux de la procédure selon lesquels la requête délimite l'étendue du litige, que la décision à rendre ne doit pas aller au‑delà de la requête et que la procédure a un caractère contradictoire.

17. Le gouvernement français fait observer que, dans l'arrêt Commission/Grèce ( ), la Cour a précisé que les lignes directrices adoptées par la Commission en application de l'article 171, paragraphe 2, du traité CE ( ) (devenu article 228, paragraphe 2, CE) sont destinées à assurer l'égalité de traitement entre les États membres. Elles contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l'action de la Commission, tout en visant la proportionnalité des montants des astreintes qu'elle entend proposer ( ). Si la Cour devait suivre nos conclusions sur ce point, il y aurait, selon le gouvernement français, une différence de traitement par rapport aux deux États membres qui ont précédemment fait l'objet d'une sanction pécuniaire en application de l'article 228, paragraphe 2, CE ( ). Si la persistance d'un manquement constitue la raison pour infliger une somme forfaitaire, cette sanction aurait dû être infligée dans pratiquement toutes les affaires d’inexécution d'un arrêt constatant un manquement en application de l'article 226 CE dans la mesure où il s'agit d'une condition fondamentale à l'introduction d'un recours au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE.

18. Troisièmement, le gouvernement français soutient que le fait de s’écarter de cette manière des propositions de la Commission porte atteinte à la sécurité juridique. Les sanctions imposées dans une situation telle que celle de l'espèce devraient être suffisamment prévisibles. Le gouvernement belge ajoute, notamment, que la Cour ne peut imposer d'office une somme forfaitaire en l'absence de lignes directrices relatives à l'application de cet instrument et au calcul du montant.

19. Le gouvernement allemand, soutenu par le gouvernement grec, fait valoir que la décision d'opter pour une somme forfaitaire plutôt que pour une astreinte est un choix de nature politique et que la Cour n'a ni le droit ni les moyens de procéder à un tel choix. En effet, le fait pour la Cour de prendre une telle décision serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs. L'article III‑362, paragraphe 3, du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe ( ) (ci‑après le «traité constitutionnel») confirme que la Cour est uniquement compétente pour revoir à la baisse le montant proposé par la Commission.

20. D'autres États membres soutiennent que, bien que la Cour ne soit pas formellement liée par une proposition de la Commission dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 228, paragraphe 2, CE, elle doit respecter les droits de la défense ainsi que les principes de proportionnalité, de prévisibilité et de sécurité juridique.

21. La question de savoir si la Cour peut imposer une somme forfaitaire à un État membre n'ayant pas exécuté un premier arrêt rendu en vertu de l'article 226 CE a trait en substance au statut et à la nature des propositions faites par la Commission dans sa requête au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE. Ces propositions lient‑elles la Cour ou cette dernière a‑t‑elle la liberté de s'écarter de celles‑ci et, en pareil cas, à quelles conditions? Une autre façon d'exprimer cela est la suivante: en application de cette disposition, la Cour jouit‑elle de la pleine juridiction?

22. Il est déjà établi dans la jurisprudence que les propositions de la Commission en matière de sanction financière ne sauraient lier la Cour ( ). La Cour se fonde sur le libellé clair de l'article 228, paragraphe 2, troisième alinéa, CE qui énonce que la Cour, si elle «reconnaît que l'État membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt […] peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte». Le fait que les propositions de la Commission n'ont qu'une valeur indicative et, partant, ne lient pas la Cour découle également du libellé de l'article 228, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE qui énonce que la Commission «indique» le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances. Il est intéressant de noter en outre que le terme de «requête», qui refléterait un statut plus formel de la proposition de la Commission n'a pas été utilisé dans cette disposition du traité.

23. On peut également trouver une confirmation de cette interprétation de l'article 228, paragraphe 2, CE dans l'économie de cette disposition qui n'établit aucun lien entre le deuxième et le troisième alinéa. Ce dernier ne contient aucune référence aux propositions faites par la Commission et, en particulier, ne précise pas explicitement que l'arrêt de la Cour à rendre sur la sanction pécuniaire devrait se fonder sur celles‑ci. L'absence d'un tel lien ainsi que le contraste existant dans la description des fonctions de la Commission et de la Cour dans l'application de cette disposition, selon laquelle la Commission «indique» et la Cour «inflige», démontrent clairement que la Cour a le pouvoir de déterminer si une sanction devrait être infligée, le type de sanction et le montant de celle‑ci.

24. Il existe également des raisons fonctionnelles pour accepter que la Cour jouit de la pleine juridiction en ce qui concerne les sanctions pouvant être infligées en vertu de l'article 228, paragraphe 2, CE. L'objet des procédures au titre de cette disposition est l’inexécution par un État membre d’un arrêt de la Cour constatant que ce dernier a manqué aux obligations imposées par certaines règles communautaires. Bien qu'il appartienne à la Commission, en tant que gardienne des traités, d'assurer le respect d'un tel arrêt et, si nécessaire, à la suite de la procédure précontentieuse, d'adopter une décision en vue d'introduire une seconde procédure, c'est la Cour qui est la mieux placée pour apprécier dans quelle mesure la situation persistant dans l'État membre en cause est conforme ou non au premier arrêt rendu en vertu de l'article 226 CE et d'apprécier la gravité d'un manquement persistant en tenant compte de l'ensemble des intérêts en cause. Il apparaît avec évidence que la nécessité d'infliger une sanction pécuniaire et le type de sanction le plus adapté aux circonstances peuvent uniquement être appréciés à la lumière des constatations faites par la Cour dans l'arrêt rendu au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE. Cette décision ne peut dépendre des thèses de la Commission en la matière.

25. L'affirmation du gouvernement allemand selon laquelle le choix du type de sanction est de nature politique et, partant, ne peut par nature être opéré par la Cour doit être rejetée. L'étendue du pouvoir de la Cour au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE a été définie dans le traité et, ainsi que nous venons de l'expliquer, le pouvoir de déterminer la réaction la plus adaptée à un manquement persistant. L'exercice de ces pouvoirs ne dépend d'aucune considération de nature politique, mais relève entièrement de la fonction juridictionnelle. L'article 228, paragraphe 2, CE opère une distinction claire entre la phase précontentieuse, dans laquelle la Commission peut formuler ses thèses relatives à l'affaire au principal et aux sanctions qu'elle juge adaptées, et le contentieux, phase juridictionnelle dans laquelle la Cour exerce les pouvoirs discrétionnaires garantis par le traité.

26. Compte tenu des observations qui précèdent, nous ne croyons pas que la Cour se prononcerait ultra petita si elle devait s'écarter de manière significative des propositions faites par la Commission en ce qui concerne la sanction à infliger. Il convient d'observer que la procédure au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE a un caractère sui generis dont il n'existe pas de parallèle dans les systèmes légaux nationaux et qu’elle ne peut être comparée avec les procédures judiciaires civiles. Elle a pour objet l’inexécution par un État membre d'un arrêt de la Cour rendu en vertu de l'article 226 CE établissant que cet État membre a violé certaines obligations de droit communautaire. Cela implique qu'une situation illégale a persisté pour une longue période, portant atteinte à une application complète et uniforme de la mesure communautaire en cause au détriment de l'intérêt général de la Communauté et des intérêts des autres États membres et de leurs citoyens. Cette dimension que présente l’objet de l'article 228, paragraphe 2, CE fournit la raison d’être de la pleine juridiction de la Cour et distingue cette procédure des procédures telles que celles ayant un caractère civil.

27. Il a été fait référence à l'article III‑362 du traité constitutionnel, qui correspond à l'article 228 CE. Bien que cet article ait été inclus sans amendement dans le projet de traité constitutionnel, un paragraphe 3 a été ajouté à celui‑ci. Cette disposition permet à la Commission dans les procédures au titre de l'article III‑360 (article 226 CE) du traité constitutionnel relatif au défaut d'un État membre de communiquer les mesures de transposition d'une loi‑cadre européenne, d'indiquer le montant d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte, qu'elle estime adapté aux circonstances. La Cour est en droit d'infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte «dans la limite du montant indiqué par la Commission». D'un côté, il est affirmé que la limitation apportée à la compétence de la Cour confirme le fait que celle‑ci ne peut s'écarter des propositions formulées par la Commission dans les procédures de l'article 228, paragraphe 2, CE. D'un autre côté, il est argumenté que le fait que cette même limitation n'était pas introduite à l'article III‑362, paragraphe 2, du traité constitutionnel (article 228, paragraphe 2, CE) confirme que le pouvoir de la Cour en vertu de l'article 228, paragraphe 2, CE est effectivement illimité. Dans la mesure où un moyen peut se fonder sur cette analyse, il nous semble que la seconde thèse est la plus convaincante. Si l'intention avait été de restreindre la compétence de la Cour au titre de l'article III‑362, paragraphe 2, du traité constitutionnel, l'évidence aurait été d'ajouter la même disposition que celle mentionnée à l'article III‑362, paragraphe 3, du traité constitutionnel.

28. Maintenant qu'il est établi que la Cour jouit bien d'un pouvoir de pleine juridiction en ce qui concerne l'ensemble des aspects des sanctions pécuniaires à infliger en application de l'article 228, paragraphe 2, CE, la question qui se pose ensuite est de savoir si la Cour doit respecter certaines limitations dans l'exercice de ce pouvoir. À cet égard, le gouvernement français et certains autres gouvernements intervenants font référence aux droits de la défense, au principe de l'égalité de traitement des États membres et au principe de sécurité juridique. Nous allons d'abord examiner ces deux derniers et ensuite revenir sur le rôle des droits de la défense.

29. Certains gouvernements soutiennent que le principe de l'égalité de traitement s'applique en ce qui concerne la mise en œuvre des instruments prévus à l'article 228, paragraphe 2, CE. Les lignes directrices établies par la Commission dans sa communication de 1996 étaient, en partie, destinées à atteindre cet objectif en ce qui concerne le calcul des sanctions pécuniaires, ainsi que la Cour l'a reconnu dans son arrêt Commission/Grèce ( ). Ils soutiennent que, si la République française devait se voir infliger une sanction pécuniaire d'un type et d'un montant différents de ceux établis dans les deux affaires jugées à ce jour, cela porterait atteinte au principe de l'égalité de traitement.

30. Il est de jurisprudence constante que le principe de l'égalité de traitement des États membres est un principe fondamental du droit communautaire. Conformément à celui‑ci, en l'absence d'une justification objective, des situations comparables ne peuvent faire l'objet d'un traitement différent et des situations différentes ne doivent pas être traitées de la même manière. Bien que nous ne souscrivions pas de manière inconditionnelle à la logique de la seconde branche de ce principe, il est évident qu'il est nécessaire d'assurer que les manquements aux obligations du droit communautaire qui, du point de vue de leur gravité et de l'atteinte à l'intérêt général, sont comparables, fassent l'objet d'un traitement similaire en ce qui concerne les sanctions pécuniaires. Cela s'applique à la fois au type de sanction et aux montants à payer. Dans une affaire telle que celle‑ci, il est important de souligner que la nature du manquement n'est pas comparable à celle des manquements ayant fait l'objet des deux premiers arrêts rendus par la Cour en application de l'article 228, paragraphe 2, CE. Ainsi que nous l'expliquions dans nos premières conclusions rendues dans la présente affaire, le strict respect des mesures de la conservation dans le domaine de la politique commune de la pêche est vital pour atteindre les objectifs de cette politique à long terme ( ). Le défaut de la République française de contrôler et de mettre en œuvre les dispositions communautaires sur la pêche durant de nombreuses années ne peut être comparé avec les infractions aux directives sur l'environnement dans les autres affaires précitées. Non seulement ce manquement sape les objectifs de conservation des mesures communautaires en cause, mais par définition, il porte atteinte aux intérêts des autres États membres et de leurs pêcheurs. Cet effet externe distingue la présente affaire des deux autres. Par conséquent, le fait d'infliger des sanctions d'un type différent dans la présente affaire est justifié par le caractère différent et par les conséquences du manquement. En effet, une telle réaction découle du respect du principe de l'égalité de traitement dans la mesure où elle tient compte des différences pertinentes existant entre les situations de fait sous‑jacentes à ces affaires.

31. Un autre argument est que le fait de s'écarter des propositions de la Commission relatives aux sanctions pécuniaires de la manière dont nous le proposions dans nos premières conclusions porterait atteinte au principe de sécurité juridique. Conformément à ce principe, les sanctions et les conditions auxquelles elles peuvent être infligées doivent être prévisibles. Cela n'est pas le cas en l'absence de lignes directrices pour le calcul de la somme forfaitaire, telles que celles prévues dans la communication de la Commission de 1996.

32. Une fois encore, il est important de se référer à l'économie et au libellé de l'article 228, paragraphe 2, CE qui donne la possibilité à la Cour d'infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte lorsqu'elle juge qu'un État membre ne s'est pas conformé à un arrêt antérieur fondé sur l'article 226 CE. L'exercice de ce pouvoir conféré à la Cour par le traité n'est pas soumis à la condition que des directives soient adoptées en ce qui concerne, par exemple, des situations dans lesquelles les deux types de sanctions pourraient être infligées ou relatives au mode de calcul de ces dernières. Le fait que la Commission a établi de telles lignes directrices en ce qui concerne un type particulier de sanction pécuniaire montre clairement aux États membres comment elle entend exercer ses pouvoirs dans le cadre de cette disposition. Toutefois, la Cour reste libre d'infliger la sanction pécuniaire qu'elle juge adaptée aux circonstances de chaque cas d'espèce. En d'autres termes, lorsqu’un recours est dirigé par la Commission contre un État membre dans le cadre de cette disposition, il est prévisible que les sanctions prévues soient infligées par la Cour.

33. Compte tenu du fait que la Cour jouit de la pleine juridiction en vertu de cet article, ainsi qu'elle l'a déjà affirmé dans sa jurisprudence en soulignant qu'elle n'était pas liée par les propositions de la Commission, il est également prévisible en principe que la Cour puisse infliger toutes les sanctions dont elle dispose. À cela, il y a lieu d'ajouter, ainsi que cela a été observé par la Commission, que, dans les lettres de mise en demeure et les avis motivés envoyés aux États membres n'ayant pas exécuté un arrêt antérieur, elle avait souligné que l'État membre en cause pouvait être tenu au paiement d'une sanction financière sans qu'elle spécifie le type de sanction possible. Cela était également le cas dans le premier avis motivé du 17 avril 1996 dans la présente affaire.

34. En outre, tout cela s'applique alors que l'illégalité d'une situation avait déjà été constatée par la Cour et que la Commission avait attiré l'attention de l'État membre concerné sur la persistance de cette situation, lui donnant de nouvelles opportunités pour y remédier. Il est dès lors difficile de concevoir ce qui pousse un État membre dans ces circonstances à invoquer le principe de sécurité juridique. Pour ces diverses raisons, nous considérons qu'un État membre ne peut pas se prévaloir de ce principe pour éviter de se voir infliger une sanction pécuniaire qui n'a pas été proposée dans la requête de la Commission.

35. La question suivante est de savoir si la Cour est tenue d'entendre un État membre – et la Commission – lorsqu'elle envisage d'infliger une sanction plus sévère que celle qui a été proposée par la Commission. La procédure de l'article 228, paragraphe 2, CE fournit déjà les garanties procédurales nécessaires permettant à l'État membre défendeur de réagir à la fois sur le fond de la requête de la Commission et sur l'opportunité de la sanction pécuniaire qu'elle propose. À ce stade de la procédure, la question fondamentale est de savoir si les manquements constatés précédemment par la Cour persistent en sorte qu'il existe un fondement pour infliger une sanction pécuniaire d'un type et d'un montant donnés. Bien que le pouvoir d'infliger une telle sanction relève totalement de la compétence de la Cour, ainsi que nous l'avons déjà souligné, avant de prendre une telle décision il est essentiel que la Cour soit informée des arguments des deux parties quant aux effets que présente une telle sanction dans le cadre des objectifs qu'elle poursuit. Dans la mesure où l'information fournie au cours de la procédure repose sur les propositions de la Commission, cette dernière ne peut tenir compte des effets qu’auraient des sanctions qui s'en distingueraient de manière significative. Dès lors, nous considérons qu'il est tout à fait approprié que, avant d'infliger une sanction qui s'écarte de manière significative des possibilités sur lesquelles les parties ont pu débattre, celles‑ci aient l'opportunité de répondre de manière appropriée aux alternatives apparues à un stade ultérieur de la procédure.

36. Dans une affaire telle que celle‑ci, la procédure orale pourrait être rouverte en vertu de l'article 61 du règlement de procédure pour permettre aux parties d'exprimer leurs vues quant aux sanctions pécuniaires envisagées par la Cour. Cela pourrait également être précédé d'une information écrite en la matière, que la Cour pourrait demander en vertu des articles 60 et 45, paragraphe 2, sous b), du règlement de procédure. Toutefois, pour d'éventuelles futures affaires dans lesquelles cette question se poserait avant la procédure orale, il serait préférable d'entendre les parties sur ce point à cette occasion. Dans la présente affaire, la procédure orale a été rouverte. Il a été demandé aux parties de s'exprimer sur la possibilité dont dispose la Cour d'infliger une sanction différente de celle qui a été proposée par la Commission. Toutefois, il ne leur a pas été demandé de s'exprimer quant à l'opportunité des sanctions pécuniaires que nous avons proposées dans le cadre de cette affaire. Nous reviendrons sur ce point en examinant les conséquences de nos conclusions dans la présente espèce.

37. Par conséquent, notre réponse à la première question est que la Cour jouit du pouvoir de pleine juridiction au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE pour infliger le paiement d'une somme forfaitaire lorsque la Commission a proposé la condamnation à une astreinte. Si elle envisage d'infliger une sanction plus sévère que celle proposée par la Commission, les droits de la défense exigent que les parties soient entendues au sujet de celle‑ci.

B – La Cour est‑elle en droit d'infliger à la fois une somme forfaitaire et une astreinte?

38. La Commission, qui a suivi une approche téléologique dans le cadre de sa réponse, soutient que les deux types de sanction s'appliquent à des périodes différentes et qu'il n'est pas question de cumul de sanctions. Là où, de son côté, le paiement d'une somme forfaitaire a trait au comportement passé d'un État membre et vise à avoir un effet dissuasif, l'astreinte, quant à elle, a pour objectif d'influencer le comportement futur d'un État membre et, partant, de l'inciter à s'exécuter. L’objectif de l'article 228 CE ne pourrait être atteint s'il n'était pas possible de combiner les deux sanctions. Une telle combinaison ne doit pas être considérée comme une double sanction, mais comme les deux faces d'une seule sanction pécuniaire. D'un point de vue linguistique, la Commission ne considère pas que le terme «ou» de l'article 228, paragraphe 2, CE doit être interprété comme signifiant que la somme forfaitaire et l'astreinte ne peuvent être infligées que comme des sanctions alternatives. La Commission soutient que, si l'on tient compte du facteur de la durée lors du calcul de la somme forfaitaire, ce facteur ne devrait pas être utilisé lors du calcul du montant de l'astreinte qu'il y a lieu d'infliger de manière simultanée. Les mêmes arguments ont été avancés par les États membres qui ont répondu de manière positive quant à la seconde question.

39. Le gouvernement français, soutenu en cela par divers autres États membres mentionnés au point 13 ci‑dessus, fait valoir que la finalité de l'article 228, paragraphe 2, CE est d'inciter à l'exécution et non de sanctionner l'État membre. Tant la somme forfaitaire que l'astreinte doivent être appliquées conformément à cet objectif. Le gouvernement français fait référence au fait que la Commission, dans sa communication de 1996, a souligné cet objectif et que le paiement d'une astreinte est l'instrument le plus approprié pour l'atteindre. En effet, jusqu’à maintenant, la Commission a uniquement affirmé que le paiement des astreintes était infligé dans ce but. Le gouvernement français soutient que l'imposition des deux types de sanction dans le cadre d'un manquement implique que le critère de la durée a été pris en compte deux fois. Le gouvernement français s'oppose à cela. Bien qu'il reconnaisse que ce point n'est pas nécessairement déterminant, il affirme que l'utilisation du terme «ou» dans l'article 228, paragraphe 2, CE indique clairement que les sanctions prévues ne peuvent être infligées que de manière alternative. Il ajoute que le fait d'infliger le paiement d'une somme forfaitaire et d'une astreinte de manière combinée serait contraire au principe de proportionnalité.

40. Ce qui est déterminant pour apprécier si l'article 228, paragraphe 2, CE permet d'imposer de manière combinée une somme forfaitaire et une astreinte, c'est la finalité et la raison d'être de cette disposition. Ainsi que nous l'écrivions aux points 7 et 8 ci‑dessus, tout défaut d'exécution d'un arrêt de la Cour fondé sur l'article 226 CE comprend deux aspects. D'une part, cela présuppose un non‑respect de l'ordre juridique communautaire. D'autre part, cela démontre une tolérance de la persistance à la fois d'une situation que la Cour a jugée incompatible au droit communautaire et des effets nuisibles sur la politique communautaire inhérents à de telles situations. Ces deux aspects doivent être pris en considération lors de l'examen de la manière avec laquelle l'article 228, paragraphe 2, CE devrait être interprété et mis en œuvre. Bien qu'il soit tout à fait évident que l'article 228, paragraphe 2, CE vise à assurer qu'en fin de compte un État membre se conforme à un arrêt de la Cour par rapport auquel il n'a pas réagi de manière appropriée, si l'on examine cette disposition dans la perspective plus large des raisons sous‑jacentes à l’inexécution d'un arrêt de la Cour, on peut voir que sa finalité est également d'assurer le respect par un État membre de ses obligations communautaires dans un sens plus général. Cela signifie que les instruments fournis par cette disposition peuvent également s'appliquer dans un but dissuasif ou, en d'autres mots, avec l'objectif de prévenir les manquements des États membres aux obligations qui résultent du droit communautaire.

41. Par leur nature, la somme forfaitaire et l'astreinte ont deux finalités différentes. Bien que ces deux instruments constituent une réaction à un manquement d'un État membre dans l'exécution de ses obligations résultant du traité, la somme forfaitaire a un effet dissuasif alors que l’astreinte a un effet persuasif. Nous ne sommes pas convaincu par l'argument selon lequel la somme forfaitaire est plutôt orientée vers le passé, alors que l'astreinte est tournée vers l'avenir. Ces deux sanctions visent à influencer le comportement d'un État membre dans le futur, mais de différentes manières.

42. Une différence importante entre les deux types de sanction est que la somme forfaitaire est une sanction non conditionnelle, alors que l'astreinte a un caractère conditionnel. Ainsi que nous l'indiquions dans nos premières conclusions rendues dans cette affaire ( ), il est possible qu'un État membre réussisse à satisfaire aux obligations qu'il avait précédemment négligées dans le délai fixé par la Cour. Dans ce cas, le résultat final serait qu'il n'y ait aucune réaction de la Communauté à un manquement qui pourrait avoir duré de nombreuses années. La mise en œuvre de la procédure de l'article 228, paragraphe 2, CE aurait abouti en fin de compte à une exécution par l'État membre, mais l'objectif de dissuader d'éventuels manquements futurs ne serait pas atteint. Compte tenu du fait que l'article 228, paragraphe 2, CE doit être interprété en ce sens qu'il serve à la fois des objectifs de persuasion et de dissuasion, il est clair que, en vue d'atteindre effectivement ces objectifs, l'imposition combinée d'une somme forfaitaire et d'une astreinte doit, en principe, être possible pour la Cour.

43. Le gouvernement français et divers autres gouvernements intervenants objectent que les instruments fournis par l'article 228, paragraphe 2, CE ne sont pas prévus pour être appliqués d'une manière punitive. Nous soutenons que la question de savoir si le fait d'infliger une sanction pécuniaire devrait être qualifié comme une mesure punitive ou non est hors sujet. La procédure prévue par cette disposition ne peut être comparée aux mécanismes d'exécution tels que ceux qui existent au niveau national. Elle poursuit ses propres finalités dans le contexte de l'ordre juridique communautaire et vise à assurer de manière effective que les exigences de cet ordre juridique soient respectées par les États membres. C'est cela qui est essentiel.

44. Pour démontrer que l'article 228, paragraphe 2, CE ne doit pas être appliqué d'une manière telle qu'il pénalise un comportement passé des États membres, le gouvernement français souligne que, si un État membre se conforme à l'arrêt rendu en vertu de l'article 226 CE avant le délai fixé par la Commission dans son avis motivé, aucune action ne peut être dirigée contre lui en application de l'article 228, paragraphe 2, CE. En effet, telle pourrait être la conséquence procédurale de cette situation, mais cela ne peut justifier l'interprétation restrictive de cette disposition du traité, sa finalité essentielle étant d'assurer une application effective des obligations du traité par les États membres. Ainsi que nous l'avons précisé ci‑dessus, on peut déduire du type des manquements que l'article 228, paragraphe 2, CE tend à combattre que des mesures ayant à la fois un caractère persuasif et dissuasif peuvent être imposées sur le fondement de cette disposition. Le fait qu'un État membre ait évité de se voir infliger une sanction pécuniaire en respectant finalement ses obligations au cours de la phase prélitigieuse peut au contraire être considéré comme étant la conséquence d'une sanction prévisible, ce qui confirme l'effet dissuasif de cette sanction.

45. Un des arguments les plus importants avancés à l'encontre de la possibilité d'imposer de manière simultanée une somme forfaitaire et une astreinte est fondé sur le libellé de l'article 228, paragraphe 2, CE qui habilite la Cour à infliger le paiement d'une somme forfaitaire «ou» d'une astreinte, lorsqu'elle reconnaît qu'un État membre ne s'est pas conformé à un arrêt antérieur fondé sur l'article 226 CE. Par conséquent, la question est de savoir si le terme «ou» doit être interprété comme étant exclusif ou inclusif. Tout d'abord, nous faisons observer que l'article 228, paragraphe 2, CE devrait être interprété d'une telle manière qu'il constitue un instrument effectif pour exécuter les obligations communautaires dans les cas où les États membres ont manqué de manière persistante à les respecter. Ainsi que nous l'expliquions ci‑dessus, dans certaines situations, le fait d'imposer soit une somme forfaitaire, soit une astreinte peut apparaître comme n'étant pas une réponse adéquate à un manquement persistent au droit communautaire, en sorte que la combinaison de ces instruments est requise. Cette interprétation se fonde sur la finalité et la fonction de l'article 228, paragraphe 2, CE. Accepter que le terme «ou» de cette disposition soit interprété d'une manière exclusive irait à l'encontre de cet objectif et porterait atteinte à l'effectivité de l'article 228, paragraphe 2, CE. Il n'est d'ailleurs pas nécessaire d'interpréter cette disposition en ce sens, au motif qu'il est possible d'un point de vue linguistique de la considérer comme étant inclusive. En effet, différentes dispositions du traité, telles que les articles 5 CE, 48 CE et 81 CE en font usage en ce sens. Bien que, en général, le terme «ou», selon le contexte dans lequel il est utilisé, puisse avoir soit une signification exclusive, soit un sens inclusif, il est clair que, à la lumière des objectifs de l'article 228, paragraphe 2, CE décrits ci‑dessus, il peut uniquement être interprété dans son sens inclusif.

46. Certains États membres soutiennent que le fait d'imposer une sanction combinée porterait atteinte au principe de proportionnalité. Nous admettons que, lorsque la Cour décide d'appliquer cet instrument, elle doit agir d'une manière qui soit proportionnelle à la situation existante. Toutefois, on ne saurait accepter a fortiori que la combinaison est intrinsèquement disproportionnée. Cela dépend entièrement des circonstances de l'espèce. Ces circonstances peuvent être telles que le fait de ne pas imposer une sanction composée à la fois d'une somme forfaitaire et d'une astreinte constituerait une réaction insuffisante et, partant, disproportionnée dans le sens inverse.

47. Une autre objection a trait au fait que, lors du calcul des montants de la somme forfaitaire et de l'astreinte, la durée du manquement serait prise en considération à deux reprises. Cela équivaudrait à imposer une double sanction pour un manquement relatif à une même période. Nous ne partageons pas cette thèse. Chaque sanction a sa propre finalité et doit être déterminée d'une manière telle qu'elle puisse remplir sa fonction. La somme forfaitaire constitue une réaction à la persistance d'un manquement aux obligations du traité durant une période définie. Dans la mesure où cette sanction vise à avoir un effet dissuasif, elle doit être fixée à un tel niveau qu'elle dissuade un État membre de commettre d'autres violations du droit communautaire. Il en va de même de l'astreinte en ce qui concerne sa fonction d'inciter un État membre à s'exécuter. Le fait d'utiliser la durée du manquement comme critère pour calculer le niveau de l'une ou l'autre sanction n'implique pas qu'une double sanction soit infligée pour le manquement ayant eu lieu durant la même période. Il s'agit uniquement d'un des critères à prendre en considération lors de la détermination du niveau approprié de persuasion.

48. Par conséquent, notre réponse à la seconde question est que l'article 228, paragraphe 2, CE n'interdit pas à la Cour d'infliger à la fois le paiement d'une somme forfaitaire et d'une astreinte à un État membre lorsqu'elle constate que celui‑ci ne s'est pas conformé à un arrêt rendu en vertu de l'article 226 CE et qu'elle considère que les circonstances de l'espèce justifient d'imposer une telle sanction combinée.

IV – Conséquences pour la présente espèce

49. Dans nos conclusions du 29 avril 2004, nous avons conclu que la République française avait effectivement manqué à son obligation de se conformer à l'arrêt Commission/France, précité. Compte tenu de la gravité particulière du manquement à ses obligations de surveillance et de mise en œuvre des dispositions communautaires relatives à la taille minimale des poissons durant pratiquement deux décennies, nous avons conclu que cela justifiait d'infliger le paiement d'une somme forfaitaire pour la période prenant cours à l'entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne (le traité de Maastricht) jusqu'à la fin du délai fixé par la Commission pour se conformer à son avis motivé du 6 juin 2000 ( ). En ce qui concerne le calcul de cette somme, nous avons proposé une certaine clémence dans la mesure où il s'agissait ici de la première fois qu'une telle proposition avait été faite, que la Commission n'avait pas proposé une telle sanction et qu'il n'existait pas encore de cas pouvant servir de fil conducteur ( ).

50. C’est la raison pour laquelle nous ne voyons pas de raison de revoir cette analyse quant au fond ou quant aux conséquences liées au manquement par la République française aux obligations résultant du traité. Toutefois, ainsi que nous l’avons dit ci‑dessus dans notre réponse à la première question, la Cour devrait, lorsqu'elle envisage dans une affaire dont elle est saisie d'imposer des sanctions plus sévères que celles proposées par la Commission, entendre les deux parties au sujet de ces sanctions. Dans la mesure où, dans la présente affaire, les parties n'ont pas eu l'opportunité d'exprimer leurs vues au sujet de la sanction que nous proposions dans nos premières conclusions, la voie la plus appropriée semblerait à présent de les inviter à le faire lors d'une prochaine audience. À titre subsidiaire, la Cour pourrait considérer, si elle devait en principe suivre notre approche, d'infliger le paiement d'une somme forfaitaire de nature symbolique. Par contre, il n'existe pas de raison pour revoir l'astreinte que nous proposions.

V – Conclusion

51. Par conséquent, nous concluons de répondre comme suit aux questions posées par la Cour:

«1) La Cour jouit de la pleine juridiction en vertu de l'article 228, paragraphe 2, CE pour infliger le paiement d'une somme forfaitaire lorsque la Commission a proposé le paiement d'une astreinte. Si elle envisage d'infliger une sanction plus sévère que celle proposée par la Commission, les droits de la défense requièrent que les parties soient entendues quant à la sanction envisagée.

2) L'article 228, paragraphe 2, CE n'interdit pas la Cour d'infliger à la fois le paiement d'une somme forfaitaire et d'une astreinte à un État membre lorsqu'elle juge que celui‑ci ne s'est pas conformé à un arrêt rendu en vertu de l'article 226 CE et que les circonstances de l'espèce justifient d'imposer une telle sanction combinée.»