CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES Bot

présentées le 13 janvier 2011 ( )

Affaire C‑388/09

Joao Filipe da Silva Martins

contre

Bank Betriebskrankenkasse – Pflegekasse

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundessozialgericht (Allemagne)]

«Sécurité sociale – Règlement (CEE) n° 1408/71 – Prestations de maladie – Ancien travailleur migrant ayant acquis un droit, dans l’État d’emploi, à une allocation couvrant le risque de dépendance au titre d’une affiliation obligatoire – Retour dans l’État d’origine – Absence de couverture du risque de dépendance dans l’État d’origine – Possibilité de maintenir, à titre facultatif, l’affiliation au régime de l’assurance dépendance dans l’ancien État d’emploi et d’obtenir le versement de l’allocation de dépendance dans l’État d’origine»

1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 9, paragraphe 1, 15 et 28, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté ( ).

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. da Silva Martins, de nationalité portugaise, à la Bank Betriebskrankenkasse – Pflegekasse (caisse de maladie – caisse de dépendance, ci-après la «BBKK») au sujet du refus de cette dernière de maintenir l’affiliation de celui-ci à l’assurance dépendance allemande au titre de l’assurance facultative continuée et de lui verser, à compter de son retour définitif au Portugal, l’allocation de dépendance correspondante.

3. Ladite demande invite la Cour à se prononcer sur la question du maintien d’une telle affiliation alors que l’intéressé est désormais affilié à titre obligatoire au régime de sécurité sociale portugais mais ne bénéficie pas, au titre de cette affiliation, d’une couverture du risque de dépendance au Portugal. Elle invite également la Cour à se prononcer une nouvelle fois sur la question de l’exportabilité d’une telle allocation de dépendance dans un État membre autre que l’État d’affiliation.

4. Dans les présentes conclusions, nous indiquerons que, au vu des principes fixés aux articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, M. da Silva Martins peut, à notre sens, maintenir son affiliation facultative continuée à l’assurance dépendance allemande même si, au cours de la même période, il est également affilié à titre obligatoire au régime de sécurité sociale portugais, dès lors qu’il n’existe pas, dans ce dernier régime, de couverture du risque de dépendance. En outre, au vu de l’arrêt du 5 mars 1998, Molenaar ( ), et de l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71, nous considérerons que M. da Silva Martins doit pouvoir continuer à percevoir, au titre de l’assurance facultative continuée au régime de l’assurance dépendance allemande, l’allocation de dépendance pour laquelle il a régulièrement cotisé depuis le 1er janvier 1995.

I – Le cadre juridique de l’Union

A – La prise en charge de la dépendance des personnes âgées

5. Les progrès sanitaires et sociaux ainsi que l’augmentation générale de l’espérance de vie ont pour conséquence qu’un nombre de plus en plus important de personnes âgées perdent peu à peu leur autonomie et se trouvent dans une situation de dépendance à l’égard d’autrui pour accomplir les gestes essentiels de leur vie quotidienne (se lever, marcher, s’habiller, faire leur toilette, se nourrir ou bien encore se soigner). Jusqu’à présent, la prise en charge de la dépendance était généralement assurée de façon informelle par les membres de la famille.

6. Le règlement n° 1408/71 ne contient pas de règles spécifiques applicables à la coordination des prestations couvrant le risque de dépendance. En effet, en 1971, la prise en charge des personnes en situation de dépendance n’était pas en débat et, à notre connaissance, aucun des régimes de sécurité sociale des États membres n’assurait la couverture de ce risque. La procédure de modification de ce règlement requérant l’unanimité au sein du Conseil de l’Union européenne, celui-ci n’a pas expressément tenu compte de l’introduction, dans certains États membres, de ces nouvelles formes de prestations sociales, qui ne correspondent pas aux branches classiques de la sécurité sociale figurant dans ledit règlement. Face à cette lacune, le Parlement européen a craint que, dans la pratique, ces prestations ne soient pas exportables dans l’État de résidence du travailleur ( ). De la même façon, la Commission européenne, dans sa communication du 12 mars 1997 intitulée «Moderniser et améliorer la protection sociale dans l’Union européenne» ( ), a signalé que le système de coordination prévu par le règlement n° 1408/71 risquait «d’être bientôt dépassé et de perdre contact avec un certain nombre d’évolutions», remarquant que les nouveaux types de prestations, telles que celles destinées à la population âgée dépendante, ne pouvaient pas s’inscrire aisément dans les concepts juridiques de ce règlement, lequel repose sur les branches classiques de la sécurité sociale ( ).

7. Saisie de plusieurs questions préjudicielles portant sur l’exportabilité de l’allocation de dépendance allemande dans l’affaire Molenaar et de l’allocation de soins autrichienne dans l’affaire Jauch ( ), la Cour a étendu le champ d’application matériel du règlement n° 1408/71 aux prestations couvrant le risque de dépendance, en les qualifiant de prestations de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement. Selon la Cour, de telles prestations «ont essentiellement pour objet de compléter les prestations de l’assurance maladie, à laquelle elles sont d’ailleurs liées sur le plan de l’organisation, afin d’améliorer l’état de santé et la vie des personnes dépendantes» ( ).

8. Il faut attendre l’entrée en vigueur, le 1er mai 2010, du règlement (CE) n° 883/2004 ( ) pour que cette question fasse enfin l’objet d’une règle spécifique, reflétant non seulement la jurisprudence de la Cour, mais également toute la particularité de la prise en charge du risque de dépendance. Néanmoins, ce règlement n’est pas applicable à la présente affaire et la question qui nous est soumise par le juge de renvoi doit donc être examinée au regard des seules dispositions du règlement n° 1408/71.

B – Les dispositions pertinentes du règlement n° 1408/71

9. Le règlement n° 1408/71 a été pris en application de l’article 42 CE, aux termes duquel le Conseil «adopte, dans le domaine de la sécurité sociale, les mesures nécessaires pour l’établissement de la libre circulation des travailleurs, en instituant notamment un système permettant d’assurer aux travailleurs migrants […] le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres».

10. Ainsi que l’énoncent les deuxième et quatrième considérants du règlement n° 1408/71, l’objectif de celui-ci est d’assurer la libre circulation des travailleurs salariés et non salariés dans l’Union européenne, tout en respectant les caractéristiques propres aux législations nationales de sécurité sociale. À cet effet, ainsi qu’il résulte des cinquième, sixième et dixième considérants dudit règlement, celui-ci retient pour principe l’égalité de traitement des travailleurs au regard des différentes législations nationales et vise à garantir au mieux l’égalité de traitement de tous les travailleurs occupés sur le territoire d’un État membre ainsi qu’à ne pas pénaliser les travailleurs qui exercent leur droit à la libre circulation. Afin d’éviter les cumuls des législations nationales applicables et les complications qui peuvent en résulter, le huitième considérant du règlement n° 1408/71 précise que les dispositions de ce règlement tendent à ce que les intéressés soient, en principe, soumis au régime de la sécurité sociale d’un seul État membre.

11. Les dispositions générales de ce règlement sont insérées dans le titre I, aux articles 1er à 12.

12. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, dudit règlement, celui-ci s’applique «aux travailleurs salariés ou non salariés et aux étudiants qui sont ou ont été soumis à la législation de l’un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants d’un des États membres». En l’occurrence, il n’est pas contesté que M. da Silva Martins relève du champ d’application personnel du règlement n° 1408/71, la Cour ayant itérativement jugé que la notion de «travailleur», au sens de l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement, vise également des travailleurs à la retraite ( ).

13. En vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, celui-ci s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent les prestations de maladie et de maternité. En l’occurrence, il n’est pas non plus contesté que les prestations fournies dans le cadre du régime allemand d’assurance dépendance constituent des «prestations de maladie» au sens de ladite disposition et, plus particulièrement, des «prestations en espèces» de l’assurance maladie visées, entre autres, à l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71 ( ).

14. En ce qui concerne l’admission à l’assurance volontaire ou facultative continuée, l’article 9, paragraphe 1, de ce règlement est rédigé comme suit:

«Les dispositions de la législation d’un État membre qui subordonnent l’admission à l’assurance volontaire ou facultative continuée à la résidence sur le territoire de cet État ne sont pas opposables aux personnes qui résident sur le territoire d’un autre État membre, pourvu qu’elles aient été soumises, à un moment quelconque de leur carrière passée, à la législation du premier État, en qualité de travailleurs salariés ou non salariés.»

15. L’article 12 dudit règlement interdit que soit conféré ou maintenu le droit de bénéficier de plusieurs prestations de même nature se rapportant à une même période d’assurance obligatoire, sous réserve de certaines exceptions qui ne sont pas pertinentes pour le litige au principal.

16. Les dispositions du titre II du règlement n° 1408/71 déterminent ensuite la législation applicable aux travailleurs qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté. Ces règles sont visées aux articles 13 à 17 de ce règlement.

17. Conformément à l’article 13, paragraphe 1, dudit règlement, les personnes auxquelles celui-ci est applicable ne sont soumises qu’à la législation d’un seul État membre. En ce qui concerne les personnes auxquelles la législation d’un État membre cesse d’être applicable, celles-ci sont soumises, selon le paragraphe 2, sous f), de cet article, à la législation de l’État membre sur le territoire duquel elles résident.

18. L’article 15 du règlement n° 1408/71, intitulé «Règles concernant l’assurance volontaire ou l’assurance facultative continuée», est rédigé comme suit:

«1. Les articles 13 à 14 quinquies ne sont pas applicables en matière d’assurance volontaire ou facultative continuée sauf si, pour l’une des branches visées à l’article 4, il n’existe dans un État membre qu’un régime d’assurance volontaire.

2. Au cas où l’application des législations de deux ou plusieurs États membres entraîne le cumul d’affiliation:

– à un régime d’assurance obligatoire et à un ou plusieurs régimes d’assurance volontaire ou facultative continuée, l’intéressé est soumis exclusivement au régime d’assurance obligatoire,

– à deux ou plusieurs régimes d’assurance volontaire ou facultative continuée, l’intéressé ne peut être admis qu’au régime d’assurance volontaire ou facultative continuée pour lequel il a opté.

[…]»

19. Les dispositions particulières aux prestations de maladie, dont relèvent les prestations couvrant le risque de dépendance, figurent dans le titre III, aux articles 18 à 36 du règlement n° 1408/71.

20. Pour ce qui concerne les titulaires de pensions dues au titre de la législation de plusieurs États membres, les règles de coordination visant les prestations de maladie sont énoncées aux articles 27 et 28 de ce règlement. Ces dispositions énoncent une «règle de conflit» permettant de déterminer, pour les titulaires d’une double pension de retraite par exemple, l’institution chargée du service des prestations ainsi que la législation applicable.

21. L’article 27 dudit règlement vise le cas dans lequel un droit aux prestations existe dans l’État membre de résidence. Il est libellé comme suit:

«Le titulaire de pensions ou de rentes dues au titre des législations de deux ou plusieurs États membres, dont celle de l’État membre sur le territoire duquel il réside, et qui a droit aux prestations au titre de la législation de ce dernier État membre, compte tenu, le cas échéant, des dispositions de l’article 18 et de l’annexe VI, ainsi que les membres de sa famille, obtiennent ces prestations de l’institution du lieu de résidence et à la charge de cette institution, comme si l’intéressé était titulaire d’une pension ou d’une rente due au titre de la seule législation de ce dernier État membre.»

22. L’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71 vise, quant à lui, le cas dans lequel un droit aux prestations en espèces n’existe pas dans l’État membre de résidence. Cette disposition est rédigée de la manière suivante:

«Le titulaire d’une pension ou d’une rente due au titre de la législation d’un État membre ou de pensions ou de rentes dues au titre des législations de deux ou plusieurs États membres qui n’a pas droit aux prestations au titre de la législation de l’État membre sur le territoire duquel il réside bénéficie néanmoins de ces prestations pour lui-même et les membres de sa famille, dans la mesure où il y aurait droit en vertu de la législation de l’État membre ou de l’un au moins des États membres compétents en matière de pension, compte tenu, le cas échéant, des dispositions de l’article 18 et de l’annexe VI, s’il résidait sur le territoire de l’État concerné. Le service des prestations est assuré dans les conditions suivantes:

[…]

b) les prestations en espèces sont servies, le cas échéant, par l’institution compétente déterminée conformément aux dispositions du paragraphe 2, selon les dispositions de la législation qu’elle applique. Toutefois, après accord entre l’institution compétente et l’institution du lieu de résidence, ces prestations peuvent être servies par cette dernière institution pour le compte de la première, selon les dispositions de la législation de l’État compétent.»

II – La législation allemande

A – L’allocation de dépendance

23. En Allemagne, l’assurance dépendance a été instaurée, à compter du 1er janvier 1995, par la loi relative à l’assurance sociale contre le risque de dépendance (Pflegeversicherungsgesetz), qui constitue le livre XI du code de la sécurité sociale (Sozialgesetzbuch, ci-après le «SGB XI»).

24. Cette assurance est destinée à couvrir les frais entraînés par l’état de dépendance des personnes assurées, c’est-à-dire par le besoin permanent qu’elles ont de recourir, dans une large mesure, à l’aide d’autres personnes pour exécuter les actes de la vie courante (hygiène corporelle, nutrition, mobilité, entretien de l’habitation, etc.). Ce régime prévoit diverses formes d’intervention en faveur des personnes dépendantes, notamment des prestations d’assistance en nature («Pflegesachleistung»), régies par l’article 36 du SGB XI et dont le requérant a pu bénéficier avant son séjour au Portugal, ainsi qu’une allocation de dépendance pour les soins pris en charge personnellement («Pflegegeld», ci‑après l’«allocation de dépendance»), régie par l’article 37 du SGB XI ( ) et qui a été versée à M. da Silva Martins à compter du 1er janvier 2002.

25. L’allocation de dépendance permet aux personnes dépendantes de bénéficier d’une allocation de soins mensuelle lorsqu’elles se procurent elles‑mêmes, de façon autonome, les prestations de soins et d’assistance dont elles ont besoin. Cette allocation peut être utilisée librement par le bénéficiaire, et donc également pour le paiement de prestations dont la couverture n’est pas prévue par l’assurance dépendance ou qui sont servies par des prestataires de services n’appartenant pas aux services conventionnés.

26. La dépendance est évaluée par le service médical de l’assurance maladie, qui, sur la base de quatre indicateurs (hygiène personnelle, alimentation, déplacement et aide ménagère), a créé trois catégories de dépendance. Le montant de l’allocation de dépendance varie en fonction du degré de dépendance. À l’époque des faits au principal, ce montant était de 205 euros par mois pour la catégorie I, c’est-à-dire pour les personnes ayant besoin d’une aide au moins une fois par jour pour les soins corporels, l’alimentation et la mobilité.

27. Toute personne assurée, à titre volontaire ou obligatoire, à l’assurance maladie doit cotiser au régime de l’assurance dépendance ( ). Ainsi que l’a indiqué le gouvernement allemand lors de l’audience, le droit à l’allocation de dépendance est subordonné à l’accomplissement d’une période d’assurance minimale qui était de cinq ans auparavant et qui est, aujourd’hui, de deux ans. Une fois cette condition remplie, le montant de l’allocation ne varie pas en fonction de la durée de cotisation.

B – Les conditions relatives au maintien de l’affiliation à l’assurance facultative continuée

28. L’article 26 du SGB XI, dont le texte est reproduit dans les observations du gouvernement allemand, prévoit ce qui suit:

«(1) Les personnes qui ne sont plus soumises à un régime d’assurance obligatoire en vertu de l’article 20 ou de l’article 21 et qui ont été assurées pendant au moins 24 mois au cours des cinq ans ou pendant les douze mois précédant la fin de l’affiliation peuvent maintenir leur affiliation à l’assurance dépendance au titre de l’assurance continuée, sauf si elles sont soumises à un régime d’assurance obligatoire en vertu de l’article 23, paragraphe 1 […]. [L]a demande doit être introduite auprès de la caisse d’assurance dépendance compétente dans les trois mois suivant la fin de l’affiliation […].

(2) Les personnes qui, parce qu’elles transfèrent leur résidence ou séjournent habituellement à l’étranger, ne sont plus soumises au régime d’assurance obligatoire peuvent demander à être affiliées au titre de l’assurance continuée.»

C – Les conditions relatives au maintien du droit au versement de l’allocation

29. L’article 34, paragraphe 1, point 1, du SGB XI ( ) prévoit, quant à lui, que le droit aux prestations est suspendu:

– aussi longtemps que l’assuré séjourne à l’étranger. En cas de séjour provisoire à l’étranger pouvant aller jusqu’à six semaines par année civile, l’allocation de dépendance doit être maintenue dans les conditions prévues à l’article 37 du SGB XI ou au prorata, conformément à l’article 38 de celui-ci;

– dès lors que l’assuré perçoit, directement sur la base de l’article 35 de la loi fédérale sur la prévoyance (Bundesversorgungsgesetz) ou en vertu des lois qui prévoient une application par analogie avec cette loi fédérale, des prestations d’indemnisation liées à une dépendance qui sont versées par le régime légal d’assurance accident ou par des caisses publiques, au titre d’une assurance ou d’une assistance accident obligatoires. Il en va de même lorsque des prestations similaires sont versées de l’étranger ou par une institution intergouvernementale ou supranationale.

III – Le cadre factuel

30. M. da Silva Martins, âgé de 75 ans aujourd’hui, a exercé une activité professionnelle au Portugal avant de s’établir et de travailler en Allemagne. À ce titre, il a cotisé à l’assurance dépendance allemande à compter de son introduction, le 1er janvier 1995.

31. Depuis le mois de septembre 1996, M. da Silva Martins a perçu une pension de retraite d’un montant de 700 euros environ. En tant que titulaire d’une telle pension, celui-ci était alors affilié à l’assurance dépendance au titre de l’assurance obligatoire de la Krankenversicherung der Rentner (caisse d’assurance maladie des retraités) ( ). Depuis le mois de mai 2000, M. da Silva Martins a également perçu une pension de retraite versée par les autorités portugaises d’un montant de 150 euros environ.

32. À compter du mois d’août 2001, la BBKK a accordé à M. da Silva Martins des prestations de dépendance en nature de catégorie I. Puis, en raison d’un séjour au Portugal à partir du mois de décembre 2001, initialement présenté comme provisoire, la BBKK lui a accordé une allocation de dépendance d’un montant de 205 euros, à compter du 1er janvier 2002, et l’a versée jusqu’au 31 décembre 2002.

33. Lorsque la BBKK a appris que M. da Silva Martins avait fait une déclaration de départ définitif d’Allemagne, à compter du 31 juillet 2002, celle-ci a, par une décision du 5 février 2003, résilié son affiliation, à compter du 31 juillet 2002 et, par une décision du 12 février 2003, elle lui a réclamé le remboursement des allocations de dépendance versées entre les mois d’août et de décembre 2002, d’un montant de 1 025 euros. Par une décision du 4 février 2004, la BBKK a rejeté comme non fondée l’opposition formée par M. da Silva Martins.

34. Le Sozialgericht Frankfurt am Main (tribunal du contentieux social de Francfort-sur-le-Main) a fait droit au recours intenté contre cette décision. En annulant les décisions attaquées, il a constaté que, au titre de l’assurance facultative continuée, M. da Silva Martins était encore affilié à la BBKK, qui, par conséquent, devait continuer à lui accorder l’allocation de dépendance après le 1er janvier 2003. Par un arrêt du 13 septembre 2007, le Hessisches Landessozialgericht a rejeté l’appel interjeté par la BBKK en ce qu’il concernait le remboursement des allocations de dépendance. En revanche, cette juridiction a modifié pour le reste le jugement du Sozialgericht Frankfurt am Main et a rejeté le recours de M. da Silva Martins au motif qu’une affiliation au titre de l’assurance facultative continuée était, conformément à l’article 26, paragraphe 1, du SGB XI, exclue puisque la demande requise à cet effet n’avait pas été introduite dans le délai imparti.

35. M. da Silva Martins a alors introduit un recours en «Revision» devant le Bundessozialgericht (Cour fédérale du contentieux social), en invoquant une atteinte aux articles 18 CE, 39 CE et 42 CE ainsi qu’une violation des articles 19, 27 et 28 du règlement n° 1408/71. Il soutient que les prestations de l’assurance dépendance devraient être exportables dans un autre État membre, notamment lorsque la couverture de ces prestations a été financée par des cotisations propres et qu’il n’existe pas de prestations comparables dans l’État membre d’origine, à savoir la République portugaise.

IV – La question préjudicielle

36. Le recours en «Revision» porte sur le maintien de l’affiliation facultative continuée de M. da Silva Martins à l’assurance dépendance allemande à compter du 1er août 2002 ainsi que sur l’octroi d’une allocation de dépendance après le 1er janvier 2003 ( ).

37. En effet, la juridiction de renvoi souligne que, conformément à l’article 26 du SGB XI, M. da Silva Martins devrait avoir le droit de maintenir son affiliation à l’assurance dépendance allemande au titre de l’assurance facultative continuée au-delà du 31 juillet 2002, bien que son affiliation obligatoire à la caisse d’assurance maladie allemande soit exclue compte tenu de son départ définitif d’Allemagne. Néanmoins, elle relève que les règles relatives aux conflits de lois prévues par le règlement n° 1408/71, et en particulier l’article 15, paragraphe 2, de ce règlement, semblent s’opposer au maintien d’une telle affiliation. De plus, elle indique que, conformément à l’article 34, paragraphe 1, point 1, du SGB XI, le droit à l’allocation de dépendance est suspendu aussi longtemps que le bénéficiaire séjourne durablement à l’étranger.

38. La juridiction de renvoi considère, par conséquent, que la solution du présent litige dépend de l’interprétation des articles 39 CE et 42 CE ainsi que des articles 27 et/ou 28 du règlement n° 1408/71.

39. Si la présente affaire doit être examinée au regard de l’article 28 de ce règlement, la juridiction de renvoi se demande si cette disposition ne doit pas alors être interprétée comme permettant au requérant de bénéficier au Portugal de l’allocation de dépendance allemande. En effet, elle relève que le système de sécurité sociale portugais ne prévoit pas d’allocations de dépendance. En outre, elle considère que M. da Silva Martins a acquis un droit à l’allocation de dépendance allemande en raison des cotisations qu’il a versées depuis 1995. Enfin, elle souligne que les arrêts rendus par la Cour dans les affaires précitées Molenaar et Jauch s’opposeraient à ce que le droit au versement de cette allocation soit subordonné, en vertu du droit d’un État membre, à la condition que la personne dépendante ait sa résidence sur le territoire de ce dernier.

40. En revanche, si la présente affaire doit être examinée au regard de l’article 27 du règlement n° 1408/71, cela suppose de considérer, selon la juridiction de renvoi, qu’il est suffisant que le requérant bénéficie à titre général de prestations d’assurance maladie au Portugal. La juridiction de renvoi se demande alors si, comme le soutient la BBKK, cette disposition doit être interprétée comme excluant M. da Silva Martins du bénéfice de l’allocation de dépendance allemande, ce dernier pouvant uniquement réclamer le bénéfice des prestations prévues par la réglementation portugaise. Selon elle, cette approche serait excessive en tant qu’elle priverait le travailleur migrant des droits qu’il a financés par ses propres cotisations, ce qui serait contraire à la finalité de l’article 42 CE. En outre, elle introduirait une différence de traitement entre le titulaire d’une seule pension de retraite qui pourrait exporter l’allocation de dépendance allemande et le titulaire d’une double pension de retraite tel que M. da Silva Martins.

41. Le Bundessozialgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Est-il compatible avec les règles de droit primaire et/ou dérivé de la Communauté européenne en matière de liberté de circulation et de sécurité sociale des travailleurs migrants (notamment les articles 39 [CE] et 42 [CE], ainsi que 27 et 28 du règlement n° 1408/71) qu’un ancien travailleur salarié qui perçoit des pensions de retraite à la fois de l’État d’origine et de l’ancien État d’emploi et, en raison d’un état de dépendance, a acquis un droit à une allocation de dépendance dans l’ancien État d’emploi perde ce droit après le retour dans son État d’origine?»

42. Des observations écrites et orales ont été fournies par les parties au principal, mais également par les gouvernements tchèque, allemand, portugais et du Royaume-Uni ainsi que par la Commission européenne.

V – Notre analyse

43. Le litige au principal porte sur le maintien du droit à une allocation de dépendance acquis par un ancien travailleur migrant au titre de son affiliation obligatoire au régime de l’assurance dépendance allemande.

44. En substance, la question est de savoir si les articles 39 CE et 42 CE relatifs à la libre circulation des travailleurs ainsi que les articles 27 et 28 du règlement n° 1408/71 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent au maintien de ce droit dans le cadre d’une affiliation facultative continuée au régime de l’assurance dépendance allemande, dès lors que l’intéressé, qui a transféré sa résidence au Portugal et perçoit une pension de retraite versée par cet État, se trouve désormais affilié à titre obligatoire au régime de sécurité sociale portugais.

45. La réponse à cette question dépend, tout d’abord, du point de savoir si le régime de sécurité sociale portugais prévoit effectivement une prise en charge des situations de dépendance telle que celle dans laquelle se trouve M. da Silva Martins.

46. Il ressort de quelques éléments fournis à la Cour que les retraités, les invalides ou les survivants en situation de dépendance peuvent bénéficier, au Portugal, d’un complément de leur pension, en fonction du degré de leur dépendance. Notre examen de la réglementation portugaise révèle, en effet, que le décret-loi n° 265/99 ( ) a institué, à compter du 1er août 1999, le complément de dépendance («complemento por dependência»). Conformément aux articles 1er, paragraphe 2, et 2 du décret-loi n° 265/99, ce complément est une prestation en espèces, qui peut être attribuée aux titulaires d’une pension de vieillesse, d’invalidité et de survivant qui se trouvent dans une situation de dépendance.

47. Cette dépendance est évaluée par une commission médicale, réunie dans le cadre du système de vérification des incapacités de la Sécurité sociale. En vertu de l’article 7, paragraphe 1, sous a), de ce décret-loi, le montant du complément de dépendance est fixé en fonction de l’un ou l’autre des deux degrés de dépendance dont relèvent les intéressés et représente un pourcentage du montant de la pension sociale du régime non contributif, dont la valeur est fixée par la loi. Le premier degré vise les personnes qui ne peuvent pas accomplir de façon autonome les actes indispensables de la vie quotidienne. Le montant du complément de dépendance est fixé à 50 % du montant de la pension sociale. Le second degré vise les personnes se trouvant, en plus de la situation de dépendance du premier degré, alitées ou atteintes de démence grave. Le montant du complément de dépendance est alors fixé à 90 % du montant de la pension sociale. Le versement de ce complément est mensuel et, conformément à l’article 8 dudit décret-loi, les autorités compétentes offrent un versement supplémentaire les mois de juillet et de décembre. Pour bénéficier de ce complément, il semble qu’il n’existe ni de durée minimale d’affiliation ni de condition d’âge ( ).

48. Néanmoins, dans sa décision de renvoi, la juridiction nationale indique que M. da Silva Martins ne perçoit pas d’allocation de dépendance au Portugal. Elle relève que le système de sécurité sociale ne prévoit pas une telle prestation, les aides aux personnes dépendantes étant, tout au plus, fournies sous forme de prestations en nature dans le cadre d’actions sociales ou dans le cadre du régime de l’assurance maladie (hébergement stationnaire). Dans ses observations écrites, le gouvernement portugais n’a pas fait état de cette réglementation. Il indique qu’il n’existe pas de prestations spécifiques, qu’elles soient en nature ou en espèces, couvrant le risque de dépendance au Portugal, ce qu’il a confirmé en réponse à une question que lui a adressée la Cour lors de l’audience.

49. Par conséquent, nous ignorons la nature et la portée de la prise en charge du risque de dépendance au Portugal. Par ailleurs, nous ne savons pas si M. da Silva Martins est, au sens de la réglementation portugaise, éligible à l’octroi de telles prestations. Enfin, aucun élément du dossier n’indique que l’intéressé a demandé le bénéfice d’un complément de dépendance auprès du régime de sécurité sociale portugais ou bénéficie de prestations en nature telles que celles sommairement décrites par le juge de renvoi.

50. Dans ces conditions et dans la mesure où le juge national est seul compétent pour apprécier les faits du litige au principal ( ), nous analyserons la question préjudicielle en partant du postulat sur lequel se fondent le Bundessozialgericht ainsi que le gouvernement portugais, selon lequel M. da Silva Martins ne bénéficie pas, à l’heure actuelle, d’une couverture du risque de la dépendance dans le cadre du régime de sécurité sociale portugais.

51. Ce postulat nous permet, tout d’abord, de déterminer lequel des deux États membres, de la République fédérale d’Allemagne ou de la République portugaise, est, en principe, compétent pour prendre en charge le risque de dépendance de M. da Silva Martins.

52. À cette fin et comme le relève le juge de renvoi, il est nécessaire de se référer aux règles de coordination visées aux articles 27 et 28 du règlement n° 1408/71. Ces dispositions visent spécifiquement la situation des individus qui perçoivent des pensions de retraite dues en vertu de la législation de plusieurs États membres. Elles permettent de déterminer lequel de ces deux États membres est compétent pour le versement des prestations de maladie.

53. En l’occurrence, nous pensons que cet examen doit se faire à la lumière des règles énoncées à l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71, et ce contrairement à ce que soutiennent la BBKK ainsi que les gouvernements tchèque et allemand.

54. En effet, au vu des informations dont nous disposons, l’article 27 du règlement n° 1408/71 n’est, à notre sens, pas applicable au présent litige. Cette disposition vise expressément la situation dans laquelle le titulaire d’une pension versée au titre de la législation de deux États membres, dont celle de l’État membre sur le territoire duquel il réside, a droit aux prestations de maladie au titre de la législation de ce dernier État membre. Or, si M. da Silva Martins bénéficie effectivement d’un «droit aux prestations de maladie» au Portugal, en tant qu’il est couvert contre les risques classiques de la branche d’assurance maladie, il n’en reste pas moins que, conformément aux informations dont nous disposons, celui-ci n’est pas couvert contre le risque spécifique de la dépendance, ledit régime semblant ne pas prévoir une telle prise en charge. Par conséquent, il nous semble difficile de considérer que l’intéressé bénéficie, au sens de l’article 27 du règlement n° 1408/71, d’un droit à la prestation en cause dans l’État membre de résidence.

55. En revanche, l’article 28, paragraphe 1, sous b), de ce règlement vise la situation dans laquelle il n’existe pas de droit à prestations dans l’État de résidence. En vertu de cette disposition, lorsque le titulaire de pensions dues au titre de la législation de deux ou plusieurs États membres réside dans un État membre dans lequel il n’a pas droit aux prestations, il bénéficie néanmoins des prestations en espèces servies par l’un des États membres débiteurs de sa pension, dans la mesure où il y aurait droit en vertu de la législation de l’un de ces États. En l’occurrence, il est constant que M. da Silva Martins satisfait aux conditions requises par la législation allemande pour bénéficier d’une allocation de dépendance, puisque la BBKK lui verse cette prestation depuis le mois de décembre 2001. Dans cette mesure et conformément aux règles de coordination énoncées à l’article 28, paragraphe 1, sous b), dudit règlement, nous pensons que M. da Silva Martins serait donc, en principe, en droit de bénéficier du versement de cette allocation au Portugal, dès lors qu’il ne bénéficie pas de telles prestations dans cet État.

56. Le principe étant posé, il convient, à présent, d’examiner si, comme le soutient la juridiction nationale, les règles relatives aux conflits de lois prévues à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 s’opposent néanmoins à ce que M. da Silva Martins maintienne son affiliation à l’assurance dépendance allemande au titre de l’assurance facultative continuée dès lors qu’il est affilié au régime de sécurité sociale portugais à titre obligatoire ( ).

57. Nous ne le pensons pas, et ce compte tenu des principes fixés aux articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, de ce règlement.

58. Il est vrai que, conformément au huitième considérant dudit règlement, celui-ci tend à ce que les intéressés soient, en principe, soumis au régime de la sécurité sociale d’un seul État membre afin d’éviter les cumuls de législations nationales applicables et, en particulier, les complications qui peuvent en résulter. Ce principe trouve son expression à l’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 qui dispose que la personne à laquelle ce règlement est applicable n’est soumise qu’à la législation d’un seul État membre ( ).

59. Néanmoins, ledit règlement prévoit, à ses articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, une exception en ce qui concerne l’admission à l’assurance volontaire ou facultative continuée.

60. L’article 9 du règlement n° 1408/71 est inséré dans le titre I, intitulé «Dispositions générales». Lui-même est intitulé «Admission à l’assurance volontaire ou facultative continuée». Cet article est applicable au présent litige dans la mesure où il couvre tous les types d’assurance comportant un élément volontaire ( ), telle que l’assurance facultative continuée prévue à l’article 26, paragraphe 2, du SGB XI.

61. L’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 prévoit que les dispositions de la législation d’un État membre qui subordonnent l’admission à l’assurance volontaire ou facultative continuée à la résidence sur le territoire de cet État ne sont pas opposables aux personnes qui résident sur le territoire d’un autre État membre et qui ont été soumises, à un moment quelconque de leur carrière, à la législation du premier État, en qualité de travailleurs salariés ou non salariés. Nous comprenons, à la lecture de cette disposition, qu’un travailleur tel que M. da Silva Martins, qui a été soumis, au cours de son activité professionnelle, à la législation d’un État membre, peut donc demander son admission à l’assurance facultative continuée de cet État, alors qu’il est, à présent, soumis à la législation d’un autre État membre.

62. Ce principe est, à notre sens, confirmé par les dispositions de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71. Cette disposition est insérée dans le titre II, intitulé «Détermination de la législation applicable». Elle est intitulée «Règles concernant l’assurance volontaire ou l’assurance facultative continuée».

63. En vertu de ladite disposition, «[l’article] 13 [qui fixe le principe selon lequel le travailleur n’est soumis qu’à la législation d’un seul État membre n’est pas applicable] en matière d’assurance volontaire ou facultative continuée», sous réserve d’une exception qui n’est, à notre avis, pas pertinente pour le litige au principal. À la lecture de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, nous comprenons qu’un travailleur, tout en étant obligatoirement soumis à la législation de sécurité sociale de son État d’emploi ou de résidence, peut être soumis à la législation d’un autre État membre en ce qui concerne son assurance volontaire ou facultative continuée.

64. Il est vrai que, dans sa décision de renvoi, la juridiction nationale vise l’article 15, paragraphe 2, de ce règlement. Nous rappelons que cette disposition prévoit que, lorsque l’application des législations de deux États membres entraîne un cumul d’affiliation à un régime d’assurance obligatoire et à un régime d’assurance volontaire ou facultative continuée, l’intéressé doit exclusivement être soumis au régime d’assurance obligatoire. Selon la juridiction de renvoi, ladite disposition serait donc susceptible de s’opposer au maintien de l’affiliation à titre facultatif de l’intéressé au régime de l’assurance dépendance allemande.

65. Nous ne partageons pas cette crainte, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 étant, à notre avis, inapplicable à la présente affaire. En effet, nous pensons que cette disposition, lue à la lumière du huitième considérant et de l’article 12 de ce même règlement, tend à éviter qu’un individu soit, pour un seul et même risque, obligé de cotiser deux fois, auprès de deux régimes de sécurité sociale différents, l’un à titre obligatoire et l’autre à titre facultatif et puisse, de cette façon, cumuler des prestations de même nature. Or, en l’occurrence, s’il s’avère que M. da Silva Martins n’est effectivement pas couvert contre le risque de dépendance dans le cadre de son affiliation au régime d’assurance obligatoire portugais, nous ne risquons pas de rencontrer de telles difficultés. Son affiliation facultative au régime de l’assurance dépendance allemande ne fait que lui apporter un complément d’avantages pour un risque qui, au cours de la même période, n’est pas couvert au Portugal.

66. Par conséquent, nous considérons que, conformément aux principes fixés aux articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, M. da Silva Martins peut, dans des circonstances telles que celles du litige au principal, maintenir son affiliation à titre facultatif à l’assurance dépendance allemande alors qu’il est également affilié à titre obligatoire au régime de sécurité sociale portugais, au cours de la même période.

67. Cette affiliation, dont la cotisation minimale en 2010 s’élève à 16,61 euros ( ), devrait donc donner lieu au versement de l’allocation de dépendance à l’intéressé. Néanmoins, la juridiction de renvoi s’interroge sur la possibilité d’exporter au Portugal une telle allocation dans la mesure où l’article 34, paragraphe 1, point 1, du SGB XI, suspend le versement de celle-ci aussi longtemps que le bénéficiaire séjourne durablement à l’étranger.

68. En effet, le gouvernement allemand soutient que, même s’il remplit formellement les conditions pour être assuré à titre facultatif au titre de l’article 26, paragraphe 2, du SGB XI, M. da Silva Martins ne peut pas obtenir le versement de cette allocation au Portugal. Cette disposition permettrait seulement de maintenir une affiliation au régime de la sécurité sociale, permettant ainsi aux personnes qui séjournent temporairement à l’étranger de satisfaire à la condition relative à la durée de l’affiliation requise par l’article 33, paragraphe 2, du SGB XI. En outre, en réponse à une question que lui a adressée la Cour lors de l’audience, le gouvernement allemand a indiqué que l’applicabilité de l’article 26, paragraphe 2, du SGB XI est limitée par le principe de territorialité, la République fédérale d’Allemagne étant le seul État où de telles prestations pourraient être acquises. Le gouvernement allemand a alors fait référence à l’article 34, paragraphe 1, point 1, du SGB XI qui prévoit expressément que le droit aux prestations est suspendu aussi longtemps que l’assuré séjourne à l’étranger.

69. Or, cette dernière disposition doit être lue à la lumière de l’arrêt Molenaar, précité, et de l’interprétation que la Cour a retenue à cette occasion de l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71 ( ).

70. L’affaire ayant donné lieu à cet arrêt concernait la situation des époux Molenaar qui exerçaient une activité salariée en Allemagne tout en résidant en France. Ils étaient, tous deux, affiliés à titre volontaire à l’assurance maladie en Allemagne et ont été assujettis, comme M. da Silva Martins, à l’assurance dépendance allemande à compter du 1er janvier 1995. Néanmoins, la caisse de sécurité sociale compétente les avait informés qu’ils ne pourraient pas prétendre au versement des prestations de l’assurance dépendance tant qu’ils résideraient en France, et ce conformément à l’article 34, paragraphe 1, point 1, du SGB XI.

71. Dans son arrêt, la Cour a jugé qu’une telle disposition, qui interdit le versement de prestations en espèces de l’assurance dépendance dans l’État membre où réside le travailleur migrant, méconnaît, s’agissant des titulaires de pensions relevant de la législation d’un autre État membre que celui dans lequel il réside, l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71.

72. Ainsi que nous l’avons indiqué, cette disposition prévoit qu’un individu qui perçoit des pensions de retraite dues au titre de la législation de deux ou plusieurs États membres et qui satisfait aux conditions requises par la législation de l’un de ces États pour avoir droit aux prestations en espèces doit bénéficier du versement desdites prestations dans l’État membre où il réside, et ce même si la législation de ce dernier État ne prévoit pas ce type de prestations. Dans ce cas, les prestations en espèces sont servies par l’institution de l’État compétent dans les conditions prévues par la législation de ce dernier État. Ces prestations peuvent également être versées par l’institution du lieu de résidence, pour le compte et selon la législation de l’État compétent.

73. Ainsi que cela ressort de l’arrêt Molenaar, précité, le versement de l’allocation de dépendance allemande ne peut donc pas être subordonné à la résidence de l’assuré sur le territoire de l’État d’affiliation. Celle-ci doit être exportable dans l’État membre de résidence du bénéficiaire. Dans la mesure où M. da Silva Martins bénéficie de l’allocation de dépendance prévue à l’article 37 du SGB XI depuis le 1er janvier 2002, rien ne s’oppose, par conséquent, à ce qu’il puisse continuer à percevoir une telle allocation après son retour définitif au Portugal. À cet égard, une telle exportabilité ne semble pas soulever de difficultés pratiques particulières, puisque les autorités allemandes ont admis le versement d’une telle allocation durant le séjour provisoire du requérant au Portugal, entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2002.

74. Au vu de l’ensemble de ces éléments, nous pensons que M. da Silva Martins peut donc maintenir son affiliation à titre facultatif à l’assurance dépendance allemande en vertu des articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 et bénéficier de l’allocation de dépendance versée par ladite assurance conformément à l’article 28, paragraphe 1, sous b), de ce même règlement.

75. Cette conclusion s’impose, à notre sens, au regard des objectifs que le législateur de l’Union entend poursuivre en cette matière.

76. Nous rappelons que les dispositions du règlement n° 1408/71 doivent être interprétées à la lumière des objectifs que poursuivent les articles 39 CE et 42 CE. Selon une jurisprudence constante, l’exercice par des travailleurs migrants de leur droit à la libre circulation suppose qu’ils ne soient pas désavantagés par rapport à ceux qui exercent la totalité de leurs activités dans un État membre ( ). Le règlement n° 1408/71 vise ainsi à ne pas pénaliser ceux d’entre eux qui étendent leurs activités hors du territoire d’un seul État membre et tend à assurer le maintien des droits et des avantages acquis ou en cours d’acquisition. Selon la Cour, cela signifie que l’exercice du droit à la libre circulation ne doit pas conduire purement et simplement à ce que des cotisations sociales soient versées à fonds perdus ( ). Cela implique que les travailleurs migrants ne doivent ni subir de réduction du montant des prestations de sécurité sociale que leur assure la législation d’un État membre ni être privés du bénéfice de ces prestations, notamment quand ces avantages représentent la contrepartie de cotisations qu’ils ont versées ( ).

77. En ce qui concerne les personnes âgées en situation de dépendance, nous pensons que la poursuite de ces objectifs revêt une importance toute particulière. En effet, comme le consacre aujourd’hui l’article 25 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, les personnes âgées ont le droit de mener une vie digne et indépendante. Le respect de cette indépendance, pour celles d’entre elles qui perdent leur autonomie, doit, à notre sens, s’exprimer par un choix aussi large que possible de leur mode de vie et des soins qui leur sont prodigués ( ). Si beaucoup d’entre ces personnes décident de rentrer dans leur État d’origine afin d’être proches de leur famille et de bénéficier de leur soutien, celles-ci, au-delà de leur handicap et parfois de la précarité de leur situation, ne doivent pas être entravées dans leur mouvement par la perte des droits qu’elles ont pu régulièrement acquérir au cours de leur activité professionnelle.

78. Au vu de ces objectifs, nous ne pouvons donc pas admettre la thèse selon laquelle M. da Silva Martins ne pourrait ni maintenir son affiliation à l’assurance dépendance allemande ni obtenir le versement de l’allocation de dépendance au Portugal.

79. D’une part, cela conduirait à ce que l’intéressé ait versé des cotisations sociales à fonds perdus. En effet, M. da Silva Martins a cotisé à l’assurance dépendance allemande à compter du 1er janvier 1995 avant de pouvoir bénéficier, à compter du mois d’août 2001, d’une première prise en charge de sa dépendance (sous la forme d’une prestation en nature), le droit aux prestations étant à l’origine subordonné à l’accomplissement d’une période d’assurance minimale de cinq ans.

80. D’autre part, cela désavantagerait M. da Silva Martins par rapport à un travailleur qui, étant également en situation de dépendance, n’a pas exercé sa liberté de circulation. En effet, il ressort de la décision de renvoi qu’un individu qui a réalisé l’ensemble de sa carrière professionnelle en Allemagne et qui ne perçoit qu’une seule pension de retraite allemande reste affilié à l’assurance dépendance allemande au titre de l’assurance obligatoire et perçoit l’allocation de dépendance correspondante alors même qu’il a quitté le territoire ( ). La juridiction de renvoi précise alors qu’il est traité comme s’il résidait encore sur le territoire. Or, en ayant exercé une activité professionnelle, aussi minime soit-elle, au Portugal, M. da Silva Martins n’aurait droit ni à cette prestation ni à une autre indemnité similaire au Portugal, se voyant ainsi privé d’une prise en charge indispensable.

81. Il est évident que de telles conséquences risqueraient de l’inciter, sinon de le contraindre, à rester en Allemagne, ce qui constituerait une entrave à son droit à la libre circulation, le rendant ainsi encore un peu plus dépendant.

82. Au vu de l’ensemble de ces éléments, nous considérons que les articles 39 CE et 42 CE ainsi que les articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 doivent être interprétés en ce sens qu’un ancien travailleur migrant qui est affilié à titre obligatoire au régime de sécurité sociale de son État membre de résidence, peut, dès lors que cette affiliation ne couvre pas le risque de dépendance, maintenir, au cours de la même période, son affiliation facultative continuée au régime de l’assurance dépendance organisée par son ancien État membre d’emploi. Conformément à l’arrêt Molenaar, précité, ainsi qu’à l’article 28, paragraphe 1, sous b), de ce règlement, l’allocation de dépendance versée au titre de cette affiliation facultative continuée doit être servie à l’intéressé dans son État membre de résidence.

VI – Conclusion

83. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par le Bundessozialgericht:

«1) Les articles 39 CE et 42 CE ainsi que les articles 9, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1386/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2001, doivent être interprétés en ce sens qu’un ancien travailleur migrant qui est affilié à titre obligatoire au régime de sécurité sociale de son État membre de résidence, peut, dès lors que cette affiliation ne couvre pas le risque de dépendance, maintenir, au cours de la même période, son affiliation facultative continuée au régime de l’assurance dépendance organisée par son ancien État membre d’emploi.

2) Conformément à l’arrêt du 5 mars 1998, Molenaar (C‑160/96) ainsi qu’à l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71, tel que modifié par le règlement n° 1386/2001, l’allocation de dépendance versée au titre de cette affiliation facultative continuée doit être servie à l’intéressé dans son État membre de résidence.»