Parties

Motifs de l'arrêt

Dispositif



Parties

Dans l’affaire T-46/09,

République hellénique, représentée par MM. V. Kontolaimos, I. Chalkias, M mes S. Charitaki et S. Papaïoannou, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M mes A. Markoulli et H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents, assistées de M e N. Korogiannakis, avocat,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2008/960/CE de la Commission, du 8 décembre 2008, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (JO L 340, p. 99), dans la mesure où elle exclut du financement communautaire certaines dépenses effectuées par la République hellénique,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre),

composé de MM. N. J. Forwood, président, F. Dehousse (rapporteur) et J. Schwarcz, juges,

greffier : M me S. Spyropoulos, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 juin 2012,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

Cadre juridique

1. Réglementation générale relative au financement de la politique agricole commune

1. Le règlement (CEE) n o 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (PAC) (JO L 94, p. 13), a établi les règles générales applicables au financement de la PAC. Ce règlement a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n o 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la PAC (JO L 160, p. 103), qui régit les dépenses effectuées du 1 er janvier 2000 au 16 octobre 2006 dans le cadre du financement de la PAC.

2. L’article 7, paragraphe 2, du règlement n o 1258/1999 prévoit que la Commission des Communautés européennes décide des avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses effectuées par les organismes payeurs agréés et l’article 7, paragraphe 3, dudit règlement est relatif aux décisions d’apurement des comptes des organismes payeurs.

3. L’article 7, paragraphe 4, du règlement n o 1258/1999 dispose :

« La Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3 lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.

Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.

À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement.

La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.

Un refus de financement ne peut pas porter sur :

a) les dépenses visées à l’article 2 qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications ;

[…] »

4. L’article 8, paragraphe 1, du règlement n o 1258/1999 dispose :

« Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour :

a) s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds ;

b) prévenir et poursuivre les irrégularités ;

c) récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.

[…] »

5. Le règlement (CE) n o 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la PAC (JO L 209, p. 1), abroge le règlement n o 1258/1999 et s’applique à compter du 1 er janvier 2007 (article 49 du règlement n o 1290/2005). Toutefois, il prévoit que notamment l’article 31, relatif à l’apurement de conformité, s’applique à partir du 16 octobre 2006 pour les dépenses encourues à partir du 16 octobre 2006.

6. L’article 31 du règlement n o 1290/2005 contient, en substance, les mêmes dispositions que l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o 1258/1999.

7. Le règlement (CE) n o 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n o 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), tel que modifié notamment par le règlement (CE) n o 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5), prévoit, à l’article 8 :

« 1. Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.

La communication fait référence au présent règlement. L’État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.

Après l’expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté européenne. Après cette discussion et après toute date fixée par la Commission, en consultation avec l’État membre, après la discussion bilatérale pour la communication d’informations supplémentaires ou, si l’État membre n’accepte pas la convocation dans un délai fixé par la Commission, après l’échéance de ce délai, cette dernière communique formellement ses conclusions à l’État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission. Sans préjudice des dispositions du quatrième alinéa du présent paragraphe, cette communication évaluera les dépenses qu’elle envisage d’exclure au titre de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n o 729/70.

L’État membre informe la Commission dans les meilleurs délais des mesures correctives prises pour assurer le respect des règles communautaires et de la date effective de leur mise en œuvre. La Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions en application de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n o 729/70 pour exclure jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives les dépenses affectées par le non-respect des règles communautaires.

2. Les décisions visées à l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n o 729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l’organe de conciliation en application des dispositions de la décision 94/442/CE. »

8. Le règlement (CE) n o 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement [...] n o 1290/2005 [...] en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90), s’applique à compter du 16 octobre 2006 et son article 11, paragraphes 1 à 3, prévoit, en substance, la même procédure que celle prévue à l’article 8 du règlement n o 1663/95.

2. Orientations de la Commission

9. Les orientations pour l’application des corrections financières ont été définies dans le document n o VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document n o VI/5330/97 »).

10. Il résulte de l’annexe 2 du document n o VI/5330/97, intitulée « Conséquences financières, pour l’apurement des comptes de la section ‘Garantie’ du FEOGA, des carences des contrôles des États membres », que les corrections financières sont calculées au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée et que la Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l’infraction ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté (annexe 2 du document n o VI/5330/97, deuxième alinéa).

11. L’annexe 2 du document n o VI/5330/97 prévoit, en premier lieu, un mode d’évaluation de la correction financière sur la base des « erreurs figurant dans les dossiers individuels ». Ce mode d’évaluation appréhende des irrégularités ponctuelles – le cas échéant extrapolées – et aboutit à une correction ponctuelle. Cette même annexe prévoit, en second lieu, un mode d’évaluation de la correction financière sur la base des risques de perte financière. Ce mode d’évaluation appréhende des irrégularités systémiques et aboutit à l’application d’une correction forfaitaire (annexe 2 du document n o VI/5330/97, huitième à vingt-cinquième alinéas).

12. Selon ce dernier mode d’évaluation, pertinent dans le contexte de l’audit des systèmes, la Commission applique des corrections forfaitaires s’élevant à 2 %, 5 %, 10 % ou 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de perte financière pour la Communauté découlant des carences des systèmes de contrôle (annexe 2 du document n o VI/5330/97, huitième alinéa).

13. La Commission distingue deux catégories parmi les contrôles opérés par les États membres (annexe 2 du document n o VI/5330/97, quatorzième alinéa).

14. D’une part, les « contrôles clés » sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.

15. D’autre part, les « contrôles secondaires » sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes doubles pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures.

16. Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, le document n o VI/5330/97 prévoit quatre catégories de corrections à taux forfaitaire :

– 25 % des dépenses lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente et qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses et que, par conséquent, il existe un risque de pertes particulièrement élevées pour le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) ;

– 10 % des dépenses lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités et qu’il est donc raisonnablement permis de penser qu’il existe un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA ;

– 5 % des dépenses lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, et qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de perte pour le FEOGA est significatif ;

– 2 % des dépenses lorsqu’un État membre a effectué correctement les contrôles clés, mais a omis complètement d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, et que, par conséquent, le risque de pertes pour le FEOGA est plus faible et la gravité de l’infraction moindre.

17. L’annexe 2 du document n o VI/5330/97 prévoit enfin que « [l]e manquement devient plus sérieux si un État membre omet d’améliorer ses contrôles alors que la Commission lui a déjà notifié les améliorations nécessaires » (annexe 2, seizième alinéa, in fine).

18. Le document AGRI/61495/2002 concerne le traitement par la Commission, dans le cadre de l’apurement des comptes de la section « Garantie » du FEOGA, des cas de récurrence d’insuffisance de systèmes de contrôle et vise à préciser le principe de récurrence prévu au document n o VI/5330/97. Il prévoit ce qui suit :

« Au cas où

– l’absence ou l’insuffisance d’un système de contrôle, ou d’un élément de ce système, a fait l’objet d’une ou plusieurs décisions de corrections financières dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA-Garantie, et

– s’il est constaté pour une période postérieure à la période déjà corrigée que les mêmes faiblesses persistent,

la Commission considère, sous réserve de l’examen des éventuelles mesures correctives ou compensatrices prises par l’État membre, qu’il est normalement justifié d’appliquer une majoration du taux de correction forfaitaire appliqué lors de la précédente correction, en raison du risque accru de perte financière pour le FEOGA.

[…]

Afin d’assurer le caractère forfaitaire des corrections qui est prévu dans le document C 3909 du 8 décembre 1997 (VI/5330/97), lorsque le niveau réel des dépenses irrégulières, et donc le montant des pertes financières subies par la Communauté, ne peut être déterminé, les pourcentages suivants ont pour but de servir d’orientation :

[...]

– dans le cas d’une correction précédente de 5 %, un taux de 10 % sur la nouvelle période concernée ;

– dans le cas d’une correction précédente de 10 %, un taux d’au moins 15 % en fonction de la gravité de l’augmentation du risque, sur la nouvelle période concernée ;

[…] »

Antécédents du litige

19. Par décision 2008/960/CE, du 8 décembre 2008, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (JO L 340, p. 99, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a écarté du financement communautaire, en ce qui concerne la République hellénique, dans les secteurs des fruits et légumes, du coton, de la viande bovine, de l’huile d’olive et du contrôle financier, le montant total de 179 140 594,66 euros pour les exercices financiers de 2002 à 2006.

20. Les motifs des corrections financières effectuées par la Commission ont été résumés dans le rapport de synthèse AGRI-63130-00-2008 du 11 septembre 2008, relatif aux résultats des contrôles menés par la Commission dans le cadre de l’apurement de conformité, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o 1258/1999 et à l’article 31 du règlement n o 1290/2005 (ci-après le « rapport de synthèse »).

21. Dans la décision attaquée, la Commission a appliqué les corrections suivantes :

– dans le secteur « fruits et légumes – transformation des agrumes » : deux corrections forfaitaires de 10 % ont été infligées, en raison de paiements par chèque et de carences des contrôles administratifs et comptables, d’un montant de 2 289 213 euros pour l’exercice 2005 et de 385 748 euros pour l’exercice 2006 ;

– dans le secteur du coton : outre deux corrections ponctuelles pour dépassement de la production éligible d’un montant de 4 870 264,97 euros pour l’exercice 2003 et d’un montant de 2 143 945,63 euros pour l’exercice 2004 non contestées, la Commission a imposé deux corrections forfaitaires de 5 %, l’une d’un montant de 27 731 557,37 euros pour l’exercice 2002 et l’autre d’un montant de 32 655 464,17 euros pour l’exercice 2003 ;

– dans le secteur des primes à la viande bovine, la Commission a appliqué des corrections forfaitaires en raison des faiblesses dans la base de données d’identification et d’enregistrement des bovins et dans les contrôles sur place de 10 % pour l’exercice 2003, de 5 % et de 10 % pour l’exercice 2004, de 5 % et de 10 % pour l’exercice 2005 et de 5 % et 10 % pour l’exercice 2006, soit une correction d’un montant total de 14 341 429,92 euros ;

– dans le secteur des aides à la production d’huile d’olive, la Commission a appliqué des corrections forfaitaires de 10 % et de 15 % pour les exercices 2003 à 2006, en raison de défaillances récurrentes dans le contrôle des oliviers, des moulins et des rendements, soit un montant total de 83 641 370,78 euros, et

– dans le secteur du contrôle financier, pour l’exercice 2005, la Commission a imposé une correction ponctuelle d’un montant de 4 521 536,62 euros en raison du non-respect des délais de paiement ; elle a également imposé une correction ponctuelle pour dépassement des plafonds financiers d’un montant de 6 326 450,77 euros, pour l’exercice 2004, et d’un montant de 233 613,43 euros pour l’exercice 2005.

Procédure et conclusions des parties

22. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 février 2009, la République hellénique a introduit le présent recours.

23. La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, l’affaire a été attribuée à la cinquième chambre le 30 septembre 2010. Un nouveau juge rapporteur a été désigné le 15 février 2011 et, celui-ci étant affecté à la deuxième chambre, l’affaire a été attribuée à cette chambre.

24. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit des questions aux parties. Celles-ci ont répondu à ces questions dans les délais impartis. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 5 juin 2012.

25. La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler ou réformer la décision attaquée conformément à ce qu’elle a exposé dans ses écritures ;

– condamner la Commission aux dépens.

26. La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la République hellénique aux dépens.

En droit

1. Sur la portée du recours

27. Dans la requête, la République hellénique a soulevé, aux fins de l’annulation de la décision attaquée, douze moyens. Les deux premiers moyens concernent le secteur de la transformation des agrumes. Le troisième moyen concerne le secteur du coton. Les quatrième, cinquième et sixième moyens concernent le secteur de la viande bovine. Les septième, huitième et neuvième moyens concernent le secteur de l’huile d’olive et les dixième, onzième et douzième moyens concernent le secteur de l’audit financier.

28. Lors de l’audience, la République hellénique a déclaré renoncer au quatrième et au septième moyens, tirés de l’incompétence ratione temporis de la Commission et d’une violation du principe de sécurité juridique due à la durée excessive de la procédure, concernant respectivement les secteurs de la viande bovine et de l’huile d’olive.

29. Elle a également renoncé aux cinquième et huitième moyens, tirés d’une méconnaissance du délai de 24 mois prévu à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o 1258/1999, concernant respectivement les secteurs de la viande bovine et de l’huile d’olive.

30. Concernant le secteur de l’audit financier, elle a renoncé au douzième moyen, concernant l’enquête portant la référence FA/2006/137/GR, tiré du défaut de motivation. En outre, s’agissant du dixième moyen, relatif à l’enquête portant la référence FA/2005/70/GR, concernant les corrections relatives, premièrement, aux zones défavorisées, deuxièmement, à la restructuration et la reconversion des vignobles et, troisièmement, aux paiements complémentaires dans le secteur de la viande bovine, elle a déclaré maintenir ce moyen uniquement pour ce qui concerne les zones défavorisées.

31. Enfin, elle a déclaré se désister du chef de conclusions tendant à la réformation de la décision attaquée.

32. Il en a été pris acte au procès-verbal d’audience.

2. Sur les premier et deuxième moyens, concernant les corrections appliquées au secteur des « fruits et légumes – transformation des agrumes »

Réglementation communautaire

33. Le règlement (CE) n o 2202/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, instituant un régime d’aide aux producteurs de certains agrumes (JO L 297, p. 49), a mis en œuvre un dispositif de soutien financier aux producteurs qui repose notamment sur la conclusion de contrats liant, d’une part, les organisations de producteurs reconnues ou préreconnues au titre du règlement (CE) n o 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 297, p. 1), et, d’autre part, les transformateurs ou leurs associations ou unions légalement constituées.

34. Le règlement (CE) n o 2111/2003 de la Commission, du 1 er décembre 2003, portant modalités d’application du règlement n o 2202/96 (JO L 317, p. 5), prévoit à l’article 7, paragraphe 1, sous f), que les contrats comportent notamment le prix à payer à l’organisation de producteurs pour les matières premières, qui fluctue éventuellement selon la variété et/ou la qualité et/ou la période de livraison, et qui sera nécessairement payé par virement bancaire ou postal.

35. L’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement n o 2111/2003 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour vérifier les registres des organisations de producteurs et des transformateurs, prévus aux articles 25 et 26 du règlement, et leur concordance avec la comptabilité imposée par la législation nationale aux organisations de producteurs et aux transformateurs.

36. L’article 27 du règlement n o 2111/2003, relatif aux contrôles, prévoit :

« 1. Pour chaque organisation de producteurs livrant des oranges douces, mandarines, clémentines, satsumas, citrons, pamplemousses et pomélos en vue de leur transformation, les contrôles suivants sont effectués pour chaque produit et chaque campagne de commercialisation :

[…]

b) des contrôles administratifs et comptables portant au minimum sur :

i) 5 % des producteurs couverts par les contrats, afin de vérifier notamment la cohérence, par producteur, entre les superficies, la récolte totale, la quantité livrée à l’organisation de producteur, la quantité livrée à la transformation, d’une part, et les versements des aides prévues à l’article 23 et les paiements reçus, d’autre part ;

[…]

c) des contrôles administratifs et comptables, afin de vérifier la concordance entre les quantités totales livrées à l’organisation de producteurs par les producteurs visés à l’article 15, paragraphes 1 et 2, les quantités totales livrées à la transformation, la totalité des certificats de livraison visés à l’article 17, paragraphe 2, la totalité des quantités reprises dans les demandes d’aides, d’une part, et les versements des aides prévus à l’article 23, ainsi que les paiements reçus du transformateur, d’autre part ;

2. Pour les transformateurs d’oranges douces, mandarines, clémentines, satsumas, citrons, pamplemousses et pomélos, les contrôles suivants sont effectués pour chaque usine, chaque produit et chaque campagne de commercialisation :

a) des contrôles administratifs et comptables portant au minimum sur :

i) 5 % des lots reçus dans le cadre de chaque type de contrat (de courte durée ou pluriannuel), afin de vérifier que les quantités concernées sont couvertes par un contrat et par les certificats de livraison visés à l’article 17, paragraphe 2, sur l’identification précise du moyen de transport utilisé et sur le respect des exigences minimales prévues à l’annexe I ;

[…]

c) des contrôles administratifs et comptables, sur la base des factures émises et reçues et sur la base des données comptables, afin de vérifier la concordance de la quantité de produits finis obtenus de matières premières reçues et des quantités de produits finis achetés avec les quantités de produits finis vendus ;

[…] »

37. L’annexe 16 du document n o 17933/2000 de la Commission définit les contrôles clés et les contrôles secondaires dans le secteur des agrumes. En particulier, l’annexe en question définit six contrôles clés, parmi lesquels figurent notamment les contrôles sur la bonne tenue des registres et leur concordance avec la comptabilité imposée par la législation nationale aux organisations de producteurs et aux transformateurs.

Rapport de synthèse

38. Dans le cadre de l’enquête portant la référence FV/2006/315/GR, les services de la Commission ont effectué des vérifications en Grèce du 3 au 7 avril 2006. À la suite d’un échange de correspondances, une réunion bilatérale a eu lieu entre la Commission et les autorités helléniques le 27 février 2007. Par lettre du 10 janvier 2008, la Commission a communiqué ses conclusions aux autorités helléniques. À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 19 juin 2008, la Commission a communiqué sa position finale par lettre du 21 août 2008.

39. Dans le rapport de synthèse, certaines faiblesses ont été décelées dans des contrôles administratifs et comptables prévus par l’article 27, paragraphe 1, sous b), i), et paragraphe 1, sous c), du règlement n o 2111/2003 ainsi que par l’article 27, paragraphe 2, sous a), i), et paragraphe 2, sous c), du règlement n o 2111/2003. En outre, le rapport de synthèse indique que les vérifications prévues à l’article 24, paragraphe 1, sous d), du même règlement n’ont pas été réalisées conformément aux prescriptions de la législation communautaire dans au moins un cas. Par ailleurs, il a été constaté que les documents justificatifs censés accompagner ces contrôles étaient souvent manquants. Ces déficiences auraient été principalement dues à un manque d’orientations claires et aux connaissances limitées des inspecteurs concernés en matière de comptabilité. Les services de la Commission ont estimé que ces faiblesses concernaient des aspects substantiels du système de contrôle et que la non-exécution des contrôles ou leur exécution insuffisante conduisait à un risque élevé pour le FEOGA. La Commission a constaté que des déficiences similaires avaient été détectées notamment lors d’une enquête sur la transformation des agrumes en 2003.

40. En outre, il ressort des constatations des services de la Commission qu’un des paiements d’un transformateur à l’organisation d’un producteur a été effectué par chèque, alors que ce type de paiement doit être effectué par virement bancaire ou postal et que cela avait déjà fait l’objet de commentaires de la part de la Commission par le passé. Il ressort également du rapport de synthèse que les inspecteurs ayant réalisé les contrôles n’étaient pas au courant des exigences communautaires et nationales dans ce domaine.

41. La Commission a considéré que, conformément aux orientations définies dans le document n o VI/5330/97, des contrôles clés n’avaient pas été effectués conformément au nombre et à la rigueur prévus par les règlements applicables et que, en outre, cette défaillance était récurrente. Elle a constaté que la correction précédente était de 5 % et a appliqué en l’espèce un taux de correction forfaitaire de 10 % pour les exercices 2005 et 2006, la période concernée allant du 30 août 2004 à la campagne 2004/2005 incluse.

Appréciation du Tribunal

42. La République hellénique soulève un premier moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées des orientations de la Commission définies dans les documents n os VI/5330/97 et 17933/2000, et un deuxième moyen, tiré de l’appréciation erronée des faits et du caractère disproportionné des corrections.

Sur le premier moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées des documents n os VI/5330/97 et 17933/2000

43. En premier lieu, la République hellénique soutient que les contrôles clés ont été effectués. Selon elle, parmi les faiblesses identifiées, seules celles concernant le contrôle de la bonne tenue des dossiers et de leur conformité au contrôle comptable constituent un contrôle clé. La correction n’aurait donc pas dû excéder 2 %.

44. Le Tribunal constate que, en l’espèce, la Commission a appliqué les corrections financières en cause en raison, notamment, des faiblesses des contrôles administratifs et comptables prévus aux articles 24 et 27 du règlement n o 2111/2003.

45. Premièrement, il ressort en effet du rapport de synthèse que ces faiblesses ont été constatées, en particulier, concernant les vérifications prévues à l’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement n o 2111/2003, relatif à la tenue des registres des organisations de producteurs et des transformateurs et à leur concordance avec la comptabilité imposée par la législation nationale. Il convient de relever que ce type de contrôle est défini comme un contrôle clé par l’annexe 16 du document n o 17933/2000, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par la République hellénique.

46. Deuxièmement, les corrections forfaitaires ont également été imposées en raison des carences concernant les contrôles administratifs et comptables prévus par l’article 27 du règlement n o 2111/2003. Or, ces contrôles constituent également des contrôles clés. En effet, ils visent notamment à vérifier la concordance entre les quantités de produits livrées à la transformation et les versements des aides ainsi qu’à vérifier, sur la base des factures émises et reçues et sur la base des données comptables, la concordance de la quantité de produits finis obtenus ou achetés avec les quantités de produits finis vendus. Il s’agit donc de vérifications requises pour contrôler les éléments de concordance quant au fond.

47. Dès lors, à la lumière de l’annexe 2 du document n o VI/5330/97 et de l’annexe 16 du document n o 17933/2000, c’est à juste titre que la Commission a considéré que les faiblesses relevées en l’espèce concernaient des contrôles clés.

48. S’agissant du taux de correction appliqué, la Commission a considéré que les faiblesses constatées dans des contrôles clés avaient fait l’objet d’une correction précédente de 5 % et, au vu du caractère récurrent de ces faiblesses, a porté le taux des corrections forfaitaires à 10 %.

49. À cet égard, il y a lieu de rappeler, à la lumière des orientations définies dans le document n o VI/5330/97, que, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par la Communauté, une correction forfaitaire peut être envisagée par la Commission (arrêt de la Cour du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C-418/06 P, Rec. p. I-3047, point 136).

50. Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, le document n o VI/5330/97 prévoit un taux forfaitaire de 5 % des dépenses lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur prévus par les règlements, qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de perte pour le FEOGA est significatif (voir points 14 et 16 ci-dessus).

51. Tel est bien le cas en l’espèce, dès lors qu’il s’agit de faiblesses constatées dans des contrôles clés, qui n’ont pas été effectués conformément à la rigueur prévue par les règlements, et qu’il ne s’agit pas uniquement d’omission de contrôles secondaires.

52. C’est donc à tort que la République hellénique soutient que le taux de 2 % aurait dû être appliqué en l’espèce. Le grief tiré de l’interprétation et de l’application erronées des orientations de la Commission définies dans les documents n os VI/5330/97 et 17933/2000 ne peut donc pas être accueilli à cet égard.

53. En second lieu, la République hellénique soutient que le fait de doubler le taux de correction est dépourvu de base juridique et conteste le caractère récurrent des défaillances constatées.

54. Premièrement, la République hellénique soutient qu’aucun texte règlementaire ne prévoit la notion de « récidive », qui aurait été établie pour la première fois dans le document AGRI/60637/2006, inapplicable aux exercices 2005/2006.

55. Cette argumentation ne peut être accueillie.

56. En effet, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n o 1258/1999, et l’article 31, paragraphe 2, du règlement n o 1290/2005 (voir points 3 et 6 ci-dessus) prévoient que la Commission doit prendre en considération la gravité de l’infraction commise lors de son évaluation du montant à écarter à la suite du constat d’irrégularités.

57. Dans ce cadre, la récurrence des irrégularités en question peut donc être considérée comme un facteur aggravant, susceptible de justifier l’augmentation de la correction financière imposée. La majoration en cause peut à cet égard être considérée comme constituant un acte se situant dans le cadre de la fixation du taux global de la correction devant être supportée par la République hellénique (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission, C-54/95, Rec. p. I-35, point 13).

58. Dès lors, il y a lieu de rejeter le grief selon lequel la prise en compte de la récurrence des défaillances constatées n’a pas de base légale adéquate dans les dispositions réglementaires applicables.

59. Au surplus, les règles que la Commission a établies dans ses orientations, à savoir dans les documents n o VI/5330/97, AGRI/61495/2002 et AGRI/60637/2006, sont de nature à encadrer les conséquences du constat de la récurrence des irrégularités constatées.

60. L’affirmation de la République hellénique selon laquelle la « récidive », en tant que circonstance aggravante, aurait été établie pour la première fois dans le document AGRI/60637/2006 est erronée. En effet, d’une part, l’annexe 2 du document n o VI/5330/97 prévoit que « [l]e manquement devient plus sérieux si un État membre omet d’améliorer ses contrôles alors que la Commission lui a déjà notifié les améliorations nécessaires ». D’autre part, le document AGRI/61495/2002, auquel la République hellénique se réfère dans la requête, concerne le traitement par la Commission, dans le cadre de l’apurement des comptes de la section « Garantie » du FEOGA, des cas de récurrence d’insuffisance de systèmes de contrôle et vise à préciser le principe de récurrence prévu au document n o VI/5330/97. Il prévoit en substance que, si les mêmes faiblesses persistent, une majoration du taux de correction forfaitaire appliqué lors de la précédente correction est possible et que, dans le cas d’une correction précédente de 5 %, un taux de 10 % soit appliqué pour la nouvelle période concernée (voir point 18 ci-dessus).

61. Dès lors, le grief tiré de l’absence de base légale pour majorer la correction en cas de récurrence des irrégularités constatées doit être rejeté.

62. Deuxièmement, la République hellénique soutient que, pour constater une défaillance réitérée, il faut constater exactement les mêmes faiblesses que par le passé. Selon elle, tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque le système s’est amélioré dans son ensemble et qu’une correction ne peut pas être majorée si certaines raisons de cette correction ont disparu.

63. Il y a lieu de relever à cet égard que, pour conclure à la récurrence des faiblesses constatées, la Commission s’est référée notamment à l’enquête FV/302/2003, concernant le régime de transformation des agrumes (annexe 4 de la requête), qui a donné lieu à l’arrêt du Tribunal du 11 juin 2009 (Grèce/Commission, T-33/07, non publié au Recueil, points 56 à 58). Dans le cadre de l’enquête FV/302/2003, des faiblesses avaient été constatées notamment dans les contrôles administratifs et comptables, en particulier en ce qui concerne la vérification de la concordance entre les données des registres des organisations de producteurs et des transformateurs et le suivi comptable imposé par la législation nationale, en raison notamment du manque d’instructions de la part de l’Opekepe (agence grecque de paiement et de contrôle des aides communautaires d’orientation et de garantie) aux préfectures (nomos) et du manque d’expérience du personnel chargé des contrôles (voir document du 4 mars 2003 de la Commission concernant les conclusions de l’enquête FV/302/2003, notamment point 8, ainsi que arrêt Grèce/Commission, précité, point 58).

64. Or, ces faiblesses constatées dans le cadre de l’enquête FV/302/2003 et celles constatées en l’espèce sont similaires, ainsi que cela ressort du rapport de synthèse (voir point 39 ci-dessus) et comme cela a été constaté par l’organe de conciliation.

65. En outre, ainsi que les services de la Commission l’ont constaté, les faiblesses décelées dans les contrôles administratifs et comptables concernent des aspects substantiels du système de contrôle et leur non-exécution ou exécution insuffisante conduisent à un risque élevé pour le FEOGA (voir point 39 ci-dessus). Ces faiblesses ont donc été déterminantes pour l’application du taux de correction qui fait l’objet de la majoration (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 28 septembre 2011, Grèce/Commission, T-352/05, non publié au Recueil, point 327).

66. Il s’ensuit que les défaillances sont similaires, concernent le même secteur (agrumes), sont imputables au même État membre et ont été considérées comme déterminantes pour l’application du taux de correction qui fait l’objet de la majoration. C’est donc sans commettre d’erreur que la Commission a constaté le caractère récurrent de ces carences.

67. Pour autant que la République hellénique se fonde sur les résultats de l’enquête FV/2004/312, concernant le régime d’aide à la transformation des tomates, pour contester la récurrence, il convient de relever que, comme le souligne la Commission et ainsi que cela ressort du rapport de synthèse résumant la position de la Commission avant la procédure de conciliation, ladite récurrence n’est pas fondée sur les résultats de ladite enquête, mais sur ceux de l’enquête FV/302/2003 concernant la transformation des agrumes.

68. Dès lors, l’argument de la République hellénique selon lequel il n’y aurait pas de faiblesses réitérées doit, en l’espèce, être rejeté.

69. En outre, l’argument tiré de ce que l’existence d’améliorations empêcherait le constat de récurrence doit également être rejeté. En effet, la République hellénique allègue de façon générale que le système s’est amélioré sans établir que ces améliorations concernaient précisément les défaillances déterminantes en cause en l’espèce. De plus, elle cite les conclusions des services de la Commission, établies dans le cadre de l’enquête FV/2004/312 concernant la transformation des tomates, qui n’est pas pertinente en l’espèce (voir point 67 ci-dessus).

70. Dès lors, les arguments selon lesquels les corrections financières ne pouvaient pas être majorées en l’espèce doivent être rejetés.

71. Troisièmement, la République hellénique fait valoir que la majoration de la correction ne peut pas être automatique et doit être motivée, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.

72. S’agissant de la recevabilité de cet argument, le Tribunal relève qu’il a été soulevé au point 18 de la requête et est donc recevable, contrairement à ce que la Commission affirme dans le mémoire en duplique.

73. S’agissant de son bien-fondé, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (voir, notamment, arrêts de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C-263/98, Rec. p. I-6063, point 98 ; du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C-332/01, Rec. p. I-7699, point 67 ; arrêt du Tribunal du 30 septembre 2009, Pays-Bas/Commission, T-55/07, non publié au Recueil, point 125).

74. En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que la République hellénique a été associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et que la question de la récurrence des faiblesses en cause a été évoquée dans le cadre de la procédure de conciliation, en particulier dans la lettre de la Commission du 10 janvier 2008, dans le procès-verbal de réunion du 4 avril 2007, dans l’avis de l’organe de conciliation et dans le rapport de synthèse. Il ressort ainsi des éléments du dossier que la République hellénique connaissait les éléments ayant motivé la majoration en cause, et en particulier les irrégularités faisant l’objet des corrections, la décision de correction financière précédente, le taux de correction précédent et la majoration appliquée ainsi que l’existence du risque accru de perte financière pour le FEOGA.

75. L’argument tiré du défaut de motivation de la majoration des corrections doit donc également être rejeté et, partant, le premier moyen dans son ensemble.

Sur le deuxième moyen, tiré de l’appréciation erronée des faits et du caractère disproportionné des corrections imposées

76. Premièrement, la République hellénique soutient que les contrôles administratifs et comptables, prévus par les articles 24 et 27 du règlement n o 2111/2003, ont été effectués selon des taux supérieurs à ceux prévus par les textes, même si leur traçabilité n’est pas établie.

77. Le Tribunal rappelle que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts de la Cour du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C-278/98, Rec. p. I-1501, point 38, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, C-300/02, Rec. p. I-1341, point 32 ; arrêt du Tribunal du 14 février 2008, Espagne/Commission, T-266/04, non publié au Recueil, point 97).

78. En outre, s’agissant des règles concernant la charge de la preuve dans le domaine de l’apurement des comptes, il convient de rappeler qu’il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts de la Cour du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C-247/98, Rec. p. I-1, points 7 à 9, et du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C-329/00, Rec. p. I-6103, point 68).

79. En l’espèce, il ressort des éléments du dossier, et en particulier du procès-verbal de la réunion bilatérale, que les défaillances dans les contrôles administratifs et comptables constatées en l’espèce n’ont pas été contredites par des éléments de preuve documentés qui auraient étayé les arguments de la République hellénique.

80. Il résulte également de l’avis de l’organe de conciliation que les explications fournies par la République hellénique, selon laquelle ces contrôles ont été réalisés, mais étaient mal documentés, ne sont pas étayées par des preuves tangibles. La République hellénique admet elle-même que la traçabilité des contrôles n’est pas immédiatement visible. Elle admet également les défaillances concernant l’obligation d’investigation concernant les contrôles comptables.

81. En outre, la République hellénique souligne avoir adopté de nouvelles directives en 2006 pour remédier aux défaillances constatées.

82. Toutefois, il suffit de constater qu’un tel argument n’est pas de nature à pallier l’insuffisance des contrôles constatée pour les campagnes antérieures en cause en l’espèce.

83. Dès lors, il n’est pas établi que les constatations de la Commission concernant les défaillances relevées en matière de contrôles administratifs et comptables sont erronées et que les corrections ne sont pas justifiées à cet égard.

84. Deuxièmement, la République hellénique fait valoir que le paiement par chèque constitue un cas isolé et que la correction forfaitaire de 10 % est disproportionnée.

85. En l’espèce, au vu des constats effectués en matière de contrôles administratifs et comptables précédemment examinés, il suffit de relever que le constat d’un paiement par chèque n’a pas constitué le seul fondement des corrections en l’espèce.

86. Dès lors, les arguments de la République hellénique visant à établir le caractère disproportionné de la correction imposée en raison du paiement par chèque doivent être rejetés.

87. Le deuxième moyen doit donc être rejeté dans son ensemble.

88. Il résulte de tout ce qui précède que la République hellénique n’a apporté aucun argument de nature à mettre en cause la légalité de la décision attaquée pour autant qu’elle impose les corrections forfaitaires de 10 % concernant le secteur de la transformation des agrumes.

3. Sur le troisième moyen, concernant les corrections appliquées au secteur du coton

Réglementation communautaire

89. L’aide à la production de coton est régie notamment par le règlement (CE) n o 1051/2001 du Conseil, du 22 mai 2001, relatif à l’aide à la production de coton (JO L 148, p. 3), qui abroge le règlement (CE) n o 1554/95 du Conseil, du 29 juin 1995, fixant les règles générales du régime d’aide au coton et abrogeant le règlement (CEE) n o 2169/81 (JO L 148, p. 48). Conformément à son article 23, le règlement n o 1051/2001 entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, soit le 1 er juin 2001, et est applicable à partir du 1 er septembre 2001.

90. En vertu de l’article 1 er , paragraphe 3, du règlement n o 1051/2001, la campagne de commercialisation s’étend sur la période allant du 1 er septembre au 31 août.

91. L’article 11, sous d), et l’article 12, paragraphe 1, sous d), du règlement n o 1051/2001 prévoient que, pour être bénéficiaires de l’aide à la production de coton, les entreprises d’égrenage doivent démontrer que le coton fait l’objet de la déclaration des superficies visée à l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement.

92. L’article 16, paragraphe 2, du règlement n o 1051/2001 prévoit que les États membres producteurs instaurent un régime de déclaration des superficies ensemencées, notamment pour assurer la vraisemblance de l’origine du coton faisant l’objet des demandes d’aides.

93. Dans le but de tenir compte des objectifs liés à l’environnement, les États membres déterminent et prennent des mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées en matière d’utilisation des terres agricoles à des fins cotonnières (considérant 13 du règlement n o 1051/2001). Ainsi, l’article 17 du règlement n o 1051/2001 prévoit :

« 1. Les États membres déterminent pour le secteur du coton :

– les actions en faveur de l’amélioration de l’environnement, et notamment les techniques culturales susceptibles de réduire les impacts négatifs sur le milieu,

– les programmes de recherche en vue de développer des méthodes de culture davantage compatibles avec l’environnement,

– les moyens de diffuser, auprès des producteurs, les résultats de ces recherches et les effets bénéfiques des techniques en question.

2. Les États membres prennent les mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées compte tenu de la situation spécifique des surfaces agricoles utilisées pour la production de coton. En outre, les États membres prennent les mesures nécessaires pour rappeler aux producteurs la nécessité de respecter la législation environnementale.

3. Les États membres limitent, le cas échéant, les superficies éligibles à l’aide à la production de coton non égrené, sur la base des critères objectifs qu’ils établissent en ce qui concerne :

– l’économie agricole des régions pour lesquelles la production de coton est importante,

– l’état pédoclimatique des superficies en question,

– la gestion des eaux d’irrigation,

– les rotations et techniques culturales susceptibles d’améliorer l’environnement.

4. Avant le 31 décembre 2004, la République hellénique et le Royaume d’Espagne transmettent à la Commission un rapport concernant la situation environnementale du secteur du coton et l’effet des actions nationales prises conformément aux paragraphes 1, 2 et 3. »

94. Le règlement (CE) n o 1591/2001 de la Commission, du 2 août 2001, portant modalités d’application du régime d’aide pour le coton (JO L 210, p. 10), abroge le règlement (CEE) n o 1201/89 de la Commission, du 3 mai 1989, portant modalités d’application du régime d’aide pour le coton (JO L 123, p. 23), et, conformément à son article 19, est applicable à partir du 1 er septembre 2001.

95. L’article 9, paragraphe 1, du règlement n o 1591/2001, relatif aux déclarations des superficies ensemencées, prévoit :

« À titre de déclaration des superficies ensemencées de coton, tout producteur communautaire de coton présente, pour la campagne de commercialisation suivante, avant la date limite fixée par l’État membre, le formulaire de demande d’aide ‘surfaces’ prévue dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle. La ou les parcelles agricoles concernées sont identifiées conformément au système d’identification des parcelles agricoles prévu dans le système intégré de gestion et de contrôle. Le cas échéant, le producteur dépose, à la date fixée par l’État membre et au plus tard le 31 mai précédant la campagne de commercialisation concernée, une déclaration corrigée pour tenir compte des superficies réellement ensemencées. »

96. L’article 17 du règlement n o 1591/2001 prévoit que, pour la campagne de commercialisation 2001/2002, les déclarations de superficie visées à l’article 8 du règlement n o 1201/89 déposées avant le 1 er septembre 2001 sont considérées comme équivalentes aux déclarations de superficies visées à l’article 9 du règlement n o 1591/2001.

97. L’article 13 du règlement n o 1591/2001, relatif aux contrôles, dispose, dans sa version applicable du 1 er septembre 2001 au 23 août 2002 :

« 1. L’organisme désigné à cet effet par l’État membre producteur vérifie :

a) l’exactitude des déclarations des superficies de coton, par un contrôle sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations ;

[…]

f) par des contrôles croisés, la correspondance des parcelles agricoles mentionnées dans les contrats avec celles déclarées par les producteurs dans leurs déclarations des superficies de coton.

2. En cas d’irrégularités concernant la déclaration de superficie visée à l’article 9, sous réserve de l’application des sanctions visées à l’article 14, paragraphe 1, l’aide est octroyée pour la quantité de coton pour laquelle toutes les autres conditions sont remplies.

3. Dans le cas où le régime de contrôles relève de plusieurs organismes, l’État membre instaure, à cet effet, un système de coordination. »

98. Le règlement (CE) n o 1486/2002 de la Commission, du 19 août 2002, modifiant le règlement n o 1591/2001 (JO L 223, p. 3), applicable à compter du 23 août 2002, remplace, à l’article 13, paragraphe 1, du règlement n o 1591/2001, la disposition sous a) par les termes suivants :

« l’exactitude des déclarations des superficies de coton, par un contrôle sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations ; à effectuer au plus tard le 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée ».

Rapport de synthèse

99. Dans le cadre des enquêtes portant les références OT/2003/01/GR et OT/2003/03/GR, la Commission a effectué des vérifications en Grèce, respectivement du 31 mars au 4 avril 2003 et du 20 octobre au 24 octobre 2003, visant les aides à la production de coton pour les campagnes de commercialisation 2001/2002 et 2002/2003. À la suite d’un échange de correspondances, une réunion bilatérale a eu lieu entre la Commission et les autorités helléniques le 8 décembre 2005. Par lettre du 3 juillet 2007, la Commission a communiqué ses conclusions aux autorités helléniques. À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 21 janvier 2008, la Commission a communiqué sa position finale par lettre du 6 août 2008.

100. Outre les constatations relatives aux dépassements de productions éligibles, les services de la Commission ont fait état de défaillances de contrôles, résumées dans le rapport de synthèse.

101. En premier lieu, concernant le système intégré de gestion et de contrôle (ci-après le « SIGC »), les services de la Commission ont considéré que, bien que les déclarations de surfaces ensemencées en coton étaient incluses dans la déclaration de surfaces SIGC, la compatibilité des deux systèmes n’était pas suffisamment assurée, ainsi que cela avait déjà été constaté pour les campagnes 1997/98 à 2000/2001. En particulier :

– des incohérences ont été relevées entre les différents documents (contrats agriculteurs-égreneurs, déclarations SIGC des superficies de coton) qui n’avaient manifestement pas été décelées par les autorités grecques et qui mettaient en doute l’efficacité des contrôles croisés et par conséquent la fiabilité même des informations utilisées par les égreneurs pour vérifier que le coton livré faisait l’objet d’une déclaration de superficies ;

– la communication entre les services responsables de la base de données du SIGC et ceux responsables de l’aide à la production de coton a été considérée comme largement insuffisante ; en effet, les services de l’Opekepe n’avaient à leur disposition que les informations relatives au coton dans les déclarations de superficies, ce qui ne permettait pas de couvrir le risque de sous-déclaration des superficies ensemencées en coton ; de même, les services responsables du SIGC n’ont communiqué aucune anomalie aux services responsables du coton en 2001/2002 et 2002/2003, alors même que la télédétection montrait des superficies non ou mal déclarées.

102. En deuxième lieu, concernant le contrôle des mesures environnementales, le rapport de synthèse souligne que la réforme du régime d’aide à la production de coton en 2001 a introduit des mesures environnementales dont la nature ainsi que le dispositif de contrôles et de sanctions devaient être définis par l’État membre. Il a été constaté que la République hellénique avait institué, parmi ces mesures, la limitation de la surface de production, la fixation d’un rendement maximal et le respect d’un code de bonnes pratiques dont la rotation obligatoire des cultures.

103. Les services de la Commission ont mis en cause l’absence de dispositif de contrôle de ces mesures environnementales et la non-application des mesures de sanctions. En particulier, le contrôle administratif du non-dépassement du rendement maximal fixé à chaque producteur a été considéré comme insuffisant. De même, les contrôles sur place des superficies, réalisés après la dernière récolte et donc trop tardivement pour vérifier la vraisemblance du rendement déclaré, auraient dû être orientés vers la détection des superficies de coton non déclarées et sur le contrôle du respect du code de bonnes pratiques. Par exemple, seules les surfaces déclarées en coton étaient contrôlées, ce qui ne permettait pas de détecter les parcelles de coton déclarées en blé ou en une autre culture. Enfin, il a été relevé qu’aucun contrôle du respect du code des bonnes pratiques n’avait été effectué.

104. Dans le cadre de son avis rendu le 21 janvier 2008, l’organe de conciliation a invité la Commission à s’assurer que, compte tenu de la date d’entrée en vigueur des conditions environnementales dans ce régime d’aide, la conformité avec ces dispositions pouvait être invoquée comme un critère juridiquement contraignant pour octroyer l’aide communautaire pour le coton cultivé au cours de la campagne de commercialisation 2001/2002.

105. Dans la lettre du 6 août 2008, les services de la Commission ont communiqué leur position finale dans laquelle la correction proposée était maintenue. Ils ont souligné que la date du 1 er septembre était la date de début de la campagne de commercialisation, ce qui ne signifie pas que les mesures de contrôles des superficies (et en particulier des restrictions environnementales) soient facultatives la première année, tous les critères d’éligibilité propres aux opérations de pré-commercialisation devant être contrôlés avant le début de la commercialisation. Ils ont également souligné que la teneur des discussions sur la réforme du coton était connue avant le 1 er juin 2001 et que les autorités helléniques ont fait le choix délibéré d’appliquer dès la première campagne l’article 17, paragraphe 3, du règlement n o 1051/2001 en adoptant une décision ministérielle dès le mois de février 2001, qui prévoit notamment une rotation obligatoire et une réduction des superficies ensemencées en coton, ce qui n’a donné lieu à aucun contrôle au niveau des agriculteurs.

106. En troisième lieu, concernant les contrôles sur place des superficies, premièrement, les services de la Commission ont considéré que, pour la campagne 2001/2002, la sélection des exploitations à contrôler au titre de l’aide à la production de coton ne s’était fondée sur aucune analyse de risque, la méthode de sélection aléatoire étant inadaptée aux risques liés à cette campagne (détection des superficies de coton non déclarées, détection des infractions aux bonnes pratiques agricoles). Si la procédure de sélection semble avoir été modifiée pour la campagne 2002/2003, cette procédure a été jugée insatisfaisante, car elle tenait compte d’éléments de risques non liés au coton (sélection SIGC) et ne permettait pas de tenir suffisamment compte des rendements atypiques constatés en cours de campagne. En conséquence, il a été considéré que les modifications apportées dans la sélection n’ont pas permis d’améliorer suffisamment le dispositif pour qu’il couvre les risques liés à la sous-déclaration des surfaces.

107. Deuxièmement, la réalisation des contrôles sur place a été jugée trop tardive et comme ne permettant pas de déterminer les limites des nombreuses petites parcelles de coton souvent matérialisées uniquement par des changements de variétés de coton dont les différences se visualisent sur les feuilles et le fruit, alors que le mesurage de la superficie cultivée ne peut être fait avec une qualité suffisante que si la culture est encore sur le champ, conformément aux normes établies dans le cadre du SIGC. En outre, ce n’est que le 22 janvier 2008, à la suite de l’invitation de l’organe de conciliation, que les autorités helléniques ont fourni des données concernant les dates de réalisation des contrôles sur place, dont il ne résulte, selon les services de la Commission, aucune indication fiable sur la proportion de contrôles tardifs, un nombre élevé de dates (au moins seize cas) étant invraisemblables. En outre, hormis ces incohérences, l’existence de contrôles trop tardifs (après le mois de janvier) semble être confirmée, pour cinq nomes en 2001/2002 et sept nomes en 2002.

108. Troisièmement, il a également été constaté que, en 2001/2002, les instructions aux contrôleurs ne prévoyaient aucune formalisation des mesurages ni aucune traçabilité des tolérances techniques acceptées et que cela a été à peine amélioré en 2002/2003 lorsque l’Opekepe a commencé à réaliser les contrôles sur place.

Appréciation du Tribunal

109. Concernant le secteur du coton, la République hellénique soulève un moyen tiré du caractère injustifié et disproportionné de la correction forfaitaire de 5 % appliquée sur les exercices financiers 2002 et 2003 et d’une appréciation erronée des faits.

110. Ce moyen est divisé en cinq branches. Les première et deuxième branches sont tirées du caractère disproportionné de la correction financière, les troisième, quatrième et cinquième branches sont tirées du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant respectivement les défaillances du SIGC, les mesures environnementales et le contrôle sur place des superficies.

111. Le Tribunal procédera à l’examen des troisième, quatrième et cinquième branches avant d’examiner les deux premières branches du présent moyen.

Sur la troisième branche, tirée du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant les défaillances du SIGC

112. La République hellénique conteste les constatations de la Commission sur les défaillances du SIGC et argue de l’efficacité des contrôles croisés. Elle décrit la procédure par laquelle les producteurs déclarent les surfaces cultivées au SIGC et souligne que l’aide pour le coton est non pas liée à la surface, mais versée selon la quantité de coton livrée par les producteurs à l’usine d’égrenage, laquelle est contrôlée. Elle a joute que le fait que le SIGC comportait quelques insuffisances, expliquées dans sa lettre du 26 novembre 2004, envoyée à la Commission, n’aurait nullement influencé la régularité des paiements aux bénéficiaires.

113. Le Tribunal rappelle que l’harmonisation du régime d’aide à la production de coton avec le SIGC a été instituée par le règlement n o 1201/89, tel que modifié par le règlement (CE) n o 1740/97 de la Commission, du 5 septembre 1997 (JO L 244, p. 1), aux fins de renforcer la gestion et le contrôle du régime d’aide au coton et d’éviter le risque de double paiement sur les mêmes superficies. Le considérant 9 du règlement n o 1591/2001, qui a abrogé le règlement n o 1201/89, prévoit également que, afin d’assurer la vraisemblance de l’origine du coton faisant l’objet des demandes d’aide, il est nécessaire de pouvoir identifier les superficies cultivées en coton, moyennant le système d’identification des parcelles agricoles prévu par le règlement (CEE) n o 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un SIGC relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1). Cela implique que les deux systèmes communiquent et permettent l’échange de données, notamment par le biais de contrôles croisés, prévus à l’article 13, paragraphe 1, sous f), du règlement n o 1591/2001 (voir point 97 ci-dessus).

114. Selon la jurisprudence, l’État membre contre lequel la Commission a justifié sa décision constatant l’absence ou les défaillances dans les contrôles opérés dans le cadre de l’application des règles de fonctionnement du FEOGA, section « Garantie », ne peut infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêt de la Cour du 13 juillet 2000, Grèce/Commission, C-46/97, Rec. p. I-5719, point 58).

115. En l’espèce, la République hellénique ne conteste pas de manière circonstanciée les défaillances constatées dans le système de contrôle en cause. Elle se borne à affirmer que les insuffisances du SIGC n’ont pas influencé la régularité des paiements aux bénéficiaires et que les contrôles qu’elle a effectués étaient suffisants, car ils concernaient les quantités de coton livrées par les producteurs à l’usine d’égrenage et les rendements.

116. Toutefois, l’existence de tels contrôles ne suffit pas à pallier les insuffisances relevées dans le rapport de synthèse (voir point 101 ci-dessus). À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace (arrêt de la Cour du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C-130/99, Rec. p. I-3005, point 87).

117. Par ailleurs, s’agissant des défaillances identifiées dans le contrôle des parcelles, la République hellénique se réfère à la lettre du 26 novembre 2004, envoyée à la Commission. Dans cette lettre, elle expose notamment que ces défaillances s’expliquent par des erreurs de retranscription des superficies lors de la saisie des résultats des contrôles sur place dans le fichier récapitulatif des contrôles servant ensuite à la mise à jour du fichier informatisé des contrôles sur place (point 27 de la lettre du 26 novembre 2004).

118. Dès lors, force est de constater que la République hellénique expose ainsi les raisons des erreurs constatées, sans pour autant démontrer le caractère erroné des constatations de la Commission et sans parvenir à éliminer les doutes existants quant à l’efficacité du système de contrôle.

119. Enfin, la République hellénique soutient que la « précision de la déclaration de surface » est devenue un critère d’éligibilité à partir de l’entrée en vigueur du règlement n o 1486/2002, applicable à compter de la période de commercialisation 2002/2003, qui serait donc inapplicable en l’espèce.

120. À cet égard, le Tribunal relève que la déclaration de superficie de coton est prévue par l’article 9 du règlement n o 1591/2001 (voir point 95 ci-dessus) dès avant la modification dudit règlement par le règlement n o 1486/2002 et qu’elle était d’ailleurs déjà prévue par l’article 8 du règlement n o 1201/89, modifié par le règlement n o 1740/97 (voir point 96 ci-dessus). De même, le contrôle de l’exactitude des déclarations des superficies de coton par un contrôle sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations est également prévu par l’article 13 du règlement n o 1591/2001 (voir point 97 ci-dessus) dès avant la modification dudit règlement par le règlement n o 1486/2002 et avant lui par l’article 12 du règlement n o 1201/89. La modification apportée à cet égard par le règlement n o 1486/2002 consiste seulement à préciser que ce contrôle sur place est à effectuer au plus tard le 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée (voir point 98 ci-dessus).

121. Dès lors, cet argument est dénué de fondement.

122. La troisième branche du présent moyen doit donc être rejetée.

Sur la quatrième branche, tirée du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant les mesures environnementales

123. Il convient de rappeler que la réforme du régime d’aide à la production de coton en 2001, par le biais de l’article 17 du règlement n o 1051/2001, a introduit l’obligation pour les États membres de prendre les mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées (voir point 93 ci-dessus). La République hellénique a, au titre de ces mesures, imposé la limitation de la surface de production, la fixation d’un rendement maximal et le respect d’un code de bonnes pratiques dont la rotation obligatoire des cultures. Ces mesures résultent des ypourgikes apofaseis (arrêtés ministériels) du 28 février 2001 et des 4 et 10 mai 2001, adoptés après un large dialogue avec les producteurs, ainsi que la République hellénique le souligne.

124. Tout d’abord, la République hellénique fait valoir que les résultats des contrôles ne pouvaient pas être décelés immédiatement, dès lors que les mesures environnementales ont été adoptées en 2001.

125. En l’espèce, le Tribunal relève qu’en imposant la correction forfaitaire de 5 % au titre de l’insuffisance des contrôles des conditions environnementales la Commission ne remet pas en cause l’efficacité ou le bien-fondé des mesures environnementales adoptées, mais l’absence de contrôle de leur respect dès leur adoption. Dès lors, l’argumentation de la République hellénique, selon laquelle l’efficacité des mesures environnementales adoptées exigerait du temps, est dénuée de pertinence en l’espèce.

126. Ensuite, la République hellénique soutient que le contrôle du respect des mesures environnementales a eu lieu de manière appropriée.

127. Toutefois, le Tribunal relève que cette affirmation n’est pas étayée par les éléments du dossier.

128. En effet, concernant, en premier lieu, le contrôle des rendements, la République hellénique a indiqué avoir réalisé des contrôles par télédétection pour contrôler les rendements dans les zones où les dépassements avaient été observés. Toutefois, il ressort du rapport de synthèse que, pour la campagne 2001/2002, aucune donnée n’a été fournie et que, pour la campagne 2002/2003, les données fournies démontrent que seulement 7,5 % des cas de rendements atypiques ont été contrôlés. En outre, la République hellénique a fait référence à la méthode de la moyenne des rendements pendant les trois années précédentes et au contrôle des rendements par arpents. Cependant, ces arguments ne démontrent pas l’existence de contrôles permettant de vérifier individuellement si les bénéficiaires avaient rempli les obligations imposées par lesdites mesures. Ainsi que le souligne la Commission, des aides ont donc pu être octroyées à des producteurs qui n’ont pas nécessairement respecté les mesures environnementales.

129. De même, lorsqu’elle évoque, en deuxième lieu, la réduction des superficies cultivées de coton, la République hellénique n’établit pas l’existence d’un contrôle individualisé à cet égard.

130. Concernant, en troisième lieu, le contrôle des bonnes pratiques, la République hellénique a elle-même indiqué, pendant la procédure de conciliation, que leur contrôle direct était difficile, voire impossible, à réaliser. Elle soutient avoir mis en place des indicateurs, tels que la mesure de « production indicative sur pied » (production autorisée indicative), visant à un contrôle complet en vue de limiter l’utilisation des pesticides et des engrais. Toutefois, il s’agit de la mise en place de mesures générales d’amélioration des indicateurs environnementaux qui n’établissent pas l’existence d’un contrôle individualisé par producteur du respect des mesures mises en place.

131. L’argument de la République hellénique selon lequel le contrôle du respect des mesures environnementales a eu lieu de manière appropriée doit donc être écarté.

132. Par ailleurs, la République hellénique souligne, dans le mémoire en réplique, les réserves de l’organe de conciliation concernant la possibilité d’appliquer au coton déjà semé les mesures environnementales instaurées par l’article 17 du règlement n o 1051/2001, applicable à partir du 1 er septembre 2001.

133. Le Tribunal rappelle que, dans le cadre de son avis rendu le 21 janvier 2008, l’organe de conciliation a invité la Commission à s’assurer que, compte tenu de la date d’entrée en vigueur des conditions environnementales dans ce régime d’aide, la conformité avec ces dispositions pouvait être invoquée comme un critère juridiquement contraignant pour octroyer l’aide communautaire pour le coton cultivé au cours de la campagne de commercialisation 2001/2002.

134. Dans sa position finale, la Commission a maintenu que l’article 17 du règlement n o 1051/2001 était applicable aux mesures environnementales adoptées par la République hellénique concernant la campagne 2001/2002. Selon elle, en substance, la date du 1 er septembre 2001 marque le début de la campagne de commercialisation du coton ensemencé en 2001 et commercialisé à l’automne 2001, mais il n’en demeure pas moins que tous les critères d’éligibilité propres aux opérations qui précèdent la commercialisation, dont l’ensemencement, doivent être contrôlés avant.

135. Le Tribunal constate que la République hellénique ne conteste pas ce raisonnement. En effet, elle ne fait que se référer, dans le cadre du mémoire en réplique, aux réserves de l’organe de conciliation sans produire une argumentation étayée pour répondre à l’argumentation de la Commission.

136. Pour autant que son argument, qui ne ressort pas de la requête, puisse être considéré comme se rattachant au grief relatif aux mesures environnementales et, dès lors, comme étant recevable au sens de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, force est de constater qu’il n’est aucunement étayé.

137. De plus, l’argument selon lequel les mesures précises du règlement n o 1051/2001 n’étaient pas encore connues doit être écarté. En effet, la République hellénique a elle-même adopté les mesures environnementales et ne conteste pas que ces mesures environnementales étaient applicables immédiatement. Au contraire, elle soutient que lesdites mesures faisaient déjà l’objet de contrôles suffisants, ce qui implique qu’elles étaient applicables. Dès lors qu’elle avait décidé d’adopter ces mesures en vue de la mise en œuvre du règlement n o 1051/2001 dès la campagne de commercialisation 2001/2002, elle devait donc en contrôler le respect par les producteurs de coton. Au surplus, ainsi que la Commission l’a souligné en réponse à une question écrite du Tribunal, il résulte des considérants du règlement (CE) n o 1398/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, fixant, pour la campagne de commercialisation 2001/2002, la production effective grecque de coton non égrené ainsi que la réduction du prix d’objectif qui en résulte et dérogeant, pour la campagne de commercialisation 2001/2002, à certaines règles de gestion et modalités d’octroi de l’aide en Grèce (JO L 203, p. 24), que les autorités helléniques ont elles-mêmes considéré le respect des mesures environnementales prévues à l’article 17, paragraphe 3, du règlement n o 1051/2001 comme un critère d’éligibilité pour la perception de l’aide pour la campagne de commercialisation 2001/2002.

138. En outre, la question du contrôle des mesures environnementales pour la période antérieure au 1 er septembre 2001 ne concerne que la campagne de commercialisation 2001/2002 et ne constitue donc qu’une partie du grief relatif aux mesures environnementales sur lequel la correction forfaitaire est fondée, qui porte également sur la campagne 2002/2003.

139. Enfin, contrairement à ce qu’affirme la République hellénique, sans autrement étayer son argument, c’est à juste titre que la Commission a considéré que les contrôles relatifs aux mesures environnementales constituaient des contrôles clés au sens de l’annexe 2 du document n o VI/5330/97. En effet, de tels contrôles concernent les vérifications physiques et administratives requises pour vérifier les éléments quant au fond, relatifs en l’occurrence à la surface de production, à la fixation d’un rendement maximal et au respect des bonnes pratiques mises en place par la République hellénique conformément à l’article 17 du règlement n o 1051/2001.

140. Il s’ensuit que la quatrième branche du présent moyen doit être rejetée.

Sur la cinquième branche, tirée du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant le contrôle sur place des superficies

141. Premièrement, la République hellénique conteste la tardiveté des contrôles sur place. Elle soutient que les règlements n os 1051/2001 et 1591/2001 ne prévoient pas de date limite pour effectuer les contrôles sur place de 5 % des surfaces, la date du 15 novembre n’ayant été fixée comme limite qu’à compter de 2003 par le règlement n o 1486/2002. Selon elle, si le contrôle doit avoir lieu à une date appropriée, c’est-à-dire à un moment garantissant que la superficie contrôlée a été ensemencée de coton, il peut être effectué tant que la tige du coton reste sur le champ, c’est-à-dire en août, en octobre ou même en janvier ou jusqu’au semis du printemps suivant. Elle ajoute que la base de données des contrôles sur place n’indiquait pas de date, car cela n’était pas exigé par les règlements. Elle souligne que les procès-verbaux se réfèrent à la date à laquelle ils ont été effectués, qu’il en ressort que les contrôles ont eu lieu principalement du mois d’août au mois de novembre et que peu de contrôles se seraient étendus au-delà.

142. À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 13, paragraphe 1, sous a), du règlement n o 1591/2001, l’exactitude des déclarations des superficies de coton doit être vérifiée par un contrôle sur place.

143. Ainsi que le souligne la République hellénique, avant le 23 août 2002, date d’entrée en vigueur du règlement n o 1486/2002, qui prévoit que les contrôles sur place doivent être effectués au plus tard le 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée, le règlement n o 1591/2001 ne prévoyait pas de délai pour l’accomplissement de ces contrôles. Autrement dit, cette date limite du 15 novembre est applicable à partir de la campagne de commercialisation 2002/2003.

144. Pour la campagne de commercialisation 2001/2002, ces contrôles devaient cependant être réalisés dans un délai approprié, comme l’admet la République hellénique (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 196), à savoir à un moment pouvant être déterminé de manière certaine et garantissant que la superficie contrôlée a été ensemencée de coton, donc avant ou pendant la récolte.

145. En l’espèce, le 22 janvier 2008, à la suite de l’invitation de l’organe de conciliation, les autorités helléniques ont fourni des données concernant les dates de réalisation des contrôles sur place. Cependant, ainsi que la Commission l’a constaté, ces données ne permettaient pas de connaître la répartition chronologique des contrôles sur place et ne contenaient pas d’indication fiable sur la proportion de contrôles tardifs. De plus, certaines dates indiquées étaient incohérentes et certains contrôles étaient particulièrement tardifs (après le mois de janvier) pour cinq nomes en 2001/2002 et sept nomes en 2002.

146. Selon la jurisprudence (arrêt du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 73 supra, point 51), il incombe à l’État membre concerné de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission.

147. Or, la République hellénique, après avoir indiqué qu’il n’y avait pas d’indication de date dans la base de données des contrôles sur place, a fourni des dates de contrôles dont il ressort, d’une part, certaines incohérences (certaines dates indiquent les années 1901 ou 1902) et, d’autre part, que des dates de contrôles sont parfois postérieures au mois de janvier de la campagne concernée.

148. À cet égard, même si les tiges de coton peuvent attester de la réalité d’une culture de coton ainsi que la République hellénique le soutient, c’est à juste titre que la Commission a constaté que ni les limites exactes des parcelles ni leur rendement ne pouvaient être déterminés sur la base de ces tiges de coton de façon certaine. La date limite pour effectuer les contrôles sur place a d’ailleurs été fixée au 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée par le règlement n o 1486/2002.

149. En outre, la République hellénique joint, dans l’annexe 2 du mémoire en réplique, des données qui attesteraient que la majorité des con trôles aurait eu lieu jusqu’en novembre pour les deux campagnes. La Commission soutient cependant que ces données ne lui ont pas été transmises pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, ce qui est confirmé par les réponses de la République hellénique à une mesure d’organisation de la procédure et aux questions du Tribunal lors de l’audience. Or, la légalité d’une décision de la Commission doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 15 décembre 2011, Luxembourg/Commission, T-232/08, non publié au Recueil, points 54 et 55, et du 14 février 2012, Italie/Commission, T-267/06, non publié au Recueil, points 46 à 48 ; voir, par analogie, arrêt de la Cour du 22 décembre 2008, Regie Networks, C-333/07, Rec. p. I-10807, point 81). Partant, ces données fournies par la République hellénique ne peuvent pas être prises en considération aux fins d’apprécier la légalité de la décision attaquée.

150. Il s’ensuit que la République hellénique n’est pas parvenue à démontrer que les constatations de la Commission à cet égard sont erronées. En outre et en tout état de cause, ainsi que la Commission le souligne, la question des contrôles tardifs ne constitue qu’un des griefs concernant les contrôles clés sur lesquels la correction forfaitaire est fondée (voir les points 101 à 108 ci-dessus).

151. Deuxièmement, la République hellénique soutient que l’analyse des risques a eu lieu et qu’elle a abouti à exclure les quantités de coton de provenance inconnue. L’amélioration du système informatisé et du contrôle en temps réel des livraisons de coton aux usines d’égrenage aurait contribué à améliorer la procédure de sélection des échantillons et donc l’analyse des risques.

152. Toutefois, cet argument n’infirme pas les constatations de la Commission, selon lesquelles, pour la campagne 2001/2002, l’analyse des risques reposait sur une sélection aléatoire d’une population stratifiée, inadaptée aux risques liés à la campagne en cause. De même, pour la campagne 2002/2003, la République hellénique n’établit pas le caractère erroné des constatations de la Commission résumées aux points 106 et 108 ci-dessus.

153. La cinquième branche du présent moyen doit donc également être rejetée.

154. Il s’ensuit que la correction financière de 5 % contestée ne saurait, dans ces conditions, être considérée comme résultant d’une appréciation erronée des faits.

Sur les première et deuxième branches, tirées du caractère disproportionné de la correction financière

155. Dans le cadre de la première branche du présent moyen, la République hellénique soutient que la correction forfaitaire de 5 %, qui a plus que doublé par rapport aux corrections antérieures de 2 %, est disproportionnée, car il n’a pas été tenu compte de la modification tardive du régime d’aide au coton en 2001 par le règlement n o 1051/2001, publié au mois de juin, soit au milieu de la période de culture. Elle souligne qu’aucune disposition transitoire n’a atténué le coût du nouveau mode de calcul de la coresponsabilité et argue de l’importance des coûts engendrés par les mesures prises.

156. Le Tribunal rappelle que la Commission peut refuser la prise en charge de l’intégralité des dépenses exposées si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (voir, notamment, arrêt de la Cour du 18 mai 2000, Belgique/Commission, C-242/97, Rec. p. I-3421, point 122).

157. En l’espèce, il apparaît que les carences relevées par les services de la Commission concernent des éléments importants du système de contrôle ainsi que l’exécution de contrôles, qui jouent un rôle fondamental pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu’il pouvait raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.

158. Il s’ensuit que, en imposant, en l’espèce, une correction forfaitaire ne s’élevant qu’à 5 % des dépenses en cause, alors que les contrôles effectués par les autorités helléniques méconnaissaient les exigences de la réglementation communautaire, la Commission n’a pas violé le principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 24 mars 2011, Grèce/Commission, T-184/09, non publié au Recueil, point 72, et la jurisprudence citée).

159. L’argument tiré de la modification issue du règlement n o 1051/2001 n’infirme pas cette constatation. En effet, il convient de relever que les obligations concernant le SIGC et les contrôles sur place des superficies figuraient dans la réglementation antérieure (voir point 113 ci-dessus). Le règlement n o 1051/2001 n’a donc pas modifié les éléments pour lesquels des carences ont été constatées en l’espèce. En outre, ainsi qu’il a été relevé précédemment (voir point 137 ci-dessus), dans la mesure où elle avait décidé d’adopter les mesures environnementales en vue de la mise en œuvre du règlement n o 1051/2001 dès la campagne de commercialisation 2001/2002, la République hellénique devait en contrôler le respect par les producteurs de coton.

160. L’argument de la République hellénique tiré de la modification du régime en cause doit donc être rejeté.

161. Enfin, le coût des mesures adoptées du fait de ce nouveau règlement n’est pas de nature à justifier les carences relevées et ne saurait donc être pris en compte pour apprécier le caractère disproportionné ou non de la correction financière en cause.

162. Les arguments développés à l’appui de cette première branche n’établissent donc pas le caractère disproportionné de la correction en cause.

163. Dans le cadre de la deuxième branche du présent moyen, la République hellénique fait valoir que la Commission a elle-même constaté des améliorations au cours de la période allant de 2002 à 2003 et que la correction pour ladite période aurait donc dû être inférieure à celle infligée au titre de la période allant de 2001 à 2002.

164. Or, il y a lieu de relever que, si des améliorations concernant la campagne 2002/2003 ont été constatées par la Commission dans la lettre du 17 juillet 2004, les services de la Commission ont également constaté, dans cette même lettre, des défaillances concernant les contrôles sur place des superficies et le SIGC, faisant état de faiblesses de principe majeures. Ces défaillances ressortent également du rapport de synthèse.

165. Dès lors, la seule circonstance que des améliorations ont été constatées ne saurait permettre à la République hellénique de soutenir que le taux de correction de 5 % aurait dû être réduit.

166. Partant, la République hellénique n’a pas démontré le caractère disproportionné de la correction forfaitaire de 5 % des dépenses concernées.

167. Il résulte de tout ce qui précède que le troisième moyen, relatif à la correction forfaitaire appliquée dans le secteur du coton, doit être rejeté dans son ensemble.

4. Sur le sixième moyen, concernant les corrections appliquées dans le secteur des primes aux bovins et des paiements à l’extensification

Réglementation communautaire

168. Le règlement (CE) n o 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21), régit l’octroi des primes dans ce secteur.

Contrôles

169. Le règlement n o 3508/92 prévoit que chaque État membre crée un SIGC relatif à certains régimes d’aides communautaires. Conformément à son sixième considérant, la gestion des données recueillies et leur exploitation pour la vérification des demandes d’aides requièrent la création de bases de données informatisées performantes, permettant notamment des contrôles croisés.

170. L’article 1 er , paragraphe 1, sous b), dudit règlement prévoit, notamment, que chacun des États membres doit créer un SIGC applicable aux régimes de primes et de paiements au bénéfice des producteurs de viande bovine.

171. Conformément à l’article 2 du règlement n o 3508/92, le système intégré comprend divers éléments, notamment une base de données informatisée, un système d’identification et d’enregistrement des animaux, des demandes d’aides et un système intégré de contrôle. L’article 3 du règlement n o 3508/92 prévoit notamment que, dans la base de données informatisée, sont enregistrées, pour chaque exploitation agricole, les données provenant des demandes d’aides.

172. En vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, dudit règlement, l’État membre procède à un contrôle administratif des demandes d’aides et les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place portant sur un échantillon des exploitations agricoles.

173. S’agissant de ces contrôles, l’article 15 du règlement (CE) n o 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du SIGC relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement n o 3508/92 (JO L 327, p. 11), prévoit :

« Les contrôles administratifs et les contrôles sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides. »

174. L’article 16 du règlement n o 2419/2001 dispose :

« Les contrôles administratifs visés à l’article 8, paragraphe 1, du règlement […] n o 3508/92 comportent notamment :

a) des contrôles croisés relatifs aux parcelles agricoles et aux animaux déclarés, pour éviter qu’une même aide ne soit indûment octroyée plusieurs fois au titre de la même année civile ou campagne de commercialisation, et pour prévenir tout cumul indu d’aides accordées au titre de régimes d’aides communautaires comportant des déclarations de superficies ;

b) des contrôles croisés utilisant la base de données informatisée pour vérifier l’éligibilité des demandes d’aide. »

175. L’article 25 du règlement n o 2419/2001 prévoit :

« 1. Les contrôles sur place portent sur tous les animaux pour lesquels des demandes d’aide ont été introduites au titre des régimes à contrôler, y compris, pour ce qui concerne les régimes d’aides aux bovins, sur les bovins non objets de demandes d’aide.

2. Les contrôles sur place comportent notamment :

a) des vérifications visant à déterminer si le nombre d’animaux présents dans l’exploitation, pour lesquels des demandes d’aide ont été introduites, et le nombre de bovins non objets de demandes d’aide correspond au nombre d’animaux inscrits dans les registres et, dans le cas des bovins, au nombre d’animaux enregistrés dans la base de données informatisée ;

b) en ce qui concerne les régimes d’aides aux bovins :

– des vérifications concernant l’exactitude des inscriptions du registre et des notifications à la base de données informatisée, effectuées par échantillonnage de documents justificatifs tels que les factures d’achat et de vente, les certificats d’abattage, les certificats vétérinaires et, le cas échéant, les passeports pour animaux concernant les animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide au cours des douze mois précédant la date du contrôle sur place,

– des vérifications effectuées par échantillonnage, visant à s’assurer que les informations contenues dans la base de données informatisée correspondent à celles figurant dans le registre pour les animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide au cours des douze mois précédant la date du contrôle sur place,

– des vérifications visant à s’assurer que tous les animaux présents dans l’exploitation et concernés par l’obligation de rétention peuvent effectivement bénéficier de l’aide demandée,

– des vérifications visant à déterminer si tous les bovins présents dans l’exploitation sont identifiés par des marques auriculaires et accompagnés, le cas échéant, par des passeports pour animaux et s’ils figurent dans le registre et ont été correctement inscrits dans la base de données informatisée[ ; c]es vérifications sont effectuées individuellement pour tous les bovins mâles qui sont encore soumis à l’obligation de rétention et pour lesquels une demande, à l’exception des demandes introduites au titre de l’article 4, paragraphe 6, du règlement [...] n o 1254/1999, a été présentée en vue de l’octroi d’une prime spéciale[ ; d]ans tous les autres cas, l’inscription correcte des informations sur les passeports pour animaux, dans le registre et dans la base de données informatisée peut être vérifiée par échantillonnage ;

[…] »

Prime à l’abattage

176. L’article 11, paragraphe 1, du règlement n o 1254/1999 prévoit :

« Le producteur détenant des bovins sur son exploitation peut bénéficier, à sa demande, d’une prime à l’abattage. Cette prime est octroyée lors de l’abattage d’animaux éligibles ou lors de leur exportation vers un pays tiers, dans les limites de plafonds nationaux à déterminer.

Sont éligibles à la prime à l’abattage :

a) les taureaux, bœufs, vaches et génisses à partir de l’âge de huit mois ;

b) les veaux âgés de plus d’un mois et de moins de sept mois et d’un poids-carcasse inférieur à 160 kilogrammes,

à condition que ledit producteur ait détenu ces animaux pendant une période à déterminer. »

177. L’article 26 du règlement n o 2419/2001 prévoit :

« 1. Des contrôles sur place sont effectués dans les abattoirs en ce qui concerne la prime spéciale pour les bovins prévue par l’article 4, paragraphe 6, du règlement […] n o 1254/1999 et la prime à l’abattage prévue par l’article 11 dudit règlement. Les États membres effectuent des contrôles sur place :

a) soit dans au moins 30 % des abattoirs, sélectionnés sur la base d’une analyse des risques, les contrôles portant dans ce cas sur un échantillon de 5 % du nombre total de bovins qui ont été abattus dans l’abattoir concerné au cours des douze mois précédant le contrôle sur place ;

b) soit dans au moins 20 % des abattoirs qui ont été préalablement agréés selon des critères particuliers de fiabilité à définir par les États membres et sont sélectionnés sur la base d’une analyse des risques, les contrôles portant dans ce cas sur un échantillon de 2 % du nombre total de bovins qui ont été abattus dans l’abattoir concerné au cours des douze mois précédant le contrôle sur place.

Ces contrôles sur place comportent une vérification a posteriori des documents ainsi qu’une comparaison avec les mentions de la base de données informatisée et portent également sur les récapitulatifs des attestations d’abattage, ou des informations en tenant lieu, transmis aux autres États membres, conformément à l’article 35, paragraphe 3, du règlement (CE) n o 2342/1999.

2. Les contrôles sur place dans les abattoirs incluent des contrôles physiques, effectués par échantillonnage, portant sur les procédures d’abattage mises en œuvre le jour du contrôle sur place. Si nécessaire, l’éligibilité à la prime des carcasses présentées à la pesée fait également l’objet d’une vérification. »

178. Le règlement (CE) n o 2342/1999 de la Commission, du 28 octobre 1999, établissant modalités d’application du règlement n o 1254/1999, prévoit notamment, dans son article 37, dans sa version modifiée [règlement (CE) n o 1042/2000 de la Commission, du 18 mai 2000 (JO L 118, p. 4)], que la prime à l’abattage est versée au producteur qui a détenu l’animal pendant une période de rétention minimale de deux mois se terminant moins d’un mois avant l’abattage ou se terminant moins de deux mois avant l’exportation de l’animal et que, pour les veaux abattus avant l’âge de trois mois, la p ériode de rétention est d’un mois.

Paiements à l’extensification

179. L’article 13, paragraphe 1, du règlement n o 1254/1999 dispose :

« Les producteurs qui bénéficient de la prime spéciale à la vache allaitante et/ou de la prime spéciale peuvent, en outre, recevoir un paiement à l’extensification. »

180. L’article 13, paragraphe 2, dudit règlement prévoit que le paiement à l’extensification, fixé à 100 euros par prime spéciale et prime à la vache allaitante octroyée, est soumis à la condition que le facteur de densité de l’exploitation pour l’année civile en question soit inférieur ou égal à 1,4 unité de gros bétail (UGB) par hectare (sous réserve de montants inférieurs fixés par les États membres conformément à l’article 13, paragraphe 2, deuxième alinéa, dudit règlement).

181. Conformément à l’article 12, paragraphe 1, du règlement n o 1254/1999, le facteur de densité est exprimé en nombre d’UGB, par rapport à la superficie fourragère de l’exploitation consacrée à l’alimentation des animaux qui y sont détenus.

182. Selon l’article 12, paragraphe 2, du règlement n o 1254/1999, pour la détermination du facteur de densité sur l’exploitation, il est tenu compte :

« […]

a) des bovins mâles, des vaches allaitantes et des génisses, des ovins et/ ou caprins pour lesquels des demandes de prime ont été déposées, ainsi que des vaches laitières nécessaires pour produire la quantité totale de référence de lait attribuée au producteur. La conversion du nombre d’animaux ainsi obtenu en UGB est effectuée à l’aide du tableau de conversion figurant à l’annexe III ;

b) de la superficie fourragère, au sens de la superficie de l’exploitation disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage de bovins et d’ovins et/ou de caprins. Ne sont pas comptés dans cette superficie :

– les bâtiments, les bois, les étangs, les chemins,

– les superficies utilisées pour d’autres productions bénéficiant d’un régime d’aide communautaire ou utilisées pour des cultures permanentes ou des cultures horticoles, à l’exception des pâturages permanents pour lesquels des paiements à la surface sont octroyés conformément aux dispositions de l’article 17 du présent règlement et de l’article 19 du règlement […] n o 1255/1999,

– les superficies bénéficiant du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, qui sont utilisées dans le cadre du régime d’aide concernant les fourrages séchés ou soumises à un programme national ou communautaire de gel des terres.

La superficie fourragère comprend les superficies utilisées en commun et les superficies soumises à une culture mixte. »

183. L’article 13, paragraphe 3, sous a), du règlement n o 1254/1999 prévoit :

« [P]ar dérogation aux dispositions de l’article 12, paragraphe 2, [sous] a), le facteur de densité de l’exploitation est déterminé sur la base du nombre de bovins mâles, de vaches et de génisses présents dans l’exploitation au cours de l’année civile considérée, ainsi que des ovins et/ou caprins pour lesquels des demandes de prime ont été introduites pour la même année civile. Le nombre d’animaux est converti en UGB à l’aide du tableau de conversion figurant à l’annexe III ».

184. L’article 32, paragraphe 3, du règlement n o 2342/1999 prévoit que, afin de vérifier que le nombre d’animaux calculé conformément aux dispositions du règlement n o 1254/1999 respecte le ou les facteurs de densité définis par ledit règlement, les États membres doivent fixer, chaque année, au minimum cinq dates de dénombrement des animaux et en informer la Commission.

185. Le dénombrement des animaux à ces dates peut se faire, au choix des États membres, selon l’une des deux méthodes prévues à l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o 2342/1999. Selon la première méthode, l’État membre demande au producteur de déclarer sur la base de son registre d’étable, avant une date à déterminer par l’État membre, le nombre d’UGB, ou le nombre d’animaux de chacune des deux catégories de bovins visées à l’annexe III du règlement n o 1254/1999 (à savoir, d’une part, celle regroupant les bovins mâles et les génisses de plus de 24 mois, les vaches allaitantes et les vaches laitières et, d’autre part, celle regroupant les bovins mâles et les génisses de 6 à 24 mois). La seconde méthode, réservée aux États membres qui disposent d’une base de données informatisée conforme aux exigences du règlement (CE) n o 820/97 du Conseil, du 21 avril 1997, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et relatif à l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 117, p. 1), et qui estiment que cette base de données offre des garanties d’exactitude suffisantes aux fins de l’application du régime du paiement à l’extensification, implique l’utilisation des informations contenues dans cette base pour déterminer le nombre d’UGB.

186. En vertu de l’article 32, paragraphe 3, quatrième alinéa, du règlement n o 2342/1999, dans le cas où l’État membre décide que les dates de dénombrement sont tous les jours de l’année, il peut prévoir que le calcul du facteur de densité est effectué au pro rata temporis de la durée de présence des animaux.

187. L’article 32, paragraphe 4, du règlement n o 2342/1999 prévoit :

« Par dérogation au paragraphe 3, l’État membre peut donner au producteur la possibilité d’opter pour un régime simplifié.

Dans ce cas, le producteur doit indiquer sur sa demande d’aide ‘surfaces’ :

a) qu’il déclare avoir respecté chaque jour le facteur de densité maximal défini à l’article 13 du règlement [...] n o 1254/1999 jusqu’au jour de sa demande d’aide