ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

5 novembre 1996

Affaires jointes T-21/95 et T-186/95

Marco Mazzo echi-Alemanni

contre

Commission des Communautés européennes

«Fonctionnaires — Régime d'assurance maladie complémentaire pour fonctionnaires affectés dans un pays tiers — Modalités du remboursement de frais médicaux — Application de plafonds»

Texte complet en langue française II-1377

Objet:

Recours ayant pour objet une demande d'annulation de la décision de la Commission refusant au requérant le remboursement à 100 % de certains frais dentaires.

Résultat:

Rejet.

Résumé de l'arrêt

L'article 72, paragraphe]., du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (statut) prévoit un plafond pour le remboursement de frais médicaux à concurrence de 80 ou 85 % des frais exposés, selon le cas, à l'exception de frais causés par une maladie grave pour lesquels un remboursement à 100 % est prévu. L'annexe X du statut (annexe X) contient des dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires des Communautés européennes affectés dans un pays tiers. Cette annexe a été insérée dans le statut par le règlement (Euratom, CECA, CEE) no 3019/87 du Conseil, du 5 octobre 1987 (JO L 286, p. 3) (règlement no 3019/87).

L'article 24, premier alinéa, de l'annexe X se lit comme suit:

«Le fonctionnaire, son conjoint, ses enfants et les autres personnes à sa charge sont couverts par une assurance maladie complémentaire qui couvre la différence entre les frais réellement exposés et les prestations du régime de couverture prévu à l'article 72 du statut, à l'exclusion du paragraphe 3 dudit article.»

L'article 24 de l'annexe X a fait l'objet de dispositions générales d'exécution, adoptées par la Commission et publiées aux Informations administratives no 642, du 17 septembre 1990 (DGE).

L'article 5 des DGE dispose:

«Le fonctionnaire affecté hors Communauté est remboursé des frais réellement exposés par lui-même et ses ayants droit [...]. Toutefois, au-delà d'une limite à partir de laquelle les frais exposés sont considérés comme excessifs, l'intéressé ne peut prétendre à aucun remboursement.

La notion d'excessivité est déterminée par le Bureau central après avis des médecins-conseils, lesquels tiennent compte des coûts normaux dans le pays hors Communauté où les frais ont été exposés.

[...]

Lorsque les frais sont exposés à l'intérieur de la Communauté, leur remboursement s'effectue dans la limite maximale du seuil d'excessivité tel que fixé en liaison avec le point XV.2 de l'annexe I de la réglementation.»

Faits à l'origine du litige

Affaire T-21/95

Le requérant est un fonctionnaire affecté à la délégation de la Commission au Gabon.

Ayant des problèmes dentaires, il se rend lors de son congé annuel chez son dentiste à Rome. Celui-ci établit un devis relatif, notamment, à la pose de prothèses fixes. Le montant prévu pour cette intervention s'élève à une somme de 18600000 LIT, soit environ 362309 BFR.

Le 28 mars 1994, le requérant adresse ledit devis à la direction générale Personnel et administration (DG IX) de la Commission en invoquant le bénéfice des dispositions de l'article 24 de l'annexe X.

Le 8 avril 1994, Mme D., responsable au sein de l'unité 5 («assurance maladie et accidents») de la direction B («droits et obligations») de la DG IX, lui renvoie le devis en précisant que le remboursement en application de l'article 72 du statut s'élèverait à 108956 BFR. Elle ajoute: «Le remboursement prévu par l'article 24 de l'annexe X du statut vous sera accordé si les conditions de résidence sont remplies.»

Par courrier du 18 avril 1994, le requérant invite M(tm) D. à lui indiquer à quelles conditions de résidence elle fait allusion dans sa lettre du 8 avril 1994. Il lui demande par ailleurs jusqu'à quel montant précis l'article 24 de l'annexe X est, selon ses services, susceptible d'être appliqué. Plus précisément, il lui demande si la différence totale entre 18600000 LIT et le montant de 108956 BFR accordé sur la base de l'article 72 du statut serait prise en charge au titre dudit article 24.

En réponse à cette lettre, Mme D. fait savoir au requérant, par lettre du 4 mai 1994, que la phrase «Le remboursement prévu par l'article 24 de l'annexe X du statut vous sera accordé si les conditions de résidence sont remplies» provient d'une lettre type et que, pour le requérant, ces conditions de résidence sont automatiquement remplies. En outre, elle indique que le «remboursement complémentaire au titre de l'article 24, annexe X, [lui serait] accordé conformément [aux] dispositions en vigueur et notamment [à l'] article 5, dernier alinéa» des DGE.

Le 5 juillet 1994, le requérant introduit en vertu de l'article 90, paragraphe 2, du statut une réclamation contre la «décision» de la Commission du 4 mai 1994 de ne pas lui rembourser la totalité de la différence entre les frais qui seraient réellement exposés par lui et les prestations du régime commun d'assurance maladie (RCAM).

Le 9 novembre 1994, le chef de l'unité «assurance maladie et accidents» de la DG IX répond que, en l'absence d'acte faisant grief, il considère sa réclamation comme une demande au titre de l'article 90, paragraphe 1, du statut.

Il ajoute:

«Quant au remboursement éventuel au titre de l'article 24 de l'annexe X du statut, le bureau liquidateur a indiqué dans sa lettre du 4 mai 1994 que ce remboursement vous serait accordé conformément aux dispositions en vigueur.

Or, l'article 5 des DGE de l'article 24, premier et deuxième alinéas, de l'annexe X du statut stipule que lorsque les frais sont exposés à l'intérieur de la Communauté, leur remboursement s'effectue dans la limite maximale du seuil d'excessivité tel que fixé en liaison avec le point XV.2 de l'annexe I de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie.

Par conséquent, dans la mesure où vous exposez les frais dentaires, dont il est fait mention dans le devis dentaire du 4 mars 1994, à l'intérieur des Communautés, dans ce cas, l'Italie, le remboursement au titre de l'article 24 de l'annexe X, en tenant compte des seuils d'excessivité précités, s'élève à 95337 BFR.

Au cas où vous ne pouvez marquer votre accord sur cette décision, il vous est toujours loisible d'introduire une réclamation au titre de l'article 90, paragraphe 2, du statut.»

Affaire T-186/95

Le 9 février 1995, le requérant introduit, à titre purement conservatoire et sous toute réserve, une réclamation au sens de l'article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision de la Commission du 9 novembre 1994.

Par décision du 3 juillet 1995, notifiée au requérant le 7 juillet 1995, la défenderesse rejette cette réclamation.

Sur la recevabilité

Affaire T-21/95

La réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (réglementation de couverture) prévoit deux stades dans la procédure permettant d'obtenir le remboursement des frais de certaines prothèses dentaires (voir point VI de l'annexe I en combinaison avec le titre B de l'annexe III de la réglementation de couverture). En application de l'article 11, paragraphe 1, de la réglementation de couverture, le fonctionnaire doit d'abord demander une autorisation préalable au bureau liquidateur en soumettant une estimation des frais médicaux. Si cette autorisation est délivrée, le fonctionnaire doit ensuite introduire, en vertu de l'article 11, paragraphe 2, de la réglementation de couverture, une demande de remboursement des frais exposés qui doit être accompagnée des pièces justificatives originales (point 30).

Référence à: Tribunal 25 octobre 1993, B./Commission, T-41/93, Rec. p. II-1037, point 17

En vertu de l'article 4 des DGE, l'article 11 de la réglementation de couverture est également applicable à l'assurance complémentaire prévue par l'article 24 de l'annexe X. Dès lors, une demande d'autorisation préalable est également requise pour pouvoir bénéficier d'un remboursement complémentaire au titre dudit article 24 (point 31).

En l'espèce, le requérant a introduit la demande d'autorisation préalable en communiquant à la Commission, le 28 mars 1994, le devis pour les frais dentaires. Cette demande relevait des articles 72 du statut et 24 de l'annexe X. Toutefois, la décision prise par la Commission le 8 avril 1994 à propos de cette demande concernait uniquement l'application de l'article 72 du statut. En effet, dans cette lettre, la Commission a fait savoir au requérant que le remboursement prévu par l'article 72 du statut s'élèverait à 108956 BFR et que le remboursement complémentaire prévu par l'article 24 de l'annexe X serait accordé si les conditions de résidence étaient remplies. Pour ce qui est de l'application de l'article 24 de l'annexe X, la Commission n'a donc pris aucune décision susceptible d'être qualifiée d'acte faisant grief au requérant (point 32).

Il en va de même pour la lettre du 4 mai 1994, dans laquelle la Commission a écrit au requérant: «Le remboursement complémentaire au titre de l'article 24, annexe X, vous sera accordé conformément [aux] dispositions en vigueur et notamment [à l'] article 5, dernier alinéa [des DGE].» Il ressort de sa formulation que cette lettre ne faisait pas non plus grief au requérant. En effet, il ne s'agissait pas d'une prise de position définitive de la Commission sur l'application, aux frais dentaires en question, de l'article 24 de l'annexe X (point 33).

En l'absence d'un acte faisant grief au fonctionnaire concerné, la procédure précontentieuse de l'article 90 du statut se divise en principe en deux étapes. Ainsi qu'il ressort du paragraphe 1 de l'article 90, toute personne visée au statut peut saisir l'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) d'une demande l'invitant à prendre à son égard une décision. En cas de réponse défavorable ou à défaut d'une décision, l'intéressé peut saisir l'AIPN d'une réclamation contestant la décision explicite ou implicite de cette autorité, dans les conditions prévues à l'article 90, paragraphe 2 (point 34).

Référence à: Tribunal 11 juin 1996. Sanchez Mateo/Commission.T-110/94, RecFP p. II-805. point 23

Dès lors que la Commission n'avait donné aucune suite à la demande d'autorisation préalable en tant que fondée sur l'article 24 de l'annexe X, le requérant aurait dû, en l'absence d'un acte faisant grief, introduire par la voie hiérarchique une demande formelle au sens de l'article 90, paragraphe 1, du statut (point 35).

Il s'ensuit que la Commission a correctement requalifié la «réclamation» du 5 juillet 1994 de demande au sens de l'article 90, paragraphe 1, du statut. La lettre du 9 novembre 1994 constitue en conséquence la décision de la Commission contre laquelle ce dernier aurait dû introduire une réclamation (point 36).

Ayant introduit directement un recours devant le Tribunal contre la décision de la Commission du 9 novembre 1994 et contre la prétendue décision du 4 mai 1994, le requérant n'a donc pas régulièrement suivi la procédure précontentieuse (point 37).

Affaire T-186/95

La lettre de la Commission du 9 novembre 1994 constitue une prise de position sur la demande du requérant du 5 juillet 1994 concernant l'application de l'article 24 de l'annexe X aux frais dentaires du requérant. En effet, dans cette lettre, la Commission a décidé que, compte tenu des seuils d'excessivité précités, le remboursement au titre de l'article 24 de l'annexe X s'élèverait à 95337 BFR (point 41).

Par ailleurs, la procédure précontentieuse prévue par le statut a été régulièrement suivie à l'égard de cette décision (décision litigieuse) (point 42).

Concernant les troisième et quatrième chefs des conclusions du requérant visant non seulement à l'annulation de la décision litigieuse, mais également à ce que le Tribunal formule certaines injonctions et déclarations, il convient de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l'article 91 du statut, le juge communautaire n'est pas compétent pour adresser à l'administration des injonctions ou pour faire des déclarations en droit (points 43 et 44).

Référence à: Tribunal 11 juin 1996, Pavan/Parlement.T-147/95. RecFP p. II-861, point 24

Sur le bien-fondé des conclusions en annulation dans l'affaire T-186/95

Si les plafonds des DGE sont légaux dans leur principe, la décision litigieuse, dans la mesure où elle constitue une application correcte de ces plafonds, sera également légale. Il y a donc lieu d'examiner tout d'abord la légalité des DGE (points 55 et 56).

A cet égard, bien que l'article 24 de l'annexe X, contrairement à l'article 72 du statut, ne prévoie pas l'adoption d'une réglementation pour sa mise en œuvre, la Commission était néanmoins compétente pour adopter les DGE sur la base de l'article 1er, troisième alinéa, de l'annexe X, qui renvoie à l'article 110 du statut. Le premier alinéa de cette dernière disposition dispose en effet: «Les dispositions générales d'exécution du présent statut sont arrêtées par chaque institution après consultation de son comité du personnel et avis du comité du statut prévu à l'article 10.» Dès lors, le Conseil, en tant qu'autorité ayant adopté le statut et ses annexes, a délégué le pouvoir d'adopter des DGE à la Commission ainsi qu'aux autres institutions (point 57).

Il convient donc d'examiner si le principe du plafonnement des remboursements pour des frais considérés comme excessifs, tel qu'il a été prévu par les DGE, est compatible avec les dispositions de l'article 24 de l'annexe X. En effet, en vertu du principe du respect de la hiérarchie des normes, des dispositions d'exécution d'un article du statut ne peuvent pas déroger aux règles contenues dans cette disposition (point 58).

Référenceà: Tribunal27 octobre 1994, Chavane de Dalmassy e.a./Commission, T-64/92, RecFP p. II-723, point 52

Pour déterminer la portée de l'article 24 de l'annexe X, il convient de se référer aux méthodes d'interprétation traditionnellement appliquées par la juridiction communautaire. Pour l'interprétation d'une disposition de droit communautaire, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (point 59).

Référenceà: Cour 17 novembre 1983, Merck, 292/82, Rec. p. 3781, point 12; Tribunal 7 mars 1996, De Rijk/Commission, T-362/94, RecFP p. II-365, point 31

En ce qui concerne les plafonds prévus dans la réglementation de couverture pour le remboursement des frais médicaux au titre de l'article 72 du statut, à défaut de plafonds de remboursement établis par le statut, les institutions se trouvent habilitées à fixer dans les dispositions d'exécution des plafonds adéquats en respectant le principe de couverture sociale qui inspire l'article 72 du statut, et cela d'autant plus que les ressources de ce régime sont limitées aux contributions des affiliés et des institutions et que l'équilibre financier du régime doit être sauvegardé (point 60).

Référence à: Tribunal 12 juillet 1991, Pincherle/Commission, T-110/89, Rec. p. II-635, point 26; Cour 22 décembre 1993, Pincherle/Commission, C-244/91 P, Rec. p. I-6965

Cette jurisprudence peut être appliquée par analogie à la présente affaire (point 61).

Les DGE ne dérogent pas au principe établi dans l'article 24 de l'annexe X selon lequel le fonctionnaire affecté dans un pays tiers a droit à un remboursement de la totalité des frais exposés par lui. En effet, l'article 5 des DGE dispose que «le fonctionnaire affecté hors Communauté est remboursé des frais réellement exposés par lui-même». Toutefois, dans un souci d'assurer l'équilibre financier du système d'assurance maladie complémentaire, la même disposition ajoute que, «au-delà d'une limite à partir de laquelle les frais exposés sont considérés comme excessifs, l'intéressé ne peut prétendre à aucun remboursement» (point 62).

Il apparaît ainsi que les seuils d'excessivité instaurés relèvent d'un souci identique à celui qui a conduit le législateur communautaire à prévoir des plafonds dans la réglementation de couverture pour le remboursement des frais médicaux au titre de l'article 72 du statut. Comme dans le contexte de cette dernière disposition, l'imposition de seuils d'excessivité à l'article 5 des DGE témoigne d'une saine gestion du régime d'assurance maladie complémentaire sans mettre en cause les principes mêmes sur lesquels cette assurance est fondée (point 63).

Les dispositions pertinentes des DGE dont le requérant conteste la légalité traduisent donc correctement la finalité de l'article 24 de l'annexe X et ne sont pas contraires à ce dernier (point 64).

Par suite, la décision litigieuse, qui constitue une application correcte du plafond prévu par les DGE pour les frais médicaux en question, n'est pas elle-même entachée d'illégalité (point 65).

Dispositif:

Le recours dans l'affaire T-21/95 est rejeté comme irrecevable.

Le recours dans l'affaire T-186/95 est rejeté comme irrecevable en tant qu'il vise à ce que le Tribunal formule des injonctions et déclarations.

Il est rejeté comme non fondé pour le surplus.

Fonctionnaires — Régime d'assurance maladie complémentaire pour fonctionnaires affectés dans un pays tiers — Modalités du remboursement de frais médicaux — Application de plafonds (ARRÊT DU 5. 11. 1996 — AFFAIRES JOINTES T-21/95 ET T-186/95 - MAZZOCCHI-ALEMANNI / COMMISSION) II-1377