Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 16 septembre 1997. - H. Meints contre Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. - Demande de décision préjudicielle: Raad van State - Pays-Bas. - Règlement (CEE) nº 1408/71 - Prestation de chômage - Règlement (CEE) nº 1612/68 - Avantage social - Discrimination fondée sur la nationalité - Condition de résidence. - Affaire C-57/96.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-06689



Conclusions de l'avocat général

A - Introduction

1 La présente procédure préjudicielle nous invite à apprécier le champ d'application matériel soit du règlement (CEE) n_ 1408/71 (1), soit du règlement (CEE) n_ 1612/68 (2), à l'égard d'une indemnité versée en une seule fois, au titre de la législation néerlandaise, aux travailleurs agricoles réduits au chômage à la suite de mesures de mise en jachère des terres.

2 Le Nederlandse Raad van State adresse à la Cour une demande de décision préjudicielle qui s'inscrit dans le contexte suivant: le demandeur est un ressortissant allemand qui exerçait ses activités dans une exploitation agricole aux Pays-Bas. Il y avait suivi son employeur tout en conservant sa résidence en Allemagne. A la suite de mesures prises par son employeur pour mettre des terres en jachère, il est devenu chômeur et a perçu une allocation de chômage en Allemagne. Il a sollicité une prestation unique au titre du «régime d'indemnisation des travailleurs se retirant de l'agriculture» (3). Il a formé un recours contre la décision de rejet. Dans la procédure de recours, la juridiction de renvoi adresse les questions suivantes à la Cour:

«1) Le règlement n_ 1408/71 s'applique-t-il à la prestation mise en place par la Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (régime portant indemnisation des travailleurs se retirant de l'agriculture), qui ne dépend pas de la durée du chômage et participe d'un ensemble de dispositions visant à améliorer la structure du secteur agricole, en favorisant spécialement la fermeture totale ou partielle des exploitations et le retrait des exploitants (4)?

Quelles autres circonstances ont éventuellement aussi une incidence sur ce point?

2) Si la première question appelle une réponse négative, faut-il assimiler une prestation au titre de la Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (régime portant indemnisation des travailleurs se retirant de l'agriculture) à un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68? Si tel est le cas, la condition imposée au travailleur, de résider aux Pays-Bas, doit-elle être considérée comme étant une distinction fondée sur la nationalité, interdite par l'article 7 de ce règlement?»

3 Dans ses motifs, la juridiction de renvoi expose que l'octroi de la prestation est assorti de différentes conditions telles que l'âge du demandeur, des conditions minimales tirées de la législation relative à la sécurité sociale, la durée des relations de travail antérieures, l'inscription à l'agence pour l'emploi et un droit à des prestations de chômage au titre de la [nouvelle] Werkloosheidswet (loi sur le chômage) (5). La demande doit intervenir dans un délai déterminé qui dépend du moment où les relations de travail ont pris fin (6).

4 La condition voulant qu'il y ait un droit à une allocation de chômage au titre de la législation néerlandaise fait obstacle à l'octroi de la prestation au titre du régime d'indemnisation, car l'article 19, paragraphe 1, sous f), de la Werkloosheidswet prévoit qu'un travailleur résidant en dehors des Pays-Bas n'a pas droit à l'allocation. Le demandeur est dès lors exclu du bénéfice d'une allocation au titre de la Werkloosheidswet ce qui, d'après les termes exprès de la décision portant régime d'indemnisation, lui interdit de bénéficier d'une prestation au titre du régime d'indemnisation.

5 La juridiction de renvoi s'est ralliée aux objections du demandeur quant à la compatibilité de ce résultat avec le droit communautaire. D'après elle, l'application pure et simple desdites dispositions peut enfreindre les règlements n_ 1408/71 et n_ 1612/68.

6 S'appuyant sur l'arrêt Scrivner (7), la juridiction de renvoi aborde tout d'abord les dispositions du règlement n_ 1408/71. Elle doute sérieusement que la prestation en question relève du champ d'application matériel du règlement. D'après elle, le cas échéant, en tant que travailleur frontalier en chômage complet, le demandeur serait exclu du bénéfice d'une allocation de chômage néerlandaise par l'article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n_ 1408/71, car, conformément à cette disposition, en cas de chômage il relève de la réglementation allemande en tant que réglementation du lieu de résidence.

La juridiction de renvoi n'a pas pu suivre la thèse du demandeur voulant qu'il soit considéré comme étant un frontalier atypique au sens de l'article 71, paragraphe 1, sous b).

Si la prestation qui nous occupe ne devait néanmoins pas relever du champ d'application du règlement n_ 1408/71, il conviendrait d'examiner si le règlement n_ 1612/68 interdit de maintenir la condition de résidence que le régime d'indemnisation établit par référence à la Werkloosheidswet. La juridiction de renvoi n'estime pas inconcevable que la notion d'«avantages sociaux» au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68 couvre également une prestation au titre du régime d'indemnisation. La condition de résidence pourrait alors être considérée comme étant une discrimination indirecte en raison de la nationalité, interdite par l'article 7, paragraphe 1, du règlement n_ 1612/68.

7 Le gouvernement néerlandais et la Commission sont intervenus dans la procédure écrite. Le gouvernement néerlandais a répondu par écrit aux questions de la Cour sur les statuts de l'organisme accordant les prestations et sur sa compétence d'adopter des réglementations. Le gouvernement français est également intervenu dans la procédure orale. Nous reviendrons sur leur position ci-après.

B - Appréciation

I - Observation préalable

8 La prestation que la juridiction de renvoi est amenée à qualifier est une prestation qui pourrait aussi bien relever du champ d'application du règlement n_ 1408/71 que de celui du règlement n_ 1612/68.

9 Dans l'arrêt Castelli (8), où il s'agissait de qualifier un revenu minimal garanti aux personnes âgées, une problématique analogue, la Cour s'est prononcée de manière exhaustive sur l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68. Comme la Cour a estimé que les points qu'elle avait déterminés permettaient à la juridiction de renvoi de trancher le litige, elle n'a plus examiné les questions posées pour résoudre le litige sous l'angle du règlement n_ 1408/71 (9).

10 Ce n'est que huit mois plus tard, dans l'arrêt Scrivner (10), où il s'agissait aussi d'une prestation à caractère mixte, «l'aide financière au titre du minimum de moyens d'existence garanti», organisée par la législation belge (minimex), que la Cour a décidé qu'il fallait d'abord examiner si une prestation telle que celle dont question, relève du champ d'application matériel du règlement n_ 1408/71. «[L]'examen de sa qualification éventuelle au regard des `avantages sociaux' visés par l'article 7 du règlement n_ 1612/68 n'entrant en ligne de compte que dans le cas où il serait établi qu'il ne s'agit pas d'une prestation de sécurité sociale au sens du règlement n_ 1408/71» (11).

11 Cette indication revêt une importance particulière en l'espèce car en qualifiant simplement la prestation en question de prestation de sécurité sociale il est possible que l'on exclut le demandeur du bénéfice de la prestation en raison des dispositions particulières applicables aux frontaliers (12).

12 Toutefois, dans son arrêt du 10 mars 1993, rendu dans un recours en manquement contre le grand-duché de Luxembourg (13), la Cour a décidé que le règlement n_ 1612/68 ayant une portée générale en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, l'article 7, paragraphe 2, de ce règlement peut être applicable à des avantages sociaux qui relèvent en même temps du domaine d'application spécifique du règlement n_ 1408/71 (14), en sorte que, si la prestation qui nous intéresse est qualifiée de prestation de sécurité sociale, cela n'implique pas nécessairement que le demandeur soit définitivement exclu de la prestation. Dans l'ordre objectivement prescrit par l'arrêt Scrivner (15), nous aborderons donc tout d'abord la première question de la juridiction de renvoi sur le champ d'application du règlement n_ 1408/71.

II - Sur la première question

13 Pour pouvoir répondre à la première question, il convient d'examiner si une prestation telle que l'indemnité versée en une seule fois au titre du régime d'indemnisation des travailleurs se retirant de l'agriculture relève du champ d'application matériel de l'article 4 du règlement n_ 1408/71.

14 Les passages de l'article 4 du règlement qui intéressent la présente affaire sont rédigés comme suit:

«1. Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:

a) - f) ... g) les prestations de chômage; h) ...

2. Le présent règlement s'applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, contributifs et non contributifs, ainsi qu'aux régimes relatifs aux obligations de l'employeur ... concernant les prestations visées au paragraphe 1.

2 bis. Le présent règlement s'applique aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d'une législation ou d'un régime autres que ceux qui sont visés au paragraphe 1 ou qui sont exclus au titre du paragraphe 4, lorsque ces prestations sont destinées:

a) ... à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées au paragraphe 1 points a) à h);

b) ...

2 ter - 3 ...

4. Le présent règlement ne s'applique ni à l'assistance sociale et médicale, ni aux régimes de prestations en faveur des victimes de la guerre ou de ses conséquences, ni aux régimes spéciaux des fonctionnaires ou du personnel assimilé» (16).

15 Les parties intervenantes estiment unanimement que l'indemnité litigieuse n'est pas une prestation de sécurité sociale au sens du règlement n_ 1408/71.

Le gouvernement néerlandais motive en substance sa position comme suit: il expose tout d'abord la nature et la finalité de la prestation. Le régime d'indemnisation qui la fonde a été adopté par un organisme de droit privé, le Fonds de développement et d'assainissement pour l'agriculture dont les moyens proviennent du budget du ministère de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche (17). Le budget destiné aux prestations de la nature de celle dont question ici s'élève à un million de HFL par an. Là où les agriculteurs sont incités à réduire leur production par des régimes d'aide, le régime d'indemnisation offre une compensation aux travailleurs qui perdent leur emploi de ce fait. Il s'agit donc d'une indemnité versée lorsque le contrat de travail prend fin dans certaines circonstances.

Se référant à la jurisprudence de la Cour (18), le gouvernement néerlandais expose que le champ d'application du règlement n_ 1408/71 se détermine essentiellement par les éléments constitutifs de chaque prestation et en particulier par sa finalité et par les conditions de son octroi. Le gouvernement néerlandais doute que le régime d'indemnisation qui fonde la prestation participe des «législations» au sens de l'article 4 du règlement n_ 1408/71. La juridiction de renvoi a indiqué à juste titre que dans la terminologie courante néerlandaise la décision portant régime d'indemnisation n'est pas une prescription légale mais un code de conduite.

De surcroît, compte tenu de la limite inhérente aux moyens disponibles, on doute qu'il s'agisse d'une prestation de sécurité sociale. Une fois les moyens épuisés, le président de l'organisme peut, selon lui, décider qu'aucune demande ne peut plus être formée. Enfin, selon lui il s'agit d'un régime d'aide et non pas d'une prestation de sécurité sociale.

Ce n'est que si cette appréciation était inexacte qu'il faudrait préciser si la prestation se rapporte directement au risque de chômage. On ne saurait contester qu'il y a un lien direct au sens où le droit à la prestation en question est tributaire du bénéfice d'une allocation de chômage. Toutefois, dans la mesure où la persistance du chômage (19) est un élément constitutif d'une prestation de chômage, il faut constater que le régime d'indemnisation ne pose pas cette condition. Il est aussi important de relever que la jurisprudence de la Cour a retenu comme caractéristique d'une prestation de chômage le fait qu'elle est destinée à remplacer le salaire perdu en raison du chômage et qu'elle contribue à subvenir à l'entretien du travailleur (20). Ces éléments ne seraient toutefois pas déterminants dans le régime d'indemnisation. Le salaire perçu antérieurement et la durée des relations de travail ou du chômage n'ont aucune incidence. Seul l'âge du travailleur est déterminant. Le but du régime d'indemnisation est un but de politique agricole. Il s'ensuit que l'indemnité ne doit pas être considérée comme étant une prestation de chômage. Si l'on ne veut pas suivre le gouvernement néerlandais sur ce point non plus, il faut en tout état de cause, aux termes de l'article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n_ 1408/71, renvoyer le demandeur à la législation allemande en tant que travailleur frontalier en chômage complet.

16 La Commission soutient que l'indemnité en question n'est pas une prestation de chômage au sens du règlement n_ 1408/71. Au moment de la demande le demandeur doit certes être inscrit comme chômeur et avoir droit à des allocations au titre de la législation néerlandaise. La prestation n'a toutefois pas pour but de remplacer le salaire perdu. L'allocation de chômage classique n'est pas non plus suspendue si l'indemnité est versée. Le montant de l'indemnité n'est pas relié au salaire antérieur mais est uniquement fonction de l'âge du demandeur et elle est versée en une seule fois. Il convient de relever que le bénéficiaire ne doit pas rembourser la prestation en tout ou en partie s'il conclut un nouveau contrat de travail, perdant ainsi la qualité de chômeur. Il n'aurait l'obligation de la rembourser que s'il entre à nouveau au service de l'ancien employeur dans les douze mois de la demande, ce qui permet d'apercevoir le véritable sens du régime d'indemnisation, à savoir alléger la charge que représente pour l'employeur agricole le licenciement de ses travailleurs lorsqu'il ferme complètement ou partiellement son exploitation. La façon dont les conditions d'octroi de l'indemnité ont été conçues fait clairement apparaître ce lien direct avec les objectifs de la politique agricole.

17 Dans la procédure orale, le gouvernement français s'est référé sur ces points à la Commission et au gouvernement néerlandais.

18 Ainsi que nous l'avons déjà évoqué en résumant les positions des parties intervenantes, on peut tirer de la jurisprudence de la Cour un certain nombre d'éléments constitutifs permettant de qualifier une prestation de prestation de chômage. D'après une jurisprudence constante de la Cour (21), la distinction entre les prestations qui relèvent du champ d'application du règlement n_ 1408/71 et celles qui en sont exclues repose essentiellement sur les éléments constitutifs de chaque prestation, notamment sa finalité et ses conditions d'octroi. Ce qui est déterminant, ce n'est en définitive pas le fait qu'une prestation est qualifiée ou non de prestation de sécurité sociale par une législation nationale (22).

19 Ainsi que la Cour l'a décidé dans de nombreuses affaires, «une prestation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale dans la mesure où la prestation en cause est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d'une situation légalement définie, et où elle se rapporte à un des risques énumérés expressément à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71» (23).

20 Il convient donc d'examiner si l'indemnité en question est tout d'abord «un droit légalement défini» (24) qui se rapporte ensuite au risque du chômage.

21 On pourrait déjà douter qu'il s'agit d'un droit légalement défini du fait que le Fonds est une personne morale de droit civil. On pourrait néanmoins dissiper ce doute. Le Fonds accomplit des missions publiques, son budget est alimenté par le seul État, les décideurs au sein du Fonds sont en majorité des agents de l'État du ministère compétent et c'est le ministre de l'Agriculture qui exerce la tutelle sur le Fonds. Le Fonds sert ainsi des fins publiques et non pas privées. Sa compétence pour adopter le régime d'indemnisation qui nous occupe se fonde sur le droit public.

22 On doute de surcroît que la nature de l'acte juridique régissant l'indemnité réponde aux conditions d'«un droit légalement défini». La question revient dans le fond en grande partie à examiner le critère de «législation» (25) au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71.

La juridiction de renvoi a décrit la base juridique régissant les prestations d'indemnité comme étant un «code de conduite» (26). Il est constant que la décision portant régime d'indemnisation n'est pas une loi formelle. Interrogé par la Cour sur la nature juridique de la décision portant régime d'indemnisation, le gouvernement néerlandais a exposé qu'il s'agit d'un acte juridique de rang inférieur. Les règles juridiques de ce type sont d'ordinaire des dispositions d'application de lois. Quant à leur effet obligatoire, il faut dire qu'il existe un droit à l'indemnité (dans les limites des moyens disponibles) si le demandeur remplit les conditions fixées dans la décision portant régime d'indemnisation. Interrogé sur ce point au cours de la procédure orale, le gouvernement néerlandais l'a confirmé. D'après les indications de la juridiction de renvoi et du gouvernement néerlandais, des circonstances propres à l'espèce permettent de déroger à une décision telle que celle qui nous occupe, en particulier au bénéfice des parties concernées, lorsqu'une application pure et simple de la décision portant régime d'indemnisation pourrait conduire à une rigueur inéquitable.

23 Dans la mesure où des dispositions d'application sont adoptées sur une base légale et confèrent des droits subjectifs à leurs destinataires, elles satisfont aux exigences d'un «droit légalement défini» (27). Dans la présente espèce, d'après les indications du gouvernement néerlandais, la décision portant régime d'indemnisation a été adoptée pour mettre en oeuvre des règlements communautaires dans le secteur agricole, à savoir le règlement (CEE) n_ 1094/88 du Conseil, du 25 avril 1988, modifiant les règlements (CEE) n_ 797/85 et (CEE) n_ 1760/87 en ce qui concerne le retrait des terres arables ainsi que l'extensification et la reconversion de la production (28) et le règlement qui s'y rapporte, à savoir le règlement (CEE) n_ 1272/88 de la Commission, du 29 avril 1988, fixant les modalités d'application du régime d'aides destiné à encourager le retrait des terres arables (29). A notre avis, une base juridique de droit communautaire, sous la forme de règlements, correspond sur ce point à une base juridique légale de droit interne.

24 En tout état de cause, on pourrait douter de l'existence d'un «droit légalement défini» parce que, si les moyens sont épuisés, le président de l'organisme peut décider, dans une décision à publier dans le Staatscourant, que pour l'année budgétaire en cours les demandes ne seront plus reçues. Il s'agit là d'une possibilité hypothétique puisque ce cas de figure ne s'est encore jamais présenté - ainsi que l'a indiqué le gouvernement néerlandais interrogé à ce sujet au cours de la procédure orale.

25 A notre avis, on peut dès lors partir de l'idée qu'il y a un droit subjectif qui a un fondement légal.

26 Toutefois, la limitation des moyens à une somme déterminée est atypique pour une prestation de sécurité sociale en sorte qu'il apparaît douteux que les dispositions sont en tant que telles «relatives aux branches de sécurité sociale» au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71. Ce critère pourrait empêcher de classer le régime d'indemnisation dans les «législations relatives aux branches de sécurité sociale».

27 Aux termes de l'article 4, paragraphe 2 bis, le règlement s'applique toutefois aussi aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d'un régime autre que ceux visés au paragraphe 1 lorsque ces prestations sont destinées à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées au paragraphe 1 (30).

28 Comme précédemment, il s'agit dès lors de savoir si l'indemnité se rapporte expressément à un des risques énumérés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71. A première vue, il semble qu'il s'agisse d'une prestation de chômage puisqu'une condition pour avoir droit à l'indemnité est d'avoir droit à une prestation au titre de la Werkloosheidswet.

29 D'après la jurisprudence de la Cour, une caractéristique d'une prestation de chômage est sa fonction de revenu de remplacement. L'indemnité ne présente pas cette caractéristique puisqu'il s'agit d'un versement unique indépendant du montant de l'ancien salaire, de la durée des relations de travail ainsi que de la durée du chômage. Ce dernier critère déjà plaide catégoriquement contre l'existence d'une prestation de chômage dans la mesure où la Cour a érigé la persistance du chômage (31) en fondement de la prestation et ainsi en critère constitutif d'une prestation de chômage.

30 Si le demandeur conclut ultérieurement un contrat de travail avec un autre employeur, la prestation lui revient toujours dans son intégralité étant entendu en revanche qu'il est tenu de rembourser l'indemnité s'il entre à nouveau au service de son ancien employeur dans un délai d'un an. Cela montre que la prestation est fondée sur l'ancien contrat de travail ou sur sa rupture. C'est la rupture du contrat de travail spécifique avec l'employeur agricole déterminé qui est rétribuée.

31 La prestation qui nous occupe sert indubitablement à aider l'exploitant agricole employeur à réduire ou à cesser sa production en le déchargeant partiellement de la responsabilité sociale envers ses employés qu'il doit renvoyer au chômage pour des raisons économiques.

32 Dans l'affaire Mouthaan (32), il y avait un lien tout aussi étroit entre le contrat de travail rompu et les prestations auxquelles on avait droit en cas de chômage. Dans l'arrêt précité, la Cour a décidé que les prestations sollicitées ne devaient pas être assimilées à des prestations de chômage au sens du règlement n_ 1408/71. Certes, il s'agissait là de prestations versées en partie par une association professionnelle pour compenser la perte de créances nées pendant les relations de travail à l'égard de l'employeur tombé ensuite en faillite. Néanmoins, cette affaire et celle que nous examinons à présent sont analogues en ce que la cause de la prestation est fondée sur le contrat de travail concret sans partir abstraitement de la situation de chômage.

33 A notre avis, cette approche est corroborée par le fait qu'une indemnité de la nature de celle qui nous occupe peut être accordée une deuxième fois à un travailleur (33). On favorise de la sorte le nouveau licenciement pour motif économique chez un autre employeur; ce n'est pas par exemple la durée du chômage qui est rétribuée.

34 Sous cet angle, le financement de mesures de reconversion, qui peut aussi intervenir sur la base du régime d'indemnisation (34), va dans le même sens en s'efforçant d'assister le secteur de l'agriculture. Vue sous l'objectif de la politique agricole, l'indemnité qui nous occupe incite à mettre les terres en jachère. Le chômage des travailleurs agricoles n'en est dans cette mesure qu'une conséquence qui doit être financièrement atténuée.

35 Dans ce contexte, l'existence d'un droit à une allocation de chômage n'a qu'une fonction limitée. D'après le gouvernement néerlandais, on peut ainsi assurer que l'initiative de la rupture du contrat de travail vienne de l'employeur; si c'est le travailleur qui rompt le contrat de travail, la Werkloosheidswet ne lui accorde aucune allocation de chômage. Dans la mesure où cette condition mise au droit à la prestation ne doit garantir que les modalités de la rupture du contrat de travail, il serait abusif de conclure de ce rattachement que l'indemnité sollicitée est une prestation de chômage au sens du règlement n_ 1408/71.

36 S'il ne faut dès lors pas considérer qu'il s'agit d'une indemnité de chômage, point n'est besoin d'aborder les autres conditions d'application de l'article 71 du règlement n_ 1408/71. Ses dispositions sont en tout cas claires dans la mesure où, aux termes de l'article 71, paragraphe 1, sous a), ii), pour les prestations de chômage à servir au travailleur frontalier en chômage complet il se réfère à la législation de l'État de sa résidence, en l'espèce la république fédérale d'Allemagne. Pour des raisons de fait, il n'y a pas matière à considérer que le demandeur serait un «frontalier atypique» au sens de l'article 71, paragraphe 1, sous b), ii), qui aurait alors une «faculté d'option» (35) entre les services de l'emploi de l'État de résidence et ceux de l'État d'emploi. Il appartient à la seule juridiction nationale de l'apprécier (36) étant entendu que la juridiction de renvoi a exclu cette possibilité en l'espèce.

37 Il convient en conséquence de répondre à la première question: le règlement n_ 1408/71 ne s'applique pas à une prestation telle que celle prévue dans le régime d'indemnisation des travailleurs se retirant de l'agriculture, laquelle ne dépend pas de la durée du chômage et participe d'un ensemble de dispositions visant à améliorer la structure du secteur agricole, en favorisant spécialement la fermeture totale ou partielle des exploitations et le retrait des exploitants.

III - Sur la seconde question

38 La juridiction de renvoi souhaite savoir si une prestation au titre du régime d'indemnisation doit être assimilée à un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68. Le cas échéant, il convient de décider si la condition de résidence indirectement posée est une discrimination interdite au sens de l'article 7, paragraphe 1, du règlement.

39 Comme nous avons indiqué ci-dessus qu'une telle prestation ne relève pas du champ d'application matériel du règlement n_ 1408/71, il convient à présent d'examiner systématiquement le règlement n_ 1612/68 (37). Même si l'on était arrivé à la conclusion que la prestation est une prestation de sécurité sociale, cela n'aurait pas été une raison d'exclure l'application du règlement n_ 1612/68 ainsi qu'on peut le déduire de l'arrêt que la Cour a rendu le 10 mars 1993 dans l'affaire Commission/Luxembourg (38).

40 L'article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement n_ 1612/68 est rédigé comme suit:

«1. Le travailleur ressortissant d'un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d'emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi s'il est tombé en chômage.

2. Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.»

41 Les parties intervenantes défendent des positions différentes sur la réponse à apporter à la seconde question. Alors que la juridiction de renvoi n'estime «pas inconcevable» que la notion d'«avantages sociaux» couvre une prestation servie au titre du régime d'indemnisation, étant entendu que la condition de résidence indirectement posée pourrait comporter une discrimination indirecte en raison de la nationalité, qui est interdite, les gouvernements néerlandais et français défendent l'idée que la condition de résidence se justifie. En revanche, la Commission soutient que le demandeur peut invoquer avec succès l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68.

42 Le gouvernement néerlandais estime certes que l'indemnité doit être considérée comme étant un avantage social au sens du règlement puisqu'elle remplit les conditions que la jurisprudence pose pour retenir l'existence d'une telle prestation. On doit néanmoins déduire de la jurisprudence de la Cour qu'un travailleur ne peut prétendre à un avantage social au sens de la disposition que s'il réside également dans l'État membre dans lequel il sollicite la prestation. On ne peut simplement pas exiger du travailleur frontalier qu'il y ait résidé pendant une durée minimale. Le bénéfice des avantages sociaux n'est destiné qu'à faciliter l'intégration du travailleur dans l'État d'emploi. Un travailleur frontalier, qui réside à dessein dans un autre État membre, n'a pas besoin de cette aide particulière à l'intégration.

43 Si au reste on ne pouvait pas opposer la condition de résidence à un travailleur frontalier en chômage complet, cela aurait des conséquences extraordinairement lourdes. Le gouvernement néerlandais l'explique en prenant l'exemple de l'aide sociale exclue du champ d'application du règlement n_ 1408/71, en vertu de son article 4, paragraphe 4. Elle ne peut pas être versée au titre de l'article 10 à un travailleur qui réside dans un autre État membre. Les prestations d'aide sociale sont à l'évidence des avantages sociaux au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68. On risque d'abolir les différences entre les règlements n_ 1612/68 et n_ 1408/71.

44 Enfin, le gouvernement néerlandais indique que la référence à une prestation servie au titre de la Werkloosheidswet ne saurait être conçue au sens strict comme étant une condition de résidence dont l'indemnité est assortie. Cette référence vise plutôt à établir que la rupture du contrat de travail n'est pas imputable au travailleur. La Werkloosheidswet prévoit des mécanismes qui permettent au travailleur de se défendre contre un licenciement. La référence à un droit à prestation au titre de cette loi vise à garantir que toutes ces possibilités sont épuisées. Le bénéfice d'une prestation de chômage dans un autre État membre ne saurait en conséquence se substituer au droit à une prestation au titre de la Werkloosheidswet, car les prestations de chômage servies dans d'autres États membres sont liées à d'autres conditions.

45 Le gouvernement français voit dans la présente affaire un problème fondamental touchant à la possibilité d'exporter les avantages sociaux au sens du règlement n_ 1612/68. Tout d'abord, il ne s'agit pas d'une clause de résidence au sens traditionnel. La jurisprudence rendue sur les conditions de résidence (39) ne serait dès lors pas transposable à la présente affaire. Ce qui est toutefois plus important, c'est de savoir dans quelle mesure un travailleur frontalier peut invoquer le règlement n_ 1612/68. La possibilité d'exporter des avantages sociaux n'est précisément pas prévue dans le règlement n_ 1612/68. On a de bonnes raisons de croire que les travailleurs frontaliers relèvent de l'État de résidence pour les prestations de chômage.

46 Comme le régime néerlandais en cause repose sur une distinction objective, il n'opère pas de discrimination indirecte. La situation d'un travailleur frontalier en chômage est objectivement autre que celle d'un travailleur migrant en chômage qui s'est établi dans l'État d'emploi.

47 La mention des travailleurs frontaliers dans les considérants du règlement n_ 1612/68, sans qu'une disposition ne leur soit consacrée dans la partie normative, permet de conclure que le règlement n_ 1612/68 ne prévoit pas de règles spécifiques pour les travailleurs frontaliers. De surcroît, les règles spéciales du règlement n_ 1408/71 ne peuvent pas être remises en cause par le règlement n_ 1612/68.

48 L'exportation d'avantages sociaux au sens du règlement n_ 1612/68 ne pourrait intervenir que dans des cas exceptionnels très rares - quand bien même elle le pourrait. L'octroi éventuel d'une prestation doit être limité aux cas dans lesquels il existe un lien direct avec un contrat de travail ou avec un ancien contrat de travail dans un autre État membre. En l'espèce, on pourrait se raccrocher au caractère analogue d'une situation existant sous l'empire des ordres juridiques des États membres concernés. Ainsi qu'on le sait, le demandeur ne relève pas de la législation néerlandaise sur le chômage mais bien de la législation allemande. Cette circonstance peut le cas échéant être considérée comme équivalente.

49 La Commission soutient, en se référant à la jurisprudence pertinente de la Cour (40), que l'indemnité est un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68. Elle estime de surcroît que le régime néerlandais en cause comporte une discrimination indirecte déguisée qui enfreint l'article 7 du règlement n_ 1612/68. La Commission estime que l'on n'aperçoit aucune circonstance susceptible de justifier cette inégalité de traitement.

50 Selon une jurisprudence constante de la Cour, on entend par avantages sociaux tous ceux «qui, liés ou non à un contrat d'emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison, principalement, de leur qualité objective de travailleurs ... et dont l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres États membres apparaît, dès lors, comme de nature à faciliter leur mobilité à l'intérieur de la Communauté» (41).

51 Ainsi qu'on l'a déjà vu en examinant si l'indemnité a la nature d'une prestation de chômage, celle-ci découle directement du contrat de travail antérieur rompu. A notre avis, on peut dès lors considérer sans difficulté qu'il s'agit d'un avantage accordé au travailleur en raison de sa qualité objective de travailleur. Si le demandeur n'avait pas été un travailleur répondant à certaines conditions, il n'y aurait absolument aucune raison d'accorder la prestation. La situation du travailleur établi dans l'État d'emploi et celle du travailleur frontalier est sur ce point objectivement la même (42). Dans la mesure où l'indemnité est susceptible d'atténuer, à tout le moins partiellement, les conséquences économiques ressenties par le travailleur réduit involontairement au chômage, elle est également de nature à faciliter la mobilité à l'intérieur de la Communauté. Le risque économique d'un chômage imminent peut bel et bien dissuader d'entamer une activité professionnelle dans un autre État membre. Toute mesure susceptible d'atténuer les conséquences du chômage facilite dès lors la mobilité à notre avis. C'est pourquoi le fait de savoir que l'on ne sera pas acculé à la ruine économique même en cas de chômage peut bel et bien favoriser l'envie d'entreprendre une activité salariée dans un autre État membre.

52 La possibilité de limiter les moyens et donc l'exclusion éventuelle du bénéfice de la prestation ne nous obligent pas à notre avis à revoir cette analyse. Premièrement, en tout état de cause l'épuisement du budget a été de nature purement hypothétique dans le passé. Ensuite, la Cour a même qualifié un avantage tributaire d'une décision discrétionnaire d'avantage social au sens de la disposition (43). L'espoir bien fondé de bénéficier de la prestation en cas de survenance du risque couvert paraît déjà être un stimulant suffisant pour faciliter la mobilité. En l'espèce - ainsi que nous l'avons déjà montré ci-dessus - c'est même un droit subjectif. Il faut dès lors considérer que l'avantage rattaché à la qualité objective de travailleur est de nature à faciliter la mobilité des travailleurs.

53 Si le gouvernement néerlandais venait à soutenir que le bénéfice des avantages sociaux ne vise qu'à favoriser l'intégration dans l'État d'emploi (44) et ne pourrait dès lors pas être accordé à un travailleur frontalier qui a nécessairement sa résidence dans un autre État membre, il s'agirait là à notre sens d'une approche étriquée et réductrice.

54 On peut considérer que le «travailleur migrant moyen», que l'on peut aussi appeler le prototype du travailleur migrant, fixera sa résidence dans l'État d'emploi. Faciliter son intégration dans le nouveau lieu de résidence contribue dès lors aussi à favoriser sa mobilité.

55 La structure des règlements n_ 1408/71 et n_ 1612/68 atteste que le législateur communautaire part de ce «type moyen» de travailleur migrant. Le travailleur frontalier est sur ce point une exception que le règlement n_ 1408/71 prend expressément en compte (45). Le règlement n_ 1612/68 ne prévoit précisément pas de dispositions particulières dérogatoires de cet ordre pour les travailleurs frontaliers. Toutefois, on doit considérer que le législateur communautaire avait le travailleur frontalier en vue lorsqu'il a adopté le règlement n_ 1612/68. Dans les considérants du règlement, le travailleur frontalier (46) est expressément mentionné comme bénéficiaire.

56 On ne peut à notre avis qu'en conclure qu'un travailleur frontalier bénéficiera intégralement des droits que le règlement n_ 1612/68 confère aux travailleurs migrants. A notre avis, cela apparaît également être conforme parce que le travailleur frontalier est incontestablement lui aussi un travailleur migrant qui se déplace pour nouer une relation de travail dans un autre État membre. Dans la mesure où il n'y a pas de raison objective de le traiter de manière particulière, comme dans le règlement n_ 1408/71, les droits tirés du droit communautaire doivent valoir intégralement à son égard.

57 Les craintes des gouvernements néerlandais et français de voir cette appréciation de la position d'un travailleur frontalier rendre les prestations d'aide sociale exportables, résultat que le règlement n_ 1408/71 a cherché à empêcher expressément (47) et le règlement n_ 1612/68 implicitement, sont à notre avis injustifiées.

58 Pour accorder un avantage social, c'est au contrat de travail concret qu'il faut se rapporter. En se référant dans la définition des avantages sociaux à la qualité objective de travailleur et au contrat de travail, la Cour tient déjà compte de cette exigence en tout cas en substance. Il n'y a pas de raison de devoir verser à l'avenir toute prestation d'aide sociale en dehors des frontières par le jeu de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68. C'est précisément le rattachement à la qualité de travailleur et au contrat de travail qui exclut les prestations d'aide sociale classiques.

59 Dans ce contexte, il convient d'examiner si les conditions dont le droit à l'indemnité est assorti sont conçues en opérant une discrimination déguisée fondée sur la nationalité.

60 Le régime d'indemnisation ne comporte pas expressément de condition de résidence, mais celle-ci résulte de la combinaison du régime avec la Werkloosheidswet. La condition de résidence y est néanmoins impérative. C'est une condition indispensable qui assortit tout droit tiré de la Werkloosheidswet, sans laquelle le droit à une indemnité au titre du régime d'indemnisation n'est pas ouvert. Du fait de ce rattachement obligatoire, il est exact de considérer la condition de résidence comme étant une condition mise au bénéfice de l'indemnité au titre du régime d'indemnisation.

61 De son côté, la condition de résidence n'opère pas expressément de distinction en raison de la nationalité du demandeur. Selon une jurisprudence constante de la Cour les discriminations déguisées qui conduisent au même résultat sont néanmoins interdites elles aussi (48). La condition d'avoir sa résidence dans le pays peut précisément avoir cet effet dès lors que les citoyens des Pays-Bas rempliront normalement plus facilement la condition (49) alors que les travailleurs migrants doivent d'abord procéder à un transfert de résidence (50) ou - comme dans le cas d'un travailleur frontalier - conserver leur résidence à l'étranger.

62 La distinction faite selon que le bénéficiaire potentiel de la prestation a sa résidence dans le pays ou à l'étranger ne doit toutefois pas être qualifiée de discrimination interdite lorsqu'elle est imposée par des raisons objectives. La condition peut bel et bien se justifier dans le contexte de la Werkloosheidswet et ne conduire à des résultats incompatibles avec le droit communautaire que par la référence qui y est faite dans le régime d'indemnisation.

63 Lorsque le gouvernement néerlandais expose que dans la référence à la Werkloosheidswet il ne s'agit pas en fin de compte de la résidence du travailleur mais que celle-ci s'explique par le souci de garantir un certain nombre de conditions de fond touchant aux modalités de la rupture du contrat de travail, des motifs de cet ordre doivent à notre avis être bel et bien considérés comme étant un souci justifié.

64 Dans la mesure toutefois où les conditions sont conçues de telle manière qu'elles excluent le demandeur de la prestation avant même que l'on en arrive à examiner les circonstances pertinentes, la distinction est en tout état de cause disproportionnée. Dans le cas d'un travailleur frontalier, il suffit en effet d'exiger de l'intéressé la preuve que ce n'est pas lui, mais son employeur qui a rompu le contrat de travail.

65 La condition mise à un droit au titre de la Werkloosheidswet, qui aboutit à exclure la prestation d'indemnité faute de résidence dans le pays, doit dès lors être ignorée à l'égard d'un travailleur frontalier.

66 Il convient dès lors de répondre comme suit à la seconde question: une prestation au titre du régime d'indemnisation doit être considérée comme étant un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n_ 1612/68. A cet égard, la condition voulant que le travailleur concerné ait sa résidence aux Pays-Bas doit être considérée comme étant une distinction fondée sur la nationalité, interdite par l'article 7 de ce règlement.

C - Conclusions

67 Par ces motifs, nous proposons de répondre comme suit aux questions préjudicielles:

«1) Le règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, ne s'applique pas à une prestation telle que celle prévue dans le régime d'indemnisation des travailleurs se retirant de l'agriculture, laquelle ne dépend pas de la durée du chômage et participe d'un ensemble de dispositions visant à améliorer la structure du secteur agricole, en favorisant spécialement la fermeture totale ou partielle des exploitations et le retrait des exploitants.

2. Une prestation au titre du régime d'indemnisation doit être considérée comme étant un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté. A cet égard, la condition voulant que le travailleur concerné ait sa résidence aux Pays-Bas doit être considérée comme étant une distinction fondée sur la nationalité, interdite par l'article 7 de ce règlement.»

(1) - Règlement du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n_ 1290/97 du Conseil, du 27 juin 1997 (JO L 176, p. 1).

(2) - Règlement du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p.2; rectificatif paru au JO 1968, L 295, p. 12), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n_ 2434/92, du 27 juillet 1992 (JO L 245, p. 1).

(3) - «Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw»; Bestuursbesluit - décision - n_ 403 de la Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw - Fonds de développement et d'assainissement pour l'agriculture - Stcrt. 1988, 114, modifié à plusieurs reprises par la suite, ci-après le «régime d'indemnisation» ou la «décision portant régime d'indemnisation».

(4) - Par «exploitant», on entend apparemment celui qui gère en qualité d'indépendant une exploitation agricole (note de l'auteur des conclusions).

(5) - Article 4, sous a à e), de la décision portant régime d'indemnisation.

(6) - Article 4, sous f), en liaison avec l'article 3 de la décision portant régime d'indemnisation.

(7) - Arrêt du 27 mars 1985 (122/84, Rec. p. 1027).

(8) - Arrêt du 12 juillet 1984 (261/83, Rec. p. 3199).

(9) - Ibidem, point 13.

(10) - Précité à la note 7.

(11) - Ibidem, point 16.

(12) - Voir article 71, paragraphe 1, sous a), du règlement n_ 1408/71.

(13) - Arrêt Commission/Luxembourg (C-111/91, Rec. p. I-817).

(14) - Ibidem, point 21.

(15) - Précité à la note 7.

(16) - Mis en italique par l'auteur.

(17) - Le Fonds a essentiellement pour objet de mettre en oeuvre les mesures structurelles de droit communautaire étant entendu que l'indemnité en question doit néanmoins être considérée comme étant une mesure de droit interne.

(18) - Arrêts du 16 juillet 1992, Hughes (C-78/91, Rec. p. I-4839), et Commission/Luxembourg, précité à la note 13.

(19) - Au sens de l'arrêt du 2 août 1993, Acciardi (C-66/92, Rec. p. I-4567, point 17).

(20) - Arrêt du 8 juillet 1992, Knoch (C-102/91, Rec. p. I-4341, point 44).

(21) - Arrêts Commission/Luxembourg, précité à la note 13, point 28, et Hughes, précité à la note 18, point 14.

(22) - Ainsi dans le même sens, les arrêts Commission/Luxembourg, précité à la note 13, et Hughes précité à la note 18.

(23) - Voir arrêt Commission/Luxembourg, précité à la note 13, point 29 et les références citées.

(24) - Arrêts Commission/Luxembourg, précité à la note 13, point 30, et Hughes, précité à la note 18, points 15 et suiv.

(25) - Voir article 1er, sous j), du règlement n_ 1408/71. Cette notion doit en principe recevoir une interprétation large, voir arrêt du 9 juillet 1987, Laborero et Sabato (82/86 et 103/86, Rec. p. 3401, points 23 et suiv.).

(26) - Beleidsregeling.

(27) - Cette conception correspond à la définition des «législations» dans l'article 1er, sous j), du règlement n_ 1408/71, selon laquelle il faut entendre par cette notion, pour chaque État membre, «les lois, les règlements, les dispositions statutaires et toutes les autres mesures d'application, existants ou futurs, qui concernent les branches et les régimes de sécurité sociale visés à l'article 4, paragraphes 1 et 2» (mis en italique par l'auteur).

(28) - JO L 106, p. 28.

(29) - JO L 121, p. 36.

(30) - L'article 10 bis du règlement renvoie toutefois pour les prestations spéciales en espèces à caractère non contributif à la compétence de l'État membre de résidence au titre de sa législation.

(31) - Voir arrêt Acciardi, précité à la note 19.

(32) - Arrêt du 15 décembre 1976 (39/76, Rec. p. 1901).

(33) - Article 5, sous a), de la décision portant régime d'indemnisation.

(34) - Article 7, paragraphe 2, de la décision portant régime d'indemnisation.

(35) - Arrêt du 12 juin 1986, Miethe (1/85, Rec. p. 1837, point 9).

(36) - Ibidem, point 19.

(37) - Voir arrêt Scrivner, précité à la note 7.

(38) - Arrêt précité à la note 13, point 21.

(39) - Voir arrêts du 12 février 1974, Sotgiu (152/73, Rec. p. 153); du 17 novembre 1992, Commission/Royaume-Uni (C-279/89, Rec. p. I-5785) et Commission/Luxembourg, précité à la note 13.

(40) - Arrêts du 21 juin 1988, Lair (39/86, Rec. p. 3161); du 13 décembre 1972, Marsman (44/72, Rec. p. 1243), et du 14 janvier 1982, Reina (65/81, Rec. p. 33).

(41) - Arrêts Reina, précité à la note 40, point 12; du 27 mars 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973, point 20); du 6 juin 1985, Frascogna (157/84, Rec. p. 1739, point 20); Lair, précité à la note 40, point 21, et du 27 mai 1993, Schmid (C-310/91, Rec. p. I-3011, point 18).

(42) - Voir arrêt du 11 août 1995, Wielockx (C-80/94, Rec. p. I-2493, point 20).

(43) - Voir arrêt Reina, précité à la note 40.

(44) - Arrêt du 26 février 1992, Bernini (C-3/90, Rec. p. I-1071).

(45) - Voir, par exemple, l'article 71 du règlement n_ 1408/71.

(46) - Cette note intéresse la seule version allemande.

(47) - Voir article 4, paragraphe 4, et article 10 bis du règlement n_ 1408/71.

(48) - Voir arrêt Sotgiu, précité à la note 39, point 11; dans le même sens aussi arrêt du 8 mai 1990, Biehl (C-175/88, Rec. p. I-1779, point 13).

(49) - Voir arrêt Commission/Luxembourg, précité à la note 13, point 10.

(50) - Arrêt Commission/Royaume-Uni, précité à la note 39, point 42.