CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 1er juillet 2004 ( )

Affaire C-177/03

Commission des Communautés européennes

contre

République française

«Manquement – Non-adoption par l'État membre des mesures nécessaires pour se conformer aux articles 2, 3, 5, 6, 7 et 8 de la directive 89/618/Euratom du Conseil concernant l'information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d'urgence radiologique»

I – Introduction

1. Par le présent recours, introduit en vertu de l'article 141 EA, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n'adoptant pas les mesures nécessaires pour se conformer aux articles 2, 3, 5, 6, 7 et 8 de la directive 89/618/Euratom du Conseil, du 27 novembre 1989, concernant l'information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d'urgence radiologique ( ) (ci-après la «directive»), la République française a manqué à ses obligations au titre de ladite directive.

II – La directive

2. La directive vise à garantir que la population susceptible d'être affectée, ou effectivement affectée, en cas d'urgence radiologique reçoive l'information prévue aux annexes de la directive. Cette information doit être communiquée d'office, sans demande préalable en ce sens (article 5). En cas d'urgence radiologique, la population affectée doit se voir communiquer les informations prescrites «sans délai» (article 6). Les personnes susceptibles d'intervenir dans l'organisation des secours en cas d'urgence radiologique doivent être informées sur les risques que leur intervention présenterait pour leur santé (article 7). Dans toutes ces hypothèses, l'information doit comporter l'indication des autorités chargées d'appliquer les mesures de secours (article 8). La portée de ces obligations d'information est déterminée par la notion de «cas d'urgence radiologique», laquelle est définie aux articles 2 et 3 de la directive. Nous citerons les dispositions pertinentes de cette dernière en résumant les griefs formulés par la Commission. Le délai de mise en œuvre de la directive a expiré le 27 novembre 1991.

III – La procédure

3. Après une correspondance entre la Commission et le gouvernement français concernant les mesures prises par celui-ci pour transposer la directive, et après avoir examiné un certain nombre de projets, communiqués par la République française à la Commission en exécution de l'article 33, troisième alinéa, EA, cette dernière est arrivée à la conclusion que la directive n'avait pas été complètement transposée en droit français. C'est pourquoi elle a, le 27 juillet 2000, envoyé au gouvernement français un avis motivé l'invitant à prendre les mesures qui s'imposaient pour mettre en œuvre la directive dans son entièreté dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Ce délai a été prorogé d'un mois à la demande du gouvernement français, pour expirer le 27 octobre 2000. Étant donné que les mesures prises par le gouvernement français étaient toujours, à cette date, insuffisantes, la Commission a introduit le présent recours par requête datée du 16 avril 2003.

IV – Griefs de la Commission

4. En premier lieu, la Commission reproche à la République française d'avoir incomplètement transposé la définition de «cas d'urgence radiologique», telle qu'elle est formulée à l'article 2 de la directive, rédigé comme suit:

«Pour l'application de la présente directive, on entend par cas d'urgence radiologique toute situation:

1) découlant:

a) d'un accident survenu sur le territoire d'un État membre dans des installations ou dans le cadre d'activités visées au paragraphe 2 et entraînant ou risquant d'entraîner une importante émission de matières radioactives ou

b) de la détection, sur son propre territoire ou en dehors de celui-ci, de taux anormaux de radioactivité susceptibles de porter atteinte à la santé publique dans cet État membre ou

c) d'accidents autres que ceux visés au point a) et survenus dans des installations ou dans le cadre d'activités visées au paragraphe 2 et entraînant ou risquant d'entraîner une importante émission de matières radioactives ou

d) d'autres accidents entraînant ou risquant d'entraîner une importante émission de matières radioactives;

2) imputable aux installations et activités mentionnées au paragraphe 1 points a) et c) et qui sont les suivantes:

a) tout réacteur nucléaire, où qu'il soit installé;

b) toute autre installation du cycle du combustible nucléaire;

c) toute installation de gestion de déchets radioactifs;

d) le transport et le stockage de combustibles nucléaires ou de déchets radioactifs;

e) la production, l'utilisation, le stockage, l'évacuation et le transport de radio-isotopes à des fins agricoles, industrielles, médicales ou à des fins scientifiques et de recherche connexes et

f) l'utilisation de radio-isotopes pour la production d'énergie dans les engins spatiaux.»

La Commission soutient que les mesures de transposition prises par la République française ont une portée moins étendue que celle de la directive. Premièrement, elles ne concernent pas toutes les situations visées à l'article 2, paragraphe 2, sous d), e) et f), de la directive. Deuxièmement, elles ne s'appliquent qu'aux réacteurs nucléaires d'une puissance thermique supérieure à 10 mégawatts, alors que l'article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive est clairement applicable à tous les réacteurs nucléaires. Troisièmement, contrairement à ce que prévoit l'article 2, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive, elles visent seulement les cas d'urgence affectant des installations et des activités en France.

5. Le deuxième grief concerne la non-transposition de l'article 3 de la directive qui dispose que:

«Pour l'application de la présente directive, les termes ‘importante émission de matières radioactives’ et ‘taux anormaux de radioactivité susceptibles de porter atteinte à la santé publique’ s'entendent comme couvrant des situations susceptibles d'entraîner un dépassement des limites de dose prescrites, pour les personnes du public, par les directives fixant les normes de base communautaires en matière de radioprotection.»

La Commission relève que les notions d'«importante émission de matières radioactives» et de «taux anormaux de radioactivité susceptibles de porter atteinte à la santé publique» n'ont pas été définies par la réglementation française. Ces notions déterminent, conjointement avec celle de «cas d'urgence radiologique», dans quelles situations les obligations d'informations s'appliquent. Il est donc essentiel que ces définitions figurent dans les mesures de mise en œuvre nationales.

6. Le troisième grief de la Commission est lié aux deux précédents et concerne la transposition de l'article 5. Celui-ci est rédigé dans les termes suivants:

«1. Les États membres veillent à ce que la population susceptible d'être affectée en cas d'urgence radiologique soit informée sur les mesures de protection sanitaire qui lui seraient applicables, ainsi que sur le comportement qu'elle aurait à adopter en cas d'urgence radiologique.

2. L'information fournie porte au minimum sur les points figurant à l'annexe I.

3. Cette information est communiquée à la population mentionnée au paragraphe 1, sans qu'elle ait à en faire la demande.

4. Les États membres mettent à jour l'information, la communiquent régulièrement, et également lorsque des modifications significatives dans les mesures décrites interviennent. Cette information est, d'une façon permanente, accessible au public.»

Puisque les articles 2 et 3 de la directive n'ont pas été complètement transposés, selon la Commission, il s'ensuit que les dispositions prises pour mettre en œuvre l'article 5 ne s'appliquent pas à toutes les installations et activités visées à l'article 2. Cela signifie que certaines portions de la population susceptible d'être affectée en cas d'urgence radiologique ne sont pas couvertes par les mesures nationales de transposition.

7. Le quatrième grief est relatif à la mise en œuvre de l'article 6 qui prévoit que:

«1. Les États membres veillent à ce que, dès la survenance d'un cas d'urgence radiologique, la population effectivement affectée soit informée, sans délai, sur les données de la situation d'urgence, sur le comportement à adopter et, en fonction du cas d'espèce, sur les mesures de protection sanitaire qui lui sont applicables.

2. L'information diffusée porte sur ceux des points figurant à l'annexe II qui sont pertinents selon le cas d'urgence radiologique.»

La Commission soutient que l'article 6 de la directive n'a pas été correctement transposé dans la mesure où les dispositions prises par la République française ne garantissent pas que la population effectivement affectée par un cas d'urgence radiologique sera informée «sans délai». Selon les dispositions pertinentes du décret n° 90-394, du 11 mai 1990, relatif au code d'alerte national, la population est informée dans les délais prescrits par le ministre ou le préfet.

8. Le cinquième grief se rapporte à la mise en œuvre de l'article 7, qui est rédigé comme suit:

«1. Les États membres veillent à ce que les personnes ne faisant pas partie du personnel des installations et/ou ne participant pas aux activités, telles que définies à l'article 2 paragraphe 2, mais susceptibles d'intervenir dans l'organisation des secours en cas d'urgence radiologique reçoivent une information adéquate et régulièrement mise à jour sur les risques que leur intervention présenterait pour leur santé et sur les mesures de précaution à prendre en pareil cas; cette information tient compte des différents cas d'urgence radiologique susceptibles de survenir.

2. Les informations précitées sont, dès survenance d'un cas d'urgence radiologique, complétées par des informations appropriées, eu égard aux circonstances de l'espèce.»

La Commission estime que la transposition de l'article 7 en droit français est incomplète. Une circulaire datant de 1987 ne suffit pas pour atteindre les objectifs de cet article, étant donné qu'elle ne répond pas aux exigences de sécurité juridique qu'impose la jurisprudence constante de la Cour.

9. Le sixième et dernier grief a pour objet la transposition de l'article 8, qui dispose que:

«Les informations visées aux articles 5, 6 et 7 comportent également l'indication des autorités chargées d'appliquer les mesures visées à ces mêmes articles.»

La Commission admet que l'article 8 a été correctement transposé en 2002 en ce qui concerne les informations visées à l'article 5, mais pas en ce qui concerne celles qui font l'objet des articles 6 et 7. La pratique usuelle en France, consistant à mentionner les autorités responsables sur les supports d'information destinée au public (des brochures, par exemple), ne peut pas être considérée comme suffisante à cet égard.

V – Moyens présentés par la République française pour sa défense

10. Dans son mémoire en défense, le gouvernement français invoque diverses mesures prises afin de mettre en œuvre la directive en droit français. Toutes ces mesures ont été adoptées après le 27 octobre 2000, c'est-à-dire après l'expiration du délai fixé par la Commission dans son avis motivé du 27 juillet 2000, tel que prorogé. Le gouvernement français ne conteste pas le cinquième grief et déclare son intention de modifier l'article R.1333-85 du code de la santé publique en vue d'assurer une transposition complète de l'article 7 de la directive.

11. En ce qui concerne le premier grief, le gouvernement français indique que la définition de «cas d'urgence radiologique» figure dans le code de la santé publique depuis la publication du décret n° 2003-295, adopté le 31 mars 2003, et que les installations et activités concernées correspondent à celles visées par la directive, ainsi qu'il ressort du décret n° 2002-367, du 20 mars 2002, modifiant le décret n° 88-622 relatif aux plans d'urgence afin de transposer complètement la directive. Alors que ce décret prévoit (à l'article 6) l'établissement de plans particuliers d'intervention (ci-après les «PPI») pour certaines installations, l'article 12 dudit décret complète cette disposition en prescrivant des plans de secours spécialisés (PSS) destinés à faire face aux risques technologiques qui n'ont pas fait l'objet d'un PPI. À cet égard, le gouvernement français se réfère également à des dispositions nouvelles contenues dans un arrêté du 2 juin 2003.

12. En ce qui concerne le deuxième grief, le gouvernement français invoque l'article R.43-71 (devenu article R.1333-76) du code de la santé publique, introduit par le décret n° 2003-295, du 31 mars 2003, et l'article 16 de l'arrêté du 2 juin 2003. Ces deux dispositions comprennent les notions d'«importante émission de matières radioactives» et de «taux anormaux de radioactivité susceptibles de porter atteinte à la santé publique», quoique exprimées de manière un peu différente.

13. En réponse au troisième grief, le gouvernement français indique que, en vertu des articles 9 et 12 du décret n° 88-622, du 6 mai 1988, relatif aux plans d'urgence, tel que modifié en 2002, toutes les installations sont désormais concernées, ce qui permet d'informer la population et de prendre des dispositions conformément aux exigences de la directive. En outre, l'article L.125-2 du code de l'environnement consacre le droit des citoyens d'être informés sur les risques majeurs et les risques technologiques auxquels ils sont exposés dans certaines zones et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent.

14. En ce qui concerne le quatrième grief, le gouvernement français soutient qu'un arrêté du 30 novembre 2001 prévoit la mise en place d'un dispositif d'alerte d'urgence (sirènes) autour des installations nucléaires dotées de PPI. Il estime que, dans la mesure où le son des sirènes en cas d'alerte déclenche l'application du PPI, la réglementation française répond largement à l'obligation prévue à l'article 6 de la directive d'informer la population effectivement affectée par un cas d'urgence radiologique «sans délai». Le gouvernement invoque également le décret n° 2001‑368, du 25 avril 2001, modifiant le décret n° 90-394 relatif au code national d'alerte, qui permet la transposition de l'article 6 de la directive en prévoyant trois types d'informations à communiquer à la population en cas d'alerte.

15. En ce qui concerne, enfin, le sixième grief, le gouvernement français maintient sa position selon laquelle un arrêté du 21 février 2002 a mis en œuvre l'article 8 de la directive.

VI – Appréciation

16. Ainsi que nous l'avons indiqué ci-dessus, les principales dispositions invoquées par le gouvernement français en tant que mesures destinées à compléter la mise en œuvre de la directive en droit français ont toutes été adoptées après l'expiration du délai imposé par la Commission dans son avis motivé du 27 juillet 2000. Dans son mémoire en défense, le gouvernement français soutient que, puisque la directive est désormais entièrement transposée grâce auxdites mesures, la Commission devrait se désister. Il ne conclut, toutefois, pas au rejet du recours. Cela paraît impliquer que le gouvernement français ne conteste pas les manquements que la Commission lui reproche. Dans son mémoire en duplique, en revanche, le gouvernement conclut au rejet de chacun des griefs de la Commission (à l'exception du cinquième), tout en déclarant, dans sa conclusion générale, maintenir l'intégralité des conclusions de son mémoire en défense, où il conclut au désistement par la Commission de son recours.

17. La Commission souligne que les mesures invoquées par le gouvernement français ont été prises après l'expiration du délai imparti dans l'avis motivé. Bien que cela suffise pour conclure que la République française a enfreint son obligation de transposer complètement la directive, la Commission maintient aussi que ces mesures tardives sont encore insuffisantes. Elle profite donc du mémoire en réplique pour présenter des observations sur lesdites mesures afin d'obtenir du gouvernement français une transposition complète et correcte des dispositions de la directive.

18. La réglementation et les pièces soumises à la Cour font apparaître un certain progrès dans les trois années qui ont suivi l'expiration du délai prévu dans l'avis motivé. Il en ressort également que ce progrès a été admis par la Commission. Indépendamment de la question de savoir si ce progrès a suffi à assurer une conformité complète à la directive, il semblerait que le désaccord entre la République française et la Commission s'en est trouvé fortement réduit. Autrement dit, le problème de non-transposition de la directive tend à disparaître. Bien que la Commission décide discrétionnairement de l'opportunité d'introduire et de poursuivre une procédure de manquement contre un État membre, il nous paraît que cette compétence doit être exercée en tenant compte de sa fonction, compte tenu des circonstances concrètes. En ce qui concerne le cas d'espèce, nous ne sommes pas entièrement convaincu de l'utilité d'une constatation d'infraction à la directive dès le 27 octobre 2000, sauf comme point de départ d'une éventuelle procédure au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE.

19. Quoi qu'il en soit, il est de jurisprudence constante que l'existence d'un manquement aux obligations découlant du traité CE doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne peuvent pas être pris en compte par la Cour ( ). Par conséquent, la Cour ne peut pas intervenir dans le débat entre la République française et la Commission sur le caractère adéquat des mesures adoptées après le 27 octobre 2000. Pour trancher le présent litige, l'existence desdites mesures est sans importance.

20. Puisqu'il est patent que, à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé et prolongé ensuite d'un mois, la réglementation française ne garantissait pas le respect par la République française de ses obligations d'information au titre de la directive, la Cour n'a pas d'autre choix que de faire la constatation demandée par la Commission.

VII – Conclusion

21. En conséquence, nous proposons à la Cour de:

– constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour se conformer aux articles 2, 3, 5, 6, 7 et 8 de la directive 89/618/Euratom du Conseil, du 27 novembre 1989, concernant l'information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d'urgence radiologique, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et de

– condamner la République française aux dépens.