CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. F. G. Jacobs

présentées le 26 mai 2005 ( )

Affaire C-71/04

Administración del Estado

contre

Xunta de Galicia









[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal Supremo (Espagne)]

1. Dans la présente affaire, le Tribunal Supremo (Espagne) a posé à la Cour une question relative à la portée de l’obligation de notification préalable prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE, en combinaison avec la directive 90/684/CEE du Conseil, du 21 décembre 1990, concernant les aides à la construction navale ( ) (ci-après la «septième directive»). Le Tribunal Supremo invite la Cour à préciser si une aide à la construction ou à la transformation navales de navires ou de remorqueurs qui ne relève pas du champ d’application de la septième directive en raison du fait que le tonnage ou la puissance des navires concernés est inférieur aux seuils fixés dans cette directive est soumise à une notification préalable à la Commission conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE.

Les dispositions du traité CE

2. Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, CE: «Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

3. L’article 87, paragraphe 3, CE dispose: «Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun:

[…]

c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun,

[…]

e) les autres catégories d’aides déterminées par décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission.»

4. En vertu de l’article 88, paragraphe 3, CE: «La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides […] L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

5. L’article 89 CE dispose: «Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre tous règlements utiles en vue de l’application des articles 87 et 88 et fixer notamment les conditions d’application de l’article 88, paragraphe 3, et les catégories d’aides qui sont dispensées de cette procédure».

La directive

6. La septième directive fait partie d’une série de directives en matière d’aides à la construction navale qui remonte à 1969 ( ). Elle contenait les dispositions de droit communautaire applicables à l’époque des faits au principal et avait été adoptée sur la base des articles 92, paragraphe 3, sous d), et 113 du traité CE [devenus, après modification, articles 87, paragraphe 3, sous e), CE et 133 CE]. Elle prévoit la possibilité que des aides d’État au fonctionnement, aux investissements, à la fermeture, à la recherche et au développement d’entreprises de construction navale soient déclarées compatibles avec le marché commun, à condition que les critères énoncés dans cette directive soient satisfaits.

7. Aux termes de l’article 1er de la directive, «[a]ux fins de la présente directive, on entend par:

a) construction navale:

la construction, dans la Communauté, des bâtiments de mer (navires) à coque métallique suivants:

– navires de commerce pour le transport de passagers et/ou de marchandises, d’au moins 100 tonnes brutes,

– bateaux de pêche d’au moins 100 tonnes brutes,

– dragues ou autres navires pour travaux en mer, d’au moins 100 tonnes brutes, à l’exclusion des plates-formes de forage,

– remorqueurs d’une puissance d’au moins 365 kilowatts;

b) transformation navale:

la transformation, dans la Communauté, de bâtiments de mer à coque métallique, tels que définis au point a), d’au moins 1 000 tonnes brutes, pour autant que les travaux exécutés entraînent une modification radicale du plan de chargement, de la coque, du système de propulsion ou des infrastructures d’accueil des passagers;

c) réparation navale:

la réparation des bâtiments de mer visés au point a);

d) aides:

les aides d’État visées aux articles [87] et [88] du traité; cette notion couvre non seulement les aides accordées par l’État lui-même mais également celles octroyées par les collectivités régionales ou locales ainsi que les éléments d’aide éventuellement contenus dans les mesures de financement prises par les États membres à l’égard des entreprises de construction et de réparation navales sur lesquelles ils exercent un contrôle direct ou indirect et qui ne sont pas considérés comme du capital à risque fourni à une société selon les pratiques normales en économie de marché.

Ces aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, à condition qu’elles satisfassent aux critères de dérogation prévus par la présente directive;

[…]»

8. Les articles 2 à 10 de la septième directive énoncent les critères à l’aune desquels les aides d’État octroyées à la construction et à la transformation des navires visés à l’article 1er peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.

9. L’article 11 prévoit que, outre les dispositions des articles 87 CE et 88 CE, les aides aux entreprises de construction, de transformation et de réparation navales, visées par la septième directive, sont soumises aux règles de notification préalable visées au paragraphe 2. En substance, ce paragraphe exige des États membres qu’ils notifient préalablement à la Commission toute aide visée par la septième directive.

La procédure nationale et la question soumise à la Cour

10. Selon la décision de renvoi, la Xunta de Galicia, le gouvernement de la Communauté autonome de Galice, a adopté, dans l’exercice des compétences que lui confère le droit constitutionnel national, le décret n° 217/1994, du 23 juin 1994 (ci-après le «décret galicien»), instituant un «nouveau régime d’aides» en faveur du secteur de la construction et de la transformation navales en Galice. Ainsi qu’il ressort du préambule du décret galicien, le régime d’aides vise la construction et la transformation de navires qui, «en raison de leur tonnage brut, de leur puissance, en ce qui concerne les remorqueurs, ou en raison de la matière de la coque, du type, de la taille et/ou des caractéristiques de leur construction ou transformation» ne relèvent pas du champ d’application de la septième directive, telle que transposée en droit interne par l’État espagnol. Le décret galicien concerne, pour l’essentiel, les aides aux navires de moins de 100 tonnes brutes et aux remorqueurs d’une puissance inférieure à 365 kilowatts.

11. L’État espagnol a attaqué le décret galicien en première instance devant la juridiction nationale compétente, à savoir le Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en faisant valoir, entre autres, que ce décret était incompatible avec le droit communautaire. Le Tribunal Superior de Justicia de Galicia a rejeté le recours de l’État espagnol par arrêt du 16 décembre 1996.

12. L’État espagnol s’est pourvu en cassation contre cet arrêt devant le Tribunal Supremo. Il a soutenu, entre autres, que le régime d’aides constituait une aide d’État conformément à l’article 87 CE, mais avait été mis en œuvre sans notification préalable en violation de l’article 88, paragraphe 3, CE. Par conséquent, la juridiction nationale de première instance avait commis une erreur de droit en ce qu’elle aurait dû déclarer le décret galicien nul et non avenu pour violation du droit communautaire. L’avocat de la Xunta de Galicia s’est opposé à cette interprétation.

13. Dans sa décision de renvoi, le Tribunal Supremo estime que le problème au regard du droit communautaire n’est pas clair puisque, à son avis, deux interprétations opposées semblent possibles.

14. D’une part, la septième directive pourrait être interprétée en ce sens que l’obligation générale de notification ne s’applique pas aux aides relatives à la construction ou à la transformation de navires se situant en dessous des seuils minimaux de la septième directive. La raison d’être de cette interprétation est, selon le Tribunal Supremo, que, si le législateur communautaire a estimé que les aides en faveur des navires plus grands visés par la septième directive pouvaient être réputées compatibles avec le marché commun, on pourrait conclure que le silence de la septième directive en ce qui concerne les aides aux navires plus petits équivaut à considérer que ce type de mesures n’affecte pas les échanges entre États membres et, partant, ne constitue pas des aides d’État aux fins de l’article 87, paragraphe 1, CE.

15. D’autre part, on pourrait également soutenir que la septième directive n’avait pas pour finalité de dispenser les États membres de l’obligation, conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE, de notifier les aides concernant des navires plus petits ou moins puissants qui ne relèvent pas de son champ d’application.

16. Dans ces conditions, le Tribunal Supremo demande à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur la question suivante:

«L’article 87, paragraphes 1 et 3, sous c) et e) [( )] […] et l’article 88, paragraphe 3 […] du traité CE, lus conjointement avec la directive 90/684/CEE du Conseil, du 21 décembre 1990, concernant les aides à la construction navale, permettent-ils d’adopter, sans notification préalable à la Commission, une réglementation nationale – telle que celle figurant dans le décret n° 217/1994, du 23 juin 1994, de la Xunta de Galicia – instituant un ‘nouveau régime d’aides’ en faveur d’un secteur spécifique de la construction et de la transformation navales, secteur qui, en raison du tonnage brut, de la puissance et d’autres caractéristiques des navires concernés, ne relève pas du champ d’application de la directive 90/684 précitée?»

17. La Xunta de Galicia, le Royaume d’Espagne, le Royaume des Pays-Bas et la Commission ont présenté des observations écrites. Il n’y a pas eu d’audience.

Analyse

18. Selon une jurisprudence constante, la qualification d’aide requiert que toutes les conditions visées à l’article 87, paragraphe 1, CE soient remplies, à savoir qu’il s’agisse d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, que cette intervention soit susceptible d’affecter les échanges entre États membres, qu’elle accorde un avantage à son bénéficiaire et qu’elle fausse ou menace de fausser la concurrence ( ).

19. Lorsque tous ces éléments sont réunis, le régime d’aides devrait, en principe, être notifié avant sa mise à exécution conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE, à moins qu’il ne soit dispensé de notification en vertu de l’une des dérogations automatiques prévues à l’article 87, paragraphe 2, CE ou en vertu d’une autre disposition pertinente de la réglementation communautaire.

20. En l’espèce, la juridiction nationale souhaite en substance savoir si la septième directive prévoit implicitement une telle dérogation pour un «nouveau régime d’aides» comme celui instauré par le décret galicien et destiné à des navires qui ne relèvent pas du champ d’application de la septième directive.

21. De l’avis de la Xunta de Galicia, puisque, en vertu de la septième directive, certaines aides en faveur des navires de plus grandes dimensions et plus puissants peuvent être tenues pour compatibles avec le marché commun, il s’ensuit que les aides aux navires plus petits et moins puissants n’affectent pas les échanges entre États membres. Ces aides seraient implicitement déclarées compatibles avec le marché commun par la septième directive, qui aurait établi une règle de minimis implicite à cet égard.

22. Nous ne partageons pas cette interprétation pour plusieurs raisons.

23. La septième directive a été adoptée, entre autres, sur le fondement de ce qui est à présent devenu l’article 87, paragraphe 3, sous e), CE, lequel habilite le Conseil à déterminer, sur proposition de la Commission, des catégories d’aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. En tant qu’exception à l’interdiction générale énoncée à l’article 87, paragraphe 1, CE, les dispositions de la septième directive doivent faire l’objet d’une interprétation stricte et l’on ne saurait dès lors présumer une intention implicite de soustraire toute une catégorie à l’interdiction ( ).

24. Ainsi que le soulignent la Commission et le Royaume des Pays-Bas, rien dans le texte de la septième directive n’indique qu’il ait été dans l’intention du législateur d’exempter de l’obligation de notification préalable les aides qui ne relèvent pas du champ d’application de cette directive en raison des dimensions inférieures des navires visés. La septième directive ne contient aucune règle de minimis ou une disposition ayant de loin cet effet, et il ne saurait non plus en être ainsi eu égard à sa base juridique, comme nous le verrons ci-après. En outre, la septième directive ne dispense pas même de notification les aides qui entrent dans son champ d’application. L’article 11, paragraphe 1, de ladite directive prescrit que toutes les aides visées par elle, outre le fait d’être soumises aux exigences des articles 87 CE et 88 CE, sont notifiées à la Commission.

25. Le fait que la septième directive prévoit que les aides concernant une catégorie spécifique de navires et de remorqueurs peuvent être déclarées compatibles représente un choix politique du législateur communautaire. Il résulte du préambule de la septième directive que celle-ci, dans le prolongement des directives précédentes, vise à renforcer et à améliorer l’efficacité et la compétitivité de l’industrie de la construction navale de l’Union européenne dans le contexte de concurrence mondiale, entre autres, en éliminant la surcapacité structurelle des chantiers navals dans la Communauté européenne ( ). Compte tenu de cet objectif, il n’est peut-être pas surprenant que le législateur communautaire se soit concentré sur ces catégories de navires à l’intérieur de l’industrie européenne de la construction navale qui, du fait de leurs caractéristiques, font l’objet d’une concurrence mondiale ( ).

26. Toutefois, cela n’implique pas que, ainsi que la Xunta de Galicia le soutient, les constructeurs et les réparateurs de navires de plus petites dimensions et de remorqueurs moins puissants n’opèrent pas dans un marché communautaire concurrentiel et que les échanges entre États membres ne sauraient être affectés par les aides accordées à ces catégories de navires. Selon la jurisprudence de la Cour, «il n’existe pas de seuil ou de pourcentage en dessous duquel on peut considérer que les échanges entre États membres ne sont pas affectés. En effet, l’importance relativement faible d’une aide ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas a priori l’éventualité que les échanges entre États membres soient affectés ou la concurrence soit faussée» ( ). Quand bien même les aides en question profitent à des entreprises qui n’opèrent qu’au niveau local ou régional sans fournir des services ou des biens à l’extérieur de leur État d’origine, les échanges entre États membres pourraient être affectés ( ). En outre, ainsi que le Royaume d’Espagne l’a indiqué dans ses observations, le préambule du décret galicien semble lui-même supposer l’existence d’une concurrence étrangère pour les chantiers galiciens visés.

27. À notre avis, la Commission fait valoir à bon droit que le fait que le régime d’aides approuvé par le décret galicien n’entre pas dans le champ d’application de la septième directive signifie simplement que ce régime d’aides ne peut pas bénéficier des dispositions de la directive et que, en l’absence de norme en sens contraire, il est soumis au régime général des aides d’État qui est prévu par le traité.

28. En outre, ainsi que la Commission le fait observer, la base juridique de la septième directive, à savoir l’article 87, paragraphe 3, sous e), CE, permet au Conseil de déterminer quelle catégorie de mesures d’ores et déjà qualifiées d’aides d’État peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun, mais elle n’habilite pas le législateur communautaire à définir la notion même d’aides d’État. Par conséquent, la septième directive n’a pas pu, ainsi que la Xunta essaie de le suggérer, implicitement (voire explicitement) déclarer des aides compatibles avec le marché commun au motif qu’elles n’affectent pas les échanges entre États membres; la directive n’a pas pu non plus, à ce titre, dispenser des aides de notification. Une telle exemption ne peut être effectuée que sur le fondement de l’article 89 CE, disposition autorisant le Conseil à réglementer l’application des articles 87 CE et 88 CE et, en particulier, à déterminer les catégories d’aides qui sont dispensées de la procédure de notification préalable prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE ( ).

29. Nous en concluons donc que les articles 87, paragraphes 1 et 3, sous c) et e), CE et 88, paragraphe 3, CE, lus en combinaison avec la septième directive, n’exemptent pas une réglementation nationale telle que celle figurant dans le décret galicien des dispositions générales du traité en matière d’aides d’État, y compris l’obligation de notification prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE.

30. Si, compte tenu des développements qui précèdent, la juridiction nationale constate que le régime d’aides instauré par le décret galicien a été mis à exécution en violation de l’obligation de notification préalable prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE, elle doit, conformément à une jurisprudence bien établie, appliquer l’interdiction d’effet direct édictée par l’article 88, paragraphe 3, CE, qui s’étend à toute aide qui aurait été mise à exécution sans être notifiée. La jurisprudence exige des juridictions nationales qu’elles tirent «toutes les conséquences d’une violation de l’article [88, paragraphe 3, CE], conformément à leur droit national, en ce qui concerne tant la validité des actes d’exécution que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition ou d’éventuelles mesures provisoires» ( ).

31. Avant de conclure, nous souhaiterions évoquer un aspect du cas d’espèce qui aurait pu soulever quelques problèmes intéressants.

32. En vertu du droit constitutionnel espagnol, les Communautés autonomes jouissent d’une compétence exclusive dans certains domaines qui relèvent du champ d’application du droit communautaire. Puisque toutes les Communautés autonomes sont considérées comme des émanations de l’État membre aux fins du droit communautaire, l’État espagnol assume la charge, vis-à-vis de la Communauté, de veiller au respect de ce droit dans des domaines qui, en vertu du droit national, n’entrent pas dans le cadre de ses compétences et dans lesquels, comme dans le cas d’espèce, ses intérêts et ceux des Communautés autonomes ne coïncident pas.

33. En effet, dans le domaine des dispositions du traité relatives aux aides d’État, en ce qui concerne le droit communautaire, il incombe à l’État espagnol de satisfaire à l’obligation de notification préalable de toute nouvelle aide tombant sous le coup des dispositions du traité. Cette obligation peut cependant ne pas se concilier avec la répartition interne des pouvoirs, comme le démontre le présent cas d’espèce, ce qui pourrait soulever d’intéressantes questions de droit communautaire.

34. Dans la mesure où il demande aux juridictions nationales de déclarer le régime d’aides en cause nul et non avenu en raison de l’absence de notification à la Commission, l’État espagnol pourrait être regardé comme se prévalant, dans un contexte judiciaire national, du non-accomplissement, par lui-même, d’une obligation qui lui incombe en vertu du traité afin d’obtenir l’annulation pour violation du droit communautaire d’un acte adopté par une entité subétatique.

35. Toutefois, puisque ces questions n’ont pas été évoquées par le Tribunal Supremo dans sa décision de renvoi ou discutées par une des parties au litige, et comme, de toute façon, elles n’ont aucune incidence sur la réponse qu’il convient d’apporter à la juridiction nationale, nous ne les examinerons pas de manière plus approfondie.

Conclusion

36. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous estimons que la Cour devrait répondre comme suit à la question posée par la juridiction nationale:

– «Les articles 87, paragraphes 1 et 3, sous c) et e), CE et 88, paragraphe 3, CE, lus en combinaison avec la directive 90/684/CEE du Conseil, du 21 décembre 1990, concernant les aides à la construction navale, n’exemptent pas de l’application générale des dispositions du traité CE relatives aux aides d’État un régime d’aides tel que celui figurant dans le décret n° 217/1994 de la Xunta de Galicia, du 23 juin 1994, instituant un nouveau régime d’aides en faveur d’un secteur spécifique de la construction et de la transformation navales, secteur qui, en raison du tonnage brut, de la puissance et d’autres caractéristiques des navires concernés, ne relève pas du champ d’application de cette directive.

– Si la juridiction nationale constate que le régime d’aides en question a été mis à exécution en violation de l’obligation de notification préalable prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE, elle doit tirer toutes les conséquences de cette violation, conformément à son droit national, en ce qui concerne tant la validité des actes d’exécution que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition ou d’éventuelles mesures provisoires.»