Arrêt de la Cour du 29 juin 1993. - Government of Gibraltar contre Conseil des Communautés européennes. - Recours en annulation d'une directive - Autorisation de services aériens réguliers interrégionaux. - Affaire C-298/89.



Recueil de jurisprudence 1993 page I-03605

édition spéciale suédoise page I-00243

édition spéciale finnoise page I-00277



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Disposition suspendant l' application, à l' aéroport de Gibraltar, de la directive concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres - Irrecevabilité

(Traité CEE, art. 173, al. 2; directive du Conseil 89/463, art. 2, § 2)

Sommaire

L' article 2, paragraphe 2, de la directive 89/463, concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres, qui suspend l' application de cette directive à l' aéroport de Gibraltar jusqu' à la date de mise en oeuvre du régime de coopération convenu entre le royaume d' Espagne et le Royaume-Uni pour cet aéroport, ne peut être regardé comme constitutif d' une décision au sens de l' article 173, deuxième alinéa, du traité, de sorte qu' est irrecevable un recours en annulation introduit à son encontre par une personne physique ou morale.

En effet, des limitations ou des dérogations de nature temporaire ou de portée territoriale que comporte un texte font partie intégrante des dispositions d' ensemble qui les contiennent et participent, sauf détournement de pouvoir, du caractère général de celles-ci. Or, la suspension prévue par ledit article à l' application de la directive, elle-même de portée générale, atteint également tous les transporteurs aériens qui souhaitent exploiter un service aérien interrégional direct entre un aéroport de la Communauté et celui de Gibraltar et, plus généralement, tous les utilisateurs de cet aéroport. Par ailleurs, outre qu' elle n' est pas la seule dérogation temporaire apportée pour un aéroport au régime de la directive, elle ne fait que tirer les conséquences de l' existence d' un obstacle objectif, tenant à un différend entre deux États membres, à l' application immédiate de la directive à l' aéroport de Gibraltar.

Parties

Dans l' affaire C-298/89,

Government of Gibraltar, représenté par MM. Ian S. Forrester, QC, du barreau d' Écosse, et Richard O. Plender, QC, du barreau d' Angleterre et du Pays de Galles, ayant élu domicile à Luxembourg en l' étude de Mes Loesch et Wolter, 8, rue Zithe,

partie requérante,

contre

Conseil des Communautés européennes, représenté par MM. Antonio Sacchetini, directeur au service juridique, et Jacques Delmoly, conseiller juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Joerg Kaeser, directeur de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d' investissement, 100, boulevard Kondar-Adenauer,

partie défenderesse,

soutenu par

Royaume d' Espagne, représenté par M. Javier Conde de Saro, directeur général de la coordination juridique et institutionnelle communautaire, et par Mme Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, du service contentieux comunautaire, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade d' Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord, représenté par M. John E. Collins, du Treasury Solicitor' s Department, en qualité d' agent, assisté de M. Derrick Wyatt, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Thomas Van Rijn, membre du service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg, auprès de M. Nicola Annecchino, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

parties intervenantes,

ayant pour objet, au stade actuel de la procédure, la recevabilité d' un recours introduit au titre de l' article 173, deuxième alinéa, du traité CEE et tendant à l' annulation de l' article 2, paragraphe 2, de la directive 89/463/CEE du Conseil, du 18 juillet 1989, modifiant la directive 83/416/CEE du Conseil, du 25 juillet 1983, concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres (JO L 226, p. 14),

LA COUR,

composée de MM. O. Due, président, C. N. Kakouris, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg et J. L. Murray, présidents de chambre, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco, P. J. G. Kapteyn et D. A. O. Edward, juges,

avocat général: M. C. O. Lenz

greffier: M. J.-G. Giraud

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 6 mai 1992, au cours de laquelle le Conseil a été représenté par M. Antonio Sacchetini et John Carbery, conseiller juridique, en qualité d' agents, et le royaume d' Espagne par M. Alberto José Navarro Gonzalez, directeur général de la coordination juridique et institutionnelle communautaire, en qualité d' agent,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 4 mai 1993,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 septembre 1989, le gouvernement de Gibraltar a, en vertu de l' article 173, deuxième alinéa, du traité CEE, demandé l' annulation de l' article 2, paragraphe 2, de la directive 89/463/CEE du Conseil, du 18 juillet 1989, modifiant la directive 83/416/CEE concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres (JO L 226, p. 14).

2 La directive 83/416/CEE du Conseil, du 25 juillet 1983 (JO L 237, p. 19), vise à établir un programme communautaire d' autorisation par les États membres de services aériens réguliers interrégionaux entre ces États afin de promouvoir le développement du réseau intracommunautaire. Elle porte, en particulier, sur la procédure d' autorisation à respecter, les motifs possibles de refus et les modalités d' approbation des tarifs pratiqués.

3 Cette directive a été modifiée une première fois par la directive 86/216/CEE du Conseil, du 26 mai 1986 (JO L 152, p. 47), pour exempter temporairement de son application, dans les mêmes conditions que ceux des îles grecques déjà exemptés par la directive 83/416, les aéroports des îles atlantiques composant la région autonome des Açores et celui de Porto, en raison de l' insuffisance du trafic aérien dans ces îles et de la poursuite du développement de l' infrastructure de l' aéroport de Porto.

4 Elle a ensuite été modifiée par la directive 89/463, du 18 juillet 1989, précitée, laquelle, en raison de l' expérience acquise, prévoit de nouvelles règles qui tendent à offrir aux compagnies aériennes davantage de possibilités pour développer les marchés et les services directs entre les différentes régions de la Communauté plutôt que d' en rester à des services indirects. Pour l' essentiel, cette dernière directive étend l' application du régime prévu aux voyages exploités par des aéronefs d' une capacité supérieure à 70 places et supprime plusieurs des motifs de refus d' autorisation des services aériens réguliers interrégionaux qui figuraient dans la directive initiale. En outre, la directive 89/463 comporte une disposition suspendant son application à l' aéroport de Gibraltar jusqu' à la date de mise en application du régime de coopération convenu entre les gouvernements du royaume d' Espagne et du Royaume-Uni.

5 Cette disposition, contenue dans l' article 2, paragraphe 2, de la directive, qui fait l' objet du présent recours, est ainsi rédigée:

"L' application des dispositions de la présente directive à l' aéroport de Gibraltar est suspendue jusqu' à ce que soit mis en application le régime contenu dans la déclaration commune faite par les ministres des Affaires étrangères du royaume d' Espagne et du Royaume-Uni, le 2 décembre 1987. Les gouvernements du royaume d' Espagne et du Royaume-Uni informeront le Conseil à cet égard à la date en question."

6 La déclaration commune des ministres des Affaires étrangères du royaume d' Espagne et du Royaume-Uni, du 2 décembre 1987, prévoit, notamment, en son point 8, que le régime d' utilisation conjointe de l' aéroport de Gibraltar commencera à s' appliquer dès que les autorités britanniques auront notifié à leur équivalent espagnol l' entrée en vigueur de la législation nécessaire pour donner effet au point 3.3 (contrôle douanier et contrôle d' immigration dans chacun des terminaux) et que la construction du terminal espagnol aura pris fin et, en tous cas, au plus tard, une année après la notification dont il vient d' être fait mention.

7 A l' encontre de la requête, le Conseil a soulevé une exception d' irrecevabilité au titre de l' article 91, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour et a demandé à la Cour de statuer sur cette exception sans engager le débat au fond.

8 Conformément à l' article 93, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, la Cour a admis l' intervention, au soutien des conclusions de la partie défenderesse, du royaume d' Espagne (ordonnance du 15 novembre 1989), du Royaume-Uni (ordonnance du 17 janvier 1990) et de la Commission des Communautés européennes (ordonnance du 21 février 1990).

9 A l' appui de l' exception d' irrecevabilité qu' il a soulevée, le Conseil conteste en premier lieu la qualité pour agir du gouvernement de Gibraltar, en faisant valoir que, selon le droit britannique, la présentation du recours introduisant la présente affaire relèverait de la compétence du gouverneur. Il estime ensuite qu' une directive ne peut pas faire l' objet d' un recours en annulation formé par une personne physique ou morale en vertu de l' article 173, deuxième alinéa, du traité CEE. Enfin, le Conseil soutient que le gouvernement de Gibraltar n' est concerné ni directement ni individuellement par la disposition attaquée.

10 Le gouvernement de Gibraltar conclut au rejet de l' exception d' irrecevabilité. Il fait valoir, tout d' abord, que sa personnalité juridique est reconnue en droit britannique et englobe, notamment, la capacité d' introduire le présent recours car ce dernier relève d' une "question d' intérêt local déterminée" au sens de l' article 55 du décret du 23 mai 1969 sur la constitution de Gibraltar et de la dépêche ministérielle du même jour, laquelle fait figurer le tourisme et le terminal civil de l' aéroport au nombre des compétences reconnues aux ministres de Gibraltar. Le requérant soutient, ensuite, que l' article 2, paragraphe 2, de la directive 89/463 constitue une décision distincte de cette directive et qui, ayant un effet direct, est susceptible d' un contrôle de la Cour au titre de l' article 173, deuxième alinéa, du traité. Enfin, le gouvernement de Gibraltar serait directement et individuellement concerné en raison de la forme de sa participation à la procédure d' autorisation des services aériens, comme responsable de l' amélioration du bien-être de la population de Gibraltar et comme propriétaire du terminal de l' aéroport.

11 Les intervenants ont tous repris et développé l' exception d' irrecevabilité soulevée par le Conseil. En particulier, le Royaume-Uni fait valoir qu' au regard des dispositions constitutionnelles propres à Gibraltar, une action judiciaire au nom du gouvernement de Gibraltar dans une procédure mettant en cause l' accomplissement d' obligations internationales ne pourrait être engagée, dans l' hypothèse la plus favorable à la partie requérante, que sur les instructions du gouverneur. De leur côté, le royaume d' Espagne et la Commission soulignent que la directive attaquée ne contient aucune décision individuelle susceptible de recours au sens de l' article 173, deuxième alinéa, du traité.

12 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties sur l' exception d' irrecevabilité, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

13 Aux termes de l' article 173 du traité CEE:

"La Cour de Justice contrôle la légalité des actes du Conseil et de la Commission, autres que les recommandations ou avis. A cet effet, elle est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du présent traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un État membre, le Conseil ou la Commission.

Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l' apparence d' un règlement ou d' une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement..."

14 Le gouvernement de Gibraltar ne figurant pas et ne prétendant d' ailleurs pas figurer au nombre des requérants prévus au premier alinéa de l' article 173, la recevabilité de sa requête doit être appréciée uniquement au regard des dispositions du deuxième alinéa de cet article.

15 Il convient, tout d' abord, de rappeler que la Cour a précisé, dès son arrêt du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes/Conseil (16/62 et 17/62, Rec. p. 901), que le terme "décision" figurant à l' article 173, deuxième alinéa, du traité, doit être entendu dans le sens technique résultant de l' article 189 du même traité et que le critère de distinction entre un acte de nature normative et une décision au sens de ce dernier article doit être recherché dans la portée générale ou non de l' acte en question.

16 Il y a lieu de rappeler également que même si elle ne lie en principe que ses destinataires, qui sont les États membres, la directive constitue normalement un mode de législation ou de réglementation indirecte. La Cour a d' ailleurs déjà eu l' occasion de qualifier une directive d' acte ayant une portée générale (voir, par exemple, arrêt du 22 février 1984, Kloppenburg, 70/83, Rec. p. 1075, point 11, ou ordonnance du 13 juillet 1988, Fédération européenne de la santé animale/Conseil, 160/88 R, Rec. p. 4121, point 28).

17 Par ailleurs, il résulte d' une jurisprudence constante de la Cour que la portée générale et, partant, la nature normative d' un acte n' est pas mise en cause par la possibilité de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou même l' identité des sujets de droit auxquels il s' applique à un moment donné, tant qu' il est constant que cette application s' effectue en vertu d' une situation objective de droit ou de fait définie par l' acte en relation avec la finalité de ce dernier (arrêts du 11 juillet 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conseil, 6/68, Rec. p. 595; du 16 avril 1970, Compagnie française commerciale et financière/Commission, 64/69, Rec. p. 221, point 11; du 30 septembre 1982, Roquette Frères/Conseil, 242/81, Rec. p. 3213, point 7; du 26 avril 1988, Astéris/Commission, 97/86, 193/86, 99/86 et 215/86, Rec. p. 2181, point 13; ordonnance du 13 juillet 1988, Fédération européenne de la santé animale/Conseil, précitée, point 29; arrêt du 24 novembre 1992, Buckl/Commission, C-15/91 et C-108/91, Rec. p. I-6061, point 25).

18 Enfin, la Cour a déjà admis que des limitations ou des dérogations de nature temporaire (arrêts Zuckerfabrik Watenstedt/Conseil, précité, et Compagnie française commerciale et financière/Commission, précité, points 12 à 15) ou de portée territoriale (arrêt du 18 janvier 1979, Société des usines de Beauport/Conseil, 103/78 à 109/78, Rec. p. 17, points 15 à 19) que comporte un texte font partie intégrante des dispositions d' ensemble qui les contiennent et participent, sauf détournement de pouvoir, du caractère général de celles-ci.

19 En l' espèce, la portée générale de la directive 89/463 n' est pas contestée pour ses dispositions autres que l' article 2, paragraphe 2. Cette directive concerne, en effet, tous les services aériens réguliers interrégionaux de la Communauté dont elle modifie le régime d' autorisation par les États membres.

20 Quant à la disposition attaquée, elle suspend l' application de ce nouveau régime pour les services à destination ou en provenance de Gibraltar jusqu' à la date d' entrée en vigueur des mesures prévues par la déclaration commune faite par les ministres des Affaires étrangères du royaume d' Espagne et du Royaume-Uni, le 2 décembre 1987. Elle atteint ainsi également tous les transporteurs aériens qui souhaitent exploiter un service aérien interrégional direct entre un autre aéroport de la Communauté et l' aéroport de Gibraltar et, plus généralement, tous les utilisateurs de cet aéroport. Elle s' applique donc à des situations définies objectivement.

21 Il y a lieu, par ailleurs, d' observer que l' aéroport de Gibraltar n' est pas le seul qui ait été provisoirement exclu du champ d' application territorial de la directive. D' autres aéroports (ceux des îles grecques et des îles atlantiques composant la région autonome des Açores, celui de Porto) ont déjà fait l' objet, en vertu des directives 83/416, du 25 juillet 1983, et 86/216, du 26 mai 1986, précitées, d' une exemption temporaire d' application pour des raisons techniques ou économiques telles que l' insuffisance du trafic aérien ou la poursuite du développement de l' infrastructure aéroportuaire.

22 Pour ce qui concerne l' aéroport de Gibraltar, la directive en cause justifie la suspension de son application à cet aéroport en se référant à l' accord contenu dans la déclaration commune faite par les ministres des Affaires étrangères du royaume d' Espagne et du Royaume-Uni le 2 décembre 1987. Cette référence est la constatation d' un obstacle objectif à la mise en oeuvre de la directive, compte tenu de ses finalités. En effet, eu égard au différend, longuement souligné par le requérant lui-même, opposant le royaume d' Espagne et le Royaume-Uni au sujet de la souveraineté sur le territoire où est situé l' aéroport de Gibraltar et aux difficultés d' exploitation qu' entraîne ce différend, le développement des services aériens entre cet aéroport et les autres aéroports de la Communauté est subordonné à la mise en application du régime de coopération convenu entre les deux États.

23 Dans ces conditions, l' article 2, paragraphe 2, de la directive 89/463 ne peut pas être regardé comme constitutif d' une décision au sens de l' article 173, deuxième alinéa, du traité, mais participe, au contraire, du caractère général de cette directive.

24 Par suite, le recours est irrecevable et doit, dès lors, sans même qu' il soit besoin d' examiner les autres moyens soulevés à l' appui de l' exception d' irrecevabilité, être rejeté.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Le gouvernement de Gibraltar ayant succombé en son action, il y a lieu de le condamner aux dépens. Conformément à l' article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, le royaume d' Espagne, le Royaume-Uni et la Commission, parties intervenantes, supporteront leurs propres dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté comme irrecevable.

2) Le requérant est condamné aux dépens.

3) Le royaume d' Espagne, le Royaume-Uni et la Commission, parties intervenantes, supporteront leurs propres dépens.