CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 2 JUIN 1976 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L'affaire dont vous devez vous occuper aujourd'hui est une demande préjudicielle présentée par le Finanzgericht de Düsseldorf. Les faits qui donnent lieu à cette procédure sont des importations de bière, effectuées de Belgique vers la république fédérale d'Allemagne, entre novembre 1968 et septembre 1969. L'importateur était la société Bobie Getränkevertrieb GmbH, demandeur devant le Finanzgericht. La défenderesse est le Bureau principal des douanes d'Aix-la-Chapelle-Nord. Les importations en question portaient sur environ 52700 hl en 1968 et sur environ 45260 hl en 1969. Elles provenaient toutes d'une seule brasserie belge, la brasserie Martens, de Bocholt.

Les questions posées à la Cour par le Finanzgericht concernent l'interprétation de l'alinéa 1 de l'article 95 du traité CEE qui, vous vous en souvenez, est ainsi rédigé:

«Aucun État membre ne frappe directement ou indirectement les produits des autres États membres d'impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent directement ou indirectement les produits nationaux similaires».

En république fédérale d'Allemagne la bière est paraît-il, frappée d'une taxe en vertu d'une loi promulguée le 14 mars 1952, la «Biersteuergesetz».

En vertu du paragraphe 3 de cette loi, la bière brassée en Allemagne est imposée selon des taux progressifs, afin d'accorder aux petites et moyennes brasseries une compensation pour les conditions de production plus favorables dont jouissent les grandes brasseries. Ainsi les 2000 premiers hectolitres de la production annuelle d'une brasserie sont imposés au taux de 12 DM par hl, les 8000 hectolitres suivants, au taux de 12,30 DM; les 10000 hectolitres suivants au taux de 12,60 DM et ainsi de suite. Le taux maximal, 15 DM/hl, est applicable si la production annuelle d'une brasserie dépasse 120000 hl. Il en résulte que plus la production d'un brasserie est faible, moins le taux moyen de la taxe sur la bière qu'elle produit est élevé. Les chiffres obtenus par le Finanzgericht et indiqués dans l'ordonnance de renvoi montrent qu'en 1968 et 1969, le taux moyen payé sur toute la production de la République fédérale était d'environ 13,90 DM/hl, la variation entre les deux années étant très faible.

Initialement, la bière importée en Allemagne était grevée d'une taxe d'un taux uniforme de 15 DM/hl. A l'égard, en tout cas, des importations en provenance d'autres États membres de la CEE, le taux a été réduit à 14,40 DM/hl, par un amendement à la Biersteuergesetz, qui est entré en vigueur le 1er juin 1968, c'est-à-dire quelques mois avant la première importation en question dans cette affaire.

Tous les taux que nous avons mentionnés sont ceux applicables à la bière double («Vollbier»), qui est la catégorie de bière importée par le demandeur. Il existe des taux inférieurs pour des bières légères et des taux plus élevés applicables aux bières plus fortes. Ceci est sans importance en l'espèce, et au cours de ces conclusions, lorsque aous parlerons de «bière», il s'agira de bière double.

La Commission nous a dit qu'elle a toujours estimé que le système allemand de taxation de la bière était incompatible avec l'article 95 du traité, mais elle a considéré que les problèmes posés par ce système et par les systèmes similaires existant dans d'autres États membres ne pourraient jamais être résolus de manière satisfaisante, si ce n'est par l'harmonisation des lois fiscales de tous les États membres en cette matière. En 1972 elle a, semble-t-il, soumis au Conseil, des propositions en ce sens, qui n'ont pas abouti.

A titre de mesure intérimaire, le 29 juillet 1966, la Commission a adressé aux États membres ayant des systèmes progressifs de taxation de la bière, une recommandation (non publiée au Journal officiel), selon laquelle ils devaient taxer les importations de bière en provenance d'autres États membres, au taux applicable à la production d'une brasserie «type», définie comme produisant 300000 hl de bière par an. C'est pour se conformer à cette recommandation que la République fédérale a réduit à 14,40 DM/hl le taux de la taxe sur ses importations en provenance d'autres États membres.

Naturellement, le demandeur a été soumis à la taxe sur les importations en question ici, selon le taux de 14,40 DM/hl. Après avoir protesté sans succès contre ces impositions par la voie administrative, il a saisi le Finanzgericht en affirmant que la réduction à 14,40 DM/hl du taux de la taxe sur les importations en provenance d'autres États membres ne suffisait pas à satisfaire aux obligations de la République fédérale au titre de l'article 95. Le demandeur arguait qu'il n'existait pas de fondement légal au critère de la brasserie «type», et il affirmait qu'il était en droit d'être imposé au taux qui aurait été applicable, en vertu de l'article 3 de la Biersteuergesetz, à la bière produite par une brasserie dont la production totale annuelle équivalait aux importations totales (du demandeur) en provenance d'autres États membres au cours de chacune des années considérées. Par commodité, nous appellerons la base d'imposition ainsi défendue par le demandeur, «la base d'importations globales.»

Pour sa part, la défenderesse a soutenu devant le Finanzgericht que les taxes appliquées au demandeur étaient parfaitement valides. Elle s'appuyait en particulier sur le fait que les lois des États membres en cette matière n'avaient pas encore été harmonisées, ainsi que sur la recommandation de la Commission du 29 juillet 1966.

Ces affirmations contradictoires se reflètent dans les questions posées à la Cour par le Finanzgericht, dont l'ordonnance de renvoi est datée du 26 novembre 1975, c'est-à-dire avant que la Cour ne rende son arrêt dans l'affaire 45-75 Rewe-Zentrale/Bureau principal des Douanes de Landau/Palatinat, le 17 février 1976.

Ces questions sont (sous une forme légèrement abrégée), les suivantes:

1. Était-il, en 1968 et 1969, compatible avec l'article 95, alinéa 1, du traité d'assujettir la bière importée d'autres États membres en République fédérale à un impôt au taux de 13,40 DM/hl prescrit par la «Biersteuergesetz», telle qu'elle avait été amendée, alors que le taux moyen de l'impôt frappant la bière de fabrication nationale était d'environ 13,90 DM/hl et que, en raison de l'imposition progressive prévue par le paragraphe 3 de la «Biersteuergesetz», cette bière était de toute façon soumise pour partie à un taux d'imposition inférieur à celui grevant la bière importée?

2. Dans la négative, était-il compatible avec l'article 95, alinéa 1, du traité de taxer les importations de bière aux taux prévus par le paragraphe 3 de la «Biersteuergesetz», sur la base des importations de bière, en provenance d'autres États membres, auxquelles l'importateur intéressé procède au cours d'une année (c'est-à-dire sur la base que nous avons appelée «la base d'importations globales»)?

3. En cas de réponse négative a la deuxième question, en fonction de quelles données convient-il de calculer les taux d'imposition à appliquer et dans quelles limites doivent-ils se situer pour satisfaire aux exigences de l'article 95, alinéa 1, du traité CEE?

Personne ne soutient maintenant qu'il faille répondre affirmativement à la première question. Devant la Cour, le gouvernement de la République fédérale a admis, qu'à la lumière de l'arrêt rendu dans l'affaire 45-75, il fallait répondre négativement à cette question. A notre avis, il n'est pas douteux qu'il a alors agi à bon droit. Ainsi le seul commentaire que cette question appelle de notre part est qu'il est évident que, dans la mesure où celle-ci se réfère littéralement à la «Biersteuergesetz», la Cour est ainsi appelée à outrepasser sa compétence. Il est de droit commun dans cette Cour que, dans les affaires que lui sont soumises en vertu de l'article 177 du traité, sa compétence se limite à rendre un arrêt sur des questions de droit communautaire et qu'elle doit laisser à la juridiction nationale de renvoi le soin d'appliquer cet arrêt aux faits de l'espèce; comme l'arrêt précité l'a démontré, cette procédure inclut la décision sur le point de savoir si les dispositions d'une loi nationale sont compatibles avec le droit communautaire.

Nous pensons donc, qu'en répondant à la première question, vous devriez suivre mutatis mutandis le précédent établi par l'arrêt rendu dans l'affaire 45-75, et dire que l'alinéa 1 de l'article 95 doit être interprété comme interdisant de soumettre un produit importé à une taxation différente de celle qui frappe le produit national, dans la mesure où cela conduit à taxer plus lourdement le produit importé et, en particulier, comme interdisant l'imposition de taxes à taux progressif dans un cas et à taux uniforme dans l'autre.

L'importance de la deuxième question tient naturellement au fait que, si l'on a répondu négativement à la premier question et affirmativement à la deuxième, le demandeur est en droit de réussir dans sa réclamation visant à ce qu'il soit taxé sur la «base des importations globales».

Au nom du gouvernement de la République fédérale, on a allégué que si l'article 95 n'interdit pas d'adopter cette base d'imposition il ne l'exige pas non plus, de sorte qu'en l'absence d'une législation allemande prescrivant cette base de taxation, le demandeur n'y avait pas droit. Selon les explications données à ce sujet, le but du système allemand était d'aider les petites brasseries, et non les petits négociants.

Au nom de la Commission, on a soutenu que la base des importations globales serait incompatible avec l'article 95. A cet égard, nous partageons l'avis de la Commission. Il n'est pas difficile d'imaginer le cas d'un grand négociant allemand qui importe une quantité considérable de bières de différents États membres, dont quelques-unes produites peut-être dans des brasseries relativement petites. Les importations annuelles globales d'un tel marchand pourraient excéder de façon significative la production annuelle de certaines de ces brasseries prises individuellement. L'adoption des importations globales comme base de taxation aboutirait alors à ce que, en Allemagne, la bière produite par ces petites brasseries serait frappée d'une taxe plus élevée que ne le serait la bière produite dans des brasseries allemandes de même dimension. La vérité est que «la base des importations globales» serait précisément un moyen de taxation des importations aussi inexact que le taux uniforme. Il pourrait jouer à l'avantage d'importations dans certains cas, mais à leur détriment dans d'autres.

Nous pensons donc que vous devriez répondre négativement à la deuxième question; en évitant de nouveau toute référence expresse à la «Biersteuergesetz».

A notre avis, la question réellement difficile dans cette affaire est la troisième.

Dans ses observations écrites, le gouvernement de la République fédérale a exprimé un doute quant à la recevabilité de cette question. Jusqu'à un certain point, nous comprenons sa position à cet égard, parce que la question est posée en termes très généraux et invite virtuellement la Cour à déterminer la manière dont les importations de bière en Allemagne en provenance d'autres États membres devraient être taxées.

A notre avis, il est néanmoins clair que la Cour ne peut pas laisser la question sans réponse: Le Finanzgericht est en droit d'obtenir de vous une indication quant à la nature des droits du demandeur dans le cas où (comme nous le pensons) l'on doive répondre négativement aux deux premières questions, c'est-à-dire que l'article 95 n'autorise à taxer les importations du demandeur ni sur la base du taux uniforme prescrit par la «Biersteuergesetz», ni sur la base des «importations globales» défendue par le demandeur.

La Commission allègue que la seule réponse possible à la troisième question est que des importations en provenance d'autres États membres ne doivent pas être taxées selon un taux supérieur au taux le plus faible applicable à toute bière brassée en Allemagne, ce qui signifie en fait qu'elles doivent être taxées uniformément au taux de 12 DM/hl applicable aux 2000 premiers hectolitres de production annuelle d'une brasserie. La Commission reconnaît que cela ne constitue pas une réponse très satisfaisante, mais elle affirme, qu'en l'absence d'harmonisation des lois fiscales des États membres en la matière, c'est la seule réponse qui soit conforme à l'article 95, parce que, seule, elle garantit qu'aucune bière importée d'un autre État membre n'est frappée d'une taxe plus élevée que celle qui grève n'importe quelle bière allemande.

D'une manière assez compréhensible, le gouvernement fédéral objecte que cette réponse ferait plus que garantir la conformité à l'article 95. Elle conférerait un avantage positif à la bière importée, en particulier depuis que, comme la Commission l'a admis, il ne reste plus en Allemagne de brasserie qui produise moins de 2000 hl par an.

Le gouvernement fédéral invite la Cour, si (comme nous le pensons) elle doit répondre à la troisième question, à tenir compte d'un nouveau système de taxation des importations de bière en provenance d'autres États membres, qui a été introduit en République fédérale avec — si nous pouvons nous exprimer ainsi — une remarquable et recommandable célérité — afin de tenir compte de l'arrêt de la Cour rendu dans l'affaire 45-75.

Comme nous l'avons mentionné, cet arrêt a été rendu le 17 février 1976. Les observations écrites du gouvernement fédéral dans cette affaire portaient la date du 4 mars 1976. Ainsi qu'il ressort de ces observations, le nouveau système, bien qu'il ne fût pas encore en vigueur à cette date, était en préparation. A l'audience, qui a eu lieu le 20 mai 1976, l'agent du gouvernement fédéral nous a dit que le système était maintenant en vigueur et il a exposé à grands traits son fonctionnement.

Le but du système est d'assimiler le taux d'imposition sur la bière produite dans n'importe quelle brasserie située dans un autre État membre à celui qui grèverait la bière produite en Allemagne dans une brasserie ayant la même production annuelle. Comme nous l'avons compris, des instructions ont été données aux douanes allemandes pour demander à tout importateur de bière provenant d'un autre État membre, d'indiquer la brasserie où elle a été produite et de déclarer quelle a été la production de cette brasserie au cours de l'année précédente. Le taux de la taxe sur cette bière est alors fixé par référence à des tables indiquant le taux moyen d'imposition qui grèverait une brasserie allemande produisant la même quantité. On nous a dit que, pour tenir compte du fait que les brasseries allemandes sont soumises chaque mois à la taxe sur la base de leur production de l'année en cours, alors que la bière importée est grevée sur la base de la production de l'année précédente de la brasserie dont elle provient, un système de ristournes est prévu, autorisant un importateur à réclamer la restitution d'une part appropriée de la taxe lorsque la production de la brasserie concernée a diminué entre l'année précédente et l'année en cours. D'autre part, il n'existe pas de taxation additionnelle lorsque la production de la brasserie en question a augmenté au cours de l'année en cours, de sorte que, à cet égard, le système avantage les importations. Néanmoins, l'agent du gouvernement fédéral a reconnu qu'il subsistait quelques différences mineures dans l'incidence de la taxe, dues aux systèmes nécessairement différents d'imposition et de perception. Il paraît aussi que, pour une raison qui, à notre souvenance, n'a pas été expliquée, le nouveau système n'est pas appliqué lorsque la production de la brasserie étrangère dépasse 300000 hl par an.

Laissant de côté ces matières, la Commission a argué que l'adoption de ce système ne garantirait pas que la République fédérale se conforme à l'article 95, parce que que cet article requiert non pas le traitement égal de brasseries mais celui de produits. Tout ce que la République fédérale a fait, disait la Commission, ce fut d'exporter sa politique d'aide aux petites brasseries, ce qui est sans importance dans le contexte de l'article 95.

A notre avis, la Cour ne peut pas, dans cette affaire, statuer sur les mérites du nouveau système allemand en tant que tel. En dépit de l'aide qu'elle a reçue des agents à l'audience, non seulement la Cour manque d'informations sur les détails de ce système, mais ce dernier n'était pas en vigueur en 1968 et 1969 lorsque les importations en question ici ont été effectuées. Il ne l'était même pas, lorsque le Finanzgericht a rendu son ordonnance de renvoi. Par conséquent, les mérites de ce système en tant que tel n'entrent manifestement pas dans cette demande préjudicielle.

Cela ne veut cependant pas dire que la Cour ne puisse pas statuer sur la question de principe soulevée par les affirmations de la Commission et du gouvernement fédéral et, par là, aider effectivement le Finanzgericht à juger cette affaire. Cette question est de savoir si un État membre qui frappe un produit d'une taxe progressive selon la dimension des unités de production où il est fabriqué, doit, pour se conformer à l'article 95, grever les produits similaires d'autres Etats membres d'une taxe d'un taux qui ne soit pas supérieur au taux le moins élevé prévu dans son barème national, ou peut appliquer ce dernier à ces produits selon la dimension des unités de production dont ils proviennent.

Il nous semble que de répondre à cette question de la manière préconisée par la Commission reviendrait à dire que l'article 95 interdit de maintenir en vigueur tout système progressif, car aucun État membre ne pourrait pratiquement maintenir un tel système, s'il était dans l'impossibilité d'agir ainsi, si ce n'est en accordant aux importations en provenance d'autres États membres l'avantage d'être imposées uniformément au taux le moins élevé.

Il existe indubitablement des arguments permettant d'affirmer que ce système progressif n'est pas souhaitable parce qu'il encourage une production inefficace. Mais, à ceux-ci s'opposent des arguments contraires. Il se peut que le système allemand applicable à la bière permette de maintenir en activité des brasseries qui, sans cela, auraient dû fermer, et cela à l'avantage non seulement de celle-ci mais aussi des amateurs de bière qui préfèrent avoir un choix plus large que celui qu'ils auraient eu si toute la production de bière avait été concentrée dans les grandes brasseries. A notre avis, le point important est que ces arguments relèvent du domaine de la politique sociale et économique, qui diffère de celui de l'article 95, lequel ne concerne que des taux de taxation. Nous estimons qu'il est impossible d'interpréter l'article 95 comme visant à éliminer les systèmes progressifs de taxation du genre de celui dont il s'agit ici.

Nous rejetterions donc la thèse de la Commission. A notre avis, lorsqu'un État membre possède un système progressif de cette sorte, l'article 95 doit être appliqué en conformité avec ce système. Tout ce que requiert l'article 95 est que les produits d'autres États membres ne soient pas frappés d'une taxe supérieure à celle que supportent les produits nationaux similaires. Lorsque les produits nationaux sont classés, à des fins fiscales, selon la grandeur des unités de production où ils sont fabriqués, il nous semble que les exigences de l'article 95 sont satisfaites si les produits d'autres États membres sont traités de la même manière. En l'espèce, cela signifie que le Finanzgericht devra s'informer, du mieux qu'il peut, de la production totale de la brasserie Martens en 1968 et 1969, et déterminer sur cette base l'assujettissement du demandeur à la taxe.

En conclusion, nous estimons que vous devriez répondre à la troisième question qui vous est posée par le Finanzgericht, en affirmant que, lorsqu'un État membre grève un produit d'une taxe progressive en fonction du rendement annuel des unités de production où il est fabriqué, l'article 95 devrait être interprété comme interdisant d'imposer un produit importé, à un taux supérieur à celui qui serait applicable si l'unité de production dont il provient avait été située dans cet État membre.

( 1 ) Traduit de l'anglais.