La clé pour la solution du problème à l'examen se situe au niveau de l'appréciation de la sanction prévue par l'article 3 du règlement no 499/76 à la lumière du principe de proportionnalité, selon lequel toute charge imposée aux destinataires des règles communautaires doit être limitée à la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif recherché et exiger aussi peu de sacrifices que possible de la part des opérateurs qu'elle grève. Il n'est guère nécessaire de rappeler qu'il s'agit là d'un principe désormais fermement ancré dans le droit communautaire (de la jurisprudence de notre Cour nous pouvons citer les arrêts du 13 juillet 1962 dans l'affaire 19/62, Mannesmann — Recueil 1962, p. 659 —, du 17 décembre 1970 dans l'affaire 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide — Recueil 1970, p. 1162 —, du 24 octobre 1973, dans l'affaire 5/73, Balkan Import-Export — Recueil 1973, p. 1092 —, du 13 novembre 1973 dans les affaires jointes 63-69/72, Werhahn —, Recueil 1973, p. 1230 —, du 11 mai 1970 dans les affaires jointes 99 et 100/76, De Beste Boter et Hoche — Recueil 1977, p. 861 —, du 5 juillet 1977 dans l'affaire 14/76, Bela-Mühle — Recueil 1977, p. 1211). Nous insistons en particulier sur l'arrêt du 11 mai 1977, dans les affaires 99 et 100/76, parce que cet arrêt considère le problème d'une caution en matière agricole sous l'angle du respect du principe de proportionnalité et, dans cet arrêt, la Cour a décidé que les limites de ce qui était idoine et nécessaire pour atteindre l'objectif visé n'avaient pas été outrepassées, étant donné qu'en ce cas, la perte de la caution ne pouvait pas être considérée «comme ayant le caractère d'une sanction pour violation d'une obligation indépendante» (11e attendu des motifs).

S'agissant d'évaluer la proportionnalité existant entre le moyen mis en œuvre (régime de la caution) et le but à atteindre, il convient évidemment de partir de l'identification de la finalité poursuivie par ce régime. Nous avons déjà eu l'occasion de citer le sixième considérant du règlement no 193/75 de la Commission, du 17 janvier 1975, aux termes duquel la caution «garantit l'engagement d'importer ou d'exporter pendant (la) durée de validité» (des certificats); cette précision est d'autant plus importante que le règlement no 193/75 visait à «codifier» la réglementation préexistante en matière de certificats d'importation et d'exportation à partir du règlement no 1373/70 de la Commission du 10 juillet 1970 (voir deuxième considérant du règlement no 193/75). De son côté, notre Cour avait déjà dit, précisément à propos du règlement no 1373/70, que «le régime de la caution est destiné à garantir la réalisation des importations et des exportations». Il n'y a donc aucun doute au sujet du but du régime de la caution, lié au système des certificats d'importation et d'exportation; et cela, avec la conséquence logique et juridique de la légalité de la confiscation de la caution dans l'hypothèse où l'opération prévue n'est pas effectuée.

Mais évidemment, l'inobservation de l'engagement volontairement contracté d'importer ou d'exporter dans un délai déterminé est autre chose que la non-présentation, avant la date établie par le règlement no 499/76, de la documentation prouvant la réalisation de l'importation ou de l'exportation. Étendre à cette seconde circonstance la sanction établie pour la première, c'est-à-dire la confiscation de la caution, équivaut à mettre en œuvre le moyen que représente le régime des cautions en vue d'atteindre une finalité différente de la finalité originaire, c'est-à-dire (pour reprendre les mots dont la Cour s'est servie dans l'arrêt du 11 mai 1977) attribuer à la perte de la caution le caractère d'une sanction au titre de l'inobservation d'une obligation autonome. Deux considérations s'imposent à cet égard.

En premier lieu, si la non-présentation de la preuve tient au fait que l'opération prévue n'a pas été effectuée, c'est ce fait qui détermine de toute manière la confiscation de la caution; et, par conséquent, une norme du genre de celle de l'article 3 du règlement no 499/76 n'a de raison d'être que si l'intention est de punir le défaut de produire les preuves considéré en soi, c'est-à-dire indépendamment du fait que l'importation (ou l'exportation) ait été réalisée ou non. En second lieu, au moment de l'adoption du règlement no 499/76, le régime de la caution était en vigueur depuis longtemps et, naturellement, la perte de la caution punissait l'inobservation de l'obligation d'importer ou d'exporter, tandis que l'impossibilité de récupérer la caution jusqu'à ce qu'ait été fournie la preuve que l'opération avait été accomplie, amenait les entreprises à ne pas tarder excessivement à fournir cette preuve. La véritable innovation introduite par le règlement en question, c'est que la caution est également pour celui qui a respecté l'engagement contracté, mais a laissé s'écouler sans agir le délai «d'ordre» fixé pour apporter les preuves.

Une pénalité aussi rigoureuse frappant une omission de caractère purement formel, d'un niveau de gravité nettement inférieur à celui du non-accomplissement de l'obligation que la caution sert à garantir, nous paraît excessive et nous ne croyons pas que l'inconvénient que pourrait constituer pour l'autorité administrative le fait de tenir un dossier en suspens au lieu de le clore définitivement six mois après l'expiration de la validité du certificat puisse suffire à la justifier.

La Commission dit craindre les inconvénients que comporterait pour le fonctionnement de ses services la liberté laissée aux opérateurs économiques de fournir les preuves requises pour la libération de la caution à un moment quelconque. Nous pouvons lui répondre tout d'abord que toute entreprise a intérêt à libérer le plus vite possible la caution, même lorsque celle-ci a été constituée sous la forme d'une simple garantie bancaire, étant donné qu'il n'y a pas lieu de croire en règle générale que les banques accordent à leur clientèle des avantages sans contrepartie. En second lieu, nous ferons observer qu'entre la liberté de fournir la preuve que l'opération a été effectuée, sans limite de temps, et la règle draconienne de l'article 3 du règlement no 499/76, il y a une solution intermédiaire qui consiste à fixer, comme il a été fait, un délai d'ordre pour la production de la preuve et à sanctionner, en outre, l'inobservation du délai au moyen d'une astreinte proportionnelle à l'importance du retard (et augmentant par conséquent avec l'importance de celui-ci, mais sur une base raisonnablement légère). De cette manière, les entreprises auraient une raison de plus de respecter le délai imposé et l'administration obtiendrait une compensation des inconvénients découlant d'un retard éventuel.

La circonstance qu'il est clairement possible d'atteindre le résultat voulu en adoptant des mesures sensiblement moins lourdes pour les administrés nous semble décisive pour considérer que la mesure dont il s'agit en l'espèce est contraire au principe de proportionnalité et, partant, non valide.