20.

La première question à discuter est celle de savoir si les règlements 3085/78 et 3086/78 sont entachés du vice de violation de formes substantielles. Selon les requérants, ces deux actes, sur lesquels prennent appui les dispositions individuelles d'avril 1979 qui font l'objet du recours, ont été adoptés dans le cadre d'une procédure irreguliere en raison de l'absence de consultation du Parlement européen, du Comité du statut et du Comité du personnel. Il convient de préciser à titre préliminaire que lorsqu'il s'agit de modifier le statut es fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents, le droit communautaire prévoit tant la consultation du Parlement européen (ainsi que de la Cour de justice) que l'avis du Comité du statut. En fait, l'article 24 du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes prévoit que «le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, arrête, sur proposition de la Commission et après consultation des autres institutions intéressées, le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de ces Communautés». A son tour, le statut prévoit à l'article 10, deuxième alinéa, que le Comité du statut (composé de représentants des institutions des Communautés et de représentants des comités du personnel) «est consulté par la Commission sur toute proposition de révision du statut». En l'espèce donc il ne fait aucun doute que le règlement 3085, lequel a pour objet un certain nombre de modifications statutaires, ne pouvait être adopté sans que la Commission ait entendu le Comité du statut et que le Conseil ait à son tour consulté, sur les propositions de la Commission, le Parlement et la Cour de justice. Et de fait, dans le préambule de ce règlement, il est donné acte de ce que ces trois avis ont été donnés. Le cadre juridique est tout autre en ce qui concerne le règlement 3086, étant donné que celui-ci vise à donner exécution aux dispositions statutaires en matière de coefficient correcteur (articles 64, 65, paragraphe 2, et 82 du statut; articles 20, premier alinéa, et 64 du régime applicable aux autres agents) et se situe donc, dans la hiérarchie des sources communautaires, sur un plan subordonné par rapport au statut. Il est évident que l'article 24 du traité sur la fusion des exécutifs, que nous venons de citer, et l'article 10, alinéa 2, du statut ne concernent pas le règlement 3086. On pourrait penser tout au plus, que l'article 110 du statut devrait être appliqué à ce règlement, disposition qui édicté que «les dispositions générales d'exécution du présent statut sont arrêtées par chaque institution après consultation de son comité du personnel et avis du Comité du statut prévu à l'article 10». Mais cette hypothèse tombe si l'on considère que l'article 110 se réfère aux dispositions générales qu'il appartient à chaque institution d'adopter dans son propre cadre pour donner exécution au statut (c'est-à-dire, à une manifestation d'autonomie normative particulière à chaque institution), tandis que le règlement 3086 a été adopté par le Conseil dans l'exercice de son pouvoir réglementaire ordinaire et contient des normes destinées à être appliquées de la même manière au personnel de toutes les institutions. Les griefs qui sont invoqués relativement au règlement 3086 moyen pris de l'absence de consultation du comité du personnel et du Comité du statut sont donc dénués de fondement; et il n'y a aucune base juridique pour soutenir, éventuellement, que le Parlement et la Cour de justice oivent être consultés sur un règlement de ce type. Cela dit, comment peut-on expliquer que les requérants fassent grief de l'inexistence des avis du Parlement et du Comité du statut relativement au règlement 3085, alors que le préambule de ce dernier affirme que ces avis ont été pris? En réalité, les requérants ne contestent pas que la consultation ait eu lieu. Ils se limitent à observer que le Parlement et le Comité ont été entendus sur un projet de modification du statut qui serait très différent du texte approuvé en décembre 1978: plus précisément, sur la proposition présentée par la Commission au Conseil le 1er avril 1977 (voir JO C 99 du 27. 4. 1977, p. 5) concernant l'introduction de l'unité de compte européenne dans le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et dans le régime applicable aux autres agents. A leur avis, le texte de 1978, en raison des différences qu'il présente avec le texte de l'année précédente, aurait dû faire l'objet de nouvelles consultations. La Cour a eu l'occasion d'examiner le régime juridique de la consultation du Parlement dans l'arrêt du 15 juillet 1970 dans l'affaire 41/69, Chemiefarma/Commission (Recueil 1970, p. 661). Dans cette affaire, il s'agissait d'établir si les modifications apportées par le Conseil au texte d'un règlement faisant l'objet d'une proposition de la Commission, imposent de procéder à une nouvelle consultation du Parlement. La Cour a affirmé que, lorsque le Parlement a été consulté sur un projet de règlement, le Conseil n'est pas tenu de consulter de nouveau celui-ci lorsque le projet n'a pas subi dans son ensemble demodifications substantielles. Cela répond à la nécessité de garantir au Parlement la possibilité d'exprimer son propre avis sans compliquer inutilement ìe processus d'élaboration des règlements. Plus récemment, la Cour a rappelé la nécessité que «le Parlement exprime effectivement sa propre opinion» lorsque sa consultation est obligatoire (arrêts du 29 octobre 1980 dans les affaires 138/79, Roquette Frères/Conseil, plus spécialement point 34 des motifs et 139/79, Maizena/Conseil, plus spécialement point 35 des motifs, non publiés). Le fond du problème consiste donc à établir, cas par cas, si les modifications apportées au projet initial de la Commission ont été à ce point radicales qu'elles rendent la première consultation du Parlement obsolescente et sans intérêt; si tel est le cas, le Parlement doit être consulté à nouveau pour être mis en mesure d'exprimer son propre point de vue de manière efficace. A la lumière de ces critères, considérons maintenant le processus d'élaboration du règlement 3085/78. La proposition présentée par la Commission le 1er avril 1977 (JO C 99 du 22. 4. 1977, p. 5) prévoyait que l'article 63 du statut serait modifié en ce sens que la rémunération des fonctionnaires des Communautés serait exprimée en unités de compte européennes au lieu de l'être en francs belges (voir article 1 du projet) et que, d'autre part, l'article 17 de l'annexe VII du statut serait modifié, de manière à ce que les transferts de devises soient régis par le coefficient résultant du rapport entre le coefficient correcteur fixé pour le pays dans la monnaie duquel s'effectuerait le transfert et le coefficient correcteur fixé pour le pays du lieu d'affectation du fonctionnaire. Il conviendra de noter qu'une proposition de modification de l'article 17 de l'annexe VII de portée analogue avait déjà été présentée par la Commission le 13 juin 1974 (JO C 88, du 26. 7. 1974, p. 25). En 1978, le texte définitif du règlement 3085 abandonne l'idée d'introduire l'unité de compte européenne dans le domaine des rétributions, mais reste fidèle au souci principal dont procédait la modification, c'est-à-dire à la nécessité de s'écarter des parités du Fonds monétaire international et d'appliquer au système des rémunérations des taux de change réalistes, conformes en substance aux cotations courantes. L'article 63, modifié, prévoit au second alinéa que «la rémunération payée en une monnaie autre que le franc belge est calculée sur la base des taux de change utilisés pour l'exécution du budget général des Communautés européennes ...». Tant l'adoption de l'unité de compte européenne que la référence aux taux utilisés pour le budget communautaire constituent des solutions répondant à la même finalité: éviter que le montant des émoluments payés en monnaie locale continue à être calculé sur la base de taux de change surannés et fictifs. La différence principale entre les deux solutions tient dans le fait que, en cas d'adoption généralisée de l'unité de compte européenne, il eût fallu exprimer également en ces termes les rémunérations payées en francs belges, tandis que dans le système qui a été adopté, les rémunérations en francs belges restent le terme de référence à partir duquel se calculent les rétributions payées dans une monnaie différente. L'on sait que le budget communautaire est calculé en unités de compte européennes et que, par conséquent, les taux de change utilisés pour l'exécution du budget correspondent au rapport entre l'unité de compte européenne et les monnaies nationales. Il ne semble pas, dès lors, que la nouvelle solution technique imaginée (recours aux taux de change utilisés pour le budget des Communautés, plutôt qu'à l'unité de compte européenne) ait modifié en termes économiques le régime des rémunérations payées dans une monnaie autre que le franc belge. Venons-en maintenant à l'article 17 de l'annexe VII. Le mode de calcul du coefficient correcteur indiqué dans la proposition initiale pour les paiements à l'étranger d'une partie des émoluments était identique à celui qui a été retenu dans le texte approuvé par le Conseil. La seule différence tient donc dans la substitution de l'unité de compte européenne aux parités utilisées pour le budget, dont nous venons de parler. Il s'ensuit que la proposition de 1977 impliquait déjà ce coût majoré des transferts que le règlement 3085 a définitivement sanctionné ensuite. D'autres différences entre les deux textes revêtent certainement un caractère non fondamental. Nous avons déjà eu l'occasion de signaler que le règlement 3085 modifie l'article 17 de l'annexe VII non seulement sous l'angle des parités monétaires et des coefficients correcteurs applicables, mais également sous d'autres aspects, en prévoyant la possibilité de transferts «dans la monnaie du pays de (l') affectation précédente (du fonctionnaire) ou du pays du siège de son institution, à condition qu'il s'agisse d'un fonctionnaire affecté en dehors du territoire des Communautés» (article 17, paragraphe 2, lettre a), troisième tiret) et la possibilité d'effectuer également des transferts réguliers au-delà du montant perçu au titre de l'indemnité de dépaysement ou d'expatriation, dans certaines circonstances objectives déterminées (article 17, paragraphe 2, lettre b). Ces deux modifications ne figuraient pas dans le projet de 1977. Il s'agit, d'autre part, d'aspects du régime des transferts manifestement marginaux par rapport à l'innovation centrale que constitue l'introduction de nouvelles parités et de nouveaux coefficients correcteurs. Cela étant, nous estimons en définitive que, en ce qui concerne le régime des transferts à l'étranger d'une partie des émoluments (faisant l'objet des affaires que nous examinons pour l'instant), le texte approuvé par le Conseil ne présentait pas de différences fondamentales par rapport au texte proposé à l'origine par la Commission. Il n'était donc pas indispensable de demander un nouvel avis du Parlement et on ne saurait aujourd'hui considérer le règlement 3085/78 comme étant, à cet égard, entaché du vice de défaut de consultation de cette institution. Les mêmes conclusions sont valables pour ce qui est du prétendu défaut de consultation du Comité du statut. Les requérants soutiennent ensuite que la Commission a fourni au Parlement des informations insuffisantes et susceptibles d'induire en erreur lorsqu'en 1977, elle lui a transmis sa première proposition de modification du statut, en assurant que le nouveau régime des changes n'impliquerait pas de réduction du traitement économique des fonctionnaires. Effectivement, dans le rapport présenté au nom de la Commission des budgets (doc. 218/77 du 7. 7. 1977, PE 49101/déf.) on peut déjà lire (page 10, point 13) que le rapporteur (M. Cointat) «accepte les assurances de la Commission, à savoir que ses propositions ne léseront en rien les droits des fonctionnaires et autres agents quant aux valeurs réelles de leurs rémunérations, pensions, indemnités ...». Dans le cours du débat qui s'est déroulé au Parlement (toujours sur le même point) lors de la session du 7 juillet 1977, le commissaire Tugendhat précisa que le nouveau système avait comme objectif «la neutralité financière» (JO, annexe n° 219, juillet 1977, compte rendu intégral des sessions du 4 au 8. 7. 1977, p. 303). Des concepts similaires se trouvent dans la résolution par laquelle le Parlement a rendu son propre avis sur la proposition de la Commission; au cinquième considérant de cette résolution, il est affirmé, en effet, que la Commission a assuré «que ses propositions ne léseront en rien, en matière de rémunération et autres paiements, les fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes» (JO C 183 du 1. 8. 1977, p. 55). Il convient toutefois de tenir compte du fait que, sur la question spécifique du coût des transferts à l'étranger d'une partie des émoluments, l'attitude de la Commission fut plus imprécise, pour ne pas dire évasive. Lors de la session du Parlement européen du 7 juillet 1977 (JO, annexe n° 219, juillet 1977, cit., p. 304), le commissaire, M. Tugendhat, s'est limité à déclarer que le problème des transferts avait également rencontré les préoccupations de la Commission et que sur cet aspect, «une proposition de modification du statut des fonctionnaires était à l'examen», proposition qui, à son avis, aurait dû être approuvée. La vérité est que le nouveau régime n'était réellement neutre que pour les rémunérations entièrement versées dans une monnaie différente du franc belge aux fonctionnaires en poste dans des pays autres que la Belgique et le Luxembourg. Il est hors de doute, en effet, qu'après la modification des parités et des coefficients correcteurs, ces fonctionnaires ont reçu en avril 1979 (date à laquelle a été mis en application le nouveau système) la même rémunération — exprimée en monnaie locale — qu'ils avaient reçue le mois précédent sur la base de l'ancien régime. Il en fut autrement pour les transferts à l'étranger d'une partie des émoluments, étant donné que leur coût a sensiblement augmenté dans certains pays déterminés à monnaie faible tels que l'Italie, l'Irlande et le Royaume-Uni. En tout état de cause, nous croyons qu'il est possible d'affirmer que le Parlement a été suffisamment informé de tous les aspects de la nouvelle réglementation et que cela nous paraît être la circonstance écisive. Nous avons déjà relevé que le texte de l'article 17 de l'annexe VII, dans la proposition de 1977, impliquait les mêmes effets d'augmentation des coûts que ceux qui ont découlé ensuite de l'exécution du règlement 3085. En ce qui concerne d'autres éléments d'information disponibles, nous observerons que, parmi les annexes au rapport présenté à la commission des budgets par M. Cointat, figure non seulement le tableau relatif aux coûts des transferts de devises d'Allemagne et de Hollande (voir rapport, cit., p. 18), mais également un second tableau relatif aux mêmes coûts pour les transferts de devises opérés à partir de l'Italie, de Grande-Bretagne, d'Allemagne, du Danemark et de France (voir p. 19). Les parlementaires auront donc bien pu se rendre compte de l'augmentation des frais en examinant ces documents, indépendamment du fait qu'ils auraient de toute manière pu demander l'avis d'experts, s'ils n'avaient pas été en mesure de comprendre exactement tous les aspects de la nouvelle réglementation ayant un contenu essentiellement technique. Par conséquent, il nous semble que le Parlement a été mis en mesure d'exprimer son avis de manière efficace.