CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme JULIANE Kokott

présentées le 26 mai 2005 ( )

Affaire C-178/03

Commission des Communautés européennes

contre

Parlement européen

et Conseil de l’Union européenne

«Exportation et importation de produits chimiques dangereux – Règlement (CE) n° 304/2003 – Choix de la base juridique – Politique commerciale commune, politique de l’environnement»

I – Introduction

1. Dans la présente affaire, la Commission des Communautés européennes s’oppose au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne sur le choix de la base juridique du règlement (CE) n° 304/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux ( ) (ci-après le «règlement n° 304/2003» ou le «règlement»).

2. Alors que la Commission soutient que la base juridique de ce règlement devrait être la politique commerciale commune (article 133 CE), le Parlement et le Conseil, avec l’appui de trois États membres, font valoir comme base la politique de l’environnement (article 175, paragraphe 1, CE).

3. La procédure parallèle C-94/03 ( ) concerne le choix de la base juridique de la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international ( ) (ci-après la «convention de Rotterdam»).

II – Cadre juridique

4. Le règlement n° 304/2003 remplace le règlement (CEE) n° 2455/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant les exportations et importations de certains produits chimiques dangereux ( ).

A – Extrait du préambule du règlement

5. Ainsi qu’il apparaît aux troisième et quatrième points des considérants du règlement n° 304/2003, ce dernier poursuit des objectifs de deux sortes: tout en transposant la convention de Rotterdam, d’une part, il va aussi expressément au-delà, d’autre part:

«(3) Il convient que la Communauté prenne des mesures pour mettre en œuvre les règles de la convention […] sans affaiblir en quelque manière que ce soit le niveau de protection de la population et de l’environnement garanti par le règlement (CEE) n° 2455/92 dans les pays importateurs.

(4) Pour servir ce même objectif, il convient également d’aller au-delà des dispositions de la convention à certains égards. L’article 15, paragraphe 4, de la convention autorise les parties à prendre, pour mieux protéger la santé des personnes et l’environnement, des mesures plus strictes que celles prévues dans la convention, à condition qu’elles soient compatibles avec les dispositions de celle-ci et conformes au droit international.»

B – Résumé des dispositions essentielles du règlement

6. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 304/2003 dispose ce qui suit:

«Le présent règlement a pour objectifs:

a) de mettre en œuvre la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international;

b) d’encourager le partage des responsabilités et la coopération dans le domaine du mouvement international des produits chimiques dangereux, afin de protéger la santé des personnes et l’environnement contre des dommages éventuels;

c) de contribuer à l’utilisation écologiquement rationnelle de ces produits.

Ces objectifs sont atteints en facilitant l’échange d’informations sur les caractéristiques de ces produits chimiques, en instaurant un système communautaire de prise de décision concernant les importations et exportations de ces produits, et en assurant la communication des décisions aux parties et aux autres pays selon le cas.»

7. D’après son article 1er, paragraphe 2, l’objectif du règlement n° 304/2003 est aussi de faire en sorte que les dispositions communautaires ( ) relatives à la classification, à l’emballage et à l’étiquetage des substances chimiques dangereuses pour l’homme ou l’environnement, qui sont applicables à ces substances lorsqu’elles sont mises sur le marché dans la Communauté, s’appliquent également à ces substances lorsqu’elles sont exportées d’un État membre vers une partie contractante de la convention de Rotterdam ou un autre pays, «sauf si ces dispositions sont incompatibles avec des exigences particulières de ces parties ou autres pays».

8. L’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 304/2003 en définit ainsi le champ d’application:

«Le présent règlement s’applique:

a) à certains produits chimiques dangereux qui sont soumis à la procédure de consentement informé préalable (CIP) au titre de la convention de Rotterdam;

b) à certains produits chimiques dangereux qui sont interdits ou strictement réglementés dans la Communauté ou dans un État membre, et

c) à tous les produits chimiques exportés en ce qui concerne la classification, l’emballage et l’étiquetage.»

9. Pour le reste, dans un but de simplification, les principales dispositions du règlement n° 304/2003 peuvent être résumées ainsi:

10. Dans son article 6, le règlement pose une distinction fondamentale entre trois catégories de produits chimiques dangereux, énumérés en détail dans les trois parties de son annexe I et qui se recoupent partiellement par les conséquences juridiques qu’elles comportent ( ).

11. L’une de ces catégories (annexe I, partie 3) contient une liste de certains produits chimiques classés comme particulièrement dangereux qui – comme le prévoit la convention de Rotterdam – sont soumis à la procédure de consentement préalable en connaissance de cause («Prior Informed Consent», ci-après la «procédure PIC»). Cette procédure, décrite plus précisément aux articles 12 et 13 du règlement ( ), prévoit essentiellement une information réciproque de la Communauté et des autres parties à la convention de Rotterdam sur les pratiques de chacun en matière d’importation des produits chimiques concernés. Sur le plan communautaire interne, cela correspond à l’information des opérateurs économiques concernés sur les pratiques d’importation des États tiers ( ).

12. Les produits chimiques relevant de la procédure PIC ne peuvent être exportés qu’avec le consentement préalable du pays de destination ( ). Le secrétariat de la convention de Rotterdam informe tous les contractants, à intervalles réguliers, de l’existence de tels consentements [article 13, paragraphe 6, sous b), du règlement n° 304/2003].

13. Le consentement préalable du pays de destination est nécessaire aussi pour l’exportation d’une autre catégorie de produits chimiques, à savoir ceux qui, bien que ne relevant pas encore de la procédure PIC, sont, de l’avis de la Communauté, des candidats à une procédure PIC au sens de la convention de Rotterdam [dispositions combinées des articles 6, paragraphe 2, deuxième alinéa, et 13, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 304/2003]. Les produits chimiques concernés sont énumérés à l’annexe I, partie 2, du règlement.

14. Pour tous les produits qui ne relèvent pas de la procédure PIC, il existe une obligation de notification d’exportation (dispositions combinées des articles 6, paragraphe 2, deuxième et troisième alinéas, 7 et de l’annexe I, partie 1 ou 2, du règlement n° 304/2003) ( ). Même pour les produits qui relèvent de la procédure PIC, il est procédé à une notification d’exportation si le pays de destination l’exige (article 7, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement).

15. Une telle notification d’exportation doit comporter certaines informations, précisées à l’annexe III du règlement, concernant l’identité de la substance à exporter, en particulier ses propriétés physico-chimiques, toxicologiques et écotoxicologiques ainsi que, par exemple, les précautions à prendre. Elles sont transmises par la Commission aux autorités de l’État tiers où les produits doivent être exportés, et stockées en outre par elle dans une base de données publique. Réciproquement, la Commission publie dans sa base de données les notifications que lui adressent les pays tiers concernant l’exportation de produits chimiques vers la Communauté (article 8 du règlement n° 304/2003).

16. Est prohibée par l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 304/2003 l’exportation des produits chimiques et des articles dont l’utilisation est interdite dans la Communauté aux fins de protection de la santé humaine ou de l’environnement. Ces produits sont énumérés à l’annexe V du règlement.

17. L’article 16 du règlement n° 304/2003 dispose que les règles communautaires d’emballage et d’étiquetage ( ) s’appliquent aussi à l’exportation des produits chimiques et oblige les exportateurs à produire certains renseignements devant accompagner les produits. D’après l’article 13, paragraphe 7, du règlement, les produits chimiques doivent être exportés au plus tard six mois avant leur date de péremption. Dans le cas d’exportation de pesticides, les exportateurs sont tenus, en vertu de l’article 13, paragraphe 8, du règlement, de veiller à ce que l’étiquette mentionne des informations spécifiques sur les conditions de stockage et la stabilité des produits dans les conditions climatiques du pays importateur. Ils s’assurent en outre que les pesticides exportés sont conformes aux spécifications de pureté établies par la législation communautaire.

18. Allant au-delà des dispositions de la convention de Rotterdam, l’article 15 du règlement n° 304/2003 prévoit aussi certaines obligations d’information sur les mouvements de transit à travers les pays tiers de produits chimiques relevant de la procédure PIC.

19. L’article 20 du règlement n° 304/2003 est consacré à l’assistance technique, à l’égard notamment des pays en développement et des pays à économie en transition, et au développement des infrastructures, des capacités et du savoir-faire requis pour gérer rationnellement les produits chimiques durant tout leur cycle de vie.

20. Par ailleurs, le règlement comporte aussi des dispositions de procédure concernant la participation de la Communauté à la convention de Rotterdam, les obligations des autorités compétentes pour les contrôles d’importation et d’exportation, l’obligation pour les exportateurs de fournir chaque année des informations concernant certaines exportations de produits chimiques effectuées l’année précédente, et des dispositions concernant l’accès du public aux informations relatives aux échanges de produits chimiques

III – Historique, demandes et procédures

A – Historique du litige

21. La convention a été conclue le 10 septembre 1998 à Rotterdam et signée le 11 septembre 1998 au nom de la Communauté ( ).

22. Le 24 janvier 2002, la Commission a annoncé sa proposition, sur la base de l’article 133 CE, de règlement concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux ( ).

23. S’écartant de la proposition de la Commission, le Conseil a décidé cependant, lors de sa séance du 19 décembre 2002, à l’unanimité et après consultation facultative du Parlement, de remplacer l’article 133 CE par l’article 175, paragraphe 1, CE, comme base juridique du règlement. Celui-ci a été enfin adopté par le Parlement et le Conseil par la voie de la procédure de codécision (article 251 CE).

B – Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour de justice

24. Par son recours en annulation du 23 avril 2003, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour, en application de l’article 230 CE:

– annuler le règlement n° 304/2003;

– constater que le règlement reste en vigueur jusqu’à ce que le Conseil adopte un nouveau règlement et

– condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.

25. Le Parlement et le Conseil concluent quant à eux à ce qu’il plaise à la Cour:

– rejeter le recours et

– condamner la requérante aux dépens.

26. Le président de la Cour, par ordonnance du 15 septembre 2003, a autorisé la République française, la république de Finlande ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à intervenir à l’appui du Parlement et du Conseil.

27. Tous les participants se sont exprimés dans la procédure écrite. La Commission, le Parlement, le Conseil et le Royaume-Uni ont aussi pris part à l’audience du 7 avril 2005, commune avec l’affaire C-94/03.

IV – Appréciation

28. La Commission fait valoir comme unique moyen d’annulation que la directive a été adoptée sur une base juridique erronée. La Commission invoque donc une violation du traité CE au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE.

29. Le choix de la base juridique correcte revêt une importance considérable, d’un point de vue pratique et institutionnel, voire constitutionnel ( ). On sait que c’est de ce choix que découlent non seulement la procédure législative applicable (droits de participation du Parlement, unanimité ou majorité qualifiée au Conseil ( )), mais aussi le point de savoir si la compétence législative de la Communauté est exclusive ou partagée avec les États membres ( ).

A – Critères du choix de la base juridique

30. D’après une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte ( ).

31. Si l’examen d’un acte communautaire démontre qu’il poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou composante principale ou prépondérante ( ).

32. Dans ce sens, un acte communautaire peut être adopté sur la base de la politique commerciale commune (article 133 CE) lorsqu’il poursuit, à côté de son objet essentiel de politique commerciale, d’autres objectifs, par exemple de politique du développement ( ), de politique extérieure et de sécurité ( ), ou qu’il est motivé par la protection de l’environnement ( ) ou la protection sanitaire ( ). Cela vaut d’autant plus que les dispositions relatives à la politique commerciale commune reposent sur une conception ouverte et évolutive qui ne se limite nullement aux aspects traditionnels du commerce ( ). Pour ce qui est spécialement de la protection de l’environnement et de la santé, les articles 6 CE et 152, paragraphe 1, premier alinéa, CE montrent déjà qu’il s’agit d’objectifs transversaux dont il doit être tenu compte dans toutes les autres politiques de la Communauté et, partant, aussi dans la politique commerciale commune.

33. Inversement, des actes communautaires ancrés dans le domaine de l’environnement peuvent pourtant avoir aussi des effets sur le commerce. Dans la mesure où la dimension environnementale est prépondérante, l’adoption de tels accords doit reposer sur l’article 175, paragraphe 1, CE et non sur l’article 133 CE ( ).

34. Pour ce qui concerne les accords internationaux, la Cour a dégagé le critère de l’effet direct et immédiat ( ) dans le but d’établir une délimitation entre la politique commerciale commune (article 133 CE) et la politique de l’environnement (article 175 CE). Cette réflexion peut être transposée à d’autres types d’actes juridiques de la Communauté. Si un acte juridique communautaire à finalité environnementale est dépourvu d’effets directs et immédiats sur le commerce, cet acte doit être fondé sur l’article 175 CE. Dans le cas inverse, il doit être fondé sur l’article 133 CE ( ). Il n’est pas indispensable que les effets directs et immédiats sur le commerce consistent à promouvoir ou à faciliter les échanges. Bien plutôt suffit-il, pour qu’un acte communautaire puisse être inclus dans le champ d’application de l’article 133 CE, qu’il soit «destiné essentiellement à […] promouvoir, à faciliter ou à régir les échanges commerciaux» ( ).

35. Dans ce contexte, il y a lieu désormais de rechercher où, en l’occurrence, se trouve le centre de gravité du règlement, en vertu de sa teneur, de sa finalité et du contexte dans lequel il s’insère, et si d’éventuels effets sur les échanges sont de nature directe et immédiate (voir, à ce propos, la partie B ci-dessous). Dans un souci d’exhaustivité, on expliquera aussi pourquoi le règlement ne pouvait pas reposer sur une base juridique double (voir, à ce propos, la partie C ci-dessous).

B – Teneur, objectifs et contexte du règlement

36. Les parties s’affrontent sur le domaine politique dans lequel le règlement s’insère en fonction de sa teneur, de ses objectifs et de son contexte. Alors que la Commission soutient que le règlement se situe de manière prépondérante dans le domaine de la politique commerciale commune, le Conseil, appuyé par les parties intervenantes, y voit un instrument de nature essentiellement environnementale. En l’occurrence, les deux côtés défendent globalement les mêmes thèses que dans l’affaire parallèle C-94/03.

37. Pour ranger correctement le règlement n° 304/2003 dans l’un de ces deux domaines d’action politique, il faut souligner tout d’abord le lien étroit du règlement avec la convention de Rotterdam dont il assure la transposition, ainsi qu’en attestent son article 1er, paragraphe 1, sous a), et le troisième point de ses considérants. Ainsi que nous l’expliquons plus précisément dans nos conclusions de ce jour dans l’affaire C-94/03 ( ), le centre de gravité de la convention n’est pas le domaine de la politique commerciale commune, mais celui de la politique de l’environnement. Il s’agit d’un accord concernant l’environnement qui comporte certains aspects de politique commerciale et non d’un accord concernant la politique commerciale qui comporte certains aspects de politique de l’environnement.

38. De plus, la proximité du règlement n° 304/2003 avec le sixième programme d’action pour l’environnement du 22 juillet 2002 ( ) a son importance. Ce programme, qui a été fondé quant à lui sur l’article 175 CE, présente, par les sujets abordés, de nombreux points de contact avec le règlement ( ) et fait de la modification du règlement n° 2455/92 jusque-là en vigueur l’un des axes prioritaires de la politique communautaire de l’environnement ( ).

39. Le contexte dans lequel se situe le règlement n° 304/2003 amène déjà à conclure qu’il s’agit fondamentalement d’un instrument de politique de l’environnement et non d’un instrument de politique commerciale. Cette première appréciation est confirmée par un examen plus approfondi des objectifs et de la teneur du règlement.

40. Pour ce qui est d’abord des objectifs du règlement, ils révèlent, d’après l’article 1er, paragraphe 1, sous b) et c), des préoccupations de politique de l’environnement, à savoir la responsabilité commune et les efforts de la Communauté pour protéger l’environnement (et aussi la santé humaine) des dommages éventuellement causés par des produits chimiques dangereux et la contribution de la Communauté à l’utilisation écologiquement rationnelle de ces produits. Si le règlement fait référence, dans son article 1er, au commerce ( ) de ces produits chimiques dangereux, il ne le fait pas tant comme à un objectif en soi, mais plutôt en tant que point d’ancrage de ses objectifs réels de politique de l’environnement. Il s’agit d’un instrument concernant l’environnement qui comporte certains aspects de politique commerciale et non d’un instrument de politique commerciale qui comporte certains aspects de politique de l’environnement. Cette impression est encore confortée par le fait que le législateur communautaire visait à ne pas porter atteinte au niveau existant de protection de l’environnement et, dans le but de protéger l’environnement et aussi la santé humaine, à aller au-delà des exigences de la convention de Rotterdam ( ).

41. Il est certes exact que – au-delà des objectifs définis à l’article 1er – le texte du règlement n’est pas exempt de références à la politique commerciale. Tant le titre que le préambule ( ) et aussi maints articles du règlement emploient des termes tels qu’importation et exportation, exportateurs et importateurs ainsi que commerce international. Mais le texte du règlement offre aussi des références au moins aussi fortes à la politique de l’environnement. Ainsi le préambule ( ) et, notamment, l’article 1er du règlement sont-ils consacrés à la protection de l’environnement et de la santé humaine. Ailleurs ( ), il est aussi question de promouvoir la gestion rationnelle des produits chimiques pendant tout leur cycle de vie.

42. Du point de vue de la teneur, il faut accorder à la Commission que les articles 6 à 17 du règlement, par lesquels la procédure PIC et la procédure de notification d’exportation sont transposées en droit communautaire interne, en constituent l’essence. Toutefois, c’est à tort que la Commission voit dans la procédure PIC tout d’abord un instrument de la politique commerciale, alors qu’il s’agit, comme la Cour l’a déjà constaté dans l’avis 2/00, d’un instrument typique de la politique de l’environnement ( ). Contrairement à ce qu’affirme la Commission, l’appréciation dans l’avis 2/00 de la procédure PIC dans le protocole de Cartagena peut être transposée au présent cas. En effet, dans le cas des produits chimiques dangereux en cause ici, la procédure PIC sert «avant tout l’échange d’informations sur les besoins et les risques liés à l’utilisation de produits chimiques et elle tend à promouvoir une utilisation de substances toxiques qui soit supportable pour l’environnement par l’échange de données scientifiques, techniques, économiques et juridiques» ( ).

43. Ainsi le commerce international de certains produits chimiques, que les parties à la convention de Rotterdam s’accordent à classer comme dangereux ( ), n’est-il que le point de rattachement externe de la procédure PIC. En effet, l’objet effectif de cette procédure prévue dans la convention de Rotterdam n’est pas au premier chef de promouvoir, de faciliter, voire de régir les transports commerciaux de produits chimiques dangereux, mais plutôt d’établir une information réciproque des parties contractantes sur leurs pratiques d’importation respectives (article 10, paragraphes 7 et 10, de la convention de Rotterdam ( )), associée à la diffusion aux opérateurs économiques des informations ainsi recueillies [articles 11, paragraphe 1, sous a), de la convention de Rotterdam et 13, paragraphes 1 et 3, du règlement].

44. La procédure PIC ainsi que la notification d’exportation de certains produits chimiques (articles 12 de la convention de Rotterdam et 7 du règlement) visent avant tout à empêcher qu’un pays tiers – en particulier un pays en développement – ne se voie confronté à l’importation de produits chimiques dangereux sans avoir eu la possibilité de prendre les précautions nécessaires pour protéger l’environnement et la santé humaine ( ).

45. C’est indirectement tout au plus que la procédure PIC introduite par le règlement n° 304/2003 [articles 11, paragraphe 1, sous a), de la convention de Rotterdam ainsi que 13, paragraphes 1 et 3, du règlement] peut contribuer à une transparence accrue des normes en vigueur dans les différents pays et ainsi éventuellement faciliter le commerce extérieur des produits chimiques dangereux. Par ailleurs, le règlement peut rendre les échanges plus onéreux pour les exportateurs, par exemple s’ils doivent accomplir les formalités imposées par la notification d’exportation (dispositions combinées de l’article 7 et de l’annexe III du règlement).

46. Abstraction faite de tels effets indirects sur le commerce, le règlement n° 304/2003 n’a pas en substance pour objet de réglementer les échanges. En particulier, le règlement n’indique pas si et, le cas échéant, à quelles conditions, l’importation dans la Communauté d’un certain produit chimique est autorisée ou interdite. Le règlement ne comporte aucune disposition de fond à ce sujet. Au contraire, dans le cadre de la procédure PIC, les décisions de fond sur l’admissibilité ou non de l’importation de produits chimiques dangereux, qui doivent être transmises aux parties à la convention de Rotterdam, sont arrêtées «conformément à la législation communautaire en vigueur» ( ). Dans son article 12, le règlement n° 304/2003 ne fait que poser la compétence de la Commission pour prendre de telles décisions et communiquer des déclarations au secrétariat de la convention de Rotterdam. D’après l’article 24, paragraphe 2, du règlement, la Commission est assistée par un comité consultatif ( ).

47. Le règlement ne comporte pas non plus de dispositions autonomes de fond sur le point de savoir si un produit chimique peut être exporté de la Communauté et à quelles conditions. Par ce règlement, la Communauté, conformément à l’article 11, paragraphe 1, sous b), de la convention de Rotterdam, ne fait que soutenir les autres parties à la convention dans l’application de leurs politiques respectives concernant l’importation des produits chimiques soumis à la procédure PIC. À ce titre, les exportateurs qui souhaitent exporter de tels produits de la Communauté vers les pays tiers se voient imposer l’obligation de respecter les prescriptions des divers États de destination et surtout d’attendre leur consentement explicite (article 13, paragraphes 4 et 6, du règlement ( )).

48. Seul l’article 14, paragraphe 2, du règlement comporte une interdiction d’exportation autonome de la Communauté. Elle concerne les produits chimiques dont l’utilisation est interdite dans la Communauté aux fins de protection de la santé humaine ou de l’environnement. Cette disposition «exporte» donc des normes de protection sanitaire et de l’environnement internes à la Communauté afin d’éviter que des produits interdits à l’intérieur de la Communauté ne causent des dommages à l’extérieur. Tant l’interdiction à l’intérieur de la Communauté que son extension aux exportations externes à la Communauté relèvent dans leur essence de la politique de l’environnement.

49. L’examen des autres dispositions du règlement confirme lui aussi l’impression qu’il s’agit fondamentalement d’un instrument de politique de l’environnement et non d’un instrument de politique commerciale. Tant l’échange d’informations avec les pays tiers (article 19 du règlement) que l’assistance technique réciproque (article 20 du règlement) ou l’accès du public à l’information (articles 6, paragraphe 3, 7, paragraphe 1, quatrième alinéa, 8, paragraphe 1, 9, paragraphe 3, deuxième phrase, 13, paragraphe 1, deuxième phrase, et 21, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement) ne visent pas à promouvoir, à faciliter, voire seulement à régir les échanges de produits chimiques dangereux. Ainsi que cela ressort déjà du libellé de ces dispositions, leur finalité est bien plutôt et surtout de protéger l’environnement et aussi la santé humaine.

50. Contrairement à ce que l’on pourrait penser de prime abord, même les dispositions de l’article 16 du règlement concernant l’étiquetage et les informations qui doivent accompagner les produits sont au premier chef de nature environnementale et non pas commerciale. Il est certes possible que les directives auxquelles se réfèrent les articles 16, paragraphe 1, et 1er, paragraphe 2, du règlement aient, à l’intérieur de la Communauté, un effet d’harmonisation et servent la reconnaissance mutuelle entre les États membres. Mais cela ne vaut pas dans les rapports de la Communauté avec les pays tiers: il ne s’agit pas alors d’harmonisation juridique ou de reconnaissance réciproque en vue d’améliorer la mobilité ou l’accès au marché des produits chimiques ( ). C’est aussi ce que montrent l’article 16, paragraphe 1, deuxième phrase, ainsi que la seconde moitié de la phrase à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement ( ), qui laissent intactes d’éventuelles exigences spécifiques de la partie importatrice en matière d’emballage et d’informations accompagnant le produit. Plus encore, l’article 16, paragraphe 1, du règlement vise uniquement à tenir compte du besoin d’information du public sur les risques et périls de la gestion des produits chimiques concernés. Cette disposition, pour l’essentiel, ne fait qu’étendre les règles communautaires d’étiquetage existantes aux exportations. Il ne s’agit pas de contribuer à une harmonisation juridique entre la Communauté et les pays tiers ou à la reconnaissance mutuelle des produits.

51. En résumé: si l’on prend en considération le contexte du règlement n° 304/2003, sa teneur et ses objectifs, ce n’est pas dans le domaine de la politique commerciale commune, mais dans celui de la politique de l’environnement qu’il faut en chercher le centre de gravité. Les effets – tout à fait possibles – du règlement sur les échanges internationaux de produits chimiques dangereux sont plutôt indirects que directs ( ). Dans ce sens, nous partageons le point de vue du Conseil, du Parlement et de leurs intervenants selon lequel la bonne base juridique du règlement est l’article 175, paragraphe 1, CE et non l’article 133 CE ( ).

52. Le fait que le champ d’application du règlement n° 304/2003, d’après le quatrième point de ses considérants, aille au-delà de celui de la convention de Rotterdam ( ) ne change rien à l’appréciation. En effet, le règlement étend en substance les règles qu’il prévoit de toute façon aux fins de la convention de Rotterdam aux autres domaines qu’il couvre. Il poursuit ainsi les mêmes buts, essentiellement des buts de politique de l’environnement. Les développements qui précèdent sont donc totalement transposables.

53. La Commission objecte encore que le choix de l’article 175, paragraphe 1, CE comme base juridique au lieu de l’article 133 CE fait planer de graves menaces sur le marché intérieur et les échanges. Faute de compétence exclusive de la Communauté, les États membres pourraient en effet édicter unilatéralement des règles plus strictes sur l’importation et l’exportation de produits chimiques dangereux et contourner les règles déjà existantes au niveau communautaire sur le classement, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses.

54. On remarquera d’abord à ce propos que, en matière de politique de l’environnement, la «jurisprudence AETR» rend tout à fait possible l’existence d’une compétence extérieure exclusive de la Communauté ( ). On peut cependant en définitive laisser de côté la question de savoir si tel était le cas pour l’adoption du règlement en cause. En effet, même en cas de compétence partagée, les États membres sont tenus par le droit communautaire en vigueur lorsqu’ils exercent leurs pouvoirs résiduels. Ils ne doivent alors enfreindre ni le droit dérivé en vigueur ni le droit primaire, et notamment les libertés fondamentales du traité ainsi que l’article 95, paragraphes 4 à 10, CE. Cela découle du principe de la primauté du droit communautaire. L’objection de la Commission est donc infondée.

55. En résumé, nous arrivons à la conclusion que le recours de la Commission est dépourvu de fondement et, partant, doit être rejeté.

C – Pas de base juridique double

56. À titre complémentaire, on remarquera encore que, en l’occurrence, il n’y a pas à envisager de combinaison des deux bases juridiques possibles, c’est-à-dire l’article 133 CE et l’article 175 CE, et cela alors même que l’on supposerait que, dans le règlement, les aspects de politique commerciale et de politique de l’environnement sont également représentés et que, par conséquent, le règlement – contrairement à la thèse que nous défendons – ne se laisse pas classer clairement dans l’une ou l’autre de ces deux politiques.

57. Il est certes possible de fonder un acte juridique sur plusieurs bases juridiques pertinentes. Cela se produit, à titre exceptionnel, s’il est établi que l’acte poursuit à la fois plusieurs objectifs qui sont liés d’une façon indissociable, sans que l’un soit secondaire et indirect par rapport à l’autre ( ).

58. Une accumulation de bases juridiques est cependant exclue lorsque les procédures prévues pour l’une et l’autre base juridique sont incompatibles ( ).

59. Tel est le cas en l’espèce: alors que, en matière de politique commerciale commune, le Parlement est consulté tout au plus à titre facultatif, sans que le traité lui confère un quelconque droit de participation formelle (article 133, paragraphe 4, CE ( )), il exerce, en matière de politique de l’environnement, la fonction législative en commun avec le Conseil, par la voie de la procédure de codécision (dispositions combinées des articles 175, paragraphe 1, CE et 251 CE). Quand bien même le Conseil décide lui-même dans les deux domaines politiques à la majorité qualifiée (article 133, paragraphe 4, CE ou – pour la procédure de codécision – article 251 CE ( )), les différences fondamentales quant aux droits de participation du Parlement montrent que les procédures législatives des articles 133 CE et 175 CE ne sont pas compatibles et ne peuvent donc être combinées ( ).

60. En effet, il est évident que l’on ne peut pas se passer de la codécision du Parlement dans le domaine de l’article 175 CE. Depuis le traité de Maastricht, la procédure de codécision est l’un des droits essentiels de participation du Parlement et elle contribue d’une manière considérable à donner une légitimité démocratique à la législation communautaire. Mais, d’un autre côté, il n’est pas moins évident que la procédure de l’article 133, paragraphe 4, CE ne saurait être complétée par un droit de codécision du Parlement qui n’y est pas prévu. Il y aurait, dans les deux cas, un risque que le processus décisionnel prévu dans chacune des bases juridiques et, partant, l’équilibre institutionnel prévu par le traité, puissent être faussés. Une modification de la procédure législative peut en effet toujours influer aussi sur la teneur de l’acte adopté ( ).

61. C’est en cela que la présente affaire se distingue aussi de l’affaire parallèle C-94/03 ( ). En effet, une combinaison des deux bases juridiques envisagées (articles 133 CE et 175, paragraphe 1, CE, dans chaque cas en combinaison avec l’article 300 CE) y aboutirait seulement à une consultation – toujours possible sans difficulté – du Parlement même dans le cadre de la politique commerciale commune. On sait que le résultat d’une telle consultation du Parlement ne lie pas le Conseil. En l’occurrence, le Conseil serait au contraire affecté dans sa compétence législative exclusive par une extension de la procédure de codécision au domaine de l’article 133 CE et il devrait partager cette compétence avec le Parlement. Un tel résultat irait à l’encontre de la position des États membres, définie et confirmée dans plusieurs conférences intergouvernementales, sur la procédure législative en matière de politique commerciale commune ( ).

62. Du reste, ni l’arrêt Swedish Match ( ) ni l’arrêt British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco ( ) ne modifient cette conclusion. Dans aucune de ces deux affaires, en effet, la Cour ne va plus avant dans l’étude des différentes compétences des institutions prévues par le traité ainsi que de l’équilibre institutionnel dans le cadre de la procédure de codécision, d’une part, et de la procédure de l’article 133 CE, d’autre part ( ).

63. Du fait de l’incompatibilité des procédures législatives prévues aux articles 133 CE et 175 CE, le législateur communautaire aurait donc dû, même dans l’hypothèse d’un équilibre entre les aspects de politique de l’environnement et ceux de politique commerciale, donner cependant la préférence à l’une des deux bases juridiques. Du fait de l’incompatibilité des procédures respectives, il n’aurait pas pu fonder le règlement à la fois sur la politique commerciale commune et sur la politique de l’environnement.

64. En pareil cas, la politique de l’environnement aurait dû s’imposer avec l’article 175 CE comme base juridique. En effet, en matière de procédure législative, le droit de codécision du Parlement est la règle alors que les bases juridiques comme l’article 133 CE, dans lesquelles le Parlement ne dispose pas de droit de participation formel, sont, d’un point de vue procédural, l’exception. Du reste, il est conforme aussi au principe de transparence (article 1er, paragraphe 2, UE ( )) et au principe de démocratie (article 6, paragraphe 1, UE), lorsque deux bases juridiques sont concernées de manière égale mais qu’elles sont incompatibles, de choisir, en cas de doute, celle dont la mise en œuvre offre au Parlement les droits de participation les plus étendus.

65. Donc, même en supposant que, dans le règlement en litige, les considérations de politique commerciale et celles de politique de l’environnement soient également convaincantes, des motifs de procédure s’opposeraient au choix d’une double base juridique et militeraient en faveur d’une disposition de politique de l’environnement comme base juridique unique. La décision du Parlement et du Conseil d’adopter le règlement sur la base de l’article 175, paragraphe 1, CE, en procédure de codécision, ne saurait donc pas non plus être critiquée sous cet angle.

V – Dépens

66. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Étant donné que la Commission a succombé, elle doit être condamnée aux dépens conformément aux conclusions du Parlement et du Conseil.

67. Par exception, en vertu de l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, les trois États membres qui ont pris part à la procédure en tant que parties intervenantes supportent leurs propres dépens.

VI – Conclusion

68. Pour les motifs exposés ci-dessus, nous proposons à la Cour de décider comme suit:

«1) Le recours est rejeté.

2) La République française, la république de Finlande ainsi que le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supportent leurs propres dépens. La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens pour le surplus.»