PRISE DE POSITION DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentée le 26 janvier 2016 ( 1 )

Affaire C‑601/15 PPU

J. N.

[demande de décision préjudicielle présentée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]

«Procédure préjudicielle d’urgence — Ressortissant de pays tiers, ayant introduit une demande d’asile, placé en rétention pour des raisons de protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public, au sens de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous e), de la directive 2013/33/UE — Ressortissant ayant le droit de rester dans l’État membre pendant l’examen de sa demande d’asile, en vertu de l’article 9 de la directive 2013/32/UE — Absence de procédure d’éloignement en cours — Validité de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous e), de la directive 2013/33/UE, au regard de l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne»

1. La directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (ci-après la «directive ‘accueil’») ( 2 ), contient une liste des motifs pour lesquels un État membre peut ordonner le placement en rétention d’une personne demandant la protection internationale. Parmi ces motifs figure celui visé à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous e), de la directive «accueil», tenant à «la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public» (ci-après la «disposition litigieuse»). Par sa demande de décision préjudicielle, le Raad van State (Conseil d’État) interroge la Cour sur la conformité de cette disposition au droit à la liberté et à la sûreté, garanti par l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»). Cette question est parvenue à la Cour dans le cadre d’un litige portant sur une décision du 14 septembre 2014, ordonnant le placement en rétention aux Pays-Bas d’un demandeur d’asile condamné à plusieurs reprises sur le plan pénal, principalement pour des faits de vol, et ayant fait l’objet d’un ordre d’éloignement assorti d’une interdiction d’entrée avant le dépôt de sa dernière demande d’asile.

Le cadre juridique

Le droit international

La convention de Genève

2. En vertu de l’article 31, paragraphe 1, de la convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 et entrée en vigueur le 22 avril 1954 ( 3 ), telle que complétée par le protocole relatif au statut des réfugiés, conclu à New York le 31 janvier 1967, lui-même entré en vigueur le 4 octobre 1967 (ci-après la «convention de Genève»), les États contractants n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par l’article premier de ladite convention, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières.

3. Selon l’article 32, paragraphe 1, de la convention de Genève, les États contractants n’expulseront un réfugié se trouvant régulièrement sur leur territoire que pour des raisons de sécurité nationale ou d’ordre public.

La CEDH

4. Sous l’intitulé «Droit à la liberté et à la sûreté», l’article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), dispose: «1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales: a) s’il est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent; b) s’il a fait l’objet d’une arrestation ou d’une détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir l’exécution d’une obligation prescrite par la loi; c) s’il a été arrêté et détenu en vue d’être conduit devant l’autorité judiciaire compétente, lorsqu’il y a des raisons plausibles de soupçonner qu’il a commis une infraction ou qu’il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l’empêcher de commettre une infraction ou de s’enfuir après l’accomplissement de celle-ci; d) s’il s’agit de la détention régulière d’un mineur, décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l’autorité compétente; e) s’il s’agit de la détention régulière d’une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d’un aliéné, d’un alcoolique, d’un toxicomane ou d’un vagabond; f) s’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours. 2. Toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu’elle comprend, des raisons de son arrestation et de toute accusation portée contre elle. 3. Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1.c) du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. […] 4. Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale. 5. Toute personne victime d’une arrestation ou d’une détention dans des conditions contraires aux dispositions de cet article a droit à réparation.»

5. Sous l’intitulé «Dérogation en cas d’état d’urgence», l’article 15 de la CEDH dispose, à son paragraphe 1, que, « [e]n cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international». Le droit à la liberté et à la sûreté relève de ceux auxquels les États parties peuvent déroger dans de telles circonstances ( 4 ).

Le droit de l’Union

TUE et TFUE

6. L’article 4, paragraphe 2, TUE dispose entre autres que l’Union européenne «respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet […] de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale», et que cette dernière «reste de la seule responsabilité de chaque État membre».

7. Les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte sont interprétés, selon l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE, conformément aux dispositions générales du titre VII de la Charte régissant l’interprétation et l’application de celle-ci et en prenant dûment en considération les explications visées dans la Charte, qui indiquent les sources de ces dispositions.

8. Conformément à l’article 72 TFUE, la politique de l’Union conduite en vertu du titre V de la troisième partie de ce traité, consacré à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. L’article 78, paragraphe 1, TFUE, qui figure dans ce même titre, énonce que l’Union développe une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement. Cet article poursuit en disposant que cette politique doit être conforme, en particulier, à la convention de Genève.

La Charte

9. Selon l’article 6 de la Charte, toute personne a droit à la liberté et à la sûreté.

10. L’article 51, paragraphe 1, de la Charte prévoit entre autres que les dispositions de celle-ci s’adressent aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.

11. Sous le titre «Portée et interprétation des droits et des principes», l’article 52 de la Charte, qui figure sous le titre VII de celle-ci, intitulé «Dispositions générales régissant l’interprétation et l’application de la Charte», édicte ce qui suit: «1. Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. [...] 3. Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la [CEDH], leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère [celle-ci]. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue. [...] 7. Les explications élaborées en vue de guider l’interprétation de la présente Charte sont dûment prises en considération par les juridictions de l’Union et des États membres.»

La directive «accueil»

12. Le préambule de la directive «accueil» expose notamment qu’une politique commune dans le domaine de l’asile, comprenant un régime d’asile européen commun, est un élément constitutif de l’objectif de l’Union visant à mettre en place progressivement un espace de liberté, de sécurité et de justice ouvert à ceux qui, poussés par les circonstances, recherchent légitimement une protection dans l’Union ( 5 ). Toujours selon ce préambule, le placement en rétention des demandeurs de protection internationale devrait respecter le principe sous-jacent selon lequel nul ne doit être placé en rétention pour le seul motif qu’il demande une telle protection, conformément, notamment, aux obligations des États membres au regard du droit international et à l’article 31 de la convention de Genève ( 6 ). Les demandeurs ne peuvent donc être placés en rétention que dans des circonstances exceptionnelles définies de manière très claire dans la directive «accueil» et dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité en ce qui concerne tant la forme que la finalité de ce placement en rétention ( 7 ). Le placement en rétention ne doit, de surcroît, pas se prolonger au-delà du délai raisonnablement nécessaire pour achever les procédures pertinentes ( 8 ). Aux termes du considérant 17 de ladite directive, «[l]es motifs du placement en rétention établis dans la présente directive sont sans préjudice d’autres motifs de détention, notamment les motifs de détention dans le cadre de procédures pénales, qui sont applicables en vertu du droit national, indépendamment de la demande de protection internationale introduite par le ressortissant de pays tiers ou l’apatride». Enfin, il est précisé dans le préambule de la directive «accueil» que celle-ci respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, notamment, par la Charte et qu’elle vise à garantir le plein respect de la dignité humaine et à favoriser l’application, notamment, de l’article 6 de la Charte ( 9 ).

13. Selon l’article 2 de la directive «accueil», on entend par: «[...] a) ‘demande de protection internationale’, toute demande de protection internationale telle que définie à l’article 2, point h), de la [directive ‘qualification’ ( 10 )]; b) ‘demandeur’, tout ressortissant de pays tiers ou tout apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement; […] h) ‘rétention’, toute mesure d’isolement d’un demandeur par un État membre dans un lieu déterminé, où le demandeur est privé de sa liberté de mouvement [ ( 11 )]; […]»

14. L’article 8 de la directive «accueil», intitulé «Placement en rétention», dispose comme suit: «1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur conformément à la [directive ‘procédures’ ( 12 )]. 2. Lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées. 3. Un demandeur ne peut être placé en rétention que: a) pour établir ou vérifier son identité ou sa nationalité; b) pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention, en particulier lorsqu’il y a risque de fuite du demandeur; c) pour statuer, dans le cadre d’une procédure, sur le droit du demandeur d’entrer sur le territoire; d) lorsque le demandeur est placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la [directive ‘retour’ ( 13 )], pour préparer le retour et/ou procéder à l’éloignement, et lorsque l’État membre concerné peut justifier sur la base de critères objectifs, tels que le fait que le demandeur a déjà eu la possibilité d’accéder à la procédure d’asile, qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté une demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour; e) lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige; f) conformément à l’article 28 du [règlement ‘Dublin III’ ( 14 )]. Les motifs du placement en rétention sont définis par le droit national. 4. Les États membres veillent à ce que leur droit national fixe les règles relatives aux alternatives au placement en rétention, telles que l’obligation de se présenter régulièrement aux autorités, le dépôt d’une garantie financière ou l’obligation de demeurer dans un lieu déterminé.»

15. L’article 9 de la directive «accueil», intitulé «Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention», dispose notamment: «1. Un demandeur n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables. Les procédures administratives liées aux motifs de rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont exécutées avec toute la diligence voulue. Les retards dans les procédures administratives qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention. 2. Le placement en rétention des demandeurs est ordonné par écrit par les autorités judiciaires ou administratives. La décision de placement en rétention indique les motifs de fait et de droit sur lesquels elle est basée. 3. Lorsque le placement en rétention est ordonné par les autorités administratives, les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d’office et/ou à la demande du demandeur. Lorsqu’il a lieu d’office, ce contrôle est décidé le plus rapidement possible à partir du début du placement en rétention. Lorsqu’il a lieu à la demande du demandeur, il est décidé le plus rapidement possible après le lancement de la procédure pertinente. […] Lorsque, à la suite du contrôle juridictionnel, le placement en rétention est jugé illégal, le demandeur concerné est libéré immédiatement. 4. Les demandeurs placés en rétention sont informés immédiatement par écrit, dans une langue qu’ils comprennent ou dont on peut raisonnablement supposer qu’ils la comprennent, des motifs du placement en rétention et des procédures de recours contre la décision de placement en rétention prévues par le droit national, ainsi que de la possibilité de demander l’assistance juridique et la représentation gratuites. 5. Le placement en rétention fait l’objet d’un contrôle par une autorité judiciaire à intervalles raisonnables, d’office et/ou à la demande du demandeur concerné, notamment en cas de prolongation, de survenance de circonstances pertinentes ou d’informations nouvelles pouvant avoir une incidence sur la légalité du placement en rétention. […]»

La directive «procédures»

16. Aux termes de son article 1er, la directive «procédures» a pour objet d’établir des procédures communes d’octroi et de retrait de la protection internationale en vertu de la directive «qualification».

17. L’article 2, sous q), de la directive «procédures» définit en substance la «demande ultérieure» comme une nouvelle demande de protection internationale présentée après qu’une décision finale a été prise sur une demande antérieure.

18. L’article 9, paragraphe 1, de cette directive dispose que les demandeurs sont autorisés à rester dans l’État membre, aux seules fins de la procédure, jusqu’à ce que l’autorité responsable se soit prononcée en première instance sur la demande de protection internationale, et que ce droit ne constitue pas un droit à un titre de séjour. Aux termes du paragraphe 2 dudit article, les États membres ne peuvent prévoir d’exception à cette règle que si, entre autres, une personne présente une demande ultérieure visée à l’article 41 de ladite directive.

19. L’article 26 expose, en substance, que les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur, que les motifs et les conditions de la rétention, ainsi que les garanties données aux demandeurs placés en rétention doivent être conformes à la directive «accueil», et qu’un placement en rétention doit être accompagné par la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide conformément à cette dernière directive.

20. Selon l’article 33, paragraphe 2, sous d), de la directive «procédures», les États membres peuvent considérer une demande de protection internationale comme irrecevable lorsque la demande en question est une demande ultérieure, dans laquelle n’apparaissent ou ne sont présentés par le demandeur aucun élément ou fait nouveaux relatifs à l’examen visant à déterminer si le demandeur remplit les conditions requises pour prétendre au statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive «qualification».

21. L’article 40, paragraphe 2, de cette directive dispose que, afin de prendre une décision sur la recevabilité en vertu de l’article 33, paragraphe 2, sous d), de celle-ci, une demande ultérieure est tout d’abord soumise à un examen préliminaire visant à déterminer si des éléments ou des faits nouveaux sont apparus ou ont été présentés par le demandeur, qui se rapportent à l’examen visant à déterminer si le demandeur remplit les conditions requises pour prétendre au statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive «qualification». L’article 40, paragraphe 3, dispose, en substance, que l’examen de la demande est poursuivi normalement si l’examen préliminaire révèle des éléments ou des faits nouveaux augmentant de manière significative la probabilité qu’elle soit accueillie favorablement. En revanche, si tel n’est pas le cas, la demande est, aux termes du paragraphe 5 dudit article, considérée comme irrecevable, au sens de l’article 33, paragraphe 2, sous d), de ladite directive.

22. L’article 41, paragraphe 1, de la directive «procédures» prévoit que les États membres peuvent déroger au droit de rester sur le territoire lorsqu’une personne soit n’a introduit une première demande ultérieure, dont l’examen n’est pas poursuivi en vertu de l’article 40, paragraphe 5, qu’afin de retarder ou d’empêcher l’exécution d’une décision qui entraînerait son éloignement imminent de l’État membre concerné, soit présente une autre demande ultérieure de protection internationale dans le même État membre à la suite de l’adoption d’une décision finale déclarant une première demande ultérieure irrecevable en vertu dudit article 40, paragraphe 5, ou à la suite d’une décision finale rejetant cette demande comme infondée. Une telle dérogation n’est toutefois possible que sous réserve de respecter le principe de non-refoulement.

La directive «retour»

23. Aux termes de son article 2, paragraphe 1, la directive «retour» s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre.

24. L’article 3 de cette directive contient notamment les définitions suivantes: «[…] 2) ‘séjour irrégulier’: la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions d’entrée énoncées à l’article 5 du code frontières Schengen, ou d’autres conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre; […] 4) ‘décision de retour’: une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire déclarant illégal le séjour d’un ressortissant d’un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour; 5) ‘éloignement’: l’exécution de l’obligation de retour, à savoir le transfert physique hors de l’État membre; […]»

25. L’article 7, paragraphe 4, dispose que les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours dans le cadre d’une décision de retour, notamment, si la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale.

26. Selon l’article 8, paragraphe 1, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour exécuter la décision de retour si aucun délai n’a été accordé pour un départ volontaire ou si l’obligation de retour n’a pas été respectée dans le délai accordé pour le départ volontaire.

27. Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, les décisions de retour sont assorties d’une interdiction d’entrée si aucun délai n’a été accordé pour le départ volontaire ou si l’obligation de retour n’a pas été respectée. Dans les autres cas, une interdiction d’entrée peut, mais ne doit pas nécessairement être ordonnée. L’article 11, paragraphe 2, prévoit que la durée de l’interdiction d’entrée est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne peut en principe dépasser cinq ans, sauf si le ressortissant d’un pays tiers visé par cette interdiction constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. Dans ce dernier cas, l’interdiction d’entrée peut s’étendre à dix ans. Conformément au paragraphe 5 dudit article, ces règles sont sans préjudice du droit à la protection internationale.

28. L’article 15, paragraphe 1, de la directive «retour» dispose comme suit: «À moins que d’autres mesures suffisantes, mais moins coercitives, puissent être appliquées efficacement dans un cas particulier, les États membres peuvent uniquement placer en rétention le ressortissant d’un pays tiers qui fait l’objet de procédures de retour afin de préparer le retour et/ou de procéder à l’éloignement, en particulier lorsque: a) il existe un risque de fuite, ou b) le ressortissant concerné d’un pays tiers évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. Toute rétention est aussi brève que possible et n’est maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise.»

Le droit néerlandais

La loi de 2000 sur les étrangers

29. La loi de 2000 sur les étrangers (Vreemdelingenwet 2000) dispose, à ses articles 8 et 59b:

L’arrêté de 2000 sur les étrangers

30. L’article 3.1 de l’arrêté de 2000 sur les étrangers (Vreemdelingenbesluit 2000) dispose notamment que l’introduction d’une demande d’asile a pour conséquence, en principe, qu’il ne peut être procédé à l’éloignement, sauf si, en particulier, l’étranger a introduit une demande ultérieure après qu’une précédente demande ultérieure a été définitivement déclarée irrecevable ou a été définitivement rejetée comme étant manifestement non fondée, sans que soient apparus des éléments ou des faits nouveaux susceptibles d’être pertinents pour l’appréciation de la demande.

Le litige au principal et la question préjudicielle

31. Le requérant au principal, M. N., est un ressortissant tunisien, entré aux Pays-Bas le 23 septembre 1995. Il y a introduit une première demande d’asile, rejetée le 18 janvier 1996. Le recours de M. N. contre cette décision a été rejeté le 5 juin 1997.

32. M. N. a introduit une demande d’asile ultérieure le 19 décembre 2012, qu’il a retirée le 24 décembre de la même année.

33. En date du 8 juillet 2013, M. N. a introduit une nouvelle demande d’asile ultérieure. Par décision du 8 janvier 2014 (ci-après la «décision de retour»), le staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secrétaire d’État à la Sécurité et à la Justice, ci-après le «secrétaire d’État») a rejeté cette demande et a ordonné à M. N. de quitter immédiatement le territoire de l’Union. La décision de retour était assortie d’une interdiction d’entrée sur ce même territoire pour une durée de dix ans. Le recours de M. N. contre cette décision a été rejeté par le Rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye), siégeant à Amsterdam (Pays-Bas), par jugement du 4 avril 2014. Ce jugement est devenu définitif.

34. Par ailleurs, entre le 25 novembre 1999 et le 17 juin 2015, M. N. a commis 36 infractions, en majorité des vols. Il a subi 21 condamnations pénales pour ces faits, les peines infligées allant de l’amende à trois mois d’emprisonnement.

35. Le 27 février 2015, M. N., alors détenu pénalement («strafrechtelijke detentie»), a introduit sa dernière demande d’asile ultérieure (ci-après la «dernière demande d’asile»). La juridiction de renvoi indique que, conformément à sa jurisprudence, la décision de retour a de ce fait été de plein droit frappée de caducité à cette date. En cas de rejet de la demande d’asile, il s’agirait pour le secrétaire d’État, le cas échéant, d’adopter une nouvelle décision de retour.

36. En réponse à une question écrite posée par la Cour, le gouvernement néerlandais a indiqué que, en date du 29 mai 2015, le service de l’Immigration et de la Naturalisation (Immigratie- en Naturalisatiedienst) du ministère de la Sécurité et de la Justice (Ministerie van Veiligheid en Justitie) avait informé M. N. que le rejet de sa dernière demande d’asile était envisagé. L’autorité compétente n’a toutefois pas encore statué sur cette demande.

37. Le 1er juillet 2015, M. N. a été condamné à une peine d’emprisonnement de trois mois pour vol ainsi que méconnaissance d’une interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union ( 15 ). Alors qu’il purgeait cette peine, le secrétaire d’État a, en date du 23 juillet 2015, décidé de le soumettre à un examen médical, dont il est apparu que ledit demandeur n’était pas en mesure d’être entendu sur sa dernière demande d’asile.

38. Le 14 septembre 2015, au terme de cette peine d’emprisonnement, le secrétaire d’État a ordonné le placement de M. N. en rétention administrative d’étrangers («vreemdelingenbewaring») ( 16 ). Tout en indiquant que, depuis le dépôt de sa dernière demande d’asile, M. N. se trouvait en séjour régulier aux Pays-Bas en vertu de l’article 8, sous f), de la loi de 2000 sur les étrangers, le secrétaire d’État a estimé que celui-ci devait être placé en rétention dès lors qu’il était «soupçonné de ou avait été condamné pour infraction» et qu’il représentait ainsi un danger pour l’ordre public, au sens de l’article 59b, paragraphe 1, sous d), de la loi de 2000 sur les étrangers ( 17 ). La décision litigieuse fait notamment état des nombreux antécédents judiciaires de M. N., du fait qu’il ne dispose pas de moyens de subsistance ni de domicile ou de résidence fixe, ainsi que du fait qu’il indique ne pas vouloir quitter les Pays-Bas en dépit de la décision de retour dont il a fait l’objet ( 18 ). La décision litigieuse prévoit également son placement dans l’unité de soins particuliers du centre de rétention désigné, afin de tenir compte de son état de santé ( 19 ).

39. Le Rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye) a, par jugement du 28 septembre 2015, rejeté le recours introduit par M. N. contre la décision litigieuse et tendant, de surcroît, à l’obtention de dommages et intérêts.

40. Dans son recours contre ce jugement présenté devant la juridiction de renvoi, M. N. soutient, en particulier, que la mesure de rétention dont il fait l’objet est contraire à l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH, dès lors que cette disposition ne permet une privation de liberté qu’à des fins d’éloignement. Cette disposition ne saurait justifier une mesure de rétention visant un ressortissant d’un pays tiers résidant régulièrement aux Pays-Bas.

41. C’est dans ce contexte que le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

Sur la procédure d’urgence

42. Par lettre du 17 novembre 2015, déposée au greffe de la Cour le même jour, la juridiction de renvoi a demandé que le renvoi préjudiciel soit soumis à la procédure préjudicielle d’urgence prévue aux articles 23 bis du statut de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après le «statut de la Cour») et 107 du règlement de procédure de la Cour. La juridiction de renvoi faisait valoir dans cette lettre que M. N. était alors privé de sa liberté. Elle précisait toutefois que M. N. se trouvait, depuis le 23 octobre 2015, non plus en rétention administrative d’étrangers, mais en détention pénale ( 21 ). La juridiction de renvoi a néanmoins indiqué que, au terme de cette peine (soit le 1er décembre 2015), M. N. serait sans doute, conformément à la pratique du secrétaire d’État, à nouveau placé en rétention.

43. Le 24 novembre 2015, la Cour a décidé de faire droit à la demande de la juridiction de renvoi visant à soumettre le renvoi préjudiciel à la procédure d’urgence et a estimé que l’envergure de la question posée méritait l’attention de la grande chambre. De surcroît, la Cour a considéré qu’il était souhaitable de ne pas limiter la phase écrite de la procédure (comme le prévoit l’article 109 du règlement de procédure) aux seules parties maîtrisant la langue de procédure (en l’espèce, les parties au principal, le Royaume des Pays-Bas, le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne). Elle a dès lors, en application de l’article 24 du statut de la Cour, invité les parties et autres intéressés visés à l’article 23 du statut de la Cour à prendre position par écrit sur une série de questions.

44. Le 1er décembre 2015, la juridiction de renvoi a adressé à la Cour une lettre indiquant que le secrétaire d’État avait adopté, à cette même date, une nouvelle décision de placement en rétention administrative d’étrangers concernant M. N. Il en ressort que la rétention est désormais fondée sur l’article 59b, paragraphe 1, sous b) et d), de la loi de 2000 sur les étrangers. Ainsi, cette nouvelle décision ne repose plus uniquement sur le risque que représente M. N. pour la sécurité nationale ou l’ordre public [point d)], mais aussi, en substance, sur le fait que ledit demandeur, eu égard au risque qu’il s’enfuie, doit être placé en rétention administrative afin que puissent être obtenues les données indispensables pour apprécier sa dernière demande d’asile [point b)]. Cette nouvelle décision n’est toutefois pas en cause dans le litige au principal.

45. Des observations écrites ont été présentées par M. N., le gouvernement néerlandais, le Parlement, le Conseil et la Commission, tandis que les gouvernements belge, tchèque, italien, chypriote et polonais ont répondu par écrit aux questions posées par la Cour ( 22 ). M. N., les gouvernements néerlandais, belge et hellénique, de même que le Parlement, le Conseil et la Commission ont participé à l’audience qui s’est tenue le 22 janvier 2016.

Remarques sur le traitement procédural du renvoi préjudiciel

46. En suivant les orientations procédurales décrites au point 43 ci-dessus, la Cour a indéniablement contribué à ce que la présente affaire bénéficie d’une instruction plus approfondie que ne l’eût permis une procédure préjudicielle d’urgence classique. Je me permets toutefois de formuler les remarques suivantes.

47. L’article 267, dernier alinéa, TFUE dispose que, «[s]i [une question préjudicielle] est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale concernant une personne détenue, la Cour statue dans les plus brefs délais». Cette règle n’a de sens que lorsque la réponse à la question préjudicielle déférée à la Cour a une pertinence pour, et une incidence sur, la détention de la personne concernée. Sinon, il importe peu que la Cour traite l’affaire plus ou moins rapidement.

48. Même lorsque cette condition est remplie, rien ne permet toutefois de conclure selon moi que la Cour serait tenue d’aller plus vite que la nature, la sensibilité ou la complexité des questions posées ne le permettent. Il en va ainsi, en particulier, lorsque la Cour estime que l’instruction de l’affaire requiert que l’ensemble des intéressés visés à l’article 23 du statut de la Cour aient la possibilité de prendre position par écrit. La Cour dispose en effet non pas d’un seul outil procédural pour traiter les renvois préjudiciels urgents, mais de deux, le second étant la procédure préjudicielle accélérée visée à l’article 105 du règlement de procédure ( 23 ). Or, l’une des différences principales de cette dernière avec la procédure préjudicielle d’urgence réside précisément dans le fait que la participation à sa phase écrite est ouverte à l’ensemble desdits intéressés. Une telle procédure préjudicielle accélérée peut certainement être menée à un rythme tenant dûment compte de la règle contenue à l’article 267, dernier alinéa, TFUE et, partant, s’avérer appropriée pour traiter un renvoi préjudiciel tel que celui-ci.

Analyse

49. Mon raisonnement suit le schéma d’analyse suivant. Après quelques observations liminaires et précisions sur les normes de référence de l’examen de validité auquel la Cour est invitée en l’espèce, je situerai la disposition litigieuse dans le contexte de l’histoire législative de la directive «accueil». Je formulerai ensuite deux observations générales sur l’article 8, paragraphe 3, de la directive «accueil», avant de me pencher en détail sur l’interprétation de la disposition litigieuse proprement dite. C’est sur ces fondements que j’examinerai enfin si la présente procédure a révélé un quelconque élément de nature à mettre en cause la validité de la disposition litigieuse.

Observations liminaires

50. M. N. s’est retrouvé en séjour irrégulier aux Pays-Bas, au sens de la directive «retour», à compter de la date à laquelle le jugement du Rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye) du 4 avril 2014, confirmant la décision de retour, est devenu définitif.

51. M. N. a toutefois introduit sa dernière demande d’asile le 27 février 2015. Dans un tel cas, l’article 9, paragraphe 1, de la directive «procédures» prévoit en principe – tout comme le faisait l’ancienne directive «procédures» ( 24 ) – que le demandeur a le droit de rester dans l’État membre d’accueil jusqu’à ce que l’autorité responsable pour se prononcer en première instance sur la demande de protection internationale se soit prononcée conformément aux procédures en première instance prévues par le chapitre III de cette même directive ( 25 ). L’article 9, paragraphe 2, de la directive «procédures» ne permet d’exception à la règle contenue au paragraphe 1 dudit article qu’à des conditions strictes, à savoir notamment lorsqu’il s’agit d’une «demande ultérieure», au sens de l’article 41 de ladite directive ( 26 ).

52. Comme je l’ai indiqué, il est constant en l’espèce qu’il n’a pas encore été statué sur la dernière demande d’asile. En outre, bien que M. N. ait déjà introduit plusieurs demandes de protection internationale aux Pays-Bas dans le passé et qu’aucune de celles-ci n’ait été accueillie favorablement, il ne ressort d’aucun élément porté à la connaissance de la Cour que le secrétaire d’État aurait décidé de lui interdire de demeurer dans cet État membre pendant l’examen de sa dernière demande d’asile ( 27 ). Tant dans ses observations écrites que lors de l’audience, le gouvernement néerlandais a, au contraire, indiqué qu’une telle décision n’avait pas encore été adoptée. Dans ces circonstances, comme le soulignent à juste titre la juridiction de renvoi et M. N., ce dernier se trouve actuellement en séjour régulier aux Pays-Bas, au sens de l’article 9, paragraphe 1, de la directive «procédures». Il ne relève donc plus de la directive «retour», conformément à l’article 2, paragraphe 1, de cette dernière, mais est de nouveau un «demandeur», au sens de l’article 2, sous b), de la directive «accueil».

53. De plus, la décision litigieuse repose exclusivement sur l’article 59b, paragraphe 1, sous d), de la loi de 2000 sur les étrangers, qui a transposé en droit néerlandais la disposition litigieuse. Contrairement à la nouvelle décision de placement en rétention adoptée le 1er décembre 2015, elle ne se fonde nullement sur la disposition de droit néerlandais transposant l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous b), de la directive «accueil». La Cour a entretemps été saisie d’une autre demande de décision préjudicielle, par le Rechtbank Den Haag (tribunal de La Haye), siégeant à Haarlem (Pays-Bas), portant sur la validité des points a) et b) de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil», que l’article 59b, paragraphe 1, sous a) et b), de la loi de 2000 sur les étrangers transpose en droit néerlandais (affaire C‑18/16, K., pendante devant la Cour). Cette question de validité n’est toutefois pas soulevée dans la présente affaire et ne sera donc pas traitée dans la présente prise de position.

54. Par ailleurs, il est constant, d’une part, qu’une situation telle que celle en cause au principal relève de la mise en œuvre, par un État membre, de la directive «accueil» et qu’elle tombe dès lors, en vertu de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, sous le champ d’application de celle-ci, en particulier son article 6, et, d’autre part, que M. N. relève, en sa qualité de demandeur de protection internationale, du champ d’application de cette même directive. Il n’est pas contesté, en outre, qu’une mesure de privation de liberté telle que celle en cause dans le litige au principal, bien qu’elle prenne la forme d’une rétention administrative ( 28 ), s’analyse en une «mesure d’isolement d’un demandeur par un État membre dans un lieu déterminé, où [il] est privé de sa liberté de mouvement», au sens de l’article 2, sous h), de la directive «accueil». Cette mesure constitue bien une ingérence dans le droit de M. N. à la liberté et à la sûreté, consacré à l’article 6 de la Charte.

Sur les normes de référence de l’examen de validité de la disposition litigieuse

55. La juridiction de renvoi s’interroge, en substance, sur la conformité de la disposition litigieuse à l’article 6 de la Charte, lu à la lumière de l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH.

56. Ceci soulève tout d’abord la question de l’articulation entre la protection du droit à la liberté et à la sûreté, garanti par l’article 6 de la Charte, et celle découlant de l’article 5 de la CEDH, ces deux dispositions n’étant pas formulées de manière identique.

57. L’article 6 de la Charte se borne à protéger, en des termes généraux, le droit de toute personne à la liberté et à la sûreté. L’article 52, paragraphe 1, de la Charte admet, à cet égard, que des limitations puissent être apportées à l’exercice de ce droit, pour autant que ces limitations soient prévues par la loi, qu’elles respectent le contenu essentiel desdits droits et libertés et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elles soient nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui ( 29 ).

58. Conformément à l’article 52, paragraphe 7, de la Charte, il y a lieu toutefois de se référer également aux explications relatives à celle‑ci. Ces explications indiquent que les droits prévus à l’article 6 de la Charte «correspondent à ceux qui sont garantis par l’article 5 de la CEDH et ont, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, le même sens et la même portée». Ainsi, selon ces mêmes explications, «les limitations qui peuvent légitimement […] être apportées [à ces droits] ne peuvent excéder les limites permises par la CEDH dans le libellé même de l’article 5», que reproduisent lesdites explications ( 30 ). Il s’ensuit que l’examen de validité auquel la Cour est invitée en l’espèce doit s’opérer au regard de l’article 6 de la Charte, interprété à la lumière de l’article 5 de la CEDH.

59. Ensuite, la préoccupation principale de la juridiction de renvoi porte sur la question de savoir si la disposition litigieuse est susceptible de relever de l’une des exceptions admissibles au droit à la liberté et à la sûreté garanti par l’article 6 de la Charte, à savoir celle visée au point f) de l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH. L’examen de validité de la disposition litigieuse ne saurait toutefois se limiter à l’article 6 de la Charte, interprété à l’aune du seul point f) en question.

60. En effet, d’une part, l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH contient d’autres exceptions au droit à la liberté et à la sûreté, dont il convient d’apprécier si elles sont susceptibles de justifier un placement en rétention au titre de la disposition litigieuse ( 31 ). D’autre part, la question préjudicielle adressée à la Cour en l’espèce porte, de manière plus générale, sur la conformité de la disposition litigieuse à l’article 6 de la Charte. Afin de répondre de manière complète à cette question et dans un souci de sécurité juridique, il m’apparaît nécessaire de me pencher sur les autres garanties offertes par ces dernières dispositions et sur la question de savoir si la disposition litigieuse, comprise dans le contexte des dispositions de la directive «accueil» consacrées à la rétention, est ou non susceptible d’être mise en œuvre d’une manière qui leur soit pleinement conforme ( 32 ).

61. Au demeurant, je relève dès ce stade de mon analyse que le point f) de l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH n’est pas pertinent dans le cadre du litige au principal.

62. À cet égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme à laquelle se réfère la juridiction de renvoi, à savoir les arrêts R.U. c. Grèce, Ahmade c. Grèce et Nabil et autres c. Hongrie, concernait des situations dans lesquelles des demandeurs d’asile s’estimaient arbitrairement privés de leur liberté alors qu’ils faisaient l’objet d’un ordre d’expulsion. La Cour européenne des droits de l’homme a considéré, dans ces arrêts, que l’examen tenant à d’éventuelles violations de l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH devait s’opérer à l’aune du seul point f) de cette disposition ( 33 ). Elle a notamment relevé que cette disposition exige seulement qu’une procédure d’expulsion soit en cours et qu’elle n’offre ainsi pas la même protection que ledit article 5, paragraphe 1, sous c), dès lors qu’une rétention peut être justifiée sur ce fondement sans qu’elle soit nécessaire, par exemple, pour empêcher une personne de commettre une infraction ou de s’enfuir ( 34 ). Néanmoins, seul le déroulement d’une procédure d’expulsion ou d’extradition justifie une détention au titre de l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH et, si une telle procédure n’est pas menée avec la diligence requise, la détention cesse d’être justifiée ( 35 ).

63. En revanche, dans le litige au principal, il ressort de la décision de renvoi non seulement que M. N. se trouvait, depuis le 27 février 2015, en séjour régulier aux Pays-Bas, mais aussi que l’introduction de sa dernière demande d’asile à cette date a frappé la décision de retour de caducité ( 36 ). Dans ces circonstances, la rétention en cause ne pouvait trouver son fondement dans l’objectif de l’empêcher de pénétrer irrégulièrement sur le territoire néerlandais [première hypothèse visée à l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH]. Eu égard à la jurisprudence rappelée ci-dessus, cette rétention ne pouvait pas davantage être justifiée par le second motif visé à l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH. Dès lors que la décision de retour était frappée de caducité, la rétention ne s’inscrivait pas dans une procédure d’expulsion ou d’extradition en cours.

64. Enfin, plusieurs parties et intéressés ayant soumis des observations se sont exprimés, en réponse à une question qui leur avait été posée par la Cour, sur la pertinence éventuelle de l’article 15 de la CEDH (disposition qui n’a pas d’équivalent dans la Charte) pour répondre à la question de validité posée en l’espèce.

65. À cet égard, les explications relatives à la Charte précisent certes que celle-ci «n’empêche pas les États membres de se prévaloir de l’article 15 de la CEDH, qui autorise des dérogations aux droits prévus par cette dernière en cas de guerre ou d’autre danger public menaçant la vie de la nation, lorsqu’ils prennent des mesures dans les domaines de la défense nationale en cas de guerre et du maintien de l’ordre, conformément à leurs responsabilités reconnues dans l’article 4, paragraphe 1, [TUE] et dans les articles 72 [TFUE] et 347 [TFUE]» ( 37 ).

66. Toutefois, comme le font valoir le Conseil et la Commission, aucun élément du dossier ne permet de supposer que le Royaume des Pays-Bas se serait prévalu de cette clause ou d’un éventuel «état d’urgence» dans l’affaire au principal, en vue de déroger aux droits fondamentaux et de justifier le placement en rétention litigieux. Il apparaît plutôt des observations formulées par le gouvernement néerlandais que ce dernier estime, en substance, que la décision litigieuse est conforme, en particulier, à l’article 6 de la Charte, lu à la lumière de l’article 5 de la CEDH. De surcroît, l’article 15 de la CEDH n’est pas de nature à remettre en cause la protection qu’offre, en règle générale, l’article 5 de la CEDH et n’a dès lors aucune incidence sur la question de savoir si la disposition litigieuse est conforme ou non à l’article 6 de la Charte.

Origine de la disposition litigieuse

67. L’ancienne directive «accueil» ne prévoyait pas de dispositions spécifiques concernant le placement en rétention. L’ancienne directive «procédures» se bornait à prévoir, à son article 18, d’une part, que les États membres ne pouvaient placer une personne en rétention au seul motif qu’elle demandait l’asile et, d’autre part, que, lorsqu’un demandeur d’asile était placé en rétention, les États membres étaient tenus de prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide ( 38 ). Comme l’a relevé la Cour dans son arrêt Arslan ( 39 ), aucune de ces directives «ne [procédait] à une harmonisation des motifs pour lesquels la rétention d’un demandeur d’asile p[ouvai]t être ordonnée», étant entendu que «la proposition d’une liste établissant de manière exhaustive ces motifs a[vait] été abandonnée au cours des négociations ayant précédé l’adoption de [l’ancienne directive ‘procédures’] et [que] ce n’[étai]t que dans le cadre de la refonte de [l’ancienne directive ‘accueil’] qu’il [était] envisagé d’instaurer une telle liste au niveau de l’Union» ( 40 ). La Cour en a déduit qu’il appartenait aux États membres d’établir, dans le plein respect de leurs obligations découlant tant du droit international que du droit de l’Union, les motifs pour lesquels un demandeur d’asile pouvait être placé ou maintenu en détention ( 41 ).

68. La liste figurant à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil» constitue en ce sens une nouveauté. Dans sa proposition de directive, la Commission relevait que l’insertion d’un dispositif spécifique consacré à la rétention des demandeurs de protection internationale apparaissait justifié au regard non seulement du recours fréquent à ce type de mesure par les États membres, mais aussi de l’évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ( 42 ).

69. La proposition visait déjà le cas d’une rétention nécessaire pour protéger la sécurité nationale ou l’ordre public. Elle se référait, à cet égard, à la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur les mesures de détention des demandeurs d’asile, dont le point 3 indique entre autres que, si «[l]’objectif de la détention n’est pas de sanctionner les demandeurs d’asile», une telle mesure peut s’avérer nécessaire «lorsque la protection de la sécurité nationale et l’ordre public l’exigent» ( 43 ). Ainsi qu’il ressort de son préambule, la recommandation du Comité des ministres s’inspirait elle-même, sur ce point, de la conclusion no 44 (XXXVII) 1986 du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR), du 13 octobre 1986, relative à la détention des réfugiés et des demandeurs d’asile ( 44 ).

70. La Parlement n’a, dans sa résolution législative du 7 mai 2009, suggéré aucune modification substantielle de ce qui devait devenir l’article 8 de la directive «accueil» ( 45 ). En revanche, dans sa proposition modifiée présentée le 1er juin 2011, la Commission suggérait, «conformément aux discussions menées au sein du Conseil», de préciser audit article 8, paragraphe 3, premier alinéa, que la liste de motifs de rétention que contenait cette disposition était sans préjudice de la mise en détention dans le cadre de procédures pénales ( 46 ). Quoique cette proposition rédactionnelle n’ait pas été retenue ( 47 ), le principe qui s’en dégage se retrouve, en substance, au considérant 17 de la directive «accueil», ce dernier couvrant néanmoins, de manière plus générale, tout motif de détention applicable en vertu du droit national indépendamment d’une demande de protection internationale, et non seulement les motifs de privation de liberté qui relèvent du droit pénal.

Commentaires généraux sur l’article 8, paragraphe 3, de la directive «accueil»

71. L’article 8, paragraphe 3, de la directive «accueil» appelle d’emblée deux précisions.

Le placement en rétention d’un «demandeur»

72. En premier lieu, il ressort de la phrase introductive de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil» que les motifs énumérés dans cette disposition sont seulement susceptibles de constituer le fondement d’une mesure de rétention prise à l’encontre d’un demandeur, au sens de l’article 2, sous b), de ladite directive. Or, il découle de la définition contenue dans cette dernière disposition qu’une personne perd cette qualité lorsqu’il a été statué définitivement sur sa demande de protection internationale. Par conséquent, une mesure de rétention prise à l’encontre d’une personne ne saurait plus reposer sur la disposition litigieuse à compter du moment où l’autorité nationale compétente a statué définitivement sur sa demande de protection internationale, que ce soit en rejetant ou en accueillant celle-ci ( 48 ).

73. Ce constat ne laisse toutefois pas un État membre impuissant face à la menace que représente pour la sécurité nationale ou l’ordre public un étranger qui s’est vu définitivement refuser la protection internationale et qui fait l’objet d’une décision de retour. Un État membre peut en effet, dans les conditions prévues à l’article 15 de la directive «retour», non pas seulement placer, mais aussi maintenir un étranger en rétention dans ce type de situation, afin de préparer son retour et/ou de procéder à son éloignement. Rien n’exclut qu’un tel placement en rétention puisse être justifié par la nécessité de protéger la sécurité nationale ou l’ordre public. L’article 15, paragraphe 1, de la directive «retour» ne cite en effet le risque de fuite ou la situation dans laquelle le ressortissant concerné évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement qu’à titre d’exemples de motifs de rétention dans un tel contexte ( 49 ).

Le caractère autonome de chacun des motifs de rétention visés à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil»

74. En second lieu, le point de savoir si la disposition litigieuse pouvait être interprétée comme une disposition autonome a été soulevé lors de l’audience. Cette question, qui touche avant tout à l’articulation du motif de rétention prévu dans la disposition litigieuse avec les autres motifs énumérés à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil», peut être étendue à chacun de ces autres motifs. Elle appelle selon moi une réponse affirmative.

75. La liste de motifs de rétention contenue à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil» est certes exhaustive et doit, s’agissant d’une exception au principe reflété au paragraphe 1 dudit article, être comprise de façon stricte ( 50 ). Ceci ne saurait toutefois conduire à interpréter l’un quelconque de ces motifs d’une façon telle qu’il serait privé de toute valeur ajoutée par rapport à un autre. Or, tel serait le cas, par exemple, si la disposition litigieuse était seulement susceptible d’être utilisée en conjonction avec un autre motif de rétention visé à cet article 8, paragraphe 3, premier alinéa. Le libellé même de la disposition litigieuse confirme que celle-ci ne se confond en rien avec les autres motifs de rétention énumérés audit article.

76. S’agissant spécifiquement de la disposition litigieuse, l’autonomie de cette dernière revêt encore une autre signification. D’une part, la circonstance qu’une personne demandant la protection internationale faisait l’objet d’une procédure de retour avant le dépôt de cette demande et que ladite procédure a été simplement suspendue pendant l’examen de cette demande n’est pas de nature, à elle seule, à justifier une rétention au titre de la disposition litigieuse. D’autre part, la mise en œuvre de cette disposition ne suppose pas nécessairement que la personne placée en rétention fasse déjà l’objet d’une procédure de retour, au sens de la directive «retour». Je reviendrai sur chacun de ces aspects plus loin ( 51 ).

Interprétation de la disposition litigieuse

77. J’aborde maintenant le cœur de l’interprétation de la disposition litigieuse: que signifie la phrase «lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige»?

Observations liminaires

78. La directive «accueil» ne définit pas l’expression «protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public». Or, selon une jurisprudence constante, la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel en langage courant de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs de la réglementation dont ils font partie. Lorsque ces termes figurent dans une disposition qui constitue une dérogation à un principe, ils doivent être lus de sorte que cette disposition puisse être interprétée de manière stricte ( 52 ).

79. En prévoyant que les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur conformément à la directive «procédures», l’article 8, paragraphe 1, de la directive «accueil» vise à assurer le respect du droit fondamental des ressortissants de pays tiers concernés à la liberté et à la sûreté. Ainsi qu’il ressort du considérant 15 de la directive «accueil», ce n’est que dans des circonstances exceptionnelles et à titre dérogatoire que les États membres sont autorisés à placer un tel demandeur en rétention, dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité en ce qui concerne tant la forme que la finalité de ce placement en rétention ( 53 ).

80. Dans ce contexte, il découle certes des articles 4, paragraphe 2, TUE et 72 TFUE que les États membres restent libres de déterminer les exigences de l’ordre public et celles liées à leur sécurité nationale, conformément à leurs besoins nationaux pouvant varier d’un État membre à l’autre et d’une époque à l’autre ( 54 ).

81. Toutefois, ainsi qu’il résulte de la description que j’en ai faite ci-dessus ( 55 ), la disposition litigieuse apparaît comme la justification d’une dérogation possible, par les États membres, à une obligation conçue dans le but d’assurer le respect des droits fondamentaux des demandeurs de protection internationale lorsqu’ils sont accueillis dans l’Union. Les exigences tenant à la protection de la sécurité nationale et de l’ordre public doivent dès lors être entendues strictement et leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de l’Union, en particulier la Cour de justice ( 56 ).

82. Ces dernières exigences apparaissent d’autant plus importantes que la disposition litigieuse se distingue des autres motifs prévus à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil» par la généralité des termes qu’elle emploie. Cette disposition ne saurait en aucun cas être interprétée d’une manière tellement large que l’encadrement strict prévu par la directive «accueil» pour placer un demandeur d’asile en rétention risquerait, en pratique, d’être privé de tout effet.

83. Enfin, j’observe que, selon un principe général d’interprétation, un acte de l’Union doit être interprété, dans la mesure du possible, d’une manière qui ne remet pas en cause sa validité et en conformité avec l’ensemble du droit primaire et, notamment, avec les dispositions de la Charte ( 57 ). Les États membres sont ainsi tenus non seulement d’interpréter leur droit national relevant du champ d’application du droit de l’Union d’une manière conforme à ce dernier, mais également de veiller à ne pas se fonder sur une interprétation d’un texte de droit dérivé qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union ou avec les autres principes généraux du droit de l’Union ( 58 ).

84. En l’espèce, ce principe signifie que les États membres, lorsqu’ils font le choix de prévoir qu’un demandeur de protection internationale puisse être placé en rétention au motif que la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige, conformément à la disposition litigieuse, sont tenus de veiller à ce qu’une telle rétention soit pleinement conforme au droit à la liberté et à la sûreté garanti par l’article 6 de la Charte.

Indépendance vis-à-vis des autres motifs de privation de liberté applicables en vertu du droit national

85. Par ailleurs, comme le font valoir à juste titre le gouvernement italien et la Commission, il résulte sans ambiguïté du considérant 17 de la directive «accueil», qui est susceptible de fournir un éclairage sur la portée de ladite directive ( 59 ), que le motif de rétention visé dans la disposition litigieuse, à l’instar des autres motifs énumérés à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil», ne se confond pas avec les cas de détention prévus par le droit national (notamment pénal) et qui sont de nature à s’appliquer à toute personne, indépendamment d’une demande de protection internationale.

86. Ledit considérant 17 confirme ainsi que la directive «accueil» est sans préjudice aucun de la faculté qu’ont les États membres de priver un demandeur de protection internationale de sa liberté pour les mêmes motifs et dans les mêmes conditions que toute autre personne relevant de leur autorité, singulièrement leurs nationaux et les ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur leur territoire. Il s’ensuit, par exemple, que la disposition litigieuse est sans incidence sur la possibilité d’appliquer à un demandeur de protection internationale – dans les mêmes conditions qu’à toute autre personne – les dispositions du droit national permettant d’arrêter et de détenir administrativement une personne participant à une manifestation, pour une brève période, lorsque le maintien ou le rétablissement de l’ordre ou de la sécurité publics le requièrent. De même, la directive «accueil» n’opère aucune harmonisation des législations des États membres prévoyant qu’une personne, qu’elle soit ou non un demandeur de protection internationale, puisse être punie d’emprisonnement si elle commet une infraction (par exemple un meurtre ou un viol).

87. Cela étant, l’une des fonctions du droit pénal tient justement à protéger la société contre des atteintes à l’ordre public, voire à la sécurité nationale. Par conséquent, la précision que j’ai apportée aux points précédents n’exclut pas que certaines circonstances puissent à la fois relever du droit pénal national et être de nature à justifier une mesure de rétention au titre de la disposition litigieuse. Ainsi, pour ne prendre qu’un exemple évident, des actes préparatoires à un attentat terroriste sont susceptibles tant de constituer les éléments matériels d’une infraction pénale (donnant lieu, le cas échéant, à une peine d’emprisonnement) que d’établir la nécessité d’une rétention préventive au titre de la disposition litigieuse ( 60 ). Comme le suggère en substance la Commission, cette disposition permet à un État membre, dans ce type de circonstances, de confier à l’autorité en charge de la demande d’asile le pouvoir de prévenir une atteinte grave à la sécurité nationale ou à l’ordre public en ordonnant elle-même le placement du demandeur en rétention ( 61 ). Dans un tel cas, toutefois, l’article 9, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil» requiert de l’État membre concerné qu’il prévoie un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de la mesure de rétention, d’office et/ou à la demande de l’intéressé, de même que la libération immédiate du demandeur si le placement en rétention est jugé illégal ( 62 ).

Clarification des concepts de «sécurité nationale» et d’«ordre public»

88. S’agissant de la signification proprement dite des concepts de «sécurité nationale» et d’«ordre public», la Cour, dans son arrêt T. ( 63 ), a déjà eu l’occasion d’interpréter ces mêmes notions, figurant à l’article 24, paragraphe 1, de l’ancienne directive «qualification» ( 64 ), par analogie avec celles de «sécurité publique» et d’«ordre public» utilisées aux articles 27 et 28 de la directive 2004/38/CE ( 65 ). Si, comme je l’ai rappelé ci-dessus, les États membres restent libres de déterminer les exigences de l’ordre public et de la sécurité publique, la Cour a toutefois considéré que l’étendue de la protection qu’une société entend accorder à ses intérêts fondamentaux ne saurait varier en fonction du statut juridique de la personne qui porte atteinte à ces intérêts ( 66 ).

89. Ainsi, la Cour a jugé que la notion de «sécurité publique» couvre à la fois la sécurité intérieure d’un État membre et sa sécurité extérieure et que, partant, l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels ainsi que la survie de la population, de même que le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou de la coexistence pacifique des peuples, ou encore l’atteinte aux intérêts militaires, peuvent affecter la sécurité publique ( 67 ).

90. Quant à la notion d’«ordre public», la Cour a interprété celle-ci, dans divers contextes, en ce sens qu’elle suppose, en tout état de cause, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ( 68 ). Il en découle qu’est pertinent, dans le cadre d’une appréciation de cette notion, tout élément de fait ou de droit relatif à la situation du ressortissant concerné d’un pays tiers qui est susceptible d’éclairer la question de savoir si le comportement personnel de celui-ci est constitutif d’une telle menace ( 69 ).

91. Ces précisions sont, à mon avis, pleinement transposables en vue d’interpréter les concepts de «sécurité nationale» et d’«ordre public» dans la disposition litigieuse.

92. Je relève encore que le considérant 37 de la directive «qualification», avec laquelle la disposition litigieuse doit être interprétée de manière cohérente, fournit une illustration de ce que peut représenter une menace grave pour la sécurité nationale ou l’ordre public. Selon ce considérant, «[l]a notion de sécurité nationale et d’ordre public couvre […] les cas dans lesquels un ressortissant d’un pays tiers appartient à une association qui soutient le terrorisme international ou soutient une telle association» ( 70 ). Une telle appartenance, si elle est dûment établie, pourrait suffire à établir la nécessité d’une mesure de rétention au titre de la disposition litigieuse.

Une fonction exclusivement préventive

93. En tant qu’elle permet de prendre des mesures pour éviter des atteintes à la sécurité nationale ou à l’ordre public, la disposition litigieuse revêt une fonction exclusivement préventive.

94. Ce caractère préventif va de pair avec l’exigence, découlant de l’article 8, paragraphe 2, de la directive «accueil», selon laquelle une rétention au titre de la disposition litigieuse ne peut être décidée qu’au terme d’une «appréciation au cas par cas». Cette exigence suppose de vérifier si des éléments de fait ou de droit relatifs à la situation du demandeur sont susceptibles de révéler que le comportement personnel de celui-ci justifie qu’il soit placé en rétention, du fait de la menace réelle, actuelle et suffisamment grave qu’il représente pour la sécurité nationale ou l’ordre public. Il est sans importance, à cet égard, que la disposition litigieuse ne se réfère pas expressément au «danger» que constitue le demandeur pour l’ordre public ou la sécurité nationale, à la différence par exemple de l’article 7, paragraphe 4, de la directive «retour».

95. L’exigence rappelée au point précédent signifie qu’un État membre ne saurait s’appuyer sur une pratique générale ou une quelconque présomption afin de constater l’existence d’une menace pour la sécurité nationale ou l’ordre public au sens de la disposition litigieuse, sans dûment tenir compte du comportement personnel du ressortissant et de la menace que ce comportement représente à cet égard ( 71 ).

96. Pour cette raison, je ne peux partager le point de vue de la Commission selon lequel la disposition litigieuse permettrait à un État membre de placer des demandeurs d’asile en rétention s’ils font partie d’un afflux massif et soudain de migrants menaçant l’ordre interne de cet État et sa capacité à faire face à un tel afflux. Il convient d’ailleurs de relever, sur ce point, que, en vertu de son article 3, paragraphe 3, la directive «accueil» n’est pas applicable lorsque s’applique la directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil ( 72 ).

97. De même, le fait qu’un demandeur est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a déjà fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte ne saurait, pris isolément, justifier qu’il soit placé en rétention au motif que la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige ( 73 ). Le caractère préventif d’une rétention au titre de la disposition litigieuse exclut en effet que celle-ci puisse avoir pour objet, en soi, de punir un comportement passé du demandeur. Je relève d’ailleurs qu’une conclusion différente poserait difficulté au regard du principe non bis in idem, puisqu’elle rendrait possible une situation dans laquelle une personne, après avoir été condamnée pour une ou plusieurs infractions et purgé les peines y afférentes, serait susceptible d’être «sanctionnée» une nouvelle fois pour ces mêmes faits par un placement en rétention au titre de la disposition litigieuse.

98. Il est encore utile de préciser à cet égard que, dans son arrêt El Dridi ( 74 ), la Cour a jugé que la directive «retour», notamment ses articles 15 et 16, s’opposait à une réglementation d’un État membre qui prévoit l’infliction d’une peine d’emprisonnement à un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier pour le seul motif que celui-ci demeure, en violation de l’ordre de quitter le territoire de cet État dans un délai déterminé, sur ledit territoire sans motif justifié. Une peine de cette nature risquerait en effet de compromettre la réalisation de l’objectif poursuivi par ladite directive, à savoir l’instauration d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ( 75 ). Il s’ensuit que, contrairement à ce que suggère le gouvernement néerlandais, la circonstance qu’un ressortissant d’un pays tiers a été, dans le passé, condamné à une telle peine ne saurait en aucun cas contribuer à établir que ledit ressortissant, postérieurement à la présentation d’une demande de protection internationale, constitue une menace actuelle pour la sécurité nationale ou l’ordre public justifiant qu’il soit placé en rétention au titre de la disposition litigieuse.

99. En revanche, comme le fait valoir en substance le gouvernement belge, le constat d’une menace pour la sécurité nationale ou l’ordre public ne suppose pas nécessairement que l’autorité nationale compétente suspecte que le demandeur a commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime ou, à plus forte raison, qu’elle soit en mesure d’établir que tel a été le cas, voire que le demandeur a déjà été condamné pour ce motif. Il ne saurait en effet être exclu, au terme d’un examen de l’ensemble des circonstances pertinentes, qu’un demandeur puisse constituer une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la sécurité nationale ou l’ordre public en raison d’indices sérieux permettant de soupçonner qu’il s’apprête à commettre un tel acte.

Autonomie de la disposition litigieuse par rapport à une procédure de retour

100. La circonstance qu’un demandeur a fait l’objet d’une décision de retour, précédemment au dépôt de sa demande d’asile, voire a été condamné pour s’être soustrait à cette décision, est, en soi, étrangère au constat selon lequel ledit demandeur constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la sécurité nationale ou l’ordre public dans l’État membre concerné ( 76 ). Il en va ainsi même si une telle décision de retour résulte du rejet d’une précédente demande d’asile ( 77 ). Contrairement à ce que fait valoir le Conseil, le fait qu’un demandeur introduit une «autre demande ultérieure» de protection internationale dans le même État membre à la suite de l’adoption d’une décision finale déclarant une première demande ultérieure irrecevable, visée à l’article 41, paragraphe 1, sous b), de la directive «procédures» et qui permet à un État membre de déroger au droit dudit demandeur de rester sur le territoire, est, en soi, sans pertinence à cet égard.

101. Cette dernière précision me donne l’occasion d’aborder la question de l’articulation entre la disposition litigieuse et le motif de rétention visé à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous d), de la directive «accueil». Ce dernier motif concerne la situation d’un demandeur de protection internationale placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la directive «retour», afin de préparer le retour et/ou de procéder à l’éloignement ( 78 ).

102. Dans l’arrêt Arslan ( 79 ), la Cour a eu l’occasion de préciser que la directive «retour» n’était pas applicable à un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande d’asile, et ce pendant la période courant de l’introduction de ladite demande jusqu’à l’adoption de la décision de premier ressort statuant sur cette demande ou, le cas échéant, jusqu’à l’issue du recours qui aurait été introduit contre ladite décision. Il s’ensuit que, durant cette même période, la rétention d’un demandeur d’asile à des fins d’éloignement ne saurait être fondée sur l’article 15 de la directive «retour», même si, précédemment à l’introduction de sa demande, ledit demandeur a été placé en rétention sur la base de cet article au motif que son comportement suscitait la crainte qu’il s’enfuirait et ferait échec à son éloignement ( 80 ).

103. La Cour a toutefois considéré, dès avant l’entrée en vigueur de la directive «accueil», qu’il serait porté atteinte à l’objectif de la directive «retour» d’assurer un retour efficace des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier si un demandeur qui a été placé en rétention au titre de l’article 15 de cette dernière directive pouvait obtenir automatiquement sa remise en liberté du seul fait qu’il a introduit une demande d’asile ( 81 ). La Cour soulignait en effet que le déroulement de la procédure d’examen d’une telle demande ne signifiait nullement qu’il était mis fin à la procédure de retour, celle-ci pouvant se poursuivre dans l’hypothèse où la demande d’asile serait rejetée ( 82 ). Partant, ni l’ancienne directive «accueil» ni l’ancienne directive «procédures» ne s’opposaient à ce que le ressortissant d’un pays tiers, qui avait introduit une demande de protection internationale après avoir été placé en rétention en vertu de l’article 15 de la directive «retour», fût maintenu en rétention sur la base d’une disposition du droit national lorsqu’il apparaissait, à la suite d’une appréciation au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes, que cette demande avait été introduite dans le seul but de retarder ou de compromettre le retour effectif et qu’il était objectivement nécessaire de maintenir la mesure de rétention pour éviter que l’intéressé ne se dérobât définitivement à son retour ( 83 ).

104. Désormais, l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous d), de la directive «accueil» vise précisément à encadrer les mesures de rétention susceptibles d’être ordonnées par les États membres dans ce type de situation. Un placement en rétention au titre de cette disposition n’est possible que si, d’une part, le demandeur, au moment où il soumet sa demande de protection internationale, est placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la directive «retour», afin de préparer son retour et/ou de procéder à son éloignement, et, d’autre part, l’État membre concerné peut justifier sur la base de critères objectifs qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté ladite demande à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour dont il a fait l’objet. Ainsi, l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous d), de la directive «accueil» ne couvre clairement pas l’hypothèse dans laquelle l’intéressé, au moment d’introduire sa demande d’asile, soit n’est pas privé de sa liberté, soit est privé de celle-ci en-dehors d’une procédure de retour au titre de la directive «retour».

105. Il a été suggéré lors de l’audience, en substance, que la disposition litigieuse pourrait être interprétée en ce sens qu’elle permet de placer en rétention un ressortissant d’un pays tiers ayant fait l’objet d’une décision de retour, mais jusque-là en liberté, postérieurement à la présentation par celui-ci d’une demande de protection internationale, au motif que cette demande a été introduite à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de cette décision de retour. Une telle interprétation ne saurait d’après moi être retenue. En effet, elle ne priverait pas seulement d’effet la première condition prévue à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous d), de la directive «accueil,» rappelée au point précédent. Elle serait également incompatible avec le principe même énoncé à l’article 8, paragraphe 1, de cette directive, puisque le placement en rétention trouverait dans un tel cas son origine dans le dépôt de la demande de protection internationale. Par extension, cette interprétation poserait difficulté au regard de l’article 31 de la convention de Genève, que ledit article 8, paragraphe 1, vise entre autres à mettre en œuvre. Comme je l’ai souligné, l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous d), de la directive «accueil» permet seulement, sous certaines conditions, de prolonger une mesure de rétention déjà prise à l’encontre d’un ressortissant d’un pays tiers afin de préparer son retour et/ou de procéder à son éloignement dans le cadre d’une procédure de retour.

106. Cela étant, la seule circonstance qu’un demandeur d’asile, antérieurement au dépôt de sa demande de protection internationale, a fait l’objet d’une décision de retour devenue définitive, assortie le cas échéant d’une interdiction d’entrée, ne fait pas obstacle à ce qu’il soit placé pour la première fois en rétention au titre de la disposition litigieuse, pour autant que l’État membre concerné établisse que ledit demandeur représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la sécurité nationale ou l’ordre public ( 84 ).

107. Par ailleurs, la Commission a soutenu lors de l’audience, en substance, que la disposition litigieuse pourrait avoir pour objet de permettre la rétention d’un demandeur de protection internationale lorsqu’il est dérogé à son droit de demeurer sur le territoire de l’État membre concerné, conformément à l’article 9, paragraphe 2, de la directive «procédures», lu en combinaison avec l’article 41 de cette même directive. La disposition litigieuse permettrait dans un tel cas de placer le demandeur en rétention, avant même qu’il soit statué sur sa demande de protection internationale, lorsque ledit demandeur s’est déjà vu refuser plusieurs fois de telles demandes et risque de se soustraire à l’ordre de quitter le territoire dont il fait l’objet.

108. Cet argument ne me convainc pas. En effet, dans la situation qui vient d’être décrite, le demandeur est, par hypothèse, en séjour «irrégulier» sur le territoire de l’État membre concerné, au sens de l’article 2, paragraphe 1, de la directive «retour». Il s’ensuit que les dispositions de cette dernière directive s’appliquent. Or, un éventuel placement en rétention à des fins d’éloignement est parfaitement possible, au titre de l’article 15 de celle-ci, afin de préparer le retour et/ou de procéder à l’éloignement. La disposition litigieuse n’a ainsi aucun «vide juridique» à combler dans une telle situation.

109. Enfin, contrairement à ce qu’ont soutenu tant M. N. que le gouvernement néerlandais et le Parlement lors de l’audience, je ne vois aucune raison de limiter l’application de la disposition litigieuse aux seuls cas dans lesquels le demandeur concerné a fait l’objet d’une décision de retour avant d’introduire sa demande. Une telle interprétation ne trouve aucun fondement dans le libellé de la disposition litigieuse ou, plus généralement, de la directive «accueil». Elle serait en outre de nature à compromettre sérieusement l’effet utile de cette disposition dans la mesure où la capacité d’un État membre à prévenir, sur le fondement de celle-ci, une atteinte grave à sa sécurité nationale ou à son ordre public dépendrait avant tout de l’adoption préalable d’une décision de retour. Or, la menace à laquelle l’État membre pourrait se voir obligé de faire face pourrait aussi bien se révéler au cours de l’examen d’une demande d’asile, (bien) avant qu’une décision de retour n’ait été prise ( 85 ).

Pertinence d’une interdiction d’entrée

110. Qu’en est-il de la circonstance qu’une décision de retour antérieure a été assortie d’une interdiction d’entrée, au sens de l’article 11 de la directive «retour»?

111. Selon moi, une telle circonstance ne saurait en aucun cas être déterminante. Certes, le paragraphe 2 de cette disposition prévoit qu’une interdiction d’entrée peut être ordonnée pour une durée dépassant cinq ans lorsque le ressortissant d’un pays tiers visé par cette mesure est considéré comme une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. Une interdiction d’entrée motivée par de telles considérations est dès lors, comme le font observer les gouvernements belge, hellénique et italien ainsi que le Conseil, susceptible de fournir un indice en ce sens qu’un demandeur d’asile représente une telle menace.

112. Toutefois, selon l’article 11, paragraphe 5, de la directive «retour», une interdiction d’entrée est sans préjudice du droit à la protection internationale dont peut bénéficier l’intéressé en droit de l’Union, pour peu qu’il forme une demande visant à obtenir une telle protection. Par extension, une telle interdiction est sans préjudice aussi des garanties accordées par la directive «accueil», en ce compris la protection contre un placement en rétention qui ne serait pas justifié au regard de l’un des motifs visés à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de celle-ci. Partant, le seul fait qu’un demandeur a fait l’objet, dans le passé, d’une interdiction d’entrée dans un État membre, pour des motifs tenant à la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public, ne dispense pas l’autorité nationale compétente, au moment où elle envisage un éventuel placement en rétention au titre de la disposition litigieuse, d’examiner si cette mesure apparaît justifiée au regard du danger actuel que représente le demandeur pour la sécurité nationale ou l’ordre public ( 86 ).

Une mesure exceptionnelle

113. En toute hypothèse, la directive «accueil» tient compte du fait qu’un placement en rétention est une mesure particulièrement drastique prise à l’encontre d’un demandeur de protection internationale, qui ne saurait être adoptée que dans des circonstances exceptionnelles ( 87 ). Ainsi, conformément à l’article 8, paragraphe 2, de cette directive, un État membre n’est autorisé à placer un demandeur d’asile en rétention au motif que la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige que, d’une part, «[l]orsque cela s’avère nécessaire» et, d’autre part, «si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées». Une telle rétention est donc soumise à une exigence stricte de proportionnalité. La circonstance que la disposition litigieuse constitue une mesure de dernier ressort est confirmée encore par l’article 8, paragraphe 4, de la directive «accueil», qui identifie des alternatives au placement en rétention, telles que, notamment, l’obligation de se présenter régulièrement aux autorités ou encore l’obligation de demeurer dans un lieu déterminé (sans donc être placé en rétention). De telles alternatives ne seraient toutefois pas adéquates, par exemple, en vue de prévenir la menace grave pour la sécurité nationale ou l’ordre public que représente un individu qui, au regard d’un faisceau d’indices concordants, s’apprête à commettre un attentat terroriste.

Remarques finales

114. Je relève encore que l’interprétation de la disposition litigieuse que j’ai exposée ci-dessus n’empêche pas un État membre de prévoir, en se fondant sur un autre motif de rétention prévu à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil», qu’un demandeur de protection internationale puisse être placé en rétention lorsqu’il risque de s’enfuir. L’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous b), prévoit en effet que, dans un tel cas, une rétention peut être ordonnée dans la mesure où elle est nécessaire afin que l’autorité nationale compétente puisse déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale ( 88 ). Prise isolément, l’existence d’un tel risque ne saurait dès lors servir de base à la constatation qu’un demandeur de protection internationale représente une menace pour la sécurité nationale ou l’ordre public, au sens de la disposition litigieuse.

115. Cette interprétation est également sans préjudice de la faculté qu’ont les États membres de placer un demandeur d’asile en rétention afin de vérifier son identité ou sa nationalité ou encore en vue de statuer sur son droit d’entrer sur le territoire dudit État membre, pour autant que des mesures moins coercitives envers un tel demandeur ne puissent être efficacement appliquées. Les points a) et c) de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive «accueil» prévoient en effet explicitement qu’une rétention puisse reposer sur de tels motifs, pour autant que l’ensemble des garanties prévues par cette directive en matière de rétention soient observées ( 89 ).

Validité de la disposition litigieuse

116. Pour être conforme à l’article 6 de la Charte, une mesure de rétention au titre de la disposition litigieuse doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel du droit à la liberté et à la sûreté et, dans le respect du principe de proportionnalité, se révéler nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui. Ainsi que je l’ai exposé au point 60 de la présente prise de position, cela suppose de vérifier si une telle mesure de rétention, d’une part, relève de l’une des exceptions visées à l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH et, d’autre part, respecte l’ensemble des autres garanties offertes aux paragraphes 2 à 5 dudit article. Je vais maintenant me pencher de manière plus détaillée sur ces exigences. Les développements qui suivent n’ont pas pour objectif de présenter l’ensemble de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme s’agissant d’ingérences dans le droit à la liberté et à la sûreté garanti par l’article 5 de la CEDH et, par extension, l’article 6 de la Charte. Ils sont limités à ce qui apparaît nécessaire en vue de répondre à la question de validité posée à la Cour.

La disposition litigieuse est-elle susceptible de relever de l’une ou de l’autre des exceptions admissibles au droit à la liberté et à la sûreté?

117. Il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme, pleinement pertinente s’agissant de l’interprétation de l’article 6 de la Charte, que les points a) à f) de l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH contiennent une liste exhaustive des motifs autorisant une détention, une telle mesure n’étant pas régulière si elle ne relève pas de l’un de ces motifs ( 90 ). Ces motifs doivent être interprétés strictement dès lors qu’ils font exception au droit à la liberté et à la sûreté ( 91 ).

118. J’observe d’emblée que, eu égard à la nature exclusivement préventive du motif de rétention visé dans la disposition litigieuse, que j’ai soulignée ci-dessus ( 92 ), une mesure de rétention ordonnée au titre de celle-ci ne saurait en aucun cas relever de l’exception au droit à la liberté et à la sûreté prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous a), de la CEDH. Cette exception vise en effet la condamnation par un tribunal à une peine privative de liberté et est donc étrangère à des mesures préventives ( 93 ).

119. La rétention d’un demandeur d’asile au titre de la disposition litigieuse, dans les limites de la portée de cette disposition que j’ai identifiées ci-dessus, est toutefois susceptible d’être rattachée à plusieurs autres exceptions visées à l’article 5 de la CEDH.

120. La première d’entre elles est celle prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous c), de la CEDH, qui concerne en substance la détention préventive ( 94 ). La Cour européenne des droits de l’homme a jugé, à cet égard, que le motif de rétention tenant à la nécessité d’empêcher une personne de commettre une infraction ne se prête pas à une politique de prévention générale dirigée contre une personne ou une catégorie de personnes qui se révèlent dangereuses par leur propension continue à la délinquance. Ce motif se borne à ménager aux États contractants le moyen d’empêcher une infraction concrète et déterminée ( 95 ). Il permet seulement une détention ordonnée dans le cadre d’une procédure pénale ( 96 ). Cela ressort de son libellé, qu’il faut lire en combinaison avec, d’une part, le point a) du même paragraphe de l’article 5 et, d’autre part, le paragraphe 3 de cet article, avec lequel il forme un tout et qui précise notamment qu’une telle exception au droit à la liberté et à la sûreté suppose que la personne concernée soit aussitôt traduite devant un juge ou un magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et qu’elle ait le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure ( 97 ). Une telle procédure peut avoir pour objet, lorsqu’une personne est privée de sa liberté afin de l’empêcher de commettre une infraction, de voir sanctionner pénalement cette personne pour les actes préparatoires à cette infraction ( 98 ). L’exigence d’une procédure pénale ne signifie toutefois nullement que l’arrestation et la détention ne puissent être ordonnées par une autorité administrative (comme dans l’exemple que j’ai fourni au point 87 de la présente prise de position), la Cour européenne des droits de l’homme ayant jugé que l’article 5, paragraphe 3, de la CEDH vise précisément à assurer un contrôle judiciaire rapide et automatique d’une mesure privative de liberté ordonnée par la police ou l’administration au titre du paragraphe 1, sous c), dudit article ( 99 ).

121. Par ailleurs, l’autonomie de la disposition litigieuse par rapport à une procédure de retour, que j’ai mise en lumière aux points 100 à 109 de la présente prise de position, n’exclut bien entendu pas qu’une rétention ordonnée à ce titre s’inscrive dans le cadre d’une procédure de retour lorsque le demandeur concerné a fait l’objet d’une décision de retour avant le dépôt de sa demande de protection internationale. Une telle mesure de rétention pourrait, dans ce cas, être justifiée au regard de la seconde exception visée à l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH.

122. En effet, comme je l’ai indiqué ( 100 ), il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que cette dernière disposition exige seulement qu’une procédure d’expulsion soit en cours. Elle n’offre ainsi pas la même protection que l’article 5, paragraphe 1, sous c), de la CEDH et ne suppose dès lors pas, en particulier, le passage immédiat devant un juge, exigé par cet article 5, paragraphe 3, pour les cas de privation de liberté fondés sur ledit article 5, paragraphe 1, sous c). Or, la Cour européenne des droits de l’homme a indiqué, dans son arrêt Nabil et autres c. Hongrie, que la seule circonstance qu’une personne ayant fait l’objet d’un ordre d’expulsion a présenté une demande d’asile n’implique pas nécessairement que la rétention dont cette personne fait l’objet ne vise plus son éloignement, un éventuel rejet de ladite demande étant susceptible d’ouvrir la voie à la mise en œuvre de l’ordre d’expulsion ( 101 ). Une analogie existe sur ce plan avec le raisonnement qui apparaît au point 60 de l’arrêt Arslan ( 102 ).

123. Néanmoins, seul le déroulement d’une procédure d’expulsion ou d’extradition justifie une privation de liberté à ce titre, et ce pour autant que ladite procédure est menée avec la diligence requise ( 103 ). La seconde exception prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous f), de la CEDH ne peut dès lors justifier une privation de liberté d’un demandeur d’asile que pour autant, notamment, que le dépôt par celui-ci d’une demande de protection internationale n’ait pas eu pour effet de faire disparaître de l’ordonnancement juridique l’ordre d’expulsion dont il a fait l’objet ( 104 ). En outre, une mesure privative de liberté ne peut être justifiée au titre dudit article 5, paragraphe 1, sous f), que si elle est mise en œuvre de bonne foi, si elle est étroitement liée au motif de détention invoqué par le gouvernement concerné, si le lieu et les conditions de détention sont appropriés et, enfin, si la durée de cette mesure n’excède pas le délai raisonnable nécessaire pour atteindre le but poursuivi ( 105 ). En droit de l’Union, rien dans la directive «accueil», voire dans les directives «procédures» et «retour», ne fait obstacle au respect de ces exigences.

124. Je n’exclus pas non plus qu’une rétention au titre de la disposition litigieuse puisse éventuellement, ainsi que le soutiennent le gouvernement belge, le Conseil et la Commission, relever de la seconde exception prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous b), de la CEDH, permettant qu’une personne soit privée de sa liberté en vue de garantir l’exécution d’une obligation prescrite par la loi. Dans son arrêt Ostendorf c. Allemagne, précité, la Cour européenne des droits de l’homme a admis qu’un placement en rétention pouvait être fondé sur cette disposition en vue de prévenir la commission d’une infraction, consistant à troubler l’ordre public en participant à une rixe entre hooligans, sans que cette rétention ait pour objet de déférer la personne concernée devant l’autorité judiciaire compétente et que ladite rétention relève dès lors de l’article 5, paragraphe 1, sous c), de la CEDH ( 106 ). Encore faut-il néanmoins, entre autres, que la loi permette une telle rétention en vue de contraindre l’intéressé à se conformer à une obligation spécifique et concrète pesant sur lui, et qu’il n’a pas respectée jusque-là ( 107 ). S’agissant d’une détention visant à prévenir la commission d’une infraction, cela suppose notamment que le lieu et le moment de la commission imminente de cette infraction, de même que les victimes potentielles de celle-ci, aient pu être déterminés avec une précision suffisante ( 108 ).

125. Le Conseil et la Commission soutiennent encore qu’il ne saurait être exclu qu’une mesure de rétention au titre de la disposition litigieuse relève de l’exception prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous e), de la CEDH, qui prévoit notamment la possibilité de détenir un alcoolique, un toxicomane ou un vagabond ( 109 ). À cet égard, la Cour européenne des droits de l’homme a certes jugé que c’était, entre autres, parce qu’il fallait les considérer comme dangereuses pour la sécurité publique que de telles personnes pouvaient être privées de leur liberté sur ce fondement ( 110 ). Je rappelle toutefois la portée stricte de la disposition litigieuse que j’ai précisée aux points 77 à 115 de la présente prise de position, dont la mise en œuvre suppose en particulier que des éléments de fait ou de droit relatifs à la situation du demandeur soient susceptibles de révéler que le comportement personnel de celui-ci justifie qu’il soit placé en rétention, du fait de la menace réelle, actuelle et suffisamment grave qu’il représente pour la sécurité nationale ou l’ordre public. Dans ce contexte, j’émets de sérieuses réserves quant à la possibilité qu’une mesure de rétention ordonnée au titre de la disposition litigieuse puisse être justifiée sur le fondement de cette exception.

Respect des autres garanties en matière d’ingérence au droit à la liberté et à la sûreté

126. L’article 6 de la Charte, lu à la lumière de l’article 5 de la CEDH, emporte une série de garanties supplémentaires, à la fois d’ordre substantiel et d’ordre procédural ( 111 ).

127. En premier lieu, toute ingérence dans le droit à la liberté et à la sûreté doit être régulière. Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, cette exigence signifie avant tout que la détention doit respecter les normes de fond comme de procédure prévues par la législation nationale ( 112 ). Elle est confirmée à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, selon lequel toute limitation de l’exercice des droits et des libertés reconnus par la Charte doit être prévue par la loi. S’agissant d’un cas de rétention tel que celui en cause au principal, cette exigence porte sur le respect de l’ensemble des dispositions pertinentes de la directive «accueil» et du droit national applicable.

128. L’article 5, paragraphe 1, de la CEDH requiert de surcroît la conformité de toute détention avec le but consistant à protéger l’individu contre l’arbitraire, une privation de liberté régulière selon la législation nationale pouvant néanmoins être arbitraire et dès lors contraire à la CEDH ( 113 ). Cette condition implique, entre autres, que la mise en œuvre de la mesure privative de liberté doit être exempte de tout élément de mauvaise foi ou de tromperie de la part des autorités, qu’elle cadre avec le but des restrictions autorisées par l’alinéa pertinent de l’article 5, paragraphe 1, de la CEDH qu’il existe un lien entre le motif invoqué pour justifier la détention autorisée et le lieu ainsi que le régime de détention, et qu’il y ait un lien de proportionnalité entre le motif de détention invoqué et la détention en question ( 114 ). La détention est une mesure si grave qu’elle ne se justifie qu’en dernier recours, lorsque d’autres mesures, moins sévères, ont été considérées et jugées insuffisantes pour sauvegarder l’intérêt personnel ou public exigeant la détention ( 115 ).

129. Des garanties contre une rétention arbitraire sont bien présentes dans la directive «accueil» ( 116 ). La rétention au titre de l’article 8 de cette directive est en effet, pour rappel, une mesure de dernier ressort, qui ne peut être décidée qu’au cas par cas et pour autant que «d’autres mesures moins coercitives ne p[uisse]nt être efficacement appliquées» ( 117 ). Même si une telle rétention est possible dans son principe, elle ne peut être ordonnée que «pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables» ( 118 ). Ces règles font écho à l’exigence de proportionnalité qui conditionne toute limitation dans l’exercice des droits et des libertés garantis par la Charte ( 119 ).

130. En deuxième lieu, la mise en œuvre de la disposition litigieuse suppose que soit respecté le principe de sécurité juridique. Il est par conséquent essentiel que les conditions de la détention soient clairement définies et que la loi elle-même soit prévisible dans son application, de façon à remplir le critère de légalité, qui exige que toute loi soit suffisamment précise pour permettre au citoyen – en s’entourant au besoin de conseils éclairés – de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d’un acte déterminé ( 120 ).

131. S’agissant d’une mesure de rétention ordonnée au titre de la disposition litigieuse, il convient certes d’admettre que cette dernière est formulée en des termes particulièrement généraux. L’examen du respect de l’exigence de sécurité juridique implique néanmoins de tenir compte non pas seulement de cette disposition, mais aussi du droit national qui la met en œuvre et, le cas échéant, des autres normes de droit national pertinentes. Dès lors, comme le soutiennent en substance le gouvernement italien et le Parlement, il appartient à tout État membre qui entend prévoir qu’une mesure de rétention puisse être ordonnée au titre de la disposition litigieuse de définir de manière suffisamment précise les cas dans lesquels celle-ci peut être appliquée.

132. En troisième lieu, toute personne arrêtée doit être informée, dans un langage simple accessible pour elle, des raisons juridiques et factuelles de sa détention ( 121 ). Une telle motivation est nécessaire tant pour permettre à l’intéressé privé de sa liberté de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge compétent que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause ( 122 ).

133. Cette exigence de motivation est reflétée à l’article 9, paragraphes 2 et 4, de la directive «accueil», le paragraphe 2 portant sur la motivation de la décision même ordonnant la rétention tandis que le paragraphe 4 porte sur les informations qui doivent être communiquées à un demandeur immédiatement après son placement en rétention. S’agissant d’une mesure de rétention fondée sur la disposition litigieuse, cette motivation inclut obligatoirement un exposé clair et précis des raisons qui con