Conclusions de l'avocat général Gulmann présentées le 12 mai 1992. - Commission des Communautés européennes contre Royaume-Uni. - Pêche - Licences - Conditions. - Affaire C-279/89.



Recueil de jurisprudence 1992 page I-05785



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Contexte et objet de l' affaire

1. La Commission a formé ce recours contre le Royaume-Uni au titre de l' article 169 du traité CEE, en demandant à la Cour de déclarer que, en introduisant en 1986 de nouvelles conditions d' octroi pour les licences de pêche devant être délivrées pour que des navires immatriculés au Royaume-Uni puissent exercer la pêche, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent selon le droit communautaire. Le royaume d' Espagne est intervenu au soutien des conclusions de la Commission.

Les conditions litigieuses ont trait à l' exploitation du navire et à la composition de l' équipage et visent à garantir que les navires britanniques qui puisent dans des quotas britanniques aient un lien économique réel avec le Royaume-Uni. Ces conditions ont été appliquées avec effet au 1er janvier 1986 et constituent la deuxième réglementation mise en oeuvre au Royaume-Uni en vue de combattre le "quota hopping" (1).

2. Les conditions sont bien connues de la Cour, puisque la condition relative à l' exploitation faisait l' objet de l' arrêt de la Cour du 14 décembre 1989, Jaderow (2), et que la condition relative à la composition de l' équipage, qui englobait à la fois une exigence de nationalité et une exigence de résidence, faisait l' objet de l' arrêt de la Cour de la même date, Agegate (3).

La requête de la Commission en l' espèce a été déposée en septembre 1989, c' est-à-dire avant le prononcé des arrêts Jaderow et Agegate. Les échanges de mémoires ont eu lieu après le prononcé de ces arrêts.

La Commission a fait valoir dans sa requête introductive d' instance les mêmes points de vue que dans les affaires Jaderow et Agegate.

La Commission a maintenu le présent recours en manquement, notamment parce qu' elle est d' avis que les modifications apportées par le gouvernement du Royaume-Uni après le prononcé des arrêts Jaderow et Agegate ne suffisent pas à satisfaire aux exigences du droit communautaire.

Il convient d' indiquer que, dans un communiqué de presse du 23 mai 1990 (4), le gouvernement du Royaume-Uni a annoncé que la condition de résidence ne serait plus exigée et que, sur un certain nombre de points de détail, il adaptait les modalités relatives à la composition de l' équipage aux exigences découlant de l' arrêt Agegate. Il convient également d' indiquer que le gouvernement du Royaume-Uni a fait savoir qu' il a été décidé par après d' assimiler à partir du 1er janvier 1991 les pêcheurs espagnols et portugais aux pêcheurs des autres États membres pour ce qui est de l' exigence relative à l' équipage et que certains tempéraments ont été apportés aux conditions relatives à l' exploitation du navire. Le gouvernement du Royaume-Uni a souligné que ces modifications ultérieures ne signifiaient pas une acceptation de ce que les conditions exigées jusque là aient été incompatibles avec le droit communautaire. Il convient enfin d' indiquer que le gouvernement du Royaume-Uni a fait savoir que les demandeurs dans les affaires Jaderow et Agegate ont, à la suite des modifications ainsi apportées, renoncé à l' instance devant la juridiction nationale.

La Commission s' est, quant à elle, désistée après l' arrêt Agegate d' un des griefs figurant dans la requête, concernant une condition imposant à l' équipage d' un navire et à son capitaine de cotiser au régime de sécurité sociale britannique.

3. Les conclusions de la Commission recouvrent, dès lors, uniquement les griefs suivants:

- en premier lieu, que la condition relative à l' exploitation du navire, telle qu' elle a été formulée en 1986, est contraire au droit communautaire, plus particulièrement à l' article 34 du traité CEE;

- deuxièmement, que la condition relative à la composition de l' équipage est contraire au droit communautaire, notamment à l' article 48 du traité, en tant qu' elle discrimine les ressortissants portugais et espagnols par rapport aux ressortissants d' autres États membres;

- troisièmement, que l' exigence de résidence est contraire au droit communautaire, notamment à l' article 48 du traité.

Le gouvernement du Royaume-Uni ayant admis que l' exigence de résidence est contraire au droit communautaire, le différend entre les parties ne porte plus que sur les deux premiers griefs.

Une des raisons - et non des moindres - du différend porte sur l' importance qu' il convient d' accorder à certains attendus des arrêts Jaderow et Agegate aux fins d' une appréciation de la légalité de ces conditions.

La condition relative à l' exploitation du navire

4. Le libellé, in extenso, de cette condition est le suivant:

"Le bateau doit exercer ses activités à partir du Royaume-Uni, de l' île de Man ou des îles Anglo-Normandes; sans préjudice du caractère général de cette condition, un bateau sera censé y avoir satisfait dans l' exercice de ses activités si, pour chaque semestre de chaque année civile (c' est-à-dire de janvier à juin et de juillet à décembre) soit:

a) au moins 50 % en poids du poisson auquel la présente licence ou toute autre licence en vigueur au cours de la période en cause se rapporte, débarqué ou transbordé par le bateau, ont été débarqués et vendus au Royaume-Uni, dans l' île de Man ou dans les îles Anglo-Normandes ou transbordés dans le cadre d' une vente à l' intérieur des zones de pêche britanniques (British fishery limits), soit

b) la preuve est par ailleurs apportée que le bateau a été présent dans un port du Royaume-Uni, de l' île de Man ou des îles Anglo-Normandes à quatre reprises au moins et à des intervalles d' au moins quinze jours."

Pour discerner la cause du désaccord qui subsiste entre la Commission et le Royaume-Uni quant à la légalité de cette condition, il est nécessaire de parcourir succinctement les attendus pertinents de l' arrêt Jaderow.

La Cour est partie d' une constatation selon laquelle cette condition a pour objectif de garantir que les bateaux pouvant puiser dans les quotas britanniques aient un lien économique réel avec le Royaume-Uni; partant, elle a constaté que le droit communautaire, en son état actuel,

"1) ne s' oppose pas à ce qu' un État membre, pour permettre à un de ses bateaux de puiser dans des quotas de pêche nationaux, impose des conditions visant à assurer que le bateau ait un lien économique réel avec cet État, dans la mesure où ce lien ne concerne que les relations entre les activités de pêche de ce bateau et les populations tributaires de la pêche ainsi que les industries connexes;

2) ne s' oppose pas à ce qu' un État membre, pour permettre à un de ses bateaux de puiser dans des quotas de pêche nationaux, impose, afin de s' assurer de l' existence d' un lien économique réel tel que précisé ci-dessus, la condition que le bateau exerce ses activités à partir des ports nationaux, dans la mesure où cette condition ne comporte pas l' obligation pour le bateau de partir d' un port national lors de toutes ses expéditions de pêche" (passages soulignés par nous-même).

La Cour a constaté ensuite que le droit communautaire ne s' oppose pas

"à ce qu' un État membre, pour permettre à un de ses bateaux de puiser dans des quotas de pêche nationaux, considère que la preuve de l' exercice des activités du bateau à partir des ports nationaux peut être rapportée par le débarquement d' une partie des captures ou la présence périodique du bateau dans les ports nationaux " (passage souligné par nous-même).

Il résulte de l' arrêt que l' exigence tenant au débarquement des captures dans des ports nationaux serait contraire au droit communautaire si elle impliquait concrètement une obligation pour le bateau de débarquer les captures dans ces ports. En revanche, l' exigence de débarquement est compatible avec le droit communautaire si elle ne constitue qu' une modalité, parmi d' autres, destinée à démontrer que cette pêche s' exerce à partir de ports nationaux, c' est-à-dire si on démontre qu' il existe des possibilités alternatives de preuve. Une telle possibilité alternative réside dans la possibilité de démontrer que la pêche s' effectue à partir de ports nationaux en apportant la preuve que les bateaux sont présents à intervalles réguliers dans des ports nationaux. La légalité d' une telle règle en matière de preuve présuppose toutefois qu' elle n' entrave pas l' exercice d' une activité de pêche normale. Partant, la Cour a constaté que, en son état actuel, le droit communautaire

"ne s' oppose pas à ce qu' un État membre, comme preuve qu' il est satisfait à la condition de l' exercice des activités du bateau à partir des ports nationaux, n' admette que le débarquement d' une partie déterminée des captures ou une présence périodique déterminée du bateau dans les ports nationaux, à condition que la périodicité requise pour la présence du bateau dans ces ports n' impose pas directement ou indirectement une obligation de débarquer les captures du bateau dans les ports nationaux ou n' entrave pas l' exercice d' une activité de pêche normale ...".

5. Dans sa requête, la Commission avait soutenu que la condition relative à l' exploitation du navire était en elle-même incompatible avec l' article 34 du traité de Rome, en raison notamment du caractère onéreux, pour le propriétaire du navire, du respect de l' obligation de débarquement. Pour des raisons compréhensibles, la Commission a dû adapter, dans la réplique et au cours de la procédure orale, ses moyens et son argumentation à la lumière de l' interprétation par la Cour des règles communautaires pertinentes dans l' arrêt Jaderow.

La Commission fait à présent valoir, à titre principal, que la condition relative à l' exploitation des navires à partir de ports britanniques est contraire au droit communautaire, au motif qu' il n' est pas satisfait à une des exigences expresses auxquelles est subordonnée, selon l' arrêt Jaderow, la légalité de la condition, à savoir que des règles relatives à la preuve de la présence périodique du bateau dans les ports britanniques ne constituent pas une "entrave à l' exercice d' une activité de pêche normale ". A l' appui de cette thèse, la Commission a renvoyé à une déclaration écrite sous serment produite devant la juridiction nationale dans l' affaire Jaderow.

Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir, en premier lieu, que la Cour doit refuser de statuer sur le point de savoir si, ainsi que l' a soutenu la Commission dans sa réplique, la condition relative à l' exploitation constitue une entrave à l' exercice d' une activité de pêche normale et, en second lieu et subsidiairement, que la condition ne fait pas obstacle à l' exercice d' une activité de pêche normale et qu' elle est, dès lors, légitime.

Sur l' exception d' irrecevabilité

6. Le gouvernement du Royaume-Uni a soutenu que la Commission a tenté d' élargir l' objet du litige en alléguant - pour la première fois dans la réplique - que la condition relative à l' exploitation entrave l' exercice d' une activité de pêche normale. En agissant de la sorte, la Commission aurait violé les articles 169 du traité et 42 du règlement de procédure. La violation de l' article 169 du traité résulterait de ce que la procédure précontentieuse a porté uniquement sur la question de savoir si les conditions relatives à l' exploitation étaient, en elles-mêmes, contraires à l' article 34 du traité et à l' organisation commune des marchés dans le secteur de la pêche. Le moyen soulevé par la Commission dans sa réplique serait différent, parce qu' il pose des questions juridiques nouvelles qui ne peuvent être comprises et abordées que dans le contexte de l' arrêt Jaderow. Le gouvernement n' aurait pas eu la possibilité de se prononcer sur ces questions dans le contexte juridique tel qu' il se pose présentement à la lumière des principes établis par l' arrêt Jaderow. En outre, le gouvernement du Royaume-Uni invoque une violation de l' article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, puisqu' il s' agit d' un moyen nouveau qui modifie l' objet du litige. Enfin, le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir qu' il y a eu violation de l' article 42, paragraphe 1, du règlement de procédure, parce que la Commission, dans sa réplique, s' est référée à des éléments de preuve nouveaux, sans indiquer la raison pour laquelle la preuve dont s' agit n' a été invoquée qu' à ce stade de la procédure.

A l' encontre de cette thèse, la Commission a exposé que sa réplique ne dépassait pas l' objet du litige tel qu' il a été défini dans la procédure précontentieuse visée par l' article 169 du traité. L' objet de la présente affaire serait toujours, selon la Commission, de faire constater que les conditions d' octroi de licences de pêche adoptées en 1986 par le Royaume-Uni sont contraires au traité CEE, et notamment à l' article 34. La Commission a indiqué que, suite à l' arrêt Jaderow, elle maintenait la conclusion selon laquelle les conditions relatives à l' exploitation sont contraires à l' article 34 du traité. Dans sa réplique, elle n' aurait fait qu' avancer un nouveau moyen à l' appui de cette incompatibilité. La Commission estime qu' elle était en droit d' avancer ce nouveau moyen, étant donné que l' arrêt Jaderow, rendu postérieurement au dépôt de la requête, contenait une interprétation du droit communautaire pertinent, apportant ainsi un nouvel élément de droit au sens de l' article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure.

7. On serait tenté, à première vue, de faire droit à l' exception d' irrecevabilité soulevée par le gouvernement du Royaume-Uni. Le fond du problème dans cette affaire a été modifié par suite du nouveau moyen soulevé par la Commission et il nous semble douteux que l' arrêt Jaderow puisse être considéré comme un élément de droit nouveau susceptible, selon l' article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, de justifier la présentation d' un nouveau moyen.

En revanche, nous ne trouvons pas que la considération qui sous-tend cette disposition du règlement de procédure, à savoir le souci de sauvegarder les droits de la défense, milite de façon décisive à l' encontre d' un examen au fond, par la Cour, du nouveau moyen de la Commission.

Ainsi qu' il résultera des développements qui vont suivre, nous estimons qu' une décision sur le fond ne portera pas atteinte, de façon significative, aux droits de la défense du gouvernement du Royaume-Uni. Le nouveau moyen est, d' un point de vue juridique, simple. Le gouvernement du Royaume-Uni a pu prendre position à cet égard tant dans sa duplique qu' au cours de la procédure orale. La charge de la preuve incombe à la Commission et non au gouvernement du Royaume-Uni. C' est la Commission qui doit établir que la règle relative à la présence périodique des bateaux dans les ports britanniques constitue un obstacle à l' exercice d' une activité de pêche normale. Les moyens de preuve qui ont été effectivement produits sont des déclarations déposées devant la juridiction nationale dans l' affaire Jaderow et sont donc connus du gouvernement du Royaume-Uni.

Même si une application stricte, en droit, des articles 169 et 42 milite peut-être davantage dans le sens d' un non-examen au fond du moyen soulevé par la Commission, nous proposons à la Cour, eu égard aux circonstances particulières de l' affaire, de statuer au fond sur le moyen de la Commission tiré de ce que la condition relative à l' exploitation est contraire au droit communautaire, au motif que la règle relative à la présence périodique s' oppose à l' exercice d' une activité de pêche normale.

Sur la légalité de la condition relative à l' exploitation

8. La Commission, soutenue par l' Espagne, fait valoir qu' il est fait obstacle à l' exercice d' une activité de pêche normale si les navires doivent être présents au Royaume-Uni à quatre reprises au moins et à des intervalles d' au moins quinze jours pour chaque semestre de chaque année civile.

La Commission fonde son argumentation sur une interprétation extensive de la condition énoncée par la Cour selon laquelle des règles relatives à la présence périodique et d' autres preuves similaires destinées à démontrer que les activités de pêche s' exercent à partir de ports nationaux ne doivent pas entraver l' exercice d' une activité de pêche normale. A la limite, la Commission fait valoir que de telles conditions ne sauraient restreindre les possibilités pour les propriétaires de navires de planifier librement leurs activités de pêche. La Commission a même fait état de ce qu' il pourrait être difficile, voire pratiquement impossible, d' apporter à la condition relative à l' exploitation une modification de nature à supprimer toute entrave à l' exercice normal des activités de pêche de chaque bateau. Plus concrètement, la Commission a fait valoir que

- la règle relative à la présence périodique, eu égard à l' exigence d' une périodicité de quinze jours entre chaque escale, entrave les activités de pêche de la plupart des pêcheurs qui font escale dans les ports à des intervalles plus réduits (la Commission a à cet égard renvoyé à une déclaration sous serment d' un pêcheur, produite dans l' instance au principal dans l' affaire Jaderow) et

- la règle relative aux escales, eu égard au fait qu' elle implique quatre escales au cours d' un semestre, entrave la pêche hauturière, caractérisée par le fait que les navires ne peuvent pas regagner des ports du Royaume-Uni durant de longues périodes.

9. Il est évident, selon nous, que la Commission ne saurait avoir gain de cause sur ce point.

Les thèses de la Commission reposent - ainsi que l' a fait valoir à juste titre, selon nous, le gouvernement du Royaume-Uni - sur une interprétation trop extensive de la condition posée par la Cour pour que soit reconnue la légalité de conditions d' exploitation telles que celles présentement en cause. La Commission ne prend pas suffisamment en compte le fait que la Cour a fondé sa décision dans l' arrêt Jaderow sur la prémisse fondamentale qu' il est loisible d' exiger un lien économique étroit entre un navire et l' État d' immatriculation, que ce dernier peut imposer, pour s' assurer du respect de cette exigence, certaines conditions tendant à ce que la pêche soit exercée à partir de ports nationaux et que la preuve du respect de cette exigence peut en principe être exigée selon des modalités alternatives soit par le débarquement de captures soit par une présence périodique dans des ports du Royaume-Uni.

On ne saurait conférer à la réserve exprimée par la Cour une portée telle qu' elle prive, par là même, de toute portée réelle la règle de la présence périodique dans les ports nationaux, dont le principe a été admis par la Cour.

10. Il n' y a pas lieu, selon nous, d' examiner en l' espèce le contenu plus précis de la réserve exprimée par la Cour.

Il nous paraît en effet manifeste que la Commission n' a aucunement établi que la règle relative à la présence périodique dans les ports nationaux constitue une entrave à l' exercice d' une activité de pêche normale, même si on prête à la notion d' activité de pêche normale un sens extensif.

Premièrement, il apparaît que la déclaration faite sous serment par un patron-pêcheur, produite par la Commission, suivant laquelle la condition relative à la présence périodique du navire dans un port du Royaume-Uni a pour effet de restreindre les possibilités d' exercice d' une activité de pêche normale repose sur une compréhension erronée de la condition. Le pêcheur dont s' agit était d' avis qu' un navire présent dans des ports britanniques à dix jours d' intervalle ne sera pas en mesure de respecter la règle afférente aux quinze jours d' intervalle entre deux escales. Cette conception est erronée. Selon les informations fournies par le gouvernement du Royaume-Uni, la règle s' applique en pratique en ce sens, par exemple, qu' un navire qui accoste dans un port britannique les 1er, 11 et 21 d' un certain mois est considéré comme ayant fait escale deux fois conformément à la règle précitée, c' est-à-dire le 1er et le 21 du mois.

On doit dans ce contexte également accorder de l' importance au fait que les demandeurs dans l' affaire Jaderow, pendante devant la juridiction nationale, ont conclu un accord avec le ministère britannique défendeur, aux termes duquel, tant que l' affaire serait pendante, ils pourraient satisfaire à la condition relative à l' exploitation du navire dès lors que le ministère n' exigerait pas le respect de la condition ayant trait à la composition de l' équipage. En outre, les déclarations sous serment produites par le gouvernement du Royaume-Uni, et qui ont également été produites devant la juridiction nationale dans l' affaire Jaderow, confirment que les intéressés sont d' avis que le respect de la condition afférente à l' exploitation du navire n' entraîne pas en pratique de charges particulièrement lourdes ou contraignantes.

En second lieu, la Commission n' a pas démontré que la condition d' escale entrave l' exercice d' une activité de pêche hauturière normale. La Commission n' a pas été en mesure de contester l' exactitude d' une information donnée par le gouvernement du Royaume-Uni selon laquelle la pêche hauturière pratiquée par les navires de pêche britanniques est d' une durée suffisamment courte pour que la condition de la présence périodique n' entrave pas l' exercice normal de cette pêche.

Le grief de la Commission relatif à la condition d' exploitation ne s' appuyant selon nous sur aucune preuve, nous proposons à la Cour de rejeter ce chef de conclusions.

La condition relative à l' équipage du navire

11. Cette condition s' énonce comme suit:

"Au moins 75 % de l' équipage doit être composé de citoyens britanniques ou de ressortissants de la Communauté européenne (en excluant, jusqu' au 1er janvier 1988, tous les ressortissants grecs et, jusqu' au 1er janvier 1993, tous les ressortissants espagnols ou portugais à l' exclusion des conjoints ou des enfants de moins de vingt et un ans de travailleurs grecs, espagnols ou portugais déjà installés au Royaume-Uni, conformément aux mesures transitoires relatives à la libre circulation des travailleurs à la suite de l' adhésion de la Grèce, de l' Espagne et du Portugal aux Communautés européennes et prévues par les actes d' adhésion pertinents) résidant habituellement au Royaume-Uni, dans l' île de Man ou les îles Anglo-Normandes; résidence signifie résidence à terre et, à cet égard, le service à bord d' un navire britannique ne vaut pas résidence au Royaume-Uni, dans les îles de Man ou les îles Anglo-Normandes."

Cette condition contient ainsi tant une exigence relative à la nationalité de l' équipage qu' une exigence relative à la résidence de l' équipage.

12. Ainsi qu' il a été indiqué, le gouvernement du Royaume-Uni a admis, après le prononcé de l' arrêt Agegate, que l' exigence de résidence est contraire au droit communautaire.

Le gouvernement du Royaume-Uni a en outre admis qu' eu égard à l' arrêt Agegate l' exigence de nationalité ne saurait être appliquée aux pêcheurs espagnols et portugais déjà employés, au moment de l' adhésion, sur le territoire du Royaume-Uni ou à bord d' un navire britannique, dès lors que la relation de travail présentait un lien suffisamment étroit avec ce territoire.

Le gouvernement du Royaume-Uni estime en revanche que l' exigence de nationalité peut continuer d' être opposée aux autres travailleurs espagnols et portugais pendant la période de transition fixée dans l' acte d' adhésion de l' Espagne et du Portugal. Ce faisant, le gouvernement s' est référé aux articles 55 et 56 de l' acte d' adhésion en ce qui concerne l' Espagne et aux articles 215 et 216 de l' acte d' adhésion en ce qui concerne le Portugal. Selon ces dispositions, les États membres originaires peuvent, au cours de la période de transition, maintenir des restrictions préexistantes à la libre circulation des travailleurs espagnols et portugais (5).

La Commission fait valoir que le régime transitoire établi par l' acte d' adhésion n' est pas applicable à la condition litigieuse. La condition constituerait une restriction supplémentaire par rapport à une condition préexistante et aurait été introduite à un moment où il n' était plus possible d' introduire de nouvelles restrictions vis-à-vis des travailleurs espagnols et portugais.

13. La Cour a interprété dans l' arrêt Agegate les articles 55 et 56 de l' acte d' adhésion. Après avoir évoqué les arrêts Peskeloglou et Lopes da Veiga (6), la Cour a déclaré que les articles 55 et 56

"ne s' opposent pas à une réglementation ou pratique nationale selon laquelle les travailleurs espagnols sont exclus, jusqu' au 1er janvier 1993, des 75 % de l' équipage de ces navires, sous réserve qu' une telle restriction, introduite après l' acte d' adhésion de 1985, n' aggrave, en aucun cas, la situation des travailleurs espagnols et que cette restriction ne concerne pas les ressortissants espagnols déjà employés comme travailleurs, au moment de l' adhésion, sur le territoire britannique ou sur un navire britannique lorsque la relation de travail présente un lien de rattachement suffisamment étroit avec ce territoire" (point 41).

Les questions décisives sont, par conséquent, de savoir

- si la condition litigieuse peut être considérée comme instituant une restriction supplémentaire à l' endroit des travailleurs espagnols et portugais, par rapport à la condition jusqu' alors en vigueur, et

- si, dans l' affirmative, celle-ci a été introduite à un moment où des conditions plus restrictives ne pouvaient plus l' être.

14. En ce qui concerne la première question, il est naturellement exact que la modification introduite par les autorités britanniques en liaison avec l' adhésion de l' Espagne et du Portugal était en premier lieu une conséquence de l' adhésion de ces pays à la Communauté européenne. La condition de nationalité était fondée, jusque là, sur une distinction entre ressortissants des États membres de la Communauté européenne et ressortissants de pays tiers. A partir du moment où des travailleurs espagnols ou portugais n' étaient toujours pas à considérer comme des ressortissants communautaires pour ce qui est de la condition relative aux 75 % de l' équipage, il a fallu modifier le libellé de cette condition. Considérée isolément, une telle modification tirait sa base légale des règles transitoires de l' acte d' adhésion.

Là n' est cependant pas le point décisif. En effet, les autorités britanniques ont en même temps profité de l' occasion pour modifier le champ d' application de la condition. Alors que la condition était jusque là applicable tant à la pêche des espèces relevant d' un régime de quotas qu' à celles ne relevant pas d' un tel régime à l' intérieur des zones de pêche britanniques, le champ d' application de la condition a été ensuite modifié en ce sens que la condition, d' une part, ne s' appliquait que pour la pêche d' espèces relevant d' un régime de quotas et, d' autre part, qu' elle s' appliquait, que la pêche ait lieu à l' intérieur ou à l' extérieur des zones de pêche britanniques.

Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que ces modifications ne rendent pas la condition plus restrictive. Il renvoie à cet égard, entre autres, au fait que l' importance pratique, pour les navires concernés, de la condition initiale doit s' apprécier par rapport à la condition parallèlement fixée par les autorités irlandaises, décrite dans nos conclusions dans l' affaire C-280/89, Commission/Irlande, selon laquelle des navires britanniques qui ne satisfont pas à la condition relative aux 75 % de l' équipage ne peuvent pas pêcher à l' intérieur des zones de pêche irlandaises.

Cette modification du champ d' application de l' exigence relative à l' équipage, qui n' était pas une conséquence nécessaire de l' adhésion de l' Espagne et du Portugal à la Communauté, implique à notre sens une restriction supplémentaire par rapport à la condition initiale, au sens où l' entend la Cour dans ses arrêts Peskeloglou et Agegate. La condition ainsi modifiée affecte la pêche de toute espèce dans les quotas britanniques, indépendamment du lieu où se déroule l' activité de pêche. Cette modification a d' ailleurs été très clairement perçue par les intéressés comme une restriction supplémentaire. Le fait qu' une question ait été déférée à titre préjudiciel à la Cour, de même que les observations des parties dans l' affaire Agegate, montre que les opérateurs de pêche concernés considéraient cette modification comme une restriction sérieuse de la pêche qu' ils avaient jusque là pu exercer selon les règles jusqu' alors applicables.

15. La question est dès lors de savoir si cette modification a été introduite à un moment où l' interdiction d' apporter des restrictions supplémentaires par rapport aux règles existantes, consacrée par l' acte d' adhésion, n' était pas en vigueur.

Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir, en premier lieu, que la modification de la condition relative à l' équipage a été instaurée avant l' adhésion de l' Espagne et du Portugal à la Communauté le 1er janvier 1986, étant donné que le ministre de l' Agriculture britannique avait déjà annoncé, par voie de communiqué de presse, début décembre 1985, que la nouvelle condition s' appliquerait à toutes les licences de pêche avec effet au 1er janvier 1986. Le gouvernement du Royaume-Uni estime, à titre subsidiaire, que cette modification respecte les exigences du droit communautaire, en raison de ce que la condition prend effet à compter de la date de l' adhésion du Portugal et de l' Espagne.

Il n' y a pas lieu, selon nous, de débattre du point de savoir quand les modifications relatives à la condition d' équipage ont été introduites et quand elles se sont effectivement traduites par des modifications dans les conditions applicables aux licences de pêche déjà délivrées (7). Il suffit selon nous de poser comme point de départ que les modifications devaient prendre effet au 1er janvier 1986.

16. La question décisive est donc de savoir si les dispositions transitoires de l' acte d' adhésion permettent l' aggravation de restrictions préexistantes, à compter du moment où l' adhésion des nouveaux États membres devient effective.

La Cour a souligné, dans l' affaire Agegate, que des dispositions transitoires contenues dans les actes relatifs à l' adhésion de nouveaux États membres, en tant qu' elles impliquent des dérogations par rapport aux règles fondamentales du droit communautaire, doivent être d' interprétation stricte et qu' elles ne peuvent autoriser que le "maintien des restrictions préexistantes" (8). On ne saurait raisonnablement soutenir qu' une modification de l' exigence relative à la composition de l' équipage, prenant effet à la date de l' adhésion de l' Espagne et du Portugal, constitue un maintien de règles préexistantes. Cette modification implique donc, dans la mesure où elle s' applique aux travailleurs espagnols et portugais, une aggravation de la condition préexistante, qui ne trouve pas de base légale dans les dispositions transitoires de l' acte d' adhésion et est, pour cette raison, contraire à l' article 48 du traité (9).

17. La Commission a également soutenu que l' exigence relative à la composition de l' équipage est contraire au règlement (CEE) n 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté (10), et au règlement (CEE) n 1251/70 de la Commission, du 29 juin 1970, relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d' un État membre après y avoir occupé un emploi (11). La Commission a indiqué à cet égard que la condition relative à l' équipage ne prend pas suffisamment en compte les droits à l' égalité de traitement dont jouissent - quelle que puisse être leur nationalité - les membres de la famille du travailleur, au titre de ces règlements. Il ne semble pas que le gouvernement du Royaume-Uni ait contesté les conclusions de la Commission sur ce point.

18. La Commission a soutenu que l' exigence ayant trait à l' équipage est contraire aux articles 52 du traité sur la liberté d' établissement des travailleurs indépendants et 59 sur la libre prestation des services. Il était naturel, du moins au départ, de soutenir cela en ce qui concerne l' article 52, étant donné que l' affaire Agegate posait, entre autres, la question de savoir si des pêcheurs rétribués "à la part" étaient des travailleurs au sens de l' article 48 ou des non-salariés au sens de l' article 52. Comme on sait, la Cour a établi que les pêcheurs rémunérés à la part doivent être considérés comme des travailleurs. Nous voyons difficilement quelle importance les articles 52 et 59 pourraient, désormais, revêtir au regard de la légalité de la condition d' équipage litigieuse, et la Commission n' a d' ailleurs pas exposé plus précisément son point de vue à cet égard. Nous n' estimons pas, dans ces conditions, qu' il soit correct que la Cour établisse que l' exigence relative à l' équipage constitue également une violation des articles 52 et 59 du traité.

Conclusions

19. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de justice de constater que

- en introduisant, avec effet au 1er janvier 1986, dans les licences de pêche une nouvelle condition concernant la composition de l' équipage, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 48 du traité et des règlements (CEE) n s 1612/68 du Conseil et 1251/70 de la Commission;

- le recours est rejeté pour le surplus;

- chaque partie supportera ses dépens et

- le royaume d' Espagne supportera ses propres dépens.

(*) Langue originale: le danois.

(1) La première réglementation date de 1983 et n' a pas fait l' objet de recours devant la Cour. Elle contenait, entre autres, des règles relatives à la composition de l' équipage. La deuxième est celle présentement en cause. Elle a fait l' objet des arrêts, repris ci-après, Jaderow et Agegate. La troisième date de 1988 et avait trait notamment aux rapports entre propriétaires. Elle fait l' objet des arrêts de la Cour du 25 juillet 1991, Factortame (C-221/89, Rec. p. I-3905), et du 4 octobre 1991, Commission/Royaume-Uni (C-246/89, Rec. p. I-4585).

Par "quota hopping", le gouvernement du Royaume-Uni entend la pratique qui consiste, pour des navires qui n' avaient jusque là aucun lien avec le Royaume-Uni, à adopter le pavillon britannique pour ensuite puiser dans les quotas alloués annuellement par la Communauté au Royaume-Uni dans le cadre de la politique commune de la pêche. En pratique, ce sont surtout des navires espagnols qui ont ainsi adopté le pavillon britannique.

Le nombre de bateaux visés par la notion de "quota hopping" semble être relativement faible, à savoir, au début de 1989, quelque 150 navires sur une flotte de pêche britannique comptant au total 10 000 navires (voir Churchill, R.: dans Common Market Law Review, 1990, p. 212).

(2) C-216/87, Rec. p. 4509.

(3) C-3/87, Rec. p. 4459.

(4) Le gouvernement du Royaume-Uni a indiqué que, s' agissant de porter à la connaissance du secteur intéressé l' instauration de nouvelles conditions régissant l' octroi de licences de pêche, la façon normale consiste dans l' envoi d' un communiqué de presse émanant du ministère compétent; à partir de la date d' entrée en vigueur des conditions, les nouvelles conditions sont insérées dans les licences de pêche délivrées dans chaque cas concret.

(5) Les articles mentionnés ci-avant sont identiques quant au fond.

L' article 55 de l' acte d' adhésion est libellé comme suit:

"L' article 48 du traité CEE n' est applicable, en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs entre l' Espagne et les autres États membres, que sous réserve des dispositions transitoires prévues aux articles 56 à 59 du présent acte."

L' article 56 dispose:

"1. Les articles 1er à 6 du règlement (CEE) n 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté ne sont applicables en Espagne à l' égard des ressortissants des autres États membres et dans les autres États membres à l' égard des ressortissants espagnols qu' à partir du 1er janvier 1993.

Le royaume d' Espagne et les autres États membres ont la faculté de maintenir en vigueur jusqu' au 31 décembre 1992, respectivement à l' égard des ressortissants des autres États membres, d' une part, et des ressortissants espagnols, d' autre part, les dispositions nationales ou résultant d' accords bilatéraux soumettant à autorisation préalable l' immigration en vue d' exercer un travail salarié et/ou l' accès à un emploi salarié ..."

(6) Arrêts du 23 mars 1983 (77/82, Rec. p. 1085) et du 27 septembre 1989 (9/88, Rec. p. 2989).

(7) Les informations recueillies en l' espèce montrent que les modifications apportées aux licences de pêche n' ont été opérées en pratique qu' au cours de la période postérieure au 1er janvier 1986. Le gouvernement du Royaume-Uni a cependant souligné qu' il était évident en tout cas que les modifications devaient prendre effet à partir du 1er janvier 1986.

(8) L' attendu dont s' agit est libellé comme suit:

Une disposition transitoire, "en tant que dérogation au principe de la libre circulation des travailleurs posé par l' article 48 du traité CEE, doit être d' interprétation stricte et qu' en conséquence si les États membres anciens et ceux qui ont adhéré à la Communauté sont autorisés à maintenir des restrictions préexistantes, ils ne sauraient, en aucun cas, pendant la période de transition, aggraver les conditions d' accès à l' emploi de leurs ressortissants respectifs par l' introduction de nouvelles mesures restrictives" (point 39).

(9) La Commission a laissé entendre que l' interdiction de nouvelles mesures restrictives aggravant des restrictions préexistantes pourrait prendre effet dès la signature de l' acte d' adhésion et elle s' est référée à cet égard à une déclaration commune émise lors de la signature de l' acte d' adhésion (voir JO 1985, L 302, p. 480). La déclaration commune constate, entre autres, ce qui suit:

"Les États membres actuels et les nouveaux États membres s' engagent à ne pas appliquer aux ressortissants des autres États membres résidant ou travaillant régulièrement sur leur territoire toute nouvelle mesure restrictive qu' ils adopteraient éventuellement à partir de la date de la signature du présent acte dans le domaine du séjour et de l' emploi des étrangers."

Ainsi qu' il résulte des développements qui précèdent, il n' y a pas lieu en l' espèce de statuer sur ce moyen. Signalons toutefois que la déclaration commune ne concerne en tout cas que les personnes déjà établies ou travaillant régulièrement sur le territoire de l' État d' accueil (voir à cet égard également les conclusions de l' avocat général M. Mischo dans l' affaire Agegate, point 33).

(10) JO L 257, p. 2.

(11) JO L 142, p. 24.