CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME VERICA TRSTENJAK

présentées le 3 février 2009 ( 1 )

Affaire C-428/07

The Queen, à la demande de:

Mark Horvath

contre

Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs

Table des matières

I — Introduction II — Cadre juridique A — Droit communautaire B — Droit national III — Faits et procédure au principal IV — Questions préjudicielles V — Procédure devant la Cour de justice VI — Principaux arguments des parties A — Sur la première question B — Sur la seconde question VII — Appréciation juridique A — Sur la première question 1. Les aspects de politique environnementale du règlement no 1782/2003 a) Les rapports entre agriculture et protection de l’environnement dans le cadre de la PAC b) L’importance de la protection de l’environnement dans le règlement no 1782/2003 c) Les bases juridiques de droit primaire 2. Les compétences des États membres pour définir les exigences minimales a) Le règlement no 1782/2003 comme base d’habilitation b) L’application concrète du règlement no 1782/2003 en Angleterre i) La notion de «paysage» au sens du règlement no 1782/2003 ii) La notion de paysage au sens descriptif iii) La notion de paysage au sens géographique — Caractéristiques topographiques — Définition de la notion de paysage au sens géographique c) Mesure visant à «maintenir les particularités topographiques» d) Le maintien des chemins publics: mesure d’«entretien» et visant à «éviter la détérioration des habitats» au sens de l’annexe IV du règlement no 1782/2003 3. Conclusions B — Sur la seconde question 1. L’application décentralisée du droit communautaire a) Mise en œuvre décentralisée et différenciée dans le cadre de la PAC b) L’autonomie des États membres dans la répartition des compétences internes 2. Le grief de violation de l’interdiction de discrimination a) Le cadre de référence pertinent pour apprécier une inégalité de traitement i) Application des critères de sélectivité en droit des aides ii) Identification d’une source de discrimination b) Conclusions VIII — Conclusion

«Politique agricole commune — Régimes de soutien direct — Règlement (CE) no 1782/2003 — Article 5 et annexe IV — Exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales — Entretien des chemins grevés de servitudes de passage — Mise en œuvre par un État membre — Transfert de compétences aux autorités régionales d’un État membre — Discrimination contraire au droit communautaire»

I — Introduction

1. Dans la présente demande de décision préjudicielle, la High Court of justice, (England & Wales) (ci-après «la juridiction de renvoi») a saisi la Cour de justice de deux questions préjudicielles qui portent sur l’application au niveau d’un État membre du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs ( 2 ).

2. La première question préjudicielle a trait à l’interprétation de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement no 1782/2003. La juridiction de renvoi souhaite savoir si un État membre est autorisé à intégrer dans les normes des bonnes conditions agricoles et environnementales énoncées dans ce règlement des exigences relatives au maintien de chemins grevés de servitudes de passage public. Dans sa seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir s’il faut voir une discrimination inadmissible dans le fait que les normes des bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement no 1782/2003 varient selon les régions d’un État membre, parce que les règles constitutionnelles internes prévoient que diverses autorités décentralisées sont investies de compétences législatives pour les diverses régions de l’État membre.

3. La Cour de justice a été saisie dans le cadre d’un litige opposant M. Mark Horvath (ci-après le «demandeur») au Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (ministre de l’Environnement, de l’Alimentation et de la Ruralité, ci-après «la partie défenderesse»), qui a trait à la légalité de règles nationales d’application qui fixent pour le territoire de l’Angleterre les exigences minimales en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales des terres agricoles.

II — Cadre juridique

A — Droit communautaire

4. Le 29 septembre 2003, le Conseil a pris le règlement no 1782/2003, qui est entré en vigueur le 28 octobre 2003.

5. Ce règlement vise à créer un régime de soutien des revenus en faveur des titulaires d’exploitations agricoles sous la forme d’une prime unique (ci-après le «régime de la prime unique»). Cette réglementation doit garantir aux exploitants agricoles un revenu minimal «découplé» de la production en leur conférant des «droits» qui leur permettent de réclamer des paiements directs annuels. La condition de l’obtention de ces paiements directs dans le cadre de la réglementation — si l’exploitant les réclame — est le respect des règles dites de «conditionnalité» (article 3).

6. La conditionnalité se compose de deux éléments: les «exigences réglementaires en matière de gestion» (article 4) et les «bonnes conditions agricoles et environnementales» (article 5).

7. L’article 5, paragraphe 1, du règlement se lit ainsi: «Les États membres veillent à ce que toutes les terres agricoles, en particulier celles qui ne sont plus exploitées à des fins de production, soient maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Les États membres définissent, au niveau national ou régional, des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales sur la base du cadre fixé à l’annexe IV, qui prennent en compte les caractéristiques des zones concernées, notamment les conditions pédologiques et climatiques, les modes d’exploitation existants, l’utilisation des terres, la rotation des cultures, les pratiques agricoles et la structure des exploitations, sans préjudice des normes régissant les bonnes pratiques agricoles appliquées dans le cadre du règlement (CE) no 1257/1999 et des mesures agroenvironnementales dont l’application dépasse le niveau de référence des bonnes pratiques agricoles.»

8. L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 dispose que si, les diverses conditions ne sont pas respectées, le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile concernée est réduit ou supprimé.

9. L’annexe IV du règlement se présente ainsi: «Bonnes conditions agricoles et environnementales visées à l’article 5 Thèmes Normes Érosion des sols: Protéger les sols par des mesures appropriées — Couverture minimale des sols — Gestion minimale de la terre reflétant les conditions locales spécifiques — Terrasses de retenue Matières organiques du sol: Maintenir les niveaux de matières organiques du sol par des méthodes appropriées — Normes en matière de rotation des cultures, le cas échéant — Gestion du chaume Structures des sols: Maintenir la structure des sols par des mesures appropriées — Utilisation de machines appropriées Niveau minimal d’entretien: Assurer un niveau minimal d’entretien et éviter la détérioration des habitats — Densité minimale du bétail et/ou régimes appropriés — Protéger les pâturages permanents — Maintenir les particularités topographiques — Éviter l’empiètement de végétation indésirable sur les terres agricoles»

B — Droit national

10. En 1998, le Parlement du Royaume-Uni a adopté une législation qui prévoyait une «dévolution» de compétences au Pays de Galles, à l’Irlande du Nord et à l’Écosse. Dans les matières concernées par cette décentralisation, le gouvernement du Royaume-Uni n’intervient en règle générale qu’en ce qui concerne l’Angleterre.

11. Le régime légal des relations entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et les autorités régionales est complété par un «Devolution Memorandum of Understanding», qui vise à préciser les modalités de ces relations sous la forme d’une déclaration d’intention politique. D’après la législation sur la dévolution et le «Memorandum of Understanding», il appartient aux autorités régionales de mettre en œuvre, dans leur sphère de compétence, les obligations qui découlent du droit communautaire. La législation sur la dévolution confère aux ministres du Royaume-Uni un pouvoir résiduel leur permettant d’intervenir lorsque cela est nécessaire pour assurer le respect de ces obligations. D’après la législation sur la dévolution, les autorités régionales ne peuvent agir ou légiférer d’une manière qui serait contraire au droit communautaire. Les autorités régionales répondent directement devant les juridictions nationales, dans les mêmes conditions que le gouvernement du Royaume-Uni, de leurs défaillances dans la mise en œuvre ou l’application du droit communautaire.

12. En principe, la politique agricole commune (PAC) en général et la mise en œuvre du règlement du Conseil en particulier font partie des domaines concernés par la dévolution et relèvent donc de la responsabilité de chacune des autorités régionales. C’est pourquoi, dans le but de satisfaire les exigences de l’article 5 du règlement no 1782/2003, la partie défenderesse (qui agit alors uniquement pour l’Angleterre) et chacune des autorités régionales ont adopté leurs propres règles d’application définissant, en ce qui concerne les bonnes conditions agricoles et environnementales, des exigences minimales qui sont en partie différentes.

13. Pour l’Angleterre, les règles d’application pertinentes sont les Common Agricultural Policy Single Payment and Support Schemes (Cross appliance) (England) Regulations 2004, SI 2004/3196 (règles de 2004 sur les programmes d’aide et de paiement unique dans le cadre de la PAC (conditionnalité) (Angleterre) (ci-après les «règles d’application anglaises»), entrées en vigueur en Angleterre au 1er janvier 2005.

14. Aux points 26 à 29 des règles d’application anglaises, la partie défenderesse a intégré dans les bonnes conditions agricoles et environnementales des exigences concernant le maintien de chemins grevés de servitudes de passage public. Ces exigences sont notamment les suivantes: «26. L’agriculteur ne doit pas a) sans autorisation ou justification légale, dégrader la surface d’un sentier visible, d’une piste cavalière visible, ou de toute autre voie publique visible consistant en ou comportant une chaussée autre qu’une chaussée aménagée, d’une manière qui gêne l’exercice du droit de passage public; ni b) sans autorisation ou justification légale, entraver sciemment la libre circulation sur une voie publique visible. 27. L’agriculteur est tenu de maintenir tout échalier, portail ou dispositif similaire non visé par la section 146(5) de la loi sur les voies publiques de 1980 (Highways Act) situé sur un sentier ou une piste cavalière visible dans un état qui permette d’éviter toute gêne déraisonnable dans l’exercice des droits des personnes qui empruntent ce sentier ou cette piste. 28. (1) Lorsque l’agriculteur a dégradé les surfaces d’un sentier visible ou d’une piste cavalière visible (à l’exception des sentiers en lisière de champ) dans les cas autorisés par la section 134 de la loi sur les voies publiques de 1980, il est tenu, dans le délai prévu à la section 134(7) de la même loi, éventuellement prorogé en vertu de la section 134(8), a) de restituer les surfaces du sentier visible ou de la piste cavalière visible sur une largeur au moins égale à sa largeur minimale de façon à permettre l’exercice du droit de passage dans des conditions raisonnables et b) de délimiter le sentier ou la piste au sol sur une largeur au moins égale à sa largeur minimale de manière à ce que les personnes qui souhaitent l’emprunter puissent le reconnaître. (2) Les termes ‘largeur minimale’ en parlant d’une voie publique ont le même sens que dans le Schedule 12A de la loi sur les voies publiques de 1980. 29. Aux paragraphes 26, 27 et 28 du présent Schedule, les termes: ‘piste cavalière’, ‘chaussée’, ‘sentier en lisière de champ’, ‘sentier’ et ‘chaussée aménagée’ ont les sens indiqués à la section 329(1) du Highways Act 1980; ‘voie publique’ a le sens indiqué à la section 328 du Highways Act 1980 et ‘visible’ signifie identifiable en tant que passage pour une personne dotée d’une vue normale qui l’emprunte à pied ou à cheval.»

15. Les autorités régionales n’ont pas adopté de règles d’application équivalant aux points 26 à 29 des règles anglaises.

16. La juridiction de renvoi a résumé ainsi les conséquences juridiques des dispositions pertinentes de la loi sur les voies publiques de 1980: «La dégradation de la surface d’un sentier visible, d’une piste cavalière visible, ou de toute autre voie publique visible consistant en ou comportant une chaussée autre qu’une chaussée aménagée est une infraction en application de la section 131 A. La section 134 autorise à labourer des sentiers ou des pistes cavalières à l’exclusion des sentiers en lisière de champs mais sanctionne le fait de ne pas les restituer dans les délais prévus. L’obstruction au libre passage sur une voie publique est une infraction en application de la section 137. La section 146(1) impose au propriétaire du terrain d’entretenir tout échalier, portail ou dispositif similaire. Les paragraphes 26 à 28 reflètent donc largement les dispositions de la loi de 1980, mais seulement en ce qui concerne les servitudes de passage visibles. […]»

III — Faits et procédure au principal

17. Le demandeur est un agriculteur, associé gérant d’une exploitation agricole familiale dans le comté de Suffolk (Angleterre). Il a des droits à paiement au titre du régime de la prime unique. Il existe sur ses terres des servitudes de passage public au sens des dispositions anglaises pertinentes.

18. Le demandeur s’est tourné vers la juridiction de renvoi, à laquelle il a demandé de vérifier la légalité des points 26 à 29 des règles d’application anglaises. Il fait valoir que l’inclusion d’exigences portant sur le maintien de chemins grevés de servitudes de passage public est contraire au droit communautaire. Il remarque, d’une part, que les chemins publics ne sont pas des terres agricoles et, d’autre part, que les règles d’application anglaises enfreignent le principe d’égalité du droit communautaire car les autorités régionales n’ont pas adopté de règles d’application équivalentes

19. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi a décidé, en application de l’article 234 CE, de saisir la Cour d’une demande d’interprétation du règlement no 1782/2003. La partie défenderesse a fait appel de cette décision mais la Court of Appeal lui a donné tort.

IV — Questions préjudicielles

20. La Court of Appeal a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes de la High Court par ordonnance du 11 juillet 2007: «Lorsqu’un État membre a mis en place un système de dévolution de compétences à des autorités régionales, système dans lequel le gouvernement central garde le pouvoir d’agir pour l’ensemble du territoire de l’État membre afin d’assurer l’exécution de ses obligations découlant du droit communautaire, et dans le contexte du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (le ‘règlement du Conseil’): 1) Un État membre peut-il inclure des exigences concernant l’entretien des servitudes de passage public visibles parmi les critères des bonnes conditions agricoles et environnementales définies à l’article 5 et à l’annexe IV du règlement du Conseil? 2) Lorsque le régime constitutionnel interne d’un État membre prévoit que des autorités régionales ont une compétence législative pour les différentes parties qui constituent cet État membre, le fait que ces différentes parties aient des normes différentes en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5 et de l’annexe IV du règlement du Conseil est-il susceptible de représenter une discrimination inadmissible?»

V — Procédure devant la Cour de justice

21. L’ordonnance de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 14 septembre 2007.

22. Des observations écrites ont été présentées par le demandeur au principal, par les gouvernements du Royaume-Uni et de la République fédérale d’Allemagne ainsi que par la Commission des Communautés européennes dans le délai prescrit à l’article 23 du statut de la Cour de justice.

23. À l’audience du 26 novembre 2008, les mandataires du demandeur au principal, du gouvernement du Royaume-Uni, de la République fédérale d’Allemagne, de l’Irlande ainsi que la Commission ont comparu et présenté des observations.

VI — Principaux arguments des parties

A — Sur la première question

24. Le demandeur au principal considère que l’obligation de maintenir les chemins grevés de servitudes de passage public prescrite par les règles d’application anglaises ne fait pas partie des exigences minimales en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales qu’un État membre est en droit de définir en application de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement no 1782/2003. Ces exigences incluent le maintien des particularités topographiques, les structures des exploitations ainsi que la préservation des habitats. Le demandeur fait valoir en outre que l’article 43 du règlement no 1782/2003 exclut expressément les chemins situés sur les terres agricoles lorsqu’ils sont utilisés comme superficies fourragères et en conclut que les servitudes de passage ne sauraient être comprises dans le champ d’application du règlement dans la mesure où elles concernent les chemins. À cela s’ajoute le fait que le règlement no 1782/2003 fixe des règles communes pour la Communauté qui interdisent aux États membres tant d’ignorer les exigences minimales que de les étendre à certaines parties de leur territoire.

25. Même si les dispositions anglaises litigieuses devaient être considérées comme des mesures de protection de l’environnement, elles ne constitueraient pas, selon le demandeur, des exigences minimales en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales. Comme le règlement no 1782/2003 repose sur les dispositions du traité CE en matière agricole, l’aspect de protection de l’environnement dans ces exigences minimales ne saurait être compris comme une règle comprenant des critères autonomes de protection de l’environnement. Le demandeur observe que, d’après l’article 4 du règlement no 1782/2003, seules les institutions communautaires ont le pouvoir d’imposer des exigences minimales en matière d’environnement.

26. Le gouvernement du Royaume-Uni considère que la première question appelle une réponse positive. Il renvoie à la genèse du règlement no 1782/2003, et en particulier à l’inclusion expresse dans ses dispositions, tout particulièrement à l’article 5, des questions de la protection de l’environnement.

27. Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que le maintien des particularités topographiques visé à l’annexe IV inclut le maintien des chemins grevés de servitudes de passage public. Une interprétation large de cette notion s’impose, car le «paysage» ( *1 ), dans la législation environnementale de la Communauté, inclut entre autres des traits résultant d’interventions humaines, mais aussi des éléments d’importance historique, culturelle et archéologique. Il reconnaît ainsi que le paysage est une composante essentielle de l’environnement. Il serait en outre préjudiciable, à son avis, aux objectifs environnementaux de l’article 5 du règlement no 1782/2003 d’interpréter la notion de particularités topographiques de manière restrictive en considérant que les servitudes de passage sur les sentiers et les pistes cavalières sont exclues. De plus, ces «normes» sont, d’après l’annexe IV, liées aux «thèmes»«assurer un niveau minimal d’entretien et éviter la détérioration des habitats».

28. La Commission observe que la première question porte sur la marge d’appréciation que l’article 5, paragraphe 1, et l’annexe IV du règlement no 1782/2003 confèrent aux États membres. À son avis, les États membres disposent d’une latitude considérable lorsqu’ils définissent des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales des terres, de sorte qu’il peut y avoir des différences significatives entre les États membres, voire entre les régions, quant aux diverses exigences minimales. En outre, plusieurs concepts de l’annexe IV, tels que «machines appropriées» ou «particularités topographiques», sont si généraux qu’ils laissent un large pouvoir d’appréciation aux États membres.

29. La Commission explique que la notion de «particularités topographiques» est au centre du litige et qu’un État membre peut tout à fait défendre l’idée que le maintien des chemins grevés de servitudes de passage public est propre à éviter la destruction des habitats, ce qui est aussi l’un des «thèmes» de l’annexe IV. De la même façon, un État membre peut considérer les chemins comme des «particularités topographiques». De plus, l’emploi des mots «et environnementaux» à la suite du mot «agricoles» à l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, habilite, selon elle, les États membres à définir des exigences minimales à des fins purement environnementales. La Commission ne voit pas de contradiction entre la base juridique du règlement no 1782/2003 et la prise en compte d’objectifs de politique de l’environnement dans ses dispositions, car l’article 6 CE prévoit que les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et des actions de la Communauté, y compris la politique agricole.

B — Sur la seconde question

30. Le demandeur fait valoir qu’il existe une inégalité de traitement entre des situations similaires au sein du Royaume-Uni, conçu comme un État unitaire. Cette circonstance accroît selon lui la pression qui pèse sur les agriculteurs anglais qui, à l’instar de leurs collègues d’autres régions du pays, souhaitent conserver la totalité de leurs droits à paiement. Une telle inégalité de traitement n’est pas, selon lui, objectivement justifiée, et elle viole par conséquent le principe de non-discrimination que tout État membre, en particulier lorsqu’il met en œuvre le droit communautaire, est tenu de respecter, indépendamment de ses dispositions constitutionnelles nationales ou de la répartition interne des compétences en matière législative. De plus, une telle inégalité de traitement est contraire aux dispositions du traité concernant l’agriculture.

31. Même si, selon le demandeur, l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 prévoit qu’un État membre peut définir les exigences minimales au niveau national ou régional, cela ne veut pas dire que le législateur communautaire reconnaisse aux gouvernements régionaux au sein des États membres une compétence pour définir ces exigences minimales. De plus, l’expression «au niveau régional» fait référence à des zones dont l’unité est justifiée par les critères indiqués dans le règlement et il ne faut pas la comprendre, par exemple, dans un sens politique. Outre ces considérations, quand bien même l’article 5, paragraphe 1, laisserait aux États membres le soin de décider à quel niveau il convient de définir les conditions minimales, ceux-ci sont tenus de s’abstenir sur leurs territoires de toute infraction aux principes communautaires d’égalité et de non-discrimination.

32. Le gouvernement du Royaume-Uni suggère de répondre par la négative à la seconde question préjudicielle. La jurisprudence de la Cour montre, à son avis, que les États membres ont le droit de s’acquitter de leurs obligations communautaires en prenant des mesures aux niveaux central, régional ou local. En conséquence, la transposition au niveau régional, au Royaume-Uni, de l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 est conforme au droit communautaire. En reconnaissant aux États membres, dans sa jurisprudence, le droit de transposer les règles communautaires au niveau régional, la Cour est partie du principe que des différences de mise en œuvre par les autorités régionales ne constituent pas une discrimination contraire au droit communautaire. Il ne saurait y avoir discrimination au sens du droit communautaire que si un seul et même législateur traite différemment des situations identiques. Cette conclusion est logique, car les différences de transposition dans les diverses régions ne sont pas dans leur principe plus discriminatoires que les différences de transposition dans les divers États membres. De plus, la circonstance que l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 évoque la définition d’exigences minimales «au niveau national ou régional» indique qu’un État membre reste libre de s’acquitter de ses obligations au niveau régional ou local, cette faculté existant en effet même si elle n’est pas expressément mentionnée.

33. Enfin, le gouvernement du Royaume-Uni explique qu’une telle approche est compatible avec le principe de subsidiarité ainsi qu’avec le principe qui lui est sous-jacent selon lequel les décisions doivent être prises à un niveau aussi proche que possible du citoyen.

34. Le gouvernement allemand, qui n’a présenté d’observations que sur la seconde question préjudicielle, suggère lui aussi de répondre par la négative à cette question. D’après lui, des exigences minimales différentes selon les régions imposées par les diverses autorités régionales ne sont pas contraires au principe général du droit communautaire de l’interdiction de discrimination pour la simple raison qu’il n’y a pas d’inégalité de traitement. Le droit communautaire reconnaît les structures constitutionnelles infra-étatiques et la répartition des compétences pour la mise en œuvre du droit communautaire, en particulier la compétence des personnes morales régionales. Dans ces conditions, le cadre de référence pour apprécier une inégalité de traitement n’est pas l’État membre dans son entier, mais chacune des personnes morales régionales compétentes qui met en œuvre le droit communautaire en vertu de sa compétence propre.

35. De plus, le gouvernement allemand fait valoir qu’une éventuelle inégalité de traitement résultant de la répartition des compétences prévue par le droit national, en particulier le droit constitutionnel, entre le pouvoir central et les autorités régionales décentralisées au sein d’un État membre est objectivement justifiée.

36. La Commission attire l’attention sur le fait que, d’après l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, les États membres définissent des exigences minimales au niveau national ou régional. Il n’apparaît donc pas que le législateur communautaire ait jugé nécessaire une approche unitaire dans chaque État membre. Même si l’on peut soutenir que la régionalisation des exigences minimales pour le bon état agricole et environnemental des terres n’est autorisée qu’à la condition d’être compatible avec les différentes missions des régions, il est bien plus vraisemblable que le législateur communautaire ait simplement laissé chaque État membre libre de choisir le niveau réglementaire approprié, au sein de son système politique propre, pour édicter les normes nécessaires.

37. Pour ce qui est de la question de la discrimination, la Commission considère qu’une inégalité de traitement ne peut conduire à une discrimination au sens du droit communautaire que si elle est imputable à une source unique. Il convient donc, dans cette mesure, de rejeter la thèse du demandeur au principal selon laquelle le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord était l’auteur de la discrimination parce que, d’une part, il lui incombait de s’acquitter de son obligation communautaire et que, d’autre part, il avait choisi une forme de mise en œuvre des dispositions litigieuses qui était cause de discrimination. La Commission expose qu’aucune disposition du traité ne remet en cause la structure décentralisée de nombreux États membres. Bien au contraire, chaque État membre a le droit de définir le niveau politique auquel sont régies certaines matières, y compris les obligations imposées par le droit communautaire, pour autant que soit garanti l’objectif de la législation communautaire concernée. La circonstance que les ministres du Royaume-Uni gardent une compétence résiduelle pour agir dans les domaines dévolus n’a pas de pertinence dans la présente affaire.

38. L’Irlande a soutenu pour l’essentiel à l’audience la position du gouvernement du Royaume-Uni et de la Commission. Sur la seconde question, elle a fait valoir que les États membres ont en principe le droit de décider eux-mêmes, conformément à leurs règles constitutionnelles, des formes de mise en œuvre du droit communautaire dans leur ordre interne. Il faut cependant que les mesures prises n’excédent pas la marge de manœuvre qui leur est reconnue et qu’elles satisfassent aux exigences du droit communautaire. Celui-ci autorise donc les différences concrètes de transposition, lesquelles ne constituent pas une discrimination à l’égard des administrés.

39. L’Irlande se déclare en outre préoccupée qu’une interprétation contraire de la Cour puisse compromettre la coopération transfrontalière entre l’Irlande et le Royaume-Uni dans des affaires qui relèvent de la compétence des autorités de l’Irlande du Nord, par exemple en matière d’agriculture et de protection de l’environnement.

VII — Appréciation juridique

A — Sur la première question

40. En posant sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, si l’obligation qui est faite aux agriculteurs dans les règles d’application anglaises de maintenir les chemins grevés de servitudes de passage public est couverte par le règlement no 1782/2003. Il faudrait pour cela qu’elle entre dans les exigences minimales des bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1.

41. Un autre point de litige important dans la présente affaire, qu’il conviendrait, nous semble-t-il, de traiter en premier, a trait au point de savoir si le règlement no 1782/2003 habilite les autorités nationales à prendre aussi des mesures de politique de l’environnement. Si le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission admettent cette compétence, elle est mise en cause radicalement par le demandeur au principal ( 3 ).

42. La réponse à ces questions exige une interprétation du règlement no 1782/2003 dans laquelle, afin de mieux appréhender la finalité de celui-ci, il faut tout d’abord le considérer dans son contexte global de mesure législative de mise en œuvre de la PAC. Il convient donc, en premier lieu, d’éclairer l’arrière-plan historique et politique de sa genèse. On analysera, à cette occasion, les dispositions pertinentes du règlement ainsi que ses bases juridiques de droit primaire.

1. Les aspects de politique environnementale du règlement no 1782/2003

a) Les rapports entre agriculture et protection de l’environnement dans le cadre de la PAC

43. L’agriculture a joué pendant longtemps un rôle moteur dans le processus d’intégration européenne. La PAC était l’un des premiers domaines dans lesquels les États membres ont renoncé au profit de la Communauté à une part de leur souveraineté nationale et auxquels ils ont consacré la majeure partie du budget communautaire, alimenté par leurs contributions. Ce rôle précurseur s’explique par la situation particulière de l’après-guerre et l’importance de l’agriculture pour l’alimentation des populations: la PAC a été développée à l’origine dans le but de garantir les approvisionnements alimentaires, de stabiliser les marchés et de procurer à la population agricole un niveau de vie correct ( 4 ).

44. Alors que la PAC était encore considérée dans les années 60 comme un moteur de l’intégration, elle est devenue dans une certaine mesure, à la suite d’évolutions malheureuses, une charge pour la Communauté. Ainsi le progrès technique, le mode de production intensif et la recherche connexe d’excédents ont-ils contribué de plus en plus à affecter l’environnement. Compte tenu de ces nouveaux périls pour l’environnement, la Communauté a porté ses efforts sur la réorientation et la réforme de la PAC afin, entre autres, de parvenir à un équilibre entre production et protection de l’environnement ( 5 ).

45. L’agenda 2000, publié par le Conseil européen à Berlin le 26 mars 1999 ( 6 ), a été une étape d’une importance particulière sur la voie d’un droit agroenvironnemental. Cet agenda proposait un nouveau modèle agricole européen dans lequel les préoccupations environnementales étaient appelées à jouer un plus grand rôle. On mentionnera en outre l’appréciation à mi-parcours de la réforme de la PAC ( 7 ), présentée par la Commission le 10 juillet 2002 et approuvée par les chefs d’État et de gouvernement, dans laquelle elle préconisait de lier globalement les paiements unitaires indépendants de la production et liés à l’exploitation au respect de normes impératives de «conditionnalité» dans les secteurs de l’environnement, de la sécurité et la qualité alimentaires ainsi que de la protection des animaux.

46. Une approche du même genre avait déjà été mise en œuvre par le règlement no 1259/1999 ( 8 ), règlement horizontal, dont l’article 3 imposait aux États membres l’obligation de prendre des mesures en matière environnementale ( 9 ). Les paiements directs y étaient unifiés et liés à des conditions de protection de l’environnement. Ce règlement tenait déjà compte, de même que le règlement no 1782/2003, adopté ultérieurement, des aspects de protection des sols, qui font l’objet de la présente demande préjudicielle. Si le règlement no 1259/1999 laissait encore aux États membres une marge d’appréciation concernant l’application de normes protectrices, avec le règlement no 1782/2003 ce sont désormais tous les bénéficiaires de paiements directs qui sont soumis à ces mesures ( 10 ).

b) L’importance de la protection de l’environnement dans le règlement no 1782/2003

47. Il ressort de la genèse du règlement no 1782/2003 que l’on entendait donner plus de poids aux considérations de politique de l’environnement que ce qui était prévu dans la proposition initiale de la Commission ( 11 ). Ainsi l’obligation imposée aux États membres, selon l’article 5, paragraphe 1, de veiller à ce que toutes les terres agricoles soient maintenues «dans de bonnes conditions agricoles et environnementales» n’a été introduite que dans le courant de la procédure législative. Il en va de même de l’obligation, formulée en substance dans des termes similaires à l’article 3 du règlement no 1782/2003, imposée à l’agriculteur qui perçoit des paiements directs, de mettre en œuvre chez lui les règles fixées par les États membres.

48. Cet ajout, à côté de l’exigence de maintenir les terres agricoles «dans de bonnes conditions agricoles», a des conséquences de grande portée pour l’interprétation du règlement no 1782/2003, car il permet de conclure que, aux yeux du législateur communautaire, les deux objectifs doivent être considérés comme de rang égal.

49. On soulignera, à ce propos, le fait que l’article 2, sous c), du règlement (CE) no 1782/2003 comporte une définition juridique de la notion d’«activité agricole» qui, à côté des activités classiques, comprend expressément le «maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, telles que définies à l’article 5».

50. On remarquera en outre que l’obligation de maintenir les terres dans de bonnes conditions écologiques vaut sans exception pour «toutes les terres agricoles, en particulier celles qui ne sont plus exploitées à des fins de production». Cette règle repose sur le troisième considérant du règlement no 1782/2003, dont il ressort qu’il s’agit d’éviter que des terres agricoles ne soient abandonnées. Elle a pour fonction de préserver pour l’avenir la possibilité d’utiliser un terrain à des fins agricoles. On voit par là que le législateur communautaire était conscient du lien étroit entre protection de l’environnement et agriculture.

51. La réforme de la PAC décrite ci-dessus, qui attribue une importance centrale à la protection de l’environnement ( 12 ), se caractérise en outre par la conditionnalité politique, exprimée dans le règlement no 1782/2003 comme étant un couplage des aides directes au respect de règles contraignantes, dont font partie des normes de base en matière de protection de l’environnement. Le deuxième considérant y fait explicitement référence. Cela vaut aussi pour la nécessité, mise en exergue au vingt-quatrième considérant, de lier la prime unique au respect de la conditionnalité, notamment en matière environnementale.

52. Le fait que le règlement no 1782/2003 poursuive également pour partie des buts de pure politique environnementale et habilite les États membres à prendre les mesures correspondantes est attesté enfin par les nécessités, énoncées à l’annexe IV, d’«éviter la détérioration des habitats» et de «maintenir les particularités topographiques», qui sont plutôt des objectifs de politique de l’environnement que de politique agricole.

53. Il découle des constatations qui précèdent que la PAC a évolué vers une politique communautaire qui vise à protéger l’environnement. Le règlement no 1782/2003 reflète cette politique dans la mesure où, malgré l’accent mis sur les aspects agricoles, il poursuit aussi des objectifs de politique de l’environnement ( 13 ). En conséquence, les États membres sont habilités par l’article 5, paragraphe 1, et l’annexe IV à agir aussi dans l’intérêt de la protection de l’environnement.

c) Les bases juridiques de droit primaire

54. Cette constatation est aussi conforme aux règles du droit primaire. Le Conseil a fondé le règlement no 1782/2003 sur le traité et, en particulier, sur les articles 36 CE, 37 CE et 299, paragraphe 2, CE, donc sur les dispositions relatives à la politique agricole.

55. Cela n’empêche cependant pas d’inclure des objectifs de politique de l’environnement, d’autant plus que l’article 6 CE, clause de transversalité introduite par le traité d’Amsterdam, dispose que les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté. Cette disposition est conforme au principe selon lequel toutes les mesures communautaires doivent tenir compte des exigences de la protection de l’environnement. Le corollaire en est qu’une mesure communautaire ne fait pas partie de la politique de l’environnement communautaire du seul fait qu’elle prend en considération les exigences de celle-ci ( 14 ).

56. Les règles de l’article 6 CE doivent, avant tout, garantir la réalisation des objectifs des articles 2 CE, 3 CE et 174, paragraphe 1, CE ( 15 ). Ainsi n’est-il pas exclu que, dans certains cas, cette disposition du traité puisse faire prévaloir la protection de l’environnement sur les autres objectifs de la PAC ( 16 ).

2. Les compétences des États membres pour définir les exigences minimales

a) Le règlement no 1782/2003 comme base d’habilitation

57. Le législateur communautaire a fait, dans le domaine de la PAC, un usage de ses compétences tellement complet qu’il ne restait plus aucune compétence réglementaire aux États membres. Le traité n’exige pourtant pas que le législateur communautaire régisse les questions agricoles de manière exhaustive. Il peut aussi en principe, dans certains domaines ou pour certaines questions particulières, s’en remettre au droit national ( 17 ), d’autant plus que les États membres jouent un rôle central dans la transposition du droit communautaire aux niveaux législatif et administratif.

58. C’est ce qui s’est produit dans le cas d’espèce. Le règlement no 1782/2003, en effet, est conçu comme une habilitation ( 18 ) qui prévoit expressément l’obligation pour les États membres de prendre des mesures d’application. D’après l’article 5, paragraphe 1, les «exigences minimales» sont établies sur la base du «cadre» fixé à l’annexe IV, qui se compose quant à lui d’une série de «thèmes» et de «normes». Les deux catégories comprennent tant des objectifs que des critères à prendre en considération lors de la transposition des exigences. Le règlement no 1782/2003 se limite donc à donner un cadre réglementaire général ( 19 ), lequel, ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission le relèvent à juste titre, laisse aux États membres une marge d’appréciation considérable ( 20 ). Il leur appartient donc de donner forme concrète, dans leurs ordres juridiques et sous leur responsabilité, à ce cadre réglementaire.

59. À cela vient s’ajouter une marge d’appréciation étendue, qui résulte de l’emploi de circonstances définies en termes généraux et de notions sujettes à interprétation comme, par exemple, le «caractère approprié» des diverses mesures prises par les États membres ou des machines à utiliser. Il y a lieu d’approuver, à cet égard, les exposés du gouvernement du Royaume-Uni et de la Commission.

b) L’application concrète du règlement no 1782/2003 en Angleterre

60. Ces considérations n’exemptent toutefois pas les États membres de l’obligation de prendre des mesures d’application qui soient conformes au droit communautaire. Le règlement no 1782/2003 fournit l’aune juridique à laquelle les mesures d’application nationales doivent être jaugées ( 21 ).

61. Sur la question centrale, qui a trait au point de savoir si les agriculteurs sont tenus de veiller à maintenir les chemins grevés de servitudes de passage public dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, le gouvernement du Royaume-Uni observe qu’une telle activité entre dans le cadre du «maintien des particularités topographiques» à l’annexe IV. Ce point est toutefois contesté par le demandeur au principal.

i) La notion de «paysage» au sens du règlement no 1782/2003

62. La question se pose donc de savoir ce que recouvre la notion de «particularité topographique». Comme le règlement no 1782/2003 ne comporte lui-même aucune définition légale de cette notion, c’est à la Cour qu’il appartient de l’interpréter. Dans cet exercice, il convient de tenir compte de l’usage langagier naturel ainsi que du contexte, dans lequel ce terme est généralement utilisé.

63. Le terme «paysage» employé dans la version anglaise («landscape features» ( 22 )) semble, à côté de son sens en matière d’art, avoir un sens purement descriptif et géographique ( 23 ). À notre avis, il convient en l’occurrence d’analyser les deux dernières catégories.

ii) La notion de paysage au sens descriptif

64. La notion de paysage, entendue dans un sens descriptif, désigne seulement une «étendue de terre visible à partir d’un certain lieu ou dans une direction donnée» ( 24 ). Des chemins grevés manifestement de servitudes de passage public et qui, à partir d’un lieu, peuvent être embrassés d’un regard, devraient, d’après cette définition, être inclus dans la notion de paysage.

iii) La notion de paysage au sens géographique

— Caractéristiques topographiques

65. La notion de «particularités topographiques» à l’annexe IV du règlement no 1782/2003 présente toutefois certaines différences sémantiques dans les diverses versions linguistiques. Ainsi est-il question, dans la version française, de «particularités topographiques» ( 25 ), ce qui renvoie à la notion de paysage au sens géographique, d’autant que la topographie est une notion utilisée en géographie.

66. Si l’on se réfère à l’étymologie grecque du terme «topographie» ( 26 ), il signifie, dans son acception géographique actuelle, «connaissance des lieux», «description de site», «relevé de terrain». Mais il est aussi employé par ailleurs pour décrire la configuration ou la structure d’un lieu. La notion de «topographie» ne fait donc pas seulement référence à la technique de représentation de la configuration d’un lieu ou de la structure d’une surface, mais aussi aux données à représenter. Ces données, c’est-à-dire les caractéristiques topographiques, peuvent être naturelles, mais elles peuvent aussi résulter de l’intervention humaine ( 27 ). À côté des bâtiments et autres infrastructures, les voies font, elles aussi, partie des données créées par l’homme ( 28 ).

67. Dans ces conditions, il n’y a pas de difficulté à définir les chemins grevés de servitudes de passage public comme des caractéristiques topographiques.

— Définition de la notion de paysage au sens géographique

68. Malgré tout, la notion de paysage au sens géographique inclut aussi les caractéristiques topographiques. Selon une définition, cette notion désigne «une certaine partie de la surface de la Terre qui, d’après son aspect externe et de par l’action conjointe des facteurs géographiques dominants (qui incluent l’activité humaine), possède sa spécificité propre et se distingue ainsi de l’espace environnant» ( 29 ). Selon une autre définition, on entend par «paysage» au sens géographique «une partie d’un pays ou d’une région avec ses particularités topographiques tel qu’il est formé ou modifié par des processus (habituellement naturels) ou par des interventions humaines» ( 30 ).

69. D’après ces définitions, des chemins grevés manifestement de servitudes de passage public sont des «particularités topographiques» au sens de l’annexe IV du règlement no 1782/2003. La première des définitions citées ci-dessus, qui cernent la notion de paysage au sens géographique, dit en effet expressément que la partie de la surface de la Terre peut être marquée aussi par l’activité humaine, (comme l’établissement de chemins). La deuxième définition du paysage semble, tout au moins, ne pas exclure totalement de telles influences humaines même si elle pose en principe que la surface ainsi délimitée est marquée surtout par des facteurs naturels.

70. L’interprétation selon laquelle les chemins grevés de servitudes de passage public sont compris dans la notion de «paysage» est étayée aussi par le fait que les interventions humaines sur la nature ne doivent en aucun cas être perçues systématiquement comme uniquement nuisibles. Il est tout à fait loisible d’y voir aussi un élément utile de l’aménagement des territoires. En conséquence, il n’est pas fait de distinction de nos jours entre le «paysage naturel originel» et un «paysage culturel» façonné par l’homme ( 31 ).

71. En conséquence, dans la conception actuelle, les paysages peuvent être constitués d’éléments naturels tels que «arbres, bois, buissons, haies, fleurs, herbe, eaux et rochers», mais aussi par des objets artificiels tels que «‘decks’, terrasses, places, pavements, pavillons et fontaines» ( 32 ). Tout cela indique que les objets façonnés par l’homme, tels les chemins de randonnée ou les chemins agricoles, sont à considérer comme faisant partie du paysage dans son acception géographique décrite ci-dessus.

72. Il y a donc lieu de constater que les chemins grevés de servitudes de passage public sont à considérer, eux aussi, comme des «particularités topographiques» au sens de l’annexe IV du règlement no 1782/2003.

c) Mesure visant à «maintenir les particularités topographiques»

73. En imposant aux agriculteurs l’obligation d’entretenir les chemins grevés de servitudes de passage public, l’État membre s’acquitte de l’obligation que lui impose l’annexe IV du règlement no 1782/2003 de veiller à ce que les particularités topographiques soient maintenues et ne soient pas supprimées.

74. Les règles d’application anglaises visent, en effet, à garantir le maintien de ces chemins publics. Elles comportent des dispositions qui tendent à inciter les exploitants à préserver les chemins publics. D’une part, elles leur interdisent, sous peine de sanction, de porter atteinte à la surface d’un sentier visible, d’une piste cavalière visible ou d’un autre chemin public. D’autre part, elles les obligent, en cas de non-respect de cette interdiction, à remettre en état des sentiers ou des pistes cavalières endommagés de façon à permettre l’exercice d’un droit de passage suffisant.

75. Les mesures prévues par les règles anglaises d’application sont donc tout à fait aptes à garantir le maintien des particularités topographiques.

d) Le maintien des chemins publics: mesure d’«entretien» et visant à «éviter la détérioration des habitats» au sens de l’annexe IV du règlement no 1782/2003

76. Une telle mesure devrait pouvoir en même temps être classée sous le «thème»«entretien» au sens de l’annexe IV du règlement no 1782/2003. Celui-ci inclut tant le «niveau minimal d’entretien» que le fait d’«éviter la détérioration des habitats».

77. Si l’on part, comme nous le suggérons ici, d’une conception large de la notion de paysage, qui inclue aussi les chemins publics parmi les particularités topographiques, rien n’empêche d’entendre les mesures visant à les maintenir, telles qu’elles sont prévues dans les règles d’application anglaises, comme des mesures d’«entretien» au sens de cette disposition.

78. Il ne fait, à notre avis, aucun doute, par ailleurs, que les chemins publics jouent un rôle non négligeable dans le maintien des espaces habités en zone rurale, d’autant que le droit romain reconnaissait déjà leur importance pour l’épanouissement économique des êtres humains ( 33 ). D’abord, les droits de passage des agriculteurs leur permettent d’accéder aux parcelles agricoles qu’ils exploitent.

79. D’autre part, les chemins publics favorisent, comme l’indique aussi l’ordonnance de renvoi, la mobilité des habitants de l’espace rural ainsi que celle des visiteurs venus d’autres régions du pays ( 34 ). C’est précisément dans des zones rurales que des sentiers ou des chemins de randonnée peuvent faciliter l’accès du public à la nature et lui offrir ainsi l’occasion d’excursions de la journée ou plus longues, ce qui contribue au délassement des populations urbaine et rurale ( 35 ). La fonction récréative de l’environnement, qui est stimulée par l’existence de chemins publics, recèle des avantages économiques pour la population rurale, dont le maintien dépend souvent du tourisme, car elle crée un facteur important de création de valeur.

80. Les chemins publics servent, en même temps, la protection de l’environnement en balisant des itinéraires de randonnée sûrs pour la faune et la flore et en garantissant ainsi que les atteintes à l’environnement causées par l’homme restent limitées. Ainsi contribuent-ils à maintenir les habitats des animaux et des végétaux. En même temps, on s’assure que les promeneurs et les amateurs de «grande randonnée» restent sur des chemins bien balisés et ne piétinent pas indûment les terres agricoles adjacentes éventuelles en causant des dommages aux cultures.

81. Il existe donc un vrai intérêt public à ce que les chemins publics soient régulièrement entretenus et protégés contre les dégradations. Comme l’obligation de maintenir les chemins grevés de servitudes de passage public sert cet objectif, elle peut être rangée parmi les mesures destinées à «éviter la détérioration des habitats» au sens de l’annexe IV du règlement no 1782/2003.

3. Conclusions

82. En résumé, il est loisible de constater que l’article 5, paragraphe 1, et l’annexe IV du règlement no 1782/2003 laissent aux États membres un large pouvoir d’appréciation pour définir les exigences minimales des bonnes conditions agricoles et environnementales ( 36 ).

83. Les exigences minimales au sens de ces dispositions comprennent aussi celles qui servent essentiellement un but de politique environnementale. Entre dans cette catégorie d’exigences minimales le maintien des chemins grevés de servitudes de passage public, d’autant plus, d’une part, qu’il ressort de l’annexe IV que le maintien, c’est-à-dire la non-suppression, des particularités topographiques fait partie des normes préalables. Les chemins publics, nous l’avons déjà montré, sont des particularités topographiques au sens de cette disposition ( 37 ).

84. D’autre part, une obligation légale telle que celle prévue par les règles d’application anglaises garantit un entretien minimal au sens de l’annexe IV tout en empêchant la détérioration des habitats ( 38 ).

85. L’entretien des chemins publics, exigence minimale définie au niveau régional au sens de l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, entre donc dans le cadre fixé par l’annexe IV. Rien n’indique par ailleurs que cette mesure soit disproportionnée en soi par rapport au but recherché de maintenir toutes les surfaces agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. L’utilisation, prescrite au deuxième considérant du règlement no 1782/2003, de «critères proportionnés, objectifs et progressifs», concerne la décision de suspendre l’aide que l’État membre est amené à prendre au cas par cas et sur la régularité de laquelle la juridiction nationale compétente devra statuer le cas échéant. Attirons enfin l’attention sur le fait que, d’après ce deuxième point, une telle suppression est sans préjudice des sanctions prévues par d’autres dispositions communautaires ou nationales.

86. Partant, les règles d’application anglaises entrent dans le cadre législatif fixé par le règlement no 1782/2003.

87. C’est pourquoi il convient de répondre à la première question préjudicielle qu’un État membre est en droit d’intégrer, à ses normes de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement no 1782/2003, des exigences concernant le maintien de chemins grevés de servitudes de passage public.

B — Sur la seconde question

88. Dans sa seconde question, la juridiction de renvoi aimerait savoir en substance si l’interdiction générale de discrimination du droit communautaire s’oppose à une application régionale divergente, au sein d’un État membre, du droit communautaire en matière de bonnes conditions agricoles et écologiques au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement no 1782/2003, lorsque les dispositions constitutionnelles nationales de cet État prévoient que diverses autorités régionales sont investies de compétences législatives en ce qui concerne leurs territoires respectifs.

1. L’application décentralisée du droit communautaire

89. Nous jugeons impératif, avant de nous lancer dans l’analyse de la violation, invoquée par le demandeur, de l’interdiction générale de discrimination du droit communautaire, d’attirer l’attention sur le fait que le droit communautaire n’est pas hostile à une application décentralisée au niveau tant des États membres que des régions. Cela s’explique, d’une part, par les besoins d’une mise en œuvre décentralisée et différenciée de la PAC, mais aussi par l’autonomie constitutionnelle dans la répartition des compétences internes que la Cour reconnaît aux États membres dans sa jurisprudence.

a) Mise en œuvre décentralisée et différenciée dans le cadre de la PAC

90. Les grandes lignes de la réforme introduite avec l’agenda 2000 comprennent la décentralisation des compétences de la Communauté au niveau local et une programmation souple grâce à un choix étendu de mesures qui peuvent être employées en fonction des besoins spécifiques des États membres ( 39 ). En d’autres termes, décentralisation et différentiation constituent depuis lors les piliers de la PAC ( 40 ).

91. Le règlement no 1782/2003 transpose ce concept politique en habilitant expressément les États membres, à l’article 5, paragraphe 1, à définir des exigences minimales «au niveau national ou régional». Il est loisible d’en conclure que le législateur communautaire ne jugeait pas nécessaire qu’il y eût dans chaque État membre une approche régulatrice uniforme, mais entendait plutôt laisser à chaque État membre le choix du niveau réglementaire adéquat au sein de son système politique.

92. L’organisation décentralisée du droit agricole tient compte du fait que des différenciations régionales sont tout à fait permises. Ainsi, l’article 33, paragraphe 2, sous a), CE exige-t-il justement qu’il soit tenu compte, lors de la conception de la PAC et des méthodes spécifiques à appliquer à cet effet, des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles. La marge de manœuvre consentie par le règlement no 1782/2003 aux autorités régionales pour son application contribue de surcroît à une différentiation qui corresponde aux besoins de chaque région ( 41 ).

93. D’autres considérations, telles que la plus grande proximité, par rapport au sujet et par rapport aux citoyens, des pouvoirs nationaux, régionaux, voire locaux ( 42 ), la simplification juridique ainsi que la volonté de soulager les administrations centrales vont dans le sens d’une conception décentralisée du droit agricole pour autant que les objectifs poursuivis par la Communauté dans le cadre de la PAC restent maintenus.

94. Considération qui n’est pas négligeable, une organisation décentralisée du droit agricole tient compte de la montée en puissance des régions au sein de l’Union européenne qui s’exprime, par exemple, par la consécration du principe de subsidiarité dans le traité de Maastricht, la création du Comité des régions, la responsabilité des régions dans la mise en œuvre du droit communautaire et la possibilité d’une représentation au Conseil prévue à l’article 203 CE. Elle tient compte en outre des aspirations décentralisatrices dans des États membres tels que le Royaume-Uni, qui suivent une logique politique largement similaire ( 43 ), ce qui laisse augurer d’une convergence des évolutions aux niveaux tant communautaire que nationaux ( 44 ).

b) L’autonomie des États membres dans la répartition des compétences internes

95. La mise en œuvre décentralisée du droit communautaire est, enfin, conforme à la jurisprudence constante de la Cour ( 45 ) selon laquelle tout État membre est libre de répartir les compétences internes, y compris législatives, de la manière qu’il juge appropriée et d’exécuter les actes communautaires qui ne sont pas directement applicables au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales, pour autant que cette répartition des compétences permette une exécution régulière des actes en cause. La question de savoir quelle est l’autorité qui, dans les États membres, transpose, par exemple, une directive, est donc réglée non par le droit communautaire, mais par les règles internes de compétence de chaque État membre ( 46 ).

96. La contrepartie de cette neutralité de l’ordre juridique communautaire à l’égard de l’organisation structurelle des États membres consiste en retour dans le fait que, dans la mesure où un État membre a le droit de répartir ses compétences internes ainsi qu’il le juge approprié et que son ordre constitutionnel le prescrit, il lui est interdit de tirer argument de ses procédures internes pour se soustraire à ses obligations communautaires ( 47 ).

97. Le traité ne prévoit certes, à l’article 249, troisième alinéa, CE, de système de transposition ou d’application décentralisée du droit communautaire que dans le cas des directives. Ce régime s’applique néanmoins aussi à la transposition ou à l’application d’autres actes communautaires, comme le règlement, lorsque l’intervention du législateur national est nécessaire pour leur donner un effet concret ( 48 ). Le règlement no 1782/2003, ainsi que nous l’avons déjà constaté ( 49 ), entre dans cette catégorie d’actes communautaires.

98. En conséquence, il n’est pas contraire au droit communautaire que les dispositions constitutionnelles internes d’un État membre prévoient que diverses autorités décentralisées sont investies de compétences législatives pour certaines parties du territoire de l’État membre et que ces autorités, en vertu des compétences réglementaires qui leur sont conférées, définissent elles-mêmes les normes des bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement no 1782/2003.

2. Le grief de violation de l’interdiction de discrimination

99. L’interdiction communautaire de la discrimination de l’article 34, paragraphe 2, CE, sur laquelle le demandeur fait manifestement fond ( 50 ), est une expression particulière du principe général d’égalité qui fait partie des principes fondamentaux du droit communautaire et selon lequel des situations comparables ne doivent pas être traitées différemment et des situations différentes ne doivent pas être traitées de la même manière, à moins qu’il n’y ait des raisons objectives de le faire ( 51 ).

100. D’après la jurisprudence de la Cour, les États membres sont tenus de respecter le principe énoncé à l’article 34, paragraphe 2, CE, lorsqu’ils transposent une réglementation communautaire, même lorsque celle-ci leur laisse le choix entre plusieurs modalités d’applications ou plusieurs options ( 52 ). L’interdiction de discrimination, en tant que règle de droit objective, vaut donc non seulement pour le législateur communautaire, qu’elle concerne au premier chef, mais aussi pour les États membres, dans la mesure où ceux-ci agissent, par exemple, en vertu d’une habilitation conférée par un règlement communautaire ou pour l’application de celui-ci ( 53 ).

101. L’applicabilité de l’interdiction de discrimination du droit communautaire suppose d’abord, sur le plan juridique, qu’il existe une inégalité de traitement, ce qui pose la question du cadre de référence pertinent. Font partie de ce cadre de référence, entre autres, le cercle des personnes qui sont susceptibles d’être incluses dans la comparaison ( 54 ).

a) Le cadre de référence pertinent pour apprécier une inégalité de traitement

i) Application des critères de sélectivité en droit des aides

102. Ainsi que l’explique à juste titre le gouvernement allemand, le cadre de référence pour apprécier une inégalité de traitement dans un cas concret n’est pas obligatoirement défini par les frontières d’un État membre, mais peut se limiter à une partie de son territoire.

103. La Cour a déjà établi ce fait dans le domaine du droit des aides dans son arrêt Portugal/Commission ( 55 ), qui portait sur la question de savoir si des réductions d’impôts régionalement limitées pouvaient être considérées comme des aides d’État destinées à «favoriser certaines entreprises ou certaines productions» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, c’est-à-dire si ces réductions avaient un caractère sélectif.

104. Ainsi que l’a expliqué la Cour dans cet arrêt, l’article 87, paragraphe 1, CE, exige, pour apprécier le critère de la sélectivité, qui entre dans la notion d’aide d’État, qu’il soit établi si une mesure nationale prise dans le cadre d’une certaine réglementation est de nature à favoriser «certaines entreprises ou certaines productions» qui, compte tenu du but poursuivi par la réglementation en question, se trouvent dans une situation de fait et de droit comparable ( 56 ). De l’avis de la Cour, cet exercice s’impose aussi pour une mesure prise, non par le législateur national, mais par une autorité située à un niveau inférieur dans l’ordre étatique, étant donné qu’une mesure prise par une collectivité régionale et non par l’État central peut représenter une aide si les critères fixés par l’article 87, paragraphe 1, CE sont remplis ( 57 ).

105. La Cour est partie du point de savoir si, dans l’ordre interne, une entité infra-étatique est placée, pour des raisons de droit et de fait, dans une situation si autonome à l’égard du gouvernement central de l’État membre que c’est elle — et non le gouvernement central — qui, par les mesures qu’elle décide, joue un rôle fondamental dans la définition du champ d’action politique et économique des entreprises ( 58 ). En pareille circonstance, c’est le domaine de compétences de cette entité infra-étatique qui a pris la mesure, et non la totalité du territoire de l’État, qui fournit le cadre pertinent pour examiner la question de savoir si cette mesure favorise certaines entreprises par rapport à d’autres qui se trouvent dans une situation de fait et de droit comparable compte tenu du but poursuivi par la réglementation en cause ( 59 ).

106. Il nous semble sensé de transposer une telle méthode au présent cas, étant donné que les critères appliqués par la Cour aident à apprécier l’existence d’une situation qui, indépendamment de la terminologie spécifique à la matière — la «sélectivité» dans le cas du droit des aides, ne constitue en fin de compte rien d’autre qu’une inégalité de traitement entre des acteurs économiques.

107. Si l’on applique cette méthode au cas d’espèce, le cadre de référence pertinent pour apprécier le caractère discriminatoire de la réglementation en cause devrait se restreindre à chacune des parties du territoire d’un État membre dont les autorités disposent de compétences réglementaires propres en vertu des dispositions constitutionnelles en vigueur.

108. En l’occurrence, le cadre de référence devrait être défini comme étant l’Angleterre, en tant que partie du territoire du Royaume-Uni, d’autant plus que le gouvernement de cet État membre, ainsi que nous l’avons précisé d’emblée ( 60 ), n’agit en règle générale dans les domaines décentralisés, en vertu des règles de décentralisation et du Memorandum of Understanding, qu’en ce qui concerne l’Angleterre. Conformément aux règles internes, il est compétent pour définir les exigences minimales en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales des terres en application de l’article 5 du règlement no 1782/2003. Dans cette mesure, il exerce en même temps en matière agricole les compétences d’un gouvernement régional, comparable aux gouvernements régionaux des autres parties du Royaume-Uni.

ii) Identification d’une source de discrimination

109. Dans des cas spécifiques de discrimination, la Cour emploie, afin de définir le cadre de référence pertinent, une méthode fondée en substance sur les mêmes considérations en ce qu’elle part de la source de la discrimination. Selon cette méthode, une discrimination est exclue lorsque les différences constatées, dont résulte une inégalité de traitement, ne se laissent pas ramener à une seule et unique source. De l’avis de la Cour, il manque en effet, en pareil cas, une entité qui soit responsable de l’inégalité de traitement et qui, le cas échéant, puisse y remédier ( 61 ).

110. Cette méthode a surtout trouvé à s’appliquer à des situations dans lesquelles des personnes invoquaient le principe fondamental d’égalité entre les hommes et les femmes, consacré par l’article 141 CE. Ainsi, dans l’affaire Allonby ( 62 ), la Cour a-t-elle réfuté une infraction à l’interdiction de discrimination dans une situation où une femme qui fournissait des prestations de services pour un collège réclamait à son employeur, une agence, la même rémunération que les travailleurs masculins de ce collège. La Cour a fondé sa décision sur le fait que l’agence, en tant qu’entreprise d’intérim, ne constituait pas une entité avec l’employeur au sens strict, le collège. La rémunération des services rendus ne provenait donc pas de la même source financière ( 63 ). Étant donné que les différences de rémunération ne pouvaient être attribuées à une source unique, il était vain d’invoquer l’article 141 CE.

111. Il nous semble cependant que cette méthode peut trouver à s’appliquer dans le cas de la transposition ou de l’application du droit communautaire par les États membres, car elle est fondée sur la considération qu’une simple situation d’inégalité ne saurait à elle seule fonder un grief de discrimination. La discrimination suppose au contraire dans son essence que l’inégalité puisse être imputée à un seul et même acteur ( 64 ). Il s’ensuit nécessairement que la source d’une discrimination ne peut résider en principe que dans chaque autorité ( 65 ) qui édicte, dans le ressort de sa compétence territoriale, des mesures de transposition ou d’application qui s’imposent aux sujets de droit qui dépendent d’elle. Des différences de traitement éventuelles parmi les destinataires d’une certaine réglementation nationale ne peuvent être attribuées qu’à cette autorité et ne peuvent être abolies que par elle.

112. Il s’ensuit que des différences entre les diverses législations nationales ne constituent pas une discrimination, puisqu’elles ne sont pas imputables au comportement d’une même autorité souveraine ( 66 ). Bien au contraire, chacune est libre de fixer les règles dans les domaines qui relèvent de sa compétence, de sorte que le seul fait qu’une question fasse l’objet de règles différentes dans deux États membres ne saurait constituer une infraction au principe de non-discrimination.

113. La jurisprudence de la Cour reconnaît ce fait de longue date ( 67 ). Ainsi la Cour a-t-elle établi pour la première fois dans l’arrêt Van Dam en Zonen e.a. ( 68 ) que l’application de dispositions du droit interne ne saurait être considérée comme une violation du principe de non-discrimination pour la seule raison que certains États membres appliquent prétendument des règles moins strictes.

114. Cela est tout à fait éclairant, car une interprétation contraire aboutirait à empiéter d’une manière difficilement justifiable sur la marge de manœuvre législative de l’État membre.

115. La même conclusion doit s’imposer lorsque les dispositions constitutionnelles nationales d’un État membre prévoient que diverses autorités décentralisées disposent de compétences réglementaires pour différentes parties du territoire de cet État ( 69 ), d’autant plus que le droit communautaire, ainsi que nous l’avons déjà vu, ne fait pas obstacle à une transposition ou une application au niveau régional ou local ( 70 ), voire l’exige, dans le cas du règlement no 1782/2003, dans le but d’obtenir une mise en œuvre différenciée de la PAC ( 71 ). Il s’ensuit que, en pareil cas, seule l’autorité de chaque région peut être éventuellement la source d’une inégalité de traitement.

b) Conclusions

116. Cette méthode amène donc, elle aussi, à conclure que, en l’occurrence, le cadre de référence pertinent doit se limiter à l’Angleterre, en tant que partie du territoire du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord. Cela signifie, dans un cas tel que celui qui nous occupe ici, que, si des situations d’inégalité peuvent certes se produire dans les différentes parties du territoire du Royaume-Uni, ces situations ne sauraient cependant être ramenées à une inégalité de traitement imputable à une autorité commune, ce qui constitue une condition préalable essentielle pour l’application de l’interdiction de discrimination de l’article 34, paragraphe 2, CE.

117. En conséquence, le destinataire d’une mesure d’application prise par un pouvoir régional ne saurait, dans des circonstances telles que celles de la présente affaire, faire valoir une violation de l’interdiction de discrimination de l’article 34, paragraphe 2, CE, pour la seule raison que certaines régions appliquent prétendument des règles moins strictes.

118. Nous concluons enfin qu’il n’y a pas discrimination inadmissible lorsque, dans les diverses parties du territoire d’un État membre — pour autant que les règles constitutionnelles nationales prévoient que les diverses autorités décentralisées disposent de compétences législatives pour les diverses parties de ce territoire — s’appliquent des normes différentes de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement (CE) no 1782/2003.

VIII — Conclusion

119. Eu égard aux considérations exposées ci-dessus, nous suggérons à la Cour de répondre ainsi aux questions préjudicielles de la High Court of Justice (England & Wales): «1) Un État membre peut inclure des exigences concernant l’entretien des chemins grevés de servitudes de passage public parmi les critères des bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement (CE) no 1782/2003 du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001. 2) Il n’y a pas discrimination inadmissible lorsque, dans les diverses parties du territoire d’un État membre — pour autant que les règles constitutionnelles nationales prévoient que les diverses autorités décentralisées disposent de compétences législatives pour les diverses parties de ce territoire, s’appliquent des normes différentes de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe IV du règlement (CE) no 1782/2003.»

( 1 ) Langue originale: l’allemand.

( 2 ) Règlement modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO L 270, p. 1).

( *1 ) Ndt: Le mot «paysage» est absent de la version française de l’annexe IV, où il est question de «particularités topographiques». À cette notion correspondent, dans le texte anglais, «landscape features» et, dans le texte allemand, «Landschaftselemente», c’est-à-dire «caractéristiques (ou éléments) du paysage».

( 3 ) Voir point 49 des observations du demandeur.

( 4 ) Schwartz, W., Kommentar zu EU- und EG-Vertrag, (édité par Heinz Mayer), article 32, point 6, p. 17, explique que l’intégration du secteur agricole dans le marché commun a été violemment contestée au départ pour des raisons militaires et politiques. Dans ce contexte, la décision des États fondateurs de la CEE de communautariser aussi le secteur agricole ne saurait être trop louée. Après les expériences traumatisantes des deux guerres mondiales et des années de famine, il s’agissait d’une mesure pacificatrice de même essence que la réunion des industries nationales du charbon et de l’acier au sein de la CECA. Priebe, R. et Mögele, R., «Agrarrecht», dans: Dauses, M. (éd.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Volume 1, partie G, point 2, p. 3, expliquent que la situation actuelle de la PAC ne peut être comprise que dans le contexte de la situation de départ lors de la création de la Communauté. Dans l’Europe de la fin des années 50, le secteur agricole est largement conditionné par l’objectif de garantir les approvisionnements ainsi que par un retard relatif de développement et de revenus par rapport à d’autres secteurs de l’économie.

( 5 ) D’après Heuser, I., «Bodenschutz als Ziel des gemeinsamen Agrarpolitik», Jahrbuch des Agrarrechts (Calliess C. e.a.. éd., Cologne 2006), p. 187, l’agriculture actuelle reste imprégnée par le fait que le progrès technique, le mode de production intensif ainsi que la recherche connexe d’excédents vont de pair avec une charge croissante pour l’environnement.

( 6 ) Voir conclusions finales du Conseil européen du 26 mars 1999 à Berlin sur le contenu de la réforme de la PAC. Il y est dit que «le contenu de cette réforme assurera que l’agriculture soit multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions ayant des problèmes spécifiques, capable d’entretenir le paysage, de maintenir l’espace naturel et d’apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural, et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l’environnement et de préservation du bien-être des animaux».

( 7 ) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 10 juillet 2002 [COM(2002) 394 final, p. 22].

( 8 ) Règlement du Conseil, du 17 mai 1999, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune (JO L 160, p. 113).

( 9 ) L’article 3 du règlement no 1259/1999, qui s’intitule «Exigences en matière de protection de l’environnement», prévoit ce qui suit en son paragraphe 1: «Dans le cadre des activités agricoles relevant du présent règlement, les États membres prennent les mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées compte tenu de la situation des surfaces agricoles utilisées ou des productions concernées et qui correspondent aux effets potentiels de ces activités sur l’environnement. Ces mesures peuvent consister:

— à subordonner les aides à des engagements agro-environnementaux,

— en des exigences environnementales générales,

— en des exigences environnementales spécifiques constituant une condition d’octroi des paiements directs». Schwartz, W., ouvrage cité (note 4), article 34, point 13, p. 31, comprend cette disposition comme une habilitation des États membres à prendre des mesures environnementales appropriées. Adam, V., La réforme de la politique agricole commune de l’Union, volume I, Paris 2001, p. 266, met en exergue l’importance de la conditionnalité politique orientée vers l’environnement. L’auteur y voit un progrès considérable de la politique de l’environnement dans le cadre de la PAC.

( 10 ) Voir Bianchi, D., La politica Agricola Comune (PAC), Guezzano, 2007, p. 46, qui attire l’attention sur l’élargissement de la conditionnalité liée à l’environnement depuis la réforme de 1999.

( 11 ) Proposition de la Commission de règlement du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant des régimes de soutien aux producteurs de certaines cultures [COM(2003) 23 final].

( 12 ) Voir points 43 à 46 des présentes conclusions.

( 13 ) Dubois, L., et Blumann, C., Droit matériel de l’Union européenne, 3e édition, p. 315 et suiv., attirent l’attention sur les innovations induites par la nouvelle PAC. La protection des consommateurs, de l’agriculture et de l’environnement ainsi que la stabilité des prix font partie de ces nouvelles orientations. Ils mettent en outre en évidence le recours accru à la conditionnalité environnementale induit par le règlement no 1782/2003.

( 14 ) Voir arrêt du 29 mars 1990, Grèce/Conseil (C-62/88, Rec. p. I-1527, point 20). Néanmoins, dans le cas du règlement no 1782/2003, il est clair que l’activité communautaire est centrée sur le secteur agricole.

( 15 ) L’article 6 CE a trait aux politiques et aux mesures communautaires citées à l’article 3 CE. Celui-ci énumère les activités de la Communauté qui doivent réaliser les objectifs énoncés à l’article 2 CE, c’est-à-dire, entre autres, promouvoir un développement durable des activités économiques et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Il est ainsi dit clairement que la clause de transversalité concerne toutes les actions de la Communauté. Une importance particulière du point de vue de l’environnement revient ainsi à la politique commune dans le secteur de l’agriculture [article 3, e)], à la politique commune dans le secteur des transports [article 3, f)], à l’encouragement à l’établissement et au développement de réseaux transeuropéens [article 3, o)] et aux mesures dans les domaines de l’énergie et du tourisme [article 3, u)] (voir aussi, dans le même sens: Jahns-Böhm, J., EU-Kommentar (édité par Schwarze, J.),article 6 CEE, point 10, p. 277).

( 16 ) D’après Heuser, I., op. cit. (note 5), p. 201, la protection des sols peut, en vertu de la clause de transversalité de l’article 6 CE, prévaloir dans certains cas sur les autres objectifs de la PAC.

( 17 ) Voir dans ce sens Priebe, R., «Differenzierung und Dezentralisierung in der gemeinsamen Agrarpolitik», Tradition und Weltoffenheit des Rechts: Festschrift für Helmut Steinberger, 2002, p. 1350. Voir aussi Adam, op. cit. (note 9), p. 178, qui observe que certains règlements concernant la PAC contiennent une habilitation législative des États membres. Cela ne met en cause ni la compétence exclusive de la Communauté, ni l’applicabilité immédiate des règlements. L’auteur explique que de nombreux règlements laissent aux États membres une grande marge d’appréciation, ce qui n’autorise aucunement à conclure à une renationalisation de la PAC. Ce point de vue se retrouve chez Priebe, R., et Mögele, R., op. cit. (note 4). Thiele, G., Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG, Berlin, 1997, p. 76, distingue entre des règlements qui ne laissent plus de marge de manœuvre aux États membres sur le fond et peuvent donc être appliqués directement, et d’autres règlements qui, soit limitent expressément la compétence de fond des États membres, soit ne disent rien, de sorte que les États membres gardent une marge de manœuvre.

( 18 ) Font partie de cette catégorie des règlements qui doivent être complétés par des mesures d’exécution arrêtées par le législateur communautaire ou national sur la base d’une habilitation ou d’une obligation expresse ou implicite [voir Schröder, W., dans EUV/EGV Kommentar (édité par Streinz, R.), article. 249 CEE, point 61; Ruffert, M., dans EUV/EGV Kommentar (édité par Calliess, C., et Ruffert, M.), article 249, point 43, p. 2133]. La Cour a dit pour droit que rien ne s’oppose à ce que le législateur communautaire habilite dans un règlement un État membre à prendre des mesures d’exécution (voir arrêts du 11 novembre 1992, Teulie, C-251/91, Rec. p. I-5599, point 13, et du 27 septembre 1979, Eridania et Società italiana per l’industria degli Zuccheri, 230/78, Rec. p. 2749, point 34).

( 19 ) Voir aussi Borghi, P., «Il regolamento No 1782/2003 e le norme dell’organisazzione mondiale del commercio (OMC/WTO)», Rivista di diritto agrario, 2005, p. 100, selon lequel l’annexe IV ne fait que proposer un schéma (composé des objectifs ainsi que des instruments qui doivent être employés pour les réaliser), auquel les États membres doivent se tenir lorsqu’ils définissent les exigences minimales des bonnes conditions agricoles et environnementales. Dans le même sens: Bianchi, D., op. cit. (note 10), p. 228, selon lequel le législateur communautaire n’a fait que créer un cadre réglementaire général. Ainsi a-t-il voulu laisser un large pouvoir d’appréciation aux États membres et, en même tant, leur transmettre une lourde responsabilité.

( 20 ) Priebe, R., op. cit. (note 17), p. 1360, explique que la PAC est exécutée avant tout par les États membres. Elle remarque, à ce sujet, que des marges d’appréciation et de différentiation ont été introduites au profit des États membres dans la législation agricole communautaire. Ce phénomène se traduit par le recours à des concepts de caractère général.

( 21 ) Ainsi que l’a constaté la Cour dans l’arrêt Eridania et Società italiana per l’industria degli Zuccheri, (précité note 18, point 34), l’applicabilité directe de l’acte qui habilite l’État membre à prendre les mesures nationales en question aura pour effet de permettre aux juridictions nationales de contrôler la conformité de ces mesures nationales avec le contenu du règlement communautaire.

( 22 ) De même dans les versions allemande («Landschaftselement»), italienne («elementi cararreristici del paesaggio»), néerlandaise («landschapselementen»), portugaise («caracteristicas das paisagens») et suédoise («landskapselement»).

( 23 ) Cela apparaît clairement dans Meyers Enzyklopädisches Lexikon, 9e édit., 1971-1984, volume 14, p. 598.

( 24 ) D’après la définition du Shorter Oxford English Dictionary, 5e édit., 2002, volume I, p. 1536, il faut comprendre, par «Landschaft» («landscape» en anglais), «une étendue de terre qui est visible à partir d’un certain lieu ou dans une direction donnée». Cette définition correspond à celle de la notion équivalente en français (« paysage »), qui désigne, selon Le Nouveau Petit Robert, 2007, p. 1836, une «étendue de terre qui s’offre à la vue».

( 25 ) De même dans la version espagnole («particularidades topográficas»).

( 26 ) Le terme topographie est d’origine grecque et se compose des termes géographiques τόπος (topos), qui signifie lieu, et γραωειν (graphein), écrire. «Topographein» signifie donc littéralement décrire un lieu.

( 27 ) Voir l’entrée «topographie» dans The New Encyclopaedia Britannica, 15e édit., 1975, volume 11, p. 848, et dans Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary, 1987, p. 1244.

( 28 ) Voir l’entrée «carte topographique» («topographic map») dans The New Encyclopaedia Britannica (citée note 27), volume 11, p. 848, selon laquelle les objets représentés peuvent aussi bien être naturels que créés par l’homme. Font partie de la seconde catégorie les villes et villages, voies, lignes de chemin de fer, canaux, digues, ponts, tunnels, parcs et autres.

( 29 ) Voir Meyers Enzyklopädisches Lexikon (précité note 23), volume 14, p. 598.

( 30 ) Shorter Oxford English Dictionary (précité note 24), 2002, volume I, p. 1536, le terme anglais équivalent à «paysage» est défini au sens géographique et dans les termes suivants: «a tract or region of land with its characteristic topographical features, especially as shaped or modified by (usually natural) processes and agents».

( 31 ) Voir Meyers Enzyklopädisches Lexikon (précité note 23), volume 14, p. 598.

( 32 ) Voir, à ce propos, la contribution détaillée à la notion «landscape architecture» dans The New Encyclopaedia Britannica (précitée), volume 7, p. 139 et suiv.

( 33 ) D’après Monier, R., Manuel élémentaire de droit romain, 6e édition, Paris 1947, p. 432, les servitudes foncières, dont faisaient partie les droits de passage, étaient destinées à contribuer à une utilisation agricole optimale des terres. En droit romain, on distinguait parmi les servitudes entre les servitudes rurales (servitutes praediorum rusticorum) et les servitudes urbaines (servitutes praediorum urbanorum). Le point important, aux fins de cette distinction, ce n’était pas l’emplacement des terrains concernés, mais plutôt la finalité de la servitude. Les servitudes rurales impliquaient le droit de se rendre sur un terrain (iter), de le traverser (via), de le faire traverser par du bétail (actus) et d’y faire passer de l’eau (aquae ductus). Ces quatre servitudes pourraient être les plus anciennes connues du droit romain. Le droit d’aller (iter) comprenait aussi celui d’aller à cheval. Le droit de via incluait le droit d’aller, à pied ou en véhicule, et de faire passer du bétail. La servitude d’acquae ductus pouvait aussi inclure le prélèvement d’eau à une source. Les autres catégories de servitudes rurales comprenaient le droit d’abreuver les animaux et de les faire paître, de puiser de l’eau ainsi que la recherche de minéraux (voir Mayer-Maly, T., Römisches Recht, 2e édit., 1999, p. 97 et suiv.).

( 34 ) L’ordonnance de renvoi reproduit certains passages de l’étude d’impact (Regulatory Impact Assessment). Il y est fait allusion aux conséquences agricoles, aux conséquences environnementales, aux conséquences pour le monde rural en général ainsi qu’aux conséquences au niveau régional des règles d’application anglaises.

( 35 ) Voir Ditt, K., «Vom Natur- zum Umweltschutz? England 1949 bis 1990», Natur- und Umweltschutz nach 1945 — Konzepte, Konflikte, Kompetenzen) (édité par Brüggemeier, F. J., et Engels, J. I.), 2005, p. 39, qui observe que la législation de l’Angleterre et du Pays de Galles en matière de protection de la nature distinguait déjà pendant les années 40 du siècle dernier entre une protection stricte de la nature à des fins scientifiques et une protection de la nature et du paysage à des fins esthétiques et touristiques. Concernant le second aspect, le Parlement britannique a adopté, le 18 mars 1949, le National Parks and Access to the Countryside Act. Cette loi prévoyait, entre autres, que les County Councils ouvrent à la population en quête de délassement l’accès des terres non exploitées en concluant des accords avec les propriétaires et qu’ils garantissent les anciens droits de passage et en créent de nouveaux. À côté des parcs naturels, des Areas of Outstanding Natural Beauty (AONB) devaient aussi être créées. En raison de l’intérêt croissant pour l’utilisation de la nature et des paysages dans l’après-guerre, le gouvernement a pris enfin, le 3 août 1968, le Contryside Act. Celui-ci a offert aux County Councils la possibilité, en échange d’un large subventionnement de l’État, de créer des Country Parks pour la population en quête de délassement. Le Countryside and Rights of Way Act 2000, en vigueur actuellement, régit l’accès du public aux zones rurales, cette loi évoquant aussi parmi ses considérants des objectifs de politique de l’environnement, tels que le «maintien de la beauté naturelle d’une région» et la «protection de la faune».

( 36 ) Voir point 57 des présentes conclusions.

( 37 ) Voir point 72 des présentes conclusions.

( 38 ) Voir points 77 et 81 des présentes conclusions.

( 39 ) Voir la brochure d’information de la Commission «Agenda 2000 — Renforcement et élargissement de l’Union européenne» (disponible sur http://ec.europa.eu/agenda2000/index_fr.htm). Il est indiqué aussi, dans la motivation de l’agenda 2000 que: «dans les quinze pays de l’Union, l’agriculture présente une grande diversité en ce qui concerne les ressources naturelles, les méthodes agricoles, la compétitivité et les revenus, ainsi que les traditions. C’est là une force de l’agriculture européenne, qui en fait la spécificité et lui confère son rang. Cependant, pour mieux en tirer avantage, cette diversité impose d’en dégager les conséquences pour la politique agricole — le fonctionnement et la gestion actuels de la PAC ont été conçus pour une Communauté à six et n’ont guère subi de changements depuis. Elle ne répond plus aux nécessités d’une Union à 15, qui se prépare à accueillir de nouveaux membres. Elle crée de la complexité, de la bureaucratie et, en fin de compte, de l’incompréhension chez les agriculteurs. Il convient donc de développer un nouveau modèle plus décentralisé qui laisse aux États membres la possibilité de régler eux-mêmes certaines questions en tenant mieux compte de la particularité des divers secteurs ou des données locales» [COM(1998) 158 final, p. 3].

( 40 ) Voir aussi Priebe, R., op. cit. (note 17), p. 1351, et Adam, V., op. cit, (note 9), p. 239.

( 41 ) Boch, C., «Devolution and Community Law», A true European, 2005, p. 54, remarque que les pouvoirs décentralisés ont de plus en plus affaire à des matières dans lesquelles le législateur communautaire fixe les orientations politiques essentielles. Cela concerne aussi des situations dans lesquelles ces pouvoirs décentralisés disposent d’une marge d’appréciation. Cette marge d’appréciation les met également en mesure de tenir compte des différences régionales ou locales.

( 42 ) Cela est pour le moins conforme à l’esprit de la subsidiarité, sans qu’il y ait pour autant à évoquer l’applicabilité de l’article 5, deuxième alinéa, CE, d’autant que le principe de subsidiarité prévu par cette disposition ne s’applique pas en cas de compétence exclusive de la Communauté. La doctrine est partagée sur le point de savoir dans quelle mesure la compétence de la Communauté est exclusive dans le domaine agricole (voir à ce sujet Schwartz, W., op. cit. (note 4), article. 37, point 7, p. 38). Même en partant de l’hypothèse de compétences concurrentes de la Communauté et des États membres (voir arrêt du 17 mai 1990, Weingut Dietz-Matti, C-158/89, Rec. p. I-2013), la densité réglementaire existante et en progression constante dans le secteur agricole ainsi que la circonstance que pratiquement toutes les règles de base y sont édictées par des règlements, ne laissent guère de marge de manœuvre aux États membres. D’un autre côté, le principe de subsidiarité, comme l’indiquent à juste titre Lenaerts, K., et Van Nuffel, P., dans Constitutional Law of the European Union, 2e édition, Londres, 2005, point 5-029, p. 102, est plus ancien, comme principe politique, que la règle de l’article 5, deuxième alinéa, CE, et, partant, il a déjà influencé plusieurs secteurs de la politique de la Communauté, dont la PAC, avant de trouver consécration dans le traité.

( 43 ) Voir Leyland, P., «La devolution britannica, responsabilitá e controlli», Unione europea e autonomie regionali — Prospettive per una Costituzione europea, Turin, 2003, p. 91 et suiv., qui explique que la nouvelle répartition, appelée «dévolution», des compétences entre les régions du Royaume-Uni vise pour l’essentiel à moderniser l’État pris en tant qu’administration afin de rapprocher le citoyen du lieu où les décisions importantes sont prises. De plus, cette évolution vise à faire en sorte que les particularités de chacune des régions soient prises en considération.

( 44 ) Torre, A., «Uno Stato a geometria variabile — Asimmetrie della politica, delle istituzioni e dei diritti nella devolution del Regno Unito», Unione europea e autonomie regionali — Prospettive per una Costituzione europea, Turin, p. 144 et suiv., parle d’une convergence entre la «dévolution» au Royaume-Uni et le processus de constitutionnalisation de l’Union européenne, qui encourage l’autonomie des grandes personnes morales régionales. Birkinshaw, P., dans «Devolution in the United Kingdom: Processes, problems and consequences for the UK constitution”, L’Europa tra federalismo e regionalismo, Milan 2003, p. 67, souligne le fait que la «dévolution» au Royaume-Uni a eu lieu à une époque où les régions ont gagné en importance au sein de l’Union européenne.

( 45 ) Arrêts du 12 juin 2003, Commission/Luxembourg (C-97/01, Rec. p. I-5797, point 37); du 13 septembre 2001, Commission/Espagne (C-417/99, Rec. p. I-6015, point 57); du 10 novembre 1992 Hansa Fleisch (C-156/91, Rec. p. I-5567, point 23); du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-131/88, Rec. p. I-825, point 71); du 14 janvier 1988, Commission/Belgique (227/85 à 230/85, Rec. p. 1, point 9), et du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas (97/81, Rec. p. 1819, point 12, et 96/81, Rec. p. 1791, point 12). Voir également les conclusions prononcées par l’avocat général Sharpston le 28 juin 2007 dans l’affaire Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon (arrêt du 1er avril 2008, C-212/06, Rec. p. I-1683, point 101), ainsi que les conclusions prononcées par l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer le 10 décembre 2002 dans l’affaire Commission/Allemagne (arrêt du 22 mai 2003, C-103/01, Rec. p. I-5369, point 27).

( 46 ) Dans le même sens: Ruffert, M., op. cit. (note 18), article 249, point 63, p. 2140.

( 47 ) L’ordre juridique communautaire voit ici une origine — également reconnue par la Cour — dans le droit des gens (voir les arrêts du 5 février 1963, Van Gend et Loos, 26/62, Rec. p. 1, et du 15 juillet 1964, Costa, 6/64, Rec. p. 1141]). Le droit des gens ne régit que les relations entre les États, sans s’immiscer dans leurs affaires internes. C’est pourquoi, et compte tenu du principe de souveraineté des États, les questions concernant l’organisation des États lui sont indifférentes. Il est donc conforme au principe du droit des gens coutumier, qui a été codifié par l’article 27 de la convention de Vienne sur le droit des traités, qu’un cocontractant ne saurait se prévaloir de son droit interne pour ne pas exécuter un traité international. Ainsi que l’a expliqué à juste titre Boch, C., op. cit. (note 41), p. 54, les traités UE et CE sont, d’un point de vue formel, des accords internationaux qui lient les États membres. La circonstance que ceux-ci sont les parties contractantes signifie pour l’Union que les ordres constitutionnels internes des États ne doivent pas entrer en ligne de compte. Les affaires internes ne concernent pas l’Union qui, en règle générale, doit rester neutre à l’égard de la répartition interne des compétences.

( 48 ) Voir arrêts des 17 décembre 1970, Scheer (30/70, Rec. p. 1197, point 10) et 20 octobre 1981, Commission/Belgique (137/80, Rec. p. 2393, points 3 à 9). Voir aussi dans le même sens Lenaerts, K., et Van Nuffel, P., op. cit. (note 42), point 14-047, p. 607.

( 49 ) Voir point 58 des présentes conclusions.

( 50 ) Le demandeur au principal ne se réfère certes dans son mémoire qu’aux principes généraux de non-discrimination et d’égalité, tout en renvoyant pourtant à la jurisprudence de la Cour sur l’article 34, paragraphe 2, CE. Or, seul l’article 34, paragraphe 2, CE est applicable au cas d’espèce. Cette disposition comporte une interdiction de discrimination spécifique qui ne vaut pas seulement pour l’organisation commune des marchés agricoles mais aussi pour la PAC dans son ensemble (dans le même sens, voir aussi Schwartz, W., op. cit. [note 4], Art. 34, point 30, p. 34).

( 51 ) Voir arrêts du 23 octobre 2007, Pologne/Conseil (C-273/04, Rec. p. I-8925, point 86); du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission (C-182/03, Rec. p. I-5479, point 170); du 30 mars 2006, Espagne/Conseil (C-87/03 et C-100/03, Rec. p. I-2915, point 48); du 6 mars 2003, Niemann (C-14/01, Rec. p. I-2279, point 49); du 13 avril 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Rec. p. I-2737, point 39); du 10 mars 1998, Allemagne/Conseil (C-122/95, Rec. p. I-973, point 62); du 17 avril 1997, EARL de Kerlast (C-15/95, Rec. p. I-1961, point 35); du 17 octobre 1995, Fishermen’s Organisations e.a. (C-44/94, Rec. p. I-3115, point 46); du 10 janvier 1992, Kühn (C-177/90, Rec. p. I-35, point 18); du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil (203/86, Rec. p. 4563, point 25); du 25 novembre 1986, Klensch (201/85 et 202/85, Rec. p. 3477, point 9); du 27 mars 1980, Salumi e.a. (66/79, 127/79 et 128/79, Rec. p. 1237, point 14); du 19 octobre 1977, Ruckdeschel et Ströh (117/76 et 16/77, Rec. p. 1753, point 7) ainsi que Moulins et huileries de Pont-à-Mousson et Providence agricole de la Champagne (124/76 et 20/77, Rec. p. 1795, point 16); du 25 octobre 1978, Koninklijke Scholten-Honig et De Bijenkorf (125/77, Rec. p. 1991, point 26), et Royal Scholten-Honig et Tunnel Refineries (103/77 et 145/77, Rec. p. 2037, point 26), ainsi que nos conclusions du 4 septembre 2008 dans l’affaire Commission/Espagne (arrêt du 18 décembre 2008, C-338/06, Rec. p. I-10139, point 57).

( 52 ) Arrêts Klensch e.a. (précité note 51, point 10), et du 14 juillet 1994, Graff (C-351/92, Rec. p. I-3361, points 17 et 18).

( 53 ) Dans le même sens: Van Rijn, T., Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft — Kommentar (édité par Groeben et Schwarze), volume 1, 6e édition, article 34 CE, point 59.

( 54 ) Arrêts du 6 décembre 2007, Voß (C-300/06, Rec. p. I-10573, point 40), et du 13 janvier 2004, Allonby (C-256/01, Rec. p. I-873, points 61 et 73).

( 55 ) Arrêt du 6 septembre 2006 (C-88/03, Rec. p. I-7115, point 57).

( 56 ) Arrêts Portugal/Commission (précité note 55, point 54); du 3 mars 2005, Heiser (C-172/03, Rec. p. I-1627, point 40); du 29 avril 2004, GIL Insurance e.a. (C-308/01, Rec. p. I-4777, point 68), et du 8 novembre 2001, Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C-143/99, Rec. p. I-8365, point 41).

( 57 ) Arrêts Portugal/Commission (précité note 55, point 55) et du 14 octobre 1987, Allemagne/Commission (248/84, Rec. p. 4013, point 17).

( 58 ) Arrêts Portugal/Commission (précité note 55, point 62). Il convient donc de vérifier s’il y a vraiment décentralisation. Eisenmann, C., Centralisation et décentralisation — Esquisse d’une théorie générale, Paris 1948, p. 86 et suiv.,, distingue entre une décentralisation pure, c’est-à-dire achevée, et une décentralisation relative ou inachevée. La première variante se présente lorsqu’une certaine action de souveraineté est prise en charge exclusivement par des organes décentral