CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 18 septembre 2008 ( 1 )

Affaire C-391/07

Glencore Grain Rotterdam BV

contre

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

«Règlement (CE) no 800/1999 — Restitutions à l’exportation pour les produits agricoles — Article 16 — Restitution différenciée — Preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation — Présentation d’une copie ou d’une photocopie du document de transport — Règlement (CE) no 1501/95 — Octroi des restitutions à l’exportation dans le secteur des céréales — Article 13 — Dérogation aux dispositions de l’article 16 du règlement no 800/1999»

1. Les restitutions communautaires à l’exportation de céréales peuvent être accordées à des taux différenciés. En vertu des dispositions applicables en l’espèce, aucune restitution n’était accordée pour les exportations de seigle vers la Suisse ou le Liechtenstein, alors que des restitutions existaient pour les exportations vers tous les autres pays tiers.

2. Étant donné qu’il est impossible d’exporter des produits vers le Liechtenstein ou la Suisse par mer, la réglementation communautaire accepte, dans certains cas, une preuve d’exportation par voie maritime au lieu d’une preuve d’accomplissement des formalités douanières à la destination en vue d’ouvrir le droit au taux de restitution applicable pour les autres pays.

3. Toutefois, la réponse à la question de savoir s’il reste néanmoins nécessaire de présenter, de surcroît, des documents de transport concernant l’expédition vers la destination finale n’est pas claire.

4. La présente demande de décision préjudicielle du Finanzgericht Hamburg concerne le cas d’un exportateur pouvant fournir la preuve de l’exportation par voie maritime vers un port non communautaire, mais pas celle de la suite du transport, par voie terrestre, vers la destination finale située en Russie.

La législation

La fixation des restitutions à l’exportation

5. Conformément aux articles 1er, 13 et 23 du règlement (CEE) no 1766/92 ( 2 ), les restitutions à l’exportation de céréales vers des pays tiers sont fixées périodiquement (au moins une fois par mois) par un règlement et/ou, de temps en temps, sur la base d’adjudications spécifiques. Leur objectif est de compenser, le cas échéant, les prix du marché mondial inférieurs à ceux de la Communauté.

6. Dans la mesure où il est pertinent pour l’espèce, le règlement (CE) no 1758/1999 ( 3 ) a lancé une adjudication de la restitution à l’exportation de seigle vers tous les pays tiers. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement, les certificats d’exportation sont considérés comme délivrés le jour du dépôt de l’offre. Le règlement (CE) no 1851/1999 ( 4 ) fixe la restitution maximale pour les offres communiquées du 20 au 26 août 1999 à 66,25 euros par tonne. La fixation périodique de la restitution pour la même période est déterminée par le règlement (CE) no 1816/1999 ( 5 ), dont l’annexe indique que, pour «tous les pays tiers», aucune restitution n’est octroyée en ce qui concerne le seigle (code produit 1002 0000 9000).

Règles d’application horizontales

7. Jusqu’en 1999, le règlement (CEE) no 3665/87 ( 6 ) organisait le régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles en général. L’article 18 de ce règlement contenait notamment plusieurs règles relatives aux documents devant être présentés par les exportateurs en vue d’obtenir des restitutions.

8. Le règlement no 3665/87 a été annulé et remplacé avec effet au 1er juillet 1999 par le règlement (CE) no 800/1999 ( 7 ) dont l’article 54, paragraphe 2, prévoit que les références faites au règlement no 3665/87 ou à ses articles dans des actes communautaires doivent être considérées comme se rapportant au règlement no 800/1999 ou aux articles correspondants dudit règlement, conformément au tableau de correspondance figurant en annexe. Suivant ce tableau de correspondance, l’article 16 du règlement no 800/1999 correspond à l’article 18 du règlement no 3665/87.

9. Les considérants suivants du règlement no 800/1999 peuvent être utiles pour comprendre les règles applicables: «(2) […] les règles générales arrêtées par le Conseil prévoient que la restitution est payée lorsque la preuve est apportée que les produits ont été exportés hors de la Communauté; […] le droit à la restitution est acquis en principe dès que les produits ont quitté le marché communautaire, lorsqu’un taux unique de restitution est applicable pour tous les pays tiers; […] dans le cas où le taux de la restitution est différencié en fonction de la destination des produits, le droit à la restitution est lié à l’importation dans un pays tiers; […] (15) […] dans le cas où le taux de la restitution est différencié en fonction de la destination des produits, il convient de s’assurer que le produit a été importé dans le ou l’un des pays tiers pour lequel la restitution est prévue; […] une telle mesure peut être assouplie sans inconvénient en ce qui concerne les exportations ouvrant droit à un montant de restitution peu élevé et pour autant que les exportations présentent des garanties suffisantes quant à l’arrivée à destination des produits; […] l’objectif de la disposition est la simplification administrative dans le contexte de la présentation des preuves; […] (17) […] dans le cas où le taux de la restitution est différencié en fonction de la destination des produits exportés, la preuve doit être apportée que le produit en cause a été importé dans un pays tiers; […] l’accomplissement des formalités douanières d’importation consiste notamment dans le paiement des droits à l’importation applicables pour que le produit puisse être commercialisé sur le marché du pays tiers concerné; […] compte tenu des diversités de situations existant dans les pays tiers importateurs, il convient d’accepter la production des documents douaniers d’importation qui présentent une garantie d’arrivée à destination des produits exportés, tout en entravant le moins possible les échanges; […]»

10. Le chapitre 1 du titre II du règlement no 800/1999 concerne le droit aux restitutions à l’exportation vers les pays tiers. Sa section 1 (articles 3 à 13) contient des dispositions générales.

11. Conformément à l’article 3 de ce règlement, «le droit à la restitution naît: — lors de la sortie du territoire douanier de la Communauté lorsqu’un taux unique de restitution est applicable pour tous les pays tiers, — lors de l’importation dans un pays tiers déterminé lorsqu’un taux de restitution différencié est applicable pour ledit pays tiers».

12. Le premier alinéa de l’article 7, paragraphe 1, dispose: «Sans préjudice des dispositions des articles 14 et 20, le paiement de la restitution est subordonné à la production de la preuve que les produits pour lesquels la déclaration d’exportation a été acceptée ont, au plus tard dans un délai de soixante jours à compter de cette acceptation, quitté en l’état le territoire douanier de la Communauté.»

13. L’article 9 établit des règles spécifiques concernant les documents à fournir en cas d’exportation par mer (paragraphe 1), par route, par voie navigable intérieure ou par voie ferrée (paragraphe 2) et par voie aérienne (paragraphe 3). Elles sont essentiellement focalisées sur la preuve du fait que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté. Les paragraphes 1, sous b), et 2, sous b), de l’article 9 indiquent que, en vue de constituer une telle preuve, les documents de transport doivent couvrir les produits concernés jusqu’au pays tiers où ils sont destinés à être déchargés. En revanche, pour l’exportation par la voie aérienne, l’article 9, paragraphe 3, sous a), exige un document de transport indiquant une destination finale hors de la Communauté. Pour l’exportation par mer, l’article 9, paragraphe 1, sous c), permet à l’État membre de sortie de prévoir, à la place des conditions visées au point b), que le document prouvant que le produit a quitté le territoire douanier de la Communauté n’est visé que sur présentation d’«un document de transport indiquant une destination finale hors du territoire douanier de la Communauté».

14. L’article 10 concerne les régimes simplifiés et se focalise de nouveau sur le «départ» ou la «sortie» du territoire douanier de la Communauté.

15. La section 2 (articles 14 à 19) du règlement no 800/1999 concerne la restitution différenciée.

16. L’article 14, paragraphe 1, dispose que, «[d]ans le cas de différenciation du taux de la restitution selon la destination, le paiement de la restitution est subordonné aux conditions supplémentaires définies aux articles 15 et 16».

17. L’article 15, paragraphe 1, exige que le produit soit «importé en l’état dans le pays tiers ou dans l’un des pays tiers pour lequel la restitution est prévue dans les douze mois suivant la date d’acceptation de la déclaration d’exportation». L’article 15, paragraphe 2, fournit des précisions sur ce qu’est un produit importé «en l’état». L’article 15, paragraphe 3, indique qu’un produit doit être considéré comme importé «lorsque les formalités douanières d’importation et notamment celles relatives à la perception des droits à l’importation dans le pays tiers ont été accomplies». L’article 15, paragraphe 4, prévoit que la partie différenciée de la restitution est payée sur la masse des produits qui ont fait l’objet des formalités douanières d’importation dans le pays tiers, sans tenir compte des variations naturelles de masses intervenues en cours de transport.

18. Conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 800/1999, la preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation est en principe apportée par le document douanier ou par une attestation de déchargement et d’importation. Selon l’article 16, paragraphe 2, si ces documents ne peuvent pas être obtenus, certains autres documents visés par ce paragraphe (y compris les attestations établies par une société agréée spécialisée sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance) peuvent être acceptés. L’article 16, paragraphe 3, dispose que «[l]’exportateur est tenu de présenter dans tous les cas une copie ou une photocopie du document de transport» ( 8 ). L’article 16, paragraphe 4, permet à la Commission, dans certains cas spécifiques à déterminer, de prévoir que la preuve de l’importation est considérée comme apportée «au moyen d’un document particulier ou de toute autre manière». L’article 16, paragraphe 5, énumère les conditions minimales d’agrément des sociétés spécialisées sur le plan international en matière de contrôle et surveillance.

19. L’article 17 dispose que «[l]es États membres peuvent dispenser l’exportateur de la production des preuves prévues à l’article 16 autres que le document de transport, dans le cas d’une opération présentant des garanties suffisantes quant à l’arrivée à destination des produits ayant fait l’objet d’une déclaration d’exportation et ouvrant droit à une restitution dont la partie différenciée correspond à un montant inférieur ou égal à» soit 1200 euros soit 6000 euros, en fonction de certaines circonstances.

20. La section 3 (article 20) du règlement no 800/1999 concerne les mesures spécifiques de protection des intérêts financiers de la Communauté. Dans la mesure où il est pertinent aux fins de l’espèce, l’article 20, paragraphe 1, indique en substance que, lorsque des doutes sérieux existent quant à la destination réelle du produit ou lorsqu’il y a des suspicions concrètes que le produit sera réimporté dans la Communauté en bénéficiant d’une exemption ou réduction du droit, la restitution ne doit être payée que si le produit a quitté le territoire douanier de la Communauté et, dans le cas d’une restitution différenciée, le produit a été importé en l’état dans les douze mois suivant la date d’acceptation de la déclaration d’exportation dans un pays tiers déterminé. «En outre, pour toutes les restitutions, les services compétents des États membres peuvent exiger des preuves supplémentaires de nature à démontrer à la satisfaction des autorités compétentes que le produit a été effectivement mis sur le marché du pays tiers d’importation ou a fait l’objet d’une ouvraison ou d’une transformation substantielle […]»

21. Dans le chapitre 2 intitulé «Avance de la restitution à l’exportation», l’article 24, paragraphe 1, dispose que, sur demande de l’exportateur, les États membres avancent tout ou partie du montant de la restitution, dès l’acceptation de la déclaration d’exportation, à condition que soit constituée une garantie dont le montant est égal au montant de cette avance, majoré de 10 %.

22. Enfin, le chapitre 2 du titre IV (articles 51 et 52) prévoit la récupération des montants indûment payés et la sanction des exportateurs en cas de demandes de restitutions indues ou supérieures à la restitution applicable.

Règles d’application sectorielles

23. Le règlement (CE) no 1501/95 ( 9 ) contient d’autres dispositions détaillées spécifiquement applicables aux restitutions à l’exportation des céréales.

24. Le quatorzième considérant de ce règlement indique: «[…] le règlement (CEE) no 3665/87 […] exige que, dans le cas de différenciation du taux de la restitution selon la destination, le paiement de la restitution soit subordonné notamment à la présentation de la preuve que le produit a été importé en l’état dans le pays tiers ou dans l’un des pays tiers pour lequel la restitution est prévue; […] dans le secteur des céréales, le seul taux de restitution inférieur à celui applicable aux exportations vers l’ensemble des pays tiers est celui fixé pour les exportations vers la Suisse et le Liechtenstein; […] dans le souci de ne pas gêner la plupart des exportations communautaires par l’exigence d’une preuve d’arrivée à destination, il convient de vérifier par d’autres moyens que les produits ayant bénéficié d’un taux de restitution ‘tous pays tiers’ ne soient pas exportés vers les pays susvisés; […] à cet effet, il y a lieu de renoncer à la présentation d’une preuve d’arrivée dans tous les cas où l’exportation a eu lieu par voie maritime; […] peut être considéré comme suffisant pour donner cette garantie un certificat établi par les autorités compétentes des États membres apportant la preuve que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté après chargement sur un bateau apte à la navigation maritime».

25. L’article 13 du règlement no 1501/95 dispose ( 10 ): «Par dérogation aux dispositions de l’article 18 du règlement (CEE) no 3665/87[ ( 11 )], la preuve de l’accomplissement des formalités douanières de la mise en consommation n’est pas exigée pour le paiement de la restitution fixée dans le cadre d’une adjudication de la restitution à l’exportation vers tous les pays tiers, pour autant que l’opérateur apporte la preuve qu’une quantité d’au moins 1 500 tonnes de produits céréaliers a quitté le territoire douanier de la Communauté sur un bateau apte à la navigation maritime. Cette preuve est apportée par l’apposition de la mention suivante, certifiée par l’autorité compétente, sur l’exemplaire de contrôle visé à l’article 6 du règlement (CEE) no 3665/87, sur le document administratif unique ou le document national prouvant la sortie du territoire douanier de la Communauté: […] ‘Exportation de céréales par voie maritime — Règlement (CE) no 1501/95, article 13’ …»

26. L’article 14 dispose: «Lorsque l’opérateur apporte la preuve de l’accomplissement des formalités douanières de la mise à la consommation en Suisse ou au Liechtenstein, le montant de la restitution à l’exportation ‘tous pays tiers’ fixée dans le cadre d’une adjudication est diminué de la différence entre ce montant et celui de la restitution à l’exportation en vigueur sur les destinations susmentionnées le jour de l’adjudication.»

Les faits, la procédure et la question préjudicielle

27. Suivant l’ordonnance de renvoi, Glencore Grain Rotterdam BV (ci-après «Glencore») a, en février 2000, obtenu le contrôle douanier définitif pour l’exportation en Russie de 6725 tonnes de seigle en plusieurs lots.

28. Il ressort du dossier transmis par la juridiction de renvoi que les certificats d’exportation en cause ont été délivrés à la suite d’une offre d’adjudication présentée le 26 août 1999, conformément au règlement no 1758/1999. Par conséquent, il apparaît que la restitution s’élevait à 66,25 euros par tonne pour les exportations vers tous les pays tiers, conformément au règlement no 1851/1999, à l’exception de la Suisse et du Liechtenstein pour lesquels, en vertu de l’article 14 du règlement no 1501/1995 lu en combinaison avec le règlement no 1816/1999, aucune restitution n’était accordée ( 12 ).

29. Des déclarations d’exportation ont été délivrées avec les mentions: «Pays de destination: tous pays tiers; […] ‘Exportation de céréales par voie maritime — Règlement (CE) no 1501/95, article 13’».

30. Un premier lot d’un total de 3041,886 tonnes ( 13 ) a été expédié par voie maritime de Lübeck, en Allemagne, à Klaipėda, en Lituanie. Le connaissement daté du 8 février 2000, dont une copie figure dans le dossier de l’affaire au principal, indique Klaipėda comme port de destination ( 14 ).

31. Le 12 juillet 2000, Glencore a sollicité auprès du Hauptzollamt Hamburg-Jonas (ci-après l’«autorité douanière») le versement, à titre d’avance, de la restitution à l’exportation correspondante.

32. Par lettre du 2 août 2000, l’attention de Glencore a été attirée sur la nécessité de présenter les documents relatifs au transport entre Klaipėda et le lieu de destination en Russie.

33. La restitution a toutefois été versée provisoirement par décision du 5 septembre 2005, sous la condition que le droit à la restitution soit prouvé dans les formes et délais prévus.

34. Malgré l’extension du délai accordé, Glencore n’a pas été en mesure de présenter les documents de transport requis ( 15 ) et, en décembre 2001, l’autorité douanière a réclamé le remboursement de l’avance, avec une majoration de 10 % ( 16 ).

35. Le Finanzgericht Hamburg, qui est désormais saisi du recours de Glencore contre la décision de l’autorité douanière, pose la question suivante à la Cour: «L’article 13 du règlement (CE) no 1501/95 doit-il être interprété en ce sens que la production de la preuve visée au deuxième alinéa de cette disposition dispense non seulement de prouver l’accomplissement des formalités douanières de la mise en consommation, mais également de présenter le document de transport [article 18, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 3665/87, devenu article 16, paragraphe 3, du règlement (CE) no 800/99]?»

36. Glencore, l’autorité douanière et la Commission ont déposé des observations écrites. Glencore et la Commission ont également présenté des observations orales à l’occasion de l’audience.

37. Glencore estime que la preuve d’exportation par voie maritime, telle que prévue par l’article 13 du règlement no 1501/95, remplace l’obligation cumulative de présenter la preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation et de produire le document de transport. L’autorité douanière et la Commission considèrent que la preuve d’exportation par voie maritime remplace uniquement la nécessité de prouver l’accomplissement des formalités douanières.

Analyse

38. La législation en cause fait clairement apparaître une intention de mettre en équilibre, d’une part, la nécessité de garantir que les restitutions à l’exportation ne soient versées que lorsque les conditions pertinentes sont remplies et, d’autre part, le souhait de ne pas entraver les exportations communautaires par des charges administratives inutiles. En revanche, la réponse à la question de savoir où se trouve exactement cet équilibre est moins claire.

Le quatorzième considérant du règlement no 1501/95 — La pertinence de la Suisse et du Liechtenstein

39. Dans la présente affaire, Glencore a attaché une grande importance au raisonnement figurant dans le quatorzième considérant du règlement no 1501/95. Ce considérant indique, en substance, que le seul taux de restitution inférieur à celui applicable aux exportations vers l’ensemble des pays tiers est celui fixé pour les exportations vers la Suisse et le Liechtenstein et que, dans le souci de ne pas gêner de manière excessive les exportations communautaires, il suffit, pour garantir que les produits ne soient pas exportées vers ces pays, qu’une autorité nationale compétente certifie que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté après chargement sur un bateau apte à la navigation maritime.

40. Il s’agit là d’une logique convaincante et l’argument de Glencore selon lequel toute ambiguïté dans les dispositions du règlement doit être levée en conformité avec cette logique est tout à fait pertinent. Si une quantité d’au moins 1500 tonnes de céréales quitte la Communauté par voie maritime, il est improbable qu’elle se retrouve en Suisse ou au Liechtenstein ( 17 ). Ces pays n’ont non seulement pas accès à la mer, mais ils sont également enclavés au sein de la Communauté. Tous les transports de marchandises vers ces pays passent nécessairement par le territoire communautaire où ils seront en principe soumis au contrôle des douanes communautaires. Si, dans ce cas, la preuve de l’exportation par voie maritime rend inutile l’exigence de preuve du dédouanement dans un pays tiers autre que la Suisse ou le Liechtenstein, pourquoi ne rend-elle pas également inutile l’exigence de preuve du transport jusqu’à la destination finale spécifique? Le taux de la restitution à l’exportation n’est pas affecté par cette destination spécifique.

41. Je souscrirais plus volontiers à cette logique si la prémisse sur laquelle elle est fondée — selon laquelle, en cas de restitution à l’exportation différenciée, il existe toujours une restitution moins élevée pour la Suisse et le Liechtenstein et une restitution uniforme et plus élevée pour tous les autres pays tiers — était confirmée. Toutefois, je constate, après avoir recherché le véritable écart en vigueur à la date des faits au principal, que cela est loin d’être le cas.

42. Le jour même de l’adoption du règlement no 1501/95 par la Commission — le 29 juin 1995 — cette dernière a également fixé les restitutions à l’exportation de seigle (et pour l’orge, autre que de semence, code produit 1003 0090 000) à 10 ECU par tonne pour la Suisse, le Liechtenstein, Ceuta et Melilla, à 8 ECU par tonne pour la Slovénie, la Hongrie, la République tchèque et la République slovaque, et à 0 ECU pour les autres pays tiers ( 18 ). Par conséquent: premièrement, il n’existait pas de différentiation binaire entre la Suisse et le Liechtenstein et tous les autres pays tiers; deuxièmement, les exportations vers la Suisse et le Liechtenstein permettaient d’obtenir le taux de restitution le plus élevé et non pas le plus faible; et, troisièmement, les trois taux de restitution concernaient des pays tiers pouvant être atteints par mer à partir d’un port communautaire. Il semble plutôt que la main droite de la Commission, en légiférant, ne savait pas ce que faisait sa main gauche en réglementant.

43. Des situations correspondant à une ou à plusieurs de ces trois caractéristiques — qui infirment toutes la supposition sur laquelle est fondé le quatorzième considérant du règlement no 1501/95 — se sont produites fréquemment au cours des années. En conséquence, la lecture du règlement à la lumière de ce considérant apparaît pour le moins hasardeuse. Bien que — dans la mesure de ce que j’ai pu tirer des règlements applicables à l’époque ( 19 ) — la supposition se trouvant à la base du quatorzième considérant s’avère correcte en ce qui concerne l’opération spécifique en cause en l’espèce, il existe de nombreux autres cas dans lesquels cette supposition apparaît incorrecte. Par exemple, conformément au règlement no 1816/1999 applicable à la date pertinente de l’opération en cause, six autres produits céréaliers bénéficiaient d’une restitution uniforme pour tous les pays tiers et un produit bénéficiait d’une restitution positive pour la Suisse et le Liechtenstein et égale à zéro pour les autres pays tiers. Pour ne prendre qu’un seul autre exemple (ultérieur), le règlement (CE) no 968/2005 ( 20 ) prévoyait une restitution à l’exportation de cinq produits céréaliers vers tous les pays tiers à l’exclusion de l’Albanie, la Bulgarie, la Roumanie, la Croatie, la Bosnie-et-Herzégovine, la Serbie-et-Monténégro, l’ancienne République yougoslave de Macédoine (pays pouvant tous être atteints par mer à partir d’un port communautaire), du Liechtenstein et de la Suisse, de sorte que la restitution la plus faible (zéro dans ce cas) était commune à tous ces pays.

44. Par conséquent, je considère que le quatorzième considérant du règlement no 1501/95 ne permet pas d’aider à interpréter l’article 13 dudit règlement.

Article 13 du règlement no 1501/95 — Le document de transport est-il nécessaire?

45. Le libellé de l’article 13 du règlement no 1501/95 lu en combinaison avec celui de l’article 16 du règlement no 800/1999 ne semble pas poser de difficultés majeures. En l’absence d’indications utiles qui auraient pu résulter du quatorzième considérant du règlement no 1501/95 si l’hypothèse sur laquelle celui-ci est fondé ( 21 ) avait été confirmée, il semble opportun d’effectuer une lecture littérale de ces dispositions en donnant aux mots leur acception commune.

46. L’article 16, paragraphes 1 et 2, du règlement no 800/1999 prévoit que la preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation doit être apportée par la production de certains documents; l’article 16, paragraphe 4, autorise la Commission à prévoir que la preuve est considérée comme apportée «au moyen d’un document particulier ou de toute autre manière» ( 22 ). En revanche, l’article 16, paragraphe 3, exige de l’exportateur qu’il présente une copie ou une photocopie du document de transport «dans tous les cas» — c’est-à-dire quel que soit le mode de preuve du dédouanement. La production des documents de transport est donc manifestement considérée comme une démarche différente de la présentation de la preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation. En tout cas, ces documents ne sont pas destinés à établir le statut douanier des marchandises — qui affectera dans une certaine mesure la probabilité qu’ils soient ensuite expédiés vers une destination différente — mais simplement à fournir une preuve de leur transport d’un point à un autre.

47. Par conséquent, lorsque l’article 13 du règlement no 1501/95 indique que «[p]ar dérogation aux dispositions de l’article [16] du règlement [no 800/1999], la preuve de l’accomplissement des formalités douanières de la mise en consommation n’est pas exigée» dans les circonstances qu’il mentionne, l’expression «par dérogation» ne peut logiquement se référer qu’aux dispositions de cet article qui se seraient sinon opposées à l’octroi de la restitution — à savoir les dispositions relatives à la preuve de l’accomplissement des formalités douanières.

48. Cette conclusion est en outre conforme à l’interprétation stricte qu’exige le statut de l’article 13 en tant que dérogation (sectorielle) par rapport à une règle générale (horizontale).

49. Elle est également conforme à l’arrêt Philipp Brothers ( 23 ) qui effectue une distinction entre l’exigence de présentation de documents douaniers (pour laquelle l’octroi d’un délai supplémentaire est possible) et l’exigence de production de documents de transport (pour laquelle un tel délai supplémentaire n’est pas possible). Comme la Cour le souligne, les exportateurs risquent de se heurter à des difficultés pour obtenir des documents douaniers de la part des autorités d’un État tiers, sur lesquelles ils ne disposent d’aucun moyen de pression, des difficultés comparables ne pouvant en revanche pas exister s’agissant des documents de transport: lorsqu’il s’agit d’une vente caf, les exportateurs sont commanditaires du transport et détiennent donc une copie des documents de transport et, en cas de vente fob, ils peuvent exiger une copie de la part des acheteurs.

50. Je ne suis pas convaincue par les arguments de texte invoqués par Glencore en sens contraire.

51. L’usage du terme «Außerdem» («en outre») dans la version allemande de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 800/1999, que Glencore invoque comme indication du fait que l’obligation de produire des documents de transport est subsidiaire par rapport à l’obligation principale de fournir une preuve de l’accomplissement des formalités douanières et disparaît si cette dernière obligation est remplie, ne me semble pas significatif. Même si une telle portée était associée à ce terme (ce que je juge douteux), ce dernier ne figure dans aucune autre des versions linguistiques que j’ai pu consulter, vraisemblablement en conséquence d’une modification intentionnelle du texte figurant à l’origine dans l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 3665/87. Il est possible que la modification ait eu pour objectif de lever toute ambiguïté qui aurait pu découler de ce terme, dont le maintien dans la version allemande semble être un accident de rédaction.

52. Je ne suis pas non plus convaincue par le renvoi que fait Glencore aux dispositions d’autres règlements.

53. Les règlements (CE) no 40/2004 et (CE) no 450/2005 ( 24 ) ont tous deux un article 1er, paragraphe 1, comportant un libellé fondamentalement identique qui prévoit que, concernant certaines exportations «pour lesquelles l’exportateur ne peut pas fournir les preuves visées à l’article 16, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 800/1999, par dérogation audit article 16, le produit est considéré comme importé dans un pays tiers» sur présentation d’une copie du document de transport, d’une attestation officielle de déchargement et d’un document bancaire certifiant le paiement.

54. Dans la mesure où elles prévoient de manière expresse que le document de transport peut remplacer les «preuves visées à l’article 16, paragraphes 1 et 2,» du règlement no 800/1999 s’il est présenté avec certains autres documents, ces dispositions tendent plutôt à militer contre la comparaison que Glencore souhaite établir avec l’article 13 du règlement no 1501/95. Aucune référence expresse de cette nature ne figure dans ce dernier article et aucune des dispositions de celui-ci ne prévoit la présentation d’éléments de preuve supplémentaires.

55. Il en va de même pour l’article 1er du règlement (CE) no 436/2007 ( 25 ), à l’exception du fait qu’il ne fait aucune référence à l’article 16 du règlement no 800/1999.

56. Par conséquent, j’estime que la production de la preuve prévue à l’article 13, deuxième alinéa, du règlement no 1501/95 écarte uniquement la nécessité de prouver l’accomplissement des formalités douanières de la mise en consommation, mais pas celle de présenter le document de transport conformément à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 800/1999.

Article 16, paragraphe 3, du règlement no 800/1999 — Quel est le document de transport requis?

57. Bien que cette conclusion réponde, d’un point de vue strict, à la question de la juridiction de renvoi, j’estime que l’analyse ne peut pas s’arrêter là.

58. L’article 16, paragraphe 3, du règlement no 800/1999 exige la présentation d’une copie du «document de transport», sans définir plus précisément ce terme. Glencore a présenté une copie du connaissement, qui est un document de transport. Il établit que le seigle a été exporté vers un pays tiers pour lequel le taux de restitution en cause était applicable. Dans ces circonstances, un exportateur se trouvant dans la situation de Glencore doit-il présenter d’autres documents de transport prouvant le transport ultérieur vers le pays de destination finale, pour lequel le même taux de restitution est applicable?

59. Le raisonnement en vertu duquel, compte tenu du fait qu’elle suit immédiatement les paragraphes 1 et 2 de l’article 16 relatifs à la preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation dans le pays tiers, la référence au «document de transport» figurant au paragraphe 3 de l’article 16 doit concerner les documents relatifs au transport jusqu’à cette destination peut sembler juste. Il n’apparaît pas comme une lecture artificielle de cette disposition dans ce contexte.

60. Cependant, d’autres indications fournies par le libellé et l’économie du règlement no 800/1999 vont, selon moi, à l’encontre de ce point de vue.

61. Les dispositions générales du titre II, chapitre I, section 1 (en particulier les articles 7 et 9) ( 26 ) se limitent en principe à exiger des documents établissant que les marchandises ont quitté le territoire douanier de la Communauté. Lorsqu’un document de transport désignant une destination finale hors de la Communauté est exigé, une mention expresse l’indique [il en va ainsi, de manière alternative, pour l’exportation par mer conformément à l’article 9, paragraphe 1, sous c), et, obligatoirement, pour l’exportation par voie aérienne conformément à l’article 9, paragraphe 3, sous a)].

62. Ces dispositions générales s’appliquent à toutes les restitutions, qu’elles soient fixées à un taux uniforme ou différencié, comme il découle clairement des dispositions de l’article 14, paragraphe 1, selon lesquelles les articles 15 et 16 prévoient des conditions supplémentaires dans le dernier cas de figure.

63. Pour l’exportation par mer, l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement no 800/1999 exige normalement la présentation du ou des «documents de transport, ou leur copie ou photocopie, à partir du premier port […] jusqu’à un pays tiers où les produits concernés sont destinés à être déchargés». Il est évident que le «pays tiers où les produits concernés sont destinés à être déchargés» n’est pas nécessairement le pays tiers de destination finale, comme le montre l’affaire au principal, dans laquelle le seigle a été déchargé en Lituanie bien que sa destination finale soit la Russie.

64. Les articles 15 et 16 ne contiennent aucune indication explicite selon laquelle les documents de transport vers la destination finale doivent être présentés lorsque le taux de la restitution varie en fonction de la destination et je ne pense pas non plus qu’une telle indication puisse être déduite de ces dispositions. La preuve de l’importation dans un pays tiers pour lequel le taux de restitution approprié s’applique ( 27 ) est fournie par les documents de dédouanement et non pas par le document de transport. L’article 16, paragraphe 3, indique simplement qu’une telle preuve d’importation ne dispense pas de l’obligation de présenter le «document de transport» — qui, dans le contexte global, doit correspondre au document qui aurait été requis en tout cas, même dans celui d’un taux de restitution non différencié.

65. Si tel est le sens de l’article 16, paragraphe 3, dans le cas de figure ordinaire, ce sens doit être identique même lorsque, conformément à l’article 13 du règlement no 1501/95, les exigences de l’article 16, paragraphes 1 et 2, ne sont pas applicables.

66. Je suis consciente de la portée de l’argumentation de la Commission selon laquelle l’obligation de présentation du document de transport jusqu’à la destination finale dans le pays tiers d’importation constituerait une importante protection supplémentaire contre la fraude. Mais, si la Commission n’a pas consacré clairement une telle exigence dans sa propre législation, il n’appartient pas à la Cour de l’imposer par déduction.

67. Il convient toutefois de mentionner l’article 9, paragraphe 1, sous c), du règlement no 800/1999 en vertu duquel, à la place des conditions visées à l’article 9, paragraphe 1, sous b), la présentation d’un «document de transport indiquant une destination finale hors du territoire douanier de la Communauté» peut être exigée. Par conséquent, si l’article 9, paragraphe 1, sous c), est applicable à la place de l’article 9, paragraphe 1, sous b), le document de transport requis par l’article 16, paragraphe 3, doit indiquer une telle destination finale.

68. Cependant, les conditions alternatives ne peuvent pas, selon moi, faire l’objet d’une application discrétionnaire par les autorités nationales administrant le système. L’article 9, paragraphe 1, sous c), du règlement no 800/1999 prévoit que «l’État membre de sortie peut prévoir» que les conditions alternatives doivent être appliquées. Il me semble que cela implique la nécessité d’une disposition générale législative, réglementaire ou administrative précisant clairement la situation aux exportateurs. Nous n’avons aucune information concernant l’existence d’une telle disposition en Allemagne. En son absence, les autorités ne peuvent pas, selon moi, exiger la présentation d’un document de transport vers la destination finale sur le fondement de l’article 9, paragraphe 1, sous c).

69. J’arrive donc à la conclusion selon laquelle, dans l’hypothèse où des marchandises sont exportées par mer, l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 800/1999 requiert la présentation d’un document de transport indiquant que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté et couvrant leur transport jusqu’au pays tiers dans lequel ils doivent être déchargés ou jusqu’à leur destination finale si l’État membre de sortie a mis en œuvre la faculté prévue à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de ce règlement à l’aide d’une disposition législative, réglementaire ou administrative d’application générale.

Article 20, paragraphe 1, du règlement no 800/1999 — Preuves supplémentaires en cas de doute

70. Il ne faut toutefois pas oublier que, conformément à l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 800/1999, les autorités nationales peuvent, dans certaines circonstances, exiger des preuves supplémentaires de nature à démontrer à leur satisfaction que le produit a été effectivement mis sur le marché du pays tiers d’importation ou y a fait l’objet d’une ouvraison ou d’une transformation substantielle.

71. Cette faculté est disponible notamment lorsque des doutes sérieux existent quant à la destination réelle du produit ou lorsqu’il y a des suspicions concrètes que le produit sera réimporté dans la Communauté en bénéficiant d’une exemption ou réduction du droit.

72. Cette faculté semble fournir une protection raisonnable contre la fraude dans des cas dans lesquels, conformément à l’article 13 du règlement no 1501/95 et à l’article 16 du règlement no 800/1999 interprétés dans le sens que je propose, l’exportateur a présenté uniquement un document de transport établissant l’exportation par mer vers un pays tiers pour lequel le taux de restitution en cause est applicable et la mention prévue à l’article 13 du règlement no 1501/95.

73. Toutefois, elle ne peut pas habiliter les autorités nationales à exiger systématiquement de telles preuves supplémentaires dans tous les cas. Il doit tout d’abord exister des doutes sérieux ou des suspicions concrètes de la nature exposée au point 71. Il appartient aux juridictions nationales de statuer sur la question de savoir si ces motifs pour exiger des preuves sont effectivement réunis dans chaque cas particulier.

Remarques finales

74. La législation en cause est — nécessairement compte tenu de son objet — complexe et technique. Cependant, elle est également entachée d’un manque considérable de clarté dans les détails et d’une incohérence significative entre les motifs exposés pour une disposition et le contenu d’autres dispositions applicables simultanément.

75. Je me permets de rappeler à la Commission l’accord sur la qualité rédactionnelle qu’elle a adopté conjointement avec le Parlement et le Conseil ( 28 ). Les deux premiers considérants de cet accord se lisent: «(1) Une formulation claire, simple et précise des actes législatifs communautaires est essentielle à la transparence de la législation communautaire, ainsi qu’à sa bonne compréhension par le public et les milieux économiques. Elle est également nécessaire à une mise en œuvre correcte et à une application uniforme de la législation communautaire dans les États membres. (2) Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, le principe de sécurité juridique, qui fait partie de l’ordre juridique communautaire, exige que la législation communautaire soit claire et précise et son application prévisible pour les justiciables. Cet impératif s’impose avec une rigueur particulière lorsqu’il s’agit d’un acte susceptible de comporter des conséquences financières et imposant des charges aux particuliers, afin de permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’il leur impose.»

76. Il me semble que ces principes n’ont pas été pleinement respectés dans la législation en cause en l’espèce.

Conclusion

77. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suis d’avis que la Cour devrait répondre à la question posée par le Finanzgericht Hamburg comme suit: — la production de la preuve visée à l’article 13, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1501/95 de la Commission, du 29 juin 1995, établissant certaines modalités d’application du règlement no 1766/92, dispense uniquement de prouver l’accomplissement des formalités douanières de la mise en consommation, mais pas de présenter le document de transport conformément à l’article 16, paragraphe 3, du règlement (CE) no 800/99 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles; — dans l’hypothèse où des produits sont exportés par mer, l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 800/1999 requiert la présentation d’un document de transport indiquant que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté et couvrant leur transport jusqu’au pays tiers dans lequel ils doivent être déchargés ou, si l’État membre de sortie a mis en œuvre la faculté prévue à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de ce règlement à l’aide d’une disposition législative, réglementaire ou administrative d’application générale, jusqu’à leur destination finale; — dans les circonstances définies à l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 800/1999, les autorités nationales peuvent exiger des preuves supplémentaires de nature à démontrer à leur satisfaction que le produit a été effectivement mis sur le marché du pays tiers d’importation ou y a fait l’objet d’une ouvraison ou d’une transformation substantielle.

( 1 ) Langue originale: l’anglais.

( 2 ) Règlement du Conseil, du 30 juin 1992, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 81, p. 21).

( 3 ) Règlement de la Commission, du 9 août 1999, relatif à l’ouverture d’une adjudication de la restitution ou de la taxe à l’exportation de seigle vers tous les pays tiers (JO L 210, p. 3).

( 4 ) Règlement de la Commission, du 26 août 1999, fixant la restitution maximale à l’exportation de seigle dans le cadre de l’adjudication visée au règlement (CE) no 1758/1999 (JO L 226, p. 20).

( 5 ) Règlement de la Commission, du 19 août 1999, fixant les restitutions applicables à l’exportation des céréales, des farines et des gruaux et semoules de froment ou de seigle (JO L 220, p. 22).

( 6 ) Règlement de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1).

( 7 ) Règlement de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11).

( 8 ) Parmi les différentes versions linguistiques de ce paragraphe, seule la version allemande débute par «Außerdem» («en outre»). Toutefois, l’ensemble des versions linguistiques du règlement précédent faisait usage de cette expression (voir article 18, paragraphe 3, du règlement no 3665/87).

( 9 ) Règlement de la Commission, du 29 juin 1995, établissant certaines modalités d’application du règlement no 1766/92 (JO L 147, p. 7). Ce règlement a été adopté alors que le règlement no 3665/87 était encore en vigueur, mais à l’époque des faits de la présente affaire, il n’avait pas été modifié depuis le remplacement du règlement no 3665/87 par le règlement no 800/1999.

( 10 ) Dans sa version applicable à la date des faits au principal, c’est-à-dire tel que modifié par le règlement (CE) no 1259/97 de la Commission, du 1er juillet 1997 (JO L 174, p. 10).

( 11 ) Le tableau de correspondance figurant en annexe du règlement no 800/1999 (voir ci-dessus point 8) indique que l’article 18 du règlement no 3665/87 correspond à l’article 16 du règlement no 800/1999 (voir ci-dessus point 18).

( 12 ) Voir ci-dessus points 6 et 26. L’article 14 du règlement no 1501/1995 (une règle sectorielle d’application) a pour effet de transformer une restitution à l’exportation vers «tous pays tiers» dans le cadre d’une adjudication relative à un produit de ce secteur (règlement no 1851/1999) en une restitution différenciée. Il y parvient en renvoyant à la fixation normale des restitutions à l’exportation pour ce produit, qui est également présentée comme étant pour «tous pays tiers» (règlement no 1816/1999).

( 13 ) Au cours de l’audience, il a été confirmé que le litige ne concerne pas les autres lots, ce dont on peut peut-être déduire que Glencore a été en mesure de présenter tous les documents requis par l’autorité douanière.

( 14 ) La destination finale du seigle n’est pas claire. L’ordonnance de renvoi indique que le contrôle douanier définitif a été demandé pour l’exportation vers Nazran et Minsk, en Russie. Le connaissement mentionne «OOO Agroprodservis», à Nazran, en Russie, comme étant le destinataire. Minsk se trouve en réalité en Biélorussie, alors que la ville de Nazran est située en Ingouchie, à la frontière avec la Géorgie. Le dossier de l’affaire au principal contient une copie d’un document rédigé en anglais, daté du 23 septembre 2002 et censé émaner des «Douanes de Biélorussie» à Minsk, qui confirme l’arrivée et le dédouanement pour l’importation de 3034150 kilogrammes de seigle en février 2000, «par wagons, ex navire ’Volgobalt — 209’», qui est le navire indiqué dans le connaissement. Il est plausible qu’un transport par voie terrestre entre Klaipėda et Nazran puisse s’effectuer en passant par Minsk.

( 15 ) Lors de l’audience devant la Cour, Glencore a indiqué, sans être contredite, qu’elle a remis le seigle à l’importateur russe à Klaipėda et qu’il est fréquent que les importateurs russes ne répondent pas à la demande de fournir des preuves documentaires du transport jusqu’à la destination finale.

( 16 ) Pour un montant total, selon le dossier de l’affaire au principal, de 220561,82 euros.

( 17 ) Même si cette possibilité ne peut évidemment pas être exclue. Lors de l’audience, l’agent de la Commission a souligné l’inventivité audacieuse des fraudeurs aux restitutions à l’exportation.

( 18 ) Règlement (CE) no 1525/95 de la Commission, du 29 juin 1995, fixant les restitutions applicables à l’exportation des céréales, des farines et des gruaux et semoules de froment ou de seigle (JO L 147, p. 72).

( 19 ) Voir ci-dessus, aux points 6, 26 et 28.

( 20 ) Règlement de la Commission, du 23 juin 2005, fixant les restitutions applicables à l’exportation des céréales, des farines et des gruaux et semoules de froment ou de seigle (JO L 164, p. 33).

( 21 ) Voir point 41.

( 22 ) Rien n’indique que la Commission ait effectué cette démarche.

( 23 ) Arrêt du 12 juillet 1990 (C-155/89, Rec. p. I-3265, points 25 à 32, en particulier point 27).

( 24 ) Règlement (CE) no 40/2004 de la Commission, du 9 janvier 2004, relatif à la preuve d’accomplissement des formalités douanières d’importation de sucre dans un pays tiers, prévue à l’article 16 du règlement (CE) no 800/1999 (JO L 6, p. 17), et règlement (CE) no 450/2005 de la Commission, du 18 mars 2005, concernant la preuve de l’accomplissement des formalités douanières d’importation de lait et de produits laitiers dans les pays tiers conformément à l’article 16 du règlement (CE) no 800/1999 (JO L 74, p. 30).

( 25 ) Règlement de la Commission, du 20 avril 2007, relatif à la preuve d’accomplissement des formalités douanières d’importation de sucre dans un pays tiers, prévue à l’article 16 du règlement (CE) no 800/1999 (JO L 104, p. 14).

( 26 ) Voir ci-dessus, aux points 10 et suiv.

( 27 ) Il convient de relever qu’à aucun moment les articles 15 ou 16 n’exigent une preuve d’importation dans le pays tiers de destination finale. L’article 15, paragraphe 1, est en effet tout à fait explicite lorsqu’il exige une importation dans «le pays tiers ou dans l’un des pays tiers pour lequel la restitution est prévue» (c’est moi qui souligne). Cette formulation n’aurait sûrement pas été utilisée s’il avait été nécessaire de prouver l’arrivée à une destination finale spécifique parmi toutes les destinations ouvrant droit au même taux de restitution.

( 28 ) Accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire (JO 1999, C 73, p. 1).