Affaire T-306/01

Ahmed Ali Yusuf et Al Barakaat International Foundation

contre

Conseil de l’Union européenne et Commission des Communautés européennes

« Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Compétence de la Communauté — Gel des fonds — Droits fondamentaux — Jus cogens — Contrôle juridictionnel — Recours en annulation »

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 21 septembre 2005

Sommaire de l’arrêt

1. Procédure — Règlement remplaçant en cours d’instance le règlement attaqué — Élément nouveau — Extension des conclusions et moyens initiaux

2. Actes des institutions — Choix de la base juridique — Règlement instituant, à l’encontre de certaines personnes et entités, des sanctions visant à interrompre ou à réduire les relations économiques avec un pays tiers — Articles 60 CE et 301 CE — Admissibilité

(Art. 60 CE et 301 CE ; règlement du Conseil nº 467/2001)

3. Actes des institutions — Choix de la base juridique — Règlement instituant des sanctions à l’encontre de certaines personnes et entités ne présentant aucun lien avec un pays tiers — Articles 60 CE, 301 CE et 308 CE pris conjointement — Admissibilité

(Art. 60 CE, 301 CE et 308 CE ; art. 3 UE ; règlement du Conseil nº 881/2002)

4. Libre circulation des capitaux et liberté des paiements — Restrictions — Mesures nationales visant à la lutte contre le terrorisme international et imposant à cette fin des sanctions économiques et financières à l’encontre de particuliers ne présentant aucun lien avec un pays tiers — Admissibilité — Conditions

(Art. 58 CE)

5. Actes des institutions — Nature juridique — Règlement ou décision — Distinction — Critères — Concept de destinataire d’un acte — Objet d’un acte — Critère non pertinent

(Art. 230, al. 4, CE et 249 CE ; règlement du Conseil nº 881/2002)

6. Droit international public — Charte des Nations unies — Décisions du Conseil de sécurité — Obligations en découlant pour les États membres — Primauté sur le droit national et le droit communautaire — Obligations résultant de cette charte — Caractère contraignant pour la Communauté

7. Communautés européennes — Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions — Acte donnant effet à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies — Contrôle incident de la légalité des décisions du Conseil de sécurité — Contrôle au regard du droit communautaire — Exclusion — Contrôle au regard du jus cogens — Admissibilité

(Art. 5 CE, 10 CE, 230 CE, 297 CE, 307, al. 1, CE ; art. 5 UE ; règlement du Conseil nº 881/2002)

8. Communautés européennes — Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions — Acte donnant effet à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies — Règlement nº 881/2002 — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Droits fondamentaux des intéressés — Gel des fonds — Contrôle au regard du jus cogens — Droit à la propriété des intéressés — Principe de proportionnalité — Violation — Absence

(Règlement du Conseil nº 881/2002, tel que modifié par règlement du Conseil nº 561/2003)

9. Communautés européennes — Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions — Acte donnant effet à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies — Règlement nº 881/2002 — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Droit des intéressés d’être entendus — Violation — Absence

(Règlement du Conseil nº 881/2002)

10. Recours en annulation — Acte communautaire donnant effet à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies — Règlement nº 881/2002 — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Contrôle juridictionnel — Limites — Lacune dans la protection juridictionnelle des requérants — Contrôle au regard du jus cogens — Droit à un recours juridictionnel effectif — Violation — Absence

(Art. 226 CE ; règlement du Conseil nº 881/2002)

1. Dans le cadre d’un recours en annulation, lorsqu’un règlement qui concerne directement et individuellement un particulier est remplacé, en cours de procédure, par un règlement ayant le même objet, celui-ci doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours. Il serait, en outre, injuste que l’institution en cause puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête présentée au juge communautaire contre un règlement, adapter le règlement attaqué ou lui en substituer un autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux au règlement ultérieur ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celui-ci.

(cf. points 72-73)

2. Le Conseil était compétent pour adopter le règlement nº 467/2001, interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidés à l’encontre des Taliban d’Afghanistan, sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE.

En effet, rien, dans le libellé desdits articles, ne permet d’exclure l’adoption de mesures restrictives frappant de manière spécifique les dirigeants d’un pays tiers, plutôt que ce pays en tant que tel, ainsi que, en quelque endroit qu’ils se trouvent, les individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par eux, pour autant que de telles mesures visent effectivement à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers. Cette interprétation, non contraire à la lettre des articles 60 CE et 301 CE, est justifiée tant par des considérations d’efficacité que par des préoccupations d’ordre humanitaire.

Or, les mesures prévues par le règlement nº 467/2001 visaient à interrompre ou à réduire les relations économiques avec l’Afghanistan, dans le cadre de la lutte menée par la communauté internationale contre le terrorisme international et, plus particulièrement, contre Oussama ben Laden et le réseau Al-Qaida.

En outre, lesdites mesures, qui visaient à exercer une pression efficace sur les dirigeants du pays concerné, tout en limitant autant que possible l’impact de ces mesures sur la population de ce pays, notamment par la restriction de leur champ d’application personnel à un certain nombre d’individus nommément désignés, étaient conformes au principe de proportionnalité, qui exige que des sanctions n’excèdent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi par la réglementation communautaire les instaurant.

(cf. points 108, 112, 115-116, 121-122, 124)

3. Les articles 60 CE et 301 CE ne constituent pas, à eux seuls, une base juridique suffisante pour adopter un règlement communautaire visant à la lutte contre le terrorisme international et à l’imposition à cette fin de sanctions économiques et financières, telles que le gel des fonds, à l’encontre de particuliers, sans qu’il existe un quelconque lien entre ces particuliers et un pays tiers.

De même, l’article 308 CE ne constitue pas, à lui seul, une base juridique suffisante pour permettre l’adoption d’un tel règlement. S’il est vrai qu’aucune disposition du traité ne confère aux institutions communautaires la compétence nécessaire pour arrêter des sanctions visant des individus ou entités ne présentant aucun lien avec un pays tiers, la lutte contre le terrorisme international, et, plus particulièrement, l’imposition de sanctions économiques et financières à l’encontre d’individus et d’entités soupçonnés de contribuer à son financement, ne peut être rattachée à aucun des objets explicitement assignés à la Communauté par les articles 2 CE et 3 CE. De plus, il ne ressort nullement du préambule du traité CE que celui-ci poursuit un objectif plus vaste de défense de la paix et de la sécurité internationales. Celui-ci relève exclusivement des objectifs du traité UE. S’il est certes permis d’affirmer que cet objectif de l’Union doit inspirer l’action de la Communauté dans le domaine de ses compétences propres, il ne suffit pas, en revanche, à fonder l’adoption de mesures au titre de l’article 308 CE. En effet, il n’apparaît pas possible d’interpréter l’article 308 CE comme autorisant de façon générale les institutions à se fonder sur cette disposition en vue de réaliser l’un des objectifs du traité UE.

Cela étant, le Conseil était compétent pour adopter le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, qui met en oeuvre dans la Communauté les sanctions économiques et financières prévues par la position commune 2002/402, en l’absence de tout lien avec le territoire ou le régime dirigeant d’un pays tiers, sur le fondement combiné des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE.

En effet, dans ce contexte, il y a lieu de tenir compte de la passerelle spécifiquement établie, lors de la révision résultant du traité de Maastricht, entre les actions de la Communauté portant sanctions économiques au titre des articles 60 CE et 301 CE et les objectifs du traité UE en matière de relations extérieures. À cet égard, les articles 60 CE et 301 CE sont des dispositions tout à fait particulières du traité CE, en ce qu’elles envisagent expressément qu’une action de la Communauté puisse s’avérer nécessaire en vue de réaliser non pas l’un des objets de la Communauté, tels qu’ils sont fixés par le traité CE, mais un des objectifs spécifiquement assignés à l’Union par l’article 2 UE, à savoir la mise en oeuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune. Ainsi, lorsque les pouvoirs de sanctions économiques et financières prévus par les articles 60 CE et 301 CE, à savoir l’interruption ou la réduction des relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, notamment en ce qui concerne les mouvements de capitaux et de paiements, s’avèrent insuffisants pour permettre aux institutions de réaliser l’objectif de la PESC, le recours à la base juridique complémentaire de l’article 308 CE se justifie, dans le contexte particulier de ces deux articles, au nom de l’exigence de cohérence énoncée à l’article 3 UE. Ainsi, le recours à la base juridique cumulée des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE permet de réaliser, en matière de sanctions économiques et financières, l’objectif poursuivi dans le cadre de la PESC par l’Union et par ses États membres, tel qu’il est exprimé dans une position commune ou une action commune, nonobstant l’absence d’attribution expresse à la Communauté des pouvoirs de sanctions économiques et financières visant des individus ou entités ne présentant aucun lien suffisant avec un pays tiers déterminé.

(cf. points 132-133, 136, 152, 154-157, 159-160, 163-166, 170)

4. La Communauté n’a aucune compétence explicite pour imposer des restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements. En revanche, l’article 58 CE admet que les États membres prennent des mesures ayant un tel effet dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs prévus par cet article et, notamment, pour des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique. La notion de sécurité publique englobant tant la sécurité intérieure que la sécurité extérieure de l’État, les États membres seraient donc en principe en droit d’adopter, au titre de l’article 58, paragraphe 1, sous b), CE, des mesures visant à la lutte contre le terrorisme international et à l’imposition à cette fin de sanctions économiques et financières, telles que le gel des fonds, à l’encontre de particuliers, sans établir un quelconque lien avec le territoire ou avec le régime dirigeant d’un pays tiers. Pour autant que ces mesures soient conformes à l’article 58, paragraphe 3, CE et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif visé, elles seraient compatibles avec le régime de libre circulation des capitaux et des paiements instauré par le traité.

(cf. point 146)

5. L’article 249 CE, en ce qu’il dispose que le règlement a une portée générale, alors que la décision n’est obligatoire que pour les destinataires qu’elle désigne, n’envisage que le concept de destinataire d’un acte. En revanche, l’objet est un critère non pertinent pour la qualification d’un acte de réglementaire ou de décisionnel.

Dès lors, le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, a une portée générale, puisqu’il interdit à quiconque de mettre des fonds ou des ressources économiques à la disposition de certaines personnes. La circonstance que ces personnes sont nommément désignées à l’annexe I de ce règlement, de sorte qu’elles apparaissent comme étant directement et individuellement concernées par celui-ci, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, n’affecte en rien la généralité de cette interdiction.

(cf. points 186-187)

6. Du point de vue du droit international, les obligations des États membres de l’Organisation des Nations unies (ONU) au titre de la charte des Nations unies l’emportent incontestablement sur toute autre obligation de droit interne ou de droit international conventionnel, y compris, pour ceux d’entre eux qui sont membres du Conseil de l’Europe, sur leurs obligations au titre de la convention européenne des droits de l’homme et, pour ceux d’entre eux qui sont également membres de la Communauté, sur leurs obligations au titre du traité CE. Cette primauté s’étend aux décisions contenues dans une résolution du Conseil de sécurité, conformément à l’article 25 de la charte des Nations unies, aux termes duquel les membres de l’ONU sont tenus d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité.

Bien qu’elle ne soit pas membre des Nations unies, la Communauté doit être considérée comme liée par les obligations résultant de la charte des Nations unies, de la même façon que le sont ses États membres, en vertu même du traité l’instituant. D’une part, elle ne peut violer les obligations incombant à ses États membres en vertu de cette charte ni entraver leur exécution. D’autre part, elle est tenue, en vertu même du traité par lequel elle a été instituée, d’adopter, dans l’exercice de ses compétences, toutes les dispositions nécessaires pour permettre à ses États membres de se conformer à ces obligations.

(cf. points 231, 234, 242-243, 254)

7. Le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, adopté au vu de la position commune 2002/402, constitue la mise en oeuvre, au niveau de la Communauté, de l’obligation qui pèse sur ses États membres, en tant que membres de l’Organisation des Nations unies (ONU), de donner effet, le cas échéant par le moyen d’un acte communautaire, aux sanctions à l’encontre d’Oussama ben Laden, du réseau Al Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, qui ont été décidées et ensuite renforcées par plusieurs résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies.

Dans ce contexte, les institutions communautaires ont agi au titre d’une compétence liée, de sorte qu’elles ne disposaient d’aucune marge d’appréciation autonome. En particulier, elles ne pouvaient ni modifier directement le contenu des résolutions en question ni mettre en place un mécanisme susceptible de donner lieu à une telle modification. Tout contrôle de la légalité interne du règlement nº 881/2002 impliquerait donc que le Tribunal examine, de façon incidente, la légalité desdites résolutions.

Or, compte tenu du principe de primauté du droit de l’ONU sur le droit communautaire, l’affirmation d’une compétence du Tribunal pour contrôler de manière incidente la légalité des décisions du Conseil de sécurité à l’aune du standard de protection des droits fondamentaux tels qu’ils sont reconnus dans l’ordre juridique communautaire ne saurait se justifier ni sur la base du droit international ni sur la base du droit communautaire. En effet, d’une part, une telle compétence serait incompatible avec les engagements des États membres au titre de la charte des Nations unies, en particulier de ses articles 25, 48 et 103, de même qu’avec l’article 27 de la convention de Vienne sur le droit des traités. D’autre part, elle serait contraire tant aux dispositions du traité CE, en particulier aux articles 5 CE, 10 CE, 297 CE et 307, premier alinéa, CE, qu’à celles du traité UE, en particulier à l’article 5 UE. Elle serait, de surcroît, incompatible avec le principe selon lequel les compétences de la Communauté, et, partant, celles du Tribunal, doivent être exercées dans le respect du droit international.

Dès lors, les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies échappent en principe au contrôle juridictionnel du Tribunal et celui-ci n’est pas autorisé à remettre en cause, fût-ce de manière incidente, leur légalité au regard du droit communautaire. Au contraire, le Tribunal est tenu, dans toute la mesure du possible, d’interpréter et d’appliquer ce droit d’une manière qui soit compatible avec les obligations des États membres au titre de la charte des Nations unies.

Le Tribunal est néanmoins habilité à contrôler, de manière incidente, la légalité de telles résolutions au regard du jus cogens, entendu comme un ordre public international qui s’impose à tous les sujets du droit international, y compris les instances de l’ONU, et auquel il est impossible de déroger.

(cf. points 264-266, 272-274, 276-277)

8. Le gel des fonds prévu par le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, tel que modifié par le règlement nº 561/2003, et, indirectement, par les résolutions du Conseil de sécurité que ces règlements mettent en oeuvre, ne viole pas les droits fondamentaux des intéressés, à l’aune du standard de protection universelle des droits fondamentaux de la personne humaine relevant du jus cogens.

À cet égard, les possibilités explicites d’exemptions et de dérogations dont est assorti le gel des fonds des personnes inscrites sur la liste du comité des sanctions montrent clairement que cette mesure n’a ni pour objet ni pour effet de soumettre ces personnes à un traitement inhumain ou dégradant.

En outre, pour autant que le droit à la propriété doive être considéré comme faisant partie des normes impératives du droit international général, seule une privation arbitraire de ce droit pourrait, en tout état de cause, être considérée comme contraire au jus cogens. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce.

En effet, en premier lieu, le gel de leurs fonds constitue un aspect des sanctions décidées par le Conseil de sécurité à l’encontre d’Oussama ben Laden, du réseau Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, compte tenu de l’importance de la lutte contre le terrorisme international et la légitimité d’une protection des Nations unies contre les agissements d’organisations terroristes. En deuxième lieu, le gel des fonds est une mesure conservatoire qui, à la différence d’une confiscation, ne porte pas atteinte à la substance même du droit de propriété des intéressés sur leurs actifs financiers, mais seulement à leur utilisation. En troisième lieu, les résolutions du Conseil de sécurité prévoient un mécanisme de réexamen périodique du régime général des sanctions. Enfin, la réglementation en cause aménage une procédure permettant aux intéressés de soumettre à tout moment leur cas au comité des sanctions pour réexamen, par l’intermédiaire de l’État membre de leur nationalité ou de leur résidence.

Eu égard à ces circonstances, le gel des fonds des personnes et entités soupçonnées, sur la base des informations communiquées par les États membres des Nations unies et contrôlées par le Conseil de sécurité, d’être liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban et d’avoir participé au financement, à la planification, à la préparation ou à la perpétration d’actes terroristes ne saurait passer pour constitutif d’une atteinte arbitraire, inadéquate ou disproportionnée aux droits fondamentaux des intéressés.

(cf. points 289, 291, 293-296, 299-302)

9. Le droit des intéressés d’être entendus n’a été violé ni par le comité des sanctions, avant leur inscription sur la liste des personnes dont les fonds doivent être gelés en application des résolutions en cause du Conseil de sécurité, ni par les institutions communautaires, avant l’adoption du règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban.

En effet, en premier lieu, le droit des intéressés d’être entendus par le comité des sanctions avant leur inscription sur la liste des personnes soupçonnées de contribuer au financement du terrorisme international dont les fonds doivent être gelés en application des résolutions en cause du Conseil de sécurité n’est pas prévu par les résolutions en question et aucune norme impérative relevant de l’ordre public international ne paraît exiger une telle audition préalable. En particulier, dans la situation où est en cause une mesure conservatoire limitant la disponibilité des biens des intéressés, le respect de leurs droits fondamentaux n’impose pas que les faits et éléments de preuve retenus à leur charge leur soient communiqués, dès lors que le Conseil de sécurité ou son comité des sanctions estiment que des motifs intéressant la sûreté de la communauté internationale s’y opposent.

En second lieu, les institutions communautaires n’étaient pas davantage tenues d’entendre les intéressés avant l’adoption du règlement en cause, étant donné qu’elles ne disposaient d’aucune marge d’appréciation dans la transposition dans l’ordre juridique communautaire des résolutions du Conseil de sécurité et des décisions du comité des sanctions de sorte qu’une audition des intéressés n’aurait pu en aucun cas amener l’institution à revoir sa position.

(cf. points 306-307, 320, 328-329, 331)

10. Dans le cadre d’un recours en annulation introduit contre le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, le Tribunal exerce un entier contrôle de la légalité dudit règlement quant au respect, par les institutions communautaires, des règles de compétence ainsi que des règles de légalité externe et des formes substantielles qui s’imposent à leur action. Le Tribunal contrôle également la légalité de ce même règlement au regard des résolutions du Conseil de sécurité que ce règlement est censé mettre en oeuvre, notamment sous l’angle de l’adéquation formelle et matérielle, de la cohérence interne et de la proportionnalité du premier par rapport aux secondes. De surcroît, il contrôle la légalité de ce règlement et, indirectement, la légalité des résolutions en cause du Conseil de sécurité, au regard des normes supérieures du droit international relevant du jus cogens, notamment les normes impératives visant à la protection universelle des droits de la personne humaine.

En revanche, il n’incombe pas au Tribunal de contrôler indirectement la conformité des résolutions en cause du Conseil de sécurité elles-mêmes avec les droits fondamentaux tels qu’ils sont protégés par l’ordre juridique communautaire. Il n’appartient pas davantage au Tribunal de vérifier l’absence d’erreur d’appréciation des faits et des éléments de preuve que le Conseil a retenus à l’appui des mesures qu’il a prises ni encore, sous réserve du cadre limité du contrôle exercé au regard du jus cogens, de contrôler indirectement l’opportunité et la proportionnalité de ces mesures. Dans cette mesure, les requérants ne disposent d’aucune voie de recours juridictionnel, le Conseil de sécurité n’ayant pas estimé opportun d’établir une juridiction internationale indépendante chargée de statuer, en droit comme en fait, sur les recours dirigés contre les décisions individuelles prises par le comité des sanctions.

Toutefois, cette lacune dans la protection juridictionnelle des requérants n’est pas en soi contraire au jus cogens. En effet, le droit d’accès aux tribunaux n’est pas absolu. La limitation du droit d’accès des requérants à un tribunal, résultant de l’immunité de juridiction dont bénéficient en principe les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, est inhérente à ce droit, tel qu’il est garanti par le jus cogens. L’intérêt des requérants à voir leur cause entendue sur le fond par un tribunal n’est pas suffisant pour l’emporter sur l’intérêt général essentiel qu’il y a à ce que la paix et la sécurité internationales soient maintenues face à une menace clairement identifiée par le Conseil de sécurité, conformément aux dispositions de la charte des Nations unies. Dès lors, le droit des requérants à un recours juridictionnel effectif n’est pas violé.

(cf. points 334-335, 337-344, 346)

ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)

21 septembre 2005 ( )

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban – Compétence de la Communauté – Gel des fonds – Droits fondamentaux – Jus cogens – Contrôle juridictionnel – Recours en annulation »

Dans l’affaire T-306/01,

Ahmed Ali Yusuf, demeurant à Spånga (Suède),

Al Barakaat International Foundation, établie à Spånga,

représentés par Mes L. Silbersky et T. Olsson, avocats,

parties requérantes,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Vitsentzatos, Mmes I. Rådestad, E. Karlsson et M. M. Bishop, en qualité d’agents,

et

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. A. Van Solinge, J. Enegren et C. Brown, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

parties défenderesses,

soutenus par

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par M. J. Collins, puis par Mme R. Caudwell, en qualité d’agents, cette dernière assistée de Mme S. Moore, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante,

ayant pour objet, initialement, une demande d’annulation, d’une part, du règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil, du 6 mars 2001, interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidés à l’encontre des Taliban d’Afghanistan, et abrogeant le règlement (CE) n° 337/2000 (JO L 67, p. 1), et, d’autre part, du règlement (CE) n° 2199/2001 de la Commission, du 12 novembre 2001, modifiant, pour la quatrième fois, le règlement n° 467/2001 (JO L 295, p. 16), puis, une demande d’annulation du règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban et abrogeant le règlement n° 467/2001 (JO L 139, p. 9),

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre élargie),

composé de MM. N. J. Forwood, président, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij et M. Vilaras, juges,

greffier : M. H. Jung,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 14 octobre 2003,

rend le présent

Arrêt

Cadre juridique

1 Aux termes de l’article 24, paragraphe 1, de la charte des Nations unies, signée à San Francisco (États-Unis) le 26 juin 1945, les membres de l’Organisation des Nations unies (ONU) « confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom ».

2 Aux termes de l’article 25 de la charte des Nations unies, « [l]es membres de l’[ONU] conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente charte ».

3 En vertu de l’article 48, paragraphe 2, de la charte des Nations unies, les décisions du Conseil de sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales « sont exécutées par les membres des Nations unies directement et grâce à leur action dans les organismes internationaux appropriés dont ils font partie ».

4 Selon l’article 103 de la charte des Nations unies, « [e]n cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la présente charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ».

5 Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, UE :

« L’Union définit et met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune couvrant tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité, dont les objectifs sont :

– la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l’indépendance et de l’intégrité de l’Union, conformément aux principes de la charte des Nations unies ;

– le renforcement de la sécurité de l’Union sous toutes ses formes ;

– le maintien de la paix et de la sécurité internationales, conformément aux principes de la charte des Nations unies […] »

6 Aux termes de l’article 301 CE :

« Lorsqu’une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité sur l’Union européenne relatives à la politique étrangère et de sécurité commune prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, prend les mesures urgentes nécessaires. »

7 L’article 60, paragraphe 1, CE dispose :

« Si, dans les cas envisagés à l’article 301, une action de la Communauté est jugée nécessaire, le Conseil, conformément à la procédure prévue à l’article 301, peut prendre, à l’égard des pays tiers concernés, les mesures urgentes et nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements. »

8 Aux termes de l’article 307, premier alinéa, CE :

« Les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement au 1er janvier 1958 ou, pour les États adhérents, antérieurement à la date de leur adhésion, entre un ou plusieurs États membres, d’une part, et un ou plusieurs États tiers, d’autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité. »

9 Enfin, l’article 308 CE dispose :

« Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. »

Antécédents du litige

10 Le 15 octobre 1999, le Conseil de sécurité des Nations unies (ci-après le « Conseil de sécurité ») a adopté la résolution 1267 (1999), par laquelle il a, notamment, condamné le fait que des terroristes continuent d’être accueillis et entraînés et que des actes de terrorisme soient préparés en territoire afghan, réaffirmé sa conviction que la répression du terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales et déploré que les Taliban continuent de donner refuge à Usama bin Laden (Oussama ben Laden dans la plupart des versions françaises des documents adoptés par les institutions communautaires) et de lui permettre, ainsi qu’à ses associés, de diriger un réseau de camps d’entraînement de terroristes à partir du territoire tenu par eux et de se servir de l’Afghanistan comme base pour mener des opérations terroristes internationales. Au paragraphe 2 de cette résolution, le Conseil de sécurité a exigé que les Taliban remettent sans plus tarder le nommé Oussama ben Laden aux autorités compétentes. Afin d’assurer le respect de cette obligation, le paragraphe 4, sous b), de la résolution 1267 (1999) dispose que tous les États devront, notamment, « [g]eler les fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à, ou contrôlés par, toute entreprise appartenant aux Taliban ou contrôlée par les Taliban, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe 6 ci-après, et veiller à ce que ni les fonds ou autres ressources financières en question ni tous autres fonds ou ressources financières ainsi identifiés ne soient mis à la disposition ou utilisés au bénéfice des Taliban ou de toute entreprise leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par les Taliban, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, à moins que le comité n’ait donné une autorisation contraire, au cas par cas, pour des motifs humanitaires ».

11 Au paragraphe 6 de la résolution 1267 (1999), le Conseil de sécurité a décidé de créer, conformément à l’article 28 de son règlement intérieur provisoire, un comité du Conseil de sécurité composé de tous ses membres (ci-après le « comité des sanctions »), chargé notamment de veiller à la mise en œuvre, par les États, des mesures imposées par le paragraphe 4, d’identifier les fonds ou autres ressources financières visés audit paragraphe 4 et d’examiner les demandes de dérogation aux mesures imposées par ce même paragraphe 4.

12 Considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre cette résolution, le Conseil a adopté, le 15 novembre 1999, la position commune 1999/727/PESC, relative aux mesures restrictives à l’encontre des Taliban (JO L 294, p. 1). L’article 2 de cette position commune prescrit le gel des fonds et autres ressources financières détenus à l’étranger par les Taliban, dans les conditions définies dans la résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité.

13 Le 14 février 2000, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE et 301 CE, le règlement (CE) n° 337/2000, concernant l’interdiction des vols et le gel des fonds et autres ressources financières décidés à l’encontre des Taliban d’Afghanistan (JO L 43, p. 1).

14 Le 19 décembre 2000, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1333 (2000) exigeant, notamment, que les Taliban se conforment à la résolution 1267 (1999), en particulier en cessant d’offrir refuge et entraînement aux terroristes internationaux et à leurs organisations et en remettant Oussama ben Laden aux autorités compétentes pour qu’il soit traduit en justice. Le Conseil de sécurité a décidé, en particulier, de renforcer l’interdiction des vols et le gel des fonds imposés conformément à la résolution 1267 (1999). C’est ainsi que le paragraphe 8, sous c), de la résolution 1333 (2000) dispose que tous les États devront, notamment, « [g]eler sans retard les fonds et autres actifs financiers d’Oussama ben Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés par le [comité des sanctions], y compris l’organisation Al‑Qaida, et les fonds tirés de biens appartenant à Oussama ben Laden et aux individus et entités qui lui sont associés ou contrôlés directement ou indirectement par eux, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ne soient mis à la disposition ou utilisés directement ou indirectement au bénéfice d’Oussama ben Laden, de ses associés ou de toute autre entité leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par eux, y compris l’organisation Al‑Qaida, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire ».

15 Dans cette même disposition, le Conseil de sécurité a chargé le comité des sanctions de tenir, sur la base des informations communiquées par les États et les organisations régionales, une liste à jour des individus et entités que ledit comité a identifiés comme associés à Oussama ben Laden, y compris l’organisation Al‑Qaida.

16 Au paragraphe 23 de la résolution 1333 (2000), le Conseil de sécurité a décidé que les mesures imposées, notamment, au titre du paragraphe 8, seraient appliquées pendant douze mois et qu’à la fin de cette période il déterminerait si elles devaient être prorogées pendant une nouvelle période dans les mêmes conditions.

17 Considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre cette résolution, le Conseil a adopté, le 26 février 2001, la position commune 2001/154/PESC, concernant des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre des Taliban et modifiant la position commune 96/746/PESC (JO L 57, p. 1). L’article 4 de cette position commune dispose :

« Les fonds et autres actifs financiers d’Oussama ben Laden et des personnes et entités associées à celui-ci, telles que les a identifiées le [comité des sanctions], seront gelés, et aucuns fonds ou autres ressources financières ne seront mis à la disposition d’Oussama ben Laden, ni des personnes et entités associées à celui-ci, telles que les a identifiées le [comité des sanctions], conformément aux dispositions de la [résolution 1333 (2000)]. »

18 Le 6 mars 2001, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE et 301 CE, le règlement (CE) n° 467/2001, interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidés à l’encontre des Taliban d’Afghanistan, et abrogeant le règlement n° 337/2000 (JO L 67, p. 1).

19 Aux termes du considérant 3 de ce règlement, les mesures prévues par la résolution 1333 (2000) « sont couvertes par le traité et, notamment en vue d’éviter toute distorsion de la concurrence, une législation communautaire est donc nécessaire afin de mettre en œuvre les décisions concernées du Conseil de sécurité pour ce qui est du territoire de la Communauté ».

20 L’article 1er du règlement n° 467/2001 définit ce qu’il y a lieu d’entendre par « fonds » et par « gel des fonds ».

21 Aux termes de l’article 2 du règlement n° 467/2001 :

« 1. Tous les fonds et autres ressources financières appartenant à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme désigné par le [comité des sanctions] et énumérés à l’annexe I sont gelés.

2. Les fonds ou autres ressources financières ne doivent pas être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisés au bénéfice des personnes, des entités ou des organismes désignés par le comité des sanctions contre les Taliban et énumérés à l’annexe I.

3. Les paragraphes 1 et 2 ne s’appliquent pas aux fonds et ressources financières faisant l’objet d’une dérogation accordée par le comité des sanctions contre les Taliban. Ces dérogations peuvent être obtenues par l’intermédiaire des autorités compétentes des États membres énumérées à l’annexe II. »

22 L’annexe I du règlement n° 467/2001 contient la liste des personnes, des entités et des organismes visés par le gel des fonds imposé par l’article 2. Aux termes de l’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 467/2001, la Commission est habilitée à modifier ou à compléter ladite annexe I sur la base des décisions du Conseil de sécurité ou du comité des sanctions.

23 Le 8 mars 2001, le comité des sanctions a publié une première liste consolidée des personnes et entités devant être soumises au gel des fonds en vertu des résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité. Cette liste a été modifiée et complétée à diverses reprises depuis lors. La Commission a, dès lors, adopté divers règlements au titre de l’article 10 du règlement n° 467/2001, par lesquels elle a modifié ou complété l’annexe I dudit règlement.

24 Le 9 novembre 2001, le comité des sanctions a publié un nouvel addendum à sa liste du 8 mars 2001, comprenant notamment les noms de l’entité et des trois personnes suivantes :

– « Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden ; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden » ;

– « Aden, Abdirisak ; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden ; DOB 01 June 1968 » ;

– « Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden ; DOB 01 January 1955 » ;

– « Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden ; DOB : 20 November 1974 ».

25 Par le règlement (CE) n° 2199/2001 de la Commission, du 12 novembre 2001, modifiant, pour la quatrième fois, le règlement n° 467/2001 (JO L 295, p. 16), les noms de l’entité et des trois personnes physiques en question ont été ajoutés, avec d’autres, à l’annexe I dudit règlement.

26 Le 16 janvier 2002, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1390 (2002), qui fixe les mesures à imposer à l’égard d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation Al‑Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés. Cette résolution prévoit en substance, en ses paragraphes 1 et 2, le maintien des mesures, notamment le gel des fonds, imposées par le paragraphe 4, sous b), de la résolution 1267 (1999) et par le paragraphe 8, sous c), de la résolution 1333 (2000). Conformément au paragraphe 3 de la résolution 1390 (2002), ces mesures seront réexaminées par le Conseil de sécurité douze mois après leur adoption, délai au terme duquel soit il les maintiendra, soit il décidera de les améliorer.

27 Considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre cette résolution, le Conseil a adopté, le 27 mai 2002, la position commune 2002/402/PESC, concernant des mesures restrictives à l’encontre d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation Al‑Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, et abrogeant les positions communes 96/746, 1999/727, 2001/154 et 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). L’article 3 de cette position commune prescrit, notamment, la poursuite du gel des fonds et des autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes, groupes, entreprises et entités visés dans la liste établie par le comité des sanctions conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité.

28 Le 27 mai 2002, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE, le règlement (CE) n° 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement n° 467/2001 (JO L 139, p. 9).

29 Aux termes du considérant 4 de ce règlement, les mesures prévues, notamment, par la résolution 1390 (2002) du Conseil de sécurité « sont couvertes par le traité et pour éviter notamment une distorsion de concurrence, il y a lieu d’arrêter une législation communautaire afin de mettre en œuvre, sur le territoire de la Communauté, les décisions pertinentes du Conseil de sécurité ».

30 L’article 1er du règlement n° 881/2002 définit les « fonds » et le « gel des fonds » en des termes identiques, en substance, à ceux de l’article 1er du règlement n° 467/2001.

31 Aux termes de l’article 2 du règlement n° 881/2002 :

« 1. Tous les fonds et ressources économiques appartenant à, en possession de ou détenus par une personne physique ou morale, un groupe ou une entité désignés par le comité des sanctions et énumérés à l’annexe I sont gelés.

2. [Aucuns] fonds ne [doivent] être mis, directement ou indirectement, à la disposition [ou] utilisé[s] au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités désignés par le comité des sanctions et énumérés à l’annexe I.

3. Aucune ressource économique ne doit […] être mise, directement ou indirectement, à la disposition [ou] utilisée au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités désignés par le comité des sanctions et énumérés à l’annexe I, de manière à leur permettre d’obtenir des fonds, des biens ou des services. »

32 L’annexe I du règlement n° 881/2002 contient la liste des personnes, entités et groupes visés par le gel des fonds imposé par l’article 2. Cette liste comprend notamment les noms de l’entité et des trois personnes suivantes :

– « Fondation internationale Barakaat ; boîte postale 4036, Spånga, Stockholm, Suède ; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Suède » ;

– « Aden, Adirisak ; Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Suède, né le 1.6.1968 » ;

– « Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Suède, né le 1.1.1955 » ;

– « Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Suède, né le 20.11.1974 ».

33 Le 26 août 2002, le comité des sanctions a décidé de radier les dénommés « Abdi Abdulaziz Ali » et « Abdirisak Aden » de la liste des personnes, groupes et entités auxquels doit s’appliquer le gel des fonds et autres ressources économiques.

34 En conséquence, la Commission a adopté, le 4 septembre 2002, le règlement (CE) n° 1580/2002, modifiant pour la deuxième fois le règlement n° 881/2002 (JO L 237, p. 3).

35 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1580/2002, les personnes suivantes, entre autres, sont supprimées de la liste de l’annexe I du règlement n° 881/2002 :

– « Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Suède, né le 1er janvier 1955 » ;

– « Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Suède, né le 1er juin 1968 ».

36 Le 20 décembre 2002, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1452 (2002), destinée à faciliter le respect des obligations en matière de lutte antiterroriste. Le paragraphe 1 de cette résolution prévoit un certain nombre de dérogations et d’exceptions au gel des fonds et des ressources économiques imposé par les résolutions 1267 (1999), 1333 (2000) et 1390 (2002), qui pourront être accordées pour des motifs humanitaires par les États, sous réserve de l’approbation du comité des sanctions.

37 Le 17 janvier 2003, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1455 (2003), qui vise à améliorer la mise en œuvre des mesures imposées au paragraphe 4, sous b), de la résolution 1267 (1999), au paragraphe 8, sous c), de la résolution 1333 (2000) et aux paragraphes 1 et 2 de la résolution 1390 (2002). Conformément au paragraphe 2 de la résolution 1455 (2003), ces mesures seront de nouveau améliorées dans douze mois ou plus tôt s’il y a lieu.

38 Considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre la résolution 1452 (2002) du Conseil de sécurité, le Conseil a adopté, le 27 février 2003, la position commune 2003/140/PESC, concernant des exceptions aux mesures restrictives imposées par la position commune 2002/402 (JO L 53, p. 62). L’article 1er de cette position commune prévoit que, lorsqu’elle mettra en œuvre les mesures visées à l’article 3 de la position commune 2002/402, la Communauté européenne tiendra compte des exceptions autorisées par la résolution 1452 (2002) du Conseil de sécurité.

39 Le 27 mars 2003, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 561/2003, modifiant, en ce qui concerne les exceptions au gel des fonds et des ressources économiques, le règlement n° 881/2002 (JO L 82, p. 1). Au considérant 4 de ce règlement, le Conseil indique que, compte tenu de la résolution 1452 (2002) du Conseil de sécurité, il est nécessaire d’ajuster les mesures imposées par la Communauté.

40 Aux termes de l’article 1er du règlement n° 561/2003 :

« L’article suivant est inséré dans le règlement […] n° 881/2002 :

‘Article 2 bis

1. L’article 2 ne s’applique pas aux fonds ou aux ressources économiques lorsque :

a) l’une quelconque des autorités compétentes des États membres, recensées dans l’annexe II, a établi, à la demande d’une personne physique ou morale intéressée, que ces fonds ou ces ressources économiques sont :

i) nécessaires à des dépenses de base, y compris celles qui sont consacrées à des vivres, des loyers ou des remboursements de prêts hypothécaires, des médicaments et des frais médicaux, des impôts, des primes d’assurance et des services collectifs ;

ii) destinés exclusivement au paiement d’honoraires professionnels raisonnables et au remboursement de dépenses correspondant à des services juridiques ;

iii) destinés exclusivement au paiement de charges ou frais correspondant à la garde ou à la gestion de fonds ou ressources économiques gelés, ou

iv) nécessaires pour des dépenses extraordinaires, et

b) cela a été notifié au comité des sanctions, et

c) i) dans le cas de l’utilisation des fonds établie en vertu des points a) i), ii) et iii), le comité des sanctions n’a pas émis, dans les quarante-huit heures suivant la notification, d’objection à cette utilisation, ou

ii) dans le cas de l’utilisation des fonds établie en vertu du point a) iv), le comité des sanctions a approuvé cette utilisation.

2. Toute personne souhaitant bénéficier des dispositions visées au paragraphe 1 adresse sa demande à l’autorité compétente pertinente de l’État membre recensée dans l’annexe II.

L’autorité compétente indiquée à l’annexe II est tenue de notifier, par écrit, à la personne qui a présenté la demande ainsi qu’à tout(e) autre personne, entité ou organisme reconnu(e) comme étant directement concerné(e) si la demande a été accordée.

L’autorité compétente informe également les autres États membres de l’octroi ou non de la dérogation demandée.

3. Les fonds libérés et transférés au sein de la Communauté afin de faire face à des dépenses ou ayant été admis au titre du présent article ne sont pas soumis à d’autres mesures restrictives en application de l’article 2.

[…]’ »

41 Le 19 mai 2003, la Commission a adopté le règlement (CE) n° 866/2003, modifiant pour la dix-huitième fois le règlement n° 881/2002 (JO L 124, p. 19). Aux termes de l’article 1er et du paragraphe 1 de l’annexe de ce règlement, l’annexe I du règlement n° 881/2002 est modifiée en ce sens que la mention « Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Suède, né le 20.11.1974 » sous la rubrique « Personnes physiques » est remplacée par le texte suivant :

« Ali Ahmed YUSAF (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Suède ; né le 20 novembre 1974, à Garbaharey, Somalie ; nationalité : suédoise ; passeport suédois n° 1041635 ; numéro d’identification nationale : 741120-1093. »

Procédure et conclusions des parties

42 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 décembre 2001, enregistrée sous le numéro T‑306/01, MM. Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali et Ahmed Yusuf, ainsi que Al Barakaat International Foundation (ci-après « Al Barakaat »), ont introduit, contre le Conseil et la Commission, un recours au titre de l’article 230 CE, dans lequel ils concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler le règlement n° 2199/2001 ;

– annuler le règlement n° 467/2001 et, subsidiairement, le déclarer inapplicable en vertu de l’article 241 CE ;

– statuer sur les dépens, dont le quantum sera précisé ultérieurement.

43 Dans le même acte, les requérants ont demandé, au titre de l’article 243 CE, à ce qu’il soit sursis à l’exécution du règlement n° 2199/2001.

44 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 10 décembre 2001, les requérants ont demandé à ce qu’il soit statué selon une procédure accélérée, conformément à l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal. Les parties défenderesses entendues, le Tribunal (première chambre) a rejeté cette demande par décision du 22 janvier 2002, en raison de la nature complexe et délicate des questions de droit que soulève l’affaire.

45 Par lettre du greffe du Tribunal du 24 janvier 2002, les requérants ont été informés qu’il ne pouvait pas être statué sur la demande de sursis à l’exécution du règlement n° 2199/2001, dès lors que celle-ci n’avait pas été présentée par acte séparé, conformément aux dispositions du règlement de procédure. Il a toutefois été relevé, dans cette même lettre, que la présentation ultérieure d’une demande de mesures provisoires était toujours possible dans le respect des dispositions dudit règlement.

46 Dans leurs mémoires en défense déposés au greffe du Tribunal le 19 février 2002, le Conseil et la Commission concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner les requérants aux dépens.

47 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 8 mars 2002, les requérants ont introduit une demande en référé visant à ce qu’il soit sursis à l’exécution des règlements n° 467/2001 et n° 2199/2001, en ce qu’ils les concernent, jusqu’à ce qu’il soit statué au principal.

48 Le président du Tribunal a entendu les parties le 22 mars 2002 en la présence du Royaume de Suède, représenté à l’audition.

49 Par ordonnance du 7 mai 2002 (Aden e.a./Conseil et Commission, T‑306/01 R, Rec. p. II‑2387), le président du Tribunal a rejeté la demande en référé au motif que la condition relative à l’urgence n’était pas remplie, tout en réservant les dépens.

50 Par lettre du greffe du Tribunal du 27 juin 2002, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur les conséquences de l’abrogation du règlement n° 467/2001 et de son remplacement par le règlement n° 881/2002.

51 Dans leurs observations, déposées au greffe du Tribunal le 29 juillet 2002, les requérants déclarent adapter leurs conclusions, moyens et arguments en ce sens qu’ils tendent désormais à l’annulation du règlement n° 881/2002 (ci-après le « règlement attaqué »), adopté au vu de la résolution 1390 (2002) du Conseil de sécurité qui maintient les sanctions décidées contre eux. Ils font observer que le recours initial dirigé contre le règlement n° 467/2001 doit être considéré comme étant devenu sans objet, du fait de son abrogation par le règlement attaqué.

52 Dans ses observations, déposées au greffe du Tribunal le 12 juillet 2002, le Conseil reconnaît que les requérants sont en droit d’étendre ou d’adapter les conclusions initiales de leur recours, de manière à ce qu’elles visent désormais à l’annulation du règlement attaqué.

53 Dans ses observations, déposées au greffe du Tribunal le 10 juillet 2002, la Commission, eu égard à la circonstance que les effets juridiques du règlement n° 2199/2001 se poursuivent dans le règlement attaqué, déclare ne pas voir d’objection à ce que les requérants modifient leurs conclusions afin qu’elles visent ce dernier règlement.

54 Par ailleurs, la Commission prie le Tribunal de constater, conformément à l’article 113 de son règlement de procédure, que le recours est devenu sans objet en tant qu’il est dirigé contre le règlement n° 2199/2001 et qu’il n’y a plus lieu de statuer en ce qui la concerne.

55 En outre, la Commission demande, en vertu de l’article 115, paragraphe 1, et de l’article 116, paragraphe 6, du règlement de procédure, à se voir conférer le statut de partie intervenante au soutien des conclusions du Conseil. Elle déclare toutefois maintenir sa demande de condamnation des requérants aux dépens exposés par elle au cours de la période pendant laquelle ceux-ci ont contesté le règlement n° 2199/2001.

56 Par ordonnance du président de la première chambre du Tribunal du 12 juillet 2002, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a été admis à intervenir au soutien des conclusions des parties défenderesses.

57 Par lettre du greffe du Tribunal du 11 septembre 2002, les requérants ont été invités à présenter leurs observations sur les conséquences éventuelles à tirer, pour ce qui concerne la poursuite du recours, de l’adoption du règlement n° 1580/2002.

58 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée à partir de la nouvelle année judiciaire, commençant le 1er octobre 2002, le juge rapporteur a été affecté à la deuxième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.

59 Dans leurs observations sur les conséquences de l’adoption du règlement n° 1580/2002, déposées au greffe du Tribunal le 11 novembre 2002, les requérants exposent, d’une part, que leur recours n’est plus dirigé contre la Commission et, d’autre part, que MM. Abdirisak Aden et Abdulaziz Ali n’ont plus aucun intérêt particulier et individuel à poursuivre leur recours, sauf pour ce qui concerne la charge des dépens.

60 Par décision du 20 novembre 2002, le greffier du Tribunal a refusé de verser au dossier les commentaires exprimés par les requérants, dans ces mêmes observations, sur les dupliques du Conseil et de la Commission, au motif que de tels commentaires ne sont pas prévus par le règlement de procédure.

61 Dans son mémoire en intervention, déposé au greffe du Tribunal le 27 février 2003, le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le recours.

62 Par lettre du greffe du Tribunal du 13 juin 2003, M. Yusuf a été invité à présenter ses observations sur les conséquences, pour la suite de la procédure, de l’adoption du règlement n° 866/2003.

63 Dans ses observations, déposées au greffe du Tribunal le 7 juillet 2003, M. Yusuf a indiqué, en substance, que les modifications introduites par le règlement n° 866/2003 étaient purement rédactionnelles et qu’elles ne devaient avoir aucune incidence sur la suite de la procédure.

64 Les parties entendues, le Tribunal a renvoyé l’affaire, conformément à l’article 51 de son règlement de procédure, devant une chambre composée de cinq juges.

65 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé par écrit une question au Conseil et à la Commission, qui y ont répondu dans le délai imparti.

66 Par ordonnance du président de la deuxième chambre élargie du Tribunal du 18 septembre 2003, la présente affaire et l’affaire T‑315/01, Kadi/Conseil et Commission, ont été jointes aux fins de la procédure orale, conformément à l’article 50 du règlement de procédure.

67 Par lettre du 8 octobre 2003, la Commission a prié le Tribunal de verser au dossier « les directives régissant la conduite des travaux du [comité des sanctions] », telles qu’adoptées par ce comité le 7 novembre 2002 et amendées le 10 avril 2003. Il a été fait droit à cette demande par décision du président de la deuxième chambre élargie du Tribunal du 9 octobre 2003.

68 MM. Aden et Ali ayant informé le Tribunal, conformément à l’article 99 du règlement de procédure, qu’ils se désistaient de leur recours et qu’ils avaient conclu un accord avec les parties défenderesses sur les dépens, le président de la deuxième chambre élargie du Tribunal a, par ordonnance du 9 octobre 2003, ordonné la radiation du nom de ces deux requérants du registre dans l’affaire T‑306/01 et statué conformément à l’accord des parties sur les dépens.

69 Par actes séparés déposés au greffe du Tribunal le 13 octobre 2003, M. Yusuf et Al Barakaat ont introduit une demande d’assistance judiciaire. Ces demandes ont été rejetées par deux ordonnances du président de la deuxième chambre élargie du Tribunal du 3 mai 2004.

70 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 14 octobre 2003.

Sur les conséquences procédurales de l’adoption du règlement attaqué

71 Les parties principales au litige s’accordent à reconnaître que les requérants sont en droit d’adapter leurs conclusions et moyens de façon à viser à l’annulation du règlement attaqué, qui abroge et remplace le règlement n° 467/2001, tel que modifié par le règlement n° 2199/2001. Dans leurs observations déposées au greffe du Tribunal le 29 juillet 2002, les requérants ont effectivement déclaré adapter en ce sens les conclusions, moyens et arguments de leur recours.

72 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une décision est, en cours de procédure, remplacée par une décision ayant le même objet, celle-ci doit être considérée comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours. Il serait, en outre, injuste que l’institution en cause puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête présentée au juge communautaire contre une décision, adapter la décision attaquée ou lui en substituer une autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux à la décision ultérieure ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celle-ci (arrêts de la Cour du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission, 14/81, Rec. p. 749, point 8 ; du 29 septembre 1987, Fabrique de fer de Charleroi et Dillinger Hüttenwerke/Commission, 351/85 et 360/85, Rec. p. 3639, point 11, et du 14 juillet 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commission, 103/85, Rec. p. 4131, points 11 et 12 ; arrêt du Tribunal du 3 février 2000, CCRE/Commission, T‑46/98 et T‑151/98, Rec. p. II‑167, point 33).

73 Cette jurisprudence est transposable à l’hypothèse dans laquelle un règlement qui concerne directement et individuellement un particulier est remplacé, en cours de procédure, par un règlement ayant le même objet.

74 Cette hypothèse correspondant en tous points à celle de l’espèce, il y a lieu de faire droit à la demande des requérants, de considérer que leur recours tend à l’annulation du règlement attaqué, pour autant qu’il les concerne, et de permettre aux parties de reformuler leurs conclusions, moyens et arguments à la lumière de cet élément nouveau.

75 Par ailleurs, les requérants font valoir que leur demande d’annulation du règlement n° 467/2001 doit être considérée comme étant devenue sans objet, du fait de l’abrogation de ce règlement par le règlement attaqué (voir point 51 ci‑dessus). Dans ces conditions, il n’y a plus lieu de statuer sur cette demande ni, dès lors, sur la demande d’annulation du règlement n° 2199/2001, celle-ci étant également devenue sans objet.

76 Il découle de ce qui précède qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours en tant qu’il est dirigé contre la Commission. Dans les circonstances de l’espèce, toutefois, le principe de bonne administration de la justice et l’exigence d’économie de procédure sur lesquels s’appuie la jurisprudence citée au point 72 ci-dessus justifient également qu’il soit tenu compte des conclusions, moyens de défense et arguments de la Commission, reformulés comme il est dit au point 74 ci-dessus, sans qu’il soit besoin d’admettre à nouveau formellement cette institution à la procédure au titre de l’article 115, paragraphe 1, et de l’article 116, paragraphe 6, du règlement de procédure, en tant que partie intervenante au soutien des conclusions du Conseil.

77 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le présent recours est désormais dirigé contre le seul Conseil, soutenu par la Commission et par le Royaume-Uni, et qu’il a pour unique objet une demande d’annulation du règlement attaqué, pour autant que celui-ci concerne M. Yusuf et Al Barakaat.

Sur le fond

78 Au soutien de leurs conclusions, les requérants invoquent trois moyens d’annulation tirés, le premier, de l’incompétence du Conseil pour adopter le règlement attaqué, le second, de la violation de l’article 249 CE et, le troisième, de la violation de leurs droits fondamentaux.

1. Sur le premier moyen, tiré de l’incompétence du Conseil pour adopter le règlement attaqué

79 Ce moyen se subdivise en trois branches.

Sur la première branche

Arguments des parties

80 Dans leur recours initialement dirigé contre le règlement n° 467/2001, les requérants faisaient valoir que les articles 60 CE et 301 CE, sur la base desquels ce règlement avait été adopté, autorisent uniquement le Conseil à prendre des mesures à l’égard de pays tiers et non, comme il l’aurait fait en l’espèce, à l’encontre de ressortissants d’un État membre résidant dans cet État membre.

81 À cet égard, les requérants réfutaient l’allégation selon laquelle ils auraient été sanctionnés du fait de leur association avec le régime des Taliban d’Afghanistan. Les sanctions prises contre eux n’étaient, selon eux, nullement motivées par l’existence d’un lien avec ce régime, mais par la volonté du Conseil de sécurité de lutter contre le terrorisme international, considéré comme une menace pour la paix et la sécurité internationales. Les requérants soulignaient ainsi que la liste visée au paragraphe 8, sous c), de la résolution 1333 (2000) du Conseil de sécurité, dans laquelle ils avaient été inclus par décision du comité des sanctions du 9 novembre 2001 (voir point 24 ci-dessus), visait Oussama ben Laden et les individus et entités qui lui sont associés, plutôt que les Taliban.

82 Les sanctions adoptées par les institutions communautaires devant correspondre en tous points à celles adoptées par le Conseil de sécurité, les requérants concluaient que le règlement n° 467/2001 n’était pas davantage dirigé contre un pays tiers, mais contre des individus, dans l’objectif de lutter contre le terrorisme international. De telles mesures ne relevaient pas, selon eux, de la compétence de la Communauté, à la différence des mesures d’embargo commercial contre l’Irak examinées par le Tribunal dans l’arrêt du 28 avril 1998, Dorsch Consult/Conseil et Commission (T‑184/95, Rec. p. II‑667).

83 Les requérants soutenaient également qu’une interprétation des articles 60 CE et 301 CE qui revient à traiter des ressortissants communautaires comme des pays tiers est contraire au principe de légalité tel qu’il est exprimé aux articles 5 CE et 7 CE, ainsi qu’au principe selon lequel la législation communautaire doit être certaine et son application prévisible pour les justiciables (arrêt de la Cour du 15 décembre 1987, Danemark/Commission, 348/85, Rec. p. 5225).

84 Dans leurs observations sur les conséquences de l’abrogation du règlement n° 467/2001 et de son remplacement par le règlement attaqué, adopté sur la base des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE, les requérants ajoutent que l’article 308 CE, pris isolément ou avec les articles 60 CE et 301 CE, ne confère pas davantage au Conseil le pouvoir d’édicter des sanctions, directes ou indirectes, à l’encontre de ressortissants de l’Union. En effet, un tel pouvoir ne pourrait pas être considéré comme implicite ou nécessaire pour réaliser l’un des objets de la Communauté, au sens de l’article 308 CE. En particulier, le gel des avoirs des requérants serait sans aucun rapport avec l’objectif d’« éviter notamment une distorsion de concurrence », visé au considérant 4 du règlement attaqué.

85 Dans leurs mémoires en défense et en intervention, d’une part, les institutions et le Royaume‑Uni ont soutenu que rien, dans le libellé des articles 60 CE et 301 CE, ne permet d’exclure l’adoption de sanctions économiques à l’égard d’individus ou d’organisations établis dans la Communauté, dès lors que de telles mesures visent à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers. Il conviendrait de reconnaître, en effet, que les citoyens des États membres peuvent, individuellement ou collectivement, fournir des fonds et des ressources à des pays tiers, ou à des factions à l’intérieur de ceux-ci, de sorte que les mesures visant à contrôler les ressources économiques de ces citoyens auront pour effet d’interrompre ou de réduire les relations économiques avec ces pays tiers. Les juridictions communautaires auraient d’ailleurs implicitement reconnu la légalité de cette pratique [ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 2 août 2000, « Invest » Import und Export et Invest Commerce/Commission, T‑189/00 R, Rec. p. II‑2993, point 34, confirmée sur pourvoi par ordonnance du président de la Cour du 13 novembre 2000, « Invest » Import und Export et Invest Commerce/Commission, C‑317/00 P(R), Rec. p. I‑9541, points 26 et 27].

86 D’autre part, ces parties ont réfuté la thèse des requérants selon laquelle il n’existait pas de lien entre les mesures prévues par le règlement n° 467/2001 et l’Afghanistan, en soulignant les liens qui existaient à l’époque entre Oussama ben Laden, Al-Qaida et le régime des Taliban.

87 Dans sa duplique ainsi que dans ses observations sur les conséquences de l’abrogation du règlement n° 467/2001 et de son remplacement par le règlement attaqué, le Conseil a toutefois relevé que ce dernier règlement s’appliquait aux terroristes et aux groupes terroristes en général, sans plus établir de lien avec un pays ou un territoire particuliers. En cela, il aurait reflété la différence entre la résolution 1333 (2000) du Conseil de sécurité, qui visait les Taliban et les individus et entités qui leur sont associés, et la résolution 1390 (2002), qui, du fait de la disparition de l’« Émirat islamique d’Afghanistan », ne lie plus les sanctions qu’elle prévoit à un pays ou à un territoire spécifique, mais vise elle aussi les groupes et les individus terroristes d’une manière générale.

88 Dans le premier cas, le Conseil aurait estimé que le règlement n° 467/2001 relevait bien des articles 60 CE et 301 CE, puisqu’il existait un lien évident avec l’Afghanistan. Un tel lien n’existant plus dans le cadre du règlement attaqué, le Conseil aurait considéré qu’il y avait lieu de compléter sa base juridique en y ajoutant l’article 308 CE. Le Conseil faisait valoir que cette modification de la base juridique du nouveau règlement rendait inopérante la première branche du premier moyen.

89 Invité, par une question écrite du Tribunal, à prendre position, à la lumière de l’avis 2/94 de la Cour, du 28 mars 1996 (Rec. p. I‑1759, points 29 et 30), sur la thèse des requérants exposée au point 84 ci-dessus et, plus particulièrement, à indiquer quels sont les objets de la Communauté fixés par le traité CE qu’il se propose d’atteindre par la voie des dispositions prévues par le règlement attaqué, le Conseil a répondu, en substance, que ces dispositions poursuivent un objectif de coercition économique et financière qui constitue, d’après lui, un objet du traité CE.

90 À cet égard, le Conseil fait valoir que les objectifs de la Communauté ne sont pas seulement ceux définis à l’article 3 CE, mais qu’ils peuvent aussi découler de dispositions plus spécifiques.

91 Depuis la révision résultant du traité de Maastricht, les articles 60 CE et 301 CE définiraient les tâches et actions de la Communauté en matière de sanctions économiques et financières et offriraient une base légale pour un transfert exprès de compétences à la Communauté en vue de leur accomplissement. Ces compétences seraient expressément liées et, en fait, subordonnées à l’adoption d’un acte au titre des dispositions du traité UE relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Or, l’un des objectifs de la PESC serait, aux termes de l’article 11, paragraphe 1, troisième tiret, UE, « le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la charte des Nations unies ».

92 Il conviendrait donc d’admettre que la coercition économique et financière pour des raisons politiques, a fortiori dans le cadre de la mise en œuvre d’une décision contraignante du Conseil de sécurité, constitue un objectif exprès et légitime du traité CE, même si cet objectif est marginal, rattaché de manière indirecte aux objectifs principaux de ce traité, notamment ceux relatifs à la libre circulation des capitaux [article 3, paragraphe 1, sous c), CE] et à l’établissement d’un régime de concurrence non faussée [article 3, paragraphe 1, sous g), CE], et lié au traité UE.

93 En l’espèce, l’article 308 CE aurait été inclus, en tant que base juridique du règlement attaqué, afin de compléter la base fournie par les articles 60 CE et 301 CE, de façon à permettre l’adoption de mesures non seulement à l’égard de pays tiers, mais aussi à l’encontre d’individus et d’entités non étatiques n’ayant pas nécessairement de liens avec le gouvernement ou le régime de ces pays, dans un cas où le traité CE ne prévoit pas les pouvoirs d’action requis à cet effet.

94 En procédant de la sorte, la Communauté aurait été en mesure de s’adapter à l’évolution de la pratique internationale, qui consiste désormais à prendre des « sanctions intelligentes », dirigées contre des individus qui constituent une menace pour la sécurité internationale, plutôt que contre des populations innocentes.

95 Le Conseil soutient que les conditions dans lesquelles il a eu recours, en l’espèce, à l’article 308 CE ne sont pas différentes de celles dans lesquelles cette disposition a été utilisée, dans le passé, pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets du traité CE, sans que ledit traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet. Il invoque, en ce sens :

– dans le domaine de la politique sociale, les diverses directives qui, sur la base de l’article 235 du traité CE (devenu article 308 CE), complétée parfois par l’article 100 du traité CE (devenu article 94 CE), ont étendu le principe de l’égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et travailleurs féminins, tel que prévu par l’article 119 du traité CE (les articles 117 à 120 du traité CE ont été remplacés par les articles 136 CE à 143 CE), pour l’ériger en un principe général d’égalité de traitement dans tous les domaines où pouvaient subsister des discriminations potentielles et pour en faire bénéficier les travailleurs indépendants, y compris dans le secteur agricole, et, notamment, la directive 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (JO L 39, p. 40) ; la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en œuvre progressive du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale (JO 1979, L 6, p. 24) ; la directive 86/378/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (JO L 225, p. 40), et la directive 86/613/CEE du Conseil, du 11 décembre 1986, sur l’application du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes exerçant une activité indépendante, y compris une activité agricole, ainsi que sur la protection de la maternité (JO L 359, p. 56) ;

– dans le domaine de la libre circulation des personnes, les divers actes qui, sur la base de l’article 235 du traité CE et de l’article 51 du traité CE (devenu, après modification, article 42 CE), ont étendu aux travailleurs indépendants, aux membres de leur famille et aux étudiants les droits reconnus aux travailleurs salariés qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, et, notamment, le règlement (CEE) n° 1390/81 du Conseil, du 12 mai 1981, étendant aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille le règlement (CEE) n° 1408/71 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 143, p. 1) ;

– plus récemment, le règlement (CE) n° 1035/97 du Conseil, du 2 juin 1997, portant création d’un Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (JO L 151, p. 1), adopté sur la base de l’article 213 du traité CE (devenu article 284 CE) et de l’article 235 du traité CE.

96 La Cour elle-même aurait reconnu la légalité de cette pratique (arrêt du 5 décembre 1989, Delbar, C‑114/88, Rec. p. 4067).

97 Bien plus, le législateur communautaire aurait déjà eu recours, dans le passé, à la base légale de l’article 235 du traité CE dans le domaine des sanctions. À cet égard, le Conseil expose que, avant l’introduction dans le traité CE des articles 301 CE et 60 CE, divers règlements du Conseil imposant des sanctions commerciales ont été basés sur l’article 113 du traité CE (devenu, après modification, article 133 CE) [voir, par exemple, le règlement (CEE) n° 596/82 du Conseil, du 15 mars 1982, modifiant le régime d’importation de certains produits originaires d’Union soviétique (JO L 72, p. 15) ; le règlement (CEE) n° 877/82 du Conseil, du 16 avril 1982, suspendant l’importation de tout produit originaire d’Argentine (JO L 102, p. 1), et le règlement (CEE) n° 3302/86 du Conseil, du 27 octobre 1986, portant suspension des importations de pièces d’or en provenance de la République d’Afrique du Sud (JO L 305, p. 11)]. Toutefois, lorsque ces mesures allaient au-delà du champ d’application de la politique commerciale commune ou qu’elles concernaient des personnes physiques ou morales établies dans la Communauté, elles auraient aussi été basées sur l’article 235 du traité CE. Tel aurait été le cas, en particulier, du règlement (CEE) n° 3541/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, interdisant de faire droit aux demandes irakiennes relatives aux contrats et opérations dont l’exécution a été affectée par la résolution 661 (1990) du Conseil de sécurité des Nations unies et par les résolutions connexes (JO L 361, p. 1), dont l’article 2 disposerait qu’« [i]l est interdit de faire droit ou de prendre toute disposition tendant à faire droit à une demande présentée par […] toute personne physique ou morale agissant directement ou indirectement pour le compte ou au profit d’une ou de plusieurs personnes physiques ou morales en Irak ».

98 En réponse à la même question écrite du Tribunal, la Commission a fait valoir que la mise en œuvre des sanctions imposées par le Conseil de sécurité pouvait relever en tout ou en partie du champ d’application du traité CE, que ce soit au titre de la politique commerciale commune ou bien au titre du marché intérieur.

99 En l’espèce, la Commission soutient, en renvoyant au considérant 4 du règlement attaqué, que les mesures en cause étaient nécessaires pour garantir une application et une interprétation uniformes des restrictions aux mouvements de capitaux mises en œuvre conformément aux résolutions en cause du Conseil de sécurité, de manière à préserver la libre circulation des capitaux dans la Communauté et à éviter des distorsions de concurrence.

100 Par ailleurs, la Commission estime que la défense de la sécurité internationale, tant à l’extérieur qu’à l’intérieur de l’Union, doit être considérée comme s’inscrivant dans le cadre général des dispositions du traité CE. À cet égard, la Commission renvoie, d’une part, aux articles 3 UE et 11 UE et, d’autre part, au préambule du traité CE, dans lequel les parties contractantes auraient confirmé « la solidarité qui lie l’Europe et les pays d’outre-mer, […] conformément aux principes de la charte des Nations unies » et se seraient déclarées résolues à « affermir […] les sauvegardes de la paix et de la liberté ». La Commission en déduit un « objectif général fixé à la Communauté de défendre la paix et la sécurité », dont procéderaient spécifiquement les articles 60 CE et 301 CE, en même temps qu’ils seraient des manifestations spécifiques de la compétence communautaire dans la régulation des mouvements de capitaux internes et externes.

101 Les dispositions du titre III, chapitre 4, du traité CE relatives aux mouvements de capitaux ne conférant aucun pouvoir particulier à la Communauté, l’article 308 CE aurait été retenu, en l’espèce, comme base juridique complémentaire pour garantir que la Communauté puisse imposer les restrictions en cause, notamment à l’égard des particuliers, conformément à la position commune adoptée par le Conseil.

102 À l’audience, le Royaume-Uni a décrit l’objectif communautaire visé par l’adoption du règlement attaqué comme étant l’application uniforme à l’intérieur de la Communauté d’obligations relatives à des restrictions aux mouvements de capitaux, imposées aux États membres par le Conseil de sécurité.

103 Le Royaume-Uni souligne que la création d’un marché intérieur dans le domaine des mouvements de capitaux est l’un des objectifs de la Communauté énoncés à l’article 3 CE. Il considère que l’application uniforme de toutes restrictions à la libre circulation des capitaux sur le marché constitue un aspect essentiel de la création d’un marché intérieur.

104 Si, en revanche, la mise en œuvre des résolutions en cause du Conseil de sécurité n’avait pas fait l’objet de mesures adoptées au niveau communautaire, cela aurait créé, selon le Royaume-Uni, un risque de divergences dans l’application du gel des avoirs entre États membres. Si les États membres avaient mis en œuvre ces résolutions individuellement, des différences d’interprétation quant à la portée des obligations qui leur incombent seraient inévitablement apparues et auraient créé des disparités dans le domaine de la libre circulation des capitaux entre les États membres, ce qui aurait entraîné un risque de distorsion de la concurrence.

105 En outre, le Royaume-Uni soutient que des mesures visant à geler les fonds des particuliers dans le but d’interrompre les relations économiques avec des organisations terroristes internationales, plutôt qu’avec des pays tiers, ne peuvent pas être considérées comme élargissant le « domaine des compétences de la Communauté au-delà du cadre général résultant de l’ensemble des dispositions du traité », selon les termes de l’avis 2/94, point 89 supra. Conformément au cadre du traité, la Communauté serait compétente pour adopter des mesures visant à réglementer les mouvements de capitaux, et ce en prenant des mesures contre les particuliers. Partant, s’il est vrai que les mesures destinées à réglementer les mouvements de capitaux de particuliers dans le but d’interrompre les relations économiques avec des organisations terroristes internationales relèvent d’un domaine pour lequel le traité CE n’a pas conféré de pouvoirs spécifiques aux institutions et s’il est également vrai que ces mesures exigent le recours à l’article 308 CE, celles-ci ne sauraient être considérées comme allant au-delà du cadre général du traité.

106 Le Royaume-Uni soutient que le recours à l’article 308 CE dans les circonstances de l’espèce n’est pas différent de l’utilisation qui a été faite de cette disposition dans des situations, notamment dans le domaine de la politique sociale, où cet article a servi à atteindre d’autres objectifs de la Communauté lorsque le traité ne fournissait pas de base juridique précise (voir point 95 ci-dessus).

Appréciation du Tribunal

107 Le règlement n° 467/2001 et le règlement attaqué ont été adoptés sur des bases légales partiellement différentes : les articles 60 CE et 301 CE pour le premier, les articles 60 CE, 301 CE et 308 CE pour le second. Bien que les arguments initiaux des requérants tirés du manque de base légale du règlement n° 467/2001 soient devenus sans objet du fait de son abrogation par le règlement attaqué, le Tribunal estime approprié d’exposer tout d’abord les motifs pour lesquels il les juge, en tout état de cause, non fondés, dès lors que ces motifs constituent l’une des prémisses de son raisonnement appliqué à l’examen de la base légale du règlement attaqué.

– Sur la base légale du règlement n° 467/2001

108 Le règlement n° 467/2001 a été adopté sur la base des articles 60 CE et 301 CE, dispositions qui habilitent le Conseil à prendre les mesures urgentes nécessaires, notamment en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements, lorsqu’une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité UE relatives à la PESC prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers.

109 Or, ainsi qu’il ressort de son préambule, le règlement n° 467/2001 orchestrait l’action de la Communauté prévue par la position commune 2001/154, qui avait été adoptée dans le cadre de la PESC et qui marquait la volonté de l’Union et de ses États membres de recourir à un instrument communautaire afin de mettre en œuvre dans la Communauté certains aspects des sanctions prises par le Conseil de sécurité à l’encontre des Taliban d’Afghanistan.

110 Les requérants soutenaient toutefois, premièrement, que les mesures en cause en l’espèce frappaient des particuliers, de surcroît ressortissants d’un État membre, alors que les articles 60 CE et 301 CE autorisent uniquement le Conseil à prendre des mesures à l’égard de pays tiers ; deuxièmement, que les mesures en cause ne visaient pas à interrompre ou à réduire les relations économiques avec un pays tiers, mais à lutter contre le terrorisme international et, plus particulièrement, contre Oussama ben Laden et, troisièmement, que lesdites mesures étaient en tout état de cause disproportionnées par rapport à l’objectif visé par les articles 60 CE et 301 CE.

111 Aucun de ces arguments n’aurait pu prospérer.

112 S’agissant, premièrement, du type de mesures que le Conseil est habilité à prendre au titre des articles 60 CE et 301 CE, le Tribunal considère que rien, dans le libellé de ces dispositions, ne permet d’exclure l’adoption de mesures restrictives frappant directement des individus ou des organisations, que ceux-ci soient ou non établis dans la Communauté, pour autant que de telles mesures visent effectivement à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers.

113 Ainsi que l’a souligné à juste titre le Conseil, les mesures en cause en l’espèce relevaient de ce qu’il est convenu d’appeler les « sanctions intelligentes » (smart sanctions), apparues dans la pratique de l’ONU au cours des années 90. De telles sanctions substituent aux mesures classiques d’embargo commercial général dirigées contre un pays des mesures plus ciblées et sélectives, telles que les sanctions économiques ou financières, les interdictions de voyager, les embargos sur les armes ou sur des produits spécifiques, de manière à réduire les souffrances endurées par la population civile du pays concerné, tout en imposant de véritables sanctions au régime visé et à ses dirigeants.

114 La pratique des institutions communautaires a évolué dans le même sens, le Conseil ayant successivement considéré que les articles 60 CE et 301 CE lui permettaient de prendre des mesures restrictives à l’encontre d’entités ou de personnes contrôlant physiquement une partie du territoire d’un pays tiers [voir, par exemple, le règlement (CE) nº 1705/98 du Conseil, du 28 juillet 1998, concernant l’interruption de certaines relations économiques avec l’Angola afin d’inciter l’« União Nacional para a Independência Total de Angola » (UNITA) à remplir ses obligations dans le processus de paix, et abrogeant le règlement (CE) nº 2229/97 (JO L 215, p. 1)] et contre des entités ou personnes contrôlant effectivement l’appareil gouvernemental d’un pays tiers ainsi qu’à l’encontre des personnes et entités associées à ces dernières et qui leur apportent un soutien économique [voir, par exemple, le règlement (CE) n° 1294/1999 du Conseil, du 15 juin 1999, relatif à un gel des capitaux et à une interdiction des investissements en relation avec la République fédérale de Yougoslavie (RFY) et abrogeant les règlements (CE) n° 1295/98 et (CE) n° 1607/98 (JO L 153, p. 63), et le règlement (CE) nº 2488/2000 du Conseil, du 10 novembre 2000, maintenant un gel des capitaux concernant M. Milosevic et les personnes de son entourage et abrogeant les règlements nº 1294/1999 et (CE) nº 607/2000 ainsi que l’article 2 du règlement (CE) nº 926/98 (JO L 287, p. 19)]. Cette évolution est pleinement compatible avec les mesures prévues aux articles 60 CE et 301 CE.

115 En effet, de même que les sanctions économiques ou financières peuvent légitimement frapper de manière spécifique les dirigeants d’un pays tiers, plutôt que ce pays en tant que tel, elles doivent également pouvoir viser, en quelque endroit qu’ils se trouvent, les individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par eux. Ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission, les articles 60 CE et 301 CE ne fourniraient pas un moyen efficace de faire pression sur des dirigeants détenant une influence sur la politique d’un pays tiers si la Communauté ne pouvait, sur leur base, adopter des mesures à l’encontre de particuliers qui, bien que n’étant pas domiciliés dans le pays tiers en question, sont suffisamment liés au régime contre lequel les sanctions sont dirigées. Par ailleurs, comme l’a souligné le Conseil, le fait que certains des particuliers ainsi visés se trouvent être des ressortissants d’un État membre est sans pertinence, car, pour être effectives dans un contexte de libre circulation des capitaux, des sanctions financières ne peuvent se limiter aux seuls ressortissants du pays tiers concerné.

116 Cette interprétation, non contraire à la lettre des articles 60 CE et 301 CE, est justifiée tant par des considérations d’efficacité que par des préoccupations d’ordre humanitaire.

117 S’agissant, deuxièmement, de l’objectif poursuivi par le règlement n° 467/2001, le Conseil a fait valoir, en renvoyant aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité, à la position commune 2001/154, ainsi qu’aux considérants 1 et 2 de ce règlement et à son intitulé même, que les mesures en cause étaient essentiellement dirigées contre le régime des Taliban qui, à l’époque, contrôlait effectivement 80 % du territoire afghan et se désignait lui‑même sous le nom d’« Émirat islamique d’Afghanistan » et, accessoirement, contre des personnes et entités qui, par le biais de transactions économiques ou financières, aidaient ledit régime à fournir refuge et entraînement à des terroristes internationaux et à leurs organisations, agissant ainsi en fait comme des agents de ce régime ou lui étant étroitement liées.

118 Pour autant que les requérants faisaient grief au règlement n° 467/2001 d’avoir visé Oussama ben Laden, et non le régime des Taliban, le Conseil a ajouté qu’Oussama ben Laden était en réalité le chef et l’« éminence grise » du régime des Taliban et qu’il disposait de la réalité du pouvoir en Afghanistan. Ses titres temporels et religieux de « Sheikh » (chef) et d’« Emir » (prince, leader, conducteur), et le rang qu’il occupait aux côtés des autres dignitaires religieux Taliban, auraient laissé peu de doutes à cet égard. Par ailleurs, avant même le 11 septembre 2001, Oussama ben Laden aurait prêté un serment d’allégeance (Bay’a) établissant un lien religieux formel entre lui et la direction théocratique talibane. Il aurait donc été dans une situation comparable à celle de M. Milosevic et des membres du gouvernement yougoslave du temps des sanctions économiques et financières prises par le Conseil contre la République fédérale de Yougoslavie (voir point 114 ci-dessus). Quant à Al-Qaida, le Conseil a relevé qu’il était de notoriété publique qu’elle disposait de nombreux camps d’entraînement militaire en Afghanistan et que des milliers de ses membres avaient combattu aux côtés des Taliban entre octobre 2001 et janvier 2002, pendant l’intervention de la coalition internationale.

119 Il n’y a pas lieu de remettre en cause le bien-fondé de ces considérations sur lesquelles existe, au sein de la communauté internationale, un large consensus reflété, notamment, par les diverses résolutions adoptées à l’unanimité par le Conseil de sécurité et qui n’ont pas été spécifiquement réfutées ni même contestées par les requérants.

120 Plus particulièrement, les sanctions en cause en l’espèce avaient pour but principal d’empêcher le régime des Taliban d’obtenir un soutien financier de quelque origine que ce soit, ainsi qu’il ressort du paragraphe 4, sous b), de la résolution 1267 (1999). Elles auraient pu être contournées si les particuliers dont il était considéré qu’ils soutenaient ce régime n’avaient pas été visés par elles. Quant aux rapports entre l’ancien régime des Taliban et Oussama ben Laden, le Conseil de sécurité a estimé que ce dernier, pendant la période en cause, bénéficiait d’une aide à ce point déterminante de la part de ce régime qu’il pouvait être considéré comme en faisant partie. C’est ainsi que, au dixième considérant de la résolution 1333 (2000), le Conseil de sécurité a déploré que les Taliban continuent de donner refuge à Oussama ben Laden et de lui permettre, ainsi qu’à ses associés, de diriger un réseau de camps d’entraînement à partir du territoire tenu par eux et de se servir de l’Afghanistan comme base pour mener des opérations terroristes internationales. Par ailleurs, au septième considérant de sa résolution 1333 (2000), le Conseil de sécurité a réaffirmé sa conviction que la répression du terrorisme international était essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

121 Ainsi, contrairement à ce que soutenaient les requérants, les mesures en cause visaient bien à interrompre ou à réduire les relations économiques avec un pays tiers, dans le cadre de la lutte menée par la communauté internationale contre le terrorisme international et, plus particulièrement, contre Oussama ben Laden et le réseau Al-Qaida.

122 S’agissant, troisièmement, de la proportionnalité des mesures en question, celle-ci doit être appréciée à la lumière de la finalité du règlement n° 467/2001. Ainsi qu’il a été exposé ci‑dessus, l’imposition de sanctions « intelligentes » vise, précisément, à exercer une pression efficace sur les dirigeants du pays concerné, tout en limitant autant que possible l’impact des mesures en cause sur la population de ce pays, notamment par la restriction de leur champ d’application personnel à un certain nombre d’individus nommément désignés. Or, en l’espèce, le règlement n° 467/2001 tendait à accroître la pression exercée sur le régime des Taliban, notamment en gelant les fonds et autres actifs financiers d’Oussama ben Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés par le comité des sanctions. De telles mesures sont conformes au principe de proportionnalité, qui exige que des sanctions n’excèdent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi par la réglementation communautaire les instaurant.

123 Le fait que les mesures en cause visaient également des transactions n’ayant aucun élément transfrontalier n’est, en revanche, pas pertinent. Si l’objectif légitime de ces mesures était de tarir les sources de financement des Taliban et du terrorisme international opérant au départ de l’Afghanistan, elles devaient nécessairement viser tant les transactions internationales que les transactions purement internes, dès lors que celles-ci étaient tout aussi susceptibles que celles-là d’alimenter un tel financement, compte tenu notamment de la libre circulation des personnes et des capitaux et de l’opacité des circuits financiers internationaux.

124 Il découle de ce qui précède que, contrairement à ce que soutenaient les requérants, le Conseil était bien compétent pour adopter le règlement n° 467/2001 sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE.

– Sur la base légale du règlement attaqué

125 À la différence du règlement n° 467/2001, le règlement attaqué a pour base légale non seulement les articles 60 CE et 301 CE, mais également l’article 308 CE. En cela, il reflète l’évolution de la situation internationale dans le cadre de laquelle les sanctions décrétées par le Conseil de sécurité, et mises en œuvre par la Communauté, se sont successivement inscrites.

126 Adoptée dans le cadre des actions entreprises aux fins de la répression du terrorisme international, considérée comme essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales (voir son septième considérant), la résolution 1333 (2000) du Conseil de sécurité n’en visait pas moins spécifiquement le régime des Taliban qui, à l’époque, contrôlait la plus grande partie du territoire afghan et donnait refuge et assistance à Oussama ben Laden ainsi qu’à ses associés.

127 Ainsi qu’il a déjà été exposé ci-dessus, c’est précisément ce lien expressément établi avec le territoire et le régime dirigeant d’un pays tiers qui a permis au Conseil de fonder le règlement n° 467/2001 sur les articles 60 CE et 301 CE.

128 En revanche, la résolution 1390 (2002) du Conseil de sécurité a été adoptée, le 16 janvier 2002, après l’effondrement de ce régime, consécutif à l’intervention armée de la coalition internationale en Afghanistan, déclenchée en octobre 2001. En conséquence, et bien qu’elle vise encore expressément les Taliban, elle n’est plus dirigée contre leur régime déchu, mais bien plutôt directement contre Oussama ben Laden, le réseau Al-Qaida ainsi que les personnes et entités qui leur sont associées.

129 L’absence de tout lien entre les sanctions à prendre au titre de cette résolution et le territoire ou le régime dirigeant d’un pays tiers, déjà relevée au point 2 de l’exposé des motifs de la proposition de règlement du Conseil présentée par la Commission le 6 mars 2002, qui est à l’origine du règlement attaqué [document COM (2002) 117 final], a été expressément admise par le Conseil aux points 4 et 5 de sa duplique.

130 À défaut d’un tel lien, le Conseil et la Commission ont considéré que les articles 60 CE et 301 CE ne constituaient pas, à eux seuls, une base juridique suffisante pour permettre l’adoption du règlement attaqué. Ces considérations doivent être approuvées.

131 En effet, l’article 60, paragraphe 1, CE dispose que le Conseil, conformément à la procédure prévue à l’article 301 CE, peut prendre, « à l’égard des pays tiers concernés », les mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements. L’article 301 CE prévoit expressément la possibilité d’une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques « avec un ou plusieurs pays tiers ».

132 Par ailleurs, le fait que ces dispositions autorisent l’adoption de « sanctions intelligentes » à l’encontre d’individus ou d’entités qui sont associés aux dirigeants d’un pays tiers ou contrôlés directement ou indirectement par eux (voir points 115 et 116 ci-dessus) ne permet pas de considérer que de tels individus ou entités puissent encore être visés lorsque le régime dirigeant du pays tiers en cause a disparu. Dans de telles circonstances, en effet, il n’existe plus de lien suffisant entre ces individus ou entités et un pays tiers.

133 Il en résulte que, en tout état de cause, les articles 60 CE et 301 CE ne constituaient pas, à eux seuls, une base juridique suffisante pour fonder le règlement attaqué.

134 Par ailleurs, contrairement à la position exprimée par la Commission dans la proposition de règlement du Conseil qui est à l’origine du règlement attaqué (voir point 129 ci-dessus), le Conseil a considéré que l’article 308 CE ne constituait pas non plus, à lui seul, une base juridique adéquate pour permettre l’adoption dudit règlement. Ces considérations doivent également être approuvées.

135 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprud