CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. Poiares Maduro

présentées le 10 janvier 2007 ( )

Affaire C‑307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

contre

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

[demande de décision préjudicielle formée par le Juzgado de lo Social de San Sebastián (Espagne)]

«Accord‑cadre CES, UNICE et CEEP – Travail à durée déterminée – Conditions de travail – Indemnité d’ancienneté – Non‑perception due à des accords entre représentation syndicale du personnel et administration – Raisons objectives suffisantes»

1. Par décision du 6 juillet 2005, le Juzgado de lo Social de San Sebastián (Espagne) a introduit devant la Cour une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE portant sur l’interprétation de la clause 4 de l’accord‑cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999 (ci‑après l’«accord‑cadre»), mis en œuvre par la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999 (JO L 175, p. 43).

I – Le contexte juridique et factuel

2. Les faits de la cause à l’origine de cette demande sont les suivants. Mme Del Cerro Alonso est employée d’un hôpital public rattaché au service de santé publique de la Communauté autonome espagnole du Pays basque. Ayant la qualité de personnel statutaire fixe, elle a demandé à bénéficier de primes au titre de périodes antérieures durant lesquelles elle se trouvait en position de personnel statutaire temporaire.

3. Ces primes d’ancienneté sont accordées à raison de l’accomplissement de trois années de services effectifs. Cependant, le décret 231/2000 relatif aux conditions d’emploi du personnel du Servicio Vasco de Salud, comme la loi 55/2003, du 16 décembre 2003, relative au statut cadre du personnel statutaire des services de santé, que ce décret met en œuvre dans la Communauté autonome espagnole du Pays basque, prévoient que les primes sont réservées au personnel ayant la qualité de personnel fixe.

4. Sa demande étant restée sans réponse, Mme Del Cerro Alonso a saisi la juridiction de renvoi. Pour s’opposer à ses prétentions, le service de santé publique relève que, n’ayant pas la qualité de personnel fixe à la date concernée par sa demande, la requérante ne peut bénéficier de telles primes.

5. Le débat qui s’est noué devant la juridiction de renvoi a permis de soulever une question relative à l’interprétation du droit communautaire. Il est apparu que le refus opposé à la requérante était susceptible d’être constitutif d’une discrimination à l’encontre des travailleurs à durée déterminée. La clause 4 de l’accord‑cadre prévoit à cet égard que «pour ce qui concerne les conditions d’emploi, les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, à moins qu’un traitement différent soit justifié par des raisons objectives». Il convient dès lors de se demander si l’octroi de primes telles que celles en cause en l’espèce peut être qualifié de «conditions d’emploi» au sens de la directive 1999/70. Tel est le sens des questions posées par le Juzgado de lo Social de San Sebastián:

«1) Quand la directive 1999/70/CE dispose que les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités de manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée, fait‑elle également référence aux conditions économiques?

Dans l’affirmative:

2) Le fait que l’article 44 de la [loi] 55/2003 […] dispose qu’il est impossible de percevoir le complément économique lié à l’ancienneté qui est octroyé aux travailleurs à durée indéterminée constitue‑t‑il une raison objective suffisante?

3) Les accords souscrits entre les représentants syndicaux du personnel et l’administration constituent‑ils des raisons objectives suffisantes pour ne pas octroyer le complément lié à l’ancienneté au personnel temporaire?»

II – Analyse

A – Considérations préliminaires

6. Cette demande de décision préjudicielle pose une question préalable relative à l’applicabilité de la directive 1999/70 à la situation en cause. Aux yeux de la juridiction de renvoi, il ne fait pas de doute que le personnel statutaire relève de la catégorie des travailleurs visés par cette directive. Aussi s’abstient‑elle d’évoquer cette question dans sa demande. Toutes les parties intervenantes ne partagent pas ces certitudes. Il en est ainsi notamment du Royaume d’Espagne qui considère que la directive 1999/70 n’est pas applicable au litige au principal. Il conclut à l’irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle.

7. Avant de répondre aux questions posées, il convient de vérifier que la directive 1999/70 est applicable à la situation en cause dans la mesure où celle‑ci concerne un agent du personnel statutaire bénéficiant d’un statut de droit public.

B – Sur l’applicabilité de la directive 1999/70 à la situation en cause

8. Le champ d’application de la directive est défini par la clause 2, point 1, de l’accord‑cadre. Celui‑ci dispose que «le présent accord s’applique aux travailleurs à durée déterminée ayant un contrat ou une relation de travail défini par la législation, les conventions collectives ou les pratiques en vigueur dans chaque État membre».

9. La jurisprudence récente de la Cour a eu l’occasion de se pencher sur cette disposition ( ). Il en ressort que les dispositions de l’accord‑cadre ont vocation à s’appliquer aux contrats et relations de travail à durée déterminée conclus avec les administrations et les autres entités du secteur public. Il est constant, en effet, que la notion de «travailleurs à durée déterminée» au sens de l’accord‑cadre englobe l’ensemble des travailleurs, sans opérer de distinction selon la qualité publique ou privée de l’employeur auquel ils sont liés. Reste cependant à savoir s’il convient de distinguer selon la qualité et la nature de la relation liant les administrations et entités publiques à leur personnel. La directive 1999/70 s’applique aux agents contractuels des administrations publiques. Mais s’applique‑t‑elle aux agents statutaires de ces mêmes entités? Telle est la question posée dans cette affaire.

10. Afin d’y répondre de manière positive, la juridiction de renvoi invoque, dans les motifs de sa décision de renvoi, la définition large de la notion de «travailleurs» dégagée par la jurisprudence de la Cour portant sur la directive 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et la promotion professionnelles, et les conditions de travail (JO L 39, p. 40). La Commission des Communautés européennes conteste la pertinence de cette référence dans le contexte de la présente affaire.

11. La jurisprudence de la Cour nous enseigne que la notion de travailleur n’est pas univoque en droit communautaire mais varie en fonction du domaine d’application envisagé ( ). Ainsi, il est constant que, en matière d’égalité de traitement entre travailleurs masculins et travailleurs féminins, la notion de travailleur est une notion autonome de droit communautaire qui doit être interprétée de manière large. Dès lors, il ne saurait être exclu que les fonctionnaires puissent être regardés comme constituant une catégorie particulière de travailleurs ( ). En revanche, il apparaît que, en matière de maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d’entreprises, dans laquelle la directive adoptée ne vise qu’à une harmonisation partielle de la matière en question, il convient de se référer à la définition retenue par la législation nationale en matière de droit du travail. Dès lors, si, selon cette législation, un agent de droit public n’est pas soumis au droit du travail, il ne saurait être considéré comme travailleur au sens du droit communautaire des transferts d’entreprise ( ).

12. Il est vrai que la directive 1999/70 opère expressément un renvoi à la législation nationale. Cependant, il semble que la jurisprudence n’estime pas qu’un tel procédé soit déterminant aux fins de l’interprétation. En effet, il est arrivé à la Cour de considérer, dans le cadre de la directive concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, que la notion de «temps de travail» constitue une notion de droit communautaire autonome qu’il convient de définir selon des caractéristiques objectives, en dépit du fait qu’elle fait l’objet dans ladite directive d’un renvoi exprès à la législation nationale ( ). En sens contraire, la Cour a jugé, dans une matière proche de celle en cause en l’espèce, régie par l’accord‑cadre sur le travail à temps partiel, qu’un travailleur relève du champ d’application de cet accord lorsqu’il a un contrat ou une relation de travail défini par la législation, les conventions collectives ou les pratiques en vigueur dans l’État membre ( ).

13. Il semble que cette différence dans le traitement des renvois en matière sociale tient à la manière d’aborder la question, selon que la Cour privilégie la finalité ou le régime de la réglementation sujette à interprétation. En matière d’aménagement du temps de travail, la Cour rappelle que la directive poursuit un objectif social fondamental, qui est de garantir une meilleure protection de la sécurité et de la santé des travailleurs. Dès lors, bien que ladite directive se borne à établir des prescriptions minimales à cet effet, seule une interprétation autonome de la notion de temps de travail garantissant une application uniforme est de nature à assurer à cette directive sa pleine efficacité. Au contraire, en matière de transfert d’entreprise comme en matière de travail à temps partiel, la Cour ( ) retient essentiellement que la directive en cause ne vise pas à instaurer un niveau de protection uniforme dans la Communauté ou laisse un certain pouvoir d’appréciation aux États membres. Dans ces conditions, il convient d’admettre que la notion de travailleur soit exclusivement déterminée par référence au droit national applicable.

14. Dans cette affaire, je propose d’adopter une approche légèrement différente. En principe, il est juste de respecter la lettre de l’accord‑cadre qui renvoie au droit national le soin de définir la catégorie des travailleurs soumis à l’accord. En l’espèce, il paraît ressortir du dossier que Mme Del Cerro Alonso, n’étant pas soumise au droit du travail, ne bénéficie pas selon le droit national concerné du statut de travailleur. Il appartiendra au juge national de s’en assurer. Cette appréciation ne saurait, toutefois, être effectuée à l’écart de toute considération de droit communautaire. Rappelons que le cadre établi par l’accord‑cadre vise à prévenir de manière générale les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs. Il est permis d’en déduire que l’État membre doit définir et interpréter la notion de «travailleurs» visée par cet accord dans des conditions qui respectent à la fois les objectifs poursuivis par la directive 1999/70 et les principes généraux du droit communautaire, en particulier le principe fondamental d’égalité de traitement.

15. Ce renvoi conditionné me paraît être le procédé qui est le plus fidèle à la fois à la lettre et à l’esprit de la réglementation communautaire. Il en résulte que l’État membre concerné ne saurait se contenter de se fonder sur la nature formelle ou spéciale des règles applicables à certaines relations de travail pour soustraire celles‑ci du bénéfice de la protection offerte par l’accord‑cadre. Si tel était le cas, il y aurait lieu de craindre que ce dernier soit privé de tout effet utile. S’il en était ainsi, il serait loisible à tout État membre de soumettre les agents contractuels des entités publiques à des règles spéciales en vue de remettre en cause les solutions dégagées par la Cour dans les arrêts Adeneler e.a., Marrosu et Vassallo. Par suite, l’exclusion des agents publics du champ d’application de la directive 1999/70 ne peut être admise que s’il est démontré que la nature de la relation de travail qui les lie à l’administration est substantiellement différente de celle qui lie à leurs employeurs les employés relevant selon le droit national de la catégorie des travailleurs. Il semble ressortir du dossier que le Tribunal Supremo a eu l’occasion de se prononcer sur le contenu de la relation spéciale caractérisant les liens entre le fonctionnaire et l’administration dans le domaine concerné par cette affaire, qui la rend incomparable avec la situation des travailleurs qui n’ont pas le statut de fonctionnaires. Toutefois, c’est à la juridiction nationale d’apprécier dans quelle mesure cette appréciation est conforme aux conditions posées par le droit communautaire.

C – Sur la notion de conditions d’emploi au sens de la clause 4 de l’accord‑cadre

16. La première question posée par la juridiction de renvoi porte en substance sur l’interprétation de la notion de «conditions d’emploi» au sens de la clause 4 de l’accord‑cadre. Elle souhaite précisément savoir si les conditions économiques et notamment l’octroi de primes telles que celles prévues par la loi 55/2003 entrent dans le champ d’application de la clause de non‑discrimination prévue par ledit accord‑cadre.

17. Selon la Commission, la réponse n’est point douteuse. Elle s’en remet, d’abord, au sens commun pour faire admettre qu’une rémunération est la première et plus importante des conditions de travail. Elle rappelle, ensuite, qu’il n’y a ni dans l’accord ni dans le contexte normatif dans lequel il se situe d’indication tendant à exclure la rémunération des conditions d’emploi. Elle reconnaît, certes, que l’article 139 CE sur lequel il se fonde renvoie à l’article 137 CE, lequel dispose en son paragraphe 5 que «les dispositions du présent article ne s’appliquent pas aux rémunérations». Cependant, une telle disposition ne ferait pas obstacle à l’adoption d’une législation ayant des effets indirects sur les rémunérations.

18. Comme les États intervenants dans cette affaire, je ne partage pas cet avis.

19. Tant le libellé que la finalité des dispositions de la directive 1999/70 semblent indiquer qu’elle ne s’applique pas aux rémunérations. Selon le quatorzième considérant de celle‑ci, les parties signataires de l’accord ont manifesté «leur volonté d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en garantissant l’application du principe de non‑discrimination». En outre, à la différence d’autres directives fondées sur les articles 13 CE ( ), 57, paragraphe 2, sous c), CE et 66 CE ( ) ou 141 CE ( ), celle‑ci ne fait point référence aux conditions de rémunération. En pareils cas, ainsi que le rappelle le gouvernement du Royaume‑Uni, il est arrivé à la Cour de juger que les termes «conditions de travail» visés par la directive 76/207 sur l’égalité de traitement entre hommes et femmes n’englobaient pas les rémunérations. Notamment dans l’affaire McKenna ( ), à un argument de la Commission d’après lequel, le régime de congé de maladie en cause dans cette espèce relevait des conditions de travail au sens de la directive 76/207, dans sa version antérieure à celle résultant de sa modification par la directive 2002/73, au motif que les incidences sur la rémunération n’étaient qu’indirectes, la Cour a rétorqué qu’«une rémunération au sens de l’article 141 CE et de la directive 75/117 ne saurait relever également de la directive 76/207».

20. Cependant, selon la Commission, le seul fait que la directive en cause ne fasse pas mention des rémunérations ne saurait exclure celles‑ci de son champ d’application. La jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation des directives 76/207 et 75/117 portant sur l’égalité de traitement entre hommes et femmes, invoqué par le gouvernement du Royaume‑Uni, ne serait pas pertinente en l’espèce. Si, par cette jurisprudence, la Cour a entendu donner une interprétation restrictive de la notion de «conditions de travail», c’est que, dans ce domaine, existait une répartition claire entre le domaine régi par la directive 75/117 portant spécifiquement sur les rémunérations et la domaine couvert par la directive 76/207 plus tardive et plus générale. Il n’en serait pas de même dans le domaine couvert par la directive 1999/70.

21. Il est vrai que, en certains cas, faute d’indications contraires, les termes «conditions de travail» sont susceptibles d’englober les rémunérations. C’est ainsi que la Cour a jugé, en matière de maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises, qu’une réduction de la rémunération des travailleurs concernés par le transfert pouvait s’analyser comme une «modification substantielle des conditions de travail» au sens de la directive 77/187 ( ). Précisons, cependant, que cette dernière directive a été adoptée sur la base des dispositions du traité CE relatives à l’établissement du marché commun. Au contraire, à l’instar des directives relatives à l’égalité de traitement entre hommes et femmes, la directive en cause en l’espèce se rattache aux dispositions sociales du traité. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un texte de droit communautaire dérivé exige une interprétation, il doit être interprété dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité ( ).

22. La base juridique de la directive 1999/70/CE se trouve à l’article 139, paragraphe 2, CE. Aux termes de cette disposition, «la mise en œuvre des accords conclus au niveau communautaire intervient (...), dans les matières relevant de l’article 137, à la demande conjointe des parties signataires, par une décision du Conseil sur proposition de la Commission» (je souligne). Or, il résulte clairement de l’article 137, paragraphe 5, CE que le Conseil n’est pas habilité à adopter sur ce fondement des mesures relatives aux rémunérations ( ). Dans ces conditions, l’absence de toute référence aux rémunérations dans la directive 1999/70 doit être interprétée comme une volonté expresse d’exclure celles‑ci de son champ d’application.

23. La Commission conteste toutefois cette interprétation. D’après elle, il conviendrait d’interpréter le traité en ce sens que les actes fondés sur l’article 137 CE ne sauraient fixer directement le niveau ou la nature des rémunérations. En revanche, il est tout à fait loisible au législateur d’adopter une législation telle que celle en cause n’ayant que des effets indirects ou incidents sur les rémunérations. C’est à cette seule condition que pourrait être préservé l’effet utile de l’article 137 CE. Il s’ensuivrait que les États membres seraient tout à fait libres de choisir les modalités de détermination et le niveau des rémunérations, mais ils ne sauraient permettre que les travailleurs à durée déterminée soient l’objet de discrimination en ce qui concerne ces rémunérations.

24. Cette interprétation est assurément séduisante. Elle ne reçoit cependant aucun appui sérieux dans le texte interprété. En outre, si elle était suivie, elle risquerait de vider de tout sens l’article 137, paragraphe 5, CE. Selon cette interprétation, il serait possible, en fixant des normes en matière de conditions d’emploi, de déterminer les conditions de rémunérations. Or, il est tout à fait évident que l’égalisation des conditions de rémunérations est susceptible d’avoir un effet direct sur le niveau et la nature de celles‑ci. Une telle conséquence serait manifestement contraire aux vœux exprimés par les rédacteurs du traité à l’article 137, paragraphe 5, CE. Quelle que soit l’importance que l’on peut attacher à l’objectif d’égalité des conditions de rémunération des travailleurs à durée déterminée, il reste qu’indubitablement l’article 139, paragraphe 2, CE en liaison avec l’article 137 CE, ne peut constituer la base appropriée à cet effet.

25. Il s’ensuit que, même s’il est vrai que les rémunérations représentent, aux yeux de tout travailleur, une condition essentielle d’emploi, il n’en demeure pas moins que la directive 1999/70 doit être interprétée en ce sens que la clause 4 de l’accord‑cadre qu’elle met en œuvre exclut de son champ d’application les conditions économiques et toutes sortes de rémunérations.

D – Sur les deuxième et troisième questions

26. Ces questions étant soumises à l’appréciation de la Cour au cas où une réponse affirmative serait apportée à la première question, il n’y a pas lieu d’y répondre.

III – Conclusion

27. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Juzgado de lo Social de San Sebastián:

«La directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, doit être interprétée en ce sens que:

– relèvent du champ d’application de l’accord‑cadre annexé à ladite directive les travailleurs à durée déterminée ayant un contrat ou une relation de travail tels que définis par la législation, les conventions collectives ou les pratiques en vigueur dans l’État membre concerné. Toutefois, il appartient au juge national de vérifier que cette qualification est opérée par le droit national dans des conditions qui respectent les objectifs poursuivis par la directive 1999/70 et les principes généraux du droit communautaire, en particulier le principe fondamental d’égalité de traitement. L’exclusion d’une catégorie de personnel du champ d’application de cette directive ne saurait être justifiée par la seule circonstance que cette catégorie est régie par des règles particulières. Au contraire, l’exclusion doit être justifiée par l’existence d’un type de relations d’emploi qui ne peut être comparé aux relations de travail soumises selon le droit national aux dispositions de l’accord‑cadre;

– la clause 4 de l’accord‑cadre annexé à la directive 1999/70 ne s’applique qu’aux conditions d’emploi, à l’exclusion des rémunérations.»