CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme JULIANE Kokott

présentées le 3 mai 2007 ( )

Affaire C‑299/05

Commission des Communautés européennes

contre

Parlement européen

et

Conseil de l’Union européenne

«Prestations spéciales à caractère non contributif – Règlement (CE) n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2005, modifiant le règlement (CEE) n° 1408/71 et le règlement (CEE) n° 574/72 – Finlande: allocation de soins pour enfants – Suède: allocation d’invalidité et allocation de soins pour enfants handicapés – Royaume-Uni: allocation de subsistance pour handicapés, allocation d’aide et allocation pour garde d’invalide»

I – Introduction

1. Le champ d’application du règlement (CEE) n° 1408/71 ( ) s’étend, depuis l’entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 1247/92 ( ), aussi aux prestations spéciales à caractère non contributif, c’est-à-dire à des prestations qui présentent tant des éléments de sécurité sociale que des éléments d’assistance sociale. Cependant, ces prestations sont régies par des règles spécifiques: notamment, elles ne sont pas obligatoirement versées aux personnes qui ne se trouvent pas sur le territoire.

2. Le règlement (CE) n° 647/2005 ( ) comportait une définition nouvelle des prestations spéciales à caractère non contributif. Le législateur qualifie désormais ces prestations de prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ( ). En outre, il a modifié l’annexe II bis, qui énumère les diverses prestations nationales qui entrent dans cette catégorie.

3. Dans le présent recours en annulation, la Commission conteste l’inscription dans l’annexe II bis de certaines allocations concernant la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni. Elle considère que les allocations en question ne sont pas des prestations spéciales au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, modifié, du règlement n° 1408/71 et qu’il convient donc de les retirer de l’annexe II bis.

II – Cadre juridique

A – Droit communautaire

4. Le premier considérant du règlement n° 647/2005 s’énonce ainsi :

«Certaines modifications devraient être apportées aux règlements (CEE) n° 1408/71 […] et (CEE) n° 574/72 […], afin de prendre en compte les développements récents de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, de faciliter l’application desdits règlements et de refléter les changements intervenus dans la législation des États membres en matière de sécurité sociale.»

5. Le troisième considérant expose le but que recherchait le législateur en modifiant les dispositions relatives aux prestations spéciales à caractère non contributif :

«Les arrêts rendus dans l’affaire Friedrich Jauch contre Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter et dans l’affaire Ghislain Leclere et Alina Deaconescu contre Caisse nationale des prestations familiales […] concernant la qualification des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif nécessitent, pour des raisons de sécurité juridique, que les deux critères cumulatifs à prendre en compte soient précisés pour que de telles prestations puissent figurer dans l’annexe II bis du règlement (CEE) n° 1408/71. Sur cette base, il y a lieu de réviser l’annexe, en tenant compte également des modifications législatives intervenues dans les États membres touchant ce type de prestations, qui font l’objet d’une coordination spécifique étant donné leur nature mixte […].»

6. Le sixième considérant explique les modifications apportées à l’annexe II bis du règlement n° 1408/71:

«La révision de l’annexe II bis du règlement (CEE) n° 1408/71 entraînera la suppression de certaines inscriptions et compte tenu des changements législatifs intervenus dans certains États membres, l’inclusion de nouvelles inscriptions.»

7. L’article 1er du règlement n° 1408/71 dispose ce qui suit :

«Aux fins de l’application du présent règlement:

[…]

u) i) le terme ‘prestations familiales’ désigne toutes les prestations en nature ou en espèces destinées à compenser les charges de famille dans le cadre d’une législation prévue à l’article 4 paragraphe 1 point h), à l’exclusion des allocations spéciales de naissance ou d’adoption mentionnées à l’annexe II».

8. L’article 4 fixait ainsi le champ d’application matériel du règlement n° 1408/71 ( ):

«1. Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:

a) les prestations de maladie et de maternité;

b) les prestations d’invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain;

[…]

h) les prestations familiales.

2 bis. Le présent règlement s’applique aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d’une législation ou d’un régime autre que ceux qui sont visés au paragraphe 1 ou qui sont exclus au titre du paragraphe 4, lorsque ces prestations sont destinées:

a) soit à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées au paragraphe 1 points a) à h);

b) soit uniquement à assurer la protection spécifique des handicapés.

[…]

4. Le présent règlement ne s’applique [pas] à l’assistance sociale […]»

9. Le règlement n° 647/2005 a modifié l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 comme suit:

«Le présent article s’applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d’une législation qui, de par son champ d’application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d’éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée au paragraphe 1, et de l’assistance sociale.

On entend par ‘prestations spéciales en espèces à caractère non contributif’, les prestations:

a) qui sont destinées:

i) à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondants aux branches de la sécurité sociale visées au paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimal de subsistance eu égard à l’environnement économique et social dans l’État membre concerné, ou

ii) uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, en étant étroitement liées à l’environnement social de ces personnes dans l’État membre concerné, et

b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d’attribution et les modalités de calcul ne sont pas fonction d’une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations servies à titre de complément d’une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives, et

c) qui sont énumérées à l’annexe II bis.»

10. Après suppression d’inscriptions existantes et inclusion de quelques prestations nouvelles, l’annexe I, point 2, du règlement n° 647/2005 a constitué l’annexe II bis ( ) refondue du règlement n° 1408/71. Les inscriptions concernant la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni énoncent entre autres, sans modification de fond, les prestations suivantes:

«W. FINLANDE

[…]

b) Allocation de soins pour enfants (loi sur l’allocation de soins pour enfants, 444/69) [( )]

[…]

X. SUÈDE

[…]

c) Allocation d’invalidité et allocation de soins pour enfants handicapés (loi 1998 : 703) [( )]

Y. ROYAUME-UNI

[…]

d) L’allocation de subsistance pour handicapés [loi du 27 juin 1991 sur l’allocation de subsistance pour handicapés et sur l’allocation de travail pour handicapés, article 1er, et règlement du 24 juillet 1991 sur l’allocation de subsistance pour handicapés et l’allocation de travail pour handicapés (Irlande du Nord), article 3] [( )].

e) L’allocation pour aide d’une tierce personne [loi du 20 mars 1975 sur la sécurité sociale, article 35, et loi du 20 mars 1975 sur la sécurité sociale (Irlande du Nord) du 20 mars 1975, article 35] [( )].

f) L’allocation pour garde d’invalide [loi du 20 mars 1975 sur la sécurité sociale, article 37, et loi du 20 mars 1975 sur la sécurité sociale (Irlande du Nord), article 37] [( )].

B – Droit national

1. L’allocation de soins pour enfants finlandaise (loi 444/1969 sur l’allocation de soins pour enfants)

11. La loi finlandaise sur l’allocation de soins pour enfants accorde une prestation en espèces lorsqu’un enfant, en raison d’une maladie, d’un handicap ou d’un autre trouble, a besoin pendant une durée d’au moins six mois de soins spécialisés et d’une rééducation, et que cela entraîne une charge particulière, économique ou autre. L’allocation est accordée aux enfants de moins de 16 ans qui ont leur domicile en Finlande.

12. Le montant de l’allocation est déterminé pour chaque enfant en fonction de ses besoins en matière de soins spécialisés, d’assistance et de rééducation, et comporte trois niveaux. Il n’est pas tenu compte des revenus des parents de l’enfant concerné ni des durées de cotisations ou d’emploi. L’allocation est accordée pour une période déterminée ou non selon la durée des soins dont l’enfant a besoin. Une évolution de son état de santé peut entraîner la perte du droit à l’allocation ou l’adaptation de son montant.

13. D’après l’article 4 de la loi finlandaise, le droit à l’allocation de soins pour enfants s’éteint dès que l’enfant a séjourné plus de trois mois dans un hôpital ou une autre institution de soins publique ou financée par des fonds publics.

2. L’allocation d’invalidité et l’allocation de soins pour enfants handicapés en Suède (loi 1998: 703)

14. Les prestations suédoises se recoupent et leurs conditions d’attribution essentielles sont les mêmes. L’allocation de soins pour enfants handicapés est versée jusqu’à l’âge de 19 ans. L’allocation d’invalidité prend alors le relais. Les prestations ne supposent pas d’activité professionnelle ni de conditions d’emploi ou de cotisations. Il n’existe pas de lien fonctionnel ou organique avec un régime de cotisations. Les deux prestations exigent une appréciation individuelle globale du besoin. Si le besoin évolue, les conditions d’attribution sont revues.

a) L’allocation de soins pour enfants handicapés

15. Cette allocation est versée aux parents dont l’enfant, en raison d’une maladie, d’une déficience mentale ou d’un autre trouble, a besoin de soins ou de surveillance pendant une période d’au moins six mois. En outre, l’allocation peut être versée lorsque la maladie ou le trouble de l’enfant entraîne des frais supplémentaires.

16. Le montant de l’allocation de soins, pour lequel la loi suédoise prévoit quatre taux mensuels, est déterminé exclusivement par le degré de nécessité des soins et le besoin d’une surveillance particulière, ainsi que par l’ampleur des frais supplémentaires. Les mêmes critères déterminent aussi la durée de l’allocation.

17. Les conditions d’attribution sont examinées au moins tous les deux ans, sur la base des critères fixés par la loi, sauf si les besoins changent. En revanche, les revenus des parents n’entrent pas en ligne de compte dans cette appréciation, de même que la circonstance qu’ils aient dû abandonner ou réduire leur activité professionnelle en raison des soins à donner à leur enfant.

18. Le droit à l’allocation de soins prend fin en principe dès que l’enfant est admis dans une institution de soins publique ou financée par des fonds publics.

b) L’allocation d’invalidité

19. Le droit à l’allocation d’invalidité est ouvert aux assurés qui, en raison d’une réduction de leur mobilité survenue avant l’âge de 65 ans, ont besoin d’une assistance permanente dans la vie quotidienne (article 5, paragraphe 1, de la loi suédoise), de l’aide permanente de tiers afin de pouvoir exercer leur activité professionnelle (article 5, paragraphe 2) ou qui, dans certains cas, doivent supporter des frais supplémentaires substantiels (article 5, paragraphe 3). Si les trois situations sont réunies, ou si l’une des deux premières s’ajoute à la troisième, les droits sont évalués sur la base du besoin global. Il n’est pas tenu compte dans cette appréciation de durées de cotisations ou d’emploi du bénéficiaire.

20. Le degré de nécessité et l’ampleur des frais supplémentaires déterminent dans chaque cas le montant de l’allocation d’invalidité. L’article 6 de la loi suédoise prévoit trois taux. Le gouvernement suédois fait remarquer qu’il n’existe pas de critères fixes pour l’appréciation du besoin dans chaque cas. Il est cependant tenu compte des charges financières dans la mesure où elles sont jugées raisonnables et justifiées.

3. Les dispositions nationales au Royaume-Uni

21. Les conditions d’octroi de l’allocation de subsistance pour handicapés et de l’allocation d’aide sont en substance les mêmes. L’allocation pour garde d’invalide complète ces deux prestations.

a) L’allocation de subsistance pour handicapés – Loi de 1991 sur l’allocation de subsistance pour handicapés et sur l’allocation de travail pour handicapés du 27 juin 1991, article 1er, et règlement de 1991 sur l’allocation de subsistance pour handicapés et sur l’allocation de travail pour handicapés (Irlande du Nord) du 24 juillet 1991, article 3

22. L’allocation de subsistance pour handicapés se compose de deux éléments, à savoir une composante «dépendance» et une composante «mobilité». Les parties se sont accordées à considérer que la composante «mobilité» a été maintenue à juste titre dans l’annexe II bis, en tant que prestation à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii), du règlement n° 1408/71 dans la version du règlement n° 647/2005.

23. La composante «dépendance» est versée aux personnes atteintes d’un lourd handicap physique ou mental de moins de 65 ans qui ont besoin d’une assistance, de façon fréquente ou permanente, et qui remplissent soit le critère de résidence, soit celui de séjour. Le droit à cette prestation peut aussi être maintenu au-delà de l’âge précité si elle était déjà versée avant le 65e anniversaire. La législation nationale pose comme condition que, pendant des périodes déterminées, le jour ou la nuit, l’assistance d’un tiers soit nécessaire pour des raisons physiologiques ou qu’une surveillance constante soit nécessaire afin de prévenir un risque considérable pour le bénéficiaire ou pour d’autres personnes.

24. L’octroi de la prestation et son montant dépendent uniquement de la durée pendant laquelle l’intéressé a besoin de l’attention ou de la surveillance que requiert son état. Les trois taux sont accordés sans considération des circonstances que le bénéficiaire dispose d’un revenu, qu’il poursuive une activité professionnelle ou soit dans l’incapacité de travailler, ou encore qu’il perçoive d’autres prestations sociales. Les allocataires sont libres d’utiliser ces fonds comme ils l’entendent.

b) L’allocation d’aide – Loi de 1975 sur la sécurité sociale du 20 mars 1975, article 35, et loi de 1975 sur la sécurité sociale (Irlande du Nord) du 20 mars 1975, article 35

25. L’allocation d’aide se distingue de l’allocation de subsistance en ce qu’elle ne peut être versée qu’à partir de l’âge de 65 ans et qu’elle ne comporte que deux taux. L’octroi de cette allocation est exclu lorsque le bénéficiaire perçoit déjà l’allocation de subsistance.

c) L’allocation pour garde d’invalide – Loi du 20 mars 1975 sur la sécurité sociale, article 37, et loi du 20 mars 1975 sur la sécurité sociale (Irlande du Nord), article 37

26. Les bénéficiaires de l’allocation pour garde d’invalide sont des personnes physiques qui résident ou séjournent au Royaume-Uni et qui dispensent régulièrement à un bénéficiaire de l’allocation de subsistance pour handicapés ou de l’allocation d’aide des soins à titre gratuit à raison d’au moins 35 heures par semaine. Le dossier ne permet pas de déterminer en toute certitude si l’octroi de l’allocation de garde dépend des revenus du gardien ( ).

III – Procédure et conclusions

27. La Commission a engagé le 26 juillet 2005 un recours dans lequel elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– annuler les dispositions de l’annexe I point 2 du règlement n° 647/2005, modifiant le règlement n° 1408/71 et le règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil fixant les modalités d’application du règlement n° 1408/71, relatives aux rubriques W. Finlande, sous b), X. Suède, sous c), et Y. Royaume-Uni, sous d), e) et f) et

– condamner la partie défenderesse aux dépens.

28. Le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– déclarer le recours de la Commission irrecevable,

– à titre subsidiaire, rejeter ce recours,

– condamner la Commission aux dépens.

29. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– rejeter le recours,

– condamner la Commission aux dépens.

30. Le Royaume-Uni, le Royaume de Suède et la République de Finlande soutiennent en tant que parties intervenantes les conclusions du Parlement et du Conseil.

IV – Appréciation juridique

A – Recevabilité

1. Sur la forclusion du recours et l’existence d’un acte attaquable

31. Le Parlement considère que le présent recours en annulation est forclos. À son avis, la publication du règlement n° 647/2005 n’est pas pertinente pour le calcul du délai de deux mois prévu à l’article 230, cinquième alinéa, CE, étant donné que les prestations litigieuses ont été maintenues sans modification – si ce n’est leur emplacement – à l’annexe. En revanche, c’est l’acte qui a intégré pour la première fois les prestations dans l’annexe II bis du règlement n° 1408/71 qui a fait courir le délai ( ). Si, pour des motifs de clarté juridique et de transparence, le législateur a choisi de refondre l’annexe II bis au lieu d’en biffer certains points, le principe de sécurité juridique s’oppose à la réouverture du délai de recours de l’article 230, cinquième alinéa, CE, dans le cas d’une législation déjà existante.

32. Le Parlement fait valoir que la reformulation de la définition des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif à l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 n’a pas modifié matériellement le cadre juridique, mais a seulement adapté le libellé de cette disposition à l’interprétation qu’en a donnée la Cour ( ).

33. La Commission réplique, en se référant au troisième considérant, que le règlement n° 647/2005 n’a pas seulement confirmé l’annexe II bis. D’après elle, les critères des prestations spéciales à caractère non contributif ont été modifiés conformément à la jurisprudence et plusieurs prestations qui ne remplissaient pas ces critères ont été enlevées de l’annexe II bis. Toutefois, le retrait des prestations mises en cause ici a échoué en raison de l’opposition au Conseil des trois États membres concernés.

34. La Commission considère en outre que la refonte d’un acte de droit dérivé constitue une décision du législateur qui est susceptible de recours, même si cette refonte n’affecte pas le contenu de l’acte. En l’occurrence, cela est, à son avis, d’autant plus vrai qu’elle a attiré l’attention sur l’infraction au droit communautaire que constituaient certains points de cette annexe.

35. Le recours est à son avis recevable aussi en ce qu’elle invoque la violation par l’annexe II bis du principe de sécurité juridique ( ). En maintenant dans l’annexe II bis certaines prestations qui ne sont pas vraiment des prestations spéciales à caractère non contributif, le législateur empêche, selon elle, les intéressés de connaître à l’avance et sans ambiguïté les droits qu’ils tirent de l’ordre juridique communautaire et, le cas échéant, de se prévaloir de l’exportabilité d’une prestation.

36. Il convient tout d’abord de distinguer la forclusion du recours de la question de savoir si le règlement n° 647/2005 constitue un acte attaquable en ce qui concerne les dispositions litigieuses de l’annexe II bis.

37. Il est incontestable que la Commission a déposé son recours en annulation du règlement n° 647/2005 dans le délai de deux mois après la publication de l’acte attaqué au Journal officiel, prévu à l’article 230, cinquième alinéa, CE ( ).

38. En réalité, ce que le Parlement soutient, c’est que le règlement n° 647/2005 ne constitue pas un acte attaquable en ce qui concerne les dispositions litigieuses de l’annexe II bis, mais qu’il ne fait que les confirmer et qu’il ne fait donc pas courir de nouveaux délais de recours.

39. L’article 230 CE permet d’introduire un recours en annulation contre tous les actes d’une institution qui sont de nature à créer des effets juridiques contraignants ( ).

40. En ce qui concerne les décisions, la Cour a établi, dans une jurisprudence constante, qu’elles ne peuvent faire l’objet d’un recours en annulation si elles répètent des dispositions existantes ( ). Si une disposition ne fait que confirmer un acte antérieur, elle ne fait pas courir de nouveau le délai de recours ( ). Un recours en annulation dirigé contre un acte confirmatif revient en effet à mettre en cause indirectement une décision antérieure, ce qui permettrait d’éluder le délai de recours prévu à l’article 230, cinquième alinéa, CE ( ).

41. On peut se dispenser ici de répondre à la question de savoir si cette jurisprudence est transposable à des règlements. Le règlement n° 647/2005, en effet, ne se limite pas à confirmer les règles existantes concernant les prestations spéciales à caractère non contributif, il modifie aussi la situation juridique qui prévalait jusqu’alors.

42. Le fait que le règlement n° 647/2005 ait maintenu inchangées les dispositions litigieuses de l’annexe II bis n’est pas déterminant pour savoir s’il produit des effets juridiques. Dans l’arrêt Jauch ( ), la Cour a établi que les critères matériels de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 tracent le cadre juridique des prestations spéciales à caractère non contributif, et le simple fait qu’une prestation soit incluse à l’annexe II bis ne produit pas de conséquences juridiques autonomes, ainsi que la Commission le relève avec raison.

43. On ne saurait donc déduire de l’annexe II bis envisagée séparément que le règlement n° 647/2005 ait modifié le statut juridique des prestations spéciales à caractère non contributif. Il convient plutôt d’apprécier les prestations citées dans l’annexe à la lumière de l’article 4, paragraphe 2 bis. Toutefois, cette disposition a été modifiée par le règlement n° 647/2005. Certes, le troisième considérant du règlement n° 647/2005 évoque la nécessité de préciser les critères en tenant compte des affaires Jauch et Leclere ( ). Même s’il a été possible d’intégrer les critères dégagés par la Cour dans le texte législatif sans les modifier, ils ont acquis ainsi une autre qualité juridique.

44. L’objection du Parlement selon laquelle les procédures de manquement contre la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord montrent que la Commission elle-même était partie de la prémisse que les dispositions litigieuses existaient avant l’adoption du règlement n° 647/2005 ne tient pas non plus. Dans ces procédures, la Commission reprochait en effet aux dispositions concernées de ne pas remplir les conditions énoncées dans l’article 4, paragraphe 2 bis, ancienne version.

45. Même si l’on admettait que la reformulation des critères matériels n’a pas modifié le cadre juridique des prestations spéciales à caractère non contributif, le législateur n’en a pas moins pris une décision attaquable en ce qui concerne l’inscription de certaines allocations dans l’annexe II bis.

46. Déjà dans sa proposition de règlement n° 647/2005 ( ), la Commission avait invité le Parlement et le Conseil à vérifier ces inscriptions. Dans son projet de motivation sur l’adoption d’un point de vue commun ( ), le Conseil a exposé qu’il s’était efforcé de parvenir à un accord sur les critères d’inclusion dans l’annexe II bis et que, sur cette base, il était possible de s’entendre sur le classement de la grande majorité des allocations inscrites ( ). Certes, il n’a pas été possible de parvenir à l’unanimité sur la proposition de la Commission de retirer certaines inscriptions de l’annexe II bis, car les États membres concernés estimaient que les prestations étaient conformes aux exigences de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 dans sa nouvelle version ( ). Pour permettre l’adoption du règlement, le Conseil est cependant convenu:

«de maintenir ces mentions dans l’annexe II bis, dans l’attente d’une jurisprudence future de la Cour de justice qui préciserait les critères pertinents et pourrait ensuite entraîner une révision de cette annexe.» ( )

47. En d’autres termes, l’adoption du règlement n° 647/2005 ne reposait pas sur l’idée que toutes les prestations inscrites à l’annexe II bis remplissaient indéniablement les critères reformulés de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71. Le législateur a néanmoins décidé de laisser les prestations litigieuses à l’annexe II bis afin que la Cour puisse les examiner.

48. L’objection du Parlement selon laquelle le législateur avait déjà inclus dans des termes similaires les critères reformulés à l’article 70, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 883/2004 ( ), ne change rien à l’appréciation. Comme le Parlement et le Conseil n’ont pas encore fixé le contenu de l’annexe X (prestations spéciales en espèces à caractère non contributif), la Commission ne pouvait pas introduire de recours en annulation afin de faire vérifier la compatibilité de certaines allocations avec les critères qui définissent les prestations spéciales à caractère non contributif.

49. La Commission fait valoir à juste titre que le principe de sécurité juridique exige une vérification. Sinon, les intéressés garderaient un doute sur la compatibilité des allocations inscrites dans l’annexe II bis avec les critères de l’article 4, paragraphe 2 bis, tant que la Cour ne pourrait pas se prononcer ponctuellement à titre préjudiciel sur la nature de telle ou telle prestation.

50. En conclusion, il convient donc de constater que le règlement n° 647/2005 est un acte attaquable au sens de l’article 230, premier alinéa, CE, en ce qui concerne les dispositions litigieuses de l’annexe II bis.

2. Annulation partielle du règlement

51. D’après une jurisprudence constante, la Cour ne peut pas constater l’invalidité partielle d’un acte si les éléments dont l’annulation est demandée ne sont pas détachables du reste de l’acte, de sorte que leur annulation modifierait la substance même des dispositions adoptées ( ).

52. Étant donné que des prestations qui figurent à l’annexe II bis doivent toujours remplir les critères matériels de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 pour être reconnues en tant que prestations spéciales à caractère non contributif ( ), le retrait d’une prestation de cette annexe n’a pas d’effet sur les critères. En invalidant, dans l’arrêt Leclere ( ), l’annexe II bis dans la mesure où elle incluait l’allocation de maternité luxembourgeoise en cause, la Cour a déjà reconnu que les mentions à l’annexe II bis sont des éléments détachables.

B – Bien-fondé

1. Remarque préliminaire sur l’infraction critiquée

53. Le recours est fondé si les dispositions litigieuses de l’annexe I, point 2, du règlement n° 647/2005, c’est-à-dire la nouvelle version de l’annexe II bis, sont illicites en ce qui concerne les mentions contestées concernant la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.

54. La Commission soutient que les prestations concernées ne remplissent pas non plus les critères de la définition, également refondue par le règlement n° 647/2005, des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif à l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 ( ).

55. L’argument est donc, à première vue, qu’il existe une contradiction entre deux règles de rang égal, étant donné que l’annexe I fait aussi partie du règlement n° 647/2005, qu’elle a donc le même auteur et a été adoptée selon la même procédure que les autres parties du règlement. Une telle contradiction violerait le principe de sécurité juridique. Ce principe fondamental du droit communautaire exige en effet qu’une règle soit claire et précise, afin que les intéressés puissent connaître de façon claire et dépourvue d’ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence ( ). On ne saurait toutefois déduire de la seule infraction au principe de la sécurité juridique qu’il y a lieu de ne supprimer qu’une seule des dispositions contradictoires de rang égal, ni déterminer laquelle.

56. Il ne s’agit pourtant pas uniquement, ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence bien établie, d’un conflit entre des règles de rang égal. On trouvera la prémisse de l’explication de cette problématique dans l’arrêt Jauch ( ), où la Cour a expliqué ce qui suit:

«[…] ainsi que la Cour l’a jugé d’une façon constante […] les dispositions du règlement n° 1408/71 prises en application de l’article 51 du traité CE (devenu, après modification, article 42 CE), doivent être interprétées à la lumière de l’objectif de cet article qui est de contribuer à l’établissement d’une liberté de circulation des travailleurs migrants aussi complète que possible. Le but des articles 48 et 49 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 40 CE), 50 du traité CE (devenu article 41 CE) ainsi que 51 du traité ne serait pas atteint si, par suite de l’exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure la législation d’un État membre, notamment quand ces avantages représentent la contrepartie de cotisations qu’ils ont versées.»

57. En définitive, la jurisprudence Jauch indique une primauté de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71 sur les prestations de l’annexe II bis, qui sont formellement au même rang. Cette primauté découle du fait que la Cour considère les dispositions combinées des articles 4, 10 et 10 bis du règlement n° 1408/71 comme une mise en œuvre concrète d’une norme supérieure, la libre circulation des travailleurs. Entre-temps, la Commission en a pris conscience et elle s’est efforcée d’adapter l’annexe II bis aux règles dégagées par la jurisprudence, ainsi qu’elle l’a dit à l’audience. La limitation qui en résulte de la liberté du législateur pour donner un contenu à la notion juridique indéterminée de prestation spéciale à caractère non contributif est destinée à garantir la libre circulation des travailleurs. Certes, la notion de travailleur est plus extensive dans le règlement n° 1408/71 qu’à l’article 39 CE. Toutefois, les prestations concernées par la présente affaire bénéficient en tout état de cause aussi aux travailleurs au sens du traité et aux membres de leurs familles.

58. Certes, le législateur communautaire est libre dans ce cadre de prendre des dispositions qui dérogent au principe de l’exportabilité des prestations de sécurité sociale ( ). De telles dispositions dérogatoires, qui font dépendre l’octroi de certaines prestations spéciales d’un domicile dans le pays, doivent toutefois être interprétées strictement ( ).

59. Il s’ensuit qu’il est contraire aux articles 39 CE et 42 CE d’inscrire des prestations dans l’annexe II bis du règlement n° 1408/71 lorsque les conditions qui permettraient de les qualifier de prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, font défaut ( ). La restriction de la libre circulation des travailleurs par des conditions de résidence incluses dans les lois sociales nationales n’est justifiée que pour autant qu’il s’agisse «vraiment» de prestations spéciales à caractère non contributif.

60. Ainsi que la Commission le fait valoir en conclusion, à juste titre, il convient de vérifier si les allocations litigieuses remplissent les critères de la prestation spéciale en espèces à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71, dans la version du règlement n° 647/2005. Si ce n’est pas le cas, le règlement n° 647/2005 doit être annulé pour autant qu’il prévoit la mention de ces allocations à l’annexe II bis du règlement n° 1408/71.

2. Le système de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71

61. La phrase introductive de l’article 4, paragraphe 2 bis, décrit les prestations spéciales en espèces à caractère non contributif comme des prestations dont la base juridique, compte tenu de leur champ d’application personnel, de leur but et/ou de leurs conditions d’attribution, révèle des indices d’une prestation classique de sécurité sociale au sens de l’article 4, paragraphe 1, mais aussi de l’aide sociale.

62. L’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), nomme deux catégories de prestations spéciales, à savoir i) celles qui sont destinées à couvrir, à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques de sécurité sociale classique et à garantir aux intéressés un revenu minimal et ii) celles qui sont destinées uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, en étant étroitement liées à l’environnement social de ces personnes dans l’État membre concerné.

63. En dehors de la phrase introductive, le point i) n’exige expressément que le rattachement à une branche classique de la sécurité sociale ainsi que la garantie d’un revenu minimal en tant qu’élément d’aide sociale. Or, le point ii) ne reprend pas la référence à une branche de la sécurité sociale ou à l’aide sociale. La question se pose donc de savoir si des prestations qui sont destinées à assurer la protection spécifique des personnes handicapées doivent, elles aussi, réunir ces deux caractéristiques.

64. Un indice en ce sens est que le caractère mixte des prestations est déjà énoncé dans la phrase introductive de l’article 4, paragraphe 2 bis, qui se rapporte aux deux catégories de prestations spéciales citées ensuite sous a).

65. La condition que des prestations qui sont destinées à assurer la protection spécifique des personnes handicapées au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii), du règlement n° 1408/71 aient un lien avec une branche de la sécurité sociale est d’emblée nécessaire parce que, sinon, on ne serait tout simplement pas dans le champ d’application de ce règlement.

66. Il faut en outre qu’elles présentent des éléments d’aide sociale. En effet, si le lien avec une branche de la sécurité sociale suffisait, des prestations destinées à la protection spécifique des personnes handicapées seraient toujours des prestations spéciales au sens du point ii) et, en vertu de l’article 10 bis du règlement n° 1408/71, seraient exclues en général du principe de l’exportabilité des prestations de sécurité sociale. Mis à part le fait que le libellé de la phrase introductive de l’article 4, paragraphe 2 bis, s’y oppose, ce résultat désavantagerait aussi considérablement les handicapés. En effet, des prestations comparables destinées à des personnes valides, par exemple les prestations de soins aux personnes âgées, sont exportables.

67. Indépendamment des divers critères des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, le système du règlement n° 1408/71, maintenu lui aussi par le règlement n° 647/2005, exclut qu’une prestation puisse être qualifiée de spéciale lorsqu’elle ne relève que de l’article 4, paragraphe 1 ( ). Dans sa jurisprudence constante, la Cour qualifie une prestation de prestation de sécurité sociale lorsque, d’une part, elle est accordée à son bénéficiaire en raison de l’existence d’une situation légalement décrite, sans appréciation individuelle de chaque besoin, et que, d’autre part, elle se rapporte à l’un des risques énumérés à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 ( ).

68. S’il est établi que les prestations litigieuses ne relèvent pas de l’article 4, paragraphe 1, mais qu’elles présentent cependant des traits d’une prestation de sécurité sociale, le caractère mixte au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, exige que l’on puisse y reconnaître aussi des éléments d’aide sociale. Tel est le cas lorsqu’elles sont accordées sans considération de critères de durée d’emploi ou de cotisations et que le besoin peut être défini sur la base de critères légaux objectifs ( ).

69. Des prestations destinées à protéger spécifiquement les handicapés se caractérisent en outre par l’objectif de promouvoir l’intégration de ces personnes dans la société et de leur permettre de prendre part à la vie sociale.

3. Appréciation des prestations litigieuses

a) Le caractère de prestation spéciale de l’allocation de soins pour enfants finlandaise

i) Appartenance de l’allocation de soins pour enfants finlandaise à l’une des branches de la sécurité sociale qui sont citées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71

70. La question de savoir si l’allocation de soins pour enfants finlandaise peut être classée dans l’une des branches de la sécurité sociale est déterminée par la finalité de la prestation.

71. Le Conseil, le Parlement et le gouvernement finlandais font valoir que l’allocation de soins pour enfants a pour fonction d’assurer la protection spécifique et l’intégration sociale des enfants handicapés ou malades. Elle a pour but de rendre possibles des mesures de soins spécifiques, ainsi que des mesures de soutien physique et psychique, et de prévenir une future incapacité de travail. Le gouvernement finlandais souligne que l’allocation de soins pour enfants n’a pas en général pour but de compenser les pertes de revenus des parents ( ) ou les dépenses de la famille.

72. La Commission estime au contraire que l’allocation de soins pour enfants est également destinée à adoucir la charge financière pour les parents qui soignent leur enfant malade ou handicapé en famille au lieu de le placer dans une institution. Ainsi cette prestation vise-t-elle à atténuer les pertes financières résultant de la renonciation à un revenu provenant d’un emploi à plein temps. Se référant à la jurisprudence de la Cour ( ), la Commission conclut d’après les caractéristiques énoncées que l’allocation de soins pour enfants est une prestation familiale au sens de l’article 1er, sous u), i), du règlement n° 1408/71.

73. Dans son arrêt Offermanns ( ), la Cour a constaté que la notion de «compensation des charges familiales» au sens de l’article 1er, sous u), i), s’appliquait à une contribution publique au budget familial, destinée à alléger les charges découlant de l’entretien des enfants.

74. Le gouvernement finlandais fait cependant valoir à juste titre que toute prestation en espèces a un effet sur les moyens dont une famille dispose. Le seul fait qu’une prestation augmente les revenus de la famille ne suffit donc pas pour la qualifier de prestation spéciale au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii). Il faut en outre que la prestation soit destinée à décharger les familles du coût de l’entretien des enfants.

75. L’allocation de soins pour enfants finlandaise n’est cependant pas reliée à des frais d’entretien généraux, mais plutôt au besoin spécifique de soins pour un enfant handicapé. Ainsi la nécessité des soins pour l’enfant et les charges pécuniaires que cela représente ont-elles une incidence sur le montant de la prestation. De plus, les droits diminuent ou s’éteignent lorsque l’état de santé de l’enfant s’améliore ou qu’il séjourne depuis plus de trois mois dans une institution de soins publique ou financée par des fonds publics. La permanence du besoin spécifique est donc décisive.

76. Dans le but de permettre que des programmes spéciaux de soins et de réhabilitation puissent se dérouler dans le cercle familial et d’améliorer les conditions d’existence des intéressés, l’allocation de soins pour enfants vise à couvrir le risque de dépendance. Selon une jurisprudence constante de la Cour ( ), les prestations de soins, en tant que prestations de maladie, relèvent de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71.

77. La Commission n’a pas soutenu que l’allocation de soins pour enfants finlandaise, en tant qu’allocation de soins, relève du risque défini à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71. Elle n’en a pas moins qualifié à tort cette prestation de prestation familiale au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous h). Il faudrait donc rejeter le recours de la Commission comme sans fondement, à moins que la Cour, sans être tenue par la qualification retenue par la Commission, ne puisse classer d’office l’allocation de soins sous l’un des risques énoncés à l’article 4, paragraphe 1.

78. La Commission n’a cependant pas fait valoir comme moyen de sa requête que la prestation finlandaise était une prestation familiale. Elle a plutôt défendu la thèse que les prestations litigieuses étaient incompatibles avec les critères de l’article 4, paragraphe 2 bis, et avec la jurisprudence de la Cour. La Commission a fait remarquer à titre général qu’une prestation présentait nécessairement un caractère mixte en ce que, d’une part, elle appartenait à une branche de la sécurité sociale mais que, d’autre part, elle dépendait d’un besoin ( ).

79. Puisque le caractère spécial d’une prestation dépend du fait que ces deux éléments s’y trouvent de manière cumulative, il suffisait déjà, pour qu’une prestation fût incompatible avec les critères de l’article 4, paragraphe 2 bis, que l’absence de l’un de ces éléments fût établie. La Commission fonde ses griefs sur l’absence de l’élément d’aide sociale, qui sera examinée sous ii), et développe son argumentation dans la réplique ( ). Le classement de la prestation finlandaise sous l’article 4, paragraphe 1, sous h), n’est donc à entendre que comme un argument sur lequel la Commission a cherché à asseoir son grief.

80. Certes, la Cour est liée par les moyens exposés par le requérant, mais pas par chacun des arguments qui sont avancés pour les étayer. Sinon, elle pourrait se trouver empêchée de fonder sa décision sur les considérations juridiques pertinentes ( ). Partant, la Cour peut, en dépit de l’argumentation de la Commission, ranger l’allocation de soins pour enfants finlandaise dans une autre branche de la sécurité sociale au sens de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71.

ii) Octroi de la prestation sur la base de circonstances légalement définies et sans appréciation individuelle discrétionnaire de chaque besoin

81. L’allocation de soins pour enfants finlandaise est accordée sur la base de critères légalement définis. Dès lors que les conditions fixées par la loi finlandaise sont remplies, le droit à l’allocation de soins est ouvert.

82. Le Conseil, le Parlement ainsi que le gouvernement finlandais font valoir comme preuve du caractère spécial de l’allocation de soins aux enfants que son octroi dépend d’une appréciation globale de la nécessité de soins ainsi que de la situation personnelle de l’enfant, appréciation qui tient compte des charges pécuniaires causées par son état de santé, mais pas de considérations de durée d’emploi ou de cotisations des parents.

83. Si l’on oppose les prestations de sécurité sociale aux prestations d’aide sociale, la définition donnée par la Cour de la prestation de sécurité sociale permet de conclure a contrario que l’aide sociale est accordée sur la base d’une décision reposant sur une appréciation discrétionnaire du besoin personnel ( ).

84. Il ressort de l’article 2 de la loi finlandaise que le montant de l’allocation de soins pour enfants est calculé dans chaque cas selon des critères objectifs et au premier chef en fonction de l’ampleur des charges pécuniaires ou autres découlant de la nécessité de dispenser des soins à l’enfant. L’ampleur des soins nécessaires est déterminée, d’après le gouvernement finlandais, par des expertises médicales, un rapport sur la nécessité d’une mesure thérapeutique ou d’autres avis des institutions médicales ou sociales. Le dossier ne permet pas de dire avec certitude si la législation reconnaît une marge d’appréciation à l’organisme débiteur des pensions, le «kela» (kansanelakelaitos).

85. Contrairement au Conseil et au gouvernement du Royaume-Uni, la Commission pense avec raison que, indépendamment d’une marge d’appréciation, une prestation ne présente que des éléments d’aide sociale lorsque son octroi dépend d’un besoin pécuniaire ( ). Sinon, on ne pourrait distinguer les prestations d’aide sociale de celles de sécurité sociale. En effet, ces dernières couvrent en général un besoin spécial en fonction de diverses considérations personnelles, sans prise en considération du revenu de l’intéressé ( ).

86. Le manque de ressources ne constitue cependant pas un critère d’octroi de l’allocation de soins pour enfants. Certes, d’après le gouvernement finlandais, le «kela» inclut aussi dans son appréciation des dépenses supplémentaires de la famille, telles que les frais de transport pour aller chez le médecin, et il tient compte des charges d’une autre nature dont la famille fait état dans sa demande d’allocation. Le droit à l’allocation de soins pour enfants ne dépend cependant pas du fait que les ressources propres des parents ne leur permettraient pas de faire face à ces dépenses supplémentaires. Bien au contraire, il n’est pas tenu compte des revenus ni du patrimoine.

87. Dans son arrêt Kersbergen-Lap et Dams-Schipper ( ), la Cour a cependant observé que, d’après la loi sur l’assurance incapacité de travail des jeunes handicapés, l’aide litigieuse présentait le caractère d’une prestation d’aide sociale, bien qu’elle fût accordée sans vérification de la nécessité pécuniaire ni du patrimoine des intéressés. Pour la Cour, cela était justifié, car «la plupart des jeunes handicapés ne disposeraient pas de moyens d’existence suffisants s’ils ne bénéficiaient pas de cette prestation» ( ).

88. On ne saurait tirer une telle conclusion définitive à valeur générale dans le cas de l’allocation de soins pour enfants. Les bénéficiaires de cette allocation, les enfants de moins de 16 ans, tiennent leur subsistance de leurs parents. La nécessité pour un enfant de recevoir des soins n’implique donc pas forcément un manque de ressources. Même si l’on tient compte de la situation des parents, la conclusion n’est pas exacte. En dépit des soins à dispenser à leur enfant, les parents peuvent en effet disposer de moyens pécuniaires suffisants, provenant de leurs revenus ou de leur patrimoine, d’autant que l’octroi de la prestation ne dépend pas de la cessation de l’activité professionnelle de l’un des parents, ou des deux.

iii) Autres conditions de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii)

89. Non seulement l’allocation de soins pour enfants finlandaise n’est pas une prestation spéciale, mais elle ne remplit pas non plus les autres conditions de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii). Cette prestation n’a pas uniquement pour but d’assurer la protection spécifique des personnes handicapées: en effet, elle est aussi accordée, selon l’article 2 de la loi finlandaise, à des enfants qui ont besoin de soins à cause d’une maladie. Même une maladie de longue durée ou chronique qui entraîne un besoin de soins particuliers ne saurait être assimilée sans autre forme de procès à un handicap ( ).

90. Aussi peu pertinente est la remarque du Conseil, du Parlement et du gouvernement finlandais selon laquelle l’allocation de soins pour enfants est étroitement liée au contexte socio-économique de la Finlande, qui lui confère son caractère de prestation spéciale. Même si les taux de la prestation sont fonction du coût des soins prodigués en Finlande aux enfants handicapés ou malades, les autres critères des prestations mixtes sont absents.

iv) Conclusion intermédiaire

91. L’allocation de soins pour enfants finlandaise n’est pas une prestation spéciale au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii), du règlement n° 1408/71, dans la version du règlement n° 647/2005, mais une prestation de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du même règlement n° 1408/71. Il y a donc lieu de déclarer nulle la partie W. Finlande, sous b), de l’annexe I, point 2), du règlement n° 647/2005.

b) Le caractère de prestation spéciale de l’allocation de soins pour enfants handicapés suédoise

92. L’allocation de soins pour enfants handicapés suédoise présente de grandes ressemblances avec l’allocation de soins pour enfants finlandaise. Elle ne s’en distingue que parce qu’elle prévoit quatre taux au lieu de trois pour les prestations mensuelles.

93. Le gouvernement suédois souligne, à propos de la finalité de cette prestation, que l’allocation de soins pour enfants handicapés ne doit couvrir que les besoins qui excèdent ceux d’un enfant non handicapé. C’est pourquoi la prestation ne couvre pas les risques visés par l’article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71. L’allocation permet plutôt, en tant qu’aide économique, de dispenser à domicile, plutôt que dans une institution, les soins nécessaires pour qu’un enfant malade ou handicapé évolue de la meilleure manière possible. L’allocation est donc uniquement destinée à assurer la protection spécifique des personnes handicapées en étant étroitement liée à leur environnement social dans l’État membre concerné.

94. La finalité de l’allocation de soins pour enfants handicapés montre que cette prestation couvre le besoin spécial découlant de la nécessité de dispenser des soins à l’enfant. Contrairement à la thèse de la Commission, il ne s’agit donc pas d’une prestation familiale au sens des articles 1er, sous u), i), et 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71, puisqu’elle ne couvre justement pas les dépenses générales d’éducation et de santé de l’enfant. Il convient plutôt de qualifier cette prestation, au même titre que l’allocation finlandaise déjà examinée, de prestation de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71.

95. Rien ne permet, contrairement à ce que soutiennent le Conseil, le Parlement et le gouvernement suédois, de qualifier l’allocation de soins suédoise de prestation spéciale au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii). Comme pour l’allocation de soins pour enfants finlandaise, le caractère mixte de la prestation fait en effet défaut, déjà parce qu’elle est accordée sans considération de revenus et sur la base d’un droit énoncé à l’article 8 de la loi suédoise et non sur une vérification discrétionnaire du besoin pécuniaire dans chaque cas.

96. L’allocation de soins pour enfants handicapés suédoise n’est pas une prestation en espèces à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71, mais une prestation de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du même règlement. Il convient donc de déclarer nulle la partie X. Suède, sous c), de l’annexe I, point 2), du règlement n° 647/2005.

c) Le caractère de prestation spéciale de l’allocation d’invalidité suédoise

97. Il convient de nouveau, en se fondant sur la finalité de l’allocation d’invalidité, de rechercher si cette prestation relève de l’une des branches de sécurité sociale énoncées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71.

98. Les parties s’accordent à attribuer à l’allocation d’invalidité la fonction de compenser les frais supplémentaires de la vie quotidienne que le bénéficiaire est amené à supporter en raison de son handicap. Le Conseil, le Parlement ainsi que le gouvernement suédois en tirent la conclusion que cette prestation vise d’autres circonstances que celles découlant d’une maladie, d’autant plus que l’on ne saurait assimiler handicap et maladie. Elle vise donc à l’intégration sociale et à la protection exclusive des personnes handicapées. Partant, il s’agit selon eux d’une prestation spéciale au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii). Se référant à l’arrêt Jauch ( ), la Commission conclut au contraire que cette prestation vise à améliorer l’état de santé ainsi que les conditions d’existence des personnes qui ont besoin de soins et qu’elle relève donc, en tant que prestation de maladie, de l’article 4, paragraphe 1, sous a).

99. Aux fins d’apprécier la nature de l’allocation d’invalidité, il y a lieu de distinguer selon les différents cas d’ouverture des droits.

100. Dans la mesure où cette allocation compense le besoin spécifique ressenti par le bénéficiaire en raison de son handicap (article 5, paragraphe 1, de la loi suédoise), elle garantit à cette personne l’aide et les soins nécessaires dans la vie quotidienne. Ainsi que le Conseil le remarque avec raison, la prestation a pour but de créer les mêmes conditions et d’offrir les mêmes possibilités qu’aux personnes valides. En mettant à la disposition de la personne handicapée les moyens financiers lui permettant de s’assurer l’assistance d’autres personnes, elle vise en même temps une amélioration de l’état de santé de son bénéficiaire. Or, cette prestation ne se rattache pas en cela au handicap en tant que tel, mais elle couvre le risque de nécessité d’une assistance. La cause de cette nécessité ne saurait être déterminante aux fins de l’appréciation substantielle de cette prestation. Dans ce sens, celle-ci ne se distingue donc pas des prestations de soins que la Cour, dans une jurisprudence constante ( ), qualifie de prestations de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71.

101. Il ressort de l’article 5, paragraphe 2, de la loi suédoise que l’allocation pour handicapés est censée garantir également la capacité de gain de son bénéficiaire. De ce point de vue, elle n’a pas pour but d’améliorer l’état de santé et les conditions d’existence de la personne handicapée. Il est donc exclu qu’il s’agisse d’une prestation de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71. Dans ce cas d’ouverture des droits, la prestation répond en revanche au risque d’amoindrissement ou de disparition de la capacité de gain et relève, en tant que prestation d’invalidité, de l’article 4, paragraphe 1, sous b) ( ). L’appréciation, à cet égard divergente, de la Commission ne s’oppose pas à ce que cette prestation soit ainsi qualifiée ( ).

102. Dans le troisième cas d’octroi (article 5, paragraphe 3, de la loi suédoise), la prestation sert à compenser divers frais supplémentaires que la personne handicapée est amenée à supporter dans diverses situations. La disposition suédoise ne dit pas plus précisément quels sont ces frais supplémentaires dont il est question dans ce troisième cas. Les observations des parties n’éclaircissent pas davantage ce point. En dehors de dépenses supplémentaires pour, par exemple, suivre un régime, on peut aussi penser à des frais supplémentaires pour des appareillages et des dispositifs spéciaux, ou encore pour la mobilité et les transports.

103. Compte tenu de la diversité des dépenses envisageables, nous ne sommes pas convaincu par la thèse de la Commission selon laquelle cette prestation vise exclusivement ou principalement à améliorer l’état de santé de son bénéficiaire. Il n’est certes pas exclu qu’elle puisse être classée comme prestation d’invalidité étant donné que, d’après une jurisprudence constante, l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1408/71 inclut ainsi les prestations d’invalidité ( ).

104. On peut cependant se dispenser de rechercher si la prestation relève d’une branche de la sécurité sociale et, le cas échéant, laquelle. D’une part, cette sous-catégorie de prestation n’apparaît pas spécifiquement parmi les prestations suédoises de l’annexe II bis du règlement n° 1408/71, de sorte qu’un retrait partiel qui ne porterait que sur cette sous-catégorie n’est pas à envisager, même si la prestation, dans ce cas d’octroi, visait la protection spéciale des handicapés ( ). D’autre part, il manque également ici l’élément d’assistance sociale, qui confère le caractère mixte requis pour la qualification de prestation spéciale, étant donné qu’elle est accordée sans considération des besoins financiers du bénéficiaire.

105. Ainsi que c’était déjà le cas pour l’allocation de soins pour enfants finlandaise, l’arrêt Kersbergen-Lap et Dams-Schipper ( ) ne change rien à cette appréciation. L’idée que les personnes handicapées, qui ont besoin d’une aide prolongée dans la vie quotidienne et/ou d’un soutien permanent dans l’exercice de leur activité professionnelle ou qui, en raison d’une capacité fonctionnelle réduite, ont à supporter des frais supplémentaires, ne disposent pas en général de moyens d’existence suffisants n’est pas exacte. Tant qu’ils sont en état d’exercer une activité lucrative, ils peuvent, au moins en partie, préserver leurs conditions de vie grâce à leurs revenus. Même quand ce n’est pas le cas, on ne saurait exclure que les bénéficiaires disposent d’un patrimoine qui leur assure des moyens d’existence.

106. Partant, l’allocation d’invalidité suédoise ne remplit pas les critères qui en feraient une prestation spéciale à caractère non contributif. Il y a donc lieu de déclarer en totalité nulle la partie X. Suède, sous c), de l’annexe I, point 2), du règlement n° 647/2005.

d) Le caractère de prestation spéciale de la composante dépendance de l’allocation de subsistance pour handicapés ainsi que de l’allocation d’aide en vertu de la loi du Royaume-Uni

107. En dehors du critère de l’âge, l’allocation de subsistance pour handicapés et l’allocation d’aide ont pour l’essentiel les mêmes conditions d’attribution. C’est pourquoi on ne peut pas les distinguer fondamentalement. Puisque les parties se sont accordées à reconnaître que la composante mobilité de l’allocation de subsistance pour handicapés était une prestation au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii), du règlement n° 1408/71, il ne nous reste à vérifier que la nature de la composante dépendance ainsi que de l’allocation d’aide en prenant en considération la finalité de la prestation.

i) Appréciation de la composante dépendance de l’allocation de subsistance pour handicapés ainsi que de l’allocation d’aide

108. La Commission, se référant à l’arrêt Jauch ( ), range ces allocations dans la catégorie des prestations de maladie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71. Le Parlement, le Conseil et le gouvernement du Royaume-Uni se réfèrent au contraire aux arrêts Snares ( ) et Partridge ( ) et considèrent que les conditions d’une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), ii), sont réunies. Les allocations contribuent selon eux à assurer à leurs bénéficiaires des conditions d’existence qui se rapprochent le plus possible de celles du reste de la population et sont donc liées à leur environnement économique et social.

109. Du fait que les prestations dépendent du coût de l’emploi de tiers pour assister la personne handicapée, il est loisible de déduire que les allocations sont censées compenser forfaitairement le surcroît de dépenses de leur bénéficiaire en raison de son handicap. Le critère d’octroi des allocations, ce n’est donc pas le handicap en tant que tel, mais la nécessité d’une assistance qui en découle. À lui seul, un handicap ne suffit pas, en effet, à ouvrir un droit aux allocations. Certes, les bénéficiaires sont libres, d’après le gouvernement du Royaume-Uni, d’utiliser les fonds comme ils l’entendent. Le fait que le législateur lie l’octroi de la prestation au montant du besoin financier indique pourtant qu’elle est d’abord destinée à compenser des frais équivalents. En tant que prestations de soins, ces allocations relèvent, en vertu d’une jurisprudence constante, de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71 ( ). Les arrêts Snares ( ) et Partridge ( ) ne s’opposent pas à cette conclusion étant donné que, dans ces affaires, la Cour n’a pas apprécié la nature de ces deux prestations en se fondant sur des critères matériels ( ).

110. Le Parlement objecte toutefois que les allocations prévues par le droit du Royaume-Uni se distinguaient de la prestation de soins analysée dans l’affaire Jauch par le fait qu’elles ne dépendent pas d’un droit à pension. Ainsi l’avocat général Alber a-t-il souligné, dans ses conclusions dans l’affaire Jauch, qu’il y avait lieu de tenir compte de ce critère pour apprécier la nature de la prestation ( ).

111. La Cour a considéré au contraire qu’il était sans importance, aux fins du classement de la prestation, que l’allocation de soins ait pour objet de compléter financièrement une pension, compte tenu de la situation de dépendance de la personne ( ). Se référant à l’arrêt Molenaar ( ), la Cour a expliqué que les modalités d’octroi de l’allocation de soins ne changeaient en rien la nature de celle-ci ( ).

112. Les éléments d’aide sociale font également défaut dans les prestations litigieuses. Celui qui remplit les conditions de l’article 72 de la loi de 1992 sur les cotisations et les prestations de sécurité sociale (Social Security Contributions and Benefits Act 1992) a droit à la composante dépendance de l’allocation de subsistance pour handicapés. Le droit à l’allocation d’aide est ouvert lorsque sont réunies les conditions de l’article 64 de la même loi.

113. Le montant des allocations est uniquement fonction de l’ampleur du besoin d’une assistance. D’après l’article 65, paragraphe 3, 72 de la loi de 1992 sur les cotisations et les prestations de sécurité sociale, le taux supérieur de l’allocation d’aide est accordé lorsque le bénéficiaire a besoin, pendant une certaine période, d’une assistance jour et nuit. Dans tous les autres cas, l’allocation est servie au taux inférieur. L’article 72, paragraphe 4, de la même loi répartit de même les trois taux de l’allocation de subsistance pour handicapés en fonction de la durée et de l’ampleur de l’assistance fournie. Les besoins d’ordre pécuniaire n’ont dans l’un et l’autre cas aucune incidence sur le montant de ces allocations.

114. Certes, le gouvernement du Royaume-Uni souligne que le lien entre les allocations et la nécessité d’une assistance repose sur la présomption que ceux qui bénéficient des prestations sont aussi ceux qui doivent supporter le surcoût le plus élevé en raison de leur handicap et qui en ont donc le plus besoin.

115. La configuration des prestations ne permet cependant pas en l’occurrence de reprendre la conclusion, dégagée par la Cour dans l’arrêt Kersbergen-Lap et Dams-Schipper ( ), selon laquelle la plupart des bénéficiaires ne disposeraient pas de moyens d’existence suffisants s’ils ne percevaient pas les allocations. Il est peut-être sans importance, certes, de ne pas s’attacher à l’état du patrimoine des ayants droit, étant donné que, vraisemblablement, dans la plupart des cas, ils ne disposent pas de moyens financiers suffisants. Toutefois, ainsi que l’explique le gouvernement du Royaume-Uni, l’ouverture du droit ne suppose pas d’incapacité de gagner sa vie. Selon lui, quelque 100 000 bénéficiaires de l’allocation de subsistance pour handicapés sont actifs. Il n’est donc pas établi que, sans l’une de ces deux allocations, la majorité des bénéficiaires ne disposeraient pas de moyens d’existence suffisants.

ii) Conclusion intermédiaire

116. L’allocation de subsistance pour handicapés – à l’exception de sa composante mobilité – ainsi que l’allocation d’aide sont des prestations au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71.

117. Comme l’inscription à la partie Y. Royaume-Uni, sous d), cite globalement la législation sur l’allocation de subsistance sans citer à part les composantes dépendance et mobilité, elle ne peut être supprimée que globalement.

118. Certes, on ôte ainsi de l’annexe II bis une prestation qui remplit en partie les conditions des prestations spéciales. Cela ne saurait toutefois aboutir au maintien intégral de l’inscription. En effet, dans l’intérêt de la sécurité juridique, il faut que l’annexe II bis du règlement n° 1408/71 indique les prestations qui relèvent de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous c), du règlement. Le principe de la sécurité juridique exige que les intéressés puissent reconnaître dans la disposition leurs droits et leurs obligations ( ). Si l’inscription n’était pas totalement supprimée, le destinataire de l’allocation de subsistance, pour autant qu’il ne s’agirait pas de l’élément mobilité, ne pourrait pas savoir que cette prestation n’est pas en fait une prestation spéciale à caractère non contributif qui, d’après l’article 10 bis, ne peut être réclamée qu’au lieu de résidence.

119. Le législateur aurait cependant la faculté de réintroduire séparément la composante mobilité de l’allocation de subsistance dans l’annexe. Tant qu’il ne l’aura pas fait, la composante mobilité ne pourra être traitée comme une prestation spéciale à caractère non contributif, même si les conditions matérielles qui permettraient de le faire sont remplies. En effet, d’après l’article 4, paragraphe 2 bis, sous c), du règlement n° 1408/71, il faut aussi que la prestation soit mentionnée à l’annexe II bis du règlement.

120. La Cour a certes, en vertu de l’article 231, second alinéa, CE, le pouvoir d’ordonner que les effets d’un règlement déclaré nul soient maintenus. Cela pourrait donner à penser que l’inclusion de la composante mobilité à l’annexe II bis du règlement n° 1408/71 serait en principe possible. Étant donné cependant que cette inscription ne saurait être invalidée partiellement, la Cour n’a pas la possibilité de la démembrer à cette fin.

e) Le caractère de prestation spéciale de l’allocation pour garde d’invalide prévue par le droit du Royaume-Uni

121. L’allocation pour garde d’invalide représente un complément de l’allocation de subsistance pour handicapés et de l’allocation d’aide. Elle n’est accordée, en effet, que si l’intéressé perçoit l’une de ces deux allocations. En raison du caractère complémentaire de l’allocation pour garde d’invalide, la jurisprudence de la Cour n’offre aucune possibilité de lui prêter une nature différente de celle de l’allocation de subsistance et de l’allocation d’aide ( ). Il est donc également possible de classer l’allocation pour garde d’invalide dans la branche de sécurité sociale visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71.

122. L’octroi de la prestation et son montant ne dépendent, encore une fois, pas de l’existence de besoins d’ordre pécuniaire. Il n’est pas nécessaire pour apprécier l’essence de la prestation de rechercher si les revenus et/ou le patrimoine de la personne chargée d’assister la personne handicapée peuvent entraîner le plafonnement de la prestation ou l’extinction des droits. Même si la prestation est attribuée au tiers, elle n’en est pas moins une prestation complémentaire versée au bénéficiaire de l’allocation de subsistance pour handicapés et de l’allocation d’aide ( ). Or, il n’est pas tenu compte de ses revenus ni de son patrimoine lors de l’octroi de l’allocation.

123. Partant, l’allocation pour garde d’invalide relève, en tant que prestation de maladie, de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71. Il y a donc lieu de déclarer nulle la partie Y. Royaume-Uni, sous f), de l’annexe I, point 2, du règlement n° 647/2005.

V – Dépens

124. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe doit supporter les dépens de la partie adverse. Si plusieurs parties succombent, la Cour décide du partage des dépens. La Commission ayant conclu en ce sens, les dépens sont à partager par moitié entre le Conseil et le Parlement.

125. En vertu de l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord doivent donc supporter chacun ses propres dépens.

VI – Conclusion

126. Nous suggérons donc à la Cour de statuer ainsi :

«1) L’annexe I, paragraphe 2), du règlement (CE) n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2005, modifiant le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, et le règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil fixant les modalités d’application du règlement (CEE) n° 1408/71, est déclarée nulle en ce qui concerne les parties W. Finlande, sous b), X. Suède, sous c), et Y. Royaume-Uni, sous d), e) et f).

2) Le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen supportent les dépens chacun pour moitié, à l’exception de ceux de la République de Finlande, du Royaume de Suède et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.

3) La République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supportent leurs propres dépens.