Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 17 septembre 1998. - Kainuun Liikenne Oy et Oy Pohjolan Liikenne Ab. - Demande de décision préjudicielle: Korkein hallinto-oikeus - Finlande. - Transport - Obligations de service public - Demande de cessation d'une partie de l'obligation de service. - Affaire C-412/96.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-05141



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1 Questions préjudicielles - Saisine de la Cour - Détermination des questions à soumettre - Compétence exclusive du juge national - Questions complémentaires soulevées par les parties au principal en cours de procédure - Obligation de la Cour de se tenir aux questions ressortant de la décision de renvoi

(Traité CE, art. 177)

2 Transports - Action des États membres en matière d'obligations de service public - Règlement n_ 1191/69 - Demande visant à obtenir, en présence de désavantages économiques, la suppression d'une obligation de service public - Faculté pour les États membres de rejeter une telle demande - Condition - Nécessité de garantir des services de transport suffisants - Notion

(Règlement du Conseil n_ 1191/69, tel que modifié par le règlement n_ 1893/91, art. 1er, § 3, 3 et 4)

Sommaire

1 Dès lors que, aux termes de l'article 177 du traité, il appartient au juge national et non aux parties au litige au principal de saisir la Cour, la faculté de déterminer les questions à soumettre à celle-ci est dévolue au seul juge national et les parties ne sauraient en changer la teneur. Répondre à d'éventuelles questions complémentaires mentionnées par les parties au principal dans leurs observations serait, par ailleurs, incompatible avec le rôle dévolu à la Cour par la disposition précitée ainsi qu'avec son obligation d'assurer la possibilité aux gouvernements des États membres et aux parties intéressées de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut de la Cour, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées.

2 Le règlement n_ 1191/69, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, tel que modifié par le règlement n_ 1893/91, notamment ses articles 1er, paragraphe 3, et 4, doit être interprété en ce sens qu'il ne fait pas obligation aux États membres de faire droit à une demande d'une entreprise de transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public, même si ladite entreprise apporte la preuve que son maintien entraîne pour elle des désavantages économiques.

Toutefois, ce refus ne peut être motivé que par la nécessité de garantir des services de transports suffisants. Cette notion s'apprécie, conformément à l'article 3 du règlement n_ 1191/69, en fonction de l'intérêt général, des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi que des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui entraîne le moindre coût pour la collectivité.

Parties

Dans l'affaire C-412/96,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE, par le korkein hallinto-oikeus (Finlande) et tendant à obtenir, dans une procédure engagée par

Kainuun Liikenne Oy,

Oy Pohjolan Liikenne Ab,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation du règlement (CEE) n_ 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 156, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1991 (JO L 169, p. 1), et notamment des dispositions combinées des articles 1er, paragraphe 3, et 4,

LA COUR

(sixième chambre),

composée de MM. H. Ragnemalm, président de chambre, R. Schintgen, G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) et G. Hirsch, juges,

avocat général: M. P. Léger,

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,

considérant les observations écrites présentées:

- pour Kainuun Liikenne Oy et Oy Pohjolan Liikenne Ab, par Me Ari Heinilä, avocat à Helsinki,

- pour le gouvernement finlandais, par M. Holger Rotkirch, ambassadeur, chef du service des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement belge, par M. Jan Devadder, conseiller général au ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en qualité d'agent,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M. Allan Rosas, conseiller juridique principal, et Mme Laura Pignataro, membre du service juridique, en qualité d'agents,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales de Kainuun Liikenne Oy et Oy Pohjolan Liikenne Ab, représentées par M. Pekka Aalto, juriste responsable de l'association Linja-autoliitto, du gouvernement finlandais, représenté par Mme Tuula Pynnä, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par M. Allan Rosas et Mme Laura Pignataro, à l'audience du 29 janvier 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 26 mars 1998,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 13 décembre 1996, parvenue à la Cour le 23 décembre suivant, le korkein hallinto-oikeus a posé, en application de l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles sur l'interprétation du règlement (CEE) n_ 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 156, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1991 (JO L 169, p. 1, ci-après le «règlement»), et notamment des dispositions combinées des articles 1er, paragraphe 3, et 4.

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige dans lequel Kainuun Liikenne Oy (ci-après «Kainuun Liikenne») et Oy Pohjolan Liikenne Ab (ci-après «Pohjolan Liikenne»), entreprises de transport, contestent la décision de l'Oulun lääninhallitus (ci-après l'«administration départementale»), qui a refusé de faire droit à leur demande de suppression partielle de leur obligation d'effectuer le transport de passagers sur l'itinéraire pour lequel elles disposent d'une licence.

Le cadre réglementaire

3 Le règlement vise à éliminer les disparités qui se manifestent par l'imposition aux entreprises de transport par les États membres d'obligations inhérentes à la notion de service public et qui sont de nature à fausser substantiellement les conditions de concurrence, tout en reconnaissant que leur maintien est indispensable, dans certains cas, pour garantir la fourniture de services de transport suffisants.

4 Ainsi, en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement, les autorités compétentes des États membres suppriment les obligations inhérentes à la notion de service public, telles qu'elles sont définies dans le règlement, imposées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable.

5 Toutefois, aux termes de l'article 1er, paragraphe 4, du règlement, les autorités compétentes des États membres peuvent conclure, selon les conditions et modalités prévues à la section V du règlement, des contrats de service public avec une entreprise de transport pour garantir des services de transport suffisants, compte tenu notamment des facteurs sociaux, environnementaux et d'aménagement du territoire, ou en vue d'offrir des conditions tarifaires déterminées en faveur de certaines catégories de voyageurs.

6 L'article 3 du règlement dispose:

«1. Lorsque les autorités compétentes des États membres décident le maintien de tout ou partie d'une obligation de service public et que plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui entraîne le moindre coût pour la collectivité.

2. La fourniture de services de transport suffisants s'apprécie en fonction:

a) de l'intérêt général;

b) des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés;

c) des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers.»

7 En vertu de l'article 4, paragraphe 1, du règlement, il appartient aux entreprises de transport de présenter aux autorités compétentes des États membres des demandes de suppression de tout ou partie d'une obligation de service public si cette obligation entraîne pour elles des désavantages économiques.

8 L'article 5 du règlement précise, notamment, qu'une obligation d'exploiter ou de transporter comporte des désavantages économiques lorsque la diminution des charges susceptible d'être réalisée par la suppression totale ou partielle de cette obligation à l'égard d'une prestation ou d'un ensemble de prestations soumises à cette obligation est supérieure à la diminution des recettes résultant de cette suppression.

9 L'article 6, paragraphe 2, du règlement dispose encore que les décisions de maintien ou de suppression de tout ou partie d'une obligation de service public prévoient, pour les charges qui en découlent, l'octroi d'une compensation déterminée conformément aux méthodes communes prévues dans ce règlement.

10 Selon l'article 7 du règlement, la décision de maintien peut être assortie de conditions destinées à améliorer le rendement des prestations soumises à l'obligation en cause.

11 Le règlement est entré en vigueur en Finlande le 1er janvier 1994, à la suite de l'adhésion de la république de Finlande à l'Espace économique européen.

Le litige au principal

12 Le 21 décembre 1993, le ministère des Transports finlandais a concédé à Kainuun Liikenne et à Pohjolan Liikenne une licence de transport par autocar valable pour la période comprise entre le 1er janvier 1994 et le 31 décembre 2003 pour l'exploitation de la ligne Kajaani-Rukatunturi (environ 275 kilomètres). Cette licence les habilite à effectuer, dans le respect de certains horaires déterminés, le transport de passagers par autocar sur cet itinéraire.

13 A la suite de l'adhésion de la république de Finlande à l'Espace économique européen et de l'entrée en vigueur du règlement en Finlande, le ministère des Transports a invité les entreprises effectuant des transports routiers par autocar à présenter à l'autorité administrative compétente avant le 1er septembre 1994 les demandes relatives aux lignes à exploiter à compter du mois de juin 1995. Les demandes devaient porter sur la suppression de liaisons que les entreprises n'étaient pas en mesure d'exploiter sur la seule base des recettes provenant des voyageurs.

14 Les requérantes au principal ont ainsi demandé la suppression partielle de leur obligation d'exploiter la ligne Kajaani-Rukatunturi, de manière à la limiter aux parcours Kajaani-Peranka et Kajaani-Suomussalmi. Selon la demande, l'ensemble de la liaison serait déficitaire. Les requérantes au principal ont toutefois déclaré être disposées à en poursuivre l'exploitation ainsi qu'à négocier avec l'administration départementale la mise en place d'un contrat de service public assurant l'intervention de fonds publics pour la partie de la ligne pour laquelle elles avaient demandé la suppression de l'obligation de transporter.

15 Par décision du 9 janvier 1995, l'administration départementale a rejeté cette demande au motif que les requérantes au principal n'avaient pas démontré dans les termes fixés à l'article 5 du règlement que, en limitant les parcours en cause à Peranka et Suomussalmi, elles seraient en mesure d'obtenir des résultats plus satisfaisants sur le plan économique qu'en poursuivant leur desserte dans les conditions antérieures. Selon l'administration départementale, ces dernières auraient le droit de cesser complètement l'exploitation en cause. En revanche, une cessation partielle de l'obligation d'exploiter ne serait pas la bonne approche à adopter en l'espèce, dans la mesure où la liaison en question devrait être considérée comme faisant partie intégrante de la ligne Kajaani-Rukatunturi.

16 Les requérantes au principal ont alors introduit un recours en annulation contre la décision de l'administration départementale auprès du korkein hallinto-oikeus. A l'appui de leur recours, elles se sont référées aux dispositions du règlement, dont il résulterait que l'administration départementale n'était pas en droit de leur refuser la suppression partielle de la ligne.

17 Selon la juridiction de renvoi, il y a lieu de considérer que, par les bilans qu'elles ont présentés conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement, les requérantes au principal ont démontré que le tronçon de ligne dont elles demandent la suppression entraîne pour elles un désavantage économique au sens de l'article 4 du règlement, la diminution des charges résultant de la suppression partielle étant supérieure à la réduction des recettes entraînée par cette suppression.

18 La juridiction de renvoi a en outre indiqué que, lorsqu'une entreprise de transport souhaite réduire un service reposant sur une licence en vigueur, la procédure prévue par la législation nationale consiste à retirer d'abord la licence d'exploitation sur demande de l'entreprise de transport concernée et, ensuite, à délivrer une nouvelle licence pour ce service réduit. Cette procédure permet encore, avant l'octroi de la licence portant sur le service réduit, d'organiser un appel d'offres pour l'ancien service, si son maintien est jugé nécessaire. Par ailleurs, la législation nationale donne également à l'autorité compétente le pouvoir de retirer la licence de son propre chef aux conditions prévues à l'article 20 de la loi n_ 662/1994 sur le transport des voyageurs.

19 Enfin, la juridiction de renvoi a relevé que, pour ouvrir l'accès au marché à de nouveaux entrepreneurs, organiser les transports de manière adéquate et maintenir des services de transport suffisants avec un volume d'aides publiques aussi réduit que possible, ainsi que pour mettre en concurrence efficacement les services conventionnés, il pouvait s'avérer nécessaire, eu égard à la situation existant en Finlande, de considérer que l'autorité compétente détient, sans que le droit communautaire s'y oppose, soit le pouvoir de rejeter une demande de suppression partielle d'une obligation de service public concernant, au regard de l'organisation du transport, une partie infime de l'obligation de transporter à la charge de l'entreprise, soit la possibilité de retirer, de son propre chef et en vertu de sa législation nationale, la licence de transport de l'entreprise qui a demandé la suppression partielle de l'obligation de transport, dans la mesure où ce retrait de licence est nécessaire à la rationalisation du service.

20 C'est dans ces circonstances que le korkein hallinto-oikeus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Le règlement en matière d'obligations de service [règlement (CEE) n_ 1191/69, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1893/91], et notamment les dispositions combinées des articles 4 et 1er, paragraphe 3, doit-il être interprété en ce sens qu'il permet à un entrepreneur de transport d'obtenir la suppression de toute partie, quelle qu'elle soit, de son obligation de service, par exemple seulement de telle partie d'une ligne unique?

2) Si la première question fait l'objet d'une réponse positive, assortie ou non de réserves, et que le korkein hallinto-oikeus renvoie, le cas échéant, l'affaire à l'administration départementale, il convient, aux fins de la trancher définitivement, d'obtenir une réponse à la question suivante: le droit, reconnu dans le règlement à l'entrepreneur de transport, d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service entraîne-t-il aussi la conséquence que l'autorité compétente se voit limitée ou empêchée dans l'exercice du pouvoir, qu'elle tire de la législation nationale, de retirer la licence de transport aux fins de rationalisation du service, dans la mesure où celle-ci est rendue nécessaire par la suppression partielle précitée?»

A titre liminaire

21 Les requérantes au principal, considérant que la présentation de la législation nationale opérée par la juridiction nationale est erronée, formulent des questions additionnelles sur lesquelles elles prétendent que la Cour devrait également se prononcer afin de prendre dûment en compte leur point de vue.

22 Il convient d'abord de rappeler qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour qu'il appartient au juge national d'apprécier la portée des dispositions nationales et la manière dont elles doivent être appliquées (voir, notamment, arrêt du 30 avril 1996, CIA Security International, C-194/94, Rec. p. I-2201, point 20).

23 En ce qui concerne les questions additionnelles posées par les requérantes au principal, il convient de constater que, aux termes de l'article 177 du traité, il appartient au juge national et non aux parties au litige au principal de saisir la Cour. La faculté de déterminer les questions à soumettre à la Cour est donc dévolue au seul juge national et les parties ne sauraient en changer la teneur (voir, notamment, arrêt du 9 décembre 1965, Singer, 44/65, Rec. p. 1191, 1198).

24 Par ailleurs, répondre aux questions complémentaires mentionnées par les requérantes au principal dans leurs observations serait incompatible avec le rôle dévolu à la Cour par l'article 177 du traité ainsi qu'avec l'obligation de la Cour d'assurer la possibilité aux gouvernements des États membres et aux parties intéressées de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées (voir, notamment, arrêt du 20 mars 1997, Phytheron International, C-352/95, Rec. p. I-1729, point 14).

Sur la première question

25 Par sa première question, lue à la lumière de la seconde question, la juridiction de renvoi demande en substance si le règlement, et notamment les dispositions combinées des articles 1er, paragraphe 3, et 4, donne un droit à l'entrepreneur de transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public.

26 Il convient d'abord de relever que, selon l'article 4, paragraphe 1, du règlement, un entrepreneur de transport peut présenter une demande de suppression de tout ou partie, quelle qu'elle soit, d'une obligation de service public, mais qu'aucune disposition de ce règlement ne fait obligation aux États membres de faire droit à cette demande, même si l'entrepreneur apporte la preuve que son maintien entraîne pour lui des désavantages économiques au sens de l'article 5 du règlement.

27 Au contraire, il résulte des articles 1er, paragraphe 4, et 3 du règlement que les autorités compétentes des États membres ont le droit de maintenir tout ou partie d'une obligation de service public jugée nécessaire pour garantir la fourniture de services de transport suffisants.

28 Cette interprétation est corroborée, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux points 40 à 45 de ses conclusions, tant par l'objectif que par l'économie générale du règlement.

29 Par conséquent, le règlement ne donne pas un droit à une entreprise de transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public.

30 Toutefois, ainsi que l'a relevé M. l'avocat général aux points 48 à 51 de ses conclusions, la décision de maintenir les obligations de service public est soumise au respect de certaines règles, notamment celles figurant aux articles 3, 6, paragraphe 2, et 7 du règlement.

31 En outre, ainsi qu'il a été indiqué au point 27 du présent arrêt, le maintien de tout ou partie d'une obligation de service public n'est permis que «pour garantir la fourniture de services de transport suffisants».

32 Cependant, la notion de «garantie de fourniture de services de transport suffisants» n'est pas définie dans le règlement. Celui-ci se contente de fournir quelques éléments d'appréciation de cette notion.

33 Ainsi, le deuxième considérant du règlement n_ 1191/69 indique que la «fourniture [de services de transport suffisants] s'apprécie en fonction de l'offre et de la demande de transport existantes ainsi que des besoins de la collectivité».

34 En outre, il convient de rappeler que l'article 3, paragraphe 2, du règlement précise que la fourniture de services de transport suffisants s'apprécie en fonction de l'intérêt général, des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi que des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport suffisants, les autorités compétentes doivent, selon l'article 3, paragraphe 1, du règlement, choisir celle qui entraîne le moindre coût pour la collectivité.

35 Il résulte de ce qui précède que, dès lors que les exigences de l'article 3 du règlement ont été respectées, les autorités compétentes des États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer si la «garantie de fourniture de services de transport suffisants» exige le maintien d'une obligation de service public.

36 Il y a donc lieu de répondre à la première question que le règlement, notamment ses articles 1er, paragraphe 3, et 4, doit être interprété en ce sens qu'il ne fait pas obligation aux États membres de faire droit à une demande d'une entreprise de transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public, même si ladite entreprise apporte la preuve que son maintien entraîne pour elle des désavantages économiques. Toutefois, ce refus ne peut être motivé que par la nécessité de garantir des services de transport suffisants. Cette notion s'apprécie, conformément à l'article 3 du règlement, en fonction de l'intérêt général, des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi que des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui entraîne le moindre coût pour la collectivité.

Sur la seconde question

37 Compte tenu de la réponse donnée à la première question, il n'y a pas lieu de répondre à la seconde question.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

38 Les frais exposés par les gouvernements finlandais et belge, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(sixième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le korkein hallinto-oikeus, par ordonnance du 13 décembre 1996, dit pour droit:

Le règlement (CEE) n_ 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1991, notamment ses articles 1er, paragraphe 3, et 4, doit être interprété en ce sens qu'il ne fait pas obligation aux États membres de faire droit à une demande d'une entreprise de transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public, même si ladite entreprise apporte la preuve que son maintien entraîne pour elle des désavantages économiques. Toutefois, ce refus ne peut être motivé que par la nécessité de garantir des services de transport suffisants. Cette notion s'apprécie, conformément à l'article 3 du règlement n_ 1191/69, en fonction de l'intérêt général, des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi que des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui entraîne le moindre coût pour la collectivité.