CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MICHAL BOBEK

présentées le 25 avril 2017 ( 1 )

Affaires jointes C‑596/15 P et C‑597/15 P

Bionorica SE (C‑596/15 P) et

Diapharm GmbH & Co. KG (C‑597/15 P)

contre

Commission européenne

« Pourvoi – Santé publique – Allégations de santé relatives à des substances botaniques – Défaut de la Commission européenne d’inviter l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) à procéder aux évaluations d’allégations de santé relatives à des substances botaniques »

I. Introduction

1. Conformément au règlement (CE) no 1924/2006 ( 2 ), la Commission européenne devait consulter l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et adopter, au plus tard le 31 janvier 2010, une liste d’allégations de santé autorisées, destinées à être apposées sur des denrées alimentaires. Toutefois, au mois de septembre 2010, la Commission a suspendu les évaluations par l’EFSA des allégations de santé relatives aux denrées alimentaires à base de plantes (ci‑après les « substances botaniques »). Cette suspension est maintenue à ce jour.

2. Bionorica SE et Diapharm GmbH (ci–après, prises ensemble, les « parties requérantes ») ont formé un pourvoi contre les ordonnances rendues par le Tribunal dans les affaires T‑619/14 et T‑620/14 ( 3 ). Dans les ordonnances attaquées, le Tribunal a rejeté comme irrecevables les recours en carence introduits à l’encontre de la Commission par les parties requérantes. La carence alléguée de la Commission consistait à s’être abstenue d’inviter l’EFSA à procéder à l’évaluation d’allégations de santé destinées à être apposées sur des substances botaniques, aux fins d’établir une liste d’allégations de santé susceptibles d’être utilisées sur ces denrées alimentaires (ci-après la « liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques »).

3. Le Tribunal a estimé les recours irrecevables au motif que la Commission avait mis fin à la carence en répondant à l’invitation à agir des parties requérantes, ayant ainsi « pris position ». En outre, le Tribunal a considéré que ni Bionorica ni Diapharm n’avaient un intérêt à agir. Enfin, il a jugé que Diapharm ne remplissait pas non plus la condition de l’affectation directe pour introduire ce recours.

4. Les présents pourvois soulèvent un grand nombre de questions importantes et complexes concernant la recevabilité des recours. Ces questions requièrent tout d’abord de la Cour qu’elle examine en détail la signification de l’« intérêt à agir » et, notamment, qu’elle clarifie la manière dont cette notion doit être distinguée de celles d’« acte attaquable » et d’« affectation directe ». Les pourvois exigent également l’application de la notion d’« affectation directe » dans le contexte d’une carence et, donc, l’application de cette notion à la situation future des parties requérantes si l’acte visé était adopté. Enfin, les pourvois soulèvent la question du maintien du parallélisme, après l’adoption du traité de Lisbonne, entre les conditions de recevabilité du recours en annulation et celles du recours en carence.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le règlement no 1924/2006

5. Les allégations de santé sont définies à l’article 2, paragraphe 2, point 5, du règlement no 1924/2006 comme « toute allégation qui affirme, suggère ou implique l’existence d’une relation entre, d’une part, une catégorie de denrées alimentaires, une denrée alimentaire ou l’un de ses composants et, d’autre part, la santé ».

6. Conformément à l’article 13, les États membres fournissent à la Commission des listes d’allégations, ainsi que les conditions y afférentes. Après avoir consulté l’EFSA, la Commission doit avoir adopté, conformément à la procédure de comitologie applicable, une liste d’allégations autorisées, ainsi que les conditions y afférentes, au plus tard le 31 janvier 2010.

7. L’utilisation d’allégations qui ne sont pas autorisées en vertu du règlement est interdite en application de l’article 10.

8. L’article 17, paragraphe 5, énonce que les allégations de santé « figurant sur les listes prévues aux articles 13 et 14 peuvent être utilisées, conformément aux conditions qui leur sont applicables, par tout exploitant du secteur alimentaire […] ».

9. L’article 28, paragraphes 5 et 6, prévoit un régime transitoire jusqu’à l’adoption de la liste définitive d’allégations : « 5. Les allégations de santé visées à l’article 13, paragraphe 1, point a), peuvent être faites à compter de la date d’entrée en vigueur du présent règlement et jusqu’à l’adoption de la liste visée à l’article 13, paragraphe 3, sous la responsabilité des exploitants du secteur alimentaire, à condition qu’elles soient conformes au présent règlement et aux dispositions nationales existantes qui leur sont applicables, sans préjudice de l’adoption des mesures de sauvegarde visées à l’article 24. 6. Les allégations de santé autres que celles visées à l’article 13, paragraphe 1, point a), et à l’article 14, paragraphe 1, point a), qui ont été utilisées conformément aux dispositions nationales avant la date d’entrée en vigueur du présent règlement, sont soumises aux exigences suivantes : a) les allégations de santé qui ont fait l’objet d’une évaluation et d’une autorisation dans un État membre sont autorisées selon les modalités suivantes : i) les États membres communiquent ces allégations à la Commission, au plus tard le 31 janvier 2008, accompagnées d’un rapport d’évaluation des données scientifiques étayant chaque allégation ; ii) après consultation de l'Autorité, la Commission adopte, en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l'article 25, paragraphe 3, une décision concernant les allégations de santé qui ont été autorisées de la sorte, ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels du présent règlement en le complétant. Les allégations de santé non autorisées en vertu de cette procédure peuvent continuer à être utilisées pendant une période de six mois après l’adoption de la décision ; b) les allégations de santé qui n’ont pas fait l’objet d’une évaluation et d’une autorisation dans un État membre sont soumises aux dispositions suivantes : ces allégations peuvent continuer à être utilisées à condition qu’une demande ait été faite conformément au présent règlement avant le 19 janvier 2008 ; les allégations de santé non autorisées en vertu de cette procédure peuvent continuer à être utilisées pendant six mois après qu’une décision a été prise en application de l’article 17, paragraphe 3 ».

III. Les faits et la procédure

10. Conformément aux faits tels qu’ils sont présentés dans les ordonnances attaquées, Bionorica est une entreprise qui produit et commercialise des produits pharmaceutiques et des compléments alimentaires en Europe. Elle fait figurer certaines allégations de santé sur l’étiquetage de ses produits et dans la publicité pour ceux-ci. Diapharm fournit, à l’échelle internationale, une gamme de services incluant des activités de conseil concernant l’apposition d’allégations de santé sur des denrées alimentaires et, notamment, sur des compléments alimentaires ( 4 ).

11. L’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 prévoit que la Commission adopte une liste d’allégations de santé autorisées, susceptibles d’être apposées sur des denrées alimentaires au plus tard le 31 janvier 2010. À cet effet, la Commission devait tout d’abord rassembler les allégations proposées par les États membres et inviter l’EFSA à les évaluer. La Commission a donné instruction à l’EFSA de procéder aux évaluations nécessaires. Toutefois, la Commission a suspendu ultérieurement, au mois de septembre 2010, les travaux concernant les allégations relatives aux substances botaniques, mais a par la suite adopté une liste d’allégations autorisées concernant d’autres denrées alimentaires en vertu du règlement (UE) no 432/2012 ( 5 ).

12. Le 22 avril 2014, Bionorica et Diapharm ont adressé un courrier à la Commission, l’invitant à ordonner à l’EFSA de procéder sans délai à l’évaluation des allégations de santé en suspens, aux fins de l’adoption de la liste prévue à l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006. Le 19 juin 2014, la Commission a répondu, notamment, aux parties requérantes dans les termes suivants (ci-après la « lettre du 19 juin 2014 ») : « Ainsi que vous le savez, la Commission a initié une réflexion sur les allégations de santé relatives aux “substances botaniques” après que des inquiétudes ont été soulevées par les États membres et les parties prenantes en ce qui concerne le traitement différencié appliqué aux produits contenant lesdites substances conformément à la législation sur les allégations de santé et celle sur les médicaments traditionnels à base de plantes. Dans l’attente des résultats de cette réflexion, la Commission a demandé à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) d’interrompre son évaluation scientifique des allégations de santé sur les substances botaniques. La Commission reconnaît l’importance de ce problème complexe à la fois pour les consommateurs et pour les opérateurs économiques. Cependant, afin de déterminer la ligne de conduite optimale requise, la Commission devrait disposer du temps et du contexte nécessaires à cette fin ».

IV. La procédure devant le Tribunal et les ordonnances attaquées

13. Le 19 août 2014, Bionorica et Diapharm ont introduit devant le Tribunal, à l’encontre de la Commission, des recours en carence (respectivement, T‑619/14 et T‑620/14).

14. Le 20 novembre 2014, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité à l’encontre de ces recours, exception sur laquelle les parties requérantes ont présenté des observations le 19 décembre 2014.

15. Par ordonnances en date du 16 septembre 2015, le Tribunal a rejeté les recours comme irrecevables.

16. Le Tribunal a jugé que la lettre du 19 juin 2014 constituait une prise de position de la Commission mettant fin à la carence.

17. Le Tribunal a également jugé, à titre subsidiaire, qu’aucune des parties requérantes n’avait un intérêt à agir. À cet égard, le Tribunal a souligné quatre points.

18. Premièrement, jusqu’à l’adoption par la Commission d’une liste d’allégations en vertu de l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, le régime transitoire prévu à l’article 28, paragraphes 5 et 6, de ce même règlement s’applique. Cela signifie que les allégations peuvent être utilisées sous réserve du respect du règlement no 1924/2006 et des dispositions nationales applicables ( 6 ). Par conséquent, en cas d’adoption de la liste, les parties requérantes ne pourraient espérer obtenir, tout au plus, que le maintien du droit d’utiliser les allégations en cause. En fait, la situation pourrait même être moins bénéfique si la liste était adoptée, dans la mesure où les allégations peuvent ne pas être autorisées ( 7 ).

19. Deuxièmement, le défaut d’adoption de la liste ne crée nullement des conditions de concurrence inégales. Le régime transitoire autorise le maintien de l’utilisation des allégations. Des inégalités résultant du défaut d’adoption de la liste ne seraient susceptibles d’affecter de manière défavorable que les intérêts des opérateurs dont les allégations ont déjà été évaluées et rejetées. Les parties requérantes ne sauraient, par conséquent, faire valoir un intérêt à ce que la liste soit adoptée. En outre, Diapharm n’est, en réalité, pas un producteur de denrées alimentaires concernées par les allégations en cause ( 8 ).

20. Troisièmement, il ne résultait aucune insécurité juridique (qui, selon les parties requérantes, fondait leur intérêt à agir) du défaut d’adoption de la liste, car les règles applicables au cours du régime transitoire étaient clairement établies. En outre, comme dans le cadre du règlement no 432/2012, la Commission a la possibilité d’édicter des dispositions transitoires supplémentaires même dans la liste définitive qu’elle adopte ( 9 ).

21. Quatrièmement, ni Bionorica ni Diapharm n’ont prouvé avoir subi un préjudice financier en raison de l’inaction de la Commission, ni établi de quelle manière l’adoption de la liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques serait susceptible de mettre fin à ce préjudice ( 10 ).

22. De plus, le Tribunal a jugé que Diapharm, outre son absence d’intérêt à agir, n’est pas directement concernée, dans la mesure où cette entreprise ne produit ni ne vend de denrées alimentaires sur le marché européen ( 11 ).

V. La procédure devant la Cour

23. Par leurs pourvois, les parties requérantes demandent à la Cour d’annuler les ordonnances rendues par le Tribunal dans les affaires T‑619/14 et T‑620/14 et de condamner la Commission aux dépens.

24. Bionorica soulève deux moyens au soutien de son pourvoi. Premièrement, le Tribunal a commis une erreur de droit en affirmant que la Commission avait pris position. Deuxièmement, le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant que cette entreprise n’avait pas d’intérêt à agir. Diapharm soulève également ces deux moyens, ainsi qu’un troisième tiré de ce que le Tribunal a affirmé à tort qu’elle ne remplissait pas le critère de l’affectation directe ( 12 ).

25. La Commission rejette ces arguments. Elle fait valoir qu’elle avait pris position et que, quoi qu’il en soit, aucune des parties requérantes n’a d’intérêt à agir. La Commission soutient également que Diapharm n’est pas directement concernée. Enfin, la Commission rejette l’existence d’un parallélisme entre le recours en annulation et le recours en carence concernant le défaut d’adoption d’un « acte réglementaire » qui « ne comporte pas de mesures d’exécution » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

26. Les parties requérantes et la Commission ont présenté des observations écrites et ont été entendues lors de l’audience qui s’est tenue le 19 janvier 2017.

VI. Appréciation

A. Introduction

27. Dans les deux affaires faisant l’objet du pourvoi, le Tribunal a conclu que les recours étaient irrecevables en raison du fait a) que la Commission avait pris position et b) que ni Bionorica ni Diapharm n’avaient d’intérêt à agir. Concernant Diapharm, le Tribunal a également jugé que le recours était irrecevable pour défaut d’affectation directe.

28. Pour les raisons que j’exposerai dans les présentes conclusions, je considère que, s’agissant des deux premiers points – prise de position et intérêt à agir –, les deux ordonnances du Tribunal sont entachées d’erreurs de droit.

29. Cela serait susceptible, selon moi, d’entraîner l’annulation de l’ordonnance du Tribunal concernant Bionorica. J’invite, en outre, la Cour à se prononcer sur la question de la recevabilité de la demande de Bionorica en général et, si elle déclare le recours recevable, à renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue au fond.

30. Bien que l’ordonnance du Tribunal concernant Diapharm soit également entachée d’erreurs de droit, telles que relevées dans les deux premiers moyens invoqués par Diapharm au soutien de son pourvoi, le recours de Diapharm doit, en définitive, être rejeté comme irrecevable en raison d’un défaut d’intérêt à agir, pour des raisons différentes néanmoins, sans qu’il soit nécessaire d’examiner le troisième moyen tiré d’un défaut d’affectation directe.

B. Sur le premier moyen invoqué à l’appui du pourvoi : violation de l’article 265 TFUE

31. Par le premier moyen invoqué au soutien de leur pourvoi, les parties requérantes font valoir que le Tribunal a considéré à tort que la lettre du 19 juin 2014 constituait une prise de position de la Commission.

32. Je partage ce point de vue.

33. Ainsi qu’il ressort du point 12 des présentes conclusions, le premier paragraphe de la lettre de la Commission du 19 juin 2014 décrit simplement la situation existante. La première phrase du second paragraphe indique que la Commission a demandé à l’EFSA de suspendre ses travaux dans l’attente des résultats de la réflexion menée par la Commission. La deuxième phrase du second paragraphe reconnaît la complexité de la situation. Dans la troisième phrase, la Commission constate simplement que la décision concernant les mesures à prendre nécessite du temps et une connaissance du contexte.

34. Considéré dans son ensemble, le second paragraphe signifie que l’examen de cette question complexe est en cours et que la Commission n’est pas en mesure de prendre immédiatement une décision. En d’autres termes, ce paragraphe place les parties requérantes dans une position d’attente. La Commission n’affirme certainement pas : « Je refuse d’agir. »

35. Il ressort clairement de la jurisprudence que le fait de demander à un opérateur d’être patient ou d’attendre pendant que l’institution traite une question ne constitue pas une prise de position ( 13 ). La lettre du 19 juin 2014 correspond parfaitement à ce type de réponse d’attente. Il ne s’agit donc pas d’une prise de position de la Commission.

36. La Commission soutient que, compte tenu du contexte, il était évident que sa position consistait en un refus de donner suite à l’invitation à agir des parties requérantes.

37. Je ne suis pas d’accord. La lettre du 19 juin 2014 est, pour le moins, ambiguë. Les ambiguïtés quant à l’existence d’une prise de position découlant de la formulation employée par la Commission devraient être résolues en faveur de la partie requérante. L’on ne peut exiger de la partie requérante qu’elle apprécie le contenu de la communication de la Commission en fonction du contexte et l’interprète, en pratique, à son propre désavantage. Certes, la clarté de la communication de la Commission n’est pas susceptible, par la nature même de sa fonction, d’atteindre l’idéal biblique prescrivant que « votre parole : soit oui, oui ; non, non » ( 14 ). Néanmoins, la Commission devrait certainement être plus directe et explicite dans sa correspondance, si effectivement le message qu’elle entendait communiquer était une position « claire » de l’institution.

38. Au vu des considérations qui précèdent, je considère que le premier moyen présenté par les parties requérantes est fondé.

C. Sur le deuxième moyen : l’intérêt à agir

39. Par leur deuxième moyen, les parties requérantes font valoir que le Tribunal a considéré à tort qu’elles n’avaient pas un intérêt suffisant à introduire le recours (intérêt à agir). À cet égard, elles contestent les conclusions du Tribunal concernant : a) la comparabilité des situations concernant les allégations autorisées et celles relevant du régime transitoire ; b) l’absence de désavantage de concurrence ; et c) la conclusion relative à l’absence d’insécurité juridique ( 15 ).

40. En outre, Bionorica soutient que le Tribunal a commis une erreur de fait en affirmant qu’elle était un producteur de compléments alimentaires. Bionorica fait valoir que cette erreur a contribué à ce que le Tribunal ne reconnaisse pas qu’elle avait un intérêt à agir ( 16 ).

41. Tout d’abord, je traiterai de l’inexactitude factuelle alléguée par Bionorica (sous 1) ; ensuite, j’examinerai de manière générale la jurisprudence relative à l’intérêt à agir et aux conditions de fond (sous 2), et, enfin, j’appliquerai ces constatations au présent pourvoi (sous 3).

1. Sur l’erreur de fait alléguée

42. Le Tribunal est seul compétent pour constater les faits. La Cour n’exercera son contrôle que dans la mesure où une inexactitude matérielle affectant les constatations du Tribunal résulterait des pièces du dossier qui ont été soumises à ce dernier ou en cas de dénaturation des éléments de preuve ( 17 ).

43. Dans son ordonnance dans l’affaire T‑619/14, le Tribunal indique que Bionorica est une entreprise qui produit et commercialise des produits pharmaceutiques et des compléments alimentaires sur le marché européen, et qu’il s’agit d’un « producteur de denrées alimentaires » ( 18 ). Toutefois, il ressort clairement du dossier du Tribunal que Bionorica est une entreprise qui produit et commercialise des produits pharmaceutiques, mais pas des compléments alimentaires ni, plus généralement, des denrées alimentaires. Cela a également été confirmé par Bionorica dans ses observations écrites et orales devant la Cour.

44. Il existe donc, à cet égard, de toute évidence, une inexactitude matérielle dans l’ordonnance du Tribunal dans l’affaire T‑619/14.

45. Toutefois, quant au point de savoir si cela remet en cause la conclusion du Tribunal concernant l’intérêt à agir, cela est une autre question. En effet, comme l’a souligné à juste titre la Commission, il aurait été probablement plus facile pour Bionorica d’établir sa qualité à agir dans la présente affaire si elle avait effectivement exercé des activités sur le marché des compléments alimentaires.

46. Avant d’examiner la question de l’intérêt à agir dans ce cas spécifique, je vais brièvement rappeler les grandes lignes de la jurisprudence sur ce sujet.

1) Sur l’intérêt à agir

47. L’intérêt à agir est une condition essentielle d’introduction d’un recours direct devant la Cour ( 19 ). L’objectif général de cette condition est de veiller à ce que la Cour ne soit pas saisie de recours tendant à l’obtention d’avis juridiques sur des questions générales ou hypothétiques ( 20 ). L’adoption (ou l’annulation) de l’acte doit procurer un avantage ou un bénéfice au requérant ( 21 ). Cet « avantage » ou « bénéfice » doit également être personnel. En d’autres termes, un requérant ne peut introduire un recours dans l’intérêt d’un tiers ou dans l’intérêt général (l’« actio popularis ») ( 22 ).

48. L’« intérêt » exige donc que le requérant obtienne un certain bénéfice s’il est fait droit à son recours. Si l’issue de l’affaire est, en pratique, superflue ou négative pour le requérant, il n’y a aucun intérêt à agir ( 23 ).

49. Pour prouver qu’il existe un intérêt à agir, ce bénéfice personnel peut-il être uniquement matériel ou doit-il être juridique (en termes de répercussions positives sur les droits et obligations juridiques du requérant) ? Selon moi, la réponse peut être l’un ou l’autre, ou les deux. Quoi qu’il en soit, l’un des deux est clairement suffisant. Par exemple, une amélioration de la situation concurrentielle du requérant résultant d’une annulation est susceptible de faire naître un intérêt à agir.

50. Au regard de la jurisprudence antérieure, il serait néanmoins utile que la Cour le confirme explicitement. En effet, un certain nombre d’arrêts semblent, à première vue, exiger des conséquences sur la situation juridique du requérant pour établir l’existence d’un intérêt à agir ( 24 ). Certaines ordonnances semblent même présenter les notions de « bénéfice » et de « conséquences juridiques » comme des façons alternatives d’exprimer la même exigence ( 25 ).

51. Toutefois, un examen plus approfondi de ces arrêts révèle généralement que la Cour présente simplement les conditions pour conclure à l’existence d’un « acte attaquable » et d’un « intérêt à agir » ensemble dans une même phrase ou un même point ( 26 ). Certes, pour faire l’objet d’un recours en annulation ou en carence, un acte doit avoir des effets juridiques contraignants ( 27 ). La solution du litige doit, par conséquent, être en mesure d’aboutir à des conséquences juridiques, telles que la suppression ou l’insertion de l’acte dans l’ordre juridique de l’Union européenne. Néanmoins, cela n’équivaut pas à un intérêt à agir ( 28 ).

52. Cette conclusion est, en outre, confirmée par la jurisprudence qui déclare recevables des recours, lorsque, s’il est statué en faveur des requérants, la situation juridique de ces derniers ne sera, de toute évidence, pas affectée. Parmi les exemples manifestes, l’on peut citer le fait que les recours en annulation intentés par des concurrents à l’encontre de décisions de la Commission autorisant des concentrations sont recevables ( 29 ).

53. La jurisprudence confirme également que l’intérêt doit être né et actuel ( 30 ). Un intérêt hypothétique est donc insuffisant ( 31 ). L’intérêt doit exister au stade de l’introduction du recours et subsister jusqu’au prononcé de la décision finale ( 32 ). Si l’intérêt dont se prévaut un requérant concerne une situation juridique future, celui-ci doit établir que l’atteinte à cette situation se révèle, d’ores et déjà, certaine ( 33 ).

54. Pour être clair, ces précédents ne laissent pas entendre que, pour établir un intérêt, tous les événements futurs doivent être certains. Notamment, il est possible qu’un recours dont l’issue sera favorable au requérant lui bénéficiera principalement en créant une chance ou une possibilité. L’existence de la chance est certaine, mais l’issue ne l’est pas. Avec un tour de roulette, l’on a une petite chance de gagner gros, mais aucune garantie.

55. L’on peut trouver des exemples manifestes à cet égard dans le domaine des marchés publics. Un requérant qui conteste l’attribution d’un marché à un concurrent n’a aucune garantie que, en cas de succès de son action, le marché lui sera attribué. Toutefois, il aura souvent une chance que cela se produise et, par conséquent, un intérêt à l’annulation de l’attribution. Dans les affaires dans lesquelles, pour quelle que raison que ce soit, le requérant n’a aucune chance, il se peut alors, effectivement, qu’il n’y ait aucun intérêt ( 34 ).

56. Les arrêts de la Cour dans les affaires Flaherty, ( 35 ) et Gordon ( 36 ), fournissent d’autres exemples de ce type de « bénéfice d’une chance » ou d’intérêt à « garder la porte ouverte ». Dans l’affaire Flaherty, les requérants ont demandé à avoir la possibilité d’augmenter la capacité de leur flotte de pêche. La Commission a soutenu que l’un des groupes de requérants n’avait pas d’intérêt à agir, dans la mesure où les requérants en question n’avaient pas commencé à construire les navires, contrairement à un second groupe qui avait déjà débuté la construction. La Cour a jugé que les deux groupes avaient un intérêt, même si l’intérêt du second groupe était « plus pressant » ( 37 ). Dans l’affaire Gordon, le requérant a contesté son rapport d’évaluation de carrière. Bien qu’il ait pris sa retraite en raison d’une invalidité permanente, la réintégration dans l’emploi était toujours possible et il avait donc un intérêt à contester ce rapport ( 38 ).

57. Pour résumer, l’on sera en présence d’un intérêt à agir lorsque l’adoption de l’acte contesté procure un bénéfice juridique ou matériel au requérant, bénéfice qui lui est personnel. De manière générale, ce bénéfice doit être né et actuel ou, à tout le moins, il doit exister une chance ou une possibilité manifeste d’obtenir ce bénéfice. En revanche, le fait d’exclure l’existence d’un intérêt à agir au motif que le bénéfice est seulement « matériel » ou parce qu’il existe simplement une « chance de bénéfice » et non une certitude absolue, indépendamment des événements ultérieurs, ne refléterait simplement pas la jurisprudence de la Cour.

2. Sur l’application à la présente affaire

58. En appliquant la notion susmentionnée d’« intérêt à agir » telle qu’elle a été précisée par la jurisprudence de la Cour, j’expliquerai dans les présentes conclusions pourquoi je considère que Bionorica a, en réalité, un intérêt à agir. À cet égard, l’ordonnance du Tribunal dans l’affaire T‑619/14 est entachée d’une erreur de droit. En revanche, l’opérateur en amont, Diapharm, n’a pas d’intérêt à agir et l’ordonnance du Tribunal dans l’affaire T‑620/14 devrait être confirmée.

59. Cette question présente différents aspects méritant une analyse approfondie. Le raisonnement du Tribunal s’articule essentiellement à partir d’une comparaison générale entre le régime transitoire prévu à l’article 28 du règlement no 1924/2006 et le régime permanent (à savoir l’adoption de la liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques). Je vais donc commencer par examiner quel « avantage » ou « bénéfice » est susceptible, en règle générale, de résulter d’un passage du régime transitoire au régime « permanent », à savoir l’adoption de la liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques (i). Je traiterai ensuite la question de la sécurité juridique en tant que fondement de l’intérêt à agir (ii). Enfin, j’examinerai les situations spécifiques de Bionorica (iii) et de Diapharm (iv).

(a) Sur le bénéfice procuré par le régime permanent par rapport au régime transitoire

60. Le Tribunal a jugé aux points 39 des ordonnances attaquées que les parties requérantes ne sauraient tirer aucun bénéfice de l’adoption de la liste définitive des allégations de santé relatives aux substances botaniques. Le Tribunal a motivé, en substance, cette conclusion par le fait que, dans l’attente de l’adoption de la liste, le régime transitoire s’applique. La situation concernant une allégation donnée dans le cadre du régime transitoire est, selon lui, en pratique, aussi bénéfique que dans l’hypothèse où l’allégation aurait été autorisée. D’ailleurs, en cas de rejet de l’allégation, il estime que la situation serait plus avantageuse dans le cadre du régime transitoire.

61. Je ne suis pas d’accord.

62. D’un point de vue juridique, le régime transitoire et l’autorisation d’une allégation ne sont pas équivalents. Comme cela a été souligné par les parties requérantes, la situation dans le cadre du régime transitoire est objectivement moins favorable que celle en cas d’autorisation, la raison la plus évidente en étant que le fait de continuer à utiliser les allégations en vertu du régime transitoire est soumis aux conditions prévues par le droit national ( 39 ), et donc à 28 régimes potentiellement différents. Cela n’est pas le cas pour les allégations spécifiquement autorisées par les règles de l’Union européenne ( 40 ). À cet égard, l’autorisation procurerait, en principe, un bénéfice manifeste par rapport au régime transitoire ( 41 ).

63. Le Tribunal a indiqué que le régime transitoire pourrait, d’une certaine façon, être plus bénéfique qu’un rejet de l’allégation. Toutefois, je considère que la possibilité d’un rejet n’est, en elle-même, pas suffisante pour priver les parties requérantes de leur intérêt à agir.

64. Premièrement, je renvoie, à cet égard, à l’exemple susmentionné, concernant les marchés publics. Dans ce cas de figure, les requérants ne visent pas une garantie d’obtenir un bénéfice, mais uniquement une chance d’en obtenir un. L’on est certainement également en présence d’un tel bénéfice éventuel en l’espèce ( 42 ).

65. Deuxièmement, et plus important peut-être, le présent cas d’espèce est légèrement différent. Dans le cadre des marchés publics, les solutions possibles sont, a priori, soit positives (décision annulée, puis attribution du marché au requérant), soit neutres (décision annulée, nouvelle perte du marché par le requérant). En l’espèce, les solutions possibles sont, a priori, soit positives (adoption de la liste, autorisation des allégations), soit négatives (adoption de la liste, rejet des allégations). Toutefois, dans les deux cas, c’est la chance manifeste d’obtenir un bénéfice qui constitue l’intérêt.

66. Troisièmement, je considère également que le raisonnement fondé sur la prémisse que « le rejet est négatif » constitue une simplification excessive. Le rejet d’une allégation, également, peut procurer des bénéfices manifestes. Par exemple, comme l’a invoqué Bionorica, ce rejet est susceptible de se traduire par une sécurité juridique accrue pour l’opérateur : une allégation spécifique de santé peut, certes, ne pas avoir été autorisée, mais cela signifie également que cet opérateur peut adapter sa stratégie commerciale pour l’avenir ou, formulé de manière un peu plus cynique, un rejet est susceptible de compliquer davantage la tâche des concurrents souhaitant utiliser ces allégations. Dans tous ces cas de figure, il existe un bénéfice matériel, personnel à l’opérateur.

67. Plus fondamentalement, je considère que l’approche retenue par le Tribunal soulève des problèmes importants si l’on pousse la logique jusqu’à son terme. Si l’on applique cette approche, la possibilité qu’une allégation soit rejetée, en plaçant ainsi potentiellement le requérant dans une situation plus défavorable que dans le cadre du régime transitoire, est suffisante pour dénier à ce requérant tout intérêt à agir. Il me semble, si cette approche était retenue, qu’un requérant n’aurait intérêt à introduire un recours en carence que si l’issue potentielle la plus défavorable de ce recours était plus bénéfique que la situation actuelle.

68. Je trouve cette affirmation discutable à maints égards. Deux conséquences concrètes sont particulièrement préoccupantes.

69. Premièrement, non seulement Bionorica, mais également aucun opérateur, ne pourrait établir en pratique que, à la suite de l’adoption de la liste définitive, il serait toujours placé dans une situation plus bénéfique. Par conséquent, si l’on poursuit la logique de ce raisonnement jusqu’à son terme, aucun opérateur ne serait jamais en mesure d’introduire un recours en carence.

70. Deuxièmement, une telle approche autoriserait, dans beaucoup de cas, la Commission à bloquer indéfiniment l’adoption d’actes définitifs, lorsqu’il existe un certain pouvoir d’appréciation quant à l’issue ( 43 ). Comme l’ont souligné les parties requérantes dans leur recours initial devant le Tribunal, cela porterait préjudice au requérant dans une hypothèse de carence, dans la mesure où il ne pourrait introduire aucun type de recours ( 44 ).

71. Je considère également qu’il s’agit d’une interprétation excessivement restrictive de la notion d’intérêt à agir qui est, avant tout, un outil pour écarter les recours abusifs ou intempestifs, ou encore les recours introduits dans l’intérêt général. Dans son acception la plus élémentaire, « avoir un intérêt » signifie « avoir un enjeu ». Cela veut dire que l’on est partie prenante de la situation, que l’on a quelque chose à gagner ou à perdre en fonction de l’issue de l’affaire. La raison pour laquelle la jurisprudence de la Cour exige que l’action puisse procurer un bénéfice au demandeur est évidente. Si l’issue ne peut être que préjudiciable, il n’existe aucun intérêt.

72. Toutefois, l’exigence d’un bénéfice ne devrait pas être interprétée à tort comme instaurant une condition d’obtention d’un bénéfice quelle que soit l’issue envisageable. Cette approche ne peut avoir pour effet que de vider de sa substance le recours en carence prévu à l’article 265 TFUE.

73. Enfin, il existe peu de jurisprudence concernant le défaut d’agir et, encore moins, concernant le défaut d’adopter des actes préparatoires ( 45 ). À ma connaissance, il n’existe aucun arrêt de la Cour examinant en détail la notion d’intérêt à agir dans le cadre de ces recours. L’on peut légitimement se demander si l’« intérêt à agir » se rapporte à la mesure réglementaire définitive (en l’espèce, la liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques) ou aux stades préparatoires (en l’espèce, l’invitation faite à l’EFSA d’évaluer les allégations) ( 46 ).

74. Le raisonnement suivi ici porte sur l’intérêt à ce que la mesure définitive soit adoptée. Il est admis que, dans ce cas, la liste définitive est susceptible de procurer un bénéfice (en cas d’autorisation) ou non (en cas de rejet) ( 47 ).

75. Toutefois, dans le cadre des recours en carence tendant à l’adoption d’actes préparatoires, dans lesquels l’acte définitif peut être positif ou négatif, il faut, à l’évidence, qu’il y ait un acte préparatoire de manière à ce qu’il existe, à tout le moins, une chance que l’acte définitif procurant le bénéfice soit adopté. Dès lors, l’« intérêt » immédiat « à agir » dans de tels cas de figure consiste à faire avancer la procédure réglementaire. Une voie alternative, selon moi également légitime, serait donc de considérer la question de l’intérêt à agir dans le cadre de recours intentés à l’encontre du défaut d’adoption d’un acte préparatoire. Cela serait également conforme au raisonnement suivi par la Cour dans le nombre limité d’affaires concernant une carence, telles que l’affaire Pioneer Hi-Bred International, dans laquelle l’issue de la procédure décisionnelle était incertaine, mais le Tribunal a néanmoins conclu à l’existence d’une qualité pour introduire un recours pour défaut d’adoption d’un acte préparatoire et a ainsi fait avancer la procédure ( 48 ).

(b) Sur la sécurité juridique

76. Les parties requérantes ont fait valoir à maintes reprises devant le Tribunal et la Cour que le renforcement de la sécurité juridique résulterait de l’adoption de la liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques. À cet égard, elles ont fait référence, notamment, à la multiplication d’approches différentes au niveau interne, ainsi qu’à l’augmentation des procédures de référé devant les juridictions nationales, à l’issue incertaine et dont le but est, au fond, d’empêcher l’utilisation d’allégations par des opérateurs.

77. Selon moi, des demandes générales concernant les effets bénéfiques de la sécurité juridique ne sont pas susceptibles, en elles–mêmes, de constituer un fondement valable à l’intérêt à agir. Comme cela a été expliqué précédemment au point 47 des présentes conclusions, l’intérêt à agir doit être personnel. Cela exclut, en principe, que l’intérêt à agir soit fondé sur une préoccupation d’ordre général concernant l’État de droit ou sur des litiges théoriques, du zèle universitaire ou encore de la simple curiosité.

78. Toutefois, il existe une différence manifeste entre ces préoccupations d’ordre général et des situations dans lesquelles l’application indéterminée sur une période illimitée d’un régime transitoire crée une insécurité juridique qui affecte la propre position concurrentielle d’une partie, ainsi que ses propres stratégies en matière de politique commerciale et d’investissement. De tels cas de figure ne peuvent être simplement rejetés comme étant des exemples d’« actio popularis ». Ils sont susceptibles de comporter un intérêt personnel. Nous aborderons aux points suivants, en prenant successivement en considération chacune des parties requérantes, la question de savoir si, dans les présents pourvois, ces intérêts équivalent à un intérêt à agir.

(c) Sur l’affaire C‑596/15 P Bionorica

79. Bionorica produit et commercialise des produits pharmaceutiques dans l’Union européenne. Comme cela est expliqué au point 43 des présentes conclusions, contrairement à ce qui est mentionné dans l’ordonnance attaquée, Bionorica n’exerce actuellement pas d’activités sur le marché des compléments alimentaires dans l’Union. Dans ce contexte, l’intérêt de Bionorica serait donc lié à son entrée potentielle sur le marché des compléments alimentaires à base de plantes, portant des allégations de santé.

80. Toutefois, Bionorica exerce également des activités sur le marché connexe des produits pharmaceutiques à base de plantes qui, selon elle, sont en concurrence avec les compléments alimentaires. Notamment, Bionorica a établi, dans la requête qu’elle a présentée au Tribunal, une liste recensant un certain nombre de produits pharmaceutiques qu’elle commercialise, contenant des substances actives a) qui sont également utilisées dans des compléments alimentaires et b) qui sont identiques à des substances actives au sujet desquelles des demandes d’autorisation d’allégations de santé ont été présentées en vertu du règlement no 1924/2006.

81. En substance, Bionorica soutient que, quelle que soit l’issue de la procédure réglementaire – qu’il s’agisse d’une autorisation ou d’un rejet –, elle en tirera bénéfice.

82. D’une part, en cas d’autorisation, Bionorica affirme qu’elle serait en mesure de pénétrer le marché des compléments alimentaires contenant les substances concernées et portant les allégations autorisées y afférentes. Ce faisant, elle commercialiserait des produits directement en concurrence avec le type de produits pharmaceutiques qu’elle vend couramment, mais sans un grand nombre des coûts associés, en termes, notamment, d’essais cliniques et de pharmacovigilance. Si, d’autre part, les allégations sont rejetées, elle bénéficierait, à tout le moins, de sécurité juridique sur ce point. Elle pourrait s’adapter en conséquence. En outre, le mémoire présenté par Bionorica laisse très clairement entendre que, en cas de rejet des allégations, elle pourrait également bénéficier du fait que ses concurrents actuels qui commercialisent des compléments alimentaires ne seraient plus en mesure d’utiliser ces allégations pour promouvoir leurs produits.

83. Dans sa conclusion selon laquelle Bionorica n’a pas d’intérêt à agir, le Tribunal se fonde sur l’assertion générale selon laquelle le régime transitoire accorde, par principe, à tout le moins, autant de droits que le fait de bénéficier d’une liste d’allégations autorisées. Par conséquent, aucun bénéfice ne peut être tiré par Bionorica ou par qui que ce soit d’autre ( 49 ) de l’adoption d’une liste d’allégations de santé relatives aux substances botaniques.

84. Je considère cet aspect du raisonnement du Tribunal comme étant entaché d’erreur. S’agissant des conséquences sur la concurrence, le Tribunal mentionne qu’un préjudice n’est susceptible d’être subi que par les opérateurs dont la demande d’autorisation d’allégations a été rejetée et qui ne pourraient utiliser ces allégations. En revanche, les opérateurs dont les demandes ont été suspendues et dont les allégations peuvent toujours être utilisées dans le cadre du régime transitoire ne subissent aucun préjudice. Ce raisonnement se fonde sur une comparaison erronée des avantages et des inconvénients des régimes transitoire et permanent.

85. Pour les raisons exposées précédemment, je considère que la notion d’intérêt à agir doit être entendue comme englobant les situations dans lesquelles un requérant est susceptible de tirer personnellement un bénéfice de fait ou de droit de l’annulation ou de l’adoption de l’acte pertinent.

86. Je considère que, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal, Bionorica a fourni suffisamment d’éléments permettant d’établir un bénéfice personnel et un intérêt à agir.

87. Premièrement, Bionorica fait valoir que ses produits pharmaceutiques sont en concurrence avec des compléments alimentaires dont certains contiennent les mêmes substances que ses propres produits et que les évaluations des allégations relatives à ces substances ont été suspendues. Cette relation de concurrence n’a pas été contestée ( 50 ).

88. Deuxièmement, Bionorica soutient que, compte tenu de sa présence sur le marché des produits pharmaceutiques contenant ces substances, elle est prête à pénétrer le marché des compléments alimentaires si les allégations en cause sont autorisées. Cette entrée éventuelle n’a pas été contestée ( 51 ).

89. Troisièmement, Bionorica a établi que le régime transitoire présente moins de sécurité que le régime permanent et a fait valoir que cette insécurité relative fait obstacle à sa propre entrée sur le marché. En d’autres termes, le défaut de sécurité juridique a des conséquences sur ses propres décisions en matière de concurrence et d’investissement.

90. Considérés dans leur ensemble, ces facteurs – et, en particulier, la présence de Bionorica sur des marchés connexes de produits utilisant des substances identiques – établissent, selon moi, que Bionorica est susceptible de tirer un bénéfice personnel et qu’elle a donc un intérêt à agir en l’espèce. En outre, cette conclusion n’est pas remise en cause par la constatation du Tribunal selon laquelle Bionorica n’a pas établi l’existence d’un préjudice financier. Même si l’établissement de ce préjudice serait susceptible de contribuer à étayer l’existence d’un intérêt, il n’existe clairement aucune obligation d’y procéder ( 52 ).

91. Le Tribunal a donc commis une erreur de droit en concluant que Bionorica n’avait pas d’intérêt à agir. Le deuxième moyen invoqué par Bionorica au soutien de son pourvoi est fondé.

(d) Sur l’affaire C‑597/15 P Diapharm

92. Les activités de Diapharm incluent le conseil aux entreprises en matière d’allégations de santé, y compris concernant les denrées alimentaires, et, notamment, les compléments alimentaires. L’entreprise elle-même n’exerce pas d’activités sur le marché des denrées alimentaires ou sur des marchés connexes. Elle est plutôt présente en amont.

93. Diapharm soutient, en substance, que le défaut d’adoption par la Commission de la liste des allégations de santé relatives aux substances botaniques lui porte préjudice en ce qu’elle réduit la demande pour ses services, ce qui se traduit par une perte importante de revenus. À cet égard, la diminution de la sécurité juridique concernant l’utilisation des allégations de santé rend, selon elle, le marché des médicaments à base de plantes moins attractif. La raison en est que l’entrée sur le marché est onéreuse et que les entreprises peuvent pénétrer le marché des compléments alimentaires, et bénéficier ainsi du régime transitoire, dans l’objectif d’utiliser des allégations à un moindre coût, en évitant ainsi les frais liés à la mise sur le marché de médicaments.

94. Diapharm a également fait valoir devant le Tribunal qu’elle a été étroitement associée à la procédure menée par une organisation professionnelle, ayant abouti à la présentation aux autorités allemandes d’une demande d’autorisation concernant une liste d’allégations de santé, liste qui a ensuite été transmise pour autorisation à la Commission, conformément au règlement no 1924/2006. À cet égard, Diapharm a inclus dans la requête qu’elle a présentée au Tribunal une liste de substances concernant lesquelles elle affirme avoir proposé à l’organisation professionnelle des allégations de santé qui ont ensuite été transmises à la Commission par l’intermédiaire des autorités allemandes.

95. En affirmant que Diapharm n’a pas d’intérêt à agir, le Tribunal adopte un raisonnement quasiment identique à celui retenu concernant Bionorica. Pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment sous (i), je considère que ce raisonnement est entaché d’erreur.

96. Néanmoins, je suis d’accord avec le Tribunal lorsqu’il conclut en définitive que Diapharm n’a pas produit suffisamment d’éléments pour justifier d’un intérêt à agir en l’espèce, mais pour une raison différente. L’intérêt de Diapharm est simplement trop lointain : il ne satisfait donc pas aux conditions liées à l’existence d’un bénéfice personnel pour le requérant.

97. L’« intérêt à agir » requiert un bénéfice personnel. Il est exact que Diapharm a été étroitement associée à la procédure ayant abouti à ce que la liste de propositions d’allégations soit présentée à la Commission. Cela constitue, selon moi, un élément important, mais cela ne saurait contribuer à établir un intérêt personnel au sens d’un bénéfice tiré par Diapharm, elle-même, de l’adoption de la liste d’allégations de santé relatives à des substances botaniques. Indépendamment de son degré d’implication, Diapharm a seulement participé de manière indirecte à la présentation de la liste d’allégations aux autorités allemandes. Elle n’utilisera pas (ni ne sera en concurrence avec des opérateurs utilisant) les allégations concernées. Les arguments de Diapharm concernant l’accroissement de la sécurité juridique qui serait, en principe, susceptible de bénéficier principalement à des entreprises exerçant des activités sur le marché pertinent ou sur des marchés concurrents sont trop faibles et indirects pour faire la différence ici.

98. En tirant cette conclusion, je prends acte de la constatation du Tribunal selon laquelle Diapharm n’a pas produit de preuves suffisantes pour établir un préjudice financier résultant de la carence de la Commission ( 53 ). Cette constatation de fait, qui ne saurait être remise en cause par la Cour, est, selon moi, pertinente, car le préjudice financier, en termes de perte de revenus, constituait un aspect tout à fait essentiel de l’argumentation de Diapharm. Je souligne qu’il n’était pas exigé de Diapharm qu’elle établisse un préjudice financier pour démontrer l’existence d’un bénéfice matériel découlant de l’adoption de l’acte et, donc, d’un intérêt à agir. Néanmoins, le fait de procéder de la sorte en l’espèce aurait probablement pu l’aider à satisfaire à la condition relative à l’intérêt à agir.

99. Il convient de mentionner ici, en guise de conclusion, un élément d’ordre plutôt concret. Conformément à la jurisprudence de la Cour, c’est au requérant qu’il appartient d’établir un intérêt à agir ( 54 ). À cet égard, je pense qu’il convient de rappeler la nécessité d’adopter une approche pragmatique et proportionnée concernant la quantité de preuves que le requérant doit présenter, sur son initiative, à cet effet. Par conséquent, le fait d’exiger, au stade de la requête, une démonstration approfondie de l’impact commercial au moyen, notamment, de volumineux rapports financiers ou économiques n’est, selon moi, ni réaliste du point du vue du requérant (en particulier, en termes de coûts, mais aussi de limitation du nombre de pages autorisées) ni dans l’intérêt de l’efficacité procédurale de la Cour. Si cela est néanmoins nécessaire, des preuves supplémentaires peuvent être présentées au stade du mémoire en réponse voire, si ces preuves portent sur un aspect essentiel du raisonnement suivi par le Tribunal, obtenues par le Tribunal au moyen de mesures d’instruction.

100. À la lumière de ce qui précède, malgré les lacunes relevées dans le raisonnement suivi par le Tribunal, je considère que celui-ci n’a pas commis d’erreur de droit en concluant que Diapharm n’avait pas d’intérêt à agir. Il conviendrait donc de considérer le deuxième moyen soulevé par Diapharm comme inopérant et de confirmer l’arrêt du Tribunal concernant le défaut d’intérêt à agir.

101. Il n’y a donc pas lieu d’examiner la conclusion du Tribunal selon laquelle le recours introduit par Diapharm est également irrecevable pour défaut d’affectation directe.

D. Sur les autres conditions de recevabilité

102. Étant donné que les deux motifs d’irrecevabilité figurant dans l’ordonnance du Tribunal concernant Bionorica sont entachés d’erreurs de droit, la Cour peut décider d’annuler cette ordonnance et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il rende une décision définitive. Bionorica devrait alors établir devant le Tribunal que les autres conditions de recevabilité sont remplies et, uniquement si tel est le cas, faire valoir ses arguments sur le fond du litige ( 55 ).

103. Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour peut également, après avoir annulé la décision du Tribunal, statuer elle-même sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.

104. En l’espèce, la Cour n’est pas en mesure, à ce stade de la procédure, de statuer sur le fond du recours introduit devant le Tribunal. La Commission n’a présenté aucun argument sur le fond.

105. Je considère, toutefois, que la Cour dispose des éléments nécessaires pour être en mesure de prendre une décision rejetant l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission en première instance. Dans un souci d’efficacité et d’économie de la procédure, et afin de s’assurer que Bionorica reçoive une réponse en temps utile à la question de savoir si son affaire sera entendue sur le fond, je propose à la Cour de procéder de la sorte.

1. Sur les conditions de recevabilité des recours en carence

106. Le pourvoi introduit par Bionorica tend à l’adoption d’un règlement contenant une liste d’allégations autorisées.

107. Conformément à la jurisprudence, un requérant peut introduire un recours pour défaut d’adoption d’un acte dont il aurait été destinataire ou qui l’aurait concerné directement et individuellement ( 56 ).

108. Bionorica ne fait pas valoir qu’elle aurait été destinataire de la liste d’allégations de santé relatives aux substances botaniques. Elle doit donc établir que ce règlement la concernerait directement et individuellement.

109. Le second fondement alternatif de recevabilité n’est pas explicitement prévu dans le texte de l’article 265 TFUE. Il découle plutôt d’un parallélisme établi par la jurisprudence avec l’article 263 TFUE qui autorise les requérants non privilégiés à contester des actes qui les concernent directement et individuellement. En confirmant ce parallélisme des conditions applicables au titre des deux dispositions du traité, la Cour a jugé dans l’affaire T. Port que « la possibilité pour les particuliers de faire valoir leurs droits ne saurait […] dépendre de l’action ou de l’inaction de l’institution visée » ( 57 ).

110. En l’espèce, la question a été soulevée de savoir si ce parallélisme est affecté par la modification introduite dans le libellé de l’article 263 TFUE par le traité de Lisbonne. En effet, depuis l’adoption du traité de Lisbonne, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit que toute partie requérante peut former un recours en annulation également contre « les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».

111. Lorsqu’elle est combinée à la jurisprudence T. Port susmentionnée, cette modification implique-t-elle également que des recours peuvent à présent être introduits par une partie requérante en raison d’un défaut d’adoption d’un « acte réglementaire qui la concerne directement et qui ne comporte pas de mesures d’exécution » ?

112. Lors de l’audience, la Commission a indiqué qu’il conviendrait de répondre à cette question par la négative. La Commission a soutenu que l’objectif du traité de Lisbonne était de combler une lacune concrète et précise dans la protection juridique découlant de l’ancien article 230, quatrième alinéa, CE. Toutefois, en pleine connaissance de la jurisprudence de la Cour relative au parallélisme, la modification n’a été effectuée que concernant l’ancien article 230, quatrième alinéa, CE (devenu article 263, quatrième alinéa, TFUE), tandis que le texte de l’ancien article 232 CE (devenu article 265 TFUE) est resté inchangé.

113. Je ne suis pas d’accord. Je considère qu’il convient de répondre à cette question par l’affirmative, et ce, notamment, pour les trois raisons suivantes.

114. Premièrement, le parallélisme effectué avant l’adoption du traité de Lisbonne entre les conditions d’application des articles 263 et 265 TFUE découle d’un souci de cohérence au niveau du système de recours et non du libellé de l’article 265 TFUE. Ainsi, l’argument de la Commission concernant le libellé inchangé de l’article 265 TFUE n’est pas des plus convaincants, dans la mesure où, même avant l’adoption du traité de Lisbonne, l’argument principal justifiant le parallélisme était différent. Dans le même temps, cet argument principal ainsi que la préoccupation essentielle qui ont conduit la Cour à s’écarter du strict libellé de l’article 265 TFUE continuent d’exister de la même manière après l’adoption du traité de Lisbonne.

115. Deuxièmement, les modifications opérées par le traité de Lisbonne à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE visaient à élargir l’accès aux juridictions de l’Union pour certains types d’actes ( 58 ), en réponse, notamment, à la jurisprudence Jégo-Quéré ( 59 ) et Unión de Pequeños Agricultores ( 60 ). Limiter à présent l’accès sur le fondement de l’article 265 TFUE, en refusant d’effectuer un parallèle entre les deux recours, serait, selon moi, clairement contraire à l’objectif principal et à l’esprit de ces modifications du traité.

116. Troisièmement, l’objectif du recours en carence est, au fond, relativement modeste : lutter contre la sclérose institutionnelle. Contrairement au recours en annulation, ce recours ne laisse pas entendre que le travail a été mal fait, mais, plutôt, simplement, que le travail n’a pas été effectué du tout. L’objectif du recours en carence n’est pas de ralentir la procédure, mais, plutôt, de l’accélérer conformément aux engagements pris par les institutions de l’Union. À cet égard, si l’argument de la Commission devait être retenu, il serait assez paradoxal d’avoir, au titre de l’article 265 TFUE, des conditions plus restrictives en matière de qualité pour agir qu’en vertu de l’article 263 TFUE. En effet, si le parallélisme entre les deux dispositions devait être abandonné, cela devrait se produire, selon moi, exactement dans le sens contraire : en ayant des conditions moins strictes pour les recours en carence que pour les recours en annulation.

117. Pour les raisons qui précèdent, je considère que le parallélisme établi par la Cour entre les articles 263 et 265 TFUE devrait être maintenu. À cet égard, les recours en carence formés par des requérants non privilégiés devraient être recevables dans trois cas de figure, à savoir lorsque l’acte visé : – serait adressé au requérant ; ou – aurait concerné le requérant directement et individuellement ; ou – serait un acte réglementaire qui concerne directement le requérant et qui ne comporte pas de mesures d’exécution.

2. Sur l’affectation individuelle et l’acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution

118. Il apparaît plutôt clairement que Bionorica ne serait pas individuellement concernée, au sens de la jurisprudence de la Cour, par l’acte dont l’adoption est demandée. Rien ne distingue Bionorica d’un autre opérateur susceptible d’être potentiellement concerné par cet acte ( 61 ). En particulier, il n’a pas été soutenu que Bionorica a expressément demandé une autorisation pour l’une des allégations dont l’évaluation a été suspendue ( 62 ).

119. À supposer que la Cour maintienne le parallèle qu’elle a établi dans le cadre de sa jurisprudence avec l’article 263 TFUE, l’adoption de l’acte visé peut‑elle néanmoins être considérée comme un « acte réglementaire » qui « ne comporte pas de mesures d’exécution » ?

120. À mon avis, cela est le cas. L’acte en question ne serait pas un acte législatif, mais un acte adopté par la Commission conformément à une procédure de comitologie ( 63 ). À cet égard, il s’agirait clairement d’un « acte réglementaire » au sens de la jurisprudence existante ( 64 ).

121. Concernant l’absence de mesures d’exécution, je constate simplement que l’acte dont l’adoption est demandée entraîne la naissance d’un droit immédiat d’apposer les allégations autorisées sur des denrées alimentaires, sous réserve du respect de toute condition spécifique relative à l’utilisation de ces allégations, ou, en cas de refus d’autorisation, une interdiction automatique d’utiliser ces allégations. Aucune action n’est requise de la part des États membres ou des institutions pour valider ces droits ou pour déclencher les interdictions. Le Tribunal est, en fait, déjà parvenu à une conclusion similaire lorsqu’il a jugé que le règlement no 432/2012 ne comportait pas de mesures d’exécution ( 65 ).

122. Par conséquent, l’acte dont l’adoption est demandée doit être considéré comme un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution. Reste donc la question de savoir si cet acte réglementaire concernerait directement Bionorica.

3. Sur l’affectation directe

123. Pour qu’un recours en carence soit recevable, le requérant doit également apporter la preuve de son affectation directe. Selon la formule fréquemment utilisée en jurisprudence ( 66 ), l’« affectation directe » signifie que l’acte en question doit produire directement des effets sur la situation juridique du particulier et ne laisser aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires, qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union sans application d’autres règles intermédiaires ( 67 ).

124. En ce qui concerne la seconde branche de ce critère – caractère automatique ou absence de marge d’appréciation –, le présent cas d’espèce ne soulève pas de difficultés particulières. De manière similaire à ce qu’a constaté le Tribunal en ce qui concerne le règlement no 432/2012 ( 68 ), je considère qu’il est évident que, dans cette affaire, la mise en œuvre serait effectivement automatique et ne laisserait aucune marge d’appréciation aux États membres.

125. S’agissant de la première branche de ce critère – relative à l’affectation directe de la situation juridique du requérant –, Bionorica soutient, en substance, que sa situation juridique serait directement affectée au motif, notamment, que l’acte visé soit lui accorderait le droit légal d’apposer certaines allégations sur des compléments alimentaires, soit lui interdirait, ainsi qu’à ses concurrents, d’y procéder.

126. Empêcher des concurrents d’utiliser des allégations peut, en fait, constituer une affectation directe de la situation juridique de ces concurrents, mais pas de celle de Bionorica.

127. Le surplus de la demande est plus complexe. Il me semble difficile d’affirmer que, à la suite de l’adoption de l’acte visé, Bionorica n’obtiendrait pas un droit d’utiliser les allégations autorisées ( 69 ) ni, à tout le moins, qu’elle ne serait pas empêchée d’utiliser les autres. Ce droit légal pourrait être directement exercé par Bionorica. Cette interdiction serait immédiatement effective en ce qui la concerne. Sa situation juridique s’en trouverait directement modifiée.

128. Une objection susceptible d’être soulevée en réponse à ce raisonnement est que Bionorica n’a actuellement pas d’activités sur le marché des denrées alimentaires ou, à tout le moins, n’en avait pas à la date d’introduction du recours.

129. Une exigence de présence effective sur le marché concerné est mentionnée dans les précédents jurisprudentiels concernant l’affectation directe ( 70 ). Toutefois, cela n’est pas systématique. Une affectation directe a, par exemple, été constatée dans le cas d’une entrée potentielle (voire purement théorique) ( 71 ), ainsi que d’une présence sur le marché en amont ( 72 ).

130. Plus fondamentalement, toutefois, je considère que cette exigence ne découle pas de la notion même d’affectation directe. Le fait de déduire cette exigence de ladite notion est, en réalité, discutable à, au moins, deux égards : sur le plan concret et d’un point de vue systémique.

131. Premièrement, sur le plan concret, il existe de grandes incertitudes quant au point de savoir ce qu’implique réellement le fait d’être actuellement présent sur le marché dans un cas tel que le cas d’espèce. Cela impliquerait-il une utilisation effective des allégations en cause sur des denrées alimentaires commercialisées à la date d’introduction du recours en carence (ou en annulation) ? Mais, qu’en est-il si ces allégations ne peuvent être utilisées en pratique en raison de l’application du droit national (comme cela est possible dans le cadre du régime transitoire) ? Ou cela impliquerait-il une forme quelconque de présence sur le marché des denrées alimentaires utilisant les ingrédients ou substances auxquels les allégations se rapportent, sans qu’une utilisation effective des allégations ne soit nécessaire ? Qu’en est-il si l’on est en présence de ventes de produits (utilisant les allégations), mais que l’activité est sporadique ou n’a pas été exercée pendant un certain temps ? Qu’en est-il si l’entrée sur le marché est imminente, mais pas encore effective ? Qu’en est-il si l’entrée sur le marché et l’utilisation des allégations n’auront de sens qu’une fois la situation juridique clarifiée et les allégations autorisées, de sorte que les investissements nécessaires peuvent être justifiés (il s’agit, en substance, de l’un des arguments invoqués par Bionorica) ?

132. Plus généralement, dans le cas de recours en carence, comment prend-on en compte le fait que le débat est, en réalité, un débat totalement hypothétique concernant une situation juridique seulement potentiellement susceptible d’être directement affectée dans plusieurs années, mais qui s’applique aux faits tels qu’ils existent à l’heure actuelle ?

133. Les difficultés entourant la notion de présence sur le marché (présence continue ? présence sporadique ? présence minimale ? présence imminente ?) sont susceptibles d’être pertinentes, par exemple, pour la question de l’intérêt à agir. D’ailleurs, elles sont, selon moi, déterminantes en ce qui concerne l’opérateur en amont, Diapharm. J’estime qu’elles ne peuvent toutefois pas constituer une condition formelle de l’affectation directe.

134. Deuxièmement, je considère que, d’un point de vue systémique, cette approche est susceptible de comporter une contradiction interne. Soit un acte produit des droits ou interdictions légaux qui s’appliquent directement à un particulier, soit cela n’est pas le cas. L’affectation directe telle qu’elle est exposée dans la formule jurisprudentielle consacrée nécessite que l’on recherche quels droits ou interdictions s’appliquent à un particulier et non si ce particulier exerce de manière effective ces droits ou s’il est soumis aux interdictions à un moment précis. Une nouvelle fois, la situation factuelle spécifique du requérant au moment de la présentation de la demande est susceptible d’être pertinente pour s’assurer de l’existence d’un intérêt à agir ( 73 ), mais elle n’est pas probante s’agissant de l’affectation directe.

135. En outre, il convient de souligner ici un autre argument d’ordre systémique. Il est de jurisprudence constante que la présence sur le marché est considérée comme totalement dénuée de pertinence par la Cour dans le cadre de l’appréciation de la situation spécifique du requérant, aux fins de déterminer si ce dernier est individuellement concerné. Dans ces hypothèses, il a été itérativement jugé que toute personne peut, en théorie, accéder à tout moment à quelque marché que ce soit. Il me semblerait étrange que précisément le même facteur – présence effective sur le marché –, qui est écarté comme étant dénué de pertinence concernant l’une des conditions de recevabilité, devienne tout à coup déterminant dans le cadre de l’appréciation manifestement plus objective des droits et obligations juridiques du requérant, aux fins de déterminer si ce dernier est directement concerné.

136. En somme, je considère qu’aucune exigence de présence sur le marché ne découle de la notion d’affectation directe.

137. L’exigence de présence sur le marché pourrait-elle néanmoins découler du règlement no 1924/2006 lui-même ?

138. En règle générale, un règlement peut évidemment prévoir des restrictions pour les personnes auxquelles il octroie des droits ou impose des obligations. En l’espèce, et en ce qui concerne de manière spécifique le règlement no 1924/2006, il n’existe toutefois aucune exigence restrictive de présence sur le marché en ce sens.

139. L’interdiction d’utiliser des allégations, visée à l’article 10 du règlement no 1924/2006, est applicable de manière générale. Cela signifie qu’elle n’est pas limitée à un groupe particulier. Toute entité qui vend des denrées alimentaires contenant les ingrédients en question ou qui envisage de le faire est affectée par le fait d’être directement empêchée sur le plan légal d’utiliser certaines allégations de santé. La présence effective sur le marché n’est pas un aspect pertinent.

140. S’agissant de l’autorisation des allégations prévue à l’article 17, paragraphe 5, du règlement no 1924/2006, cette disposition énonce que « les allégations de santé figurant sur les listes prévues aux articles 13 et 14 peuvent être utilisées […] par tout exploitant du secteur alimentaire […] » ( 74 ). Est‑ce que cela signifie que l’acte visé par les parties requérantes ne conférerait des droits légaux d’utiliser les allégations qu’à un groupe restreint de personnes tel que défini à un moment précis (les « exploitants du secteur alimentaire ») ?

141. Cela peut être, en effet, une interprétation de cette disposition. Toutefois, je considère que cela n’est pas l’interprétation correcte. L’expression « exploitant du secteur alimentaire » est définie comme « la ou les personnes physiques ou morales chargées de garantir le respect des prescriptions de la législation alimentaire dans l’entreprise du secteur alimentaire qu’elles contrôlent » ( 75 ). Il s’agit, non pas d’une définition précise, mais plutôt d’une description d’un groupe large et hautement éclectique incluant toute personne, depuis les distributeurs de choux fleurs jusqu’aux producteurs de boissons énergisantes en passant par les fabricants d’acides aminés destinés à être utilisés dans des compléments alimentaires. En outre, il s’agit d’un groupe ouvert qui change constamment de composition. Ainsi, comme cela a été exposé précédemment aux points 134 et 135 des présentes conclusions, la liste des allégations de santé autorisées ou interdites s’appliquera immédiatement à quiconque est impliqué dans ce secteur d’activités, du seul fait de cette implication ( 76 ).

142. Par conséquent, il est tout simplement illogique de tenter d’opérer une distinction stricte entre un groupe « fermé » tirant directement des droits légaux de cette disposition, d’une part, et toutes les autres personnes, d’autre part ( 77 ).

143. Le fait que la référence aux « exploitants du secteur alimentaire » figurant à l’article 17, paragraphe 5, du règlement no 1924/2006 ne vise pas à définir un groupe fermé de personnes bénéficiant de certains droits légaux à l’exclusion de toutes les autres est, en outre, illustré a contrario par les affaires dans lesquelles cette approche a été retenue. Ainsi, dans l’affaire T & L Sugars ( 78 ), la Cour a rejeté un recours en annulation d’un règlement concernant le secteur de l’industrie sucrière et accordant des droits aux producteurs de sucre – un groupe fermé et très clairement défini par référence à une procédure d’autorisation ( 79 ) – au motif que les requérants n’étaient pas membres de ce groupe et que leur situation juridique n’était donc pas affectée par ce règlement ( 80 ).

144. En conclusion, je considère que Bionorica est directement concernée par l’acte dont l’adoption est visée, à savoir la liste des allégations de santé autorisées relatives aux substances botaniques, dans la mesure où sa situation juridique est directement affectée par cet acte.

1) Conclusion

145. À la lumière de ce qui précède, je propose à la Cour de conclure à la recevabilité du recours en carence formé par Bionorica.

146. Le fait de statuer de la sorte ne requiert aucune modification dans l’interprétation des conditions existantes de recevabilité. Toutefois, cela invite à apporter des éclaircissements susceptibles de confirmer les conditions existantes, ainsi que la façon dont ces conditions s’articulent entre elles. Cela nécessite, notamment, que la différence entre les notions d’intérêt à agir et d’affectation directe soit réaffirmée, différence qui, d’une certaine façon, peut avoir été quelque peu estompée dans certaines affaires ( 81 ).

147. Conformément à la jurisprudence de la Cour, l’intérêt à agir exige l’existence d’un bénéfice personnel au profit du requérant en conséquence de l’adoption (ou de l’annulation) de l’acte en cause ou, à tout le moins, une chance ou une possibilité évidente d’obtenir ce bénéfice ( 82 ). Ce bénéfice peut être matériel ou juridique.

148. L’on est en présence d’une affectation directe lorsque la mesure en question produit « directement des effets sur la situation juridique du particulier et qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation communautaire sans application d’autres règles intermédiaires » ( 83 ).

149. Il existe, de toute évidence, un certain chevauchement entre les conditions relatives à l’intérêt à agir et celles concernant l’affectation directe. Toutefois, ces conditions ont un contenu et des objectifs différents et il convient de les distinguer. Il ne s’agit pas d’un simple exercice intellectuel. Cela présente une pertinence évidente sur le plan pratique, en particulier pour les requérants qui doivent établir, comme l’exige la jurisprudence de la Cour, que les deux conditions sont remplies, sous peine de voir leur recours rejeté.

150. L’intérêt à agir vise ainsi la situation de fait ou de droit du requérant, ainsi que l’impact potentiel de l’issue du recours sur cette situation. En tant que condition de recevabilité, il tend à éviter les recours introduits dans l’intérêt général, ainsi que les recours qui ne seraient d’aucune utilité pour le requérant. D’où la nécessité de l’existence d’un bénéfice personnel. D’une certaine manière, cela peut être considéré comme un « premier filtrage » des recours, avec, pour ainsi dire, un seuil plus bas en termes de conséquences sur le plan personnel que les conditions principales d’« affectation directe » et d’« affectation individuelle ».

151. En revanche, l’affectation directe se fonde essentiellement sur la nature de l’acte légal contesté et le type de droit légal ou d’obligations qui en découlent. Elle prend en compte le pouvoir d’appréciation de l’auteur de l’acte, ainsi que l’existence de tout acte intermédiaire susceptible de rompre la chaîne de causalité entre l’acte de l’Union et le requérant. Dans la mesure où le fait d’être directement concerné requiert une affectation directe de la situation juridique du requérant ( 84 ), la question porte sur le point de savoir si l’acte crée des droits ou obligations légaux que le requérant peut invoquer ou qui sont susceptibles de limiter ses actions. À cet égard, la question de savoir si, au regard des faits de l’espèce, le requérant exerce activement ces droits à la date d’introduction du recours est dénuée de pertinence.

VII. Conclusion

152. Je propose que la Cour : 1) s’agissant de l’affaire C‑596/15 P – annule l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 16 septembre 2015, Bionorica/Commission (T‑619/14, non publiée, EU:T:2015:723), et déclare recevable le recours en carence formé, dans cette affaire, par la partie requérante au pourvoi ; – renvoie l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue au fond ; – réserve les dépens. 2) S’agissant de l’affaire C‑597/15 P – rejette le pourvoi comme non fondé ; – condamne la partie requérante au pourvoi dans cette affaire à supporter ses propres dépens, ainsi que ceux de la Commission européenne.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (JO 2006, L 404, p. 9).

( 3 ) Ordonnances du 16 septembre 2015, Bionorica/Commission (T‑619/14, non publiée, EU:T:2015:723) et du 16 septembre 2015, Diapharm/Commission (T‑620/14, non publiée, EU:T:2015:714) (ci-après les « ordonnances attaquées »).

( 4 ) Voir point 1 des ordonnances attaquées.

( 5 ) Règlement de la Commission du 16 mai 2012 établissant une liste des allégations de santé autorisées portant sur les denrées alimentaires, autres que celles faisant référence à la réduction du risque de maladie ainsi qu’au développement et à la santé infantiles (JO 2012, L 136, p. 1).

( 6 ) Voir points 34 à 38 des ordonnances attaquées.

( 7 ) Voir points 40 à 45 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑619/14 et points 40 à 44 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑620/14.

( 8 ) Points 46 à 48 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑619/14 et points 45 à 47 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑620/14.

( 9 ) Points 49 à 53 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑619/14 et points 48 à 52 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑620/14.

( 10 ) Point 54 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑619/14 et point 53 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑620/14.

( 11 ) Point 56 de l’ordonnance attaquée dans l’affaire T‑620/14.

( 12 ) Les parties requérantes n’ont pas numéroté les moyens de cette façon. J’ai procédé de la sorte par souci de clarté dans la présentation.

( 13 ) Arrêts du 22 mai 1985, Parlement/Conseil (13/83, EU:C:1985:220, point 25) ; du 15 septembre 1998, Gestevisión Telecinco/Commission (T‑95/96, EU:T:1998:206, point 88), et du 7 mars 2002, Intervet International/Commission (T‑212/99, EU:T:2002:63, point 61).

( 14 ) Évangile selon Matthieu, 5 :37. Bible King James, version 2000.

( 15 ) Voir points 18 à 20 des présentes conclusions.

( 16 ) Bien que présenté séparément de la partie relative à l’intérêt à agir, sous l’intitulé « Éléments de fait erronés ».

( 17 ) Arrêts du 1er juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, point 49), ainsi que du 15 juin 2000, Dorsch Consult/Conseil et Commission (C‑237/98 P, EU:C:2000:321, points 35 et 36).

( 18 ) Ordonnance attaquée dans l’affaire T‑619/14, points 1 et 48.

( 19 ) Arrêt du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission (C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356, point 27) et ordonnance du 31 juillet 1989, S./Commission (206/89 R, ECLI :EU:C:1989:333, point 8). La jurisprudence porte généralement sur les recours en annulation. Voir, toutefois, s’agissant des recours en carence, arrêts du 27 juin 1995, Guérin automobiles/Commission (T‑186/94, EU:T:1995:114, point 25), et du 7 mars 2002, Intervet International/Commission (T‑212/99, EU:T:2002:63, point 53).

( 20 ) Van Raepenbusch, S., « L’intérêt à agir dans le contentieux communautaire », Mélanges en hommage à Georges Vandersanden, Bruyant, Bruxelles, 2008, p. 381.

( 21 ) Arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 42) ; ordonnance du 8 avril 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission (C‑503/07 P, EU:C:2008:207, point 48) ; arrêts du 17 avril 2008, Flaherty e.a./Commission (C‑373/06 P, C‑379/06 P et C‑382/06 P, EU:C:2008:230, point 25), et du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission (C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356, point 25).

( 22 ) Arrêt du 10 juillet 1986, DEFI/Commission (282/85, ECLI :EU:C:1986:316, point 18) ; ordonnance du 25 juin 2003, Pérez Escolar/Commission (T‑41/01, EU:T:2003:175, points 35 et 36) – confirmée sur pourvoi par ordonnance du 1er octobre 2004, Pérez Escolar/Commission (C‑379/03 P, non publiée, EU:C:2004:580). Voir, a contrario, arrêt du 4 avril 2001, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commission (T‑288/97, EU:T:2001:115, point 49).

( 23 ) Arrêt du 18 décembre 1997, ATM/Commission (T‑178/94, EU:T:1997:210, points 59 à 62), dans lequel il a été jugé que la confirmation ou l’annulation de la décision n’affectait en aucune façon les intérêts de la requérante et que, par conséquent, il n’y avait pas d’intérêt à agir.

( 24 ) Arrêt du 24 juin 1986, AKZO Chemie/Commission (53/85, EU:C:1986:256, point 16) : « Il convient de vérifier si […] l’acte attaqué constitue une mesure qui produit des effets juridiques et qui est de nature à modifier de façon caractérisée la situation juridique du requérant et à affecter ainsi ses intérêts. » Voir également, notamment, ordonnance du 3 septembre 2014, Schutzgemeinschaft Milch und Milcherzeugnisse/Commission (T‑112/11, EU:T:2014:752, point 22) ; arrêt du 19 septembre 2001, Procter & Gamble/OHMI (Tablette rectangulaire avec incrustation) (T‑129/00, EU:T:2001:231, point 12), ainsi que arrêts du 7 mars 2002, Intervet International/Commission (T‑212/99, EU:T:2002:63, point 43), et du 3 avril 2008, Kongra‑Gel e.a./Conseil (T‑253/04, non publié, EU:T:2008:88, points 82 à 85).

( 25 ) Voir, notamment, ordonnance du 15 octobre 2013, Andechser Molkerei Scheitz/Commission (T‑13/12, non publiée, EU:T:2013:567, point 31), confirmée sur pourvoi, et arrêt du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission (C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356, point 25).

( 26 ) Ces arrêts semblent « brouiller la distinction entre [l’exigence d’un intérêt à agir] et l’exigence d’un acte attaquable », voir Lenaerts, K., Maselis, I., et Gutman, K., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 356, note en bas de page 528.

( 27 ) S’agissant des recours en carence, c’est l’acte envisagé en définitive qui doit être attaquable, dans la mesure où il présente des effets juridiques contraignants. Néanmoins, l’objet spécifique du recours peut être le défaut d’adoption d’un acte préparatoire en tant que mesure intermédiaire. Voir, notamment, arrêt du 26 septembre 2013, Pioneer Hi-Bred International/Commission (T‑164/10, non publié, EU:T:2013:503).

( 28 ) De manière similaire, dans certains arrêts le Tribunal juxtapose des constatations relatives à l’intérêt à agir et à l’affection directe. Voir, notamment, ordonnance du 3 septembre 2014, Schutzgemeinschaft Milch und Milcherzeugnisse/Commission (T‑112/11, EU:T:2014:752, points 24 à 31). Ces deux aspects demeurent, toutefois, deux conditions distinctes.

( 29 ) Voir, notamment, arrêt du 4 juillet 2006, easyJet/Commission (T‑177/04, EU:T:2006:187, point 41).

( 30 ) Ordonnance du 5 mars 2009, Commission/Provincia di Imperia (C‑183/08 P, non publiée, EU:C:2009:136, point 26).

( 31 ) Arrêt du 21 janvier 1987, Stroghili/Cour des comptes (204/85, ECLI :EU:C:1987:21, point 11).

( 32 ) Arrêts du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 42), et du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, point 57).

( 33 ) Arrêt du 17 septembre 1992, NBV et NVB/Commission (T‑138/89, EU:T:1992:95, point 33).

( 34 ) Arrêt du 9 juin 2011, Evropaïki Dynamiki/BCE (C‑401/09 P, EU:C:2011:370, point 49).

( 35 ) Arrêt du 17 avril 2008, Flaherty e.a./Commission (C‑373/06 P, C‑379/06 P et C‑382/06 P, EU:C:2008:230).

( 36 ) Arrêt du 22 décembre 2008, Gordon/Commission (C‑198/07 P, EU:C:2008:761).

( 37 ) Arrêt du 17 avril 2008, Flaherty e.a./Commission (C‑373/06 P, C‑379/06 P et C‑382/06 P, EU:C:2008:230, point 32).

( 38 ) Arrêt du 22 décembre 2008, Gordon/Commission (C‑198/07 P, EU:C:2008:761, points 41 à 53).

( 39 ) Voir article 28, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1924/2006.

( 40 ) Voir article 17, paragraphe 5, du règlement no 1924/2006.

( 41 ) Je reviendrai sur le point de savoir si ce bénéfice serait personnel à chacune des parties requérantes aux points 87 à 90 et 97 des présentes conclusions.

( 42 ) Voir point 55 des présentes conclusions.

( 43 ) Dans ses ordonnances, le Tribunal souligne que, en raison de l’exercice de ce pouvoir d’appréciation, les allégations ont, en pratique, une très faible chance d’être autorisées. Je considère que le fait qu’il y ait 10, 50 ou 90 % de chance de succès est dénué de pertinence dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’un intérêt à agir. Il serait tout simplement erroné de subordonner la notion d’intérêt à agir à des statistiques générales concernant les choix opérés par le passé par le pouvoir exécutif dans différents cas de figure.

( 44 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2013, Pioneer Hi-Bred International/Commission (T‑164/10, non publié, EU:T:2013:503, point 35). La question de l’intérêt à agir n’a pas été examinée en détail. Toutefois, elle mérite d’être mentionnée ici dans la mesure où le Tribunal a déclaré recevable un recours contestant le défaut de la Commission d’adresser au Conseil une proposition d’autorisation d’un OGM, même s’il était parfaitement admis que la proposition pouvait être rejetée par le Conseil, mais qu’elle pouvait aussi être acceptée.

( 45 ) Voir arrêts du 27 juin 1995, Guérin automobiles/Commission (T‑186/94, EU:T:1995:114, point 25) ; du 7 mars 2002, Intervet International/Commission (T‑212/99, EU:T:2002:63, point 61), et du 26 septembre 2013, Pioneer Hi-Bred International/Commission (T‑164/10, non publié, EU:T:2013:503).

( 46 ) Les arrêts du Tribunal dans les affaires Pioneer Hi-Bred International et Intervet International (cités dans la note en bas de page no 45) examinent l’existence d’un intérêt à agir au regard de l’issue définitive de la procédure légale. Toutefois, la question n’a pas été spécifiquement abordée dans les arrêts.

( 47 ) Comme cela est mentionné précédemment au point 66, cela me semble réducteur. Je considère qu’une conception binaire opposant l’autorisation en tant qu’issue positive et le rejet en tant qu’issue négative est une simplification excessive (potentiellement fallacieuse). D’une part, comme l’ont soutenu les parties requérantes, le rejet procure, d’une certaine façon, des bénéfices en termes de sécurité juridique. D’autre part, l’autorisation ne donne pas nécessairement carte blanche. Elle peut, notamment, être liée à des conditions considérées comme plus pénalisantes par les opérateurs que celles imposées par le régime transitoire.

( 48 ) Voir note en bas de page no 44. L’existence d’un intérêt n’a même pas été examinée dans cette affaire.

( 49 ) Le raisonnement suivi par le Tribunal sur ce point fait, au fond, en réalité abstraction de la situation particulière de chacune des parties requérantes.

( 50 ) Cela diffère nettement de la situation dans l’affaire Andechser (arrêt du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission, C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356). Dans cette affaire, la requérante a fait valoir qu’elle subissait un désavantage concurrentiel, car ses produits (des yaourts biologiques) étaient en concurrence avec des yaourts non biologiques. Le règlement contesté permettait d’utiliser le stéviol, succédané du sucre, comme un additif dans des yaourts non biologiques, mais il n’autorisait pas explicitement d’utiliser le stéviol comme un ingrédient dans les yaourts biologiques. La Cour a jugé que la requérante au pourvoi dans cette affaire n’avait pas justifié d’un intérêt à agir, dans la mesure où l’existence d’un rapport de concurrence était simplement allégué et non prouvé.

( 51 ) D’ailleurs, comme cela a été exposé précédemment au titre du premier moyen, aux points 42 à 46 des présentes conclusions, le Tribunal indique même (de manière erronée) que cela s’est déjà produit.

( 52 ) Il convient de souligner que la question examinée ici est une question d’ordre procédural, relative à l’intérêt à agir, et non une question de fond concernant des indemnités.

( 53 ) Ordonnance attaquée dans l’affaire T‑620/14, point 53.

( 54 ) Voir, notamment, arrêt du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission (C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356, point 27).

( 55 ) Arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, points 47 et 48).

( 56 ) Arrêt du 26 novembre 1996, T. Port (C‑68/95, EU:C:1996:452, point 59) ; ordonnance du 1er octobre 2004, Pérez Escolar/Commission (C‑379/03 P, non publiée, EU:C:2004:580, point 15).

( 57 ) Arrêt du 26 novembre 1996 (C‑68/95, EU:C:1996:452, point 59).

( 58 ) Arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 57) ; conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission (C‑456/13 P, EU:C:2014:2283, points 19 et 20).

( 59 ) Arrêt du 1er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210) annulant l’arrêt du 3 mai 2002, Jégo-Quéré/Commission (T‑177/01, EU:T:2002:112).

( 60 ) Arrêt du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C‑50/00 P, EU:C:2002:462).

( 61 ) Arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission [25/62, ECLI :EU:C:1963:17, p. 107 (version en langue anglaise), p. 223-224 (version en langue française)].

( 62 ) En sens contraire, arrêt du 30 avril 2014, Hagenmeyer et Hahn/Commission (T‑17/12, EU:T:2014:234, point 61).

( 63 ) Voir article 13, paragraphe 3, et article 24, paragraphe 2, du règlement no 1924/2006.

( 64 ) Arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C‑583/11 P, EU:C:2013:625). Le Tribunal a jugé dans son arrêt du 12 juin 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commission (T‑296/12, EU:T:2015:375, point 37) que le règlement no 432/2012 constituait un acte réglementaire.

( 65 ) Arrêt du 12 juin 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commission (T‑296/12, EU:T:2015:375, point 50).

( 66 ) Arrêts du 5 mai 1998, Glencore Grain/Commission (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, point 41) ; du 13 mars 2008, Commission/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, point 47), et du 2 juillet 2009, Bavaria et Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, point 43). Voir également arrêts du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, point 43), et du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission (C‑445/07 P et C‑455/07 P, EU:C:2009:529, point 45). Je relève que, dans l’arrêt du 5 mai 1998, Dreyfus, la Cour a utilisé pour la première fois la formulation jurisprudentielle relative aux actes affectant directement la « situation juridique » d’un requérant. Bien que le point 43 de cet arrêt fasse référence à un certain nombre de précédents venant à l’appui de cette conclusion spécifique, aucun de ces précédents ne présente, en réalité, cette incidence directe sur la situation juridique du requérant comme une condition de l’affectation directe (en outre, dans l’arrêt du 5 mai 1998, Dreyfus, la Cour a, en définitive, considéré l’acte attaqué comme affectant directement la situation juridique du requérant, infirmant ainsi l’arrêt du Tribunal à cet égard).

( 67 ) Je partage néanmoins les doutes déjà exprimés par ailleurs concernant le point de savoir si cette formule est effectivement apte à refléter pleinement le grand nombre de subtilités présentées par la notion d’« affectation directe » telle qu’elle est appliquée par la Cour [voir conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, point 71)]. En ce qui concerne, en particulier, la première branche du critère, l’on considère souvent que l’on est en présence d’une affectation directe lorsque les effets des actes en cause sur les requérants ne sont pas des effets de droit, mais des effets purement matériels parce que, par exemple, les requérants sont directement affectés en leur qualité d’opérateurs de marché en concurrence avec d’autres opérateurs. La jurisprudence de la Cour concernant les recours formés à l’encontre de décisions relatives à des aides d’État et à des concentrations sont des exemples manifestes de ce phénomène. S’agissant des aides d’État, voir arrêt du 12 juillet 1990, COFAZ/Commission (C‑169/84, EU:C:1990:301, point 9), dans lequel la recevabilité a été considérée comme établie. Voir également arrêt du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, points 31 et 35 à 38). Pour un exemple plus récent, voir arrêt du 15 septembre 2016, Ferracci/Commission (T‑219/13, EU:T:2016:485, point 44s). Concernant le contrôle des concentrations, voir arrêts du 3 avril 2003, BaByliss/Commission (T‑114/02, EU:T:2003:100, point 89), et du 30 septembre 2003, ARD/Commission (T 158/00, EU:T:2003:246, point 60).

( 68 ) Arrêt du 12 juin 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commission (T‑296/12, EU:T:2015:375, point 50).

( 69 ) Voir, néanmoins, points 137 à 139 des présentes conclusions.

( 70 ) Arrêt du 12 juin 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commission (T‑296/12, EU:T:2015:375, points 40 et 41).

( 71 ) Arrêt du 30 avril 2014, Hagenmeyer et Hahn/Commission (T‑17/12, EU:T:2014:234). Dans cette affaire, le requérant était un professeur d’université ayant présenté une demande d’autorisation relative à une allégation de santé vantant les bienfaits de l’eau. Le recours en annulation qu’il avait intenté à l’encontre de la décision de rejet rendue par la Commission, sous la forme du règlement (UE) no 1170/2011 [règlement de la Commission, du 16 novembre 2011, concernant le refus d’autoriser certaines allégations de santé portant sur les denrées alimentaires et faisant référence à la réduction d’un risque de maladie (JO 2011, L 299, p. 1)], a été déclaré recevable par le Tribunal.

( 72 ) Dans l’arrêt du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission (T‑262/10, EU:T:2011:623), le requérant a contesté une interdiction d’utiliser le triclosan dans les matériaux des emballages alimentaires. Le requérant était un fabricant, vendeur et distributeur d’additifs et il avait demandé l’inclusion du triclosan dans la liste des additifs autorisés par la directive 90/128/CEE [directive de la Commission du 23 février 1990 concernant les matériaux et objets en matière plastique destinés à entrer en contact avec les denrées alimentaires (JO 1990, L 75, p. 19)]. De toute évidence, il allait être affecté commercialement par l’interdiction (voir point 28 de cet arrêt). Toutefois, il n’était pas effectivement présent sur le marché en aval des emballages alimentaires.

( 73 ) Voir débat relatif à l’intérêt à agir, présenté dans le cadre des présentes conclusions (section VI, C).

( 74 ) Mise en italique par nos soins.

( 75 ) Voir article 2, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1924/2006 et article 3, paragraphe 3, du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1).

( 76 ) D’autres questions sont également soulevées concernant les activités exercées de manière sporadique ou temporaire dans l’industrie alimentaire, comme cela a déjà été souligné au point 131 des présentes conclusions.

( 77 ) D’ailleurs, retenir un point de vue différent reviendrait à admettre que les parties requérantes dans cette affaire pourraient avoir éventuellement « orchestré » une affectation directe en s’impliquant de manière temporaire dans une quelconque activité, sans importance et totalement sans rapport, dans l’industrie alimentaire, en vue d’obtenir le statut d’« exploitant du secteur alimentaire ». Il ne serait ni crédible ni cohérent d’attribuer ces conséquences juridiques au fait d’être présent sur un créneau restreint du large panel d’activités du secteur alimentaire, pendant que, dans le même temps, l’on déclarerait comme étant dénuée de pertinence la présence établie sur des marchés étroitement liés.

( 78 ) Arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).

( 79 ) Dans l’arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, point 34), la Cour a jugé que les demandes ne pouvaient émaner que « d’entreprises qui produisent du sucre de betterave ou de canne ou de l’isoglucose, qui sont agréées conformément à l’article 57 du règlement no 1234/2007 et auxquelles un quota de production a été attribué pour cette campagne de commercialisation ».

( 80 ) Arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, point 37).

( 81 ) Voir note en bas de page no 26 des présentes conclusions.

( 82 ) Voir point 50 des présentes conclusions.

( 83 ) Arrêt du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, point 43). Voir jurisprudence citée à la note en bas de page no 66 des présentes conclusions. Voir également note en bas de page no 71 des présentes conclusions. La question d’une affectation directe « matérielle » ne nécessite toutefois pas d’être traitée ici.

( 84 ) Voir note en bas de page no 67 des présentes conclusions.