CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 11 OCTOBRE 1973 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Ces affaires sont arrivées devant la Cour à la suite de demandes adressées à titre préjudiciel par le tribunal du travail d'Anvers. Elles soulèvent des questions d'une importance considérable, qui ont trait aux effets du tarif douanier commun.

Une loi belge d'avril 1960, dans sa version modifiée de juillet 1962, disposait (sous réserve d'exceptions sans importance) qu'une cotisation dont le montant serait égal à 1/3 % de leur valeur serait perçue sur toutes les importations de diamants bruts en Belgique au bénéfice du «Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders» (Fonds social pour les ouvriers diamantaires). Comme son nom le suggère, cet organisme a pour mission d'assurer certaines prestations de sécurité sociale au bénéfice des ouvriers de l'industrie belge des tailleurs de diamants. Il est le demandeur dans les procédures pendantes devant le tribunal du travail. Dans ces actions, il poursuit auprès des défendeurs, qui sont importateurs de diamants bruts en Belgique, le recouvrement des cotisations dont ceux-ci sont, en application de cette loi, redevables pour l'année 1968, ainsi que des majorations et intérêts. Parmi d'autres arguments, les défendeurs ont fait valoir que la perception de telles cotisations, et par conséquent, également des majorations et intérêts y afférents, est contraire au droit communautaire.

Ce n'est pas la première fois que la question de la compatibilité de cette loi belge avec le droit communautaire se trouve posée. Elle l'a été, vous vous le rappellerez, Messieurs, dans les affaires 2 et 3-69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders contre Brachfeld et Chougol (Recueil, 1969, p. 211). Dans ces affaires, la Cour a estimé en fait que les cotisations du genre de celles qui étaient imposées par la loi constituaient des taxes d'effet équivalant à celui des droits de douane, au sens des articles 9 et 12 du traité CEE. Il résultait de celui-ci qu'il était interdit à un État membre d'introduire de telles taxes sur les importations en provenance d'autres États membres. Mais la Cour a estimé qu'aucune disposition du traité n'interdisait de frapper de telles taxes les importations en provenance des pays tiers, en tout cas au cours de la période antérieure à l'établissement du tarif douanier commun. Dans ces affaires, la Cour n'avait pas à se prononcer sur ce que pouvait être la situation des importations en provenance des pays tiers après l'établissement du tarif douanier commun, car les cotisations alors en cause concernaient la période allant du 1er janvier 1960 au 30 septembre 1963. La Cour n'a pas résolu cette situation, se bornant à dire que l'adoption unilatérale ou le maintien de telles taxes par un État membre pourrait entraver la réalisation des objectifs que vise l'application uniforme par tous les États membres du tarif douanier commun dans les relations avec les pays tiers, notamment lorsque le principe de la libre circulation des marchandises admises en libre pratique dans un État membre ne serait pas suffisant pour corriger les effets de ces mesures nationales. Dans de tels cas, la question de savoir si le traité a implicitement restreint la liberté des États membres en la matière pourrait se poser. Il eût été impossible d'exprimer une réserve avec plus de prudence.

Se conformant à la décision de la Cour dans les affaires 2 et 3-69, la demanderesse au principal a abandonné ses prétentions relatives aux cotisations portant sur les importations effectuées par les défenderesses à partir d'autres États membres (ce qui constitue une part relativement réduite de leurs importations totales) et le tribunal du travail a affirmé qu'aucune disposition de droit communautaire n'interdisait la perception de cotisations sur leurs importations en provenance de pays tiers pour la période allant jusqu'au 1er juillet 1968, date effective à laquelle le règlement CEE no 950/68 du Conseil a établi le tarif douanier commun. Les questions posées à la Cour par le tribunal du travail concernent donc uniquement les importations en provenance des pays tiers au cours de la période située après le 1er juillet 1968. En d'autres termes, Messieurs, vous êtes maintenant appelés à statuer sur les questions que la Cour n'a pas résolues dans les affaires 2 et 3-69.

Messieurs, l'argumentation de la défense se fonde principalement sur deux propositions. La première est que l'adoption, ou le maintien par tout État membre de taxes ayant un effet équivalant à celui des droits de douane frappant les importations en provenance des pays tiers est intrinsèquement incompatible avec l'établissement pour tous les États membres d'un tarif douanier commun, qui était l'un des objectifs du traité. Le seconde est que, cela étant, l'article 5 du traité a imposé à tout État membre l'obligation de s'abstenir d'adopter ou de maintenir de telles taxes après l'établissement du tarif douanier commun.

Il est superflu, Messieurs, d'énumérer les arguments très séduisants et convaincants qui ont été avancés par la défense à l'appui de ses affirmations. C'est, avouons le, avec regret que nous sommes parvenus à la conclusion qu'ils devaient être rejetés.

Il s'agit principalement d'interpréter le traité.

C'est à l'article 3, qui énumère les «actions» que la Communauté doit entreprendre en vue de réaliser les objectifs fixés à l'article 2, que le tarif douanier se trouve pour la première fois mentionné dans le traité. Parmi ces «actions», les deux premières sont :

«a) l'élimination, entre les États membres, des droits de douane et des restrictions quantitatives à l'entrée et à la sortie des marchandises, ainsi que de toutes autres mesures d'effet équivalent ;

b) l'établissement d'un tarif douanier commun et d'une politique commerciale commune envers les États tiers» ;

Sont également mentionnés, parmi d'autres éléments :

«d) l'instauration d'une politique commune dans le domaine dé l'agriculture ;

e) l'instauration d'une politique commune dans le domaine des transports ;

f) l'établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché commun».

On s'aperçoit immédiatement que tandis que l'élimination des mesures d'effet équivalant aux droits de douane ou aux restrictions quantitatives se trouve expressément mentionnée sous a, en relation avec le commerce entre les États membres, aucune mention de cet ordre ne figure sous b à propos du commerce avec les pays tiers. Ainsi se pose la question de savoir si les auteurs du traite ont considéré que l'abolition par les États membres, à titre individuel, des taxes d'effet équivalant aux droits de douane dans le commerce avec les pays tiers faisait partie intégrante de l'établissement d'un tarif douanier commun, ou bien s'ils considéraient cette abolition comme un élément de politique commune dans d'autres domaines, en particulier d'une politique commerciale et d'une politique agricole communes. Pour trouver la réponse à cette question, il faut considérer, comme l'article 3 lui-même nous y invite, les dispositions ultérieures du traité.

Parmi celles-ci, celles qui ont trait à l'union douanière annoncée par l'article 9, paragraphe 1, nous concernent plus directement. Nous ne pensons pas qu'en soi l'article 9, paragraphe 1, éclaire vraiment le problème. Selon cette disposition «La Communauté est fondée sur une union douanière qui s'étend à l'ensemble des échanges de marchandises, et qui comporte l'interdiction, entre les États membres, des droits de douane à l'importation et à l'exportation et de toute taxe d'effet équivalent, ainsi que l'adoption du tarif douanier commun dans leurs relations avec les pays tiers».

Ce qui montre que dans l'esprit des auteurs du traité, il y avait une affinité entre l'élimination des droits de douane et des taxes d'effet équivalent entre les États membres d'une part, et d'autre part l'adoption d'un tarif douanier commun, affinité que ne partageaient pas les autres activités mentionnées à l'article 3 sous a et b, à savoir l'élimination entre les États membres des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent, et l'adoption d'une politique commerciale commune envers les pays tiers. Cela s'arrête là.

Nous ne pensons pas non plus que l'article 10, auquel les parties se sont également référées en présentant leurs arguments, amène à une conclusion particulière. Il envisage manifestement le paiement sur les marchandises importées dans les États membres à partir des pays tiers, de taxes d'effet équivalant aux droits de douane. Mais il peut s'agir de taxes qu'un État membre, pris individuellement, percevait avant l'établissement du tarif douanier commun, ou de taxes imposées par la Communauté elle-même. Il est manifeste que l'article 10 n'accorde pas aux États membres, à titre individuel, le privilège d'imposer à perpétuité de telles taxes. La même réflexion peut s'appliquer à l'article 112, paragraphe 2, qui contient une allusion similaire.

C'est la lecture des articles du traité qui figurent dans le chapitre «l'Union douanière» qui nous a convaincus, nous l'avons dit, à regret, de ce que les arguments de la défense devaient être rejetés. Ces articles se répartissent en deux sections. La première section, comprenant les articles 12 à 17 est intitulée «L'élimination des droits de douane entre les États membres». La section 2, comprenant les articles 18 à 29, est intitulée «L'établissement du tarif douanier commun». Le contraste entre les dispositions figurant dans les deux sections est frappant.

L'article 12, le premier à figurer dans la première section, dispose :

«Les États membres s'abstiennent d'introduire entre eux de nouveaux droits de douane à l'importation et à l'exportation ou taxes d'effet équivalent et d'augmenter ceux qu'ils appliquent dans leurs relations commerciales mutuelles».

C'est là un écho de l'article 3, et en réalité de l'article 9, du fait que dans le contexte du commerce entre les États membres, les taxes d'effet équivalent sont mentionnées expressément, dans le même souffle que les droits de douane.

L'article 13 dispose :

«1) Les droits de douane à l'importation, en vigueur entre les États membres, sont progressivement supprimés par eux, au cours de la période de transition dans les conditions prévues aux articles 14 et 15.

2) Les taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation, en vigueur entre les États membres, sont progressivement supprimées par eux au cours de la période de transistion. La Commission fixe, par voie de directives, le rythme de cette suppression. Elle s'inspire des règles prévues à l'article 14, paragraphes 2 et 3, ainsi que des directives arrêtées par le Conseil en application de ce paragraphe 2».

Il s'ensuit que les procédures prévues pour l'abolition progressive des droits de douane entre les États membres et des taxes d'effet équivalent entre eux, devaient être différentes. Il est inévitable qu'on en conclue, ce que d'ailleurs la Cour a fait dans les affaires 2 et 3-69, que pour le droit communautaire, il y a vraiment une différence entre les droits de douane et les taxes d'effet équivalent. La Cour a affirmé dans les affaires 2 et 3-69 que le concept de «taxes d'effet équivalent» englobait toute charge pécuniaire qui, lorsqu'elle n'est pas un droit de douane proprement dit, frappe les marchandises à raison du fait qu'elles franchissent la frontière. Par conséquent, il est interdit d'affirmer qu'il y a lieu d'interpréter les références aux droits de douane que fait le traité de façon extensive et de considérer les références aux taxes d'effet équivalent comme ayant été introduites uniquement ex cautela.

L'article 14 est un article assez long, qui prévoit de façon détaillée le calendrier des réductions successives des droits de douane entre les États membres et la méthode de calcul de chacune d'entre elles. Ainsi que la lecture de l'article 13 le laissait prévoir, il ne mentionne nullement les taxes d'effet équivalent. Il est manifeste qu'il ne s'y applique que par référence dans la mesure prévue par l'article 13, paragraphe 2.

L'article 15 ne soulève pas de grandes difficultés. Il ne s'applique, lui aussi, qu'aux droits de douane et ne mentionne pas les taxes d'effet équivalent.

Quant à l'article 16, il dispose :

«Les États membres suppriment entre eux, au plus tard à la fin de la première étape, les droits de douane à l'exportation et les taxes d'effet équivalent».

L'article 17 revêt de l'importance car il met en évidence le sens stria que les auteurs du traité ont attribué à l'expression «droits de douane». Le début est rédigé en ces termes :

«1) Les dispositions des articles 9 à 15, paragraphe 1, sont applicables aux droits de douane à caractère fiscal. Toutefois, ces droits ne sont pas pris en considération pour le calcul de la perception douanière totale ni pour celui de l'abaissement de l'ensemble des droits visés à l'article 14, paragraphes 3 et 4».

Puis il énumère des dispositions détaillées relatives aux droits de douane à caractère fiscal.

A notre avis, les conclusions qu'il faut tirer d'une analyse des articles contenus dans la première section sont les suivantes: les auteurs du traité ont effectué consciemment une distinction entre les droits de douane d'une part, et les taxes d'effet équivalent d'autre part.. Lorsqu'ils ont entendu se référer aux uns et aux autres, ils l'ont fait expressément. Lorsqu'ils se sont référés aux droits de douane exclusivement, ils l'ont fait délibérément.

A notre avis, c'est à la lumière de ces considérations qu'il faut approcher la section 2 traitant de l'établissement du tarif douanier commun.

Messieurs, il est inutile d'abuser de votre temps en effectuant une analyse détaillée des articles contenus dans la deuxième section. Il suffit de dire qu'ils contiennent des dispositions relatives à l'introduction progressive du tarif douanier commun, y compris un calendrier, et des dispositions relatives aux montants des modifications succesives des taux des droits de douane que les États membres devront effectuer; ces dispositions sont tout aussi détaillées que les dispositions contenues à la section 1, relatives à l'élimination progressive des droits de douane entre les États membres. Le fait significatif est que la section 2 ne contient aucune mention relative aux taxes d'effet équivalent. Les seules références faites dans cette section ont trait exclusivement aux droits de douane. A notre avis, nous devons donc en conclure que les auteurs du traité n'ont pas voulu que l'élimination ou l'harmonisation des taxes d'effet équivalent imposées par les États membres dans le commerce avec les pays tiers fassent partie intégrante de l'adoption du tarif douanier commun. Si telle avait été leur intention, ils auraient arrêté des dispositions expresses en ce sens.

Il est inutile de rechercher pourquoi les auteurs du traité ont pris ce parti, quoiqu'il soit intéressant de noter l'observation de la Commission selon laquelle l'abolition unilatérale par tous les États membres de toutes les taxes d'effet équivalent aux droits de douane dans le commerce avec les pays tiers aurait affaibli et affaiblirait la position de la Communauté dans les négociations sur les tarifs et le commerce qu'elle aurait avec ces pays. Il est également intéressant de remarquer (bien que ce soit là une simple remarque, car tant l'avis du Conseil que celui de la Commission ne sauraient lier la Cour) que l'interprétation du traité que nous vous invitons, Messieurs, à adopter, est conforme à celle en fonction de laquelle le Conseil et la Commission ont agi. Dans ses observations, la Commission rappelle avec quelques détails ce qui est réellement advenu des taxes d'effet équivalant aux droits de douane dans le commerce avec les pays tiers. Nous estimons pouvoir dire, pour résumer, qu'en ce qui concerne les produits agricoles, toutes ces taxes ont été éliminées par la législation mettant en œuvre la politique agricole commune, et qu'en ce qui concerne les autres produits, elles ont été éliminées, dans de nombreux cas, au moyen d'accords négociés par la Communauté avec des pays tiers, dans le cadre de la politique commerciale commune.

Messieurs, la défense se réfère, pour appuyer son argumentation, aux arrêts de la Cour dans les affaires Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe contre Boll-mann (Recueil 1970, p. 69) et Hauptzoll-amt Bremen-Freihafen contre Krohn (Recueil 1970, p. 451). Mais à notre avis, il s'agissait d'affaires différentes. Elles portaient sur la question de savoir si un État membre pouvait concrétiser dans sa propre législation l'interprétation et les effets qui doivent être attribuées à des règlements communautaires. Dans l'espèce présente, par contre, pour autant que notre interprétation du traité soit exacte, les effets de la loi belge en cause se situent entièrement hors du domaine du tarif douanier commun.

Il est vrai, bien entendu, que dans certaines situations, le prélèvement par les États membres de taxes ayant un effet équivalant aux droits de douane peut provoquer des distorsions dans le commerce, ou une interférence dans les conditions de la concurrence de nature à faire obstacle à la réalisation des buts du traité. Mais en l'absence d'une obligation positive imposant aux États membres, au moyen d'une disposition expresse du traité ou de façon implicite, d'abolir toutes taxes de ce genre, il nous semble qu'une action visant à remédier à de telles situations ne saurait être entreprise que sur l'initiative de la Commission. Toute autre opinion impliquerait qu'on attribue aux auteurs du traité l'intention de conférer aux juridictions des États membres une compétence que nombre d'entre elles ne sont pas à même d'exercer, car elle impliquerait la solution de litiges à caractère principalement économique, affectant la Communauté dans son ensemble, et cela, par référence à des critères très vagues. Nous observerons que la conclusion à laquelle nous aboutissons, quoique la voie empruntée soit légèrement différente, en ce qui concerne les taxes d'effet équivalant aux droits de douane, est la même que celle à laquelle la Cour est arrivée dans les affaires 51 à 54-71 International Fruit Company contre Produktschap Groenten en Fruit (Recueil, 1971, p. 1117), à propos des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent.

Il se peut bien entendu, comme la Commission le suggère, qu'interdiction était faite aux États membres, par les effets combinés des articles 5 et 113, d'introduire toute nouvelle taxe d'effet équivalant aux droits de douane après le 31 décembre 1969. Mais il n'y a pas lieu de résoudre cette question dans le cadre des présents litiges.

De même, Messieurs, il n'est pas non plus nécessaire que vous vous prononciez sur le point de savoir si la perception de cotisations imposées par la loi belge spécifique, en cause dans ces affaires, a réellement provoqué des distorsions dans le commerce ou dans la concurrence. Nous faisons cette observation parce que la demanderesse au principal a présenté certaines statistiques pour affirmer que tel n'était pas le cas, la défense ayant offert pour sa part d'apporter la preuve du contraire. Si notre thèse est exacte sur le plan juridique, cette question de fait ne se pose ni à la Cour ni au tribunal du travail. Toutefois, même si nous avons tort, cette question ne saurait se poser à la Cour dans le cadre de ces demandes.

En ce qui concerne les questions réellement posées à la Cour par le tribunal du travail, on s'aperçoit qu'elles sont au nombre de 8, que dans une certaine mesure, elles se recoupent et que sous certains aspects elles concernent un domaine plus vaste que celui qu'il est réellement nécessaire d'analyser pour résoudre ces litiges. Par exemple, ainsi que nous venons de le faire remarquer, il n'est pas nécessaire, pour apporter une solution à ces affaires, de rechercher si des restrictions ont été imposées, et le cas échéant, lesquelles, et depuis quand, à la liberté qu'ont les États membres d'introduire de nouvelles taxes d'effet équivalant aux droits de douane. Les cotisations auxquelles ces affaires ont trait pouvaient valablement être prélevées depuis 1962 et la décision de la Cour dans les affaires 2 et 3-69 a déjà établi clairement que lorsqu'elles ont été imposées au départ, elles étaient légales dans la mesure où elles s'appliquaient nu commerce avec les pays tiers.

Nous concluons dès lors qu'il y a lieu de donner aux questions posées à la Cour par le tribunal du travail non pas des réponses individuelles, mais les réponses suivantes :

1) Ni le traité CEE, ni le règlement CEE no 950/68 du Conseil relatif au tarif douanier commun n'imposent aux États membres l'obligation d'abolir toute taxe d'effet équivalant aux droits de douane sur l'importation de marchandises en provenance directe des pays tiers ;

2) Seule une action entreprise, en application du traité, par une institution communautaire qui en aurait la compétence, pourrait être à l'origine de l'obligation pour un État membre d'abolir une taxe de ce genre.

( 1 ) Traduit de l'anlais.