CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. CARL OTTO LENZ

présentées le 11 juin 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

A.

Dans les deux affaires que nous sommes appelés à examiner aujourd'hui et qui ont été jointes par ordonnance du 28 novembre 1984 aux fins de la procédure orale et d'un arrêt commun, il s'agit de nouveau de problèmes soulevés par le régime de quotas de production d'acier dont les modalités variables ont déjà occupé la Cour à plusieurs reprises.

Il convient de rappeler aux fins de la présente procédure que ce régime prévoyait dans la première décision no 2794/80 du 31 octobre 1980 (JO 1980, L 291, p. 1), une adaptation de la production de référence dans le cas où une nouvelle installation était mise en service après le 1er juillet 1980 (article 4, paragraphe 4). En ce qui concerne les conditions applicables à cet effet et les modalités de l'adaptation, nous renvoyons à la disposition précitée. La deuxième décision prorogeant le régime de quotas (no 1831/81 du 24 juin 1981, JO 1981, L 180, p. 1) comportait également [dans la version modifiée par la décision no 1832/81 du 3 juillet 1981 (JO 1981, L 184, p. 1], dans son article 13 — quoique sous une forme modifiée —, une telle disposition en vertu de laquelle (nous passons ici sur les détails) une adaptation adéquate de la production de référence était possible dans les cas où de nouveaux trains de laminage ou de nouvelles lignes de dénaturation ont été mis en service après une certaine date. La décision suivante no 1696/82 du 30 juin 1982 (JO 1982, L 191, p. 1) (qui est entrée en vigueur le 1er juillet 1982 et s'est appliquée jusqu'à la fin du mois de juillet 1983 après avoir été prorogée par la décision no 1809/83) contenait-elle aussi une telle disposition. Elle disposait (article 15):

« Dans le cadre d'un programme de restructuration répondant aux conditions suivantes:

— celui-ci doit être conforme aux objectifs généraux,

— en ce qui concerne les investissements prévus, dûment déclarés, la Commission n'a pas donné un avis négatif ou, en ce qui concerne les investissements prévus qui n'étaient pas soumis à l'obligation de déclaration, la Commission estime qu'ils n'eussent pas entraîné un tel avis,

— en ce qui concerne les aides accordées, celles-ci sont conformes à la décision no 2320/81/CECA,

les règles suivantes sont d'application:

1) si des entreprises désirent procéder à des échanges ou cessions de productions et de quantités de référence, la Commission peut autoriser ces échanges ou cessions si les installations correspondant aux productions de référence transférées sont en même temps définitivement fermées;

2) si une entreprise demande une adaptation interne de ses productions de référence à la nouvelle structure de ses installations, la Commission peut — dans le cas d'un arrêt définitif d'installation, distribuer à cette entreprise la production de référence correspondante sur les autres catégories de produits du système des quotas dans les limites où ceci ne perturbe pas le fonctionnement du système. A cette fin, elle prendra notamment en considération la production communautaire des produits bénéficiaires et celle du produit où la réduction de capacité intervient; — dans le cas de la mise au service de nouveaux trains de laminage ou de nouvelles lignes de dénaturation, après le 1er juillet 1982, ou pour la catégorie IV après le 1er janvier 1981, dans la limite où ceci ne perturbe pas le fonctionnement du système, procéder à une adaptation des productions de référence de ladite entreprise dans le mois suivant la mise en service de l'installation en cause ou, si la mise en service a eu lieu avant le 1er juillet 1982, avant le 31 juillet 1982. ... »

En revanche, la décision suivante no 2177/83, du 28 juillet 1983 (JO 1983, L 208, p. 1), qui s'est appliquée jusqu'à la fin du mois de janvier 1984, ne comportait plus une telle possibilité et cela vaut également pour la décision no 234/84 du 31 janvier 1984 (JO 1984, L 29, p. 1)qui est entrée en vigueur le 1er février 1984 et régit le régime de quotas jusqu'au mois de décembre 1985.

Une entreprise — Italsider —, contrôlée par la requérante de la présente procédure, a porté à la connaissance de la Commission le 16 mai 1979 [conformément à la décision no 22/66 du 16 novembre 1966 (JO 1966, p. 3728), « relative aux informations à fournir par les entreprises au sujet de leurs investissements »] un programme d'investissement prévoyant, entre autres, la construction d'un train à larges bandes à chaud à Bagnoli. Ce train devait avoir une capacité d'un million de tonnes par an et entrer en service au mois de juillet 1982.

Lors de l'examen de ce projet, la Commission a eu apparemment des réticences à formuler sans plus un avis favorable en application de l'article 54, paragraphe 4, du traité CECA. Cet avis n'est intervenu qu'après que les représentants d'Italsider eurent fourni diverses déclarations (entre autres, également au regard d'un prêt sollicité au titre de l'article 54 du traité CECA) au cours de négociations qui ont eu lieu le 12 mai 1980 avec des représentants de la Commission. Il ressort notamment de ces déclarations qu'après l'achèvement des travaux de montage (qui étaient prévus pour le mois de décembre 1982) et à l'issue d'essais, le train à larges bandes à chaud serait mis en service au mois d'août 1983. Il y est, par ailleurs, question du fait que, pour tenir compte du déséquilibre entre l'offre et la demande de coils que la Commission appréhendait pour 1983, la production annuelle maximale serait de 65000 tonnes en 1983 avant d'être portée à 715000 tonnes (1984), puis à 835000 tonnes (1985) et enfin à 1 million de tonnes en 1986. En outre, certaines fermetures et des déclassements d'installations sidérurgiques étaient prévus comme contribution à la restructuration de l'industrie sidérurgique.

Là-dessus, la Commission a émis un avis le 31 mai 1980. Il est libellé comme suit (nous le citons textuellement parce qu'il revêt une importance fondamentale pour la procédure) :

« La Commission fait référence au programme d'investissement de l'usine de Bagnoli concernant la construction de deux installations de coulée continue à blooms et à brames d'un train à larges bandes à chaud, certaines modifications au train à poutrelles 920 BK ainsi que la fermeture, à Bagnoli, de deux trains ébaucheurs et du train à fils.

Au sujet de la construction des coulées continues et de la modernisation du train à poutrelles, la Commission confirme que ces investissements sont conformes à sa politique sidérurgique.

Quant au train à coils, la Commission a dûment tenu compte des vérifications effectuées par le groupe de travail mixte et des conclusions qui en ont résulté notamment en ce qui concerne la valeur économique des investissements et en considération de l'objectif de compétitivité à terme sur un marché concurrentiel.

En outre, les fermetures et les réductions de capacité des installations existantes que vous avez annoncées, à savoir:

— la réduction de la capacité du train à poutrelles 920 BK;

— la renonciation à la construction d'un nouveau train moyen;

— la fermeture de deux trains ébaucheurs;

— la fermeture du train à fils;

— la réduction de la capacité du train à bandes étroites à chaud;

— la réduction de la capacité du train à coil de Cornigliano,

contribuent à l'effort de restructuration de la sidérurgie communautaire.

Toutefois, à propos des coils, compte tenu des problèmes liés au déséquilibre entre l'offre et la demande prévus pour 1983 par les objectifs généraux aciers révisés, les représentants de la Commission ont eu avec vous des entretiens qui ont abouti, le 12 mai 1980, à un accord sur le décalage du calendrier des investissements en raison de l'entrée en production industrielle des coils et sur le contrôle de vos engagements.

Eu égard à ces engagements, la Commission a pu émettre un avis favorable à la réalisation des investissements en question.

... »

Suite à cet avis, l'installation de Bagnoli a été construite (mais une capacité supérieure à celle qui était initalement projetée paraît avoir été atteinte à cet égard) et elle a été mise en service comme prévue.

Comme nous l'avons déjà indiqué, il n'était plus possible à l'époque en vertu de la décision no 234/84 d'adapter la production de référence au titre de la mise en service de nouvelles installations. La requérante considère cela comme un grave vice du régime de quotas actuellement applicable et elle a, par conséquent, introduit le 7 mars 1984 le recours enregistré sous le no 63/84. Dans sa requête, elle formulait les conclusions suivantes:

— déclarer illégale la décision no 234/84 en ce qu'elle ne prévoit pas la possibilité pour la requérante — en dépit des assurances qui lui ont été données — d'obtenir une adaptation de sa production de référence au titre de la mise en service du nouveau train à larges bandes à chaud de Bagnolli;

— annuler l'article 14, alinéa 1, premier tiret, ainsi que l'article 14, sous a), paragraphe 4, quatrième tiret de la décision no 234/84 et

— ordonner toutes autres mesures que la Cour jugera nécessaires, également au titre de l'article 34 du traité CECA.

Après que la requérante eut déjà exprimé le souhait, dans une lettre adressée le 7 juin 1983 au vice-président de la Commission, que soient attribués à Finsider des quotas qui permettent d'atteindre, au cours des années 1984 et 1985, une position plus adéquate et que soient notamment octroyés à la société Nuova Italsider des quotas supplémentaires pour les produits plats à concurrence d'1,2 million de tonnes (et après que cette demande eut été réitérée le 3 décembre 1983 en attirant l'attention sur la nécessité de réintroduire une disposition comme l'ancien article 15, paragraphe 2, qui permettrait d'octroyer des quotas supplémentaires au titre de l'installation de Bagnoli), elle a de nouveau, le 2 février 1984, adressé une lettre à la Commission. Elle y faisait observer que — si le train de Bagnoli avait été mis en service à la date initialement prévue — l'application de l'article 15, paragraphe 2, de la décision no 1696/82 aurait pu être exigée et elle demandait — en faisant valoir que la Commission ne pouvait pas refuser, indépendamment de la disposition précitée, d'accorder des quotas supplémentaires en raison du principe de la confiance légitime — qu'un quota supplémentaire lui soit attribué sur la base d'une production moyenne annuelle de 1,2 million de tonnes. La Commission a rejeté cette demande le 18 avril 1984. Pour motiver sa décision, elle a rappelé que la décision no 234/84 ne lui permettait pas d'adapter les quotas dans le sens souhaité par la requérante et elle a également souligné que la requérante invoquait à tort dans ce contexte la protection de la confiance légitime.

C'est ce qui a donné lieu le 12 juin 1984, à l'ouverture d'une deuxième procédure (affaire 147/84) dont les conclusions visaient à ce que la Cour

— déclare illégale la décision du 18 avril 1984 ainsi que la décision no 234/84 (dans la mesure où celle-ci ne prévoit pas la possibilité d'une adaptation de la production de référence au titre de la mise en service du train à larges bandes à chaud de Bagnoli),

— annule la décision individuelle citée en premier lieu et

— constate que la Commission est tenue d'indemniser la requérante des dommages subis à la suite des décisions attaquées.

B. Ces recours — qui, de l'avis de la Commission, devraient être rejetés — appellent de notre part les observations suivantes.

I — Permettez-nous d'exposer quelques remarques préliminaires avant que nous n'entrions dans le détail des différents arguments avancés à l'appui des recours.

1. Il est apparu que les moyens des recours correspondent en substance puisque la requérante se réfère simplement à ce qu'elle a exposé dans l'affaire 63/84 pour étayer sa thèse de l'illégalité du refus d'octroyer des quotas supplémentaires qui a été communiqué dans la lettre de la Commission du 18 avril 1984. Les deux affaires peuvent donc dans l'ensemble faire l'objet d'un même examen et il sera seulement nécessaire de consacrer des développements particuliers à la troisième demande de la première affaire (prescription de mesures) et à la demande d'indemnité formulée dans la deuxième affaire.

2. Dans le cadre de la procédure écrite, la requérante avait, entre autres, contesté le fait que l'application des dispositions d'adaptation de l'article 14 et de l'article 14, sous a), de la décision no 234/84 (ainsi que cela ressort respectivement de son paragraphe 1, premier tiret, ou de son paragraphe 4, quatrième tiret) ait été subordonnée à la condition que l'entreprise intéressée n'a pas reçu d'aides autorisées par la Commission en vue de couvrir des pertes d'exploitation [ce qui, comme on le sait, avait déjà été introduit dans le régime de quotas par la décision no 2748/83 (JO 1983, L 269, p. 55)]. A cet égard, la requérante a avancé les mêmes arguments que ceux qu'elle avait déjà invoqués dans l'affaire 250/83 ( 1 ) qui concernent également la décision no 2748/83. Mais en réponse à une question du juge rapporteur, la requérante a ensuite déclaré au cours de la procédure orale que ce grief n'était plus valable après le prononcé de l'arrêt dans l'affaire 250/83 ( 1 ) (où le point de vue de la requérante a été rejeté). Cette partie de la procédure peut donc être considérée comme réglée et n'appelle pas d'autres développements.

3. Au sujet du premier moyen (tiré de la violation de la confiance légitime dans la mesure où la décision no 234/84 ne prévoit pas de dispositions d'adaptation au titre de la mise en service de nouvelles installations), la Commission a fait valoir, entre autres, que même si la décision no 234/84 avait repris une disposition correspondant à l'article 15 de la décision no 1696/82, cela aurait été sans importance pour la requérante. En effet, elle n'aurait pas rempli les conditions qui y sont fixées et il y aurait donc lieu de lui dénier un intérêt à la constatation de l'illégalité de la décision no 234/84 en ce qu'elle est dépourvue d'une telle disposition. Nous n'entendons pas relever ici le détail des arguments exposés à cet égard. Nous mentionnerons simplement que, selon le point de vue que la Commission a exprimé dans la procédure écrite, les programmes de restructuration établis par la requérante en 1981 et 1983 n'étaient pas conformes aux « objectifs généraux acier » (parce qu'ils ne prévoyaient pas, en effet, une réduction de capacité suffisante). Notons également que la Commission a exprimé des doutes quant au fait que le programme d'investissement de la requérante, tel qu'il a été réalisé, aurait bénéficié d'un avis favorable au sens de l'article 54 du traité CECA. La capacité du train (prévue initialement pour 1 million de tonnes par an) aurait été augmentée à 2,4 millions de tonnes sans que la Commission en ait été informée comme la réglementation pertinente le prescrivait. Or, il serait douteux que cette augmentation soit encore conciliable avec les « objectifs généraux » et la Commission accepterait donc tout au plus une augmentation de la capacité à 1,2 million de tonnes par an. Rappelons, enfin, que la Commission a considéré les aides que la requérante avait obtenues comme non conformes à la décision no 2320/81 (JO 1981, L 228, p. 14), ce qui aurait abouti en 1983 et 1984 à l'ouverture de deux procédures d'infraction. Cet aspect a alors donné lieu à une abondante discussion dans laquelle la requérante a invoqué à l'appui de son point de vue différent notamment un nouveau plan de restructuration du 19 avril 1984 couvrant la période de 1984 à 1986, a fait valoir que la capacité de l'installation de Bagnoli aurait été modifiée avec l'approbation de la Commission et a renvoyé en ce qui, concerne la conformité des aides qu'elle avait reçues, aux déclarations du ministre italien des Affaires étrangères du 19 avril 1984. Mais, à l'issue de la procédure orale — la question avait entre-temps continué d'évoluer sur la base de divers contacts —, l'impression prévalait qu'il n'était plus utile désormais de se pencher davantage sur cette problématique. Nous avons, en effet, appris que la Commission et la requérante seraient parvenues à un accord à la fin de 1984 en ce qui concerne le « gel » et la fermeture de certaines installations de Bagnoli. Nous avons, également, appris que les procédures d'infraction relatives au paiement d'aides auraient été suspendues parce que l'octroi à Finsider de nouvelles aides aurait été autorisé sous réserve d'une réduction de capacité supplémentaire. Nous avons, enfin, appris qu'un nouveau plan de restructuration serait discuté (d'autres aides et fermetures jouant un rôle à cet égard) et qu'une solution se dessinait pour les prochaines semaines en ce qui concerne ces aides et ces fermetures. Il apparaît donc que l'on puisse désormais difficilement affirmer que la requérante n'aurait en aucun cas bénéficié de cette réglementation — dans l'hypothèse où une réglementation comme l'article 15 de la décision no 1696/82 existerait encore — faute de remplir les conditions qui y sont fixées. En conséquence, un rejet du recours au motif que les conditions de l'article 15 de la décision no 1696/82 ne sont pas remplies, ne devrait pas entrer en ligne de compte.

4. Comme vous le savez, la Commission a, en outre, défendu le point de vue selon lequel — et elle arrive ainsi également à la conclusion qu'un intérêt à agir fait défaut —, en cas de maintien de l'article 15 précité, la requérante n'aurait pas pu s'attendre à bénéficier de quotas supplémentaires, abstraction faite des conditions mentionnées ci-dessus, parce que cette disposition (cela résulterait de l'utilisation du mot « peut » et de la réserve exigeant que le fonctionnement du régime des quotas ne soit pas perturbé) aurait impliqué un pouvoir discrétionnaire de la Commission. Sa mise en œuvre aurait suscité certaines modalités d'application (à savoir celle consistant à n'accorder des quotas supplémentaires que pour la catégorie I d, ainsi que celle qui consistait à prendre d'abord en considération pour les nouvelles installations les productions de références des installations fermées) et le respect de ces modalités d'application aurait difficilement abouti à une augmentation de la production de référence de la requérante au titre de l'entrée en service de l'installation de Bagnoli. Sur ce point également, il nous paraît difficile de partager le point de vue de la Commission. A cet égard, il ne s'agit pas tant d'examiner la question de savoir dans quelle mesure on s'est écarté du principe en vertu duquel des adaptations ne sont accordées que pour la catégorie I d (comme on le sait, la Commission justifie ces dérogations dans le cas d'un train de laminage à froid grec en se référant à la situation particulière de la Grèce), ni l'autre question de savoir si l'article 15 n'a pas été appliqué également sans qu'il y ait des fermetures en compensation (comme dans le cas de Galvadange, auquel la Commission a consacré des explications détaillées dans sa duplique). En revanche, il importe, d'une part, que des quotas supplémentaires ont apparemment été acccordés au titre de l'article 15, lorsque les productions de référence d'installations fermées ne suffisaient plus pour assurer un taux d'utilisation approprié des installations nouvelles, et que la Commission a admis en l'espèce que la requérante aurait pu éventuellement obtenir un petit quota supplémentaire pour Bagnoli sur la base des quotas découlant de la fermeture du train de Cornigliano. D'autre part — et surtout — il importe de constater qu'il ne s'agit pas seulement pour la requérante d'un maintien de la réglementation de l'article 15 de la décision no 1696/82. Si nous l'avons bien comprise, elle déduit du principe de la protection de la confiance légitime — en élargissant sensiblement sa portée — la nécessité d'introduire dans la décision no 234/84 une réglementation en vertu de laquelle il y aurait lieu de lui accorder en tout cas des quotas supplémentaires aux fins d'un fonctionnement satisfaisant de l'installation de Bagnoli. Le recours ne peut donc pas être rejeté parce qu'un intérêt à agir fait défaut et il ne nous reste, par conséquent, qu'à examiner dans le détail les arguments avancés par la requérante en vue d'établir s'ils font effectivement apparaître que la décision no 234/84 est entachée d'un vice grave dans le sens de la thèse défendue par la requérante.

II — Sur les moyens concordants invoqués dans les deux affaires à l'appui des demandes principales

1. Violation de la confiance légitime

a) A cet égard, la requérante a fait observer que le train de Bagnoli aurait été approuvé et partiellement financé par la Commission et qu'il aurait pu entrer en service au mois de juillet 1982 (c'est-à-dire à une époque à laquelle une adaptation de la production de référence était encore possible au titre de la décision no 1696/82). Dans la mesure où la mise en service aurait été différée à la demande de la Commission, cela engagerait une responsabilité correspondante de la Commission; en tout cas, si la requérante avait pu supposer que cela lui causerait des désavantages, elle n'aurait pas répondu au souhait de la Commission. La requérante a, par ailleurs, fait valoir que l'organisation du régime de quotas aurait également fondé une confiance légitime en ce qu'il existait toujours des possibilités d'adaptation au regard d'installations nouvelles. C'est à tort, toutefois, qu'il n'aurait pas été tenu compte, lors de l'adoption de la décision no 234/84, de toutes les conséquences que comportait la suppression de la règle d'adaptation. Il eût été nécessaire, à tout le moins, de prévoir une réglementation transitoire pour protéger les entreprises qui — parce qu'elles ont différé la mise en service d'une installation nouvelle conformément au souhait de la Commission — n'ont pas pu bénéficier d'une adaptation des quotas. La Commission, au contraire, relève surtout la nature particulière d'un avis formulé au titre de l'article 54 du traité CECA, avis qui ne déploierait pas d'effets juridiques propres mais éclairerait simplement les perspectives globales et indiquerait l'orientation qui guide la Commission dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés. Elle estime, en outre, que même si l'on fait abstraction de cet aspect, les conditions qui, en vertu de la jurisprudence, sont applicables à la protection de la confiance légitime ne sont pas remplies dans le cas présent. Ainsi, il ne saurait être question d'une expectative légitime en ce qui concerne le maintien de la règle d'adaptation de l'article 15 de la décision no 1696/82. Sa suppression aurait même été prévisible parce que, avec le temps, les conditions auxquelles l'application des dispositions d'adaptation étaient subordonnée seraient devenues toujours plus restrictives. En outre, il y aurait lieu de reconnaître qu'un intérêt public peremptoire aurait exigé, au regard de l'aggravation de la crise précisément dans le secteur des produits laminés à chaud, une suppression de la règle d'adaptation parce que son maintien aurait réduit à néant les efforts de la Commission tendant à une réduction rigoureuse de la production.

b) Cette controverse appelle les remarques préliminaires suivantes: aa) Il n'est certainement pas exact d'affirmer — comme la requérante l'a fait — que la Commission a autorisé son installation à Bagnoli. La Commission a simplement formulé un avis sur ce projet au sens de l'article 54 du traité CECA, avis dont nous avons cité les termes au début de nos conclusions. Quant à la nature juridique d'un tel avis, il a cependant été clairement précisé dans la jurisprudence (affaires jointes 1 et 14/57 ( 2 ), Rec. 1957, p. 201) qu'il ne fondait pas directement une obligation légale pour son destinataire, qu'il visait seulement a exercer un rôle d'orientation et qu'il s'agissait à cet égard de simples conseils donnés aux entreprises qui seraient libres d'en tenier compte ou non. Il fut notamment souligné que la liberté de décision et la responsabilité des entreprises comme celle de la Haute Autorité n'étaient pas affectées par l'avis. bb) Dans la mesure où la requérante fait valoir que, si elle avait su qu'elle ne pourrait plus obtenir par la suite une adaptation de sa production de référence, elle aurait mis l'installation en service dès 1982 (tant qu'elle pouvait encore utiliser la possibilité d'adaptation de l'article 15 de la décision no 1696/82), elle doit admettre qu'on lui rétorque que cet argument n'est manifestement pas pertinent. En effet, une condition essentielle aux fins de pour l'article 15 de la décision no 1696/82 aurait alors fait défaut (absence d'un avis négatif), la Commission ayant explicitement lié son avis au fait que la mise en service fût prévue seulement pour l'année 1983. La fixation d'une telle condition dans le cadre de la mission d'orientation générale assumée par la Commission, telle qu'elle apparut opportune à l'époque, ne modifie certainement pas le caractère de l'avis et cela ne permet pas de fonder une responsabilité de la Commission qui n'est pas liée en soi à un avis formulé au titre de l'article 54. cc) Dans la mesure où la requérante invoque également la contribution que la Commission a apportée aux investissements (contribution pour laquelle l'avis favorable revêtait également de l'importance), on ne saurait négliger le fait que seule une partie de la somme envisagée a été versée dans un premier temps et que le reste n'est libéré qu'à présent, alors que la forme que la restructuration des conditions de production de la requérante doit en définitive revêtir est clairement définie. dd) Enfin, en ce qui concerne enfin la critique selon laquelle il n'aurait pas été tenu compte lors de l'adoption de la décision no 234/84 des effets que comportait la suppression des règles d'adaptation, il y a lieu d'objecter à la requérante que cette modification substantielle du droit (suppression de la possibilité d'adaptation au titre de l'article 15 de la décision no 1696/82) a déjà été affortéé par la décision précédent la décision no 234/84. Le grief en question aurait donc éventuellement déjà été opportun à l'époque; or, à ce moment-là, la requérante n'a pas introduit de recours bien qu'elle ait eu connaissance de la modification dès le mois de juin 1983 et qu'elle ait protesté contre celle-ci comme nous l'avons mentionné au début de nos conclusions.

c) En ce qui concerne le principe de la protection de la confiance légitime qui est au centre de l'argumentation de la requérante, il y a lieu de retenir au demeurant qu'il est certes hors de doute qu'il fait partie de l'ordre juridique communautaire (voir arrêt rendu dans l'affaire 112/77 ( 3 ), Rec. 1978, p. 1032, attendu 19); mais il est tout aussi certain qu'il est appliqué d'une manière très restrictive. Il importe ainsi de savoir, en ce qui le concerne — comme la Commission l'a souligné —, s'il s'agit de modifications prévisibles et si, le cas échéant, un intérêt public péremptoire prévaut (arrêt rendu dans l'affaire 74/74 ( 4 ), Rec. 1975, p. 549, attendus 41 à 43; de même les arrêts rendus dans les affaires 78/77 ( 5 ) et 146/77 ( 6 ) ). Il ne suffit pas, notamment, que des contrats aient été simplement conclus sur la base de la confiance dans le maintien d'une réglementation, le facteur essentiel résidant au contraire dans la question de savoir si des engagements — garantis par des cautions — ont été pris à cet égard envers les autorités compétentes (arrêt rendu dans l'affaire 74/74 ( 7 ). En ce sens, la Cour a également souligné, dans l'arrêt rendu dans l'affaire 90/77 ( 8 ), que la protection de la confiance légitime s'impose « notamment dans les cas où des opérateurs économiques ont, sous le régime précédent, déjà notifié aux autorités compétentes leur intention de procéder à des opérations déterminées pendant une époque s'étendant au-delà du moment de l'introduction d'un nouveau régime et s'y sont irrévocablement engagés, le cas échéant, sous caution » (Rec. 1978, p. 1006, attendu 6). Dans cette ligne se situent également l'arrêt rendu dans l'affaire 68/77 ( 9 ) (dans lequel il a été considéré comme essentiel que la réglementation contestée ne prévoyait ni une autorisation préalable ni un engagement contraignant de l'intéressé à l'égard des services chargés de la gestion de l'organisation des marchés en cause; Rec. 1978, p. 369, attendu 8) ainsi que la constatation faite dans l'affaire 90/77 ( 8 ) à propos d'un avis officiel de classement tarifaire et selon laquelle cet avis, par sa nature, ne se rapporterait qu'à la réglementation en vigueur dans le cas considéré et ne saurait mettre les destinataires à l'abri de modifications de celle-ci parce qu'elle ne peut pas être considérée comme équivalant à la délivrance de certificats, déclarations et autres documents relatifs à des opérations déterminées (Rec. 1978, p. 1008, attendu 9). A la lumière de cette jurisprudence, on ne peut certainement pas invoquer, en l'espèce, une violation de la confiance légitime résidant dans l'économie de la décision no 234/84 en se référant à Y avis formulé par la Commission en 1980 sur le projet d'investissement de la requérante puisque cet avis n'impliquait nullement l'obligation de réaliser le projet. La formulation de l'avis peut difficilement avoir pour signification que l'aide qu'il vise à afforter en matière d'orientation et qui a été formulée en fonction des circonstances existant au moment de la formulation de l'avis et de l'évolution prévisible à l'époque doit produire des effets constants jusqu'à la réalisation complète du projet, c'est-à-dire jusqu'à une époque à laquelle la situation peut avoir fondamentalement changé et à laquelle des mesures d'un autre type sont devenues nécessaires. Une conception différente reviendrait à reconnaître à l'avis des effets juridiques qu'il ne comporte pas eo ipso, mais qui peuvent tout au plus lui être conférés en combinaison avec d'autres mesures sur la base du pouvoir discrétionnaire applicable à cet égard (comme c'est encore le cas d'une manière très spécifique, par exemple, dans l'article 4 de la décision no 234/84). En raison du point de départ valant en principe pour la protection de la confiance légitime, il n'y a pas davantage lieu de supposer que la circonstance que les premiers régimes de quotas prévoyaient des adaptations au titre de la mise en service de nouvelles installations ait pou fonder une expectative légitime quant au maintien de telle réglementation. En outre, il convient de constater que la réglementation d'adaptation en question (la Commission l'a montré dans le détail) a été subordonnée au fur et à mesure à des conditions plus strictes dans le cadre du régime de quotas qui devait être réaménagé en fonction des circonstances. De ce point de vue — et pour reprendre une formulation de l'arrêt rendu dans l'affaire 68/77 ( 10 ) (Rec. 1978, p. 369) — il ne saurait être question d'affirmer que la Commission a fourni des indices qui auraient pu justifier la confiance dans le maintien sans modification de la réglementation antérieure nonobstant l'évolution des conditions du marché (attendu 8).

d) En résumé, on peut donc retenir qu'eu égard à ce qui a été exposé à propos du premier moyen, il n'y a pas lieu de percevoir un détournement de pouvoir pour la violation du principe de la confiance légitime dans le fait que la décision no 234/84 ne comportait pas de dispositions correspondant à l'article 15 de la décision no 1696/82, voire — en ce qui concerne les conditions déterminantes — une disposition d'une portée plus grande.

2. La violation du droit à l'exercice d'une activité économique

Dans son deuxième moyen, la requérante fait valoir qu'il ne serait pas possible — parce que la décision attaquée ne permet pas l'octroi de quotas supplémentaires pour le train à larges bandes à chaud de Bagnoli, bien que l'installation ait été autorisée —, faute de conditions d'exploitation appropriées, d'atteindre l'objectif d'une amélioration de la production et de la rentabilité que vise l'installation en question. Il serait ainsi porté atteinte aux conditions d'existence de la requérante. Dans ce contexte, il est même affirmé dans la réplique que l'installation de Bagnoli serait de ce fait sans aucune utilité ce qui justifierait l'idée d'une expropriation sans indemnité des bénéfices d'une initiative autorisée.

Nous ne pouvons pas non plus suivre la requérante sur ce point.

Il faut rappeler à nouveau qu'il est inexact de parler d'une autorisation par la Commission de l'installation de Bagnoli et qu'un avis formulé au titre de l'article 54 du traité CECA n'implique aucune garantie quant à la réalisation opportune d'un investissement. Il convient de rappeler, par ailleurs, qu'il a été clairement affirmé dans la jurisprudence (arrêt rendu dans l'affaire 244/81 ( 11 ), Rec. 1983, p. 1482) que la supposition selon laquelle le régime des quotas de production doit être organisé de telle manière que les entreprises y trouvent la garantie d'une utilisation adéquate de leur capacité de production, méconnaissait la véritable finalité de l'article 58 du traité CECA; cette disposition n'imposerait nullement à la Commission l'obligation de garantir à une entreprise déterminée une production minimale (points 26 et 27 des motifs). En outre, la Commission fait observer à juste titre que la réglementation contestée n'interdit nullement la mise en service de l'installation de Bagnoli. En effet, la requérante serait effectivement libre, à l'intérieur de son groupe, de transférer sur Bagnoli des productions de référence (des installations fermées ou qui seront fermées en application du programme de restructuration) qui assureraient à cette installation une utilisation satisfaisante, c'est-à-dire une utilisation supérieure au taux d'utilisation moyen des entreprises de la Communauté dans ce secteur. Cela paraît parfaitement plausible si l'on garde à l'esprit le fait que, selon les déclarations de la requérante du 12 mai 1980, la production maximale de Bagnoli devait atteindre, en 1983 et 1984, respectivement 65000 tonnes et 715000 tonnes, si l'on tient compte du fait qu'une réduction de 350000 tonnes de la capacité du train à larges bandes à chaud de Cornigliano était déjà prévue à l'époque, et si l'on prend en considération le fait que l'installation de Cornigliano, qui a une capacité de 2,3 millions de tonnes, a été complètement fermée en mai 1984 — comme l'exige le plan de restructuration le plus récent —, ce qui a pour conséquence que la production de référence correspondante (en plus de celle d'autres installations fermées) est entièrement à la disposition de Bagnoli.

3. La contradiction entre des manifestations de volonté antérieures de la Commission et son comportement lors de la détermination de la décision attaquée

Par un troisième moyen, la requérante critique, d'une part, le fait qu'en ne prévoyant dans la décision no 234/84 aucune possibilité d'octroyer à la requérante des quotas supplémentaires (qui rendraient l'installation de Bagnoli rentable et assurerait une réalisation rationnelle de la restructuration nécessaire garantissant l'existence d'une entreprise moderne et viable), la Commission s'est mise en contradiction avec les déclarations qu'elle a faites lors de l'autorisation du programme d'investissement de Bagnoli au sujet de la compétitivité et de la contribution apportée par la requérante à l'effort de restructuration. D'autre part, elle reproche à la Commission d'avoir ainsi méconnu les objectifs de l'article 3 du traité CECA (où il est question, entre autres, d'un approvisionnement régulier du marché commun, de la possibilité de réaliser les amortissements nécessaires, de l'amélioration du potentiel de production et de l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d'œuvre). En effet, en ce qui concerne l'adaptation des productions de référence, l'économie de la décision no 234/84 ne permettrait pas de veiller à ce qu'une amélioration de la production intervienne effectivement et à ce que l'installation de Bagnoli fonctionne de manière à permettre l'amortissement nécessaire. En outre, il n'a pas été permis à la requérante de satisfaire la demande de ses clients et d'honorer des contrats à long terme passés avec des entreprises de laminage, ce qui aurait abouti à ce que l'Italie soit importatrice nette de produits plats, le rapport production nationale/consommation étant inférieur à celui d'autres États membres.

Comme vous le savez, la Commission conteste également ce moyen et les meilleurs arguments paraissent là encore étayer son point de vue.

Elle fait ainsi valoir à bon droit qu'une contradiction entre des manifestations de volonté d'une nature très différente est difficilement concevable: à savoir, d'une part, un avis formulé au titre de l'article 54 qui ne constitue rien d'autre qu'un conseil donné sur la base de la situation existant à l'époque et, d'autre part, le régime obligatoire des quotas qui a été instauré dans une situation de crise en vue de rétablir un équilibre entre la production et la demande, une réglementation qui, de surcroît, devait être rendue encore plus restrictive après l'aggravation de la crise, de sorte que l'on ne saurait affirmer que la décision no 234/84 devait permettre — comme le prétend la requérante — un retour à l'équilibre économique et financier des entreprises. Si l'on admettait, au contraire, le point de vue de la requérante et si l'on partait du caractère déterminant des avis formulés au titre de l'article 54 dans le cadre du régime de quotas ultérieur, cela entraînerait sans aucun doute une restriction inadmissible des pouvoirs prévus pour surmonter la crise et, partant, le risque que le mécanisme de crise ne fonctionne plus. En ce qui concerne, par ailleurs, la prétendue méconnaissance des objectifs de l'article 3 du traité CECA, on n'observera pas seulement que la Commission ne peut pas poursuivre simultanément tous ces objectifs dans leur intégralité (comme la jurisprudence citée par la Commission à la page 18 de son mémoire en défense l'a déjà clairement indiqué). Il n'apparaît pas non plus que l'évaluation de ces objectifs, à laquelle la Commission a procédée dans le cadre de la décision no 234/84, puisse être considérée comme entachée de détournement de pouvoir parce que l'équilibre que la requérante jugeait adéquat ne s'est pas établi. A cet égard, le fait, déjà mentionné dans un autre contexte, qu'il n'a nullement été interdit à la requérante de mettre en service son installation de Bagnoli et que celle-ci peut, au contraire, fonctionner d'une manière tout à fait rentable à l'aide des quotas de production d'installations fermées ou devant être fermées, revêt de l'importance. En outre, il a été rappelé à juste titre qu'il est question dans l'article 3, sous a), d'un approvisionnement régulier du marché commun; il n'est donc certainement pas permis d'en déduire l'exigence d'assurer à chaque entreprise et au regard de chaque produit une part adéquate sur son marché national.

4. La violation des principes de solidarité et de proportionnalité

La requérante a, par ailleurs, exposé sous cet intitulé qu'il y aurait lieu de critiquer la décision no 234/84 parce qu'elle ne permet pas de tenir compte de la situation particulière de la requérante (en ce qui concerne sa capacité de production et le fait qu'elle n'a pu réaliser qu'avec retard son programme d'investissement). La requérante, qui aurait perdu des parts de marché, serait ainsi maintenue dans une position défavorable. Au lieu de cela, il eût été correct — pour éviter une discrimination illicite — de lui permettre une utilisation de sa capacité en fonction de son marché en Italie. Or, il y aurait lieu de constater, au contraire, en Italie (comme au Royaume-Uni) un solde négatif dans les échanges de produits plats (qui représentent également une partie de la production de la requérante) alors que la France et la République fédérale d'Allemagne présenteraient à cet égard un solde positif. Dans sa réplique, elle a encore relevé d'une manière critique que, pour les produits plats, il était prévu dans son cas une réduction de capacité de 4,1 millions de tonnes, alors que des réductions de capacité aussi importantes n'étaient pas exigées des entreprises allemandes. Au cours de la procédure orale, elle a enfin montré au moyen de statistiques de la Commission dans quelles proportions — si l'on compare la période de juillet 1981 à juin 1982 avec les trois premiers trimestres de l'année 1984 — la part des entreprises italiennes, en ce qui concerne les produits de la catégorie I a et II, a diminué dans l'ensemble tant sur le marché italien que dans la Communauté.

Cela appelle en particulier encore les observations suivantes, dans la mesure où elles n'ont pas été déjà exposées dans le contexte d'arguments analogues.

A notre avis, il y a lieu de reconnaître que la Commission s'est efforcée à juste titre de répartir d'une manière non discriminatoire les conséquences de l'adaptation de la production à la diminution de la demande en fixant en principe les quotas de production en fonction de la production effective au cours des années 1977 à 1980. Elle a, au contraire, avec juste raison, écarté de ce régime la prise en considération des marchés nationaux (à cet égard, il y aurait d'ailleurs lieu de retenir en l'espèce que l'Italie est apparemment exportatrice de ce qu'il est convenu d'appeler les produits longs, ce qui compenserait d'une certaine manière le fait que l'Italie présente effectivement un solde négatif pour les produits plats).

Dans la mesure où la requérante se réfère à la réduction de capacité prévue, il est également intéressant d'observer qu'il a été tout à fait tenu compte de sa situation particulière dans ce contexte. C'est ce que la Commission a montré en particulier au moyen des produits pris en considération à cet égard et par référence, notamment, aux réductions qu'elle a opérées avant 1980 et qui ont été comptabilisées bien qu'elles ne pussent pas, en soi, entrer en ligne de compte.

En ce qui concerne le grief de discrimination soulevé par la requérante, il convient de relever, en outre, la manière dont la production de la requérante a évolué (notamment à l'aide de quotas supplémentaires pour la catégorie I sur la base de la décision no 2794/80). Elle présente, en effet, comme la Commission l'a déclaré sans être démentie (si l'on compare la période relevant de la décision no 1831/81 avec la période régie par la décision no 234/84) par rapport à la production totale de la Communauté une augmentation considérable pour la catégorie I a ainsi que pour l'ensemble des catégories I a à d, et cela bien que la consommation de ces produits en Italie ait diminué davantage que la consommation dans la Communauté dans son ensemble.

En ce qui concerne cependant les statistiques invoquées par la requérante au cours de la procédure orale, il y a d'abord lieu de partir de l'idée, compte tenu des arguments exposés par la Commission, qu'elles appellent certaines corrections — comme la Commission l'a expliqué dans le détail — ce qui a pour conséquence que la baisse du chiffre d'affaires d'entreprises italiennes sur le marché italien et dans la Communauté atteint un volume inférieur à celui que la requérante croit pouvoir constater. En outre, la Commission n'a pas seulement expliqué d'une manière convaincante les raisons qui ont abouti à la baisse du chiffre d'affaires des entreprises italiennes sur le marché commun (parce qu'on a, en effet, sollicité pour les entreprises italiennes moins de quotas supplémentaires pour la fabrication de tubes soudés que pour les entreprises d'autres pays); elle a également précisé que le phénomène illustré par la requérante au moyen des statistiques en question paraît plutôt devoir être appréhendé sur la base de l'article 15, sous b), de la décision no 234/84 (qui prévoit, comme on le sait, des mesures particulières en cas de modifications importantes des livraisons traditionnelles).

Le moyen que nous venons d'examiner, avec ses divers détails qui sont en partie difficiles à comprendre et à qualifier, ne permet donc pas non plus de déclarer la décision no 234/84 illégale.

5. La violation du droit (ce qui signifie sans doute la méconnaissance de l'article 58 du traité CECA et d'autres dispositions de ce traité)

Ce moyen n'a plus été évoqué dans la réplique, ce qui permet sans doute de conclure que la requérante l'a abandonné (peut-être à la suite de l'objection de la Commission selon laquelle il s'agirait, à cet égard, d'un argument irrecevable au regard des dispositions de l'article 33, paragraphe 2, du traité CECA puisqu'il est exclu de ranger ce moyen sous le « détournement de pouvoir »).

Mais dans l'hypothèse où il n'en serait pas ainsi (dans le cadre de la deuxième procédure, la requérante n'était effectivement pas limitée au grief tiré du détournement de pouvoir), il y aurait certainement lieu de constater que les arguments avancés dans ce contexte ne présentent aucun aspect nouveau. En effet, la requérante a seulement fait valoir, en substance, que l'article 58 (comme l'article 54) ne justifiait pas une interdiction de produire ou une interdiction de construire et de mettre en service de nouvelles installations. Toutes les remarques qui s'imposent à cet égard ont, en effet, déjà été faites dans un autre contexte où il y avait lieu de constater que le résultat appréhendé par la requérante n'était pas inévitable même si des quotas supplémentaires n'étaient pas accordés pour l'installation de Bagnoli, précisément parce que cette installation peut fonctionner d'une manière tout à fait satisfaisante en utilisant des productions de référence d'installations fermées ou devant être fermées. La Commission a, en outre, rappelé à juste titre la jurisprudence pertinente (arrêt rendu dans les affaires jointes 311/81 et 30/82 ( 12 ), Rec. 1983, p. 1569) dans laquelle il a été souligné que l'article 58 du traité CECA n'avait pas pour finalité de garantir aux entreprises une utilisation adéquate de leur capacité de production parce que, en effet, cette disposition n'a pas pour objet « de permettre aux éntreprises de s'immuniser, en période de crise, contre les conséquences de leurs options antérieures en matière, d'investissements et de production, lorsque celles-ci se sont avérées inadaptées à l'évolution économique » (point 25 des motifs).

6. Le défaut de motivation

Nous pouvons également nous limiter à des observations succinctes en ce qui concerne le dernier moyen par lequel la requérante critique le fait que la suppression de la disposition d'adaptation telle qu'elle figurait dans l'article 15 de la décision no 1696/82 n'a pas été motivée.

Il suffira de constater à ce sujet que cette suppression est déjà intervenue dans la décision précédent la décision no 234/84, de sorte qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur cette démarche dans la motivation de la décision no 234/84. La Commission a montré, en outre, que l'avis des entreprises — à l'occasion de nombreux contacts avec les représentants d'Eurofer — avait été recueilli sur le projet de décision (dont est issue ensuite la décision no 2177/83). La Commission aurait alors — en indiquant ses raisons — fait connaître également son intention d'éliminer la règle d'adaptation en question et cela aurait été mentionné également dans la communication adressée au Conseil. Il ne saurait donc même pas être question d'un défaut de motivation au regard de la décision qui a précédé la décision no 234/84.

7.

Dans l'ensemble, il y a donc lieu de retenir que la décision no 234/84 ne saurait être considérée comme viciée parce qu'elle ne prévoit pas la possibilité d'adapter la production de référence de la requérante au regard de la mise en service de son train de laminage de Bagnoli. Cela signifie en même temps que la demande principale du recours dans l'affaire 63/84 n'est pas fondée de même que la demande principale du recours dans l'affaire 147/84.

III — Sur les autres demandes des recours

1. La prescription de mesures en application de l'article 34 du traité CECA (affaire 63/84)

En cas d'annulation d'un acte attaqué entrent en ligne de compte comme mesures de ce type le renvoi de l'affaire devant la Commission ainsi que la constatation du fait qu'un tel acte est entaché d'une faute de nature à engager la responsabilité de la Communauté.

Le renvoi paraît exclu en l'espèce précisément parce qu'il n'y a pas lieu d'annuler la décision no 234/84. En ce qui concerne, d'autre part, la mesure mentionnée en second lieu, il apparaît qu'aucun élément permettant de constater une faute de nature à engager la responsabilité de la Communauté n'a été fourni. Une telle mesure ne semble donc pas être visée. Mais si elle l'était, il résulterait de la constatation que la décision no 234/84 ne peut pas être considérée comme illégale qu'une responsabilité de la Communauté en raison de cet acte est en principe exclue.

En conséquence, il reste à conclure que la demande subsidiaire formulée dans l'affaire 63/84 est manifestement sans objet.

2. La constatation selon laquelle la Commission est tenue d'indemniser la requérante (affaire 147/84)

Si la demande formulée en ce sens vise à obtenir une constatation au titre de l'article 34, alinéa 1, du traité CECA, il serait tout à fait clair que cette constatation ne peut pas être faite. A cette fin, la requérante invoque, en effet, la seule illégalité de la décision no 234/84 et il est apparu à cet égard qu'elle n'existait pas.

Si cette demande vise, en revanche, un recours en indemnité au titre de l'article 34, alinéa 2, du traité CECA, il y aurait lieu de retenir à cet égard qu'il ne serait ouvert que dans la mesure où la Commission s'abstiendrait de prendre dans un délai raisonnable les mesures que comporte l'exécution d'une décision d'annulation. Une telle demande ne peut donc certainement pas être formulée en même temps qu'une demande d'annulation et cela — contrairement au point de vue de la requérante — non plus sous la forme d'une demande conditionnelle.

La demande subsidiaire formulée dans l'affaire 147/84 ne peut donc pas non plus aboutir.

C. Eu égard à ce qui précède, nous proposons de rejeter les recours comme non fondés et de condamner la requérante aux dépens.

( *1 ) Traduit de l'allemand.

( 1 ) Arrêt du 15 janvier 1985 rendu dans l'affaire 250/83, Finsider/Commission, Rec. 1985, p. 142.

( 2 ) Arrêt rendu le 10 décembre 1957 dans les affaires jointes 1 et 14/57, Société des usines à tubes de la Sarre/Haute Autorité de la CECA, Rec. 1957, p. 201 et suiv.

( 3 ) Arrêt rendu le 3 mai 1978 dans l'affaire 112/77, August Töpfer & Co. GmbH/Commission, Rec. 1978, p. 1019.

( 4 ) Arrêt rendu le 14 mai 1975 dans l'affaire 74/74, Comptoir national technique agricole (CNTA) SA/Commission, Rec. 1975, p. 533.

( 5 ) Arrêt rendu le 1er février 1978 dans l'affaire 78/77, Firma J. Lührs/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Rec. 1978, p. 169.

( 6 ) Arrêt rendu le 13 juin 1978 dans l'affaire 146/77, British Beef Company Limited/Intervention Board for Agricultural Produce, Rec. 1978, p. 1347.

( 7 ) Arrêt rendu le 14 mai 1975 dans l'affaire 74/74, Comptoir national technique agricole (CNTA) SA/Commission, Rec. 1975, p. 533.

( 8 ) Arrêt rendu le 27 avril 1978 dans l'affaire 90/77, Firma Hellmut Stimming KG/Commission, Rec. 1978, p. 995.

( 9 ) Arrêt rendu le 14 février 1978 dans l'affaire 68/77, IFG Interkontinentale Fleischhandelsgesellschaft mbH & Co. KG/Commission, Rec. 1978, p. 353.

( 10 ) Arrêt rendu le 14 février 1978 dans l'affaire 68/77, IFG Interkontinentale Fleischhandelsgesellschaft mbH & Co. KG/Commission, Rec. 1978, p. 353.

( 11 ) Arrêt rendu le 11 mai 1983 dans l'affaire 244/81, Klöckner-Werke AG/Commission, Rec. 1983, p. 1451.

( 12 ) Arrêt rendu le 11 mai 1983 dans les affaires jointes 311/81 et 30/82, Klöckner AG/Commission, Rec. 1983, p. 1549.