CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,

PRÉSENTÉES LE 3 FÉVRIER 1971 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Avant de nous prononcer sur le litige dont nous avons été saisi par le Finanzgericht de Munich, nous devrons faire tout d'abord un certain nombre de remarques.

Nous avons déjà rencontré dans nombre d'autres procès le règlement no 160/66 du Conseil, du 27 octobre 1966 (JO du 28 octobre 1966, p. 3361), portant ins tauration d'un régime d'échanges pour certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles, qui est entré en vigueur le 1er avril 1967. Ce règlement a institué un régime de prélèvement spécifique applicable à l'importation de ces marchandises en provenance de pays tiers, et cela, compte tenu des prix plus élevés qui, du fait des organisations communes de marché, sont pratiqués à l'intérieur de la Communauté pour les produits agricoles (par exemple, pour le lait et le sucre, produits qui nous intéressent ici). La taxe à percevoir se compose de deux éléments: un droit de douane ad valorem destiné à protéger l'industrie des produits alimentaires de la Communauté (il est déterminé à l'annexe I au règlement no 83/67 du Conseil, du 18 avril 1967, entré en vigueur le 1er juin 1967 — JO du 26 avril 1967, p. 1597) et d'un élément mobile tenant compte des différences déjà mentionnées entre les prix pratiqués pour les produits agricoles transformés (il est fixé par la Commission sur la base des quantités prévues à l'annexe II du règlement no 83/67). Selon l'annexe au règlement no 160/66, ce régime était également applicable pour les marchandises de la position tarifaire 18.06 (chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao), c'est-à-dire pour une position tarifaire dont la première subdivision dans le cadre communautaire a été introduite par l'accord du 2 mars 1960 concernant l'établissement d'une partie du tarif douanier commun relative aux produits de la liste G prévue à l'annexe I au traité instituant la Communauté économique européenne et qui est rédigée en ces termes:

«Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:

A — Cacao en poudre simplement sucré…

B — Autres».

(Disons en passant que le règlement no 83/67 en question a introduit une nouvelle subdivision. Si nous négligeons toutes celles qui sont fonction uniquement de la teneur en saccharose, en matières grasses provenant du lait, etc., cette position tarifaire se présente de la façon suivante:

«Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:

A — Cacao en poudre, simplement sucré par addition de saccharose,…

B — Autres: I. glaces de consommation… II. non dénommés».)

Quant au règlement no 160/66, il faut encore savoir que son article 16 prévoyait dans certains cas un plafond que le montant total du prélèvement ne devait pas dépasser. Selon cet article: «Si, à l'entrée en vigueur du présent règlement, le droit de douane applicable à une marchandise visée par celui-ci est consolidé dans le cadre du GATT, aussi longtemps que cette consolidation subsiste, le montant total de l'imposition visée à l'article 10, exprimé en pourcentage du prix à l'importation de la marchandise en cause, ne peut excéder le taux du droit du tarif douanier commun consolidé à l'égard des pays tiers». Par taux consolidé il fallait entendre les concessions tarifaires de la Communauté dans le cadre du GATT, telles qu'elles sont prévues dans la liste XL de l'annexe B du protocole à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce reprenant les résultats de la conférence tarifaire de 1960-1961, du 16 juillet 1962. Dans le cas d'espèce, selon le texte français, qui est seul faisant foi, le montant maximum de l'imposition est de 27 % pour la position tarifaire 18.06:

«Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:

B — Autres»,

c'est-à-dire que la concession tarifaire vise l'ensemble de la position tarifaire 18.06, à l'exception du cacao sucré figurant sous A. Par conséquent, la concession tarifaire concernant la position 18.06 englobait également les préparations composées de matières grasses provenant du lait et contenant du cacao. Par contre, la poudre de lait et d'autres produits de la position tarifaire 04.02 relevaient du règlement no 13/64 portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO du 27 février 1964, p. 549). Dans le cadre de cette réglementation (à l'exception de certaines catégories de fromages), il n'existait aucune concession tarifaire et, partant, aucune disposition correspondant à l'article 16 du règlement no 160/66; le prélèvement devait donc être perçu dans sa totalité. Dans ces conditions, il était manifestement avantageux de mélanger de la poudre de lait ou d'autres produits de la position tarifaire 04.02 avec du cacao pour bénéficier ainsi à l'importation du droit consolidé. Selon les indications fournies par la Commission, c'est ce qui semble s'être produit à une assez large échelle, et c'est ainsi qu'est apparue une faille dans la protection du marché du lait et des produits laitiers. Lorsque cette situation a été connue en 1967, la Communauté a aussitôt décidé de modifier la concession tarifaire pour la position 18.06 B dans le cadre du GATT. Toutefois, selon les règles du GATT, il n'était pas question de retrait unilatéral avant la fin de l'année 1969. C'est ainsi que seule restait la possibilité — admise à tout moment en cas de circonstances spéciales — de modifier la concession tarifaire par voie de négociations, avec l'autorisation des parties contractantes à l'Accord. Au mois de juin 1967, la Communauté a introduit une demande en ce sens dans le cadre du GATT et elle a autorisé la Commission à mener les négociations nécessaires. Il semble que la Commission ait réussi au cours de l'été 1967 à obtenir de la Grande-Bretagne et de la Suisse, les deux parties contractantes directement favorisées par la concession tarifaire, l'autorisation d'adopter des mesures douanières, sans attendre la fin des négociations, mais sous réserve que les courants d'échanges traditionnels ne soient pas perturbés. Sur la base de cette autorisation, le Conseil a adopté, le 26 octobre 1967, le règlement no 755/67 «portant dérogation, pour certaines marchandises relevant de la position 18.06 B du tarif douanier commun, à l'article 16 du règlement no 160/66» (JO du 27 octobre 1967, p. 4). Selon l'article 1 de ce règlement, «par dérogation aux dispositions de l'article 16 du règlement no 160/66/ CEE, le montant de l'imposition visée à l'article 10 dudit règlement est perçu sans limitation à l'importation dans les États membres des marchandises relevant de la position 18.06 B du tarif douanier commun, à l'exclusion:

— du chocolat en massé (pains, tablettes, bâtons, etc.);

— des confiseries contenant du cacao ou du chocolat, fourrées ou non;

— des glaces de consommation contenant du cacao ou du chocolat;

— du chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao, conditionnés pour la vente au détail en emballage d'un contenu net inférieur ou égal à 500 g et d'une teneur en matières grasses provenant du lait inférieure ou égale à 6,5 % du total».

Ce règlement est entré en vigueur le 30 octobre 1967 et, aux termes de son article 2, il devait s'appliquer «jusqu'à la date de la décision du Conseil portant conclusion des négociations engagées au titre de l'article XXVIII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce».

Par la suite — mentionnons-le dès maintentant — le règlement no 755/67 a été complété par le règlement no 1114/68 CEE du Conseil (JO no L 186 du 30 juillet 1968) qui est entré en vigueur le 1er août 1968 et qui a ajouté à la liste des exceptions prévues par l'article 1 du règlement no 755/67 le tiret suivant:

«— des préparations pour la fabrication du chocolat dites “chocolate-milk-crumbs”, d'une teneur en poids en matières grasses provenant du lait supérieure à 6,5 % et inférieure à 11 % et d'une teneur en poids en saccharose égale ou supérieure à 45 % et inférieure à 60 %: — en poudre, — en granulés ou en morceaux irréguliers».

Cette disposition complémentaire était valable à l'origine jusqu'au 30 septembre 1968 et, conformément au règlement no 1498/68 du 27 septembre 1968, jusqu'au 31 décembre 1968 (JO no L 238 du 28 septembre 1968). Enfin, le règlement no 2121/68 (JO no L 311 du 28 décembre 1968) du Conseil modifiant le tarif douanier commun ainsi que les annexes I et II du règlement no 83/67/CEE et dérogeant, pour certaines marchandises relevant de la position 18.06 de ce tarif, à l'article 16 du règlement no 160/66/CEE, a expressément abrogé dans son article 4 le règlement no 755/67.

Toutefois, nous n'en avons pas encore fini avec l'énumération des textes qui nous intéressent en l'espèce. Pour être exhaustif, il nous faudra encore rappeler que, le 24 octobre 1967, le Conseil a adopté le règlement no 752/67/CEE «portant modification, pour ce qui concerne le chocolat et les autres préparations alimentaires contenant du cacao, des annexes I et II du règlement no 83/67/CEE» (JO no 263 du 30 octobre 1967). Ce règlement était nécessaire, du fait que les désignations de marchandises figurant dans le règlement no 755/67 ne correspondaient pas à celles de la position tarifaire no 18.06 du tarif douanier commun modifié par le règlement no 83/67. Le règlement no 752/67 a été publié au Journal officiel des Communautés du 30 octobre 1967 et il est entré en vigueur le 1er décembre de la même année. Aux termes de ce règlement, la position tarifaire no 18.06 (si nous ne tenons pas compte d'autres subdivisions) se présente de la façon suivante:

«Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:

A — Cacao en poudre, simplement sucré par addition de saccharose,…

B — Autres: I. Chocolat en masse; articles en chocolat, même fourrés (à l'exception des glaces de consommation); sucreries et leurs succédanés, fabriqués à partir de produits de substitution du sucre, contenant du cacao: … II. Glaces de consommation d'une teneur en poids de matières grasses provenant du lait: … III. Non dénommés: …»

Ce règlement a été à son tour modifié par le règlement no 735/68 du Conseil «modifiant certaines dispositions des règlements nos 83/67/CEE et 372/67/CEE» (JO no L 138 du 21 juin 1968). En conséquence, la position tarifaire no 18.06 se subdivise de la façon suivante:

«Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:

A — Cacao en poudre, simplement sucré par addition de saccharose, …;

B — Glaces de consommation: …;

C — Chocolat et articles en chocolat, même fourrés; sucreries et leurs succédanés, fabriqués à partir de produits de substitution du sucre, contenant du cacao: …;

D — Non dénommés: …»

Enfin, nous devons encore mentionner que le protocole 1960-1961 du GATT a été complété par le protocole de Genève du 30 juin 1967. En conséquence, la liste XL de la Communauté économique européenne prévoit pour la position tarifaire 18.06 la concession suivante:

«Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:

A — Cacao en poudre simplement sucré …;

ex B — Autres: — Chocolat en masse (pains, tablettes, bâtons, etc.)… 27 % (das 1) 12 % + em — Confiseries contenant du cacao ou du chocolat, fourrées ou non … 27 % (das 1) 12 % + em — Glaces de consommation consommation du cacao pu du chocolat … 27 % (das 1) 12 % + em — Autres produits conditionnés pour la vente au détail, en emballage d'un contenu net de 500 g ou moins … 27 % (das 1) 12 % + em».

Les concessions consenties dans le cadre du protocole de Genève sont entrées progressivement en vigueur à partir du 1er juillet 1968.

Ces textes intéressent directement, pour la majeure partie d'entre eux, ou indirectement du moins pour certains, le litige au principal. En effet, les 29 novembre 1967, 12 janvier 1968 et 28 juin 1968, l'entreprise Lütticke a importé d'Autriche dans la république fédérale d'Allemagne des marchandises relevant de la position tarifaire 18.06, qu'elle a fait dédouaner. Ces marchandises ont été désignées par elle comme étant du «chocolat en masse» (Schokoladenmasse), du «chocolat en masse pulvérisé» (pulverisierte Schokoladenmasse) et du «chocolat en masse de base» (Schokoladengrundmasse) et, selon les demandes de dédouanement, elles se composaient de cacao en masse, de composants laitiers et (dans deux cas) de sucre. Le bureau des douanes compétent a considéré qu'il s'agissait de cacao en masse pulvérisé ou autres préparations alimentaires contenant du cacao et, en conséquence, il a émis des avis de taxation sur la base de l'article 10 du règlement no 160/66 (c'est-à-dire qu'il a perçu un droit de douane au taux de 19 % et, sur le lait, des éléments mobiles, conformément à ce que prévoit le règlement no 83/67). — Toutefois, l'entreprise Lütticke n'a pas voulu se satisfaire de cet état de choses. Elle estime qu'il s'agit de chocolat en masse, conformément au règlement no 755/67, sur lequel il est seulement possible de percevoir le droit de douane consolidé au taux de 27 % et à la rigueur — ce qui est sans intérêt maintenant — un droit additionnel sur la quantité de sucre (droit que la Communauté s'est effectivement réservé de percevoir, dans une note, à l'occasion de la consolidation). C'est la raison pour laquelle l'entreprise a introduit une réclamation contre les avis de taxation en question et, comme elle n'a pas obtenu gain de cause de cette façon, elle a finalement saisi de l'affaire le Finanzgericht de Munich. Au cours de la procédure, elle a fait valoir que la marchandise importée contenait toutes les matières premières nécessaires pour la fabrication du chocolat et qu'elle présentait déjà un certain degré d'élaboration. A son avis, l'expression «chocolat en masse» prévue par le règlement no 755/67 n'en exige pas davantage; en effet, selon une juste interprétation, cette expression englobe également tout au moins les produits semi-finis et les produits intermédiaires, dans la mesure où ils réunissent les caractéristiques essentielles d'une préparation à base de chocolat; par contre, elle n'exige pas que la marchandise en question satisfasse, pour ce qui est de sa composition et de son aspect extérieur, aux critères qui doivent être exigés du chocolat en tant que produit fini. — Le bureau principal des douanes, quant à lui, persiste dans son point de vue que le chocolat en masse est un produit courant dans le commerce, c'est-à-dire du chocolat prêt à la consommation, non fourré (également sous forme de granulés), mais que cette expression n'englobe pas les produits semi-finis tels que ceux qui ont été importés par la demanderesse.

C'est ainsi que le Finanzgericht s'est trouvé confronté avec la nécessité d'interpréter la définition d'une marchandise visée au règlement no 755/67. Étant donné, en outre, que des divergences d'opinions sont apparues au cours de la procédure, sur les modalités de la composition de produits semi-finis, sur les différentes étapes de la transformation et sur les procédés de fabrication, par ordonnance rendue le 3 août 1970, le tribunal a sursis à statuer et, sur proposition de la demanderesse, il a demandé à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

«1. Faut-il, compte tenu notamment du fait que le terme “chocolat” figure à l'article 1, quatrième tiret, du règlement no 755/67/CEE du Conseil, du 26 octobre 1967, et que l'expression “articles en chocolat” figure aux annexes I et II du règlement no 752/67/CEE du Conseil du 27 ( 2 ) octobre 1967, interpréter l'expression “chocolat en masse” figurant à l'article 1, premier tiret, du règlement no 755/67/CEE du Conseil a) dans ce sens qu'elle vise exclusivement le chocolat prêt à la consommation, non fourré, même sous forme de granulés, ou bien (la question énoncée ci-dessus comportant une réponse négative) b) dans ce sens qu'uelle vise simplement les produits intermédiaires ou les semi-produits de l'industrie du chocolat?

2. Dans l'hypothèse où la question 1), b), comporte une réponse affirmative: Quelles conditions minimales une préparation doit-elle remplir pour pouvoir être considérée comme du “chocolat en masse” au sens de l'article 1 du règlement no 755/67/ CEE du Conseil a) du point de vue de sa composition? aa) La composition de la préparation doit-elle être telle que celle-ci comprend déjà tous les ingrédients du produit final, c'est-à-dire du chocolat ou du chocolat au lait? bb) Dans le cas où la question aa) appelle une réponse affirmative: certaines limites minimales et maximales doivent-elles être respectées en ce qui concerne les proportions de cacao, de lait et de sucre constituant les ingrédients de la préparation, en dépit de l'absence de réglementation de cet ordre à l'échelon communautaire et en dépit des divergences existant à cet égard entre les législations nationales en matière de denrées alimentaires? cc) Dans le cas où les questions aa) et bb) appellent une réponse affirmative: quelles sont dès lors les limites minimales et maximales qui devraient être respectées en ce qui concerne les proportions des ingrédients d'un chocolat au lait? dd) Suffit-il notamment, dans l'hypothèse envisagée sous cc), que la préparation contienne déjà tous les ingrédients du produit final (chocolat ou chocolat au lait) en quantité telle qu'il soit satisfait aux limites minimales exigées par la législation en matière de denrées alimentaires d'un quelconque des États membres (celui-ci n'étant pas nécessairement la république fédérale d'Allemagne) et qu'il en soit de même en ce qui concerne les limites maximales? b) du point de vue du degré de finition atteint dans l'élaboration? aa) Faut-il que la préparation ait déjà parcouru tous les stades d'élaboration dans lesquels consiste la fabrication du chocolat (tels que le mélange des ingrédients, l'étuvage du mélange, dans le cas où il est fait usage d'ingrédients à l'état liquide, le raffinage, le conchage et la cristallisation du mélange) — à l'exclusion du dressage? bb) Dans le cas où la question aa) appelle une réponse négative: suffit-il que les ingrédients aient été mélangés ou faut-il exiger un stade ultérieur d'élaboration? c) du point de vue du mode de fabrication? aa) Faut-il qu'au(x) stade(s) d'élaboration que, selon les termes de la question b), la préparation doit avoir parcouru(s) en toute hypothèse, le producteur ait respecté un procédé technique déterminé et recouru à des types de machines bien déterminés, ou bien la manière dont le mélange a été obtenu et, le cas échéant, étuvé et raffiné importe-t-elle peu? bb) Faut-il notamment qu'un procédé déterminé soit respecté pour réaliser la combinaison des parties de cacao et de lait ou bien importe-t-il peu, par exemple, qu'on utilise du lait en poudre ou du lait liquide? cc) Dans l'hypothèse où c'est dans le sens des premières branches des alternatives énoncées aux questions aa) et bb) qu'il faudrait répondre, selon quel procédé technique faut-il que le mélange et, le cas échéant, l'étuvage ainsi que le raffinage aient été effectués et quels sont les types de machines qui doivent être utilisés? dd) Faut-il qu'on ait abouti à une combinaison intime de tous les ingrédients de la préparation (cacao, lait et, le cas échéant, sucre) ou bien suffit-il qu'une combinaison intime ait été obtenue, soit uniquement entre le cacao et le lait, soit entre le cacao, le lait et une partie du sucre?»

Nous allons maintenant examiner ces questions à la lumière des observations écrites et orales faites par la demanderesse et la Commission des Communautés européennes.

1. Au cours de la procédure orale, la demanderesse a fait valoir, entre autres, que le règlement no 755/67, qu'il s'agit d'interpréter, a cessé d'être applicable dès le 27 novembre 1967. C'est ce qui ressort, estime-t-elle, de l'article 2, alinéa 2, précédemment cité, et du fait que, le 27 novembre 1967; le Conseil a adopté une décision portant conclusion d'ac cords multilatéraux signés à l'issue de la conférence de négociations commerciales de 1964-1967 (JO 1968, no L 305, p. 1). En conséquence, le retrait partiel des concessions tarifaires de la Communauté, décidé par le règlement no 755/67, n'était plus applicable aux dates d'importation qui entrent en ligne de compte pour le litige principal (29 novembre 1967, 12 janvier 1968 et 28 juin 1968). L'élément déterminant, toujours selon la demanderesse, n'est donc pas l'expression «chocolat en masse», utilisée pour la première fois dans le règlement en question, mais uniquement le taux du droit consolidé précédemment applicable, tel qu'il a été mentionné dans l'exposé des faits. A son avis, la modification de l'article 2, alinéa 2, du règlement no 755/67 au moyen du règlement no 1114/68 n'y change rien, car le règlement no 1114/68 n'est entré en vigueur que le 1er août 1968 et il n'a pu redonner vie rétroactivement au règlement no 755/67. Nous estimons cependant que la Commission a démontré de façon convaincante au cours de la procédure orale que ces déductions, d'où il ressort que la demande d'interprétation devrait être considérée comme sans importance pour le litige national, n'étaient pertinentes qu'en apparence. En effet, l'article 2 du règlement no 755/67 ne vise pas la décision invoquée par la demanderesse portant conclusion des négociations engagées dans le cadre de la table ronde Kennedy, c'est-à-dire de la conférence qui s'est tenue de 1964 à 1967, mais uniquement les négociations sur le retrait d'une concession tarifaire dans le cadre de la table ronde Dillon, c'est-à-dire de la conférence qui a eu lieu de 1960 à 1961. C'est ce qui ressort clairement des considérants du règlement no 755/67. En effet, il est question dans ces considérants d'une autorisation donnée à la Commission par décision du 25 juillet 1967, c'est-à-dire à une date à laquelle le protocole de Genève de 1967 ainsi que ses annexes avaient déjà été signés (la signature a eu lieu le 30 juin 1967). D'autre part, les considérants du règlement en question ne peuvent laisser subsister de doutes quant à l'objet des négociations: il s'agissait uniquement de retirer partiellement la concession tarifaire portant sur les marchandises de la position tarifaire 18.06 B et non pas de compléter les concessions dans le cadre de la négociation Kennedy. Par conséquent, la décision du Conseil dont il est question à l'article 2 du règlement no 755/67 ne peut être la décision du 27 novembre 1967, mais tout au plus — dans la mesure où il était question des négociations avec le Royaume-Uni (c'est-à-dire une des parties intéressées) — la décision du Conseil du 20 décembre 1968«portant conclusion d'un accord avec le Royaume-Uni négocié au titre de l'article XXVII du GATT» (JO 1968, no L 311, p. 24). C'est ce qui ressort à nouveau clairement des considérants de cette décision, où il est question également de l'autorisation donnée à la Commission, le 25 juillet 1967, ainsi que de la modification de la concession reprise sous le no 18.06 B dans la liste XL, annexée à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce par l'effet du protocole reprenant les résultats de la conférence tarifaire de 1960-1961. — Nous ne savons rien — soit dit en passant — de la conclusion des négociations avec la Suisse, c'est-à-dire l'autre partie contractante, laquelle entre en ligne de compte en tant que principal fournisseur. Ainsi, nous pouvons déduire de ces constatations et des arguments développés par la Commission que le règlement no 755/67 n'a pas été abrogé dès le 27 novembre 1967, mais seulement après la date qui entre en considération pour le procès au principal (très vraisemblablement le 31 décembre 1968). En conséquence, la demande d'interprétation n'est nullement sans importance pour le litige au principal.

2. En outre, au cours des débats oraux (et pour la première fois), la demanderesse a exprimé des doutes sur la validité du règlement no 755/67. Ces doutes concernent, d'une part, l'exposé des motifs du règlement dont les considérants visent des documents qui n'ont pas été publiés, de sorte que ce règlement serait insuffisamment motivé. Ils concernent, d'autre part, la procédure d'élaboration du règlement, c'est-à-dire que la question a été soulevée de savoir si la réglementation avait été inscrite à l'ordre du jour du Conseil dans le delai prévu à son règlement intérieur et si elle avait été votée à la majorité requise. Enfin, les doutes concernant la teneur du règlement. De l'avis de la demanderesse, il s'agit d'une réglementation obscure et contradictoire, ce qui est incompatible avec les principes de l'état de droit. D'autre part, on peut se demander, toujours selon la demanderesse, si cette réglementation est conforme au GATT (si tous les États membres du GATT ont donné leur accord — celui de la Grande-Bretagne et de la Suisse ne suffisant pas —, si les parties contractantes ont reconnu que la Suisse et la Grande-Bretagne étaient les principaux fournisseurs des marchandises en question et si le GATT autorise la suspension d'une concession). — Pour ces motifs également, la demanderesse estime qu'une interprétation du règlement no 755/67 est superflue. Au cours des débats oraux, le représentant de la Commission a essayé de dissiper les doutes soulevés. Toutefois, nous pouvons nous demander si c'est bien le cas ici. En effet, comme nous l'avons déjà indiqué, il ressort du dossier que ces problèmes n'ont pas été soulevés devant le Finanzgericht (auquel la demanderesse a elle-même proposé le texte des questions à adresser à la Cour) et qu'en conséquence ils ne font pas l'objet du renvoi. Chaque fois qu'une telle situation s'est produite dans le passé à l'occasion d'une procédure de renvoi, la Cour a refusé par principe d'aller au-delà de la demande d'interprétation expressément formulée, pour examiner également des questions de validité soulevées par les parties au procès. C'est ainsi que nous pouvons renvoyer à l'arrêt rendu dans l'affaire 44-65 (Recueil, XI-1965, p. 1198 et 1199), dans lequel la Cour a souligné que les parties ne pouvaient ni modifier ni compléter les questions formulées dans l'ordonnance de renvoi et qu'elle ne saurait être contrainte de se saisir de questions de validité qui n'ont pas été soulevées devant le juge national. S'il est vrai que, dans le cas cité, la Cour a néanmoins réfuté (bien qu'elle ne l'ait pas fait dans le dispositif) les doutes soulevés au sujet de la validité des dispositions dont l'interprétation était alors demandée, cependant, dans l'affaire 4-68 (Recueil, XIV-1968, p. 551), elle a très clairement adopté le principe précédemment mentionné. — Même dans des affaires dans lesquelles les questions posées concernaient expressément la validité d'un acte communautaire, elle a refusé d'examiner des questions complémentaires, même déjà soulevées par les parties devant le juge national, lorsque la juridiction ayant demandé le renvoi lui avait déféré, au sujet de la validité, des questions précises, d'une teneur différente (affaire 17-67, Recueil, XIII-1967, p. 603). La Cour n'a adopté un comportement différent que dans l'affaire 5-67 (Recueil, XIV-1968, p. 144) dans laquelle, au demeurant, le juge national avait simplement demandé d'examiner la validité d'un règlement sans fournir d'autre précision, ainsi que dans les affaires 73 et 74-63 (Recueil, X-1964, p. 27) au cours desquelles une nouvelle question bien définie a été soulevée d'office à l'occasion de l'examen de validité demandé. Nous pouvons donc admettre que la Cour adoptera ce principe en l'espèce également et que, pour cette raison, elle refusera d'examiner les problèmes de validité soulevés par la demanderesse et cela, d'autant plus, au demeurant, que ces problèmes (dans la mesure où il s'agit d'arguments motivés et pas seulement de vagues doutes), si nous les confrontons aves les arguments développés par la Commission, ne sont certes pas de nature à mettre nettement en cause la validité du règlement no 755/67, de telle façon qu'il serait indispensable de les examiner pour répondre judicieusement à la demande du Finanzgericht. — Pour les raisons qui précèdent, nous ne poursuivrons pas l'analyse des objections soulevées par la demanderesse, mais nous passerons directement à l'examen des ques tions d'interprétation adressées à la Cour.

3. Pour ce qui est de l'interprétation du règlement no 755/67, la première question posée par le Finanzgericht vise une interprétation de la désignation «chocolat en masse» figurant à l'article 1 du règlement. Vous vous rappelez quel est le point de vue de la demanderesse à ce sujet: il ressort de l'exposé du litige de la procédure au principal; la demanderesse estime que par chocolat en masse, il faut entendre pour le moins également les produits intermédiaires et les produits semi-finis de l'industrie du chocolat. Par contre, selon la Commission, le chocolat en masse ne peut désigner que le chocolat prêt à la consommation. Comme l'exige la demanderesse et comme il est d'usage pour les questions de tarification, nous nous occuperons tout d'abord des arguments basés sur le texte. Étant donné qu'il s'agit d'un mot composé, deux éléments entrent en ligne de compte: d'une part, l'expression «chocolat» et, d'autre part, l'expression «masse». La première expression n'offre manifestement aucune difficulté. Suivant une opinion unanime, son sens est clair: elle désigne du chocolat prêt à la consommation, c'est-à-dire une marchandise qui présente toutes les caractéristiques essentielles du chocolat, du point de vue de la composition et de la fabrication, même s'il s'agit parfois d'un produit qui nécessite encore une forme et un emballage. C'est ce qui ressort déjà de l'usage courant. Mais les notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles parlent, elles aussi, en ce sens; c'est à elles qu'il faut avoir recours, parce qu'à l'époque il n'existait pas encore de notes explicatives dans le cadre communautaire. Au sujet de l'expression «chocolat», elles précisent entre autres: «Le chocolat et les articles en chocolat se présentent, soit sous forme de plaquettes, de tablettes, de bâtons, de pastilles, de croquettes, de granulés, de poudres, soit sous l'aspect de produits consistant en crème, bonbons, fruits, liqueurs etc., renfermés dans une couverture extérieure en chocolat». Toutefois, les difficultés naissent de l'association des termes «chocolat» et «masse». — D'après la Commission, le chocolat en masse est une masse de chocolat, car l'expression «masse» désigne un produit homogène, même si celui-ci est éventuellement informe et ne se présente pas en tant que tel comme un produit fini. Il serait nécessaire de lui opposer l'expression «chocolat fourré». — La demanderesse, quant à elle, part du fait que, suivant la terminologie allemande et française, l'expression «masse» désigne un corps informe, pour en conclure que l'association de ce terme avec un autre vise nécessairement un produit qui n'est pas encore fini, c'est-à-dire un produit semi-fini. C'est en ce sens que parlerait également la pratique commerciale: c'est notamment ce qui ressortirait des désignations des marchandises de l'industrie alimentaire, dans lesquelles figure le composant «masse». Il faudrait en déduire qu'il s'agit de produits destinés à être transformés. La demanderesse énumère une série de citations empruntées aux auteurs, notamment en ce qui concerne l'expression «chocolat en masse», et elle en conclut que, d'après l'usage courant en Allemagne (comme aux Pays-Bas), le contenu de cette expression va clairement dans le sens de la définition qu'elle en donne. Or, il nous semble que la demanderesse n'a pas tout à fait réussi à prouver le caractère évident de l'usage consacré par la langue allemande. Les exemples qu'elle cite elle-même montrent en effet que les associations de mots dans lesquelles figure le terme «masse» ne désignent pas toutes un produit semi-fini de l'industrie du produit dont la désignation est associée au mot «masse». Il suffit de penser aux expressions «Nußmasse» (noix en masse) et «Kakaomasse» (cacao en masse), qui désignent certes des produits à base de noix et à base de cacao et non pas des produits destinés à la fabrication de noix ou de cacao. Même pour l'expression «chocolat en masse», il est possible de déduire des auteurs cités par la demanderesse (Buttiker: Praktische Warenkunde der Nah-rungsmittel, Würzmittel, Genußmittel und Haushaltsmittel, 3e édition, p. 184) que cette expression désigne éventuellement, en ce qui concerne la substance, un produit fini auquel il est seulement nécessaire de donner encore une forme. Le moins que l'on puisse dire en conséquence est que l'usage couramment adopté dans la langue allemande ne milite pas clairement en faveur de la définition donnée par la demanderesse et que, par conséquent, des doutes subsistent encore à ce sujet. Il semble en être autrement avec les expressions française et italienne «chocolat en masse», «cioccolata in massa», qui vont manifestement dans le sens de la définition donnée par la Commission. Cela peur être démontré à l'aide du tarif douanier français de 1955 qui définit comme suit la position tarifaire 18.06: «Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao: A — Chocolat en masse (plaques, plaquettes, tablettes, pastilles, croquettes, objets divers, etc.) en poudre ou en granulés, contenant en cacao: …» Le «chocolat en masse» est donc incontestablement un produit fini. S'il devait encore subsister des doutes à ce sujet, ils devraient être dissipés par les notes explicatives complémentaires, élaborées par la France, concernant la nomenclature douanière; en effet, ces notes complémentaires précisent, en ce qui concerne la notion de «chocolat en masse»: «cette dernière expression couvrant le chocolat sous ses formes habituelles: plaques, plaquettes, tablettes, pastilles, croquettes, sujets divers (…) à la condition, s'il s'agit du chocolat contenant des substances alimentaires autres que le cacao et le sucre (…), que ces substances soient en mélange intime dans la pâte et broyées s'il y a lieu …» Il est donc certain que l'expression française «chocolat en masse» doit être interprétée comme désignant du chocolat prêt à la consommation, non fourré, sous une forme que l'on trouve habituellement dans le commerce. Or, s'il est vrai que des notions de droit communautaire ne peuvent certes pas donner lieu à une interprétation obligatoire sur la seule base de l'usage couramment adopté dans un État membre, cependant nous serions enclin en l'espèce à suivre la Commission, lorsqu'elle déclare qu'en cas de divergences d'interprétation, comme c'est manifestement le cas ici, ce n'est pas l'interprétation la plus libérale qui doit avoir la préférence, comme le voudrait la demanderesse, mais que c'est au contraire l'interprétation communément admise dans les quatre langues qui doit être considérée comme l'interprétation exacte. Or, étant donné les doutes que laisse subsister l'expression allemande, il est certain que l'interprétation exacte est celle qui résulte des termes «chocolat en masse». — Au demeurant, nous sommes également tentés de nous rallier au sens qu'a cette expression en français, car, parmi les langues officielles des Communautés, seul le français a été choisi pour faire foi dans le cadre du GATT. Nous pouvons donc admettre qu'en utilisant des expressions françaises, ceux qui ont rédigé les concessions tarifaires ont eu en vue en premier lieu le sens de ces expressions en français. Toutefois, il est bien certain que nous ne pouvons pas en rester là. Nous devons au contraire donner à notre interprétation une base plus large et c'est la raison pour laquelle nous allons encore examiner quelles autres considérations entrent en ligne de compte pour corroborer ou éventuellement infirmer le résultat de notre examen. — Il s'agirait en premier lieu des termes entre parenthèses («pains, tablettes, bâtons, etc.»), qui accompagnent l'expression «chocolat en masse» à l'article 1 du règlement no 755/67 et qui, comme nous l'avons vu, suggèrent, eux aussi, une référence au tarif douanier français. En effet, nous pouvons dire avec la Commission que ces termes, tout au moins en ce qui concerne la substance de la marchandise, désignent des produits finis typiques. Au demeurant, cela vaut également pour les «pains» qui, contrairement à ce que pense la demanderesse, ne constituent pas seulement un produit intermédiaire de l'industrie du chocolat, destiné à être stocké, mais sont également destinés à être livrés au consommateur final. Nous pouvons déduire des notes explicatives du tarif douanier commun (rédigées en avril 1970) que tel doit être le cas; en effet, elles citent expressément le «chocolat en pains» parmi les exemples de «chocolat» (c'est-à-dire d'une marchandise prête à la consommation). A vrai dire, il importe encore davantage d'interpréter de façon systématique le règlement no 755/67. La Commission rappelle que, parmi les produits cités après tirets à l'article 1, les produits figurant après les trois derniers tirets représentent certes des produits finis prêts à la consommation, ce qui permettrait de penser que c'est là le critère décisif pour l'ensemble de la réglementation et également pour la définition de l'expression «chocolat en masse» figurant après le premier tiret. — D'autre part, il n'est pas possible d'opposer à cet argument que le chocolat en masse, tel qu'il figure après le premier tiret, devrait être distinct du chocolat désigné au quatrième tiret et que, le chocolat étant un produit fini, il faudrait admettre que le chocolat en masse ne peut pas être également un produit fini, mais doit être considéré comme un produit intermédiaire. A ce sujet, la Commission a rappelé avec raison que le règlement no 755/67 a été adopté pour des raisons de politique commerciale; il concrétise une mesure prise dans le cadre du GATT, mais il n'a pas eu pour but de modifier la nomenclature douanière. Selon la Commission, en arrêtant ce règlement, le législateur ne s'est donc pas inspiré de considérations tarifaires, ce qui ressort, entre autres, du fait que le quatrième tiret englobe l'ensemble de la position tarifaire, bien qu'il ne puisse être question de la sous-position 18.06 A. Dans ces conditions, toujours selon la Commission, certains chevauchements, inconnus normalement du tarif douanier commun, ne sont pas à exclure. Or, cela signifierait que le quatrième tiret englobe, dans la mesure où les deux conditions dont il y est question sont remplies, l'ensemble de la position tarifaire «chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao»; le chocolat en masse, les confiseries et les glaces de consommation, conditionnés pour la vente au détail en emballage d'un contenu net inférieur ou égal à 500 g et d'une teneur en matières grasses provenant du lait inférieure ou égale à 6,5 % du total, relèveraient donc nécessairement de deux des quatre catégories. Si on voulait exclure cette possibilité, il faudrait comprendre le quatrième tiret en y ajoutant le mot «autres». Le libellé dé la concession tarifaire communautaire consentie au cours de la conférence qui a eu lieu de 1964 à 1966 pour la sous-position 18.06 B militerait principalement en ce sens, d'autant plus qu'il semblerait évident que cette version, qui diffère de celle du règlement no 755/67, n'était pas destinée à modifier le nombre des marchandises relevant de la sous-position 18.06 B, laquelle a fait objet d'un droit consolidé, mais uniquement de préciser cette position. En outre, il faudrait se rallier à l'interprétation de la Commission (chocolat en masse = chocolat prêt à la consommation) pour cette raison également que, si on admettait la thèse adverse, le chocolat prêt à la consommation qui, à l'importation, n'est pas conditionné pour la vente au détail en emballages d'un contenu net inférieur ou égal à 500 g (c'est-à-dire qui n'est pas visé par le quatrième tiret de l'article 1 du règlement no 755/67), devrait supporter dans sa totalité l'imposition prévue par la règlement no 160/66, ce qui toutefois ne peut pas avoir été voulu. — Il est difficile en fait de dénier à ces arguments un caractère convaincant. D'ailleurs, le point de vue soutenu par la Commission n'est pas non plus infirmé par le texte du règlement no 752/67, entré en vigueur le 1er décembre 1967, que nous avons cité en commençant; dans son annexe I, il est vrai, ce règlement réunit sous une même position le chocolat en masse et les articles en chocolat, d'où la demanderesse en déduit de nouveau que le chocolat en masse devrait être un produit moins élaboré, étant donné que seuls les articles en chocolat sont des articles prêts à la consommation. Sans doute, il faut admettre que les termes différents adoptés dans le règlement no 752, applicable simultanément avec le règlement no 755/67, sont susceptibles de créer à première vue une certaine incertitude. Toutefois, ces divergences peuvent s'expliquer du fait que le règlement no 752/67. s'inspirant de «considérations tarifaires» (selon les termes de la Commission), ne pouvait pas reprendre purement et simplement les subdivisions ainsi que les définitions du règlement no 755/67. — Indépendamment de cela, l'opposition des termes chocolat en masse et articles en chocolat n'oblige pas nécessairement à admettre la thèse de la demanderesse pour cette raison qu'on peut tout aussi bien supposer que les articles en chocolat sont des produits conditionnés pour la vente courante, alors que le chocolat en masse est un produit fini sans forme spéciale. Il en résulterait seulement que la notion de «chocolat en masse» doit être interprété de façon plus étroite dans le règlement no 752/67 que dans le règlement no 755/67 (ce qui, au demeurent, rend également compréhensible l'absence de parenthèses dans le règlement no 752/67).— La Commission a également montré de façon convaincante que le règlement no 752/67 ne fournit pas non plus d'argument en faveur de la thèse de la demanderesse, dans la mesure où la sous-position 18.06 B, a), vise des produits ne contenant pas de sucre. En effet, cela ne prouve nullement que le chocolat en masse est nécessairement un produit inachevé, car la sous-position en question englobe également des préparations à base de produits de substitution du sucre. De plus, il est important de noter qu'une sous-position correspondante figure également dans le règlement no 735/68, c'est-à-dire dans une réglementation qui substitue au chocolat en masse le chocolat, c'est-à-dire un produit incontestablement prêt à la consommation. Si les arguments que nous venons d'examiner n'ont pu infirmer la thèse de la Commission, celle-ci, inversement, est confirmée par la ratio du règlement no 755/67. Comme nous l'avons dit, ce règlement concerne le retrait partiel d'une concession tarifaire dans l'intérêt de l'organisation commune des marchés du lait dans la Communauté. Cette abrogation a été rendue nécessaire en ce qui concerne les préparations alimentaires à base de lait et contenant du cacao, lesquelles ne sont pas d'un usage courant dans le commerce et ne sont pas prêtes à la consommation. En revanche, il a été nécessaire de maintenir le plafond de l'imposition pour des produits courants, c'est-à-dire dans la mesure où les principaux pays fournisseurs, la Grande-Bretagne et la Suisse, avaient intérêt à ce que soient maintenus les courants traditionnels d'échanges. Ce fait nous oblige sans aucun doute à interpréter de façon restrictive les exceptions prévues dans le règlement no 755/67, à admettre précisément qu'elles concernaient seulement des produits finis, alors que de quelconques mélanges difficilement classifiables, offrant une possibilité de tourner la réglementation, devaient nécessairement être laissés de côté. — Si le chocolat en masse comprenait également les produits semi-finis, on ne comprendrait pas très bien au demeurant que, par la suite (dans le règlement no 1114/68), les préparations dites «chocolate-milk-crumbs», c'est-à-dire une préparation alimentaire contenant du cacao ou, en d'autres termes, un produit intermédiaire, aient été expressément ajoutées à la liste des exceptions prévues dans le règlement no 755/67. Étant donné que la réglementation a été complétée à l'aide d'un tiret spécial, il n'est certes pas possible de dire qu'il s'est agi uniquement d'une précision; il faut au contraire admettre l'idée d'une modification de fond. Enfin, les conclusions auxquelles nous avons abouti jusqu'à présent sont confirmées par l'avant-projet des notes explicatives qui a été élaboré en novembre 1967 par les experts douaniers des États membres au sujet du tarif douanier commun et, en l'occurrence, de la position tarifaire 18.06. Ce projet connaît également l'expression «chocolat en masse» et la sous-position 18.06 B I«chocolat en masse, articles en chocolat, même fourrés (à l'exception des glaces de consommation); sucreries et leurs succédanés fabriqués à partir de produits de substitution du sucre, contenant du cacao» y est définie de la façon suivante: «1. Le chocolat en blocs et les articles en chocolat, même fourrés, présentés habituellement sous forme de plaques, plaquettes, tablettes, pastilles, croquettes, granulés, flocons et sujets divers (…), contenant ou non d'autres produits alimentaires, tels que le lait, crème, fruits, liqueurs, etc.; 2. Le chocolat en poudre provenant exclusivement de la mise en œuvre de chocolat proprement dit, sans adjonction d'autres produits.» Même si ce projet a été élaboré en l'absence d'un expert néerlandais et même s'il n'a pas été publié, il semblerait toutefois qu'on doive lui reconnaître une certaine importance dans le présent contexte. Après tout ce qui précède, nous pouvons donc en rester à la solution que la Commission a proposée pour la première question et cela, sans qu'il soit nécessaire d'aborder encore les dispositions tarifaires citées par la demanderesse, lesquelles, au demeurant, comme l'a montré la Commission, ne fournissent aucun argument concluant. Étant donné le résultat de notre examen, il est en même temps superflu d'analyser encore la deuxième question déférée par la juridiction nationale, y compris ses nombreuses subdivisions, car cette question n'importerait en fait que si le chocolat en masse comprenait également les produits semi-finis.

4. En résumé, nous proposons donc de répondre comme suit à la première question posée par le Finanzgericht de Munich: L'expression «chocolat en masse» figurant dans le règlement no 755/67 ne vise pas les produits intermédiaires ou les produits semi-finis de l'industrie du chocolat. Par chocolat en masse, il faut au contraire entendre seulement le chocolat, c'est-à-dire un produit qui présente toutes les caractéristiques du chocolat et qui est prêt à la consommation.

( 1 ) Traduit de l'allemand.

( 2 ) Sic; lire: 24 (Ndt.).