Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 21 mars 2002. - Commission des Communautés européennes contre Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord. - Manquement d'État - Pêche - Conservation et gestion des ressources - Mesures de contrôle des activités de pêche. - Affaire C-140/00.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-10379



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Tout comme dans l'affaire C-454/99 - qui concernait les campagnes de pêche de 1985 à 1988 et 1990 - le présent recours en manquement est dirigé contre le comportement des autorités britanniques dans le cadre de la gestion des quotas de pêche relatifs en l'espèce aux années 1991 à 1996. La Commission reproche essentiellement aux autorités britanniques de ne pas avoir arrêté, en temps utile et de manière efficace, les activités de pêche à la lumière de l'épuisement prévisible de certains quotas, de sorte que les quotas de pêche mentionnés par la Commission ont été dépassés au cours de ces années.

2. Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir en substance que la Commission n'a pas satisfait à son obligation de prouver les violations du traité CE qu'elle allègue, sans toutefois contester dans l'ensemble les cas de surpêche incriminés par la Commission pour les campagnes en cause. Par conséquent, dans la présente affaire, tout comme dans l'affaire C-454/99, se pose aussi avant tout la question de la charge de la preuve.

3. La Cour de justice s'est déjà prononcée sur cette question dans son arrêt du 1er février 2001 . Par conséquent, compte tenu des particularités du cas d'espèce, il conviendra d'examiner avant tout si la Commission a satisfait aux exigences en matière de charge de la preuve qui ont été établies dans cet arrêt.

II - Cadre juridique

4. La réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques découle de plusieurs règlements. Elle a pour but d'assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation équilibrée sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées .

5. Tant le règlement n° 170/83 que le règlement n° 3760/92 prévoient la fixation de mesures de conservation nécessaires à la réalisation de ces objectifs. Ces mesures peuvent comporter notamment une limitation de l'effort de pêche .

6. En vertu de l'article 3 du règlement n° 170/83, lorsqu'il apparaît que le volume des captures d'une espèce déterminée doit être limité, le total admissible des captures par stock ou groupe de stocks, la part disponible pour la Communauté ainsi que, le cas échéant, le total des captures allouées aux pays tiers et les conditions spécifiques dans lesquelles doivent être effectuées ces captures sont établis chaque année. Le règlement n° 3760/92 contient des dispositions correspondantes.

7. L'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 dispose, entre autres:

«Les États membres déterminent, en conformité avec les dispositions communautaires applicables, les modalités d'utilisation des quotas qui leur ont été attribués. [...]»

8. L'article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92 décrit cette obligation comme suit:

«Chaque année, les États membres informent la Commission des critères qu'ils ont adoptés pour la répartition des disponibilités de pêche qui leur ont été allouées et pour les modalités de leur utilisation, conformément au droit communautaire et à la politique commune de la pêche.»

9. Le titre I du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil est intitulé «Inspection et contrôle des bateaux de pêche et de leurs activités». L'article 1er, paragraphe 1, de ce règlement décrit comme suit l'obligation qui découle de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83:

«[...] chaque État membre, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, contrôle l'exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les bateaux de pêche et toutes les activités dont l'inspection devrait permettre de vérifier la mise en oeuvre du présent règlement, notamment les activités de mise à terre, de vente et de stockage du poisson et l'enregistrement des mises à terre et des ventes.»

10. L'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 prévoit, entre autres:

«L'inspection et le contrôle visés à l'article 1er sont effectués par chaque État membre et, pour le compte de celui-ci, par un service d'inspection nommé par cet État membre.

Dans l'exercice de la tâche qui leur est confiée, les États membres assurent le respect des dispositions et des mesures visées à l'article 1er. En outre, ils conduisent leur action de façon à éviter une ingérence injustifiée dans les activités normales de pêche. [...]»

11. Au 1er janvier 1994, le règlement n° 2241/87 a été remplacé par le règlement (CEE) n° 2847/93 . Son titre I est intitulé «Inspection et contrôle des navires de pêche et de leurs activités». L'article 2, paragraphe 1, reprend pour l'essentiel la disposition de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87. L'article 2, paragraphe 4, dispose en outre:

«Afin d'assurer une inspection aussi efficace et économique que possible, les États membres coordonnent leurs activités de contrôle. Ils peuvent à cet effet établir des programmes d'inspection communs qui leur permettent de contrôler les navires de pêche communautaires dans les eaux visées aux paragraphes 1 et 3. Ils prennent des mesures permettant à leurs autorités compétentes et à la Commission de se tenir périodiquement et mutuellement informées de l'expérience acquise.»

12. La suspension des activités de pêche est soumise aux conditions de l'article 11 du règlement n° 2241/87 ou de l'article 21 du règlement n° 2847/93. Les deux premiers paragraphes de l'article 11 du règlement n° 2241/87, qui relève du titre III, intitulé «Interdiction des activités de pêche», prévoient ce qui suit:

«1. Toutes les captures d'un stock ou d'un groupe de stocks soumises à quota effectuées par les bateaux de pêche battant pavillon d'un État membre ou enregistrés dans un État membre sont imputées sur le quota applicable, pour le stock ou groupe de stocks en question, à cet État, quel que soit le lieu de la mise à terre.

2. Chaque État membre fixe la date à laquelle les captures d'un stock ou d'un groupe de stocks soumises à quota, effectuées par les bateaux de pêche battant son propre pavillon ou enregistrés sur son territoire, sont réputées avoir épuisé le quota qui lui est applicable pour ce stock ou groupe de stocks. Il interdit provisoirement, à compter de cette date, la pêche de poissons de ce stock ou de ce groupe de stocks par lesdits bateaux aussi bien que la conservation à bord, le transbordement et le débarquement, pour autant que les captures aient été effectuées après cette date, et fixe une date jusqu'à laquelle les transbordements et les débarquements ou les dernières notifications sur les captures sont permis. Cette mesure est notifiée sans délai à la Commission, qui en informe les autres États membres.»

13. Les deux premiers paragraphes de l'article 21 du règlement n° 2847/93, relevant du titre IV, intitulé «Régulation et fermeture des activités de pêche», correspondent largement aux dispositions de l'article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87.

14. Enfin, les obligations incombant aux autorités compétentes des États membres, en matière de sanctions pénales et administratives, découlent de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 et de la disposition qui lui a succédé, l'article 31 du règlement n° 2847/93.

15. L'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 dispose:

«Si, à l'issue d'un contrôle ou d'une inspection effectué en vertu du paragraphe 1, les autorités compétentes d'un État membre constatent que la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle n'est pas respectée, elles intentent une action pénale ou administrative contre le capitaine du bateau concerné ou contre toute autre personne responsable.»

16. De son côté, l'article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 prévoit:

«1. Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l'ouverture d'une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu'il est établi, notamment à l'issue d'un contrôle ou d'une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n'ont pas été respectées.

2. Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l'infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l'infraction de façon à décourager efficacement d'autres infractions de même nature.»

17. En outre, l'article 31, paragraphe 3, du règlement n° 2847/93 contient un catalogue de sanctions non exhaustif.

III - Exposé des faits, procédure et conclusions

A - Exposé des faits et procédure

18. La Commission reproche essentiellement au Royaume-Uni plusieurs cas de surpêche par rapport aux quotas attribués à cet État membre pour différents stocks de poissons entre 1991 et 1994 ainsi qu'en 1995 et en 1996. Selon la Commission, ces cas autorisent la conclusion que les mesures nationales de conservation et de contrôle ne satisfont pas aux exigences de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques.

19. Ce grief a été soulevé par lettre de mise en demeure du 19 mars 1998 en ce qui concerne les années 1991 à 1994, et par lettre de mise en demeure du 19 février 1999 en ce qui concerne les années 1995 et 1996. Le gouvernement du Royaume-Uni a répondu à ces lettres le 20 mai 1998 et le 4 mai 1999.

20. Le 26 août 1999, la Commission a adressé au Royaume-Uni deux avis motivés au sens de l'article 226 CE, étant donné qu'elle était toujours d'avis que les autorités britanniques n'avaient pas pris les mesures appropriées pour résoudre les problèmes qui faisaient l'objet de ses griefs. Le Royaume-Uni a répondu à ces avis motivés par deux lettres du 2 décembre 1999.

21. La Commission fonde ses griefs sur des tableaux récapitulatifs, qui ont été joints tant aux lettres de mise en demeure qu'aux avis motivés et à la requête, et qui ont été établis chaque année sur la base des données transmises par les autorités britanniques. Ces tableaux indiquent, pour chaque année en cause, les stocks et les zones concernés par les cas de surpêche.

22. Selon la Commission, ces tableaux démontrent que le Royaume-Uni a violé ses obligations correspondantes. Tout d'abord, le Royaume-Uni n'aurait pas pris - ou, en toute hypothèse, n'aurait pas pris en temps utile - les mesures nécessaires pour prévenir des dépassements de quotas. De plus, affirme la Commission, le Royaume-Uni n'aurait pas interdit la poursuite des activités de pêche, même après avoir ordonné leur fermeture. De plus, le Royaume-Uni n'aurait pas intenté d'action contre les personnes responsables.

23. Dans ses lettres de réponse aux lettres de mise en demeure, le Royaume-Uni a contesté une partie des chiffres avancés par la Commission. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, les captures de maquereaux dans la zone IV pour les années 1991, 1993 et 1994 auraient été bien moins importantes que ce qui ressort des tableaux de la Commission. De même, les captures de cabillaud dans les zones I et IIb en 1996 auraient été moins importantes que ce qu'avance la Commission. Il s'ensuivrait, affirme le gouvernement du Royaume-Uni, qu'il n'y aurait pas eu de surpêche dans les stocks concernés au cours de ces quatre années.

24. Le Royaume-Uni explique ces différences par de nouvelles informations qui ont poussé les autorités britanniques à corriger les données. En revanche, la Commission est d'avis que l'on ne peut plus tenir compte de telles modifications de données après l'ouverture d'une procédure en manquement. Le Royaume-Uni rétorque qu'il a déjà mentionné ces nouvelles informations dans ses lettres du 25 avril 1996 et du 23 décembre 1997 - et donc, avant l'ouverture de la procédure. Dans son mémoire en réplique, la Commission souligne que seules les données originales peuvent être déterminantes pour apprécier le respect des dispositions applicables. En dépit de leur exactitude, ces données seraient en effet le fondement des décisions quant à la nécessité ou non de prendre des mesures pour garantir le respect des quotas.

25. En outre, la Commission fait observer que le Royaume-Uni, au cours de la phase précontentieuse, aurait invoqué des difficultés pratiques rencontrées dans la gestion des quotas, tels des conditions météorologiques défavorables ou des retards entre les mises à terre et la transmission des déclarations relatives aux quantités débarquées.

26. De plus, selon la Commission, le Royaume-Uni aurait expliqué l'absence d'actions pénales ou administratives à l'encontre des personnes responsables des infractions par le fait que, en vertu du droit national, les interdictions n'étaient applicables que pour l'avenir. Par conséquent, il aurait été impossible de poursuivre les pêcheurs sur la base d'une activité effectuée avant l'entrée en vigueur de l'ordre d'interdiction. Les mises à terre qui auraient été enregistrées après l'ordre d'interdiction auraient toutefois concerné des captures qui auraient été effectuées avant l'entrée en vigueur de l'ordre d'interdiction.

27. Enfin, la Commission renvoie à son recours pendant dans l'affaire C-454/99 concernant les années 1985 à 1988 et 1990 ainsi qu'à son intention d'introduire un recours en manquement relatif à la campagne de pêche 1997. Le Royaume-Uni souligne que d'autres procédures ne sauraient avoir aucune influence sur l'issue de la présente procédure. Dans son mémoire en réplique, la Commission reconnaît que la présente affaire doit être tranchée à la lumière des circonstances qui lui sont propres, mais elle souligne toutefois qu'elle doit être replacée dans son contexte général.

B - Conclusions

28. Étant donné que, sur la base des réponses apportées par les autorités britanniques aux avis motivés, la Commission est d'avis que le Royaume-Uni, au cours des années 1991 à 1996, n'a pas veillé au respect de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques, elle a introduit le présent recours.

29. Dans sa requête enregistrée au greffe de la Cour de justice le 30 novembre 1999, la Commission des Communautés européennes conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1) déclarer, pour chacune des années comprises entre 1991 et 1996, que:

- en n'arrêtant pas les modalités appropriées pour l'utilisation des quotas qui lui ont été attribués,

- en ne procédant pas aux inspections et autres contrôles requis par les règlements communautaires applicables,

- en n'ordonnant pas la fermeture provisoire des pêcheries dès l'épuisement des quotas, et

- en ne prenant pas des mesures administratives ou pénales contre les capitaines des navires ayant enfreint les règlements ou contre toute autre personne responsable d'une telle infraction,

le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu i) de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 ou (à compter du 1er janvier 1993) de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92, ainsi que de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 ou (à compter du 1er janvier 1994) de l'article 2 du règlement n° 2847/93; ii) de l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 ou de l'article 21 du règlement n° 2847/93 et iii) de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 ou de l'article 31 du règlement n° 2847/93;

2) condamner le Royaume-Uni aux dépens.

30. Le Royaume-Uni conclut à ce qu'il plaise à la Cour rejeter la requête au motif qu'elle est non fondée et condamner la Commission aux dépens.

IV - Appréciation juridique

31. Dans tous les moyens qu'elles ont avancés, les parties ont examiné la question de savoir si la Commission a démontré à suffisance les violations qu'elle invoque. Avant d'examiner les moyens particuliers, il convient donc d'examiner la question de la charge de la preuve dans un recours en manquement relatif au respect de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques.

A - Généralités sur la charge de la preuve

1. Arguments des parties

32. Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que les conclusions de la Commission seraient trop générales au regard des cas particuliers qu'elle invoque.

33. De plus, selon le Royaume-Uni, la Commission n'aurait pas démontré, pour chaque année, que les infractions au droit communautaire alléguées ont effectivement été commises, bien que la charge de la preuve lui en incombe. Le respect du principe de la répartition de la charge de la preuve serait toutefois d'autant plus important que la condamnation d'un État membre dans une procédure en application de l'article 226 CE peut entraîner des sanctions financières en application de l'article 228 CE.

34. En outre, selon le Royaume-Uni, la Commission n'aurait pas prouvé les cas de surpêche qu'elle allègue, étant donné qu'elle aurait omis le fait que le Royaume-Uni conteste les chiffres utilisés par elle dans ce contexte.

35. Dans son mémoire en réplique, la Commission constate que le Royaume-Uni, dans son mémoire en défense, n'aurait pas contesté que, au cours de la période en cause, des cas de surpêche importante se seraient produits. Il n'aurait en effet pas contesté 27 des 31 cas invoqués par la Commission.

36. De plus, la Commission fait valoir l'avis selon lequel la preuve d'un manquement à l'obligation de mettre en place un système de contrôle opérationnel pour le respect des quotas aurait déjà été apportée en démontrant que les objectifs communautaires n'ont pas pu être atteints par les mesures de l'État membre en cause et que cet échec n'est pas dû à des causes imprévisibles. De plus, il ne saurait incomber à la Commission de décrire en détail les mesures qu'elle juge nécessaires.

2. Appréciation

37. La question de la répartition de la charge de la preuve a déjà été tranchée dans l'arrêt du 1er février 2001. Aux termes de cet arrêt, «[i]l ressort de l'importance de ces chiffres et de la répétition de la situation qu'ils décrivent que les cas de surpêche n'ont pu qu'être la conséquence du manquement par les autorités françaises à leurs obligations de contrôle. L'argumentation du gouvernement français consistant à dire que la Commission ne se fonde que sur une simple présomption n'est donc pas justifiée» .

38. Dans les conclusions que nous avons présentées dans l'affaire C-454/99, nous avons exposé dans quelle mesure cette jurisprudence tenait dûment compte tant du principe de la répartition de la charge de la preuve dans des procédures en manquement que des particularités de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques. Afin d'éviter des répétitions, nous renvoyons par conséquent à ces considérations .

39. Il s'ensuit donc, pour le cas d'espèce, que la preuve de la répétition de cas de surpêche importante que doit apporter en détail la Commission est susceptible de fonder une violation des obligations qui découlent de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques.

40. Par ailleurs, la Cour de justice n'a pas exigé que la Commission prouve que les cas de surpêche n'étaient pas dus à des événements imprévisibles. On peut donc comprendre l'argument correspondant de la Commission uniquement en ce sens que les États membres sont certes en principe tenus à une obligation de résultat - à savoir le respect des quotas qui leur ont été attribués -, mais que, en cas de non-respect, ils pourraient dégager leur responsabilité par la preuve d'événements imprévisibles, au sens d'un cas de force majeure.

41. Par conséquent, il convient de constater en l'espèce que l'on ne saurait accueillir le grief soulevé par le gouvernement du Royaume-Uni, selon lequel les cas particuliers avancés par la Commission n'autoriseraient aucune conclusion quant à des violations générales des obligations découlant de la réglementation communautaire.

42. En outre, l'issue de la demande de la Commission tendant à obtenir une constatation ne saurait dépendre du nombre de cas de surpêche. En effet, la Cour de justice ne doit pas déterminer combien de cas de surpêche se sont produits, mais dans quelle mesure la répétition des cas de surpêche autorise à conclure que l'État membre concerné a manqué aux obligations qui lui incombent. Contrairement à l'avis du gouvernement du Royaume-Uni, il est donc en principe sans importance que des chiffres particuliers soient contestés, pour autant que la Commission ait apporté la preuve d'une répétition des cas de surpêche au cours de l'ensemble de la période en cause au moyen d'une énumération de ces cas.

43. La possibilité d'infliger des sanctions financières en application de l'article 228 CE n'est pas de nature à remettre en cause le principe sur lequel était fondé l'arrêt du 1er février 2001. Si l'on suppose que les États membres sont tenus à une obligation de résultat - sous la forme du respect des quotas de pêche qui leur ont été attribués -, ce n'est pas s'écarter du principe de la charge de la preuve qui incombe en principe à la Commission en cas d'infraction par les États membres que de lui offrir la possibilité de démontrer les carences du système de contrôle national par la preuve de la répétition des cas de surpêche. Ce faisant, le principe précité serait conforme à la portée des obligations qui incombent aux États membres dans le cadre de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques.

44. Par conséquent, il convient désormais de passer à l'examen des moyens particuliers.

B - Absence de fixation de modalités appropriées pour l'utilisation des quotas de pêche

1. Arguments des parties

45. La Commission fait valoir que le Royaume-Uni aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 ainsi que - depuis le 1er janvier 1993 - de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92, en ce qu'il n'aurait pas fixé les modalités pour une utilisation correcte des quotas de pêche. Selon elle, il incombe aux États membres de fixer des modalités suffisamment différenciées de manière à tenir compte des difficultés liées aux activités de pêche exercées également en dehors des eaux de la Communauté. En outre, affirme la Commission, les États membres étaient tenus de contrôler le respect de ces modalités.

46. Étant donné qu'il est démontré que les pêcheurs britanniques ont largement dépassé les quotas qui leur ont été attribués, la Commission affirme que les modalités fixées par les autorités britanniques n'auraient pas été appropriées ou que les autorités britanniques n'en auraient pas contrôlé le respect. Les dispositions du droit national applicables à l'époque des faits n'auraient notamment pas garanti que les déclarations de mises à terre ou les données résultant des journaux de bord soient exploitées sans retard. Elles n'auraient pas non plus permis d'ordonner en temps utile la fermeture des activités de pêche - compte tenu des quantités déjà pêchées mais non encore mises à terre ainsi que du délai entre l'ordre de fermeture et son entrée en vigueur. La Commission fait observer en outre qu'en 1998 et en 1999, le Royaume-Uni est parvenu à résoudre effectivement ce problème en adoptant des mesures rigoureuses.

47. Conformément à sa ligne de défense générale , le gouvernement du Royaume-Uni fait observer que les cas particuliers incriminés par la Commission ne sauraient justifier une constatation générale relative à une violation des dispositions en cause.

48. À cet égard, le gouvernement du Royaume-Uni fait tout d'abord observer que cela aboutirait à une présomption illégale d'une violation du traité . Dans son arrêt du 20 mars 1990 , la Cour de justice aurait rejeté le grief de la Commission, qui avait également pour objet une violation de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83, au motif que la Commission s'est bornée à affirmer que le seul fait du dépassement des quotas démontrait que les dispositions précitées n'avaient pas été respectées.

49. Pour le cas où l'on pourrait déduire des dépassements de quotas une violation des dispositions applicables, le Royaume-Uni souligne que la plupart des cas de surpêche incriminés par la Commission représentent une surpêche de moins de 5 % du quota en cause. En vertu de l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 847/96 , «les États membres peuvent pêcher au maximum une quantité supplémentaire de 5 % par rapport aux débarquements autorisés». Compte tenu de cette règle, affirme le gouvernement du Royaume-Uni, la Commission n'aurait effectivement démontré que deux à six cas de surpêche importante par année au cours de la période en cause. Il faut en déduire, selon le gouvernement du Royaume-Uni, que les cas de surpêche doivent être considérés comme des cas particuliers isolés, qui ne permettent pas de conclure que le système de contrôle britannique aurait été déficient dans son ensemble.

50. Dans son mémoire en réplique, la Commission fait observer que la période envisagée se situait avant l'entrée en vigueur du règlement n° 847/96. Par ailleurs, le gouvernement du Royaume-Uni n'aurait pas contesté 23 cas de surpêche importante , au cours de l'ensemble de la période considérée, ce qui suffit à prouver une violation des dispositions applicables.

51. Sur la question de savoir si les données relatives aux quatre cas de surpêche contestés pouvaient être corrigées ultérieurement, la Commission fait valoir que le Royaume-Uni, au cours de la procédure préalable, n'a pas justifié la nécessité d'une correction et ne l'aurait pas démontré documents à l'appui. D'ailleurs, la Commission invoque le principe de la sécurité juridique, qui, selon elle, serait affecté si l'État membre en cause, par le biais d'une correction ultérieure de ces données originelles, avait la possibilité d'augmenter les quotas qui lui ont été attribués pour l'année suivante dans le cadre de la gestion pluriannuelle des quotas, désormais applicable, en diminuant le volume de surpêche à reporter.

2. Appréciation

52. Il convient de déduire de l'arrêt du 1er février 2001 que la Commission peut prouver une violation de l'obligation découlant de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83, à savoir l'obligation de fixer des modalités pour une utilisation appropriée des quotas de pêche, en démontrant une répétition de cas de surpêche importante. À cette occasion, la Cour de justice s'est expressément référée à l'arrêt Commission/France et a souligné que les éléments de fait détaillés à avancer en vertu de cet arrêt figuraient dans l'argumentation circonstanciée de la Commission relative à la répétition des cas de surpêche.

53. En l'espèce, il est constant entre les parties que plusieurs cas de surpêche sont survenus chaque année. Le renvoi par le gouvernement du Royaume-Uni à l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 847/96 n'y change rien, étant donné que ce règlement ne trouve pas à s'appliquer aux campagnes de pêche envisagées ici . Il convient de fait observer en outre que la possibilité ouverte par ce règlement de procéder à un «lissage» des statistiques de pêche grâce à une gestion pluriannuelle des totaux admissibles de captures (TAC) et des quotas n'affecte pas la constatation d'une surpêche .

54. Dans ce contexte, il ne semble pas déterminant que les chiffres relatifs aux cas de surpêche particuliers fassent aussi l'objet du litige.

55. Il convient en outre de constater que le Royaume-Uni aurait parfaitement pu apporter la preuve que les chiffres de la Commission ne correspondaient pas aux données de fait. C'est à juste titre que la Commission fait observer que la correction ultérieure des données ne saurait influencer l'appréciation du respect de certaines obligations découlant de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques, étant donné que tant les autorités nationales que les services de la Commission doivent adopter leur décision sur la base des données dont ils disposent. Par conséquent, on pourrait tout à fait imaginer qu'un État membre soit condamné pour n'avoir pas agi en dépit d'un épuisement imminent de certains quotas de pêche, parce que les données dont il disposait à cette époque indiquaient l'imminence de l'épuisement. Dans ce contexte toutefois, selon l'intensité de l'obligation (c'est-à-dire de parvenir à un résultat sous la forme du respect des quotas attribués), il faut considérer qu'un principe de précaution s'applique pour pouvoir parvenir à cet objectif de résultat. Il faut distinguer cette hypothèse de la question de savoir si une surpêche était effectivement intervenue.

56. Par conséquent, il convient de faire droit à la demande de la Commission et de constater que le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 et de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92 en ce qu'il n'a pas arrêté les modalités appropriées pour utiliser les quotas qui lui avaient été attribués pour les campagnes de pêche de 1991 à 1996.

C - Sur l'absence de mesures de contrôle en application de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 et de l'article 2 du règlement n° 2847/83

1. Arguments des parties

57. La Commission fait valoir que l'article 1er du règlement n° 2241/87 et, pour la période à partir du 1er janvier 1994, l'article 2 du règlement n° 2847/93 imposaient aux États membres des obligations plus précises, en ce qui concerne le respect de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques, que celles prévues aux règlements n° 170/83 et n° 3760/92. Selon elle, les mesures adoptées en application de ces articles devaient garantir que les pêcheurs communiquent aux autorités compétentes l'ensemble de leurs captures . En outre, selon la Commission, ces mesures auraient dû permettre une analyse rapide de ces données, afin de pouvoir, le cas échéant, ordonner la fermeture des activités de pêche pour un stock déterminé aux fins de prévenir un dépassement des quotas.

58. La Commission déduit de la tentative du Royaume-Uni d'obtenir une correction ultérieure de ces données par la Commission que le système utilisé par le Royaume-Uni au cours des années 1991 à 1996 n'était pas en mesure de fournir des données précises sur l'état des captures.

59. Le Royaume-Uni attaque cette conclusion de la Commission et, en se référant aux mesures adoptées, conteste une violation des obligations qui lui incombent en vertu des dispositions précitées.

2. Appréciation

60. Il convient de fait observer tout d'abord que la Cour de justice, dans son arrêt rendu dans l'affaire Commission/France, a examiné la violation des obligations qui découlent de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 en relation avec l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 . Ce faisant, la Cour de justice a appliqué les principes déjà mentionnés relatifs à la charge de la preuve . Contrairement à ce que soutient le gouvernement du Royaume-Uni, on peut tout à fait tirer de la répétition des cas de surpêche des conclusions relatives au respect des obligations découlant des dispositions précitées. Sur la base de l'état du dossier, il convient de supposer que la Commission a démontré une répétition de cas de surpêche au cours de la période envisagée .

61. Il faut en outre se ranger à l'avis de la Commission selon lequel la demande du gouvernement du Royaume-Uni adressée à la Commission d'entreprendre une correction ultérieure des données dont elle dispose militerait à l'encontre du respect des obligations qui découlent des dispositions précitées. Dans les conclusions que nous avons présentées dans l'affaire C-454/99 , nous avons déjà souligné l'importance des données fiables relatives aux captures, dans le cadre des objectifs de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques . Si, de son propre aveu, un État membre a établi des données non fiables, on est tenté de supposer qu'il n'a pas dûment contrôlé l'obligation de communication des pêcheurs. Il faut certes en principe saluer l'effort de l'État membre concerné pour corriger des données inexactes ; toutefois, cela aurait dû se produire à une époque où l'on pouvait encore utiliser les données corrigées aux fins de la gestion des ressources halieutiques.

62. Ce faisant, la Commission a prouvé à suffisance que la répétition des cas de surpêche au cours des années 1991 à 1996 était due à un contrôle insuffisant. En outre, elle a fait observer que, dans plusieurs cas, aucun ordre national enjoignant la fermeture des activités de pêche n'est intervenu et que, dans les cas où un tel ordre a été donné, les mises à terre se seraient poursuivies également après cet ordre. Cela milite également contre le respect des obligations de contrôle de l'État membre, d'autant plus que les problèmes, tels ceux soulevés par la Commission , auraient pu manifestement trouver une solution ultérieure. Enfin, le Royaume-Uni a lui-même admis qu'une partie de ses données nécessitaient une correction, de sorte que l'on peut en conclure que les autorités britanniques ne disposaient, dans ces cas, d'aucune donnée fiable aux fins d'ordonner en temps utile la fermeture des activités de pêche. Par conséquent, la Commission a démontré à suffisance une violation des obligations qui découlent de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 et de l'article 2 du règlement n° 2847/93.

63. Par conséquent, il convient de constater que le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 et de l'article 2 du règlement n° 2847/93 en ce qu'il n'a pas veillé au respect de la réglementation communautaire en matière de conservation et de gestion des ressources halieutiques en ne procédant pas à un contrôle suffisant des captures et à une inspection appropriée des mises à terre et des enregistrements de captures.

D - Sur la fermeture tardive des activités de pêche

1. Arguments des parties

64. La Commission fait valoir que le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11 du règlement n° 2241/87 et, pour la période à partir du 1er janvier 1994, de l'article 21 du règlement n° 2847/93 en ce qu'il n'a pas interdit la pêche jusqu'à nouvel ordre lorsque les quotas étaient épuisés. D'après la Commission, il ressortirait des arrêts du 20 mars 1990 et du 31 janvier 1991, Commission/France , que les États membres sont tenus de prendre en temps utile toutes les mesures nécessaires pour éviter le dépassement des quotas en cause, de manière à garantir le respect des quotas attribués aux États membres aux fins de la conservation des ressources halieutiques. En outre, affirme la Commission, il ressortirait de ces arrêts que l'État membre concerné ne saurait invoquer des difficultés pratiques pour justifier le non-respect des obligations qui lui incombent.

65. En revanche, le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que des divergences entre les chiffres sur lesquels se fonde la Commission et ses propres chiffres dont il disposait à l'époque des faits ne sont pas exclues. Ces divergences seraient dues, d'une part, au système d'enregistrement des données et, d'autre part, notamment aussi aux mises à terre dans des États tiers, qui ont été communiquées au Royaume-Uni par les capitaines, alors que la Commission dispose de données établies par les autorités compétentes de chaque État. D'ailleurs, le gouvernement du Royaume-Uni considère que la constatation demandée par la Commission est trop générale, d'autant plus que, au cours de la période en cause, il aurait garanti le respect d'une majorité des quotas.

66. Dans son mémoire en réplique, la Commission confirme ses griefs et fait observer que, dans certains cas, l'ordre enjoignant la fermeture des activités de pêche n'est entré en vigueur que plusieurs semaines après l'épuisement du quota en cause, ce qui, dans ces cas, indique que les mesures n'ont pas été adoptées en temps utile.

2. Appréciation

67. D'après la jurisprudence bien établie de la Cour de justice , les États membres sont tenus, en vertu de l'article 11 du règlement n° 2241/87, déjà avant l'épuisement des quotas, de prendre des mesures contraignantes pour interdire toute activité de pêche jusqu'à nouvel ordre. L'article 21 du règlement n° 2847/93 fonde la même obligation des États membres depuis le 1er janvier 1994.

68. Tant dans la procédure précontentieuse qu'au cours de la procédure écrite, le gouvernement du Royaume-Uni a expliqué l'absence d'ordre enjoignant la fermeture des activités de pêche, ou justifie l'époque où ont été adoptés ces ordres, outre les divergences de données déjà mentionnées, par le fait que les conditions météorologiques, l'attribution de captures à certains quotas et les fluctuations de quantités auraient rendu plus difficile l'enregistrement des débarquements et donc, le cas échéant, l'adoption en temps utile d'un ordre d'interdiction.

69. Selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, un État membre ne saurait invoquer des difficultés pratiques pour justifier une carence dans la mise en oeuvre d'un mécanisme de contrôle efficace. Au contraire, il appartient aux États membres, chargés de l'exécution des réglementations communautaires dans le secteur des produits de pêche, de surmonter ces difficultés en prenant les mesures appropriées .

70. Pour ce motif, il est exclu d'invoquer des difficultés pratiques - telles que les débarquements dans des pays tiers, ou des fluctuations dans les quantités débarquées dans d'autres États membres ou dans des États tiers, cités par le gouvernement du Royaume-Uni. Cela est d'autant plus vrai que ces difficultés n'étaient en aucune manière insurmontables et que la réglementation communautaire a réglé la transmission de données entre États membres ainsi qu'avec les États tiers .

71. Dans les cas où a été adopté un ordre d'interdiction, la Commission a démontré à suffisance, au moyen des quantités qui avaient été prises à l'époque de l'entrée en vigueur de l'ordre d'interdiction, que le Royaume-Uni n'était pas parvenu à ordonner en temps utile une fermeture provisoire des activités de pêche avant l'épuisement des quotas en cause qui lui avaient été attribués.

72. Il résulte de tout ce qui précède que le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 et, à partir du 1er janvier 1994, de l'article 21 du règlement n° 2847/93 en ce qu'il n'a pas interdit la pêche de certains stocks, ou ne l'a pas interdite en temps utile, lorsqu'il est apparu que les quotas correspondants étaient épuisés par les captures.

E - Absence de sanctions pénales ou administratives

1. Arguments des parties

73. La Commission est d'avis que les mesures prévues à l'article 1er du règlement n° 2241/87 et à l'article 31 du règlement n° 2847/93, concernant les personnes responsables d'infractions aux dispositions en matière de mesures de conservation et de contrôle, englobent l'introduction d'actions pénales ou administratives à l'encontre de ces personnes . À ce propos, elle souligne l'importance de cette obligation pour la conservation des ressources halieutiques. Selon elle, l'article 31 du règlement n° 2847/93 aurait formulé cette obligation de manière encore plus claire, en ce qu'il exige que les sanctions soient en mesure de priver les responsables du bénéfice économique tiré de leurs infractions.

74. En se référant aux cas de surpêche qu'elle a avancés, la Commission fait observer que, dans de nombreux cas, des captures ont été communiquées également après l'adoption de l'ordre de fermeture des activités de pêche. Selon la Commission, il s'agirait là d'un élément indiquant que les ordres en cause n'ont pas été respectés, sans que cela ait entraîné des conséquences pour les personnes responsables. Des difficultés pratiques, telles des difficultés de preuve devant les juridictions nationales, ne sont pas en mesure de justifier la carence des autorités britanniques, selon la Commission.

75. De son côté, le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que, au cours de toute la période en cause, il aurait poursuivi la politique d'intenter des actions dans tous les cas où les preuves étaient suffisantes pour une condamnation pénale. Le gouvernement du Royaume-Uni renvoie à la liste des actions intentées, jointe à son mémoire en défense, ainsi qu'aux avertissements concernant les bateaux qui auraient méconnu un ordre de fermeture des activités de pêche ou qui auraient opéré dans des zones pour lesquelles le Royaume-Uni ne disposait d'aucun quota.

76. Le gouvernement du Royaume-Uni examine ensuite des exemples particuliers sélectionnés. À cette occasion, il souligne que des condamnations sont notamment exclues lorsque les personnes responsables ne pouvaient être suffisamment identifiées. Dans certains cas, selon le gouvernement du Royaume-Uni, des procédures administratives ont été introduites dans le but de déduire des quotas attribués l'année suivante aux personnes responsables les quantités capturées après l'épuisement des quotas en cause. Dans d'autres cas, enfin, le Royaume-Uni affirme avoir sciemment renoncé à introduire une procédure en partie parce que les autorités britanniques avaient autorisé la surpêche eu égard au projet d'échange de quotas avec la République fédérale d'Allemagne - qui ne s'est finalement pas concrétisé. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, aucune procédure n'a été introduite dans des cas où les preuves ne se sont pas avérées suffisantes au regard du droit national.

77. Dans son mémoire en réplique, la Commission souligne le fait que le nombre de procédures introduites n'est pas en rapport avec l'intensité de la surpêche. En outre, selon la Commission, il ne ressortirait pas de la liste présentée par le Royaume-Uni que des procédures ont été introduites dans chaque cas de surpêche. De plus, la Commission affirme ne pas pouvoir comprendre pourquoi proportionnellement peu de procédures ont été introduites, bien que des captures aient été effectuées après l'adoption des ordres de fermeture des activités de pêche, ainsi que cela a été démontré.

2. Appréciation

78. L'existence d'une obligation incombant aux États membres d'introduire des actions pénales ou administratives en cas de non-respect des dispositions relatives aux mesures de conservation et de contrôle, tant en application de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, que de l'article 31 du règlement n° 2847/93 est constante entre les parties.

79. Il convient d'examiner si l'argument du Royaume-Uni est en mesure de réfuter les griefs de la Commission.

80. Dans les conclusions que nous avons présentées le 5 mars 2002 dans l'affaire C-454/99 , nous avons déclaré que la charge de la preuve reposant en principe sur la Commission n'excluait pas une obligation des États membres de communiquer les mesures qu'ils avaient prises .

81. Dans le mémoire en défense, le Royaume-Uni admet n'avoir intenté des procédures contre les personnes responsables d'infractions que dans quelques cas. Par conséquent, il a pu croire qu'il avait intenté au moins quelques actions contre les personnes responsables d'infractions. Par conséquent, on ne saurait faire droit, sous cette forme, à la demande de la Commission de constater une violation générale de l'obligation incombant au Royaume-Uni d'intenter des actions pénales ou administratives à l'encontre des personnes responsables d'infractions.

82. Toutefois, il convient d'examiner si le Royaume-Uni n'a pas violé ses obligations en ce que, dans d'autres cas, il n'aurait pas agi à l'encontre des personnes responsables de la surpêche.

83. On ne saurait suivre le gouvernement du Royaume-Uni lorsque ce dernier déclare qu'une obligation d'introduire une action pénale ou administrative était exclue, parce que les preuves n'étaient pas suffisantes au regard du droit interne. En effet, cette insuffisance de preuve pouvait être due au fait que les autorités nationales n'avaient pas suffisamment contrôlé la pêche et les activités connexes en violation des obligations communautaires. Par conséquent, cet argument revient finalement à vouloir justifier une nouvelle violation du droit communautaire par une violation antérieure. D'ailleurs, en ce qui concerne les conditions nationales relatives à une poursuite pénale, la Cour de justice a déjà déclaré que, «selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant des normes du droit communautaire» .

84. Ce principe peut également être appliqué aux exemples cités par le gouvernement du Royaume-Uni: la confiance dans un projet d'échange de quotas ne saurait pas plus justifier l'absence d'actions pénales ou administratives à l'encontre des personnes responsables que le renvoi à des prises accessoires . De plus, il convient d'observer que la liste des procédures intentées en application des dispositions en cause, établie par le gouvernement du Royaume-Uni, ne fournit aucun élément sur la question de savoir si une procédure a été introduite contre toutes les personnes responsables d'infractions, ou du moins contre un nombre significatif de personnes responsables d'infractions.

85. Par conséquent, il ressort des considérations qui précèdent que le Royaume-Uni a violé l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 et l'article 31 du règlement n° 2847/93 en ce qu'il n'a intenté d'actions administratives ou pénales à l'encontre des personnes responsables d'infractions que dans un nombre insuffisant de cas.

V - Les dépens

86. En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Étant donné que la Commission a conclu à la condamnation du Royaume-Uni aux dépens et que ce dernier a succombé, pour l'essentiel, avec son argumentation, il convient de condamner le Royaume-Uni aux dépens.

VI - Conclusions

87. Par ces motifs, nous concluons à ce qu'il plaise à la Cour déclarer:

«1) Pour chacune des années comprises entre 1991 et 1996, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu i) de l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche, ou (à compter du 1er janvier 1993) de l'article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture, ainsi que de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche ou (à compter du 1er janvier 1994) de l'article 2 du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche; ii) de l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 ou de l'article 21 du règlement n° 2847/93; iii) de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 ou de l'article 31 du règlement n° 2847/93,

- en n'arrêtant pas les modalités appropriées pour l'utilisation des quotas qui lui ont été attribués,

- en ne procédant pas aux inspections et autres contrôles requis par les règlements communautaires applicables,

- en n'ordonnant pas la fermeture provisoire des pêcheries dès l'épuisement des quotas, et

- en ne prenant des mesures administratives ou pénales contre les capitaines des navires ayant enfreint les règlements ou contre toute autre personne responsable d'une telle infraction que dans un nombre insuffisant de cas.

2) Le Royaume-Uni est condamné aux dépens.»