CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme ELEANOR SHARPSTON

présentées le 8 mars 2007 ( )

Affaire C‑430/05

Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis

Ioannis Michail Pikoulas

contre

Epitropi Kefalaiagoras

[demande de décision préjudicielle formée par le Symvoulio tis Epikrateias (Grèce)]

«Valeurs mobilières – Prospectus – Publication de renseignements inexacts – Compétence des États membres pour imposer des sanctions»

1. Aux termes de la législation communautaire, l’admission à la cote des valeurs mobilières d’une société est subordonnée à la publication d’un prospectus contenant certaines informations relatives, notamment, aux personnes physiques et morales responsables de ce prospectus. La demande de décision préjudicielle présentée en l’espèce par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État hellénique) porte sur la compétence des États membres pour sanctionner une société et l’un de ses administrateurs dans un cas où des informations inexactes ont été fournies dans le prospectus sans que la société ou l’administrateur ne soient mentionnés comme responsables.

La législation communautaire

2. La directive 2001/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 mai 2001, concernant l’admission de valeurs mobilières à la cote officielle et l’information à publier sur ces valeurs ( ) codifie, entre autres, la directive 79/279/CEE du Conseil, du 5 mars 1979, portant coordination des conditions d’admission de valeurs mobilières à la cote officielle d’une bourse de valeurs ( ) et la directive 80/390/CEE du Conseil, du 17 mars 1980, portant coordination des conditions d’établissement, de contrôle et de diffusion du prospectus à publier pour l’admission de valeurs mobilières à la cote officielle d’une bourse de valeurs ( ).

3. Les directives 79/279 et 80/390 ont été les deux premières de quatre directives harmonisant les conditions à remplir lors de l’admission à la cote et par après ( ).

4. La directive 79/279 a établi les conditions à remplir par une société qui souhaite obtenir l’admission de ses valeurs mobilières à la cote d’une bourse de valeurs d’un État membre. À titre d’exemple, la société doit avoir déposé des comptes annuels, établis conformément au droit national, pour les trois exercices précédant la demande d’admission à la cote; la capitalisation boursière prévisible des actions faisant l’objet de la demande d’admission à la cote doit être supérieure à un certain montant; les actions doivent être librement négociables et au moins 25 % de la catégorie d’actions concernée doivent se trouver dans les mains du public.

5. La directive 80/390 a établi des exigences relatives au contenu, à la présentation, à l’approbation et à la publication du document à publier pour l’admission de valeurs mobilières à la cote officielle d’une bourse de valeurs («listing particulars» en anglais, «prospectus» en français ( )).

6. Comme je l’ai mentionné, la directive 2001/34 codifie les directives 79/279 et 80/390 ( )

7. Le préambule de la directive 2001/34 énonce ce qui suit:

«(5) Dans une première étape, il convient que la coordination des conditions d’admission des valeurs mobilières à la cote officielle soit suffisamment souple pour permettre de tenir compte des différences existant actuellement entre les structures des marchés des valeurs mobilières des États membres, ainsi que pour permettre aux États membres de tenir compte des situations particulières auxquelles ils seraient confrontés.

(6) De ce fait, il importe de limiter d’abord la coordination à l’établissement des conditions minimales pour l’admission de valeurs mobilières à la cote officielle des bourses de valeurs situées ou opérant dans les États membres, sans pour autant reconnaître aux émetteurs un droit à la cotation.

(7) Cette coordination partielle des conditions d’admission à la cote officielle constitue un premier pas vers un rapprochement ultérieur plus poussé des réglementations des États membres dans ce domaine.

[…]

(9) En vue de la protection des intérêts des investisseurs actuels et potentiels, des garanties sont imposées dans la plupart des États membres aux entreprises qui font un appel public à l’épargne, parfois dès l’émission de valeurs mobilières, et en tout cas au moment de leur admission à la cote officielle d’une bourse. Ces garanties présupposent une information adéquate et aussi objective que possible, portant notamment sur la situation financière de l’émetteur et sur les caractéristiques des valeurs dont l’admission à la cote officielle est demandée. La forme sous laquelle cette information est exigée consiste habituellement dans la publication d’un prospectus.

(10) Cependant les garanties exigées varient d’un État membre à l’autre en ce qui concerne tant le contenu et la présentation du prospectus que l’efficacité, les modalités et le moment du contrôle de l’information donnée. Ces divergences ont pour effet non seulement de rendre plus difficile pour les entreprises l’admission de valeurs mobilières à la cote officielle de bourses de plusieurs États membres mais également d’entraver, pour les investisseurs résidant dans un État membre, l’acquisition de valeurs cotées dans des bourses d’autres États membres et, dès lors, de gêner le financement des entreprises et les placements des investisseurs dans l’ensemble de la Communauté.

(11) Il convient d’éliminer ces divergences en coordonnant les réglementations sans nécessairement les uniformiser complètement, afin de rendre équivalentes, à un niveau suffisant, les garanties exigées dans chaque État membre pour assurer une information adéquate et aussi objective que possible des porteurs actuels et potentiels de valeurs mobilières ( )

[…]»

8. L’article 20 de la directive 2001/34 demande aux États membres de veiller à ce que l’admission de valeurs mobilières à la cote soit subordonnée à la publication d’un prospectus.

9. La principale exigence quant au contenu du prospectus figure désormais à l’article 21, paragraphe 1, de la directive 2001/34, qui dispose:

«Le prospectus doit contenir les renseignements qui, selon les caractéristiques de l’émetteur et des valeurs mobilières dont l’admission à la cote officielle est demandée, sont nécessaires pour que les investisseurs et leurs conseillers en placement puissent porter un jugement fondé sur le patrimoine, la situation financière, les résultats et les perspectives de l’émetteur ainsi que sur les droits attachés à ces valeurs mobilières.»

10. L’article 21, paragraphe 2, de la directive 2001/34 prévoit:

«Les États membres assurent que l’obligation visée au paragraphe 1 incombe aux responsables du prospectus mentionnés au point 1.1 des schémas A et B qui figurent à l’annexe I.»

11. Le schéma A de l’annexe I de la directive 2001/34 prescrit le contenu que doit avoir le «prospectus pour l’admission d’actions à la cote officielle d’une bourse de valeurs». Le contenu du prospectus pour l’admission d’obligations est défini dans le schéma B.

12. Le point 1.1 dudit schéma A énonce qu’un prospectus doit, entre autres informations, indiquer les «Nom et fonctions des personnes physiques ou dénomination et siège des personnes morales qui assument la responsabilité du prospectus […]»

13. L’article 100 de la directive 2001/34 dispose:

«Tout fait nouveau significatif pouvant influencer l’évaluation des valeurs mobilières et intervenant entre le moment où le contenu du prospectus est arrêté et celui où la cotation officielle devient effective doit faire l’objet d’un complément au prospectus, contrôlé dans les mêmes conditions que celui-ci et publié selon les modalités qui sont fixées par les autorités compétentes.»

14. L’article 105, paragraphe 1, de la directive 2001/34 impose aux États membres de désigner la ou les autorités compétentes.

15. Depuis les faits qui ont conduit à la procédure au principal, la directive 2001/34 a été modifiée par la directive 2003/71 ( ) En particulier, l’article 21 de la directive 2001/34 a été abrogé et, en fait, remplacé par les articles 5, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1, de la directive 2003/71.

16. L’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/71 dispose:

«Sans préjudice de l’article 8, paragraphe 2, le prospectus contient toutes les informations qui, compte tenu de la nature particulière de l’émetteur et des valeurs mobilières offertes au public ou admises à la négociation sur un marché réglementé, sont des informations nécessaires pour permettre aux investisseurs d’évaluer en connaissance de cause le patrimoine, la situation financière, les résultats et les perspectives de l’émetteur et des garants éventuels, ainsi que les droits attachés à ces valeurs mobilières. Ces informations sont présentées sous une forme facile à analyser et à comprendre.»

17. L’article 6 de la même directive dispose:

«1. Les États membres veillent à ce que la responsabilité des informations fournies dans un prospectus incombe au moins à l’émetteur ou à ses organes d’administration, de direction ou de surveillance, à l’offreur, à la personne qui sollicite l’admission à la négociation sur un marché réglementé ou au garant, selon le cas. Le prospectus identifie clairement les personnes responsables par leur nom et fonction, ou, dans le cas des personnes morales, par leur nom et siège statutaire, et fournit une déclaration de leur part certifiant que, à leur connaissance, les données du prospectus sont conformes à la réalité et ne comportent pas d’omissions de nature à en altérer la portée.

2. Les États membres veillent à ce que leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives en matière de responsabilité civile s’appliquent aux personnes responsables des informations fournies dans les prospectus.

Les États membres veillent cependant à ce qu’aucune responsabilité civile ne puisse être attribuée à quiconque sur la base du seul résumé ou de sa traduction, sauf contenu trompeur, inexact ou contradictoire par rapport aux autres parties du prospectus.»

18. L’article 25 de la directive 2003/71, intitulé «Sanctions», énonce:

«1. Sans préjudice de leur droit d’appliquer des sanctions pénales ou de leur régime de responsabilité civile, les États membres veillent à ce que, conformément à leur droit national, les mesures ou les sanctions administratives appropriées puissent être prises à l’encontre des personnes responsables, lorsque les dispositions adoptées en application de la présente directive n’ont pas été respectées. Les États membres veillent à ce que ces mesures soient effectives, proportionnées et dissuasives.

2. Les États membres autorisent l’autorité compétente concernée à rendre publiques les mesures ou sanctions prises pour non-respect des dispositions adoptées en vertu de la présente directive, excepté dans les cas où leur divulgation risquerait de perturber gravement les marchés financiers ou causerait un préjudice disproportionné aux parties en cause.»

La législation nationale

19. La directive 80/390 a été mise en œuvre, en Grèce, par le décret présidentiel 348/1985 ( ), dont l’article 24 reprend, mot pour mot, l’article 23 de la directive 80/390 (devenu article 100 de la directive 2001/34).

20. À l’époque des faits, l’article 72, paragraphe 2, de la loi hellénique 1969/1991, dans sa version modifiée, disposait ( ):

«Une amende maximale de cinq cent millions (500 000 000) GRD peut être infligée par le comité de la réglementation bancaire et financière aux personnes physiques ou morales qui publient ou rendent publiques, de quelque manière que ce soit, des informations inexactes ou trompeuses relatives aux valeurs mobilières en voie d’être admises ou déjà admises sur un marché organisé de valeurs mobilières qui, de par leur nature, peuvent influer sur le prix ou les transactions de ces valeurs […]. La présente disposition s’applique également à l’encontre des membres des conseils d’administration de sociétés qui demandent l’admission de leurs actions sur un marché reconnu de valeurs mobilières, lorsque les informations inexactes ou trompeuses figurent dans le prospectus requis pour ladite admission ou qu’elles sont publiées ou diffusées par quelque moyen que ce soit.»

La procédure au principal et la question du renvoi

21. Les faits sont exposés dans la décision de renvoi – et répétés dans certaines des observations écrites – avec un grand luxe de détails. Toutefois, pour répondre à la question préjudicielle, il suffit d’en retenir les éléments qui suivent.

22. Les parties requérantes sont Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis, une société de droit grec (ci‑après «Ntionik AE») dont les actions sont cotées sur le marché parallèle de la bourse d’Athènes, et Ioannis Michaïl Pikoulas, un des membres du conseil d’administration de Ntionik AE. Elles contestent deux décisions par lesquelles l’Epitropi Kefalaiagoras (comité de la réglementation bancaire et financière, «l’autorité compétente», en Grèce, aux fins de la directive 2001/34) leur a infligé des amendes i) (à toutes les deux) au titre de l’article 72, paragraphe 2, de la loi 1969/1991 et ii) (en plus, à Ntionik AE) pour violation de l’article 4 du décret présidentiel 348/1985.

23. Le comité de la réglementation bancaire et financière a imposé ces amendes au motif que le prospectus publié par Ntionik AE à l’occasion d’une augmentation du capital social en 2001 contenait, au sujet des résultats de la société pour l’exercice 2000, des informations inexactes et trompeuses, par nature susceptibles d’affecter le prix des valeurs mobilières de Ntionik AE ou les transactions portant sur ces valeurs.

24. Le prospectus ne mentionnait ni la société Ntionik AE ni M. Pikoulas parmi les «personnes qui assument la responsabilité du prospectus» au sens du point 1.1 du schéma A de l’annexe I de la directive 2001/34.

25. L’affaire a été portée devant le Symvoulio tis Epikrateias. Selon cette juridiction, l’article 21 de la directive 2001/34 ne permet aux États membres d’imposer des sanctions administratives, lorsque les informations contenues dans le prospectus s’avèrent inexactes ou trompeuses, qu’à l’émetteur et aux personnes expressément désignées dans le prospectus comme responsables. Par conséquent, l’article 72, paragraphe 2, de la loi 1969/1991 est compatible avec l’article 21 de ladite directive, en tant qu’il permet d’infliger une amende à l’émetteur. Cependant, dans la mesure où l’article 72, paragraphe 2, prévoit l’imposition d’une amende aux membres du conseil d’administration de l’émetteur, peu importe qu’ils soient ou non mentionnés dans le prospectus comme responsables de l’exactitude des renseignements figurant dans ce dernier, cette disposition semble être contraire à l’article 21 de ladite directive. Toutefois, estimant que l’interprétation de l’article 21 de la directive 2001/34 n’est pas absolument claire, le Symvoulio tis Epikrateias a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante:

«À la lumière des dispositions de l’article 21 de la directive 2001/34/CE, le législateur national peut-il instituer, dans les cas où les informations figurant dans le prospectus s’avèrent inexactes ou trompeuses, des sanctions administratives à l’encontre non seulement des personnes expressément mentionnées dans ce prospectus en tant que responsables, mais également à l’encontre de l’émetteur des valeurs mobilières devant être admises en bourse et, sans faire de distinction, à l’encontre des membres de son conseil d’administration, indépendamment du point de savoir si ces derniers ont été désignés comme responsables dans le sens précité?»

26. Des observations écrites ont été présentées par Ntionik AE, par les gouvernements grec, italien et portugais et par la Commission des Communautés européennes. Ntionik AE, le gouvernement grec et la Commission étaient représentés à l’audience.

Recevabilité

27. Le gouvernement italien soutient que la question est irrecevable, étant donné que l’applicabilité de l’article 21 de la directive 2001/34 ne peut être déduite avec certitude des éléments fournis dans la décision de renvoi. En effet, Ntionik AE était déjà admise à la cote et elle avait simplement décidé d’augmenter son capital par l’émission d’actions supplémentaires. D’après l’article 64 de cette directive, il n’y a pas lieu d’établir un prospectus dans de telles circonstances (cette obligation peut, cependant, être prévue par le droit national, comme l’indique l’article 8, paragraphe 2, de ladite directive).

28. Je ne suis pas convaincue par cet argument. Le gouvernement italien semble postuler que, étant donné que Ntionik AE était déjà cotée, son augmentation de capital n’était pas subordonnée à la présentation d’une demande d’admission à la cote. Cependant, ce sont les valeurs mobilières qui sont cotées et non les sociétés (même si, par commodité, il est question de «sociétés cotées»). Certes, la directive 2001/34 prévoit une dispense partielle ou totale de l’obligation de publier le prospectus dans certains cas (article 23) ainsi qu’une dispense d’inclure certains renseignements dans le prospectus dans d’autres (articles 24 à 34). Cependant, rien n’indique qu’en l’espèce l’une de ces dispositions ait dispensé Ntionik AE de publier un prospectus ou l’ait autorisée à ne pas y faire figurer les informations exigées par le point 1.1 du schéma A. Au demeurant, Ntionik AE a confirmé à l’audience que les actions en question n’étaient pas «automatiquement admises» au sens de l’article 64, que l’augmentation de capital était une offre adressée au public, soumise au droit de préemption des actionnaires existants, et que le point 1.1 du schéma A était donc applicable.

Appréciation

29. Ntionik AE propose de répondre à la question préjudicielle par la négative. Les gouvernements grec et portugais ainsi que la Commission sont d’un avis contraire.

30. Selon Ntionik AE, la directive 2001/34 fixe des limites claires et précises à la marge de pouvoir discrétionnaire allouée aux autorités nationales dans sa mise en œuvre. L’article 21, paragraphe 2, de cette directive montrerait clairement que cette marge se borne au choix du mécanisme pour imposer des sanctions. Une interprétation littérale dudit article 21, paragraphe 2, mettrait en évidence que toute sanction éventuelle d’infractions commises lors de la rédaction du prospectus ne doit frapper que les responsables du prospectus et non les administrateurs ou la société émettrice. Si la directive avait voulu faire peser la responsabilité du contenu du prospectus sur tous les administrateurs et sur la société elle-même, elle n’aurait pas exigé dans son annexe I la divulgation de renseignements sur les personnes responsables du prospectus.

31. Je ne suis pas d’accord.

32. Premièrement, ainsi que les gouvernements grec et portugais et la Commission l’ont observé, le préambule de la directive 2001/34 montre clairement que la législation a pour but de fixer un niveau minimal de règles communes. Le considérant 11, en particulier, établit que les différences entre les garanties exigées dans chaque État membre pour assurer une information adéquate et aussi objective que possible des porteurs actuels et potentiels de valeurs mobilières doivent être éliminées «en coordonnant les réglementations sans nécessairement les uniformiser complètement» afin de les «rendre équivalentes, à un niveau suffisant» ( ).

33. Cette approche n’a, pour moi, rien de surprenant. Ainsi que je l’ai indiqué, la directive 2001/34 codifie la directive 80/390. La proposition qui a abouti à la directive 80/390 remonte à 1972 ( ). Le considérant 11 du préambule de la directive 2001/34 nous vient en droite ligne de cette proposition ( ). En 1972, l’étendue des informations, dont la divulgation était requise pour l’admission à la cote, variait grandement ( ). Dans ces conditions, il aurait été déraisonnablement ambitieux de la part de la Commission de rechercher un niveau élevé d’harmonisation dès son premier texte législatif en la matière.

34. Cela est confirmé par le Rapport initial du Comité des Sages sur la Régulation des Marchés européens de Valeurs Mobilières (le rapport Lamfalussy) ( ), qui indique, au premier alinéa de son chapitre III, intitulé «Les principaux points faibles de la réglementation européenne en vigueur», que «la législation communautaire actuelle applicable aux marchés des valeurs mobilières […] repose sur les principes de l’harmonisation minimale […]» ( ).

35. À l’instar du gouvernement italien, je pense que l’interprétation littérale de l’article 21, paragraphe 2, de la directive 2001/34 confirme que cette législation poursuit une harmonisation minimale plutôt qu’intégrale. Ledit article 21, paragraphe 2, impose, en effet, aux États membres de veiller à ce que la responsabilité pour l’exactitude des renseignements figurant dans le prospectus incombe «aux responsables du prospectus mentionnés au point 1.1 des schémas A et B qui figurent à l’annexe I.» Le point 1.1 de ces schémas exige simplement d’inclure dans le prospectus des renseignements sur les personnes qui en sont responsables. Je ne vois pas que, de par leur effet combiné, ces dispositions empêcheraient les États membres de définir les catégories de personnes responsables de ces informations. L’exigence figurant audit point 1.1 que les personnes responsables soient mentionnées dans le prospectus a manifestement pour but de protéger les investisseurs qui s’appuient sur ces renseignements ( ) et non d’éviter la mise en cause de personnes clairement désignées comme responsables par la législation nationale et qui, pour une raison ou une autre, ne sont pas mentionnées dans le prospectus.

36. Il n’y a, par ailleurs, rien dans la directive 2001/34 qui empêche un État membre ayant défini certaines catégories de personnes comme responsables des renseignements inexacts ou trompeurs pouvant figurer dans un prospectus d’imposer à ces personnes des sanctions pénales ou administratives, comme celles dont il s’agit en l’espèce, lorsque des renseignements inexacts ou incomplets ont été publiés.

37. Enfin, j’observe que, depuis les faits de la procédure au principal, l’article 21 de la directive 2001/34 a été remplacé par les articles 5, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1, de la directive 2003/71 ( ). Les gouvernements grec et italien attachent tous deux une certaine importance à la directive 2003/71. Le gouvernement grec observe que cette directive, qui poursuit manifestement le niveau d’harmonisation le plus élevé possible, n’en renonce pas moins à réglementer de façon uniforme la question de la responsabilité pour les renseignements figurant dans les prospectus, dont elle laisse le règlement à la charge des États membres. En outre, la directive 2003/71 ne fournit pas de liste exhaustive des responsables et exige simplement que la responsabilité «incombe au moins» ( ) aux personnes qu’elle énumère. Le gouvernement italien a fait valoir que ce n’est qu’avec l’article 25 de la directive 2003/71 qu’a été établi un régime de sanctions administratives, en des termes qui ne limitent clairement pas l’application de ce type de sanctions aux seules personnes formellement «responsables» du prospectus.

38. Il est, certes, vrai que l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/71 permet explicitement aux États membres de faire peser la responsabilité pour les renseignements figurant dans le prospectus sur d’autres personnes encore que celles qui sont citées dans cette disposition et que l’article 25, paragraphe 1, est également rédigé en termes extensifs. Cependant, comme aucune de ces dispositions n’est directement en cause, je ne compte pas m’étendre sur l’interprétation qui pourrait en être faite.

Conclusion

39. Pour toutes ces raisons, je considère que la question déférée par le Symvoulio tis Epikrateias appelle la réponse suivante:

L’article 21 de la directive 2001/34/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l’admission de valeurs mobilières à la cote officielle et l’information à publier sur ces valeurs n’empêche pas le législateur national d’instituer, pour les cas où les informations figurant dans le prospectus s’avèrent inexactes ou trompeuses, des sanctions administratives à l’encontre non seulement des personnes expressément mentionnées dans ce prospectus en tant que responsables, mais également de l’émetteur des valeurs mobilières devant être admises en bourse et, sans faire de distinction, des membres de son conseil d’administration, indépendamment du point de savoir si ces derniers ont été désignés comme responsables dans le sens précité.