Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 14 septembre 2000. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'Etat - Non-transposition des directives 76/464/CEE, 78/176/CEE, 78/659/CEE, 80/68/CEE, 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE et 86/280/CEE. - Affaire C-435/99.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-11179



Conclusions de l'avocat général

1 Par le recours qu'elle a formé le 12 novembre 1999, la Commission demande à la Cour de justice de condamner la République portugaise pour avoir manqué à certaines obligations imposées par le droit communautaire. Concrètement, il s'agit des obligations figurant à l'article 13, paragraphe 1, de la directive 76/464/CEE (1); à l'article 14 de la directive 78/176/CEE (2), modifié par la directive 83/29/CEE (3); à l'article 16 de la directive 78/659/CEE (4); à l'article 16, paragraphe 1, de la directive 80/68/CEE (5); à l'article 5, paragraphes 1 et 2, premier alinéa, de la directive 82/176/CEE (6); à l'article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 83/513/CEE (7); à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 84/156/CEE (8); à l'article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 84/491/CEE (9); et à l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 86/280/CEE (10), modifiée par la directive 90/415/CEE (11), dans la rédaction qui a été donnée à ces dispositions par l'article 2, paragraphe 1, de la directive 91/690/CEE (12) (ci-après la «directive 91/692»).

2 En vertu des dispositions précitées, dans la rédaction qui leur a été donnée par l'article 2, paragraphe 1, de la directive 91/692,

«Tous les trois ans, les États membres communiquent à la Commission des informations sur la mise en oeuvre de la présente directive dans le cadre d'un rapport sectoriel couvrant également les autres directives communautaires pertinentes. Ce rapport est établi sur la base d'un questionnaire ou d'un schéma élaboré par la Commission selon la procédure prévue à l'article 6 de la directive 91/692/CEE. Le questionnaire ou le schéma est adressé aux États membres six mois avant le début de la période couverte par le rapport. Le rapport est transmis à la Commission dans les neuf mois suivant la fin de la période de trois ans qu'il couvre.

Le premier rapport couvre la période de 1993 à 1995 inclus.

La Commission publie un rapport communautaire sur la mise en oeuvre de la directive dans les neuf mois suivant la réception des rapports des États membres.»

3 Conformément au paragraphe 2 du même article, le texte reproduit au paragraphe précédent a également été incorporé dans la directive 75/440/CEE (13) (ci-après la «directive 75/440»), dont il est devenu l'article 9 bis, et dans la directive 80/778/CEE (14), inséré en tant qu'article 17 bis.

4 La Commission estime que la République portugaise a également manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 10 CE, premier alinéa, et de l'article 249 CE, troisième alinéa.

I - La procédure précontentieuse

5 La République portugaise aurait dû envoyer son premier rapport à la Commission pour le 30 septembre 1996 au plus tard. Puisqu'elle ne l'a pas fait, la Commission a engagé la procédure prévue par l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), en lui adressant une lettre de mise en demeure le 30 juin 1998, l'invitant à présenter ses observations dans un délai de deux mois.

6 Le gouvernement portugais a fait parvenir à la Commission les rapports relatifs à la mise en oeuvre des directives 75/440, 79/869 (15) et 79/923 (16). Dans les lettres d'accompagnement, il affirmait qu'il enverrait le reste des rapports dès qu'ils seraient disponibles. Ces directives ne font pas l'objet du recours de la Commission.

7 Par la suite, la Commission lui a adressé un avis motivé dans lequel elle remarquait que cet État membre n'avait toujours pas transmis les rapports exigés par les autres directives, à savoir les directives 76/464, 78/176, 78/659, 80/68, 82/176, 83/513, 84/156, 84/491, 86/280 et 80/778, et elle lui a imparti un délai de deux mois pour mettre fin au manquement reproché. En réponse à l'avis motivé, le gouvernement portugais a transmis, le 26 avril 1999, le rapport exigé par la directive 80/778 pour les années 1993, 1994 et 1995. Par conséquent, cette directive ne figure pas dans le recours de la Commission.

II - Appréciation du recours

8 La Commission n'a reçu aucun autre rapport et elle allègue que ce comportement d'un État membre l'empêche de remplir l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 2, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 91/692, consistant dans la publication, dans un délai de neuf mois suivant la réception des rapports des États membres, d'un rapport sur la mise en oeuvre de chacune des directives dans la Communauté. C'est la raison pour laquelle elle conclut à la condamnation de la République portugaise.

9 Le gouvernement portugais invoque, dans son mémoire en défense, les efforts qu'il a déployés dans ce domaine, puisqu'il a transmis à la Commission toutes les données disponibles, réunies par les services de surveillance du milieu aquatique pour la période 1993-1998 en ce qui concerne les substances visées dans les directives 76/464, 82/176, 83/513, 84/156, 84/491 et 86/280. Il ajoute qu'un programme, qui permettra à brève échéance la mise en oeuvre intégrale de la directive 76/464 au Portugal, est en cours d'élaboration. Il s'attend à ce que les données recueillies permettent d'élaborer les rapports correspondant à ces directives, même si elles ne sont pas exhaustives.

Le rapport relatif à la directive 80/68 est en cours d'élaboration et il sera notifié à la Commission dès qu'il sera disponible. La directive 78/176, relative aux déchets provenant de l'industrie du dioxyde de titane, modifiée par la directive 83/29, définit la pollution comme étant «le rejet de tout résidu résultant du processus de production du dioxyde de titane, effectué par l'homme dans un milieu, directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d'autres utilisations légitimes du milieu concerné». Étant donné qu'il n'existe au Portugal aucun établissement industriel produisant du titane, il est impossible de démontrer que de tels résidus sont déversés ou immergés dans la mer. Il n'a pas non plus été constaté qu'il y aurait eu des rejets dans les eaux superficielles ou des opérations de stockage, de dépôt et d'injection de résidus de cette nature. Pour ces raisons, le gouvernement portugais estime qu'il n'y a pas lieu de répondre au questionnaire relatif à la directive 78/176. Toutefois, la réponse à ce questionnaire est jointe au mémoire en défense.

Enfin, en ce qui concerne la directive 78/659, le gouvernement portugais affirme que les données qui serviront à élaborer le rapport de mise en oeuvre ont été réunies et qu'on attend seulement l'approbation au niveau national du classement des eaux salmonicoles et cyprinicoles, qui devrait intervenir au cours du premier trimestre 2000. Il demande à la Cour d'attendre jusqu'au 30 mai la réception des rapports, afin de pouvoir considérer que le recours n'a plus d'objet.

10 Dans sa duplique, la Commission s'oppose à cette demande et affirme que, au moment où elle a déposé son recours, le Portugal n'avait pas transmis les rapports sur la mise en oeuvre des directives 76/464, 78/176, 78/659, 80/68, 82/176, 83/513, 84/156, 84/491 et 86/280 pour la période 1993-1995. Elle demande dès lors à la Cour de condamner la République portugaise pour manquement.

11 Dans la duplique, le gouvernement portugais indique que, grâce aux efforts qu'il fournit pour recueillir les données, il peut communiquer à la Commission les rapports exigés par les dispositions des directives dont le manquement lui est reproché et il les joint en annexes I, II, III et IV. De cette manière, il estime qu'il a intégralement mis en oeuvre les directives concernées et que le retard est dû à des divergences d'interprétation avec la Commission quant aux dispositions dans un cas et au manque de moyens humains, matériels et techniques d'une manière générale. Pour ces raisons, il demande à la Cour de considérer le recours comme dépourvu d'objet et de condamner la Commission aux dépens.

12 La duplique a été déposée, avec les quatre annexes précitées, au greffe de la Cour le 30 mars 2000. Puisque la Commission ne s'est pas désistée de son recours, je dois conclure qu'elle continue d'avoir un intérêt à ce que la Cour constate le manquement de la République portugaise.

13 Selon une jurisprudence constante, il convient de rappeler ensuite que, dès lors que la transposition d'une directive n'a pas été réalisée dans le délai imparti, le manquement invoqué à cet égard doit être considéré comme fondé (17). Dans la présente affaire, il a été démontré que la République portugaise n'avait pas exécuté, dans le délai prévu, les obligations imposées par les directives citées par la Commission dans son recours.

14 Il est également de jurisprudence constante que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présente au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (18). Selon ce qui a été établi, au terme du délai imparti par l'avis motivé, la République portugaise n'avait pas transmis l'information demandée à la Commission.

15 En ce qui concerne les obstacles rencontrés par l'État membre lors de la mise en oeuvre des directives, la Cour a affirmé que les difficultés d'application apparues au stade de l'exécution d'un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l'observation de ses obligations (19), et qu'un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive (20).

16 Je suis en désaccord avec l'interprétation que le gouvernement portugais donne de l'article 13, paragraphe 1, de la directive 78/176 pour s'estimer dispensé de transmettre un rapport à la Commission au motif qu'il n'existe pas sur son territoire de résidus résultant de l'industrie du dioxyde de titane. En effet, l'article 4 établit une distinction claire entre l'autorisation préalable octroyée par les autorités de l'État sur le territoire duquel les résidus ont été produits et l'autorisation préalable octroyée par les autorités de l'État sur le territoire duquel les résidus ont été déversés, stockés, déposés ou injectés ou à partir duquel le rejet ou l'immersion a été effectué. À mon avis, la disposition controversée lie de la même manière tous les États et, dans le cas où aucune de ces opérations n'est intervenue sur le territoire d'un État pendant la période considérée, cet État devra le signaler à la Commission dans son rapport, qu'il ne peut en aucun cas se dispenser d'élaborer.

17 J'estime, pour les raisons exposées, que le recours de la Commission est fondé et qu'il y a lieu de déclarer que la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire parce qu'il n'a pas transmis à la Commission, dans le délai imparti dans l'avis motivé, l'information sur la mise en oeuvre des directives 76/464 CEE, 78/176 CEE, 78/659 CEE, 80/68 CEE, 82/176 CEE, 83/513 CEE, 84/156 CEE, 84/491 CEE, et 86/280 CEE.

III - Les dépens

18 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens si l'autre partie a conclu en ce sens. Puisque je propose de faire droit au recours de la Commission et que celle-ci a conclu à ce que la République portugaise soit condamnée aux dépens, il y a lieu de condamner la République portugaise aux dépens.

IV - Conclusion

19 Conformément aux considérations ci-dessus, je propose à la Cour:

1) de constater que la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 10 CE, premier alinéa; de l'article 249 CE, troisième alinéa; de l'article 13, paragraphe 1, de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté; de l'article 14 de la directive 78/176/CEE du Conseil, du 20 février 1978, relative aux déchets provenant de l'industrie du dioxyde de titane, modifié par la directive 83/29/CEE; de l'article 16 de la directive 78/659/CEE du Conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons; de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses; de l'article 5, paragraphes 1 et 2, premier alinéa, de la directive 82/176/CEE du Conseil, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de mercure du secteur de l'électrolyse des chlorures alcalins; de l'article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 83/513/CEE du Conseil, du 26 septembre 1983, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de cadmium; de l'article 6, paragraphe 1, de la directive 84/156/CEE du Conseil, du 8 mars 1984, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de mercure des secteurs autres que celui de l'électrolyse des chlorures alcalins; de l'article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 84/491/CEE du Conseil, du 9 octobre 1984, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets d'hexachlorocyclohexane, et de l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 86/280/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464/CEE, modifiée par la directive 90/415/CEE, dans la rédaction qui leur a été donnée par l'article 2, paragraphe 1, de la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement.

2) de condamner la République portugaise aux dépens.

(1) - Directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23).

(2) - Directive 78/176/CEE du Conseil, du 20 février 1978, relative aux déchets provenant de l'industrie du dioxyde de titane (JO L 054, p. 19).

(3) - Directive 83/29/CEE du Conseil du 24 janvier 1983 modifiant la directive 78/176/CEE relative aux déchets provenant de l'industrie du dioxyde de titane (JO L 032, p. 28).

(4) - Directive 78/659/CEE du Conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons (JO L 222, p. 1).

(5) - Directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (JO L 020, p. 43).

(6) - Directive 82/176/CEE du Conseil, du 22 mars 1982, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de mercure du secteur de l'électrolyse des chlorures alcalins (JO L 081, p. 29).

(7) - Directive 83/513/CEE du Conseil du 26 septembre 1983 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de cadmium (JO L 291, p. 1).

(8) - Directive 84/156/CEE du Conseil du 8 mars 1984 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de mercure des secteurs autres que celui de l'électrolyse des chlorures alcalins (JO L 074, p. 49).

(9) - Directive 84/491/CEE du Conseil du 9 octobre 1984 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets d'hexachlorocyclohexane (JO L 274, p. 11).

(10) - Directive 86/280/CEE du Conseil du 12 juin 1986 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464/CEE (JO L 181, p. 16).

(11) - Directive du Conseil du 27 juillet 1990 modifiant l'annexe II de la directive 86/280/CEE (JO L 219, p. 49).

(12) - Directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48).

(13) - Directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26).

(14) - Directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11).

(15) - Directive 79/869/CEE du Conseil, du 9 octobre 1979, relative aux méthodes de mesure et à la fréquence des échantillonnages et de l'analyse des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres (JO L 271, p. 44).

(16) - Directive 79/923/CEE du Conseil, du 30 octobre 1979, relative à la qualité requise des eaux conchylicoles (JO L 281, p. 47).

(17) - Arrêts du 23 mars 1994, Commission/Espagne (C-268/93, Rec. p. I-947, points 6), et du 12 février 1998, Commission/Italie (C-139/97, Rec. p. I-605, point 11).

(18) - Arrêts du 25 novembre 1998, Commission/Espagne (C-214/96, Rec. p. I-7661, point 25); du 11 juin 1998, Commission/Grèce (C-232/95 et C-233/95, Rec. p. I-3343, point 38), et du 17 septembre 1996, Commission/Italie (C-289/94, Rec. p. I-4405, point 20).

(19) - Arrêts du 23 mars 2000, Commission/France (C-327/98, non encore publié au Recueil, point 21); du 19 février 1991, Commission/Belgique (C-374/89, Rec. p. I-367, point 10), et du 7 février 1979, Commission/Royaume-Uni (128/78, Rec. p. 419, point 10).

(20) - Arrêts du 18 mars 1999, Commission/France (C-166/97, Rec. p. I-1719, point 13); du 25 novembre 1998, Commission/Espagne (C-214/96, Rec. p. I-7661, point 18), et du 6 juillet 1995, Commission/Grèce (C-259/94, Rec. p. I-1947, point 5).