CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 3 OCTOBRE 1979 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Introduction

Cette affaire a pour objet un recours formé contre la Commission au titre de l'article 173 du traité CEE par deux sociétés allemandes, la Kommanditgesellschaft in Firma Hans-Otto Wagner GmbH, Agrarhandel (que nous appellerons «Wagner») et la Kommanditgesellschaft in Firma Schlüter & Maack GmbH & Co. (que nous appellerons «Schlüter»).

Le recours est une suite de l'affaire 108/77, Wagner contre HZA Hamburg-Jonas (Recueil 1978, p. 1187) qui, comme vous vous en souvenez, Messieurs, a été portée devant la Cour par une demande de décision à titre préjudiciel présentée par le Finanzgericht de Hambourg.

Wagner est la partie requérante dans la procédure devant le Finanzgericht qui a présenté cette demande préjudicielle. Il semble que cette procédure soit toujours pendante.

Dans le présent recours, Wagner et Schlüter contestent la validité du règlement (CEE) no 1837/78 de la Commission du 13 juillet 1978 qui était le troisième d'une série de quatre règlements adoptés par la Commission à la suite de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 108/77. Ils demandent à la Cour de justice de déclarer que l'article I de ce règlement est en partie invalide.

Vous vous souvenez, Messieurs, que l'affaire 108/77 portait sur l'applicabilité de l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1380/75 de la Commission, aux restitutions à l'exportation de sucre de la Communauté lorsque ces restitutions avaient été fixées par adjudication. L'article 4, paragraphe 3, disposait, pour autant qu'il nous intéresse ici, que les restitutions à l'exportation «fixées en unités de compte» sont affectées d'un coefficient dérivé du pourcentage qui a servi au calcul des montants compensatoires monétaires. La Cour (s'écartant des conclusions que nous avions présentées) a interprété la législation régissant à l'époque la fixation par voie d'adjudication des restitutions à l'exportation de sucre (principalement le règlement (CEE) no 2101/75) comme exigeant que ces restitutions soient fixées non pas en unités de compte mais en monnaie nationale. En conséquence, elle a considéré l'article 4, paragraphe 3, comme inapplicable aux restitutions. L'arrêt a été rendu le 24 mai 1978.

A la lumière de cet arrêt, la Commission a décidé qu'une modification rapide de la législation s'imposait. Il semble, toutefois, qu'il y ait eu quelques hésitations au sein de la Commission sur la question de savoir quelles étaient les mesures appropriées.

Le 31 mai 1978, la Commission a adopté le règlement (CEE) no 1182/78 (JO no L 145 du 1er juin 1978, p. 46) dont l'objet déclaré était de compléter les règlements (CEE) no 1634/77 et (CEE) no 1790/77. Ces règlements régissaient à l'époque les adjudications permanentes pour la détermination des restitutions à l'exportation pour, respectivement, le sucre blanc et le sucre brut de betteraves.

Le contenu du préambule du règlement no 1182/78 est révélateur. Il comportait les considérants suivants:

«considérant que la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'affaire 108/77, a déclaré que, dans sa version actuelle, l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1380/75, conjointement avec le règlement (CEE) no 2101/75, doit être interprété dans le sens que la restitution à l'exportation dans le secteur du sucre, fixée en monnaie nationale sur la base d'une adjudication, ne doit pas être affectée du coefficient monétaire fixé par la Commission, lequel est dérivé du pourcentage ayant servi de base au calcul de la compensation monétaire;

considérant que l'application économiquement satisfaisante du système des montants compensatoires monétaires exige que le coefficient monétaire soit appliqué également dans les cas où, dans le cadre d'une adjudication concernant les échanges avec les pays tiers, les montants figurant dans la déclaration d'attribution de l'adjudication pour un soumissionnaire donné sont fixés en monnaie nationale; que, pour cette raison, il y a lieu de prendre rapidement une mesure dans le secteur du sucre qui ne préjuge pas de la solution qui sera retenue de manière générale et de compléter les règlements de la Commission (CEE) no 1634/77, du 19 juillet 1977, concernant une adjudication permanente pour la détermination de restitutions à l'exportation de sucre blanc et (CEE) no 1790/77, du 2 août 1977, concernant une adjudication permanente pour la détermination de restitutions à l'exportation de sucre brut de betteraves;

considérant que, pour des raisons analogues et en tenant compte de la pratique constamment suivie dans ce secteur, il est indiqué d'appliquer cette règle rétroactivement, sauf pour les offres retenues après l'arrêt de la Cour et avant l'entrée en vigueur du présent règlement»;

La référence dans ces considérants à l'exigence d'appliquer des coefficients monétaires aux restitutions fixées par adjudication visait le fait que, pour les raisons qui nous ont été exposées par la Commission dans l'affaire 108/77 et de nouveau dans l'expèce présente (et que nous avons rappelées dans nos conclusions dans l'affaire 108/77), à défaut d'appliquer ainsi les coefficients monétaires, on aboutit à une inégalité de traitement entre les opérateurs de différents États membres qui se trouvent en concurrence dans le cadre de l'adjudication. La référence à «la pratique constamment suivie dans ce secteur» visait la circonstance qu'à l'exception, semble-t-il, de la Belgique, les coefficients monétaires ont toujours été appliqués par les autorités nationales compétentes à de telles restitutions.

L'article 1 du règlement no 1182/78 prévoyait l'insertion, dans chacun des deux règlements concernant les adjudications permanentes, d'un nouvel article 7 a), libellé comme suit:

«Le coefficient visé à l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1380/75 s'applique également aux restitutions adjugées en monnaie nationale dans le cadre de la présente adjudication.»

L'article 2 prévoyait que le règlement entrait en vigueur le 1er juin 1978 et s'appliquait à toutes les restitutions adjugées en vertu des règlements no 1634/77 et no 1790/77 «à l'exception des restitutions pour lesquelles des offres ont été retenues après le 24 mai 1978 et avant le 1er juin 1978».

Le règlement était ainsi clairement destiné à produire un effet rétroactif, la seule exception visant les opérateurs qui avaient éventuellement fait des offres en se fondant sur l'arrêt rendu dans l'affaire 108/77 avant l'entrée en vigueur du règlement.

Le 23 juin 1978, la Commission a adopté le règlement (CEE) no 1392/78 (JO no L 167 du 24 juin 1978, p. 53). Celui-ci a ajouté un nouveau paragraphe à l'article 4 du règlement no 1380/75 dont les termes sont les suivants:

«5. Le coefficient visé au paragraphe 3 s'applique également aux restitutions et prélèvements adjugés en monnaie nationale dans le cadre d'une adjudication.»

L'article 2 paragraphe 1 fixait l'entrée en vigueur du règlement au jour de sa publication au Journal officiel. En l'occurrence, c'était le 24 juin 1978. L'article 2 paragraphe 2 disposait:

«L'article 4, paragraphe 5, du règlement CEE no 1380/75 s'applique aux opérations pour lesquelles les formalités douanières ont été accomplies à partir du jour de l'entrée en vigueur du présent règlement sous réserve des dispositions existant dans le secteur du sucre et des dispositions à arrêter avant le 1er août 1978.»

Vous voyez, Messieurs, qu'en vertu de la règle générale qui y est énoncée, le nouveau paragraphe 5 permettait l'application de coefficients monétaires aux restitutions à l'exportation fixées avant la date de l'entrée en vigueur du règlement no 1392/78, à condition que les formalités douanières pour les opérations d'exportation en question n'aient été accomplies qu'à partir de cette date. Le degré de rétroactivité dans le cas de restitutions à l'exportations de sucre résultant de l'article 2 du règlement no 1182/78 était expressément préservé.

La troisième mesure de la série était constituée par le règlement no 1837/78 du 31 juillet 1978, mesure dont la validité est contestée dans l'espèce présente. Dans son intitulé il était décrit comme «définissant le champ d'application de l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1380/75». En fait, nous a déclaré la Commission, il était le fruit d'une réflexion appronfondie sur le degré de rétroactivité qui avait été donné aux deux mesures antérieures en ce qui concerne le secteur du sucre.

L'article 1 du règlement no 1837/78 disposait que:

«L'article 4, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1380/75 s'applique aux opérations pour lesquelles les formalités douanières ont été accomplies:

a) à partir du 1er juin 1978 en ce qui concerne le secteur du sucre;

b) à partir du 24 juin 1978 en ce qui concerne les autres secteurs;

c) avant les dates précisées dans les cas où son application conduit à la diminution de la charge du montant compensatoire monétaire perçu ou à percevoir.»

L'article 2 disposait:

«1. Le paragraphe 2 de l'article 2 du règlement (CEE) no 1392/78 est abrogé;

2. L'article 7 bis des règlements (CEE) no 1634/77 et (CEE) no 1790/77 ainsi que le règlement (CEE) no 1182/78 sont abrogés.»

Aux termes de son article 3, ce règlement devait entrer en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel, c'est-à-dire le 1er août 1978.

La modification apportée par ces dispositions dans le secteur du sucre était la suivante. Au lieu de s'appliquer à l'ensemble des restitutions adjugées en vertu des règlements no 1634/77 et no 1790/77, le champ d'application de l'article 4, paragraphe 5, du règlement no 1380/75 était limité aux opérations pour lesquelles les formalités douanières étaient accomplies à partir du 1er juin 1978. Cette date était, évidemment, la date à laquelle le règlement no 1182/78 entrait en vigueur. La Commission a expliqué que l'exception prévue dans l'article 2 de ce règlement en ce qui concerne les offres retenues entre le 24 mai et le 1er juin 1978 n'a pas été maintenue parce qu'en fait, il n'y a pas eu de telles offres.

Pour les opérations dans d'autres secteurs agricoles, la situation créée par le règlement no 1392/78 est restée inchangée.

Le quatrième et dernier des règlements de la série était le règlement (CEE) no 1907/78 du 7 août 1978 ( JO noL 217 du 8 août 1978, p. 13). Il avait pour effet de modifier l'article 1 c) du règlement no 1837/78 dans un sens et pour des raisons qui ne revêtent pas d'importance en l'espèce.

Wagner et Schlüter étaient tous les deux titulaires d'un certain nombre de certificats d'exportation qui leur ont été délivrés à la suite de l'acceptation des offres qu'ils avaient faites en réponse aux avis d'adjudication publiés conformément au règlement no 1634/77 avant le 1er juin 1978, certificats qui sont restés inutilisés ou n'étaient utilisés qu'en partie à cette date. Des exemples de ces certificats sont annexés à la requête (annexes 1, 4, 5, 6, 7, 10, 12, 17, 18 et 19). Les avis de restitution également annexés à la requête (annexes 2, 8, 9, 11, 13, 14, 15 et 16) révèlent que, lorsque des exportations ont été effectuées au titre des certificats, le Hauptzollamt compétent a appliqué un coefficient monétaire de 0,925. Il a été affirmé que le Hauptzollamt a été saisi de réclamations dans tous les cas dans lesquels des restitutions à l'exportation fixées conformément au règlement no 1634/77 ont été réduites de cette manière.

Le présent recours, qui a été introduit le 28 juillet 1978, était initialement dirigé contre les règlements no 1182/78 et no 1392/78. Toutefois, à la suite de l'adoption par la Commission du règlement no 1837/78 le 31 juillet 1978, les parties requérantes ont modifié leurs conclusions et dirigé leur action contre ce règlement. En effet, elles concluent désormais à ce que l'article 1 du règlement no 1837/78 soit déclaré non valide en ce qu'il prévoit que l'article 4, paragraphe 5, du règlement no 1380/75 s'applique de manière à réduire des restitutions à l'exportation adjugées en monnaie nationale dans le cadre d'une adjudication.

(i) lorsque la restitution a été adjugée avant le 1er août 1978;

(ii) à titre subsidiaire, lorsque la restitution a été adjugée avant le 24 juin 1978;

(iii) à titre subsidiaire, en ce qui concerne le secteur du sucre, lorsque la restitution a été adjugée avant le 1er juin 1978;

(iv) à titre subsidiaire, en ce qui concerne le secteur du sucre, lorsque la restitution a été adjugée avant le 1er juin 1978 et que les formalités douanières entrant en ligne de compte on été accomplies avant le 24 juin 1978.

Le 1er août 1978 était, évidemment, la date de l'entrée en vigueur du règlement no 1837/78, alors que le 1er juin 1978 et le 24 juin 1978 étaient les dates spécifiées par l'article 1 de ce règlement avant lesquelles les formalités douanières devaient avoir été accomplies en ce qui concerne respectivement les opérations dans le secteur du sucre et les opérations dans les autres secteurs, si l'application du coefficient monétaire devait être évitée.

La Commission a soutenu que parmi les quatre conclusions alternatives des parties requérantes, seule la troisième pouvait éventuellement aboutir. Nous partageons cette opinion. Les première, deuxième et quatrième doivent être écartées parce que les faits invoqués par les parties requérantes ne concernent pas d'autre secteur que le secteur du sucre et, pour ce qui est du secteur du sucre, le règlement no 1837/78 n'a fait que partiellement maintenir la situation juridique créée par le règlement no 1182/78 qui est entré en vigueur le 1er juin 1978, de sorte qu'il n'existe aucun élément éventuel de rétroactivité dans l'application de coefficients monétaires aux restitutions adjugées dans le cadre des adjudications après cette date. En conséquence nous limiterons notre examen à la troisième conclusion des parties requérantes.

L'argumentation présentée à l'appui de cette conclusion est, en substance, qu'en prévoyant l'application de coefficients monétaires aux restitutions adjugées avant le 1er juin 1978, l'article 1 a) du règlement no 1830/78 affecterait rétroactivement des droits acquis d'une manière interdite par le droit communautaire.

Avant d'examiner le bien-fondé de ce moyen, nous devons évoquer la question de sa recevabilité qui a été soulevée par la Commission.

Nous pouvons, nous semble-t-il, le faire assez brièvement.

La recevabilité

Les requérantes font partie d'un groupe limité et identifiable d'opérateurs qui, ayant soumis des offres entre le 22 juillet 1977, soit la date à laquelle le règlement no 1634/77 est entré en vigueur, et le 1er juin 1978, à la suite d'avis d'adjudication publiés en vertu de ce règlement et ayant vu ces offres retenues et les restitutions à l'exportation par conséquent fixées conformément à ces offres, n'avaient pas entièrement utilisé au 1er juin 1978 les certificats d'exportation en résultant. Nous ne percevons aucune distinction de principe entre leur situation et celle des titulaires de certificats d'exportation comportant la fixation à l'avance des restitutions dont les recours ont été considérés comme recevables dans l'affaire 100/74 CAM contre Commission (Recueil 1975, volume 2, p. 1393) et dans l'affaire 88/76 Société pour l'exportation des sucres contre Commission (Recueil 1977, volume 1, p. 709).

Peu importe, nous semble-t-il, que le texte de l'article 1 a), du règlement no 1837/78 ne distingue pas expressément entre les opérateurs dont les restitutions ont été adjugées avant le 1er juin 1978 et les autres opérateurs affectés par la disposition. Si cela revêtait de l'importance, des actes qui sont de par leur nature des décisions, pourraient être transformés en règlements couvrant l'ensemble des différentes catégories de personnes qui en sont affectées en vertu d'une formule suffisamment large. En effet, les arrêts rendus par la Cour dans les affaires 113 et 118 à 121/77 NTN Toyo Bearing Co. Ltd. et autres contre Conseil et Commission (29 mars 1979, non encore publiés) montrent qu'un acte qui est à d'autres égards un règlement d'application générale peut, dans la mesure où il affecte des personnes particulières, constituer une décision les concernant directement et individuellement.

En conséquence, nous en concluons que le moyen est recevable.

Il s'agit de savoir s'il est fondé.

Sur le fond

La Commission admet que la fixation d'une restitution à l'exportation à la suite d'une adjudication confère à l'opérateur concerné un droit acquis à recevoir cette restitution lors de l'exécution de l'exportation dans les conditions prescrites. Elle soutient, cependant, que le droit n'est pas affecté par l'application du coefficient monétaire qui constitue en réalité la réduction d'un montant compensatoire monétaire qui, autrement, aurait été trop élevé.

La Commission se réfère à la jurisprudence de la Cour de justice qui montre que les opérateurs n'ont aucun droit au maintien en vigueur d'un régime particulier, ou de taux particuliers, de montants compensatoires monétaires et qu'aucun droit à un montant compensatoire monétaire ne naît avant que les marchandises ne soient effectivement exportées (Affaire 74/74, CNTA contre Commission, Recueil 1975, volume I, p. 533, affaires 95 à 98/74, 15 et 100/75, Union nationale des coopératives agricoles de céréales et autres contre Commission et Conseil, Recueil 1975, volume 2, p. 1615, et affaire 96/77, Bauche contre Administration française des douanes, Recueil 1978, p. 383). La Commission conclut que l'on ne peut pas considérer que l'article 1 a) du règlement no 1837/78 a produit un effet rétroactif puisqu'il a simplement modifié en élément dans le système des montants compensatoires monétaires à l'égard d'opérations dont les formalités douanières ont été accomplies après le 1er juin 1978.

Après quelque hésitation nous sommes parvenus à la conclusion que la thèse de la Commission est exacte.

Il est évidemment vrai que, si l'on ne considère que les termes de l'article 4, paragraphe 3, du règlement no 1380/75, l'application du coefficient monétaire paraît destinée à réduire la restitution en tant que telle. Mais ces termes doivent être appréhendés dans leur contexte.

Le titre du règlement no 1380/75 le définit comme «portant modalités d'application des montants compensatoires monétaires». Le règlement a été adopté par la Commission en application du pouvoir d'arrêter de telles modalités que lui a conféré l'article 6 du règlement (CEE) no 974/71 du Conseil qui a institué les montants compensatoires monétaires. Le groupe d'articles dont l'article 4 fait partie est intitulé «calcul des montants compensatoires monétaires», et l'article 4, paragraphe 3, commence par le mot «toutefois», indiquant qu'il constitue une restriction aux dispositions précédentes de cet article qui sont les suivantes:

«1. Pour chaque État membre et pour chaque produit pour lesquels les conditions d'application des montants compensatoires monétaires sont réunies un montant compensatoire monétaire est fixé. Il est calculé sur la base du prix commun diminué, s'il y a lieu, en application des dispositions de l'acte d'adhésion.

2. Le montant fixé conformément au paragraphe précédent s'applique dans les échanges entre les États membres et avec les pays tiers.»

L'objectif de l'article 4, paragraphe 3, est donc de réduire le montant compensatoire monétaire. L'application du coefficient à la restitution est simplement la méthode par laquelle cet objectif est réalisé et un opérateur ne peut pas détenir un droit acquis à empêcher la réalisation de cet objectif. Ainsi que nous l'avons expliqué dans nos conclusions dans l'affaire 108/77 et comme la Commission l'a de nouveau rappelé dans ses observations dans l'espèce présente, la réduction est nécessaire pour éviter une situation dans laquelle un exportateur d'un État membre à monnaie valorisée perçoit à deux reprises, ou un exportateur d'un État membre à monnaie dépréciée paie à deux reprises, le montant reflétant le pourcentage utilisé pour calculer le montant compensatoire monétaire tel qu'il est appliqué au montant de la restitution.

Conclusion

En conclusion, nous estimons que l'article 1 a) du règlement no 1837/78 n'a pas eu, selon une analyse correcte, d'effet rétroactif et que le présent recours doit donc être rejeté, les dépens étant mis à la charge des parties requérantes.

( 1 ) Traduit de l'anglais.