3.

Reste une troisième condition. La norme communautaire doit être parfaite; elle doit se suffire à elle-même. Sa mise en œuvre ne doit donc pas dépendre de l'intervention de mesures ultérieures que pourraient prendre, avec un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, soit les institutions communautaires, soit les États membres. C'est sur ce terrain que d'aucuns ont élevé des doutes quant à l'effet direct de l'article 52. Qu'en est-il en vérité ? Le texte commence par la formule suivante : «Dans le cadre des dispositions ci-après … les restrictions à la liberté d'établissement … sont progressivement supprimées au cours de la période de transition». Il renvoie ainsi à l'article 54 qui détermine la procédure selon laquelle les autorités communautaires sont appelées à prendre les dispositions utiles à la réalisation effective de la liberté d'établissement. Il faudrait donc considérer que la mise en œuvre de l'article 52 serait liée à l'intervention de ces mesures communautaires. Quelles sont-elles ? D'abord un programme général, qui doit être arrêté à l'unanimité par le Conseil, sur proposition de la Commission et après avis du Comité économique et social et de l'Assemblée, avant la fin de la première étape. Ce programme a pour objet de fixer, pour chaque catégorie d'activités, les conditions générales de la réalisation de la liberté d'établissement ainsi que d'en déterminer les étapes. Le programme général a été adopté par le Conseil en décembre 1961, donc dans les délais prévus. Il répartit les diverses activités concernées en catégories, fixe un échéancier pour leur libération, définit notamment les restrictions qu'il s'agit d'éliminer, arrête les conditions générales dans lesquelles la libération doit être opérée. Mais l'adoption de ce programme n'a pas totalement épuisé l'intervention des autorités communautaires, car le paragraphe 2 de l'article 54 exige, de surcroît, que le Conseil statue par voie de directives, et le paragraphe 3 du même article comporte, en ce qui concerne les objectifs de son action, un certain nombre d'instructions d'ailleurs non exhaustives. Or, c'est un fait que, si, pour certaines catégories d'activités, ces directives sont intervenues en sorte que leur libération a pu être, sans conteste, réalisée, pour d'autres, le Conseil n'a pas rempli la mission qui lui était dévolue, n'a pas arrêté les mesures prescrites par l'article 54 avant la fin de la période de transition. Cette période étant expirée depuis le 1er janvier 1970, il faut dès lors se demander si l'article 52 est néanmoins devenu directement applicable, nonobstant l'absence d'intervention du Conseil, dans certains au moins des domaines où elle était requise. Telle est la question à trancher. Ce qui nous paraît, à cet égard, déterminant, c'est que l'article 52 a impérativement prescrit que l'élimination de toutes réstrictions à la liberté d'établissement devait intervenir au terme de la période de transition. Il ne s'agit pas là d'ailleurs d'une formule exceptionnelle dans le traité. Celui-ci offre maints exemples de dispositions procédant de la même technique, que ce soit pour l'élimination des droits de douane entre les États membres à l'importation (art. 13) et à l'exportation (art. 16), ou en ce qui concerne l'interdiction faite aux États membres de frapper, directement ou indirectement, les produits des autres États membres d'impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent les produits nationaux similaires. Dans ces diverses hypothèses, les obligations imposées aux États devaient être progressivement remplies : «au cours de la période de transition», comme le dit l'article 13, ou «à la fin de la première étape», comme le prescrit l'article 16, ou encore «au plus tard au début de la deuxième étape», comme l'impose l'article 95, alinéa 3. Or, vous n'avez pas hésité à décider qu'à l'expiration du terme fixé, dans chaque cas, les règles édictées par ces dispositions devenaient directement applicables. C'est ce que vous avez jugé, à propos de l'article 95, par votre arrêt du 16 juin 1966 (Lütticke/Hauptzollamt, affaire 57-65, Recueil 1966, p. 302). Plus décisifs encore sont les motifs de votre arrêt du 17 décembre 1970 (affaire SACE, précitée) par lesquels vous avez affirmé, à propos de l'article 13, paragraphe 2, que «s'il appartenait à la Commission de décider du rythme à imprimer, au cours de la période de transition, à la suppression des taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation, il n'en résulte pas moins, du texte même de l'article 13, que ces droits devaient, en tout état de cause, avoir été entièrement éliminés au plus tard au terme de ladite période; qu'ainsi, à partir du terme de cette période, l'article 9 doit par lui-même sortir son plein effet». Poursuivant votre raisonnement, vous avez décidé que «les articles 9 et 13, paragraphe 2, considérés conjointement, comportent, au plus tard à la fin de la période de transition, une interdiction claire et précise de percevoir lesdites taxes, qui n'est assortie d'aucune réserve des États de subordonner sa mise en œuvre à un acte positif de droit interne ou à une intervention des institutions de la Communauté; qu'elle se prête, par sa nature même, à produire des effets directs dans les relations juridiques entre les États membres et leurs justiciables». L'arrêt du 26 octobre 1971 (Eunomia, affaire 18-71, Recueil 1971, p. 811) retient, en ce qui concerne la suppression progressive des droits de douane et taxes d'effet équivalent à l'exportation, une solution en tout point identique. Enfin, cette jurisprudence a été, plus récemment encore, confirmée par l'arrêt du 19 juin 1973 (Capolongo, affaire 77-72, Recueil 1973, p. 623). Voici une première et importante indication qui nous paraît pouvoir être transposée sans difficulté à l'article 52 et conduire, par des motifs analogues, à reconnaître que cette disposition est apte à produire des effets directs, sans qu'il fût besoin, pour son exécution, d'actes intermédiaires émanant soit des institutions communautaires, soit des États membres. On observera en effet que l'expression par laquelle commence l'article 52 : «Dans le cadre des dispositions ci-après …», n'a d'autre but que de se référer à la procédure selon laquelle la suppression progressive des restrictions devait en principe être opérée. Elle n'a certainement pour effet ni de subordonner juridiquement cette élimination à l'intervention des directives prévues par l'article 54, ni de faire échec au terme que les auteurs du traité ont clairement et obligatoirement fixé pour sa réalisation. Aussi bien, lorsqu'ils ont entendu en décider autrement, l'ont-ils dit expressément. C'est le cas particulier des professions médicales, paramédicales et pharmaceutiques pour lesquelles, en vertu de l'article 57, paragraphe 3, «la libération progressive des restrictions sera subordonnée à la coordination de leurs conditions d'exercice dans les différents États membres». Il est une nouvelle fois utile de comparer l'article 52 et l'article 53. Nous avons dit que le contenu de ces deux textes est, en substance, identique; l'un et l'autre ont pour objet d'interdire à chaque État membre d'opposer à l'accès aux activités salariées et à leur exercice par des ressortissants communautaires «une réglementation plus sévère que celle réservée aux nationaux» (arrêt du 15 juillet 1964, Costa/Enel, précité). La seule différence entre ces dispositions réside en ce que l'article 53, interdiction de nouvelles restrictions, était dès lors applicable dès l'entrée en vigueur du traité, alors que l'article 52, imposant la suppression des restrictions existantes, ne devait produire effet qu'au terme de la période de transition. Il convient enfin de rechercher si, en invitant le Conseil à prendre, pour la mise en œuvre de l'article 52, certaines directives, les auteurs du traité lui ont conféré une marge de pouvoir discrétionnaire dans des conditions telles que la réalisation effective des obligations qu'impose cet article n'eût été possible que moyennant l'intervention de ces mesures. Nous pensons, au contraire, avec la majorité de la doctrine (Rambow — The end of the transitional period — CMLR 1968/69; Schrans — SEW 1970, p. 253; Mégret — Le droit de la Communauté économique européenne, Vol. 3, 1971, p. 90), que le Conseil avait compétence liée, ainsi d'ailleurs que les États membres, qu'il était légalement tenu de procéder à l'élimination de toutes les restrictions à la liberté d'établissement fondées sur la nationalité, qu'elles fussent directes ou déguisées. Sans doute avait-il, d'une part, le pouvoir de décider du rythme selon lequel la libération des activités devait être effectuée pour les diverses catégories de celles-ci — ce qui d'ailleurs a été prévu dans le programme général — et pouvait-il, d'autre part, déterminer les modalités selon lesquelles la réalisation effective de la liberté d'établissement serait obtenue. Mais l'article 52 lui imposait, en tout état de cause, une obligation de résultat qui devait être remplie à une date précise. Le Conseil n'avait le pouvoir ni d'éluder cette obligation, ni d'en modifier le contenu. Cette obligation de résultat pèse, dans les mêmes conditions, sur les États membres, et la carence du Conseil à prendre certaines des mesures d'application prescrites dans le délai imparti ne les autorise nullement à s'opposer au principe qu'il édicte. Aussi bien, comme nous l'avons vu, cet article n'interdit pas à un État de réglementer, en ce qui le concerne, les conditions d'accès aux activités non salariées ou à leur exercice, pourvu du moins que soit assuré aux ressortissants des autres États membres, en ce domaine, un traitement égal à celui qui est réservé aux nationaux. Quant aux mesures particulières visées par l'article 57, concernant notamment la reconnaissance mutuelle des diplômes ou la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en ce qui concerne l'accès et l'exercice des activités non salariées, elles constituent un complément utile, certes, à la réalisation pratique de l'égalité de traitement, mais elles ne nous paraissent pas en être la condition juridiquement nécessaire. L'applicabilité directe de l'article 52 n'est pas subordonnée à l'intervention de ces mesures, sauf dans le cas particulier des professions médicales et pharmaceutiques. Nous estimons donc, d'une part, que la circonstance que le traité ait prévu l'intervention, sous forme de directives du Conseil, de mesures destinées à réaliser les objectifs de l'article 52 ne suffit pas à dénier l'effet direct de cette disposition; d'autre part, que l'expiration de la période de transition a marqué le point de départ de l'applicabilité directe de cette disposition, alors même que les directives en question, ou partie d'entre elles, n'étaient pas encore intervenues. Nous avons d'autant moins d'hésitation à vous proposer de retenir cette interprétation que, dans le litige soumis au Conseil d'État belge, c'est à l'état pur, en quelque sorte, que se pose le problème de l'égalité de traitement sur le terrain, parfaitement circonscrit, de la condition de nationalité. Il nous paraît résulter avec évidence de l'article 52, qui engendre des droits au profit des ressortissants communautaires, qu'un État membre ne peut légalement, pour l'accès à une activité non salariée comme celle d'avocat, opposer au ressortissant d'un autre État membre, qui remplit par ailleurs les conditions de résidence et de diplôme exigées par la loi nationale, une telle condition de nationalité ou, à défaut, de réciprocité sans violer l'égalité de traitement qui constitue le fondement même de cette disposition du traité.