CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 10 juin 2004 ( )

Affaire C-457/02

Antonio Niselli

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale penale di Terni (Italie)]

«Directive 75/442/CEE – Notion de déchet – Ferraille – Définition nationale qui exclut les résidus de production ou de consommation de la notion de déchets s'ils sont intégrés dans un processus de production – Applicabilité directe de directives dans une procédure pénale – Principe de l'application rétroactive de la loi pénale plus douce»





I – Introduction

1. Une procédure pénale dans le cadre de laquelle on reproche à l’accusé, M. Niselli, d’être responsable d’un transport de ferraille avec un véhicule non autorisé pour le transport de déchets est pendante devant le Tribunale penale di Terni (Italie). Par la présente ordonnance de renvoi, le Tribunale demande à la Cour l’interprétation de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets ( ) (ci-après la directive 75/442), afin d’apprécier si les dispositions italiennes de mise en œuvre qui définissent plus précisément le terme de déchet sont conformes à la directive.

2. En vertu des dispositions nationales applicables au moment des faits, les matériaux ferreux devraient, selon la juridiction de renvoi, être qualifiés de déchets. Des dispositions adoptées ultérieurement retirent certains matériaux comme la ferraille qui sont réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation de la définition des déchets. Au cas où cette exception serait contraire à la directive 75/442, il conviendrait d’établir quelles sont les conséquences de cette constatation pour la procédure pénale.

II – Cadre juridique

A – Le droit communautaire

3. Les déchets sont définis à l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive 75/442 comme suit:

«toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire».

4. L’annexe I de la directive cite sous la position Q 14: «Produits qui n’ont pas ou plus d’utilisation pour le détenteur». L’annexe contient en outre deux positions résiduelles, à savoir la position Q 1 «Résidus de production ou de consommation non spécifiés ci-après» ainsi que la position Q 16 «Toute matière, substance ou produit qui n’est pas couvert par les catégories ci-dessus».

5. En vertu des articles 9 et 10 de la directive 75/442, les établissements et les entreprises ont besoin d’une autorisation pour exécuter les mesures d’élimination des déchets au titre de l’annexe II A de la directive et de récupération au titre de l’annexe II B. Les établissements ou les entreprises qui collectent ou transportent à titre commercial des déchets sont soumis en vertu de l’article 12 à une obligation de notification.

B – Le droit national

6. La notion de déchet de la directive 75/442 est reprise dans le droit italien par l’article 6, paragraphe 1, sous a), du Decreto Legislativo n° 22, du 5 février 1997 ( ) (ci-après le «Decreto Legislativo 22/97»). Les annexes A, B et C du Decreto Legislativo 22/97 correspondent aux annexes I, II A et II B de la directive 75/442.

7. L’article 51 du Decreto Legislativo 22/97 sanctionne la violation des obligations d’autorisation, de déclaration ou de communication réglées aux articles 27 à 33.

8. Le législateur a introduit une «interprétation authentique» de la notion de déchet à l’article 14 du Decreto Legge n° 138, du 8 juillet 2002 ( ) (ci-après le «Decreto Legge 138/02»), ratifié par la loi n° 178, du 8 août 2002 ( ). La disposition affirme que:

«1. Les termes ‘se défait’, ‘a l’intention’ ou ‘a l’obligation de se défaire’ visés à l’article 6, paragraphe 1, sous a), du [Decreto Legislativo 22/97] et ses modifications ultérieures […] s’interprètent comme suit:

a) ‘se défait’: tout comportement par lequel de façon directe ou indirecte une substance, un matériau ou un bien sont adressés ou soumis à l’activité d’élimination ou de récupération, selon les annexes B et C du [Decreto Legislativo 22/97];

b) ‘a l’intention’: la volonté de destiner des substances, matériaux ou biens à des opérations d’élimination et de récupération, selon les annexes B et C du [Decreto Legislativo 22/97];

c) ‘a l’obligation de se défaire’: l’obligation de soumettre un matériau, une substance ou un bien à des opérations de récupération ou d’élimination, prévue par une disposition de loi ou par un acte des autorités publiques ou imposée par la nature même de l’objet, de la substance ou du bien ou du fait que ceux-ci figurent sur la liste des déchets dangereux visés par l’annexe D du [Decreto Legislativo 22/97].

2. Les lettres b) et c) du paragraphe 1 ne s’appliquent pas aux biens, substances ou matériaux qui sont des résidus de production ou de consommation lorsqu’une des conditions suivantes est remplie :

a) ils peuvent être ou sont effectivement et objectivement réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation ou dans un cycle analogue ou différent, sans subir aucun traitement préalable et sans nuire à l’environnement;

b) ils peuvent être ou sont effectivement et objectivement réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation, ou dans un cycle analogue ou différent, après avoir subi un traitement préalable sans nécessiter aucune opération de récupération parmi celles énumérées à l’annexe C du [Decreto Legislativo 22/97].»

III – Les faits et les questions préjudicielles

9. Les gendarmes italiens ont saisi le 18 juillet 2000 à Terni un semi-remorque appartenant à la société ILFER SpA parce que certaines formalités prescrites en vertu du Decreto Legislativo 22/97 n’étaient pas remplies. La personne juridiquement responsable pour le transport était au sein de la ILFER SpA M. Niselli.

10. Le camion transportait environ 10 m³ de ferraille comme des pièces de machines, des tôles, des tubes et poutrelles en partie laqués, du grillage métallique en partie laqué, des parties d’engrenage avec huiles et graisses, de petites pièces métalliques, des buses de fonte, des parties de tubes avec gaine de protection, des bonbonnes vides, des jantes de véhicules, des grilles de tôle et des ronds à béton. Les matériaux provenaient de la démolition de machines et de véhicules ou de la collecte d’objets mis au rebut.

11. Des poursuites ont été engagées contre M. Niselli devant le Tribunale penale di Terni parce qu’il aurait commis une infraction en vertu de l’article 51, paragraphes 4 et 1, sous a) (en liaison avec l’article 28), du Decreto Legislativo 22/97. Par ordonnance du 18 décembre 2002, le Tribunale a posé les questions préjudicielles suivantes:

«1) Est-il possible que la notion de déchet dépende de façon limitative de la condition suivante, à savoir que les termes ‘se défait’, ‘a l’intention’ ou ‘a l’obligation de se défaire’, transposés en Italie par l’article 6, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n° 22 du 5 février 1997, soient interprétés comme suit:

a) ‘se défait’: tout comportement par lequel de façon directe ou indirecte une substance, un matériau ou un bien sont adressés ou soumis à l’activité d’élimination ou de récupération, selon les annexes B et C du décret législatif n° 22;

b) ‘a l’intention’: la volonté de destiner des substances, matériaux ou biens à des opérations d’élimination et de récupération, selon les annexes B et C du décret législatif n° 22;

c) ‘a l’obligation de se défaire’: l’obligation de soumettre un matériau, une substance ou un bien à des opérations de récupération ou d’élimination, prévue par une disposition de loi ou par un acte des autorités publiques ou imposée par la nature même du matériau, de la substance ou du bien ou en raison du fait que ceux-ci figurent sur la liste des déchets dangereux visés par l’annexe D du décret législatif n° 22?

2) Est-il possible que, de façon limitative, la notion de déchet ne soit pas applicable aux biens, substances et matériaux qui sont des résidus de production ou de consommation lorsque l’une des conditions suivantes est remplie:

a) s’ils peuvent être ou sont effectivement et objectivement réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation ou dans un cycle analogue ou différent, sans subir aucun traitement préalable et sans nuire à l’environnement;

b) s’ils peuvent être ou sont effectivement et objectivement réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation, ou dans un cycle analogue ou différent, après avoir subi un traitement préalable sans nécessiter aucune opération de récupération parmi celles énumérées à l’annexe C du décret législatif n° 22/97 en vigueur en Italie (qui a transposé textuellement l’annexe II à la directive 91/156/CEE)?»

12. La juridiction de renvoi affirme que le législateur avait voulu avec l’adoption de la disposition litigieuse exclure la ferraille de la définition des déchets. D’après les indications dans l’exposé des motifs de la loi, la disposition serait une réaction à l’interprétation trop étroite du terme faite par certains procureurs dont les actions auraient menacé le fonctionnement de l’industrie sidérurgique et d’autres branches de l’industrie.

13. Si l’interprétation de la notion de déchet réglée dans le Decreto Legge 138/02 s’appliquait effectivement pour la ferraille en cause, la juridiction de renvoi devrait immédiatement relaxer l’accusé. Le Tribunale doute cependant que la définition des déchets faite par le législateur italien à l’article 14 du Decreto Legge 138/02 soit compatible avec la directive 75/442. Ces doutes reposent en outre sur le fait que la Commission a lancé une procédure en manquement contre la République italienne en raison de cette disposition.

14. Dans la procédure devant la Cour, l’accusé, les gouvernements italien et autrichien ainsi que la Commission ont présenté des observations. L’argumentation des parties sera – si nécessaire – reproduite dans le cadre de l’appréciation juridique.

IV – Appréciation juridique

A – Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

15. Le gouvernement italien estime que le renvoi est irrecevable parce que les questions posées sont sans pertinence pour le litige au principal. Selon la Commission, la demande est certes recevable, mais elle souligne néanmoins dans ses observations écrites que la réponse aux questions préjudicielles est inutile pour la décision de la juridiction nationale.

16. Elle renvoie dans ce contexte à la jurisprudence de la Cour qui affirme qu’«une directive ne peut pas avoir comme effet, par elle-même et indépendamment d’une loi interne d’un État membre prise pour son application, de déterminer ou d’aggraver la responsabilité pénale de ceux qui agissent en infraction à ses dispositions» ( ).

17. La réglementation litigieuse exclurait la culpabilité de l’accusé. Même si la Cour devait parvenir à la conclusion qu’une réglementation correspondante n’est pas compatible avec la directive 75/442, le juge national devrait l’appliquer. Dans le cas contraire, la culpabilité reposerait sur une application directe de la directive.

18. Lors de l’audience, la Commission a cependant défendu le point de vue contraire, à savoir que la juridiction de renvoi est tenue de ne pas appliquer la réglementation nationale ultérieure plus favorable à l’accusé si elle est contraire à la directive 75/442.

19. D’après la jurisprudence constante, seule la juridiction nationale saisie qui doit trancher le litige peut juger, à l’égard du cas concret, de la nécessité d’une décision préjudicielle pour le prononcé de l’arrêt ainsi que de l’importance des questions à déférer à la Cour. La Cour est par conséquent par principe tenue de se prononcer sur les questions qui lui sont déférées si elles concernent l’interprétation du droit communautaire ( ).

20. La Cour a certes également constaté qu’il lui appartient dans des cas exceptionnels d’examiner les circonstances entourant sa saisine par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence; elle a cependant posé clairement qu’elle ne peut refuser la décision sur la question préjudicielle d’une juridiction nationale que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit communautaire sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées ( ).

21. Aucun de ces cas ne se retrouve en l’espèce. Les questions sont liées à l’objet du litige au principal et ne visent pas un problème hypothétique. Les conséquences résultant pour la décision du litige au principal d’une possible violation de la directive 75/442 par l’article 14 du Decreto Legge 138/02 ne sont en effet pas claires.

22. Le Decreto Legislativo 22/97 était au moment des faits la disposition nationale applicable. En vertu de ce texte, la ferraille litigieuse aurait dû d’après les indications de la juridiction de renvoi être qualifiée de déchet de sorte que M. Niselli pourrait avoir commis une infraction. Ce n’est que sur la base de la restriction de la notion de déchet à l’article 14 du Decreto Legge 138/02, introduite après les faits, qu’il n’y a peut-être plus de responsabilité pénale.

23. Cette situation ne doit pas nécessairement être mise sur le même plan que la définition opérée directement par une directive – par ailleurs exclue – d’une infraction. Le recours à la directive conduit en effet en l’espèce uniquement à ce qu’une disposition, exonérant de sanction, ne soit pas appliquée avec pour conséquence que l’incrimination au titre des dispositions nationales générales s’applique de nouveau.

24. Il convient en outre de clarifier la question préalable de savoir dans quelle mesure la loi adoptée ultérieurement et plus favorable à l’accusé est même applicable. La Cour a, semble‑t‑il, dans sa jurisprudence jusqu’à ce jour qualifié cette question de question de droit national qui doit être appréciée par la juridiction de renvoi ( ). On peut aussi envisager de considérer le principe de l’application de la loi pénale postérieure et plus favorable à l’accusé comme un principe de droit communautaire ( ). Il faut en tout cas établir si ce principe peut revendiquer son application sans restriction même lorsque la loi pénale plus favorable est contraire au droit communautaire ( ).

25. Il faut signaler enfin que la Cour a jusqu’à présent toujours considéré que les renvois dans des situations similaires étaient recevables. Elle a ainsi renvoyé dans l’ordonnance Caterino ( ), citée par la Commission, à la jurisprudence en vertu de laquelle l’application directe de la directive ne peut pas conduire à fonder l’incrimination sans répondre à la question préjudicielle de l’interprétation de la directive déchets. La Cour a statué par ordonnance (sur la base de l’article 104, paragraphe 3, du règlement de procédure) parce que la réponse pouvait être clairement déduite de la jurisprudence et non parce que la question aurait été de nature hypothétique et par conséquent irrecevable ( ). Dans l’arrêt X ( ), la Cour s’est contentée d’un renvoi à la jurisprudence citée et a ensuite répondu aux questions préjudicielles.

26. Les affaires Arcaro ( ) et Kolpinghuis Nijmegen ( ) étaient différentes. Dans ces affaires‑là, la question de la recevabilité des questions préjudicielles ne se posait déjà pas parce que la Cour s’était vu expressément présenter des questions relatives à l’effet des directives dans la procédure pénale.

27. Pour les raisons citées, la présente demande de décision préjudicielle est recevable. Afin de fournir au juge une réponse utile, il faudra examiner, en plus de l’interprétation de la directive 75/442, si et dans quelle mesure elle peut être utilisée directement dans une procédure pénale dans les circonstances du litige au principal.

B – Sur la première question préjudicielle

28. Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaiterait savoir si la directive 75/442 s’oppose à une réglementation nationale concrétisant la notion de déchet et qui dispose que le propriétaire d’une substance ou d’un objet ne s’en défait, n’a l’intention ou l’obligation de s’en défaire que si la substance ou l’objet est soumis à un processus d’élimination ou de récupération cité dans les annexes II A et II B de la directive et les dispositions nationales identiques ou lorsqu’il y a une volonté ou une obligation en ce sens.

29. Avant de répondre à cette question, il convient de rappeler tout d’abord que la directive 75/442 a pour objet d’après son troisième considérant de protéger la santé humaine et l’environnement contre les effets néfastes de la collecte, du transport, du traitement et du stockage de déchets. En vertu de l’article 174, paragraphe 2, CE, la politique dans le domaine de l’environnement de la Communauté vise à un niveau élevé de protection et repose expressément sur les principes de prévention et de précaution. La Cour en a déduit que la notion de déchet ne peut pas être interprétée de manière étroite ( ).

30. Doivent en vertu de l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive 75/442 être considérés comme des déchets toutes les substances ou tous les objets qui relèvent des groupes énumérés dans l’annexe I et dont le propriétaire se défait, a l’intention ou l’obligation de se défaire. L’annexe citée ainsi que la liste européenne des déchets ( ) décrivent et explicitent cette définition par la mise en place de catalogues de substances et d’objets qui peuvent être qualifiés de déchets. Ils n’ont cependant selon la Cour que valeur indicative ( ).

31. La question décisive est celle de savoir si le propriétaire se défait, a l’intention ou l’obligation de se défaire d’une chose. D’après l’arrêt ARCO Chemie Nederland e.a, cette question doit être appréciée sur la base de l’ensemble des circonstances. Il convient à cette occasion de tenir compte de l’objectif de la directive et de veiller à ce que son efficacité ne soit pas entravée ( ).

32. Il peut certes y avoir un besoin de concrétiser plus avant ces notions très imprécises et donc de décrire plus clairement la notion de déchet. On ne doit cependant pas perdre de vue l’objectif de la directive 75/442, qui est de réaliser le rapprochement des dispositions nationales sur la gestion des déchets ( ) et d’appuyer le droit des déchets sur une terminologie commune valable pour l’ensemble de la Communauté ( ). Les dispositions nationales ne doivent donc en aucun cas définir plus précisément l’élément «se défaire», central pour la notion de déchet, d’une manière qui conduirait à une divergence entre le terme national de déchet et le terme de droit communautaire et remettrait en cause l’efficacité de la directive et de l’article 175 CE ( ).

33. D’après les dispositions italiennes litigieuses, on ne «se défait», n’a «l’intention» et «l’obligation de se défaire» que lorsqu’une substance, un matériau ou un bien est adressé ou soumis directement ou indirectement à une procédure d’élimination ou de récupération au sens des annexes B et C du Decreto Legislativo 22/97 correspondant aux annexes II A et II B de la directive 75/442 ou lorsqu’il y a une volonté ou une obligation en ce sens.

34. La Cour a par contre décidé que la mise en œuvre de l’une des procédures prévues dans l’annexe II A ou II B de la directive 75/442 ne permet pas à elle seule de qualifier une substance ou un objet de déchet ( ). Le système de surveillance et de gestion introduit par la directive 75/442 devrait en effet couvrir tous les objets et toutes les substances dont leur propriétaire se défait même s’ils ont une valeur commerciale et s’ils sont collectés à titre commercial aux fins de récupération, recyclage ou réutilisation ( ).

35. La définition nationale restreint illégalement la notion de déchet dans la mesure où, contrairement à la jurisprudence de la Cour, elle ne conduit à la qualification en tant que déchet d’une substance que si le propriétaire la soumet à l’une des procédures de récupération ou d’élimination citées. Le gouvernement italien signale certes à juste titre que les procédures d’élimination et de récupération citées dans les annexes de la directive couvrent de nombreuses possibilités de traitement des déchets. Ces énumérations ne sont toutefois tout d’abord pas exhaustives. Elles ne recouvrent par ailleurs pas le cas des déchets réutilisés sans mise en œuvre préalable d’une procédure de récupération.

36. La définition nationale de «se défaire» est à un autre égard trop large et s’écarte de la notion correspondante de la directive 75/442. Le fait qu’une substance soit soumise à l’une des procédures citées dans les annexes II A et II B de la directive 75/442 peut certes être un indice qu’il s’agit là d’un procédé visant à s’en défaire et que la substance est ainsi un déchet. Le fait que des procédures d’élimination ou de récupération pour les déchets soient décrites dans ces annexes ne conduit pas nécessairement à ce que chaque substance traitée d’après l’une de ces méthodes devrait être considérée comme un déchet ( ). De nombreuses procédures citées dans les annexes peuvent en effet être aussi appliquées à des matériaux qui ne sont pas des déchets. Presque tout objet ou toute substance solide peut ainsi être entreposé sur le sol (position D 1 de l’annexe II A). On utilise comme combustible (position R 1 de l’annexe II B) surtout du charbon, du pétrole et du gaz sans que ces matières premières deviennent pour autant des déchets.

37. Si l’on part du principe que les États membres peuvent, conformément à l’article 176 CE, introduire ou conserver un niveau de protection plus élevé que celui de la directive 75/442, une version plus large de la notion de déchet serait admissible en droit national. Le fait que la directive devrait exclure aussi une distorsion de concurrence découlant d’une application de standards de protection divergents plaide cependant en sens inverse ( ).

38. Dans l’arrêt Fornasar e.a. ( ) auquel renvoie le gouvernement italien, la Cour a certes considéré qu’il était admissible que les États membres puissent introduire sous certaines conditions un standard de protection plus élevé que celui de la directive 91/689/CEE relative aux déchets dangereux ( ). Ils peuvent donc qualifier comme déchets dangereux d’autres substances qui ne sont pas énumérées dans la liste communautaire. Cette jurisprudence n’est cependant pas transposable à la présente affaire puisque la directive 91/689 contient expressément une clause d’ouverture en ce sens et pose des conditions concrètes pour les substances que les États membres peuvent inclure dans le champ d’application de la directive, au-delà des substances citées dans la liste communautaire.

39. La juridiction de renvoi et les parties à la procédure avancent en outre l’affirmation de la Cour, dans l’arrêt ARCO Chemie Nederland e.a., selon laquelle, «en l’absence de dispositions communautaires, les États membres sont libres quant au choix des modes de preuve des différents éléments définis dans les directives qu’ils transposent, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l’efficacité du droit communautaire […] Porterait atteinte à l’efficacité de l’article 130 R du traité [devenu après modification article 174 CE] et de la directive [75/442] l’utilisation, par le législateur national, de modes de preuve, telles des présomptions légales, qui auraient pour effet de restreindre le champ d’application de la directive et de ne pas couvrir des matières, substances ou produits qui répondent à la définition du terme de ‘déchet’ au sens de la directive» ( ).

40. Le gouvernement autrichien défend le point de vue que les définitions contenues à l’article 14, paragraphe 1, du Decreto Legge 138/02 sont des règles de preuve admissibles en ce sens.

41. On ne saurait souscrire à cette opinion. Les dispositions citées ne règlent pas l’art et la manière avec lesquels il convient d’apporter la preuve de la présence des éléments «se défaire», «intention de se défaire» ou «obligation de se défaire» ainsi que le souligne à juste titre la juridiction de renvoi. Il s’agit au contraire de définitions plus précises des différents concepts juridiques. Même si les dispositions étaient des règles de preuve, elles restreindraient illégalement la portée des concepts de droit communautaire en cause ainsi qu’il a déjà été constaté.

42. Il convient donc de répondre à la première question que la directive 75/442 s’oppose à une disposition juridique d’un État membre concrétisant la notion de déchet et en vertu de laquelle le propriétaire d’un matériau ou d’un objet s’en défait, a l’intention ou l’obligation de s’en défaire (uniquement) si la substance ou l’objet est soumis à une procédure d’élimination ou de récupération citée dans les annexes II A et II B de la directive et les dispositions nationales identiques ou lorsque une volonté ou une obligation en ce sens existe.

C – Sur la deuxième question préjudicielle

43. Par la deuxième question, la juridiction de renvoi souhaiterait savoir si la directive 75/442 s’oppose à une disposition juridique d’un État membre concrétisant la notion de déchet et en vertu de laquelle les résidus de production et de consommation ne sont pas des déchets:

– s’ils peuvent être réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation, ou dans un cycle analogue ou différent, et s’ils sont effectivement et objectivement réutilisés sans qu’ils subissent un traitement préalable ou nuisent à l’environnement, ou

– s’ils peuvent, après un traitement préalable, être réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation ou dans un cycle analogue ou différent et sont effectivement et objectivement réutilisés sans qu’une récupération au sens de l’annexe II B de la directive et des dispositions nationales identiques soit nécessaire.

44. Ainsi qu’il a déjà été exposé, il est décisif pour la qualification en tant que déchet d’une substance de savoir si le propriétaire s’en défait, a l’intention ou l’obligation de s’en défaire. Cette question doit être examinée sur la base de l’ensemble des circonstances. Il convient à cette occasion de tenir compte de l’objectif de la directive et de veiller à ce que son efficacité ne soit pas entravée ( ).

45. Les méthodes de traitement ou le type d’utilisation de l’objet ou de la substance ne sont pas décisives ( ). Le fait aussi que le matériau puisse être soumis à une réutilisation économique ou que la récupération ait lieu sans nuire à l’environnement est sans influence sur sa qualité en tant que déchet ( ).

46. La Cour estime cependant que le fait qu’il s’agisse d’un résidu de protection et donc d’une substance qui n’a pas été produite intentionnellement ( ) est un indice fort que l’on est en présence d’un déchet. Ce n’est qu’à des conditions étroites particulières que des substances générées lors de la production peuvent être considérées comme des sous-produits qui ne sont pas des déchets, à savoir lorsque leur réutilisation est «certaine, sans transformation préalable, et dans la continuité du processus de production» ( ). Le fait qu’après un cycle de consommation ou d’utilisation il n’y a plus pour un objet ou une substance d’utilisation dans le sens de l’objectif original est également un indice fort que le propriétaire veut s’en défaire.

47. La réglementation litigieuse est en complète opposition avec ces affirmations. Elle s’applique aux résidus de production et de consommation qui doivent déjà prima facie être considérés comme des déchets. Elle ne laisse aucune marge de manœuvre pour tenir compte de toutes les circonstances, mais repose au contraire au fond sur l’utilisation du matériau (avec ou sans traitement préalable) dans un cycle de production ou de consommation alors que cela ne fournit selon la jurisprudence aucune indication quant à la qualité des déchets. Elle exclut même de tels résidus de production et de consommation de la définition des déchets qui doivent encore être soumis avant leur réutilisation à un «traitement préventif» (mais qui ne doit pas être une récupération).

48. Ainsi que la Commission l’expose clairement, de nombreux matériaux, qui d’après la liste européenne des déchets ( ) doivent sans le moindre doute possible être qualifiés de déchet, devraient d’après la réglementation litigieuse être retirés de la définition. La Commission cite à titre d’exemple: les emballages métalliques (code 15 01 04), les métaux de véhicules usagés (16 01 17 et 16 01 18), les déchets de construction et de démolition en fer (17 09), les déchets d’emballage en papier (15 01 01), le papier et le carton issu du traitement mécanique des déchets (19 12 01) et le papier usagé collecté séparément en tant que déchets municipaux. Même si la mention dans le catalogue des déchets n’est, en définitive, pas décisive du point de vue juridique pour la qualification, elle a un effet d’indice.

49. Il faut dans ce contexte signaler aussi l’arrêt de la Cour dans l’affaire Mayer Parry Recycling ( ). L’objet de cette procédure était la question de savoir quand les déchets d’emballage métalliques perdent leur qualité de déchet. La Cour est parvenue à la conclusion que le traitement de la ferraille par le concassage et le tri ne touchait pas à sa qualité en tant que déchet. Ce n’est qu’avec la fonte dans les hauts fourneaux pour la production de blocs d’acier, de tôles ou de rouleaux que le déchet deviendrait un nouveau produit.

50. D’après la réglementation de l’article 14 du Decreto Legge 138/02, le matériau que la Cour a sans le moindre doute qualifié de déchet dans l’arrêt Mayer Parry Recycling serait exclu de la définition des déchets ( ). Les emballages métalliques usagés sont en effet un résidu de consommation qui après un traitement préalable (concassage et tri) est apporté à un processus de production analogue (fonte dans un haut fourneau). Cet exemple démontre à lui seul que la disposition italienne en cause conduit également en pratique à des résultats qui ne sont pas conformes aux dispositions communautaires relatives au droit des déchets.

51. Il convient par conséquent de répondre à la deuxième question préjudicielle que la directive 75/442 s’oppose à une disposition juridique d’un État membre concrétisant la notion de déchet et en vertu de laquelle les résidus de production et de consommation ne représentent pas un déchet:

– lorsqu’ils peuvent être réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation ou dans un cycle analogue ou différent et sont effectivement et objectivement réutilisés sans qu’ils subissent de traitement préventif et nuisent à l’environnement, ou

– lorsque, après un traitement préventif dans le même cycle de production ou de consommation ou un cycle analogue ou différent, ils peuvent être réutilisés et sont effectivement et objectivement réutilisés sans qu’une récupération au sens de l’annexe II B de la directive et des dispositions nationales identiques soit nécessaire.

D – Sur les effets sur la procédure pénale dans le litige au principal d’une violation de la directive 75/442 par les dispositions nationales

52. Afin de donner à la juridiction de renvoi une réponse utile pour la décision dans le litige au principal, il faut examiner quel est l’effet dans une procédure pénale de l’interprétation proposée ici de la directive 75/442.

53. Il est déjà établi dans la jurisprudence qu’une directive ne saurait en elle-même et indépendamment des dispositions de droit interne d’un État membre adoptées pour sa mise en œuvre avoir pour effet de fixer ou de renforcer la responsabilité pénale de ceux qui contreviennent aux dispositions de la directive ( ).

54. Cette constatation résulte d’une part du principe de la légalité des peines (nullum crimen, nulla poena sine lege) ( ) qui appartient aux principes généraux de droit à la base des traditions constitutionnelles communes des États membres et qui est aussi ancré ( ) à l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( ). En raison de ce principe qui interdit aussi l’interprétation extensive des dispositions pénales en défaveur des personnes concernées, l’interprétation conforme à la directive dans la procédure pénale est soumise à des limites étroites ( ).

55. La Cour a par ailleurs fondé la règle que les directives ne peuvent pas être utilisées directement pour motiver ou renforcer l’incrimination sur le fait qu’une directive ne saurait en elle-même fonder des obligations dans le chef d’un particulier ( ).

56. Dans l’affaire Pfeiffer e.a., relative au cas de l’application directe d’une directive dans les rapports entre deux personnes privées M. l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer a récemment mis en doute le principe qu’une directive ne saurait créer des obligations dans le chef d’un particulier ( ). Il a cependant lui-même signalé que, dans les procédures pénales opposant un particulier à l’État, d’autres critères s’appliquent ( ). Il demeure en définitive que l’effet direct d’une directive ne saurait, du moins dans la procédure pénale, conduire à imposer des obligations au particulier.

57. Dans la présente affaire, aucun des motifs que la Cour a cités pour la restriction de l’application directe des directives dans les procédures pénales ne trouve cependant à s’appliquer.

58. Le principe de la légalité des peines n’est tout d’abord pas touché dans la mesure où l’application directe de la directive 75/442 dans le litige au principal n’aurait pas pour effet de fonder la responsabilité pénale uniquement à partir de la directive et indépendamment des dispositions juridiques internes adoptées aux fins de sa mise en œuvre ( ). Si le Decreto Legge 138/02, introduit seulement après les faits, reste inappliqué, l’incrimination repose sur le droit national applicable au moment des faits, à savoir la disposition générale de transposition de la directive 75/442 (article 6 du Decreto Legislativo 22/97) alors de nouveau applicable. La directive aurait seulement pour effet qu’une disposition abrogeant l’infraction adoptée après les faits ne serait pas appliquée.

59. Dans l’arrêt Tombesi e.a. ( ), qui reposait sur une situation juridique nationale très similaire, la Cour a affirmé:

«Par ailleurs, il ressort des ordonnances de renvoi que, à l’époque où ils ont été commis, les faits qui font l’objet des affaires au principal étaient susceptibles d’être sanctionnés en vertu du droit national et que les décrets-lois qui les ont soustraits à l’application des sanctions résultant du DPR n° 915/82 ne sont entrés en vigueur qu’ultérieurement. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de s’interroger sur les conséquences qui pourraient découler du principe de la légalité des peines pour l’application du règlement n° 259/93.»

60. Une interprétation conforme à la directive qui pourrait violer l’interdiction de l’interprétation extensive au détriment de l’accusé n’est par ailleurs pas nécessaire. Pour la justification du caractère répressible, seul importerait le Decreto Legislativo 22/97 – en cas de non‑application du Decreto Legge 138/02 – qui contient la même définition du déchet que la directive 75/442 et n’a donc pas besoin d’être interprété de manière extensive afin de répondre aux objectifs de la directive.

61. La directive 75/442 ne crée enfin dans la présente situation aucune obligation pour le particulier. La question des obligations qui pèsent sur le particulier doit être résolue d’après l’état du droit au moment des faits pertinents dans la mesure où des obligations ne peuvent être imposées qu’à l’égard d’un comportement futur. Les obligations ne peuvent pas être posées rétroactivement. Au moment où le transport litigieux de ferraille a eu lieu, les règles à respecter et les définitions pertinentes étaient cependant contenues de manière exhaustive dans le Decreto Legislativo 22/97 sans que cela nécessite un recours direct à la directive.

62. L’affaire devrait peut-être être appréciée différemment si les faits s’étaient produits après l’adoption du Decreto Legge 138/02. Ses dispositions ont conduit, entre autres, à une restriction des obligations qui existaient pour le traitement des résidus de production et de consommation. Si l’on n’appliquait pas le Decreto Legge 138/02 pour cette période, il serait plus aisé de dire que l’application directe de la directive crée des obligations.

63. Dans la présente affaire, le principe que la loi pénale plus douce doit être appliquée pourrait cependant s’opposer à l’application directe de la directive lorsqu’une telle loi pénale remplace, après la survenance des faits, la loi qui s’appliquait au moment de ces faits.

64. Le principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus douce, qui est reconnu dans les ordres juridiques de la plupart des États membres de la Communauté (mais pas par exemple en Irlande et au Royaume-Uni), a été également repris dans l’article 49, paragraphe 1, troisième phrase, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Il a par ailleurs fait son entrée dans le droit communautaire dérivé à travers les sanctions administratives prévues pour les irrégularités au détriment des intérêts financiers de la Communauté ( ).

65. Dans l’arrêt Allain ( ), la Cour a implicitement reconnu ce principe lorsqu’elle a constaté qu’un comportement qui à l’origine était contraire au droit communautaire et par conséquent susceptible d’être sanctionné en vertu du droit national peut être apprécié de nouveau en application des principes de procédure nationaux (en particulier le principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus douce) lorsque la situation de fait et de droit s’est modifiée a posteriori.

66. Il ressort de ce qui précède que ce principe ne doit pas être considéré comme un principe purement national, mais au contraire comme un principe général du droit communautaire que la juridiction de renvoi doit prendre en compte lors de l’interprétation du droit national adopté pour la transposition de la directive 75/442 ( ).

67. Même si le Decreto Legge 138/02 ne constitue pas en lui-même une disposition pénale, il conduit quand même à une définition plus avantageuse pour l’accusé du terme de déchet et donc aussi des infractions réglées dans le Decreto Legislativo 22/97 qui présupposent la présence de déchets.

68. Il pourrait néanmoins être exclu d’appliquer le Decreto Legge 138/02 rétroactivement en tant que «loi pénale plus douce» aux faits commis avant son adoption dans la mesure où il serait contraire à la directive 75/442.

69. La raison de l’application rétroactive de la loi pénale plus douce est l’idée qu’un accusé ne devrait pas être condamné pour un comportement qui, d’après le point de vue (modifié) du législateur au moment de l’audience, n’est plus susceptible d’être sanctionné. Il devrait donc bénéficier des appréciations changées du législateur. On assure ainsi la cohérence de l’ordre juridique. L’application rétroactive de la loi plus douce tient en outre compte du fait que la finalité répressive de prévention générale et spéciale disparaît lorsque le comportement en cause n’est plus susceptible d’être sanctionné.

70. Cela démontre que le principe repose en définitive sur des considérations d’équité qui n’ont pas le même rang élevé que, par exemple, les motifs d’applicabilité du principe de la légalité des peines (le principe de l’État de droit et le principe de la sécurité juridique). C’est la raison pour laquelle de nombreux ordres juridiques nationaux admettent des exceptions au principe, par exemple lorsque l’incrimination reposait sur une loi, dès le départ, restreinte dans le temps.

71. Dans une affaire ayant un lien avec le droit communautaire, le fait que les considérations du législateur national à la base de la loi pénale plus douce adoptée ultérieurement sont en opposition avec les appréciations du législateur communautaire réglant le secteur en question doit tout de même être pris en compte. On pourrait dire en résumé qu’une loi adoptée a posteriori ne constitue pas une loi pénale plus douce applicable.

72. On ne voit pas pourquoi le particulier devrait profiter rétroactivement d’une appréciation modifiée du législateur national qui irait à l’encontre d’objectifs de droit communautaire qui demeurent eux inchangés ( ). La cohérence de l’ordre juridique impose au contraire que l’on respecte le droit communautaire qui bénéficie de la primauté d’application. La finalité répressive de la prévention générale et spéciale ne disparaît en outre pas lorsqu’un comportement reste susceptible d’être sanctionné en raison du droit communautaire.

73. Les constatations de la Cour dans l’arrêt Allain ( ) ne s’opposent pas à l’opinion défendue ici. Contrairement au cas d’espèce, le cadre factuel et de droit communautaire s’était modifié a posteriori dans l’affaire Allain au profit de l’accusé. Cette situation ne peut pas être comparée à celle où une réglementation contraire au droit communautaire et plus favorable à l’accusé est introduite au niveau national a posteriori.

74. Le principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus douce s’oppose ainsi tout aussi peu à l’application directe de la directive 75/442 dans le litige au principal que le principe de la légalité des peines. La prise en compte de la directive ne conduit pas non plus à la création d’obligations, mais n’a au contraire indirectement que des effets négatifs pour l’accusé. Cela ne libère cependant pas le juge national de son obligation découlant des articles 249, paragraphe 3, CE et 10 CE de donner effet à la directive 75/442 ( ).

75. Il faut constater en définitive que la juridiction de renvoi est tenue de donner effet à la directive 75/442 en n’appliquant pas la loi pénale plus douce adoptée après les faits si cette loi n’est pas compatible avec la directive.

V – Conclusion

76. Compte tenu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit sur les questions préjudicielles du Tribunale penale di Terni:

«1) La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, s’oppose à une disposition juridique d’un État membre en vertu de laquelle on ‘se défait’, ‘a l’intention’, ou ‘a l’obligation de se défaire’, dans le cadre de la définition des déchets uniquement si une substance, un matériau ou un bien est soumis à un procédé d’élimination ou de récupération cité dans les annexes II A et II B de la directive et les dispositions nationales identiques ou lorsqu’il y a une volonté ou une obligation en ce sens.

2) La directive 75/442 s’oppose à une disposition juridique d’un État membre concrétisant la notion de déchet et en vertu de laquelle les résidus de production ou de consommation ne sont pas des déchets,

– s’ils peuvent être réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation ou dans un cycle analogue ou différent et sont effectivement et objectivement réutilisés sans subir de traitement préventif et sans nuire à l’environnement, ou

– si, après un traitement préventif, ils peuvent être réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation ou dans un cycle analogue ou différent et sont effectivement et objectivement réutilisés sans qu’une récupération au sens de l’annexe II B de la directive et des dispositions nationales identiques soit nécessaire.

3) La juridiction d’un État membre est tenue de donner effet à la directive 75/442 en n’appliquant pas une loi pénale plus douce adoptée après les faits si cette loi n’est pas compatible avec la directive.»