CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 27 MARS 1974 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Vous n'êtes pas sans savoir que jusqu'à l'entrée en vigueur, en septembre 1972, des règlements CEE nos 1408/71 et 574/72 du Conseil, la sécurité sociale des travailleurs migrants au sein de la Communauté était principalement régie par les règlements nos 3 et 4 du Conseil, datés respectivement des 25 septembre et 3 décembre 1958. Ces textes avaient été arrêtés en application de l'article 51 du traité qui invitait le Conseil à «adopter dans le domaine de la sécurité sociale les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs» et «à instituer à cet effet» un système permettant d'assurer aux travailleurs migrants et à leurs ayants droit :

«a) la totalisation, pour l'ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales ;

b) le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres».

La présente affaire a trait à la mesure éventuelle dans laquelle, compte tenu des dispositions des règlements nos 3 et 4, M. H. W. Kaufmann, ressortissant allemand et résidant en République fédérale, peut prétendre au bénéfice de prestations d'invalidité en vertu d'une loi néerlandaise relative à ces prestations, entrée en vigueur le 1er juillet 1967 et dont la dénomination abrégée est WAO.

Votre juridiction est saisie de cette affaire par voie de demande de décision à titre préjudiciel introduite par le «Centrale Raad van Beroep» des Pays-Bas devant lequel a été engagée une instance d'appel contre une décision du «Raad van Beroep» d'Amsterdam en date du 9 novembre 1971. Cette dernière décision avait été rendue en faveur de M. Kaufmann, que nous appellerons l'intimé, la partie appelante étant l'organisme de sécurité sociale néerlandaise intéressé.

Les faits peuvent être brièvement résumés comme suit. L'intimé, né le 9 mai 1906 et qui est donc âgé actuellement de 67 ans a passé toute sa vie active en Allemagne, à l'exception d'une période de sept ans, comprise entre octobre 1928 et septembre 1935, et pendant laquelle il a été employé dans une imprimerie de La Haye. Le 4 décembre 1969, il a été atteint d'une incapacité de travail en raison d'une maladie. Cette circonstance lui a donné droit, en vertu de la législation allemande pertinente, à une indemnité de maladie (Krankengeld) qu'il a effectivement reçue jusqu'au 4 juin 1971. Tandis qu'il percevait cette indemnité, il lui a été reconnu également en Allemagne, une pension d'invalidité avec effet au 1er janvier 1970. Comme l'explique cependant une lettre du 22 décembre 1971 adressée à la partie appelante par l'organisme allemand compétent (annexe 8 de l'ordonnance de renvoi), le montant de cette pension était inférieur à celui de l'indemnité de maladie à laquelle l'intimé avait droit et, dans ces conditions, comme l'exigeait la législation allemande, le montant de son indemnité de maladie a été diminué du montant de la pension d'invalidité.

Il ne fait pas de doute :

1) que l'intimé ne peut émettre aucune prétention en vertu de la WAO au titre de la période de 52 semaines à compter du premier jour de sa maladie, parce qu'en vertu de l'article 19 de la WAO, la prestation d'invalidité n'est pas due pour les 52 premières semaines d'incapacité ;

2) qu'il ne peut émettre aucune prétention en vertu de la WAO pour toute période postérieure au 1er mai 1971, parce qu'en application de l'article 49 de la WAO, le versement de la prestation d'invalidité prend fin le premier jour du mois pendant lequel le bénéficiaire atteint l'âge de 65 ans.

Le présent litige a donc seulement trait à la période comprise entre le 4 décembre 1970 et le 1er mai 1971.

La partie appelante reconnaît que pour cette période l'intimé pouvait à première vue prétendre en vertu du règlement no 3 au versement d'une prestation au sens de la WAO. Mais la partie appelante prétend que ce droit apparent a été neutralisé par l'effet combiné des dispositions du règlement no 3 et de la WAO dirigées contre le cumul de prestations.

Afin d'expliquer cela, nous devons tout d'abord mentionner les dispositions pertinentes du règlement no 3.

Dans le cas de prestations d'invalidité, l'article 24 de ce règlement distinguait entre deux types de législation nationale, le type A, en vertu duquel le montant de la prestation était indépendant de la durée des périodes d'assurance et le type B, d'après lequel le montant de la prestation était au contraire fonction de la durée de ces périodes d'assurance. En ce qui concerne la présente affaire, il semble que la WAO était du type A, alors que la législation allemande, en vertu de laquelle l'intimé avait droit à sa pension d'invalidité, relevait du type B. L'article 26 du règlement no 3 stipulait que dans cette hypothèse les articles 27 et 28 de ce règlement relatifs aux pensions de vieillesse et décès étaient applicables par analogie. Ces articles édictaient des règles détaillées pour la totalisation de périodes d'emploi à retenir, accomplies dans différents États membres, ainsi que pour le calcul et le versement des prestations sur la base de cette totalisation.

Comme nous l'avons indiqué, la partie appelante reconnaît que l'intimé pouvait à première vue, en vertu de ces articles, prétendre au versement de prestations en application de la WAO au titre de la période en question. Elle invoque toutefois l'article 11 du règlement no 3 relatif au cumul de prestations et notamment son article 2 dont nous devons lire le passage pertinent. Puisqu'il n'existe aucun texte anglais faisant foi du règlement no 3, nous lirons la version française :

«Les clauses de réduction ou de suspension prévues par la législation d'un État membre, en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale … sont opposables au bénéficiaire, même s'il s'agit de prestations acquises sous un régime d'un autre État membre» (JO no 30 du 16 décembre 1958).

Ce n'est pas en raison de sa pertinence directe mais parce qu'elle éclaire la portée de l'article 11, 2), que nous reproduisons également la réserve apportée à cette disposition :

«Toutefois, cette règle n'est pas applicable aux cas où des prestations de même nature sont acquises conformément aux dispositions des articles 26 et 28 du présent règlement».

Compte tenu de cette réserve, la partie appelante ne pouvait se prévaloir, à l'encontre de l'intimé, de ce qu'il percevait une pension d'invalidité allemande, même si cette circonstance avait par ailleurs une importance en droit hollandais. Elle ne cherche d'ailleurs pas à le faire. Ce dont se réclame la partie appelante, c'est du fait que l'intimé percevait une indemnité allemande et elle invoque cette circonstance en se fondant sur l'article 20 de la WAO. Cet article stipule que tant qu'une personne a droit à une indemnité de maladie («Ziekengeld») en vertu de la loi sur l'assurance maladie («Ziektewet»), elle ne peut recevoir aucune prestation d'invalidité au titre de la WAO. L'argument de la partie appelante consiste à faire valoir que l'article 20 est une «clause de réduction ou de suspension prévue par» la législation des Pays-Bas au sens de l'article 11, 2), et qu'il prive en conséquence l'intimé du droit à prestation au titre de la WAO, parce qu'en vertu des mots «même s'il s'agit de prestations acquises sous un régime d'un autre État membre» de l'article 11, 2), la perception par l'intimé de la «Krankengeld» allemande aurait le même effet aux fins de l'article 20 que la perception par l'intimé de la «Ziekengeld» néerlandaise. C'est cet argument que le «Raad van Beroep» d'Amsterdam a rejeté au motif que la «Krankengeld» ne pouvait être assimilée à la «Ziekengeld» aux fins de l'article 20.

Messieurs, le «Centrale Raad van Beroep» a posé à votre juridiction trois questions pour que vous l'aidiez à statuer sur l'instance d'appel.

La première question consiste à savoir si l'expression contenue dans l'article 11, 2), «clauses de réduction ou de suspension prévues par la législation d'un État membre, en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations» couvre une disposition suspendant le droit d'une personne à une prestation d'invalidité tant que celle-ci a droit à une indemnité de maladie.

Aussi bien la partie appelante que la Commission estiment que cette question doit recevoir une réponse affirmative et nous souscrivons à leur thèse. Malheureusement, l'intimé n'a pas été représenté au cours de l'instance pendant devant la Cour et l'on ne sait pas quels arguments auraient été présentés en son nom, s'il avait été représenté. On ne peut qu'attendre, Messieurs, qu'ait été enfin approuvé le projet relatif au nouveau règlement de procédure de la Cour qui permettra à celle-ci, dans de telles circonstances, d'accorder l'assistance judiciaire à un intimé.

Nous déduisons cependant des observations de la partie appelante et de la Commission que la première question posée par le «Centrale Raad» procède d'une distinction faite en droit néerlandais, dans le domaine de la législation sur la sécurité sociale, entre les dispositions constituant des conditions auxquelles l'octroi de prestations est subordonné et les dispositions simplement destinées à faire obstacle au cumul de prestations, étant entendu que si l'article 20 de la WAO relève de la première catégorie, il pourrait ne pas être soumis à l'emprise de l'article 11, 2), du règlement no 3. Messieurs, il nous semble que des distinctions aussi subtiles ne devraient pas être intégrées à la législation communautaire en matière de sécurité sociale, qui doit nécessairement être interprétée extensivement de façon à se prêter à une application facile et uniforme par rapport aux différents droits de la sécurité sociale en vigueur dans les États membres. Quoi qu'il en soit, nous pensons qu'une disposition suspendant le droit d'une personne à une prestation d'invalidité tant que celle-ci a droit à une indemnité de maladie est manifestement conforme tant à l'esprit qu'à la lettre de l'article 11, 2), puisque son objet évident est d'établir l'alternance et non pas le cumul de l'indemnité de maladie et de la prestation d'invalidité.

La seconde question posée par le «Centrale Raad» soulève directement le point de droit autour duquel gravitait la décision rendue par le Raad van Beroep d'Amsterdam. Elle consiste essentiellement à savoir si les dispositions de l'article 11, 2), s'appliquaient à une «clause de réduction ou de suspension prévue par la législation d'un État membre» même si cette clause mentionnait expressément la loi de sécurité sociale de cet État membre au regard duquel elle devait jouer (c'est ainsi qu'en l'espèce, l'article 20 du WAO renvoyait expressément à la Ziektewet néerlandaise). En d'autres termes, la question consiste à savoir si l'article 11, 2), permettait l'assimilation au texte de la loi ainsi désigné des dispositions législatives homologues d'un autre État membre.

Ici encore, aussi bien la partie appelante que la Commission estiment que la question devrait recevoir une réponse affirmative et nous souscrivons à leur thèse. Il nous semble que ce serait donner aux dispositions de l'article 11, 2), et notamment aux mots «même s'il s'agit de prestations acquises sous un régime d'un autre État membre», une interprétation trop restrictive que d'estimer qu'elles pourraient seulement s'appliquer dans les cas où la «clause de réduction ou de suspension» en question serait libellée en termes généraux, comme cela aurait été le cas en l'espèce si l'article 20 de la WAO avait à renvoyer l'indemnité de maladie tout court sans mentionner la Ziektewet. Comme la Commission le relève, une telle interprétation donnerait lieu à des divergences tout à fait fortuites dans l'application de l'article 11, 2), par différents États membres, divergences qui dépendraient plus de la forme que du fond de leurs textes respectifs.

Ce n'est pas à notre avis faire tort à l'intimé que de soutenir que sa «Krankengeld» allemande doit être, en application de l'article 11, 2), assimilée, aux fins de l'article 20 de la WAO à la «Ziekengeld» néerlandaise, pourvu bien sûr que ces deux prestations soient effectivement semblables et non pas simplement en raison de leur dénomination, question dont l'appréciation incombe à la juridiction nationale. Cette affaire est en un sens la réciproque de l'affaire 34-69 «Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris/Duffy» (Recueil, 1969, p. 597) dans laquelle la Cour a décidé que l'article 11, 2), ne pouvait être opposé à une personne que si celle-ci demandait à être admise au bénéfice des dispositions du règlement no 3. Si cette personne avait droit à une prestation déterminée dans un État membre déterminé indépendamment du règlement no 3, l'article 11, 2), ne pourrait être invoqué de façon à lui refuser le bénéfice de cette prestation. Il semble cependant ne pas faire de doute en l'espèce que l'intimé n'aurait aucun droit au titre de la WAO s'il n'y avait pas les dispositions du règlement no 3. Dans ces conditions, il est selon nous équitable qu'il ne reçoive éventuellement sur la base du règlement que les prestations au bénéfice desquelles les auteurs de ce règlement entendaient effectivement admettre une personne se trouvant dans sa situation.

Nous devrions peut-être mentionner par parenthèse que le «Raad van Beroep» d'Amsterdam semble avoir estimé que le principe de l'affaire Duffy pourrait s'appliquer en l'espèce parce que l'intimé avait droit à sa «Krankengeld» indépendamment du règlement no 3. Mais, sauf notre respect pour cette juridiction, cela nous semble sans importance. Ce qui importe c'est le fait qu'il ne pouvait faire valoir de droit en vertu de la WAO si ce n'est sur la base du règlement.

La troisième question posée à la Cour par le «Centrale Raad» a trait à la circonstance déjà mentionnée, que le montant initialement accordé à l'intimé en Allemagne au titre de la «Krankengeld» a été diminué par la suite par voie de compensation sur cette allocation, sur la base de la législation allemande, du montant à lui octroyé au titre de la pension d'invalidité. La question consiste en substance à savoir si dans ces conditions, la référence contenue dans l'article 11, 2), à des «prestations acquises sous un régime d'un autre État membre» est une référence au montant octroyé à l'origine ou bien au montant réduit.

Messieurs, nous devons admettre que nous sommes resté perplexe quant à la pertinence de cette question. Ni l'ordonnance de renvoi rendue par le Centrale Raad ni les documents joints en annexe à cette ordonnance ne semblent donner le moindre indice quant au point de référence de cette question. La Commission suggère dans ses observations que la question est pertinente en raison de l'article 9, 2), du règlement no 4 du Conseil, lequel a été adopté, comme vous vous en souviendrez, pour appliquer et compléter les dispositions du règlement no 3. Dans la mesure où il peut à la rigueur être pertinent, l'article 9, 2), est libellé comme suit :

«… lorsque l'application des dispositions de la première phrase du paragraphe 2 de l'article 11 du règlement entraînerait la réduction ou la suspension d'une prestation d'invalidité … liquidée en vertu des dispositions de l'article 28 du règlement par l'institution d'un État membre, cette institution ne prend en compte, pour la réduction ou pour la suspension, qu'une fraction des prestations … entraînant la réduction ou la suspension».

Suit une disposition prescrivant la méthode de détermination de la fraction adéquate par référence aux dispositions de l'article 28.

Nous ne voyons pas, en ce qui nous concerne, comment l'article 9, 2), pourrait déployer des effets dans le cas où la disposition pertinente du droit national s'applique quel que soit le quantum, comme le fait, à ce qu'il semble, l'article 20 de la WAO. A première vue, cet article refuse à une personne tout droit à pension d'invalidité tant qu'elle perçoit une allocation maladie, quel qu'en soit le montant.

Mais, naturellement, la question de savoir s'il en est vraiment ainsi relève de l'interprétation de la WAO, interprétation qui incombe au Centrale Raad et non pas à votre juridiction.

C'est ainsi, à notre sens, qu'il y a lieu de répondre à la question.

La partie appelante et la Commission ne s'accordent pas quant au contenu de la réponse. La partie appelante estime que le montant à prendre en considération est le montant accordé à l'origine, tandis que la Commission pense que c'est le montant réduit.

Messieurs, nous sommes du même avis que la Commission. On peut examiner le problème en supposant qu'en l'espèce l'intimé aurait eu droit en Allemagne à une pension d'invalidité supérieure à son allocation maladie (Krankengeld). Dans ce cas, il aurait reçu en réalité non pas sa Krankengeld, mais seulement sa rente d'invalidité. Toutefois, selon l'interprétation proposée par la partie appelante, il aurait dû être considéré, aux fins des articles 11, 2), et 9, 2), comme bénéficiaire d'une «Krankengeld». Abstraction faite de l'injustice et du mépris patent de la réalité qu'elle implique, il nous semble que cette conclusion pourrait, dans certaines conditions, aller à l'encontre du but visé par la réserve apportée à l'article 11, 2).

Nous concluons donc qu'il y a lieu de répondre à chacune des questions posées à la Cour par le Centrale Raad dans le sens indiqué par la Commission.

( 1 ) Traduit de l'anglais.