CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ALBERTO TRABUCCHI,

PRÉSENTÉES LE 27 JUIN 1973 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Par sa première demande, le juge allemand cherche à savoir si le règlement du Conseil no 803/68/CEE du 27 juin 1968, relatif à la valeur en douane des marchandises, est non valide du fait qu'il a été adopté sur la base de l'article 235 du traité de la CEE.

Les raisons de ces doutes doivent être recherchées dans la littérature juridique allemande à laquelle le «Bundesfinanzhof» se limite malheureusement à faire renvoi en termes généraux. Certains auteurs ont exprimé en effet des réserves quant au fait qu'en réglementant la matière dont il s'agit ainsi qu'en mettant en oeuvre des règles du traité se rapportant spécialement à cette matière et qui, selon eux, auraient attribué à l'exécutif communautaire des pouvoirs dans ce domaine, le Conseil s'est basé sur l'article 235 qui constitue une norme subsidiaire visant les seuls cas où une action de la Communauté se révèle nécessaire pour réaliser l'un des objectifs du traité et où ce dernier ne prévoit pas les pouvoirs nécessaires à cet effet.

La controverse qui divise la doctrine porte essentiellement sur deux points: d'une part, sur l'interprétation de la portée de l'article 235 et, de l'autre, sur l'interprétation de la portée des articles 111 et 113 du traité relatifs à la politique commerciale commune.

Mon intention n'est certes pas d'entrer dans une discussion d'ordre doctrinal, ce qui serait hors de propos dans l'enceinte de notre Cour. Toutefois, comme le juge de renvoi a motivé ses doutes sur la validité du règlement communautaire en se référant purement et simplement aux critiques exprimées par la doctrine, on ne peut éviter d'évoquer, fût-ce brièvement, les principales thèses défendues par les auteurs, auxquelles se réfère la juridiction demanderesse.

Mais avant cela, il nous faut émettre quelques considérations à titre préliminaire.

Si modestes soient-elles, les différences entre les dispositions douanières nationales qui entrent en ligne de compte aux fins de l'application du tarif douanier commun peuvent créer des distorsions de la concurrence et des détournements de trafic. Il est certain aussi que les critères qui président à la détermination de la valeur en douane des marchandises ont une incidence directe sur l'application du tarif douanier commun et qu'à défaut d'un critère unitaire pour tous les États membres, les droits de douane communautaires ne pourraient être uniformément appliqués. On avait noté que les possibilités d'adaptation offertes par la convention sur la valeur en douane des marchandises, signée à Bruxelles le 15 décembre 1950, avaient conduit en fait à l'adoption de dispositions diverses dans le cadre des États membres parties à cette convention; il fallait donc chercher à modifier les règles nationales exis tant dans ce domaine.

Existe-t-il dans le traité des règles spécifiques qui auraient permis l'adoption de ces mesures sans qu'il eut été nécessaire de recourir à l'article 235 ?

Une première thèse part d'une interprétation restrictive de l'article 235 en soutenant que cette disposition est seulement applicable en cas d'absence totale d'une regle spécifique du traité. Cette interprétation conduit à exclure l'idée que l'article 235 puisse permettre à la Communauté de faire face à une situation pour laquelle une autre norme du traité prévoit des pouvoirs d'action, si minimes soient-ils, à l'aide de moyens divers jugés mieux appropriés — ou même les seuls adéquats — pour atteindre l'objectif à réaliser. On justifie cette solution en faisant valoir qu'autrement, les dispositions spécifiques qui prévoient des moyens d'action moins larges que ceux qu'il serait abstraitement possible de mettre en oeuvre dans le cadre de l'article 235, deviendraient superflues ou risqueraient d'être modifiées dans leur substance.

Dans l'hypothèse qui intéresse spécialement le juge a quo, cette interprétation équivaut en particulier à soutenir que l'existence de la disposition de l'article 27, aux termes de laquelle la Commission a le pouvoir d'adresser aux États membres des recommandations afin que ceux-ci procèdent, dans la mesure nécessaire au fonctionnement du tarif douanier commun, au rapprochement de leurs dispositions en matière douanière, prive la Communauté de toute possibilité d'adopter des mesures normatives en cette matière, même au cas où celles-ci répondraient mieux aux objectifs fixés que les simples recommandations prévues par l'article 27.

Cette thèse, le Conseil l'a souligné à juste titre, conduirait à un résultat absurde si elle était appliquée dans toute sa rigueur logique: comme la Commission dispose en effet, en vertu de l'article 155 du traité, d'un pouvoir général de formuler des recommandations, cette circonstance pourrait rendre pratiquement inapplicable la disposition de l'article 235.

Mais c'est surtout à un autre égard que cette interprétation restrictive de l'article 235, qui ne trouve pas le moindre point d'appui dans le texte de la règle, paraît injustifiée. D'après le texte même de la norme, celle-ci est en effet applicable aux cas dans lesquels le traité n'a pas prévu les pouvoirs d'action requis pour réaliser l'un des objectifs de la Communauté; or, le fait qu'une autre norme prévoit expressément des pourvoirs inadéquats ne saurait nuire à l'existence des conditions mises à l'application de l'article 235.

L'appréciation de la nécessité d'une action déterminée, au sens de l'article 235, et du caractère approprié des moyens disponibles pour atteindre les objectifs à réaliser, relève des pouvoirs du Conseil. Cette nécessité subsiste donc lors même que, compte tenu des caractéristiques de la matière dont il s'agit et des exigences particulières qui se posent dans le cadre à l'intérieur duquel la Communauté déploie son action, le Conseil estime que les pouvoirs spécifiques prévus expressément par les règles du traité en vue de la réalisation d'objectifs déterminés, ne sont pas adaptés aux exigences qui se posent en relation avec les objectifs licitement poursuivis.

Il n'est pas exact, d'autre part, que même dans l'hypothèse où un pouvoir d'action — si insuffisant soit-il — est expressément prévu par des dispositions spécifiques, l'applicabilité de l'article 235 rendrait ces dispositions superflues ou équivaudrait à une modification de celles-ci. Le recours à de telles dispositions qui, par ailleurs, prévoiront la plupart du temps une procédure plus simple que celle qui est établie par l'article 235, restera en effet la règle, tandis que le recours à l'article 235 sera limité aux cas particuliers dans lesquels, eu égard aux circonstances, le pouvoir d'action prévu par le traité sera jugé inadéquat pour réaliser les objectifs à atteindre.

L'autre motif de désaccord mis en avant par la doctrine à laquelle se réfère le juge allemand est basé sur des considérations d'un tout autre ordre et regarde plus particulièrement la matière douanière. Il conduit, lui aussi, en dernière analyse à une interprétation délimitant le champ d'action de l'article 235, mais non pas, à l'opposé de la première thèse, au détriment du pouvoir d'action de la Communauté. Les limitations apportées à l'applicabilité de l'article 235 en matière douanière résultent de la reconnaissance du fait que la Communauté dispose déjà en cette matière d'un pouvoir réglementaire général en vertu tant de l'article 9, qui dispose que la Communauté est fondée sur l'union douanière, que des articles 111 et 113, lesquels attribuent expressément à la Communauté des pouvoirs d'action devant permettre à celle-ci de mener sa propre politique commerciale extérieure. Si, sur la base de l'union douanière, le législateur a jugé bon d'accorder à la Communauté un pouvoir réglementaire général en matière de politique commerciale extérieure, a fortiori la Communauté doit-elle disposer d'un tel pouvoir pour garantir la mise en œuvre correcte du tarif douanier commun. La thèse trouverait une confirmation dans les dispositions de l'article 23, paragraphe 3, et de l'article 28 du traité qui présupposent l'application d'une réglementation obligatoire et unitaire en matière tarifaire. Telle est, en bref, l'opinion de la doctrine à laquelle nous nous référons.

Le détermination de la valeur en douane des marchandises est de toute évidence une condition nécessaire de l'application des droits de douane, comme la détermination de la base imposable est une condition nécessaire de l'application de l'impôt. Il ne fait aucun doute que les normes qui établissent les critères pour la détermination de la base d'imposition fiscale font partie du droit fiscal: sauf disposition législative contraire explicite, le pouvoir de déterminer ces critères appartient nécessairement à la même autorité que celle qui a le pouvoir de déterminer l'impôt. Pour le même motif de nécessaire connexité, la fixation des critères relatifs à la détermination de la valeur en douane des marchandises appartient, sauf dispositions contraires, à la même autorité que celle qui a compétence pour établir les tarifs des droits de douane.

Le pouvoir de gérer l'union douanière, qui comporte en particulier celui de fixer et de modifier les droits du tarif douanier commun (article 28 du traité), doit donc comprendre aussi nécessairement le pouvoir d'adopter les normes qui, concernant directement les éléments de base de la matière, sont nécessaires au fonctionnement correct de l'union douanière. Cette considération pourrait suffire à faire admettre le fait que le pouvoir de la Communauté de régler le régime de la valeur en douane des marchandises découle de l'ensemble des pouvoirs et compétences qui appartiennent à la Communauté en matière douanière, sans qu'il soit besoin par conséquent de mettre en oeuvre la procédure de l'article 235 ni de se fonder sur les pouvoirs conférés à la Communauté par les articles 111 et 113 en matière de politique commerciale commune. A vrai dire, nous ne pensons pas que la présence de l'article 235 du traité exclut l'applicabilité de la méthode d'interprétation dénommée «doctrine des pouvoirs implicites» dans la mesure où la reconnaissance de pouvoirs d'action à la Communauté est nécessaire non pas d'une manière générale, comme le prévoit cette norme, pour la réalisation des objectifs du traité, mais plus précisément pour l'exercice correct de compétences attribuées expressément à la Communauté dans des secteurs spécifiques. La Cour s'est servie d'ailleurs à plusieurs reprises d'une méthode d'interprétation similaire et elle l'a encore utilisée récemment dans son arrêt 22-70 (Commission contre Conseil, Recueil XVII, p. 263 et suiv.). Le pouvoir ainsi reconnu pour régler la valeur en douane devrait être mis en œuvre au moyen des mêmes règles de procédure que celles prévues par l'article 28 du traité.

Si l'on voulait toutefois considérer la question à la lumière et sur la base des articles 111 et 113 du traité, relatifs à la politique commerciale commune, qui ont été invoqués à cet égard par une partie de la doctrine, il faudrait observer que ces •règles présentent des liens de connexité évidents avec l'application du tarif douanier commun, du moment que l'un des principaux moyens de mise en œuvre de la politique commerciale est, comme l'indique expressément l'article 113, la conclusion d'accords tarifaires et a donc directement pour objet le niveau des droits du tarif extérieur.

Si la valeur en douane des marchandises est déterminée sur la base de critères divergents, les droits de douane pourront avoir une incidence économique variable, ce qui pourrait affecter le développement correct d'une politique commerciale commune.

Compte tenu des liens très étroits qui existent entre le tarif douanier commun et la politique commerciale, compte tenu en particulier du fait que cette dernière ne peut être développée que s'il existe un tarif douanier commun fonctionnant correctement et considérant qu'il convient à cet effet que la Communauté règle elle-même de manière directe la détermination de la valeur en douane des marchandises, il me semble que si le traité ne contient aucune disposition spécifique à cet égard et si l'on ne croit pas devoir se baser sur le critère d'interprétation visé ci-dessus qui se rattache à l'ensemble des compétences attribuées à la Communauté pour la gestion de l'union douanière, les dispositions de l'article 111, paragraphe 1, qui confient à la Communauté le soin de créer avant l'expiration de la période transitoire les conditions nécessaires à la mise en œuvre d'une politique commune et celles de l'article 113 qui prévoient, pour l'époque postérieure à la période de transition, les pouvoirs nécessaires pour permettre la mise en œuvre d'une politique commerciale fondée sur des principes uniformes, pourraient constituer une base juridique suffisante pour l'adoption du règlement dont s'agit.

Cela dit, nous observerons par ailleurs que la question revêt surtout un intérêt académique en l'espèce. En effet, bien que le règlement ait été adopté sur une autre base, en vertu d'une procédure plus complexe, la Communauté a néanmoins atteint l'objectif visé. A supposer donc que ce règlement aurait pu être adopté dans le cadre d'une procédure plus souple en vertu d'une règle différente ou, par voie déductive, sur la base d'un faisceau de règles et de compétences spécifiques prévues par le traité, on ne voit pas en quoi l'intérêt public a pu être lésé du fait que cette mesure a été adoptée sur la base et suivant la procédure de l'article 235. Il serait certainement contraire à l'esprit du système créé par le traité si la Commission ou le Conseil estimait nécessaire de procéder sur la base de l'article 235 en un cas où d'autres dispositions du traité prévoient déjà clairement les pouvoirs d'action adéquats. Mais, sans qu'il soit besoin de rechercher les conséquences juridiques qui pourraient résulter d'une telle manière d'agir, il suffit aujourd'hui d'observer qu'en l'absence d'une disposition claire et expresse du traité autorisant de manière explicite l'adoption du règlement en question, il faut rejeter dans le cas à l'examen l'idée que le fait d'avoir basé le règlement, pour des raisons de prudence, sur la règle générale d'habilitation de l'article 235, puisse constituer une irrégularité susceptible de rendre celui-ci non valide.

En second lieu, le juge allemand demande l'interprétation de l'article 11, paragraphe 2 b, du règlement no 803/68 en relation avec un cas de paiement à terme, donc postérieur au moment prévu par l'article 5, a, dans l'hypothèse où l'existence d'un prix différent pour le paiement au comptant n'a pas été prouvée au bureau de douane. Le juge national nous demande en particulier si, pour fixer la valeur en douane à un niveau inférieur au prix convenu pour le paiement à terme, il faut qu'un prix différent, déterminé dans son montant, ait été convenu entre le vendeur et l'acheteur dont il s'agit ou d'autres acheteurs pour le cas de paiement au comptant, ou s'il suffit de prouver que le prix fixé pour le paiement à terme comprend le coût du crédit.

L'article 11, paragraphe 1, du règlement no 803/68 est libellé comme suit :

«Le prix à prendre en considération pour la détermination de la valeur en douane des marchandises déclarées pour la mise à la consommation directe est un prix au comptant dont le paiement doit intervenir au moment visé à l'article 5, sous a.»

Aux termes de la disposition de l'article 5, a, de ce même règlement, le moment à retenir pour la détermination de la valeur en douane en ce qui concerne les marchandises déclarées en vue de la mise à la consommation directe est la date à laquelle le service des douanes accepte l'acte au moyen duquel le déclarant manifeste sa volonté de procéder à la mise à la consommation desdites marchandises.

Toutefois, aux termes de l'article 11, paragraphe 2, est considéré comme prix au comptant «le prix dont le paiement doit intervenir postérieurement au moment visé à l'article 5, a, si aucun escompte pour paiement au comptant n'a été prévu ou si la justification de l'existence d'un prix différent pour paiement au comptant n'a pas été apportée au service des douanes».

Nous savons que la société intéressée au procès principal avait acquis d'une entreprise située dans un pays tiers et faisant partie du même groupe que celui auquel elle appartient, des marchandises pour lesquelles avait été fixé comme délai de paiement le quinzième jour du quatrième mois suivant la date d'acquisition. Le bureau de douane allemand a appliqué le droit sur la base de la totalité du prix facturé, refusant de déduire les 3 % que la société importatrice avait déclarés comme étant le coût du crédit. Se basant sur la disposition précitée de l'article 11, les autorités douanières allemandes, considérant qu'il n'existait aucune convention relative à l'escompte, avaient motivé leur refus en faisant observer que l'importateur n'avait pas apporté la preuve de l'existence d'un prix aux comptant différent du prix facturé. Saisi d'une réclamation administrative dirigée contre le refus des autorités douanières, le tribunal fiscal a été, en revanche, d'un avis différent. En considération du fait que l'importateur avait produit une lettre de son fournisseur dans laquelle il était déclaré que le coût du crédit était compris dans le prix facturé, le juge de première instance a estimé que l'importateur avait justifié suffisamment l'existence d'un prix différent pour le paiement au comptant au sens de l'article 11 et il a donc réduit le prix facturé de 3 % aux fins de l'établissement de la valeur en douane, en application d'un critère de calcul forfaitaire (diminution du prix facturé de 1 % pour chaque mois qui s'est écoulé entre l'achat et le paiement) qui, selon les renseignements qui nous ont été fournis à l'audience par certains intervenants, avait été retenu par la jurisprudence allemande et fixé ensuite par une ordonnance du ministre fédéral des finances datant de 1964, laquelle semble par ailleurs avoir été expressément abrogée à la suite de l'entrée en vigueur du règlement no 803/68.

Il apparaît donc dans ce contexte que la question qui nous est posée par le «Bunesfinanzhof» au sujet de l'interprétation de l'article 11 concerne le problème général de la définition des limites dans lesquelles les autorités nationales peuvent se baser sur des normes et des critères de droit interne dans l'application de la législation communautaire, problème sur certains aspects duquel la Cour a déjà eu à se prononcer.

Nous pouvons déduire à cet égard de la jurisprudence de notre Cour les critères généraux suivants :

1) l'application de la législation communautaire doit se faire de manière à sauvegarder l'uniformité essentielle dans toute la Communauté ;

2) en conséquence, la législation communautaire ne peut être complétée à l'aide de règles et de critères de droit interne que si elle présente des lacunes et, dans la mesure strictement nécessaire à son application et, en tout état de cause, sans que cela puisse entraîner des discriminations entre les sujets de droit qui y sont soumis.

Dans l'hypothèse du paiement à terme, le règlement no 803/68 ne prévoit aucune réduction forfaitaire du prix de vente pour la détermination de la valeur en douane, mais il soumet la possibilité de fixer cette valeur à un niveau plus bas que le prix facturé à des conditions bien précises, à savoir :

— un acompte doit être prévu entre le vendeur et l'acheteur en cas de paiement au comptant auquel cas la valeur en douane sera déterminée sur la base du prix facturé diminué du montant de l'escompte ;

— en l'absence d'une telle convention, la preuve doit être fournie de l'existence d'un prix différent pour le paiement au comptant, auquel cas la valeur en douane sera établie sur la base de ce prix.

Comme on le voit, le législateur communautaire a maintenu fermement le principe établi par le premier paragraphe de l'article 11, aux termes duquel le prix à prendre en considération pour la détermination de la valeur en douane est un prix au comptant fixé par le vendeur dans ses rapports avec l'acheteur particulier dont il s'agit (même si celui-ci opte par la suite en faveur du prix pour paiement à terme d'un montant plus élevé) ou, à défaut, un prix effectivement appliqué par le même vendeur dans ses rapports avec d'autres acheteurs.

Il s'agit d'un critère qui garantit l'adhérence la plus parfaite à la réalité économique de la valeur en douane aux fins de l'application du tarif douanier commun et qui, en même temps, évite toutes incertitudes et complications sur le plan de la preuve.

C'est pour cette raison que le règlement précise les hypothèses dans lesquelles il est tenu compte d'un prix inférieur au prix effectivement payé pour l'application de la taxe douanière; en jugeant l'espèce dont s'agit dans le cadre légal que nous venons de décrire, il faut donc tenir compte avant tout de cette exigence d'une claire définition unitaire des critères d'application des normes communautaires.

La déclaration faite par le vendeur, qui se limite à affirmer que le prix convenu comprend le coût du crédit sans préciser en revanche quel aurait été le montant du prix au comptant, pourrait également suffire à permettre à un juge national de déduire, selon les usages commerciaux du lieu, le montant présumé de l'escompte qui dans la pratique sera consenti sur le prix au comptant. Mais cette déduction faite par voie de présomption par des juges qui appliquent les divers systèmes des diverses pratiques commerciales est contraire aux exigences d'uniformité et de clarté posées par le règlement. Dans l'hypothèse visée par la règle, il s'agit de deux prix expressément prévus et les autorités douanières pourront facilement prendre pour base le prix après déduction de l'escompte ou le prix au comptant pratiqué couramment par le même vendeur en évitant ainsi les incertitudes qui pourraient aisément résulter des diverses coutumes locales et de la difficulté de constater leur existence. Dans le cas d'espèce, en revanche, si l'on suivait la thèse du tribunal de première instance, les autorités douanières ne trouveraient aucun critère dans la législation communautaire permettant de déterminer le «coût du crédit» dont s'agit et elles devraient laisser la décision aux diverses autorités nationales qui percevraient le montant de l'escompte sur la base de critères généralement imprécis ou pouvant varier d'un État à l'autre.

Comme nous l'avons déjà fait observer et comme il est clairement affirmé d'autre part dans la motivation du règlement sous revue, le législateur communautaire, en soumettant la détermination de la valeur en douane des marchandises à une réglementation unique pour toute la Communauté, a cherché à garantir que le niveau de la protection représentée par le tarif douanier commun soit le même dans toute la Communauté, et cela non pas seulement en vue d'empêcher des détournements de trafic et des distorsions de la concurrence, mais encore pour garantir aux importateurs un traitement égal en ce qui concerne la perception des droits du tarif douanier commun.

Procéder à la déduction du prix facturé, dans des cas du genre de celui soumis à l'examen du juge allemand, sur la base de critères déduits de la législation et, encore plus souvent, de la jurisprudence ou de la pratique nationale ne permettrait manifestement pas d'atteindre l'objectif d'uniformité visé par ce règlement.

Certes, rien n'aurait empêché le législateur communautaire d'établir des critères unitaires pour procéder à la réduction forfaitaire du prix facturé fixé pour le paiement à terme. Cependant, pour des nécessités de simplification, il a jugé opportun de limiter la réduction du prix facturé pour le paiement à terme aux cas dans lesquels un prix au comptant a été expressément fixé. Cette limitation ne peut causer aucun préjudice aux acheteurs dès lors que ceux-ci en sont avertis. Rien n'empêche, en effet, les importateurs intéressés, même lorsqu'ils jugent préférable de fixer un prix à terme, de convenir un prix différent avec le vendeur ou, ce qui revient au même, un escompte pour paiement au comptant au cas où il est effectivement tenu compte du coût du crédit dans la fixation des prix à terme.

Pour ces raisons, je conclus en proposant de répondre comme suit aux demandes présentées par le «Bundesfinanzhof»:

1. Le règlement no 803/68/CEE du Conseil du 27 juin 1968, relativ à la valeur en douane des marchandises, n'est pas entaché d'un vice susceptible de le rendre non valide du fait qu'il est basé sur l'article 235 du traité.

2. Pour fixer la valeur en douane, au sens de l'article 11, paragraphe 2, b, du règlement du Conseil no 803/68/CEE, à un niveau inférieur au prix établi pour le paiement à terme, il n'est pas nécessaire de prouver d'une façon générale que le prix pour le paiement à terme comprend le coût du crédit, mais il faut qu'un prix différent, d'un montant déterminé (même, le cas échéant, sous la forme d'un escompte), ait été fixé entre le vendeur et l'acheteur dont il s'agit pour le cas de paiement comptant ou résulte des barèmes de prix du vendeur ou soit couramment pratiqué par celui-ci.

( 1 ) Traduit de l'italien.