Conclusions de l'avocat général



Conclusions de l'avocat général

1. La présente demande de décision préjudicielle concerne la validité de la décision de la Commission SG(2000) D/105754, du 12 juillet 2000, déclarant compatible avec le traité un régime d’aides aux investissements dans les régions défavorisées de l’Italie (2) (ci‑après la «décision litigieuse»).

2. La Cour a été saisie dans le cadre d’une demande de dommages‑intérêts émanant de la société italienne Nuova Agricast Srl (ci‑après «Nuova Agricast») à l’encontre de l’État italien. En substance, Nuova Agricast affirme avoir subi un préjudice au motif qu’elle ne peut bénéficier d’un régime d’aides d’État autorisé par la Commission des Communautés européennes dans la décision litigieuse et entend établir dans quelle mesure les autorités italiennes peuvent en être tenues pour responsables.

I – Législation nationale pertinente

A – Ancien régime d’aides

3. Dans la loi n° 488 du 19 décembre 1992 (3) (ci-après la «loi n° 488/92»), le législateur italien a prévu des mesures financières destinées à inciter les entreprises à développer certaines activités productrices dans des régions défavorisées du pays.

4. Par décision du 21 mai 1997 (4) (ci-après la «décision de 1997»), la Commission a décidé, avec effet jusqu’au 31 décembre 1999, de ne pas soulever d’objections à l’égard de ce régime d’aides (5) fondé sur la loi n° 488/92 et de différentes mesures de mise en œuvre de cette loi.

5. Les principales caractéristiques du régime autorisé par la décision de 1997 (ci-après l’«ancien régime d’aides») étaient les suivantes:

a) Les ressources financières de chaque année étaient divisées en deux parts égales et attribuées grâce à deux avis de présentation des demandes. En fonction des disponibilités financières de l’année à laquelle se rapportaient les ressources, les modalités de répartition des ressources pouvaient être modifiées par décret ministériel moyennant, en particulier, l’allocation de ces ressources au moyen d’un seul avis.

b) Les demandes présentées en réponse à un avis étaient examinées par les établissements de crédit compétents qui attribuaient des points en application des critères (en italien «indicatori», ci‑après les «indicateurs») prévus par la réglementation.

c) Le ministre compétent établissait ensuite les classements des demandes par région en fonction des points obtenus dans le cadre de cet examen et adoptait un décret d’attribution de l’aide aux demandes, par ordre décroissant à partir de la première et jusqu’à épuisement des fonds disponibles pour chaque tableau.

d) Les dépenses éligibles étaient celles exposées à partir du jour suivant la date de clôture de l’avis qui précède celui auquel se réfère la demande (6) .

e) Les entreprises dont les demandes avaient été inscrites à un tableau régional mais n’ayant pu bénéficier des mesures de subvention en raison des disponibilités financières inférieures au montant global des aides demandées pouvaient soit présenter à nouveau le même projet, une seule fois, dans le premier avis utile suivant, sans modifier les indicateurs d’appréciation pertinents (c’est ce que l’on appelle l’«inscription automatique»), soit renoncer à l’«inscription automatique» et présenter de nouveau le même projet, mais en modifiant certains indicateurs d’appréciation, afin de rendre la demande plus compétitive en vue de sa soumission au premier «avis utile» (7) suivant («reformulation» de la demande). Dans l’un et l’autre cas étaient maintenues valides, aux fins de l’éligibilité des dépenses, les conditions prévues pour les demandes originelles, ce qui signifiait que la subvention pouvait également couvrir les dépenses déjà exposées à partir de la date de la première demande.

B – Nouveau régime d’aides

6. Le 18 novembre 1999, les autorités italiennes ont notifié à la Commission (8) un régime d’aides qu’elles avaient adopté en application de la loi n° 488/92. Il s’agissait en fait d’une prorogation, assortie de modifications, de l’ancien régime à compter du 1 er janvier 2000.

7. À la suite de certaines modifications du régime par les autorités italiennes, la Commission a adopté, le 12 juillet 2000, la décision litigieuse, dans laquelle elle déclarait ne pas soulever d’objections à l’égard du régime notifié avec effet jusqu’au 31 décembre 2006.

8. La décision litigieuse contient la disposition transitoire suivante:

«Uniquement à l’occasion de la première application du régime en question, c’est-à-dire à l’occasion du premier avis qui sera organisé sur la base du même régime, étant entendu que, dans tous les cas, les demandes d’aide doivent être introduites avant le début d’exécution du projet d’investissement, seront admises exceptionnellement les demandes introduites au titre du dernier avis, organisé sous le précédent régime approuvé par la Commission jusqu’au 31 décembre 1999, qui ont été considérées comme éligibles à l’aide mais pour lesquelles aucune aide n’a été octroyée à cause de la limitation des ressources budgétaires allouées à cet avis.»

9. En Italie, la décision litigieuse a été suivie de l’adoption du décret du 14 juillet 2000 (9) du Ministero dell’Industria, Commercio e d’Artigianato (ministère de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat italien, ci-après le «MICA») et de la circulaire n° 900315 du 14 juillet 2000 (10), fixant les modalités de mise en œuvre du régime d’aides autorisé par la décision litigieuse (ci-après le «nouveau régime d’aides»).

10. Il ressort de ces dispositions nationales que les subventions pouvaient être accordées sur la base des «dépenses considérées comme éligibles dans le cadre des programmes relatifs au dernier avis utile, qui ont fait l’objet d’une appréciation favorable mais qui n’ont pas été subventionnés en raison de l’insuffisance des fonds».

II – Contexte factuel

11. Dans le cadre de l’ancien régime d’aides, Nuova Agricast a présenté une demande de subvention en réponse au troisième avis utile, qui concernait le premier semestre de 1998. Sa demande a été inscrite au tableau de la région des Pouilles, approuvé par décret du MICA du 14 août 1998.

12. Compte tenu de son classement dans ce tableau régional et de l’insuffisance des fonds disponibles, elle n’a pas reçu les fonds demandés.

13. Un quatrième avis, concernant le second semestre de 1998, a été publié. Nuova Agricast a décidé de renoncer à son droit à l’inscription automatique dans le cadre de cet avis et d’attendre le prochain avis utile afin de présenter une demande reformulée.

14. Aucun avis utile n’a été publié jusqu’au 31 décembre 1999, date à laquelle a expiré l’autorisation de la Commission relative à l’ancien régime d’aides. L’avis utile suivant auquel Nuova Agricast a finalement pu soumettre sa demande reformulée n’a été publié que le 14 juillet 2000, alors que le nouveau régime était déjà entré en vigueur.

15. Le nouveau régime d’aides autorisé par la décision litigieuse ne prévoyait pas le maintien de la validité, aux fins de l’éligibilité des dépenses, des conditions applicables à la demande originelle de Nuova Agricast. Sa demande reformulée a été rejetée et n’a donc pas été inscrite au tableau régional pertinent.

III – Procédure devant la juridiction nationale et question déférée

16. Nuova Agricast a saisi le Tribunale ordinario di Roma (Italie) d’une action contre le ministère italien compétent (à savoir le Ministero delle Attività Produttive, qui a repris les attributions du MICA) en réparation du préjudice subi, selon elle, du fait du non-paiement de la subvention qu’elle avait sollicitée.

17. À cet égard, Nuova Agricast estime que, en adoptant le nouveau régime d’aides, les autorités italiennes n’ont pas convenablement protégé les intérêts des sociétés qui, telle Nuova Agricast, avaient renoncé à leur droit à être inscrites automatiquement au tableau afférent au quatrième avis pour pouvoir représenter en substance le même projet, avec certaines modifications des «indicateurs d’appréciation», dans le cadre du premier avis utile suivant, mais qui n’ont pu le faire puisque le quatrième avis s’est avéré le dernier avis utile afférent au secteur économique concerné au titre de l’ancien régime d’aides.

18. Selon la décision de renvoi, on pouvait distinguer trois catégories d’entreprises à l’issue de l’expiration de l’autorisation relative à l’ancien régime d’aides: i) les entreprises qui, telle Nuova Agricast, dont la demande d’aide avait été inscrite à l’un des tableaux régionaux afférents au troisième avis et qui avaient renoncé à leur droit à une inscription automatique dans le cadre du quatrième avis en vue de présenter une demande «reformulée» à l’occasion du prochain avis «utile» (ci-après les «entreprises de la première catégorie»); ii) les entreprises dont la première demande avait été présentée dans le cadre du quatrième avis, et dont les demandes avaient été inscrites à l’un des tableaux régionaux relatifs à cet avis, mais qui n’avaient pas obtenu l’aide demandée en raison de l’insuffisance des fonds disponibles; ces entreprises bénéficient de la règle transitoire prévue par la disposition litigieuse (ci‑après les «entreprises de la deuxième catégorie»), et iii) les entreprises qui n’avaient pas encore présenté de demande, alors que leur projet d’investissement était déjà en cours de réalisation (ci-après les «entreprises de la troisième catégorie»).

19. Selon la juridiction nationale, il semblerait que l’État italien n’ait pas attiré l’attention de la Commission sur le fait que les entreprises de la première catégorie avaient des droits acquis au titre de l’ancien régime. Dans le cadre du nouveau régime d’aides, seules les dépenses exposées après la présentation de la demande pouvaient être couvertes. Une dérogation à caractère temporaire et exceptionnel s’appliquait aux seules demandes présentées à l’occasion du quatrième et dernier avis dans le cadre de l’ancien régime. Selon la juridiction de renvoi, en retenant pour cette dérogation un champ d’application aussi limité, la décision litigieuse n’a pas tenu compte de la confiance légitime des entreprises de la première catégorie.

20. La juridiction de renvoi estime que, pour apprécier la responsabilité des autorités italiennes, elle doit déterminer s’il existe un lien de causalité entre le comportement prétendument fautif de l’État italien et le préjudice invoqué par Nuova Agricast.

21. La décision litigieuse affecte, selon elle, ce lien de causalité en ce qu’elle s’insère entre le comportement que Nuova Agricast reproche aux autorités italiennes et son préjudice. La juridiction de renvoi estime donc qu’elle doit déterminer quel a été l’impact du comportement des autorités italiennes sur la décision de la Commission. Elle estime nécessaire à cet égard de déterminer si la règle transitoire prévue par la décision litigieuse est invalide, faute de respecter les règles et les principes de l’ordre juridique communautaire.

22. Dans la mesure où les entreprises des première et deuxième catégories sont dans des situations juridiques analogues, tout en étant traitées différemment au regard de leur vocation à bénéficier du nouveau régime d’aides, du fait de la règle transitoire, la juridiction de renvoi demande tout d’abord si cette disposition transitoire est contraire au principe d’égalité de traitement.

23. Deuxièmement, elle fait également part de ses doutes quant à la validité de la disposition transitoire pour non-respect de l’obligation de motivation en ce qui concerne l’exclusion des entreprises de la première catégorie.

24. Le Tribunale ordinario di Roma a donc, le 14 juin 2006, décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour en vue d’une décision préjudicielle sur la question suivante:

«La décision de la Commission du 12 juillet 2000, communiquée au gouvernement italien par note du 2 août 2000, SG(2000) D/105754, est‑elle valide en ce qui concerne uniquement la disposition transitoire qui prévoit une dérogation à titre exceptionnel au principe de la ‘nécessité de l’aide’ ‑ à l’occasion de la première application du régime en question ‑ en faveur des seules demandes ‘introduites au titre du dernier avis organisé sous le précédent régime approuvé par la Commission jusqu’au 31 décembre 1999, qui ont été considérées [comme] éligibles à l’aide mais pour lesquelles aucune aide n’a été octroyée à cause de la limitation des ressources budgétaires allouées à cet avis’ ce qui a eu pour conséquence ‑ en violation du principe de l’égalité de traitement et de l’obligation de motiver de l’article 253 CE ‑ qu’ont été écartées, de manière injustifiée, des demandes qui n’avaient pas été satisfaites en raison d’une insuffisance des fonds disponibles et qui étaient en attente d’être inscrites automatiquement dans l’avis immédiatement suivant ou d’être reformulées dans le premier avis ‘utile’ ouvert en application du nouveau régime ?»

IV – Contentieux communautaire lié à la présente affaire

25. Outre le recours au principal devant le Tribunale ordinario di Roma, Nuova Agricast a formé deux recours devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes.

26. Le 15 mars 2004, Nuova Agricast Srl e.a. ont saisi le Tribunal d’un recours en annulation. Par ordonnance du 15 juin 2005, non publiée au Recueil, le Tribunal l’a rejeté comme irrecevable en raison de son caractère tardif (11) .

27. En outre, Nuova Agricast a saisi le Tribunal d’un recours en indemnité (12), en vue d’obtenir réparation du préjudice qu’elle prétend avoir subi du fait de l’adoption de la décision litigieuse. Ce recours, actuellement pendant, concerne dans une certaine mesure le même préjudice que celui inv oqué dans la procédure au principal devant la juridiction de renvoi.

V – Procédure devant la Cour

28. La Cour a reçu des observations de Nuova Agricast, de la Commission et du gouvernement italien. Une audience s’est tenue le 11 septembre 2007.

VI – Arguments des parties

A – Nuova Agricast

29. Selon Nuova Agricast, les questions de la juridiction de renvoi quant à la validité de la décision litigieuse eu égard au principe d’égalité procèdent de la prémisse selon laquelle les entreprises de la première catégorie pouvaient légitimement s’attendre à ce que leur demande reformulée soit inscrite au tableau afférent à la première invitation utile suivante, à savoir la première invitation au titre du nouveau régime d’aides.

30. Il est donc selon elle nécessaire, afin d’établir le bien-fondé de cette prémisse, que la Cour détermine à titre préliminaire si l’ancien régime d’aides, autorisé par la décision de 1997, créait, en faveur des entreprises de la première catégorie, un droit protégé par l’ordre juridique communautaire, à bénéficier d’aides même après l’expiration de la période couverte par l’autorisation de l’ancien régime. Nuova Agricast considère à cet égard que, en approuvant l’ancien régime, la Commission a reconnu que les entreprises de la première catégorie pouvaient se prévaloir d’un droit juridiquement protégé à reformuler leur demande pour le prochain avis utile, tout en conservant, pour les dépenses déjà exposées, les conditions d’éligibilité applicables à l’avis pour lequel elles avaient présenté leur demande initiale. Ce droit n’a pas purement et simplement disparu lors de l’expiration de l’autorisation relative à l’ancien régime.

31. S’agissant d’une possible violation du principe d’égalité de traitement, Nuova Agricast estime que les entreprises des deux premières catégories se trouvaient dans une situation similaire en ce qu’elles avaient toutes acquis le droit de participer au premier avis utile dans le cadre du nouveau régime. Elles auraient donc dû bénéficier sur un pied d’égalité de la règle transitoire prévue par la décision litigieuse.

32. En ce qui concerne l’obligation de motivation de la Commission conformément à l’article 253 CE, Nuova Agricast fait valoir que la décision litigieuse n’indique pas pourquoi les entreprises de la première catégorie se sont vues privées de la protection juridique acquise au titre de l’ancien régime d’aides. Une disposition impliquant un tel préjudice pour un grand nombre d’entreprises doit nécessairement être spécialement motivée.

B – Le gouvernement italien

33. Premièrement, le gouvernement italien estime que la décision litigieuse n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement, les entreprises des deux premières catégories n’étant pas dans une situation identique. Les juridictions administratives italiennes ont confirmé que les entreprises de la première catégorie ne pouvaient se prévaloir de leur confiance légitime quant à la possibilité de présenter une demande d’aide dans le cadre du nouveau régime d’aides aux conditions applicables aux avis de présentation des demandes publiés dans le cadre de l’ancien régime.

34. Deuxièmement, la décision litigieuse est suffisamment motivée, compte tenu de l’échange de lettres entre la République italienne et la Commission lors de la phase préliminaire de l’examen du régime d’aides notifié, qui précisent les raisons de l’adoption de la règle transitoire. De plus, selon la jurisprudence de la Cour, s’agissant d’une mesure d’application générale concernant un grand nombre de situations, la motivation peut se borner à exposer la situation générale ayant justifié son adoption ainsi que les objectifs généraux poursuivis.

C – La Commission

35. La Commission soulève tout d’abord la question de la recevabilité de la question déférée. Elle estime que le problème de la validité de la décision litigieuse est manifestement sans lien avec une action en responsabilité contre l’État italien et n’est certainement pas nécessaire à la résolution du litige dont est saisie la juridiction de renvoi.

36. Sur le fond, la Commission soutient, premièrement, qu’une décision par laquelle elle approuve un régime d’aides pour une période donnée ne saurait fonder une attente et encore moins un droit juridiquement protégé quant à la possibilité d’octroyer et de bénéficier d’une aide après l’expiration de l’autorisation du régime. Par conséquent, lorsqu’elle examine un nouveau régime qui lui a été notifié et qui constitue en fait une prorogation d’un régime d’aides antérieurement autorisé, la Commission n’est pas dans l’obligation de prévoir, dans son autorisation du nouveau régime, un régime transitoire afin de permettre à certaines entreprises ayant prétendument acquis des droits dans le cadre du régime antérieur, de pouvoir continuer à bénéficier d’aides sur la base de l’ancien régime, après l’entrée en vigueur du nouveau.

37. La Commission relève que c’est l’État membre qui notifie un régime d’aides et qu’elle ne peut le modifier. Après l’ouverture de la procédure formelle d’examen, elle peut imposer des conditions, mais, même dans ce cas, l’État membre a le droit de choisir de ne pas s’y soumettre en renonçant au régime d’aides. Si la Commission conclut que les critères d’attribution de l’aide sont contraires à d’autres dispositions du traité CE, ce qui rendrait le régime d’aides incompatible avec le marché commun, elle peut seulement déclarer l’aide incompatible sans pouvoir pour autant y remédier, par exemple, en modifiant le groupe de bénéficiaires prévu par le régime d’aides.

38. En ce qui concerne la prétendue violation du principe d’égalité de traitement, la Commission soutient, premièrement, que les autorités italiennes ont librement choisi d’adopter la disposition transitoire en question. Par conséquent, la décision litigieuse n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement s’agissant des différentes catégories d’entreprises, la Commission s’étant limitée à prendre acte du choix de l’État italien et à approuver le régime notifié dans son ensemble.

39. Deuxièmement, la Commission rappelle que, conformément à une jurisprudence constante, la légalité d’une décision en matière d’aide d’État doit être appréciée sur la base des informations dont disposait la Commission lors de son adoption. En l’occurrence, les autorités italiennes n’ont pas fait mention du cas particulier des entreprises de la première catégorie, de sorte que le fait que la disposition transitoire ne contient pas de disposition spécifique relative à ces entreprises ne saurait entraîner l’invalidité de la décision litigieuse.

40. Troisièmement, selon la Commission, il n’y a, en tout état de cause, aucune violation du principe d’égalité de traitement, dans la mesure où les entreprises des première et deuxième catégories ne sont pas dans la même situation.

41. En ce qui concerne la prétendue violation de l’obligation de motivation, conformément à l’article 253 CE, la Commission soutient que cette motivation n’était pas nécessaire s’agissant de la situation des entreprises de la première catégorie, les autorités nationales ne lui ayant pas exposé cette situation. De plus, la règle transitoire est la conséquence du libre choix de l’État italien, destinataire de la décision litigieuse.

VII – Appréciation

A – Recevabilité

42. Selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée par l’article 234 CE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (13) .

43. Toutefois, la Cour a également indiqué que, dans des hypothèses exceptionnelles, il lui appartient d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence. Le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit communautaire sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (14) .

44. Dans la procédure au principal, la juridiction de renvoi cherche à établir s’il existe un lien de causalité entre le comportement potentiellement fautif des autorités italiennes au cours de l’examen préliminaire du nouveau régime d’aides par la Commission et le préjudice, à savoir le non‑versement d’une aide, invoqué par Nuova Agricast et imputable selon elle au champ d’application de la règle transitoire de la décision litigieuse.

45. En saisissant la Cour, la juridiction de renvoi semble en substance demander si l’absence de prise en compte, dans la décision litigieuse, de la situation des entreprises de la première catégorie ‑ quand bien même cela s’explique par le manque de précision des informations fournies par les autorités italiennes – pourrait l’entacher au point de la rendre invalide. Une décision sur cette question contribuerait, semble-t-il, à délimiter la responsabilité des autorités italiennes au regard de l’adoption de la décision litigieuse.

46. Il s’ensuit que la question de la juridiction nationale relative à la validité de la décision litigieuse de la Commission n’est pas manifestement sans rapport avec l’objet du litige dont elle est saisie, l’exception d’irrecevabilité devant être écartée sur ce point.

47. Il peut également y avoir un doute quant à la recevabilité du présent recours en ce que Nuova Agricast a déjà saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision litigieuse. Comme nous l’avons précisé, le Tribunal a rejeté ce recours en annulation, dans l’affaire Nuova Agricast e.a., comme non recevable en raison de son caractère tardif (15) . Compte tenu de la jurisprudence de la Cour dans son arrêt TWD Textilwerke Deggendorf (16), il y a lieu de déterminer si le recours en annulation de Nuova Agricast a été déclaré irrecevable uniquement pour non‑respect du délai de recours, auquel cas la présente demande de décision préjudicielle concernant la validité de la décision litigieuse de la Commission serait irrecevable devant la Cour.

48. S’agissant des circonstances à l’origine de l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, il était assez manifeste qu’un recours en annulation introduit à l’encontre de la décision attaquée conformément aux délais prévus à l’article 230 CE aurait été recevable (17) . Dans la présente affaire, en revanche, la décision litigieuse adressée à la République italienne concerne un régime d’aides destiné à des catégories de personnes définies de manière générale et non pas des destinataires identifiés de manière explicite. De plus, le Tribunal a jugé que les demandeurs, qui n’étaient que des tiers dans le cadre de la phase préliminaire d’examen, ne pouvaient être individuellement concernés par une décision d’autorisation d’un régime d’aides (18) . Il semble par conséquent douteux que Nuova Agricast ait pu avoir la qualité pour former un recours en application de l’article 230 CE à l’encontre de la décision litigieuse.

49. Dès lors, contrairement aux circonstances à l’origine de l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, il n’est pas manifeste que le recours en annulation de Nuova Agricast aurait été recevable s’il avait été introduit dans le respect des délais prévus à l’article 230 CE.

50. Par conséquent, nous estimons que la demande de décision préjudicielle est recevable.

B – Sur le fond

51. À la lumière des informations fournies par la juridiction de renvoi, il semble que celle-ci demande en substance si la décision de la Commission, en ce qu’elle n’a pas tenu compte de la situation des entreprises de la première catégorie, pourrait être invalide pour non-respect du principe d’égalité de traitement et de l’obligation de motivation de la Commission conformément à l’article 253 CE.

52. Pour répondre à cette question, il importe d’examiner brièvement le type d’aide et de décision dont il est question en l’occurrence ainsi que la portée du contrôle juridictionnel que la Cour peut effectuer dans ce contexte.

1. Identification du type d’aide et de décision en cause

53. Conformément à l’article 87, paragraphe 1, CE, les aides d’État sont en règle générale interdites dans la Communauté. Les exceptions à ce principe ressortent de l’article 87, paragraphe 2, CE, qui prévoit que certains types d’aide sont réputés compatibles avec le marché commun, et de l’article 87, paragraphe 3, CE, qui prévoit que d’autres catégories d’aides, en nombre limité, peuvent être compatibles avec le marché commun.

54. Selon la jurisprudence constante de la Cour, l’appréciation de la compatibilité de mesures d’aide ou d’un régime d’aides avec le marché commun relève de la compétence exclusive de la Commission, sous le contrôle de la Cour (19) .

55. Aux fins du contrôle de la compatibilité des aides d’État avec le marché commun, la Commission doit recevoir, conformément à la première phrase de l’article 88, paragraphe 3, CE, la notification des «aides nouvelles» avant leur mise en œuvre. Constituent des «aides nouvelles» les mesures qui tendent à instituer ou à modifier des aides, étant précisé que les modifications peuvent porter soit sur des aides existantes, soit sur des projets initiaux notifiés à la Commission (20) . La présente affaire concerne des aides nouvelles, dans la mesure où il s’agit d’une modification d’un régime antérieur dont l’autorisation a expiré le 31 décembre 1999.

56. Il faut également souligner que la mesure en cause dans la décision litigieuse est un régime d’aides, par opposition à une aide individuelle. Les régimes d’aides permettent aux États membres d’obtenir une autorisation unique de la Commission sur la base des caractéristiques générales du régime (21) .

57. La décision litigieuse est une «décision de ne pas soulever d’objections» (22), qui a donc été adoptée par la Commission sans l’ouverture de la procédure formelle d’examen (23) .

2. Le contrôle juridictionnel de la Cour s’agissant des décisions en matière d’aides d’État

58. Selon la jurisprudence de la Cour, pour l’application de l’article 88, paragraphe 3, CE, la Commission jouit d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations d’ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire (24) .

59. Dans le cadre de ce contrôle de légalité, la Cour doit, dès lors, se limiter à examiner si la Commission n’a pas excédé les limites inhérentes à son pouvoir d’appréciation par une dénaturation ou par une erreur manifeste d’appréciation des faits ou par un détournement de pouvoir ou de procédure (25) . Cela signifie également que la Cour ne saurait substituer son évaluation de la compatibilité de l’aide à celle de la Commission (26) .

3. La prétendue violation du principe d’égalité de traitement

60. Le premier moyen d’invalidité invoqué soulève pour l’essentiel la question de savoir si la décision de la Commission pourrait être invalide pour violation du principe d’égalité de traitement entre les entreprises des première et deuxième catégories s’agissant du champ d’application de la règle transitoire prévue par la décision.

61. La compétence de la Commission en matière d’aides d’État est limitée à l’examen de la question de la compatibilité de l’aide avec le marché commun. En ce qui concerne la portée de cet examen, la Cour a jugé de manière constante que l’article 87 CE ne saurait être utilisé pour mettre en échec d’autres règles du traité (27) . La Commission est donc en droit de tenir compte des violations possibles d’autres règles et principes fondamentaux du traité lorsqu’elle examine la compatibilité d’un régime d’aides avec le marché commun (28) . Le principe d’égalité de traitement fait partie de ces principes (29) .

62. Si elle est habilitée à vérifier la compatibilité d’une aide d’État avec le marché commun, la Commission ne conçoit ni ne définit les régimes d’aides et n’attribue pas les aides. De plus, elle ne saurait imposer à un État membre de verser une aide d’État. Elle peut uniquement imposer à un État de ne pas verser une aide qu’elle jugerait incompatible avec le marché commun. C’est l’État membre qui finance l’aide, élabore le régime applicable et le notifie à la Commission. Il conserve le droit de retirer la notification du régime d’aides et de ne pas le mettre en œuvre.

63. Il s’ensuit que toute éventuelle disposition transitoire d’un régime d’aides d’État notifié est proposée par l’État membre en tant qu’élément du régime notifié à la Commission en vue de son autorisation. Elle sera par conséquent évaluée par la Commission comme faisant partie du régime d’aides, dans l’optique de l’appréciation de la compatibilité du régime dans son ensemble avec le marché commun.

64. Il ressort des constatations du Tribunal dans une affaire liée à la présente espèce que le libellé de la règle transitoire de la décision litigieuse est le résultat d’un choix opéré librement par les autorités italiennes (30) . Jusqu’à l’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission n’a pas le pouvoir d’obliger un État membre à modifier un régime d’aides. Pendant la phase informelle de la procédure, elle peut soit adopter une décision de ne pas soulever d’objections, soit décider d’ouvrir la procédure formelle d’examen (31) .

65. Il y a donc lieu de déterminer si, dans la présente affaire, la Commission a dépassé les limites de sa marge d’appréciation en ayant jugé le nouveau régime d’aides compatible avec le marché commun après son examen préliminaire, en dépit de l’exclusion des entreprises de la première catégorie du champ d’application de la règle transitoire de la décision litigieuse et, en conséquence, en n’ayant pas ouvert la procédure formelle d’examen.

66. Premièrement, il nous semble qu’une raison de forme tend à exclure une telle conclusion. En effet, aucun élément ne laisse à penser que la Commission connaissait d’une manière ou d’une autre l’existence ou, à tout le moins, la situation spécifique des entreprises de la première catégorie dont fait partie Nuova Agricast.

67. Selon une jurisprudence constante, la légalité d’une décision en matière d’aides doit toutefois être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (32) . Pour la présente affaire, cela signifierait que la Commission n’aurait pu être tenue de prendre en compte la situation de Nuova Agricast et des autres entreprises faisant partie de la première catégorie.

68. Avant de tirer cette conclusion, il y a lieu cependant de signaler que cette jurisprudence a été développée et appliquée dans des affaires dans lesquelles la décision contestée avait été adoptée par la Commission à l’issue d’une procédure formelle d’examen. S’agissant de telles décisions, cette approche semble justifiée dans la mesure où les parties intéressées au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE ont l’opportunité de fournir toutes les informations pertinentes à la Commission, même si certains n’en ont pas fait usage (33) . Elles ont donc une large responsabilité quant aux informations dont peut disposer la Commission lorsqu’elle adopte sa décision. Si ces parties intéressées se prévalent par la suite de l’invalidité de la décision de la Commission, il est logique qu’elles puissent alors en contester la validité sur la seule base des informations dont disposait la Commission pour l’adopter.

69. Ce raisonnement ne peut être transposé à l’hypothèse d’une décision de ne pas soulever d’objections à l’égard d’un régime d’aides et mettant un terme à la phase préliminaire d’examen d’une aide, en l’absence de toute procédure formelle d’examen. Une telle décision est en principe (34) adoptée sur la base des informations fournies par l’État membre ayant notifié l’aide. La procédure ne prévoit pas formellement l’opportunité pour des tiers d’intervenir et de fournir à la Commission des éléments d’information qu’elle peut prendre en compte pour évaluer la compatibilité de l’aide notifiée avec le marché commun. Les entreprises telles que les bénéficiaires potentiels d’une aide ou leurs concurrents ne sont même pas nécessairement au courant de la notification d’un régime d’aides qui peut les concerner, la Commission n’étant tenue de publier un avis de notification d’une aide que lorsque la procédure formelle d’examen est ouverte (35) . Dès lors, lorsque la Commission prend la décision de ne pas soulever d’objections, la communication relative à cette décision constituera le premier acte publié au Journal officiel de l’Union européenne .

70. Nous pensons néanmoins que la Commission devrait être en droit de se fier aux informations disponibles au moment où elle adopte la décision, même lorsqu’une partie n’ayant pas été impliquée dans l’examen préliminaire, telle Nuova Agricast dans la présente affaire, met en cause la décision de ne pas soulever d’objections.

71. Il découle clairement des dispositions du droit communautaire primaire et dérivé, et en particulier du règlement n° 659/1999, que l’examen préliminaire se déroule principalement entre la Commission et l’État membre concerné (36) . En conséquence, la Commission ne dispose pas d’un pouvoir d’enquête qui lui permettrait de rechercher des informations en plus de celles qui lui ont été fournies, principalement par l’État membre concerné, au cours de l’examen préliminaire. De telles limites aux pouvoirs de la Commission impliquent nécessairement que la légalité de ses décisions ne saurait être contestée sur la base d’éléments d’information autres que ceux dont elle disposait lors de l’adoption de la décision. De plus, si des tiers pouvaient contester la validité des décisions de la Commission sur la base d’autres éléments d’information que ceux à la disposition de celle-ci lors de l’adoption de la décision, la Commission voudrait vraisemblablement éviter tout risque de cet ordre en ouvrant systématiquement la procédure formelle d’examen, permettant ainsi à tous les intéressés au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE de présenter des informations pertinentes. Une telle solution est toutefois difficilement conciliable avec la procédure actuelle de contrôle des aides d’État qui comporte deux phases, conformément à ce que prévoient le traité et le règlement n° 659/1999.

72. Par conséquent, la validité d’une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections à l’encontre d’une aide d’État devrait être examinée sur la base des informations dont disposait la Commission lorsqu’elle a adopté cette décision.

73. En l’absence d’élément tendant à prouver en l’espèce que la Commission a été informée de la situation spécifique des entreprises de la première catégorie, la décision litigieuse ne saurait être considérée comme invalide au motif qu’elle serait prétendument contraire au principe d’égalité de traitement s’agissant des droits prétendument acquis par ces entreprises.

74. En tout état de cause, nous rappellerons que, conformément à une jurisprudence constante, lorsqu’elle examine la compatibilité d’un régime d’aides avec le marché commun, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en question sans être tenue d’examiner chaque cas particulier auquel il s’applique (37) .

75. De plus, il convient de signaler que la présente affaire ne relève pas des situations exceptionnelles dans lesquelles la Commission peut être tenue de veiller à ce que sa décision, relative à une aide d’État, contienne une disposition transitoire et d’assurer qu’une telle disposition respecte le principe d’égalité de traitement. Une telle obligation n’existe que dans des circonstances très particulières, notamment lorsque le comportement antérieur de l’autorité communautaire justifie une confiance légitime devant être protégée (38) .

76. Dans la présente affaire, la Commission ne s’est toutefois jamais comportée de manière à faire naître une confiance légitime quant à la poursuite des effets de l’ancien régime d’aides, expirant le 31 décembre 1999, au-delà de cette date.

77. L’autorisation de l’ancien régime d’aides, limitée dans le temps et expirant le 31 décembre 1999, ne constitue pas, de par sa nature, un acte susceptible de fonder une telle confiance légitime. La règle de l’interprétation stricte des dérogations au principe général de l’interdiction des aides d’État s’oppose à une telle extension du champ d’application dans le temps d’un régime d’aides approuvé (39) . De plus, s’il était possible d’invoquer des droits prétendument acquis au titre d’un régime antérieur après l’expiration de son autorisation, cela remettrait en cause l’objectif même des limitations dans le temps de telles autorisations qui permettent d’adapter l’évaluation d’une aide d’État à la lumière de l’évolution des circonstances économiques.

78. La confiance légitime ne saurait non plus être invoquée à l’encontre de la Commission, au motif qu’elle a appliqué le principe de la «nécessité de l’aide», qui implique notamment que la demande d’octroi d’une aide doit normalement intervenir avant la mise en oeuvre de l’activité couverte par l’aide. Ce principe a été utilisé de manière générale dans l’évaluation de la compatibilité des aides par la Commission (40) . Contrairement à ce que la juridiction de renvoi semble suggérer dans son ordonnance, ce principe n’a pas été appliqué qu’à compter de son apparition dans les lignes directrices de la Commission sur les aides d’État à finalité régionale en 1998 (41) . Cela suffit à écarter tout argument faisant valoir qu’une application prétendument «soudaine» de ce principe aurait porté atteinte aux attentes légitimes créées par la Communauté quant à la possibilité de présenter une demande d’aide dans le cadre du nouveau régime d’aides aux conditions applicables aux avis de présentation des demandes publiés dans le cadre de l’ancien régime.

79. L’éventuelle confiance légitime que les autorités nationales ont pu générer quant à la possible prolongation de certains effets d’un régime d’aides d’État ayant expiré ne saurait non plus fonder une obligation de la Commission de prévoir une disposition transitoire. Les articles 87 CE et 88 CE perdraient l’essentiel de leur effet utile s’ils autorisaient une partie à invoquer les attentes légitimes créées par les États membres pour contester la validité d’un acte communautaire (42) .

80. Il s’ensuit que, dans les circonstances de la présente affaire, la Commission n’avait pas d’obligation de veiller à ce que la décision litigieuse prévoie une mesure transitoire intégrant les entreprises de la première catégorie. Elle n’a donc pas dépassé les limites de son pouvoir discrétionnaire en ne soulevant pas d’objection à l’égard de la mesure notifiée au motif que le champ d’application de la règle transitoire prévue était prétendument contraire au principe d’égalité de traitement. La décision litigieuse ne saurait donc être considérée comme invalide pour ce motif.

4. Le prétendu défaut de motivation

81. La juridiction de renvoi cherche également à savoir si la Commission a suffisamment motivé sa décision, conformément à l’article 253 CE, en ce qui concerne l’exclusion des entreprises de la première catégorie du champ d’application de sa règle transitoire.

82. Selon une jurisprudence constante de la Cour, la portée de l’obligation de motivation dépend de la nature de l’acte en cause et, s’agissant d’un acte destiné à une application générale, ce qui est le cas d’un régime d’aides, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situati on d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (43) . Il ne serait donc pas raisonnable d’exiger de la Commission qu’elle motive spécialement le champ d’application précis d’une mesure transitoire prévue dans une décision de ne pas soulever d’objections à l’égard d’un régime d’aides, et ce particulièrement lorsque, comme dans la présente affaire, la Commission se contente, dans sa décision, de prendre acte d’une décision des autorités italiennes quant au champ d’application approprié de la règle transitoire.

83. Il s’ensuit que la Commission n’a pas, selon nous, méconnu son obligation de motivation en ne justifiant pas l’exclusion des entreprises de la première catégorie du champ d’application de la règle transitoire prévue par la décision litigieuse.

VIII – Conclusion

84. À la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons qu’il y a lieu d’apporter la réponse suivante à la question déférée:

«L’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la décision SG(2000) D/105754 de la Commission, du 12 juillet 2000, déclarant compatible avec le traité un régime d’aides prévu par la législation italienne sous forme d’aides aux investissements dans les régions défavorisées de l’Italie.»

(1) .

(2) – JO 2000, C 278, p. 26.

(3) – GURI n° 299, du 21 décembre 1992, p. 3.

(4) – JO 1997, C 242, p. 4.

(5) – Cela signifie que, après un examen préliminaire du régime, la Commission a estimé qu’il n’y avait aucune raison de soulever d’objection à l’encontre du régime d’aides notifié par l’État membre.

(6) – À l’exception des dépenses pour les études d’ingénieurs et autres études ainsi que pour l’acquisition et l’aménagement du terrain de l’entreprise qui étaient éligibles à partir des douze mois qui précèdent la date de présentation de la demande.

(7) – Un avis «utile» est un avis concernant des subventions relatives au même secteur économique.

(8) – Enregistré par la Commission sous le numéro N715/99.

(9) – GURI n° 166, du 18 juillet 2000.

(10) – GURI n° 175, du 28 juillet 2000.

(11) – Ordonnance du 15 juin 2005, Nuova Agricast e.a./Commission, T-98/04, non publiée au Recueil; communication publiée au JO 2005, C 229, p. 22.

(12) – Affaire Nuova Agricast/Commission, T-362/05, pendante devant le Tribunal.

(13) – Voir, notamment, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, point 59); du 13 mars 2001, PreussenElektra (C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38), et du 17 mai 2001, TNT Traco (C-340/99, Rec. p. I-4109, point 30).

(14) – Voir, entre autres, arrêts précités note 13 Bosman, point 61 et PreussenElektra, point 39.

(15) – Ordonnance précitée note 11.

(16) – Arrêt du 9 mars 1994 (C-188/92, Rec. p. I-833, points 17 et 18). Il découle de cet arrêt que, dans le système communautaire des voies de recours, la recevabilité d’une contestation indirecte d’un acte d’une institution communautaire par une personne physique ou morale par le biais d’une demande de décision préjudicielle dépend du point de savoir s’il y a ou s’il y avait une possibilité de contester cet acte directement sur la base de l'article 230, quatrième alinéa, CE devant le Tribunal.

(17) – La décision de la Commission adressée à l’État membre concerné faisait explicitement référence au bénéficiaire de l’aide individuelle en question et cet État membre lui avait communiqué la décision, précisant qu’il pouvait former un recours en annulation à son encontre.

(18) – Voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 1996, Kahn Scheepvaart/Commission (T-398/94, Rec. p. II‑477, point 39). Dans cette affaire, qui concernait une décision de ne pas soulever d’objections à l’encontre d’un régime d ’ aides consistant en mesures fiscales sectorielles, le Tribunal a jugé que la décision contestée semblait constituer, à l’égard des bénéficiaires potentiels de ces mesures, une mesure d’application générale couvrant des situations déterminées de manière objective et qu’elle avait des effets juridiques pour une catégorie de personnes envisagée de manière générale et abstraite. Ces bénéficiaires potentiels n’avaient donc pas qualité pour agir au titre de l’article 230 CE. Cette jurisprudence doit être distinguée de celle relative aux décisions de ne pas soulever d’objections à l’encontre d’une mesure d ’ aide individuelle adoptée sans qu’ait été ouverte la procédure formelle d’examen, pour lesquelles la Cour a assoupli les exigences relatives à la qualité pour agir des tiers (voir arrêts du 19 mai 1993, Cook/Commission, C‑198/91, Rec. p. I-2487, et du 15 juin 1993, Matra/Commission, C-225/91, Rec. p. I-3203.

(19) – Arrêts du 21 novembre 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Rec. p. I-5505, point 14); du 11 juillet 1996, SFEI e.a. (C‑39/94, Rec. p. I-3547, point 42), et du 17 juin 1999, Piaggio (C-295/97, Rec. p. I-3735, point 31).

(20) – Voir, à titre d’exemple, arrêt Piaggio, précité note 19, point 48. L’article 1 er , sous c), du règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l'article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1, ci‑après le «règlement de procédure») précise qu’une «aide nouvelle» s’entend de toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante.

(21) – Les mesures individuelles d’octroi d’une aide ne font que mettre en œuvre le régime général d’aides. Les facteurs que la Commission doit prendre en compte dans l’appréciation de cette aide étant identiques à ceux appliqués lors de l’examen du régime général, il n’est pas nécessaire que les mesures individuelles d’octroi de l’aide soient examinées par la Commission.

(22) – Voir article 4, paragraphe 3, du règlement de procédure.

(23) – La procédure formelle d’examen doit être ouverte si la Commission a des doutes quant à la compatibilité de l’aide notifiée avec le marché commun (voir article 4, paragraphe 4, du règlement de procédure).

(24) – Voir, entre autres, arrêt du 21 mars 1991, Italie/Commission (C-303/88, Rec. p. I‑1433, point 34).

(25) – Voir arrêt Matra/Commission, précité note 18, point 25.

(26) – Voir, à titre d’exemple, ordonnance du 24 juillet 2003, Sicilcassa e.a. (C-297/01, Rec. p. I-7849, point 47).

(27) – Voir, en ce sens, arrêts du 21 mai 1980, Commission/Italie (73/79, Rec. p. 1533, point 11); Matra/Commission, précité note 18, point 41, et du 19 septembre 2000, Allemagne/Commission (C-156/98, Rec. p. I-6857, point 78).

(28) – Voir conclusions de l’avocat général Fennelly du 13 avril 2000 dans l’affaire Italie et Sardegna Lines/Commission (arrêt du 19 octobre 2000, C-15/98 et C-105/99, Rec. p. I-8855, point 78).

(29) – Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que la Cour a, dans le passé, jugé invalide une décision de la Commission adoptée en application de l'article 88 CE, car la disposition transitoire qu’elle contenait était contraire aux principes de confiance légitime et d’égalité de traitement (arrêt du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187 /Commission, (C-182/03 et C-217/03, Rec. p. I-5479, points 168 à 174).

(30) – Ordonnance du 21 novembre 2005, Tramarin/Commission (T-426/04, Rec. p. II‑4765).

(31) – Outre, bien évidemment, la possibilité de décider que la mesure notifiée ne constitue pas une aide.

(32) – Voir arrêt du 10 juillet 1986, Belgique/Commission (234/84, Rec. p. 2263, point 16); du 26 septembre 1996, France/Commission (C-241/94, Rec. p. I-4551, point 33), et du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission (C‑74/00P et C-75/00P, Rec. p. I-7869, points 168 à 171).

(33) – Voir en ce sens, par exemple, arrêt Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, précité note 32, point 169.

(34) – Rien n’empêche en fait des parties potentiellement concernées de fournir des informations à la Commission au cours de l’examen préliminaire, auquel cas la Commission doit prendre ces éléments en compte (voir, en ce sens, arrêt du 3 mai 2001, Portugal/Commission, C-204/97, Rec. p. I-3175, point 35).

(35) – Voir, en ce sens, arrêts du 20 mars 1984, Allemagne/Commission (84/82, Rec. p. 1451, point 13), et du 9 octobre 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 et 127/83, Rec. p. 3435, point 33).

(36) – Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2005, Scott/Commission (C-276/03 P, Rec. p. I 8437, point 33).

(37) – Voir, en ce sens, arrêts Italie et Sardegna Lines/Commission, précité note 28; du 14 octobre 1987, Allemagne/Commission (248/84, Rec. p. 4013, point 18), et du 17 juin 1999, Belgique/Commission (C-75/97, Rec. p. I-3671, point 48).

(38) – Tel était le cas dans l’affaire Belgique et Forum 187/Commission, précitée note 29, points 168 à 174. Dans cette affaire, la Commission avait pris une décision négative s’agissant d’un régime d’aides existant concernant des centres de coordination créés conformément à la législation belge applicable. Pour une application plus récente du même raisonnement, voir arrêt du 12 septembre 2007, Koninklijke Frieslands Food/Commission (T-348/03, non encore publié au Recueil).

(39) – Voir, en ce sens, arrêt du 14 janvier 2004, Fleuren Compost/Commission (T‑109/01, Rec. p. II‑127, point 75).

(40) – La Cour a en effet jugé de manière constante que, pour qu’une aide puisse bénéficier de l’une des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, CE, elle doit non seulement se conformer à l’un des objectifs exposés à l'article 87, paragraphe 3, sous a), b), c) ou d), CE, mais également être nécessaire à la réalisation de ces objectifs (voir arrêt du 17 septembre 1980, Philip Morris/Commission, 730/79, Rec. p. 2671, point 17).

(41) – JO 1998, C 74, p. 9. Le point 4.2, troisième alinéa, de ces lignes directrices précise que «les régimes d’aides doivent prévoir que la demande de l’aide doit être introduite avant le début d’exécution des projets».

(42) – Voir, par analogie, la jurisprudence selon laquelle les articles 87 CE et 88 CE perdraient l’essentiel de leur effet utile si les États membres pouvaient se prévaloir de leur propre comportement fautif susceptible d’avoir généré la confiance légitime de bénéficiaires potentiels d’une aide pour priver de tout effet des décisions de la Commission adoptées en application des dispositions du traité (voir, par exemple, arrêt du 20 septembre 1990, Commission/Allemagne, C-5/89, Rec. p. I-3437, point 17.

(43) – Depuis l’arrêt du 13 mars 1968, Beus (5/67, Rec. p. 125, 143). Voir, par exemple, arrêt du 19 novembre 1998, Espagne/Conseil (C-284/94, Rec. p. I-7309, point 28).