1.

En ce qui concerne l'inclusion dans le régime des montants compensatoires de produits «faisant l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité», le gouvernement italien et les requérantes au principal soutiennent que la Commission n'aurait pas apprécié le risque, et encore moins établi l'existence de perturbations dans les échanges de produits agricoles de base (sucre, céréales, etc.), mais uniquement dans les échanges de produits transformés, non agricoles, contenant ces produits de base; or, le pouvoir dont jouit la Commission pour apprécier l'existence d'un risque de perturbations dans les échanges ne pourrait s'exercer qu'au niveau des produits de base agricoles, mais non pas également au niveau des produits transformés. Si la possibilité d'inclure les produits transformés est expressément prévue par l'article 1, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 974/71, elle ne peut être mise en œuvre que s'il existe un risque de perturbations des échanges des produits de base. En raison de la faible incidence de l'élément agricole dans les coûts de production, les échanges des produits transformés en question (confiseries, etc.) ne sauraient, en aucune façon, provoquer des perturbations dans les échanges des produits agricoles de base. Il est, toutefois, évident que les écarts dont la Commission fait état dans ses observations entraînaient le risque de perturbations dans les échanges des produits de base puisque la totalité des produits de base agricoles mis en œuvre dans les marchandises transformées étaient déjà soumis à l'application des montants compensatoires. On pourrait, à cet égard, reprendre littéralement l'attendu no 17 de votre arrêt Roquette du 20 octobre 1977 (Recueil 1977, p. 1842): «S'il est vrai que la Commission n'a pas dit expressément qu'en l'absence de montants compensatoires monétaires il y aurait lieu de craindre des perturbations dans les échanges de produits agricoles, il est évident que l'insertion d'un tel considérant n'aurait eu qu'un caractère formel». Toutefois, la Commission reconnaît expressément que son règlement est basé sur l'article 1, paragraphe 2 b), et paragraphe 3, du règlement no 974/71, c'est-à-dire sur le risque de perturbations dans les échanges de produits «agricoles». Elle a constaté (troisième considérant) qu'alors que les produits de base échangés en l'état étaient soumis au régime des montants compensatoires, la différence de prix des produits mis en œuvre n'aurait pas manqué, faute d'inclure la composante «produits de base» des produits transformés dans le régime des montants compensatoires, de se répercuter de façon importante sur les conditions de concurrence de certains produits transformés «sensibles». Les produits dérivés en cause dans les présentes affaires n'étaient pas assujettis au régime des montants compensatoires découlant du règlement de la Commission no 652/76 du 24 mars 1976. Cependant, d'autres «marchandises» couvertes par le règlement no 1059/69, relevant de positions très voisines (par exemple: 18.06 D, 21.07 C) l'étaient. Comme vous avez jugé que l'examen des questions posées dans l'affaire Roquette précitée (dont l'une portait précisément sur le point de savoir s'il est loisible à la Commission d'apprécier les risques de perturbations tant au niveau des produits de base qu'au niveau des produits dérivés) n'avait pas révélé d'éléments de nature à affecter la validité de ce règlement, on pourrait penser que, sur ce point, la question est déjà tranchée. Cependant, l'affaire précitée portait sur des produits dérivés figurant à l'annexe II, relevant de l'organisation commune des marchés (produits amylacés à base de maïs). C'est donc la première fois, les affaires 12 et 84/78 mises à part, que vous avez à connaître directement de l'inclusion dans le régime des montants compensatoires monétaires de produits dérivés ne figurant pas à l'annexe II, mais relevant d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité, à raison d'un risque de perturbations dans les échanges de ces produits. Vous savez, Messieurs, que l'annexe II énumère de manière limitative les produits qui relèvent des dispositions particulières du titre «agriculture». Ainsi que vous l'avez jugé le 29 mai 1974 dans votre arrêt König (attendu no 12, Recueil 1974, p. 618), «dans cette liste figurent non seulement les principaux produits agricoles, mais aussi un certain nombre de denrées alimentaires dont l'éloignement industriel du produit agricole de base excède le stade de première transformation entendu dans un sens restrictif». Cette liste aurait pu être complétée dans les deux ans à compter de l'entrée en vigueur du traité; il n'a cependant pas été fait usage de cette possibilité en dehors de l'alcool éthylique. Aussi le Conseil a-t-il arrêté, le 4 avril 1962, selon la procédure de l'article 235, un «régime d'échanges» spécial pour les marchandises résultant de la transformation de produits agricoles, non incluses à l'annexe II. Ce régime n'a été remplacé que le 1er novembre 1966 par le règlement no 160/66, alors qu'il n'avait été prévu que pour une période de trois ans. Afin de résoudre la difficulté résultant de ce que l'annexe II ne pouvait plus être complétée après le 1er janvier 1960, le Conseil a eu recours à l'article 235 pour arrêter une réglementation analogue au système d'organisation commune des marchés dans le secteur agricole, sans toutefois recourir à la fixation d'un niveau commun de prix. Tel est l'objet du règlement no 160/66. Le régime d'échanges ainsi institué entre les États membres a été organisé par analogie avec les dispositions qui régissent les échanges de produits de base en tant que tels, qui figurent dans les règlements relatifs à l'organisation commune des marchés. A l'importation des pays tiers, les produits en cause sont assujettis à une imposition comportant un élément fixe destiné à assurer la protection de l'industrie de transformation communautaire et d'un élément mobile destiné à compenser la différence entre les prix communautaires des produits agricoles entrant dans leur composition et les prix de ces derniers produits sur le marché mondial. La liste des marchandises jointe en annexe au règlement no 160/66 correspond, pour l'essentiel, à celle qui figurait déjà dans la décision du Conseil du 4 avril 1962. Cette liste couvre toutes les marchandises qui se composent, pour une part importante, de produits agricoles et dans lesquelles cette part constitue un facteur déterminant du prix. Lors des travaux qui ont précédé l'adoption du règlement no 160/66, différents États membres s'étaient opposés à l'intégration de tout ou partie de la taxe de compensation au budget communautaire. Ils arguaient du fait qu'il s'agissait d'une taxe sur des produits industriels. Mais, depuis le fin de la période de transition, cette taxe va automatiquement au FEOGA, ce qui est un indice du caractère «agricole» des produits en cause, et cette extension du secteur agricole a été consolidée au cours du «Kennedy round». Le régime institué par le règlement no 160/66 a été remplacé «avec effet à compter du 1er juillet 1969» par le règlement du Conseil no 1059/69 du 28 mai 1979. Pour trancher cette question de pur droit communautaire, il convient donc d'interpréter l'article 1, paragraphe 3, du règlement du Conseil no 974/71. Le gouvernement italien soutient que, pour remédier aux perturbations dans les échanges de produits hors annexe II, il serait possible de recourir à l'article 14, paragraphe 4, du règlement du Conseil no 1059/69, disposition selon laquelle: «Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut prendre des dispositions appropriées afin de tenir compte d'une situation particulière dans laquelle certaines marchandises pourraient se trouver. La durée de validité de ces dispositions ne peut toutefois excéder six mois». Il aurait été fait usage de cette possibilité, par exemple, par règlement no 2831/71 du Conseil du 24 décembre 1971, dans un cas similaire à la situation à laquelle le règlement no 800/77 entendait porter remède. La Commission soutient que, si le règlement no 974/71 vise à neutraliser les effets des mesures monétaires en vigueur dans le secteur agricole lorsqu'ils affectent les produits de base entrant dans la fabrication des différents produits agricoles transformés, les échanges de «produits agricoles» dont ce règlement vise à prévenir les perturbations couvrent également les produits agricoles transformés. Une interprétation adéquate de l'article 1, paragraphe 3, de ce règlement devrait comprendre les produits soumis à organisation commune de marché agricole ainsi que ceux relevant du règlement no 1059/69. La mise en œuvre de l'article 14, paragraphe 4, du règlement no 1059/69 requiert l'unanimité du Conseil, condition difficilement réalisable. C'est pourquoi cette institution aurait entendu, par l'article 1, paragraphe 3, du règlement no 974/71, compte tenu de la responsabilité particulière qui incombe à la Commission dans la gestion du régime des montants compensatoires et des difficultés de cette gestion, lui permettre d'intervenir également à l'égard des produits «faisant l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235». Le règlement no 974/71 ne vise pas expressément le règlement no 1059/69, mais l'expression «réglementation spécifique» se réfère notamment à celui-ci; d'ailleurs, la partie 8 de l'annexe aux règlements de la Commission fixant les montants compensatoires vise expressément les «marchandises relevant du règlement no 1059/69» et le règlement no 974/71 lui-même vise l'article 235 du traité, ce qui constituerait une «base suffisante». Enfin, l'article 14 du règlement no 1059/69, auquel le gouvernement italien propose de recourir, couvre d'autres hypothèses que le flottement des monnaies. En l'absence d'observations du Conseil, institution dont émane le règlement no 974/71, nous pensons que la thèse de la Commission est exacte. L'expression «produits agricoles» au sens du paragraphe 3 de l'article 1 vise non seulement les «produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles», mais encore les produits «dérivés» qui, sans être des produits de base agricoles, relèvent néanmoins de l'organisation commune des marchés agricoles (produits agricoles de première transformation), ainsi que les produits qui, sans être des produits agricoles de transformation de l'annexe II, sont des produits transformés dont la composante agricole est telle qu'elle permet de les qualifier d'«agricoles» : il s'agit, comme le rappelle l'article 97 de la section 16 du chapitre 2 («dispositions relatives à certaines organisations communes de marchés») du titre II («agriculture») de l'Acte d'adhésion, de «produits agricoles importés ou exportés sous forme de marchandises ne relevant pas de l'annexe II du traité CEE». Il existe donc bien une organisation commune de marchés pour les produits hors annexe II et ces marchandises relèvent du secteur agricole au sens du règlement no 974/71 et de l'Acte d'adhésion. Aussi bien, les produits exportés par la requérante au principal dans l'affaire 95/78 (Dulciora) vers les pays tiers avaient vocation à bénéficier des restitutions, celles-ci étant amputées des montants compensatoires puisqu'il s'agissait d'un État membre à monnaie dépréciée. Mais le gouvernement italien et les requérantes au principal font valoir qu'à supposer même que les produits de l'espèce puissent théoriquement être couverts par le régime des montants compensatoires, leur assujettissement n'aurait pas été suffisamment motivé au sens de l'article 190 du traité CEE, ou du moins l'aurait été inexactement. Ils soutiennent que l'incidence sur certains produits agricoles de base de l'application des montants compensatoires ne modifierait pas substantiellement la situation dans la mesure où les avantages qui en découleraient éventuellement pour les produits transformés, non assujettis, seraient largement annulés par les coûts de production plus élevés pour les autres composantes. Il est vrai que la Commission avait justifié la suppression, par son règlement no 722/75 du 19 mars 1975, des montants compensatoires pour certains des produits de l'espèce (relevant des positions 18.06 B et C et 21.07 CI, II) par le fait que le prix des marchandises hors annexe II, couvertes par le règlement no 1059/69, est «largement déterminé par leur transformation et les frais que celle-ci comporte, tandis que la valeur des produits de base agricoles n'influence que modérément la valeur du produit final», et, en outre, que «ces produits se rapprochent sensiblement du secteur industriel pour lequel un régime de montants compensatoires n'existe pas». Il n'est cependant pas possible, à notre avis, d'exclure en bloc et a priori que tous les produits transformés hors annexe II et couverts par le règlement no 1059/69 échappent au régime des montants compensatoires monétaires. Ce serait contraire au texte même de l'article 1, paragraphe 2 b), du règlement no 974/71. Tout dépend en définitive de l'incidence de la valeur des produits de base sur la valeur du produit final; or, les perturbations dues à cette incidence ne peuvent être utilement mesurées qu'au niveau des échanges des produits transformés eux-mêmes et non pas au niveau des produits de base échangés en l'état. La considération que, «pour les produits transformés non soumis aux montants compensatoires monétaires, la différence du prix des produits de base est devenue trop importante pour qu'elle ne se répercute pas de façon importante sur les conditions de concurrence des produits transformés, compte tenu des particularités du marché de certains produits sensibles, quoique abstraite et concise, ne nous parait pas dépasser la marge d'appréciation dont jouit la Commission. Celle-ci a pu légitimement estimer, sans se contredire, que les fluctuations des monnaies des États membres, intervenues entre le mois de mars 1975 et le mois d'avril, puis de novembre 1977, avaient entraîné une modification correspondante des montants compensatoires applicables aux produits de base et que, compte tenu des proportions de ces produits utilisées dans la fabrication des produits transformés en cause, ces modifications se répercutaient nécessairement sur les conditions de concurrence de ces derniers. La Commission explique en outre qu'elle avait pris comme critère d'application du règlement no 974/71 un seuil de 5 %, au lieu du chiffre de 2,5 % prévu à l'article 4 de ce règlement. Aucun des requérants ne lui en fait grief; mais, alors, elle a pu à bon droit estimer que, si l'exclusion de certains des produits en cause du régime des montants compensatoires était justifiée en 1975, compte tenu de ce seuil, leur réinsertion se justifiait en 1977, sinon même avant, du moment que celui-ci venait à être franchi. Pair votre arrêt Roquette du 20 octobre 1977, vous avez jugé (attendus nos 13 et 14, Recueil 1977, p. 1842) que «les possibilités de perturbations dans les échanges de produits agricoles sont si nombreuses et diverses qu'il serait difficile, sinon impossible, pour la Commission d'énumérer dans un règlement toutes ces possibilités»; «dès lors, il est loisible à la Commission de constater, sur la seule base d'une baisse sensible du cours de change d'une monnaie, le risque de perturbations». Il est vrai encore que les règlements incriminés font état non d'un risque de «perturbations» dans les échanges des produits transformés, mais d'un risque de «distorsions de concurrence», expression reprise de la décision concernant l'Irlande, ou le gouvernement faisait lui-même état d'une «distorsion des échanges entre l'Irlande et le Royaume-Uni qui résulte d'accords monétaires existant dans le secteur agricole», ce qui tendrait à prouver que les montants compensatoires monétaires constituent plus une «taxe» ou une«subvention» qu'un élément neutralisant les fluctuations monétaires, favorisant ainsi les producteurs et les exportateurs des pays à monnaie forte. Cependant, cette variante de vocabulaire ne nous paraît pas tirer à conséquence; comme l'explique la Commission, une «distorsion de la concurrence» entre producteurs des différents États membres implique nécessairement des perturbations dans les échanges commerciaux. En l'absence de montants compensatoires, la production des «préparations alimentaires» en question aurait continué d'être favorisée dans les pays où les prix des produits agricoles de base étaient les plus bas en raison de l'application des montants compensatoires. Dans ces conditions, l'instauration des montants compensatoires, même si elle a profité aux industries exportatrices de ces préparations alimentaires en république fédérale d'Allemagne, n'a pas été effectuée sous leur pression et le détournement de pouvoir allégué à l'encontre des règlements nos 800/77 et 2657/77 ne nous parait pas démontré à suffisance de droit. Sous l'angle du champ d'application matériel de ces règlements, certaines des requérantes au principal font encore valoir qu'ils seraient entachés de discrimination du fait qu'ils ne visent pas certaines «préparations alimentaires» comparables aux produits de l'espèce, essentiellement le pain d'épice (position 19.08 A) et le chocolat blanc (position 17.04 C). Mais, s'il s'agit bien de marchandises relevant du règlement no 1059/69, il faudrait encore qu'elles constituent des produits similaires, concurrents des produits «sensibles» visés par les règlements incriminés. Même si c'était le cas, ceci ne pourrait entraîner l'invalidité de ces règlements, mais tout au plus l'obligation d'inclure également ces produits dans le régime des montants compensatoires, et nous ne voyons guère le profit qui pourrait en résulter pour les requérantes au principal. Vous avez jugé, par votre arrêt Merkur du 24 octobre 1973 (attendu no 16, Recueil 1973, p. 1073), que la Commission n'est pas tenue de fixer des montants compensatoires pour chacun des produits visés au réglement no 974/71: «en vertu de l'article 1, paragraphe 2, dernière phrase (ancienne version), du règlement no 974/71, la Commission avait l'obligation de renoncer à la fixation d'un montant compensatoire chaque fois que celle-ci n'apparaissait pas nécessaire pour éviter des perturbations, et cela indépendamment de l'importance qu'un tel montant aurait eu par rapport à la valeur moyenne du produit concerné». Il nous faut examiner encore un moyen qui n'est invoqué que par les requérantes au principal dans les affaires 151/77 et 157/78 et qui est tiré de la faiblesse du taux des montants compensatoires perçus à l'importation, ce qui enlèverait tout caractère dissuasif à leur perception. Cette argumentation nous parait inopérante. Il est exclu que vous puissiez juger du caractère dissuasif ou non de ce taux, même pour les courants d'échanges traditionnels dans lesquels la provenance ou la marque de la marchandise joue un certain rôle. Si les opérateurs entendaient maintenir leurs importations pour des raisons qui leur sont propres, cela tendrait tout au plus à prouver que les règlements incriminés ne leur font pas véritablement grief. Il ne faut pas non plus oublier qu'à côté de la perception du montant compensatoire à l'importation peut aussi jouer la perception d'un montant compensatoire à l'exportation, ce qui fait que l'incidence du régime est plus considérable qu'il n'y paraît. Le calcul du taux des montants compensatoires résulte directement des dispositions de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 974/71 et l'exception «de minimis» est prévue à l'article 4, paragraphe 2.