Arrivé à ce point de la discussion, il ne nous paraît pas possible d'examiner successivement et dans l'ordre où elles vous sont posées les questions suivantes. La question B a trait aux effets des articles 31 et 32 sur la réglementation postérieure au traité; la question C se rapporte aux conséquences de l'article 33 qui vise l'élimination progressive des contingents sur le régime français de l'importation du pétrole; la question D enfin pose le problème de l'interdiction progressive des monopoles publics. Or, sur les rapports entre ces différents articles, sur leur combinaison, leur application exclusive ou cumulative, les thèses les plus différentes ont été soutenues dans la procédure écrite et rappelées à la barre. Pour le gouvernement français, et avec plus de nuances pour la Commission, l'article 37 est seul applicable à un régime tel que le régime français. Le gouvernement belge doute au contraire qu'une réglementation aussi complexe corresponde aux situations décrites à l'article 37-1. Quant au gouvernement des Pays-Bas, il expose avec beaucoup de vigueur qu'il n'y a pas de distinction nette dans le chapitre II entre les restrictions quantitatives à l'importation, les mesures d'effet équivalent, et le régime de «commerce d'État» ou des monopoles; que toutes les dispositions de ce chapitre intéressent les trois types de mesures qui ne sont pas régies par des règles propres et distinctes entre elles.

Pour prendre parti sur ces différents points et répondre ensuite aux questions posées, il faut donc logiquement examiner d'abord si l'article 37 vise une réglementation telle que celle qui, lors de l'entrée en vigueur du traité, s'appliquait en France à l'importation du pétrole. Et, dans l'affirmative, si cet article doit ou non être combiné avec ceux des articles précédents auxquels se réfère le tribunal civil de Rome.

L'article 37-1 fixe le champ d'application de la réglementation développée aux paragraphes suivants. Il concerne les monopoles nationaux présentant un caractère commercial, les monopoles d'État délégués, ainsi que «tout organisme par lequel un État membre, de jure ou de facto, contrôle, dirige ou influence sensiblement, directement ou indirectement, les importations ou les exportations entre les États membres». Il fait à ces derniers une obligation de les «aménager» progressivement de telle façon qu'à l'expiration de la période de transition soit exclue toute discrimination entre les ressortissants des États membres dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés. Cet article comprend une clause de «standstill» dont vous avez défini la portée et à laquelle vous avez reconnu un caractère «self-executing» par votre arrêt du 15 juillet dernier (6-64, Costa contre E.N.E.L.). Il prévoit le rythme des mesures envisagées au paragraphe 1 et charge la Commission de faire, dès la première étape, des recommandations au sujet de ce rythme et des modalités selon lesquelles doit être réalisée cette adaptation.

L'existence d'un régime particulier pour les monopoles et les organismes assimilés nous paraît s'expliquer par deux raisons, l'une politique, et l'autre technique. Le fait que l'importation de certains produits se soit trouvée placée, au moment de la négociation du traité, sous un régime de monopole commercial, suffit à montrer que les États intéressés attachaient à ces produits une importance telle qu'ils avaient entendu les soustraire au libre jeu du marché sous tous ses aspects, libre jeu qui était le principe de leur commerce privé, même s'il était largement affecté par les contingents. La réglementation des importations par le monopole se situait dans le cadre d'une politique générale, débordant largement la politique économique ou financière. Il était donc vain — et d'ailleurs impossible en fait — d'exiger d'eux la suppression immédiate et radicale de ces monopoles.

Mais surtout le mécanisme des articles précédents du chapitre II paraissait mal adapté pour aboutir aux fins voulues par le traité dans le cas des monopoles. Si l'Etat, détenteur du monopole, désire importer des quantités moindres que ne le ferait le marché dans l'hypothèse de la liberté des échanges, cette limitation peut être obtenue par d'autres méthodes que celles du contingentement. Un contingent une fois ouvert, dans le domaine du commerce privé, l'importateur utilisera la faculté qui lui est donnée suivant les possibilités des débouchés du marché national. L'État détenteur du monopole s'inspirera, pour importer le produit contingenté, des considérations mêmes qui l'ont conduit à instituer le monopole et non des besoins réels du marché. Tout autant d'ailleurs que, dans le contrôle des importations, l'action du monopole se manifeste par une action sur les prix, et parfois sur le commerce de gros et de détail.

Il reste que, si le régime est différent, les monopoles n'échappent pas, au moins à terme, au respect des principes qui sont à la base du traité et que concrétise le chapitre II. A l'expiration de la période transitoire, ils devront avoir été aménagés de façon telle qu'ils ne comportent aucune discrimination entre les ressortissants des États membres. Ce qui veut dire que, si l'institution du monopole ne doit pas nécessairement disparaître, son fonctionnement se trouvera profondément modifié.

Ces remarques générales étant faites, un régime tel que le système français de l'importation du pétrole entre-t-il dans le cadre de l'article 37 du traité? Les développements déjà consacrés à la description de ce régime nous permettront de nous en tenir à l'essentiel, en nous limitant dans le temps à la date à laquelle a été introduite devant le tribunal de Rome l'instance qui a donné lieu au renvoi devant vous.

La loi du 30 mars 1928 soumet au contrôle de l'État et à la possession d'une autorisation spéciale accordée par décret l'importation du pétrole brut, de ses dérivés et de ses résidus. Le régime varie sur certains points suivant que l'autorisation accordée porte sur l'une ou l'autre de ces deux catégories de produits, et nous indiquerons en passant que le contrat passé entre les sociétés Albatros et Sopéco portait sur l'importation, non de pétrole brut, mais d'essence. Dans tous les cas, le décret fixe la durée de l'autorisation dans les limites d'un maximum fixé par la loi. Il fixe également le montant des importations autorisées. S'agissant des produits finis, ce montant est «provisoirement illimité» pour tous les produits autres que l'essence et les lubrifiants, pour lesquels le tonnage est fixé de façon précise par les décrets d'autorisation. S'agissant du pétrole brut, la quantité autorisée est fixée de façon à permettre le traitement et la livraison à la consommation d'un tonnage donné d'essences et de lubrifiants. Il s'agit bien évidemment d'encourager le raffinage. — Les tonnages autorisés peuvent dans la limite d'un certain pourcentage être augmentés ou diminués par l'État, en cours d'autorisation, mais toujours par mesure générale et dans la même proportion.

Spéciales et limitées dans le temps, ces autorisations sont en outre assorties d'un certain nombre d'obligations imposées aux importateurs. Ceux-ci, qui doivent être français ou, s'il s'agit de sociétés, avoir des dirigeants français, doivent notamment fournir périodiquement des renseignements détaillés sur leur activité et faire approuver au préalable toutes les opérations importantes découlant de celle-ci; ils doivent disposer de l'équipement de stockage et de livraison correspondant à leurs besoins et constituer des stocks de réserve; ils doivent, en cas de nécessité, fournir par priorité les services publics; l'État peut enfin les astreindre à exécuter éventuellement des contrats dits «d'intérêt national», proportionnellement à leurs droits d'importation. Quant aux importateurs de pétrole brut, ils doivent en outre, s'ils sont en même temps titulaires d'une autorisation d'importation de produits finis, raffiner dans leurs usines 90 % du produit qu'ils livrent sur le marché intérieur.

A part quelques changements dans la durée des autorisations, le régime né de la loi de 1928 n'a subi de modifications ni dans son principe ni dans son application jusqu'à l'entrée en vigueur du traité. Peu de temps après est intervenue une ordonnance du 24 septembre 1958 qui a motivé la question B et sur laquelle nous reviendrons. Puis, différents textes qu'a analysés Sopéco dans son mémoire: décret du 16 octobre 1961 étendant aux produits d'origine nationale un régime inspiré de celui des produits importés — décrets du 27 février 1963 concernant les opérations d'importation du pétrole brut. Ces décrets sont hors du débat, car, étant postérieurs au refus de licence opposé à la société Sopéco, ils n'ont pas été visés par le juge italien parmi les textes en fonction desquels vous était demandée l'interprétation du traité. Et, de surcroît, les décrets du 27 février 1963 concernent exclusivement l'importation du pétrole brut alors que l'opération envisagée par la société avait trait à l'importation d'essence.

L'article 37 vise-t-il un régime aussi complexe que celui que nous venons d'analyser? Pour en décider et, s'agissant d'une notion de droit communautaire, nous laisserons de côté les. indications, d'ailleurs contradictoires, données dans la procédure écrite sur les intentions des auteurs de la loi de 1928; pour la même raison nous écarterons l'arrêt du 19 juin dernier du Conseil d'État français. S'il s'agit d'interpréter le sens et la portée d'un article du traité, vous seuls êtes compétents pour le faire, sous réserve des dispositions du paragraphe 2 de l'article 177.

L'article 37 concerne des hypothèses très diverses: non seulement les monopoles nationaux, mais également les monopoles d'État délégués, et enfin tout organisme par lequel un État contrôle, dirige ou influence sensiblement, directement ou indirectement, les importations ou les exportations entre les États membres. En d'autres termes, le cas où l'État se réserve l'exclusivité de la gestion d'un produit, mais aussi celui où il transfère ce droit exclusif à un représentant qu'il désigne, à un concessionnaire par exemple, enfin — hypothèse à la fois plus vague et plus compréhensive — le cas où il exerce un contrôle, une direction, une influence sensible sur les importations ou les exportations entre les États membres.

La présence de plusieurs importateurs qui se trouvent en concurrence entre eux exclut que l'on puisse qualifier le régime français de monopole d'Etat, propre ou même délégué. Il nous semble au contraire qu'il constitue un de ces types de contrôle des importations que vise l'article 37-1 du traité. Il ne paraît pas contestable, si fragmentaires que soient les indications que l'on possède sur les négociations pour le traité de Rome, que le système français a été considéré à l'époque comme rentrant dans le cadre de l'article 37. La Commission, après avoir réservé sa décision, a pris nettement position en ce sens et adressé le 24 juillet 1963 au gouvernement français une recommandation sur la base de cet article. Cette thèse enfin est celle de M. Catalano («Manuel de droit des Communautés européennes», page 278) comme de M. Karl Schilling dans une étude sur le traité C.E.E. et les monopoles commerciaux nationaux («Sociaal-Economische Wetgeving», décembre 1960, pages 241-248). Et nous ajouterons, pour répondre à une observation du gouvernement belge, que le caractère complexe de cette réglementation ne s'oppose pas, bien au contraire, à ce qu'on la range dans la catégorie prévue à l'article 37-1, alinéa 2.

Si ce premier point ne nous paraît pas soulever de difficulté sérieuse, la question des rapports entre cet article et ceux qui le précèdent est assurément plus délicate. Deux systèmes sont en présence. Ou l'on décompose le régime visé par l'article 37 et l'on applique directement à chacun des éléments par lesquels peut se traduire le monopole les règles des articles précédents aux conditions fixées par ces articles: conditions de rythme par exemple, ou possibilité pour la Commission de tracer certaines règles par voie de directives — ou bien l'on considère que l'article 37 est seul directement applicable au cas des monopoles et des organismes assimilés; ce qui ne veut pas dire que l'application des règles contenues dans les articles précédents se trouve entièrement exclue, mais que ces articles sont applicables au travers de l'article 37, dans la mesure où celui-ci s'y réfère et y renvoie.

Ce n'est pas sans quelque hésitation que nous vous proposerons en définitive d'adopter cette seconde thèse défendue devant vous par la Commission. Elle nous paraît cependant la plus logique si l'on examine la rédaction des divers paragraphes de l'article 37 que nous avons brièvement analysés plus haut et sur lesquels nous nous excusons de revenir encore. Nous retiendrons les points suivants :

L'article 37-1 impose d'abord aux États membres détenteurs de monopoles l'obligation d'aménager ceux-ci. Cet aménagement doit être progressif; il comporte un terme, celui de l'expiration de la période transitoire. Il fixe un résultat à atteindre: à cette date toute discrimination devra avoir disparu entre les ressortissants des États membres dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés. Rien n'est plus général que le terme de discrimination qui, rapproché de ceux de «conditions d'approvisionnement et de débouchés», englobe notamment, mais non exclusivement, les diverses formes de restrictions quantitatives à l'importation ou à l'exportation. Rien n'indique d'autre part que cette progressivité de l'aménagement ne s'applique pas à l'ensemble des mesures présentant un caractère discriminatoire.

Il faut éviter que cette exclusion en fin de période de toute discrimination ne soit rendue plus difficile par l'action de l'État après l'entrée en vigueur du traité. La clause de «standstill» que prévoit l'article 37-2 pour parer à ce danger, et qui est une disposition «self-executing», vous l'avez jugé, a un caractère extrêmement général. Elle déborde même du chapitre II sur l'élimination des restrictions quantitatives, puisqu'elle tend à empêcher également un maintien détourné des droits de douane. Elle se suffit ainsi à elle-même et nous paraît exclure, dans le domaine des monopoles, le recours à toute autre clause de «standstill» des articles précédents dont elle couvre le champ d'application.

Si le terme de l'exclusion des discriminations est donné par le paragraphe 1, il reste à en déterminer le rythme et à assurer le contrôle de celui-ci. Aussi les paragraphes 3 et 7 prévoient-ils respectivement que le rythme de l'aménagement doit être adapté à l'élimination prévue par les articles 30 et suivants des restrictions quantitatives et que la Commission doit faire, dès la première étape, des recommandations aux États membres sur les modalités. Ce qui frappe ici, c'est la souplesse — pour ne pas dire le vague — des mécanismes prévus. Aucune date précise n'est donnée; mais, si le terme d'adaptation laisse une certaine marge d'appréciation, celle-ci est cependant limitée. Nous pensons notamment avec le gouvernement belge que le caractère progressif des aménagements empêche l'État membre de différer ceux-ci jusqu'à la fin de la période de transition, de les retarder arbitrairement; il l'oblige pour en fixer la cadence à tenir compte du rythme du traité, mais non pas à se calquer littéralement sur lui. Quant à la Commission, chargée de contrôler l'action de l'État, ses moyens apparaissent limités, puisque, si elle intervient dès la première étape, c'est pour faire simplement des recommandations, pouvoir inférieur à celui dont elle dispose en vertu de l'article 33-7 pour la suppression des mesures d'effet équivalant aux contingents. La Commission a relevé d'ailleurs à ce sujet dans ses observations orales que l'article 37 concerne également cette dernière question, et qu'il résulterait de l'application concurrente de l'article 33 sur ce point un conflit de disposition inadmissible: contradiction entre les notions d'abolition graduelle et d'aménagement progressif retenues respectivement dans ces deux articles, entre le programme coercitif et le libre choix de l'action par l'État membre, entre les directives astreignantes et la simple recommandation.

Tout cela nous conduit en définitive à penser que, s'agissant de monopoles d'État ou d'organismes que le traité place sous le même régime, seul l'article 37 est applicable de plein droit, et que les dispositions précédentes du même chapitre ne le sont que dans la mesure où l'article 37 s'y réfère et avec les aménagements qu'il y apporte. Est-ce, comme on l'a dit, déroger aux principes fondamentaux du traité? Certainement pas, car il n'est pas question de nier que les monopoles sont soumis aux fins qui sont celles du traité, mais simplement de reconnaître que ce dernier leur assigne des modalités particulières et un rythme particulier pour atteindre ses fins. Faut-il ajouter enfin que le régime qui a donné lieu à la présente demande d'interprétation n'est pas le seul qui entre dans les prévisions de l'article 37? On en a dénombré 19 de type assez divers dans les six pays de la Communauté et la Commission, dans les recommandations qu'elle a eu l'occasion d'adresser à leur sujet, a toujours suivi la même ligne d'action et défendu la thèse qui est la sienne au cas particulier et à laquelle nous nous sommes rallié en définitive.