CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 27 janvier 2022 ( 1 )

Affaire C‑43/21

FCC Česká republika s.r.o.

[demande de décision préjudicielle formée par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque)]

« Renvoi préjudiciel – Directive 2010/75/UE – Émissions industrielles – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Modification substantielle d’une installation – Prolongation de la période de mise en décharge des déchets »

I. Introduction

1. Comment convient-il de comprendre la notion de « modification substantielle » d’une installation aux fins de l’application de la directive 2010/75/UE ( 2 )? Plus précisément, la prolongation de la période pendant laquelle des déchets supplémentaires peuvent être acheminés vers une décharge doit-elle être considérée comme étant une modification substantielle de la décharge lorsqu’elle ne modifie ni les dimensions maximales approuvées de la décharge ni sa capacité totale ? La Cour est invitée à répondre à cette question dans la présente procédure.

2. L’importance de la notion de « modification substantielle », que la Cour est amenée à interpréter pour la première fois, réside dans le fait que la modification substantielle d’une installation est soumise à des exigences particulières – notamment en ce qui concerne la participation du public et la protection juridique des tiers, conformément à l’article 20, paragraphe 2, et aux articles 24 et 25 de la directive relative aux émissions industrielles. Cette interprétation peut être guidée par la jurisprudence relative à la directive 2011/92/UE ( 3 ) et par la convention d’Aarhus ( 4 ), mise en œuvre par les règles de la directive relative aux émissions industrielles sur la participation du public et la protection juridique.

II. Le cadre juridique

A. Le droit international – La convention d’Aarhus

3. Les règles relatives à la participation du public dans la directive relative aux émissions industrielles constituant la mise en œuvre de la convention d’Aarhus, il convient de rappeler les dispositions pertinentes de celle-ci.

4. La finalité de la convention d’Aarhus ressort de son article 1er : « Afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement conformément aux dispositions de la présente convention. »

5. L’article 6 de la convention d’Aarhus régit la participation du public aux décisions relatives à des activités particulières : « 1. Chaque partie : a) applique les dispositions du présent article lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l’annexe I ; [...] 4. Chaque partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. [...] 6. Chaque partie demande aux autorités publiques compétentes de faire en sorte que le public concerné puisse consulter sur demande, dès qu’elles sont disponibles, toutes les informations présentant un intérêt pour le processus décisionnel visé dans le présent article qui peuvent être obtenues au moment de la procédure de participation du public [...] [...] 10. Chaque partie veille à ce que, lorsqu’une autorité publique réexamine ou met à jour les conditions dans lesquelles est exercée une activité visée au paragraphe 1, les dispositions des paragraphes 2 à 9 du présent article s’appliquent mutatis mutandis lorsqu’il y a lieu. [...] »

6. Les autres paragraphes de la disposition susmentionnée règlent les modalités de la participation du public et de l’évaluation des effets de l’activité sur l’environnement.

7. L’annexe I à la convention d’Aarhus énumère les activités qui impliquent obligatoirement la participation du public au titre de l’article 6, paragraphe 1, sous a), de cette convention. Au point 5, quatrième tiret, de cette annexe sont énumérées les « décharges recevant plus de 10 tonnes par jour ou d’une capacité totale de plus de 25000 tonnes, à l’exclusion des décharges de déchets inertes ».

8. Aux termes du point 22, première phrase, de l’annexe I à la convention d’Aarhus, « [t]oute modification ou extension des activités qui répond en elle‑même aux critères ou aux seuils énoncés dans la présente annexe est régie par le paragraphe 1 a) de l’article 6 de la présente convention ».

B. Le droit de l’Union – Directive relative aux émissions industrielles

9. Le considérant 18 de la directive relative aux émissions industrielles précise la notion de « modification substantielle » : « La modification d’une installation peut entraîner une augmentation du niveau de pollution. Les exploitants devraient informer l’autorité compétente de toute modification envisagée qui pourrait avoir des conséquences pour l’environnement. Il convient que les modifications substantielles d’une installation qui sont susceptibles d’avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou sur l’environnement ne puissent être entreprises sans autorisation délivrée en conformité avec la présente directive. »

10. Aux termes du considérant 27 de la directive relative aux émissions industrielles, les dispositions relatives à la participation du public et à la protection juridique mettent en œuvre la convention d’Aarhus : « Conformément à la convention d’Aarhus [...], la participation effective du public à la prise de décisions est nécessaire pour permettre à ce dernier d’exprimer des avis et des préoccupations pouvant être utiles pour les décisions en question et au décideur de tenir compte de ces avis et préoccupations, ce qui renforce la responsabilisation des décideurs et accroît la transparence du processus décisionnel, et contribue à sensibiliser le public aux problèmes d’environnement et à obtenir son adhésion aux décisions prises. Il convient que les membres du public concerné aient accès à la justice afin de pouvoir contribuer à la sauvegarde du droit de tout un chacun de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être. »

11. L’objet de la directive relative aux émissions industrielles est défini à l’article 1er de celle-ci : « La présente directive énonce des règles concernant la prévention et la réduction intégrées de la pollution due aux activités industrielles. Elle prévoit également des règles visant à éviter ou, lorsque cela [se révèle] impossible, à réduire les émissions dans l’air, l’eau et le sol, et à empêcher la production de déchets, afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble. »

12. L’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles définit la notion de « modification substantielle » comme suit : « une modification des caractéristiques ou du fonctionnement, ou une extension d’une installation ou d’une installation de combustion, d’une installation d’incinération des déchets ou d’une installation de coïncinération des déchets pouvant avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou sur l’environnement ».

13. L’article 4, paragraphe 1, de la directive relative aux émissions industrielles régit la nécessité d’une autorisation : « Les États membres prennent les mesures nécessaires afin qu’aucune installation ou installation de combustion, installation d’incinération des déchets ou installation de coïncinération des déchets ne soit exploitée sans autorisation. [...] »

14. En vertu de l’article 3, point 3, et de l’annexe I, point 5.4, de la directive relative aux émissions industrielles, ainsi que de l’article 2, sous g), de la directive 1999/31/CE ( 5 ), les décharges de déchets d’une capacité de plus de 10 tonnes par jour ou d’une capacité totale de plus de 25000 tonnes, à l’exception des décharges pour déchets inertes, constitue une installation au sens de l’article 4 de la directive relative aux émissions industrielles.

15. L’article 20 de la directive relative aux émissions industrielles concerne les modifications apportées aux installations : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires afin que l’exploitant informe l’autorité compétente de toute modification envisagée concernant les caractéristiques ou le fonctionnement, ou une extension, de l’exploitation, pouvant entraîner des conséquences pour l’environnement. Le cas échéant, l’autorité compétente actualise l’autorisation. 2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’aucune modification substantielle envisagée par l’exploitant ne soit entreprise sans une autorisation délivrée en conformité avec la présente directive. La demande d’autorisation et la décision de l’autorité compétente portent sur les parties de l’installation et sur les points précis énumérés à l’article 12 susceptibles d’être concernés par la modification substantielle. 3. Toute modification des caractéristiques ou du fonctionnement, ou toute extension d’une installation, est réputée substantielle si la modification ou l’extension proprement dite atteint les seuils de capacité fixés à l’annexe I. »

16. Conformément à l’article 24, paragraphe 1, sous b), de la directive relative aux émissions industrielles, la participation du public concerné à la procédure d’octroi d’une autorisation des modifications substantielles d’une installation doit intervenir suffisamment tôt et de manière effective. Le contrôle de la légalité, quant au fond et à la procédure, de cette autorisation peut être exigé par les membres du public concerné, conformément à l’article 25 de la directive relative aux émissions industrielles.

III. Les faits, la procédure au principal et la question préjudicielle

17. FCC Česká republika s.r.o. (ci-après « FCC ») est une société commerciale tchèque qui, en vertu d’une autorisation délivrée en application de la directive relative aux émissions industrielles, exploite une décharge de déchets dans le quartier Praha – Ďáblice (Prague, République tchèque).

18. L’autorisation intégrée pour l’exploitation de la décharge a été délivrée au cours de l’année 2007 et a été ensuite modifiée plusieurs fois ; c’est surtout la période de mise en décharge qui a déjà été prolongée deux fois. À la fin de l’année 2015, FCC a introduit une demande de 13e modification de l’autorisation intégrée auprès du Magistrát hlavního města Prahy (administration de la ville de Prague, République tchèque, ci-après le « Magistrát »), au motif que la capacité de mise en décharge initialement envisagée n’avait pas encore été atteinte et que, aux termes de l’autorisation existante, la mise en décharge devait cesser à la fin de l’année 2015. Le Magistrát a prolongé, le 29 décembre 2015, la période de mise en décharge pour une durée de deux ans. Cette décision n’affectait pas la capacité totale de la décharge ni ses dimensions maximales ( 6 ).

19. Le quartier de la ville de Prague dans lequel se trouve la décharge et une association dont la mission principale est la protection de la nature et du paysage ainsi que la participation des citoyens à cette protection ont introduit une réclamation contre la décision du Magistrát. La défenderesse, le Ministerstvo životního prostředí (ministère de l’Environnement, République tchèque), a toutefois rejeté la réclamation comme irrecevable au motif que les plaignants n’avaient pas participé à la procédure de modification de l’autorisation intégrée.

20. Les deux plaignants ont alors introduit un recours contre la décision de la défenderesse. Le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque) a fait droit au recours, a annulé la décision du Magistrát et lui a renvoyé l’affaire aux fins d’un réexamen. En effet, pour apprécier la participation des plaignants, il serait essentiel de savoir si la modification de l’autorisation intégrée a autorisé une « modification substantielle » de l’installation exploitée par FCC. Cela conditionnerait le point de savoir qui peut participer à la procédure.

21. Le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague) en a conclu que l’ampleur d’un projet pouvait être définie dans le temps et que la prolongation de la période d’exploitation d’une installation doit être comprise comme une modification de l’ampleur du projet. En effet, dans la mesure où l’exploitation de l’installation a été initialement autorisée uniquement pour une période déterminée, son incidence sur l’environnement après l’expiration de la période d’exploitation autorisée n’a pas fait l’objet d’une appréciation puisqu’il ne fallait pas du tout prendre en considération une incidence ultérieure. La prolongation de la période d’exploitation équivaudrait à une prolongation de l’incidence sur l’environnement.

22. FCC a introduit devant le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque) un recours en cassation dirigé contre l’arrêt du Městský soud v Praze (cour municipale de Prague).

23. C’est pourquoi le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question suivante : « L’article 3, paragraphe 9, de la [directive relative aux émissions industrielles] doit-il être interprété en ce sens qu’on entend par “modification substantielle” d’une installation également la prolongation de la période de mise en décharge des déchets, sans modification concomitante des dimensions maximales approuvées de la décharge ou de sa capacité totale ? »

24. Le gouvernement tchèque et la Commission ont présenté des observations écrites. La Cour a renoncé à la tenue d’une audience de plaidoiries.

IV. Analyse

25. La demande de décision préjudicielle vise à déterminer si une prolongation de la période de mise en décharge des déchets, sans modification concomitante des dimensions maximales approuvées de la décharge ou de sa capacité totale, constitue une modification substantielle de cette installation au sens de la directive relative aux émissions industrielles.

26. Il ressort de la demande de décision préjudicielle que la décharge litigieuse a initialement été autorisée conformément à la directive relative aux émissions industrielles. Dès lors – et sur le fondement des informations disponibles sur Internet ( 7 ) – il y a lieu de considérer que la décharge est suffisamment importante pour relever du champ d’application de cette directive, à savoir qu’il s’agit d’une décharge recevant plus de 10 tonnes de déchets par jour ou d’une capacité totale supérieure à 25000 tonnes.

27. Si la prolongation de la période de mise en décharge en cause constitue une modification substantielle, il est nécessaire, conformément à l’article 20, paragraphe 2, de la directive relative aux émissions industrielles, d’obtenir une autorisation au titre de cette directive. Dans ce cas, la procédure administrative doit comporter une participation du public (article 24 de ladite directive), et les membres du public concerné peuvent demander un contrôle juridictionnel de l’autorisation (article 25 de la même directive). En revanche, les autres modifications susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement doivent être communiquées par l’exploitant uniquement à l’autorité compétente (article 20, paragraphe 1, de la directive relative aux émissions industrielles).

28. Étant donné que l’autorité compétente en matière d’autorisation n’est pas partie de l’hypothèse d’une modification substantielle dans l’affaire au principal, aucune participation du public n’a eu lieu. Si cette appréciation était correcte, le droit tchèque ne permet pas aux requérants de contester l’autorisation litigieuse, et la demande de décision préjudicielle ne contient pas d’éléments militant en faveur de droits de recours plus étendus au titre du droit de l’Union. Dès lors, la juridiction de renvoi doit vérifier si l’autorisation litigieuse a porté sur une modification substantielle.

29. Afin de répondre à cette question, j’examinerai tout d’abord la définition de la modification substantielle figurant à l’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles (section A), puis la convention d’Aarhus (section B). Je préciserai ensuite l’interprétation ainsi développée au regard des circonstances de l’espèce (section C).

A. L’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles

30. L’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles définit une modification substantielle comme étant une modification des caractéristiques ou du fonctionnement, ou une extension d’une installation, pouvant avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou sur l’environnement.

31. Certes, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si la jurisprudence relative à la directive EIE, selon laquelle la prolongation d’une autorisation en l’absence de travaux ou d’interventions modifiant la réalité physique du site ne requiert pas une nouvelle évaluation des incidences sur l’environnement ( 8 ), peut être transposée à l’interprétation de la directive relative aux émissions industrielles. Toutefois, cette jurisprudence est fondée sur la définition d’un projet, figurant à l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive EIE ( 9 ), qui est plus restrictive que la définition d’une modification substantielle au sens de la directive relative aux émissions industrielles.

32. Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive EIE, la notion de « projet » inclut la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages et d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol. Elle vise donc expressément des travaux ou des interventions.

33. En revanche, la définition de la modification substantielle au sens de l’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles utilise des termes plus abstraits, à savoir la « modification des caractéristiques » ou du « fonctionnement » ainsi que l’« extension de l’installation ». Ces notions peuvent faire l’objet d’une interprétation plus large.

34. Par conséquent, la jurisprudence relative à la directive EIE ne devrait pas être directement transposée.

35. Il n’en demeure pas moins que la simple prolongation de la période de mise en décharge de déchets supplémentaires, sans modifier simultanément les dimensions maximales approuvées de la décharge ou sa capacité totale, ne modifie pas le fonctionnement ou les caractéristiques de la décharge.

36. La prolongation n’étend pas non plus la décharge dans l’espace ou du point de vue de l’ampleur prévue. Une telle prolongation permettrait toutefois une augmentation du volume de déchets effectivement mis en décharge, d’environ 50000 tonnes de déchets supplémentaires ( 10 ) qui ne pourraient plus y être mis en décharge en l’absence d’une prolongation.

37. En tout état de cause, cette prolongation constitue une extension dans le temps de l’exploitation de la décharge ( 11 ). Certes, une telle modification dans le temps n’est pas au cœur de la signification de la notion d’« extension ». Ce n’est pas uniquement dans la version en langue allemande ( 12 ) que ce cœur devrait correspondre plutôt à la notion d’« agrandissement ». Néanmoins, cette signification n’exclut pas nécessairement que la prolongation d’une autorisation puisse être considérée comme formant une extension dans le temps de l’exploitation d’une installation.

38. Cette interprétation de la notion d’« extension » est justifiée par l’objectif de la directive relative aux émissions industrielles. Aux termes de son article 1er, celle-ci a pour objet la prévention et la réduction intégrées de la pollution au moyen de mesures visant à éviter ou à réduire les émissions, due aux activités visées à l’annexe I de cette directive, dans l’air, l’eau et le sol, afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement ( 13 ). La finalité de ladite directive ayant ainsi fait l’objet d’une définition large ( 14 ), la notion de « modification substantielle » ne saurait être interprétée de manière restrictive. Au contraire, l’objectif d’un niveau élevé de protection de l’environnement doit être essentiel.

39. C’est ce qu’indique également le considérant 18 de la directive relative aux émissions industrielles. Les modifications substantielles n’y sont caractérisées que par la circonstance qu’elles sont susceptibles d’avoir des incidences négatives significatives sur la santé humaine ou l’environnement. Aucune modification du fonctionnement et des caractéristiques de l’installation ni son extension n’y sont mentionnées. Ces autres points de référence d’une modification, figurant dans la définition de l’article 3, point 9, de cette directive, doivent donc être interprétés non pas de manière restrictive, mais plus largement, à savoir au sens d’une explication étendue des éventuelles modifications.

40. En revanche, la délimitation de la notion de « modification substantielle » doit surtout être recherchée dans les possibles incidences supplémentaires de l’activité sur l’environnement. Seules les modifications qui, par rapport à la situation préexistante, ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences négatives significatives supplémentaires sur la santé humaine ou l’environnement ne sont donc pas substantielles. En revanche, les modifications susceptibles d’avoir des incidences significatives supplémentaires requièrent une attention plus grande pour garantir un niveau élevé de protection.

41. Par conséquent, à titre de conclusion intermédiaire, il y a lieu de constater que la simple prolongation de la période de mise en décharge de déchets sans modification concomitante des dimensions maximales approuvées de la décharge ou de sa capacité totale, au sens d’une extension dans le temps de l’exploitation de l’installation, peut constituer une modification substantielle au sens de l’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles, dès lors qu’elle est susceptible d’avoir des incidences négatives significatives supplémentaires sur la santé humaine ou l’environnement.

B. La convention d’Aarhus

42. Cette interprétation est également conforme à la convention d’Aarhus. Celle-ci vise, aux termes de son article 1er, à garantir la participation du public au processus décisionnel. L’article 6 de cette convention prévoit, à cet effet, certaines règles de participation du public. En vertu du point 5, quatrième tiret, de l’annexe I à la convention d’Aarhus, les décharges recevant plus de 10 tonnes de déchets par jour ou d’une capacité totale supérieure à 25 000 tonnes sont soumises à ces règles.

43. Dès lors que, selon le considérant 27 de la directive relative aux émissions industrielles, celle-ci vise à mettre en œuvre les dispositions de la convention d’Aarhus relatives à la participation du public et que la notion de « modification substantielle » est déterminante pour la portée de la participation du public, cette convention doit être prise en considération dans le cadre de l’interprétation de cette notion ( 15 ).

44. En vertu de l’article 6, paragraphe 10, de la convention d’Aarhus, chaque partie contractante veille à ce que, lorsqu’une autorité publique réexamine ou met à jour les conditions dans lesquelles est exercée une activité relevant de cette disposition, les règles relatives à la participation du public s’appliquent mutatis mutandis, lorsqu’il y a lieu.

45. La jurisprudence du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus ( 16 ), approuvée par les parties contractantes, y compris par l’Union, fournit d’importantes indications pour l’interprétation de la disposition susmentionnée.

46. Le comité de conformité estime que la durée autorisée d’une activité constitue clairement une condition d’exploitation de cette activité et une condition d’importance majeure. Dès lors, toute modification de cette durée – que ce soit une réduction ou une prolongation – constituerait un réexamen ou une mise à jour des conditions d’exercice de cette activité, au sens de l’article 6, paragraphe 10, de la convention d’Aarhus ( 17 ).

47. Certes, l’article 6, paragraphe 10, de la convention d’Aarhus n’exige l’application des règles relatives à la participation du public que par analogie et lorsqu’il y a lieu. Toutefois, le comité de conformité estime que les dérogations à l’application de l’article 6 de cette convention ne sont appropriées que lorsque la durée autorisée n’est modifiée que pour une période minimale et n’a manifestement pas d’incidences sur l’environnement ou n’a qu’une incidence insignifiante ( 18 ).

48. Si cette affirmation est, à première vue, plus large que l’interprétation que j’ai développée de l’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles, il n’en demeure pas moins que, pour le comité de conformité également, les incidences potentielles sur l’environnement sont un critère de délimitation central ( 19 ).

C. L’évaluation des éventuelles incidences significatives sur l’environnement

49. Toutefois, pour répondre à la question préjudicielle, il convient encore d’évaluer, sur le fondement de l’autorisation litigieuse, les incidences significatives supplémentaires sur l’environnement, car ces incidences permettent de distinguer les modifications substantielles des modifications non substantielles de l’installation.

50. Les incidences sur l’environnement d’une décharge de déchets reposent, d’une part, sur la mise en décharge de déchets, ce que le gouvernement tchèque souligne. En particulier, en cas de défaillance dans la construction de la décharge, les déchets peuvent porter atteinte aux eaux souterraines ou, en cas de revêtement insuffisant, polluer d’autres surfaces. De même, des types de déchets stockés ensemble de manière inadaptée peuvent provoquer des réactions chimiques ou des processus biologiques nocifs entraînant des incidences négatives sur l’environnement. Or, ces incidences négatives ne sont pas modifiées en raison d’une prolongation de la durée d’utilisation tant que la superficie et la capacité de la décharge ainsi que les mesures nécessaires pour prévenir certaines incidences négatives sur l’environnement sont maintenues. De ce point de vue, une simple prolongation de l’autorisation n’est donc pas une incidence supplémentaire sur l’environnement.

51. En revanche, comme le souligne la Commission, même le seul acheminement des déchets vers la décharge ainsi que d’éventuelles mesures de transformation produisent des incidences supplémentaires sur l’environnement : à cet égard, il y a lieu de penser, notamment, à la circulation ainsi qu’au fait qu’une décharge désaffectée dans les règles de l’art produirait vraisemblablement moins d’émissions grâce à un revêtement complet, notamment des odeurs ou des poussières perturbatrices, qu’une décharge qu’on remplit encore de déchets. De telles incidences sur l’environnement liées à l’exploitation augmenteraient, à tout le moins d’un point de vue temporel, suite à la prolongation de la période de mise en décharge de déchets supplémentaires. Elles relèveraient de la notion de « pollution » au sens de l’article 3, point 2, de la directive relative aux émissions industrielles.

52. Toutefois, comment convient-il d’apprécier le point de savoir si ces incidences supplémentaires sur l’environnement atteignent le niveau d’une modification substantielle de la décharge ?

1. Sur les seuils de capacité

53. À cet égard, il convient de rappeler, tout d’abord, que l’article 20, paragraphe 3, de la directive relative aux émissions industrielles définit les modifications qui doivent toujours être considérées comme étant substantielles. Il s’agit de modifications atteignant par elles-mêmes les seuils de capacité figurant à l’annexe I de cette directive. Une règle analogue figure également au point 22 de l’annexe I à la convention d’Aarhus. De telles modifications doivent nécessairement être considérées comme ayant des incidences significatives sur l’environnement.

54. Selon le point 5.4 de l’annexe I à la directive relative aux émissions industrielles, les décharges de déchets doivent recevoir plus de 10 tonnes de déchets par jour ou avoir une capacité totale supérieure à 25000 tonnes pour satisfaire à la condition visée à l’article 20, paragraphe 3, de cette directive ( 20 ).

55. Les incidences de l’acheminement et de la mise en décharge de déchets pendant une période plus longue ne semblent pas importantes au regard de ce critère, dès lors que l’autorisation litigieuse ne modifie ni les dimensions ni la capacité totale de la décharge. Par conséquent, le gouvernement tchèque défend l’opinion selon laquelle les conditions de l’article 20, paragraphe 3, de la directive relative aux émissions industrielles ne sont pas remplies.

56. Toutefois, en l’absence de l’autorisation litigieuse, il n’y aurait pas d’autre mise en décharge de déchets. Par conséquent, la Commission propose de fonder l’appréciation de la décision de prolongation de la mise en décharge sur la capacité résiduelle de la décharge couverte par l’autorisation initiale. En effet, cette capacité résiduelle n’a pu être épuisée que grâce à la décision de prolongation.

57. Apparemment, au moment de la prolongation, il y avait encore de la place dans la décharge pour environ 50000 tonnes de déchets ( 21 ), une quantité nettement supérieure au seuil de capacité de 25000 tonnes pour les décharges prévu au point 5, quatrième tiret, de l’annexe I de la directive relative aux émissions industrielles. Si cette information est exacte, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier, la thèse de la Commission conduirait nécessairement à admettre l’existence d’une modification substantielle.

2. Sur la pratique décisionnelle et la jurisprudence pertinentes

58. Cette considération est conforme à la pratique décisionnelle du comité de conformité ( 22 ) et semble, à première vue, trouver également des fondements dans la jurisprudence de la Cour relative à la directive EIE.

59. Toutefois, l’arrêt de la Cour invoqué par la Commission ( 23 ) offre un fondement moins solide qu’il ne paraît. En effet, le renouvellement de l’approbation d’un terminal gazier, examiné dans cette affaire, était en effet une condition préalable à la réalisation de travaux de construction, puisque l’autorisation précédemment octroyée n’a jamais été invoquée.

60. La situation était similaire dans l’affaire Wells, sur laquelle s’est fondée la Cour dans son arrêt ( 24 ). En effet, l’affaire Wells concernait une carrière désaffectée depuis longtemps, qui n’aurait pas pu être réutilisée sans l’autorisation litigieuse.

61. Les deux affaires susmentionnées se caractérisent donc par le fait que les autorisations en cause ont permis des incidences fondamentalement nouvelles sur l’environnement qui n’existaient pas auparavant.

62. En revanche, la Cour n’a pas exigé une évaluation des incidences sur l’environnement avec la participation du public en cas de prolongation d’autorisation d’utiliser des infrastructures existantes qui n’impliquent pas de travaux supplémentaires, telle que l’autorisation d’exploitation d’un aéroport ( 25 ) ou d’une décharge de déchets ( 26 ).

63. Par conséquent, il semble que, lorsque les incidences sur l’environnement restent largement inchangées, la Cour ne voie pas la nécessité de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement. La Cour n’a manifestement pas jugé pertinent le fait que l’ampleur de ces incidences sur l’environnement augmente avec le temps, du fait que ces incidences perdurent.

64. Dès lors, si l’on transpose ces appréciations de la jurisprudence relative à la directive EIE à la directive relative aux émissions industrielles, il est douteux que seule la possibilité d’une utilisation de la capacité résiduelle d’une décharge de déchets déjà autorisée et en exploitation puisse justifier l’application de l’article 20, paragraphe 3, de la directive relative aux émissions industrielles.

3. Sur la portée de l’autorisation initiale

65. La jurisprudence de la Cour relative à la directive EIE s’explique par des hypothèses relatives à la portée de l’autorisation initiale, lesquelles ouvrent, en dernière analyse, également la voie à l’interprétation de l’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles.

66. En effet, lorsque certaines incidences sur l’environnement ont déjà fait l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement dans le contexte de cette autorisation, il n’est, en principe, pas nécessaire d’effectuer une nouvelle évaluation lors d’un renouvellement ultérieur de l’autorisation ( 27 ). En revanche, dans l’hypothèse où l’évaluation requise n’aurait pas été réalisée dans le cadre d’une autorisation antérieure, il peut se révéler nécessaire de régulariser cette absence d’examen lors d’une autorisation ultérieure, indépendamment de la question de savoir si cette autorisation ultérieure, prise isolément, doit ou non faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement ( 28 ).

67. Il existe également des éléments plaidant en ce sens tirés de la pratique décisionnelle du comité de conformité. En effet, celui-ci s’est également fondé sur la question de savoir si, lors d’une participation initiale, le public était informé des éventuelles prolongations de l’autorisation à l’avenir et avait donc eu la possibilité de s’exprimer sur les incidences environnementales qui y étaient attachées ( 29 ).

68. En cas de prolongation d’une autorisation d’exploitation, la délimitation entre une simple modification et une modification substantielle, au sens de l’article 3, point 9, de la directive relative aux émissions industrielles, dépend donc du point de savoir si cette période plus longue est susceptible de produire des incidences négatives significatives sur l’environnement qui n’ont pas été envisagées par l’autorisation initiale et qui nécessitent donc une nouvelle appréciation.

69. S’agissant du cas d’espèce, le gouvernement tchèque et FCC soutiennent, dans le cadre de la procédure nationale, que la prolongation litigieuse de l’autorisation de mise en décharge de déchets était déjà, dès le départ, prévue dans l’autorisation de la décharge. En effet, le paramètre déterminant pour la durée de la mise en décharge des déchets n’était pas la durée de validité de l’autorisation, mais la capacité totale envisagée.

70. Cette conclusion est corroborée également par le fait que la renonciation à la prorogation semble entraîner en pratique d’autres besoins de modification. Le plan de désaffectation exigé par l’article 7, sous g), de la directive 1999/31 devrait peut-être être modifié puisqu’il est fondé sur l’hypothèse d’une décharge complètement remplie. Le cas échéant, même des matériaux autres que des déchets devraient être enfouis afin d’éviter des incidences négatives sur l’environnement.

71. Il conviendrait d’apprécier différemment des situations impliquant la prolongation d’une autorisation délivrée pour une période déterminée et révolue. Ainsi, il est concevable que l’autorisation initiale soit fondée sur une durée maximale d’exploitation déterminée ( 30 ). Il devrait en aller de même pour la continuation d’une mesure d’urgence ou d’une solution temporaire. De même, la prolongation d’une ancienne autorisation, qui ne nécessitait pas encore une participation du public et dont les incidences n’étaient initialement pas encore connues de manière détaillée ou dont la compatibilité avec les normes actuelles est douteuse, devrait, en principe, plutôt être considérée comme étant une modification substantielle.

72. En résumé, il y a lieu de constater que les incidences supplémentaires sur l’environnement sont caractérisées par le fait qu’elles n’ont pas encore été prises en considération dans une autorisation antérieure de l’activité et dans le cadre de la participation du public organisée à cet effet.

73. Il appartient toutefois, en définitive, au juge national d’apprécier ces circonstances concrètes.

V. Conclusion

74. Par conséquent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque) : L’article 3, point 9, de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) doit être interprété en ce sens qu’on entend par « modification substantielle » d’une installation également la prolongation de la période de mise en décharge des déchets, sans modification concomitante des dimensions maximales approuvées de la décharge ou de sa capacité totale, lorsque la prolongation de l’autorisation est susceptible d’entraîner des incidences significatives supplémentaires sur l’environnement. Les incidences supplémentaires sur l’environnement sont caractérisées par le fait qu’elles n’ont pas encore été prises en considération dans une autorisation antérieure de l’activité et dans le cadre de la participation du public organisée à cet effet.

( 1 ) Langue originale : l’allemand.

( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO 2010, L 334, p. 17 ; ci-après la « directive relative aux émissions industrielles »).

( 3 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée en dernier lieu par la directive 2014/52/UE (JO 2014, L 124, p. 1), ci-après la « directive EIE »).

( 4 ) Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1), ci-après la « convention d’Aarhus ».

( 5 ) Directive du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets (JO 1999, L 182, p. 1), telle que modifiée par la directive 2011/97/UE du Conseil, du 5 décembre 2011, modifiant la directive 1999/31/CE en ce qui concerne les critères spécifiques applicables au stockage du mercure métallique considéré comme un déchet (JO 2011, L 328, p. 49).

( 6 ) L’autorisation litigieuse semble être accessible sur Internet sous https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. D’autres données relatives aux autorisations octroyées pour la décharge peuvent être consultées sous https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument.

D’après les données fournies par la Commission européenne, la période de mise en décharge a depuis lors été prolongée au moins une nouvelle fois de deux ans. En revanche, la dernière modification à la décharge jugée substantielle a fait l’objet d’une décision au cours de l’année 2009.

( 7 ) Citées en note en bas de page 6 des présentes conclusions, voir également points 54 à 57 des présentes conclusions.

( 8 ) Arrêts du 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, point 24), et du 19 avril 2012, Pro-Braine e.a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, point 32).

( 9 ) Arrêts du 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, points 20 et suiv.), ainsi que du 19 avril 2012, Pro-Braine e.a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, point 31).

( 10 ) Voir page 4 de la décision litigieuse, citée à la note en bas de page 6 des présentes conclusions.

( 11 ) Voir déjà mes conclusions dans l’affaire Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, point 101).

( 12 ) Les versions en langues anglaise et française utilisent la notion d’« extension ».

( 13 ) Arrêts du 22 janvier 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières et OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, point 25, voir également point 40) ; du 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C‑165/09 à C‑167/09, EU:C:2011:348, point 72) ; du 15 décembre 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, point 29), et du 15 janvier 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, point 108).

( 14 ) Arrêts du 22 janvier 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières et OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, point 27), et du 15 décembre 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, point 31).

( 15 ) En ce sens, voir arrêt du 15 janvier 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, point 77). Voir aussi, sur la directive EIE, arrêts du 12 mai 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, point 41), et du 16 avril 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, point 34).

( 16 ) Comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus (ci-après le « comité de conformité ») ; à ce sujet, voir mes conclusions dans l’affaire Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2012:645, point 8) ainsi que conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Gemeinde Altrip e.a. (C‑72/12, EU:C:2013:422 point 101) ; conclusions de l’avocat général Jääskinen dans les affaires jointes Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2014:310, point 114) ainsi que dans les affaires jointes Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P et C‑405/12 P, EU:C:2014:309, point 23) ; conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, point 86) ainsi que dans l’affaire Stichting Varkens in Nood e.a. (C‑826/18, EU:C:2020:514, point 77).

( 17 ) Conclusions et recommandations du comité de conformité du 4 octobre 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Pays-Bas (centrale nucléaire de Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, point 65) ; du 19 août 2019, Cummins/Irlande (carrière de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, point 79), et du 26 juillet 2021, OEKOBUERO e.a./République tchèque (centrale nucléaire de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, point 97).

( 18 ) Conclusions et recommandations du comité de conformité du 4 octobre 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Pays-Bas (centrale nucléaire de Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, point 71) ; du 19 août 2019, Cummins/Irlande (carrière de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, point 83), et du 26 juillet 2021, OEKOBUERO e.a./République tchèque (centrale nucléaire de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, point 104).

( 19 ) Voir les éléments de preuve à la note en bas de page 18 ainsi que les conclusions et recommandations du comité de conformité du 12 mai 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slovaquie (centrale nucléaire de Mochowce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, point 57), et du 4 octobre 2018, Fons de Defensa Ambiental/Espagne (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, point 85).

( 20 ) Le point 5, quatrième tiret, de l’annexe I à la convention d’Aarhus fixe les mêmes seuils de capacité pour l’application du point 22 de cette annexe.

( 21 ) Voir page 4 de la décision litigieuse, citée à la note en bas de page 6.

( 22 ) Conclusions et recommandations du comité de conformité du 26 juillet 2021, OEKOBUERO e.a./République tchèque (centrale nucléaire de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, point 99). Voir également mes conclusions dans l’affaire Inter‑Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, points 91 et suiv.).

( 23 ) Arrêt du 9 septembre 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, points 43 à 47).

( 24 ) Arrêt du 7 janvier 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, points 45 et 46).

( 25 ) Arrêt du 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, point 24).

( 26 ) Arrêt du 19 avril 2012, Pro-Braine e.a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, point 32).

( 27 ) Arrêts du 22 septembre 2011, Valčiukienė e.a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, points 61 et 62), ainsi que du 10 septembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, point 58), chacun portant sur la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO 2001, L 197, p. 30).

( 28 ) Arrêt du 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, point 37).

( 29 ) Conclusions et recommandations du comité de conformité du 19 août 2019, Cummins/Irlande (carrière de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, point 85).

( 30 ) Voir conclusions et recommandations du comité de conformité du 4 octobre 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Pays-Bas (centrale nucléaire de Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, points 65, 66 et 71), ainsi que du 26 juillet 2021, OEKOBUERO e.a./République tchèque (centrale nucléaire de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, point 104). Voir également conclusions et recommandations du comité de conformité du 19 août 2019, Cummins/Irlande (carrière de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, point 79).