Conclusions de l'avocat général

M. MAURICE LAGRANGE

7 novembre 1962

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Rappelons brièvement les faits.

Par une série de lettres recommandées avec accusé de réception en date du 27 novembre 1961, rédigées sur papier à en-tête de la Haute Autorité, direction générale «Acier», et signées du directeur général et d'un directeur, un certain nombre d'entreprises italiennes ont été invitées à adresser à Luxembourg, sous pli recommandé, dans un délai de 21 jours à compter de la réception de chaque lettre:

1o Les originaux ou, à défaut, des copies ou photocopies certifiées conformes, de toutes les factures d'énergie électrique consommée par l'entreprise d'avril 1954 à novembre 1958 inclus;

2o (Nous citons) «une attestation confirmant que les documents que vous nous adressez couvrent bien toute l'énergie électrique consommée par votre entreprise pour la période du 1er avril 1954 au 30 novembre 1958».

Au cas où l'entreprise ne disposerait pas de la totalité des factures, elle devrait dans le même délai de 21 jours demander aux fournisseurs d'électricité d'envoyer les mêmes documents à la Haute Autorité. Des formulaires joints, visant l'une ou l'autre hypothèse, devaient être remplis.

Les motifs de ces injonctions étaient indiqués au début et à la fin de la lettre qui commençait ainsi : «L'absence d'une partie importante de la documentation comptable et extra-comptable de votre entreprise nous a empêchés d'effectuer un contrôle satisfaisant des données nécessaires à l'établissement de votre assiette de contribution», et se terminait comme suit : «Nous tenons à vous informer du fait que les manoeuvres dilatoires utilisées par un certain nombre d'entreprises ainsi que la découverte de plusieurs abus passibles de poursuites pénales obligent actuellement la Haute Autorité à agir avec toute sévérité.»

On vous a dit qu'un certain nombre d'entreprises avaient obtempéré à ces injonctions et que les contrôles des documents produits avaient abouti à des redressements pour plusieurs d'entre elles.

En revanche, les dix entreprises requérantes n'ont pas cru devoir agir de même. Les sept premières (5 à 11-62) ont, par des lettres semblables, toutes datées du 27 décembre 1961, vigoureusement protesté contre la demande qui leur était adressée et ont mis la Haute Autorité en demeure ou bien de revenir sur sa décision ou bien, à tout le moins, de l'étendre à toutes les entreprises de la même branche. Elles niaient avoir empêché les agents de la Haute Autorité d'effectuer des contrôles satisfaisants dans leurs entreprises. Elles contestaient par divers motifs que l'article 47 du traité permît à la Haute Autorité de telles exigences. Elles prétendaient que les consommations d'électricité ne constituent pas un élément adéquat de vérification des tonnages de consommation de ferraille. Elles signalaient le caractère discriminatoire qu'en tous cas ces exigences présentaient du fait de ne pas avoir été générales, et elles terminaient en invitant la Haute Autorité «à bien vouloir prendre une décision préalable, conformément à l'article 14 du traité, dans laquelle elle se prononcera sur tous les points litigieux précisés par la présente lettre».

Il s'agissait là, de toute évidence, dans la pensée des requérantes, de la formalité préalable à l'exercice éventuel du recours en carence de l'article 35. De fait, elles ont formé un tel recours, bien que la Haute Autorité ait pris une série de décisions en forme le 23 février 1962, que les requérantes ont aussi attaquées sur la base de l'article 33. Ces décisions, toutes semblables, ont été prises par le collège de la Haute Autorité et respectent les formes établies par la décision 22-60 du 7 septembre 1960 relative à l'exécution de l'article 15 du traité. Elles diffèrent, en outre, des lettres du 27 novembre 1961 sur deux points: 1o les motifs se bornent à faire état des pouvoirs de vérification que la Haute Autorité tient de l'article 47 et à déclarer que la Haute Autorité «estime opportun d'utiliser» en l'espèce «l'élément de vérification adéquat» que constitue la consommation d'énergie électrique; il n'est donc plus question de l'insuffisance des vérifications précédentes due à l'absence d'une partie importante des documents comptables et extra-comptables de l'entreprise; 2o il n'est plus question, dans le dispositif de la décision, de demander la documentation aux fournisseurs d'électricité.

Quant aux trois dernières requérantes (13, 14 et 15-62), elles ont répondu autrement à la lettre du 27 novembre 1961. Les requérantes sous 13 et 14-62 ont simplement fait remarquer qu'à la suite des contrôles effectués chez elles des redressements avaient été opérés, redressements qu'elles avaient acceptés pour clore définitivement le litige. Quant à la requérante sous 15-62, elle déclarait accepter de se conformer à l'article 47 du traité, mais faisait état de difficultés dues au licenciement de tous ses employés et au décès de la personne chargée de l'administration de la société; elle sollicitait en tout cas un délai supplémentaire.

Ces trois sociétés reçurent cependant notification d'une décision identique à celles adressées aux sept autres entreprises, sans aucune allusion à leur cas particulier.

Nous avons cru devoir signaler ces différences pour être complet. Cependant, les trois dernières requérantes ont bâti leur argumentation juridique et présenté leurs conclusions dans les mêmes termes que les autres, si bien que les aspects particuliers que présentait, en fait, leur situation ne semblent pas devoir être retenus par la Cour. La seule différence, au point de vue de la procédure, est que les trois dernières requérantes se bornent à attaquer la décision du 23 février 1962 sur la base de l'article 33 et n'ont point formé de recours en carence sur le fondement de l'article 35.

Recevabilité des recours en carence

La Haute Autorité estime ces recours irrecevables, comme sans objet et sans intérêt, sur la base aussi bien du premier alinéa que du second alinéa de l'article 35. Vous connaissez les arguments des parties sur ce point et nous n'y reviendrons pas.

Le nœud de la question nous paraît être la nature et la portée des lettres du 27 novembre 1961. Si, en effet, comme le prétend la Haute Autorité, ces lettres n'avaient pas le caractère de décisions ayant un effet obligatoire, il est évident que les demandes des requérantes tendant soit à ce que la Haute Autorité abandonne ses prétentions, soit à ce qu'elle les étende à d'autres entreprises étaient sans objet.

Mais peut-on vraiment l'affirmer? Nous avons des doutes à cet égard. En effet, comme l'a fait remarquer l'honorable avocat des sociétés requérantes, ces «lettres» se présentaient avec toutes les apparences d'une décision prise par application de l'article 47. La circonstance qu'elle n'obéissait pas aux «canons» de la décision 22-60 n'est pas décisive à notre avis, car la jurisprudence s'est toujours attachée jusqu'ici à des critères matériels, plutôt que formels, pour apprécier dans chaque cas d'espèce si l'on se trouve en présence d'une décision au sens de l'article 14 du traité. S'agissant de l'article 47, on pourrait sans doute considérer que la tâche de la Haute Autorité consistant à «recueillir les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission» et à «faire procéder aux vérifications nécessaires» relève de l'exécution, du fonctionnement des services, plutôt que de la décision, c'est-à-dire d'un acte comportant création ou modification d'une situation juridique. Tout au moins conviendrait-il peut-être de faire certaines distinctions suivant le caractère plus ou moins général et impersonnel de l'acte considéré.

Mais cette tendance à limiter le champ des décisions en ce qui concerne l'article 47 nous paraît difficile à justifier en présence des termes mêmes de cette disposition: le troisième alinéa, en effet, permet de prononcer des sanctions pécuniaires «à l'encontre des entreprises qui se soustrairaient aux obligations résultant pour elles des décisions prises en application des dispositions du présent article». Cette formule paraît bien viser tous les actes par lesquels la Haute Autorité exerce son pouvoir de recueillir les informations et de faire procéder aux vérifications conformément aux dispositions du premier alinéa. Elle est d'ailleurs rappelée in terminis par les lettres du 27 novembre 1961 elles-mêmes, ce qui montre en tout cas que leurs signataires les considéraient bien, quant à eux, comme des décisions. Au surplus, n'y aura-t-il pas de sérieux inconvénients à retirer tout effet, autre que de menace platonique, à des injonctions de cette nature? N'est-il pas, d'autre part, excessif d'exiger que de telles décisions soient prises par le collège de la Haute Autorité? Certaines délégations données aux directeurs compétents seraient tout à fait à leur place, à notre avis, pour une action de ce genre. Nous serions donc plutôt porté à considérer les lettres du 27 novembre 1961 comme des décisions. Peu importe, d'ailleurs, qu'elles puissent être irrégulières, faute de délégation, puisque leur annulation n'est pas demandée; une telle irrégularité, bien que touchant à l'incompétence, ne peut faire regarder l'acte comme inexistant.

Mais quelles conséquences tirer de cette manière de voir?

Il faut distinguer, croyons-nous, entre l'application du premier et celle du second alinéa de l'article 35.

a) Par rapport au premier alinéa, il n'y a pas place pour un recours en carence. En effet, que demandaient les requérantes à la Haute Autorité? Ou bien de revenir sur sa décision: ceci équivaut à un recours gracieux dirigé contre la décision, mais il n'y a à cet égard aucune obligation pour la Haute Autorité d'agir en ce sens; le seul moyen juridique à la disposition des intéressés était de demander au juge l'annulation de cette décision positive, donc sur la base de l'article 33; ou bien (seconde alternative) d'étendre les mêmes injonctions à d'autres entreprises: or, il est évident que rien dans le traité n'oblige la Haute Autorité à user des pouvoirs qu'elle tient de l'article 47 envers qui que ce soit, et si les requérantes entendaient invoquer l'absence d'extension de l'injonction aux autres entreprises comme constituant une discrimination à leur égard, il s'agissait alors d'un vice de la décision relevant, ici encore, d'un recours de l'article 33 dirigé contre la décision.

b) En revanche, par rapport au second alinéa, il est possible de soutenir que si la Haute Autorité, qui avait le pouvoir (mais non l'obligation) d'agir contre d'autres entreprises, s'est abstenue de le faire, c'est parce qu'elle a été inspirée à cet égard par des mobiles autres que ceux qu'elle aurait dû avoir en vue dans l'exercice de sa mission, autrement dit que «son abstention constitue un détournement de pouvoir», pour reprendre les termes de l'article 35, alinéa 2. Le détournement de pouvoir est, en fait, expressément invoqué. Sur ce point, nous pensons que le recours est recevable. Bien entendu, le détournement de pouvoir devra être établi, mais ceci relève de l'examen du fond, auquel nous allons bientôt arriver.

En résumé, ou bien l'on conteste le caractère de décision aux lettres du 27 novembre 1961, et en ce cas il n'y pas place pour un recours en carence: c'est la solution la plus simple, mais non pas la plus satisfaisante à notre avis; ou bien on reconnaît auxdites lettres le caractère de décisions, et alors il faut admettre la recevabilité des recours en carence sur la base du second alinéa de l'article 35, mais non du premier, et bien entendu seulement en ce qui concerne la seconde alternative (la Haute Autorité aurait dû adresser les mêmes injonctions à d'autres entreprises), la seule qui relève de l'abstention.

Au fond

Les requérantes invoquent le défaut ou l'insuffisance des motifs, la violation du traité, de l'article 47 en particulier, et le détournement de pouvoir. Chacun de ces trois moyens est invoqué sous plusieurs chefs. Pour plus de clarté, il nous paraît préférable d'examiner l'un après l'autre les quatre chefs sous lesquels l'argumentation est présentée, selon l'ordre suivi par le rapport à l'audience de M. le Juge rapporteur. Nous examinerons toutefois ensemble les deux premiers griefs.

Premier grief:«Les lettres du 27 novembre 1961 de la direction générale “Acier” de la Haute Autorité sont entachées de défaut de motivation et de détournement de pouvoir parce qu'elles affirment, contrairement à la vérité, que les requérantes se sont soustraites aux contrôles.»

Deuxième grief :«Ces mêmes lettres sont entachées de défaut de motivation, de violation du traité et de détournement de pouvoir parce qu'elles invitent les requérantes à adresser elles-mêmes ou à demander à leurs fournisseurs d'énergie d'envoyer à la Haute Autorité les factures correspondant aux différentes consommations, en certifiant que ces factures sont authentiques et qu'elles couvrent la totalité de l'énergie utilisée.»

La Haute Autorité affirme que les lettres du 27 novembre 1961 sont distinctes des décisions attaquées qui n'en reproduisent pas les motifs.

Il est exact que «l'absence d'une partie importante des documents comptables et extra-comptables de l'entreprise», qui se serait opposée à une vérification satisfaisante, n'est plus invoquée par les décisions attaquées; celles-ci se bornent à faire état des besoins du contrôle et de l'opportunité d'utiliser en l'espèce l'élément de vérification adéquat que constitue, selon la Haute Autorité, la consommation d'énergie électrique dans les fours de l'entreprise.

Une telle motivation serait certainement suffisante pour justifier une demande tendant à obtenir une déclaration indiquant le montant des consommations. Mais suffit-elle pour une demande ayant pour objet la production des factures et d'une attestation telle que celle exigée en l'espèce? C'est, en soi, fort contestable.

En réalité, une telle exigence ne se justifiait de la part de la Haute Autorité que si elle avait quelque raison de douter de l'exactitude d'une simple déclaration des consommations d'électricité, et c'est pourquoi les motifs des décisions attaquées ne peuvent être séparés des termes des lettres du 27 novembre 1961 qui éclairent l'ensemble de l'affaire. Or, si l'on relit ce document, les raisons des exigences de la Haute Autorité y apparaissent clairement; sa méfiance n'est d'ailleurs spécialement dirigée contre aucune des entreprises individuellement, mais les enquêtes antérieures et les suites pénales qu'elles ont parfois provoquées ont introduit le doute dans son esprit et accru légitimement les exigences normales du contrôle. Ce sont là des phénomènes que l'on constate aussi dans les administrations nationales: les bons contribuables pâtissent des mesures dirigées contre les moins bons. Or, d'après votre jurisprudence (arrêt 31-59, 14 avril 1960, Recueil, VI/1, p. 173), ce sont les nécessités du contrôle par rapport au but poursuivi qui déterminent la limite des pouvoirs de la Haute Autorité pour l'application de l'article 47. Est-ce à dire que la nécessité peut tout justifier? Certes non: comme en toute matière, il appartient au juge administratif de concilier les nécessités de l'intérêt public avec le respect des droits de la personne. Mais, en l'espèce, compte tenu des circonstances, nous ne pensons pas qu'on puisse voir une exigence excessive dans le fait de demander la production des factures ainsi qu'une attestation, non pas de leur authenticité, mais une «attestation confirmant que les documents fournis couvrent bien toute l'énergie électrique consommée par l'entreprise pendant la période» considérée.

Quant au «détournement de pouvoir» résultant de ce que les mêmes injonctions n'ont pas été adressées à toutes les entreprises, la Haute Autorité y a répondu à l'audience en affirmant que toutes les entreprises utilisant des fours électriques pour leur fabrication y avaient été soumises; cette affirmation n'a pas été contestée. Il n'y a donc ni détournement de pouvoir ni discrimination.

Troisième grief :«Ces mêmes lettres et, en plus, les décisions de la Haute Autorité datées du 23 février 1962, sont entachées de défaut de motivation et de violation du traité parce que les factures de consommation d'énergie électrique ne sont pas un moyen valable pour déterminer la quantité de ferraille utilisée.»

Ce grief est surtout développé dans la procédure écrite. Les requérantes prétendent démontrer que la consommation d'électricité dans les fours ne permet pas de déterminer, même approximativement, la consommation de ferraille.

C'est là, Messieurs, une discussion technique dans laquelle il nous paraît inutile d'entrer. Il paraît difficilement contestable, en effet, que si, comme le reconnaît d'ailleurs la Haute Autorité, la consommation d'électricité est, à elle seule, insuffisante pour calculer la consommation de ferraille, il s'agit en revanche d'un élément valable de contrôle, à côté d'autres éléments. Les entreprises auront toute latitude pour discuter ultérieurement le montant de leur contribution et les bases sur lesquelles celle-ci aura été arrêtée. Il n'y a là ni détournement de pouvoir, ni détournement de procédure.

Quatrième et dernier grief :«Ces mêmes lettres et ces mêmes décisions sont entachées de défaut de motivation et de violation du traité parce que les pouvoirs attribués à la Haute Autorité ne lui permettent pas d'ordonner la présentation à Luxembourg des documents soumis à vérification.»

Du point de vue formel, nous ne pensons pas qu'une motivation spéciale fût nécessaire pour expliquer pourquoi la production des documents à Luxembourg était demandée.

Mais cette demande était-elle justifiée? A première vue, une telle exigence peut paraître étrange. N'est-il pas normal et conforme aux règles habituellement suivies pour les contrôles fiscaux de vérifier la documentation sur place?

A cet égard, il semble que la réglementation en vigueur ne soit pas exactement la même dans les divers pays de la Communauté. Néanmoins, on ne peut affirmer que le procédé consistant à demander au contribuable de produire certains documents dans les bureaux de l'administration soit inconnu. On nous a affirmé qu'en Italie les agents du fisc étaient en droit d'exiger la comparution en personne du contribuable ou de son représentant. Dans la Communauté, nous n'avons pas de règle. C'est, à notre sens, une question de mesure. Il ne faut pas que les exigences du contrôle se révèlent abusives et hors de proportion avec le but à atteindre. Or, à ce point de vue, nous inclinons à penser que, en l'espèce et en raison des circonstances, l'exigence n'était pas excessive.

En effet, des contrôles sur place avaient déjà été effectués, tant par les agents de la Haute Autorité que par ceux de la Fiduciaire suisse, et ce sont précisément ces contrôles qui avaient révélé l'existence de doutes sérieux quant à l'exactitude des consommations de ferraille déclarées par certaines entreprises. Il semble que la vérification, sur pièces, dans les bureaux de la Haute Autorité, de toutes les factures, accompagnées des attestations demandées, constituait un procédé adéquat et probablement moins gênant pour les intéressés que de nouveaux contrôles sur place, avec tout le trouble que de tels contrôles ne manquent pas d'entraîner pour le fonctionnement de l'entreprise pendant toute leur durée.

Une dernière observation, relative à l'argument présenté lors de la procédure orale et tiré de ce que, d'après la législation italienne, les factures ne doivent être conservées que pendant cinq ans: Nous répondrons seulement que cette circonstance est, en elle-même, sans effet sur la légalité des décisions attaquées: il appartiendra à la Haute Autorité de tirer les conséquences de l'absence de factures motivée par leur destruction éventuelle, et compte tenu des conditions dans lesquelles cette destruction aurait eu lieu.

Nous concluons :

— au rejet des requêtes,