CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 2 février 2006 ( )

Affaire C-406/04

Gérald De Cuyper

contre

Office national de l'emploi

[demande de décision préjudicielle formée par le tribunal du travail de Bruxelles (Belgique)]

«Interprétation des articles 17 CE et 18 CE instituant la citoyenneté européenne, à la lumière d'une disposition de droit interne qui subordonne l'octroi d'allocations de chômage à la résidence effective sur le territoire national»

I – Introduction

1. Dans la présente affaire, le tribunal du travail de Bruxelles (Belgique) a, en application de l'article 234 CE, saisi la Cour de questions par lesquelles il demande en substance si une condition de résidence figurant dans une réglementation nationale, qui doit être remplie pour bénéficier d'une allocation, est contraire au droit, conféré par les articles 17 CE et 18 CE, d'un citoyen de l'Union européenne de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres où le demandeur est un chômeur qui n'est pas obligé de se tenir à disposition sur le marché du travail.

2. Cela pose en premier lieu la question de la qualification de l'allocation en droit communautaire.

3. Une fois la qualification effectuée, la principale question à traiter est de savoir si l'allocation peut être exportée en application des règles communautaires sur la sécurité sociale.

II – Le droit communautaire pertinent

4. Les articles 17 CE et 18 CE disposent:

«Article 17

1. Il est institué une citoyenneté de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. […]

2. Les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité.

Article 18

1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.

[…]»

5. Aux termes de l'article 7 du règlement (CEE) nº 1612/68 ( ):

«1. Le travailleur ressortissant d'un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d'emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi s'il est tombé en chômage.

2. Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.

[…]»

6. Le règlement (CEE) nº 1408/71 ( ) porte sur l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

7. L'article 1er, sous a), i), de ce règlement désigne par les termes «travailleur salarié» toute personne qui est assurée au titre d'une assurance obligatoire ou facultative continuée contre une ou plusieurs éventualités correspondant aux branches d'un régime de sécurité sociale s'appliquant aux travailleurs salariés ou non salariés.

8. Pour ce qui nous intéresse en l'espèce, l'article 1er, sous o), du même règlement définit l'«institution compétente» comme «l'institution à laquelle l'intéressé est affilié au moment de la demande de prestations».

9. L'État membre sur le territoire duquel se trouve l'institution compétente est défini comme l'«État compétent» ( ).

10. Aux termes de l'article 10, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71:

«À moins que le […] règlement n'en dispose autrement, les prestations en espèces d'invalidité, de vieillesse ou des survivants, les rentes d'accident du travail ou de maladie professionnelle et les allocations de décès acquises au titre de la législation d'un ou de plusieurs États membres ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du fait que le bénéficiaire réside sur le territoire d'un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice.

[…]»

11. L'article 4, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71 dispose:

«Le […] règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:

[…]

c) les prestations de vieillesse;

[…]

g) les prestations de chômage;

[…]»

12. Le Titre III, chapitre 6, du règlement nº 1408/71 énonce des dispositions spéciales relatives aux prestations de chômage.

13. La section 2 dudit chapitre 6 comporte des règles relatives aux chômeurs qui se rendent dans un État membre autre que l'État compétent. L'article 69, figurant dans cette section, confère aux chômeurs qui se rendent dans un autre État membre pour chercher du travail un droit, limité, aux prestations de chômage.

14. Dans la section 3 du même chapitre 6 figurent des règles sur les chômeurs qui, au cours de leur dernier emploi, résidaient dans un État membre autre que l'État compétent. Ainsi, l'article 71, paragraphe 1, sous a), porte sur le droit aux prestations de chômage accordé aux travailleurs frontaliers qui sont en chômage partiel ou accidentel ou qui sont en chômage complet. L'article 71, paragraphe 1, sous b), porte, quant à lui, sur le droit aux prestations de chômage conféré aux chômeurs autres que les travailleurs frontaliers qui, au cours de leur dernier emploi, résidaient dans un État membre autre que l'État compétent.

III – Le droit national pertinent

15. Aux termes de l'article 66, paragraphe 1, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, portant réglementation du chômage ( ):

«Pour bénéficier des allocations de chômage, le chômeur doit avoir sa résidence habituelle en Belgique; en outre, il doit résider effectivement en Belgique.

Le ministre détermine, après avis du comité de gestion, les cas et les conditions dans lesquels les allocations peuvent être accordées au chômeur qui ne réside pas effectivement en Belgique.»

16. Les dérogations ministérielles à l'obligation de résidence effective (ci-après la «condition de résidence» ou l'«obligation de résidence») figurent à l'article 39 de l'arrêté ministériel du 26 novembre 1991, portant modalités d'application de la réglementation du chômage, lequel vise quatre situations spécifiques dans lesquelles un séjour provisoire et de courte durée, c'est-à-dire ne dépassant pas quatre semaines, n'exclut pas la liquidation des prestations.

17. Selon l'article 89, paragraphe 1, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, tel que modifié par un arrêté royal du 22 novembre 1995 ( ), un chômeur complet âgé de 50 ans au moins peut être dispensé à sa demande de certaines obligations énoncées dans d'autres dispositions de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 s'il a bénéficié d'au moins 312 versements d'allocations comme chômeur complet au cours des deux années précédant cette demande. Ces obligations incluent celle d'être disponible sur le marché du travail et d'accepter tout emploi convenable, l'obligation de se présenter en personne au service de placement compétent ou de participer à un plan d'accompagnement, ainsi que l'obligation de s'inscrire comme demandeur d'emploi.

18. L'article 89 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 a été récemment modifié par un arrêté royal du 27 mai 2002 ( ), entré en vigueur le 1er juillet 2002. D'après cette modification, la dispense des obligations énoncées dans l'arrêté royal du 25 novembre 1991 et dont bénéficient les chômeurs d'un certain âge varie selon que le chômeur est âgé de plus de 50 ans ou de plus de 58 ans. Ainsi, les chômeurs âgés de 50 à 58 ans peuvent être dispensés de certaines obligations, mais pas de celle d'être disponible sur le marché du travail et d'accepter tout emploi convenable, de l'obligation de se présenter en personne au service de placement compétent ou de participer à un plan d'accompagnement, et de l'obligation de s'inscrire comme demandeur d'emploi. En revanche, les chômeurs de plus de 58 ans sont dispensés de ces trois obligations, en plus d'autres.

IV – Les faits et la procédure nationale

19. M. De Cuyper, né en 1942, est de nationalité belge. Il était auparavant employé en Belgique et a été admis au bénéfice des allocations de chômage en 1997.

20. En 1998, il a été dispensé de l'obligation de se soumettre au contrôle communal sur la base de l'article 89, paragraphe 1, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991. Cette dispense emportait les conséquences suivantes:

– dans l'éventualité de l'exercice d'une activité accessoire, il ne se trouvait pas tenu de démontrer qu'il avait déjà exercé celle-ci durant la période pendant laquelle il avait été occupé comme travailleur salarié, pendant les trois mois précédant sa demande d'allocations;

– il ne se trouvait plus soumis à l'obligation d'être disponible sur le marché de l'emploi et d'accepter tout emploi convenable, à celle de se présenter au service de placement ou encore à celle de participer à un plan d'accompagnement;

– il était autorisé à effectuer, pour son propre compte et sans but lucratif, toute activité concernant ses biens propres;

– il se trouvait dispensé de l'obligation d'inscription comme demandeur d'emploi.

21. Dans une déclaration portant sur sa situation personnelle et familiale effectuée en 1999, M. De Cuyper a confirmé être célibataire et résider à Bruxelles.

22. À la suite d'une enquête de routine menée au mois d'avril 2000 pour vérifier l'exactitude des déclarations faites par le bénéficiaire, l'Office national de l'emploi (ci-après l'«ONEM») a convoqué M. De Cuyper pour un entretien à Bruxelles aux fins de vérifier sa situation familiale, entretien auquel il s'est rendu comme prévu. Par la suite, il a été entendu à l'ONEM. Lors de son audition, il a déclaré qu'il résidait depuis le mois de janvier 1999 dans le sud de la France où il avait acheté un bateau qu'il rénovait pour en faire son habitation.

23. M. De Cuyper a reconnu qu'il retournait environ tous les trois mois en Belgique où il disposait d'une chambre meublée et qu'il n'avait pas informé l'ONEM de ce changement intervenu dans sa situation personnelle.

24. Sur la base de ses enquêtes, l'ONEM a conclu que M. De Cuyper résidait en France avec sa compagne retraitée.

25. Au mois de juillet 2000, M. De Cuyper ne s'est pas présenté à une audition à laquelle il avait été convoqué pour y être entendu en ses moyens de défense.

26. Au mois de septembre 2000, l'ONEM lui a notifié sa décision de l'exclure du bénéfice des prestations de chômage avec effet rétroactif à l'année 1999 faute pour lui de remplir la condition de résidence effective imposée par l'article 66 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991.

27. M. De Cuyper a saisi le tribunal du travail de Bruxelles d'un recours contre cette décision.

28. D'après l'ordonnance de renvoi, il ressort clairement des documents produits devant cette juridiction que M. De Cuyper ne peut se réclamer du bénéfice des dérogations ministérielles figurant à l'article 39 de l'arrêté ministériel du 26 novembre 1991 et qu'il est, par conséquent, soumis à l'obligation de résidence.

29. C'est dans ces circonstances que le tribunal du travail de Bruxelles a invité la Cour à statuer à titre préjudiciel en application de l'article 234 CE sur les questions suivantes:

«L'obligation de résider effectivement en Belgique, à laquelle l'article 66 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, portant réglementation du chômage, subordonne l'octroi des allocations, appliquée à un chômeur âgé de plus de 50 ans bénéficiant, sur base de l'article 89 dudit arrêté royal, d'une dispense de pointage emportant exonération de la condition relative à la disponibilité sur le marché de l'emploi, ne constitue-t-elle pas une entrave à la liberté de circulation et de séjour reconnue à tout citoyen européen par les articles 17 et 18 du Traité instituant la Communauté européenne?

Cette obligation de résidence sur le territoire national de l'État compétent pour l'octroi des allocations de chômage, justifiée en droit interne par les nécessités du contrôle du respect des conditions légales d'indemnisation des chômeurs, satisfait‑elle à l'exigence de proportionnalité à laquelle doit répondre la poursuite de cet objectif d'intérêt général, en ce qu'elle constitue une limitation à la liberté de circulation et de séjour reconnue à tout citoyen européen par les articles 17 et 18 du Traité instituant la Communauté européenne?

Cette obligation de résidence n'a-t-elle pas pour effet de créer une discrimination entre les citoyens européens ressortissants de l'État membre compétent pour assurer l'octroi des allocations de chômage en reconnaissant ce droit à ceux qui ne font pas usage de leur droit à la libre circulation et de séjour reconnus par les articles 17 et 18 du traité, tout en le déniant à ceux qui entendent l'exercer, par l'effet dissuasif que cette restriction comporte?»

30. M. De Cuyper, l'ONEM, le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française ainsi que la Commission des Communautés européennes ont présenté des observations écrites et ont tous été représentés à l'audience. Le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord n'ont présenté des observations qu'à l'audience.

V – Les questions déférées

31. Le tribunal du travail de Bruxelles demande en substance si une obligation de résidence, appliquée comme condition pour bénéficier d'une allocation de chômage à des chômeurs de plus de 50 ans qui sont notamment dispensés de l'obligation de disponibilité sur le marché du travail, constitue une entrave au droit des citoyens de l'Union de circuler et de séjourner librement au sein de la Communauté, contraire aux articles 17 CE et 18 CE.

32. Afin de déterminer le droit communautaire applicable dans la présente affaire, il convient d'examiner la qualification que devrait recevoir une prestation versée à des chômeurs de plus de 50 ans qui, en application des dispositions nationales sur la perception d'allocations de chômage, sont dispensés, notamment, de l'obligation de disponibilité sur le marché du travail (ci-après la «prestation» ou la «prestation en cause»).

Qualification de la prestation

33. M. De Cuyper, l'ONEM, le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne et la République française partent du principe que la prestation remplit les conditions requises pour constituer une prestation de chômage au sens du règlement nº 1408/71. La Commission est de l'avis contraire.

34. Il apparaît clairement que, contrairement aux allégations de la Commission, l'article 7 du règlement nº 1612/68 ne s'applique pas dans la présente affaire.

35. Ainsi que le Royaume-Uni l'a soutenu à l'audience, cette disposition confère au travailleur, ressortissant d'un État membre, le droit de bénéficier sur le territoire d'un second État membre des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs ressortissants du second État membre.

36. Or, M. De Cuyper sollicite le même traitement que celui dont bénéficient les nationaux de l'État membre dont il est également le ressortissant et qui résident encore dans cet État.

37. La prestation en cause dans la présente affaire ne saurait donc être qualifiée d'avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68.

38. La Commission soutient en outre que le droit aux prestations de chômage suppose que le chômeur soit à la disposition de l'office de placement auprès duquel il est inscrit. Dans la présente affaire, M. De Cuyper a été dispensé de l'obligation de se tenir à disposition sur le marché du travail en application de l'article 89 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991.

39. Dans ses observations écrites, la Commission a soutenu que la prestation à laquelle prétendait M. De Cuyper pouvait être considérée comme une prestation de «préretraite». À l'audience, toutefois, elle a suggéré que la prestation pouvait ne pas être nécessairement considérée comme telle, mais plutôt comme une prestation sui generis. Dans les deux cas, la prestation échappe, selon la Commission, au champ d'application du règlement nº 1408/71.

40. À l'appui de cet argument, elle cite l'arrêt Otte ( ) dans lequel la Cour a distingué la prestation de chômage prévue par le règlement nº 1408/71 de primes de restructuration octroyées sous forme de subventions non obligatoires à des mineurs d'un certain âge – qui avaient perdu leur emploi à la suite de la restructuration de l'industrie minière allemande ( ) – depuis la date de leur licenciement jusqu'à l'âge de la retraite. La Commission fait remarquer que les bénéficiaires des primes de restructuration n'étaient pas tenus de s'inscrire comme demandeurs d'emploi ou de demeurer disponibles sur le marché du travail – ces deux conditions faisant partie de celles dont M. De Cuyper est également dispensé en vertu de l'arrêté royal du 25 novembre 1991. Elle relève que, dans l'arrêt Otte, précité, la Cour a déclaré que les conditions d'octroi de la prime de restructuration, qui résultent de son objectif lié à la politique de l'emploi, lequel consiste notamment à soustraire les travailleurs licenciés au domaine de l'assurance chômage, se distinguent nettement de celles qui caractérisent une prestation de chômage au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement nº 1408/71 ( ).

41. Il est vrai que la prestation en cause dans l'arrêt Otte, précité, est similaire à celle versée à M. De Cuyper en ce que le demandeur de la prestation est dispensé des obligations de s'inscrire comme demandeur d'emploi et de se tenir à disposition sur le marché du travail.

42. Par contre, la prime de restructuration en cause dans ce même arrêt doit être considérée dans le contexte qui est le sien comme une prestation versée à des mineurs d'un certain âge, devenus chômeurs à la suite de la restructuration de l'industrie minière allemande. La Cour a d'ailleurs déclaré que la finalité première de la prime de restructuration était d'assurer aux travailleurs licenciés à la suite d'une mesure de rationalisation un certain revenu les soustrayant du même coup au domaine de l'assurance chômage ( ).

43. Ce contexte se distingue clairement de celui dans lequel M. De Cuyper a sollicité le bénéfice de la prestation en cause dans la présente affaire.

44. D'autres caractéristiques de la prime de restructuration la distinguent également de la présente affaire. Elle était octroyée à un chômeur sur le point de remplir les conditions requises pour bénéficier d'une pension de retraite ( ). Le bénéficiaire de la prime de restructuration ne devait pas s'abstenir d'exercer une activité salariée ou indépendante dont les revenus dépassent un certain plafond alors que, dans la présente affaire, un chômeur, selon l'article 25, paragraphe 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, n'est en droit d'exercer, pour son propre compte et sans but lucratif, qu'une activité concernant ses biens propres.

45. En outre, la circonstance que la prestation en cause dans la présente affaire ait peu de points communs avec une prestation de vieillesse étaye la thèse selon laquelle elle ne devrait pas être considérée comme une prestation de préretraite.

46. Les prestations présentant les caractéristiques suivantes sont qualifiées de prestations de vieillesse: celles qui sont servies à des ressortissants âgés dans le but de leur assurer un minimum de moyens d'existence ( ) et celles subordonnées à l'existence d'un droit à pension; le versement de la prestation par les institutions de l'assurance pension; le calcul du montant de la prestation en fonction de critères liés à la pension, et le fait que la prestation vise à compléter les prestations de vieillesse ( ).

47. Aucune de ces caractéristiques ne ressemble aux conditions d'octroi de la prestation en cause dans la présente affaire. Outre le fait qu'elle est versée à des personnes de plus de 50 ans qui n'ont pas l'obligation de se tenir à disposition sur le marché du travail, cette dernière ne ressemble d'aucune autre façon à la prestation de vieillesse.

48. En conséquence, il y a lieu de rejeter l'argument de la Commission, selon lequel la prestation revendiquée par M. De Cuyper est une prestation de préretraite.

49. Outre l'obligation de résidence, les conditions d'octroi de la prestation en cause dans la présente affaire, énoncées à l'article 89, paragraphe 1, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, sont que la personne soit au chômage complet, qu'elle ait plus de 50 ans et qu'elle ait perçu au moins 312 versements d'allocations comme chômeur au cours des deux années précédant sa demande.

50. Ces conditions se rapportent clairement au risque de chômage. Dans la mesure où elles suggèrent donc que la prestation est une prestation de chômage, elles ne sont, selon moi, pas compensées par une dispense de s'inscrire comme demandeur d'emploi et de se tenir à disposition sur le marché du travail, conditions qui sont normalement associées au bénéfice d'une prestation de chômage.

51. Selon moi, cette dispense ne modifie pas non plus le statut de chômeur de M. De Cuyper. Ainsi que l'ONEM l'a soutenu à l'audience, la réglementation belge assimile chômeurs d'un certain âge et chômeurs plus jeunes. À la différence des personnes en préretraite, les chômeurs d'un certain âge ne doivent pas être considérés comme ayant définitivement quitté le marché de l'emploi même s'ils sont éventuellement dispensés de l'obligation de s'inscrire comme demandeurs d'emploi et de se tenir à disposition sur le marché du travail; ils sont susceptibles de se réinsérer ultérieurement dans le circuit professionnel.

52. Il convient également de relever que, selon l'arrêté royal du 27 mai 2002, les chômeurs d'un certain âge, ayant moins de 58 ans, ne peuvent plus demander depuis juillet 2002 à être dispensés de l'obligation de s'inscrire comme demandeurs d'emploi et d'être disponibles sur le marché du travail.

53. Je ne trouve aucun élément dans l'ordonnance de renvoi pour suggérer que la prestation revendiquée par M. De Cuyper est en tout point différente de celles versées à la suite d'un chômage involontaire et j'estime, par conséquent, qu'elle remplit les conditions requises pour être qualifiée de prestation de chômage selon l'article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement nº 1408/71.

La prestation de chômage dans son contexte

54. Le régime juridique des prestations rattachées au chômage involontaire occupe une place particulière au sein des systèmes de sécurité sociale.

55. Ces prestations visent à garantir un soutien aux salariés et aux membres de leurs familles en cas de chômage temporaire et involontaire.

56. Les bénéficiaires de telles prestations sont donc des personnes faisant partie de la population active sur le marché régulier du travail. Habituellement, les allocations présentent le caractère d'un paiement qui, jusqu'à un plafond déterminé, se rattache au montant de la dernière rémunération perçue.

57. Les allocations sont financées soit par les impôts généraux, soit par des prélèvements collectifs plus spécifiques qui se rattachent au revenu primaire du travail.

58. Ces caractéristiques impliquent que les personnes percevant une allocation de chômage doivent demeurer disponibles sur le marché du travail, c'est-à-dire qu'elles doivent être inscrites auprès d'un organisme qui les aide à trouver un nouvel emploi. Les bénéficiaires de ces allocations doivent, en outre, accepter toute offre d'emploi convenable et ne peuvent pas exercer d'activités rémunérées en plus de leur allocation de chômage.

59. Ces conditions – qui doivent en principe faire l'objet d'une application stricte – visent à empêcher que l'on fasse un usage indu ou abusif des allocations de chômage et que les bénéficiaires de ces allocations ne pratiquent une concurrence déloyale sur le marché du travail.

60. En tant que branche du régime de sécurité sociale spécialement destinée à la population active, les allocations de chômage sont, depuis les années 80, de plus en plus utilisées comme instrument de la politique du marché du travail et de l'emploi.

61. Dans nombre d'États (essentiellement continentaux), la législation en matière de sécurité sociale a été employée pour promouvoir une politique par laquelle les personnes d'un certain âge sur le marché de l'emploi laissent place à des demandeurs d'emploi plus jeunes. Dans un tel cadre d'action, ces salariés plus âgés devenus chômeurs ont été dispensés, en tout ou partie, de l'obligation de disponibilité sur le marché du travail. Cela semble être la raison d'être des réglementations belges de 1991, appliquées dans la présente affaire.

62. Dans d'autres États, en particulier dans les États scandinaves, la réglementation en matière de sécurité sociale en direction des chômeurs est utilisée comme moyen de mise en œuvre d'une politique d'activation des dépenses passives du chômage («‘activating’ labour market policy») en subordonnant également le droit à l'allocation et le montant de celle‑ci à une participation active à des programmes de formation, destinée à maintenir ou à améliorer sur le marché du travail la capacité de gains des demandeurs d'emploi concernés.

63. Plus récemment, la politique du marché de l'emploi dans la plupart des États de l'Union vise à faire participer autant que possible les salariés d'un certain âge au marché du travail. Cela n'est évidemment pas sans rapport avec les problèmes de vieillissement de la population européenne. Pareille politique a abouti à une application bien plus stricte qu'à l'habitude – jusque récemment – du critère de disponibilité sur le marché du travail aux chômeurs d'un certain âge. Ce changement apparaît également dans l'arrêté royal du 27 mai 2002 ( ).

64. En plus des arguments habituels invoqués contre l'exportation de l'allocation de chômage – prévention des abus et d'une concurrence déloyale sur le marché du travail –, l'argument selon lequel les États membres doivent pouvoir utiliser cette allocation comme instrument de la politique du marché du travail et de l'emploi est donc, lui aussi, pertinent.

65. Le recours des États membres au critère de la disponibilité sur le marché du travail en tant qu'instrument d'une politique d'activation des dépenses passives du chômage est manifestement conforme à la définition des compétences par les articles du traité CE sur les dispositions en matière d'emploi et en matière sociale.

66. L'article 125 CE dispose que les États membres et la Communauté s'attachent à élaborer une stratégie coordonnée pour l'emploi et en particulier à promouvoir une main-d'œuvre qualifiée, formée et susceptible de s'adapter ainsi que des marchés du travail aptes à réagir rapidement à l'évolution de l'économie, en vue d'atteindre les objectifs énoncés aux articles 2 UE et 2 CE. Ces objectifs incluent la promotion au sein de la Communauté d'un niveau d'emploi et de protection sociale élevé.

67. Aux termes de l'article 126, paragraphe 1, CE, les États membres contribuent à la réalisation de ces objectifs par le biais de leurs politiques de l'emploi.

68. Les articles 125 CE, 127, paragraphe 1, CE et 129 CE traitent du rôle de coordination et de complémentarité que la Communauté doit jouer en ce qui concerne les politiques de l'emploi des États membres et la promotion d'un niveau d'emploi élevé. Toutefois, les compétences des États membres en la matière doivent être respectées conformément à l'article 127, paragraphe 1, CE. Selon l'article 129, deuxième alinéa, CE, les mesures de soutien adoptées par la Communauté ne peuvent pas comporter d'harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres.

69. Pour ce qui nous intéresse, l'article 136 CE, qui porte sur des dispositions sociales, dispose que la Communauté et les États membres ont pour objectifs la promotion de l'emploi, l'amélioration des conditions de vie et de travail, et une protection sociale adéquate, permettant un niveau d'emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions; et que, à cette fin, la Communauté et les États membres mettent en œuvre des mesures qui tiennent compte de la diversité des pratiques nationales.

70. L'article 137, paragraphe 1, CE dispose notamment que la Communauté soutient et complète l'action des États membres dans les domaines de la sécurité sociale et de la protection sociale des travailleurs ainsi que de la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail.

71. Selon l'article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE, les dispositions arrêtées en vertu de l'article 137 CE ne doivent donc pas porter atteinte à la faculté reconnue aux États membres de définir les principes fondamentaux de leur système de sécurité sociale et ne doivent pas en affecter sensiblement l'équilibre financier.

72. En somme, il est clair que la compétence d'élaborer une politique de l'emploi et de sécurité sociale appartient principalement aux États membres tandis que la Communauté joue un rôle de coordination et de complémentarité.

73. Il semblerait que le législateur communautaire ait autorisé les États membres à se servir de la prestation de chômage comme d'un instrument de la politique du marché du travail et de l'emploi en révisant le règlement nº 1408/71, dont la nouvelle version résultant du règlement (CE) nº 883/2004 ( ) exclut toujours expressément l'exportation de la prestation de chômage.

Le caractère exportable de la prestation de chômage dans le cadre du règlement nº 1408/71

74. À la lumière de ce contexte qui explique la raison pour laquelle l'exportation de l'allocation de chômage est restreinte, il convient d'examiner ensuite comment ce principe se traduit dans les dispositions du règlement nº 1408/71 et comment ces dispositions s'appliquent dans la présente affaire.

75. L'article 10, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71 porte sur la levée des clauses de résidence figurant dans les législations nationales relatives aux régimes de sécurité sociale. Il comporte une interdiction de réduction, de modification, de suspension, de suppression et de confiscation de certaines allocations de sécurité sociale au motif que le bénéficiaire réside dans un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice. Les allocations de sécurité sociale énumérées à ladite disposition, auxquelles s'applique cette interdiction, n'incluent pas l'allocation de chômage.

76. En conséquence, ainsi que l'ONEM le relève, le règlement nº 1408/71 n'interdit en général ni d'imposer une obligation de résidence ni de prévoir la suspension du paiement au motif que le bénéficiaire réside dans un autre État membre, dans l'hypothèse où l'allocation de chômage est réglementée à l'échelle nationale.

77. S'agissant de la proposition générale selon laquelle les limitations à l'exportation du bénéfice des allocations de chômage ne sont pas interdites, le règlement nº 1408/71 prévoit deux exceptions.

78. L'article 69 dudit règlement prévoit qu'un chômeur bénéficie d'une allocation de chômage lorsque, pour une durée maximale de trois mois, il se rend dans un autre État membre comme demandeur d'emploi inscrit pour y chercher du travail. L'article 71, paragraphe 1, dudit règlement prévoit que bénéficient d'une allocation de chômage les chômeurs qui, au cours de leur dernier emploi, ont résidé dans un État membre autre que l'État dans lequel ils sont assurés pour les besoins de la sécurité sociale.

79. La situation de M. De Cuyper ne se rattache pas aux situations régies par les articles 69 et 71 du règlement nº 1408/71. En conséquence, le principe général selon lequel rien n'interdit d'imposer une condition de résidence pour bénéficier de l'allocation de chômage s'applique.

80. Selon la Commission, la disponibilité sur le marché du travail et la recherche d'un emploi sont des conditions indissociables du statut de chômeur et elles justifient de limiter la possibilité d'exporter le bénéfice d'allocations de chômage. Comme la réglementation belge a supprimé ces obligations pour les chômeurs âgés de plus de 50 ans, il n'apparaît plus justifié, selon la Commission, de limiter l'exportation du bénéfice d'allocations de chômage.

81. Cet argument pourrait être convaincant si le règlement nº 1408/71 obligeait les États membres à ne pas limiter un tel bénéfice pour des motifs de réemploi.

82. Or, considérés conjointement, l'article 10, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71 et les règles sur le bénéfice de l'allocation de chômage expriment de toute évidence le contraire: il n'est pas interdit aux États membres de limiter l'exportation du bénéfice de cette allocation. Il serait étrange d'interpréter ces dispositions comme signifiant que les États membres doivent justifier une règle telle que celle en cause dans la présente affaire, qui impose une limitation à l'exportation du bénéfice d'allocations de chômage.

83. Pour les motifs développés ci-dessus, les dispositions du règlement nº 1408/71 ne donnent pas à un chômeur n'ayant pas l'obligation de se tenir à disposition sur le marché du travail le droit de bénéficier de l'allocation de chômage lorsqu'il réside dans un État membre autre que l'État compétent.

84. Il existe en outre de sérieuses raisons pratiques pour ne pas autoriser l'exportation des allocations de chômage, raisons que j'ai déjà évoquées ( ) et dont plusieurs des parties ont parlé dans leurs mémoires.

85. En premier lieu, les États membres doivent être en mesure d'utiliser les allocations de chômage comme des instruments de leur politique du marché du travail et de l'emploi, et il en est notamment ainsi étant donné l'application plus stricte, ces dernières années, aux chômeurs d'un certain âge du critère de disponibilité sur le marché du travail. Une obligation de résidence est manifestement nécessaire pour assurer la mise en œuvre satisfaisante d'une telle politique.

86. En deuxième lieu, ainsi que la République française le soutient, un chômeur a le plus de chances de trouver du travail dans l'État du dernier emploi. Il est par conséquent dans l'intérêt de la politique de l'emploi que le bénéfice d'une allocation de chômage soit subordonné à la résidence dans cet État.

87. En troisième lieu, comme le soutiennent l'ONEM, la République fédérale d'Allemagne et la République française, une obligation de résidence est nécessaire pour permettre le contrôle de la situation familiale du demandeur et de toute activité rémunérée susceptible d'influencer le bénéfice de l'allocation de chômage. Pareils contrôles sont nécessaires pour éviter des abus. À l'exclusion des situations exceptionnelles envisagées aux articles 69 et 71 du règlement nº 1408/71, qui ne s'appliquent pas dans la présente affaire, il n'existe pas de coopération organisée entre les autorités nationales pour surveiller la situation d'une personne bénéficiaire d'une allocation de chômage qui se rend de l'État compétent dans un autre État membre.

88. Ainsi, dans la présente affaire, il n'y a pas de système de surveillance en place pour procéder à des vérifications sur la situation familiale de M. De Cuyper et sur une éventuelle activité rémunérée qu'il pourrait exercer pendant son séjour en France. En l'absence de tout système de coopération entre les autorités belges et françaises pour vérifier le caractère régulier du bénéfice de la prestation de chômage, les autorités d'aucun de ces deux États ne seraient compétentes pour vérifier ces questions.

89. Il s'ensuit qu'une obligation de résidence est indiquée afin de s'assurer que sont mis en œuvre des contrôles effectifs pour vérifier la situation familiale d'un chômeur et une éventuelle activité rémunérée.

90. En quatrième lieu, autoriser l'exportation de l'allocation de chômage reviendrait à admettre l'apparition d'une concurrence déloyale sur le marché du travail de l'État membre où se rend le chômeur. Telle en serait manifestement la conséquence si les ressortissants d'un État membre jouissant de ce droit pouvaient s'insérer sur le marché du travail d'un second État membre: ils bénéficieraient injustement d'un avantage financier par rapport aux ressortissants du second État membre qui cherchent à s'insérer sur le marché du travail mais dont, évidemment, les revenus ne seraient en général pas subventionnés.

91. En cinquième lieu, ainsi que le Royaume des Pays-Bas l'a soutenu à l'audience, il convient de conserver un lien entre le financement et l'octroi des prestations. Le versement de prestations à partir du budget d'un État membre exprime la solidarité entre ses résidents. Il constitue un moyen de promouvoir la cohésion sociale et d'éviter l'exclusion sociale ainsi que les problèmes y afférents. L'exportation des prestations pourrait nuire à la cohésion sociale et entraîner une charge financière disproportionnée pour les résidents d'un État membre.

L'application des articles 17 CE et 18 CE si le règlement nº 1408/71 s'applique

92. Au cas où la Cour devrait déclarer le règlement nº 1408/71 applicable, la question demeure de savoir comment les questions déférées doivent être examinées à la lumière des articles 17 CE et 18 CE.

Arguments des parties

93. Selon M. De Cuyper, l'obligation de résidence énoncée à l'article 66 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 enfreint le droit des citoyens de l'Union de circuler et de séjourner librement au sein de la Communauté. La Commission avance un argument similaire, que la prestation en cause dans la présente affaire soit considérée comme un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 ou comme une prestation de chômage selon le règlement nº 1408/71.

94. M. De Cuyper allègue que l'obligation de résidence décourage un citoyen de l'Union d'exercer le droit de se déplacer librement en le privant du bénéfice de l'allocation de chômage lorsqu'il se rend dans un autre État membre. Dans son cas, on l'empêche en réalité d'exercer ce droit puisque, s'il ne bénéficie pas de l'allocation de chômage, il ne possède plus de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge financière pour l'État membre dans lequel il se rend et perd, par conséquent, le droit de résider en France en vertu de la directive 90/364/CEE ( ). Selon lui, l'obligation de résidence est disproportionnée au regard de l'objectif visant à contrôler le respect des conditions d'octroi de la prestation en cause dans la présente affaire, surtout lorsque la dispense octroyée porte sur l'obligation de pointer auprès des services de placement et d'être disponible sur le marché du travail. Il soutient en outre que, en comparant les bénéficiaires de ladite prestation, l'obligation de résidence établit également une discrimination à l'encontre de ceux qui exercent leur droit, en qualité de citoyens de l'Union, de se rendre dans un autre État membre par rapport à ceux qui demeurent en Belgique.

95. D'après la Commission, si la prestation réunit les conditions requises pour être qualifiée d'avantage social selon l'article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, le refus de l'octroyer au cas où le bénéficiaire se rend dans un autre État membre viole le droit d'un citoyen de l'Union à l'égalité de traitement avec les nationaux de l'État membre dont il est ressortissant, qui demeurent dans cet État. Selon elle, la Cour a appliqué ce raisonnement dans l'arrêt Pusa ( ) à la situation d'un ressortissant finlandais résidant en Espagne qui revendiquait l'égalité de traitement avec les ressortissants finlandais résidant en Finlande.

96. D'après la Commission, des considérations objectives tenant au besoin de s'assurer que le bénéficiaire est relié au marché de l'emploi pertinent ne présentent pas d'intérêt étant donné la dispense de l'obligation de disponibilité sur le marché du travail. De plus, les considérations tenant aux difficultés administratives survenant dans l'exercice du contrôle du respect des conditions d'octroi de la prestation ne sauraient justifier une dérogation aux règles de droit communautaire, et ce principe s'applique notamment en cas de restriction alléguée à l'exercice de l'une des libertés fondamentales ( ).

97. Si l'allocation peut être qualifiée de prestation de chômage selon le règlement nº 1408/71, les conditions liées à son bénéfice peuvent, selon la Commission, être justifiées au motif qu'elles se rapportent à la promotion de la recherche d'emploi. Puisqu'une dispense de l'obligation de rechercher un emploi a été octroyée, la restriction à l'exportation du bénéfice de l'allocation de chômage n'est plus justifiée.

98. Selon l'ONEM, le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne et la République française, une éventuelle restriction au droit des citoyens de l'Union de circuler et de séjourner librement est susceptible d'être justifiée.

99. L'ONEM soutient que la restriction au droit de circuler librement imposée par l'obligation de résidence est justifiée par le principe énoncé dans le règlement nº 1408/71 selon lequel il est interdit d'exporter le bénéfice des prestations de chômage et par le fait qu'il ne peut pas effectuer les contrôles nécessaires pour s'assurer du respect des conditions requises pour bénéficier de la prestation de chômage. Puisque la résidence en Belgique est exigée pour que l'ONEM s'assure que les prestations ne sont pas indûment versées, l'obligation de résidence est proportionnée. Cette obligation s'applique indépendamment de la nationalité et ne s'accompagne donc pas d'une inégalité de traitement.

100. Selon la République française, l'obligation de résidence peut être justifiée par trois raisons. En premier lieu, dans l'arrêt Müller-Fauré et van Riet ( ), la Cour a dit pour droit que, en l'absence d'harmonisation, il appartient aux États membres de déterminer les conditions d'octroi des prestations en matière de sécurité sociale. En conséquence, les États membres peuvent en général choisir les conditions à imposer à l'octroi de prestations de chômage. En deuxième lieu, l'obligation de résidence est justifiée parce qu'un chômeur a le plus de chances de trouver du travail dans l'État de son dernier emploi. En troisième lieu, elle est également justifiée par la nécessité d'effectuer des contrôles sur toute activité rémunérée exercée par le bénéficiaire et sur la situation familiale de ce dernier.

101. Selon la République fédérale d'Allemagne, l'obligation de résidence poursuit l'objectif légitime de garantir des contrôles sur les obligations donnant au bénéficiaire le droit de percevoir la prestation de chômage, et de prévenir tout abus dans l'octroi de telles prestations. Puisqu'il n'existe aucun moyen de garantir la réalisation de cet objectif autrement que par des contrôles sur place, l'obligation de résidence est appropriée et, conclut la République fédérale d'Allemagne, proportionnée. Les articles 12 CE et 18 CE ne peuvent s'accompagner d'une interdiction de discrimination que pour les réglementations qui se rapportent directement à la liberté de circulation et de séjour dans un autre État membre.

Appréciation

102. M. De Cuyper est un ressortissant belge résidant en France. C'est un citoyen de l'Union qui a exercé le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Le grief qu'il formule devant la juridiction nationale est tiré du fait que, en se rendant en France, il a perdu le bénéfice de la prestation qu'il percevait lorsqu'il séjournait en Belgique.

103. Ces circonstances relèvent du champ d'application du droit communautaire et M. De Cuyper peut, par conséquent, invoquer les droits que ce dernier lui confère, notamment le droit de se déplacer et de séjourner librement sur le territoire des États membres ( ).

104. L'existence d'une discrimination n'a pas besoin d'être établie pour que l'article 18 CE s'applique.

105. Cette disposition confère à un citoyen de l'Union le droit de se déplacer et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le traité et par les dispositions prises pour son application. Aucun de ces termes n'implique qu'elles ne s'appliquent qu'en cas de discrimination.

106. En outre, même lorsque la liberté de circulation à d'autres égards est explicitement garantie dans le traité par une interdiction de discrimination, la Cour interprète ce droit pour exclure des mesures non discriminatoires ( ). La jurisprudence relative à l'article 39 CE illustre que la liberté de circulation applicable aux travailleurs, par exemple, est susceptible d'exclure des mesures non discriminatoires ( ).

107. Il ne semblerait donc pas s'imposer d'interpréter l'article 18 CE, qui énonce un droit à la liberté de circulation et de séjour sans évoquer d'interdiction de discrimination, comme ne pouvant être appliqué que lorsqu'une mesure est discriminatoire.

108. Il s'agit plutôt de savoir si une mesure impose une quelconque restriction à l'exercice par un citoyen de l'Union du droit de circuler et de séjourner librement et, le cas échéant, si pareille restriction est susceptible d'être justifiée.

109. Dans la présente affaire, il convient de s'interroger sur le point de savoir si l'obligation de résidence constitue une restriction injustifiée pour ceux qui exercent ce droit.

110. De toute évidence, l'obligation de résidence a pour effet de restreindre le droit d'un citoyen de l'Union de circuler et de séjourner librement au sein de la Communauté.

111. Il convient par conséquent d'examiner si pareille restriction est susceptible d'être justifiée dans le cadre des articles 17 CE et 18 CE.

112. Ainsi que l'ONEM et le Royaume de Belgique le soutiennent, l'article 18, paragraphe 1, CE dispose que ce droit est conféré sous réserve des limitations et conditions prévues par ce traité et par les dispositions prises pour son application. L'article 42 CE prévoit, dans le domaine de la sécurité sociale, les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs. Le règlement nº 1408/71 ayant été adopté sur la base de l'article 42 CE, il réunit les conditions requises pour être qualifié, selon l'article 18, paragraphe 1, CE, de disposition prise pour l'application du traité.

113. Selon moi, il ne fait donc aucun doute que le droit à la libre circulation prévu par l'article 18 CE est limité par le principe général découlant du règlement nº 1408/71 selon lequel il est interdit d'exporter une prestation de chômage.

114. Cette thèse est étayée par la jurisprudence, citée par la République française, qui énonce que le droit communautaire ne porte pas atteinte à la compétence des États membres pour ce qui est de l'organisation de leur système de sécurité sociale. Le règlement nº 1408/71 relie, plus qu'il n'harmonise, les systèmes de sécurité sociale des États membres de manière à préserver la compétence étatique. En l'absence d'harmonisation, il appartient aux États membres, ainsi que la Cour l'a affirmé par le passé, de déterminer les conditions d'octroi des prestations en matière de sécurité sociale ( ).

115. Donc, de manière générale, il n'appartient pas à la Communauté de s'immiscer dans la définition de ces conditions, ainsi que cela ressort également de l'article 137 CE ( ).

116. En outre, estimer qu'une obligation de résidence constitue une restriction injustifiée à la libre circulation d'un citoyen de l'Union compromettrait entièrement la finalité des règles sur la prestation de chômage prévues dans le règlement nº 1408/71 et irait à l'encontre de l'article 10, paragraphe 1, de celui-ci.

117. Rien ne permet d'étayer la thèse selon laquelle l'insertion dans le traité des articles relatifs à la citoyenneté de l'Union était destinée à produire cet effet.

118. Il s'ensuit que, en droit communautaire, les articles 17 CE et 18 CE ne font pas obstacle à une condition imposée par un État membre selon laquelle le bénéficiaire d'une allocation de chômage doit résider dans cet État.

119. L'obligation de résidence imposée par l'article 66 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ne viole donc pas les articles 17 CE et 18 CE. Pareille restriction au droit d'un citoyen de l'Union de circuler et de séjourner librement est justifiée par le fait que, conformément aux dispositions du règlement nº 1408/71, il est interdit d'exporter vers un autre État membre le bénéfice d'une allocation de chômage.

VI – Conclusion

120. Pour les motifs exposés ci-dessus, je propose à la Cour de répondre aux questions déférées par le tribunal du travail de Bruxelles de la manière suivante:

«Il n'est pas contraire aux articles 17 CE et 18 CE que l'article 66 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 impose, comme condition d'octroi d'une allocation de chômage, qu'un chômeur âgé de plus de 50 ans bénéficiant d'une dispense en vertu de l'article 89 dudit arrêté réside en Belgique.»