CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERARD HOGAN

présentées le 17 décembre 2020 ( 1 )

Affaire C‑130/19

Cour des comptes européenne

contre

Karel Pinxten

« Article 286, paragraphe 6, TFUE – Violation des obligations découlant de la charge d’un ancien membre de la Cour des comptes européenne – Déchéance du droit à pension ou d’autres avantages en tenant lieu »

I. Introduction

1. Quelles sont les règles juridiques et éthiques qui régissent la conduite d’un membre de la Cour des comptes européenne et quelles sont les sanctions qui s’y attachent en cas de violation de ces règles ? Telles sont les questions fondamentales soulevées par l’action qui a été introduite par la Cour des comptes et dont la Cour est actuellement saisie.

2. En effet, par son recours, la Cour des comptes demande à la Cour de constater que M. Karel Pinxten n’a pas satisfait aux obligations découlant de sa charge de membre de la Cour des comptes. Elle soutient que M. Pinxten a agi en violation des obligations qui lui incombaient en vertu des articles 285 et 286 TFUE. Elle demande donc à la Cour d’infliger à l’intéressé une sanction appropriée au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE.

3. Il s’agit de la première affaire impliquant un (ancien) membre de la Cour des comptes introduite sur le fondement de l’article 286, paragraphe 6, TFUE. Cette disposition se lit comme suit : « [l]es membres de la Cour des comptes ne peuvent être relevés de leurs fonctions ni déclarés déchus de leur droit à pension ou d’autres avantages en tenant lieu que si la Cour de justice constate, à la demande de la Cour des comptes, qu’ils ont cessé de répondre aux conditions requises ou de satisfaire aux obligations découlant de leur charge ». Plus généralement, il y a lieu de noter que la Cour n’a, jusqu’à présent, rendu qu’un seul arrêt sur la base d’une disposition analogue du traité applicable aux commissaires, à savoir l’arrêt du 11 juillet 2006, Commission/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455).

4. La présente affaire offre donc à la Cour une nouvelle occasion, d’une part, de clarifier certaines spécificités procédurales relatives à ce type de procédure et, d’autre part, d’indiquer les règles de conduite qui s’imposent aux personnes occupant de hautes fonctions au sein des institutions de l’Union européenne. À un moment où la légitimité de l’Union, de ses institutions et des personnes qui les servent est, à tout le moins, remise en cause, la décision que la Cour prononcera sera, à n’en pas douter, perçue comme revêtant une importance considérable.

II. Le cadre juridique

A. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

5. La Cour des comptes est l’une des sept institutions de l’Union. En cette qualité, trois articles du traité FUE lui sont consacrés, à savoir les articles 285, 286 et 287.

6. Premièrement, l’article 285, second alinéa, TFUE prévoit que les membres de la Cour des comptes « exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de l’Union ». Deuxièmement, l’article 286, paragraphe 3, TFUE dispose que, « [d]ans l’accomplissement de leurs devoirs, les membres de la Cour des comptes ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucun organisme [et qu’ils] s’abstiennent de tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions ». L’article 286, paragraphe 4, TFUE ajoute que « [l]es membres de la Cour des comptes ne peuvent, pendant la durée de leurs fonctions, exercer aucune activité professionnelle, rémunérée ou non. Ils prennent, lors de leur installation, l’engagement solennel de respecter, pendant la durée de leurs fonctions et après la cessation de celles-ci, les obligations découlant de leur charge, notamment les devoirs d’honnêteté et de délicatesse quant à l’acceptation, après cette cessation, de certaines fonctions ou de certains avantages ».

B. Le règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2290/77

7. L’article 7 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2290/77 du Conseil, du 18 octobre 1977, portant fixation du régime pécuniaire des membres de la Cour des comptes ( 2 ), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) no 1293/2004 du Conseil, du 30 avril 2004 ( 3 ) (ci-après le « règlement no 2290/77 »), énonçait : « Le membre de la Cour des comptes appelé, dans l’exercice de ses fonctions, à se déplacer hors du lieu de travail provisoire de la Cour bénéficie : a) du remboursement de ses frais de voyage ; b) du remboursement de ses frais d’hôtel (chambre, service et taxes, à l’exclusion de tous autres frais) ; c) d’une indemnité, par journée entière de déplacement, égale à 105 % du taux d’indemnité journalière de mission prévue au statut des fonctionnaires des Communautés européennes. »

C. Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013

8. L’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil ( 4 ), dans sa version applicable à la présente affaire, dispose : « 1. Dans les domaines visés à l’article 1er, [l’OLAF] effectue les enquêtes administratives au sein des institutions, des organes et des organismes (ci-après dénommées “enquêtes internes”). Ces enquêtes internes sont menées conformément aux conditions prévues par le présent règlement et par les décisions que chaque institution, organe ou organisme adopte. 2. Pour autant que les dispositions mentionnées au paragraphe 1 soient respectées : a) [l’OLAF] a accès sans préavis et sans délai à toute information pertinente, y compris aux informations figurant dans des bases de données, détenue par les institutions, organes et organismes, ainsi qu’aux locaux de ceux-ci. [L’OLAF] est habilité à vérifier la comptabilité des institutions, organes et organismes. [L’OLAF] peut prendre copie et obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d’informations que les institutions, organes et organismes détiennent et, en cas de besoin, assumer la garde de ces documents ou informations pour éviter tout risque de disparition ; [...] »

D. Les lignes directrices de la Cour des comptes en matière d’éthique

9. Par sa décision no 66‑2011 portant établissement de lignes directrices de la Cour des comptes européenne en matière d’éthique, du 26 octobre 2011, la Cour des comptes a prévu que les lignes directrices jointes à ladite décision lui étaient applicables.

10. Ces lignes directrices en matière d’éthique prévoient notamment ce qui suit : « [...] 2.2. Nous devons gérer les ressources de la Cour de manière légale, régulière et conforme aux principes de la bonne gestion financière. La Cour doit faire office de modèle en matière de gestion financière : ses ressources doivent être gérées en parfaite conformité avec les dispositions du règlement financier et avec toute autre règle applicable ; ses objectifs doivent être atteints de manière économique, efficiente et efficace. [...] 3.2. Nous devons nous acquitter de nos tâches en faisant abstraction de toute pression extérieure, qu’elle soit politique, nationale, ou autre. 3.3. Nous devons éviter tout conflit d’intérêts, réel ou apparent. Cela pourrait se produire, par exemple, en cas d’appartenance à des organisations politiques ou à des conseils d’administration, en cas d’exercice d’un mandat politique ou en cas d’intérêts financiers dans des entités auditées. Nous devons être particulièrement attentifs à ce genre de situation et à la manière dont elle pourrait être perçue par des tiers. [...] »

III. Les faits à l’origine du litige

11. M. Pinxten a été membre de la Cour des comptes du 1er mars 2006 au 30 avril 2018, date à laquelle son mandat a pris fin. Il a été affecté à la chambre III de cette institution, chargée de l’audit des dépenses de l’Union en matière de relations extérieures, d’élargissement et d’aide humanitaire. Du 4 avril 2011 au 30 avril 2018, M. Pinxten a exercé les fonctions de doyen de la chambre III.

12. Pendant la durée de son mandat, la Cour des comptes a mis à la disposition de M. Pinxten un véhicule de fonction ainsi qu’une carte de carburant lui permettant de mettre à la charge de la Cour des comptes le carburant destiné à ce véhicule. M. Pinxten disposait également de deux cartes de carburant supplémentaires qui lui permettaient d’acheter du carburant exonéré de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des droits d’accise.

13. De 2006 à 2014, la Cour des comptes a mis un chauffeur à la disposition de M. Pinxten. À partir du mois d’avril 2014, M. Pinxten a pu demander le recours aux services d’un chauffeur affecté au « pool des chauffeurs » placé sous la responsabilité du directeur des finances de la Cour des comptes. Jusqu’au 6 octobre 2016, M. Pinxten devait signer un ordre de mission pour le chauffeur chargé de le conduire, afin de permettre à ce dernier d’être remboursé de ses frais de mission et de recevoir des indemnités journalières. Cette compétence a ensuite été exercée par le secrétaire général de la Cour des comptes.

14. Pendant son mandat, M. Pinxten a obtenu le remboursement de frais de représentation et de réception ainsi que de divers frais encourus au cours de missions autorisées, à sa demande, par le président de la Cour des comptes, de même que le paiement d’indemnités journalières au titre de ces missions.

IV. Les enquêtes et les procédures

A. Les mesures préliminaires adoptées par la Cour des comptes

15. En 2016, la Cour des comptes a reçu des informations faisant état de plusieurs irrégularités graves concernant différentes missions de M. Pinxten.

16. Le 18 juillet 2016, le secrétaire général de la Cour des comptes a informé oralement M. Pinxten de l’accusation portée contre lui. Les services de la Cour des comptes ont également procédé à une analyse des missions de M. Pinxten et de ses chauffeurs en vue de déceler d’éventuelles irrégularités. Après divers échanges entre ces services et M. Pinxten, ce dernier a contesté, par une note du 30 septembre 2016, toute obligation de remboursement de ses propres frais de mission ou de ceux de ses chauffeurs. Par la suite, les échanges entre l’administration de la Cour des comptes et M. Pinxten se sont poursuivis.

17. En outre, le 26 juillet 2016, la Cour des comptes a été informée que, à la suite d’un accident entre sa voiture de fonction et son véhicule privé en 2011, M. Pinxten pourrait avoir commis une fraude à l’assurance.

18. Le 1er septembre 2016, le président de la Cour des comptes a informé oralement M. Pinxten de ces allégations. Dans une note du même jour, M. Pinxten a soutenu que l’accident en cause résultait d’une collision entre sa voiture de fonction, conduite par son chauffeur, et sa voiture privée, conduite par son fils.

B. L’enquête menée par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)

19. Le 14 octobre 2016, le secrétaire général de la Cour des comptes, sur instruction du président de cette institution, a transmis à l’OLAF un dossier relatif aux activités de M. Pinxten ayant entraîné des dépenses potentiellement indues à la charge du budget de l’Union.

20. Après une première réunion tenue le 31 janvier 2017, le directeur général de l’OLAF a, le 31 mars 2017, formellement notifié au président de la Cour des comptes l’ouverture d’une enquête impliquant M. Pinxten au sujet d’éventuelles irrégularités affectant les intérêts financiers de l’Union en lien avec l’usage qu’il aurait fait des actifs de la Cour des comptes et avec les missions qu’il aurait effectuées ou autorisées en violation des règles applicables.

21. Le 22 septembre 2017, l’OLAF a informé M. Pinxten de l’ouverture de cette enquête en lui précisant qu’il avait le statut de « personne concernée » aux fins de celle-ci.

22. Le 20 novembre 2017, l’OLAF a procédé à une inspection du bureau de M. Pinxten et a recueilli divers documents. Le 15 décembre 2017, au terme d’une analyse préliminaire de ces éléments, l’OLAF a informé M. Pinxten que le champ de l’enquête avait été étendu, notamment, à d’éventuels abus de droits et privilèges attachés à sa qualité de membre de la Cour des comptes, à d’éventuels conflits d’intérêts ou autres violations au titre des articles 285 et 286 TFUE, ainsi qu’à d’éventuels manquements au code de conduite applicable aux membres de la Cour des comptes (ci-après le « code de conduite des membres de la Cour des comptes »).

23. M. Pinxten a été entendu par les enquêteurs de l’OLAF le 22 décembre 2017. Le 15 mai 2018, M. Pinxten a présenté à l’OLAF des observations écrites faisant suite à la communication par l’OLAF, le 6 avril 2018, d’un résumé des faits tels qu’établis au terme de l’enquête.

24. Le 2 juillet 2018, la Cour des comptes a reçu le rapport final de l’OLAF clôturant l’enquête. Ce rapport concluait que M. Pinxten avait fait un usage abusif, d’une part, des ressources de la Cour des comptes dans le cadre d’activités étrangères à l’exercice de ses fonctions, d’autre part, des cartes de carburant et, enfin, du contrat d’assurance automobile relatif à sa voiture de fonction. Ledit rapport concluait en outre à des absences injustifiées, au défaut de déclaration d’activités extérieures, à la transmission non autorisée d’informations confidentielles et à l’existence de conflits d’intérêts.

25. Ce rapport indiquait notamment que 332 missions qui avaient été approuvées ou validées par M. Pinxten n’étaient pas liées à l’exercice de ses fonctions et que l’intéressé avait utilisé des fonds de la Cour des comptes pour couvrir des frais de représentation liés à des événements privés qui n’étaient pas dans l’intérêt de l’institution.

26. Au vu des éléments figurant dans ce rapport, l’OLAF a recommandé à la Cour des comptes d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre de M. Pinxten. Il a, en outre, recommandé à la Cour des comptes de prendre les mesures appropriées pour assurer le recouvrement de la somme de 472869,09 euros, correspondant aux coûts indûment supportés par la Cour des comptes, et d’envisager le recouvrement d’un montant de 97954,52 euros, correspondant aux salaires versés au titre des périodes d’absences injustifiées de M. Pinxten.

27. En outre, estimant que certains faits révélés par l’enquête pouvaient constituer des infractions pénales, l’OLAF a transmis ses informations et recommandations aux autorités judiciaires luxembourgeoises.

C. La procédure pénale au Luxembourg

28. Au vu des informations transmises par l’OLAF, le procureur d’État auprès du tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Luxembourg) a, par lettre du 1er octobre 2018, demandé à la Cour des comptes de lever l’immunité de juridiction de M. Pinxten. Le 15 novembre 2018, la Cour des comptes a fait droit à cette demande.

D. La procédure au sein de la Cour des comptes

29. Le 12 juillet 2018, la Cour des comptes a chargé son président d’établir un rapport préliminaire concernant les allégations d’infractions signalées dans le rapport de l’OLAF à l’encontre de M. Pinxten.

30. Le 5 octobre 2018, le président de la Cour des comptes a adressé un rapport préliminaire aux membres de cette institution. Le rapport a recommandé à la Cour des comptes d’inviter la Cour « à examiner les faits tels qu’ils ont été établis et à déterminer si M. Pinxten a manqué aux obligations découlant de sa charge ». Ce rapport et celui de l’OLAF ont été communiqués le même jour à M. Pinxten.

31. Le 19 novembre 2018, M. Pinxten a adressé des observations écrites à la Cour des comptes. Le 26 novembre 2018, il a été auditionné par les membres de cette institution lors d’une session à huis clos.

32. Le 29 novembre 2018, lors d’une session à huis clos, la Cour des comptes a décidé, au vu du rapport de l’OLAF, du rapport préliminaire de son président, de la décision de lever l’immunité de juridiction de M. Pinxten ainsi que de ses observations écrites et orales, de renvoyer à la Cour le cas de M. Pinxten, en application de l’article 286, paragraphe 6, TFUE.

E. La procédure devant le Tribunal de l’Union européenne

33. Le 24 juin 2019, M. Pinxten a introduit un recours en annulation devant le Tribunal contre une décision du secrétaire général de la Cour des comptes du 11 avril 2019 qualifiant une somme de 153407,58 euros de paiement indu et ordonnant le recouvrement de cette somme ( 5 ).

34. Cette procédure comporte des caractéristiques communes avec le présent recours dans la mesure où la somme litigieuse se rapporte aux faits mentionnés dans le cadre du premier grief soulevé en l’espèce. La procédure devant le Tribunal a été suspendue dans l’attente de l’arrêt de la Cour dans la présente affaire.

V. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

35. La requête de la Cour des comptes a été déposée le 15 février 2019. Cette requête et le mémoire en défense ont été complétés par des mémoires en réplique et en duplique. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries devant la Cour lors de l’audience qui s’est tenue le 29 septembre 2020.

36. La Cour des comptes conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – rejeter la demande de M. Pinxten tendant à ce que la Cour sursoie à statuer jusqu’à la clôture de la procédure pénale au Luxembourg ; – constater que M. Pinxten a cessé de satisfaire aux obligations découlant de sa charge en vertu des articles 285 et 286 TFUE ainsi que des règles prises en application de ceux-ci ; – infliger, en conséquence, la sanction prévue à l’article 286, paragraphe 6, TFUE, la Cour des comptes s’en remettant à la sagesse de la Cour pour en déterminer la portée ; – déclarer irrecevables les conclusions indemnitaires présentées par M. Pinxten ; – condamner M. Pinxten aux dépens.

37. M. Pinxten conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure pénale ; – ordonner à la Cour des comptes de produire le rapport d’audit interne pour la période allant de l’année 2012 à l’année 2018 concernant les frais de mission des membres de la Cour des comptes et l’utilisation des véhicules de service par l’ensemble de ces membres, de préciser les mesures prises à la suite de ce rapport et de produire toute note relative aux pressions exercées sur l’auditeur interne ; – rejeter le recours de la Cour des comptes ; – condamner la Cour des comptes à lui verser la somme de 50000 euros en réparation du préjudice moral subi ; – condamner la Cour des comptes à l’intégralité des dépens.

VI. Argumentation des parties

38. À titre liminaire, il y a lieu de noter que les parties ont présenté des observations écrites volumineuses et ont fondé pour l’essentiel leur argumentation sur plus de 25000 pages d’annexes. Il serait quelque peu vain de tenter de résumer de manière concise l’ensemble de leurs arguments. C’est pourquoi j’ai choisi de me limiter ici à énumérer les griefs invoqués par la Cour des comptes à l’appui de son recours et les arguments de procédure soulevés par M. Pinxten. Pour le surplus, il suffit, à ce stade, de relever que M. Pinxten soutient qu’aucun grief n’est fondé et que les faits ne sont, dans une très large mesure, pas établis.

A. Les griefs invoqués à l’appui du recours de la Cour des comptes

39. La Cour des comptes soulève cinq griefs à l’appui de son recours.

1. Sur le premier grief, tiré d’un usage abusif des ressources de la Cour des comptes pour financer des activités sans lien ou incompatibles avec les fonctions de membre de cette institution

40. Par son premier grief, la Cour des comptes reproche à M. Pinxten d’avoir fait un usage abusif des ressources de cette institution pour financer des activités sans lien ou incompatibles avec ses fonctions de membre de la Cour des comptes, telles que des activités de détente – à savoir un séjour dans la station de montagne de Crans-Montana (Suisse) du 21 au 26 août 2013 pour participer à la session d’été du Forum de Crans-Montana –, des activités de loisirs – comme plusieurs séjours de chasse incluant trois chasses à Chambord (France) –, des visites touristiques (en particulier un séjour à Cuba du 30 mars au 14 avril 2015) et sa participation à des mariages ou réceptions d’amis.

41. M. Pinxten aurait également demandé des remboursements et des paiements pour des activités liées à ses intérêts personnels, notamment à l’occasion de l’achat d’un vignoble. Selon la Cour des comptes, il a également effectué des missions dans le cadre d’activités incompatibles avec ses fonctions, telles que des activités politiques liées à sa participation au parti Open Vlaamse Liberalen en Democraten (Open VLD). Enfin, M. Pinxten aurait, d’une part, introduit des ordres de mission « sans indemnité » pour des activités sans lien avec ses fonctions, afin d’éviter que le kilométrage de la voiture de fonction utilisée dans ses missions ne soit mis à sa charge, et, d’autre part, utilisé sa voiture de fonction et eu recours aux services de chauffeurs de la Cour des comptes pour des activités sans lien ou incompatibles avec ses fonctions, y compris dans des cas où il n’était pas lui-même en mission.

42. En agissant ainsi, M. Pinxten aurait manqué à ses obligations de désintéressement, d’indépendance, d’impartialité, d’engagement, d’honnêteté, de responsabilité, d’exemplarité et de transparence. La Cour des comptes affirme que ce comportement est constitutif d’une violation des articles 285 et 286 TFUE ainsi que de plusieurs autres dispositions de droit dérivé ( 6 ).

2. Sur le deuxième grief, tiré de l’usage abusif et illégal de privilèges fiscaux

43. Dans le cadre du deuxième grief, la Cour des comptes affirme que M. Pinxten a fait un usage abusif et illégal de privilèges fiscaux. Par ce grief, elle soutient que, en faisant un usage abusif et illégal des cartes de carburant mises à sa disposition, M. Pinxten a manqué à ses obligations d’honnêteté, d’exemplarité et de désintéressement. Il en résulterait également une violation des articles 285 et 286 TFUE ainsi que d’une série de dispositions de droit dérivé ( 7 ).

3. Sur le troisième grief, tiré de fausses déclarations à l’assurance

44. Dans le cadre du troisième grief, la Cour des comptes soutient que M. Pinxten a fait de fausses déclarations à l’assurance dans le cadre de prétendus accidents impliquant le véhicule de fonction mis à sa disposition et au titre desquels il aurait bénéficié de deux indemnisations indues. L’une concernait la déclaration d’un accident entre la voiture privée de M. Pinxten, conduite par son fils, et la voiture de fonction, conduite par son chauffeur. L’autre se rapportait à un incident au cours duquel le chauffeur aurait roulé sur une valise contenant une bouteille de vin et plusieurs vêtements. Il ressortirait toutefois du témoignage du chauffeur recueilli pendant l’enquête que ce dernier n’était pas impliqué dans le premier accident et que le second incident n’a pas entraîné les conséquences qui avaient été déclarées à la compagnie d’assurances.

45. Si cette allégation spécifique était exacte, il serait difficile de contester le manquement de M. Pinxten à ses obligations d’honnêteté, d’exemplarité et de désintéressement, de même que la violation qui en découle des articles 285 et 286 TFUE ainsi que d’une série de dispositions de droit dérivé ( 8 ).

4. Sur le quatrième grief, tiré de l’exercice non déclaré et illégal d’une activité de gérance d’une société commerciale et d’une activité politique intense

46. Dans le cadre du quatrième grief, la Cour des comptes reproche à M. Pinxten d’avoir exercé les fonctions de gérant d’une société commerciale et mené une activité intense au sein d’un parti politique alors qu’il était membre de la Cour des comptes. M. Pinxten aurait ainsi de nouveau manqué à ses obligations de désintéressement, d’indépendance, d’impartialité, d’engagement, d’honnêteté, de responsabilité, d’exemplarité et de transparence. Dans ces conditions, il aurait violé les articles 285 et 286 TFUE ainsi qu’une série de dispositions de droit dérivé ( 9 ).

5. Sur le cinquième grief, tiré du conflit d’intérêts né d’une proposition de location d’un appartement privé faite à la responsable d’une entité auditée

47. Par le cinquième grief, la Cour des comptes reproche à M. Pinxten d’avoir créé un conflit d’intérêts en offrant un service à la responsable d’une entité auditée. Plus précisément, il est accusé d’avoir proposé la location d’un appartement privé à la haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, alors que ses services relevaient de la chambre III dont il était le doyen. Cette situation aurait porté atteinte à son indépendance et à son impartialité ou, à tout le moins, aurait pu susciter une telle impression.

48. M. Pinxten aurait donc créé une situation de conflit d’intérêts et manqué à ses obligations de désintéressement, d’indépendance, d’impartialité, d’honnêteté et d’exemplarité. Ce comportement serait, dans ces conditions, constitutif d’une violation des articles 285 et 286 TFUE ainsi que d’une série de dispositions de droit dérivé ( 10 ).

B. M. Pinxten

49. Comme indiqué précédemment, M. Pinxten soutient qu’aucun grief n’est fondé et que les faits ne sont, dans une très large mesure, pas établis. En outre, il avance plusieurs arguments relatifs aux aspects procéduraux du présent recours et à ses droits de la défense.

1. Sur le lien entre le présent recours et la procédure pénale pendante au Luxembourg

50. À titre liminaire, M. Pinxten fait valoir que le principe selon lequel le pénal tient le disciplinaire en l’état trouve à s’appliquer en l’espèce. Dans ces conditions, il estime que la Cour devrait surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure pénale.

2. Le principe de protection juridictionnelle effective

51. En premier lieu, M. Pinxten fait valoir que, dans le cadre du recours introduit au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, il ne bénéficie ni du droit d’accès à un tribunal (« droit au juge ») ni du droit à un double degré de juridiction, en violation, respectivement, de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et de l’article 2 du protocole no 7 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la « CEDH »), signé à Strasbourg le 22 novembre 1984.

52. Selon M. Pinxten, la Cour agit, au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, non pas en qualité de « juridiction », mais en tant qu’autorité disciplinaire. En conséquence, M. Pinxten estime être privé de toute protection juridictionnelle. Il s’ensuivrait que la procédure visée à l’article 286 TFUE ne pourrait pas fonder le recours de la Cour des comptes.

3. Sur l’irrégularité des actes par lesquels la Cour des comptes a saisi la Cour

53. En deuxième lieu, M. Pinxten soulève deux arguments d’ordre procédural relatifs à la décision par laquelle la Cour des comptes a saisi la Cour.

54. D’une part, il estime insuffisant le nombre des membres de la Cour des comptes ayant voté en faveur du renvoi de l’affaire devant la Cour. Alors que l’article 4, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Cour des comptes exigerait une majorité de quatre cinquièmes de ces membres, à savoir 23 membres, seuls 22 d’entre eux auraient effectivement voté en faveur de cette décision.

55. D’autre part, alors que l’article 8 et l’article 49, paragraphe 3, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes exigent que l’audition d’un membre visé par une plainte se tienne en l’absence de tout interprète ou agent de la Cour des comptes, l’audition de M. Pinxten s’est déroulée en présence du secrétaire général et du chef du service juridique de cette institution.

4. Sur le non-respect du délai raisonnable

56. En troisième lieu, M. Pinxten estime que la Cour des comptes a méconnu son droit d’être entendu dans un délai raisonnable en remettant en cause la régularité des demandes qu’il a introduites depuis 2006, alors qu’elle disposait dès le début de son mandat de toutes les informations pertinentes pour vérifier si ces demandes étaient légitimes et qu’elle pouvait, en tout état de cause, demander des éclaircissements si nécessaire.

57. Se fondant sur la réglementation financière applicable au budget de l’Union, M. Pinxten demande à ce qu’il soit constaté que la Cour des comptes est forclose à saisir la Cour pour des faits antérieurs de plus de trois ans ou, à tout le moins, de plus de cinq ans au 5 octobre 2018, date du rapport préliminaire de la Cour des comptes.

5. L’enquête illégale de l’OLAF et son rapport

58. En ce qui concerne l’enquête de l’OLAF, M. Pinxten invoque trois irrégularités qui auraient une incidence sur ce rapport, lequel fonde le recours de la Cour des comptes.

59. Premièrement, M. Pinxten fait valoir, en substance, que l’OLAF a irrégulièrement étendu le champ de son enquête sur la base de l’analyse des données recueillies lors de l’inspection effectuée dans son bureau. Deuxièmement, l’OLAF aurait violé son droit au respect de la vie privée en se saisissant de dossiers privés, dont certains contenaient des communications avec son avocate. Troisièmement, l’OLAF aurait violé les droits de la défense de M. Pinxten pour quatre motifs. En premier lieu, le résumé des faits aurait été extrêmement bref, les tableaux joints à ce résumé ne seraient pas intelligibles et toutes les pièces justificatives n’auraient pas été communiquées. En deuxième lieu, M. Pinxten n’aurait pas été entendu sur tous les faits et autres éléments pertinents ayant abouti au rapport. En troisième lieu, ses arguments auraient non pas été examinés, mais simplement repris à la fin du rapport. En quatrième lieu, son ancienne assistante n’a pas reçu copie du procès-verbal de son audition.

VII. Analyse

60. Le recours introduit par la Cour des comptes soulève un certain nombre de questions de fond et de procédure. J’estime, cependant, que la réponse à plusieurs d’entre elles dépend de la nature même de cette procédure ainsi que de l’étendue de la mission de la Cour des comptes et des fonctions exercées par ses membres. Je propose dès lors d’organiser mon analyse en quatre parties. Je m’emploierai tout d’abord à définir la nature du recours prévu à l’article 286, paragraphe 6, TFUE ainsi que les fonctions des membres de la Cour des comptes à la lumière du rôle de cette institution (section A). J’étudierai ensuite les questions de procédure (section B). Enfin, j’examinerai l’affaire au fond et les éventuelles sanctions qui devraient être appliquées (sections C et D).

A. Le rôle de la Cour des comptes

1. La nature de la procédure prévue à l’article 286, paragraphe 6, TFUE

61. Aux termes de l’article 286, paragraphe 5, TFUE, en dehors des renouvellements réguliers et des décès, les fonctions de membre de la Cour des comptes prennent fin individuellement par démission volontaire ou par démission d’office déclarée par la Cour de justice conformément aux dispositions de l’article 286, paragraphe 6, TFUE.

62. Cette dernière disposition prévoit que les membres de la Cour des comptes ne peuvent être relevés de leurs fonctions ni déclarés déchus de leur droit à pension ou d’autres avantages en tenant lieu que si la Cour de justice constate, à la demande de la Cour des comptes, qu’ils ont cessé de répondre aux conditions requises ou de satisfaire aux obligations découlant de leur charge. Le traité énonce une règle analogue pour les membres de la Commission à l’article 245, second alinéa, TFUE. En ce qui concerne la procédure prévue à cette disposition, la Cour a déclaré qu’il s’agissait d’une « procédure autonome » qui ne saurait être comparée à la procédure disciplinaire visant un fonctionnaire ou un agent de l’Union ( 11 ). Plus spécifiquement, dans la seule affaire comparable, à savoir l’affaire Commission/Cresson ( 12 ), l’avocat général Geelhoed a considéré que, « [c]omme il exist[ait] un lien direct entre, d’une part, le comportement d’un commissaire et, d’autre part, l’image publique et le fonctionnement de l’institution dans laquelle il est en fonction, la procédure prévue à [l’article 245, second alinéa, TFUE] [était] de nature constitutionnelle » ( 13 ). Je partage cet avis, car ces dispositions contribuent manifestement à assurer le caractère démocratique de l’Union en tant qu’ordre juridique fondé, comme le souligne l’article 2 TUE, sur l’État de droit.

63. D’une part, la mission de la Cour des comptes, qui s’est vu conférer le statut d’institution en vertu du traité de Maastricht, est d’abord décrite de manière très générale à l’article 285 TFUE. Cette disposition prévoit que la mission de la Cour des comptes est d’assurer le contrôle des comptes de l’Union. L’article 287 TFUE, qui détaille cette mission et précise la manière dont la Cour des comptes est appelée à s’en acquitter, prévoit notamment, à son paragraphe 1, que cette dernière examine les comptes de la totalité des recettes et dépenses de tout organe ou organisme créé par l’Union et qu’elle fournit au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne une déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, déclaration pouvant être complétée par des appréciations spécifiques pour chaque domaine majeur de l’activité de l’Union.

64. La mission de la Cour des comptes consiste donc à contribuer à l’amélioration de la gestion financière de l’Union, à œuvrer au renforcement de l’obligation de rendre compte, à encourager la transparence et à jouer le rôle de gardienne indépendante des intérêts financiers des citoyens de l’Union ( 14 ). En d’autres termes, pour reprendre l’expression employée par le président de la Cour de justice à l’occasion de la prestation solennelle de serment des premiers membres de la Cour des comptes en octobre 1977, celle-ci est la « conscience financière » de l’Union ( 15 ).

65. D’autre part, il convient de rappeler également que les traités ont mis en place un système de répartition des compétences entre les différentes institutions de l’Union, qui attribue à chacune de celles-ci sa propre mission dans la structure institutionnelle de l’Union et dans la réalisation des tâches confiées à celle-ci ( 16 ). À cet égard, la création de la Cour des comptes a été présentée comme une garantie d’équilibre et d’impartialité dans l’architecture institutionnelle ( 17 ).

66. En outre, la nécessité d’un contrôle externe sur les finances publiques est largement partagée et considérée comme un des piliers de la démocratie ( 18 ). Il est naturel que les citoyens et les contribuables de l’Union soient assurés de la manière dont les deniers publics sont alloués et dépensés. En tant qu’institution de contrôle non représentative, la Cour des comptes joue un rôle essentiel dans la gouvernance démocratique, même si, à l’instar du juge de l’Union, les institutions de ce type ne sont pas directement soumises à la tutelle politique ou au vote des électeurs ( 19 ). L’élément déterminant de la légitimité de la Cour des comptes est donc son indépendance et l’importance du rôle qu’elle joue dans la promotion de la bonne gouvernance et dans le renforcement de la confiance du public dans le fait que le produit des taxes et les autres recettes de l’Union sont utilisés correctement, avec une efficacité optimale au regard des coûts ( 20 ).

67. Toutefois, comme Montesquieu l’a théorisé dès 1748, il est évident que tous les titulaires de charges publiques sont enclins à abuser de leurs pouvoirs et qu’ils continueront de le faire tant qu’ils ne rencontreront pas de limites. C’est la raison pour laquelle, « [p]our qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » ( 21 ). Le principe de séparation des pouvoirs a ainsi été progressivement affiné de manière à ce que toutes les institutions – qu’elles soient élues ou, chose tout aussi importante, non élues – soient contrôlées et surveillées. Il est désormais admis que, dans une démocratie, tout pouvoir appelle un contre-pouvoir chargé de le contrôler en vue de le modérer ( 22 ).

68. La procédure établie à l’article 286, paragraphe 6, TFUE concourt ainsi à assurer le caractère démocratique de l’Union en tant qu’ordre juridique fondé, comme le souligne l’article 2 TUE, sur l’État de droit. Elle prévoit, en substance, ce qui s’apparente à la destitution d’un membre (ou, comme en l’espèce, d’un ancien membre) d’une institution de l’Union devant la Cour lorsque la conduite de cette personne se situe en deçà des normes démocratiques applicables. Des dispositions analogues existent dans les constitutions nationales et les lois fondamentales de nombreux États membres à l’égard de titulaires de charges constitutionnelles ( 23 ). En tant que telle, cette procédure revêt donc un caractère constitutionnel.

69. Enfin, le fait que la procédure visée à l’article 286, paragraphe 6, TFUE soit la seule pour laquelle le statut de la Cour de justice de l’Union européenne exige que l’affaire soit jugée en assemblée plénière – avec celles visées à l’article 228, paragraphe 2, TFUE et aux articles 245 et 247 TFUE impliquant, respectivement, le médiateur européen et les membres de la Commission – prouve, s’il en était besoin, l’importance et le caractère extraordinaire de cette procédure ( 24 ). Cette exigence suffit à elle seule à démontrer que cette procédure n’est pas de nature disciplinaire, car la caractéristique même de la « justice disciplinaire » est précisément qu’elle s’apparente généralement à une forme de sanction privée de nature contractuelle plutôt qu’à la justice publique rendue par des titulaires d’une charge judiciaire ( 25 ). Dans une procédure disciplinaire, au contraire, l’organe qui impose la sanction n’est pas un tribunal au sens de l’article 47 de la Charte, mais une autorité administrative ( 26 ).

2. Les devoirs des membres de la Cour des comptes

70. Ainsi que la Cour l’a déclaré dans l’arrêt Commission/Cresson, bien que l’existence d’un manquement d’un certain degré de gravité soit requise pour que les dispositions analogues de l’article 245 TFUE puissent être valablement mises en œuvre, « les membres de la Commission doivent [...] veiller à se comporter de manière irréprochable » ( 27 ). Cette exigence s’applique également aux membres de la Cour des comptes.

71. En effet, comme l’avocat général Geelhoed l’a expliqué dans cette affaire, « [i]l est essentiel au bon fonctionnement des institutions [de l’Union] que les titulaires de hautes fonctions soient considérés non seulement comme étant compétents sur le plan professionnel, mais également comme ayant un comportement irréprochable. Les qualités personnelles de ces personnes reflètent directement la confiance que le grand public place dans les institutions [de l’Union], leur crédibilité et, partant, leur efficacité » ( 28 ).

72. C’est avec cette finalité en vue qu’il convient d’interpréter les articles 285 et 286 TFUE, qui énumèrent certains devoirs figurant dans l’engagement solennel pris par les membres de la Cour des comptes au début de leur mandat.

73. Le premier de ces devoirs est d’agir en pleine indépendance et dans l’intérêt général de l’Union. Les membres de la Cour des comptes ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucun organisme. En outre, ils s’abstiennent de tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions pendant la durée de leur mandat et après la cessation de celui-ci. Ils doivent donc respecter les obligations découlant de leur charge. Ainsi que le précise l’article 286, paragraphe 4, TFUE, il s’agit « notamment [des] devoirs d’honnêteté et de délicatesse quant à l’acceptation, après cette cessation, de certaines fonctions ou de certains avantages » ( 29 ).

74. Force est de constater que ces obligations sont rédigées dans les mêmes termes que celles que la Cour a interprétées à propos des devoirs des membres de la Commission dans son arrêt du 11 juillet 2006, Commission/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455). Dans ces conditions, puisque l’article 286, paragraphe 4, TFUE ne contient pas non plus de restriction à la notion de « devoirs qui découlent de la charge de membre de la [Cour des comptes] », ces termes doivent être interprétés aussi largement qu’ils l’ont été pour les membres de la Commission ( 30 ).

75. Dès lors, il importe que les membres de la Cour des comptes, au vu des hautes responsabilités qui leur sont confiées, « observent les normes les plus rigoureuses en matière de comportement. Il y a donc lieu d’entendre ladite notion comme comprenant, outre les obligations d’honnêteté et de délicatesse expressément mentionnées à [l’article 286, paragraphe 4, TFUE], l’ensemble des devoirs qui découlent de la charge de membre de la [Cour des comptes]. [...] Il incombe ainsi aux membres de la [Cour des comptes] de faire prévaloir à tout moment l’intérêt général de [l’Union] non seulement sur des intérêts nationaux, mais également sur des intérêts personnels » ( 31 ).

76. Il s’ensuit, concrètement, que les membres de la Cour des comptes doivent respecter les obligations d’indépendance, d’honnêteté et de délicatesse énoncées aux articles 285 et 286 TFUE, mais aussi les normes les plus rigoureuses en matière d’impartialité ( 32 ) et de désintéressement. Pour les membres de la Cour des comptes, institution qui est, comme je l’ai indiqué précédemment, la « conscience financière » de l’Union, cela implique nécessairement d’assumer toute responsabilité quant à la façon dont ils dépensent les fonds publics et, par conséquent, un certain degré de transparence quant à la manière de le faire.

B. Le respect des règles de procédure et des différents droits invoqués par M. Pinxten

1. Sur le lien entre le présent recours et la procédure pénale pendante au Luxembourg

77. À titre liminaire, M. Pinxten estime que le principe selon lequel le pénal tient le disciplinaire en l’état trouve à s’appliquer en l’espèce.

78. Pour ma part, je considère toutefois qu’il est erroné de qualifier la procédure prévue à l’article 286, paragraphe 6, TFUE de « disciplinaire », celle-ci étant, comme je l’ai indiqué précédemment, de nature constitutionnelle. Admettre que la Cour devrait surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure pénale porterait atteinte à l’objectif spécifique poursuivi à l’article 286, paragraphe 6, TFUE, en tant qu’élément essentiel de la séparation des pouvoirs instaurée par le traité. Ainsi que l’avocat général Geelhoed l’a expliqué dans l’affaire Commission/Cresson, la procédure pénale nationale et l’article 286, paragraphe 6, TFUE répondent à des besoins différents dans les ordres juridiques national et de l’Union : « [t]andis que le premier vise à faire respecter des normes jugées essentielles pour le tissu social à l’échelle nationale, le second est destiné à assurer le bon fonctionnement des institutions [de l’Union] en vue de la réalisation des objectifs du traité » ( 33 ) et, ajouterai-je, le respect du fonctionnement démocratique de l’Union.

79. En outre, si le comportement à l’origine des deux procédures peut être identique, les règles et devoirs au regard desquels la matérialité des faits doit être démontrée pour qu’une personne impliquée soit condamnée ne sont pas les mêmes. La Cour n’est donc pas liée par la qualification juridique des faits effectuée dans le cadre de la procédure pénale et il lui appartient, dans la plénitude de son pouvoir d’appréciation, de rechercher si les faits reprochés dans le cadre d’une procédure fondée sur l’article 286, paragraphe 6, TFUE constituent un manquement aux obligations découlant de la charge de membre de la Cour des comptes ( 34 ). En conséquence, quelle que soit l’issue des poursuites pénales nationales, le sort de la procédure au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE est indépendant des décisions judiciaires rendues dans d’autres procédures ( 35 ). L’inverse est également vrai en ce sens que l’issue de la présente procédure n’aura aucune incidence sur la procédure pénale pendante au Luxembourg.

80. Au vu des considérations qui précèdent, j’estime qu’il n’est donc pas nécessaire d’attendre l’issue de la procédure pénale nationale actuellement pendante devant les tribunaux luxembourgeois.

2. Sur le principe de protection juridictionnelle effective

81. M. Pinxten fait valoir que, dans le cadre du recours introduit au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, il ne bénéficie ni du droit d’accès à un tribunal ni du droit à un double degré de juridiction, en violation de l’article 47 de la Charte et de l’article 2 du protocole no 7 à la CEDH.

82. À cet égard, la Cour a jugé que, à supposer même que cette dernière disposition soit applicable dans le cas d’une procédure fondée sur l’article 245 TFUE, « il suffit de rappeler que, selon l’article 2, paragraphe 2, dudit protocole, ce droit peut faire l’objet d’exceptions notamment lorsque l’intéressé a été jugé en première instance par la plus haute juridiction » ( 36 ). Au vu des similitudes entre les deux procédures, il doit en aller de même pour celle prévue à l’article 286, paragraphe 6, TFUE.

83. En réponse à cette considération, M. Pinxten fait valoir que la Cour agit, au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, non pas en qualité de « juridiction », mais en tant qu’autorité disciplinaire. En conséquence, M. Pinxten estime être privé de toute protection juridictionnelle effective. Il s’ensuivrait que la procédure visée par cette disposition ne pourrait pas fonder le recours de la Cour des comptes.

84. Cet argument revient, en substance, à contester la validité d’une disposition du traité alors que l’examen de la validité du droit primaire ne relève pas de la compétence de la Cour ( 37 ). En tout état de cause, comme je l’ai déjà indiqué, la procédure en question est de nature non pas disciplinaire, mais constitutionnelle.

85. En outre, il y a lieu de relever que l’ensemble de la procédure menée devant la Cour sur le fondement de l’article 286, paragraphe 6, TFUE est conforme aux règles applicables aux recours directs prévues par le règlement de procédure de la Cour. Il est également frappant de constater que l’affaire doit être jugée par l’assemblée plénière de la Cour, conformément à l’article 16 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. La personne visée par la procédure bénéficie ainsi d’un examen de son cas par un collège de juges indépendants au grand complet qui constituent eux-mêmes l’institution de l’Union chargée de l’interprétation et de l’application des traités. Il est évident que, dans ce contexte, la Cour agit, comme l’avocat général Geelhoed l’a déclaré dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Cresson, en tant que « pouvoir judiciaire impartial de [l’Union] » ( 38 ).

3. Sur l’irrégularité des actes par lesquels la Cour des comptes a saisi la Cour

86. M. Pinxten soulève deux arguments d’ordre procédural relatifs à la décision par laquelle la Cour des comptes a saisi la Cour.

87. En premier lieu, il affirme que le nombre des membres de la Cour des comptes ayant voté en faveur du renvoi de l’affaire devant la Cour est insuffisant au regard de l’article 4, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Cour des comptes. En second lieu, il fait valoir que son audition s’est déroulée en présence du secrétaire général et du chef du service juridique de cette institution, ce qui serait contraire aux exigences de l’article 49, paragraphe 3, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes ( 39 ). Je propose à présent de traiter successivement ces arguments.

a) Sur l’article 4, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Cour des comptes

88. L’article 25, paragraphe 3, du règlement intérieur de la Cour des comptes prévoit que les décisions de cette institution sont acquises à la majorité des membres présents à la séance de la Cour des comptes. Par dérogation à cette règle, l’article 4, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Cour des comptes dispose que la décision de saisir la Cour sur le fondement de l’article 286, paragraphe 6, TFUE « est prise, à bulletin secret, à la majorité des quatre cinquièmes des membres de la [Cour des comptes] ».

89. À la date du vote en cause, les membres de la Cour des comptes étaient au nombre de 28. Sur ces 28 membres, deux se sont récusés : l’un en raison de ses liens d’amitié avec M. Pinxten et l’autre parce qu’elle lui avait succédé en tant que membre belge de l’institution. Quatre autres membres de la Cour des comptes étaient absents et avaient été excusés à cette fin.

90. Il est donc intéressant de comparer le libellé de la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Cour des comptes avec le principe énoncé à l’article 25, paragraphe 3, du même règlement. La première de ces dispositions prévoit que le chiffre requis correspond aux quatre cinquièmes des membres, tandis que l’article 25, paragraphe 3, mentionne une majorité des membres présents à la séance concernée. Compte tenu du libellé différent de ces deux dispositions, il apparaît clairement que la majorité des quatre cinquièmes doit être calculée en fonction du nombre de membres de la Cour des comptes et non pas simplement sur la base des membres effectivement présents lors du vote.

91. Étant donné qu’à la date de la décision en cause la Cour des comptes était composée de 28 membres disposant d’un droit de vote, la majorité théoriquement requise était de 23 membres. Si, toutefois, les membres récusés ne sont pas pris en considération, ce chiffre est ramené à 26 membres, de sorte que la majorité requise était fixée à 21 voix.

92. Certes, le règlement intérieur de la Cour des comptes ne contient aucune disposition traitant de la question spécifique de la récusation. Néanmoins, comme l’avocat général Wahl l’a fait observer au sujet de la Cour, ce n’est pas parce que le règlement de procédure ne contient aucune règle spécifique sur la récusation de ses membres que ce principe ne peut pas être invoqué ( 40 ). En effet, la récusation n’est rien d’autre qu’un aspect de l’exigence d’impartialité à laquelle toute « juridiction » au sens de l’article 47 de la Charte doit satisfaire ( 41 ).

93. Or, les institutions de l’Union sont naturellement soumises, elles aussi, à cette exigence d’impartialité en vertu du droit à une bonne administration tel qu’énoncé à l’article 41 de la Charte ( 42 ). Il s’ensuit que la possibilité de récusation s’applique nécessairement aux décisions adoptées par la Cour des comptes, en particulier dans le cadre de procédures administratives engagées contre des personnes et susceptibles d’aboutir à des décisions leur faisant grief.

94. Dans ces conditions, la récusation ayant pour but d’éviter tout conflit d’intérêts, il est également évident que la personne qui se récuse ou qui est récusée ne doit en aucun cas intervenir dans la procédure. D’une certaine façon, la personne qui se récuse cesse d’être, à tout le moins temporairement, membre de l’institution concernée à l’égard d’une question déterminée. L’effet d’une récusation ne saurait donc être considéré comme équivalant à celui d’une abstention. S’il en était autrement, la personne récusée serait incluse dans le quorum. Or, une telle inclusion pourrait avoir une incidence sur la décision adoptée, ouvrant ainsi la voie à une impression de partialité.

95. Dès lors, au vu de ce qui précède, j’estime que les deux membres de la Cour des comptes qui se sont récusés ne doivent pas être pris en considération aux fins de l’article 4, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Cour des comptes. Dans ces circonstances, il apparaît que la majorité des quatre cinquièmes exigée par cette disposition a été atteinte.

b) Sur l’article 49, paragraphe 3, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes

96. L’article 8 de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes dispose que les réunions tenues dans le cadre de la procédure prévue à l’article 4 de ce règlement intérieur sont des « séances restreintes » au sens de l’article 49, paragraphe 3, de cette décision. Concrètement, cela signifie que l’audition d’un membre visé par une plainte doit se dérouler en l’absence de tout interprète ou agent de la Cour des comptes.

97. Il convient toutefois de relever qu’il ressort de l’article 39, paragraphe 1, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes que le secrétaire général est chargé d’établir et de conserver les procès-verbaux des réunions de la Cour des comptes. L’article 50, paragraphe 1, de cette décision confirme le fait que les projets de procès-verbaux des séances de la Cour des comptes sont établis par le secrétaire général ou par toute autre personne désignée à cet effet. Toutefois, si le cinquième paragraphe de cet article indique que les procès-verbaux des séances restreintes font l’objet d’une diffusion limitée, aucune précision n’est fournie quant à la question de savoir qui doit, dans ces circonstances particulières, établir le procès-verbal. L’article 23 du règlement intérieur de la Cour des comptes exige qu’un procès-verbal de chaque séance de la Cour des comptes soit établi, et ce sans exception.

98. Dans ces conditions, dès lors qu’il est évident que l’audition d’un membre de la Cour des comptes entendu dans le cadre de l’application de l’article 4 du règlement intérieur de cette institution doit être transcrite, il y a lieu de considérer que ni l’article 8, ni l’article 49, paragraphe 3, ni, à ce sujet, l’article 50 de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes ne dérogent à la règle prévue à l’article 39 de cette même décision. Dans ces circonstances, il y a donc lieu d’interpréter l’article 49, paragraphe 3, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes en ce sens qu’il ne vise pas le secrétaire général ou la personne désignée sur la base de l’article 50, paragraphe 1, de cette décision.

99. À cet égard, il y a lieu de relever que la décision de la Cour des comptes du 12 février 2015 ( 43 ) a désigné, sur la base de l’article 50, paragraphe 1, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes, le chef du service juridique pour assister le secrétaire général dans la tâche de suivi des réunions, en mentionnant expressément les procès-verbaux. Il ressort par conséquent de ces motifs que sa présence et celle du secrétaire général à l’audition de M. Pinxten étaient conformes aux règles en vigueur à la Cour des comptes.

100. En tout état de cause, j’ajouterai incidemment que la présence du chef du service juridique fournit, en principe, au membre concerné la garantie que la réglementation applicable sera respectée. Dans ce contexte, l’article 49, paragraphe 3, de la décision portant modalités d’application du règlement intérieur de la Cour des comptes doit donc être interprété en ce sens qu’il ne vise pas non plus le chef du service juridique.

4. Sur le non-respect du délai raisonnable

101. M. Pinxten estime que la Cour des comptes a méconnu son droit d’être entendu dans un délai raisonnable en remettant en cause la régularité des demandes qu’il a introduites depuis 2006, alors qu’elle disposait dès le début de son mandat de toutes les informations pertinentes pour vérifier si ces demandes étaient légitimes et qu’elle pouvait, en tout état de cause, demander des éclaircissements si nécessaire.

102. Se fondant sur la réglementation financière applicable au budget de l’Union, M. Pinxten demande à ce qu’il soit constaté que la Cour des comptes est forclose à saisir la Cour pour des faits antérieurs de plus de trois ans ou, à tout le moins, de plus de cinq ans au 5 octobre 2018, date du rapport préliminaire de la Cour des comptes.

103. En premier lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, « lorsque la durée de la procédure n’est pas fixée par une disposition du droit de l’Union, le caractère “raisonnable” du délai pris par l’institution pour adopter l’acte en cause doit être apprécié en fonction de l’ensemble des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, de l’enjeu du litige pour l’intéressé, de la complexité de l’affaire[, des différentes étapes procédurales que l’institution de l’Union a suivies] et du comportement des parties en présence » ( 44 ). Il découle donc de l’obligation de procéder à une appréciation concrète que le caractère raisonnable d’un délai ne saurait être fixé par référence à une limite maximale précise, déterminée de manière abstraite, mais doit être apprécié dans chaque cas d’espèce en fonction des circonstances de la cause ( 45 ).

104. Dans ces circonstances, le délai de cinq ans invoqué par M. Pinxten, comme la Cour l’a déjà expressément déclaré, est uniquement applicable au contexte spécifique du recouvrement des dettes de l’Union et, plus particulièrement, au règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil ( 46 ). En outre, il convient de rappeler que la Cour elle-même a clairement établi que, même dans ces circonstances spécifiques, le délai de cinq ans n’était qu’une présomption réfragable ( 47 ).

105. En l’espèce, il y a lieu de constater tout d’abord, s’agissant des étapes procédurales suivies, que la procédure interne ayant donné lieu au présent recours a débuté le 18 juillet 2016 et le 1er septembre 2016, lorsque M. Pinxten a été informé que plusieurs griefs tirés d’éventuelles irrégularités graves avaient été formulés à son encontre. Le dossier a été transmis à l’OLAF le 14 octobre 2016, lequel a ouvert son enquête le 15 novembre 2016. La Cour des comptes a ensuite reçu le rapport final de l’OLAF le 2 juillet 2018. Le 12 juillet 2018, la Cour des comptes a chargé son président d’établir un rapport préliminaire conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement intérieur de la Cour des comptes sur les informations fournies par l’OLAF dans son rapport final. Ce rapport préliminaire a été communiqué aux membres de la Cour des comptes et à M. Pinxten avec le rapport final de l’OLAF le 5 octobre 2018. Le 19 novembre 2018, M. Pinxten a présenté des observations écrites et son audition a eu lieu le 26 novembre 2018. Sur la base de ces éléments, la Cour des comptes a décidé, trois jours plus tard, de renvoyer l’affaire devant la Cour en application de l’article 286, paragraphe 6, TFUE. Il ne s’est donc guère, en tout état de cause, écoulé plus de deux ans entre le moment où les allégations concernant M. Pinxten ont été formulées pour la première fois et la décision de renvoyer l’affaire devant la Cour.

106. Au vu du nombre d’actes de procédure pris au cours de cette période – des premiers actes internes visant M. Pinxten, après la formulation des griefs, à la saisine puis à l’enquête de l’OLAF, jusqu’à la rédaction d’un résumé des faits, du rapport final de l’OLAF et du rapport préliminaire de la Cour des comptes, ce à quoi il convient encore d’ajouter le temps imparti à M. Pinxten pour sa défense (observations écrites adressées tant à l’OLAF qu’à la Cour des comptes et auditions devant l’OLAF et la Cour des comptes) –, on ne saurait, à mon avis, affirmer que la manière dont la Cour des comptes a traité l’affaire et le temps qu’il lui a fallu pour ce faire ont conduit à une violation du principe du délai raisonnable.

107. En second lieu, pour ce qui est des faits, il est vrai que certains d’entre eux remontent à 2006, année au cours de laquelle M. Pinxten a entamé son premier mandat à la Cour des comptes. On relèvera toutefois qu’une grande partie des griefs se rapportent à des événements survenus après octobre 2013 ( 48 ), c’est-à-dire au cours d’une période acceptée par M. Pinxten lui-même, ou à des événements qui, s’ils sont advenus plus tôt, se sont répétés après cette prétendue « date pivot » ( 49 ). En outre, l’exigence du délai raisonnable, qui est désormais expressément énoncée aux articles 41 et 47 de la Charte, ne saurait être assimilée à une forme de prescription en matière pénale, définie par la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») comme le droit accordé par la loi à l’auteur d’une infraction de ne plus être poursuivi ni jugé après l’écoulement d’un certain délai depuis la réalisation des faits ( 50 ). L’exigence du délai raisonnable procède du droit de voir ses affaires « traitées [...] dans un délai raisonnable », c’est-à-dire, selon le libellé plus explicite de l’article 47 de la Charte, du droit de toute personne à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable par un tribunal. En d’autres termes, en matière disciplinaire ou pénale, l’exigence d’un délai raisonnable vise le délai dans lequel l’auteur d’une infraction doit être jugé, son point de départ se situant non pas au jour des faits, mais bien au jour où la personne poursuivie s’est trouvée sous le coup d’une « accusation » ( 51 ).

108. En tout état de cause, si l’exigence du délai raisonnable devait être comprise, dans le cadre de la procédure spécifique de l’article 286 TFUE, comme englobant également une règle de prescription, il conviendrait alors de prendre en compte la gravité des manquements susceptibles d’être jugés au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE. En effet, il est constant que, dans les systèmes juridiques des États membres qui admettent la prescription en matière pénale, la durée du délai est directement proportionnelle à la gravité de l’infraction ( 52 ). Dans ce contexte, une période de dix ans entre les premiers faits allégués et le premier acte adopté par l’institution à leur égard – voire de douze ans en l’espèce si l’on tient compte du rapport préliminaire du président de la Cour des comptes, comme le suggère M. Pinxten – ne semble pas excessive.

5. Sur l’enquête illégale de l’OLAF et son rapport

109. En ce qui concerne l’enquête de l’OLAF, M. Pinxten invoque trois irrégularités qui, selon lui, entacheraient le rapport adressé par l’OLAF à la Cour des comptes.

a) L’extension du champ de l’enquête

110. Premièrement, M. Pinxten fait valoir, en substance, que l’OLAF a irrégulièrement étendu le champ de son enquête sur la base de l’analyse des données recueillies lors de l’inspection effectuée dans son bureau.

111. Il est vrai que la première lettre de l’OLAF informant M. Pinxten de l’ouverture d’une enquête de cet office à son encontre mentionnait uniquement d’« éventuelles irrégularités l’impliquant en sa qualité de membre de la Cour des comptes, dans l’usage qu’il [avait] fait des actifs de la Cour des comptes et [concernant] les missions qu’il [avait] effectuées et/ou autorisées, en violation des règles applicables, au préjudice des intérêts financiers de l’Union » ( 53 ). Ce n’est qu’au cours de la deuxième étape (c’est-à-dire dans la lettre adressée par l’OLAF à l’avocate de M. Pinxten le 15 décembre 2017) que l’OLAF a informé celle-ci du fait que le directeur général de cet office avait décidé, au terme d’une analyse préliminaire des éléments obtenus dans le cadre de l’inspection, d’étendre l’enquête à d’éventuels conflits d’intérêts et autres violations des articles 285 et 286 TFUE, ainsi qu’à d’éventuels manquements au code de conduite des membres de la Cour des comptes ( 54 ).

112. Selon M. Pinxten, une inspection ne peut avoir pour objet ou pour effet de révéler d’éventuels manquements qui n’auraient pas pu être connus avant cette inspection, car l’objet et la portée de l’inspection sont définis par le mandat confié aux enquêteurs ( 55 ).

113. J’estime toutefois que cette interprétation de la manière dont une enquête de l’OLAF peut se dérouler est trop restrictive.

114. Il convient de rappeler, tout d’abord, que la responsabilité de l’OLAF, comme l’indique expressément le considérant 6 du règlement no 883/2013, « concerne également, au-delà de la protection des intérêts financiers, l’ensemble des activités liées à la sauvegarde d’intérêts de l’Union contre des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales ». Ensuite, l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement prévoit que l’OLAF, aux fins de l’accomplissement de cette mission, « a accès sans préavis et sans délai à toute information pertinente, y compris aux informations figurant dans des bases de données, détenue par les institutions, organes et organismes, ainsi qu’aux locaux de ceux‑ci. [...] [L’OLAF] peut prendre copie et obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d’informations que les institutions, organes et organismes détiennent et, en cas de besoin, assumer la garde de ces documents ou informations pour éviter tout risque de disparition ». Enfin, il faut également avoir à l’esprit que les membres des institutions de l’Union ont un devoir spécifique de coopération avec l’OLAF, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 883/2013, selon lequel les institutions « veillent à ce que [...] leurs membres [...] prêtent le concours nécessaire au personnel de [l’OLAF] pour lui permettre d’accomplir efficacement sa mission ». Cette obligation s’applique également aux membres de la Cour des comptes en vertu de l’article 3, second alinéa, de la décision no 99‑2004 de la Cour des comptes portant règles relatives aux modalités de la collaboration des [m]embres [de cette institution] avec les enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers des Communautés, aux termes duquel, « [d]ans le cadre de l’enquête [de l’OLAF], les [m]embres de la [Cour des comptes] coopèrent pleinement avec [l’OLAF] » ( 56 ).

115. Compte tenu de la portée de la mission de l’OLAF, des pouvoirs qui lui sont conférés pour l’exercer et du devoir spécifique de collaboration imposé aux membres de la Cour des comptes, je considère qu’une inspection menée par l’OLAF peut avoir pour effet de révéler d’éventuels manquements qui n’entraient pas dans le champ initial de l’enquête. Interdire à l’OLAF d’agir en ce sens reviendrait à fermer les yeux sur d’éventuelles irrégularités graves, en contradiction totale avec le rôle de l’OLAF, ses compétences et le devoir de collaboration imposé aux membres de la Cour des comptes, alors même qu’il est dans l’intérêt public qu’une enquête de l’OLAF soit efficace, au nom de l’intérêt public plus général de la protection des intérêts financiers de l’Union ( 57 ).

116. Toute autre conclusion compromettrait l’indépendance de l’OLAF en ce qu’elle conduirait à limiter la possibilité pour le directeur de l’OLAF d’ouvrir des enquêtes, y compris lorsqu’il s’agit d’étendre la portée d’une enquête. En effet, ainsi que le Tribunal l’a jugé à propos de la possibilité d’étendre la portée d’une enquête interne de l’OLAF à celle d’une enquête externe, « [t]el serait le cas si, en présence de soupçons suffisamment sérieux concernant des faits, qui se sont révélés au cours d’une enquête interne [...], le directeur général de l’OLAF était empêché [...] d’étendre la portée de la première » ( 58 ).

117. Il résulte des considérations qui précèdent que, dès lors que l’OLAF a mené son inspection conformément aux règles applicables, qu’elle a informé M. Pinxten de l’extension de l’enquête et qu’elle lui a offert la possibilité d’être entendu sur l’ensemble des faits finalement incriminés ( 59 ), les irrégularités découvertes à la suite de l’extension de l’enquête de l’OLAF peuvent également être prises en considération dans le cadre de la présente procédure.

b) Sur le droit au respect de la vie privée de M. Pinxten

118. Deuxièmement, M. Pinxten reproche à l’OLAF d’avoir violé son droit au respect de la vie privée en se saisissant de dossiers privés et en prenant copie d’éventuelles communications en lien avec son avocate.

119. Aux termes de l’article 7 de la Charte, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications. Ce droit n’est cependant pas absolu. Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, il peut comporter des restrictions, à condition qu’elles soient effectivement prévues par la loi, qu’elles répondent à des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union et qu’elles ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une ingérence disproportionnée ( 60 ).

120. À cet égard, il convient de noter que le droit de l’OLAF de prendre copie des documents pertinents est prévu par la loi, à savoir à l’article 4, paragraphe 2, sous a), du règlement no 883/2013. Ce droit est nécessaire à la protection des intérêts financiers de l’Union, qui constitue indéniablement un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte ( 61 ). En effet, ainsi que la Cour l’a déjà souligné à l’égard des États membres, l’obligation de lutter contre les activités illicites portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives est une obligation imposée, notamment, par le droit primaire de l’Union, à savoir l’article 325, paragraphe 1, TFUE ( 62 ).

121. Le fait que certains documents aient été qualifiés de « privés » par la personne visée par l’enquête est sans incidence dans ce contexte. Tout d’abord, il convient d’observer que l’article 13.5 des lignes directrices sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF indique expressément que, « [l]ors d’une inspection de locaux, les membres de l’unité d’enquête peuvent accéder à toutes les informations détenues par l’institution, organe ou organisme de l’Union concerné(e), et notamment aux copies de données électroniques et de documents à caractère privé (y compris des dossiers médicaux) s’ils sont utiles à l’enquête » ( 63 ). Cette interprétation des pouvoirs de l’OLAF me semble conforme au règlement no 883/2013, dans la mesure où celui-ci habilite l’OLAF à prendre copie de tout document et du contenu de tout support d’informations que les institutions, organes et organismes de l’Union détiennent, pour autant qu’ils se rapportent à une information pertinente.

122. Il y a également lieu d’admettre que, dans le cadre d’une enquête visant à déterminer si M. Pinxten a manqué aux obligations découlant de sa charge, les droits qu’il tire du principe du respect de la vie privée en ce qui concerne les documents produits dans le cadre de son travail – autres que la correspondance et les courriers électroniques purement privés et personnels – ne sauraient être considérés comme particulièrement protecteurs. Toute autre conclusion serait incompatible avec l’obligation des institutions de l’Union de lutter contre la fraude et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union au moyen de mesures qui doivent être dissuasives.

123. Par ailleurs, les pouvoirs de l’OLAF sont conçus de manière à garantir qu’il en soit fait un usage proportionné. L’article 13.4 des lignes directrices sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF prévoit que, si nécessaire, l’inspection peut être menée en l’absence du membre de l’institution de l’Union concerné. Toutefois, « [e]n pareil cas, un autre membre du personnel ou un membre du service de sécurité de l’institution de l’Union [...] [concernée] doit être présent ».

124. En l’espèce, il n’est pas contesté que l’inspection a eu lieu en présence du responsable de la sécurité de la Cour des comptes et du responsable de la sécurité de l’information et délégué à la protection des données de la Cour des comptes (DPD). En ce qui concerne les communications privées de M. Pinxten, il ressort expressément du « rapport d’expertise technico-légale numérique » du 22 novembre 2017 ( 64 ) que « les enquêteurs de l’OLAF, à la demande du [DPD], ont procédé à une analyse préalable de l’ensemble de ces données, conformément aux exigences en matière de protection des données. Les courriers électroniques liés à sa vie privée et ceux qui n’avaient manifestement aucun rapport avec l’objet de l’enquête ont été supprimés de toutes les boîtes de réception exportées [...] C’est le [DPD] qui s’est chargé de l’analyse préalable et de la suppression des messages [...] [Le DPD] a également fourni les documents électroniques qui avaient fait l’objet de l’analyse préalable et qui avaient été sélectionnés et copiés à partir des disques U\: et S\: ».

125. S’agissant plus particulièrement de la question de la correspondance prétendument échangée avec son avocate, il ne fait aucun doute que la confidentialité des communications écrites entre avocats et clients est protégée au titre du droit de l’Union, pour autant qu’il s’agisse de correspondance échangée dans le cadre et aux fins du droit de la défense du client et qu’elle émane d’avocats indépendants ( 65 ). Or, en l’espèce, il suffit de relever, comme la Cour des comptes l’a fait observer, que M. Pinxten n’a fourni aucune preuve démontrant que l’OLAF s’est fondé sur un document couvert par la confidentialité de la correspondance entre un avocat et son client. M. Pinxten n’a pas non plus identifié de document de ce type dans le rapport final de l’OLAF ou ses annexes. Au contraire, il ressort de l’annexe 6 du « rapport d’expertise technico-légale numérique » du 22 novembre 2017 qu’« en ce qui concerne le filtrage des courriers électroniques [...], tous les éléments Outlook antérieurs à [l’année] 2010 ont été supprimés ». Ce document indique également clairement que d’autres éléments tels que la correspondance avec l’avocate de M. Pinxten et les références à celle-ci ont aussi été supprimés ( 66 ).

126. Par conséquent, dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que l’OLAF n’a pas violé le droit au respect de la vie privée de M. Pinxten dans le cadre de son enquête.

c) Sur les droits de la défense de M. Pinxten

127. Troisièmement, M. Pinxten fait valoir que l’OLAF aurait violé ses droits de la défense. En premier lieu, le résumé des faits communiqué aurait été extrêmement bref, les tableaux joints à ce résumé ne seraient pas intelligibles et toutes les pièces justificatives n’auraient pas été communiquées. En deuxième lieu, M. Pinxten n’aurait pas été entendu sur tous les faits ni sur les auditions de témoins ayant abouti au rapport. En troisième lieu, ses arguments auraient non pas été examinés, mais simplement repris à la fin du rapport. En quatrième lieu, son ancienne assistante n’a pas reçu copie du procès-verbal de son audition.

128. Il ressort clairement de l’article 41 de la Charte que le droit à une bonne administration comporte, d’une part, le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre et, d’autre part, le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne.

129. Ainsi que la Cour l’a rappelé dans son arrêt du 11 juillet 2006, Commission/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455), « le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental du droit [de l’Union] et doit être assuré même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. Il est de jurisprudence constante que le respect des droits de la défense exige que la personne contre laquelle [l’institution, l’organe ou l’organisme] a entamé une procédure administrative ait été mise en mesure, au cours de cette procédure, de faire connaître utilement son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits et des circonstances alléguées ainsi que sur les documents retenus par [l’institution, l’organe ou l’organisme] à l’appui de son allégation quant à l’existence d’une violation du droit [de l’Union] » ( 67 ). Il convient d’ajouter que, dans le cadre d’une enquête de l’OLAF, l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 883/2013 prévoit également qu’« une fois que l’enquête a été achevée et avant que les conclusions se rapportant nommément à une personne concernée n’aient été tirées, cette dernière se voit accorder la possibilité de présenter ses observations sur les faits la concernant ».

130. En l’espèce, il importe de vérifier tout d’abord si M. Pinxten a été informé, en temps utile, des griefs qui lui sont reprochés et s’il a eu la possibilité d’être entendu ( 68 ).

131. Pour ma part, je ne peux accueillir l’argument de M. Pinxten selon lequel ses droits de la défense n’auraient pas été respectés. En effet, il ressort du dossier que, par lettre du 7 décembre 2017, M. Pinxten a été invité à un entretien le 22 décembre 2017 pour évoquer les éventuelles irrégularités dont il avait été informé le 22 septembre 2017 ( 69 ). Il est clairement établi également que M. Pinxten a été informé de l’extension de la portée de l’enquête et de l’entretien dans une lettre adressée à son avocate le 15 décembre 2017 ( 70 ). Il est vrai que l’avocate de M. Pinxten a répondu à cette lettre en indiquant que son client n’acceptait d’être entendu par l’OLAF dans le cadre de l’entretien du 22 décembre 2017 que sur les faits mentionnés dans la notification à la personne concernée ( 71 ). Il ressort toutefois du procès-verbal de cet entretien qu’une grande partie des faits mis au jour par l’enquête de l’OLAF et figurant dans son rapport final ont été discutés ou, à tout le moins, mentionnés au cours dudit entretien, librement et sans contrainte ( 72 ). En outre, les questions qui n’ont pas été directement soulevées au cours de ce même entretien ont néanmoins été incluses dans le résumé des faits communiqué ultérieurement [telles que le séjour à Crans-Montana, la participation au bureau d’un parti politique ou les (prétendues) fausses déclarations à l’assurance]. À cet égard, si M. Pinxten prétend que le résumé des faits communiqué était extrêmement bref et que les tableaux joints à ce résumé n’étaient pas intelligibles, il est évident que ce résumé présente à la fois les règles applicables et les irrégularités reprochées de façon suffisamment exhaustive. M. Pinxten peut difficilement contester la clarté et l’exhaustivité du résumé des faits, alors qu’il a rédigé pas moins de 36 pages d’observations – pour lesquelles il a obtenu une prolongation de dix jours ouvrables eu égard au volume du dossier – couvrant l’ensemble des faits invoqués dans le résumé ( 73 ).

132. Par ailleurs, il convient également de relever que le rapport final de l’OLAF ne contient que les recommandations du directeur général. Aux termes de l’article 11, paragraphe 4, du règlement no 883/2013, l’institution destinataire donne aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent. Il n’en demeure pas moins que la décision susceptible de faire grief à l’intéressé est l’éventuelle décision de l’institution à laquelle le rapport final de l’OLAF est adressé.

133. Au vu de ces dernières considérations, j’estime que le fait que M. Pinxten a reçu – après avoir déjà été entendu une première fois par l’OLAF et avoir été autorisé à commenter le résumé des faits – une copie du rapport final de l’OLAF et de ses annexes en vue de la procédure administrative devant la Cour des comptes, qui a précédé le recours introduit contre M. Pinxten au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, ne saurait être ignoré aux fins de déterminer si le droit d’être entendu a été respecté.

134. À cet égard, il y a lieu de relever que M. Pinxten a non seulement été mis en mesure de présenter des observations écrites sur le rapport final de l’OLAF et sur le rapport préliminaire établi par le président de la Cour des comptes, ce qu’il a effectivement fait ( 74 ), mais a également eu la possibilité d’être entendu sur les faits contenus dans ces documents ( 75 ).

135. Dans ces conditions, je me vois dans l’obligation de constater que le déroulement de la procédure administrative ne révèle aucun élément ayant été de nature à porter atteinte aux droits de la défense de M. Pinxten.

6. Conclusion sur les règles de procédure et les différents droits invoqués par M. Pinxten

136. Il résulte des considérations qui précèdent que l’ensemble des moyens soulevés par M. Pinxten pour sa défense et qui portent sur des questions de procédure ainsi que sur le respect de différents droits, notamment les droits de la défense, doit être écarté.

137. Dans un souci d’exhaustivité, j’ajouterai que, si la Cour des comptes s’appuie largement sur le rapport final de l’OLAF pour démontrer le bien-fondé de ses allégations, il n’en demeure pas moins que sa demande est intelligible indépendamment de ce rapport et de ses annexes. En outre, la requête témoigne également d’une appréciation des faits propre à la Cour des comptes, qui s’est, à certains égards, distanciée des conclusions de l’OLAF.

C. L’existence d’un manquement aux obligations visées à l’article 286 TFUE

1. Les conditions d’application de l’article 286, paragraphe 6, TFUE

138. Avant de déterminer si M. Pinxten a manqué à l’une ou plusieurs de ses obligations en tant que membre de la Cour des comptes, il peut être utile de réitérer trois observations déjà formulées dans les présentes conclusions.

139. Premièrement, il peut être déduit de l’article 286 TFUE qu’il incombe aux membres de la Cour des comptes de faire prévaloir à tout moment l’intérêt général de l’Union non seulement sur des intérêts nationaux, mais également sur des intérêts personnels ( 76 ). Deuxièmement, les membres de la Cour des comptes doivent respecter non seulement les obligations d’indépendance, d’honnêteté et de délicatesse énoncées aux articles 285 et 286 TFUE, mais aussi les normes les plus rigoureuses en matière d’impartialité et de désintéressement. Il s’ensuit nécessairement qu’ils doivent assumer toute responsabilité quant à la façon dont ils dépensent les fonds publics ( 77 ). Troisièmement, le traité ne contient aucune disposition sur le type ou la fréquence des manquements qui peuvent entraîner l’application de l’article 286, paragraphe 6, TFUE. La seule condition est que le membre concerné de la Cour des comptes ait cessé de répondre aux conditions requises ou de satisfaire aux obligations découlant de sa charge.

140. Étant donné que les dispositions du traité sont similaires pour les membres de la Commission et pour les membres de la Cour des comptes, force est de constater que ces derniers sont également tenus de se comporter de manière irréprochable. La violation des obligations doit néanmoins se caractériser par un certain degré de gravité pour qu’un recours au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE soit justifié ( 78 ). Cette condition de gravité s’explique aisément par la sévérité de l’éventuelle sanction que la Cour peut prononcer à l’encontre du titulaire d’une charge (ou, comme en l’espèce, de l’ancien titulaire d’une charge) lorsque les allégations de manquement sont confirmées. En revanche, il peut être déduit du libellé général de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, combiné avec le rôle de cette disposition dans l’architecture institutionnelle de l’Union, que le manquement en cause peut résulter tant d’un acte unique mais grave que d’actes répétés qui, pris isolément, sont moins graves, mais dont la répétition constitue une violation manifeste des règles en vigueur.

141. Il résulte de ces considérations que, dans le cadre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE, il est suffisant – mais non moins nécessaire – qu’un manquement d’un certain degré de gravité soit constaté pour qu’un recours au titre de l’article 286, paragraphe 6, TFUE soit déclaré fondé. Un tel manquement peut résulter soit d’un seul acte grave, soit de la répétition d’un même acte présentant un moindre degré de gravité, qui, en lui-même, ne serait pas considéré comme suffisamment grave. Par ailleurs, la gravité de l’acte ou sa répétition, voire l’accumulation de plusieurs actes, peut avoir une incidence sur l’étendue de la déchéance du droit à pension ou d’autres avantages en tenant lieu ( 79 ).

2. L’examen des griefs retenus à l’encontre de M. Pinxten

142. À l’appui de son recours, la Cour des comptes invoque cinq griefs dont le premier est à lui seul fondé sur au moins 332 faits. Toutefois, comme je viens de l’expliquer, les irrégularités invoquées à l’appui de ces griefs ne sont pas toutes indispensables pour établir le manquement visé à l’article 286, paragraphe 6, TFUE. Je limiterai donc mon analyse, pour chaque grief, aux faits que j’estime les plus susceptibles de révéler un manquement incontestable aux obligations qui incombent à un membre de la Cour des comptes, sans préjudice de la matérialité des autres faits.

a) Sur le premier grief, tiré d’un usage abusif des ressources de la Cour des comptes pour financer des activités sans lien ou incompatibles avec les fonctions de membre de cette institution

143. Conformément à l’article 7 du règlement no 2290/77, le membre de la Cour des comptes « appelé, dans l’exercice de ses fonctions, à se déplacer hors du [siège de la Cour des comptes] bénéficie du remboursement de ses frais de voyage [et] de ses frais d’hôtel [ainsi que] d’une indemnité [...] de mission » (mise en italique par mes soins). Il ressort du libellé même de cette disposition que les membres de la Cour des comptes ne peuvent obtenir ces remboursements et indemnités que lorsque l’activité à l’origine de la dépense est liée à l’exercice de leurs fonctions.

144. À cet égard, après avoir examiné les éléments de preuve qui, pour l’essentiel, ne sont pas contestés, il m’apparaît difficile de ne pas conclure que M. Pinxten a tiré indûment profit du système en présentant certaines activités d’une manière inappropriée afin de bénéficier du remboursement prévu par le règlement no 2290/77. Je suis au regret de dire que ce constat est amplement démontré par ses séjours à Crans-Montana et à Cuba ainsi que par sa participation à certains séjours de chasse à Chambord et Ciergnon (Belgique).

1) Sur le séjour à Crans-Montana

145. Dans une note datée du 11 juillet 2013 et adressée au président de la Cour des comptes, M. Pinxten a expliqué que, « [c]omme doyen de la chambre III de la [Cour des comptes], [il avait] été invité au Forum de Crans-Montana pour assister à sa session d’été du 22 au 25 août 2013 » ( 80 ). Cette note indiquait que « [d]es représentants clés des gouvernements, de la diplomatie, des organisations internationales, des partis politiques et des parlements de partout dans le monde se rassembl[aient] à Crans-Montana pour discuter de questions actuelles de politique internationale ». Dans ces conditions, comme « [il avait été] invité en tant que membre de la Cour des comptes, [il souhaitait] demander que [...] [cette institution] paye le logement et la contribution financière (3570 euros) ».

146. Bien que cette mission ait été acceptée et que la somme demandée ait été payée par la Cour des comptes, il ressort du dossier que les trois informations que M. Pinxten a données dans sa note – le fait d’avoir été invité, l’objet de l’événement et le coût – n’étaient pas strictement exactes.

147. En premier lieu, il semble que M. Pinxten n’ait pas été invité à cet événement, ni en tant que doyen de la chambre III de la Cour des comptes ni même en tant que membre de cette institution. Bien au contraire, alors que son assistante avait envoyé, le 29 mai 2013, un courrier électronique à« info@cmf.ch » indiquant que M. Pinxten était désireux de participer audit événement, elle a reçu, le jour même, une réponse précisant que la « session d’été du Forum de Crans-Montana [était] un événement restreint auquel un nombre très limité de personnes (40 invités) [étaient] conviées dans cette station de montagne exclusive ». Ce n’est qu’après l’intervention d’un ancien ministre belge et sur sa recommandation que M. Pinxten a reçu, deux semaines plus tard environ, un second courrier électronique des organisateurs indiquant qu’il était invité à l’événement, sans toutefois qu’il soit fait mention de sa fonction ou de son titre ( 81 ).

148. En deuxième lieu, le premier courrier électronique du bureau exécutif du Forum de Crans-Montana du 29 mai 2013 indiquait qu’il n’existait pas de programme spécifique pour ce que l’on appelait la « session spéciale d’été », ainsi que le confirment la brochure de présentation de l’événement annuel et le programme communiqués par la suite. Ce document indiquait que « la participation à la session d’été [était] limitée à un maximum de 60 amis du Forum venant partager un cadre très privilégié de relaxation et d’amitié dans cette station exceptionnelle » ( 82 ). Le programme complet du séjour révélait également qu’il n’y avait pas de sessions de travail ni même de temps consacré à des discussions formelles. Toutes les matinées et après-midi étaient occupées à des marches, des excursions et des opportunités de shopping. En effet, le programme indiquait de manière assez désarmante qu’il s’agissait d’un « week‑end à la montagne ! Il n’y a aucun effort d’élégance ni aucune exigence vestimentaire particulière requis ». Les participants étaient invités à « se sentir en vacances et à adopter une tenue décontractée » ( 83 ).

149. En troisième lieu, alors que M. Pinxten a demandé la prise en charge des frais d’hôtel et d’une contribution financière de 3570 euros, il ressort du formulaire d’inscription et de la facture que la contribution financière demandée à M. Pinxten par le Forum ne s’est élevée qu’à 2950 euros ( 84 ). La différence – d’un montant de 620 euros – correspondait au coût additionnel des deux nuits supplémentaires passées à l’hôtel par M. Pinxten et son épouse la veille et le lendemain de l’événement, alors que la première activité était prévue à 19 heures le 22 août 2013 et que le programme se terminait à 9 h 30 le 25 août après le petit déjeuner. Même en tenant compte du fait que le trajet depuis Luxembourg a été effectué en voiture, ces deux nuits n’étaient donc pas nécessaires pour participer à l’événement ( 85 ).

150. Étant donné le caractère peu contraignant du programme de l’événement, on ne peut que douter du fait que la participation de M. Pinxten ait pu avoir un quelconque effet positif pour la Cour des comptes. Il semble plutôt que cet événement ait simplement été l’occasion d’un séjour de loisir et de détente dans un grand hôtel situé dans un lieu agréable. Dans ces conditions, l’activité aurait dû être considérée en réalité comme un déplacement privé.

151. En exprimant ce point de vue, je ne néglige pas le fait que la Cour des comptes aurait peut-être pu accorder plus d’attention au contenu du programme et poser plus de questions sur la véritable nature de l’événement organisé par le Forum avant d’approuver la participation de M. Pinxten. Toutefois, je pense qu’il serait injuste de critiquer la Cour des comptes à cet égard. Elle était en droit d’attendre de ses membres qu’ils observent des normes rigoureuses en matière de comportement. En particulier, si l’intéressé souhaitait participer à un événement qui n’était en fait rien de plus qu’une occasion de se reposer et de se détendre, il aurait dû le financer sur ses propres deniers et non en faire porter la charge, en définitive, au contribuable européen.

2) Sur le séjour à Cuba

152. Du 30 mars 2015 au 14 avril 2015, M. Pinxten et son épouse se sont rendus à Cuba. M. Pinxten a présenté ce voyage comme une mission officielle de la Cour des comptes et, à ce titre, a bénéficié du remboursement de frais de mission et du versement d’indemnités journalières pour un montant total de 10042,71 euros.

153. Dans une note adressée au président de la Cour des comptes le 24 mars 2015, il a présenté la mission à Cuba en ces termes : « [elle] devrait apporter des éclairages nouveaux sur les relations entre l’Union européenne et Cuba, au vu d’une situation susceptible d’évoluer rapidement dans le pays, ce qui pourrait conduire à inclure Cuba dans l’un des programmes de travail à venir de la chambre III, qui est chargée de l’audit de l’action extérieure de l’Union. La mission consiste en une prise de contacts avec des représentants de la société civile (ONG, universitaires, journalistes, etc.) et en des visites sur le terrain de projets [Union européenne-Programme des Nations unies pour le développement (UE-PNUD)]. Nonobstant tous les préparatifs de la mission depuis Luxembourg et Bruxelles, il faudra, en raison du régime “autoritaire” en place à Cuba, nouer la plupart des contacts et organiser l’essentiel des visites sur le terrain une fois à La Havane [(Cuba)] » ( 86 ).

154. En dépit de cette présentation, il ressort du dossier que la Cour des comptes a communiqué à la Cour le fait que ce voyage était envisagé dès le début comme un séjour privé. En effet, dans le premier courrier électronique adressé par l’assistante de M. Pinxten au chef de la délégation de l’Union européenne à Cuba, il était expliqué que M. Pinxten et son épouse organisaient un séjour privé à Cuba parce qu’ils n’avaient pas encore visité ce pays ( 87 ). Dans ce courrier électronique, M. Pinxten sollicitait des suggestions concernant des hôtels, des villes et des îles à visiter, ainsi que toute autre information utile. Le lendemain, un deuxième courrier électronique a été envoyé dans lequel étaient répertoriées les villes auxquelles M. Pinxten avait pensé, et qui correspondent, en fin de compte, aux villes visitées par ce dernier et son épouse ( 88 ).

155. Il est vrai que, dix jours avant le départ environ, M. Pinxten a émis le souhait de rencontrer des journalistes, des représentants d’ONG et des représentants de bénéficiaires de fonds européens et/ou de parties contractantes, ainsi que d’effectuer des visites de terrain à certains projets ( 89 ). C’est ainsi que l’équipe de M. Pinxten avait identifié le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) comme étant la partie contractante la plus importante et lui avait adressé un courrier électronique afin d’examiner le point de savoir s’il était possible de visiter des projets mis en œuvre par ce dernier lorsque M. Pinxten et son épouse se trouveraient dans la région concernée ( 90 ).

156. Les réponses à cette demande ont cependant été unanimes et sans équivoque. Ainsi, le chef de la délégation de l’Union européenne à Cuba a répondu que « cela pourrait poser un certain nombre de problèmes [dans ce pays] [...] En règle générale, il est difficile, à Cuba, de combiner le tourisme avec des activités officielles » ( 91 ). Le représentant résident du PNUD à Cuba a confirmé que « le bureau du PNUD à Cuba partage[ait] entièrement cette analyse » ( 92 ). De plus, l’ambassadeur de Belgique à Cuba a indiqué qu’il souscrivait pleinement à l’appréciation du chef de la délégation de l’Union dans ce pays, ajoutant qu’il « [était] très improbable qu’une réunion officielle puisse se tenir [et que] cette constatation valait également pour les réunions informelles, [car], en général, les responsables cubains n’acceptent pas d’invitations à ce genre de réunions[, et ce] a fortiori lorsqu’il s’agit de réunions avec des responsables étrangers qui occupent un poste élevé dans leur pays ou leur organisation » ( 93 ).

157. Bien que son assistante lui ait transmis les deux premiers courriers électroniques le 18 mars 2015 ( 94 ) – de sorte qu’il devait avoir eu connaissance du fait que les autorités cubaines étaient réticentes à l’idée d’associer un quelconque élément professionnel à un voyage essentiellement touristique –, M. Pinxten a expressément indiqué dans sa note au président de la Cour des comptes du 24 mars 2015 que « la mission consist[ait] en une prise de contacts avec des représentants de la société civile (ONG, universitaires, journalistes, etc.) et en des visites sur le terrain de projets UE-PNUD ». Il ajoutait qu’il « faudr[ait] [...] nouer la plupart des contacts et organiser l’essentiel des visites sur le terrain une fois à La Havane ».

158. Il est difficile de croire que M. Pinxten ait pu penser qu’il serait possible d’organiser ces réunions et ces visites alors qu’il avait été averti à plusieurs reprises que toute visite sur le terrain ou toute réunion avec les autorités locales nécessitait un visa de travail et qu’il avait néanmoins décidé de voyager à Cuba avec un visa touristique ( 95 ). En tout état de cause, il ressort du programme de M. Pinxten que les seules réunions qui ont eu lieu à Cuba sont la réunion informelle avec le chef de la délégation de l’Union européenne à Cuba du 31 mars 2015, soit le lendemain de son arrivée à Cuba, et une réunion impromptue de quelques heures avec un membre de la délégation de l’Union européenne à Cuba le jour suivant ( 96 ).

159. Pour le reste, M. Pinxten et son épouse ont simplement été invités, le 2 avril 2015, par le chef de la délégation de l’Union européenne à Cuba à un déjeuner d’accueil informel à son domicile, en présence de l’ambassadeur de Belgique et de son épouse, du représentant résident du PNUD et d’un représentant de l’Union des auteurs et des artistes de Cuba. Le caractère informel de ce déjeuner a été confirmé au cours de l’enquête de l’OLAF par le chef de la délégation de l’Union européenne à Cuba lui-même ( 97 ) et par le membre de cette délégation que M. Pinxten avait rencontré la veille ( 98 ). Ce dernier avait déjà souligné le caractère purement informel de ce déjeuner dans un bref résumé de la visite de M. Pinxten rédigé in tempore non suspecto ( 99 ). Ce résumé confirme également que la réunion du 1er avril 2015 a consisté en un « échange amical et décontracté [...] au cours duquel ont été évoquées des questions d’intérêt politique plutôt que technique ». Enfin, il convient également d’observer que, alors même que les parties s’accordent sur la suite du voyage à Cuba, aucune autre visite ni aucune réunion à caractère officiel ou quasi officiel n’a eu lieu.

160. Dans ces circonstances, il est manifeste que le voyage était dans une large mesure de nature privée. En tout état de cause, force est de constater que deux réunions et un déjeuner organisés sur trois jours à La Havane ne justifiaient pas un voyage de quatorze jours dans tout le pays. Or, au lieu de reconnaître que les objectifs annoncés dans sa note à la Cour des comptes du 24 mars 2015 n’avaient pas été remplis, M. Pinxten a déclaré dans son rapport de mission qu’« [il était] parvenu à rencontrer un certain nombre de personnes extrêmement intéressantes et bien informées » ( 100 ). Tout au plus pourrait-on reconnaître, ainsi que l’agent de la Cour des comptes l’a confirmé lors de l’audience, que deux des journées de voyage sont susceptibles d’être considérées comme ayant été consacrées à des activités professionnelles.

3) Sur les chasses à Chambord et à Ciergnon

161. Il ressort du dossier de la Cour des comptes et de l’enquête de l’OLAF que M. Pinxten semble avoir été un chasseur régulier. Sur les quelque 40 chasses visées dans le rapport final de l’OLAF, il a participé à certaines d’entre elles comme si elles s’inscrivaient dans le cadre d’une mission officielle et, à ce titre, a bénéficié de remboursements de frais de mission et d’indemnités journalières. Tel est le cas d’au moins trois chasses à Chambord et de deux à Ciergnon.

162. En ce qui concerne les chasses qui se sont déroulées à Chambord les 25 janvier 2013, 13 février 2015 et 12 février 2016, M. Pinxten a justifié ces missions par le fait qu’il avait été invité en tant que membre de la Cour des comptes, en compagnie d’autres personnalités européennes et françaises de premier plan, à ce qu’il a appelé les « Journées européennes ». Toutefois, malgré une déclaration en ce sens du directeur général du domaine national de Chambord, rédigée à la demande de M. Pinxten dans le cadre de l’enquête de l’OLAF ( 101 ), la seule autre référence à une « battue européenne » figure dans un courrier électronique du directeur de la chasse et de la forêt