CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 4 MARS 1982 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Les trois demandes de décision préjudicielle présentement soumises à votre attention vous ont été déférées par le Kantongerecht d'Apeldoorn aux Pays-Bas. Elles ont trait à des poursuites instituées, pour la première fois semble-t-il, en vertu d'un arrêté royal néerlandais du 8 septembre 1961 (Mestkalverenbesluit, Staatsblad, p. 296) mettant en œuvre l'article 1 de la loi néerlandaise sur la protection des animaux (Wet op de Dierenbescherming). Les prévenus, MM. Gerrit Holdijk, Lubbartus Mulder, ainsi qu'une Sari que nous nommerons «Alpuro», ont été accusés d'avoir gardé des veaux à l'engrais dans des emplacements qui ne satisfaisaient pas aux conditions requises par l'article 2, littera b, de l'arrêté royal. Selon cet arrêté, les dimensions des emplacements doivent être telles que les animaux puissent aisément s'y coucher sur chaque flanc, qu'ils puissent aisément s'y tenir sur leurs pattes et, dans cette position, remuer la tête librement.

Selon les observations écrites présentées par Alpuro, une enquête récente avait montré que plus de 83 % des veaux de boucherie sont gardés dans des emplacements d'une largeur de 55 à 64 cm. Il semble que telle soit la largeur normale, bien qu'un certain nombre d'emplacements, d'une largeur inférieure à 55 cm, soient utilisés pour des veaux destinés à la vente, lorsque ces derniers ont atteint un poids de 60 kilos. Les veaux sont généralement vendus à l'âge de cinq mois environ, dès qu'ils ont atteint un poids d'environ 200 kilos. Il semble, d'après le dossier transmis par le Kantongerecht, que les poursuites instituées contre M. Holdijk ont eu pour origine la découverte, dans l'établissement de M. Mulder, de veaux de 200 à 220 kilos gardés dans des emplacements de 60 cm de large et de 150 ou 160 cm de long.

Dans un rapport déposé devant le Kantongerecht, il est dit que les veaux d'engraissement s'allongent entièrement sur le flanc, c'est-à-dire les quatre pattes allongées de côté, au maximum six fois par journée de 24 heures, à chaque fois pour une durée d'environ 5 minutes. Pour permettre à un veau pesant 200 kilos de s'allonger ainsi, il serait, semble-t-il, nécessaire de prévoir un emplacement d'une largeur de 100 cm. D'autre part, toujours selon le rapport, il serait également possible d'interpréter l'arrêté royal comme faisant simplement obligation de prévoir des emplacements d'une largeur suffisante pour permettre à un animal de s'allonger avec les antérieurs repliés sous la cage thoracique et les postérieurs allongés de côté et vers l'avant. Dans ces conditions, la largeur nécessitée pour l'emplacement ne serait que de 70 cm pour les veaux pesant de 180 à 200 kilos. Le Kantongerecht n'a pas indiqué dans les ordonnances de renvoi ce que devraient être, selon lui, l'esprit et la portée de l'arrêté royal.

Un projet d'arrêté royal a été élaboré en vue de remplacer l'arrêté de 1961. Ce projet prévoit que les veaux dont le poids est inférieur à 100 kg devraient être gardés dans des emplacements d'au moins 60 cm de large et 160 cm de long, cependant que ceux pesant plus de 100 kilos devraient être gardés dans des emplacements de 70 cm de large et 170 cm de long.

Le Kantongerecht a considéré, dans ces conditions, qu'il était «décisif pour l'examen de l'affaire de savoir si l'arrêté en cause du 8 septembre 1961, portant exécution de l'article 1 de la loi sur la protection des animaux en ce qui concerne la garde de veaux à l'engrais, est, oui ou non, contraire ou incompatible avec le traité CEE et, dans l'affirmative, de savoir s'il en est également ainsi dans le cas où une réglementation précise, qui fait encore défaut actuellement, relativement à l'emplacement dans lequel un veau est gardé, serait adoptée dans un arrêté modifié à cet effet». Il a jugé qu'il y avait lieu de renvoyer cette question devant la Cour aux fins d'une écision à titre préjudiciel. La «réglementation précise, qui fait encore défaut actuellement», à laquelle se réfère le Kantongerecht, n'est pas spécifiée, mais on doit supposer qu'il s'agit là d'une allusion au projet d'arrêté royal.

L'absence dans les jugements de renvoi de toute constatation de fait, de toute indication quant au raisonnement ayant amené le Kantongerecht à prononcer le renvoi de l'affaire et de toute référence à des articles spécifiques du traité ou de la législation dérivée que le tribunal avait peut-être en esprit, rend malaisée une réponse de votre Cour à cette question. Cependant, il n'est pas nécessaire selon nous de renvoyer l'affaire au Kantongerecht pour clarification, ce qui semblait être la suggestion sous-jacente aux critiques que le gouvernement danois a formulées dans ses observations écrites à l'endroit de la formulation du jugement. La défenderesse au principal et la Commission étaient unanimes pour dire que la question du Kantongerecht devait être libellée différemment, étant donné qu'il n'appartient pas à la Cour, dans une procédure engagée au titre de l'article 177 du traité CEE, de se prononcer sur la compatibilité, de règles nationales avec des dispositions du droit communautaire. Correctement posée, la question pourrait être celle-ci: «Existe-t-il actuellement une interdiction contenue dans le traité CEE ou la législation dérivée, ou un quelconque autre principe de droit communautaire, faisant obstacle à une réglementation nationale relative aux emplacements dans lesquels des veaux d'engraissement doivent être gardés?» Ainsi libellée, la question évite le problème, remarqué par la Commission, de savoir si la Cour peut statuer dans cette procédure sur une législation qui n'a pas encore été mise en vigueur.

Les observations écrites et orales présentées par Alpuro, le gouvernement néerlandais et la Commission ont toutes concerné des dispositions du droit communautaire visées (i) aux articles 30 à 36 du traité et (ii) au règlement no 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148 du 28. 6. 1968, p. 24) portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine.

Le secteur de l'engraissement des veaux aux Pays-Bas est orienté vers l'exportation: selon Alpuro, plus de 90 % de la production néerlandaise de viande de veau est exportée, principalement vers la république fédérale d'Allemagne, la France et l'Italie. Étant donné que la largeur normale des emplacements utilisés par les engraisseurs aux Pays-Bas se situe entre 55 et 64 cm, alors que l'arrêté royal de 1961 paraît exiger, selon le sens qu'on peut précisément lui prêter, des emplacements d'une largeur se situant entre 70 et 100 cm, tous les emplacements actuellement utilisés devraient être élargis et la perte en capital, comme il a été soutenu, pourrait atteindre quelque 720 millions de florins. On ne voit pas très bien comment on en est arrivé à ce chiffre. La Cour ne dispose pas non plus d'informations concernant les possibilités pratiques de modifier les emplacements existants ou concernant le coût d'une telle transformation. Les défenderesses au principal soutiennent cependant véhémentement que les conséquences financières de l'application de l'arrêté royal de 1961 sont telles que les producteurs seraient tentés d'abandonner les Pays-Bas pour aller produire dans d'autres États membres dans lesquels, nous dit-on, les conditions seraient moins rigoureuses, si tant est que des règles existent à cet égard, alors que les emplacements seraient plus ou moins de la même taille que ceux utilisés dans l'établissement de M. Mulder.

Il paraît constant que l'arrêté royal néerlandais affecte indifféremment tous les veaux, et donc la viande de veau, qu'ils soient destinés au marché intérieur ou à l'exportation; en revanche, cet arrêté n'affecte nullement la viande de veau importée, même indirectement ou potentiellement. Dans ces conditions, la question est de savoir si l'arrêté royal constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation, interdite par l'article 34 du traité. A l'audience, l'avocat d'Alpuro a abandonné purement et simplement la référence à l'article 30, qui figurait en bonne place dans les observations écrites de la Commission. S'agissant de l'article 34, il suffira de renvoyer aux deux arrêts les plus récents, dans les affaires 15/79 Groenveld/Produktschap voor Vee en Vlees (Recueil 1979, p. 3409) et 155/80 Oebel, du 14 juillet 1981 (non encore publié). Les deux affaires concernaient des restrictions à la production de marchandises. Dans l'affaire Groenveld, la législation nationale interdisait aux fabricants de charcuterie de détenir en stock et de transformer de la viande de cheval ainsi que des produits contenant des protéines tirées de cette viande. L'affaire était née de ce qu'un négociant en gros de viande de cheval avait cherché à fabriquer du saucisson à partir de cette viande. Cette réglementation avait pour objet de protéger les exportations de produits de viande à destination d'autres Etats membres et de pays tiers, qui acceptent mal la consommation de viande de cheval, voire interdisent son importation. Dans l'affaire Oebel, la réglementation nationale interdisait la cuisson avant 4 heures du matin.

En réponse à l'argument invoqué dans l'une et l'autre affaires, selon lequel la réglementation nationale restreignait les exportations et se trouvait donc interdite par l'article 34 du traité, la Cour a considéré (point 15 de l'arrêt dans l'affaire Oebel): «L'article 34 vise les mesures nationales qui ont pour objet ou pour effet de restreindre spécifiquement les courants d'exportation et d'établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d'un État membre et son commerce d'exportation, de manière à assurer un avantage particulier à la production nationale ou au marché intérieur de l'État intéressé». Dans l'affaire Groenveld, la Cour avait ajouté à cette phrase les termes: «au détriment de la production ou du commerce d'autres États membres» avant de poursuivre: «Tel n'est pas le cas d'une prohibition comme celle de l'espèce qui s'applique objectivement à la production de marchandises d'un certain type sans faire une distinction selon que celles-ci sont destinées au marché national ou à l'exportation» (point 7 de l'arrêt).

En substance, Alpuro a fait valoir devant la Cour que le simple fait que les règles applicables dans un État membre, concernant les conditions de garde des animaux, sont différentes ou plus strictes que celles éventuellement applicables dans un autre État membre, permet de conclure que les premières sont interdites par l'article 34 si, comme c'est le cas en l'espèce, elles ont pour effet de limiter la production et, partant, les exportations. On nous a cité à l'appui un certain nombre d'affaires jugées par la Cour (affaire 173/73, Italie/Commission, Recueil 1974, p. 709, attendu no 19; affaire 147/77, Commission/Italie, Recueil 1978, p. 1307, attendu no 2, ainsi que les affaires 15 et 16/76, France/Commission, Recueil 1979, p. 321, attendu no 31). Toutefois, nous ne sommes pas convaincu qu'une quelconque de ces espèces jurisprudentielles aille dans le sens voulu par Alpuro.

Il résulte des arrêts dans les affaires Groenveld et Oebel qu'une différence de traitement entre produits nationaux et produits originaires d'un autre État membre ne constitue pas un critère pertinent aux fins de l'application de l'article 34. Ce n'est que si on applique une différence de traitement entre les produits nationaux destinés au marché intérieur et ceux destinés à l'exportation que s'applique l'interdiction visée à l'article 34. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. Le fait que plus de 90 % de la viande de veau produite aux Pays-Bas sont exportés n'est pas en soi la preuve que la réglementation néerlandaise présente les caractéristiques décrites par la Cour. Aucun autre élément de preuve n'a été produit devant la Cour pour montrer que cette réglementation a pour effet de traiter différemment la viande de veau produite pour la consommation aux Pays-Bas et celle produite pour l'exportation, ou qu'elle confère un avantage particulier à la première dénommée.

Il nous semble par conséquent, sur la base des arrêts rendus par la Cour dans les affaires Groenveld et Oebel, que l'article 34 ne s'applique pas à une réglementation nationale du genre de celle envisagée en l'espèce. Partant, il n'est pas nécessaire d'examiner si un tel régime poursuit «un but d'intérêt général de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises» (voir affaire 120/78 Rewe/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Recueil 1979, p. 649, attendu no 14), ni de vérifier si ce principe s'applique dans le contexte de l'article 34, par opposition à l'article 30 en cause dans cette affaire, ni non plus de vérifier si un tel régime relève de l'article 36. Nous aimerions cependant ajouter que, si nous étions parvenu à une autre conclusion, quant au point de savoir si un régime de nature de celui présentement en cause était interdit par l'article 34, nous ne pouvons faire nôtre l'argument selon lequel il y aurait une dichotomie claire et nette entre la «santé» de l'animal et le «bien-être» de l'animal. «Santé» et «bien-être» sont certes des concepts différents et le second peut certes recouvrir des domaines étrangers au premier, mais il est évident, selon nous, que l'un et l'autre ont des domaines se recoupant en partie ou, à tout le moins, présentant entre eux un lien de connexité. C'est pourquoi, même si on peut dire que des dispositions telles que celles présentement examinées ont trait au «bien-être», il reste à examiner s'il s'agit d'interdictions justifiées par des raisons de protection de la santé des animaux, conformément à l'article 36 du traité.

Alpuro a également soutenu que tous les régimes nationaux susceptibles d'affecter les échanges ou d'influer sur les prix sont incompatibles avec l'organisation commune d'un marché. Les Etats membres ne peuvent prendre de mesures qui auraient pour effet de compromettre l'égalité de traitement dans l'ensemble de la Communauté ou fausser les conditions de concurrence, dès lors qu'existe une organisation commune des marchés; conformément aux articles 40, paragraphe 3, et 43 du traité CEE, les organisations de marché doivent précisément exclure toute discrimination entre producteurs et assurer aux échanges à l'intérieur de la Communauté des conditions analogues à celles qui existent dans un marché national. Cet argument s'appuie, semble-t-il, sur deux bases légales: la première est le libellé de l'article 22, paragraphe 1, du règlement no 805/68; la seconde est le système institué par ce règlement plutôt que l'une ou l'autre disposition spécifique de ce dernier. L'article 22, paragraphe 1, du règlement no 805/68 dispose, entre autres, que «sont interdits dans le commerce intérieur de la Communauté... toute restriction quantitative ou mesure d'effet équivalent».

L'effet attaché à ce genre de dispositions et le lien de connexité qu'il présente avec l'article 34 du traité CEE ont été examinés dans de nombreuses affaires et les parties en l'espèce s'y sont amplement référées dans leurs observations. D'une part, des dispositions de ce genre ont une portée plus large que celle de l'article 34 (affaire 190/73, Officier van Justitie/Van Haaster, Recueil 1974, p. 1123, conclusions de M. l'avocat général Mayras, p. 1139); d'autre part, de telles dispositions sont devenues caduques à l'expiration de la période de transition (affaire 251/78, Denkavit Futtermittel/Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Recueil 1979, p 3369; affaire 53/80, Officier van Justitie/Kaasfabriek Eyssen, Recueil 1981, p. 409, spécialement les conclusions de M. l'avocat général Warner, p. 427 et 428). Il a été soutenu au regard d'un règlement ne contenant pas de dispositions semblables à celles des articles 30 à 34, que ces dernières doivent être considérées «comme faisant partie intégrante de l'organisation commune des marchés» (affaire 83/78, Pigs Marketing Board/Redmond, Recueil 1978, p. 2347, attendu no 55); par contre, que, si de telles dispositions similaires sont contenues dans les règlements en cause, une interprétation des articles 30 à 37 du traité est sans objet (affaire 111/76, Officier van Justitie/Van den Hazel, Recueil 1977, p. 901, attendus 27 et 28). Le gouvernement néerlandais a souligné que l'article 34 peut être interprété (a) strictement, en tant que disposition interdisant simplement une discrimination entre commerce intérieur et commerce extérieur (voir l'affaire Groenveld, supra) ou (b) de manière beaucoup plus large, dans le cadre d'une organisation commune de marché, en tant qu'interdisant toute réglementation nationale susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (affaire Van Haaster, précitée; affaire 94/79, Vriend, Recueil 1980, p. 327). Il a également été renvoyé au fait que, dans un certain nombre d'affaires ayant essentiellement trait à des mesures nationales de contrôle des prix, la Cour a statué en ce sens que, dans des domaines couverts par une organisation commune de marché, les États membres sont tenus de ne plus intervenir par des dispositions nationales susceptibles d'entraver l'organisation commune de marché ou d'y apporter des exceptions, ou encore de mettre en danger ses objectifs ou son fonctionnement (voir, par exemple, parmi une jurisprudence très abondante, l'affaire 31/74, Galli, Recueil 1975, p. 47, attendus 27 à 30; affaires 36 et 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association/Irlande, Recueil, 1981, p. 735, point 15).

Le gouvernement néerlandais, qui s'est livré à une analyse jurisprudentielle, estime que ces mesures sont interdites, dès lors qu'elles affectent des domaines couverts par l'organisation commune de marché. Dans ces domaines, le régime national doit céder le pas au régime communautaire; par contre, des mesures nationales concernant d'autres domaines, même si ces derniers ont un rapport avec les animaux ou les produits faisant l'objet de l'organisation commune de marché, ne sont pas nécessairement couvertes par les règles communautaires. Nous pourrions en substance accepter cette thèse du gouvernement néerlandais.

En l'espèce, une chose est claire: il n'y a rien dans le règlement no 805/68 qui ait expressément trait aux conditions de garde des animaux soumis à l'organisation commune de marché. L'article 23 concerne uniquement les effets, sur la libre circulation, de mesures destinées à enrayer la propagation des maladies et prévoit l'adoption, si nécessaire, de mesures de soutien du marché. Il s'agit là d'une disposition très différente de celle contenue dans l'arrêté néerlandais. Des règles relatives à la santé ou au bien-être des animaux n'ont aucun rapport avec le système des prix d'orientation, les mesures d'intervention, les prélèvements à l'importation et les restitutions à l'exportation, qui font l'objet de ce règlement. Dans l'affaire Irish Creamery (ci-dessus), la Cour, envisageant l'organisation commune de marché créée par ce règlement, a considéré ce qui suit (point 20 de l'arrêt): «Les mécanismes des organisations communes en cause ont essentiellement pour but d'atteindre un niveau de prix aux stades de la production et du commerce de gros qui tienne compte à la fois des intérêts de l'ensemble de la production communautaire dans le secteur concerné et de ceux des consommateurs, et qui assure les approvisionnements, sans inciter à une production excédentaire. Ces buts pourraient être compromis par des mesures nationales, prises unilatéralement, qui ont une influence sensible, fût-ce de manière non intentionnelle, sur le niveau des prix du marché.» (La version anglaise de l'arrêt, qui est le texte authentique, s'énonce comme suit: «... qui ont une influence sensible... soit sur le niveau des prix du marché national aux mêmes stades, soit sur l'approvisionnement de ce marché.»).

Dans le présent règlement, le mécanisme instauré, pour autant que le commerce intracommunautaire est concerné, est une structure de prix, et il n'y a pas de contrôle direct de la production ou de la commercialisation. Il nous semble donc qu'il n'y a pas de conflit direct entre les dispositions expresses du règlement et le genre de dispositions se trouvant dans l'arrêté néerlandais. Elles ont en effet un objet différent. De prime abord donc, le règlement n'interdit pas un régime ayant trait aux conditions de garde des animaux. L'article 22 n'implique pas non plus, en lui-même, une telle interdiction, soit parce qu'elle est caduque, soit parce qu'il convient de l'interpréter à la lumière de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Groenveld, en ce sens qu'il ne concerne que les cas de discrimination entre transactions intérieures et transactions à l'exportation; partant, une violation de l'article 22 fait présentement défaut.

Alpuro est d'avis, semble-t-il, que l'absence dans le cadre du règlement no 805/68 de règles régissant la production de viande de veau — d'où l'application éventuelle de règles nationales différentes — peut être compensée par un renvoi à l'interdiction de discrimination entre producteurs et consommateurs visée à l'article 40, paragraphe 3, du traité. Cet argument repose sur une interprétation erronée. La première partie de l'article 40, paragraphe 3, dispose qu'une organisation commune «peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39». L'interdiction de discrimination définie au deuxième paragraphe s'applique aux mesures prises dans le cadre de l'organisation commune. Elle ne saurait être interprétée, sans porter atteinte aux dispositions du premier paragraphe, comme un palliatif de l'absence, dans ce même cadre, de certaines mesures. On ne saurait non plus l'interpréter en ce sens qu'elle exigerait l'inclusion de toutes mesures nécessaires aux fins de l'élimination de toute différence imaginable de traitement entre producteurs ou consommateurs dans la Communauté. Il a également été dit que l'organisation commune doit assurer aux échanges à l'intérieur de la Communauté «des conditions analogues à celles qui existent dans un marché national» (article 43, paragraphe 3, littera b). On remarquera tout d'abord que tel est le cas lorsqu'une organisation commune remplace une organisation nationale de marché. Or, il n'est précisément pas prouvé que c'est le cas en l'espèce. En deuxième lieu, les griefs formulés par l'avocat d'Alpuro s'articulent non sur ce que les «conditions des échanges» seraient différentes de celles existant dans un marché national, mais sur le fait que les conditions de la production varient d'un État membre à l'autre. En troisième lieu, la seule discrimination invoquée puise son origine dans le fait que l'arrêté néerlandais est apparemment plus strict que les conditions applicables dans d'autres États membres. Or, un tel fait n'est pas en soi contraire au principe de non-discrimination (voir affaire Oebel, point no 9 de l'arrêt).

Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons de répondre à la question posée en ce sens qu'en l'état actuel du droit communautaire, aucune règle n'interdit un régime national régissant les conditions de garde des veaux.

D'un autre côté, si la Cour devait aboutir à la conclusion qu'une législation nationale ayant trait aux conditions de garde des veaux d'engraissement est susceptible de mettre en péril l'organisation commune du marché ou d'entraver le commerce intracommunautaire, il appartiendrait, dans le cas, à la juridiction nationale d'examiner si l'arrêté néerlandais actuellement en vigueur entrave ou est susceptible d'entraver «de manière sensible» le mécanisme des prix institué par le règlement no 805/68. Ce faisant, elle devra prendre en compte les facteurs économiques en cause et très certainement également garder à l'esprit le fait que l'arrêté de 1961 était applicable avant l'entrée en vigueur du règlement et que le régime ainsi institué était obligatoire pour tous les opérateurs impliqués dans ce secteur d'activité.

Nous estimons cependant que la question du Kantongerecht appelle de votre part une réponse en ce sens qu'en l'état actuel du droit communautaire, aucune règle n'interdit un régime national régissant les conditions de garde des veaux d'engraissement, dès lors que ce régime s'applique indifféremment aux veaux destinés à alimenter le marché intérieur et ceux destinés à l'exportation.

( 1 ) Traduit de l'anglais.