Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 10 avril 2003. - Belgische Staat contre Eugène van Calster et Felix Cleeren (C-261/01) et Openbaar Slachthuis NV (C-262/01) - Demande de décision préjudicielle: Hof van Beroep te Antwerpen - Belgique. - Aides financées par des taxes parafiscales - Cotisation obligatoire alimentant un fonds pour la santé et la production des animaux - Cotisation avec effet rétroactif dans le temps - Validité d'une décision de la Commission en matière d'aides d'État - Compétence de la Commission. - Affaires jointes C-261/01 et C-262/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-12249



Conclusions de l'avocat général

Introduction

1. Dans cette affaire, le Hof te Beroep te Antwerpen (Cour d'appel d'Anvers) (Belgique) pose d'importantes questions relatives à l'interprétation de l'article 88, paragraphe 3, CE.

2. Les principales questions soulevées portent sur la compatibilité avec l'article 88, paragraphe 3, CE de taxes parafiscales perçues pour financer un régime d'aides qui n'a été ni notifié ni autorisé par la Commission des Communautés européennes, notamment quand des mesures nationales postérieures, notifiées à la Commission, entendent donner un effet rétroactif à l'imposition de ces taxes. La juridiction de renvoi demande également si, dans son appréciation, la Commission a compétence pour autoriser de telles mesures nationales.

3. D'autres questions visent à faire préciser votre arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Meggendorf , afin de pouvoir déterminer les circonstances dans lesquelles une décision de la Commission peut être contestée devant une juridiction nationale, et donc faire l'objet d'un renvoi devant votre Cour en application de l'article 234 CE, quand elle n'a pas fait l'objet d'un contrôle juridictionnel directement devant les juridictions communautaires en application de l'article 230 CE.

Cadre juridique et exposé des faits

4. La loi belge du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux (ci-après la «loi de 1987») instituait un régime de financement des indemnités, des subventions et d'autres prestations en ce qui concerne la lutte contre les maladies des animaux et l'amélioration de l'hygiène, de la santé et de la qualité des animaux et des produits animaux (ci-après le «régime de 1987»). Pour financer ces mesures, l'article 32, paragraphe 2, de la loi de 1987 a institué un fonds de la santé et de la production des animaux, alimenté notamment par des cotisations obligatoires mises à charge des personnes physiques ou morales qui produisent, transforment, transportent, traitent, vendent ou commercialisent des animaux. Le montant des cotisations obligatoires ainsi que les modalités de perception sont à déterminer par arrêté royal. L'arrêté royal du 11 décembre 1987, entré en vigueur le 1er janvier 1988, fixe le montant des cotisations tant pour les animaux nationaux que pour les animaux importés et exportés.

5. Ni le régime de 1987 ni la plupart des modifications postérieures qui y ont été apportées n'ont été notifiés à la Commission .

6. À la suite d'un examen d'ensemble de toutes les «charges affectées» perçues dans les États membres dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche, ainsi que de l'affectation de ces charges, en particulier sous forme d'aides, la Commission a ouvert une procédure d'examen du régime de 1987, en application de l'article 88, paragraphe 2, CE. Dans sa décision du 7 mai 1991 (ci-après la «décision de 1991»), elle a conclu que le régime de 1987 est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 87 CE et que, par conséquent, il doit être supprimé, dans la mesure où la contribution obligatoire frappe également au stade de l'abattage les produits importés en provenance des autres États membres .

7. Dans l'exposé des motifs de la décision de 1991, la Commission a fait remarquer incidemment que les autorités belges avaient manqué à l'obligation qui leur incombe en vertu de l'article 88, paragraphe 3, CE en ne notifiant pas ces aides sous forme de projet . Elle a également relevé que, bien que les aides prévues soient compatibles avec le marché commun tant dans leur forme que dans leurs objectifs, elles ne pouvaient être autorisées, car «leur financement par des taxes parafiscales grevant également les produits communautaires importés a un effet protecteur allant au-delà de l'aide proprement dite» . Enfin, la Commission constate que «ces cotisations obligatoires perçues sur les animaux importés au stade de l'abattage sont à considérer comme des taxes internes discriminatoires au sens de l'article [90 CE], car bénéficiant exclusivement aux producteurs nationaux» .

8. Indépendamment de l'examen effectué par la Commission, un certain nombre d'importateurs d'animaux en provenance d'autres États membres ont assigné le Belgische Staat devant le Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout (tribunal de première instance de Turnhout) (Belgique) et le Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (tribunal de première instance de Bruxelles) (Belgique) en soutenant que certaines cotisations payées en application du régime de 1987 sur des animaux importés étaient incompatibles avec le droit communautaire. Les deux juridictions nationales ont sursis à statuer et saisi la Cour de plusieurs questions à titre préjudiciel. Dans vos arrêts du 16 décembre 1992, Lornoy e.a. et Demoor e.a. , vous avez conclu que le régime de 1987 était contraire soit à l'article 25 CE, soit à l'article 90 CE, selon que les avantages qui en découlent au profit des produits nationaux compensent en tout ou partie les charges grevant ces produits. Au regard des règles en matière d'aides d'État, vous avez conclu «[...] qu'une taxe parafiscale peut constituer, en fonction de l'affectation de son produit, une aide étatique, incompatible avec le marché commun, si les conditions d'application de [l'article 87 CE] sont réunies [...]».

9. Le royaume de Belgique a alors adopté la loi du 21 décembre 1994 qui prévoit des modalités de remboursement, sous certaines conditions, des cotisations perçues depuis le 1er janvier 1988 sur les animaux importés.

10. Le 14 juin 1995, la Commission a émis un avis motivé, en application de l'article 226 CE, où elle indique que l'imposition de contributions obligatoires sur des animaux exportés de Belgique vers d'autres États membres était contraire au droit communautaire. Elle a cependant clos la procédure d'examen après avoir reçu des observations du royaume de Belgique.

11. La loi du 23 mars 1998 (ci-après la «loi de 1998») instaure un nouveau régime (ci-après le «régime de 1998») qui remplace celui de 1987. Cette loi abroge l'ancien fonds et le système de cotisations pour établir un nouveau fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits d'origine animale et un nouveau système de cotisations. Son article 4 dispose que le préfinancement et le financement des charges sous le régime de 1987 seront imputées au nouveau fonds. Ses articles 14, 15 et 16 fixent respectivement les cotisations obligatoires mises à la charge des abattoirs et des exportateurs de bovins et de porcs, des responsables des exploitations d'élevage de porcs et des exploitations laitières ainsi que des titulaires de licences de vente de produits laitiers. Certaines de ces cotisations sont applicables rétroactivement à partir du 1er janvier 1988. Ce nouveau système n'impose de cotisations que sur les seuls animaux nationaux. Il n'y a plus de cotisations dues sur les animaux importés et celles sur les animaux exportés ne sont dues que jusqu'au 1er janvier 1997.

12. L'article 17, paragraphe 2, de la loi de 1998 prévoit la compensation de plein droit des créances ayant trait aux cotisations payées au titre de l'ancien régime de 1987, abrogé, et les nouvelles cotisations à payer au titre du régime de 1998, celles-ci étant en partie payables rétroactivement. Il ressort du dossier que les montants des nouvelles cotisations étaient sensiblement équivalents à ceux de l'ancien régime de 1987.

13. L'article 23 de la loi de 1998 dispose qu'elle entre en vigueur le jour de sa publication au Belgische staatsblad, soit le 30 avril 1998. Toutefois, certaines de ses dispositions, dont les articles 14, 15 et 16, sont entrées en vigueur aux dates auxquelles les cotisations qu'ils instaurent sont devenues exigibles.

14. Il ressort clairement des travaux préparatoires de cette loi que l'objectif de la rétroactivité était d'éviter de devoir restituer les cotisations perçues sur la base du régime de 1987 au motif que cela aurait porté atteinte à l'équilibre financier du système.

15. Le projet de régime de 1998 a été notifié à la Commission par lettres des 7 décembre 1995 et 20 mai 1996. Par décision du 9 août 1996 (ci-après la «décision de 1996») , rendue à l'issue d'une procédure en application de l'article 88, paragraphe 3, CE, la Commission a déclaré qu'elle n'avait aucune objection à formuler à l'encontre des mesures en question au regard des articles 87 CE à 89 CE. Elle a notamment relevé que, sous le nouveau système, les abattoirs n'auraient plus à verser de cotisations obligatoires sur les animaux importés de ou exportés vers d'autres États membres ou des pays tiers. Relevant que les cotisations dues pour les élevages de porcs et pour le secteur laitier ne tenaient pas compte de l'origine des animaux ou qu'elles ne frappaient que les animaux nationaux, elle a conclu que les cotisations obligatoires prévues par le projet de loi ne pouvaient pas être considérées comme ayant «un effet protecteur allant au-delà de l'aide proprement dite».

16. L'Arbitragehof (Cour d'arbitrage) (Belgique), juridiction belge devant apprécier la constitutionnalité des lois, a été saisi de la loi de 1998. Saisi de la question de savoir si la loi de 1998 était contraire notamment aux articles 87 CE et 88 CE et au principe de non-rétroactivité, il a conclu que les cotisations rétroactives peuvent se justifier quand il est nécessaire de poursuivre un but d'intérêt général tel que l'exécution ou la continuité d'un service public. Il semble cependant qu'il ait décidé de renvoyer aux juridictions ordinaires le soin d'apprécier l'éventuelle violation de l'article 88, paragraphe 3, CE.

Les litiges au principal et les questions préjudicielles

17. La société Openbaar Slachthuis NV est un établissement d'abattoir. MM. Eugene van Calster et Felix Cleeren sont des éleveurs de bovins. En 1994 et en 1995, ces parties, que nous dénommerons ci-après ensemble les «requérants», ont assigné le Belgische Staat devant respectivement le Rechtbank van eerste aanleg te Mechelen (tribunal de première instance de Malines) (Belgique) et le Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout en vue du remboursement de cotisations qu'ils avaient payées pour des animaux sur la base du régime de 1987, certains ayant été exportés. Ils ont soutenu que la perception de ces cotisations manquait de base légale, car celles-ci étaient incompatibles avec notamment les articles 12 et 95 du traité CE (devenus, après modification, articles 25 CE et 90 CE) ainsi que 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu, après modification, l'article 88, paragraphe 3, CE). Les 16 mai et 19 novembre 1997, les deux tribunaux nationaux ont donné raison aux requérants et condamné le Belgische Staat à rembourser les sommes en question. Celui-ci a toutefois interjeté appel contre les deux jugements devant le Hof van Beroep te Antwerpen.

18. Le Hof van Beroep estime que les dispositions du traité relatives aux cotisations et à la fiscalité ne sont pas applicables. L'interdiction des taxes d'effet équivalant aux droits de douane posée par l'article 25 CE ne s'applique pas quand les produits nationaux et les produits exportés sont frappés par la même cotisation. De même, l'article 90 CE n'est pas applicable, car il n'interdit que les mesures fiscales discriminatoires à l'encontre de seuls produits importés. La juridiction nationale semble également être d'avis que l'imposition des cotisations en cause à titre rétroactif peut être justifiée par des circonstances exceptionnelles d'intérêt général, notamment lorsque, en l'absence de ces cotisations, l'équilibre financier du fonds serait menacé. En outre, à son avis, l'effet rétroactif institué par la loi de 1998 n'est pas contraire aux attentes légitimes des requérants, ni aux principes de sécurité juridique, d'égalité d'armes, de séparation des pouvoirs, d'indépendance de la justice, de bonne administration ou du droit de propriété.

19. Le Hof van Beroep te Antwerpen s'interroge cependant sur la compatibilité de la loi de 1998, notamment de son effet rétroactif, avec l'article 88, paragraphe 3, CE. Il a dès lors posé les questions suivantes dans la seconde des deux affaires jointes, l'affaire C-262/01, et les mêmes questions, à l'exception de la deuxième, dans la première affaire, l'affaire C-261/01:

«1) Un régime d'aides, qui, après avoir été notifié, a été jugé par la Commission, le 30 juillet 1996, compatible avec le marché commun et par lequel l'État membre impose dans l'intérêt général, avec effet rétroactif, des cotisations ou taxes:

- destinées à financer un fonds de la santé et de la production des animaux,

- à charge des personnes physiques et morales définies aux articles 14, 15 et 16 de la loi [...] du 23 mars 1998, telle qu'elle a été modifiée par l'Arbitragehof dans son arrêt du 9 février 2000 dans les affaires 1414, 1450, 1452, 1453 et 1454,

- au titre des opérations définies dans ces articles et qui ont eu lieu pendant la période allant de 1988 au 21 mai 1996, au cours de laquelle ces mesures d'aides n'avaient pas encore été approuvées,

est-il, dans les circonstances décrites dans les motifs, conforme au droit communautaire, en particulier l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, CE)?

2) En approuvant les mesures d'aides instituées par la loi du 23 mars 1998, la Commission a-t-elle également approuvé l'effet rétroactif de cette loi?

3) Cette décision de la Commission du 30 juillet 1996 a-t-elle uniquement la portée d'une habilitation individuelle donnée à l'État membre pour mettre à exécution les mesures d'aides projetées?

4) Les redevables des cotisations sont-ils directement et individuellement concernés par cet acte de la Commission au sens de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE)?

5) S'il faut répondre par la négative à la quatrième question, le droit communautaire permet-il que les redevables des cotisations, en tant que bénéficiaires de l'aide, soulèvent une exception d'incompétence contre la décision concernée de la Commission, qui a autorisé la mise à exécution des mesures d'aides dont ils bénéficient?

6) Dans le cas où il est admis que les [requérants], en tant que redevables des cotisations et/ou en tant que bénéficiaires de l'aide, sont directement et individuellement concernés par la décision litigieuse de la Commission et pouvaient de ce fait valablement soulever l'exception d'incompétence, la Commission a-t-elle outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation et violé l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, CE) en arrêtant sa décision du 30 juillet 1996?»

20. Le gouvernement belge, les requérants, le gouvernement néerlandais et la Commission ont présenté des observations écrites et, à l'exception du gouvernement néerlandais, étaient représentés à l'audience.

21. La Commission a également répondu par écrit à une question que vous lui avez posée sur la compatibilité des cotisations perçues sur les animaux exportés vers d'autres États membres avec le traité.

La première question

22. Il peut être relevé à titre liminaire que, comme le souligne la juridiction de renvoi, la loi de 1998 reproduit pour l'essentiel l'ancien régime de 1987. Le nouveau fonds et le nouveau système de cotisations qui le finance sont très proches - sinon identiques - à l'ancien fonds et à l'ancien système de cotisations. Toutefois, à la différence du régime de 1987, celui de 1998 a été régulièrement notifié et approuvé par la Commission.

23. La loi de 1998 fait cependant plus que maintenir l'essentiel du régime de 1987 dans un nouveau texte qui est à la fois compatible avec le marché commun et licite. Par un mécanisme complexe de rétroactivité et de compensation des dettes, elle cherche aussi à garantir que le système puisse bénéficier des montants des cotisations perçues auparavant sur la base du régime de 1987 pour financer les aides illégalement octroyées. Fondamentalement, plusieurs juridictions nationales ont ordonné la restitution de ces cotisations, car celles-ci ont été perçues en violation de l'article 88, paragraphe 3, CE.

24. Par sa première question, la juridiction de renvoi s'interroge sur la compatibilité de ce mécanisme avec l'article 88, paragraphe 3, CE. Des interrogations naissent tout particulièrement sur l'instauration de cotisations obligatoires pesant sur des activités qui se sont déroulées avant que la Commission n'ait déclaré qu'elle ne soulevait aucune objection au régime de 1998.

25. Il est manifeste qu'une mesure d'aide projetée doit être notifiée et approuvée par la Commission préalablement à sa mise en oeuvre. Toute aide accordée avant que la Commission n'ait adopté une décision finale (favorable) en application de l'article 88, paragraphes 2 ou 3, CE est illicite. Une telle aide doit en outre être remboursée à l'État membre, les juridictions nationales devant assurer, sur la base de l'effet direct de l'interdiction posée par la dernière phrase de l'article 88, paragraphe 3, CE, que les autorités nationales respectent les obligations de procédure qu'elle édicte. À la lumière de ces principes, toute aide accordée par le royaume de Belgique avant la décision de 1996 devrait être considérée comme illégale puisqu'elle l'aurait été en violation de l'obligation de non-mise à exécution de la dernière phrase de l'article 88, paragraphe 3, CE. Il en irait ainsi, indépendamment du fait que ce soit le régime de 1987 ou celui de 1998 qui soit retenu comme base légale pour cette aide. Une telle aide constituerait une violation des obligations prescrites par l'article 88, paragraphe 3, CE, qu'elle soit versée soit en l'absence de toute notification (régime de 1987), soit pendant l'examen par la Commission du mécanisme projeté (régime de 1998).

26. En outre, vous avez décidé que «[...] sous peine de porter atteinte à l'effet direct de l'article [88, paragraphe 3, dernière phrase, CE] et de méconnaître les intérêts des justiciables que les juridictions nationales ont, comme il a été dit ci-avant, pour mission de préserver, ladite décision finale de la Commission n'a pas pour conséquence de régulariser, a posteriori, les actes d'exécution qui étaient invalides du fait qu'ils avaient été pris en méconnaissance de l'interdiction visée par cet article. Toute autre interprétation conduirait à favoriser l'inobservation, par l'État membre concerné, du paragraphe 3, dernière phrase, de cet article et le priverait de son effet utile» .

27. La question posée par la juridiction de renvoi vise cependant non pas le volet «dépenses» du système, mais son volet «financement». Ce qui est demandé est surtout de savoir si l'imposition rétroactive de cotisations pour financer un régime d'aides qui n'a pas été notifié est en elle-même contraire aux obligations découlant de l'article 88, paragraphe 3, CE.

28. La question de la juridiction de renvoi met l'accent sur la rétroactivité. Il doit cependant être préalablement établi si le droit communautaire exige la restitution des cotisations perçues pour financer l'aide non notifiée et non autorisée par la Commission.

29. Votre jurisprudence n'est pas très précise sur la question des effets de la réglementation relative aux aides d'État sur des cotisations spécialement perçues pour financer une aide illicitement octroyée avant qu'elle ne soit autorisée. Vos arrêts donnent des indications contradictoires, parfois dans le corps d'une même décision .

30. Ainsi, dans l'arrêt du 25 juin 1970, France/Commission , vous avez retenu une approche extensive laissant penser que le mode de financement d'une aide était également visé par les règles relatives aux aides d'État. Notamment «l'aide proprement dite» ne peut être isolée de son mode de financement; aussi ce dernier, associé à «l'aide proprement dite» peut rendre «l'ensemble» incompatible avec le marché commun . Dans l'affaire Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon , qui concernait un système de cotisations analogue à celui de la présente affaire, vous n'avez pas distingué l'aide de son mode de financement.

31. Dans l'arrêt du 11 mars 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest e.a. , vous semblez avoir distingué le prélèvement de la taxe parafiscale de l'affectation de son produit: «[...] la taxe parafiscale en cause est régie soit par [l'article 25 CE], soit par l'article [90 CE]. L'affectation de son produit peut [...] constituer une aide étatique, incompatible avec le marché commun, si les conditions d'application de l'article [87 CE] [...] sont [...] réunies» . Le dernier point de cette partie de l'arrêt est légèrement différent en indiquant qu'«une taxe parafiscale comme celle en cause dans la présente espèce peut constituer, en fonction de l'affectation de son produit, une aide étatique, incompatible avec le marché commun, si les conditions d'application de l'article [87 CE] sont réunies [...]» .

32. Les arrêts du 11 juin 1992, Sanders Adour et Guyomarc'h Orthez Nutrition Animale , et du 2 août 1993, Celbi , ont suivi l'orientation de l'arrêt Compagnie commerciale de l'Ouest e.a, précité, bien qu'ils ne présentent pas la nuance soulignée ci-dessus, à savoir que les taxes parafiscales peuvent elles-mêmes constituer une aide .

33. Les arrêts Lornoy e.a et Demoor e.a., qui avaient à connaître du système de cotisations institué par le régime de 1987, reproduisent presqu'à la lettre les passages pertinents de l'arrêt Compagnie commerciale de l'Ouest e.a, précité . Les derniers points de ces deux arrêts reprennent la nuance figurant à l'arrêt Compagnie commerciale de l'Ouest e.a, statuant qu'une taxe parafiscale pouvait constituer une aide étatique en fonction de l'affectation de son produit. En outre, après avoir indiqué qu'une telle appréciation relevait de la compétence de la Commission selon la procédure prévue à cet effet dans l'article 88, paragraphe 3, CE, vous avez ajouté: «[...] [à] cet égard, il convient également de tenir compte des compétences du juge national en cas d'inobservation par l'État membre concerné, lors de l'instauration de cette taxe, des obligations découlant de l'article [88, paragraphe 3, CE] ainsi qu'au cas où une décision de la Commission au titre de l'article [88, paragraphe 2, CE] a constaté l'incompatibilité avec le marché commun de la perception de la taxe en tant que mode de financement d'une aide étatique» . Vos arrêts ultérieurs des 27 octobre 1993, Scharbatke , et 23 avril 2002, Nygård , sont tous deux aussi peu concluants .

34. Cependant, l'affaire qui se rapproche le plus de celle qui vous est soumise aujourd'hui est l'affaire Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon portant sur un recours en annulation de mesures d'exécution de taxes parafiscales d'une nature proche de celles dont il est question dans la présente affaire, instituées avant que la Commission ne se soit prononcée sur leur compatibilité avec le marché commun. Vous avez conclu que «la validité des actes comportant mise à exécution de mesures d'aide est affectée par la méconnaissance, de la part des autorités nationales, de la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article [88 CE]. Les juridictions nationales doivent garantir aux justiciables qui sont en mesure de se prévaloir d'une telle méconnaissance que toutes les conséquences en seront tirées, conformément à leur droit national, tant en ce qui concerne la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aide que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition ou d'éventuelles mesures provisoires» .

35. Cette interprétation paraît toujours d'actualité. À notre avis, les mesures nationales instaurant des contributions spécialement perçues pour financer une aide entrent dans la catégorie des «actes comportant mise à exécution des mesures d'aide» dont la légalité doit, conformément à votre jurisprudence, être appréciée par les juridictions nationales en vertu de la dernière phrase de l'article 88, paragraphe 3, CE. De fait, ces contributions doivent, de manière générale, être considérées comme faisant partie du régime d'aides qu'elles financent dans la mesure où leur seule justification est ce régime.

36. Cette approche permet également d'expliquer les divergences relevées dans la jurisprudence sur la question de l'applicabilité des règles relatives aux aides d'État aux contributions perçues pour financer des aides illégalement accordées et donc celle de savoir si elles peuvent faire l'objet d'un recouvrement. La réponse peut dépendre de la nature du lien entre la contribution et l'aide. Si l'aide est financée par des recettes fiscales ordinaires, il paraît manifestement inopportun d'en exiger le remboursement. Si, en revanche, l'aide est financée par une imposition perçue spécifiquement à cet effet, le recouvrement s'impose .

37. Nous concluons donc que, si une taxe ou une contribution est spécifiquement perçue pour financer une aide illégalement accordée, les juridictions nationales sont tenues d'en ordonner le remboursement.

38. Une telle conclusion se justifie également par le principe de l'effet utile. Dans votre arrêt Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, précité, vous vous êtes très justement appuyés sur ce principe pour justifier votre avis selon lequel des actes comportant mise à exécution des mesures d'aide, tout comme l'aide elle-même, devaient être considérés comme illégaux. Telle a toujours été votre approche dans des affaires de violation des règles relatives à la concurrence. Un parallèle se retrouve dans votre arrêt du 20 septembre 2001, Courage et Crehan , dans lequel vous vous êtes appuyés, peut-être même uniquement, sur le principe de l'effet utile en décidant que des dommages-intérêts pouvaient être demandés devant les juridictions nationales dans des litiges opposant des parties privées en cas de violation des règles relatives à la concurrence. Vous avez ainsi conclu:

«En ce qui concerne la possibilité de demander réparation du dommage causé par un contrat ou un comportement susceptibles de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, il y a lieu de rappeler tout d'abord que, ainsi qu'il découle d'une jurisprudence constante, il incombe aux juridictions nationales chargées d'appliquer, dans le cadre de leurs compétences, les dispositions du droit communautaire d'assurer le plein effet de ces normes et de protéger les droits qu'elles confèrent aux particuliers [...]

La pleine efficacité de l'article [81 CE] et, en particulier, l'effet utile de l'interdiction énoncée à son paragraphe 1 seraient mis en cause si toute personne ne pouvait demander réparation du dommage que lui aurait causé un contrat ou un comportement susceptible de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence.

Un tel droit renforce, en effet, le caractère opérationnel des règles communautaires de concurrence et est de nature à décourager les accords ou pratiques, souvent dissimulés, susceptibles de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence. Dans cette perspective, les actions en dommages-intérêts devant les juridictions nationales sont susceptibles de contribuer substantiellement au maintien d'une concurrence effective dans la Communauté» .

39. Il nous semble que des considérations du même ordre peuvent être retenues pour l'application effective des règles relatives aux aides d'État: les juridictions nationales doivent avoir compétence non seulement pour ordonner la restitution des aides octroyées illégalement, mais aussi pour ordonner le remboursement des impositions perçues spécialement pour les financer. En effet, ce n'est que le contribuable qui a un intérêt à contester l'aide; il paraît évident que ni l'État ni le bénéficiaire de l'aide n'auront d'intérêt à le faire.

40. En outre, le remboursement des impositions perçues pour financer un régime d'aides est particulièrement important si ces impositions sont en elles-mêmes susceptibles de fausser le jeu de la concurrence et du commerce, ce qui s'ajouterait à et aggraverait la distorsion créée par l'aide en elle-même. Cela peut survenir si elles frappent les concurrents des bénéficiaires de l'aide ou si elles engendrent un effet protectionniste et assurent une forme quelconque d'avantage sur le marché national.

41. Une fois qu'il est établi que les juridictions nationales doivent ordonner le remboursement des taxes ou impositions perçues spécialement pour financer un régime d'aides non notifié à la Commission, la question de la rétroactivité peut recevoir une réponse assez claire. Il paraît évident qu'il doit être tenu pour indifférent, comme c'est le cas en l'espèce, que l'État membre adopte une nouvelle législation, notifiée à la Commission, visant en fait à ratifier rétroactivement l'imposition des taxes. La situation doit être appréciée à la date de la première instauration des taxes et ne peut être modifiée rétroactivement. Toute autre approche permettrait aux États membres de se soustraire aux obligations qui leur sont prescrites par l'article 88, paragraphe 3, CE et bouleverserait le système de notification et d'autorisation prévu par le traité. De même, il ne peut être affirmé en l'espèce (comme nous le verrons dans l'examen de la deuxième question posée) que la Commission a de quelque manière que ce soit autorisé l'imposition rétroactive des cotisations.

42. Enfin, nous pouvons souligner que le fait que les cotisations sont décrites comme étant spécialement perçues pour financer un régime d'aides d'État, et donc susceptibles d'être sujettes aux obligations de l'article 88, paragraphe 3, CE, n'empêche pas l'application des articles 25 CE et 90 CE . Toutefois, la juridiction de renvoi n'ayant pas posé de question à ce sujet et votre jurisprudence relative à la mise en oeuvre de ces dispositions étant très claire, nous pensons qu'il n'est pas nécessaire de s'y étendre.

43. Nous vous proposons donc de donner la réponse suivante à la première question:

Si une taxe ou une cotisation est perçue spécialement pour financer un régime d'aide, illégal en l'absence de notification, les juridictions nationales doivent ordonner le remboursement des sommes perçues. Il en va ainsi même si l'État membre adopte une nouvelle législation, notifiée à la Commission, par laquelle il entend ratifier rétroactivement l'imposition de la taxe ou de la cotisation.

La deuxième question

44. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande à se faire préciser si la décision de 1996 constitue une approbation de l'effet rétroactif du régime de 1998. Elle vise l'instauration d'un nouveau système de prélèvement par le régime de 1998, applicable rétroactivement avec effet au 1er janvier 1988. La juridiction de renvoi semble laisser entendre que, en autorisant le nouveau régime d'aides, la Commission a implicitement admis que son mode de financement était compatible avec le marché commun. Ce point de vue est également celui du gouvernement belge et - nous semble-t-il - celui du gouvernement néerlandais.

45. Il ressort du dossier que, au cours de son examen, la Commission a demandé des précisions sur les dispositions relatives à la rétroactivité des cotisations mais que son principal souci était qu'elles ne frappent pas les animaux importés.

46. De même, dans sa décision de 1996, la Commission n'a évoqué les cotisations que pour souligner qu'il n'y avait aucune inquiétude quant à leur application aux animaux importés ou exportés et que par conséquent, elles n'avaient pas d'effet protectionniste allant au-delà de l'aide proprement dite. C'est pourquoi ladite décision ne fait pas état du fait que le projet de loi disposait que certaines cotisations seraient appliquées à titre rétroactif.

47. Il nous paraît clair que la Commission ne s'est pas prononcée sur la rétroactivité des cotisations. En tout état de cause, elle n'aurait pas pu le faire (ni autoriser le système des charges comme tel), car cela aurait manifestement excédé ses compétences.

48. L'interprétation que nous proposons est cohérente avec les différents rôles joués par la Commission et les juridictions nationales. S'il n'appartient qu'à la Commission de juger de la compatibilité d'une aide d'État, il appartient aux juridictions nationales de garantir le respect de l'obligation de non-exécution de la dernière phrase de l'article 88, paragraphe 3, CE et de tirer toutes les inférences qui s'imposent, «tant en ce qui concerne la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aide que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition ou d'éventuelles mesures provisoires» .

49. Nous vous proposons donc de répondre par la négative à la deuxième question.

Les troisième, quatrième et cinquième questions

50. Compte tenu de notre proposition de réponse à la deuxième question, les troisième, quatrième et cinquième questions ne se posent pas puisqu'elles supposent toutes que, en autorisant le régime d'aides, la Commission a également autorisé les dispositions instituant les cotisations et leur rétroactivité. Nous ne les traiterons donc qu'à titre subsidiaire.

51. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si la décision de 1996 ne fait qu'habiliter le gouvernement belge à mettre à exécution le régime de 1998. Par sa quatrième question, elle demande si les redevables des cotisations sont directement et individuellement concernés par cette décision. La cinquième question ne se pose que s'il est répondu par la négative à la quatrième. Dans ce cas, la juridiction de renvoi demande si les redevables des cotisations pourraient contester la validité de la décision de 1996 de la Commission en leur qualité de bénéficiaires du régime de 1998. Ces trois questions doivent être appréciées ensemble, car elle visent en fait à savoir si, et dans quelles conditions, les redevables de cotisations devant financer un régime d'aides peuvent contester devant une juridiction nationale la validité d'une décision de la Commission autorisant ce régime.

52. L'article 230, quatrième alinéa, CE dispose que toute personne physique ou morale peut former un recours contre une décision adressée à une autre personne s'il est établi qu'elle la concerne directement et individuellement. Un tel recours doit être formé devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes dans un délai de deux mois à compter, selon le cas, de la publication de l'acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. L'article 234 CE vous donne compétence pour statuer, à titre préjudiciel et sur renvoi par une juridiction nationale, sur la validité des actes pris par les institutions de la Communauté, tels que la décision de 1996.

53. Toutefois, la possibilité de contester ainsi indirectement la validité d'un acte communautaire, question posée en l'espèce, est assortie de conditions. Dans l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf , vous avez confirmé le principe selon lequel, si une personne physique ou morale n'a pas usé de son droit, en application de l'article 230 CE, de contester dans les délais prévus une décision dont elle est le destinataire ou qui la concerne directement et individuellement, la légalité de celle-ci ne pourra plus être remise en cause devant les juridictions nationales. Toutefois, ce principe ne s'applique que si la capacité de la personne à contester directement la validité de la décision en application de l'article 230 CE est indiscutable . Dans nos conclusions présentées dans l'affaire TWD Textilwerke Deggendorf, précitée, nous avions souligné que «l'imprécision de la loi ne doit pas nuire aux droits des particuliers» . Cette considération est manifestement d'une importance capitale quand un droit fondamental, tel que celui de l'accès à la justice, est en jeu.

54. Il ne nous semble pas que la capacité des requérants soit indiscutable dans la présente affaire.

55. Une personne n'est directement et individuellement concernée par une décision de la Commission que si celle-ci produit des effets sur sa situation juridique et que sa mise en oeuvre revêt un caractère purement automatique découlant de la seule réglementation communautaire, sans application d'autres règles intermédiaires . Il peut cependant être permis de penser que, dans la présente affaire, la décision de 1996 constitue une simple habilitation donnée au gouvernement belge pour mettre à exécution un régime d'aides. Si tel est le cas, les requérants seraient directement concernés, mais uniquement par les seules mesures nationales d'exécution.

56. La situation serait cependant tout autre s'il n'y avait pas de réelle probabilité que le gouvernement belge s'abstienne d'adopter ce régime et qu'il n'y ait aucun doute sur sa volonté de le mettre à exécution . Certains éléments de la présente affaire permettent d'en conclure ainsi. Il ressort clairement du dossier que le projet de régime de 1998 avait pour but de corriger l'illégalité du régime antérieur, en vigueur depuis 1987. Sur le fond, il ne fait que le calquer et, plus important, il garantit ainsi au système, par le mécanisme de la rétroactivité décrit ci-dessus, les ressources provenant des cotisations perçues dans le passé. Dans ces circonstances, il peut donc être soutenu que la décision de 1996 a laissé entiers les effets du régime de 1987 et, par conséquent, que les requérants étaient directement concernés .

57. Cependant, si nous considérons les requérants en tant que personnes redevables des cotisations en question, il apparaît moins évident qu'ils soient directement concernés, notamment car la portée de la décision de 1996 n'est pas exempte d'équivoque. Nous avons considéré ci-dessus que la Commission n'a pas autorisé le système de cotisations et l'effet rétroactif de celle-ci, qui formeraient la partie de ladite décision qui concernerait les requérants. La lecture la plus naturelle de ladite décision paraît être de dire que la Commission n'a tenu compte que de manière incidente du volet "financement» du système afin d'en apprécier les effets sur le régime d'aides.

58. Il est en outre difficile d'apprécier si les requérants sont individuellement concernés, même s'il devait être statué que la décision de 1996 a autorisé le système de cotisations et l'effet rétroactif de celles-ci. Ce système s'applique de manière générale à un grand nombre d'opérateurs exerçant diverses activités avec des animaux différents. La jurisprudence établissant la notion d'«individuellement concerné» dans le cas de requérants faisant partie d'un «groupe définissable», dont le nombre et l'individualité sont déterminés et vérifiables au jour de l'adoption de la décision en question ou que la décision a un effet rétroactif, est loin d'être claire . Par conséquent, les arguments visant à établir que les requérants forment un groupe définissable au motif qu'ils avaient déjà formé un recours pour obtenir le recouvrement des cotisations versées sur la base du régime de 1987 avant que le projet de loi de 1998 ne soit notifié à la Commission, ou qu'en tout état de cause la rétroactivité des dispositions en question feraient entrer les requérants, ainsi que plus généralement toutes les personnes redevables de ces cotisations rétroactives, dans un groupe définissable, ne seraient pas suffisants pour que le recours soit manifestement recevable devant le Tribunal.

59. Pour conclure, il n'est pas totalement certain que les requérants aient eu qualité pour former un recours devant le Tribunal, en application de l'article 230 CE, contre la décision de 1996. Sur la base de la jurisprudence TWD Textilwerke Meggendorf, précitée, les requérants peuvent donc contester ladite décision devant la juridiction de renvoi.

La sixième question

60. Par sa sixième question, la juridiction de renvoi demande si la Commission a outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation et violé l'article 88, paragraphe 3, CE en adoptant la décision de 1996.

61. La prémisse sur laquelle repose cette question est manifestement que la Commission aurait en fait autorisé le système d'imposition et l'effet rétroactif qu'il comprenait. Nous avons toutefois expliqué ci-dessus les raisons pour lesquelles nous ne pensons pas que ladite décision les a autorisés.

62. En tout état de cause, nous voudrions souligner que, comme la Commission semble elle-même l'admettre, toute décision qui autoriserait un système d'imposition finançant un régime d'aides violerait manifestement le droit communautaire. Il en irait tout spécialement ainsi si la Commission venait à autoriser l'imposition rétroactive de telles taxes, réduisant ainsi à néant les obligations de notification préalable et de non-mise à exécution de l'article 88, paragraphe 3, CE.

63. Enfin, il peut être utile d'observer que les conclusions ci-dessus ne seraient pas très différentes si les nouvelles règles relatives à l'application de l'article 88, paragraphe 3, CE avaient été applicables. Ce règlement, qui ne confère que des pouvoirs limités à la Commission en matière de récupération de toute aide versée illégalement , ne traite que des procédures devant la Commission et des pouvoirs de celle-ci; il ne saurait être vu comme une dérogation à votre jurisprudence relative aux pouvoirs des juridictions nationales.

Conclusion

64. Au regard des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Hof van Beroep te Antwerpen:

«1) Si une taxe ou une cotisation est spécialement perçue pour financer une aide et que celle-ci est illégale en l'absence de sa notification à la Commission des Communautés européennes conformément à l'article 88, paragraphe 3, CE, les juridictions nationales doivent ordonner le remboursement des sommes perçues. Il en va ainsi même si l'État membre adopte une nouvelle législation, notifiée à la Commission, par laquelle il entend ratifier rétroactivement l'imposition de la taxe ou de la cotisation.

2) La décision de la Commission du 9 août 1996, mesure d'aide n° 366/96, n'a pas approuvé les cotisations finançant le régime d'aides, ni leur effet rétroactif.

3) Le droit communautaire s'oppose à ce qu'une personne physique ou morale puisse remettre en cause devant les juridictions nationales la légalité d'une décision de la Commission déclarant un régime d'aides compatible avec le marché commun uniquement si elle est le destinataire de cette décision ou si, de manière évidente, elle est directement et individuellement concernée au sens de l'article 230, quatrième alinéa, CE et peut donc saisir directement le Tribunal de première instance des Communautés européennes d'un recours contre cette décision. Il n'est pas évident que les personnes redevables de la taxe devant notamment financer un régime d'aides autorisé par une décision de Commission ont qualité pour ce faire en vertu de l'article 230, alinéa 4, CE.

4) Dans le cadre d'une procédure en application de l'article 88, paragraphe 3, CE, la Commission n'a pas le pouvoir d'autoriser la méthode de financement d'un régime d'aides. Toute décision à cet effet serait donc illégale.»