ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

22 janvier 2009 ( )

«Manquement d’État – Directive 2002/21/CE – Réseaux et services de communications électroniques – Notion d’‘abonné’»

Dans l’affaire C‑492/07,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 7 novembre 2007,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. A. Nijenhuis et Mme K. Mojzesowicz, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République de Pologne, représentée par M. M. Dowgielewicz, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M. M. Ilešič, président de chambre, MM. A. Borg Barthet et J.-J. Kasel (rapporteur), juges,

avocat général: M. J. Mazák,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne transposant pas correctement la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (JO L 108, p. 33, ci-après la «directive-cadre»), et notamment l’article 2, sous k), de celle-ci, relatif à la définition de la notion d’«abonné», la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 L’article 2, sous k), de la directive-cadre définit l’«abonné» comme étant «toute personne physique ou morale partie à un contrat avec un fournisseur de services de communications électroniques accessibles au public, pour la fourniture de tels services».

3 Cette définition est également valable pour l’application des directives 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive «accès») (JO L 108, p. 7), 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (JO L 108, p. 21), 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel») (JO L 108, p. 51), et 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 juillet 2002, concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive vie privée et communications électroniques) (JO L 201, p. 37) (ci-après, ensemble, les «directives ‘communications électroniques’»), qui précisent notamment certains droits en faveur des abonnés.

La réglementation nationale

4 L’article 2 de la loi du 16 juillet 2004, relative aux télécommunications (ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U n° 171, position 1800, ci‑après la «loi relative aux télécommunications»), définit, pour les besoins de cette même loi, l’«abonné» comme étant toute «personne qui est partie à un contrat écrit de fourniture de services, passé avec un fournisseur de services de télécommunications accessibles au public».

La procédure précontentieuse

5 Considérant, dans un premier temps, que la transposition en droit national de certaines dispositions de la directive-cadre n’était pas conforme à cette directive, la Commission a, par lettre du 21 mars 2005, demandé à la République de Pologne de présenter ses observations à ce sujet dans un délai de deux mois.

6 N’ayant pas été convaincue par la réponse de la République de Pologne, la Commission a, le 19 décembre 2005, adressé un avis motivé à cet État membre l’invitant à prendre, dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis, les mesures nécessaires pour assurer la transposition correcte de la directive-cadre et, plus particulièrement, des articles 2, sous k), 4, paragraphe 1, 12 ainsi que 13, paragraphe 2, de cette dernière.

7 Le 7 février 2006, la République de Pologne a communiqué à la Commission une version modifiée de la loi relative aux télécommunications, entrée en vigueur le 29 décembre 2005, prenant en compte la plupart des observations formulées par cette institution. Cette dernière, considérant toutefois que l’article 2, sous k), de la directive-cadre n’avait toujours pas été correctement transposé, a introduit le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

8 Selon la Commission, la législation polonaise, dès lors qu’elle prévoit qu’une personne doit avoir conclu un contrat «écrit» pour pouvoir être considérée comme ayant la qualité d’«abonné» au sens de la directive-cadre, va au-delà des exigences de cette directive et prive les personnes qui n’ont pas conclu de contrat écrit de certains des droits qui leur sont accordés par les directives «communications électroniques». Feraient partie de ces droits, notamment:

– le droit de figurer dans l’annuaire accessible au public, mentionné à l’article 25 de la directive 2002/22;

– celui de recevoir des factures non détaillées, figurant à l’article 7 de la directive 2002/58;

– la possibilité d’empêcher, sans frais, au moyen d’un dispositif approprié, la présentation de l’identification de la ligne appelante et ce, appel par appel, la possibilité d’empêcher la présentation de l’identification de la ligne appelante pour les appels entrants ainsi que celle de refuser les appels entrants, prévues à l’article 8 de la directive 2002/58;

– la possibilité de mettre fin au renvoi automatique des appels par un tiers vers son terminal, mentionnée à l’article 11 de la directive 2002/58;

– les droits relatifs aux annuaires d’abonnés, énoncés à l’article 12 de la directive 2002/58, et

– ceux relatifs aux communications non sollicitées, prévus à l’article 13 de la directive 2002/58.

9 Selon la Commission, les effets préjudiciables découlant de la définition de la notion d’«abonné» retenue par la loi relative aux télécommunications étant ainsi clairement identifiés, il ne saurait lui être reproché de s’être bornée à constater que cette définition, en droit polonais, ne correspondait pas mot pour mot à celle retenue dans la directive-cadre. Son analyse des mesures prises aux fins de la transposition en cause serait donc fondée non pas sur des suppositions, mais sur l’examen des dispositions du droit polonais qui lui ont été notifiées au titre de la transposition de l’article 2, sous k), de la directive-cadre. D’ailleurs, au cours de la procédure précontentieuse, la République de Pologne ne lui aurait pas indiqué que des actes autres que ceux qui lui avaient été notifiés devaient assurer la transposition complète de cette disposition.

10 En tout état de cause, il ressortirait de la jurisprudence de la Cour que l’existence de règles nationales ne peut rendre superflue la transposition d’une directive par des normes internes législatives ou réglementaires qu’à condition que celles-ci garantissent effectivement la pleine application de la directive par l’administration nationale et que, au cas où, comme en l’espèce, la disposition en cause de la directive vise à créer des droits pour les particuliers, la situation juridique découlant desdites règles nationales soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et obligations ainsi que, le cas échéant, de s’en prévaloir devant les juridictions nationales. Or, tel ne serait pas le cas en l’espèce.

11 La République de Pologne fait valoir, en premier lieu, que la Commission n’a pas clairement établi l’existence du manquement allégué.

12 Dans la mesure où il ressortirait de la jurisprudence, notamment de l’arrêt du 14 juillet 2005, Commission/Espagne (C‑135/03, Rec. p. I‑6909, point 41), qu’il appartient à la Commission d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence d’un manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque, la Commission devrait prouver que le fait que la définition de la notion d’«abonné» mentionnée dans la directive-cadre n’est pas reprise textuellement dans la législation polonaise est de nature à compromettre la mise en œuvre du régime imposé par les directives «communications électroniques», étant entendu que, selon l’arrêt du 29 avril 2004, Commission/Autriche (C‑194/01, Rec. p. I‑4579, point 37), les États membres ne seraient pas tenus de transposer littéralement les définitions figurant dans les directives.

13 Or, en l’espèce, la Commission n’aurait pas rapporté la preuve que le champ d’application des droits dont bénéficient les abonnés en vertu de la réglementation communautaire diffère de celui des dispositions de la législation polonaise conférant à ceux-ci des droits équivalents. S’agissant des droits qui, selon la Commission, ne seraient pas garantis aux abonnés en application de la législation polonaise, la République de Pologne indique que ceux relatifs aux communications non sollicitées d’informations à caractère commercial, prévus à l’article 13 de la directive 2002/58, ont été transposés dans la loi relative aux télécommunications ainsi que dans une loi relative aux services électroniques. La Commission, n’ayant pas examiné l’ensemble de la législation polonaise pour s’assurer que la non-transposition littérale de la définition de la notion d’«abonné» avait pour effet de priver les abonnés de certains droits reconnus par les directives «communications électroniques», n’aurait pas valablement établi l’existence du manquement allégué.

14 La République de Pologne soutient, en second lieu, que malgré les différences relevées quant aux champs d’application des définitions communautaire et nationale de la notion d’«abonné», la réalisation des objectifs poursuivis par les directives «communications électroniques» n’est aucunement compromise.

15 L’interprétation littérale de l’article 2, sous k), de la directive-cadre préconisée par la Commission aurait des conséquences inacceptables, dès lors qu’il ne ferait aucun doute que, sur la base de cette interprétation, des personnes achetant une carte prépayée leur permettant d’utiliser les téléphones publics devraient être qualifiées de jure d’«abonnés», dans la mesure où elles souscrivent, par ce biais, un contrat de prestation de services de télécommunications. Ces personnes devraient donc bénéficier des mêmes droits que les utilisateurs d’un téléphone portable dans le cadre d’un régime de communications prépayées.

16 Cette interprétation littérale ne pouvant donc être retenue, il y aurait lieu de recourir à une interprétation téléologique de la disposition en cause. Aussi le législateur polonais se serait-il fondé, lors de la transposition de cette disposition, sur l’objectif poursuivi par cette dernière, en identifiant un groupe de bénéficiaires jouissant indubitablement des droits reconnus aux abonnés par les directives «communications électroniques» et pouvant être mis en œuvre sans difficulté.

Appréciation de la Cour

17 S’agissant, en premier lieu, de l’argument, invoqué par la République de Pologne, selon lequel la Commission n’aurait pas clairement établi l’existence du manquement allégué et s’appuierait sur des présomptions, il convient de relever qu’il découle certes d’une jurisprudence constante que, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de cette existence. Il n’en demeure pas moins qu’il est également de jurisprudence constante que les États membres sont tenus, en vertu de l’article 10 CE, de faciliter à la Commission l’accomplissement de sa mission, qui consiste notamment, selon l’article 211 CE, à veiller à l’application des dispositions du traité CE ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci (voir, notamment, arrêt du 25 octobre 2007, Commission/Irlande, C‑248/05, Rec. p. I‑9261, point 67).

18 En effet, s’agissant de vérifier si les dispositions destinées à assurer la transposition d’une directive communautaire en droit national sont de nature à garantir la mise en œuvre effective de ladite directive, la Commission est largement tributaire des éléments fournis par l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, précité, point 68).

19 C’est d’ailleurs afin d’assurer que la Commission reçoive ces éléments que la directive-cadre impose, à son article 28, paragraphe 3, l’obligation aux États membres de communiquer à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par cette directive, ainsi que toute modification ultérieure de ces dispositions.

20 Il y a lieu d’ajouter qu’il ressort également de la jurisprudence de la Cour que, lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître que les dispositions nationales adoptées par l’État membre défendeur ne sont pas de nature à garantir la mise en œuvre effective d’une directive, il incombe à cet État membre de contester de manière substantielle et détaillée les éléments ainsi présentés et les conséquences qui en découlent (voir arrêt Commission/Irlande, précité, point 69).

21 C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’apprécier le bien-fondé du grief invoqué par la Commission.

22 En l’espèce, force est de constater que la Commission ne s’est pas bornée à alléguer que la définition de la notion d’«abonné» retenue par la République de Pologne dans la loi relative aux télécommunications ne correspond pas textuellement à celle énoncée à l’article 2, sous k), de la directive-cadre, mais qu’elle a clairement identifié un certain nombre de droits dont les «abonnés», au sens de cette directive, seraient privés en raison de la transposition incorrecte de cette disposition.

23 La Commission ayant ainsi apporté des éléments concrets à l’appui du manquement reproché, il appartenait à la République de Pologne de contester ces éléments en fournissant des indications détaillées relatives aux dispositions nationales assurant, selon elle, la mise en œuvre effective de l’article 2, sous k), de la directive-cadre et des droits reconnus aux abonnés.

24 Or, en l’occurrence, la République de Pologne, tout en affirmant que les droits énumérés par la Commission sont garantis aux abonnés par la législation nationale, ne fournit pas, sauf en ce qui concerne les droits prévus à l’article 13 de la directive 2002/58, d’indices suffisamment concordants et pertinents pour étayer cette allégation.

25 Certes, la République de Pologne a fait valoir que la notion d’«abonné», telle que définie à l’article 2 de la loi relative aux télécommunications, reflète de manière appropriée le champ d’application personnel de la législation communautaire.

26 Cette disposition de la législation polonaise limite toutefois la notion d’«abonné» aux personnes ayant conclu un contrat «écrit» avec un fournisseur de services de télécommunications accessibles au public. À cet égard, il convient de relever que si le législateur communautaire avait voulu limiter la notion de «contrat» de cette manière, il aurait facilement pu le faire en employant, à l’article 2, sous k), de la directive-cadre, les termes «contrat écrit». Or, tel n’est pas le cas.

27 S’agissant, en second lieu, de l’argument, invoqué par la République de Pologne, selon lequel, malgré les différences relevées quant aux champs d’application des définitions communautaire et nationale de la notion d’«abonné», la réalisation des objectifs poursuivis par les directives «communications électroniques» ne serait pas compromise en l’espèce, il y a lieu de constater que la République de Pologne n’a pas suffisamment étayé sa position.

28 En effet, à l’appui de l’interprétation téléologique de la directive-cadre qu’elle propose, la République de Pologne s’est, en substance, limitée à faire valoir qu’il est techniquement impossible d’accorder, dans tous les cas, l’ensemble des droits reconnus aux abonnés aux personnes utilisant des cartes prépayées. Or, dans le cadre du présent recours en manquement, il n’est pas reproché à la République de Pologne de ne pas accorder les droits reconnus aux abonnés à toutes les personnes utilisant des cartes prépayées, mais il lui est reproché d’exclure du bénéfice de ces droits, sans raison technique valable et au seul motif qu’elles ne disposent pas d’un contrat écrit, notamment, les personnes qui, ayant conclu un contrat avec leur fournisseur de services de communications électroniques pour l’acquisition d’une carte prépayée utilisable dans un téléphone portable, se sont vu attribuer un numéro déterminé et qui, tout en renonçant à l’anonymat sous le couvert duquel elles ont éventuellement acquis cette carte, souhaitent bénéficier de l’ensemble des droits reconnus aux abonnés.

29 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer le recours de la Commission comme fondé.

30 Par conséquent, il convient de constater que, en ne transposant pas correctement la directive-cadre, et notamment l’article 2, sous k), de celle-ci, relatif à la définition de la notion d’«abonné», la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Sur les dépens

31 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:

1) En ne transposant pas correctement la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre»), et notamment l’article 2, sous k), de celle-ci, relatif à la définition de la notion d’«abonné», la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

2) La République de Pologne est condamnée aux dépens.

Signatures