CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERARD HOGAN

présentées le 11 mars 2021 ( 1 )

Avis 1/19

Demande d’avis présentée par le Parlement européen

« Demande d’avis présentée au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE – Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d’Istanbul) – Adhésion de l’Union – Compétences externes de l’Union – Bases juridiques appropriées – Article 78, paragraphe 2, TFUE – Article 82, paragraphe 2, TFUE – Article 83, paragraphe 1, TFUE – Article 84 TFUE – Scission des décisions relatives à la signature et à la conclusion de la convention en fonction des bases juridiques applicables – Compatibilité avec les traités UE et FUE – Pratique du “commun accord” – Recevabilité de la demande d’avis »

I. Introduction

1. La jurisprudence récente de la Cour démontre amplement que, en ce qui concerne la conclusion d’accords internationaux, la relation entre les États membres et l’Union européenne peut soulever des questions parmi les plus difficiles et les plus complexes du droit de l’Union. La délimitation des compétences respectives des États membres et de l’Union (et leurs interactions) pose invariablement des questions de qualification difficiles, qui nécessitent souvent une analyse détaillée et précise d’un accord international dont la rédaction n’a pas toujours tenu compte de la subtile complexité de l’architecture institutionnelle de l’Union (et de la répartition des compétences).

2. C’est, malheureusement, également le cas de l’accord international – la convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après la « convention d’Istanbul »), adoptée le 7 avril 2011 par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe – qui fait l’objet de la présente demande d’avis au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE. Alors que cette convention tend à faire progresser l’objectif noble et souhaitable de lutte contre la violence à l’égard des femmes et des enfants, la question de la compatibilité de la conclusion de cette convention avec les traités de l’Union soulève des questions juridiques complexes et assez nouvelles qu’il convient naturellement d’examiner sous un angle juridique, de manière sereine et détachée. La question se pose de la manière suivante.

II. Le contexte de la convention d’Istanbul

3. En 1979, les Nations unies ont adopté la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (ci-après la « CEDEF »). Cette convention a été complétée par les recommandations formulées par le Comité de la CEDEF, notamment la recommandation générale no 19 sur la violence à l’égard des femmes (de 1992), elle-même actualisée par la recommandation générale no 35 sur la violence sexiste à l’égard des femmes (de 2017). Ces recommandations précisent que la violence fondée sur le genre constitue une discrimination au sens de la CEDEF.

4. Dans une recommandation adressée à ses membres, le Conseil de l’Europe a proposé, pour la première fois en Europe, une stratégie globale de prévention de la violence à l’égard des femmes et de protection des victimes dans tous les États membres du Conseil de l’Europe.

5. Au mois de décembre 2008, le Conseil de l’Europe a institué un comité d’experts, le Comité ad hoc pour prévenir et combattre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (ci-après le « CAHVIO »). Cet organe, composé de représentants des gouvernements des États membres du Conseil de l’Europe, avait pour mission d’élaborer un ou plusieurs instruments juridiques contraignants « pour prévenir et combattre la violence domestique, y compris les formes spécifiques de violence à l’égard des femmes, d’autres formes de violence à l’égard des femmes, et pour protéger et soutenir les victimes de tels actes de violence et poursuivre leurs auteurs ».

6. Le CAHVIO s’est réuni neuf fois et a parachevé le texte du projet de convention au mois de décembre 2010. L’Union n’a pas participé aux négociations ( 2 ).

7. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a adopté le texte final de la convention d’Istanbul le 7 avril 2011. La convention a été ouverte à la signature le 11 mai 2011, lors de la 121e session du Comité des ministres à Istanbul ( 3 ).

8. Les 5 et 6 juin 2014, le Conseil de l’Union européenne, dans sa formation « Justice et Affaires intérieures », a adopté des conclusions invitant les États membres à signer, à conclure et à mettre en œuvre cette convention.

9. La Commission a ensuite, le 4 mars 2016, soumis au Conseil de l’Union européenne une proposition de décision du Conseil portant signature, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul. La proposition précise que la conclusion de cette convention relève à la fois de la compétence de l’Union et de celle des États membres. S’agissant de l’Union, la proposition présentée par la Commission envisageait la signature de la convention d’Istanbul par une décision unique fondée sur l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE.

10. En même temps que cette proposition de décision du Conseil autorisant la signature, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul, la Commission a soumis au Conseil une proposition de décision autorisant la conclusion, au nom de l’Union, de cette convention. La base juridique proposée par la Commission était la même que celle de la proposition relative à la signature, c’est-à-dire l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE.

11. Lors des discussions relatives à la proposition de décision au sein des instances préparatoires du Conseil, il est apparu que, en raison de certains domaines couverts, la conclusion par l’Union de la convention d’Istanbul, telle que proposée par la Commission, n’obtiendrait pas le soutien de la majorité qualifiée des membres du Conseil requise. Il a donc été décidé de limiter la portée de la conclusion par l’Union aux seules compétences qui, de l’avis de ces instances préparatoires, relevaient de la compétence exclusive de l’Union. Les bases juridiques de la proposition ont donc été modifiées. La référence à l’article 84 TFUE a été supprimée tandis que l’article 78, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, TFUE ont été ajoutés à l’article 82, paragraphe 2, TFUE. Il a également été décidé de scinder la proposition de décision du Conseil relative à la signature de la convention d’Istanbul et d’adopter deux décisions afin de tenir compte de la position particulière de l’Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord visée par le protocole no 21 annexé aux traités UE et FUE.

12. Ces modifications, effectuées lors de la réunion du Comité des représentants permanents des gouvernements des États membres de l’Union européenne (Coreper) du 26 avril 2017, ont été approuvées par la Commission.

13. Le 11 mai 2017, le Conseil a adopté deux décisions séparées relatives à la signature de la convention d’Istanbul, à savoir : – la décision (UE) 2017/865 du Conseil, du 11 mai 2017, relative à la signature, au nom de l’Union européenne, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale (JO 2017, L 131, p. 11). Cette décision indique l’article 82, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, TFUE comme bases juridiques matérielles ; – la décision (UE) 2017/866 du Conseil, du 11 mai 2017, relative à signature, au nom de l’Union européenne, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, en ce qui concerne l’asile et le non-refoulement (JO 2017, L 131, p. 13). Cette décision indique l’article 78, paragraphe 2, TFUE comme base juridique matérielle.

14. Les considérants 5 à 7 des deux décisions susmentionnées indiquent ce qui suit. « (5) Tant l’Union que ses États membres sont compétents dans les domaines couverts par la convention [d’Istanbul]. (6) Il convient de signer la convention [d’Istanbul] au nom de l’Union pour ce qui est des questions relevant de la compétence de l’Union dans la mesure où la convention [d’Istanbul] peut affecter des règles communes ou en altérer la portée. Cela s’applique, en particulier, à certaines dispositions de la convention [d’Istanbul] relatives à la coopération judiciaire en matière pénale et aux dispositions de la convention [d’Istanbul] relatives à l’asile et au non-refoulement. Les États membres conservent leur compétence dans la mesure où la convention [d’Istanbul] n’affecte pas des règles communes ou n’en altère pas la portée. (7) L’Union jouit également d’une compétence exclusive pour assumer les obligations énoncées dans la convention [d’Istanbul] en ce qui concerne ses propres institutions et sa propre administration publique. »

15. Selon le considérant 10 de la décision 2017/865, « [l]’Irlande et le Royaume-Uni sont liés par [la directive 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil (JO 2011, L 101, p. 1) et la directive 2011/93/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI du Conseil (JO 2011, L 335, p. 1)], ils participent donc à l’adoption de la présente décision ».

16. Selon le considérant 10 de la décision 2017/866, « [c]onformément aux articles 1er et 2 du protocole no 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au TFUE, et sans préjudice à l’article 4 dudit protocole, ces États membres ne participent pas à l’adoption de la présente décision et ne sont pas liés par celle-ci ni soumis à son application ».

17. Le considérant 11 de ces deux décisions indique que, « [c]onformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au TFUE, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application ».

18. Conformément à ces deux décisions, la convention d’Istanbul a été signée, au nom de l’Union, le 13 juin 2017 ( 4 ). Aucune décision n’a cependant été adoptée en ce qui concerne la conclusion de la convention d’Istanbul.

19. Le 9 juillet 2019, le Parlement a présenté à la Cour, au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, une demande d’avis concernant l’adhésion de l’Union à la convention d’Istanbul. Cette demande d’avis est libellée comme suit ( 5 ) : « [1. a)] Les articles 82, paragraphe 2, et 84 constituent-ils les bases juridiques appropriées pour l’acte du Conseil portant sur la conclusion au nom de l’Union de la convention d’Istanbul ou [1. b)] cet acte doit-il se fonder sur les articles 78, paragraphe 2, 82, paragraphe 2, et 83, paragraphe 1, TFUE et est-il nécessaire ou possible de scinder les décisions relatives à la signature et à la conclusion de la convention en deux en conséquence de ce choix de base juridique ? 2. La conclusion par l’Union de la convention d’Istanbul, conformément à l’article 218, paragraphe 6, TFUE, est-elle compatible avec les traités en l’absence d’un commun accord de tous les États membres portant sur leur consentement à être liés par ladite convention ? »

III. La recevabilité de la demande d’avis du Parlement

20. Il existe principalement deux voies qui amènent la Cour à examiner les accords internationaux conclus par l’Union. La première consiste, pour la Cour, à examiner un accord international dans le cadre de sa mission juridictionnelle générale, à l’occasion d’un contrôle juridictionnel, d’un recours ou d’une demande de décision préjudicielle. La seconde, qui est pertinente en l’espèce, consiste en la procédure visée à l’article 218, paragraphe 11, TFUE en vertu duquel la Cour est spécifiquement habilitée à rendre, à la demande d’un État membre, du Parlement, du Conseil ou de la Commission, un avis sur la compatibilité avec les traités d’un accord international dont la conclusion est envisagée ( 6 ).

21. L’article 218 TFUE institue une procédure de portée générale concernant la négociation et la conclusion des accords internationaux que l’Union est compétente pour conclure dans ses domaines d’action ( 7 ). Le dernier paragraphe – l’article 218, paragraphe 11, TFUE – instaure un mécanisme essentiel de contrôle constitutionnel ex ante de l’accord envisagé. Ce mécanisme est important sur le plan juridique parce que, en vertu de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, les accords conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres et sont donc en principe susceptibles de conditionner la légalité d’actes adoptés par ces institutions. Sur le plan politique, ledit mécanisme est également important parce que la présentation d’une demande d’avis peut elle-même faire apparaître d’éventuels obstacles à la conclusion formelle de l’accord ( 8 ).

22. Bien que le recours à la procédure de l’article 218, paragraphe 11, TFUE soit relativement rare, les avis rendus par la Cour sur ce fondement ont généralement une importance pratique considérable, ne serait-ce qu’en raison des clarifications qu’ils ont apportées quant à la portée des compétences de l’Union dans le domaine du droit international, des accords internationaux et dans des matières apparentées. Les avis de la Cour ont ainsi énoncé des principes fondamentaux du droit des relations internationales, allant du caractère exclusif des compétences de l’Union au principe d’autonomie et à sa mise en œuvre dans la résolution de litiges internationaux. Certains de ces avis ont énoncé d’importants principes constitutionnels qui vont au-delà des questions posées ou même des limites du droit de l’Union concernant les relations internationales ( 9 ).

23. La Cour a clairement exposé la raison d’être de cette procédure dans l’avis 1/75 ( 10 ), qui est : « de prévenir les complications qui résulteraient de contestations en justice relatives à la compatibilité avec le traité d’accords internationaux engageant [l’Union]. En effet, une décision judiciaire constatant éventuellement qu’un tel accord est, au vu soit de son contenu, soit de la procédure adoptée pour sa conclusion, incompatible avec les dispositions du traité ne manquerait pas de créer, non seulement sur le plan [de l’Union], mais [également] sur celui des relations internationales, des difficultés sérieuses, et risquerait de porter préjudice à toutes les parties intéressées, y inclus les pays tiers. En vue d’éviter de telles complications, le traité a eu recours à la procédure exceptionnelle d’une saisine préalable de la Cour de justice pour que puisse être tiré au clair, avant la conclusion de l’accord, si celui-ci est compatible avec le traité. »

24. Comme l’a souligné la Cour ( 11 ), une décision judiciaire constatant éventuellement, après la conclusion d’un accord international engageant l’Union, que celui-ci est, au vu soit de son contenu, soit de la procédure adoptée pour sa conclusion, incompatible avec les dispositions des traités ne manquerait pas, en effet, de créer, sur le plan non seulement interne de l’Union, mais également des relations internationales, des difficultés sérieuses et risquerait de porter préjudice à toutes les parties intéressées, y compris aux États tiers.

25. L’avis qui est ici demandé à la Cour l’amène à examiner d’importantes questions liminaires concernant la recevabilité des questions qui lui sont posées dans le cadre de cette procédure exceptionnelle.

A. Exceptions d’irrecevabilité soulevées par les parties

26. Certaines parties ont exprimé, à plusieurs égards, des doutes quant à la recevabilité de la demande d’avis.

27. Tout d’abord, s’agissant de la première question, sous a), le Conseil ainsi que les gouvernements irlandais et hongrois considèrent que cette question est irrecevable en raison de son caractère tardif. Ils soutiennent que, puisque le Parlement pouvait contester les décisions de signer la convention d’Istanbul et, à cette occasion, la validité des fondements juridiques retenus, il ne peut plus saisir la Cour de cette question parce que cela reviendrait à contourner les règles relatives aux délais d’introduction d’un recours en annulation et à ainsi détourner la procédure d’avis de son objet.

28. En ce qui concerne la première question, sous b), le Conseil conteste sa recevabilité dans la mesure où elle porte sur la signature de la convention d’Istanbul au motif que les décisions relatives à la signature sont devenues définitives.

29. Le Conseil affirme également que la seconde question est irrecevable en raison de son caractère hypothétique. Outre sa formulation générale, cette question repose sur la prémisse que le Conseil a agi conformément à une règle qu’il se serait lui-même imposée et qui consisterait, dans le cas d’un accord mixte, à attendre que tous les États membres aient conclu cet accord avant que l’Union le conclue à son tour, sans que le Parlement démontre l’existence d’une telle règle.

30. Plus généralement, le Conseil ainsi que les gouvernements espagnol et hongrois contestent la recevabilité de la demande dans son ensemble. Ils soulignent avant tout que le processus décisionnel n’en est encore qu’à un stade préparatoire et, en particulier, qu’il n’a pas encore atteint le stade où le Conseil doit obtenir l’accord du Parlement. Puisque le Parlement aurait encore la possibilité de présenter des observations sur le projet de décision relative à la conclusion de la convention d’Istanbul, la demande d’avis serait irrecevable en raison de son caractère prématuré.

31. De plus, le Conseil considère que, en réalité, le Parlement conteste la lenteur de la procédure de conclusion. Le Parlement aurait donc dû introduire un recours en carence au titre de l’article 265 TFUE. Comme la procédure d’avis répond à un objectif différent et qu’elle ne saurait être utilisée pour obliger une autre institution à agir, la demande devrait être déclarée irrecevable pour ce motif également. Les gouvernements espagnol, hongrois et slovaque partagent cette position.

32. Enfin, le Conseil, les gouvernements bulgare, irlandais, grec, espagnol, hongrois et polonais considèrent que, par sa demande d’avis, le Parlement cherche en réalité à contester la décision du Conseil de limiter la portée de la conclusion de la convention d’Istanbul par l’Union aux dispositions relevant de la compétence exclusive de l’Union et donc à contester la répartition exacte des compétences entre l’Union et les États membres. Étant donné que la procédure d’avis ne peut porter que sur la validité d’une décision de conclure un accord, la demande d’avis devrait être rejetée comme irrecevable.

B. Analyse

33. Il y a lieu de souligner d’emblée que, eu égard à la portée juridique et politique de la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE décrite ci-dessus, il convient en principe de reconnaître à la procédure d’avis un champ d’application relativement large ( 12 ).

34. Les questions qui peuvent être soumises à la Cour dans le cadre de cette procédure peuvent donc porter sur la validité, tant matérielle que formelle, de la décision portant conclusion de l’accord ( 13 ), sous réserve, selon moi, de trois limites qui visent, en substance, à garantir que la Cour ne réponde pas à une question ne présentant pas de réel intérêt pour la conclusion d’un accord donné ( 14 ).

35. Premièrement, les questions soulevées doivent nécessairement concerner un accord international dont la conclusion est, sauf si la procédure de l’article 218, paragraphe 11, TFUE est déclenchée, imminente et raisonnablement prévisible ( 15 ). Ceci découle du libellé même de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, qui évoque la compatibilité d’un « accord envisagé » avec les traités. Par conséquent, le Parlement (ou, d’ailleurs, tout autre requérant compétent visé à l’article 218, paragraphe 11, TFUE) ne serait, par exemple, pas habilité à invoquer la procédure de l’article 218, paragraphe 11, TFUE pour demander à la Cour de se prononcer, sur un fondement purement abstrait ou entièrement hypothétique, sur la question de savoir si un accord international donné viole le droit de l’Union alors que la conclusion de cet accord n’a jamais été envisagée ou que l’Union a clairement indiqué qu’elle ne le conclura pas.

36. En principe, les questions posées peuvent toutefois concerner tout scénario lié à la conclusion de l’accord envisagé, pour autant que la procédure tende à éviter les complications que pourrait susciter l’invalidation de l’acte portant conclusion de cet accord international ( 16 ). En effet, puisque cette procédure n’est pas contradictoire et qu’elle intervient avant que l’Union conclue l’accord proposé, la jurisprudence en vertu de laquelle la Cour ne devrait pas formuler d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques n’est évidemment pas applicable ( 17 ). Cette forme de contrôle ex ante impliquant nécessairement un élément hypothétique, toute conclusion contraire priverait l’article 218, paragraphe 11, TFUE de son effet utile général. Ce n’est que dans la situation particulière où certains éléments nécessaires pour répondre à la question posée ne sont pas encore connus que, selon moi, une question posée dans une demande d’avis peut être déclarée irrecevable au motif non pas qu’elle est hypothétique, mais plutôt qu’il est matériellement impossible que la Cour y réponde compte tenu de l’état des négociations ou de la procédure.

37. Deuxièmement, la demande doit porter sur la compatibilité avec les traités de la conclusion d’un tel accord ( 18 ). Compte tenu de l’importance de la finalité de cette procédure, à savoir prévenir les complications qui pourraient résulter de l’invalidation d’un acte portant conclusion d’un accord international, pour l’interprétation de la disposition elle-même ( 19 ), la question posée ne doit porter que sur des éléments qui pourraient avoir une incidence sur la validité de l’acte de conclusion ( 20 ). Comme l’a indiqué la Cour dans l’avis 1/75 (Arrangement OCDE – Norme pour les dépenses locales), du 11 novembre 1975 (EU:C:1975:145), dans la procédure d’avis, « il convient d’admettre toutes les questions susceptibles d’être soumises [...] dans la mesure où ces questions sont de nature à provoquer des doutes sur la validité matérielle ou formelle de [la décision d’autoriser la conclusion, au nom de l’Union, d’un] accord [international] au regard du traité » ( 21 ). Cependant, bien qu’une demande d’avis puisse porter sur le point de savoir si un accord devrait être conclu exclusivement par les États membres, par l’Union ou par les deux, il n’appartient pas à la Cour de déterminer la délimitation précise des compétences de chacun. Dans l’avis 2/00 (Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques), du 6 décembre 2001 (EU:C:2001:664), la Cour a en effet considéré que, dès lors que leur existence a été établie, l’étendue des compétences respectives de l’Union et des États membres dans le même domaine ne saurait, comme telle, avoir d’incidence sur la compétence même de l’Union pour conclure un accord international ni, de façon plus générale, sur la validité matérielle ou la régularité formelle de ce dernier au regard du traité ( 22 ).

38. Outre ces deux conditions de fond, il faut également tenir compte de l’existence d’une condition formelle. Lorsqu’il existe un projet d’accord et que la Cour est appelée à se prononcer sur la compatibilité des dispositions de l’accord envisagé avec les règles du traité, il est nécessaire que celle-ci dispose d’éléments suffisants sur le contenu même de cet accord pour pouvoir assumer effectivement son rôle ( 23 ). Dès lors, si la demande ne contient pas le niveau requis d’informations relatives à la nature et à la portée de l’accord international, elle doit être déclarée irrecevable ( 24 ).

39. Les différentes exceptions d’irrecevabilité soulevées par les parties peuvent maintenant être examinées à la lumière de ces principes.

40. S’agissant des deux premières exceptions d’irrecevabilité tirées, respectivement, de l’absence de contestation par le Parlement, au stade de la signature, du choix de l’article 78, paragraphe 2, de l’article 82, paragraphe 2, et de l’article 83, paragraphe 1, TFUE comme bases juridiques et de la possibilité d’interroger la Cour sur la validité des décisions d’autoriser la signature, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul, les considérations ayant présidé à l’adoption de l’arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf me semblent, dans la mesure où elles portent sur le principe général de sécurité juridique ( 25 ), pleinement transposables par analogie à la procédure d’avis. En conséquence, étant donné que le Parlement n’a pas, comme il aurait pu le faire, contesté la validité des décisions de signature et que celles-ci sont donc devenues définitives, il ne peut pas utiliser la procédure d’avis pour contourner les délais régissant le recours en annulation. Dès lors, la partie b) de la première question devrait, selon moi, être déclarée irrecevable, mais uniquement dans la mesure où elle porte sur les décisions de signer la convention d’Istanbul.

41. En exprimant ce point de vue, je n’oublie pas que dans l’avis 2/92 (Troisième décision révisée de l’OCDE relative au traitement national), du 24 mars 1995 (EU:C:1995:83), la Cour a considéré que « [l]a circonstance que certaines questions soient susceptibles d’être abordées dans le cadre d’autres voies de recours, et notamment d’un recours en annulation [...] ne constitue pas un argument permettant d’exclure que la Cour puisse être saisie à titre préalable en vertu de [l’article 218, paragraphe 11, TFUE] » ( 26 ). Cependant, cela ne signifie pas que la procédure de l’article 218, paragraphe 11, TFUE puisse elle-même servir de substitut au recours en annulation, dans la mesure où les décisions de signature sont concernées, puisque ces décisions sont devenues définitives et que toute contestation juridictionnelle ordinaire serait, de ce fait, hors délai.

42. Toutefois, comme je l’ai déjà indiqué, en ce qui concerne la présente demande d’avis, c’est la décision de signer – par opposition à toute décision de conclure l’accord – qui est hors délai. La Cour a déjà relevé que l’acte autorisant la signature de l’accord international et celui qui en prononce la conclusion sont deux actes juridiques distincts entraînant des obligations fondamentalement distinctes pour les parties intéressées, le second ne constituant nullement la confirmation du premier ( 27 ). C’est, en tout état de cause, ce que prévoient les principes généraux du droit international conventionnel. Dès lors, toute décision autorisant la conclusion de la convention d’Istanbul au nom de l’Union reste susceptible de recours.

43. La troisième exception soulevée est tirée de ce que la seconde question repose sur la prémisse implicite que le Conseil a erronément considéré qu’il était tenu d’attendre que tous les États membres aient conclu la convention d’Istanbul avant d’être lui-même autorisé à le faire. Il est soutenu que le recours à la procédure de l’article 218, paragraphe 11, TFUE est donc fondé sur une hypothèse non démontrée et que la demande devrait de ce fait être déclarée irrecevable.

44. À cet égard, comme expliqué ci-dessus, il convient de souligner que les questions adressées à la Cour dans le cadre d’une demande d’avis peuvent porter sur tout scénario possible en relation avec la conclusion de l’accord envisagé, à condition que la procédure ait pour finalité de prévenir les complications qui pourraient découler de l’invalidation de l’acte de conclusion d’un accord international.

45. Certes, dans le cadre d’un recours en annulation, un moyen tiré de la violation des traités résultant d’une pratique ne peut conduire à l’annulation de la décision attaquée que si le requérant peut établir que le décideur s’est senti lié par la pratique alléguée ou qu’il a considéré qu’elle était contraignante et que la pratique a donc constitué le fondement ou le motif de cette décision ( 28 ). Dans le cadre d’une demande d’avis, toutefois, l’État membre ou l’institution qui demande cet avis n’est pas tenu d’apporter une quelconque preuve et toute question peut être posée pour autant qu’elle concerne des situations qui auraient pu se produire ( 29 ). En effet, la procédure d’avis a, par essence, pour finalité de déterminer la position de la Cour sur des situations hypothétiques puisque, par principe, elle ne peut porter que sur une décision de conclure un accord qui n’a pas encore été adoptée. Par conséquent, le fait que le Parlement n’ait pas démontré que le Conseil se serait senti lié par la pratique en question ne constitue pas un motif pour déclarer la seconde question irrecevable.

46. S’agissant de la quatrième exception, qui a trait au caractère prématuré de la demande d’avis, il y a lieu de rappeler que l’article 218, paragraphe 11, TFUE ne fixe aucun délai à cet égard ( 30 ). La seule condition temporelle prévue par cette disposition réside dans le fait que la conclusion d’un accord doit être envisagée. Il s’ensuit qu’un État membre, le Parlement, le Conseil ou la Commission peuvent obtenir l’avis de la Cour sur toute question relative à la compatibilité avec les traités de la décision à adopter en vue de conclure un accord international dans la mesure où l’Union envisage cette conclusion ( 31 ), et ce aussi longtemps qu’elle ne l’a pas conclu. Puisqu’une demande d’avis doit être considérée comme étant recevable même lorsque le processus menant à l’adoption de la décision de conclure cet accord est encore à un stade préparatoire, cette exception d’irrecevabilité ne saurait être accueillie.

47. En ce qui concerne la cinquième exception, à savoir l’argument du Conseil selon lequel le Parlement aurait dû introduire un recours en carence plutôt qu’une demande d’avis, il convient de souligner que la procédure prévue à l’article 265 TFUE vise à faire condamner une institution européenne qui s’est illégalement abstenue de statuer, au regard du droit de l’Union. En l’espèce, même si certains éléments du dossier suggèrent effectivement que le Parlement cherche à faire accélérer la conclusion de la convention d’Istanbul, il n’en reste pas moins qu’aucune des questions posées par le Parlement ne porte sur une éventuelle carence. Dès lors, la présente demande d’avis ne saurait être déclarée irrecevable sur un tel fondement ( 32 ).

48. S’agissant de la sixième exception d’irrecevabilité tirée de ce que les questions posées portent en réalité sur la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, il convient d’observer que cette exception ne concerne tout au plus que la première question, sous a). Elle repose sur l’idée que, puisque la réponse que la Cour apportera à cette question ne peut pas concerner la validité de la décision de conclure la convention d’Istanbul, elle tend en réalité à faire préciser la répartition des compétences entre les États membres et l’Union.

49. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, ainsi que la Cour l’a itérativement souligné, certaines irrégularités relatives à l’indication de la base juridique n’entraînent pas nécessairement l’invalidité de l’acte en question. Il faut au contraire démontrer que ces défaillances sont susceptibles d’avoir une incidence sur la procédure législative ( 33 ) ou sur la compétence de l’Union ( 34 ).

50. Par exemple, dans l’arrêt du 18 décembre 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑81/13, EU:C:2014:2449, point 67), la Cour a jugé que « l’erreur commise dans les visas de la décision attaquée » (l’omission d’une base juridique parmi les autres bases mentionnées) était une erreur de pure forme qui n’affectait pas la validité de la décision attaquée. De même, dans l’arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), bien qu’elle ait souligné l’importance constitutionnelle des bases juridiques ( 35 ), la Cour a pris le soin de vérifier que, dans les circonstances de l’espèce, l’irrégularité en cause était susceptible d’avoir une incidence sur les compétences du Conseil et de la Commission ainsi que sur leurs rôles respectifs dans la procédure d’adoption de l’acte attaqué ( 36 ). En particulier, aux points 55 et 56 de cet arrêt, après avoir considéré que l’absence de mention d’une base juridique suffit à justifier l’annulation de l’acte en question pour défaut de motivation, la Cour a néanmoins souligné que l’omission de la référence à une disposition spécifique du traité – lorsque d’autres dispositions sont mentionnées – peut, dans certains cas, ne pas constituer un vice substantiel.

51. En l’espèce, il est vrai que les bases juridiques mentionnées dans la première question, sous a), à savoir l’article 78, paragraphe 2, l’article 82, paragraphe 2, l’article 83, paragraphe 1, et l’article 84 TFUE, prévoient l’application de la procédure législative ordinaire et conduiront toutes à l’adoption d’une décision portant conclusion d’un accord fondée sur la même procédure, à savoir celle prévue à l’article 218, paragraphe 6, sous a), v), et paragraphe 8, TFUE.

52. Certes, d’une part, l’article 82, paragraphe 3, et l’article 83, paragraphe 3, TFUE prévoient la possibilité, pour un État membre qui estime qu’un acte relevant de ces bases juridiques affecte des aspects fondamentaux de son système juridique, de saisir le Conseil européen. D’autre part, ces bases relèvent du domaine auquel les protocoles no 21 et no 22 du traité UE et du traité FUE sont susceptibles de s’appliquer.

53. Toutefois, d’une part, la saisine du Conseil européen n’ayant pour effet que de suspendre la procédure législative, cette faculté offerte aux États membres de saisir le Conseil européen ne semble pas inconciliable avec les procédures prévues aux articles 78 et 84 TFUE. D’autre part, la Cour a déjà jugé que les protocoles no 21 et no 22 ne sont pas de nature à avoir une incidence de quelque nature que ce soit sur la question de la base juridique appropriée ( 37 ). La Cour a récemment réaffirmé cette position, en ce qui concerne le protocole no 22, dans l’avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592) ( 38 ).

54. En résumé, si ces protocoles peuvent certainement avoir une incidence sur les règles de vote à suivre au sein du Conseil concernant l’adoption de l’acte en question, ils n’en ont pas sur le choix de ses bases juridiques ( 39 ). En effet, le fait qu’une partie d’un acte relève de la troisième partie, titre V, du traité FUE a, certes, pour conséquence que, sauf dans des cas particuliers, les dispositions pertinentes de cet acte ne lient ni le Royaume de Danemark ni l’Irlande. Toutefois, cela ne signifie pas en soi que le domaine concerné par les dispositions de cet acte relevant de la troisième partie, titre V, du traité FUE doit être considéré comme étant prépondérant et qu’il rend par conséquent la mention des bases juridiques correspondantes obligatoire. Cela signifie seulement que les règles de vote au sein du Conseil prévues dans ces protocoles devront être suivies lors de l’adoption des dispositions concernées, même si aucune base juridique faisant référence à la troisième partie, titre V, du traité FUE, n’est mentionnée.

55. Dans ce contexte, on peut donc légitimement se demander si la première question, sous a), ne vise pas en réalité à faire préciser l’exacte répartition des compétences entre l’Union et les États membres. Si la réponse à cette question était affirmative, cela signifierait qu’une partie de la question ne relèverait pas de la procédure d’avis fondée sur l’article 218, paragraphe 11, TFUE.

56. Il convient toutefois de noter que, pour répondre à la première question, sous a), il faut non seulement examiner les bases juridiques mentionnées par le Parlement dans sa question, mais également rechercher si une autre base juridique devrait figurer dans la décision de conclure l’accord. Puisqu’il n’est pas exclu qu’une autre base juridique que celles mentionnées par le Parlement soit pertinente, il n’est pas exclu que la réponse de la Cour aux questions posées puisse avoir une incidence sur la validité de la décision d’autoriser l’Union à conclure la convention d’Istanbul ( 40 ). En conséquence, il n’y a pas lieu, selon moi, de déclarer la première question, sous a), comme étant irrecevable au motif qu’elle porterait sur des problématiques sans lien avec la validité de la décision de conclure la convention d’Istanbul.

57. En ce qui concerne la première question, sous b), et la seconde question, outre le fait que ces questions sont sans rapport avec la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, je considère, en tout état de cause, que compte tenu du fait que la Cour n’a jamais examiné en détail si ces obligations pourraient avoir une influence sur le contenu de la décision portant conclusion d’un accord international, il faut répondre à ces questions, précisément afin de statuer sur ces points ( 41 ).

58. Toutefois, contrairement à ce qu’affirment certaines parties, la seconde question ne saurait être interprétée comme portant uniquement sur le point de savoir si le Conseil peut attendre que tous les États membres aient conclu la convention d’Istanbul ( 42 ). En effet, s’il fallait considérer qu’une telle pratique est incompatible avec les traités, cela n’entraînerait pas la nullité de la décision de conclure cette convention puisque, répétons-le, un retard en la matière ne constitue pas, en principe, un motif de nullité. Afin de remplir les critères de recevabilité, la question doit nécessairement être comprise exactement comme elle est formulée, c’est-à-dire comme portant sur le point de savoir si la décision de conclure la convention d’Istanbul serait compatible avec les traités si elle était adoptée avant que les États membres ne concluent cette convention.

59. Je considère dès lors que toutes les questions que le Parlement a posées à la Cour devraient être déclarées recevables, à l’exception de la première question, sous b), mais uniquement dans la mesure où celle-ci porte sur la décision de signer la convention d’Istanbul.

IV. Sur la première question, sous a) : les bases juridiques appropriées en ce qui concerne la conclusion de la convention d’Istanbul

60. Par sa première question, sous a), le Parlement invite la Cour à se prononcer sur le point de savoir si l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE constituent les bases juridiques appropriées pour la décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul ou si cet acte doit se fonder sur l’article 78, paragraphe 2, l’article 82, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, TFUE.

61. Le Parlement indique que la proposition de décision autorisant la signature, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul et la proposition de décision autorisant l’Union à conclure cette même convention, préparées par la Commission, mentionnaient l’article 218 TFUE comme base juridique procédurale et l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE comme base juridique matérielle. Cependant, lorsqu’il a adopté la décision autorisant la signature de la convention d’Istanbul, le Conseil a remplacé ces bases juridiques matérielles par l’article 78, paragraphe 2, l’article 82, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, TFUE.

62. Eu égard aux objectifs de la convention d’Istanbul qui sont – comme l’indiquent clairement ses articles 1, 5 et 7 et ses chapitres III et IV – la protection des femmes victimes de violences et la prévention de ces violences, le Parlement demande si la Commission était bien fondée à voir dans l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE les deux éléments prépondérants de la convention d’Istanbul. Le Parlement se demande donc si le Conseil serait en droit d’abandonner la base juridique matérielle tirée de l’article 84 TFUE et de lui substituer l’article 78, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, TFUE comme il l’a fait lorsqu’il a adopté la décision autorisant la signature de ladite convention.

63. Le Parlement éprouve en particulier des doutes en ce qui concerne l’article 78, paragraphe 2, TFUE étant donné que cette base juridique ne couvre que les articles 60 et 61 de la convention d’Istanbul. Il se demande s’il est possible de considérer que ces deux dispositions constituent un élément autonome et prépondérant de ladite convention ou si elles ne constituent qu’une simple transposition, dans le domaine particulier de l’asile, du souci général de protection de toutes les victimes de violences faites aux femmes. Si tel était le cas, ces deux articles de la convention d’Istanbul seraient des dispositions accessoires et ne nécessiteraient pas l’ajout d’une base juridique spécifique.

64. En ce qui concerne l’article 83, paragraphe 1, TFUE, le Parlement relève que cette disposition ne confère à l’Union des compétences en matière pénale que dans certains domaines au nombre desquels les violences faites aux femmes ne figurent pas en tant que telles. Ces violences pourraient donc être prises en compte par le droit de l’Union dans le cadre de la lutte contre la traite des êtres humains, l’exploitation sexuelle des femmes et des enfants ou la criminalité organisée, qui constitue le principal objectif de la convention d’Istanbul. De plus, puisque les États membres ont conservé leur compétence pour l’essentiel du droit pénal matériel traité par la convention d’Istanbul et que les éléments pour lesquels l’Union est compétente semblent secondaires, il ne serait pas nécessaire d’ajouter une base juridique spécifique relative au droit pénal.

65. Il ressort de ce qui précède que la première question porte sur le choix des bases juridiques et non, comme pourraient le suggérer les arguments développés par certaines parties, sur le caractère exclusif ou non de la compétence de l’Union pour conclure la convention d’Istanbul. C’est pourquoi le caractère exclusif ou non de certaines compétences ne doit être examiné que dans la mesure où cela est nécessaire pour répondre à cette question. Il peut être utile à cet égard de formuler quelques remarques sur le choix des méthodes avant d’examiner le contenu de la convention d’Istanbul.

A. Remarques méthodologiques

66. Selon une jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union, y compris un acte adopté en vue de conclure un accord international, doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte ( 43 ).

67. Si l’examen d’un acte de l’Union démontre qu’il poursuit deux finalités ou qu’il a deux composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant principale tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante ( 44 ).

68. À titre exceptionnel, s’il est établi que l’acte poursuit à la fois plusieurs objectifs ou a plusieurs composantes qui sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre, de telle sorte que différentes dispositions des traités sont applicables, une telle mesure doit être fondée sur les différentes bases juridiques correspondantes ( 45 ). Toutefois, le recours à une double base juridique est exclu lorsque les procédures prévues pour l’une et l’autre de ces bases sont incompatibles ( 46 ).

69. Ce sont par conséquent les objectifs et les composantes d’un acte qui déterminent sa base juridique – ou parfois ses bases juridiques – et non le caractère exclusif ou partagé des compétences de l’Union concernant cet acte ( 47 ). Comme je l’expliquerai plus tard, le caractère exclusif ou partagé de ces compétences peut certes, du point de vue du droit de l’Union, exercer une influence sur l’étendue de la conclusion d’un accord international et dès lors circonscrire les bases juridiques disponibles. Toutefois, le choix des bases juridiques à retenir parmi celles qui correspondent aux compétences exercées dépendra uniquement des objectifs et des composantes de l’acte en question.

70. Comme l’a fait observer l’avocate générale Kokott, une telle approche ne devrait pas être appliquée à la répartition des compétences détenues respectivement par l’Union et par les États membres. En effet, « si la compétence de [l’Union] ne couvre que certaines composantes d’une mesure qu’elle envisage, tandis que d’autres composantes relèvent de la compétence des États membres [...], [l’Union] ne peut pas recourir au critère du centre de gravité afin de se déclarer compétente pour la totalité. Un tel procédé reviendrait en effet à contourner le principe d’attribution des compétences » ( 48 ).

71. Or, la détermination, parmi les compétences dont dispose l’Union, de celles sur lesquelles l’adoption de l’acte en question doit reposer et, dès lors, la détermination des bases juridiques pertinentes pour l’adoption de cet acte pourraient susciter des préoccupations similaires. Le critère du centre de gravité conduit en effet à déterminer la procédure applicable à l’adoption d’un acte sur le seul fondement des bases juridiques principales. Par définition, cette approche implique donc de ne rechercher que la ou les principales compétences exercées. Il est par conséquent important que des garanties procédurales fondamentales, inhérentes à l’exercice de certaines autres compétences – telles qu’un vote du Conseil à l’unanimité –, ne soient pas contournées de ce fait. En effet, alors qu’une mesure aurait nécessairement dû être adoptée sur le fondement d’une base juridique donnée si elle avait été adoptée de manière isolée, celle-ci pourra, lorsque insérée dans un acte contenant d’autres dispositions, être adoptée sur le fondement d’une base juridique différente – qui, par exemple, prévoit d’autres règles de vote. Cela pourrait donc susciter des stratégies visant à introduire des cavaliers législatifs ( 49 ).

72. Dans sa jurisprudence, la Cour s’est néanmoins toujours référée au critère des « objectifs et composantes prépondérants » (encore appelé « test du centre de gravité »). Elle a ainsi une nouvelle fois souligné, dans l’arrêt du 4 septembre 2018, Commission/Conseil (Accord avec le Kazakhstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, point 38), que « si une [...] décision comprend plusieurs composantes ou poursuit plusieurs finalités, dont certaines relèvent de la [politique étrangère et de sécurité commune], la règle de vote applicable pour son adoption doit être déterminée au regard de sa finalité ou composante principale ou prépondérante ». Par conséquent, si un acte peut poursuivre plusieurs objectifs et requérir la « mobilisation » de différentes compétences, la base juridique sur laquelle repose son adoption ne reflétera pas toutes les compétences exercées pour adopter cet acte, mais uniquement celle(s) qui correspond(ent) à sa(ses) finalité(s) ou composante(s) principale(s) ( 50 ). De plus, le risque de contournement de certaines règles de procédure, mentionné ci-dessus, est moindre depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne qui a considérablement réduit les particularités de certaines procédures.

73. Dans certains arrêts, à commencer par l’arrêt du 10 janvier 2006, Commission/Conseil (C‑94/03, EU:C:2006:2, point 55), la Cour a certes souligné qu’une base juridique peut servir non seulement à déterminer la procédure applicable et à vérifier que l’Union était effectivement, au moins partiellement, compétente pour signer l’accord en question, mais également à informer les tiers de l’étendue de la compétence de l’Union exercée ( 51 ) et de la portée de l’acte en question ( 52 ). On pourrait dès lors être tenté de déduire de ce courant jurisprudentiel que, afin de remplir cette fonction, les bases juridiques d’un acte devraient refléter toutes les compétences exercées par l’Union afin d’adopter l’acte en question. Une telle approche pourrait notamment sembler justifiée lorsqu’un accord international relève de plusieurs compétences partagées entre l’Union et les États membres puisque l’Union pourrait décider de ne pas exercer certaines de ses compétences, ce qui impliquerait par conséquent qu’il appartiendrait aux États membres de mettre en œuvre la ou les dispositions correspondantes de l’accord ( 53 ).

74. Une telle approche serait toutefois en contradiction avec l’approche que la Cour a retenue jusqu’à présent afin d’éviter tout conflit de bases juridiques ( 54 ). Par exemple, dans l’avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592) – dans lequel la Cour a jugé que la décision relative à la conclusion par l’Union de l’accord international en cause devait être fondée sur deux bases juridiques –, la Cour s’est référée à nouveau à la jurisprudence susmentionnée ( 55 ).

75. En outre, si ces questions présentent, bien évidemment, une importance fondamentale pour l’ordre interne de l’Union (et pour la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres), elles ne concernent pas directement les États tiers puisque, en vertu de l’article 27 de la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, ci-après la « convention de Vienne ») – un traité qui codifie les règles du droit coutumier international relatives aux accords internationaux et qui lie l’Union ( 56 ) –, une partie à un accord international, qu’il s’agisse d’un État ou d’une organisation internationale, ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un traité ( 57 ).

76. S’agissant des États membres, s’il peut effectivement être intéressant pour eux d’être pleinement conscients de l’étendue des compétences exercées par l’Union au moment de la conclusion d’un accord, les bases juridiques d’un acte ne sont pas la seule manière de les en informer. En effet, il est de jurisprudence constante que l’exigence de motivation, visée à l’article 296, paragraphe 2, TFUE, doit être appréciée en fonction du contenu de l’acte dans son ensemble ( 58 ), et en particulier de ses considérants ( 59 ). Par conséquent, s’il est important que les États membres puissent déterminer quels sont les pouvoirs exercés par l’Union lorsqu’elle a conclu un accord particulier, le fait qu’il ne soit pas possible de déduire cette information des bases juridiques effectivement choisies comme fondement pour l’adoption de la décision autorisant la conclusion de cet accord ne semble pas décisif.

77. Dans ce contexte, bien qu’il y ait beaucoup à dire sur l’affirmation selon laquelle la base juridique d’un acte devrait refléter fidèlement les compétences exercées par l’Union pour adopter un acte, il peut cependant être observé que cette approche n’est pas totalement cohérente avec l’état de la jurisprudence ( 60 ).

78. En conséquence, dans la suite des présentes conclusions, je propose de suivre la jurisprudence de la Cour selon laquelle lorsqu’un acte poursuit plusieurs finalités ou qu’il a plusieurs composantes, cet acte doit en principe être fondé sur une base juridique unique et, exceptionnellement, sur plusieurs bases juridiques. Ces bases juridiques doivent être celles que requièrent les finalités ou les composantes prépondérantes, ou tout au moins principales, de l’accord international. Par conséquent, la question de savoir si d’autres compétences ont été exercées au cours de l’adoption de l’acte en question est dépourvue de pertinence aussi longtemps que ces compétences concernent des finalités ou des composantes qui sont, en substance, accessoires ou incidentes.

79. Il convient également de remarquer que, selon la jurisprudence de la Cour évoquée ci-dessus, les finalités et composantes à prendre en considération sont celles de l’acte de l’Union concerné. S’agissant de la conclusion d’un accord international, ce sont donc les finalités et le contenu précis de la décision en autorisant la conclusion, et non ceux de l’accord international, qui seront décisifs pour déterminer les bases juridiques à retenir.

80. Il est vrai que, en pratique, le but et le contenu de cette décision seront en grande partie identiques à ceux de l’accord envisagé, puisque cet acte est par essence destiné à marquer le consentement de l’Union à être liée par cet accord ( 61 ). Ce n’est cependant pas toujours le cas. Il est en effet important de garder à l’esprit que, à cet égard, il existe une différence de perspective importante entre le droit international et le droit de l’Union, qui est cruciale dans la présente affaire.

81. Du point de vue du droit international, en cas d’accords mixtes, il est considéré que l’Union et les États membres s’engagent conjointement et non parallèlement ( 62 ). Par conséquent, sauf si une réserve relative à la répartition des compétences a été formulée – ce qui suppose que l’accord le permette –, la conclusion par l’Union d’un accord l’engage à appliquer celui-ci dans son ensemble ( 63 ). Les questions telles que celles relatives aux bases juridiques retenues pour conclure un tel accord ou à la nature mixte de cet accord sont considérées comme étant des questions relevant de l’ordre juridique interne de l’Union ( 64 ) qui, en tant que telles, ne sauraient exclure sa responsabilité au niveau international en cas d’inexécution injustifiée ( 65 ).

82. Toutefois, du point de vue du droit de l’Union, lorsqu’elle adhère à une convention internationale, l’Union le fait dans la mesure des compétences exercées pour adopter la décision portant conclusion de ladite convention ( 66 ). Elle doit certes exercer ses compétences externes exclusives, mais, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, l’Union n’est pas obligée d’exercer ses compétences partagées lorsqu’elle conclut un accord ( 67 ). Dès lors, en fonction des compétences partagées que l’Union choisira d’exercer à cette occasion, le « centre de gravité »de la décision de conclure l’accord pourra se déplacer, ce qui aura pour conséquence de modifier les bases juridiques applicables. Une base juridique reflétant, par exemple, une compétence exclusive peut donc dans une certaine mesure être ainsi supplantée par une autre base juridique reflétant une compétence partagée que l’Union a choisi d’exercer.

83. Puisque la décision autorisant la conclusion d’un accord international au nom de l’Union pourrait avoir un but et un contenu plus restreints que ceux de cet accord, il se peut que la décision doive être adoptée sur le fondement d’une seule base juridique alors que si, par exemple, l’Union avait exercé toutes les compétences jusque-là partagées avec les États membres, il aurait été nécessaire de recourir à deux ou à plusieurs bases juridiques, puisque cette décision aurait alors eu d’autres buts et composantes importants.

84. En outre, lorsque l’Union choisit de ne pas exercer les compétences qui auraient visé les principaux buts et composantes de l’accord international en cause, certains buts et composantes qui auraient été considérés comme étant incidents du point de vue de la décision autorisant cette conclusion deviennent prépondérants. C’est pourquoi il me paraît important de distinguer les finalités et les composantes de l’accord de celles de la décision autorisant la conclusion de l’accord international, qui peuvent être plus limitées.

85. Il s’agit là de la principale question que soulève la présente affaire. Il est clair que le Conseil souhaite que l’Union ne procède qu’à une conclusion partielle de la convention d’Istanbul. Il est dès lors approprié d’examiner non pas la totalité de cette convention, mais uniquement les parties de celle-ci qui, du point de vue du droit de l’Union, lieront l’Union.

86. Dans le cadre d’un recours en annulation, cette question ne pose pas de difficultés particulières puisque la Cour effectuera un contrôle ex post, une fois que l’acte législatif en question aura été adopté et, donc, lorsque les compétences exercées seront connues.

87. Toutefois, dans le cadre d’une demande d’avis où, comme en l’espèce, il n’existe pas encore de projet de décision, le fait que le Conseil puisse exercer un nombre plus ou moins grand de compétences partagées pourrait rendre la détermination des bases juridiques un peu plus complexe, voire impossible, puisqu’il est demandé à la Cour de se prononcer de manière prospective.

88. Il peut certes sembler approprié de commencer par examiner, pour chaque partie de l’accord, si elle relève de la compétence exclusive de l’Union, dans la mesure où cette dernière devra nécessairement exercer ces compétences. Toutefois, une fois cette analyse effectuée, comment déterminer ce qui constituera le centre de gravité de la décision de conclure cet accord puisque, comme il a été expliqué plus haut, ce centre dépendra également des compétences partagées modifiées que l’Union choisira volontairement d’exercer ? En effet, à moins que le Conseil ait déjà voté un projet de décision et que la Cour soit interrogée parallèlement à la transmission de ce projet au Parlement, l’étendue des compétences partagées qui seront exercées ne saurait être considérée comme étant certaine ( 68 ).

89. Il me semble que, dans cette situation très particulière – qui soulève une question que la Cour n’a encore jamais examinée –, il est nécessaire de déduire de la demande (ou, au moins, des circonstances de l’espèce) quelles sont les compétences partagées les plus susceptibles d’être exercées par l’Union. Sinon, comme je l’ai expliqué dans la partie des présentes conclusions consacrée à la recevabilité, je ne vois pas comment la Cour pourrait indiquer, comme le lui demande le Parlement, sur quelle base juridique il convient de fonder la décision de conclure la convention d’Istanbul ( 69 ). Dans ces circonstances, la réponse que formulera la Cour ne sera toutefois valable que si le scénario envisagé se concrétise.

90. En l’espèce, il ressort clairement du libellé de la question posée par le Parlement que celle-ci se fonde sur la prémisse que, pour adopter la décision autorisant la conclusion, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul, l’Union exercera, au moins, les compétences qu’elle détient en matière de coopération judiciaire en matière pénale, d’une part, et en matière d’asile et d’immigration, d’autre part. La pertinence de cette prémisse est en outre confirmée par le contenu des décisions autorisant la signature, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul, qui peut être considérée, malgré la jurisprudence évoquée au point 42 des présentes conclusions, comme anticipant, dans une certaine mesure, les compétences qui seront exercées au moment de ladite conclusion.

91. Toutefois, cette prémisse doit au moins être compatible avec la répartition actuelle des compétences. Cela demande d’apprécier si, outre ces compétences, l’accord concerne d’autres compétences que l’Union est tenue d’exercer parce qu’il s’agit de compétences exclusives. Comme je l’ai expliqué, cela suppose de prendre en considération non seulement les compétences que l’Union souhaite exercer, mais aussi celles qui, parce qu’elles appartiennent exclusivement à l’Union, seront nécessairement exercées si l’Union souhaite conclure cet accord.

92. À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 3, paragraphe 1, TFUE énonce la liste des compétences qui sont, par nature, exclusives. En plus de cette liste, l’article 3, paragraphe 2, TFUE précise que « [l]’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée » ( 70 ).

93. Comme le précise la jurisprudence de la Cour, il existe un risque de porter atteinte à des règles communes de l’Union par des engagements internationaux, ou d’altérer la portée de ces règles, propre à justifier une compétence externe exclusive de l’Union, lorsque ces engagements relèvent du domaine d’application desdites règles ( 71 ).

94. La constatation d’un tel risque ne présuppose pas une concordance complète entre le domaine couvert par les engagements internationaux et celui de la réglementation de l’Union ( 72 ). En particulier, de tels engagements internationaux sont susceptibles d’affecter des règles de l’Union ou d’en altérer la portée lorsqu’ils relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles ( 73 ).

95. Contrairement à ce que soutient la Commission, on ne saurait déduire de la jurisprudence de la Cour qu’il conviendrait d’adopter une approche globale pour déterminer si, dans les domaines couverts par un accord, l’Union dispose d’une compétence exclusive ou partagée. Au contraire, l’Union ne disposant que de compétences d’attribution, l’existence d’une compétence, de surcroît de nature exclusive, doit trouver son fondement dans des conclusions tirées d’une analyse globale et concrète de la relation existant entre l’accord international envisagé et le droit de l’Union en vigueur ( 74 ).

96. Afin de déterminer si l’accord est susceptible de compromettre l’application uniforme et cohérente de certaines règles communes de l’Union et le bon fonctionnement du système qu’elles instituent, cette analyse doit tenir compte des domaines couverts par les règles de l’Union et par les dispositions de l’accord envisagé qui lieront l’Union puisqu’elles correspondent aux compétences que l’Union a choisi d’exercer au moment d’adopter la décision de conclure cette convention, ainsi que des perspectives d’évolution de ces règles comme de ces dispositions ( 75 ).

97. S’agissant de ces questions, l’Irlande soutient que, dans sa demande, le Parlement n’a pas effectué d’analyse complète et détaillée de l’incidence de la convention d’Istanbul sur le droit dérivé de l’Union ( 76 ). La Cour a en effet considéré que, aux fins d’une telle analyse, il appartient à la partie concernée d’apporter les éléments de nature à établir le caractère exclusif de la compétence externe de l’Union dont elle entend se prévaloir ( 77 ).

98. Il est toutefois important de rappeler que le raisonnement sur lequel repose cette jurisprudence est tiré d’arrêts rendus dans le cadre de recours en annulation. Dans de telles affaires, la Cour est appelée à se prononcer sur le fondement des observations des différentes parties. Cette exigence ne concerne pas la procédure de demande d’avis, qui se caractérise par un esprit de collaboration entre la Cour, les autres institutions de l’Union et les États membres et qui tend à éviter que des complications ne surgissent ultérieurement ( 78 ). En effet, puisque cette procédure est à la fois ex ante et non contradictoire, les arguments fondés sur le système de contrôle contradictoire et ex post qu’implique un recours en annulation ont peu de pertinence. Par conséquent, je considère que le fait que le Parlement n’ait pas effectué d’analyse complète et détaillée de l’incidence de la convention d’Istanbul sur le droit dérivé de l’Union n’est pas, en soi, important et qu’il appartient à la Cour d’effectuer cette analyse.

99. Cela étant, il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour, l’adoption d’un accord international n’affectera pas les règles communes lorsque tant les dispositions du droit de l’Union que celles de l’accord international en cause ne prévoient que des prescriptions minimales ( 79 ). Dès lors, même lorsqu’un accord international couvre les mêmes domaines que des règles communes de l’Union, cette jurisprudence suggère que la Cour ne conclura pas que les règles de l’Union – et donc la compétence partagée – sont affectées si les deux prévoient des prescriptions minimales ( 80 ).

100. Dans le cas de la convention d’Istanbul, l’article 73 dispose que « [l]es dispositions de la présente convention ne portent pas atteinte aux dispositions du droit interne et d’autres instruments internationaux contraignants déjà en vigueur ou pouvant entrer en vigueur, et en application desquels des droits plus favorables sont ou seraient reconnus aux personnes en matière de prévention et de lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique ».

101. Dès lors, dans ce contexte, pour considérer qu’une compétence partagée entre l’Union et les États membres est une compétence exclusive (c’est-à-dire une compétence que le Conseil sera obligé d’exercer), il est nécessaire d’établir, premièrement, que l’Union a déjà adopté dans ce domaine des règles communes qui ne fixent pas de normes minimales et, deuxièmement, que la conclusion de la convention d’Istanbul est susceptible d’affecter ces normes.

102. S’agissant des deux décisions autorisant la signature, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul, on peut se demander si le Conseil a eu raison de considérer que l’Union sera tenue d’exercer ces compétences conformément à la troisième situation visée à l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

103. D’une part, comme la République de Pologne l’a souligné, l’article 82, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, TFUE, qui concernent la coopération judiciaire en matière pénale, prévoient simplement l’adoption de règles minimales. Dès lors, les règles communes adoptées dans ce domaine ne peuvent valablement prévoir que des normes minimales.

104. D’autre part, s’agissant de l’article 78, paragraphe 2, TFUE – qui confère à l’Union une compétence en matière d’asile et d’immigration –, les règles communes adoptées par l’Union dans ce domaine ne semblent, à première vue, prévoir que des règles minimales et, lorsqu’il ne s’agit pas de règles minimales, il me semble que les dispositions de la convention d’Istanbul ne sont pas susceptibles d’affecter ces règles.

105. À cet égard, il convient de noter en effet que la convention d’Istanbul contient trois dispositions qui peuvent être pertinentes en matière de politique d’asile et d’immigration, à savoir les articles 59 à 61, qui forment le chapitre VII de cette convention.

106. En ce qui concerne l’article 59 de la convention d’Istanbul relatif au statut de résident des femmes victimes de violence, les règles établies par l’Union en matière de résidence ne prévoient que des exigences minimales ( 81 ). En particulier, comme l’a indiqué l’avocat général Bot dans ses conclusions dans l’affaire Rahman e.a. (C‑83/11, EU:C:2012:174, point 64), la directive 2004/38/CE ( 82 ) introduit une harmonisation minimale puisqu’elle tend plus particulièrement à reconnaître un droit de résidence aux membres de la famille d’un résident de l’Union dans certaines situations, sans exclure qu’un droit de résidence puisse être accordé dans d’autres situations.

107. Il est également vrai que certains arrêts portant sur cette directive, tels que les arrêts NA ( 83 ) ou Diallo ( 84 ), ont pu susciter des interrogations quant à la nature minimale de certaines exigences prévues par la directive 2004/38. Ces décisions doivent toutefois être replacées dans leur contexte. En effet, étant donné que dans le cadre d’une procédure préjudicielle, la Cour n’est compétente ni pour interpréter le droit national ni pour appliquer le droit de l’Union à un litige donné, lorsqu’elle statue, c’est toujours par référence à la situation envisagée dans la ou les questions posées qui peut ne couvrir que certains aspects du litige. Par conséquent, lorsqu’il est demandé à la Cour d’interpréter une disposition particulière d’une directive, même si cette directive indique qu’elle ne prévoit que des normes minimales, la Cour va le plus souvent prendre position, en fonction de la manière dont la question lui est posée, au sujet de l’interprétation qu’il convient de donner à la disposition concernée indépendamment de ladite faculté pour les États membres d’adopter des normes plus strictes ( 85 ). La réponse formulée dans ce type de situation est donc sans préjudice de la possibilité pour les États membres d’octroyer, sur le seul fondement de leur droit national, un droit d’entrée et de séjour à des conditions plus favorables ( 86 ). Dès lors, lorsqu’elles sont replacées dans le contexte du mécanisme de la décision préjudicielle, les solutions adoptées dans les arrêts NA ( 87 ) et Diallo ( 88 ) doivent être comprises non pas comme interdisant aux États membres de délivrer un permis de résidence dans les affaires déférées, mais plutôt comme ne les obligeant pas à le faire ( 89 ).

108. En ce qui concerne l’article 60 de la convention d’Istanbul, cet article prévoit que les parties doivent, en substance, reconnaître que la violence à l’égard des femmes fondée sur le genre peut être reconnue comme une forme de persécution au sens de la convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951 et comme une forme de préjudice grave donnant lieu à une protection complémentaire ou subsidiaire.

109. À nouveau, certaines directives, à savoir principalement celles dites « de première génération », indiquent qu’elles n’établissent que des normes minimales ( 90 ). Certes, les directives plus récentes précisent que les États membres ne peuvent adopter ou maintenir des normes plus favorables que « dans la mesure où ces normes sont compatibles avec [ces] directive[s] », ce qui pourrait suggérer qu’il ne serait pas permis d’adopter des normes plus favorables que certaines de leurs dispositions ( 91 ). Toutefois, ces mêmes directives octroient des droits ou garanties de procédure ou obligent les États membres à tenir compte de certaines circonstances sans exclure la possibilité que d’autres droits ou garanties puissent également être accordés ou que d’autres circonstances puissent être prises en considération. En particulier, aucun des motifs d’exclusion du statut de réfugié ou de cessation ou de révocation de la protection subsidiaire prévus par ces instruments ne semble susceptible de contrevenir aux dispositions de la convention d’Istanbul.

110. Le droit de l’Union harmonise, bien entendu, dans une certaine mesure, les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, ainsi que le contenu de ces statuts ( 92 ). Ces conditions sont toutefois telles qu’il semble possible de les appliquer dans le respect de l’article 60 de la convention d’Istanbul. En particulier, s’agissant du statut de réfugié, j’observe que l’article 2, sous d), de la directive 2011/95 ( 93 ) définit la notion de « réfugié » comme tout ressortissant d’un pays tiers qui se trouve hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou ne veut se réclamer de la protection de ce pays et qui craint avec raison d’être persécuté du fait, notamment, de « son appartenance à un certain groupe social », un concept défini de manière large à l’article 10 de cette directive comme, notamment, tout groupe dont les « membres partagent une caractéristique innée » ( 94 ). Cet article précise ensuite qu’« [i]l convient de prendre dûment en considération les aspects liés au genre, y compris l’identité de genre, aux fins de la reconnaissance de l’appartenance à un certain groupe social ou de l’identification d’une caractéristique d’un tel groupe ».

111. Enfin, en ce qui concerne l’article 61 de la convention d’Istanbul, on peut relever que cet article prévoit que les parties prennent les mesures nécessaires pour respecter le principe de non‐refoulement, une obligation qu’impose déjà le droit de l’Union ( 95 ).

112. En tout état de cause, il ne me semble pas nécessaire, en l’espèce, de se prononcer de manière définitive sur la question de savoir si l’Union dispose, comme l’estime le Conseil, d’une compétence exclusive pour conclure la convention d’Istanbul dans ces deux domaines en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et par conséquent si l’Union est tenue d’exercer ces compétences. En effet, même s’il apparaît que, en l’absence de tout risque que des règles communes de l’Union soient affectées par la conclusion de la convention d’Istanbul, ces compétences restent partagées, le Conseil demeurera néanmoins libre de les exercer, ce qui sera en principe le cas ( 96 ). Comme je l’ai expliqué ci‑dessus, la question posée par le Parlement est en effet implicitement fondée sur la prémisse que l’Union exercera, au moins, les compétences dont elle dispose en matière d’asile et d’immigration et de coopération judiciaire en matière pénale.

B. Analyse des buts et des composantes de la convention d’Istanbul

113. D’après son préambule, la convention d’Istanbul a pour but de « créer une Europe libre de violence à l’égard des femmes et de violence domestique ». Comme indiqué à l’article 1er de cette convention, la poursuite de cet objectif est subdivisée en cinq sous-objectifs, qui sont : – « de protéger les femmes contre toutes les formes de violence, et de prévenir, poursuivre et éliminer la violence à l’égard des femmes et la violence domestique ; – de contribuer à éliminer toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et de promouvoir l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, y compris par l’autonomisation des femmes ; – de concevoir un cadre global, des politiques et des mesures de protection et d’assistance pour toutes les victimes de violence à l’égard des femmes et de violence domestique ; – de promouvoir la coopération internationale en vue d’éliminer la violence à l’égard des femmes et la violence domestique ; – de soutenir et assister les organisations et services répressifs pour coopérer de manière effective afin d’adopter une approche intégrée visant à éliminer la violence à l’égard des femmes et la violence domestique. »

114. En ce qui concerne son contenu, la convention d’Istanbul comporte 81 articles répartis en douze chapitres dont les intitulés sont les suivants : – « Chapitre I – Buts, définitions, égalité et non‐discrimination, obligations générales » ; – « Chapitre II – Politiques intégrées et collecte des données » ; – « Chapitre III – Prévention » ; – « Chapitre IV – Protection et soutien » ; – « Chapitre V – Droit matériel » ; – « Chapitre VI – Enquêtes, poursuites, droit procédural et mesures de protection » ; – « Chapitre VII – Migration et asile » ; – « Chapitre VIII – Coopération internationale » ; – « Chapitre IX – Mécanisme de suivi » ; – « Chapitre X – Relations avec d’autres instruments internationaux » ; – « Chapitre XI – Amendements à la Convention » ; – « Chapitre XII – Clauses finales ».

115. Le chapitre I de la convention d’Istanbul comporte des dispositions relatives aux buts, aux définitions et au lien que la convention entretient avec l’égalité et la non-discrimination, ainsi que des obligations générales. En particulier, il définit les principaux termes employés dans le texte ( 97 ), oblige les parties à condamner toutes les formes de discrimination en garantissant que le principe d’égalité entre les femmes et les hommes est appliqué dans leur ordre juridique, et précise que le recours à des mesures de discrimination positive est autorisé ( 98 ). Les parties sont également tenues de s’assurer que les acteurs qui agissent au nom de l’État s’abstiennent de commettre tout acte de violence et agissent avec la diligence voulue afin de prévenir, enquêter sur, punir, et accorder une réparation pour de tels actes ( 99 ). Enfin, ce chapitre indique que les parties s’engagent notamment à promouvoir des politiques d’égalité entre les femmes et les hommes, et l’autonomisation des femmes ( 100 ).

116. Le chapitre II impose aux parties la mise en œuvre d’une politique globale de réponse à la violence à l’égard des femmes par la mise en place d’une coopération effective entre toutes les agences, institutions et organisations pertinentes, impliquant, le cas échéant, tous les acteurs pertinents tels que les agences gouvernementales, les parlements et les autorités nationales, régionales et locales, les institutions nationales des droits de l’homme et les organisations de la société civile ( 101 ). Les parties doivent également collecter les données statistiques désagrégées pertinentes et s’efforcer d’effectuer des enquêtes basées sur la population, à intervalle régulier, sur toutes les formes de violence couvertes par le champ d’application de la convention d’Istanbul ( 102 ).

117. Le chapitre III précise les obligations des parties en matière de prévention. En substance, les parties sont tenues d’adopter une approche multidimensionnelle, incluant la sensibilisation, l’inclusion de l’égalité entre les hommes et les femmes et la question des violences dans les programmes d’étude officiels, à tous les niveaux, à l’aide de matériel et de programmes d’enseignement ainsi que l’extension de la promotion de la non-violence et de l’égalité entre les hommes et les femmes dans les structures éducatives informelles ainsi que dans les structures sportives, culturelles et de loisirs, et les médias ( 103 ). Les parties doivent veiller à ce que les professionnels ayant affaire aux victimes ou aux auteurs bénéficient de la formation adéquate ( 104 ). Des mesures doivent également être prises pour établir des programmes d’intervention préventive et de traitement ( 105 ), et pour encourager le secteur privé à participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de ces politiques, ainsi qu’à mettre en place des lignes directrices et des normes d’autorégulation ( 106 ).

118. Le chapitre IV définit les obligations des parties en matière de protection et de soutien des victimes ( 107 ). Ces obligations incluent celles de fournir aux victimes une information adéquate et en temps opportun sur les services de soutien et les mesures légales disponibles, dans une langue qu’elles comprennent ( 108 ), et d’assurer la disponibilité de services de soutien généraux tels que des services de santé et des services sociaux, le conseil juridique et psychologique, l’assistance financière, les services de logement, l’éducation, la formation et l’assistance en matière de recherche d’emploi ( 109 ), ainsi que des services spécialisés, notamment des refuges, des permanences téléphoniques gratuites et toujours accessibles, un soutien médical et médico-légal spécialisé pour les victimes de violence sexuelle et la prise en considération des besoins des enfants témoins ( 110 ). De plus, les parties doivent également prendre des mesures pour encourager toute personne témoin de la commission de tout acte de violence ou qui a de sérieuses raisons de croire qu’un tel acte pourrait être commis ou que de nouveaux actes de violence sont à craindre, à les signaler, et établir des règles relatives aux conditions dans lesquelles certains professionnels peuvent adresser un signalement sans enfreindre leur obligation générale de confidentialité ( 111 ).

119. Le chapitre V, consacré au droit matériel, contient les dispositions les plus détaillées. Premièrement, il impose aux parties de fournir aux victimes des recours civils adéquats à l’encontre des auteurs de violences physiques ou psychologiques, y compris une indemnisation, de s’assurer que les mariages forcés soient annulables, annulés ou dissous sans faire peser sur la victime une charge financière ou administrative excessive et de s’assurer que, lors de la détermination des droits de garde et de visite concernant les enfants, les incidents de violence couverts par le champ d’application de la convention d’Istanbul soient pris en compte ( 112 ). Deuxièmement, ce chapitre énumère une série de comportements qui appellent une réponse pénale, notamment la violence psychologique par la contrainte ou les menaces, le harcèlement, la violence physique, la violence sexuelle, y compris le viol, les mariages forcés, les mutilations génitales féminines, l’avortement et la stérilisation forcés et le harcèlement sexuel ( 113 ). Ce chapitre impose également aux parties d’ériger en infractions pénales l’aide, la complicité et les tentatives de commission d’infraction tout comme le fait d’inciter des tiers à commettre ces crimes ( 114 ). Troisièmement, les parties doivent prendre des mesures pour s’assurer que l’« honneur » ne puisse pas être invoqué pour justifier ces crimes ( 115 ) et que les infractions établies conformément à cette convention s’appliquent indépendamment de la nature de la relation entre la victime et l’auteur de l’infraction ( 116 ). Quatrièmement, il impose aux parties de prendre les mesures législatives ou autres nécessaires pour établir leur compétence à l’égard de toute infraction établie conformément à la convention, dès que cette infraction présente un lien avec leur territoire ou un de leurs ressortissants ( 117 ). Cinquièmement, il demande aux parties de prévoir des sanctions adéquates et dissuasives ( 118 ) et de traiter une série de circonstances comme des circonstances aggravantes ( 119 ). Enfin, le chapitre V permet aux parties de prendre en compte, dans le cadre de l’appréciation de la peine, les condamnations prononcées dans une autre partie pour les infractions établies conformément à la convention ( 120 ) et interdit la mise en place de procédures alternatives de résolution des conflits obligatoires ( 121 ).

120. Le chapitre VI traite du droit procédural et des mesures de protection pendant les enquêtes et les procédures judiciaires ( 122 ). Les parties doivent notamment veiller à ce que les services répressifs offrent rapidement une protection aux victimes, y compris par la collecte des preuves ( 123 ), et qu’ils apprécient le risque de létalité et la gravité de la situation ( 124 ). Il convient d’accorder une attention particulière à l’accès des auteurs à des armes à feu. Les ordres juridiques doivent prévoir la possibilité d’adopter des ordonnances d’urgence d’interdiction et des ordonnances d’injonction ou de protection sans faire peser une charge financière ou administrative excessive sur la victime ( 125 ). Toute violation de ces ordonnances doit faire l’objet de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives ou d’autres sanctions légales. Les parties veillent à ce que les preuves relatives aux antécédents sexuels et à la conduite de la victime ne soient recevables que lorsque cela est pertinent et nécessaire ( 126 ) et à ce que les infractions les plus graves ne soient pas subordonnées à un signalement ou à une plainte de la part de la victime ( 127 ). Les parties doivent également garantir la possibilité pour les organisations gouvernementales et non gouvernementales et les conseillers spécialisés dans la violence domestique d’assister et/ou de soutenir les victimes, sur demande de leur part, au cours des enquêtes et des procédures judiciaires relatives aux infractions établies conformément à la convention d’Istanbul. Dans ce chapitre, la convention dresse une liste ouverte de mesures visant à protéger les droits et les intérêts des victimes, y compris leurs besoins en tant que témoins, à tous les stades des enquêtes et des procédures judiciaires. Les besoins spécifiques des enfants victimes et des enfants témoins doivent impérativement être pris en considération ( 128 ). Enfin, les parties doivent prévoir le droit à l’aide juridique ( 129 ) et le délai de prescription doit être interprété de façon à permettre la mise en œuvre efficace des poursuites, après que la victime a atteint l’âge de la majorité, en ce qui concerne les infractions les plus graves ( 130 ).

121. Le chapitre VII prévoit que les parties prennent également les mesures législatives nécessaires pour éviter que le statut de résidence des victimes ne soit affecté par les mesures destinées à lutter contre la violence ( 131 ) et pour que la violence à l’égard des femmes fondée sur le genre puisse être reconnue comme une forme de persécution et comme une forme de préjudice grave donnant lieu à une protection complémentaire/subsidiaire au sens de la convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951 ( 132 ). En outre, les parties doivent instaurer des procédures d’asile tenant compte de la problématique liée au genre. Ce chapitre tend également à assurer que, en toute circonstance, le principe de non-refoulement s’applique aux victimes de violence à l’égard des femmes ( 133 ).

122. Le chapitre VIII vise à garantir que les parties coopèrent dans la mise en œuvre de la convention d’Istanbul. En particulier, les parties doivent veiller à ce que les plaintes concernant des infractions commises sur le territoire d’une autre partie à cette convention puissent être déposées dans le pays de résidence de la victime ( 134 ). Si une personne risque d’être soumise de manière immédiate à un acte de violence, les parties devraient s’en informer mutuellement, afin que des mesures de protection puissent être prises ( 135 ). En outre, il permet notamment aux victimes d’être informées du résultat final des actions exercées conformément à ce chapitre en organisant des échanges d’informations à ce sujet entre les parties à cette convention ( 136 ).

123. Le chapitre IX crée un mécanisme de suivi de la mise en œuvre de la convention dont la mise en œuvre est confiée au CAHVIO.

124. Le chapitre X précise que la convention ne porte pas atteinte aux obligations incombant aux parties en vertu d’autres instruments internationaux et que ces dernières ont la faculté de conclure d’autres accords internationaux relatifs aux questions relevant de la convention aux fins de compléter ou de renforcer les dispositions de celle-ci.

125. Le chapitre XI fixe la procédure d’amendements à la convention d’Istanbul.

126. Le chapitre XII énonce les clauses finales. Il indique expressément que la convention d’Istanbul est explicitement ouverte à la signature par l’Union ( 137 ). Ce chapitre précise également qu’il n’est possible de formuler des réserves que dans des cas limités et sous certaines conditions ( 138 ).

127. Comme l’a fait observer la Commission dans sa proposition de décision du Conseil portant signature, au nom de l’Union européenne, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique ( 139 ), la conclusion par l’Union de la convention d’Istanbul est susceptible de concerner un grand nombre de compétences que l’Union détient seule ou conjointement avec les États membres. Dès lors, de nombreuses bases juridiques figurant dans le traité FUE peuvent théoriquement être pertinentes, comme « l’article 16 (protection des données), l’article 19, paragraphe 1 (discrimination fondée sur le sexe), l’article 23 (protection consulaire des ressortissants d’un autre État membre), les articles 18, 21, 46 et 50 (libre circulation des citoyens, libre circulation des travailleurs et liberté d’établissement), l’article 78 (asile, protection subsidiaire et protection temporaire), l’article 79 (immigration), l’article 81 (coopération judiciaire en matière civile), l’article 82 (coopération judiciaire en matière pénale), l’article 83 (définition à l’échelle de l’Union des infractions pénales et des sanctions pour des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière), l’article 84 (mesures non harmonisées de prévention du crime), et l’article 157 (égalité des chances et égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière d’emploi et de travail) ». À ces bases, on peut ajouter, même si la Commission ne les cite pas, l’article 165 TFUE (développement d’une éducation de qualité), l’article 166 TFUE (mise en œuvre d’une politique de formation professionnelle) ou l’article 336 TFUE (statut des fonctionnaires de l’Union et régime de travail des autres agents) ( 140 ).

128. Toutefois, comme je l’ai indiqué, la ou les bases juridiques d’un acte ne doivent pas refléter toutes les compétences exercées pour adopter ce dernier. La décision autorisant l’Union à conclure la convention d’Istanbul ne devrait être fondée que sur la ou les bases juridiques correspondant à ce qui sera le centre de gravité de cette décision.

C. Détermination des principaux buts et composantes de la décision autorisant la conclusion, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul

129. Si la réponse à la première question, sous a), dépendait seulement des buts et du contenu de la convention d’Istanbul, il suffirait d’indiquer que, bien que cette convention ait plusieurs composantes, l’élimination de la discrimination fondée sur le genre constitue néanmoins clairement ses principaux but et composante ( 141 ). En effet, ainsi qu’il est indiqué dans son rapport explicatif, cette convention vise, d’après son préambule, à reconnaître l’existence d’un « lien entre l’élimination de la violence à l’égard des femmes et la réalisation de l’égalité entre les femmes et les hommes en droit et en fait » ( 142 ). Ce rapport mentionne également que « [l]a définition de la “violence à l’égard des femmes” indique clairement que sous l’angle de la convention, la violence à l’égard des femmes doit être comprise comme constituant une violation des droits de l’homme et une forme de discrimination » ( 143 ). Par conséquent, à défaut d’une base juridique plus spécifique, la base juridique pertinente semble être l’article 3, paragraphe 3, TUE qui, lu en combinaison avec l’article 19 TFUE, confère compétence à l’Union pour « prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe ».

130. Toutefois, comme évoqué précédemment, afin de déterminer la base juridique sur laquelle se fonde la décision autorisant la conclusion, au nom de l’Union, de la convention d’Istanbul, il y a lieu de tenir compte non seulement des buts et des composantes de la convention, mais également des buts et des composantes propres à la décision.

131. En l’espèce, il est plus ou moins admis que le Conseil ne souhaite pas que l’Union exerce d’autres compétences que celles qui correspondent aux dispositions auxquelles il est fait référence dans la question du Parlement et qui, en l’occurrence, ne comprennent pas l’article 3, paragraphe 3, TUE ni l’article 19 TFUE.

132. Ainsi, la décision autorisant la conclusion de la convention d’Istanbul, au nom de l’Union, ne peut être fondée sur ces dispositions que si, à tout le moins, il apparaît que l’Union doit nécessairement exercer la compétence externe correspondante.

133. À cet égard, il convient de remarquer que l’élimination de la discrimination fondée sur le genre ne figure pas parmi les domaines visés à l’article 3, paragraphe 1, TFUE pour lesquels l’Union s’est vu expressément conférer une compétence exclusive. S’agissant des divers cas de compétence externe exclusive envisagés à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, seule la troisième situation (à savoir, que l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international, dans la mesure où les dispositions de l’accord sont susceptibles d’affecter des règles communes de l’Union) semble pertinente.

134. Comme il a déjà été expliqué, puisque la convention d’Istanbul ne prévoit que des règles minimales, pour qu’une compétence exclusive soit conférée à l’Union en raison de l’existence de règles communes susceptibles d’être affectées par la conclusion de cette convention, il est nécessaire que ces règles communes ne se limitent pas à prévoir des normes minimales. Or, les règles communes adoptées en matière de lutte contre les discriminations fondées sur le genre qui découlent de la directive 2000/78/CE ( 144 ), de la directive 2004/113/CE ( 145 ), de la directive 2006/54/CE ( 146 ) ou de la directive 2010/41/UE ( 147 ) ne prévoient que des règles minimales puisque ces directives précisent toutes que les États membres peuvent adopter ou maintenir des dispositions plus favorables.

135. Eu égard au contenu actuel des règles communes en matière de lutte contre la discrimination fondée sur le genre, il y a lieu de noter que l’Union ne dispose pas d’une compétence externe exclusive dans ce domaine. L’Union n’est donc pas obligée d’exercer sa compétence en matière de lutte contre la discrimination fondée sur le genre pour conclure la convention d’Istanbul ( 148 ). Dès lors, dans la mesure où la question posée se fonde sur la prémisse que l’Union n’exercera pas, en principe, d’autres compétences que celles relatives à l’asile et à la coopération judiciaire en matière pénale, l’article 3, paragraphe 3, TUE ou l’article 19 TFUE ne constituent pas des bases juridiques adéquates pour adopter la décision de conclure la convention d’Istanbul au nom de l’Union.

136. À la lumière de ce qui précède, je propose maintenant d’examiner s’il existe des bases juridiques qui, sans couvrir l’intégralité de la convention d’Istanbul, sont néanmoins susceptibles d’en couvrir d’importantes parties tout en correspondant à des compétences que l’Union devra ou entend exercer au moment de conclure cette convention. En effet, le fait que l’Union doive exercer d’autres compétences que celles qui correspondent aux bases juridiques que le Parlement mentionne dans ses questions n’est pas suffisant en soi pour qu’elles soient prises en considération à cet effet ; il est également nécessaire que ces compétences couvrent des composantes de la convention d’Istanbul au moins aussi importantes que celles couvertes par les bases juridiques mentionnées par le Parlement.

137. À cette fin, je commencerai par examiner s’il existe d’autres compétences que celles envisagées par le Parlement dans sa question qui semblent suffisamment pertinentes et que l’Union sera obligée d’exercer pour conclure la convention d’Istanbul.

D. Sur l’existence de bases juridiques, autres que celles mentionnées par le Parlement dans sa question, correspondant, d’une part, aux compétences que l’Union serait tenue d’exercer et, d’autre part, aux buts et aux composantes de la convention d’Istanbul susceptibles d’être considérés comme étant au moins aussi importants que ceux couverts par les bases mentionnées par le Parlement

138. Parmi les différentes composantes identifiées au point 127 des présentes conclusions comme étant susceptibles d’être concernées par la convention d’Istanbul, seules quatre composantes semblent suffisamment pertinentes pour justifier un examen plus approfondi, à savoir l’article 165 TFUE (développement d’une éducation de qualité), l’article 166 TFUE (mise en œuvre d’une politique de formation professionnelle), l’article 81 TFUE (coopération judiciaire en matière civile) et l’article 336 TFUE (statut des fonctionnaires de l’Union et régime de travail des autres agents). Sur les aspects de la convention d’Istanbul relatifs à l’éducation et à la formation professionnelle

139. Conformément à l’article 6 TFUE, l’Union ne dispose que d’une compétence d’appui en matière d’éducation et de formation professionnelle. Cette compétence ne saurait, de par sa nature, être préemptée par l’Union ; dès lors, celle-ci n’est jamais obligée de l’exercer. Sur les aspects de la convention d’Istanbul relatifs à la coopération judiciaire en matière civile

140. En vertu de l’article 81, paragraphe 1, TFUE, la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière relève des compétences que l’Union partage avec les États membres. La deuxième phrase de cette disposition précise que cette coopération peut inclure l’adoption de mesures de rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres ( 149 ). L’article 81, paragraphe 2, TFUE énumère une liste exhaustive de buts que peuvent poursuivre les mesures que l’Union pourrait adopter.

141. L’Union a adopté de nombreuses règles sur la base de cette disposition. Certaines d’entre elles, comme la directive 2003/8/CE, qui tend à améliorer l’accès à la justice dans les affaires transfrontalières, n’établissent que des règles minimales ( 150 ). De même, l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 2008/52/CE ( 151 ) précise que cette directive ne s’applique pas aux droits et obligations dont les parties ne peuvent disposer en vertu de la législation pertinente applicable. Cette directive n’exclut donc pas que les États membres puissent interdire le recours à la médiation dans certaines matières ( 152 ).

142. Toutefois d’autres instruments contiennent des règles qui, clairement, n’établissent pas seulement des dispositions minimales ( 153 ). En tout état de cause, la Cour a déjà jugé, s’agissant de l’instauration d’un mécanisme de reconnaissance des décisions judiciaires, que l’Union a acquis une compétence externe exclusive ( 154 ).

143. Dans la mesure où l’article 62 de la convention d’Istanbul prévoit que les parties signataires coopèrent en vue d’appliquer les jugements civils et pénaux pertinents rendus par les autorités judiciaires des parties, y compris les ordonnances de protection, l’Union sera en définitive obligée d’exercer sa compétence externe exclusive en matière de coopération judiciaire en matière civile pour ce qui concerne certaines dispositions de la convention, comme l’article 62, paragraphe 1, sous a). Sur les aspects de la convention relatifs à la détermination des conditions de travail des fonctionnaires de l’Union et de ses autres agents

144. En vertu de l’article 336 TFUE, le Parlement et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, arrêtent, après consultation des autres institutions intéressées, le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union.

145. Certes, les conditions de travail des agents de l’Union ne sont pas liées aux domaines visés aux articles 3 et 6 TFUE. L’Union partage donc cette compétence avec les États membres, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, TFUE. Toutefois, il convient de relever que cette compétence a été préemptée par l’adoption du règlement no 31 (CEE), 11 (CEEA), fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 1962, P 45, p. 1385) ( 155 ) et qu’il y a donc lieu de considérer que l’Union a acquis une compétence externe exclusive en la matière en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TUE.

146. Il en découle que, outre les bases juridiques mentionnées par le Parlement, il faut également examiner les articles 81 et 336 TFUE pour déterminer sur quelle(s) base(s) juridique(s) la décision autorisant la conclusion de la convention d’Istanbul au nom de l’Union devrait être adoptée.

147. S’agissant des compétences autres que les quatre compétences déjà examinées et que celles envisagées par le Parlement dans sa question, je considère que, même si certaines dispositions de la convention d’Istanbul en relèvent, elles ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence sur le centre de gravité de la décision de l’Union de conclure cette convention, pour les raisons que je viens d’exposer. Cela s’explique soit parce que l’Union n’est pas obligée d’exercer ces compétences, soit parce que les dispositions concernées peuvent, dans ces circonstances, être considérées comme étant accessoires.

E. Appréciation finale : sur la pertinence des bases juridiques mentionnées par le Parlement et de celles précédemment identifiées à la fois comme correspondant aux compétences à exercer et comme couvrant des buts et composantes suffisamment pertinents de la convention d’Istanbul

148. Il convient ici de souligner d’emblée ce qui fait la particularité de cette affaire, à savoir que l’Union n’exercera pas toutes les compétences qu’elle partage avec les États membres. Plus précisément, il semble que l’Union n’aura pas à exercer la com