CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme CHRISTINE Stix-Hackl

présentées le 11 mai 2006 ( )

Affaire C-193/05

Commission des Communautés européennes

contre

Grand-Duché de Luxembourg

«Manquement d’État – Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise – Contrôle des connaissances linguistiques – Interdiction d’exercer l’activité de domiciliataire de sociétés – Obligation de reproduire chaque année l’attestation de l’État membre d’origine»





I – Remarques liminaires

1. Le présent recours en manquement concerne, à l’instar de la demande parallèle de décision préjudicielle ( ), l’accès à la profession d’avocat au Luxembourg. En l’occurrence, il s’agit plus particulièrement de la compatibilité des conditions énoncées dans la législation luxembourgeoise avec la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise ( ).

II – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire

2. En vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 98/5, cette directive a pour objet de faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat à titre indépendant ou salarié dans un État membre autre que celui dans lequel a été acquise la qualification professionnelle.

3. Aux termes de l’article 2, premier alinéa, tout avocat a le droit d’exercer à titre permanent, dans tout autre État membre, sous son titre professionnel d’origine, les activités d’avocat telles que précisées à l’article 5.

4. L’article 3, paragraphes 1, 2 et 4, de la directive 98/5, qui régit l’inscription auprès de l’autorité compétente, dispose:

«1. L’avocat voulant exercer dans un État membre autre que celui où il a acquis sa qualification professionnelle est tenu de s’inscrire auprès de l’autorité compétente de cet État membre.

2. L’autorité compétente de l’État membre d’accueil procède à l’inscription de l’avocat au vu de l’attestation de son inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine. Elle peut exiger que cette attestation délivrée par l’autorité compétente de l’État membre d’origine n’ait pas, lors de sa production, plus de trois mois de date. Elle informe l’autorité compétente de l’État membre d’origine de cette inscription.

[…]

4. Lorsque l’autorité compétente de l’État membre d’accueil publie les noms des avocats inscrits auprès d’elle, elle publie également les noms des avocats inscrits en vertu de la présente directive.»

5. L’article 5 de la directive 98/5, qui régit le domaine d’activité, est ainsi libellé:

«1. Sous réserve des paragraphes 2 et 3, l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine pratique les mêmes activités professionnelles que l’avocat exerçant sous le titre professionnel approprié de l’État membre d’accueil et peut notamment donner des consultations juridiques dans le droit de son État membre d’origine, en droit communautaire, en droit international et dans le droit de l’État membre d’accueil. Il respecte, en tout cas, les règles de procédure applicables devant les juridictions nationales.

2. Les États membres qui autorisent sur leur territoire une catégorie déterminée d’avocats à établir des actes habilitant à administrer les biens des personnes décédées ou portant sur la création ou le transfert de droits réels immobiliers, qui dans d’autres États membres sont réservés à des professions différentes de celle de l’avocat, peuvent exclure de ces activités l’avocat exerçant sous un titre professionnel d’origine délivré dans un de ces derniers États membres.

3. Pour l’exercice des activités relatives à la représentation et à la défense d’un client en justice et dans la mesure où le droit de l’État membre d’accueil réserve ces activités aux avocats exerçant sous le titre professionnel de cet État, ce dernier peut imposer aux avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine d’agir de concert soit avec un avocat exerçant auprès de la juridiction saisie et qui serait responsable, s’il y a lieu, à l’égard de cette juridiction, soit avec un ‘avoué’ exerçant auprès d’elle.

Néanmoins, dans le but d’assurer le bon fonctionnement de la justice, les États membres peuvent établir des règles spécifiques d’accès aux cours suprêmes, telles que le recours à des avocats spécialisés.»

6. Aux termes de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 98/5:

«Avant d’ouvrir une procédure disciplinaire à l’encontre de l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil en informe dans les plus brefs délais l’autorité compétente de l’État membre d’origine en lui donnant toutes les informations utiles.

Le premier alinéa s’applique mutatis mutandis lorsqu’une procédure disciplinaire est ouverte par l’autorité compétente de l’État membre d’origine, qui en informe l’autorité compétente du ou des États membres d’accueil.»

B – Le droit national

7. Les dispositions applicables en l’espèce du régime linguistique figurent dans la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues ( ) (ci‑après la «loi de 1984»).

8. L’article 2 de cette loi dispose que les actes législatifs et leurs règlements d’exécution sont rédigés en français. D’autres règlements peuvent également être édictés dans une langue autre que la langue française. La langue faisant foi est celle dans laquelle l’acte a été rédigé.

9. L’article 3 de la loi de 1984 énonce que, en matière administrative et en matière judiciaire, il peut être fait usage des langues française, allemande ou luxembourgeoise, sans préjudice des dispositions spéciales concernant certaines matières.

10. Une loi du 13 novembre 2002 ( ) (ci-après la «loi de 2002»), modifiant certaines dispositions de la législation luxembourgeoise ( ) est réputée porter transposition en droit luxembourgeois de la directive 98/5.

11. Les dispositions concernant l’exercice de l’activité de domiciliataire figurent à l’article 1er, paragraphe 1, de la loi du 31 mai 1999 ( ), tel que modifié par l’article 15 de la loi de 2002. Aux termes de ces dispositions, seul un avocat à la Cour inscrit sur la liste I du tableau des avocats visé à l’article 8, paragraphe 3, de la loi de 1991 peut être domiciliataire.

12. Selon l’article 8, paragraphe 3, de la loi de 1991, tel que modifié par l’article 14 de la loi de 2002, il existe quatre listes d’avocats: la liste I (des avocats remplissant les conditions de l’article 5, à savoir l’inscription, et de l’article 6 sur les conditions relatives à l’inscription et à la prestation de serment, et ayant réussi à l’examen de fin de stage), la liste II (des avocats remplissant les conditions des articles 5 et 6), la liste III (des avocats honoraires) et la liste IV (des avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine).

13. D’autres dispositions du droit national sont jointes en annexe à nos conclusions présentées ce même jour dans l’affaire C-506/04.

III – Les faits, la procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour

14. Au cours de l’année 2003, la Commission des Communautés européennes a été saisie d’une plainte alléguant l’existence d’entraves à l’exercice de la profession d’avocat au Luxembourg sous le titre professionnel d’origine. Les entraves dénoncées tenaient, premièrement, aux connaissances linguistiques exigées en vertu de la loi de 2002, deuxièmement, à l’interdiction d’exercer l’activité de domiciliataire et, enfin, à l’obligation de reproduire chaque année l’attestation de l’État membre d’origine.

15. Par lettre de mise en demeure du 17 octobre 2003, la Commission a engagé à l’encontre du Grand-Duché de Luxembourg la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE. Le Grand-Duché de Luxembourg ayant répondu le 23 décembre 2003, la Commission lui a adressé le 9 juillet 2004 un avis motivé, auquel le Grand-Duché de Luxembourg a réagi par une lettre du 23 septembre 2004.

16. Le 29 avril 2005, la Commission a saisi la Cour d’un recours au titre de l’article 226 CE dirigé contre le Grand-Duché de Luxembourg, en concluant à ce qu’il plaise à la Cour:

1) constater que, en maintenant, pour s’établir sous le titre professionnel d’origine, des exigences sur les connaissances linguistiques, une interdiction d’exercer l’activité de domiciliataire et l’obligation de reproduire chaque année l’attestation de l’État membre d’origine, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 98/5, en particulier ses articles 2, 3 et 5;

2) condamner le Grand-Duché de Luxembourg aux dépens.

IV – Sur le premier moyen tiré des exigences sur les connaissances linguistiques

A – Les arguments des parties

1. La Commission

17. Selon la Commission, l’instauration d’un contrôle des connaissances linguistiques comme préalable à l’inscription de l’«avocat européen» au tableau des avocats va à l’encontre de l’objectif général de la directive 98/5, qui vise à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui dans lequel a été acquise la qualification professionnelle et viole notamment l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, aux termes duquel l’État membre d’accueil procède à l’inscription de l’avocat exclusivement «au vu de l’attestation de son inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine».

18. Se référant à l’arrêt rendu dans l’affaire Luxembourg/Parlement et Conseil ( ), la Commission affirme que le législateur communautaire préfère, à un système de contrôle a priori d’une qualification dans le droit national de l’État membre d’accueil, et a fortiori au contrôle préalable de la connaissance des langues officielles de l’État membre d’accueil, un dispositif alliant une information du consommateur, des limitations apportées à l’étendue ou aux modalités d’exercice de certaines activités de la profession, un cumul des règles professionnelles et déontologiques à observer, une obligation d’assurance, ainsi qu’un régime disciplinaire associant les autorités compétentes de l’État membre d’origine et de l’État membre d’accueil.

19. La Commission soutient encore que, contrairement à la thèse défendue par le gouvernement luxembourgeois, les «avocats européens» voulant exercer dans l’État membre d’accueil sous leur titre professionnel d’origine ne sauraient être soumis aux mêmes exigences, d’ordre linguistique notamment, que celles imposées aux avocats qui souhaitent exercer leur profession sous le titre en vigueur dans cet État membre.

20. Elle relève que, compte tenu de la nature des dossiers qui sont généralement traités par les avocats relevant du champ d’application de la directive 98/5 (voir notamment le cinquième considérant de la directive 98/5), il apparaît clairement que la connaissance des langues officielles de l’État membre d’accueil n’est pas indispensable à cet effet.

21. La Commission estime dès lors que l’instauration d’un contrôle linguistique comme préalable à l’inscription de l’«avocat européen» au tableau des avocats va à l’encontre de l’objectif général de la directive, qui est de faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise et viole notamment l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, en vertu duquel l’État membre d’accueil procède à l’inscription de l’avocat exclusivement «au vu de l’attestation de son inscription auprès de l’autorité compétente dans l’État membre d’origine».

2. Le gouvernement luxembourgeois

22. Selon le gouvernement luxembourgeois, les exigences sur les connaissances linguistiques s’appliquent indistinctement à tous les avocats qui veulent s’inscrire au tableau de l’un des ordres des avocats établis sur son territoire. En effet, un avocat ne saurait se prévaloir de son titre professionnel étranger pour s’exprimer devant les autorités luxembourgeoises ou devant une juridiction luxembourgeoise dans une langue autre que les langues officielles en usage au Grand-Duché.

23. Le gouvernement luxembourgeois considère que, à ce stade, il convient de renvoyer à l’arrêt du 4 juillet 2000, Haim (C‑424/97, Rec. p. I‑5123), concernant la catégorie professionnelle des dentistes; il estime que les motifs de cet arrêt tirés de la nécessaire fiabilité de la communication du dentiste avec son patient ainsi qu’avec les autorités administratives et les organismes professionnels plaident en l’espèce en faveur de l’exigence de certaines connaissances linguistiques à l’égard des avocats qui veulent exercer au Luxembourg sous leur titre professionnel d’origine.

24. Il soutient à cet égard que, étant donné que l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine peut également donner des consultations juridiques en droit luxembourgeois, il apparaît justifié d’exiger de cet avocat des connaissances linguistiques qui lui permettent de lire et de comprendre des textes juridiques luxembourgeois.

25. Le gouvernement luxembourgeois signale en outre que les procès-verbaux de police relatifs à des accidents de la circulation sont traditionnellement rédigés en allemand, de même que les lois fiscales luxembourgeoises, ce qui implique la consultation de la jurisprudence et des commentaires en langue allemande.

26. Il souligne également que, devant les juridictions inférieures, où le ministère d’avocat à la Cour n’est pas obligatoire, la langue luxembourgeoise est généralement utilisée par la partie luxembourgeoise qui comparaît en personne pour assurer sa défense. Bon nombre de Luxembourgeois s’exprimeraient d’ailleurs exclusivement dans leur langue maternelle lors de la consultation d’un avocat.

27. Ce gouvernement relève en outre que, ainsi qu’il résulte du règlement intérieur de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg ( ), toutes les règles déontologiques et professionnelles sont rédigées exclusivement en langue française.

B – Appréciation

28. Il convient de noter, à titre liminaire, que la réglementation en cause concerne un contrôle linguistique auquel sont soumis les avocats ayant des qualifications acquises dans un autre État membre et désireux d’exercer leur activité à titre permanent sous le titre professionnel de leur État membre d’origine.

29. À cet égard, l’article 3, paragraphe 1, de la loi de 2002 énonce que, pour pouvoir exercer la profession d’avocat sous le titre d’origine, les «avocats européens» doivent être inscrits au tableau des avocats. En vertu du paragraphe 2 de ce même article, il est procédé à cette inscription à l’issue d’un test linguistique oral visant à vérifier la connaissance des langues française, luxembourgeoise et allemande.

1. Le libellé de la directive 98/5

30. Pour répondre à la question de savoir si une telle exigence est compatible avec les garanties découlant de la directive 98/5, il convient d’examiner tout d’abord les termes mêmes de cette directive.

31. La directive 98/5 ne contient aucune disposition expresse concernant un contrôle linguistique. Il convient dès lors de vérifier s’il est possible de déduire à tout le moins implicitement de cette directive si des connaissances linguistiques peuvent être exigées, et lesquelles. L’article 2, paragraphe 1, de la directive dispose que tout avocat a le droit d’exercer à titre permanent, dans tout autre État membre, sous son titre professionnel d’origine, les activités d’avocat telles que précisées à l’article 5. Comme préalable à cet égard, l’article 3, paragraphe 1, de la directive 98/5 énonce l’obligation de s’inscrire auprès de l’autorité compétente de l’État membre concerné. L’inscription suppose, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la directive, la production d’une attestation de l’inscription de l’avocat auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine.

32. La directive 98/5 réalise, s’agissant des conditions de l’inscription, une harmonisation exhaustive.

33. La production de ladite attestation constitue la seule condition qui est expressément énoncée dans la directive 98/5 pour pouvoir procéder à l’inscription. On pourrait en tirer la conclusion que d’autres conditions – telle la réussite d’une épreuve de langues – n’ont, délibérément, pas été prévues par le législateur communautaire et ne sauraient par conséquent entrer en ligne de compte. La formulation sans réserve ( ) de l’article 2, paragraphe 1, s’inscrirait d’ailleurs dans cette optique.

34. Toutefois, un autre point de vue s’imposerait si aucun dispositif n’a été arrêté en ce qui concerne un test linguistique simplement parce que la possibilité d’un tel test est déjà implicitement établie dans d’autres dispositions de la directive 98/5. En vertu de l’article 6, paragraphe 1, l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine est également soumis aux règles professionnelles et déontologiques de l’État membre d’accueil. On ne saurait cependant en déduire qu’un examen linguistique prescrit dans les règles professionnelles de l’État membre d’accueil serait ipso facto compatible avec la directive 98/5. Sinon, il serait loisible aux États membres de prévoir dans leurs réglementations n’importe quel obstacle pour les «avocats européens» et, partant, contrecarrer les objectifs de la directive 98/5. L’article 6 ne peut dès lors pas être interprété en ce sens qu’il autorise l’examen en question.

35. Les termes mêmes de la directive 98/5 plaident par conséquent contre la compatibilité de cette directive avec un test linguistique.

2. La finalité de la directive 98/5

36. En vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 98/5, celle-ci a pour objet d’établir pour la profession d’avocat la libre circulation qui est prévue par le traité CE.

37. Le premier jalon qui ait été posé à cet égard l’a été par la directive 77/249/CEE du Conseil, du 22 mars 1977, tendant à faciliter l’exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats ( ). L’étape suivante a été franchie par l’adoption de la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans ( ).

38. Toutefois, la directive 89/48 s’appliquant à une multiplicité de professions réglementées, elle a été jugée insuffisante aux fins de la mise en œuvre des libertés fondamentales des avocats. Compte tenu des particularités que présente la profession d’avocat, il fallait un régime spécifique qui a été précisément établi par la directive 98/5. Celle-ci a pour objectif de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement d’une catégorie déterminée d’avocats migrants, à savoir les avocats voulant exercer sous leur titre professionnel d’origine ( ).

39. La nécessité d’un régime spécifique résultait, selon le cinquième considérant de la directive 98/5, de l’évolution des besoins des usagers du droit, lesquels, en raison de la réalisation du marché intérieur, recherchent des conseils lors de transactions dans lesquelles sont souvent imbriqués le droit international, le droit communautaire et les droits nationaux. Par rapport au système général de reconnaissance (directive 89/48), la directive 98/5 doit ainsi, entre autres, «faciliter» l’intégration dans la profession dans un État membre d’accueil.

40. L’instauration d’un test linguistique au niveau national aboutirait cependant à ce que l’accès à la profession d’avocat dans un autre État membre soit exposé à un obstacle analogue à celui prévu dans le cadre de la directive 89/48: l’article 4 de cette directive permet en effet aux États membres d’imposer une épreuve d’aptitude en ce qui concerne la profession d’avocat. Puisque les contrôles linguistiques et les examens au fond sont comparables du point de vue de leurs effets, la voie permettant aux avocats d’intégrer la profession ne serait guère «plus aisée» que dans le cadre du système général de reconnaissance. Dans ces conditions, l’objectif de la directive 98/5, consistant à franchir par rapport à la directive 89/48 un pas supplémentaire en matière d’intégration, serait mis en péril.

41. Soulignons, enfin, que des connaissances linguistiques revêtent bien entendu de l’importance pour une activité fructueuse. Cela est particulièrement vrai pour les connaissances dans la ou les langues nationales. Celles-ci sont parfois indispensables dans les contacts avec les clients et avec les autorités de l’État membre concerné. Par conséquent, lorsqu’un avocat n’a pas lui-même les connaissances linguistiques nécessaires, il lui incombe de se faire assister par un confrère qui possède ces connaissances. De ce point de vue, des connaissances linguistiques limitées ou manquantes ont également une incidence sur l’activité au fond de l’«avocat européen» en question et limitent le domaine d’activité de cet avocat.

42. Dans ce contexte, rappelons encore que la problématique qui nous occupe en l’espèce a trait à l’activité des avocats sous le titre professionnel de l’État membre d’origine et non pas à celle exercée par ce qu’il est convenu d’appeler les avocats nationaux, c’est-à-dire sous le titre professionnel de l’État membre d’accueil. Ne serait-ce que pour cette raison, cette catégorie des «avocats européens» ne saurait être soumise aux mêmes exigences que celles imposées aux avocats voulant exercer sous le titre professionnel de l’État membre d’accueil.

3. La genèse de la directive 98/5

43. L’examen du processus normatif vient également confirmer l’illégalité des épreuves d’ordre linguistique. Depuis la première proposition de la Commission, présentée le 30 mars 1995 ( ), jusqu’à la version définitive du 16 février 1998, ce processus est caractérisé par des modifications multiples. Ainsi, selon la version de l’article 2 figurant dans la proposition initiale de la Commission, l’exercice de la profession d’avocat dans un autre État membre sous le titre professionnel de l’État membre d’origine était limité à une durée maximale de cinq ans.

44. Il est cependant frappant que, dès l’origine, l’inscription au vu d’une attestation de l’État membre d’origine était prévue telle quelle comme unique préalable à l’exercice de la profession. Ainsi est-il même expressément question, dans l’exposé des motifs relatif à l’article 2 de la proposition de la Commission ayant abouti à la directive 98/5, de la «seule condition» de l’inscription. Seul le Comité économique et social a émis dans son avis ( ) des réserves quant à la solution consistant à accorder la faculté de donner des consultations juridiques dans le droit de l’État membre d’accueil sans une évaluation préalable des connaissances (linguistiques). Ces réserves n’ont cependant pas été retenues dans la suite de la procédure législative et ne trouvent d’ailleurs pas non plus écho dans les contributions du Parlement et du Conseil.

45. La liaison de l’inscription à la seule production d’une attestation de l’État membre d’origine représente donc l’une des constantes dans la genèse de la directive 98/5 qui a été marquée par des modifications multiples.

46. Cela montre que l’ensemble des institutions qui étaient principales parties prenantes dans ce processus normatif n’estimaient pas que les États membres aient la faculté d’imposer des exigences linguistiques.

4. La jurisprudence de la Cour de justice sur les libertés fondamentales

47. Les éléments tirés du texte, de la finalité et de la genèse correspondent également à la jurisprudence générale de la Cour sur les libertés fondamentales en cause.

48. On pourrait cependant penser que les arrêts rendus dans les affaires Groener ( ) et Haim ( ) s’écartent de cette ligne générale. Dans ces affaires, la Cour a jugé que, si les exigences linguistiques constituent un obstacle à l’exercice des libertés garanties par le traité, elles peuvent cependant se justifier par des raisons impérieuses d’intérêt général ( ). Au nombre de ces raisons figurait également la communication avec des patients ainsi qu’avec les autorités administratives et les organismes professionnels.

49. En l’espèce, des raisons analogues pourraient entrer en ligne de compte, à savoir le dialogue entre avocat et client, la protection de ce dernier contre des conseils non qualifiés faute de connaissances linguistiques de l’avocat ainsi que la garantie d’une bonne administration de la justice. À supposer que les décisions de la Cour que nous venons d’évoquer soient transposables à la situation considérée en l’espèce, cela militerait en faveur de la possibilité d’un contrôle linguistique par l’État membre.

50. Dans l’affaire Groener, précitée, la Cour a jugé qu’une réglementation irlandaise subordonnant la nomination à un poste permanent à plein temps de professeur dans les institutions publiques d’enseignement professionnel à la preuve d’une connaissance suffisante de la langue irlandaise était compatible avec les dispositions du règlement (CEE) n° 1612/68, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté ( ).

51. À cet égard, la Cour se fonde cependant sur l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 1612/68, qui établit pour les connaissances linguistiques une dérogation expresse au principe énoncé au paragraphe 1, premier alinéa, deuxième tiret, de ce même article 3, en vertu duquel ne sont pas applicables les dispositions nationales législatives, réglementaires ou administratives qui ont pour but ou pour effet d’écarter les ressortissants des autres États membres de l’emploi offert. Or, la directive 98/5 ne contient précisément pas une telle règle de dérogation ou d’autorisation.

52. Le raisonnement de la Cour repose en outre sur la considération que le métier de professeur, par l’enseignement dispensé et par les relations privilégiées entretenues avec les élèves, joue précisément un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique nationale de défense de l’identité et de la culture. Certes, le Grand-Duché de Luxembourg présente une situation particulière, du point de vue linguistique, qui est analogue à celle de l’Irlande ( ). La profession d’avocat n’est cependant pas assimilable à celle de professeur. Elle n’a pas pour mission et n’est pas non plus à même de défendre la langue comme expression de l’identité et de la culture nationales ( ).

53. Compte tenu des différences qui ont été mises en évidence, l’affaire Groener ne peut pas être invoquée comme argument en faveur d’un contrôle linguistique national.

54. Dans l’arrêt Haim, précité, la Cour a dit pour droit que les instances compétentes d’un État membre sont autorisées à soumettre le conventionnement d’un praticien de l’art dentaire, ressortissant d’un autre État membre, établi dans le premier État membre et habilité à y exercer, à la condition que ce praticien ait les connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de sa profession dans l’État membre d’établissement.

55. Sur un point essentiel, les dispositions du droit communautaire applicables dans l’affaire Haim diffèrent cependant de la directive 98/5.

56. En effet, l’article 18, paragraphe 3, de la directive 78/686/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres du praticien de l’art dentaire et comportant des mesures destinées à faciliter l’exercice effectif du droit d’établissement et de libre prestation de services ( ), dispose que les États membres font en sorte que les bénéficiaires de la directive 78/686 acquièrent, dans l’intérêt de leurs patients, les connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de leur activité professionnelle dans l’État membre d’accueil. Or, la directive 98/5 ne contient précisément pas une disposition comparable.

57. Certes, la directive 78/686 n’était pas applicable dans l’affaire Haim, précitée, puisque M. Haim avait obtenu son diplôme de dentiste non pas dans l’Union européenne, mais en Turquie. Les précisions apportées dans cette affaire par l’avocat général Mischo ( ) montrent cependant que la décision de la Cour autorisant les exigences d’ordre linguistique découle quand même du régime spécial prévu à l’article 18, paragraphe 3, de la directive 78/686. Selon ces développements de l’avocat général, la condition linguistique que ladite directive impose aux ressortissants communautaires titulaires de diplômes délivrés par un autre État membre et relevant par conséquent du champ d’application de l’article 18, paragraphe 3, doit s’appliquer a fortiori aux ressortissants d’autres États membres titulaires de diplômes de pays tiers.

58. Il s’ensuit que, au regard des différences relevées par rapport au présent cas d’espèce, l’arrêt rendu dans l’affaire Haim ne peut pas non plus servir d’argument en faveur d’un contrôle linguistique dans le cadre de la directive 98/5.

5. La jurisprudence de la Cour relative à la directive 98/5

59. D’autres énonciations plaidant contre la légalité d’un test linguistique peuvent encore être tirées de la jurisprudence de la Cour, et plus particulièrement de l’arrêt rendu dans l’affaire Luxembourg/Parlement et Conseil ( ).

60. Dans le cadre de cette procédure, la Cour était appelée à se prononcer sur un recours en annulation du Grand-Duché de Luxembourg ayant pour objet la directive 98/5. Le Grand-Duché de Luxembourg contestait la validité de la directive 98/5, entre autres, au motif qu’elle dispense les avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine d’un contrôle a priori de leurs connaissances dans le droit de l’État membre d’accueil. À son avis, cela affectait la protection des consommateurs et la garantie d’une bonne administration de la justice en tant qu’expression des raisons impérieuses d’intérêt général.

61. Dans son arrêt, la Cour a cependant rejeté cette argumentation du Grand‑Duché de Luxembourg. Elle a dit que, lors de l’adoption de mesures de coordination, il incombe au législateur communautaire de tenir compte de l’intérêt général poursuivi par les États membres et d’arrêter un niveau de protection de cet intérêt qui paraît acceptable dans la Communauté ( ). Aux points 34 à 43, la Cour expose en détail que la directive, dans ses articles 4, 5, 6 et 7, prend déjà des dispositions suffisantes visant à protéger ledit intérêt.

62. Dans ce même arrêt, la Cour a souligné que l’avocat exerçant sous le titre professionnel de l’État membre d’origine est, par exemple, tenu de le faire sous ce titre indiqué, pour informer le consommateur, dans la langue de son État membre d’origine, afin d’éviter toute confusion avec le titre professionnel de l’État membre d’accueil. Cet avocat est en outre soumis à certaines limitations concernant l’étendue et les modalités de l’exercice de la profession, ainsi qu’aux règles professionnelles et déontologiques de l’État membre d’accueil. En opérant un tel choix du mode et du niveau de protection des consommateurs et de garantie de la bonne administration de la justice, de préférence à un contrôle a priori des compétences au fond, le législateur communautaire n’a pas méconnu les limites de son pouvoir d’appréciation.

63. Il convient donc d’examiner ci-après s’il est possible de faire valoir ces énonciations de la Cour pour établir l’incompatibilité d’un test linguistique avec la directive 98/5. Cela supposerait que deux conditions soient remplies. D’une part, les indications de la Cour ont trait à un contrôle de la connaissance (de fond) du droit de l’État membre d’accueil. Il faudrait dès lors que les mêmes constatations s’appliquent à un contrôle des connaissances linguistiques. D’autre part, l’arrêt a été rendu dans le cadre d’un recours en annulation. Aussi, le fait que le législateur communautaire n’a pas méconnu les limites de son pouvoir d’appréciation devrait-il également impliquer que les États membres n’ont pas la faculté de prévoir un autre système de protection.

64. S’agissant de la première condition, à savoir celle de la comparabilité d’un contrôle des connaissances en droit avec un test linguistique, il convient de rappeler que, ainsi que la Cour l’expose, le législateur communautaire ne supprime pas l’obligation de connaissance du droit national, mais dispense seulement l’avocat en cause de la justification préalable de cette connaissance. La Cour admet ainsi la possibilité d’une assimilation progressive de connaissances (juridiques) par la pratique.

65. Des connaissances linguistiques sont, elles aussi, susceptibles d’être améliorées petit à petit par le travail quotidien dans l’État membre d’accueil. En outre, le mécanisme de protection qui est prévu en ce qui concerne la connaissance du droit marche également en cas d’insuffisances linguistiques: en pareille hypothèse, la soumission aux règles professionnelles et déontologiques de l’État membre d’accueil contribue également à préserver les intérêts du mandant. À l’instar de l’article 3.1.3 du code de déontologie adopté par le Conseil des barreaux de l’Union européenne (CCBE), les règles déontologiques applicables comportent une obligation, sanctionnée disciplinairement, de ne pas traiter des affaires dont les professionnels en cause savent ou devraient savoir qu’elles échappent à leur compétence. Cela est bien entendu transposable aux connaissances linguistiques insuffisantes.

66. Ainsi, si les qualifications linguistiques de l’avocat ne suffisent pas pour apprécier de manière avertie des faits à l’aune des normes pertinentes en la matière, il doit, tout comme en cas de connaissances juridiques manquantes, ne pas accepter le mandat.

67. Les énonciations de la Cour sur la compétence sont donc transposables à l’exigence d’ordre linguistique.

68. Mais il faudrait en outre que la deuxième condition soit remplie. À première vue, on pourrait faire valoir que le fait que le législateur n’a pas méconnu les limites de son pouvoir d’appréciation en établissant un mécanisme de protection sans contrôle a priori n’implique pas automatiquement l’interdiction d’un autre système qui s’en écarterait. En effet, il ne ressort pas des déclarations de la Cour qu’un dispositif de contrôle a priori ne s’inscrirait pas dans la marge d’appréciation dont le législateur communautaire dispose.

69. Cette question ne doit cependant pas être confondue avec le point de savoir quelle latitude est laissée aux États membres après que le législateur communautaire a porté son choix sur un dispositif – licite – de protection. Une fois que le législateur communautaire a défini une solution déterminée, les États membres, sauf habilitation expresse, n’ont plus la faculté de s’en écarter.

70. La deuxième condition est dès lors également remplie. Les énonciations faites par la Cour dans l’affaire Luxembourg/Parlement et Conseil, ayant pour objet un recours tendant à l’annulation de la directive 98/5, revêtent dès lors également de l’importance aux fins de la présente procédure. La jurisprudence de la Cour vient donc confirmer le résultat auquel nous sommes parvenu en examinant le libellé et la genèse de la directive 98/5, à savoir l’incompatibilité d’un contrôle linguistique avec cette directive.

6. Les effets de la directive 2005/36/CE

71. Il se peut toutefois qu’il faille interpréter la directive 98/5 à la lumière de la nouvelle directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ( ). Cette directive dispose, en son article 53, que les bénéficiaires de la reconnaissance des qualifications professionnelles doivent avoir les connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de la profession dans l’État membre d’accueil.

72. En l’espèce, il s’agit cependant de l’exercice de l’activité dans l’État membre d’accueil sous le titre professionnel de l’État membre d’origine. Or, ainsi que la Cour l’a relevé dans l’arrêt Luxembourg/Parlement et Conseil à propos de la différence de traitement des deux catégories d’avocats ( ), les deux groupes en question ne sont pas comparables ( ).

73. Force est d’en conclure que, en raison des situations différentes, il n’y a pas lieu de recourir, pour ce qui est du domaine en cause de l’exercice de la profession d’avocat sous le titre professionnel de l’État membre d’origine, à des arguments se rapportant au domaine de l’activité sous le titre professionnel de l’État membre d’accueil. La directive 98/5 n’a dès lors pas à être interprétée à la lumière de la directive 2005/36. Par conséquent, le constat de l’incompatibilité d’un test linguistique avec la directive 98/5 demeure.

7. La comparaison avec la directive 77/249

74. Finalement, une comparaison avec la directive 77/249 plaide également dans le sens de l’interdiction d’un test linguistique préalable. Ainsi qu’il résulte de l’argumentation du Grand-Duché de Luxembourg dans le cadre de l’affaire Luxembourg/Parlement et Conseil ( ), le Grand-Duché de Luxembourg ne conteste pas la faculté pour les avocats étrangers d’exercer en application de la directive 77/249 dans l’État membre d’accueil, sous le titre professionnel de leur État membre de provenance, une activité de consultation dans le droit de l’État membre d’accueil, sans avoir à justifier préalablement de connaissances linguistiques.

75. Il existe alors de bonnes raisons de penser que cela vaut également en ce qui concerne la directive 98/5. En effet, sur le plan des dispositions pertinentes en l’espèce, les deux directives sont largement équivalentes. La seule différence réside dans le fait que l’une s’inscrit dans le cadre de la libre prestation de services, alors que l’autre relève du domaine des articles 43 CE et suivants.

76. On pourrait toutefois soutenir qu’il en résulte précisément une différence considérable, de nature à justifier un traitement différent. En effet, l’avocat simplement prestataire de services dans un autre État membre ne séjournera que brièvement dans cet État, où il prendra en charge nettement moins de dossiers qu’un avocat établi dans l’État concerné. Il se pourrait dès lors que l’exposition du mandant aux risques inhérents à des conseils juridiques non qualifiés soit plus faible dans le cadre de la directive 77/249 que dans celui de la directive 98/5.

77. Toutefois, en y regardant de plus près, il n’en est rien. En effet, ainsi qu’il résulte a contrario de l’article 4, paragraphes 1, 2 et 4, ainsi que de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 77/249, l’avocat prestataire de services n’est pas soumis dans la même mesure que l’«avocat européen» dans l’État membre d’accueil aux règles professionnelles et déontologiques de cet État ainsi qu’aux éventuelles sanctions disciplinaires qui s’y rattachent. Ce «potentiel de dissuasion» moins important pourrait inciter l’avocat fournisseur de services à un comportement éventuellement plus risqué compte tenu de capacités linguistiques insuffisantes. En outre, l’avocat établi dans l’État membre d’accueil, parce qu’il a un contact plus important avec le système juridique local et la ou les langues du pays, devrait en principe être mieux à même d’offrir une consultation juridique fiable ( ).

78. Par conséquent, les risques qui pèsent sur le mandant ainsi que sur la bonne administration de la justice en raison de connaissances linguistiques insuffisantes de l’«avocat européen» ne sont à tout le moins pas plus importants que ceux encourus dans le cadre de la stricte prestation de services de l’avocat.

8. Conclusion intermédiaire

79. Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que les autorités compétentes de l’État membre d’accueil ne sont pas habilitées à subordonner l’exercice, sous le titre professionnel de l’État membre d’origine, de la profession d’avocat dans l’État membre d’accueil, c’est-à-dire dans un État membre autre que celui dans lequel a été acquise la qualification professionnelle, à la réussite d’un examen linguistique préalable.

80. À supposer même que la Cour estime qu’un contrôle linguistique est en principe compatible avec les garanties découlant de la directive 98/5, la question se pose en outre de savoir si cette directive permet également les exigences en matière de connaissances linguistiques applicables au Luxembourg.

81. Comme nous l’avons indiqué plus haut, le contrôle en cause des connaissances linguistiques porte sur les langues française, allemande et luxembourgeoise.

82. Il est vrai que, en vertu de l’article 3 de la loi de 1984 ( ), au Grand-Duché, tant en matière administrative qu’en matière judiciaire, il peut être fait usage de ces trois langues. Toutefois, au regard du principe de proportionnalité, cela ne justifie nullement la connaissance préalable, par un «avocat européen», de l’ensemble de ces trois langues.

83. En effet, ainsi qu’il résulte de l’article 2 de ladite loi de 1984, tous les actes législatifs et leurs règlements d’exécution sont rédigés en français. Selon les déclarations du Grand-Duché de Luxembourg, le français est également la langue des règles déontologiques et professionnelles. Seules certaines parties de la législation fiscale générale, notamment la loi générale des impôts (dite «Abgabenordnung»), issue de l’ordre juridique allemand, sont rédigées en allemand.

84. Par conséquent, au moins la connaissance du luxembourgeois – et sans doute aussi celle de l’allemand – ne devrait pas être indispensable pour assurer une consultation juridique fiable, conforme à la protection du mandant ainsi qu’à une bonne administration de la justice.

85. Le premier moyen apparaît par conséquent fondé.

V – Sur le deuxième moyen tiré de l’interdiction d’exercer l’activité de domiciliataire

A – Les arguments des parties

1. La Commission

86. La Commission fait valoir que, aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 98/5, l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine est en droit de pratiquer les mêmes activités professionnelles que l’avocat exerçant sous le titre professionnel de l’État membre d’accueil, sous réserve des exceptions prévues aux paragraphes 2 et 3 du même article. Par conséquent, les États membres ne sauraient, dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 98/5, prévoir d’autres exceptions.

87. De l’avis de la Commission, contrairement aux arguments invoqués par le gouvernement luxembourgeois, l’«avocat européen» ne saurait être comparé à l’avocat stagiaire luxembourgeois inscrit sur la liste II du tableau des avocats, auquel la pratique de l’activité de domiciliataire est également interdite. En effet, alors que ladite liste concerne les avocats admis au stage judiciaire dont la qualification définitive dépend de la réussite de l’examen de fin de stage, la Commission relève que l’«avocat européen» est un avocat pleinement qualifié.

88. La Commission considère également que l’exigence de la connaissance du droit local ne saurait justifier une limitation des activités de l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine. Elle ajoute que la possibilité pour le gouvernement luxembourgeois d’invoquer, à titre de justification, une menace pour l’ordre public suppose l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, ce qui n’est pas le cas de l’exercice de l’activité de domiciliataire par un avocat migrant qui est pleinement qualifié dans un autre État membre.

89. Elle rappelle enfin que, en vue d’assurer la pleine efficacité de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 98/5, l’article 6, paragraphe 3, de cette même directive prévoit la possibilité pour les États membres d’imposer à l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine, soit de souscrire une assurance de responsabilité professionnelle, soit de s’affilier à un fonds de garantie professionnel.

2. Le gouvernement luxembourgeois

90. Le gouvernement luxembourgeois fait valoir que, désireux de mettre un terme à certaines dérives, préjudiciables à la réputation du marché luxembourgeois, liées à des pratiques de domiciliation fictive de sociétés, le législateur luxembourgeois a, dans la loi de 1999, entendu réserver, pour des motifs d’ordre public, l’activité de domiciliation de sociétés aux avocats familiarisés avec la législation et la pratique locales en la matière.

91. Relevant que le domiciliataire a pour mission de contrôler le respect par la société des conditions légales d’accès à la profession et des dispositions locales sur l’établissement des comptes sociaux et la convocation des assemblées générales, le gouvernement luxembourgeois allègue que l’exercice de l’activité de domiciliation suppose de l’expérience professionnelle et une bonne connaissance de la législation relative au droit des sociétés, ce qui a amené le législateur luxembourgeois à écarter de cette activité les avocats stagiaires inscrits sur la liste II du tableau des avocats et les «avocats européens».

92. Ce gouvernement fait encore valoir que, tant qu’ils exercent sous leur titre professionnel d’origine, les avocats pleinement qualifiés dans l’État membre d’origine ne sont pas assimilés à ceux de l’État membre d’accueil, mais qu’il leur est possible, en vertu de la directive 98/5 (voir le quatrième considérant), de s’intégrer dans la profession de ce dernier État membre à l’issue d’une période jugée nécessaire pour l’acquisition d’une expérience professionnelle dans cet État membre et aux conditions prévues à l’article 10 de ladite directive. Il ajoute que, pendant cette période, les «avocats européens» doivent, en vertu de l’article 5, paragraphe 4, de la loi de 2002 et à l’instar des avocats stagiaires, agir de concert avec un avocat à la Cour qui répond devant les juridictions des actes et des procédures réservés par les lois et les règlements au ministère d’un tel avocat.

B – Appréciation

93. Notons tout d’abord que la réglementation luxembourgeoise, en vertu de laquelle seul un avocat inscrit sur la liste I du tableau des avocats peut être domiciliataire, a pour effet d’écarter d’autres avocats de cette activité. Il s’agit plus particulièrement des avocats inscrits sur les listes II à IV.

94. Ces avocats «exclus» ne peuvent par conséquent pas pratiquer les mêmes activités professionnelles que l’avocat exerçant sous le titre professionnel approprié de l’État membre d’accueil.

95. La réglementation en cause a donc pour effet la négation du droit fondamental, prévu à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 98/5, de l’avocat exerçant sous le titre professionnel de son État membre d’origine à pratiquer les mêmes activités professionnelles.

96. L’article 5, paragraphe 1, de la directive 98/5 permet certes aux États membres d’établir certaines dérogations à ce principe fondamental, mais le dispositif en cause ne correspond à aucun des cas de figure prévus à cet effet aux paragraphes 2 et 3 de ce même article.

97. On ne saurait non plus objecter à cet égard que même certains avocats luxembourgeois, à savoir les avocats stagiaires inscrits sur la liste II, ne peuvent pas être domiciliataires. En effet, cette catégorie n’est pas assimilable à celle des «avocats européens», parce que ces derniers disposent d’une pleine qualification professionnelle. Ces deux catégories sont dès lors trop dissemblables pour que l’on puisse les soumettre sur ce point aux mêmes dispositions juridiques.

98. Une telle différence de traitement ne saurait non plus se justifier par le fait que les tâches liées à l’activité de domiciliataire supposent de l’expérience professionnelle ainsi qu’une familiarité particulière avec la législation, notamment celle relative au droit des sociétés, et la pratique locales. Pour des raisons qui ne se limitent pas à la seule responsabilité, l’activité de l’avocat exigera toujours un certain degré de diligence et de familiarisation avec la matière.

99. Du reste, le droit des sociétés est un domaine juridique qui fait l’objet d’une harmonisation relativement importante au niveau communautaire. De ce point de vue, des dispositions en bonne partie analogues devraient s’appliquer dans l’État membre d’origine d’un «avocat européen».

100. Ne serait-ce qu’en raison des critères stricts dégagés sur ce point par la jurisprudence de la Cour ( ), il n’y a pas lieu d’examiner de manière approfondie la question de savoir si l’obligation en cause peut être considérée comme une exigence tenant à l’ordre public. En l’espèce, on ne peut même pas déterminer quel intérêt fondamental de la société devait être protégé par la réglementation en cause et pourquoi il y aurait eu une menace réelle et actuelle affectant un tel intérêt.

101. Le deuxième moyen apparaît donc également fondé.

VI – Sur le troisième moyen tiré de l’obligation de reproduire chaque année l’attestation de l’État membre d’origine

A – Les arguments des parties

1. La Commission

102. La Commission considère que le gouvernement luxembourgeois a déclaré, dans sa réponse à l’avis motivé, qu’il avait pris bonne note de l’argument de la Commission selon lequel l’exigence d’une reproduction annuelle de l’attestation de l’inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine constitue une charge administrative injustifiée au regard des dispositions de la directive 98/5.

103. La Commission indique toutefois qu’à ce stade cette exigence, qui est contraire aux termes de la directive 98/5 pour les raisons indiquées dans l’avis motivé, demeure inscrite dans la loi portant transposition en droit luxembourgeois de cette directive.

2. Le gouvernement luxembourgeois

104. Le gouvernement luxembourgeois renvoie sur ce point à sa réponse apportée à l’avis motivé. Ce gouvernement y prenait bonne note de l’argument avancé par la Commission, que le maintien de l’exigence en cause constituait une charge administrative non justifiée.

B – Appréciation

105. En ce qui concerne l’exigence, prévue à l’article 3, paragraphe 2, de la loi de 2002, de reproduire tous les ans l’attestation de l’État membre d’origine, il convient de constater, tout d’abord, que le gouvernement luxembourgeois ne semble pas contester à cet égard l’existence d’un manquement.

106. Sur le fond, il y a lieu de relever, pour ce qui est de l’exigence imposée par le droit luxembourgeois, qu’il s’agit en l’occurrence d’une obligation qui n’est pas expressément prévue par la directive 98/5. La légalité d’une telle exigence ne peut pas non plus se déduire d’une autre manière de cette directive. Au contraire, une exigence de cette nature va à l’encontre de l’objectif poursuivi par ladite directive et des mécanismes qu’elle prévoit.

107. La directive 98/5 oblige ainsi l’État membre d’origine à collaborer avec l’État membre d’accueil. C’est ce que confirme notamment l’obligation établie à l’article 7, paragraphe 2, deuxième alinéa, d’informer l’autorité compétente du ou des États membres d’accueil de l’ouverture d’une procédure disciplinaire.

108. L’obligation imposée par la législation luxembourgeoise constitue, notamment en raison de l’annualité du dispositif en cause, une charge administrative qui, du reste, ne satisfait pas non plus au principe de la proportionnalité.

109. Par conséquent, le troisième moyen apparaît également fondé.

VII – Sur les dépens

110. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Grand-Duché de Luxembourg ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

VIII – Conclusion

111. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

1) constater que, en maintenant, pour s’établir sous le titre professionnel de l’État membre d’origine, des tests linguistiques, une interdiction d’exercer l’activité de domiciliataire et l’obligation de reproduire chaque année l’attestation de l’État membre d’origine, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise;

2) condamner le Grand-Duché de Luxembourg aux dépens.