ARRÊT DE LA COUR (première chambre)

19 juin 2008 ( )

«Manquement d’État – Aides d’État – Subventions à l’investissement et à l’emploi – Obligation de récupération – Inexécution – Principe de protection de la confiance légitime»

Dans l’affaire C‑39/06,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 88, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE, introduit le 24 janvier 2006,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. K. Gross et T. Scharf, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République fédérale d’Allemagne, représentée par M. M. Lumma et Mme C. Schulze-Bahr, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LA COUR (première chambre),

composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. A. Tizzano (rapporteur), A. Borg Barthet, M. Ilešič et E. Levits, juges,

avocat général: M. Y. Bot,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour obtenir la récupération de certaines aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun par une décision de la Commission du 30 octobre 2002, telle qu’elle figure dans la décision 2003/643/CE, du 13 mai 2003, relative à l’aide d’État accordée par l’Allemagne en faveur de Kahla Porzellan GmbH et de Kahla/Thüringen Porzellan GmbH (JO L 227, p. 12, ci-après la «décision litigieuse»), la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 249 CE ainsi que 1er à 3 de cette dernière décision.

Les antécédents du litige et la procédure précontentieuse

2 Le 15 novembre 2000, à la suite de la réception de plusieurs plaintes, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE à l’égard de 33 mesures de soutien octroyées par le Land de Thuringe (Allemagne) à Kahla Porzellan GmbH ainsi qu’à Kahla/Thüringen Porzellan GmbH (ci-après «Kahla»), deux fabricants de vaisselle et d’objets en porcelaine situés sur le territoire de ce Land.

3 Parmi les mesures soumises à l’examen de la Commission figuraient une subvention à l’investissement des petites et moyennes entreprises (ci-après les «PME») de 2,5 millions de DEM (ci-après la «mesure 15») et des subventions en faveur de l’emploi, d’un montant total de 1,549 million de DEM, octroyées entre 1994 et 1996 au titre de l’article 249 h de la loi relative à la promotion de l’emploi (Arbeitsförderungsgesetz) (ci-après la «mesure 26»).

4 En ce qui concerne la mesure 15, la Commission a constaté que, contrairement aux allégations de la République fédérale d’Allemagne, elle n’était pas couverte par un régime d’aide préalablement autorisé, en raison du fait que celui-ci ne s’appliquait qu’aux PME, ainsi qu’aux grandes entreprises, à l’exception de celles qui étaient en difficulté, telle Khala.

5 S’agissant de la mesure 26, la Commission a relevé que, contrairement à ce que les autorités allemandes prétendaient, les subventions n’étaient pas couvertes par un régime d’aide autorisé concernant la protection de l’environnement, en tant que, d’une part, le régime en question avait été prévu pour l’élimination des risques écologiques dans les entreprises publiques, alors que Kahla était, au moment de l’octroi de ces subventions, une entreprise privée, et, d’autre part, ledit régime ne concernait que les aides octroyées par la Bundesanstalt für Arbeit (Direction de l’emploi), alors que les subventions en cause avaient été en partie accordées par le Land de Thuringe.

6 Les articles 1er à 3 de la décision litigieuse, qui clôture la procédure d’examen, sont libellés comme suit:

«Article premier

[…]

2. Les aides d’État suivantes accordées par l’Allemagne en faveur de [Kahla] sont incompatibles avec le marché commun:

[...]

d) mesure 15: subvention du Land de Thuringe;

[…]

g) mesure 26: subventions en faveur de l’emploi;

[…]

Article 2

1. L’Allemagne prend toutes les mesures qui s’imposent pour exiger du bénéficiaire qu’il restitue les aides décrites à l’article 1er qui lui ont été accordées illégalement. […]

2. Le recouvrement de l’aide intervient immédiatement, conformément aux procédures nationales, dans la mesure où elles permettent l’exécution effective et immédiate de la décision. Les sommes à recouvrer comprennent les intérêts à compter de la date à laquelle le bénéficiaire a perçu l’aide illégale jusqu’à la date de son remboursement effectif. Ces intérêts sont calculés sur la base du taux de référence applicable au calcul de l’équivalent subvention des aides à finalité régionale.

Article 3

L’Allemagne informe la Commission, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, des mesures qu’elle a prises pour s’y conformer.»

7 La décision litigieuse a été notifiée au gouvernement allemand par lettre de la Commission du 16 novembre 2002.

8 Le 22 janvier 2003, Kahla a introduit un recours en annulation contre ladite décision devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes (affaire T‑20/03). Aucune demande de sursis à exécution au titre de l’article 242 CE n’a été déposée devant ce Tribunal.

9 Entre-temps, de nombreux contacts entre la Commission et la République fédérale d’Allemagne ont eu lieu. Ces contacts ont été accompagnés de plusieurs échanges de communications écrites.

10 Après avoir constaté que, à l’expiration du délai de deux mois fixé à l’article 3 de la décision litigieuse, délai qui a été prorogé à plusieurs reprises, les autorités allemandes n’avaient pas pris les mesures nécessaires pour assurer la récupération des sommes allouées au titre de six des mesures d’aide déclarées incompatibles avec le marché commun par l’article 1er, paragraphe 2, de cette décision, la Commission a introduit le présent recours.

11 Par lettre du 12 octobre 2007, la Commission a informé la Cour que la République fédérale d’Allemagne avait, postérieurement à l’introduction du recours, pris les mesures de récupération nécessaires concernant quatre des six mesures susmentionnées. Dès lors, elle se désistait partiellement de son recours et ne maintenait que les griefs relatifs aux mesures 15 et 26. Dans cette lettre, la Commission a, en outre, renouvelé sa demande de condamnation dudit État membre à supporter l’intégralité des dépens de la procédure.

Sur le recours

Sur le grief relatif à la mesure 15

12 Par son premier grief, la Commission soutient que la République fédérale d’Allemagne n’a pas adopté les mesures nécessaires en vue du recouvrement de la mesure 15.

13 La Commission fait valoir, en substance, que l’argument invoqué par ledit État membre dans la correspondance qu’il a échangée avec la Commission postérieurement à la décision litigieuse, selon lequel la récupération de la mesure 15 méconnaît le principe de protection de la confiance légitime en raison du fait que la procédure prévue à l’article 88 CE avait été respectée lors de l’octroi de l’aide en cause, relève du contrôle de légalité de cette décision, lequel ne peut être effectué que dans le cadre du recours en annulation actuellement pendant devant le Tribunal.

14 La République fédérale d’Allemagne soutient notamment que, en vertu d’une jurisprudence constante depuis l’arrêt du 20 mars 1997, Alcan Deutschland (C‑24/95, Rec. p. I‑1591), le principe de protection de la confiance légitime s’oppose à la récupération d’une aide lorsque la procédure de l’article 88 CE a été respectée lors de l’octroi de celle-ci.

15 À cet égard, ledit État membre fait également valoir que, en l’espèce, la mesure 15 doit être récupérée conformément à la loi de Thuringe portant organisation de la procédure administrative (Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz), aux termes de laquelle un acte administratif octroyant une prestation financière ne peut être retiré que si son bénéficiaire avait, ou aurait dû avoir, connaissance de l’illégalité de cet acte.

16 Or, la subvention en cause aurait été accordée dans le cadre d’un régime d’aide qui, contrairement aux allégations de la Commission, n’était pas limité aux PME et n’excluait pas non plus les entreprises en difficulté. Par conséquent, Kahla pouvait légitimement estimer que l’aide lui avait été accordée dans le respect du droit communautaire.

17 Il y a lieu de constater d’emblée que, ainsi que le fait valoir la Commission à juste titre, les arguments de la République fédérale d’Allemagne, selon lesquels la récupération de la mesure 15 viole le principe de protection de la confiance légitime, se rapportent en réalité à la légalité de la décision litigieuse. En effet, ledit État membre infère la violation d’un tel principe du fait que, selon lui, cette mesure aurait été octroyée dans le cadre d’un régime d’aides autorisé conformément à l’article 88 CE.

18 Or, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre du présent recours, qui a pour objet un manquement à l’exécution d’une décision en matière d’aides d’État qui n’a pas été déférée devant la Cour par l’État membre qui en est destinataire, ce dernier ne saurait être fondé à contester la légalité d’une telle décision (voir, notamment, arrêts du 27 juin 2000, Commission/Portugal, C‑404/97, Rec. p. I‑4897, point 34, et du 12 mai 2005, Commission/Grèce, C‑415/03, Rec. p. I‑3875, point 38).

19 En effet, le système des voies de recours établi par le traité CE distingue les recours visés aux articles 226 CE et 227 CE, qui tendent à faire constater qu’un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent, et les recours visés aux articles 230 CE et 232 CE, qui tendent à faire contrôler la légalité des actes ou des abstentions des institutions communautaires. Ces voies de recours poursuivent des objectifs distincts et sont soumises à des modalités différentes. Un État membre ne saurait donc utilement, en l’absence d’une disposition du traité l’y autorisant expressément, invoquer l’illégalité d’une décision dont il est destinataire comme moyen de défense à l’encontre d’un recours en manquement fondé sur l’inexécution de cette décision (voir notamment, en ce sens, arrêts du 30 juin 1988, Commission/Grèce, 226/87, Rec. p. 3611, point 14; du 27 octobre 1992, Commission/Allemagne, C‑74/91, Rec. p. I‑5437, point 10; du 22 mars 2001, Commission/France, C‑261/99, Rec. p. I‑2537, point 18, et du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 40).

20 Il ne pourrait en être autrement que si l’acte en cause était affecté de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifié d’acte inexistant (arrêts précités du 30 juin 1988, Commission/Grèce, point 16; Commission/Allemagne, point 11, et Commission/Espagne, point 41).

21 Ainsi que la Cour a eu l’occasion de le préciser, les considérations exposées aux deux points précédents s’imposent également dans le cadre d’un recours en manquement fondé, comme en l’espèce, sur l’article 88, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE (voir, en ce sens, arrêts précités Commission/Portugal, point 36; Commission/France, point 20, et Commission/Espagne, point 42).

22 En l’occurrence, force est de constater que, la République fédérale d’Allemagne n’ayant pas allégué des vices propres à mettre en cause l’existence même de la décision litigieuse, elle n’est pas fondée à critiquer, dans le cadre du présent recours, la qualification, opérée par cette décision, de la mesure 15 en tant qu’aide illégale.

23 Cette conclusion ne saurait par ailleurs être remise en cause par la jurisprudence relative au principe de protection de la confiance légitime des bénéficiaires d’une mesure d’aide qui est également invoquée par ledit État membre afin de justifier la non-exécution par celui-ci de la décision litigieuse.

24 En effet, il ressort d’une jurisprudence constante qu’un État membre, dont les autorités ont octroyé une aide en violation des règles de procédure prévues à l’article 88 CE, ne saurait invoquer la confiance légitime des bénéficiaires pour se soustraire à l’obligation de prendre les mesures nécessaires en vue de l’exécution d’une décision de la Commission lui ordonnant de récupérer cette aide. Admettre une telle possibilité reviendrait à priver les dispositions des articles 87 CE et 88 CE de tout effet utile, dans la mesure où les autorités nationales pourraient ainsi se fonder sur leur propre comportement illégal pour mettre en échec l’efficacité des décisions prises par la Commission en vertu de ces dispositions du traité (arrêts du 20 septembre 1990, Commission/Allemagne, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, point 17; du 7 mars 2002, Italie/Commission, C‑310/99, Rec. p. I‑2289, point 104, et du 1er avril 2004, Commission/Italie, C‑99/02, Rec. p. I‑3353, point 21).

25 Il s’ensuit que, en l’espèce, la République fédérale d’Allemagne ne saurait utilement invoquer le principe de protection de la confiance légitime des bénéficiaires de la mesure 15 pour justifier son manquement aux obligations découlant de la décision litigieuse.

26 Par conséquent, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour récupérer la mesure 15, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er à 3 de la décision litigieuse.

Sur le grief relatif à la mesure 26

27 Par son second grief, la Commission soutient que la République fédérale d’Allemagne n’a pas adopté les mesures nécessaires en vue du recouvrement de la mesure 26.

28 À cet égard, elle relève que, dans le cadre de la procédure précontentieuse, les autorités allemandes, afin de démontrer qu’il leur était impossible de recouvrer la mesure en cause, se sont essentiellement appuyées sur un rapport d’expertise établi en vue de quantifier le montant de l’aide recouvrable, rapport selon lequel Kahla n’avait tiré aucun avantage de la mesure 26. Or, en invoquant un rapport concluant à l’absence de l’un des éléments de la notion même d’aide, la République fédérale d’Allemagne chercherait en réalité à remettre en cause la légalité de la décision litigieuse et la conclusion de celle-ci relative à la nature de ladite mesure.

29 La Commission ajoute qu’un document communiqué après l’adoption d’une décision finale ne pourrait remettre en cause les bases sur lesquelles repose cette décision.

30 En tout état de cause, la Commission fait valoir que le rapport d’expertise en question se fonde sur des faits et des circonstances, tels que la possibilité pour Kahla de réaliser elle-même les travaux ayant bénéficié des mesures d’aide ou de les effectuer à un autre moment, qui sont dénués de toute pertinence aux fins de l’application des règles en matière d’aides d’État. En outre, ce rapport ne tiendrait pas compte de l’accroissement de la valeur de l’entreprise lié aux travaux accomplis au moyen des aides reçues.

31 La République fédérale d’Allemagne soutient, quant à elle, qu’il lui était impossible de récupérer la mesure 26. Elle invoque, à cet égard, trois arguments.

32 S’agissant, en premier lieu, des conclusions du rapport d’expertise selon lesquelles la mesure 26 n’a pas procuré d’avantage à Kahla, ledit État membre fait valoir que ce rapport a été établi en accord avec la Commission dans le cadre de la mise en œuvre de la décision litigieuse, en raison du fait que celle-ci ne contenait aucun chiffrage du montant de l’aide perçue par Kahla. Dans ces conditions, le refus de la Commission de tenir compte des conclusions d’un rapport d’expertise préparé avec son accord enfreindrait le principe selon lequel nul ne peut agir contre son propre fait.

33 À cet égard, force est toutefois de constater que cet argument revient en réalité à contester l’appréciation faite par la Commission en ce qui concerne l’un des éléments constitutifs de la notion d’aide d’État, à savoir l’existence d’un avantage financier au profit du bénéficiaire de l’aide. En d’autres termes, bien qu’il ne critique pas explicitement la qualification d’aide d’État de la mesure 26, un tel argument revient en substance à remettre en cause la légalité de la décision litigieuse en tant qu’elle se prononce sur la nature de cette mesure.

34 Or, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée aux points 18 à 21 du présent arrêt, hormis l’hypothèse de l’inexistence de l’acte communautaire, l’illégalité de celui-ci ne peut pas être soulevée en défense par un État membre dans le cadre d’un recours en manquement introduit par la Commission sur le fondement de l’article 88, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE.

35 Ledit argument ne saurait dès lors prospérer.

36 En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient que, en tout état de cause, le manque de précision de la décision litigieuse sur le montant de l’aide à récupérer suffit à rendre impossible la mise en œuvre de cette décision.

37 Il convient de rappeler, à cet égard, que la Cour a jugé qu’aucune disposition du droit communautaire n’exige que la Commission, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide déclarée incompatible avec le marché commun, fixe le montant exact de l’aide à restituer. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (arrêts du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, C‑480/98, Rec. p. I‑8717, point 25; du 12 mai 2005, Commission/Grèce, précité, point 39, et du 18 octobre 2007, Commission/France, C‑441/06, non encore publié au Recueil, point 29).

38 Or, ainsi qu’il a été précisé au point 3 du présent arrêt, il résulte de la décision litigieuse que la Commission avait précisé que la mesure 26 consistait en des subventions d’un montant de 1,549 million de DEM.

39 Dans ces conditions, la Commission pouvait donc valablement se limiter à constater l’obligation de récupération de la mesure 26 et laisser aux autorités nationales le soin de calculer le montant précis des sommes à restituer (voir, en ce sens, arrêt du 12 mai 2005, Commission/Grèce, précité, point 40).

40 Il s’ensuit que ce deuxième argument doit également être écarté.

41 En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient, à titre subsidiaire, que Kahla peut se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime à l’encontre de la récupération de l’aide en cause dans la mesure où la Commission aurait, dans une précédente affaire, considéré que les mesures visées à l’article 249 h de la loi relative à la promotion de l’emploi ne constituent pas des aides d’État.

42 À cet égard, il suffit de relever que, pour les motifs déjà exposés aux points 23 et 24 du présent arrêt, ledit État membre ne saurait valablement invoquer le principe de protection de la confiance légitime de l’entreprise bénéficiaire de la mesure 26 pour se soustraire à son obligation de récupérer la mesure en question.

43 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour récupérer la mesure 26, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er à 3 de la décision litigieuse.

Sur les dépens

44 Aux termes de l’article 69, paragraphe 5, du règlement de procédure, la partie qui se désiste est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens par l’autre partie dans ses observations sur le désistement. Toutefois, à la demande de la partie qui se désiste, les dépens sont supportés par l’autre partie, si cela apparaît justifié en vertu de l’attitude de cette dernière.

45 Or, il convient de constater en l’espèce que, d’une part, la République fédérale d’Allemagne n’a pas présenté d’observations sur le désistement partiel de la Commission et, d’autre part, celle-ci a demandé que les dépens soient supportés par cet État membre dès lors qu’elle n’a renoncé à certains des griefs formulés initialement dans sa requête qu’en raison du fait que ce dernier avait récupéré, postérieurement à l’introduction du recours, les mesures auxquelles ces griefs faisaient référence.

46 Il convient également de rappeler que l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, la Commission a conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne aux dépens et celle-ci a succombé en ses moyens.

47 Dans ces conditions, il y a lieu de condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens afférents à la totalité de la procédure.

Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:

1) En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour récupérer certaines aides déclarées incompatibles avec le marché commun par l’article 1er, paragraphe 2, sous d) et g), de la décision de la Commission du 30 octobre 2002, telle qu’elle figure dans la décision 2003/643/CE, du 13 mai 2003, relative à l’aide d’État accordée par l’Allemagne en faveur de Kahla Porzellan GmbH et de Kahla/Thüringen Porzellan GmbH, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er à 3 de cette décision.

2) La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.

Signatures