ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

DE L’UNION EUROPÉENNE (première chambre)

12 mai 2011 ( )

« Fonction publique – Fonctionnaires – Recours en indemnité – Règle de concordance entre demande, réclamation et recours en matière indemnitaire – Caractère contradictoire de la procédure – Utilisation en justice d’un document confidentiel, classifié ‘Restreint UE’ – Responsabilité non contractuelle des institutions – Responsabilité pour faute – Lien de causalité – Pluralité de causes du dommage – Fait d’un tiers – Responsabilité sans faute – Devoir d’assistance – Obligation pour une institution d’assurer la protection de son personnel – Assassinat d’un fonctionnaire et de son épouse par un tiers – Perte d’une chance de survie »

Dans l’affaire F-50/09,

ayant pour objet un recours introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA,

Livio Missir Mamachi di Lusignano, demeurant à Kerkhove-Avelgem (Belgique), agissant tant en son nom propre qu’en qualité de représentant légal des héritiers d’Alessandro Missir Mamachi di Lusignano, son fils, ancien fonctionnaire de la Commission européenne,

représenté par Mes F. Di Gianni, R. Antonini et N. Sibona, avocats,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par Mme L. Pignataro, Mme B. Eggers et M. D. Martin, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

(première chambre),

composé de M. S. Gervasoni (rapporteur), président, M. H. Kreppel et Mme M. I.Rofes i Pujol, juges,

greffier : M. R. Schiano, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite des audiences du 15 décembre 2009 et du 8 décembre 2010,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 12 mai 2009 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 18 mai suivant), M. Missir Mamachi di Lusignano demande, notamment, d’une part, l’annulation de la décision du 3 février 2009 par laquelle la Commission des Communautés européennes a rejeté sa demande d’indemnisation des préjudices matériels et moraux résultant de l’assassinat de son fils et de sa belle-fille, le 18 septembre 2006 à Rabat (Maroc), d’autre part, la condamnation de la Commission à lui verser, ainsi qu’aux ayants droit de son fils, diverses sommes en réparation des préjudices patrimoniaux et non patrimoniaux résultant de ces assassinats.

Cadre juridique

2 Aux termes de l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans sa version applicable au présent litige (ci-après le « statut ») :

« Les fonctionnaires en activité bénéficient de conditions de travail qui respectent les normes de santé et de sécurité appropriées, au moins équivalentes aux prescriptions minimales applicables en vertu des mesures arrêtées dans ces domaines en application des traités. »

3 L’article 24 du statut dispose :

« Les Communautés assistent le fonctionnaire, notamment dans toute poursuite contre les auteurs de menaces, outrages, injures, diffamations ou attentats contre la personne et les biens, dont il est, ou dont les membres de sa famille sont l’objet, en raison de sa qualité et de ses fonctions.

Elles réparent solidairement les dommages subis de ce fait par le fonctionnaire dans la mesure où celui-ci ne se trouve pas, intentionnellement ou par négligence grave, à l’origine de ces dommages et n’a pu obtenir réparation de leur auteur. »

4 Aux termes de l’article 70, premier alinéa, du statut :

« En cas de décès d’un fonctionnaire, le conjoint survivant ou les enfants à charge bénéficient de la rémunération globale du défunt jusqu’à la fin du troisième mois suivant celui du décès. »

5 L’article 73, paragraphes 1 et 2, du statut dispose :

« 1. Dans les conditions fixées par une réglementation établie d’un commun accord des institutions des Communautés, après avis du comité du statut, le fonctionnaire est couvert, dès le jour de son entrée en service, contre les risques de maladie professionnelle et les risques d’accident. Il participe obligatoirement, dans la limite de 0,1 % de son traitement de base, à la couverture des risques de la vie privée.

Les risques non couverts sont précisés dans cette réglementation.

2. Les prestations garanties sont les suivantes :

a) [e]n cas de décès :

[p]aiement aux personnes énumérées ci-après d’un capital égal à [cinq] fois le traitement de base annuel de l’intéressé calculé sur la base des traitements mensuels alloués pour les douze mois précédant l’accident :

– au conjoint et aux enfants du fonctionnaire décédé, conformément aux dispositions du droit de succession applicable au fonctionnaire ; le montant à verser au conjoint ne peut toutefois être inférieur à 25 % du capital ;

– à défaut de personnes de la catégorie visée ci-dessus, aux autres descendants, conformément aux dispositions du droit de succession applicable au fonctionnaire ;

– à défaut de personnes des deux catégories visées ci-dessus, aux ascendants, conformément aux dispositions du droit de succession applicable au fonctionnaire ;

– à défaut de personnes des trois catégories visées ci-dessus, à l’institution ;

[…]

Dans les conditions fixées par cette réglementation une rente viagère peut être substituée aux paiements prévus ci-dessus.

Les prestations énumérées ci-dessus peuvent être cumulées avec celles qui sont prévues au chapitre 3 [...] »

6 La réglementation commune relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires de l’Union européenne, adoptée pour l’application de l’article 73 du statut (ci-après la « réglementation commune »), prévoit, à son article 7, paragraphe 2, troisième tiret, que sont considérés comme accidents au sens de la réglementation commune « les conséquences d’agressions ou d’attentats commis sur la personne de l’assuré, même au cours de grèves ou d’émeutes, sauf s’il est prouvé que cet assuré a pris volontairement une part aux actions violentes dont il a été victime, hors le cas de légitime défense ».

7 En vertu de l’article 76 du statut, des dons, prêts ou avances peuvent être accordés à un fonctionnaire, à un ancien fonctionnaire ou à des ayants droit d’un fonctionnaire décédé, qui se trouvent dans une situation particulièrement difficile, notamment par suite d’une maladie grave ou prolongée, d’un handicap ou en raison de leur situation de famille.

8 Aux termes de l’article 80, premier alinéa, du statut :

« Lorsque le fonctionnaire […] est décédé sans laisser de conjoint ayant droit à une pension de survie, les enfants reconnus à sa charge au sens de l’article 2 de l’annexe VII au moment du décès ont droit à une pension d’orphelin, dans les conditions prévues à l’article 21 de l’annexe VIII. »

9 L’article 21 de l’annexe VIII du statut prévoit que la pension d’orphelin est égale à huit dixièmes de la pension de survie à laquelle aurait eu droit le conjoint survivant du fonctionnaire et qu’elle est augmentée, pour chacun des enfants à charge à partir du deuxième, d’un montant égal au double de l’allocation pour enfant à charge.

10 L’annexe X du statut détermine les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires affectés dans un pays tiers. L’article 5 de cette annexe dispose :

« 1. Lorsque l’institution met à la disposition du fonctionnaire un logement correspondant au niveau de ses fonctions et à la composition de sa famille vivant à sa charge, il est tenu d’y résider.

2. Les modalités d’application du paragraphe 1 sont fixées par l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis du comité du personnel. L’autorité investie du pouvoir de nomination détermine également les dotations en mobilier et autres équipements des logements, en fonction des conditions prévalant dans chaque lieu d’affectation. »

11 Selon l’article 25 de l’annexe X du statut, le conjoint, les enfants et les autres personnes à charge du fonctionnaire sont couverts par une assurance couvrant les accidents pouvant survenir hors de l’Union dans les pays figurant sur une liste arrêtée à cet effet par l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN »). La moitié de la prime nécessaire est mise à la charge du fonctionnaire et l’autre moitié est prise en charge par l’institution.

12 Le 26 avril 2006, la Commission a adopté une décision établissant une politique harmonisée en matière de santé et de sécurité au travail pour l’ensemble de son personnel (ci-après la « décision du 26 avril 2006 »).

13 Ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs de ce texte, soumis au collège des commissaires pour approbation lors de sa réunion du 26 avril 2006, ladite décision, prise pour répondre aux dispositions notamment de l’article 1er sexies, du statut susmentionné, vise à assurer et préserver la santé et la sécurité au travail pour tout le personnel et dans tous les services de l’institution, non seulement au siège, mais aussi dans tous les sites se trouvant à l’intérieur ou hors de l’Union.

14 La décision du 26 avril 2006 s’applique, en vertu de son article 1er, « dans tous les lieux de travail de l’institution », ces lieux étant définis, en vertu de l’article 2, sous a), de ladite décision, comme les lieux « abritant des postes de travail dans les locaux de la Commission et tout autre lieu à l’intérieur de ces locaux, où le personnel a accès dans le cadre de son travail ». Elle comporte des dispositions de caractère général, inspirées de la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (JO L 183, p. 1).

15 En cours d’instance, après l’adoption de mesures d’instruction (voir les points 46 à 48 du présent arrêt), le Tribunal a pu établir que, pour l’année 2006, la Commission avait adopté certaines mesures de sécurité applicables aux logements mis à la disposition des personnels des délégations de la Commission dans les pays tiers. Ces mesures sont contenues dans un document classifié « Restreint UE », dont la portée juridique et les modalités d’utilisation en justice donneront lieu à un examen ultérieur.

Faits à l’origine du litige

16 Entré au service de la Commission comme fonctionnaire le 1er novembre 1993, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a épousé en 1995 Ariane Lagasse de Locht. Le couple a eu quatre enfants nés entre 1996 et 2002.

17 Promu au grade A 7 en 1996 et au grade A 6 en 2002, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a notamment participé, de 2001 à 2005, aux négociations d’adhésion entre l’Union européenne et la République de Turquie, au sein de l’unité « Turquie » de la direction générale (DG) « Élargissement ».

18 À partir du 28 août 2006, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a été affecté à la délégation de la Commission à Rabat, en qualité de conseiller politique et diplomatique. Avant son transfert, il avait indiqué que son épouse et ses enfants l’accompagneraient dans cette affectation. Invité à participer à des séances d’information organisées à l’attention des fonctionnaires envoyés en délégation dans les pays tiers et portant notamment sur les problèmes de sécurité dans les différents lieux d’affectation, il n’y a pas assisté. Les parties n’ont pas fourni au Tribunal d’éléments suffisants pour lui permettre de déterminer quels étaient les motifs de cette absence, notamment si elle était due à un empêchement à caractère professionnel.

19 Entre le 28 et le 31 août 2006, la famille Missir Mamachi di Lusignano a logé à l’hôtel et, à compter du 1er septembre, à titre provisoire, dans une maison meublée louée par la délégation de la Commission, située rue Lailak, no G 2, Secteur 16, dans le quartier Hay Riad à Rabat. Le contrat de location entre le propriétaire de cette maison et la Commission avait été conclu le 8 août 2006 pour une durée initiale de trois mois et avait pris effet le 15 août 2006, avant l’arrivée à Rabat de la famille Missir Mamachi di Lusignano.

20 Dans la nuit du 17 au 18 septembre 2006, vers minuit et demi, un cambrioleur s’est introduit dans la maison, en se glissant entre les barreaux d’une fenêtre du rez-de-chaussée donnant sur l’une des façades latérales. Subitement réveillé par la présence du cambrioleur dans la chambre à coucher parentale située au premier étage, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a surpris l’intrus qui était en train de fouiller la pièce. Le malfaiteur a alors porté plusieurs coups de couteau au fonctionnaire et l’a laissé à terre. L’épouse de M. Missir Mamachi di Lusignano, qui s’était réveillée elle aussi, a été poignardée dans le dos et semble avoir très vite succombé à ses blessures. Après avoir ligoté et bâillonné le père de famille, l’intrus a pris une douche puis a obtenu du fonctionnaire, grièvement blessé, que celui-ci lui communique le code de sa carte de crédit. Le fonctionnaire a finalement succombé à ses blessures. L’assassin a épargné les enfants. Il a quitté les lieux vers quatre heures du matin, emportant divers objets dont un téléviseur, au volant de la voiture des Missir Mamachi di Lusignano.

21 Le 19 septembre 2006, la police marocaine a arrêté le dénommé Karim Zimach. Lors de son audition préliminaire, ce dernier a reconnu être l’auteur du double assassinat des époux Missir Mamachi di Lusignano perpétré au cours de la nuit du 17 au 18 septembre. Karim Zimach a été déclaré coupable de ces faits et a été condamné à la peine capitale, par un arrêt du 20 février 2007 de la chambre criminelle de premier degré de la Cour d’appel de Rabat, confirmé en appel par un arrêt du 18 juin 2007 de la chambre d’appel criminelle de la même cour. Il est à noter que, depuis 1993, date de la dernière exécution d’un condamné à mort au Maroc, les autorités de cet État n’ont plus mis à exécution une telle condamnation.

22 La Commission s’est constituée partie civile devant la justice pénale marocaine. Par son arrêt susmentionné, la chambre criminelle de premier degré de la Cour d’appel de Rabat a déclaré l’action civile de la Commission recevable et a condamné Karim Zimach à payer un dirham symbolique à l’Union européenne.

23 À la suite de la disparition tragique de leurs parents, les quatre enfants Missir Mamachi di Lusignano ont été placés sous la tutelle de leurs grands-parents, dont le requérant, par ordonnance du 24 novembre 2006 du juge de paix de Kraainem (Belgique).

24 Du 1er octobre au 31 décembre 2006, la Commission a procédé au versement du prévu à l’article 70, premier alinéa, du statut.

25 La Commission a également versé aux enfants et héritiers du fonctionnaire décédé la somme de 414 308,90 euros, à titre de capital-décès, conformément à l’article 73 du statut, ainsi que la somme de 76 628,40 euros, en raison du décès du conjoint, au titre de l’article 25 de l’annexe X du statut.

26 En outre, la Commission a reconnu aux quatre enfants, à partir du 1er janvier 2007, le droit à la pension d’orphelin prévue à l’article 80 du statut et à l’allocation scolaire visée à l’annexe VII du statut.

27 Par ailleurs, la Commission a octroyé au fonctionnaire décédé une promotion post mortem au grade A*11, premier échelon, avec effet rétroactif au 1er septembre 2005. Cette promotion a été prise en compte dans le calcul de la pension d’orphelin et du capital-décès.

28 De surcroît, par décision du 14 mai 2007, prise sur le fondement de l’article 76 du statut, la Commission a accordé à chacun des enfants, jusqu’à l’âge de 19 ans, un secours mensuel extraordinaire pour des raisons sociales, égal au montant d’une allocation pour enfant à charge.

29 Le 18 septembre 2007, jour anniversaire du double assassinat des époux Missir Mamachi di Lusignano, la Commission, à l’initiative de la DG « Élargissement », a organisé une cérémonie dans ses locaux, en hommage aux défunts. Au cours de cette cérémonie, une salle de réunion a été dédiée à la mémoire du fonctionnaire décédé et une plaque portant son nom a été inaugurée.

30 Par lettre du 25 février 2008 adressée au président de la Commission, le requérant, après avoir remercié la Commission pour la cérémonie du 18 septembre 2007, a, d’abord, fait part de son désaccord sur les montants des sommes versées à ses quatre petits-enfants et de son mécontentement que la Commission ait refusé d’autoriser l’engagement permanent d’une gouvernante ou d’une aide familiale, rendu selon lui indispensable par l’âge respectif des enfants et de leurs grands-parents. Ensuite, le requérant a demandé si la Commission avait déjà entamé des négociations avec le Maroc afin que celui-ci verse une indemnité adéquate, allant au-delà du seul dirham accordé à titre symbolique à l’Union européenne par la justice marocaine. Enfin, le requérant a attiré l’attention du président de la Commission sur la réponse apportée le 6 août 2007 par Mme Ferrero-Waldner, commissaire chargé des relations extérieures, à une question écrite de M. Coûteaux, membre du Parlement européen (question écrite du 25 juin 2007, P-3367/07, JO C 45 du 16 février 2008, p. 179), relative à « l’assassinat d’un agent de la [d]irection générale des relations extérieures au Maroc » (ci-après la « réponse écrite du 6 août 2007 »). Selon le requérant, les mesures de sécurité adéquates, normalement prévues par la Commission et rappelées dans la réponse du commissaire chargé des relations extérieures, n’auraient pas été prises avant le double assassinat. La Commission se serait ainsi rendue coupable de graves négligences, justifiant le versement aux enfants mineurs d’une indemnité équivalant au moins au total des salaires que le fonctionnaire assassiné aurait perçus jusqu’à la date présumée de son départ à la retraite, en 2032, soit 26 années de salaire.

31 Par lettre du 11 juin 2008, M. Kallas, vice-président de la Commission, chargé du personnel, a répondu au requérant. Dans cette lettre, M. Kallas soulignait qu’aucun comportement négligent ou fautif des autorités marocaines ne pouvait être constaté et que les conditions d’engagement de négociations diplomatiques avec le Maroc en vue de l’obtention d’une indemnité n’étaient pas réunies. Il indiquait que les mesures de protection du personnel prises par la Commission étaient conformes aux conditions de sécurité relatives à la délégation de Rabat et que la demande d’indemnité présentée à ce titre dans la lettre du 25 février 2008 par le requérant ne pouvait être accueillie. Il précisait que les versements déjà effectués par la Commission (490 937,30 euros aux titres du capital-décès et de l’assurance accident, 4 376,82 euros par mois pour les pensions d’orphelin et les allocations scolaires, 2 287,19 euros par mois – y compris l’abattement d’impôt – pour les allocations pour enfant à charge, et 1 332,76 euros par mois au titre du secours extraordinaire soit une allocation pour enfant à charge supplémentaire pour chaque enfant) avaient été correctement calculés.

32 Toutefois, dans cette même lettre du 11 juin 2008, le commissaire a informé le requérant que la Commission, tenant compte des circonstances particulièrement tragiques de ce cas, avait décidé de prendre une mesure supplémentaire et d’augmenter, à titre exceptionnel, les montants versés en application de l’article 76 du statut. Par décision du 4 juillet 2008, chacun des petits-enfants s’est ainsi vu accorder à ce titre, à partir du 1er août 2008 et jusqu’à l’âge de 19 ans, une somme mensuelle correspondant à deux allocations pour enfant à charge. Compte tenu de cette décision, le versement mensuel de la Commission aux enfants du fonctionnaire décédé s’établit à une somme supérieure à 9 800 euros (9 862 euros en février 2009).

33 Par lettre du 10 septembre 2008, le requérant a présenté une réclamation contre la lettre du 11 juin 2008, sur le fondement de l’article 90, paragraphe 2, du statut. Dans cette réclamation, il a soutenu que la responsabilité de la Commission était engagée pour faute, en raison de manquements à son obligation de protection de son personnel. Il a également fait valoir que la responsabilité de la Commission était engagée même sans faute, du fait du préjudice causé par un acte licite. Enfin, à titre subsidiaire, il a invoqué l’article 24 du statut, en vertu duquel les Communautés sont tenues de réparer solidairement le préjudice causé par un tiers à l’un de leurs agents.

34 Par décision du 3 février 2009, l’AIPN a rejeté la réclamation.

Conclusions des parties et procédure

35 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision du 3 février 2009 de l’AIPN ;

– condamner la Commission à verser, aux ayants droit de Alessandro Missir Mamachi di Lusignano :

– la somme de 2 552 837,96 euros, correspondant à 26 années de rémunération du fonctionnaire assassiné, qu’il conviendra de réévaluer en fonction de ses perspectives de carrière, à titre d’indemnisation du préjudice patrimonial subi ;

– la somme de 250 000 euros, à titre d’indemnisation du préjudice non patrimonial subi par la victime avant son décès ;

– la somme de 1 276 512 euros, à titre d’indemnisation du préjudice non patrimonial qu’ils ont subi pour avoir été les témoins du tragique assassinat ;

– condamner la Commission à verser la somme de 212 752 euros, à titre d’indemnisation du préjudice non patrimonial subi par le requérant en tant que père de la victime ;

– condamner la Commission à verser les « intérêts compensatoires et les intérêts de retard échus entre-temps » ;

– condamner la Commission aux dépens.

36 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner le requérant aux dépens.

37 Le requérant a précisé la portée de ses conclusions indemnitaires lors de l’audience du 15 décembre 2009, en produisant deux tableaux. La Commission ne s’est pas opposée au versement de ces pièces au dossier. Le premier tableau récapitule les conclusions indemnitaires du requérant. Il ressort de ce tableau une réévaluation du montant du dommage matériel allégué. Ce montant, estimé provisoirement dans le recours à 2 552 837,96 euros, est porté, au vu d’éléments chiffrés produits par la Commission dans son mémoire en défense et en tenant compte des promotions de grade qu’aurait pu obtenir le fils du requérant jusqu’à la fin de sa carrière, à la somme globale de 3 975 329 euros. Au moyen du second tableau, le requérant soutient que, parmi les sommes versées et qui seront versées à l’avenir par la Commission aux ayants droit du fonctionnaire décédé, seule la somme de 414 308 euros attribuée en application de l’article 73 du statut peut être analysée comme versée en réparation du dommage subi par les héritiers du fonctionnaire, les autres sommes versées mentionnées par la Commission ne constituant, selon le requérant, que des prestations ayant un caractère d’assurance sociale.

38 Dans le rapport préparatoire d’audience, le Tribunal a indiqué aux parties que, pour examiner la question de savoir si la Commission s’était dûment acquittée de l’obligation d’assurer la sécurité du fils du requérant et de la famille de celui-ci, il convenait de se référer à l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut, lequel renvoie, s’agissant des « normes de sécurité appropriées », aux prescriptions minimales applicables en vertu des mesures arrêtées dans ces domaines en application des traités, au nombre desquelles figurent celles contenues dans la directive 89/391. Le Tribunal a invité les parties à exposer, dans leurs plaidoiries, quelle était selon elles l’incidence de ces dispositions sur l’analyse des conditions d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’administration dans le présent litige.

39 Dans le même rapport préparatoire d’audience, parmi d’autres questions, le Tribunal a également demandé à la Commission de préciser quel était le niveau de risque retenu en 2006 par ses services s’agissant des fonctionnaires affectés au Maroc et si des mesures particulières de sécurité découlaient du niveau de risque fixé pour ce pays, en vertu de directives internes à la DG « Relations extérieures » ou d’autres textes. Le requérant soutenait en effet dans ses écrits (lettre du 25 février 2008, réclamation du 10 septembre 2008 et requête), en se référant à la réponse écrite du 6 août 2007 de Mme Ferrero-Waldner, à une question d’un membre du Parlement, que des mesures de sécurité et de protection étaient préconisées et d’application dans les logements des personnels des délégations de la Commission dans les pays tiers et que ces mesures n’avaient pas été respectées en l’espèce. Il était en outre indiqué, dans un rapport annexé à la requête, établi le 4 octobre 2006 par deux responsables des services chargés de la sécurité au sein de la DG « Relations extérieures » et de la DG « Personnel et administration » (ci-après la « DG Admin »), envoyés à Rabat peu après l’assassinat du fils et de la belle-fille du requérant : « [l]es conditions de sécurité relatives à la [d]élégation de Rabat et aux logements du personnel sont dits de groupe [III], depuis plusieurs mois. Ceci impose donc le gardiennage des logements du personnel expatrié ».

40 Lors de l’audience du 15 décembre 2009, la Commission n’a, dans sa plaidoirie, pas directement répondu aux deux questions qui lui avaient été posées, mentionnées à la première phrase du point précédent. Elle a souligné que la réponse écrite du 6 août 2007 serait intervenue près d’un an après le double assassinat, pour clarifier la typologie des mesures préconisées dans les délégations en 2007, et ne serait donc pas pertinente dans le présent dossier.

41 En réponse à une question du Tribunal sur l’existence de règles internes relatives aux mesures de sécurité applicables aux fonctionnaires des délégations affectés dans les pays tiers en 2006, la Commission a répondu qu’il n’existait en ce domaine aucun texte à caractère contraignant et que l’obligation de l’institution d’assurer la protection de son personnel affecté dans ces délégations découlait seulement du principe de bonne administration, l’institution disposant en ce domaine d’une large marge d’appréciation. La Commission a estimé que la directive 89/391 ne visait que le lieu de travail des travailleurs et qu’elle ne pouvait donc être pertinente dans le présent litige, portant sur la sécurité du logement privé du fonctionnaire. La Commission a précisé que la décision du 26 avril 2006 aurait eu pour objet de « transposer » ladite directive dans ses services. Par ailleurs, en réponse à d’autres questions, la Commission a insisté sur le fait que l’obligation d’adopter certaines mesures de protection ne concernait pas le logement privé des fonctionnaires des délégations.

42 Par la suite, les débats à l’audience ont fait ressortir, d’une part, que les services de la Commission établissent, en fonction d’un ensemble de critères, une classification des pays tiers où sont installées les délégations, selon le niveau de risque (faible, moyen ou fort) que présentent les États concernés et, d’autre part, que le Maroc était classé au niveau de risque jugé « fort » en 2006. La Commission a également admis que des mesures particulières de sécurité adaptées au niveau de risque jugé « fort » devaient être prises et mises en œuvre dans les délégations concernées.

43 Une partie de l’audience du 15 décembre 2009 s’est tenue à huis clos, conformément à la demande de la Commission, sans que le requérant n’émette d’objection. Au cours de cette partie de l’audience, la Commission a fourni quelques explications complémentaires au Tribunal et au requérant mais sans pour autant mentionner les textes ou documents, quelle qu’en soit la valeur juridique ou la forme (décisions, directives internes, recommandations, etc.), relatifs aux mesures de sécurité visées au point précédent. La Commission a également fait état d’inspections et vérifications de sécurité qui auraient été conduites au premier semestre 2006 à Rabat, et qui n’auraient porté que sur les locaux de la délégation, à l’exclusion des 18 logements « permanents » mis à la disposition des fonctionnaires de la délégation.

44 Estimant ne pas avoir été suffisamment éclairé par les réponses fournies par la Commission lors de l’audience, le Tribunal a, par ordonnance du 22 janvier 2010, demandé à celle-ci de produire les textes ou documents, quelle que soit leur valeur juridique ou leur forme, qui précisent quelles mesures de sécurité étaient recommandées/prévues/prescrites en 2006 pour la délégation de Rabat, correspondant au niveau de risque alors retenu pour le Maroc, les éventuels rapports relatifs aux inspections et vérifications diligentées à Rabat au premier semestre 2006 ou les documents relatant le contenu et les résultats de ces inspections et vérifications, le contrat de bail du logement provisoire conclu entre la Commission et le propriétaire de ce bien, ainsi que la décision du 26 avril 2006.

45 Par lettre du 12 février 2010, la Commission a produit les documents ainsi demandés, en précisant que l’un d’entre eux – une note du 6 juin 2006 adressée par le chef de la délégation au Maroc au directeur de la direction « Service extérieur », en charge des questions de sécurité au sein de la DG « Relations extérieures », et lui transmettant en annexe le rapport de mission du responsable de sécurité régional – ne devrait être accessible qu’aux avocats du requérant seulement dans les locaux du greffe du Tribunal et sans possibilité d’en prendre copie. Dans cette même lettre, la Commission a mentionné l’existence de deux autres documents qu’en raison de leur classification « Restreint UE », elle estimait ne pas pouvoir produire et qu’elle jugeait en outre non pertinents pour la solution du litige, mais qu’elle se déclarait prête à communiquer au seul Tribunal et à condition que des mesures de sécurité strictement équivalentes aux mesures de sécurité fixées par la décision 2001/844/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 29 novembre 2001, modifiant le règlement intérieur de la Commission (JO L 317, p. 1) soient strictement respectées.

46 Le Tribunal a considéré que l’un de ces deux documents classifiés « Restreint UE », présenté par la Commission comme l’« extrait relatif aux mesures de sécurité correspondant au groupe III pour les logements définitifs du document ‘normes et critères’ de la DG [‘Personnel et administration’ – Direction ‘Sécurité’ »], était susceptible de revêtir une importance particulière pour le règlement de l’affaire. En conséquence, par ordonnance du 17 mars 2010, le Tribunal a demandé à la Commission de produire ce document. Dans cette ordonnance, le Tribunal a précisé les mesures de sécurité auxquelles l’accès à ce document serait subordonné, en indiquant notamment que seuls le greffier et les juges membres de la formation de jugement seraient autorisés à consulter le document, uniquement dans les locaux du greffe où il serait conservé, et que ni le requérant ni son avocat ne seraient autorisés à consulter cette pièce.

47 Dans son ordonnance du 17 mars 2010, le Tribunal a indiqué que, s’il envisageait de fonder la solution du litige sur ce document, il conviendrait de s’interroger sur les modalités d’application en l’espèce du principe du caractère contradictoire de la procédure et des dispositions de l’article 44, paragraphe 1, du règlement de procédure, ce principe et ces dispositions pouvant impliquer que le requérant ait accès, au moins partiellement, audit document. À cet égard, le Tribunal a relevé que le fait que ledit document soit classifié « Restreint UE », le niveau de protection le moins élevé prévu par la décision 2001/844, ne saurait constituer, par lui-même, un motif de refus absolu de communication de ce document au requérant. En effet le Tribunal a, en premier lieu, constaté que les documents classifiés « Restreint UE » ne sont pas au nombre des documents considérés comme des « documents sensibles » en vertu de l’article 9 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43) et en a déduit qu’un tel document est donc susceptible de se voir appliquer le régime de droit commun institué par ce règlement, prévoyant l’accès aux documents des institutions, sous réserve des exceptions mentionnées à l’article 4 dudit règlement. Le Tribunal a, en second lieu, relevé que la décision 2001/844 prévoit qu’un document classifié puisse faire l’objet d’une décision de déclassement ou de déclassification par l’autorité d’origine.

48 Par lettre du 30 mars 2010, à l’attention personnelle du greffier du Tribunal, sous enveloppe scellée et avec un accusé de réception, la Commission a communiqué un document constitué de cinq pages, regroupant des extraits d’un document intitulé « Document sur les Normes et Critères », édition 2006 (« N & C édition 2006/ DS3/A.W », ci-après le « document de 2006 sur les normes et critères de sécurité »), relatifs aux mesures de sécurité applicables notamment aux logements mis à la disposition des personnels des délégations (« staff houses »). Dans cette même lettre, la Commission a souligné qu’elle produisait ce document « uniquement pour que le Tribunal soit en mesure de vérifier son caractère confidentiel au sens de l’article 44, paragraphe 2, du règlement de procédure ». Elle a réaffirmé que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité ne lui semblait pas pertinent pour la solution du litige, notamment en ce qu’il ne viserait que la situation des logements définitifs – et non provisoires – mis à la disposition des personnels des délégations dans les pays tiers. La Commission a également soutenu qu’il était exclu, en toute hypothèse, que ce document soit déclassifié et qu’il soit communiqué, même partiellement, au requérant, une telle divulgation pouvant compromettre la sécurité des fonctionnaires des délégations dans les pays tiers. Elle a également fait valoir que le règlement no 1049/2001 n’était pas applicable à la présente procédure et que, en tout état de cause, un refus de communication de ce document au requérant serait justifié par des considérations de sécurité publique, conformément à l’article 4, paragraphe 1, dudit règlement. La Commission a néanmoins indiqué que, si le Tribunal devait considérer que ce document était pertinent pour la solution du litige, il conviendrait que le Tribunal examine avec elle les modalités nécessaires pour concilier le principe du contradictoire avec la protection de la confidentialité des informations figurant dans ledit document, « par exemple [par] la production d’un résumé du document (voir ordonnance de la Cour du 4 février 1981, AM & S/Commission, 155/79) que l’avocat de la partie requérante serait seul habilité à consulter selon les modalités prévues dans l’affaire F-2/07 [Matos Martins/Commission, ayant donné lieu à un arrêt du Tribunal du 15 avril 2010] ».

49 La lettre du 30 mars 2010 de la Commission a été reçue par le greffier du Tribunal le 31 mars 2010. Les membres de la formation de jugement ont consulté les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, dans les locaux du greffe.

50 L’avocat du requérant a consulté au greffe du Tribunal le document mentionné à la première phrase du point 45 ci-dessus. L’avocat du requérant n’a pas eu accès aux extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.

51 Par lettre du 12 avril 2010, le requérant a présenté ses observations sur les documents produits par la Commission en réponse à l’ordonnance du 22 janvier 2010 et notamment sur le document qu’il avait pu consulter auprès du greffe du Tribunal. Dans cette lettre, le requérant a souligné que ces documents démontraient l’existence d’une obligation de sécurité à la charge de la Commission y compris pour les logements provisoires des personnels affectés au Maroc et que, parmi les mesures que la Commission était tenue de prendre figurait notamment un service permanent de gardiennage professionnel par une société spécialisée. Un gardiennage de ce type n’aurait pas été mis en place en l’espèce, alors qu’il aurait pu l’être en quelques jours. Une telle mesure de sécurité aurait certainement dissuadé l’assassin de commettre ses crimes et aurait permis, à tout le moins, une intervention de secours en urgence qui aurait pu sauver la vie du fils du requérant.

52 Par ordonnance du 20 mai 2010, le Tribunal a ordonné à la Commission de produire un autre extrait du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, relatif, celui-là, aux conditions d’installation des grilles (« installation requirements for grids ») applicables aux logements du personnel dans les délégations des pays tiers relevant du groupe II ou du groupe III (correspondant respectivement aux niveaux de risque moyen et fort). Dans ladite ordonnance, le Tribunal a précisé que la production de ce document et l’accès à celui-ci seraient soumis aux mêmes conditions que celles fixées dans l’ordonnance du Tribunal du 17 mars 2010.

53 Par lettre du 2 juin 2010, la Commission a présenté ses observations sur la lettre du requérant datée du 12 avril 2010. Dans ses observations (dont les points 57 à 60 n’ont été communiqués qu’à l’avocat du requérant dans les locaux du greffe), la Commission a souligné qu’en ce qui concerne les logements privés des fonctionnaires affectés en délégation, elle jouit d’un large pouvoir d’appréciation et a seulement un devoir général de diligence. Sa responsabilité extracontractuelle ne pourrait être engagée qu’en cas de violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. La décision du 26 avril 2006 ne s’appliquerait qu’aux lieux de travail et n’imposerait donc aucune mesure de sécurité dans les logements des personnels affectés dans les délégations, que ces logements soient définitifs ou provisoires. Le seul texte se référant à des mesures de sécurité pour les logements définitifs serait le vade-mecum de la DG « Relations extérieures » joint en annexe à sa lettre du 12 février 2010. Or, ce vade-mecum contiendrait seulement une recommandation générale de protection des résidences et/ou des logements de fonction à l’attention des chefs de délégation, en laissant à l’administration une marge étendue d’appréciation des modalités de sa mise en œuvre. Dès lors que le logement du fils du requérant n’était qu’un logement provisoire, aucune mesure de sécurité particulière n’aurait été prescrite en vertu d’une règle de droit. En outre, le fils du requérant aurait accepté de s’installer dans ce logement avec sa famille. En tout état de cause, cette habitation provisoire aurait été sûre et aurait comporté des mesures de sécurité adéquates au regard du faible niveau de criminalité de droit commun constaté pour le Maroc, notamment un service de gardiennage comparable à celui prévu pour les logements définitifs dans le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité. Même à supposer que la Commission ait pu commettre une omission, le requérant ne démontrerait pas que le dommage a été directement causé par les inactions reprochées.

54 Par lettre du 8 juin 2010, la Commission a produit l’extrait du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, relatif aux conditions d’installation des grilles. Dans cette lettre, la Commission a souligné que, contrairement à ce que le Tribunal avait relevé dans son ordonnance du 20 mai 2010, les conditions d’installation des grilles, qui sont visées à la section 54.3 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, ne s’appliquent que dans les logements définitifs du personnel des délégations relevant du groupe III et non dans ceux relevant du groupe II.

55 Les membres de la formation de jugement ont consulté l’extrait du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, relatif aux conditions d’installation des grilles, dans les locaux du greffe.

56 Par lettre du 2 juillet 2010, le Tribunal a indiqué aux parties qu’il estimait que les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité étaient pertinents pour la solution du litige. Donnant suite à la proposition faite par la Commission dans sa lettre du 30 mars 2010, il a informé les parties de l’intention du Tribunal d’établir un résumé de ces extraits et de les verser au dossier. Il a précisé que ce résumé aurait pour contenu certaines sections dudit document (figurant aux pages 37, 140 et 142, soit 3 pages parmi les 7 communiquées par la Commission au Tribunal). Les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur la lettre du 2 juillet 2010.

57 Par lettre du 9 juillet 2010, la Commission a pris acte de la lettre du Tribunal du 2 juillet 2010 et précisé que, en raison des impératifs de protection de la sécurité des fonctionnaires des délégations dans les pays tiers qu’elle avait déjà fait valoir dans ses lettres des 30 mars et 8 juin 2010, elle pouvait accepter seulement que le résumé du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité se réfère à l’objet des sections en question de ce document mais non qu’il contienne des extraits dudit document. En réponse à une demande du Tribunal, la Commission a, par lettre du 22 septembre 2010, précisé ce qu’il convenait de comprendre par un résumé de « l’objet » des sections pertinentes, en donnant un exemple de résumé envisageable pour la section 54.3, figurant à la page 140 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.

58 Par lettre du 13 juillet 2010, le requérant a fait savoir au Tribunal qu’il était d’accord avec la proposition d’établissement par le Tribunal d’un résumé des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.

59 Par lettre du 6 octobre 2010, le Tribunal a communiqué à la Commission un projet de résumé des sections pertinentes des pages 37, 140 et 142 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, résumé qui n’était pas constitué d’extraits du document mais qui se référait à l’objet desdites sections, comme l’avait suggéré la Commission.

60 Par lettre du 6 octobre 2010, le Tribunal a demandé au requérant s’il souhaitait bénéficier de l’anonymat. Cette demande est restée sans réponse.

61 Par lettre du 19 octobre 2010, la Commission a fait part de ses observations sur le projet de résumé, en demandant au Tribunal de supprimer, dans le titre de ce projet, la mention de la page 37 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.

62 Le Tribunal a fait droit à cette demande de la Commission et établi le résumé définitif des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.

63 Ce résumé a été communiqué à la Commission. En ce qui concerne la partie requérante, ledit résumé n’a été porté qu’à la connaissance de l’avocat du requérant, dans les locaux du greffe du Tribunal, le 30 novembre 2010.

64 Au vu des éléments produits postérieurement à l’audience du 15 décembre 2009, le Tribunal a considéré qu’une seconde audience était nécessaire.

65 Dans le rapport préparatoire de cette seconde audience, le Tribunal a demandé aux parties de concentrer leurs plaidoiries sur les questions suivantes :

« 1/ Questions de procédure :

a) Au stade de sa demande d’indemnité présentée sur le fondement de l’article 90, paragraphe 1, du statut, le requérant n’a pas sollicité la réparation de préjudices à caractère moral ; est-il recevable à présenter des conclusions indemnitaires en ce sens devant le Tribunal ?

b) Le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité fait-il partie du cadre juridique du litige ?

c) Les extraits pertinents de ce document qui, pour des raisons légitimes de sécurité, ne peuvent être communiqués à la partie requérante que sous la forme d’un bref résumé, peuvent-ils être pris malgré tout en considération par le Tribunal pour apprécier si, en l’espèce, la Commission a commis une faute? La recherche d’un juste équilibre entre la protection de la confidentialité de ce document et le droit du requérant à un contrôle juridictionnel effectif n’implique-t-elle pas, dans les circonstances de l’espèce, que le Tribunal déroge à l’article 44, paragraphe 1, du règlement de procédure (voir, par analogie, Cour [eur . D. H., arrêt A et autres c. Royaume-Uni du 19 février 2009, no 3455/05], notamment points 205 à 208) ?

2/ Questions de fond :

a) Quelle est la portée juridique du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité ?

b) La Commission a-t-elle commis une faute dans la mise en œuvre des mesures de sécurité qui étaient applicables au logement provisoire mis à la disposition du fils du requérant ?

c) Le lien de causalité entre une éventuelle faute de la Commission et les préjudices allégués est-il direct et certain ?

d) À supposer que la Commission ait commis une faute de nature à engager sa responsabilité, la Commission peut-elle être considérée comme responsable de la totalité des dommages subis ou d’une partie seulement de ceux-ci, en raison de la faute éventuelle des victimes ou du fait d’un tiers ?

e) La part du préjudice qui serait directement liée à la faute de la Commission a-t-elle été suffisamment réparée par l’institution ? »

66 Avant l’audience, la Commission a, par lettre du 26 novembre 2010, fait part de certaines observations sur le rapport préparatoire d’audience, portant sur la question figurant au point 1, sous c), dudit rapport. Elle a notamment souligné que, à son estime, le bon équilibre entre la nécessité de préserver la confidentialité du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité et les droits de la défense du requérant avait été trouvé par le résumé établi par le Tribunal. Le Tribunal ne pourrait donc, sauf à méconnaître l’article 44, paragraphe 1, de son règlement de procédure, fonder son analyse du dossier sur des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité qui ne figureraient pas dans ce résumé. La Commission se disait néanmoins prête, au cas où le Tribunal considérerait que les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité qu’elle lui avait communiqués contiendraient des informations ne figurant pas dans le résumé, à analyser la possibilité, pour le Tribunal, de compléter le résumé en continuant à rechercher le bon équilibre entre la nécessité de préserver la confidentialité du document et les droits de la défense du requérant, et ce avant la seconde audience.

67 Par lettre adressée aux parties par télécopie le 2 décembre 2010, le Tribunal a précisé qu’il ne s’agissait pas, dans le présent litige, de rechercher le bon équilibre entre la préservation de la confidentialité du document et les droits de la défense du requérant mais entre la préservation de la confidentialité du document et les exigences d’une protection juridictionnelle effective, le requérant devant pouvoir bénéficier d’un contrôle juridictionnel effectif alors que certains documents utiles pour son recours sont détenus par l’administration. Le Tribunal a invité les parties à se référer, sur cette question, aux arrêts de la Cour de justice du 13 juillet 2006, Mobistar (C-438/04, point 40) et du 14 février 2008, Varec (C-450/06, notamment les points 52, 53, et le dispositif). Le Tribunal a également demandé à la Commission d’indiquer, avant l’audience, si elle était prête à accepter que le résumé mentionne quelles mesures exactes de sécurité (caractéristiques du service de gardiennage, du système d’alarme, des boutons anti-panique, des grilles de protection des fenêtres) sont prévues, dans le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, pour les logements du personnel des délégations relevant du groupe III de niveau de risque. Le Tribunal a précisé que seul l’avocat du requérant aurait accès à ce nouveau résumé.

68 Par lettre parvenue au greffe du Tribunal par télécopie le 3 décembre 2010, la Commission a répondu qu’elle n’était pas disposée à accepter que le résumé mentionne les mesures exactes de sécurité prévues dans le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.

69 Par lettre parvenue au greffe du Tribunal par télécopie le 6 décembre 2010, le requérant a fait valoir que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité était pertinent pour la solution du litige. Après avoir relevé que le résumé auquel son avocat avait eu accès ne portait que sur l’objet dudit document et non sur le contenu des mesures de sécurité y figurant, le requérant a demandé à accéder aux extraits pertinents de ce document, à tout le moins par l’intermédiaire de son avocat, au nom de son droit à une protection juridictionnelle effective et conformément au principe d’égalité des armes. Le requérant a souligné que le niveau de classification du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, le moins élevé dans la classification prévue par la décision 2001/844, ne semblait pas pouvoir justifier le refus d’accès opposé par la Commission. En matière de droit de la concurrence, les documents classifiés « Restreint UE » seraient normalement accessibles aux parties à la procédure, moyennant l’adoption de mesures de protection nécessaires (interdiction de faire des photocopies, accès aux seuls avocats des parties). Si le Tribunal estimait ne pas pouvoir compléter le résumé déjà établi ni communiquer au requérant les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, le Tribunal devrait, sur le fondement de la jurisprudence (arrêt Varec précité) de la Cour de justice et en dérogeant à l’article 44, paragraphe 1, de son règlement de procédure, se prononcer sur le litige en prenant en considération les extraits pertinents de ce document en sa possession et ne pourrait se contenter du résumé.

70 La seconde audience s’est tenue le 8 décembre 2010. Lors de l’audience, la Commission a déclaré que, dans l’hypothèse où le Tribunal estimerait que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité s’applique aux logements provisoires, elle ne s’opposerait pas à ce que le Tribunal puisse se prononcer sur le litige en prenant en considération les extraits pertinents de ce document, au-delà du seul résumé.

En droit

I – Sur l’objet du recours

71 Si le requérant conclut formellement à l’annulation de la décision de l’AIPN du 3 février 2009, il y a lieu de rappeler qu’une telle décision, par laquelle l’administration a pris position sur les prétentions indemnitaires du requérant, fait partie intégrante de la procédure administrative qui précède un recours en responsabilité formé devant le Tribunal et a uniquement pour effet de permettre au requérant de saisir le Tribunal d’une demande en indemnité. Par conséquent, les conclusions en annulation formulées par le requérant ne peuvent pas être appréciées de manière autonome par rapport aux conclusions en indemnité (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 18 décembre 1997, Gill/Commission, T-90/95, point 45).

72 Dès lors, le recours doit être analysé comme ayant pour seul objet la réparation des préjudices que le requérant, le fonctionnaire décédé et les enfants de celui-ci auraient subis du fait des agissements de la Commission.

II – Sur la recevabilité

A – Arguments des parties

73 La Commission soulève plusieurs fins de non-recevoir.

74 En premier lieu, elle fait valoir que, dans sa demande indemnitaire du 25 février 2008, introduite conformément à l’article 90, paragraphe 1, du statut, le requérant a limité ses prétentions à l’indemnisation d’un dommage matériel et n’a présenté aucune demande tendant à la réparation d’un dommage moral. La requête serait donc irrecevable en tant qu’elle tend à la réparation des préjudices moraux du fonctionnaire décédé, des enfants de celui-ci et du requérant.

75 En deuxième lieu, en ce qui concerne le dommage moral du fonctionnaire décédé, d’une part, l’article 73 du statut ne mentionnerait pas la victime parmi les ayants droit. La victime ne pourrait donc valablement invoquer un dommage dans le cadre d’une action en responsabilité extracontractuelle fondée sur l’article 236 CE. En conséquence, le fonctionnaire décédé n’étant titulaire d’aucun droit au titre de l’article 73 du statut, aucun droit ne pourrait être transmis au requérant, selon l’adage nemo dat quod non habet. D’autre part, une action indemnitaire engagée sur la base de l’article 236 CE ne permettrait de réclamer qu’une indemnisation complémentaire de celle prévue à l’article 73 du statut et ne serait ouverte qu’aux personnes entrant dans le champ d’application ratione personae de cette disposition.

76 En troisième lieu, s’agissant du dommage moral subi par le requérant, ce chef de préjudice n’aurait pas été mentionné dans la réclamation du 10 septembre 2008 et serait donc irrecevable. En outre, le requérant ne serait pas au nombre des ayants droit visés par l’article 73 du statut et ne pourrait donc valablement invoquer un dommage dans le cadre de la responsabilité extracontractuelle au sens de l’article 236 CE.

77 En quatrième lieu, en ce qui concerne le dommage moral subi par les enfants du fonctionnaire décédé, ce chef de préjudice ne serait pas recevable à l’appui d’un recours en indemnité fondé sur l’article 236 CE, faute pour les enfants de la victime de bénéficier d’un droit au titre de l’article 73 du statut. En outre, le requérant n’apporterait aucun commencement de preuve du dommage existentiel subi.

78 En cinquième lieu, l’argument du requérant, selon lequel le fonctionnaire décédé, s’il avait vécu, aurait laissé à ses enfants un capital bien supérieur à la somme versée par la Commission au titre de l’article 73 du statut, ne serait assorti d’aucun élément de preuve et serait dépourvu de toute précision. De plus, le requérant n’aurait fait état d’aucune source de revenus alternative (par exemple, éventuels revenus d’assurance vie dont auraient été titulaires le fonctionnaire décédé et son épouse) permettant de déterminer la perte de revenus effectivement subie par les ayants droit dont il est le représentant légal.

79 En sixième lieu, ni le deuxième ni le troisième moyen invoqués dans la requête – respectivement, la responsabilité de la Commission même sans faute pour acte licite et la responsabilité en vertu de l’article 24 du statut – n’auraient figuré dans la demande indemnitaire du 25 février 2008. En outre, ces deux moyens ne seraient assortis d’aucun élément permettant de quantifier le préjudice allégué et ne feraient l’objet d’aucune conclusion dans la requête. Ces moyens devraient donc être déclarés irrecevables.

80 Enfin, le requérant n’aurait produit aucun mandat des autres tuteurs des enfants du fonctionnaire décédé, attestant qu’il serait habilité à déposer la requête au nom et pour le compte de ces derniers. Il n’aurait donc pas qualité pour agir.

B – Appréciation du Tribunal

81 Il convient d’examiner en premier lieu les fins de non-recevoir mentionnées aux points 74 à 77 du présent arrêt, qui sont toutes relatives aux conclusions du requérant tendant à la réparation de préjudices moraux.

82 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le système des voies de recours prévu par les articles 90 et 91 du statut, lorsqu’un recours est strictement indemnitaire, en ce sens qu’il ne comporte aucune conclusion tendant à l’annulation d’un acte déterminé, mais tend exclusivement à la réparation de préjudices prétendument causés par une série de fautes ou d’omissions qui, en l’absence de tout effet juridique, ne peuvent être qualifiées d’actes faisant grief, la procédure administrative doit impérativement, sous peine d’irrecevabilité du recours ultérieur, commencer par une demande de l’intéressé invitant l’AIPN à réparer les préjudices allégués et se poursuivre, le cas échéant, par l’introduction d’une réclamation dirigée contre la décision de rejet de la demande (voir, notamment, arrêt du Tribunal de première instance du 13 juillet 1995, Saby/Commission, T-44/93, point 31).

83 Il est par ailleurs de jurisprudence constante que les conclusions présentées devant le juge de l’Union doivent avoir le même objet que celles exposées dans la réclamation et ne contenir que des chefs de contestation reposant sur la même cause que ceux invoqués dans la réclamation, ces chefs de contestation pouvant, dans la phase contentieuse, être développés par la présentation de moyens et arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation mais s’y rattachant étroitement (voir, par exemple, arrêt de la Cour du 23 avril 2002, Campogrande/Commission, C-62/01 P, point 34).

84 Le Tribunal a récemment considéré que la notion de « cause » était à interpréter au sens large (arrêt du Tribunal du 1er juillet 2010, Mandt/Parlement, F-45/07, point 119). Si cette orientation jurisprudentielle a été dégagée par le Tribunal à propos d’un recours en annulation, cela n’exclut pas qu’elle soit transposable en matière indemnitaire, à condition de respecter les caractères spécifiques de ce dernier contentieux. Or, en matière strictement indemnitaire, la notion de « cause » n’est pas définie par référence à des « chefs de contestation » au sens de la jurisprudence citée au point précédent mais à des « chefs de préjudice » invoqués par le fonctionnaire concerné dans sa demande d’indemnisation. Ce sont ces chefs de préjudice qui déterminent l’objet de la réparation sollicitée par le fonctionnaire et, par voie de conséquence, l’objet de la demande sur laquelle l’administration doit statuer.

85 Il résulte des considérations énoncées aux trois points qui précèdent que des conclusions indemnitaires fondées sur divers chefs de préjudices ne sont recevables devant le Tribunal que si elles ont été précédées, d’abord, d’une demande adressée à l’administration ayant le même objet et fondée sur les mêmes chefs de préjudice, puis d’une réclamation formée contre la décision de l’administration ayant statué, explicitement ou implicitement, sur ladite demande.

86 Cela n’interdit pas au fonctionnaire concerné d’adapter le montant des prétentions figurant dans sa demande à l’administration, notamment si ses préjudices s’aggravent ultérieurement ou si l’étendue de ses dommages n’est connue ou ne peut être évaluée qu’après l’introduction de celle-ci (voir, en ce sens, sur la possibilité de chiffrer un préjudice au stade de la requête, arrêt de la Cour du 23 septembre 2004, Hectors/Parlement, C-150/03 P, point 62), mais à la condition que les chefs de préjudices au titre desquels il demande une indemnisation aient figuré dans ladite demande.

87 En l’espèce, si le requérant cherche à obtenir réparation des conséquences dommageables des mêmes faits que ceux visés dans sa demande du 25 février 2008, en revanche ses conclusions indemnitaires sont fondées sur la réparation de divers préjudices moraux qui auraient été causés à lui-même, à son fils décédé ainsi qu’à ses petits-enfants.

88 Or, il est constant que, dans la demande indemnitaire contenue dans sa lettre du 25 février 2008, le requérant n’a sollicité que la réparation de préjudices matériels et n’a nullement invoqué les chefs de préjudices moraux allégués devant le Tribunal.

89 Certes, par la suite, dans sa réclamation, le requérant a demandé non seulement la réparation de préjudices matériels mais aussi celle de préjudices moraux, ce qui a permis à l’administration de prendre position sur ces chefs de préjudice dans la décision de rejet de la réclamation, avant l’introduction de l’instance. Toutefois, cette partie de la décision de rejet de la réclamation doit s’analyser comme la première décision prise par l’administration sur lesdits chefs de préjudice. Or, le requérant n’a pas, comme il l’aurait dû, formé de réclamation à l’encontre de cette dernière décision, et n’a donc pas respecté la procédure administrative en deux étapes qui conditionne la recevabilité des conclusions indemnitaires fondées sur ces chefs de préjudice.

90 Quant à l’argumentation tirée de l’arrêt de la Cour du 26 janvier 1989, Koutchoumoff/Commission (224/87), développée lors de la seconde audience par le requérant, elle ne peut être accueillie. En effet, si la Cour a admis, dans cet arrêt, qu’un fonctionnaire était recevable à présenter pour la première fois devant le juge des conclusions indemnitaires, c’est au motif que la contestation de la légalité de l’acte faisant grief à l’intéressé, exposée dans la réclamation, pouvait impliquer une demande de réparation du préjudice causé par cet acte. Or, le présent litige a un caractère purement indemnitaire et ne se rattache pas à la contestation de la légalité d’une décision faisant grief au requérant.

91 En conséquence, les conclusions tendant à la réparation des préjudices moraux ne peuvent, dans la présente instance, qu’être rejetées comme irrecevables, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres fins de non-recevoir soulevées à leur encontre.

92 En deuxième lieu, en ce qui concerne les arguments de la Commission exposés au point 78 du présent arrêt, le Tribunal estime qu’ils sont liés à la question de savoir si le requérant, en raison des sommes déjà versées par la Commission au titre des prestations statutaires, aurait perdu tout intérêt pour agir, question qui sera analysée par la suite dans le cadre de l’examen au fond du premier moyen.

93 En troisième lieu, en ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées aux deuxième et troisième moyens du recours, mentionnées au point 79 du présent arrêt, il convient, au vu des éléments dont le Tribunal dispose pour statuer sur le fond du litige et pour des raisons tenant à la bonne administration de la justice, d’examiner d’abord si la responsabilité de l’institution est susceptible d’être engagée même sans faute du fait d’un acte licite, ou encore si elle peut être fondée sur les dispositions de l’article 24 du statut. Si le Tribunal estime que les prétentions indemnitaires du requérant basées sur ces deux moyens ne sont pas fondées et que le recours doit être rejeté, il ne sera pas nécessaire d’examiner ces fins de non-recevoir (arrêt de la Cour du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C-23/00 P, point 52 ; arrêt du Tribunal de première instance du 22 mai 2008, Ott e.a./Commission, T-250/06 P, points 75 et 76 ; arrêts du Tribunal du 14 novembre 2006, Villa e.a./Parlement, F-4/06, point 21, et du 20 janvier 2009, Klein/Commission, F-32/08, point 20).

94 En quatrième et dernier lieu, en ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de ce que le requérant n’aurait pas qualité pour agir en qualité de représentant légal des ayants droit du fonctionnaire décédé, faute d’avoir obtenu l’accord des autres tuteurs de ceux-ci, il y a lieu de relever que le requérant, invité par lettre du Tribunal du 15 juin 2010 à présenter un document établissant qu’il agissait avec l’accord de ces co-tuteurs, a, par lettre du 17 juin suivant, produit le mandat signé par ces derniers. Le Tribunal est ainsi en mesure de constater, en application de l’article 36 du règlement de procédure, que la requête répond aux exigences de l’article 35, paragraphe 1, sous b), du même règlement. Cette fin de non-recevoir doit donc être écartée.

95 À supposer même que le défaut de production d’un tel mandat lors de l’introduction de la requête ne soit pas régularisable en cours d’instance, le Tribunal rappelle, en tout état de cause, que la Cour a déjà jugé que le fait qu’une entité ne justifiait pas, au vu du droit national, de sa capacité pour agir en justice ne la privait pas nécessairement de la possibilité de saisir le juge de l’Union (voir, en ce sens, à propos d’une société en cours de formation dont la Commission avait admis la participation à un appel d’offres et la validité de son offre, arrêt de la Cour du 28 octobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commission, 135/81).

96 De plus, en l’espèce, la Commission n’a nullement, dans sa réponse à la réclamation du requérant, fait valoir que celui-ci ne pouvait agir qu’en accord avec les autres co-tuteurs des ayants droit du fonctionnaire décédé, alors que la réclamation constituait la dernière étape procédurale avant l’action en justice.

III – Sur le fond

A – Sur le premier moyen, tiré de manquements de la Commission à son obligation d’assurer la protection de son fonctionnaire

1. Arguments des parties

97 Selon le requérant, la condition d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Commission, tenant à l’illégalité du comportement de cette institution, serait remplie. En effet, la Commission aurait été négligente dans le respect de l’obligation générale de sécurité qui lui incombe en qualité d’employeur, obligation qui découle directement du devoir d’assistance prévu à l’article 24, premier alinéa, du statut et qui aurait une portée spécifique s’agissant des fonctionnaires en poste dans un pays tiers et de leur famille.

98 La Commission aurait manqué à son obligation de fournir un logement sûr au fonctionnaire décédé et à sa famille, obligation d’autant plus impérieuse que le fonctionnaire est tenu, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, de résider dans le logement que l’institution met à sa disposition. La négligence de la Commission serait démontrée par le fait qu’un criminel improvisé, au surplus sous l’emprise de l’alcool et de stupéfiants, se serait introduit facilement à l’intérieur de la maison occupée par le fonctionnaire décédé, sans effraction et sans rencontrer aucun obstacle. La Commission ne se serait nullement assurée que les barreaux des fenêtres de la salle à manger constituaient un obstacle efficace. Or, ils auraient été impropres à remplir leur fonction. Quant à la circonstance que la fenêtre de cette pièce aurait été ouverte, elle ne serait pas établie et, en tout état de cause, ne pourrait être avancée pour exonérer la Commission de sa responsabilité. En outre, la Commission devrait être tenue pour responsable de l’absence de gardien de nuit au moment de l’effraction. De plus, des mesures aussi peu coûteuses et efficaces que l’inclusion d’un système d’alarme et/ou d’un bouton anti-panique n’auraient pas été prises, alors même qu’elles auraient été présentées comme des mesures de sécurité « standard » par l’auteur de la réponse écrite du 6 août 2007.

99 Quant à l’accord donné par le fonctionnaire décédé lors de la mise à disposition de son habitation provisoire, il ne pourrait en aucun cas exonérer la Commission de ses obligations en matière de sécurité. Le requérant n’aurait d’ailleurs pas choisi ce logement, loué par la Commission avant son arrivée à Rabat.

100 Le requérant précise qu’il ne prétend nullement que la Commission aurait été tenue de garantir une sécurité absolue au fonctionnaire décédé et à sa famille mais seulement que les mesures minimales, effectives et raisonnables, qui auraient pu constituer une protection concrète pour la sécurité de son fils et de la famille de celui-ci, n’ont pas été prises.

101 La Commission rappelle la jurisprudence selon laquelle un fonctionnaire – ou ses ayants droit – bénéficiaire des prestations prévues à l’article 73 du statut ne peut valablement engager une action en responsabilité extracontractuelle visant l’institution concernée que si ces prestations sont insuffisantes pour réparer les dommages subis. Cette jurisprudence serait transposable aux autres prestations statutaires versées, dans le présent litige, aux ayants droit du fonctionnaire décédé. Or, le requérant, à qui la charge de la preuve incomberait, serait en défaut de démontrer que les sommes versées par la Commission dans la présente affaire sont insuffisantes à cet égard. La Commission émet donc des doutes sur l’intérêt à agir du requérant, à tout le moins en ce qui concerne les préjudices moraux allégués. S’agissant du préjudice matériel, le requérant n’aurait nullement tenu compte, dans la fixation des indemnités qu’il réclame, des prestations statutaires attribuées aux ayants droit du fonctionnaire décédé, alors que la jurisprudence susmentionnée exclut qu’une action complémentaire en responsabilité extracontractuelle aboutisse à une double indemnisation des mêmes préjudices.

102 La Commission ne conteste pas son obligation générale de sécurité en qualité d’employeur mais objecte au requérant qu’elle avait adopté les mesures adéquates de protection nécessitées par la situation, excluant ainsi qu’elle ait pu commettre une faute. Les arguments en défense de la Commission sur ces questions ont été exposés au point 53 du présent arrêt. Par ailleurs, la Commission estime que le seul responsable des dommages allégués par le requérant est le criminel lui-même. Le fils du requérant aurait également commis certaines négligences, qui auraient contribué à la réalisation des dommages, notamment en ne participant pas, avant son départ pour le Maroc, aux séances d’information sur la sécurité organisées par la Commission à l’attention des personnes envoyées dans une délégation d’un pays tiers, et en laissant une fenêtre de son logement ouverte durant la nuit du double assassinat.

103 Après avoir pris connaissance, dans les locaux du greffe du Tribunal, du résumé des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, le conseil du requérant a souligné que ce document avait un caractère contraignant pour la Commission et qu’il précisait les conditions que l’institution avait elle-même fixées à l’exercice de son pouvoir d’appréciation. Il a également soutenu que la Commission, alors même qu’elle avait conscience des risques encourus par ses fonctionnaires en poste au Maroc, n’avait respecté aucune des mesures prescrites par ce document. Sans ce manquement de la Commission, le double assassinat n’aurait pas été commis. En outre, si les mesures de sécurité prévues dans le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité avaient été mises en œuvre, le fils du requérant aurait pu donner l’alerte et aurait pu ne pas succomber à ses blessures. Il aurait ainsi été privé d’une chance de survie. Le lien de causalité entre la faute de la Commission et les dommages serait clairement établi. La responsabilité de la Commission ne serait pas atténuée par une quelconque faute du fonctionnaire assassiné.

104 La Commission a rétorqué que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité n’était pas applicable aux logements provisoires, tel celui mis à la disposition du fils du requérant, et qu’en tout état de cause, il n’énonçait que des recommandations et non des mesures à caractère contraignant. L’administration aurait donc disposé en l’espèce d’une large marge d’appréciation, dont elle n’aurait pas manifestement méconnu les limites, les mesures de protection mises en œuvre en l’espèce étant suffisantes et raisonnables.

2. Appréciation du Tribunal

a) Sur l’objection formulée par la Commission, tirée de ce que les préjudices allégués auraient déjà été entièrement réparés

105 À titre liminaire, il convient d’examiner si le requérant remplit la condition de justifier d’un préjudice indemnisable, sans laquelle son action indemnitaire serait vouée au rejet. La Commission soutient en effet que les préjudices allégués par le requérant ont été entièrement réparés par les prestations statutaires versées aux ayants droit du fonctionnaire décédé. L’une des conditions auxquelles est subordonné l’engagement de la responsabilité de l’Union, à savoir la preuve de l’existence d’un préjudice non réparé, ferait donc défaut, de sorte que le recours devrait être d’emblée rejeté, sans qu’il soit besoin d’analyser si la Commission a commis une faute. Pour sa part, le requérant soutient que les prestations statutaires, de caractère forfaitaire, sont totalement insuffisantes pour assurer la réparation adéquate des préjudices matériels et moraux considérables subis dans la présente affaire, sans précédent dans l’histoire des institutions de l’Union. Une indemnisation complémentaire s’imposerait, eu égard au caractère exceptionnel des circonstances du litige, sur le fondement de la jurisprudence (arrêt de la Cour de justice du 8 octobre 1986, Leussink/Commission, 169/83 et 136/84).

106 À cet égard, il a été jugé qu’en raison du caractère forfaitaire des prestations prévues par le statut en faveur des ayants droit d’un fonctionnaire décédé ceux-ci sont fondés à demander une indemnisation complémentaire à l’institution lorsque cette dernière peut être tenue pour responsable du décès du fonctionnaire et que les prestations statutaires ne suffisent pas pour assurer la pleine réparation du préjudice subi (voir, en ce sens, arrêt Leussink/Commission, précité, point 13 ; arrêt de la Cour du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission, C-257/98 P, points 22 et 23).

107 Il appartient au premier chef à la partie qui met en cause la responsabilité de l’Union d’apporter des preuves concluantes quant à l’existence ou à l’étendue du préjudice qu’elle invoque et d’établir le lien de causalité entre ce dommage et le comportement incriminé des institutions (voir, notamment, arrêts de la Cour du 21 mai 1976, Roquette frères/Commission, 26/74, points 22 et 23, et du 7 mai 1998, Somaco/Commission, C-401/96 P, point 71).

108 Certes, l’argumentation de la Commission tirée du caractère suffisant de la réparation fournie par les prestations statutaires semble se présenter comme une fin de non-recevoir, la Commission paraissant estimer que le requérant n’a plus d’intérêt à agir. Il pourrait ainsi être considéré, conformément à une jurisprudence constante, qu’il appartient à la partie défenderesse qui soulève le défaut d’intérêt pour agir du requérant d’établir que le recours se heurte à un tel obstacle de recevabilité.

109 Toutefois, une telle interprétation de l’argumentation de la Commission ne peut être retenue. La thèse de la Commission consiste en effet à souligner que le requérant ne remplit pas l’une des conditions de fond auxquelles l’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’Union est subordonné, à savoir la preuve d’un préjudice indemnisable. Or, dès lors qu’il incombe au requérant d’établir l’existence et l’étendue des préjudices dont il demande réparation, c’est à lui qu’il revient d’apporter la preuve que les préjudices qu’il invoque n’ont pas été entièrement réparés par les prestations statutaires (voir, en ce sens, arrêt Lucaccioni/Commission, précité, point 16).

110 En l’espèce, le Tribunal estime que le requérant a fourni des éléments suffisants en ce sens.

111 Tout d’abord, l’hypothèse sur laquelle le requérant a fondé l’estimation de la somme réclamée au titre du préjudice matériel, laquelle constitue une évaluation, au moins approximative, de la perte financière subie par les ayants droit du fonctionnaire décédé, à savoir que celui-ci aurait pu poursuivre son activité jusqu’à l’âge de la retraite, apparaît plausible et raisonnable, même s’il est vrai que la période ainsi prise en compte est de 26 ans. La somme de 2 552 837,96 euros mentionnée dans la requête, correspondant au montant des rémunérations que le fils du requérant aurait perçues s’il était resté en activité jusqu’à l’âge de la retraite, n’est donc pas a priori excessive. D’ailleurs, le requérant n’a présenté aucune demande au titre de la perte de droits à pension que son fils aurait pu acquérir au cours de la même période, alors que le juge de l’Union admet que ces droits puissent être pris en considération dans l’évaluation d’un préjudice matériel (voir, arrêts du Tribunal de première instance du 5 octobre 2004, Sanders e.a./Commission, T-45/01, point 167, et du 12 juillet 2007, Sanders e.a./Commission, T-45/01, points 87 à 90).

112 Ensuite, il doit être relevé que la somme ainsi calculée excède le montant total des prestations statutaires qui ont été et seront versées par la Commission aux ayants droit du fonctionnaire décédé, même dans l’hypothèse, envisagée par la Commission au point 54 du mémoire en défense, où lesdites prestations seraient versées jusqu’à ce que les enfants orphelins atteignent l’âge de 26 ans (montant estimé dans cette hypothèse à 2 478 375,47 euros).

113 Enfin, la somme de 2 552 837,96 euros avancée par le requérant a été réévaluée à un montant avoisinant 4 millions d’euros dans le tableau qu’il a communiqué lors de la première audience, pour tenir compte notamment de promotions de grade que son fils aurait, selon lui, obtenues. Certes, ces promotions présentent, par nature, un caractère hypothétique, les fonctionnaires n’ayant pas de droit à de telles évolutions de carrière. En outre, il doit être souligné que la Commission a accordé au fonctionnaire décédé le bénéfice exceptionnel d’une promotion de grade à titre posthume, prise en compte dans le calcul des prestations statutaires versées aux ayants droit de l’intéressé. Néanmoins, il apparaît raisonnable de considérer que la somme susmentionnée de 2 552 837,96 euros devrait donner lieu à diverses majorations, liées à tout le moins à des avancements d’échelon qu’aurait pu obtenir le fonctionnaire décédé en fonction de son ancienneté de service (pour la détermination plus précise du montant des préjudices matériels, voir points 199 et 200 du présent arrêt).

114 Au vu des éléments fournis par le requérant, il ne peut être exclu, dans l’hypothèse où la Commission verrait sa responsabilité entièrement engagée pour l’ensemble des préjudices matériels subis, que les prestations statutaires versées aux intéressés, tous mineurs et orphelins de père et de mère, soient insuffisantes pour assurer la pleine réparation des préjudices matériels considérables qu’ils ont subis. Contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission à l’audience, le fait que les sommes mensuellement versées aux ayants droit du fonctionnaire décédé au titre des prestations statutaires dépassent le montant de la rémunération que ce fonctionnaire aurait reçue en juin 2009 n’est pas de nature à remettre en cause cette conclusion. En effet, ladite rémunération aurait pu être versée au fils du requérant, ainsi qu’il a été dit, jusqu’à ce qu’il atteigne l’âge de la retraite, c’est-à-dire sur une période plus longue que celle prévue pour le versement des prestations statutaires à ses ayants droit.

115 La Commission n’est donc pas fondée à soutenir que l’action indemnitaire du requérant serait d’emblée vouée au rejet, faute pour le requérant d’avoir établi que les préjudices allégués n’auraient pas été entièrement réparés par les prestations statutaires déjà reconnues aux ayants droit de son fils.

b) Sur le grief tiré de ce que la Commission aurait commis une faute dans l’obligation d’assurer la sécurité du fonctionnaire décédé et de sa famille

Sur les conditions d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Commission

116 Il résulte d’une jurisprudence constante du juge de l’Union qu’un litige entre un fonctionnaire et l’institution dont il dépend ou dépendait, et visant à la réparation d’un dommage, se meut, lorsqu’il trouve son origine dans le lien d’emploi qui unit ou unissait l’intéressé à l’institution, dans le cadre de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut et se trouve en dehors du champ d’application des articles 235 CE et 288 CE (arrêts de la Cour du 22 octobre 1975, Meyer-Burckhardt/Commission, 9/75, point 7 ; du 17 février 1977, Reinarz/Commission et Conseil, 48/76, point 10 ; ordonnance de la Cour du 10 juin 1987, Pomar/Commission, 317/85, point 7 ; arrêt de la Cour du 7 octobre 1987, Schina/Commission, 401/85, point 9 ; ordonnance du Tribunal de première instance du 26 juin 2009, Marcuccio/Commission, T-114/08 P, points 12, 13 et 24 ; arrêt du Tribunal du 11 mai 2010, Nanopoulos/Commission, F-30/08, points 130 à 133, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T-308/10 P). Cette jurisprudence est transposable à un litige opposant les ayants droit d’un fonctionnaire décédé ou leur représentant légal à l’institution dont dépendait ce fonctionnaire, un tel litige trouvant son origine dans le lien d’emploi entre ce dernier et ladite institution.

117 La responsabilité d’une institution, dans le cadre de l’article 236 CE, suppose la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une faute de service ou d’une illégalité commise par l’institution, la réalité d’un préjudice certain et évaluable ainsi que l’existence d’un lien de causalité entre la faute et le préjudice allégué (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal de première instance du 13 décembre 1990, Moritz/Commission, T-20/89, point 19 ; du 9 février 1994, Latham/Commission, T-82/91, point 72, et du 21 février 1995, Moat/Commission, T-506/93, point 46). Ces conditions devant être cumulativement remplies, le fait que l’une d’entre elles fait défaut suffit pour rejeter un recours en indemnité (arrêt Lucaccioni/Commission, précité, point 14).

118 S’agissant de la première de ces conditions, que le Tribunal examinera en premier lieu, il doit être souligné que, quand bien même serait en cause non pas la légalité d’un agissement décisionnel mais, comme en l’espèce, le caractère fautif d’un comportement non décisionnel, le juge de l’Union doit prendre en considération, parmi les éléments pertinents du cas dont il est saisi, la marge d’appréciation dont disposait l’administration au moment des faits litigieux.

119 Lorsque l’institution dispose d’une large marge d’appréciation, notamment lorsqu’elle n’est pas tenue d’agir dans un sens déterminé en vertu du cadre juridique applicable, le critère décisif pour considérer que la première condition est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave des limites qui s’imposent à ce pouvoir d’appréciation. Lorsqu’aucune erreur manifeste n’a été commise par l’administration, aucune illégalité ne peut lui être reprochée et sa responsabilité est alors exclue. Par exemple, l’ouverture d’une enquête à l’issue de laquelle le fonctionnaire visé est mis hors de cause n’est pas susceptible d’engager la responsabilité d’une institution si la décision d’ouverture de l’enquête repose sur un ensemble suffisant et pertinent d’éléments et n’est, de ce fait, pas manifestement erronée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 2 mai 2007, Giraudy/Commission, F-23/05, points 104, 105 et 167).

120 En revanche, lorsque la marge d’appréciation de l’administration est considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit de l’Union peut suffire à établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée, de nature à engager la responsabilité de l’institution (arrêt de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C-352/98 P, point 44). Ainsi, lorsque l’administration doit adopter un comportement déterminé, qui lui est dicté par les textes en vigueur, par le respect de principes généraux ou de droits fondamentaux, ou encore par des règles qu’elle s’est imposées à elle-même, un simple manquement à une telle obligation est susceptible d’engager la responsabilité de l’institution concernée.

121 C’est ainsi que le juge de l’Union a pu constater qu’engageait sa responsabilité une institution qui avait manqué à la diligence qui lui incombe en tant qu’employeur pour ce qui est du contrôle, de l’entretien et de l’utilisation de la voiture de service dans laquelle circulait un fonctionnaire lors d’un accident (arrêt Leussink/Commission, précité, points 15 à 17), une institution qui n’avait pas prévenu un fonctionnaire de l’existence d’une maladie révélée par son dossier, alors qu’elle avait l’obligation de mettre l’intéressé en garde contre les comportements dangereux pour sa santé (arrêt du Tribunal de première instance du 18 décembre 1997, Gill/Commission, précité, point 34), une institution dont le service médical n’avait pas informé un fonctionnaire des facteurs de risque susceptibles d’entraîner l’apparition d’une maladie (arrêt du Tribunal de première instance du 25 septembre 1991, Nijman/Commission, T-36/89, point 37) ou une institution qui n’avait pas statué dans un délai raisonnable sur une demande de reconnaissance de l’origine professionnelle d’une maladie (arrêt du Tribunal de première instance du 11 avril 2006, Angeletti/Commission, T-394/03, points 161 et 167).

122 Si la Commission soutient, en se référant aux arrêts du Tribunal de première instance du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T-48/05, points 95 à 97) et du 10 décembre 2008, Nardone/Commission (T-57/99, point 162), que la première condition d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’administration suppose dans tous les cas que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, il est de jurisprudence constante qu’une telle condition est pertinente pour les actions indemnitaires formées par des particuliers sur le fondement de l’article 288 CE mais n’est pas applicable aux actions indemnitaires ayant pour origine le lien d’emploi entre un fonctionnaire et son institution. Notamment, dans les arrêts mentionnés au point précédent, le juge de l’Union a déduit l’existence d’une faute de l’administration du seul constat qu’une illégalité avait été commise, sans faire état d’une violation « suffisamment caractérisée » ni vérifier si la règle méconnue pouvait être analysée comme une règle ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Le Tribunal de première instance a confirmé en chambre des pourvois dans l’ordonnance Marcuccio/Commission, précitée (points 11, 12 et 13), rendue postérieurement aux arrêts Franchet et Byk/Commission et Nardone/Commission, précités, qu’un fonctionnaire, en raison du lien d’emploi qu’il a avec l’Union, ne peut être traité comme un particulier et que les conditions d’engagement de la responsabilité au titre de l’article 236 CE sont distinctes de celles de l’article 288 CE. Si la thèse de la Commission était retenue, les actions en responsabilité formées par les fonctionnaires contre l’administration se verraient en principe soumises à un régime de faute lourde ou caractérisée, alors que l’exigence d’une faute lourde n’a de sens que dans les domaines où l’administration dispose d’une large marge d’appréciation.

123 Il y a lieu de relever que, par un arrêt du 16 décembre 2010, Commission/Petrilli (T-143/09 P, point 46), rendu après la seconde audience de la présente affaire, le Tribunal de l’Union européenne a clairement infirmé la thèse de la Commission et est revenu sur l’arrêt Nardone/Commission, précité. Il a ainsi jugé que, contrairement à ce qui avait été considéré dans cet arrêt, le contentieux en matière de fonction publique au titre de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut, y compris celui visant à la réparation d’un dommage causé à un fonctionnaire ou à un agent, obéit à des règles particulières et spéciales par rapport à celles découlant des principes généraux régissant la responsabilité non contractuelle de l’Union dans le cadre de l’article 235 CE et de l’article 288, deuxième alinéa, CE (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal de première instance du 12 juin 2002, Mellone/Commission, T-187/01, point 74, et du 14 octobre 2004, Polinsky/Cour de justice, T-1/02, point 47). En effet, il ressort notamment du statut que, à la différence de tout autre particulier, le fonctionnaire ou l’agent de l’Union est lié à l’institution dont il dépend par une relation juridique d’emploi comportant un équilibre de droits et d’obligations réciproques spécifiques, qui est reflété par le devoir de sollicitude de l’institution à l’égard de l’intéressé (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 29 juin 1994, Klinke/Cour de justice, C-298/93 P, point 38). Cet équilibre est essentiellement destiné à préserver la relation de confiance qui doit exister entre les institutions et leurs fonctionnaires aux fins de garantir aux citoyens le bon accomplissement des missions d’intérêt général dévolues aux institutions (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C-274/99 P, points 44 à 47). Il s’ensuit que, lorsqu’elle agit en tant qu’employeur, l’Union est soumise à une responsabilité accrue, se manifestant par l’obligation de réparer les dommages causés à son personnel par toute illégalité commise en sa qualité d’employeur.

124 En tout état de cause, à supposer même que l’interprétation de la première condition d’engagement de la responsabilité défendue par la Commission soit correcte, il devrait être constaté que la règle éventuellement violée dans le présent litige, à savoir l’obligation pour la Commission d’assurer la sécurité de son personnel, est une règle ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, au sens de la jurisprudence dégagée en application de l’article 288 CE (voir, par analogie, à propos de l’obligation, découlant du devoir de sollicitude, d’assurer un environnement de travail sain, arrêt Nardone/Commission, précité). La question de savoir si la méconnaissance éventuelle de cette règle est ou non suffisamment caractérisée sera examinée plus loin.

125 Il résulte de ce qui précède que, pour déterminer si la Commission a commis une faute et si cette faute est de nature à engager sa responsabilité, il convient d’examiner préalablement quelle était la marge d’appréciation dont disposait en l’espèce la Commission pour assurer la protection du fonctionnaire décédé et de sa famille.

Sur l’étendue de la marge d’appréciation dont dispose la Commission pour assurer la sécurité de ses fonctionnaires en poste en délégation dans un pays tiers

126 En ce qui concerne la sécurité des conditions de travail de son personnel, il ne saurait être contesté que la Commission a, comme tout employeur public ou privé, une obligation d’agir. Ce personnel peut en effet invoquer un droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité, comme le rappelle d’ailleurs l’article 31, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Pour cette seule raison, la thèse selon laquelle la Commission disposerait en ce domaine d’un large pouvoir d’appréciation, formule utilisée dans les domaines où l’administration peut librement déterminer ses modalités d’action sans avoir à assurer la garantie d’un droit, est exclue. En outre, il ressort tant des textes généraux applicables en la matière que de la jurisprudence que l’obligation pour la Commission, en qualité d’employeur, d’assurer la sécurité de son personnel s’impose avec une rigueur particulière et que la marge d’appréciation de l’administration en la matière est, sans être inexistante, réduite.

127 D’une part, s’agissant, en premier lieu, des textes généraux pertinents en la matière, l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut dispose que les fonctionnaires en activité bénéficient de conditions de travail qui respectent les normes de santé et de sécurité appropriées, au moins équivalentes aux prescriptions minimales applicables en vertu des mesures arrêtées dans ces domaines en application des traités (voir, au sujet de cet article, arrêt du Tribunal du 30 avril 2009, Aayhan e.a./Parlement, F-65/07, point 116). Or, il résulte de plusieurs directives européennes, en particulier de la directive 89/391 que l’employeur est tenu d’assurer la sécurité et la santé de son personnel dans tous les aspects liés au travail. Le contenu de l’obligation d’assurer aux travailleurs un environnement de travail sûr est précisé aux articles 6 à 12 de la directive 89/391, ainsi que par plusieurs autres directives qui prévoient les mesures de prévention devant être adoptées dans certains secteurs spécifiques. La Commission, dans sa mission de gardienne des traités, est d’ailleurs attachée à une interprétation stricte des obligations ainsi fixées aux employeurs (voir arrêt de la Cour du 14 juin 2007, Commission/Royaume-Uni, C-127/05). En outre, l’adoption par la Commission de la décision du 26 avril 2006 confirme que cette institution a tiré les conséquences qui s’imposaient de l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut, en s’inspirant des normes applicables dans les États membres en vertu de la directive 89/391.

128 De surcroît, ainsi que le requérant le fait valoir à juste titre, l’obligation de protection de son personnel est, pour la Commission, un principe sous-jacent à l’article 24 du statut et revêt une portée spécifique pour les fonctionnaires en service dans les pays tiers, où, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, ils sont tenus de résider dans un logement mis à leur disposition par l’institution. L’article 5, paragraphe 2, de l’annexe X du statut prévoit à cet égard que l’AIPN détermine les dotations en mobilier et autres équipements des logements, en fonction des conditions prévalant dans chaque lieu d’affectation. Ces logements font donc l’objet d’un encadrement réglementaire spécifique et ne peuvent, notamment dans les lieux d’affectation où il existe un risque particulier pour la sécurité des fonctionnaires, être regardés comme soustraits à la responsabilité de l’administration. L’obligation de protection s’étend, par ailleurs, aux membres de la famille du fonctionnaire résidant avec lui dans le pays tiers concerné, ainsi que l’atteste le fait que les conjoints doivent également participer à certaines séances d’information sur les questions de sécurité dans le cadre des cycles de « pré-posting ».

129 D’autre part, lorsqu’elle a été conduite à reconnaître que la responsabilité d’une institution était engagée en raison d’un manquement à son obligation d’assurer la sécurité de son personnel, la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas estimé que l’administration disposait en la matière d’un large pouvoir d’appréciation ni que le manquement constaté devait présenter un caractère particulier de gravité. C’est ainsi qu’une institution a été condamnée à réparer les conséquences d’un accident survenu dans une colonie de vacances accueillant les enfants de ses fonctionnaires, faute d’avoir prévu les garanties contractuelles adéquates et d’en avoir informé les intéressés (arrêt de la Cour du 7 octobre 1982, Berti/Commission, 131/81, points 23 et 24), ou à indemniser un fonctionnaire accidenté qui voyageait en mission à bord d’un véhicule de service mal entretenu, conduit par un autre fonctionnaire de l’institution (arrêt Leussink/Commission, précité, points 15 à 17). La Cour a même considéré que cette obligation de sécurité valait également à l’égard d’un artisan en bâtiment, qui n’était ni fonctionnaire ni agent de l’institution, victime d’une chute d’un immeuble de l’institution pour laquelle il intervenait (arrêt de la Cour du 27 mars 1990, Grifoni/CEEA, C-308/87, points 13 et 14).

130 Toutefois, pour étendue qu’elle soit, cette obligation d’assurer la sécurité de son personnel ne peut aller jusqu’à faire peser sur l’institution concernée une obligation absolue de résultat. Ne peuvent notamment être négligées les contraintes d’ordre budgétaire, administratif ou technique auxquelles l’administration est confrontée, qui rendent parfois difficile voire impossible la mise en œuvre à bref délai de mesures pourtant urgentes et nécessaires, en dépit des diligences effectuées par les autorités compétentes. En outre, cette obligation de sécurité est rendue délicate lorsque le fonctionnaire concerné, à la différence d’un travailleur occupant un poste fixe dans un endroit déterminé, est amené, comme l’était le fils du requérant, à exercer ses fonctions dans un pays tiers et à assumer une fonction, comparable à une fonction diplomatique, exposée à des risques variés et moins aisément identifiables et maîtrisables.

131 À cet égard, d’une part, le Tribunal relève que le logement d’un tel fonctionnaire, même s’il est mis à la disposition de celui-ci en raison de ses fonctions et fait l’objet de mesures de protection spécifiques dans certaines délégations de pays tiers, ne peut être complètement assimilé à un poste de travail ou un lieu de travail, au sens de la directive 89/391. Les logements du personnel des délégations des pays tiers ne répondent d’ailleurs pas à la définition des « lieux de travail » ni à celle des « sites de la Commission », telles qu’elles sont énoncées, de manière restrictive, par la décision du 26 avril 2006. En outre, la directive 89/391 prévoit, en son article 5, quatrième paragraphe, que les États membres ont la faculté de prévoir l’exclusion ou la diminution de la responsabilité des employeurs pour des faits dus à des circonstances qui sont étrangères à ces derniers, anormales et imprévisibles, ou à des événements exceptionnels, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toute la diligence déployée. Une telle limitation de responsabilité, prévue par la directive 89/391 pour les employeurs dans les États membres, peut donc être admise pour les institutions de l’Union en leur qualité d’employeurs, dans le cadre de l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut.

132 À la lumière des considérations qui précèdent et en tenant dûment compte des spécificités des conditions de vie et de travail d’un fonctionnaire affecté dans une délégation d’un pays tiers, le Tribunal estime, à la lumière des principales règles contenues dans la directive 89/391, que l’obligation de sécurité à la charge de la Commission dans un tel contexte implique, d’abord, que l’institution évalue les risques auxquels son personnel est exposé et s’inscrive dans une démarche préventive intégrée à tous les niveaux du service, ensuite, qu’elle informe le personnel concerné des risques qui ont pu être identifiés et s’assure que le personnel a bien reçu les instructions appropriées relatives aux risques pour sa sécurité, enfin, qu’elle prenne les mesures de protection adaptées et mette en place l’organisation et les moyens qu’elle a jugés nécessaires.

133 En l’espèce, le requérant concentre sa critique sur le troisième volet, relatif aux mesures de protection que la Commission aurait omis de mettre en place. Il n’invoque aucun manquement de la Commission à ses obligations d’évaluation préventive du risque et d’information de son fils.

134 Le Tribunal estime néanmoins nécessaire de souligner, avant d’examiner la nature des mesures qu’il incombait à la Commission de mettre en œuvre, que l’institution n’a nullement méconnu son obligation d’évaluer préventivement les risques auxquels ses fonctionnaires affectés à la délégation de Rabat seraient exposés.

135 En effet, d’une part, la Commission s’était livrée, pour son personnel affecté à Rabat à l’époque des faits litigieux, à une évaluation préventive des risques auxquels il était exposé. Il ressort des instructions de sécurité qui sont données aux fonctionnaires avant leur prise de fonctions en délégation, dans le cadre du programme dit de « pré-posting », que les risques pris en considération par la Commission pour le Maroc étaient ceux auxquels sont exposées des personnes dont le niveau de vie est relativement élevé durant leur séjour, à savoir des risques d’agression dans certains lieux ou à certaines heures, de vol ou de cambriolage. D’autre part, en janvier 2006, plusieurs mois avant le double assassinat, le niveau de risque relatif à la délégation de Rabat et aux logements du personnel avait été élevé au niveau du « groupe III », niveau de risque le plus élevé pour les délégations dans les pays tiers, ce qui impliquait notamment le gardiennage permanent des logements du personnel expatrié par une société spécialisée. Si le Maroc n’était pas répertorié, avant 2006, comme un pays où les risques d’attentat contre les membres du corps diplomatique étaient particulièrement élevés, aucune agression contre ceux-ci n’ayant été précédemment rapportée (à l’exception de celle dont ont été victimes les diplomates concernés lors de l’attentat contre le Roi à Skhirat en 1971), la Commission a alors estimé qu’une menace terroriste visant plus directement l’Union européenne pouvait exister dans plusieurs pays, dont le Maroc, justifiant le passage de la délégation de Rabat du groupe II au groupe III de niveau de risque. En outre, dans une note aux chefs de délégation du 6 février 2006, le directeur de la direction « Service extérieur » de la DG « Relations extérieures » avait rappelé, dans ce contexte, plusieurs recommandations, notamment la sensibilisation du personnel de gardiennage p