CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M ME JULIANE KOKOTT

présentées le 12 septembre 2013 ( 1 )

Affaire C‑530/11

Commission européenne

contre

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

«Convention d’Aarhus — Directive 2003/35/CE — Accès à la justice — Notion de ‘procédures d’un coût prohibitif’ — Transposition»

I – Introduction

1. Nul n’ignore qu’ester en justice au Royaume-Uni n’est pas à la portée de toutes les bourses et que se faire représenter devant un prétoire requiert de solides ressources pécuniaires. Comme la partie succombée est généralement condamnée à supporter les dépens de son adversaire, tout procès comporte des risques financiers considérables.

2. La convention d’Aarhus ( 2 ) et la directive 2003/35/CE ( 3 ), qui l’a transposée en droit de l’Union pour certaines procédures, exigent, en revanche, que des procédures judiciaires puissent être engagées en matière d’environnement sans que leur coût soit prohibitif. La Cour s’est déjà penchée sur la signification de cette disposition dans l’arrêt Edwards et Pallikaropoulos ( 4 ), mais son analyse demeure abstraite. C’est pourquoi il faut à présent déterminer de façon concrète si le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a correctement transposé les dispositions en cause.

3. Il faudra tout d’abord s’interroger sur le pouvoir discrétionnaire qu’ont les juridictions de limiter, dans certains cas, le risque pour le demandeur d’avoir à supporter les dépens du défendeur en cas d’échec de son action. Il faudra en outre déterminer s’il est compatible avec le droit de l’Union que, lorsqu’elles exercent pareils pouvoirs, les juridictions limitent en même temps le risque du défendeur, qui sera généralement une autorité publique, d’avoir, pour sa part, à supporter les dépens du demandeur. Enfin, les parties sont divisées sur le point de savoir si, dans les procédures en cause, l’octroi de mesures conservatoires peut être subordonné à la condition que le demandeur s’engage à réparer les éventuels dommages causés par celles-ci en cas de défaite dans la procédure au principal. Mais il faudra avant toute chose répondre à la question préliminaire de savoir dans quelle mesure une directive peut être transposée par la voie prétorienne.

II – Le cadre juridique

A – Le droit international

4. Les règles applicables en matière de frais judiciaires dans les procédures concernant l’environnement sont énoncées dans la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, que la Communauté européenne a signée à Aarhus (Danemark) le 25 juin de 1998 ( 5 ).

5. L’article 6 de la convention d’Aarhus prévoit la participation du public aux décisions relatives à des activités particulières.

6. L’article 9 de cette convention énonce les règles d’accès à la justice dans les matières concernant l’environnement. La procédure en cause en l’espèce est celle qui est visée au paragraphe 2 de cette disposition: «Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné ?…? puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 ?…? de la présente convention.»

7. Le paragraphe 4 de l’article 9 de cette convention traite notamment du coût des procédures: «En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. ?…?»

B – Le droit de l’Union

8. Pour transposer des dispositions relatives à l’accès à la justice qui sont énoncées à l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus, l’article 3, paragraphe 7, de la directive 2003/35 a introduit un article 10 bis dans la directive EIE ( 6 ) et l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35 a ajouté un article 15 bis dans la directive IPC ( 7 ). Les paragraphes 5 de ces deux dispositions contiennent des dispositions identiques concernant le coût: «ces procédures doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif.»

C – Le droit du Royaume-Uni

9. Conformément à la règle 44.3, paragraphe 2, des Civil Procedure Rules applicables en Angleterre et au pays de Galles, les dépens de la partie victorieuse sont, en règle générale, supportés par la partie succombée, sans préjudice de la faculté qu’a le juge d’en décider autrement si les circonstances de l’espèce l’exigent. La règle 44.3, paragraphe 6, permet en particulier au juge de limiter à un certain montant l’obligation de supporter les dépens de la partie adverse. La situation juridique est comparable en Écosse et en Irlande du Nord.

10. La règle 25 des Civil Procedure Rules concerne les procédures visant à l’octroi de mesures conservatoires. Cette règle est assortie de «Practice Directions», dont la section 5.1 prévoit que toute ordonnance de référé doit imposer au demandeur l’obligation de s’engager à l’égard du tribunal à fournir à la partie adverse l’indemnisation que la juridiction juge nécessaire. Conformément à la section 5.1 A, celle-ci doit examiner s’il convient que cette obligation porte également sur les dommages que des tiers subiraient en raison de l’ordonnance. Il est cependant loisible à la juridiction de renoncer à pareils engagements du demandeur. Si les règles applicables en Irlande du Nord sont similaires, l’Écosse n’a pas d’équivalent d’une telle obligation d’indemnisation.

11. À la suite de l’arrêt Edwards et Pallikaropoulos ( 8 ), le Royaume-Uni a complété ces règles pour se conformer à la convention d’Aarhus ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 7, et à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, mais ces modifications ne relèvent pas de l’objet de la présente procédure pour des raisons chronologiques.

III – La procédure et les conclusions des parties

12. Saisie d’une plainte, la Commission européenne a, le 23 octobre 2007, invité le Royaume-Uni à présenter ses observations sur le point de savoir s’il s’était acquitté des obligations que lui imposent l’article 3, paragraphe 7, et l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35.

13. Non satisfaite des réponses que le Royaume-Uni lui avaient fournies le 20 décembre 2007 et le 5 septembre 2008, la Commission lui a, le 22 mars 2010, adressé un avis motivé dans lequel elle explique que cet État membre n’aurait pas correctement transposé les dispositions susvisées et qu’il ne les appliquerait pas comme il convient. Elle lui a enjoint d’adopter les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois, c’est-à-dire avant le 22 mai 2010.

14. La réponse que le Royaume-Uni lui a faite le 19 juillet 2010 ne l’ayant pas davantage satisfaite, la Commission a maintenu son point de vue et engagé le présent recours le 18 octobre 2011. Elle a conclu à ce qu’il plaise à la Cour: 1) déclarer pas transposé intégralement ni appliqué correctement l’article 3, paragraphe 7, et l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive. 2) condamner le Royaume-Uni aux dépens.

15. Le Royaume-Uni a conclu à ce qu’il plaise à la Cour: 1) déclarer que le Royaume-Uni n’a pas manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 7, et de l’article 4, paragraphe 4, de la directive; 2) condamner la Commission aux dépens.

16. Par ordonnance du 4 mai 2012, le président de la Cour a autorisé le Royaume du Danemark et l’Irlande à intervenir à l’appui des conclusions du Royaume-Uni.

17. Les parties ont présenté des observations écrites et, à l’exception du Royaume de Danemark, elles ont participé à l’audience du 11 juillet 2013.

IV – Appréciation juridique

18. La Commission fonde son recours sur l’article 3, paragraphe 7, et sur l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, mais il me paraît plus approprié d’utiliser, dans la discussion des moyens qu’elle invoque, les dispositions que ces articles ont introduites, à savoir l’article 10 bis de la directive EIE et l’article 15 bis de la directive IPC. Conformément aux cinquièmes alinéas identiques de ces deux dispositions, les procédures de contrôle des autorisations prévues par les deux directives ne peuvent pas avoir un coût prohibitif. Ils transposent ainsi l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les recours prévus à son paragraphe 2.

19. Le recours de la Commission est dirigé aussi bien contre la transposition de cette règle dans les trois ressorts judiciaires du Royaume-Uni, à savoir l’Angleterre et le pays de Galles, Gibraltar comprise, et l’Écosse ainsi que l’Irlande du Nord (voir section B), mais il porte également sur son application (voir section C). Avant toute chose, nous voudrions néanmoins exposer les principaux éléments pertinents pour la présente espèce de l’arrêt Edwards et Pallikaropoulos que la Cour a rendu entre-temps ( 9 ) et, à la lumière de ceux-ci, aborder certains arguments exposés par les parties qui, s’ils présentent un lien avec le problème des coûts de procédure, ne contribuent cependant pas à la solution des différents moyens (voir section A).

A – Remarque préliminaire

20. L’article 10 bis, cinquième alinéa, de la directive EIE et l’article 15 bis, cinquième alinéa, de la directive IPC ainsi que l’article 9, paragraphe 4, de la convention instituent une obligation de protection contre les dépens excessifs. La Cour a précisé cette obligation dans son arrêt Edwards et Pallikaropoulos.

21. Elle signifie que les personnes visées à l’article 10 bis, cinquième alinéa, de la directive EIE et à l’article 15 bis, cinquième alinéa, de la directive IPC ne doivent pas être empêchées de former ou de poursuivre un recours juridictionnel relevant du champ d’application de ces articles à cause de la charge financière qui pourrait en résulter. La juridiction qui statue sur les dépens doit tenir compte tant de l’intérêt de la personne qui souhaite défendre ses droits que de l’intérêt général lié à la protection de l’environnement ( 10 ).

22. La Cour a ajouté que l’exigence que les coûts d’un procès ne soient pas prohibitifs concerne l’ensemble des coûts financiers occasionnés par la participation à la procédure judiciaire, ce caractère prohibitif devant s’apprécier globalement, compte tenu de l’ensemble des frais supportés par la partie concernée ( 11 ). Ces dépens comprennent en principe les frais de représentation également.

23. Enfin, dans l’arrêt Edwards et Pallikaropoulos, la Cour a précisé que, contrairement à ce qu’avait soutenu le Royaume de Danemark, une juridiction nationale ne saurait apprécier l’exigence d’un coût abordable de la procédure différemment selon qu’elle statue à l’issue d’une procédure en première instance, d’un appel ou d’un second appel ( 12 ). Cette précision ne doit cependant pas être interprétée en ce sens que, pour déterminer le coût abordable de la procédure dans les instances supérieures, les dépens déjà exposés pourraient être ignorés. Chaque juridiction doit au contraire veiller à ce que les coûts cumulés de toutes les instances ne soient pas excessifs ou prohibitifs.

24. Le Royaume de Danemark observe néanmoins à bon escient que, dans certains recours, il n’est pas nécessaire de se faire représenter professionnellement. Tel pourrait être le cas, par exemple, lorsque l’autorité compétente est rigoureusement tenue d’observer le principe inquisitoire et examine d’office les arguments pertinents ainsi que les circonstances de l’espèce. La possibilité de ne pas se faire représenter nécessite néanmoins un examen concret de toutes les conditions juridiques et pratiques de la procédure concernée ainsi que des usages judiciaires.

25. Nul ne conteste en l’espèce qu’il est nécessaire de se faire représenter par un avocat devant les juridictions du Royaume-Uni et que cette représentation peut entraîner des frais considérables. Cet État membre explique cette nécessité par les conditions particulières de la procédure contradictoire en «common law», qui soumet les représentants à des exigences particulièrement élevées.

26. À l’instar des juridictions de l’Union, celles du Royaume-Uni condamnent, en règle générale, la partie succombée à supporter les frais de représentation. En cas de recours infructueux, les requérants visés à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC doivent normalement supporter les dépens de la partie adverse en plus de ceux qu’ils ont eux-mêmes exposés. S’ils prospèrent en leur action, ils sont, en revanche, défrayés par la partie adverse.

27. Bien que le Royaume-Uni considère apparemment que ces dépens sont justifiés, le risque d’avoir à les supporter peut dissuader une partie intéressée d’engager ou de poursuivre un des recours visés à l’article 10 bis de la directive EIE ou à l’article 15 bis de la directive IPC. Ces procédures peuvent donc être excessivement ou prohibitivement coûteuses au sens de ces dispositions. C’est la raison pour laquelle une protection suffisante contre le risque d’un coût prohibitif doit être assurée.

28. Le Royaume-Uni énumère un certain nombre de mécanismes qui couvriraient ce risque ou du moins le limiteraient. Sans les critiquer en tant que tels, la Commission considère néanmoins à bon droit qu’ils ne sont pas suffisants pour assurer une transposition correcte de l’article 10 bis de la directive EIE et de l’article 15 bis de la directive IPC.

29. Il existe ainsi au Royaume-Uni la possibilité d’obtenir une aide destinée à couvrir les frais de procédure, mais cet État membre ne conteste pas que les associations ne peuvent pas s’en prévaloir ( 13 ) ni que, pour en bénéficier, le demandeur doit être nécessiteux. Dès lors que les associations et les requérants disposant de moyens financiers suffisants ( 14 ) doivent eux-aussi être protégés contre les coûts prohibitifs, cet instrument n’est pas suffisant pour assurer leur protection contre ceux-ci.

30. Le Royaume-Uni souligne en outre que le risque des coûts liés à l’introduction d’un recours administratif («Judicial review») est extrêmement limité, car un tel recours n’est recevable que si son fumus boni iuris a été reconnu au terme d’une procédure sommaire de recevabilité. Seuls des dépens relativement modérés sont admis pour la participation à cette procédure.

31. S’il est vrai que cet examen sommaire de la recevabilité limite les risques des coûts liés aux recours dont les perspectives de succès sont très minces parce qu’ils sont écartés à un stade précoce avant d’avoir pu engendrer des coûts supplémentaires, il n’en demeure pas moins que la convention d’Aarhus et sa transposition en droit de l’Union ne visent pas prioritairement les recours dont les chances d’aboutir sont particulièrement ténues ( 15 ). Il est bien plus conforme à l’intérêt général qu’a la collectivité à la protection de l’environnement de faciliter des recours dont l’issue est incertaine bien qu’ils reposent sur une vision plausible. Il n’est pas rare que de telles procédures se fondent sur un intérêt légitime à la protection de l’environnement, mais que les risques financiers qu’ils comportent pèsent d’un poids particulièrement lourd en raison de l’incertitude du sort qui leur sera réservé.

32. Enfin, le Royaume-Uni mentionne encore la possibilité de s’assurer contre les risques financiers liés aux actions en justice au moyen de l’assurance «After the Event Insurance», que nous appelons l’assurance défense en justice. Nul ne conteste cependant que cet instrument ne met pas tout le monde à l’abri dès lors que les compagnies d’assurances exigent manifestement des primes qui peuvent elles aussi s’avérer prohibitives précisément dans les procédures dont l’issue est incertaine, c’est-à-dire celles qui présentent un risque élevé.

33. La Commission souligne la nécessité de coûts prévisibles, mais il ne nous appartient pas de déterminer ici dans quelle mesure les coûts doivent effectivement pouvoir être calculés à un stade précoce de la procédure. La possibilité qu’offre le droit du Royaume-Uni d’adopter des mesures de protection des parties contre le coût prohibitif des procédures est, en effet, un moyen de déterminer le risque financier maximum sans tarder.

34. La Commission formule des griefs contre certains critères d’application de cet instrument et blâme certains de ses résultats, mais elle ne considère pas qu’il est insuffisant en tant que tel. Dans la mesure où elle critique l’incertitude du montant des dépens, ses griefs portent sur le fait que le droit du Royaume-Uni n’énonce pas de règles suffisamment claires et précises concernant la protection contre le coût prohibitif des procédures. C’est à ce dernier problème que nous allons à présent nous attaquer.

B – Sur la transposition

35. La Commission fait grief au Royaume-Uni de n’avoir pas transposé dans son ordre juridique interne les règles de protection contre le coût prohibitif des procédures. Elle se fonde en cela sur un arrêt que la Cour a rendu à propos de la situation juridique en Irlande. Dans cet État membre, il était loisible au juge de renoncer à condamner la partie succombée aux dépens et même de faire supporter les frais encourus par celle-ci par l’autre partie. Comme il ne s’agissait là que d’une pratique juridictionnelle, la Cour a considéré qu’il ne s’agissait pas d’une transposition en droit national ( 16 ).

36. Le Royaume-Uni conteste ce point de vue, auquel il oppose la jurisprudence nationale. Il fait valoir que, conformément à l’article 288, troisième alinéa, TFUE, la directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, mais laisse aux instances nationales la compétence de déterminer la forme et les moyens ( 17 ).

37. La Cour a effectivement constaté que la transposition en droit national des règles du droit de l’Union n’exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de leurs dispositions dans un texte spécifique, et qu’un contexte juridique général peut suffire s’il assure effectivement la pleine application des règles de l’Union d’une façon suffisamment claire et précise ( 18 ).

38. La Cour n’a pas encore tranché la question de savoir si des solutions prétoriennes obligatoires, c’est-à-dire des décisions judiciaires caractéristiques de la «common law» en vigueur au Royaume-Uni, peuvent constituer une transposition suffisante d’une directive. Elle a néanmoins déjà reconnu que, pour apprécier si une transposition est suffisante, la portée des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales doit s’apprécier en tenant compte de l’interprétation qu’en donnent les juridictions nationales ( 19 ).

39. Que les juridictions aient la possibilité d’appliquer une directive et qu’elles le fassent éventuellement n’est pas suffisant pour en assurer la transposition, car un pouvoir discrétionnaire qui peut s’exercer d’une manière conforme à une directive n’est pas une mesure suffisante de transposition de celle-ci puisqu’une telle pratique peut être modifiée à tout instant ( 20 ). C’est précisément ce que la Commission a constaté dans l’affaire qu’elle cite: les juridictions irlandaises disposaient effectivement d’une marge d’appréciation qui leur permettait d’accorder la protection contre le coût excessif des procédures, mais elles n’étaient pas tenues de le faire. Leur législation ne contenait pas davantage de critères permettant de déterminer quand cette protection devait être assurée. L’Irlande n’a invoqué aucune décision prétorienne en ce sens qui aurait imposé une telle obligation.

40. Le point déterminant est dès lors celui de savoir si les décisions judiciaires nationales en cette matière garantissent effectivement l’application complète de la protection nécessaire contre le coût prohibitif des procédures, si elles le font de façon suffisamment claire et précise et si les règles qu’elles énoncent sont contraignantes ( 21 ). Des solutions prétoriennes pourraient garantir la transposition lorsque ces conditions sont remplies ( 22 ).

41. Les parties ont cité diverses décisions judiciaires nationales. Bien que la Commission considère que ces décisions ne soient pas une application pratique suffisante, elles n’en demeurent pas moins, comme l’auront démontré les réflexions qui précèdent, pertinentes aux fins de la transposition de la directive.

42. Il faudra donc d’abord aborder les trois points suivants: le pouvoir discrétionnaire qu’ont les juridictions d’ordonner une mesure de protection en matière de dépens (point 1); la possibilité de limiter les dépens que le requérant peut faire valoir en cas de succès de son action (point 2), et, enfin, l’octroi de mesures conservatoires (point 3).

1. Le pouvoir d’ordonner une mesure de protection en matière de dépens.

43. C’est la Court of Appeal of England and Wales qui, la première, a ordonné une mesure de protection en matière de dépens dans son arrêt Corner House ( 23 ). Les juridictions d’Écosse et d’Irlande du Nord ont suivi son exemple. Lorsque des circonstances exceptionnelles l’exigent, le juge peut, par une telle mesure, plafonner les dépens que le requérant peut être condamné à payer en cas d’échec de son action. Il peut adopter cette mesure à tout moment de la procédure s’il a la conviction — que les problèmes soulevés par le requérant relèvent de l’intérêt général; — que l’intérêt général exige qu’ils soient résolus par la voie juridique; — que le requérant n’a aucun intérêt privé à l’issue de la procédure; — qu’eu égard aux moyens financiers du requérant et des parties adverses et au montant probable des frais, il est juste et équitable d’ordonner une mesure de protection en matière de dépens, et — qu’en l’absence de pareilles mesures de protection, le requérant renoncera probablement à son action.

44. Cette approche restrictive a pour conséquence qu’à elle seule, la décision d’ordonner une mesure en matière de dépens représente déjà une charge relativement élevée et entraîne des frais supplémentaires sans contribuer à la solution des questions d’environnement en cause.

45. Cet instrument donne au juge une marge d’appréciation en ce qui concerne les différentes conditions d’octroi de pareilles mesures de protection en matière de dépens et, lorsqu’il constate que ces conditions sont réunies, il lui confère le pouvoir discrétionnaire de définir la protection qu’il accordera concrètement. Ce pouvoir porte aussi bien sur le montant du risque financier autorisé que sur la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure le risque financier de la partie adverse doit lui aussi être limité.

46. Ni la marge d’appréciation ni le pouvoir discrétionnaire ne sont critiquables en soi. En effet, en raison des grandes disparités que comportent les législations des États membres en matière de réglementation de l’accès à la justice, il existe de nombreuses possibilités d’assurer la protection en matière de dépens ( 24 ). La Cour a d’ailleurs elle-même reconnu la nécessité de laisser au juge une marge d’appréciation et un pouvoir discrétionnaire en matière de protection des parties contre le coût excessif des procédures ( 25 ). Quoi qu’il en soit, les juridictions nationales doivent avoir l’obligation claire et nette d’exercer leur pouvoir dans le but d’assurer une protection suffisante en matière de dépens dans les procédures visées ( 26 ).

47. Le pouvoir discrétionnaire dont les juridictions du Royaume-Uni disposent lorsqu’elles adoptent des mesures de protection en matière de dépens ne répond pas à ces exigences. En effet, il a pour objet de déterminer si, exceptionnellement ( 27 ), il serait inéquitable ou injuste dans un cas déterminé de se conformer au principe général suivant lequel aucune protection en matière de dépens n’est accordée. Il n’a pas été démontré que, lorsqu’elles statuent dans les procédures concernées, les juridictions du Royaume-Uni seraient tenues de respecter la finalité de la protection en matière de dépens.

48. Les décisions adoptées après l’arrêt Corner House n’y changent rien. Dans l’arrêt Morgan, qui date de 2009, au contraire, la Court of Appeal explique que le pouvoir dont il dispose lorsqu’il statue sur les dépens pourrait éventuellement être incompatible avec l’obligation d’assurer la protection des parties contre le coût prohibitif des procédures ( 28 ).

49. Aucun élément de la décision que la Court of Appeal a rendue en 2010 dans l’affaire Garner alors que le délai fixé dans l’avis motivé avait déjà expiré ne permet de discerner qu’entre temps, le pouvoir discrétionnaire des juges aurait été aménagé en fonction de la finalité de la protection en matière de dépens ( 29 ).

50. De surcroît, les critères appliqués au Royaume-Uni ne sont pas compatibles avec les constatations effectuées par la Cour dans l’arrêt Edwards et Pallikaropoulos, précité.

51. Le Royaume-Uni déclare que les critères d’octroi de la protection nécessaire en matière de dépens ne relèveraient pas de l’objet du présent litige, mais il ne parvient pas à convaincre, car ce sont précisément ces critères qui sont au centre du grief que lui fait la Commission de n’avoir pas suffisamment transposé en droit national l’obligation d’assurer la protection des parties contre le coût prohibitif des procédures. C’est la raison pour laquelle il nous faut aborder ces critères ici.

52. Le premier problème que présentent les critères appliqués au Royaume-Uni est qu’ils tiennent compte de l’intérêt public et privé à l’engagement de la procédure. La Cour, il est vrai, exige elle aussi que ces intérêts soient pris en considération ( 30 ). Le Royaume-Uni reconnaît cependant qu’avant l’arrêt Garner, ils n’étaient pas pris en compte comme ils auraient dû l’être ( 31 ). Il admet donc qu’avant cet arrêt, l’intérêt général à la mise en œuvre du droit de l’environnement n’était pas suffisamment reconnu et n’avait pas suffisamment de poids dans les procédures engagées conformément à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC. Comme cet arrêt n’a été rendu qu’après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il n’a donc pas remédié à cette infraction à temps.

53. Il est également incompatible avec la protection des parties contre le coût prohibitif des procédures qu’une mesure à cette fin ne puisse être accordée lorsqu’il existe un intérêt privé à l’issue de celle-ci. S’il est exact que la Cour exige elle aussi qu’un pareil intérêt soit pris en compte, sa seule existence ne peut pas exclure l’octroi de la protection. En effet, les particuliers doivent également être protégés lorsqu’ils se prévalent de droits propres qu’ils puisent dans le droit de l’Union ( 32 ).

54. Bien que, dans l’arrêt qu’elle a rendu dans l’affaire Morgan ( 33 ), la Court of Appeal ait expliqué, apparemment dans un obiter dictum, que ce critère devait être appliqué avec souplesse, il apparaît clairement que, sur ce point du moins, il existe une grande incertitude.

55. Exclure le requérant du bénéfice de la protection requise parce qu’il ne démontre pas qu’il est impécunieux irait également à l’encontre de l’obligation d’assurer sa protection contre le coût excessif de la procédure. Au contraire, le coût d’une procédure ne doit ni dépasser les capacités financières de l’intéressé ni être déraisonnable objectivement, c’est-à-dire indépendamment de son pouvoir pécuniaire ( 34 ). En d’autres termes, les requérants qui ont des moyens financiers suffisants ne peuvent pas, eux non plus, être exposés à des risques de coût excessif ou prohibitif et, le cas échéant, les risques de coût objectivement raisonnable que courent les requérants dont les moyens sont limités doivent encore être réduits davantage.

56. Enfin, la Cour a dit pour droit qu’il est illicite d’exclure une partie du bénéfice de la protection lorsque tout porte à croire qu’elle ne se laisserait pas dissuader par le risque de coûts élevés ( 35 ). Or, selon l’arrêt Corner House, un tel risque de dissuasion est une condition supplémentaire d’octroi d’une mesure de protection en matière de dépens.

57. En laissant à l’appréciation des juridictions le soin de décider d’accorder ou non une mesure de protection en matière de dépens indépendamment de la finalité de celle-ci et en leur permettant d’appliquer à cette fin des critères incompatibles avec l’article 3, paragraphe 7, et avec l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, le Royaume-Uni a donc manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.

2. La limitation réciproque des dépens

58. La Commission critique également le fait que les mesures de protection en matière de dépens limitent souvent le risque financier de la partie adverse également. Ce problème concerne les trois ressorts judiciaires du Royaume-Uni.

Sur la recevabilité

59. Le Royaume-Uni estime que ce moyen est irrecevable parce qu’il n’a pas été invoqué au cours de la procédure précontentieuse. Effectivement, la Commission a contesté expressément la limitation réciproque des dépens pour la première fois dans l’avis motivé ( 36 ).

60. L’exception soulevée par le Royaume-Uni est fondée sur la jurisprudence suivant laquelle la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l’État membre et l’avis motivé qu’elle émet ensuite délimitent l’objet du litige, lequel ne peut plus alors être étendu. En effet, la possibilité pour l’État membre concerné de présenter ses observations constitue, même s’il estime ne pas devoir en faire usage, une garantie essentielle voulue par le traité et son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement d’un État membre. Par conséquent, l’avis motivé et le recours de la Commission doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engagent la procédure précontentieuse ( 37 ).

61. Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l’objet du litige n’a pas été étendu ou modifié ( 38 ).

62. En particulier, la lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes et ne peut nécessairement consister qu’en un premier résumé succinct des griefs. Rien n’empêche donc la Commission de détailler, dans l’avis motivé, les griefs qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure ( 39 ).

63. C’est ce qui s’est passé en l’espèce. C’est à bon droit que la Commission allègue que les dépens qu’une partie expose pour sa propre représentation font également partie du coût de la procédure, coût que les États membres doivent contenir ( 40 ). Par conséquent, la Commission avait déjà fait grief au Royaume-Uni que le risque financier n’était pas suffisamment limité lorsqu’elle lui a reproché le fait que, globalement, le risque financier n’est pas suffisamment limité au Royaume-Uni.

64. La réponse que le Royaume-Uni a donnée à l’invitation à présenter des observations que la Commission lui avait adressée, c’est-à-dire la première lettre qu’il lui a envoyée au cours de la procédure préliminaire confirme ce jugement. En effet, il y désigne la convention conditionnelle par laquelle client et avocat définissent le montant des honoraires à verser en cas de succès comme étant un moyen de limiter le risque financier ( 41 ). Dans l’avis motivé, la Commission déclare que les mesures de protection en matière de dépens réduisent ce moyen à néant puisqu’elles limitent le montant des dépens que le requérant victorieux peut réclamer. Cette déclaration n’est donc, en fin de compte, qu’un contre-argument permettant d’affaiblir cette position. Ce faisant, la Commission a en même temps inclus ce point dans l’objet de la procédure.

65. Cet argument est donc recevable et doit être examiné.

Sur le bien-fondé

66. La Commission critique le fait que certaines ordonnances de protection en matière de dépens comportent également un élément de réciprocité en ce sens qu’outre le risque pour la partie requérante d’avoir à supporter les dépens de la partie adverse en cas de défaite, elles limitent également le risque de la partie adverse d’avoir à supporter les dépens de la partie requérante si celle-ci l’emporte.

67. L’ordonnance de protection unilatérale en matière de dépens, qui limite le risque d’avoir à supporter les dépens de la partie adverse uniquement en faveur de la partie requérante, peut largement contribuer à empêcher qu’une procédure judiciaire ait un coût excessif ou prohibitif. Néanmoins, les frais qu’une partie doit supporter pour assurer sa propre représentation sont déjà susceptibles de dissuader les personnes visées à l’article 10 bis de la directive EIE et l’article 15 bis de la directive IPC d’engager ou de poursuivre un recours relevant du champ d’application de ces dispositions.

68. C’est pourquoi aussi bien le Royaume-Uni que l’Irlande évoquent, à propos des frais de représentation propre, la possibilité pour le représentant de renoncer à ses honoraires. Une telle renonciation ne peut toutefois réduire le risque financier que dans des cas exceptionnels parce que ces représentants doivent normalement s’assurer des revenus. Exiger d’une manière générale qu’ils représentent le requérant gratuitement dans les procédures visées à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC porterait un coup fatal aux bases économiques de la nécessaire spécialisation d’avocats dans ces domaines.

69. Stipuler que des honoraires ne seront dus qu’en cas de succès permet aux avocats de se procurer les revenus nécessaires lorsque les requérants ont de faibles moyens financiers et ne perçoivent aucune aide judiciaire. En Angleterre et au pays de Galles ainsi qu’en Écosse, les honoraires de la victoire peuvent être convenus sous la forme de conventions d’honoraires conditionnelles stipulant que le mandataire ad litem du requérant ne percevra des honoraires que si le recours est couronné de succès. Dans l’un comme dans l’autre système, la partie adverse succombée doit normalement supporter les dépens qui auraient été exposés en l’absence de pareille convention. En Angleterre et au pays de Galles, elle est en outre condamnée à verser une prime de succès supplémentaire au mandataire ad litem du requérant alors que, en Écosse, cette prime devrait être supportée par le requérant lui-même. En Irlande du Nord, les honoraires de la victoire ne font pas partie des usages. Si les honoraires de la victoire ne sont pas sans poser des problèmes eux non plus, en particulier dans la mesure où ils sont majorés par rapport aux honoraires habituels ( 42 ), ils seraient néanmoins, selon le Royaume-Uni, nécessaires dans de nombreux cas relevant de l’article 10 bis de la directive EIE et de l’article 15 bis de la directive IPC pour permettre la nécessaire protection en matière de dépens dans cet ordre juridique.

70. Or, une ordonnance de protection réciproque contre les risques financiers limite les dépens que la partie défenderesse doit supporter en cas de succès du recours. En pareille hypothèse, il est plus que probable que la partie requérante devra supporter une partie du coût de sa propre représentation. En cas de convention conditionnelle, les honoraires de la victoire que la partie adverse succombée devrait supporter sont plafonnés. Soit les représentants se satisfont de ces honoraires restreints, soit le requérant doit verser un appoint de sa poche en cas de succès de son recours. Pareils coûts supplémentaires peuvent eux aussi avoir un effet dissuasif. L’ordonnance de protection réciproque peut donc compromettre la finalité de la protection des parties contre le coût prohibitif des procédures.

71. Il convient néanmoins, lorsque l’on analyse des ordonnances de protection réciproque, d’établir une distinction selon qu’il s’agit de particuliers ou de pouvoirs publics.

72. Assurer que les parties se confrontent à armes égales peut, le cas échéant, justifier une limitation réciproque des dépens dans le cas des particuliers parce que l’égalité des armes fait partie du droit fondamental à un procès équitable ( 43 ) qui est expressément énoncé à l’article 9, paragraphe 4, de la convention à titre de principe de procédure. On peut douter de cette égalité des armes ( 44 ) lorsqu’une partie est largement libérée du risque d’avoir à supporter les dépens de la partie adverse alors qu’en cas de défaite, celle-ci devra toujours supporter la totalité des coûts de la procédure en plus de la majeure partie de ses propres dépens. On pourrait même imaginer qu’une telle répartition inégale du risque financier puisse influencer l’évolution de la stratégie du procès, car une partie largement protégée contre les risques financiers pourrait être tentée d’élargir inutilement l’objet du litige pour accroître les dépens de la partie adverse et augmenter ainsi sa disposition à transiger.

73. La Commission souligne néanmoins à bon droit qu’il ne s’agit en l’espèce que de recours fondés sur l’article 10 bis de la directive EIE et sur l’article 15 bis de la directive IPC. De par leur nature, ceux-ci sont dirigés contre les décisions de l’administration, à savoir l’autorisation de projets accordée au terme d’une évaluation des incidences sur l’environnement ou l’autorisation intégrée de certaines activités industrielles.

74. Dans une procédure opposant un particulier à des pouvoirs publics, tout équilibre authentique est exclu d’entrée de jeu parce que, en règle générale, une autorité publique dispose de ressources nettement plus importantes que les personnes visées à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC. L’ordonnance de protection unilatérale contre les risques financiers n’est dès lors qu’un premier pas dans la restauration de l’égalité des armes.

75. Dans une telle procédure, de surcroît, il s’agit en définitive d’un intérêt commun aux deux parties, à savoir le respect du droit. Une administration condamnée parce que sa décision est illégale n’est pas digne d’une protection égale à celle dont dispose le requérant en matière de coût de la procédure puisque c’est elle-même qui est à l’origine du litige en raison de la violation du droit dont elle s’est rendue coupable.

76. Enfin, le respect des règles de la convention d’Aarhus revêt une importance particulière pour l’intérêt général ( 45 ). Dans les procédures visées à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC tout au moins, cet intérêt général interdit d’émousser un instrument tel que les honoraires de la victoire qui est susceptible de contribuer à éviter que les frais qu’une partie expose pour sa propre représentation soient excessifs.

77. Par ailleurs, ce parti qu’ont pris les auteurs de la convention d’Aarhus prive de substance l’argument que le Royaume-Uni a déduit de la modestie des moyens dont disposent les autorités compétentes. Certes, elles ne peuvent plus utiliser les ressources qu’elles consacrent à des actions en justice pour s’acquitter de leurs missions principales, mais les auteurs de la convention en ont tenu compte. C’est d’ailleurs logique, car le risque de se voir traîner devant les tribunaux contraint les autorités à faire montre d’un soin tout particulier lorsqu’elles appliquent le droit de l’environnement.

78. Cela n’exclut évidemment pas que l’administration puisse bénéficier d’une protection en matière de dépens. Il n’y a aucune raison de lui faire supporter les honoraires que le représentant de la partie adverse percevrait en cas de succès et qui sont nettement plus élevés que les honoraires non liés à la victoire qu’il exige habituellement. Une ordonnance de protection réciproque «asymétrique» limitant le risque financier des deux parties, mais qui laisse néanmoins une marge pour des honoraires de succès raisonnables ne peut dès lors pas être purement et simplement écartée dans les procédures engagées contre l’administration non plus, car les parties doivent pouvoir lutter à armes égales.

79. Pareille ordonnance ne peut cependant pas avoir pour effet d’inciter l’administration, dont les ressources financières sont plus importantes, à élargir inutilement l’objet du litige de façon à faire grimper les dépens propres du requérant à un point tel qu’ils dépasseraient nettement les dépens susceptibles d’indemnisation ( 46 ). Seules les circonstances propres au cas d’espèce permettent de déterminer ainsi ce qu’il y a lieu de considérer comme des honoraires de succès raisonnables.

80. En permettant aux juridictions, dans des procédures relevant de l’article 3, paragraphe 7, et de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, d’accorder, en matière de dépens, une protection réciproque empêchant qu’en cas de succès du recours, la partie défenderesse doive supporter le coût des honoraires de succès appropriés afférents à la représentation des personnes et associations visées dans ces dispositions, le Royaume-Uni a donc manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces articles.

3. Les mesures conservatoires

81. Enfin, la Commission fait grief au Royaume-Uni qu’en Angleterre et au pays de Galles, y compris à Gibraltar, ainsi qu’en Irlande du Nord, les mesures conservatoires ne sont normalement accordées que si le requérant s’engage à réparer le préjudice qui pourrait en résulter.

82. Le dossier ne précise pas clairement ce que comprend cette obligation de réparation. Nous présumons qu’il ne s’agit pas d’un préjudice causé par un comportement illégal et coupable. En pareille situation, en effet, une obligation particulière de réparation ne serait pas nécessaire puisque le droit commun de la responsabilité civile délictuelle serait d’application.

83. Nous supposons bien plutôt que cette obligation intervient lorsque la suite de la procédure démontre que le droit que cette mesure conservatoire a pour objet de protéger n’est pas fondé. En pareil cas, celui qui l’a sollicitée doit apparemment réparer le préjudice causé par cette mesure conservatoire ( 47 ). Les types de procédure en cause ici présentent ainsi pour lui le risque de devoir supporter les frais résultant du retard subi dans la mise en œuvre de projets.

84. Les parties sont tout d’abord divisées sur le point de savoir si ce risque financier relève de la protection en matière de dépens prévue à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive EIE et à l’article 15 bis, paragraphe 5, de la directive IPC. Si l’on s’en tient au texte, en effet, seule la procédure ne doit pas avoir un coût prohibitif. Or, à l’interpréter strictement, une obligation de réparer le préjudice résultant du retard causé par une mesure conservatoire ne fait plus partie du coût de la procédure.

85. Toutefois, la Cour a déjà dit pour droit que la garantie de l’effectivité du droit d’exercer un recours prévu à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC exige que les membres du public concerné aient le droit de demander des mesures provisoires ( 48 ). Dans le même sens, le document intitulé «La convention d’Aarhus: guide d’application» publié en 2000 par la Commission économique pour l’Europe des Nations unies compte les mesures conservatoires au nombre des décisions des tribunaux ( 49 ) visées à l’article 9, paragraphe 4, de la convention comme faisant partie de la procédure de recours ( 50 ).

86. Il faut en outre rappeler que l’exigence d’un coût abordable du procès concerne l’ensemble des coûts financiers occasionnés par la participation à la procédure judiciaire. Aussi le caractère prohibitif doit‑il s’apprécier globalement, compte tenu de l’ensemble des frais supportés par la partie concernée ( 51 ). La Cour a en outre constaté que les personnes visées à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC ne doivent pas être empêchées de former ou de poursuivre un recours juridictionnel relevant du champ d’application de ces articles à cause de la charge financière qui pourrait en résulter ( 52 ).

87. Dès lors qu’une demande de mesure conservatoire est un recours juridictionnel et que les éventuels frais de réparation du préjudice pouvant résulter de la mesure accordée feraient partie des dépens, ils doivent également être couverts par la protection en matière de dépens. Si tel n’était pas le cas, la partie qui souhaite une mesure de référé pourrait éventuellement être dissuadée de la demander en raison du risque d’avoir à payer une réparation.

88. Le Royaume-Uni rétorque à la Commission que les projets relevant de l’article 10 bis de la directive EIE et de l’article 15 bis de la directive IPC sont généralement tenus en suspens en cas de recours judiciaire sans qu’il soit nécessaire d’ordonner des mesures conservatoires. Leurs promoteurs renoncent le plus souvent à effectuer des travaux onéreux lorsqu’ils savent que l’autorisation peut être rapportée.

89. Cet argument relativise l’importance pratique du grief de la Commission, mais ne le prive pas de fondement pour les cas dans lesquels une mesure conservatoire est nécessaire.

90. Le Royaume-Uni explique encore que, dans les procédures de droit public, il n’est pas rare que, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, les juridictions renoncent à imposer une obligation de réparation d’un éventuel préjudice. Il n’en demeure pas moins exact sur ce point également que la simple possibilité qu’elles exercent leur pouvoir d’appréciation d’une manière conforme à l’obligation d’assurer une protection en matière de dépens n’est pas une transposition suffisante de l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive EIE et de l’article 15 bis, paragraphe 5, de la directive IPC.

91. Le Royaume-Uni est bien plus convaincant lorsqu’il affirme que l’obligation de réparation est compatible avec le principe d’effectivité en ce sens qu’elle ne rend l’exercice des droits conférés par l’Union ni excessivement difficile ni pratiquement impossible.

92. Cet argument est fondé sur l’idée correcte que, en vertu de leur autonomie procédurale et sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité, les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre dans la mise en œuvre de l’article 10 bis de la directive EIE et de l’article 15 bis de la directive IPC ( 53 ). Même le principe de la protection juridictionnelle effective qui est énoncé à l’article 47, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 54 ) et qui est apparenté au principe d’effectivité n’oblige pas à remettre en cause cette marge de manœuvre.

93. Il ne faut dès lors pas exclure que les États membres soient, en principe, fondés à prévoir une obligation de réparer l’éventuel préjudice résultant de mesures conservatoires également lorsqu’il s’agit de l’exercice de droits conférés par l’ordre juridique de l’Union. Cela vaut en particulier dans les procédures opposant des particuliers parce qu’une telle mesure porte forcément atteinte aux droits de la partie adverse.

94. C’est donc à bon droit que, sur ce point, le Royaume-Uni invoque la protection de la propriété du titulaire de l’autorisation contestée.

95. S’il est exact qu’une autorisation susceptible de recours devant un Tribunal ne crée encore aucun droit de propriété ( 55 ) puisque, dans un premier temps, il ne s’agit que de la probabilité de pouvoir s’en servir, il n’en demeure pas moins que de simples probabilités ne bénéficient pas de la protection que confère le droit de propriété ( 56 ), du moins lorsque leur réalisation est contestée ( 57 ). Les contraintes résultant de la procédure judiciaire peuvent, en effet, limiter l’exercice de certains droits de propriété ( 58 ) en raison du fait, par exemple, qu’elles empêchent une certaine utilisation de la propriété foncière en vue de la réalisation du projet.

96. La protection de l’environnement peut cependant justifier une restriction de l’exercice du droit de propriété ( 59 ). Cela vaut également pour les mesures conservatoires destinées à assurer le statu quo durant toute la procédure du contrôle judiciaire d’une autorisation accordée en application du droit de l’environnement. En effet, c’est principalement parce que les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement nécessitent une autorisation que l’exercice du droit de propriété et d’autres libertés peut être limité. Or, si l’exigence d’une autorisation est justifiée, il est alors, en principe, tout aussi justifié d’empêcher, au moyen de mesures conservatoires, que le fond de l’affaire soit préjugé en pratique aussi longtemps que la juridiction contrôlera le bien-fondé de l’autorisation.

97. Il est d’ailleurs concevable que ce soient des considérations du même ordre qui sont à la base de la pratique judiciaire évoquée par le Royaume-Uni, qui signale que, dans les procédures de droit public, les juridictions renoncent généralement à imposer l’obligation de réparation d’un éventuel préjudice.

98. Ces réflexions ont un poids accru lorsqu’il s’agit des procédures visées à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC parce que l’intérêt général au respect du droit de l’environnement y bénéficie d’une reconnaissance particulière. C’est pourquoi les parties requérantes dans ces procédures doivent pouvoir être protégées contre des coûts excessifs ou prohibitifs, protection qui va au-delà de celle que leur confèrent le principe d’effectivité et le droit à une protection juridictionnelle effective ( 60 ).

99. L’arrêt Zuckerfabrik Süderdithmarschen et Zuckerfabrik Soest ( 61 ) cité par le Royaume-Uni n’entame en rien cette conclusion. Dans cet arrêt, la Cour a, certes, exigé qu’une garantie soit constituée pour le cas où une mesure conservatoire entraînerait des risques financiers pour l’Union, mais cette décision ne peut pas être transposée aux procédures visées à l’article 10 bis de la directive EIE et à l’article 15 bis de la directive IPC.

100. En effet, ce recours ne visait pas à faire respecter le droit de l’environnement dans l’intérêt général, mais il était exclusivement dirigé, au seul profit du requérant, contre une cotisation qui devait être versée à ce qui s’appelait encore la Communauté à l’époque. La garantie exigée par la Cour avait en outre pour finalité principale de protéger le droit contesté à cette cotisation et non pas à compenser un éventuel préjudice résultant du retard provoqué par la mesure conservatoire. Pareil préjudice devrait bien plutôt être réparé au moyen des intérêts moratoires dus à échéances régulières.

101. Il n’est toutefois pas exclu de réprimer l’usage abusif de la procédure de référé. Empêcher les abus ou les sanctionner n’exige cependant pas du juge qu’il subordonne l’octroi de la mesure conservatoire à une obligation de réparation du préjudice qu’elle pourrait causer. Il suffirait, en pareil cas, de refuser la mesure sollicitée ou, si l’abus devait être découvert a posteriori, d’accorder à la partie lésée la réparation prévue par le droit commun.

102. En conséquence, en permettant que, dans les procédures visées à l’article 3, paragraphe 7, et à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, les juridictions d’Angleterre et du pays de Galles, y compris Gibraltar, ainsi que celles d’Irlande du Nord subordonnent l’octroi de mesures conservatoires nécessaires à une obligation de réparation de l’éventuel préjudice qu’elles pourraient causer, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.

C – Sur l’application

103. La Commission fait non seulement grief au Royaume-Uni de n’avoir pas transposé l’article 3, paragraphe 7, et l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, mais elle lui reproche également l’application que les juridictions du Royaume-Uni font de ces dispositions.

104. Ce ne peut pas être parce qu’elle considère certaines décisions individuelles de ces juridictions comme incompatibles avec l’article 3, paragraphe 7, et avec l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35 que la Commission a formulé ce moyen. En effet, elle n’en dit pas assez sur les cas précis dont il peut s’agir pour que nous puissions contrôler si ces dispositions ont effectivement été enfreintes.

105. On pourrait cependant comprendre la Commission en ce sens qu’en articulant ce moyen, elle critique une pratique des juridictions du Royaume-Uni présentant un certain degré de constance et de généralité ( 62 ). Pour cela, il faudrait qu’elle fournisse suffisamment d’éléments faisant apparaître qu’elles ont développé une pratique répétée et persistante ( 63 ).

106. Nous avons constaté que la jurisprudence des juridictions du Royaume-Uni n’avait pas transposé l’article 3, paragraphe 7, et l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35 à suffisance de droit. Les constatations que nous avons faites à ce sujet pourraient constituer un indice de la violation de ces dispositions dont elles se seraient rendues coupables dans une pratique invétérée.

107. Cette conclusion ne résiste cependant pas à l’analyse. Les constatations susvisées reposent sur le fait que la jurisprudence ne garantit pas de manière suffisamment claire et précise la protection nécessaire en matière de dépens. Une pratique invétérée impliquerait, en revanche, que les décisions enfreignent l’obligation de protection dans les faits également.

108. La Commission n’en a pas fourni la preuve. Si elle cite un certain nombre de décisions judiciaires individuelles, cette énumération démontre surtout que ces décisions ne transposent pas de façon suffisante la protection voulue par l’article 3, paragraphe 7, et par l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35. Comme nous l’avons dit plus haut, le problème essentiel réside dans le pouvoir discrétionnaire dont les juridictions disposent pour les questions déterminantes et dans l’incertitude qui en résulte en ce qui concerne le risque financier auquel les parties sont exposées.

109. En revanche, la Commission n’essaye pas de démontrer, au moyen de ces diverses décisions, qu’il existerait certaines pratiques invétérées incompatibles avec certaines exigences de la protection en matière de dépens.

110. C’est lorsqu’elle critique quatre de ces décisions au motif que les juridictions ont mis certains frais à la charge des parties requérantes que la Commission semble se rapprocher le plus d’une tentative de pareille démonstration ( 64 ).

111. Son exposé est cependant trop mince pour démontrer que, dans une pratique invétérée, les juridictions du Royaume-Uni mettent des frais excessifs ou prohibitifs à la charge des parties requérantes visées à l’article 3, paragraphe 7, et à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35.

112. D’une part, quatre décisions en provenance de deux ressorts judiciaires du Royaume-Uni ne sont pas suffisantes pour établir l’existence d’une pratique invétérée. D’autre part, la Commission ne les décrit pas non plus avec une précision qui permettrait de déterminer si les frais mis à charge sont effectivement trop élevés.

113. À supposer que le grief que la Commission déduit de l’application inadéquate de l’article 3, paragraphe 7, et de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35 soit dirigé contre une pratique invétérée et générale des juridictions du Royaume-Uni, ce moyen devrait être rejeté.

114. Nous partons cependant du principe que le recours est dirigé uniquement contre la transposition insuffisante de l’article 3, paragraphe 7, et de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35 au moyen de décisions judiciaires faisant jurisprudence ( 65 ). Il n’est dès lors pas nécessaire de rejeter ce moyen individuellement.

V – Sur les dépens

115. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Comme la Commission a conclu à la condamnation du Royaume-Uni aux dépens et que, pour l’essentiel, celui-ci n’a pas prospéré en ses moyens, il doit être condamné aux dépens. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, en tant que parties intervenantes, la République d’Irlande et le Royaume de Danemark supportent leurs propres dépens.

VI – Conclusion

116. Je propose à la Cour de statuer comme suit: 1) Le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 7, et de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil — en laissant à l’appréciation des juridictions le soin de décider d’accorder ou non une mesure de protection en matière de dépens indépendamment de la finalité de celle-ci et en leur permettant d’appliquer à cette fin des critères incompatibles avec l’article 3, paragraphe 7, et avec l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35; — en permettant aux juridictions, dans des procédures relevant de l’article 3, paragraphe 7, et de l’article 4, paragraphe 4 de la directive 2003/35, d’accorder, en matière de dépens, une protection réciproque empêchant qu’en cas de succès du recours, la partie défenderesse doive supporter le coût des honoraires de succès appropriés afférents à la représentation des personnes et associations visées dans ces dispositions, et — en permettant que, dans les procédures visées à l’article 3, paragraphe 7, et à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/35, les juridictions d’Angleterre et du pays de Galles, y compris Gibraltar, ainsi que celles d’Irlande du Nord subordonnent l’octroi de mesures conservatoires nécessaires à une obligation de réparation de l’éventuel préjudice qu’elles pourraient causer. 2) Le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord supporte les dépens exposés par la Commission européenne. Le Royaume de Danemark et l’Irlande supportent leurs propres dépens.

( 1 ) Langue originale: l’allemand.

( 2 ) Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2005, L 124, p. 4).

( 3 ) Directive du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO L 156, p. 17).

( 4 ) Arrêt du 11 avril 2013 (C‑260/11).

( 5 ) Cette convention a été adoptée par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1, ci-après la «convention d’Aarhus»).

( 6 ) Directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), codifiée par la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 26, p. 1, ci-après «la directive EIE»).

( 7 ) Directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution (JO L 257, p. 26), codifiée par la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution (JO L 24, p. 8, ci-après «la directive IPC»), et remplacée par la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334, p. 17).

( 8 ) Déjà cité à la note 4.

( 9 ) Déjà cité à la note 4.

( 10 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 35).

( 11 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, points 27 et 28).

( 12 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 45).

( 13 ) Sur les droits éventuellement plus étendus résultant de l’article 47, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, voir les conclusions que nous avons présentées le 18 octobre 2012 dans l’affaire Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, point 38), ainsi que l’arrêt du 22 décembre 2010, DEB (C-279/09, Rec. p. I-13849, points 60 et suiv.).

( 14 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 40).

( 15 ) Voir l’arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 42) et nos conclusions dans cette affaire (déjà citées à la note 13, point 47).

( 16 ) Arrêt du 16 juillet 2009, Commission/Irlande (C-427/07, Rec. p. I-6277, points 93 et suiv.).

( 17 ) Arrêts du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C-418/04, Rec. p. I-10947, point 157), et du 14 octobre 2010, Commission/Autriche (C-535/07, Rec. p. I-9483, point 60).

( 18 ) Arrêts du 27 avril 1988, Commission/France (252/85, Rec. p. 2243, point 5); du 12 juillet 2007, Commission/Autriche (C-507/04, Rec. p. I-5939, point 89), et du 27 octobre 2011, Commission/Pologne (C‑311/10, point 40).

( 19 ) Arrêts du 16 décembre 1992, Katsikas (C-132/91, C-138/91 et C-139/91, Rec. p. I-6577, point 39); du 8 juin 1994, Commission/Royaume-Uni (C-382/92, Rec. p. I-2435, point 36); du 9 décembre 2003, Commission/Italie (C-129/00, Rec. p. I-14637, point 30), et Commission/Irlande (précité à la note 17, point 166).

( 20 ) Nos conclusions du 15 janvier 2009, Commission/Irlande (C-427/07, Rec. p. I-6277, point 99, ainsi que la jurisprudence citée à cet endroit).

( 21 ) Voir arrêt du 28 janvier 2010, Commission/Irlande (C-456/08, Rec. p. I-859, point 65), et nos conclusions dans cette affaire (points 60 et suiv.).

( 22 ) Voir conclusions de l’avocat général Mengozzi du 18 janvier 2007 dans l’affaire Commission/Royaume-Uni (arrêt du 14 juin 2007, C-127/05, Rec. p. I-4619, points 130 et suiv.).

( 23 ) Court of Appeal, Corner House Reearch (R on the application of) contre Secretary of State for Trade & Industry [2005] 1 WLR 2600, points 72 et 74.

( 24 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, points 30, 37 et suiv.) ainsi que nos conclusions dans cette affaire (points 19 et suiv. ainsi que 45 et suiv.).

( 25 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 40 notamment) ainsi que nos conclusions dans cette affaire (en particulier point 36).

( 26 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, en particulier points 35 et 40) ainsi que nos observations dans cette affaire (en particulier point 24).

( 27 ) Arrêt Corner House (déjà cité à la note 23, point 72).

( 28 ) Court of Appeal, Morgan & Baker contre Hinton Organics (Wessex) Ltd [2009] EWCA 107 Civil Division, point 47, ii).

( 29 ) Court of Appeal, Garner, R (on the application of) contre Elmbridge Borough Council & Ors [2010] EWCA Civ 1006, point 50 (arrêt du 29 juillet 2010).

( 30 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, points 35 et 39).

( 31 ) Mémoire en défense [point 70, où il se réfère à l’arrêt Garner (déjà cité à la note 29, point 39)]; voir également mémoire en défense (point 44).

( 32 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 33).

( 33 ) Précité à la note 28 (points 35 et suiv.).

( 34 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 40).

( 35 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 43).

( 36 ) P. 12 (p. 111 des annexes de la requête).

( 37 ) Arrêts du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne (C-191/95, Rec. p. I-5449, point 55); du 6 novembre 2003, Commission/Espagne (C-358/01, Rec. p. I-13145, point 27), et du 18 décembre 2007, Commission/Espagne (C-186/06, Rec. p. I-12093, point 15).

( 38 ) Arrêts Commission/Allemagne (cité à la note 37, point 56); Commission/Espagne (cité à la note 37, point 28), et du 7 juillet 2005, Commission/Autriche (C-147/03, Rec. p. I-5969, point 24).

( 39 ) Arrêts Commission/Allemagne (cité à la note 37, point 54); Commission/Espagne (cité à la note 37, point 29), et du 7 avril 2011, Commission/Portugal (C-20/09, Rec. p. I-2637, point 20).

( 40 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (cité à la note 4, points 27 et suiv.).

( 41 ) Observations du 20 décembre 2007 (point 31, p. 83 des annexes de la requête).

( 42 ) Voir, en ce qui concerne l’éventuel impact négatif que des honoraires majorés en cas de victoire pourraient avoir sur la liberté de la presse, Cour eur. D. H. arrêt MGN/Royaume-Uni du 18 janvier 2011 (recours no 39401/04, § 192 et suiv.).

( 43 ) Arrêt du 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (C-305/05, Rec. p. I-5305, points 29 à 31).

( 44 ) Voir Cour eur. D. H., arrêt Stankiewicz/Pologne du 6 avril 2006 (recours no 46917/99, § 60 et suiv.) à propos de l’exonération des frais de procédure dont bénéficie le ministère public.

( 45 ) Voir nos conclusions dans l’affaire Edwards et Pallikaropoulos (déjà citées à la note 13, points 40 et suiv.).

( 46 ) La façon dont la Commission a rendu compte de la procédure R (Birch) contre Barnsley MBC au point 26 de sa réplique laisse subodorer une stratégie de ce type.

( 47 ) L’article 945 du code de procédure civil allemand confère un droit de ce type à une indemnisation. Conformément à l’arrêt que le Bundesgerichtshof a rendu le 23 septembre 1980 (VI ZR 165/78, Neue Juristische Wochenschrift 1981, 349), ce droit ne vaut cependant pas pour les inconvénients que subissent les parties attraites à la procédure administrative par le mécanisme de l’intervention forcée.

( 48 ) Arrêt du 15 janvier 2013, Križan e.a. (C‑416/10, point 109).

( 49 ) La traduction allemande de la convention, qui, conformément à l’article 22 de celle‑ci, ne fait pas foi, parle de manière trompeuse de «vorläufigem Rechtsschutz» («mesure provisoire»). Les versions authentiques en langues anglaise et française utilisent les notions de «injunctive relief» et «redressement par injonction», respectivement.

( 50 ) P. 133 de la version anglaise et 170 de la version française (qui peuvent l’une comme l’autre être consultées à l’adresse Internet suivante: http://www.unece.org/index.php?id=21437). Conformément à l’arrêt que la Cour a rendu le 16 février 2012 dans l’affaire Solvay e.a. (C‑182/10, point 27), on peut tenir compte du guide d’application, mais celui-ci n’est pas contraignant.

( 51 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, points 27 et 28).

( 52 ) Arrêt Edwards et Pallikaropoulos (déjà cité à la note 4, point 35).

( 53 ) Arrêt Križan e.a. (déjà cité à la note 48, point 106).

( 54 ) Arrêts DEB (déjà cité à la note 13, points 28 et suiv.) et du 27 juin 2013, Agrokonsulting‑04 (C‑93/12, points 59 et suiv.).

( 55 ) Voir les conclusions que nous avons présentées le 19 avril 2012 dans l’affaire Križan e.a. (précitée à la note 51, point 181).

( 56 ) Voir arrêts du 14 mai 1974, Nold/Commission (4/73, Rec. p. 491, point 14), et du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973, points 79 et suiv.), ainsi que Cour eur. D. H. Pine Valley Developments Ltd e.a./Irlande du 29 novembre 1991 (recours no 12742/87, § 51).

( 57 ) Cour eur. D. H. Anheuser-Busch Inc./Portugal du 11 janvier 2007 (recours no 73049/01, Recueil des arrêts et décisions 2007‑I, § 64 et suiv.)

( 58 ) Arrêt Križan e.a. (déjà cité à la note 48, point 112).

( 59 ) Arrêt Križan e.a. (déjà cité à la note 48, point 114).

( 60 ) Voir nos conclusions Edwards et Pallikaropoulos (déjà citées à la note 13, points 39 et suiv.).

( 61 ) Arrêt du 21 février 1991 (C-143/88 et C-92/89, Rec. p. I-415, point 32).

( 62 ) Voir arrêts du 29 avril 2004, Commission/Allemagne (C-387/99, Rec. p. I-3751, point 42); du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C-494/01, Rec. p. I-3331, point 28), et du 5 mars 2009, Commission/Espagne (C-88/07, Rec. p. I-1353, point 54).

( 63 ) Arrêt Commission/Irlande (déjà cité à la note 62, point 47).

( 64 ) Points 122 et suiv. de la requête.

( 65 ) Voir point 41 plus haut.