CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MICHAL BOBEK

présentées le 4 mars 2021 ( 1 )

Affaires jointes C‑357/19 et C‑547/19

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie,

PM,

RO,

SP,

TQ

contre

QN,

UR,

VS,

WT,

Autoritatea Națională pentru Turism,

Agenția Națională de Administrare Fiscală,

SC Euro Box Promotion SRL (C‑357/19)

et

CY,

Asociația « Forumul Judecătorilor din România »

contre

Inspecţia Judiciară,

Consiliul Superior al Magistraturii,

Înalta Curte de Casație și Justiție (C‑547/19)

[demandes de décision préjudicielle formées par l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie)]

« Renvoi préjudiciel – Protection des intérêts financiers de l’Union – Article 325, paragraphe 1, TFUE – Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes – Procédure pénale en matière de corruption – Projets financés en partie par des fonds européens – Décision d’une cour constitutionnelle se prononçant sur la légalité de la composition d’une formation de jugement – Réglementation nationale prévoyant que la composition de formations de jugement se fait par tirage au sort – Recours extraordinaire contre des jugements définitifs – Droit à un tribunal établi préalablement par la loi – Article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Indépendance des juges – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Primauté du droit de l’Union – Procédure disciplinaire à l’encontre des magistrats »

Table des matières

I. Introduction II. Le cadre juridique A. Le droit de l’Union B. Le droit roumain 1. La Constitution roumaine 2. La loi no 303/2004 3. La loi no 304/2004 4. Le règlement relatif à l’organisation et au fonctionnement administratif de la HCCJ 5. Le code de procédure pénale 6. Le code pénal III. Les faits à l’origine du litige, la procédure nationale et les questions préjudicielles A. Affaire C‑357/19 B. Affaire C‑547/19 C. La procédure devant la Cour IV. Analyse A. Recevabilité des questions préjudicielles 1. Affaire C‑357/19 a) Sur l’incompétence de l’Union b) Sur la pertinence des questions préjudicielles pour la solution du litige au principal 2. Affaire C‑547/19 a) Sur l’absence de compétence l’Union b) Sur la pertinence de la question préjudicielle pour la solution du litige au principal B. Le droit de l’Union applicable 1. L’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, TUE 2. La décision MCV (et la Charte) 3. L’article 325, paragraphe 1, TFUE, la convention PIF (et la Charte) a) L’article 325, paragraphe 1, TFUE et la TVA b) L’article 325, paragraphe 1, TFUE, la convention PIF et la corruption portant sur des fonds européens c) L’article 325, paragraphe 1, TFUE couvre-t-il également la tentative ? d) Le champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE dépend-il de l’issue du litige ? 4. Conclusion intermédiaire C. Appréciation 1. Le contexte juridique national 2. Le droit à un tribunal établi préalablement par la loi a) Le standard du droit de l’Union b) Analyse c) Conclusion intermédiaire 3. La protection des intérêts financiers de l’Union 1) Le cadre juridique du droit de l’Union 2) La thèse des parties 3) Analyse i) Quel est le critère à appliquer ? ii) Application au cas d’espèce iii) Conclusion intermédiaire 4. Le principe d’indépendance des juges 1) Les préoccupations soulevées par la juridiction de renvoi 2) Le cadre juridique du droit de l’Union 3) Analyse i) La composition et le statut de la Cour constitutionnelle ii) Les compétences et la pratique de la Cour constitutionnelle iii) Le principe de l’autorité de la chose jugée iv) Réserve v) Conclusion intermédiaire 5. Le principe de primauté V. Conclusion

I. Introduction

1. Au cours de l’année 2019, plusieurs demandes de décision préjudicielle portant sur l’indépendance des juges, l’État de droit et la lutte contre la corruption ont été soumises à la Cour par différentes juridictions en Roumanie. Le premier groupe d’affaires concernait diverses modifications des législations nationales en matière judiciaire, dont la plupart avait été effectuée par des ordonnances d’urgence ( 2 ).

2. Les présentes affaires jointes constituent les affaires « principales » du second groupe d’affaires ( 3 ). Le thème principal qui sous-tend le second groupe est assez différent de celui qui sous-tend le premier groupe : des décisions de la Curtea Constituțională a României (Cour constitutionnelle, Roumanie, ci‑après la « Cour constitutionnelle ») violent-elles les principes de l’indépendance des juges et de l’État de droit, de même que le principe de la protection des intérêts financiers de l’Union ?

3. Ces deux affaires jointes se focalisent spécifiquement sur les effets d’une décision de la Cour constitutionnelle dans laquelle il est indiqué, en substance, que certaines des formations de la juridiction nationale suprême, l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie, ci‑après la « HCCJ »), étaient constituées de manière illégale. Cette décision a permis à certaines parties concernées d’introduire des recours extraordinaires, qui soulevaient à leur tour des questions potentielles non seulement en ce qui concerne la protection des intérêts financiers de l’Union au titre de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, mais également l’interprétation de la notion de « tribunal [...] établi préalablement par la loi », consacrée à l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte »). Enfin, tout ce qui précède s’inscrit dans un environnement institutionnel national dans lequel le non‑respect des décisions de la Cour constitutionnelle constitue une faute disciplinaire.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

4. Conformément à l’article 1er de la convention établie sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (ci‑après la « convention PIF ») ( 4 ) : « 1. Aux fins de la présente convention, est constitutif d’une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes : a) en matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif : – à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte, – à la non‑communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet, – au détournement de tels fonds à d’autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés ; [...] 2. Sous réserve de l’article 2, paragraphe 2, chaque État membre prend les mesures nécessaires et appropriées pour transposer en droit pénal interne les dispositions du paragraphe 1 de telle sorte que les comportements qu’elles visent soient érigés en infractions pénales. 3. Sous réserve de l’article 2 paragraphe 2, chaque État membre prend également les mesures nécessaires pour assurer que l’établissement ou la fourniture intentionnel de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets ayant l’effet mentionné au paragraphe 1 sont érigés en infractions pénales s’ils ne sont pas déjà punissables soit comme infraction principale, soit à titre de complicité, d’instigation ou de tentative de fraude telle que définie au paragraphe 1. 4. Le caractère intentionnel d’un acte ou d’une omission visé aux paragraphes 1 et 3 peut résulter de circonstances factuelles objectives. »

5. Aux termes de l’article 2 de la convention PIF : « 1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés à l’article 1er, ainsi que la complicité, l’instigation ou la tentative relatives aux comportements visés à l’article 1er, paragraphe 1, sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l’extradition, étant entendu que doit être considérée comme fraude grave toute fraude portant sur un montant minimal à fixer dans chaque État membre. Ce montant minimal ne peut pas être fixé à plus de 50000 [euros]. [...] »

B. Le droit roumain

1. La Constitution roumaine

6. La Constitution roumaine, telle que modifiée et complétée par la loi no 429/2003, contient les dispositions suivantes : « Article 142 – Structure 1. La [Cour constitutionnelle] est le garant de la suprématie de la Constitution. 2. La [Cour constitutionnelle] se compose de neuf juges, nommés pour un mandat de neuf ans, qui ne peut être prolongé ou renouvelé. 3. Trois juges sont nommés par la Camera Deputaţilor [Chambre des Députés], trois par le Senat [Sénat] et trois par le président de la Roumanie. [...] Article 143 – Conditions de nomination Les juges à la [Cour constitutionnelle] doivent avoir une formation juridique supérieure, une haute compétence professionnelle et une ancienneté de dix-huit ans au moins dans l’activité juridique ou dans l’enseignement juridique supérieur. [...] Article 145 – Indépendance et inamovibilité Les juges à la [Cour constitutionnelle] sont indépendants dans l’exercice de leur mandat et inamovibles pendant sa durée. Article 146 – Attributions La [Cour constitutionnelle] a les attributions suivantes : [...] e) elle statue sur les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques, sur demande du président de la Roumanie, du président de l’une des deux chambres du Parlement roumain, du Premier ministre ou du président du Consiliul Superior al Magistraturii [Conseil supérieur de la magistrature, ci‑après le “CSM”] ; [...] Article 147 – Les décisions de la [Cour constitutionnelle] 1. Les dispositions des lois et ordonnances en vigueur ainsi que celles des règlements qui sont jugées anticonstitutionnelles cessent de produire leurs effets juridiques 45 jours après la publication de l’arrêt de la [Cour constitutionnelle], à moins que, durant cette période, le Parlement ou le gouvernement, selon le cas, ne mettent les dispositions anticonstitutionnelles en accord avec les dispositions de la Constitution. Durant cette période, les dispositions jugées inconstitutionnelles sont suspendues de plein droit. 2. Si l’inconstitutionnalité concerne une loi avant sa promulgation, le Parlement sera tenu de réexaminer les dispositions concernées afin de les rendre conformes à l’arrêt de la [Cour constitutionnelle]. [...] 4. Les décisions de la [Cour constitutionnelle] sont publiées au Monitorul Oficial al României [Moniteur officiel de la Roumanie]. À compter de la date de publication, ces décisions sont généralement obligatoires et n’ont de pouvoir que pour l’avenir. »

2. La loi no 303/2004

7. En vertu de l’article 99, sous ș), de la Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (loi no 303/2004 sur le statut des juges et procureurs, ci‑après la « loi no 303/2004 ») ( 5 ), le « non‑respect des décisions de la [Cour constitutionnelle] constitue une faute disciplinaire ».

3. La loi no 304/2004

8. La composition des formations de jugement de la HCCJ est régie par les articles 32 et 33 de la Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (loi no 304/2004 relative à l’organisation judiciaire, ci‑après la « loi no 304/2004 ») ( 6 ). Ces dispositions ont été modifiées en 2010, en 2013 et en 2018.

9. Dans sa version modifiée par la Legea nr. 207/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (loi no 207/2018 modifiant et complétant la loi no 304/2004) ( 7 ), l’article 32 de la loi no 304/2004 est libellé comme suit : « 1. Au début de chaque année, sur proposition du président ou des vice‑présidents de la [HCCJ], le collège approuve le nombre de formations de cinq juges et leur composition. 2. En matière pénale, les formations de cinq juges sont composées de membres de la chambre pénale de la [HCCJ]. 3. En matière non pénale, les formations de cinq juges sont composées de magistrats spécialisés, en fonction de la nature de l’affaire. 4. Les juges faisant partie de ces formations de jugement sont désignés par tirage au sort au cours d’une audience publique, par le président ou, en son absence, par l’un des deux vice-présidents de la [HCCJ]. Les membres d’une formation de jugement saisie d’une affaire ne peuvent être changés qu’à titre exceptionnel, au regard des critères objectifs fixés dans le Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție [règlement relatif à l’organisation et au fonctionnement administratif dela HCCJ]. 5. La formation de cinq juges est présidée par le président de la [HCCJ], l’un des deux vice-présidents ou les présidents de chambre s’ils ont été désignés pour faire partie de la formation de jugement conformément au paragraphe 4. 6. Si aucun d’entre eux n’a été désigné pour faire partie des formations de cinq juges, la formation de jugement est présidée par chaque juge par rotation, suivant l’ordre de leur ancienneté au sein de la magistrature. 7. Les affaires relevant de la compétence des formations de cinq juges sont attribuées de manière aléatoire par un système informatisé. »

4. Le règlement relatif à l’organisation et au fonctionnement administratif de la HCCJ

10. Le regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ÎCCJ (règlement relatif à l’organisation et au fonctionnement administratif de la HCCJ, ci‑après le « règlement relatif à la HCCJ ») ( 8 ) a été adopté sur le fondement de la loi no 304/2004. Il a été modifié et complété par la décision no 24 de la HCCJ du 25 novembre 2010 (ci‑après la « décision no 24/2010 ») ( 9 ), et par la décision no 3 de la HCCJ, du 28 janvier 2014 (ci‑après la « décision no 3/2014 ») ( 10 ).

11. Dans leur version telle que modifiée par la décision no 3/2014, les articles 28 et 29 du règlement relatif à la HCCJ se lisent comme suit : « Article 28 1. Dans le cadre de [la HCCJ] siègent des formations de cinq juges, qui ont la compétence juridictionnelle prévue par la loi. 2. Au début de chaque année, des formations de cinq juges composées uniquement de membres de la chambre pénale sont constituées en matière pénale et, dans les matières non pénales, deux formations de cinq juges composées de membres de la première chambre civile, de la deuxième chambre civile et de la chambre du contentieux administratif et fiscal sont constituées. 3. Le nombre de formations de cinq juges en matière pénale est approuvé annuellement par le collège, sur proposition du président de la chambre pénale. 4. Les formations de cinq juges sont présidées, selon le cas, par le président, les vice-présidents, le président de la chambre pénale ou le doyen d’âge. Article 29 1. En vue de la constitution des formations de cinq juges en matière pénale, le président ou, en l’absence de celui‑ci, l’un des vice-présidents de [la HCCJ] désigne une fois par an, par tirage au sort, en audience publique, quatre ou, selon le cas, cinq juges de la chambre pénale de [la HCCJ] pour chaque formation. 2. En vue de la constitution des deux formations de cinq juges dans les autres matières, le président ou, en son absence, le vice-président de [la HCCJ] désigne, dans les conditions prévues au paragraphe 1, les juges composant lesdites formations. 3. Le collège de [la HCCJ] détermine chaque année la représentativité des chambres au sein des formations de jugement visées au paragraphe 2 et approuve la composition des formations de cinq juges ; en ce qui concerne les formations de cinq juges en matière pénale, cette approbation est faite en réponse à une proposition du président de la chambre pénale. 4. Les juges désignés l’année précédente ne participent pas au tirage au sort de l’année suivante. 5. Quatre ou, le cas échéant, cinq juges suppléants sont désignés pour chaque formation de jugement dans les conditions établies aux paragraphes 1 à 3. »

5. Le code de procédure pénale

12. Aux termes de l’article 426, paragraphe 1, de la Legea no 135/2010 privind Codul de procedură penală (loi no 135/2010 portant code de procédure pénale) ( 11 ), tel que modifié par la Legea nr. 255/2013 et par l’Ordonanța de urgență a Guvernului României nr. 18/2016 (ordonnance d’urgence du gouvernement no 18/2016, ci‑après le « code de procédure pénale ») : « [U]n recours extraordinaire en annulation peut être introduit contre les jugements définitifs en matière pénale dans les cas suivants : [...] d) lorsque la juridiction d’appel n’a pas été composée conformément à la loi ou lorsqu’il a existé un cas d’incompatibilité [...] »

13. Selon l’article 428, paragraphe 1, du code de procédure pénale, « [l]e recours en annulation pour les motifs prévus à l’article 426, sous a) et sous c) à h), peut être introduit dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision de la juridiction d’appel ».

14. L’article 432, paragraphe 1, du code de procédure pénale dispose : « [l]ors de l’audience à laquelle le recours extraordinaire en annulation est jugé, la juridiction, après avoir entendu les parties et les conclusions du procureur, si elle juge le recours fondé, met à néant par décision le jugement dont l’annulation est demandée et ouvre une nouvelle procédure d’appel ou de jugement après annulation, soit tout de suite, soit en accordant un délai, selon le cas ».

6. Le code pénal

15. L’article 154 de la Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (loi no 286/2009 portant code pénal) ( 12 ), du 17 juillet 2009, telle que modifiée et complétée ultérieurement (ci‑après le « code pénal »), prévoit : « (1) Les délais de prescription de la responsabilité pénale sont les suivants : (a) 15 ans, lorsque la loi prévoit pour l’infraction commise une peine d’emprisonnement à perpétuité ou une peine d’emprisonnement supérieure à 20 ans ; (b) 10 ans, lorsque la loi prévoit pour l’infraction commise une peine d’emprisonnement supérieure à 10 ans, mais n’excédant pas 20 ans ; (c) 8 ans, lorsque la loi prévoit pour l’infraction commise une peine d’emprisonnement supérieure à 5 ans mais n’excédant pas 10 ans ; (d) 5 ans, lorsque la loi prévoit pour l’infraction commise une peine d’emprisonnement supérieure à un an, mais n’excédant pas 5 ans ; (e) 3 ans, lorsque la loi prévoit pour l’infraction commise une peine d’emprisonnement qui n’excède pas un an ou une amende. (2) Les délais prévus au présent article courent à compter de la date de la commission de l’infraction. En cas d’infraction continue, le délai court à partir de la date de la cessation de l’action ou de l’inaction, en cas d’infraction continuée, à compter de la date de la dernière action ou inaction et en cas d’infractions répétées, à compter de la date à laquelle le dernier acte a été commis. (3) En cas d’infraction progressive, le délai de prescription de la responsabilité pénale commence à courir à compter de la date de commission de l’action ou de l’inaction et est calculé en fonction de la sanction correspondant au résultat définitif produit. […] »

16. Les causes et les effets de l’interruption des délais de prescription sont réglementés à l’article 155 du code pénal comme suit : « (1) Le délai de prescription de la responsabilité pénale est interrompu par tout acte de procédure dans l’affaire. (2) Chaque interruption fait courir de nouveau le délai. (3) L’interruption de la prescription produit des effets à l’égard de tous les participants à l’infraction, même si l’acte interruptif ne concerne que certains d’entre eux. (4) Les délais prévus à l’article 154, s’ils ont été déjà dépassés une deuxième fois, sont considérés comme remplis indépendamment du nombre d’interruptions. (5) L’admission en principe de la demande de réouverture de la procédure pénale fait courir un nouveau délai de prescription de la responsabilité pénale. »

III. Les faits à l’origine du litige, la procédure nationale et les questions préjudicielles

A. Affaire C‑357/19

17. Le litige au principal dans cette affaire porte sur des recours extraordinaires introduits par le Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcţia Naţională Anticorupţie (parquet auprès de la HCCJ – Direction nationale anticorruption, Roumanie, ci‑après le « parquet ») d’une part, et quatre appelants dans cette affaire, d’autre part, contre un arrêt définitif du 5 juin 2018.

18. Cet arrêt, qui a été prononcé par une formation de cinq juges de la HCCJ, a condamné les appelants pour des faits de corruption, d’abus de fonction et d’évasion fiscale. Par cet arrêt, la formation de cinq juges a statué sur l’appel interjeté contre l’arrêt de la chambre pénale de la HCCJ du 28 mars 2017. Cette formation comprenait le président de la chambre pénale de la HCCJ et quatre autres juges désignés par tirage au sort, conformément au règlement relatif à la HCCJ.

19. S’agissant des faits de corruption, il a été constaté que, au cours de la période 2010-2012, la première appelante, qui était, à cette époque-là, ministre, a coordonné un mécanisme par lequel elle‑même et plusieurs de ses proches ont reçu des sommes d’argent des représentants de certaines sociétés commerciales afin de garantir que ces dernières reçoivent le paiement dans les délais de travaux exécutés dans le cadre de programmes financés par le budget du ministère, à une époque où ce budget avait été réduit significativement et où le règlement des travaux avait été effectué avec beaucoup de retard. Ce mécanisme impliquait également le deuxième appelant (à l’époque, l’assistant personnel du ministre), le troisième appelant (à l’époque, secrétaire permanent du ministre), ainsi que d’autres personnes (un conseiller personnel du ministre et la directrice d’une société nationale d’investissements).

20. S’agissant des faits d’abus de fonction, il a été constaté que, au cours de l’année 2011, la première appelante avait, en sa qualité de ministre, autorisé le ministère du Développement régional et du Tourisme à attribuer un marché de services à SC Europlus Computers SRL, une société gérée par le quatrième appelant. Le contrat avait pour objet la prestation de services de promotion de la Roumanie dans le cadre des événements qui ont eu lieu lors de l’organisation du gala international de boxe professionnelle par la fédération roumaine de boxe. La passation du marché pour des services de publicité a bénéficié de fonds publics d’un montant de 8116800 lei roumains (RON) pour l’organisation d’un événement commercial dont l’intégralité des recettes avait été encaissée par les organisateurs.

21. Ainsi, il a été constaté que ces fonds publics avaient été utilisés à des fins illégales interdites par la loi et que le marché avait été attribué en violation des procédures légales de passation des marchés publics. Les services achetés ne relevaient d’aucune des catégories de dépenses éligibles au titre des programmes financés par l’Union dans le cadre du projet « Promotion de la marque de tourisme de Roumanie » au titre du programme opérationnel régional 2007‑2013. Ces circonstances ont entraîné le refus du règlement de cette somme par l’autorité de gestion des fonds européens. À ce titre, les sommes qui auraient dû être remboursées au moyen de fonds européens ont été mises intégralement à la charge du Trésor public. Le préjudice causé au ministère du Développement régional et du Tourisme était de 8116800 RON.

22. S’agissant des actes de fraude fiscale, il a été constaté que, en vue de diminuer le montant des taxes dues au Trésor public sur les revenus tirés des événements susmentionnés, le quatrième appelant a inscrit dans la comptabilité de SC Europlus Computers des documents établis par des sociétés fantômes attestant de dépenses fictives, prétendument effectuées pour des services de publicité et de consultance. Cette inscription a causé un préjudice d’un montant de 646838 RON [dont 388103 RON de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)] et de 90669 RON (dont 54402 RON de TVA).

23. Après que l’arrêt (en appel, cinq juges) de la HCCJ, du 5 juin 2018, est devenu définitif, la Cour constitutionnelle a rendu l’arrêt no 685/2018 du 7 novembre 2018 (ci‑après l’« arrêt no 685/2018 »). Cet arrêt a fait droit au recours introduit par le Premier ministre du gouvernement roumain. Il a indiqué qu’il existait un conflit de nature constitutionnelle entre le Parlement, d’une part, et la HCCJ, d’autre part, résultant des décisions du collège de la HCCJ selon lesquelles seuls quatre des cinq membres des formations de cinq juges étaient désignés par tirage au sort. Cela a été jugé contraire aux dispositions de l’article 32 de la loi no 304/2004. En conséquence, toutes les formations de cinq juges constituées à partir du 1er février 2014 ont été considérées comme ayant été composées illégalement. La Cour constitutionnelle a ordonné à la HCCJ de désigner, dans les meilleurs délais, tous les membres des formations de cinq juges par tirage au sort. Elle a également précisé que l’arrêt no 685/2018 est applicable aux affaires clôturées, dans la mesure où le délai d’exercice des recours extraordinaires n’a pas encore expiré pour les parties.

24. Les appelants, ainsi que le parquet, ont introduit un recours extraordinaire en annulation sur le fondement de l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle, demandant la mise à néant de l’arrêt du 5 juin 2018 et le réexamen de leurs appels. Dans la présente affaire, la juridiction de renvoi est ainsi appelée à se prononcer sur le bien‑fondé des moyens avancés par les deux parties. Elle peut soit rejeter le recours extraordinaire et confirmer ainsi l’arrêt attaqué en appel, soit faire droit au recours et annuler ainsi la décision condamnant les appelants et procéder à un réexamen des appels.

25. C’est dans ces conditions que l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) L’article 19, paragraphe 1, TUE, l’article 325, paragraphe 1, TFUE, l’article 1er, paragraphe 1, sous a) et b), et l’article 2, paragraphe 1, de la [convention PIF], [ainsi que le principe de sécurité juridique], doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une décision rendue par un organe extérieur au pouvoir judiciaire, la [Cour constitutionnelle], se prononçant sur la légalité de la composition de formations de jugement et ouvrant ainsi la voie à l’admission de voies de recours extraordinaires contre les jugements définitifs prononcés au cours d’une période donnée ? 2) L’article 47, deuxième alinéa, de la Charte doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la constatation par un organe extérieur au pouvoir judiciaire du manque d’indépendance et d’impartialité d’une formation de jugement dont fait partie un juge occupant un poste d’encadrement qui n’a pas été désigné de manière aléatoire mais en vertu d’une règle transparente, connue et non contestée par les parties, règle applicable à toutes les affaires attribuées à cette formation de jugement, dans la mesure où la décision prononcée est obligatoire en droit national ? 3) [Le principe de] primauté du droit de l’Union doit-[il] être interprété en ce sens qu’[il] permet à une juridiction nationale de laisser inappliquée une décision de la juridiction constitutionnelle, prononcée à la suite d’une saisine relative à un conflit constitutionnel, ayant force obligatoire en droit national ? »

B. Affaire C‑547/19

26. Par décision du 2 avril 2018, la section disciplinaire pour les juges du CSM a accueilli l’action disciplinaire introduite par l’Inspecția judiciară (Inspection judiciaire, Roumanie) contre l’appelant, juge siégeant à la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest, Roumanie). Cette décision lui a infligé la sanction disciplinaire d’exclusion de la magistrature, prévue à l’article 100, sous e), de la loi no 303/2004. La section disciplinaire a considéré que les dispositions relatives à l’attribution aléatoire des affaires avaient été gravement enfreintes. L’appelant avait ainsi commis la faute disciplinaire prévue à l’article 99, sous o), de la loi no 303/2004.

27. L’appelant a formé un recours contre la décision du 2 avril 2018 devant la HCCJ. Un autre recours parallèle contre une ordonnance procédurale rejetant une demande d’intervention dans la procédure initiale devant la section disciplinaire pour les juges du CSM a été formé par l’Asociația Forumul Judecătorilor din România (l’ association « Forum des juges », Roumanie, ci‑après l’« association des juges “Forum” » ). Ces deux affaires ont été attribuées à la formation de cinq juges « Civil 2 », dont la composition a été déterminée par tirage au sort effectué le 30 octobre 2017 et approuvé par décision no 68 du 2 novembre 2017 du collège de la HCCJ. Les deux affaires ont été jointes le 22 octobre 2018, au moment de l’audience.

28. Le 7 novembre 2018, la [Cour constitutionnelle] a rendu l’arrêt no 685/2018 ( 13 ).

29. Le 8 novembre 2018, le collège de la HCCJ a adopté la décision no 137/2018. Le 9 novembre 2018, en application de cette décision, tous les membres des formations de cinq juges pour cette année-là ont été désignés par tirage au sort.

30. Le 29 novembre 2018, l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle a été publié. À la suite de cette publication, la section pour les juges du CSM a adopté la décision no 1367, du 5 décembre 2018, instaurant des règles « afin d’assurer la mise en conformité avec les exigences formulées dans [l’arrêt no 685/2018] » (ci‑après la « décision no 1367/2018 »).

31. Pour se conformer à cette dernière décision, la formation saisie de la présente affaire, composée conformément à la décision no 137/2018, a ordonné, le 10 décembre 2018, de rayer l’affaire du rôle pour l’attribuer de manière aléatoire à une formation composée par tirage au sort, conformément aux règles établies par la section pour les juges du CSM dans la décision no 1367/2018.

32. Le 13 décembre 2018, le tirage au sort pour la désignation des membres des formations de cinq juges pour l’année 2018 a eu lieu au siège de la HCCJ. Le dossier de la présente affaire a été attribué de manière aléatoire à une formation de cinq juges « Civil 3 – 2018 ». Il s’agit de la formation qui a introduit la présente demande de décision préjudicielle.

33. Par décision no 1535 du 19 décembre 2018 de la section des juges du CSM (ci‑après la « décision no 1535/2018 »), il a été établi que les affaires qui avaient été attribuées aux formations de cinq juges établies pour l’année 2018 continueraient à être examinées par ces formations après le 1er janvier 2019, même si aucun acte de procédure n’avait été adopté dans ces affaires.

34. Compte tenu de ces événements, l’appelant a soulevé, notamment, une exception d’illégalité relative à la composition de la formation de jugement saisie de son affaire et une exception d’illégalité relative aux décisions no 1367/2018 et no 1535/2018 de la section pour les juges du CSM ainsi qu’au regard des décisions ultérieures du collège de la HCCJ ( 14 ). L’appelant soutient que l’intervention de la Cour constitutionnelle et du CSM dans l’activité de la HCCJ constitue une violation du principe de la continuité de la formation examinant l’affaire. En l’absence de cette intervention, l’affaire aurait été correctement attribuée à l’une des formations de cinq juges constituées en 2019 conformément à l’article 32 de la loi no 304/2004. La poursuite de l’activité d’une formation de jugement au-delà de la limite temporelle prévue par le droit national constitue une violation de l’article 6, paragraphe 1, de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci‑après la « CEDH »), et de l’article 47 de la Charte, ayant des répercussions sur l’article 2 TUE. En imposant un certain comportement à la HCCJ, le CSM, qui est un organe administratif, a enfreint les principes de l’État de droit en portant atteinte à l’indépendance et à l’impartialité de l’exercice de la justice, qui doivent toujours être respectées par une instance prévue par la loi.

35. La juridiction de renvoi explique que, bien que l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle n’affecte pas, en principe, la composition des formations de jugement non pénales, il a néanmoins une incidence indirecte dans le cadre de la présente procédure. La raison en est que, pour appliquer cet arrêt, le CSM a adopté une série d’actes administratifs imposant à la HCCJ une interprétation différente des dispositions relatives au caractère annuel de la composition des formations de cinq juges.

36. C’est dans ces conditions que l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante : « L’article 2 [TUE], l’article 19, paragraphe 1, du même traité et l’article 47 de la [Charte] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’une cour constitutionnelle (organe qui n’est pas une juridiction en vertu du droit national) intervienne dans la manière dont la juridiction suprême a interprété et appliqué la législation infraconstitutionnelle dans le cadre de la constitution des formations de jugement ? »

C. La procédure devant la Cour

37. La juridiction de renvoi dans l’affaire C‑357/19 a demandé l’application de la procédure accélérée, au titre de l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour. Le président de la Cour a rejeté cette demande le 23 mai 2019. Par décision du 28 novembre 2019, le traitement prioritaire a été accordé à cette affaire ainsi qu’à l’affaire C‑547/19 en application de l’article 53, paragraphe 3, du règlement de procédure.

38. Par décision du président de la Cour du 20 février 2020, les affaires C‑357/19 et C‑547/19 ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.

39. Des observations écrites ont été déposées dans l’affaire C‑357/19 par les premier, deuxième et quatrième appelants, le parquet, les gouvernements roumain et polonais ainsi que par la Commission européenne.

40. Dans l’affaire C‑547/19, des observations écrites ont été déposées par l’appelant, l’association des juges « Forum », le CSM, l’Inspection judiciaire, le gouvernement roumain et la Commission.

41. La première appelante dans l’affaire C‑357/19, le deuxième appelant dans l’affaire C‑357/19, l’appelant dans l’affaire C‑547/19, l’association des juges « Forum », le parquet, le gouvernement roumain, ainsi que la Commission ont répondu aux questions pour réponse écrite qui leur ont été posées par la Cour.

IV. Analyse

42. Les présentes conclusions sont structurées comme suit. En premier lieu, j’aborderai les exceptions soulevées par les parties intéressées à l’encontre de la recevabilité des questions préjudicielles (A). En deuxième lieu, j’exposerai le cadre juridique de l’Union applicable et j’identifierai les dispositions pertinentes du droit de l’Union applicables aux présentes affaires (B). En troisième lieu, je procéderai à l’examen au fond des questions soumises à la Cour (C).

A. Recevabilité des questions préjudicielles

1. Affaire C‑357/19

43. Les premier, deuxième et quatrième appelants, de même que le gouvernement polonais, font valoir que les questions posées à titre préjudiciel dans l’affaire C‑357/19 sont irrecevables ( 15 ). Le premier ensemble de griefs a trait à la prétendue absence de compétence de l’Union dans les domaines couverts par l’affaire au principal et concerne donc bien la compétence de la Cour (a). Le second ensemble de griefs porte sur l’absence de pertinence des questions préjudicielles pour l’affaire au principal (b).

a) Sur l’incompétence de l’Union

44. Les premier et quatrième appelants soutiennent que la présente affaire se situe en dehors du champ d’application du droit de l’Union, car tous les aspects relatifs à l’interprétation et à l’application des dispositions juridiques en cause sont strictement nationaux. Dans le même ordre d’idées, le deuxième appelant fait valoir que l’affaire ne présente aucun lien de rattachement avec le droit de l’Union.

45. Selon le gouvernement polonais, dans le cadre de la procédure préjudicielle, il n’appartient pas à la Cour de contrôler les décisions des juridictions nationales quant au fond, en se prononçant sur la question de savoir si les juridictions nationales sont tenues de suivre les décisions d’autres juridictions nationales. En outre, les questions posées ne sont pas nécessaires pour statuer sur le litige au principal. L’affaire au principal concerne une situation purement interne qui ne touche à aucun des domaines dans lesquels l’Union est compétente. De plus, la Charte ne s’applique que lorsque les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

46. Ces arguments ne sont, à mon sens, pas convaincants.

47. Il est vrai que l’Union n’a aucune compétence législative directe dans le domaine de l’organisation judiciaire générale. Force est toutefois de constater que les États membres ont l’obligation de respecter les exigences découlant de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de la convention PIF, ainsi que de l’article 47 de la Charte, lorsqu’ils élaborent leurs réglementations et adoptent des pratiques qui ont une incidence sur l’application et la mise en œuvre nationales du droit de l’Union. Cette logique n’est pas liée au domaine concerné. En ce qui concerne les limites de l’Union par rapport à l’autonomie procédurale nationale par défaut, elles sont, et ont toujours été, liées aux effets. Elles peuvent se rapporter à tout élément de la structure ou des procédures nationales utilisé pour l’application du droit de l’Union.

48. La problématique spécifique examinée dans la présente affaire, à savoir si la jurisprudence nationale et les dispositions relatives à la composition des formations de jugement de la HCCJ relèvent du champ d’application de ces dispositions et quelles sont les obligations qui en découlent potentiellement, fait précisément l’objet des questions préjudicielles. Il suffit donc de constater que la demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du droit de l’Union, en particulier de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de la convention PIF, ainsi que de l’article 47 de la Charte. Dans ces conditions, la Cour est clairement compétente pour statuer sur cette demande ( 16 ).

49. Par ailleurs, nonobstant la discussion sur l’applicabilité de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, de la convention PIF et de la Charte, ainsi que sur le champ d’application du droit de l’Union au sens plus traditionnel, qui sera analysée plus en détail plus loin dans les présentes conclusions ( 17 ), la Cour a précisé dans une jurisprudence récente que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est applicable lorsqu’un organisme national est susceptible de se prononcer, en tant que juridiction, sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union ( 18 ).

50. Il ne fait guère de doute que la HCCJ, qui est l’organe judiciaire dont l’indépendance est susceptible d’être affectée par la décision de la Cour constitutionnelle en cause dans la présente affaire, est un organe judiciaire national normalement appelé à se prononcer, en tant que juridiction, sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union.

51. Par conséquent, aucun des arguments présentés ne me permet de douter de la compétence de la Cour pour répondre aux questions posées dans l’affaire C‑357/19.

b) Sur la pertinence des questions préjudicielles pour la solution du litige au principal

52. Le quatrième appelant fait valoir que la demande de décision préjudicielle n’est pas nécessaire pour la solution du litige au principal et que la question de l’interprétation du droit de l’Union n’est pas pertinente. La raison en est que, quelle que soit la réponse apportée aux questions posées, la réponse de la Cour ne permettra pas à la juridiction de renvoi de statuer sur l’affaire en cause. Le deuxième appelant fait valoir que les dispositions du droit de l’Union visées dans les questions préjudicielles revêtent un caractère général. En tant que telles, elles ne laissent place à aucun doute et sont sans lien avec l’affaire au principal. Par ailleurs, cet appelant fait également valoir que, en tout état de cause, sa situation juridique n’a aucun lien avec des infractions relatives à une fraude portant sur des fonds européens.

53. Partageant en substance les mêmes doutes, la première appelante ajoute, en se référant à la convention PIF, que la juridiction de renvoi a cherché à satisfaire aux conditions de recevabilité d’une manière illégale et non fondée. Cette appelante précise que, en ce qui concerne l’infraction de tentative d’utilisation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets afin d’obtenir indûment des fonds provenant du budget de l’Union, elle a été acquittée définitivement. Par ailleurs, le budget de l’Union n’a pas été affecté et l’objet du recours extraordinaire dans l’affaire au principal ne porte aucunement sur cette infraction. Dès lors, la présente affaire ne présente aucun lien de rattachement avec le droit de l’Union.

54. Selon moi, ces griefs ne sauraient être accueillis.

55. Tout d’abord, toutes les questions préjudicielles dans l’affaire C‑357/19 ont été posées dans le cadre de l’analyse du recours extraordinaire pendant devant la juridiction de renvoi. Afin de statuer sur ce recours, cette juridiction estime nécessaire de clarifier, au moyen de la première et de la deuxième question, l’interprétation de diverses dispositions du droit de l’Union, afin de déterminer si celles‑ci s’opposent à l’adoption de l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle, qu’elle serait par ailleurs tenue d’appliquer. Dans l’hypothèse où le droit de l’Union s’opposerait à l’adoption de cette décision constitutionnelle, la juridiction de renvoi s’interroge, dans sa troisième question, sur les conséquences juridiques de cette constatation, en d’autres termes, sur la possibilité de ne pas appliquer cette décision sur le fondement du principe de primauté.

56. Sans préjuger de quelque façon que ce soit, à ce stade, de la réponse possible quant au fond à toutes ces questions, il ne fait aucun doute, à mon sens, que les questions posées sont pertinentes pour la solution du litige au principal, dès lors qu’elles ont une incidence directe sur la décision à adopter par la juridiction de renvoi ( 19 ). Les questions posées répondent donc à la condition de « nécessité » aux fins de l’article 267 TFUE ( 20 ).

57. Ensuite, les arguments soulevés dans le cadre de la première question dans l’affaire C‑357/19, relatifs aux infractions et aux situations particulières des appelants spécifiques, n’affectent pas, à mon sens, la recevabilité de cette question. Ces arguments se fondent, en substance, sur le fait que la première appelante a été acquittée au titre de la fraude portant sur des fonds européens, que les autres parties ne sont pas affectées par ce type d’infraction et que la réouverture de l’affaire par la voie d’un recours extraordinaire en application de l’arrêt no 685/2018 pourrait avoir pour résultat d’autoriser un réexamen de la constatation d’acquittement. Pour ces raisons, il est suggéré que les questions posées sont dénuées de pertinence pour la solution du litige au principal.

58. Toutefois, la première question est en tout état de cause recevable. Le litige au principal concerne également des actes constitutifs de fraude à la TVA qui ont entraîné des pertes non négligeables quant à la perception de la TVA ( 21 ). À lui seul, ce fait présente déjà un lien de rattachement évident avec les intérêts financiers de l’Union ( 22 ).

59. Par ailleurs, s’agissant des autres infractions mentionnées (corruption et abus de fonction ( 23 )), la question de savoir si l’article 325, paragraphe 1, TFUE et/ou la convention PIF couvrent une situation telle que celle en cause au principal est une question qui porte sur le fond. Ainsi que la juridiction de renvoi l’a expliqué dans l’ordonnance de renvoi, la première question vise à savoir, à la lumière de la jurisprudence de la Cour, si les obligations incombant aux États membres en vertu de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, ainsi que de l’article 1er, paragraphe 1, sous a) et b), et de l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF, concernent également des sanctions pénales déjà infligées. La juridiction de renvoi relève également qu’elle estime qu’une interprétation de l’expression « et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union » figurant à l’article 325, paragraphe 1, TFUE est nécessaire afin de déterminer si elle inclut des faits de corruption et de fraude commis dans le cadre de marchés publics, lorsque l’objectif visé était d’obtenir le remboursement de sommes provenant des fonds européens, même si ces fonds n’ont en définitive pas été fraudés.

60. Dès lors, déterminer si l’article 325, paragraphe 1, TFUE et/ou la convention PIF s’appliquent ou non dans une situation telle que celle en cause au principal fait précisément l’objet de la première question. La réponse à cette question relève à l’évidence du fond et non pas de la recevabilité.

2. Affaire C‑547/19

a) Sur l’absence de compétence l’Union

61. L’Inspection judiciaire fait valoir que la question posée à titre préjudiciel dans l’affaire C‑547/19 est irrecevable ( 24 ). Selon elle, l’article 2 TUE ne saurait être interprété en ce sens que l’Union dispose d’une compétence dans les domaines visés par cet article. Après avoir rappelé que les champs d’application de la Charte et de l’article 19, paragraphe 1, TUE diffèrent, cette partie intéressée soutient que, conformément à la jurisprudence de la Cour, cette dernière disposition vise « les domaines couverts par le droit de l’Union », indépendamment de la question de savoir si les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. L’application des dispositions de la Charte est seulement possible lorsque les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union, ce qui n’est pas le cas dans l’affaire au principal.

62. Premièrement, ainsi que je viens de le rappeler à propos de l’affaire C‑357/19, l’argument soulevé ci‑dessus porte davantage sur la compétence de la Cour que sur la recevabilité de l’affaire ( 25 ).

63. Deuxièmement, s’agissant toutefois de la question de la compétence, à la différence de l’affaire C‑357/19, l’affaire C‑547/19 n’est pas liée aux intérêts financiers de l’Union et, partant, à l’article 325 TFUE. Elle concerne un élément qui n’est pas régi, à titre principal, par le droit de l’Union (une réglementation nationale relative à la composition des formations d’une juridiction suprême) dans un litige au principal qui, à la lumière d’une interprétation classique du champ d’application du droit de l’Union, ne relève pas de celui‑ci (recours contre une sanction disciplinaire infligée à un magistrat entraînant sa révocation).

64. Toutefois, dans sa jurisprudence récente, la Cour a précisé que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est applicable lorsqu’un organisme national est susceptible de se prononcer, en tant que juridiction, sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union ( 26 ). Dans la présente affaire, il ne fait guère de doute que la HCCJ, y compris sa formation « Civil 3 » ( 27 ), qui est l’organisme judiciaire dont l’indépendance pourrait potentiellement être affectée par l’arrêt de la Cour constitutionnelle en cause dans la présente affaire, est un organisme judiciaire qui, dans l’exercice de son activité juridictionnelle dans d’autres affaires, est une juridiction qui est susceptible de se prononcer sur des questions du droit de l’Union, satisfaisant ainsi à cette exigence.

65. Compte tenu de cette jurisprudence, je suis amené à conclure que la Cour est compétente pour répondre à la question posée dans l’affaire C‑547/19. J’ai déjà exprimé des doutes quant au point de savoir s’il faudrait aborder le second alinéa de l’article 19, paragraphe 1, TUE de manière aussi illimitée ( 28 ). Toutefois, même s’il s’agit d’un cas limite, j’ai le sentiment qu’il ne s’agit pas d’un bon cas pour explorer les limites de cette disposition, et ce pour une raison plutôt simple et pragmatique : la première question posée dans l’affaire parallèle C‑357/19, qui s’interroge en substance sur la même problématique, est, du moins à mon avis, en tout état de cause recevable et relève de la compétence de la Cour.

b) Sur la pertinence de la question préjudicielle pour la solution du litige au principal

66. Par souci d’exhaustivité, j’ajouterai que la question préjudicielle posée dans l’affaire C‑547/19 satisfait à l’exigence de « nécessité » au sens de l’article 267 TFUE ( 29 ). Pour les raisons indiquées ci‑dessus, il est permis d’avoir des doutes quant à la question de savoir si un cas tel que celui en cause en l’espèce devrait malgré tout relever du champ d’application (matériel) du second alinéa de l’article 19, paragraphe 1, TUE. Il ne fait toutefois aucun doute qu’un arrêt de la Cour pourrait être appliqué directement au litige au principal, cet arrêt étant ainsi pertinent et nécessaire pour statuer sur ce litige.

67. En effet, la question posée dans l’affaire C‑547/19 porte sur l’interprétation du droit de l’Union dans le cadre d’une décision se prononçant sur une exception d’illégalité relative à la composition d’une formation de jugement, actuellement pendante devant la juridiction de renvoi. Selon la manière dont la juridiction de renvoi aborderait cette exception, après avoir reçu des éclaircissements de la Cour, l’affaire au principal est susceptible de donner lieu à un résultat très différent. L’interprétation demandée à la Cour est donc « nécessaire » au sens de l’article 267 TFUE.

B. Le droit de l’Union applicable

68. Par les différentes questions préjudicielles posées dans les deux affaires jointes dont est saisie la Cour, la HCCJ s’interroge sur l’interprétation de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, de la convention PIF, de l’article 47 de la Charte, de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, TUE, ainsi que du principe de primauté, et sur la question de savoir si ces dispositions et ces principes s’opposent à l’adoption ou à l’application de l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle.

69. À mon avis, il existe un instrument assez important en ce qui concerne le cas particulier de la Roumanie, qui n’a pas été invoqué par la juridiction de renvoi dans le cadre de la présente procédure, mais qui fonde les demandes de décision préjudicielle précédentes (et parallèles) ( 30 ): la décision 2006/928/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption (ci‑après la « décision MCV ») ( 31 ).

70. À ce titre, il convient de déterminer quelles dispositions du droit de l’Union sont pertinentes aux fins de la présente procédure.

1. L’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, TUE

71. Comme je l’ai expliqué en détail dans mes conclusions dans l’affaire AFJR ( 32 ), l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, tel qu’appliqué jusqu’à présent par la Cour, est potentiellement sans limites. Il oblige les États membres à établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines relevant du droit de l’Union. Cette disposition s’applique indépendamment de la question de savoir si les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte ( 33 ). L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE s’applique à chaque fois qu’un organisme national est susceptible de se prononcer, en tant que juridiction, sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union ( 34 ).

72. Cette approche aboutit à conférer une portée très large à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, non seulement sur le plan institutionnel, mais aussi sur le plan matériel. Le champ d’application matériel de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE couvre toute règle ou pratique nationale susceptible d’affecter l’obligation des États membres d’établir des voies de recours effectives, y compris l’indépendance et l’impartialité de ces systèmes judiciaires, sans qu’il existe aucune sorte de règle de minimis. Les limites réelles de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE découlent uniquement, du moins pour le moment, d’éléments liés à la recevabilité de l’affaire ( 35 ).

73. Eu égard à ces considérations, dès lors que le seuil de recevabilité est atteint ( 36 ), l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est applicable dans les deux présentes affaires. Sur le plan matériel, les deux affaires actuellement soumises à la Cour portent sur l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE en ce qui concerne les implications d’une décision de la Cour constitutionnelle et sa conformité aux exigences du principe de l’indépendance des juges propre à l’Union. Sur le plan institutionnel, les demandes de décision préjudicielle émanent d’une juridiction suprême, la HCCJ, qui peut effectivement être appelée à statuer, en sa qualité de juridiction, sur des questions portant sur l’application ou sur l’interprétation du droit de l’Union.

74. S’agissant des références à l’article 2 TUE dans la première question dans l’affaire C‑357/19 et dans la question posée dans l’affaire C‑547/19, tout comme dans mes conclusions dans l’affaire AFJR ( 37 ), je ne vois aucune raison de procéder à une analyse séparée de cette disposition du traité. L’État de droit, en tant que l’une des valeurs sur lesquelles repose l’Union, est sauvegardé par la garantie du droit à une protection juridictionnelle effective et du droit fondamental à un procès équitable, qui, à leur tour, ont parmi leurs composantes intrinsèques essentielles le principe d’indépendance des juridictions ( 38 ). L’article 47 de la Charte, de même que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE donnent donc une formulation plus précise de cette dimension de la valeur du principe de l’État de droit visé à l’article 2 TUE ( 39 ).

2. La décision MCV (et la Charte)

75. Contrairement aux affaires AFJR et Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice dans lesquelles j’ai présenté des conclusions, les deux ordonnances de renvoi dans les présentes affaires ne soulèvent pas de questions spécifiques s’agissant de la décision MCV ( 40 ). À l’inverse, la décision MCV est de nouveau invoquée dans les questions préjudicielles posées dans l’affaire parallèle C‑379/19 dans laquelle je rends des conclusions séparées aujourd’hui.

76. Il convient de rappeler d’emblée que, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, le fait que la juridiction de renvoi a formulé une question en se référant seulement à certaines dispositions du droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que la Cour lui fournisse tous les éléments d’interprétation qui peuvent être utiles pour statuer dans l’affaire dont elle est saisie, peu importe qu’elle y ait fait référence ou non dans l’énoncé de ses questions. Il appartient à la Cour d’extraire de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction de renvoi les éléments du droit de l’Union qui appellent une interprétation compte tenu de l’objet du litige ( 41 ).

77. En réponse aux questions pour réponse écrite posées aux parties par la Cour, la première appelante dans l’affaire C‑357/19 fait valoir que la décision MCV ne concerne pas des questions relatives à la mise en œuvre ou au respect de l’État de droit, à l’indépendance des juges ou à la protection des intérêts financiers de l’Union. En outre, cette décision ne s’applique pas à la Cour constitutionnelle. La première et la deuxième appelante dans l’affaire C‑357/19 soutiennent que cette affaire n’a aucun rapport avec l’effectivité de la lutte contre la corruption.

78. À l’inverse, la Commission, le gouvernement roumain, le parquet et l’association des juges « Forum » soutiennent, en substance, que la décision MCV, en tenant compte notamment des premier et troisième objectifs de référence visés dans son annexe, est applicable en ce qui concerne les questions soulevées dans les présentes affaires au regard de la lutte contre la corruption, de l’État de droit et de l’indépendance des juges, indépendamment d’un quelconque lien particulier avec les intérêts financiers de l’Union. L’appelant dans l’affaire C‑547/19 considère lui aussi que la décision MCV est applicable dans le domaine de la lutte contre la corruption. Ces parties intéressées ont relevé que le rapport MCV de 2019 de la Commission ( 42 ), même si, comme l’a relevé la Commission, il ne contient pas de recommandations spécifiques, a néanmoins soulevé des doutes quant à l’incidence des recours formés par le gouvernement roumain devant la Cour constitutionnelle sur la réalisation des objectifs fixés par les premier et troisième objectifs de référence visés à l’annexe de la décision MCV.

79. À mon avis, comme je l’ai suggéré dans mes conclusions dans l’affaire AFJR ( 43 ), la décision MCV (et les dispositions pertinentes de la Charte dont l’applicabilité est déclenchée par cette décision) devrait être le critère principal pour évaluer la situation dans les États membres soumis au régime spécifique de cette décision. Le même raisonnement est également applicable dans la présente affaire. Le fait que l’ordonnance de renvoi dans l’affaire C‑547/19 ne mentionne pas la décision MCV a peu d’importance.

80. Deux points supplémentaires méritent d’être relevés dans le cadre des présentes affaires. Premièrement, le champ d’application étendu des objectifs de référence visés à l’annexe de la décision MCV permet en effet d’inclure les présentes affaires. Il convient de rappeler que l’annexe de la décision MCV contient les « [o]bjectifs de référence que la Roumanie doit atteindre, visés à l’article 1er ». Les premier, troisième et quatrième objectifs de référence qui y figurent sont, respectivement de « [g]arantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du [CSM] [...] » ; de « [c]ontinuer, en se basant sur les progrès déjà accomplis, à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau », et de « [p]rendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l’administration locale ».

81. Les deux affaires C‑357/19 et C‑547/19 concernent les effets potentiels de l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle quant à l’efficacité du processus judiciaire (premier objectif de référence). En outre, l’affaire C‑357/19 concerne l’impact de cette décision constitutionnelle sur la lutte contre la corruption, visée par les troisième et quatrième objectifs de référence de la décision MCV. Il existe donc un lien matériel évident entre l’objet des présentes affaires et la décision MCV : l’arrêt de la Cour constitutionnelle en cause a des répercussions sur l’efficacité du processus judiciaire en général (puisqu’il ouvre la possibilité de réexaminer des affaires clôturées) et, plus précisément, sur la lutte contre la corruption (dans la mesure où les effets de cette décision constitutionnelle sont également appliqués en pratique aux affaires de corruption, telles que l’affaire C‑357/19) ( 44 ).

82. Deuxièmement, du point de vue du champ d’application (matériel ou institutionnel) de la décision MCV, faut-il tenir compte du fait que la réglementation litigieuse ne procède pas d’une mise en œuvre législative nationale expresse des obligations découlant de la décision MCV, mais qu’elle est contenue dans un arrêt de la juridiction constitutionnelle nationale ?

83. La Commission, le gouvernement roumain et le parquet ont indiqué dans leurs réponses aux questions qui leur ont été posées par la Cour que le fait que les présentes affaires portent sur une décision de la Cour constitutionnelle, et non pas sur des actes adoptés par le pouvoir législatif ou exécutif, est dénué de pertinence.

84. Je suis entièrement d’accord. La nature et l’incidence systémiques des décisions d’une juridiction constitutionnelle, qui ont une portée générale et sont susceptibles de modifier substantiellement l’environnement législatif, ne les distinguent pas, du point de vue de leurs effets, des actions du législateur ou d’autres acteurs titulaires de pouvoirs réglementaires.

85. Enfin, le fait que l’arrêt de la Cour constitutionnelle en cause dans les présentes conclusions relève du champ d’application de la décision MCV signifie que, pour les raisons expliquées dans mes conclusions dans l’affaire AFJR ( 45 ), il devrait être considéré, en même temps, comme un cas de mise en œuvre de la décision MCV, et donc du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. Partant, l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte devient applicable en tant que critère. Sa fonction n’est pas nécessairement celle de source de droits subjectifs pour des justiciables spécifiques, mais plutôt celle d’un critère général d’appréciation du caractère correct de la mise en œuvre nationale des obligations qui découlent du droit de l’Union ( 46 ). Dans ce contexte, l’article 47 de la Charte constitue effectivement, aux fins des présentes affaires, la disposition la plus pertinente et la plus spécifique pour permettre à la Cour de fournir à la juridiction de renvoi une réponse utile aux questions posées ( 47 ).

3. L’article 325, paragraphe 1, TFUE, la convention PIF (et la Charte)

86. Aux termes de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, l’Union et les États membres combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres. L’applicabilité de l’article 325, paragraphe 1, TFUE suppose donc l’existence d’une fraude ou de toute autre activité illégale susceptible d’affecter les intérêts financiers de l’Union.

87. Les infractions identifiées dans l’affaire C‑357/19 sont-elles susceptibles de relever du champ d’application de cette disposition ?

88. Selon moi, la réponse est « oui ». Premièrement, l’article 325, paragraphe 1, TFUE est, en tout état de cause, applicable aux infractions en matière de TVA (a). Deuxièmement, il devrait en aller de même pour les infractions en matière de corruption impliquant des projets financés par l’Union (b). Troisièmement, le fait que la présente affaire concerne une situation dans laquelle une atteinte aux intérêts financiers de l’Union n’a finalement pas eu lieu est, aux fins de l’interprétation du champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, dépourvu de pertinence (c). Le fait que certains des appelants ont été acquittés au titre des infractions spécifiques liées aux intérêts financiers de l’Union n’est pas non plus pertinent (d).

a) L’article 325, paragraphe 1, TFUE et la TVA

89. Comme l’a relevé la Commission dans ses observations écrites ainsi que le parquet dans sa réponse aux questions posées par la Cour, l’affaire au principal dans l’affaire C‑357/19 concerne, en partie, la condamnation prononcée contre le quatrième appelant pour une fraude fiscale ayant entraîné des pertes dans le cadre de la perception de la TVA. Les condamnations relatives à la TVA suffisent à faire entrer la présente procédure dans le champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de l’article 1er, paragraphe 1, sous b), de la convention PIF, lequel concerne la fraude en matière de recettes. En effet, il existe un lien direct entre la perception de recettes provenant de la TVA et la mise à disposition du budget de l’Union des ressources correspondantes ( 48 ). En outre, ainsi que l’ont relevé la Commission et le parquet, il semblerait que le montant qui n’a pas été prélevé au titre de la TVA dans la présente affaire atteigne le seuil de 50000 euros prévu par l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF pour considérer qu’une fraude est « grave ».

90. Ce qui précède conduit à conclure, sous réserve des vérifications par la juridiction de renvoi, qu’aussi bien l’article 325, paragraphe 1, TFUE que l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF sont applicables en tant que critère pertinent dans le cadre de l’affaire C‑357/19, pour ce qui concerne la condamnation liée à la TVA.

b) L’article 325, paragraphe 1, TFUE, la convention PIF et la corruption portant sur des fonds européens

91. S’agissant des autres condamnations pour corruption et abus de fonction ( 49 ), la question se pose de savoir si ces infractions en matière de marchés publics relèvent également de l’article 325, paragraphe 1, TFUE lorsque les projets ou les marchés en cause peuvent au moins être financés en partie par des fonds européens.

92. Le gouvernement roumain, le parquet et la Commission font valoir, dans leurs réponses aux questions posées par la Cour, qu’il convient de répondre à cette question par l’affirmative.

93. Je partage cet avis.

94. La jurisprudence de la Cour sur l’interprétation de l’article 325, paragraphe 1, TFUE a porté principalement sur l’aspect de cette disposition relatif à la « perception », notamment dans les affaires ayant trait à la perception de la TVA ( 50 ) et des droits de douane ( 51 ). Toutefois, il est évident que la notion d’« intérêts financiers » de l’Union englobe aussi bien les recettes et les dépenses couvertes par le budget de l’Union ( 52 ). Par conséquent, l’article 325, paragraphe 1, TFUE est applicable aux comportements frauduleux qui donnent lieu à un détournement de fonds de l’Union ( 53 ).

95. C’est tout à fait logique. En effet, il est logique que le budget et les intérêts financiers d’une personne seront non seulement affectés par une perte de revenus (l’argent qui était dû n’est pas rentré), mais également par des dépenses inappropriées ou incorrectes (l’argent qui est entré a maintenant disparu).

96. La convention PIF le confirme d’ailleurs ( 54 ), où il est prévu qu’une définition plus précise de la notion de « fraude aux intérêts financiers » de l’Union. L’article 1er, paragraphe 1, sous a), de cette convention énonce que la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union couvre, en matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif à « l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte » ; la« non‑communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet », et « le détournement de tels fonds à d’autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés » ( 55 ).

97. Une situation qui est susceptible de donner lieu à une perception ou à une rétention indue ou au détournement de fonds de l’Union porte donc atteinte aux intérêts financiers de l’Union au sens de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de l’article 1er, paragraphe 1, sous a), de la convention PIF.

98. En outre, sous réserve de toute vérification pertinente par la juridiction de renvoi, je rappelle que le protocole à la convention PIF couvre également les actes de corruption ( 56 ). L’article 2, paragraphe 1, dudit protocole définit la corruption passive comme « le fait intentionnel, pour un fonctionnaire, directement ou par interposition de tiers, de solliciter ou de recevoir des avantages, de quelque nature que ce soit, pour lui‑même ou pour un tiers, ou d’en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de sa fonction, qui porte atteinte ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers [de l’Union] ».

99. Ainsi que l’a relevé la Commission dans sa réponse aux questions posées par la Cour, il ne fait guère de doute que, nonobstant le fait que le terme « corruption » n’est pas énuméré à l’article 325, paragraphe 1, TFUE, il est couvert par la référence à la notion de « toute autre activité illégale » figurant dans cette disposition. En effet, la notion de « toute autre activité illégale » est susceptible d’englober indistinctement tout comportement illégal, sans distinction ( 57 ).

100. Ainsi, la notion de « toute autre activité illégale », au sens de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, peut inclure la corruption des fonctionnaires ou l’abus de fonction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par une perception indue des fonds européens.

c) L’article 325, paragraphe 1, TFUE couvre-t-il également la tentative ?

101. En ce qui concerne les faits de corruption et d’abus de fonction, il ressort de l’ordonnance de renvoi dans l’affaire C‑357/19 que la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’article 325, paragraphe 1, TFUE vise une situation dans laquelle il y a eu une tentative d’obtenir illégalement des fonds de l’Union, celle‑ci ayant toutefois échouée. La première appelante et le parquet ont expliqué, dans leurs réponses aux questions posées par la Cour, que la première appelante a fait l’objet d’accusations pour avoir tenté d’obtenir indûment des fonds européens.

102. La juridiction de renvoi explique que c’est dans ce contexte qu’elle souhaite savoir si l’expression « et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union », figurant à l’article 325, paragraphe 1, TFUE, couvre des actes de corruption ou de fraude commis dans le cadre de marchés publics, lorsque l’objectif visé était d’obtenir le remboursement de sommes provenant des fonds européens, même si ces fonds n’ont en fin de compte pas été attribués.

103. À mon avis, l’expression « toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union » figurant à l’article 325, paragraphe 1, TFUE est susceptible de couvrir non seulement des actes de corruption et de fraude (accomplis) commis dans le cadre de marchés publics, mais également la tentative de commettre les mêmes actes, à condition évidemment que le seuil requis pour qu’il s’agisse d’une « tentative » soit atteint et punissable en droit national.

104. Au-delà de cette affirmation générale, je ne pense pas qu’il appartienne à la Cour de se prononcer sur les circonstances factuelles de l’affaire au principal ou de se livrer à une analyse des différentes étapes de l’infraction pénale. Bien évidemment, les buts, les intentions ou les souhaits (forum internum) ne sont pas punissables. Une fois que l’un de ces éléments parvient au stade de l’action extérieure et se transforme en tentative, il peut devenir punissable, à condition toutefois qu’une preuve appropriée existe. La tentative, si elle est punissable, relève en général de la même infraction que l’acte qui a été mené à terme.

105. Je ne vois donc pas de raison pour laquelle une tentative d’infraction de corruption contraire aux intérêts protégés par l’article 325, paragraphe 1, TFUE devrait être traitée, voire qualifiée, du point de vue du champ d’application du droit de l’Union, différemment d’une infraction de corruption de même nature qui a été menée à terme. Le fait que l’auteur a finalement échoué à atteindre son objectif et n’a pas réussi à obtenir les fonds peut évidemment être pertinent par rapport au fait qu’il est poursuivi en justice pour tentative (et non pas pour un acte mené à terme), mais n’a aucune incidence sur la portée de la notion de « toute autre activité illégale » au sens de l’article 325, paragraphe 1, TFUE. En outre, trois points supplémentaires méritent d’être mentionnés.

106. Premièrement, le libellé de l’article 325, paragraphe 1, TFUE n’exige pas expressément la réalisation d’un (montant de) dommage déterminé. Comme le relève à juste titre la Commission, il a été clarifié dans la jurisprudence que même des irrégularités n’ayant pas d’impact financier précis peuvent sérieusement porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union ( 58 ).

107. Deuxièmement, il faut également tenir compte de l’article 1er, paragraphe 3, de la convention PIF. Il résulte de cette disposition que les États membres ont l’obligation d’ériger en infractions pénales la préparation d’infractions telle que la fourniture de déclarations inexactes ayant pour objet la perception indue de fonds de l’Union, si un tel comportement n’est pas déjà punissable par ailleurs soit comme infraction principale, soit à titre accessoire (telles la tentative ou l’instigation) ( 59 ).

108. Troisièmement, la définition de corruption passive prévue à l’article 2, paragraphe 1, du protocole à la convention PIF inclut les actes de corruption qui sont accomplis de telle manière qu’ils portent atteinte ou sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

d) Le champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE dépend-il de l’issue du litige ?

109. Les circonstances particulières de l’affaire C‑357/19 appellent encore une autre clarification. Le litige au principal concerne plusieurs personnes, dont une seule a été accusée d’avoir commis une infraction portant sur des fonds européens, mais qui a été acquittée définitivement. Cette circonstance a conduit les premier et deuxième appelants à contester l’applicabilité de l’article 325, paragraphe 1, TFUE dans cette affaire. En premier lieu, la première appelante soutient, en substance, que, dès lors qu’elle a été acquittée définitivement des accusations relatives à cette infraction spécifique, la présente affaire n’est pas liée aux intérêts financiers de l’Union. En second lieu, le deuxième appelant fait valoir que les effets du recours extraordinaire introduit en vertu de l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle entraîneraient la réouverture d’un jugement d’acquittement par ailleurs définitif. La réouverture du jugement offrirait une nouvelle possibilité de réexaminer ces accusations et pourrait éventuellement aboutir à une condamnation. Par conséquent, l’arrêt de la Cour constitutionnelle ne pourrait pas avoir d’effets préjudiciables sur les intérêts financiers de l’Union. De manière implicite, il pourrait même être bénéfique à ses intérêts, en ce qu’une personne précédemment acquittée pourrait finalement être condamnée.

110. À mon avis, ces arguments ne sauraient être accueillis.

111. Premièrement, et à titre liminaire, il ne saurait être exclu que les deux autres infractions qui ont fait l’objet d’une sanction (corruption et abus de fonction) ne soient pas de nature à porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Le champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE ne saurait être limité à la condamnation des infractions instituées dans l’ordre juridique national qui font expressément référence aux intérêts financiers de l’Union ou même aux fonds européens. S’il en était ainsi, le champ d’application de cette disposition de droit primaire du droit de l’Union dépendrait de la définition nationale d’infractions spécifiques.

112. Dès lors, ainsi que l’ont relevé à juste titre la Commission, le gouvernement roumain et le parquet, la question de savoir s’il a été porté atteinte ou non aux intérêts financiers de l’Union ne devrait pas dépendre de la définition d’une infraction donnée en droit national, mais devrait plutôt être appréciée au regard du cadre factuel plus large mesuré au regard des intérêts protégés par l’article 325, paragraphe 1, TFUE. En effet, ainsi que le relève le gouvernement roumain, les intérêts financiers nationaux et les intérêts financiers de l’Union sont souvent liés entre eux. Il est donc plutôt normal que la distinction entre les infractions générales qui ont, d’une manière ou d’une autre, une incidence sur les dépenses publiques nationales et celles concernant spécifiquement les intérêts financiers de l’Union ne soit, dans l’abstrait, guère évidente.

113. Deuxièmement, s’agissant de l’infraction de (tentative de) fraude affectant les fonds européens, dont a été accusée la première appelante, je relève que les « effets » sur les intérêts financiers de l’Union doivent être appréciés de manière objective. Le lien avec les intérêts financiers de l’Union se manifeste par rapport aux éléments objectifs des accusations en cause ( 60 ). Il ne découle pas naturellement de l’issue circonstanciée de l’affaire elle‑même.

114. Ainsi, en d’autres termes, la question de savoir si une personne est accusée d’une infraction susceptible de relever de « toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union », au sens de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, dépend des éléments objectifs (constitutifs) de l’infraction dont cette personne est accusée. Le fait que cette personne soit finalement condamnée ou acquittée par rapport à ces accusations n’est pas pertinent en ce qui concerne le champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE ( 61 ).

115. Pour conclure s’agissant du champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, je relève que la constatation de l’applicabilité de l’article 325, paragraphe 1, TFUE (ou de l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF, ou éventuellement également de l’article 2, paragraphe 1, du protocole à la convention PIF) déclenche de nouveau l’applicabilité de la Charte. Si les sanctions et les poursuites pénales dont les appelants ont fait ou font l’objet constituent une mise en œuvre de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF, la Charte est applicable, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de celle‑ci ( 62 ).

4. Conclusion intermédiaire

116. Eu égard aux considérations qui précèdent, il apparaît que la décision MCV, en combinaison avec l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, constituent des dispositions pertinentes tant pour l’affaire C‑357/19 que pour l’affaire C‑547/19. De plus, dans le cadre de l’affaire C‑357/19 et sous réserve des vérifications par la juridiction de renvoi, l’article 325, paragraphe 1, TFUE de même que la convention PIF et son protocole semblent également applicables.

117. L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, et l’article 2 TUE sont, en principe, également applicables dans les deux affaires. Toutefois, je rappelle que, en raison du cadre juridique spécifique prévu à l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte en ce qui concerne les standards liés à l’indépendance du pouvoir judiciaire, cette disposition offre déjà un critère solide pour mener l’analyse nécessaire dans les présentes affaires.

C. Appréciation

118. Afin d’examiner le bien‑fondé des questions préjudicielles dans les présentes affaires, je commencerai par exposer brièvement le cadre juridique national (1). En deuxième lieu, j’examinerai la deuxième question dans l’affaire C‑357/19, relative à l’interprétation de l’article 47 de la Charte (2). En troisième lieu, je me tournerai vers la première question dans l’affaire C‑357/19, relative à l’interprétation de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de la convention PIF (3), puis je me pencherai sur les mêmes problématiques examinées au regard du principe d’indépendance des juges, invoqué à la fin de la question dans l’affaire C‑547/19 (4). Enfin, je terminerai par le principe de primauté du droit de l’Union, en réponse à la troisième question dans l’affaire C‑357/19, replacé dans le contexte particulier soulevé par l’ordonnance de renvoi, dans lequel le non‑respect par un juge national d’une décision de la cour constitutionnelle nationale constitue une faute disciplinaire (5).

119. Dans l’agencement des réponses à fournir à la juridiction de renvoi, j’ai intentionnellement préféré aborder le fond lui‑même avant de me tourner, dans la mesure où cela se révèle encore nécessaire, vers les éventuels problèmes institutionnels plus larges qu’elle soulève. Je reconnais que cette approche ne reflète ni l’ordre ni le libellé exact des questions posées par la juridiction de renvoi. Cependant, c’est à mon sens la manière dont la Cour, dont le rôle n’est pas de trancher les conflits interinstitutionnels au sein d’un État membre, et encore moins de prêter main-forte à l’autorité d’autres acteurs nationaux dans des litiges institutionnels, peut examiner les problèmes soulevés par la juridiction de renvoi.

1. Le contexte juridique national

120. Il ressort de l’ordonnance de renvoi dans l’affaire C‑547/19 que les formations de cinq juges ont été introduites pour la première fois dans la législation nationale par la loi no 202/2010 ( 63 ), qui a modifié les articles 32 et 33 de la loi no 304/2004. Ces formations, qui statuent en matière pénale et non pénale, ont été organisées de manière distincte des chambres de la HCCJ. Elles jouaient le rôle d’instance de contrôle juridictionnel (organes d’appel) au sein de la HCCJ.

121. À l’origine, les membres de ces formations (organes d’appel) étaient désignés par le président de la HCCJ au début de chaque année. Lesdites formations étaient présidées par le président, le vice‑président ou par un président de chambre. Les quatre autres membres de la formation (autres que le président) étaient sélectionnés par tirage au sort en application de la décision no 24/2010 modifiant et complétant le règlement relatif à la HCCJ.

122. La loi no 255/2013 ( 64 ) a, par la suite, modifié l’article 32 de la loi no 304/2004 relative à l’organisation judiciaire, instaurant la règle du tirage au sort pour les membres des formations de cinq juges. La juridiction de renvoi dans l’affaire C‑547/19 explique que le fait que ces modifications ont été introduites par un acte normatif dans le domaine de la procédure pénale ainsi que le libellé des dispositions pertinentes ont donné lieu à des problèmes d’interprétation. C’est principalement parce qu’il existait des différences entre la position conférée par l’article 32, paragraphe 5, de la loi no 304/2004 au président et au vice-président de la HCCJ, qui devait présider la formation de cinq juges « si celui‑ci fait partie de la formation de jugement, conformément au paragraphe 4, [de l’article 32] » et la position du « président de la chambre pénale ainsi que le doyen d’âge », au sujet desquels il était précisé dans cette disposition qu’ils président la formation de jugement, sans faire aucune référence à l’article 32, paragraphe 4, de ladite loi. Par ailleurs, l’article 33, paragraphe 1, de la loi no 304/2004, qui prévoyait que « [l]e président [de la HCCJ] ou, en son absence, le vice-président, préside les chambres réunies, [...] la formation de cinq juges ainsi que toute formation de jugement dans le cadre des chambres lorsqu’il participe au jugement », a été laissé intact.

123. Il apparaît que c’est dans ce contexte que le collège de la HCCJ a adopté la décision no 3 du 28 janvier 2014 modifiant et complétant le règlement relatif à la HCCJ. Cette décision précisait que les formations de cinq juges sont présidées, selon le cas, par le président, les vice-présidents, le président de la chambre pénale ou le doyen d’âge, et que le tirage au sort, s’agissant de ces formations, ne concerne que les quatre autres membres.

124. La loi no 207/2018 ( 65 ), qui a ensuite modifié l’article 32 de la loi no 304/2004, a maintenu la règle selon laquelle le collège de la HCCJ approuve le nombre et la composition des formations de cinq juges au début de chaque année. Cette modification a supprimé les inexactitudes précédentes en prévoyant que le tirage au sort concernait tous les membres d’une formation de cinq juges.

125. À la suite de cette dernière modification, le collège de la HCCJ a adopté, le 4 septembre 2018, la décision no 89/2018, en indiquant que, ayant analysé « les dispositions de l’article 32 de la loi no 304/2004 [...] concernant l’activité des formations de cinq juges, le collège constate, à la majorité de ses membres, que les dispositions de la nouvelle loi sont des règles d’organisation visant des formations de jugement régies par une réglementation spécifique, constituées “au début de chaque année” et, en l’absence de règle transitoire, ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 2019 ».

126. C’est dans ce contexte que la Cour constitutionnelle, saisie le 2 octobre 2018 par le Premier ministre du gouvernement roumain, a adopté l’arrêt no 685/2018.

127. Par l’arrêt no 685/2018, la Cour constitutionnelle a constaté que la HCCJ avait, par les décisions no 3/2014 et no 89/2018 adoptées par son collège, modifié, par l’intermédiaire d’un acte administratif, une loi adoptée par le Parlement ( 66 ). La Cour constitutionnelle a ensuite analysé les conséquences d’une telle situation à la lumière du droit à un procès équitable, consacré à l’article 21, paragraphe 3, de la Constitution roumaine. Elle a constaté que cette disposition constitutionnelle avait été enfreinte en raison de l’absence ultérieure d’indépendance objective et d’impartialité, ce qui a également donné lieu à une violation de la garantie d’un tribunal établi par la loi ( 67 ).

128. La Cour constitutionnelle a relevé que l’article 32 de la loi no 304/2004 garantit l’impartialité objective d’une juridiction, en tant qu’élément du droit à un procès équitable. Cette garantie inclut aussi bien la répartition aléatoire des affaires que la composition des formations de jugement par tirage au sort ( 68 ). Elle a ajouté que la composition aléatoire des formations de jugement visait à éviter une situation dans laquelle les juges seniors de la HCCJ, qui seraient membres « de droit » de ces formations, seraient amenés à présider ces formations ( 69 ). Invoquant la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci‑après la « Cour EDH ») ( 70 ), la Cour constitutionnelle a jugé que l’interprétation qui avait été faite par le collège de la HCCJ de l’article 32 de la loi no 304/2004 par l’intermédiaire de ses actes administratifs était de nature à créer une pression latente sur les autres membres de la formation. Cette interprétation avait pour effet de soumettre les juges à leurs supérieurs hiérarchiques ou, à tout le moins, d’entraîner potentiellement un refus de leur part de les contredire ( 71 ). En outre, la Cour constitutionnelle a également relevé, en se référant de nouveau à la jurisprudence de la Cour EDH ( 72 ), que, à l’époque concernée, la HCCJ n’était pas composée conformément à la loi, puisque la formation de cinq juges avait été nommée au moyen d’un mécanisme contournant les dispositions légales applicables ( 73 ).

129. Enfin, l’arrêt no 685/2018 concluait notamment que, « compte tenu du comportement illégal, d’un point de vue constitutionnel, de la [HCCJ], agissant par l’intermédiaire du collège, lequel n’est pas de nature à offrir des garanties s’agissant du rétablissement approprié du cadre juridique applicable au fonctionnement des formations de cinq juges, il appartient à la chambre des juges du [CSM], sur la base de ses prérogatives constitutionnelles et juridiques, [...] d’identifier les solutions, sur le plan des principes, concernant la composition légale des formations saisies d’une affaire et de garantir l’application de ces solutions ».

130. À la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, le CSM a adopté les décisions no 1367/2018 et no 1535/2018. Conformément à ces décisions, la HCCJ a procédé au tirage au sort de nouvelles formations de jugement pour l’année 2018. L’activité judiciaire de ces formations s’est également poursuivie en 2019. Tel a été le cas même si, dans les affaires attribuées, aucune mesure n’avait été ordonnée jusqu’à la fin de l’année 2018. Toutefois, la jurisprudence de la HCCJ de l’époque prévoyait que, si la formation de jugement, dans sa composition fixée pour un an, n’avait ordonné aucune mesure dans une affaire déterminée jusqu’à la fin de l’année, la composition de la formation de jugement était modifiée. L’affaire était reprise par les juges tirés au sort pour la nouvelle année civile. Or, cette approche aurait apparemment été supplantée par les décisions du CSM.

131. Les développements juridiques et jurisprudentiels nationaux exposés ci‑dessus ont eu une série de conséquences pour les deux affaires en cause. Premièrement, s’agissant de l’affaire C‑357/19, l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle a ouvert aux parties la possibilité d’introduire un recours extraordinaire contre les jugements définitifs déjà prononcés par la HCCJ. Secondement, s’agissant de l’affaire C‑547/19, ce même arrêt, ainsi que les décisions administratives subséquentes prises par la section des juges du CSM et par le collège de la HCCJ pour leur mise en œuvre ont eu des conséquences directes sur la détermination de la formation chargée de juger l’affaire de l’appelant.

132. En résumé, bien qu’elle s’inscrive dans des contextes matériel et procédural légèrement différents, la question principale qui sous-tend les deux demandes de décision préjudicielle est celle de savoir si l’arrêt no 685/2018, en raison de son incidence sur les jugements définitifs de la HCCJ et sur la composition des formations de jugement relevant de cette juridiction, est (in)compatible avec le droit de l’Union.

2. Le droit à un tribunal établi préalablement par la loi

133. Par sa deuxième question dans l’affaire C‑357/19, la juridiction de renvoi demande si l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce que la Cour constitutionnelle constate l’absence d’indépendance et d’impartialité d’une formation de jugement lorsque cette formation comprend un juge chargé de l’administration judiciaire qui, contrairement aux quatre autres membres de cette formation, n’a pas été sélectionné de manière aléatoire. Cette question souligne le fait qu’un tel juge est attribué à la formation sur la base d’une règle transparente et connue des parties, que celles‑ci n’ont pas contestée, et qui est généralement applicable à toutes les affaires traitées par cette même formation. Selon la juridiction de renvoi, les principes d’indépendance des juges et de sécurité des rapports juridiques s’opposent à ce que l’arrêt no 685/2018 de la Cour constitutionnelle produise des effets obligatoires sur les jugements devenus définitifs à la date où cet arrêt est prononcé, en l’absence de motifs sérieux remettant en question le respect du droit à un procès équitable dans les affaires concernées.

134. Afin de répondre à cette question, j’estime qu’il est nécessaire, dans un premier temps, d’analyser le standard qui découle de l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte (a), afin d’apprécier ensuite si le droit de l’Union, et, en particulier cette disposition, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’arrêt de la Cour constitutionnelle en cause (b).

a) Le standard du droit de l’Union

135. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi semble exprimer des doutes uniquement en ce qui concerne le droit à un tribunal préalablement établi par la loi. Cela ne semble toutefois rendre compte que d’une partie du problème. Il ressort de l’arrêt de la Cour constitutionnelle en cause que ce qui est en jeu est l’interprétation de l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte au regard non seulement du droit à un « tribunal [...] établi préalablement par la loi », mais également en ce qui concerne d’autres éléments du droit à un procès équitable, tels que les exigences d’indépendance et d’impartialité, notamment en ce qui concerne l’« indépendance sur le plan interne » des juges ( 74 ).

136. En vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, l’article 47, deuxième alinéa, première phrase, de la Charte doit être interprété conformément au sens et à la portée des droits consacrés à l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Le but est d’éviter que le niveau de protection ne soit inférieur au standard de cette convention, tel qu’interprété par la Cour EDH ( 75 ).

137. Premièrement, la Cour EDH a déclaré que la garantie d’un tribunal établi préalablement par la loi a pour objet d’éviter que l’organisation du système judiciaire ne soit laissée à la discrétion de l’exécutif ( 76 ). Cette organisation ne devrait, en réalité, pas non plus dépendre du pouvoir discrétionnaire du pouvoir judiciaire, même s’il existe effectivement une certaine marge d’auto-organisation. Les règles applicables devraient être prévues par une loi adoptée par le pouvoir législatif ( 77 ). Par ailleurs, l’expression « établi par la loi » reflète le principe de l’État de droit. Elle est étroitement liée aux exigences d’indépendance et d’impartialité du pouvoir judiciaire ( 78 ).

138. L’expression « établi par la loi » concerne non seulement la base légale de l’existence du tribunal, mais aussi la composition du siège dans chaque affaire ( 79 ), laquelle est en cause dans la présente affaire.

139. La jurisprudence de la Cour EDH admet que les règles par défaut pour déterminer ce que constitue précisément un « tribunal établi par la loi » sont fixées par le droit national. Une violation des dispositions légales internes emporte en principe une violation de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH ( 80 ). L’analyse se concentre sur la question de savoir s’il y a eu violation de la « loi » (constituée de la législation et des autres dispositions dont le non‑respect rendrait irrégulière la participation des juges à l’examen d’une affaire) ( 81 ). Par exemple, une législation nationale qui comporte des règles relatives à la composition d’une formation par tirage au sort représente l’une des exigences du droit national dont la CEDH tient compte comme exigence du droit national devant être respectée ( 82 ).

140. Il n’en demeure pas moins que le principe de subsidiarité existe. La Cour EDH a reconnu que, compte tenu des importants intérêts opposés qui sont en jeu (tels que la sécurité juridique et le principe de l’inamovibilité des juges) et des incidences potentielles de la constatation d’une infraction, le droit à un tribunal établi par la loi au titre de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH ne devrait pas faire l’objet d’une interprétation trop extensive ( 83 ). Il s’ensuit que les violations du droit interne ne constituent pas toutes une violation de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH : la Cour EDH a conçu un « seuil de gravité » pour apprécier si une irrégularité est d’une gravité telle qu’elle emporte violation du droit à un tribunal établi par la loi, fondé sur le caractère manifeste de la violation (i) ; sur l’incidence d’une telle violation sur le but poursuivi par ce droit, afin d’éviter une ingérence excessive dans l’exercice du pouvoir judiciaire, de préserver l’État de droit et la séparation des pouvoirs (ii) ; en tenant compte également de l’appréciation par les juridictions nationales en ce qui concerne les conséquences juridiques d’une telle violation (iii) ( 84 ).

141. Ces considérations apparaissent comme étant de même nature que celles exprimées par la Cour dans l’affaire Simpson. S’agissant de la nomination (prétendument irrégulière) d’un juge au Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne, la Cour a affirmé qu’une irrégularité commise lors de la nomination d’un juge équivaut à une violation de l’article 47, deuxième alinéa, première phrase, de la Charte « notamment lorsque cette irrégularité est d’une nature et d’une gravité telles qu’elle crée un risque réel que d’autres branches du pouvoir, en particulier l’exécutif, puissent exercer un pouvoir discrétionnaire indu mettant en péril l’intégrité du résultat auquel conduit le processus de nomination et semant ainsi un doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’indépendance et à l’impartialité du ou des juges concernés » ( 85 ). La Cour a relevé que tel serait le cas « lorsque sont en cause des règles fondamentales faisant partie intégrante de l’établissement et du fonctionnement de ce système judiciaire » ( 86 ).

142. Deuxièmement, en ce qui concerne l’« aspect interne » de l’indépendance des juges, cette question n’a, à ce jour, pas été abordée dans la jurisprudence de la Cour. En revanche, la Cour EDH a fourni de nombreuses orientations sur ce point ( 87 ). Dans l’arrêt Parlov-Tkalčić contre Croatie, elle a indiqué que l’indépendance du pouvoir judiciaire exige que les juges individuels soient exempts « non seulement d’une influence indue extérieure au pouvoir judiciaire, mais également interne. Cette indépendance judiciaire interne exige que les juges ne doivent pas recevoir de directives ni subir de pressions de la part de leurs collègues ou de ceux qui ont des responsabilités administratives au sein de la juridiction tels que le président de celle‑ci ou le président d’une section de la juridiction [...]. L’absence de garanties suffisantes pour assurer l’indépendance des juges au sein du pouvoir judiciaire et, en particulier, à l’égard de leurs supérieurs hiérarchiques peut conduire la Cour à conclure que les doutes qu’entretient le requérant en ce qui concerne (l’indépendance et) l’impartialité de cette juridiction peuvent être considérés comme ayant été justifiés objectivement » ( 88 ).

143. Dans le cadre de cette analyse, la Cour EDH examine, notamment, si les pouvoirs conférés aux supérieurs hiérarchiques, tels que les présidents de juridiction, sont « susceptibles de générer des pressions latentes conduisant à l’asservissement des juges à leurs supérieurs hiérarchiques ou, à tout le moins, à leur réticence à contredire les souhaits de leur président, autrement dit, à des effets “paralysants” sur l’indépendance interne des juges » ( 89 ).

b) Analyse

144. En l’espèce, dans l’arrêt no 685/2018, la Cour constitutionnelle a constaté que les décisions administratives du collège de la HCCJ violaient le droit à un tribunal établi par la loi, ainsi que l’exigence d’impartialité. En ce qui concerne ce dernier point, la Cour constitutionnelle a souligné l’importance de la dimension interne de l’indépendance des juges.

145. Je tiens à souligner, d’emblée, qu’il n’est pas nécessaire d’analyser, dans la présente affaire, si l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte impose le même résultat. Ce n’est pas la question. Cependant, force est de constater sans grande difficulté que l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte ne s’oppose pas aux conclusions auxquelles est parvenue la Cour constitutionnelle.

146. Il est de jurisprudence constante que, lorsque le droit de l’Union laisse aux États membres une marge d’appréciation, les juridictions nationales restent libres de protéger les droits fondamentaux au titre de la constitution nationale, pour autant que cela ne compromette pas le niveau de protection garanti par la Charte ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ( 90 ).

147. Si cette condition a été affirmée dans l’arrêt M.A.S. et M.B. comme ouvrant la voie à des standards constitutionnels nationaux de manière à limiter l’obligation d’écarter les règles nationales fondamentalement incompatibles avec l’article 325, paragraphe 1, TFUE ( 91 ), il est très clair que la même approche peut également être utilisée comme outil pour apprécier de manière générale la compatibilité entre la réglementation, la pratique et la jurisprudence nationale, d’une part, et le droit de l’Union, d’autre part ( 92 ).

148. En l’occurrence, la question de la composition des formations de jugement ainsi que celle des voies de recours ouvertes en cas de violation des règles nationales en la matière (telles qu’interprétées