ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

DE L’UNION EUROPÉENNE

(deuxième chambre)

21 juillet 2016

Carlo De Nicola

contre

Banque européenne d’investissement (BEI)

«Fonction publique — Personnel de la BEI — Assurance maladie — Refus de remboursement de frais médicaux — Thérapie au laser — Défaut de validité scientifique du traitement — Modalités de désignation d’un médecin indépendant — Ordre des médecins compétent — Avis du médecin indépendant — Étendue du contrôle juridictionnel — Motifs de refus de remboursement — Dispositions internes en matière d’assurance maladie — Objectif de la thérapie au laser — Effets lénitifs sur la douleur — Autorisation préalable du médecin-conseil — Préjudice matériel — Conclusions prématurées — Préjudice moral — Montant non précisé — Irrecevabilité»

Objet :

Recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, par lequel M. Carlo De Nicola demande en substance, d’une part, l’annulation de la décision du 4 décembre 2014 par laquelle la Banque européenne d’investissement (BEI ou ci-après la « Banque ») lui a refusé le remboursement des frais médicaux relatifs à une thérapie au laser à haute puissance de type FP3 ainsi que l’annulation de « tous les actes connexes, consécutifs et préalables », y compris plusieurs lettres de la Banque s’y rapportant, et, d’autre part, la condamnation de la Banque et de l’Union européenne à l’indemnisation des préjudices qu’il aurait subis.

Décision :

La décision de la Banque européenne d’investissement du 4 décembre 2014, par laquelle celle-ci a refusé de rembourser à M. Carlo De Nicola les frais de la thérapie au laser FP3, est annulée. Le recours est rejeté pour le surplus. La Banque européenne d’investissement supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens de M. De Nicola.

Sommaire

(Art. 268 TFUE et 340, al. 2, TFUE)

Fonctionnaires – Agents de la Banque européenne d’investissement – Sécurité sociale – Assurance maladie – Frais de maladie – Remboursement – Refus – Défaut d’utilité thérapeutique du traitement – Avis d’un troisième médecin – Imprécision de la question posée à celui-ci – Absence d’examen utile des effets éventuels du traitement en cause sur l’affilié – Inadmissibilité – Annulation

Fonctionnaires – Agents de la Banque européenne d’investissement – Sécurité sociale – Assurance maladie – Expertise médicale – Avis d’un troisième médecin – Contrôle juridictionnel – Limites – Remise en cause d’appréciations médicales émises régulièrement – Exclusion

Recours des fonctionnaires – Agents de la Banque européenne d’investissement – Acte faisant grief – Notion – Avis d’un troisième médecin obtenu à la suite du désaccord entre le médecin-conseil et le médecin traitant – Acte préparatoire – Exclusion

[Statut de la Cour de justice, art. 21, al. 1, et annexe I, art. 7, § 1 ; règlement de procédure du Tribunal de la fonction publique, art. 50, § 1, d)]

Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de l’objet du litige – Requête introductive d’instance non suffisamment claire et précise – Irrecevabilité

En vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour, applicable à la procédure devant le Tribunal de la fonction publique conformément à l’article 7, paragraphe 1, de l’annexe I du même statut, et de l’article 50, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure, la requête doit, notamment, contenir l’objet du litige et les conclusions du requérant. La requête constitue ainsi l’acte introductif d’instance dans lequel le requérant a l’obligation de définir l’objet du litige. À cet égard, la définition de l’objet du litige dans la requête doit permettre au Tribunal d’identifier avec précision les actes dont le requérant demande l’annulation, étant entendu que le Tribunal ne saurait, en tout état de cause, statuer ultra petita, en prononçant une annulation qui excède celle sollicitée par le requérant. Ainsi, des conclusions en annulation qui ne visent pas expressément l’acte ou les actes dont l’annulation est demandée et ne permettent pas d’identifier avec suffisamment de précision les actes en cause ne sauraient satisfaire aux exigences imposées par l’article 50, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure. Par conséquent, dans la mesure où elles visent tous les actes connexes, consécutifs et préalables à la décision attaquée, des conclusions en annulation doivent être rejetées comme manifestement irrecevables. (voir points 55 à 57) Référence à : Cour : arrêt du 14 septembre 1999, Commission/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, point 52 Tribunal de l’Union européenne : arrêt du 20 mai 2010, Commission/Violetti e.a., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, point 30 Tribunal de la fonction publique : arrêt du 11 novembre 2014, De Nicola/BEI,F‑55/08 RENV, EU:F:2014:244, point 42

Seuls font grief les actes ou les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant, en modifiant, de façon caractérisée, la situation juridique de ce dernier. Lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, en principe ne constituent un acte attaquable que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires, dont l’objectif est de préparer la décision finale. Les actes préparatoires d’une décision ne font pas grief et ce n’est qu’à l’occasion d’un recours contre la décision prise au terme de la procédure que le requérant peut faire valoir l’irrégularité des actes antérieurs qui lui sont étroitement liés. Ainsi, si certaines mesures purement préparatoires sont susceptibles de faire grief au requérant dans la mesure où elles peuvent influencer le contenu d’un acte attaquable ultérieur, ces mesures ne peuvent toutefois pas faire l’objet d’un recours indépendant et doivent être contestées à l’occasion d’un recours dirigé contre cet acte. S’agissant d’une procédure menée conformément aux dispositions internes de la Banque européenne d’investissement en matière d’assurance maladie, qui vise à obtenir l’avis d’un troisième médecin en cas de désaccord entre le médecin-conseil et le médecin traitant du membre du personnel concerné, dès lors qu’il ressort clairement du libellé de ces dispositions que la décision finale relative au remboursement des frais médicaux encourus par le membre du personnel est prise par la Banque, après avis du troisième médecin, ce n’est qu’au moment de cette prise de décision que la position juridique du membre du personnel se trouve affectée, et non au moment de l’émission de l’avis du troisième médecin ou, a fortiori, de l’envoi de courriers visant à obtenir un tel avis. (voir points 59 à 61) Référence à : Tribunal de première instance : arrêt du 8 mars 2005, D/BEI, T‑275/02, EU:T:2005:81, points 43 et 44 et jurisprudence citée Tribunal de l’Union européenne : arrêt du 20 mai 2010, Commission/Violetti e.a., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, point 46 Tribunal de la fonction publique : arrêt du 23 novembre 2010, Marcuccio/Commission, F‑65/09, EU:F:2010:149, point 42

Dès lors que les dispositions internes de la Banque européenne d’investissement en matière de remboursement des frais médicaux ne contiennent aucune précision quant à l’ordre national des médecins compétent auquel la Banque doit s’adresser en cas de désaccord entre le médecin-conseil et le médecin traitant de l’agent, la Banque n’est pas tenue, en tout état de cause, de solliciter la désignation d’un troisième médecin auprès de l’ordre national des médecins dont relève le spécialiste ayant prodigué les soins ou effectué le traitement en cause. Par ailleurs, il découle desdites dispositions internes que, si la désignation d’un troisième médecin trouve son origine dans une demande de l’assuré, c’est à la Banque qu’il incombe de saisir l’ordre des médecins concerné, et non à l’assuré lui-même. Selon ces dispositions, la Banque dispose d’une certaine latitude dans le choix de l’ordre des médecins. À cet égard, même si l’agent concerné peut suggérer à la Banque de se tourner vers un ordre des médecins donné, une telle suggestion ne peut en soi entraîner aucune obligation pour la Banque d’y donner suite. (voir points 71 et 72)

Les voies de recours ouvertes aux membres du personnel de l’Union ne peuvent, en principe, être utilisées pour mettre en cause les appréciations médicales proprement dites, lesquelles doivent être tenues pour définitives lorsqu’elles sont intervenues dans des conditions régulières. En effet, le juge de l’Union ne dispose pas des compétences nécessaires en matière médicale pour lui permettre de valider ou d’invalider une appréciation médicale, voire d’arbitrer entre plusieurs appréciations médicales contradictoires. À cet égard, les appréciations médicales proprement dites formulées par un troisième médecin désigné en vertu des dispositions internes de la Banque européenne d’investissement en matière d’assurance maladie doivent être considérées comme définitives lorsqu’elles ont été émises dans des conditions régulières. Ainsi, le juge de l’Union est uniquement habilité à vérifier, d’une part, si ce troisième médecin a été désigné dans des conditions régulières et, d’autre part, si son avis est régulier, notamment s’il contient une motivation permettant d’apprécier les considérations sur lesquelles il est fondé et s’il établit un lien compréhensible entre les constatations médicales qu’il comporte et les conclusions auxquelles il parvient. Dans ce contexte, le juge de l’Union peut être également amené à examiner si les conclusions formulées par le troisième médecin reposent sur une prémisse correctement définie et sont, dès lors, pertinentes. (voir points 104 et 105) Référence à : Tribunal de l’Union européenne : arrêt du 9 décembre 2009, Commission/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, point 68 Tribunal de la fonction publique : arrêts du 18 septembre 2007, Botos/Commission,F‑10/07, EU:F:2007:161, point 39 ; du 14 septembre 2010, AE/Commission, F‑79/09, EU:F:2010:99, point 64 ; du 28 septembre 2011, Allen/Commission, F‑23/10, EU:F:2011:162, point 71, et du 29 février 2012, AM/Parlement, F‑100/10, EU:F:2012:24, point 65

S’il est vrai que l’article 13, paragraphe 7, du protocole sur les statuts de la Banque européenne d’investissement dispose que son président a le pouvoir d’engager et de licencier les agents de cet organisme, il ne découle pas de cette disposition que toutes les décisions qui ont une implication pour les relations de travail à la Banque doivent nécessairement être adoptées par le président de la Banque en personne. L’efficacité de l’organisation de la Banque exige bien au contraire que, à l’instar de toute autre institution ou organisme de l’Union européenne et, plus généralement, de tout employeur, l’adoption de telles décisions puisse être déléguée à certains organes ou personnes au sein de ces institutions ou organismes. À cet égard, dans le droit de l’Union, les délégations de pouvoirs d’exécution sont licites à condition qu’un texte ne les prohibe pas formellement. (voir points 115 et 116) Référence à : Tribunal de première instance : arrêts du 18 octobre 2001, X/BCE, T‑333/99, EU:T:2001:251, point 102 et jurisprudence citée, et du 16 décembre 2004, De Nicola/BEI, T‑120/01 et T‑300/01, EU:T:2004:367, points 97 et 98

Les affiliés à la caisse de maladie de la Banque européenne d’investissement n’ont pas un droit automatique au remboursement de tous leurs frais médicaux. En effet, aux fins d’assurer l’équilibre financier de sa caisse de maladie, la Banque a notamment prévu, dans ses dispositions internes en matière d’assurance maladie, des hypothèses de refus de remboursement de certaines catégories de frais médicaux ou des conditions spécifiques d’ouverture du droit à remboursement de certaines prestations. Ainsi, si l’affilié à la caisse de maladie de la Banque peut légitimement considérer que ses frais médicaux seront, en principe, remboursés dans la limite des divers plafonds prévus par les dispositions internes en matière d’assurance maladie, le remboursement de certains frais peut néanmoins être légalement refusé par la Banque si, après avis du médecin-conseil et, éventuellement, après avis d’un troisième médecin, celle-ci estime que ces frais sont excessifs ou se rapportent à un traitement ou à des prestations qui n’apparaissent pas nécessaires ou si l’affilié a omis de demander l’autorisation préalable du médecin-conseil pour des prestations non prévues par le barème de remboursement. En outre, il est pleinement justifié que le coût de traitements ou de prestations dont l’utilité thérapeutique est scientifiquement contestée ne soit pas pris en charge par la caisse de maladie, dont le financement incombe à l’ensemble des affiliés et à la Banque elle-même. Dans ce contexte, le défaut d’utilité thérapeutique d’un traitement est visé par les dispositions internes en matière d’assurance maladie, dès lors que celles-ci permettent à la Banque de refuser légalement le remboursement de frais médicaux qu’elle considère comme étant non nécessaires, hypothèse qui inclut, a fortiori, les frais de traitements qualifiés d’inutiles, dans le sens que ces traitements n’ont pas d’effets bénéfiques thérapeutiques. Par ailleurs, les dispositions internes en matière d’assurance maladie ne prévoient nullement que la Banque serait tenue, lorsqu’elle estime que certains frais médicaux ne sont pas nécessaires, de rembourser ceux-ci au moins en partie. Une telle interprétation, qui aurait pour effet de contraindre la Banque à faire droit, dans une mesure variable, à toutes les demandes de remboursement qui ne seraient pas expressément exclues en vertu du point II de l’annexe II des dispositions internes en matière d’assurance maladie, irait à l’encontre d’une gestion saine du système d’assurance maladie et porterait atteinte à l’équilibre obligatoire, et par ailleurs difficile à préserver, entre le coût des prestations médicales à rembourser et les cotisations des affiliés. (voir points 123 à 125, 127 et 128) Référence à : Tribunal de la fonction publique : arrêt du 18 septembre 2007, Botos/Commission, F‑10/07, EU:F:2007:161, point 63

En matière de remboursement des frais médicaux, lorsque la Banque européenne d’investissement refuse le remboursement des frais d’une thérapie en raison du défaut d’utilité de celle-ci, sans que ses effets éventuels sur les douleurs de l’affilié concerné n’aient pu être examinés de manière utile dans l’avis du troisième médecin en raison de l’imprécision de la question qui lui a été posée à cet égard par la Banque elle-même, la décision de refus de remboursement est entachée d’une irrégularité qui en entraîne la nullité. (voir point 140)

Lorsque la responsabilité de l’Union européenne est engagée par l’acte de l’une de ses institutions, elle est représentée devant les juridictions de l’Union par la ou les institutions auxquelles le fait générateur de responsabilité est reproché. À cet regard, en tant qu’elles sont dirigées contre l’Union européenne, sans autre précision, les conclusions en indemnisation du préjudice moral qu’un membre du personnel de la Banque européenne d’investissement aurait subi du fait du refus de remboursement de frais médicaux par la Banque doivent être considérées comme étant dirigées contre la Banque elle-même. (voir point 156) Référence à : Tribunal de l’Union européenne : ordonnance du 6 janvier 2015, Kendrion/Union européenne, T‑479/14, EU:T:2015:2, point 15 et jurisprudence citée