Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 29 mars 1990. - Alfons Berkenheide contre Hauptzollamt Münster. - Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht Düsseldorf - Allemagne. - Agriculture - Prélèvement supplémentaire sur le lait. - Affaire C-67/89.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-02615



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Une fois encore, cette demande de décision préjudicielle porte sur l' interprétation de dispositions communautaires concernant l' attribution de quantités de référence de production de lait à des agriculteurs dont le niveau de production laitière a été affecté par des événements exceptionnels .

2 . Nous rappellerons que, en vue de maîtriser la production du lait, le règlement ( CEE ) n° 856/84 du Conseil, modifiant le règlement ( CEE ) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers a introduit un prélèvement, s' ajoutant au prélèvement de coresponsabilité, sur des quantités de lait ou d' équivalent lait livrées au-delà d' une quantité de référence à déterminer ( JO L 90, p . 10 ). Pour la mise en oeuvre du régime des prélèvements, les États membres pouvaient choisir entre deux formules . Selon la formule A, le prélèvement est dû par les producteurs de lait sur les quantités de lait livrées à un acheteur et qui dépassent, pendant la période de douze mois pertinente, la quantité de référence attribuée à ce producteur . Selon la formule B, c' est à l' acheteur qu' il incombe de payer le prélèvement sur les quantités de lait livrées par des producteurs et qui, pendant la période pertinente de douze mois, dépassent une quantité de référence à déterminer . Le total des quantités de référence attribuées dans un État membre ne doit pas dépasser une quantité totale garantie, égale à la quantité de lait ou d' autres produits laitiers livrée dans cet État membre en 1981, majorée de 1 %.

3 . Les règles générales d' application du régime des prélèvements, et notamment la détermination des quantités de référence, ont été fixées dans le règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil ( JO L 90, p . 13 ). Lorsque la formule A est appliquée, la quantité de référence attribuée à un producteur ( c' est-à-dire la quantité exemptée du prélèvement supplémentaire ) doit, en principe, être égale à la quantité de lait ou d' équivalent lait livrée par le producteur pendant l' année civile 1981 ( article 2, paragraphe 1 ). Toutefois, les États membres peuvent prévoir que la quantité de référence sera égale à la quantité de lait ou d' équivalent lait livrée pendant l' année civile 1982 ou 1983, affectée d' un pourcentage établi de manière à ne pas dépasser la quantité totale garantie pour cet État membre ( article 2, paragraphe 2, première phrase ). Le pourcentage en question peut, dans des conditions à déterminer par la Commission selon la procédure du comité de gestion, être modulé en fonction du niveau des livraisons de certaines catégories de redevables, de l' évolution des livraisons dans certaines régions entre 1981 et 1983 ou de l' évolution des livraisons de certaines catégories de redevables pendant la même période ( article 2, paragraphe 2, deuxième phrase ). En outre, les États membres peuvent adapter les pourcentages visés à l' article 2, paragraphes 1 et 2, pour assurer l' application des articles 3 et 4 ( article 2, paragraphe 3 ).

4 . L' article 3 vise l' attribution de quantités de référence aux producteurs dans des situations particulières . L' article 3, point 3, traite des événements exceptionnels et prévoit que "les producteurs dont la production laitière, pendant l' année de référence retenue en application de l' article 2, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels survenus avant ou au cours de ladite année obtiennent, à leur demande, la prise en compte d' une autre année civile de référence à l' intérieur de la période de 1981 à 1983 ". Le cas d' une épizootie touchant tout ou partie du cheptel laitier du producteur est inclus dans la liste des situations justifiant le choix d' une année de référence alternative qui figure à l' article 3, point 3 .

5 . Le règlement ( CEE ) n° 1371/84 de la Commission ( JO L 132, p . 11 ) fixe les modalités d' application du prélèvement supplémentaire . L' article 2, paragraphe 1, précise les facteurs qui doivent être pris en considération par les États membres si, conformément à l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84, ils modulent le pourcentage pour déterminer les quantités de référence . L' article 3 ajoute certains cas à la liste des situations particulières justifiant l' utilisation d' une année de référence différente au titre de l' article 3, paragraphe 3, du règlement n° 857/84 .

6 . Pour mettre en oeuvre le régime des prélèvements supplémentaires, la République fédérale d' Allemagne a choisi d' appliquer la formule A et a adopté l' année 1983 comme année de référence pour la détermination des quantités de référence individuelles . Les règles nationales de transposition, contenues dans le Milch-Garantiemengen-Verordnung ( règlement sur les quantités garanties de lait ) du 25 mai 1984, prévoyaient que la quantité attribuée aux producteurs individuels devait correspondre à la quantité de lait livrée à un acheteur en 1983, diminuée de 4 % ( article 4, paragraphe 2, première phrase ). Lorsque la quantité livrée en 1983 était supérieure à celle livrée en 1981, la quantité de référence était réduite d' un montant supplémentaire pouvant aller jusqu' à 5 %, selon un calcul qualifié de "Steigerungsabzug" ou abattement fondé sur l' augmentation de la production ( article 4, paragraphe 2, deuxième phrase, dans la version modifiée par un nouveau règlement national du 27 septembre 1984 ).

7 . M . Berkenheide, le demandeur au principal, est un producteur de lait . D' après l' ordonnance de renvoi, il a livré à la laiterie qu' il fournit 114 306 kg de lait en 1980, 105 970 kg en 1981, 102 472 kg en 1982 et 121 721 kg en 1983 . La quantité de référence qui lui a été attribuée a été calculée sur la base de ses livraisons en 1983 diminuées de 4 %, c' est-à-dire approximativement 116 900 kg, et, ses livraisons en 1983 étant plus élevées qu' en 1981, cette quantité a encore été réduite de 4,9 %. Cela lui conférait un quota de 110 900 kg de lait .

8 . M . Berkenheide a contesté cette attribution, en faisant valoir que la réduction supplémentaire de 4,9 % n' était pas justifiée dans son cas et qu' il avait donc droit à un quota de 116 900 kg . Il a souligné que son exploitation avait été frappée par une épidémie de mastite en 1981 et 1982 et qu' un certificat du 20 mai 1986, délivré par la Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe, avait reconnu que sa production laitière pendant ces deux années avait été affectée par un événement exceptionnel au sens de l' article 3, paragraphe 3, du règlement n° 857/84 . M . Berkenheide a prétendu que, aux fins de l' application de la réduction supplémentaire prévue par la réglementation nationale, l' article 3, point 3, lui permettait de faire état non pas de sa production réelle en 1981, mais, au contraire, de la quantité qu' il aurait produite sans cette épidémie de mastite . Si l' on prenait pour référence ces chiffres théoriques, il était clair qu' il n' y avait pas eu d' augmentation de sa production entre 1981 et 1983 et qu' il n' y avait pas lieu de réduire encore son quota .

9 . Estimant que la procédure soulevait une question de droit communautaire, le Finanzgericht Duesseldorf a saisi la Cour de la question suivante :

"Est-il contraire aux dispositions combinées de l' article 3, point 3, du règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984 ( JO L 90, p . 13 ), et de l' article 3 du règlement ( CEE ) n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984 ( JO L 132, p . 11 ), d' interpréter l' article 4, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement allemand du 25 mai 1984 ( BGBl . 1984 I, p . 720 ) relatif aux quantités de lait garanties, dans la version du règlement du 27 septembre 1984 portant première modification du règlement en question ( BGBl . 1984 I, p . 1255 ) de telle manière que, eu égard à la circonstance que la production laitière a été affectée au cours de l' année civile 1981 par un événement exceptionnel ( épizootie ) au sens des dispositions communautaires précitées, on prenne pour base, lors du calcul de l' abattement fondé sur l' accroissement de la production, non la quantité de lait effectivement produite en 1981, mais une évaluation de la quantité que le producteur aurait obtenue en 1981 si cet événement n' était pas survenu?"

10 . Telle qu' elle est libellée, la question déférée par la juridiction nationale cherche à établir la compatibilité d' une interprétation particulière d' une disposition du droit national avec le droit communautaire . Bien entendu, il n' appartient pas à la Cour de trancher une telle question dans le contexte de l' article 177 du traité . Toutefois, on peut facilement comprendre la question de la juridiction nationale comme demandant à la Cour de décider si, lorsqu' un État membre a choisi 1983, et non 1981, comme année de référence pour la détermination de quantités de référence individuelles et prévoit dans sa réglementation nationale d' application une réduction supplémentaire des quantités de référence des producteurs dont le niveau de production laitière en 1983 était plus élevé qu' en 1981, l' article 3, point 3, du règlement n° 857/84 doit être interprété comme signifiant qu' un producteur peut exiger de cet État membre qu' il tienne compte, pour décider si son quota est passible d' une telle réduction, du fait qu' en 1981 sa production laitière a été affectée par un événement exceptionnel . En d' autres termes, un producteur peut-il se prévaloir de l' article 3, point 3, pour s' opposer à ce que la réduction supplémentaire lui soit appliquée?

11 . A notre avis, il est clair que cette question doit recevoir une réponse négative . L' article 3, point 3, autorise le producteur à choisir une autre année de référence dans la période de 1981 à 1983 lorsque sa production laitière est affectée par un événement exceptionnel pendant l' année de référence choisie par l' État membre en question . Or, dans le cas présent, M . Berkenheide ne demande pas une autre année de référence et, en toute hypothèse, c' est en 1981 et en 1982 que sa production laitière a été affectée par un événement exceptionnel ( c' est-à-dire l' épidémie de mastite ) et non pas en 1983, année de référence adoptée par la République fédérale d' Allemagne .

12 . La jurisprudence de la Cour, notamment dans l' arrêt rendu dans l' affaire 84/87, Erpelding/Secrétaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture ( Rec . 1988, p . 2647 ), confirme que l' article 3, point 3, du règlement n° 857/84 doit recevoir une interprétation stricte . Dans cette affaire, un producteur dont la production laitière a été affectée par un événement exceptionnel ( comme dans la présente espèce, une épidémie de mastite ) pendant la période de 1981 à 1983 a demandé qu' il soit tenu compte, pour la détermination de son quota, soit de la quantité livrée pendant une année précédant 1981, soit de la quantité théorique qu' il aurait livrée si l' événement exceptionnel ne s' était pas produit . La Cour a déclaré :

"Il convient de constater que l' économie et l' objectif de la réglementation en cause font apparaître qu' elle énumère de façon limitative les situations dans lesquelles des quantités de référence ou quantités individuelles peuvent être attribuées et qu' elle édicte des règles précises relatives à la détermination de ces quantités" ( point 18 des motifs ).

13 . Il s' avère donc que l' article 3, point 3, du règlement n° 857/84 n' est d' aucun secours pour M . Berkenheide . Toutefois, dans une question écrite adressée au gouvernement allemand et à la Commission, la Cour a demandé si la question soulevée par la juridiction nationale ne pourrait pas être traitée par référence à l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84, plutôt que par référence à l' article 3, point 3, et ces deux parties ont répondu par l' affirmative . Nous rappellerons que l' article 2, paragraphe 2, permet à un État membre de prévoir que le quota doit être égal à la quantité de lait livrée en 1982 ou en 1983 affectée d' un pourcentage destiné à assurer que la somme des quotas individuels ne dépasse pas la quantité garantie totale et de moduler ce pourcentage en fonction d' un certain nombre de facteurs, comprenant l' évolution des livraisons de certaines catégories de redevables pendant la période de 1981 à 1983 . C' est en application de l' article 2, paragraphe 2, que la République fédérale d' Allemagne a prévu, dans sa réglementation d' application, une première réduction de 4 % pour tous les quotas et une réduction supplémentaire pouvant aller jusqu' à 5 % en ce qui concerne les producteurs dont la production laitière a augmenté entre 1981 et 1983 . C' est essentiellement sur cette réduction supplémentaire que porte le litige dans la présente affaire .

14 . Si on la reformule en visant l' article 2, paragraphe 2, on peut comprendre la question de la juridiction nationale comme demandant si l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84 ( tel qu' il a été complété par l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1371/84 de la Commission ) doit être interprété en ce sens que, lorsqu' un État membre a choisi 1983 comme année de référence et fait usage de l' option visée à la deuxième phrase de l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84, pour moduler le pourcentage appliqué à la détermination des quantités de référence pour les producteurs, de telle sorte qu' il prévoit dans sa réglementation nationale d' application une réduction supplémentaire des quantités de référence des producteurs dont le niveau de production était plus élevé en 1983 qu' en 1981, un producteur peut exiger de cet État membre qu' il tienne compte, pour décider si son quota est passible d' une telle réduction, du fait qu' en 1981 sa production laitière a été affectée par un événement exceptionnel .

15 . A notre avis, il convient également de répondre par la négative à cette question alternative . La deuxième phrase de l' article 2, paragraphe 2, donne à un État membre la possibilité de moduler le pourcentage précédemment adopté pour garantir que la quantité garantie totale n' est pas dépassée . Toutefois, si un État membre fait usage de cette possibilité, il doit le faire en se référant à un ou à plusieurs des facteurs objectifs généraux énumérés à l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84 et à l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1371/84 . Rien dans la teneur de ces dispositions ne laisse supposer qu' il est loisible à un État membre de tenir compte de la situation de producteurs individuels lorsqu' il module le pourcentage .

16 . A notre avis, une telle interprétation est également exclue par le système de la réglementation considérée dans son ensemble . Comme nous l' avons déjà dit, dans l' affaire 84/87, Erpelding, précitée, la Cour a dit pour droit que le règlement n° 857/84 énonce des règles précises concernant la détermination des quantités de référence : c' est pourquoi, en l' absence de toute indication en sens contraire à l' article 2, paragraphe 2, il n' est pas permis de tenir compte des situations difficiles individuelles dans le contexte de cette disposition . Qui plus est, l' article 3, point 3, vise déjà les situations difficiles et, en accordant aux producteurs dont la production laitière a été affectée par un événement exceptionnel pendant l' année de référence choisie par l' État membre la faculté de choisir une autre année de référence à l' intérieur de la période de 1981 à 1983, le législateur communautaire a dûment pris en considération la situation particulière de ces producteurs ( 84/87, Erpelding, point 28 des motifs ).

17 . Enfin, à notre avis, le fait de permettre aux États membres de tenir compte, au titre de l' article 2, paragraphe 2, de la situation individuelle de producteurs tels que M . Berkenheide pourrait également compromettre la sécurité juridique et l' efficacité du système des prélèvements . C' est pourquoi nous estimons que l' article 2, paragraphe 2 du règlement n° 857/84, combiné à l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1371/84, ne saurait permettre à M . Berkenheide de s' opposer à l' application de la réduction supplémentaire de son quota prévue par la réglementation nationale .

18 . En conséquence, nous pensons que la question déférée par la juridiction nationale devrait recevoir la réponse suivante :

" Tant les dispositions combinées de l' article 3, point 3, du règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil et de l' article 3 du règlement ( CEE ) n° 1371/84 de la Commission que les dispositions combinées de l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84 du Conseil et de l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1371/84 de la Commission doivent être interprétées en ce sens que, lorsqu' un État membre a choisi 1983 et non pas 1981 comme année de référence pour la détermination de quantités de référence individuelles et qu' il prévoit dans sa réglementation nationale d' application une réduction supplémentaire des quantités de référence des producteurs dont le niveau de production laitière était plus élevé en 1983 qu' en 1981, un producteur ne peut exiger de cet État membre qu' il tienne compte, lorsqu' on lui applique cette réduction supplémentaire, du fait qu' en 1981 sa production laitière a été affectée par un événement exceptionnel ."

(*) Langue originale : l' anglais .