CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,

PRÉSENTÉES LE 13 JUILLET 1972 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Comme d'autres organisations communes des marchés, l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volailles, créée par le règlement du Conseil no 123/67 du 13 juin 1967, prévoit un régime de prélèvement applicable aux importations en provenance de pays tiers, dans l'intérêt de la production intracommunautaire. Le prix d'écluse prévu à l'article 7 de ce règlement joue à cet égard un rôle déterminant. Il se compose «d'un montant égal au prix sur le marché mondial de la quantité de céréales fourragères nécessaire à la production, dans les pays tiers, d'un kilogramme de volaille abattue, différenciée par espèce», et «d'un montant forfaitaire exprimant les autres coûts d'alimentation, ainsi que les frais généraux de production et de commercialisation, différenciée par espèce». Selon l'article 4 de ce même règlement, le prélèvement applicable à la volaille abattue est déterminé «en fonction d'un montant égal à la différence entre les prix dans la Communauté et sur le marché mondial, de la quantité de céréales fourragères nécessaire à la production, dans la Communauté, d'un kilogramme de viande de volaille abattue, différenciée par espèce». A cela s'ajoute un «élément égal à 7 % de la moyenne des prix d'écluse valable pour les quatre trimestres précédant le 1er mai de chaque année». L'article 8 dudit règlement précise que «dans le cas où, pour un produit, le prix d'offre franco frontière tombe en dessous du prix d'écluse, le prélèvement applicable à ce produit est augmenté d'un montant supplémentaire égal à la différence entre le prix d'écluse et le prix d'offre franco frontière». Toutefois, selon l'article 8, paragraphe 2, «ce mon tant supplémentaire n'est pas applicable à l'égard des pays tiers qui sont disposés à garantir, et sont en mesure de le faire, qu'à l'importation dans la Communauté de produits originaires et en provenance de leur territoire, le prix pratiqué ne sera pas inférieur au prix d'écluse du produit concerné et que tout détournement de trafic sera évité».

Selon l'article 4 du règlement no 163/67 de la Commission, du 26 juin 1967, relatif à la fixation du montant supplémentaire pour les importations de produits avicoles en provenance des pays tiers, «l'admission des pays tiers au bénéfice des dispositions de l'article 8, paragraphe 2, …, du règlement no 123/67 est décidée selon la procédure prévue à l'article 17 du règlement no 123/67» (c'est-à-dire selon la procédure dite du comité de gestion). C'est ce qui a été fait également pour la république populaire de Pologne, par le règlement no 565/68 de la Commission, du 24 avril 1968, «relatif à la non-fixation de montants supplémentaires pour les coqs, poules et poulets, les canards et les oies abattus, en provenance de Pologne».

L'expose des motifs de ce règlement déclare : «considérant que, par lettre du 24 avril 1968, le gouvernement de la république populaire de Pologne s'est déclaré disposé à donner cette garantie (c'est-à-dire la garantie qu'à l'importation dans la Communauté de produits originaires et en provenance de leur territoire, le prix pratiqué ne sera pas inférieur au prix d'écluse du produit concerné et que tout détournement de trafic sera évité) pour les exportations de coqs, poules et poulets, de canards et d'oies abattus vers la Communauté; qu'il veillera également, à ce que ces exportations ne soient effectuées que par la centrale d'État pour le commerce extérieur ANIMEX; qu'il veillera également à ce que les livraisons des produits précités ne soient pas réalisées à des prix franco frontière de la Communauté, inférieurs aux prix d'écluse valables le jour du dédouanement; qu'à cette fin, il déterminera la centrale d'État pour le commerce extérieur ANIMEX à éviter de prendre en particulier des mesures susceptibles d'aboutir indirectement à des prix inférieurs aux prix d'écluse, telle la prise en charge de frais de commercialisation ou de transport, l'octroi de rabais, la conclusion d'accords de prestations liées ou toutes mesures ayant des effets analogues».

En conséquence, l'article 1 du règlement no 565/68 précise que : «les prélèvements fixés conformément à l'article 4 du règlement no 123/67/CEE ne sont pas augmentés d'un montant supplémentaire pour les importations de produits suivants de la position tarifaire ex 02.02 du tarif douanier commun originaires et en provenance de la république populaire de Pologne … d) canards abattus, non découpés, présentés plumés, saignés, non vidés et sans boyaux, avec la tête et les pattes, dénommés “canards 85 %” ; e) canards abattus, non découpés, présentés plumés, vidés, sans la tête ni les pattes, avec ou sans le cœur, le foie et le gésier, dénommés “canards 70 %”.»

Cette réglementation est importante pour la demanderesse au principal, une entreprise commerciale ayant son siège à Munich. Au cours de la période allant du 8 novembre 1967 au 17 janvier 1969, elle a fait dédouaner par le bureau de douane de Schirnding-Care une certaine quantité de canards abattus. Dans les déclarations en douane, elle a indiqué que le pays de production, d'origine et d'achat était la Pologne, et l'expéditeur, la centrale d'État pour le commerce extérieur ANIMEX, de Varsovie. Ces indications étaient accompagnées d'attestations et de certificats émanant des services vétérinaires polonais ainsi que de factures établies sur des formulaires de l'ANIMEX. Sur la base des indications et des documents fournis, le bureau de douane n'a tout d'abord perçu, outre la taxe sur le chiffre d'affaires prélevée à l'importation, que le prélèvement normal applicable aux canards d'origine et de provenance polonaise. Par la suite, après une vérification effectuée par la section douanière de l'office de vérification de la gestion des entreprises (dont les résultats sont consignés dans un rapport du 11 novembre 1969, joint au dossier), le bureau de douane a estimé cependant qu'il ne s'agissait pas de produits d'origine et de provenance polonaise. En réalité, les canards en question auraient été vendus et livrés par la centrale polonaise d'État pour le commerce extérieur ANIMEX à une entreprise autrichienne, puis revendus à la demanderesse, par cette entreprise. En conséquence, l'Autriche devrait être considérée comme le pays de provenance et. un montant supplémentaire devrait être perçu, conformément à l'article 8 du règlement no 123/67.

L'entreprise Brunner n'a toutefois pas admis cette thèse. Elle a introduit une réclamation contre la décision du bureau de douane exigeant le paiement d'un montant supplémentaire. Cette réclamation étant demeurée sans succès, elle a alors saisi le Finanzgericht de Munich. Pour fonder son recours, elle fait valoir que les canards importés auraient été achetés à l'office d'État pour le commerce extérieur ANIMEX, par l'intermédiaire d'une entreprise suisse avec laquelle elle a été mise en rapport par l'entreprise autrichienne; en revanche, il n'y aurait pas eu de vente entre l'entreprise autrichienne et la demanderesse. A l'appui de cette thèse, elle invoque notamment le fait que le prix d'achat a été viré sur le compte d'une banque de Zurich, qui était indiqué sur les factures de livraison et qui portait ANIMEX, Varsovie. La provenance polonaise du produit importé ne peut donc pas être contestée en invoquant le transit par l'Autriche. En revanche, le bureau de douane, partie défenderesse, considère que cette argumentation n'est pas exacte. Il estime que la demanderesse n'a pas prouvé qu'elle avait acheté le produit à ANIMEX, par l'intermédiaire d'une entreprise suisse. Au contraire, il résulterait d'un télex d'ANIMEX que l'office d'État pour le commerce extérieur avait vendu le produit litigieux à une entreprise autrichienne et non pas à la demanderesse. En outre, l'exposé des motifs du règlement no 565/68 permettrait de déduire que seuls les transports continus entreraient en considération et que le gouvernement polonais n'aurait assumé une garantie de prix que pour ce genre d'expéditions. Mais puisque l'expédition est parvenue en République fédérale en provenance d'Autriche, c'est à bon droit que le montant supplémentaire aurait été perçu.

Saisi de ce litige dans lequel l'interprétation de l'expression “et en provenance de”, employée dans le règlement no 565/68, joue un rôle important, le Finanzgericht a sursis à statuer, par ordonnance du 2 mars 1972, et vous a demandé de vous prononcer sur les questions suivantes :

a) les mots “… et en provenance de …”, figurant dans l'article 1, du règlement (CEE) no 565/68 de la Commission, du 24 avril 1968, relatif à la non-fixation de montants supplémentaires pour les coqs, poules et poulets, les canards et les oies, abattus, en provenance de Pologne (JO L 107 du 8 mai 1968, p. 7), doivent-ils être interprétés en ce sens que les produits en question satisfont seulement à ce critère s'ils n'ont ni séjourné dans un pays de transit ni fait l'objet dans celui-ci d'actes juridiques pour d'autres motifs que leur transport, ou

b) satisfont-ils également à ce critère aa) lorsqu'ils sont vendus et livrés à un opérateur établi dans un pays tiers, puis revendus et acheminés vers un acheteur établi dans un État membre sans avoir subi de transformation, ou — dans la négative — bb) lorsqu'ils sont vendus et livrés initialement à un opérateur établi dans un pays tiers, mais acheminés ensuite par cet opérateur, qui les a refusés pour livrai son tardive, vers un acheteur établi dans un État membre, sans avoir subi de transformation.

Nous allons maintenant faire nos observations sur ces questions, après avoir pris connaissance des déclarations émises par la demanderesse au principal, par les gouvernements néerlandais et italien ainsi que par la Commission des Communautés européennes.

1. Comme l'ont montre les citations empruntées aux textes applicables en l'espèce, le droit communautaire ne définit pas l'expression “et en provenance de” qu'il s'agit d'interpréter. Cependant, nous pouvons retenir de prime abord, (tous les intéressés sont d'accord sur ce point) qu'elle ne peut pas être interprétée à la lumière du droit national, mais doit avoir un contenu uniforme en droit communautaire. En effet, il n'y a pas de renvoi clair, express ou tacite, au droit national (voir arrêts rendus dans les affaires 49-71 et 50-71). Cela apparaît du reste évident, parce que étant donné en effet la portée éventuellement divergente des notions nationales correspondantes, tirées de différentes matières juridiques, les conséquences juridiques attachées à l'expression en question (la non-perception d'un montant supplémentaire) doivent conduire à une application uniforme dans la Communauté, si on ne veut pas aboutir à des détournements de trafic, sources de perturbations.

2. En exposant, dans notre introduction, les caractéristiques essentielles de l'organisation commune des marchés, nous avons mis en lumière l'importance que revêt le système du prélèvement pour la protection de la production intracommunautaire. Dans ces conditions, le fait de ne pas percevoir le prélèvement supplémentaire va à l'en-contre d'une règle générale. En examinant le formule “et en provenance de”, employée à ce propos, il faut donc songer qu'il s'agit de la condition d'application d'une réglementation d'exception. Cette constatation, ainsi que les formules utilisées dans l'ensemble (dans les considérants des règlements également) justifient certes la nécessité de se montrer strict dans la définition, c'est-à-dire de procéder de manière à assurer une sécurité aussi grande que possible aux intérêts communautaires visés par la réglementation générale. Il faut songer en outre que la réglementation doit être appliquée par l'administration des douanes, donc au cours d'une procédure qui comporte des exigences particulières. Les notions qui s'y rattachent doivent par conséquent être entendues dans un sens qui permet une prompte application sur la base de constatations simples et sûres. En revanche, il devrait paraître inadmissible de charger l'administration des douanes d'effectuer des contrôles difficiles, d'étudier, par exemple, les particularités subtiles de relations commerciales entre une série d'intéressés susceptibles d'avoir pris part à une affaire avec l'étranger. A notre avis, c'est là l'orientation fondamentale essentielle à laquelle il convient de s'attacher pour tenter d'interpréter les formules litigieuses.

3. Pour un examen plus approfondi, nous devrons ensuite nous baser sur les constatations auxquelles nous aurons abouti après avoir considéré le but, l'objet et l'économie de la réglementation relative au prélèvement supplémentaire, les cas d'exception de cette réglementation et les intérêts particuliers existant à cet égard. Comme nous l'avons vu, le but du prélèvement supplémentaire est d'empêcher que la baisse des prix à l'importation ne provoque des perturbations du marché communautaire. Logiquement, on ne peut renoncer à percevoir ce prélèvement que s'il est certain que le prix d'offre effectif d'une livraison importée n'est pas inférieur au prix d'écluse. C'est ce que permettent de déduire avec certitude les considérants du règlement no 565/68, qui parlent expressément d'une garantie correspondante des pays tiers pour le maintien d'un niveau de prix déterminé lors de l'importation dans la Communauté. Or, dans ces conditions, l'affirmation de la Commission selon laquelle l'expression “en provenance de” implique en principe la livraison directe, parce que ce n'est que de cette manière qu'il est possible de surveiller efficacement la garantie des prix nous semble convaincante. Il ne faut certes pas comprendre cette affirmation en ce sens que d'autres pays ne pourraient pas être intéressés, donc que le transit serait exclu (en réalité, le trajet avec transit nécessaire à travers des États tiers joue un rôle considérable pour les relations commerciales avec la Pologne). Toutefois, les principes en question ne seront respectés que s'il s'agit d'une livraison directe, c'est-à-dire si, lors du transit à travers des pays tiers, les produits expédiés de Pologne vers un lieu de destination situé dans la Communauté n'ont ni séjourné dans les pays tiers ni fait dans ces pays l'objet d'opérations ou d'actes juridiques pour des motifs autres que ceux inhérents à leur transport et aux conditions particulières de celui-ci. Avec la Commission, il faut donc considérer comme pays de provenance, le pays d'où les produits ont été expédiés vers la Communauté, où ils ont reçu leur destination communautaire et d'où — en cas de transit à travers d'autres États — ils ont tout d'abord été expédiés à destination de la Communauté. En réalité, cette définition ne correspond pas seulement à la nécessité de permettre à l'administration des douanes d'effectuer des vérifications simples et sûres (ce qui, dans le cas de la formule proposée, peut se faire à l'aide des documents d'expédition et de transport). Un autre élément intéressant — bien qu'il ne soit pas d'une importance déterminante — est que les critères indiqués rappellent des définitions données dans un autre cadre de droit communautaire, notamment les définitions du pays de provenance ou d'envoi dans le cadre du transit communautaire (Notice relative aux formulaires T 1 et T 2; comité du transit communautaire, document d'information no 9936/3/70 du 2 juin 1970 de la direction générale III des Communautés européennes, ad rubrique 35) ou les formules du projet de règlement du Conseil relatif aux statistiques du commerce extérieur de la Communauté ainsi que du commerce entre ses États membres (Office statistique des Communautés européennes, document no 2250/70, art. 13). Enfin, il semble remarquable que la pratique douanière nationale et la pratique du commerce extérieur partent, elles aussi, de critères analogues ( 2 ) En outre si on estime indique de tirer — ce que la Commission a également suggéré de faire — un indice supplémentaire de l'opération commerciale liée à l'importation, nous pouvons encore ajouter les observations suivantes. Puisque l'exemption du prélèvement supplémentaire (ainsi qu'il ressort de l'exposé des motifs du règlement no 565/68) a été liée à la promesse du gouvernement polonais de veiller “à ce que ces exportations ne soient effectuées que par la centrale d'État pour le commerce extérieur ANIMEX” puisque, par conséquent, l'exécution des livraisons par ANIMEX constitue un élément essentiel de la garantie du prix, on ne peut parler “de provenance de Pologne” que si ANIMEX a directement vendu et livré pour le compte du gouvernement de la république populaire de Pologne, des produits provenant de son territoire, à des acheteurs établis dans la Communauté et si les produits livrés n'ont pas été soumis, dans des pays tiers, à des actes juridiques autres que ceux qui sont inhérents à leur transport dans la Communauté. Cette exigence est conforme au principe selon lequel le respect de la garantie des prix doit être soumis à des conditions sévères et, en réalité, c'est elle qui garantit le mieux que les prix promis ne seront pas inférieurs au prix d'écluse. En revanche, le respect de la promesse faite par le gouvernement polonais n'est pas garanti, si — comme l'indique la seconde partie de la question — les produits en cause sont tout d'abord vendus et livrés dans un pays tiers, puis revendus et acheminés vers un acheteur établi dans un État membre. Il suffit de penser à la possibilité d'accords divergents sur les prix et de se rappeler que l'exposé des motifs du règlement no 565/68 affirme lui-même “qu'il faut éviter de prendre des mesures susceptibles d'aboutir directement à des prix inférieurs aux prix d'écluse, telle la prise en charge de frais de commercialisation ou de transport, l'octroi de rabais, la conclusion d'accords de prestations liées ou toutes mesures ayant des effets analogues”. Ainsi, nous pouvons retenir — et sur ce point tous les intéressés sont d'accord — qu'il convient de répondre négativement à la seconde partie de la question posée. Lorsqu'on interprète l'expression “en provenance de” il faut donc en principe s'en tenir aux critères indiqués par les mots-clés “livraison directe” et “vente directe”.

4. Le tribunal qui a rendu l'ordonnance de renvoi soulève encore une question: «un produit satisfait-il à la condition indiquée par l'expression “en provenance de”, lorsqu'il est vendu et livré initialement à un opérateur établi dans un pays tiers, et acheminé ensuite vers un acheteur établi dans un État membre, parce que cet opérateur l'a refusé pour livraison tardive, sans avoir subi de transformation ?» A propos de cette question, il faut dire tout d'abord que sa formulation ne paraît pas suffisamment claire. Comme vous le savez, la demanderesse au principal estime qu'il faut partir de l'idée que le refus de prendre livraison est intervenu avant le dédouanement et que, par la suite, la centrale d'État pour le commerce extérieur ANIMEX a elle-même modifié, sans retard, la destination du produit. Elle pense, en outre, qu'en pareilles circonstances, mais aussi lorsque le dédouanement a déjà eu lieu dans un État tiers, on pourrait reconnaître qu'il s'agit de produits en provenance de Pologne au sens du règlement no 565/68, étant donné qu'ANIMEX lui-même intervient comme vendeur. Or, eu égard aux précisions données par la demanderesse, il pourrait être tentant, il est vrai, d'approuver la thèse selon laquelle, en pareil cas, la condition exigée par l'expression «provenance de Pologne» est remplie, dans la mesure où ANIMEX lui-même, en revendant sans retard le produit, veille, en tant que partenaire contractuel, au respect de la garantie de prix mentionnée dans le règlement no 565/68. Toutefois, les faits de l'affaire au principal et le contenu du dossier montrent combien cette hypothèse serait problématique. Elle impliquerait que l'administration des douanes soit chargée d'examiner les circonstances du refus de prendre livraison et de vérifier si l'expédition a été effectuée d'Autriche pour le compte et sur ordre d'ANIMEX. Il est cependant manifeste que des vérifications complexes de faits contestés et de relations commerciales de ce genre n'ont pas leur place dans une procédure douanière normale. En outre, il est clair qu'en pareil cas, notamment lorsqu'une modification de destination vers un pays tiers n'a lieu qu'après le dédouanement, la sécurité indispensable pour l'application de la garantie des prix n'existe pas. Or, lorsqu'il s'agit d'appliquer la réglementation d'exception qui nous intéresse ici et qui — comme nous l'avons dit — exige des critères sévères, il n'est certainement pas possible, dans l'intérêt de la protection de la production communautaire et afin d'éviter des perturbations du marché commun, de renoncer à cette sécurité. En conséquence, nous nous en tiendrons à nos développements visant à clarifier, sur le plan des principes, l'expression «provenance de», et nous soulignerons que la troisième partie de la question n'autorise pas à modifier les critères établis précédemment.

5. En conclusion, nous vous proposons de répondre comme suit à la question préjudicielle du Finanzgericht de Munich : Le pays d'origine au sens du règlement no 565/68 est le pays d'où un produit a été expédié et directement acheminé vers la Communauté. Si un produit emprunte le territoire de pays tiers après être sorti du pays d'expédition et avant d'atteindre la Communauté, il doit être considéré comme acheminé directement, lorsqu'il n'a ni séjourné dans un pays de transit, ni fait l'objet dans celui-ci d'opérations ou d'actes juridiques autres que ceux inhérents au transport, lesquels n'interrompent pas celui-ci et ne changent pas la destination du produit.

( 1 ) Traduit de l'allemand.

( 2 ) voir par exemple pour le droit français: Se-mini, Législation et réglementation des douanes, éd. Delmas et Cie. 1967, H. 3) ;

pour le droit allemand: “Anwendungsvorschriften zur Einfuhrliste im Anhang zu $ 10 des Außenwirtschaftsgesetzes” (dispositions d'application de la liste des produits autorisés á l'importation, annexe au paragraphe 10 de la loi sur le commerce extérieur) ;

pour le droit italien: article 40 des remarques préliminaires du tarif douanier;

pour le droit néerlandais: les remarques contenues dans le mémoire du gouvernement néerlandais.