Ordonnance du Tribunal de première instance (troisième chambre) du 11 janvier 1995. - Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e dei procuratori legali contre Conseil de l'Union européenne. - Recours en annulation - Règlement (CE) nº 3604/93 précisant les définitions en vue de l'application de l'interdiction de l'accès privilégié énoncée à l'article 104 A du traité CE - Irrecevabilité. - Affaire T-116/94.



Recueil de jurisprudence 1995 page II-00001



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

Recours en annulation ° Personnes physiques ou morales ° Actes les concernant directement et individuellement ° Règlement précisant les définitions, dont celle de la notion d' "institutions financières", en vue de l' application de l' interdiction énoncée à l' article 104 A du traité

(Traité CE, art. 104 A, 173, alinéa 4, et 189; règlement du Conseil n 3604/93, art. 4, § 2, dernier tiret)

Sommaire

Est irrecevable le recours en annulation dirigé par un organisme public d' un État membre gérant un régime obligatoire de prévoyance et d' assistance contre le règlement n 3604/93, relatif à l' application de l' interdiction de l' accès privilégié des autorités publiques aux institutions financières énoncée à l' article 104 A du traité, qui comporte, à son article 4, paragraphe 2, dernier tiret, une définition de la notion d' "institutions financières" précisant que les institutions faisant partie du secteur "administrations publiques" ne sont pas des institutions financières.

D' une part, en effet, ce règlement présente, par sa nature et sa portée, un caractère normatif et, en conséquence, ne constitue pas une décision au sens de l' article 189 du traité. Il suffit de relever à cet égard que les définitions qu' il énonce sont rédigées en termes généraux et abstraits, produisant ainsi des effets juridiques pour des catégories d' entreprises et d' institutions déterminées de manière générale et abstraite, et qu' un acte qui vise des situations objectives de droit ou de fait définies en relation avec sa finalité ne perd pas sa nature réglementaire lorsque les sujets auxquels il s' applique étaient identifiables au moment de son adoption.

D' autre part, ne sont pas remplies les conditions qui permettraient de considérer la requérante comme individuellement concernée par ce règlement, car celle-ci, bien que tenue de mettre une fraction de ses ressources à la disposition du trésor public, n' est pas affectée dans sa position juridique en raison d' une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et l' individualise d' une manière analogue à celle d' un destinataire, étant donné qu' elle se trouve dans une situation comparable à celle de toute autre institution ou entreprise non financière, ne bénéficiant pas, contre les prélèvements opérés par l' État sur ses ressources, de la protection résultant de l' article 104 A, paragraphe 1, du traité, et pour laquelle la législation actuelle ou future d' un État membre prévoit ou pourrait prévoir un accès privilégié.

Parties

Dans l' affaire T-116/94,

Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori, représentée par Mes Edilberto Ricciardi, avocat au barreau de Salerne, Pietro Adonnino, Mario Sanino, Maurizio de Stefano et Alberto Colabianchi, avocats au barreau de Rome, ayant élu domicile à Luxembourg en l' étude de Me Marianne Goebel, 1, rue François Faber,

partie requérante,

contre

Conseil de l' Union européenne, représenté par MM. Ruediger Bandilla, directeur au service juridique, et Antonio Lucidi, membre du service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Bruno Eynard, directeur de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d' investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,

partie défenderesse,

ayant pour objet l' annulation du règlement (CE) n 3604/93 du Conseil, du 13 décembre 1993, précisant les définitions en vue de l' application de l' interdiction de l' accès privilégié énoncée à l' article 104 A du traité (JO L 332, p. 4),

LE TRIBUNAL DE PREMI RE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),

composé de MM. J. Biancarelli, président, C. P. Briët et C. W. Bellamy, juges,

greffier: M. H. Jung,

rend la présente

Ordonnance

Motifs de l'arrêt

Cadre réglementaire et faits à l' origine du recours

1 La requérante est un organisme public auquel les avocats et les avoués exerçant leur profession de manière continue sur le territoire italien sont tenus d' adhérer. Selon ses déclarations, la requérante ne reçoit aucun financement de la part des autorités italiennes; elle ne tire ses ressources que des cotisations versées par ses membres. En contrepartie, les membres de la requérante ont droit à toutes les prestations sociales de prévoyance et d' assistance.

2 La requérante a été classée par la loi italienne n 70 du 20 mars 1975 (GURI n 87 du 2.4.1975) parmi les organismes publics qui gèrent des régimes obligatoires de prévoyance et d' assistance. Ces organismes sont tenus, en vertu de l' article 12 du décret-loi n 155 du 20 mai 1993, tel que modifié par la loi de ratification n 243 du 19 juillet 1993 (GURI Supplemento ordinario n 204 du 31.8.1993), d' investir, pour les années 1993, 1994 et 1995, sur un compte courant productif d' intérêts, bloqué pour cinq ans auprès de la Tesoreria Centrale dello Stato (trésorerie centrale de l' État), un montant égal à 25 % des recettes provenant des cotisations de toute nature perçues au cours de l' année de référence.

3 Il convient de rappeler que l' article 104 A du traité CE interdit un accès privilégié des autorités publiques aux institutions financières dans les termes suivants:

"1. Est interdite toute mesure, ne reposant pas sur des considérations d' ordre prudentiel, qui établit un accès privilégié des institutions ou organes communautaires, des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d' autres organismes ou entreprises publics des États membres aux institutions financières.

4 Le 4 décembre 1993, la requérante, estimant que le prélèvement obligatoire, introduit par le décret-loi n 155 du 20 mai 1993, précité, était contraire à l' article 104 A du traité, a invité le Conseil à préciser que l' interdiction énoncée à l' article 104 A, paragraphe 1, du traité s' applique également aux organismes gérant des régimes obligatoires de prévoyance et d' assistance.

5 Le 13 décembre 1993, le Conseil a adopté le règlement (CE) n 3604/93, précisant les définitions en vue de l' application de l' interdiction de l' accès privilégié énoncée à l' article 104 A du traité (JO L 332, p. 4, ci-après "règlement n 3604/93"). Ce règlement, qui est fondé sur l' article 104 A, paragraphe 2, du traité, comporte une définition des notions suivantes: "mesure établissant un accès privilégié" (article 1er), "considérations d' ordre prudentiel" (article 2), "entreprise publique" (article 3) et "institutions financières" (article 4).

6 Quant à la définition des "institutions financières", l' article 4, paragraphe 2, du règlement n 3604/93 dispose que ne sont pas considérées comme de telles institutions aux fins de l' article 104 A du traité:

"° la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales,

° les services financiers de la poste lorsqu' ils font partie du secteur 'administrations publiques' défini conformément au système européen de comptes économiques intégrés (SEC) ou lorsque leur activité principale est d' agir en tant qu' agent financier de l' administration publique

et

° les institutions qui font partie du secteur 'administrations publiques' défini conformément au SEC ou dont le passif correspond entièrement à une dette publique".

7 Le point 241 de la deuxième édition du système européen de comptes économiques intégrés (ci-après "SEC"), établi par Eurostat, dispose que le secteur "administrations publiques" comprend trois sous-secteurs, à savoir administration centrale, administrations locales et administrations de sécurité sociale. Ce dernier sous-secteur est défini, aux points 244 et 245 du SEC, comme comprenant "toutes les unités institutionnelles, centrales et locales, dont l' activité principale consiste à fournir des prestations sociales et dont les ressources principales sont constituées par des cotisations sociales obligatoires versées par d' autres unités. Ce sous-secteur inclut en particulier les caisses de pension autonomes et les autres organismes d' assurance auprès desquels la prime est appliquée aux assurés indépendamment de leur exposition individuelle au risque".

8 La requérante, en tant qu' organisme public gérant un régime obligatoire de prévoyance et d' assistance sociale, considère qu' elle entre ainsi dans la définition des "administrations publiques" donnée par l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n 3604/93. Ce point a d' ailleurs été confirmé, si besoin en était, par une lettre du ministère du Trésor italien, datée du 27 janvier 1994, informant la requérante que "sur la base du règlement du Conseil de l' Union européenne pris en exécution de l' article 104 A du traité ..., il a été procédé à l' identification des organismes entrant dans la catégorie des 'institutions financières' , et de ceux qui en sont exclus; au nombre de ces derniers figurent les administrations publiques, telles que définies par le SEC et donc également les organismes gérant des régimes obligatoires de prévoyance sociale".

Conclusions des parties et procédure

9 C' est dans ces conditions que, par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 mars 1994, la requérante a introduit le présent recours, dans lequel elle conclut à ce qu' il plaise au Tribunal:

° déclarer le recours recevable;

° annuler le règlement n 3604/93;

° à titre subsidiaire, annuler le dernier tiret du paragraphe 2 de l' article 4 du règlement n 3604/93, dans la mesure où il classe l' organisme requérant parmi les institutions qui font partie du secteur "administrations publiques", défini conformément au SEC, et, par conséquent, l' exclut de la catégorie des "institutions financières" au sens de l' article 104 A, paragraphe 1, du traité, visée au paragraphe 1 du même article 4;

° condamner le Conseil aux dépens.

10 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 30 mai 1994, le Conseil a soulevé une exception d' irrecevabilité, dans laquelle il demande au Tribunal de:

° rejeter le recours comme irrecevable;

° condamner la partie requérante aux dépens.

11 Dans ses observations sur l' exception d' irrecevabilité, déposées le 11 juillet 1994, la requérante conclut à ce qu' il plaise au Tribunal:

° joindre l' exception d' irrecevabilité au fond de l' affaire;

° en tout état de cause, rejeter l' exception d' irrecevabilité soulevée par le Conseil et, en conséquence, déclarer le recours recevable.

12 Le 8 août 1994, la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri, la Cassa nazionale del notariato et la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri e gli architetti liberi professionisti ont demandé à intervenir dans le litige, au soutien des conclusions de la requérante. Par acte déposé au greffe du Tribunal le 9 août 1994, la Commission a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

En droit

13 En vertu de l' article 111 du règlement de procédure, lorsqu' un recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut statuer par voie d' ordonnance motivée sans poursuivre la procédure.

Sur la recevabilité du recours

Argumentation des parties

14 Le Conseil estime que l' acte attaqué n' est pas une décision qui concerne directement et individuellement la requérante, mais un acte normatif de portée générale qui, selon l' article 173, quatrième alinéa, du traité CE, ne peut pas faire l' objet d' un recours en annulation introduit par une personne physique ou morale.

15 En premier lieu, le Conseil estime que le règlement n 3604/93 présente toutes les caractéristiques d' un acte normatif. A cet égard, il fait valoir que les définitions données dans le règlement n 3604/93 ont pour objet de préciser les notions utilisées par l' article 104 A, paragraphe 1, du traité et ont donc nécessairement le même caractère normatif. Il ajoute que toute identification des entreprises ou institutions entrant dans une des catégories définies aux articles 3 et 4 du règlement ° si elle était nécessaire pour assurer une application correcte de l' article 104 A dans les États membres ° constituerait un acte d' application qui, dans ce domaine, incomberait aux États membres. Selon le Conseil, l' article 104 A, paragraphe 2, du traité ne lui a conféré qu' un pouvoir limité, à savoir celui de préciser certaines définitions, mais ne lui permet pas de prendre lui-même des décisions ayant pour objet une identification individuelle de telle ou telle entreprise, banque ou institution financière.

16 Le Conseil estime, en second lieu, que la requérante n' est, en tout état de cause, pas individuellement concernée par le règlement, dès lors qu' elle se voit appliquer l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, dudit règlement au même titre que toutes les autres unités institutionnelles actuelles et futures dans tous les États membres qui font ou feront partie du secteur "administrations publiques", tel que défini par le SEC.

17 La requérante relève que le règlement n 3604/93 est fondé sur l' article 104 A, paragraphe 2, du traité, qui, selon elle, ne confie au Conseil qu' une tâche restreinte, à savoir celle d' arrêter certaines définitions en vue de l' application de l' interdiction édictée au paragraphe 1 du même article. Or, les destinataires de l' interdiction étant déjà identifiés par l' article 104 A, paragraphe 1, du traité, le règlement litigieux, visant à préciser les définitions nécessaires à la mise en oeuvre de cette interdiction, ne constitue, selon la requérante, qu' un ensemble hétérogène de décisions individuelles au sens de l' article 189 du traité CE.

18 La requérante ajoute que l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n 3604/93 a, plus particulièrement, la portée juridique d' une décision à l' égard d' une catégorie de sujets précise et identifiable au moment de l' adoption de la disposition, catégorie au sein de laquelle sa situation n' a pas été suffisamment analysée.

19 La requérante estime que le règlement n 3604/93 la concerne directement, du fait que la protection juridique prévue à l' article 104 A, paragraphe 1, du traité, ne lui est plus applicable à la suite de l' adoption de l' acte attaqué. Elle serait également individuellement concernée par ce règlement, du fait que le décret-loi italien n 155 du 20 mai 1993, précité, organisant l' accès privilégié aux organismes de prévoyance, constituerait une situation de fait, de nature à caractériser suffisamment cette catégorie particulière d' organismes ° à laquelle elle appartient ° par rapport à toute autre entreprise ou institution. La requérante ajoute que, suite à la demande écrite qu' elle a adressée au Conseil, ce dernier a nécessairement été en mesure de savoir que l' adoption de l' acte attaqué affecterait particulièrement sa situation et celle des autres organismes italiens de sécurité sociale.

20 Dans ses observations sur l' exception d' irrecevabilité, la requérante, se référant à l' arrêt de la Cour du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, Rec. p. 263), estime que l' ordre juridique communautaire doit, en tout état de cause, permettre l' exercice d' un recours juridictionnel aux particuliers qui s' estiment lésés par des actes illégitimes. Pour démontrer qu' elle est individuellement concernée par l' acte litigieux, elle fait valoir que, bien qu' elle sera, en application du décret législatif italien n 509 du 30 juin 1994 (GURI n 196 du 23.8.1994), transformée en personne morale de droit privé avant le 31 décembre 1994, elle restera néanmoins exclue du bénéfice de l' interdiction énoncée à l' article 104 A, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où, conformément à la définition du SEC, elle sera encore classée dans le secteur "administrations publiques".

Appréciation du Tribunal

21 Il convient de rappeler que le système de protection juridique établi par le traité ne prévoit pas, en principe, la possibilité pour les personnes physiques ou morales d' introduire devant le juge communautaire, un recours en annulation contre des actes réglementaires. En effet, l' article 173, quatrième alinéa, du traité subordonne la recevabilité d' un recours en annulation, formé par une personne physique ou morale à l' encontre d' un règlement, à la condition que l' acte attaqué constitue, en réalité, une décision qui concerne le requérant directement et individuellement. Comme le Tribunal l' a rappelé dans son ordonnance du 28 octobre 1993, FRSEA et FNSEA/Conseil (T-476/93, Rec. p. II-1187, point 19), "l' objectif de cette disposition est notamment d' éviter que, par le simple choix de la forme d' un règlement, les institutions communautaires puissent exclure le recours d' un particulier contre une décision qui le concerne directement et individuellement" (voir également arrêts de la Cour du 17 juin 1980, Calpak/Commission, 789/79 et 790/79, Rec. p. 1949, point 7, et du 24 février 1987, Deutz und Geldermann/Conseil, 26/86, Rec. p. 941, point 6).

22 Le Tribunal rappelle que le terme "décision", figurant à l' article 173, quatrième alinéa, du traité, doit être interprété au regard des dispositions de l' article 189 du traité et que le critère de distinction entre un acte de nature normative et une décision, au sens de ce dernier article, doit être recherché dans la portée générale ou non de l' acte en question (arrêt de la Cour du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil, 16/62 et 17/62, Rec. p. 901, point 2; ordonnance de la Cour du 12 juillet 1993, Gibraltar et Gibraltar Development/Conseil, C-168/93, Rec. p. I-4009, point 11).

23 Le Tribunal constate, en l' espèce, que, dans le règlement n 3604/93, le Conseil a précisé les notions de "mesure établissant un accès privilégié", de "considérations d' ordre prudentiel", d' "entreprise publique" et d' "institutions financières", en vue de faciliter l' application de l' interdiction de l' accès privilégié aux institutions financières, telle qu' énoncée à l' article 104 A du traité. Le Tribunal constate, de plus, que la requérante n' est nommément mentionnée ni dans le règlement n 3604/93, ni dans le SEC auquel se réfère l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, dudit règlement.

24 Dès lors que les définitions arrêtées dans le règlement n 3604/93 sont rédigées en termes généraux et abstraits, produisant ainsi des effets juridiques pour des catégories d' entreprises et d' institutions déterminées de manière générale et abstraite, l' acte litigieux doit être considéré comme ayant une portée générale et normative. Même s' il était établi, comme le prétend la requérante, que les sujets auxquels s' applique l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n 3604/93 étaient identifiables au moment de l' adoption de l' acte, la nature réglementaire de cette disposition n' en serait pas mise en cause pour autant, compte tenu du fait qu' elle ne vise des situations objectives de droit ou de fait ° notamment l' appartenance d' une institution au secteur "administrations publiques", tel que précisé par le SEC ° qui ont été définies en relation avec la finalité du règlement n 3604/93, laquelle consiste, entre autres, à préciser la notion d' "institutions financières" aux fins de l' application de l' interdiction énoncée à l' article 104 A, paragraphe 1, du traité (arrêts de la Cour du 15 juin 1993, Abertal e.a./Commission, C-213/91, Rec. p. I-3177, point 17, du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil, C-309/89, Rec. p. I-1853, point 18; ordonnance FRSEA et FNSEA/Conseil, précitée, point 19).

25 Il résulte de ce qui précède que le règlement litigieux présente, par sa nature et sa portée, un caractère normatif et ne constitue pas, dès lors, une décision au sens de l' article 189 du traité.

26 Il convient, toutefois, d' ajouter que, selon une jurisprudence de la Cour, un acte qui, par sa nature et sa portée, présente un caractère normatif, en ce qu' il s' applique à la généralité des opérateurs intéressés, peut néanmoins, dans certaines circonstances, concerner individuellement certains d' entre eux (arrêts de la Cour du 16 mai 1991, Extramet Industrie/Conseil, C-358/89, Rec. p. I-2501, points 13 et 14, et Codorniu/Conseil, précité, point 19). Toutefois, pour que la requérante puisse être considérée comme étant individuellement concernée par le règlement litigieux, il faudrait qu' elle soit affectée dans sa position juridique en raison d' une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et l' individualise d' une manière analogue à celle d' un destinataire (voir, à cet égard, arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223, et Codorniu/Conseil, précité, point 20; ordonnance de la Cour du 21 juin 1993, Van Parijs e.a./Conseil et Commission, C-257/93, Rec. p. I-3335, point 9; ordonnance FRSEA et FNSEA/Conseil, précitée, point 20).

27 La requérante soutient, à cet égard, que le Conseil, suite à la lettre qu' elle lui avait adressée le 4 décembre 1993, était en mesure de savoir que l' adoption du règlement n 3604/93 affecterait sa situation et celle des autres organismes de sécurité sociale soumis au prélèvement introduit par le décret-loi n 155 du 20 mai 1993, en les privant, en tant qu' "administrations publiques", au sens de l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement, de la protection prévue à l' article 104 A, paragraphe 1, du traité.

28 Cet argument doit être rejeté. A cet effet, il convient de rappeler que l' interdiction d' un accès privilégié aux institutions financières, telle qu' énoncée à l' article 104 A, paragraphe 1, du traité, ne vise que les institutions financières et que l' article 104 A, paragraphe 2, du même article, sur lequel le règlement litigieux est fondé, confère au Conseil uniquement compétence pour préciser les définitions des notions utilisées au paragraphe 1 et non pour élargir cette interdiction à des institutions non financières. Le Tribunal estime que la circonstance que la requérante est soumise à un prélèvement obligatoire, conformément au décret-loi italien n 155 du 20 mai 1993, précité, n' est pas de nature à la caractériser par rapport à toute autre entreprise ou institution, dès lors qu' elle se trouve dans une situation comparable à celle de toute autre institution ou entreprise non financière, pour laquelle la législation actuelle ou future d' un État membre prévoit ou pourrait prévoir un accès privilégié.

29 Quant à la question de savoir si la requérante est individuellement concernée par l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n 3604/93, dont elle demande, à titre subsidiaire, l' annulation, il convient de rappeler que cette disposition exclut explicitement de la définition des "institutions financières", la catégorie des "administrations publiques". Le Tribunal relève que la requérante, d' après ses propres dires, en sa qualité d' organisme national de sécurité sociale, continuera à relever de cette dernière catégorie, même après sa transformation en personne morale de droit privé, en application du décret législatif italien n 509 du 30 juin 1994, précité.

30 Il convient d' ajouter que la requérante, qui n' est nommément mentionnée ni dans le règlement n 3604/93, ni dans le SEC, auquel se réfère l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, dudit règlement, n' est affectée par cette disposition qu' en sa qualité objective d' administration publique. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n 3604/93, loin d' atteindre la requérante en raison de certaines qualités qui lui seraient particulières, ou d' une situation de fait qui la caractériserait par rapport à toute autre institution ou entreprise, s' adresse, en termes abstraits et généraux, à toute institution ou entreprise appartenant au secteur "administration publique", tel que défini en termes également abstraits et généraux par le SEC.

31 Dans ces circonstances, la requérante ne saurait prétendre être individuellement concernée par le règlement n 3604/93 dans son intégralité, ni par l' article 4, paragraphe 2, dernier tiret de ce règlement en particulier.

32 De l' ensemble de ce qui précède, il résulte que le recours est manifestement irrecevable. Dans ces conditions, il n' y a pas lieu de statuer sur les demandes déposées par la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri, la Cassa nazionale del notariato, la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri e gli architetti liberi professionisti et la Commission tendant à être admises à intervenir au litige.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

33 Aux termes de l' article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens. La partie requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens, ainsi que ceux exposés par le Conseil.

34 Aux termes de l' article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, le Tribunal règle librement les dépens en cas de non-lieu à statuer. Le Tribunal estime que, dans les circonstances de l' espèce, les demanderesses en intervention devront supporter leurs propres dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (troisième chambre)

ordonne:

1) Le recours est rejeté comme irrecevable.

2) Il n' y a pas lieu de statuer sur les demandes en intervention.

3) La partie requérante supportera ses propres dépens, ainsi que ceux exposés par le Conseil. Chacune des demanderesses en intervention supportera ses propres dépens.

Fait à Luxembourg, le 11 janvier 1995.