Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 5 décembre 1989. - Henri Maurissen et Union syndicale contre Cour des comptes des Communautés européennes. - Fonctionnaires - Organisation syndicale - Droit syndical. - Affaires jointes C-193/87 et C-194/87.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-00095



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . La recevabilité des recours introduits par M . Maurissen et l' Union syndicale à l' encontre des deux actes de la Cour des comptes en date des 17 et 31 mars 1987 a été examinée par votre arrêt du 11 mai dernier . Rappelons que vous avez alors déclaré recevables l' intégralité du recours de l' agent de la Cour des comptes et partie seulement du recours du syndicat, en ce qu' il est dirigé contre la décision du 31 mars 1987 .

2 . Il apparaît inutile de retracer les circonstances du litige qui ont été exposées dans le rapport d' audience . Bornons-nous à rappeler la substance des difficultés soulevées par ces actions :

- vous serez tout d' abord conduits à vous prononcer sur le point de savoir si la Cour des comptes était en droit de supprimer, par sa décision du 17 mars 1987, la distribution du courrier syndical par les services de messagerie interne de l' institution;

- vous serez ensuite amenés à apprécier la légalité de l' acte du 31 mars 1987 portant refus d' octroi de dispenses de service à des délégués syndicaux pour participer à des réunions avec la Commission, relatives aux salaires, au prélèvement de crise et aux modifications du statut des fonctionnaires .

3 . Deux moyens sont invoqués à cet égard à l' encontre des décisions entreprises :

- la violation de l' article 24 bis du statut et du devoir de sollicitude,

- la violation du principe d' égalité de traitement .

4 . Avant d' examiner la pertinence de ces griefs, formulons deux observations .

5 . Tout d' abord, l' irrecevabilité partielle du recours de l' Union syndicale est dénuée de portée pratique, puisque son argumentation dirigée contre l' acte du 17 mars est strictement identique à celle que M . Maurissen développe pour sa part .

6 . Ensuite, le second moyen d' annulation, bien que visant apparemment de manière indistincte les deux actes, concerne en réalité, dans les mémoires des requérants, la seule décision du 31 mars 1987 .

A - La violation de l' article 24 bis du statut et du devoir de sollicitude

7 . Nous nous limiterons, là encore, à rappeler la substance de l' argumentation qui vous est soumise, nous autorisant à renvoyer pour le surplus au rapport d' audience .

8 . Les requérants font valoir que les syndicats se sont vu reconnaître le droit de se livrer à toute activité licite pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres, le droit de passer des accords, le droit de s' opposer à l' administration et de critiquer les actes des institutions . Dès lors, ces dernières ne pourraient se cantonner dans une attitude passive, car le devoir de sollicitude leur imposerait de garantir la liberté d' expression . La décision attaquée aurait pour effet d' empêcher le personnel d' être informé des actions entreprises pour défendre ses intérêts et des violations éventuelles du statut commises par l' autorité . La distribution des tracts syndicaux par les services de messagerie interne constituerait, en toute hypothèse, un droit fondamental et inaliénable, existant préalablement à la conclusion de tout "accord-cadre" dans l' institution .

9 . Par ailleurs, invoquant votre arrêt Abrias ( 1 ) et la décision du Conseil des 22 et 23 juin 1981 instituant une procédure de concertation, les requérants affirment que les syndicats ont le droit et l' obligation de représenter le personnel dans les réunions de "concertation politique" organisées par les institutions . En refusant d' accorder des dispenses de service, la Cour des comptes priverait les syndicats des moyens nécessaires pour remplir la mission qui leur est ainsi impartie .

10 . La Cour des comptes souligne, tout d' abord, que la liberté d' expression est respectée puisque la diffusion du courrier syndical peut être librement assurée au sein de l' institution par les soins des membres des syndicats .

11 . D' une manière générale, elle estime ne pas pouvoir accorder les facilités en cause en l' absence de toute réglementation et compte tenu des conséquences budgétaires que leur octroi entraînerait . Par ailleurs, le devoir de sollicitude ne saurait être utilement invoqué, car il suppose dans le chef de l' institution une possibilité de choix, précisément exclue en l' espèce en raison de la situation juridique s' imposant à la défenderesse . Enfin, les facilités reconnues par d' autres institutions ont supposé la conclusion d' accords ad hoc, à l' instar des conventions collectives du droit des États membres . Cela priverait de pertinence la thèse selon laquelle il existerait en ce domaine des droits préexistants .

12 . Sur ce point, les requérants font observer que la Cour des comptes aurait dû constater et dénoncer le caractère illégal de l' octroi des avantages accordés par d' autres institutions puisqu' elle invoque leur caractère irrégulier à l' appui de son propre refus .

13 . Nous l' indiquerons d' emblée : en ce qu' il est invoqué à l' encontre de l' acte du 17 mars, le premier moyen nous paraît devoir être écarté .

14 . Toutes les affirmations de M . Maurissen relatives à la fonction des syndicats et à leurs prérogatives ne sont, certes, pas discutables . Et, par ailleurs, le principe de liberté d' expression syndicale n' est pas contesté par la défenderesse . Mais, précisément, il n' apparaît pas que ce principe soit méconnu du fait de la décision attaquée . Il est, en effet, constant qu' il n' est nullement fait obstacle à la diffusion des tracts syndicaux par les adhérents ou les responsables de l' organisation . A notre avis, la liberté d' expression est intacte dès lors que le syndicat peut faire connaître ses positions, sans restrictions, à l' ensemble du personnel .

15 . Au surplus, en l' état de nos informations, le droit d' aucun État membre ne prévoit semblable obligation à la charge de l' administration . Car il ne s' agit pas, en l' occurrence, de l' acheminement des correspondances entre membres du syndicat, mais bien de la remise à l' ensemble du personnel du courrier syndical . Or, si le premier fait parfois l' objet de réglementations, la seconde n' est jamais, semble-t-il, imposée par les droits nationaux de la fonction publique .

16 . En l' espèce est invoquée une obligation générale "fondamentale et inaliénable", qualificatifs qui paraissent sans doute s' appliquer à la liberté d' expression elle-même, mais non à la diffusion, par les services internes de messagerie, du courrier syndical .

17 . Relevons cependant que, contrairement aux observations de la Cour des comptes, l' absence d' un texte précis ne rend certainement pas illégale la diffusion de tracts syndicaux par les services internes de messagerie . Il nous semble qu' à cet égard la distribution par les services de la Cour des comptes du document versé aux débats illustre bien que l' usage de telles facilités dépend d' une option de l' institution concernée .

18 . C' est la raison pour laquelle nous estimons que la Cour des comptes n' est pas fondée à invoquer son absence de choix pour s' opposer à l' argument tiré de la violation du devoir de sollicitude . Sur ce terrain, son argumentation nous paraît manquer de consistance, car, précisément, c' est une grande latitude qu' elle semble se reconnaître dans l' utilisation des services internes pour la diffusion du courrier . Nous souhaiterions d' ailleurs, à cet égard, souligner que cette latitude doit, en toute circonstance, respecter la neutralité du service public, et nous doutons fortement que les services internes puissent être considérés comme de véritables "boîtes aux lettres" où tout un chacun pourrait déposer les correspondances philosophiques, commerciales ou politiques de son choix .

19 . Pour autant, nous ne pensons pas que vous puissiez censurer l' acte entrepris au motif d' une violation du devoir de sollicitude . Ce devoir, consacré par votre jurisprudence, reflète

"l' équilibre des droits et obligations réciproques que le statut a créés dans les relations entre l' autorité publique et les agents du service public" ( 2 ).

Les hypothèses dans lesquelles vous l' avez admis touchaient à des situations où, par une application tatillonne ou trop rigide de la réglementation, l' administration méconnaissait ce lien particulier entre elle-même et son agent . Or, il nous semble déplacé d' invoquer cette "attention bienveillante" dès lors que l' on touche à des rapports qui s' inscrivent dans la sphère de la définition des droits syndicaux, donc des rapports collectifs, même si, en l' espèce, seul un fonctionnaire individuel se trouve être requérant .

20 . A ce propos, il convient, à notre avis, de faire retour sur le droit allemand, dans lequel le devoir de sollicitude a trouvé son inspiration . Il est bien clair, dans la jurisprudence de la cour constitutionnelle de Karlsruhe, qu' il s' agit là d' un devoir qui s' impose à l' administration en "corrélation avec le principe traditionnel visant le devoir de loyauté du fonctionnaire" ( 3 ). Cette interdépendance, intimement liée à la subordination hiérarchique de ce dernier, est profondément étrangère à la nature des relations existant entre une institution et les syndicats .

21 . Une dernière observation : on ne saurait exclure que la pratique, suivie de manière régulière et ininterrompue par une institution, dès lors qu' elle ne se révèle pas contra legem, puisse en ce domaine être constitutive de droit . Force est de constater qu' aucun élément de nature à établir semblable situation n' a été allégué en l' espèce .

22 . En conséquence, à défaut de disposition expresse et dès lors que la liberté d' expression est assurée, nous vous proposons de rejeter le premier moyen en ce qu' il est dirigé contre la décision du 17 mars 1987 .

23 . Telle ne sera pas, en revanche, notre proposition en ce qui concerne celle du 31 mars 1987 .

24 . Tout d' abord, il n' est pas contestable que votre arrêt Abrias a consacré l' importance que revêt la négociation entre institutions et organisations syndicales . Il s' agissait, rappelons-le, d' un recours introduit par des fonctionnaires contre la Commission, soutenue, notamment, par le Conseil et le syndicat requérant dans le présent recours, pour obtenir l' annulation de l' instauration du "prélèvement exceptionnel ". Or, vous avez tout d' abord rappelé que "le cadre normatif" en cause était

"le résultat d' un accord réalisé après de longues négociations entre les institutions et les organisations syndicales du personnel des Communautés les plus représentatives" ( 4 ).

Vous avez, ensuite, souligné le rôle qu' ont pu jouer les syndicats dans la détermination de la mesure attaquée . Ainsi, pour rejeter le moyen tiré de la violation du principe du "parallélisme" prévu à l' article 65, paragraphe 1, deuxième alinéa, du statut, vous avez indiqué que :

"L' acceptation de la part des organisations syndicales les plus représentatives de participer, sous forme d' une mesure exceptionnelle et unique affectant les rémunérations, aux conséquences des difficultés particulières de la situation économique et sociale relevée dans la Communauté a trouvé sa contrepartie dans l' adoption d' une méthode d' adaptation des rémunérations qui préservait le principe dit du parallélisme" ( 5 ).

Par ailleurs, et surtout, statuant à propos du grief tiré de la violation de la confiance légitime des fonctionnaires invoqué par les requérants, qui estimaient que la modification en cause touchait "aux éléments fondamentaux du rapport d' emploi entre fonctionnaires et institutions", vous avez clairement souligné que :

"Les organisations syndicales du personnel ont été étroitement associées aux travaux ayant abouti à la mise en vigueur tant de la nouvelle méthode d' adaptation que du prélèvement exceptionnel" ( 6 ).

25 . Nous ne pensons pas solliciter votre décision en formulant la conclusion suivante : la participation des syndicats aux négociations avec les institutions assure la prise en compte des intérêts du personnel dans la définition des règles statutaires . Par ailleurs, l' adhésion des organisations syndicales à un texte n' est pas sans incidence sur sa légalité, notamment en ce qui concerne le respect de la confiance légitime des fonctionnaires . Il serait, certes, hasardeux d' évoquer une quelconque "contractualisation" à cet égard dès lors que les dispositions du statut sont de nature réglementaire, mais force est cependant de constater que, des termes mêmes de votre arrêt, il ressort que vous attachez à l' acceptation des syndicats des conséquences juridiques indiscutables à l' égard de l' ensemble du personnel .

26 . Ensuite, le droit statutaire comporte d' importantes indications . Nous pensons à la décision du Conseil des 21 et 22 juin 1981 instaurant une procédure de concertation dans le cadre d' une commission au sein de laquelle il est prévu que les représentants du personnel sont les organisations syndicales ( 7 ). Par ailleurs, soulignons-le, la commission de concertation se prononce exclusivement sur les propositions de la Commission relatives à la modification du statut des fonctionnaires, à l' application des dispositions dudit statut ou du régime concernant les rémunérations ou les pensions ( 8 ). Enfin, le Conseil a prévu que, "au cours de leurs travaux, les membres de la commission s' efforcent de faire converger, dans toute la mesure du possible, leurs positions et de permettre ainsi la présentation au Conseil d' un rapport énonçant des positions communes" ( 9 ).

27 . Certes, par l' acte entrepris, la Cour des comptes exclut toute dispense de service au profit des représentants syndicaux et réserve aux seuls membres du comité du personnel la possibilité d' obtenir de telles dispenses . Cependant, en dépit de la généralité de cette position, elle rejette une demande de dispense de service exclusivement relative à des réunions avec la Commission .

28 . L' analyse adoptée par la Cour des comptes est parfaitement claire : elle excipe de l' impossibilité juridique d' accorder toute dispense de service en l' absence d' une disposition statutaire prévoyant pareille possibilité .

29 . A cet égard, il convient de relever que la défenderesse a accordé, postérieurement à l' acte attaqué, de telles dispenses pour les réunions de la commission de concertation, alors même que la décision du Conseil ne comporte aucune disposition expresse à cet égard . C' est dire que, d' elle-même, elle a admis que la concertation instituée par le Conseil impliquait la nécessité d' accorder des dispenses de service .

30 . Or, les requérants nous paraissent tout à fait convaincants lorsqu' ils indiquent que les réunions de la commission de concertation ne représentent pas nécessairement l' essentiel de la concertation . Les négociations avec la Commission représentent un volet décisif de l' élaboration des règles statutaires lato sensu . C' est, en effet, à cette institution que revient le soin d' élaborer les propositions faites à l' autorité statutaire, qui seront par ailleurs examinées au sein de la commission de concertation . Et il est bien évident que l' efficacité même des travaux de cette dernière sera singulièrement renforcée si les propositions de la Commission ont d' ores et déjà recueilli l' agrément des syndicats . La définition d' une position commune, objectif fixé, nous l' avons vu, par la décision du Conseil, ne peut manquer de s' en trouver largement facilitée .

31 . Une connaissance élémentaire des processus de négociation entre syndicats et administration révèle la nécessité d' un approfondissement des discussions, de la recherche des compromis . Nous l' avons rappelé, votre arrêt Abrias a d' ailleurs nettement évoqué l' importance d' un tel dialogue .

32 . Dans cette perspective, les rencontres entre les syndicats et la Commission, objet du présent litige, représentent non seulement l' amont de la concertation, mais partie de la concertation elle-même : nous sommes donc d' avis que l' "effet utile" de la concertation doit amener à considérer qu' il existe un bloc de concertation . Or, le corollaire nécessaire de cette analyse suppose que les syndicats disposent des moyens de remplir leur mission de représentation du personnel .

33 . Aussi, le principe de l' octroi des dispenses de service dans le cadre de ce bloc nous paraît devoir s' imposer aux institutions . A défaut, il s' ensuivrait une contradiction évidente : d' une part, les syndicats sont institués comme représentants exclusifs du personnel, situation au demeurant de nature à comporter des conséquences juridiques selon votre jurisprudence; d' autre part, les moyens de remplir ce rôle pourraient leur être refusés au nom d' une conception par trop empreinte de juridisme .

34 . Observons, au surplus, que le droit des États membres converge très largement pour accorder aux syndicats les moyens de remplir leur mission par l' octroi de dispenses de service . A l' exception du droit luxembourgeois, qui privilégie les structures internes de représentation du personnel, auxquelles le droit allemand et le droit néerlandais semblent, mais dans une moindre mesure, également réserver l' essentiel des facilités en cause, il est reconnu, et souvent de manière très large et très souple ( crédits annuels d' heures, par exemple ), des dispenses de service pour activité syndicale, et, tout particulièrement, pour participer à des réunions où doivent être abordés les intérêts du personnel, c' est-à-dire précisément l' objet du présent recours .

35 . Bien évidemment, il ne vous appartient pas de définir les modalités d' octroi de dispenses de service, qui relèvent de l' autonomie d' organisation de chaque institution . Mais les difficultés de cette détermination, mises en évidence par la Cour des comptes, ne remettent nullement en cause le principe qui doit s' imposer à elle .

36 . Nous constatons, en effet, que la demande à laquelle l' acte attaqué constituait une réponse portait sur des rencontres avec la Commission relatives aux salaires, au prélèvement de crise et aux réformes statutaires, toutes questions relevant sans conteste possible du domaine dans lequel, selon le point I.3 de la décision du Conseil, les propositions de la Commission constituent la matière exclusive des travaux de la "commission de concertation ". C' est donc aujourd' hui sur le seul point de savoir si la Cour des comptes est obligée d' accorder des dispenses de service dans le cadre, précédemment défini, de la concertation que vous devez vous prononcer . La portée de votre décision ne concernera pas d' autres hypothèses que celles du cas d' espèce .

37 . Nous vous invitons donc à annuler la décision du 31 mars 1987 . Il appartiendra à la Cour des comptes de prendre les mesures que comportera l' exécution de votre arrêt, lequel affirmera, si vous retenez notre analyse, que s' impose aux institutions d' assurer l' effectivité de l' exercice des droits syndicaux dans le cadre du "bloc de concertation ". Bien évidemment, la définition de ces modalités relève de la liberté d' organisation de l' institution défenderesse, à laquelle il reviendra de tenir compte des contraintes de service invoquées dans ses observations .

B - La violation du principe de non-discrimination

38 . Compte tenu de ces observations, il ne nous paraît pas utile de consacrer d' amples développements au second moyen - dirigé en réalité, rappelons-le, contre le seul acte du 31 mars -, que vous n' aurez à examiner que pour l' hypothèse où vous estimeriez le premier moyen non fondé .

39 . Si tel est le cas, vous écarterez l' argumentation selon laquelle, eu égard aux solutions retenues par d' autres institutions que la Cour des comptes, les agents de cette dernière feraient l' objet d' une discrimination prohibée .

40 . Tout d' abord, il est manifeste qu' une telle analyse pourrait susciter, en pratique, une sorte de clause de l' "institution la plus favorisante", dont la mise en oeuvre ne manquerait pas de provoquer de regrettables rigidités et d' inextricables situations .

41 . Ensuite, nous doutons fortement que le principe de non-discrimination soit évoqué de manière pertinente pour rapprocher le traitement accordé par deux ou plusieurs institutions . Il nous semble, en effet, que ce principe interdit à la même autorité de traiter différemment deux situations identiques ou de la même manière deux situations différentes . Cependant, il nous paraît étranger à l' hypothèse où ce sont les pratiques de deux ou de plusieurs institutions qui sont rapprochées . Sans doute pourrait-on objecter que l' identité de statut impose une identité de traitement . Mais, à notre avis, la portée de cet argument doit être précisée . En effet, soit le droit impose à toutes les institutions de respecter un même principe, et il est inutile d' invoquer la non-discrimination, l' application de la règle statutaire suffisant à en assurer la mise en oeuvre, soit il s' agit d' un domaine relevant de la liberté d' organisation interne de chaque institution, et alors, par hypothèse, nous sommes au-delà de ce que le statut prescrit : d' éventuelles différences de situations n' affectent pas son unité .

42 . En conséquence, si vous estimez, contrairement à notre proposition, que le principe selon lequel les syndicats doivent se voir accorder, dans le cadre du "bloc de concertation", des dispenses de service ne procède pas de la légalité communautaire, vous considérerez alors qu' il ne s' agit là que de simples modalités internes d' organisation dont la confrontation avec celles adoptées par d' autres institutions ne peut produire de conséquences juridiques sans remettre en cause l' autonomie de chaque institution .

43 . Enfin, formulons de brèves observations à propos de la deuxième branche du second moyen, relative au traitement différent que la Cour des comptes réserverait à ses propres agents par rapport aux délégués syndicaux . La défenderesse soulève, à cet égard, une exception d' irrecevabilité concernant le recours de M . Maurissen dont la réclamation initiale ne mentionnait pas cette argumentation qui devrait être considérée comme nouvelle et, partant, irrecevable .

44 . Selon votre jurisprudence,

"les conclusions présentées devant la Cour ne peuvent avoir que le même objet que celles exposées dans la réclamation et, d' autre part, ne contenir que des chefs de contestation reposant sur la même cause que ceux invoqués dans la réclamation . Ces chefs de contestation peuvent, devant la Cour, être développés par la présentation de moyens et arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation, mais s' y rattachant étroitement" ( 10 ).

45 . Il est douteux, à notre avis, que le traitement prétendument inégal réservé aux délégués syndicaux par rapport à celui des agents représentant la Cour des comptes se rattache étroitement au moyen tiré de la discrimination qui résulterait du refus d' accorder des avantages octroyés par d' autres institutions aux syndicats invoqué dans la réclamation . Certes, la notion alléguée est identique, mais il paraît difficile de considérer que la cause juridique des deux branches du moyen est la même . Nous serions donc enclin à retenir à cet égard l' analyse de la Cour des comptes .

46 . Cependant, cette observation apparaît dénuée de portée pratique . En effet, l' argumentation dont il s' agit est également invoquée par l' Union syndicale, qui, pour sa part, ne peut se voir évidemment opposer d' irrecevabilité sur ce point puisque son recours est fondé sur l' article 173 du traité . Mais vous rejetterez de toute façon cette branche du second moyen, car la Cour des comptes a affirmé dans sa défense, sans être ultérieurement démentie, que ses agents participent aux seules réunions pour lesquelles elle accorde également des dispenses de service aux délégués syndicaux .

47 . Dès lors, la différence de traitement alléguée, à supposer d' ailleurs qu' une comparaison entre agents de l' institution et délégués syndicaux soit pertinente, n' est pas même établie .

48 . Reste à examiner la question des dépens . M . Maurissen s' est désisté de l' un de ses trois chefs de demande initiaux . Par ailleurs, nous vous proposons de faire droit à l' une des deux prétentions qu' il vous soumet . Il nous semble, dès lors, justifié de vous suggérer de mettre à la charge de la Cour des comptes le tiers des dépens du requérant . S' agissant du recours introduit par l' Union syndicale, déclaré pour partie irrecevable, mais que nous vous proposons d' accueillir en ce qu' il est dirigé contre l' acte du 31 mars 1987, nous vous invitons à dire que chaque partie supportera ses propres dépens . Enfin, en ce qui concerne ceux de la partie intervenante, la solution doit suivre celle que nous vous proposons de retenir pour le recours de l' Union syndicale, à l' appui duquel l' intervention a été formée .

49 . En conséquence, nous vous invitons à :

- annuler l' acte du président de la Cour des comptes en date du 31 mars 1987, portant refus d' accorder des dispenses de service aux délégués de l' Union syndicale aux fins de participer à des réunions avec la Commission des Communautés européennes, relatives aux salaires, au prélèvement de crise et aux modifications du statut des fonctionnaires;

- rejeter le surplus du recours de M . Maurissen;

- mettre à la charge de la Cour des comptes le tiers des dépens de M . Maurissen et dire que, pour le surplus, chaque partie, y compris la partie intervenante, supportera ses propres dépens .

(*) Langue originale : le français .

( 1 ) Arrêt du 3 juillet 1985 ( 3/83, Rec . p . 1995 ).

( 2 ) Arrêt du 23 octobre 1986, Schwiering, point 18 ( 321/85, Rec . p . 3199 ); arrêt du 28 mai 1980, Kuhner ( 33/79 et 75/79, Rec . p . 1677 ); arrêt du 9 décembre 1982, Plug ( 191/81, Rec . p . 4229 ); arrêt du 4 février 1987, Maurissen ( 417/85, Rec . p . 551 ).

( 3 ) Bundesverfassungsgericht, 15 décembre 1976, Rec . p . 165 .

( 4 ) 3/83, précité, point 10, souligné par nous .

( 5 ) 3/83, précité, point 21, souligné par nous .

( 6 ) 3/83, précité, point 26, souligné par nous .

( 7 ) Point I.1 de la décision .

( 8 ) Point I.3 de la décision .

( 9 ) Point I.8 de la décision .

( 10 ) Arrêt du 20 mai 1987, Geist, point 9 ( 242/85, Rec . p . 2181 ); voir aussi arrêt du 7 mai 1986, Rihoux, point 13 ( 52/85, Rec . p . 1555 ).