IV —

Ainsi que le font le gouvernement allemand et la Commission dans leurs observations respectives, nous pensons qu'il convient de regrouper et d'examiner ensemble les deux premières questions-relatives à la mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives résultant de la «dénomination indirecte de provenance» instituée par la loi allemande. Les distillats de vin fabriqués dans les États membres peuvent être importés sans aucune restriction quantitative en République fédérale. Mais, abstraction faite d'un pourcentage de 15 % du titre alcoométrique, le distillat de vin étranger ne peut être directement utilisé que pour la fabrication d'eau-de-vie étrangère, le «Weinbrand» tout court ne pouvant, à concurrence de 85 % du titre alcoométrique, être fabriqué qu'à partir de distillât de vin «nationalisé». Les importations de distillats d'autres États membres ne se développeront pas de la même façon selon que cette réglementation s'applique ou ne s'applique pas. Les eaux-de-vie de qualité ou le Weinbrand indigènes se vendent plus chers que les eaux-de-vie étrangères, à l'exception bien entendu des appellations telles que le cognac et l'armagnac, et le prix en est «fait» par les fabricants de ces eaux-de-vie indigènes, tandis que, si les distillats étrangers pouvaient être «transformés» sans autres conditions particulières, l'eau-de-vie fabriquée directement à partir de ces distillats serait susceptible de concurrencer les eaux-de-vie de qualité indigènes et la demande portant sur ces distillats étrangers s'en trouverait accrue. Du reste, le gouvernement allemand ne conteste pas sérieusement que la réglementation en question, même si elle n'affecte pas le volume total des importations de distillats étrangers en République fédérale, a une incidence sur la «structure» de ces importations. Le vrai problème est de savoir si l'effet restrictif inhérent à une réglementation nationale de ce genre est indispensable à la réalisation des objectifs — en soi légitimes — visés par cette réglementation ou si cet effet est disproportionné par rapport au but poursuivi. Nous avons souvent eu l'occasion de le dire: une telle recherche ne peut être impartialement et compétemment menée à bonne fin que par la Commission, sous votre contrôle. En l'espèce, votre arrêt du 2 février 1975 et les observations de la Commission fournissent de sérieuses présomptions qu'il en va bien ainsi. Le gouvernement allemand fait valoir que la réservation de la dénomination «Weinbrand» à des produits de haute qualité répond à l'objectif d'améliorer cette qualité dans la mesure où le consommateur a tendance à voir dans un alcool ainsi dénommé un produit plus noble qu'un «brandy» quelconque. La différenciation ainsi établie serait indispensable à la réalisation d'un tel objectif. La concentration du processus de distillation et de stockage dans une seule et même exploitation — qui constituerait un facteur déterminant (le traitement et la fabrication ultérieurs restant possibles dans une autre exploitation) — aurait pour but de permettre aux services officiels compétents de contrôler ces opérations. Notons que 1 article 36 n envisage pas, à strictement parler, la promotion de la qualité des produits. Cependant, comme dans l'esprit du gouvernement allemand cette promotion de la qualité est associée à la protection de la santé des personnes, nous nous placerons dans le cadre de cette disposition. 1) Le gouvernement allemand fait grand cas de ce que la Commission aurait, dans sa recommandation du 11 décembre 1968, concernant le «projet de loi viticole allemand», «approuvé en son temps le principe de l'entière fabrication dans la même entreprise». Le fait que la Commission se soit déclarée d'accord avec ce principe ne nous paraît nullement ressortir de cette recommandation. Elle fait observer que sa prise de position concernait uniquement les «boissons à base de vin». S'agissant du «Weinbrand», la Commission était et est toujours d'avis que l'exigence posée par la législation allemande — à la différence du produit ordinaire «eau-de-vie de vin» (article 38, paragraphe 1) — de fabrication du produit de base, à savoir la distillation et le vieillissement du distillât sur le territoire national et dans la même entreprise nationale (article 40, paragraphe 1, 1) et 4), ne se justifie pas. En revanche, elle ne s'opposerait pas à l'exigence que «le traitement du distillat et les opérations ultérieures de production de l'eau-de-vie ainsi que le traitement destiné à rendre le produit consommable aient été effectués dans la même exploitation» (article 40, paragraphe 1, 2). Tout ce qu'elle prétend, c'est qu'au stade de l'utilisation du distillat en vue de la production d'eau-de-vie il ne devrait pas y avoir de restriction à la libre circulation des produits de base. De toute façon depuis le 12 décembre 1968, les dispositions de la loi allemande ont été remaniées sur de nombreux points et le fait que la Commission n'ait expressément émis de réserve qu'à propos de l'article 8 du projet (qui prévoyait l'interdiction de fabriquer, conserver, transvaser ou mettre en bouteilles les vins étrangers dans les mêmes locaux que ceux où les vins allemands sont fabriqués) ne lui interdisait pas, dix ans après, compte tenu de l'évolution du droit et de la jurisprudence communautaires, de réviser son appréciation. 2) Le gouvernement fédéral soutient ensuite que l'effet restrictif à l'importation des distillats de vin proviendrait de la disparité des législations nationales en matière d'appellation contrôlée ou de protection des consommateurs et que le seul remède à cette restriction résiderait dans le rapprochement desdites législations, conformément à l'article 100 du traité, et dans l'instauration d'un «régime communautaire des eaux-de-vie de qualité». Il est exact qu'il n'existe pas de définition communautaire de ce qu'il faut entendre par «eau-de-vie de vin». Une dénomination commune ne pourra éventuellement être trouvée que dans le cadre d'une organisation commune du marché des alcools, excluant toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté (article 40, 3). Nous disons «éventuellement», car le règlement no 7 bis du Conseil du 18 décembre 1959 (JO no 7 du 30 janvier 1961, p. 71) a expressément rejeté du domaine de la politique agricole commune les «eaux-de-vie, liqueurs et autres boissons spiritueuses, préparations alcooliques composées (dites extraits concentrés) pour la fabrication de boissons», et le traité ne paraît pas avoir prévu les pouvoirs requis pour arrêter, dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur de l'alcool éthylique d'origine agricole, une définition des eaux-de-vie. 3) Le point crucial est donc de savoir si la protection des producteurs contre la concurrence déloyale et des consommateurs contre les confusions et les tromperies, qui peuvent avoir une incidence sur la santé publique, autorise les États membres à organiser comme ils l'entendent le régime des appellations des eaux-de-vie de vin et la protection de ces appellations, et si l'absence d'une «marque communautaire de qualité» justifie l'instauration d'une «appellation nationale de qualité», nonobstant les restrictions ostensibles au commerce entre les États membres qu'entraîne cette protection. A la différence de la législation française, selon laquelle la protection du cognac et de l'armagnac est assurée sur les mêmes bases que celle des vins réputés, la législation allemande ne vise pas à la promotion de produits réputés pour leur origine, parce que la République fédérale ne produit pas d'eaux-de-vie ayant la même notoriété et répondant à des spécifications géographiques précises. Le terme «Weinbrand» a été forgé au début du siècle pour remplacer l'appellation «cognac», alors usuelle pour les eaux-de-vie de ce genre, mais réservée par l'article 275 du traité de Versailles, et désigner les eaux-de-vie destinées à la consommation et élaborées en Allemagne selon la même méthode que le cognac. Comme le terme «Weinbrand» l'appellation «eau-de-vie de vin de qualité» désigne simplement une certaine catégorie d'eaux-de-vie et ne comporte aucune indication quant à la région d'élaboration ou à la provenance géographique des matières de base utilisées: c'est une indication «générique» ou «de nature». Le professeur Robert Plaisant, qui avait fourni une consultation au gouvernement allemand dans l'affaire 12/74, constatait déjà (Le droit des appellations d'origine, l'appellation «cognac», 1974, p. 148 et suiv.) que les appellations et autres indications concernant les eaux-de-vie de vin de provenance étrangère visées à l'article 44 de la loi allemande ne constituaient pas des appellations d'origine, ni des indications de provenance. Le fait qu'un produit soit fabriqué dans un État membre déterminé ne justifie pas qu'il soit prévu pour ce produit une dénomination particulière, distincte de celle qui est adoptée pour les mêmes produits dans d'autres États membres, sauf dans le cas où il s'agit d'une appellation d'origine ou d'une indication de provenance géographique. Vous en avez ainsi jugé pour le «Sekt» dans l'affaire 12/74. Une telle différence de traitement est de nature à déprécier, dans l'esprit du consommateur, les eaux-de-vie de qualité fabriquées dans d'autres États membres. La dénomination «Qualitätsbranntwein aus Wein», alourdie par l'indication du pays d'origine, donne en effet à penser qu'il ne s'agit pas d'un produit équivalant au «Weinbrand»; le fait que la dénomination «eau-de-vie de vin de qualité» puisse aussi désigner le produit indigène est sans commune mesure avec le fait que la dénomination «Weinbrand» est interdite aux produits étrangers. On ne peut objecter que, dans l'esprit des consommateurs allemands, le terme «Weinbrand» se rapporte à un produit fabriqué en Allemagne. En effet, la réglementation antérieure autorisait l'emploi de la dénomination «Weinbrand» pour les eaux-de-vie étrangères; la réglementation actuelle prévoit elle-même une exception en faveur des pays producteurs «sur toute l'étendue desquels l'allemand est la langue officielle». On ne saurait non plus soutenir que les propriétés qui déterminent la qualité «Weinbrand» dépendent essentiellement de la transformation et, en particulier, de l'endroit où un même procédé de distillation, de vieillissement ou de coupage a eu lieu. Le gouvernement allemand fait valoir que, «lors de la seconde distillation, appelée distillation fine (Feinbrand), le spécialiste distingue la tête, le cœur et la queue de distillat alcoolique… Seule l'eau-de-vie de cœur — ce que l'on appelle le «cœur» — est utilisée dans le cas de produits de qualité pour la fabrication du «Weinbrand». C'est là ce qui donnerait à cette eau-de-vie son «flair» particulier. Nous avouons, Messieurs, ne pas avoir cette connaissance de spécialiste et nous pensons qu'il conviendrait de «boire» avant de croire. Mais on ne saurait affirmer que la «repasse» des distillats importés confère à l'eau-de-vie ainsi «confectionnée» des caractères organoleptiques appréciés des consommateurs: s'il est possible, même au regard de la loi allemande, de couper à concurrence de 15 % de la «richesse alcoolique» l'eau-de-vie ainsi nationalisée avec les distillats étrangers «tels quels», il faut croire que ces derniers ne prêtent à aucune objection ni du point de vue de la qualité, ni du point de vue de la santé publique. Il existe déjà une disposition susceptible d'assurer la protection recherchée par la loi: selon l'article 42, alinéa 1, une eau-de-vie étrangère ne peut être importée que si elle répond aux critères en vigueur dans le pays producteur et si elle est munie d'un titre de mouvement délivré par les services officiels de répression des fraudes de ce pays. Le fait que l'eau-de-vie ait subi une préparation la rendant consommable hors du pays producteur ou qu'elle ait été stockée en fûts de chêne sans subir de transvasement ne constitue pas, aux termes mêmes de cette disposition, un obstacle à son importation en territoire national. 4) Le gouvernement fédéral allègue qu'il n'y aurait aucune discrimination entre les eaux-de-vie, qu'elles soient indigènes ou étrangères, la même exigence de «distillation et de stockage sur place dans une même entreprise» étant indistinctement applicable aux produits nationaux et importés. Mais, selon votre jurisprudence (en dernier lieu, arrêt du 24 janvier 1978, Van Tiggele, Recueil p. 39), même des mesures indistinctement applicables à des produits nationaux et à des produits importés dans un État membre peuvent constituer des mesures ayant un effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens des articles 30 et suivants si elles ont pour effet de réduire les importations provenant d'autres États membres. Si la finition du distillat importé, c'est-à-dire sa dilution, sa coloration et son aromatisation en vue de le rendre propre à la consommation, est admise dans l'entreprise d'un distillateur national, en dehors donc du pays de fabrication du distillât, il n'apparaît pas qu'un risque d'altération puisse exister lorsque la même opération de finition est effectuée dans une entreprise telle que celle de la requérante. Il n'y aurait vraiment absence de discrimination, comme le soutient le gouvernement allemand, que si, en République fédérale, une eau-de-vie indigène de qualité ne pouvait pas être élaborée par un fabricant allemand à partir de distillats provenant d'autres distilleries allemandes, et que si, toujours en République fédérale, le stockage de distillât ne pouvait non plus être effectué par d'autres distillateurs que le fabricant. Or, ces deux possibilités existent. L'interdiction de coupage et de «traitement» ne s'applique qu'aux produits importés des États membres, alors qu'il est loisible à une distillerie allemande de couper ou de traiter des distillats de ses succursales situées, en Allemagne, en des lieux différents. Par conséquent, de l'aveu même du gouvernement allemand, le principe de la «concentration de la fabrication dans une même exploitation» souffre des exceptions «en raison de rigueurs particulières, eu égard aux structures moyennes traditionnelles des exploitations». Pour nous résumer sur ce point, nous pensons que des mesures du genre de celles de l'espèce, sous couleur d'être indistinctement applicables aux produits nationaux et importés, «déprécient un produit importé, notamment en provoquant une diminution de sa valeur intrinsèque, ou le renchérissent», «elles font obstacle à l'achat par des particuliers des seuls produits importés ou incitent à l'achat des seuls produits nationaux ou encore imposent cet achat ou lui accordent une préférence; «elles réservent aux seuls produits nationaux des dénominations ne constituant pas des appellations d'origine ou des indications de provenance», au sens du paragraphe 3, f), k) et s), de la directive de la Commission du 22 décembre 1969, fondée sur les dispositions de l'article 33, paragraphe 7. L'objectif de la protection de la santé publique (article 36) et de l'«établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché commun» (article 3, f)) ou de la «garantie de la loyauté dans la concurrence» (préambule du traité) ne saurait justifier la création d'un régime qui tend à assurer le succès des appellations nationales dans le pays et à l'étranger et qui est «susceptible d'entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire», en conséquence, un tel régime «est à considérer comme une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives», au sens de votre arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville (Recueil p. 837).