La chronologie des faits qui ont précédé le recours 96/81 peut être résumée comme suit.

En réponse à deux lettres de la Commission qui demandait à être informée des mesures adoptées ou prévues par les Pays-Bas pour la mise en oeuvre de la directive 76/60, l'autorité ministérielle compétente de ce pays a, par lettre du 28 mars 1978, fait savoir en premier lieu que la modification de la loi sur la pollution des eaux superficielles était en cours de préparation en vue de fixer des normes permettant de garantir sur l'ensemble du territoire national — compte tenu du système décentralisé de contrôle des eaux appliqué aux Pays-Bas — le maintien de la qualité minimale requise pour les différentes fonctions des eaux superficielles. L'autorité néerlandaise observait que «cette modification de la loi revêt donc une grande importance pour la mise en œuvre de la directive».

La même lettre reconnaissait qu'il était en outre nécessaire d'adopter une réglementation permettant d'interdire l'utilisation des eaux superficielles dans des eaux de baignade lorsqu'elles ne satisfont pas aux conditions fixées par la directive. Cette réglementation aurait entraîné une modification de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade. La lettre évoquait ensuite l'élargissement du programme d'échantillonnage des eaux en vigueur «afin de l'adapter aux dispositions de la directive». Enfin, il était observé que les Pays-Bas imposaient déjà depuis longtemps, aux fins de la protection de la santé, certaines normes auxquelles les eaux de baignade devaient satisfaire et à cet égard était mentionné un avis du conseil de la santé contenu dans un rapport provisoire sur les eaux de baignade qui était joint pour information.

Le 8 février de l'année suivante, la Commission rappelait au gouvernement néerlandais que le délai pour introduire les mesures nationales nécessaires pour l'application de la directive 76/160 et pour adresser la communication correspondante à la Commission, était expiré depuis le 10 décembre 1977. Ce référant à la lettre précitée du 28 mars 1978 et à la promesse faite à l'époque par le gouvernement néerlandais d'informer la Commission dès que les mesures d'application décrites auraient été adoptées, la Commission constatait que l'absence de toute information à cet égard constituait une violation de l'obligation imposée par l'article 12, paragraphe 1, de la directive. La note du 8 février constituait l'acte d'ouverture de la procédure prévue par l'article 169 du traité CEE et elle accordait donc à l'État destinataire un délai de deux mois pour présenter ses observations.

Le 23 mai 1979, la représentation permanente du royaume des Pays-Bas auprès des Communautés européennes répondait à la Commission et commençait par l'assurer que la législation néerlandaise en vigueur sur la qualité des eaux superficielles prévoyait «un certain nombre de moyens» pour contrôler la qualité de ces eaux et qu'en même temps le programme indicatif pluriannuel pour la lutte contre la pollution des eaux, relatif à la période 1975-1979, reprenait dans ses annexes les normes de la directive 76/160. Bien que le projet de loi pour la modification des dispositions relatives à la pollution des eaux superficielles fût encore en discussion devant le Parlement, la lettre affirmait que, même avant cette modification, «des dispositions administratives permettaient déjà de garantir dans une large mesure l'application de la directive». D'autre part, la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade avait été modifiée par rapport à la directive du 8 décembre 1975 et elle permettait également d'adopter des dispositions relatives à la qualité des eaux de baignade (on déduit de la suite de la lettre que cette modification était encore à l'état de projet puisqu'il était prévu qu'elle serait soumise au Parlement au cours de 1979). Après avoir mentionné l'obligation des bourgmestres d'ordonner la fermeture des installations de bain en cas de danger de propagation de maladies infectieuses, la lettre annonçait que les mesures à prendre dans le cadre de l'exécution de la directive seraient harmonisées entre elles, sur la base tant de la loi sur la pollution des eaux superficielles que de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade. Le représentant permanent néerlandais déduisait de tout cela qu'au moyen de la législation en vigueur, le gouvernement néerlandais mettait déjà en pratique la directive en question.

Ne partageant pas ce point de vue, la Commission a, le 23 juillet 1979, émis en application de l'article 169 du traité un avis motivé dans lequel elle constatait que le royaume des Pays-Bas avait manqué à l'obligation qui lui incombait en vertu de la directive 76/160 en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour mettre en œuvre cette directive. La Commission se référait à sa lettre précédente du 8 février 1979, ainsi qu'aux observations présentées par la représentation permanente néerlandaise du 23 mai 1979 pour affirmer que ni la loi sur la lutte contre les maladies infectieuses et le dépistage des causes de ces maladies (mentionnée dans les observations précitées), ni le rapport sur les zones de baignade ne constituaient des mesures de transposition de la directive au sens de son article 12, alors que, par ailleurs, les mesures législatives précédemment prévues par les autorités néerlandaises aux fins de l'application de la directive — c'est-à-dire les modifications des lois concernant la pollution des eaux superficielles et l'hygiène et la sécurité en matière de baignade — se trouvaient encore à l'état de projet.

Le 26 novembre 1979, la représentation permanente néerlandaise a adressé une nouvelle lettre à la Commission et réaffirmé la thèse selon laquelle la loi sur la pollution des eaux superficielles contenait déjà «un certain nombre d'instruments permettant de mener une politique visant à atteindre ou à continuer à respecter les conditions de qualité auxquelles doivent satisfaire les eaux superficielles destinées à un usage déterminé (en l'espèce, les eaux de baignade)». La structure hiérarchique des rapports entre les diverses autorités publiques centrales et périphériques responsables de la qualité des eaux et les modalités de concertation entre ces autorités, auraient contribué au développement de la politique menée en vue d'améliorer la qualité des eaux superficielles. La lettre reconnaissait que, pour assurer l'application des directives 76/160 et 76/464, il était nécessaire «de disposer d'un instrument juridique permettant d'arrêter à l'intention de tous les responsables de la qualité des eaux des instructions uniformes et obligatoires» et qu'un «instrument de ce genre n'existe pas actuellement dans la loi sur la pollution des eaux superficielles» de sorte qu'il est «indispensable d'adapter cette loi pour la mise en œuvre de la directive». Selon le gouvernement néerlandais, cela n'aurait cependant pas signifié que l'application de la directive par les Pays-Bas aurait été impossible sans cette adaptation. En effet, la détermination des paramètres tels qu'ils sont définis par les directives, était également prévue dans le programme indicatif pluriannuel qui a valeur de recommandation pour les collectivités locales lesquelles «élaborent en fait leur politique ... en fonction de ce programme».

Le fait que la modification de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade n'était pas encore intervenue n'aurait pas non plus empêché l'adoption de décrets au niveau de la province et de la commune pour interdire la baignade dans des eaux superficielles ne répondant pas aux normes de qualité définies dans la directive communautaire.

En conclusion, la représentation permanente néerlandaise, après avoir réitéré la promesse d'accélérer dans toute la mesure du possible la procédure d'adoption des modifications législatives déjà annoncées depuis longtemps, concluait que, même en l'absence desdites mesures, la directive 76/160 devait être considérée comme mise en œuvre au moyen des instruments législatifs existants, par la voie administrative, et avec les instruments d'orientation disponibles.

Par lettre du 24 mars 1981, cette même représentation permanente informait enfin la Commission des progrès dans la procédure de modification des deux lois sur la pollution des eaux superficielles et sur la sécurité en matière de baignade. Nonobstant l'avancement des travaux, lesdits projets n'avaient pas encore pu être parachevés.

Eu égard à ce retard persistant dans l'adoption des mesures jugées nécessaires pour l'application de la directive, la Commission a, le 23 avril 1981, introduit contre le royaume des Pays-Bas le recours qui est à l'origine de l'affaire 96/81.