Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 23 avril 2002. - Procédure pénale contre Annie Pansard et autres, en présence du Comité Région pêches maritimes. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal de grande instance de Dinan - France. - Origine d'un produit de la pêche - Article 28 CE - Réglementation nationale interdisant de manière périodique le débarquement de certains produits de la pêche - Compétence des États membres. - Affaire C-265/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-00683



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. La demande de décision à titre préjudiciel qui vous est soumise concerne, d'une part, la détermination du lieu d'origine de coquilles Saint-Jacques qui sont pêchées dans les eaux territoriales de l'île de Jersey par un bateau de pêche immatriculé en France et, d'autre part, la question de la compatibilité avec la libre circulation des marchandises d'une réglementation nationale qui interdit le débarquement de coquilles Saint-Jacques certains mois de l'année.

II - Le cadre juridique

1) Dispositions communautaires

a) L'origine des marchandises

2. En droit communautaire, l'origine des marchandises est déterminée conformément aux dispositions de l'article 23 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (ci-après le «code des douanes»). Cet article dispose:

« 1. Sont originaires d'un pays, les marchandises entièrement obtenues dans ce pays.

2. On entend par marchandises entièrement obtenues dans un pays:

[...]

e) les produits de la chasse et de la pêche qui y sont pratiquées;

f) les produits de la pêche maritime et les autres produits extraits de la mer en dehors de la mer territoriale d'un pays par des bateaux immatriculés ou enregistrés dans ledit pays et battant pavillon de ce même pays;

[...]

3. Pour l'application du paragraphe 2, la notion de pays couvre également la mer territoriale de ce pays.»

b) Pêche

3. Depuis les années quatre-vingt, il existe une large réglementation, de droit communautaire, relative à l'exploitation des ressources halieutiques. Cette réglementation a été instaurée lors de l'adoption du règlement (CEE) no 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche . Le règlement no 170/83 a été, par la suite, remplacé par le règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture .

4. Sur le fondement du règlement no 170/83 et, par la suite, du règlement no 3760/92, le Conseil a déterminé un total admissible de captures pour certaines ressources halieutiques et a réparti les quotas entre les différents États membres. Aucun total admissible de captures n'a toutefois été fixé pour les coquilles Saint-Jacques.

5. Le règlement no 170/83 a été complété par le règlement (CEE) n° 171/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche . Par la suite, ces dispositions ont été remplacées par le règlement (CEE) n° 3094/86 du Conseil, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche , par le règlement (CE) nº 894/97 du Conseil, du 29 avril 1997, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche et finalement par le règlement (CE) no 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins (ci-après le «règlement no 850/98»). Les mesures techniques comportent, entre autres, des restrictions temporaires à la pêche, comme cela ressort du premier considérant du règlement no 171/83 ainsi que de l'article 20, paragraphe 2, de ce règlement.

6. L'article 46 du règlement no 850/98 dispose:

«1. Les États membres sont habilités à prendre des mesures pour la conservation et la gestion des stocks en ce qui concerne:

a) des stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour l'État membre concerné

ou

b) des conditions ou des modalités visant à limiter les prises par des mesures techniques:

i) complétant celles qui sont définies dans la réglementation communautaire concernant la pêche

ou

ii) allant au-delà des exigences minimales définies dans ladite réglementation,

à condition que ces mesures soient applicables uniquement aux bateaux de pêche battant pavillon de l'État membre concerné et immatriculés dans la Communauté ou, en cas d'activités de pêche qui ne sont pas effectuées par un bateau de pêche, à des personnes établies dans l'État membre concerné.

2. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, de tout projet portant sur l'introduction ou la modification de mesures techniques nationales. Si, dans un délai de un mois après cette notification, la Commission en fait la demande, l'État membre intéressé suspend la mise en vigueur des mesures envisagées jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date de notification, afin de permettre à la Commission de statuer dans ce délai sur la conformité des mesures en question avec les dispositions du paragraphe 1.

Dans le cas où la Commission constate, par une décision qu'elle notifie à tous les États membres, qu'une mesure envisagée n'est pas conforme aux dispositions du paragraphe 1, l'État membre intéressé n'est pas autorisé à la mettre en vigueur, à moins d'y apporter les modifications nécessaires.

L'État membre intéressé communique sans délai aux autres États membres et à la Commission les mesures arrêtées, le cas échéant après y avoir apporté les modifications nécessaires.

3. Les États membres fournissent à la Commission, à sa demande, toutes les informations nécessaires à l'appréciation de la conformité de leurs mesures techniques nationales avec les dispositions du paragraphe 1».

7. Les règlements nos 171/83, 3094/86 et 894/97 comportaient des dispositions correspondantes.

2) Dispositions nationales

8. En adoptant l'arrêté ministériel no 794 P3, du 19 mars 1980 (ci-après l'«arrêté ministériel»), la République française a interdit la pêche (article 1er) et le débarquement (article 3) des coquilles Saint-Jacques dans la zone côtière entre la frontière belge et la frontière espagnole, du 15 mai au 30 septembre.

III - Les éléments de fait et les questions préjudicielles

9. Mme Pansard et MM. Bourret et Kermarec ont pêché des coquilles Saint-Jacques à l'aide d'un bateau battant pavillon français dans les eaux territoriales de l'île anglo-normande de Jersey. Ils les ont débarquées sur le littoral français, à Saint-Cast-Le-Guildo du 24 mai au 2 juin 2001 et à Saint-Suliac le 30 juillet 2001. Une procédure pénale a été engagée devant le tribunal de grande instance de Dinan pour infraction à l'arrêté ministériel, précité.

10. Dans la procédure au principal, les prévenus ont soulevé la question de la compatibilité avec le droit communautaire des dispositions de droit français concernées. Pour les prévenus, les coquilles Saint-Jacques débarquées sont des produits importés et l'arrêté ministériel enfreint l'article 28 CE.

11. La juridiction de renvoi a donc déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Les coquilles Saint-Jacques pêchées dans les conditions sus-rappelées peuvent-elles être considérées comme produits d'importation, nonobstant la législation française qui applique aux produits pêchés le régime juridique du pavillon du navire de pêche?

2) La validité de l'arrêté du 19 mars 1980 qui prohibe le débarquement des coquilles Saint-Jacques pendant la période de fermeture de pêche est-elle remise en cause par les dispositions du traité de Maastricht, qui interdisent les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation?»

IV - Les observations des parties

1) Le gouvernement français

12. Sur la première question, le gouvernement français soutient que les coquilles Saint-Jacques débarquées sont d'origine française et ne peuvent donc pas être considérées comme des produits importés en France.

13. La disposition de droit communautaire pertinente aux fins de la détermination de l'origine est l'article 23 du code des douanes. L'article 23, paragraphe 2, sous f), du code des douanes considère comme marchandises originaires d'un pays les produits de la pêche maritime et les autres produits extraits de la mer en dehors de la mer territoriale de ce pays par des bateaux immatriculés ou enregistrés dans ledit pays et battant pavillon de ce même pays. Si le gouvernement français admet que les coquilles Saint-Jacques ont été pêchées en dehors de la mer territoriale française, soit dans les eaux territoriales de l'île de Jersey, ce qui serait déterminant en l'occurrence aux fins de la détermination de leur origine, c'est le fait que le bateau est immatriculé en France et bat pavillon français. À l'audience, le gouvernement français a complété ses arguments et a exposé que l'article 23, paragraphe 2, sous f), du code des douanes devait être interprété en ce sens que les expressions «en dehors de la mer territoriale d'un pays» et «des bateaux immatriculés ou enregistrés dans ledit pays» concernaient un seul et même pays. De son point de vue, ces règles ne sauraient être comprises dans le sens d'une délimitation établie entre les domaines territoriaux des différents États membres qui serait en contradiction avec le marché intérieur.

14. Le gouvernement français voit une confirmation de ce point de vue dans la jurisprudence de la Cour relative à l'article 4, paragraphe 2, sous f), du règlement (CEE) n° 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d'origine des marchandises . Certes, ce règlement a été abrogé par le code des douanes. Cependant, pour le gouvernement français, les dispositions pertinentes en matière de détermination de l'origine seraient pratiquement identiques et, partant, la jurisprudence relative à l'article 4 du règlement no 802/68 serait transposable à l'article 23 du code des douanes .

15. Selon cette jurisprudence, l'origine du poisson doit être déterminée à partir du pavillon ou de l'immatriculation du bateau qui procède à sa capture , et ce indépendamment du lieu de sa capture .

16. S'agissant de la seconde question, le gouvernement français observe tout d'abord qu'il est de jurisprudence constante que la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d'une disposition nationale avec le droit communautaire. Il convient donc, pour le gouvernement français, de reformuler la seconde question en ce sens que la juridiction de renvoi demanderait, en substance, si l'article 28 CE s'oppose à l'adoption, par un État membre, d'une réglementation interdisant de débarquer sur son littoral des coquilles Saint-Jacques pendant la saison de fermeture de la pêche.

17. Le gouvernement français relève qu'il résulte d'une jurisprudence constante que l'article 28 CE ne couvre une réglementation nationale que dans la mesure où cette réglementation trouve à s'appliquer à des situations ayant un lien de rattachement avec l'importation de marchandises dans le commerce intracommunautaire. Or, tel ne serait pas le cas en l'occurrence, estime-t-il, les coquilles Saint-Jacques débarquées dont il est question en l'espèce n'étant pas des produits importés, mais des produits d'origine française.

2) Le gouvernement néerlandais

18. À l'audience, le gouvernement néerlandais a soutenu l'interprétation du code des douanes donnée par le gouvernement français. Il estime lui aussi que l'article 23, paragraphe 2, sous f), du règlement no 2913/92 se réfère, pour la détermination de l'origine des marchandises, à l'État du pavillon du bateau. Pour le gouvernement néerlandais, cette interprétation de ladite disposition peut être étayée non seulement par son libellé, mais aussi par la pratique constante consistant à se fonder sur l'État du pavillon du bateau aux fins de la gestion des quotas de capture. Le gouvernement néerlandais invoque enfin la convention des Nations unies sur le droit de la mer, dont les dispositions relatives aux ressources naturelles se fondent elles aussi sur l'État du pavillon battu par le bateau qui prélève des ressources.

19. À l'encontre de l'option consistant à se fonder sur le lieu de la capture, le gouvernement néerlandais soulève l'argument des problèmes importants d'identification des poissons capturés qui se présenteraient en particulier lorsque ceux-ci ont été pêchés en différents lieux. Pour le gouvernement néerlandais, le choix de l'État du pavillon plutôt que du lieu de la capture pour la détermination de l'origine permettrait d'éviter ce problème.

3) La Commission

20. À propos de la première question, la Commission considère que les coquilles Saint-Jacques en cause sont des produits britanniques et donc des produits importés. L'article 23, paragraphe 2, sous e) et f), du code des douanes a fixé les critères servant à la détermination de l'origine des captures de pêche. Si les poissons sont pêchés dans un pays -- y compris sa mer territoriale, conformément à l'article 23, paragraphe 3 -- ils ont leur origine dans ce pays. En revanche, s'ils sont pêchés en dehors des eaux territoriales, l'origine des poissons est fonction du pavillon battu par le bateau ou du lieu de son immatriculation.

21. En l'espèce, pour la Commission, les coquilles Saint-Jacques ont été pêchées dans les eaux territoriales de l'île de Jersey et donc à l'intérieur du pays. À ce titre, elles sont des produits de la pêche originaires du Royaume-Uni qui constituent donc, au moment de leur débarquement dans un port français, des produits d'importation.

22. À l'audience, la Commission a encore soutenu que, selon l'article 23, paragraphe 3, du code des douanes, la mer territoriale est comprise dans la notion de «pays» au sens du paragraphe 2 de ce même article. Cette règle s'inscrit dans le contexte de la distinction, opérée par la convention sur le droit de la mer de l'Organisation des Nations unies, entre zone économique exclusive et mer territoriale.

23. À propos de la seconde question, la Commission considère qu'il n'est pas possible de se fonder sur l'article 30 CE, dès lors que des règles communautaires existent. Certes, poursuit la Commission, il n'existe pas de règles spéciales qui ont été adoptées quant à l'exploitation des stocks de coquilles Saint-Jacques. Elle considère que l'article 46, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 a fixé de manière exhaustive les compétences dont disposent les États membres pour la gestion et l'exploitation des stocks de pêche.

24. De toute façon, pour la Commission, le principe de la libre circulation des marchandises s'oppose à une réglementation nationale, telle que l'arrêté ministériel en cause, qui interdit pendant certains mois le débarquement de coquilles Saint-Jacques originaires d'un autre État membre. Une telle interdiction, serait, en effet constitutive d'une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative au sens de l'article 28 CE.

25. La mesure concernée n'est, par ailleurs, pas susceptible de bénéficier d'une cause de justification au titre de l'article 30 CE. En effet, si l'arrêté ministériel en cause vise la protection de ressources naturelles, cet objectif ne saurait cependant être qualifié d'exigence impérieuse au sens de la jurisprudence de la Cour, mais relèverait plutôt du critère de la «protection de la vie des animaux» au sens de l'article 30 CE. Cependant, en définitive, la mesure ne saurait être justifiée, car elle enfreint le principe de proportionnalité: en effet, pour la Commission, l'objectif poursuivi par cette disposition pourrait être atteint de manière aussi efficace par des mesures ayant des effets moins restrictifs sur les échanges intracommunautaires.

26. En outre, estime la Commission, l'arrêté ministériel en cause serait inapplicable en raison d'un vice de procédure. Certes, cet arrêté a été adopté avant l'entrée en vigueur des règles communautaires relatives à la conservation et à la gestion des ressources halieutiques. Toutefois, l'article 20, paragraphes 2 et 3, du règlement no 171/83 prévoyait déjà l'obligation, pour les États membres, de communiquer à la Commission les mesures nationales existantes. Cette disposition a été par la suite remplacée par d'autres dispositions qui, toutefois, prévoyaient la même obligation de communication. La Commission renvoie à ce sujet à l'article 14 du règlement no 3094/86 , à l'article 17 du règlement 894/97 ainsi qu'à l'article 46 du règlement no 850/98 . Or, les autorités françaises se sont abstenues de toute notification de l'arrêté ministériel. Pour la Commission, la validité de l'arrêté ministériel serait dès lors affectée par un vice de forme depuis l'adoption du premier cadre de mesures communautaires et il serait donc inapplicable.

27. La Commission relève enfin que l'arrêté enfreint l'article 10 du règlement no 3760/92 , qui prévoit que les États membres peuvent prendre des mesures de conservation et de gestion des ressources dans les eaux sous leur souveraineté ou juridiction. La République française aurait dépassé les limites de ses compétences dans la mesure où l'arrêté vise des coquilles Saint-Jacques pêchées dans les eaux territoriales d'autres États membres.

V - Appréciation

1) La première question

28. La première question concerne la détermination de l'origine des coquilles Saint-Jacques: s'agit-il de coquilles Saint-Jacques françaises ou de coquilles Saint-Jacques de l'île de Jersey?

29. Il convient, à titre liminaire, de préciser que, conformément à l'article 299, paragraphe 6, sous c), CE, l'île de Jersey est en principe soumise à un statut spécial. Cependant, conformément à l'article 1er du protocole no 3 concernant les îles anglo-normandes et l'île de Man (Actes relatifs à l'adhésion aux Communautés européennes du royaume de Danemark, de l'Irlande, du royaume de Norvège et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ), la réglementation communautaire en matière douanière et en matière de restrictions quantitatives s'applique aux îles anglo-normandes dans les mêmes conditions qu'au Royaume-Uni. Partant, s'agissant de Jersey, ce sont les dispositions générales de droit communautaire, et donc le code des douanes, qui s'appliquent aux fins de la détermination de l'origine d'un produit.

30. L'article 23, paragraphe 1, du code des douanes prévoit que sont originaires d'un pays, les marchandises entièrement obtenues dans ce pays. L'article 23, paragraphe 2, sous e), du code des douanes dispose que sont considérés comme des marchandises entièrement obtenues dans un pays les produits de la pêche qui y est pratiquée. Aux termes de l'article 23, paragraphe 3, du code des douanes, la notion de pays couvre également la mer territoriale de ce pays. Conformément à l'article 23, paragraphe 2, sous f), du code des douanes, en dehors de la mer territoriale d'un pays, l'origine des produits de la pêche maritime et des autres produits extraits de la mer est fonction du pays dans lequel le bateau qui les a extraits de la mer est immatriculé ou dont il bat pavillon.

31. Invoquant la jurisprudence relative à l'article 4 du règlement no 802/68, le gouvernement français considère qu'il s'agit en l'occurrence de coquilles Saint-Jacques françaises, au motif qu'elles ont été pêchées par un bateau battant pavillon français. La référence à cette jurisprudence ne parvient cependant pas à convaincre. Les deux arrêts cités par le gouvernement français se fondent sur le pavillon battu par le bateau de pêche . Or, l'article 4 du règlement no 802/68 a été remplacé par l'article 23 du règlement no 2913/92 et ces deux dispositions diffèrent sur un point essentiel. À la différence de l'ancienne disposition, qui ne fait dépendre l'origine des poissons que du pavillon battu par le bateau, quel que soit le lieu de la pêche, l'article 23 du règlement no 2913/92, qui s'applique désormais, se fonde sur le lieu de la pêche. Cette disposition opère une distinction entre les produits extraits de la mer dans les eaux territoriales et ceux extraits en dehors des eaux territoriales, sans accorder de signification déterminante au pavillon battu par le navire concerné.

32. Cette interprétation, conformément au libellé de l'article 23, paragraphe 2, et au lien systématique avec le paragraphe 3, est en outre étayée par la portée de la réglementation et par l'objectif qu'elle poursuit. L'article 23 fait partie du code des douanes, un code réglementaire dont la portée et l'objectif visent la perception de recettes pour la Communauté, sous la forme de droits de douane. Or, la conception défendue par les gouvernements français et néerlandais produirait l'effet suivant: il serait permis d'«importer», en franchise de droits de douane, des poissons pêchés par des navires dans les eaux territoriales d'autres États, dans un État membre dont ces navires battent le pavillon, et donc dans la Communauté, au motif que, pêchés par un bateau immatriculé dans la Communauté, ils deviendraient des produits qui s'y trouvent en libre circulation. Il faudrait alors qualifier de coquilles Saint-Jacques françaises des coquilles Saint-Jacques pêchées par exemple dans les eaux territoriales argentines -- à supposer qu'il y en ait dans la mer territoriale de ce pays - par un bateau immatriculé en France disposant d'une autorisation délivrée par les autorités argentines. Une telle conséquence serait contraire à la portée du code des douanes, qui vise à obtenir des recettes.

33. La conclusion à laquelle nous aboutissons dans le cadre de cette interprétation s'inscrit en outre dans l'économie des dispositions de droit communautaire relatives à l'exploitation des ressources halieutiques. Les règlements nos 170/83 et 171/83, sur lesquels nous reviendrons dans le cadre de l'examen de la seconde question, ont créé un ample régime de droit communautaire relatif à l'exploitation des ressources halieutiques. Selon l'article 20 du règlement no 171/83, auquel correspond, à l'heure actuelle, l'article 46 du règlement no 850/98, les États membres sont habilités à prendre des mesures pour la conservation et la gestion des stocks en ce qui concerne des stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour les pêcheurs de l'État membre concerné ou des mesures applicables uniquement aux bateaux de pêche battant pavillon de cet État membre ou aux personnes résidant dans l'État membre concerné. En d'autres termes, les États membres sont habilités à prévoir des réglementations portant sur les stocks relevant de leur souveraineté, c'est-à-dire provenant des eaux territoriales, ou des bateaux et des personnes qui relèvent de leur pouvoir souverain. Le gouvernement français a tenté de fonder la légalité de l'arrêté ministériel par l'argument selon lequel ledit arrêté ne s'appliquerait qu'aux stocks français, aux bateaux français et aux ressortissants français, réglant ainsi une pure question de droit national qui échapperait à l'article 28 CE. Adopter l'interprétation donnée à l'article 23 du code des douanes par les gouvernements français et néerlandais conduirait à admettre la faculté, pour le gouvernement français, de régler la pêche de coquilles Saint-Jacques par des pêcheurs français en dehors de son territoire, en l'occurrence dans les eaux territoriales de Jersey. Or, en vertu de l'article 46 du règlement no 850/98, précité, seule Jersey a le pouvoir de régler l'exploitation de coquilles Saint-Jacques sur son territoire, y compris donc dans ses eaux territoriales. Pour cette raison également, l'article 23 du code des douanes ne saurait être compris que dans le sens d'une application qui se fonde sur le lieu de la pêche et non sur l'État du pavillon.

34. La procédure au principal a pour objet les coquilles Saint-Jacques qui sont pêchées dans les eaux territoriales de l'île de Jersey. Selon le code des douanes, et en particulier son article 23, les coquilles Saint-Jacques pêchées dans les eaux territoriales de Jersey sont des coquilles Saint-Jacques originaires du Royaume-Uni. À ce titre, elles doivent être considérées comme des produits importés en France.

35. À titre de conclusion intermédiaire, il convient donc de répondre à la première question préjudicielle que des coquilles Saint-Jacques pêchées par un navire immatriculé en France dans les eaux territoriales de Jersey sur la base d'un permis de pêche délivré par les autorités de Jersey sont à considérer comme originaires du Royaume-Uni et, à ce titre, comme produits importés en France.

2) La seconde question

a) Interprétation de la question préjudicielle

36. S'agissant de la seconde question, il convient tout d'abord, dans un souci de précision, de rappeler que, dans le cadre d'une procédure introduite en vertu de l'article 234 CE, la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d'une mesure nationale avec le droit communautaire. Elle est toutefois compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d'apprécier cette compatibilité pour le jugement de l'affaire dont elle est saisie . La seconde question préjudicielle appelle dès lors une reformulation: la juridiction de renvoi souhaite s'entendre dire s'il convient d'interpréter l'article 28 CE en ce sens qu'il s'oppose à l'application d'une disposition nationale interdisant certains mois le débarquement de coquilles Saint-Jacques originaires d'un autre État membre.

b) Existence d'une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative

37. Aux termes de l'article 28 CE, les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent sont interdites entre les États membres. Une jurisprudence constante de la Cour énonce que toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire est à considérer comme mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives .

38. L'arrêté ministériel litigieux interdit la pêche de coquilles Saint-Jacques dans les eaux territoriales françaises et leur débarquement sur les côtes françaises de la façade atlantique entre le 15 mai et le 30 septembre. Il s'agit en l'occurrence d'une interdiction de caractère général, qui n'opère pas de distinction selon l'origine des coquilles Saint-Jacques.

39. Dès lors que l'arrêté ministériel réglemente la pêche de coquilles Saint-Jacques, en raison du principe de territorialité, il ne peut s'agir que de la pêche des coquilles Saint-Jacques dans les eaux territoriales françaises, donc de coquilles Saint-Jacques françaises. Sur ce point, il n'existe donc aucun élément d'extranéité.

40. S'agissant du débarquement des coquilles Saint-Jacques, force est toutefois de constater que l'arrêté ministériel litigieux n'opère pas de distinction entre les coquilles Saint-Jacques d'origine française et celles qui ne le sont pas. Cet arrêté ministériel s'applique également aux coquilles Saint-Jacques pêchées dans les eaux territoriales de Jersey, donc originaires du Royaume-Uni. Dans cette mesure, l'arrêté règle donc une situation présentant un élément d'extranéité.

41. Selon la jurisprudence relative à l'article 28 CE, l'interdiction de débarquer du poisson originaire d'autres États membres constitue une entrave à la libre circulation des marchandises, prohibée par l'article 28 CE . Dès lors, dans la mesure où l'arrêté ministériel litigieux comporte une mesure propre à faire obstacle aux échanges intracommunautaires, cet arrêté est incompatible avec l'article 28 CE.

c) Justification de la mesure

42. Se pose dès lors la question de savoir si la mesure est justifiée au titre de l'article 30 CE. L'interdiction de débarquement s'applique du 15 mai au 30 septembre, durant la saison de fermeture décrétée pour les coquilles Saint-Jacques dans les eaux territoriales françaises. Ainsi, il convient de prendre en compte l'éventualité d'une justification d'une mesure de protection du stock des coquilles Saint-Jacques et donc, selon la terminologie de l'article 30 CE, au titre de la protection de la vie et de la santé des animaux.

43. La protection de la vie et de la santé des animaux est reconnue fondamentalement comme une exigence impérieuse qui poursuit un intérêt général et, dans cette mesure, la protection du stock des coquilles Saint-Jacques est en principe susceptible de justifier des restrictions à la libre circulation des marchandises.

44. Il convient cependant de relever en l'occurrence que, selon une jurisprudence constante de la Cour, le recours à une justification fondée sur l'article 30 CE n'est plus possible dès lors qu'existent des directives d'harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que poursuivrait le recours à l'article 30 . En d'autres termes, il est exclu d'envisager une justification pour des raisons de protection du stock de coquilles Saint-Jacques lorsqu'il existe des mesures communautaires qui assurent la sauvegarde du stock de coquilles Saint-Jacques.

45. Comme nous l'avons précédemment exposé en décrivant le cadre juridique de la présente affaire, depuis les années quatre-vingt, l'exploitation des ressources halieutiques fait l'objet d'une réglementation communautaire; ce sont d'abord les dispositions du règlement no 170/83 qui se sont appliquées, avant d'être remplacées par celles du règlement no 3760/92. Comme la Commission le reconnaît elle-même, la gestion des stocks de coquilles Saint-Jacques n'est, à ce jour, pas réglée de manière spécifique sur le plan communautaire. Aucun total admissible de captures n'a été fixé pour les coquilles Saint-Jacques et il n'y a pas eu d'autres mesures de protection du stock de coquilles Saint-Jacques qui auraient été adoptées. De ce point de vue, la situation qui se présente en l'espèce diffère de celle qui a donné lieu à l'arrêt Van den Burg, évoqué par la Commission à l'audience, car dans cette dernière affaire, la directive concernée avait réglementé de façon exhaustive les pouvoirs des États membres dans le domaine de la conservation des oiseaux sauvages . A priori, un recours à l'article 30 CE ne paraît pas exclu en l'espèce.

46. La Commission entend néanmoins exclure le recours à l'article 30 en invoquant l'argument de l'existence d'un régime suffisamment harmonisé d'exploitation des ressources halieutiques. Pour la Commission, la liberté d'action du gouvernement français serait limitée au cadre déterminé par le droit communautaire, et en particulier par l'article 46 du règlement no 850/98 et par les dispositions qui l'ont précédé. L'arrêté ministériel ne répondrait pas à cette condition, dès lors qu'il n'a pas été notifié à la Commission. C'est que, depuis l'adoption du règlement no 171/83, les États membres sont tenus d'informer la Commission des mesures qu'ils estiment nécessaires à la gestion des stocks de pêche. Invoquant les arrêts Enichem Base et CIA Security International , la Commission considère que l'absence de notification de l'arrêté ministériel entraîne son inapplicabilité.

47. Lorsqu'il a adopté le règlement no 170/83, le législateur communautaire a, dans le même temps, édicté le règlement n° 171/83. Les mesures techniques de conservation des ressources de pêche prévues par ce règlement incluent des restrictions frappant les captures au cours de certaines périodes, comme cela se déduit du premier considérant ainsi que du titre IV dudit règlement, intitulé «Interdiction de pêcher certaines espèces dans certaines zones au cours de certaines périodes». L'article 20, paragraphe 2, du même règlement prévoit la communication à la Commission des mesures nationales conformément à l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant établissement d'une politique commune de structures dans le secteur de la pêche . Cette obligation existe, à l'heure actuelle, sur le fondement de l'article 46 du règlement no 850/98.

48. L'arrêté ministériel impose une interdiction temporaire de débarquement, liée à une interdiction temporaire de pêche. Il s'agit dès lors d'une mesure technique au sens du règlement no 850/98 qui, à ce titre, relève de l'obligation de notification énoncée à l'article 46 du règlement. Il n'est pas contesté que la Commission n'a pas été informée de l'existence de l'arrêté. Se pose dès lors la question des effets du manquement à cette obligation d'information, et donc la question de savoir s'il entraîne l'inapplicabilité de l'arrêté ministériel à l'égard des particuliers.

49. Dans l'arrêt Enichem Base, précité, invoqué par la Commission, la Cour n'a, il est vrai, pas conclu à l'inapplicabilité des mesures nationales qui n'avaient pas été notifiées eu égard au manquement à l'obligation de notification inscrite à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets . La Cour s'est fondée en l'occurrence sur l'absence de fixation d'une procédure de contrôle communautaire et sur le fait que cette directive ne subordonnait pas la mise en vigueur des réglementations envisagées à l'accord ou à la non-opposition de la Commission. L'obligation d'information vise seulement à permettre à la Commission d'évaluer les nécessités d'adopter des mesures communautaires d'harmonisation ainsi que d'examiner si les projets qui lui sont soumis sont ou non compatibles avec le droit communautaire et de tirer, le cas échéant, les conséquences pertinentes. Ni le libellé ni le but de la disposition examinée, a estimé la Cour, ne permettent donc de considérer que le non-respect de l'obligation de communication préalable qui incombe aux États membres entraîne à lui seul l'illégalité des réglementations ainsi adoptées .

50. En revanche, dans l'arrêt CIA Security International, précité, la Cour a déduit du non-respect de l'obligation d'information inscrite aux articles 8 et 9 de la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques , l'inapplicabilité de la réglementation nationale concernée. La Cour fonde sa décision en considérant que l'obligation de notification constitue un moyen essentiel pour la réalisation du contrôle préventif communautaire qui permet d'atteindre l'objectif de la directive, soit la protection de la libre circulation des marchandises. L'efficacité de ce contrôle, continue la Cour, sera d'autant renforcée que la directive est interprétée en ce sens que la méconnaissance de l'obligation de notification constitue un vice de procédure substantiel de nature à entraîner l'inapplicabilité des règles techniques en cause aux particuliers . Pour la Cour, contrairement à la directive 75/442, le but de la directive 83/189 n'est pas simplement d'informer la Commission, mais précisément, dans un dessein plus général, d'éliminer ou de restreindre les entraves aux échanges, d'informer les autres États des réglementations techniques envisagées par un État, d'accorder à la Commission et aux autres États membres le temps nécessaire pour réagir et proposer une modification permettant d'amoindrir les restrictions à la libre circulation des marchandises découlant de la mesure envisagée et de laisser à la Commission le temps nécessaire pour proposer une directive d'harmonisation. Par ailleurs, continue la Cour, le libellé des articles 8 et 9 de la directive 83/189 est clair dès lors qu'ils prévoient une procédure de contrôle communautaire des projets de réglementations nationales et la subordination de la date de leur mise en oeuvre à l'accord ou à la non-opposition de la Commission . Enfin, la Cour répond par la négative à la question de savoir s'il existe des raisons spécifiques tenant à la directive 83/189 qui s'opposent à ce que celle-ci puisse être interprétée comme impliquant l'inapplicabilité des mesures non notifiées, au motif notamment que l'inopposabilité de telles règles aux tiers créerait un vide réglementaire dans l'ordre juridique national en cause et pourrait donc entraîner de graves inconvénients notamment lorsque l'inopposabilité concerne des réglementations en matière de sécurité .

51. Il nous faut à présent examiner de plus près, eu égard à cette jurisprudence, la procédure de notification prévue à l'article 46 du règlement no 850/98. Nous pouvons tout d'abord constater que, tout comme dans le cas des articles 8 et 9 de la directive 83/489, l'article 46, paragraphe 2, du règlement no 850/98 prévoit que le moment de la mise en vigueur d'une mesure qui a été notifiée dépend de l'accord ou de l'absence d'opposition de la Commission. Mais en outre, sa mise en vigueur dépend de toute façon de l'accord de la Commission. En effet, aux termes du paragraphe 2, troisième alinéa, de cette disposition, dans le cas où la Commission constate que la mesure envisagée n'est pas conforme aux dispositions du paragraphe 1, l'État membre intéressé n'est pas autorisé à la mettre en vigueur, à moins d'y apporter les modifications nécessaires. Cette possibilité d'intervention conférée à la Commission va bien au-delà d'une simple information de la Commission. Les mesures nationales notifiées font l'objet d'un contrôle de légalité de la part de la Commission. Cette analyse plaide en faveur du principe de l'inapplicabilité d'une mesure qui n'a pas fait l'objet de la notification prescrite par l'article 46 du règlement no 850/98.

52. Nous n'apercevons pas de raisons qui, dans le cadre du règlement no 850/98, s'opposent au principe de l'inapplicabilité d'une disposition nationale qui n'a pas été notifiée. En particulier, l'article 45, paragraphe 2, du règlement prévoit la possibilité, pour les États membres, en cas d'urgence, de prendre les mesures conservatoires et non discriminatoires qui s'imposent. Ces mesures peuvent être mises en vigueur immédiatement et l'intervention éventuelle de la Commission ne peut avoir lieu que dans un délai écourté. De ce point de vue également, la situation juridique s'avère similaire à celle prévue par la directive 83/189, à propos de laquelle la Cour s'est référée à la procédure d'urgence prévue à l'article 9, paragraphe 3, de cette directive.

53. Il convient donc de constater, à titre de conclusion intermédiaire, l'inapplicabilité aux tiers d'une disposition prévoyant des mesures techniques en matière de pêche qui n'a pas été notifiée conformément à l'article 46 du règlement no 850/98.

54. Il convient certes de relever qu'aucune réglementation de fond n'a été adoptée au niveau communautaire en ce qui concerne l'exploitation des coquilles Saint-Jacques. L'inapplicabilité de la mesure nationale résulte en l'occurrence, le cas échéant, d'une pure infraction formelle au droit communautaire. Il n'est possible de procéder à une vérification de fond, matérielle, de la compatibilité de l'arrêté ministériel que sur le fondement des articles 28 et 30 CE. Se pose en conséquence la question de savoir si le recours à l'article 30 CE devrait être exclu au seul motif du manquement à l'obligation de notification conformément à l'article 46 du règlement no 850/98.

55. Or, en définitive, il paraît justifié d'exclure le recours à l'article 30 CE en dehors du cadre du règlement no 850/98. En édictant les règlements nos 170/83 et 171/83, le législateur communautaire a largement réglementé l'exploitation des ressources de pêche. L'absence, dans le cadre des règlements nos 170/83 ou 3760/92, de mesures spécifiques à propos d'une ressource halieutique déterminée n'implique pas qu'il ne faille plus respecter les dispositions régissant l'adoption de mesures techniques.

56. Comme cela résulte de l'article 46 du règlement no 850/98, les États membres se voient formellement conférer la compétence d'édicter des règles s'appliquant à leurs eaux territoriales et à leurs pêcheurs. Toutefois, ces règles doivent être compatibles avec le droit communautaire, et donc avec le principe de la libre circulation des marchandises. Elles doivent en outre être notifiées à la Commission, pour permettre à celle-ci, le cas échéant, d'empêcher la mise en vigueur de dispositions nationales contraires au droit communautaire. Même en l'absence d'une réglementation matérielle relative aux coquilles Saint-Jacques, le gouvernement français est donc tenu de respecter les dispositions générales en matière d'adoption de mesures techniques. Dans cette mesure, les dispositions communautaires sont déterminantes.

57. Attendu que, en l'espèce, la prescription énoncée à l'article 46 du règlement no 850/98 n'a pas été respectée, l'arrêté ministériel doit rester inappliqué vis-à-vis des particuliers. Partant, une justification de l'arrêté ministériel au titre de la protection de la vie des animaux au sens de l'article 30 CE est exclue.

58. Pour répondre à la seconde question préjudicielle, nous dirons que l'article 28 CE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à l'application d'une disposition nationale qui interdit le débarquement de coquilles Saint-Jacques, quelle que soit leur origine, durant la saison de fermeture, du 15 mai au 30 septembre et qui, en outre, à l'encontre des dispositions de droit communautaire, n'a pas été notifiée à la Commission avant son entrée en vigueur.

d) Proportionnalité

59. À titre purement subsidiaire, à supposer que la Cour ne suive pas la voie que nous avons suggérée ci-dessus et autorise le recours à l'article 30 CE, il convient de noter qu'une justification au titre de la protection de la vie des animaux est exclue en raison du caractère disproportionné de l'arrêté ministériel. Il est de jurisprudence constante que, dans les domaines pour lesquels il n'existe pas de réglementation communautaire, les entraves au commerce intracommunautaire résultant de disparités des dispositions nationales doivent être acceptées dans la mesure où de telles dispositions sont indistinctement applicables aux produits nationaux et aux produits importés et qu'elles peuvent être justifiées comme étant nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives. Cependant, toujours selon cette jurisprudence, pour qu'elles puissent être admises, il faut que les dispositions en cause soient proportionnées à l'objectif poursuivi et que cet objectif ne puisse pas être atteint par des mesures restreignant d'une manière moindre les échanges intracommunautaires .

60. L'interdiction de débarquement vise à dissuader les pêcheurs de pêcher des coquilles Saint-Jacques pendant la saison de fermeture de la pêche, telle qu'elle est définie. L'interdiction de débarquer des coquilles Saint-Jacques est, dès lors, de nature à protéger la vie et les stocks de coquilles Saint-Jacques.

61. Une mesure va au-delà de ce qui est nécessaire lorsque l'objectif visé peut être atteint par des mesures restreignant d'une manière moindre les échanges intracommunautaires. L'interdiction de débarquement concerne tant les coquilles Saint-Jacques qui ont été pêchées dans les eaux territoriales françaises que celles qui ont été pêchées dans d'autres eaux territoriales. Une mesure plus modérée au regard de cette réglementation consisterait à interdire uniquement le débarquement de coquilles Saint-Jacques d'origine française. Une telle mesure serait suffisante pour maintenir l'interdiction de pêche dans les eaux territoriales françaises sans que les échanges intracommunautaires en soient affectés.

62. Il est toutefois permis de se poser la question de savoir si une interdiction de débarquement limitée aux coquilles Saint-Jacques d'origine française serait de nature à protéger dans la même mesure la vie des animaux et les stocks de coquilles Saint-Jacques. Il serait permis d'en douter dans la mesure où, lors du débarquement, il n'est en principe pas possible d'identifier l'origine des coquilles Saint-Jacques, et donc de déterminer s'il s'agit de produits français ou de produits importés.

63. En revanche, il est possible, pensons-nous, de faire face à cette incertitude par des contrôles renforcés dans les eaux territoriales. Les difficultés rencontrées lors d'un tel contrôle des captures ne devraient pas êtres plus importantes ou tellement différentes de celles rencontrées lors de contrôles portant sur d'autres poissons qui font l'objet de quotas dont le respect doit être assuré par des contrôles appropriés. Il y a lieu d'ailleurs de constater que des difficultés administratives de mise en oeuvre d'une mesure ne peuvent pas justifier, en principe, une restriction à la libre circulation des marchandises .

64. Force est dès lors de constater que l'arrêté ministériel est aussi contraire au droit communautaire en ce que, en vue de protéger les coquilles Saint-Jacques dans les eaux territoriales françaises, il restreint la libre circulation des marchandises dans une mesure qui va au-delà de ce qui est nécessaire.

VI - Conclusion

65. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles de la manière suivante:

«1) Des coquilles Saint-Jacques pêchées par un navire immatriculé en France et battant pavillon français dans les eaux territoriales de Jersey sur la base d'un permis de pêche délivré par les autorités de Jersey sont à considérer comme produits importés en France.

2) L'article 28 CE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à l'application d'une disposition nationale qui interdit le débarquement de coquilles Saint-Jacques, quelle que soit leur origine, durant la saison de fermeture de la pêche, du 15 mai au 30 septembre, et qui, en outre, à l'encontre des dispositions de droit communautaire, n'a pas été notifiée à la Commission avant son entrée en vigueur».