CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 2 décembre 2021 ( 1 )

Affaire C‑156/21

Hongrie

contre

Parlement européen,

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Article 151, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour – Incident de procédure – Demande de retrait d’un document – Avis du service juridique du Conseil – Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 – Régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre – Base juridique du règlement 2020/2092 – Article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE – Violation des articles 7 TUE et 269 TFUE – Violation de l’article 4, paragraphe 1, TUE, de l’article 5, paragraphe 2, TUE et de l’article 13, paragraphe 2, TUE – Principe de sécurité juridique – Principe d’égalité de traitement entre États membres – Principe de proportionnalité »

1. Par ce recours ( 2 ), introduit en vertu de l’article 263 TFUE, la Hongrie demande à la Cour d’annuler, à titre principal, le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) et, à titre subsidiaire, certains des articles de ce règlement.

2. Dans cette affaire, dont le caractère constitutionnel est indéniable, la Cour doit déterminer si le règlement 2020/2092, qui met en place un mécanisme de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit commises par les États membres en matière d’exécution budgétaire, a été adopté sur une base juridique appropriée et s’il est compatible avec plusieurs dispositions du droit primaire, notamment avec l’article 7 TUE.

3. La Cour a décidé de renvoyer l’affaire devant l’assemblée plénière, en tant que formation de jugement compétente pour statuer sur des affaires revêtant une « importance exceptionnelle » (article 16 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne).

I. Le cadre juridique : le droit de l’Union

A. Le droit primaire

4. L’article 7 TUE prévoit : « 1. Sur proposition motivée d’un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission européenne, le Conseil [de l’Union européenne], statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l’État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure. Le Conseil vérifie régulièrement si les motifs qui ont conduit à une telle constatation restent valables. 2. Le Conseil européen, statuant à l’unanimité sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen, peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l’article 2, après avoir invité cet État membre à présenter toute observation en la matière. 3. Lorsque la constatation visée au paragraphe 2 a été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l’application des traités à l’État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des conséquences éventuelles d’une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales. Les obligations qui incombent à l’État membre en question au titre des traités restent en tout état de cause contraignantes pour cet État. 4. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider par la suite de modifier les mesures qu’il a prises au titre du paragraphe 3 ou d’y mettre fin pour répondre à des changements de la situation qui l’a conduit à imposer ces mesures. 5. Les modalités de vote qui, aux fins du présent article, s’appliquent au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil sont fixées à l’article 354 [TFUE]. »

5. Aux termes de l’article 269 TFUE : « La Cour de justice n’est compétente pour se prononcer sur la légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou par le Conseil en vertu de l’article 7 [TUE] que sur demande de l’État membre qui fait l’objet d’une constatation du Conseil européen ou du Conseil, et qu’en ce qui concerne le respect des seules prescriptions de procédure prévues par ledit article. Cette demande doit être faite dans un délai d’un mois à compter de ladite constatation. La Cour statue dans un délai d’un mois à compter de la date de la demande. »

6. Selon l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE : « 1. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, et après consultation de la Cour des comptes, adoptent par voie de règlements : a) les règles financières qui fixent notamment les modalités relatives à l’établissement et à l’exécution du budget et à la reddition et à la vérification des comptes ; [...] »

B. Le règlement 2020/2092

7. Aux termes de l’article 1er (« Objet ») du règlement 2020/2092 : « Le présent règlement établit les règles nécessaires à la protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre. »

8. Aux termes de l’article 2 (« Définitions ») de ce règlement : « Aux fins du présent règlement, on entend par : a) “État de droit” : la valeur de l’Union consacrée à l’article 2 du [traité UE]. Il recouvre le principe de légalité, qui suppose l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, ainsi que les principes de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, y compris l’accès à la justice, assurée par des juridictions indépendantes et impartiales, également en ce qui concerne les droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non‑discrimination et d’égalité devant la loi. L’État de droit s’entend eu égard aux autres valeurs et principes de l’Union consacrés à l’article 2 du [traité UE]. [...] »

9. L’article 3 (« Violations des principes de l’État de droit ») dudit règlement dispose que : « Aux fins du présent règlement, peuvent être indicatifs de violations des principes de l’État de droit : a) la mise en péril de l’indépendance du pouvoir judiciaire ; b) le fait de ne pas prévenir, corriger ou sanctionner les décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, y compris des autorités répressives, la retenue de ressources financières et humaines affectant leur bon fonctionnement ou le fait de ne pas veiller à l’absence de conflits d’intérêts ; c) la limitation de la disponibilité et de l’effectivité des voies de recours, notamment sous l’effet de règles de procédure restrictives et l’inexécution des décisions de justice, ou la limitation de l’effectivité des enquêtes, des poursuites ou des sanctions relatives à des violations du droit. »

10. Aux termes de l’article 4 (« Conditions d’adoption des mesures ») du même règlement : « 1. Des mesures appropriées sont prises lorsqu’il est établi, conformément à l’article 6, que des violations des principes de l’État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe. 2. Aux fins du présent règlement, les violations des principes de l’État de droit concernent un ou plusieurs des points suivants : a) le bon fonctionnement des autorités exécutant le budget de l’Union, y compris des prêts et d’autres instruments garantis par le budget de l’Union, en particulier dans le contexte de procédures de passation de marchés publics ou d’octroi de subventions ; b) le bon fonctionnement des autorités chargées du contrôle, du suivi et de l’audit financiers, ainsi que le bon fonctionnement de systèmes efficaces et transparents de gestion et de responsabilité financières ; c) le bon fonctionnement des services d’enquête et de poursuites judiciaires dans le cadre des enquêtes et poursuites relatives à la fraude, y compris la fraude fiscale, à la corruption ou à d’autres violations du droit de l’Union concernant l’exécution du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union ; d) le contrôle juridictionnel effectif par des juridictions indépendantes d’actes ou d’omissions des autorités mentionnées aux points a), b) et c) ; e) la prévention et la sanction de la fraude, y compris la fraude fiscale, de la corruption ou d’autres violations du droit de l’Union concernant l’exécution du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union, ainsi que l’imposition de sanctions effectives et dissuasives aux destinataires par les juridictions nationales ou par les autorités administratives ; f) le recouvrement de fonds indûment versés ; g) la coopération effective et en temps utile avec l’[Office européen de lutte antifraude (OLAF)] et, sous réserve de la participation de l’État membre concerné, avec le Parquet européen à leurs enquêtes ou poursuites en vertu des actes de l’Union applicables conformément au principe de coopération loyale ; h) d’autres situations ou comportements des autorités qui sont pertinents pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union. »

11. L’article 5 (« Mesures de protection du budget de l’Union ») du règlement 2020/2092 énonce : « 1. Pour autant que les conditions énoncées à l’article 4 du présent règlement soient remplies, une ou plusieurs des mesures appropriées suivantes peuvent être adoptées conformément à la procédure prévue à l’article 6 du présent règlement : [...] b) lorsque la Commission exécute le budget de l’Union en gestion partagée avec les États membres conformément à l’article 62, paragraphe 1, point b), du règlement financier : i) une suspension de l’approbation d’un ou de plusieurs programmes ou une modification de cette suspension ; ii) une suspension des engagements ; iii) une réduction des engagements, notamment au moyen de corrections financières ou de transferts vers d’autres programmes de dépenses ; iv) une réduction du préfinancement ; v) une interruption des délais de paiement ; vi) une suspension des paiements. 2. Sauf disposition contraire de la décision portant adoption des mesures, l’imposition de mesures appropriées est sans incidence sur les obligations des entités publiques visées au paragraphe 1, point a), ou des États membres visés au paragraphe 1, point b), d’exécuter le programme ou le fonds touché par la mesure, et notamment les obligations qui leur incombent à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires, y compris l’obligation d’effectuer les paiements conformément au présent règlement et à la réglementation sectorielle ou financière applicable. Lorsqu’ils exécutent des fonds de l’Union européenne en gestion partagée, les États membres concernés par des mesures adoptées en vertu du présent règlement font rapport à la Commission, tous les trois mois à compter de l’adoption desdites mesures, sur la manière dont ils respectent ces obligations. La Commission vérifie si le droit applicable a été respecté et, au besoin, prend toutes les mesures appropriées pour protéger le budget de l’Union, conformément à la réglementation sectorielle et financière. 3. Les mesures prises sont proportionnées. Elles sont déterminées en fonction de l’incidence réelle ou potentielle des violations des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union. La nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit sont dûment prises en compte. Les mesures ciblent, dans la mesure du possible, les actions de l’Union auxquelles les violations portent atteinte. 4. La Commission fournit des informations et des orientations à l’intention des destinataires finaux ou des bénéficiaires en ce qui concerne les obligations des États membres visées au paragraphe 2 par l’intermédiaire d’un site internet ou d’un portail internet. La Commission fournit également, sur le même site internet ou portail internet, des outils adéquats permettant aux destinataires finaux ou aux bénéficiaires de l’informer de toute violation de ces obligations qui, selon ces destinataires finaux ou bénéficiaires, leur porte directement atteinte [...] 5. Sur la base des informations fournies par les destinataires finaux ou les bénéficiaires conformément au paragraphe 4 du présent article, la Commission met tout en œuvre pour veiller à ce que tout montant dû par des entités publiques ou des États membres visés au paragraphe 2 du présent article soit effectivement versé aux destinataires finaux ou aux bénéficiaires [...] »

12. L’article 6 (« Procédure ») de ce règlement énonce : « 1. Lorsque la Commission constate qu’il existe des motifs raisonnables de considérer que les conditions énoncées à l’article 4 sont remplies, à moins qu’elle ne considère que d’autres procédures prévues par la législation de l’Union lui permettraient de protéger le budget de l’Union d’une manière plus efficace, elle adresse une notification écrite à l’État membre concerné exposant les éléments factuels et les motifs précis sur lesquels reposent ses constatations. La Commission informe le Parlement européen et le Conseil sans tarder de cette notification et de son contenu. [...] 9. Lorsque la Commission considère que les conditions énoncées à l’article 4 sont remplies et que les mesures correctives proposées, le cas échéant, par l’État membre au titre du paragraphe 5 ne répondent pas de manière satisfaisante aux constatations figurant dans la notification de la Commission, elle présente au Conseil, dans un délai d’un mois à compter de la réception des observations de l’État membre, une proposition de décision d’exécution arrêtant les mesures appropriées ou, dans le cas où aucune observation n’est présentée, sans retard injustifié et, en tout état de cause, dans un délai d’un mois à compter du délai fixé au paragraphe 7. La proposition indique les motifs précis et les éléments concrets sur lesquels la Commission a fondé ses constatations. 10. Le Conseil adopte la décision d’exécution visée au paragraphe 9 du présent article dans un délai d’un mois à compter de la réception de la proposition de la Commission. En cas de circonstances exceptionnelles, le délai pour l’adoption de ladite décision d’exécution peut être prolongé de deux mois au maximum. Pour faire en sorte qu’une décision soit prise en temps utile, la Commission fait usage des droits qui lui sont conférés par l’article 237 [TFUE], lorsqu’elle le juge approprié. 11. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut modifier la proposition de la Commission et adopter le texte modifié au moyen d’une décision d’exécution. »

C. Le règlement (CE) no 1049/2001 ( 4 )

13. L’article 4 (« Exceptions ») du règlement no 1049/2001 est libellé comme suit : « [...] 2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection : [...] – des procédures juridictionnelles et des avis juridiques, [...] à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. 3. L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. [...] »

II. La procédure devant la Cour

14. Dans sa requête, la Hongrie conclut à ce qu’il plaise à la Cour ( 5 ) : – annuler le règlement 2020/2092 ; – à titre subsidiaire, annuler les dispositions suivantes du règlement 2020/2092 : article 4, paragraphe 1 ; article 4, paragraphe 2, sous h) ; article 5, paragraphe 2 ; article 5, paragraphe 3, avant-dernière et dernière phrases, et article 6, paragraphes 3 et 8 ; – condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.

15. Le Parlement et le Conseil invitent la Cour à rejeter le recours et à condamner la Hongrie aux dépens.

16. Le 12 mai 2021, le Parlement a demandé que l’affaire soit traitée en faisant application de l’article 133 du règlement de procédure de la Cour (procédure accélérée), demande à laquelle a fait droit le président de la Cour le 9 juin 2021.

17. Le 12 mai 2021, le Conseil a demandé à la Cour, conformément à l’article 151, paragraphe 1, du règlement de procédure, de ne pas prendre en compte certains passages de la requête de la Hongrie, ainsi que l’annexe A.3 de celle-ci, au motif qu’ils reproduisaient un avis non publié du service juridique du Conseil ou qu’ils y faisaient référence. Le 29 juin 2021, la Cour a décidé, en application du paragraphe 5 de cet article, de joindre l’examen de cet incident de procédure au fond.

18. À l’audience, qui s’est tenue devant l’assemblée plénière de la Cour les 11 et 12 octobre 2021, ont comparu, outre la Hongrie et la République de Pologne, le Parlement et le Conseil, ainsi que la Commission et les gouvernements du Royaume de Belgique, du Royaume de Danemark, de la République fédérale d’Allemagne, de l’Irlande, du Royaume d’Espagne, de la République française, du Grand-Duché de Luxembourg, du Royaume des Pays-Bas, de la République de Finlande et du Royaume de Suède.

19. Dans mes conclusions, j’aborderai en premier lieu l’incident de procédure soulevé par le Conseil. J’exposerai ensuite le contexte juridique dans lequel s’inscrivent l’élaboration et l’adoption du règlement 2020/2092. Enfin, je me pencherai sur les neuf moyens d’annulation que présente la Hongrie.

III. L’incident de procédure

20. Le Conseil demande à la Cour de « ne pas prendre en compte les passages de la requête et de ses annexes, en particulier l’annexe A.3, qui font référence à, reproduisent le contenu de ou reflètent l’analyse effectuée dans l’avis du service juridique du Conseil (document 13593/18 du Conseil) [ci-après l’“avis”], du 25 octobre 2018, et en particulier les passages [figurant aux points 21, 22, 164 et 166] ».

21. La Hongrie conclut à ce qu’il plaise à la Cour de rejeter cette demande et, subsidiairement, d’ordonner au Conseil de produire l’avis.

22. Précisons d’abord que le Conseil ne demande pas le retrait d’un avis que la Hongrie n’a tout simplement pas fait figurer en tant que tel dans sa requête. On ne saurait donc parler du retrait d’un document qui n’a pas été versé au dossier. Le Conseil se borne à demander, comme il ressort du libellé même de la demande formulée au titre de l’article 151 du règlement de procédure de la Cour, de ne pas prendre en compte les passages de la requête et les annexes de celle-ci qui reproduisent ou renvoient audit avis.

23. Tous les États de l’Union, ainsi que la Commission, disposent de l’avis, en leur qualité de membres du Conseil ou de participants à la procédure législative ayant abouti à l’adoption du règlement 2020/2092.

24. En outre, l’existence de l’avis a été révélée par la presse ( 6 ) et son contenu est accessible sur Internet. Le Conseil a néanmoins décidé de maintenir le caractère confidentiel de cet avis et rejeté certaines demandes d’accès présentées sur le fondement du règlement no 1049/2001, en se bornant à rendre publics les paragraphes 1 à 8 dudit avis ( 7 ).

25. La situation est donc paradoxale, puisque toutes les parties à la présente procédure ont eu un accès légitime au document et que la Cour est seule à n’en avoir pas officiellement connaissance. Aussi, la demande du Conseil est assez surprenante ( 8 ) et ne correspond pas aux hypothèses classiques de retrait de documents que connaît la Cour et qui sont visées dans sa jurisprudence.

26. Dans la requête de la Hongrie et ses annexes figurent : – la reproduction d’un passage de l’avis, à l’alinéa 4 du document figurant à l’annexe 3, intitulé Non-paper from Hungary, relatif à la proposition de la Commission du 9 novembre 2018, qui est à l’origine du règlement 2020/2092 ; – des références à l’avis qui semblent en reprendre le contenu, mais dont il m’est impossible de déterminer s’il s’agit de citations littérales ou de reformulations de la part de la Hongrie (points 22 et 164 de la requête, ainsi qu’alinéas 2 à 7 et 9 de l’annexe 3), et – des simples références à l’avis, dans le cadre d’arguments spécifiques de la Hongrie (points 21 et 166 de la requête).

27. Avant d’aborder le fond de l’incident de procédure, il me semble opportun d’exposer les règles et la jurisprudence pertinente de la Cour sur l’accès, la divulgation et la production en justice de documents des institutions de l’Union, notamment des avis de leurs services juridiques.

A. Les règles relatives à l’accès et à la production en justice de documents des institutions de l’Union

28. L’accès des personnes physiques et morales aux documents des institutions de l’Union est régi par le règlement no 1049/2001. Son objectif étant de garantir une accessibilité aussi large que possible, l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement pose comme principe général le droit d’accès à tous les documents de l’Union, sous réserve de certaines conditions et limites ( 9 ).

29. L’article 4 du règlement no 1049/2001, reproduit ci-dessus, définit le régime des exceptions au droit d’accès, modulé par des raisons d’intérêt public ou privé. Parmi ces exceptions figure le refus d’accès à un document : – dont la divulgation porterait atteinte à la protection des « procédures juridictionnelles et des avis juridiques, [...] à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé » ; – établi « par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision […] dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».

30. Le règlement no 1049/2001 ne s’applique qu’aux demandes d’accès présentées par des personnes physiques et morales et non à celles introduites par les États membres. Lorsqu’il s’agit d’actes législatifs du Conseil, les États membres disposent logiquement des documents établis par cette institution.

31. En ce qui concerne toutefois la divulgation ou la publicité de documents dont l’accès est soumis à des restrictions, les États membres doivent demander une autorisation, qui, dans le cas du Conseil, est prévue par son règlement intérieur ( 10 ). L’annexe II de ce règlement intérieur contient les dispositions particulières concernant l’accès du public aux documents du Conseil, lesquelles renvoient au règlement no 1049/2001 ( 11 ).

32. Le renvoi aux dispositions du règlement no 1049/2001 est complété par les consignes relatives au traitement des documents internes du Conseil ( 12 ). Le point 5 de ce texte prévoit que les documents portant la mention « LIMITE » relèvent du secret professionnel conformément à l’article 339 TFUE et à l’article 6, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil, et que, en outre, ils doivent être traités conformément à la législation pertinente de l’Union, en particulier le règlement no 1049/2001.

33. Quant à l’accès aux documents « LIMITE », les points 20 à 22 des consignes du Conseil subordonnent leur publicité à l’autorisation préalable du Conseil ( 13 ).

B. La jurisprudence concernant plus particulièrement l’accès aux avis des services juridiques des institutions et leur production en justice

34. La jurisprudence de la Cour a été principalement développée à l’occasion d’affaires dans lesquelles des personnes physiques et morales avaient demandé l’accès à des documents des institutions et s’étaient vu opposer un refus.

35. Dans le cadre de cette jurisprudence, la Cour a appliqué et interprété le règlement no 1049/2001 en statuant de manière spécifique sur des demandes d’accès aux avis juridiques des institutions de l’Union. Ce règlement revêt « une certaine valeur indicative en vue de la pondération des intérêts requise pour statuer sur la demande de retrait dudit document » introduite dans le cadre d’une affaire pendante devant la Cour ( 14 ).

36. Pour la Cour, « il serait contraire à l’intérêt public [que traduit l’article 4 du règlement no 1049/2001], qui veut que les institutions puissent bénéficier des avis de leur service juridique, donnés en toute indépendance, d’admettre que la production de tels documents internes puisse avoir lieu dans le cadre d’un litige devant la Cour sans que ladite production ait été autorisée par l’institution concernée ou ordonnée par cette juridiction [...] » ( 15 ).

37. Dans cette perspective, l’objectif de l’exception relative aux avis juridiques, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, est de « protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets » ( 16 ).

38. Aux fins de l’application de cette dérogation, qui doit être interprétée strictement ( 17 ), le Conseil doit effectuer un examen en trois temps, dont le déroulement est expliqué de façon circonstanciée dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil (points 37 à 47) : – « Dans un premier temps, le Conseil doit s’assurer que le document dont la divulgation est demandée concerne bien un avis juridique [...] » – « Dans un deuxième temps, le Conseil doit examiner si la divulgation des parties du document en question identifiées comme concernant des avis juridiques “porterait atteinte à la protection” de ces derniers [...] Le risque d’atteinte à cet intérêt doit, pour pouvoir être invoqué, être raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique. » – « Finalement, dans un troisième temps, si le Conseil considère que la divulgation d’un document porterait atteinte à la protection des avis juridiques telle qu’elle vient d’être définie, il lui incombe de vérifier qu’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant cette divulgation nonobstant l’atteinte qui en résulterait à son aptitude à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets » ( 18 ).

39. Tout au long de ce processus, il convient de tenir compte des déclarations de principe exposées par la Cour dans son arrêt ClientEarth/Commission ( 19 ) : – « [L]e règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens [...] » – « Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété, d’une part, à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également réaffirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que, d’autre part, par la consécration du droit d’accès aux documents à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [(ci-après la « Charte »)] [...] » – « Il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique. En permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, elle contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens [...] »

40. En présence de certains risques, toutefois, l’exigence d’« ouverture » (transparence) peut n’être pas suffisante pour justifier le maintien, dans le dossier, de l’avis d’une institution figurant dans une annexe produite dans le cadre d’un recours. L’un de ces risques est de contraindre l’institution à « prendre publiquement position à propos d’un avis qui était destiné, de toute évidence, à un usage interne, [...] perspective [qui] entraînerait inévitablement des répercussions négatives quant à l’intérêt [de l’institution] à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets » ( 20 ).

41. En outre, autoriser le maintien d’un document dans le dossier de l’affaire, alors que sa divulgation n’a pas été autorisée par l’institution, permettrait de contourner la procédure de demande d’accès à un tel document qui a été mise en place par le règlement no 1049/2001 ( 21 ).

42. En ce qui concerne les avis des institutions émis dans le cadre des procédures législatives, la jurisprudence de la Cour a établi un droit d’accès bien plus large et une obligation corrélative de divulgation plus importante.

43. C’est ce qu’a souligné la Cour dans son arrêt Suède et Turco/Conseil, où elle a rejeté les « justifications » qu’invoquait le Conseil à l’appui d’une demande tendant à ce qu’un avis de son service juridique relatif à une proposition législative soit retiré du dossier. Le Conseil avait fait valoir que la divulgation de cet avis « serait susceptible de laisser planer un doute sur la légalité de l’acte législatif concerné » et de remettre en cause « l’indépendance de son service juridique » ( 22 ).

44. En réponse à ces arguments, la Cour a relevé : – Au sujet du premier, que « c’est précisément la transparence à cet égard qui, en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens européens et à augmenter la confiance de ceux-ci. De fait, c’est plutôt l’absence d’information et de débat qui est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté » ( 23 ). – Au sujet du second, que le risque dénoncé (à savoir celui de compromettre l’indépendance du service juridique) ne saurait être purement hypothétique et qu’il ne se confond pas avec l’intérêt d’éviter d’éventuelles pressions visant à influencer la teneur des avis émis par ce service ( 24 ).

45. Il en résulte « que le règlement no 1049/2001 impose, en principe, une obligation de divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs à un processus législatif ». Cependant, cela ne fait pas obstacle à ce que « la divulgation d’un avis juridique spécifique, rendu dans le contexte d’un processus législatif, mais ayant un caractère particulièrement sensible ou une portée particulièrement large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause, puisse être refusée » ( 25 ).

C. Analyse de la demande du Conseil

46. Il convient de distinguer deux parties dans la demande du Conseil.

47. La première concerne la demande de retrait portant sur l’annexe 3 de la requête, qui contient le document dénommé Non-paper from Hungary sur la proposition de la Commission à l’origine du règlement 2020/2092. Ce Non-paper from Hungary comporte une reproduction textuelle d’un passage de l’avis du service juridique, ainsi que des références à cet avis qui semblent en reproduire le contenu.

48. Étant donné que le Non-paper from Hungary est un document élaboré et présenté par la Hongrie dans le cadre de la procédure législative ayant abouti à l’adoption du règlement 2020/2092, les règles relatives à l’accès aux documents des institutions de l’Union ne lui sont pas applicables.

49. Rien n’empêche donc la Hongrie, en tant qu’État auteur du document, de le produire dans le cadre d’une procédure devant la Cour, bien que celui-ci contienne des citations, directes ou indirectes, de l’avis du service juridique du Conseil.

50. Dans la seconde partie de sa demande, le Conseil prie la Cour de ne pas prendre en compte des passages de la requête de la Hongrie qui font référence à, reproduisent le contenu de ou reflètent l’analyse effectuée dans cet avis.

51. Cette partie de la demande ne pourrait en toute hypothèse être accueillie qu’en ce qui concerne la reproduction du contenu de l’avis, et non quant aux passages de la requête qui coïncident simplement avec celui-ci. Un État contestant la validité d’un acte législatif de l’Union est pleinement en droit de défendre ses points de vue, qu’ils concordent ou non avec le contenu des documents établis dans le cadre de la procédure ayant conduit à l’adoption de cet acte.

52. Si la Hongrie avait adressé au Conseil une demande d’accès à l’avis, celle‑ci aurait été régie, en principe, par le règlement intérieur de cette institution, dont l’article 6, paragraphe 2, prévoit que le Conseil peut autoriser« la production en justice d’une copie ou d’un extrait des documents du Conseil qui n’ont pas déjà été rendus accessibles au public conformément aux dispositions relatives à l’accès du public aux documents ».

53. Les consignes relatives au traitement des documents internes du Conseil, que j’ai évoquées ci-dessus, prévoient en leur point 5 que ceux portant la mention « LIMITE » relèvent du secret professionnel conformément à l’article 339 TFUE et à l’article 6, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil, et que, en outre, ils doivent être traités conformément à la législation pertinente de l’Union, en particulier le règlement no 1049/2001. Quant à l’accès à ces documents « LIMITE », les points 20 et 21 des consignes du Conseil subordonnent leur publicité à l’autorisation préalable du Conseil.

54. La Hongrie aurait eu besoin de cette même autorisation préalable du Conseil pour annexer à sa requête l’avis litigieux, puisqu’il s’agit d’un document portant la mention « LIMITE » auquel le Conseil n’a donné qu’une publicité très limitée, et pour lequel il a rejeté plusieurs demandes d’accès émanant de particuliers ( 26 ). Comme je l’ai déjà relevé, s’il était permis de verser au dossier, de façon indifférenciée, des documents dont la divulgation n’a pas été autorisée par l’institution, la procédure de demande d’accès mise en place par le règlement no 1049/2001 pourrait être aisément contournée ( 27 ).

55. En définitive, l’important, pour statuer sur cet incident, est, d’une manière ou d’une autre, de tenir compte de la jurisprudence de la Cour relative à l’incorporation des avis juridiques établis dans le cadre des procédures législatives, qui exige d’effectuer l’examen en trois temps que j’ai évoqué ci‑dessus ( 28 ).

56. Quant à la première phase de cet examen, il ne fait pas de doute que nous sommes en présence d’un avis juridique (du service juridique du Conseil), circonstance que ne contestent pas les parties.

57. Dans la deuxième phase de cet examen, il convient d’apprécier si la divulgation de cet avis spécifique comporte un risque, raisonnablement prévisible et non purement hypothétique, d’atteinte à la protection des avis juridiques du Conseil.

58. Pour apprécier si un tel risque existe en l’espèce, j’accepterai, comme prémisse, que la Hongrie aurait dû demander l’autorisation du Conseil pour pouvoir légitimement produire l’avis dans le cadre de la procédure devant la Cour.

59. À mon avis, la Hongrie aurait dû solliciter une telle autorisation pour incorporer, dans sa requête, des passages d’un document portant la mention « LIMITE », auquel le Conseil restreint l’accès, comme c’est le cas ici, dès lors que ceux-ci rendent en pratique public le contenu intégral ou substantiel de ce document.

60. En l’absence d’autorisation préalable du Conseil, l’État membre pourrait contourner cette exigence dans le but de rendre public et de produire en justice des documents confidentiels de cette institution : il lui suffirait de ne pas les produire en tant que preuves documentaires, annexées à sa requête, tout en incorporant le contenu desdits documents dans celle-ci.

61. Sur la base de ces considérations, les circonstances suivantes peuvent être pertinentes : – L’avis est (sauf dans ses huit premiers points, qui sont purement récapitulatifs et non analytiques, et qui ont bien été divulgués) un document interne portant la mention « LIMITE », qui est soumis à l’exigence de secret professionnel. – En sa qualité d’État membre, la Hongrie dispose légalement du texte de l’avis. Elle l’a donc obtenu sans éluder la procédure établie par le règlement intérieur du Conseil ; l’article 5 de l’annexe II de ce règlement prévoit en effet que les États membres soumettent une demande au Conseil, mais une telle formalité ne concerne que les documents dont ils ne disposent pas. – Le Conseil n’a pas été tenu de prendre publiquement position sur un avis de son service juridique, puisqu’il a pu répondre à la demande de la Hongrie sans qu’il lui faille expressément émettre une appréciation au sujet de celui-ci ( 29 ). – Par « production en justice », l’on ne saurait entendre de simples références indirectes, au sein de la requête, à des passages de l’avis. Ce n’est que si, par leur ampleur, ces références revenaient à la divulgation non autorisée de l’avis lui-même qu’il y aurait contournement de l’exigence d’autorisation préalable du Conseil. – Comme je l’ai déjà relevé, la Hongrie a tout à fait le droit de présenter ses arguments juridiques, même s’ils correspondent à ceux du service juridique du Conseil, que connaît cet État membre du fait de sa participation au processus d’élaboration du règlement 2020/2092.

62. Je ne pense donc pas qu’il existe un risque, raisonnablement prévisible et non purement hypothétique, pour la protection des avis juridiques du Conseil. Toutefois, quand bien même serait-ce le cas et la deuxième phase de l’examen serait-elle ainsi franchie, il n’en faudrait pas moins encore apprécier, dans un troisième temps, s’il existe un intérêt public supérieur justifiant le maintien, dans le dossier, des références, directes et indirectes, à des passages de l’avis du service juridique du Conseil.

63. Ainsi que je l’expliquerai dans les présentes conclusions, j’estime que cet intérêt public supérieur est constitué en l’espèce, outre l’intérêt propre qu’a la Hongrie au rejet de la demande du Conseil et à ce que les références à l’avis, qui viennent au soutien de sa thèse sur la (prétendue) nullité du règlement 2020/2092, soient maintenues.

64. La transparence de la procédure législative constitue l’intérêt supérieur qui justifierait, dans la présente affaire, la production en justice et la divulgation des passages de l’avis du service juridique du Conseil.

65. Je rappelle que, lorsque le Conseil agit en qualité de législateur, l’accès à ses documents est de nature à augmenter la transparence et l’ouverture du processus législatif et contribue à renforcer le droit démocratique des citoyens européens de contrôler les informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif ( 30 ).

66. De surcroît, dans le cadre d’un processus législatif transparent, il convient de tenir compte de toutes les opinions juridiques fondées, qu’elles soient en faveur ou en défaveur d’une proposition donnée, qui fournissent aux colégislateurs (responsables ultimes de la décision), et aux citoyens en général, les éléments d’appréciation pour évaluer cette proposition.

67. Cela n’est possible que si les opinions juridiques exprimées sont portées à la connaissance du public, précisément pour « que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, [ce qui] contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens européens et à augmenter la confiance de ceux-ci » ( 31 ).

68. Sur la base de ces réflexions, que je partage entièrement, la Cour a jugé qu’il existe, en principe, une obligation de divulguer les avis juridiques relatifs à un processus législatif ( 32 ). Le revers de cette obligation est qu’« un besoin général de confidentialité » n’est pas admis en ce qui concerne ces avis ( 33 ).

69. Toutefois, cette obligation n’est pas absolue. En particulier, elle « ne fait [...] pas obstacle à ce que la divulgation d’un avis juridique spécifique, rendu dans le contexte d’un processus législatif, mais ayant un caractère particulièrement sensible ou une portée particulièrement large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause, puisse être refusée au titre de la protection des avis juridiques » ( 34 ).

70. L’avis litigieux a été élaboré dans le cadre de la procédure législative tendant à l’adoption du règlement 2020/2092. Le Conseil n’a pas démontré, selon moi, qu’il s’agit d’un avis « ayant un caractère particulièrement sensible », même si ce règlement revêt une importance incontestable pour l’Union et pour ses États membres.

71. C’est le contenu de l’avis juridique qui doit présenter un caractère particulièrement sensible. De ce point de vue, seul un avis qui, même s’il concerne une mesure législative importante, comporte des informations particulièrement délicates (par exemple, sur des matières réservées ou secrètes) peut se voir reconnaître le caractère sensible, mais non lorsqu’il incorpore la simple appréciation d’éléments d’interprétation des traités, tels que ceux relatifs aux bases juridiques de cette mesure.

72. Le Conseil ne démontre pas non plus, selon moi, que l’avis a « une portée particulièrement large allant au‑delà du cadre du processus législatif en cause ».

73. Bien que cette expression tirée de l’arrêt Suède et Turco/Conseil ne soit pas particulièrement claire (car les avis juridiques sur une proposition législative se bornent en principe à l’examen de sa validité ou de ses défauts, sans aller au-delà), j’estime qu’elle vise des avis qui, en dépassant le contenu de la norme qui fera éventuellement l’objet d’un recours, ne sont pas pertinents pour la procédure juridictionnelle dans laquelle on entend les produire.

74. Ainsi, la transparence de la procédure législative devrait, en l’espèce, l’emporter sur un risque hypothétique (non établi ici) de laisser sans protection les avis juridiques du Conseil ou de rendre plus difficile l’adoption par son service juridique d’avis « francs, objectifs et complets » ( 35 ), qualités qui, au demeurant, devraient être garanties par le professionnalisme des membres de ce service et qui doivent être sauvegardées par le Conseil.

75. Par conséquent, je propose à la Cour de rejeter la demande incidente du Conseil.

IV. Le règlement 2020/2092 : une réglementation à cheval entre la conditionnalité financière et la garantie de l’État de droit

76. Afin de mieux comprendre le mécanisme de conditionnalité du règlement 2020/2092, il est nécessaire d’examiner : a) la procédure législative suivie pour son adoption, et b) les mécanismes analogues déjà prévus par le droit de l’Union, auxquels s’ajoute désormais celui mis en place par ce règlement.

A. La procédure législative suivie lors de l’adoption du règlement 2020/2092

77. L’élaboration du règlement 2020/2092 a été particulièrement complexe et le processus législatif suivi aide à en faire une interprétation adéquate ( 36 ).

78. Ce règlement trouve son origine dans l’effort de l’Union pour améliorer ses instruments visant à garantir le respect des principes de l’État de droit par les États membres. Cette valeur de l’Union, consacrée par l’article 2 TUE, a été menacée par les pratiques récentes de certains de ses États membres, comme l’ont souligné à plusieurs reprises le Parlement et la Commission. Certains de ces États sont parmi les principaux bénéficiaires de financements du budget de l’Union ( 37 ).

79. Pour faire face à des violations de l’État de droit, l’Union dispose d’un arsenal limité d’instruments juridiques : – Le mécanisme de l’article 7 TUE permet de constater « qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2 » ou « l’existence d’une violation grave et persistante » de ces mêmes valeurs, avec les conséquences attachées à l’une ou à l’autre constatation. Dans la seconde de ces hypothèses, le fonctionnement de ce mécanisme est entravé par la nécessité d’une décision unanime du Conseil européen. – Les recours en manquement introduits par la Commission (article 258 TFUE) ou par un autre État membre (article 259 TFUE) permettent d’apprécier si un État membre a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités.

80. En 2014, la Commission a adopté un « nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit », destiné à « protéger l’État de droit, de manière efficace et cohérente, dans tous les États membres. Ce cadre doit permettre de réagir lorsqu’une menace systémique plane sur l’État de droit et de résoudre cette situation » ( 38 ).

81. Le nouveau cadre visait à « mettre fin aux menaces qui pèseraient à l’avenir sur l’État de droit dans les États membres, avant que les conditions d’activation des mécanismes prévus à l’article 7 du TUE ne soient réunies. Il vient donc combler une lacune. Il n’a pas vocation à remplacer, mais plutôt à précéder et à compléter lesdits mécanismes » ( 39 ).

82. En 2019, la Commission a actualisé sa stratégie et créé le mécanisme européen de protection de l’État de droit ( 40 ). Fondé sur un dialogue étroit avec les autorités et les parties prenantes nationales, ce mécanisme apporte la transparence et couvre tous les États membres de manière objective et impartiale. La Commission établit, avec ces données, un rapport annuel comportant une évaluation de chaque État membre ( 41 ).

83. Dans ce contexte, la Commission a présenté, en mai 2018, une proposition de règlement relatif à la protection du budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’État de droit dans les États membres ( 42 ).

84. Il semble que la proposition ait suscité certaines réticences de la part du service juridique du Conseil. La Cour des comptes a formulé des recommandations en vue d’en améliorer le contenu ( 43 ), après avoir souligné que la proposition avait une base juridique douteuse, était imprécise dans ses critères, conférait une très large marge d’appréciation à la Commission et contournait la procédure de l’article 7 TUE.

85. À la suite d’une procédure législative complexe, le Conseil européen de juillet 2020 ( 44 ) est parvenu à un accord pour approuver le CFP 2021‑2027 et le plan de relance pour l’Europe Next Generation EU (ci-après le « plan Next Generation EU »). L’accord indiquait : « un régime de conditionnalité visant à protéger le budget et Next Generation EU sera introduit ».

86. Malgré cet accord, les deux colégislateurs ont continué à avoir des vues différentes au sujet de ce qui allait devenir le règlement 2020/2092 : – Le Parlement entendait protéger l’État de droit au moyen du budget, tandis que le Conseil voulait protéger le budget de l’Union par la voie du respect des exigences de l’État de droit. – Le Parlement défendait une application large du règlement, tandis que le Conseil voulait la restreindre en exigeant un lien direct entre la violation de l’État de droit et les effets négatifs spécifiques sur le budget de l’Union ( 45 ).

87. Le 5 novembre 2020, les deux colégislateurs sont parvenus à un consensus sur un texte qui, moyennant des retouches mineures, est devenu le règlement 2020/2092, entré en vigueur le 1er janvier 2021.

88. La Hongrie et la République de Pologne se sont opposées au texte convenu par les colégislateurs et, bien qu’elles n’aient pas pu opposer leur veto à son adoption (puisque sa base juridique est l’article 322, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit la majorité qualifiée), elles ont menacé d’empêcher l’adoption du CFP 2021‑2027 et du plan Next Generation EU, dont l’approbation exigeait l’unanimité des États membres.

89. La situation s’est débloquée lors du Conseil européen de décembre 2020, dans les conclusions duquel a été inclus un « compromis » quant à la portée et à l’application du règlement 2020/2092 ( 46 ).

90. Bien que le Conseil européen ne dispose pas de pouvoirs législatifs dans ce domaine, ses conclusions réaffirment les garanties procédurales et substantielles en faveur des États membres qui figurent dans le règlement 2020/2092 et donnent une interprétation (qui pourrait être qualifiée d’« autorisée », en raison de son origine, bien qu’elle ne soit pas contraignante) du sens et de la portée de plusieurs de ses éléments. Force m’est en tout état de cause de rappeler que l’interprétation du règlement 2020/2092 incombe à la Cour.

91. En particulier, selon les conclusions du Conseil européen, le nouveau règlement « doit être appliqué dans le plein respect de l’article 4, paragraphe 2, du TUE, notamment de l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures politiques et constitutionnelles fondamentales, du principe d’attribution, ainsi que des principes d’objectivité, de non‑discrimination et d’égalité de traitement des États membres ».

92. Les points de consensus que reprend le Conseil européen sont notamment les suivants ( 47 ) : – L’objectif du règlement est de protéger le budget de l’Union, y compris Next Generation EU, sa bonne gestion financière et les intérêts financiers de l’Union ( 48 ). – Le mécanisme de conditionnalité prévu par le règlement sera appliqué d’une manière objective, équitable, impartiale et fondée sur des faits, qui garantit le respect de la légalité, la non‑discrimination et l’égalité de traitement des États membres. – Afin de veiller à ce que ces principes soient respectés, la Commission entend élaborer et adopter des orientations sur la manière dont elle appliquera le règlement, y compris une méthode pour procéder à son évaluation. Ces orientations seront élaborées en étroite concertation avec les États membres. Si un recours en annulation devait être introduit à l’égard du règlement, les orientations seraient établies dans leur version définitive après l’arrêt de la Cour afin que tous les éléments pertinents découlant de cet arrêt puissent y être intégrés ( 49 ). – Les mesures au titre du mécanisme devront être proportionnées à l’incidence des violations de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union, et le lien de causalité entre ces violations et les conséquences négatives pour les intérêts financiers de l’Union devra être suffisamment direct et dûment établi. – Les facteurs déclencheurs énoncés dans le règlement doivent être lus et appliqués comme une liste fermée d’éléments homogènes et ne doivent pas être ouverts à des facteurs ou évènements de nature différente. Le règlement ne concerne pas les défaillances généralisées ( 50 ). – L’application du mécanisme a un caractère subsidiaire par rapport aux autres procédures fixées par le droit de l’Union ; et il est mis en œuvre lorsque ces autres procédures ne permettent pas de protéger plus efficacement le budget de l’Union.

93. En raison de ce compromis du Conseil européen, la Hongrie et la République de Pologne ont levé leur veto au CFP et au plan Next Generation EU, et le règlement 2020/2092 a finalement été adopté par le Conseil le 14 décembre et par le Parlement le 16 décembre 2020 ( 51 ).

94. La réduction du champ d’application du règlement 2020/2092 en vertu de l’exigence du lien « suffisamment direct » entre l’exécution budgétaire et la violation des principes de l’État de droit a, en quelque sorte, été « contrebalancée » par l’application de ce mécanisme de conditionnalité financière aux fonds mobilisés par l’Union en faveur des États membres par la voie du plan Next Generation EU, établi conformément au règlement (UE) 2020/2094 ( 52 ). Le règlement 2020/2092 s’applique en outre tant aux violations généralisées des principes de l’État de droit qu’aux violations individuelles ( 53 ).

95. L’(in)application du règlement 2020/2092 continue toutefois de générer des conflits institutionnels entre la Commission et le Parlement ( 54 ).

B. Les mécanismes de conditionnalité financière en droit de l’Union

96. L’Union dispose d’un budget qui lui fournit les moyens nécessaires pour réaliser ses objectifs et mener à bien ses politiques. Ce budget est alimenté, sans préjudice d’autres recettes, par des ressources propres (article 311 TFUE) selon les modalités établies par une décision du Conseil ( 55 ). Le budget est l’instrument du droit de l’Union qui traduit annuellement le principe de solidarité en termes financiers et revêt une importance constitutionnelle ( 56 ).

97. Les recettes et les dépenses du budget annuel de l’Union sont déterminées par la programmation pluriannuelle visée à l’article 312 TFUE. Le CFP garantit l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres. Le CFP 2021‑2027 ( 57 ), qui prévoit une augmentation de 0,6 % des ressources propres, combinée aux fonds mobilisés avec l’adoption de l’instrument pour la relance de l’Union en vue de soutenir la reprise à la suite de la crise liée à la COVID-19, est actuellement en vigueur ( 58 ).

98. L’exécution du budget de l’Union relève de la responsabilité de la Commission, selon l’article 317, premier alinéa, TFUE. Elle est mise en œuvre « en coopération avec les États membres, conformément aux dispositions des règlements pris en exécution de l’article 322 [TFUE], [...] conformément au principe de la bonne gestion financière. Les États membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière » ( 59 ).

99. Aux termes de l’article 310, paragraphe 6, TFUE, « [l]’Union et les États membres, conformément à l’article 325, combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ».

100. Le règlement financier ( 60 ) prévoit que la Commission peut exécuter le budget de l’Union de manière directe, indirecte et en gestion partagée avec les États membres. En pratique, plus de 70 % du budget est exécuté par la Commission en gestion partagée avec les États membres, conformément aux prescriptions de l’article 63 du règlement financier. Dans le cadre de cette gestion partagée, les autorités des États membres accomplissent les tâches nécessaires à l’exécution des fonds du budget de l’Union qui sont soumises au contrôle de la Commission ( 61 ).

101. Dans ce contexte d’exécution budgétaire partagée entre la Commission et les États membres sont apparus les mécanismes de conditionnalité relevant du règlement financier et d’autres règles spécifiques de l’Union.

102. Les régimes de conditionnalité pour protéger la bonne gestion du budget s’inscrivent dans un phénomène plus large d’utilisation de la conditionnalité tant par le droit de l’Union que par les systèmes juridiques d’autres pays (dont ceux ayant adopté une organisation fédérale) ( 62 ), ainsi que par des organisations internationales, telles que le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale.

103. En droit de l’Union, la conditionnalité s’applique naturellement aux adhésions des nouveaux États, qui sont soumises au respect des critères de Copenhague, et elle est une pratique courante dans les relations extérieures de l’Union, puisque les aides au développement qu’elle octroie sont pareillement subordonnées au respect d’exigences en matière de droits humains ( 63 ).

104. Dans le domaine des relations internes entre les États membres et les institutions de l’Union, la conditionnalité a été utilisée surtout dans les instruments de cohésion économique et sociale et dans la gestion du budget ( 64 ).

105. Sans prétendre être exhaustif, on peut citer les exemples suivants de conditionnalité financière dans le nouveau règlement sur les dispositions communes relatives aux fonds structurels pour la période 2021‑2027 ( 65 ) : – La conditionnalité environnementale et climatique, prévue à l’article 6 (« Objectifs en matière de climat et mécanisme d’adaptation au changement climatique ») et à l’article 9, paragraphe 4. – La conditionnalité fondée sur le respect de « principes horizontaux » (article 9) relatifs à la protection des droits fondamentaux et à la conformité avec la Charte lors de la mise en œuvre des Fonds. – La conditionnalité liée à des objectifs spécifiques, prévue à l’article 15 (« Conditions favorisantes ») et à l’annexe III ( 66 ). Cette dernière contient les « conditions favorisantes horizontales applicables à tous les objectifs spécifiques et les critères nécessaires à l’évaluation de leur respect ». L’annexe III prévoit des mécanismes efficaces de suivi des marchés publics ; des outils et capacités pour une application effective des règles en matière d’aides ; l’application et la mise en œuvre effectives de la Charte ; et la mise en œuvre et l’application de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (CNUDPH) conformément à la décision 2010/48/CE du Conseil ( 67 ). Si ces conditions ne sont pas respectées, la Commission peut suspendre le remboursement des dépenses exposées par l’État. – La conditionnalité macroéconomique, prévue à l’article 19 (« Mesures établissant un lien entre l’efficacité des Fonds et une bonne gouvernance économique »). Aux termes de cette disposition, le Conseil est habilité, sur proposition de la Commission, à suspendre tout ou partie des engagements ou paiements destinés à un ou plusieurs des programmes d’un État membre : i) lorsque cet État membre ne prend pas de mesures correctives suffisantes ou n’agit pas pour éviter un déséquilibre excessif, conformément au règlement (UE) no 1176/2011 ( 68 ) ; ii) lorsque la Commission conclut qu’un État membre n’a pas pris de mesures conformément au règlement (CE) no 332/2002 ( 69 ) et décide, par conséquent, de ne pas autoriser le déboursement de l’assistance financière prévue pour cet État membre, et iii) lorsque le Conseil décide qu’un État membre ne respecte pas le programme d’ajustement macroéconomique visé à l’article 7 du règlement (UE) no 472/2013 ( 70 ) ou les mesures requises par une décision du Conseil adoptée conformément à l’article 136, paragraphe 1, TFUE.

106. Dans le même esprit, les articles 96 et 97 du règlement sur les dispositions communes 2021‑2027 autorisent la Commission, respectivement, à interrompre le délai de liquidation des paiements ou à suspendre des paiements aux États membres lorsqu’il existe une irrégularité ou une insuffisance grave ou un avis motivé concernant une procédure d’infraction au titre de l’article 258 TFUE sur une question qui met en péril la légalité et la régularité des dépenses. En vertu de l’article 104, la Commission peut également procéder a posteriori à une correction financière, en réduisant le soutien des Fonds accordé à un programme lorsque de telles situations se présentent.

107. Les mécanismes de conditionnalité se trouvent également dans des réglementations sectorielles applicables à des instruments financiers de l’Union. On peut citer les exemples suivants : – La conditionnalité macroéconomique prévue à l’article 10 du règlement (UE) 2021/241 ( 71 ) en termes analogues à ceux de l’article 19 du règlement sur les dispositions communes 2021‑2027. La conditionnalité macroéconomique des fonds structurels est étendue à la facilité pour la reprise et la résilience, qui est le principal véhicule financier de l’instrument de l’Union pour la relance, adopté par le règlement 2020/2094 pour compléter le CFP en vue de faire face aux conséquences financières de la COVID-19. La mise en œuvre de cette facilité est assurée par la Commission dans le cadre d’un régime de gestion directe, conformément aux règles pertinentes adoptées en vertu de l’article 322 TFUE, en particulier le règlement financier et le règlement 2020/2092. – La conditionnalité visant à assurer le respect des normes relatives aux droits humains dans la gestion européenne intégrée des frontières, prévue à l’article 4 du règlement (UE) 2021/1148 ( 72 ). – La conditionnalité visant à assurer le respect des droits humains et d’objectifs environnementaux, prévue à l’article 4 du règlement (UE) 2021/1229, établissant la facilité de prêt au secteur public dans le cadre du mécanisme pour une transition juste ( 73 ). – La conditionnalité climatique et environnementale pour les paiements directs aux agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune, prévue aux articles 43 à 47 du règlement (UE) no 1307/2013 ( 74 ).

108. Ces mécanismes de conditionnalité sont variés, mais répondent tous à une logique commune : l’éligibilité à un paiement à la charge du budget de l’Union est subordonnée au respect de certaines exigences horizontales, distinctes et supplémentaires par rapport à celles qui sont directement prévues par le fonds européen auquel est imputé ce paiement ( 75 ).

109. La conditionnalité financière instaurée par le règlement 2020/2092 est liée, en ce qui concerne l’exécution budgétaire, au respect de l’État de droit, « essentiel à la protection des autres valeurs fondamentales [de l’article 2 TUE] » ( 76 ). En tant que condition horizontale, les États membres doivent s’y conformer lors de l’exécution du budget de l’Union.

110. La conditionnalité financière implique un lien entre solidarité et responsabilité. L’Union transfère des ressources de son budget aux États membres à condition qu’elles soient dépensées de manière responsable, ce qui suppose d’agir dans le respect des valeurs de l’Union, telles que l’État de droit. Ce n’est que si l’exécution du budget respecte les valeurs de l’Union que la confiance mutuelle entre les États membres sera suffisante pour que l’Union se voie attribuer les ressources financières indispensables à la réalisation de ses objectifs.

111. Il ne fait aucun doute que cette nouvelle dimension de la technique de la conditionnalité a des répercussions importantes sur les relations de l’Union avec les États membres. En vertu du mécanisme de conditionnalité, les institutions de l’Union disposent de pouvoirs renforcés pour s’assurer que les États membres respectent les valeurs du droit de l’Union lorsqu’ils interviennent dans la gestion du budget de l’Union.

112. Or, l’emploi de la technique de la conditionnalité financière par des normes de droit dérivé doit être conforme aux exigences du droit primaire et relever des compétences attribuées à l’Union.

113. À ce jour, la jurisprudence de la Cour a surtout porté sur la conditionnalité environnementale appliquée aux paiements directs en faveur des agriculteurs ( 77 ) ainsi que sur la conditionnalité macroéconomique, qui a été accueillie favorablement dans l’arrêt Pringle ( 78 ).

114. Dans ce dernier arrêt, la Cour a jugé que la conditionnalité était un mécanisme apte à assurer le respect du droit de l’Union et des mesures de coordination des politiques économiques des États adoptées par les institutions de l’Union. Elle a également indiqué que la conditionnalité macroéconomique prévue à l’article 3, à l’article 12, paragraphe 1, et à l’article 13, paragraphe 3, premier alinéa, du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (traité MES) ( 79 ) assurait la compatibilité des activités du MES avec l’article 125 TFUE ainsi qu’avec les mesures de coordination adoptées par l’Union ( 80 ).

115. La présente affaire et l’affaire C‑157/21 offrent à la Cour la possibilité de développer sa jurisprudence relative à la conditionnalité financière, en l’étendant à un instrument au moyen duquel ses institutions encouragent le respect, par les États membres, de la valeur de l’État de droit consacré à l’article 2 TUE, dans le but de protéger le budget de l’Union.

116. Ces considérations faites, j’aborderai l’analyse des différents moyens de nullité invoqués par le gouvernement hongrois.

V. Premier moyen du recours : absence ou inadéquation de la base juridique du règlement 2020/2092

A. Argumentation des parties

117. Selon le gouvernement hongrois, bien que l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE autorise le législateur de l’Union à adopter des règles financières pour l’exécution du budget de l’Union, le règlement 2020/2092 ne contient pas de dispositions budgétaires ou financières.

118. Il estime donc que la base juridique du règlement 2020/2092 est inadéquate et que l’Union n’est pas compétente pour adopter une norme de droit dérivé ayant ce contenu.

119. Du point de vue du gouvernement hongrois, le règlement 2020/2092 permet à la Commission et au Conseil de définir la notion d’« État de droit » et les actions qui contreviennent aux exigences imposées par cette valeur de l’Union. Le mécanisme qui y est établi autorise l’adoption de sanctions affectant les structures fondamentales d’un État membre, pour lesquelles l’Union ne jouit pas de compétences.

120. De tels actes ne relèvent pas de l’article 322 TFUE, de sorte que ce dernier constitue une base juridique inadéquate pour le règlement 2020/2092, dont le champ d’application entrerait en conflit avec la procédure prévue à l’article 7 TUE.

121. Le gouvernement hongrois souligne, en outre, les différences entre le règlement 2020/2092 et d’autres règles financières et budgétaires de l’Union adoptées sur la base de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE.

122. Parmi les éléments du règlement 2020/2092 qui sont incompatibles avec l’article 322 TFUE, le gouvernement hongrois mentionne, d’une part, les conflits d’intérêts dans la répartition des fonds de l’Union. Le règlement 2020/2092 ne fixe pas de modalités procédurales pour les États membres en ce qui concerne l’établissement de règles sur les conflits d’intérêts et leur élimination, en permettant ainsi l’adoption de mesures à l’encontre des États membres sur la base d’attentes non précisées, qui vont au-delà des exigences fixées dans le règlement financier.

123. D’autre part, l’article 5, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 oblige les États membres à financer, avec leur propre budget, les programmes auxquels l’Union retire ses fonds, afin de protéger les bénéficiaires. Cette disposition n’est selon lui pas conforme aux règles d’exécution du budget de l’Union et constitue une sanction pour l’État membre qui viole les exigences de l’État de droit.

124. Selon le gouvernement hongrois, l’article 322 TFUE ne saurait servir de base pour l’imposition d’obligations pesant sur les budgets nationaux, puisqu’il ne permet d’adopter que des règles relatives à l’exécution du budget de l’Union.

125. Le Parlement et le Conseil contestent les arguments du gouvernement hongrois et considèrent que l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE est la base juridique appropriée du règlement 2020/2092 ( 81 ).

126. Selon ces deux institutions, le règlement 2020/2092 instaure un mécanisme de conditionnalité budgétaire (financière) visant à garantir le respect des exigences de l’État de droit, conformément aux autres mécanismes de conditionnalité déjà existants dans l’Union. L’analyse de la finalité et du contenu de ce règlement le justifie.

B. Appréciation

127. Je commencerai par rappeler la jurisprudence constante de la Cour sur le choix des bases juridiques dans le droit primaire lors de l’adoption de règles de droit dérivé ( 82 ) : – « [L]e choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen de l’acte concerné démontre que celui-ci poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, cet acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante [...] » ( 83 ). – « De plus, [...] peut être pris en compte, pour déterminer la base juridique appropriée, le contexte juridique dans lequel s’inscrit une nouvelle réglementation, notamment en ce qu’un tel contexte est susceptible de fournir un éclairage sur le but de ladite réglementation [...] » ( 84 ). – Une fois une règle d’harmonisation adoptée, « le législateur de l’Union ne saurait être privé de la possibilité d’adapter cet acte à toute modification des circonstances ou à toute évolution des connaissances eu égard à la tâche qui lui incombe de veiller à la protection des intérêts généraux reconnus par le traité [...] » ( 85 ).

128. Conformément à cette jurisprudence, l’analyse de la finalité et du contenu du règlement 2020/2092 permettra de déterminer si l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE constitue la base juridique appropriée pour son adoption, si elle aurait dû être différente ou si l’Union n’est pas compétente pour adopter ce règlement.

1. La finalité du règlement 2020/2092

129. Selon son article 1er, le règlement 2020/2092 a pour objet d’établir « [...] les règles nécessaires à la protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre ».

130. Plusieurs considérants du règlement 2020/2092 mettent en évidence le lien entre le respect de l’État de droit et la bonne gestion financière du budget de l’Union. – Le considérant 7 énonce que, « [c]haque fois que les États membres exécutent le budget de l’Union [...], le respect de l’État de droit est une condition essentielle au respect des principes de la bonne gestion financière consacrés par l’article 317 [TFUE] ». – Le considérant 8 ( 86 ) énonce que les États membres ne peuvent assurer la bonne gestion financière que si les autorités publiques agissent en conformité avec le droit, si les fraudes sont poursuivies par les services de poursuites judiciaires et s’il existe un contrôle juridictionnel effectif des décisions administratives. – Le considérant 9 ( 87 ) souligne l’importance de l’indépendance des juges et des services d’enquête judiciaire pour faire face à des décisions arbitraires et illégales d’autorités publiques susceptibles de léser les intérêts financiers de l’Union. – Le considérant 13 réaffirme qu’il « existe [...] un lien manifeste entre le respect de l’État de droit et la bonne exécution du budget de l’Union, conformément aux principes de bonne gestion financière ». – Le considérant 15 insiste sur le fait que « [l]es violations des principes de l’État de droit, en particulier celles qui portent atteinte au bon fonctionnement des autorités publiques et au caractère effectif du contrôle juridictionnel, peuvent nuire gravement aux intérêts financiers de l’Union ».

131. Aux termes de ces considérants, dont la conformité avec les dispositions du règlement 2020/2092 est indéniable, je considère que ce règlement a pour finalité de mettre en place un mécanisme spécifique pour assurer la bonne exécution du budget de l’Union, lorsqu’un État membre commet des violations des principes de l’État de droit qui mettent en péril la bonne gestion des fonds de l’Union ou les intérêts financiers de celle-ci.

132. Cet objectif me paraît conforme au choix de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE comme base juridique du règlement 2020/2092 ( 88 ).

133. Le Parlement et le Conseil maintiennent que la finalité du règlement litigieux est celle qui ressort de ces considérants. Ils contestent l’analyse du gouvernement hongrois selon laquelle le règlement 2020/2092 vise à ajouter une procédure supplémentaire à celles déjà prévues ( 89 ) pour protéger l’État de droit, sans qu’il existe de base juridique pour celle-ci dans le droit primaire.

134. Certes, le considérant 14 du règlement 2020/2092, lu de manière non contextualisée, semblerait apporter un certain soutien à la thèse du gouvernement hongrois, puisqu’on y lit que « [l]e mécanisme prévu dans le présent règlement complète ces instruments en protégeant le budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit qui portent atteinte à sa bonne gestion financière ou à la protection des intérêts financiers de l’Union » (mise en italique par mes soins).

135. Cette apparente incohérence dans la logique des considérants du règlement 2020/2092 pourrait s’expliquer par le déroulement de son processus législatif. Comme je l’ai déjà mentionné, la proposition initiale de la Commission traduisait dans une moindre mesure la conditionnalité financière du mécanisme prévu et insistait davantage sur la protection de l’État de droit. En raison de l’opposition du Conseil, le texte final du règlement 2020/2092 est devenu un instrument de conditionnalité financière, dans le cadre duquel la protection de l’État de droit opère comme une condition horizontale que les États doivent respecter lors de l’exécution du budget.

136. C’est la raison pour laquelle il convient d’analyser en détail le contenu du règlement 2020/2092 pour apprécier si le « produit législatif final » est bien un mécanisme de conditionnalité financière, au même titre que d’autres mécanismes comparables prévus par le droit de l’Union. Si tel était le cas, l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE fournirait une base juridique appropriée, car ce règlement serait un acte normatif en matière d’exécution budgétaire.

137. Si tel n’était pas le cas, comme le soutient le gouvernement hongrois, nous serions en présence d’un instrument supplémentaire pour la protection de l’État de droit, à connotation budgétaire, pour lequel l’article 322 TFUE n’offrirait pas de base juridique appropriée, l’Union n’ayant pas de compétence pour le mettre en place.

138. À mon avis, le règlement 2020/2092 vise à assurer, au moyen du mécanisme de conditionnalité, la bonne exécution du budget de l’Union en cas de violations des principes de l’État de droit par un État membre qui mettent en péril la bonne gestion financière des fonds de l’Union.

139. Considéré dans son ensemble, le règlement 2020/2092 vise donc à protéger le budget de l’Union en présence de situations spécifiques qui menacent la bonne exécution budgétaire et qui représentent des violations de l’État de droit. Il ne vise donc pas à protéger ce dernier au moyen d’un mécanisme répressif.

140. De ce point de vue, le règlement 2020/2092 a un objet comparable à celui du règlement financier, dont il est constant qu’il a pour base juridique l’article 322 TFUE.

141. De fait, lors de l’adoption du règlement 2020/2092, le Parlement, le Conseil et la Commission ont manifesté l’intention d’inclure le contenu de celui-ci dans le règlement financier, lorsque ce dernier fera l’objet d’une révision ( 90 ).

142. Comme l’indique le Conseil, le choix du législateur européen d’élaborer une réglementation visant à assurer la bonne exécution du budget de l’Union dans les cas de violations de l’État de droit est couvert par son pouvoir d’appréciation dans l’exercice de l’activité législative.

143. En tout état de cause, une telle option ne saurait être qualifiée de « manifestement erronée ». Le respect des principes de l’État de droit peut revêtir une importance fondamentale pour le bon fonctionnement des finances publiques et pour la bonne exécution des budgets ( 91 ).

144. En résumé, la mise en place d’un mécanisme de conditionnalité financière lié à l’État de droit me paraît constituer une option législative plausible et ancrée dans le droit primaire.

2. Le contenu du règlement 2020/2092

145. Pour savoir si le règlement 2020/2092 est couvert par l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE, il convient en outre, conformément à la jurisprudence de la Cour, d’en examiner le contenu.

146. Cette analyse permettra de vérifier si le règlement 2020/2092 présente les éléments propres aux véritables mécanismes de conditionnalité financière (dans la droite ligne de ceux qui existent déjà en droit de l’Union) et, partant, de déterminer si l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE lui fournit une base juridique appropriée.

a) Conditions d’adoption des mesures dans la procédure du règlement 2020/2092

147. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092, « [d]es mesures appropriées sont prises lorsqu’il est établi, conformément à l’article 6, que des violations des principes de l’État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe ».

148. Les parties à la procédure sont en désaccord quant à l’interprétation à donner à cette disposition : – Le gouvernement hongrois estime qu’elle établit une procédure en trois étapes au cours de laquelle il faut prouver : a) la violation de l’État de droit ; b) le risque grave et suffisamment direct pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union, et c) la nécessité de prendre des mesures proportionnées pour y faire face. À son avis, la base juridique de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE ne couvrirait pas la première de ces étapes. – Le Parlement et le Conseil contestent cette interprétation et considèrent que la procédure ne comporte que deux étapes : a) la preuve d’une violation de l’État de droit entraînant, de manière directe, un risque sérieux pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union, et b) l’adoption de mesures pour y faire obstacle. De cette manière, la conditionnalité ne s’appliquerait qu’à l’égard des violations de l’État de droit ayant une incidence directe sur l’exécution du budget de l’Union et d’une certaine gravité.

149. À mon avis, c’est cette dernière interprétation de l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 qui est pertinente. La conditionnalité financière se limite aux violations de l’État de droit qui ont un lien suffisamment direct avec l’exécution budgétaire et qui portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union et à la protection des intérêts financiers de celle-ci.

150. L’interprétation littérale conduit à cette conclusion, puisque l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 exige l’existence d’un lien suffisamment direct entre la violation de l’État de droit et l’exécution budgétaire. C’est à cette condition que le mécanisme de conditionnalité pourra être activé, de sorte que le règlement 2020/2092 vise à répondre non pas à toutes les violations de l’État de droit, mais uniquement à celles qui ont un lien direct avec l’exécution budgétaire.

151. Dans le même sens, si l’article 2, sous a), du règlement 2020/2092 donne une définition de l’État de droit, il ne le fait que « [a]ux fins du présent règlement ». Certes, cette disposition définit l’« État de droit » d’une manière générale (en tant que valeur de l’Union consacrée par l’article 2 TUE) et ouverte, puisqu’elle le rattache aux principes énoncés par la suite, mais, je le répète, la portée de cette définition est soumise à la limitation que je viens de souligner.

152. Dans le même ordre d’idées, l’article 3 du règlement 2020/2092 énumère certains indices, « [a]ux fins du présent règlement », d’une violation des principes de l’État de droit.

153. L’interprétation systématique de l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 et d’autres articles de celui-ci m’amène également à considérer que la conditionnalité financière ne s’applique qu’à l’égard de violations graves de l’État de droit qui ont une incidence directe sur l’exécution du budget de l’Union.

154. Les indices de « violations des principes de l’État de droit » que cite, à titre d’exemples, l’article 3 du règlement 2020/2092 sont circonscrits, à l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement, à des domaines d’action des autorités nationales directement liés à l’exécution du budget de l’Union.

155. Les cas de figure visés à l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 correspondent, répétons-le, soit à des activités spécifiques d’exécution budgétaire, soit à des activités générales, pour autant que ces dernières impliquent un contrôle sur des activités d’exécution budgétaire.

156. Il est vrai que certaines activités générales mentionnées à l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 ( 92 ), prises isolément, ne devraient pas avoir d’incidence, en tant que telles, sur l’exécution du budget de l’Union, au sens de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE, et qu’elles ne sont pas non plus automatiquement liées à la bonne gestion financière ( 93 ) ou à la protection des intérêts financiers de l’Union.

157. Or, l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 prend soin de circonscrire l’étendue des activités d’ordre général à celles qui, mises en œuvre par les autorités nationales, sont liées à l’exécution budgétaire. Tel est le cas en ce qui concerne : – L’action des services d’enquête et de poursuites judiciaires, qui ne s’applique, dans ce cadre, qu’aux « violations du droit de l’Union concernant l’exécution du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union » [sous c)]. – Le contrôle juridictionnel effectif par des juridictions indépendantes, pour autant qu’il soit exercé à l’égard d’actes ou d’omissions d’autorités nationales qui sont elles-mêmes chargées [selon les points a), b) et c) du même paragraphe] de l’exécution du budget de l’Union [sous d)]. – La prévention et la sanction de la fraude, de la corruption et d’autres violations du droit de l’Union lorsque, de nouveau, elles concernent « l’exécution du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union » [sous e)].

158. S’agissant de la clause finale [sous h)], qui vise « d’autres situations ou comportements des autorités », ceux-ci ne peuvent relever du règlement 2020/2092 que si ces situations ou comportements « sont pertinents pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union ». La clause finale ne s’étend donc pas à des comportements sans rapport avec l’exécution budgétaire.

159. À mon avis, la technique utilisée par le législateur pour déterminer le champ et les conditions d’application du mécanisme en cause est appropriée en ce qu’elle impose le respect des principes de l’État de droit en tant que condition horizontale à l’exécution correcte du budget.

160. Les violations graves de ces principes qui permettront d’appliquer le mécanisme de conditionnalité sont celles résultant d’activités d’exécution du budget de l’Union ou d’activités générales des autorités étatiques qui sont directement liées à cette exécution budgétaire.

161. En tout état de cause, l’article 6, paragraphe 9, du règlement 2020/2092 requiert que la Commission expose les motifs spécifiques et apporte les preuves concrètes de l’existence d’une violation grave des principes de l’État de droit, directement liée à l’exécution du budget. C’est à cette seule condition qu’on pourra prendre des mesures appropriées à l’encontre de l’État membre défaillant.

162. L’interprétation téléologique et l’interprétation historique de l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 me conduisent également à conclure que la conditionnalité financière ne s’applique qu’à l’égard de violations de l’État de droit ayant une incidence directe sur l’exécution du budget de l’Union.

163. À cet égard, je souligne de nouveau l’utilité de tenir compte de l’évolution de la procédure législative ayant conduit à l’adoption du règlement 2020/2092.

164. Comme je l’ai déjà expliqué, la proposition initiale de la Commission visait davantage à protéger l’État de droit et reflétait dans une moindre mesure la conditionnalité financière du mécanisme. Grâce à l’intervention du Conseil, le texte final du règlement 2020/2092 s’est transformé, avec plus de clarté, en instrument de conditionnalité financière, dans le cadre duquel la sauvegarde de l’État de droit opère comme une condition horizontale que les États sont tenus de respecter lors de l’exécution budgétaire.

165. Un élément clé dans l’élaboration du texte législatif a été l’insertion, à l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092, de l’exigence d’un lien suffisamment direct ( 94 ) entre l’exécution budgétaire et la violation des principes de l’État de droit ( 95 ).

166. L’introduction de cet élément, fortement critiqué par une partie de la doctrine ( 96 ), entraîne une certaine réduction du champ d’application de la proposition initiale de la Commission. Dans sa version finale, le mécanisme de la conditionnalité financière est strictement lié à l’exécution du budget de l’Union, de sorte à ne pas empiéter sur l’article 7 TUE et à ce que cet acte normatif puisse relever de la base juridique de l’article 322 TFUE ( 97 ).

167. Le lien suffisamment direct garantit que le mécanisme de conditionnalité ne s’appliquera pas à toute violation grave de l’État de droit, mais uniquement à celles qui, en plus de présenter ce caractère, sont étroitement liées à l’exécution budgétaire ( 98 ). Il appartient à la Commission de démontrer ce lien avant de proposer des mesures correctives, et la preuve qu’elle doit apporter ne comporte aucun automatisme, quelle que soit la gravité de la violation des principes de l’État de droit.

168. Le considérant 13 du règlement 2020/2092 souligne ce lien en affirmant qu’« [i]l existe donc un lien manifeste entre le respect de l’État de droit et la bonne exécution du budget de l’Union, conformément aux principes de bonne gestion financière ».

169. En résumé, l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 au regard des critères d’interprétation littéral, systématique, téléologique et historique m’amène à considérer que ce règlement instaure un mécanisme de conditionnalité financière uniquement applicable aux violations graves de l’État de droit qui ont une incidence directe sur l’exécution du budget de l’Union. Ainsi entendu, le règlement 2020/2092 trouve une base juridique suffisante dans l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE.

170. Cette constatation n’est pas remise en cause par l’argument du gouvernement hongrois relatif à la (prétendue) contradiction entre les dispositions du règlement financier sur les conflits d’intérêts (article 61) ( 99 ) et l’article 3, sous b), du règlement 2020/2092, qui qualifie d’« élément indicatif d’une violation des principes de l’État de droit », notamment, le fait pour les autorités nationales de ne pas veiller à « l’absence de conflits d’intérêts ».

171. Comme le relève le Conseil, l’application du règlement 2020/2092 est subsidiaire par rapport à celle des autres règles financières de l’Union. L’article 6, paragraphe 1, du règlement 2020/2092 prévoit que la Commission enclenche le mécanisme « à moins qu’elle ne considère que d’autres procédures prévues par la législation de l’Union lui permettraient de protéger le budget de l’Union d’une manière plus efficace » ( 100 ).

172. Cela signifie que la procédure de résolution des conflits d’intérêts prévue à l’article 61 du règlement financier s’appliquera à des cas ponctuels et que le mécanisme du règlement 2020/2092 ne sera déployé que si le fonctionnement d’une autorité de l’État membre intervenant dans l’exécution du budget de l’Union se trouve compromis par des conflits d’intérêts particulièrement graves.

b) Critères d’adoption des mesures dans le cadre de la procédure du règlement 2020/2092

173. Le gouvernement hongrois soutient que les mesures que les institutions de l’Union peuvent adopter en application du règlement 2020/2092 sont en réalité des sanctions contre la violation des règles de l’État de droit, et non de véritables « mesures » de protection du budget de l’Union. La base juridique de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE serait ainsi inappropriée.

174. C’est ce qui, selon lui, ressort du considérant 18 et de l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092, qui énoncent des critères de modulation de ces mesures en s’attachant davantage à la violation en tant que telle (c’est-à-dire à sa nature, sa durée, sa gravité et sa portée, outre la prise en considération de l’« intention » de l’État membre) qu’à la protection du budget de l’Union.

175. Le Conseil et le Parlement rétorquent que l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092 établit une hiérarchie de critères, parmi lesquels se trouvent la proportionnalité et « l’incidence réelle ou potentielle des violations des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union ». Quant à « la nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit », il s’agit d’éléments d’appréciation subsidiaire. Le critère de l’intention de l’État défaillant, mentionné au considérant 18, n’aurait pas de valeur normative.

176. À mon avis, le libellé de l’article 5, paragraphe 3, et celui du considérant 18 du règlement 2020/2092 ne coïncident pas parfaitement. Ce dernier semble attribuer un caractère subsidiaire, lors de l’adoption desdites mesures, au critère relatif aux « effets sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou les intérêts financiers de l’Union ».

177. Toutefois, je suis d’avis que l’interprétation systématique de l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092 permet de conclure que l’adoption de mesures doit être régie, avant tout, par la proportionnalité et par les incidences réelles ou potentielles de la violation des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union. La nature propre des mesures est ainsi préservée, celles-ci n’étant pas des sanctions infligées en raison d’une violation des principes de l’État de droit ( 101 ).

178. La nature, la durée, la gravité et la portée de la violation des principes de l’État de droit commise par l’État défaillant ne peuvent servir qu’à déterminer l’incidence des actions de ce dernier sur l’exécution du budget de l’Union.

179. En vertu de cette interprétation, l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092 relève de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE, car les mesures qu’il prévoit sont, redisons-le, des mesures de correction budgétaire et non des sanctions à l’encontre de l’État membre défaillant.

180. Le gouvernement hongrois doute que le contenu de la dernière phrase de l’article 5, paragraphe 3, du règlement 2020/2092 soit compatible avec cette base juridique (« [l]es mesures ciblent, dans la mesure du possible, les actions de l’Union auxquelles les violations portent atteinte »). Une conditionnalité « croisée » serait ainsi admise, allant au-delà de celle qui concerne la protection du budget de l’Union.

181. L’explication du Conseil, qui s’appuie sur le principe de proportionnalité, me semble convaincante. L’admission exceptionnelle de la conditionnalité financière « croisée » s’explique par le fait que certaines violations des principes de l’État de droit commises par les autorités nationales sont susceptibles d’affecter un très large nombre de secteurs, et il serait disproportionné d’adopter des mesures financières correctives dans tous ces secteurs. Comme l’a remarqué le Conseil à l’audience, il peut également y avoir des cas dans lesquels les violations des principes de l’État de droit sont connues après l’exécution intégrale de certains programmes de dépenses de l’Union et où la correction financière n’est pas réalisable. Dans une telle hypothèse, cette correction pourrait porter sur d’autres programmes de dépenses en cours, dans le but d’assurer l’effectivité du mécanisme de conditionnalité ( 102 ).

182. Ainsi comprise, cette admission exceptionnelle d’une conditionnalité financière « croisée » (qui implique la possibilité de ne pas étendre la correction à tous les secteurs concernés par la violation de l’État de droit ou de l’étendre à des dépenses inscrites au budget de l’Union en cours) ne contredit pas la nature budgétaire du mécanisme et demeure compatible avec l’article 322 TFUE.

c) Critères présidant à la levée des mesures dans le cadre de la procédure du règlement 2020/2092

183. L’article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement 2020/2092 prévoit la levée des mesures, à la demande de l’État ou sur proposition de la Commission, lorsque les conditions de leur adoption cessent d’exister.

184. Cela signifie que la persistance des effets ou du risque d’incidence sur l’exécution du budget de l’Union est indispensable pour que les mesures correctives de conditionnalité financière adoptées soient maintenues.

185. Comme l’affirme le Conseil, lorsque l’incidence sur l’exécution budgétaire cesse, les mesures correctives sont levées, même si la violation des principes de l’État de droit par l’État membre persiste. Comme l’a souligné le Parlement à l’audience, cette possibilité de lever les mesures n’existe pas dans le cas des sanctions.

186. Ainsi, il apparaît (en réalité, il est confirmé) que le mécanisme de conditionnalité applique des corrections financières, et non pas des sanctions, pour la violation des principes de l’État de droit.

d) Protection des bénéficiaires dans la procédure du règlement 2020/2092

187. L’article 5, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 ( 103 ), lu à la lumière du considérant 19, introduit une garantie pour les destinataires finaux ou les bénéficiaires des programmes de dépenses financés par le budget de l’Union.

188. L’adoption de mesures de conditionnalité financière lorsqu’un État viole les principes de l’État de droit ne doit pas porter préjudice aux bénéficiaires finaux des fonds, qui doivent continuer à les recevoir. En outre, l’État a l’obligation de faire régulièrement rapport à la Commission à propos du respect de cette obligation.

189. Selon le gouvernement hongrois, en cas de correction financière, l’État membre concerné devra prendre en charge le paiement des fonds aux bénéficiaires, et ce à charge de son propre budget. Le règlement 2020/2092 imposerait donc aux États des obligations relatives à leur budget national, ce qui n’est pas prévu par l’article 322 TFUE.

190. Le Conseil rétorque que l’article 5, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 a un effet déclaratif et n’impose pas à l’État membre des obligations supplémentaires par rapport à celles prévues par « la réglementation sectorielle et financière applicable ». En réalité, il n’ajouterait qu’une modalité de contrôle du respect des obligations déjà existantes dans des réglementations sectorielles, afin de protéger les bénéficiaires des fonds du budget de l’Union en cas de corrections financières.

191. À mon avis, l’argumentation du gouvernement hongrois doit être rejetée, car la protection des bénéficiaires prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 est une mesure typique et logique dans la gestion partagée des fonds du budget de l’Union.

192. Comme le précise le considérant 19 du règlement 2020/2092, « [...] dans le cadre de la gestion partagée, les paiements de la Commission aux États membres sont juridiquement indépendants des paiements effectués par les autorités nationales aux bénéficiaires ».

193. Il est déduit de cette prémisse que les mesures adoptées en vertu du règlement 2020/2092 n’affectent pas « la disponibilité de fonds aux fins des paiements en faveur des bénéficiaires dans les délais de paiement fixés par la réglementation sectorielle et financière applicable [...] [L]es obligations à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires énoncées dans le présent règlement font partie du droit de l’Union applicable en ce qui concerne l’exécution des financements en gestion partagée ».

194. En raison de la dissociation entre les paiements de la Commission à l’État membre et les paiements des autorités nationales de gestion aux bénéficiaires des programmes et des fonds financés par le budget de l’Union, il est logique d’imposer, en règle générale, une obligation pour les États de maintenir les paiements aux bénéficiaires, y compris en cas de correction financière adoptée par l’Union.

195. De surcroît, la correction financière perdrait son efficacité si les autorités nationales pouvaient exiger des bénéficiaires le remboursement des fonds reçus, ou si les fonds engagés ne leur étaient pas versés, dès lors que les institutions de l’Union approuvent une mesure de protection de leur budget du fait de l’existence d’une violation des principes de l’État de droit ayant une incidence sur la gestion de ces fonds.

196. Dans ces cas, la correction financière adoptée par les institutions de l’Union doit être supportée par l’État membre défaillant et non pas répercutée sur les bénéficiaires des fonds, qui sont étrangers à cette infraction ( 104 ).

197. Les corrections financières ne peuvent être opérées au détriment des personnes physiques et morales d’un État membre que si celles‑ci sont responsables des violations des règles du droit de l’Union régissant l’attribution des fonds du budget de l’Union, ce qui, répétons-le, n’est pas le cas lors de l’application du règlement 2020/2092.

198. En revanche, si la responsabilité des infractions incombe aux autorités nationales, celles-ci doivent faire face aux conséquences de leurs actes qui ont motivé les mesures correctives ( 105 ), ainsi qu’il en va lors de l’application du règlement 2020/2092.

199. L’article 103 du règlement sur les dispositions communes 2021‑2027 s’inscrit dans cette même logique lorsqu’il régit les corrections financières appliquées par les États membres ( 106 ). La protection des bénéficiaires finaux est également prévue à l’article 11 du règlement (UE) no 1306/2013 ( 107 ).

200. En définitive, la garantie instaurée par l’article 5, paragraphe 2, du règlement 2020/2092 en faveur des bénéficiaires finaux s’inscrit sans difficulté dans un mécanisme de conditionnalité financière et est liée à l’exécution du budget de l’Union, de sorte qu’elle est suffisamment couverte par l’article 322 TFUE.

201. J’estime donc que le premier moyen du recours doit être rejeté.

VI. Deuxième moyen du recours : violation de l’article 7 TUE et violation combinée de l’article 4, paragraphe 1, TUE, de l’article 5, paragraphe 1, TUE, de l’article 13, paragraphe 2, TUE et de l’article 269 TFUE

202. Par son deuxième moyen, le gouvernement hongrois dénonce deux violations des traités : – celle de l’article 7 TUE ; – celle de l’article 269 TFUE et du principe de l’équilibre institutionnel établi à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

203. S’agissant de la prétendue violation de l’article 7 TUE, le gouvernement hongrois la met en rapport avec celle du principe d’attribution des compétences de l’article 4, paragraphe 1, TUE et de l’article 5, paragraphe 2, TUE, en raison de l’inadéquation de la base juridique sur laquelle s’appuie le règlement 2020/2092. En tant qu’il reprend ainsi des arguments déjà formulés au sujet du premier moyen de nullité, je renvoie aux considérations que j’ai déjà exposées à propos de ceux‑ci.

A. Première branche du deuxième moyen : violation de l’article 7 TUE

1. Argumentation des parties

204. Le gouvernement hongrois fait valoir que la procédure du règlement 2020/2092 n’est qu’une concrétisation de celle prévue à l’article 7 TUE, ce que ne permet ni cet article ni aucune autre disposition de droit primaire. Deux des trois étapes de cette procédure coïncideraient avec celles du mécanisme de l’article 7 TUE, dont les conditions de déclenchement sont plus rigoureuses que celles présidant à l’adoption des mesures sur la base du règlement attaqué.

205. Selon le gouvernement hongrois, l’objectif du règlement 2020/2092 coïncide avec celui de l’article 7 TUE, puisqu’il vise à réprimer les violations des principes de l’État de droit en imposant des sanctions. Il estime que cette conclusion est at