Conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn présentées le 18 septembre 1986. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement - Loi sur la bière. - Affaire 176/84.



Recueil de jurisprudence 1987 page 01193



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Dans la présente affaire, la Commission demande à la Cour de constater qu' en interdisant l' importation de bières légalement fabriquées et commercialisées dans d' autres États membres, mais non conformes aux prescriptions de la législation nationale, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE .

Les dispositions pertinentes de la législation grecque invoquées se résument comme suit :

a ) La loi grecque n° 2963/1922 prévoit en son article 3 que la bière ne peut être fabriquée en Grèce que sur autorisation spéciale du gouvernement et que "2 ) la bière fabriquée dans le pays doit être fabriquée exclusivement à partir de malt et de houblon et répondre aux conditions ci-dessous ". Les bières destinées à la consommation dans le pays ou à l' exportation doivent présenter une densité initiale minimale du moût avant la fermentation . Est interdite la fabrication de bière qui ne répond pas aux conditions imposées "ainsi que l' addition, à la bière ou pendant sa fabrication, d' extraits de malt, glycérine, glycyrrhizine, glucose ou sucre, dextrine ou autres féculents ou de substances en substitution du malt d' orge, ainsi que l' addition d' alcool" ( article 3, paragraphe 4 ).

Entre 1945 et 1980, la loi d' urgence n° 205 du 19 mars 1945 a permis d' autoriser la fabrication à partir d' autres substances que le malt d' orge, même s' il est dit que l' autorisation n' a pas été accordée en fait . En tout état de cause, la loi en question a été abrogée à partir du 1er janvier 1981 par la loi n° 1402/1983 du 18 novembre 1983 .

b ) Le code des aliments et des boissons de 1971

i ) l' article 3, paragraphe 8, interdit la commercialisation de denrées contenant des substances inorganiques ou organiques étrangères à la nature de la denrée en cause et qui ne sont pas susceptibles d' être justifiées par la nature et la composition de celle-ci, ou des résidus de ces substances résultant de traitements autorisés, dès lors que les quantités de résidus sont injustifiées au regard de l' application régulière de ces traitements et qu' ils sont susceptibles de compromettre la santé publique;

ii ) l' article 29, paragraphe 4, stipule que : "en l' absence de mentions expresses à cet égard dans les articles du présent code relatifs à un aliment particulier, il ne peut être procédé à l' adjonction dans les aliments d' un additif visé au présent chapitre qu' après autorisation du comité supérieur de la chimie; dans le cas contraire, l' emploi d' additifs est considéré comme un acte mettant en péril la santé publique et traité comme tel ."

Encore qu' il ne s' agisse pas là à première vue d' une interdiction absolue des additifs, le gouvernement grec reconnaît qu' aucune autorisation n' a été accordée et n' est susceptible de l' être pour l' adjonction d' additifs dans la bière . On pourrait aussi contester que cette disposition s' applique effectivement à la bière mais on a considéré que tel était le cas en l' espèce .

iii ) Aux termes de l' article 144, paragraphe 4, "la bière doit être fabriquée et commercialisée en application des dispositions et conditions prévues par la législation spéciale relative à la bière ". Selon le gouvernement grec, ce texte fait allusion à la loi n° 2963/1922 .

c ) Dispositions pénales

L' article 8 d' un décret-loi du 29 décembre 1923 a prévu des peines d' amendes et d' emprisonnement pour quiconque fabrique de la bière à partir de produits autres que le malt et le houblon exclusivement, et pour quiconque utilise dans la fabrication de ce produit une des substances interdites par la loi . D' autres sanctions pénales relatives à la fabrication de la bière figurent dans le code de la législation sur les taxes et les alcools ( arrêté royal du 14 février 1939 ).

Toutes ces dispositions concernent la production nationale; toutefois, selon la circulaire du ministre grec des Finances n° 24408/4369, du 6 décembre 1980, l' article 7, paragraphe 1, du code des aliments et des boissons, dispose que les aliments importés doivent répondre aux conditions et dispositions de la législation grecque et que, par conséquent, la bière importée doit être conforme à la loi n° 2963/1922 . L' importation de bière ne sera autorisée que si l' importateur intéressé fournit une attestation d' une autorité publique étrangère certifiant que la bière importée a été fabriquée exclusivement à partir de malt d' orge et avec une densité initiale minimale du moût avant la fermentation de 11,5 et un degré de fermentation minimal de 45 . La circulaire stipule également que le produit ne répondant pas à ces conditions ne sera pas mis à la consommation intérieure sous la dénomination de bière et le mot "bière" ne sera pas inscrit sur l' emballage, que ce soit en langue grecque ou dans une langue étrangère .

La Commission soutient - et le gouvernement grec admet - que la législation grecque a pour résultat d' empêcher l' importation en Grèce et la vente sous la dénomination "bière" de bières légalement et traditionnellement fabriquées dans d' autres États membres à partir de céréales autres que l' orge et contenant des additifs . Pour la Commission, ces règles constitueraient des mesures d' effet équivalant à des restrictions quantitatives contraires à l' article 30 qui ne sauraient être justifiées par des exigences impératives au sens de l' arrêt de la Cour dans l' affaire 120/78, Cassis de Dijon ( Rec . 1979, p . 649 et suiv ., attendu 8 ) ou au titre de l' article 36 du traité; elles ne sauraient davantage être justifiées comme relevant de la compétence discrétionnaire des États membres de réglementer les importations jusqu' à l' harmonisation ou le rapprochement des législations des États membres par la Communauté . Les règles adoptées constitueraient, dit-on, de toute façon, une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce au sens de l' article 36 du traité CEE .

Le gouvernement grec répond que les dispositions en cause sont justifiées par la nécessité de protéger la santé publique, en l' absence de directives communautaires couvrant tous les aspects de la question . L' emploi d' additifs n' est pas nécessaire puisque la bière à base d' orge maltée peut être fabriquée sans ces additifs, pas plus qu' il n' est justifié si l' on tient compte de l' incertitude qui subsiste quant aux effets d' accumulation et aux interactions liées à l' emploi d' additifs, de sorte qu' il n' est pas possible d' en démontrer l' innocuité . Le gouvernement grec soutient qu' il n' y a aucune raison pour que tous les États membres adoptent le niveau de protection de la santé le plus bas observé dans d' autres États membres de la Communauté . Selon lui, les règles en question seraient également nécessaires pour prévenir le risque de confusion, la Communauté n' imposant pas encore d' étiquetage, et pour protéger la santé du consommateur, la bière grecque étant plus saine et meilleure que la bière fabriquée à partir d' autres céréales requérant l' utilisation d' additifs . Le gouvernement grec invoque enfin l' argument de l' efficacité du contrôle fiscal pour justifier les restrictions, étant donné que, en Grèce, depuis 1887, la taxe est perçue sur la matière première, le malt d' orge, et non sur le produit fini .

A l' audience, le gouvernement grec a soutenu que la circulaire ministérielle n° 24408/4369 n' avait aucune valeur légale . A notre avis, il est sans importance en l' espèce qu' elle en ait ou non . Si elle a une valeur légale, il est alors évident qu' elle contient une interdiction d' importer des bières non conformes aux critères de fabrication prescrits par la législation nationale grecque . Si elle n' a pas de valeur légale, on ne saurait alors nier qu' elle reproduit les dispositions telles qu' elles sont censées être arrêtées par le code grec des aliments et des boissons et la loi n° 2963/1922 et telles qu' elles sont appliquées . Selon l' une et l' autre interprétation, la législation grecque telle qu' elle est appliquée constitue un obstacle aux importations de bière en provenance d' autres États membres dans lesquels cette bière n' est pas fabriquée conformément aux dispositions nationales grecques .

Le fait que les mesures nationales litigieuses s' appliquent indistinctement aux bières nationales et aux bières importées n' exclut évidemment pas l' application de l' article 30 (( affaire 193/80, Commission/Italie ( Rec . 1981, p . 3019, attendus 19 et 20 ) )). Inversement, il est évident aussi que les restrictions relatives à la production et la commercialisation de boissons alcooliques peuvent être reconnues comme étant nécessaires à la satisfaction des exigences impératives de la nature de celles énumérées à l' attendu 8 de l' arrêt rendu dans l' affaire Cassis de Dijon .

L' argument invoqué du goût supposé meilleur ou préféré de la bière fabriquée à partir d' orge maltée en Grèce ne justifie pas de telles restrictions .

Le marché commun a pour objet la libre circulation des marchandises d' un État membre à l' autre et de mettre par conséquent les consommateurs en mesure de choisir entre des produits originaires de tous les États membres . C' est au consommateur de décider s' il apprécie la bière importée en provenance d' autres États membres, que ce soit pour sa qualité ou pour son prix . Il n' appartient pas à l' État membre concerné de le priver de ce choix .

En ce qui concerne la protection du consommateur, le gouvernement grec n' a à notre sens pas démontré avec une réelle vraisemblance que les consommateurs grecs sont susceptibles d' être trompés ou déçus par la bière vendue dans leur pays et fabriquée dans d' autres États membres selon des méthodes différentes de celles prescrites dans la loi de 1922 . Même dans l' hypothèse d' une telle éventualité, la protection du consommateur grec de bière peut être suffisamment assurée par un étiquetage approprié du produit : affaire 27/80, Fietje ( Rec . 1980, p . 3839 ), et affaire 182/84, Miro arrêt du 26 novembre 1985 . Il est possible d' informer le consommateur de bière de façon suffisante pour lui permettre de distinguer la bière importée dont la fabrication n' est pas conforme à la législation grecque du produit national . Lorsque la bière est conditionnée pour la vente au détail, l' étiquetage sur la bouteille ou l' emballage peuvent fournir au consommateur une information appropriée sur ce qu' il achète . Lorsque la bière est vendue au verre, des indications sur les lieux de consommation sont également susceptibles de fournir au consommateur une information appropriée, en particulier parce que la bière est communément mise en vente et commandée sous le nom d' une marque ou d' un type spécifique . C' est pourquoi nous estimons que le gouvernement grec n' a pas réussi à justifier sa réglementation restrictive en arguant de la protection du consommateur .

Quant à l' efficacité du contrôle fiscal, le droit d' accise sur la bière grevant en Grèce la quantité d' orge maltée, c' est-à-dire un des composants de la bière, et non le volume ou le titre alcoométrique, la partie défenderesse soutient qu' il n' est pas possible d' appliquer ce régime aux bières importées . Pour des raisons historiques, cette méthode a pu convenir et peut effectivement convenir encore pour la taxation des bières de fabrication nationale, mais la commodité ne justifie pas en soi une violation du traité CEE . S' il est possible de recourir à d' autres systèmes de contrôle fiscal n' entraînant pas une violation du droit communautaire, il conviendrait d' adopter l' un de ces systèmes, pourvu qu' il ne soit pas exagérément onéreux ou inefficace . C' est un fait notoire que le système des droits d' accise calculés sur le volume ou le titre alcoométrique est adopté et, semble-t-il, fonctionne de façon efficace dans plusieurs autres États membres . Le gouvernement grec n' est pas parvenu en l' espèce à justifier la restriction aux importations par l' argument de l' efficacité du contrôle fiscal . Cela ne signifie pas, comme il l' a laissé entendre, que les bières importées auraient finalement un avantage sur les bières produites dans le pays . Il est parfaitement possible d' adopter un système de taxation qui assure un traitement égal aux bières nationales et aux bières importées .

Enfin, le gouvernement grec a mis l' accent sur la nécessité de protéger la santé publique aux termes de l' article 36 ou conformément à l' arrêt de la Cour dans l' affaire Cassis de Dijon . Nous avons examiné les arguments présentés à l' appui de ce moyen dans nos conclusions dans l' affaire 178/84, Commission/Allemagne, et pouvons par conséquent traiter la question plus succinctement ici .

Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans la mesure où des incertitudes subsistent en l' état actuel de la recherche scientifique, il appartient aux États membres, à défaut d' harmonisation communautaire, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes, tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises à l' intérieur de la Communauté : voir par exemple l' affaire 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten ( Rec . 1981, p . 3277, à la p . 3290, attendu 12 ); l' affaire 174/82, Sandoz ( Rec . 1983, p . 2445, à la p . 2463, attendu 16 ); et l' affaire 227/82, Van Bennekom ( Rec . 1983, p . 3883, à la p . 3905, attendu 37 ). Toutefois, ces interdictions ou restrictions aux importations en provenance d' autres États membres justifiées par des raisons de protection de la santé publique ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres . Dans une série d' affaires, la Cour a tenu à préciser que le principe de proportionnalité, qui est la base de la dernière phrase de l' article 36, exige que la faculté des États membres d' interdire les importations des produits en cause en provenance d' autres États membres soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection de la santé légitimement poursuivis : affaire 124/81, Commission/Royaume-Uni ( Rec . 1983, p . 203, à la p . 240, attendu 33 ); affaire 174/82, Sandoz, attendu 18; affaire 227/82, Van Bennekom, attendu 39; affaire 247/84, Motte, arrêt du 10 décembre 1985, attendu 23, et affaire 304/84, Muller, arrêt du 6 mai 1986, attendu 23 . Des mesures nationales ne sont justifiées que s' il est établi qu' elles sont nécessaires en vue d' assurer l' objectif de protection de la santé publique et que cet objectif ne peut être réalisé par des moyens moins restrictifs des échanges à l' intérieur de la Communauté : affaire 155/82, Commission/Belgique ( Rec . 1983, p . 531, à la p . 543, attendu 12 ); et affaire 247/81, Commission/Allemagne ( Rec . 1984, p . 1111, à la p . 1120, attendu 7 ).

Il appartient aux autorités nationales de démontrer, dans chaque cas, que leur réglementation est nécessaire pour assurer une protection effective et, notamment, que la commercialisation du produit en question présente un risque sérieux pour la santé publique et, le cas échéant, que l' adjonction des agents dont il s' agit ne répond pas à un besoin réel : affaire 227/82, Van Bennekom, attendu 40, et affaire 304/84, Muller, attendu 25 . En l' espèce, il appartient donc au gouvernement grec, non pas simplement de présenter des arguments justifiant apparemment les restrictions à l' importation par des raisons de protection de la santé, mais de démontrer que ses dispositions nationales ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection de la santé . Il n' incombe pas - comme le gouvernement grec a tenté de le faire valoir - à la Commission de prouver que les bières fabriquées dans d' autres États membres sont absolument inoffensives ou même que les additifs qu' elles peuvent contenir sont essentiels pour des raisons technologiques .

En ce qui concerne les matières premières de base, le malt et le houblon, le gouvernement grec n' a pas réussi à démontrer que d' autres matières premières sont en elles-mêmes dangereuses . Il a dit que lorsque la bière est brassée avec d' autres céréales que des céréales maltées, il faut alors utiliser des enzymes . Il admet, cependant, l' utilisation des enzymes à condition qu' elles proviennent de matières premières saines et soient préparées conformément aux règles d' une bonne pratique industrielle . Il n' a donc pas plaidé pour une interdiction totale de l' utilisation des enzymes dans le brassage de la bière, mais s' est contenté de soutenir que leur utilisation devrait être soumise au respect de certaines normes . Il a confirmé sa position à l' audience, lorsque son agent a dit que le gouvernement grec ne prétendait pas que les enzymes seraient nocives d' une manière générale . Sur la base de ce qui précède, l' interdiction totale de l' utilisation des enzymes dans le brassage de la bière ( dont il est admis qu' elle est imposée par la législation grecque ) ne saurait être justifiée . Il n' existe pas réellement de preuve de la nocivité potentielle des enzymes particulières utilisées .

A notre avis, il n' a pas été démontré comment les extraits de malt, le dextrose ou le sucre, la dextrine ou autres féculents, les substances en substitution du malt d' orge ou l' alcool pourraient être considérés comme suffisamment toxiques pour justifier l' interdiction de l' article 3, paragraphe 4 de la loi n° 2963/1922 par des raisons de protection de la santé publique . De nouveau, il n' y a pas de preuve ni, à vrai dire, une quelconque assertion que ces substances sont nocives, ou pourraient l' être .

A propos de la glycérine et la glycyrrhizine, autres substances dont l' addition à la bière est interdite par l' article 3, paragraphe 4, le gouvernement grec n' a rien affirmé de particulier et n' a fourni aucune preuve spécifique de leur toxicité . Le rapport d' expertise établi pour la Commission par C . E . Dalgliesh et J . Gry, et annexé à la requête introduite dans la présente affaire, ne parle absolument pas de la glycérine . Il dit que la glycyrrhizine est un agent édulcorant rarement utilisé et dont l' emploi au Royaume-Uni, par exemple, est interdit parce qu' il donne à la bière une fausse impression de "corps" et de "force" ( un point qui, à notre avis, relève de la loyauté des transactions commerciales plutôt que de la protection de la santé ). Le rapport dit également que la glycyrrhizine n' est utilisée que dans certaines bières très spéciales produites uniquement au Benelux, que son emploi en tant qu' additif alimentaire n' est pas admis dans tous les pays de la CEE et qu' elle fait actuellement l' objet d' un examen par le comité scientifique de l' alimentation humaine de la CEE . Cela ne justifie pas en soi la position du gouvernement grec, même s' il y a là une question à examiner . Au vu des éléments de preuve fournis dans la présente affaire, la Cour ne devrait pas, selon nous, déclarer que le gouvernement grec a démontré que la restriction portant soit sur la glycérine soit sur la glycyrrhizine était justifiée . En conséquence, nous estimons qu' il n' est parvenu à justifier l' interdiction d' aucun des produits cités à l' article 3, paragraphe 4, de la loi de 1922 .

A propos de l' interdiction générale des additifs contenue, ainsi qu' il a été admis, dans l' article 29, paragraphe 4, du code des aliments et des boissons, et bien qu' il ait émis des doutes quant à son interprétation, le gouvernement grec a avancé une série d' arguments qui concernent surtout des incertitudes quant aux seuils globaux de sécurité de l' absorption d' additifs et leur interaction éventuelle avec d' autres substances . Aucun de ces arguments ne spécifie un produit particulier qui serait toxique ou dangereux ou encore qui présenterait un risque sérieux pour la santé . A notre avis, cependant, selon la jurisprudence de la Cour, l' État membre est tenu de procéder cas par cas pour établir si un produit particulier constitue un risque pour la santé publique dans son pays, en tenant compte des habitudes alimentaires nationales et eu égard aux résultats de la recherche scientifique internationale . Donc, ce que la Cour a admis à propos des pesticides dans son arrêt rendu dans l' affaire 94/83, Heijn ( Rec . 1984, p . 3263 ) ne s' applique pas nécessairement aux enzymes ou aux additifs alimentaires . Rien ne prouve que le gouvernement grec ait mené une telle enquête en l' espèce . Les risques allégués sont de nature générale et en réalité tellement minimes qu' une interdiction générale de tous les additifs, telle que celle contenue dans l' article 29, paragraphe 4, du code, est hors de proportion avec ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection de la santé publique comme le prévoit l' article 36 du traité CEE . A notre avis, les autorités grecques n' ont pas fourni de justification qui, de prime abord, paraisse fondée par des raisons de protection de la santé publique; si on adoptait le point de vue opposé, la mesure tomberait sous le coup de la seconde phrase de l' article 36 comme constituant "un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ".

En conclusion, nous estimons que le gouvernement grec n' a pas réussi à justifier, pour des raisons tirées de la protection de la santé publique, l' interdiction générale des additifs contenue dans l' article 29, paragraphe 4, de son Code des aliments et des boissons, dans la mesure où cette disposition peut avoir pour effet d' empêcher les importations en Grèce de bières légalement fabriquées et commercialisées dans d' autres États membres .

En conséquence, à notre avis, la Commission est fondée à obtenir que la Cour constate que, en interdisant l' importation de bières légalement fabriquées et commercialisées dans d' autres États membres, mais non conformes aux prescriptions de sa législation nationale, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE . Nous estimons que les dépens doivent être mis à la charge de la République hellénique .

(*) Traduit de l' anglais .