CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 27 JANVIER 1976 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Vous n'êtes peut-être que trop familiarisés avec l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, établie par le règlement no 1009/76/CEE du Conseil et, en particulier, avec le système des quotas institué par les articles 23 à 34 de ce règlement. Il est donc peut-être superfétatoire de vous rappeler qu'aux termes de ce système, et en particulier de l'article 27 du règlement no 1009/67/CEE, chaque fabricant de sucre à l'intérieur de la Communauté est susceptible de payer une «cotisation à la production» pour la quantité de sucre produite par lui qui dépasse son «quota de base» sans dépasser son «quota maximum» pour chaque campagne sucrière.

La Cour a été saisie de la présente affaire par une demande de décision à titre préjudiciel présentée par le Finanzgericht de Baden-Württemberg. La partie requérante devant cette juridiction est la Süddeutsche Zucker AG, le fabricant de sucre bien connu, la partie défenderesse étant le Hauptzollamt de Mannheim. Leur litige a pour objet le calcul, aux fins de la perception de la cotisation à la production, de la production de sucre de la requérante au principal pour les campagnes sucrières 1968/69 à 1972/73.

Le 25 janvier 1969, la Commission a arrêté le règlement CEE no 142/69, établissant certaines modalités nécessaires pour l'application du régime des quotas dans le secteur du sucre et définissant, en particulier, «la production de sucre d'une usine ou d'une entreprise». L'article 3 de ce règlement disposait qu'au sens des articles du règlement no 1009/67/CEE entrant en ligne de compte,

«on entend par “production de sucre d'une usine ou d'une entreprise” la quantité de sucre réellement fabriquée par cette usine ou, selon le cas, par l'usine ou les usines de cette entreprise».

Aux termes de l'article 1, paragraphe 1, on entend par «production de sucre»

«la quantité totale exprimée en sucre blanc de:

(a) sucre blanc,

(b) sucre brut,

(c) sucre interverti,

(d) sirop de saccharose ou de sucre interverti, d'une pureté d'au moins 70 %…» (JO CE no L 20 du 27 janvier 1969).

Le paragraphe 2 de l'article 1 énumérait, en restreignant la portée du paragraphe 1, un certain nombre de postes aux alinéas (a) à (k), qui ne devaient pas entrer dans le calcul de la quantité visée au paragraphe 1 de l'article 1. Eu égard à cette liste, il est clair que l'un des buts (entre autres) poursuivis par le paragraphe 2 de l'article 1 était d'exclure la possibilité qu'une même quantité de sucre soit comptabilisée deux fois dans le calcul de la «production de sucre» du fabricant.

Nous pensons que ce n'était pas le seul objectif visé par le paragraphe 2 de l'article 1 parce que parmi les postes de cette liste figurent (f) «les quantités de sucre interverti et de sirop qui sont transformées en alcool ou en rhum», (h) «les quantités de sirop à tartiner et ceux à transformer en “Rinse Appelstroop”» et (i) «les quantités de sucre, de sucre interverti et de sirop produites en trafic de perfectionnement». Un autre objectif du paragraphe 2 de l'article 1 était donc d'exclure du calcul de la «production de sucre» du fabricant les quantités produites qui ne sont pas destinées au marché du sucre lui-même.

Nous n'abuserons pas de votre temps, Messieurs, en énumérant tous les autres postes de cette liste. Nous pensons qu'ils ont été précisés afin d'exclure la possibilité d'une double imputation que nous avons déjà évoquée. Pour illustrer ce point, il nous suffit de relever les alinéas (a) et (b) qui visent:

«(a) les quantités de sucre blanc produites à partir: — de sucre brut ou — de sirops, qui n'ont pas été produits dans l'usine ou l'entreprise fabriquant ce sucre blanc;

(b) les quantités de sucre blanc produites à partir: — de sucre brut ou — de sirops, qui n'ont pas été produits pendant la même campagne sucrière où ce sucre blanc a été fabriqué;» (JO CE no L 20 du 27 janvier 1969).

Il n'est guère difficile de voir que ces deux postes visaient des quantités de sucre blanc produites à partir de matières premières dont la quantité «exprimée en sucre blanc» devait déjà avoir été inclue, en application de l'article 1, paragraphe 1, soit dans la «production de sucre» d'une autre usine ou entreprise, soit dans «la production de sucre» de l'usine ou de l'entreprise responsable du raffinage ultérieur et prise en considération au titre d'une campagne sucrière précédente.

La présente affaire a pour origine le fait que l'article 1 du règlement CEE no 142/69 ne mentionnait pas le «sucre balayé».

Il ressort du dossier que le «sucre balayé» est une sorte de sous-produit résultant de la fabrication du sucre blanc. Il s'agit de sucre blanc qui a été renversé pendant sa manipulation à l'usine à l'issue du raffinage, qui est ensuite balayé et inévitablement souillé; il n'est pas jeté mais de nouveau raffiné afin d'en éliminer les impuretés. Il semble que le sucre balayé soit invendable.

A notre avis, il n'était pas nécessaire que l'article 1 du règlement CEE no 142/69 mentionne le sucre balayé. Il ne nous semble pas raisonnable de considérer un tel produit comme faisant partie de la production de sucre d'un fabricant, qu'elle soit constituée de sucre blanc ou de sucre brut. Nous ne pensons pas non plus que les définitions du «sucre blanc» et du «sucre brut» contenues dans l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 1009/67/CEE permettent d'envisager le contraire. Comme il est clair, en outre, que le sucre balayé n'est ni du «sucre interverti» ni du «sirop de saccharose», nous estimons qu'il se situe en dehors de la définition de la «production de sucre» énoncée par l'article 1, paragraphe 1, du règlement CEE no 142/69 et, partant, qu'il n'y avait pas lieu de le mentionner au paragraphe 2 de l'article 1.

Telle n'a cependant pas été la thèse retenue par la Commission ou par les autorités compétentes des États membres. Il semble que, en pratique, lorsqu'un fabricant disposait encore d'un stock de sucre balayé au terme d'une campagne sucrière, ce sucre balayé était imputé sur sa production de sucre de cette compagne et que, ce sucre balayé ayant été transformé en sucre blanc au cours de la campagne suivante, cette quantité de sucre blanc était exclue du calcul de la production de cette dernière campagne. En 1973, cette pratique a été consacrée par le règlement CEE no 700/73 de la Commission qui a remplacé le règlement (CEE) no 142/69. Les termes de l'article 1, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 700/73 sont identiques à ceux du règlement CEE no 142/69, mais l'alinéa b) dans la liste du paragraphe 2 de l'article 1 vise désormais expressément «les quantités du sucre produites à partir … de sucre balayé … qui n'ont pas été produites pendant la même compagne sucrière où ce sucre blanc a été fabriqué».

Il apparaît que la partie requérante au principal ne conteste pas la validité de la pratique que nous venons de décrire. Le litige qui oppose la partie requérante et la défenderesse au principal porte uniquement sur un problème qui ne pourrait exister que si la pratique précitée était conforme à la réglementation, et ce, même avant 1973. C'est, en effet, un problème très limité, bien qu'en l'espèce une somme de 38538,55 DM dépende de sa solution.

Le problème est le suivant:

Il ressort des explications utiles fournies à la Cour lors de l'audience par l'expert de la Commission qu'il n'est normalement pas possible, dans une usine, d'identifier matériellement le sucre blanc produit à partir de sucre balayé, parce que le sucre balayé n'est pas raffiné séparément mais versé dans l'installation de raffinage avec d'autres quantités de matières premières. Il s'ensuit qu'aux fins de déterminer la quantité du sucre blanc produite à partir du sucre balayé, il faut procéder à un calcul dont le point de départ est la quantité de sucre balayé introduite dans l'installation de raffinage.

Nous pensons qu'il est constant, ou en tout cas qu'il n'est pas contesté, qu'à partir de 100 kg de sucre balayé, on obtient, en général, 99 kg de sucre blanc et que, sur cette différence de 1 %, les impuretés extraites du sucre balayé représentent 0,4 % tandis que ce que l'on appelle la «perte au raffinage» s'élève à 0,6 %.

La thèse défendue par la partie défenderesse au principal est que, lors du calcul de la quantité de sucre blanc produite à partir d'une quantité donnée de sucre balayé, il y a lieu de déduire de cette dernière quantité la totalité des 1 %. En revanche, tout en admettant que les 0,4 % doivent être déduits, la partie requérante au principal soutient que les 0,6 % de perte au raffinage ne devraient pas l'être. La Commision partage le point de vue de la partie requérante au principal.

La première question déférée à la Cour de justice par le Finanzgericht de Baden-Württemberg tend à savoir si:

«la production de sucre au sens du règlement CEE no 142/69 et en particulier de son article 1, paragraphe 1, comprend également le sucre blanc produit à partir du sucre balayé qui a déjà été assujetti à la cotisation à la production lors de la campagne sucrière précédente, conformément aux dispositions de l'article 27 du règlement CEE no 1009/67.»

Cette question repose, à notre avis, sur deux erreurs.

La première erreur, qui pour la Cour devrait être la moins sujette à controverse mais également la moins importante, est d'affirmer qu'aux termes des règlements CEE no 1009/67 et 142/69, la «production de sucre» d'un fabricant pour une campagne sucrière déterminée devait être calculée dans le seul but d'établir s'il pouvait être assujetti à la cotisation à la production. En fait, sa «production de sucre» devait être calculée aux fins de déterminer si (a) elle se situait à l'intérieur de son quota de base ou (b) si elle dépassait le quota de base sans dépasser le quota maximum ou (c) si elle excédait son quota maximum. Des dispositions différentes s'appliquaient dans chaque cas et nous n'abuserons pas de votre temps, Messieurs, en les rappelant.

La deuxième erreur, qui est à la fois plus importante et plus discutable, consiste à affirmer que la cotisation à la production pourrait être appliquée, au sens de l'article 27 du règlement CEE no 1009/67, au sucré balayé produit par le fabricant ou, pour être plus précis, que le sucre balayé produit par le fabricant pourrait être inclus dans sa «production de sucre» au sens de l'article 1, paragraphe 1, du règlement CEE no 142/69. Nous avons déjà exposé les raisons qui nous font rejeter cette thèse et il n'est pas nécessaire de les rappeler.

Nous estimons par conséquent que la Cour devrait répondre à la première question posée par le Finanzgericht en affirmant que «la production de sucre» au sens de l'article 1, paragraphe 1, du règlement CEE no 142/69 ne comprenait pas la production de sucre balayé, mais qu'elle comprenait le sucre blanc produit à partir du sucre balayé.

Dans ces conditions, les deuxième et troisième questions déférées par le Finanzgericht sont sans objet.

Il est cependant possible, Messieurs, que vous ne partagiez pas notre point de vue et que vous estimiez que le sucre balayé devait être compris dans la «production du sucre» telle qu'elle était définie par l'article 1, paragraphe 1, du règlement CEE no 142/69. Dans ce cas, vous devrez bien sûr examiner la deuxième et la troisième question.

La deuxième question est la suivante:

«L'article 1, paragraphe 2, du règlement CEE no 142/69, aux termes duquel certains produits n'entrent pas dans le calcul de la quantité utilisée au paragraphe 1, s'applique-t-il également au sucre balayé ?»

La partie requérante et la défenderesse au principal s'accordent pour inviter la Cour à donner une réponse affirmative à cette question. Elles n'expliquent cependant pas quel est la raisonnement juridique qui permet de supposer que l'article 1, paragraphe 2, visait également le sucre balayé, en dehors de la mention que, si cette disposition ne s'appliquait pas, le sucre contenu dans le stock de sucre balayé du fabricant au terme d'une campagne aurait été compté deux fois dans sa production de sucre.

La Commission suggère à la Cour de donner une réponse globale à la première et à la deuxième question en affirmant, en substance, que le sucre blanc fabriqué à partir de sucre balayé qui a déjà été comptabilisé dans la production de la campagne sucrière précédente, devrait être exclu du calcul de la «production de sucre» au sens de l'article 1, paragraphes 1 et 2, du règlement CEE no 142/69. La Commission estime que le principe de la proportionnalité exige qu'il en soit ainsi.

En supposant (contrairement à notre point de vue) que le «sucre balayé» d'un fabricant devait être inclus dans sa «production de sucre», la thèse de la Commission nous semble juste. Dans le cadre de cette hypothèse l'équité exige certainement que l'on considère comme sous-entendu dans l'article 1 (peu importe que ce soit au paragraphe 1 ou au paragraphe 2) le fait que, lorsque le sucre balayé avait déjà été pris en considération dans le calcul de la production de sucre du fabricant, le sucre blanc produit à partir de ce sucre balayé ne devait pas entrer dans le calcul de celle-ci. Dans l'affaire 64-74, Reich/Hauptzollamt Landau (Recueil 1975 aux pages 274 et 275), nous avons relevé que, dans certains cas particuliers, le principe de la proportionnalité n'avait pas nécessairement pour effet d'invalider des dispositions légales, mais éventuellement de les compléter en exigeant qu'elles soient interprétées comme étant implicitement inapplicables lorsque leur application porterait atteinte au principe. Dans cette affaire, la Cour a cependant préféré fonder son jugement simplement sur des «raisons d'équité» (ibidem aux pages 268 et 269). Messieurs, le fait de recourir à la notion d'équité pour atténuer les effets rigoureux d'une interprétation littérale de dispositions réglementaires constitue évidemment pour celui dont la formation est marquée par le droit anglais, une démarche familière et tout à fait acceptable. L'affaire Reich/Hauptzollamt Landau n'est d'ailleurs pas le seul cas dans lequel la Cour a invoqué l'équité dans ce but: à cet égard, rappelons également l'affaire 37-72, Antonio Marcato/Commission des Communautés européennes (Recueil 1973, p. 369).

La troisième question posée par le Finanzgericht est la suivante:

«En cas de réponse affirmative aux questions 1 et 2, le calcul de la quantité dont il n'est pas tenu compte au sens de l'article 1, paragraphe 2, du règlement CEE no 142/69, doit-il être fondé sur la quantité de sucre balayé ou bien sur la quantité de sucre blanc produit à partir du sucre balayé?»

Il ressort clairement de l'ordonnance de renvoi que cette question tend à clarifier le problème concret débattu entre la partie requérante et la partie défenderesse au principal, c'est-à-dire celui de savoir s'il y a lieu ou non de déduire la «perte au raffinage» de 0,6 % lors du calcul de la quantité de sucre blanc produite à partir d'une quantité donnée de sucre balayé.

Si la thèse que la Commission a exprimée dans les réponses à la première et à la deuxième question est exacte, la formulation de la troisième question est évidemment inadéquate dans la mesure où elle suppose que l'exclusion du sucre blanc produit à partir du sucre balayé, de la «production de sucre» du fabricant, se fonde sur l'inclusion implicite de ce sucre blanc dans la liste des postes qui n'entrent pas dans le calcul de la «production de sucre» contenue à l'article 1, paragraphe 2. Plus exactement, si cette approche est juste, elle aboutit inévitablement, à notre avis, à la conclusion que la thèse de la partie requérante au principal est exacte.

Cette approche part de l'idée qu'il est inéquitable d'imputer deux fois la quantité de sucre produite à partir du sucre balayé, sur la «production de sucre» du fabricant. Cette double imposition est évitée si l'on ne déduit que 0,4 % d'impuretés lors du calcul de la quantité de sucre blanc produite à partir du sucre balayé. Mais si l'on déduit également la perte au raffinage de 0,6 %, il s'ensuit qu'une quantité égale à ces 0,6 % est comprise deux fois dans la «production de sucre» du fabricant: en premier lieu, en tant que partie de son sucre balayé et, en second lieu, en raison du fait que cette quantité n'a pas été exclue de sa production totale de sucre blanc.

Considérant que l'article 1, paragraphe 2, pourrait devoir être appliqué «par analogie», le Finanzgericht relève que cette disposition, du moins en ce qui concerne l'alinéa (b), se limite à exclure de la «production de sucre» du fabricant les quantités de sucre blanc effectivement produites par celui-ci à partir de sucre brut ou de sirops, eux-mêmes produits lors d'une campagne sucrière antérieure. En d'autres termes, il ne tient pas compte des pertes au raffinage qui se produisent également dans ces cas. Messieurs, il se peut qu'il en soit ainsi, mais, comme le Finanzgericht lui-même le fait observer, l'alinéa (e) de l'article 1, paragraphe 2, en prévoyant que «les quantités de sucre brut qui sont transformées en sucre blanc pendant la campagne sucrière en question dans l'usine ou l'entreprise l'ayant produit» (JO CE no L 20 du 27 janvier 1969) sont exclues du calcul de la production de sucre, démontre que l'article 1, paragraphe 2, pour autant qu'il tient compte des pertes au raffinage, ne correspond à aucun objectif précis. A notre avis, aucun enseignement utile à cet égard ne peut par conséquent en être tiré.

En conséquence, nous répondrions à la troisième question (au cas où elle se poserait) dans le sens de la thèse soutenue par la partie requérante au principal et la Commission.

( 1 ) Traduit de l'anglais.