Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 2 octobre 2003. - Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. - Manquement - Directive 91/676/CEE - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Article 5, paragraphes 4 et 5, et annexes II, A, 1), 2), 4) et 6) et III, points 1, 2) et 3), et 2 - Capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage - Limitation de l'épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants - Assurance que la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement ne dépasse pas une quantité donnée par hectare - Règles contenues dans le code de bonne pratique agricole et couvrant les périodes, les conditions et les modes d'épandage des fertilisants - Obligation de prendre toutes mesures supplémentaires ou actions renforcées nécessaires. - Affaire C-322/00.



Recueil de jurisprudence 2003 page 00000



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Obligation des États membres de limiter la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement - Obligation des États membres d'arrêter des dispositions contraignantes en matière de capacité de stockage des effluents d'élevage - Possibilité d'y déroger - Absence - Faculté pour les États membres d'autoriser certaines exploitations à déroger à la norme minimale fixée par lesdites dispositions - Condition - Évacuation inoffensive pour l'environnement des effluents ne pouvant être stockés - Charge de la preuve

(Directive du Conseil 91/676, art. 5, § 4, a), et annexe III, point 1, 2))

2. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Mesures obligatoires de nature à limiter l'épandage des fertilisants - Exigence tenant au respect des quantités maximales de fertilisants à ne pas dépasser - Nécessité d'adopter des normes d'utilisation - Insuffisance de normes de pertes instaurées par un régime national

(Directive du Conseil 91/676, art. 2 et 5, § 4, a), et annexe III, points 1, 3), et 2)

3. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Mesures obligatoires de nature à limiter l'épandage des fertilisants - Prise en compte de l'équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants - Obligation des États membres de prendre en compte tant l'apport d'azote par la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol que tous les postes d'entrées et de sorties d'azote

(Directive du Conseil 91/676, art. 5, § 4, a), et annexe III, point 1, 3), ii), 2e tiret)

4. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Mesures obligatoires de nature à limiter l'épandage des fertilisants - Exigence tenant au respect des quantités maximales de fertilisants à ne pas dépasser - Nécessité d'adopter des normes d'utilisation - Exploitations agricoles soumises à déclaration - Insuffisance d'un régime instaurant des normes de pertes - Exploitations agricoles exemptées de déclaration - Obligation des États membres de démontrer l'utilisation d'une méthode de conversion admissible

(Directive du Conseil 91/676, art. 5, § 4, et annexe III, points 1, 3), et 2, al. 1)

5. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Mesures obligatoires de nature à limiter l'épandage des fertilisants - Exigence tenant au respect des quantités maximales de fertilisants à ne pas dépasser - Demande d'un État membre visant à obtenir une dérogation - Justification - Critères objectifs - Pouvoir d'appréciation de la Commission

(Directive du Conseil 91/676, art. 9, et annexe III, point 2, al. 2, b))

6. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Obligation des États membres d'établir des codes de bonne pratique agricole et d'en arrêter les règles subordonnée à une condition de pertinence - Critères objectifs

(Directive du Conseil 91/676, art. 2, e) et f), 4, § 1, a), et 5, et annexe II, A, 1))

7. Environnement - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Directive 91/676 - Mise en oeuvre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables - Obligation des États membres de prendre toutes mesures supplémentaires nécessaires en vue d'atteindre l'objectif fixé par la directive - Obligation de les mettre en oeuvre dès le début du premier programme d'action ou dès la première constatation de leur besoin

(Directive du Conseil 91/676, art. 1er et 5, § 4 et 5)

Sommaire

$$1. Aux termes de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, les programmes d'action visant à réduire la pollution des eaux par les composés azotés dans les zones vulnérables, dont la mise en oeuvre incombe aux États membres, doivent contenir certaines mesures obligatoires visées à l'annexe III de cette directive. Ces mesures obligatoires doivent comporter, entre autres, des règles concernant la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage, conformément à l'annexe III, point 1, 2), de ladite directive. Il ressort de cette disposition que ladite capacité doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage dans la zone vulnérable, sauf s'il peut être démontré à l'autorité compétente que le volume d'effluents d'élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d'une manière inoffensive pour l'environnement.

Même si la directive laisse aux États membres une certaine marge de manoeuvre quant aux modalités précises de mise en oeuvre de cette disposition, il n'en demeure pas moins que les objectifs de la directive 91/676, notamment celui d'assurer que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare, doivent être respectés par les États membres. Dès lors, le dernier membre de phrase de l'annexe III, point 1, 2), de la directive doit être interprété en ce sens qu'il n'ouvre pas aux États membres la possibilité de déroger à leur obligation d'arrêter des dispositions législatives ou réglementaires contraignantes en matière de capacité de stockage dans les exploitations des effluents d'élevage, que leur impose la directive, mais leur permet uniquement d'autoriser, au cas par cas, certaines exploitations à déroger à la norme minimale fixée par ces dispositions, pour autant qu'il est démontré que les effluents d'élevage qui ne pourront être stockés dans l'exploitation seront évacués de manière inoffensive pour l'environnement. Des réglementations fragmentaires ne peuvent satisfaire à l'obligation incombant à l'État membre d'établir un programme d'action contenant des mesures obligatoires en vue d'atteindre les objectifs spécifiques de la directive à cet égard.

( voir points 44-48 )

2. Aux termes de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 3), de celle-ci, les mesures à inclure dans les programmes d'action applicables aux zones vulnérables comportent des règles concernant la limitation de l'épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants. Conformément à l'annexe III, point 2, de la directive, ces mesures doivent assurer que la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement ne dépasse pas une quantité donnée par hectare. Dans la mesure où, aux termes de l'article 2, sous e), de la directive, les fertilisants épandus peuvent être des effluents d'élevage, cette exigence ne peut être respectée qu'au moyen de normes d'utilisation des fertilisants, à savoir des normes fixant les quantités maximales de fertilisants qui peuvent être épandues sur les sols. Or, les normes de pertes, telles que celles prévues par un régime de régulation de l'utilisation des fertilisants ayant pour but de réduire les pertes d'azote et de phosphates dans les exploitations agricoles par infiltration dans l'environnement et selon lequel les exploitants seraient tenus de déclarer la quantité de minéraux apportée en amont et celle évacuée en aval de la production sur l'exploitation, et la différence entre les deux valeurs (la «perte») ne devrait pas dépasser certaines limites, à moins que l'exploitant ne soit disposé à payer une taxe, peuvent seulement limiter de façon indirecte l'épandage des fertilisants, mais ne sauraient limiter l'utilisation d'un type concret de fertilisant.

En effet, les normes d'utilisation telles que celles exigées par la directive 91/676 interviennent en amont et apparaissent comme étant nécessaires pour réduire et prévenir toute pollution, alors que les normes de pertes prévues par ledit régime, fondé sur l'idée d'une utilisation équilibrée de l'azote et des phosphates par les exploitants, interviennent à un stade ultérieur du cycle de l'azote et tout dépassement de ces normes de pertes contribue nécessairement à l'existence d'une pollution.

( voir points 71-72, 74 )

3. Il ressort de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 3), de celle-ci, que les mesures à inclure dans les programmes d'action applicables aux zones vulnérables comportent des règles concernant la limitation de l'épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants, lesdites règles devant prendre la forme de normes d'utilisation, à savoir des normes fixant les quantités maximales de fertilisants qui peuvent être épandues sur les sols.

Pour déterminer cet équilibre, lequel apparaît essentiel aux fins d'arrêter lesdites normes d'utilisation, les États membres doivent notamment prendre en compte, conformément à l'annexe III, point 1, 3), sous ii), deuxième tiret, de ladite directive, l'apport d'azote par la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol.

En outre, lors de l'établissement de l'équilibre exigé par le point 1, 3), de ladite annexe III, il est nécessaire de tenir compte de tous les postes d'entrées et de sorties d'azote, notamment l'apport d'azote par des organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol. Les papilionacées ayant une capacité à fixer l'azote, la directive 91/676 exige qu'il en soit tenu compte.

( voir points 84-85, 94 )

4. Les programmes d'action applicables aux zones vulnérables, prévus à l'article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, doivent contenir les mesures visées à l'annexe III de celle-ci. Font partie de ces mesures les règles concernant «la limitation de l'épandage des fertilisants», qui, aux termes du point 2, premier alinéa, de cette annexe, doivent assurer que, «pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare».

S'agissant, d'une part, des exploitations agricoles soumises à déclaration et donc relevant d'un régime de régulation de l'utilisation des fertilisants ayant pour but de réduire les pertes d'azote et de phosphates dans ces exploitations par infiltration dans l'environnement et selon lequel les exploitants seraient tenus de déclarer la quantité de minéraux apportée en amont et celle évacuée en aval de la production sur l'exploitation, et la différence entre les deux valeurs (la «perte») ne devrait pas dépasser certaines limites, à moins que l'exploitant ne soit disposé à payer une taxe, les normes de pertes instaurées dans le cadre d'un tel régime, en ce qu'elles ne satisfont pas à l'obligation d'inclure dans le programme d'action les mesures obligatoires visées à l'annexe III, point 1, 3), de la directive 91/676, ne constituent pas une transposition correcte de ladite directive à cet égard et, partant, ledit régime n'est pas non plus à même d'assurer le respect des limites à l'épandage d'effluents d'élevage résultant de l'annexe III, point 2. En effet, il ressort clairement du libellé de cette dernière disposition que celle-ci exige la fixation de normes d'utilisation, à savoir des normes fixant les quantités maximales de fertilisants pouvant être épandues sur les sols, afin que les États membres puissent prévoir en amont que la quantité d'effluents d'élevage épandue ne dépasse pas la quantité par hectare y autorisée.

S'agissant, d'autre part, des exploitations agricoles exemptées de déclaration et donc ne relevant pas dudit régime, les mesures adoptées par les États membres afin de respecter l'obligation découlant de l'annexe III, point 2, de la directive 91/676 doivent avoir pour effet de limiter l'épandage d'effluents d'élevage conformément aux limites fixées par ladite directive. Même si un État membre est libre de limiter l'épandage d'effluents d'élevage au moyen de normes d'utilisation ou d'apport de phosphates, il doit toujours démontrer que la méthode de conversion qu'il utilise à cet égard est de nature à garantir que la quantité d'effluents d'élevage autorisée à être épandue conformément aux normes sur les phosphates ne dépasse pas les limites fixées par ladite directive pour l'azote.

( voir points 113-118 )

5. L'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, dispose que, si un État membre autorise l'épandage annuel par hectare de quantités d'effluents d'élevage différentes de celles expressément indiquées à cette disposition, il en informe la Commission qui examinera sa justification conformément à la procédure prévue à l'article 9 de ladite directive. Ces quantités doivent être déterminées de manière à ne pas compromettre la réalisation des objectifs de la directive et doivent se justifier par des critères objectifs tels que des périodes de végétation longues ou des précipitations nettes élevées dans la zone vulnérable.

Il ressort clairement de cette disposition qu'il ne s'agit pas d'une simple procédure visant à informer la Commission de l'adoption de quantités dérogatoires, mais d'une obligation de justifier auprès d'elle une telle demande de dérogation par rapport à des critères objectifs. La Commission, pour sa part, peut soit accepter la demande de dérogation sous réserve, le cas échéant, de certaines conditions, soit la rejeter.

( voir points 122-123 )

6. L'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, oblige les États membres à établir un ou des codes de bonne pratique agricole en vue d'assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution. Les programmes d'action applicables aux zones vulnérables que les États membres sont tenus d'établir en vertu de l'article 5 de ladite directive doivent contenir certaines mesures obligatoires, parmi lesquelles celles que les États membres ont arrêtées dans le cadre des codes de bonne pratique agricole élaborés conformément à l'article 4.

L'annexe II, A, 1), de cette directive prévoit que ces codes de bonne pratique, qui visent à réduire la pollution par les nitrates et tiennent compte des conditions prévalant dans les différentes régions de la Communauté, doivent contenir des règles couvrant divers éléments, «pour autant qu'ils soient pertinents», parmi lesquels les périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants est inapproprié. À cet égard, l'article 2, sous e), de la directive définit le «fertilisant» comme étant toute substance contenant un ou des composés azotés épandue sur les sols afin d'améliorer la croissance de la végétation, y compris les effluents d'élevage. Son article 2, sous f), définit l'«engrais chimique» comme étant tout fertilisant fabriqué selon un procédé industriel. Il s'ensuit que l'annexe II, A, de ladite directive vise l'ensemble des fertilisants et non pas seulement ceux qui, tels les effluents d'élevage, sont d'origine organique.

De même, si l'annexe II, A, de ladite directive exige que les codes de bonne pratique agricole des États membres contiennent des règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants sur les sols en forte pente, cette obligation des États membres est également soumise à une condition de pertinence.

La pertinence des règles visées à l'annexe II, A, de la directive 91/676 doit être appréciée en fonction des seuls critères objectifs liés aux conditions physiques, géologiques et climatologiques de chaque région. Il s'ensuit que des arguments économiques ne suffisent pas pour établir que l'adoption de règles concernant les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage n'est pas pertinente.

( voir points 130-134, 136, 143, 155-156 )

7. En vertu de l'article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d'action applicables aux zones vulnérables, toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu'ils estiment nécessaires, s'il s'avère, «dès le début ou à la lumière de l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre des programmes d'action», que les mesures visées au paragraphe 4 du même article ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l'article 1er de ladite directive.

Cette disposition ne laisse pas aux États membres le choix de décider dans quel programme d'action les mesures supplémentaires ou les actions renforcées seront incluses. Ils doivent prendre de telles mesures ou de telles actions dès le début du premier programme d'action ou à la lumière de l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre des programmes d'action et donc dès la première constatation de leur besoin.

( voir points 165-166 )

Parties

Dans l'affaire C-322/00,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. G. Valero Jordana et C. van der Hauwaert, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme J. G. M. van Bakel, en qualité d'agent,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en n'arrêtant pas les dispositions légales et administratives nécessaires prévues à l'article 4, à l'article 5, paragraphes 4 et 5, à l'annexe II, A, 1), 2), 4) et 6), ainsi qu'à l'annexe III, points 1, 2) et 3), et 2, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1), le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, MM. C. Gulmann et V. Skouris, Mmes F. Macken (rapporteur) et N. Colneric, juges,

avocat général: M. P. Léger,

greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 20 juin 2002, au cours de laquelle la Commission a été représentée par MM. G. Valero Jordana et H. van Vliet, en qualité d'agent, et le royaume des Pays-Bas par Mmes J. G. M. van Bakel et H. G. Sevenster, en qualité d'agent,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 7 novembre 2002,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 août 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en n'arrêtant pas les dispositions légales et administratives nécessaires prévues à l'article 4, à l'article 5, paragraphes 4 et 5, à l'annexe II, A, 1), 2), 4) et 6), ainsi qu'à l'annexe III, points 1, 2) et 3), et 2, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1, ci-après la «directive»), le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 L'article 3, paragraphes 1, 2 et 5, de la directive est libellé comme suit:

«1. Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l'être si les mesures prévues à l'article 5 ne sont pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l'annexe I.

2. Dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, les États membres désignent comme zones vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 et qui contribuent à la pollution. Ils notifient cette désignation initiale à la Commission dans un délai de six mois.

[¼ ]

5. Les États membres sont exemptés de l'obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu'ils établissent et appliquent à l'ensemble de leur territoire national les programmes d'action visés à l'article 5 conformément à la présente directive.»

3 Conformément à l'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive, en vue d'assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution, les États membres, dans un délai de deux ans à compter de la notification de la directive, établissent un ou des codes de bonne pratique agricole, qui seront mis en oeuvre volontairement par les agriculteurs et qui devraient contenir au moins les éléments énumérés au point A de l'annexe II de cette directive.

4 Aux termes de l'article 5 de la directive:

«1. Pour les besoins des objectifs visés à l'article 1er et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l'article 3 paragraphe 2 ou d'un an après chaque nouvelle désignation visée à l'article 3 paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d'action portant sur les zones vulnérables désignées.

2. Un programme d'action peut porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire d'un État membre ou, si cet État l'estime approprié, des programmes différents peuvent être établis pour diverses zones ou parties de zones vulnérables.

3. Les programmes d'action tiennent compte:

a) des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d'azote d'origine agricole ou provenant d'autres sources;

b) des conditions de l'environnement dans les régions concernées de l'État membre en question.

4. Les programmes d'action sont mis en oeuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes:

a) les mesures visées à l'annexe III;

b) les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l'article 4, à l'exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l'annexe III.

5. En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d'action, toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu'ils estiment nécessaires, s'il s'avère, dès le début ou à la lumière de l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre des programmes d'action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l'article 1er. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur coût par rapport à d'autres mesures préventives envisageables.

6. [¼ ]

7. Les États membres réexaminent et, le cas échéant, révisent leurs programmes d'action, y compris toute mesure supplémentaire prise en vertu du paragraphe 5, tous les quatre ans au moins. Ils informent la Commission de toute modification apportée aux programmes d'action.»

5 L'annexe II de la directive, intitulée «Code(s) de bonne pratique agricole», dispose, dans sa partie A:

«Un ou des codes de bonne pratique agricole visant à réduire la pollution par les nitrates et tenant compte des conditions prévalant dans les différentes régions de la Communauté devraient contenir des règles couvrant les éléments ci-après, pour autant qu'ils soient pertinents:

1) les périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants est inapproprié;

2) les conditions d'épandage des fertilisants sur les sols en forte pente;

[¼ ]

4) les conditions d'épandage des fertilisants près des cours d'eau;

[¼ ]

6) les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d'éléments nutritifs.»

6 L'annexe III de la directive, intitulée «Mesures à inclure dans les programmes d'action conformément à l'article 5 paragraphe 4 point a)», est rédigée comme suit:

«1. Les mesures comportent des règles concernant:

1) les périodes durant lesquelles l'épandage de certains types de fertilisants est interdit;

2) la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage; celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage dans la zone vulnérable, sauf s'il peut être démontré à l'autorité compétente que le volume d'effluents d'élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d'une manière inoffensive pour l'environnement;

3) la limitation de l'épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques de la zone vulnérable concernée, notamment:

a) de l'état des sols, de leur composition et de leur pente;

b) des conditions climatiques, des précipitations et de l'irrigation;

c) de l'utilisation des sols et des pratiques agricoles, notamment des systèmes de rotation des cultures;

et fondée sur un équilibre entre:

i) les besoins prévisibles en azote des cultures

et

ii) l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants correspondant à:

- la quantité d'azote présente dans le sol au moment où les cultures commencent à l'utiliser dans des proportions importantes (quantités restant à la fin de l'hiver),

- l'apport d'azote par la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol,

- les apports de composés azotés provenant des effluents d'élevage,

- les apports de composés azotés provenant des engrais chimiques et autres composés.

2. Ces mesures assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.

Cette quantité donnée par hectare correspond à la quantité d'effluents contenant 170 kilogrammes d'azote. Toutefois:

a) pour le premier programme d'action quadriennal, les États membres peuvent autoriser une quantité d'effluents contenant jusqu'à 210 kilogrammes d'azote;

b) pendant le premier programme d'action quadriennal et à l'issue de ce programme, les États membres peuvent fixer des quantités différentes de celles indiquées ci-avant. Ces quantités doivent être déterminées de sorte à ne pas compromettre la réalisation des objectifs visés à l'article 1er et doivent se justifier par des critères objectifs, tels que:

- des périodes de végétation longues,

- des cultures à forte absorption d'azote,

- des précipitations nettes élevées dans la zone vulnérable,

- des sols présentant une capacité de dénitrification exceptionnellement élevée.

Si un État membre autorise une quantité différente en vertu du point b), il en informe la Commission qui examinera sa justification conformément à la procédure prévue à l'article 9.

[¼ ]»

7 En vertu de l'article 12 de la directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. La directive ayant été notifiée aux États membres le 19 décembre 1991, ils devaient l'avoir transposée dans leur ordre juridique interne au plus tard le 19 décembre 1993.

La réglementation nationale

8 La réglementation néerlandaise concernant les fertilisants et les minéraux, qui vise à obtenir la maîtrise de la production d'effluents d'élevage, combine deux régimes. Le premier a pour objet d'assurer une utilisation des fertilisants qui soit respectueuse de l'environnement. Le second réglemente la production maximale d'effluents d'élevage.

9 Le premier de ces deux régimes, qui seul est en cause en l'espèce, repose sur un système de taxation des minéraux dénommé «Mineralenaanfgiftesysteem» (régime de la taxe sur les minéraux, ci-après le «régime MINAS»).

10 Les droits et obligations applicables en vertu du régime MINAS sont régis par les articles 14 à 54 de la Wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (loi du 27 novembre 1986 réglementant le commerce des fertilisants et l'évacuation des excédents de fertilisants) (Stbl. 1986, p. 590), telle que modifiée par la loi du 16 septembre 1999 (Stbl. 1999, p. 406, ci-après la «Meststoffenwet»).

11 Le régime MINAS est un régime de régulation de l'utilisation des fertilisants par l'application de «normes de pertes». Il a pour but de réduire les pertes d'azote et de phosphates dans les exploitations agricoles par infiltration dans l'environnement. Pour atteindre cet objectif, il contraint l'exploitant agricole à ne pas occasionner de pertes d'azote et de phosphates qui soient nocives pour l'environnement.

12 Le régime MINAS est fondé sur l'idée d'une utilisation équilibrée de l'azote et des phosphates par les exploitants. L'apport d'azote et de phosphates en amont de la production ne doit pas être plus important que l'évacuation de ces minéraux en aval de la production, plus une perte tolérée. La «perte tolérée» est déterminée par les normes de pertes d'azote et de phosphates qui sont prévues dans la Meststoffenwet et qui ont été établies dans un souci de protection de l'environnement.

13 Tout exploitant agricole est tenu d'acquitter une taxe lorsque l'apport en amont d'azote et de phosphates dans une exploitation est plus important que l'évacuation de ces minéraux dans une mesure supérieure aux normes de pertes prévues par la loi. Le régime MINAS vise l'utilisation des effluents d'élevage aussi bien que l'utilisation d'autres fertilisants organiques et chimiques.

14 Les articles 14 à 21 du chapitre IV de la Meststoffenwet prévoient des taxes forfaitaires sur les matières minérales. Les articles 14, 15, 16 et 18 sont libellés comme suit:

«Article 14

1. Par taxes forfaitaires sur les matières minérales', on entend des taxes régulatrices imposées à toute personne ou personne juridique, ou à toute association de personnes ou de personnes morales, qui gère une exploitation, qui introduit les engrais ou produit des effluents d'élevage.

[...]

Article 15

1. Une taxe est prélevée en fonction de la quantité d'engrais taxable au cours d'une année calendaire, exprimée en kilogrammes de phosphates.

2. Une taxe est prélevée en fonction de la quantité d'engrais taxable au cours d'une année calendaire, exprimée en kilogrammes d'azote.

Article 16

La quantité d'engrais taxable est définie comme la somme de la quantité d'engrais entrante' et de la quantité d'effluents d'élevage produits, diminuée successivement de:

a. la quantité d'effluents d'élevage sortante',

b. l'absorption des engrais par les cultures,

c. la perte d'engrais admissible [¼ ].

Article 18

L'absorption des engrais par les cultures, telle que visée à l'article 16, sous b), est la suivante, par hectare de la superficie agricole moyenne appartenant à l'exploitation dans l'année calendaire concernée:

- respectivement 65 kilogrammes de phosphates et 300 kilogrammes d'azote pour les sols de pâture;

- respectivement 50 kilogrammes de phosphates et 125 kilogrammes d'azote pour les sols cultivés.»

15 L'article 19 de la Meststoffenwet définit les normes applicables en matière de pertes. Ces normes sont progressivement renforcées selon un programme prévu par la loi.

16 En vertu de la version de l'article 20, paragraphe 1, de la Meststoffenwet applicable à la date pertinente du présent recours, le tarif de la taxe s'élevait à 1,50 NLG par kg d'azote.

17 Les articles 22 à 28 de la Meststoffenwet prévoyaient des dispositions similaires relatives aux taxes sur les matières minérales affinées.

18 L'annexe D de la Meststoffenwet énumère limitativement les éléments d'apport en amont et en aval de la production, intervenant dans la détermination de la quantité taxable d'azote et de phosphates. Les quantités d'azote et de phosphates présentes dans les fertilisants en amont et en aval de la production sont déterminées sur la base de leur poids et de leur teneur réelle en azote et en phosphates. L'apport d'effluents d'élevage en amont et en aval de la production est soumis à de lourdes contraintes administratives.

19 Jusqu'au 1er janvier 2001, certaines exploitations étaient exemptées des taxes susmentionnées et donc de l'obligation de déclaration en vertu des articles 38 à 40 de la Meststoffenwet (ci-après les «exploitations exemptées de déclaration»). Il s'agissait de certaines exploitations agricoles et horticoles, ainsi que des élevages extensifs ayant une densité du cheptel inférieure à 2,5 unités de gros bétail par hectare et réalisant un apport de fertilisants en quantité limitée (pour 1998 et 1999, 120 kg de phosphates par hectare pour les terres de pâture et 100 kg de phosphates par hectare pour les terres arables). En cas de dépassement des limites d'apport mentionnées, elles étaient tenues, de plein droit, à déclaration.

La procédure précontentieuse

20 Par lettre du 5 janvier 1994, les autorités néerlandaises ont notifié à la Commission leur intention de recourir à l'article 3, paragraphe 5, de la directive, et donc d'établir et d'appliquer à l'ensemble du territoire néerlandais les programmes d'action visés à l'article 5.

21 Par lettre du 16 décembre 1997, les autorités néerlandaises ont présenté un tel programme d'action. D'après cette lettre et le texte y annexé du programme d'action néerlandais, ce dernier comportait toute une série de réglementations visant à transposer la directive.

22 Toutefois, par lettre du 11 juin 1998, les autorités néerlandaises ont informé la Commission que le programme d'action concernant les sols sablonneux secs ne serait prêt qu'à l'automne 1998.

23 Par lettre du 9 juillet 1998, la Commission a répondu que l'évaluation du programme d'action néerlandais était en cours et qu'une nouvelle évaluation aurait lieu lorsque les mesures relatives aux sols sablonneux secs seraient prêtes.

24 Par lettre adressée à la Commission le 17 juillet 1998, les autorités néerlandaises ont expliqué l'approche qui avait été adoptée pour aborder les différentes parties de la directive et ont annoncé que des mesures seraient prises afin de rendre la législation néerlandaise conforme à la directive.

25 Ayant examiné les mesures de transposition néerlandaises, la Commission a estimé que le royaume des Pays-Bas n'avait pas satisfait aux obligations lui incombant en vertu de:

- l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive lu en combinaison avec l'annexe III, points 1, 2) et 3), et 2, de celle-ci;

- l'article 5, paragraphe 4, sous b), de la même directive, lu en combinaison avec l'annexe II, A, 1), 2), 4) et 6), de celle-ci et

- l'article 5, paragraphe 5, de ladite directive.

26 Dès lors, par lettre du 29 septembre 1998, la Commission a mis le royaume des Pays-Bas en demeure de lui présenter ses observations à ce sujet dans un délai de deux mois.

27 Par lettre du 8 octobre 1998, les autorités néerlandaises ont communiqué à la Commission la liste ainsi que le texte des dispositions de droit interne adoptées dans le domaine régi par la directive, conformément à l'article 12, paragraphes 1 et 3, de celle-ci. Elles ont, en outre, répondu à la lettre de mise en demeure par lettre du 7 décembre 1998, complétée ultérieurement par un projet de modification de la Meststoffenwet, notifié à la Commission le 4 avril 1999.

28 N'étant pas satisfaite de la réponse des autorités néerlandaises, la Commission a, par lettre du 3 août 1999, émis un avis motivé invitant le royaume des Pays-Bas à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations découlant de la directive dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

29 Par lettre du 28 septembre 1999, les autorités néerlandaises ont demandé qu'il leur soit accordé un délai supplémentaire de deux mois pour répondre à l'avis motivé. Elles ont répondu à cet avis par lettre du 6 décembre 1999.

30 La Commission a fait valoir dans sa réplique qu'elle acceptait, aux fins de la présente procédure, que l'existence du manquement reproché au royaume des Pays-Bas soit appréciée à la date de la réponse de ce dernier à l'avis motivé, à savoir le 6 décembre 1999. Cette date doit, dès lors, aux fins de la présente procédure, être considérée comme le terme du délai fixé dans l'avis motivé.

31 N'étant pas satisfaite de la réponse des autorités néerlandaises à l'avis motivé, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.

Le recours

32 La Commission a invoqué six moyens à l'appui de son recours. Elle s'est toutefois désistée de son deuxième moyen lors de l'audience, en sorte qu'il n'y a plus lieu de l'examiner.

33 Avant d'examiner les autres moyens, il convient, à titre liminaire, de rappeler le parcours normatif obligatoire prévu par la directive.

34 Il ressort, en effet, des articles 3, paragraphes 1 et 2, et 5 de la directive, lus en combinaison avec l'annexe III de celle-ci, que les États membres sont tenus de satisfaire, entre autres, aux obligations suivantes:

- identifier comme eaux atteintes par la pollution ou susceptibles de l'être si les mesures prévues par l'article 5 de la directive ne sont pas prises, non pas seulement les eaux destinées à la consommation humaine, mais la totalité des eaux douces superficielles et des eaux souterraines qui contiennent ou risquent de contenir une teneur en nitrates supérieure à 50 mg/l (article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l'annexe I);

- désigner, au plus tard le 20 décembre 1993, comme zones vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux identifiées comme atteintes par la pollution ou susceptibles de l'être conformément à l'article 3, paragraphe 1, de la directive (article 3, paragraphe 2), ou opter pour l'établissement et l'application à l'ensemble de leur territoire national des programmes d'action visés à l'article 5 de la directive (article 3, paragraphe 5);

- établir, au plus tard le 20 décembre 1993, un ou des codes de bonne pratique agricole (article 4, paragraphe 1);

- établir, au plus tard le 20 décembre 1995, le premier programme d'action quadriennal visant à réduire la pollution des eaux par les nitrates et à prévenir toute nouvelle pollution de ce type (article 5). À la date du 20 décembre 1995, toutes les mesures mentionnées à l'annexe III doivent, en principe, avoir été arrêtées, et

- établir, au plus tard le 20 décembre 1999, le second programme d'action quadriennal.

Sur le premier moyen, tiré de la violation de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive, lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 2), de celle-ci

Arguments des parties

35 Par son premier moyen, la Commission reproche au royaume des Pays-Bas de ne pas avoir inclus, dans son programme d'action, des règles contraignantes en vertu desquelles, dans chaque exploitation ou élevage, la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage doit dépasser celle qui est nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage aux Pays-Bas. À cet égard, il serait sans importance que la capacité de stockage au niveau national, régional ou par secteur apparaisse globalement suffisante, seule comptant la capacité de stockage dans chaque exploitation.

36 La Commission ajoute que ce n'est qu'après qu'elles auront fixé la capacité minimale de stockage dans les exploitations par des règles de droit contraignantes que les autorités néerlandaises pourront, au cas par cas, autoriser les exploitations ayant démontré qu'elles évacueront les excédents d'élevage d'une manière inoffensive à disposer d'une capacité de stockage inférieure, conformément à l'annexe III, point 1, 2), in fine, de la directive.

37 En tout état de cause, les autorités néerlandaises auraient reconnu, dans leur réponse à l'avis motivé, que leur législation ne satisfaisait pas à l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 2), de celle-ci, en annonçant qu'un nouvel article serait introduit dans la Meststoffenwet afin de servir de base juridique à l'adoption d'un règlement d'administration publique prescrivant aux exploitations de disposer d'une capacité minimale de stockage pour une période de six mois. Or, cette modification de la Meststoffenwet et l'adoption de ce règlement d'administration publique n'étaient pas encore intervenues au 6 décembre 1999.

38 Le gouvernement néerlandais soutient, en se référant au système néerlandais de gestion des effluents excédentaires, qu'il existe au niveau national une capacité de stockage d'effluents d'élevage nettement supérieure à celle nécessaire pour stocker ces effluents durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage, qui, aux Pays-Bas, s'étend du 1er septembre au 1er février, soit cinq mois. En outre, la production totale d'effluents d'élevage aurait diminué sous l'effet de mesures de réduction du cheptel et de la production d'effluents d'élevage. Par ailleurs, plus les quantités d'effluents d'élevage évacuées de l'exploitation seraient grandes, plus le risque de taxation dans le cadre du régime MINAS serait faible. Enfin, il résulterait directement de l'application de l'ensemble des règles nationales en la matière que les effluents d'élevage qui ne trouvent pas d'utilisation sur l'exploitation ou qui ne peuvent y être stockés sont évacués des exploitations agricoles d'une manière inoffensive pour l'environnement.

39 Le gouvernement néerlandais conteste la thèse de la Commission selon laquelle la capacité des cuves destinées au stockage, en exécution des dispositions combinées de l'article 5, paragraphe 4, sous a), et de l'annexe III, point 1, 2), de la directive, doit être prévue exclusivement par une mesure législative explicite, distincte et autonome. Il soutient qu'il existe aux Pays-Bas des règles juridiques contraignantes qui assurent une mise en oeuvre correcte de la directive en ce qui concerne la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage.

40 Le gouvernement néerlandais conclut donc que, à la date du 6 décembre 1999, les Pays-Bas possédaient déjà la capacité de stockage d'effluents d'élevage exigée et que la législation néerlandaise en vigueur produisait l'effet recherché par la directive. S'agissant du projet de modification législative notifié à la Commission au cours de la procédure précontentieuse, ce gouvernement explique qu'il a fait le choix d'appliquer pour l'avenir une autre politique destinée à placer les éleveurs devant leurs responsabilités en ce qui concerne la capacité de stockage des effluents d'élevage produits dans leur exploitation. Il précise que la modification de la Meststoffenwet a été adoptée et publiée en décembre 2000 et communiquée à la Commission par lettre du 22 mars 2001 et qu'un règlement d'administration publique, fondé sur cette loi, obligeant les éleveurs à disposer d'une capacité de stockage d'effluents d'élevage correspondant à six mois d'exploitation, sauf pour eux à démontrer que les effluents qu'ils ne peuvent stocker seront évacués d'une manière inoffensive pour l'environnement, entrera en vigueur au cours du second semestre 2001.

Appréciation de la Cour

41 La directive vise à créer les instruments nécessaires afin que soit garantie, dans la Communauté, la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (arrêts du 29 avril 1999, Standley e.a., C-293/97, Rec. p. I-2603, point 39, et du 14 mars 2002, Commission/Allemagne, C-161/00, Rec. p. I-2753, point 42).

42 Les États membres sont ainsi tenus, en vertu de la directive, de définir les zones vulnérables (article 3), d'encourager les bonnes pratiques agricoles (article 4) ainsi que, notamment, d'élaborer et de mettre en oeuvre des programmes d'action visant à réduire la pollution des eaux par les composés azotés dans lesdites zones (article 5).

43 Ainsi qu'il ressort du onzième considérant de la directive, ces programmes d'action doivent comporter des mesures visant à limiter l'épandage sur les sols de tout engrais contenant de l'azote et, en particulier, à fixer des limites spécifiques pour l'épandage d'effluents d'élevage.

44 Aux termes de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive, lesdits programmes d'action, dont la mise en oeuvre incombe aux États membres, doivent contenir certaines mesures obligatoires visées à l'annexe III de cette directive.

45 Ces mesures obligatoires doivent comporter, entre autres, des règles concernant la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage, conformément à l'annexe III, point 1, 2), de la directive. Il ressort de cette disposition que ladite capacité doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage dans la zone vulnérable, sauf s'il peut-être démontré à l'autorité compétente que le volume d'effluents d'élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d'une manière inoffensive pour l'environnement.

46 Même si la directive laisse aux États membres une certaine marge de manoeuvre quant aux modalités précises de mise en oeuvre de cette disposition, il n'en demeure pas moins que les objectifs de la directive, notamment celui d'assurer que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare, doivent être respectés par les États membres.

47 Dès lors, ainsi que la Commission l'a relevé, le dernier membre de phrase de l'annexe III, point 1, 2), de la directive doit être interprété en ce sens qu'il n'ouvre pas aux États membres la possibilité de déroger à leur obligation d'arrêter des dispositions législatives ou réglementaires contraignantes en matière de capacité de stockage dans les exploitations des effluents d'élevage, que leur impose la directive, mais leur permet uniquement d'autoriser, au cas par cas, certaines exploitations à déroger à la norme minimale fixée par ces dispositions, pour autant qu'il est démontré que les effluents d'élevage qui ne pourront être stockés dans l'exploitation seront évacués de manière inoffensive pour l'environnement.

48 Il s'ensuit que la thèse du gouvernement néerlandais selon laquelle la directive n'oblige pas les États membres à adopter une réglementation contraignante pour respecter les exigences découlant de l'annexe III, point 1, 2), de la directive ne saurait être accueillie. Des réglementations fragmentaires ne peuvent satisfaire à l'obligation incombant à l'État membre d'établir un programme d'action contenant des mesures obligatoires en vue d'atteindre les objectifs spécifiques de la directive à cet égard (voir, en ce sens, arrêt du 8 mars 2001, Commission/France, C-266/99, Rec. p. I-1981, point 30).

49 De même, il ne suffit pas, afin de démontrer que les effluents d'élevage excédentaires sont évacués de manière inoffensive pour l'environnement, au sens de ladite disposition, de constater qu'un exploitant qui ne respecte pas cette condition pourrait se voir imposer une taxe en vertu du régime MINAS. En effet, l'imposition d'une telle taxe ne remédie pas au non-respect de l'obligation imposée par la directive et atteste au contraire que la pollution des eaux que la directive vise à prévenir s'est déjà produite.

50 Quant au projet de modification de la Meststoffenwet et d'adoption d'un règlement d'administration publique régissant la capacité de stockage des effluents d'élevage, il convient de rappeler que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir arrêts du 8 novembre 2001, Commission/Italie, C-127/99, Rec. p. I-8305, point 38, et du 16 janvier 2003, Commission/Belgique, C-122/02, Rec. p. I-833, point 11).

51 Dès lors que le règlement d'administration publique annoncé par le gouvernement néerlandais n'a pas été adopté avant le terme du délai fixé dans l'avis motivé, il n'est pas nécessaire d'examiner s'il pourrait constituer une exécution valable des obligations découlant de l'annexe III, point 1, 2), de la directive.

52 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer comme fondé le premier moyen de la Commission.

Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive, lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 3), de celle-ci

53 Par son troisième moyen, la Commission fait valoir que le programme d'action néerlandais ne comporte pas de règles concernant la limitation de l'épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre, d'une part, les besoins prévisibles en azote des cultures et, d'autre part, l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants. Ce moyen se subdivise en cinq branches, à savoir:

- l'incompatibilité avec la directive d'un régime fondé sur des normes de pertes;

- le niveau trop élevé auquel les normes de pertes ont été fixées;

- l'incompatibilité avec la directive du montant des taxes régulatrices sur les minéraux;

- l'absence de prise en compte de la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol, et

- l'absence de prise en compte de l'apport d'azote par les organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol.

Sur l'incompatibilité avec la directive des normes de pertes, du niveau auquel ces normes sont fixées, et du montant des taxes dues en cas de dépassement desdites normes

- Arguments des parties

54 Par la première branche du troisième moyen, la Commission fait valoir que la directive exige que les programmes d'action comportent des règles concernant la limitation de l'épandage des fertilisants. Ces règles doivent, selon la Commission, contenir des «normes d'apport» ou «d'utilisation», à savoir des normes fixant les quantités maximales de fertilisants qui peuvent être épandues sur les sols. Ces quantités maximales devraient être fixées à des niveaux assurant un équilibre entre les entrées et les sorties d'azote.

55 Selon la Commission, la réglementation néerlandaise est incompatible avec la directive dans la mesure où elle ne contient pas de telles normes d'utilisation, mais des normes de pertes. Conformément au régime MINAS, les exploitants seraient tenus de déclarer la quantité de minéraux apportée en amont et celle évacuée en aval de la production sur l'exploitation, et la différence entre les deux valeurs (la «perte») ne devrait pas dépasser certaines limites, à moins que l'exploitant ne soit disposé à payer une taxe.

56 La Commission fait valoir que le régime MINAS est essentiellement un système comptable appliqué au niveau de l'exploitation agricole tandis que la directive est fondée sur des normes d'utilisation qui doivent être conçues en fonction de la situation de chaque parcelle d'une exploitation agricole en tenant compte, par exemple, de la nature des cultures et des sols.

57 Par la deuxième branche du troisième moyen, relative au niveau auquel sont fixées les normes de pertes, la Commission considère que, à supposer que celles-ci soient admises par la directive, ces normes ont été fixées à un niveau trop élevé. Elles autoriseraient un écart important entre les apports en amont de la production et les quantités évacuées en aval, sans que soit appliquée une sanction sous forme de taxe. La modification annoncée de la Meststoffenwet devrait abaisser le niveau de pertes autorisées, mais de manière insuffisante.

58 Enfin, par la troisième branche du troisième moyen, relative au montant des taxes dues en cas de dépassement des normes de pertes, la Commission fait valoir que ce montant ne garantit pas que l'équilibre visé par la directive entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote provenant du sol et des fertilisants soit atteint, puisqu'un exploitant agricole peut décider de payer la taxe au lieu de respecter les normes fixées. Durant le premier programme d'action quadriennal, les taxes n'auraient pas été suffisamment élevées pour assurer le respect des règles de la directive et, au 6 décembre 1999, elles n'exerçaient aucun effet prohibitif. La Commission indique qu'elle a obtenu des informations des secteurs de l'agriculture néerlandaise concernés dont il ressort que 10 % au moins des exploitants agricoles interrogés préfèrent payer la taxe plutôt que de respecter les normes prescrites, le coût de la taxe étant à peine plus élevé que celui du transport. La Commission observe qu'il n'est prévu d'augmenter les taxes qu'à partir du 1er janvier 2002.

59 Quant à la première branche du troisième moyen, le gouvernement néerlandais fait valoir qu'elle est irrecevable au motif qu'elle a été soulevée pour la première fois dans la requête, la Commission s'étant bornée, au cours de la procédure précontentieuse, à critiquer le niveau des normes de pertes.

60 Sur le fond, le gouvernement néerlandais soutient que la limitation de l'épandage des fertilisants exigée par l'annexe III, point 1, 3), de la directive peut être réalisée de différentes manières. À son avis, l'application de normes de pertes constitue une manière valable de limiter l'épandage des fertilisants.

61 Le gouvernement néerlandais fait valoir que, conformément à l'annexe III, point 1, 3), de la directive, il y a deux points de référence sur lesquels peuvent se fonder les règles concernant la limitation de l'épandage, à savoir l'apport d'azote, d'une part, et l'équilibre entre l'apport d'azote et les besoins en azote, d'autre part. La législation néerlandaise serait fondée sur ce second point de référence. Les normes de pertes constitueraient en effet un bon étalon pour mesurer la pression que les composés azotés font peser sur l'environnement et seraient également de nature à assurer le respect des objectifs de la directive.

62 Quant à la deuxième branche du troisième moyen, relative au niveau auquel sont fixées les normes de pertes, le gouvernement néerlandais fait valoir que les pertes d'azote ne peuvent pas être entièrement évitées en agriculture et que la directive autorise de telles pertes. Cela ressortirait, entre autres, de l'annexe II, A, 6), de la directive, qui prescrit des modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage permettant de maintenir la fuite dans les eaux d'éléments nutritifs à un niveau acceptable.

63 En tout état de cause, il souligne que, à la suite de l'avis motivé, les autorités néerlandaises ont décidé d'accélérer la réalisation du programme législatif visant à renforcer les normes applicables en matière de pertes, si bien que le durcissement des normes, dont l'adoption était prévue pour 2008, entrera en vigueur en 2003.

64 Quant à la troisième branche du troisième moyen, relative au régime des taxes, le gouvernement néerlandais explique les différents barèmes applicables et soutient que de telles taxes, imposées en cas de dépassement des normes de pertes, sont plus efficaces pour réaliser l'objectif visé par la directive que des sanctions pénales ou administratives. En outre, il fait valoir qu'il est prévu d'augmenter les taxes sur l'azote et les phosphates et que cette augmentation, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2002, garantira l'évacuation effective des fertilisants excédentaires de l'exploitation et le non-dépassement des normes applicables en matière de pertes.

- Appréciation de la Cour

65 S'agissant de l'exception d'irrecevabilité de la première branche du troisième moyen soulevée par le gouvernement néerlandais, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l'objet d'un recours introduit en vertu de l'article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition et que, par conséquent, l'avis motivé et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques (voir arrêts du 20 juin 2002, Commission/Allemagne, C-287/00, Rec. p. I-5811, point 18, et du 11 juillet 2002, Commission/Espagne, C-139/00, Rec. p. I-6407, point 18).

66 Toutefois cette exigence ne saurait aller jusqu'à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l'énoncé de l'objet du litige dans l'avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l'objet du litige n'a pas été étendu ou modifié (voir, en ce sens, arrêts du 16 septembre 1997, Commission/Italie, C-279/94, Rec. p. I-4743, point 25, et Commission/Espagne, précité, point 19).

67 En l'espèce, il ressort de l'examen du dossier que la Commission n'a ni modifié ni étendu l'objet du litige tel qu'il a été défini dans l'avis motivé.

68 En effet, il ressort clairement de ce dernier que la Commission reprochait au royaume des Pays-Bas, entre autres, de ne pas avoir prévu, dans son programme d'action, des mesures garantissant que la limitation de l'épandage des fertilisants serait fondée sur un équilibre et qu'elle estimait que le fait que la Meststoffenwet - et, par conséquent, le régime MINAS - autorisait des pertes violait l'exigence d'équilibre prévue par la directive.

69 Si les arguments concernant cette branche du troisième moyen sont présentés d'une manière légèrement différente dans la requête par rapport à l'avis motivé, il n'en demeure pas moins que la Commission reproche toujours au royaume des Pays-Bas le fait que le système prévu par la Meststoffenwet n'est pas fondé sur un équilibre entre les besoins en azote et les apports d'azote et qu'il autorise des pertes d'azote dans l'environnement.

70 L'exception d'irrecevabilité soulevée par le gouvernement néerlandais doit donc être rejetée.

71 Sur le fond, il convient de rappeler que, aux termes de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive, lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 3), de celle-ci, les mesures à inclure dans les programmes d'action comportent des règles concernant la limitation de l'épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants.

72 Conformément à l'annexe III, point 2, de la directive, ces mesures doivent assurer que la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement ne dépasse pas une quantité donnée par hectare. Dans la mesure où, aux termes de l'article 2, sous e), de la directive, les fertilisants épandus peuvent être des effluents d'élevage, cette exigence ne peut être respectée qu'au moyen de normes d'utilisation des fertilisants. Or, les normes de pertes telles que celles prévues par le régime MINAS peuvent seulement limiter de façon indirecte l'épandage des fertilisants, mais ne sauraient limiter l'utilisation d'un type concret de fertilisant.

73 Cette interprétation de l'annexe III, point 1, 3), de la directive est d'ailleurs confirmée par l'objectif poursuivi par cette dernière, souligné au point 41 du présent arrêt, à savoir créer les instruments nécessaires afin que soit garantie, dans la Communauté, la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

74 En effet, les normes d'utilisation telles que celles exigées par la directive interviennent en amont et apparaissent comme étant nécessaires pour réduire et prévenir toute pollution, alors que les normes de pertes prévues par le régime MINAS interviennent à un stade ultérieur du cycle de l'azote et tout dépassement de ces normes de pertes contribue nécessairement à l'existence d'une pollution.

75 Il y a lieu, par ailleurs, de rappeler que, conformément à l'article 174, paragraphe 2, CE, la pollution doit être combattue par priorité à sa source. Dans le contexte de la directive, cela signifie que les apports d'azote doivent être limités dans toute la mesure du possible, ce qui justifie également la fixation de normes d'utilisation. Les normes de pertes telles que celles prévues par le régime MINAS ne suffisent pas à cet égard, même s'il est prévu le versement de taxes en cas de dépassement desdites normes.

76 La première branche du troisième moyen est donc fondée.

77 Le fait que, selon le gouvernement néerlandais, il soit prévu que des normes d'apport entrent en vigueur aux Pays-Bas le 1er janvier 2002 n'est pas susceptible d'infirmer ce constat pour les raisons déjà mentionnées au point 50 du présent arrêt.

78 Dès lors qu'il est fait droit à la première branche du troisième moyen, les deuxième et troisième branches de ce moyen deviennent sans objet. En effet, la fixation de normes de pertes, sur laquelle repose le régime MINAS, apparaissant incompatible avec la directive, il importe peu de savoir si, dans le cadre de ce régime, ces normes sont ou non trop élevées ou si les taxes dues en cas de dépassement desdites normes sont ou non trop faibles.

Sur l'absence de prise en compte de la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol

- Arguments des parties

79 Par la quatrième branche du troisième moyen, la Commission allègue que la Meststoffenwet ne prescrit pas de manière contraignante que l'exploitant agricole prenne en compte l'apport d'azote résultant de la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol, ce qui serait incompatible avec la directive, puisque cet apport est explicitement mentionné à l'annexe III, point 1, 3), sous ii), deuxième tiret, de cette directive.

80 Selon la Commission, la minéralisation nette est définie comme la libération d'azote par la dégradation des réserves d'azote organique présentes dans le sol, y compris la dégradation des fertilisants introduits dans le sol au cours des deux ou trois années précédentes. La minéralisation nette ne concernerait pas uniquement les effets différés de l'apport de fertilisants, mais porterait également sur l'apport d'azote dû à la minéralisation nette du sol lui-même, qui constituerait potentiellement un facteur très important.

81 Le régime MINAS serait fondé sur les pertes au niveau de l'exploitation et ne tiendrait compte que de la minéralisation globale nette par exploitation agricole. En revanche, la Commission fait valoir que la directive, et notamment le bilan qui doit servir de base à la fixation de normes d'utilisation en application de son annexe III, point 1, 3), part d'une approche par parcelle, y compris en ce qui concerne la minéralisation nette. Dans le bilan, il y aurait lieu d'examiner, par parcelle, quelles sont les entrées et les sorties d'azote. À cet effet, la nature de l'engrais employé et celle des cultures joueraient évidemment un rôle important, y compris en ce qui concerne la minéralisation nette.

82 En définitive, la Commission considère que la minéralisation nette doit être prise en compte au niveau de la parcelle lors de l'établissement du bilan sur la base duquel les normes d'utilisation requises à l'annexe III, point 1, 3), de la directive doivent être fixées. Comme cela ne s'est pas produit jusqu'à présent aux Pays-Bas, la Commission soutient que la législation néerlandaise est incompatible avec la directive sur ce point.

83 Le gouvernement néerlandais considère que la minéralisation nette est le résultat de la différence entre la réduction des réserves d'azote organique et l'apport de nouvelles réserves d'azote organique. Il soutient que, dans la plupart des exploitations néerlandaises, l'apport équilibre la réduction avec, comme conséquence, que la minéralisation nette est nulle. Il n'y aurait pas de raison, dans ce cas, de faire de la minéralisation nette un poste particulier du bilan de l'exploitation, enregistrant les apports et les évacuations. Selon ce gouvernement, la minéralisation, qui est la conséquence de la fertilisation opérée au cours des années antérieures, est entièrement prise en compte par le régime MINAS.

- Appréciation de la Cour

84 Ainsi qu'il a déjà été souligné au point 71 du présent arrêt, il ressort de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive, lu en combinaison avec l'annexe III, point 1, 3), de celle-ci, que les mesures à inclure dans les programmes d'action comportent des règles concernant la limitation de l'épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants, lesdites règles devant prendre la forme de normes d'utilisation.

85 Pour déterminer cet équilibre, lequel apparaît essentiel aux fins d'arrêter lesdites normes d'utilisation, les États membres doivent notamment prendre en compte, conformément à l'annexe III, point 1, 3), sous ii), deuxième tiret, de la directive, l'apport d'azote par la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol.

86 En l'espèce, la Commission a constaté, sans être contredite par le gouvernement néerlandais, que les dispositions pertinentes de la réglementation néerlandaise, et notamment la Meststoffenwet, ne prescrivent pas de manière contraignante que l'exploitant agricole prenne en compte la minéralisation nette quand il détermine l'équilibre sur lequel les normes d'utilisation pour la limitation de l'épandage des fertilisants doivent être fondées conformément à l'annexe III, point 1, 3), de la directive.

87 En effet, le gouvernement néerlandais s'est borné à cet égard à affirmer, en définissant de façon restrictive les sources potentielles de minéralisation, que, dans la plupart des exploitations néerlandaises, la minéralisation nette est nulle et que la conséquence de la fertilisation opérée au cours des années antérieures est entièrement prise en compte par le régime MINAS.

88 Eu égard au rôle primordial de l'équilibre visé à l'annexe III, point 1, 3), de la directive pour arrêter les règles concernant la limitation de l'épandage, il est clair qu'un tel argument ne suffit pas à justifier l'absence non contestée de règles contraignantes relatives à la prise en compte de la minéralisation nette.

89 Quant au régime MINAS, il ressort des points 71 à 75 du présent arrêt que les normes de pertes qu'il vise ne sont pas à même de respecter les exigences découlant de l'annexe III, point 1, 3), de la directive.

90 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la quatrième branche du troisième moyen est fondée.

Sur l'absence de prise en compte de l'apport d'azote par les organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol

- Arguments des parties

91 En ce qui concerne l'équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants, la Commission soutient, par la cinquième branche du troisième moyen, que les règles nationales visées à l'annexe III, point 1, 3), de la directive doivent tenir compte de l'apport d'azote par les organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol - qui constitueraient des sources importantes d'apport d'azote pour un nombre considérable de parcelles aux Pays-Bas - lors de l'établissement du bilan visé à cette disposition. Ces organismes peuvent être définis, selon la Commission, comme des bactéries présentes dans les racines de certaines plantes, telles les papilionacées, qui peuvent absorber l'azote de l'air et qui assurent ainsi l'apport d'azote à la plante. En raison de leur capacité à fixer l'azote, les papilionacées auraient des besoins limités en azote, et l'annexe III, point 1, 3), sous i), de la directive exigerait, dès lors, qu'il en soit tenu compte.

92 Le gouvernement néerlandais conteste l'interprétation proposée par la Commission de l'annexe III, point 1, 3), de la directive quant à la nécessité de prendre en compte l'apport d'azote par les organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol.

93 En tout état de cause, il fait valoir que, au 6 décembre 1999, la fixation d'azote par les papilionacées ne présentait encore aucun intérêt du point de vue du régime MINAS. Ces végétaux seraient surtout cultivés dans des exploitations agricoles exemptées en général de l'obligation de déclaration en 1999. Il indique, en outre, qu'une modification de la Meststoffenwet actuellement examinée vise à prendre en compte, en tant qu'apport d'azote, la fixation de l'azote par les cultures de papilionacées.

- Appréciation de la Cour

94 Lors de l'établissement de l'équilibre exigé par l'annexe III, point 1, 3), de la directive, il est nécessaire de tenir compte de tous les postes d'entrées et de sorties d'azote. Les papilionacées ayant une capacité à fixer l'azote, la directive exige qu'il en soit tenu compte.

95 L'argument du gouvernement néerlandais selon lequel la fixation de l'azote par les papilionacées ne jouerait en général qu'un rôle négligeable dans les élevages bovins aux Pays-Bas et que ces végétaux seraient surtout cultivés dans les exploitations agricoles ne relevant pas du régime MINAS ne suffit pas à démontrer qu'il n'est pas nécessaire de prendre en compte, lors de l'établissement de cet équilibre, l'apport d'azote par les organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol.

96 Il ressort tant de la réponse des autorités néerlandaises à l'avis motivé que des observations que le gouvernement néerlandais a présentées devant la Cour que la réglementation néerlandaise applicable au terme du délai fixé dans l'avis motivé ne tenait pas compte, dans la détermination de l'équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants, de l'apport d'azote par des organismes fixateurs d'azote vivant dans le sol, telles les bactéries présentes dans les racines des papilionacées, et qu'il convenait de modifier la Meststoffenwet à cet égard. Cette modification n'étant pas encore entrée en vigueur à la date du 6 décembre 1999, il y a lieu de relever que la cinquième branche du troisième moyen est également fondée.

97 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que le troisième moyen est fondé dans son ensemble.

Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive lu en combinaison avec l'annexe III, point 2, de celle-ci

Arguments des parties

98 Par son quatrième moyen, la Commission reproche au royaume des Pays-Bas de ne pas avoir inclus dans son programme d'action des mesures garantissant que la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement ne dépasse pas la quantité à l'hectare autorisée par la directive. À cet égard, tant la Commission que le gouvernement néerlandais examinent séparément le régime applicable aux exploitations soumises à déclaration, à savoir celles qui relèvent du régime MINAS, et le régime applicable aux exploitations exemptées de déclaration, à savoir celles qui n'en relèvent pas.

- Exploitations soumises à déclaration

99 Selon la Commission, les mesures à inclure dans les programmes d'action doivent assurer que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement ne dépasse pas une quantité donnée par hectare. Elle souligne que, si, au cours du premier programme d'action quadriennal, établi au plus tard à compter du 20 décembre 1995, les États membres pouvaient prévoir une norme d'utilisation en matière d'épandage d'effluents d'élevage de 210 kg d'azote par hectare, en revanche, dès le second programme d'action quadriennal, établi au plus tard le 20 décembre 1999, ils devaient abaisser cette norme à 170 kg d'azote par hectare.

100 En ce qui concerne les exploitations soumises à déclaration, les mesures de transposition de l'annexe III, point 2, de la directive en droit néerlandais seraient les normes prévues par le régime MINAS. Selon la Commission, ce régime est incompatible avec la directive, qui exigerait des normes d'utilisation fondées sur un équilibre entre les entrées et les sorties. Les normes de pertes du régime MINAS ne seraient pas fondées sur un tel équilibre, puisque des pertes importantes et structurelles seraient autorisées. En outre, ledit régime emploierait des normes exprimées en quantités de phosphates et non en quantités d'azote, ainsi que la directive l'exigerait. Si le royaume des Pays-Bas appliquait les normes de pertes contenues dans le régime MINAS, la quantité d'azote autorisée provenant des effluents d'élevage serait largement dépassée.

101 Quant aux normes renforcées applicables aux pertes, annoncées par les autorités néerlandaises à la suite de la lettre de mise en demeure, ainsi que les normes d'utilisation qu'elles envisageraient d'instaurer, la Commission fait valoir que celles-ci ne figuraient pas encore dans la législation nationale et n'étaient pas en vigueur au terme du délai fixé dans l'avis motivé, de sorte qu'elles ne devraient pas être prises en compte pour apprécier la réalité du manquement allégué.

102 Le gouvernement néerlandais réaffirme, à titre liminaire, que plusieurs régimes sont envisageables pour respecter les exigences de l'annexe III, point 2, de la directive, y compris le régime MINAS. Il estime que l'annexe III, point 2, de la directive vise simplement à indiquer l'effet que doivent avoir les mesures prévues par les programmes d'action et que cette disposition n'oblige pas les États membres à adopter des normes d'utilisation, contrairement à ce que soutient la Commission.

103 Selon ce gouvernement, l'utilisation d'effluents d'élevage est régie aux Pays-Bas par les normes applicables en matière de phosphates qui limitent l'utilisation desdits effluents et, par conséquent, la quantité d'azote épandue ou enfouie dans le sol avec les fertilisants. Les normes applicables aux phosphates pourraient être aisément converties en quantités d'azote par l'intermédiaire du rapport azote/phosphates.

104 Expliquant la méthode qu'il utilise pour calculer, à partir des normes de pertes de phosphates, la quantité d'azote épandue aux Pays-Bas, le gouvernement néerlandais considère qu'il ressort de ces calculs que la quantité d'azote pouvant être épandue sur les terres de culture coïncide avec celle prévue par la directive pour le premier programme d'action, à savoir 210 kg d'azote par hectare.

105 En revanche, il reconnaît que, pour les terres de pâture, la quantité d'azote pouvant être épandue aux Pays-Bas, à savoir 300 kg d'azote par hectare, dépasse la limite de 210 kg d'azote par hectare autorisée par la directive. Il confirme qu'il n'a pas informé la Commission de son intention d'autoriser cette quantité différente, ainsi que l'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive l'exige, et explique qu'il a estimé, à l'époque, qu'une mise en oeuvre alternative de la directive était acceptable, à condition que les objectifs de celle-ci soient respectés.

106 En tout état de cause, il considère que, en vertu de l'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive, un État membre peut s'écarter des quantités indiquées à l'annexe III, point 2, à condition que lesdits objectifs soient respectés. L'État membre aurait simplement l'obligation d'en informer la Commission.

- Exploitations exemptées de déclaration

107 La Commission estime que les mesures du programme d'action néerlandais applicables aux exploitations ne relevant pas du régime MINAS ne satisfont pas aux exigences de l'article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive, lu en combinaison avec l'annexe III, point 2, de celle-ci. Les normes d'utilisation en cause fixeraient la quantité maximale de phosphates que peuvent contenir les effluents d'élevage épandus et non la quantité maximale d'azote, comme prévu par la directive, et dépasseraient, en tout état de cause, la quantité maximale autorisée par la directive.

108 En réponse à l'affirmation du gouvernement néerlandais selon laquelle il serait possible, pour les terres de culture, de convertir les normes d'utilisation des phosphates applicables aux exploitations exemptées de déclaration en normes d'utilisation conformes à la directive, exprimées en quantités d'azote, la Commission fait valoir que, à supposer même qu'une telle conversion soit possible, elle utilise toutes sortes de variables qui ne peuvent assurer, contrairement à l'annexe III, point 2, de la directive, que les normes nationales applicables par parcelle correspondent à celles qu'impose la directive.

109 Quant aux terres de pâture, la Commission relève que les autorités néerlandaises admettent que la norme nationale applicable en ce qui concerne l'utilisation de phosphates se situait à un niveau plus élevé que celle qui était autorisée au cours des années 1998 et 1999 par la directive. La Commission conteste l'argument du gouvernement néerlandais selon lequel une dérogation à cet égard était autorisée en vertu de l'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive.

110 Le gouvernement néerlandais maintient d'abord que les normes d'utilisation des phosphates sont de nature à limiter l'apport d'azote. Il résulte, selon lui, de la conversion des normes d'utilisation des phosphates en normes d'utilisation de l'azote que la quantité d'azote qui pouvait être épandue aux Pays-Bas sur les terres de culture au cours des années 1998 et 1999 n'était pas incompatible avec la quantité autorisée par la directive pour la période comprise entre le 20 décembre 1998 et le 20 décembre 2002.

111 Ensuite, quant à la quantité autorisée pour les terres de pâture, qui est supérieure à la limite de 210 kg par hectare établie par la directive, le gouvernement néerlandais fait valoir qu'elle se justifiait par le taux élevé d'absorption d'azote par les terres de pâture aux Pays-Bas ainsi que par le passage du régime des normes d'utilisation aux normes de pertes. En outre, il prétend que cette différence a été notifiée à la Commission et est couverte par la possibilité de dérogation figurant à l'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive.

112 Enfin, le gouvernement néerlandais fait valoir que toutes les exploitations relèveront du régime MINAS à partir de 2001.

Appréciation de la Cour

- Exploitations soumises à déclaration

113 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que les programmes d'action prévus à l'article 5, paragraphe 4, de la directive doivent contenir les mesures visées à l'annexe III de celle-ci. Font partie de ces mesures les règles concernant «la limitation de l'épandage des fertilisants», qui, aux termes du point 2, premier alinéa, de cette annexe, doivent assurer que, «pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare». Celle-ci correspond à la quantité d'effluents contenant jusqu'à 170 kg d'azote, les États membres ayant toutefois la possibilité d'autoriser une quantité d'effluents contenant jusqu'à 210 kg d'azote au cours du premier programme d'action quadriennal.

114 Compte tenu du fait que, ainsi qu'il ressort des points 71 à 78 du présent arrêt, le royaume des Pays-Bas n'a pas satisfait à son obligation d'inclure dans le programme d'action les mesures obligatoires visées à l'annexe III, point 1, 3), de la directive, les normes de pertes instaurées dans le cadre du régime MINAS ne constituant pas une transposition correcte de la directive à cet égard, il s'ensuit que ledit régime n'est pas non plus à même d'assurer le respect des limites à l'épandage d'effluents d'élevage résultant de l'annexe III, point 2.

115 En effet, il ressort clairement du libellé de l'annexe III, point 2, de la directive que cette disposition exige la fixation de normes d'utilisation afin que les États membres puissent prévoir en amont que la quantité d'effluents d'élevage épandue ne dépasse pas la quantité par hectare y autorisée.

116 Dès lors, il y a lieu de constater que, en ce qui concerne les exploitations soumises à déclaration et donc relevant du régime MINAS, le quatrième moyen est fondé.

- Exploitations exemptées de déclaration

117 S'agissant des exploitations qui ne relèvent pas du régime MINAS et qui sont donc exemptées de l'obligation néerlandaise de déclaration, il convient de relever que les mesures adoptées par les États membres afin de respecter l'obligation découlant de l'annexe III, point 2, de la directive doivent avoir pour effet de limiter l'épandage d'effluents d'élevage conformément aux limites fixées par la directive.

118 Même si un État membre est libre de limiter l'épandage d'effluents d'élevage au moyen de normes d'utilisation ou d'apport de phosphates, il doit toujours démontrer que la méthode de conversion qu'il utilise à cet égard est de nature à garantir que la quantité d'effluents d'élevage autorisée à être épandue conformément aux normes sur les phosphates ne dépasse pas les limites fixées par la directive pour l'azote.

119 À supposer même que la méthode de conversion proposée par le gouvernement néerlandais soit admissible, il ressort des observations soumises à la Cour que les chiffres utilisés dans lesdites conversions ne constituent que des chiffres moyens et que des écarts peuvent se produire sur les exploitations en raison d'un apport en aval différent, du fait que les fertilisants utilisés contiennent une proportion azote/phosphates différente ou selon les cultures. Il est clair qu'une telle méthode de conversion, qui est d'ailleurs approximative, ne suffit pas à garantir que la quantité d'effluents d'élevage autorisée à être épandue ne dépasse pas les limites fixées par la directive pour l'azote.

120 De surcroît, en ce qui concerne les terres de pâture, le gouvernement néerlandais reconnaît que les quantités autorisées par sa réglementation dépassent la limite de 210 kg d'azote par hectare autorisée par la directive pour le premier programme d'action.

121 Enfin, quant à l'argument du gouvernement néerlandais selon lequel cette différence serait couverte par la dérogation figurant à l'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive, il y a lieu de relever qu'il ne saurait être accueilli.

122 L'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive dispose que, si un État membre autorise l'épandage annuel par hectare de quantités d'effluents d'élevage différentes de celles expressément indiquées à cette disposition, il en informe la Commission qui examinera sa justification conformément à la procédure prévue à l'article 9 de la directive. Ces quantités doivent être déterminées de manière à ne pas compromettre la réalisation des objectifs de la directive et doivent se justifier par des critères objectifs tels que des périodes de végétation longues ou des précipitations nettes élevées dans la zone vulnérable.

123 Il ressort clairement de cette disposition qu'il ne s'agit pas d'une simple procédure visant à informer la Commission de l'adoption de quantités dérogatoires, mais d'une obligation de justifier auprès d'elle une telle demande de dérogation par rapport à des critères objectifs. La Commission, pour sa part, peut soit accepter la demande de dérogation sous réserve, le cas échéant, de certaines conditions, soit la rejeter.

124 En tout état de cause, il ressort du dossier que les autorités néerlandaises n'ont demandé une dérogation en vertu de l'annexe III, point 2, second alinéa, sous b), de la directive qu'en avril 2000, à savoir bien après la période pour la mise en oeuvre du premier programme d'action. Il s'ensuit que l'argument du gouvernement néerlandais selon lequel le dépassement des quantités d'effluents d'élevage autorisées à être épandues était couvert par la dérogation prévue par cette disposition ne saurait être accueilli.

125 Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que le quatrième moyen est fondé dans son ensemble.

Sur le cinquième moyen, tiré de la violation de l'article 5, paragraphe 4, sous b), de la directive, lu en combinaison avec l'article 4, paragraphe 1, sous a), et avec l'annexe II, A, 1), 2), 4) et 6), de celle-ci

126 La Commission reproche au gouvernement néerlandais de ne pas avoir inclus dans son programme d'action les mesures suivantes, qui, selon elle, doivent être contenues dans le ou les codes de bonne pratique agricole adoptés conformément à l'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive:

- les règles couvrant les périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants autres que les effluents d'élevage est inapproprié;

- les règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants sur les sols en forte pente;

- les règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants près des cours d'eau, et

- les règles couvrant les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage en vue de limiter la fuite dans les eaux d'éléments nutritifs.

Sur l'absence de règles couvrant les périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants autres que les effluents d'élevage est inapproprié

- Arguments des parties

127 La Commission observe que, aux Pays-Bas, l'épandage d'effluents d'élevage est interdit par décret entre le 1er septembre et le 1er février. En revanche, le programme d'action néerlandais ne contiendrait aucune règle analogue concernant l'épandage de fertilisants autres que les effluents d'élevage, à savoir les fertilisants non organiques tels que les engrais. La Commission estime qu'une telle règle est pertinente, au sens de l'annexe II, A, de la directive, parce qu'il y a, aux Pays-Bas, des périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants est nocif et doit, dès lors, être considéré comme inapproprié. Les autorités néerlandaises auraient indiqué qu'elles allaient communiquer à la Commission des mesures de transposition sur ce point, mais ne l'auraient pas fait au terme du délai fixé dans l'avis motivé.

128 Le gouvernement néerlandais constate que la réglementation néerlandaise contient, pour autant que cela soit pertinent et en tenant compte des conditions prévalant dans les différentes régions, des dispositions détaillées concernant les périodes pendant lesquelles l'épandage ou l'enfouissement d'effluents d'élevage et d'autres engrais organiques sont inappropriés.

129 Quant à la nécessité d'adopter des règles relatives aux périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants non organiques est inapproprié, le gouvernement néerlandais fait valoir que l'application du régime MINAS dissuade les exploitants agricoles, tant d'un point de vue économique qu'agronomique, d'utiliser des fertilisants pendant une période où l'épandage n'est pas approprié, puisqu'ils seraient alors obligés de supporter le coût non seulement des engrais chimiques, mais également de la taxe. Même s'il estime, toutefois, qu'il n'est pas pertinent aux Pays-Bas de prévoir des dispositions concernant les périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants non organiques est inapproprié, ce gouvernement indique qu'un projet de loi à cet égard est en préparation.

- Appréciation de la Cour

130 L'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive oblige les États membres à établir un ou des codes de bonne pratique agricole en vue d'assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution.

131 Les programmes d'action que les États membres sont tenus d'établir en vertu de l'article 5 de la directive doivent contenir certaines mesures obligatoires, parmi lesquelles celles que les États membres ont arrêtées dans le cadre des codes de bonne pratique agricole élaborés conformément à l'article 4.

132 L'annexe II, A, 1), de la directive prévoit que ces codes de bonne pratique, qui visent à réduire la pollution par les nitrates et tiennent compte des conditions prévalant dans les différentes régions de la Communauté, doivent contenir des règles couvrant divers éléments, «pour autant qu'ils soient pertinents», parmi lesquels les périodes pendant lesquelles l'épandage de fertilisants est inapproprié.

133 L'article 2, sous e), de la directive définit le «fertilisant» comme étant toute substance contenant un ou des composés azotés épandue sur les sols afin d'améliorer la croissance de la végétation, y compris les effluents d'élevage. Son article 2, sous f), définit l'«engrais chimique» comme étant tout fertilisant fabriqué selon un procédé industriel.

134 Il s'ensuit que l'annexe II, A, de la directive vise l'ensemble des fertilisants et non pas seulement ceux qui, tels les effluents d'élevage, sont d'origine organique.

135 Dans la mesure où le gouvernement néerlandais se fonde sur l'existence du régime MINAS pour contester la pertinence, aux Pays-Bas, de règles couvrant les périodes pendant lesquelles l'épandage des fertilisants non organiques est inapproprié, force est de constater que le royaume des Pays-Bas, en n'adoptant pas de règles couvrant tous les fertilisants, a manqué à son obligation découlant de l'annexe II, A, de la directive.

136 Or, pour les raisons mentionnées par M. l'avocat général aux points 101 à 104 de ses conclusions, la pertinence des règles visées à l'annexe II, A, de la directive doit être appréciée en fonction de critères objectifs tels que les caractéristiques géologiques et climatologiques de chaque région.

137 En l'espèce, la Commission a constaté, sans être démentie, que la situation climatologique aux Pays-Bas se caractérise par une période pluvieuse entre les mois de septembre et de janvier. Si des fertilisants sont épandus au cours de cette période, le risque est grand que le ruissellement des eaux de pluie sur les sols entraîne une pollution des eaux par les nitrates. Une telle circonstance rend nécessaire la fixation par l'État de périodes durant lesquelles l'épandage des fertilisants, y compris non organiques, est inapproprié.

138 Le gouvernement néerlandais n'a pas démontré ni même soutenu que des règles couvrant les périodes pendant lesquelles l'épandage d'engrais chimiques est inapproprié existaient déjà dans sa législation soit au terme du délai prévu par la directive pour l'adoption des codes de bonne pratique agricole, soit au terme du délai fixé dans l'avis motivé.

139 Compte tenu du fait que l'existence du manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour, il convient de constater qu'une loi visant à introduire des règles concernant des engrais chimiques après le terme dudit délai ne suffit pas pour remédier au manquement allégué.

140 Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que la première branche du cinquième moyen est fondée.

Sur l'absence de règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants sur les sols en forte pente

- Arguments des parties

141 La Commission fait valoir que les règles concernant l'épandage des fertilisants sur les sols en forte pente n'ont pas été adoptées dans le délai prévu par la directive, à savoir avant le 20 décembre 1995.

142 Le gouvernement néerlandais fait valoir que l'adoption de telles règles n'est pas pertinente pour les Pays-Bas, au sens de l'annexe II, A, de la directive. D'une part, les Pays-Bas sont un pays très plat et, d'autre part, le régime MINAS serait de nature à encourager les exploitants à utiliser des fertilisants de manière raisonnable sur les terrains en forte pente.

- Appréciation de la Cour

143 Il convient, à titre liminaire, de rappeler que, si l'annexe II, A, de la directive exige que les codes de bonne pratique agricole des États membres contiennent des règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants sur les sols en forte pente, cette obligation des États membres est également soumise à une condition de pertinence.

144 Il y a lieu donc d'examiner si l'adoption, par le royaume des Pays-Bas, des règles prévues à l'annexe II, A, 2), de la directive était pertinente, au sens de la première phrase de l'annexe II, A.

145 S'il est vrai que les Pays-Bas sont un pays très plat, il n'en demeure pas moins que le gouvernement néerlandais s'est borné à soutenir que, en vertu du régime MINAS, l'apport de fertilisants, non accompagné de règles pour éviter leur écoulement le long des pentes, entraînerait un dépassement des normes de pertes y prévues et donc l'imposition d'une taxe. À son avis, l'exploitant agricole prendrait, dès lors, des mesures appropriées pour éviter de telles conséquences.

146 Ainsi qu'il ressort des points 71 à 78 du présent arrêt, les normes de pertes et le montant des taxes dues en cas de dépassement de ces normes, prévus par le régime MINAS, ne suffisent ni à réduire ni à prévenir la pollution comme exigé par la directive.

147 Dans ces conditions, il convient de relever que la deuxième branche du cinquième moyen est fondée.

Sur l'absence de règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants près des cours d'eau

- Arguments des parties

148 La Commission constate qu'elle n'a pas reçu communication des règles que le royaume des Pays-Bas était tenu d'adopter pour assurer la transposition de l'annexe II, A, 4), de la directive, qui prévoit que les codes de bonne pratique agricole doivent contenir des règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants près des cours d'eau. En tout état de cause, même si de telles règles ont été adoptées, la Commission fait valoir qu'elles auraient dû l'être le 20 décembre 1995 au plus tard et être mises en oeuvre au cours du premier programme d'action.

149 Le gouvernement néerlandais soutient que le délai fixé par la directive pour l'adoption des règles visées par cette branche du cinquième moyen expirait le 20 décembre 1999, et non le 20 décembre 1995 comme le prétend la Commission. Les règles exigées par la Commission auraient déjà été adoptées et auraient, en outre, été communiquées à cette dernière. Il s'agirait, d'une part, d'une disposition nationale interdisant les émissions de fertilisants sur les eaux superficielles, qui était en vigueur bien avant le 20 décembre 1999, et, d'autre part, du Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, qui a été adopté le 27 janvier 2000.

- Appréciation de la Cour

150 Il convient de relever que, à supposer même que la disposition néerlandaise interdisant les émissions de fertilisants sur les eaux superficielles puisse être considérée comme étant, au moins partiellement, une transposition valable de l'annexe II, A, 4), de la directive, il ressort clairement du fait que l'autre réglementation, sur laquelle le gouvernement néerlandais se fonde pour contester le défaut de transposition de cette disposition de la directive, n'a été adoptée que le 27 janvier 2000, que le royaume des Pays-Bas n'a, en tout état de cause, pas adopté les règles couvrant les conditions d'épandage des fertilisants près des cours d'eau avant l'expiration du délai imparti dans l'avis motivé.

151 Il convient, dès lors, de relever que la troisième branche du cinquième moyen est fondée.

Sur l'absence de règles couvrant les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage en vue de limiter la fuite dans les eaux d'éléments nutritifs

- Arguments des parties

152 Conformément à l'annexe II, A, 6), de la directive, le code de bonne pratique agricole doit contenir des règles couvrant les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage en vue de limiter la fuite dans les eaux d'éléments nutritifs. La Commission fait valoir que les règles néerlandaises concernant les engrais chimiques azotés ne lui avaient pas été communiquées au jour du dépôt de sa requête.

153 Le gouvernement néerlandais soutient que de telles règles ne sont pas pertinentes aux Pays-Bas, au sens de l'annexe II, A, de la directive, en raison de l'existence du régime MINAS. En effet, en vertu de ce régime, tout exploitant agricole épandant des effluents d'élevage ou des engrais chimiques d'une manière non uniforme ou dans des proportions dépassant les normes de pertes serait tenu au paiement d'une taxe.

154 Toutefois, le gouvernement néerlandais ajoute qu'une modification de la législation sur les effluents d'élevage est en préparation et que des règles concernant spécifiquement l'utilisation des engrais chimiques devraient également être adoptées.

- Appréciation de la Cour

155 Il convient à titre liminaire de rappeler que, ainsi qu'il ressort du point 136 du présent arrêt, seuls des critères objectifs liés aux conditions physiques, géologiques et climatologiques de chaque région peuvent être pris en compte afin d'apprécier si les éléments prévus à l'annexe II, A, de la directive sont ou non pertinents.

156 Il s'ensuit que les arguments économiques tels que ceux tirés par le gouvernement néerlandais du fonctionnement du régime MINAS ne suffisent pas pour établir que l'adoption de règles concernant les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage n'est pas pertinente.

157 Quant aux modifications législatives que le gouvernement néerlandais a mentionnées dans ses observations présentées à la Cour, il suffit de rappeler que, ainsi qu'il ressort du point 50 du présent arrêt, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé. Or, à la date du 6 décembre 1999, les mesures législatives concernant les modes d'épandage des engrais chimiques n'étaient pas encore adoptées.

158 Il convient, dans ces circonstances, de conclure que la quatrième branche du cinquième moyen est également fondée et, partant, que ce moyen est fondé dans son ensemble.

Sur le sixième moyen, tiré de la violation de l'article 5, paragraphe 5, de la directive

Arguments des parties

159 La Commission constate que, conformément à l'article 5, paragraphe 5, de la directive, les États membres sont tenus, dans le cadre des programmes d'action, de prendre toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu'ils estiment nécessaires, s'il s'avère, dès le début ou à la lumière de l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre des programmes d'action, que les mesures visées à l'article 5, paragraphe 4, de la directive ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l'article 1er de celle-ci.

160 Selon la Commission, les autorités néerlandaises ont reconnu, dans leur réponse à l'avis motivé, que leur politique générale a