CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 12 NOVEMBRE 1974 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le règlement no 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants contient entre autres des dispositions qui visent à réduire les difficultés d'ordre juridique et administratif que l'application de ce règlement pourrait soulever sur le plan international.

C'est ainsi qu'en vertu de l'article 47 «les demandes, déclarations ou recours qui auraient dû être présentés, aux fins de l'application de la législation de l'un des États membres, dans un délai déterminé auprès d'une autorité, d'une institution ou d'un autre organisme de cet État, sont recevables s'ils sont présentés dans le même délai auprès d'une autorité, d'une institution ou d'un autre organisme correspondant d'un autre État membre. Dans ce cas» — ajoute cette disposition — «l'autorité, l'institution ou l'organisme ainsi saisi transmet, sans retard, ces demandes, déclarations ou recours à l'autorité, l'institution ou l'organisme compétent du premier État, soit directement, soit par l'intermédiaire des autorités compétentes des États membres intéressés.»

L'article 83 du règlement no 4 prévoit en outre à ce sujet que la date à laquelle les demandes, déclarations ou recours ont été introduits auprès d'une autorité, d'une institution ou d'un organisme d'un autre État membre est considérée comme la date d'introduction auprès de l'autorité, l'institution ou l'organisme compétent pour en connaître.

Ces règles ont également de l'importance pour le litige, actuellement pendant devant le «Bundessozialgericht», qui est à l'origine de la présente affaire préjudicielle 40-74. Pour comprendre la procédure, il faut rappeler tout d'abord ce qui suit.

Le ressortissant belge, M. René Costers, a été tué en Allemagne en 1943, lors d'un bombardement aérien de l'usine dans laquelle il était occupé dans le cadre du travail obligatoire. Les organismes assureurs allemands ont reconnu que sa mort était un accident de travail. Selon le paragraphe 593 (ancienne version) de la «Reichsversicherungsordnung» (Code allemand d'assurance sociale), les parents d'un travailleur décédé à la suite d'un accident de travail ont droit à une pension tant qu'ils sont dans le besoin, lorsque, avant l'accident de travail, le travailleur décédé a contribué pour une part essentielle à leur entretien au moyen des revenus de son travail. C'est au titre de cette disposition, de même qu'au titre du troisième accord complémentaire à la convention générale de sécurité sociale, conclue entre le royaume de Belgique et la république fédérale d'Allemagne le 7 décembre 1957, que les parents de M. Costers réclament une pension d'ascendant. Celle-ci leur a été refusée par l'institution compétente allemande, la «Berufsgenossenschaft der Feinmechanik und Elektrotechnik» à Cologne, par décision du 22 janvier 1968.

Le royaume de Belgique, représenté par le ministre de la santé publique et de la famille — partie requérante no 1 —, ainsi que M. Costers et son épouse Marie Vounckx, les parents de M. René Costers — requérants nos 2 et 3 —, ont formé un recours contre cette décision devant le «Sozialgericht» de Cologne. Par jugement du 5 juin 1972, le «Sozialgericht» de Cologne a rejeté le recours comme non fondé, au motif qu'il n'aurait pas été établi que le fils des requérants nos 2 et 3 avait contribué pour une part essentielle avant sa mort à l'entretien de ses parents. Selon l'indication des voies de recours contenue dans le jugement, l'appel éventuel devait être interjeté auprès du «Landessozialgericht» de la Rhénanie du Nord-Westphalie dans le mois de la signification du jugement, soit par mémoire écrit, soit par procès-verbal établi par le greffier, mais le délai d'appel était également conservé si l'appel était interjeté en temps utile oralement, en vue de l'établissement d'un procès-verbal par le greffier du «Sozialgericht» de Cologne. Une expédition de ce jugement a été signifiée aux mandataires ad litem des requérants, avocats établis à Cologne, le 1er août 1972, contre signature d'un avis de réception.

Le requérant no 1, désirant faire usage de la possibilité d'interjeter appel qui lui était ouverte, a présenté à cette fin un acte d'appel, daté du 30 août 1972 et adressé au «Landessozialgericht» de la Rhénanie du Nord-Westphalie à Essen, au ministère de la prévoyance sociale à Bruxelles, l'organisme de liaison belge au sens de l'article 3 et de l'annexe 4 au règlement no 4. Ce ministère a reçu le mémoire le 31 août 1972. Par lettre du 1er septembre 1972, il a transmis l'acte d'appel à la «Bergbauberufsgenossenschaft» à Bochum, l'organisme de liaison allemand au sens des dispositions précitées. Celui-ci a ensuite envoyé le mémoire au «Landessozialgericht» de la Rhénanie du Nord-Westphalie, qui l'a reçu le 7 septembre 1972.

Par arrêt du 21 novembre 1972, le «Landessozialgericht» a rejeté l'appel comme irrecevable, pour non respect du délai d'appel (un mois à compter de la notification du jugement rendu en première instance). Dans les motifs de sa décision, il a déclaré que si en vertu de l'article 49 de la convention générale susvisée de sécurité sociale, conclue entre le royaume de Belgique et la république fédérale d'Allemagne, les recours qui doivent être introduits, en application de la législation d'un État contractant, dans un délai déterminé auprès d'une autorité, d'une institution, d'une juridiction ou d'un autre organisme de cet État, compétents pour l'application des législations énumérées à l'article 2, doivent être considérés comme introduits dans les délais s'ils sont présentés dans le même délai auprès d'une autorité, d'une institution, d'une juridiction ou d'un organisme similaire de l'autre État, la réception de l'acte d'appel par l'organisme de liaison belge ne peut pas être jugée suffisante, parce que cet organisme ne saurait être considéré comme une juridiction, ni par conséquent comme un organisme similaire au sens dudit article 49. Et d'ajouter que cette thèse se trouve d'ailleurs confirmée par l'article 47 du règlement no 3, la disposition que nous avons citée au début de nos conclusions.

Le «Landessozialgericht» ayant autorisé une instance en «Revision» les trois requérants se sont pourvus en «Revision» contre cet arrêt devant le «Bundessozialgericht». Ils soutiennent que, puisque les parties à la convention générale de sécurité sociale ont établi des organismes de liaison, l'introduction d'un recours auprès d'un tel organisme de liaison suffit. A leur avis, même lorsqu'il s'agit de l'introduction d'un recours, l'expression «organismes similaires», si on l'interprête correctement, ne vise pas seulement des juridictions.

Le «Bundessozialgericht» estime à cet égard qu'à la date de l'introduction du recours, l'article 49 de la convention générale de sécurité sociale n'était plus applicable, au motif, déterminant selon les articles 5 et 6 du règlement no 3, qu'il n'est pas cité à l'annexe D de ce règlement. Selon cette juridiction, la disposition applicable est l'article 47 du règlement no 3. Mais comme elle éprouve des doutes quant à l'interprétation de cet article 47 du règlement no 3, elle a décidé, par ordonnance du 15 mai 1974, de surseoir à statuer et de poser, en application de l'article 177 du traité CEE, la question suivante :

«L'article 47 du règlement no 3 du Conseil de la Communauté économique européenne, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants (règlement CEE no 3, doit-il être interprété en ce sens que l'«organisme correspondant d'un autre État membre» peut également être un organisme de liaison (voir article 3 et annexe 4 du règlement no 4, fixant les modalités d'application et complétant les dispositions du règlement no 3) de cet «autre État membre» (en l'espèce, le ministère de la prévoyance sociale à Bruxelles) auprès duquel peut être introduit «aux fins de l'application de la législation de l'un de ces États membres» un recours (en l'espèce, un appel au sens des paragraphes 143 et 151 de la «Sozialgerichtsgesetz») tendant à la conservation du délai de recours ?»

Voici notre point de vue sur cette question, à propos de laquelle seule la défenderesse au principal et la Commission des Communautés européennes ont présenté des observations.

1. Il faut relever tout d'abord que depuis l'entrée en vigueur du règlement no 3, c'est-à-dire depuis le 1er janvier 1959, l'article 49 de la convention générale belgo-allemande de sécurité sociale n'est plus applicable. Cela résulte des articles 5 et 6 du règlement no 3, ainsi que de son annexe D. Selon l'article 5, à moins qu'il n'en dispose autrement d'une manière expresse, ce règlement se substitue en effet, en ce qui. concerne les personnes auxquelles il s'applique, aux conventions de sécurité sociale intervenues entre deux ou plusieurs États membres. Et si l'article 6, paragraphe 2, prévoit que restent applicables les «autres dispositions des conventions de sécurité sociale, pour autant qu'elles soient énumérées dans l'annexe D», l'article 49 de la convention générale n'est pas cité à l'annexe D. D'autre part, il est exact aussi que le renvoi à l'article 49 de la convention générale que fait l'article 1er du troisième accord complémentaire à celle-ci n'a aucune importance, bien que cet accord complémentaire soit mentionné à l'annexe D. Le critère déterminant à cet égard est énoncé dans le no 1 des observations générales concernant l'annexe D, qui dispose explicitement : «Dans la mesure où les dispositions des accords complémentaires mentionnées à la présente annexe prévoient des références aux dispositions de la convention générale en question, ces références sont remplacées par des références aux dispositions correspondantes du règlement.» C'est donc à bon droit que le «Bundessozialgericht» a estimé que l'interprétation de l'article 49 de la convention générale est sans importance et qu'il n'y a par conséquent aucun intérêt à examiner si — comme la Commission l'a déclaré — il semble ressortir d'une interprétation littérale de cette disposition qu'il ne s'agit pas de savoir si l'organisme saisi dans l'État expéditeur correspond, quant à sa nature juridique et à ses fonctions, à l'organisme compétent dans l'État destinataire. Le seul élément déterminant pour la solution du litige au principal est au contraire ce qui peut être déduit sous ce rapport de l'article 47 du règlement no 3.

2. Nous avons rappelé les termes de cette disposition au début de nos conclusions. Nous nous permettons d'y renvoyer. A l'instar de certaines autres dispositions du titre IV du règlement no 3, comme celles relatives à l'entraide administrative des autorités et institutions des États membres, à l'emploi de la langue officielle d'un autre État membre dans les requêtes et documents adressés aux institutions et autorités d'un État membre (article 45) ou celles relatives aux exemptions ou réductions de taxes et de droits ou à la dispense du visa de légalisation (article 46), l'article 47, qui nous intéresse dans la présente espèce, traduit le souci — cela est évident — d'accorder des facilités, à savoir des facilités de procédure, aux personnes qui, au titre du règlement no 3, ont affaire à des autorités, institutions ou autres organismes d'un État membre dans lequel elles ne résident pas. De fait, la protection des travailleurs migrants et la garantie de leurs droits ne seraient pas suffisantes si on laissait tout simplement ces travailleurs, ou d'une manière plus générale les personnes auxquelles le règlement no 3 s'applique, se débattre sur le plan international contre les difficultés qui résultent de la structuration différente de la sécurité sociale, avec ses diverses branches et les règles de compétence dissemblables qui régissent les organes judiciaires ou analogues exerçant des fonctions de contrôle. Cela permet incontestablement d'affirmer également — constatation générale que la Commission administrative de la Communauté économique européenne pour la sécurité sociale des travailleurs migrants a faite, elle aussi, dans sa recommandation du 2 juillet 1959, citée au cours de l'instance — que toutes les dispositions de cette nature doivent être interprétées en principe dans un sens large, favorable aux intéressés. Cette seule conclusion ne permet toutefois pas encore de résoudre le problème concret qui se pose dans la présente espèce, qui est celui de savoir si les organismes de liaison au sens de l'article 3 du règlement no 4, c'est-à-dire les organismes par l'intermédiaire desquels on peut s'adresser aux organismes assureurs d'autres États membres, constituent eux aussi des «organismes correspondants» au sens de l'article 47 du règlement no 3, auprès desquels des voies de recours tendant à la conservation des délais peuvent être introduites. Pour résoudre ce problème, il faut selon les règles habituelles en matière d'interprétation, partir du texte de la disposition en cause. La partie introductive de la première phrase de l'article 47 renvoie, pour les demandes, déclarations et recours, pour les délais applicables en cette matière et les destinataires compétents, à la législation de l'État membre dans lequel ces actes doivent être introduits. Puis vient la disposition qui prévoit — et c'est là qu'apparaît la facilité accordée — que ces documents peuvent être présentés dans le même délai auprès d'une autorité, d'une institution ou d'un autre «organisme correspondant d'un autre État membre». Ce qu'il faut retenir, c'est que l'accent est mis explicitement sur une correspondance des organismes et qu'il ne suffit donc pas de s'adresser à n'importe quel organisme qui s'occupe de sécurité sociale. Cela résulte clairement du texte allemand de l'article 47 et peut être déduit du texte néerlandais, comme la Commission l'a indiqué, les versions française et italienne de cette disposition allant elles aussi dans ce sens. Sur ce point, tout doute a d'ailleurs été levé entre-temps par l'article 86 du règlement no 1408/71 (JO no L 149 du 5 juillet 1971) qui dit très clairement: «Les demandes, déclarations ou recours qui auraient dû être introduits, en application de la législation d'un État membre, dans un délai déterminé auprès d'une autorité, d'une institution ou d'une juridiction de cet État, sont recevables s'ils sont introduits dans le même délai auprès d'une autorité, d'une institution ou d'une juridiction correspondante d'un autre État membre …» Le mot «correspondant», qui figure également — ce qui souligne son importance — à l'article 46, ainsi qu'à la deuxième phrase de l'article 47 du règlement no 3, ne peut logiquement se rapporter qu'aux fonctions des institutions concernées. En raison de certaines différences fondamentales qui séparent les fonctions des juridictions, d'une part, et celles de l'administration, d'autre part, l'article 47 ne permet donc pas, lorsque sont en cause des juridictions, lorsque les recours — comme l'appel prévu par la «Sozialgerichtsgesetz» — doivent être introduits devant des juridictions, de saisir des organismes purement administratifs. Il n'y a d'ailleurs aucun motif de prévoir des facilités aussi étendues. Nous ne pouvons pas nous imaginer que sur le plan purement national, lorsqu'il n'existe aucun rapport avec un pays étranger, le droit d'un État membre prévoie la possibilité de former un recours contre des décisions judiciaires devant une autorité administrative. Or, si, pour les cas de ce genre, on part de l'idée que les intéressés peuvent et sont estimés capables de déterminer l'organisme compétent — du moins dans la mesure où il y a lieu de distinguer entre l'administration et l'ordre judiciaire —, il faut admettre, puisque la situation des intéressés ne saurait être à cet égard plus favorable, qu'une telle différenciation est également possible sur le plan international et que la facilité prévue à l'article 47 ne vaut par conséquent qu'en respectant la distinction susvisée. Cette solution permet d'ailleurs aussi — ce qui constitue manifestement l'objectif de l'article 47 — de faire en sorte que les délais de recours ne se trouvent pas abrégés pour les parties qui résident à l'étranger. Conformément au point de vue de la Commission, nous pouvons donc estimer que lorsqu'il s'agit de l'introduction d'une voie de recours judiciaire, il n'est certes pas possible d'affirmer d'une manière générale que l'acte de recours peut être présenté, en vertu de l'article 47 du règlement no 3, auprès des organismes de liaison au sens de l'article 3 du règlement no 4. Il faut au moins que l'organisme de liaison saisi dans un cas de cette espèce exerce, dans le domaine de la sécurité sociale, des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires. La juridiction de renvoi n'a pas soulevé le problème de savoir si, lorsque les compétences juridictionnelles en matière sociale font l'objet d'une certaine répartition dans l'État membre dont les habitants entendent se prévaloir de la facilité prévue à l'article 47, il faut exiger en outre que le recours soit adressé précisément à l'instance judiciaire compétente dans le cas litigieux ou s'il suffit dans cette hypothèse que l'institution saisie exerce des compétences judiciaires ou quasi judiciaires dans le domaine social; toutefois ce problème a été, lui aussi, débattu au cours de l'instance, et cela, en raison du fait qu'il existe apparemment en Belgique, auprès du ministère de la prévoyance sociale, l'institution qui a été saisie dans la présente espèce, une Commission des recours en matière de dédommagement des victimes de guerre, qui a un caractère quasi judiciaire. Dans la mesure où on veut également prendre position à ce sujet, il faut, d'une part, avoir présent à l'esprit que l'article 47 du règlement no 3 ne visait en réalité qu'à placer les personnes concernées par des faits touchant l'étranger dans la même situation que celle dans laquelle elles se seraient trouvées si elles avaient dû introduire les actes juridiques dans le cadre national exclusivement, ce qui ne justifie pas en soi le non-respect de la répartition des compétences judiciaires dans l'État expéditeur. D'autre part, on ne peut cependant pas perdre de vue non plus qu'en cette matière, l'apparition de problèmes de qualification peut soulever des difficultés supplémentaires, notamment dans la mesure où le droit litigieux relève dans l'État destinataire d'une autre branche de la sécurité sociale que dans l'État expéditeur. On peut estimer également que les juridictions de l'État destinataire seraient surchargées si elles devaient, lors du contrôle du respect du délai de recours visé à l'article 47, du règlement no 3, tenir compte des délimitations complexes des compétences dans l'État expéditeur. C'est la raison pour laquelle, compte tenu de l'idée fondamentale énoncée ci-dessus, selon laquelle il faut donner à l'article 47 une interprétation large, et à supposer qu'il faille vraiment respecter la différenciation faite dans l'État expéditeur entre les compétences judiciaires en matière sociale, on peut se contenter de rechercher si les compétences sont comparables et si, d'après les critères nationaux, l'institution saisie n'était pas manifestement incompétente. Le point de savoir si tel a été le cas dans la présente espèce, dans laquelle c'est le ministère belge de la prévoyance sociale qui a été saisi, devra être tranché par la juridiction de renvoi même.

3. La question posée par le «Bundessozialgericht» appelle donc à notre avis la réponse suivante : L'article 47 du règlement no 3 doit être interprété en ce sens que les organismes de liaison visés à l'article 3 du règlement no 4 ne peuvent pas être considérés d'une manière générale comme des organismes correspondants, auprès desquels, aux fins de l'application de la législation d'un État membre, des recours tendant à la conservation des délais de recours judiciaires peuvent être introduits. En cas d'introduction d'un recours judiciaire, ces organismes de liaison ne constituent des organismes correspondants que si, d'après la répartition des compétences au niveau national, ils exercent également, dans le domaine du droit de la sécurité sociale, des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires et s'ils ne sont pas manifestement incompétents pour connaître de la demande litigieuse.

( 1 ) Traduit de l'allemand.