ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

18 novembre 2010 ( )

«Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/1/CE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Conditions d’autorisation des installations existantes – Obligation d’assurer l’exploitation de telles installations conformément aux exigences de la directive»

Dans l’affaire C‑48/10,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 28 janvier 2010,

Commission européenne, représentée par Mme A. Alcover San Pedro, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume d’Espagne, représenté par M. F. Díez Moreno, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. U. Lõhmus, faisant fonction de président de la sixième chambre, M. A. Ó Caoimh et Mme P. Lindh (rapporteur), juges,

avocat général: M. N. Jääskinen,

greffier: M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 24, p. 8, ci-après la «directive IPPC»), ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), ainsi que 15, paragraphe 2, de cette directive, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions du droit de l’Union spéciales, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive.

Le cadre juridique

2 La directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26), avait pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités industrielles figurant à son annexe I.

3 Conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 96/61, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de cette directive ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, premier et deuxième tirets, ainsi que 15, paragraphe 2, de ladite directive, au plus tard huit ans après la date de mise en application de cette même directive, à savoir le 30 octobre 2007.

4 La directive 96/61 ayant été modifiée à plusieurs reprises et de façon substantielle, il a été décidé de procéder à sa codification, ainsi qu’il ressort du premier considérant de la directive IPPC.

5 Il ressort du treizième considérant de la directive IPPC que les dispositions adoptées conformément à celle-ci doivent être appliquées aux installations existantes, soit après le 30 octobre 2007 pour certaines de ces dispositions, soit dès le 30 octobre 1999.

6 Conformément à l’article 1er de la directive IPPC, celle-ci a pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités industrielles énumérées à son annexe I. Elle vise à «atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble».

7 Une installation existante est définie à l’article 2, point 4, de cette directive comme étant «une installation qui, au 30 octobre 1999, conformément à la législation existant avant cette date, était en service, était autorisée ou avait fait l’objet, de l’avis de l’autorité compétente, d’une demande complète d’autorisation, à condition que cette installation ait été mise en service au plus tard le 30 octobre 2000».

8 L’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, qui est identique à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 96/61, est libellé comme suit:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10 et 13, à l’article 14, points a) et b), et à l’article 15, paragraphe 2, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions communautaires spéciales.»

La procédure précontentieuse

9 Avant l’échéance du 30 octobre 2007, les services de la Commission ont, à l’occasion de diverses réunions du groupe d’experts sur la directive 96/61, attiré l’attention des États membres sur la nécessité de respecter ladite échéance prévue d’abord à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 96/61 et, ensuite, dans la même disposition de la directive IPPC, en ce qui concerne l’autorisation et l’exploitation des installations existantes.

10 Par lettre du 13 novembre 2007, la Commission a invité tous les États membres à lui fournir des renseignements sur le nombre total d’installations existantes et le nombre d’autorisations nouvelles, réexaminées et, le cas échéant, actualisées pour des installations existantes.

11 Par lettre du 8 février 2008, le Royaume d’Espagne a indiqué qu’il ne pouvait être garanti que toutes les installations existantes étaient exploitées conformément à une autorisation conforme à celle prescrite par la directive IPPC. Cet État membre indiquait que, sur 4 554 autorisations nécessaires, 2 667 faisaient défaut.

12 Par lettre de mise en demeure du 8 mai 2008, la Commission a invité le Royaume d’Espagne à indiquer le nom, le secteur d’activité et la localisation des installations existantes pour lesquelles une autorisation a été délivrée et de celles qui sont toujours en service sans autorisation. La Commission a également invité cet État membre à produire les références des décisions des autorités chargées de délivrer les autorisations pour toutes les installations concernées.

13 Par lettre du 25 septembre 2008, le Royaume d’Espagne a fourni à la Commission les informations demandées, desquelles il ressortait que, sur 4 499 installations en exploitation relevant de la directive IPPC, 3 467 devaient avoir reçu une autorisation au mois d’août 2008.

14 Cependant, la Commission a constaté que certaines informations sur les décisions accordant les autorisations n’avaient pas été fournies. Par ailleurs, le chiffre indiqué comprenait à la fois les installations existantes, au sens de la directive IPPC, et les installations nouvelles.

15 Au vu des informations transmises, la Commission a conclu que 852 installations existantes étaient exploitées sans l’autorisation prévue à l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC.

16 La Commission a donc adressé un avis motivé au Royaume d’Espagne le 1er décembre 2008.

17 Le Royaume d’Espagne a répondu à l’avis motivé par deux courriers, l’un du 26 février 2009 et l’autre du 27 mars 2009, en transmettant de nouvelles données.

18 Estimant que, au jour de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé, le Royaume d’Espagne n’avait pas pleinement satisfait aux obligations lui incombant en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

19 La Commission fait valoir que le délai fixé aux articles 5, paragraphe 1, respectifs des directives 96/61 et IPPC pour réexaminer la situation des installations existantes et délivrer des autorisations conformes aux exigences de ces directives expirait le 30 octobre 2007. Or, à cette date, de nombreux établissements auraient été exploités sans l’autorisation prévue auxdits articles 5. Les autorités espagnoles auraient tenté d’accélérer la délivrance des autorisations à l’ouverture de la procédure précontentieuse. Cependant, à l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé, 533 installations auraient encore été exploitées sans l’autorisation requise.

20 Le Royaume d’Espagne fait valoir que la directive IPPC n’a pour objectif que d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement et non un niveau maximal. Or, à l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé, 88,53 % des installations existantes en Espagne auraient reçu une autorisation conforme à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive. Le niveau élevé de protection de l’environnement aurait donc été atteint.

21 Il soutient également que l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC impose aux États membres d’adopter des mesures nécessaires. Il rappelle que, par la loi 16/2002, du 1er juillet 2002, relative à la transposition de la directive 96/61 (BOE n° 157, du 2 juillet 2002, p. 23910), il avait été mis en place un système de renouvellement implicite des autorisations pour les installations existantes. À la suite d’observations de la Commission, cette loi a été modifiée par la loi 34/2007, du 15 novembre 2007 (BOE n° 275, du 16 novembre 2007, p. 46962), qui a substitué au régime d’autorisation implicite un régime d’autorisation temporaire. Le Royaume d’Espagne aurait donc adopté les mesures nécessaires conformément aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC.

22 Le Royaume d’Espagne rappelle, par ailleurs, que la délivrance des autorisations aux installations existantes relève de la compétence des communautés autonomes. Cela aurait donné lieu à des procédures administratives ardues et complexes nécessitant un délai assez long. Enfin, cet État membre fait valoir que, outre les installations existantes, il convenait de traiter le cas des installations nouvelles.

23 Le Royaume d’Espagne fait observer que, au cours de la procédure précontentieuse, le pourcentage d’installations existantes ne disposant pas d’autorisations a diminué. Au jour du dépôt du mémoire en défense, ce pourcentage ne serait plus que de 4,07 %.

24 Le Royaume d’Espagne s’interroge sur le taux de manquement à la directive IPPC par les États membres et se demande si la Commission a introduit des recours en manquement contre les États membres qui ont un taux de manquement supérieur au sien.

25 En conséquence, le Royaume d’Espagne demande à la Cour, en application de l’article 40, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure de la Cour, que la Commission soit invitée à produire les documents établissant le taux de respect des conditions requises par la directive IPPC dans tous les États membres à la date du 1er décembre 2008, ou à la date la plus proche du rapport que la Commission doit élaborer en application de l’article 17, paragraphe 3, de cette directive, ainsi que les informations relatives aux recours introduits, le cas échéant, contre les États membres qui auraient à cette date un taux de manquement supérieur à 11,47 %.

Appréciation de la Cour

26 Il ressort de l’article 1er de la directive IPPC que le législateur de l’Union a imposé aux États membres des obligations, au rang desquelles figurent celles prévues à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive, afin qu’un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble puisse être atteint. Il en résulte que seule une exécution complète et totale, par les États membres, des obligations mises à leur charge par ladite directive permettra d’atteindre cet objectif.

27 Selon l’article 2, point 4, de la directive IPPC, une installation existante est une installation qui, au 30 octobre 1999, conformément à la législation existant avant cette date, était en service, était autorisée ou avait fait l’objet, de l’avis de l’autorité compétente, d’une demande complète d’autorisation, à condition que cette installation ait été mise en service au plus tard le 30 octobre 2000.

28 Il y a lieu également de rappeler qu’il ressort clairement de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC que la date d’échéance pour la mise en conformité des installations existantes était le 30 octobre 2007 (voir arrêt du 4 mars 2010, Commission/Belgique, C‑258/09, point 27). Or, le Royaume d’Espagne admet que, à cette date, un nombre significatif d’installations existantes n’avaient pas reçu l’autorisation prévue audit article 5, paragraphe 1.

29 Par ailleurs, le Royaume d’Espagne ne conteste pas le fait que, à l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé, 533 installations existantes, au sens de la directive IPPC, continuaient à être exploitées sans avoir obtenu l’autorisation visée à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive.

30 Selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 14 juillet 2005, Commission/Allemagne, C‑433/03, Rec. p. I‑6985, point 32, et Commission/Belgique, précité, point 23).

31 Au regard de l’argumentation exposée au point 22 du présent arrêt, il convient de rappeler qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêts du 4 octobre 2001, Commission/Luxembourg, C‑450/00, Rec. p. I‑7069, point 8, et du 25 février 2010, Commission/Espagne, C‑295/09, point 10).

32 Enfin, il convient de rappeler que, dans le système établi par l’article 258 TFUE, la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement et qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier l’opportunité de son exercice (voir, notamment, arrêts du 6 juillet 2000, Commission/Belgique, C‑236/99, Rec. p. I‑5657, point 28, et du 14 mai 2002, Commission/Allemagne, C‑383/00, Rec. p. I‑4219, point 19).

33 Par ailleurs, la Cour a itérativement jugé qu’un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité FUE par la circonstance que d’autres États membres auraient manqué et manqueraient également à leurs obligations (voir, notamment, arrêts du 9 juillet 1991, Commission/Royaume-Uni, C‑146/89, Rec. p. I‑3533, point 47, et du 15 juillet 2004, Commission/Allemagne, C‑139/03, point 8).

34 En conséquence, il convient de rejeter la demande formée par le Royaume d’Espagne sur le fondement de l’article 40, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure.

35 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive IPPC ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), ainsi que 15, paragraphe 2, de cette directive, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions du droit de l’Union spéciales, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive.

Sur les dépens

36 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:

1) En n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), ainsi que 15, paragraphe 2, de cette directive, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions du droit de l’Union spéciales, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive.

2) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.

Signatures