ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

DE L’UNION EUROPÉENNE (juge unique)

10 juin 2016

HI

contre

Commission européenne

«Fonction publique — Fonctionnaires — Article 11 du statut — Devoir de loyauté — Article 11 bis — Conflit d’intérêts — Fonctionnaire en charge du suivi d’un projet financé par l’Union — Lien familial entre ce fonctionnaire et un employé recruté pour les besoins du projet par la société en charge dudit projet — Procédure disciplinaire — Sanction disciplinaire — Rétrogradation — Légalité de la composition du conseil de discipline — Obligation de motivation — Durée de la procédure — Délai raisonnable — Violation des droits de la défense — Principe ne bis in idem — Erreur manifeste d’appréciation — Proportionnalité de la sanction — Circonstances atténuantes»

Objet :

Recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis, par lequel HI demande l’annulation de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination de la Commission européenne, du 10 décembre 2014, lui infligeant, à titre de sanction, une rétrogradation de deux grades dans le même groupe de fonctions ainsi que la condamnation de la Commission à la réparation du préjudice moral résultant, selon lui, de la durée de la procédure.

Décision :

Le recours est rejeté. HI supporte ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par la Commission européenne.

Sommaire

[Statut des fonctionnaires, art. 11 et 11 bis, et annexe IX, art. 10, b)]

Fonctionnaires – Droits et obligations – Obligation d’indépendance et d’intégrité – Obligation d’informer l’administration à titre préventif de tout conflit d’intérêts éventuel – Portée

(Statut des fonctionnaires, art. 86 et annexe IX, art. 3, 9, 11 et 12)

Le statut, dans son article 86 et dans son annexe IX, relatifs au régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires de l’Union, ne prévoit aucun délai de prescription pour des faits pouvant donner lieu à l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire accusé d’avoir manqué à l’une de ses obligations statutaires. Cependant, l’institution ou, selon les cas, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) ont l’obligation d’agir avec diligence, dès le moment où ils prennent connaissance de faits et conduites susceptibles de constituer des infractions aux obligations incombant aux fonctionnaires et agents afin d’apprécier s’il convient d’ouvrir une enquête, puis, dans l’affirmative, dans la conduite de cette enquête et, le cas échéant, dans la conduite de la procédure disciplinaire. Ainsi, en matière d’engagement d’une procédure d’enquête, le respect du délai raisonnable s’apprécie dans le cas et à partir du moment où l’administration a pris connaissance des faits et conduites susceptibles de constituer des infractions aux obligations statutaires d’un fonctionnaire. À cet égard, la durée des enquêtes diligentées par l’OLAF ne fait pas l’objet de disposition spécifique du droit de l’Union. Partant, c’est au juge de l’Union qu’il appartient d’apprécier si cet office a agi dans un délai raisonnable et, aux fins de cet examen, le juge de l’Union doit prendre en compte l’enjeu du litige pour l’intéressé, la complexité de l’affaire et le comportement des parties en présence. En tout état de cause, il ne saurait être reproché à l’autorité investie du pouvoir de nomination d’avoir attendu les résultats de l’enquête de l’OLAF avant de décider d’envisager d’engager des poursuites disciplinaires à l’encontre de l’intéressé. S’agissant de la durée de la procédure disciplinaire statutaire à proprement parler, les délais prévus pour encadrer le déroulement, du point de vue temporel, d’une procédure disciplinaire ne sont pas péremptoires, mais constituent avant tout une règle de bonne administration qui impose à l’institution de mener avec diligence la procédure disciplinaire et d’agir de sorte que chaque acte de poursuite intervienne dans un délai raisonnable par rapport à l’acte précédent. Ainsi, pour apprécier le délai raisonnable dans lequel une procédure disciplinaire doit être menée, le juge de l’Union ne doit prendre en considération que le temps écoulé entre un acte de poursuite et l’acte suivant et cette appréciation est indépendante de la durée totale de la procédure disciplinaire. (voir points 107 à 109, 112, 113, 116, 118 et 121) Référence à : Tribunal de première instance : arrêt du 26 janvier 1995, D/Commission,T‑549/93, EU:T:1995:15, point 25, et arrêt du 10 juin 2004, François/Commission,T‑307/01, EU:T:2004:180, point 48 Tribunal de la fonction publique : arrêts du 8 mars 2012, Kerstens/Commission,F‑12/10, EU:F:2012:29, points 122, 124 et 125 et jurisprudence citée ; du 19 juin 2013, Goetz/Comité des régions,F‑89/11, EU:F:2013:83, point 126 ; du 30 avril 2014, López Cejudo/Commission,F‑28/13, EU:F:2014:55, points 88, 90 et 97, et du 17 mars 2015, AX/BCE,F‑73/13, EU:F:2015:9, points 173 à 175 et jurisprudence citée

En vue de l’audition au titre de l’article 3 de l’annexe IX du statut, le fonctionnaire doit être clairement informé de tous les faits qui, dans la convocation, lui sont reprochés et des dispositions du statut invoquées à son encontre. À cet égard, le but de l’ouverture de la procédure disciplinaire, assortie de l’audition de l’intéressé, est de permettre à l’autorité investie du pouvoir de nomination d’examiner la véracité et la gravité des faits reprochés au fonctionnaire concerné et d’entendre celui-ci à ce sujet, conformément à l’article 86 et à l’annexe IX du statut, en vue de se forger une opinion, d’une part, quant à l’opportunité soit de clore sans suite la procédure disciplinaire, soit d’adopter une sanction disciplinaire à l’encontre du fonctionnaire et, d’autre part, le cas échéant, quant à la nécessité de le renvoyer ou non, avant l’adoption de cette sanction, devant le conseil de discipline, selon la procédure prévue à l’annexe IX du statut. Si, à l’issue de l’audition de l’intéressé, l’autorité investie du pouvoir de nomination décide de saisir le conseil de discipline, et ce en lui communiquant le rapport visé à l’article 12 de l’annexe IX du statut, d’une part, le fonctionnaire visé peut en déduire, au regard du libellé de l’article 11 de la même annexe, que ladite autorité n’a pas estimé opportun de le sanctionner, sans consultation du conseil de discipline, par un simple avertissement écrit ou un blâme, mais qu’elle a au contraire estimé que la gravité des faits reprochés rendait nécessaire la saisine du conseil de discipline en vue de l’infliction éventuelle de l’une des sanctions visées à l’article 9 de l’annexe IX du statut. D’autre part, le rapport de l’autorité investie du pouvoir de nomination au conseil de discipline, adopté à la suite de l’audition du fonctionnaire concerné, ne vise qu’à établir les faits, au regard notamment des résultats de l’audition, et à les mettre en corrélation avec les obligations ou dispositions statutaires qu’il est reproché à ce fonctionnaire d’avoir méconnues. L’article 12 de l’annexe IX n’exige toutefois pas et ne saurait être interprété en ce sens que l’autorité investie du pouvoir de nomination serait tenue, à ce stade initial de la procédure, de préciser dans son acte de saisine du conseil de discipline laquelle des sanctions visées à l’article 9 de l’annexe IX du statut elle estimerait approprié d’infliger dans le cas d’espèce. Au contraire, le rapport de cette autorité au conseil de discipline n’a pas vocation à anticiper le débat contradictoire devant être tenu entre l’intéressé et ladite autorité devant le conseil de discipline. Or, imposer à l’autorité investie du pouvoir de nomination une telle obligation conduirait à préjuger le cas du fonctionnaire concerné, portant par là-même atteinte tant à la neutralité du débat contradictoire susmentionné qu’à l’indépendance du conseil de discipline dans la formulation de sa recommandation de la sanction qu’il jugera appropriée. (voir points 128 à 132) Référence à : Tribunal de première instance : arrêts du 12 septembre 2000, Teixeira Neves/Cour de justice,T‑259/97, EU:T:2000:208, point 67, et du 13 mars 2003, Pessoa e Costa/Commission,T‑166/02, EU:T:2003:73, point 36

Dans la mesure où il ne saurait être exclu que l’autorité investie du pouvoir de nomination reconnaisse le caractère critiquable de certains faits seulement après avoir saisi le conseil de discipline, il doit être considéré comme inhérent à la procédure contradictoire tenue devant le conseil de discipline, puis devant l’autorité investie du pouvoir de nomination tripartite, que certaines circonstances peuvent se révéler aggravantes ou atténuantes tout au long de la procédure disciplinaire et ne sauraient être définitivement et exhaustivement arrêtées par la seule autorité investie du pouvoir de nomination dans son rapport au conseil de discipline. (voir point 135) Référence à : Tribunal de première instance : arrêt du 19 mars 1998, Tzoanos/Commission,T‑74/96, EU:T:1998:58, point 58

Il est inhérent à la procédure disciplinaire qu’un manquement à plusieurs obligations ou dispositions statutaires puisse donner lieu à l’infliction par l’autorité investie du pouvoir de nomination d’une sanction unique tenant compte de la gravité cumulée desdits manquements. Partant, le fait pour ladite autorité d’agir ainsi ne saurait constituer une violation du principe ne bis in idem, repris à l’article 9, paragraphe 3, de l’annexe IX du statut. (voir point 141)

Le conseil de discipline a une fonction consultative et, partant, l’autorité investie du pouvoir de nomination n’est pas liée par l’avis du conseil de discipline, notamment quant à la matérialité des faits devant être retenue, de sorte qu’elle peut, dans la décision qu’elle adopte à l’issue de la procédure disciplinaire, s’écarter des constatations factuelles retenues par le conseil de discipline dans son avis motivé, à la condition toutefois qu’elle expose de manière circonstanciée les motifs justifiant son appréciation différente finalement retenue dans cette décision. En effet, si l’appréciation des faits effectuée par le conseil de discipline dans son avis motivé devait lier l’autorité investie du pouvoir de nomination, d’une part, pareille interprétation de la procédure disciplinaire statutaire conduirait à ériger le conseil de discipline en organe décisionnel, lui faisant perdre sa nature d’organe consultatif et empêchant éventuellement ladite autorité d’adopter une sanction différente de celle proposée par cet organe auquel le statut ne confère qu’une fonction consultative. D’autre part, une telle interprétation priverait d’effet utile la faculté, prévue à l’article 18 de l’annexe IX du statut, pour tout membre du conseil de discipline de joindre une opinion divergente à l’avis adopté à la majorité des membres dudit conseil. (voir points 147 et 148) Référence à : Tribunal de la fonction publique : arrêts 17 mars 2015, AX/BCE,F‑73/13, EU:F:2015:9, point 244, et du 3 juin 2015, Bedin/Commission,F‑128/14, EU:F:2015:51, points 29 et 30

Si une mesure d’instruction complémentaire révèle un nouveau fait reproché ou une nouvelle circonstance dans laquelle les faits reprochés ont été commis ou tout autre élément susceptible de modifier de manière substantielle l’appréciation de la réalité, de la portée ou de la gravité des faits reprochés, modifiant ainsi le contenu du rapport de l’autorité investie du pouvoir de nomination dont le conseil de discipline a été saisi, ladite autorité est effectivement obligée, en vertu de l’article 28 de l’annexe IX du statut lu à la lumière du principe supérieur de droit que constitue le respect des droits de la défense, de rouvrir la procédure disciplinaire par le dépôt d’un nouveau rapport devant le conseil de discipline. (voir point 149) Référence à : Tribunal de première instance : arrêt du 26 janvier 1995, D/Commission,T‑549/93, EU:T:1995:15, point 49

Les dispositions des articles 11, 12, 12 ter et 17 bis du statut constituent des expressions spécifiques de l’obligation fondamentale de loyauté et de coopération du fonctionnaire vis-à-vis de l’Union et de ses supérieurs. Ce devoir comporte, au premier chef, l’obligation pour le fonctionnaire de s’abstenir de conduites attentatoires à la dignité de la fonction et au respect dû à l’Union. Ainsi, il doit notamment faire preuve, d’autant plus s’il a un grade élevé, d’un comportement au-dessus de tout soupçon, afin que les liens de confiance existant entre l’Union et lui-même soient toujours préservés. Ces dispositions constituent en définitive les piliers de la déontologie de la fonction publique européenne. Ces règles, qui expriment les devoirs et responsabilités qui pèsent sur la fonction publique européenne, trouvent leur justification dans les missions d’intérêt général dont l’Union est chargée, impliquant que les citoyens de l’Union et les États membres doivent pouvoir avoir confiance dans le fait que les institutions, par l’entremise de leurs fonctionnaires et agents, veillent au bon accomplissement desdites missions. Ainsi, de telles obligations sont destinées principalement à préserver la relation de confiance qui doit exister entre l’Union et ses fonctionnaires ou agents. Compte tenu de l’importance de la relation de confiance existant entre l’Union et le fonctionnaire en ce qui concerne tant le fonctionnement intérieur de l’Union que son image à l’extérieur, et au vu de la généralité des termes des dispositions des articles 11, 12, 12 ter et 17 bis du statut, celles-ci couvrent toute circonstance ou tout comportement dont le fonctionnaire doit raisonnablement comprendre, au vu de son grade et des fonctions qu’il exerce ainsi que des circonstances propres de l’affaire, qu’il est de nature à apparaître, aux yeux des tiers, comme étant susceptible de provoquer une confusion quant aux intérêts poursuivis par l’Union qu’il est censé servir. Ainsi, par leur comportement, les fonctionnaires et agents de l’Union doivent présenter une image de dignité conforme à la conduite particulièrement correcte et respectueuse qu’il est légitime d’attendre des membres du personnel d’une organisation publique internationale. (voir points 187 à 190) Référence à : Cour : arrêt du 6 mars 2001, Connolly/Commission,C‑274/99 P, EU:C:2001:127, points 44 et 46 Tribunal de première instance : arrêt du 7 mars 1996, Williams/Cour des comptes,T‑146/94, EU:T:1996:34, point 65 Tribunal de la fonction publique : arrêts du 8 novembre 2007, Andreasen/Commission,F‑40/05, EU:F:2007:189, point 233 et jurisprudence citée ; du 23 octobre 2013, Gomes Moreira/ECDC,F‑80/11, EU:F:2013:159, points 61 à 63 ; du 19 novembre 2014, EH/Commission,F‑42/14, EU:F:2014:250, point 123, et du 17 mars 2015, AX/BCE,F‑73/13, EU:F:2015:9, points 210 et 232

Il ressort expressément du libellé de l’article 11 bis du statut que, dans l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire ne traite aucune affaire dans laquelle il a, directement ou indirectement, un intérêt personnel, notamment familial ou financier, de nature à compromettre son indépendance et que, si une telle affaire devait lui être confiée, il doit en aviser immédiatement l’autorité investie du pouvoir de nomination qui prend les mesures qui s’imposent. Enfin, l’article 11 bis, paragraphe 3, du statut prévoit notamment que le fonctionnaire ne peut conserver, dans les entreprises soumises au contrôle de l’institution à laquelle il appartient, des intérêts de nature et d’importance telles qu’ils seraient susceptibles de compromettre son indépendance dans l’exercice de ses fonctions. À cet égard, lors de l’appréciation de l’existence d’un conflit d’intérêts, l’existence de relations professionnelles ou familiales entre un fonctionnaire et un tiers ne saurait, en principe, impliquer automatiquement que l’indépendance de ce fonctionnaire est compromise ou apparaît comme telle lorsque ledit fonctionnaire est appelé à se prononcer sur une affaire dans laquelle ce tiers intervient. Cependant, dans la mesure où l’appréciation de la réalité du conflit d’intérêts incombe à l’autorité investie du pouvoir de nomination, l’article 11 bis du statut ne permet pas aux fonctionnaires et agents de procéder eux-mêmes à une telle appréciation et leur impose, au contraire, de déclarer à leur hiérarchie la présence d’un membre de leur famille, d’autant plus s’il s’agit d’un ascendant, d’un descendant ou d’un collatéral direct, au sein d’une entité extérieure à l’institution entretenant des relations directes avec ladite institution et qui entrent dans le cadre des fonctions desdits fonctionnaires et agents. À cet égard, si l’article 11 bis du statut impose une obligation déclarative au fonctionnaire concerné, la présence au sein de l’institution concernée de ce membre de la famille d’une personne extérieure à l’institution ne prive pas cette personne extérieure à l’institution de la possibilité d’exercer une activité professionnelle au sein d’une société soumise à un contrôle de l’institution en cause. De la même manière, cette circonstance ne prive pas le membre de la famille d’un fonctionnaire ou agent de l’Union de la possibilité de se porter candidat à un concours ou à un emploi pour la sélection duquel intervient un jury de concours ou un panel de sélection, sous réserve toutefois, lorsque le fonctionnaire concerné siège dans ledit jury ou panel, de l’obligation déclarative pesant sur ce fonctionnaire au titre de l’article 11 bis du statut et de l’obligation déclarative spécifique pesant sur le candidat, aspirant à servir l’Union, au titre de l’article 27 du statut. (voir points 193 à 196) Référence à : Tribunal de première instance : arrêts du 19 mai 1999, Connolly/Commission,T‑34/96 et T‑163/96, EU:T:1999:102, point 168 ; du 3 février 2005, Mancini/Commission,T‑137/03, EU:T:2005:33, point 33, et du 12 juillet 2005, De Bry/Commission,T‑157/04, EU:T:2005:281, point 35 Tribunal de la fonction publique : ordonnance du 25 février 2014, García Dominguez/Commission,F‑155/12, EU:F:2014:24, point 34 ; arrêts du 30 avril 2014, López Cejudo/Commission,F‑28/13, EU:F:2014:55, point 62, et du 22 septembre 2015, Gioria/Commission,F‑82/14, EU:F:2015:108, point 36

La durée de la procédure disciplinaire ne figure pas parmi les éléments mentionnés à l’article 10 de l’annexe IX du statut et elle n’est pas pertinente pour déterminer la sanction disciplinaire qui, aux termes de cet article, doit être proportionnelle à la gravité de la faute commise. Par conséquent, cet aspect n’est pas à considérer comme constituant une circonstance atténuante. (voir point 200)

Les éventuelles carences des supérieurs hiérarchiques d’un fonctionnaire concerné par une procédure disciplinaire ne sauraient justifier les manquements reprochés audit fonctionnaire, lequel demeure responsable de ses actes. (voir point 202) Référence à : Cour : arrêt du 11 juillet 1985, R./Commission,255/83 et 256/83, EU:C:1985:324, point 44 Tribunal de première instance : arrêt du 4 mai 1999, Z/Parlement,T‑242/97, EU:T:1999:92, point 115 Tribunal de la fonction publique : arrêt du 17 mars 2015, AX/BCE,F‑73/13, EU:F:2015:9, point 222

L’indépendance des fonctionnaires vis-à-vis des tiers, que notamment les articles 11 et 11 bis du statut tendent à préserver, ne doit pas seulement être appréciée d’un point de vue subjectif, puisqu’elle suppose aussi d’éviter, particulièrement dans la gestion des deniers publics, tout comportement susceptible d’affecter objectivement l’image des institutions et de saper la confiance que celles-ci doivent inspirer au public. Ainsi, au titre de l’article 10, sous b), de l’annexe IX du statut, l’institution peut prendre en compte à titre de circonstance aggravante le risque auquel le comportement du fonctionnaire a exposé l’intégrité, la réputation ou les intérêts de l’institution, sans être tenue de démontrer si et combien de personnes extérieures à l’institution ont été au courant des comportements en cause du fonctionnaire concerné. (voir point 204) Référence à : Tribunal de la fonction publique : arrêt du 28 mars 2012, BD/Commission,F‑36/11, EU:F:2012:49, point 80

Dans le cadre d’une procédure disciplinaire, la responsabilité du fonctionnaire concerné doit faire l’objet d’un examen individuel et autonome, c’est-à-dire indépendamment de l’éventuelle légalité ou illégalité de décisions, ou de l’absence de décision, prises à l’encontre d’autres membres du personnel. Ainsi, ledit fonctionnaire ne saurait utilement invoquer le fait qu’aucune procédure disciplinaire avec saisine du conseil de discipline n’ait été diligentée à l’égard d’un autre fonctionnaire ou qu’une sanction moins sévère ait été infligée à cet autre fonctionnaire, pour des faits analogues à ceux retenus à sa charge, pour contester la sanction dont lui-même a fait l’objet. (voir point 205) Référence à : Cour : arrêt du 4 juillet 1985, Williams/Cour des comptes,134/84, EU:C:1985:297, point 14 Tribunal de la fonction publique : arrêt du 17 mars 2015, AX/BCE,F‑73/13, EU:F:2015:9, point 123 et jurisprudence citée

Dans la mesure où la procédure de notation et la procédure disciplinaire sont des procédures distinctes n’ayant pas le même objet, l’aspect de la promotion d’un fonctionnaire concerné n’est nullement pertinent aux fins de la définition de la sanction devant être imposée à l’issue de la procédure disciplinaire. (voir point 206)