CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 3 JUILLET 1980 ( 1 )

Monsieur ie Président,

Messieurs les Juges,

La procédure préjudicielle, sur laquelle nous nous prononçons aujourd'hui, a pour objet l'interprétation du règlement no 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, en particulier l'interprétation de ses articles 20, paragraphe 1, et 23, paragraphes 1 et 3.

L'article 20, paragraphe 1, dispose:

«Les membres de la famille d'un travailleur salarié ou assimilé qui:

(i) est affilié à une institution de l'un des États membres, ou

(ii) a droit à prestations envers une institution de l'un des États membres, ou

(iii) aurait droit à prestations envers une institution de l'un des États membres s'il résidait sur le territoire où se trouve ladite institution,

bénéficient des prestations en nature, lorsqu'ils résident sur le territoire d'un État membre autre que celui où se trouve l'institution compétente, comme si le travailleur était affilié à l'institution du lieu de leur résidence ou comme s'il avait droit à prestations envers cette institution. L'étendue, la durée et les modalités du service desdites prestations sont déterminées suivant les dispositions de la législation appliquées par cette institution.»

L'article 23 déclare:

«(1) Les prestations en nature servies en vertu des dispositions ... des paragraphes (1) et (6) de l'article 20 ... du présent règlement font l'objet d'un remboursement aux institutions qui les ont servies.

(...)

(3) En ce qui concerne les prestations en nature servies aux membres de la famille visés au paragraphe (1) de l'article 20 ..., l'institution compétente est tenue de rembourser des montants équivalant aux trois quarts des dépenses afférentes auxdites prestations.»

M. Giovanni Marasco, un ressortissant italien, a occupé en république fédérale d'Allemagne, du 16 juin 1961 au 7 mars 1969, un emploi soumis au régime de l'assurance obligatoire. Il était assuré contre les risques de maladie auprès de l'Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken, qui est la demanderesse dans l'instance au principal, et pour le reste au titre de l'assurance pension des travailleurs. Son fils, qui est né le 31 juillet 1961 et qui vit en permanence en Italie, y a été soigné dans une clinique pour enfants, du 3 août au 22 octobre 1964, pour une tuberculose et a reçu pour le même motif, à partir du 26 octobre 1964, un nouveau traitement avec hospitalisation dans un institut de médecine préventive italien. Compte tenu de la qualité d'affilié à l'assurance allemande du père, la demanderesse au principal s'est déclarée prête, envers l'institution compétente italienne, à prendre en charge provisoirement les coûts du traitement pour la période allant du 1er août 1964 au 12 décembre 1964, ainsi que pour une période supplémentaire de 70 semaines, ce qu'elle a apparemment fait.

La demanderesse est toutefois d'avis que la prise en charge définitive de ces frais incombe à la Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, qui est la défenderesse dans l'instance au principal, et cela sur la base de l'article 1244a de la «Reichsversicherungsordnung» (loi allemande sur les assurances sociales, ci-après RVO) qui dispose que lorsque des assurés ou des rentiers, leurs conjoints ou leurs enfants sont atteints d'une tuberculose active nécessitant des soins, ces assurés ou ces rentiers ont droit, pour eux-mêmes, pour leurs conjoints ou pour leurs enfants, à des mesures en raison de cette maladie d'après les dispositions de la RVO. La Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken a cependant refusé, sur demande, de prendre ces coûts en charge. De même un recours en constatation formé par l'Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken devant le Sozialgericht de Nuremberg et se rapportant aux dépenses occasionnées en 1964 et 1965 n'a pas abouti. Pour motiver le rejet de ce recours, le tribunal s'est référé dans son jugement du 21 mars 1978 à l'article 1244a, paragraphe 9, de la RVO selon lequel «un droit à des mesures d'après ies dispositions qui précèdent ... existe seulement pour autant que les patients peuvent être soignés, ou bénéficier directement de mesures de promotion professionnelle ou de mesures complémentaires, sur le territoire d'application de la loi».

Ensuite l'affaire a été portée, par un pourvoi direct en «Révision», devant le Bundessozialgericht. L'Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken a renvoyé, à l'appui de son argumentation, à l'arrêt rendu dans l'affaire 14/72 (Helmut Heinze/Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz, arrêt du 16 novembre 1972, Recueil 1972, p. 1105 et suiv.) où la Cour a jugé que les prestations accordées sur la base de l'article 1244a de la RVO relèvent de la sécurité sociale et doivent être considérées comme des prestations de maladie au sens de l'article 2, paragraphe 1 a), du règlement no 3. Compte tenu de cette qualification, estime la demanderesse en «Révision», il y a lieu d'admettre que l'article 20 du règlement no 3, que nous avons cité tout à l'heure, écarte l'application du paragraphe 9 de l'article 1244a de la RVO.

La Landesversicherungsanstalt, partie défenderesse, observe quant à elle que la Cour n'a pas examiné, dans l'arrêt invoqué, l'article 1244a, paragraphe 9. De plus elle souligne que les mesures de traitement de la tuberculose incombant à l'assurance pension présentent un caractère national, et elle prétend que la limitation du traitement des cas de tuberculose au territoire fédéral, prévue en faveur des institutions d'assurance pension, n'ampute abolument pas de manière inadmissible la sécurité sociale des travailleurs migrants.

Pour le Bundessozialgericht se pose par conséquent la question de la compatibilité de l'article 1244a, paragraphe 9, de la RVO avec le règlement no 3. En particulier il se demande si, du fait que l'article 1244a de la RVO prévoit une obligation de prestation prioritaire de l'assurance pension pour les mesures en cas de tuberculose nécessitant des soins, il ne faut pas, malgré la limitation du droit à de telles prestations par le paragraphe 9 de cette disposition aux traitements donnés sur le territoire national, considérer que le traitement dans d'autres États ouvre également un droit en vertu des articles 20 et 23 du règlement no 3, avec comme conséquence que l'assurance pension a une obligation de remboursement à l'égard de l'institution de l'État de résidence. C'est pourquoi, par ordonnance du 25 octobre 1979, le Bundessozialgericht a suspendu la procédure pendante devant lui et déféré à titre préjudiciel, conformément à l'article 177 du traité CEE, les questions suivantes:

«1. L'article 23, paragraphes 1 et 3, et l'article 20, paragraphe 1, sous (i), du règlement no 3 du Conseil de la Communauté économique européenne, du 25 septembre 1958, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, selon lesquels les membres de la famille d'un travailleur salarié, qui est affilié à une institution d'un État membre, bénéficient en cas de maladie de prestations en nature, même lorsqu'ils résident sur le territoire d'un État membre autre que celui visé ci-dessus, comme si le travailleur était affilié à l'institution du lieu de leur résidence, et selon lesquels, en outre, l'institution à laquelle le travailleur est affilié doit rembourser à l'institution qui a servi les prestations en nature les trois quarts des dépenses afférentes à ces prestations, s'appliquent-ils aussi, compte tenu de l'arrêt de la Cour de justice européenne du 16 novembre 1972 (affaire 14/72), à un travailleur assuré au titre de l'assurance pension allemande qui ne peut faire valoir un droit à une aide pour son enfant atteint de tuberculose à l'égard de l'institution d'assurance pension allemande (article 1244a, paragraphe 1, RVO) que si cet enfant est en traitement sur le territoire d'application de la loi précitée (article 1244a, paragraphe 9, RVO)?

2. En cas de réponse affirmative à la première question: L'aide en cas de tuberculose est-elle alors limitée au territoire d'application de la loi allemande sur les assurances sociales (article 1244a, paragraphe 9, RVO) lorsque le travaileur affilié à l'assurance pension est assuré simultanément au titre du régime légal de l'assurance maladie allemand et peut faire valoir un droit à des prestations pour soins médicaux de son enfant (article 205 RVO) à l'égard de l'institution d'assurance maladie allemande quel que soit le lieu du traitement?»

Dans les motifs de son ordonnance, la juridiction de renvoi expose à ce sujet ce qui suit:

En soi, le traitement de la tuberculose devrait être assuré, en tant que prestation de maladie, par l'institution qui est compétente pour l'assistance médicale d'après le droit national, c'est-à-dire par l'organisme de l'assurance légale contre

les risques de maladie. La loi allemande sur l'assistance en cas de tuberculose du 23 juillet 1959 et la loi fédérale sur l'assistance sociale du 30 juin 1961 auraient toutefois introduit, pour lutter efficacement contre la tuberculose, un système de prestations qui va plus loin que le régime légal de l'assurance maladie. Le bénéfice de ces prestations, auxquelles il existerait juridiquement un droit, serait reconnu sur le territoire de la république fédérale d'Allemagne à tout malade, qu'il soit de nationalité allemande ou non. Pour l'octroi d'une aide en cas de tuberculose, les textes n'auraient cependant pas prévu d'institution compétente particulière, mais la compétence aurait été répartie entre les organismes de prestations sociales déjà existants. C'est ainsi que quiconque est légalement assuré en République fédérale contre les risques de maladie obtiendrait des prestations de la caisse de maladie compétente. Si la tuberculose est due à un accident du travail ou si elle est une maladie professionnelle, les prestations seraient servies par l'institution compétente du régime égal de l'assurance contre les risques d'accident. Lorsque la tuberculose a comme origine un fait dommageable au sens de la loi fédérale sur l'assistance aux victimes de la guerre ou d'une loi qui déclare celle-ci applicable, les aides nécessaires seraient à accorder en tant que prestations de l'assistance aux victimes de la guerre. Les agents de la fonction publique auraient droit à une aide en cas de tuberculose au titre de l'article 127 de la loi fédérale sur l'assistance sociale. Les prestations de toutes ces institutions ne seraient pas limitées par la loi au territoire fédéral, mais elles pourraient aussi être servies, en principe dans n'importe quel autre État membre des Communautés européennes. Lorsque le malade ne possède pas un droit à l'égard des institutions compétentes précitées, la loi fédérale sur l'assistance sociale déclarerait compétents les organismes d'assistance sociale.

Une mise en cause des institutions du régime légal de l'assurance pension n'aurait donc pas été absolument nécessaire pour éviter toute faille dans le système.

Le fait que l'article 1244a de la RVO a néanmoins inclus ces organismes dans le système de la lutte contre la tuberculose tiendrait à la circonstance que ces derniers disposaient déjà depuis plusieurs décennies d'établissements (sanatoriums) ayant fait leurs preuves et qu'ils pratiquaient de longue date, aussi en cas de tuberculose, la réhabilitations médicale et professionnelle destinée à éviter l'invalidité. Cette attribution de tâches présenterait toutefois des particularités qui indiqueraient son caractère exceptionnel. C'est ainsi que la catégorie des bénéficiaires aurait été limitée et que des droits à prestations existeraient seulement dans le chef des assurés, des rentiers et de leurs conjoints ou enfants. L'assuré devrait avoir accompli une certaine période d'assurance dans le régime légal de l'assurance pension. En outre, l'aide en cas de tuberculose devrait seulement être accordée, d'après le paragraphe 3 de l'article 1244a, sous la forme d'un traitement avec hospitalisation et, d'après son paragraphe 9 déjà cité, seulement pour de pareils traitements donnés sur le territoire national.

Dans ces conditions, il faudrait vérifier si le droit interne peut procéder à une répartition de compétence entre les divers organismes de sécurité sociale de manière telle que l'institution d'assurance pension serve des prestations seulement sur le territoire national, tandis que l'obligation de prestations de la caisse de maladie demeure entière pour les traitements à l'étranger. La seule condition susceptible d'être imposée à cet égard serait que la sécurité sociale des travailleurs migrants ne doit pas être organisée de manière moins favorable que celle des nationaux, ce que rien ne permettrait de penser dans un cas comme celui de l'espèce, puisqu'en vertu des articles 205 et suivants de la RVO, en combinaison avec l'article 20 du règlement no 3, un droit existe en toute hypothèse à l'égard de l'institution du régime légal de l'assurance maladie.

Sur les problèmes soulevés dans l'ordonnance de renvoi du Bundesozialgericht, nous prenons position comme suit:

1. Tout d'abord il faut constater que c'est à juste titre que la Cour est interrogée sur l'interprétation du règlement no 3 et de ses articles 20 et 23. Le règlement no 3 — et non pas le règlement no 1408/71, qui l'a remplacé par la suite — est effectivement applicable parce que le traitement qui est à l'origine de la procédure judiciaire date déjà de 1964. Aussi pour les droits à remboursement qui en découlent, il faut donc se reporter à la situation juridique qui était en vigueur alors. Les dispositions du titre III, chapitre 1, du règlement no 3 (relatives à la maladie et à la maternité) sont visées pertinemment parce que, en rapport avec l'article 1244a de la RVO, dont la compatibilité avec le droit communautaire — et plus particulièrement celle de son paragraphe 9 — est actuellement en discussion, la jurisprudence citée précédemment (affaires 14/72, Heinze; 15/72, Land Niedersachsen/Landesversicherungsanstalt, arrêt du 16 novembre 1972, Recueil 1972, p. 1127; et 16/72, Allgemeine Ortskrankenkasse Hambourg/Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein, arrêt du 16 novembre 1972, Recueil 1972, p. 1147) a déjà clarifié que les traitements curatifs de la tuberculose, à accorder par l'assurance pension, représentent des prestations de maladie et que les droits à de tels soins relèvent par conséquent de l'article 2, paragraphe 1 a), du règlement no 3.

2. D'après l'article 23 du règlement no 3, l'élément décisif pour l'obligation de remboursement qui existe à l'égard de l'institution débitrice — c'est-à-dire de l'institution de l'État membre où résident les membres de la famille d'un travailleur qui est occupé dans un autre État membre — est le point de savoir qui est l'institution compétente dans l'État membre où le travailleur en question est occupé et assuré. A ce sujet l'article 1, lettre f), dispose sous (i) que le terme «institution compétente» vise, «s'il s'agit d'une assurance sociale, l'institution désignée par l'autorité compétente de l'État membre intéressé ou l'institution à laquelle l'assuré est affilié au moment de la demande de prestations, ou envers laquelle il a ou continuerait à avoir droit aux prestations s'il résidait sur le territoire de l'État membre où il était occupé en dernier lieu». A ce propos la procédure a montré que la désignation de l'institution compétente, qui est effectuée à l'annexe 2 au règlement no 4, n'est d'aucun secours dans la présente affaire parce que, pour l'assurance maladie allemande, il n'en a été fait usage qu'aux fins de l'article 22, paragraphe 3, du règlement no 3, lequel ne joue pas dans le cas qui nous occupe. C'est donc l'existence d'une relation d'assurance et la présence d'un droit à prestation qui importent. A cet égard, il est aussi certain dans la présente affaire que le travailleur dont il s'agit était à la fois assuré contre les risques de maladie et affilié à l'assurance pension, et qu'il remplissait dans les deux branches d'assurance les conditions personnelles d'ouverture du droit, c'est-à-dire en particulier celle relative à l'accomplissement d'une période minimale d'affiliation à l'assurance pension. A l'instar de ce qui semble être la tendance du Bundessozialgericht, on pourrait donc être tenté de parler d'un droit uniforme à des soins en cas de tuberculose et de supposer que l'article 1244a, paragraphe 9, de la RVO opère une délimitation interne de compétence qui, du point de vue du droit communautaire, n'est pas critiquable parce que celui-ci n'a pas un intérêt particulier à une répartition déterminée des compétences à l'intérieur d'un État membre.

3. A juste titre la Commission a toutefois souligné qu'il est difficilement possible de soutenir que l'article 1244 a, paragraphe 9, de la RVO définit pour l'ouverture du droit une condition négative qui s'impose au regard du droit communautaire parce qu'il s'agit du service de prestations en nature dans des établissements des organismes d'assurance pension qui existaient seulement dans le champ d'application de la RVO. A ce sujet, il peut être dit non seulement — sans que cette prise de position constitue nécessairement une immixtion illicite dans l'interprétation du droit national — que cette thèse est contredite par les formules utilisées au paragraphe 9 en question, lesquelles n'ont du reste pas été amendées lors des modifications législatives qui sont intervenues en 1974 et 1977, soit après le prononcé des arrêts 14 à 16/72. Il peut être observé, en outre, que les organismes d'assurance pension assurent des traitements non seulement dans leurs propres établissements, mais aussi dans des hôpitaux ordinaires et que le remboursement de dépenses n'est nullement étranger à cette branche d'assurance, comme le montrent les articles 1237, 1237a et 1237b de la RVO. De plus il est encore intéressant de noter que le règlement no 3 ne contient pas une réserve similaire, par exemple, à celle qui peut être déduite, pour un autre domaine, de l'article 10, paragraphe 2, en liaison avec l'annexe E.

4. De manière convaincante, la Commission a encore exposé, d'une part, que pour la solution du problème qui nous est soumis il n'apparaît pas défendable de se prononcer sur la base du cas concret de l'espèce, notamment de vérifier si, en raison de l'affiliation à l'assurance maladie, un préjudice juridique pour l'intéressé ne doit pas être craint; d'autre part, elle a avancé des motifs pertinents de parler d'un droit uniforme à un traitement curatif avec hospitalisation en cas de tuberculose et de partir de l'idée que la répartition de compétence interne en vue de la réalisation de ce droit ne présente pas d'intérêt pour le droit communautaire. Elle a pertinemment souligné à ce sujet que la relation entre l'article 1244a de la RVO et l'article 20 du règlement no 3 doit être définie d'une manière générale, et que l'application de l'article 20, c'est-à-dire le champ d'application du droit communautaire, ne doit pas — pour des motifs de sécurité juridique — être rendue tributaire de la configuration du cas d'espèce. D'un autre côté — bien que le Bundessozialgericht parle d'une absence de lacune du système — il n'est apparemment pas possible de dire avec certitude que l'article 205 de la RVO, qui prévoit des droits envers les caisses de maladie, représente une disposition résiduaire générale pour les droits qui, en raison des termes de l'article 1244a, paragraphe 9, ne peuvent pas être invoqués avec succès à l'égard de l'assurance pension. Il est en effet possible d'imaginer des cas de travailleurs migrants qui ne sont pas affiliés au régime légal de l'assurance maladie et qui n'ont donc pas de droit envers celle-ci. Peut-être faut-il moins songer sous cet angle aux employés qui ont des revenus assez élevés et aux travailleurs féminins qui mettent fin à leur relation de travail par suite de leur mariage puisque, en négligeant sciemment de s'assurer à titre volontaire, ces personnes sont elles-mêmes responsables de la perte de leur droit. Mais il n'est apparemment pas certain non plus que soient couvertes par l'assurance maladie les personnes qui, après la cessation d'une relation de travail, font usage de leur droit de rester assurées tel qu'il est consacré à l'article 2 du règlement no 1251/70. Vu sous cet angle, la protection des travailleurs migrants pourrait donc effectivement être moindre que celle des travailleurs nationaux si l'article 20 n'était pas appliqué aussi à l'article 1244a de la RVO, avec comme conséquence une obligation de prestations à l'étranger.

5. A supposer même qu'il faille donc considérer — mais sur ce point c'est naturellement l'interprétation du droit national par le Bundessozialgericht qui compte — que la clause d'application sur le territoire national, qui est inscrite à l'article 1244a, sert non seulement à exprimer, à l'instar de l'article 205 relatif à l'assurance maladie, le principe de territorialité, mais qu'elle s'explique principalement par l'existence d'établissements de soins propres à l'assurance pension sur le territoire national, d'une part l'insécurité déjà citée et d'autre part le fait que le principe de l'exportation des prestations, selon lequel aucun ayant droit ne doit être privé du service de prestations à l'étrangers, représente un principe fondamental du droit communautaire qui s'exprime déjà à l'article 51 du traité CEE, obligent néanmoins à admettre, comme la Commission l'a souligné à juste titre, que la condition négative du droit figurant à l'article 1244a, paragraphe 9, de la RVO doit s'effacer dans le cas de travailleurs migrants en raison de l'article 20 du règlement no 3. Du point de vue du droit communautaire, cela signifie par conséquent que les prestations à l'étranger au titre de l'article 1244a relèvent de la compétence des organismes d'assurance pension. Il peut toutefois être ajouté — car sur ce point aussi nous sommes d'accord avec la Commission — que, puisque la coordination interne appartient à chaque État membre et comme des objectifs communautaires ne sont pas en jeu sous cet angle, le droit national est libre de considerer la clause de l'article 1244a, paragraphe 9, à supposer que telle soit effectivement sa raison d'être, comme une règle interne de répartition de compétence. Elle servirait, dans cette optique, à régler la répartition définitive des charges — ce qui n'est pas critiquable du point de vue du droit communautaire —, c'est-à-dire que la question du droit à remboursement interne peut être réglée en prenant comme critère quel organisme est en principe compétent pour les prestations à l'étranger et lequel est seulement tenu de servir par priorité des prestations en nature sur le territoire national.

6. Comme la Commission l'a proposé, les questions posées par le Bundessozialgericht peuvent par conséquent recevoir les réponses suivantes : a) Les articles 20, paragraphe 1, et 23, paragraphes 1 et 3, du règlement no 3 s'appliquent aussi aux dispositions de droit interne qui prescrivent que l'institution d'assurance pension est seulement tenue de servir des prestations au titre de l'aide en cas de tuberculose pour l'enfant d'un assuré lorsque le traitement a lieu sur le territoire national. b) Les articles 20, paragraphe 1, et 23, paragraphes 1 et 3, du règlement no 3 s'appliquent aussi à un droit à une aide en cas de tuberculose, revendiqué à l'égard de l'institution d'assurance pension, lorsque le travailleur affilié à l'assurance pension est simultanément assuré contre les risques de maladie et peut faire valoir un droit à des soins pour son enfant à l'égard de l'institution d'assurance maladie, quel que soit le lieu du traitement. La compétence interétatique de l'institution d'assurance pension, fondée sur le droit communautaire, n'empêche pas le droit national d'attribuer la compétence définitive à l'institution d'assurance maladie, dans le cadre des rapports internes entre celle-ci et l'institution d'assurance pension.

( 1 ) Traduit de l'allemand.