CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. CARL OTTO LENZ

présentées le 28 février 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

A.

La procédure de violation du traité à laquelle se rapportent les présentes conclusions a pour objet la question de savoir si la République italienne a rempli correctement les obligations qui découlent du règlement (CEE) n° 1360/78 du Conseil du 19 juin 1978« concernant les groupements de producteurs et leurs unions» ( 1 ).

Après une laborieuse procédure législative — les premières propositions de la Commission remontent à l'année 1967 —, le Conseil avait adopté, le 19 juin 1978, le règlement précité qui devait résoudre les problèmes de structure agricole dans certaines régions de la Communauté. Son but était d'améliorer la commercialisation d'une série de produits agricoles en Italie, dans certaines régions de France ainsi qu'en Belgique. Pour y parvenir, la formation de groupements de producteurs (et leurs unions) devait être encouragée. Cet « encouragement » consistait en l'obligation faite aux États membres d'assumer une partie des frais de fondation et d'exploitation des groupements de producteurs, tandis qu'une part dont le montant se situait entre 25 et 50 % des aides nécessaires devait leur être remboursée par le Fonds d'orientation et de garantie agricole. Le règlement régit en détail la reconnaissance des groupements de producteurs, leur activité ainsi que leur financement. Son article 6, paragraphe 3, donne mission aux institutions communautaires de fixer certaines modalités d'application; selon l'article 19, il incombe aux États membres de communiquer à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l'application de ce règlement, qu'ils ont eux-mêmes adoptées.

Le 20 octobre 1978, la République italienne a promulgué la loi n° 674, « relative aux groupements de producteurs ». L'article 1er, alinéa 1, de cette loi dispose: « La présente loi a pour but de compléter le règlement (CEE) n° 1360 du Conseil des Communautés européennes du 19 juin 1978... » La loi doit donc compléter le règlement n° 1360/78. Cette loi est une loi-cadre, puisque, d'après le droit constitutionnel italien, la réglementation des domaines abordés entre dans la compétence des régions et des deux provinces autonomes. Au cours du temps, la plupart des provinces ont donné suite à la mission législative contenue dans la loi-cadre; toutefois, lors de la procédure orale dans cette affaire, la législation d'exécution n'était pas encore adoptée dans deux régions (val d'Aoste et Frioul), ainsi que dans deux provinces autonomes (Bolzano et Trente).

La requérante a rempli sa mission de fixer les modalités d'application en adoptant les règlements (CEE) nos 2083/80 ( 2 ) et 2084/80 ( 3 ), l'un et l'autre du 31 juillet 1980.

Nous sommes ainsi en présence d'une réglementation complexe, à plusieurs niveaux:

1) le règlement (CEE) n° 1360/78 du Conseil du 19 juin 1978;

2) les règlements (CEE) nos 2083/80 et 2084/80 de la Commission, du 31 juillet 1980;

3) la loi italienne n° 674 du 20 octobre 1978, ainsi que

4) les lois régionales italiennes qui entretemps ont été promulguées dans dix-sept régions.

La requérante reproche actuellement à la République italienne d'avoir, d'une part, trop et, d'autre part, trop peu, réglementé. Elle estime, en particulier, que la République italienne a violé ses obligations découlant du règlement (CEE) n° 1360/78 du Conseil,

— en prévoyant dans la loi n° 674 ainsi que dans la législation régionale d'application, des conditions d'octroi et de retrait de la reconnaissance des groupements de producteurs et de leurs unions, autres que celles prévues par le règlement du Conseil,

— en maintenant dans la législation régionale des dispositions concernant les domaines relevant de la compétence exclusive de la Communauté, ainsi que des dispositions reproduisant des règles communautaires, et

— en omettant d'adopter, dans une partie de son territoire, la législation complémentaire nécessaire à l'application du règlement du Conseil.

B.

A notre avis, la requête aborde quatre groupes de problèmes que nous traiterons successivement:

1) la compatibilité avec le droit communautaire des dispositions italiennes relatives aux conditions d'octroi et de retrait de la reconnaissance des groupements de producteurs;

2) la réception de certaines dispositions du droit communautaire dans la législation italienne;

3) l'inactivité de certains législateurs régionaux;

4) le problème particulier de l'adoption de règlements d'exécution par le conseil de la région de Piémont.

1. La compatibilité avec le droit communautaire des dispositions italiennes rektives aux conditions d'octroi et de retrait de la reconnaissance des groupements de producteurs

a) Les articles 4 à 7 du règlement (CEE) n° 1360/78 régissent la reconnaissance de groupements de producteurs par les États membres. L'article 6, paragraphe 1, sous c), oblige ces groupements à réglementer dans leurs statuts la nature de leur activité. A cet égard, cette disposition met alternativement à leur disposition deux catégories principales d'activités: — l'une normative: le groupement de producteurs établit les règles de livraison et de commercialisation d'après lesquelles ses membres vendent leur production; il contrôle leur observation; — l'autre économique: le groupement de producteurs intervient lui-même sur le marché. L'activité économique du groupement de producteurs peut s'exercer de trois manières différentes. La réglementation communautaire prévoit qu'il peut offrir ses produits sur le marché: 1) soit au nom et pour le compte des membres; 2) soit pour le compte des membres, mais au nom du groupement de producteurs; 3) ou au nom et pour le compte du groupement de producteurs. Selon le règlement communautaire, le choix entre ces formes d'action est laissé à la liberté de ces groupements. L'article 2, alinéa 2, de la loi italienne n° 674 contient également des dispositions relatives au contenu impératif des statuts des groupements de producteurs. Ceux-ci doivent « entre autres » prévoir: «... 4) que le groupement adopte des règlements en vue de son fonctionnement; qu'il établit des groupements de production et de commercialisation; qu'il conclut, en qualité de représentant de ses propres membres, des contrats concernant la cession..., le stockage et la commercialisation de ses produits. ... 8) qu'il encourage la création de coopératives... ». La requérante estime que cette réglementation n'est pas compatible avec le règlement (CEE) n° 1360/78. A son avis, les règles italiennes sont plus restrictives que les règles communautaires. Ainsi, les statuts des groupements de producteurs doivent impérativement prévoir que le groupement conclut des contrats en qualité de représentant de ses propres membres. La loi italienne limiterait ainsi les formes d'action économique de ces groupements à la première des trois possibilités contenues dans le règlement communautaire, les deux autres possibilités seraient donc exclues, parce qu'elles ne sont pas expressément mentionnées. Comme la loi italienne régit les activités des groupements de producteurs jusque dans le détail, il n'y a pas lieu de supposer que des possibilités supplémentaires d'action seraient permises. La défenderesse objecte à cette thèse que la loi n° 674 ne régirait pas l'activité des groupements de producteurs de manière définitive. Cela résulterait déjà du texte même de l'article 2 selon lequel leurs statuts devraient contenir notamment une série de dispositions. Les groupements de producteurs seraient libres d'admettre dans leurs statuts des dispositions complémentaires. En particulier, il ne serait pas exclu qu'ils se prononcent en faveur des deux autres formes d'action mentionnées dans le règlement communautaire. Il serait naturel qu'un groupement de producteurs puisse intervenir également en son propre nom sur le marché. En revanche, son intervention en représentation de ses membres ne serait pas naturelle, de sorte que le statut devrait prévoir une habilitation en ce sens. Au reste, les groupements de producteurs ne seraient pas tenus de choisir précisément cette forme d'action; ils seraient uniquement obligés d'adopter, conformément aux statuts, l'instrument d'action nécessaire pour pouvoir également l'utiliser en cas de nécessité. Nous estimons qu'il y a lieu de distinguer ici deux problèmes. D'une part, la question de savoir si l'obligation d'insérer une forme déterminée d'action dans le statut du groupement de producteurs est compatible avec l'article 6 du règlement; d'autre part, celle de savoir si, du fait qu'une certaine forme d'action est expressément mentionnée dans la loi n° 674, d'autres genres d'activités du. groupement de producteurs sont effectivement exclus. L'obligation d'habiliter le groupement de producteurs à agir en représentation de ses membres nous semble être réellement en contradiction avec le règlement communautaire. En effet, selon la législation italienne, la reconnaissance pourrait être refusée à des groupements de producteurs lorsqu'ils se décident pour l'une des deux formes d'action prévues dans le règlement communautaire et lorsqu'ils n'adoptent pas dans leurs statuts la forme d'action prévue à l'article 2, paragraphe 2, n° 4, de la loi n° 674, bien qu'ils aient un droit à la reconnaissance d'après le règlement (CEE) n° 1360/78. Cette constatation ne peut pas être infirmée en faisant observer que cette obligation n'aurait qu'un caractère formel et n'obligerait pas les groupements de producteurs à faire usage de cette forme d'action. Le statut du groupement de producteurs régit en principe les relations entre ses membres et le groupement lui-même. La réglementation italienne contraint les membres du groupement de producteurs à accorder à celui-ci une habilitation qu'ils ne voulaient peut-être pas conférer et qui, surtout, n'est pas exigée par le droit communautaire. A cet égard, il faut estimer avec la Commission que la réglementation italienne est en réalité plu; restrictive que la réglementation communautaire. En ce qui concerne l'exclusion des autres formes d'action économique, nous ne pouvons, cependant, pas suivre la thèse de la requérante. La défenderesse a relevé à bon droit que la réglementation de l'article 2, paragraphe 2, de la loi n° 674 n'était pas définitive. Cela résulterait déjà du texte même de la loi; au reste, la possibilité de choisir les deux autres formes d'action découlerait de la nature juridique du groupement de producteurs. A cette argumentation, la requérante oppose la systématique de la loi. La réglementation par celle-ci de nombreux problèmes de détail ferait naître l'impression d'une réglementation définitive. Nous sommes ici en présence de deux interprétations différentes du droit national. Si le gouvernement national intéressé présente une interprétation tout à fait plausible de sa législation, la Cour devrait considérer cette interprétation comme exacte. Il ne suffit pas que la requérante lui oppose simplement une interprétation différente et contraire. Elle devrait plutôt présenter des arguments solides, par exemple des références à la pratique nationale ou à des décisions juridictionnelles. Elle a, toutefois, reconnu qu'elle ne disposait pas de tels arguments. Pour finir, il nous faut encore étudier brièvement l'obligation, contenue dans l'article 2, paragraphe 2, n° 8, de la loi n° 674, de promouvoir la création de coopératives ou d'autres formes d'associations. Il se peut qu'une telle activité soit judicieuse, mais nous ne trouvons dans le règlement communautaire aucune base pour la prévoir impérativement dans les statuts des groupements de producteurs et pour en faire dépendre la reconnaissance de ces derniers.

b) Notre réponse à la question de savoir si la réglementation italienne du retrait de la reconnaissance des groupements de producteurs est compatible avec le droit communautaire découle nécessairement de ce que nous avons dit jusqu'ici. Les articles 4 et 5 de la loi n° 674 prévoient, logiquement, le retrait de la reconnaissance lorsqu'un groupement de producteurs viole gravement et de manière répétée des dispositions du droit communautaire et de la législation nationale. Cette disposition permet donc de retirer la reconnaissance des groupements de producteurs lorsque des dispositions nationales qui, de leur côté, sont en contradiction avec le droit communautaire sont violées. Nous songeons ici aux deux conditions de la reconnaissance que nous venons de qualifier de contraires au droit communautaire. Les développements relatifs à la reconnaissance des groupements de producteurs et à leur retrait que nous avons présentés à propos de la réglementation du législateur italien s'appliquent logiquement aussi aux lois régionales ( 4 ) qui ou bien ont reçu ces dispositions ou bien y renvoient.

2. La réception de certaines dispositions du droit communautaire dans la législation italienne

La requérante critique, en outre, le fait que certaines lois régionales adoptées pour la mise en œuvre de la loi n° 674 contenaient des dispostions particulières du règlement (CEE) n° 1360/78. Ce serait illégal parce qu'une confusion serait ainsi créée quant à l'origine et au caractère juridique de ces dispositions. Le gouvernement italien estime que ce grief n'est pas fondé; d'une part, certaines règles du droit communautaire ne sont reproduites que d'une manière insignifiante dans les lois régionales; d'autre part, les autorités et les juridictions italiennes sont tout à fait conscientes du fait que, par son contenu, la réglementation contenue dans la législation relative aux groupements de producteurs repose sur le droit communautaire.

Dans l'avis motivé ainsi que dans la requête, la requérante formule ce grief à l'égard d'une série de lois régionales italiennes, mais elle ne mentionne, à titre d'exemple, que la loi de la région de Lombardie du 19 novembre 1980. Vu l'importance que l'avis motivé revêt pour la limitation de l'objet du litige, à notre avis, seule la loi mentionnée de la région de Lombardie doit être examinée à cet égard. Étant donné l'argumentation imprécise de la requérante, nous estimons inadmissible d'examiner la législation des autres régions — dans la mesure où elle existe. Un tel examen empiéterait sur les droits de la défense de la République italienne qui ne s'est exprimée sur ce point qu'à propos de la situation juridique en Lombardie.

En réalité, ce n'est que dans les articles 3 et 4 de la loi régionale de Lombardie que l'on rencontre des règles particulières extraites des articles 5 et 6 du règlement (CEE) n° 1360/78. A la suite de l'arrêt de la Cour de justice du 7 février 1973 rendu dans l'affaire 39/72 ( 5 ) nous estimons que cette manière d'agir d'un législateur national est illicite. Nous nous permettons d'en citer l'attendu 17:

«... Par l'utilisation de ce procédé, le gouvernement italien a créé une équivoque... en ce qui concerne la nature juridique des dispositions applicables... Aux termes des articles 189 et 191 du traité, les règlements sont, en tant que tels, directement applicables dans tout Etat membre et entrent en vigueur, en vertu de leur seule publication au Journal officiel des Communautés européennes... Dès lors sont contraires au traité toutes modalités d'exécution dont la conséquence pourrait être de faire obstacle à l'effet direct des règlements communautaires et de compromettre ainsi leur application simultanée et uniforme dans l'ensemble de la Communauté. »

La Cour de justice est parvenue à cette opinion en examinant un règlement italien qui avait décidé que les dispositions d'un règlement communautaire devaient, du fait de celui-ci, être « considérées comme reçues ». Si déjà une telle réception globale de dispositions d'un règlement communautaire dans le droit national est illicite, le fait de ne recevoir de manière sélective dans le droit national que certains passages d'un règlement communautaire ne peut pas non plus être licite. Pour mieux expliquer l'insécurité juridique qu'un tel acte peut provoquer, indiquons que tant le législateur communautaire que le législateur national peut décider à tout moment des modifications aux règles juridiques alors en vigueur. Si le droit communautaire et le droit national divergeaient ainsi quant à leur contenu, chaque agent économique travaillant sur le marché pourrait se demander à quel droit il doit s'en tenir.

3. L'inactivité de certains législateurs régionaux

Le règlement (CEE) n° 1360/78 est entré en vigueur le 26 juin 1978. Il était applicable dès l'entrée en vigueur des règlements (CEE) nos 2083/80 et 2084/80, le 8 août 1980. La loi n° 674 de la République italienne est datée du 20 octobre 1978. Toutefois, à la fin encore de la procédure orale dans cette affaire, on a pu constater que, jusqu'à cette date, des mesures législatives d'exécution n'avaient pas encore été adoptées dans deux régions, à savoir le val d'Aoste et le Frioul, ainsi que dans deux provinces autonomes, Trente et Bolzano.

Il peut, tout d'abord, paraître étonnant que des mesures nationales d'exécution doivent être adoptées pour mettre en œuvre un règlement qui est obligatoire dans toutes ses parties et s'applique directement dans chaque État membre. Cela surprend d'autant plus que le règlement (CEE) n° 1360/78 n'indique pas concrètement quelles mesures doivent être prises et ne prescrit pas jusqu'à quelle date les mesures citées doivent être adoptées. Son article 19 renferme seulement l'obligation pour les États membres de rendre compte de l'application du règlement. Toutefois, on peut constater, en examinant les dispositions particulières de celui-ci, que des mesures d'exécution nationales sont nécessaires. Ainsi, conformément à son article 5, paragraphe 2, les États membres concernés peuvent étendre le cercle des membres des organisations de producteurs. En vertu de l'article 6, paragraphe 1, sous h), le contrôle de la comptabilité des groupements de producteurs peut être ordonné; selon l'article 10, les aides à verser au titre des trois années suivant la date de reconnaissance des groupements de producteurs peuvent être versées en cinq ans. Tout cela nécessite des mesures d'exécution détaillées. Au reste, il est nécessaire de réglementer — et les lois régionales italiennes déjà adoptées l'ont fait — qui est compétent pour la reconnaissance des groupements de producteurs et quels documents doivent être joints à la demande de reconnaissance. Enfin, il faut déterminer les organismes qui doivent verser les aides prévues conformément à l'article 10. Tant que ces points ne sont pas réglementés par le législateur, le règlement (CEE) n° 1360/78 ne peut pas avoir d'effet pratique en dépit de son applicabilité immédiate.

Comme ce règlement n'indique pas la date à laquelle les dispositions nationales d'exécution doivent être prises, il reste à examiner jusqu'à quelle date au plus tard ces mesures auraient dû l'être. Quelle que soit la solution, soit la date à laquelle ledit règlement devait être effectif, soit la date la plus tardive possible à laquelle les aides devaient être versées, selon son article 10, au moment où le recours a été formé, le délai dans lequel le législateur italien aurait dû agir était expiré. Comme il ne l'a pas fait pour certaines régions de son territoire, il faut constater que, dans cette mesure, la République italienne n'a pas accompli ce qui était nécessaire pour remplir pleinement ses obligations découlant du règlement (CEE) n° 1360/78.

4. Le problème particulier: l'adoption de règlements d'exécution par le conseil de la région du Piémont

Dans le domaine de la législation régionale italienne, la requérante critique encore l'article 12 de. la loi régionale du Piémont du 22 avril 1980. D'après cette disposition, le conseil régional arrête, par voie de règlement, les modalités d'application concernant les critères auxquels doivent répondre les normes communes de production et de commercialisation, le minimum de superficie de culture, le nombre minimal de membres des organisations de producteurs, la fixation des produits concernés, ainsi que la détermination des frais susceptibles de bénéficier d'une aide. La requérante y voit un empiétement sur le pouvoir législatif qui appartient aux institutions communautaires conformément aux articles 6, paragraphe 3, et 11, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 1360/78. En revanche, la défenderesse souligne le fait que ce pouvoir législatif ne constituerait qu'une habilitation à arrêter des dispositions régionales en vue de la mise en œuvre de règles d'exécution de droit communautaire. Cela résulterait déjà du texte même de la disposition qui renvoie expressément aux compétences des institutions communautaires conformément à l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 1360/78.

On pourrait voir dans le passage qui ordonne de respecter les compétences communautaires selon l'article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1360/78, une sorte de clause dépourvue d'effet. Toutefois, nous inclinons en faveur de la thèse selon laquelle cette disposition revêt quelque importance pour plusieurs raisons. D'une part, la région du Piémont a promulgué sa loi à une date où les institutions communautaires n'avaient pas encore décidé les modalités d'application prévues à l'article 6, paragraphe 3, du règlement. Ces modalités auraient dû être établies dans les six mois à compter de l'entrée en vigueur de celui-ci, donc jusqu'au 26 décembre 1978. Cependant, comme nous le savons, les règlements de la Commission ne datent que du 31 juillet 1980. Le législateur de la région du Piémont ne pouvait donc pas encore savoir de manière concrète quelles mesures d'exécution devraient être éventuellement nécessaires. On ne peut donc pas lui reprocher de s'être réservé l'instrument juridique pour la promulgation de mesures d'exécution, après que les institutions communautaires ont déjà retardé de plus d'un an l'applicabilité du règlement (CEE) n° 1360/78 en violant son article 6, paragraphe 3. Au reste, il faut relever que, dans le cas de l'article 12 de la loi régionale du Piémont, il s'agit d'un pouvoir législatif qui doit être exercé en tenant compte des décisions des institutions communautaires. Voir déjà dans ce pouvoir législatif une usurpation de compétences de la région du Piémont serait aller trop loin. Si nous considérons que l'activité législative de cette région et celle exercée par les institutions communautaires se sont déroulées parallèlement dans le temps, le traité ne peut être violé que si la région du Piémont fait effectivement usage de ce pouvoir législatif d'une manière qui enfreint le règlement (CEE) n° 1360/78 et les deux règlements d'exécution. Toutefois, la requérante n'a rien allégué à ce sujet. Au reste, son affirmation selon laquelle les règlements d'exécution ne laissent plus aucune marge de décision aux États membres est inexacte. Pour le moins, l'article 2 du règlement (CEE) n° 2083/80 renferme l' autorisation de fixer les dimensions minimales des groupements de producteurs par dérogation au cas normal. Ici, à tout le moins, nous trouvons donc une marge pour des mesures législatives nationales.

5.

En terminant, nous voudrions encore prendre brièvement position sur un problème qui a occupé une certaine place dans la procédure écrite et orale, mais qui ne nous semble cependant pas d'une importance déterminante.

Pour sa défense, le gouvernement italien a indiqué notamment que, dans des circulaires, il avait signalé aux régions que le droit communautaire avait la primauté et que d'éventuelles dispositions de la loi n° 674 qui seraient en contradiction avec le règlement (CEE) n° 1360/78 ne seraient pas applicables. Nous doutons que de telles circulaires du gouvernement puissent revêtir une importance juridique pour les institutions législatives des régions et des provinces autonomes, car il ne nous semble pas possible de déroger par des instructions administratives à des décisions du législateur national. Mais le fait que ces circulaires n'ont pas atteint leur but, tout au moins dans la mesure où certaines lois régionales contiennent des violations du traité (par « réception » de droit communautaire), nous semble essentiel.

C.

En conclusion, nous vous demandons,

1) de constater que la République italienne, — en prévoyant, dans la loi n° 674 du 20 octobre 1978 et dans la législation régionale d'application, des conditions d'octroi et de retrait de la reconnaissance des groupements de producteurs, autres que celles prévues par le règlement (CEE) n° 1360/78 du Conseil, — en maintenant dans la législation régionale des dispositions reproduisant des règles communautaires, et — en omettant d'adopter, dans une partie de son territoire, la législation complémentaire nécessaire à l'application du règlement n° 1360/78 du Conseil, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement (CEE) n° 1360/78 du Conseil, du 19 juin 1978, concernant les groupements de producteurs et leurs unions;

2) pour le reste, de rejeter le recours;

3) de condamner la République italienne aux trois quarts et la Commission à un quart des dépens.

( *1 ) Traduit de l'allemand.

( 1 ) JO L 166, 1978, p. 1.

( 2 ) JO L 203, 1980, p. 5.

( 3 ) JO L 203, 1980, p. 9.

( 4 )

( 5 ) Arrêt du 7 février 1973 dans l'affaire 39/72, Commission des Communautés européennes/République italienne, Rec. 1973,p. 101, 113.