3.

S'il n'est donc nullement superflu d'interpréter aussi les autres dispositions du traité citées par la Cour de cassation, nous nous proposons d'aborder en premier lieu maintenant, comme nous l'avons annoncé, le groupe des problèmes qui concernent les articles 30 et suivants du traité CEE. Sous cet angle il s'agit de savoir si une réglementation nationale qui, pour la vente de tabacs manufacturés au consommateur, impose un prix fixe qui est déterminé par les fabricants ou par les importateurs, peut être considérée comme une mesure d'effet équivalent. L'octroi d'une certaine priorité à l'examen de cette question nous paraît justifié parce qu'elle présente de toute évidence une importance centrale dans la procédure et parce que c'est à elle que les développements les plus fouillés ont été consacrés. Le problème des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation a déjà plusieurs fois joué un rôle dans la jurisprudence. Celle-ci a ainsi clarifié une série d'aspects, dont nous pouvons aussi partir ici. Nous rappellerons, par exemple, que la Cour de justice s'est déjà à maintes reprises fondée sur les définitions que la Commission a déjà très tôt données dans sa directive 70/50. Il en a notamment été ainsi dans les affaires 155-73 (Giuseppe Sacchi, arrêt du 30. 4. 1974, Recueil, 1974, p. 409) et 74-76. De même, la jurisprudence a aussi précisé que les mesures visées sont seulement celles qui se rapportent directement aux importations. Il faut également songer à celles qui influencent les importations indirectement, comme par exemple aux mesures qui touchent la production ou d'autres stades de la commercialisation. On se reportera, par exemple, à ce sujet à l'arrêt qui a été rendu dans les affaires 3, 4 et 6-76 (Kramer, arrêt du 14. 7. 1976, Recueil, 1976, p. 1279) ou à l'arrêt dans l'affaire 65-75 (Riccardo Tasca, arrêt du 26. 2. 1976, Recueil 1976, p. 291). Dans ces conditions, il n'est pas surprenant de constater que la définition générale des mesures d'effet équivalent, qui revient sans cesse dans la jurisprudence la plus récente, soit très large puisqu'elle considère comme mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative (voir, par exemple, l'arrêt du 11. 7. 1974 dans l'affaire 8-74, Procureur du Roi/Benoît et Gustave Dassonville, Recueil, 1974, p. 852) toute réglementation commerciale des États membres qui est susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire. Avant d'examiner les faits du présent litige à la lumière de cette jurisprudence, l'ample discussion qui a eu lieu sur ce point nous porte à formuler deux constatations qui peuvent être faites sans difficulté. Vous vous rappellerez, Messieurs, qu'au cours de la procédure il a aussi été renvoyé à la jurisprudence sur les régimes des prix maxima qui est contenue dans les arrêts 65-75 (Riccardo Tasca, arrêt du 26. 2. 1976, Recueil, 1976, p. 291) et 88 à 90-75 (Société SADAM et autres/Comité interministériel des prix et Ministre de l'industrie, du commerce et de l'artisanat et autres, arrêt du 26. 2. 1976, Recueil, 1976, p. 323). Pour nous il est manifeste que les différences en ce qui concerne les faits privent ces décisions d'un intérêt direct pour la présente procédure. Les arrêts précités avaient pour objet des prix maxima fixés par l'autorité nationale, dont le niveau était susceptible d'avoir un effet d'entrave sur les importations. De pareils effets n'existent pas dans le cas d'un régime de prix fixes comme celui de l'espèce, car les prix maxima dont il est ici question, et qui sont ensuite déclarés obligatoires, sont librement déterminés — pour nous borner à eux — par les importateurs, c'est-à-dire que la possibilité qui est laissée à ces derniers de choisir le niveau de prix leur permet de déterminer eux-mêmes les chances d'écoulement des produits importés. La deuxième observation préalable que nous voudrions faire se rapporte à un argument en faveur du régime belge des prix fixes, qui pourrait être déduit, a-t-on dit, de la directive 70/50 de la Commission. Cette directive opère une distinction entre les mesures qui ne s'appliquent pas indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés (article 2) et les mesures régissant la commercialisation des produits, qui s'appliquent indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés (article 3). L'article 2 cite explicitement, au paragraphe 3, alinéas a) à e), diverses mesures concernant les prix. Dans ces conditions et compte tenu du fait que la mesure belge, qui s'applique indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés, ne tombe donc pas sous le coup de l'article 2 mais relève à la rigueur de l'article 3, on a estimé pouvoir en conclure que, comme l'article 3 ne parle pas expressément de mesures relatives aux prix, la norme belge ne peut pas être qualifiée de mesure d'effet équivalent. Cette conclusion ne nous semble pas obligatoire, et cela, non pas seulement parce que de pareilles déductions a contrario commandent d'une manière générale la prudence, mais parce que l'élément selon nous important est plutôt le fait que l'article 3 parle d'une manière tout à fait générale de commercialisation et qu'en présence de cette notion, il n'existe sûrement aucun motif d'exclure précisément les mesures en matière de prix. Au surplus, il est important de noter qu'à l'argumentation reproduite ci-dessus on peut sans plus opposer la définition très large de la notion de mesures d'effet équivalent qui a été élaborée par la jurisprudence. Si les deux considérations que nous venons de développer ne sont donc pas de nature à contribuer à la solution du problème qui nous occupe, nous devons maintenant tenter de cerner les enseignements qui se dégagent à cette fin de ladite définition générale formulée par la Cour de justice. Sous cet angle, nous pouvons nous borner à la question de la détermination des prix par les importateurs et négliger celle de la fixation des prix par les fabricants nationaux. Pour les échanges interétatiques, ce dernier aspect n'aurait en effet de l'importance que si les détaillants, qui sont liés par les prix fixés, effectuaient des opérations d'exportation. Or, en raison du système des bandelettes, que la Commission a pertinemment qualifié de mesure légitime de contrôle, de pareilles exportations ne se produisent effectivement pas; il s'opère tout au plus des ventes tout à fait insignifiantes à des frontaliers qui, pour l'appréciation de la réglementation litigieuse, peuvent indubitablement être négligées. En ce qui concerne la détermination des prix par les importateurs, la Commission notamment prétend que les échanges interétatiques s'en trouvent affectés, même s'il ne s'agit pas de mesures dirigées directement contre les importations. En l'absence de prix imposés, les détaillants auraient en effet la possibilité de suivre une politique de prix propre et, partant, de réaliser grâce à des baisses de prix, surtout dans les régions frontalières, un chiffre d'affaires plus élevé, et de contribuer ainsi à un accroissement des échanges commerciaux. Le maintien de la mesure, en revanche, entraverait considérablement une évolution dans ce sens. Ainsi, la simple réalisation d'importations parallèles devrait être exclue parce que aucun tabac manufacturé portant une bandelette belge ne se trouve en libre pratique dans d'autres États membres, mais la possibilité d'importer des tabacs manufacturés disponibles sur le marché étranger devrait aussi être écartée, en raison des extraordinaires complications que présente le remboursement de la taxe sur les tabacs étrangère: la loi allemande sur le régime fiscal des tabacs, par exemple, exigerait la destruction des bandelettes sous contrôle administratif, puis un réemballage. Le détaillant serait donc, ou bien tributaire de la collaboration des importateurs, à l'égard desquels seuls les clients puissants seraient toutefois en mesure de faire valoir leur propre conception en matière de prix, ou bien il faudrait songer à la possibilité que les détaillants deviennent eux-mêmes importateurs au sens de la loi belge et qu'ils fixent alors eux-mêmes les prix, en acquérant les bandelettes nécessaires. A cet égard il faudrait toutefois tenir compte du fait qu'une pareille modification de leur rôle dans la vie économique serait malaisée et coûteuse, et de ce fait uniquement possible pour de puissants opérateurs économiques. De plus, il faudrait avoir présent à l'esprit qu'en raison du système au demeurant légitime des bandelettes, les négociants-importateurs seraient tributaires de la collaboration des fabricants étrangers pour l'apposition des bandelettes. Cette dépendance créerait pour eux la difficulté de ne pas parvenir à faire prévaloir leurs conceptions en matière de prix sur la politique parfois divergente des fabricants, de même que les intéressés se heurteraient dans certains cas à des refus de livraison, en raison des contrats d'exclusivité conclus avec d'autres importateurs. Cette assertion a été étayée au cours de la procédure par de la correspondance produite par Inno, qui se composait de lettres échangées par celle-ci avec des fabricants étrangers ou avec des importateurs exclusifs. Un obstacle capital à de pareils efforts serait enfin constitué par l'impossibilité d'obtenir de l'autorité fiscale belge des bandelettes indiquant un prix inférieur. Ainsi que le montrerait une note du 14 juin 1977 adressée à Inno par l'Inspecteur général belge des droits d'accise, l'autorité fiscale compétente estimerait en effet que des cigarettes de même marque et de même qualité ne peuvent pas simultanément être mises sur le marché avec des bandelettes différentes. Elle se fonderait à cet égard sur le règlement belge portant régime fiscal des tabacs, mais aussi sur la directive du Conseil de 1972, d'après laquelle plusieurs prix maxima de vente au détail pour un même produit ne seraient pas pensables. Pour tous ces motifs, force serait de reconnaître que les détaillants qui voudraient suivre une politique de prix propre, favorisant les ventes, se heurteraient à de très grandes difficultés. Pour les marques étrangères, cette situation serait d'autant plus lourde de conséquences que ces marques devraient d'abord se conquérir une place sur le marché; le régime des prix en vigueur aurait donc pour elles des effets plus graves que pour les produits nationaux. A cela il faut encore ajouter qu'une notable partie des importations belges, en fait plus de la moitié, sont réalisées par des fabricants de tabacs manufacturés belges, qui n'ont très certainement pas le même intérêt que des importateurs tout à fait indépendants à ce que les ventes de produits étrangers s'accroissent. Ce serait certes faire preuve d'irréalisme que de supposer que les petits détaillants en tabacs manufacturés veulent dans une large mesure pratiquer une politique de prix propre, en accordant des rabais. La faible marge bénéficiaire, qui pour les cigarettes s'élève apparemment en Belgique à environ 7,5 % du prix indiqué sur la bandelette, les en empêche du reste. C'est ainsi que, pour justifier sa proposition de ne parler dans la directive du Conseil que de prix de vente au détail fixes, le Comité économique et social a déclaré que les produits de tabacs manufacturés se prêtaient le moins à la vente au rabais, que les détaillants spécialisés ne pouvaient en aucun cas la pratiquer en raison de la marge très faible qui leur est réservée, et qu'elle ne pouvait être pratiquée que par les magasins à rayons multiples, ce qui devait toutefois être considéré comme une pratique de concurrence déloyale. Ces magasins à grande surface travaillent en effet à moindres coûts, grâce à la pratique du libre service, à leurs possibilités favorables d'achat en gros et à la faculté qu'ils ont d'exploiter l'intégralité de la marge bénéficiaire de 10 % prévue pour le commerce de gros et de détail. C'est du reste pourquoi en Belgique, seuls les magasins à grande surface s'efforcent d'obtenir des dérogations aux prix inscrits sur les bandelettes, tandis que l'Association des détaillants en tabac défend âprement le système des prix fixes. Dans cette optique, il n'est donc pas possible de soutenir qu'une entrave aux importations parallèles, s'accompagnant d'une libre formation des prix, réside déjà dans le fait qu'il est malaisé pour un détaillant de devenir importateur. Il est bien sûr certain que cet argument ne vaut pas pour des entreprises comme celle de la demanderesse au principal. Sur les difficultés qu'Inno a rencontrées lorsqu'elle a tenté d'importer elle-même à des prix-bandelette inférieurs, nous remarquerons ce qui suit. Comme nous l'avons entendu, certains fabricants étrangers ont soit invoqué des contrats d'exclusivité conclus avec des importateurs belges, soit refusé pour leurs produits des prix différents, cependant que certains importateurs belges ont refusé d'appliquer des prix différents en faisant valoir que la situation juridique belge ne le permettrait pas. Cette dernière opinion correspond effectivement à l'attitude de l'administration fiscale belge, telle qu'elle s'exprime dans la lettre produite par Inno, que nous avons déjà mentionnée. Si nous nous tournons d'abord vers le point cité en dernier lieu, il apparaît que les autorités belges ne se sont pas prévalues sous cet angle de l'article 58 de la loi de 1969, c'est-à-dire de la disposition qui fait l'objet de l'instance au principal, mais du règlement belge portant régime fiscal des tabacs et de la directive du Conseil de 1972. L'obstacle résultant de l'attitude des autorités fiscales belges a donc son origine, non pas dans le régime des prix fixes pour les tabacs manufacturés, mais dans d'autres prescriptions. Sous ce rapport, il faut en outre constater que les autorités belges invoquent la directive du Conseil à l'appui de leur opinion à tort, car on ne voit pas comment cette directive permet d'en déduire le principe que, pour un même produit, il ne peut exister qu'un seul prix maximal de vente au détail. Quant au règlement belge sur le régime fiscal des tabacs, il importe de noter — et cela parce que les événements que la Cour de cassation est appelée à juger se sont produits en 1972 — que pour justifier son opinion, l'autorité fiscale s'est uniquement reportée à la version modifiée de 1974. Pour le texte qui était en vigueur antérieurement, en revanche, la lettre susmentionnée déclare très clairement que la question de l'apposition de bandelettes pour une valeur inférieure ne se posait pas à l'époque, parce que les ventes au-dessous du prix-bandelette n'étaient alors pas interdites. Les autres obstacles allégués remontent en partie à un comportement de certains fabricants étrangers qui, compte tenu du monopole technique détenu par eux au stade de l'apposition des bandelettes, peut effectivement, comme la Commission l'a pertinemment observé, être considéré comme abusif au sens de l'article 86 du traité, et en partie au fait que les fabricants ont conclu des contrats d'exclusivité pour l'approvisionnement du marché belge avec des entreprises belges, ce qui permet certes de se poser des questions, non seulement parce que les particularités du régime fiscal font que les importations parallèles, comme la Commission les juge dans ce contexte indispensables, ne sont pas possibles, mais aussi parce que les importateurs exclusifs sont dans une large mesure des fabricants belges de tabacs manufacturés. Le système des prix fixes, quant à lui, ne peut pas être considéré comme la véritable cause de la complication des importations parallèles, c'est-à-dire de l'entrave au commerce. Comme une entrave aux échanges découle donc uniquement d'un concours du régime des prix fixes avec le comportement d'autres opérateurs économiques et avec une pratique administrative nationale pour laquelle aucune base ne peut être trouvée dans le régime des prix fixes même, ce régime ne peut pas, selon nous, être jugé incompatible avec l'article 30 du traité. Il nous semblerait plutôt indiqué de s'attaquer aux obstacles perceptibles d'une autre manière, par exemple par des mesures contre les fabricants étrangers fondées sur l'article 86 du traité, par une appréciation plus stricte des contrats d'exclusivité qui excluent les importations parallèles et par une interdiction de la pratique administrative belge concernant les prix-bandelette différents. Pour clôturer en quelque sorte ces constatations, nous ajouterons toutefois encore une dernière observation, qui est également importante. Au cours de la procédure il est apparu que la réglementation belge sur les prix fixes des produits du tabac a aussi un but économique, celui de protéger le commerce de détail contre la concurrence des magasins à grande surface, entre autres dans l'intérêt du consommateur, qui dispose ainsi d'un réseau de distribution suffisamment dense et offrant un grand choix. Dans son principe, le bien-fondé de ce souci n'est pas non plus mis en doute par la Commission. Celle-ci estime toutefois que cet objectif peut aussi être atteint par d'autres moyens, moins tranchants pour les échanges interétatiques, et la Commission de citer comme mesures pensables l'interdiction de vendre au-dessous du prix d'achat, une limitation des rabais susceptibles d'être accordés au stade du commerce de détail, ou un système d'autorisations pour les détaillants avec comme critère le droit de ne vendre des tabacs manufacturés que dans des points de vente spécialisés. Ce faisant, la Commission songe manifestement à l'article 3 de sa directive 70/50 du 22 décembre 1969, qui parle de mesures régissant la commercialisation, applicables indistinctement, aux produits nationaux et aux produits importés, qui sont considérées comme des mesures d'effet équivalent lorsque leurs effets restrictifs sur la circulation des marchandises dépassent le cadre des effets propres d'une réglementation de commerce. Dans le contexte d'une appréciation des diverses mesures possibles, du point de leur effet d'entrave aux échanges, une pareille considération débouche alors sur la question de savoir si, dans une situation dans laquelle un effet restrictif sur le commerce découle de la combinaison d'un régime de prix fixes et d'autres circonstances (comportement d'autres opérateurs économiques sur le marché, pratique administrative lors de la délivrance des bandelettes), il ne s'imposerait pas plutôt de prendre des mesures, ne posant pas de difficultés particulières, à l'encontre des circonstances concomitantes indiquées, et de qualifier le régime des prix fixes d'adéquat au sens de l'article 3 de la directive de la Commission, au lieu de se prononcer pour la suppression du système des prix fixes et pour l'introduction simultanée des mesures de remplacement recommandées par la Commission. Lorsque l'on songe au fait que cette dernière pense sous ce rapport à des mesures qui vont jusqu'à l'octroi de licences aux détaillants en tabacs manufacturés, il ne fait selon nous aucun doute que la possibilité citée en premier lieu, qui est moins radicale pour la vie économique, devrait être préférée. Même dans l'optique des principes énoncés dans la directive 70/50 de la Commission, il n'est donc pas possible d'aboutir à la conclusion que le régime belge des prix fixes pour les tabacs manufacturés doit être considéré comme une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 30 du traité CEE. Ainsi, et sans qu'il apparaisse nécessaire d'analyser plus avant les diverses nuances de la question posée par la Cour de cassation, le groupe des problèmes qui se rapportent à l'article 30 du traité a lui aussi, selon nous, été examiné à suffisance.