Conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn présentées le 6 juillet 1988. - Bayernwald Früchteverwertung GmbH contre République fédérale d'Allemagne. - Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Allemagne. - Aide à des produits transformés à base de fruits et légumes - Conditions d'octroi. - Affaire 121/87.



Recueil de jurisprudence 1988 page 06273



Conclusions de l'avocat général

++++

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le règlement du Conseil ( CEE ) n° 516/77, du 14 mars 1977 ( JO 1977, L 73, p . 1 ), portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes, modifié par le règlement ( CEE ) n° 1152/78 du Conseil, du 30 mai 1978 ( JO 1978, L 144, p . 1 ), a institué un régime d' aide à la production visant à permettre la fabrication de certains produits transformés à un prix inférieur à celui qui résulterait du paiement d' un prix rémunérateur aux producteurs des produits frais, afin que ces produits puissent être compétitifs par rapport aux produits transformés originaires des pays tiers .

Le règlement ( CEE ) n° 1639/79 du Conseil, du 24 juillet 1979 ( JO 1979, L 192, p . 3 ), a ajouté à la liste des produits visés par le régime d' aide à la production les cerises conservées au sirop relevant de la position ex 20.06 B du tarif douanier commun .

Les articles 3 bis à 3 quater du règlement n° 516/77 ( modifié ) prévoient que le régime d' aide qu' ils instituent est fondé sur des contrats liant les producteurs et les entreprises de transformation, et que lesdits contrats,

conclus pour une durée minimale à déterminer, précisent les quantités de matières premières sur lesquelles ils portent, l' échelonnement des livraisons aux transformateurs et le prix à payer aux producteurs . Aux termes de ces dispositions, il est fixé un prix minimal à payer aux producteurs et le montant de l' aide est fixé de manière à compenser la différence entre le niveau des prix des produits communautaires et celui des produits de pays tiers . Dans chaque État membre, l' aide est versée dès que l' organisme désigné a constaté, en premier lieu, que le transformateur a payé au producteur un prix au moins égal au prix minimal, en second lieu, que les produits ayant fait l' objet de contrats ont été transformés et, en troisième lieu, que les produits issus de la transformation sont conformes aux normes de qualité en vigueur ( article 3 ter, paragraphe 5 ). Ces trois exigences constituent manifestement des conditions d' ouverture du droit à l' aide .

L' article 3 quater dispose que les modalités d' application des articles 3 bis et 3 ter sont arrêtées selon la procédure prévue à l' article 20, c' est-à-dire adoptées par la Commission après consultation du comité de gestion .

Le règlement ( CEE ) n° 1530/78 de la Commission, du 30 juin 1978 ( JO 1978, L 179, p . 21 ), ultérieurement modifié par le règlement CEE n° 1348/80, du 30 mai 1980 ( JO 1980, L 135, p . 66 ), a établi les modalités d' application du régime d' aide . Les considérants de ce règlement mentionnent que, pour assurer le bon fonctionnement du régime d' aide, il y a lieu de prévoir que l' organisme désigné par l' État membre contrôle par sondage le poids et la qualité des produits livrés aux entreprises de transformation et vérifie leur comptabilité-matière qui "doit comporter le minimum d' indications nécessaires aux fins du contrôle de la transformation des produits ayant fait l' objet des contrats ".

Outre qu' il impose la conclusion des contrats par écrit et des vérifications quantitatives et qualitatives, ce règlement de la Commission dispose en son article 4 :

"2 . Les entreprises de transformation intéressées tiennent une comptabilité-matière qui fait apparaître, notamment :

a ) pour chacune des périodes visées à l' article 1er, paragraphe 2 :

- les lots de matières premières achetés et entrés chaque jour dans l' entreprise, en distinguant ceux faisant l' objet des contrats de transformation ou avenants ainsi que les numéros des bulletins de réception éventuellement établis pour ces lots,

- le poids de chaque lot entré ainsi que, pour les lots faisant l' objet des contrats précités, le nom et l' adresse du cocontractant;"

L' article 4, paragraphe 3, prévoit que l' organisme désigné dans chaque État membre procède à des contrôles par sondage et vérifie la "comptabilité-matière" de chaque entreprise de transformation ( dans la mesure où la version allemande et la version française utilisent un seul et même terme pour désigner la comptabilité-matière tant au paragraphe 2 qu' au paragraphe 3 de l' article 4, nous considérons comme synonymes les deux termes différents utilisés dans la version anglaise de ces paragraphes ).

La Bayernwald Froechteverwertung GmbH a sollicité l' octroi d' une aide à la production pour 55 tonnes de guignes transformées en 1980 au titre de six contrats . L' autorité compétente a rejeté cette demande au motif que les bordereaux de livraison, les factures et les calculs présentaient des discordances, et qu' il n' existait pas de comptabilité-matière régulière, conforme à l' article 4, paragraphe 2, du règlement de la Commission . Saisi d' un recours, le Verwaltungsgericht a soulevé le problème de la validité et de la portée dudit article 4, paragraphe 2, et déféré à la Cour la question préjudicielle suivante :

"L' article 4, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 1530/78 de la Commission, du 30 juin 1978 ( JO L 179, p . 21 ) prescrit-il une condition supplémentaire du droit à l' octroi d' une aide à la production, que la Commission des Communautés européennes était en droit d' instaurer sans excéder sa compétence législative, ou bien la disposition susmentionnée prescrit-elle seulement que seule la comptabilité-matière est admise comme moyen de preuve exclusif?"

Le premier point soulevé porte sur la question de savoir si, par l' article 4, paragraphe 2, la Commission a entendu ajouter aux conditions définies par le Conseil à l' article 3 ter, paragraphe 5, du règlement n° 516/77 une condition supplémentaire, alors qu' elle n' y était pas habilitée .

Il ne fait nul doute que la Commission ne peut ni étendre ni modifier les conditions de fond auxquelles le Conseil a soumis l' ouverture du droit à l' aide . D' autre part, la Commission est explicitement habilitée par le Conseil à adopter les modalités d' application des articles 3 bis et 3 ter, le règlement du Conseil n' édictant pas lesdites modalités . Comme l' a déclaré la Cour au sujet d' une réglementation différente mais comparable, à l' occasion de l' affaire 121/83, Zuckerfabrik Franken ( Rec . 1984, p . 2039 ), il nous semble que "cette disposition doit être entendue en ce sens que la Commission est autorisée à adopter toutes les mesures d' application nécessaires ou utiles pour la mise en oeuvre de la réglementation de base, pour autant qu' elles ne soient pas contraires à celle-ci ou à la réglementation d' application du Conseil" ( attendu 13 ).

Des règles relatives à la teneur d' un formulaire de demande et à la tenue des dossiers nécessaires pour garantir que le régime d' aide est dûment appliqué et qu' il n' en est pas fait un usage abusif sont des règles qui, à première vue, nous semblent manifestement entrer dans le cadre de cette délégation de pouvoir . Ce sont des règles qui ne portent pas sur l' aspect matériel du droit à l' octroi de l' aide, mais sur la méthode destinée à établir l' existence de ce droit .

Il reste à examiner la question de la portée de la disposition contestée et à déterminer si les exigences qu' elle pose sont disproportionnées .

Manifestement, la Commission est habilitée, dans certains cas, pour assurer la réalisation des objectifs d' une réglementation et empêcher la fraude, à définir des modalités précises qui doivent être strictement respectées ( cf ., par exemple, affaire 18/76, république fédérale d' Allemagne/Commission, Rec . 1979, p . 343, et affaire 819/79, république fédérale d' Allemagne/Commission, Rec . 1981, p . 21 ). Elle peut ainsi imposer des contrôles physiques ou la production des documents originaux, conditions qui doivent être respectées .

Dans le cas qui nous occupe, s' agissant de faire en sorte, d' une part, que les États membres puissent effectuer les contrôles nécessaires et s' assurer du droit à l' aide, et, d' autre part, que les types d' informations fournis dans les divers États membres soient aussi homogènes que possible, nous pensons qu' il était raisonnable et qu' il entrait dans les compétences de la Commission d' exiger la tenue de la comptabilité-matière, étant entendu que cette comptabilité doit uniquement contenir le minimum d' informations nécessaires pour vérifier la transformation des produits faisant l' objet des contrats en cause . Les indications précises exigées dans la comptabilité-matière ne nous semblent pas excéder ce qui était légitimement requis .

Bien que la forme exacte de la comptabilité-matière ne soit pas définie, et qu' il y ait donc place pour une certaine souplesse, un État membre est en droit de refuser d' octroyer l' aide s' il n' est tenu aucune comptabilité-matière comportant les indications précisées dans le règlement, ou si la comptabilité tenue est incomplète ou inexacte au point de ne pouvoir véritablement être considérée comme une comptabilité-matière faisant apparaître les indications prescrites . En ce sens, la tenue de la comptabilité-matière constitue une condition de l' octroi de l' aide, même si, comme le fait valoir le conseil de Bayernwald, cette exigence n' est pas formulée à titre de "condition ". La comptabilité-matière doit être tenue et pouvoir être contrôlée .

En revanche, dans la mesure où son objet est de permettre de vérifier les quantités précises pour lesquelles l' aide est due, il ne s' ensuit pas qu' il est exclu d' examiner d' autres documents pour déterminer si l' aide est due . Ainsi, en cas de doutes quant à l' exactitude des chiffres figurant dans la comptabilité-matière, l' autorité compétente peut exiger la production d' autres documents pour vérifier l' exactitude de cette comptabilité . De même, nous semble-t-il, le producteur peut fournir d' autres documents pour écarter pareils doutes, pour rectifier des discordances éventuelles ou pour compléter des points ayant été omis par inadvertance . Bien que de telles erreurs puissent jeter le doute quant au droit à l' aide, et qu' il puisse en résulter que le producteur n' est pas déchargé de son obligation de preuve, nous pensons qu' il serait excessif de rejeter globalement l' octroi de l' aide à cause de quelques erreurs et omisions mineures pouvant aisément être rectifiées à l' aide des documents d' origine . Il faut, et c' est là le point important, que soit tenue une comptabilité-matière contenant des indications exactes pour l' essentiel sur les points précisés à l' article 4, paragraphe 2 .

Nous admettons que cette approche laisse une zone d' ombre entre le cas d' une absence totale de comptabilité-matière ( dans lequel il n' existe pas de droit à l' aide ) et le cas d' une comptabilité comportant certaines erreurs mineures aisément rectifiables ( cas dans lequel l' aide est octroyée ). Entre ces deux cas, la charge de la preuve qui incombe à l' entreprise qui n' a pas tenu une comptabilité exacte peut être particulièrement lourde, celle-ci ne pouvant apporter la preuve qu' en produisant des documents originaux, tels que factures ou bordereaux de livraison, le cas échéant . C' est à la juridiction nationale ou à l' autorité nationale qu' il appartient de déterminer, dans chaque cas d' espèce, si une comptabilité est susceptible d' être rectifiée de façon suffisamment claire et fiable pour établir que l' aide est due pour certaines opérations .

Nous pensons donc qu' il y a lieu de répondre à la question déférée dans le sens suivant :

"Il n' a pas été établi que l' article 4, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 1530/78 de la Commission, qui impose de tenir une comptabilité-matière faisant apparaître certaines indications précisées, excédait la compétence législative conférée à la Commission par l' article 3 quater du règlement ( CEE ) n° 516/77 du Conseil, modifié par le règlement ( CEE ) n° 1152/78 du Conseil, et qu' il était entaché d' illégalité pour ce motif; la tenue d' une comptabilité-matière qui soit exacte pour l' essentiel constitue une condition préalable de l' établissement du droit à l' aide, encore que certaines erreurs ou omissions puissent être rectifiées à l' aide d' autres documents ."

C' est à la juridiction nationale qu' il appartient de se prononcer sur les dépens des parties au principal; les frais exposés par la Commission ne peuvent faire l' objet de remboursement .

(*) Traduit de l' anglais .