Conclusions de l'avocat général Fennelly présentées le 23 octobre 1997. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'Etat - Directives 93/53/CEE, 93/54/CEE, 93/113/CE et 93/114/CE - Non-transposition dans les délais prescrits. - Affaire C-316/96.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-07231



Conclusions de l'avocat général

1 Le présent recours en manquement concerne la transposition en droit italien de deux paires de directives du Conseil dans le domaine, généralement parlant, de la santé des animaux. La Commission s'est désistée de l'instance en ce qui concerne l'une de ces directives, alors que la République italienne n'a pas contesté son manquement à transposer deux des autres directives, tout en le contestant en ce qui concerne le quatrième acte.

I - La procédure précontentieuse

2 Les directives en cause dans le présent recours sont les suivantes:

- la directive 93/53/CEE du Conseil, du 24 juin 1993, établissant des mesures communautaires minimales de lutte contre certaines maladies des poissons (1);

- la directive 93/54/CEE du Conseil, du 24 juin 1993, modifiant la directive 91/67/CEE relative aux conditions de police sanitaire régissant la mise sur le marché d'animaux et de produits d'aquaculture (2);

- la directive 93/113/CE du Conseil, du 14 décembre 1993, relative à l'utilisation et à la commercialisation des enzymes, des micro-organismes et de leurs préparations dans l'alimentation des animaux (3), et

- la directive 93/114/CE du Conseil, du 14 décembre 1993, modifiant la directive 70/524/CEE concernant les additifs dans l'alimentation des animaux (4).

3 A la suite de l'adoption d'un décret ministériel du 29 janvier 1997 (5), la Commission s'est désistée de l'instance en ce qui concerne la directive 93/54 qui, partant, ne sera plus examinée dans la suite des présentes conclusions.

4 L'article 20, paragraphe 1, de la directive 93/53 est libellé comme suit:

«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 1er juillet 1994. Ils en informent immédiatement la Commission.»

Les délais de transposition de la directive 93/113, fixés par son article 8, venaient à échéance le 1er janvier 1995, en ce qui concerne l'article 7 (relatif aux obligations d'étiquetage), et le 1er octobre 1994, en ce qui concerne les autres dispositions. L'article 2 de la directive 93/114 fixe son échéance de transposition au 1er octobre 1994. Dans chacun de ces cas, les États membres étaient tenus de faire figurer une référence à la directive dans les dispositions nationales ou dans la publication officielle qui les annonce.

5 N'ayant reçu aucune indication que les directives avaient été transposées dans l'ordre juridique italien, la Commission a ouvert la phase précontentieuse de la procédure prévue à l'article 169 du traité instituant la Communauté européenne (ci-après: le «traité») par l'envoi, le 20 janvier 1995, d'une lettre mettant le gouvernement italien en demeure de lui communiquer un tableau complet des dispositions nationales qui, d'après lui, assuraient la transposition des directives. Par lettre du 27 février 1995, la République italienne a fait savoir à la Commission que les directives avaient toutes été introduites dans la «loi communautaire» annuelle pour 1994 et que, en attendant l'adoption de ce projet de loi, les modalités d'application requises avaient été élaborées. En l'absence d'autres communications de la part des autorités italiennes à cet égard, la Commission a envoyé, le 22 janvier 1996, un avis motivé constatant que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité et des directives et lui accordant un délai supplémentaire de deux mois pour s'y conformer. Par lettre du 15 mars 1996, la République italienne a fait savoir à la Commission que la transposition des directives 93/53 et 93/54 était imminente et que le bureau législatif du département responsable au ministère de la Santé avait transmis au département chargé des politiques de l'Union européenne l'unique disposition de mise en oeuvre des directives restantes.

6 Le présent recours a été engagé par requête déposée à la Cour le 26 septembre 1996. La Commission invoque l'obligation qui incombe aux États membres, en application des articles 189 et 5 du traité, de respecter les délais fixés par des directives et fait valoir qu'il n'est satisfait à cette obligation que lorsque toutes les dispositions des directives en question ont été transposées dans le droit de l'État membre. Comme la République italienne ne lui a pas communiqué les dispositions de transposition de ces directives, la Commission considère qu'elle a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des directives et du traité. En conséquence, elle conclut à ce qu'il plaise à la Cour constater que, en ne mettant pas en vigueur dans les délais prescrits les dispositions internes nécessaires, la République italienne a manqué auxdites obligations, et la condamner aux dépens.

7 La République italienne se défend en faisant valoir, directive par directive, ce qui suit:

- les dispositions nationales de transposition de la directive 93/53 seront adoptées dès que possible. La République italienne a également affirmé au cours de la procédure écrite que la directive avait été partiellement transposée dans l'ordre juridique italien par l'ordonnance ministérielle du 2 septembre 1996, portant des dispositions relatives à la septicémie hémorragique virale et à la nécrose hématopoïétique des poissons en aquaculture, bien que, dans les faits, cet argument a été abandonné à l'audience. Par lettre enregistrée à la Cour le 27 août 1997, la République italienne a attiré l'attention de la Cour sur l'adoption, le 3 juillet 1997, du décret présidentiel n_ 263 (6) qui, d'après elle, assurait la transposition de la directive 93/53. Bien qu'elle ait indiqué à l'audience qu'elle était en train d'étudier l'opportunité d'un désistement d'instance en ce qui concerne cette directive, la Commission n'avait pas encore pris de décision en ce sens au moment de la rédaction des présentes conclusions;

- la directive 93/113 devrait être considérée comme pleinement mise en oeuvre en Italie. Conformément à l'article 3, la République italienne a communiqué à la Commission, le 20 décembre 1994, une liste des enzymes, des micro-organismes et de leurs préparations, dont l'utilisation est admise dans l'alimentation des animaux, qui a ensuite été insérée dans la liste communautaire de ces produits établie par la Commission et publiée le 11 septembre 1996 (7). Entre-temps, conformément à l'article 2, la République italienne a admis temporairement l'utilisation et la commercialisation des produits figurant sur la liste envoyée en décembre 1994 à la Commission, moyennant un certain nombre de restrictions que la Commission avait apportées. La liste corrigée des produits autorisés a été portée à la connaissance de toutes les délégations régionales à la santé («assessorati regionali della Sanità»), ainsi que des associations et organisations professionnelles, par circulaire ministérielle du 26 juillet 1995, et a depuis lors été remplacée par la liste de la Commission. Les obligations d'étiquetage figurant à l'article 7 ont été mises en oeuvre, en partie, par le décret présidentiel n_ 228, du 1er mars 1992 (8), qui transpose diverses directives communautaires relatives aux additifs dans l'alimentation des animaux et, en partie, au moyen des instructions adressées aux services et organismes intéressés, accompagnées de la liste des produits autorisés;

- le règlement nécessaire à la transposition de la directive 93/114 est en cours d'adoption.

II - Analyse des moyens de la Commission

8 La République italienne n'a pas contesté le grief concernant son manquement à mettre en oeuvre dans le délai fixé les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive 93/53, et la Commission n'a pas renoncé à son moyen à cet égard. Quel que soit le contenu du décret présidentiel n_ 263 du 3 juillet 1997, il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour que «l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour» (9), si ce n'est en cas de renonciation au moyen. De même, la République italienne n'a pas cherché à contester le moyen tiré de son manquement à transposer la directive 93/114. En conséquence, nous recommandons que le moyen de la Commission relatif à ces directives soit accueilli.

9 La situation est un peu plus compliquée en ce qui concerne le moyen de la Commission relatif à la directive 93/113, et il s'avère nécessaire d'examiner brièvement certaines de ses dispositions de fond. La règle communautaire de base en la matière, qui a été inscrite à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs dans l'alimentation des animaux (10), prévoit que «seuls les additifs énumérés à l'annexe I [de la directive], et seulement dans les conditions qui y sont indiquées, peuvent être contenus dans des aliments des animaux». Par dérogation à cette disposition, l'article 2, paragraphe 1, de la directive 93/113 exige des États membres qu'ils «admettent temporairement sur leur territoire l'utilisation et la commercialisation des enzymes, des micro-organismes et de leurs préparations dans l'alimentation des animaux, pour autant que sur la base des données disponibles, ces produits ne présentent pas de danger pour la santé humaine ou animale et qu'ils figurent sur la liste établie en vertu de l'article 3» de cette directive. L'article 3 imposait aux États membres de communiquer à la Commission, avant le 1er novembre 1994, la liste des enzymes, des micro-organismes et de leurs préparations (ci-après, pour la facilité: les «produits») qu'ils admettaient en vertu de l'article 2, alors que ceux qui sollicitaient l'inscription d'un produit donné sur la liste devaient, avant le 1er janvier 1996, transmettre à la Commission et aux autres États membres les dossiers selon lesquels ces admissions sont justifiées (11).

10 Sur la base de cette communication, la Commission était tenue de publier, avant le 31 mars 1996, une liste provisoire des produits alors admis dans les États membres (article 4, paragraphe 3), et ensuite, avant le 1er janvier 1997, la liste communautaire définitive des produits autorisés (article 5). L'article 7 institue des exigences d'étiquetage assez détaillées pour diverses catégories de produits.

11 Comme relevé ci-dessus, la Commission n'a publié la liste provisoire des produits admis qu'en septembre 1996. Elle n'a pas pu non plus respecter l'échéance du 1er janvier 1997 pour l'adoption de la liste définitive; en conséquence, la directive 97/40/CE du Conseil, du 25 juin 1997, modifiant la directive 93/113 (12), a prolongé le délai jusqu'au 1er juillet 1998.

12 La Commission n'a pas précisé au cours de la procédure écrite à quels aspects de la directive 93/113, selon elle, la République italienne ne s'était pas pliée, et les arguments de cette dernière étaient dans une large mesure consacrés à démontrer qu'elle avait respecté les obligations fondamentales imposées par les articles 2 et 3. A l'audience cependant, la Commission a précisé que son moyen portant sur cette directive concernait le manquement de la République italienne à mettre en vigueur les dispositions nécessaires à la transposition des articles 2 et 7. D'après elle, l'adoption de la circulaire ministérielle du 26 juillet 1995 établissant la liste italienne des produits autorisés et sa communication aux autorités concernées, invoquées par la République italienne, ne constituent pas une transposition correcte de l'article 2. De même, la Commission fait valoir que ni la circulaire ni le décret présidentiel n_ 228 du 1er mars 1992 ne réalisent une transposition suffisante des exigences d'étiquetage figurant à l'article 7; en particulier, l'article 7 introduit des exigences et critères neufs pour des produits qui ne sont pas couverts par le décret de 1992. La Commission ajoute que, de toute façon, la République italienne est restée en défaut de lui communiquer des mesures de transposition comme le lui imposait l'article 8, paragraphe 2, de la directive.

13 En ce qui concerne l'article 2, la République italienne a accusé la Commission de se montrer excessivement formaliste. La liste nationale qu'elle a communiquée à la Commission en décembre 1994 était de nature provisoire, en attendant l'adoption de la liste communautaire définitive des produits autorisés; en outre, une transposition nationale n'était plus indispensable à la suite de la publication par la Commission des listes nationales coordonnées en septembre 1996.

14 Il appert de l'article 8, paragraphe 1, que la République italienne aurait dû mettre en vigueur avant le 1er octobre 1994 les dispositions nationales nécessaires pour se conformer à l'article 2; il ressort des pièces du dossier qu'elle n'y avait pas procédé avant l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé de la Commission, en mars 1996, ni même à la date de l'audience. Même si cette défense était valable, et rien n'est moins sûr, nous n'estimons pas que la Commission se montre «excessivement formaliste». Le défaut de transposer correctement l'article 2 pourrait, selon nous, avoir des conséquences pratiques importantes, par exemple, pour les producteurs ou utilisateurs potentiels de ce type de produit qui souhaiteraient commercialiser ou utiliser en Italie un produit déterminé, et qui ne disposeraient que de la circulaire pour justifier leurs activités face à l'interdiction générale édictée à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 70/524 du Conseil qui, il faut le supposer, a été entérinée dans l'ordre juridique italien.

15 Selon la jurisprudence constante de la Cour, «de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité» (13). Elle a également constamment dit pour droit qu'«il est particulièrement important, afin que soit satisfaite l'exigence de sécurité juridique, que les particuliers bénéficient d'une situation juridique claire et précise, leur permettant de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales» (14). A notre avis, la circulaire du 26 juillet 1995 invoquée par la République italienne ne crée pas sur son territoire une situation juridique suffisamment claire en ce qui concerne la commercialisation et l'utilisation des produits figurant sur la liste et, partant, ne constitue pas, en ce qui concerne l'article 2, une exécution correcte des obligations de transposition qui lui incombent en vertu de l'article 8, paragraphe 1, de la directive 93/113. La publication dans la série C du Journal officiel des Communautés européennes, qui est réservée aux communications et informations, d'une liste coordonnée des produits autorisés dans les États membres ne redresse pas non plus cette situation au niveau national et ne dispense pas les États membres de leur obligation de transposer l'article 2.

16 La République italienne a prétendu que le décret présidentiel n_ 228 du 1er mars 1992 (15) et la circulaire du 26 juillet 1995 combinés avaient, pour ainsi dire par anticipation, transposé en partie l'article 7 de la directive. Elle ne conteste pas l'argument développé par la Commission à l'audience selon lequel le décret de 1992 visait des enzymes différentes et imposait des exigences différentes de celles que prévoit la directive, mais elle a fait valoir que la circulaire exigeait expressément des destinataires qu'ils respectent les dispositions de la directive. Pour les motifs exposés aux points précédents concernant la valeur d'une circulaire administrative en tant qu'instrument de transposition, nous rejetterions ses arguments sur ce point également.

III - Conclusion

17 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

1) constater que, en ne mettant pas en vigueur dans les délais prescrits les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 93/53/CEE du Conseil, du 24 juin 1993, établissant des mesures communautaires minimales de lutte contre certaines maladies des poissons, à la directive 93/113/CE du Conseil, du 14 décembre 1993, relative à l'utilisation et à la commercialisation des enzymes, des micro-organismes et de leurs préparations dans l'alimentation des animaux, et à la directive 93/114/CE du Conseil, du 14 décembre 1993, modifiant la directive 70/524/CEE concernant les additifs dans l'alimentation des animaux, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces directives et du traité CE;

2) condamner la République italienne aux dépens.

(1) - JO L 175, p. 23.

(2) - Idem, p. 34.

(3) - JO L 334, p. 17.

(4) - Idem, p. 24.

(5) - Gazzetta ufficiale della Republica italiana (ci-après la «GURI») n_ 92, du 21 avril 1997, p. 29.

(6) - GURI n_ 184, du 8 août 1997, p. 4.

(7) - JO C 263, p. 3.

(8) - Supplemento ordinario alla GURI n_ 66, du 19 mars 1992, p. 22.

(9) - Voir, par exemple, l'arrêt du 12 décembre 1996, Commission/Italie (C-302/95, Rec. p. I-6765, point 13).

(10) - JO L 270, p. 1.

(11) - Note sans objet dans la version française.

(12) - JO L 180, p. 21.

(13) - Arrêt du 2 mai 1996, Commission/Grèce (C-311/95, Rec. p. I-2433, point 7).

(14) - Arrêt du 19 septembre 1996, Commission/Grèce (C-236/95, Rec. p. I-4459, point 13).

(15) - Précité à la note 8.