CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

présentées le 26 juin 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

I — Faits déterminants pour apprécier l'affaire

Dans cette affaire, la Cour est saisie d'un recours en indemnité au titre de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE, formé par l'entreprise Meggle Milchindustrie GmbH & Co. Meggle exploite en République fédérale d'Allemagne une laiterie et une entreprise de transformation de lait. A côté d'autres activités, elle fabrique, à partir du lait écrémé, de la caséine et des caséinates qu'elle vend en République fédérale d'Allemagne, dans d'autres États membres et dans des pays tiers. Les ventes de ces produits représentent environ 10 % de son chiffre d'affaires.

Selon Meggle, l'effet cumulé des dispositions relatives à l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers et des dispositions agrimonétaires a provoqué une discrimination au détriment des fabricants de caséine et de caséinates dans les États membres à monnaie forte, notamment des fabricants allemands, dont elle est le chef de file, par rapport aux fabricants des mêmes produits établis dans les États membres à monnaie faible, notamment en France. Meggle s'est adressée en vain tant aux autorités compétentes allemandes qu'au Conseil et à la Commission pour tenter d'obtenir une modification de ces dispositions. Puis, elle a engagé une procédure devant la Cour. Le gouvernement français est intervenu à la procédure, à l'appui des conclusions du Conseil et de la Commission.

Avant d'examiner le recours plus en détail, il nous paraît opportun de faire quelques observations sur la caséine et les caséinates, ainsi que sur la situation de ces produits en droit communautaire, ce qui contribuera déjà à éclaircir le recours sous certains aspects.

I.1. La caséine et les caséinates

Le rapport spécial de la Cour des comptes relatif à l'aide au lait écrémé transformé en caséine et en caséinates (JO 1984, C 41) fournit un aperçu utile du marché de la caséine et des caséinates, ainsi que du régime d'aides qui s'applique à ces produits.

La caséine est obtenue à partir de lait écrémé, par coagulation en milieu acide ou en présence de présure. Ce qui subsiste est un produit insoluble, qui est lavé et séché. Les caséinates sont obtenus à partir de caséine, par addition de sels, ce qui donne un produit final soluble. Ces deux produits très riches en protéines sont utilisés, selon leur qualité, pour la fabrication de denrées alimentaires, de produits pharmaceutiques, de fibres et de colle.

Précédemment, le marché international de ces produits était dominé par la Nouvelle-Zélande. Après l'introduction d'un régime d'aides à la fabrication de ces produits, la production dans la CEE n'a toutefois cessé de croître, de sorte qu'en 1980 la Communauté était devenue le plus important producteur avec 40 % de la production mondiale.

I.2. La situation de la caséine et des caséinates en droit communautaire

En ce qui concerne la situation de la caséine et des caséinates en droit communautaire, il faut constater d'abord que les deux produits ne figurent pas sur la liste des produits agricoles qui constitue l'annexe II au traité CEE. Ces produits ne relèvent donc pas des dispositions des articles 38 à 46 du traité CEE, relatifs à l'agriculture. Bien que le règlement (CEE) no 3033/80 du Conseil, du 11 novembre 1980, déterminant le régime d'échanges applicable à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles (JO 1980, L 323, p. 1), concerne la caséine et les caséinates, l'article 16 reporte l'application du régime instauré eu égard à ces derniers produits jusqu'à une décision du Conseil. Les impositions à l'importation que le règlement prévoit afin de protéger la production nationale ne sont donc pas applicables à la caséine et aux caséinates. Cette constatation est importante puisque, en raison de cette exclusion, ces produits n'entrent pas dans la catégorie de ceux pour lesquels le règlement (CEE) no 974/71 du Conseil (JO 1971, L 106, p. 1) impose de fixer des montants compensatoires monétaires lorsque les conditions qu'il prévoit sont remplies. La caséine et les caséinates relèvent, par conséquent, du tarif douanier commun (position 35.01). Les droits de douane relativement minimes et consolidés dans le cadre du GATT ont dès lors pour résultat que le prix de ces produits à l'intérieur de la Communauté est largement déterminé par leur prix sur le marché mondial.

En raison de leur statut de produits non agricoles, la caséine et les caséinates ne relèvent pas du règlement (CEE) no 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO 1968, L 148, p. 13). L'article 11 de ce règlement prévoit néanmoins, comme une des mesures destinées à favoriser l'écoulement des produits, un régime d'aides à la transformation de lait écrémé en caséine et en caséinates. Ce régime d'aides a été précisé dans le règlement (CEE) no 987/68 du Conseil, du 15 juillet 1968 (JO 1968, L 169, p. 6), et dans le règlement (CEE) no 756/70 de la Commission (JO 1970, L 91, p. 28), remplacé par le règlement (CEE) no 1331/82 (JO 1982, L 150, p. 75), mettant en œuvre le règlement du Conseil. L'aide est différenciée selon que le lait écrémé est transformé en caséine ou en caséinates et en fonction de la qualité du produit fini. L'aide est fixée de manière telle que la recette provenant de la vente du lait écrémé transformé en caséine ou en caséinates corresponde à celle provenant de la vente du lait écrémé transformé en lait écrémé en poudre. Le but du régime est que l'aide parvienne au fabricant de lait écrémé, en créant ainsi à son avantage un autre canal de vente. Il est constant que, par l'effet de ce régime d'aides, la production communautaire de caséine et de caséinates a augmenté sensiblement, tant en quantité qu'en qualité.

I.3. Le recours

Eu égard à ce qui précède, il est incontestable que le prix de la caséine et des caséinates se rattache étroitement au prix d'intervention du lait écrémé en poudre. Comme les producteurs de lait écrémé ont la possibilité de transformer celui-ci en lait écrémé en poudre et de le présenter à l'intervention, le fabricant de caséine devra payer pour le lait écrémé un prix proche du prix d'intervention, diminué des coûts de production du lait écrémé en poudre. Il est vrai que le prix réel du lait écrémé en poudre ne correspondra pas toujours, comme le Conseil et la Commission le prétendent, au prix d'intervention, surtout dans des périodes où l'offre est dense, mais il est certain qu'il aura nettement tendance à se mouvoir dans cette direction. Le prix d'intervention pour le lait écrémé en poudre est converti en monnaie nationale sur la base des taux représentatifs ou taux verts — que la Cour connaît bien — tels qu'ils ont été fixés en 1983 dans le règlement (CEE) no 1223/83 (JO 1983, L 132, p. 33). Comme ces taux s'écartent des taux de change effectifs, le prix de revient du lait écrémé en poudre se situe par conséquent, dans le pays à monnaie forte qu'est la République fédérale d'Allemagne, à un niveau plus élevé qu'en France, pays à monnaie faible. Le Conseil et la Commission ont reconnu que ces inconvénients existaient en principe. Selon Meggle, cette différence désavantageuse dans la position concurrentielle est à l'origine de la forte augmentation des exportations de caséine de France vers la République fédérale d'Allemagne, tandis que Meggle ne peut pas ou ne peut que très difficilement prendre pied sur le marché français. De l'avis de la requérante, trois conclusions importantes se dégagent des nombreuses données statistiques qu'elle a produites. Premièrement, les pays à monnaie faible que sont la France et l'Irlande auraient enregistré une augmentation disproportionnée de leur part dans la production communautaire et dans les exportations vers les pays tiers, alors que la production des Pays-Bas et de la République fédérale d'Allemagne, pays à monnaie forte, aurait stagné relativement. Deuxièmement, les importations en provenance de pays tiers auraient fortement baissé par suite d'une hausse de la production dans les pays à monnaie faible. Troisièmement, les exportations françaises vers la République fédérale d'Allemagne auraient augmenté à cause de l'avantage concurrentiel précité de l'industrie française et des offres de prix plus intéressantes en résultant, tandis que les exportations allemandes vers la France auraient diminué. Le préjudice subi par Meggle en raison de la baisse de ses chances de vendre sur le marché français a été chiffré par elle, sur la base d'un calcul effectué tant selon une méthode abstraite que selon une méthode concrète, à près de 20 millions de DM. L'entreprise requérante estime que ce préjudice lui a été causé par un comportement illicite de la Communauté, à savoir la création de discriminations entre les producteurs français et allemands de caséine et de caséinates du fait de l'application au prix d'intervention pour le lait écrémé en poudre des taux représentatifs, sans que la Communauté ait pris à cet égard des mesures pour compenser les désavantages ainsi engendrés.

II — Appréciation de l'affaire

II.1. Prémisses

Pour apprécier cette affaire, deux faits juridiquement importants sont certains. En premier lieu, le système des taux de change représentatifs dans le secteur agricole peut provoquer des modifications dans les conditions de concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits agricoles. La Cour l'a d'ailleurs reconnu. A l'occasion du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur du lait et des produits laitiers, qui est exprimé en Écus puis converti en monnaie nationale par application des taux représentatifs, la Cour a déclaré ce qui suit dans l'arrêt rendu dans l'affaire 138/78 (Stolting, Rec. 1979, p. 713, attendu 10):

« que, s'il est vrai que, dans certaines opérations, l'application de ces taux de change peut, le cas échéant, apporter des avantages ou des désavantages qui peuvent apparaître comme des discriminations, il n'en reste pas moins que, d'une façon générale, cette application sert à remédier à des situations monétaires qui, en l'absence d'une mesure telle que le règlement no 878/77, aboutiraient à des discriminations beaucoup plus graves, patentes et générales;

que l'adoption du système des taux de change verts, même s'il n'est pas sans inconvénient, est donc justifiée par l'interdiction de discriminations et les exigences d'une politique agricole commune ».

En second lieu, la Communauté n'a pas pris à l'endroit de la caséine et des caséinates de mesures destinées à compenser totalement ou partiellement la répercussion d'éventuels désavantages de l'application des taux représentatifs sur le prix d'intervention du lait écrémé en poudre. Ainsi que nous l'avons déjà fait observer, la Communauté ne pourrait, du reste, pas le faire en ce qui concerne la fixation de montants compensatoires monétaires pour les échanges de caséine et de caséinates, puisque la réglementation en vigueur ne le prévoit pas, cependant que, de plus, les engagements pris dans le cadre du GATT s'y opposent. La solution de rechange serait probablement l'instauration de montants d'aides différenciés par État membre. L'introduction de montants différenciés, à l'instar de ce qui est prévu dans l'organisation commune du marché des graines de colza et de navette ainsi que des graines de tournesol, comme Meggle l'a préconisé, ne peut pas recevoir d'application analogique, ainsi que la Commission l'a expliqué pertinemment, du fait que la caséine et les caséinates ne sont pas des produits agricoles et qu'il manque, par conséquent, une pareille compétence, du moins en ce qui concerne l'application de l'article 43 du traité CEE.

La question se pose alors de savoir si la Communauté aurait dû prendre des mesures au cours de la période visée, comme Meggle le prétend. Il apparaît de l'arrêt cité tout à l'heure, rendu dans l'affaire 138/78, que tel n'est pas nécessairement le cas. Même si certains désavantages se manifestent, la Communauté n'est pas obligée d'agir automatiquement. Ces désavantages constituent alors une partie du risque commercial que l'opérateur économique court sur un marché sur lequel un système de taux de change multiples est appliqué. Le commerçant ne peut pas escompter sans plus que les désavantages que le système de taux représentatifs lui cause, ou les avantages qui lui échappent, soient compensés par la Communauté. Celle-ci n'est tenue d'agir que si les effets des taux représentatifs sont tels que le bon fonctionnement du marché ou de l'organisation de marché s'en trouve entravé. C'est ce qui apparaît de l'économie du règlement (CEE) no 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains Etats membres (JO 1971, L 106, p. 1). En vertu de ce règlement, des montants compensatoires monétaires doivent être introduits pour les produits relevant de son champ d'application s'il est satisfait à la condition centrale énoncée à l'article 1er, paragraphe 3, à savoir l'existence effective ou le risque de perturbation dans les échanges des produits concernés. Nous voudrions faire remarquer que cette disposition est imperative d'après son libellé. Dès lors qu'il n'est pas ou plus satisfait à cette condition, des montants compensatoires monétaires ne peuvent pas être introduits, ou ceux existant doivent être supprimés. Nous renvoyons, à cet égard, à l'arrêt de la Cour dans les affaires jointes 67 à 85/75 (Lesieur, Rec. 1976, p. 391, point 17 des motifs).

L'impossibilité d'introduire des montants compensatoires monétaires dans le cas de la présente espèce n'a pas d'importance. Comme nous l'avons déjà dit, ce n'est pas une conséquence du règlement (CEE) no 974/71, mais du fait que le règlement (CEE) no 3033/80 a été déclaré inapplicable provisoirement à la caséine et aux caséinates. Ce qui importe c'est que le droit communautaire fournit un critère qui oblige la Communauté à agir dès lors que les taux représentatifs ont un effet tel sur les échanges qu'on doit ou peut parler de« perturbations ». Ce n'est que lorsque la Communauté n'intervient pas dans cette situation que l'application desdits taux est illégale et qu'on se trouve en présence d'une discrimination. C'est, du reste, dans cette perspective que la Cour a parlé, dans l'arrêt dans l'affaire 138/78, que nous avons cité il y a un instant, de « désavantages » au lieu de discriminations. La jurisprudence sur les montants compensatoires monétaires a fourni un certain nombre de précisions utiles concernant le critère du risque de perturbations. Le texte même de la disposition en cause montre clairement que la Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour juger de l'existence effective ou du risque de perturbations. C'est ce que la Cour a reconnu dès l'arrêt dans l'affaire 74/74 (CNTA, Rec. 1975, p. 533), où elle a déclaré que non seulement les facteurs monétaires peuvent jouer un rôle, mais qu'il est également loisible de prendre en considération les conditions du marché comme telles. L'arrêt de la Cour dans l'affaire 95/80 (Delahais et autres, Rec. 1981, p. 317) indique qu'il s'agit à cet égard d'apprécier le marché communautaire du produit en cause. L'arrêt déjà cité rendu dans les affaires jointes 67 à 85/75 de même que l'arrêt rendu dans l'affaire 29/77 (Roquette, Rec. 1977, p. 1835) montrent que ce n'est pas à la Commission qu'il incombe de prouver le risque de perturbations, mais que cette preuve appartient au justiciable (respectivement attendus 28 et 14). De manière générale, la jurisprudence de la Cour à cet égard montre que le souci prioritaire n'est pas de protéger l'opérateur contre les désavantages du système de taux de change existant, mais d'assurer le bon fonctionnement du marché ou de l'organisation de marché, ce qui protège donc indirectement l'opérateur économique contre la discrimination dérivant d'une perturbation.

II.2. L'évolution du marché

Parmi les nombreuses données statistiques qui ont été produites devant la Cour, les chiffres suivants nous semblent être importants.

Les chiffres fournis par la Commission et non contestés par Meggle permettent de calculer les pourcentages suivants concernant les parts de marché des quatre principaux pays producteurs de caséine et de caséinates:

en % 1973 1978 1983 République fédérale d'Allemagne 25,2 22,6 17,1 France 39,0 34,9 31,0 Pays-Bas 18,0 24,2 19,0 Irlande 13,0 16,6 19,0

Ces pourcentages font effectivement apparaître le recul de la part de marché allemande, souligné par Meggle, mais aussi, simultanément, une baisse presque similaire, entre 1973 et 1983, de la part de marché française. La dévaluation de la monnaie de cet État n'a donc pas entraîné un accroissement de sa part de marché. De même, le pays à monnaie forte que sont les Pays-Bas n'a pas connu un recul de sa part de marché. Le lien allégué par Meggle entre les monnaies faibles et la position concurrentielle renforcée, d'une part, et les monnaies fortes et la position concurrentielle affaiblie, d'autre part, n'est donc pas démontré par ces chiffres.

Les chiffres fournis par la Commission à l'occasion des mémoires déposés — et qui n'ont pas été contestés non plus par Meggle — permettent également de calculer les pourcentages de hausse de la production, des importations et des exportations à l'intérieur de la CEE, ainsi que des échanges avec les pays tiers durant la période allant de 1973 à 1983:

(en %) CEE RFA France Production 218 234 232 Importations à partir d'Etats membres 278 396 218 Importations à partir de pays tiers 146 -44 -52 Exportations vers des États membres 202 143 263 Exportations vers des pays tiers 577 493 137

Ces pourcentages montrent eux aussi que l'accroissement relatif de la production en République fédérale d'Allemagne n'a pas été inférieur à la moyenne communautaire ni au chiffre constaté pour la France. Les changements qui sont intervenus sont une forte hausse des exportations de France vers d'autres États membres, tandis que les exportations allemandes ont surtout augmenté à destination des pays tiers. Le pourcentage plus élevé d'augmentation des exportations allemandes vers les pays tiers et le chiffre français inférieur ne peuvent pas non plus s'expliquer par les différences qui existent entre une monnaie forte et une monnaie faible. Ce sont sans doute plutôt les différences de qualité qui jouent ici un rôle; les exportations allemandes sur le marché mondial auront surtout augmenté en raison de la qualité plus élevée de la caséine et des caséinates qui y sont fabriqués, comme également le gouvernement français l'a fait remarquer dans son intervention. L'augmentation de la part de marché française à l'intérieur de la Communauté s'explique surtout par le fait que ce pays fabrique de la caséine et des caséinates à des fins de transformation industrielle.

Existait-il, enfin, des perturbations sur ce marché? Nous ne le pensons pas. Les chiffres que nous avons cités sur l'évolution des parts de marché et les pourcentages de hausse de la production, les importations et les exportations à l'intérieur de la CEE, ainsi que les importations et les exportations vers des pays tiers, ne permettent pas de dire que le marché de la caséine et des caséinates ait connu des modifications rapides et non proportionnées, ou des modifications de grande envergure des courants commerciaux. Il ne saurait être question, selon nous, d'une « perturbation » du marché.

III — Conclusion

Comme il n'a ainsi pas été établi que le Conseil et la Commission ont agi illégalement en ne prévoyant pas simultanément, lors de l'application du système des taux représentatifs dans le secteur du lait, un correctif pour la caséine et les caséinates, il n'est pas satisfait à la première condition d'applicabilité de l'article 215, alinéa 2. Il est dès lors devenu superflu d'examiner plus avant les deux autres exigences, à savoir l'existence d'un lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice subi, ainsi que la question de l'évaluation du préjudice lui-même.

Nous concluons, par conséquent, au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens, à l'exception des frais engagés par la partie intervenante.

( *1 ) Traduit du néerlandais.