Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 20 septembre 2001. - République de Finlande contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercices 1996 et 1997 - Primes spéciales pour les taureaux - Procédure à suivre par la Commission. - Affaire C-170/00.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-01007



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Dans la présente affaire, le gouvernement finlandais demande l'annulation de la décision de la Commission du 1er mars 2000 qui exclut du financement par la Communauté certaines dépenses effectuées par les États membres. Cela concerne des dépenses des autorités finlandaises d'un montant de 7 270 885,97 FIM relevant des exercices 1996 et 1997, effectuées au titre de primes pour la viande et déclarées ensuite au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (ci-après la «FEOGA»). La Commission conclut au rejet du recours.

II - Cadre juridique

2. Le financement de la politique agricole commune est régi par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune . Son article 3, paragraphe 1, prévoit le financement de certaines mesures par le FEOGA.

3. L'article 5 du même règlement, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 , dispose ce qui suit:

«[...]

2. La Commission, après consultation du comité du Fonds:

[...]

b) apure avant le 30 avril de l'année suivant l'exercice en cause, sur la base des informations visées au paragraphe 1 point b), les comptes des organismes payeurs.

La décision d'apurement des comptes porte sur l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis.

Elle ne préjuge pas de la prise de décisions ultérieures selon le point c);

c) décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.

Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l'État membre concerné font l'objet de communications écrites, à l'issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les suites à y donner.

En cas d'absence d'accord, l'État membre peut demander l'ouverture d'une procédure visant à concilier leurs positions respectives dans un délai de quatre mois, et dont les résultats font l'objet d'un rapport communiqué à la Commission et examiné par celle-ci, avant une décision du refus de financement.

La Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l'importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.

Un refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt-quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l'État membre concerné des résultats de ces vérifications. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas aux conséquences financières à tirer:

- des cas d'irrégularités au sens de l'article 8 paragraphe 2,

- suite à des aides nationales ou à des infractions pour lesquelles les procédures visées aux articles 93 et 169 du traité ont été engagées.

3. Les modalités d'application du présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 13. Ces modalités portent notamment sur l'attestation des comptes, visée au paragraphe 1, ainsi que sur les procédures relatives aux décisions visées au paragraphe 2.»

4. Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» , exécute entre autres l'article 5, paragraphe 3, du règlement n° 729/70. Son article 8 dispose:

«1. Si, à l'issue d'une enquête, la Commission considère que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique ses constatations à l'État membre concerné, et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l'avenir le respect des règles précitées, ainsi qu'une évaluation des dépenses qu'elle envisage d'exclure au titre de l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70. La communication fait référence au présent règlement. L'État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.

Après l'expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d'arriver à un accord sur les mesures à prendre. La Commission communique ensuite formellement ses conclusions à l'État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission [...].

2. Les décisions visées à l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l'organe de conciliation en application des dispositions de la décision 94/442/CE.

[...]»

III - Cadre matériel et procédural et délimitation de la procédure

5. En avril 1997, les services de la Commission en Finlande ont effectué un contrôle sur place pour vérifier le système de primes pour vaches, taureaux et brebis ainsi que dans le cadre de l'application du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil, du 8 juillet 1996, prévoyant des paiements supplémentaires à faire en 1996 au titre des primes visées dans le règlement (CEE) nº 805/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, et modifiant ce règlement .

6. Le 20 mai 1997, la Commission a adressé aux autorités finlandaises un document en langue finnoise dans lequel elle attirait l'attention du gouvernement finlandais sur les défauts qu'elle a relevés dans le régime de contrôle lors de ses vérifications sur place. La Commission y indiquait qu'elle se réservait le droit de déterminer ultérieurement une position concernant le financement communautaire des dépenses relatives aux primes pour taureaux payées en 1995 et 1996. Elle priait le gouvernement de bien vouloir lui adresser une réponse dans les deux mois de l'envoi du document. Ce document n'a pas été envoyé par lettre, mais par télex. Le gouvernement finlandais signale l'avoir également reçu par fax.

7. Par lettre du 21 juillet 1997, le gouvernement finlandais a répondu au document du 20 mai 1997. Dans sa réponse, il déclare vouloir tenir compte des propositions et considérations de la Commission.

8. Par lettre reçue à la représentation permanente finlandaise le 17 septembre 1998, la Commission a informé le gouvernement finlandais qu'elle se proposait d'exclure du financement une partie des dépenses déclarées pour les années 1996 et 1997. La Commission se fondait à cet égard sur ses constatations que les contrôles n'avaient pas été exécutés selon les règles, un fait qui découlerait également des résultats des vérifications que la Commission avait repris dans une annexe à sa lettre. Au dernier alinéa de cette lettre, la Commission accordait au gouvernement finlandais un délai de deux mois pour y répondre, signalant qu'après expiration du délai et après étude d'une réponse éventuelle, elle organiserait une rencontre bilatérale, avant de tirer des conclusions.

9. L'annexe à laquelle la lettre faisait référence, n'était pas jointe. Après une demande du gouvernement finlandais, la Commission a envoyé cette annexe en date du 11 décembre 1998, jointe à une lettre d'accompagnement qui reprenait le dernier alinéa de la lettre du 17 septembre 1998.

10. Au cours de la procédure, la Commission s'est aussi prévalu d'une version anglaise de la lettre du 17 septembre 1998, avec annexes, qui avait déjà été adressée à la représentation permanente finlandaise le 10 juillet 1998 avec copie au ministère de l'Agriculture et des Forêts.

11. Par la suite, les parties ont échangé plusieurs fois leurs points de vue. Enfin, le gouvernement finlandais a fait savoir par lettre du 5 août 1999 qu'il n'accepte en tout cas pas que la Commission exclue du financement les dépenses antérieures au 22 décembre 1996, à savoir 24 mois avant la date à laquelle l'annexe serait parvenue (22 décembre 1998). Ces dépenses contestées s'élèvent à un montant de 7 270 885,97 FIM.

12. La Commission a néanmoins adopté, en date du 1er mars 2000, une décision excluant du financement communautaire des dépenses correspondant au montant de 7 270 885,97 FIM.

13. C'est à l'égard de cette décision que le gouvernement finlandais a introduit la présente requête, déposée à la Cour en date du 9 mai 2000. Les parties ont exposé leurs points de vue à l'audience du 4 juillet 2001.

14. Devant la Cour, le gouvernement finlandais prétend que la Commission a violé l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. La période de 24 mois qui y est citée est celle qui précède la communication écrite des résultats des vérifications par la Commission à l'État membre concerné. Selon le gouvernement finlandais, cette communication doit répondre aux exigences reprises en détail dans le règlement n° 1663/95. En l'espèce, ces exigences n'étaient remplies qu'après l'envoi, en date du 11 décembre 1998, de l'annexe manquante avec la lettre d'accompagnement qui sont parvenues le 22 décembre 1998.

15. La Commission ne peut se rallier au point de vue du gouvernement finlandais selon lequel la période de 24 mois, citée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 court jusqu'au 22 décembre 1998. Tout au contraire, c'est à juste titre que, dans la décision attaquée, elle a considéré que la période de 24 mois courait jusqu'au 20 mai 1997, date à laquelle elle a envoyé le document sous forme de télex ou de téléfax. Elle était donc en droit d'exclure de financement les dépenses effectuées dans la période du 20 mai 1995 au 20 mai 1997. Elle justifie cette position par l'affirmation que le document du 20 mai 1997 répond aux exigences du droit communautaire. Subsidiairement, la Commission affirme que la version anglaise de la lettre du 17 septembre 1998 est déterminante. Enfin, la Commission conteste que la lettre du 11 décembre 1998 ne serait parvenue au gouvernement finlandais que le 22 décembre 1998.

16. Le gouvernement finlandais procède dans sa requête à un calcul détaillé des montants qui font l'objet de la réduction. La Commission ne conteste pas ce calcul. Dès lors, ces montants n'ont plus aucune importance dans la procédure devant la Cour.

IV - Appréciation

A - Introduction

17. Ni les faits ni le calcul de la réduction appliquée ne font l'objet d'une discussion en l'espèce. Le litige se limite en essence à la question de savoir à quelles exigences il y a lieu de soumettre la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70.

18. Tout d'abord cette question concerne le contenu de la communication: quelles exigences le règlement formule-t-il quant au contenu, et plus particulièrement: quelle est la relation entre cette communication et celle effectuée au titre de l'article 8 du règlement n° 1663/95? Nous examinerons alors la signification des prescriptions de forme liées à l'article 5, paragraphe 2, sous c). Ensuite, nous nous tournerons vers l'exigence d'un écrit que contient l'article 5, paragraphe 2, sous c): cette exigence implique-t-elle celle d'une lettre ou un télex ou un téléfax peut-il suffire? Cette dernière question est liée à des questions plus générales concernant la force juridique du fax et d'autres moyens de communication modernes lorsque ceux-ci sont employés à la place d'une lettre. C'est sur la base de ces éléments que nous nous formerons notre opinion à propos de la question de savoir si le message du 20 mai 1997 doit être considéré comme la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c).

19. À titre subsidiaire - au cas où la Cour serait d'avis que le message du 20 mai 1997 ne répond pas aux exigences qui s'y appliquent et que le recours du gouvernement finlandais ne peut être rejeté - nous traiterons de la question de savoir si le règlement n° 729/70 permet la rédaction de la communication en langue anglaise et non pas dans la langue de l'État membre. Également à titre subsidiaire, nous discuterons la date de la communication: à quelle date la communication est-elle censée être parvenue à l'État membre? La réception par la représentation permanente à Bruxelles est-elle suffisante?

20. Avant de discuter ces différents éléments de la question, nous jetterons un regard plus général sur la coopération entre la Commission et les États membres dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune.

B - À titre préliminaire

21. La politique agricole commune est mise en oeuvre en coopération étroite entre la Commission et les États membres. Les deux parties doivent se laisser guider par le principe de loyauté communautaire, tel qu'exprimé à l'article 10 CE . Les États membres mettent en oeuvre la politique agricole commune sur leur territoire avec les moyens que la Communauté met à leur disposition. Dans une telle configuration, ils doivent soutenir au maximum la Commission dans l'accomplissement de sa tâche et cela d'autant plus qu'il s'agit de la surveillance de l'utilisation efficace des moyens communautaires. Sans le soutien des États membres, cette mission de surveillance de la Commission serait rendue difficile sinon impossible. L'article 9 du règlement n° 729/70 donne plus de précisions sur la contribution attendue de la part des États membres dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie».

22. La coopération étroite entre la Commission et l'État membre se caractérise entre autres par une communication intensive entre ces deux parties. La fréquence et la rapidité nécessaires pour cette communication impliquent que celle-ci ne saurait être soumise à des formalités par trop exigeantes. Cela vaut tant pour le moyen de communication - le fax et le courrier électronique seront souvent des moyens plus efficaces d'échanger des informations qu'une lettre envoyée par la voie officielle - que pour la langue dans laquelle se fait cette communication, particulièrement lorsque la langue de l'État membre n'est maîtrisée que par un nombre de collaborateurs limité au sein des services de la Commission.

23. L'exigence d'une coopération étroite entre la Commission et les États membres implique que leur relation se distingue de la relation entre la Commission - ou un autre pouvoir public - et le justiciable. Celui-ci peut plus naturellement qu'un État membre se prévaloir d'une erreur de forme de la Commission afin d'obtenir un avantage procédural. Cela ne signifie pas que la Commission n'ait pas besoin de tenir compte des exigences formelles de la réglementation communautaire, mais bien que, lorsque la Commission commet, pour quelque raison que ce soit, une erreur de forme, on peut attendre de l'État membre qu'il attire l'attention de la Commission sur ce fait afin de limiter dans toute la mesure du possible les effets négatifs éventuels de cette erreur.

24. Nous estimons que la nature de la relation entre la Commission et un État membre change dès le moment où la Commission prend des mesures juridiques contre cet État membre. Dans des cas comme celui de l'espèce, ce moment est celui où la Commission fait à l'État membre le reproche de mettre en oeuvre la politique agricole commune de façon incorrecte ou incomplète et où elle attache à ce reproche des conséquences financières. À partir de ce moment, ce n'est plus la coopération entre la Commission et l'État membre qui est au centre de leur rapport. Une phase contradictoire a commencé dans laquelle la Commission et l'État membre s'affrontent en tant que parties à un litige. Leur rapport est dans cette phase plus juridique; l'État membre agira alors légitimement en premier lieu en fonction de sa situation procédurale. Dans cette situation, il pourra plus facilement se prévaloir de la violation d'exigences de forme ou d'autres manquements procéduraux. La jurisprudence de la Cour elle aussi reconnaît le caractère contradictoire de l'apurement des comptes du FEOGA de sorte que les droits de la défense sont respectés .

25. Il ne ressort pas sans équivoque du règlement n° 729/70 et des dispositions prises en son application, à quel moment précis le rapport entre la Commission et l'État membre change de la sorte dans le cadre d'une procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie». Il est en tout cas certain que, dans le cadre des vérifications elles-mêmes, la coopération est centrale. La communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), n'entraîne pas nécessairement ce changement. Abstraction faite de l'article 8 du règlement n° 1663/95, cette communication peut en effet se limiter à reproduire les résultats des vérifications sans que des conséquences financières doivent nécessairement s'y attacher. La communication visée à l'article 8 du règlement n° 1663/95 comprend par contre bien des conséquences financières. Elle contient en effet une estimation des dépenses qu'elle envisage d'exclure du financement communautaire.

26. À partir de la communication visée à l'article 8 du règlement n° 1663/95, le rapport entre la Commission et l'État membre est à notre sens avant tout contradictoire. Aucune coopération spéciale n'est plus attendue de l'État membre à partir de ce moment. Il est devenu une partie (plus ou moins) normale dans une procédure administrative.

27. On ne doit d'ailleurs pas surestimer l'importance de cette constatation pour la présente procédure. Tout d'abord, la procédure administrative postérieure à la communication au titre de l'article 8 du règlement n° 1663/95 comporte encore des éléments de coopération. L'article invite en effet les deux parties à essayer de trouver un accord. Deuxièmement, la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 a également - sans même tenir compte de l'article 8 du règlement n° 1663/95 - des effets juridiques, dès lors que cette communication détermine la fin du délai de 24 mois. Pour ces raisons, cette communication devra aussi répondre à certaines exigences. Troisièmement, un État membre ne pourra pas toujours se prévaloir avec succès de la violation de formalités prescrites ou d'autres manquements procéduraux. L'application de l'article 10 CE n'est pas totalement écartée dans la phase contradictoire. Pendant celle-ci, l'État membre peut certes agir en premier lieu en fonction de sa situation procédurale, mais il ne peut pas pour autant rendre une procédure totalement impossible.

28. Dans ce contexte nous tenons encore à signaler que le gouvernement finlandais a souligné à l'audience qu'il a bien collaboré avec la Commission dans cette procédure, ce qui ressort du fait qu'il a toujours répondu aux lettres de la Commission avec célérité.

C - Le litige proprement dit

Le contenu de la communication

29. D'après le gouvernement finlandais, la communication visée à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/65 est identique à la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. Pour étayer ce point de vue, le gouvernement finlandais se réfère aussi au règlement (CE) n° 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999, modifiant le règlement n° 1663/95 , dont la version française de l'article 8, paragraphe 1, modifié contient un renvoi exprès aux résultats des vérifications . La «communication» («communication écrite» dans le règlement n° 729/70) détermine la fin de la période de 24 mois. L'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 exige que cette missive fasse référence au règlement. Le gouvernement finlandais ajoute que le délai de réponse de deux mois à respecter par l'État membre doit être mentionné. La communication du 20 mai 1997 de la Commission ne répond à aucune de ces deux exigences.

30. La Commission réfute les arguments du gouvernement finlandais concernant le lien entre l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et l'article 8 du règlement n° 1663/95. Elle affirme que ce lien n'existe pas. En effet, selon la Commission, la base juridique du règlement n° 1663/95 est bien l'article 5, paragraphe 3, et non pas l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 729/70. Dans sa réplique, le gouvernement finlandais affirme que ce raisonnement de la Commission manque de pertinence, dès lors que l'article 5, paragraphe 3, renvoie expressément à la prise de décision au titre de l'article 5, paragraphe 2, sous c).

31. La réponse à ce premier élément de la question est intimement liée à l'affirmation finlandaise que la communication écrite au titre du règlement n° 729/70 est identique à la communication au titre du règlement n° 1663/95. D'après nous, cette affirmation n'est pas correcte. Nous justifions comme suit notre point de vue.

32. Pour nous, il est déterminant que le contenu du message visé dans le règlement d'application n'est pas identique à celui du message visé dans le règlement de base. La communication écrite visée à l'article 5 de ce dernier règlement comprend les résultats des vérifications effectuées par la Commission. Cette communication écrite a lieu peu de temps après les vérifications. En l'espèce, les contrôles sur place, qui faisaient partie de ces vérifications, ont eu lieu fin avril 1997 et les résultats ont été communiqués au gouvernement finlandais au mois de mai 1997.

33. La communication visée au règlement d'application concerne certes aussi ces résultats, mais elle n'a lieu que lorsque la Commission conclut après examen que certaines dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux dispositions communautaires. Cette communication contient de plus une estimation des dépenses que la Commission souhaite exclure du financement par le FEOGA. Nous déduisons de ce qui précède que la communication visée au règlement n° 1663/95 a lieu à un moment ultérieur de la procédure.

34. Nous situons cette question dans le contexte plus large de la procédure relative au financement de la politique agricole commune par le FEOGA dans le cas où la Commission voit des raisons de ne pas financer avec des moyens communautaires toutes les dépenses effectuées par les États membres. L'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement de base n° 729/70 connaît à notre sens deux moments formels. La procédure commence par la communication écrite déjà citée et s'achève par une décision de la Commission. La période entre la communication écrite et la décision se caractérise par la coopération et le cas échéant par une concertation entre la Commission et l'État membre concerné.

35. Le début et la fin de cette période sont déterminés par l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et par l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Ces dispositions concernent l'échange de différentes pièces écrites et prévoient en outre une concertation orale et l'intervention d'un organe de médiation créé par la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), Section «garantie» . Le gouvernement finlandais se réfère dans ce contexte encore à des lignes directrices de la Commission, du 23 décembre 1997 , relatives à la détermination des conséquences financières dans la préparation de la décision d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie». Ces lignes directrices indiquent que la Commission doit respecter les règles de procédure de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70.

36. La communication visée à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 participe à notre sens à la coopération qui a lieu entre le moment de la communication écrite sur pied de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et la décision de la Commission. La Commission a alors fait son enquête, est en mesure de spécifier sur la base de cette enquête quelles dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux prescriptions communautaires et peut proposer ainsi des mesures correctrices.

37. Nous trouvons par ailleurs dans le texte des deux règlements un soutien pour notre opinion que la communication écrite sur pied de l'article 5 du règlement n° 729/70 et la communication sur pied de l'article 8 du règlement n° 1663/95 ne sont pas la même chose.

38. Dans leur version néerlandaise, les deux règlements utilisent des expressions différentes. Le règlement n° 729/70 parle de «schriftelijke mededeling» pour désigner la communication écrite, le règlement n° 1663/95, pris en application du premier, parle de «kennisgeving» (communication). La version anglaise aussi emploie deux mots différents, à savoir «notify» et «communicate», et le texte finnois connaît également cette différence terminologique. Nous n'accordons par ailleurs pas une importance exagérée à cette différence, dès lors que les textes français et italien, entre autres, utilisent le même terme dans les deux règlements.

39. Nous accordons plus de valeur au fait que l'article 8 du règlement n° 1663/95 ne renvoie pas à la communication visée à l'article 5 du règlement n° 729/70. Le règlement n° 1663/95 de la Commission détermine en effet des règles d'application pour le règlement de base n° 729/70. Si le règlement de base dispose déjà que la Commission envoie un message déterminé, le règlement d'application n'a pas besoin de le répéter. Si le règlement d'application dispose néanmoins que la Commission envoie un message déterminé, il paraît logique - en cas de doute sur la question de savoir si la même chose est visée - que, dans le règlement de base, un message différent est visé.

40. Dans la présente procédure, il y a lieu de considérer la lettre de la Commission du 17 septembre 1998 comme la communication visée à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. La Commission l'affirme dans son mémoire en défense, et le contenu de la lettre le montre. Dans cette lettre, la Commission se réfère à l'article 8. De plus, elle prie le gouvernement finlandais, conformément à ce même article, de bien vouloir répondre endéans les deux mois et elle annonce les discussions bilatérales qui y sont évoquées.

41. Cela étant dit, nous voyons dans le message du 20 mai 1997 la communication (écrite) des résultats des vérifications tels que visés à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70.

La signification des prescriptions formelles

42. Il existe une jurisprudence abondante de la Cour relative au non-respect de formalités prescrites. Cette jurisprudence distingue selon que les formalités sont substantielles ou non. La violation d'une formalité substantielle entraîne la nullité de l'acte concerné. En la matière, la Cour a une conception large de la notion de formalité substantielle .

43. Ainsi, la Cour s'est penchée sur l'obligation de la Commission d'envoyer en temps utile des documents aux États membres en vue de l'avis à recueillir du comité permanent de la construction, le vote au sein du comité n'ayant pas - après envoi tardif des pièces - été reporté malgré une demande formelle en ce sens de la part d'un État membre . Nous citons le point 31 de cet arrêt Allemagne/Commission: «Cet impératif d'envois distincts, d'une part, aux représentations permanentes des États membres et, d'autre part, à leurs représentants au comité ainsi que le caractère incompressible du délai d'envoi attestent à suffisance de la volonté de garantir aux États membres le temps nécessaire à l'étude de ces documents qui peuvent être particulièrement complexes, nécessiter de nombreux contacts et discussions entre diverses administrations, la consultation d'experts dans différentes matières ou encore la consultation d'organisations professionnelles». Il y a lieu de signaler que les pièces avaient bien été envoyées en temps utile en langue anglaise.

44. Nous déduisons du passage cité de l'arrêt Allemagne/Commission que, dans cette affaire, la Cour a estimé les facteurs suivants pertinents pour la question de savoir si l'on se trouve, oui ou non, devant une formalité substantielle procédurale:

- le caractère non équivoque de la disposition qui prescrit la formalité. En l'espèce, la formalité - respect du délai pour l'envoi de documents - ne souffrait aucune exception;

- la lourdeur de la formalité. Les documents devaient être envoyés tant à la représentation permanente qu'aux représentants au sein du comité;

- le caractère techniquement complexe des documents. Ce caractère joue aussi un rôle dans la question de savoir si un texte en langue anglaise est admissible;

- l'intérêt de la formalité: une période minimale est nécessaire pour la consultation des différents intéressés.

45. Dans la présente affaire, la Cour doit répondre à la question de savoir dans quelle mesure les exigences imposées à la communication visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 doivent être considérées comme des formalités substantielles. Cela concerne tout d'abord l'exigence de l'écrit que l'article évoque lui-même, mais nous considérons en outre que l'exigence d'une communication dans la langue de l'État membre est une formalité - qu'elle soit substantielle ou non .

46. Le gouvernement finlandais discute - particulièrement dans sa réplique - les formalités que le règlement n° 729/70 (et le règlement n° 1663/95) impose à la communication écrite. D'après ce gouvernement, un téléfax ne répond pas à ces exigences. Il en est de même d'une lettre en langue anglaise. Le gouvernement finlandais affirme qu'elle tire de la réglementation communautaire le droit au respect de ces règles de procédure. De cette manière, le gouvernement finlandais qualifie ces exigences de formalités substantielles. Nous comprenons la position de la Commission comme étant le contraire de celle du gouvernement. D'après la Commission, ce n'est pas la présentation formelle du document qui est déterminante, mais l'objectif de l'avertissement. Le document du 20 mai 1997 avait atteint cet objectif. La Commission fait encore remarquer qu'une pratique par trop formelle des règles permettrait aux États membres de faire traîner selon leur bon vouloir la collecte d'informations par la Commission et de porter ainsi préjudice au système.

47. Les deux parties font encore le lien avec le principe de sécurité juridique. Selon la Commission, la règle des 24 mois procède du souci de protéger la sécurité juridique. Elle affirme qu'elle ne peut pas imposer des rectifications aux États membres plusieurs années après l'exercice financier, sans qu'elle les ait préalablement avertis. La Commission cite aussi la bonne foi. Le gouvernement finlandais fait le lien entre le principe de sécurité juridique et son droit d'exiger le respect des formalités. D'après lui, le confort ne peut prévaloir sur le principe de sécurité juridique.

48. À notre avis, la qualification des formalités litigieuses est liée au caractère spécifique de la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. D'un côté, la communication entraîne des conséquences financières dont le gouvernement finlandais doit pouvoir connaître la portée. Ce gouvernement peut y avoir intérêt, par exemple en vue de réserver des moyens pour couvrir la perte financière. De plus, il peut contester la conformité de la communication aux faits. D'un autre côté, il s'agit bien d'une communication de faits du passé dont la Commission a eu connaissance. Le gouvernement ne saurait prendre des mesures afin de limiter sa perte financière, dès lors que les dépenses concernées par cette communication ont déjà été effectuées. Le gouvernement finlandais ne saurait pas non plus prendre des mesures pour éviter la conséquence juridique que le délai de 24 mois est interrompu.

49. Il nous semble déterminant qu'il s'agit d'une communication écrite de faits matériels et qu'il n'y a aucun recours contre la conséquence juridique de cette communication. Cela limite l'intérêt des formalités auxquelles la communication est soumise. Au vu des éléments que la Cour a pris en considération dans l'arrêt Allemagne/Commission, on peut donc douter qu'il s'agisse ici de formalités substantielles.

50. Il faut cependant que la Commission ait fait connaître au gouvernement finlandais de façon certaine que le message qu'il a reçu est celui qui est visé à l'article 5, paragraphe 2, sous c). Il nous semble que cela découle du principe de sécurité juridique. Ce principe implique en l'espèce que la réglementation doit être certaine et son application prévisible pour l'intéressé, ici le gouvernement finlandais. «Cet impératif de sécurité juridique s'impose avec une rigueur particulière lorsqu'il s'agit d'une réglementation susceptible de comporter des conséquences financières, afin de permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose», comme le dit la Cour dans son arrêt Danemark/Commission . Dans la présente affaire, l'exigence de certitude est remplie. Nous déduisons cela du fait que le gouvernement finlandais a réagi par lettre du 21 juillet 1997 quant au fond au document du 20 mai 1997 qui lui avait été adressé.

51. Sur ce point nous arrivons donc à la conclusion suivante. Il ne nous semble pas établi que les exigences imposées à la communication visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 doivent être considérées comme formalités substantielles dont la violation entraîne la nullité. L'exigence de certitude doit cependant être respectée, ce qui est le cas en l'espèce.

52. Mais même si les exigences concernées devaient être considérées comme des formalités substantielles, cela ne signifie nullement que l'État membre peut s'en prévaloir en tout état de cause.

53. Dans sa réplique, le gouvernement finlandais évoque ce point. Il affirme ce qui suit. Les autorités finlandaises ont certes en général, par politesse, répondu aux contacts informels de la Commission, mais cette manière d'agir ne prive pas le gouvernement finlandais du droit d'exiger le respect des règles de procédure quant au calcul d'une délai juridique important. En substance, le gouvernement finlandais prétend ainsi qu'il n'est pas déchu de son droit de se prévaloir de la disposition imposant la formalité du seul fait qu'il n'ait pas toujours exigé son respect.

54. Dans l'arrêt Allemagne/Commission , la Cour a attaché de l'importance au fait que le gouvernement allemand avait demandé formellement le report du vote sur les documents envoyés en retard. Ce faisant, il avait objecté très tôt au non-respect d'une formalité substantielle avec pour effet que le dommage causé par ce non-respect aurait éventuellement pu être limité.

55. Tant l'affirmation du gouvernement finlandais que l'arrêt Allemagne/Commission soulèvent la question de savoir si un État membre doit formuler des objections contre le non-respect d'une formalité. L'État membre, peut-il, dans le cadre d'une procédure devant la Cour, se prévaloir du non-respect d'une formalité par la Commission, alors qu'auparavant il y avait (tacitement) consenti?

56. Nous sommes d'avis qu'un État membre ne peut se prévaloir devant la Cour de la violation d'une formalité substantielle par la Commission après avoir consenti antérieurement au non-respect de cette formalité. Se prévaloir d'un tel moyen est contraire à l'article 10 CE.

57. Il est certain, en l'espèce, que le gouvernement finlandais a réagi par lettre du 21 juillet 1997 quant au fond au document du 20 mai 1997 qui lui avait été adressé, sans avoir formulé des objections liées au fait que ce document ne lui était pas parvenu sous forme de lettre. Il s'en suit que le gouvernement finlandais a considéré le document comme la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. Il ne peut alors plus tard devant la Cour soulever quand même un grief quant à la forme sous laquelle ce document lui est parvenu. S'y ajoute le fait que le gouvernement finlandais a répondu après deux mois de sorte que le non-respect de la formalité n'a donc pas pu lui porter préjudice.

58. Nous attirons l'attention sur le fait que - dans une procédure comme celle-ci - toute autre position pourrait avoir pour effet non désiré qu'un État membre pourrait être récompensé du fait d'avoir occulté un vice de forme. À titre d'illustration: si le gouvernement finlandais avait fait remarquer à la Commission peu après le 20 mai 1997 qu'à tort le message ne lui était pas parvenu par lettre, la Commission aurait pu réparer cette omission avec pour conséquence juridique que le délai de l'article 5, paragraphe 2, sous c), aurait pu être interrompu, et cela également peu après le 20 mai 1997.

59. Enfin, nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire de discuter en profondeur du fonctionnement du principe de sécurité juridique dans le cadre de la présente procédure. Vu le caractère spécifique de la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, qui constitue une communication de faits du passé dont la Commission a eu connaissance, ce principe joue un rôle très limité. Ce principe implique néanmoins - nous l'avons exposé au point 50 - que la Commission doit avoir fait connaître de façon certaine au gouvernement finlandais que le message qu'il a reçu était celui qui est visé à l'article 5, paragraphe 2, sous c).

L'exigence d'un écrit

60. À titre surabondant - compte tenu de la conclusion qui précède - nous discuterons encore la teneur de la formalité que le gouvernement finlandais estime violée.

61. Le gouvernement finlandais estime qu'on n'est pas obligé d'accepter un téléfax. Dans sa duplique, la Commission réagit à cela. Elle affirme que le droit communautaire n'exige pas qu'un État membre reçoive une lettre originale en plus d'un téléfax. Plus particulièrement, la notion de «communication écrite» au sens de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 n'est pas limitée à une lettre, alors que l'article 8 du règlement n° 1663/95 ne formule pas du tout d'exigence de forme.

62. Pour répondre à cette question, il faut avant tout interpréter l'adjectif «écrit». Il s'agit de savoir si cette notion signifie «non oral» ou si elle implique l'existence d'une lettre ou d'un autre document sur papier. Il nous semble que la réponse à cette question est à son tour déterminée par l'intérêt que le législateur a voulu protéger en formulant l'exigence d'un écrit.

63. Avant d'en venir à la réponse à cette question, nous tenons à relever l'importance accrue - et aussi l'acceptation accrue - de l'usage de moyens de communication alternatifs en lieu et place d'une lettre dans les relations juridiques. Nous signalons simplement que, au temps de l'adoption du texte concerné de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 en 1995, l'utilisation du courrier électronique n'était pas encore un phénomène généralisé auquel une valeur juridique était reconnue.

64. Actuellement, le droit communautaire reconnaît - entre autres par les directives sur la signature électronique et sur le commerce électronique - la communication électronique en de nombreux domaines comme une forme de communication équivalente à la communication traditionnelle sur papier.

65. Dans les relations juridiques entre la Commission et un État membre aussi, la communication électronique prend une place de plus en plus importante. C'est en tout cas la copie avancée qui est devenue d'usage courant dans des procédures comme la présente, la Commission faisant précéder une lettre officielle par un fax ou un courrier électronique et l'État ayant ainsi plus de temps pour la réponse. Le fax et le courrier électronique sont en outre aussi utilisés pour la communication fréquente dans le cadre de la coopération entre l'État membre et la Commission relative à l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie».

66. La Cour aussi reconnaît - certes de façon limitée - le recours au fax ou au courrier électronique dans la procédure. Les parties peuvent consentir à ce que la signification de certaines pièces de procédure soit effectuée par fax ou par courrier électronique. Le dépôt de pièces de procédure se fait cependant encore exclusivement par courrier traditionnel .

67. D'un autre côté, la jurisprudence de la Cour est parfois réticente à accepter l'équivalence d'informations communiquées par télécopie à des documents originaux sur papier. Récemment encore, la Cour a refusé, dans son arrêt Pays-Bas/Commission , l'utilisation d'informations sous cette forme lors du dépôt de déclarations de paiement relatives à une subvention à financer par le FEOGA: «Force est de constater que la pratique des autorités néerlandaises consistant à accepter une communication par télécopie n'est pas compatible avec cette disposition . Elle créait un risque de paiement indu de subventions, en ce qu'elle permettait au négociant concerné d'introduire, après la constatation d'une inexactitude au cours d'un contrôle douanier effectué sur la base d'une télécopie, une autre déclaration mentionnant les données exactes». Il nous semble que cette réticence de la Cour est ici liée à la fonction spécifique de l'exigence d'un écrit - la prévention de la fraude - plutôt qu'à un rejet général de la forme électronique en général.

68. À ce point, nous passons à la réponse à la question elle-même que nous plaçons donc dans le cadre d'une utilisation fortement accrue et largement acceptée de moyens de communication électroniques comme le fax et le courrier électronique dans les relations juridiques.

69. Un écrit est en général exigé afin d'apporter certaines garanties aux intéressés. L'obligation de rédiger un document écrit vise à protéger les parties puisque cela leur donne des certitudes quant à l'authenticité du document, à son contenu et au moment de son adoption. Parfois, mais ce n'est pas pertinent en l'espèce, l'exigence d'un écrit a une fonction supplémentaire, à savoir la prévention de la fraude , la protection d'une partie à un contrat qui est économiquement plus faible ou la protection de tiers. Concernant ce dernier point, nous faisons remarquer qu'en l'espèce la correspondance entre la Commission et l'État membre n'est pas publique et que des tiers ne peuvent dès lors y puiser des droits. En l'espèce, l'exigence d'un écrit a simplement une fonction probatoire dans la relation entre la Commission et l'État membre.

70. La question se pose de savoir si cette fonction ne peut pas être remplie aussi bien par un document envoyé par voie électronique. Nous ne voyons pas pourquoi ce ne serait pas possible. En général, un document envoyé par voie électronique permet aussi d'en déterminer l'authenticité, le contenu et le moment de son adoption. Un document envoyé par voie électronique n'offre certes pas de sécurité absolue à cet égard, mais il en est de même d'une lettre.

71. Vu ce qui précède, nous estimons que la communication écrite visée à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 peut, en soi, être envoyée par voie électronique.

Appréciation

72. Nous concluons que le document parvenu au gouvernement finlandais en date du 20 mai 1997 par télex et/ou par téléfax doit être considéré comme la communication écrite au sens de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. En effet, il nous semble que cette communication écrite n'est pas identique à la communication au sens de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Le gouvernement finlandais ne peut pas se prévaloir du fait que la communication écrite ne lui est pas parvenue par lettre, si tant est que l'envoi par télex et/ou téléfax constitue effectivement la violation d'une formalité substantielle. Le gouvernement finlandais n'a en effet par formulé d'objection à cette forme de transmission. De plus une communication «écrite» peut être envoyée par voie électronique. Le recours doit donc être rejeté.

D - À titre subsidiaire

La langue

73. Au cas où la Cour ne suivrait pas nos conclusions et qu'elle serait d'avis que le message du 20 mai 1997 ne répond pas aux exigences formulées, la question se pose de savoir si le règlement n° 729/70 permet d'adresser la communication écrite en langue anglaise plutôt que dans la langue de l'État membre.

74. Le gouvernement finlandais fait référence au règlement n° 1 du Conseil, du 15 avril 1958, portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne , tel que modifié lors de l'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède. L'article 3 de ce règlement dispose que les «textes adressés par les institutions à un État membre ou à une personne relevant de la juridiction d'un État membre sont rédigés dans la langue de cet État».

75. La Commission affirme par contre - dans sa défense subsidiaire - qu'il faut tenir compte de la version anglaise de la lettre du 17 septembre 1998 et des annexes rédigées en anglais, datées du 10 juillet 1998. La Commission reconnaît que le gouvernement finlandais avait le droit d'exiger officiellement l'envoi des annexes en langue finnoise. Une pratique administrative s'était cependant développée d'après laquelle la Commission envoyait d'abord - dans ses contacts avec le ministère de l'Agriculture et des Forêts finlandais - un document en langue anglaise et seulement ensuite, lorsqu'elle était disponible, la traduction finnoise. Les autorités finlandaises ont toujours accepté cette manière de procéder. À l'audience, la Commission se prévaut de la bonne foi.

76. Dans l'arrêt Allemagne/Commission , la Cour a donné une interprétation stricte à l'article 3 du règlement n° 1 du Conseil. Elle a estimé que l'envoi de documents par la Commission aux autorités allemandes en langue anglaise était insuffisant. Cela concernait, comme signalé ci-dessus, point 44, des documents techniques qui devaient servir de base à la prise de décision au sein du comité permanent de la construction.

77. À notre sens, il faut voir l'interprétation stricte de la Cour à la lumière du caractère spécifique des documents qui devaient pouvoir servir de base à la prise de décision au sein du comité permanent de la construction. L'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer affirme à cet égard: «La Commission peut peut-être considérer comme allant de soi que les fonctionnaires de la représentation permanente de l'Allemagne dominent la langue anglaise, mais il me semble que ce serait aller trop loin que d'établir une telle présomption pour les deux représentants de ce pays au sein du comité, voire de l'étendre aux experts». Quoi qu'il en soit, les autorités de l'État membre devaient être mises en mesure de discuter ces documents dans leur pays avec des personnes intéressées, tant au sein des pouvoirs publics qu'avec des particuliers. À cette fin, ils devaient être disponibles en allemand en temps utile.

78. Nous nous voyons conforté dans une vue plus restreinte du règlement n° 1 du Conseil par le récent arrêt du Tribunal dans l'affaire Kik . Dans cet arrêt, le Tribunal signale qu'il est possible de limiter le choix des langues - dans certains cas - à une langue dont la connaissance est plus répandue dans l'Union européenne. En l'espèce, l'affaire concernait le régime linguistique de l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles). D'après ce régime, une partie de la communication a lieu en allemand, anglais, français, espagnol ou italien. Le Tribunal rejette aussi le grief de la discrimination d'un ressortissant d'un pays dans lequel une autre langue est parlée.

79. Nous estimons que l'envoi des documents en langue anglaise n'entraîne pas dans tous les cas la nullité de ces documents pour violation d'une formalité substantielle. L'État membre a bien droit, cependant, à l'envoi de documents dans sa propre langue. Afin de faire valoir ce droit, il devra le cas échéant avertir la Commission qu'il ne se contente pas d'un document rédigé en anglais. Il nous semble incompatible avec la coopération entre la Commission et un État membre que ce dernier ne soulève le défaut de version linguistique correcte que devant la Cour. Comme il ressort aussi du point 56 de nos conclusions, nous estimons qu'une telle manière d'agir de la part d'un État membre se trouve à tout le moins dans un rapport tendu avec l'article 10 CE.

80. La situation de l'espèce est très spécifique. Les parties s'accordent pour dire, si nous comprenons bien la position de la Commission, que le 10 juillet 1998, date de l'envoi du document en anglais, n'est pas la date déterminante. Il s'agissait en effet d'une copie avancée de la lettre du 17 septembre 1998. Dès lors, de l'avis de la Commission, la lettre du 17 septembre rédigée en finnois est pertinente, bien que les annexes manquaient. Ces annexes avaient cependant auparavant été envoyées au gouvernement finlandais en langue anglaise. Le gouvernement finlandais, pour sa part, attache par contre une importance décisive au défaut d'annexes en langue finnoise. Il le signale à la Commission et celle-ci les envoie finalement en date du 11 décembre 1998. Ces annexes sont accompagnées d'une lettre qui reprend la formule finale de la lettre précédente et qui indique à nouveau le délai visé à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70.

81. Nous arrivons à la conclusion que, dans les circonstances - spécifiques - de l'affaire, ni la lettre du 10 juillet 1998, rédigée en langue anglaise, ni la lettre du 17 septembre 1998 rédigée en finnois ne peuvent être considérées être la communication écrite au sens de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. Nous nous fondons à cet égard sur la position et/ou la manière d'agir de la Commission, à savoir:

- La Commission elle-même ne voit dans la lettre du 10 juillet 1998 en langue anglaise rien de plus qu'une copie avancée de la lettre en langue finnoise.

- En répétant, dans la lettre du 11 décembre 1998 accompagnant les annexes, la formule finale de la lettre du 17 septembre 1998, la Commission enlève à cette dernière tout effet juridique.

La date de la communication

82. Pour le cas où la Cour ne suivrait pas notre point de vue selon lequel ni la lettre en langue anglaise du 10 juillet 1998 ni la lettre en langue finnoise du 17 septembre 1998 ne peut être considérée comme la communication écrite au sens de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, nous exposerons brièvement la question de la date de réception de la lettre du 11 décembre 1998.

83. Concernant cette lettre, la Commission fait valoir qu'il faut considérer le 14 décembre comme date de réception, à savoir la date à laquelle la lettre est parvenue à la représentation permanente, et non pas le 22 décembre, date à laquelle elle est parvenue au ministère à Helsinki. Elle rappelle la pratique générale selon laquelle elle adresse toujours l'original d'une notification à la représentation permanente. D'autres exemplaires qui sont envoyés aux autorités nationales ne servent que de confirmation. À l'audience, la Commission précise que les deux exemplaires ont une égale valeur et que la lettre à la représentation permanente ne saurait être considérée comme une copie.

84. Le gouvernement finlandais reconnaît que la représentation permanente a reçu une copie en date du 14 décembre 1998. L'original est cependant adressé au ministère de l'Agriculture et des Forêts à Helsinki et y est parvenu en date du 22 décembre 1998. Le gouvernement estime que la date de réception de l'original est décisive.

85. Signalons qu'il est de pratique constante que la correspondance officielle entre la Commission et un État membre passe par la représentation permanente à Bruxelles. Le moment de la réception d'un document par la représentation permanente est donc déterminant. À partir de ce moment-là, l'information des autorités concernées dans la capitale est une affaire interne de l'État membre. Le fait que, comme en l'espèce, la Commission a aussi envoyé un exemplaire au ministère de l'Agriculture et des Forêts à Helsinki correspond à l'esprit de coopération entre la Commission et l'État membre au cours de l'apurement des comptes dans le cadre du FEOGA, section «garantie». Il n'a cependant pas de conséquence pour la date à prendre en considération dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

86. Si la Cour devait suivre l'affirmation du gouvernement finlandais selon laquelle le moment de réception au ministère à Helsinki est déterminant et non pas la réception par la représentation permanente, cela pourrait avoir pour conséquence qu'à l'avenir la Commission omette d'envoyer des exemplaires directement aux autorités concernées dans la capitale, ce qui aurait un effet négatif sur la coopération.

87. Il y a lieu de considérer que la lettre du 11 décembre 1998 est considérée être parvenue au gouvernement finlandais en date du 14 décembre 1998.

Appréciation subsidiaire

88. Tout cela nous amène à l'appréciation subsidiaire suivante: Pour le cas où la Cour ne suivrait pas notre affirmation selon laquelle la communication du 20 mai 1997 répond aux exigences formulées, nous suggérons à la Cour de déclarer le recours fondé étant entendu que la fin du délai de 24 mois est fixée à la date du 14 décembre 1998.

V - Conclusions

89. À la lumière des faits et circonstances reproduits ci-avant, nous suggérons à la Cour de rejeter le recours et de condamner la république de Finlande aux dépens sur la base de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.