CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MACIEJ SZPUNAR

présentées le 25 novembre 2021 ( 1 )

Affaire C‑161/20

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Décision du Comité des représentants permanents (Coreper) – Décision approuvant la contribution adressée à l’Organisation maritime internationale en ce qui concerne l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de gaz à effet de serre “du puits au réservoir” des combustibles de substitution durables, en vue de sa transmission à l’Organisation maritime internationale par la présidence du Conseil, au nom des États membres et de la Commission – Compétence exclusive, partagée ou complémentaire de l’Union européenne – Prérogatives institutionnelles de la Commission au titre de l’article 17, paragraphe 1, TUE »

I. Introduction

1. La présente affaire soulève deux problèmes distincts. Le premier porte sur les principes et les modalités de la représentation extérieure de l’Union européenne au sein d’une organisation internationale dont l’Union n’est pas membre et auprès de laquelle elle ne dispose pas du statut d’observatrice. Le second a trait à la nature, exclusive ou partagée, de la compétence externe de l’Union en ce qui concerne une discussion portant sur un futur instrument relevant d’un domaine couvert, dans une certaine mesure, par le droit de l’Union.

2. La question qui est au cœur du premier problème vise à savoir si l’article 17, paragraphe 1, TUE, en ce qu’il confère à la Commission européenne le pouvoir de représenter l’Union européenne dans les relations extérieures, est applicable aux situations dans lesquelles l’Union ne peut exercer sa compétence externe que par l’intermédiaire des États membres.

3. Le point central du second problème peut être ramené à la question de savoir si un futur instrument d’une organisation internationale, dont la nature, le contenu et la portée sont encore à déterminer, est susceptible d’affecter des règles communes de l’Union ou d’en altérer la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE.

4. Les réponses à ces interrogations déterminent la légalité d’une décision de soumettre à un comité de l’Organisation maritime internationale (OMI), au nom des États membres et de la Commission européenne (et non de l’Union européenne), une proposition concernant des questions relatives au transport maritime et à la protection de l’environnement.

II. Le cadre juridique

A. Le droit international

5. L’OMI a été instituée par la convention relative à la création d’une organisation maritime consultative intergouvernementale ( 2 ), adoptée par la Conférence maritime des Nations unies à Genève le 6 mars 1948 et entrée en vigueur en 1958 (ci-après la « convention OMI »).

6. Selon l’article 1er, sous a), de la convention OMI, l’un des buts de l’OMI est « d’encourager et de faciliter l’adoption générale de normes aussi élevées que possible en ce qui concerne la [...] prévention de la pollution des mers par les navires et la lutte contre cette pollution ».

7. L’article 2 de la convention OMI prévoit que, pour atteindre ses buts, cette organisation doit notamment : « a) [...] examine[r] [certaines questions] et [faire] des recommandations à leur sujet ; b) élabore[r] des projets de convention, d’accords et d’autres instruments appropriés [...] [et] les recommande[r] aux gouvernements et aux organisations intergouvernementales [...] »

8. La convention OMI ne contient pas de clause prévoyant l’adhésion d’organisations régionales d’intégration (économique). Selon son article 4, seuls les États peuvent devenir membres de l’OMI. Par conséquent, à la différence de l’ensemble des États membres de l’Union, qui sont membres de l’OMI, l’Union européenne elle-même ne peut adhérer à la convention OMI et devenir membre de cette organisation.

9. La convention OMI dispose néanmoins, à son article 25, sous a) : « Le Conseil peut conclure des accords ou prendre des dispositions concernant les relations avec les autres organisations [...]. Ces accords et ces dispositions seront soumis à l’approbation de l’Assemblée. »

10. Aux termes de l’article 66 de la convention OMI : « Pour toute question relevant de sa compétence, l’[OMI] peut collaborer avec d’autres organisations intergouvernementales qui, sans être des institutions spécialisées des Nations Unies, ont des intérêts et des activités apparentés aux buts qu’elle poursuit. »

11. Dans ce contexte, la Commission européenne a conclu, le 28 juin 1974, un accord de coopération avec l’OMI ( 3 ) (ci-après l’« accord de coopération de 1974 »), au titre de l’ex-article 229 du traité CEE. Cet accord prévoit le droit de la Commission de participer, en qualité d’observatrice, aux travaux de l’OMI, y compris de ses comités. La Commission ne dispose d’aucun droit de vote au sein de l’OMI.

12. L’OMI est principalement constituée d’une Assemblée, d’un Conseil, de cinq comités et d’un secrétariat ( 4 ). L’un de ces comités est le comité de la protection du milieu marin (ci-après le « MEPC »). Le MEPC est composé de tous les membres de l’OMI ( 5 ). Conformément à l’article 38 de la convention OMI, le MEPC « doit examiner toutes les questions qui relèvent de la compétence de l’[OMI] dans le domaine de la prévention de la pollution des mers par les navires et de la lutte contre cette pollution ».

13. La règle 5 du règlement intérieur du MEPC dispose : « [...] 3 Le secrétaire général invite : 1. les autres organisations intergouvernementales avec lesquelles un accord ou un arrangement spécial a été conclu ; et 2. les organisations non gouvernementales internationales avec lesquelles l’Organisation a établi des relations conformément aux règles régissant les consultations avec ces organisations à se faire représenter par des observateurs à chaque session du comité dont l’ordre du jour comporte des questions qui les concernent directement. 4 À l’invitation du président et avec l’accord du comité concerné, ces observateurs peuvent participer sans vote aux discussions sur les questions qui les concernent directement. »

14. L’une des principales conventions de l’OMI est la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, signée à Londres le 2 novembre 1973, telle que complétée par le protocole du 17 février 1978 (ci‑après la « convention Marpol 73/78 »), qui établit des règles en vue de lutter contre la pollution du milieu marin. Tous les États membres sont parties à cette convention, mais l’Union européenne elle-même ne l’est pas. Le protocole de 1997 modifiant la convention Marpol 73/78, signé à Londres le 26 septembre 1997 (ci-après le « protocole de 1997 »), a ajouté à cette convention l’annexe VI, intitulée « Règles relatives à la prévention de la pollution de l’atmosphère par les navires ».

15. En vertu de la convention Marpol 73/78, telle que modifiée par le protocole de 1997 (ci-après la « convention Marpol 73/78/97 »), l’OMI a adopté un certain nombre de mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (ci-après les « GES ») dues au transport maritime international. Le MEPC a lui-même créé un groupe de travail intersessions sur la réduction des émissions de GES provenant des navires (« ISWG-GHG », ci-après le « groupe de travail GES »), qui fait rapport au MEPC lors de ses sessions.

B. Le droit de l’Union

16. L’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE dispose : « À l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par les traités, [la Commission] assure la représentation extérieure de l’Union. »

17. Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, TFUE : « L’Union dispose [...] d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion [...] est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée. »

18. Le règlement (UE) 2015/757 ( 6 ) (ci-après le « règlement MRV ») est entré en vigueur le 1er juillet 2015.

19. L’article 1er du règlement MRV, intitulé « Objet », est rédigé comme suit : « Le présent règlement établit des règles pour la surveillance, la déclaration et la vérification précises des émissions de dioxyde de carbone (CO2) ainsi que d’autres informations utiles concernant les navires à destination ou au départ de ports relevant de la juridiction d’un État membre ou se trouvant à l’intérieur de ceux-ci, afin de promouvoir la réduction des émissions de CO2 du transport maritime de la manière la plus efficace au regard des coûts. »

20. L’article 4, paragraphes 1 à 3, de ce règlement prévoit : « 1. Conformément aux articles 8 à 12, les compagnies surveillent et déclarent, pour chacun de leurs navires, les paramètres pertinents au cours d’une période de déclaration. Elles effectuent cette surveillance et cette déclaration à l’intérieur de tous les ports relevant de la juridiction d’un État membre et au cours de tout voyage à destination ou au départ d’un port relevant de la juridiction d’un État membre. 2. La surveillance et la déclaration sont exhaustives et couvrent les émissions de CO2 résultant de la combustion des combustibles, que les navires soient en mer ou à quai. Les compagnies appliquent des mesures appropriées pour éviter toute lacune dans les données au cours d’une période de déclaration. 3. La surveillance et la déclaration sont cohérentes et comparables dans le temps. À cette fin, les compagnies utilisent les mêmes méthodes de surveillance et les mêmes séries de données, sous réserve des modifications évaluées par le vérificateur. »

21. L’article 5 dudit règlement, intitulé « Méthodes de surveillance des émissions de CO2 et d’autres informations utiles », prévoit, à son paragraphe 1 : « Aux fins de l’article 4, paragraphes 1, 2 et 3, pour chacun de leurs navires, les compagnies déterminent les émissions de CO2 conformément à l’une des méthodes définies à l’annexe I [...] »

22. L’annexe I, partie A, du règlement MRV établit la formule suivante pour le calcul des émissions de CO2 : « Consommation de combustible × facteur d’émission », et contient un tableau dressant une liste de valeurs par défaut pour les facteurs d’émission relatifs à sept combustibles qui ne sont pas des combustibles de substitution. Le tableau est suivi d’une disposition prévoyant que des facteurs d’émission appropriés seront utilisés pour les biocarburants, les combustibles de substitution d’origine non fossile et les autres combustibles pour lesquels il n’est pas spécifié de valeur par défaut.

23. L’article 1er de la directive 2014/94/UE ( 7 ), intitulé « Objet », énonce : « La présente directive établit un cadre commun de mesures visant à déployer dans l’Union des infrastructures destinées aux carburants alternatifs afin de réduire au minimum la dépendance des transports à l’égard du pétrole et d’atténuer leur impact environnemental. Elle fixe des exigences minimales pour la mise en place de ces infrastructures, y compris les points de recharge pour les véhicules électriques et les points de ravitaillement en gaz naturel (GNL et GNC) et en hydrogène, qui doivent être mises en œuvre au moyen des cadres d’action nationaux des États membres, ainsi que des spécifications techniques communes pour de tels points de recharge et de ravitaillement, et des exigences concernant l’information des utilisateurs. »

24. L’article 1er de la directive (UE) 2018/2001 ( 8 ), intitulé « Objet », dispose : « La présente directive définit un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables. Elle fixe un objectif contraignant de l’Union concernant la part globale de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030. Elle établit également des règles concernant l’aide financière en faveur de l’électricité produite à partir de sources renouvelables, l’autoconsommation de cette électricité et l’utilisation d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans le secteur du chauffage et du refroidissement et dans celui des transports, la coopération régionale entre États membres et entre les États membres et des pays tiers, les garanties d’origine, les procédures administratives, ainsi que l’information et la formation. Elle définit en outre des critères de durabilité et de réduction des émissions de [GES] pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse. »

25. L’article 29 de la directive 2018/2001 prévoit des règles détaillées relatives aux critères de durabilité et de réduction des émissions de GES pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse.

III. Les antécédents du litige

26. Le 13 avril 2018, le MEPC a adopté la « stratégie initiale de l’OMI concernant la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des navires » (ci-après la « stratégie initiale ») ( 9 ). Parmi les mesures envisageables à court terme en ce qui concerne les questions relatives à la réduction des émissions de GES provenant des navires, la stratégie initiale mentionne l’élaboration de lignes directrices rigoureuses concernant l’intensité des émissions de GES/carbone, qui couvrent le cycle de vie, pour tous les types de combustibles, en vue de la préparation d’un programme de mise en œuvre favorisant l’adoption efficace d’autres types de combustibles à faible teneur en carbone ou à zéro émission de carbone ( 10 ).

27. Le cycle de vie fait référence à l’estimation des émissions de GES depuis la production du carburant jusqu’au navire (« du puits au sillage ») ; de la production primaire au transport du carburant dans le réservoir d’un navire (« du puits au réservoir », également appelées « émissions en amont ») et du réservoir du navire au tuyau d’échappement (« du réservoir à l’hélice », aussi appelées « émissions en aval ») ( 11 ).

28. En 2019, lors de sa 74e session, le MEPC a approuvé le mandat en vue de la sixième réunion du groupe de travail GES (« ISWG‑GHG 6 », ci-après le « groupe de travail GES 6 »). Le groupe de travail GES 6 a notamment été chargé de réfléchir à des propositions concrètes encourageant l’adoption d’autres types de combustibles à faible teneur en carbone ou à zéro émission de carbone, y compris la définition, pour tous les types pertinents de combustibles, de lignes directrices sur l’intensité en GES/carbone au cours du cycle de vie, et l’élaboration de systèmes d’incitation, le cas échéant.

29. À cet égard, à la suite des discussions menées lors de la réunion de novembre 2019, le groupe de travail GES 6 a soutenu la création d’un axe de travail consacré à la définition de lignes directrices sur l’intensité en GES/carbone au cours du cycle de vie pour tous les types pertinents de combustibles. Il a convenu que la priorité pour le transport maritime international devait être accordée à l’élaboration de facteurs d’émission « du réservoir à l’hélice » pour les combustibles de substitution et que ce travail devait porter sur des questions de terminologie et de comptabilité. Il a toutefois souligné qu’il importait de connaître les émissions en amont (« du puits au réservoir »), dans la mesure où ces dernières étaient « pertinentes pour évaluer la durabilité de combustibles de substitution ». Enfin, il a invité « les États membres intéressés et les organisations internationales à coopérer et à présenter des propositions de projets de lignes directrices sur l’intensité en GES/carbone au cours du cycle de vie, pour tous les types de combustibles pertinents » ( 12 ).

30. En réponse à cette dernière invitation, la Commission a élaboré un projet de contribution (ci-après le « projet de contribution ») destiné à la septième réunion du groupe de travail GES, dont le titre indiquait : « […] présenté par la Commission européenne au nom de l’Union européenne ». Ce projet de contribution suggérait l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de GES « du puits au réservoir ». Il proposait que les lignes directrices continuent de s’appuyer sur les émissions « du réservoir à l’hélice » à titre de mesure principale, mais définissent une méthodologie permettant d’ajuster cette mesure afin de tenir compte des émissions « du puits au sillage ». Cette méthodologie reposait sur l’utilisation de valeurs d’ajustement appliquées aux valeurs par défaut existant pour les émissions « du réservoir à l’hélice ».

31. Le projet de contribution a été présenté au Conseil en annexe du document de travail des services de la Commission SWD(2019) 456 (ci‑après le « document de travail ») ( 13 ). Selon le document de travail, le projet annexé était présenté afin d’établir la position de l’Union. Toutefois, il n’était pas destiné à énoncer une position formelle au titre de l’article 218, paragraphe 9, TFUE ( 14 ). La Commission a déclaré que l’acte que le MEPC serait en définitive appelé à adopter constituerait un acte produisant des effets juridiques et aurait vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation pertinente de l’Union, à savoir le règlement MRV, la directive 2018/2001 et la directive 2014/94 ( 15 ). Pour cette dernière raison, le projet de contribution relevait de la compétence exclusive de l’Union européenne. La Commission a également fait valoir que les propositions ou documents d’information qui sont soumis à l’OMI sur des questions relevant de la compétence externe exclusive de l’Union européenne constituaient des actes de représentation extérieure et devaient donc être présentés par la Commission ou par la délégation de l’Union, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE et à l’article 221 TFUE ( 16 ).

32. Le projet de contribution a été examiné par le groupe « Transports maritimes » du Conseil. Ce groupe a rejeté la proposition initiale relative à l’utilisation des valeurs d’ajustement et a suggéré, en lieu et place de celles-ci, l’utilisation des valeurs spécifiques « du puits au réservoir ». Ces valeurs « du puits au réservoir », combinées aux valeurs par défaut existant pour les émissions « du réservoir à l’hélice », reflétaient la performance des combustibles utilisés. En outre, le groupe « Transports maritimes » n’a pas souscrit aux affirmations de la Commission quant à la nature de la compétence de l’Union dans le domaine couvert par la contribution. Il a considéré que la contribution ne relevait de la compétence exclusive de l’Union que dans la mesure où son objet était couvert par les actes juridiques visés dans le document de travail. Étant donné que les questions traitées dans la contribution ne relevaient pas largement de ces actes, il a été considéré que la contribution était adressée par les États membres au titre d’une compétence partagée et que cette contribution ne devait pas être interprétée comme relevant de l’exercice d’une compétence partagée de l’Union. Par conséquent, les États membres ont estimé que la contribution devait être effectuée par les États membres et la Commission.

33. Le projet de contribution de la Commission a donc été modifié pour refléter les conclusions qui précèdent. Premièrement, les passages relatifs à l’utilisation des valeurs d’ajustement ont été remplacés par des propositions concernant l’utilisation des valeurs « du puits au réservoir ». Deuxièmement, le titre de la contribution a été modifié comme suit : « [...] présenté par l’Autriche, [par les autres États membres de l’Union européenne énumérés dans l’ordre alphabétique] et par la Commission européenne » (sans mention de l’Union européenne). Le Comité des représentants permanents (ci-après le « Coreper ») a été invité à approuver le texte du projet de contribution modifié (ci-après la « contribution litigieuse ») en vue de sa transmission par la présidence du Conseil à l’OMI ( 17 ).

34. Le 5 février 2020, le Coreper a approuvé la contribution litigieuse en vue de sa transmission par la présidence du Conseil à l’OMI (ci-après la « décision attaquée »). Conformément à la pratique du Conseil sur les questions concernant l’OMI, aucune décision formelle n’est intervenue.

35. Dans une déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du 5 février 2020, la Commission a exprimé son désaccord avec la décision attaquée. Elle a fait valoir, en substance, que la contribution litigieuse relevait de la compétence exclusive de l’Union européenne et que, partant, seule l’Union pouvait présenter une telle contribution. Cette contribution serait un acte de représentation extérieure qui devrait donc être adopté par la Commission au nom de l’Union européenne. Selon la Commission, les arguments de procédure contre la présentation de contributions à l’OMI par ses soins, au nom de l’Union européenne, ne sont pas convaincants. Rien ne permettait de penser que l’OMI, en tant qu’institution spécialisée des Nations unies, rejetterait une telle contribution.

36. Le 7 février 2020, la contribution litigieuse a été transmise par courriel au groupe de travail GES par la République de Croatie, qui présidait le Conseil de l’Union européenne à l’époque des faits. Le texte du message indiquait ce qui suit : « La Croatie, qui assure actuellement la présidence de l’Union européenne, a l’honneur de transmettre la contribution ci‑jointe au nom des co-auteurs (Autriche, autres États membres de l’Union européenne et Commission européenne) [...] »

IV. Les conclusions des parties

37. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – annuler la décision du Conseil contenue dans l’acte du Coreper du 5 février 2020 approuvant la contribution adressée à l’Organisation maritime internationale (OMI) en ce qui concerne l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de gaz à effet de serre « du puits au réservoir » des combustibles de substitution durables, en vue de sa transmission à l’OMI par la présidence du Conseil, au nom des États membres et de la Commission ; – maintenir les effets de cette décision ; et – condamner le Conseil aux dépens.

38. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – rejeter le recours dans son intégralité ; – condamner la Commission aux dépens.

39. Le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande et le Royaume de Suède ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

40. Toutes les parties susmentionnées, à l’exception de la République fédérale d’Allemagne et du Royaume de Suède, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 7 septembre 2021.

V. Analyse

41. À l’appui de son recours, la Commission invoque deux moyens. Le premier est tiré d’une méconnaissance de la compétence exclusive dont dispose l’Union en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE dans le domaine concerné par la contribution litigieuse, couvert en grande partie, selon la Commission, par les règles communes applicables aux situations internes à l’Union. Le second moyen est tiré de la violation des prérogatives institutionnelles de la Commission au titre de l’article 17, paragraphe 1, TUE, seule cette institution étant habilitée à agir au nom de l’Union et à assurer la représentation extérieure de celle‑ci.

42. J’examinerai tout d’abord la recevabilité du recours avant d’en venir au fond.

A. Sur la recevabilité

43. La recevabilité du recours n’est contestée ni par le Conseil ni par les États membres intervenants, à l’exception de la République hellénique, qui soutient en substance que la Cour n’est pas compétente pour se prononcer sur la question de savoir si l’Union dispose d’un statut de participant à l’OMI.

44. Selon une jurisprudence constante, constitue un acte attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, toute décision adoptée par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, indépendamment de sa nature ou de sa forme, qui vise à produire des effets de droit ( 18 ).

45. La Cour a également jugé qu’un acte pris par le Coreper doit pouvoir être soumis à un contrôle de légalité lorsqu’il vise, comme tel, à produire des effets de droit et sort, dès lors, du cadre de sa fonction de préparation et d’exécution ( 19 ).

46. La décision attaquée définit la position de l’Union sur des questions relevant de ses compétences, telles que le transport maritime et la protection de l’environnement. Sa présentation à l’OMI implique l’obligation pour les États membres et la Commission de soutenir cette position devant le comité de l’OMI, conformément au devoir de coopération loyale. À cet égard, la décision attaquée vise donc à produire des effets de droit. En tant que telle, elle constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. J’en conclus donc que le recours en annulation de la décision attaquée est recevable et que la Cour est compétente, en vertu de l’article 263 TFUE, pour contrôler la légalité de cette décision.

B. Sur le fond

47. Pour contester la décision attaquée, la Commission invoque deux moyens : le premier concerne la nature de la compétence de l’Union dans le domaine couvert par la contribution litigieuse, tandis que le second porte sur les règles régissant la représentation extérieure de l’Union.

48. Il importe de relever que la Commission conteste la décision attaquée en ce que, en premier lieu, elle désigne les États membres de l’Union et la Commission (et non l’Union) comme (co-)auteurs de la contribution litigieuse et, en second lieu, elle confie à la présidence du Conseil, à savoir la République de Croatie, la mission de transmettre la contribution litigieuse à l’OMI. En revanche, elle ne conteste pas le contenu même de la contribution litigieuse (à l’exception de la partie de son intitulé qui indique ses co-auteurs). La Commission considère que ce contenu est pertinent pour la solution du litige en ce que son objet relève de la compétence exclusive de l’Union.

49. À cet égard, le Conseil soutient que, conformément aux règles régissant l’appartenance et la participation à l’OMI, aucune contribution ne peut être transmise à cette organisation « au nom de l’Union », que cette contribution relève ou non de la compétence exclusive de l’Union. En accord avec ce qui précède, certains États membres intervenants mettent en doute la pertinence du premier moyen : ils font valoir que les modalités de la représentation extérieure de l’Union découlant des règles de l’OMI ont nécessité l’adoption de la décision attaquée.

50. Ces arguments ne sauraient être écartés d’emblée. La nature de la compétence de l’Union, qu’elle soit exclusive ou partagée, pourrait être dénuée de pertinence pour la solution du litige s’il y avait des raisons de penser que la contribution n’aurait, en tout état de cause, pas pu être soumise par l’Union. J’examinerai donc le second moyen avant le premier.

1. Sur le second moyen

51. Par son second moyen, la Commission fait valoir que la décision attaquée méconnaît les prérogatives institutionnelles qu’elle tire de l’article 17, paragraphe 1, TUE.

a) Les arguments des parties

52. La Commission soutient qu’elle dispose du pouvoir de représentation extérieure de l’Union au titre de l’article 17, paragraphe 1, TUE en ce qui concerne la contribution litigieuse. L’accord de coopération de 1974, lu à la lumière de la résolution 65/276 de l’Assemblée générale des Nations unies ( 20 ), ne s’opposait pas à ce que de telles contributions soient présentées au nom de l’Union. En outre ( 21 ), par une note verbale du 27 novembre 2009, le Conseil et la Commission ont informé l’OMI que, à compter du 1er décembre 2009, l’Union européenne exercerait tous les droits et assumerait toutes les obligations de la Communauté européenne, y compris son statut au sein de l’organisation. Enfin, le groupe de travail GES 6 a adressé son invitation à l’ensemble des « États membres et organisations internationales intéressés » ; compte tenu de l’objet de la discussion, l’Union était une « organisation internationale intéressée ». Dès lors, la Commission a proposé de présenter la contribution litigieuse comme étant adressée « par la Commission européenne au nom de l’Union européenne ». Toutefois, la décision attaquée a déclaré que la contribution serait présentée par la présidence au nom des « États membres et de la Commission », sans aucune indication selon laquelle les États membres agissaient dans l’intérêt de l’Union. Dans la mesure où la contribution litigieuse doit être comprise comme ayant été présentée au nom de l’Union, la décision attaquée a empêché la Commission d’assurer la représentation extérieure de l’Union, en violation de l’article 17, paragraphe 1, TUE.

53. La Commission fait également valoir que le monopole de la représentation de l’Union octroyé à la Commission par les traités implique que la présidence tournante du Conseil ne peut jamais représenter juridiquement l’Union ni exercer ses compétences externes. En l’absence de base juridique justifiant que la décision du Conseil empêche la Commission de représenter l’Union dans le cadre de la contribution litigieuse, la décision attaquée viole l’article 17, paragraphe 1, TUE.

54. Le Conseil, soutenu en cela par les États membres intervenants, fait valoir qu’aucune action de l’Union n’est possible en vertu des règles de l’OMI, puisque l’Union n’est ni membre de l’OMI ni observatrice au sein de cette organisation. Seule la Commission dispose du statut d’observatrice auprès de cette organisation en vertu de l’accord de coopération de 1974. Ni la résolution 65/276 de l’Assemblée générale ni la note verbale du 27 novembre 2009 ne peuvent y changer quoi que ce soit. L’Union ne peut, du seul fait de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, exercer aucun droit ni assumer aucune obligation de la Communauté dans le cadre de l’OMI, étant donné que la Communauté européenne elle-même ne bénéficiait d’aucun droit ni n’assumait aucune obligation au sein de l’OMI. Par conséquent, si la Commission, en sa qualité d’observatrice, peut soumettre au MEPC des documents tels que des rapports, des études, etc., en son nom propre, elle ne peut pas soumettre de documents à l’OMI « au nom de l’Union », puisque l’Union n’est ni membre de l’OMI ni observatrice au sein de celle-ci. C’est la raison pour laquelle la contribution présentée en 2005 à l’OMI par le Royaume des Pays-Bas au nom de la Communauté européenne a été rejetée par l’OMI. Selon le Conseil, il ne découle pas des termes de l’invitation que la contribution aurait pu être présentée au nom de l’Union, puisque cette dernière n’est pas une organisation ayant le statut d’observatrice et qu’elle n’est donc pas autorisée à participer au MEPC.

55. Le Conseil fait valoir, en outre, qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que, lorsque l’Union n’est pas membre d’une organisation internationale, il appartient aux États membres, agissant conjointement, de présenter des contributions à cette organisation dans l’intérêt de l’Union, y compris dans les domaines de compétence exclusive de l’Union. Les États membres agissent en leur nom propre. De surcroît, étant donné que la Commission ne dispose d’aucun droit de vote dans le cadre de l’OMI, y compris au sein du MEPC, lorsque ce comité est appelé à adopter un acte, seuls les États membres peuvent agir conjointement dans l’intérêt de l’Union en ce qui concerne les questions relevant de la compétence de l’Union.

56. Selon le Conseil, soutenu en cela par les États membres intervenants, rien dans les traités n’empêche les États membres de confier certaines tâches liées à leur propre représentation extérieure de la manière qu’ils jugent appropriée. Les États membres sont libres de décider au cas par cas de la façon dont ils souhaitent organiser leur représentation extérieure. Il existe une pratique établie selon laquelle l’État membre assurant la présidence est appelé à accomplir de telles tâches.

b) Appréciation

1) Remarques liminaires

57. Il semblerait que la vision traditionnelle, axée sur les États, de l’organisation internationale, qui a été développée après le traité de paix de Westphalie de 1648, continue de prévaloir ( 22 ). Ainsi s’explique, par exemple, la réticence à l’idée que des organisations internationales soient membres d’autres organisations de cette nature. Certes, il est désormais solidement établi qu’une telle appartenance est en principe possible. Toutefois, les organisations internationales sont rarement membres à part entière d’autres organisations ( 23 ).

58. La participation aux travaux d’une organisation internationale peut prendre différentes formes. Une distinction essentielle est opérée entre la participation des membres et celle des non‑membres, y compris les observateurs ( 24 ).

59. L’appartenance d’une organisation internationale à une autre organisation internationale est soumise aux règles de cette dernière énoncées dans son traité constitutif ( 25 ), et en particulier à l’inclusion dans celui-ci de la clause dite « ORIE » ou « ORI » ( 26 ).

60. Il est généralement admis qu’il est plus facile pour une organisation internationale d’obtenir le statut d’observatrice auprès d’une organisation internationale que d’en devenir membre ( 27 ). Il convient de noter à cet égard qu’il n’existe pas de statut d’« observateur » en soi. Le sens précis de ce terme peut varier selon les organisations, voire selon les observateurs au sein d’une même organisation ( 28 ). En principe, les observateurs disposent de droits restreints. Ils ne peuvent généralement pas voter ni faire circuler des documents officiels sans autorisation spéciale ; ils peuvent avoir besoin du soutien d’un membre à part entière pour soumettre des propositions ( 29 ). Leur participation peut être limitée aux seules réunions formelles et il arrive que leurs interventions formelles ne soient possibles qu’à la fin des interventions des participants à part entière ( 30 ).

61. En l’absence de clause ORI(E) dans le traité constitutif d’une organisation internationale, l’Union ne peut pas agir directement en son sein en tant que membre. Sans décision ou accord spécial en ce sens, l’Union ne peut même pas agir en tant qu’observatrice dans une telle organisation. En pareils cas, ses compétences ne peuvent pas être exercées de la manière prescrite par les traités.

62. L’interprétation des règles d’une organisation internationale relatives aux modalités d’adhésion et de participation à celle-ci, y compris celles qui déterminent les conditions d’adhésion, appartient, en principe, à l’organisation internationale en cause. La Cour n’est pas compétente pour fournir une interprétation de ces règles qui serait contraignante pour l’organisation concernée ( 31 ).

63. Idéalement, le droit international devrait tenir compte de la nature de l’Union européenne en tant qu’organisation supranationale, ainsi que de ses règles relatives à l’exercice de ses compétences externes. Lorsque tel n’est pas le cas, l’Union doit trouver les moyens les plus appropriés qui lui permettent de s’assurer que ses compétences externes, telles que définies par les traités, sont correctement exercées.

64. Les considérations qui précèdent font apparaître une certaine divergence entre, d’une part, les modalités de l’action extérieure de l’Union telles que prévues par les traités et, d’autre part, les modalités de l’action qui peut être menée au sein d’une instance internationale. La Cour est parfaitement consciente de cette divergence, comme il ressort de sa jurisprudence. Aux termes de celle-ci, premièrement, lorsque l’Union décide d’exercer ses compétences, un tel exercice doit se faire dans le respect du droit international ( 32 ). Deuxièmement, lorsque les règles applicables au sein d’une instance internationale s’opposent à ce que l’Union agisse en son nom propre, celle-ci peut exercer sa compétence externe par l’intermédiaire de ses États membres agissant solidairement dans son intérêt ( 33 ). Troisièmement, lorsque les États membres agissent au sein d’une instance internationale, ils doivent se conformer aux règles constitutionnelles régissant la représentation extérieure de l’Union, à savoir celles relatives à la coopération loyale, la cohérence et l’unité ( 34 ).

65. Conformément à cette jurisprudence, les décisions adoptées par le Conseil en application de l’article 218, paragraphe 9, TFUE sur la position de l’Union au sein des organisations internationales dont elle n’est pas membre et auxquelles elle ne peut pas adhérer prévoient que cette position est exprimée par les États membres, agissant conjointement dans l’intérêt de l’Union ( 35 ).

66. La présente affaire concerne une action menée dans l’intérêt de l’Union au sein de l’OMI. Seuls les États peuvent devenir membres de cette organisation et l’Union ne peut pas y adhérer. La convention OMI prévoit la possibilité d’une coopération avec d’autres organisations en qualité d’observatrices. Dans le cas de l’OMI, la situation est particulière en ce que, en vertu de l’accord de coopération de 1974, c’est la Commission, et non l’Union, qui dispose du statut d’observatrice au sein de cette organisation.

67. Dans ce contexte, la question principale que soulève la présente affaire est celle de savoir si une action dans l’intérêt de l’Union au sein de l’OMI doit être menée par l’Union, par la Commission ou par les États membres et si la réponse à cette question dépend de la nature de la compétence de l’Union dans le domaine concerné.

2) Sur la décision attaquée : contenu et motivation

68. La décision attaquée prévoit, en substance, que la contribution litigieuse sera présentée à l’OMI en tant que contribution des États membres et de la Commission, et qu’elle sera transmise à l’OMI par la présidence du Conseil.

69. La décision attaquée a été adoptée de manière informelle, conformément à la pratique admise par les institutions ( 36 ). Par voie de conséquence, sa motivation ne découle pas directement de la décision elle-même, mais ne peut être déduite que des circonstances ayant entouré son adoption, lesquelles sont décrites dans les documents préparatoires et le procès-verbal de la réunion du Coreper ( 37 ).

70. À cet égard, il ressort du document du Conseil adressé au Coreper que l’adoption de la décision attaquée a résulté de la constatation que la contribution ne relevait de la compétence exclusive de l’Union que dans la mesure où son objet était couvert par les actes juridiques visés dans le document de travail. Pour le surplus, il a été considéré que la contribution devait être présentée par les États membres en vertu d’une compétence partagée. Il peut être également déduit de la déclaration de la Commission inscrite au procès-verbal de la réunion du Coreper que les États membres ont fait valoir que, en vertu des règles applicables de l’OMI, les contributions à cette organisation ne pouvaient pas être présentées au nom de l’Union.

71. En ce qui concerne la portée de la délégation accordée à la présidence du Conseil, il convient de relever que la décision attaquée a limité cette délégation à un acte purement technique de transmission d’une contribution à l’OMI. Il s’agissait en réalité de rédiger un courriel introductif, d’y joindre la contribution litigieuse et, pour reprendre les termes utilisés par les parties elles-mêmes, de « cliquer sur le bouton [Envoyer] ». En particulier, la présidence n’a nullement été désignée pour présenter et défendre la contribution auprès du MEPC ou du groupe de travail GES. La décision attaquée n’a aucunement limité le droit de la Commission, en tant qu’observatrice auprès de l’OMI, de promouvoir et de défendre la contribution.

3) Sur la recevabilité de la contribution adressée à l’OMI par l’Union

72. La question préalable qu’il convient de résoudre est celle du statut de l’Union au sein de l’OMI en ce qui concerne la contribution litigieuse. D’une part, il est constant entre les parties que l’Union n’est pas membre de l’OMI et ne bénéficie pas du statut d’observatrice auprès de cette organisation ( 38 ). D’autre part, la Commission fait valoir que, s’agissant de la contribution litigieuse, l’Union était en droit d’agir au sein de l’OMI en son nom propre. À cet égard, la Commission estime que deux circonstances sont pertinentes : le statut de l’Union au sein du système des Nations unies à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et le texte de l’invitation provenant du groupe de travail GES 6 de l’OMI.

73. Certes, l’interprétation des actes de l’OMI ne relève pas du champ d’application de l’interprétation du droit de l’Union. La Cour doit néanmoins procéder à une telle interprétation afin de contrôler la légalité de la décision attaquée.

74. Après la signature de l’accord de coopération de 1974 avec la Commission, l’OMI a toujours considéré que ce n’était pas la Communauté européenne (puis, par la suite, l’Union européenne) qui disposait du statut d’observatrice auprès de l’organisation, mais la Commission ( 39 ). Sur le plan pratique, cette situation s’est traduite par le rejet d’une contribution que le Royaume des Pays-Bas avait présentée à l’OMI en 2005 au nom de la Communauté européenne, en réponse à l’invitation de cette organisation ( 40 ). Il ressort des déclarations des parties que cette décision de l’OMI a été motivée par le fait que la Communauté européenne n’était pas membre de l’OMI et ne disposait pas du statut d’observatrice auprès de cette organisation.

75. Il ne me semble pas que le traité de Lisbonne, la résolution 65/276 de l’Assemblée générale ou la note verbale aient pu modifier quoi que ce soit à cet égard. Certes, le traité de Lisbonne a accordé la personnalité juridique à l’Union et prévu qu’elle succédait à la Communauté européenne. Cette situation, de même que les règles relatives à la représentation de l’Union, a été reconnue dans la résolution 65/276 de l’Assemblée générale et fait également l’objet de la note verbale. Néanmoins, il est constant entre les parties que la résolution 65/276 de l’Assemblée générale, en tant que telle, n’est pas applicable aux institutions spécialisées des Nations unies, dont l’OMI fait partie. Par ailleurs, le remplacement de la Communauté par l’Union est dénué de pertinence dans la mesure où ce n’était pas la Communauté qui disposait du statut d’observatrice auprès de l’OMI, mais la Commission. Enfin, la note verbale, en tant que déclaration unilatérale faite au nom de l’Union, ne pouvait pas, à elle seule, modifier le statut de l’Union au sein de l’OMI.

76. Par conséquent, force est de constater que l’Union n’est pas membre de l’OMI et ne bénéficie pas du statut d’observatrice auprès de cette organisation. Seule la Commission dispose du statut d’observatrice au sein de cette organisation ( 41 ).

77. S’agissant de l’invitation formulée par le groupe de travail GES 6, il est vrai que l’éventail des acteurs invités par ce dernier à soumettre des propositions en vue de lignes directrices relatives aux émissions de GES au cours du cycle de vie n’était nullement limité aux membres de l’organisation, mais visait également des organisations internationales. La Commission semble en déduire qu’il s’agissait d’une invitation ouverte adressée à toute organisation internationale intéressée par la présentation d’une proposition. Le Conseil et les États membres intervenants contestent une telle lecture de l’invitation.

78. Il ne fait aucun doute que l’invitation formulée par le groupe de travail GES 6 a été adressée aux organisations internationales qui participent aux travaux de l’OMI. Cette invitation figurait dans un document interne du groupe de travail GES, ce qui laisse immédiatement entendre que ses destinataires bénéficiaient d’un statut au sein de ce groupe de travail de l’OMI. En outre, les destinataires ont été invités à soumettre des premières propositions concernant une question technique complexe, lesquelles serviraient de point de départ pour des discussions ultérieures. Seules les organisations internationales participant aux activités de l’OMI étaient en mesure de promouvoir, de discuter, d’expliquer et de défendre leurs propositions à l’occasion des travaux et des activités du groupe de travail GES. Dès lors, il convient de considérer que seuls les acteurs ayant le statut de membre ou d’observateur au sein du MEPC étaient destinataires de l’invitation en cause et pouvaient soumettre leurs contributions sans risque de rejet.

79. Par conséquent, il n’y avait pas lieu de penser que le texte de l’invitation constituait une base spécifique habilitant l’Union à présenter la contribution litigieuse.

4) Sur le champ d’application de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE

80. La Commission fait valoir que la décision attaquée méconnaît ses prérogatives au titre de l’article 17, paragraphe 1, TUE, dans la mesure où cet article prévoit que, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par les traités, la Commission assure la représentation extérieure de l’Union.

81. Dès lors, la question essentielle est celle de savoir si le champ d’application de la disposition susvisée est limité aux situations dans lesquelles l’Union agit en son nom propre ou s’il englobe également les situations dans lesquelles l’Union, empêchée d’exercer sa compétence externe en son nom propre, l’exerce par l’intermédiaire des États membres.

82. Il ne semble pas que la jurisprudence de la Cour concernant l’exercice des compétences de l’Union par l’intermédiaire des États membres ( 42 ) soit devenue obsolète à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ( 43 ). Si l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE était applicable à ces situations, les États membres agissant conjointement dans l’intérêt de l’Union devraient être représentés par la Commission. Une telle prérogative de la Commission ne découle pas des traités.

83. La seule interprétation logique de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE est que cette disposition est applicable aux situations dans lesquelles l’Union peut, en tant que sujet de droit international, agir en son nom propre. Cette interprétation est conforme à l’acception commune du terme « représentation » comme se rapportant à la question de savoir qui peut se voir reconnaître le droit d’agir au nom d’un sujet de droit international ( 44 ), notamment en vue d’assumer des obligations en son nom vis-à-vis d’autres sujets ( 45 ).

84. Par conséquent, lorsque les États membres agissent conjointement dans l’intérêt de l’Union parce que l’Union elle-même est empêchée d’exercer sa compétence externe en raison des règles du droit international, ils agissent non pas en tant que représentants de l’Union, mais en leur nom propre en tant que « gestionnaires » de celle‑ci ( 46 ). En conséquence, ce sont eux (et non l’Union) qui deviennent titulaires des droits et obligations découlant des accords conclus ( 47 ). Je suis donc d’avis que l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, en ce qu’il confère à la Commission le pouvoir de représenter l’Union dans les relations extérieures, n’est pas applicable aux situations dans lesquelles l’Union n’agit pas en son nom propre ( 48 ).

85. Lorsque les États membres agissent conjointement en tant que « gestionnaires » de l’Union au motif que celle-ci est empêchée d’agir elle-même, ils sont libres de décider s’ils agissent individuellement ou s’ils confient à l’un d’entre eux certaines tâches à accomplir en leur nom. La possibilité d’agir « par procuration » est admise en vertu d’une règle du droit coutumier international ( 49 ). Il n’y a aucune raison de considérer cette règle comme étant inapplicable aux relations entre les États membres de l’Union lorsque ces derniers agissent en leur nom propre mais dans l’intérêt de celle-ci. À mon sens, l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE ne s’oppose pas à une telle possibilité.

5) Sur l’indication du fait que l’action est dans l’intérêt de l’Union

86. La Commission fait valoir que la décision omet à tort d’indiquer que les États membres agissaient dans l’intérêt de l’Union.

87. Compte tenu de l’absence de décision formelle du Conseil dans laquelle une telle indication aurait pu figurer, j’interprète cet argument comme visant l’intitulé de la contribution litigieuse.

88. À mon sens, il résulte du principe de coopération loyale que, lorsque les États membres agissent conjointement dans l’intérêt de l’Union en tant que « gestionnaires » de celle-ci, ils doivent communiquer cette information à leurs partenaires extérieurs. Leur action trouve son origine dans les obligations découlant de leur appartenance à l’Union et, en tant que telle, n’est pas totalement autonome. Cette circonstance n’est pas dénuée de pertinence pour les partenaires extérieurs. Le principe général de bonne foi exige que ces partenaires en aient connaissance.

89. Toutefois, la manière appropriée d’indiquer que les États membres agissent dans l’intérêt de l’Union dépend des circonstances. En particulier, cette indication ne devrait pas prendre une forme susceptible de jeter le doute quant à l’identité de l’acteur concerné. D’un côté, je suis donc enclin à partager l’avis de la Commission selon lequel rien ne s’opposait à ce que le MEPC soit informé que l’action en cause était menée dans l’intérêt de l’Union. De l’autre côté, cela ne signifie pas nécessairement que l’intitulé de la contribution aurait dû contenir les termes « au nom de l’Union européenne », eu égard au fait, notamment, qu’une telle indication a été comprise par l’OMI, dans le passé, comme désignant un acteur agissant au sein de l’organisation, ce qui a conduit au rejet de la contribution présentée au nom de l’Union (qui était alors la Communauté européenne).

90. À mon sens, il ne faisait aucun doute en l’espèce que les co‑auteurs agissaient dans l’intérêt de l’Union. C’est ce qui ressort de la désignation des auteurs de la contribution litigieuse, à savoir les États membres de l’Union agissant aux côtés de la Commission. La mention de cette dernière indiquait clairement que l’action impliquait l’Union. Tel est également ce que laisse apparaître le texte du courriel transmettant la contribution litigieuse. L’auteur a indiqué que ce courriel émanait de l’État membre assurant la présidence de l’Union européenne ( 50 ). Il a également présenté les co-auteurs de la contribution comme étant les États membres de l’Union européenne. Dans ce contexte, il était clair que la contribution litigieuse était une action menée dans l’intérêt de l’Union.

6) Remarques finales

91. Étant donné que, au vu de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de considérer que l’Union figurait parmi les acteurs habilités à présenter la contribution litigieuse à l’OMI, je conclus que l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, qui prévoit que la Commission assure la représentation de l’Union, n’était pas applicable.

92. Les modalités d’action de l’Union s’agissant de la contribution litigieuse étaient ainsi limitées dans leur portée, en vertu du droit international, à une action des États membres agissant conjointement dans l’intérêt de l’Union. À titre exceptionnel, compte tenu de l’invitation spéciale adressée aux organisations internationales (participant aux travaux du MEPC), la Commission était en droit d’agir aux côtés des États membres.

93. Dans ce contexte, la désignation des États membres de l’Union et de la Commission comme co-auteurs de la contribution litigieuse ne pouvait entraîner une méconnaissance du droit de la Commission de représenter l’Union, prévu à l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE. La mention de la Commission en tant que co-auteur de la contribution litigieuse était conforme à la proposition de la Commission figurant dans le document de travail et dans le projet de contribution, dans la mesure où cela était possible en vertu des règles de l’OMI telles qu’interprétées jusqu’à présent par l’organisation elle-même. Cette mention traduisait le fait que l’action était menée dans l’intérêt de l’Union.

94. Pour les raisons exposées au point 85 des présentes conclusions, le fait d’avoir délégué à la présidence du Conseil la tâche de transmettre la contribution litigieuse à l’OMI n’a pas non plus enfreint l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE. En outre, cette délégation a mis en lumière le fait que les États membres agissaient en leur qualité de membres de l’Union.

95. Par conséquent, je suis d’avis que la décision attaquée n’a pas violé l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, car cette disposition n’était pas applicable à la contribution litigieuse.

c) Conclusion sur le second moyen

96. Le second moyen doit être rejeté comme non fondé, car la décision attaquée ne viole pas l’article 17, paragraphe 1, TUE.

2. Sur le premier moyen

97. Le résultat de mon analyse du second moyen rend inutile l’examen du premier moyen. Quelle que soit la nature de la compétence de l’Union, il existe des raisons de penser que les règles de l’OMI prévoient que les contributions dans l’intérêt de l’Union ne sont recevables que si elles sont présentées par les États membres (en tant que membres de l’OMI) et par la Commission (en tant qu’observatrice auprès de l’OMI ( 51 )). Dès lors, la nature de la compétence de l’Union dans le domaine couvert par la contribution litigieuse est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Même s’il s’agissait d’une compétence exclusive, la contribution litigieuse n’aurait pas pu être présentée en tant que contribution de l’Union.

98. Néanmoins, je procéderai à l’analyse du premier moyen, dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas mon point de vue sur le second moyen.

99. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et de la compétence exclusive de l’Union. Bien que cela ne soit pas précisé dans la requête, ce moyen comporte, en substance, deux branches : la première concerne le dernier (troisième) cas de figure prévu à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, tandis que la seconde vise la deuxième situation mentionnée à cet article.

a) Sur la première branche du premier moyen

1) Les arguments des parties

100. La première branche du premier moyen est tirée d’une violation de l’article 3, paragraphe 2, dernier membre de phrase, TFUE. Selon la Commission, le futur acte adopté par l’OMI pourrait affecter des règles communes ou en altérer la portée, ce qui signifie que la compétence de l’Union est exclusive. En particulier, la méthode d’estimation des émissions de GES dans le transport maritime qui est proposée dans la contribution litigieuse relève d’un domaine couvert en grande partie par les règles communes de l’Union. À cet égard, la Commission invoque le règlement MRV, la directive 2014/94 et la directive 2018/2001. Elle fait également valoir que la contribution litigieuse est susceptible d’affecter ces règles communes au regard de leur évolution prévisible.

101. Le Conseil, soutenu en cela par les États membres intervenants, fait valoir que la Commission n’a pas démontré que la contribution litigieuse était susceptible d’affecter des règles communes de l’Union ou d’en altérer la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Le simple fait que cette contribution puisse poursuivre un objectif ultime semblable à celui des règles figurant dans la législation de l’Union susmentionnée n’est pas suffisant pour considérer qu’elle concerne un domaine couvert en grande partie par ces règles ou qu’elle est susceptible de les affecter au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Selon le Conseil, l’analyse des perspectives d’évolution prévisibles ainsi que de la nature et du contenu des règles de l’Union et des dispositions de l’instrument international fait défaut dans le document de travail de la Commission contenant le projet de contribution litigieuse.

102. À cet égard, le Royaume de Belgique affirme que la contribution litigieuse vise uniquement à établir les notions et les principes de base, avant qu’il soit procédé à l’élaboration d’un projet de lignes directrices. En l’état actuel des choses, il n’existe donc même pas encore de projet de lignes directrices, et encore moins de risque d’atteinte aux règles communes de l’Union.

103. La République fédérale d’Allemagne fait valoir que l’article 3, paragraphe 2, TFUE n’est pas applicable, en principe, au dépôt de propositions pour l’élaboration de lignes directrices non contraignantes. À cet égard, la présente affaire ne concerne pas des mesures contraignantes en droit international, qui pourraient justifier un élargissement du champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, puisque le MEPC/groupe de travail GES n’agit pas en l’espèce en tant qu’autorité normative. La contribution en cause est, à ce stade initial, une contribution à la discussion.

104. S’agissant du règlement MRV, la Commission fait valoir qu’il établit des règles pour la surveillance, la déclaration et la vérification précises des émissions de dioxyde de carbone (CO2) provenant des navires, afin de promouvoir la réduction des émissions de CO2 du transport maritime de la manière la plus efficace au regard des coûts. Il est fondé sur la consommation réelle de combustible du navire, qui est multipliée par un facteur d’émission reflétant la combustion du combustible concerné. L’élaboration d’une méthode de calcul des émissions « du puits au réservoir » proposée dans la contribution litigieuse relèverait du domaine couvert par le règlement MRV. L’adoption de la contribution par l’OMI entraînerait nécessairement la modification des facteurs d’émission recensés à l’annexe I, section A, de ce règlement.

105. Sur ce point, le Conseil et la majorité des États membres intervenants font valoir, en substance, que l’on ne saurait présumer que les futures lignes directrices établiront une méthodologie nouvelle et détaillée pour la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions, car le contenu et l’objet de ces lignes directrices sont encore incertains. À cet égard, la contribution litigieuse ne propose pas l’élaboration d’une nouvelle méthode de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions. En particulier, elle ne demande aucune modification des règles de l’OMI ou de l’Union en la matière. La contribution litigieuse fait simplement référence à l’estimation des émissions de GES « du puits au réservoir » en vue de permettre aux exploitants de navires de déterminer l’impact des combustibles de substitution, de comparer leur performance « du puits au sillage » et d’encourager leur utilisation. Elle a également une portée plus large que le règlement MRV qui ne s’applique qu’aux émissions de dioxyde de carbone (CO2) provenant des navires et qui ne prévoit de valeurs d’émission par défaut que pour les combustibles qui ne sont pas des combustibles de substitution. Ce système de régulation est fondé sur une approche « du réservoir à l’hélice » et ne tient pas compte des émissions « du puits au réservoir ». Afin de rendre compte des émissions « du puits au sillage », la Commission avait proposé de définir des valeurs d’ajustement spécifiques à appliquer aux valeurs d’émission par défaut existantes pour les émissions « du réservoir à l’hélice ». Toutefois, le Coreper a adopté une approche différente, car il a proposé de définir des valeurs « du puits au réservoir » spécifiques, qui seraient ajoutées aux valeurs « du réservoir à l’hélice ». Aucune modification du règlement MRV ne serait donc nécessaire.

106. Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que, dans la méthode exposée dans la contribution litigieuse, les émissions « du puits au réservoir » et « du réservoir à l’hélice » sont liées. Il importe peu que, aux fins du calcul global des émissions, les émissions « du puits au réservoir » soient calculées séparément des émissions « du réservoir à l’hélice » ou qu’un calcul combiné soit appliqué dès le départ. Contrairement à ce que soutient le Conseil, le règlement MRV s’applique quel que soit le type de combustible, même s’il ne définit pas de facteurs d’émission par défaut pour les combustibles de substitution, qui restent à définir dans le cadre de la mise en œuvre de ce règlement. La Commission affirme également que la méthode envisagée dans la contribution relative aux GES peut être considérée comme étant une extension prévisible du système actuellement applicable, des émissions de CO2 à d’autres émissions de GES.

107. S’agissant de la directive 2014/94, la Commission soutient que l’instrument de l’OMI qui est envisagé peut avoir une répercussion sur la définition des « carburants alternatifs » figurant à l’article 2, point 1, de cette directive. Il est probable que cette définition devrait être adaptée aux règles de l’OMI pour des raisons de cohérence et qu’elle aurait une incidence transversale sur la portée de l’ensemble des règles communes de l’Union destinées à promouvoir l’utilisation de combustibles de substitution.

108. Le Conseil et certains États membres intervenants font valoir que rien ne permet de considérer que la définition des « carburants alternatifs » figurant dans la directive 2014/94 devrait être adaptée au regard des lignes directrices qui doivent être adoptées par l’OMI sur le fondement de la contribution litigieuse. Le Royaume de Belgique affirme que la directive 2014/94 est complètement étrangère au contenu de la contribution. La République française est d’avis que la contribution litigieuse ne contient aucune définition des « carburants alternatifs ». La République française et la République fédérale d’Allemagne soutiennent, en substance, que la Commission n’a pas expliqué en quoi la définition des « carburants alternatifs » énoncée à l’article 2, point 1, de la directive 2014/94 rendrait nécessaire l’introduction de modifications.

109. Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir qu’il suffit que la contribution relative aux GES envisage des règles qui recouperaient en grande partie les règles communes de l’Union.

110. Quant à la directive 2018/2001, la Commission mentionne son article 29, qui prévoit des règles détaillées concernant les critères de durabilité et de réduction des émissions de GES pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse. Elle admet que ces définitions sont principalement destinées à d’autres fins, telles que la mesure du respect, par les États membres, de leurs obligations en matière d’énergie renouvelable. Elle affirme néanmoins qu’elles sont également susceptibles d’être concernées par le futur instrument de l’OMI.

111. Selon le Conseil, soutenu en cela par les États membres intervenants, même si la directive 2018/2001 et la contribution litigieuse poursuivent toutes deux un objectif ultime similaire, à savoir la promotion de la production et de l’utilisation des énergies renouvelables en vue notamment de réduire les émissions de GES, les critères fixés à l’article 29 de cette directive sont destinés à des fins autres que celles poursuivies par la contribution litigieuse. Cette dernière vise à permettre aux exploitants de navires de déterminer avec précision et de comparer les incidences globales en matière de GES des différents combustibles de substitution ainsi que leur performance. Selon la République fédérale d’Allemagne, faute de corrélation entre le contenu normatif du projet de lignes directrices et celui de la directive 2018/2001, il ne saurait être soutenu que ce domaine de réglementation est couvert en grande partie par les règles du droit de l’Union.

2) Appréciation

i) Introduction

112. L’article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE prévoit la compétence externe exclusive de l’Union pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée. Selon la jurisprudence de la Cour, cet article s’applique non seulement à la conclusion d’un accord international, mais également en amont, lors de la négociation d’un tel accord et, en aval, lorsqu’une instance établie en vertu dudit accord est appelée à adopter des mesures d’exécution de celui-ci ( 52 ).

113. L’article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE constitue une codification du principal courant de jurisprudence relatif aux compétences externes implicites de l’Union, dont l’origine remonte à l’arrêt Commission/Conseil ( 53 ) (jurisprudence dite « AETR »).

114. La jurisprudence AETR s’est développée au fil du temps et son processus évolutif ne semble pas encore achevé. La qualifier de « l’une des théories les plus impénétrables du droit de l’Union, même pour les esprits juridiques les plus brillants » ( 54 ), peut paraître exagéré, mais elle mérite certainement d’être décrite comme une « théorie prétorienne complexe, qui ne se prête pas à une codification parfaite en une ou deux lignes » ( 55 ).

115. Un certain nombre d’arrêts et d’avis rendus ces dernières années donnent un aperçu concis de l’état actuel de cette jurisprudence. Pour reprendre les termes de la Cour, l’Union ne disposant que de compétences d’attribution, l’existence d’une compétence, de surcroît de nature exclusive, doit trouver son fondement dans des conclusions tirées d’une analyse globale et concrète de la relation existant entre l’accord international envisagé et le droit de l’Union en vigueur. Cette analyse doit prendre en considération les domaines couverts, respectivement, par les règles de droit de l’Union et par les dispositions de l’accord envisagé, leurs perspectives d’évolution prévisibles ainsi que la nature et le contenu de ces règles et dispositions, afin de vérifier si l’accord en question est susceptible de porter atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de l’Union et au bon fonctionnement du système qu’elles instituent ( 56 ).

116. Le poids des différents éléments mentionnés dans le résumé exposé ci-dessus et les relations qui s’établissent entre eux sont sujets à caution. Ils ont été progressivement intégrés à la jurisprudence AETR au fil des années, à la suite des arrêts et avis ultérieurement rendus par la Cour. Il est possible de regrouper ces éléments en deux catégories. Les éléments relevant de la première catégorie déterminent les matières sur lesquelles l’analyse doit porter (les règles de l’Union et l’engagement international). Les éléments de la seconde catégorie concernent la relation entre ces matières.

117. Le nœud du problème réside dans la relation visée par les éléments de la seconde catégorie ( 57 ). Si un engagement international ne produit aucun effet d’aucune sorte sur le droit de l’Union (compte tenu de ses perspectives d’évolution prévisibles), le fait que les deux régimes normatifs concernent le même domaine sera dénué de pertinence aux fins de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

118. Ce constat découle non seulement du libellé de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, mais également de la jurisprudence de la Cour, précitée. Il y est souligné que l’analyse doit être effectuée dans sa globalité, afin de vérifier si l’engagement international est susceptible de porter atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de l’Union et au bon fonctionnement du système que ces règles instituent ou bien si, sans être nécessairement en contradiction avec les règles communes de l’Union, les engagements internationaux en cause sont susceptibles d’avoir une incidence sur le sens, la portée et l’efficacité de ces règles ( 58 ). Un effet tangible de l’engagement international sur le droit de l’Union est donc nécessaire pour que la condition en question soit remplie.

119. Il convient d’avoir à l’esprit la condition relative à l’existence d’un effet tangible sur la réglementation de l’Union lors de l’examen des éléments de la première catégorie. S’agissant de ces éléments, il résulte en particulier de la jurisprudence de la Cour qu’il existe un risque de porter atteinte à des règles communes de l’Union par des engagements internationaux pris par les États membres ou d’altérer la portée de ces règles lorsque ces engagements relèvent du domaine d’application desdites règles ( 59 ). La Cour a également dit pour droit que la constatation d’un tel risque ne présuppose pas une concordance complète entre le domaine couvert par les engagements internationaux et celui de la réglementation de l’Union ( 60 ). En particulier, de tels engagements internationaux sont susceptibles d’affecter des règles de l’Union ou d’en altérer la portée lorsque ceux-ci relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles ( 61 ). Dans tous ces cas, néanmoins, la constatation d’un chevauchement des champs d’application respectifs des deux régimes normatifs n’est qu’une première étape. Pour que la condition en question soit remplie, il faut que l’engagement international ait une incidence sur le sens, la portée et l’efficacité des règles de l’Union.

120. Il convient également de relever que, selon une jurisprudence constante, il appartient à la partie concernée d’apporter les éléments de nature à établir le caractère exclusif de la compétence externe de l’Union dont elle entend se prévaloir ( 62 ).

121. À la lumière des considérations qui précèdent, j’analyserai, premièrement, la portée, la nature et le contenu de l’engagement international envisagé ; deuxièmement, je les comparerai à la portée des règles du droit de l’Union invoquées par la Commission et, troisièmement, j’examinerai l’incidence de l’engagement international sur les règles du droit de l’Union en question ( 63 ).

ii) Sur la portée, la nature et le contenu de l’engagement international

122. Lorsqu’il est question de la conclusion, voire de la négociation d’un accord, il est en principe simple de déterminer la portée, la nature et le contenu du futur engagement international. La présente affaire concerne, toutefois, un futur instrument dont la portée, la nature et le contenu sont difficiles à définir et à prévoir. En effet, les travaux sur le futur acte sont dans leur phase initiale, au cours de laquelle les idées de mesures en matière d’émissions de GES provenant de combustibles maritimes du point de vue du cycle de vie doivent encore faire l’objet de décisions et n’en sont actuellement qu’au stade de la proposition et de la discussion.

123. Dès lors, il s’agit, dans un premier temps, de déterminer la portée, la nature et le contenu du futur engagement international dont il convient de tenir compte aux fins de l’analyse au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Il convient d’établir, en particulier, si ces éléments doivent être définis sur la base du texte de l’invitation du groupe de travail GES 6 ou sur la base de la contribution litigieuse.

124. La Commission et le Conseil ont convenu lors de l’audience qu’il y avait lieu de prendre en considération non pas la portée de l’invitation, mais le contenu de la contribution litigieuse. Je partage ce point de vue dans son principe. Il est vrai que l’invitation du groupe de travail GES 6 est également pertinente dans la mesure où elle fixe certaines limites (quoique larges) quant à la portée, à la nature et au contenu du futur instrument. Toutefois, la contribution litigieuse est la seule source d’informations sur la manière dont l’Union imagine cet instrument. Cette conception initiale permet de prévoir les contours du futur instrument et constitue donc un meilleur objet d’analyse que l’invitation ouverte et imprécise à soumettre des propositions. Elle permet également de considérer qu’il existe un certain degré de probabilité qu’une proposition soumise par l’Union soit adoptée ( 64 ).

125. Au vu de la contribution litigieuse, il y a donc lieu de considérer que le futur engagement international à prendre en compte aux fins de l’analyse au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE est le futur instrument, c’est-à-dire les lignes directrices en matière d’émissions de GES provenant de combustibles maritimes du point de vue du cycle de vie, qui traitent cette question par l’introduction de valeurs d’émissions « du puits au réservoir » pour les combustibles de substitution. Ces valeurs « du puits au réservoir » prendraient en compte les émissions de GES dans la phase en amont, tandis que les valeurs d’émission « du réservoir à l’hélice » connues refléteraient à leur tour les émissions de GES dans la phase en aval.

126. Compte tenu du texte de la contribution litigieuse et des documents de l’OMI ( 65 ), y compris l’invitation du groupe de travail GES 6, il est impossible d’établir à ce stade si les futures lignes directrices auront un caractère contraignant ( 66 ). En particulier, la contribution litigieuse ne propose aucune modification d’un quelconque instrument contraignant de l’OMI ( 67 ).

iii) Sur la portée des règles de l’Union potentiellement affectées

127. La Commission soutient que le futur instrument international en cause pourrait affecter trois sources de règles de l’Union, à savoir le règlement MRV, la directive 2014/94 et la directive 2018/2001.

128. S’agissant des deux directives susmentionnées, je souscris entièrement au point de vue exprimé par le Conseil et par certains intervenants. Il n’y a pas lieu de considérer que les domaines visés par ces directives se recoupent de manière pertinente avec celui de l’instrument international. Le fait que différents actes poursuivent le même objectif ultime de contribuer à la réduction des émissions de GES et de lutter contre le changement climatique n’est pas suffisant, en soi, pour constater que leurs dispositions se recoupent de façon pertinente aux fins de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Un même objectif ultime, tel que la protection de l’environnement ou, plus précisément, la lutte contre le changement climatique, voire la réduction des émissions de GES, peut être atteint par des mesures différentes dont les dispositions ne doivent pas nécessairement avoir une incidence les unes sur les autres. En particulier, il n’est pas nécessaire que les mêmes notions utilisées dans des actes différents soient définies de la même manière, car le contexte dans lequel un acte s’inscrit, sa structure et sa portée peuvent déterminer la définition de ces notions. Certes, il n’est pas exclu que certaines définitions transversales puissent être adoptées, mais ce n’est pas la solution la plus évidente.

129. À cet égard, la définition de la notion de « carburants alternatifs » figurant à l’article 2, point 1, de la directive 2014/94 ne devra pas nécessairement être modifiée à la suite de l’adoption du futur instrument international. Les allégations de la Commission selon lesquelles il est probable que cette définition devrait être adaptée aux règles de l’OMI pour des raisons de cohérence et aurait une incidence transversale sur la portée de l’ensemble des règles communes de l’Union destinées à promouvoir l’utilisation de combustibles de substitution sont, pour le moment, purement hypothétiques. Le simple fait que les deux actes renvoient à la même notion n’est pas suffisant pour considérer qu’ils se recoupent si leurs finalités respectives sont différentes. La directive 2014/94 utilise l’expression « carburants alternatifs » pour déterminer la portée des règles relatives aux mesures visant à déployer des infrastructures destinées aux carburants alternatifs qu’elle énonce. La délimitation du champ d’application des valeurs d’émissions « du puits au réservoir » applicables aux carburants alternatifs ne signifie pas que, à cette fin, la notion de « carburants alternatifs » ne saurait recevoir une définition différente.

130. S’agissant de la directive 2018/2001, la Commission admet elle‑même que les définitions figurant dans son article 29 sont principalement destinées à d’autres fins, telles que la mesure du respect, par les États membres, de leurs obligations en matière d’énergie renouvelable. Il n’existe aucun argument permettant de prédire que l’introduction de valeurs « du puits au réservoir » pour les différents combustibles utilisés dans le transport maritime pourrait avoir une incidence sur ces définitions.

131. À mon sens, la Commission n’a pas présenté d’arguments solides à l’appui de ses affirmations relatives à l’une ou l’autre des directives susmentionnées.

132. En revanche, le cas du règlement MRV est tout à fait différent. À cet égard, je partage l’avis de la Commission selon lequel les domaines couverts par ce règlement et par le futur instrument international sont étroitement liés.

133. La raison d’être du règlement MRV est claire. Il ressort de son considérant 1 qu’il vise à contribuer à la réduction des émissions. C’est également le cas des futures lignes directrices si l’on en croit la contribution litigieuse.

134. Ce règlement et ces lignes directrices concernent tous deux le même secteur – le transport maritime – et la même activité, à savoir l’achat et l’utilisation de combustibles.

135. Ils ont chacun pour objectif de fournir des informations sur les émissions de GES associées à l’utilisation de combustibles spécifiques ( 68 ). La différence réside dans le fait que les émissions « du réservoir à l’hélice » sont directement liées à la combustion du combustible à bord du navire – c’est-à-dire aux opérations concrètes du secteur maritime –, alors que les émissions « du puits au réservoir » concernent les activités qui précèdent ces opérations et n’ont pas pour origine l’activité du secteur maritime en tant que tel. Il existe toutefois un lien indirect entre les deux en ce sens que c’est la demande de combustibles dans le secteur maritime qui déclenche la production de combustibles et les émissions « du puits au réservoir ».

136. Enfin, le texte de la contribution litigieuse laisse apparaître le lien évident entre le champ d’application du règlement MRV et celui du futur instrument international qu’elle envisage. Les valeurs « du puits au réservoir » proposées ne doivent pas être utilisées séparément, mais en combinaison avec les valeurs connues pour les émissions en aval (telles qu’appliquées dans ce règlement).

137. Certes, il existe également des différences entre les deux instruments.

138. Premièrement, le règlement MRV ne porte que sur les émissions de CO2, alors que les valeurs « du puits au réservoir » visent à inclure tous les types de GES. À cet égard, il convient de relever que le CO2 est le GES qui représente la part la plus importante des émissions totales de GES ( 69 ). Si l’Union envisageait de conclure un accord international prévoyant le calcul des émissions des autres GES aux fins de la réduction des émissions provenant du transport maritime, il serait impossible de soutenir que cet instrument ne relève pas d’un domaine couvert en grande partie par le droit de l’Union ( 70 ).

139. Deuxièmement, même si les facteurs d’émission par défaut définis à l’annexe I du règlement MRV ne sont, à l’heure actuelle, prévus que pour les combustibles fossiles, la même annexe indique clairement que son champ d’application n’est pas limité à ceux-ci ( 71 ).

140. Troisièmement, le fait que l’objectif des futures lignes directrices soit d’encourager l’adoption de combustibles de substitution ne signifie pas que les combustibles fossiles visés à titre principal par le règlement MRV ne seront pas couverts ( 72 ). Il semble que les bénéfices de l’utilisation de combustibles de substitution ne puissent être appréciés que s’il est possible de comparer les mêmes informations (émissions « du puits au réservoir ») pour l’ensemble des combustibles.

141. Quatrièmement, il est vrai que le règlement MRV est fondé sur l’approche « du réservoir à l’hélice », ce qui, en principe, signifie qu’il concerne les émissions de GES résultant de la combustion de combustible à bord d’un navire (phase en aval). À l’inverse, la contribution litigieuse prévoit l’adoption de valeurs « du puits au réservoir » qui rendent compte des émissions de GES au moment de l’extraction des matières premières, ainsi que de la production et de la distribution du combustible (phase en amont). Toutefois, même au regard de la contribution litigieuse, ces valeurs « du puits au réservoir » doivent être combinées avec les valeurs d’émission « du réservoir à l’hélice ». De fait, les valeurs « du puits au réservoir » sont destinées à compléter les informations disponibles sur les émissions de GES lors de la phase en aval. Cette approche est logique, car les contributions étaient censées aborder la question des émissions de GES produites par les combustibles au cours de leur cycle de vie et non pas lors de la seule phase en amont. Pour cette raison, il me semble que les valeurs « du puits au réservoir » ne seraient pas d’une grande utilité si elles étaient prises en compte séparément. En particulier, lors du processus de calcul des émissions totales, elles ne doivent pas être utilisées uniquement pour calculer les émissions réelles de la phase en amont ( 73 ). Elles sont destinées à fournir des informations pour les responsables des émissions produites au cours de la phase en aval. Ce n’est qu’en combinaison avec les valeurs d’émissions « du réservoir à l’hélice » que les valeurs « du puits au réservoir » fournissent des informations sur les émissions de GES résultant de l’utilisation d’un combustible donné du point de vue du cycle de vie.

142. Pour les raisons précédemment exposées, je suis d’avis que les différences entre les champs d’application respectifs des deux actes en cause sont dénuées de pertinence aux fins de la présente analyse. À l’inverse, je considère que le futur instrument international, sous la forme envisagée par la contribution litigieuse, concerne un domaine couvert en grande partie par le droit de l’Union, en l’occurrence par le règlement MRV.

iv) Sur l’incidence du futur instrument international sur les règles de l’Union

143. Au vu des conclusions qui précèdent, la question cruciale est de savoir si la Commission a démontré que le futur instrument international aura un effet tangible sur les règles de l’Union.

144. Je propose de répondre à cette question par la négative.

145. À cet égard, tout d’abord, il n’y a pas lieu de considérer que le futur instrument international sera contraignant dans un avenir proche. Force est de constater que, pour le moment, il est envisagé comme un acte non contraignant visant uniquement à encourager un certain comportement au sein du secteur du transport maritime en fournissant des informations sur les émissions de GES provenant de combustibles de substitution dans la phase en amont ( 74 ).

146. Certes, l’utilisation des valeurs « du puits au réservoir » en tant que mesure fournissant de telles informations serait étroitement liée à l’utilisation des valeurs appliquées dans le règlement MRV. Cela ne signifie pas pour autant que leur introduction par l’OMI afin de rendre compte des émissions de GES dans la phase en amont aurait une incidence sur le système prévu par ce règlement. Il n’y a aucune raison particulière de penser que ce dernier devrait faire l’objet d’une quelconque modification. Le règlement MRV pourrait continuer d’être appliqué sous sa forme actuelle aux fins de la surveillance et de la déclaration des émissions effectives de GES provenant du transport maritime dans la phase en aval, même en cas d’adoption des futures lignes directrices de l’OMI. Le fait qu’un instrument non contraignant adopté par une organisation internationale puisse utiliser les mêmes facteurs que ceux qui sont appliqués dans ce règlement pour fournir des informations sur les émissions de GES du point de vue du cycle de vie n’affecterait pas les règles communes de l’Union ni n’en altérerait la portée au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

147. À cet égard, il convient de relever qu’il ne semble ressortir ni de la contribution litigieuse ni de la documentation de l’OMI que le futur instrument est destiné à remplacer les systèmes de surveillance et de déclaration déjà en place. Il semblerait que ces derniers systèmes et les lignes directrices soient regardés comme deux instruments distincts, tout à fait indépendants les uns des autres. À tout le moins, la documentation de l’OMI ne présente pas les travaux du MEPC sur les lignes directrices relatives au cycle de vie comme une première étape vers l’adoption de modifications du système de collecte des données de l’OMI, qui est l’équivalent du système mis en place par le règlement MRV ( 75 ). Le fait que les lignes directrices ne produisent pas cet effet sur le système de collecte des données de l’OMI permet d’affirmer qu’elles n’entraîneraient pas non plus de modification de ce règlement.

148. La présente espèce est différente de l’affaire Allemagne/Conseil ( 76 ), mais n’est pas sans la rappeler. Dans cette affaire, la Cour a déclaré que les recommandations non contraignantes de l’Organisation internationale de la vigne et du vin (OIV) produisaient des effets juridiques au sens de l’article 218, paragraphe 9, TFUE en raison de leur incorporation dans le droit de l’Union en vertu de certaines dispositions de ce droit prévoyant expressément cet effet ( 77 ). Même si l’affaire Allemagne/Conseil ne concernait pas l’article 3, paragraphe 2, TFUE, il semble ressortir de la constatation de la Cour que la modification de telles recommandations pouvait être considérée comme affectant des règles de l’Union au sens de cet article.

149. Cette jurisprudence n’est pas transposable à la présente affaire. Il n’existe aucune disposition du droit de l’Union opérant un renvoi à des lignes directrices de l’OMI prévoyant l’introduction de valeurs « du puits au réservoir » pour estimer les émissions de GES dans la phase en amont, ou à tout autre type de lignes directrices sur l’intensité en GES/carbone au cours du cycle de vie. Il n’existe pas non plus de dispositions de l’OMI qui renverraient à de telles lignes directrices.

150. Certes, il convient de tenir compte également des perspectives d’évolution des règles de l’Union en question, lorsque celles-ci sont prévisibles au moment où cette appréciation intervient ( 78 ).

151. À cet égard, rien ne permet de considérer, au moment de la rédaction des présentes conclusions, que les futures lignes directrices de l’OMI constitueront un acte contraignant et que leur adoption requerra une modification du système de collecte des données de l’OMI. En outre, aucun élément ne permet de conclure que, dans un avenir proche, l’Union adoptera un acte correspondant aux futures lignes directrices de l’OMI.

152. La Commission semble soutenir que l’Union adaptera certainement sa législation aux futures lignes directrices de l’OMI. À cet égard, elle invoque les modifications à venir du règlement MRV, qui résultent de l’introduction du système de collecte des données de l’OMI ( 79 ). Toutefois, à ce propos, l’article 22, paragraphe 3, de ce règlement énonce expressément l’obligation de procéder à de telles modifications ( 80 ). L’adaptation dudit règlement au système de collecte des données de l’OMI résulte donc d’une disposition spécifique du droit de l’Union. Il n’y a pas de disposition analogue concernant les lignes directrices en question. De plus, en raison de l’absence apparente d’incidence des futures lignes directrices sur le système de collecte des données de l’OMI ( 81 ), il n’y a pas lieu de considérer que l’obligation de modifier le règlement MRV pour l’adapter à ce système entraîne l’obligation de modifier la législation de l’Union conformément aux futures lignes directrices.

153. Il n’est nullement exclu qu’un instrument adopté par une organisation internationale devienne une source d’inspiration pour le législateur de l’Union. Toutefois, à mon sens, la simple possibilité de s’inspirer d’un tel instrument n’est pas suffisante pour établir que des règles autonomes correspondantes de l’Union seront également adoptées dans un avenir proche.

154. Au vu des considérations qui précèdent, rien ne permet, à mon avis, de conclure que le futur instrument international, tel qu’il est actuellement envisagé, est susceptible de porter atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de l’Union et au bon fonctionnement du système qu’elles instituent. De même, il ne saurait être considéré que cet instrument international peut avoir une incidence sur le sens, la portée et l’efficacité des règles de l’Union.

b) Sur la seconde branche du premier moyen

1) Les arguments des parties

155. La Commission fait valoir que, compte tenu de la dimension mondiale du transport maritime et de la lutte contre le changement climatique, l’action de l’Union au sein de l’OMI est nécessaire pour permettre à l’Union d’exercer sa compétence interne.

156. Le Conseil, soutenu en cela par les États membres intervenants, affirme que la Commission n’a pas démontré qu’une telle action était, d’un point de vue juridique, nécessaire pour permettre à l’Union d’exercer sa compétence au niveau interne.

157. La Commission n’a pas répondu à cette affirmation dans son mémoire en réplique ( 82 ).

2) Appréciation

158. L’article 3, paragraphe 2, deuxième membre de phrase, TFUE prévoit la compétence externe exclusive de l’Union pour la conclusion d’un accord international lorsque celle-ci est nécessaire pour permettre à l’Union d’exercer sa compétence interne.

159. L’article 3, paragraphe 2, deuxième membre de phrase, TFUE constitue une codification d’une jurisprudence de la Cour dont l’origine remonte à l’avis 1/76 ( 83 ). Selon la Cour, ce fondement de la compétence externe exclusive de l’Union existe dans l’hypothèse où la compétence interne ne peut être utilement exercée qu’en même temps que la compétence externe ( 84 ), la conclusion de l’accord international étant ainsi nécessaire pour réaliser des objectifs du traité qui ne pouvaient pas être atteints par l’établissement des règles autonomes ( 85 ).

160. Je suis d’avis que la Commission n’a pas fourni, dans sa requête, les éléments nécessaires pour démontrer le caractère exclusif de la compétence externe de l’Union. Une simple référence à la dimension mondiale du transport maritime et de la lutte contre le changement climatique est insuffisante. La Cour interprète de manière restrictive la condition relative à la nécessité de la conclusion d’un accord international pour réaliser les objectifs du traité ( 86 ). La dimension mondiale d’une question relevant de la seule compétence de l’Union ne signifie pas, en soi, que les objectifs du traité ne peuvent pas être réalisés sans un accord international.

161. Ce constat vaut tout particulièrement pour un acte non contraignant visant à fournir des informations susceptibles d’encourager certains comportements dans le secteur du transport maritime. La Commission n’a pas démontré que, sans l’adoption d’un tel instrument, les objectifs du traité ne pourraient pas être atteints par l’établissement de règles autonomes.

162. Par conséquent, j’estime que la seconde branche du premier moyen doit également être rejetée.

c) Conclusion sur le premier moyen

163. Au vu de l’ensemble des considérations précédemment exposées sur les deux branches du premier moyen, je suis d’avis que ce moyen doit également être rejeté comme non fondé.

164. Dans ce contexte, dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas mon point de vue sur le second moyen, mais souscrirait à mon analyse du premier, le recours devrait néanmoins être rejeté. Même si l’Union peut agir seule dans un domaine de compétence partagée ( 87 ), le fait que la Commission ait un statut plus limité que celui des États membres de l’Union au sein de l’OMI plaide en faveur de la participation des États membres à l’exercice de la compétence externe de l’Union ( 88 ).

VI. Sur les dépens

165. La Commission a, selon moi, succombé en ses moyens. Dans ses écritures, le Conseil demande la condamnation de la Commission aux dépens. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. L’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure dispose que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

VII. Conclusion

166. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour : – de rejeter le recours ; – de condamner la Commission européenne à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne ; – de condamner le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande et le Royaume de Suède à supporter leurs propres dépens.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) Devenue, en 1982, « convention portant création de l’Organisation maritime internationale ».

( 3 ) Accord de coopération et de collaboration entre l’Organisation maritime consultative intergouvernementale et la Commission des Communautés européennes.

( 4 ) Article 11 de la convention OMI.

( 5 ) Article 37 de la convention OMI.

( 6 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur du transport maritime et modifiant la directive 2009/16/CE (JO 2015, L 123, p. 55).

( 7 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs (JO 2014, L 307, p. 1).

( 8 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82).

( 9 ) Résolution MEPC.304(72).

( 10 ) Paragraphe 4.7.11 de la stratégie initiale.

( 11 ) Explication fournie par l’OMI sur son site Internet officiel (https://www.imo.org/fr/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). Dans un contexte plus large, l’analyse du cycle de vie (ci-après l’« ACV ») traite les aspects environnementaux et les impacts environnementaux potentiels (par exemple l’utilisation des ressources et les conséquences environnementales des émissions) tout au long du cycle de vie d’un produit, de l’acquisition des matières premières à sa production, son utilisation, son traitement en fin de vie, son recyclage et sa mise au rebut (à savoir, du berceau à la tombe) (voir introduction à la norme ISO 14040:2006, Management environnemental – Analyse du cycle de vie – Principes et cadre, disponible à l’adresse suivante : https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:fr). Plus récemment, l’ACV a été incorporée à un certain nombre de politiques et de réglementations, principalement celles liées à la réduction de l’intensité des émissions de GES des combustibles destinés au transport. Bien que le secteur de l’ACV se soit étendu rapidement, il reste de nombreux défis à relever sur le plan de la méthodologie et de la mise en œuvre (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L., « Life Cycle Assessment for Economists », Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9, p. 361 à 381, https://doi.org/10.1146/annurev‑resource‑100815‑095513, p. 362 et 363).

( 12 ) Rapport de la sixième réunion du groupe de travail intersessions sur la réduction des émissions de GES provenant des navires, du 15 novembre 2019 (groupe de travail GES 6), MEPC 75/7/2, paragraphe 49.1‑3.

( 13 ) Document de travail des services de la Commission : « Contribution de l’Union destinée à la septième session du groupe de travail intersessions de l’OMI sur la réduction des émissions de GES provenant des navires, organisée à Londres du 23 au 27 mars 2020, en ce qui concerne l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de gaz à effet de serre (GES) “du puits au réservoir” des combustibles de substitution durables en vue d’encourager l’utilisation de combustibles de substitution durables à l’échelle mondiale » [SWD(2019) 456 final du 20 décembre 2019].

( 14 ) Une position formelle de l’Union au titre de l’article 218, paragraphe 9, TFUE devait être établie en temps utile [SWD(2019) 456 final, p. 2 et 3 ainsi que note 8].

( 15 ) SWD(2019) 456 final, p. 2 et 3 ainsi que note 8.

( 16 ) SWD(2019) 456 final, p. 2 et note 1.

( 17 ) Document du Conseil 5606/20.

( 18 ) Arrêts du 28 avril 2015, Commission/Conseil (C‑28/12, EU:C:2015:282, point 14), et du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 59).

( 19 ) Arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 61).

( 20 ) Ainsi que l’indique la Commission, la résolution 65/276 de l’Assemblée générale des Nations unies du 3 mai 2011 (ci-après la « résolution 65/276 de l’Assemblée générale ») expose, dans son annexe, les modalités de la participation des représentants de l’Union européenne, en qualité d’observatrice, aux sessions et aux travaux de l’Assemblée générale et de ses commissions et groupes de travail, aux réunions et conférences internationales organisées sous l’égide de l’Assemblée et aux conférences des Nations unies.

( 21 ) Argument invoqué pour la première fois dans le mémoire en réplique.

( 22 ) Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, T.M.C. Asser Press, La Haye, 2020, p. 1 et 2 ainsi que 11 et 12.

( 23 ) Voir, plus largement, Droesse, G., op. cit., p. 151 et 152. En ce que son appartenance à d’autres organisations n’est pas rare, l’Union européenne est une exception qui confirme la règle.

( 24 ) Certains auteurs établissent une distinction entre les participants qui sont membres (dont les membres à part entière, les membres associés, les membres affiliés et les membres partiels) et ceux qui ne sont pas membres (y compris les observateurs), en relevant toutefois que le statut des membres affiliés est proche de celui des observateurs. Voir Schermers, H.G., et Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5e édition révisée, Brill Nijhoff, Leyde, 2011, p. 63 et 150.

( 25 ) Pour plus de détails, voir Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2e édition, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, p. 94 à 99.

( 26 ) La clause relative aux organisations régionales d’intégration économique ou la clause relative aux organisations régionales d’intégration, selon les cas (ci-après la « clause ORI(E) »).

( 27 ) Bien que, comme le souligne J. Klabbers, « les États membres d’une organisation n’accueillent pas toujours les observateurs à bras ouverts » (Klabbers, J., op. cit., p. 101).

( 28 ) Klabbers, J., op. cit., p. 100.

( 29 ) Klabbers, J., op. cit., p. 101.

( 30 ) Wessel, R.A., Odermatt, J. (dir.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, Gloucestershire, 2019, p. 16.

( 31 ) Voir, à cet égard, avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 4). L’existence d’une telle compétence nécessiterait une base juridique spéciale dans l’accord international concerné.

( 32 ) Voir, entre autres, arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 127 et jurisprudence citée).

( 33 ) Voir, à cet égard, avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 5) ; arrêts du 12 février 2009, Commission/Grèce (C‑45/07, EU:C:2009:81, point 31), et du 7 octobre 2014, Allemagne/Conseil (C‑399/12, EU:C:2014:2258, point 52) ; ainsi qu’avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 44).

( 34 ) Pour une vue d’ensemble de la jurisprudence, voir Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3e édition,