CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 7 MAI 1974 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Les questions qui vous sont soumises par le Bundesverwaltungsgericht dans la présente affaire se rapportent à des problèmes que pose la procédure instituée en matière d'octroi de certificats dans le cadre des organisations des marchés agricoles. Il s'agit principalement de la question de savoir à quel moment l'obligation d'importer, imposée à l'importateur et garantie par une caution, peut être considérée comme remplie.

L'Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, défenderesse au procès principal, a délivré le 3 février 1967 à l'entreprise Pfützenreuter, demanderesse au principal, deux certificats d'importation, valables jusqu'au 31 mai 1967, pour l'importation d'un total de 500000 kilos d'orge de brasserie française. Pour garantir l'importation, la demanderesse au principal a déposé une caution de 10000 DM. A la date du 24 mai 1967, la demanderesse au principal avait importé 260464 kilos d'orge de brasserie. Le 31 mai 1967, elle a présenté en outre au bureau de douane d'Emmerich-Hafen un lot de 250000 kilos de la même marchandise, chargés sur bateau, en demandant l'admission de celui-ci sous régime douanier en vue de son acheminement vers le bureau de douanes de Düsseldorf. Après qu'un certificat de franchissement de frontière eut été délivré en ce sens, l'orge a été présentée au bureau de douane de Düsseldorf où elle a été débarquée le 5 juin 1967 et admise en libre pratique.

La demanderesse au principal soutient, sans être contestée sur ce point, que si elle n'a pas présenté la marchandise au bureau de douane d'Emmerich-Hafen en vue de l'admission de celle-ci en libre pratique, c'est que, le 31 mai 1967, elle n'était pas encore en possession des documents nécessaires à cet effet, lesquels lui avaient été adressés par la voie postale par les bureaux de douane de Düsseldorf et d'Andernach où ils avaient servi au dédouanement des lots importés précédemment.

Par deux décisions datées du 12 juin 1967, la défenderesse au principal a déclaré la caution partiellement acquise pour un montant de 2386,33 DM, motif pris de ce qu'une partie de la quantité pour l'importation de laquelle les certificats avaient été délivrés n'avait pas été importée dans les délais.

Après que la réclamation administrative qu'elle avait formée contre ces décisions eut été rejetée, la demanderesse au principal a porté l'affaire devant le tribunal administratif de Francfort, lequel a fait droit à sa demande.

Sur appel de la défenderesse au principal, la cour de justice administrative du Land de Hesse a confirmé le jugement de première instance.

Ce tribunal a fondé son jugement sur le raisonnement suivant. Comme le législateur communautaire n'a pas précisé la notion d'importation, ce sont les normes juridiques nationales qui jouent un rôle déterminant en l'espéce. En droit allemand, une importation est réalisée dès lors que la marchandise a été transférée sur le territoire économique de la république fédérale d'Allemagne. Or, cette opération a été réalisée par la présentation de l'orge importée au bureau de douane d'Emmerich-Hafen dans les délais fixés. La caution n'aurait dès lors pas dû être déclarée acquise, fût-ce partiellement.

La défenderesse au principal s'est pourvue de cet arrêt devant le Tribunal administratif fédéral. Elle a principalement fondé son recours sur l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire Schleswig-Holsteinische Hauptgenossenschaft (arrêt du 15 décembre 1971, affaire 35-71, Recueil, 1971, p. 1083), dont il résulte que la notion d'importation doit être interprétée selon le droit communautaire.

La demanderesse au principal lui a opposé que cet arrêt se rapporte à la phase finale de l'organisation des marchés agricoles et qu'il vise la notion d'importation dans le cadre de la législation sur les prélèvements et non pas dans celui formé par la matière des certificats d'importation et d'exportation qui est régie par d'autres critères.

Le Tribunal administratif fédéral a déféré les questions suivantes à la Cour:

1. Comment faut-il interpréter la notion d'importation figurant à l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 102/64/CEE: a) selon le droit national ? b) en cas de réponse négative à la question sub a) : à quel moment une obligation d'importer est-elle remplie, lorsque l'importateur a déclaré la marchandise importée en vue de son acheminement sous régime douanier ?

2. Les juridictions nationales sont-elles compétentes pour reconnaître l'existence d'un cas de force majeure en des circonstances différentes de celles énoncées à l'article 8, paragraphe 2, du règlement no 102/64/CEE ou de celles reconnues par les États membres en vertu du paragraphe 3 de cette disposition? La demande de prise en considération de situations constitutives de cas de force majeure doit-elle être introduite dans un délai déterminé et, en cas de réponse affirmative, quel est ce délai ?

I — Sur la question 1

La notion d'importation n'est définie ni par le règlement de base no 19 du Conseil portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, du 4 avril 1962 (JO 1962, p. 933), ni par le règlement no 102/64/CEE de la Commission du 28 juillet 1964 relatif aux certificats d'importation et d'exportation pour les céréales, les produits transformés à base de céréales, le riz, les brisures et les produits transformés à base de riz (JO 1964, p. 2125), texte législatif qui importe aux fins de la présente espèce. Il faut donc examiner si la notion doit s'interpréter selon le droit national de chaque État membre ou, au contraire, selon le droit communautaire, ainsi que l'a fait le législateur communautaire dans le règlement no 1373/70 de la Commission du 10 juillet 1970 (JO no L 158, p. 1).

Cette question ne peut être tranchée qu'en fonction du but visé par l'ensemble de la procédure en matière de certificats d'importation et d'exportation.

Selon le règlement no 102/64, dont les auteurs se sont bornés ici à reproduire la teneur de l'article 16 du règlement no 19, l'importation de céréales est subordonnée à la délivrance d'un certificat autorisant et obligeant à la fois le titulaire de ce titre à importer les quantités de céréales qui y sont indiquées pendant la durée de validité de celui-ci. L'obligation d'importer est garantie par la constitution d'une caution. Comme les auteurs du règlement no 102/64 l'ont indiqué dans le sixième considérant de ce texte législatif, le régime de la caution a été créé en vue d'éviter que ces certificats ne donnent «une vue erronée de la situation» (du fait qu'ils ne seraient pas suivis d'importation ou qu'ils seraient seulement suivis de l'importation d'une partie de la quantité pour laquelle ils ont été délivrés). Dans le même considérant, il est dit que les modalités du régime de la caution ont été fixées «pour éviter des perturbations dans les courants commerciaux traditionnels dues à l'application par les États membres de regimes différents». Ainsi que la Cour l'a établi dans l'arrêt Köster (arrêt du 17 décembre 1970, affaire 25-70), il convenait de permettre aux autorités compétentes d'obtenir une connaissance aussi exacte que possible des transactions projetées, en vue de permettre à celles-ci une utilisation judicieuse des instruments d'intervention.

La notion de «jour de l'importation» revêt de l'importance pour l'établissement des prévisions sur l'évolution du marché, que permet l'instauration du régime de certificats, en ce sens qu'elle a pour effet de limiter la période pour laquelle il est possible d'émettre un pronostic sur l'importance des importations et exportations de céréales en se fondant sur les certificats délivrés par les autorités compétentes. Il est par conséquent indispensable de fixer le «jour de l'importation» selon les principes du droit communautaire, afin que les prévisions dont les certificats rendent l'établissement possible pour chaque État membre, s'étalent sur le même laps de temps. Cette nécessité existait d'ailleurs déjà dès avant l'adoption du règlement no 1373/70 de la Commission, du 10 juillet 1970.

En effet, l'interprétation uniforme d'un concept au plan de la Communauté ne doit pas être expressément imposée, dès lors qu'elle apparaît évidente au regard du but économique visé par les auteurs de la réglementation considérée (voir l'arrêt du 1er février 1972 dans l'affaire 49-71, Hagen/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Recueil, 1972, p. 23).

Pour la Commission, l'obligation d'importer, entendue au sens du droit communautaire, n'est remplie que si la marchandise dont il s'agit a irrévocablement été mise en libre pratique dans le pays d'importation. Le rôle imparti au systéme du certificat et de la caution dans le cadre de l'établissement de prévisions imposerait d'entendre l'importation en ce sens qu'elle constitue un acte qui a pour effet de mettre la marchandise importée en concurrence avec les produits indigènes.

En revanche, la demanderesse au principal estime quant à elle que l'obligation d'importer est remplie dès lors que la marchandise est transférée dans le territoire économique de l'État d'importation, dès lors qu'il est manifeste que ce transfert n'est pas seulement opéré en vue du transit de la marchandise en question. Cette conception serait conforme au but visé par les auteurs du régime de certificats et de caution, étant donné que l'appréciation de l'évolution du marché, opérée sur la base des données figurant dans les certificats qui ont été délivrés, devrait également porter sur les marchandises qui sont déjà effectivement présentes dans l'État membre considéré, mais n'ont pas encore été admises en libre pratique. Ces marchandises influenceraient en effet déjà l'évolution du marché, à l'instar de celles qui ont déjà été admises en libre pratique tout en ayant été mises en entrepôt (éventuellement pour de longs mois).

Nous croyons qu'il faut acquiescer à l'argumentation de la requérante en ce sens que les marchandises non encore admises en libre pratique peuvent également avoir une influence sur le marché intérieur, et il en va ainsi tant des marchandises sous régime douanier que de celles qui n'ont pas encore quitté leur pays d'origine ou qui sont acheminées vers le pays d'importation. En effet, ces marchandises aussi peuvent déjà être négociées dans le pays d'importation.

Or, puisque le régime de certificats du droit communautaire est lié à l'importation effective et non pas à l'incidence de l'importation sur l'évolution du marché, il est ainsi clairement établi que la date de l'importation doit revêtir une importance décisive sous l'angle de la connaissance exacte du marché qui est le but visé par les auteurs de la réglementation considérée. L'importation n'est toutefois réalisée qu'au moment de l'admission en libre pratique et non pas, par exemple, au moment du franchissement de la frontière ou du dépôt d'une demande auprès des autorités douanières. En effet, seule la marchandise dédouanée a surmonté les obstacles érigés aux frontières à l'intention des courants de marchandises, comme par exemple le contrôle de la conformité des marchandises aux indications figurant sur les certificats ou les contrôles sanitaires. Il faut donc admettre que la définition de la notion d'importation qui répond le mieux au but visé par les auteurs du régime des certificats du droit communautaire est celle qui consiste à dire qu'en l'espèce, il faut entendre par «importation» l'acte d'admission en libre pratique, cet acte étant celui dont l'incidence est essentielle au point de vue de l'évolution du marché intérieur.

II — Sur la question 2

Par sa deuxième question, le juge national vous invite, Messieurs, à expliciter l'article 8 du règlement no 102/64. Le tribunal administratif fédéral vous demande de préciser si les juridictions nationales peuvent reconnaître l'existence d'un cas de force majeure en des circonstances différentes de celles énoncées au paragraphe 2 de cette disposition ou de celles reconnues par les États membres en vertu du paragraphe 3 de cette même disposition.

Je vous propose, Messieurs, de répondre par l'affirmative à cette question ainsi que vous l'avez déjà fait dans votre arrêt Schwarzwaldmilch GmbH (affaire 4-68, arrêt du 11 juillet 1968, Recueil, 1968, p. 550), à propos de la disposition parallèle de l'article 6 du règlement no 136/64/CEE (JO 1964, p. 2601). Si l'on fait abstraction de quelques variantes sans importance, les paragraphes 3 et 4 de cette disposition, qui fait partie de la législation sur l'organisation du marché du lait et des produits laitiers, sont analogues aux paragraphes 2 et 3 de l'article 8 du règlement no 102/64. Le caractère non limitatif de l'énumération figurant à l'article 8, paragraphe 2, découle déjà du seul fait qu'aux termes du paragraphe 3, les États membres peuvent admettre d'autres cas de force majeure. Mais même ce paragraphe 3, où les «États membres» sont évoqués en des termes très généraux, ne limite pas le pouvoir des tribunaux nationaux de reconnaître pour leur part, dans le cadre de leur compétence, d'autres cas de force majeure auxquels ni le législateur communautaire ni les États membres n'ont songé.

La Cour a établi, Messieurs, certains critères pour la reconnaissance de cas de force majeure dans ses arrêts Internationale Handelsgesellschaft (affaire 11-70, arrêt du 17 décembre 1970, Recueil, 1970, p. 1125, 1139) et Köster (affaire 25-70, arrêt du 17 décembre 1970, Recueil, 1970, p. 1161, 1179) ainsi que, pour le cas particulier de perte d'un certificat d'importation, dans l'arrêt Kampffmeyer du 30 janvier 1974 (affaire 158-73). C'est en s'appuyant sur ces principes qu'il appartiendra au tribunal administratif fédéral de décider s'il y a lieu de retenir l'existence d'un cas de force majeure dans la présente affaire. Celui-ci pourrait par exemple consister dans le fait qu'il a fallu un laps de temps excessif aux services des Postes fédérales pour acheminer les documents nécessaires au dédouanement de lots partiels de l'orge importée.

Dans la deuxième branche de sa question, le tribunal administratif fédéral vous demande, Messieurs, de lui dire si la demande de prise en considération de situations constitutives de cas de force majeure doit être introduite dans un délai déterminé et de lui préciser dans l'affirmative dans quel délai elle doit être introduite.

La question n'a pas été réglée explicitement par les auteurs du règlement no 102/64. Dans l'arrêt Kampffmeyer déjà cité (affaire 158-73), la Cour a décidé à propos du règlement no 1373/70 que la demande de libération de la caution ou la demande visant à obtenir une prolongation de délai en cas de force majeure, peut encore être introduite après expiration de la durée de validité du certificat. Toutefois, la Cour ne s'est pas prononcée sur la question de savoir si un délai devait être respecté pour l'introduction de la demande. Néanmoins, la motivation de l'arrêt — l'événement pourrait se produire à un moment tellement rapproché de l'expiration de la durée de validité qu'il pourrait ne plus être possible d'introduire une demande avant l'échéance du terme fixé — incite à supposer que la Cour estime qu'il faut en principe que la demande soit introduite immédiatement après l'événement constitutif du cas de force majeure.

La demanderesse au principal a soutenu qu'il n'existe pas de délai pour l'introduction de la demande. Le principe de la sécurité juridique exigerait, selon elle, qu'une règle de droit fixe explicitement les délais dont la non-utilisation est liée à un inconvénient au plan juridique.

Cette opinion peut être pertinente quant au principe en cause, bien que la Cour ait déjà reconnu aussi, à juste titre, la nécessité de respecter «un délai raisonnable» dans l'exercice des droits en se fondant sur des considérations empruntées à l'économie de la législation en cause ainsi que sur des motifs de sécurité juridique (affaire 59-70, arrêt du 6 juin 1971, Recueil, 1971, p. 653).

Dans notre cas, l'obligation du titulaire du certificat de faire valoir sans délai les droits qui lui appartiennent en cas de force majeure découle déjà du seul but de la procédure établie en matière de certificats. Si les prévisions relatives à l'évolution du marché, contenues dans les certificats, ont été faussées par la circonstance qu'un cas de force majeure a empêché la réalisation d'une importation, il faut, en tout cas, pour corriger les prévisions, qu'il soit établi aussitôt que la durée de validité du certificat en cause a été prolongée pour un laps de temps à préciser ou que l'importation ne sera pas réalisée. A cela s'ajoute le fait que les autorités fiscales doivent obtenir aussitôt que possible toute clarté sur les conséquences fiscales de la reconnaissance d'un cas de force majeure sous l'angle de la perte de la caution. J'estime toutefois avec la Commission que le titulaire du certificat ne doit pas décider immédiatement après qu'il a eu connaissance de l'événement constitutif du cas de force majeure du caractère de la demande qu'il introduira et qu'il faut au contraire lui laisser sous ce rapport un délai de réflexion raisonnable. Mais avant tout, si pour des raisons valables et objectivement justifiées, il a estimé au cours d'un premier stade qu'il a rempli son obligation d'importer, il doit être admis à invoquer par la suite des circonstances pouvant être considérées comme constitutives d'un cas de force majeure dès lors que l'accomplissement de l'obligation d'importer est contestée. Dans une telle hypothèse, le juge pourra toujours trancher sur la seule base des circonstances de l'espèce.

III — En résumé, mes conclusions sont les suivantes:

1. La date de la réalisation de l'obligation d'importer au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 102/64/CEE de la Commission doit être déterminée selon le droit communautaire. Le titulaire d'un certificat d'importation satisfait à cette obligation en présentant la marchandise en vue de son admission en libre pratique.

2. Les juridictions des États membres peuvent également reconnaître l'existence d'un cas de force majeure au sens de l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 102/64/CEE en des circonstances différentes de celles énoncées à l'article 8, paragraphe 2, ou de celles admises en application de l'article 8, paragraphe 3. La demande tendant à obtenir la prise en considération de circonstances constitutives de cas de force majeure doit être présentée sans délai — compte étant tenu d'un délai de réflexion raisonnable — après que le titulaire du certificat en a eu connaissance. Eu égard à l'ensemble des circonstances de l'espèce, il apparaît toutefois qu'il n'est pas exclu qu'il soit possible de faire également valoir des circonstances susceptibles de justifier l'existence d'un cas de force majeure à une époque plus éloignée, en vue d'éviter la perte de toute ou partie de la caution.

( 1 ) Traduit de l'allemand.