CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 16 DÉCEMBRE 1980 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Nous nous permettons d'examiner dans des conclusions communes les deux affaires qui nous occupent aujourd'hui. Dans les deux cas, la partie défenderesse est la République italienne et il s'agit, dans les deux cas, de la mise en oeuvre de directives communautaires arrêtées en vue d'éliminer, par l'harmonisation de certaines dispositions techniques, les entraves à la libre circulation des marchandises qui résultaient jusqu'à présent de la disparité des réglementations nationales.

Il ne nous paraît pas nécessaire de décrire ici les détails de ces directives. Nous renvoyons à cet égard aux requêtes de la Commission et aux rapports d'audience. Nous nous bornerons à rappeler ici les éléments suivants.

La directive n° 76/116 du 18 décembre 1975«concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux engrais» (JO L 24 du 30. 1. 1976, p. 21), qui importe dans l'affaire 44/80, contient des prescriptions relatives à la composition des engrais, à l'utilisation de l'indication «engrais CEE» et à l'application de contrôles au moyen d'échantillons. Son objectif est une harmonisation non pas seulement optionnelle mais totale. Cela signifie: des engrais CEE ne peuvent être commercialisés avec cette indication que s'ils sont conformes aux prescriptions de la directive et — aux termes de l'article 7 de la directive — les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver la mise sur le marché des engrais munis de l'indication «engrais CEE» et répondant aux dispositions de la directive et de ses annexes. La directive a été notifiée aux États membres le 19 décembre 1975. A compter de cette date, ils disposaient — en vertu de l'article 12 de la directive — d'un délai de 24 mois pour la mise en œuvre des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires et pour la communication à la Commission des termes de ces dispositions. En outre, il y a lieu de mentionner que l'article 11 de la directive a institué une procédure particulière — une sorte de procédure de comité de gestion —, notamment aux fins de la modification de certaines annexes et de leur adaptation au progrès technique. Cette procédure comporte l'intervention d'un comité composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission. Si le comité, qui doit se prononcer à la majorité qualifiée, émet un avis positif, la Commission arrête les mesures qu'elle a envisagées. Dans le cas contraire, la Commission soumet au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre; le Conseil statue à cet égard à la majorité qualifiée. Selon l'article 9, paragraphe 2, de la directive, le mode de prélèvement des échantillons et les méthodes d'analyse devaient également être déterminés par cette procédure. Cela s'est effectivement produit dans la directive n° 77/535 du 22 juin 1977 (JO L 213 du 22. 8. 1977, p. 1), qui revêt également de l'intérêt dans l'affaire 44/80. Aux termes de son article 2, les États membres étaient tenus de mettre en vigueur, le 19 décembre 1977 au plus tard, les dispositions législatives, réglementaires ou administratives nécessaires et d'en informer la Commission. La mise en oeuvre des deux directives était donc soumise à un délai qui expirait le 19 décembre 1977.

En ce qui concerne l'affaire 45/80, il s'agit ici de la directive n° 76/776 du 27 juillet 1976«concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dispositions communes aux appareils à pression et aux méthodes de contrôle de ces appareils» (JO L 262 du 27. 9. 1976, p. 153). Comme le montre déjà le titre, il s'agit là de l'harmonisation de dispositions relatives aux contrôles de tels appareils. A cet effet, la directive prévoit une procédure — applicable aux prototypes — d'agrément CEE de modèles et une procédure de vérification CEE de chaque appareil. Les contrôles ainsi effectués sont reconnus mutuellement par les États membres. Les États membres ne peuvent donc — aux termes de l'article 3 de la directive — entraver la libre circulation d'appareils qui satisfont aux prescriptions de la directive, ce qui signifie une harmonisation non pas totale mais simplement optionnelle. Au sujet de cette directive, il faut également souligner qu'elle ne constitue qu'un cadre général et qu'elle prévoit pour chaque catégorie d'appareils encore d'autres directives qui n'ont cependant pas encore été arrêtées. Tant que des directives particulières font défaut, son article 22 revêt de l'importance pour les appareils qui entrent dans le champ d'application de la directive. Il dispose que les autorités administratives compétentes de l'État membre de destination considèrent comme conformes les appareils qui ont fait l'objet de contrôles selon la procédure prévue à l'annexe IV et que ces contrôles doivent être effectués dans l'État membre de destination conformément aux procédures également décrites à l'annexe IV. Cette directive, qui a été notifiée aux États membres le 30 juillet 1976, devait, en vertu de son article 24, être mise en œuvre dans un délai de 18 mois, c'est-à-dire jusqu'au 30 janvier 1978; les textes correspondants devaient être communiqués à la Commission jusqu'à cette date.

Étant donné que tant le délai précité que le délai déterminant fixé par les directives 76/116 et 77/535 sont venus à expiration sans que les dispositions d'application nécessaires aient été adoptées en Italie, la Commission a engagé la procédure prévue à l'article 169 du traité CEE contre la République italienne. Cela s'est fait par lettres du 12 avril 1978 et du 27 juillet 1978. Les délais de deux mois impartis dans ces lettres aux fins de la présentation d'observations s'étant écoulés sans avoir été utilisés, la Commission a émis, le 18 mai 1979, des avis motivés, qui prévoyaient de nouveau des délais de deux mois pour la mise en œuvre des directives.

Là-dessus la Commission a appris — en ce qui concerne le premier cas — par une note de la représentation permanente d'Italie du 24 juillet 1979 que la directive n° 76/116 exigeait l'adoption d'une loi. Son adoption aurait été retardée en raison de la complexité de la matière et de la nécessité de créer une nouvelle réglementation pour le secteur des engrais dans son ensemble; un projet de loi serait cependant bientôt examiné par le Conseil des ministres italien. Quant à la mise en œuvre de la directive n° 77/535, la note se bornait à indiquer qu'elle était étroitement liée à l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation générale et qu'elle dépendait par conséquent de celle-ci.

Pour ce qui est du deuxième cas (directive 76/767), il a d'abord été rappelé, dans une note du 5 juin 1979 de la représentation permanente d'Italie, que le gouvernement italien avait présenté devant son Parlement un projet de loi demandant une habilitation législative afin de prendre les mesures nécessaires, mais que ce projet était devenu sans objet en raison de la dissolution prématurée du Parlement. Dans une autre note du 1er octobre 1979, il a été expliqué que la directive pouvait être mise en œuvre au moyen de dispositions réglementaires qui seraient arrêtées sous peu.

La Commission n'ayant pas considéré ces informations comme suffisantes et parce que les mesures annoncées n'ont pas non plus été adoptées par la suite ni communiquées à la Commission, elle a saisi la Cour le 4 février 1980.

La Commission a conclu — dans l'affaire 44/80 — à ce que la Cour déclare que la République italienne, en omettant d'adopter, dans le délai fixé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive n° 76/116 ainsi qu'à la directive n° 77/535, a manqué à l'une des obligations qui lui incombent en vertu du traité.

Elle a conclu, par ailleurs — dans l'affaire 45/80 —, à ce que la Cour déclare que la République italienne, en omettant d'adopter, dans le délai fixé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive n° 76/767, a manqué à l'une des obligations qui lui incombent en vertu du traité.

Compte tenu de tout ce que nous avons, de surcroît, entendu à cet égard au cours de la procédure, il est clair qu'il y a lieu de faire droit à ces conclusions.

Au sujet du premier cas, la partie défenderesse a exposé que l'élaboration d'un projet de loi avait été retardée par la nécessité d'y faire participer de nombreux services du gouvernement. Toutefois, un projet de loi, qui ne serait pas seulement destiné à mettre en oeuvre a directive n° 76/116, mais qui devrait également constituer une réglementation nouvelle du secteur des engrais dans son ensemble et, en outre, servir de base à un décret ministériel — déjà élaboré — pour la mise en oeuvre de la directive n° 77/535, serait actuellement soumis au Parlement et il serait très probable que son adoption intervienne dans les prochains mois — dès que deux commissions qui devaient encore être consultées se seraient prononcées.

Quant au deuxième cas, nous avons appris qu'un projet de loi demandant une habilitation législative pour le gouvernement aux fins de la mise en oeuvre d'une série de directives communautaires était actuellement de nouveau soumis au Parlement puisqu'il n'avait pas pu être adopté au cours de la législature précédente en raison de la dissolution prématurée du Parlement. C'est la raison pour laquelle on se serait également abstenu d'arrêter pour certaines dispositions de la directive des dispositions réglementaires dont il avait été antérieurement question. Le projet de loi serait actuellement examiné par le Parlement, mais il devrait ensuite encore être soumis au Sénat.

En conséquence, il est clair que l'adoption de dispositions obligatoires n'est intervenue dans aucun des deux cas et qu'il n'a pas non plus été possible d'indiquer dans quel délai on pouvait s'attendre à cette adoption. Partant, il n'y a certainement pas lieu de déclarer que les procédures sont devenues sans objet.

D'autre part, la jurisprudence a déjà établi à plusieurs reprises que la complexité de la matière à réglementer ou la nécessité de définir en même temps une réglementation dans un cadre plus large ne sauraient être invoquées pour justifier des retards considérables dans la mise en oeuvre de directives communautaires dès lors que les délais impératifs qu'elles fixent n'ont pas été prorogés. Il est également clair au regard de la jurisprudence — la Commission l'a démontré d'une manière exhaustive — qu'un État membre ne saurait, dans le cadre de la procédure de l'article 169 du traité CEE, exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre interne pour justifier des manquements d'ordre législatif et que, dans une telle procédure, peu importait également de savoir quel est l'organe de l'État responsable du manquement incriminé.

Force est donc de constater que la République italienne, en omettant d'adopter, dans le délai fixé, les dispositions nécessaires pour se conformer aux directives nos 76/116, 77/535 et 76/767, a manqué à l'une des obligations qui lui incombent en vertu du traité. En outre, il y a lieu de condamner la partie défenderesse aux dépens.

( 1 ) Traduit de l'allemand.