CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

présentées le 16 décembre 2004 ( )

Affaire C-110/03

Royaume de Belgique

contre

Commission des Communautés européennes

«Recours en annulation – Règlement (CE) nº 2204/2002 – Aides d’État à l’emploi – Violation du règlement (CE) nº 994/98 – Principe de sécurité juridique – Principe de subsidiarité – Principes de proportionnalité et de cohérence – Principe de non-discrimination – Base juridique»

1. Le royaume de Belgique demande à la Cour d’annuler le règlement (CE) n° 2204/2002 de la Commission, du 12 décembre 2002, concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État à l’emploi ( ), aux motifs que non seulement il viole le règlement (CE) nº 994/98 du Conseil, du 7 mai 1998 ( ), mais également les principes généraux de sécurité juridique, de subsidiarité, de proportionnalité, de cohérence et de non-discrimination qui ressortissent au droit communautaire; de plus, la base juridique sur laquelle ce règlement a été adopté serait erronée.

I – Le cadre juridique

2. Avant d’examiner les griefs invoqués à l’appui de la demande d’annulation, il apparaît essentiel de décrire le contexte législatif qui se présente sous trois aspects successifs: le traité CE, le règlement nº 994/98 et le règlement nº 2204/2002.

A – Le traité

3. Au sein d’une Communauté qui promeut un développement harmonieux et équilibré des activités économiques, une croissance durable et non inflationniste, ainsi qu’un haut degré de convergence et de cohésion économiques (article 2 CE), la concurrence revêt une importance capitale, car elle est essentielle à la réalisation de ces objectifs. Elle sous-tend aussi bien l’action communautaire, qui implique un régime garantissant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur [article 3, paragraphe 1, sous g), CE], que la politique économique de la Communauté et des États membres, qui doit être menée dans le respect du principe de libre concurrence (article 4, paragraphe 1, CE).

4. Le chapitre 1er du titre VI du traité, qui énonce certaines règles en la matière, distingue les règles applicables aux entreprises (section 1) de celles relatives aux aides accordées par les États (section 2). Ces dernières sont de trois types:

1) L’article 87 CE:

– Le paragraphe 1 dispose que sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides qui faussent la concurrence ou qui menacent de le faire en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

Cette règle générale présente deux exceptions qui sont énoncées dans les paragraphes suivants:

– Le paragraphe 2 autorise, dans tous les cas – comme l’atteste le terme «sont» – certaines aides à caractère social, provenant d’événements extraordinaires ou qui sont octroyées à certaines régions d’Allemagne.

– Parmi d’autres possibilités expressément prévues, le paragraphe 3 dispose que «peuvent» être considérées comme compatibles les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.

2) L’article 88 CE:

– Le paragraphe 1 oblige la Commission à examiner les régimes d’aides existant dans les États membres.

– Selon le paragraphe 2, lorsque la Commission constate qu’une aide n’est pas compatible avec le marché commun aux termes de l’article 87, elle doit demander à l’État intéressé de la supprimer ou de la modifier et elle peut, le cas échéant, directement saisir la Cour; dans des circonstances exceptionnelles, le Conseil peut décider que ces subventions faussent le marché commun.

– Le paragraphe 3 oblige les États à informer la Commission des projets tendant à instituer ou à modifier des aides afin que celle-ci engage la procédure visée au paragraphe précédent si ces aides comportent une distorsion de la concurrence.

3) L’article 89 CE:

– Il permet au Conseil d’adopter les règlements utiles en vue de l’application des articles 87 CE et 88 CE et de fixer notamment les conditions d’application de l’article 88, paragraphe 3, CE et les catégories d’aides qui sont dispensées de cette procédure.

B – Le règlement nº 994/98

5. Usant de la faculté que l’article 89 CE lui accorde, le Conseil a adopté le règlement nº 994/98, dont l’article 1er permet à la Commission de déclarer, dans les domaines où elle dispose de l’expérience suffisante pour définir des critères généraux, que certaines catégories d’aides sont compatibles avec le marché commun et ne sont pas soumises à l’obligation de notification prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE ( ).

6. Cette habilitation se justifie par le fait que l’appréciation de la compatibilité des aides avec le marché commun incombe essentiellement à la Commission (deuxième considérant), organe qui a acquis une grande expérience en la matière (quatrième considérant). Elle s’exprime également par le fait que «[l]es règlements d’exemption par catégorie augmenteront la transparence et la sécurité juridique» de sorte qu’ils peuvent être appliqués directement par les juridictions nationales (cinquième considérant).

7. Toutefois, la délégation n’est pas absolue dès lors qu’elle est soumise à plusieurs conditions:

1) Le champ d’application ne comprend que les catégories suivantes (article 1er, paragraphe 1):

a) les aides en faveur des petites et moyennes entreprises, la recherche et le développement, la protection de l’environnement, l’emploi et la formation;

b) les aides respectant la carte approuvée par la Commission pour chaque État membre pour l’octroi des aides à finalité régionale.

2) Les aides présentent un contenu obligatoire et un autre facultatif dans la mesure où les règles qui les régissent:

a) doivent préciser l’objectif, les bénéficiaires; les seuils d’intensité des aides, les conditions relatives au cumul et les conditions de contrôle (article 1er, paragraphe 2);

b) peuvent notamment fixer des seuils ou d’autres conditions pour les cas d’octroi d’aides individuelles, exclure certains secteurs et prévoir des conditions supplémentaires concernant la compatibilité des aides exemptées (article 1er, paragraphe 3).

3) Avant d’adopter les aides en cause, il convient d’observer certaines règles spécifiques de procédure, telles l’audition des intéressés (article 6) et la consultation du comité créé à cet effet (articles 7 et 8).

4) Les aides exemptées ont une durée limitée, mais peuvent être prorogées (article 4, paragraphes 1 et 3).

5) Elles peuvent être abrogées ou modifiées lorsque tout élément important ayant motivé leur adoption se trouve modifié ou lorsque le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun l’exige. Dans ce cas, le nouveau règlement fixe une période d’adaptation de six mois pour l’ajustement des aides qui relevaient du règlement précédent.

8. Dans le cadre de l’habilitation que le règlement nº 994/98 lui accorde, la Commission a adopté le 12 janvier 2001 les règlements (CE) nº 68/2001 et (CE) n° 70/2001 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE, respectivement, aux aides à la formation et à celles en faveur des petites et moyennes entreprises ( ). Elle a également adopté le règlement nº 2204/2002 dont l’annulation est également demandée.

C – Le règlement nº 2204/2002

9. Sous réserve des justifications et des explications données dans ses considérants, le règlement nº 2204/2002 peut être synthétisé de la façon suivante:

1. Le champ d’application

10. D’une part, aux termes de l’article 1er, ce règlement s’applique à trois types de régimes qui constituent des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE dans tous les secteurs, dès lors qu’ils favorisent:

a) la création d’emplois,

b) l’embauche de travailleurs défavorisés ou handicapés,

c) la couverture du surcoût lié à l’emploi de travailleurs handicapés.

11. D’autre part, ledit règlement ne s’applique pas:

– aux aides liées aux activités d’exportation [article 1er, paragraphe 3, sous a)],

– aux aides conditionnant l’utilisation de produits nationaux [article 1er, paragraphe 3, sous b)], et

– aux cas énumérés à l’article 9 (par exemple: les subventions visant des secteurs particuliers – paragraphe 1 –, octroyées à une seule entreprise ou à un seul établissement, qui excédent un montant brut de 15 millions d’euros pendant une période de trois ans – paragraphe 2 –, pour maintenir des emplois – paragraphe 5 – ou pour transformer des contrats d’emploi temporaires en contrats à durée indéterminée – paragraphe 6).

2. Les définitions

12. À l’instar de nombreuses normes communautaires, les notions utilisées sont définies: «aides»; «petites et moyennes entreprises»; intensité «brute» et «nette» de l’aide; «nombre de salariés», travailleur «défavorisé» et «handicapé»; «emploi protégé»; «charge salariale», lien avec la réalisation d’un projet d’investissement, et investissement dans des immobilisations «corporelles» ou «incorporelles».

3. Les conditions

a) Les conditions générales

13. Aux termes de l’article 3, pour pouvoir être exempté de l’obligation de notification préalable prévue par le traité, il est nécessaire:

– que le régime remplisse l’ensemble des conditions fixées dans le règlement, et

– qu’il renvoie expressément au règlement.

14. Il convient de signaler que, sous réserve des dispositions spécifiques sur le cumul des aides, les plafonds d’aide s’appliquent indépendamment du fait que l’aide soit financée exclusivement au moyen de ressources d’État ou en partie au moyen de ressources communautaires (article 8).

b) Les conditions particulières

15. Elles dépendent des objectifs qui sont poursuivis:

– la création d’emplois (articles 4 et 7),

– l’embauche de travailleurs défavorisés et handicapés (article 5) et

– le surcoût lié à l’emploi de travailleurs handicapés (article 6).

4. La durée de validité

16. L’article 11 dispose que le règlement est applicable jusqu’au 31 décembre 2006, mais énonce cependant trois règles transitoires:

– les notifications pendantes à la date de l’entrée en vigueur du règlement sont appréciées au regard des nouveaux principes;

– les aides mises à exécution avant l’entrée en vigueur du règlement sans l’autorisation de la Commission et en violation de l’obligation prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE sont exemptées si elles remplissent les conditions fixées dans le règlement;

– à l’expiration de la durée de validité du règlement, les subventions exemptées continuent à l’être pendant six mois.

II – La procédure devant la Cour

17. Le 10 mars 2003, le royaume de Belgique a déposé au greffe un recours par lequel il demande à la Cour d’annuler le règlement nº 2204/2002 et de déclarer inapplicable le règlement nº 994/98.

18. La Commission a déposé un mémoire en défense par lequel elle conclut au rejet du recours et à la condamnation du royaume de Belgique aux dépens.

19. Bien que la Cour ait autorisé le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à intervenir, à la suite de la demande qu’il avait introduite en ce sens, celui-ci a renoncé à le faire.

20. Les parties ayant déposé respectivement leurs mémoires en réplique et en duplique, la procédure écrite a été clôturée sans autre forme de procès.

21. Le 29 septembre 2004, la partie requérante, qui en avait manifesté le souhait, a comparu à l’audience en présence de la partie défenderesse.

III – L’analyse des moyens fondant le recours

22. La recevabilité du recours n’étant pas contestée ( ), il convient d’examiner les moyens invoqués à l’appui du recours en annulation selon l’ordre de présentation adopté dans la requête: a) violation du règlement nº 994/98, b) violation de principes généraux de droit et c) violation du traité résultant d’une erreur dans le choix de la base juridique.

23. À titre liminaire, dans la mesure où l’État requérant invoque l’annulation de l’ensemble du règlement nº 2204/2002 – et non simplement de certaines des dispositions qu’il contient – en évoquant à de multiples reprises les résultats hypothétiques qu’entraînerait son application pratique, il convient de rappeler la nature du recours en annulation.

24. Selon la jurisprudence, le traité a établi un système de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes des institutions, et il a confié ce contrôle au juge communautaire ( ). Cette fonction comprend, en premier lieu, la vérification de la légalité au sens strict, qui permet de vérifier la conformité des actes des institutions aux règles sur lesquelles ils se fondent. Elle implique également, en deuxième lieu, un examen de la constitutionnalité afin de vérifier si les dispositions législatives à caractère général sont compatibles avec les traités, lesquels, en dépit de leur nature juridique formelle d’instruments internationaux, ont été interprétés et appliqués comme une authentique Constitution communautaire ( ).

25. Cette vérification s’opère, principalement, par l’exercice de trois voies procédurales: le recours en annulation, le recours en carence et l’exception d’illégalité. La question préjudicielle sur la validité complète le système, tandis que les actions en indemnisation permettent un contrôle indirect ( ).

26. Le recours en annulation a été créé pour répondre à une double finalité: veiller au respect du droit communautaire par les institutions et défendre les droits des requérants (personnes physiques ou morales, États membres et institutions) face aux institutions ( ).

27. Son objet se limite aux actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, à ceux du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne (BCE), autres que les recommandations et les avis, et à ceux du Parlement européen «destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers» ( ). En outre, l’article 237, sous b) et c), CE prévoit la possibilité d’introduire un recours en annulation contre les délibérations du conseil des gouverneurs et du conseil d’administration de la Banque européenne d’investissement ( ).

28. L’une des principales caractéristiques du recours en annulation est la limitation des titulaires ayant qualité pour l’introduire. À la différence des requérants privilégiés – à savoir les États membres, le Parlement, la Commission et le Conseil –, la Cour des comptes et la BCE ne peuvent recourir à cette voie que pour défendre leurs prérogatives ( ), tandis que les personnes physiques ou morales ne peuvent que contester les décisions dont elles sont destinataires ou celles qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, les concernent directement et individuellement ( ).

29. Les motifs de recours semblent également limités à l’incompétence, au non-respect des formes substantielles, à la violation du traité ou de toute règle juridique relative à son exécution et au détournement de pouvoir. Les deux premiers se rattachent à la légalité externe et peuvent être soulevés d’office ( ), tandis que les deux derniers concernent la légalité interne et doivent donc être invoqués par la requérante. Bien que la violation du traité soit une cause générale qui englobe les autres, l’énumération présente un caractère exhaustif qui s’oppose à ce qu’un autre motif puisse fonder le recours, sauf s’il peut être rattaché à l’un des motifs énoncés, ce qui est fort possible puisque, l’examen de l’affaire ne demandant pas une qualification très rigoureuse du moyen, il suffit que l’infraction se déduise de la demande ( ). Cependant, dans le cadre de l’examen du grief, le pouvoir d’appréciation dont jouissent les institutions pour l’exercice de leurs activités doit être pondéré ( ).

30. Si le recours est fondé, la Cour de justice déclare l’acte contesté nul et non avenu (article 231 CE), cette sanction pouvant s’appliquer à une partie seulement des dispositions si cette partie peut être séparée du reste de l’acte. En tout cas, contrairement au recours en manquement qui est de nature déclarative, l’arrêt revêt une autorité absolue et sort les effets de la chose jugée sur le plan substantiel et formel dans la mesure où il vise à rétablir l’ordre juridique affecté par l’illégalité de la disposition communautaire.

A – La violation du règlement nº 994/98

31. Le gouvernement belge regroupe sous cette rubrique deux types de moyens par lesquels il fait grief au règlement 1) de ne pas assurer la transparence et la sécurité juridique qu’exige le règlement d’habilitation en matière d’aides à l’emploi et 2) de rendre plus strict le régime applicable en violation des termes de l’habilitation accordée.

1. La transparence et la sécurité juridique

a) Sur leur proclamation dans le règlement nº 994/98

32. Selon le royaume de Belgique, bien que le cinquième considérant du règlement nº 994/98 exige que le règlement d’exemption «augmente la transparence et la sécurité juridique», le règlement litigieux présenterait un manque total de clarté tant dans son contexte normatif que dans ses dispositions. En outre, il ne serait pas conforme à l’exigence de sécurité juridique qui revêt pourtant une grande importance en matière d’aides d’État à l’emploi.

33. Après avoir fait observer que l’État Belge dénonce la violation d’un considérant et non d’une disposition concrète, la Commission soutient que le règlement attaqué produit un effet positif puisqu’il rend certaines aides compatibles avec le marché commun. Inversement, il n’engendre aucun effet négatif dès lors qu’il en dispose ainsi sans préjudice de la faculté des États membres de procéder à la notification préalable. Enfin, elle réfute le fait qu’il existe un manque de clarté ou une violation du principe de sécurité juridique.

34. La norme décrit des faits, des situations ou des circonstances en leur attribuant certaines conséquences. Partant, les faits et le résultat juridique sont donc les deux éléments structurels d’une règle ( ). L’exposé des motifs, les préambules et les considérants introductifs ne présentent pas ces deux caractères et n’ont vocation qu’à illustrer, à fonder ou à justifier le corps législatif qu’ils accompagnent et, en général, précèdent. Bien qu’ils soient insérés matériellement dans la norme, ils n’ont aucune force obligatoire, même s’ils sont utiles en tant que critères d’interprétation.

35. L’argument de l’État requérant porte sur la transgression de deux principes proclamés expressément dans le cinquième considérant du règlement d’habilitation, c’est-à-dire dans une partie qui ne présente pas de caractère obligatoire et dont l’hypothétique violation ne saurait être sanctionnée de nullité. Cette disposition a pour but d’expliquer la raison qui a incité le Conseil à accorder cette habilitation.

36. Néanmoins, le législateur doit respecter aussi bien le principe de transparence que celui de sécurité juridique, en tant que sources du droit communautaire ( ) dont la méconnaissance est une violation au sens de l’article 230 CE ( ), indépendamment du fait qu’ils sont expressément reconnus dans un considérant du règlement nº 994/98.

37. Par conséquent, bien que le gouvernement belge ne l’ait pas formellement exprimé ainsi, il convient d’examiner les griefs portant qu’il déduit de la transparence et de la sécurité juridique au regard de la violation des principes juridiques de la Communauté.

38. D’ailleurs, la Commission l’a également interprété dans ce sens puisqu’elle a exposé ses arguments en adoptant ce point de vue.

b) Sur la transparence

39. La requérante allègue un manque de clarté sous deux aspects: i) celui du contexte normatif et ii) celui des dispositions du règlement.

i) Le manque de clarté du contexte normatif

40. Selon la requérante, le domaine d’application du règlement litigieux coïnciderait partiellement avec celui des lignes directrices sur les aides à finalité régionale ( ), avec celui de l’encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissements ( ) et avec celui du règlement d’exemption n° 70/2001 ( ). Cette coexistence pourrait engendrer des conflits, ce qui indiquerait qu’il s’agit d’un texte confus et incohérent.

41. Il convient de signaler que ce conflit ne pourrait valablement apparaître qu’en ce qui concerne une norme de même rang, dès lors que le principe de la hiérarchie des normes résout ceux qui surgissent avec des normes de rang inférieur ou supérieur. Par conséquent, il n’y pas lieu d’invoquer les lignes directrices mentionnées par le gouvernement belge, même si la Cour leur a reconnu un effet contraignant envers la Commission ( ).

42. Quant au règlement nº 70/2001, un chevauchement n’est pas à écarter puisque ces normes ne s’appliquent pas à des secteurs étanches. Néanmoins, ce cas relève d’une situation de conflit normale, de sorte que, si les dispositions des deux règlements ont vocation à régir un même cas concret, il convient de se référer aux principes généraux d’application de la loi dans le temps et de spécialité et à tous les autres qui sont applicables en la matière.

43. En définitive, le fait que le dispositif d’un règlement contredise le contenu d’un autre ne signifie pas que le premier est opaque ou incohérent, et encore moins qu’il le serait dans sa totalité.

ii) Le manque de clarté des dispositions du règlement

44. La notion de transparence désigne ce qui apparaît clair, évident, ce qui se comprend sans hésitation ni ambiguïté. La projection de ce principe dans les sciences juridiques n’est qu’un desideratum dès lors que l’application du droit à la vie sociale n’est pas simple et n’offre pas toujours des réponses univoques.

45. Même si la formulation d’une norme permet déjà d’évaluer sa précision, seule son application révèle sa plus ou moins grande complexité. Nombre de facteurs ont une influence à cet égard, notamment le degré de pouvoir discrétionnaire qui est accordé au législateur.

46. L’examen des allégations de la partie requérante sur le manque de clarté du règlement attaqué appelle deux observations. En premier lieu, la différence qui apparaît dans l’énumération des dispositions communautaires trouve son origine dans les conséquences éventuelles résultant de son application; en second lieu, le royaume de Belgique semble presser la Cour de rendre un arrêt dans lequel celle‑ci interpréterait la norme et dissiperait les doutes qu’il expose sur le plan théorique ( ).

47. Le recours tend à l’annulation de tout un règlement. Mais, conformément à ce que j’ai indiqué antérieurement, cet instrument de procédure ne se conçoit que dans un cadre limité, très précis, qui serait dépassé si l’on devait aborder chacune des incohérences et des ambiguïtés que la requérante dénonce.

48. La preuve du caractère confus, tel qu’il est invoqué, n’a pas été apportée ( ). Ce n’est que si l’on constatait, par une appréciation sommaire, que la norme, dans son ensemble, souffre d’un manque de clarté, qu’elle se révèle grossièrement obscure, qu’elle n’a pas de sens ou qu’elle apparaît inconciliable avec d’autres dispositions, que la nullité devrait être déclarée. Tel n’est pas le cas lorsque, comme en l’espèce, la qualification se situe sur le terrain de la conjecture, indépendamment du sort réservé aux actes d’application qui se trouvent également soumis au contrôle juridictionnel.

49. Par conséquent, il convient de rejeter l’argument fondé sur l’absence de transparence.

c) Sur la sécurité juridique

50. La violation du principe de sécurité juridique est l’un des principaux griefs exposé au soutien de la demande d’annulation. Il se rattache souvent à d’autres principes généraux de droit et, étant donné que, comme je l’ai exposé, il n’affecterait pas l’habilitation, il convient de l’analyser plus loin, dans la partie traitant de la violation de ces principes.

2. L’application d’un régime plus strict aux aides

51. Pour le gouvernement belge, l’adoption d’une réglementation plus stricte en matière d’aides à l’emploi outrepasse l’habilitation que le Conseil a accordée à la Commission, laquelle l’autoriserait simplement à codifier les pratiques existantes. À l’appui de ce grief, il recense les différences existant entre l’ancien et le nouveau régime.

52. La Commission rétorque que l’habilitation lui a été concédée pour transcrire les usages existants, mais également pour maintenir la faculté de déterminer des conditions d’octroi plus rigoureuses. Elle souligne également qu’aucune violation d’une quelconque disposition n’est invoquée à l’exception de celle du quatrième considérant du règlement nº 994/98.

53. Le contexte juridique dans lequel s’inscrit le règlement litigieux fonde le rejet de ce moyen.

54. Le traité confie à la Commission le soin de vérifier que les aides sont compatibles avec le marché commun, ce qui oblige les États membres à les lui notifier préalablement, le Conseil se réservant la possibilité d’adopter certaines normes d’application du système ainsi défini, comme c’est le cas lorsqu’il autorise la Commission à adopter des dispositions générales qui exemptent de notification préalable les régimes d’aides qui remplissent les critères de compatibilité.

55. L’habilitation de la Commission se justifie par «la grande expérience qu’elle a acquise» et rien n’autorise à affirmer que le Conseil lui a seulement délégué le pouvoir de codifier le régime existant, sans qu’elle puisse, le cas échéant, adopter une réglementation plus stricte. La Commission n’est pas tenue d’inscrire la pratique antérieure dans des textes législatifs; il suffit qu’elle en tire parti. Observons que le Conseil déclare dans le septième considérant du règlement de délégation qu’«il convient d’autoriser la Commission, lorsqu’elle arrête des règlements exemptant certaines catégories d’aides de l’obligation de notification prévue […], à les assortir d’autres conditions précises afin de garantir la compatibilité». Par ailleurs, l’appréciation de cette compatibilité suppose d’appliquer des critères généraux au cas de l’espèce de façon à prendre en compte les circonstances du moment. Par conséquent, rien n’empêche de modifier une règle habituellement appliquée pourvu que ce changement soit motivé.

56. Aucune des dispositions contenues dans le règlement nº 994/98 n’interdit à la Commission de définir des règles différentes de celles qui étaient jusqu’alors en vigueur et rien ne l’oblige à se contenter d’une simple refonte. La Commission a pour mission d’examiner la compatibilité des aides et, de la même manière qu’elle peut adopter des directives à un moment donné, elle peut les modifier ou cesser de les appliquer plus tard dans le respect des limites fixées par le droit communautaire ( ).

57. L’invocation de l’inexistence d’une période transitoire d’adaptation apparaît également infondée dès lors que, sur ce point, l’article 11 du règlement nº 2204/2002 contient des dispositions que l’on peut contester mais que l’on ne saurait ignorer ( ).

58. Tout autre est la question – qui n’a pas été soulevée en l’espèce – de savoir si le règlement adopté par la Commission sur la base d’un règlement d’habilitation respecte les conditions générales et particulières que ce dernier énonce ( ).

B – La violation des principes généraux de droit

1. Le principe de sécurité juridique

59. Dans sa requête, le gouvernement belge ne cesse de se référer au principe de sécurité juridique alors que, formellement, sa violation se rattache à celle d’un considérant du règlement nº 994/98. J’ai déjà abordé cet aspect et j’ai justifié la nécessité d’un examen individuel de ce grief parmi ceux qui traitent des principes généraux du droit communautaire.

60. Tout d’abord, il convient de souligner que, comme l’a également relevé la Commission, le règlement nº 2204/2002 ne porte pas atteinte à la sécurité juridique ( ) dans la mesure où ce principe, de portée très générale, puisqu’il en synthétise d’autres, implique une attente raisonnablement fondée au regard du comportement des institutions communautaires dans l’application qu’elles font du droit. C’est en ce sens que, lorsqu’il évoque les dispositions d’habilitation dans le cinquième considérant du règlement, le Conseil déclare que «les règlements d’exemption […] augmenteront la transparence et la sécurité juridique» puisque la réglementation que la Commission a adoptée dans le cadre de l’habilitation qui lui a été concédée permet aux États membres de connaître les conditions auxquelles ils sont exemptés de l’obligation de communiquer préalablement les projets d’aide à la Commission.

61. Le règlement attaqué est conforme aux exigences de la sécurité juridique puisqu’il précise les conditions de compatibilité exigées par l’institution à laquelle le traité a confié une mission de surveillance. Mais, lorsque l’incertitude se dégage clairement d’une vision d’ensemble du corps de la norme, seul un point de vue général et théorique permet de déterminer si le résultat est plus ou moins bien atteint.

62. Cette impression ne saurait apparaître au terme d’une dissection du contenu de la norme attaquée, qui indique positivement et négativement son champ d’application, qui définit les notions qu’elle emploie, qui détermine les conditions d’exemption, ainsi que les conditions propres à chaque régime d’aide, et qui contient des dispositions sur le cumul, la transparence, le contrôle et l’application dans le temps ( ).

63. Le grief d’insécurité doit être d’autant plus nuancé que, dans le système prévu par le traité, l’obligation de communication est une règle générale tandis que l’exemption revêt un caractère plus limité qui, par conséquent, suppose une interprétation stricte, de sorte que, si un doute surgit quant à sa portée, il convient de se référer à la règle générale. De toute façon, il s’agit d’un règlement qui ne prétend pas être exhaustif, mais entend simplement régir certaines exceptions.

2. Le principe de subsidiarité

64. Bien que, formellement, l’État requérant invoque une violation du principe de subsidiarité, c’est aux principes de sécurité juridique et de proportionnalité qu’il se réfère dans son argumentation. J’y reviendrai ultérieurement dans une analyse séparée et examinerai d’abord le principe de subsidiarité qui a trait à la structure constitutionnelle des États membres où les compétences en matière d’emploi relèvent exclusivement des régions, comme c’est le cas en Belgique. Il est fait grief au règlement de méconnaître ces circonstances et de priver ainsi l’exemption de l’obligation de notification préalable de ses effets.

65. Selon la Commission, le principe de subsidiarité n’a aucune signification en l’espèce.

66. L’article 5, paragraphe 2, CE a inscrit expressément le principe de subsidiarité dans les textes de droit communautaire, et le circonscrit à des domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de la Communauté ( ).

67. Le contexte juridique du règlement nº 2204/2002 confirme qu’il s’agit d’une matière dont la réglementation a été confiée exclusivement à la Communauté en raison de la nature même du contrôle des aides d’État, car il a pour objet de vérifier leur compatibilité avec le marché commun ( ).

68. Par conséquent, le principe de subsidiarité manque de pertinence et n’est pas applicable en l’espèce. Sa violation ne saurait être invoquée.

3. Les principes de proportionnalité et de cohérence

a) Le principe de proportionnalité

69. Selon la partie requérante, le règlement litigieux crée un état d’incertitude. En outre, l’établissement d’une liste exhaustive des catégories de travailleurs défavorisés à l’article 2, paragraphe 2, sous f), ne prend pas en compte les particularités régionales et la politique sociale des États membres; ce qui, ajouté à la possibilité de notifier préalablement à la Commission les mesures en faveur d’autres catégories différentes de celles énumérées dans cette disposition, serait disproportionné par rapport à l’objectif de diminution du chômage.

70. La Commission, qui insiste sur le contexte dans lequel le règlement s’inscrit, rappelle que l’obligation de notifier préalablement les aides qui ne sont pas énumérées dans le règlement est fondée sur le traité.

71. Selon la jurisprudence, le principe de proportionnalité exige que les moyens mis en œuvre par une disposition communautaire soient aptes à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ( ). La proportionnalité suppose donc une cohérence et une harmonie entre le but recherché et les mesures prises pour l’atteindre.

72. Cependant, il faut analyser cette corrélation en s’attachant au véritable but du règlement sous peine de dénaturer la relation entre ces deux éléments. Le gouvernement belge n’a pas suivi ce critère lorsqu’il a choisi le moyen d’annulation, car, bien que la promotion de l’emploi revête une importance fondamentale dans la politique économique et sociale aussi bien de la Communauté que des États qui la composent – cet objectif est d’ailleurs mentionné dans le sixième considérant du règlement nº 2204/2002 –, elle ne présente pas une importance telle dans le cas du règlement contesté, même si celui-ci a une incidence sur elle. Le règlement a été adopté dans le cadre de l’habilitation que le Conseil a accordée à la Commission pour, et il convient de le souligner, faciliter l’application des articles 87 CE et 88 CE.

73. De surcroît, comme je l’ai déjà souligné, dans un domaine dans lequel la compétence incombe exclusivement à la Communauté, il faut accorder au législateur communautaire un large pouvoir discrétionnaire, de sorte que seul le caractère manifestement inapproprié des mesures arrêtées, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter sa légalité ( ). Tel n’est pas le cas en l’espèce et les éventuelles déficiences relevées dans l’application des dispositions ne sauraient affecter leur proportionnalité ( ).

74. Par conséquent, le moyen pris de la violation du principe de proportionnalité doit être rejeté.

b) Le principe de cohérence

75. La partie requérante fait grief à la Commission d’avoir enfreint le principe de cohérence des actions communautaires en limitant les possibilités pour les États membres de mener une véritable politique en faveur de l’emploi.

76. Après avoir rappelé le sens du règlement contesté, la Commission leur rétorque que, dans l’exercice des larges pouvoirs d’appréciation dont disposent les institutions pour mettre en œuvre les politiques communes, une jurisprudence constante leur a reconnu celui de concilier les différents objectifs communautaires.

77. Pour répondre à ce moyen, il faut insister sur le contexte du règlement litigieux: en général, les aides que les États membres accordent sont déclarées incompatibles avec le marché commun lorsqu’elles faussent ou menacent de fausser la concurrence, même si, dans certaines circonstances, elles peuvent être considérées comme compatibles avec celui-ci. Dans tous les cas, la Commission doit être informée des projets visant à les accorder ou à les modifier pour pouvoir se prononcer sur leur validité. Dans le but de faciliter cette tâche, le Conseil a habilité la Commission, sous certaines conditions, à fixer les conditions auxquelles les États membres sont exemptés de l’obligation de notification de certaines aides, notamment celles en faveur «de l’emploi et de la formation» (article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 994/98).

78. Par conséquent, l’obligation de notification préalable ne trouve pas son origine dans le règlement attaqué, mais, comme l’a relevé la Commission à raison, dans le traité lui-même. Par le règlement attaqué, la Commission n’a fait que codifier, conformément au mandat qu’elle avait reçu, les conditions auxquelles certains régimes d’aides peuvent être exonérés de cette obligation.

79. La politique de l’emploi des États membres n’est pas directement affectée par la norme communautaire en cause, laquelle se situe sur un autre plan.

4. Le principe de non-discrimination

80. Le gouvernement belge estime qu’en maintenant les régimes d’aides préalablement autorisés, mais en introduisant un régime plus strict pour les nouvelles aides, le règlement litigieux violerait le principe de non-discrimination entre les entreprises bénéficiaires des aides accordées avant l’entrée en vigueur du règlement et celles qui les ont sollicitées après cette date.

81. À cet égard, la Commission souligne que, conformément à la base juridique sur laquelle il a été adopté, le règlement a pour objet d’exonérer de l’obligation de notification préalable uniquement les aides qui remplissent les conditions prévues. Il ne fait rien d’autre et, s’il avait éliminé les aides antérieurement octroyées ou s’il les avait soumises au régime actuel, il aurait enfreint le règlement nº 994/98 ainsi que le traité lui-même.

82. La jurisprudence a déclaré depuis longtemps que le législateur communautaire viole la règle de non-discrimination lorsqu’il traite de manière différente des situations comparables ( ) ou de façon identique des situations qui ne le sont pas ( ), sauf à démontrer que la différence de traitement est objectivement justifiée ( ).

83. Dans le cas présent, le gouvernement belge estime que le changement législatif entraînerait une inégalité. Cependant, cette modification est une raison objective qui explique la divergence des effets produits. Si elle devait être suivie, l’argumentation du royaume de Belgique aboutirait à la pétrification et à l’obsolescence de l’ordre juridique dès lors qu’aucune nouvelle réglementation différente de l’ancienne ne pourrait être adoptée. Une autre question qui se pose est celle de l’influence qu’ont d’autres principes généraux du droit, tels que celui de l’absence de rétroactivité, celui du respect des droits acquis, celui de la confiance légitime ou d’autres principes précédemment mentionnés, en particulier, celui de la sécurité juridique.

84. Par conséquent, rien ne permet d’affirmer que la différence de traitement invoquée serait injustifiée.

C – L’erreur dans le choix de la base juridique

85. Le dernier moyen invoqué par le royaume de Belgique se fonde sur l’article 241 CE. Il allègue que le traité d’Amsterdam a ajouté le paragraphe 3 à l’article 137 afin de permettre au Conseil d’adopter, à l’unanimité, des mesures dans le cadre des «contributions financières visant la promotion […] et la création d’emplois», ce qui exclut toute compétence de la Commission en la matière. Cette modification empêcherait que le règlement nº 994/98 continue d’être la base juridique du règlement nº 2204/2002 puisque, en raison de sa nouvelle rédaction, l’habilitation qu’il accorde violerait le principe précité.

86. La Commission rétorque que l’article 137, paragraphe 3, CE a été adopté après l’entrée en vigueur du règlement nº 994/98, et qu’il n’est pas doté d’un quelconque effet rétroactif. De surcroît, elle est d’avis que cette disposition du traité ne serait pas applicable au cas présent.

87. Force est de constater que l’on ne peut que partager pleinement cette analyse.

88. La Cour a estimé que le choix de la base juridique d’un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel tels que son but et son contenu ( ). S’il poursuit plusieurs objectifs, il convient de retenir le principal d’entre eux ( ).

89. Un niveau d’emploi élevé est une aspiration fondamentale de la Communauté (article 2 CE), qui doit promouvoir la coordination des politiques des États membres en la matière [article 3, paragraphe 1, sous i)], qui manifestent également une grande préoccupation dans ce domaine et adoptent des mesures économiques tendant à atteindre ce niveau d’emploi élevé.

90. L’octroi de ces aides influe sur le fonctionnement du marché commun et introduit une distorsion de concurrence ( ). Certains moyens de contrôle sont prévus pour y remédier et ils ont incontestablement des répercussions sur l’emploi. Le règlement nº 994/98, qui sert de base au règlement attaqué, fait partie de ces moyens de contrôle. Il n’a pas pour base l’article 137 CE ni aucun autre article du titre XI du traité – politique sociale, éducation, formation professionnelle et jeunesse – ou du titre VIII – emploi –, mais l’article 89 CE, qui fait partie du titre VI – concurrence, fiscalité et rapprochement des législations. Ce choix est incontestable dès lors que le règlement litigieux a pour objet principal l’application des articles 87 CE et 88 CE, même si, j’insiste sur ce point, il affecte l’emploi.

91. Par ailleurs, il faut relever que le règlement d’habilitation vise également d’autres types d’aides comme celles qui sont accordées en faveur des petites et moyennes entreprises, de la recherche et du développement ou de la protection de l’environnement (article 1er, paragraphe 1). Par conséquent, si l’on adoptait le raisonnement du royaume de Belgique, ce règlement aurait également dû être fondé juridiquement sur chacune des dispositions du traité qui autorise la Communauté à agir dans ces domaines.

92. Par conséquent, le recours à l’article 137 CE n’est pas opportun dans cette affaire. Il n’y a pas de violation du droit communautaire dès lors que le règlement nº 2204/2002 a pour base juridique les règles sur la compétence énoncées dans le traité et que son objet principal est, grâce à l’habilitation que le Conseil a donnée à la Commission, de simplifier la procédure de l’article 88, paragraphe 3, CE.

IV – Sur les dépens

93. Conformément aux dispositions de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’État requérant doit supporter les dépens dans la mesure où ses moyens sont rejetés.

V – Conclusion

94. À la lumière des considérations précédemment exposées, je propose à la Cour:

1) de rejeter le recours en annulation introduit par le royaume de Belgique contre le règlement (CE) n° 2204/2002 de la Commission, du 12 décembre 2002, concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État à l’emploi, et

2) de condamner le royaume de Belgique aux dépens.