CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,

PRÉSENTÉES LE 28 AVRIL 1982 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Introduction

La Commission des Communautés européennes demande à la Cour de justice de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE en n'adoptant pas dans le délai prescrit les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive 75/129/CEE du Conseil «concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux licenciements collectifs».

2. Le déroulement et l'objet de la procédure

En l'espèce, la défense du gouvernement italien est notamment fondée sur la thèse qu'il n'était pas nécessaire d'adopter des dispositions pour la mise en oeuvre de la directive puisque, pour l'essentiel, un ensemble de trois réglementations et un certain nombre de conventions collectives visaient déjà à réaliser les objectifs de la directive, abstraction faite de quelques petites lacunes. Si le gouvernement italien a cependant déposé devant le Parlement un projet de loi visant à mettre en oeuvre la directive, cela ne signifie pas, selon lui, que cette intervention législative était nécessaire pour réaliser les objectifs de la directive. Le projet de loi vise uniquement à introduire une réglementation plus systématique en la matière. Le gouvernement italien fait grief à la Commission d'en avoir déduit, à tort, que la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE, puisque la loi n'est pas encore en vigueur. De l'avis du gouvernement italien, la Commission s'est fondee sur le point de vue formaliste selon lequel seule l'adoption de dispositions de mise en oeuvre permet de satisfaire aux objectifs d'une directive, indépendamment de la question de savoir si l'ordre juridique d'un État membre en applique déjà les dispositions. Le gouvernement italien fait grief à la Commission d'avoir déduit de la seule absence de dispositions de mise en oeuvre qu'il n'avait pas satisfait aux obligations imposées par la directive, sans examiner si l'ordre juridique italien n'assure pas déjà la réalisation des objectifs de la directive. Au vu de cette controverse, nous estimons approprié d'exposer tout d'abord le déroulement de la procédure et l'objet du recours. En ce qui concerne le déroulement de la procédure, nous nous permettons de renvoyer également au rapport d'audience.

En premier lieu, il ressort du point III de l'avis motivé que la Commission a adressé à la République italienne le 23 octobre 1979, que la Commission a conclu qu'aucune mesure n'avait été prise du fait que jusqu'alors le gouvernement italien ne lui avait fait aucune communication concernant l'adoption de dispositions d'application de la directive. Ensuite, la Commission constate séparément, au point IV, qu'il n'existe pas actuellement dans la législation italienne de réglementation spécifique en mauere de licenciements collectifs. Dans ce contexte, elle observe également que dans le secteur industriel, il existe un accord intersyndical du 5 mai 1965 prévoyant une procédure de consultation avec les représentants des salariés et qu'un régime analogue est appliqué dans le secteur des transports. Néanmoins, selon la Commission, il n'existe pas d'obligation générale d'informer les autorités publiques, s'appliquant également dans les secteurs autres que l'industrie et les transports. A cet égard, la Commission renvoie à la loi n° 675/1977, en particulier à son article 25, qui prévoit une obligation d'informer les autorités publiques ne satisfaisant cependant pas aux exigences de la directive puisque celles-ci ne sont pas tenues d'intervenir mais n'interviennent, en tant que conciliateur pour rechercher les solutions possibles, qu'à la demande des parties. Enfin, sur la base de cette législation, la Commission aboutit à la conclusion que l'ordre juridique italien n'est pas conforme aux dispositions de la directive et qu'en conséquence, la République italienne a omis d'exécuter les obligations qui lui incombent.

Les mémoires déposés ultérieurement devant la Cour de justice ne font pas non plus apparaître que la Commission a abouti à cette conclusion sur un autre fondement. Nous désirons en particulier renvoyer encore à la réponse de la Commission aux questions complémentaires posées par la Cour de justice, dans laquelle elle confirme sa conclusion de façon un peu plus détaillée. En outre, le représentant de la Commission a encore fait savoir à l'audience, répondant à des questions de la Cour, que la Commission avait bien évidemment examiné les réglementations en vigueur en Italie par rapport aux prescriptions de la directive. Si elle avait estimé que les réglementations italiennes étaient conformes à la directive, elle n'aurait pas entamé la présente procédure devant la Cour. De ce fait, la Commission a déclaré qu'elle n'estime pas non plus nécessaire, par définition, qu'un État membre adopte des dispositions d'application pour se conformer aux dispositions d'une directive. De façon générale, nous pouvons partager cette opinion. Les dispositions finales d'une directive prévoient en règle générale que, dans un délai déterminé, les Etats membres adoptent les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive. Lorsque la législation d'un État membre est déjà conforme aux dispositions de la directive, nous estimons également qu'il n'est plus possible de considérer comme nécessaire l'adoption de dispositions d'application plus précises. Toutefois, nous faisons observer à cet. égard-que les prescriptions de la directive doivent étre satisfaites sans aucune équivoque puisque, dans le cas contraire, on n'aboutirait pas au résultat uniforme que la directive vise à réaliser dans les différents ordres juridiques, seuls la forme et les moyens d'application de la directive étant laissés à l'appréciation des États membres.

Quoi qu'il en soit, il découle des considérations émises précédemment que la Commission a formé le présent recours devant la Cour de justice parce qu'elle estimait que la République italienne n'avait pas adopté les mesures nécessaires en vue de l'application de la directive en temps utile puisque l'ordre juridique italien n'est pas conforme aux dispositions de celle-ci.

3. Le contenu de la directive

Pour apprécier plus précisément le recours formé par la Commission, il convient d'accorder quelque attention au contenu de la directive et aux obligations qu'elle impose. Tout d'abord, nous désirons faire remarquer à cet égard que la directive porte la date du 17 février 1975 et qu'en vertu de son article 6, paragraphe 1, le délai de mise en application a expiré le 19 février 1977, c'est-à-dire voici cinq ans.

La directive a été adoptée notamment en vertu de l'article 100 du traité CEE. Le premier considérant est «qu'il importe de renforcer la protection des travailleurs en cas de licenciements collectifs». Dans les considérants suivants, le Conseil consiate, entre autres, que les différences entre les dispositions en vigueur dans les États membres «peuvent avoir une incidence directe sur le fonctionnement du marché commun».

La directive comporte quatre sections qui sont les suivantes:

— section I: Définitions et champ d'application (article 1);

— section II:Procédure de consultation (article 2);

— section III: Procédure de licenciement collectif (articles 3 et 4);

— section IV : Dispositions finales.

L'article 1 inclut une définition précise de ce qu'on doit entendre par «licenciements collectifs», à savoir les licenciements effectués par un employeur pour un ou plusieurs motifs non inhérents à la personne des travailleurs lorsqu'un certain nombre de licenciements interviennent durant une certaine période. A cet égard, l'article prévoit deux possibilités au choix des États membres pour préciser le nombre de travailleurs licenciés. Ensuite, le paragraphe 2 du mėme article énumère quatre cas dans lesquels la directive ne s'applique pas. L'article 2 prescrit une procédure de consultation obligatoire avec les représentants des travailleurs en vue d'aboutir à un accord lorsque l'employeur envisage d'effectuer des licenciements collectifs. De plus, cet article détermine le contenu minimal d'une telle consultation. Les articles 3 et 4 incluent, entre autres, l'obligation imposée à l'employeur de notifier par écrit tout projet de licenciement collectif à l'autorité publique compétente. Le licenciement projeté ne peut prendre effet qu'après un certain délai à compter de la notification. L'autorité publique compétente doit mettre ce délai à profit pour rechercher des solutions.

Enfin, outre des dispositions de procédure et des obligations d'information important aussi en l'espèce, ainsi que la fixation usuelle du délai pour la mise en œuvre de la directive, les prescriptions finales (articles 5 à S inclus) prévoient à l'article 5 que les États membres ont la faculté d'appliquer des dispositions législatives, réglementaires ou administratives plus favorables aux travailleurs.

En résumé, la directive prescrit ce qui suit:

— elle définit, en premier lieu, de façon détaillée, la notion de «licenciement collectif», et elle détermine de façon négative le champ d'application de la directive en caractérisant quatre situations auxquelles la directive ne s'applique pas;

— ensuite, lorsqu'un licenciement collectif est envisagé, elle impose à l'em-ploveur la double obligation de consulter les représentants des travailleurs et d'informer les autorités publiques.

4. La défense du gouvernement italien

Eu égard à la défense du gouvernement italien, nous désirons surtout renvoyer aux considérations émises par écrit et relatives à l'avis motivé. A l'audience, le gouvernement italien s'est principalement référé aux arguments qu'il y avait ainsi développés pour sa défense.

Il nous semble qu'en l'espèce, le point essentiel est de constater tout d'abord dans quelle mesure la notion de «licenciement collectif» ainsi que le champ d'application tel qu'il est déterminé dans la directive existent dans l'ordre juridique italien.

Dans sa défense, le gouvernement italien se prévaut d'une loi du 15 juillet 1966, n° 604, dont le titre est: «norme sui licenziamenti individuali» (loi relative aux licenciements individuels). A cet égard, il fait valoir que la Cour de cassation a donné une certaine interprétation de la notion de «licenciement collectif» puisque l'article 11 de la loi exclut expressément le licenciement collectif de son domaine d'application. De l'avis du gouvernement italien, la Cour de cassation a donné alors une interprétation de la notion qui correspond à celle reprise par la suite dans les conventions collectives. En venu de celles-ci, certaines catégories de licenciements collectifs susceptibles de tomber dans le cadre de l'article 13 de la loi, ne sont pas exclues de son domaine d'application. En outre, le gouvernement italien fait valoir que la protection des travailleurs va au-delà de celle prévue dans la directive puisque ce type de licenciements peut étre assimilé à un licenciement individuel. C'est d'ailleurs le gouvernement italien lui-même qui parle d'une «catégorie déterminée de licenciements ...», au deuxième alinéa de la page 4 des observations écrites par lesquelles il a réagi à l'avis motivé.

Selon nous, il s'ensuit sans aucun doute que l'ordre juridique italien ne connaît pas la notion de «licenciements collectifs» en tant que telle, ainsi que la directive l'a prescrite. Il nous semble que dans le meilleur des cas on peut estimer que la législation italienne ne connaît cette notion qu'au sens négatif puisque, manifestement, la Cour de cassation a déterminé ce qu'on doit entendre par cette notion pour l'exclure ensuite du domaine d'application de la loi.

Le gouvernement italien n'a avancé aucun autre moyen pour convaincre la Cour que la notion de «licenciement collectif» figure dans son ordre juridique.

Comme il n'est nécessaire de satisfaire aux deux obligations de la directive, à savoir la procédure de consultation des représentants des travailleurs et la procédure d'information des autorités publiques, que s'il est question d'un licenciement collectif, il existe un intérêt essentiel à inclure la notion de licenciement collectif au sens de la directive dans la législation d'un État membre. Au surplus, nous nous permettons d'ajouter en premier lieu que les conventions collectives dont le gouvernement italien se prévaut principalement ne s'appliquent pas à tous les travailleurs visés par la directive et qu'elles n'incluent pas toutes les obligations imposées par celle-ci. En deuxième lieu, sur le fondement de l'article 100 du traité CEE et de l'article 6 de la directive, les conventions collectives ne peuvent être considérées ni comme des «moyens» au sens de l'article 189 du traité CEE ni comme des «dispositions législatives, réglementaires et administratives» au sens de l'article 6 de la directive.

Ces motifs pourraient suffire, à notre avis, pour abandonner tout examen supplémentaire des deux autres lois que le gouvernement italien a mentionnées pour établir qu'en fait les représentants des travailleurs et les autorités publiques sont effectivement informés des projets de licenciements d'un employeur. A cet égard, le gouvernement italien se prévaut d'une loi du 20 mai 1974, n° 164 («provvedimenti per la garanzia del salario»), qui prévoit une compensation de salaire, et de la loi du 12 août 1977, n° 675, portant des dispositions de coordination, entre autres, en matière de politique industrielle et de restructuration. Toutefois, le gouvernement italien montre lui-même déjà quelque hésitation quant au caractère obligatoire de ces procédures puisqu'il écrit que l'intervention ministérielle présente à la fois un aspect obligatoire et un aspect facultatif. En outre, il existe encore un autre élément qui démontre que les prescriptions de la directive ne sont pas satisfaites. En effet, le gouvernement italien fait observer luimême que dans les secteurs non industriels, entre autres dans le secteur de l'agriculture et du commerce, l'exécution des obligations de la directive est pour partie lacunaire. Cela est contraire aux dispositions claires de la directive quant à son champ d'application puisque ces secteurs ne tombent pas dans le domaine des exceptions de l'article 1.

5. Conclusion

Selon nous, les considérations émises ci-dessus font apparaître la situation suivante: la législation italienne ne connaît pas la notion de «licenciement collectif» telle que visée dans la directive; en outre, les lois qui prévoient une certaine obligation d'information et de consultation ne s'appliquent pas à l'ensemble de la vie économique comme la directive le prévoit; enfin, l'intervention ministérielle n'a pas un caractère exclusivement obligatoire.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, les obligations imposées par les directives doivent être exécutées d'une façon précise. La directive en cause considère déjà elle-même que les différences existant entre les prescriptions en vigueur dans les États membres peuvent avoir une incidence sur le fonctionnement du marché commun.

En veau de l'article 189 du traité CEE, les résultats visés par une directive lient tout État membre. Les résultats à atteindre dépendent du contenu de la directive.

La directive en cause vise en tout cas à ce que dans leur législation, les Etats membres appliquent une certaine notion de «licenciement collectif» à laquelle elle lie, en outre, des obligations de consultation et d'information.

A notre avis, les motifs développés ci-dessus démontrent que la Republique italienne ne se conforme pas aux obligations imposées par la directive.

Dans le cadre de la présente procédure, il ne nous appartient donc pas d'examiner la question de savoir si, en vertu de l'article 5 du traité CEE et des obligations d'information prévues à l'article.6. paragraphe 2, et à l'article 7 de la directive, ce n'est pas aussi à bon droit que la Commission estime que lorsqu'un Etat membre prétend que son droit positif est conforme à la directive d'harmonisation, il doit le prouver de sa propre initiative dans les délais fixés dans la directive en présentant une analyse détaillée du droit en vigueur.

C'est pourquoi nous estimons que les considérations émises précédemment montrent à suffisance que le droit positif italien n'est pas conforme aux prescriptions de la directive relative aux licenciements collectifs et qu il convient, en conséquence, de déclarer que le recours de la Commission est fondé En outre, la République italienne doit être condamnée aux dépens.

( 1 ) Traduu du ncrrlandjis.