CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO Mengozzi

présentées le 28 juin 2011 ( )

Affaire C‑548/09 P

Bank Melli Iran

contre

Conseil de l’Union européenne





«Pourvoi – Mesures restrictives prises à l’encontre de la République islamique d’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Liste des personnes et des entités auxquelles s’applique le gel des fonds imposé par la législation communautaire – Régime de sanctions économiques et financières adopté pour lutter contre une politique menée par un État tiers – Inclusion du nom de la requérante – Violation des formes substantielles – Absence de notification individuelle – Conséquences – Défaut de base juridique – Violation du droit de propriété – Violation des droits de la défense et des principes d’une protection juridictionnelle effective et de proportionnalité»





Table des matières





I – Les antécédents du litige et l’arrêt attaqué

II – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

III – L’analyse juridique

A – Sur le premier moyen à titre principal tiré d’une erreur de droit du Tribunal quant à l’appréciation des conséquences devant découler d’une violation de l’obligation de notification

1. Arrêt attaqué

2. Argumentation des parties

3. Appréciation

a) Sur l’existence d’une obligation de notification individuelle de la décision litigieuse

b) Sur les conséquences de la violation de l’obligation de notification

B – Sur le deuxième moyen à titre principal tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation des bases juridiques du règlement n° 423/2007

1. Arrêt attaqué

2. Argumentation des parties

3. Appréciation

C – Sur le troisième moyen à titre principal tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de l’obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective

1. Arrêt attaqué

2. Argumentation des parties

3. Appréciation

D – Sur le premier moyen à titre subsidiaire tiré de la méconnaissance du pouvoir d’appréciation du Conseil

1. Arrêt attaqué

2. Argumentation des parties

3. Appréciation

E – Sur le deuxième moyen à titre subsidiaire tiré d’une erreur d’appréciation en droit du Tribunal quant au droit de propriété de la requérante

1. Arrêt attaqué

2. Argumentation des parties

3. Appréciation

a) Remarque préalable

b) Analyse du moyen

F – Sur le troisième moyen à titre subsidiaire tiré d’une erreur manifeste d’appréciation du Conseil lorsqu’il a inclus la requérante sur la liste des entités dont les avoirs doivent être gelés

1. Argumentation des parties

2. Appréciation

IV – Sur les dépens

V – Conclusion

1. Le présent pourvoi, introduit par la Bank Melli Iran (ci-après la «Bank Melli» ou la «requérante»), tend à l’annulation de l’arrêt Bank Melli Iran/Conseil ( ) (ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel le Tribunal de première instance des Communautés européennes a rejeté le recours en annulation de la requérante à l’encontre du point 4 du tableau B de l’annexe de la décision 2008/475/CE du Conseil, du 23 juin 2008, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ( ) (ci-après la «décision litigieuse»), décision par laquelle le Conseil de l’Union européenne a procédé à l’inscription de la requérante sur la liste des entités dont les avoirs doivent être gelés.

2. Ce pourvoi est le premier introduit à l’encontre de mesures de gel de fonds adoptées dans le cadre d’un régime de sanctions contre un État tiers. Il soulève, par ailleurs, un certain nombre de questions d’importance, notamment eu égard à l’intensité des droits de la défense dont les personnes et entités visées par les mesures suscitées peuvent se prévaloir dans un tel contexte.

I – Les antécédents du litige et l’arrêt attaqué

3. Il résulte des points 1 et suivants de l’arrêt attaqué que la Bank Melli est une société commerciale iranienne détenue par l’État iranien et que l’affaire introduite devant le Tribunal trouve son origine dans le régime de mesures restrictives instauré en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran pour qu’elle mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci-après la «prolifération nucléaire»). Ledit régime trouve sa source dans la résolution 1737 (2006) ( ), du 23 décembre 2006, du Conseil de sécurité des Nations unies (ci-après le «Conseil de sécurité») dont l’annexe listait les personnes et entités qui, selon le Conseil de sécurité, étaient impliquées dans la prolifération nucléaire en Iran et dont les fonds et ressources économiques (ci-après les «fonds») devaient être gelés. Cette liste a été régulièrement mise à jour par le Conseil de sécurité par le biais de différentes résolutions. La requérante elle-même n’a cependant pas fait l’objet de mesures de gel de fonds décidées par le Conseil de sécurité.

4. La résolution 1737 (2006) a été mise en œuvre, pour ce qui concerne l’Union européenne, par la position commune 2007/140/PESC du Conseil, du 27 février 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ( ). L’article 5, paragraphe 1, sous a), de ladite position commune prévoyait le gel des fonds que possédaient, détenaient ou contrôlaient, directement ou indirectement, les entités et personnes désignées par la résolution. Son article 5, paragraphe 1, sous b), étendait cette mesure aux personnes et aux entités reconnues par le Conseil comme participant, étant directement associées ou apportant un appui à la prolifération nucléaire. Ladite position commune prévoyait encore, en son article 7, paragraphe 2, que la liste des personnes et des entités visées en vertu de l’article 5, paragraphe 1, sous b), devait être établie et modifiée par le Conseil à l’unanimité.

5. Dans la mesure où des compétences de la Communauté européenne étaient concernées, la position commune 2007/140 a été suivie par l’adoption, sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, du règlement (CE) n° 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007 ( ). D’un contenu très comparable à celui de la position commune, l’article 7, paragraphe 1, dudit règlement prévoit le gel des fonds appartenant aux personnes, aux entités et aux organismes désignés par la résolution 1737 (2006), ainsi que de tous les fonds que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent. L’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 étend cette possibilité de gel aux personnes, aux entités ou aux organismes désignés par le Conseil et reconnus, conformément à l’article 5, paragraphe 1, sous b), de la position commune 2007/140, comme participant, étant directement associés ou apportant un appui à la prolifération nucléaire. Les personnes, les entités et les organismes désignés par le Conseil au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 sont listés à l’annexe V dudit règlement.

6. L’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 prévoit, en outre, que «[l]e Conseil, statuant à la majorité qualifiée, établit, révise et modifie [l’annexe V] en pleine conformité avec les décisions du Conseil [adoptées en vertu de l’article 5, paragraphe 1, sous b), de la position commune 2007/140]». Toujours aux termes de cette même disposition, le Conseil doit examiner ladite liste à intervalles réguliers, et au moins tous les douze mois.

7. L’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 énonce que «[l]e Conseil donne les raisons individuelles et spécifiques pour les décisions prises en vertu du paragraphe 2 et les porte à la connaissance des personnes, des entités et des organismes concernés».

8. Quelque temps après l’adoption du règlement n° 423/2007, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1803 (2008) ( ), du 3 mars 2008, par laquelle il demande «à tous les États de faire preuve de vigilance s’agissant des activités menées par les institutions financières sises sur leur territoire avec toutes les banques domiciliées en Iran, en particulier la [Bank] Melli et la Banque Saderat, ainsi qu’avec leurs succursales et leurs agences à l’étranger, afin d’éviter que ces activités concourent à des activités posant un risque de prolifération» ( ).

9. En adoptant, le 23 juin 2008, la position commune 2008/479/PESC ( ), le Conseil a modifié la position commune 2007/140. En vertu de l’annexe de la nouvelle position commune, la requérante a été incluse parmi les entités visées par le gel des fonds conformément à l’article 5, paragraphe 1, sous b), de la position commune 2007/140. Son inscription a été maintenue par la position commune 2008/652/PESC ( ) qui, à son tour, a modifié la position commune 2007/140.

10. Le 23 juin 2008, soit le même jour que l’adoption de la position commune 2008/479, le Conseil a adopté la décision litigieuse. Aux termes du point 4 du tableau B de l’annexe de ladite décision, la requérante a été inscrite sur la liste figurant à l’annexe V du règlement n° 423/2007. Cette inscription a eu pour conséquence le gel de ses fonds.

11. Ainsi le point 4 du tableau B de l’annexe de la décision litigieuse mentionne-t-il le nom de la requérante, son adresse postale à Téhéran et la date de son inscription (à savoir le 26 juin 2008). Au titre des motifs ayant poussé le Conseil à l’inscription de la requérante, le point 4 énonce que la Bank Melli «[a]pporte ou tente d’apporter un soutien financier à des sociétés participant aux programmes nucléaire et de missiles de l’Iran ou achetant des biens destinés à ces programmes (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company et DIO). La Bank Melli sert de facilitateur pour les activités sensibles de l’Iran. Elle a facilité de nombreux achats de matériels sensibles pour les programmes nucléaire et de missiles iraniens. Elle a fourni une série de services financiers pour le compte d’entités liées aux industries nucléaires et de missiles de l’Iran, y compris l’ouverture de lettres de crédit et la gestion de comptes. La plupart des sociétés précitées sont visées dans les résolutions 1737 et 1747 du [Conseil de sécurité des Nations unies]».

12. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 septembre 2008, la Bank Melli a introduit un recours en annulation et concluait à ce qu’il plaise au Tribunal, à titre principal, annuler le point 4 du tableau B de l’annexe de la décision litigieuse en ce qu’il la concerne, ainsi que ses filiales et succursales; à titre subsidiaire, déclarer l’inapplicabilité au présent litige des articles 7, paragraphe 2, et 15, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007; en tout état de cause, condamner le Conseil aux dépens. Conformément à ce qu’indique le point 22 de l’arrêt attaqué, la Bank Melli s’est toutefois désistée, lors de l’audience, de son deuxième chef de conclusions, en précisant que l’exception d’illégalité soulevée à l’encontre des articles 7, paragraphe 2, et 15, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 devait être considérée comme un grief par lequel elle demandait l’annulation de la décision litigieuse pour défaut de base juridique. Elle s’est également désistée de son premier chef de conclusions en ce qu’il visait l’annulation de la décision litigieuse dans la mesure où cette dernière concerne ses filiales ( ).

13. À l’appui de ses conclusions ainsi modifiées, la requérante invoquait un certain nombre de griefs que le Tribunal a regroupés en cinq moyens. Premièrement, la requérante invoquait un moyen tiré d’une violation des formes substantielles du traité CE, des règles de droit relatives à son application et de l’article 7, paragraphe 2, de la position commune 2007/140, d’un détournement de pouvoir et d’un défaut de base juridique de la décision litigieuse; le deuxième moyen était tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement; le troisième moyen invoqué était tiré d’une violation du principe de proportionnalité et du droit de propriété; dans un quatrième temps, la requérante invoquait un moyen tiré d’une violation des droits de la défense, du droit à une protection juridictionnelle effective et de l’obligation de motivation prévue à l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007; enfin, le cinquième moyen était tiré d’un défaut de compétence de la Communauté.

14. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté l’ensemble des moyens et condamné la requérante à supporter les dépens exposés par le Conseil.

II – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

15. Le 23 décembre 2009, la Bank Melli a introduit un pourvoi contre l’arrêt attaqué.

16. Les conclusions de la requérante tendent à ce qu’il plaise à la Cour:

– annuler l’arrêt attaqué;

– allouer à la requérante le bénéfice des conclusions qu’elle a présentées devant le Tribunal;

– condamner le Conseil aux dépens des deux instances.

17. Dans son mémoire en réponse, le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– rejeter le pourvoi;

– condamner la requérante aux dépens.

18. Dans son mémoire en réponse, la République française, partie intervenante en première instance au soutien du Conseil, conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– rejeter le pourvoi de la requérante;

– procéder à une substitution de motifs en ce qui concerne les points 86 à 88 de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a considéré que le Conseil était tenu de procéder à une notification individuelle aux personnes et aux entités concernées des mesures de gel de fonds adoptées sur le fondement du règlement n° 423/2007;

– condamner la requérante aux dépens.

19. Dans son mémoire en réponse, le Royaume-Uni, partie intervenante en première instance au soutien du Conseil, demande à la Cour de rejeter le pourvoi.

20. La Commission, partie intervenante en première instance au soutien du Conseil, conclut, dans son mémoire en réponse, à ce qu’il plaise à la Cour:

– constater qu’aucun des moyens invoqués par la requérante n’est de nature à annuler l’arrêt attaqué et, en conséquence, rejeter le pourvoi;

– condamner la requérante aux dépens.

21. À l’exception du Royaume-Uni, les parties ont été entendues lors de l’audience devant la Cour qui s’est déroulée le 29 mars 2011.

III – L’analyse juridique

22. La requérante soulève trois moyens à titre principal et trois moyens à titre subsidiaire.

23. À titre principal, le premier moyen est tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en ne retenant pas, comme formalité substantielle dont la violation entraîne l’annulation de l’acte, l’obligation de notification individuelle contenue à l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007. Le deuxième moyen est pris d’une erreur de droit dans l’interprétation des bases juridiques du règlement n° 423/2007. Le troisième moyen est tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation des concepts de droits de la défense et de protection juridictionnelle effective.

24. À titre subsidiaire, le premier moyen est tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en interprétant le pouvoir d’appréciation du Conseil au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 et qui l’a conduit à une contradiction de motifs. Le deuxième moyen est pris d’une erreur d’appréciation en droit du Tribunal quant au droit de propriété de la requérante. Enfin, le troisième moyen est tiré d’une erreur manifeste d’appréciation que le Conseil aurait commise en incluant la requérante, puis en la maintenant sur la liste de l’annexe V du règlement n° 423/2007.

A – Sur le premier moyen à titre principal tiré d’une erreur de droit du Tribunal quant à l’appréciation des conséquences devant découler d’une violation de l’obligation de notification

1. Arrêt attaqué

25. Au point 86 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que la décision litigieuse déployait des effets erga omnes en s’adressant à un ensemble de destinataires déterminé de manière générale et abstraite devant geler les fonds des personnes et des entités listées. Ladite décision ne revêtait pas pour autant une nature exclusivement générale du fait que ces personnes et entités étaient nommément désignées. Ces dernières se trouvaient alors directement et individuellement concernées par la décision litigieuse. En outre, le Tribunal a considéré que le gel des fonds avait des conséquences considérables pour les entités concernées, puisqu’il était susceptible de restreindre l’exercice de leurs droits fondamentaux. Dans ces conditions, il est apparu au Tribunal nécessaire d’assurer le respect des droits tant matériels que procéduraux des entités ainsi visées par la décision litigieuse et, pour ce faire, il a jugé que le Conseil était tenu de porter à la connaissance desdites entités, dans la mesure du possible, les mesures de gel adoptées à leur encontre. Dès lors, le Conseil aurait dû procéder à la notification individuelle de la décision litigieuse auprès de la requérante. Au point suivant, le Tribunal a jugé que le Conseil ne pouvait soutenir que la notification individuelle n’était pas possible, compte tenu du fait que la décision litigieuse mentionnait l’adresse postale de la requérante. L’adage selon lequel «nul n’est censé ignorer la loi» ne trouvait pas davantage à s’appliquer, puisque la décision litigieuse revêtait, dans le cas d’espèce, la nature d’un acte individuel. De plus, l’argument du Conseil selon lequel la raison pour laquelle les mesures restrictives adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme devaient être notifiées individuellement résidait dans le caractère éventuellement diffamatoire de la publication des motifs au Journal officiel de l’Union européenne – caractère que ne revêtirait pas la publication des motifs d’une décision adoptée au titre du règlement n° 423/2007 – n’était pas pertinent. Au contraire, ces deux types de mesures restrictives ayant des effets comparables, puisqu’elles affectent individuellement et considérablement les personnes et entités visées, elles devaient toutes deux être portées à leur connaissance par voie de notification individuelle. Le Tribunal en a conclu que le Conseil n’avait pas respecté son obligation de notification individuelle découlant de l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 ( ).

26. Toutefois, aux points 89 et 90 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que la Commission bancaire française avait, le 24 juin 2008, informé la succursale française de la Bank Melli de l’existence de la décision litigieuse ainsi que de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Il en a déduit que la requérante avait été informée en temps utile par une source officielle et ainsi mise en mesure de consulter la motivation de ladite décision, ce qu’elle a manifestement fait, la décision litigieuse ayant été annexée à la requête. Le Tribunal a alors estimé être en présence de circonstances exceptionnelles l’amenant à conclure que l’omission du Conseil de notifier individuellement à la requérante la décision litigieuse n’était pas de nature à justifier son annulation.

2. Argumentation des parties

27. La requérante considère que le Tribunal a commis une erreur de droit en ne jugeant pas que la violation, par le Conseil, de l’obligation de notifier devait entraîner l’annulation de la décision litigieuse. L’obligation de notification est un principe à caractère constitutionnel consacré par le droit primaire. La notification était d’autant plus importante dans le cas d’espèce que la requérante n’a pas été entendue préalablement à l’adoption de la décision litigieuse. Elle relève, en outre, des formes substantielles dont la méconnaissance entraîne l’inexistence ou l’annulation de l’acte, comme l’a affirmé l’arrêt Hoechst/Commission ( ). Motif de nullité absolue, la violation de l’obligation de notifier ne saurait être régularisée par l’intervention d’une autre entité ou institution. Aucune délégation possible de l’obligation de notification n’est par ailleurs envisagée par le règlement n° 423/2007. Dans ces conditions, le Tribunal aurait dû conclure à l’annulation de la décision litigieuse pour défaut de notification.

28. Le Conseil n’a pas pris position sur le fait de savoir s’il existe effectivement une obligation de notifier individuellement en l’espèce. Il rappelle toutefois que le Tribunal a jugé être en présence d’une décision d’application générale s’adressant à diverses institutions financières et divers opérateurs économiques, tout en reconnaissant qu’elle ne présentait pas un caractère exclusivement général. Ainsi, le Tribunal n’a jamais affirmé être en présence d’une décision ayant un destinataire au sens de l’article 254 CE. La jurisprudence Hoechst/Commission ne trouve pas à s’appliquer dans la mesure où, dans cette affaire, la Cour était en présence d’une décision désignant des destinataires qui, d’autre part, n’avait pas fait l’objet d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne. Le Tribunal a donc jugé à juste titre que, la notification de la Commission bancaire française ayant permis d’informer immédiatement la requérante sur l’existence de la décision litigieuse, l’absence de notification individuelle par le Conseil lui-même n’est pas de nature à entraîner l’annulation de la décision litigieuse.

29. La République française demande à la Cour, à titre principal, de procéder à une substitution de motifs en ce qui concerne les points 86 à 88 de l’arrêt attaqué. En effet, si elle ne conteste pas le dispositif de l’arrêt du Tribunal, la République française s’oppose à l’affirmation du Tribunal selon laquelle le Conseil était tenu de notifier individuellement la décision litigieuse à la requérante. Le raisonnement de la République française, en substance, repose sur deux éléments principaux. D’une part, l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 ne fait qu’imposer au Conseil de porter à la connaissance des entités visées les décisions adoptées sans consacrer une obligation de notification individuelle. D’autre part, il faut tenir compte de la différence de nature entre les régimes de sanctions qui sont adoptés dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et qui gèlent les avoirs de personnes et des entités agissant de manière autonome et le régime de sanctions en cause dans notre affaire, qui est adopté à l’encontre d’un pays tiers et qui procède au gel des avoirs de personnes et d’entités seulement en raison de leur participation à un programme étatique. Le régime général mis en place par le règlement n° 423/2007 est assimilable à un embargo pratiqué à l’égard d’un pays tiers; or, il n’a jamais été exigé qu’un embargo soit notifié individuellement à un tel pays. À titre subsidiaire, si la Cour devait rejeter la demande de substitution de motifs, la République française considère que le défaut de notification individuelle par le Conseil n’a pas privé la requérante de son droit de prendre connaissance en temps utile de la décision litigieuse adoptée à son encontre, puisque la Commission bancaire française l’a informée de son existence. Enfin, il ressort de la jurisprudence de la Cour que les décisions de gel de fonds sont des décisions à caractère règlementaire qui entrent donc en vigueur du seul fait de leur publication au Journal officiel de l’Union européenne, au sens de l’article 254 CE. L’absence de notification d’une telle décision ne constitue donc pas un vice substantiel. Le présent moyen doit donc être rejeté comme étant non fondé.

30. La Commission européenne développe une argumentation très semblable à celle développée par la République française, puisqu’elle soutient également que ni l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 ni le droit primaire ne consacrent une obligation de notifier individuellement la décision litigieuse. La décision litigieuse est un acte qui modifie le règlement n° 423/2007. Aux termes de l’article 254, paragraphe 1, CE, ledit règlement ou les décisions le modifiant doivent seulement être publiés, mais aucune notification individuelle des règlements faisant grief à des particuliers n’est exigée. Lorsqu’un particulier est affecté individuellement et directement par un règlement, il sera recevable à introduire un recours en annulation devant le Tribunal, mais cette possibilité de recours n’est pas assortie d’une obligation juridique de notification individuelle des règlements faisant éventuellement grief à des particuliers. La seule exigence est que les personnes concernées soient informées des raisons individuelles et spécifiques ayant poussé à l’adoption de la décision pour qu’elles puissent faire valoir leurs droits, ce que la requérante a pu faire puisqu’elle a introduit un recours en annulation à l’encontre de la décision litigieuse. La Commission suggère donc de confirmer le rejet, en première instance, du moyen tiré de l’absence de notification comme étant non fondé et demande à la Cour de procéder à une substitution de motifs, le Tribunal ayant commis une erreur de droit en consacrant une obligation de notification individuelle dans le cas d’espèce.

31. Le Royaume-Uni considère également que ni l’article 254 CE ni l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 ne contiennent des indications précises quant aux modalités effectives selon lesquelles la décision litigieuse aurait dû être notifiée et soutient qu’une notification directe par le Conseil n’est pas la seule manière d’envisager une notification en bonne et due forme. La notification de la décision litigieuse par la Commission bancaire française a eu les mêmes effets que si ladite décision avait effectivement été notifiée par le Conseil. L’introduction du recours en annulation témoigne du fait que la requérante a eu connaissance de cette même décision. Il est en outre difficile de soutenir que la notification est le seul moyen par lequel la requérante aurait pu avoir connaissance de la décision prise à son encontre dans la mesure où, d’une part, les inquiétudes de la communauté internationale quant au développement du programme nucléaire iranien étaient tout à fait publiques et, d’autre part, le gel des fonds a produit tout de suite ses effets, de sorte que la requérante les a ressentis immédiatement. Dans ces conditions, parce qu’il serait résolument disproportionné d’annuler la décision litigieuse, alors même que la requérante n’a subi aucun préjudice de l’absence de notification directe par le Conseil, l’appréciation du Tribunal devrait être confirmée au niveau du pourvoi.

3. Appréciation

a) Sur l’existence d’une obligation de notification individuelle de la décision litigieuse

32. Avant de répondre au moyen soulevé par la requérante, la Cour est appelée à prendre position sur l’appréciation livrée par le Tribunal quant au fait de savoir si le Conseil était tenu de notifier individuellement la décision litigieuse à la requérante et, partant, sur la demande de substitution de motifs présentée par la République française et la Commission.

33. À cet effet, il y a lieu de souligner que l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 ( ) impose au Conseil de donner les raisons individuelles et spécifiques pour les décisions prises en vertu du paragraphe 2 – c’est-à-dire celles qui établissent, révisent et modifient la liste des personnes, des entités et des organismes dont les avoirs doivent être gelés au titre de l’article 7, paragraphe 2 – et de les porter à la connaissance desdits personnes, entités et organismes. Deux enseignements peuvent être tirés de la seule lecture de cet article 15, paragraphe 3. D’une part, il indique que les actes adoptés en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 sont des décisions. D’autre part, il n’est pas possible de conclure, sur la seule base de cet article 15, paragraphe 3, à l’existence d’une obligation claire et explicite de notifier lesdites décisions aux entités dont les avoirs doivent être gelés.

34. Dans ces conditions, il est nécessaire de recourir aux dispositions pertinentes du droit primaire et d’en rappeler les principes. Aux termes de l’article 254, paragraphe 1, CE «[l]es règlements, les directives et les décisions adoptés conformément à la procédure visée à l’article 251 [CE] sont […] publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne». Le paragraphe 2 prévoit que «[l]es règlements du Conseil et de la Commission […] sont publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne». Le paragraphe 3 énonce, pour sa part, que «les décisions sont notifiées à leurs destinataires […] ». Ainsi que l’impose le traité, les critères à prendre en compte pour déterminer les conditions de publicité – la publication ou la notification – sont bien ceux de la nature de l’acte et de l’existence éventuelle de destinataires.

35. Qu’en est-il de la décision litigieuse?

36. La décision litigieuse est une décision adoptée en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 et qui en modifie une annexe. Puisqu’elle n’a pas été adoptée conformément à l’article 251 CE, les règles de publicité d’une telle décision ne peuvent être définies au regard du paragraphe 1 de l’article 254 CE. Dès lors, pour déterminer si le Conseil était tenu de notifier ladite décision à la requérante, il faut vérifier que les conditions de l’article 254, paragraphe 3, CE sont réunies, et en particulier si la requérante est une des destinataires de la décision.

37. Lorsque le Tribunal a notamment fondé l’existence de l’obligation du Conseil de notifier individuellement la décision litigieuse sur le fait que cette dernière concernait directement et individuellement la requérante ( ), il a alors fait application de la condition de l’affectation directe et individuelle posée par l’article 230 CE et exigée pour qu’un recours en annulation introduit par un particulier soit jugé recevable.

38. Cette confusion apparente entre condition de recevabilité du recours en annulation et détermination du destinataire d’une décision afin de déterminer si cette dernière est effectivement individuelle, trouve son origine dans une ambiguïté de l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission ( ) (ci-après l’«arrêt Kadi»). Répondant à un grief tiré de la violation de l’article 249 CE et étant ainsi amenée à se prononcer sur la qualification de l’acte alors mis en cause, la Cour a jugé que «la circonstance que les personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives qu’impose le règlement litigieux sont nommément désignées à l’annexe I de ce règlement, de sorte qu’elles apparaissent comme étant directement et individuellement concernées par celui-ci, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, n’implique pas que cet acte n’aurait pas une portée générale au sens de l’article 249, deuxième alinéa, CE et qu’il ne saurait être qualifié de règlement. En effet, s’il est vrai que le règlement litigieux impose des mesures restrictives aux personnes et aux entités dont les noms figurent sur la liste exhaustive qui constitue son annexe I […] force est de constater que les destinataires de ce règlement sont déterminés de manière générale et abstraite. Le règlement litigieux […] comporte une interdiction, libellée de manière particulièrement large, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition desdites personnes ou entités […]. [C]ette interdiction s’adresse à quiconque est susceptible de détenir matériellement les fonds ou les ressources économiques en question» ( ). Nonobstant cela, plus loin dans l’arrêt, alors qu’elle était amenée à statuer sur l’allégation de violation des droits de la défense, la Cour a rappelé sa jurisprudence constante relative à la communication des motifs d’une décision à son destinataire ( ) et a affirmé que «[l]e respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire […] pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles» ( ). Au sens de cette jurisprudence, le règlement imposant des mesures restrictives à l’encontre de personnes, d’entités et d’organismes nommément désignés en annexe s’adresse à des destinataires déterminés de manière générale et abstraite. Mais, toujours au sens de cette même jurisprudence, il importe de communiquer les motifs d’une mesure restrictive à son destinataire, la Cour désignant ainsi plutôt la personne visée par ladite mesure.

39. L’incohérence apparente des affirmations de la Cour quant à la qualité de destinataires peut néanmoins être surmontée si l’on accepte de considérer la nature profondément hybride d’actes portant adoption de mesures restrictives tels que ceux en cause dans notre affaire. En cela, je rejoins l’affirmation du Tribunal selon laquelle la décision litigieuse «ne revêt pas une nature exclusivement générale» ( ).

40. Il faut, en premier lieu, distinguer les destinataires de l’obligation de geler les fonds. Ces destinataires sont effectivement déterminés de manière générale et abstraite par des mesures de portée générale contenues dans le corps même du règlement. À cet égard, la première partie du raisonnement tenu par la Cour dans l’arrêt Kadi peut, sans difficulté, être appliquée par analogie au règlement n° 423/2007. Il est, sans aucun doute, un acte de portée générale s’adressant de manière générale et abstraite à quiconque est soumis à la législation communautaire et est susceptible de détenir matériellement les fonds appartenant à une personne, à une entité ou à un organisme visés par une des annexes du règlement.

41. Mais, en même temps, il est également possible de considérer que, lorsque de tels règlements sont accompagnés d’annexes qui fournissent une liste détaillée de personnes physiques et morales dont les avoirs doivent être gelés, ces listes doivent être considérées comme autant de décisions individuelles d’inclure chacune des personnes, des entités et chacun des organismes visés sur lesdites listes. Dès lors, les personnes, les entités et les organismes qui, par le biais de la décision litigieuse, ont été ajoutés sur la liste contenue à l’annexe V du règlement n° 423/2007 sont bien les destinataires de la décision prise par le Conseil de les inclure sur ladite liste, dont la date d’effet est, par ailleurs, précisée pour chacun d’entre eux dans une colonne dédiée de l’annexe.

42. Tout en étant adaptée à la sensibilité des domaines dans lesquels les mesures restrictives sont susceptibles d’intervenir, la solution ainsi proposée s’inscrirait également dans la lignée de la jurisprudence historique de la Cour aux termes de laquelle «les traits essentiels de la décision résultent de la limitation des destinataires auxquels elle s’adresse, alors que le règlement, de caractère essentiellement normatif, est applicable non à des destinataires limités, désignés ou identifiables, mais à des catégories envisagées abstraitement et dans leur ensemble» ( ). Les décisions d’inclusion sont indéniablement limitées aux personnes, aux entités et aux organismes identifiés en annexe, alors que les obligations imposées par le règlement s’adressent à des destinataires déterminés de manière générale et abstraite. Le caractère individuel de ce que je considère être des décisions d’inclusion est, d’après moi, confirmé par le fait que le Conseil s’oblige, aux termes de l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007, à indiquer les raisons individuelles et spécifiques de l’inscription.

43. Reconnaître un tel caractère hybride aux normes communautaires mettant en place des mesures restrictives, que ce soit dans le contexte de la lutte contre le terrorisme ou dans le cadre d’une action menée à l’encontre d’un pays tiers, paraît, en outre, nécessaire pour qu’un minimum de garanties soit offert aux personnes, aux entités et aux organismes figurant sur les listes, car, en effet, de la qualification juridique que la Cour donnera à la décision litigieuse pourraient découler un certain nombre de conséquences au regard des droits de la défense ( ).

44. Dans ces conditions, même si je ne considère pas pertinente la mobilisation, par le Tribunal, du critère relatif à l’affectation directe et individuelle de la requérante pour déterminer si la décision litigieuse devait être notifiée, je suggère à la Cour de confirmer la conclusion positive à laquelle il est parvenu quant à l’existence d’une obligation de notification individuelle de la part du Conseil.

45. Si la Cour devait confirmer l’existence d’une obligation de notification individuelle, je souhaite encore formuler deux remarques.

46. D’abord, compte tenu du fait que les mesures restrictives interviennent dans des domaines présentant, le plus souvent, un haut degré de sensibilité et peuvent viser des personnes, des entités ou des organismes dont la localisation exacte n’est pas toujours connue ni même déterminée, cette obligation de notification ne devrait peser sur le Conseil que lorsque l’exécution de celle-ci est possible. Or, force est de constater que, en l’espèce, l’adresse postale de la requérante était indiquée dans la décision litigieuse.

47. Ensuite, en réponse à l’argument avancé par la République française selon lequel un parallèle ne peut être fait entre les mesures restrictives adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et celles adoptées dans le cadre d’un régime de sanctions visant un pays tiers, je suis d’avis que c’est seulement l’obligation de notification individuelle qui devrait faire l’objet d’une appréciation différenciée selon le contexte dans lequel la mesure restrictive a été adoptée. Lorsque des mesures restrictives sont prises dans le cadre d’un régime de sanctions adopté à l’encontre d’un pays tiers, ces mesures pourront viser à la fois des dirigeants dudit pays ou des personnes et des entités qui ont soutenu l’action étatique. Or, par la consécration d’une obligation de notification individuelle à la charge du Conseil, ce sont avant tout les droits individuels des particuliers ou des entités visés par des mesures restrictives qu’il faut chercher à préserver. Puisqu’il s’agit ici de garantir ces droits individuels, même lorsqu’ils sont soupçonnés de soutenir une politique publique, il importe de porter à leur connaissance l’existence des mesures restrictives décidées par l’Union à leur encontre. À l’inverse, ces droits individuels ne jouent pas à l’égard des dirigeants du pays tiers, eux-mêmes visés par des mesures restrictives, et des personnes qui participent à la prise de décision ou à la direction dudit pays, dans la mesure où ceux-ci ont à leur disposition les canaux d’information officiels de leur État leur permettant de prendre connaissance des actions internationales menées à l’encontre de celui-ci. Dans notre affaire, selon le constat factuel du Tribunal sur lequel il ne nous appartient pas de revenir, les activités de la Bank Melli étant de nature commerciale ( ), il y a lieu de considérer que, bien que détenue intégralement par l’État iranien, la Bank Melli ne participe pas de manière directe ni n’a de pouvoir de décision quant à l’action publique menée par l’État iranien qu’elle s’est contentée de soutenir. Il m’apparaît donc qu’elle aurait dû se voir notifier la décision litigieuse par le Conseil.

48. Je suggère, dès lors, de ne pas faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par la République française et la Commission.

b) Sur les conséquences de la violation de l’obligation de notification

49. Il va de soi que, si la Cour était amenée à prendre position sur la question de savoir quelles sont les conséquences juridiques qui s’attachent à une irrégularité dans la procédure de notification, c’est qu’elle aura, au préalable, confirmé que la décision litigieuse présentait effectivement les caractéristiques d’un acte devant être notifié par le Conseil. Pour le raisonnement qui va suivre, je partirai donc du principe que la Bank Melli est effectivement le destinataire d’un acte présentant un caractère individuel qui ne lui a pourtant pas été notifié individuellement par l’institution auteur de l’acte.

50. Nul ne doute que la publicité des actes communautaires – et, par publicité, je vise tant la publication au Journal officiel de l’Union européenne que la notification individuelle – est un principe fondamental, consacré de longue date dans la jurisprudence de la Cour, aux termes de laquelle ledit principe «exige qu’un acte émanant des pouvoirs publics ne soit pas opposable aux justiciables avant que n’existe pour ceux-ci la possibilité d’en prendre connaissance» ( ). Ainsi, la raison d’être de la publication ou de la notification, selon les cas, est de permettre à la personne concernée de prendre connaissance de l’acte en question, d’en apprécier le bien-fondé de la motivation et d’en contester éventuellement la légalité devant le juge de l’Union.

51. La notification – puisque c’est d’elle dont il s’agit ici – est donc une étape qui suit en principe immédiatement l’édiction de l’acte: l’acte a été adopté selon une procédure déterminée, son contenu est défini, mais il reste à le porter à la connaissance de son destinataire.

52. Selon un premier courant jurisprudentiel et plus précisément dans l’arrêt Geigy/Commission ( ), la Cour a estimé que «les irrégularités dans la procédure de notification d’une décision sont extérieures à l’acte et ne peuvent donc le vicier; […] dans certaines circonstances, ces irrégularités sont susceptibles d’empêcher que le délai de recours commence à courir» ( ). Toutefois, dans cette même affaire, la Cour a jugé qu’il était «constant que la requérante a[vait] eu complète connaissance du texte de la décision et qu’elle a[vait] fait usage, dans les délais, de son droit de recours; […] dans ces circonstances, la question des irrégularités éventuelles de notification devient sans intérêt» ( ). La Cour en a conclu que le moyen devait être rejeté comme étant irrecevable, faute d’intérêt ( ). Elle a adopté le même raisonnement dans l’arrêt ICI/Commission du même jour ( ). Deux enseignements sont à tirer de cette jurisprudence. D’une part, la sanction éventuelle du défaut de notification ne sera pas prononcée sur le terrain de la nullité de l’acte, mais sur celui de l’opposabilité du délai de recours, ce qui me porte à croire que la Cour ne considérait alors pas la notification comme étant une forme substantielle au sens du traité. D’autre part, la Cour, acceptant d’aller au‑delà d’une conception trop formaliste de l’obligation de notifier, examinait la mesure dans laquelle l’absence de notification avait été préjudiciable au destinataire de l’acte, et notamment la question de savoir si, oui ou non, il avait pu introduire un recours dans les délais ( ).

53. Dans un second courant, la Cour a semble-t-il réorienté sa jurisprudence dans l’arrêt Hoechst/Commission ( ). Répondant à un grief tiré de l’absence d’effet d’un acte non notifié, elle a dit pour droit qu’«une prétendue absence de notification […] ne pourrait avoir pour conséquence que la constatation de l’inexistence [de l’acte] ou son annulation. […] En effet, s’agissant de la notification d’un acte, comme de toute autre forme substantielle, soit l’irrégularité est si grave et évidente qu’elle comporte l’inexistence de l’acte contesté, soit elle constitue une violation des formes substantielles pouvant entraîner son annulation» ( ). La Cour considère ici que la notification est une forme substantielle et que, à ce titre, la sanction de son inobservation est la nullité de l’acte. Puis, à l’occasion de l’arrêt Espagne/Conseil ( ), la Cour, tout en se référant à l’arrêt Hoechst/Commission, a affirmé que le souci de transparence «explique que le seul défaut de notification puisse, dans certaines hypothèses, justifier l’annulation d’un acte des institutions communautaires» ( ). Elle a ainsi limité la solution Hoechst à «certaines hypothèses», sans pour autant les déterminer.

54. Cela étant, le seul fait que cette seconde ligne jurisprudentielle soit postérieure aux considérations de la Cour dans les arrêts Geigy/Commission et ICI/Commission ( ) ne m’apparaît pas pouvoir justifier, à lui seul, que ce soit cette orientation qui soit suivie dans notre affaire. Au contraire, le présent pourvoi devrait permettre à la Cour de réviser sa position et de réactiver sa ligne de jurisprudence la plus ancienne.

55. Je ne suis, en effet, pas convaincu que la notification relève des formes substantielles d’un acte. Au sens de la jurisprudence la plus classique de la Cour sur cette notion, les formes substantielles, selon le traité, sont des formes «qu’impose le traité pour l’élaboration des décisions attaquées […;] conçues pour entourer les mesures visées de toutes les garanties de circonspection et de prudence, ces formes peuvent être considérées comme substantielles» ( ). Il en va ainsi, notamment, des modalités de vote des institutions ( ), de l’obligation de consultation du Parlement européen au cours de la procédure ( ), de l’authentification des actes ( ) ou encore de l’obligation de motivation ( ). D’une manière générale, donc, relèvent des formes substantielles des conditions dont le non-respect est susceptible d’avoir eu une incidence sur le contenu même de l’acte, tout en continuant à relever de sa légalité externe. Or, d’après moi, l’absence de notification n’a pas cette incidence sur le contenu de l’acte, mais a seulement pour effet de priver le destinataire de l’information selon laquelle une décision à son propos a été adoptée par une institution communautaire.

56. Je souhaite être bien compris et, dans ce but, tiens à préciser qu’il n’est pas question ici de remettre en cause l’importance, pour leurs destinataires, des règles relatives à la notification qui doit entourer tout acte à caractère individuel adopté par l’Union. Cela étant, il est tout aussi important de leur conférer une qualification juridique adéquate. En outre, si la notification n’est pas une forme substantielle, cela ne signifie pas pour autant que la violation de l’obligation de notifier ne sera pas sanctionnée. Seulement, il ne s’agit pas d’un vice qui atteint la légalité même de l’acte, mais seulement son opposabilité.

57. À cet égard, je relève que l’article 254, paragraphe 3, CE énonce que les décisions qui sont notifiées à leurs destinataires prennent effet par cette notification. Toutefois, le caractère profondément hybride des mesures restrictives n’étant plus à démontrer ( ), la Cour a jugé, à l’occasion de l’arrêt Kadi, que «de telles mesures doivent, par leur nature même, bénéficier d’un effet de surprise et […] s’appliquer avec effet immédiat» ( ). Dès lors, si la Cour devait établir que le Conseil avait une obligation de notifier la décision litigieuse à la requérante, la sanction de la violation de l’obligation de notifier ne pourra intervenir sur le terrain de la prise d’effet de la décision en cause. En revanche, il serait contraire aux principes les plus élémentaires de l’ordre juridique communautaire de considérer forclos un recours en annulation introduit hors délai par une personne ou une entité faisant l’objet d’une décision de gel de fonds qui a, nonobstant l’absence de notification, pu commencer à sortir ses effets.

58. Ainsi, eu égard aux considérations qui précèdent, c’est bien le raisonnement que la Cour a mené dans sa ligne de jurisprudence Geigy/Commission et ICI/Commission ( ) qui me semble le plus approprié en ce qu’il permet de préserver un équilibre, ô combien difficile à trouver, entre l’exigence d’efficacité des mesures restrictives et le droit des personnes qu’elles visent d’être informées en temps utile de leur existence. En suivant ces prescriptions fournies par la Cour, il sera en outre possible d’adapter l’appréciation des conséquences de l’absence de notification aux circonstances particulières de l’espèce ( ).

59. Dans la droite ligne tracée par les arrêts Geigy/Commission et ICI/Commission ( ), le Tribunal a donc pu, à bon droit, tenir compte de l’information fournie à la succursale parisienne de la Bank Melli par la Commission bancaire française pour déterminer si la requérante avait été, oui ou non, et en dépit de l’absence de notification individuelle par le Conseil, mise en mesure de prendre connaissance en temps utile de la décision litigieuse pour pouvoir introduire un recours dans les délais. Dans ces circonstances particulières, il a également pu juger à bon droit que le fait pour le Conseil de ne pas avoir notifié individuellement à la requérante la décision litigieuse n’a pas eu pour conséquence de la priver de la possibilité de connaître, en temps utile, la motivation de la décision litigieuse et d’en apprécier le bien-fondé et que, partant, l’omission du Conseil ne justifiait pas l’annulation de la décision litigieuse.

60. Le premier moyen à titre principal doit donc être rejeté comme étant non fondé.

B – Sur le deuxième moyen à titre principal tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation des bases juridiques du règlement n° 423/2007

1. Arrêt attaqué

61. Aux points 44 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal a d’abord considéré que, pour ce qui concerne la question de la base juridique, et contrairement à ce que prétendait alors la requérante, l’arrêt Kadi ( ) pouvait utilement être invoqué dans la mesure où la Cour y a précisé le champ d’application des articles 60 CE et 301 CE ( ). Il a ensuite rappelé que ces articles constituaient une passerelle entre les actions de la Communauté comportant des mesures économiques et les objectifs du traité UE en matière de relations extérieures. Lesdits articles envisageaient précisément l’hypothèse selon laquelle une action de la Communauté était nécessaire pour remplir un objectif visé à l’article 2 TUE. Toutefois, la Communauté et l’Union – à l’époque – formaient deux ordres juridiques intégrés mais distincts de sorte que, lorsqu’une action était entreprise au sein de la Communauté visant à mettre en œuvre un objectif de l’Union, la légalité des actes communautaires était appréciée par rapport aux conditions propres au premier pilier, y compris pour ce qui concerne les règles de vote. La position commune 2007/140 relevant du deuxième pilier, elle ne constituait pas une base juridique du règlement communautaire et, dès lors, la règle de vote applicable pour l’adoption de la position commune ne l’était pas pour le règlement n° 423/2007. L’existence d’une position commune n’est qu’une condition posée par l’article 301 CE, lequel définit lui-même la règle de vote applicable. En conséquence, ledit règlement et la décision litigieuse pouvaient être adoptés à la majorité qualifiée conformément à l’article 301 CE, l’adoption du règlement ayant été précédée par l’adoption à l’unanimité de la position commune 2007/140 et la décision litigieuse ayant été précédée par l’adoption à l’unanimité de la position commune 2008/479. Dès lors, le Tribunal a conclu que les conditions posées par l’article 301 CE ont été respectées.

62. Par la suite, le Tribunal a jugé que, contrairement à ce que soutenait la requérante, les articles 60 CE et 301 CE ne permettaient pas de conclure que la compétence ainsi conférée à la Communauté devait se limiter à la mise en œuvre des mesures décidées par le Conseil de sécurité et que le Conseil était dès lors compétent pour adopter, sur la seule base des articles 60 CE et 301 CE, les articles 7, paragraphe 2, et 15, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 sur le fondement desquels la décision litigieuse a été adoptée.

2. Argumentation des parties

63. La requérante reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en concluant que le règlement et, incidemment, la décision litigieuse pouvaient être adoptés à la majorité qualifiée sur la seule base des articles 60 CE et 301 CE. D’une part, le champ d’application desdits articles est limité à la mise en œuvre de mesures à l’encontre d’États tiers, alors que le règlement énonce des mesures restrictives adoptées à l’encontre de personnes et d’entités qui sont réputées participer, être directement associées ou appuyer la prolifération nucléaire en Iran. Le critère appliqué n’est donc pas celui d’être contrôlé par un État tiers ou associé à ses dirigeants, mais celui de participer, d’être directement associé ou d’apporter un appui à des activités liées à la prolifération nucléaire. Dès lors, l’article 308 CE ( ) aurait également dû être mentionné comme base juridique du règlement n° 423/2007. D’autre part, et au surplus, la requérante considère que le Tribunal a considéré à tort que la position commune 2007/140 ne constituait pas une base juridique pertinente dudit règlement, alors que le Conseil, en adoptant le règlement n° 423/2007 et les décisions visant à le mettre en œuvre à la majorité qualifiée, s’est rendu coupable d’un détournement de pouvoir qui lui a permis d’adopter la décision litigieuse, dotée d’un effet direct, alors que ce type d’instrument n’existe pas dans le cadre de la politique extérieure et de sécurité commune. Le Tribunal a, ce faisant, opéré une distinction qui ne figure pas dans le traité en énonçant que la position commune 2007/140 ne constitue pas une base juridique du règlement, mais seulement une condition posée par l’article 301 CE.

64. Le Conseil, la République française, le Royaume-Uni et la Commission concluent au rejet du moyen. Conformément à ce qu’a jugé la Cour dans l’arrêt Kadi ( ), le Tribunal a fait une appréciation correcte de la base juridique du règlement en considérant les articles 60 CE et 301 CE suffisants, les mesures restrictives adoptées visant bien l’État iranien. Par ailleurs, le raisonnement du Tribunal serait exempt de tout reproche en ce qui concerne l’exclusion de la position commune 2007/140 de la base juridique.

3. Appréciation

65. De manière liminaire, il faut relever que le Conseil considère que l’argument relatif à l’article 308 CE n’a pas été soulevé devant le Tribunal. La Commission, pour sa part, soutient que, dans l’hypothèse où une partie du présent moyen soit interprétée en ce sens que la requérante conteste être une entité liée aux dirigeants iraniens ou contrôlée directement ou indirectement par ceux-ci, elle serait irrecevable, ce point n’ayant pas été contesté dans le cadre de la procédure devant le Tribunal.

66. Il est certes vrai que la requête introductive d’instance présentée devant le Tribunal ne contenait aucune mention de la nécessité de fonder le règlement n° 423/2007 sur l’article 308 CE. La requérante n’a pas davantage explicitement contesté, devant le Tribunal, le fait que le régime de mesures restrictives mis en œuvre par ledit règlement entrait dans le champ d’application de l’article 301 CE en raison du fait que les mesures ne seraient pas dirigées, à proprement parler, contre un pays tiers. Cela étant, le Tribunal a jugé, au point 48 de l’arrêt attaqué, que «les conditions posées par l’article 301 CE ont été respectées» et il est, par ailleurs, indubitable que la requérante a soulevé, devant le Tribunal, un moyen visant à contester la suffisance de la base juridique du règlement n° 423/2007. Dans ces conditions, l’argument tiré de l’article 308 CE ainsi que celui, étroitement lié, tiré du champ d’application des articles 60 CE et 301 CE me paraissent pouvoir être considérés comme une ampliation licite du moyen soulevé devant le Tribunal. Aucun problème sérieux de recevabilité ne se pose alors.

67. En introduction à l’examen au fond du présent moyen, je souhaite mettre en exergue que l’analyse relative à la base juridique va irrémédiablement amener la Cour à se prononcer sur le fait de savoir si des mesures restrictives adoptées à l’encontre d’un pays tiers et dont l’objet est, aux termes du traité, de réduire les relations économiques avec ce pays ( ), peuvent également viser des personnes ou des entités qui, en tant que telles, ne sont pas des dirigeants du pays, ni même forcément un organe dudit pays tiers, mais qui sont soupçonnées de soutenir ou d’appuyer une politique étatique contre laquelle l’Union entend lutter. Cette question doit être appréciée de manière autonome par rapport à la question de la détermination d’une obligation de notification à la requérante. À la différence de cette dernière question, en effet, il ne s’agit pas de s’assurer que les droits individuels sont suffisamment garantis. Il s’agit, au contraire, de déterminer la compétence du Conseil pour adopter de telles mesures sur le fondement des dispositions invoquées du traité. Or, le champ d’application ouvert par la combinaison des articles 60 CE et 301 CE doit être apprécié sur la base de critères différents et, notamment, à la lumière des objectifs poursuivis par la politique de sécurité menée par l’Union et qui se prolonge dans la Communauté. Il serait ainsi trop limité de ne retenir, dans ce cadre, qu’une conception strictement formelle de la notion de «pays tiers ». Dans ces conditions, et dans la lignée de la jurisprudence de la Cour que j’évoquerai le moment venu, je suggère de dépasser une conception qui ne serait que formelle de ladite notion pour adopter une approche davantage substantielle, qui permette alors de préserver l’efficacité des mesures restrictives compte tenu du fait que les politiques publiques sont, de toute évidence et de plus en plus, relayées par l’action ou le soutien de personnes ou d’entités qui ont une personnalité distincte de celle de l’État lui-même, mais qui présentent un lien de rattachement suffisant par rapport à l’État et aux politiques publiques qu’il mène pour pouvoir être visées par des mesures restrictives concernant, en fait, le pays tiers lui-même. Ainsi, il me paraît tout à fait envisageable de considérer que la requérante présente le lien nécessaire avec la République islamique d’Iran et sa politique de prolifération nucléaire pour être visée par des mesures adoptées sur le seul fondement des articles 60 CE et 301 CE, tout en reconnaissant que ce lien n’est cependant pas suffisant pour exempter le Conseil de son obligation de notification individuelle à son égard.

68. Ce point étant précisé, venons-en à l’analyse du bien-fondé du présent moyen, laquelle exige que la Cour prenne position sur deux séries de questions. D’une part, il s’agit de déterminer si le Tribunal a correctement jugé que la position commune 2007/140 ne constituait pas une des bases juridiques du règlement n° 423/2007. D’autre part, il s’agit d’examiner si l’appréciation du Tribunal portant sur le champ d’application des articles 60 CE et 301 CE est correcte.

69. Aux termes de l’article 301 CE, il est prévu que, «[l]orsqu’une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité sur l’Union européenne relatives à la politique étrangère et de sécurité commune prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, prend les mesures urgentes nécessaires». Il découle déjà du seul libellé de l’article 301 CE que l’existence d’une mesure adoptée sur le fondement du traité sur l’Union européenne est un préalable à l’action de la Communauté. Autrement dit, l’action de la Communauté n’est possible que si une position commune ou une action commune a été préalablement adoptée, laquelle doit prévoir qu’une action de la Communauté est nécessaire pour atteindre l’objectif visé. À cet égard, je relève que la position commune 2007/140 prévoit qu’une action de la Communauté est nécessaire afin de mettre en œuvre certaines mesures ( ). Dès lors, le Conseil était tout à fait autorisé à adopter des mesures, pour ce qui concerne la Communauté, sur le fondement de l’article 301 CE, lequel prévoit explicitement que la règle de vote applicable dans une telle hypothèse – c’est-à-dire après qu’une position commune prévoyant l’action de la Communauté est intervenue – est la majorité qualifiée.

70. Cela est, en outre, confirmé par le libellé de l’article 60 CE, dont le paragraphe 1 prévoit que, «[s]i, dans les cas envisagés à l’article 301 [CE], une action de la Communauté est jugée nécessaire, le Conseil, conformément à la procédure prévue à l’article 301 [CE], peut prendre, à l’égard des pays tiers concernés, les mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements». Une mesure de gel de fonds édictée à l’encontre d’un État tiers et faisant suite à une position commune doit donc, au regard du droit primaire applicable, être adoptée à la majorité qualifiée. En outre, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 prévoit que le Conseil établit, révise et modifie l’annexe V en statuant à la majorité qualifiée en conformité avec les décisions du Conseil relatives à l’annexe II de la position commune 2007/140. De ce point de vue, là encore, l’adoption de la décision litigieuse est tout à fait régulière: la position commune 2008/479 a, en effet, modifié l’annexe II de la position commune 2007/140, en introduisant notamment la requérante dans la liste des entités dont les avoirs doivent être gelés. Concomitamment, le Conseil a adopté, à la majorité qualifiée, et comme l’y autorise le règlement n° 423/2007, la décision litigieuse. Il serait complètement contradictoire, au vu du libellé de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 susrappelé, d’interpréter la référence à la position commune 2007/140 que ledit article contient comme une règle de vote.

71. Dans ces conditions, le raisonnement du Tribunal quant à la règle de vote applicable et à la non-pertinence de la position commune 2007/140 quant à la détermination de la base juridique adéquate pour le règlement n° 423/2007 est tout à fait correct.

72. Quant à l’argument tiré de ce que les mesures prévues par le règlement n° 423/2007 ne pourraient pas être fondées sur les seuls articles 60 CE et 301 CE en ce qu’elles ne sont pas dirigées contre un pays tiers, le Tribunal a pertinemment rappelé que la Cour a jugé, à l’occasion de l’arrêt Kadi ( ), que, «au vu du libellé des articles 60 CE et 301 CE, en particulier des termes ‘à l’égard des pays tiers concernés’ et ‘avec un ou plusieurs pays tiers’ y figurant, ces dispositions visent l’adoption de mesures à l’encontre de pays tiers, cette dernière notion pouvant inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci» ( ). Or, l’inscription de la requérante sur la liste des entités dont les avoirs doivent être gelés s’est faite sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007, dont le libellé ne contient pas de référence explicite à la République islamique d’Iran.

73. Cela étant, il me semble ressortir très clairement de la ratio legis dudit règlement que toute l’attention de la Communauté est portée sur la République islamique d’Iran, ce qui ressort de l’intitulé même du règlement. L’article 7, paragraphe 2, ne peut être extrait de son contexte, mais doit, au contraire, être lu à la lumière des autres dispositions du règlement ainsi que de ses considérants. Sans prétendre à l’exhaustivité, je relève que le premier considérant du règlement n° 423/2007 fait référence au fait que le Conseil de sécurité a décidé que «l’Iran devait suspendre sans plus tarder toutes les activités liées» à la prolifération nucléaire et que la communauté internationale devait s’assurer que «le programme nucléaire iranien poursuit des fins exclusivement pacifiques». Le deuxième considérant se réfère, entre autres, à l’action entreprise par l’Union qui prévoit «certaines mesures restrictives à l’encontre de l’Iran» et à la nécessité de «restrictions sur les exportations à destination de l’Iran et sur les importations en provenance de ce pays de biens ou de technologies susceptibles de contribuer aux activités de l’Iran liées à l’enrichissement, au retraitement ou à l’eau lourde, ou de contribuer à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires». Ce même considérant énonce qu’il est nécessaire de geler les fonds «des personnes, des entités et des organismes qui participent, sont directement associés ou apportent un soutien à ces activités ou à cette mise au point». Il en ressort que les mesures restrictives sont destinées à lutter contre le développement d’une politique éminemment régalienne. L’activité de prolifération nucléaire est conçue par le législateur communautaire comme une activité décidée et menée par le régime iranien, de sorte que les entités qui appuient sa mise en œuvre ne participent pas à une quelconque action détachable de la volonté dirigeante, mais contribuent, au contraire, à la réalisation d’un dessein étatique.

74. À cet égard, la situation se distingue nettement du cas de figure auquel la Cour était confrontée dans l’affaire Kadi. En effet, la Cour avait jugé être en présence de «mesures caractérisées par l’absence de tout lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers» en raison du fait que lesdites mesures étaient dirigées directement contre Oussama ben Laden, le réseau Al-Qaida et les personnes et entités y associées ( ). Partant, elle avait rejeté la thèse selon laquelle «il suffirait que les mesures restrictives en cause visent des personnes ou des entités se trouvant dans un pays tiers ou y étant associées à un autre titre» ( ) pour être fondées sur les seuls articles 60 CE et 301 CE, car cela conférerait «une portée excessivement large à ces dispositions et ne tiendrait nullement compte de l’exigence, découlant des termes mêmes de celles-ci, que les mesures décidées sur la base desdites dispositions doivent être prises à l’encontre de pays tiers» ( ).

75. Or, aux termes du règlement n° 423/2007, ce n’est pas l’activité générale de prolifération nucléaire qui est combattue, mais bien les risques propres au programme iranien de développement nucléaire. Le lien entre l’activité visée et l’État iranien me semble évident à la lecture du règlement. Resterait alors à vérifier que la requérante est elle-même effectivement et suffisamment liée à l’État iranien et à la politique de prolifération nucléaire qu’il mène pour pouvoir faire l’objet de la décision litigieuse.

76. Sur le fait de savoir si la requérante est liée à l’État iranien, il suffit de rappeler le constat non contesté du point 1 de l’arrêt attaqué, selon lequel la requérante est une «banque commerciale iranienne détenue par l’État iranien» qui pourrait se révéler être un appui essentiel pour le financement du programme nucléaire iranien. Sur le point 2, force est de constater que la requérante n’a pas introduit de moyen recevable devant le Tribunal visant à contester le constat du Conseil selon lequel elle apporte un soutien financier à la prolifération nucléaire de l’État iranien ( ).

77. Dans ces conditions, le gel des fonds de la requérante peut, dès lors, être légitimement décidé sur le fondement d’un règlement qui a pour base juridique les seuls articles 60 CE et 301 CE. Le recours à l’article 308 CE n’était pas nécessaire en ce qui concerne l’inscription de la requérante à l’annexe V du règlement n° 423/2007, la mesure restrictive prise à son encontre visant ainsi effectivement, et conformément à la jurisprudence de la Cour en la matière, une entité associée aux dirigeants iraniens ou contrôlée par eux dans le cadre d’un régime général de sanctions adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran ayant pour objectif de faire cesser ou, à tout le moins, de soumettre au contrôle de la communauté internationale les développements du programme nucléaire iranien.

78. Partant, le raisonnement mené par le Tribunal relativement à la base juridique du règlement n° 423/2007 est exempt de tout reproche. Le deuxième moyen développé à titre principal doit donc être rejeté comme non fondé.

C – Sur le troisième moyen à titre principal tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de l’obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective

1. Arrêt attaqué

79. Il ressort des points 79 à 85 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a jugé la motivation fournie dans la décision litigieuse comme étant suffisante eu égard à son intitulé, au contenu de son deuxième considérant et à l’exposé des motifs contenu au point 4 du tableau B de ladite décision.

80. Le Tribunal a, par la suite, rappelé sa jurisprudence en matière de droits de la défense développée dans le cadre de recours relatifs à des mesures restrictives adoptées en matière de terrorisme. Si le droit à être entendu est en principe garanti, au préalable, à toute personne susceptible d’être visée par un acte faisant grief, l’effet de surprise qui doit s’attacher à la mise en œuvre de mesures restrictives est susceptible de prévaloir sur l’exigence de communication préalable des éléments à charge et sur le droit à être entendu au cours de la procédure d’adoption de l’acte en question. Le Tribunal a également relevé que, en l’espèce, des informations précises avaient été communiquées à la requérante au moment de la publication de la décision au Journal officiel de l’Union européenne, de sorte qu’elle avait été mise en mesure de comprendre les raisons ayant poussé le Conseil à considérer que l’article 7, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 423/2007 était applicable à son encontre.

81. Aux points 97 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que, contrairement à ce que prétendait la requérante, le Conseil n’était pas tenu de communiquer spontanément le dossier à la Bank Melli, alors qu’elle ne l’avait pas demandé.

82. Enfin, il ressort des points 105 à 107 que le Tribunal a conclu à une absence de violation du droit à une protection juridictionnelle effective. Après avoir rappelé l’importance de ce principe dans l’ordre juridique communautaire, il a considéré que l’efficacité du contrôle juridictionnel n’avait pas été mise en péril par l’absence de production de preuves par le Conseil. En effet, une telle production n’était pas nécessaire, d’une part, du fait que la requérante n’a pas soulevé de moyen recevable contestant le constat du Conseil selon lequel la requérante participe, est directement associée ou apporte un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point par cet État de vecteurs d’armes nucléaires et, d’autre part, du fait que le Tribunal s’estimait suffisamment éclairé pour exercer pleinement son contrôle.

2. Argumentation des parties

83. La requérante reproche au Tribunal d’avoir retenu une interprétation trop restrictive des concepts de droits de la défense et de droit à une protection juridictionnelle effective. Il ressort, en effet, d’une jurisprudence constante de la Cour ( ) que les droits de la défense de la personne concernée doivent être respectés dès le stade de la procédure administrative qui précède l’adoption par une institution d’une sanction à son encontre. La personne ainsi visée doit pouvoir s’exprimer sur la réalité des faits et des circonstances. Elle doit recevoir communication de toutes les indications nécessaires à sa défense et doit être en mesure de faire connaître son point de vue. Un droit d’accès au dossier doit également être reconnu, car il vise à garantir l’exercice effectif des droits de la défense. Une violation du droit d’accès au dossier ne saurait, par ailleurs, être régularisée au stade de la procédure judiciaire. En tout état de cause, les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective n’ont pas été respectés dès lors que l’accès au dossier de la requérante n’a même pas été accordé à l’occasion de la procédure devant le Tribunal. Faute d’avoir été justifiée par des éléments de preuve auxquels la requérante et le Tribunal auraient eu accès, la motivation de la décision litigieuse aurait également dû être considérée comme insuffisante.

84. Il ressort également de la propre jurisprudence du Tribunal que les limitations apportées par le Conseil aux droits de la défense doivent être contrebalancées par un strict contrôle juridictionnel et impartial ( ). La Cour européenne des droits de l’homme imposerait d’ailleurs les mêmes exigences ( ).

85. L’arrêt du Tribunal serait, en outre, entaché d’une contradiction de motifs, puisque, alors qu’il a reconnu, aux points 91 et 92 de l’arrêt attaqué, que le respect des droits de la défense constitue un principe fondamental de l’ordre juridique communautaire, il a jugé que le Conseil n’avait pas à communiquer les éléments de preuve dans le cadre de la procédure judiciaire. Le Tribunal ne pouvait pas s’estimer, comme il l’a fait au point 106 de l’arrêt attaqué, suffisamment informé pour exercer son contrôle, alors même qu’il n’a reçu aucun élément de preuve.

86. Le Conseil et les autres parties intervenant dans la procédure concluent au rejet du moyen comme non fondé. Ils considèrent le raisonnement du Tribunal irréprochable du point de vue juridique, à l’exception de la République française qui ne considère pas que la jurisprudence de la Cour relative à des mesures restrictives adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme est susceptible de s’appliquer dans le cas d’espèce, alors que nous sommes en présence de mesures restrictives adoptées dans le cadre d’un régime visant un pays tiers. Cela étant, la République française n’en tire pas de conclusions juridiques particulières pour le présent moyen et conclut, en tout état de cause, à son rejet.

3. Appréciation

87. Je suggère de considérer que le présent moyen s’articule en deux branches portant respectivement sur une erreur de droit quant à l’appréciation du respect des droits de la défense et sur une erreur de droit quant à l’appréciation du droit à une protection juridictionnelle effective. La requérante allègue, en outre, l’existence d’une contradiction de motifs entachant l’arrêt attaqué.

88. En ce qui concerne la première branche, la requérante conteste, en premier lieu, l’appréciation portée par le Tribunal sur la motivation fournie par le Conseil à l’appui de la décision litigieuse. Elle considère à la fois que la décision litigieuse ne contient pas les raisons ayant conduit le Conseil à adopter l’acte et qu’il n’était pas possible pour le Tribunal de juger la motivation suffisante dans la mesure où aucun moyen de preuve n’a été avancé par le Conseil au cours de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision litigieuse.

89. Comme le Tribunal l’a rappelé, l’obligation de motivation est une exigence posée par le droit primaire ( ) et réitérée par l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 423/2007 ( ). Afin d’apprécier si l’obligation de motiver une décision adoptée par une institution de l’Union a été respectée, il faut vérifier que la motivation a permis à l’entité qu’elle vise de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Il n’est classiquement pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte est suffisante doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée ( ). Je constate que ces principes de base ont été réaffirmés par le Tribunal au point 82 de l’arrêt attaqué.

90. Le Tribunal a également rappelé que l’obligation de motivation est un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne peut être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses ( ) et que le Conseil est tenu de porter à la connaissance de l’entité visée les raisons «spécifiques et concrètes» lors de l’adoption d’une décision de gel des fonds ( ). L’obligation de motivation d’un acte a une intensité différente selon le domaine dans lequel l’institution intervient et l’effet qu’elle entend lui donner. À cet égard, le Tribunal a transposé, par analogie, le raisonnement tenu par la Cour en présence de mesures restrictives adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme aux termes duquel, compte tenu du contexte particulier qui entoure l’adoption et la mise en œuvre de telles mesures, le Conseil satisfait à son obligation de motivation s’il porte à la connaissance des intéressés les motifs ayant poussé à l’adoption d’une décision de gel des fonds à leur encontre de manière concomitante à l’adoption de la mesure, ou aussitôt que possible ( ). Si l’on admet le principe selon lequel des mesures restrictives peuvent être adoptées à l’encontre d’entités lorsqu’elles sont réputées agir pour ou servir la cause d’une politique imputable à un pays tiers et contre laquelle l’Union entend lutter, et contrairement à ce que soutient la République française, je ne vois pas pour quelle raison la jurisprudence de la Cour développée relativement aux droits de la défense de personnes ou d’entités visées par une mesure restrictive adoptée dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ne pourrait pas s’appliquer dans la présente affaire.

91. Faisant application des critères que je viens de rappeler, le Tribunal a vérifié, au point 84 de l’arrêt attaqué, que la décision litigieuse contenait bien les raisons individuelles et spécifiques qui avaient poussé le Conseil à mettre en œuvre son pouvoir, au titre de l’article 7, paragraphe 2, sous a) et b), à l’égard de la requérante. L’appréciation du Tribunal ayant été guidée par le fait de savoir si la motivation contenue dans la décision litigieuse avait permis à la requérante de comprendre les raisons pour lesquelles ses fonds ont été gelés et était suffisante pour qu’il soit lui-même en mesure d’exercer son contrôle de légalité de la décision litigieuse, tout en tenant compte du contexte particulier dans lequel ladite décision s’inscrit, son analyse me paraît exempte de toute erreur de droit.

92. En second lieu, l’affirmation de la requérante selon laquelle une motivation qui n’est pas justifiée par des documents de preuve, le destinataire n’ayant eu aucun accès ni avant l’adoption de la décision ni après celle-ci, ne peut pas être considérée comme une motivation adéquate et suffisante ( ) ne peut être accueillie favorablement. La requérante tente ici de faire dépendre la suffisance de la motivation du droit à être entendu préalablement ou, à tout le moins, d’accéder au dossier, alors que ces deux corollaires des droits de la défense doivent être envisagés de manière distincte. D’une part, l’exigence de motivation, qui poursuit simplement l’objectif d’éclairer suffisamment l’entité intéressée sur les raisons ayant poussé l’institution à geler ses fonds pour qu’elle sache ce qui lui est reproché et afin qu’elle soit capable d’en apprécier, et le cas échéant, d’en contester le bien-fondé, doit être distinguée de l’exigence de l’existence de preuves réelles et sérieuses. D’autre part, l’examen du bien-fondé de la motivation peut n’avoir lieu que dans le cadre de la procédure juridictionnelle – surtout lorsque, comme dans le cas d’espèce, l’accès au dossier n’a pas été demandé par la personne concernée –, et c’est cet examen qui nécessitera la production de moyens de preuve. Mais encore faut-il que cet examen soit demandé et, à cet égard, il ne peut être exigé de la juridiction compétente qu’elle pallie les négligences de la partie demanderesse. Or, force est de constater que la requérante n’a pas introduit de moyen recevable contestant les motifs invoqués par le Conseil à l’appui de la décision litigieuse ( ) et qu’un tel moyen, portant sur la légalité au fond de la décision litigieuse, ne peut être examiné que s’il est invoqué par la requérante ( ). Elle reproche donc un défaut de production de preuves, production qu’elle seule était en mesure de provoquer au cours de la procédure tant précontentieuse que contentieuse.

93. Cette situation se distingue clairement de celle de l’affaire People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil ( ) citée par la requérante. D’une part, à l’occasion de cette affaire, la partie demanderesse contestait la légalité d’une décision du Conseil qui la maintenait sur la liste des entités dont les avoirs doivent être gelés, alors que, dans le présent pourvoi, il s’agit d’examiner la légalité de la première décision qui décide de l’inscription de la Bank Melli sur la liste. Or, si certains aménagements des droits de la défense peuvent se justifier, au stade de la procédure préalable, lorsqu’il s’agit de la première inscription, comme je le démontrerai immédiatement, ces aménagements devraient être plus difficilement admis lorsqu’il s’agit d’une décision de maintenir une personne ou une entité sur une liste ( ). D’autre part, le Conseil avait refusé, en l’espèce, de communiquer au Tribunal les informations sur lesquelles reposait la décision de maintenir l’entité sur la liste ( ), l’empêchant ainsi, et alors qu’on le lui avait demandé, de contrôler la légalité et le bien-fondé des mesures de gel des fonds ( ).

94. Il est indéniable que l’intensité des droits de la défense tels qu’ils doivent être garantis par l’institution auteur de l’acte dans la phase préalable à son adoption ou qui la suit immédiatement est moindre en présence de mesures restrictives telles que celles en cause dans notre affaire, du moins lorsqu’elles sont adoptées pour la première fois à l’encontre de la personne ou de l’entité visée. Or, la jurisprudence sur laquelle le raisonnement de la requérante est fondé a certes trait aux droits de la défense tels qu’ils doivent être assurés par les institutions dans le cadre de la procédure administrative préalable lorsqu’elle est susceptible d’aboutir à l’adoption d’une sanction, mais elle a été développée dans le contexte du droit de la concurrence de l’Union. Il me paraît pourtant que la présente situation est davantage comparable à celle qui prévaut lorsqu’il s’agit, pour le Conseil, d’adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes ou d’entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Or, dans ce contexte, la Cour a développé une jurisprudence selon laquelle les droits de la défense tels qu’ils doivent être garantis au stade de la procédure préalable ne sont pas absolus et a admis que, en présence de mesures restrictives, une communication des motifs préalable à l’inclusion d’une entité dans une liste «serait de nature à compromettre l’efficacité des mesures de gel de fonds» ( ) et que «de telles mesures doivent, par leur nature même, bénéficier d’un effet de surprise et […] s’appliquer avec effet immédiat» ( ). La jurisprudence invoquée par la requérante est, dès lors, dénuée de pertinence et il apparaît clairement que le Conseil n’était pas, avant l’adoption de la décision litigieuse, tenu de communiquer spontanément à la requérante les motifs ou le dossier ni de l’entendre ( ). Le Tribunal s’est donc livré, au point 93 de l’arrêt attaqué, à une interprétation tout à fait correcte de l’étendue des droits de la défense d’une entité visée, pour la première fois, par une mesure restrictive telle que définie par la jurisprudence.

95. En troisième lieu, et quant à l’argument de la requérante fondé sur l’absence de production de preuves, il faut relever immédiatement que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme invoquée à l’appui de ce moyen est tout à fait inopérante. En effet, les arrêts Saadi c. Italie et A. c. Royaume‑Uni ( ) portent tous deux sur l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH»). À supposer même que la Cour européenne des droits de l’homme ait, à l’occasion de ces deux arrêts, décidé qu’un droit fondamental ne pouvait être mis en balance avec un objectif tel que la lutte contre le terrorisme, elle l’aurait fait par rapport à l’interdiction de la torture qui, contrairement aux autres droits consacrés par la CEDH, a un caractère absolu et insusceptible de restriction ( ).

96. Pour le reste, et en ce qui concerne la deuxième branche du présent moyen, l’argumentation de la requérante selon laquelle l’absence de production de preuves de la part du Conseil avant puis pendant le recours aurait porté atteinte à son droit à une protection juridictionnelle effective bute inexorablement sur deux éléments.

97. Je me bornerai d’abord à rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 99 de l’arrêt attaqué, la requérante n’a pas demandé au Conseil de pouvoir accéder à son dossier avant l’introduction du recours devant le Tribunal ( ). Ensuite, la requérante n’a pas non plus formé de moyen recevable, devant le Tribunal, visant à contester la véracité du constat du Conseil selon lequel, au vu des motifs exposés au point 4 du tableau B de l’annexe V, elle est considérée participer, soutenir ou apporter un appui à des activités en lien avec la prolifération nucléaire en Iran ( ). Or, si un tel moyen avait été correctement produit, il aurait alors effectivement été exigé du Conseil qu’il produisît des éléments de preuve afin que le Tribunal puisse opérer un contrôle de ces éléments. Puisque le Tribunal n’a pas eu à se prononcer sur le bien-fondé des motifs allégués, l’absence de production de preuves au cours de l’instance ne saurait avoir entaché le jugement du Tribunal ni violé de droit à une protection juridictionnelle effective de la requérante. Pour ce qui concerne l’examen des autres moyens, le Tribunal est maître de la procédure et peut, seulement dans l’hypothèse où il le juge nécessaire, ordonner des mesures d’instruction complémentaire ( ).

98. Enfin, sur l’existence alléguée d’une contradiction de motifs, je relève que le Tribunal a justement affirmé, dès les points 91 et 92 de l’arrêt attaqué mentionnés par la requérante, l’existence du principe fondamental qu’est le respect des droits de la défense en même temps qu’un possible aménagement de ces droits, et notamment du droit à la communication des éléments à charge, en présence de considérations impérieuses touchant à la sécurité ou à la conduite des relations internationales de la Communauté ( ). En tout état de cause, les points 96 à 102 de l’arrêt attaqué, qui entrent prétendument en contradiction avec le constat du Tribunal précédemment évoqué, se bornent à constater que la requérante a été mise en mesure de comprendre les raisons ayant motivé son inscription sans qu’il soit exigé du Conseil de fournir d’office un accès aux éléments de son dossier ou d’organiser une audition d’office. Contrairement à ce que prétend la requérante, le Tribunal n’a donc jamais affirmé que les droits de la défense n’obligent pas le Conseil à communiquer ses éléments de preuve, même dans le cadre de la procédure judiciaire ( ). Je relève encore que, aux points 100 et 101 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, en outre, examiné les raisons invoquées par la Bank Melli pour justifier le fait qu’elle avait omis de demander accès à son dossier, mais a conclu que les arguments avancés dans ce cadre ne pouvaient être accueillis. Je peine donc à voir, dans les passages visés de l’arrêt attaqué, une quelconque contradiction de motifs.

99. Il s’ensuit que l’intégralité du troisième moyen développé à titre principal doit être rejetée comme non fondée.

D – Sur le premier moyen à titre subsidiaire tiré de la méconnaissance du pouvoir d’appréciation du Conseil

1. Arrêt attaqué

100. Aux points 51 et 52 de l’arrêt attaqué, alors que le Tribunal examinait le premier moyen du recours, il a jugé que rien dans les articles 60 CE et 301 CE ne permettait de considérer que la compétence que ces dispositions confèrent à la Communauté était limitée à la seule mise en œuvre des mesures décidées par le Conseil de sécurité. Le Conseil était, dès lors, compétent pour adopter l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 qui autorise le gel des avoirs d’entités non désignées par le Conseil de sécurité, mais qui, selon le Conseil, participent, sont directement associées ou apportent un appui à la prolifération nucléaire. Le Tribunal a ensuite reconnu que le sixième considérant du règlement n° 423/2007 imposait au Conseil d’exercer son pouvoir au titre de l’article 7, paragraphe 2, en tenant compte des objectifs de la résolution 1737 (2006). Toutefois, il a jugé que cette obligation n’impliquait pas que le Conseil devait mettre en œuvre des mesures restrictives uniquement à l’encontre des entités visées par le Conseil de sécurité en vertu d’une résolution.

101. Aux points 64 et 65 de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a livré son appréciation du troisième moyen du recours tiré de la violation du principe de proportionnalité et du droit de propriété, le Tribunal a jugé que le Conseil disposait d’un pouvoir autonome en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007, dont l’objet n’est pas de mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité adoptées en matière de prolifération nucléaire. L’objectif de cet article et de la décision litigieuse qui le met en œuvre est d’assurer que les objectifs de la résolution 1737 (2006) seront atteints par le biais de l’adoption de mesures restrictives autonomes. Le Tribunal a donc conclu que l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 n’avait pas pour objet de mettre en œuvre la deuxième résolution que le Conseil de sécurité a adoptée en la matière, c’est-à-dire la résolution 1803 (2008), dans laquelle il s’est contenté de demander aux États de faire preuve de vigilance à l’encontre de la requérante ( ). Dans ces conditions, le contenu et les objectifs de cette résolution ne pouvaient constituer des critères à l’aune desquels le caractère proportionné de la décision litigieuse devait être apprécié.

2. Argumentation des parties

102. La requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en rejetant la pertinence des résolutions 1737 (2006), 1747 (2007) ( ) et 1803 (2008) du Conseil de sécurité pour définir le pouvoir d’appréciation du Conseil. La relation entre le règlement n° 423/2007 et les résolutions ressort des termes mêmes du règlement, et notamment de ses premier, deuxième, cinquième et sixième considérants. La requérante constate que la résolution 1803 (2008) est antérieure à la décision litigieuse, de sorte que le Conseil aurait dû tenir compte du fait que le Conseil de sécurité n’exigeait, à l’égard de la requérante, qu’une vigilance. En en jugeant différemment, le Tribunal a commis une erreur de droit.

103. En outre, toujours selon la requérante, le Tribunal a, d’une part, relevé la pertinence des résolutions du Conseil de sécurité (au point 52 de l’arrêt attaqué), mais, d’autre part, décrit le pouvoir du Conseil comme autonome par rapport à ces mêmes résolutions (points 64 et 65). Il en résulte une contradiction de motifs qui entache l’arrêt attaqué. Le pouvoir du Conseil est un pouvoir lié par les résolutions du Conseil de sécurité, élément que le Tribunal aurait dû prendre en considération au moment de déterminer si la décision litigieuse avait violé le principe de proportionnalité et le droit de propriété de la requérante.

104. Les autres parties à la procédure concluent au caractère non fondé du moyen. Dans son mémoire en réponse, le Conseil a notamment soutenu que l’Union est libre d’adopter des mesures autonomes afin de poursuivre les objectifs fixés par la résolution. Lorsque le Conseil adopte un acte à la suite d’une résolution du Conseil de sécurité, les mesures autonomes que le Conseil arrête doivent poursuivre les objectifs fixés par la résolution. En l’occurrence, la décision autonome de geler les fonds d’entités non désignées par le Conseil de sécurité est conforme à l’objectif poursuivi par ce dernier, c’est-à-dire empêcher l’Iran de poursuivre le développement de son programme nucléaire.

3. Appréciation

105. Afin de statuer sur le présent moyen, il semble nécessaire de reconstituer le contexte normatif dans lequel la décision litigieuse s’est insérée.

106. La position commune 2007/140 a mis en œuvre, dans l’ordre juridique de l’Union, la résolution 1737 (2006). La mise en œuvre de cette résolution repose sur la seule volonté de l’Union d’inscrire son action dans la perspective de contribuer à la satisfaction des objectifs poursuivis par l’Organisation des Nations unies et de ne pas faire échec à la réalisation des obligations internationales de ses États membres, mais non sur l’existence d’une obligation positive et directe, à la charge de l’Union, de mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité, puisqu’elle n’est pas partie à la Charte des Nations unies.

107. En même temps qu’elle mettait en œuvre ladite résolution, la position commune a également prévu, aux termes de son article 5, paragraphe 1, sous b), que le gel des fonds pouvait être décidé par le Conseil à l’encontre de personnes, d’entités ou d’organismes non désignés par la résolution 1737 (2006), mais dont il est établi qu’elles «participent, sont directement associées ou apportent un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, ou les personnes ou entités agissant en leur nom ou sur leurs instructions, ou les entités qui sont leur propriété ou sous leur contrôle, y compris par des moyens illicites». Le dixième considérant de la position commune 2007/140 explicite les raisons pour lesquelles le Conseil a souhaité aller au-delà de ce que la résolution prévoyait en énonçant que, «[c]onformément aux conclusions du Conseil [européen] et en vue d’atteindre les objectifs de la résolution 1737 (2006)», le gel devrait être étendu aux personnes et aux entités identifiées par le Conseil «en utilisant les mêmes critères que ceux appliqués par le Conseil de sécurité ou par le comité».

108. Le règlement n° 423/2007 a été adopté peu de temps après la position commune 2007/140 dans la mesure où, précisément, ladite position commune prévoyait qu’une action de la Communauté était nécessaire pour mettre en œuvre certaines des mesures qu’elle édictait ( ). Dès lors, le règlement n° 423/2007 met en œuvre, pour ce qui concerne la Communauté, la résolution 1737 (2006) tout en prolongeant la logique de la position commune 2007/140: le Conseil se voit, en effet, reconnaître, aux termes de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 un pouvoir unilatéral propre, celui d’identifier, en empruntant les critères fixés par le Conseil de sécurité, des personnes, des entités et des organismes qui participent, sont directement associés ou apportent un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point par l’Iran de vecteurs d’armes nucléaires. Partant, le pouvoir autonome reconnu au Conseil, en ce sens qu’il n’est pas dépendant de l’adoption par le Conseil de sécurité de mesures restrictives à l’encontre des personnes, des entités et des organismes qu’il désigne, poursuit l’objectif initial de la résolution 1737 (2006), objectif que l’Union puis la Communauté ont, entre‑temps, fait leur. Il ressort tout à fait clairement, tant de la position commune 2007/140 que du règlement, que le pouvoir autonome du Conseil devra être exercé à la seule fin d’atteindre l’objectif onusien. L’affirmation du Tribunal à cet égard ( ) n’est susceptible d’aucun reproche.

109. Dès lors, et quant à l’appréciation du pouvoir du Conseil en la matière, deux cas de figure doivent être clairement distingués.

110. D’une part, l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 423/2007 renvoie strictement à la liste de personnes, d’entités et d’organismes établie par le Conseil de sécurité ou par le Comité des sanctions conformément au paragraphe 12 de la résolution 1737 (2006), auquel le règlement fait donc ici expressément référence.

111. D’autre part, l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement consacre un pouvoir qui, bien que visant à atteindre le même but que celui de la résolution 1737 (2006), est, du point de vue de l’identification et de l’inscription sur les listes, autonome. Seul l’objectif onusien poursuivi constitue alors un paramètre – indirect – de la légalité de l’action du Conseil au titre de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement. Dès lors, le fait que la requérante n’ait pas été identifiée par le Conseil de sécurité ou le Comité des sanctions comme une entité dont les avoirs doivent être gelés, mais seulement, aux termes du point 10 de la résolution 1803 (2008), comme une entité à l’égard de laquelle les États membres doivent exercer une vigilance est sans incidence dans la mesure où un pouvoir autonome du Conseil en matière d’inscription a clairement été consacré au niveau de la Communauté.

112. À cet égard, je rappelle que la décision litigieuse vise, selon son intitulé même, à mettre en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007. L’adoption de la résolution 1803 (2008) a certes eu une incidence sur ledit règlement, puisqu’elle a été à l’origine d’une de ses modifications ( ), mais seulement dans la mesure où le Conseil de sécurité y a procédé à l’inscription de nouvelles personnes, entités et organismes. L’adoption de cette nouvelle résolution n’a donc eu d’incidence que compte tenu de l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 423/2007, en ce qu’elle a permis d’actualiser l’annexe dudit règlement listant les entités désignées par le Conseil de sécurité. Il est donc tout à fait exact d’affirmer que le caractère proportionné de l’inscription de la requérante sur la liste des entités désignées par le Conseil ne saurait être apprécié à l’aune de la résolution 1803 (2008).

113. Enfin, contrairement à ce que prétend la requérante, le raisonnement du Tribunal n’est entaché d’aucune contradiction de motifs. Le point 52 de l’arrêt attaqué tend à clarifier la nature des relations que le règlement entretient avec la résolution 1737 (2006) et c’est à juste titre que le Tribunal a considéré que le pouvoir autonome reconnu au Conseil aux termes de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 doit s’exercer compte tenu des objectifs de ladite résolution. Quant au point 65 de l’arrêt attaqué, celui-ci écarte la pertinence de la résolution 1803 (2008) comme critère à l’aune duquel le caractère proportionné de l’action du Conseil doit être apprécié. Force est donc de constater que, ces deux points ayant trait à deux résolutions distinctes, le Tribunal ne s’est pas contredit.

114. Pour l’ensemble des considérations qui précèdent, le premier moyen développé à titre subsidiaire doit être rejeté comme non fondé.

E – Sur le deuxième moyen à titre subsidiaire tiré d’une erreur d’appréciation en droit du Tribunal quant au droit de propriété de la requérante

1. Arrêt attaqué

115. Aux points 70 et 71 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé, en substance, que le respect des droits fondamentaux était une des conditions de légalité des actes de l’Union. Toutefois, ces droits ne sont pas pour autant absolus et leur exercice pouvait faire l’objet de restrictions à condition qu’elles aient été justifiées par un objectif d’intérêt général poursuivi par l’Union. L’importance de cet objectif pouvait justifier des conséquences négatives considérables pour certains opérateurs économiques, ainsi que la Cour l’a déjà reconnu. En l’espèce, l’atteinte au droit de propriété et à la liberté d’exercer une activité économique de la requérante était manifeste, la Bank Melli ne pouvant plus disposer des fonds qu’elle détient sur le territoire de l’Union ou détenus par des ressortissants de l’Union. Toutefois, l’importance de l’objectif justifiant la mesure visant la requérante, à savoir le maintien de la paix et de la sécurité internationales, était de nature à justifier l’ampleur des inconvénients causés sans que ceux-ci s’avèrent démesurés par rapport audit objectif, et ce d’autant plus que la restriction ne concernait qu’une partie des actifs de la Bank Melli et qu’il existait des exceptions et des dérogations possibles au gel des fonds prévues aux articles 9 et 10 du règlement n° 423/2007.

2. Argumentation des parties

116. Le deuxième moyen à titre subsidiaire est tiré d’une erreur d’appréciation du Tribunal quant au droit de propriété de la requérante. Selon elle, c’est à tort que, aux points 70 et 71 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté,