Passons à présent aux considérations plus proprement juridiques. Le problème qui vous est soumis est de savoir si l'article 60, paragraphe 2, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion et aux adaptations des traités, communément appelé «acte d'adhésion», joint au traité de Bruxelles du 22 janvier 1972, implique que les règles du traité en matière de libre circulation des marchandises peuvent être invoquées dans ces nouveaux États membres après le 31 décembre 1977, s'agissant de produits agricoles non couverts par une organisation commune des marchés et provenant des pays originaires, alors que ces mêmes produits agricoles font l'objet d'une organisation nationale dans ces nouveaux États membres.

En ce qui concerne les produits industriels (titre I de l'acte, «Marchandises», l'article 42 de l'acte d'adhésion dispose, en son alinéa 1, que les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation entre la Communauté, dans sa composition originaire, et les nouveaux États membres sont supprimées dès l'adhésion. Aux termes de l'alinéa 2 du même article, «les mesures d'effet équivalant à ces restrictions sont supprimées au plus tard le 1er janvier 1975».

Pour les produits agricoles (titre II de l'acte), l'application pure et simple et immédiate de tout le droit communautaire aux nouveaux États membres était, plus encore, impensable. C'est pourquoi un certain nombre de dispositions générales (chapitre 1) et particulières à certaines organisations communes de marchés (chapitre 2) apportent des aménagements dans les domaines où ils apparaissent indispensables.

L'article 52 prévoit que les prix à appliquer dans chacun des nouveaux États membres aux produits agricoles couverts par une organisation commune des marchés seront rapprochés des prix communs en six étapes, dont la dernière se termine le 31 décembre 1977: «les prix communs, dit le paragraphe 4, sont appliqués dans les nouveaux États membres au plus tard le 1er janvier 1978».

Parallèlement, l'article 59 prévoit un rythme de réduction des droits de douane à l'importation entre la Communauté, dans sa composition originaire, et les nouveaux États membres; cette réduction progressive doit aboutir à la suppression complète des droits le 1er janvier 1978, date à laquelle les nouveaux États membres doivent appliquer intégralement le tarif douanier commun.

A son article 60, l'acte fait cependant une distinction, aussi bien pour les droits de douane et taxes d'effet équivalent que pour les restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent, entre «les produits soumis, lors de l'adhésion, à l'organisation commune des marchés» et ceux qui, à la même date, n'y sont pas soumis. Pour les premiers, en matière de droits de douane et taxes d'effet équivalent, le régime est, dès le 1er février 1973, celui applicable dans la Communauté dans sa composition originaire, sous réserve des dispositions des articles 55 et 59 qui traitent essentiellement des montants compensatoires en matière d'adhésion, c'est-à-dire des montants perçus ou octroyés en vue de permettre les échanges entre les nouveaux et les anciens États membres au fur et à mesure que les régimes des prix sont graduellement alignés entre eux.

L'article 60, paragraphe 1, constitue, pour les mesures d'effet équivalent, une dérogation au régime général de l'article 36 de l'acte. La date du 1er février 1973 est celle qui est prévue par l'article 151 de l'acte pour l'application, aux nouveaux États membres, de la réglementation communautaire en matière agricole. Pour ce qui est des restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent, l'article 60 déroge de même aux règles générales de l'article 42 et prescrit leur élimination totale pour le 1er février 1973.

En revanche, pour les produits qui n'étaient pas soumis, lors de l'adhésion, à une organisation commune des marchés, l'article 60, paragraphe 2, dispose:

«… les dispositions du titre I concernant la suppression progressive des taxes d'effet équivalant à des droits de douane et des restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent ne s'appliquent pas à ces taxes, restrictions et mesures lorsqu'elles font partie d'une organisation nationale de marché à la date de l'adhésion.

Cette disposition n'est applicable que dans la mesure nécessaire pour assurer le maintien de l'organisation nationale et jusqu'à la mise en application de l'organisation commune des marchés pour ces produits.»

Dans le contexte de l'article 60, paragraphe 2, la disposition selon laquelle, pour les produits qui ne sont pas soumis à l'organisation commune des marchés lors de l'adhésion, les dispositions du titre I concernant la suppression progressive des taxes d'effet équivalant à des droits de douane et des restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent ne s'appliquent pas, ne peut viser que celles des restrictions quantitatives ou mesures d'effet équivalent qui, entre les anciens États membres et les nouveaux, devaient être supprimées selon les modalités prévues au second alinéa de ce paragraphe 2 lui-même.

Il apparaît dès lors que l'article 42 de l'acte n'a aucune incidence sur les interdictions d'importations nécessaires pour assurer le maintien d'une organisation nationale de marché. Cette matière est soumise au principe inhérent au traité et à l'acte selon lequel les dispositions des traités instituant les Communautés européennes, relatives à la libre circulation des marchandises, et, en particulier, de l'article 30 CEE sont applicables dès l'adhésion aux nouveaux États membres, sauf s'il y est expressément dérogé.

Mais le maintien de ces taxes, restrictions et mesures, s'il est de droit jusqu'à la mise en application de l'organisation commune des marchés, ne l'est que dans la mesure nécessaire pour assurer le maintien de l'organisation nationale, ce que souligne bien, comme le fait observer le gouvernement britannique, la version allemande de ce texte qui porte littéralement:

«l'alinéa 1 vaut jusqu'à la mise en application de l'organisation commune des marchés pour ces produits et» — restriction à cette proposition inconditionnelle — «uniquement dans la mesure nécessaire pour assurer le maintien de l'organisation nationale.»

Le paragraphe 2 de l'article 60 ne précise pas qui est compétent pour apprécier dans quelle mesure le maintien, en tout ou en partie, des taxes, restrictions et mesures en cause est nécessaire. On peut penser qu'il appartient aux autorités nationales de décider sur ce point, sous réserve du pouvoir de contrôle des institutions de la Communauté.

Ces dispositions sont d'une grande importance. En effet, le texte reconnaît expressément qu'il existait, au moment où l'adhésion est devenue effective, le 1er janvier 1973, des produits encore soumis à une organisation nationale de marché, ce qui était d'ailleurs l'évidence (voir également le point 2 du protocole no 19 concernant les boissons spiritueuses obtenues à partir de céréales). Il «légalise» en quelque sorte cette situation en lui reconnaissant des effets juridiques, même après le 1er janvier 1970, date d'expiration de la période de transition de l'article 8, paragraphe 7, du traité CEE.

Une première question se pose: la date du 31 décembre 1977, prévue aux articles 52 et 59 de l'acte, doit-elle être considérée comme la fin d'une période de transition, en ce sens que l'application intégrale des règles du traité devrait être admise de plein droit à partir de cette date, même si au 1er janvier 1978 l'organisation nationale n'a pas été relayée par une organisation commune?

En général, le souci des négociateurs a été d'éviter que, sauf circonstances exceptionnelles, la durée d'application des mesures transitoires puisse dépasser cinq ans. C'est ce qu'exprime l'article 9 de l'acte, dont le second paragraphe dispose:

«sous réserve des dates, délais et dispositions particulières prévus par le présent acte, l'application des mesures transitoires s'achève à la fin de l'année 1977.»

Comme l'écrit M. Puissochet dans son ouvrage sur «L'élargissement des Communautés européennes» (p. 201 et suiv.), l'«article 9 répond au principe reconnu pendant la négociation, selon lequel les difficultés que pourrait entraîner une adhésion pure et simple dans les nouveaux États membres doivent trouver leur solution non pas dans des modifications définitives du droit dérivé, mais dans de simples dérogations transitoires à ce droit. Il répond ainsi à une double fonction: il atténue temporairement la portée des articles 2, 3 et 4 de l'acte en reconnaissant l'existence de dispositions dérogatoires, il affirme que ces dispositions ne peuvent avoir qu'un caractère transitoire et leur application doit, en principe, s'achever à la fin de l'année 1977 . . . Même dans le cas où aucune date précise n'est fixée pour l'expiration de certaines mesures dérogatoires, la reconnaissance du caractère “transitoire” de la mesure en cause a pour effet de suggérer qu'il y soit un jour mis fin. Elle constitue donc une indication politique et, même, un engagement de la part des institutions compétentes de la Communauté de ne pas en permettre la prolongation indéfinie, à supposer que la date limite de l'article 9, paragraphe 2, ne soit d'application».

Cet article est, en quelque sorte, le pendant de l'article 8, paragraphe 7, du traité CEE. La date du 31 décembre 1977 marque bien, en principe, l'achèvement de la période pour laquelle des mesures transitoires, à condition qu'elles aient été limitées dans le temps, sont prévues et ne concerne pas seulement les dispositions des articles 52 et 59.

Cependant, de sensibles différences de rédaction peuvent être notées entre ces deux textes. L'article 8 du traité CEE, qui prévoit l'établissement progressif du marché commun au cours d'une période de transition de douze années (susceptible d'être portée à quinze, ce qui n'a pas été fait), dispose en son paragraphe 7 : «sous réserve des exceptions ou dérogations prévues par le présent traité, l'expiration de la période de transition constitue le terme extrême pour l'entrée en vigueur de l'ensemble des règles prévues et pour la mise en place de l'ensemble des réalisations que comporte l'établissement du marché commun.»

Comme on le sait, le gouvernement français s'est précisément appuyé sur cette dispositions pour exiger et obtenir que la politique agricole commune soit établie, avant le 1er janvier 1970. Or, l'article 9, paragraphe 2, de l'acte, qui est la disposition correspondante, a été négocié dans un contexte différent: lors de ces négociations, et les Hautes parties contractantes ne l'ignoraient évidemment pas, l'achèvement de l'établissement du marché commun était loin d'être réalisé, notamment du fait qu'un bon nombre de règlements ou directives nécessaires à cet achèvement n'étaient pas encore intervenus (droit d'établissement, taxe sur la valeur ajoutée, etc.). Même en matière agricole, quelques secteurs n'avaient pas encore été «organisés».

L'article 9, paragraphe 2, de l'acte emploie les expressions «sous réserve des dates, délais et dispositions particulières prévus par le présent acte . . .». La formule «dispositions particulières» doit sans doute se prêter à des interprétations plus souples. Il en est de même des termes «l'application des mesures transitoires s'achève à la fin de l'année 1977», si on les rapproche de la rédaction de l'article 8, paragraphe 7, du traité CEE: «l'expiration de la période de transition constitue le terme extrême pour l'entrée en vigueur de l'ensemble des règles prévues …».

Les gouvernements anglais et français insistent avec force sur cet aspect des choses, comme le faisait déjà M. Puissochet dans l'ouvrage cité (p. 47 et suiv.): dans l'acte, «il s'agit de mesures transitoires» et non pas d'une véritable «période de transition» d'une durée unitaire telle que les traités originaires ont pu en prévoir … Ni l'article 9, ni aucune disposition de l'acte n'emploie le terme de «période transitoire». En effet, le mécanisme retenu n'est pas celui d'une période transitoire comparable, par exemple, à celle ayant existé dans la CEE en vertu de l'article 8 du traité de Rome. Certes, les différentes mesures transitoires sont loin d'être dépourvues de liens entre elles. Notamment les négociateurs ont pris soin d'établir un parallélisme qualifié d'«adéquat» entre le rythme et le calendrier du désarmement tarifaire intracommunautaire et du rapprochement vers le tarif douanier commun, d'une part, et le rythme d'application par les nouveaux États membres de tous les éléments de la politique agricole commune, et notamment des prix qui la caractérisent, d'autre part.

Mais, dans le cas de l'adhésion, on se trouve en présence d'une série de mesures transitoires dans des domaines divers, dont la durée peut être différente.

Si les plus importantes de ces mesures ont une durée d'environ cinq ans, il en est de plus brèves (par exemple, en matière de libéralisation des mouvements de capitaux, articles 121 à 126), mais surtout de plus longues.

Il faut citer à cet égard des dispositions financières (l'article 131 prévoit la possibilité de prolonger jusqu'au 31 décembre 1979 l'application des mesures de transition par l'introduction de correctifs particuliers, qualifiés pendant les négociations de «correctifs post-transitoires»), les mesures concernant le régime de la pêche (articles 100 à 103 qui prévoient un régime dérogatoire pendant dix ans au moins) et le protocole no 18 concernant les produits laitiers en provenance de Nouvelle-Zélande.

Au demeurant, il faut encore noter, avec M. Puissochet (p. 201), qu'une bonne partie des mesures transitoires et la quasi-totalité de celles qui concernent l'agriculture ont pour objet d'assurer l'application progressive non pas des dispositions du traité lui-même, mais des dispositions du droit dérivé tel qu'il existait à l'époque de l'adhésion; ces mesures constituent des dérogations temporaires au principe de l'application immédiate et générale du droit dérivé dans les nouveaux États membres.

Le second alinéa de l'article 9 reflète néanmoins l'hésitation qu'ont eue les négociateurs à abandonner complètement la notion de «période de transition». On en trouve la trace, comme nous l'avons vu, dans la rédaction employée dans cette disposition. Cet alinéa prévoit que l'application des mesures transitoires doit s'achever à la fin de l'année 1977, ce par quoi il faut entendre le 31 décembre 1977, c'est-à-dire cinq ans après l'adhésion. Toutefois, cette disposition ne constitue pas une norme susceptible d'exécution directe. En effet, le terme de la fin de l'année 1977 n'est fixé que «sous réserve des dates, délais et dispositions particulières» prévus par l'acte. La référence aux dates et aux délais est claire. L'expression «dispositions particulières» est beaucoup plus vague. Elle ne semble pouvoir désigner que les dispositions figurant en quelques endroits de l'acte et par lesquelles les négociateurs ont conclu certaines des discussions les plus difficiles en employant des formulations volontairement vagues. C'est le cas pour la détermination du régime qui s'applique en matière de pêche après le 31 décembre 1982; c'est aussi le cas, à notre avis, pour l'article 60, paragraphe 2.

L'article 9, qui figure dans la première partie de l'acte, «les principes», comme du reste l'article 60, qui figure dans la quatrième partie, «mesures transitoires», titre 2: «agriculture», reposent donc sur une conception sélective, de dates, délais et dispositions qui devaient, dans leur ensemble, être respectés ou mis en œuvre au plus tard à la fin de l'année 1977, mais sous réserve des dispositions expresses de l'acte lui-même. Il existe non pas une période de transition, mais des mesures sélectives transitoires.

Si la thèse de la Commission, appuyée par le gouvernement néerlandais, était exacte, le second alinéa du paragraphe 2 de l'article 60 aurait dû être rédigé de la façon suivante: «cette disposition n'est applicable que dans la mesure nécessaire pour assurer le maintien de l'organisation nationale et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre 1977». La phrase «et jusqu'à la mise en application de l'organisation commune des marchés pour ces produits» aurait été totalement superflue ou, comme le disait M. l'avocat général J.-P. Warner dans ses conclusions sous l'affaire Charmasson (Recueil 1974, p. 1401): «l'article 60, paragraphe 2, de cet acte serait en effet privé de sens dans n'importe quelle autre optique». Pour nous aussi, cette rédaction correspond beaucoup mieux à l'interprétation qui — la Commission le reconnaît — prévalait à l'époque des négociations qu'à l'interprétation que la Commission prétend déduire «a posteriori» de l'arrêt Charmasson.

A ce stade, nous constatons que l'article 60, paragraphe 2, veut dire deux choses:

1) Avant le 31 décembre 1977, les restrictions quantitatives restent licites pour autant qu'elles sont nécessaires, de l'avis du nouvel État membre intéressé, pour assurer le maintien de son organisation nationale de marché.

2) Après le 31 décembre 1977, ces restrictions demeurent licites tant que, de l'avis du Conseil statuant à la majorité qualifiée, l'organisation commune n'offre pas des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés et que le «législateur» n'a pas, en conséquence, substitué d'organisation commune aux organisations nationales, mais seulement dans la mesure nécessaire pour garantir le respect de cet objectif.

Pour ce qui est de l'acte, on peut raisonnablement soutenir que l'application de la «disposition particulière que constitue, au sens de l'article 9, paragraphe 2, l'article 60 est subordonnée à la réalisation des conditions qu'elle définit, c'est-à-dire, selon les termes parfaitement explicites de l'article 60, paragraphe 2, deuxième alinéa, “la mise en application de l'organisation commune des marchés” et seulement “dans la mesure nécessaire pour assurer le maintien de l'organisation nationale pour les produits en cause”. Le lien juridique ainsi établi entre la disparition de l'organisation nationale et son remplacement par une organisation commune est tellement clair qu'il doit permettre et même rendre nécessaire le maintien de l'organisation nationale au-delà du 1» janvier 1978 si, contrairement au traité CEE, mais comme il était à craindre dès le 1er janvier 1973, l'organisation commune n'était pas mise sur pied à cette date. On ne détruit que ce que l'on remplace.