Arrêt de la Cour du 28 février 1991. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement - Non-transposition d'une directive - Eaux souterraines. - Affaire C-360/87.



Recueil de jurisprudence 1991 page I-00791



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

1 . Actes des institutions - Directives - Exécution par les États membres - Transposition d' une directive sans action législative - Conditions - Existence d' un contexte juridique général assurant la pleine application de la directive

( Traité CEE, art . 189, alinéa 3 )

2 . Rapprochement des législations - Protection des eaux souterraines - Directive 80/68 - Nécessité d' une transposition précise par les États membres

( Directive du Conseil 80/68 )

Sommaire

1 . La transposition en droit interne d' une directive n' exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de son contenu dans une disposition expresse et spécifique, et peut se satisfaire d' un contexte juridique général, à condition que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d' une façon suffisamment claire et précise .

Une législation qui maintient pour les sujets de droit concernés un état d' incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire ne satisfait pas à l' obligation de transposition d' une directive en droit national .

2 . La directive 80/68 tend à assurer la protection complète et efficace des eaux souterraines de la Communauté, et sa transposition en droit national requiert des normes précises et claires, dont ne peuvent tenir lieu des dispositions législatives vagues et générales .

Parties

Dans l' affaire C-360/87,

Commission des Communautés européennes, représentée par M . Guido Berardis, membre de son service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile en son propre bureau à Luxembourg, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M . le professeur Luigi Ferrari Bravo, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, assisté de M . Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade d' Italie, 5, rue Marie-Adélaïde,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire reconnaître que, en n' ayant pas adopté dans le délai prescrit les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer totalement et correctement dans son ordre juridique interne la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ( JO L 20, p . 43 ), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE,

LA COUR,

composée de MM . O . Due, président, G . F . Mancini, J . C . Moitinho de Almeida et M . Díez de Velasco, présidents de chambre, C . N . Kakouris, F . Grévisse et M . Zuleeg juges,

avocat général : M . W . Van Gerven

greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal

vu le rapport d' audience et à la suite de la procédure orale du 4 juillet 1990,

ayant entendu les conclusions de l' avocat général à l' audience publique du 25 septembre 1990,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 décembre 1987, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours ayant pour objet de faire reconnaître que, en n' ayant pas adopté dans le délai prescrit les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer complètement et correctement dans son ordre juridique interne la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ( JO 1980, L 20, p . 43, ci-après "directive "), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

2 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, des dispositions communautaires et nationales en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

Sur l' objet du litige

3 Au cours de la procédure précontentieuse et de la procédure écrite devant la Cour, la République italienne a fait savoir, entre autres, que les eaux italiennes sont protégées contre la pollution par la loi n 319 du 10 mai 1976 intitulée "Norme per la tutela delle acque dall' inquinamento" ( dite "loi Merli I", GURI n 141 du 29.5.1976, p . 4125 ), par la loi n 650 du 24 décembre 1979, intitulée "Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n 171, e 10 maggio 1976, n 319, in materia di tutela delle acque dall' inquinamento" ( dite "loi Merli II", GURI n 352 du 29.12.1979, p . 10533 ), ainsi que par la décision du 4 février 1977 du comité des ministres pour la protection des eaux contre la pollution ( GURI, Supplemento ordinario n 48 du 21.2.1977, p . 2 ). Toutefois, lors de la procédure orale, la République italienne a déclaré que, sur certains points, sa législation n' était pas entièrement conforme à la directive et a indiqué que la procédure législative destinée à aboutir à une parfaite conformité était en cours .

4 Lors de la procédure précontentieuse, la République italienne avait soutenu que, selon les dispositions législatives et réglementaires en vigueur en Italie, tout rejet direct d' eaux usées dans les eaux souterraines est interdit . La législation italienne répondrait par conséquent aux exigences des articles 4, paragraphe 1, premier tiret, et 5, paragraphe 1, premier tiret, de la directive .

5 La Commission, dans sa requête, a indiqué qu' elle prenait acte des déclarations faites par la République italienne relativement à l' interdiction des rejets directs . Lors de la procédure orale, elle a déclaré qu' il avait été démontré que la législation italienne prévoit de manière indirecte une interdiction de tout rejet direct et elle a reconnu que sur ce point l' interdiction absolue de rejets directs est conforme à la directive .

6 Au vu de ces différentes prises de position, il reste à examiner les griefs concrets avancés par la Commission quant à la conformité de la législation italienne avec la directive .

7 Il convient d' observer à titre liminaire que la transposition en droit interne des normes communautaires n' exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de leur contenu dans une disposition expresse et spécifique et qu' elle peut se satisfaire d' un contexte juridique général, à condition que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d' une façon suffisamment claire et précise ( voir arrêt du 27 mai 1988, Commission/France, 252/85, Rec . p . 2243 ). Il faut donc examiner sous cet angle chacun des griefs de la Commission .

Sur la distinction entre les substances relevant de la liste I et celles relevant de la liste II

8 La Commission fait valoir, en premier lieu, que la législation italienne concernant les rejets n' établit aucune distinction entre les substances de la liste I et celles de la liste II . La distinction serait importante au regard de l' objectif de la directive, à savoir la protection efficace des eaux souterraines contre la pollution, car, selon la Commission, les rejets de substances relevant de la liste I doivent être empêchés, alors que les rejets des substances qui relèvent de la liste II doivent être seulement limités .

9 La République italienne n' ayant pris position sur ce grief ni dans son mémoire en défense ni dans sa duplique, elle s' est, sur question écrite qui lui a été adressée par la Cour, référée à l' annexe 5, point 1, de la décision du 4 février 1977 du comité des ministres, précitée, en soulignant que selon cette décision le rejet direct de substances de la liste I est absolument exclu et que le risque d' un rejet indirect est pratiquement écarté .

10 La République italienne a également reconnu lors de la procédure orale que la législation italienne ne fait pas de distinction entre rejets directs et rejets indirects, mais elle soutient que la décision du 4 février 1977, précitée, garantit que les rejets ne peuvent atteindre les eaux souterraines, parce que cette décision n' autorise le rejet sur le sol que pour autant qu' il y ait une épuration naturelle, et dans le sous-sol que pour autant que le rejet soit effectué dans les couches géologiques profondes et imperméabilisées . La République italienne souligne, toutefois, que la directive, par la distinction qu' elle fait entre les substances relevant respectivement des listes I et II, autorise un certain degré de pollution pour les substances de la liste II, contrairement à la législation en vigueur en Italie, qui est plus sévère sur ce point .

11 Ainsi qu' il résulte des déclarations de la République italienne, celle-ci a reconnu que sa législation ne fait pas de distinction entre les substances relevant des listes I et II . Or, l' article 3 de la directive traite différemment les rejets de substances relevant de la liste I, qui doivent être toujours interdits lorsqu' il s' agit de rejets directs et qui sont soumis à autorisation, après enquête, lorsqu' il s' agit de rejets indirects, et les rejets de substances relevant de la liste II, qui sont soumis à d' autres règles . Par conséquent, la distinction des deux types de substances est impérative au regard de l' objectif de la directive . Il s' ensuit qu' elle doit être reprise dans la législation nationale avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l' exigence de sécurité juridique .

12 A cet égard, il y a lieu de rappeler qu' une législation qui maintient pour les sujets de droit concernés un état d' incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire ne satisfait pas à l' obligation de transposition d' une directive en droit national ( voir arrêt du 3 mars 1988, Commission/Italie, 116/86, Rec . p . 1323 ).

13 En ce qui concerne l' argument de la République italienne selon lequel sa législation écarte pratiquement le risque d' un rejet indirect, il convient de rappeler que, ainsi que la Cour l' a dit dans son arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, point 25 ( C-339/87, Rec . p . I-851 ), afin de garantir la pleine application des directives, en droit et non seulement en fait, les États membres doivent prévoir un cadre légal précis dans le domaine concerné .

14 Par conséquent, ce grief de la Commission doit être retenu .

Sur les substances omises par la législation italienne

15 La Commission soutient que la législation italienne omet plusieurs des substances mentionnées dans les listes I et II de la directive .

16 Pour ce qui est de la liste I, la Commission soutient qu' on ne trouve pas dans la législation italienne le paramètre "composés organostanniques" ( liste I, point 3 ), ni la plupart des substances qui "possèdent un pouvoir cancérogène, mutagène et tératogène dans le milieu aquatique ou par l' intermédiaire de celui-ci" ( liste I, point 4 ), et que, parmi les composés organohalogénés et les substances qui peuvent donner naissance à de tels composés dans le milieu aquatique et les composés organophosphorés ( liste I, points 1 et 2 ), cette législation ne fait référence qu' aux "pesticidi clorurati", aux "solventi clorurati" et aux "pesticidi fosforati ".

17 Pour ce qui est des substances relevant de la liste II, la Commission soutient que la législation italienne ne tient aucun compte des paramètres chimiques suivants : antimoine, molybdène, titane, béryllium, uranium, vanadium, cobalt, thallium, tellure et argent, et qu' elle ne comprend pas non plus plusieurs des composés pouvant être classés parmi les "biocides et leurs dérivés ne figurant pas sur la liste I ". Elle cite, à ce sujet, des exemples tels que les carbamates, les dithiocarbamates, les fongicides organosulfurés, les dérivés ammonioquaternaires, et autres, ainsi que le groupe des "composés organosiliciés toxiques ou persistants et substances qui peuvent donner naissance à de tels composés dans les eaux, à l' exclusion de ceux qui sont biologiquement inoffensifs ou qui se transforment rapidement dans l' eau en substances inoffensives" ( points 1, 2 et 4 de la liste II ).

18 A la suite d' une question posée à ce sujet par la Cour, la République italienne a reconnu le bien-fondé du grief concernant l' ensemble de ces substances et a confirmé sa position lors de la procédure orale . Elle observe, toutefois, qu' en ce qui concerne plus particulièrement les substances mentionnées au point 4 de la liste I de la directive, à savoir celles qui possèdent un pouvoir cancérogène, mutagène ou tératogène, elle a rencontré des difficultés tenant au fait que la directive ne contient pas d' indications sur la question de savoir quelles sont ces substances et que, ayant demandé à la Commission des éclaircissements à ce sujet, elle n' a pas reçu de réponse .

19 Il y a lieu de constater qu' il est vrai que la directive ne précise pas les substances possédant un pouvoir cancérogène, mutagène ou tératogène et que, comme l' a dit à juste titre la Commission, ce silence est dû à l' évolution constante des connaissances scientifiques en la matière . Toutefois, la difficulté signalée ne justifie pas l' absence d' une mention générale de ces substances dans la législation nationale .

20 Par conséquent, ce grief de la Commission doit être retenu .

Sur la procédure de délivrance des autorisations de rejet

21 La Commission soutient que la République italienne n' a transposé ni l' article 7 de la directive, qui prescrit le contenu de l' enquête préalable spécifique, ni l' article 8, qui exige, comme condition pour l' autorisation de rejet, la vérification que la surveillance des eaux souterraines, et notamment de leur qualité, soit assurée .

22 La République italienne soutient que la loi n 62 du 5 mars 1982 ( GURI n 63 du 5.3.1982, p . 1713 ) satisfait aux exigences de l' article 7 de la directive du fait qu' elle prévoit que les régions sont tenues de déterminer, au moyen d' un plan approprié, les zones aptes à recevoir l' écoulement des eaux usées et des boues, en appliquant les critères figurant à l' annexe 5 de la décision du comité des ministres du 4 février 1977, précitée, qui instaure une réglementation très détaillée relative aux vérifications préalables . Cette réglementation remplirait, selon la République italienne, un rôle de prédéfinition des conditions de rejet .

23 Cette argumentation ne saurait être retenue . En effet, l' article 7 de la directive exige, en raison de la nature spécifique de l' objet de l' enquête, qui est le milieu récepteur des rejets, que celle-ci ait également un objectif spécifique, à savoir l' étude des conditions hydrogéologiques de la zone concernée, de l' éventuel pouvoir épurateur du sol et du sous-sol et d' autres éléments, et c' est pour cette raison d' ailleurs que ce texte indique de manière précise les éléments sur lesquels doivent porter les enquêtes préalables . Il subordonne ainsi l' octroi des autorisations à des conditions précises et détaillées qui doivent être considérées comme impératives pour que soit atteint l' objectif de la directive . Il s' ensuit qu' une législation nationale qui définit de manière vague et générale certains critères et normes techniques d' utilisation des eaux ne saurait être compatible avec les exigences de la directive .

24 En ce qui concerne la transposition de l' article 8 de la directive, la République italienne soutient que la surveillance des eaux prévue par ce texte est garantie par l' annexe 5, point 2.8, de la décision du comité des ministres du 4 février 1977, précitée, qui dispose qu' il y a lieu de prévoir toutes les vérifications nécessaires pour relever les conséquences du système de rejet pour le milieu et énonce, à titre indicatif, un certain nombre de vérifications à effectuer .

25 Cette argumentation ne saurait non plus être retenue . En effet, l' article 8 de la directive subordonne de manière impérative l' octroi des autorisations prévues aux articles 4, 5 et 6 à une vérification préalable et spécifique ayant un contenu déterminé .

26 Or, les dispositions invoquées par la République italienne ne prévoient que des mesures vagues et générales, de sorte qu' on ne saurait considérer qu' elles mettent en oeuvre le texte susvisé avec la précision et la clarté requises pour satisfaire pleinement à l' exigence de sécurité juridique ( voir arrêt du 17 septembre 1987, 291/84, Commission/Pays-Bas, Rec . p . 3483, point 15 ).

27 Par conséquent, ce grief de la Commission doit également être retenu .

Sur l' "autorisation provisoire" tacite

28 La Commission soutient également que la République italienne n' a transposé ni les articles 9 et 10 de la directive, qui prévoient les éléments qui doivent être fixés dans les autorisations, ni l' article 12 de la directive, qui prévoit les conditions sous lesquelles une autorisation est refusée ou révoquée . La Commission soutient que l' article 15 de la loi n 319 du 10 mai 1976, précité, ne subordonne la délivrance d' une autorisation à aucune condition autre que l' obligation pour le demandeur d' introduire une demande assortie d' une description précise des caractéristiques du rejet . La Commission soutient aussi que, conformément à cet article, une autorisation provisoire est réputée être accordée lorsque la demande d' octroi de l' autorisation n' a pas été rejetée dans un délai de six mois . Selon la Commission, cette disposition instaure un système d' autorisation sur simple demande et une procédure d' "accord tacite" dont les répercussions concernent tant l' autorisation que le contrôle, car, dès lors qu' il y a autorisation tacite, il n' est pas certain que le contrôle ait été effectué et, dans le cas où il ne l' a pas été, l' autorisation est accordée sans respect des conditions prévues aux articles 9, 10 et 12 de la directive .

29 La République italienne fait valoir que le fait que la législation italienne prévoit une autorisation tacite ne signifie pas que le système est en soi incompatible avec l' objectif poursuivi par la directive, car les États membres disposent du pouvoir de choisir le mécanisme par lequel celle-ci est mise en oeuvre . Selon la République italienne, l' autorité compétente doit en tout état de cause vérifier, en ce qui concerne les autorisations tacites, que la zone choisie pour le rejet rentre dans celle déterminée auparavant par l' autorité régionale . Par conséquent, le droit italien garantirait un contrôle préventif, efficace et conforme à la directive .

30 Il y a lieu de dire à ce sujet que la directive prévoit que le refus, l' octroi ou la révocation des autorisations doivent résulter d' un acte exprès et suivant des règles de procédure précises, qui respectent un certain nombre de conditions nécessaires, conditions qui déterminent les droits et les obligations des particuliers .

31 Par conséquent, une autorisation tacite ne saurait être compatible avec les exigences de la directive, alors qu' au surplus et, ainsi que la Commission l' a relevé, une telle autorisation ne permet pas la réalisation d' enquêtes préalables, ni d' enquêtes postérieures, ni de contrôles . Il s' ensuit que la législation nationale ne transpose pas la directive avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l' exigence de sécurité juridique .

32 Par conséquent, ce grief de la Commission doit également être retenu .

Sur la durée de l' autorisation

33 Selon la Commission, la législation italienne, et notamment l' article 15 de la loi n 319 du 10 mai 1976, précité, prévoit une autorisation définitive, qui, même si elle peut être révoquée ou modifiée à tout moment, est incompatible avec l' article 11 de la directive, lequel impose aux États membres l' obligation d' accorder des autorisations limitées dans le temps qui doivent être réexaminées au moins tous les quatre ans .

34 La République italienne n' ayant pas pris position sur cette question dans ses mémoires, elle a, en réponse à une question posée à cet effet par la Cour, reconnu que les dispositions de la législation italienne en vigueur ne règlent pas la durée de l' autorisation .

35 Par conséquent, ce grief de la Commission doit être retenu .

Sur le contrôle du respect des conditions imposées par les autorisations et des incidences des rejets

36 La Commission soutient que l' article 13 de la directive, qui oblige les États membres à contrôler le respect des conditions imposées par chaque autorisation ainsi que les incidences des rejets sur les eaux souterraines, n' a pas été correctement transposé, parce que l' article 15, sixième alinéa, de la loi n 319 du 10 mai 1976, précité, tel qu' il a été modifié par la loi n 650 du 24 décembre 1979, précitée, attribue aux autorités italiennes des pouvoirs de surveillance et de contrôle qui ont un caractère vague et sont uniquement limités au contrôle du respect des limites d' acceptabilité fixées par la loi .

37 Quant au grief concernant le contrôle du respect des conditions prescrites par l' autorisation, la République italienne, en réponse à une question écrite posée par la Cour, précise que l' article 9 de la loi n 650 du 24 décembre 1979, précitée, répond aux exigences de la directive, parce que les communes et les communautés de montagne sont tenues d' assurer la surveillance des rejets et que l' article 22 de la loi n 319 du 10 mars 1976, précitée, prévoit à cet égard des sanctions pénales contre les personnes qui ne respectent pas les prescriptions indiquées dans l' autorisation . Elle invoque la création, par l' article 8, paragraphe 4, de la loi n 349 du 8 juillet 1986 ( GURI n 162 du 15.7.1986 ), d' un groupe opérationnel de carabiniers spécialisés en matière d' environnement . Selon la République italienne, le fait que le non-respect des prescriptions indiquées dans l' autorisation constitue une infraction pénale entraîne automatiquement un devoir de surveillance et de contrôle incombant aux autorités chargées de la constatation des infractions constitutives d' un délit .

38 Pour ce qui est du grief concernant le contrôle relatif aux incidences des rejets, la République italienne, en réponse à une question posée par la Cour, précise que ce contrôle est garanti par la disposition du point 2.8 de la décision du comité des ministres du 4 février 1977, précitée .

39 En réponse à cette argumentation, la Commission soutient que la législation italienne est vague et que les sanctions pénales prévues par l' article 22 de la loi n 319 du 10 mai 1976, précitée, sont insuffisantes pour garantir l' application de la directive, parce que la loi elle-même ne tient pas compte des dispositions précises et détaillées de la directive . De plus, la Commission estime que le groupe de carabiniers, constitué d' une vingtaine d' hommes, ne saurait être efficace pour la protection de toutes les atteintes à l' environnement .

40 Il y a lieu de relever, en premier lieu, que l' article 13 de la directive impose aux autorités des États membres un devoir de contrôle spécifique de toutes les conditions imposées par les autorisations délivrées ainsi que de toutes les incidences des rejets sur les eaux souterraines .

41 Or, la législation italienne, en instituant, de manière générale, une infraction pénale pour sanctionner le non-respect des conditions prévues par les autorisations délivrées, n' impose pas un contrôle spécifique du respect de ces conditions . Elle ne prévoit pas non plus de contrôle des incidences des rejets sur les eaux souterraines .

42 Il s' ensuit que les mesures prises par la République italienne ne sauraient être suffisantes pour répondre aux exigences spécifiques de la directive tant en ce qui concerne le contrôle du respect des conditions prévues par les autorisations délivrées qu' en ce qui concerne celui des incidences des rejets sur les eaux souterraines .

43 Par conséquent, ce grief de la Commission doit également être retenu .

Sur l' obligation de tenir un inventaire des autorisations

44 La Commission soutient que la législation italienne ne satisfait pas à l' article 15 de la directive, qui oblige les États membres à tenir un inventaire des autorisations . En effet, aucun inventaire de ce type n' existe à l' heure actuelle en Italie, et même s' il en existait un, celui-ci aurait nécessairement des lacunes, au moins pour ce qui est des autorisations tacites .

45 Selon la République italienne, le fait que la législation nationale permet des autorisations tacites n' exclut pas la possibilité d' établir l' inventaire requis par la directive, parce que chaque demande d' autorisation déposée au service compétent est accompagnée d' une documentation comportant toutes les indications caractérisant le rejet .

46 Cet argument ne saurait non plus être retenu, parce que la documentation invoquée ne répond pas à l' exigence de la directive de tenir un inventaire des autorisations .

47 Par conséquent, ce grief de la Commission doit également être retenu .

48 Au vu de l' ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n' adoptant pas dans le délai prescrit toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68 du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

49 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) En n' adoptant pas dans le délai prescrit toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

2 ) La République italienne est condamnée aux dépens .