Arrêt de la Cour du 21 février 1991. - République fédérale d'Allemagne contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercice 1986. - Affaire C-28/89.



Recueil de jurisprudence 1991 page I-00581



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

1 . Actes des institutions - Règlements - Règlement prescrivant des mesures spécifiques de contrôle - Absence de pouvoir d' appréciation des États membres - Inexécution - Justification - Difficultés d' application - Inadmissibilité

2 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Fonctionnement des mécanismes d' intervention - Obligation des organismes nationaux d' intervention d' acquérir les produits offerts - Caractère irrévocable des offres - Justification - Inadmissibilité des manoeuvres spéculatives

3 . Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Obligation de diligence des États membres dans la récupération des montants irrégulièrement versés - Manquement - Justification tirée de la durée des procédures engagées par les opérateurs économiques pour échapper au remboursement - Inadmissibilité

( Traité CEE, art . 5; règlement du Conseil n 729/70, art . 8 )

4 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Régime de cautionnement - Perte de la caution - Dispositions de droit national empêchant de déclarer la caution acquise - Primauté de la règle communautaire

Sommaire

1 . Lorsqu' un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer . Ils ne sauraient se soustraire à cette obligation au motif qu' un système de contrôle différent serait plus efficace ou tout aussi efficace . Les difficultés d' application apparues au stade de l' exécution de la réglementation communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l' observation de ses obligations .

2 . Les règles de fonctionnement des mécanismes d' intervention que comportent les organisations communes des marchés agricoles font apparaître des spécificités par rapport aux mécanismes contractuels usuels . C' est ainsi que les organismes nationaux d' intervention ont l' obligation d' acheter les produits présentés à l' intervention et répondant aux conditions prévues pour pouvoir bénéficier de celle-ci, et donc d' accepter les offres de vente émanant des producteurs . A cette impossibilité de refuser une offre correspond le caractère irrévocable de celle-ci chaque fois que son retrait serait contraire au mécanisme d' intervention, notamment en ce qu' il serait utilisé aux fins de manoeuvres spéculatives, étrangères aux buts poursuivis à travers l' organisation commune des marchés .

3 . Le système mis en place par l' article 8 du règlement n 729/70, qui constitue l' expression, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, de l' obligation de diligence générale posée par l' article 5 du traité, impose aux États membres d' agir avec célérité pour récupérer les sommes versées en violation de la réglementation communautaire . Les autorités nationales ne sauraient justifier leur manquement à cette obligation en faisant état des longueurs des procédures administratives ou judiciaires engagées par un opérateur économique cherchant à échapper au remboursement qui lui est réclamé .

4 . Dès lors que les dispositions communautaires relatives à un régime de cautionnement fonctionnant dans le cadre d' une organisation commune des marchés agricoles prévoient la perte de la caution constituée par l' opérateur économique en cas de méconnaissance par celui-ci de ses obligations, ne saurait trouver à s' appliquer une disposition de droit national qui, en faisant obstacle à ce que la caution soit déclarée acquise, met en échec l' application du droit communautaire et rend possible des spéculations que ce dernier vise à enrayer .

Parties

Dans l' affaire C-28/89,

République fédérale d' Allemagne, représentée par M . Martin Seidel, Ministerialrat im Bundesministerium fuer Wirtschaft, en qualité d' agent, assisté de Me Michael Loschelder, avocat au barreau de Cologne, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade de la République fédérale d' Allemagne, 20-22, avenue Émile Reuter,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M . Dierk Booss, membre du service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Guido Berardis, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande d' annulation de la décision 88/630/CEE de la Commission, du 29 novembre 1988, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), section "garantie", pour l' exercice financier 1986 ( JO L 353, p . 30 ), dans la mesure où la Commission n' a pas mis à charge du FEOGA un certain nombre de dépenses effectuées par la République fédérale d' Allemagne,

LA COUR,

composée de MM . O . Due, président, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida et M . Díez de Velasco, présidents de chambre, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler, F . Grévisse, M . Zuleeg et P . J . G . Kapteyn, juges,

avocat général : M . F . G . Jacobs

greffier : M . J . A . Pompe, greffier adjoint

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 9 octobre 1990,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 20 novembre 1990,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 février 1989, la République fédérale d' Allemagne a, en vertu de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE, demandé l' annulation partielle de la décision 88/630/CEE de la Commission, du 29 novembre 1988, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), section "garantie", pour l' exercice 1986 ( JO L 353, p . 30 ).

2 Le recours tend à l' annulation de cette décision dans la mesure où celle-ci a déclaré non imputables au FEOGA les sommes suivantes :

- 61 377 605,77 DM au titre du contrôle de la dénaturation homogène du lait écrémé en poudre,

- 1 947 053 DM au titre du contrôle de la qualité du beurre pendant la période probatoire de stockage,

- 1 789 856,23 DM au titre des délais de prise en charge du beurre livré à l' intervention,

- 190 429,76 DM au titre du paiement à l' avance des restitutions à l' exportation .

3 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

Sur le contrôle de la dénaturation homogène du lait écrémé en poudre

4 Le règlement ( CEE ) n 368/77 de la Commission, du 23 février 1977, relatif à la vente par adjudication de lait écrémé en poudre destiné à l' alimentation des porcs et des volailles ( JO L 52, p . 19 ), impose, à l' article 6, au soumissionnaire l' obligation de dénaturer le lait écrémé en poudre soit selon une formule figurant à l' annexe du règlement, soit par incorporation directe dans un aliment pour animaux, et prévoit, à son article 16, paragraphe 2, que l' autorité compétente de l' État membre concerné assure le contrôle de la dénaturation ou de l' incorporation directe . L' annexe du règlement établit, au paragraphe 1, les différentes formules de dénaturation et exige, au paragraphe 3, lettre D, une répartition uniforme du produit de dénaturation, de sorte que deux échantillons d' un certain poids donnent, au dosage chimique, substantiellement le même résultat .

5 Dans la décision litigieuse, la Commission a refusé d' imputer au FEOGA les dépenses exposées par la République fédérale d' Allemagne, pendant l' exercice 1986, pour le contrôle de la dénaturation homogène du lait écrémé en poudre, au motif que la requérante n' avait pas procédé à une analyse chimique, imposée par la réglementation communautaire .

6 La requérante fait valoir d' abord que le règlement n 368/77, précité, ne prescrit pas une analyse chimique et ajoute que, de toute façon, l' obligation d' assurer une répartition uniforme des produits de dénaturation s' impose au soumissionnaire, et non pas à l' État membre .

7 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans l' arrêt du 19 octobre 1989, Italie/Commission ( 258/87, 337/87 et 338/87, Rec . p . 3359 ), la Cour a jugé qu' il résulte des dispositions combinées des articles 6 et 16, paragraphe 2, du règlement n 368/77, précité, que les prescriptions techniques mentionnées à la lettre D du paragraphe 3 de l' annexe à laquelle renvoie l' article 6 font partie intégrante du système de contrôle de la dénaturation et que ces prescriptions impliquent elles-mêmes le caractère systématique de l' analyse chimique .

8 La requérante expose également qu' au regard de l' agent de dénaturation et de la formule employés l' analyse chimique est un moyen de contrôle inadéquat et que les produits de dénaturation, sulfate ferreux et sulfate de cuivre, dont la répartition homogène ne peut être contrôlée que par une analyse chimique, ne sont pas autorisés par la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs dans l' alimentation des animaux ( JO L 270, p . 1 ). Enfin, elle souligne que le règlement n 368/77, précité, ne précise pas le moment ou la périodicité des analyses et que les analyses chimiques d' échantillons de lait écrémé en poudre dénaturé en 1986, effectuées après le 21 septembre 1987, ont mis en évidence la répartition homogène des produits de dénaturation .

9 En ce qui concerne le premier argument, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante de la Cour ( voir arrêt du 14 janvier 1981, Allemagne/Commission, 819/79, Rec . p . 21 ), lorsqu' un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu' il soit nécessaire d' apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace .

10 Quant au deuxième argument, il y a lieu de constater que, si la directive 70/524, précitée, prohibe effectivement l' incorporation, dans l' alimentation des animaux, de certains produits tels le sulfate ferreux ou le sulfate de cuivre, sous forme monohydratée, elle n' interdit pas l' utilisation de ces substances sous des formes différentes visées par certaines formules de dénaturation énumérées à l' annexe du règlement n 368/77, précité .

11 Pour ce qui est du dernier argument, tiré de l' absence de précision dans le règlement quant au moment ou quant à la périodicité des analyses chimiques, il convient de rappeler que, dans l' arrêt du 19 octobre 1989, Italie/Commission ( précité ), la Cour a reconnu que l' analyse chimique devait revêtir un caractère systématique . Il y a dès lors lieu de constater qu' une analyse chimique d' échantillons de lait écrémé en poudre dénaturé en 1986, effectuée seulement à partir de septembre 1987, n' est pas conforme au système institué par le règlement n 368/77, précité .

12 Dans ces conditions, le moyen d' annulation de la décision litigieuse relatif au contrôle de la dénaturation homogène du lait écrémé en poudre doit être rejeté .

Sur le contrôle de la qualité du beurre pendant la période probatoire de stockage

13 Le règlement ( CEE ) n 685/69 de la Commission, du 14 avril 1969, relatif aux modalités d' application des interventions sur le marché du beurre et de la crème de lait ( JO L 90, p . 12 ), soumet, à son article 6, paragraphe 1, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n 1836/86 de la Commission, du 12 juin 1986 ( JO L 158, p . 57 ), le beurre livré à l' intervention à une période probatoire de stockage de deux mois, qui débute le jour de l' entrée du beurre en entrepôt frigorifique . Le paragraphe 2 de cette même disposition, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n 1829/80 de la Commission, du 11 juillet 1980 ( JO L 178, p . 22 ), prévoit que, par son offre, le vendeur s' engage, en cas de diminution anormale de la qualité du beurre, à reprendre la marchandise en cause, à en rembourser le prix éventuellement payé et à payer les frais de stockage .

14 La requérante conteste, de façon générale, le refus de la Commission d' imputer au FEOGA les dépenses liées au contrôle de la qualité de conservation du beurre effectué avant l' expiration de la période probatoire . Elle fait, en outre, valoir que la Commission n' a aucunement motivé sa décision de refuser l' imputation à raison de 0,25 % de la dépense totale effectuée .

15 A cet égard, il y a lieu de relever que, dans l' arrêt du 13 décembre 1990, Pays-Bas/Commission ( C-22/89, Rec . p . I-4799 ), la Cour a jugé que l' article 6, paragraphe 1, en combinaison avec le paragraphe 2, du règlement n 685/69, précité, a pour objet d' assurer une bonne conservation du beurre avant sa prise en charge définitive par l' organisme d' intervention et de faire supporter au vendeur les conséquences d' une diminution anormale de la qualité du beurre survenue au cours de la période probatoire . La Cour en a déduit que, compte tenu de cet objectif de l' article 6, le contrôle de la qualité de conservation du beurre stocké ne peut intervenir avant la fin de la période probatoire de deux mois .

16 Dans l' arrêt précité, la Cour a également reconnu que l' intérêt légitime de l' opérateur économique d' être fixé au plus vite sur le sort de l' opération ne saurait justifier une interprétation du règlement n 685/69, précité, qui le libérerait de l' obligation d' assumer, jusqu' à la fin de la période probatoire de stockage, les conséquences dommageables résultant d' une diminution anormale de la qualité du beurre stocké . Elle a encore jugé que le rapport de synthèse relatif à l' apurement des comptes du FEOGA de 1986 indique expressément les raisons qui ont amené la Commission à refuser l' imputation pour un montant de 0,25 % des dépenses concernées .

17 Pour ce qui est de l' argument de la requérante selon lequel les méthodes d' analyse mises en oeuvre permettent de constater, dès le quatorzième jour suivant l' entrée en entrepôt, une diminution anormale de la qualité du beurre au cours de la période probatoire de stockage, il convient de rappeler, ainsi qu' il a déjà été souligné au point 9 du présent arrêt, que, lorsqu' un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer, sans qu' il soit nécessaire d' apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace ou tout aussi efficace .

18 Quant aux difficultés pratiques de procéder aux contrôles après l' expiration de la période probatoire, il suffit de rappeler la jurisprudence de la Cour ( voir, en dernier lieu, arrêt du 27 novembre 1990, Commission/Irlande, point 11, C-39/88, Rec . p . I-4271 ) selon laquelle les difficultés d' application apparues au stade de l' exécution d' un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l' observation de ses obligations .

19 Ces considérations font apparaître que le moyen d' annulation lié au contrôle de la qualité du beurre pendant la période probatoire de stockage doit être rejeté .

Sur les délais de prise en charge du beurre livré à l' intervention

20 Les modalités d' application des interventions sur le marché du beurre et de la crème de lait font l' objet du règlement n 685/69, précité . Pour enrayer les spéculations sur les prix, la Commission a fixé des délais de prise en charge jusqu' à l' expiration desquels le vendeur doit supporter les frais d' intervention; au cours de l' année 1986, ces délais étaient les suivants :

- avant le 28 février 1986, aucun délai de prise en charge,

- du 28 février au 11 mai 1986, 60 jours,

- du 12 mai au 12 juin 1986, aucun délai,

- du 13 juin au 11 septembre 1986, 60 jours,

- du 12 septembre au 31 décembre 1986, 120 jours .

21 Reprochant à la requérante d' avoir accepté que les soumissionnaires retirent les offres faites pendant la période du 12 mai au 12 juin 1986 et présentent, après le 12 juin, de nouvelles offres portant à la fois sur le beurre antérieurement offert et sur du beurre non encore fabriqué, la Commission a refusé d' imputer au FEOGA des dépenses relatives aux quantités de beurre ayant fait l' objet de ces opérations .

22 La requérante souligne d' abord que ni le droit allemand ni la réglementation communautaire n' interdisent le retrait de l' offre, comme le confirme la position adoptée par la Commission dans une lettre adressée aux autorités allemandes en 1982, dans laquelle elle aurait expressément accepté des offres portant sur du beurre non encore produit . Elle soutient ensuite qu' il appartient à la Commission de supporter les conséquences des lacunes dont est entachée la réglementation communautaire .

23 Pour ce qui est de l' effet juridique de l' offre, il convient de souligner que la réglementation communautaire en matière d' intervention sur le marché est dérogatoire au droit commun, en ce que l' organisme national d' intervention est obligé d' accepter une offre de vente émanant d' un opérateur économique, dès lors que les conditions à l' intervention sont remplies . L' impossibilité, pour le destinataire de l' offre, de la refuser justifie l' interdiction imposée au soumissionnaire de retirer son offre lorsqu' un tel retrait serait contraire aux objectifs du régime d' intervention . Tel est le cas en l' occurrence, étant donné que la possibilité de retirer l' offre et d' en présenter une nouvelle, portant tant sur des quantités déjà offertes que sur des quantités non encore produites, favoriserait des opérations spéculatives et aboutirait à des résultats non conformes au but poursuivi par la réglementation communautaire .

24 L' autorisation, donnée par la Commission en 1982 aux autorités allemandes, d' accepter des offres portant sur du beurre non encore produit est intervenue dans une situation spécifique, dans laquelle il n' y avait aucun risque d' un accroissement des dépenses à la charge du FEOGA ou d' un contournement de la réglementation communautaire . Cette autorisation ne saurait dès lors être invoquée pour contester la position adoptée par la Commission après l' instauration du système des délais de prise en charge, nécessaire pour réaliser les objectifs de ce régime .

25 Quant à la prétendue obligation, pour la Commission, de supporter les conséquences pécuniaires des lacunes de la réglementation communautaire, il y a lieu de rappeler que la Cour a mis en évidence, au point 23, que l' interdiction de retirer une offre est inhérente aux objectifs de la réglementation communautaire et que, dans ces conditions, le grief tiré des lacunes dont serait entachée cette réglementation n' est pas justifié .

26 Il en résulte que le moyen d' annulation relatif aux délais de prise en charge pour le stockage du beurre doit être rejeté .

Sur le paiement à l' avance des restitutions à l' exportation

27 Le régime du paiement à l' avance des restitutions à l' exportation pour les produits agricoles fait l' objet du règlement ( CEE ) n 565/80 du Conseil, du 4 mars 1980 ( JO L 62, p . 5 ). Le paiement de la restitution intervient, aux termes de l' article 5, paragraphe 1, dès que les produits ou marchandises sont mis sous le régime douanier de l' entrepôt ou de la zone franche en vue de leur exportation dans un délai déterminé . Le paiement est soumis, en vertu de l' article 6, à la constitution d' une caution qui reste acquise s' il s' avère qu' il n' existe aucun droit à la restitution ou seulement un droit à une restitution d' un montant inférieur .

28 Les modalités d' application concernant le paiement à l' avance des restitutions à l' exportation sont déterminées par le règlement ( CEE ) n 798/80 de la Commission, du 31 mars 1980 ( JO L 87, p . 42 ). L' article 2 de ce règlement prévoit, au paragraphe 1, que le paiement est subordonné à la présentation, aux autorités douanières, d' une déclaration de paiement, et l' article 3 que, lors de l' acceptation de cette déclaration, les produits sont placés sous contrôle douanier . Le régime de la caution fait l' objet de l' article 7, qui exige une caution égale au montant à payer avant l' exportation, auquel est ajouté éventuellement le montant compensatoire monétaire positif ainsi qu' une majoration, et de l' article 10, qui fixe les conditions de libération de la caution .

29 La Commission a reproché à la requérante de ne pas avoir recouvré, en 1986, une restitution à l' exportation payée à l' avance et de ne pas avoir déclaré acquise la caution constituée, alors qu' une partie des marchandises déclarées pour l' exportation n' avaient pas été fabriquées ou n' étaient pas présentes à l' endroit indiqué dans la déclaration de paiement .

30 La requérante fait valoir que, selon le règlement ( CEE ) n 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune ( JO L 94, p . 13 ), la récupération des sommes perdues à la suite d' irrégularités ou de négligences s' effectue conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres . Le recouvrement du paiement à l' exportation, n' étant intervenu qu' en 1988, n' aurait pu être pris en considération dans le cadre de l' apurement des comptes pour 1986 . Pour ce qui est de la caution, la République fédérale d' Allemagne soutient qu' en vertu du droit allemand une déclaration de paiement portant sur une marchandise inexistante est nulle, ce qui interdirait de déclarer la caution acquise . Elle expose, en outre, que la décision de mettre à sa charge le montant de la caution n' est pas motivée .

31 Pour ce qui est de la récupération du montant à payer avant l' exportation, il y a lieu de se référer au système mis en place par l' article 8 du règlement n 729/70, précité, considéré comme l' expression, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, de l' obligation de diligence générale posée par l' article 5 du traité CEE ( voir arrêt du 11 octobre 1990, Italie/Commission, C-34/89, Rec . p . I-3603 ). L' article 8 impose, dans son paragraphe 1, aux États membres l' obligation de récupérer les sommes perdues à la suite d' irrégularités ou de négligences et prévoit, au paragraphe 2, qu' à défaut de récupération totale les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres sont supportées par ceux-ci .

32 Les autorités nationales ne sauraient justifier le manquement à leur obligation de redresser avec célérité les irrégularités commises en faisant état des longueurs des procédures administratives ou judiciaires engagées par l' opérateur économique .

33 Pour ce qui est de l' impossibilité, en droit douanier allemand, de déclarer la caution légalement acquise, il convient de relever que l' article 10, paragraphe 1, sous b ), du règlement n 798/80, précité, soumet expressément la libération de la totalité de la caution à la production de la preuve que les produits concernés donnent droit à restitution . Dans un domaine régi par le droit communautaire, une disposition de droit national qui met en échec l' application du droit communautaire et rend possible des opérations spéculatives que le droit communautaire vise à enrayer ne saurait trouver à s' appliquer .

34 En ce qui concerne le grief tiré d' un défaut de motivation de la décision, il suffit de constater que le huitième considérant de la décision attaquée indique expressément que les dépenses non reconnues pour la République fédérale d' Allemagne comprennent un montant correspondant à une caution pour une certaine quantité d' amidon de blé qui doit rester acquise au profit du FEOGA . Le caractère succinct de cette motivation s' explique, ainsi qu' il résulte du même considérant et du rapport de synthèse, par le fait que le refus de prise en charge de la caution était provisoire, dans l' attente que l' État membre en cause apporte, avant une certaine date, les preuves requises . L' échange de correspondance entre la République fédérale d' Allemagne et la Commission, après l' adoption de la décision attaquée, met d' ailleurs en évidence le fait que la requérante connaissait les raisons ayant motivé la décision de la Commission .

35 Dans ces conditions, le moyen d' annulation lié au paiement à l' avance des restitutions à l' exportation doit être rejeté .

36 Il résulte des développements qui précèdent que le recours en annulation introduit par la République fédérale d' Allemagne doit être rejeté dans son ensemble .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

37 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République fédérale d' Allemagne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) Le recours est rejeté .

2 ) La République fédérale d' Allemagne est condamnée aux dépens .