Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 9 février 1999. - Royaume de Suède contre Conseil de l'Union européenne. - Adhésion du royaume de Suède - Pêche - Fixation des totaux admissibles des captures de certains poissons - Cabillaud. - Affaire C-206/97.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-03885



Conclusions de l'avocat général

1. Le présent recours en annulation, formé par le royaume de Suède, est dirigé contre le règlement (CE) n° 390/97 du Conseil, du 20 décembre 1996, fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1997 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés .

2. Le royaume de Suède conteste la part des captures de cabillaud qui lui a été attribuée, au titre de l'année 1997, en vertu du règlement litigieux.

I - La réglementation communautaire

La convention sur la pêche et la conservation des ressources vivantes dans la mer Baltique et les Belts

3. La pêche dans la mer Baltique est réglementée par la commission internationale des pêches de la mer Baltique (ci-après la «CIPMB»), créée en application de l'article V de la convention.

4. La CIPMB établit annuellement et pour chaque partie contractante, sur la base de données scientifiques, le total admissible des captures (ci-après le «TAC») pour chaque stock de poisson et pour chaque zone. A cet effet, elle élabore des recommandations qui deviennent contraignantes à l'égard des parties contractantes si celles-ci n'y opposent pas d'objection dans un certain délai .

5. Les TAC de cabillaud pour l'année 1997 ont été fixés lors de la 22e session de la CIPMB qui s'est tenue à Varsovie du 16 au 20 septembre 1996. Il ressort de la recommandation n° 4 adoptée lors de cette session que le TAC de cabillaud dans les zones de pêche de la Communauté ne doit pas dépasser 109 600 tonnes.

Le règlement (CEE) n° 3760/92

6. Ce règlement du Conseil institue un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture .

7. Il est prévu, à l'article 8, paragraphe 4, du règlement de base, que:

«Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission:

i) détermine pour chaque pêcherie ou groupe de pêcheries, au cas par cas, le total admissible des captures et/ou le total admissible de l'effort de pêche, le cas échéant, sur une base pluriannuelle...»

8. Conformément à l'article 8, paragraphe 4, sous ii), le Conseil, selon la même procédure, «répartit les possibilités de pêche entre les États membres de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés...».

9. Selon l'article 3, sous g), du règlement de base, on entend par «possibilités de pêche communautaires», «les possibilités de pêche disponibles pour la Communauté dans la zone de pêche communautaire, auxquelles, d'une part, on ajoute le total des possibilités de pêche de la Communauté en dehors de la zone de pêche communautaire et dont, d'autre part, on soustrait le total des disponibilités de pêche allouées aux pays tiers».

L'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion du royaume de Suède

10. L'article 121, paragraphe 1, fixe, par espèce et par zone, la part des possibilités de pêche communautaires, dont les taux d'exploitation sont réglementés par une limitation de captures, à allouer au royaume de Suède.

11. La part de cabillaud revenant au royaume de Suède dans la zone III b, c, d est fixée à 35,037 % , ainsi qu'il ressort du tableau de l'article 121, paragraphe 1. Il est prévu, à la note 7 de ce tableau, que: «Ce pourcentage est applicable aux premières 50 000 tonnes de possibilités de pêche communautaires» et que: «Pour les possibilités de pêche communautaires au-delà de 50 000 tonnes, la part suédoise est de 40,000 %». Selon la même note, «Ces allocations ne préjugent pas les transferts de quotas entre la Suède et les États membres de l'Union actuelle résultant de l'accord EEE de 1992».

12. L'article 121, paragraphe 2, prévoit que: «Les parts allouées à la Suède sont fixées conformément à l'article 8 paragraphe 4 du règlement (CEE) n° 3760/92...».

13. Sur le fondement de cette disposition, la répartition des parts a été réalisée, pour 1995 et pour 1996, respectivement, par les règlements (CE) n° 3362/94 et n° 3074/95 .

14. Pour l'année 1997, la répartition a été faite par le règlement litigieux.

Le règlement n° 390/97

15. L'article 2 du règlement litigieux prévoit que les TAC «... concernant des stocks ou groupes de stocks auxquels s'applique la réglementation communautaire et la part des captures disponible pour la Communauté sont fixés pour 1997 comme indiqué à l'annexe I».

16. A l'annexe I, le TAC de cabillaud de la zone III b, c, d est de 112 452 tonnes. La quantité attribuée au royaume de Suède s'élève, selon la même annexe, à 38 860 tonnes .

Le «cabillaud de compensation»

17. Lors des négociations sur l'adhésion, la fixation de la part suédoise des possibilités de pêche communautaires de cabillaud avait suscité des oppositions d'intérêts.

18. Certains États membres estimaient que cette part ne reflétait pas les structures de pêche historiques et portait ainsi atteinte à leurs intérêts en matière de pêche dans la mer Baltique.

19. Lors de la session du Conseil du 25 février au 1er mars 1994, le Conseil a donc décidé d'inscrire la déclaration suivante à son procès-verbal :

«Cabillaud de la mer Baltique

Le Conseil et la Commission acquerront des droits de pêche supplémentaires pour le cabillaud portant sur toute quote-part allouée à la Suède au-delà de 35,037 %. Les quotas supplémentaires seront répartis entre l'Allemagne et le Danemark» .

20. Conformément à cette déclaration, la Communauté a acheté du «cabillaud de compensation» aux trois États baltes au titre des années 1995, 1996 et 1997.

21. En 1995, le cabillaud, qui pouvait être pêché dans les eaux des États baltes, a été réparti entre le royaume de Danemark et la République fédérale d'Allemagne. En 1996, la nouvelle quantité acquise par la Communauté pouvait être pêchée dans les eaux communautaires. Elle a également été répartie entre ces deux États membres.

22. Pour 1997, la Communauté a obtenu 2 852 tonnes de «cabillaud de compensation», soit 900 tonnes de l'Estonie, 127 tonnes de la Lettonie et 1 825 tonnes de la Lituanie. Cette quantité a été répartie entre le royaume de Danemark (69 % = 1 968 tonnes) et la République fédérale d'Allemagne (31 % = 884 tonnes). Chaque part a ensuite été ajoutée aux TAC disponibles pour la Communauté qui avaient été attribués, conformément aux clés de répartition affectées à chacun d'eux, au royaume de Danemark (soit, au total, 49 494 tonnes) et à la République fédérale d'Allemagne (soit, au total, 21 638 tonnes).

23. La somme des TAC, qui, selon l'annexe I du règlement n° 390/97, s'élève à 112 452 tonnes, se compose donc des 109 600 tonnes fixées par la CIPMB et des 2 852 tonnes de «cabillaud de compensation».

II - Sur le recours en annulation

24. Au soutien de son recours, le royaume de Suède fait valoir que la répartition pour l'année 1997 du cabillaud de la zone III b, c, d, telle qu'elle résulte du règlement litigieux, n'est pas conforme aux dispositions de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, dans la mesure où aucune part du «cabillaud de compensation» ne lui a été attribuée.

25. Le requérant expose, en effet, que le «cabillaud de compensation» ne constitue pas une ressource externe, au sens de l'acte d'adhésion, mais une possibilité de pêche communautaire relevant de l'article 121, paragraphe 1, dont une partie, évaluée conformément à la clé de répartition fixée par ce texte, doit en conséquence lui revenir.

26. Le Conseil et la Commission concluent tous deux au rejet du recours aux motifs que le «cabillaud de compensation» est une ressource externe de la Communauté, qui échappe de ce fait à la clé de répartition de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion. Ils soutiennent que le «cabillaud de compensation» doit son existence à la nécessité d'allouer au royaume de Danemark et à la République fédérale d'Allemagne des quotas supplémentaires destinés à compenser l'atteinte que, selon ces États, la part réservée au royaume de Suède en application de cette clé de répartition a portée à leurs intérêts .

27. La régularité du règlement litigieux dépend donc du point de savoir si la clé de répartition de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion doit ou non être appliquée au «cabillaud de compensation».

28. Il convient, pour répondre à cette question, de procéder à l'interprétation de ce texte, auquel le règlement n° 390/97 ne saurait déroger. Un certain nombre d'éléments invoqués par le Conseil ou la Commission pour justifier le règlement litigieux, s'ils sont parfois utiles pour éclairer le sens de l'article 121, paragraphe 1, ne peuvent remplacer une telle interprétation aux fins de rejet du recours engagé par le gouvernement suédois.

29. Ainsi, la référence aux structures historiques de pêche dans la mer Baltique, qui permettrait de conclure à la nécessité de rééquilibrer les quantités attribuées à chacun par l'acte d'adhésion en démontrant que la clé de répartition fixée pour le royaume de Suède excède les habitudes de pêche dans ce secteur, ne suffirait pas, à supposer que ces structures soient connues de manière incontestée, à établir la régularité du règlement litigieux.

30. De même, la déclaration de 1994, quand bien même aurait-elle été expressément approuvée par le royaume de Suède, ne peut déroger à l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion s'il est établi que la clé de répartition attribuée à ce dernier est indistinctement applicable à toute quantité de cabillaud acquise par la Communauté dans la zone pertinente.

31. Non seulement une telle déclaration constitue, selon le Conseil lui-même, un engagement politique , ce qui n'est pas suffisant pour qu'elle produise les effets de droit attachés aux actes communautaires contraignants adoptés conformément aux règles du traité CE, mais, en outre, si une quelconque valeur interprétative devait être reconnue à cette déclaration, comme il vous arrive parfois de l'admettre pour ce type d'acte, celle-ci ne pourrait être utile, en l'espèce, à la solution du litige .

32. En effet, la déclaration de 1994, qui fixe le principe de l'acquisition de droits de pêche supplémentaires pour le cabillaud en vue de les attribuer au royaume de Danemark et à la République fédérale d'Allemagne, a débouché sur l'adoption des dispositions litigieuses du règlement n° 390/97. Son contenu présente donc plus d'intérêt pour l'interprétation de ce dernier que pour l'appréciation de sa régularité au regard de l'acte d'adhésion.

33. Or, le sens des dispositions pertinentes du règlement litigieux n'est pas douteux puisque, à l'annexe I de ce texte, le TAC de cabillaud de la Communauté européenne dans la zone III b, c, d comprend le «cabillaud de compensation» alors que celui du royaume de Suède est fixé sur la base du seul TAC attribué par la CIPMB.

34. Le Conseil explique que la part revendiquée par le royaume de Suède porte sur des droits de pêche obtenus par la Communauté européenne dans le but bien précis de compenser la réduction de la part des TAC du royaume de Danemark et de la République fédérale d'Allemagne consécutive à l'acte d'adhésion.

35. A cet égard, il convient d'indiquer que, pas plus que la déclaration de 1994 ne peut édicter d'exception au principe posé par l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, les motifs qui ont présidé à son adoption ne conduisent à une interprétation certaine de ce dernier texte.

36. La nécessité de procéder à une compensation, à l'origine de la décision d'acquérir des droits de pêche supplémentaires, peut également exister dans le cas où l'article 121, paragraphe 1, édicterait une clé de répartition applicable à l'ensemble des possibilités de pêche communautaire. Dans cette hypothèse, les droits de pêche obtenus en vertu de la déclaration de 1994 constitueraient une compensation en valeur absolue et non plus un rééquilibrage des parts relatives de chaque État membre.

37. La recherche d'une compensation ne constitue donc pas la preuve irréfutable qu'une lecture de l'acte d'adhésion conforme à celle proposée par le Conseil et la Commission s'impose.

38. L'appréciation de la validité du règlement litigieux passe, en conséquence, par l'analyse de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion lui-même.

39. Le gouvernement suédois fait valoir que la notion de «possibilités de pêche communautaire», utilisée à l'article 121, paragraphe 1, est définie à l'article 3, sous g), du règlement de base, comme désignant «... les possibilités de pêche disponibles pour la Communauté dans la zone de pêche communautaire, auxquelles, d'une part, on ajoute le total des possibilités de pêche de la Communauté en dehors de la zone de pêche communautaire et dont, d'autre part, on soustrait le total des disponibilités de pêche allouées aux pays tiers». Il en résulterait que la part de cabillaud revenant au royaume de Suède aurait dû être évaluée en appliquant la clé de répartition également au «cabillaud de compensation», la notion de «possibilités de pêche communautaire» comprenant aussi les droits de pêche acquis par la Communauté .

40. Le requérant ajoute qu'il n'est nulle part indiqué que l'application des articles 116 à 122 de l'acte d'adhésion, compris sous la section II intitulée «Accès aux eaux et ressources», est limitée aux ressources internes.

41. Le Conseil répond que rien ne permet de conclure que le but de la section II est de réglementer la pêche dans les eaux autres que celles appartenant à la Communauté. Il ajoute que la présentation et le libellé du tableau figurant à l'article 121, paragraphe 1, font clairement apparaître que cette disposition ne concerne que la part allouée au royaume de Suède dans les «zones de référence pour la fixation des TAC» concernées. Il explique que le sigle «TAC» n'est, de manière générale, utilisé que pour la répartition des ressources internes.

42. Le Conseil indique, en outre, que la référence aux «Eaux de la Communauté» à la note 2 du tableau indique que la clé de répartition ne s'applique qu'aux ressources internes de la Communauté, c'est-à-dire aux possibilités de pêche disponibles pour la Communauté découlant de ses propres droits de pêche dans les eaux qui se trouvent sous la souveraineté ou la juridiction des États membres.

43. La Commission, quant à elle, observe que la notion de «possibilités de pêche communautaire», qui comprend les possibilités de pêche dans les eaux d'un pays tiers ainsi que dans les eaux internationales, ne peut pas être appliquée à l'article 121, paragraphe 1, étant donné que ce texte n'englobe pas des possibilités de pêche résultant d'accords conclus avec des États tiers. A cet égard, la Commission se réfère à la structure et au contenu du titre V, chapitre 3, de l'acte d'adhésion.

44. S'ils ne sont pas dénués d'ambiguïtés, ainsi que les arguments avancés par l'une ou l'autre des parties le montrent, le libellé de l'article 121, paragraphe 1, et la position qu'occupe ce texte dans l'acte d'adhésion nous procurent cependant des éléments d'interprétation utiles.

45. Il convient, tout d'abord, de préciser les conséquences exactes qui peuvent être déduites de la place de l'article 121 au sein du chapitre 3 intitulé «Pêche» du titre V relatif aux «Mesures transitoires concernant la Suède» .

46. Nous pensons, comme le royaume de Suède, que l'on ne peut pas tirer de la position occupée par l'article 121 sous la section II intitulée «Accès aux eaux et ressources», c'est-à-dire en dehors de la section III désignée sous le titre «Ressources externes», la conclusion que la clé de répartition est réservée aux ressources internes de la Communauté européenne et ne concerne pas les possibilités de pêche résultant d'accords conclus par celle-ci avec des États tiers, comme le prétendent le Conseil et la Commission.

47. La section III «Ressources externes» comporte deux textes, les articles 124 et 125, dont l'objet est limité, pour le premier, au régime juridique applicable, à compter de son adhésion, aux accords de pêche conclus par le royaume de Suède avec des pays tiers ainsi que, s'agissant du second article, à des règles relatives à l'octroi, par l'Union européenne, d'une contribution financière à des «... lâchers de saumoneaux réalisés par les autorités suédoises compétentes».

48. Le champ d'application de la section III ne saurait dès lors être considéré comme ayant vocation à englober les accords conclus par la Communauté avec des États tiers, ce qui laisse intacte, à ce stade de notre raisonnement, l'hypothèse de l'application de la section II à cette catégorie d'accords.

49. De même, l'argument de la Commission, selon lequel la section II ne s'applique qu'aux eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction de l'Union européenne en raison du fait que son champ d'application est défini par les articles 117 et 118 comme étant limité à l'accès des navires suédois à ces seules eaux, n'apparaît pas en soi déterminant.

50. La référence faite par ces deux articles aux «eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres de l'Union actuelle...» n'est pas suffisante pour exclure du champ d'application de l'article 121 les captures effectuées en vertu d'accords conclus entre la Communauté et des États tiers.

51. En effet, non seulement cette catégorie d'accords n'est pas régie par la section III, mais rien, dans les termes des articles 117 et 118, ne permet d'exclure l'application de l'article 121 à des captures faites par des navires suédois dans les eaux communautaires, conformément à des accords qui autoriseraient des transferts de quotas de captures par des États tiers au profit de la Communauté.

52. Cette interprétation est même renforcée par l'argument selon lequel la définition donnée par le règlement n° 3760/92 de la notion de «possibilités de pêche communautaires» comprend, outre les possibilités de pêche disponibles pour la Communauté dans la zone de pêche communautaire, celles qui se trouvent en dehors de la zone de pêche communautaire.

53. Bien que l'article 3 de ce règlement précise que la définition qu'il énonce est entendue «Aux fins du présent règlement...», ce qui paraît exclure qu'elle serve à l'interprétation de l'acte d'adhésion, une telle restriction apparaît excessive alors que de nombreux articles de la section II se réfèrent au règlement de base et au régime qu'il institue.

54. D'autant que les conditions relatives à un secteur précis de l'adhésion d'un nouvel État membre ont une vocation naturelle à s'insérer dans le droit existant de ce secteur, lequel se trouve structuré, en matière agricole et de pêche, autour des règlements de base instituant chaque politique communautaire.

55. Ajoutons que l'article 121, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion renvoie expressément à l'article 8, paragraphe 4, du règlement de base pour la détermination des modalités de fixation des parts allouées au royaume de Suède. Or, selon le point ii) de ce dernier texte, le Conseil est habilité, notamment, à «réparti[r] les possibilités de pêche entre les États membres de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés» , ce qui comprend nécessairement, selon la définition de l'article 3, sous g), les possibilités de pêche de la Communauté en dehors de la zone de pêche communautaire.

56. Toutefois, les éléments qui précèdent rendent compte du régime juridique général institué par l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion et non de son application au cas particulier qui fait l'objet du présent recours, ainsi qu'une lecture attentive du tableau qui y figure le révèle.

57. Le cabillaud auquel le royaume de Suède associe le «cabillaud de compensation» est celui pêché dans la zone III b, c, d. Or, il est précisé, dans le tableau de l'article 121, que cette zone est limitée aux «Eaux de la Communauté» . Il en résulte que la clé de répartition attribuée au royaume de Suède ne peut s'appliquer qu'aux possibilités de pêche communautaires circonscrites à la zone de pêche communautaire , à l'exclusion des possibilités de pêche communautaires situées en dehors de cette zone.

58. Si donc l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion n'exclut pas, a priori, l'application des clés de répartition qu'il fixe aux zones de pêche situées en dehors des eaux de la Communauté, cela ne vaut que sous réserve qu'une indication contraire ne vienne pas restreindre son champ d'application, comme c'est le cas en l'espèce puisqu'une limite territoriale est assignée à la zone initiale servant de base de calcul des captures.

59. Ayant constaté que la clé de répartition s'applique uniquement au cabillaud pêché dans les eaux de cette zone relevant de la Communauté, il reste à savoir si le Conseil a observé les termes de l'article 121 de l'acte d'adhésion en écartant le royaume de Suède de la répartition du «cabillaud de compensation» dans le règlement litigieux.

60. En d'autres termes, suffit-il que le royaume de Suède démontre qu'une partie ou la totalité du «cabillaud de compensation» provient des eaux de la Communauté pour que ces droits de pêche lui reviennent dans la proportion déterminée par la clé de répartition.

61. Il ressort des procès-verbaux portant sur les conclusions des consultations en matière de pêche entre les trois États baltes et la Communauté européenne, qui se sont tenues en 1996 , que les 2 852 tonnes constituant le «cabillaud de compensation» pour 1997 résultent d'un transfert, à savoir du droit pour les États membres de pêcher ce poisson dans les eaux de la Communauté.

62. Mais l'application de la clé de répartition de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion peut se révéler malaisée lorsqu'il ne s'agit que d'une faculté, de sorte que la pêche peut aussi bien avoir lieu, selon ce que décident les États membres, dans les eaux des États baltes que dans les eaux communautaires.

63. Cette raison nous conduit à penser que la part réservée au royaume de Suède pour le cabillaud de la zone III b, c, d n'a pas été fixée pour s'appliquer à des quotas de captures acquis auprès d'États tiers, par la Communauté, en marge des attributions de TAC opérées par la CIPMB.

64. L'intention des États signataires de l'acte d'adhésion est confirmée par le caractère injustifié de la démarche qui consisterait à opérer une distinction entre les captures réalisées dans les eaux de la Communauté et celles effectuées hors de ces eaux, pour limiter aux premières l'application de la clé de répartition de l'article 121, paragraphe 1.

65. On ne voit pas quelle raison justifierait que, dans le cas d'un transfert de ressources obtenu par la Communauté, l'attribution de la part revenant au royaume de Suède dépende de la localisation des captures dans les eaux communautaires. Sans compter que le contrôle de cette localisation aux fins d'application d'un régime différencié se révélerait difficile à mettre en oeuvre.

66. La mention «Eaux de la Communauté» ne peut dès lors avoir été spécifiée que pour faire correspondre la zone de référence indiquée dans l'acte d'adhésion avec celle des recommandations de la CIPMB , qui ont vocation à produire des effets de droit au sein de la Communauté, afin d'appliquer au TAC fixé par ces textes la clé de répartition attribuée au royaume de Suède.

67. Cette approche trouve sa confirmation dans l'intitulé de la deuxième colonne du tableau de l'article 121: «Division CIEM ou IBSFC Zones de référence pour la fixation des TAC» . La deuxième colonne détermine les zones de référence sur la base desquelles est fixée, par espèce, la part des captures revenant au royaume de Suède.

68. Le fait que le Conseil, à l'annexe I du règlement litigieux, ait inclus le «cabillaud de compensation» dans le TAC de la Communauté européenne alors que, dans le même texte, la part du royaume de Suède était calculée sur la base d'un TAC ne comprenant pas cette ressource n'est pas de nature à modifier le sens de l'acte d'adhésion, lequel relève du droit communautaire primaire.

69. Il apparaît ainsi que le principe qui prévaut est celui, avancé par le Conseil et la Commission, de l'application de la clé de répartition de l'article 121, paragraphe 1, aux seuls TAC directement fixés par la CIPMB à l'égard de la Communauté européenne, pour les eaux communautaires, au moyen d'une recommandation devenue contraignante.

70. Le critère permettant de délimiter le champ d'application de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion est donc moins celui de l'origine géographique des captures que celui de l'origine des quotas de captures.

71. Dans ces conditions, le calcul de la part du royaume de Suède réalisé par le Conseil à l'annexe I du règlement litigieux, qui se fonde sur le seul TAC attribué par la CIPMB, à l'exclusion des transferts de ressources que constitue le «cabillaud de compensation», n'apparaît pas contraire aux dispositions de l'article 121, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion.

Conclusion

72. Au regard de ces considérations, nous proposons à votre Cour de:

- rejeter le recours;

- condamner le royaume de Suède aux dépens.