CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO LA PERGOLA

présentées le 7 décembre 1995 ( *1 )

Objet du litige

1. La République fédérale d'Allemagne (ci-après la « requérante ») demande l'annulation partielle de la décision 93/659/CEE ( 1 ) de la Commission (ci-après la « défenderesse »), du 25 novembre 1993, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (ci-après le « FEOGA ») pour l'exercice financier 1990. La décision attaquée ne reconnaît pas, pour un financement communautaire, certaines des dépenses effectuées dans les Länder de Bavière et du Bade-Wurtemberg dans le cadre de l'octroi de la prime spéciale à la viande bovine (ci-après la « prime »), régie par l'article 4 bis du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 ( 2 ), tel que modifié par le règlement du Conseil n° 571/89, du 2 mars 1989 ( 3 ).

Les motifs invoqués par la Commission

2. La Commission a motivé la décision attaquée par diverses irrégularités constatées dans le système d'octroi de la prime adopté par les autorités allemandes compétentes. Ses critiques sont rappelées ci-après, en même temps que les parts de dépenses auxquelles elles correspondent, pour lesquelles le financement communautaire a donc été refusé. En premier lieu, la Commission reproche une absence de contrôles administratifs efficaces en Bavière et dans le Bade-Wurtemberg (5040986 DM). Ensuite, le système prévu dans ces Länder ne serait pas de nature à éviter un double octroi de la prime pour les bovins importés de France et de Belgique (838636 DM) et exportés en Italie (311529 DM). En outre, l'application du régime transitoire prévu à l'article 11 du règlement (CEE) n° 714/89 ( 4 ) (ci-après le « règlement ») en ce qui concerne les animaux plus âgés présenterait des insuffisances (1326990 DM).

3. A titre préalable, la Cour est appelée à apprécier, tant sous l'angle de l'organisation que sous l'angle du fonctionnement, l'ensemble de l'activité exercée par l'administration nationale compétente pour l'application du droit communautaire. Eu égard, en particulier, au premier reproche, il s'agit de vérifier si le système administratif institué en application de la réglementation communautaire en la matière fournit, ou non, des garanties efficaces pour le respect de cette dernière. La présente affaire comporte ainsi un élément de nouveauté par rapport à d'autres affaires analogues déjà tranchées ( 5 ). Dans ces affaires antérieures, la Cour était appelée à déterminer si l'État membre concerné avait manqué aux obligations imposées par le droit communautaire, en omettant de mettre en vigueur des lignes directrices pour l'activité de contrôle des services locaux. En l'espèce, au contraire, la réglementation nationale (ou, plus exactement, régionale) d'application de la réglementation communautaire a bien été édictée. Des directives « centrales » ont même été adoptées au sujet des problèmes surgissant éventuellement au cours des contrôles de régularité de l'octroi de la prime ( 6 ). Il s'agit donc ici de vérifier si les règles posées dans le cadre national satisfont à l'exigence de garantir adéquatement les contrôles prescrits au niveau communautaire et, plus spécifiquement, de vérifier si leur application concrète satisfait aux conditions prescrites à cette fin par la réglementation nationale.

Le cadre normatif

La réglementation relative à la prime

4. Avant d'apprécier les divers moyens et arguments du recours, il nous paraît utile de rappeler les principes qui régissent le rapport entre la Communauté et les États membres pour ce qui intéresse le cas d'espèce. Par le règlement n° 805/68 ( 7 ), la Communauté a introduit certaines mesures publiques de soutien afin de « stabiliser les marchés et d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole intéressée » (quatrième considérant).

5. L'éventail des instruments d'intervention prévus par ses dispositions a été partiellement revu par la suite. Le règlement (CEE) n° 467/87 ( 8 ) reconnaît (premier considérant) que: « l'intervention publique a progressivement perdu sa fonction originale de filet de sécurité et est devenue un débouché en soi » et prescrit certaines règles en vue de limiter les achats publics en adaptant le régime préexistant à l'exigence de « rendre au prix de marché son rôle essentiel en tant que guide de l'offre et de la demande » (premier considérant). Ce même règlement prévoit, par ailleurs, des mesures de soutien du revenu des producteurs, afin de « compenser l'effet de l'adaptation du régime d'intervention » (sixième considérant) ( 9 ). En effet, il accorde aux producteurs qui ne bénéficient pas d'autres mesures une prime spéciale pour chaque animal détenu, prime qui n'est octroyée qu'une fois (voir l'article 4 bis inséré à cet effet dans le règlement n° 805/68 ( 10 )).

6. Les règles générales d'octroi de la prime ont été établies par un autre règlement (n° 468/87 ( 11 )). Le règlement n° 714/89, précité, a ensuite défini les modalités d'application de la prime ( 12 ). Nous devrons ponctuellement nous référer à certaines des dispositions qu'il contient dans l'examen des divers moyens et arguments. Nous signalons, dès à présent, que ces dispositions reflètent l'attention particulière réservée, par le législateur communautaire, à l'activité de contrôle ( 13 ).

Réglementation générale relative au financement de L politique agricole

7. Pour les besoins de l'espèce, les règles fixées par le règlement (CEE) n° 729/70 ( 14 ) sont également très importantes. Nous en rappelons le texte ci-après. L'article 8, paragraphe 1, précise que: « Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour: — s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds, — prévenir et poursuivre les irrégularités, — récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. » « Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires ». L'article 9, paragraphe 1, dispose que: « Les États membres ... prennent toutes mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d'entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place. Les États membres communiquent à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives qu'ils ont adoptées pour l'application des actes communautaires ayant trait à la politique agricole commune, pour autant que ces actes comportent une incidence financière pour le Fonds ».

Principes d'organisation et principes jurisprudentiels

8. Quels sont les principes qui régissent la matière et qui permettent d'opérer la répartition des fonctions entre le niveau administratif communautaire et le niveau national? Considérons les éléments normatifs précédemment indiqués. Du point de vue organisationnel et fonctionnel, la Commission exerce une activité intense de réglementation des marchés: les orientations, les instruments de l'intervention, le montant des financements et les modalités du contrôle de la régularité de leur octroi sont établis au niveau communautaire. Toutefois, il n'appartient pas à la Communauté de réglementer dans le détail, ni de contrôler concrètement l'application des règles qu'elle décide d'adopter dans le secteur considéré. Cette activité est déléguée aux administrations compétentes des États membres. C'est à ces dernières qu'il appartient d'organiser le système d'octroi du financement et de s'assurer de la régularité de son mode de fonctionnement, en mettant éventuellement en vigueur les mesures nécessaires à la récupération des sommes indûment versées ( 15 ). Il se dessine ainsi un système de coopération dans les rapports entre la Communauté et les États membres, lequel répond, comme la Cour a eu l'occasion de le souligner, à des raisons d'efficacité ( 16 ).

9. Ce mode d'organisation comporte des implications dont il y a lieu de signaler l'importance. En premier lieu, les États membres et la Commission doivent conformer l'exercice de leurs attributions respectives aux prescriptions de l'article 5 du traité, ainsi qu'aux principes de bonne administration et de sécurité juridique tels que la Cour les a définis et développés. Le domaine sur lequel porte notre examen exige, en effet, un régime qui soit — pour reprendre les paroles de la Cour — « établi sur la confiance » ( 17 ) et l'article 5 constitue le point de référence obligatoire pour déterminer quelles sont les obligations qui pèsent respectivement sur la Communauté et sur l'État membre. Les autorités nationales sont tenues d'observer le libellé, explicite ou même implicite, des normes communautaires, de tenir dûment compte de leur pleine portée pour pouvoir réaliser les buts auxquels elles tendent ( 18 ). D'autre part — et il ne saurait en être autrement — le principe de coopération implique des obligations de comportement réciproques. La réglementation instaurée par la Communauté pour la dévolution de la prime et les mesures prises par les États membres pour la mettre en œuvre poursuivent, tant la première que les secondes, l'objectif d'organiser en commun le marché dans le secteur concerné. C'est à cette fin que sont réparties les compétences entre les deux niveaux d'administration appelés à coopérer. Comme tout un chacun, la Commission ne peut donc pas franchir les limites de la sphère dans laquelle elle doit circonscrire son intervention. Il convient d'ajouter que, dans le cas qui nous occupe, le principe de coopération se conjugue également avec les principes de bonne administration et de sécurité juridique. Quand les normes adoptées par les États membres ou leur activité correspondent au critère de la bonne administration, on peut estimer que ceux-ci ont, par là même, également satisfait aux obligations découlant du principe de coopération et qu'ils ont ainsi dûment respecté les prescriptions communautaires ( 19 ). Le principe de la sécurité juridique entre plus particulièrement en jeu, quant à lui, lorsqu'il s'agit d'une action de l'administration qui comporte des incidences financières. En effet, il faut des dispositions précises pour déterminer le montant des financements que requiert l'activité concernée et la régularité de leur octroi. Dans ce cas, le principe de coopération se conjugue avec celui de la sécurité juridique: les charges prévues doivent non seulement être précisément déterminées quant à leur montant et faire l'objet d'une exécution régulière, mais aussi ne pas être trop lourdes pour la Communauté et pour l'État membre ( 20 ).

10. Les principes précédemment évoqués sont à appliquer à la matière qui nous intéresse sans perdre de vue le fait que l'administration communautaire — soucieuse de contrôler les dépenses, limiter les disparités de traitement et les risques de distorsions du système dues à l'apparition de fraudes au régime de l'aide financière — exerce une surveillance rigoureuse sur la façon dont les administrations nationales exercent les compétences d'exécution qui leur sont attribuées ( 21 ). Cet aspect a été pleinement appréhendé par le législateur communautaire et par la Cour elle-même. Il suffit de rappeler, d'une part, l'importance que la réglementation attache aux contrôles et à la responsabilité financière directe des États membres pour les irrégularités constatées ( 22 )et, d'autre part, les critères extrêmement rigoureux définis sur plusieurs points par la jurisprudence, dans le cadre du contrôle de l'activité de l'État membre: paramètres du contrôle ( 23 ), charge de la preuve ( 24 ), modalités techniques du contrôle des irrégularités ( 25 ). Les considérations qui précèdent sont utiles, comme nous le préciserons ci-après, pour l'examen des divers arguments invoqués par la requérante au soutien de sa demande en annulation.

Absence de contrôles suffisants

11. Ce premier aspect, qui concerne l'inadéquation des contrôles exercés par les Länder allemands, donne lieu à plusieurs séries d'arguments. Les points débattus sont plus précisément: 1) l'adéquation du contrôle administratif, 2) les contrôles relatifs à l'indication de l'âge des bovins, 3) les critères de sélection des exploitations soumises à des inspections, 4) les systèmes d'identification appliqués, 5) les modalités d'exécution des contrôles concernant l'âge des animaux et la documentation requise. Pour le bon déroulement de l'exposé de nos conclusions, nous estimons devoir commencer par nous occuper des arguments correspondant aux points les plus généraux (nos 1 et 3). C'est donc en tenant compte des conclusions auxquelles nous parviendrons que nous examinerons les arguments en faveur de l'annulation qui correspondent à des points plus particuliers. Les arguments par lesquels nous commencerons appellent certaines réflexions d'ordre général sur la distinction entre le contrôle administratif et l'inspection, afin de faire clairement apparaître la manière dont l'activité de contrôle est organisée dans l'ensemble de la procédure d'octroi de la prime.

Inadéquation du contrôle administratif et des critères de sélection des inspections

12. L'article 8, paragraphe 1, dispose que: « Les autorités compétentes désignées par chaque État membre procèdent au contrôle administratif et aux inspections sur place en vue de vérifier si les dispositions du régime de la prime spéciale sont respectées. Ces inspections doivent porter sur un nombre minimal d'exploitations ... Le contrôle porte notamment: a) sur le nombre de bovins mâles présents sur l'exploitation gérée par le producteur et faisant l'objet de la demande ou, en cas d'application de l'article 4 du règlement (CEE) n° 468/87, sur le respect de la limite de quatre-vingt-dix animaux par année civile et par exploitation; b) sur l'exactitude des déclarations prévues et le respect des engagements pris par le producteur; c) sur le respect des dispositions concernant l'identification ou le marquage visé à l'article 7. »

13. La critique que comporte le rapport de synthèse vise directement l'activité de contrôle administratif. La Commission n'a pas considéré que les modalités du contrôle exercé par les autorités compétentes des Länder répondaient aux prescriptions du droit communautaire. Elle en a jugé ainsi en raison du fait que ce contrôle tendait uniquement à vérifier que les formulaires de demande de la prime étaient régulièrement remplis et que le nombre maximum de demandes de primes correspondait à celui prescrit par le règlement.

14. A l'encontre de ces observations, la requérante fait valoir que le contrôle administratif doit s'entendre comme étant une « vérification efficace du caractère plausible des demandes » — telle qu'elle a été prévue et mise en oeuvre — et non comme le contrôle « définitif » du respect des conditions prescrites par la réglementation communautaire, lequel ne s'exerce, au contraire, que par le biais de l'inspection. Les demandes de prime ont toujours été comparées (électroniquement en Bavière et manuellement dans le Bade-Wurtemberg) aux données concernant les années précédentes; le personnel des services compétents de l'agriculture, caractérisé par un grand professionnalisme et une bonne connaissance des lieux et des exploitations de la zone, assure une exécution efficace des contrôles prévus. L'efficacité de cette action aurait, en outre, été confirmée par les contrôles effectués par les fonctionnaires du FEOGA, qui ont révélé un pourcentage très faible d'irrégularités (inférieur à 1 %). Enfin, selon ce qu'affirme la requérante dans sa réplique, le fait que le niveau des contrôles prévus dans les Länder était satisfaisant serait attesté par le résultat d'une enquête effectuée, le 12 septembre 1991, par le ministère bavarois de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts et portant sur les mesures destinées à la vérification de la régularité des demandes de prime.

15. Selon l'opinion de la Commission, le contrôle administratif, même s'il est différent de l'inspection, ne doit pas pour autant être limité à des vérifications superficielles de la régularité de l'activité, alors que tel aurait été le cas en l'espèce. S'agissant de la comparaison par la requérante des résultats allégués, la défenderesse soutient qu'il n'existe pas d'éléments de preuve à cet égard. En tout état de cause, une telle comparaison présente, selon elle, une valeur relative pour l'évaluation de la plausibilité des demandes et, du reste, uniquement aux fins de l'inspection sur place. S'agissant du prétendu professionnalisme des agents des services de l'agriculture et de leur connaissance particulière des cas à contrôler, ces qualités ne seraient nullement démontrées: selon la Commission, le rapport même entre le nombre des demandes et le nombre des fonctionnaires qui les ont étudiées ne plaide pas en faveur de l'idée qu'il s'agit d'un contrôle approfondi. Enfin, le faible nombre d'irrégularités constatées au cours des contrôles ne serait pas le résultat de l'efficacité, comme l'affirme la requérante, mais, au contraire, de l'insuffisance du système de contrôle et en particulier des lacunes relevées par la Commission dans le système d'identification des animaux. Dans la duplique, la Commission affirme que l'argument tiré du résultat de l'enquête ministérielle ne saurait, du fait de son caractère tardif, être pris en considération par la Cour, tant sur la base de la réglementation communautaire à appliquer ( 26 ) que de l'article 42, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure de la Cour.

16. Selon nous, la question est à résoudre sur la base de la définition exacte de la notion de contrôle administratif au sens du règlement. La requérante et la défenderesse proposent des thèses différentes à cet égard, comme nous l'avons déjà indiqué. Quant à nous, nous estimons devoir préférer celle avancée par la défenderesse. Pour clarifier ce point, nous rappellerons que la Cour a précisé la fonction essentielle de l'activité de contrôle confiée aux États membres. Cette activité, a-t-elle dit, doit être exécutée par l'administration nationale de manière permettant d'«assurer que les conditions matérielles et formelles d'octroi des primes ... soient correctement observées » (mis en italiques par nous) ( 27 ). Tant le contrôle administratif que l'inspection sur place sont les moyens d'enquête et d'information destinés à la réalisation du but défini par la jurisprudence. Les deux instruments ont la même destination fonctionnelle et doivent donc être conçus et employés selon les principes de la réglementation communautaire et les exigences que celle-ci vise à satisfaire. Dans le système allemand, le contrôle administratif a été circonscrit à la vérification formelle de la simple plausibilité des demandes de prime. Or, le règlement confère à ce contrôle une portée et une importance qui semblent pouvoir être tout autres. Il conçoit ce contrôle comme un moyen — parallèle à l'inspection sur place, mais pas moins efficace pour autant — de réalisation des objectifs précédemment indiqués. L'activité de contrôle doit, en effet, quel que soit le moyen choisi pour la mettre en œuvre, être de nature à assurer le respect des dispositions prescrites pour l'octroi de la prime. Cela signifie que le contrôle ne répond à la fonction qui lui est attachée que s'il est organisé et exercé en fonction de l'ensemble de la procédure de dévolution de la prime, et non uniquement en fonction de la disposition spécifique qui prescrit le nombre et l'identification des bovins, l'exactitude des déclarations des producteurs aspirant à la prime, le respect, de la part de ces derniers, de leurs engagements. En d'autres termes, pour être approprié, au sens du droit communautaire, le contrôle délégué à l'État membre — et le contrôle administratif tout autant que l'inspection sur place — doit satisfaire à l'exigence d'exhaustivité, en couvrant dans la mesure voulue la sphère dans laquelle il peut être exercé. D'autre part, comme nous l'avons déjà signalé, les paramètres du contrôle s'induisent à partir des principes de base de la réglementation: coopération entre la Commission et les États membres, bonne administration, sécurité juridique. Il appartient à l'interprète de préciser comment ces principes se traduisent au regard d'une situation concrète lors de la définition du type de contrôle et des modalités de son exercice. La vérification de la simple plausibilité des demandes de prime est fondée, comme nous l'avons précédemment observé, sur une conception réductrice du contrôle administratif qui ne correspond pas, pour les raisons déjà indiquées, à celle consacrée par la réglementation communautaire. La requérante ajoute d'autres arguments pour affirmer le contraire. Certains d'entre eux ont d'ailleurs trait à des circonstances et des éléments qui relèvent de l'appréciation subjective — comme les qualités professionnelles des fonctionnaires de l'administration allemande — que la Cour serait difficilement en mesure d'évaluer, croyons-nous. Pour se prononcer sur l'activité mise en oeuvre par les services de l'administration compétente, il suffit de concentrer l'attention sur la question des critères de sélection des exploitations à inspecter. En effet, l'analyse de cet aspect permet déjà de remonter jusqu'à la conception du contrôle retenue dans le système allemand et, ce qui est important ici, de voir si, dans leur application pratique, les instruments d'information répondent aux finalités qui sont les leurs, telles qu'elles ont été prévues par la réglementation communautaire.

17. Pour ce qui concerne ce deuxième aspect, il s'agit d'apprécier si le critère de sélection « au hasard » des exploitations soumises à inspection, qui est le critère adopté dans le système allemand, est satisfaisant. La Commission a jugé cette solution impropre à assurer le contrôle requis par la réglementation communautaire, n'étant pas fondée sur des critères rationnels.

18. Dans ses mémoires et à l'audience, la requérante a opposé à cet argument l'efficacité concrète du système choisi. Elle argue qu'aucun des bénéficiaires de la prime n'est à l'abri d'inspections éventuelles et que, en revanche, toutes les exploitations peuvent tomber sous le coup de l'inspection, même plusieurs années consécutives. Le contrôle au hasard, ajoute-t-elle, est associé à des interventions ciblées, justifiées par des analyses objectives, et les autorités allemandes seraient pleinement conscientes de la nécessité de procéder à des contrôles précis. A ce propos, la requérante cite les déclarations des services administratifs compétents des deux Länder sur la prise en compte de la nécessité de procéder à des inspections plus fréquentes en cas de constatation d'un nombre accru d'irrégularités au cours de l'année. D'autre part, la requérante estime que le choix du mode de contrôle relève des pouvoirs d'appréciation dont dispose l'administration allemande en matière de transposition de la réglementation communautaire: de plus, la Commission aurait reconnu elle-même que ce pouvoir d'appréciation avait été correctement exercé par une lettre du 9 août 1991. La requête contient également deux autres arguments: le système bénéficie des « économies externes » liées à l'activité de contrôle exercée par les mêmes services de l'administration dans le cadre de la réglementation nationale relative aux subventions agricoles ( 28 ) les administrations des Länder ont expressément invité les services locaux à effectuer des inspections sur le nombre prescrit d'exploitations ( 29 ).

19. Selon l'opinion de la Commission, la sélection des exploitations à inspecter, qui est uniquement fondée sur des échantillonnages au hasard, ne fait pas appel à des critères de contrôle logiques et s'écarte du paramètre, prévu au niveau communautaire, de l'efficacité concrète qui doit s'attacher à l'activité de contrôle. L'exercice du pouvoir d'appréciation reconnu à l'administration nationale n'obéit donc pas, selon elle, aux finalités du règlement. La Commission ajoute quelques précisions: les lettres des administrations évoquées par la requérante remontent au 13 août 1990 et ne concernent pas la période en cause; en tout cas, la Commission estime qu'elles n'ont pas eu d'incidence pratique, dès lors que, malgré le nombre élevé de rejets enregistrés l'année précédente, l'année 1990 n'a pas connu une augmentation correspondante du nombre des inspections. La Commission soutient ensuite que le texte de sa lettre du 9 août ne saurait en aucun cas justifier que des inspections soient entièrement fondées sur le hasard. Elle indique que cette lettre ne reconnaît en fait que la nécessité de fonder les contrôles sur des critères objectifs et rationnels, en plus de l'échantillonnage offert par la méthode de ce contrôle adoptée en Allemagne. Par ailleurs, la Commission considère comme dénué de pertinence l'argument tiré par la requérante des « économies externes » découlant de l'existence parallèle de la réglementation nationale en matière de subventions et des actes administratifs invoqués. Selon la Commission, cet argument ne touche pas au point central, à savoir la sélection des exploitations à inspecter.

20. La thèse de la requérante n'emporte pas notre conviction. L'argument « probabiliste » invoqué possède une logique (d'essence mathématique, dirons-nous), mais il ne convainc pas dès qu'il est analysé dans le contexte de la réglementation en la matière et du rapport de complémentarité entre les instruments de contrôle que celle-ci envisage. Que signifie, en effet, cette complémentarité? Le contrôle administratif et l'inspection sur place sont des instruments de cognition différents, mais qui ont, comme nous l'avons précédemment observé, une destination fonctionnelle commune. Si l'on recourt à l'un de ces instruments, il faut donc voir comment il peut être mis en œuvre conjointement avec le second. Ce n'est qu'ainsi que l'ensemble du système de contrôle est achevé et efficace et c'est précisément ce schéma, dans lequel le contrôle administratif et l'inspection se complètent réciproquement, qui devait être adopté dans notre cas. Cela dit, il convient de mieux préciser ce point. Le contrôle au hasard n'est pas une méthode nécessairement irrationnelle ou contraire au principe de bonne administration. Toutefois, il le devient, en l'espèce, en ce qu'il consiste à se fier à une simple présomption statistique. On a considéré qu'il y avait égalité des probabilités d'irrégularités de comportement de toutes les exploitations susceptibles, dans l'abstrait, d'être soumises à une inspection, sans distinction. Cependant, on aurait pu prévoir de sélectionner le pourcentage des exploitations à inspecter, non pas au hasard, mais sur la base du résultat de contrôles administratifs adéquats: par uri premier filtrage des cas présentant des probabilités plus élevées de comportements irréguliers, toujours aux fins, naturellement, d'octroyer correctement la prime ( 30 ). Comme l'a observé la Commission, par la voix de son expert, cela aurait constitué une forme d'inspection moins indifférenciée et plus rationnelle, répondant aux dispositions du règlement. Or, on ne trouve nulle trace d'une telle utilisation des deux instruments de connaissance dans le système allemand, que ce soit dans les dispositions normatives ou dans la pratique ( 31 ). La préférence a été donnée au critère du contrôle aléatoire, à l'exclusion de tout autre critère. Il n'a pas été constaté que ce système devait obligatoirement fonctionner en liaison avec une forme quelconque de contrôle administratif, dans laquelle le contrôle purement et simplement fondé sur le hasard aurait pu trouver un élément d'appui logique.

21. Nous ajouterons, à ce propos, une simple observation au sujet de l'activité de contrôle administratif. Dans le système allemand, la prémisse sur laquelle repose le critère de sélection des exploitations à inspecter réside simplement dans l'égalité des probabilités d'irrégularités de comportement de tous les bénéficiaires possibles de la prime, et ce, nous le répétons, sans distinction. Or, cela constitue, à notre avis, une confirmation indirecte, mais importante, de l'insuffisance du contrôle administratif prévu et pratiqué dans les Länder concernés: le contrôle n'est qu'un contrôle « sur papier » — comme le précise du reste le rapport de synthèse — et ne sert pas à sélectionner les exploitations destinées à être ensuite inspectées sur la base d'une quelconque évaluation antérieure des facteurs de risque. En effet, l'inspection est précédée de la vérification purement formelle de la plausibilité de la demande de prime, vérification à laquelle doivent être considérées comme étrangères les études de fond portant sur les modes de gestion des exploitations pratiqués par les opérateurs intéressés par la prime. En conclusion, le choix du système allemand est un choix qui s'écarte des prescriptions du droit communautaire et qui n'est pas conforme au principe de bonne administration.

22. Il reste à examiner les autres arguments que la requérante a fait valoir. Le premier d'entre eux concerne l'« appréciation positive » supposée avoir été exprimée par la Commission quant au critère de sélection adopté. Sur ce point aussi, il est impossible de se rallier à la position de la requérante. La teneur de la lettre de la Commission déjà citée est, en effet, explicite: face à l'« absence totale de critères de choix » constatée lors des inspections dans les offices de Erding et de Leonberg, la Commission considère « le taux d'inspection comme parfaitement arbitraire et, par conséquent, peu représentatif et peu efficace ». De même, l'affirmation, non contestée, de l'expert de la Commission, selon laquelle les services locaux avaient précisément été interrogés sur ce point pendant l'inspection, démontre, elle aussi, que les autorités administratives allemandes étaient conscientes de l'insuffisance de cette méthode de sélection. Sont ensuite à considérer comme dépourvus de pertinence les arguments avancés par la requérante au sujet des « économies externes » découlant des contrôles exercés en application de la réglementation nationale en matière de subventions, de même que ses autres affirmations concernant les lettres adressées par les autorités aux services au sujet de l'activité de contrôle. Dans les deux cas, la requérante omet d'aborder la question que soulève l'absence de critères objectifs d'orientation pour l'activité de contrôle de l'administration. Rien ne nous est dit quant à la compatibilité du système prévu par la réglementation nationale avec les prescriptions communautaires. S'agissant des lettres mentionnées, celles-ci se réfèrent exclusivement au nombre des exploitations à inspecter, qui n'est pas litigieux. Quant aux résultats d'enquête produits dans la réplique, nous estimons que la Cour ne peut pas en tenir compte. La Commission a fait grief des violations de la réglementation communautaire en temps utile, au cours de la procédure. La requérante devait donc présenter ces documents avant le 15 décembre 1992: date limite fixée, quant à elle, par la Commission avec la décision du 6 novembre 1992 adoptée sur la base de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 1723/72 de la Commission, du 26 juillet 1972, relatif à la reconnaissance des dépenses du Fonds européen d'intervention ( 32 ). A cela s'ajoute que cette offre de preuve tardive ne saurait non plus être justifiée sur la base de l'article 42, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour. En effet, la requérante ne dit mot quant à la motivation du « retard apporté à la présentation de (ses) offres de preuve », motivation expressément requise par cette disposition.

Indications relatives à l'âge des animaux

23. L'article 2 du règlement n° 714/89 prévoit que: « Les demandes de prime ... comportent ...: — des indications relatives à l'âge des animaux concernés ». Sur ce point, la décision attaquée se fonde sur la circonstance que les autorités administratives allemandes n'exigeaient pas des informations exhaustives précises sur l'âge des bovins, mais simplement une déclaration des éleveurs indiquant que les animaux avaient au moins six mois. Il s'agit d'une méthode d'identification dont le contrôle effectué par les fonctionnaires du FEOGA a démontré la faiblesse, dès lors que, pour un très grand nombre de bovins, les documents ne contenaient aucun type d'indications relatives à l'âge. Cet élément, associé aux caractéristiques intrinsèques du système (et en particulier, comme cela a été souligné à l'audience, au fait que celui-ci est « autogéré » par les intéressés), entraînait de grandes difficultés de vérification de l'âge des animaux, tant au niveau du contrôle administratif qu'au niveau des inspections sur place.

24. La requérante conteste, pour sa part, les critiques formulées par la Commission. Elle déclare qu'il n'existait pas de dispositions communautaires précises concernant l'âge des animaux. La pratique en vigueur, c'est-à-dire la simple confirmation, par les éleveurs, de l'âge minimal, serait donc justifiée, notamment en raison des difficultés que pose la détermination précise de l'âge du bovin. Dans la requête, la requérante a également avancé un argument de fond. Le système adopté dans les Länder concernés prévoit des marquages différenciés en fonction de la période dans laquelle se situe la demande. Cette rotation, dans la mesure où elle différencie les animaux ayant fait l'objet d'une demande de prime d'une période à l'autre, empêcherait, selon elle, d'octroyer deux fois la prime et garantirait la régularité de l'ensemble du mécanisme d'aide. Selon la requérante, le maintien des animaux dans l'exploitation jusqu'à une période de retour au même marquage serait, en effet, un choix économiquement peu rentable pour l'exploitant ( 33 ).

25. La défenderesse estime que l« 'indication de l'âge » doit être conçue selon la législation communautaire et ses finalités, pour avoir sa valeur à l'intérieur de l'ensemble du système de contrôle. Dans certains autres ordres juridiques, le système de contrôle prévoit, selon ses affirmations, un véritable livret qui atteste, avec une certitude raisonnable, notamment l'âge de chaque animal ayant fait l'objet de la prime. Selon la Commission, le système allemand de marquage différencié par roulement ne constituerait, quant à lui, une « garantie » de la régularité des opérations afférentes à la prime, que si le système d'identification des animaux et d'indication de leur âge, sur lequel il repose, était efficace; or la défenderesse a, au contraire, critiqué ce système dans sa décision.

26. Il s'agit donc de déterminer comment l'âge des bovins doit être indiqué en application de la réglementation communautaire. Les informations exigées par les autorités administratives nationales doivent, en tout cas, tendre à permettre l'exercice de contrôles adéquats. Dans les ordres juridiques de certains autres États membres, comme nous l'avons précédemment mentionné, un livret est prévu pour chaque animal faisant l'objet de la prime, dont l'âge est ainsi attesté par un document avec une certitude satisfaisante. Cela ne constitue pas la seule solution possible. Néanmoins, ce qui importe, c'est que les « indications » prescrites par la réglementation communautaire revêtent pleinement, au niveau national, toute la portée dictée par les finalités mêmes du règlement. Il n'en est pas ainsi dans le cas qui nous occupe. Intrinsèquement, le système allemand de subdivision en périodes ne prouve rien aux fins qui importent en l'occurrence et, en tout cas, ne permet pas de réfuter le doute exprimé par la Commission quant à l'efficacité de la pratique adoptée dans les deux Länder en cause pour déterminer l'âge des bovins.

Les inspections: l'identification des animaux

27. L'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 714/89 dispose que: « Les animaux qui font l'objet d'une demande de prime ... portent ... une identification bien visible et permanente. Cette identification consiste en un marquage indélébile d'une oreille de l'animal, soit par une perforation de l'oreille, soit par la fixation d'une marque sur l'oreille, soit par une encoche à l'oreille. »

28. Les systèmes d'identification utilisés dans les Länder en cause sont-ils « bien visibles et permanents » et donc propres à éviter un double octroi de la prime? La Commission estime que non. Les opérations de marquage, affirme-t-elle, sont effectuées par les demandeurs eux-mêmes sans surveillance officielle et ne fournissent pas des garanties suffisantes. Les contrôles effectués par les fonctionnaires du FEOGA auraient, en effet, révélé que les perforations tendent à se refermer et que les marques peuvent être facilement enlevées. Le taux élevé de rejets de demandes, de la part des autorités allemandes, résulterait d'ailleurs lui-même du fait que le marquage des animaux ne fournit pas un moyen adéquat de les reconnaître.

29. La requérante soutient, au contraire, que le système utilisé est « techniquement » suffisant: l'enlèvement des marques et le processus de fermeture des perforations dénoncés par la Commission seraient peu probables et rares ( 34 ). A l'appui de cette affirmation, elle soumet à la Cour un moyen de preuve constitué par une expertise sur la qualité du marquage. Selon elle, l'adéquation du contrôle serait, en outre, prouvée, et non démentie, par le contentieux ayant surgi devant les tribunaux administratifs allemands, lequel concerne précisément le non-octroi de la prime en raison des carences constatées dans l'identification des animaux. La requérante ajoute que la Commission a implicitement approuvé le système d'organisation adopté dans les Länder, ce qu'elle justifie, d'une part, par le fait que, pour d'autres cas (et, en particulier, s'agissant de la directive 92/102/CEE concernant l'identification et l'enregistrement des animaux ( 35 )) la Communauté a défini des systèmes d'identification similaires, et, d'autre part, par le fait que, après avoir reçu communication du système adopté en Allemagne conformément au règlement, la Commission a émis une appréciation positive ( 36 ).

30. La Commission avance, pour sa part, divers arguments. Tant l'inspection que les témoignages recueillis par les fonctionnaires communautaires auprès des éleveurs allemands dénotent, selon elle, la faiblesse du système d'identification appliqué: selon ce qui a été affirmé par l'expert de la Commission à l'audience, les animaux présentaient une « multitude » de perforations qui rendait difficile, voire impossible, une identification correcte. En second lieu, la Commission fait valoir que la mention, faite par la requérante, de la lettre et de la réglementation précédemment citées, est dénuée de pertinence aux fins de l'espèce. Elle observe que le texte évoqué concernait un autre cas et n'avait, de toute façon, été adopté qu'ultérieurement et que, d'autre part, la lettre du 23 novembre se limitait à évaluer dans l'abstrait le système d'identification appliqué, sans se préoccuper de la compatibilité de l'ensemble du système de marquage, tel que prévu et concrètement appliqué, avec les exigences prescrites par la réglementation communautaire.

31. Telles sont les conclusions des parties. A notre avis, il y a lieu d'attribuer une importance décisive à la circonstance — apparue au cours de l'inspection menée par les fonctionnaires du FEOGA et confirmée en cours d'audience par l'expert de la Commission — que les animaux étaient effectivement difficiles à identifier, à cause des divers marquages, perforations et lacérations qu'ils avaient subis. Le premier élément qu'il nous semble opportun de souligner est le fait que, dans les Länder concernés, les opérations d'identification sont directement effectuées par les éleveurs eux-mêmes. L'administration ne les contrôle pas directement. Or, l'identification de l'animal est un élément cardinal de la régularité de l'octroi de la prime et du contrôle correspondant ( 37 ). C'est en ce sens que plaident la logique et la lettre de la réglementation ( 38 ). Le fait de déléguer aux éleveurs, qui sont les bénéficiaires mêmes de la prime, une activité ayant des conséquences aussi importantes est contraire aux exigences d'exhaustivité et de diligence du contrôle, qui sont à considérer comme imposées aux États membres pour le respect du principe de bonne administration. Si l'on voulait laisser aux éleveurs l'activité précise de marquage, cette activité aurait pu, et dû, être exercée sous la surveillance directe de l'administration.

32. A cette appréciation d'ordre général, nous souhaiterions ajouter un second argument. Pour conforter sa thèse, la requérante affirme qu'il existe un contrôle final de l'octroi de la prime: si le marquage n'est pas régulier, indique-t-elle, la prime n'est pas octroyée, comme le démontre, selon elle, le contentieux administratif copieux ayant surgi en la matière. Toutefois, en raisonnant ainsi, on oublie le fait que, en l'espèce, la Cour est appelée à apprécier précisément et exclusivement l'adéquation technique du système d'identification, c'est-à-dire sa conformité aux exigences prescrites de « permanence » et de « bonne visibilité » du marquage. Le défaut d'adoption d'un système répondant à ces caractéristiques implique l'inobservation des prescriptions du droit communautaire. C'est cet élément, et aucun autre, qui était à établir dans le cadre du point du recours qui nous occupe. Il importe peu de savoir comment l'ordre interne a pu ultérieurement réagir à des irrégularités éventuelles dans le fonctionnement du système prévu. Les décisions de rejet des demandes de prime et les litiges qui en ont résulté devant les juges administratifs ne changent rien au fait que le système d'identification n'a pas été agencé comme il aurait dû l'être en application de la réglementation communautaire. Comme l'observe la Commission, s'il prouve une chose, ce contentieux — précisément apparu en raison du fait que, contrairement au règlement, des formes adéquates de marquage et d'identification des bovins n'avaient pas été prévues — confirme indirectement les doutes suscités par les constatations objectives des fonctionnaires du FEOGA.

33. Dans le même ordre d'idées, on peut ajouter une autre remarque. Les inspections sur place sont prévues pour un pourcentage réduit d'exploitations. Pourtant, le nombre des irrégularités qui y ont été constatées est élevé. Il est permis de présumer que des irrégularités de marquage auraient également pu être constatées avec une fréquence analogue dans les cas n'ayant pas fait l'objet d'une inspection, qui représentent 90 % du total des exploitations. Cette donnée de fait qui peut être présumée doit, elle aussi, être mise en relation avec la critique d'inefficacité ou d'insuffisance du système d'identification des bovins.

34. Nous examinerons ensuite l'affirmation concernant la connaissance qu'avait la Commission du système allemand et son approbation implicite. Celle-ci reconnaît avoir, en son temps, admis, dans l'abstrait, la compatibilité du régime adopté en Allemagne avec les règles communautaires. Elle précise cependant qu'elle n'avait nullement entendu exclure ainsi la possibilité d'en venir à un résultat opposé si le système était passé au crible de l'application pratique. En tout cas, c'est à la Cour qu'il appartient désormais d'apprécier tant les dispositions prévues par le régime contesté d'identification des bovins que leur application concrète. Nous avons déjà exposé notre avis sur la solution à adopter. Nous ajouterons simplement que la référence de la requérante à la directive 92/102 ne présente pas d'intérêt pour la présente espèce. Cette mesure est postérieure et étrangère aux faits litigieux et ne contribue en rien à éclaircir la question de l'application pratique faite du moyen d'identification, qui est au centre du débat. S'agissant ensuite de l'expertise produite dans la réplique, nous estimons que la Cour ne peut pas en tenir compte. A cet égard, nous renvoyons aux observations que nous avons présentées au point 22.

Inspections: absence de documents et de registres

35. Dans la décision litigieuse, il est indiqué que, après vérification de la régularité des instruments d'identification, les inspecteurs nationaux se limitaient à contrôler si le nombre des animaux présents dans l'exploitation correspondait au nombre d'animaux indiqué dans les demandes de prime. L'administration allemande n'a adopté aucune mesure, quelle qu'elle soit, tendant à certifier le respect de la condition relative à la présence permanente dans l'exploitation et de celle relative à l'âge des animaux.

36. La requérante répond par des considérations de fait et de droit: le professionnalisme des fonctionnaires garantirait l'efficacité de l'activité de contrôle; les formulaires d'inspection imposaient expressément aux inspecteurs de vérifier si la période minimale de présence du bovin dans l'exploitation avait été respectée. L'argument d'ordre juridique concerne, quant à lui, l'absence, dans la réglementation communautaire, de dispositions imposant à la requérante la tenue d'une documentation supplémentaire. Elle fait valoir que cette exigence n'est en effet prévue, par l'article 7, paragraphe 1, deuxième tiret, du règlement, qu'à l'égard des États membres qui adoptent des systèmes d'identification « en dehors du cadre spécifique de la prime spéciale ».

37. La Commission rappelle que sa critique ne repose pas sur l'absence de textes prévoyant une documentation supplémentaire, mais, plus simplement, sur l'insuffisance objective de l'activité de contrôle exercée au niveau national. Selon ce qu'affirme la défenderesse, les fonctionnaires du FEOGA ont constaté que les inspecteurs des services compétents s'étaient exclusivement limités à vérifier le nombre des animaux présents dans l'exploitation, sans poser aux éleveurs les questions que le formulaire exigeait, et sans effectuer une enquête sérieuse pour vérifier l'observation des conditions prévues par la réglementation.

38. Or, les inspections représentent, à notre avis, l'instrument le plus avancé et le plus incisif pour la vérification de la régularité des opérations relatives à la prime. L'inspection sur place doit donc être approfondie, comme l'exige sa fonction caractéristique. Ce n'est qu'à cette condition qu'il est justifié de la limiter, dans le schéma d'organisation en cause, à un certain pourcentage des exploitations bénéficiaires de la prime. Si une enquête de cette sorte était prescrite pour l'ensemble du cercle des exploitations, le contrôle serait contraire à toute rentabilité et ferait obstacle à la bonne commercialisation des produits, ce qui affecterait, en définitive, le fonctionnement même du marché. Dans cette optique, l'inspection est destinée à s'assurer, avec une approximation aussi voisine que possible de la certitude, du respect des conditions, objectives et subjectives, d'octroi de la prime. Le contrôle administratif n'est pas, comme nous l'avons dit, un contrôle purement formel. Il s'agissait de vérifier si les conditions précitées étaient effectivement et parfaitement remplies. On comprend donc aisément que le niveau d'exigence auquel le contrôle doit satisfaire soit sévère et qu'il le devienne encore davantage quant on recourt à l'instrument spécifique de l'inspection. Nous avons vu que les États membres ont l'obligation de conformer les contrôles qui leur sont délégués au principe de bonne administration. L'objectif à atteindre est la certitude, comme il y a lieu de le rappeler encore une fois, ou tout au moins la conviction raisonnable que toutes les dispositions d'octroi de la prime sont respectées. Face aux doutes suscités par les constatations objectives auxquelles a donné lieu le contrôle effectué par les fonctionnaires du FEOGA, les arguments de la requérante ne sauraient réussir à prouver que l'activité d'inspection a été conduite avec la rigueur nécessaire.

39. L'examen des divers arguments du recours a montré que, dans son ensemble, l'activité de contrôle mise en œuvre dans les deux Länder en cause est à considérer comme non satisfaisante. En premier lieu, les constatations objectives auxquelles ont abouti les contrôles ont démontré l'absence d'indications concernant l'âge des bovins, l'insuffisance des moyens d'identification utilisés, une activité d'inspection sur place superficielle. D'autre part, tant en ce qui concerne la notion même de contrôle administratif qu'en ce qui concerne les règles relatives à l'identification des animaux, l'interprétation des dispositions du règlement adopté par la requérante s'écarte des indications de principe pouvant être déduites de la réglementation elle-même. La conjonction de ces circonstances et d'indices de l'inefficacité du système, tel le nombre considérable de recours administratifs liés à des irrégularités en cours de la phase du marquage, fournit une base légitime à l'appui du doute « sérieux et raisonnable » que la Commission a exprimé quant à la régularité de l'activité de l'administration allemande. L'Allemagne ne nous semble pas avoir fourni une réponse adéquate à ce doute. Nous estimons donc que les mesures prises par la Commission sur le fondement des motifs avancés dans le cadre du point qui nous occupe ne peuvent pas être considérées comme illégales.

L'importation et l'exportation d'animaux bénéficiant déjà de la prime

40. Pour ce qui concerne l'exportation d'animaux bénéficiant de la prime, le règlement édicté une règle spécifique qui s'insère dans les prescriptions plus générales de l'article 7. A son deuxième alinéa, cet article attribue aux États membres la faculté d'utiliser « ... les systèmes d'identification appliqués ... en dehors du cadre spécifique de la prime spéciale ... pour l'identification des animaux éligibles, pour autant que ces systèmes permettent d'identifier chaque animal. Dans ce cas, les numéros des animaux concernés doivent figurer sur la demande de prime et cette demande doit pouvoir être constatée — ou bien au moyen d'un document qui accompagne l'animal durant sa vie ..., — ou bien ... au moyen d'un registre dans lequel l'animal est enregistré sous son numéro et qui est tenu par les autorités compétentes ou, si les dispositions législatives et administratives nationales le prévoient, par les producteurs, en accord avec la Commission. » Le troisième alinéa est libellé comme suit: « Toutefois, les animaux ainsi identifiés qui sont expédiés, après le paiement de la prime, vers un autre État membre, doivent être marqués d'une manière spécifique lors de leur expédition. » Les critiques contenues dans le rapport de synthèse portent sur l'absence de mesures appropriées pour éviter que les animaux importés de Belgique et de France et ceux exportés vers l'Italie ne donnent lieu deux fois au paiement de la prime.

41. Le contrôle de l'importation et de l'exportation des bovins touche à un aspect délicat de la matière que nous examinons. La circulation des animaux peut faire naître le risque de plusieurs octrois de la prime. De son côté, le système du règlement est axé sur une règle qui ne souffre aucune dérogation, la règle selon laquelle la prime ne peut être octroyée qu'une seule fois pour un même bovin. S'il n'existe pas de règles appropriées de coordination entre les divers marchés nationaux, qui puissent garantir l'unicité de la prime, de telles règles doivent absolument être adoptées de lege ferenda. Toutefois, la question soumise à l'examen de la Cour se pose exclusivement sur le plan des obligations incombant aux États membres en application du règlement en vigueur. Quel était le critère auquel la requérante devait se conformer pour prévenir le risque redouté de double octroi de la prime? La question présente, à notre avis, deux aspects qui doivent, à l'évidence, être dissociés. Elle porte, en effet, sur le système d'identification de bovins qui, dans un cas, sont importés (de Belgique et de France) et, dans l'autre cas, exportés (vers l'Italie).

42. Dans la première perspective, il s'attache une grande importance au principe de coopération entre la Communauté et les États membres — nous examinons, en effet, les positions de l'une et l'autre parties. La Commission reproche à l'Allemagne de ne pas avoir adopté de mesures appropriées pour identifier les bovins importés et de s'être contentée de demander l'intervention de la Communauté pour résoudre adéquatement le problème du double octroi de la prime, dans l'État membre de destination ou dans l'État d'origine. Pour la Commission, la requérante a omis d'exercer la diligence requise par la difficulté du problème. En revanche, l'Allemagne soutient que c'est la Commission qui a « rompu » le rapport de coopération avec l'autorité nationale, en laissant sans suite, tout au moins pour l'exercice faisant l'objet de l'apurement des comptes, les sollicitations pressantes qu'elle lui avait envoyées pour régler le problème ( 39 ).

43. Essayons de préciser les principaux aspects de la question. La Commission prétend obtenir de l'Allemagne l'observation d'un devoir de loyauté à l'égard de la Communauté, lequel aurait dû se concrétiser, en l'espèce, par l'adoption de règles et de pratiques d'identification des bovins techniquement appropriées — le problème est toujours là — pour prévenir les risques de double prime ( 40 ). La défenderesse est cependant restée elle-même inerte face au problème à résoudre. Elle n'a pas répondu aux sollicitations de la requérante, qui lui avait expressément demandé des mesures d'intervention d'intérêt commun. Or, les difficultés de la coopération se dénouent par la loyauté réciproque des intéressées et leurs volontés concordantes de mettre tout en oeuvre pour réguler les intérêts en jeu. Le principe de la coopération loyale — la Gemeinschaftstreue qui rappelle beaucoup l'« affectio foederis », la Bundestreue dont l'ordre constitutionnel allemand nous offre précisément l'exemple — ne peut pas fonctionner de manière boiteuse. C'est le raisonnement que la Cour a suivi, à juste titre, pour jeter les bases des critères qui régissent tant le rapport entre la Communauté et les États membres que le rapport entre les institutions mêmes ( 41 ).

44. Dans le cas qui nous occupe, ni le règlement considéré ni une autre norme du droit communautaire n'imposaient aux États membres une identification spécifique et différenciée de l'animal importé. Selon la Commission, comme nous l'avons vu, l'Allemagne aurait dû, en application du droit communautaire, compléter les dispositions du règlement en adoptant des formes et des garanties de contrôle aptes à éviter que les animaux importés ne donnent lieu à un double octroi de la prime. Nous pensons, toutefois, qu'une telle obligation ne peut pas être considérée comme consacrée, même implicitement, par les dispositions du règlement. La circulation des bovins intéresse nécessairement, comme nous l'avons signalé, la coordination des marchés nationaux. En cette matière, il ne peut s'instaurer de régime efficace que par la voie de dispositions et de mesures adoptées — comme cela est advenu ultérieurement — au niveau communautaire ( 42 ). La réglementation du problème en cause incombait donc, en premier lieu, à la Commission, et ce tant à cause de la nature « supranationale » de ce problème, qui a été soulignée, qu'à cause de la difficulté objective de vérifier l'origine des bovins acquis, en l'absence d'un système homogène de marquage. S'il en est ainsi, la requérante n'est ni responsable d'une carence illicite, ni tenue de supporter les dépenses que la Commission a refusé de lui reconnaître ( 43 ).

45. Voyons maintenant comment se pose, et comment doit être résolue, la question du marquage spécifique au moment de l'exportation. Comme nous l'avons vu, l'article 7 du règlement édicté, à son premier alinéa, des prescriptions précises quant à la manière d'individualiser les animaux pour lesquels la prime est demandée et qui répondent aux conditions d'éligibilité de la réglementation. L'identification doit être « bien visible et permanente » et elle consiste en un marquage indélébile de l'oreille de l'animal par perforation, par fixation d'une marque ou par encoche. Ce type de marquage vaut pour tout l'espace communautaire: c'est le marquage standard. Néanmoins, le même article 7 prévoit, aux alinéas suivants, que les États membres peuvent utiliser un autre système, différent de celui qui vient d'être mentionné, pour autant qu'ils respectent également, dans ce cadre, les indications techniques prescrites par le règlement pour l'identification de chaque animal eligible: marque ou numéro sur l'oreille de l'animal, document ou registre selon les cas. Aussitôt après ces dernières dispositions, l'article 7 ajoute textuellement: « toutefois, les animaux ainsi identifiés qui sont expédiés, après le paiement de la prime, vers un autre État membre, doivent être marqués d'une manière spécifique lors de leur expédition ».

46. La Commission estime que le marquage spécial prévu par cette disposition vaut pour tous les bovins identifiés en application de l'article 7, que ce soit selon le système standard ou par un autre type de marquage que l'État membre aura préféré utiliser. Toutefois, le texte emploie précisément le terme « ainsi » et il y a lieu de penser que le législateur entend attribuer aux mots qu'il utilise leur sens exact. Le fait d'avoir employé le terme « ainsi », et nulle autre rédaction, signifie donc que, littéralement, l'obligation d'apposer un signe distinctif supplémentaire sur le bovin exporté après le paiement de la prime vise un seul cas, celui dans lequel l'animal ne porte pas le marquage prévu au premier alinéa, mais a été identifié selon un autre des systèmes autorisés par le règlement.

47. Cette lecture de la norme, proposée par la requérante, est justifiée non seulement par le libellé, mais aussi la structure logique de l'article 7. Dans le système standard fixé au premier alinéa, on compte sur le caractère de permanence et sur la bonne visibilité du marquage. Les dispositions prescrites pour les systèmes que les États membres peuvent utiliser à la place de ce système réglementaire réduisent, au contraire, l'identification au minimum indispensable d'incision corporelle sur le bovin et prévoient, en contrepartie, que la demande de prime puisse être constatée au moyen des documents devant accompagner l'animal. En ce cas, quand le bovin est expédié vers un autre État membre de la Communauté, et qu'intervient le risque qu'il donne également lieu à la prime dans le pays de destination, il faut prévoir le marquage spécifique qui s'ajoute aux identifications déjà portées sur l'animal en application du système national. Cette prescription découle donc de la logique même du règlement, dominé par le principe de l'unicité de l'octroi de la prime.

48. Toutefois, peut-on également envisager cette obligation pour les bovins qui sont déjà identifiés selon le régime standard? Notre réponse est négative. En effet, les caractéristiques de l'identification supplémentaire en question ne sont pas précisées. Il y a lieu de penser qu'elles doivent répondre à l'exigence d'être indélébiles et reconnaissables, impératifs propres à l'identification standard. Un double marquage des mêmes éléments caractéristiques peut-il, néanmoins, être considéré comme répondant au principe de bonne administration et d'efficacité de l'action administrative? Comment pourrait-il contribuer à réduire le risque d'un double octroi de la prime pour l'animal exporté? Il nous semble plus exact d'interpréter la norme en ce sens que ce sont les autres systèmes d'identification, éventuellement utilisés par l'État membre, qui sont les seuls devant être complétés par le marquage spécial qui suit l'octroi de la prime et qui est prévu en cas d'exportation. Le marquage selon le système standard n'a, au contraire, pas été envisagé dans l'hypothèse particulière dont il s'agit ici et cela s'explique. Ce marquage est organisé, dans le règlement, avec l'idée évidente d'obtenir que les marques, les perforations ou les encoches à l'oreille identifient le bovin à toutes les fins possibles du régime communautaire de la prime, y compris l'objectif d'assurer l'unicité de son octroi. L'animal portant l'identification standard doit donc être considéré dans l'ensemble du territoire de la Communauté et, partant, y compris dans l'État dans lequel il est importé, comme ayant déjà bénéficié d'une prime non renouvelable. La conclusion de la requérante est fondée ( 44 ). Nous estimons donc devoir proposer à la Cour d'accueillir les moyens et arguments relatifs aux importations d'animaux de Belgique et de France et aux exportations vers l'Italie.

Applications des dispositions transitoires

49. Le régime transitoire est précisé à l'article 11, paragraphes 2 et 3, du règlement, qui est libellé comme suit: « Les États membres ... peuvent ouvrir, du 3 avril au 4 juin 1989, une période de dépôt de demande transitoire pour des animaux dont l'engraissement est presque terminé. Dans ce cas, le producteur doit déclarer dans sa demande: — que les animaux concernés ont au moins l'âge de douze mois à la date du dépôt de la demande, — qu'il les maintient sur son exploitation pendant au moins un mois, — que les animaux seront abattus ou exportés vers un pays tiers avant le 3 septembre 1989. Les animaux concernés doivent porter une identification bien visible et permanente. »

50. La non-reconnaissance des dépenses effectuées en application de ce régime s'articule de la manière suivante: pour 4 % (représentant 379140 DM), elle est liée à des éléments relevés par les fonctionnaires du FEOGA dans la documentation et dont il résultait que la prime avait été octroyée irrégulièrement pour 5,6 % des demandes de prime (ce pourcentage a été réduit à 4 % à la suite d'informations transmises par l'Allemagne au cours de la procédure); pour 10 % (représentant 957850 DM), il s'agissait de lacunes plus générales du système adopté dans les deux Länder. Le motif précis de contestation tient à des irrégularités précises constatées dans le versement de l'aide. La lettre de la Commission du 29 septembre 1992 indique, en effet, que, pour 36 demandes de prime pour lesquelles les primes avaient été accordées, il avait été constaté des irrégularités telles que vente ou abattage de l'animal avant la date prescrite, absence de preuves documentaires, modifications apportées aux documents justificatifs. Cette critique particulière, dont la requérante a pourtant démontré avoir connaissance (voir point 18 du mémoire), n'a pas été directement contestée. Il y a donc lieu de la considérer comme admise.

51. En revanche, il n'en est pas ainsi pour ce qui concerne la non-reconnaissance de dépenses qui est liée à des lacunes d'ordre général dans le fonctionnement du régime transitoire. Même si elles dérogent expressément au régime général, les dispositions concernées prescrivent, y compris pour les bovins adultes, certaines conditions déterminées — tant pour le contrôle que pour l'identification des animaux —, toujours dans le but de limiter les cas de double octroi de la prime. L'acte attaqué est fondé sur l'inobservation, alléguée, de ces conditions. Plus précisément, le rapport de synthèse fait grief: a) d'une identification des animaux non conforme aux dispositions réglementaires, b) de cas de double octroi de la prime, c) d'irrégularités des documents justificatifs concernant l'abattage, d) d'une surveillance insuffisante. Nous aborderons ces points dans l'ordre suivant: a), c), b) et enfin d).

52. Examinons la première critique. Conformément à la teneur du huitième considérant, une simple marque de couleur sur la tête ou le dos avait été autorisée pour les animaux relevant du régime dérogatoire ( 45 ). Au cours du contrôle, une absence d'identification conforme aux prescriptions de la réglementation communautaire a été constatée pour la grande majorité des animaux. Comme l'a précisé à l'audience l'expert de la Commission, il a plus particulièrement été constaté un manque d'indications précises de la part des services administratifs au sujet des colorations utilisées: élément essentiel aux fins d'une activité de contrôle efficace.

53. S'agissant de cette remarque précise, la requérante n'a fourni une réponse valable ni au cours de la phase écrite, ni au cours de la phase orale. En effet, pour justifier l'identification et affirmer que celle-ci était suffisante selon le règlement, elle s'est contentée d'alléguer que la période de temps pendant laquelle les bovins devaient rester dans l'exploitation après le marquage était limitée. Toutefois, elle n'a rien dit quant au fond du grief, à savoir l'absence, relevée par la Commission, d'une activité de coordination, par les services compétents, des diverses couleurs utilisées. L'expert de la Commission a, en effet, affirmé que les contrôles avaient permis de constater que les bovins étaient identifiés de manière différente d'une exploitation à l'autre et, ce qui est plus grave, sans que les inspecteurs nationaux soient au courant des types d'identification pratiqués dans les diverses exploitations. Selon la Commission, cette situation démontre l'inadéquation objective de cette opération aux fins d'un contrôle efficace. La requérante n'a pas contesté cette opinion.

54. Les critiques de la Commission sont justifiées, croyons-nous, par l'issue des contrôles et nous pensons qu'elles sont suffisantes pour permettre de conclure que le système d'identification adopté dans le cadre du régime dérogatoire n'est pas conforme au règlement. A défaut d'avoir prévu des instruments de coordination, l'activité des services compétents ne satisfait pas aux exigences de bonne administration et dénote, au contraire, le « désintérêt » à l'égard des finalités du contrôle à mettre en œuvre qui, associé à la réalité objective de l'activité exercée, justifie de conclure à l'insuffisance de l'organisation du système de contrôle au niveau régional, comme l'avait observé l'avocat général M. Van Gerven dans un cas similaire à celui de l'espèce ( 46 ).

55. La deuxième observation du rapport de synthèse concerne l'irrégularité de l'application faite de la réglementation nationale transposant le règlement. Les dispositions adoptées en Allemagne prévoyaient que, parmi les déclarations du producteur dont la demande de prime devait être accompagnée, devait également figurer la déclaration relative à l'abattage des animaux pendant la période pertinente ( 47 ). Il ressort du rapport de synthèse que le FEOGA ne peut pas contrôler si l'abattage a bien eu lieu, à cause de l'insuffisance de la documentation correspondante ( 48 ). La Commission a plus particulièrement retenu l'absence ou l'inexactitude des indications concernant la date et le lieu de l'abattage des animaux acquis sur pied par les négociants, d'une définition claire des animaux, d'indications précises concernant le prix et le poids des animaux ainsi que le nom du demandeur de prime ou du négociant. En outre, la majeure partie des certificats avait été rédigée par les négociants sans le visa de l'abattoir. Ces insuffisances rendaient impossible de vérifier avec exactitude si les animaux ayant bénéficié de la prime avaient effectivement été abattus avant la date prévue, ou si les animaux abattus correspondaient précisément à ceux pour lesquels la demande de prime avait été déposée.

56. La requérante soutient, en premier lieu, que l'affirmation du FEOGA selon laquelle « presque tous les certificats d'abattage » avaient été remplis par des négociants est erronée. Il ne s'agirait, selon elle, que de la moitié de ces certificats et cette circonstance serait due au fait que beaucoup d'abattoirs étaient, à l'origine, des commerces de gros, et la documentation mentionnerait donc encore le titre d'origine. En second lieu, la requérante soutient que les indications contenues dans les factures des négociants permettaient de déterminer si l'animal ayant bénéficié de la prime avait effectivement été abattu dans le délai prescrit. Selon elle, il n'aurait, en effet, pas été rentable de les maintenir dans l'exploitation au-delà de la date d'abattage prévue par la réglementation. C'est en raison de ces éléments, ainsi que du professionnalisme des services compétents et de leur bonne connaissance des conditions locales, qu'il y avait, selon la requérante, lieu de considérer comme garanties les conditions de la régularité de l'octroi de la prime.

57. La Commission ne souscrit pas à ces arguments. Nous pensons, nous aussi, qu'ils ne permettent pas de réfuter l'insuffisance de la documentation relative à l'abattage des animaux ayant bénéficié de la prime, donnée objective et constante. Pour ce qui concerne la liste d'informations devant être fournies par l'éleveur en application des dispositions nationales, il convient, là encore, de distinguer entre la réglementation et son application pratique. Comme nous l'avons déjà observé à propos des autres arguments, les faiblesses du système en vigueur dans les Länder considérés consistent, dans divers cas, en omissions ou autres irrégularités dans l'application concrète des normes, auxquelles ne peut pas remédier la connaissance particulière des exploitations allemandes que possèdent les services compétents, selon la requérante, et auxquelles cette connaissance n'a d'ailleurs pas remédié.

58. La troisième critique de la Commission est plus générale. En substance, celle-ci reproche à la requérante une absence de coordination efficace entre les deux régimes: à cause de contrôles inefficaces, de systèmes insuffisants de marquage et d'inspections purement formelles, les mêmes animaux, insuffisamment contrôlés, auraient pu donner lieu à un double octroi de la prime, la première fois dans le régime standard, et la seconde dans le régime dérogatoire.

59. En raison précisément du lien de fond affirmé entre le régime transitoire et le régime standard, les arguments avancés ne peuvent pas être dissociés du contexte plus général dans lequel se déroule l'activité de contrôle, tel que nous l'avons examiné et analysé dans le cadre du premier point du recours. En effet, la requérante soutient que l'activité de contrôle exercée dans les deux Länder (et en particulier les inspections sur place) était de nature, dans son ensemble, à éviter des cas de double octroi. Les autres arguments plus spécifiques qu'elle invoque et qui interviennent à ce stade peuvent être récapitulés de la manière suivante: s'agissant précisément des animaux relevant du régime dérogatoire, le formulaire d'inspection prévoyait expressément que les inspecteurs devaient vérifier s'il était vraisemblable que le demandeur ait déjà pu obtenir la prime; l'administration elle-même aurait, à plusieurs reprises, indiqué qu'un double octroi de la prime était illégal; le règlement d'exécution allemand imposait la tenue d'un registre du jour de la demande de prime jusqu'au jour de l'abattage.

60. La défenderesse oppose à ces considérations la constatation de l'insuffisance de l'exécution concrète de l'activité de contrôle. Selon elle, ni les dispositions de la circulaire administrative ni le formulaire contenant les questions devant être posées par les inspecteurs ne permettaient d'éviter les risques de double octroi de la prime, ces éléments étant peu approfondis. Elle fait, en outre, valoir que le registre ne prouve rien quant au double octroi de la prime, dès lors qu'il porte sur une période ultérieure à la date de l'obtention éventuelle de cette aide dans le cadre du régime standard.

61. Comme on le voit, ces arguments présentent une forte analogie avec ceux qui ont été avancés au sujet du contrôle exercé dans le cadre du régime normal et nous permettent donc de renvoyer aux conclusions que nous avons précédemment formulées au sujet de ce régime, auxquelles il convient d'ajouter celles qui concernent les points a) et c) de l'aspect actuellement examiné: le régime transitoire ne présentait pas les éléments essentiels d'une mise en œuvre correcte, au niveau national, de l'activité de contrôle telle qu'elle est conçue par la réglementation communautaire. A partir de l'ensemble des éléments qui ont précédemment été mentionnés au sujet de l'activité de contrôle tant dans le régime standard que dans le régime transitoire, nous estimons pouvoir conclure que le résultat ne change pas, quel que soit le régime considéré: l'exécution des contrôles est inadéquate. Abstraction faite des prescriptions contenues dans les formulaires — d'ailleurs suffisamment détaillés à notre avis — les résultats du contrôle effectué par les fonctionnaires du FEOGA justifient un doute quant au caractère approfondi et complet de l'exécution concrète des contrôles, exigences qui, comme nous l'avons précédemment mis en lumière, doivent impérativement être considérées comme contenues dans la réglementation communautaire. C'est même précisément l'ensemble de l'analyse des divers griefs entrant dans le cadre du point qui nous occupe qui démontre que, dans le régime transitoire, les pratiques adoptées rendaient difficiles l'individualisation des animaux ayant déjà bénéficié de la prime, ainsi que la vérification prescrite pour l'observation des conditions relatives à l'abattage. L'activité de contrôle n'est donc pas exercée de manière telle qu'elle puisse empêcher que l'aide en cause ne soit octroyée plusieurs fois.

62. Enfin, la défenderesse estime que le caractère très décentralisé de l'organisation administrative de la Bavière et du Bade-Wurtemberg constitue, du fait également que les autorités de ces deux Länder ont omis d'édicter des instructions ou des directives, un facteur « aggravant » les difficultés enregistrées dans le déroulement de l'activité de contrôle.

63. Cet argument ne nous convainc pas. Qu'il nous soit permis de rappeler ce que la Cour a affirmé à une autre occasion, lorsqu'elle a déclaré qu'« il incombe à toutes les autorités des États membres, qu'il s'agisse d'autorités du pouvoir central de l'État, d'autorités d'un État fédéré et d'autres autorités territoriales, d'assurer le respect des règles du droit communautaire dans le cadre de leurs compétences. En revanche, il n'appartient pas à la Commission de se prononcer sur la répartition des compétences par les règles institutionnelles de chaque État membre et sur les obligations qui peuvent incomber respectivement aux autorités de la République fédérale et à celles des Länder » ( 49 ). Il y a donc lieu de considérer que la compétence en matière de définition des règles d'organisation et, en particulier, la répartition des fonctions entre le niveau fédéral des Länder, échappent au contrôle de la Commission: il s'agit d'une matière relevant exclusivement de la compétence nationale. Nous voudrions simplement ajouter que les normes édictées par les Länder représentent, à notre avis, la coordination dont la Commission nie l'existence. Nous sommes même en présence d'une activité normative et réglementaire souvent assez détaillée et précise. Comme nous l'avons observé, c'est seulement l'application concrète qui est considérée comme inadéquate au regard du droit communautaire dans la majeure partie des critiques soulevées. Pour les motifs précédemment exposés, et avec cette dernière précision, nous estimons que la Cour n'a pas lieu d'accueillir les arguments de la requérante concernant le régime transitoire.

Conclusion

Eu égard à ce qui précède, nous proposons à la Cour:

— d'annuler la décision 93/659/CEE de la Commission, du 25 novembre 1993, à concurrence d'un montant de 1150165 DM, correspondant aux dépenses non reconnues qui concernent les importations de bovins de France et de Belgique et les exportations de bovins vers l'Italie,

— de rejeter les conclusions de la requérante pour le surplus.

— Comme chacune des parties a partiellement succombé, nous proposons de compenser les dépens en application de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure.

( *1 ) Langue originale: l'italien.

( 1 ) JO L 301, p. 13.

( 2 ) JO L 148, p. 24.

( 3 ) JO L 61, p. 43.

( 4 ) Règlement de la Commission du 20 mars 1989 portant modalités d'application du régime de prime spéciale en faveur des producteurs de viande bovine (JO L 78, p. 38).

( 5 ) Nous nous référons, en particulier, au précédent qui nous paraît le plus proche de la présente espèce: l'arrêt de la Cour du 12 juin 1990 dans l'affaire Allemagne/Commission (C-8/88, Ree. p. I-2321). A cette occasion, l'avocat général M. Van Gcrven a été amené à observer « L'originalité de l'affaire actuelle réside dans le fait que le litige ne porte pas tellement sur les conclusions que la Commission aurait déduites de l'analyse des dossiers individuels, mais plutôt sur les conséquences qu'elle a attachées à son appréciation de l'organisation administrative dans le cadre de l'application de la politique agricole commune dans certaines régions de l'État membre concerné »; conclusions présentées dans l'affaire précitée, p. I-2334 et plus particulièrement p. I-2335.

( 6 ) Nous nous référons à des réglementations tant générales que particulières. D'une part, il suffit de rappeler, pour le niveau fédéral, le règlement général d'application relatif à l'octroi de primes aux producteurs de viande bovine et ovine du 7 octobre 1987 (BGBl, I, 2266, ultérieurement modifié par le règlement du 10 avril 1989; BGBl, I, 778). D'autre part, une réglementation administrative extrêmement détaillée est prévue au niveau des Länder pour la procédure d'octroi de la prime et la phase du contrôle: voir directives d'exécution du ministre de l'Agriculture et des Forêts bavarois pour la mise en œuvre de la prime spéciale accordée aux producteurs de viande bovine, du 12 février 1990 (n° T6-7643.2-511), avis du ministre de l'Espace rural, de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts du Bade-Wurtemberg du 29 mars 1989 (relatif au régime général de la prime), circulaire du même ministre du 29 mars 1989 (relative à l'octroi de la prime), lettre du même ministre du 7 juin 1989 (relative aux contrôles effectués dans le cadre du régime de la prime) et, enfin, formulaire détaillé d'inspection préétabli au niveau fédéral.

( 7 ) Règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine.

( 8 ) Règlement du 10 février 1987 modifiant le règlement (CEE) n° 805/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, ainsi que les régimes de primes octroyées dans ce secteur (JO L 48, p. 1).

( 9 ) Les primes en vigueur avaient été introduites par les règlements du Conseil du 6 mai 1986 (CEE) n° 1346 (JO L 119, p. 39), et (CEE) n° 1347 (JO L 119, p. 40).

( 10 ) Le délai, qui prenait initialement fin au 31 décembre 1988, a été prorogé par le règlement n° 571/89 du Conseil.

( 11 ) Règlement (CEE) n° 468/87 du Conseil, du 10 février 1987, établissant les règles générales du régime de prime spéciale en faveur des producteurs de viande bovine (JO L 48, p. 4), modifié par le règlement (CEE) n° 572/89 du Conseil, du 2 mars 1989 (JO L 63, p. 1). Ce règlement a fixé certains éléments de base de la réglementation: le montant de la prime, le nombre maximum de têtes de bétail pouvant en bénéficier par élevage et l'âge minimal des bovins.

( 12 ) Le règlement n° 714/89 s'est substitué, en l'abrogeant, au règlement (CEE) n° 859/87 de la Commission, du 25 mars 1987, portant modalités d'application du régime de prime spéciale en faveur des producteurs de viande bovine (JO L 82, p. 25). Les modalités en question précisent:

« a) les dispositions concernant le dépôt des demandes et le versement de la prime;

b)

les dispositions concernant l'identification des animaux;

c)

les modalités de contrôle du nombre de têtes de bovins mâles déclarés et du respect des conditions ..., notamment la durée du maintien du bétail sur l'exploitation, afin d'assurer un contrôle suffisant;

d)

les dispositions particulières à appliquer par les États membres mettant en œuvre le régime de l'article 4, lors de l'exportation des bovins vivants éligiblcs vers les pays tiers ou lors de leur expédition vers d'autres États membres ».

( 13 ) Voir, en ce sens, les troisième et quatrième considérants du règlement (mais aussi les cinquième et septième):

Le troisième considérant indique que « vu les difficultés liées à la présentation des preuves du respect des conditions requises, il y a lieu de prévoir que les demandes soient assorties de déclarations et d'engagements de L part des bénéficiaires et ces engagements soient soumis au contrôle administratif ainsi qu'à un contrôle sur place portant un nombre minimal d'exploitations de L part des États membres, et donnent lieu au recouvrement total des sommes versées au cas où ils devraient se révéler inexacts ».

Le quatrième considérant précise que « à la lumière de l'expérience acquise et tout en tenant compte de facon appropriée des infractions de moindre importance, il y a lieu de renforcer les dispositions visant à prévenir et sanctionner les irrégularités et les fraudes » (mis en italiques par nous).

( 14 ) Règlement du Conseil du 21 avril 1970 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13). Voir également les troisième, septième et huitième considérants. Le premier prévoit l'institution d'un comité du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole; le deuxième prévoit que « des mesures doivent être prises pour prévenir et poursuivre toutes irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite de telles irrégularités ou de négligences (et) qu'il y a lieu de déterminer la prise en charge des conséquences financières de telles irrégularités ou de négligences »; le troisième, le plus significatif aux fins de l'espèce, rappelle les deux valeurs — coopération et contrôle — en précisant que « les dépenses de la Communauté doivent faire l'objet de contrôles approfondis » et en ajoutant que « en complément des contrôles que les États membres effectuent de leur propre initiative et qui demeurent essentiels, il y a lieu de prévoir des vérifications par des agents de la Commission ainsi que la faculté pour celle-ci de faire appel aux États membres ».

( 15 ) Voir arrêt du 6 mai 1982, Fromme (54/81, Rec. p. 1449): « L'article 8 précité du règlement n° 729/70, en prévoyant que les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences, ne fait que confirmer expressément une obligation qui incombe déjà aux États membres en vertu du principe de coopération énoncé à l'article 5 du traité », point 5. Voir les conclusions de l'avocat général M. Capotorti au sujet de l'arrêt du 6 mai 1982 (BayWA, 146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. I-1503).

( 16 ) Voir, en dernier lieu, arrêt de la Cour du 23 novembre 1995, Nutral SpA/Commission (C-476/93, Rec. p. I-4125). Voir arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission (C-48/91, Rec. p. I-5611, point 11): « La gestion du financement du FEOGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires ... En effet, seul l'État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l'élaboration des comptes du FEOGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques » (mis en italiques par nous); voir arrêt du 7 juillet 1987, Étoile commerciale et CNTA/Commission (89/86 et 91/86, Rec. p. 3005).

( 17 ) Voir arrêt Pays-Bas/Commission, précité note 16, point 11.

( 18 ) Ainsi — à propos d'une objection de la République fédérale d'Allemagne qui faisait valoir que, dans le cadre des dispositions du règlement (CEE) n° 1244/82 de la Commission, du 19 mai 1982 (portant modalités d'application du régime de prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes), il n'existait pas d'obligation d'adopter des mesures déterminées pour régler l'octroi de la prime — la Cour a déclaré: « Il y a lieu de relever, à cet égard, que la réglementation communautaire, sans aller jusqu'à imposer aux États membres l'établissement de règles détaillées et rigides en la matière, implique cependant l'obligation d'instaurer un ensemble cohérent de mesures comportant des lignes directrices concrètes à l'adresse des agents chargés des inspections sur place » (mis en italiques par nous), arrêt Allemagne/Commission, précité note 5, en particulier points 36 à 38.

( 19 ) La notion de principe de bonne administration que nous évoquons ici se rattache, en particulier, à l'exigence d'exhaustivité de l'action administrative, dont il résulte que « lorsqu'elle statue ... l'autorité (doit prendre) en considération l'ensemble des éléments qui sont susceptibles de déterminer sa décision »; voir ordonnance du Tribunal du 7 juin 1991, Weyrich/Commission (T-14/91, Rec. p. II-235); d'autre part, et de manière plus générale, elle fait intervenir l'idée du caractère raisonnable de l'activité de l'administration; voir arrêt de la Cour du 27 mars 1990, Italie/Commission (C-10/88, Ree. p. I-1229, point 13): « le principe de bonne administration exige que (l'administration) communique cette indication de délai à temps »); voir aussi arrêts du 14 novembre 1989, Italie/Commission (14/88, Ree. p. 3677), et du 11 octobre 1990, Italie/Commission (C-34/89, Rec. p. 3603), l'obligation de diligence « implique que les États membres doivent prendre les mesures destinées à remédier aux irrégularités avec promptitude » (point 12).

( 20 ) Voir arrêt du 13 mars 1990, Commission/France (C-30/89, Rcc. p. I-691).

( 21 ) Voir arrêt Pays-Bas/Commission, précité, note 16. Voir également l'exposé du régime d'organisation existant en la matière présenté par l'avocat général M. Van Gcrvcn dans ses conclusions du 3 mars 1993 dans l'affaire Italie/Commission (C-55/91, Rec. p. I-4834); voir, en particulier, la première partie des conclusions, « Observations préliminaires d'ordre général ».

( 22 ) Voir article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70, précité:

« A défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres ».

( 23 ) La Cour a affirmé que « les États membres sont tenus d'organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d'assurer que les conditions matérielles et formelles d'octroi des primes en cause soient correctement observées (mis en italiques par nous); arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, note 5.

( 24 ) La Commission doit présenter un élément de preuve d'un doute sérieux et raisonnable (c'est-à-dire justifié) quant à des irrégularités éventuelles de l'activité de l'administration nationale, mais c'est aux États membres qu'il appartient d'apporter la preuve contraire; arrêt Pays-Bas/Commission, précité, note 16, plus particulièrement points 15 à 18; arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, note 5. Pour une autre optique, voir arrêts du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission (49/83, Rec. p. 2931), et du 27 février 1985, Italie/Commission (55/83 et 56/83, respectivement p. 683 et 703) (seules les dépenses pour lesquelles l'État membre démontre la réalité et la régularité des opérations peuvent être remboursées par le FEOGA).

( 25 ) Afin d'éviter d'alourdir le contrôle et renforcer l'efficacité de la menace de sanctions, la Cour a affirmé la légitimité de la méthode consistant à extrapoler les résultats obtenus sur un échantillon minimal à l'ensemble de l'organisation administrative de l'État membre, ou à l'administration locale compétente dans les cas où, comme en l'espèce, la compétence est attribuée au niveau régional; voir arrêt du 9 août 1994, Allemagne/Commission (C-413/92, Rcc. p. I-3792, point 11).

( 26 ) Décision C/92/2645 de la Commission, du 6 novembre 1992, adoptée sur la base de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 1723/72 de la Commission, du 26 juillet 1972 (JO L 186, p. 1).

( 27 ) Arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, note 5, point 20.

( 28 ) Les administrations compétentes tireraient, en effet, de l'activité qu'elles exercent dans le cadre de la réglementation allemande une connaissance fonctionnelle du contrôle en matière de prime.

( 29 ) Dans les deux Länder, l'obligation d'effectuer le nombre prescrit d'inspections avait été indiquée avec référence explicite à l'obligation de se conformer aux dispositions du droit communautaire (directive du ministère bavarois de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts du 13 août 1990, directive du ministère de l'Espace rural, de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts du Bade-Wurtemberg du 7 juin 1989 et circulaire du même ministère du 29 mars 1989).

( 30 ) Voir, à l'appui de l'interprétation proposée, le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aide communautaires (JO L 391, p. 36); pour ce qui concerne, en particulier, la nécessité de conjuguer l'inspection et le contrôle administratif, voir l'article 6, paragraphe 4: « Les demandes faisant l'objet de contrôles sur place sont déterminées par l'autorité compétente notamment sur la base d'une analyse des risques ainsi que d'un élément de représentativité des demandes d'aides introduites. »

( 31 ) Au contraire, à propos des inspections sur place, les directives du ministère bavarois de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts, du 12 février 1990, pour la mise en oeuvre du régime de la prime spéciale accordée aux producteurs de viande bovine (n° T-6-7463.2-511) précisent même explicitement que « Les contrôles sur place sont effectués de façon aléatoire (au moins 10 %) mais doivent couvrir l'ensemble du territoire » (article 8.2.2; mis en italiques par nous).

( 32 ) Voir arrêt du 22 juin 1993, Allemagne/Commission (C-54/91, Rec. p. I-3399) et les conclusions correspondantes de l'avocat général M. Tesauro.

( 33 ) En effet, dans ce système, les animaux pour lesquels une demande de prime a été déposée pendant une période déterminée sont marqués à une oreille, alors que ceux qui font l'objet d'une demande au cours de la période suivante, huit mois plus tard, sont marqués à l'autre oreille. Cela évite, selon la requérante, que les animaux ayant donné lieu à la prime au cours de la première période puissent donner lieu i la prime au cours de la seconde période et rendrait le système « sûr », scion elle. L'explication est la suivante: l'âge minimal des animaux étant l'âge de six mois, ceux-ci atteindraient un âge minimal de vingt-deux mois (six mois + huit mois de la première période + huit mois de la seconde période) au moment de la troisième période, ce qui dépasse l'âge de la rentabilité maximale (dix-nuit mois).

( 34 ) La requérante ajoute qu'il était prévu, au niveau fédéral, qu'une nouvelle opération d'identification devait être effectuée en cas d'identification défectueuse.

( 35 ) JO L 355, p. 32.

( 36 ) Lettre du 23 novembre 1989 et, encore auparavant, télex du 2 juillet 1987 (ce dernier concerne le régime analogue prévu à l'article 6, paragraphe 1, du règlement n° 859/87 précité).

( 37 ) Voir, en ce sens, les conclusions de la Cour des comptes dans son rapport annuel concernant l'exercice 1991 (JO C 330, p. 91, point 3.76).

( 38 ) Voir septième considérant du règlement n° 714/89.

( 39 ) Les sollicitations en question de l'Allemagne se présentent sous forme de lettres (en décembre 1989 et en novembre 1990), de discussions au comité de la viande bovine (en mai 1991), de communications orales en novembre 1989 et au moment des contrôles du FEOGA en Bavière et dans le Bade-Wurtcmbcrg.

( 40 ) Voir arrêt du 11 octobre 1990, Italie/Commission, précité, note 19.

( 41 ) Voir, en ce sens, les indications relatives à la coopération fournies, en matière d'aides d'État, par l'arrêt du 2 février 1989, Commission/Allemagne (94/87, Rec. p. 175).

( 42 ) Cette réglementation homogène n'a été adoptée, comme nous l'avons vu, qu'en 1992, avec la directive 92/102, précitée au point 29 des présentes conclusions.

( 43 ) Nous estimons également opportun de rappeler, même si elles sont postérieures aux faits de la cause, deux indications législatives en matière de fraudes portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté qui renforcent la solution ayant notre préférence. L'article 209 A, introduit par le traité de Maastricht, prévoit, à son second alinéa (seconde phrase), que, pour coordonner l'action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté, les États membres « organisent, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations ». Dans un sens analogue, et de manière plus précise, les dispositions prévues par le règlement (CEE) n° 595/91 du Conseil, du 4 mars 1991, concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune (JO L 67, p. 11), axent précisément la lutte contre les fraudes sur une coopération étroite entre les États membres et la Commission (voir le dixième considérant). C'est aussi à la lumière des indications fournies par ces actes normatifs que nous estimons particulièrement significative l'inaction qui a caractérisé le comportement de la Commission, en l'espèce, en ce qu'elle a empêché la réalisation de la coopération que, par ses sollicitations répétées, la requérante avait explicitement demandée.

( 44 ) D'ailleurs, c'est la « genèse législative » même de la disposition considérée qui fournit Ta confirmation définitive du bien-fondé de la conception ayant notre préférence. A l'origine, le règlement (CEE) n° 859/87 de la Commission, du 25 mars 1987, portant modalités d'application du régime de la prime spéciale en faveur des producteurs de viande bovine (JO L 82, p. 25), prévoyait ce qui suit à son article 6, paragraphe 2: « les animaux qui font l'objet d'une demande de prime ... sont, lors de leur expédition, marqués d'une manière permanente. Ce marquage doit être différent de l'identification (standard) pour éviter une confusion entre les deux régimes ». Ultérieurement, le règlement (CEE) n° 1120/87 de la Commission, du 23 avril 1987 (JO L 109, p. 11), qui a modifié le texte législatif précédent a introduit — dans des termes destinés à être ultérieurement maintenus dans le règlement n° 714/89 et en un seul alinéa — le régime d'identification dérogatoire et l'obligation d'un marquage spécifique, au moment de l'expédition, pour les animaux relevant de ce régime. Le système qui avait été ainsi défini, selon lequel les animaux relevant des deux régimes devaient être spécifiquement marqués au moment de l'expédition vers un autre État membre et qui avait été confirmé en substance par le règlement (CEE) n° 2430/87 du 11 août 1987 (JO L 224, p. 10), a été définitivement précisé par le règlement n° 714/89. Ce dernier a supprimé la disposition qui prévoyait le marquage spécifique — et « différent » — des bovins identifiés selon la méthode standard et a, au contraire, maintenu l'obligation de marquage spécifique pour les animaux relevant du régime dérogatoire. Cette digression au sujet de la législation montre deux choses. En premier lieu, elle montre que le marquage spécifique et « différent » prévu pour les bovins identifiés selon le régime standard a été expressément supprimé par le législateur. En second lieu, elle montre que l'origine de l'alinéa en cause de l'article 7 du règlement n° 714/89 est directement et exclusivement liée au cas des bovins identifiés selon le régime dérogatoire. Il s'agit là de deux indications qui, à notre avis, plaident incontestablement en faveur de l'idée de réserver uniquement aux bovins de cette seconde catégorie l'obligation d'un marquage spécifique au moment de l'expédition, en considération de l'inutilité d'un second marquage (qui, pour le moment, en l'absence de dispositions spécifiques, présenterait les mêmes caractéristiques que le premier) pour les bovins déjà identifiés de manière « bien visible et permanente » en application du règlement.

( 45 ) Le huitième considérant du règlement n° 714/89 prévoit que « les exigences liées à la commercialisation des bovins mâles détenus par les producteurs lors de l'entrée en vigueur du présent règlement rendent appropriée une dérogation transitoire à l'obligation de maintien sur l'exploitation pendant une certaine période, après le dépôt de la demande, à condition, toutefois, que les bovins en question aient l'âge requis et aient été engraissés sur l'exploitation pendant au moins deux mois; qu'il y a lieu,.en outre, de prévoir pour ces bovins, qui sont en raison de leur âge difficiles à manipuler, une dérogation au système de marquage prévu » (mis en italiques par nous).

( 46 ) Voir les conclusions de l'avocat général M. Van Gerven dans l'affaire Allemagne/Commission, précitée note 5 et, en particulier, le point 7 (« le désintérêt manifesté au niveau fédéral ou entre États fédérés » débouche sur d'autres motifs ..., notamment l'insuffisance des règles de contrôle édictées par, et en concertation avec, les Länder compétents en République fédérale d'Allemagne et l'insuffisance de surveillance exercée par les fonctionnaires locaux chargés de l'application et du contrôle« ; voir aussi les points 25 à 28 de l'arrêt.

( 47 ) Nous estimons nécessaire de nous arrêter sur l'importance particulière qui s'attache à la documentation dans le régime transitoire. En effet, en raison de la période de temps limitée pour laquelle le maintien de l'animal dans l'exploitation est prescrit (un mois à partir de la date de la demande) et du délai entre cette date et l'abattage de l'animal ou son exportation (au maximum cinq mois), la documentation devient, au fond, l'unique moyen par lequel il est possible de vérifier la régularité de l'octroi de l'aide communautaire.

( 48 ) La documentation prescrite par la réglementation allemande est extrêmement détaillée. Celle-ci prévoit, notamment, que la preuve de l'abattage est fournie par: inspection sanitaire, certificat d'abattage (poids de la carcasse), certificat relatif à l'animal à abattre (poids sur pied) en présence de documents annexes prouvant l'abattage; voir circulaire du ministère de l'Espace rural, de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts du Bade-Wurtcmbcrg, du 29 mars 1989, article 5.

( 49 ) Arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité note 5, point 13; voir également arrêt du 15 décembre 1971, International Fruit (51/71 à 54/71, Rec. p. 1107, point 4).