Conclusions de l'avocat général Elmer présentées le 17 mai 1995. - Peter Svensson et Lena Gustavsson contre Ministre du Logement et de l'Urbanisme. - Demande de décision préjudicielle: Conseil d'Etat - Grand-Duché de Luxembourg. - Libre circulation des capitaux - Libre prestation des services - Bonification d'intérêt sur les prêts à la construction - Prêt contracté auprès d'un établissement de crédit non agréé dans l'Etat membre qui octroie la bonification. - Affaire C-484/93.



Recueil de jurisprudence 1995 page I-03955



Conclusions de l'avocat général

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Introduction

1 Dans la présente affaire, la Cour a été invitée à apprécier si le droit communautaire s'oppose à ce qu'un État membre refuse à un emprunteur le bénéfice d'une bonification d'intérêt servie par l'État, à valoir sur les intérêts afférents à un prêt contracté en vue de la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration d'un logement, au motif que le prêt a été contracté auprès d'un établissement de crédit qui n'est pas établi sur le territoire de l'État membre en cause, alors qu'une telle bonification est accordée dans le cas où le prêt est contracté, dans des circonstances par ailleurs semblables, dans un établissement de crédit établi dans l'État membre en cause.

2 Les époux Peter Svensson et Lena Gustavsson sont des ressortissants suédois et résident avec leurs deux enfants au Luxembourg, où Peter Svensson exerce son activité professionnelle. En vue de la construction de leur maison à usage d'habitation, ils ont souscrit le 10 juin 1990 un prêt auprès du Comptoir d'escompte de Belgique SA à Liège, où cette société est établie. Le 7 octobre 1991, les époux ont introduit une demande auprès des autorités luxembourgeoises en vue d'obtenir une bonification d'intérêt; cette demande a toutefois été rejetée au motif que le prêt n'avait pas été contracté auprès d'un établissement agréé au grand-duché de Luxembourg.

3 Les règles relatives au régime de bonification d'intérêt luxembourgeois se trouvent consignées dans le règlement grand-ducal du 17 juin 1991 (ci-après le règlement), pris en vertu de l'article 14 bis de la loi du 25 février 1979 concernant l'aide au logement, modifié par la loi du 21 décembre 1990. Selon l'article 1er du règlement, une bonification d'intérêt peut être allouée par l'État en vue de la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration d'un logement, à condition que le demandeur réside au Luxembourg, ait au moins un enfant à charge et ait

«... contracté auprès d'un établissement de crédit agréé au Grand-Duché de Luxembourg ou auprès des organismes de pension de la sécurité sociale un prêt en vue de la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration d'un logement sis sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg et occupé de façon effective et permanente par le requérant».

En réponse à une question de la Cour, le gouvernement luxembourgeois a indiqué que la disposition précitée implique que la bonification d'intérêt ne peut être accordée que si le prêt considéré a été contracté auprès de «banques qui se sont constituées ou établies à Luxembourg soit par la voie d'une filiale, soit par la voie d'une succursale bancaire et qui figurent donc sur le tableau officiel des établissements de crédit agréés au Luxembourg».

4 Les époux Peter Svensson et Lena Gustavsson ont formé un recours à l'encontre du refus d'octroi de la bonification d'intérêt devant le Conseil d'État, Luxembourg; par arrêt du 28 décembre 1993, cette juridiction a sursis à statuer et déféré à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Les dispositions du traité de Rome, notamment les articles 67 et 71, s'opposent-elles à ce qu'un État membre soumette l'octroi d'une aide sociale en faveur du logement, notamment une bonification d'intérêt, à la condition que les prêts destinés au financement de la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration du logement subventionné aient été contractés auprès d'un établissement de crédit agréé dans cet État membre?»

5 L'ordonnance de renvoi se réfère surtout aux articles 67 et 71 du traité, concernant les mouvements de capitaux, etc. Ainsi que l'a d'ailleurs montré la procédure devant la Cour, il y a toutefois un doute sur le point de savoir si ce sont ces règles qui sont pertinentes aux fins de la résolution de la question, ou si les dispositions pertinentes ne seraient pas plutôt les règles visées aux articles 59 et suivants, relatifs à la libre prestation des services.

Les règles de droit communautaire pertinentes

6 Selon l'article 59 du traité CEE, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté doivent être supprimées à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation. Aux termes de l'article 59, paragraphe 2, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut étendre l'application des règles du traité relatives aux services à des prestataires de services ressortissant d'un État membre et établis à l'intérieur de la Communauté.

Selon l'article 60 du traité, sont considérées comme services au sens du traité les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives, entre autres, à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes.

En vue de mettre concrètement en oeuvre les règles relatives à la libre circulation des services, le Conseil avait, au moment des faits pertinents au regard de la présente affaire (1), adopté la première directive 77/780/CEE du Conseil, du 12 décembre 1977, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice (JO L 322, p. 30, ci-après «la directive 77/780»). L'article 7, paragraphe 1, de cette directive dispose comme suit:

«En vue de surveiller l'activité des établissements de crédit opérant dans un ou plusieurs États membres, autres que celui de leur siège social, ... les autorités compétentes des États membres concernés collaborent étroitement. Elles se communiquent toutes les informations relatives à la direction, à la gestion et à la propriété de ces établissements de crédit, susceptibles de faciliter leur surveillance et l'examen des conditions de leur agrément, ainsi que toutes les informations susceptibles de faciliter le contrôle de la liquidité et de la solvabilité de ces établissements.»

7 Selon l'article 67 du traité CEE, les États membres suppriment, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les restrictions au mouvement des capitaux appartenant à des personnes résidant dans les États membres, ainsi que les discriminations de traitement fondées sur la nationalité ou la résidence des parties, ou sur la localisation du placement.

En vue de la mise en oeuvre de la libre circulation des capitaux, le Conseil a adopté un certain nombre de directives (2). A l'époque pertinente au regard de l'affaire, la libéralisation des mouvements de capitaux était régie par la directive 88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en oeuvre de l'article 67 du traité (3) (ci-après la «directive 88/361»). Selon l'article 1er de la directive, les États membres suppriment «les restrictions aux mouvements de capitaux intervenant entre les personnes résidant dans les États membres...». Les autres dispositions de la directive contiennent une série d'exceptions à ce principe. Les mouvements de capitaux libéralisés par la directive concernent, entre autres, les prêts et crédits financiers accordés par des non-résidents à des résidents et inversement, conformément à l'annexe I, catégorie VIII, de la directive.

Quel est l'ensemble de règles pertinent au regard de la réponse à la question?

8 Une législation nationale limitant le bénéfice de la bonification d'intérêt en vue de la construction d'un logement au seul cas où le prêt est contracté dans l'État membre considéré n'implique pas en soi que des transactions transfrontières effectuées avec le capital versé à la suite du prêt soient empêchées ou rendues plus difficiles. La caractéristique essentielle du régime de bonification national décrit dans l'ordonnance de renvoi réside au contraire dans le fait que ce régime rend financièrement moins attrayant de contracter le prêt dans un établissement financier qui n'est pas établi dans l'État membre considéré et ainsi de procéder à un échange de services transfrontières sous la forme d'un prêt au logement. C'est pourquoi il importe peu, à notre sens, d'examiner en l'espèce le rapport entre le régime de bonification national décrit dans l'ordonnance de renvoi et les règles du traité concernant la libre circulation des capitaux.

9 Dans le même ordre d'idées, la Cour a, dans son arrêt du 28 janvier 1992, Bachmann (4), constaté que «l'article 67 n'interdit pas les restrictions qui ne visent pas les transferts de capitaux, mais qui résultent indirectement de restrictions aux autres libertés fondamentales...»

10 La directive 88/361 a été adoptée aux fins de la mise en oeuvre de l'article 67 et doit être interprétée de la même manière que cette disposition (5).

11 A notre sens, la question de la compatibilité du régime de bonification national en cause doit donc être examinée non pas par rapport aux règles communautaires relatives aux transactions financières, mais par rapport aux règles du traité relatives aux services.

Existe-t-il une restriction à la libre prestation des services?

12 Au cours de la procédure devant la Cour, la Commission a fait valoir qu'une législation nationale telle que celle en cause dans l'ordonnance de renvoi implique une restriction à la libre prestation des services. Le gouvernement luxembourgeois et le gouvernement grec ont à l'opposé déclaré qu'on ne saurait supposer l'existence d'une telle restriction.

13 A notre avis, l'octroi d'un prêt à l'acquisition d'un logement doit être réputé relever de la notion de services au sens de l'article 60, paragraphe 1 du traité, et par là même de l'article 59 (6). La directive 88/361 a été l'occasion d'une libéralisation des mouvements de capitaux liés aux prêts et crédits financiers accordés par des non-résidents à des résidents, et inversement, de sorte que les dispositions du traité relatives aux services sont applicables à un prêt tel que celui en cause dans l'instance principale (7). Les dispositions directement applicables des articles 59 et suivants du traité, relatives à la libre prestation des services (8), peuvent donc, dans une affaire telle qu'en l'espèce, être invoquées devant les juridictions nationales.

14 Une législation nationale limitant le bénéfice des bonifications d'État sur les intérêts des prêts contractés en vue de l'acquisition d'un logement au seul cas où le prêt a été contracté dans un établissement de crédit établi dans l'État membre considéré, rend - ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus - économiquement moins attrayant de contracter un prêt au logement dans un établissement financier non établi dans l'État membre considéré. On doit s'attendre à ce que l'impossibilité d'obtenir la bonification d'intérêt à valoir sur le prêt dissuade les ressortissants de l'État membre en cause de contracter des prêts auprès des établissements de crédit établis dans un autre État membre (9). Tel qu'il est organisé, le régime de bonification frappe plus durement les sociétés qui ne sont pas établies dans l'État membre considéré, par rapport aux sociétés établies dans l'État membre.

15 La Cour a constaté que des mesures fiscales nationales qui affectent l'exercice, par l'opérateur économique, de son droit à la libre prestation des services, peut constituer une restriction contraire à l'article 59 (10).

16 Il est indifférent, à notre sens, qu'une restriction à la libre prestation des services soit opérée en liaison avec une règle fiscale ou en liaison avec une règle concernant l'octroi de fonds de concours. Tant les règles institutives d'avantages fiscaux que celles concernant le versement de fonds de concours ont pour effet de procurer un avantage au profit de personnes, à travers des fonds publics. Le choix opéré par l'État membre entre les deux modèles de régime préférentiel peut, dans le cas particulier, dépendre de considérations liées à la politique de redistribution, de considérations de contrôle, de techniques législatives ou d'autres considérations encore. Mais quel que soit le modèle qu'un État membre puisse choisir, on doit considérer comme une restriction à la libre prestation des services le fait qu'un avantage soit fonction d'une prestation et que les modalités de cette règle frappent les prestataires d'autres États membres plus durement que ceux de l'État membre considéré.

17 Un régime de bonification national tel que celui décrit dans l'ordonnance de renvoi doit donc, selon nous, être considéré comme impliquant une restriction à la libre prestation des services.

18 Cela ne signifie pas pour autant que le régime en cause soit incompatible avec le traité. Selon une jurisprudence constante de la Cour, compte tenu des caractéristiques propres à certaines prestations, le fait de limiter la libre prestation des services par des réglementations justifiées par l'intérêt général et s'appliquant à toute personne ou entreprise soumise à la réglementation de l'État destinataire ne saurait être considéré comme incompatible avec le traité (11). Tel est également le cas selon la jurisprudence de la Cour lorsqu'il s'agit de règles nationales qui, à l'image de celle présentement en cause, impliquent une différence indirecte de traitement entre entreprises nationales et entreprises étrangères, quant aux possibilités respectives de se prévaloir sur le marché, du fait de l'exigence d'un établissement (12). Comme exemples de raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de revêtir de l'importance aux fins de la présente affaire, on peut citer la protection des consommateurs (13) ainsi que les intérêts liés à un contrôle fiscal efficace et à la cohérence du système fiscal (14).

Le motif tiré de la protection des consommateurs

19 Le gouvernement grec a indiqué que l'intérêt attaché à la protection des consommateurs peut en l'espèce justifier une restriction à la libre prestation des services. La Commission estime à l'opposé qu'une législation telle que la législation luxembourgeoise n'est pas de nature à favoriser la protection des consommateurs.

20 On doit sans nul doute attacher une grande importance à la protection des consommateurs; la sauvegarde de leurs intérêts peut, selon la jurisprudence de la Cour, justifier certaines restrictions à la libre prestation des services. Toutefois, la nécessité de prendre en considération, dans un certain domaine, de manière générale, la protection du consommateur ne saurait en soi justifier une restriction à la libre prestation des services. On doit notamment apporter la preuve que la législation nationale est, concrètement, de nature à servir des intérêts précis inhérents à la protection des consommateurs.

21 Dans le cadre de l'activité bancaire, il existe un besoin d'assurer la protection des consommateurs et autres déposants contre le risque de faillite de l'établissement financier. Ce motif n'intervient toutefois pas en l'espèce, s'agissant d'un prêt consenti par la banque. En pareil cas il existe un besoin de protéger les consommateurs contre des conditions contractuelles excessives et de veiller à ce que les consommateurs soient informés de manière exhaustive sur les conditions de prêt et obtiennent des renseignements de nature à permettre une comparaison quant aux coûts qu'ils sont amenés à supporter par suite du prêt.

22 Force est toutefois de souligner que des dispositions telles que celles dont il est question en l'espèce n'ont pas trait à des questions de ce genre. On doit donc conclure, selon nous, que dans le cadre de l'examen de l'affaire, il n'a pas été fourni d'éléments établissant à suffisance de droit que les intérêts des consommateurs soient tels qu'ils justifient une législation nationale telle que celle décrite dans l'ordonnance de renvoi.

Le motif tiré du contrôle

23 La Commission a indiqué que les États membres ont un intérêt légitime à s'assurer que le versement des aides publiques s'opère dans le respect des règles y afférentes et que certaines restrictions à la libre prestation des services pourraient donc être justifiées par le besoin de se procurer des informations sûres quant à l'existence et à l'importance du prêt et du paiement des intérêts servant de base au versement de la bonification d'intérêt. Toutefois, de l'avis de la Commission, la condition d'établissement imposée par la législation luxembourgeoise en tant que condition d'obtention de la bonification d'intérêt octroyée à l'emprunteur n'est pas nécessaire aux fins de la réalisation de cet objectif. La Commission a indiqué à cet égard que les États membres ont, selon l'article 7 de la directive 77/780 visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, la possibilité d'obtenir des autres États membres des informations en ce qui concerne certains prêts.

24 Il n'y a pas lieu, selon nous, de supposer que les règles relatives à l'échange d'informations, contenues à l'article 7 de la directive 77/780 tel qu'il était alors en vigueur, étaient destinées à permettre aux autorités nationales d'échanger des informations en vue de procéder au contrôle des renseignements donnés par les emprunteurs dans le cadre des demandes visant à l'octroi d'une bonification d'intérêt sur les prêts contractés dans des établissements de crédit installés dans d'autres États membres. Il ressort en effet clairement des termes figurant en introduction à l'article 7, paragraphe 1, que l'échange d'informations s'opère «en vue de surveiller l'activité des établissements de crédit...», et que les informations dont il est spécifiquement question dans cette disposition sont des informations relatives « ... à la direction, à la gestion et à la propriété de ces établissements de crédit, susceptibles de faciliter leur surveillance et l'examen des conditions de leur agrément en vue de l'établissement dans le pays d'accueil, ainsi que toutes les informations susceptibles de faciliter le contrôle de la liquidité et de la solvabilité de ces établissements».

25 L'intérêt afférent au contrôle pourra cependant sans aucune difficulté être pris en compte autrement et de manière beaucoup moins restrictive qu'en exigeant que l'établissement de crédit soit établi dans l'État membre considéré. En effet, le régime de bonification pourrait tout simplement comporter des modalités permettant aux autorités nationales d'exiger de l'intéressé les preuves qu'elles jugent nécessaires, relativement à l'existence, au montant du prêt et au versement des intérêts, et, le cas échéant, de refuser le versement de la bonification si ces preuves ne sont pas fournies (15).

Le motif tiré de la cohérence du système fiscal national

26 Les gouvernements luxembourgeois et hellénique ont soutenu que les États membres doivent avoir le droit d'adapter les conditions d'octroi des bonifications d'intérêt allouées par la puissance publique aux circonstances particulières, économiques et sociales, qui prévalent sur leur territoire. Pour autant que le prêt destiné au financement de la construction (etc.) du logement est contracté dans le pays qui alloue la bonification d'intérêt, cet État membre sera en mesure d'imposer les intérêts perçus par le prêteur. Si, à l'opposé, le prêt est contracté dans un autre État membre, l'État membre qui accorde la bonification ne pourra pas imposer l'établissement de crédit prêteur, de sorte que l'État membre concerné ne pourra pas, par le biais de l'imposition du prêteur, obtenir en tout ou partie la compensation de l'aide versée au propriétaire du logement.

27 A l'opposé, la Commission estime que l'intérêt attaché à la cohérence des systèmes d'imposition nationaux, susceptible de justifier la restriction en cause, fait défaut.

28 Dans sa jurisprudence, la Cour a constaté que des considérations économiques ne sauraient en elles-mêmes justifier une législation nationale entravant la libre prestation des services (16). Des dispositions législatives nationales peuvent à première vue sembler justifiées du strict point de vue de l'économie nationale, tout en étant contraires aux règles communautaires, par exemple si elles sont discriminatoires vis-à-vis des ressortissants d'autres États membres (17).

29 A l'appui de la compatibilité de la restriction avec le droit communautaire, il a été fait état, en cours d'instance, de deux arrêts de la Cour du 28 janvier 1992 (18) dans lesquels la Cour a constaté que le besoin de préserver la cohérence des systèmes fiscaux nationaux en tout cas dans certaines situations peut constituer une raison impérieuse d'ordre public susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services et qu'un régime fiscal national qui comporte un tel effet restrictif à la libre prestation des services peut ainsi être compatible avec le traité si la cohérence d'un tel régime fiscal ne peut pas être assurée par des dispositions moins restrictives des libertés fondamentales instituées par le traité. Ces arrêts concernaient une législation nationale subordonnant, lors de la détermination du revenu imposable, la déductibilité, entre autres, de cotisations d'assurance vieillesse à la condition que l'entreprise d'assurances soit établie dans l'État membre en cause, de sorte à garantir à cet État membre la possibilité d'imposer les prestations qui auraient été versées en leur temps en application de ce régime. Il s'agissait donc d'un régime fiscal dans lequel une seule et même personne voyait son imposition différée et dans lequel, faute de règles harmonisées en la matière, le recouvrement de l'impôt et son contrôle rendaient cette restriction nécessaire pour éviter que le régime de déduction soit utilisé à des fins détournées, pour soustraire les fonds concernés à l'imposition.

30 En l'espèce, la situation nous paraît sensiblement différente. La prétendue cohérence du régime fiscal réside en l'espèce, non dans un régime dans lequel une seule et même personne voit son imposition différée et dans lequel la restriction est nécessaire pour éviter que des fonds soient soustraits à l'imposition de l'État membre considéré: la bonification et l'imposition concernent au contraire des sujets fiscaux différents, et le régime correspond en tout point à d'autres régimes dans lesquels les prestations provenant du Trésor sont financées par les recettes générales de l'État, en particulier les impôts et les taxes.

31 Il n'y a donc pas à proprement parler de rapport entre le montant de la bonification versée par les autorités luxembourgeoises et les recettes fiscales que les autorités perçoivent à travers l'impôt sur les sociétés des institutions de crédit établies à Luxembourg. Le calcul que le gouvernement luxembourgeois a indiqué en cours d'instance ne tient pas compte, par exemple, de ce qu'il n'est nullement certain qu'il y ait matière à imposition dans le chef des établissements financiers luxembourgeois par suite du régime de bonification d'intérêt. Il n'y a en effet de base d'imposition que si l'exploitation de l'établissement de crédit en cause se traduit globalement par un excédent, ce qui ne sera pas forcément le cas si le résultat d'exploitation peut être négativement affecté par d'autres facteurs, par exemple des pertes sur des prêts ou des pertes de change sur des titres détenus en portefeuille. Le calcul ne prend pas non plus en compte le fait que, même sans la restriction, un certain nombre de prêts au logement seront contractés auprès d'établissements de crédit luxembourgeois. Au reste, un calcul en termes d'économie politique doit sans doute également prendre en compte les effets globaux, en termes macroéconomiques, d'une concurrence libérée de la restriction dont s'agit entre les établissements de crédit des différents États membres qui proposent des prêts au logement aux propriétaires.

32 Si on admettait une restriction telle que celle présentement en cause, force serait alors d'admettre également de tels régimes dans d'autres secteurs. On peut citer par exemple - pour en rester au domaine du logement - les règles nationales qui fournissent une aide à l'amélioration de l'habitat, mais subordonnent l'octroi d'une telle bonification à la condition que l'artisan auquel il est fait appel soit établi dans l'État membre considéré, de sorte que l'État membre peut imposer le revenu de l'artisan afférent à l'amélioration de l'habitat, ou encore des règles relatives à l'allocation logement, dont l'octroi est subordonné à la condition que le bailleur soit établi dans l'État membre considéré, de sorte que les revenus tirés de l'allocation donnent lieu à imposition dans cet État membre.

33 Il nous paraît impossible - et il serait tout à fait contraire aux objectifs du traité - de soutenir que des régimes nationaux imposant des conditions d'établissement à des prestataires sont compatibles avec le traité dans le cas où les États membres octroient des bonifications destinées à compenser plus ou moins les frais encourus par le destinataire de la prestation en contrepartie du service presté.

34 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous estimons que le motif tiré de la cohérence du système fiscal national ne saurait justifier le fait qu'un État membre restreigne le bénéfice de la bonification d'intérêt octroyée par l'État en vue de l'acquisition d'un logement au cas où le prêt a été contracté dans un établissement de crédit établi dans l'État membre considéré. Il y a donc lieu de répondre à la question soulevée par la juridiction nationale en ce sens que les règles du traité CEE relatives à la libre prestation des services doivent être interprétées en ce sens qu'un État membre ne peut pas refuser l'octroi d'une bonification d'intérêt allouée par l'État en vue de la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration d'un logement, au motif que le prêt a été contracté auprès d'un établissement de crédit qui n'est pas établi dans l'État membre en cause, alors qu'une telle bonification est accordée dans le cas où le prêt est, dans des circonstances par ailleurs semblables, contracté dans un établissement de crédit établi dans l'État membre en cause.

Importance du fait que les demandeurs sont des ressortissants d'un État tiers

35 Le gouvernement luxembourgeois a cependant fait observer que l'établissement de crédit belge n'est pas partie à l'instance devant la juridiction nationale et il a soulevé la question de savoir si les demandeurs qui, au moment pertinent au regard de la présente affaire, étaient tous deux ressortissants d'un pays tiers, à savoir la Suède, pouvaient en définitive se prévaloir des règles du traité instituant un droit à la libre prestation des services.

36 La Commission a à cet égard fait valoir que la loi luxembourgeoise ne distingue pas entre ressortissants des États membres et ressortissants de pays tiers. L'article 59 du traité pose comme condition que le prestataire de services soit ressortissant d'un État membre mais ne pose pas de conditions semblables en ce qui concerne le destinataire de la prestation dont s'agit.

37 L'article 59, paragraphe 1, du traité décrit le droit à la libre prestation des services comme un droit bénéficiant aux prestataires de services qui sont «ressortissants» des États membres établis dans un pays de la Communauté autres que celui du destinataire de la prestation. Ainsi que le remarque la Commission, il est important que cette disposition ne prévoit pas que le destinataire de la prestation doive être un ressortissant d'un État membre; en substance, cette disposition prévoit donc essentiellement que les États membres ne doivent pas empêcher l'échange de prestations entre un prestataire et un destinataire situés dans un autre État membre. La circonstance que cette disposition ait été formulée de cette manière doit être rapprochée du fait qu'elle n'interdit pas seulement des restrictions à des prestations de services dont la livraison a déjà fait l'objet d'un accord entre le prestataire et le destinataire. On doit en effet également admettre que les dispositions des articles 59 et 60 interdisent certaines restrictions qui empêchent le prestataire d'entrer en contact avec des destinataires potentiels de prestations dans d'autres États membres, par exemple en refusant à l'intéressé d'entrer sur le territoire ou de lui interdire d'y faire de la publicité pour ses prestations alors qu'une telle interdiction ne s'applique pas aux prestataires qui sont ressortissants de l'État membre considéré.

38 Nonobstant le fait que l'article 59 a été formulé en prenant pour point de départ la situation du prestataire de services, la Cour a, dans une jurisprudence constante, constaté que le droit à la libre prestation des services prévue à l'article 59 du traité s'étend non seulement aux prestataires, mais encore aux destinataires de services (19). C'est ainsi, par exemple, que les destinataires de services ont le droit de se rendre dans un autre État membre, par exemple en qualité de touristes, pour y bénéficier d'un service, sans être gênés par des restrictions et sans être l'objet d'une discrimination (20). Également par rapport au destinataire, le point essentiel du droit à la libre prestation des services doit être que les États membres ne sauraient empêcher que des destinataires de services bénéficient de prestations de services fournies par des prestataires résidant dans d'autres États membres. Le droit d'entrer comme touriste dans un autre État membre pour y bénéficier de prestations sans être exposé à un traitement discriminatoire ne suppose donc pas que l'on doive concrètement administrer la preuve que les prestataires de services - par exemple les tenanciers de chambres d'hôtel - soient des ressortissants d'un État membre.

39 Les prestataires de services qui ne sont pas ressortissants de la Communauté, mais ressortissants d'un État tiers, n'ont pas droit à la libre prestation des services dans la Communauté. En tant que telle, cette conclusion découle déjà de l'idée que les États membres ont entendu, à travers le traité, en général, uniquement faire bénéficier leurs ressortissants des dispositions du traité, mais elle est en même temps soulignée par la conclusion a contrario que l'on peut tirer de l'article 59, paragraphe 2, aux termes duquel le Conseil peut étendre le bénéfice des dispositions en matière de services aux prestataires de services ressortissant d'un État tiers et établis à l'intérieur de la Communauté. De telles dispositions n'ont pas encore été fixées.

40 Ainsi qu'il a précédemment été indiqué, l'article 59 envisage au départ la situation propre au prestataire de services mais son champ d'application a été étendu par la jurisprudence de la Cour au destinataire du service dont il s'agit. Il n'y a pas lieu de supposer qu'il ait entendu conférer aux ressortissants des pays tiers une position plus favorable en tant que destinataires de services qu'en tant que prestataires de services. On doit donc supposer que seuls les ressortissants des États membres peuvent se prévaloir du droit que les règles relatives à la libre prestation des services confèrent aux destinataires des prestations considérées. Les ressortissants des pays tiers n'ont donc pas ce droit. Les ressortissants d'États tiers qui, sur la base d'un permis de séjour ou d'un visa, habitent ou séjournent dans un État membre ne peuvent pas, par exemple, se fonder sur l'article 59 du traité pour invoquer un droit autonome à voyager dans les autres États membres en vue d'y bénéficier de prestations, en qualité de touristes, sans restrictions et sans discrimination (21).

41 Les demandeurs au principal, les époux Peter Svensson et Lena Gustavsson, sont tous deux des ressortissants suédois et donc, à l'époque des faits pertinents au regard de la présente affaire, ressortissants d'un pays tiers. Ils ne pouvaient, à la lumière des considérations qui précèdent, se prévaloir vis-à-vis d'un État membre des règles du traité relatives à la libre prestation des services. Mais, d'autre part, le traité ne s'oppose évidemment pas à ce que les requérants jouissent, sur une autre base - par exemple, sur la base du droit national de l'État membre concerné - de la même position juridique que s'ils avaient été ressortissants d'un État membre. L'accord d'association conclu le 22 juillet 1972 entre la CEE et la Suède (22) ne contient pas de règles relatives à la libre prestation des services, et, en particulier, l'article 19 qui a trait, entre autres, aux paiements, ne saurait non plus être considéré comme régissant, même indirectement, de telles questions.

42 On pourrait en tant que tel se contenter de répondre à la question de la juridiction de renvoi en ce sens que les ressortissants des pays tiers ne peuvent pas à titre autonome se prévaloir des règles du traité CEE relatives à la libre prestation des services. N'étant pas titulaires d'un tel droit selon le droit communautaire, leur éventuelle assimilation aux ressortissants des États membres de la Communauté sera donc uniquement fonction du droit national. Cependant, il n'est peut-être pas sans importance, aux fins de l'interprétation du droit national par la juridiction de renvoi, de connaître en la matière le statut juridique des ressortissants des États membres. On a également appris au cours de la procédure qu'un certain nombre d'autres affaires était en suspens, dans l'attente de la réponse de la Cour à la question posée. Nous estimons donc qu'il conviendrait que la Cour donne à la juridiction de renvoi une réponse aussi adéquate et utile que possible à la question posée en prenant position sur le problème d'interprétation, tel qu'il a été soulevé.

Conclusions

43 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la question déférée par arrêt du 28 décembre 1993, du Conseil d'État, Luxembourg, comme suit:

«- L'article 59 du traité CEE doit être interprété en ce sens qu'un État membre ne peut pas refuser à un emprunteur le bénéfice d'une bonification d'intérêt servie par l'État, à valoir sur les intérêts afférents à un prêt contracté en vue de la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration d'un logement, au motif que le prêt a été contracté auprès d'un établissement de crédit qui n'est pas établi sur le territoire de l'État membre en cause alors qu'une telle bonification est allouée au cas où le prêt est contracté, dans des circonstances par ailleurs semblables, auprès d'un établissement de crédit établi dans l'État membre en cause.

- L'article 59 du traité CEE ne peut pas être invoqué à titre autonome par des ressortissants d'un pays tiers.»

(1) - On doit supposer que l'obligation pour les États membres de mettre en oeuvre la directive 89/646/CEE du Conseil, du 15 décembre 1989, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, et modifiant la directive 77/780/CEE (JO L 386, p. 1) n'était destinée à devenir effective qu'à partir du 1er janvier 1993, conformément aux dispositions combinées de l'article 24 de la directive et de l'article 10, paragraphe 3, de la directive 89/647/CEE. Voir à cet égard la note n_ XV/120/90 de mai 1990 du comité consultatif bancaire, Commission des Communautés européennes.

(2) - L'article 67 n'est pas, selon la jurisprudence de la Cour, directement applicable: voir en particulier l'arrêt du 11 novembre 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595, points 8 à 13), ainsi que l'arrêt du 21 septembre 1988, Van Eycke (267/86, Rec. p. 4769, points 23 et 24).

(3) - JO L 178, p. 5.

(4) - C-204/90, Rec. 1992, p. I-249.

(5) - Voir arrêt du 3 février 1993, Veronica Omroep Organisatie (C-148/91, Rec. p. I-487).

(6) - Voir, par exemple, arrêt du 24 octobre 1978, Koestler (15/78, Rec. p. 1971, point 3).

(7) - Voir article 61, paragraphe 2, du traité; à titre de comparaison, arrêt Van Eycke, précité note 2.

(8) - Voir arrêt du 3 décembre 1974, Van Binsbergen (33/74, Rec. p. 1299).

(9) - Voir, en ce sens, arrêts Bachmann précité note 4, point 31, et du 28 janvier 1992, Comission/Belgique, (C-300/90, Rec. p. I-305, point 22).

(10) - Voir, entre autres, arrêt du 13 décembre 1989, Corsica Ferries France (C-49/89, Rec. p. 4441, point 8).

(11) - Voir, notamment, arrêts du 26 février 1991, Commission/France (C-154/89, Rec. p. I-659), Commission/Italie (C-180/89, Rec. p. I-709), et Commission/Grèce (C-198/89, Rec. p. I-727).

(12) - Voir arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries (C-18/93, Rec. p. I-1783), et les arrêts rendus en matière de co-assurance du 4 décembre 1986, Commission/France (220/83, Rec. p. 3663), Commission/Danemark (252/83, Rec. p. 3713), Commission/Allemagne (205/84, Rec. p. 3755), et Commission/Irlande (206/84, Rec. p. 3817), ainsi que les arrêts Bachmann et Commissions/Belgique, mentionnés dans la note 9.

(13) - Voir, entre autres, arrêt du 24 mars 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039, point 58).

(14) - Voir les arrêts Bachmann et Commission/Belgique mentionnés dans la note 9.

(15) - Voir arrêts Bachmann, précité note 4, point 20, et Commission/Belgique, précité note 9, point 13.

(16) - Voir arrêts du 26 avril 1988, Bond van Adverteerders e.a. (352/85, Rec. p. 2085, point 34), et du 25 juillet 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda e.a. (C-288/89, Rec. p. I-4007, point 11).

(17) - Voir, par exemple, arrêt du 22 juin 1993, Commission/Danemark (C-243/89, Rec. p. I-3353, point 23), en ce qui concerne l'application d'une «clause relative au contenu danois» dans le cadre de la passation d'un marché de travaux.

(18) - Bachmann, précité note 4, points 21 à 33, et Commission/Belgique, précité note 9, points 11 à 24.

(19) - Voir, en dernier lieu, arrêt du 9 août 1994, Vander Elst (C-43/93, Rec. p. I-3803, point 13).

(20) - Voir arrêt du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone (286/82 et 26/83, Rec. p. 377), et, pour ce qui est de l'interdiction de discrimination, l'article 7 du traité CEE et l'arrêt du 2 février 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195).

(21) - Il en va différemment lorsqu'un droit dérivé des règles communautaires s'applique à la famille d'un ressortissant d'un État membre, voir par exemple les articles 10, 11 et 12 du règlement n_ 1612/68/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2). Dans son arrêt Vander Elst, précité note 19, la Cour a constaté qu'on ne saurait imposer à une entreprise qui entend prester des services dans un autre État membre de solliciter, entre autres, une autorisation de travail d'un autre État membre en ce qui concerne les ressortissants d'États tiers employés de façon régulière et habituelle dans l'État membre où l'entreprise est établie.

(22) - JO du 31 décembre 1972, p. 99, y compris les modifications ultérieures.