Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 26 septembre 1989. - Leslie Brown contre Cour de justice des Communautés européennes. - Fonction publique - Refus d'une indemnité différentielle. - Affaire 125/87.



Recueil de jurisprudence 1989 page 03489



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Bien que cette affaire ait déjà occupé la Cour dans le cadre de l' examen de l' exception d' irrecevabilité qui avait été soulevée par la partie défenderesse et qui a donné lieu à un arrêt interlocutoire du 8 mars 1988, vous me permettrez de rappeler brièvement les quelques faits et dates charnières dont il faut tenir compte au moment de statuer sur le fond du recours .

2 . 1 . Avec effet à compter du 1er août 1981, M . Brown, jusqu' alors classé au grade C 2, échelon 5, a été nommé au grade B 5, échelon 4 . Conformément à l' article 45, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires, c' était à la suite d' un concours ( interne sur titres et épreuves ) que M . Brown avait ainsi accédé à une catégorie supérieure . Afin de combler l' écart entre les rémunérations afférentes respectivement à son ancien et à son nouveau classement, M . Brown s' est vu allouer une indemnité différentielle dite "dégressive", étant donné que, selon le système en vigueur à l' époque, elle se résorbait au fur et à mesure que la rémunération correspondant au classement nouveau augmentait .

3 . 2 . Le 29 janvier 1985, la Cour, dans son arrêt dans l' affaire 273/83, Michel/Commission ( Rec . p . 347 ), a déclaré, au point 23,

"qu' il convient d' interpréter les dispositions statutaires en cause en ce sens que le classement en échelon d' un fonctionnaire passant d' une catégorie à une autre doit être basé sur les principes énoncés à l' article 46, et non pas sur ceux de l' article 32, alinéa 2 ".

4 . 3 . Le 10 avril 1986, le président de la Cour, en sa qualité d' AIPN, a pris une décision générale concernant le "passage d' une catégorie à une catégorie supérieure après concours" ( voir l' intitulé de la communication par laquelle elle a été portée à la connaissance du personnel ). Dans sa partie A, cette décision transcrit les conclusions concernant le classement en échelon que la Cour avait tirées dans l' arrêt Michel de l' application de l' article 46 du statut . Au préalable, elle précise toutefois que

"le classement en grade après le passage d' un fonctionnaire d' une catégorie à une catégorie supérieure après concours continuera à être fixé, en principe, au grade de base de l' emploi pour lequel il est recruté ".

Dans sa partie B, elle instaure, avec effet au 1er mars 1986, un nouveau système d' indemnité différentielle dite "évolutive", en ce sens qu' elle sera dorénavant calculée en tenant compte de la "carrière fictive" que l' intéressé aurait accomplie s' il était resté dans son ancienne catégorie . Sur base de cette décision, applicable également, mais sans effet rétroactif, à tous ceux qui avaient accédé à une catégorie supérieure avant le 1er mars 1986, M . Brown, qui, le 1er janvier 1986, avait été promu au grade B 4, échelon 2, recevait alors une indemnité égale à la différence entre la rémunération correspondant à ce classement et celle correspondant au grade C 2, échelon 7, qu' il aurait occupé du 1er août 1984 au 1er août 1986 s' il était resté dans la catégorie C .

5 . 4 . Dans son arrêt interlocutoire du 8 mars 1988, la Cour a jugé irrecevable le recours introduit entre-temps par M . Brown

"en tant que visant à l' octroi d' une indemnité différentielle calculée selon les critères énoncés à ladite décision générale à partir de la date de nomination du requérant" au grade B 5, échelon 4 ( point 14 ).

Elle a, par contre, considéré que le recours était recevable en tant que visant

"à l' octroi à partir du 1er février 1985 d' une indemnité différentielle calculée conformément à la décision générale du président de la Cour de justice du 10 avril 1986" ( point 1 du dispositif ).

6 . Malgré ces dispositions très claires de l' arrêt interlocutoire du 8 mars 1988, le requérant, dans son mémoire en réplique, introduit après le prononcé de cet arrêt, demande à la Cour non seulement de constater que le nouveau régime d' indemnité différentielle aurait dû lui être appliqué à partir du 1er février 1985, mais encore

"qu' il est en droit de bénéficier de l' indemnité différentielle destinée à combler la différence entre le traitement de son ancien grade C 2, échelon 5, et le traitement afférent au grade B 4, échelon 2, en conformité avec l' article 46 du statut à partir du 1er février 1985 ".

7 . La partie défenderesse voit dans cette demande une tentative indirecte de réintroduire dans le débat la partie du recours que la Cour avait déclarée irrecevable dans son arrêt du 8 mars 1988, étant donné qu' elle continuerait à mettre en cause le classement de M . Brown au grade B 5, échelon 4, tel qu' il avait été décidé lors de son passage à la catégorie B en 1981 . A l' audience, le requérant a effectivement précisé que son recours est dirigé non seulement contre la partie B de la décision générale incriminée, mais également contre la partie A relative au classement en grade et en échelon, dont il conteste également la non-rétroactivité . Abstraction faite de ce que l' application des dispositions de cette partie à son cas lors de sa nomination dans la catégorie B ou avec effet au 1er février 1985 ne lui aurait procuré aucun avantage, étant donné qu' il a été classé au plus haut échelon du grade de base de sa nouvelle catégorie, ce chef de son recours est à l' évidence irrecevable, au motif soit qu' il revient à remettre en cause, hors des délais de recours, le classement qui lui a été attribué lors de son passage à la catégorie B, soit qu' il constitue une demande nouvelle qui n' a pas été formulée dans la requête ni d' ailleurs dans la réplique .

8 . D' un autre côté, dans la mesure où sa demande devrait être interprétée comme tendant non pas à la révision de son classement, mais à l' octroi d' une indemnité l' assurant de toucher, malgré son classement au grade B 5, échelon 4, une rémunération qui soit celle correspondant au grade B 4, échelon 2, force est de constater que, notamment en raison du renvoi au 1er février 1985, date à laquelle il était toujours classé au grade B 5, échelon 4, et non au grade B 4, échelon 2, sa portée réelle ne peut être autre chose que l' octroi, en sus de l' indemnité différentielle "évolutive" instaurée par la décision générale du 10 avril 1986, d' une indemnité couvrant la différence entre la rémunération afférente à ses grade et échelon réels, à savoir B 5, échelon 4, et celle afférente à des grade et échelon établis à partir d' un classement hypothétique au grade B 4, échelon 2 . En effet, en mars 1986, date à laquelle la décision générale litigieuse a sorti ses effets, tout comme en février 1985, date à laquelle le requérant veut la faire rétroagir, le requérant a ou aurait perçu, en application de ladite décision, une indemnité couvrant l' écart entre son grade réel et le grade C 2, échelon 7, qu' il aurait occupé s' il n' avait pas changé de catégorie . Or, le traitement de base afférent au grade C 2, échelon 7, n' est pas seulement supérieur à celui afférent au grade B 5, échelon 4, mais également à celui afférent au grade B 4, échelon 2 . Il en résulte qu' également dans cette hypothèse sa demande devrait être irrecevable au motif qu' elle va au-delà de ce que la Cour a jugé recevable, à savoir "l' octroi, à partir du 1er février 1985, d' une indemnité différentielle calculée conformément à la décision générale du président de la Cour de justice du 10 avril 1986 ".

9 . La seule question qui reste encore à trancher suite à l' arrêt interlocutoire de la Cour du 8 mars 1988 est donc celle de la rétroactivité de la partie B de la décision générale attaquée . Il s' agit, concrètement, de savoir si l' arrêt Michel du 29 janvier 1985 peut fonder la demande du requérant de se voir attribuer, à partir du mois suivant le prononcé de l' arrêt, une indemnité différentielle du type évolutif telle qu' instituée par cette décision générale .

10 . A l' encontre d' une telle conclusion, la partie défenderesse fait valoir les trois arguments suivants :

1 ) l' indemnité différentielle, qu' elle soit "dégressive" ou "évolutive", n' est pas prévue dans le statut, mais est inspirée par des considérations liées à la politique de gestion du personnel, en dehors de toute obligation légale;

2 ) le principe de sécurité juridique s' oppose à ce qu' un acte communautaire reçoive un effet rétroactif, sauf à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l' exige et la confiance légitime des intéressés est dûment respectée;

3 ) l' arrêt Michel ne traite aucunement de la question de l' indemnité différentielle, mais a pour seul objet le classement en échelon d' un fonctionnaire à la suite de son passage à une catégorie supérieure .

11 . Tous ces arguments sont destinés à démontrer que le président de la Cour n' a pas été obligé, ni en vertu du statut ni en vertu de l' arrêt Michel, d' instaurer une indemnité différentielle évolutive, voire de quelque type que ce soit, et que le requérant n' est donc pas fondé à demander qu' un avantage qui ne lui est pas légalement dû lui soit octroyé avec effet rétroactif .

12 . Disons d' emblée que, quant au résultat à laquelle elle aboutit, c' est-à-dire le rejet du recours, la thèse de la partie défenderesse est exacte . Telle qu' elle est toutefois formulée, elle ne me semble que partiellement juste ou, en tout cas, dépourvue de nuances .

13 . Il est vrai que l' objet du litige dans l' affaire Michel a été le classement en échelon du requérant à la suite de son passage à la catégorie supérieure . Il est tout aussi vrai que le statut ne parle pas d' une indemnité différentielle destinée à combler l' écart éventuel entre l' ancienne et la nouvelle rémunération que touche un fonctionnaire passant d' une catégorie à une autre .

14 . L' explication en est que l' article 46 ne vise expressément que le cas de la promotion au grade supérieur à l' intérieur d' une même catégorie et qu' il assure dans un tel cas, à travers ses dispositions relatives au classement en échelon, que le fonctionnaire promu reçoit effectivement dans son nouveau grade un traitement de base au moins égal sinon supérieur à celui qu' il percevait dans son ancien grade .

15 . Mais le statut est muet à l' égard du classement en échelon d' un fonctionnaire qui passe à une catégorie supérieure . Or, comme nous l' avons vu, c' est là qu' est intervenu l' arrêt Michel, dans lequel la Cour, sur base d' une analyse du contexte et de la finalité des dispositions statutaires en cause, a décidé que le classement en échelon lors du passage à une catégorie supérieure doit se faire sur base des principes de l' article 46, et non pas de l' article 32 . Comme il ressort du début du point 23, précité, dudit arrêt, qui commence avec les termes "il découle de ce qui précède ...", elle n' a ainsi toutefois fait qu' appliquer au classement en échelon la constatation générale faite au point précédent, à savoir que,

"pour éviter qu' un fonctionnaire d' un des grades les plus élevés d' une catégorie subisse une perte, quelquefois importante, d' ancienneté et de traitement par rapport à ses collègues lors de son passage à la catégorie supérieure, il est ... nécessaire de lui appliquer les principes prévus à l' article 46 du statut ".

16 . Or, l' article 46 contient, à son alinéa 2, une disposition qui prévoit que

"en aucun cas le fonctionnaire ne reçoit dans son nouveau grade un traitement de base inférieur à celui qu' il eût perçu dans son ancien grade ".

En outre, la Cour a fait remarquer, dans son arrêt Michel, que l' article 46 a notamment pour but d' assurer, pendant le déroulement de la carrière d' un fonctionnaire, la plus grande continuité possible dans l' évolution non seulement de son ancienneté, mais également de son traitement ( voir les points 21 et 22 ).

17 . J' en déduis que, si le statut ne prévoit pas expressément l' octroi d' une indemnité différentielle, de quelque type qu' elle soit, il ne permet pas pour autant qu' un fonctionnaire puisse subir une diminution de traitement après son passage à une catégorie supérieure . Le tout est de savoir de quelle manière, faute de précisions dans le statut même, une telle situation doit être évitée .

18 . A cet égard, on pourrait songer à classer le fonctionnaire concerné dans un grade et échelon tels que sa rémunération ne soit pas inférieure à celle qu' il percevait dans son ancienne catégorie . Au vu du tableau des traitements mensuels de base tel qu' il figure à l' article 66 du statut, il apparaît, en effet, que, du moment que le fonctionnaire changeant de catégorie n' est classé qu' au grade de base de sa nouvelle catégorie, son nouveau traitement risque fort d' être inférieur à celui qu' il touchait auparavant, en raison, notamment, du fait que le grade de base dans les différentes catégories ne contient généralement que quatre échelons .

19 . Mais cette question, c' est-à-dire celle de savoir si, dans une telle situation, le fonctionnaire devrait être classé dans un grade supérieur au grade de base, peut rester sans réponse dans le cadre de la présente affaire, étant donné qu' en l' espèce le requérant n' est recevable ni à attaquer son classement tel qu' il a été fixé lors de sa nomination dans la catégorie B ni à demander un tel classement avec effet au 1er février 1985 . Je me bornerai simplement à préciser qu' à mon avis ce qui s' oppose à accepter le principe du classement à un grade supérieur au grade de base ne sont pas tant les arguments invoqués à cet égard par la partie défenderesse tels qu' ils sont reproduits au point III.9 du rapport d' audience, mais plutôt la considération que le classement doit dépendre de la nature de l' emploi à occuper et des fonctions à exercer et ne doit pas se faire en fonction de la rémunération ( 1 ).

20 . Quoi qu' il en soit, dans les cas où un tel classement ne peut pas être effectué, les dispositions de l' article 46 en vertu desquelles le fonctionnaire changeant de catégorie ne doit pas subir une perte de traitement obligent les institutions à lui octroyer une indemnité destinée à compenser l' écart entre son ancien et son nouveau traitement de base .

21 . C' est là où réside, à mon avis, la "nouveauté" de l' arrêt Michel . Dans sa jurisprudence antérieure, telle qu' exprimée notamment dans l' arrêt du 13 juillet 1972, Besnard et autres/Commission ( affaires jointes 55 à 76, 86, 87 et 95/71, Rec . p . 543 ), la Cour, en effet, considérant qu' il existe une distinction nette entre la promotion visée à l' article 45, paragraphe 1, du statut et le passage à une catégorie supérieure, visée à l' article 45, paragraphe 2, estimait que

"les dispositions de l' article 46 ne s' appliquent pas, comme telles, au changement de catégorie" ( point 10 ).

Aussi ne concluait-elle qu' à l' existence d' une simple faculté de l' autorité administrative

"d' éviter que l' élévation d' un agent dans la hiérarchie ait pour effet de lui imposer une rémunération inférieure à celle qu' il eût perçu dans son ancienne situation" ( point 20 )

et admettait qu' un tel souci, tout en ne justifiant pas une dérogation au statut,

"ne s' oppose cependant pas à l' allocation provisoire d' une indemnité compensatrice" ( point 21 ).

22 . L' arrêt Michel, en se prononçant pour l' application des principes de l' article 46 du statut au cas de changement de catégorie, cela précisément afin d' éviter aux fonctionnaires concernés une perte, quelquefois importante, d' ancienneté et de traitement, transforme cette faculté en une obligation, à tout le moins dans les cas où leur classement dans la nouvelle catégorie ne leur garantit pas un traitement de base au moins égal à celui qu' ils avaient dans leur ancienne catégorie .

23 . Cela étant, j' estime toutefois que la notion de "traitement de base" doit être comprise comme couvrant la partie de la rémunération du fonctionnaire autre que les allocations familiales et les indemnités visées à l' article 62, alinéa 3, du statut . Le traitement de base qu' un fonctionnaire touche dans sa nouvelle catégorie ne doit donc pas nécessairement correspondre à l' un des "traitements mensuels de base" tels qu' ils sont chiffrés à l' article 66 du statut . En effet, l' objectif n' est pas de garantir une augmentation du traitement de base, mais d' éviter toute diminution de celui-ci .

24 . Il en résulte qu' une indemnité du type "dégressif" est parfaitement apte à satisfaire cet objectif . Elle assure que le fonctionnaire nommé dans une catégorie supérieure continue à recevoir, malgré son classement, au moins le traitement de base qui était le sien dans son ancienne catégorie . Si tel est le cas, il en découle à son tour que l' institution d' une indemnité du type "évolutif", plus favorable, ne repose pas sur une obligation légale à charge des autorités administratives, de sorte qu' un fonctionnaire changeant de catégorie ne saurait en aucun cas avoir droit à ce qu' elle lui soit octroyée avec effet rétroactif .

25 . Dans ce contexte, je me permets d' ailleurs de signaler que, dans son arrêt Besnard, précité, qui, soit dit en passant, portait sur la décision générale de la Commission sur base de laquelle le classement individuel du requérant dans l' affaire Michel avait été effectué, la Cour a estimé que, par l' allocation d' une indemnité compensatrice tenant compte de la carrière fictive des fonctionnaires concernés dans leur ancienne catégorie,

"cette considération ( de l' intérêt légitime qu' a le fonctionnaire à ce que son avancement n' engendre pas, sauf exception, une perte de traitement ) a été, en faveur des requérants, poussée à ses limites extrêmes" ( voir les points 31 et 32 ).

26 . Sur la base de tout ce qui précède, il y a donc lieu de conclure que la demande de M . Brown de se voir attribuer, à partir du 1er février 1985, une indemnité différentielle calculée conformément à la décision générale du président de la Cour de justice du 10 avril 1986 n' est pas fondée . Son recours est dès lors à rejeter et les dépens sont à répartir conformément aux prescriptions de l' article 70 du règlement de procédure .

(*) Langue originale : le français .

( 1 ) Voir l' arrêt de la Cour du 13 juillet 1972 dans les affaires jointes 55 à 76, 86, 87 et 95/71 ( Besnard et autres/Conseil, Rec . p . 543 ), notamment les points 19 (" c' est la rémunération qui est fonction du grade et de l' emploi, et non l' inverse ") et 31 (" le grade auquel un agent accède à la suite d' un changement de catégorie ne saurait être déterminé par la rémunération qu' il percevait précédemment ").