Conclusions de l'avocat général Tizzano présentées le 6 février 2003. - République hellénique contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercices 1996, 1997 et 1998 - Cultures arables - Viande bovine - Aides à la préretraite. - Affaire C-331/00.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-09085



Conclusions de l'avocat général

Table des matières

I - Introduction I - 2

II - Le cadre juridique général I - 3

III - Analyse I - 7

A - Introduction I - 7

B - Sur les corrections découlant des carences dans la gestion

et le contrôle des aides dans le secteur des cultures

arables I - 9

1. La réglementation pertinente I - 9

2. Les observations de la Commission et la procédure I - 13

3. Résumé des arguments des parties I - 16

4. Appréciation I - 19

C - Sur la correction résultant des carences dans la gestion, le contrôle et la supervision des aides à la préretraite dans l'agriculture I - 22

1. La réglementation pertinente I - 22

2. Les constatations de la Commission et la procédure I - 24

3. Résumé des arguments des parties I - 25

4. Appréciation I - 26

D - Sur les corrections résultant de la non-application du système intégré dans le secteur de la viande bovine I - 27

1. La réglementation pertinente I - 27

2. Les constatations de la Commission et la procédure I - 28

3. Synthèse des arguments des parties I - 30

4. Appréciation I - 30

E - Sur l'importance des corrections forfaitaires concernant

les secteurs des cultures arables et de la viande bovine,

et les aides à la préretraite en agriculture I - 32

1. Résumé des arguments des parties I - 32

2. Appréciation I - 33

F - Sur les corrections dues au retard dans l'exécution des paiements

supplémentaires prévus par le règlement n° 1357/96 I - 33

1. La réglementation pertinente I - 34

2. Les constatations de la Commission et la procédure I - 35

3. Sur la rectification de 237 098 402 GRD I - 36

a) Résumé des arguments des parties I - 36

b) Appréciation I - 38

i) Sur la qualification prétendument erronée de

«paiement tardif», du montant contesté I - 39

ii) Sur la prétendue impossibilité de respecter le délai du 15 octobre 1996 I - 40

4. Sur la correction de 350 000 000 GRD I - 41

a) Résumé des arguments des parties I - 41

b) Appréciation I - 42

G - Sur les corrections financières résultant des retenues opérées

par les ACA I - 42

1. Le cadre juridique et factuel I - 43

2. Analyse I - 43

H - Sur les corrections financières résultant de l'inobservation des

délais de paiement I - 44

1. La réglementation applicable I - 44

2. Les faits et arguments des parties I - 44

3. Appréciation I - 46

IV - Sur les dépens I - 49

V - Conclusion I - 49

I - Introduction

1. Par requête du 11 septembre 2000, la République hellénique a demandé à la Cour, en application de l'article 230 CE, d'annuler la décision 2000/449/CE de la Commission, du 5 juillet 2000, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» , dans la partie qui décide d'imposer des corrections financières à la charge de la République hellénique pour les exercices 1996, 1997 et 1998.

2. Plus particulièrement, la République hellénique fait valoir, à travers divers moyens de recours, huit griefs contre la décision attaquée et conteste le refus de financement par le FEOGA des montants suivants:

- 26 482 863 795 GRD, versés à titre d'aides compensatoires dans le secteur des cultures arables, en raison des carences du système intégré de gestion et de contrôle ainsi que de la retenue irrégulière d'une partie des aides (premier, sixième et septième moyens);

- 134 771 782 GRD, versés à titre d'aides à la préretraite agricole, en raison de la mauvaise qualité des contrôles et de la supervision (deuxième et sixième moyens);

- 1 782 487 651 GRD, versés à titre de primes dans le secteur de la viande bovine, en raison de l'absence de mise en place complète ou d'application du système intégré de gestion et de contrôle (troisième et sixième moyens);

- 237 098 402 GRD et 350 000 000 GRD, versés à titre de paiements supplémentaires dans le secteur de la viande bovine en application du règlement (CE) n° 1357/96 , en raison du retard dans l'exécution de ces paiements (quatrième et cinquième moyens);

- 560 130 762 GRD, versés à titre de primes dans le secteur de la viande bovine, pour retenue irrégulière d'une partie de ces primes (septième moyen);

- 5 326 625 GRD, versés dans le secteur des céréales, exclu du financement communautaire dans le cadre de la somme supérieure de 141 667 389 GRD, en raison du retard dans l'exécution des paiements correspondants (huitième moyen).

II - Le cadre juridique général

3. Le règlement (CEE) n° 729/70 prévoit en ses articles 1er, paragraphe 2, sous b), et 3, paragraphe 1, que le FEOGA, section «garantie», finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, effectuées conformément aux règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles. Dans ce contexte, l'article 1er, paragraphe 4, du règlement précise en outre que «[l]es dépenses concernant les coûts administratifs et le personnel supportées par les États membres et par les bénéficiaires du concours du Fonds ne sont pas prises en charge par ce dernier».

4. L'article 5, paragraphe 2, sous c), de ce règlement, dans la version modifiée par le règlement (CE) n° 1287/95 définit la procédure à suivre dans le cas où il est constaté que certaines dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. Cet article prévoit en particulier que la Commission, après consultation du comité du FEOGA:

«décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.

Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l'État membre concerné font l'objet de communications écrites, à l'issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les suites à y donner.

En cas d'absence d'accord, l'État membre peut demander l'ouverture d'une procédure visant à concilier leurs positions respectives dans un délai de quatre mois, et dont les résultats font l'objet d'un rapport communiqué à la Commission et examiné par celle-ci, avant une décision du refus de financement.

La Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l'importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.

[...]»

5. L'article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, prévoit de son côté que:

«1. Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:

- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,

- prévenir et poursuivre les irrégularités,

- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.

2. À défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.

Les sommes récupérées sont versées aux organismes payeurs agréés et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds. Les intérêts afférents aux sommes récupérées ou payées tardivement sont versés au Fonds.»

6. S'agissant, notamment, de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, il convient d'attirer l'attention sur l'article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 1663/95 qui en prévoit les modalités d'application. Selon cette disposition:

«1. Si, à l'issue d'une enquête, la Commission considère que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique ses constatations à l'État membre concerné, et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l'avenir le respect des règles précitées, ainsi qu'une évaluation des dépenses qu'elle envisage d'exclure [...]. L'État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence [...].

Après l'expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d'arriver à un accord sur les mesures à prendre. La Commission communique ensuite formellement ses conclusions à l'État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission.

2. Les décisions visées à l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l'organe de conciliation en application des dispositions de la décision 94/442/CE.»

7. L'article 1er, paragraphe 1, de la décision 94/442/CE dispose que:

«1. Il est institué auprès de la Commission un organe de conciliation, qui, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA-garantie:

a) peut être saisi par tout État membre auquel, suite à des vérifications au titre de l'article 9 du règlement (CEE) n° 729/70, et après discussion bilatérale du résultat de ces vérifications, les services compétents de la Commission ont communiqué formellement, en se référant à la présente décision, la conclusion suivant laquelle certaines dépenses effectuées par l'État membre concerné devraient être exclues de l'imputation à la charge du FEOGA-garantie;

b) entreprend de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné

et

c) établit, à l'issue de ses travaux, un rapport sur le résultat de la tentative de rapprochement, accompagné de toute observation que l'organe de conciliation estime utile au cas où le différend subsiste en totalité ou partiellement.»

8. Aux termes de l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision:

«a) la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d'apurement des comptes [...]».

9. L'article 2, paragraphes 4 et 5, de la décision prévoit que:

«4. L'organe de conciliation mène ses travaux d'une manière aussi informelle et rapide que possible, en se fondant sur le dossier en cause et sur une audition équitable des services de la Commission et des autorités nationales concernées. Il leur communique, à l'issue de son examen, le rapport visé à l'article 1er paragraphe 1 point c).

5. Lorsque, dans un délai de quatre mois suivant sa saisine, les travaux de l'organe de conciliation n'ont pas abouti à rapprocher les positions de la Commission et de l'État membre concerné, la procédure de conciliation est considérée comme ayant échoué. Dans ce cas, le rapport visé à l'article 1er paragraphe 1 point c) indique les éléments ayant empêché le rapprochement des positions en cause.»

10. Le document de travail de la Commission n° VI/216/93 du 1er juin 1993, remplacé par la suite par le document n° VI/5330/97 du 23 décembre 1997, contient les orientations que l'institution se propose de suivre dans l'application des corrections financières dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA. Selon ces orientations, lorsque le niveau réel des paiements irréguliers ne peut pas être déterminé, et que par conséquent il n'est pas possible de quantifier le montant des pertes financières subies par la Communauté, la Commission applique des corrections financières forfaitaires s'élevant, en général, à 2 %, 5 %, 10 % ou 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l'ampleur du risque de perte.

11. En ce qui concerne plus particulièrement les corrections financières liées à l'insuffisance des contrôles effectués par les autorités des États membres, les orientations distinguent deux catégories de contrôles, à savoir les contrôles clés et les contrôles secondaires:

«- Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l'objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.

- Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l'identification de demandes en doublon pour un même objet, l'analyse du risque, l'application de sanctions et la supervision adéquate des procédures.»

12. Sur la base de ces orientations, la Commission applique de la manière suivante les différents taux de corrections forfaitaires:

«Lorsqu'un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu'ils sont inefficaces pour déterminer l'éligibilité d'une demande ou prévenir les irrégularités, il convient alors d'appliquer une correction à hauteur de 10 %, car il est raisonnablement permis de penser qu'il existait un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA.

Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient alors d'appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n'offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.

Lorsqu'un État membre effectue correctement les contrôles clés mais omet complètement d'effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient alors d'appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du risque plus faible de perte pour le FEOGA et de la gravité moindre de l'infraction.

[...]»

13. Les orientations prévoient en revanche l'application d'une correction de 25 % «lorsque la mise en oeuvre du système de contrôle par un État membre est complètement absente ou gravement déficiente et qu'il existe des indices d'irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses».

14. Dans les cas exceptionnels, des taux de correction supérieurs, allant jusqu'à 100 %, peuvent être décidés.

III - Analyse

A - Introduction

15. Avant de procéder à l'analyse des moyens invoqués par le gouvernement hellénique, nous estimons nécessaire de rappeler, à titre préliminaire, certains principes dont il convient de tenir compte, selon la jurisprudence constante de la Cour, pour apprécier le bien-fondé des griefs faits aux décisions de refus de financement communautaire des dépenses effectuées par les États membres.

16. Il convient de rappeler, tout d'abord, que, en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, le FEOGA, section «garantie», ne peut financer que les dépenses effectuées par les États membres selon les règles communautaires en vigueur dans les divers secteurs agricoles et que la procédure d'apurement des comptes instituée par ce règlement a précisément pour objet de garantir que les ressources financières mises à la disposition des États membres sont effectivement utilisées dans le respect des dispositions précitées.

17. L'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 impose aux États membres l'obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle . Cette disposition qui constitue l'expression, dans le cadre du financement de la politique agricole commune, du devoir de coopération loyale prévu par l'article 10 CE, définit, selon la jurisprudence de la Cour, les principes en vertu desquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des mesures d'intervention financées par le FEOGA, ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations .

18. Rappelons en outre que, quand elle refuse d'imputer au FEOGA des dépenses effectuées par un État membre en raison d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l'existence d'une telle violation . En particulier, lorsque le refus de financement communautaire trouve son fondement dans l'absence ou le caractère inapproprié des contrôles institués par l'État membre intéressé, la Commission est obligée de justifier son appréciation . À cette fin, cependant, l'institution n'est pas tenue de démontrer de manière détaillée l'insuffisance des contrôles effectués par l'État membre ou l'inexactitude des données transmises par celui-ci, mais doit présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard de ces contrôles ou données .

19. Cet allégement de la charge de la preuve s'explique par le fait que c'est l'État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires aux fins de l'apurement des comptes du FEOGA, et que c'est à lui qu'il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et contrôles, et, le cas échéant, de l'inexactitude des déclarations de la Commission . Dans cette optique, l'État membre dont les contrôles ont été jugés inexistants ou insuffisants par la Commission ne peut réfuter les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôles .

20. Cela étant rappelé, passons à présent à l'examen des demandes et des arguments formulés par le gouvernement hellénique.

B - Sur les corrections découlant des carences dans la gestion et le contrôle des aides dans le secteur des cultures arables

1. La réglementation pertinente

21. Le règlement (CEE) n° 3508/92 a mis en place un système intégré pour la gestion et le contrôle, par les autorités compétentes des États membres, de certains régimes d'aides communautaires aux producteurs agricoles (ci-après le «système intégré»). En vertu de l'article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, le système intégré s'applique, notamment, aux aides compensatoires instituées dans le secteur des cultures arables par le règlement (CEE) n° 1765/92 et, pour le secteur de la viande bovine, aux régimes de primes prévus par les articles 4a à 4h du règlement (CEE) n° 805/68 .

22. En vertu de l'article 2 du règlement n° 3508/92, le système intégré comprend les éléments suivants:

a) une base de données informatisée;

b) un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles;

c) un système alphanumérique d'identification et d'enregistrement des animaux;

d) les demandes d'aides;

e) un système intégré de contrôle.

23. Pour les besoins de la présente affaire, il convient de rappeler que, selon les dispositions de l'article 3 de ce règlement, dans la base de données informatisée sont enregistrées, pour chaque exploitation agricole, les données provenant des demandes d'aides. Cette base de données doit notamment «permettre de consulter d'une façon directe et immédiate, auprès de l'autorité compétente de l'État membre, les données relatives au moins aux trois dernières années civiles et/ou campagnes consécutives». La création de bases décentralisées est autorisée, à condition que celles-ci, ainsi que les procédures administratives concernant l'enregistrement et l'accès aux données «soient conçues de façon homogène sur tout le territoire de l'État membre et qu'elles soient compatibles entre elles».

24. En vertu de l'article 4 du règlement n° 3508/92, le système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles doit être constitué «sur la base de plans et de documents cadastraux, d'autres références cartographiques ou sur la base de photographies aériennes ou d'images spatiales ou d'autres références justificatives équivalentes ou sur la base de plusieurs de ces éléments».

25. Le système intégré de contrôle défini à l'article 7 du règlement porte sur l'ensemble des demandes d'aides présentées et repose en particulier sur les contrôles administratifs, tels que les contrôles sur place et, le cas échéant, les vérifications par télédétection aérienne ou spatiale.

26. En ce qui concerne les contrôles, l'article 8 du règlement n° 3508/92 précise que:

«1. L'État membre procède à un contrôle administratif des demandes d'aides.

2. Les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place portant sur un échantillon des exploitations agricoles. Pour l'ensemble de ces contrôles, l'État membre établit un plan d'échantillonnage.

3. Chaque État membre désigne une autorité chargée d'assurer la coordination des contrôles prévus par le présent règlement.

4. Les autorités nationales peuvent, dans des conditions à fixer, utiliser la télédétection pour déterminer les superficies des parcelles agricoles, pour en identifier l'utilisation et pour en vérifier l'état.

5. Lorsque les autorités compétentes de l'État membre confient certaines parties des travaux à effectuer en application du présent règlement à des organismes ou à des entreprises spécialisés, elles doivent en garder la maîtrise et la responsabilité.»

27. En vertu de l'article 13, paragraphe 1, du règlement n° 3508/92, les demandes d'aides, le système alphanumérique d'identification et d'enregistrement des espèces bovines, ainsi que le système intégré de contrôle devaient s'appliquer à partir du 1er février 1993, tandis que les autres éléments du système intégré devaient être opérationnels au plus tard à partir du 1er janvier 1996. Cette dernière date a été ensuite reportée au 1er janvier 1997, par effet de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2466/96 .

28. Les critères et les modalités techniques des contrôles administratifs et sur place, qui doivent être effectués par les États membres dans le cadre du système intégré de contrôle, sont définis à l'article 6 du règlement (CEE) n° 3887/92 qui dispose:

«1. Les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l'octroi des aides et primes.

2. Le contrôle administratif visé à l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 3508/92 comporte notamment des vérifications croisées relatives aux parcelles et aux animaux déclarés afin d'éviter tout double octroi d'aides injustifié au titre de la même année civile.

3. Les contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes. Cet échantillon doit représenter au moins:

- 10 % des demandes d'aides animaux ou des déclarations de participation,

- 5 % des demandes d'aides surfaces; [...].

Au cas où des visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent des contrôles supplémentaires dans l'année en cours et augmentent le pourcentage des demandes à contrôler l'année suivante pour cette région ou partie de région.

4. Les demandes faisant l'objet de contrôles sur place sont déterminées par l'autorité compétente notamment sur base d'une analyse des risques ainsi que d'un élément de représentativité des demandes d'aides introduites. L'analyse des risques tient compte:

- des montants d'aides,

- du nombre de parcelles, de la surface ou du nombre d'animaux pour lequel l'aide est demandée,

- de l'évolution en comparaison avec l'année précédente,

- des constatations faites lors de contrôles pendant les années précédentes,

- d'autres paramètres à définir par les États membres.

5. Les contrôles sur place sont effectués d'une manière inopinée et portent sur l'ensemble des parcelles agricoles ou des animaux couverts par une (ou plusieurs) demande(s). Un préavis limité au délai strictement nécessaire, qui en règle générale ne peut dépasser les quarante-huit heures, peut toutefois être donné.

Au moins 50 % des contrôles minimaux des animaux se font pendant la période de rétention. Les contrôles en dehors de la période de rétention ne sont permis que dans le cas où le registre prévu à l'article 4 de la directive 92/102/CEE du Conseil est disponible [...]».

29. En vertu de l'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92:

«Dans le cas où un État membre décide de contrôler par télédétection tout ou partie de l'échantillon visé à l'article 6 paragraphe 3, il procède:

- à la photo-interprétation d'images ou de photographies aériennes, en vue de reconnaître les couvertures végétales et de mesurer les superficies de toutes les parcelles à contrôler,

- au contrôle physique des demandes pour lesquelles la photo-interprétation ne permet pas de conclure que la déclaration est exacte, à la satisfaction de l'autorité compétente.»

30. L'article 12 du règlement n° 3887/92 prévoit que:

«Chaque visite de contrôle doit être consignée dans un rapport qui indique notamment les motifs de la visite, les personnes présentes, le nombre des parcelles visitées, celles qui ont été mesurées, les techniques de mesure utilisées, le nombre et l'espèce des animaux constatés sur place ainsi que, le cas échéant, leur numéro d'identification [...].»

31. L'article 17, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92 précise quant à lui que:

«Dans la mesure où, en vertu de l'article 13 du règlement (CEE) n° 3508/92, certains éléments du système intégré ne sont pas encore d'application, chaque État membre prend les mesures nécessaires afin d'appliquer des mesures de gestion et de contrôle assurant le respect des conditions prévues pour l'octroi des aides concernées.»

2. Les observations de la Commission et la procédure

32. À la suite de vérifications effectuées en Grèce entre 1996 et 1999, les services de la Commission ont reproché aux autorités helléniques une série de carences dans la gestion et le contrôle des aides dans le secteur des cultures arables pour les récoltes 1995-1997 (exercices financiers 1996-1998), principalement en ce qui concerne les aspects suivants :

a) mise en place incomplète du système intégré de contrôle et de gestion. À la date prévue, c'est-à-dire le 1er janvier 1997, le système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles n'avait pas été complètement mis en oeuvre, et la base de données n'a pas non plus été créée au moyen de la mise en réseau du système informatique des directions régionales du ministère de l'Agriculture avec le Didagep, organisme payeur;

b) la supervision inefficace par ces directions des associations de coopératives agricoles (les «ACA») qui ont, en Grèce, un rôle clé dans la gestion et le contrôle des aides communautaires. Contrairement à ce que prévoit le règlement n° 1663/95, les directions régionales n'étaient pas en mesure de contrôler efficacement l'activité des ACA, notamment en raison de l'absence d'accès direct, c'est-à-dire de connexion informatique aux banques de données de ces dernières . De même, les procédures appliquées ne respectaient pas les conditions minimales prescrites par le règlement n° 1663/95: en particulier, il a été constaté que ce n'est qu'à partir de 1998 que les propositions de paiement ont été accompagnées d'une attestation établissant qu'un contrôle de l'activité des ACA a été effectué de la part des directions régionales ;

c) les inexactitudes dans les données relatives aux récoltes, aux paiements et aux contrôles fournies par les autorités helléniques aux services de la Commission, qui ne permettent pas à ces derniers d'effectuer les vérifications qui s'imposent. En particulier, on a constaté des écarts sensibles entre les chiffres relatifs aux paiements et ceux qui découlent de l'analyse des demandes; ces écarts seraient à attribuer à des lacunes du système informatique, qui ne permettait qu'une gestion séparée des demandes et des paiements;

d) les retards dans les contrôles par télédétection, qui ont été effectués dans la plupart des cas après la récolte, rendant ainsi difficile l'identification des surfaces et des variétés cultivées. En outre, les contrôles matériels prescrits en cas de doute ont été eux aussi tardifs, ce qui en a réduit l'efficacité.

33. À cela se sont ajoutés, pour chacun des exercices considérés, d'autres griefs spécifiques, parmi lesquels on peut mentionner en particulier:

a) pour la récolte 1995 (exercice financier 1996):

i) des erreurs dans l'élaboration des analyses de risques; les critères retenus étaient de nature à rendre plus probable le contrôle des demandes d'aides faisant apparaître une réduction des surfaces par rapport à l'année précédente que le contrôle de celles faisant apparaître une augmentation;

ii) le préavis accordé aux producteurs en cas de contrôles sur place; on a constaté, dans la province de Salonique, que les producteurs avaient été avertis de l'imminence d'un contrôle plusieurs jours à l'avance, contrairement à ce que prévoit l'article 6 du règlement n° 3887/92, en vertu duquel le délai maximal est de 48 heures;

b) pour la récolte 1996 (exercice financier 1997):

i) les retards dans l'analyse des risques; les listes de demandes d'aides à soumettre à vérification ont été transmises avec un retard important aux autorités locales, rendant problématique l'exécution des contrôles correspondants;

ii) les statistiques de récolte prévues par le règlement (CE) n° 658/96 ont été envoyées tardivement et sous une forme incomplète;

iii) l'absence d'exécution de contrôles croisés;

c) pour la récolte 1997 (exercice financier 1998):

i) le nombre des contrôles effectués; les statistiques fournies par les autorités helléniques n'ont pas permis de conclure que le taux minimal de contrôle, fixé en Grèce à 20 % des surfaces déclarées, a été respecté; en particulier, dans la province d'Arcadie, on a relevé que, pour les deux récoltes 1996 et 1997, les contrôles sur place ont été pratiqués dans des proportions inférieures au pourcentage prescrit par le Didagep à la suite de l'élaboration de l'analyse des risques;

ii) l'absence de respect, au niveau local, des instructions données par le Didagep à propos des contrôles à effectuer à la suite de l'analyse des risques; on a constaté, en effet, que la direction régionale de l'agriculture de Pyrgos avait procédé aux contrôles sur la base de critères autres que ceux indiqués par les autorités centrales.

34. Sur la base de ces observations, les services de la Commission ont proposé d'appliquer deux corrections forfaitaires aux montants déclarés par la République hellénique dans le secteur des cultures arables pour les exercices 1996-1998: l'une de 5 % pour les demandes d'aides soumises à un contrôle normal sur place et l'autre de 2 % pour les demandes contrôlées par télédétection, soit un montant total de 26 482 863 795 GRD .

35. Les autorités helléniques ont alors saisi l'organe de conciliation, devant lequel elles ont soutenu, tout d'abord, avoir procédé - même si c'est par des moyens autres que l'orthophotographie - à l'identification de la quasi-totalité des parcelles agricoles ainsi que le prescrit le règlement n° 3508/92; elles ont ensuite affirmé que, malgré les retards constatés par les services de la Commission, la République hellénique avait néanmoins appliqué lors des exercices considérés un système efficace de contrôles. Les contrôles administratifs auraient été régulièrement effectués ainsi que les contrôles croisés et sur place. Les retards n'auraient pas réduit l'efficacité des contrôles: en effet, même après la récolte, les superficies cultivées conserveraient des traces de la culture pratiquée et, en tout état de cause, les agriculteurs seraient tenus de conserver un échantillon des variétés cultivées précisément afin de permettre d'éventuelles vérifications. À la lumière des arguments avancés par les autorités helléniques, ayant des doutes sur l'opportunité de l'application d'un taux de correction de 5 % ainsi que proposé par les services de la Commission, l'organe de conciliation a invité ces services, dans son rapport final du 16 mars 2000, à reconsidérer leurs conclusions en ce qui concerne le système de contrôles appliqué en Grèce, les renvoyant ainsi à revoir l'importance des corrections proposées .

36. Ayant examiné le rapport final de l'organe de conciliation, les services de la Commission ont toutefois maintenu leur position et souligné en particulier que, en dépit des affirmations des autorités helléniques, la gestion et le contrôle des aides dans le secteur des cultures arables pour les exercices 1996-1998 avaient présenté des carences de nature à générer, y compris récemment, d'importants écarts comptables dont ces autorités n'auraient pas pu expliquer l'origine. À cela s'ajouterait également le fait que la République hellénique n'avait pas non plus achevé la mise en place du système intégré dans le délai prévu, c'est-à-dire au 1er janvier 1997. Dans ces conditions, les corrections proposées seraient plus que justifiées au vu de la gravité des carences constatées.

37. La décision attaquée a repris ce point de vue et a appliqué les corrections à concurrence des taux proposés, à savoir 2 et 5 %.

3. Résumé des arguments des parties

38. Pour le gouvernement hellénique, les corrections en question reposent sur une interprétation erronée de l'article 4 du règlement n° 3508/92 et sur une mauvaise appréciation des faits. Par ailleurs, elles ont été décidées en violation du principe de proportionnalité.

39. En ce qui concerne, tout d'abord, l'inapplication du système intégré, la requérante admet que l'identification alphanumérique des parcelles à travers l'orthophotographie n'a commencé à être partiellement appliquée qu'à partir de 1998. Elle soutient cependant qu'une identification efficace était toutefois garantie dans les années qui ont précédé grâce aux autres systèmes d'identification tels que les photographies aériennes et les éléments fournis par le service topographique du ministère de l'Agriculture. Contrairement à ce qu'a estimé la Commission, cela serait conforme à l'article 4 du règlement n° 3508/92, qui se réfère précisément au recours aux plans et documents cadastraux et autres données cartographiques, ainsi qu'aux photographies aériennes ou images spatiales. Pour ce qui est de la base de données, le gouvernement hellénique n'en conteste pas l'absence de création dans le délai prévu, mais se contente d'invoquer comme justification les retards intervenus dans la procédure d'appel d'offres pour la fourniture du système informatique requis.

40. Ce gouvernement ne conteste pas non plus, ensuite, les écarts relevés dans les données statistiques transmises à la Commission, se contentant d'invoquer comme justification l'absence de connexion réseau avec les directions locales de l'agriculture. Il soutient, en revanche, pour ce qui est du caractère tardif de l'envoi des statistiques de récoltes prévues par l'article 8 du règlement n° 658/96, qu'il serait impossible de respecter le délai fixé par cette disposition en raison du grand nombre de contrôles à effectuer et des types de cultures concernées.

41. En troisième lieu, le gouvernement hellénique justifie les retards relevés dans l'exécution des contrôles - sur place et par télédétection - en invoquant la durée nécessaire de la procédure d'appel d'offres lancée pour la désignation des organismes à qui ces contrôles doivent être confiés. Il soutient en tout cas que la correction de 2 % relative aux contrôles effectués par télédétection serait erronée, d'une part, parce que les autorités helléniques ont respecté les modalités prescrites par les services de la Commission dans l'exécution de ces contrôles, et, d'autre part, en considération du fait que, aux dires mêmes des services de la Commission, dans le cadre des contrôles effectués par télédétection, les exigences relatives aux contrôles matériels - qui constituent un contrôle clé - auraient été en général respectées . Selon le requérant, la correction de 5 % relative aux contrôles sur place serait en revanche disproportionnée.

42. Toujours en ce qui concerne les contrôles, le gouvernement hellénique conteste ensuite certaines des conclusions tirées par les services de la Commission à l'issue des vérifications effectuées en Grèce. Tout d'abord, la situation observée dans la province de Salonique serait due au hasard et ne serait pas représentative de l'ensemble du pays, où le préavis accordé aux producteurs en cas de contrôles sur place reste de 48 heures, conformément aux dispositions de l'article 6 du règlement n° 3887/92. En outre, la correction des statistiques de contrôle au moyen d'un nouveau programme informatique démontrerait que le taux minimal de contrôle a été atteint pour la campagne 1997/1998. Enfin, le gouvernement requérant souligne que les contrôles croisés sont toujours effectués, même si c'est de façon manuelle, et que, à partir de la campagne 1998/1999, ils sont effectués avant le paiement des aides.

43. En quatrième lieu, en ce qui concerne la supervision des ACA, le gouvernement hellénique affirme que les directions locales de l'agriculture coopèrent avec les ACA dans toutes les phases des contrôles; ces directions ont un accès direct aux banques de données des ACA et exercent un contrôle permanent sur l'activité de ces dernières. Il en irait de même de la Paseges (union des coopératives agricoles), organisme chargé de l'informatisation. D'autre part, poursuit le gouvernement requérant, ce sont précisément les directions locales qui doivent assurer le contrôle et la liquidation des dépenses. Depuis la campagne 1998/1999, l'exécution effective des contrôles par les directions locales est attestée sur les check-lists de vérification, et les ordres de paiement ne sont émis qu'après un contrôle croisé supplémentaire effectué par la direction informatique du ministère de l'Agriculture. Contrairement à ce qu'a soutenu la Commission, les conditions prescrites par le règlement n° 1663/95 seraient donc respectées.

44. Le gouvernement hellénique estime donc que les progrès significatifs intervenus, selon lui, dans la mise en oeuvre du système intégré et, dans le même temps, l'importance limitée des carences invoquée par la Commission au regard de l'ensemble du système proprement dit ne justifient pas l'imposition de corrections de l'ampleur constatée, qui non seulement repose sur une erreur dans l'appréciation des faits, mais serait en outre disproportionnée par rapport à l'importance des carences mentionnées.

45. La Commission défend la décision attaquée en faisant observer, d'une part, qu'il découle des propres arguments du gouvernement hellénique que les principaux éléments du système intégré, tels que le système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles et la mise en réseau du système informatique des directions régionales, n'avaient pas encore été mis en oeuvre pendant les exercices financiers considérés. D'autre part, pour ce qui est plus particulièrement de l'identification des parcelles agricoles, la République hellénique n'aurait pas démontré avoir employé des systèmes aussi fiables que le système alphanumérique pendant la période en question. En effet, selon la défenderesse, même si, à compter de 1997, les autorités helléniques se sont efforcées d'avoir recours à des moyens tels que la photographie aérienne et les cartes militaires pour identifier les parcelles agricoles, de tels systèmes ne sont cependant pas équivalents à une identification alphanumérique unique.

46. Il n'en reste pas moins, ajoute la Commission, qu'au cours des vérifications en Grèce il a été constaté que le système de contrôle appliqué par les autorités helléniques ne permettait pas de localiser avec précision les parcelles agricoles ni de vérifier si les conditions d'octroi des aides étaient remplies. S'agissant du contrôle effectué par les directions régionales de l'agriculture sur les ACA, la Commission maintient que les problèmes sont dus à l'absence d'accès direct aux banques de données de ces dernières et au fait que les directions régionales ne disposent pas de personnel suffisant.

47. Il s'agirait, donc, de carences généralisées du système de contrôle, impliquant un risque important pour le budget communautaire. Dans ces conditions, une correction de 5 % serait très modérée.

48. D'autre part, des carences ont été constatées également dans le cas des demandes soumises à contrôle par télédétection, en rapport avec des erreurs et des retards dans les contrôles matériels qui doivent être effectués lorsque l'analyse des images révèle une possibilité d'irrégularité de la demande d'aide. Compte tenu de l'importance que la bonne exécution de ces contrôles revêt dans le cadre des techniques de télédétection, une correction de 2 % a été jugée appropriée, comme cela a été fait à l'égard d'autres États membres.

4. Appréciation

49. Pour notre part, nous estimons que les arguments du gouvernement hellénique ne peuvent pas être retenus. Selon la jurisprudence constante de la Cour, rappelée plus haut , pour réfuter les conclusions de la Commission concernant l'existence de carences systématiques dans la gestion et le contrôle des aides communautaires dans le secteur des cultures arables pour les exercices 1996-1998, ce gouvernement aurait dû démontrer - de manière circonstanciée et détaillée - que, au cours de la période en question, la République hellénique avait appliqué un système de contrôle fiable et efficace, et éventuellement que les griefs formulés à la suite des vérifications matérielles effectuées par les agents de la Commission ne correspondaient pas à la réalité de la situation dans le pays. Or, à notre avis, le gouvernement hellénique n'a pas apporté cette preuve. En outre, sur certains points spécifiques, il a directement et ouvertement admis l'exactitude des griefs qui lui sont faits par la Commission.

50. Ainsi, en ce qui concerne la mise en oeuvre du système intégré, le gouvernement hellénique admet que la banque de données prévue à l'article 3 du règlement n° 3508/92 n'a pas été créée dans le délai prévu et n'était pas en fonction pendant les exercices concernés. Comme on l'a vu, ce gouvernement soutient au contraire avoir procédé à l'identification alphanumérique des parcelles agricoles, prescrite par l'article 4 du règlement, non pas par des moyens orthophotographiques, mais grâce à d'autres données cartographiques disponibles. Sur ce point, sans qu'il soit nécessaire de décider si une telle identification répond ou non aux conditions exigées par la réglementation communautaire, il nous semble suffisant de constater que le gouvernement requérant n'a pas démontré que la totalité des parcelles agricoles avait été identifiée au 1er janvier 1997, délai ultime pour la mise en oeuvre du système. Il semble également que l'on doive déduire des documents versés au dossier que, en mars 1998, une partie des surfaces agricoles était encore totalement dépourvue d'identification et que le problème persiste encore à la fin de l'année 1999 . Dans ces conditions, nous estimons qu'il y a lieu de rejeter l'argument invoqué à cet égard par le gouvernement hellénique.

51. Comme on l'a vu, en ce qui concerne ensuite les incohérences relevées dans les données statistiques transmises à la Commission, le gouvernement hellénique conteste les griefs qui lui ont été faits au cours de la procédure d'apurement des comptes. Sur les seules informations statistiques prévues par l'article 8 du règlement n° 658/96, et, en tout cas, sans contester les retards et carences qui lui sont imputés à cet égard, le gouvernement requérant invoque l'impossibilité de respecter le délai du 15 septembre fixé par cette disposition. Il ne nous semble pas, cependant, que les motifs invoqués au soutien d'un tel argument - à savoir le nombre des contrôles à effectuer et le fait que, pour les cultures printanières, les contrôles s'effectuent jusqu'au début du mois de septembre - démontrent l'impossibilité objective de transmettre les informations requises dans un tel délai. Et ce d'autant plus que, selon l'article 8 du règlement précité, les données devant être communiquées avant le 15 septembre ne sont que des données provisoires, qui doivent être confirmées avant le 15 janvier suivant. Nous estimons donc que cet argument doit lui aussi être écarté.

52. Quant au retard dans l'exécution des contrôles par télédétection, nous estimons que le gouvernement hellénique non seulement n'apporte aucun élément au soutien de la prétendue erreur d'appréciation qu'aurait commise la Commission, mais dénature tout simplement la portée des conclusions de la Commission et, par conséquent, le fondement des corrections contestées. En effet, il est vrai qu'une correction moindre se justifierait pour les dépenses concernant les demandes contrôlées par télédétection au motif que, en dépit des retards intervenus dans les contrôles matériels, les phases antérieures du contrôle, y compris l'analyse des images relevées, ont été effectuées correctement. Toutefois, cela n'empêche pas que ce sont précisément ces retards - non contestés par le gouvernement requérant - qui sont la cause des difficultés d'identification des cultures pratiquées sur divers terrains et qui sont par conséquent à l'origine du risque d'inefficacité des contrôles mis en évidence par la Commission. À notre avis, par conséquent, les arguments invoqués à ce sujet doivent être purement et simplement rejetés. Nous observons d'ailleurs que le gouvernement hellénique n'a plus soutenu devant la Cour, comme il l'avait fait durant la procédure de conciliation, que l'efficacité des contrôles n'aurait pas été amoindrie par d'éventuels retards au motif que les agriculteurs ont l'obligation de conserver un échantillon des variétés cultivées même après la récolte, et, a fortiori, n'a apporté aucune preuve sur ce point.

53. Nous notons en outre que le gouvernement hellénique ne conteste pas non plus les retards relevés dans l'exécution des contrôles sur place. Il se contente de soutenir que la correction de 5 % imposée sur les dépenses relatives aux demandes d'aides soumises à de tels contrôles est excessive et disproportionnée, sans toutefois invoquer aucun argument à cet égard. Nous devons néanmoins observer que ce grief est repris sous une forme argumentée dans le cadre d'un autre moyen de recours concernant précisément l'ampleur des corrections forfaitaires appliquées par la décision attaquée. Nous procéderons donc à son examen lorsque nous traiterons de ce moyen.

54. Toujours en ce qui concerne les contrôles, nous notons que le gouvernement hellénique, tout en contestant l'exactitude de certains griefs spécifiques de la Commission, n'a fourni aucune preuve contraire. En particulier, il n'a pas démontré que, contrairement à ce qu'a estimé la Commission, pour la province de Salonique, le préavis maximal accordé pour les contrôles sur place aurait bien été respecté au niveau local dans tout le pays. Il n'a pas non plus fourni la preuve du fait que, lors des exercices considérés, les contrôles ont été effectués dans les proportions et les délais prescrits. Nous estimons en conséquence que les arguments correspondants doivent être rejetés.

55. De la même manière, enfin, pour ce qui est de la supervision exercée à l'égard des ACA, il ne semble pas que le gouvernement hellénique ait démontré l'inexactitude des constatations de la Commission, ni, pour chacun des exercices considérés, l'exercice par les autorités compétentes d'une supervision efficace sur l'activité de ces associations. Signalons en particulier que, tout en soutenant que les directions régionales du ministère de l'Agriculture ont un accès direct aux bases de données des ACA, le gouvernement hellénique ne précise pas s'il s'agit d'une connexion informatique ou, comme l'a constaté la Commission, de la simple possibilité d'accéder au système informatique des ACA en se rendant auprès de ces dernières et en utilisant leur matériel informatique. Quant aux améliorations des procédures intervenues - semble-t-il - au cours de l'exercice 1998, comme la preuve de la réalité du contrôle par les directions régionales sur les propositions de paiement établies par les ACA, nous ne pouvons qu'approuver l'orientation retenue par la Commission au cours de la procédure d'apurement des comptes, à savoir que ces améliorations ont été introduites trop tard pour que l'on puisse en tenir compte dans l'appréciation de l'efficacité du système appliqué lors des exercices considérés.

56. En conclusion, puisque nous estimons qu'aucun des arguments avancés par le gouvernement hellénique ne doit être retenu, nous proposons de rejeter dans son ensemble le moyen en question.

C - Sur la correction résultant des carences dans la gestion, le contrôle et la supervision des aides à la préretraite dans l'agriculture

1. La réglementation pertinente

57. Dans le cadre des mesures d'accompagnement de la réforme des mécanismes de soutien des marchés agricoles entreprise en 1992, le règlement (CEE) n° 2079/92 prévoit la possibilité pour les États membres d'instaurer un régime d'aides à la préretraite des agriculteurs, cofinancé par le FEOGA, section «garantie». Ainsi qu'il ressort de l'article 4 du règlement, il est demandé aux États membres de mettre en oeuvre ce régime au moyen de programmes pluriannuels, élaborés au niveau national ou régional et soumis à l'approbation de la Commission.

58. Pour l'octroi des aides prévues par le régime en question, comme pour toute autre opération financée par le FEOGA, section «garantie», les organismes de paiement des États membres doivent garantir un contrôle efficace de l'éligibilité des demandes d'aides et de la conformité à la réglementation communautaire des paiements correspondants. Les modalités administratives et comptables qui doivent être respectées à cette fin sont définies sur la base de trois orientations établies par la Commission dans l'annexe du règlement n° 1663/95. Celui-ci prescrit, entre autres que:

«4) Les fonctions d'ordonnancement et/ou de service technique peuvent être déléguées en tout ou partie à d'autres organes à condition que toutes les conditions énoncées ci-après soient remplies:

[...]

ii) Les organes disposent de moyens efficaces permettant de garantir qu'ils exercent leurs compétences de manière satisfaisante.

iii) Les organes confirment formellement à l'organisme qu'ils exercent effectivement leurs compétences et décrivent les moyens utilisés.

iv) L'organisme est informé, à intervalles réguliers et en temps voulu, des résultats des contrôles effectués, de sorte que la suffisance de ces contrôles puisse toujours être prise en considération avant la liquidation d'une demande [...] Dans le cas de contrôles physiques ou administratifs pratiqués sur un échantillon de demandes, il y a lieu d'identifier les demandes sélectionnées, de décrire la méthode d'échantillonnage et de rendre compte des résultats de toutes les inspections et des mesures prises à l'égard des anomalies et des irrégularités constatées. Les documents justificatifs soumis à l'organisme doivent garantir dans des proportions suffisantes que toutes les vérifications requises au sujet de l'éligibilité des demandes autorisées ont été effectuées.

v) Si des documents concernant des demandes ordonnancées ou des contrôles réalisés sont conservés par d'autres organes, tant ces derniers que l'organisme mettent en place des procédures garantissant que l'emplacement de tous les documents ayant trait à des paiements déterminés effectués par l'organisme soit noté et que les documents puissent être mis à disposition aux fins d'inspection dans les locaux de l'organisme à la demande des personnes ou des organes normalement habilités à les inspecter, à savoir:

- le personnel de l'organisme chargé de traiter la demande,

- le service d'audit interne de l'organisme,

- l'organe certifiant la déclaration annuelle de l'organisme,

- les fonctionnaires mandatés par la Communauté européenne.

[...]

6) L'organisme payeur respecte les procédures décrites ci-dessus ou des procédures offrant des garanties similaires:

[...]

ii) La séparation des tâches est conçue de façon telle qu'aucun fonctionnaire ne soit compétent pour plus d'une des attributions en matière d'ordonnancement, de paiement ou de comptabilisation des sommes imputées au FEOGA et qu'aucun fonctionnaire n'exécute une de ces tâches sans que son activité ne soit supervisée par un autre fonctionnaire.

Les compétences de chaque fonctionnaire sont définies par écrit ainsi que la délimitation de ses pouvoirs sur le plan financier. Une formation adéquate doit être assurée, ainsi qu'une politique de rotation du personnel occupant des postes sensibles, ou à défaut d'une supervision plus intense.

iii) Tout fonctionnaire chargé de l'ordonnancement dispose d'une liste de contrôle exhaustive énumérant les vérifications qu'il lui incombe d'entreprendre et insère dans les documents appuyant la demande une attestation visée par lui, précisant que les contrôles ont été effectués. [...] Le travail doit être revu et documenté par un fonctionnaire supérieur.

iv) Une demande de paiement n'est ordonnancée qu'après la réalisation d'un nombre suffisant de contrôles visant à constater que la demande est conforme à une réglementation communautaire. [Les] contrôles comportent les contrôles prévus par le règlement régissant la mesure spécifique dans le cadre de laquelle l'aide est demandée ainsi que les contrôles visés à l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 ayant pour objet de prévenir et déceler les fraudes et irrégularités, compte tenu, en particulier, des risques présentés. Les contrôles à réaliser sont à spécifier dans une liste de contrôle et il y a lieu d'attester leur exécution pour chaque demande ou chaque groupe de demandes.

[...]»

59. Les modalités de mise en oeuvre du régime d'aides à la préretraite prévu par le règlement n° 2079/92 ont été définies en Grèce par décret interministériel n° 407756/6081 du 20 septembre 1994 dont l'article 6, sous a), prévoit l'exécution annuelle des contrôles sur un échantillon de 5 % des bénéficiaires au moyen d'inspections sur place ou de vérifications comptables auprès du vendeur et de l'acheteur.

2. Les constatations de la Commission et la procédure

60. Au cours d'une vérification effectuée en Grèce pendant la période comprise entre le 3 et le 6 juin 1997, les inspecteurs du FEOGA ont constaté une série de carences dans la gestion et le contrôle des régimes d'aides à la préretraite institués dans cet État membre en application du règlement n° 2079/92. Ainsi qu'il résulte du rapport de contrôle y afférent , les carences relevées par les inspecteurs du FEOGA concernaient, en particulier, les aspects suivants:

a) le taux annuel de contrôles sur échantillons effectués par la Banque agricole de Grèce (ATE), organisme chargé de la gestion du régime, aurait été inférieur à celui exigé par la décision interministérielle du 20 septembre 1994. Il a été en effet constaté auprès de l'ATE d'Edessa que certains contrôles, en apparence relatifs à l'année 1996, avaient néanmoins été effectués en 1997;

b) l'inexécution des contrôles sur place auprès du cédant et de l'acheteur de l'exploitation agricole, indispensables pour vérifier l'étendue des surfaces agricoles concernées et l'importance du bétail présent dans l'exploitation, ainsi que pour déterminer si l'acquéreur a effectivement cultivé les surfaces en question;

c) le caractère incomplet et la mauvaise tenue des dossiers relatifs aux demandes d'aides. Toujours à Edessa, les inspecteurs du FEOGA ont constaté, notamment, l'absence de documents justificatifs dans certains dossiers, tandis que, dans d'autres, ils ont relevé l'existence d'erreurs dans le calcul des surfaces concernées ou sur l'identité des bénéficiaires de l'aide.

61. Sur la base de ces constatations, les services de la Commission, estimant que la gestion des aides à la préretraite ainsi que le contrôle et la supervision de la part des autorités centrales ne répondaient pas aux exigences de la réglementation communautaire, en ont informé les autorités helléniques, les invitant à présenter leurs observations à cet égard . S'en est suivie une discussion bilatérale, à l'issue de laquelle les services de la Commission ont retiré le grief concernant l'absence d'exécution des contrôles sur place, mais ont confirmé en revanche leur position à propos des autres carences constatées . Ils ont proposé, par conséquent, une correction financière forfaitaire de 134 771 782 GRD, soit 2 % du montant des dépenses déclarées par la République hellénique pour les aides à la préretraite au titre de l'exercice 1997 . Cette correction a été appliquée avec la décision attaquée.

3. Résumé des arguments des parties

62. Selon le gouvernement hellénique, la correction constestée reposerait sur une erreur d'appréciation des faits. Ce gouvernement admet qu'un certain nombre de contrôles, initialement prévus pour 1996, ont été effectués en 1997, mais justifie ce fait par la circonstance que le régime d'aides à la préretraite a été mis en oeuvre en Grèce à compter de juillet 1995 et que, dans un premier temps, le nombre de bénéficiaires a été relativement modeste. Quoi qu'il en soit, poursuit le gouvernement requérant, pour 1996 et 1997, le nombre des contrôles effectués a été bien supérieur au seuil minimal de 5 % prévu par le décret interministériel du 20 septembre 1994. Les procès-verbaux de contrôle, comme du reste l'ensemble des dossiers relatifs aux demandes d'aides, seraient conservés auprès des agences de l'ATE et seraient disponibles pour toute vérification. La Commission en aurait été informée comme il se doit au cours de la discussion bilatérale qui a précédé l'adoption de la décision attaquée.

63. En ce qui concerne, ensuite, les carences constatées au cours de la vérification effectuée au mois de juin 1997, le gouvernement hellénique ne les conteste pas, mais soutient - selon ce que nous comprenons - que celles-ci ne seraient pas de nature à compromettre la fiabilité de la gestion et des contrôles du régime d'aides en question, puisqu'il s'agit de problèmes d'ordre purement administratif et non de lacunes essentielles.

64. À cela la Commission objecte que les affirmations du gouvernement hellénique ne sont pas accompagnées de la moindre preuve. En particulier, bien que ce gouvernement affirme que les contrôles sur échantillons ont effectivement eu lieu selon les modalités prévues par l'article 6 du décret interministériel, le gouvernement ne l'aurait pas prouvé, ni durant la vérification effectuée par les inspecteurs du FEOGA ni ultérieurement, au cours de la procédure d'apurement des comptes.

4. Appréciation

65. Pour notre part, nous n'estimons pas que le gouvernement hellénique apporte des éléments de nature à remettre en cause la validité des corrections contestées. Comme nous l'avons déjà dit, en effet, il incombe à ce gouvernement de prouver de manière circonstanciée et complète l'inexactitude des griefs sur lesquels se fonde la correction en question.

66. Or, pour ce qui est du respect du taux minimal de contrôles prévu par le décret interministériel du 20 septembre 1994, nous ne pouvons que partager l'avis de la Commission: tout en affirmant que 8,6 % des bénéficiaires ont été soumis à contrôle en 1996, et que 6,6 % l'ont été en 1997, le gouvernement hellénique n'a fourni aucune preuve à cet égard. Aucun élément utile à cette fin ne peut en effet être déduit des documents produits par l'État requérant au soutien de ses affirmations ; on peut certainement estimer que celui-ci n'a pas satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe en renvoyant aux procès-verbaux conservés, à ses dires, auprès des agences de l'ATE. Dans ces conditions, un doute persiste quant à l'exécution des contrôles en nombre et avec la fréquence prévus par le décret interministériel précité.

67. Quant à l'argument selon lequel le caractère incomplet et la mauvaise tenue des dossiers, notés par la Commission, ne constitueraient pas des lacunes essentielles de nature à compromettre la fiabilité de la gestion et des contrôles du régime d'aides, nous observons que la bonne tenue des documents relatifs aux dépenses financées par le FEOGA est essentielle non seulement dans l'activité des organismes payeurs ou des organismes mandatés par ceux-ci , mais aussi pour la supervision de ces organismes par les autorités compétentes des États membres , et, en dernière analyse, pour permettre à la Commission d'effectuer, le cas échéant, les contrôles opportuns . Et ce d'autant plus que, dans le cas d'espèce, la Commission a pu constater, dans un système non informatisé, non seulement l'absence de ces documents dans les dossiers ou leur consultation difficile, mais aussi des erreurs directes sur l'identité des bénéficiaires ou sur la superficie des exploitations cédées. Ces circonstances, non contestées par le gouvernement hellénique, sont plus que suffisantes pour corroborer les doutes exprimés par la Commission à propos de la qualité de la gestion et des contrôles des aides à la préretraite. Ajoutons que le gouvernement requérant n'a fourni aucun élément de nature à démontrer que le système de gestion, de contrôle et de supervision de ces aides a été, au contraire, fiable et efficace.

68. À la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons que le moyen en question doit être rejeté.

D - Sur les corrections résultant de la non-application du système intégré dans le secteur de la viande bovine

1. La réglementation pertinente

69. Comme nous l'avons déjà indiqué plus haut, il résulte de l'article 1er, paragraphe 1, sous b), premier tiret, du règlement n° 3508/92, que le système intégré s'applique également aux primes dans le secteur de la viande bovine prévues par les articles 4a à 4h du règlement n° 805/68. Pour la gestion et le contrôle de ces primes, présentent un intérêt tout particulier, parmi les éléments constitutifs du système intégré, la base de données informatisée prévue à l'article 3 du règlement n° 3508/92 et le système alphanumérique d'identification et d'enregistrement des animaux prévu par l'article 5 dudit règlement.

70. Nous avons déjà décrit les conditions de base exigées par l'article 3 du règlement n° 3508/92. Pour ce qui est du système alphanumérique d'identification et d'enregistrement des animaux, l'article 5 du règlement prévoit que celui-ci doit être basé sur les prescriptions de la directive 92/102/CEE . Cette dernière impose, en particulier, la tenue de registres à jour concernant les animaux présents dans les élevages - registres auxquels les autorités compétentes doivent avoir accès. En outre, tout animal doit porter une marque d'identification qui, pour les bovins, est constituée d'une marque à l'oreille au moyen d'un code alphanumérique, destinée à être conservée pendant toute la vie de l'animal . À partir du 1er juillet 1997, ces prescriptions ont été complétées, toujours pour l'espèce bovine, par les dispositions du règlement (CE) n° 820/97 qui prévoient, en particulier, l'utilisation de nouvelles marques auriculaires portant un code d'identification uniforme établi au niveau communautaire et l'institution d'une base de données informatisée destinée à rassembler les données relatives à l'animal, aux entreprises agricoles et aux mouvements des animaux .

71. Ainsi qu'il résulte de l'article 13 du règlement n° 3508/92, le système d'identification et d'enregistrement des animaux devait être appliqué à partir du 1er janvier 1993.

2. Les constatations de la Commission et la procédure

72. À la suite de vérifications, les services de la Commission ont reproché aux autorités helléniques l'absence de mise en place à la date du 1er janvier 1997 et d'application effective au milieu de l'année 1998, de deux des éléments dont dépend l'application du système intégré dans le secteur de la viande bovine, à savoir le système d'identification individuel des animaux et la banque de données informatisée. En considération de la gravité de ces carences, et du risque qui en découle pour le budget communautaire, les services de la Commission ont proposé par conséquent l'application d'un taux de corrections forfaitaires de 10 % aux dépenses déclarées par la République hellénique dans le secteur concerné pour la campagne de commercialisation 1997 (exercice 1998) .

73. La République hellénique a déféré cette question à l'organe de conciliation, devant qui elle a soutenu, tout d'abord, que l'absence de création de la banque de données avait été compensée par la soumission systématique de toutes les demandes d'aides à des contrôles sur place. Par ailleurs, le gouvernement hellénique a affirmé que les contrôles des mouvements du bétail avaient été effectués dans le cadre des contrôles vétérinaires. Il a également souligné que les têtes de bétail dépourvues de marque d'identification avaient été exclues de la prime. La même sanction avait été appliquée en cas d'absence ou de mauvaise tenue des registres des animaux. Tout en constatant que, en Grèce, le système intégré n'avait pas été mis en oeuvre dans le délai prévu, l'organe de conciliation a émis des doutes sur l'importance des corrections proposées. À son avis, cette correction aurait pu être ramenée à 5 % si un nouvel examen permettait de conclure que les contrôles appliqués par les autorités helléniques avaient néanmoins été suffisamment efficaces pour garantir, en général, le versement des primes exclusivement aux animaux clairement identifiés. L'organe a par conséquent invité les services de la Commission à se prononcer sur ce point .

74. Ayant réexaminé la question, les services de la Commission n'ont pas estimé devoir changer d'avis, observant, tout d'abord, qu'aucun des contrôles prévus par la réglementation communautaire n'avait pu être appliqué de façon satisfaisante en l'absence d'identification appropriée des animaux. Au surplus, malgré les demandes explicites formulées en ce sens, les autorités helléniques n'ont pas fourni les statistiques des contrôles effectués pour l'année 1997, et n'ont pas démontré que toutes les demandes de primes ont effectivement été contrôlées. Enfin, ces autorités n'ont pas non plus indiqué le nombre exact de demandes rejetées pour cause d'absence d'identification des animaux, demandes qui se sont limitées à un nombre infime de cas. Vu la probabilité pour que le versement des primes à des animaux non identifiés ou non enregistrés ait quand même été effectué, une correction de 10 % serait appropriée .

75. La décision attaquée a par conséquent appliqué les corrections indiquées dans la mesure proposée.

3. Synthèse des arguments des parties

76. Pour contester ces corrections, le gouvernement hellénique, après avoir rappelé les arguments déjà formulés au cours de la procédure de conciliation, fait valoir, d'une part, que la mise en oeuvre du système intégré s'est avérée plus difficile en Grèce, en raison des caractéristiques orographiques particulières du pays et de la dispersion des élevages sur le territoire, qui exigent des délais plus longs pour la formation et l'instruction des éleveurs eux-mêmes en vue de l'application des procédures prévues par le système. D'autre part, poursuit le gouvernement requérant, l'identification des bovins grâce à de nouvelles marques auriculaires a été quasiment achevée, et même si le système central de contrôle en ligne n'était pas prêt au 1er janvier 1997, cela n'a pas empêché une application partielle des systèmes informatiques, permettant d'effectuer des contrôles croisés ainsi que prévus par le système intégré. Le gouvernement hellénique estime que, dans ces conditions, des corrections de 10 % sont erronées et injustifiées.

77. Bien évidemment, la Commission a une position inverse: elle estime au contraire ces corrections parfaitement justifiées, compte tenu de la non-application du système d'identification des animaux, de l'absence de création de la base de données et des carences constatées dans le système national d'administration et de contrôle. Elle précise, à ce sujet, que, en Grèce, l'identification des animaux n'était pas possible non plus sur la base des registres existants, qui ne respectaient pas les conditions imposées par la directive 92/102.

78. La Commission fait observer ensuite qu'il n'a pas été prouvé que les autorités helléniques auraient effectivement contrôlé toutes les demandes d'aides. En tout état de cause, même si tel était le cas, il ne s'agirait néanmoins pas d'un système de contrôle efficace et fiable. Si tous les animaux ne sont pas identifiés, et qu'il n'existe pas de base de données qui rassemble, au niveau central, les informations relatives à l'identification, il n'est pas possible de procéder à des contrôles croisés, en rapprochant ces données de celles mentionnées dans les demandes d'aides.

4. Appréciation

79. Pour notre part, nous estimons que le gouvernement hellénique ne conteste ni l'absence de création de la banque de données visée à l'article 3 du règlement n° 3508/92 ni l'absence de mise en oeuvre complète du système d'identification et d'enregistrement des animaux, même si, sur ce dernier point, il tente de limiter l'étendue du phénomène en soutenant que tous les bovins sont pourvus de marques auriculaires, mais que dans un certain nombre de cas on a constaté la disparition de ces marques. Ce gouvernement centre en revanche sa défense sur l'application, pour la campagne 1997, d'un système de contrôle qui, bien que différent de celui prescrit par la réglementation communautaire, aurait néanmoins permis de vérifier avec un degré d'efficacité équivalent la régularité des paiements effectués.

80. Nous devons avouer que nous partageons, à cet égard, les doutes exprimés par la Commission concernant la possibilité d'exercer un contrôle efficace sur les demandes d'aides sans pouvoir s'appuyer sur une complète identification des têtes de bétail et en l'absence d'un système informatique permettant de rapprocher facilement les données relatives à l'identification des animaux de celles déclarées dans les demandes de prime . Sous un autre aspect, nous devons constater que le fait de refuser les demandes de prime pour les animaux non identifiés n'est en aucun cas une mesure exceptionnelle adoptée par les autorités helléniques pour pallier les lacunes existantes du système de contrôle mais, tout au moins pour ce qui concerne la prime spéciale pour les bovins prévue à l'article 4b du règlement n° 805/68, tout simplement une condition de recevabilité pour le versement de la prime .

81. Quoi qu'il en soit, il nous semble déterminant que le gouvernement hellénique se contente de présenter à la Cour une série d'affirmations génériques concernant les mesures prises pour garantir l'application de contrôles efficaces, qui ne s'appuient cependant sur aucun élément concret et précis de preuve. Nous notons en particulier que le gouvernement requérant n'a produit aucun élément pour prouver l'affirmation qui est au centre de sa propre défense, à savoir que la totalité des demandes d'aides présentées lors de la campagne considérée ont été soumises à des contrôles sur place. D'autre part, on a vu que, au cours de la procédure d'apurement des comptes, les autorités helléniques avaient déjà été invitées à transmettre à la Commission des informations précises sur le nombre des contrôles sur place effectués pendant la campagne, ainsi que sur le nombre des demandes rejetées en raison de l'absence d'identification des animaux concernés, et que cette invitation était restée sans suite .

82. Dans ces conditions, puisque le gouvernement hellénique n'a pas satisfait à l'obligation qui lui incombe, en vertu de la jurisprudence constante de la Cour rappelée ci-dessus , de fournir la preuve détaillée et circonstanciée de l'existence et de l'efficacité du système de contrôle appliqué en Grèce lors de la campagne de commercialisation considérée, nous estimons que le moyen en question doit être rejeté.

E - Sur l'importance des corrections forfaitaires concernant les secteurs des cultures arables et de la viande bovine, et les aides à la préretraite en agriculture

1. Résumé des arguments des parties

83. Comme nous l'avons déjà noté, le gouvernement hellénique conteste dans le cadre d'un moyen de recours à part l'importance des corrections forfaitaires que la décision attaquée a imposées dans le secteur des cultures arables et de la viande bovine, ainsi que dans le domaine des aides à la préretraite en agriculture. Il soutient que, en imposant de telles corrections, la Commission a méconnu l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, outrepassant les limites du pouvoir discrétionnaire qui lui est attribué par cette disposition, ainsi que le principe de proportionnalité.

84. Selon le gouvernement hellénique, il résulte des orientations de la Commission en matière de corrections financières que l'application d'une correction forfaitaire à la suite de carences dans les contrôles appliqués par un État membre ne peut être décidée que lorsque des carences significatives sont constatées dans l'application de la réglementation communautaire, exposant le budget communautaire - en l'espèce le FEOGA - à un risque concret de perte. Cela serait confirmé, en outre, par l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70.

85. Or, ces conditions ne seraient pas remplies, pour aucun des secteurs précités. Dans le secteur des cultures arables, la Commission n'aurait pas relevé de carences suffisamment graves pour constituer des violations ouvertes des dispositions communautaires en matière d'application et de gestion du système intégré; en outre, les éléments servant de fondement aux corrections controversées ne permettraient pas de quantifier le risque de perte pour le budget communautaire. De même, aucune violation de la réglementation communautaire de nature à exposer le FEOGA à un risque concret de perte n'aurait été constatée en ce qui concerne les aides à la préretraite. Les corrections imposées dans ces deux secteurs devraient par conséquent être annulées. Enfin, un taux de correction de 10 % serait injustifié dans le secteur de la viande bovine où, malgré l'absence de mise en oeuvre du système intégré, les contrôles effectués par les autorités helléniques auraient exclu tout risque de perte pour le budget communautaire. La correction en question devrait par conséquent être annulée ou ramenée à 2 %.

86. À cela, la Commission réplique, invoquant la jurisprudence pertinente de la Cour , qu'il incombe au gouvernement hellénique de fournir la preuve de la prétendue erreur commise par l'institution dans le calcul des conséquences financières des irrégularités constatées. Or, en l'espèce, le gouvernement requérant se serait contenté de dénoncer le caractère arbitraire des critères retenus par la Commission, sans fournir une telle preuve.

2. Appréciation

87. Pour notre part, nous entendons rappeler tout d'abord, que pour aucun des secteurs en question, le gouvernement hellénique n'est parvenu à démontrer l'inexactitude des appréciations de la Commission, ni l'existence d'un système approprié et efficace de mesures de surveillance et de contrôle. Les doutes exprimés à ce sujet par l'institution justifient par conséquent l'application de corrections forfaitaires aux dépenses déclarées dans les secteurs en question .

88. Pour ce qui est ensuite de l'importance de ces corrections, nous ne pouvons qu'approuver la position de la Commission. Il incombait en effet au gouvernement hellénique d'apporter la preuve que les irrégularités constatées par l'institution n'ont pas eu d'incidence sur le budget communautaire ou l'ont affecté dans une mesure inférieure à ce qui a été retenu par cette dernière . Par ailleurs, lorsque la Commission, au lieu de rejeter la totalité des dépenses concernées par l'infraction, s'est efforcée d'établir des règles visant à instaurer un traitement différencié des cas d'irrégularités, selon le niveau de carences des contrôles et le degré de risque encouru par le FEOGA, l'État membre doit démontrer que ces critères sont arbitraires et inéquitables .

89. Or, il est aisé de constater que le gouvernement hellénique n'a pas fourni une telle preuve. Nous proposons par conséquent de rejeter également le moyen en question.

F - Sur les corrections dues au retard dans l'exécution des paiements supplémentaires prévus par le règlement n° 1357/96

1. La réglementation pertinente

90. Dans le but de faire face aux graves perturbations du marché provoquées par l'apparition de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), le règlement n° 1357/96 a prévu, pour l'année 1996, l'octroi d'aides spécifiques aux éleveurs, dénommées «paiements supplémentaires».

91. L'article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1357/96 a prévu par conséquent que, pour l'année civile 1995, la prime spéciale pour les bovins et la prime à la vache allaitante prévues par les dispositions des articles 4b et 4d du règlement n° 805/68 seraient augmentées de suppléments d'un montant déterminé.

92. L'article 1er, paragraphe 3, de ce règlement a précisé à cet égard que:

«La mesure dans laquelle un producteur a droit à chacun des paiements supplémentaires visés aux paragraphes 1 et 2 et est reçue au titre de l'année civile 1995 dépend du nombre d'animaux pour lesquels le droit à la prime est établi au titre de l'année civile 1996.»

93. En vertu de l'article 2, paragraphes 1 et 2, dudit règlement:

«1. Lorsque le nombre d'animaux pour lesquels le droit à primes est établi au titre de l'année civile 1996 est inférieur à celui pour lequel un producteur a reçu les paiements supplémentaires visés à l'article 1er, la fraction des paiements supplémentaires à laquelle il n'avait pas droit fait l'objet d'une péréquation avec les primes auxquelles il a droit en vertu du règlement (CEE) n° 805/68 pour l'année civile 1996.

2. Si un producteur ne sollicite aucune prime au titre du règlement (CEE) n° 805/68 pour l'année civile 1996 ou si les primes auxquelles il a droit sont insuffisantes pour permettre la péréquation visée au paragraphe 1, il lui est demandé de rembourser les paiements supplémentaires effectués en vertu de l'article 1er auxquels il n'avait pas droit.»

94. Par ailleurs, en vertu de l'article 3 du règlement:

«Les producteurs dont les droits à primes pour l'année civile 1996 portent sur un nombre d'animaux plus élevé que celui pour lequel ils avaient des droits au titre de l'année civile 1995 ont droit à de nouveaux paiements supplémentaires. Ces paiements ne sont effectués:

a) que dans la mesure où les paiements supplémentaires faits aux producteurs qui n'y avaient pas droit ont été remboursés ou recouvrés dans l'État membre concerné et

b) qu'au prorata du nombre supplémentaire de primes touchées pour l'année civile 1996.»

95. L'article 4, sous a), du règlement n° 1357/96 a assigné à chaque État membre une dotation financière, dans les conditions indiquées dans l'annexe du règlement, dans laquelle ils peuvent puiser pour effectuer d'autres paiements en faveur des producteurs pour lesquels le versement des suppléments prévus à l'article 1er s'est révélé insuffisant pour résoudre complètement les problèmes résultant de la situation du marché.

96. Il convient de noter, en outre, que l'article 5 du règlement n° 1357/96 a laissé aux États membres la faculté de substituer aux interventions prévues par les articles 1er et 4, sous a), dudit règlement un paiement unique, distribuant aux éleveurs de bovins, selon des critères objectifs, le montant total qui aurait résulté de l'application de ces aides. Ainsi qu'il résulte du cinquième considérant du règlement, les dispositions de l'article 5 visaient non seulement à répondre aux exigences liées aux diverses structures de production existant dans les États membres, mais aussi à permettre que tous les paiements soient effectués au plus tard le 15 octobre 1996.

97. Enfin, selon l'article 7, paragraphe 2, du règlement,

«La Communauté ne finance les dépenses engagées par les États membres au titre des paiements visés à l'article 1er, à l'article 4 point a) et à l'article 5 que si ces paiements sont effectués par eux au plus tard le 15 octobre 1996.»

2. Les constatations de la Commission et la procédure

98. À la suite de vérifications, les services de la Commission ont constaté que la République hellénique avait effectué des paiements supplémentaires au sens du règlement n° 1357/96 après la date du 15 octobre 1996. Il résulte des rapports de synthèse correspondants que les griefs adressés aux autorités helléniques concernent:

a) d'une part, les paiements effectués après le 15 octobre 1996, correspondant à un montant de 311 006 387 GRD;

b) d'autre part, les paiements effectués par les autorités helléniques à l'égard des ACA avant le 15 octobre 1996, mais versés aux ayants droit uniquement après cette date, correspondant à un montant de 350 000 000 GRD.

99. Les services de la Commission ont par conséquent proposé des corrections d'un montant équivalent pour l'exercice 1997. La République hellénique a saisi l'organe de conciliation, soutenant, quant à la première proposition de corrections, que les paiements effectués après le 15 octobre 1996 constituaient en réalité des ajustements rectificatifs de paiements déjà effectués en 1995, et, pour ce qui est de la seconde proposition de corrections, que les paiements reçus par les ACA avant le 15 octobre 1996 devaient être considérés comme réguliers au sens du règlement n° 1357/96, puisqu'ils ont été décidés antérieurement à cette date. Dans son rapport final du 21 janvier 2000, l'organe de conciliation a invité les services de la Commission à reconsidérer leur position sur ce dernier point . Estimant ne pas devoir suivre les indications de celui-ci, ces services ont maintenu les deux propositions de correction précitées, réduisant cependant le montant de la première à la somme de 237 098 402 GRD afin de tenir compte de certaines régularisations comptables effectuées dans l'intervalle par les autorités helléniques . Les corrections en question ont ensuite été appliquées par la décision attaquée.

100. Dans sa requête, la République hellénique conteste ces corrections, invoquant deux moyens distincts, qu'il convient par conséquent d'examiner séparément.

3. Sur la rectification de 237 098 402 GRD

a) Résumé des arguments des parties

101. Si nous avons bien compris ses arguments, le gouvernement hellénique formule, en substance, deux critiques en ce qui concerne la correction en question.

102. En premier lieu, il affirme que, contrairement à ce qu'a estimé la Commission, le montant controversé n'a pas été payé tardivement, mais est seulement le produit des ajustements effectués en application des articles 2 et 3 du règlement n° 1357/96. Il s'agirait ainsi de sommes payées à des producteurs qui, à l'issue des contrôles effectués, se sont avérés avoir droit, pour l'année 1996, à la prime pour les bovins et/ou à la prime pour vaches allaitantes pour un nombre de têtes de bétail supérieur à celui pour lequel ils avaient perçu ces primes en 1995. À l'aide de données chiffrées, le gouvernement requérant tente par conséquent de démontrer que le montant de 311 006 387 GRD, réduit ensuite à 237 098 402 GRD, correspond précisément à la somme algébrique des montants supérieurs dus aux producteurs pour l'année 1996 en raison de l'augmentation du nombre de têtes de bétail ouvrant droit à la prime et des montants récupérés auprès des producteurs dont les droits à prime en 1996 se référaient, au contraire, à un nombre de têtes de bétail inférieur à celui constaté en 1995 .

103. En second lieu, le gouvernement hellénique soutient qu'il aurait été de toute façon impossible de mettre en oeuvre les paiements supplémentaires prévus par le règlement n° 1357/96 de manière définitive avant le 15 octobre 1996, à défaut du temps nécessaire pour effectuer, avant cette date, tous les contrôles prescrits par la réglementation communautaire (en l'espèce, dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle) aux fins de vérifier l'existence effective du droit à perception, pour l'année 1996, de la prime spéciale pour bovins et/ou de la prime pour vaches allaitantes, droit dont dépendent les paiements supplémentaires en question. Ces contrôles, souligne le gouvernement requérant, sont en général effectués vers la fin de la «période de rétention» des animaux dans l'exploitation agricole concernée, qui, dans le cas d'espèce, pouvait aller bien au-delà de la date du 15 octobre 1996. Ce délai serait par conséquent manifestement incompatible avec les dispositions du système intégré de gestion et de contrôle en matière de contrôles relatifs aux régimes de primes dans le secteur de la viande bovine.

104. Le gouvernement hellénique estime par conséquent que la correction financière en question non seulement repose sur une prémisse juridique erronée, mais viole également le principe de proportionnalité en ne tenant pas compte de l'objectif poursuivi par le règlement n° 1357/96 qui, selon ce gouvernement, est de dédommager les éleveurs pour les pertes subies à cause de la crise du marché provoquée par l'ESB, et non pas simplement d'assurer un versement rapide des paiements supplémentaires.

105. La Commission réplique en insistant sur le fait que l'article 7 du règlement n° 1357/96 est clair lorsqu'il dispose que ne peuvent être imputés au FEOGA que les paiements ayant eu lieu avant le 15 octobre 1996, et non au-delà. Pour ce qui est de la prétendue exécution de rappels d'ajustement au sens des articles 2 et 3 dudit règlement, la Commission fait valoir que, outre les régularisations comptables de 65 530 701 GRD et de 8 377 284 GRD qui ont entraîné la réduction du montant de 311 006 387 GRD à 237 098 402 GRD, avant la date d'adoption de la décision attaquée, les autorités helléniques ne l'avaient informée d'aucune autre régularisation comptable justifiant l'imputation de ce dernier montant à des versements de rappels. L'institution défenderesse ne prend pas en revanche ouvertement position sur les autres aspects évoqués par le gouvernement hellénique dans le second argument.

b) Appréciation

106. Pour notre part, nous estimons opportun de rappeler, à titre préliminaire, certains aspects du régime d'aides institué par le règlement n° 1357/96 qui nous semblent importants pour l'analyse des arguments du gouvernement hellénique. À cette fin, nous devons tout d'abord constater que, comme l'a justement observé la Commission, l'article 7 du règlement n° 1357/96 pose une limite claire et explicite à l'imputabilité au FEOGA des dépenses effectuées par les États membres au titre des articles 1er et 4, sous a), de ce règlement. Ces dépenses ne sont financées par la Communauté que si elles concernent des paiements ayant eu lieu «au plus tard le 15 octobre 1996». En vertu de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, la Commission a par conséquent le devoir de refuser que la Communauté finance des dépenses intervenues après cette date .

107. Nous observons ensuite que, même si la date du 15 octobre 1996 est due essentiellement à des exigences budgétaires , il n'empêche que l'imposition d'un bref délai pour l'exécution des paiements prévus par le règlement n° 1357/96 est liée à l'objectif poursuivi par celui-ci, qui est d'atténuer, grâce au versement rapide d'aides extraordinaires, les effets sur le revenu des producteurs de viande bovine de l'effondrement des prix du marché provoqué par la propagation de l'ESB . C'est à cette finalité que répond le mécanisme prévu pour le règlement des aides par les articles 1er à 3 du règlement. L'article 1er, paragraphes 1 et 2, a en effet prévu que les aides en question doivent être accordées sous forme de supplément à toutes les primes «par animal» (la prime spéciale pour bovins et la prime pour vaches allaitantes) versées aux éleveurs dans le cadre de l'organisation commune du marché de la viande bovine pour l'année civile 1995, précisément parce que, en juillet 1996, les données nécessaires pour le versement de ces dernières devaient déjà être disponibles, permettant ainsi également le versement des aides extraordinaires .

108. L'article 1er, paragraphe 3, du règlement a cependant subordonné le droit à perception de ces suppléments à la condition que, dans l'année civile 1996, les producteurs concernés aient conservé le droit de percevoir l'une ou l'autre des primes précitées pour un nombre de têtes de bétail non inférieur à celui qui leur donnait droit à la prime pendant l'année civile 1995. Lorsque cette condition n'est pas remplie, en vertu de l'article 2 du règlement, les paiements effectués en trop doivent venir en compensation avec les primes dues aux producteurs pour l'année civile 1996 ou, à défaut, être remboursés aux autorités compétentes des États membres. En vertu de l'article 3, les sommes ainsi récupérées pouvaient être redistribuées aux producteurs dont les primes pour 1996 étaient supérieures à celles perçues en 1995, en proportion de l'augmentation du nombre de primes reçues.

109. Cela étant dit, nous pouvons à présent passer à l'examen analytique des deux griefs adressés à la correction en question.

i) Sur la qualification prétendument erronée de «paiement tardif», du montant contesté

110. Comme on l'a vu, par ce premier argument, le gouvernement hellénique conteste en substance la qualification de «paiement tardif» donnée par la Commission au montant contesté, soutenant, pour sa part, qu'il s'agit de sommes versées aux éleveurs qui, en application de l'article 3 du règlement n° 1357/96, avaient droit au paiement de suppléments, puisqu'ils avaient en 1996 un nombre de têtes de bétail supérieur à celui constaté en 1995. Il ne nous semble cependant pas que cette affirmation s'appuie sur des preuves adéquates. En effet, il ne résulte pas du dossier de l'affaire, que le gouvernement hellénique ait fourni à la Commission, durant la procédure d'apuration des comptes, les documents justificatifs de nature à démontrer que le montant en question a été payé au titre des dispositions de l'article 3 du règlement, et d'ailleurs, ces documents n'ont pas davantage été produits devant la Cour.

111. En réalité, l'unique élément invoqué par le gouvernement hellénique au soutien de sa thèse - aussi bien devant la Cour que, à notre connaissance, au cours de la procédure d'apurement des comptes - est le calcul dont il résulterait que le montant de 311 006 387 GRD constitue précisément la somme exacte des suppléments que la République hellénique pouvait légitimement payer aux éleveurs en application de l'article précité . Or, il nous semble que les chiffres cités par le gouvernement hellénique, d'ailleurs non contestés par la Commission, démontrent au contraire le caractère infondé de cette thèse. Il nous semble que, en présentant ce calcul, le gouvernement hellénique oublie que l'article 3 du règlement n° 1357/96 autorise d'autres versements pour l'année 1996, mais uniquement dans la mesure où ceux déjà effectués pour l'année 1995 ont été remboursés ou récupérés auprès des producteurs qui n'y avaient pas droit. Puisque - selon ce que le requérant a lui-même indiqué - les récupérations ou remboursements des versements avaient déjà été effectués à concurrence de 299 240 392 GRD, cela signifie que les autorités helléniques ne pouvaient procéder à des paiements supplémentaires pour l'année 1996 qu'à hauteur de ce montant, et non pas à hauteur de 311 006 387 GRD.

112. Les chiffres fournis par le gouvernement hellénique semblent indiquer, d'ailleurs, que ce dernier montant ne constitue rien d'autre que la différence entre, d'une part, le montant total versé par les autorités helléniques aux éleveurs ayant conservé plus de têtes de bétail en 1996 qu'en 1995 (408 828 391 GRD pour les bovins mâles et 201 418 388 GRD pour les vaches allaitantes) et, d'autre part, la limite dans laquelle ces paiements pouvaient être effectués en vertu de l'article 3 (les montants récupérés, soit précisément 299 240 392 GRD). S'il en est ainsi, la Commission ne pouvait qu'en refuser le financement.

113. Compte tenu de ce qui précède, nous estimons que le grief en question ne peut être retenu.

ii) Sur la prétendue impossibilité de respecter le délai du 15 octobre 1996

114. Notons tout d'abord que, avec cet argument, le gouvernement hellénique semble vouloir invoquer l'illégalité de l'article 7, deuxième alinéa, du règlement n° 1357/96 à la suite de la contestation de la correction financière litigieuse qui est fondée précisément sur la violation de cette disposition. Comme on l'a vu, en effet, le gouvernement requérant soutient que le respect du délai du 15 octobre 1996 aurait été impossible, ne permettant pas d'accomplir en temps utile les procédures de contrôle prescrites par la réglementation communautaire pour vérifier l'existence du droit aux paiements prévus par le règlement en question. Si telles sont effectivement les intentions du gouvernement hellénique, une telle exception est sans aucun doute irrecevable et doit pour cette raison être rejetée dans la mesure où elle est fondée sur la prétendue illégalité d'un acte que ce gouvernement n'a pas attaqué dans les délais prévus par l'article 230 CE alors qu'il en avait eu la possibilité.

115. Indépendamment de cela, nous devons également souligner que l'examen de cet argument ne conduit pas à des conclusions différentes, puisqu'il se révèle manifestement privé de fondement, comme nous l'avons déjà observé. En effet, pour octroyer les aides prévues par l'article 1er du règlement n° 1357/96, les États membres n'étaient pas obligés d'avoir entièrement vérifié l'existence des droits à primes «par animal» pour l'année civile 1996, mais devaient en revanche verser les aides en complément des primes «pour animal» dues pour l'année civile 1995. La République hellénique n'a jamais nié disposer des informations nécessaires pour le paiement de telles primes. Nous ne voyons donc pas pourquoi elle n'aurait pas été tenue de respecter le délai du 15 octobre 1996. Les résultats des contrôles effectués pour l'année 1996 étaient en revanche importants pour déterminer les sommes indûment payées; mais cela, évidemment, n'a rien à voir avec le respect du délai indiqué.

116. Pour ce qui est, enfin, du caractère prétendument disproportionné de la correction en question, nous ne voyons pas comment une correction analytique rigoureusement égale au montant des dépenses dont la non-conformité à la réglementation communautaire a été constatée pourrait être contraire au principe de proportionnalité. Pour refuser le financement communautaire de ces dépenses, la Commission ne dispose en effet d'aucune marge d'appréciation. D'ailleurs, le gouvernement hellénique n'invoque aucun argument précis au soutien d'une telle affirmation.

117. Par conséquent, sur ce point également, nous estimons que les arguments du gouvernement hellénique ne peuvent pas non plus être retenus.

118. Nous proposons donc de rejeter dans son ensemble le moyen concernant la correction financière de 237 098 402 GRD.

4. Sur la correction de 350 000 000 GRD

a) Résumé des arguments des parties

119. Pour contester la correction en question, le gouvernement hellénique met en cause l'interprétation erronée de l'article 7 du règlement n° 1357/96, ainsi qu'une erreur d'appréciation des faits de la part de la Commission. Selon le gouvernement requérant, cette disposition doit en effet être interprétée en ce sens que le délai du 15 octobre 1996 est respecté dès lors que les versements ont été effectués par les autorités compétentes avant cette date au moyen d'ordres de paiement adressés aux organismes chargés de transmettre l'aide aux bénéficiaires, pourvu que ces derniers aient acquis le droit de percevoir l'aide proprement dite. Dans le cas d'espèce, le montant litigieux de 350 000 000 GRD aurait été précisément transféré aux organismes de paiement (les ACA) avant le 15 octobre 1996, avec obligation expresse pour eux de reverser ce montant aux bénéficiaires. Le fait que cela n'ait été effectué qu'après cette date est dû, selon le gouvernement requérant, aux difficultés de communication existant dans les régions concernées.

120. Bien évidemment la position de la Commission est tout autre, puisqu'elle estime que la date du 15 octobre 1996 doit être comprise comme étant celle du versement de l'aide aux éleveurs, c'est-à-dire aux ayants droit au paiement supplémentaire au sens du règlement n° 1357/96. Au soutien d'une telle interprétation, la Commission rappelle d'ailleurs les dispositions de l'annexe du règlement n° 1663/95, d'où il ressort que l'«exécution» d'un paiement est constituée d'ordinaire par le paiement des sommes dues à l'ayant droit par une banque ou un service de trésorerie .

b) Appréciation

121. Pour notre part, nous sommes d'accord avec la thèse de la Commission. Comme nous l'avons déjà dit, à notre avis, le délai du 15 octobre 1996 n'est pas dicté uniquement par des exigences budgétaires, mais également par la nécessité de garantir un versement rapide aux bénéficiaires des aides prévues par le règlement. Admettre, comme le voudrait le gouvernement hellénique, qu'un paiement doit être réputé effectué quand est donnée l'instruction correspondante aux organismes chargés de son exécution (les ACA) signifierait ni plus ni moins contourner le délai en question en permettant le versement de l'aide aux bénéficiaires bien au-delà de la date du 15 octobre 1996.

122. D'autre part, pour rejeter la thèse soutenue par le gouvernement hellénique, il nous semble également pertinent de rappeler que, aux points 2, sous ii), et 6, sous v), de l'annexe du règlement n° 1663/95, se trouvent définies, entre autres, les procédures que les organismes payeurs des États membres doivent respecter pour octroyer les aides communautaires financées par le FEOGA. Il résulte de ces dispositions que l'exécution des paiements consiste dans l'instruction donnée à une banque ou à un service de paiement gouvernemental de payer ce qui est dû au bénéficiaire. Effectuer un paiement signifie par conséquent payer au bénéficiaire. Nous ne voyons aucune raison d'attribuer un sens différent aux termes utilisés par l'article 7, deuxième alinéa, du règlement n° 1357/96 et - il convient de le souligner - le gouvernement hellénique n'explique pas pourquoi il devrait en être ainsi.

123. Enfin, nous estimons qu'il n'y a pas lieu d'accueillir l'argument relatif aux prétendues difficultés de communication qui, aux dires du gouvernement hellénique, auraient empêché le paiement des montants en question dans le délai. Dans ce cas, en effet, le gouvernement n'a pas prouvé que, tout ayant fait preuve de toute la diligence requise, il lui aurait été impossible de verser les aides aux bénéficiaires avant le 15 octobre 1996.

124. Compte tenu de ce qui précède, nous proposons de rejeter également le moyen concernant la correction financière de 350 000 000 GRD.

G - Sur les corrections financières résultant des retenues opérées par les ACA

1. Le cadre juridique et factuel

125. Avec la décision attaquée, la Commission a imposé, notamment, une série de corrections financières égales à 2 % des dépenses déclarées par la République hellénique dans les secteurs des cultures arables (exercices financiers 1996, 1997 et 1998) et de la viande bovine (exercices financiers 1996 et 1997) en conséquence des retenues effectuées par les ACA sur le montant des aides versée