Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 8 mars 2001. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'Etat - Liberté d'établissement - Libre prestation des services - Activité de consultant en matière de circulation des moyens de transport. - Affaire C-263/99.



Recueil de jurisprudence 2001 page I-04195



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 Dans la présente procédure en manquement, la Commission demande à la Cour de constater qu'en adoptant certaines dispositions sur l'activité de consultant en matière de circulation routière la République italienne a violé les principes de liberté d'établissement et de libre circulation des services énoncés par le traité.

II - Les dispositions italiennes

2 Les dispositions litigieuses sont celles de la loi n_ 264/1991 du 8 août 1991 relative à l'activité de consultant en matière de circulation routière (ci-après la «loi»).

3 Selon l'article 3, paragraphe 1, sous a), de la loi, l'administration provinciale n'accorde au propriétaire d'une entreprise l'autorisation d'exercer l'activité de consultant en matière de circulation routière que s'il est citoyen italien ou ressortissant d'un des États membres de la Communauté économique européenne et réside en Italie.

4 En application de l'article 3, paragraphe 2, sous a), b) et c) de la loi, cette condition doit être remplie par tous les associés dans le cas d'une société de personnes, par tous les associés commanditaires lorsqu'il s'agit d'une société en commandite simple ou en commandite par actions et par tous les administrateurs pour tout autre type de société.

5 Conformément à l'article 3, paragraphe 4, de la loi, l'autorisation n'est accordée que contre dépôt, auprès de l'administration provinciale, d'une caution dont le montant est fixé par décret ministériel.

6 En application de l'article 8, paragraphe 1, de la loi, les tarifs minimums et maximums pour le conseil en matière de circulation routière sont fixés tous les ans par décision d'une commission.

7 L'article 9, paragraphe 4, prévoit que quiconque exerce l'activité en question sans l'autorisation nécessaire est puni d'une amende de 5 à 20 millions ITL.

III - Procédure

8 Par lettre du 16 novembre 1993, la Commission a attiré l'attention de l'Italie sur l'incompatibilité de la loi avec les articles 52 et 59 du traité CE (devenus après modification articles 43 et 49 CE) et lui a demandé de fournir dans un délai de deux mois des précisions sur la loi et les mesures envisagées au vu de cette incompatibilité avec le droit communautaire.

9 Cette lettre étant restée sans réponse, la Commission a, par lettre de mise en demeure du 7 novembre 1995, mis le gouvernement italien formellement en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois.

10 Comme la Commission a jugé insatisfaisante la réponse du gouvernement italien du 21 mars 1996, elle lui a adressé le 14 juillet 1997 un avis motivé, en l'invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux articles 43 et 49 CE.

11 Le gouvernement italien n'ayant pas réagi à l'avis motivé, la Commission a, le 2 juillet 1999, introduit le présent recours, inscrit au registre de la Cour le 16 juillet 1999, en concluant à ce qu'il plaise à la Cour:

a) constater qu'en mettant des restrictions à l'exercice de l'activité de consultant en matière de circulation routière, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 et 49 CE;

b) condamner la République italienne aux dépens.

12 Le gouvernement italien est d'avis que le litige est devenu sans objet.

IV - Thèse des parties

13 Dans sa requête, la Commission expose que l'obligation de résidence pour les ressortissants d'autres États membres n'est pas compatible avec l'interdiction générale de discrimination en raison de la nationalité prévue par l'article 12 CE et plus précisément par l'article 13 CE qui interdit toute restriction à la liberté d'établissement.

14 L'obligation de résidence est la négation de la libre prestation de services prévue par l'article 49 CE parce qu'elle exclut totalement la fourniture occasionnelle de services par des opérateurs résidant dans d'autres États membres.

15 Les dispositions sur l'obligation de déposer une caution, la fixation de tarifs minimums et maximums et l'application de sanctions en cas d'exercice de l'activité en question sans autorisation ne tiennent pas compte du fait que les opérateurs d'autres États membres sont le cas échéant déjà soumis à des prescriptions comparables dans leur pays d'origine.

16 Le 10 novembre 1999, la République italienne a déposé son mémoire en défense, dans lequel elle expose que l'obligation de résidence est plutôt à comprendre au sens d'établissement.

17 La fixation de tarifs minimums est à son avis nécessaire parce que leur suppression conduirait à une déstabilisation du marché et à une détérioration de la qualité des prestations.

18 En outre, elle souligne qu'il est difficile de savoir si la Commission conteste l'obligation d'autorisation en elle-même ou simplement les différentes conditions d'autorisation.

19 En l'absence de toute harmonisation communautaire en la matière, des motifs d'intérêt général - à savoir la nécessité de vérifier les qualifications professionnelles, l'honorabilité, les bonnes moeurs ainsi que l'existence de moyens adéquats - justifient l'exigence d'une autorisation.

20 En outre, la République italienne a indiqué qu'une modification de la loi est prévue, qui devrait supprimer l'obligation de résidence et de dépôt d'une caution ainsi que la fixation de tarifs maximums, rendant de la sorte la procédure sans objet.

21 Dans sa réplique du 6 décembre 1999, la Commission souligne que la modification de la loi envisagée est sans pertinence pour la présente procédure.

22 En ce qui concerne la fixation de tarifs minimums, il convient d'observer qu'il n'est pas seulement possible d'atteindre des prix inférieurs aux tarifs minimums fixés par une baisse de qualité - comme le craint l'Italie - mais aussi par l'amélioration des circuits commerciaux. Par ailleurs, les consommateurs peuvent contrôler la qualité eux-mêmes en procédant à des comparaisons.

23 Dans sa duplique, parvenue au greffe le 24 février 2000, la République italienne souligne à nouveau que la procédure est devenue sans objet parce qu'une modification de la loi intervenue entre-temps a remplacé l'obligation de résidence par l'obligation d'établissement et a supprimé la caution.

V - Prise de position

24 La thèse du gouvernement italien, selon laquelle la procédure est devenue sans objet en raison de la modification de certaines dispositions de la loi n'est pas pertinente. En effet, selon la jurisprudence constante de la Cour, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (1).

A - Violation de l'article 43 CE

25 Les termes de la loi ne permettent pas de savoir clairement si l'obligation de résidence en Italie s'applique aussi aux citoyens italiens ou seulement aux ressortissants d'autres États membres. Si elle ne s'appliquait qu'aux étrangers, il s'agirait d'une discrimination manifeste en raison de la nationalité. Or le principe de l'égalité de traitement par rapport aux nationaux interdit les traitements différents pour des raisons de nationalité. Si le critère devait être appliqué de façon non discriminatoire, il s'agirait d'une discrimination cachée, parce que l'obligation de résidence joue «principalement au détriment des ressortissants d'autres États membres» (2).

26 L'obligation de résidence entraîne une limitation de la liberté d'établissement. Elle s'applique de manière très large. Dans le cas d'une société de personnes, tous les associés doivent résider en Italie. Il en va de même pour tous les associés commanditaires lorsqu'il s'agit d'une société en commandite simple ou en commandite par actions. Pour toutes les autres sociétés, l'obligation s'applique à tous les administrateurs.

27 Il est donc difficile à tout opérateur résidant ailleurs qu'en Italie d'y créer un établissement. Les associés ont en règle générale leur lieu de résidence dans leur pays d'origine et devraient le déplacer en Italie pour pouvoir y poursuivre leur activité. La Cour a considéré des conditions semblables de résidence prévues par la législation d'autres États membres comme une restriction illégale à la liberté d'établissement (3). Cette appréciation doit aussi trouver application en l'espèce.

28 L'Italie n'invoque aucun argument pour justifier la discrimination en se fondant sur l'article 46 CE pour des raisons d'ordre public et de sécurité publique, discrimination qui n'est justifiée que si elle est dirigée contre une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (4).

29 Le gouvernement italien expose cependant que l'obligation de résidence doit s'entendre dans le sens plus large d'établissement. La formulation «résidence» est une imperfection dans la rédaction du texte de loi, c'est-à-dire une erreur de rédaction. Elle doit être corrigée par une interprétation conforme au droit communautaire.

30 Il n'est toutefois pas possible d'adhérer à cette thèse. Il entraînerait une insécurité juridique considérable pour les personnes concernées par la loi que son libellé ne doive être interprété que de façon rectificatrice.

B - Sur la violation de l'article 49 CE

31 Un État membre ne peut subordonner la réalisation de la prestation de services à l'observation de toutes les conditions requises pour un établissement, sous peine de priver de tout effet utile le droit de fournir des services à partir d'un autre État (5). La prestation de services a, contrairement à un établissement, un caractère uniquement temporaire et ne nécessite donc précisément pas d'intégration durable dans le circuit commercial du pays d'accueil. En conséquence, il y a lieu de distinguer par rapport aux conditions requises entre le prestataire d'un service et la personne qui souhaite s'établir durablement. Sinon la libre prestation de services serait en pratique réduite à néant. Cela apparaît le plus clairement dans le cas de l'obligation de résidence, comme condition pour l'obtention de l'autorisation. Cette obligation exclut qu'un opérateur résidant dans un autre État membre fournisse de façon transitoire des services en Italie. Pour cette raison, les dispositions attaquées constituent une restriction illégale à l'article 49 CE.

32 Une réglementation nationale qui subordonne l'exercice de certaines prestations de services sur le territoire national, par une entreprise établie dans un autre État membre, à la délivrance d'une autorisation administrative soumise à la possession de certaines qualifications professionnelles constitue une restriction à la libre prestation de services (6). L'obligation d'autorisation peut en elle-même déjà constituer une restriction illégale dans le principe.

33 Elle ne peut être compatible avec l'article 49 CE que si elle n'est pas appliquée de façon discriminatoire et qu'elle est justifiée en droit. Tel est le cas lorsque elle est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général, qu'elle est propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et qu'elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (7).

34 L'autorisation est exigée à la fois des opérateurs d'autres États membres et des Italiens, elle n'a donc pas en soi un caractère discriminatoire. Néanmoins, cette condition limite en règle générale plus les services fournis à partir d'autres États membres car les opérateurs sont alors doublement réglementés, à la fois dans l'État d'origine et dans l'État membre de la prestation de service. Toutefois, il manque à cette condition l'intention discriminatoire spécifique parce que - contrairement à l'obligation de résidence - les prestataires de services nationaux doivent aussi la remplir (8).

35 La République italienne expose que l'exigence d'une autorisation est justifiée par la nécessité de vérifier que l'opérateur remplit les conditions de qualifications professionnelles, d'honorabilité et de bonnes moeurs et qu'il dispose de moyens financiers correspondants.

36 Toutefois, il n'est pas concrètement nécessaire d'exiger une telle autorisation, lorsque l'intérêt général est déjà sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l'État membre où il est établi (9). Dans la mesure où la condition est formulée en ce sens que toutes les entreprises doivent remplir les mêmes conditions pour obtenir une autorisation, la législation italienne ne permet pas de tenir compte des obligations auxquelles le prestataire de services est soumis dans l'État membre dans lequel il est établi (10).

37 Lorsque le contrôle des conditions précitées a déjà lieu pour l'activité de consultant dans le pays d'origine du prestataire du service, il peut y avoir un double contrôle illégal. La preuve de la qualification professionnelle et le fait de remplir certaines conditions d'honorabilité suffiraient. Cela n'a pas été pris en compte par la République italienne. Le principe du pays d'origine est donc ainsi violé.

38 Il est également d'une importance décisive de savoir à quelles conditions l'autorisation est accordée. Selon la jurisprudence de la Cour, l'obligation de résidence pour les dirigeants n'est pas nécessaire. Des contrôles peuvent être effectués et des sanctions peuvent être prises à l'encontre de toute entreprise établie dans un État membre, quel que soit le lieu de résidence de ses dirigeants (11). La protection du consommateur est ainsi suffisamment assurée.

39 En outre, il s'agit ici, comme nous l'avons déjà exposé, d'une discrimination manifeste ou déguisée en raison de la nationalité (12).

40 La République italienne n'a rien allégué pour justifier celle-ci sur la base de l'article 46 CE par des raisons d'ordre public et de sécurité publique.

41 En application de l'article 3, paragraphe 4, de la loi, l'autorisation n'est accordée que contre dépôt d'une caution auprès de l'administration provinciale.

42 Le fait que l'on exige cette somme constitue pour chaque opérateur une restriction à la libre circulation des services car il doit faire une dépense en l'avançant. Même s'il ne s'agit pas ici d'une mesure discriminatoire, la caution étant réclamée aux opérateurs nationaux et étrangers, cette mesure représente une restriction illégale à la libre circulation des services prévue par l'article 49 CE, si elle n'est pas justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général. La République italienne n'allègue rien pour se justifier.

43 La fixation de tarifs minimums et maximums pour l'activité de consultant en matière de circulation routière en Italie peut elle aussi constituer une restriction à la libre prestation de services.

44 La fixation de tarifs maximums peut rendre plus difficile pour les opérateurs d'un autre État membre la fourniture de services sur le marché italien parce qu'en raison du fait qu'ils ne résident pas en Italie ils ont des frais plus élevés que les opérateurs nationaux et ne peuvent travailler qu'à des prix supérieurs.

45 Cette mesure pourrait toutefois être légale, si elle était appliquée de façon non discriminatoire, était justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général, était propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et n'allait pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (13).

46 L'obligation concerne tant les opérateurs italiens que ceux des autres États membres, de sorte qu'elle n'est pas appliquée de façon discriminatoire. Il pourrait toutefois y avoir une discrimination cachée dans le fait que les opérateurs résidant dans un autre État membre ont de façon caractéristique des frais plus élevés dans la situation décrite plus haut. Mais il manque l'intention discriminatoire spécifique parce que, pour d'autres motifs économiques, il peut être tout aussi difficile aux opérateurs nationaux de respecter le prix maximum imposé, de sorte qu'ils sont tout aussi exposés à cette obligation (14).

47 En ce qui concerne les raisons impérieuses d'intérêt général, le gouvernement italien n'a toutefois rien exposé qui pourrait justifier la restriction. Il y a donc lieu de partir du principe que la mesure a un caractère restrictif.

48 La fixation de tarifs minimums constitue aussi une mesure limitant la libre prestation de services. Elle ne permet en effet pas aux prestataires de services d'offrir leurs prestations à un prix plus attractif en termes de coût pour le bénéficiaire que celles d'un autre opérateur.

49 Cette mesure n'est pas davantage appliquée de façon discriminatoire, de sorte qu'il convient d'examiner si elle est justifiée pour des raisons impérieuses d'intérêt général. La République italienne expose que la suppression des prix minimums conduirait à une déstabilisation du marché, susceptible d'entraîner une concurrence déloyale, qui ferait baisser la qualité des prestations au détriment des consommateurs. La Commission répond à cela très justement que des prix, inférieurs au niveau fixé, pourraient ne pas résulter seulement des baisses de qualité craintes, mais au premier chef également d'une meilleure structure de coût lors de la fourniture du service et donc d'une meilleure gestion de l'entreprise. Si l'absence de tarifs minimums avait effectivement une incidence sur la qualité de la prestation, les consommateurs pourraient s'en apercevoir eux-mêmes en comparant et en tirer les conséquences.

50 En outre, une telle restriction n'est pas proportionnée, selon la Commission, parce qu'elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif. Pour assurer la protection du consommateur en matière de garantie de qualité, il suffirait de fixer des normes de qualité uniformes que les opérateurs devraient respecter.

51 Si déjà les conditions exigées pour la délivrance d'une autorisation en application de l'article 3, paragraphe 1, de la loi sont contraires au droit communautaire, cela vaut a fortiori aussi pour l'amende fixée par l'article 9, paragraphe 4, de la loi lorsque l'activité du consultant en matière de circulation routière est exercée sans autorisation préalable.

En effet, l'amende est la conséquence d'une atteinte à l'obligation d'obtenir l'autorisation en cause. La justification de cette sanction tient ou tombe donc selon que la norme qui la prévoit est ou non légale.

VI - Dépens

52 En application de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Dans la mesure où la République italienne succombe, il y a lieu de mettre les dépens à sa charge.

VI - Conclusion

53 A l'issue des réflexions qui précèdent, nous proposons à la Cour de se prononcer en ce sens:

1. La République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 et 49 CE, en mettant, dans le cadre de la loi n_ 264/1991 du 8 août 1991 sur l'activité de consultant en matière de circulation routière, des restrictions à l'exercice de l'activité de consultant en matière de circulation routière.

2. La République italienne est condamnée aux dépens.

(1) - Arrêt du 16 décembre 1997, Commission/Italie (C-316/96, Rec. p. I-7231, point 14).

(2) - Arrêt du 7 mai 1998, Clean Car (C-350/96, Rec. p. I-2521, point 29).

(3) - Arrêts du 25 juillet 1991, Factortame (C-221/89, Rec. p. I-3905, point 32), du 29 octobre 1998, Commission/Espagne (C-114/97, Rec. p. I-6717, point 44) et du 9 mars 2000, Commission/Belgique (C-355/98, Rec. p. I-1221, point 31).

(4) - Arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau (C-30/77, Rec. p. 1999, point 35).

(5) - Arrêt du 25 juillet 1991, Saeger (C-76/90, Rec. p. I-4221, point 13); voir aussi arrêt du 9 juillet 1997, Parodi (C-222/95, Rec. p. I-3899, point 31).

(6) - Arrêt Saeger, précité dans la note 5 (point 14); voir aussi arrêts Parodi, précité dans la note 5 (point 32), du 9 août 1994, Vander Elst (C-43/93, Rec. p. I-3803, point 15) et Commission/Belgique, précité dans la note 3 (point 35).

(7) - Arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165, point 37).

(8) - Holoubek dans: Schwarze, EU-Kommentar, 1ére édition 2000, Baden-Baden, article 49 CE, point 77.

(9) - Arrêt du 17 décembre 1981, Webb (279/80, Rec. p. 3305, point 17); arrêts Saeger, précité dans la note 5 (point 15), Vander Elst, précité dans la note 6 (point 16), du 12 décembre 1996, Reisebüro Broede (C-3/95, p. I-6511) et Commission/Belgique, précité dans la note 3 (point 37).

(10) - Arrêt Commission/Belgique, précité dans la note 3 (point 38).

(11) - Arrêt Commission/Espagne, précité dans la note 4 (point 47).

(12) - Voir point 17.

(13) - Arrêt Gebhard, précité dans la note 7 (point 37).

(14) - Holoubek dans: Schwarze, EU-Kommentar, cité dans la note 7 (point 77).