Arrêt de la Cour du 25 juillet 2002. - Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) contre Etat belge. - Demande de décision préjudicielle: Conseil d'Etat - Belgique. - Ressortissants de pays tiers, conjoints de ressortissants d'États membres - Obligation de visa - Droit d'entrée pour les conjoints dépourvus de documents d'identité ou de visa - Droit de séjour pour les conjoints entrés irrégulièrement - Droit de séjour pour les conjoints entrés régulièrement mais dont le visa est périmé au moment de la demande d'un titre de séjour - Directives 64/221/CEE, 68/360/CEE et 73/148/CEE et règlement (CE) nº 2317/95. - Affaire C-459/99.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-06591



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1. Libre circulation des personnes - Droit d'entrée et de séjour des ressortissants des États membres - Droit d'entrée des membres de la famille - Conjoint ressortissant d'un État tiers dépourvu de documents d'identité ou de visa mais en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugal - Absence de raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique - Refoulement à la frontière - Inadmissibilité

(Règlement du Conseil n° 2317/95; directives du Conseil 68/360, art. 3 et 10, et 73/148, art. 3 et 8)

2. Libre circulation des personnes - Droit d'entrée et de séjour des ressortissants des États membres - Droit de séjour des membres de la famille - Conjoint ressortissant d'un État tiers, en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugual, entré irrégulièrement sur le territoire - Refus du titre de séjour et adoption d'une mesure d'éloignement fondés sur ce seul motif - Inadmissibilité - Adoption de mesures d'ordre public ou de sécurité publique visées par la directive 64/221 - Inadmissibilité

(Directives du Conseil 64/221, art. 3, 68/360, art. 4 et 10, et 73/148, art. 4, 6 et 8)

3. Libre circulation des personnes - Droit d'entrée et de séjour des ressortissants des États membres - Droit d'entrée et de séjour des membres de la famille - Conjoint ressortissant d'un État tiers entré régulièrement sur le territoire - Refus du titre de séjour et adoption d'une mesure d'éloignement fondés sur le seul motif de la péremption du visa - Inadmissibilité

(Directives du Conseil 64/221, art. 3, § 3, 68/360, art. 3 et 4, § 3, et 73/148, art. 3 et 6)

4. Libre circulation des personnes - Dérogations - Décisions en matière de police des étrangers - Décision refusant la délivrance d'un premier titre de séjour - Décision d'éloignement avant toute délivrance d'un titre de séjour - Procédure d'examen et d'avis devant l'autorité compétente - Champ d'application - Décisions prises à l'encontre du conjoint étranger d'un ressortissant d'un État membre dépourvu de documents d'identité ou de visa - Inclusion

(Directive du Conseil 64/221, art. 1er, § 2, et 9)

Sommaire

1. L'article 3 de la directive 68/360, l'article 3 de la directive 73/148, ainsi que le règlement n° 2317/95, lus à la lumière du principe de proportionnalité, doivent être interprétés en ce sens qu'un État membre ne peut pas refouler à la frontière un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui tente de pénétrer sur son territoire sans disposer d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité ou, le cas échéant, d'un visa, lorsque ledit conjoint est en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugal et s'il n'existe pas d'éléments de nature à établir qu'il représente un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique au sens des articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148.

En effet, en pareil cas, compte tenu de l'importance que le législateur communautaire a attachée à la protection de la vie familiale, le refoulement est, en tout état de cause, disproportionné et, partant, interdit.

( voir points 61-62, disp. 1 )

2. Les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 doivent être interprétés en ce sens qu'ils n'autorisent pas un État membre à refuser de délivrer un titre de séjour et à prendre une mesure d'éloignement à l'encontre du ressortissant d'un pays tiers, qui est en mesure de rapporter la preuve de son identité et de son mariage avec un ressortissant d'un État membre, au seul motif qu'il est entré irrégulièrement sur le territoire de cet État membre.

En effet, si le droit communautaire n'empêche pas les États membres de rattacher à la méconnaissance des prescriptions nationales relatives au contrôle des étrangers toutes sanctions appropriées qui seraient nécessaires en vue d'assurer l'efficacité de ces dispositions, à condition que ces sanctions soient proportionnées, une décision de refus du titre de séjour et une mesure d'éloignement fondées exclusivement sur un motif tiré du non-accomplissement par l'intéressé de formalités légales relatives au contrôle des étrangers porteraient atteinte à la substance même du droit de séjour et seraient manifestement disproportionnées à la gravité de l'infraction. Ce motif ne saurait pas non plus, en lui-même, donner lieu à l'application des mesures d'ordre public et de sécurité publique envisagées par l'article 3 de la directive 64/221.

( voir points 77-80, disp. 2 )

3. Les articles 3 et 4, paragraphe 3, de la directive 68/360, les articles 3 et 6 de la directive 73/148 et l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 doivent être interprétés en ce sens qu'un État membre ne peut refuser de délivrer un titre de séjour à un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui est entré régulièrement sur le territoire de cet État membre, ni prendre à son encontre une mesure d'éloignement du territoire, au seul motif que son visa a expiré avant qu'il sollicite un titre de séjour.

En effet, si les articles 4, paragraphe 3, de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 autorisent les États membres à exiger, aux fins de la délivrance d'un titre de séjour, la production du document sous le couvert duquel l'intéressé a pénétré sur leur territoire, ils ne prévoient pas que ce document doit être encore en cours de validité. En outre, une mesure d'éloignement du territoire au seul motif de la péremption du visa constituerait une sanction manifestement disproportionnée par rapport à la gravité de la méconnaissance des prescriptions nationales relatives au contrôle des étrangers.

( voir points 89-91, disp. 3 )

4. Les articles 1er, paragraphe 2, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 doivent être interprétés en ce sens qu'un conjoint étranger d'un ressortissant d'un État membre a le droit de soumettre à l'autorité compétente visée à l'article 9, paragraphe 1, une décision de refus de délivrance d'un premier titre de séjour ou une décision d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre, y compris lorsqu'il ne dispose pas d'un document d'identité ou que, étant soumis à l'obligation de visa, il est entré sur le territoire de l'État membre sans visa ou s'y est maintenu après l'expiration de son visa.

En effet, les dispositions de l'article 9 de la directive appellent, quant à leur champ d'application personnel, une interprétation large, dans la mesure où l'exigence d'un contrôle juridictionnel de toute décision d'une autorité nationale constitue un principe général qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui est consacré par la convention européenne des droits de l'homme.

En outre, exclure le droit au bénéfice des garanties procédurales minimales prévues à l'article 9 de la directive en cas d'absence de document d'identité ou de visa ou en cas de péremption de l'un de ces documents priverait ces garanties de l'essentiel de leur effet utile.

( voir points 101, 103-104, disp. 4 )

Parties

Dans l'affaire C-459/99,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Conseil d'État (Belgique) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)

et

État belge,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 1er, paragraphe 2, 3, paragraphe 3, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850), des articles 3 et 4 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), des articles 3 et 6 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services (JO L 172, p. 14), ainsi que du règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (JO L 234, p. 1),

LA COUR,

composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, Mme N. Colneric, et M. S. von Bahr, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen et J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), juges,

avocat général: Mme C. Stix-Hackl,

greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,

considérant les observations écrites présentées:

- pour le Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), par Me I. de Viron, avocat;

- pour l'État belge, par Mes E. Matterne et E. Derriks, avocats;

- pour le gouvernement autrichien, par M. A. Längle, en qualité d'agent;

- pour la Commission des Communautés européennes, par Mmes H. Michard, C. O'Reilly et N. Yerrell, en qualité d'agents,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales du Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), de l'État belge et de la Commission, à l'audience du 29 mai 2001,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 13 septembre 2001,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par arrêt du 23 novembre 1999, parvenu à la Cour le 2 décembre suivant, le Conseil d'État a posé, en application de l'article 234 CE, quatre questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 1er, paragraphe 2, 3, paragraphe 3, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850), des articles 3 et 4 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), des articles 3 et 6 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services (JO L 172, p. 14), ainsi que du règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (JO L 234, p. 1).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant le Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (ci-après le «MRAX») à l'État belge au sujet d'une demande d'annulation de la circulaire des ministres de l'Intérieur et de la Justice, du 28 août 1997, relative à la procédure de publication des bans de mariage et aux documents qui doivent être produits afin d'obtenir un visa en vue de conclure un mariage dans le Royaume ou d'obtenir un visa de regroupement familial sur la base d'un mariage conclu à l'étranger (Moniteur belge du 1er octobre 1997, p. 25905, ci-après la «circulaire du 28 août 1997»).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

3 L'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), dispose:

«Tout ressortissant d'un État membre, quel que soit le lieu de sa résidence, a le droit d'accéder à une activité salariée et de l'exercer sur le territoire d'un autre État membre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux de cet État.»

4 L'article 10 du règlement n° 1612/68 précise:

«1. Ont le droit de s'installer avec le travailleur ressortissant d'un État membre employé sur le territoire d'un autre État membre, quelle que soit leur nationalité:

a) son conjoint et leurs descendants de moins de vingt et un ans ou à charge;

b) les ascendants de ce travailleur et de son conjoint qui sont à sa charge.

2. Les États membres favorisent l'admission de tout membre de la famille qui ne bénéficie pas des dispositions du paragraphe 1 s'il se trouve à la charge ou vit, dans le pays de provenance, sous le toit du travailleur visé ci-dessus.

3. Pour l'application des paragraphes 1 et 2, le travailleur doit disposer d'un logement pour sa famille, considéré comme normal pour les travailleurs nationaux dans la région où il est employé, sans que cette disposition puisse entraîner de discriminations entre les travailleurs nationaux et les travailleurs en provenance d'autres États membres.»

5 Aux termes de l'article 1er de la directive 68/360, les États membres suppriment, dans les conditions prévues à cette directive, les restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants desdits États et des membres de leur famille auxquels s'applique le règlement n° 1612/68.

6 L'article 3 de la directive 68/360 dispose:

«1. Les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er, sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.

2. Aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposé, sauf aux membres de la famille qui ne possèdent pas la nationalité d'un des États membres. Les États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires.»

7 L'article 4, paragraphe 1, de la directive 68/360 prévoit que les États membres reconnaissent le droit de séjour sur leur territoire aux personnes visées à l'article 1er qui sont en mesure de présenter les documents énumérés à l'article 4, paragraphe 3.

8 Aux termes de l'article 4, paragraphe 3, second tiret, de la même directive, ces documents sont, pour les membres de la famille d'un travailleur:

«c) le document sous le couvert duquel ils ont pénétré sur le territoire;

d) un document délivré par l'autorité compétente de l'État d'origine ou de provenance prouvant leur lien de parenté;

e) dans les cas visés à l'article 10 paragraphes 1 et 2 du règlement (CEE) n° 1612/68, un document délivré par l'autorité compétente de l'État d'origine ou de provenance attestant qu'ils sont à la charge du travailleur ou qu'ils vivent sous son toit dans ce pays.»

9 L'article 10 de la directive 68/360 dispose:

«Les États membres ne peuvent déroger aux dispositions de la présente directive que pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.»

10 Aux termes de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 73/148:

«Les États membres suppriment, dans les conditions prévues par la présente directive, les restrictions au déplacement et au séjour:

a) des ressortissants d'un État membre qui sont établis ou veulent s'établir dans un autre État membre afin d'y exercer une activité non salariée ou veulent y effectuer une prestation de services;

b) des ressortissants des États membres désireux de se rendre dans un autre État membre en qualité de destinataires d'une prestation de services;

c) du conjoint et des enfants de moins de 21 ans de ces ressortissants, quelle que soit leur nationalité;

d) des ascendants et descendants de ces ressortissants et de leur conjoint qui sont à leur charge, quelle que soit leur nationalité.»

11 L'article 3 de la directive 73/148 reprend en substance le contenu de l'article 3 de la directive 68/360.

12 L'article 4, paragraphe 1, de la directive 73/148 dispose:

«Chaque État membre reconnaît un droit de séjour permanent aux ressortissants des autres États membres qui s'établissent sur son territoire en vue d'y exercer une activité non salariée lorsque les restrictions afférentes à cette activité ont été supprimées en vertu du traité.

Le droit de séjour est constaté par la délivrance d'un document dénommé carte de séjour de ressortissant d'un État membre des Communautés européennes. Ce document a une durée de validité de cinq ans au moins à dater de sa délivrance; il est automatiquement renouvelable.

[...]»

13 L'article 6 de la directive 73/148 prévoit:

«Pour la délivrance de la carte et du titre de séjour, l'État membre ne peut demander au requérant que:

a) de présenter le document sous le couvert duquel il a pénétré sur son territoire;

b) de fournir la preuve qu'il entre dans l'une des catégories visées aux articles 1er et 4.»

14 L'article 8 de la directive 73/148 reprend en substance le contenu de l'article 10 de la directive 68/360.

15 Aux termes de l'article 1er de la directive 64/221:

«1. Les dispositions de la présente directive visent les ressortissants d'un État membre qui séjournent ou se rendent dans un autre État membre de la Communauté, soit en vue d'exercer une activité salariée ou non salariée, soit en qualité de destinataires de services.

2. Ces dispositions s'appliquent également au conjoint et aux membres de la famille qui répondent aux conditions des règlements et directives pris dans ce domaine en exécution du traité.»

16 L'article 2 de la directive 64/221 dispose:

«1. La présente directive concerne les dispositions relatives à l'entrée sur le territoire, à la délivrance ou au renouvellement du titre de séjour, ou à l'éloignement du territoire, qui sont prises par les États membres pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.

2. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.»

17 L'article 3 de la directive 64/221 précise:

«1. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet.

2. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures.

3. La péremption du document d'identité qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil et la délivrance du titre de séjour ne peut justifier l'éloignement du territoire.

4. L'État qui a délivré le document d'identité recevra sans formalité sur son territoire le titulaire de ce document, même si celui-ci est périmé ou si la nationalité du titulaire est contestée.»

18 Selon l'article 8 de la directive 64/221:

«L'intéressé doit pouvoir introduire contre la décision d'entrée, de refus de délivrance ou de refus de renouvellement du titre de séjour, ou contre la décision d'éloignement du territoire, les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.»

19 Aux termes de l'article 9 de la directive 64/221:

«1. En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.

Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.

2. Les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre sont soumises, à la demande de l'intéressé, à l'examen de l'autorité dont l'avis préalable est prévu au paragraphe 1. L'intéressé est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à moins que des raisons de sûreté de l'État ne s'y opposent.»

20 Le règlement n° 2317/95 a été annulé par l'arrêt du 10 juin 1997, Parlement/Conseil (C-392/95, Rec. p. I-3213). La Cour a toutefois jugé que les effets du règlement annulé seraient maintenus jusqu'à ce que le Conseil de l'Union européenne ait adopté une nouvelle réglementation en la matière.

21 Selon l'article 5 du règlement n° 2317/95:

«Aux fins du présent règlement, on entend par visa, une autorisation délivrée par un État membre ou une décision prise par un État membre, exigée pour entrer sur son territoire en vue:

- d'un séjour envisagé dans cet État membre ou dans plusieurs États membres, pour une période dont la durée totale n'excède pas trois mois,

- du transit à travers le territoire de cet État membre ou de plusieurs États membres à l'exclusion du transit par la zone internationale des aéroports et des transferts entre aéroports d'un État membre.»

22 Le 12 mars 1999, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 574/1999, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (JO L 72, p. 2). Ce règlement a été remplacé par le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil, du 15 mars 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO L 81, p. 1).

La réglementation nationale

23 La loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, du 15 décembre 1980 (Moniteur belge du 31 décembre 1980), telle que modifiée par la loi du 15 juillet 1996 (Moniteur belge du 12 octobre 1996, ci-après la «loi du 15 décembre 1980») dispose, à son article 2, premier alinéa:

«Est autorisé à entrer dans le Royaume, l'étranger porteur:

[...]

2° soit d'un passeport valable ou d'un titre de voyage en tenant lieu, revêtu d'un visa ou d'une autorisation tenant lieu de visa, valable pour la Belgique, apposé par un représentant diplomatique ou consulaire belge ou par celui d'un État partie à une convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures, liant la Belgique.»

24 L'article 3, premier alinéa, 2° , de la même loi permet aux «autorités chargées du contrôle aux frontières» de refouler l'étranger qui «tente de pénétrer dans le Royaume sans être porteur des documents requis par l'article 2».

25 L'article 7, premier alinéa, 1° et 2° , de ladite loi permet au ministre compétent ou à son délégué de donner l'ordre de quitter le territoire avant une date déterminée à l'étranger qui n'est autorisé ni admis à séjourner plus de trois mois ou à s'établir dans le Royaume:

«1° s'il demeure dans le Royaume sans être porteur des documents requis par l'article 2;

2° s'il demeure dans le Royaume au-delà du délai fixé conformément à l'article 6 ou ne peut apporter la preuve que ce délai n'est pas dépassé».

26 Aux termes de l'article 40, paragraphes 2 à 6, de la loi du 15 décembre 1980:

«2. Pour l'application de la présente loi, on entend par étranger C.E. tout ressortissant d'un État membre des Communautés européennes qui séjourne ou se rend dans le Royaume et qui:

1° soit y exerce ou entend y exercer une activité salariée ou non salariée;

2° soit y bénéficie ou entend y bénéficier d'une prestation de services;

3° soit y bénéficie ou entend y bénéficier du droit de demeurer;

4° soit y bénéficie ou entend y bénéficier du droit de séjour après avoir cessé une activité professionnelle exercée dans la Communauté;

5° soit y suit ou entend y suivre, à titre principal, une formation professionnelle dans un établissement d'enseignement agréé;

6° soit n'appartient à aucune des catégories visées aux 1° à 5° .

3. Sauf dispositions contraires de la présente loi, sont assimilées à l'étranger C.E. visé au [paragraphe] 2, 1° , 2° et 3° , quelle que soit leur nationalité, les personnes ci-après, à condition qu'elles viennent s'installer ou s'installent avec lui:

1° son conjoint;

[...]

4. Sauf dispositions contraires de la présente loi, sont assimilées à l'étranger C.E. visé au [paragraphe] 2, 4° et 6° , quelle que soit leur nationalité, les personnes ci-après, à condition qu'elles viennent s'installer ou s'installent avec lui:

1° son conjoint;

[...]

5. Sauf dispositions contraires de la présente loi, sont assimilés à l'étranger C.E. visé au [paragraphe] 2, 5° , quelle que soit leur nationalité, son conjoint et ses enfants ou ceux de son conjoint qui sont à leur charge, à condition qu'ils viennent s'installer ou s'installent avec lui.

6. Sont également assimilés à l'étranger C.E. le conjoint d'un Belge, qui vient s'installer ou s'installe avec lui, ainsi que leurs descendants âgés de moins de 21 ans ou à leur charge, leurs ascendants qui sont à leur charge et le conjoint de ces descendants ou de ces ascendants, qui viennent s'installer ou s'installent avec eux.»

27 L'article 41 de la loi du 15 décembre 1980 dispose:

«Le droit d'entrer dans le Royaume est reconnu à l'étranger C.E. sur présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport national en cours de validité.

Le conjoint et les membres de sa famille visés à l'article 40, qui ne possèdent pas la nationalité d'un État membre des Communautés européennes, doivent être porteurs du document requis en vertu de l'article 2.

Le titulaire d'un document délivré par les autorités belges et ayant permis l'entrée et le séjour dans un État membre des Communautés, sera reçu sans formalité sur le territoire belge même si sa nationalité est contestée ou si ce document est périmé.»

28 L'article 42 de la loi du 15 décembre 1980 prévoit:

«Le droit de séjour est reconnu aux étrangers C.E. dans les conditions et pour la durée déterminées par le Roi conformément aux règlements et directives des Communautés européennes.

Ce droit de séjour est constaté par un titre délivré dans les cas et selon les modalités déterminés par le Roi, conformément auxdits règlements et directives.

La décision concernant la délivrance du titre de séjour est prise dans les plus brefs délais et au plus tard dans les six mois de la demande.»

29 L'article 43 de la loi du 15 décembre 1980 précise:

«L'entrée et le séjour ne peuvent être refusés aux étrangers C.E. que pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique et ce, dans les limites ci-après:

[...]

3° la péremption du document qui a permis l'entrée et le séjour en territoire belge ne peut seule justifier l'éloignement du territoire;

[...]»

30 Aux termes de l'article 44, premier alinéa, 1° , de la loi du 15 décembre 1980:

«Peuvent donner lieu à la demande en révision prévue à l'article 64:

1° tout refus de délivrance d'un titre de séjour à un étranger C.E. auquel un droit de séjour est accordé conformément à l'article 42 ainsi que toute décision d'éloignement du territoire avant la délivrance de pareil titre».

31 Selon l'article 64 de la loi du 15 décembre 1980:

«Outre les décisions indiquées aux articles 44 et 44bis, peuvent donner lieu à une demande en révision ouverte auprès du ministre et organisée conformément aux dispositions suivantes:

1° la décision refusant en application de l'article 11 de reconnaître le droit de séjour;

2° le renvoi;

3° le rejet d'une demande d'autorisation d'établissement;

[...]

7° la décision enjoignant à l'étranger, en application de l'article 22, de quitter des lieux déterminés, d'en demeurer éloigné ou de résider en un lieu déterminé;

8° la décision refusant l'autorisation de séjour à l'étranger qui désire faire des études en Belgique».

32 L'article 69 de la loi du 15 décembre 1980 dispose:

«Un recours en annulation, régi par l'article 14 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, peut être introduit contre une décision refusant le bénéfice d'un droit prévu par la présente loi.

L'introduction d'une demande en révision n'empêche pas l'introduction directe d'un recours en annulation contre la décision dont la révision est demandée.

Dans ce cas, l'examen du recours en annulation est suspendu jusqu'à ce que le Ministre ait statué sur la recevabilité de la demande».

33 La circulaire du 28 août 1997 est ainsi libellée:

«L'objectif de la présente circulaire est de régler quelques problèmes relatifs à la procédure de publication des bans [...] qui ont récemment donné lieu à controverse. En outre, elle apporte des éclaircissements quant aux documents qui doivent être produits afin d'obtenir un visa en vue de conclure un mariage dans le Royaume ou d'obtenir un visa de regroupement familial sur la base d'un mariage conclu à l'étranger.

[...]

4. Introduction de la demande de séjour après la célébration du mariage.

[...]

Toutefois, en ce qui concerne le séjour, il convient de rappeler que les documents requis pour l'entrée dans le Royaume doivent être produits à l'appui de la demande de séjour introduite dans le cadre de l'article 10, alinéa 1er, 1° ou 4° , ou de l'article 40, [paragraphes] 3 à 6, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.

Cela signifie concrètement que l'étranger doit être en possession d'un passeport national valable ou d'un titre de voyage en tenant lieu, revêtu le cas échéant d'un visa ou d'une autorisation tenant lieu de visa, valable pour la Belgique, apposé par un représentant diplomatique ou consulaire belge ou par celui d'un État partie à une Convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures, liant la Belgique (article 2 de la loi du 15 décembre 1980).

Lorsque l'étranger ne produit pas ces documents d'entrée, sa demande de séjour est en principe déclarée irrecevable.

[...]»

34 La circulaire du ministre de l'Intérieur, du 12 octobre 1998, relative à la demande de séjour ou d'établissement dans le Royaume introduite, après la conclusion d'un mariage, sur la base des articles 10 ou 40 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (Moniteur belge du 6 novembre 1998, p. 36360, ci-après la «circulaire du 12 octobre 1998»), a été adoptée afin de préciser la règle énoncée au point 4 de la circulaire du 28 août 1997. Les points 1 et 2 de la circulaire du 12 octobre 1998 prévoient:

«1. La règle générale selon laquelle une demande de séjour ou d'établissement dans le Royaume sur la base du regroupement familial ne sera pas prise en considération lorsque l'étranger n'est pas en possession de documents d'entrée valables, c'est-à-dire un passeport national ou un titre de voyage en tenant lieu, valable, le cas échéant revêtu d'un visa valable, au moment de la demande, reste d'application.

2. Par dérogation à cette règle générale, la demande d'établissement introduite sur la base de l'article 40 de la loi du 15 décembre 1980 par un étranger (soumis à l'obligation du visa) marié avec un ressortissant belge ou un ressortissant d'un État membre de l'E.E.E., qui ne produit qu'un passeport national, ou un titre de voyage en tenant lieu, valable, mais revêtu d'un visa périmé, sera toutefois prise en considération, pour autant que les documents relatifs à son lien de parenté ou d'alliance avec ce ressortissant belge ou ce ressortissant d'un État membre de l'E.E.E. soient produits au moment de la demande d'établissement.

[...]»

Le litige au principal et les questions préjudicielles

35 Par requête du 28 novembre 1997, le MRAX a demandé au Conseil d'État l'annulation de la circulaire du 28 août 1997.

36 Il a soutenu, à l'appui de son recours, que cette circulaire, en particulier son point 4, était incompatible avec les directives communautaires en matière de déplacement et de séjour à l'intérieur de la Communauté.

37 Considérant que la solution du litige pendant devant lui nécessitait une interprétation du droit communautaire, le Conseil d'État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) L'article 3 de la directive 68/360 du 15 octobre 1968, l'article 3 de la directive 73/148 du 21 mai 1973 ainsi que le règlement n° 2317/95 du 25 septembre 1995, lus à la lumière des principes de proportionnalité, de non-discrimination et du droit au respect de la vie familiale, doivent-ils s'interpréter en ce sens que les États membres peuvent, à la frontière, refouler les étrangers soumis à la formalité du visa et conjoints de ressortissants communautaires qui tentent de pénétrer sur le territoire d'un État membre sans disposer d'un document d'identité ou d'un visa?

2) L'article 4 de la directive 68/360 et l'article 6 de la directive 73/148, lus au regard des articles 3 des directives précitées ainsi que des principes de proportionnalité, de non-discrimination et du droit au respect de la vie familiale, doivent-ils s'interpréter en ce sens que les États membres peuvent refuser le titre de séjour au conjoint d'un ressortissant communautaire entré irrégulièrement sur leur territoire et prendre à son encontre une mesure d'éloignement?

3) Les articles 3 et 4, paragraphe 3, de la directive 68/360, l'article 3 de la directive 73/148 et l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 du 25 février 1964 impliquent-ils que les États membres ne peuvent ni refuser le titre de séjour ni éloigner le conjoint étranger d'un ressortissant communautaire qui est entré régulièrement sur le territoire national mais dont le visa est périmé au moment où il sollicite la délivrance de ce titre?

4) Y a-t-il lieu d'interpréter les articles 1er et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 dans le sens que les conjoints étrangers de ressortissants communautaires dépourvus de documents d'identité, de visa ou dont celui-ci est périmé disposent de la faculté de saisir l'autorité compétente visée à l'article 9, paragraphe 1, lorsqu'ils demandent la délivrance d'un premier titre de séjour ou qu'ils font l'objet d'un éloignement avant celui-ci?»

Observation liminaire

38 L'État belge fait valoir que le législateur national a assimilé les conjoints de ressortissants belges aux ressortissants des États membres, afin qu'ils ne soient pas traités moins favorablement que le conjoint ou les membres de la famille d'un ressortissant d'un autre État membre. Toutefois, selon l'État belge, la Cour n'est pas compétente lorsque est en cause la situation d'un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant belge.

39 À cet égard, il convient de rappeler que la réglementation communautaire relative à la libre circulation des travailleurs, à la libre prestation des services et à la liberté d'établissement n'est pas applicable à des situations ne présentant aucun élément de rattachement à l'une quelconque des situations envisagées par le droit communautaire. Par conséquent, ladite réglementation ne saurait être appliquée à la situation de personnes qui n'ont jamais fait usage de ces libertés (voir, notamment, arrêts du 16 décembre 1992, Koua Poirrez, C-206/91, Rec. p. I-6685, points 10 à 12, et du 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, non encore publié au Recueil, point 28).

40 C'est à la lumière de ces considérations qu'il y a lieu de répondre aux questions préjudicielles par lesquelles la Cour est invitée à se prononcer sur la portée de plusieurs dispositions des directives 64/221, 68/360 et 73/148 ainsi que du règlement n° 2317/95 à l'égard de ressortissants de pays tiers, conjoints de ressortissants d'États membres.

Sur la première question

Observations soumises à la Cour

41 Le MRAX fait valoir que le refoulement à la frontière d'un État membre d'un ressortissant d'un pays tiers, marié à un ressortissant d'un État membre, au motif qu'il ne dispose pas d'un visa délivré par cet État membre, constitue une violation des articles 3 de la directive 68/360, 3 de la directive 73/148, du règlement n° 2317/95 ainsi que de l'article 8, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après la «convention»).

42 En outre, le MRAX considère que, pour les ressortissants de pays tiers, conjoints de ressortissants d'États membres, l'examen des conditions d'obtention du visa devrait avoir lieu en Belgique et non dans leur pays d'origine.

43 S'agissant de l'exigence d'un document d'identité, l'État belge soutient qu'il appartient aux États membres de vérifier si les ressortissants de pays tiers qui souhaitent entrer sur leur territoire ou qui, y étant déjà entrés, revendiquent un droit de séjour, peuvent ou non se prévaloir du droit communautaire. L'obligation de présenter un passeport en cours de validité à l'entrée sur le territoire de l'État membre serait ainsi justifiée par la nécessité pour le ressortissant d'un pays tiers de rapporter la preuve de son identité et de son lien familial avec un ressortissant d'un État membre.

44 S'agissant de l'exigence d'un visa, l'État belge fait valoir que l'obligation de solliciter un visa préalablement à l'entrée sur le territoire d'un État membre donne aux États membres le moyen de vérifier à la fois si le ressortissant d'un pays tiers qui souhaite entrer sur leur territoire en qualité de conjoint d'un ressortissant d'un État membre remplit les conditions requises et s'il ne relève pas de la catégorie des personnes susceptibles de se voir refuser l'entrée pour des motifs d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique conformément à la directive 64/221. Dès lors, les articles 3 de la directive 68/360 et 3 de la directive 73/148, qui autorisent les États membres à exiger un visa des ressortissants de pays tiers, membres de la famille d'un ressortissant d'un État membre, devraient être interprétés en ce sens que, à défaut de visa, les États membres sont fondés à refouler ces personnes à leurs frontières. L'interprétation contraire viderait ces dispositions de tout effet utile.

45 L'État belge ajoute que beaucoup d'éléments concernant le ressortissant d'un pays tiers ne peuvent être tirés au clair que par les autorités de représentation belges dans le pays d'origine de cette personne. Pour cette raison, il serait indiqué de délivrer le visa dans le pays tiers plutôt qu'à la frontière de la Belgique.

46 Le gouvernement autrichien considère que l'obligation pour les ressortissants de pays tiers, conjoints de ressortissants d'États membres, d'obtenir un visa n'est pas constitutive d'une discrimination dans la mesure où tant le droit belge que le droit communautaire prévoient une telle obligation.

47 En revanche, permettre aux ressortissants de pays tiers qui ne se sont pas conformés à l'obligation de visa à l'entrée sur le territoire belge violerait le principe d'égalité au détriment des ressortissants de pays tiers qui se sont conformés à cette obligation. Toutefois, selon le gouvernement autrichien, à la lumière des principes de libre circulation des personnes et de proportionnalité, un État membre serait autorisé à apporter des exceptions à l'obligation générale de visa dans des situations exceptionnelles, ainsi que le prévoirait notamment l'article 4 du règlement n° 574/1999.

48 La Commission souligne la situation particulière du ressortissant d'un pays tiers, membre de la famille d'un ressortissant d'un État membre, par rapport aux autres ressortissants de pays tiers qui arrivent à la frontière externe de la Communauté. Il tirerait en effet du droit communautaire le droit de s'installer avec le ressortissant d'un État membre dans la Communauté.

49 Selon la Commission, l'entrée dans un État membre peut être refusée à un ressortissant d'un État membre si celui-ci n'est pas en mesure d'attester de sa nationalité. Dès lors, le même raisonnement devrait s'appliquer au ressortissant d'un pays tiers qui n'est pas en mesure de prouver son lien familial avec un ressortissant d'un État membre.

50 Si, en revanche, le ressortissant d'un pays tiers est en mesure de faire la preuve de ce lien familial et, partant, des droits qu'il tire de l'ordre juridique communautaire, l'absence de visa ne devrait pas affecter ces droits et ne pourrait en aucun cas justifier une mesure de refoulement à la frontière. Une telle mesure constituerait en effet la négation desdits droits et apparaîtrait comme disproportionnée.

51 La Commission estime que, en présence d'une personne qui justifie d'un lien familial avec un travailleur migrant communautaire, le visa n'a qu'un caractère formel et doit être délivré de manière quasi automatique par l'État membre par lequel cette personne entre dans la Communauté. Le droit de l'intéressé d'entrer dans la Communauté ne serait aucunement fondé sur le visa, mais découlerait, en vertu du droit communautaire, du seul lien familial.

52 La Commission ajoute que la délivrance des visas par les consulats d'un État membre situés dans les pays d'origine des ressortissants de pays tiers n'est qu'une mesure d'organisation non susceptible de faire obstacle à l'exercice des droits découlant de l'ordre juridique communautaire.

Réponse de la Cour

53 Il convient de rappeler d'emblée qu'il ressort notamment des règlements et directives du Conseil relatifs à la libre circulation des travailleurs salariés et non salariés à l'intérieur de la Communauté que le législateur communautaire a reconnu l'importance d'assurer la protection de la vie familiale des ressortissants des États membres afin d'éliminer les obstacles à l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité (arrêt Carpenter, précité, point 38).

54 Ainsi, les articles 10 du règlement n° 1612/68, 1er de la directive 68/360 et 1er de la directive 73/148 étendent, en des termes identiques, l'application du droit communautaire en matière d'entrée et de séjour sur le territoire des États membres aux conjoints des ressortissants des États membres relevant de ces dispositions (arrêt du 8 avril 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, point 13).

55 En outre, conformément aux articles 3, paragraphe 1, de la directive 68/360 et 3, paragraphe 1, de la directive 73/148, qui sont libellés en des termes identiques, les États membres admettent sur leur territoire les ressortissants des États membres et les membres de leur famille qui relèvent desdites directives sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.

56 Néanmoins, selon les articles 3, paragraphe 2, de la directive 68/360 et 3, paragraphe 2, de la directive 73/148, lorsqu'un ressortissant d'un État membre se déplace à l'intérieur de la Communauté en vue d'exercer les droits qui lui sont conférés par le traité et lesdites directives, les États membres peuvent imposer un visa d'entrée ou une obligation équivalente aux membres de sa famille qui ne possèdent pas la nationalité d'un des États membres. La liste des pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres a été fixée par le règlement n° 2317/95, remplacé par le règlement n° 574/1999, lui-même remplacé depuis par le règlement n° 539/2001.

57 La réglementation communautaire ne spécifiant pas les mesures qu'un État membre peut prendre au cas où un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, veut entrer sur le territoire communautaire sans être en possession d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité ou, le cas échéant, d'un visa, le refoulement à la frontière n'apparaît pas comme étant exclu (voir notamment, en ce sens, s'agissant des articles 3, paragraphe 1, de la directive 68/360 et 3, paragraphe 1, de la directive 73/148, arrêt du 30 mai 1991, Commission/Pays-Bas, C-68/89, Rec. p. I-2637, point 11).

58 En effet, d'une part, en l'absence de carte d'identité ou de passeport en cours de validité, documents qui visent à permettre à leur titulaire d'apporter la preuve de son identité et de sa nationalité (voir en ce sens, notamment, arrêt du 5 mars 1991, Giagounidis, C-376/89, Rec. p. I-1069, points 14 et 15), l'intéressé ne peut pas, en principe, valablement prouver son identité et, partant, ses attaches familiales.

59 D'autre part, si, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, le droit d'entrer sur le territoire des États membres du ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, découle, conformément au droit communautaire, du seul lien familial, il n'en demeure pas moins que, suivant les termes mêmes des articles 3, paragraphe 2, de la directive 68/360 et 3, paragraphe 2, de la directive 73/148, l'exercice de ce droit peut être subordonné à la possession d'un visa. L'article 5 du règlement n° 2317/95 définit d'ailleurs le visa comme une autorisation délivrée par un État membre ou une décision prise par un État membre, exigée «pour entrer» sur son territoire.

60 Cependant, les articles 3, paragraphe 2, de la directive 68/360 et 3, paragraphe 2, de la directive 73/148 précisent que «[l]es États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires». Cela signifie que, sous peine de méconnaître le plein effet des dispositions précitées des directives 68/360 et 73/148, la délivrance du visa doit intervenir dans les plus brefs délais et, dans la mesure du possible, sur les lieux d'entrée sur le territoire national.

61 Compte tenu de l'importance que le législateur communautaire a attachée à la protection de la vie familiale (voir point 53 du présent arrêt), le refoulement est, en tout état de cause, disproportionné et, partant, interdit si le ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, est en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugal et s'il n'existe pas d'éléments de nature à établir qu'il représente un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique au sens des articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148.

62 Il y a donc lieu de répondre à la première question préjudicielle que les articles 3 de la directive 68/360, 3 de la directive 73/148 ainsi que le règlement n° 2317/95, lus à la lumière du principe de proportionnalité, doivent être interprétés en ce sens qu'un État membre ne peut pas refouler à la frontière un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui tente de pénétrer sur son territoire sans disposer d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité ou, le cas échéant, d'un visa, lorsque ledit conjoint est en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugal et s'il n'existe pas d'éléments de nature à établir qu'il représente un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique au sens des articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148.

Sur la deuxième question

Observations soumises à la Cour

63 Le MRAX constate que le ressortissant d'un pays tiers qui s'est marié en Belgique alors qu'il était en séjour illégal doit, pour prétendre au droit de séjour, retourner obligatoirement dans son pays d'origine afin d'obtenir un visa. Toutefois, l'État belge accepterait parfois, par une décision discrétionnaire, de régulariser le séjour de conjoints de ressortissants d'États membres.

64 Dès lors, selon le MRAX, la pratique administrative de l'État belge n'apporte aucune sécurité juridique aux conjoints de ressortissants d'États membres et peut être perçue comme discriminatoire.

65 Le MRAX fait valoir que la Cour ne s'est jamais prononcée sur la sanction devant être appliquée à un ressortissant d'un pays tiers entré irrégulièrement sur le territoire d'un État membre, mais qu'elle a toutefois jugé qu'un ressortissant d'un État membre qui n'est pas en possession du document requis (passeport) pour pouvoir résider sur le territoire d'un autre État membre ne peut faire l'objet d'aucune mesure d'éloignement mais peut être condamné au paiement d'une amende pénale (voir arrêt du 14 juillet 1977, Sagulo e.a., 8/77, Rec. p. 1495). Le MRAX se demande si les mesures qui peuvent être prises à l'encontre d'un ressortissant d'un État membre ne devraient pas être transposées au conjoint d'un tel ressortissant et si les infractions à l'entrée et au séjour sur le territoire d'un État membre ne pourraient pas être sanctionnées par une amende administrative ou pénale, sanction qui serait plus adaptée aux principes de la libre circulation et du droit au respect de la vie privée.

66 L'État belge fait valoir que les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 doivent être interprétés en ce sens qu'ils permettent aux États membres de refuser un titre de séjour au ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui est entré irrégulièrement sur leur territoire et de prendre à son encontre une mesure d'éloignement. En décider autrement reviendrait à vider de leur sens et à priver de tout effet utile les dispositions des articles 3 de la directive 68/360 et 3 de la directive 73/148.

67 L'État belge soutient que, dans une situation telle que celle envisagée dans la deuxième question préjudicielle, une mesure d'éloignement ne peut être considérée comme disproportionnée, compte tenu des intérêts en présence, à savoir, d'une part, les exigences de l'ordre public et, d'autre part, celles du respect de la vie privée et familiale. Selon lui, l'atteinte à la vie familiale serait extrêmement limitée si le ressortissant du pays tiers était refoulé ou invité à quitter le territoire: la séparation des conjoints serait en effet de courte durée si la personne concernée est en mesure d'établir qu'elle peut prétendre au bénéfice des dispositions du droit communautaire puisque, dans cette hypothèse, un visa devrait pouvoir lui être octroyé dans un bref délai.

68 Le gouvernement autrichien fait valoir que, si le droit primaire et le droit dérivé prévoient que les États membres peuvent mettre fin au séjour sur leur territoire de ressortissants d'autres États membres lorsque les conditions de prolongation du séjour ne sont pas ou ne sont plus remplies, un État membre doit pouvoir a fortiori expulser un ressortissant d'un pays tiers, membre de la famille d'un ressortissant d'un État membre (voir articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148).

69 La Commission soutient que, si, au moment du dépôt de la demande de titre de séjour, conformément à l'article 4, paragraphe 1, de la directive 68/360, le ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, rapporte la preuve de ce lien familial, il ne devrait pas se voir refuser un titre de séjour au seul motif qu'il est entré de manière irrégulière dans l'État membre concerné.

70 La Commission rappelle à cet égard que, dans l'arrêt Royer, précité, la Cour a dit pour droit que la simple omission, par le ressortissant d'un État membre, des formalités relatives à l'accès, au déplacement et au séjour des étrangers n'est pas de nature à constituer, en elle-même, un comportement menaçant l'ordre public et la sécurité publique et ne saurait dès lors, à elle seule, justifier ni une mesure d'éloignement ni une détention provisoire en vue d'une telle mesure. Selon la Commission, rien n'empêche que cette jurisprudence s'applique par analogie au ressortissant d'un pays tiers, couvert par le droit communautaire en raison de son lien familial avec un travailleur migrant communautaire.

71 La Commission fait valoir que, en vertu de la directive 64/221, le refus d'un titre de séjour ou l'éloignement du territoire ne peuvent être décidés que pour des motifs d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique et doivent être fondés exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet. Or, l'entrée irrégulière sur le territoire d'un État membre ne saurait systématiquement constituer une atteinte à l'ordre public mettant en cause le droit de séjour lui-même.

72 La Commission ajoute que, dans l'arrêt du 7 juillet 1976, Watson et Belmann (118/75, Rec. p. 1185), la Cour a précisé sa position sur les sanctions que les États membres peuvent prendre en cas de méconnaissance de certaines formalités prévues par la réglementation communautaire. Eu égard à cette jurisprudence, les États membres pourraient prévoir des sanctions proportionnées en cas d'entrée irrégulière sur leur territoire, telle une amende (arrêt Sagulo e.a., précité, point 6). L'application de telles sanctions ne devrait toutefois pas affecter la délivrance du titre de séjour.

Réponse de la Cour

73 La deuxième question doit être comprise comme visant la situation d'un ressortissant d'un pays tiers, entré irrégulièrement sur le territoire d'un État membre, qui est en mesure de rapporter la preuve de son identité et de son mariage avec un ressortissant d'un État membre relevant des dispositions des directives 68/360 et 73/148.

74 La délivrance d'un titre de séjour à un ressortissant d'un État membre doit, comme la Cour l'a affirmé à plusieurs reprises (voir, notamment, arrêt du 5 février 1991, Roux, C-363/89, Rec. p. I-273, point 12), être considérée non comme un acte constitutif de droits, mais comme un acte destiné à constater, de la part d'un État membre, la situation individuelle d'un ressortissant d'un autre État membre au regard des dispositions du droit communautaire. La même constatation s'impose en ce qui concerne le ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, dont le droit de séjour découle directement des articles 4 de la directive 68/360 et 4 de la directive 73/148, indépendamment de la délivrance d'un titre de séjour par l'autorité compétente d'un État membre.

75 Les modalités pratiques qui régissent la délivrance du titre de séjour sont réglées, en ce qui concerne les travailleurs salariés et les membres de leur famille, par la directive 68/360 et, en ce qui concerne les travailleurs indépendants et les membres de leur famille, par la directive 73/148.

76 À cet égard, il résulte des articles 4, paragraphe 3, de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 que les États membres peuvent subordonner la délivrance du titre de séjour à la présentation du document sous le couvert duquel l'intéressé a pénétré sur leur territoire (voir arrêt Roux, précité, points 14 et 15).

77 Par ailleurs, il convient de rappeler que le droit communautaire n'empêche pas les États membres de rattacher à la méconnaissance des prescriptions nationales relatives au contrôle des étrangers toutes sanctions appropriées qui seraient nécessaires en vue d'assurer l'efficacité de ces dispositions (arrêt Royer, précité, point 42), à condition que ces sanctions soient proportionnées (voir, notamment, arrêt du 3 juillet 1980, Pieck, 157/79, Rec. p. 2171, point 19).

78 En revanche, une décision de refus de titre de séjour et, à plus forte raison, une mesure d'éloignement fondées exclusivement sur un motif tiré du non-accomplissement par l'intéressé de formalités légales relatives au contrôle des étrangers, porteraient atteinte à la substance même du droit de séjour directement conféré par le droit communautaire et seraient manifestement disproportionnées à la gravité de l'infraction (voir, par analogie, notamment, arrêt Royer, point 40).

79 Certes, les articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148 n'excluent pas que l'État membre puisse déroger auxdites directives pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, tandis que l'article 3, paragraphe 1, de la directive 64/221 établit que les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet. Toutefois, le fait de ne pas avoir accompli les formalités légales relatives à l'accès, au déplacement et au séjour des étrangers ne saurait, en lui-même, donner lieu à l'application des mesures envisagées par l'article 3 de la directive 64/221 (arrêt Royer, précité, points 47 et 48).

80 Dès lors, il convient de répondre à la deuxième question préjudicielle que les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 doivent être interprétés en ce sens qu'ils n'autorisent pas un État membre à refuser de délivrer un titre de séjour et à prendre une mesure d'éloignement à l'encontre du ressortissant d'un pays tiers, qui est en mesure de rapporter la preuve de son identité et de son mariage avec un ressortissant d'un État membre, au seul motif qu'il est entré irrégulièrement sur le territoire de l'État membre concerné.

Sur la troisième question

Observations soumises à la Cour

81 Le MRAX fait valoir que l'article 4 de la directive 68/360 n'exige pas que le document sous le couvert duquel les membres de la famille du travailleur communautaire ont pénétré régulièrement sur le territoire d'un État membre soit toujours en cours de validité au moment où ils demandent la délivrance d'une carte de séjour. Dès lors, le point 4 de la circulaire du 28 août 1997, aux termes duquel la demande de séjour du conjoint d'un ressortissant d'un État membre est irrecevable lorsqu'elle est introduite après la péremption du document, violerait le droit communautaire.

82 Selon l'État belge, il résulte de l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 que la péremption du document d'identité qui a permis l'entrée dans l'État membre d'accueil et la délivrance d'un titre de séjour ne peut justifier l'éloignement du territoire. A contrario, lorsque ladite péremption survient avant la demande de titre de séjour, l'État membre serait en droit de rejeter cette demande et d'éloigner le ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre. Ainsi, le document sous le couvert duquel ledit conjoint a pénétré sur le territoire de l'État membre, visé à l'article 4, paragraphe 3, de la directive 68/360, ne pourrait être que le passeport revêtu d'un visa encore valide.

83 Le gouvernement autrichien soutient que l'expiration du visa à l'intérieur de l'État membre justifie le refus de délivrance d'un titre de séjour.

84 La Commission considère qu'il convient de répondre par l'affirmative à la troisième question préjudicielle. Dès lors que le conjoint d'un ressortissant d'un État membre justifie de ce lien familial, les directives 68/360 et 73/148 s'appliqueraient et les États membres auraient l'obligation de lui délivrer un titre de séjour, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence Royer, précitée. La Commission en conclut que la péremption du visa, survenue après l'entrée sur le territoire, ne permet pas, en principe, de refuser la délivrance d'un titre de séjour. En effet, le défaut de cet élément formel ne serait pas de nature à mettre en cause la validité du passeport aux fins de ladite délivrance. Cette analyse serait confortée par l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221, qui démontrerait la volonté du législateur communautaire de faire prévaloir l'objet de la demande de titre de séjour sur ses aspects purement formels.

85 En outre, selon la Commission, le fait de ne pas introduire une demande de titre de séjour avant l'expiration du visa ne saurait, à lui seul, constituer un comportement personnel de nature à menacer l'ordre public et la sécurité publique justifiant, en tant que tel, le refus de délivrer un titre de séjour ou, a fortiori, une mesure d'éloignement.

Réponse de la Cour

86 Le fait pour un ressortissant d'un pays tiers de rester sur le territoire d'un État membre après l'expiration de son visa constitue une infraction à la réglementation de cet État relative au séjour des étrangers.

87 L'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221, évoqué au cours de la procédure devant la Cour, dispose que la péremption du document d'identité qui a permis l'entrée du ressortissant d'un État membre ou des membres de sa famille dans l'État membre d'accueil et la délivrance du titre de séjour ne peut justifier l'éloignement du territoire.

88 La troisième question préjudicielle vise toutefois la situation du conjoint d'un ressortissant d'un État membre, soumis à l'obligation de visa, qui est entré régulièrement mais n'a pas demandé de titre de séjour avant l'expiration de son visa.

89 Il convient de constater que les articles 4, paragraphe 3, de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148, s'ils autorisent les États membres à exiger, aux fins de la délivrance d'un titre de séjour, la production du document sous le couvert duquel l'intéressé a pénétré sur leur territoire, ne prévoient pas que ce document doit être encore en cours de validité. Partant, dans l'hypothèse d'un ressortissant d'un pays tiers soumis à l'obligation de visa, la délivrance d'un titre de séjour à ce ressortissant ne peut être subordonnée à la condition que son visa soit encore en cours de validité. Il en va d'autant plus ainsi que, comme la Cour l'a jugé aux points 22 et 23 de l'arrêt Giagounidis, précité, les États membres sont tenus de reconnaître le droit de séjour sur leur territoire aux travailleurs visés à l'article 1er de la directive 68/360 qui sont en mesure de présenter soit une carte d'identité, soit un passeport en cours de validité, indépendamment du document sous le couvert duquel ils sont entrés sur le territoire desdits États membres.

90 Par conséquent, un État membre ne saurait subordonner la délivrance d'un titre de séjour conformément aux directives 68/360 et 73/148 à la production d'un visa en cours de validité. En outre, ainsi qu'il ressort du point 78 du présent arrêt, une mesure d'éloignement du territoire au seul motif de la péremption du visa constituerait une sanction manifestement disproportionnée par rapport à la gravité de la méconnaissance des prescriptions nationales relatives au contrôle des étrangers.

91 Il y a donc lieu de répondre à la troisième question préjudicielle que les articles 3 et 4, paragraphe 3, de la directive 68/360, 3 et 6 de la directive 73/148 et 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 doivent être interprétés en ce sens qu'un État membre ne peut refuser de délivrer un titre de séjour à un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui est entré régulièrement sur le territoire de cet État membre, ni prendre à son encontre une mesure d'éloignement du territoire, au seul motif que son visa a expiré avant qu'il sollicite un titre de séjour.

Sur la quatrième question

Observations soumises à la Cour

92 Le MRAX fait valoir que les dispositions des articles 8 et 9 de la directive 64/221 ont été transposées en droit belge par les articles 44 et 64 de la loi du 15 décembre 1980. Toutefois, la pratique administrative actuelle de l'État belge refuserait aux ressortissants de pays tiers, conjoints de ressortissants d'États membres, qui sont dépourvus de visa ou dont le visa est périmé le droit d'introduire la demande en révision prévue aux articles 44 et 64 de la loi du 15 décembre 1980 lorsqu'ils font l'objet d'une décision de refus de délivrance d'un titre de séjour ou d'une décision d'éloignement. Ces personnes seraient uniquement autorisées à introduire un recours en suspension et en annulation desdites décisions devant le Conseil d'État, lequel se bornerait à vérifier la légalité de la décision incriminée, sans pouvoir vérifier son opportunité au regard des faits et des circonstances de la cause. Dès lors, la pratique administrative belge ne respecterait pas les exigences du droit communautaire.

93 Selon l'État belge, les dispositions des articles 8 et 9 de la directive 64/221, qui prévoient la possibilité pour le ressortissant d'un pays tiers de saisir l'autorité compétente de l'État membre visée audit article 9, paragraphe 1, lorsqu'il demande la délivrance d'un premier titre de séjour ou qu'il fait l'objet d'un éloignement avant la délivrance de ce titre, ne trouvent pas à s'appliquer dans l'hypothèse où l'intéressé n'est pas entré légalement sur le territoire dudit État membre.

94 En effet, l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 64/221 limiterait son champ d'application aux membres de la famille du ressortissant d'un État membre qui répondent aux conditions des règlements et des directives pris dans ce domaine. Or, le conjoint d'un ressortissant d'un État membre dépourvu de document d'identité ou de visa, ou dont le visa est périmé, ne satisferait pas aux conditions énoncées aux articles 3 et 4 de la directive 68/360 et au règlement n° 2317/95.

95 Le gouvernement autrichien considère qu'une décision d'éloignement du territoire ne saurait être exécutée, sauf urgence absolue, à l'égard d'une personne protégée par le droit communautaire, avant que cette dernière ait été en mesure d'épuiser les recours dont l'exercice lui est garanti par les articles 8 et 9 de la directive 64/221 (arrêts Royer, précité, et du 22 mai 1980, Santillo, 131/79, Rec. p. 1585).

96 Toutefois, si l'ordre juridique belge subordonne l'entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers, membres de la famille d'un ressortissant d'un État membre, à la présentation d'un passeport ou d'une carte d'identité en cours de validité ainsi qu'à un visa, il serait légitime de ne pas reconnaître au membre de la famille qui est entré irrégulièrement sur le territoire de la Belgique le droit de s'adresser à l'autorité compétente au sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221.

97 En revanche, eu égard à l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221, le membre de la famille devrait bénéficier du recours prévu à l'article 9 de la même directive lorsqu'il est entré régulièrement sur le territoire de l'État membre mais que la carte d'identité ou le passeport qui a permis l'entrée et la délivrance du titre de séjour a expiré. Dans un tel cas, en effet, l'éloignement du territoire ne serait pas justifié.

98 La Commission soutient que l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 64/221 s'applique aux ressortissants de pays tiers qui sont membres de la famille d'un ressortissant d'un État membre, même s'ils sont dépourvus de visa ou si celui-ci a expiré. Dès lors que le lien familial est établi, il ne ferait pas de doute qu'ils bénéficient des droits de recours prévus à l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221.

99 En revanche, à défaut de documents d'identité, la réponse devrait être la même que celle proposée à la première question. En effet, il faudrait que la qualité de conjoint d'un ressortissant d'un État membre ait été établie pour que la protection du droit communautaire s'applique.

Réponse de la Cour

100 Il convient de constater que l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 a pour objet d'assurer une garantie procédurale minimale aux personnes se voyant refuser un premier permis de séjour ou étant frappées d'une mesure d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre dans l'une des trois hypothèses définies au paragraphe 1 du même article. Dans l'hypothèse où les recours juridictionnels contre les actes administratifs ne portent que sur la légalité de la décision, l'intervention de l'autorité compétente doit permettre d'obtenir un examen des faits et des circonstances, y compris les éléments d'opportunité justifiant la mesure envisagée, avant que la décision ne soit définitivement arrêtée (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1997, Shingara et Radiom, C-65/95 et C-111/95, Rec. p. I-3343, points 34 et 37).

101 Les dispositions de l'article 9 de la directive 64/221, qui sont complémentaires de celles relatives au régime des recours juridictionnels visés à l'article 8 de la même directive et qui sont destinées à pallier les insuffisances de ces recours (voir, notamment, arrêt du 5 mars 1980, Pecastaing, 98/79, Rec. p. 691, points 15 et 20), appellent, quant à leur champ d'application personnel, une interprétation large. En effet, dans le domaine du droit communautaire, l'exigence d'un contrôle juridictionnel de toute décision d'une autorité nationale constitue un principe général qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui est consacré par la convention dans ses articles 6 et 13 (arrêts du 15 octobre 1987, Heylens e.a., 222/86, Rec. p. 4097, point 14; du 3 décembre 1992, Oleificio Borelli/Commission, C-97/91, Rec. p. I-6313, point 14, et du 11 janvier 2001, Siples, C-226/99, Rec. p. I-277, point 17).

102 Dès lors, contrairement à la thèse défendue par l'État belge, tout conjoint étranger d'un ressortissant d'un État membre prétendant réunir les qualités exigées pour relever de la protection accordée par la directive 64/221 bénéficie des garanties procédurales minimales prévues à l'article 9 de cette directive, même s'il ne dispose pas d'un document d'identité ou si, étant soumis à l'obligation de visa, il est entré sur le territoire de l'État membre sans visa ou s'y est maintenu après l'expiration de son visa.

103 D'ailleurs, exclure le droit au bénéfice desdites garanties procédurales en cas d'absence de document d'identité ou de visa, ou en cas de péremption de l'un de ces documents, priverait ces garanties de l'essentiel de leur effet utile.

104 Il y a donc lieu de répondre à la quatrième question préjudicielle que les articles 1er, paragraphe 2, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 doivent être interprétés en ce sens qu'un conjoint étranger d'un ressortissant d'un État membre, a le droit de soumettre à l'autorité compétente visée audit article 9, paragraphe 1, une décision de refus de délivrance d'un premier titre de séjour ou une décision d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre, y compris lorsqu'il ne dispose pas d'un document d'identité ou que, étant soumis à l'obligation de visa, il est entré sur le territoire de l'État membre sans visa ou s'y est maintenu après l'expiration de son visa.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

105 Les frais exposés par le gouvernement autrichien et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Conseil d'État, par arrêt du 23 novembre 1999, dit pour droit:

1) L'article 3 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté, l'article 3 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services, ainsi que le règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres, lus à la lumière du principe de proportionnalité, doivent être interprétés en ce sens qu'un État membre ne peut pas refouler à la frontière un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui tente de pénétrer sur son territoire sans disposer d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité ou, le cas échéant, d'un visa, lorsque ledit conjoint est en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugal et s'il n'existe pas d'éléments de nature à établir qu'il représente un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique au sens des articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148.

2) Les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 doivent être interprétés en ce sens qu'ils n'autorisent pas un État membre à refuser de délivrer un titre de séjour et à prendre une mesure d'éloignement à l'encontre du ressortissant d'un pays tiers, qui est en mesure de rapporter la preuve de son identité et de son mariage avec un ressortissant d'un État membre, au seul motif qu'il est entré irrégulièrement sur le territoire de l'État membre concerné.

3) Les articles 3 et 4, paragraphe 3, de la directive 68/360, 3 et 6 de la directive 73/148 et 3, paragraphe 3, de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, doivent être interprétés en ce sens qu'un État membre ne peut refuser de délivrer un titre de séjour à un ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un ressortissant d'un État membre, qui est entré régulièrement sur le territoire de cet État membre, ni prendre à son encontre une mesure d'éloignement du territoire, au seul motif que son visa a expiré avant qu'il sollicite un titre de séjour.

4) Les articles 1er, paragraphe 2, et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 doivent être interprétés en ce sens qu'un conjoint étranger d'un ressortissant d'un État membre, a le droit de soumettre à l'autorité compétente visée audit article 9, paragraphe 1, une décision de refus de délivrance d'un premier titre de séjour ou une décision d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre, y compris lorsqu'il ne dispose pas d'un document d'identité ou que, étant soumis à l'obligation de visa, il est entré sur le territoire de l'État membre sans visa ou s'y est maintenu après l'expiration de son visa.