CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERARD HOGAN

présentées le 17 décembre 2020 ( 1 )

Affaire C‑896/19

Repubblika

contre

Il-Prim Ministru,

Partie intervenante :

WY

[demande de décision préjudicielle formée par la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (première chambre du tribunal civil, siégeant comme juridiction constitutionnelle, Malte)]

« Renvoi préjudiciel – Article 2 TUE – Valeurs de l’Union européenne – État de droit – Protection juridictionnelle effective – Article 19 TUE – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Indépendance de la justice – Procédure de nomination des juges – Compétence du Premier ministre – Participation d’une commission des nominations judiciaires »

I. Introduction

1. La présente affaire préjudicielle soulève une fois de plus d’importantes questions tenant à la nature de l’indépendance de la justice. Les questions posées dans la décision de renvoi exigent spécifiquement de la Cour qu’elle examine dans quelle mesure les garanties d’indépendance de la justice contenues dans le droit de l’Union affectent également le système de nomination des juges nationaux. Le droit de l’Union impose-t-il en particulier les moindres limites à la nomination des juges par le pouvoir exécutif ?

2. Cette demande de décision préjudicielle a été présentée dans le cadre d’une procédure engagée sous la forme d’une actio popularis actuellement pendante devant les juridictions maltaises. Il y est soutenu que la procédure de nomination des juges telle que prévue dans la Constitution maltaise n’est pas conforme, entre autres, à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

3. Cette action offre donc à la Cour une nouvelle opportunité d’examiner sa jurisprudence récente concernant la portée de ces dispositions et, en particulier, de se pencher sur leurs exigences en matière d’indépendance du système judiciaire dans l’ordre juridique de l’Union.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le traité sur l’Union européenne

4. L’article 2 TUE dispose : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. »

5. Aux termes de l’article 19, paragraphe 1, TUE : « La Cour de justice de l’Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités. Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. »

2. La Charte

6. Le titre VI de la Charte, intitulé « Justice », inclut l’article 47, intitulé « Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial », qui énonce ce qui suit : « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. [...] [...] »

B. Le droit maltais

7. La Constitution de Malte de 1964 (ci-après la « Constitution ») contient à son chapitre VIII des règles détaillées au sujet du système judiciaire et, notamment, de la procédure de nomination des juges. Ce chapitre a fait l’objet, en 2016, d’une réforme comportant l’introduction d’une commission des nominations judiciaires. Bien que le rôle de cette commission et la procédure de nomination des juges aient été substantiellement amendés en juillet 2020, les règles applicables à la procédure au principal demeurent les suivantes.

8. L’article 96 de la Constitution concerne la nomination des juges des tribunaux supérieurs. Il dispose : « (1) Les Imħallfin (juges des tribunaux supérieurs) sont nommés par le président de la République sur avis du Premier ministre. (2) Une personne n’est qualifiée pour être nommée juge des tribunaux supérieurs que si, pendant une période continue de douze ans au moins ou pendant des périodes atteignant au total douze ans au moins, elle a exercé la profession d’avocat à Malte ou occupé le poste de Maġistrat (juge des tribunaux inférieurs) à Malte, ou encore exercé successivement les deux professions. (3) Sans préjudice du paragraphe (4), avant que le Premier ministre ne donne son avis conformément au paragraphe (1) concernant la nomination d’un Imħallef (juge des tribunaux supérieurs) [autre que le Prim Imħallef (juge en chef)], la commission des nominations judiciaires instituée par l’article 96A de la présente constitution procède, conformément à l’article 96A, paragraphe 6, points (c), (d) ou (e), à l’évaluation. (4) Sans préjudice du paragraphe (3), le Premier ministre a la faculté de choisir de ne pas se conformer aux résultats de l’évaluation visée au paragraphe (3) : Pour autant qu’après avoir fait usage de cette faculté, le Premier ministre ou le Ministru responsabbli għall-ġustizzja (ministre chargé de la justice) : (a) publie dans les cinq jours une déclaration dans la Gazzetta tal-Gvern annonçant la décision de faire usage de cette faculté et énonçant les motifs ayant conduit à cette décision ; et (b) fasse une déclaration à la Kamra tad-Deputati (Chambre des députés) concernant cette décision, expliquant les motifs sur lesquels elle se base, au plus tard lors de la deuxième séance de la chambre après que l’avis a été donné au président de la République conformément au paragraphe (1) : Cependant, la première condition du présent paragraphe ne s’applique pas dans le cas de la nomination du Prim Imħallef (juge en chef) ».

9. L’article 96A de la Constitution décrit le rôle de la commission des nominations judiciaires. Il est libellé comme suit : « (1) Il est institué une commission des nominations judiciaires désignée dans le présent article par la “commission”, qui est une sous-commission de la Kummissjoni għall-Amministrazzjoni tal-ġustizzja (conseil supérieur de la justice) instituée par l’article 101A de la présente constitution, et qui est composé comme suit : (a) le Prim Imħallef (juge en chef) ; (b) l’Avukat Ġenerali (procureur général) ; (c) l’Awditur Ġenerali (auditeur général) ; (d) le Kummissarju għall-Investigazzjonijiet Amministrattivi (commissaire chargé des enquêtes administratives) (ombudsman) ; et (e) le président de la Kamra tal-Avukati (chambre des avocats) : [...] (2) La commission est présidée par le Prim Imħallef (juge en chef) ou, en son absence, par le juge qui le remplace conformément au paragraphe (3), sous (d). (3) (a) Une personne n’est pas qualifiée pour être nommée ou pour continuer à siéger comme membre de la commission si elle est ministre, secrétaire d’État, membre de la Chambre des députés, membre d’une collectivité locale ou encore un représentant ou un candidat d’un parti politique : [...] (4) Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres de la commission agissent en toute autonomie et ne sont soumis à aucune instruction ni à aucun contrôle de quelque autre personne ou autorité que ce soit. (5) Un secrétaire de la commission est nommé par le ministre chargé de la justice. (6) La commission exerce les fonctions suivantes : (a) elle reçoit et examine les expressions d’intérêt de la part de personnes intéressées à être nommées comme Imħallfin (juges des tribunaux supérieurs) [à l’exception de la fonction de Prim Imħallef (juge en chef)] ou comme Maġistrati (juges des tribunaux inférieurs), sauf celles provenant de personnes relevant du point (e) ; (b) elle tient un registre permanent des expressions d’intérêt mentionnées au point (a) et des actes y afférents, registre qui est gardé secret et auquel n’ont accès que les membres de la commission, le Premier ministre et le ministre chargé de la justice ; (c) elle mène des entrevues et des évaluations de candidats aux fonctions susmentionnées, de la manière qu’elle considère appropriée, et à cet effet elle demande à toute autorité publique les renseignements qu’elle considère raisonnablement nécessaires ; (d) elle donne son avis au Premier ministre, par l’intermédiaire du ministre chargé de la justice, à propos de son évaluation de l’éligibilité et de l’adéquation des candidats aux fonctions susmentionnées ; (e) à la demande du Premier ministre, elle donne son avis sur l’éligibilité et l’adéquation des personnes qui exercent déjà les fonctions d’Avukat Ġenerali (procureur général), d’Awditur Ġenerali (auditeur général), de Kummissarju għall-Investigazzjonijiet Amministrattivi (commissaire chargé des enquêtes administratives) ou de Maġistrat (juge des tribunaux inférieurs) pour être nommés à une fonction judiciaire ; (f) elle donne l’avis que peut demander à tout moment le ministre chargé de la justice, sur toute autre nomination judiciaire ou dans les tribunaux [;] L’évaluation visée au point (d) est effectuée au plus tard soixante jours à compter de la réception par la commission de l’expression d’intérêt et les avis mentionnés aux points (e) et (f) sont donnés au plus tard trente jours après qu’ils ont été demandés, ou dans les délais que le ministre chargé de la justice peut établir, avec l’accord de la commission, par ordonnance publiée à la Gazzetta tal-Gvern. (7) La procédure de la commission est confidentielle et a lieu à huis clos ; aucun membre ou secrétaire de la commission ne sera appelé à témoigner devant un tribunal ou autre organe en ce qui concerne les documents reçus ou les matières discutées par la commission ou communiquées à celle-ci ou par elle. (8) La commission règle sa propre procédure et est tenue de publier, avec l’accord du ministre chargé de la justice, les critères sur lesquels elle base ses évaluations. »

10. Aux termes de l’article 97 de la Constitution : « (1) Sous réserve des dispositions du présent article, un juge des tribunaux supérieurs quittera ses fonctions lorsqu’il atteint l’âge de 65 ans. (2) Un juge des tribunaux supérieurs ne peut être relevé de ses fonctions que par le président sur la base d’une demande de la Chambre des représentants confirmée par les voix d’au moins les deux tiers de l’ensemble de ses membres et demandant un tel relevé des fonctions au motif d’une incapacité démontrée à remplir ses fonctions (qu’elle résulte d’une infirmité physique ou mentale ou de toute autre cause) ou d’une faute avérée. (3) Le Parlement peut réglementer par la loi la procédure de présentation d’une demande ainsi que la procédure d’enquête et d’administration de la preuve de l’incapacité ou de la mauvaise conduite d’un juge des tribunaux supérieurs en vertu des dispositions de l’alinéa précédent. »

11. L’article 100 de la Constitution concerne la nomination des juges des tribunaux inférieurs. Il établit une procédure qui est similaire à celle applicable aux juges des tribunaux supérieurs : « (1) Les Maġistrati (juges des tribunaux inférieurs) sont nommés par le président de la République sur avis du Premier ministre. (2) Une personne n’est qualifiée pour être nommée ou pour exercer la fonction de Maġistrat (juge des tribunaux inférieurs) que si, pendant une période continue de sept ans au moins ou pendant des périodes atteignant au total sept ans au moins, elle a exercé la profession d’avocat à Malte. (3) Sans préjudice du paragraphe (4) du présent article, un Maġistrat (juge des tribunaux inférieurs) quitte ses fonctions lorsqu’il atteint l’âge de 65 ans. (4) Les dispositions de l’article 97, paragraphes (2) et (3), de la présente constitution s’appliquent aux Maġistrati (juges des tribunaux inférieurs). (5) Sans préjudice du paragraphe (6), avant que le Premier ministre ne donne son avis conformément au paragraphe (1) concernant la nomination d’un Maġistrat (juge des tribunaux inférieurs), la commission des nominations judiciaires instituée par l’article 96A de la présente constitution procède, conformément à l’article 96A, paragraphe 6, points (c), (d) ou (e), à l’évaluation. (6) Sans préjudice du paragraphe (5), le Premier ministre a la faculté de choisir de ne pas se conformer aux résultats de l’évaluation visée au paragraphe (5)[,] pour autant qu’après avoir fait usage de cette faculté, le [P]remier ministre ou le Ministru responsabbli għall-ġustizzja (ministre chargé de la justice : (a) publie dans les cinq jours une déclaration dans la Gazzetta tal-Gvern annonçant la décision de faire usage de cette faculté et énonçant les motifs ayant conduit à cette décision ; et (b) fasse une déclaration à la Kamra tad-Deputati (Chambre des députés) concernant cette décision, expliquant les motifs sur lesquels elle se base, au plus tard lors de la deuxième séance de la chambre après que l’avis a été donné au président de la République conformément au paragraphe (1). »

12. L’article 101B de la Constitution concerne le régime disciplinaire des juges et magistrats. Il énonce : « (1) Un comité des juges et magistrats (ci-après le “comité”) sera institué en tant que sous-comité de la commission pour l’administration de la justice et sera composé de trois membres de l’ordre judiciaire qui ne sont pas membres de la commission pour l’administration de la justice et qui seront élus parmi les juges et magistrats conformément aux règlements édictés par la commission pour l’administration de la justice, de sorte que dans les procédures disciplinaires contre un magistrat, deux des trois membres seront des magistrats et dans le cas des procédures disciplinaires contre un juge, deux des trois membres seront des juges. [...] (4) Le comité exercera les fonctions disciplinaires à l’égard des juges et des magistrats selon les méthodes prescrites dans le présent article. [...] (15) Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres du comité agiront selon leur propre jugement et ne seront pas soumis aux instructions ou au contrôle de toute autre personne ou autorité. [...] »

III. Les faits de l’affaire au principal

13. Repubblika est une association qui a pour objet la promotion de la justice et de l’État de droit à Malte. Le 25 avril 2019, elle a introduit une actio popularis devant la juridiction de renvoi, cherchant à obtenir une déclaration constatant que, en raison du système de nomination des juges (des tribunaux supérieurs et inférieurs) en vigueur lorsque la procédure a été engagée et tel que régi par les articles 96, 96A et 100 de la Constitution, Malte manquait à ses obligations en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte ainsi qu’en vertu de l’article 39 de la Constitution et de l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).

14. Dans le cadre d’une audience qui s’est tenue devant la juridiction de renvoi le 30 octobre 2019, la requérante a précisé qu’elle contestait dans cette procédure toutes les nominations judiciaires qui avaient pris effet le 25 avril 2019 ainsi que toute autre nomination qui pourrait intervenir après cette date à moins qu’elle ne soit faite en conformité avec les recommandations exposées dans l’avis no 940/2018 de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (ci‑après la « Commission de Venise ») sur les dispositions constitutionnelles, la séparation des pouvoirs et l’indépendance des organes judiciaires et répressifs à Malte ( 2 ) et en conformité avec les dispositions de l’article 19, paragraphe 1, TUE et de l’article 47 de la Charte.

15. Pour sa part, le Prim Ministru (Premier ministre, ci-après le « défendeur ») soutient que le droit à un recours effectif et à un procès équitable est bien respecté à Malte. Les nominations qui ont pris effet le 25 avril 2019 sont intervenues dans le strict respect des dispositions de la Constitution et en conformité avec le droit de l’Union. Le défendeur soutient qu’il n’existe pas de différences entre ces nominations spécifiques et toute autre nomination d’un membre de l’ordre judiciaire faite depuis la promulgation de la Constitution en 1964 en dehors du fait que, à la différence des nominations antérieures à l’année 2016, l’adéquation des candidats fait maintenant l’objet d’une évaluation par la commission des nominations judiciaires établie à l’article 96A de la Constitution.

16. Le défendeur soutient également que le système de nomination des membres de l’ordre judiciaire est conforme aux exigences de l’article 19, paragraphe 1, TUE et de l’article 47 de la Charte telles qu’interprétées par la Cour. De fait, ce système reflète la manière dont les juges sont nommés à la Cour en vertu de l’article 253, paragraphe 1, TFUE où l’avis donné par le comité visé à l’article 255 TFUE ne lie pas les gouvernements des États membres lorsqu’ils adoptent la décision finale.

17. La juridiction de renvoi considère que la question principale portée à son attention concerne le pouvoir d’appréciation du Premier ministre en vertu des articles 96, 96A et 100 de la Constitution pour la nomination de tous les membres de l’ordre judiciaire et le point de savoir si les amendements constitutionnels de 2016 ont apporté ou non une amélioration en ce qui concerne cette marge d’appréciation. Bien que de nombreux aspects soulevés par la présente affaire aient été examinés par la Cour à l’occasion de l’affaire ayant donné lieu à son arrêt du 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême) (C‑619/18, ci-après l’« arrêt Indépendance de la Cour suprême »EU:C:2019:531), la juridiction de renvoi considère que cette question devrait être étudiée dans le cadre d’une évaluation du système maltais pris dans son ensemble, y compris le droit à un recours effectif et à un procès équitable.

18. Lors de l’audience qui s’est tenue le 27 octobre 2020, la Cour a été informée du fait que certains amendements avaient été apportés à la Constitution en juillet 2020 à la suite des recommandations relatives au système de nominations judiciaires formulées par la Commission de Venise dans son avis no 940/2018. Ces modifications n’affectent cependant pas l’objet de la procédure pendante devant la juridiction de renvoi ni, pour ce qui la concerne, la présente demande de décision préjudicielle.

IV. La demande de décision préjudicielle et la procédure devant la Cour

19. C’est dans ce contexte que par décision du 25 novembre 2019, parvenue à la Cour le 5 décembre 2019, la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (première chambre du tribunal civil, siégeant comme juridiction constitutionnelle, Malte) a décidé de surseoir à statuer et de déférer à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) L’article 19, paragraphe 1[, second alinéa], TUE et l’article 47 de la [Charte], lus seuls ou conjointement, peuvent-ils être considérés comme applicables s’agissant de la validité juridique des articles 96, 96A et 100 de la Constitution maltaise ? 2) En cas de réponse affirmative à la première question, le pouvoir du Premier ministre dans le processus de nomination des juges à Malte doit-il être considéré comme conforme à l’article 19, paragraphe 1, TUE et à l’article 47 de la [Charte], et cela compte tenu également de l’article 96A de la Constitution maltaise, entré en vigueur en 2016 ? 3) S’il apparaît que le pouvoir du Premier ministre n’est pas conforme, ce fait doit-il être pris en considération pour les nominations à venir, ou bien les nominations antérieures sont-elles également affectées ? »

20. Des observations écrites ont été présentées par Repubblika, les gouvernements belge, maltais, néerlandais, polonais et suédois, ainsi que par la Commission européenne. Ces mêmes parties ont en outre été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 27 octobre 2020.

V. Analyse

A. Recevabilité de la demande de décision préjudicielle

21. Dans ses observations écrites, le gouvernement polonais soutient que la demande de décision préjudicielle est irrecevable à deux égards.

22. En premier lieu, même si le droit maltais devait autoriser des requérants à demander, par le truchement d’une actio popularis, un contrôle abstrait de la constitutionnalité des règles en vigueur dans l’ordre juridique national, la juridiction de renvoi aurait envoyé ses questions à la Cour afin d’obtenir une décision à titre préjudiciel qui lui permettrait, en fonction de la réponse apportée, de décider de la conformité abstraite des dispositions du droit maltais avec le droit de l’Union.

23. Le gouvernement polonais souligne cependant qu’une décision relative à la conformité abstraite de dispositions de droit national avec le droit de l’Union relève de la compétence exclusive de la Cour en vertu des article 258 et 259 TFUE et que seule la Commission ou un autre État membre peut engager une telle procédure. À l’inverse, la demande de décision préjudicielle a pour unique objet l’interprétation du droit de l’Union. Par conséquent, eu égard aux articles 258, 259 et 267 TFUE, une juridiction nationale ne peut pas juger de la conformité abstraite du droit national avec le droit de l’Union sur la base de l’interprétation de ce droit fournie dans le cadre de la procédure préjudicielle puisque la Cour elle-même ne se considérerait pas compétente pour contrôler la légalité du droit national dans le cadre de cette procédure.

24. L’interprétation du droit de l’Union fournie par la Cour dans le cadre de la procédure de décision préjudicielle ne pourrait donc pas être utilisée pour trancher un litige comme celui pendant devant la juridiction de renvoi et elle ne pourrait pas, par voie de conséquence, être considérée comme nécessaire à la solution du litige dans la procédure au principal au sens de l’article 267 TFUE. Le gouvernement polonais soutient, en particulier, qu’une interprétation contraire de cette disposition équivaudrait à contourner les articles 258 et 259 TFUE et porterait atteinte à la compétence exclusive de la Cour, de la Commission et des États membres, telle que prévue dans ces dispositions.

25. À cet égard, il est vrai que la mission de la Cour doit être distinguée selon que celle-ci se trouve saisie d’un renvoi préjudiciel ou d’un recours en manquement. Tandis que dans le cadre d’un recours en manquement, la Cour doit vérifier si la mesure ou la pratique nationale contestée par la Commission ou un autre État membre est, d’une manière générale et sans qu’il soit nécessaire qu’il existe un contentieux y relatif porté devant les juridictions nationales, contraire au droit de l’Union, la fonction de la Cour dans le cadre d’une procédure préjudicielle est, en revanche, d’assister la juridiction de renvoi dans la solution du litige concret pendant devant elle. Dans le cadre d’une telle procédure, il doit ainsi exister, entre ledit litige et les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée, un lien de rattachement tel que cette interprétation réponde à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit prendre ( 3 ).

26. Dans la présente affaire, il convient d’admettre que le litige au principal est matériellement lié au droit de l’Union, et en particulier à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, sur lequel portent les questions préjudicielles posées. La juridiction de renvoi est, par conséquent, bel et bien appelée à appliquer cette disposition afin de déterminer la solution qui doit être donnée, sur le fond, à ce litige.

27. À cet égard, même si l’article 267 TFUE n’habilite pas la Cour à se prononcer sur la compatibilité de dispositions du droit national avec les règles de droit de l’Union ou à appliquer les règles du droit de l’Union à un cas particulier, il lui appartient néanmoins de statuer sur l’interprétation des traités et des actes adoptés par les institutions de l’Union. C’est la raison pour laquelle, conformément à une jurisprudence constante, la Cour peut, dans le cadre de la coopération judiciaire instaurée à cet article et à partir des éléments qui lui sont présentés, fournir à la juridiction nationale les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui pourraient lui être utiles dans l’appréciation des effets de telle ou telle disposition de celui-ci ( 4 ).

28. En outre, j’ajouterais que le fait que le recours dans la procédure au principal soit une actio popularis – dans le cadre de laquelle le requérant n’a pas à démontrer un intérêt personnel à la solution du litige – n’empêche pas la Cour de statuer sur les questions préjudicielles posées. Il suffit que la procédure soit autorisée en vertu du droit national et que les questions répondent à un besoin objectif aux fins de résoudre correctement le litige porté devant la juridiction de renvoi ( 5 ).

29. Par conséquent, eu égard aux considérations qui précèdent, j’estime qu’il existe un litige réel devant la juridiction de renvoi et qu’il n’y a pas de doute quant à la pertinence des questions posées puisqu’elles concernent l’interprétation de dispositions du droit de l’Union – en l’espèce, du droit primaire – et qu’elles sont précisément au cœur du litige de la procédure au principal. Il s’ensuit que le premier argument soulevé par le gouvernement polonais n’est pas pertinent.

30. En second lieu, d’après le gouvernement polonais, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, en vertu duquel les États membres doivent prévoir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, n’altère nullement l’essence même du principe d’attribution ou la portée des compétences de l’Union. Bien au contraire, cette disposition est fondée sur la prémisse qu’en l’absence d’une compétence de l’Union dans l’organisation des systèmes judiciaires, il appartient aux États membres de désigner les juridictions et de prévoir les mécanismes appropriés au fonctionnement des procédures destinées à garantir les droits que les particuliers tirent de l’ordre juridique de l’Union. Par conséquent, aucune règle spécifique régissant la nomination des juges ou l’organisation des tribunaux ne pourrait être dérivée de l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 5 TUE lu en combinaison avec les articles 3 et 4 TFUE.

31. En ce qui concerne l’article 47 de la Charte, ce gouvernement soutient que cette disposition n’est pas applicable dans la présente affaire. Repubblika a engagé une actio popularis, mais sans invoquer de droit subjectif découlant du droit de l’Union. De plus, et contrairement à ce qu’exige l’article 51 de la Charte, la présente affaire ne concerne pas la « mise en œuvre » du droit de l’Union par les États membres puisque les questions soulevées par la demande de décision préjudicielle concernent des questions de procédure nationale dont la réglementation relève entièrement de la compétence des États membres.

32. Le gouvernement polonais ajoute que, en tout état de cause, il n’existe pas de critères juridiques communs à l’Union pour la nomination des juges sur lesquels la Cour pourrait s’appuyer lors de son examen du système en vigueur à Malte et que tous les États membres se fondent sur des systèmes différents.

33. Ces arguments concernent en réalité le problème soulevé dans le cadre de la première question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi. Je les examinerai donc lors de mon analyse de cette première question. Il suffit d’indiquer ici que le deuxième moyen d’irrecevabilité soulevé par le gouvernement polonais est également, selon moi, dénué de fondement. En effet, bien que je souscrive à l’argument selon lequel l’article 47 de la Charte n’est pas applicable en tant que tel à la procédure au principal (puisque Malte ne procède pas ici à une « mise en œuvre » du droit de l’Union au sens de l’article 51 de la Charte), l’article 19 TUE est néanmoins pleinement applicable et l’interprétation de cette disposition est, partant, susceptible d’être une aide pour la juridiction de renvoi.

34. Je suggère donc à la Cour de déclarer les questions préjudicielles posées recevables.

B. Sur la première question préjudicielle

35. Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et l’article 47 de la Charte doivent être considérés comme étant applicables lorsqu’une juridiction nationale apprécie la validité d’une procédure de nomination de juges comme celle prévue dans la Constitution.

1. L’applicabilité de l’article 19, paragraphe 1, TUE

36. En ce qui concerne l’article 19, paragraphe 1, TUE, la Cour a récemment rendu une série d’arrêts de principe qui permettent indubitablement de répondre à cette question par l’affirmative.

37. En effet, comme la Cour l’a résumé dans son arrêt du 9 juillet 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535), il découle de cette jurisprudence que « l’indépendance des juges des États membres revêt une importance fondamentale pour l’ordre juridique de l’Union à divers titres. Elle relève, tout d’abord, du principe de l’État de droit, qui fait partie des valeurs sur lesquelles, selon l’article 2 TUE, l’Union est fondée et qui sont communes aux États membres, ainsi que de l’article 19 TUE, qui concrétise cette valeur et confie la charge d’assurer le contrôle juridique dans cet ordre également aux juridictions nationales (voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, point 32). Ensuite, cette indépendance est une condition nécessaire pour garantir aux justiciables, dans le champ d’application du droit de l’Union, le droit fondamental à un juge indépendant et impartial prévu à l’article 47 de la Charte, lequel revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 26 mars 2020, Réexamen Simpson/Conseil et HG/Commission, C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, points 70 et 71 ainsi que jurisprudence citée). Enfin, ladite indépendance est essentielle au bon fonctionnement du système de coopération judiciaire qu’incarne le mécanisme de renvoi préjudiciel prévu à l’article 267 TFUE, en ce que ce mécanisme ne peut être activé que par une instance, chargée d’appliquer le droit de l’Union, qui répond, notamment, à ce critère d’indépendance (voir, notamment, arrêt du 21 janvier 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, point 56 et jurisprudence citée) » ( 6 ).

38. Il est, en outre, également clairement établi qu’en ce qui concerne le champ d’application matériel de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, cette disposition s’applique aux domaines couverts par le droit de l’Union, indépendamment du point de savoir si les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte ( 7 ).

39. Dans ce contexte, il est désormais certain que, bien que l’organisation de la justice dans les États membres relève de la compétence desdits États membres, il n’en demeure pas moins que lorsqu’ils exercent cette compétence, ceux-ci sont tenus de respecter leurs obligations découlant du droit de l’Union et, en particulier, de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ( 8 ). Cette obligation s’applique notamment à l’égard de toute instance nationale susceptible de statuer, en tant que juridiction, sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union et relevant ainsi de domaines couverts par ce droit ( 9 ).

40. Cette interprétation de la portée de l’article 19, paragraphe 1, TUE est confirmée par la genèse et le contexte de l’intégration de cette disposition dans le traité. En effet, l’article 19, paragraphe 1, TUE a été introduit pour souligner l’obligation des États membres de garantir une protection juridictionnelle effective lorsqu’une telle protection ne peut être offerte directement par la Cour ( 10 ), dès lors que l’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’Union est inhérente à un État de droit ( 11 ). En l’absence de garanties effectives d’indépendance de la justice, le principe de la protection juridictionnelle effective des droits individuels conférés par le droit de l’Union serait par conséquent compromis ( 12 ). On peut, enfin, observer que ce principe, évoqué à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes des États membres qui a été consacré aux articles 6 et 13 de la CEDH et qui est désormais réaffirmé à l’article 47 de la Charte ( 13 ).

41. Dans ces circonstances, et étant donné que la procédure de nomination en cause dans la présente affaire s’applique à tous les juges maltais, on peut partir du principe que certains – si ce n’est l’ensemble – de ces juges seront nécessairement appelés à statuer sur des questions tenant à l’interprétation ou à l’application du droit de l’Union. Cela suffit donc en soi pour s’assurer que ces juges, nommés conformément à la procédure prévue dans la Constitution, jouissent d’un degré d’indépendance suffisant pour satisfaire aux exigences de l’article 19 TUE.

2. L’applicabilité de l’article 47 de la Charte

42. Aux termes de l’article 47, premier alinéa, de la Charte, « [t]oute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article ». Il découle de l’arrêt du 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373), que l’applicabilité de cet article dépend de ce qu’un droit ou une liberté garanti par le droit de l’Union ait été violé ( 14 ).

43. Il y a toutefois lieu de noter que la requérante ne se plaint pas de la moindre violation de son propre droit à un recours effectif, ne conteste pas non plus l’indépendance de la juridiction de renvoi dans le cadre de son action et ne s’appuie pas davantage sur un droit précis garanti par le droit de l’Union. Dans ces conditions, je ne crois donc pas que l’article 47 de la Charte soit applicable en tant que tel dans la procédure au principal.

44. Par ailleurs, je suis d’accord avec l’opinion exprimée récemment par l’avocat général Bobek en ce sens qu’il peut être procédé à un « contrôle abstrait de constitutionnalité » d’une norme nationale à la lumière de l’article 47 de la Charte lorsque cette norme a été adoptée dans le contexte de la mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte ( 15 ). Toutefois, la procédure de nomination des juges nationaux faisant partie de l’organisation du système judiciaire, elle relève, comme je l’ai indiqué précédemment, de la compétence des États membres. Dans ces conditions, la procédure de nomination des juges à Malte ne remplit pas la condition de la « mise en œuvre » du droit de l’Union posée à l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, alors que, comme je l’ai déjà précisé, cela n’est pas exigé pour que l’article 19 TUE s’applique ( 16 ).

45. Cependant, puisque l’obligation imposée aux États membres à l’article 19, paragraphe 1, TUE, d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridique effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union correspond au droit à un recours effectif devant un tribunal prévu à l’article 47 de la Charte ( 17 ), les obligations des États membres au titre de l’article 19, paragraphe 1, TUE sont, par conséquent et dans cette mesure, « reflétées » par le droit individuel reconnu à l’article 47 de la Charte ( 18 ).

46. Je souscris par conséquent entièrement à la position exprimée par l’avocat général Tanchev dans ses conclusions dans les affaires jointes A. K. e.a (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême) (C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, EU:C:2019:551), selon laquelle « il existe une “passerelle constitutionnelle” entre ces deux dispositions et [que] la jurisprudence portant sur celles-ci se recoupe inévitablement » ( 19 ). De plus, la Cour a elle-même déjà jugé que « l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE impose à tous les États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective, au sens notamment de l’article 47 de la Charte, dans les domaines couverts par le droit de l’Union » ( 20 ).

47. Dans ce contexte, je suis d’avis que, même si l’article 47 de la Charte n’est pas applicable en tant que tel à la procédure au principal, l’article 19, paragraphe 1, TUE doit néanmoins être interprété à la lumière de l’article 47 de la Charte et de la jurisprudence y afférent.

3. Conclusion sur la première question

48. Par conséquent, eu égard aux considérations qui précèdent, je conclus que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, est applicable lorsqu’une juridiction nationale apprécie la validité d’une procédure de nomination des juges telle que celle prévue dans la Constitution maltaise.

C. Sur la deuxième question préjudicielle

49. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 19 TUE, au besoin lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à une législation nationale en vertu de laquelle le pouvoir exécutif – en l’occurrence le Premier ministre – jouit d’un pouvoir discrétionnaire et décisif dans le cadre de la procédure de nomination des membres de l’ordre judiciaire. C’est ce qui constitue la question fondamentale soulevée dans le présent renvoi préjudiciel.

1. Observations générales sur les conséquences de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 47 de la Charte et de l’article 6 CEDH sur les procédures de nomination des juges

50. Ainsi qu’il découle de la jurisprudence évoquée à l’occasion de mon analyse de la première question posée par la juridiction de renvoi, lorsqu’un juge peut statuer sur des questions qui concernent l’application ou l’interprétation du droit de l’Union, les États membres concernés doivent garantir que leurs juges bénéficient de suffisamment de garanties d’indépendance et qu’ils satisfont aux exigences essentielles en matière de protection juridictionnelle effective conformément à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ( 21 ).

51. En outre, étant donné que l’obligation des États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union faite à l’article 19, paragraphe 1, TUE correspond au droit à un recours effectif devant un tribunal tel que prévu à l’article 47 de la Charte ( 22 ), il doit être relevé que l’article 52, paragraphe 3, de la Charte affirme que, dans la mesure où celle-ci contient des droits correspondant à des droits garantis par la CEDH, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère cette convention.

52. Or, ainsi qu’il ressort clairement des explications relatives à l’article 47 de la Charte, qui, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et à l’article 52, paragraphe 7, de la Charte, doivent être prises en compte pour l’interprétation de la Charte, l’article 47, premier et deuxième alinéas, de la Charte correspond à l’article 6, paragraphe 1, et à l’article 13 de la CEDH.

53. À ce propos, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme que l’introduction de l’expression « établi par la loi » dans la première phrase de l’article 6, paragraphe 1, CEDH a pour objet d’éviter que l’organisation du système judiciaire ne soit laissée à la discrétion illimitée de l’exécutif, mais que l’établissement du système judiciaire et la nomination des juges soient régis par une législation appropriée. Il ne fait donc pas de doute que le droit d’être jugé par un tribunal « établi par la loi » au sens de l’article 6, paragraphe 1, CEDH englobe, par sa nature même, des aspects du processus de nomination des juges ( 23 ). En pratique, toutefois, les contraintes qu’imposent à cet égard les législations nationales ont tendance à être limitées et concernent des questions comme les conditions d’éligibilité à une nomination, la promotion dans le système judiciaire et les limites d’âge.

54. Il est également important de noter que, bien que le principe de séparation du pouvoir exécutif et de l’autorité judiciaire ait pris une importance croissante dans sa jurisprudence, la Cour européenne des droits de l’homme maintient que ni l’article 6 ni aucune autre disposition de la CEDH n’impose aux États un modèle constitutionnel donné régissant d’une manière ou d’une autre les rapports et l’interaction entre les différents pouvoirs étatiques. L’article 6 de la CEDH n’oblige pas non plus ces États à se conformer à telle ou telle notion constitutionnelle théorique concernant les limites admissibles à une telle interaction ( 24 ). À ce propos, si un grand nombre d’États membres disposent d’un conseil de la justice – défini comme des instances indépendantes, établies par la loi ou en vertu de leur Constitution nationale, qui visent à garantir l’indépendance de la justice et celle de chaque juge et ainsi promouvoir le fonctionnement efficace du système judiciaire ( 25 ) –, ou, comme c’est le cas à Malte et dans certains autres pays, d’une commission des nominations judiciaires ( 26 ), il faut reconnaître que leur composition et leurs compétences varient de manière considérable ( 27 ).

55. Il est cependant important de noter que le simple fait que les juges sont nommés par un membre du pouvoir exécutif n’est pas en soi de nature à créer une relation de dépendance de la personne nommée à l’égard de celle qui la nomme ou à engendrer des doutes quant à l’impartialité des juges, si – et c’est là une condition décisive – une fois nommés, les juges ne sont soumis à aucune pression et ne reçoivent pas d’instructions dans l’exercice de leurs fonctions ( 28 ). Il existe néanmoins une exception. Comme la Cour le reconnaît dans son arrêt du 26 mars 2020, Réexamen Simpson/Conseil et HG/Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232), l’article 19 TUE vient à s’appliquer lorsqu’un juge déterminé n’a pas été valablement nommé et que cette irrégularité a été d’une telle gravité que cela crée un risque réel que, selon les termes de la Cour, le pouvoir exécutif a pu mettre en péril l’intégrité de la procédure de nomination ( 29 ). Il s’ensuit qu’il doit y avoir un mécanisme par lequel une nomination judiciaire illégale peut être juridiquement écartée, et ce en particulier lorsque le juge en question n’était pas légalement éligible pour la nomination.

56. On peut néanmoins affirmer que, hormis le cas spécifique et inhabituel des juges non valablement nommés tel que décrit dans l’arrêt du 26 mars 2020, Réexamen Simpson/Conseil et HG/Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232), l’article 19, paragraphe 1, TUE, est pour l’essentiel tourné vers l’avenir en ce sens qu’il concerne la protection de l’indépendance des juges une fois qu’ils ont été nommés.

57. À cet égard, il serait inutile de nier que des considérations politiques ont joué un rôle – et parfois même un rôle décisif – dans la nomination de juges dans de nombreux systèmes juridiques, y compris ceux de nombreux États membres. Il suffit de signaler ici l’expérience de deux des juridictions les plus célèbres et les plus influentes – à savoir la Cour suprême des États-Unis et la Cour constitutionnelle allemande – dont presque tous les membres ont été associés à des partis et des traditions politiques particulières ( 30 ). Des femmes et des hommes politiques et d’anciens politiques peuvent même être membres de juridictions constitutionnelles des États membres, que ce soit ex officio (comme en France ( 31 )), du fait de la loi les régissant (comme c’est le cas de la Cour constitutionnelle belge ( 32 )), ou parce qu’ils sont élus par les membres du Parlement (comme en Allemagne ( 33 ) ou comme c’est partiellement le cas en Italie ( 34 )), ou sont souvent simplement nommés par tradition comme juges de ces juridictions. Pourtant, il ne fait pas de doute que toutes ces juridictions ont démontré qu’elles étaient résolument indépendantes des autres branches du pouvoir.

2. Arrêts Indépendance de la Cour suprême et AK

58. Cela nous amène directement à la question de savoir ce que recouvre la notion d’« indépendance des juridictions ». Il est désormais bien établi que l’exigence d’indépendance des tribunaux comporte deux aspects. Le premier, d’ordre externe, requiert que l’instance concernée exerce ses fonctions en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, étant ainsi protégée contre les interventions ou les pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de jugement de ses membres et d’influencer leurs décisions. Le second, qui est d’ordre interne, rejoint la notion d’« impartialité » et vise l’égale distance concernant les parties au litige et leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui-ci. Cet aspect exige le respect de l’objectivité et l’absence de tout intérêt dans la solution du litige en dehors de la stricte application de la règle de droit ( 35 ).

59. Bien que la question de l’impartialité judiciaire ne soit pas directement en cause dans la présente affaire, il s’agit néanmoins d’une notion qui est étroitement liée à celle de l’indépendance institutionnelle. La question de l’indépendance institutionnelle a été examinée de manière constante dans une série de décisions, tant de la Cour européenne des droits de l’homme, à partir de l’arrêt de principe du 28 juin 1984, Campbell et Fell c. Royaume-Uni (CE:ECHR:1984:0628JUD000781977) que, plus récemment, de la Cour dans une série d’arrêts clés débutant sans doute avec l’arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).

60. Étant donné qu’une bonne partie de cette jurisprudence est consolidée et résumée dans l’arrêt Indépendance de la Cour suprême et l’arrêt AK, il est vraisemblablement suffisant pour les besoins de la présente affaire d’examiner la notion d’« indépendance » telle qu’elle a été examinée par la Cour dans ces deux arrêts. Je propose de commencer par une analyse de l’arrêt AK.

61. Dans son arrêt AK, la Cour a expliqué que : « 123 Ces garanties d’indépendance et d’impartialité postulent l’existence de règles, notamment en ce qui concerne la composition de l’instance, la nomination, la durée des fonctions ainsi que les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de ladite instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent [arrêts du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, point 66 et jurisprudence citée, ainsi que [Indépendance de la Cour suprême], point 74]. 124 Au demeurant, conformément au principe de séparation des pouvoirs qui caractérise le fonctionnement d’un État de droit, l’indépendance des juridictions doit être garantie à l’égard des pouvoirs législatif et exécutif (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2016, Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, point 35). 125 À cet égard, il importe que les juges se trouvent à l’abri d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril leur indépendance. Les règles mentionnées au point 123 du présent arrêt doivent, en particulier, permettre d’exclure non seulement toute influence directe, sous forme d’instructions, mais également les formes d’influence plus indirecte susceptibles d’orienter les décisions des juges concernés (voir, en ce sens, arrêt [Indépendance de la Cour suprême], point 112 et jurisprudence citée). [...] 127 Aux termes d’une jurisprudence constante de cette même Cour, pour établir si un tribunal est “indépendant”, au sens dudit article 6, paragraphe 1, il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir si l’organe concerné présente une apparence d’indépendance (Cour EDH, 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 144 et jurisprudence citée), étant précisé, à ce dernier égard, qu’est en cause la confiance même que tout tribunal doit inspirer aux justiciables dans une société démocratique (voir, en ce sens, Cour EDH, 21 juin 2011, Fruni c. Slovaquie, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, § 141). [...] 129 Ainsi que la Cour européenne des droits de l’homme l’a itérativement souligné, ces notions d’“indépendance” et d’“impartialité objective” sont étroitement liées, ce qui l’amène généralement à les examiner ensemble (voir, notamment, Cour EDH, 6 mai 2003, Kleyn et autres c. Pays-Bas, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, § 192 et jurisprudence citée, ainsi que 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 150 et jurisprudence citée). Aux termes de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, pour se prononcer sur l’existence de raisons de redouter que ces exigences d’indépendance ou d’impartialité objective ne soient pas remplies dans une affaire donnée, le point de vue d’une partie entre en ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif. L’élément déterminant consiste à savoir si les appréhensions en cause peuvent être considérées comme objectivement justifiées (voir, notamment, Cour EDH, 6 mai 2003, Kleyn et autres c. Pays-Bas, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, § 193 et 194 ainsi que jurisprudence citée, et 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 147 et 152 ainsi que jurisprudence citée). »

62. Dans le même arrêt, la Cour a par ailleurs jugé que le fait que certains juges ont été « nommés par le président de la République n’est pas de nature à créer une dépendance de ces derniers à son égard ni à engendrer des doutes quant à leur impartialité, si, une fois nommés, les intéressés ne sont soumis à aucune pression et ne reçoivent pas d’instructions dans l’exercice de leurs fonctions » ( 36 ). La Cour a néanmoins poursuivi en alertant qu’« il demeure nécessaire de s’assurer que les conditions de fond et les modalités procédurales présidant à l’adoption des décisions de nomination soient telles qu’elles ne puissent pas faire naître, dans l’esprit des justiciables, des doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard d’éléments extérieurs et à leur neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent, une fois les intéressés nommés » ( 37 ). Dans cette perspective, il importe notamment que ces conditions et modalités soient conçues de manière à garantir que les juges sont protégés des interventions ou pressions extérieures susceptibles de mettre en péril leur indépendance ( 38 ).

63. La Cour a ensuite observé que l’existence d’un conseil national de la magistrature (dénommé KRS) conseillant le président polonais quant à l’aptitude de certains candidats pour des postes dans la magistrature participait à ce que la procédure soit plus objective et transparente, à la condition toutefois que « ledit organe soit lui-même suffisamment indépendant des pouvoirs législatif et exécutif et de l’autorité à laquelle il est appelé à soumettre une telle proposition de nomination (voir, par analogie, arrêt [Indépendance de la Cour suprême], point 116) » ( 39 ). La Cour a conclu en renvoyant aux critères en vertu desquels la juridiction de renvoi pouvait apprécier elle-même l’indépendance du KRS.

64. La Cour a exprimé des sentiments similaires à l’occasion de son arrêt dans l’affaire Indépendance de la Cour suprême. Il faut, néanmoins, examiner la genèse de cette procédure afin de bien comprendre le contexte et le sens des commentaires formulés plus tard par la Cour dans l’affaire AK au regard de la nécessité de garantir que les conditions de fond et les règles procédurales détaillées régissant l’adoption de décisions de nomination soient telles qu’elles ne puissent pas faire naître de doute raisonnable dans l’esprit des justiciables quant à l’imperméabilité des juges aux facteurs extérieurs.

65. L’affaire Indépendance de la Cour suprême est née d’une procédure en manquement engagée par la Commission, cette dernière soutenant que certaines dispositions d’une loi polonaise qui autorisait le président de la République à décider si un juge déterminé devait être autorisé à demeurer en fonction au-delà de l’âge normal de la retraite violait les garanties d’indépendance de la justice. La Cour a souligné que bien que les décisions quant à l’âge de la retraite des juges relèvent des États membres, ceux-ci sont toutefois obligés, lorsqu’ils optent pour un tel mécanisme, d’assurer que l’indépendance de la justice n’est pas de ce fait compromise.

66. La Cour a poursuivi en affirmant que la circonstance que « le président de la République soit investi du pouvoir de décider ou non d’accorder une telle prolongation éventuelle n’est, certes, pas suffisante, à elle seule, pour conclure à l’existence d’une atteinte audit principe. Toutefois, il importe de s’assurer que les conditions de fond et les modalités procédurales présidant à l’adoption de telles décisions soient telles qu’elles ne puissent pas faire naître, dans l’esprit des justiciables, des doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard d’éléments extérieurs et à leur neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent » ( 40 ).

67. La Cour a ensuite jugé que la nouvelle législation nationale régissant la Cour suprême polonaise ne satisfaisait pas à ces exigences étant donné que la décision d’accorder une telle prolongation « est désormais soumise à une décision du président de la République qui revêt un caractère discrétionnaire, en ce que son adoption n’est, en tant que telle, encadrée par aucun critère objectif et vérifiable, et qui ne doit pas être motivée. En outre, une telle décision ne peut pas faire l’objet d’un recours juridictionnel » ( 41 ).

68. Bien que la Cour reconnaisse que le Conseil national polonais de la magistrature était tenu de soumettre un avis au président de la République avant que ce dernier n’adopte sa décision – une démarche qui certes a contribué à rendre la procédure plus objective –, il n’en demeurait pas moins que la loi ne prévoyait pas le moindre mécanisme par lequel cet organisme était obligé de dûment motiver ses décisions « sur la base de critères tout à la fois objectifs et pertinents [...], de manière [à] éclairer objectivement cette autorité dans sa prise de décision » ( 42 ).

69. La Cour a alors conclu que le pouvoir discrétionnaire confié au président polonais pour repousser l’âge de la retraite pour certains juges « est de nature à engendrer des doutes légitimes, notamment dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard d’éléments extérieurs et à leur neutralité par rapport aux intérêts susceptibles de s’affronter devant eux » ( 43 ).

3. Les conclusions à tirer des arrêts AK et Indépendance de la Cour suprême

70. Quelles conclusions peuvent être tirées de ces deux arrêts importants ? Il découle de l’arrêt AK (et de la ligne jurisprudentielle antérieure) que ni le droit de l’Union ni d’ailleurs la CEDH n’imposent la moindre forme préétablie de garanties institutionnelles pour assurer l’indépendance des juges. Il est néanmoins important, d’une part, que les juges soient libres de toute relation de subordination ou de contrôle hiérarchique de la part du pouvoir exécutif ou législatif et, d’autre part, que les juges jouissent de garanties réelles destinées à les protéger de toute pression extérieure.

71. Dans ces conditions, c’est uniquement si l’un de ces aspects de la procédure de nomination des juges présentait une irrégularité d’une telle nature ou d’une telle gravité qu’elle créerait un risque réel que d’autres branches du pouvoir – en particulier l’exécutif – puissent exercer un pouvoir discrétionnaire indu, mettant en péril l’intégrité du résultat auquel conduit le processus de nomination (et faisant naître ainsi un doute raisonnable dans l’esprit des justiciables quant à l’indépendance et à l’impartialité du ou des juges concernés), que la procédure de nomination en question pourrait être contraire à l’article 19, paragraphe 1, TUE ( 44 ).

72. Il faut garder à l’esprit que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour et de la Cour européenne des droits de l’homme, les garanties d’indépendance et d’impartialité des cours et des tribunaux des États membres requièrent des règles non seulement sur la nomination de leurs membres, mais également en ce qui concerne la composition de l’instance, la durée des fonctions, les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, afin d’écarter tout doute raisonnable dans l’esprit des justiciables quant à l’imperméabilité de cette instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité au regard des intérêts qui s’affrontent ( 45 ). Ces critères sont en effet tout aussi importants que la procédure de nomination elle-même parce que l’« exigence d’indépendance des juges relève du contenu essentiel du droit fondamental à un procès équitable, lequel revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union et de la préservation des valeurs communes aux États membres énoncées à l’article 2 TUE, notamment, de la valeur de l’État de droit » ( 46 ).

73. Tout cela signifie que les juges doivent jouir d’une autonomie financière vis-à-vis du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif de sorte que, par exemple, leurs salaires soient en adéquation avec la nature de leurs fonctions judiciaires. Cela signifie également que ces salaires ne doivent pas être réduits (autrement que par la fiscalité généralement applicable) durant leur mandat. Il est toutefois possible pour un État membre de réduire la rémunération des juges dans le cadre d’une mesure d’urgence de réduction des coûts, à condition que de telles réductions s’appliquent de manière générale à toute la fonction publique, que les réductions soient proportionnées et que les niveaux de salaires initiaux soient rétablis une fois que la crise fiscale justifiant cette mesure est passée ( 47 ).

74. Plus important encore, une caractéristique essentielle de l’indépendance de la justice est le fait que les juges doivent également jouir d’une protection suffisante contre leur révocation sauf dans les cas dûment justifiés ( 48 ). La décision de révoquer un juge – que cette décision soit prise par le pouvoir exécutif seul ou à la suite d’une procédure de destitution par le Parlement – doit en principe aussi pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Les garanties d’indépendance de la justice seraient réduites à peu de choses si le pouvoir exécutif ou le pouvoir législatif pouvait se cacher derrière un silence impénétrable et se prévaloir du caractère non justiciable des décisions de révoquer un juge, étant donné que la possibilité qu’un juge soit révoqué sans juste cause serait alors ouverte ( 49 ).

75. Enfin, l’exigence d’indépendance impose également que le régime disciplinaire de ceux qui ont pour tâche de juger présente les garanties nécessaires afin d’éviter tout risque d’utilisation d’un tel régime en tant que système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires. L’édiction de règles qui définissent, notamment, tant les comportements constitutifs d’infractions disciplinaires que les sanctions concrètement applicables, qui prévoient l’intervention d’une instance indépendante conformément à une procédure qui garantit pleinement les droits consacrés aux articles 47 et 48 de la Charte, notamment les droits de la défense, et qui consacrent la possibilité de contester en justice les décisions des organes disciplinaires constitue un ensemble de garanties essentielles aux fins de la préservation de l’indépendance du pouvoir judiciaire ( 50 ).

76. Un examen des procédures de nomination actuellement en vigueur dans les États membres révèle une diversité d’approches et de systèmes de nomination. Ainsi que je l’ai déjà affirmé, il n’y a rien dans l’article 19 TUE ou l’article 47 de la Charte (ou même l’article 6 CEDH) qui chercherait à imposer une uniformité à cet égard. Une chose est néanmoins claire : les juges sont nommés et non élus. Cela signifie que, dans une Union fondée sur les valeurs de démocratie et de l’État de droit conformément à l’article 2 TUE, les juges ne sont pas – et ne peuvent pas être rendus – démocratiquement responsables et ils ne peuvent pas se voir accorder le moindre rôle dans l’élaboration des politiques.

77. Tout cela a des implications pour l’indépendance de la justice. Les garanties institutionnelles que j’ai évoquées sont ainsi destinées à garantir que les juges feront preuve de l’indépendance nécessaire vis-à-vis du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, non seulement en paroles, mais également en actes. Et pourtant, au-delà des garanties institutionnelles nécessaires, la caractéristique peut-être la plus critique de l’indépendance de la justice est aussi la plus difficile à définir. Les juges ne bénéficiant pas de mandat démocratique, il leur appartient de démontrer leur indépendance à l’égard de leurs préférences politiques purement personnelles et de leurs convictions politiques subjectives et, ce faisant, de demeurer fidèles à leur engagement solennel d’appliquer sereinement le droit par référence aux principes juridiques établis, et ce sans crainte ni complaisance.

4. Sur l’importance relative d’un organisme indépendant dans la procédure de nomination des juges et les garanties existantes dans la Constitution de Malte

78. Il est vrai, ainsi que la Cour l’a reconnu dans l’arrêt Indépendance de la Cour suprême, que l’existence d’organismes indépendants, tels qu’un conseil national de la magistrature ou une commission des nominations judiciaires, peut participer à garantir que la procédure de nomination judiciaire (ou, comme c’était le cas dans cette affaire, la prolongation du mandat d’un juge déterminé) est objective et transparente. En tant que telle, l’existence de tels organismes pourrait dès lors être très souhaitable. Il ressort toutefois très clairement de l’arrêt de la Cour dans l’affaire AK que leur existence n’est pas de l’essence même de l’indépendance de la justice telle qu’elle est exigée par les dispositions combinées de l’article 19 TUE et de l’article 47 de la Charte. J’affirme cela bien que, dans l’arrêt Indépendance de la Cour suprême, la Cour ait évoqué la nécessité de garantir que « les conditions de fond et les modalités procédurales présidant à l’adoption de telles décisions [de nomination] soient telles qu’elles ne puissent pas faire naître [...] des doutes légitimes » ( 51 ) quant à l’indépendance des juges concernés. Toutefois, comme on vient de le voir, ces commentaires visaient une décision qui prolongeait un mandat et non une nomination judiciaire proprement dite. Il y a donc lieu de répéter que l’article 19, paragraphe 1, TUE vise en substance l’avenir en ce qu’il cherche à garantir que les juges, une fois nommés, bénéficieront de suffisamment de garanties d’indépendance judiciaire.

79. En parvenant à cette conclusion, je n’ai pas ignoré le fait que ces termes avaient été réitérés par la Cour dans le contexte général des nominations judiciaires à l’occasion de l’arrêt AK ( 52 ). Cela étant, je ne pense pas que la Cour entendait suggérer par là, par exemple, que le simple fait qu’une personne ait auparavant entretenu des liens étroits avec un parti ou une tradition politique spécifique et qui ait été par la suite nommée en tant que juge suffise en soi à jeter le doute sur l’indépendance de ce juge aux fins de l’article 19, paragraphe 1, TUE à la suite de sa nomination à ce poste. Je ne suis par conséquent pas persuadé que l’article 19, paragraphe 1, TUE renvoie, en quelque sorte, à la situation qui prévalait avant la nomination du juge en cause.

80. Je n’ai pas non plus ignoré le fait que la Cour européenne des droits de l’homme avait récemment jugé qu’il y avait violation de l’article 6, paragraphe 1, CEDH dans une affaire mettant en cause la légalité d’une procédure de nomination de juges ( 53 ). Il est néanmoins important de souligner que la Cour européenne des droits de l’homme n’est pas parvenue à cette conclusion en raison du fait que la ministre de la Justice n’avait pas nommé les candidats proposés par la commission d’experts indépendante compétente – ce qui était autorisé par le droit national. Il en fut plutôt ainsi parce qu’elle n’avait pas suffisamment motivé sa décision de s’écarter de l’appréciation faite par cette commission, en omettant de procéder à un contrôle indépendant des conditions pertinentes des candidats à ces postes dans l’ordre judiciaire et en ne fournissant pas de motifs adéquats pour s’écarter des recommandations de la commission d’experts, ce qui, comme la Cour suprême islandaise l’avait déjà jugé, constituait une violation du droit national islandais. Cela représentait, selon la Cour européenne des droits de l’homme, de graves irrégularités touchant à l’essence même du droit à un « tribunal établi par la loi » ( 54 ).

81. Les considérations clés demeurent, cependant, celles de savoir si, d’un point de vue objectif, un juge national jouit de suffisamment de garanties d’indépendance institutionnelle et de protection contre la révocation de sorte que – comme la Cour l’a observé dans l’affaire AK – il peut exercer ses fonctions d’une manière pleinement autonome et libre de toute subordination aux instructions ou de tout contrôle, que ce soit du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif.

82. Bien que l’appréciation de ces questions appartienne en dernier ressort à la juridiction de renvoi, il semblerait que, eu égard aux dispositions des articles 97 et 100 de la Constitution, les juges jouissent de fait de protections considérables contre leur révocation, sauf en cas d’incapacité ou de faute. En ce qui concerne la protection contre la révocation dont jouissent les juges à Malte, la Constitution prévoit qu’ils doivent quitter leurs fonctions lorsqu’ils atteignent l’âge de soixante-cinq ans et ne peuvent pas être révoqués avant cet âge, sauf sur intervention du président à la suite d’une motion de la Chambre des députés soutenue par un vote d’au moins deux tiers de tous les membres et sur la base de l’incapacité démontrée d’exercer les fonctions de la charge (du fait d’une infirmité physique ou mentale ou de toute autre cause) ou d’une faute établie ( 55 ).

83. Par ailleurs, le régime disciplinaire applicable en vertu de la Constitution semble fournir les garanties nécessaires pour prévenir tout risque qu’il soit utilisé comme système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires. En effet, l’organisme qui est seul compétent pour exercer la discipline à l’égard des juges est une sous-commission de la commission pour l’administration de la justice composée de trois membres de l’ordre judiciaire élus parmi les juges et qui agissent en fonction de leur propre jugement et ne sont pas soumis aux instructions ou au contrôle d’une autre personne ou autorité ( 56 ). En outre, l’article 101B de la Constitution prévoit une procédure qui garantit que les juges à l’égard desquels une procédure est engagée ont la possibilité de présenter des observations et d’être entendus lors d’une audience avec l’assistance d’un avocat ou d’un conseil. La même disposition définit également les comportements constitutifs d’une infraction disciplinaire en renvoyant au code d’éthique des membres de l’ordre judiciaire et les sanctions effectivement applicables.

84. Il est vrai qu’à la différence des constitutions de certains autres États membres ( 57 ), la Constitution de Malte ne contient pas de disposition expresse selon laquelle les juges sont indépendants dans l’exercice de leurs fonctions. La juridiction de renvoi pourrait néanmoins considérer que cela est nécessairement sous-entendu par les termes de l’article 97 de la Constitution de Malte. En tout état de cause, l’absence de telle garantie expresse n’est pas en soi déterminante si, comme cela semble être le cas, les juges maltais jouissent par ailleurs de solides garanties institutionnelles et constitutionnelles destinées à promouvoir l’indépendance de la justice.

85. Il en va de même en ce qui concerne l’autonomie financière. Selon le gouvernement maltais, les juges et magistrats à Malte reçoivent une rémunération correspondant à l’échelle de salaires la plus élevée dans la fonction publique maltaise de sorte que l’autonomie financière des juges maltais ne semble pas menacée. Il n’y a pas non plus la moindre suggestion que ces salaires ont été ou pourraient être affectés d’une manière qui menacerait l’indépendance de la justice.

5. Remarques finales sur l’avis de la Commission de Venise no 940/2018

86. Avant de conclure sur la deuxième question posée par la juridiction de renvoi, il est nécessaire d’examiner l’incidence de l’avis de la Commission de Venise no 940/2018 sur la présente affaire. En effet, une part essentielle du dossier de la requérante repose sur les recommandations contenues dans cet avis.

87. Premièrement, elle invoque l’avis no 940/2018 de la Commission de Venise au soutien de sa procédure visant à faire établir l’invalidité de la procédure de nomination judiciaire litigieuse, en faisant référence à l’article 19, paragraphe 1, TUE. Dans cet avis, la Commission de Venise a relevé que les amendements constitutionnels de 2016, lesquels ont introduit la commission des nominations judiciaires, étaient un pas dans la bonne direction, mais qu’ils étaient insuffisants pour assurer l’indépendance de la justice et que des pas supplémentaires demeuraient nécessaires ( 58 ).

88. Bien qu’un tel avis de la Commission de Venise soit manifestement d’un grand intérêt lorsqu’il s’agit d’apprécier la validité d’une procédure de nomination des juges en ce qui concerne les exigences de protection juridictionnelle effective, il ne peut toutefois pas être considéré comme tranchant de manière définitive la question de la légalité aux fins de l’article 19, paragraphe 1, TUE. Comme l’avocat général Bobek l’a observé récemment « [a]u regard du droit de l’Union, ces rapports constituent [...] une source d’information utile » ( 59 ). En effet, l’analyse de la Commission de Venise est essentiellement politique, bien qu’alimentée par une analyse juridique et politique approfondie. L’avis de la Commission de Venise vise à parvenir à un système idéal. C’est avec cet objectif à l’esprit que la Commission de Venise a formulé des recommandations en vue d’améliorer le système de nomination des juges en vigueur à Malte ; ces recommandations concernent, entre autres, la composition de la commission des nominations judiciaires ou le caractère contraignant de la proposition qu’elle devrait présenter au président de Malte (plutôt qu’au Premier ministre) ( 60 ).

89. Comme l’a signalé un ancien membre de la Commission de Venise, les standards d’action déterminés par la Commission de Venise doivent également préserver la liberté de choix et l’étendue du pouvoir d’appréciation des pays en question. Ses avis ne peuvent donc pas être exprimés sous la forme de règles « tout ou rien », même si la flexibilité de certains standards peut être partiellement corrigée par des conventions internationales comme la CEDH lorsque la structure et l’indépendance de la justice sont en jeu ( 61 ). Comme la Commission de Venise l’a elle-même rappelé dans son avis no 940/2018, il n’y a pas un seul « modèle » qui pourrait idéalement se conformer au principe de la séparation des pouvoirs et assurer la pleine indépendance de la justice ( 62 ).

90. Secondement, les propositions de la commission des nominations judiciaires ne sont pas contraignantes en vertu de la Constitution de 2016, et il semblerait que les décisions de nomination ne seraient pas considérées comme pouvant être contrôlées par les juridictions maltaises. En effet, je note à cet égard que, comme le représentant du gouvernement maltais l’a reconnu lors de l’audience, seule la voie de recours de l’actio popularis est actuellement disponible à Malte. Or, comme Repubblika l’a observé en réponse, cette voie de recours est simplement un moyen de contester la constitutionnalité d’une loi et il ne s’agit pas d’une procédure permettant de contrôler la validité d’une nomination judiciaire individuelle. Si la question de savoir si un juge individuel avait été illégalement nommé devait jamais se poser, les juridictions maltaises seraient alors obligées, en vertu de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de fournir une voie de recours appropriée pour assurer que cette nomination puisse être effectivement contestée. Puisque cette question ne semble pas s’être présentée jusqu’à maintenant devant les juridictions de Malte, il est peut-être inutile de poursuivre plus avant, à moins et jusqu’à ce qu’une telle question ne se présente. En outre, si le Premier ministre devait jamais s’écarter de la proposition de la commission des nominations judiciaires, il serait obligé par la Constitution de motiver son choix dans une déclaration publiée dans le Journal officiel et de venir expliquer à la Chambre des députés, dans un délai déterminé, pourquoi il s’est écarté de la proposition ( 63 ).

91. Enfin, l’article 96A, paragraphe 4, de la Constitution garantit que les membres de la commission des nominations judiciaires agissent selon leur propre jugement et ne sont pas soumis aux instructions ou au contrôle de quelque personne ou autorité que ce soit dans l’exercice de leurs fonctions. La commission des nominations judiciaires fournit de plus ses avis sur la base de critères établis dans une décision rendue publique tel que l’exige l’article 96A, paragraphe 8, de la Constitution ( 64 ) et les nominations sont fondées sur des critères objectifs – tels que l’expérience en tant qu’avocat – établis par la Constitution ( 65 ).

92. En résumé, l’avis de la Commission de Venise peut donc être considéré comme reflétant des recommandations en vue d’un système plus complet de transparence et d’un système de nominations judiciaires fondé sur les mérites. Bien qu’il puisse s’agir là de recommandations souhaitables en elles-mêmes, le fait que le système maltais ne satisfasse pas pleinement à ces standards ne suggère pas, en soi, que les juges maltais ne jouissent pas, non seulement en théorie, mais également dans les faits, des garanties d’indépendance suffisantes pour satisfaire aux exigences de l’article 19 TUE.

6. Conclusion sur la deuxième question

93. Par conséquent, eu égard aux considérations qui précèdent, j’arrive à la conclusion que l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 47 de la Charte, ne fait pas obstacle à des dispositions constitutionnelles nationales en vertu desquelles le pouvoir exécutif, ou l’un de ses membres comme le Premier ministre, joue un rôle dans la procédure de nomination de membres de l’ordre judiciaire.

94. Bien que l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 47 de la Charte, ne contienne pas de prescriptions ex ante, que ce soit au regard des conditions particulières de nomination ou de la nature des garanties particulières dont jouissent les juges des États membres, il requiert néanmoins au minimum que ces juges jouissent de garanties d’indépendance. Ainsi, il importe aux fins de l’article 19 TUE que les juges ne soient pas soumis au moindre rapport de subordination ou de contrôle hiérarchique du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif. Les juges doivent jouir d’une autonomie financière vis-à-vis du pouvoir exécutif ou législatif de telle sorte que leur salaire ne soit pas affecté (autrement que par la fiscalité généralement applicable et les mesures proportionnées de réduction salariale) durant leur mandat. Il est également important qu’ils jouissent d’une protection suffisante contre leur révocation, sauf pour juste cause, et que le régime disciplinaire présente les garanties nécessaires afin de prévenir tout risque qu’il soit utilisé comme un système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires.

95. C’est aux juridictions nationales qu’il appartient de contrôler si ces garanties sont effectivement en place.

D. Sur la troisième question préjudicielle

96. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si, dans l’hypothèse où les pouvoirs du Premier ministre devaient être jugés incompatibles avec l’article 19, paragraphe 1, TUE et avec l’article 47 de la Charte, ce fait devrait être pris en considération en ce qui concerne les nominations futures ou si cela affecterait aussi les nominations passées. Cette question soulève, en fait, celle de la limitation dans le temps des effets de l’arrêt de la Cour dans l’hypothèse où la juridiction de renvoi devait conclure, au terme de son analyse, que la procédure de nomination des juges en cause était contraire à l’article 19, paragraphe 1, TUE tel qu’interprété par la Cour dans l’arrêt à venir.

97. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’interprétation que la Cour donne d’une règle de droit, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, éclaire et précise la signification et la portée de cette règle telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis la date de son entrée en vigueur. Il en résulte que la règle ainsi interprétée peut et doit être appliquée par le juge même à des rapports juridiques nés et constitués avant l’arrêt statuant sur la demande d’interprétation si, par ailleurs, les conditions permettant de porter devant les juridictions compétentes un litige relatif à l’application de ladite règle se trouvent réunies ( 66 ).

98. Ce n’est qu’à titre tout à fait exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique de l’Union, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Pour qu’une telle limitation puisse être décidée, il est nécessaire que deux critères essentiels soient réunis, à savoir la bonne foi des personnes intéressées et le risque de troubles graves ( 67 ).

99. La Cour a également jugé que la limitation des effets dans le temps d’une telle interprétation ne peut être admise que dans l’arrêt même qui statue sur l’interprétation sollicitée ( 68 ). À ce propos, il y a lieu d’observer que la présente affaire traite pour la première fois de la question de savoir si une procédure nationale de nomination de juges est soumise à l’article 19, paragraphe 1, TUE et si oui dans quelle mesure.

100. En ce qui concerne la condition liée à la bonne foi, trois éléments doivent être mis en exergue. Premièrement, la présente affaire est susceptible de marquer une évolution dans l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, TUE dans la mesure où elle concerne une procédure de nomination de juges, et ce dans le contexte d’une jurisprudence relativement récente initiée par l’arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Deuxièmement, le système de nomination en vigueur avant la réforme de la Constitution en 2016 était similaire à celui contesté dans la procédure au principal – exception faite de la participation de la commission des nominations judiciaires. Or, afin de devenir un État membre de l’Union européenne, Malte devait nécessairement respecter les valeurs mentionnées à l’article 2 TUE ( 69 ) et satisfaire aux « critères de Copenhague » adoptés par le Conseil européen les 21 et 22 juin 1993 ( 70 ), lesquels impliquent – au regard du critère politique – un contrôle strict du respect de l’État de droit et de l’existence d’un pouvoir judiciaire fort, effectif, indépendant, impartial et responsable ( 71 ). Troisièmement, bien que la Commission européenne ait indiqué dans son rapport de l’année 2019 pour Malte ( 72 ), en faisant référence à l’avis no 940/2018 de la Commission de Venise, que le système judiciaire maltais faisait face à un certain nombre de défis et que les réformes récentes n’avaient pas encore pleinement assuré l’indépendance de la justice ( 73 ), elle n’a pas jugé nécessaire d’engager un recours en manquement à l’encontre de Malte sur la base de l’article 258 TFUE ( 74 ).

101. Ces circonstances me semblent par conséquent avoir raisonnablement amené les autorités concernées à Malte à considérer que la procédure de nomination des juges litigieuse était conforme au droit de l’Union ( 75 ).

102. En ce qui concerne le risque de troubles graves, il convient de noter que, dans cette situation, l’interprétation du droit de l’Union fournie par la Cour dans la présente affaire concerne le droit à un recours effectif et la régularité de la composition des cours et tribunaux nationaux.

103. Dans ces circonstances, il est manifeste que si la juridiction de renvoi devait conclure, sur la base de l’arrêt de la Cour, que la procédure de nomination des juges en vigueur à Malte était contraire à l’article 19, paragraphe 1, TUE, cela ferait inévitablement naître des craintes sérieuses quant à la sécurité juridique qui pourraient affecter le fonctionnement du système judiciaire dans son ensemble. En effet, ces difficultés n’affecteraient pas seulement la capacité des juges à statuer sur les affaires pendantes, mais elles auraient aussi – comme le gouvernement maltais l’a souligné à juste titre dans ses observations écrites – un impact sur la capacité du système judiciaire à s’occuper du problème de l’arriéré judiciaire auquel Malte fait face. Enfin, une telle décision est susceptible d’affecter l’autorité de chose jugée des affaires traitées par les cours et les tribunaux maltais dans le passé. Ce principe de l’autorité de chose jugée est pourtant d’une importance particulière, tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les systèmes juridiques nationaux. En effet, afin d’assurer la stabilité du droit et des relations juridiques ainsi que la bonne administration de la justice, il est important que des décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause ( 76 ).

104. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suis par conséquent d’avis que la réponse à la troisième question posée par la juridiction nationale devrait être que la procédure de nomination des juges ne peut pas être remise en cause sur la base de l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 47 de la Charte, au soutien de recours introduits avant la date de l’arrêt à intervenir.

VI. Conclusion

105. Par conséquent, au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (première chambre du tribunal civil, siégeant comme juridiction constitutionnelle, Malte) de la manière suivante : 1) L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, est applicable lorsqu’une juridiction nationale apprécie la validité d’une procédure de nomination de juges telle que celle prévue dans la Constitution maltaise. 2) L’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, ne fait pas obstacle à des dispositions constitutionnelles nationales en vertu desquelles le pouvoir exécutif, ou l’un de ses membres comme le Premier ministre, joue un rôle dans la procédure de nomination de membres de l’ordre judiciaire. Bien que l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, ne pose pas de prescriptions ex ante, que ce soit au regard des conditions particulières de nomination ou de la nature des garanties particulières dont jouissent les juges des États membres, il exige néanmoins au minimum que de tels juges jouissent des garanties d’indépendance. Ainsi, il importe aux fins de l’article 19 TUE que les juges ne soient pas soumis à une relation de subordination ou à un contrôle hiérarchique du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif. Les juges doivent jouir d’une autonomie financière à l’égard du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif de sorte que leur salaire ne soit pas affecté (autrement que par la fiscalité généralement applicable et les mesures proportionnées de réduction salariale) durant leur mandat. Il est également important qu’ils jouissent d’une protection suffisante contre leur révocation, sauf pour juste cause, et leur régime disciplinaire doit présenter les garanties nécessaires afin de prévenir tout risque qu’il soit utilisé comme système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires. 3) La procédure de nomination des juges ne peut pas être remise en cause sur la base de l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprété à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, au soutien de recours introduits avant la date de l’arrêt à intervenir.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) CDL-AD(2018)028.

( 3 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, points 47 et 48).

( 4 ) Voir, en ce sens, arrêts du 26 janvier 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, point 23), et du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême) (C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, ci-après l’« arrêt AK », EU:C:2019:982, point 132).

( 5 ) Voir, en ce sens, en ce qui concerne une action revêtant un caractère déclaratoire, arrêt du 10 décembre 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, point 31 et jurisprudence citée).

( 6 ) Point 45.

( 7 ) Voir, en ce sens, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, point 29) ; Indépendence de la Cour suprême, point 50, et du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 33).

( 8 ) Voir, en ce sens, arrêts Indépendance de la Cour suprême, point 52 ; du 5 novembre 2019, Commission/Pologne (Indépendance des juridictions ordinaires) (C‑192/18, EU:C:2019:924, point 102) ; A. K., point 75, et du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 36).

( 9 ) Voir, en ce sens, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, point 40) ; Indépendance de la Cour suprême, point 51 ; A. K., point 83, et du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 34).

( 10 ) Voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a/Parlement et Conseil (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 100 et 101). Voir, également, Krajeswki, M., et Ziółkowski, M., « EU judicial independence decentralized: A.K », Common Market Law Review, vol. 57, 2020, p. 1107 à 1138, en particulier p. 1121.

( 11 ) Voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, point 36). Voir, également, Badet, L., « À propos de l’article 19 du traité sur l’Union européenne, pierre angulaire de l’action de l’Union européenne pour la sauvegarde de l’État de droit », Cahiers de droit européen, 2020, p. 57 à 106, en particulier p. 75 et 76.

( 12 ) Voir, en ce sens, Pauliat, H., « Abaissement de l’âge de la retraite des magistrats : une atteinte à l’indépendance de la justice reconnue en Pologne », La Semaine Juridique – Édition générale, no 29, 2019, p. 1424 à 1428, en particulier p. 1427.

( 13 ) Voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, point 35).

( 14 ) Voir, en ce sens, points 44 à 52 par comparaison avec la position développée par l’avocat général Wathelet aux points 51 à 67 de ses conclusions dans cette affaire (Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:2). Cela a été récemment clairement confirmé par la Cour dans son arrêt du 6 octobre 2020, État luxembourgeois (Droit de recours contre une demande d’information en matière fiscale) (C‑245/19 et C‑246/19, EU:C:2020:795, point 55).

( 15 ) Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Bobek dans les affaires Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 et C‑355/19, EU:C:2020:746, points 198 à 202, en particulier point 201).

( 16 ) Voir point 38 des présentes conclusions.

( 17 ) Voir, en ce sens, arrêts du 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, point 44) ; du 26 juillet 2017, Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, point 30) ; du 27 septembre 2017, Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, point 58), et du 6 octobre 2020, État luxembourgeois (Droit de recours contre une demande d’information en matière fiscale) (C‑245/19 et C‑246/19, EU:C:2020:795, point 47).

( 18 ) Voir, en ce sens, Hofmann, H. Ch., « Article 47 – Specific Provisions (Meaning) », dans Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. et Ward, A. (éd.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Londres, 2014, p. 1197 à 1275, en particulier no 47.50.

( 19 ) Point 85. Voir, également, García-Valdecasas Dorrego, M.-J., « El Tribunal de Justicia, centinela de la independencia judicial desde la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP) », Revista Española de Derecho Europeo, vol. 72, 2019, p. 75 à 96, en particulier p. 86.

( 20 ) Arrêt Indépendance de la Cour suprême, point 54 (mise en italique par mes soins). Voir, également, à titre d’exemple de l’utilisation de l’article 47 de la Charte pour interpréter l’article 19, paragraphe 1, TUE, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, points 40 et 41), ainsi que du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, point 53 lu en combinaison avec les points 50 et 52).

( 21 ) Voir, à cet effet, Badet, L., « À propos de l’article 19 du traité sur l’Union européenne, pierre angulaire de l’action de l’Union européenne pour la sauvegarde de l’État de droit », Cahiers de droit européen, 2020, p. 57 à 106, en particulier p. 63, 64 et 72 ; Bonellli, M., et Claes, M., « Judicial serendipity: how Portuguese judges came to rescue of the Polish judiciary », European Constitutional Law Review, vol. 14, 2018, p. 622 à 643, en particulier p. 635.

( 22 ) Voir, en ce sens, jurisprudence citée dans la note 17.

( 23 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2020, Réexamen Simpson / Conseil et HG / Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, points 73 et 74 ainsi que jurisprudence de la Cour EDH citée).

( 24 ) Voir, en ce sens, arrêt AK, point 130 et jurisprudence de la Cour EDH citée. Voir, pour une autre application récente de ce principe, Cour EDH, 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, point 144 ; et Cour EDH, 1er décembre 2020 Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islande, CE:ECHR:2020:1201 JUD002637418, § 215.

( 25 ) Définition du « Conseil de la justice » fournie au point 26 de la recommandation CM/Rec(2010)12 (« Les juges : indépendance, efficacité et responsabilités ») adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 17 novembre 2010.

( 26 ) Voir, de manière générale, Caroll McNeill, J., The Politics of Judicial Selection in Ireland, Four Courts Press, Dublin, 2016.

( 27 ) Voir, également, en ce sens, Bobek, M., et Kosař, D., « Global Solutions, Local Damages: A Critical Study in Judicial Councils in Central and Eastern Europe », German Law Journal, vol. 19, no 7, 2020, p. 1257 à 1292, en particulier p. 1267 et 1268.

( 28 ) Voir, en ce sens, arrêt AK, point 133. Voir aussi, dans le même ordre d’idées, mais en ce qui concerne le rôle joué par les autorités législatives dans la procédure de nomination d’un juge, arrêt du 9 juillet 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, point 54).

( 29 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2020, Réexamen Simpson/Conseil et HG/Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, point 75).

( 30 ) Il en a également été ainsi dans d’autres États. Voir, notamment, Caroll McNeill, J., The Politics of Judicial Selection in Ireland, Four Courts Press, Dublin, 2016, p. 107 à 110. Dans les générations passées, la politique a joué un énorme rôle dans le système britannique de nominations judiciaires. Ainsi, écrivant à son Lord Chancellor Halsbury en septembre 1897, le Premier ministre britannique de l’époque (le Earl of Salisbury) a parlé candidement de la « règle non écrite de notre système de partis [...] selon laquelle les revendications du parti devraient toujours peser très lourdement sur la détermination des nominations aux postes judiciaires les plus élevés [...] Ce n’est peut-être pas un système idéal – un jour sûrement des [juges supérieurs] seront nommés par un examen comparatif dans les “law reports”, mais c’est notre système actuellement [...] » (Heuston, R., Lives of the Lord Chancellors 1885‑1940, Oxford Clarendon Press, Oxford, 1964, p. 52).

( 31 ) En vertu de l’article 56, paragraphe 2, de la Constitution française, les anciens présidents de la République sont membres à vie du Conseil constitutionnel.

( 32 ) En vertu de l’article 34, paragraphes 1 et 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, la moitié des juges doivent, pour pouvoir être nommés à la Cour constitutionnelle, avoir été membres du Sénat, de la Chambre des Représentants ou d’un parlement communautaire ou régional pendant au moins cinq années.

( 33 ) En vertu de l’article 94 de la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, la moitié de la Cour constitutionnelle est élue par le Bundestag (Assemblée nationale) et l’autre moitié par le Bundesrat (Conseil des Länder). Ils ne peuvent pas être membres du Bundestag, du Bundesrat, du gouvernement fédéral ou de tout autre organisme correspondant d’un Land.

( 34 ) En vertu de l’article 135 de la Constitution italienne, la Cour constitutionnelle est composée de 15 juges, un tiers étant nommé par le président de la République, un tiers par le Parlement en séance commune et un tiers par les cours supérieures ordinaires et administratives.

( 35 ) Voir, en ce sens, arrêts du 19 septembre 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, points 49 à 52), et AK (points 121 et 122 ainsi que jurisprudence citée).

( 36 ) Point 133.

( 37 ) Point 134.

( 38 ) Voir, en ce sens, point 135 qui renvoie au point 125 susmentionné.

( 39 ) Point 138.

( 40 ) Point 111.

( 41 ) Point 114.

( 42 ) Point 116.

( 43 ) Point 118.

( 44 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2020, Réexamen Simpson / Conseil et HG / Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, point 75).

( 45 ) Voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, point 66) ; Indépendance de la Cour suprême, point 74 ; du 5 novembre 2019, Commission/Pologne (Indépendance des juridictions de droit commun) (C‑192/18, EU:C:2019:924, point 111) ; AK, point 123 ; du 21 janvier 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, point 63) ; du 26 mars 2020, Réexamen Simpson/Conseil et HG/Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, point 71), et du 9 juillet 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, point 52). Pour la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, voir arrêts du 18 octobre 2018, Thiam c. France, CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, § 59, et du 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 144.

( 46 ) Arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, point 48). Voir aussi, en ce sens, arrêts Indépendance de la Cour suprême, point 58 ; du 5 novembre 2019, Commission/Pologne (Indépendance des juridictions de droit commun) (C‑192/18, EU:C:2019:924, point 106) ; AK, point 120, et du 26 mars 2020, Réexamen Simpson/Conseil et HG/Commission (C‑542/18 RX‑II et C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, point 71).

( 47 ) Voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, points 45 à 51).

( 48 ) Voir, en ce sens, arrêts Indépendance de la Cour suprême, point 76, et du 21 janvier 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, points 58 à 60).

( 49 ) Voir, par analogie, arrêts Indépendance de la Cour suprême, point 114 ; Cour EDH, 23 juin 2016, Baka c. Hongrie, CE:ECHR:2016:0623JUD002026112, § 121, et Cour EDH, 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 212 à 214.

( 50 ) Voir, à cet effet, arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire) (C 216/18 PPU, EU:C:2018:586, point 67).

( 51 ) Point 111.

( 52 ) Voir, à cet effet, arrêt AK, point 134.

( 53 ) Voir Cour EDH, 1er décembre 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islande, CE:ECHR:2020:1201JUD002637418.

( 54 ) Cour EDH, 1er décembre 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islande, CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, § 254 et 263 à 267. Par souci d’exhaustivité, il convient de noter que la Cour européenne des droits de l’homme a également constaté que le Parlement avait violé les règles de vote applicables en ce qui concerne la procédure de nomination en cause (voir § 271).

( 55 ) Voir article 97, paragraphes 1 et 2, de la Constitution pour les juges des tribunaux supérieurs et article 100, paragraphes 3 et 4, de la Constitution pour les magistrats des tribunaux inférieurs.

( 56 ) Voir article 101B, paragraphes 1 et 15, de la Constitution.

( 57 ) Voir, notamment, article 97, paragraphe 1, de la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne de 1949, article 104, paragraphe 1, de la Constitution italienne, article 203 de la Constitution portugaise et article 35.4.1 de la Constitution irlandaise de 1937.

( 58 ) Avis no 940/2018, point 43.

( 59 ) Conclusions de l’avocat général Bobek dans les affaires Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 et C‑355/19, EU:C:2020:746, point 170).

( 60 ) Avis no 940/2018, point 44.

( 61 ) Voir, en ce sens, Bartole, S., « Final remarks: the role of the Venice Commission », Review of Central and East European Law, vol. 3, 2000, p. 351 à 363, en particulier p. 355.

( 62 ) Avis no 940/2018, point 30.

( 63 ) Voir article 96, paragraphe 4, de la Constitution pour les juges des tribunaux supérieurs et article 100, paragraphe 6, de la Constitution pour les juges des tribunaux inférieurs.

( 64 ) En vertu de l’article 96A, paragraphe 8, de la Constitution, la commission des nominations judiciaires « règlera sa propre procédure et sera tenue de publier avec le concours du ministre d