ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)

3 mars 2011 ( )

«Manquement d’État – Conservation des oiseaux sauvages – Directive 79/409/CEE – Dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages»

Dans l’affaire C‑508/09,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 8 décembre 2009,

Commission européenne, représentée par Mme D. Recchia et M. C. Zadra, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par Mme G. Palmieri et M. G. Fiengo, en qualité d’agents, assistés de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. K. Schiemann, président de chambre, M. L. Bay Larsen (rapporteur) et Mme A. Prechal, juges,

avocat général: Mme E. Sharpston,

greffier: M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, la région de Sardaigne ayant adopté et appliquant une réglementation relative à l’autorisation des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respecte pas les conditions visées à l’article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1), la République italienne a manqué aux obligations découlant de l’article 9 de cette directive.

Le cadre juridique

La réglementation de l’Union

2 L’article 5, sous a), de la directive 79/409 interdit de manière générale de tuer ou de capturer toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité CE est d’application.

3 L’article 9, paragraphes 1 et 2, de cette directive autorise toutefois certaines dérogations dans les termes suivants:

«1. Les États membres peuvent déroger aux articles 5, 6, 7 et 8 s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après:

a) – dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques,

– dans l’intérêt de la sécurité aérienne,

– pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux,

– pour la protection de la flore et de la faune;

b) pour des fins de recherche et d’enseignement, de repeuplement, de réintroduction ainsi que pour l’élevage se rapportant à ces actions;

c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités.

2. Les dérogations doivent mentionner:

– les espèces qui font l’objet des dérogations,

– les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés,

– les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises,

– l’autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en œuvre, dans quelles limites et par quelles personnes,

– les contrôles qui seront opérés.»

La réglementation nationale

4 La loi de la région de Sardaigne n° 2, du 13 février 2004, intitulée «Règles de protection de la faune sauvage et de prélèvement cynégétique en Sardaigne, en application de la loi n° 221, du 3 octobre 2002» (ci-après la «loi régionale n° 2/2004»), régit les modalités relatives aux dérogations visées à l’article 9, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de la directive 79/409.

5 L’article 2 de cette loi, intitulé «Conditions relatives au prélèvement dérogatoire», dispose:

«1. Le conseiller régional à la défense de l’environnement, le conseiller régional à l’agriculture entendu, autorise par arrêté, pour des périodes définies dans le temps, le prélèvement dérogatoire de certaines espèces homéothermes qui, par leur importance, causent de graves dommages aux cultures agricoles, considérant qu’il n’existe pas d’autres solutions satisfaisantes au sens de la loi n° 221 de 2002, et de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 79/409 [...] modifiée ultérieurement.

2. L’arrêté désigne les espèces, le nombre d’exemplaires et les modalités de prélèvement.»

6 L’article 4 de la loi régionale n° 2/2004, intitulé «Suspension du prélèvement», énonce à son paragraphe 1:

«Le conseiller régional à la défense de l’environnement, le conseiller régional à l’agriculture et le comité régional de la faune entendus, peut suspendre à tout moment l’activité de prélèvement si des réductions des espèces pouvant être prélevées ont été constatées ou si les conditions visées à l’article 2 ne sont pas remplies.»

7 La loi régionale n° 2/2004 a été modifiée par la loi de la région de Sardaigne n° 4, du 11 mai 2006, intitulée «Dispositions en matière de recettes, requalification des dépenses, politiques sociales et de développement» (ci‑après la «loi régionale n° 2/2004 modifiée»).

8 L’article 2 de la loi régionale n° 2/2004 modifiée se lit comme suit:

«1. Le conseiller régional compétent autorise le prélèvement dérogatoire aux seules fins visées à l’article 9 de la directive 79/409 [...]. Le prélèvement dérogatoire est décidé après le contrôle par l’Institut national pour la faune sauvage du respect des dispositions visées au paragraphe 2 de l’article précité.

2. Lorsqu’il constate que les conditions visées au paragraphe 1 ne sont plus réunies, le conseiller régional à la défense de l’environnement dispose la cessation de l’activité de prélèvement selon la même procédure que celle prévue au paragraphe 1.»

9 À son article 22, paragraphe 19, la loi de la région de Sardaigne n° 4, du 11 mai 2006, abroge l’article 4 de la loi régionale n° 2/2004.

La procédure précontentieuse

10 À la suite de l’examen de la loi régionale n° 2/2004, la Commission a estimé que cette dernière ne respectait pas l’article 9 de la directive 79/409 et qu’elle était à l’origine de mesures d’application également contraires audit article. Aussi, a‑t‑elle mis en demeure, par une lettre du 18 octobre 2005, la République italienne de présenter ses observations à cet égard.

11 Cette dernière a répondu à la Commission en l’informant que la région de Sardaigne avait lancé la procédure de modification de la loi régionale n° 2/2004.

12 Considérant que la réponse de la République italienne constituait une reconnaissance des griefs avancés dans la lettre de mise en demeure, la Commission a, le 10 avril 2006, adressé à cet État membre un avis motivé reprenant les griefs formulés dans ladite lettre et l’invitant à s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

13 Le 12 juillet 2006, la Commission a reçu, par l’intermédiaire de la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne, une note de la région de Sardaigne indiquant que les modifications à la loi régionale n° 2/2004 avaient été approuvées par la loi de la région de Sardaigne n° 4, du 11 mai 2006, et reproduisant le texte des dispositions considérées comme pertinentes en l’espèce.

14 Estimant qu’il n’avait pas été remédié au manquement invoqué, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

15 À titre liminaire, il convient de constater que l’objet du recours est limité à la prétendue incompatibilité avec l’article 9 de la directive 79/409 de certaines dispositions de la loi régionale n° 2/2004 modifiée. En effet, d’une part, la Commission se réfère au grief tiré de la prétendue incompatibilité de certaines dispositions de la loi régionale n° 2/2004, qui ont été remplacées avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé par les dispositions de la loi régionale n° 2/2004 modifiée, en le qualifiant de grief initialement soulevé par elle. Il s’agit donc du grief soulevé durant la procédure précontentieuse. D’autre part, la Commission vise, par son recours, à faire constater que, la région de Sardaigne ayant adopté et appliquant une réglementation dérogatoire qui ne respecte pas les conditions visées à l’article 9 de la directive 79/409, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite disposition. Dès lors, les développements que la Commission consacre, dans sa requête, à la loi régionale n° 2/2004, doivent être regardés comme tendant à mettre en perspective la loi régionale n° 2/2004 modifiée qui avait été adoptée avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et dont la Commission considère qu’elle perpétue le manquement ainsi initialement dénoncé.

Sur la recevabilité

Argumentation des parties

16 La République italienne excipe de l’irrecevabilité du recours, au motif que les griefs tirés de ce que la loi régionale n° 2/2004 modifiée continue de ne pas respecter les conditions visées à l’article 9 de la directive 79/409 et qui se rapportent à des dispositions adoptées dans le délai de 60 jours fixé dans l’avis motivé du 10 avril 2006 auraient dû faire l’objet d’un supplément d’avis motivé, d’autant plus que l’objet du litige en l’espèce porterait non plus sur le comportement concret de la région de Sardaigne, mais plutôt sur la contestation d’une technique normative adoptée par celle-ci.

17 La Commission rétorque que les déficiences initiales de la loi n° 2/2004 ont été reproduites dans la loi n° 2/2004 modifiée et ont donné lieu à des actes d’exécution qui eux-mêmes n’étaient pas conformes à l’article 9 de la directive 79/409, ce qui l’a amenée à introduire le présent recours. Or, si la Commission était tenue d’examiner chaque modification législative ou réglementaire par un nouvel acte de la procédure précontentieuse, cela permettrait à l’État membre concerné de différer indéfiniment la fin de la procédure.

18 Du reste, la Cour aurait déjà établi que, lorsqu’un changement législatif est intervenu au cours de la procédure précontentieuse, le recours pourrait concerner des dispositions nationales qui ne sont pas identiques à celles visées dans l’avis motivé. En l’occurrence, la Commission n’aurait pas étendu l’objet du recours par rapport à celui qui est décrit dans la lettre de mise en demeure.

Appréciation de la Cour

19 S’il est vrai que l’objet du recours introduit en vertu de l’article 258 TFUE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition et que, par conséquent, l’avis motivé et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques, cette exigence ne saurait toutefois aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête. Lorsqu’un changement législatif est intervenu au cours de la procédure précontentieuse, il suffit en effet que le système mis en place par la législation contestée au cours de la procédure précontentieuse ait été, dans son ensemble, maintenu par les nouvelles mesures adoptées par l’État membre postérieurement à l’avis motivé et qui sont attaquées dans le cadre du recours (voir, notamment, arrêts du 10 septembre 1996, Commission/Belgique, C‑11/95, Rec. p. I‑4115, points 73 et 74, ainsi que du 1er février 2005, Commission/Autriche, C‑203/03, Rec. p. I‑935, points 28 à 30).

20 Ne pas admettre la recevabilité du recours dans un tel cas de figure pourrait permettre à un État membre de faire obstacle à une procédure en manquement en modifiant légèrement sa législation à chaque notification d’un avis motivé, tout en maintenant par ailleurs la réglementation critiquée (voir, en ce sens, arrêt Commission/Autriche, précité, point 30).

21 En l’espèce, il ressort de l’avis motivé que les griefs soulevés par la Commission, s’agissant de la loi régionale n° 2/2004, portaient sur le fait que les prélèvements dérogatoires d’espèces protégées pouvaient être accordés, d’une part, sans qu’il ait été vérifié au préalable par une autorité scientifique compétente que les conditions qui les rendent nécessaires étaient réunies et qu’il n’existait pas d’alternative satisfaisante pour atteindre l’objectif visé et, d’autre part, sans que soient mentionnées les conditions visées à l’article 9, paragraphe 2, de la directive 79/409. La non‑conformité de ladite loi régionale avec l’article 9 de cette directive aurait été confirmée par les violations commises dans la phase d’application. À cet égard, la Commission citait l’arrêté n° 3/V du conseiller régional à la défense de l’environnement, du 18 février 2004, autorisant, en application de la loi régionale n° 2/2004, un prélèvement dérogatoire de quatre espèces d’oiseaux protégées.

22 Dans sa requête, la Commission fait valoir que la loi régionale n° 2/2004 modifiée, bien qu’ayant introduit l’exigence de la consultation d’une autorité scientifique compétente aux fins d’accorder des dérogations au régime de protection général des oiseaux, n’empêche pas non plus l’adoption d’actes déficients sur le plan de la justification et de la motivation des dérogations. De plus, ladite loi ne contiendrait toujours pas l’obligation d’indiquer, dans les mesures dérogatoires, les conditions visées à l’article 9, paragraphe 2, de la directive 79/409. Ainsi, l’arrêté n° 2225/Dec A/3 du conseiller régional à la défense de l’environnement, du 30 janvier 2009, autorisant l’abattage d’un certain nombre de cormorans (ci‑après, l’«arrêté n° 2225/Dec A/3»), reproduirait en substance le contenu des arrêtés adoptés sous l’empire de la loi régionale n° 2/2004.

23 À cet égard, il convient de relever que l’article 2, paragraphe 1, de la loi régionale n° 2/2004 modifiée, bien qu’ayant introduit l’exigence de la consultation d’une autorité scientifique compétente aux fins d’accorder des dérogations au régime de protection général des oiseaux, maintient dans son ensemble le système mis en place par la législation contestée au cours de la procédure précontentieuse. En effet, cette disposition, contrairement à ce que demande en substance la Commission depuis le début de ladite procédure, d’une part, ne prévoit pas une telle consultation en vue de vérifier si les conditions qui rendent nécessaires les dérogations, à savoir les conditions figurant à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 79/409, sont remplies ni s’il n’existe pas d’alternative satisfaisante au sens de ce dernier texte pour atteindre les objectifs visés, mais se borne à prévoir que l’autorité scientifique compétente est consultée afin de contrôler que les dispositions visées à l’article 9, paragraphe 2, de cette directive sont respectées, et, d’autre part, ne prévoit pas que les éléments et conditions auxquels se réfère cette dernière disposition doivent être mentionnés dans les mesures dérogatoires accordées.

24 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la Commission, en critiquant, dans sa requête, les dispositions de la loi régionale n° 2/2004 modifiée, notamment à l’aide d’un exemple tiré d’un arrêté d’application, n’a pas modifié l’objet du recours et n’a pas violé l’article 258 TFUE. Le recours doit donc être déclaré recevable.

Sur le fond

Argumentation des parties

25 La Commission soutient que les dispositions de l’article 2, paragraphe 1, de la loi régionale n° 2/2004 modifiée n’empêchent toujours pas l’adoption d’actes dérogatoires déficients sur le plan de la justification et de la motivation des dérogations, en particulier, sans qu’il ait été vérifié qu’il n’existait pas d’alternative satisfaisante pour atteindre l’objectif prétendument visé. De plus, la législation de la région de Sardaigne ne contiendrait toujours pas l’obligation d’indiquer, dans les mesures dérogatoires, les conditions visées à l’article 9, paragraphe 2, de la directive 79/409. Le fait que l’article 2 de la loi régionale n° 2/2004 modifiée prévoit que l’Institut national pour la faune sauvage vérifie que l’article 9, paragraphe 2, de cette directive est respecté ne garantirait pas que ces éléments et conditions soient mentionnés dans lesdites mesures.

26 Ainsi, l’arrêté n° 2225/Dec A/3 aurait autorisé l’abattage d’un certain nombre de cormorans au mois de février 2009 pour éviter les dommages causés par cette espèce aux productions de poissons, sans cependant fournir des indications suffisantes sur l’ampleur des dommages et sans faire aucune mention de la recherche de solutions alternatives. Ce même arrêté aurait, en outre, autorisé le prélèvement cynégétique dérogatoire sans l’avis de l’organisme scientifique compétent et sans mentionner les conditions visées à l’article 9, paragraphe 2, de la directive 79/409.

27 La République italienne conteste les griefs tirés de ce que la loi régionale n° 2/2004 modifiée continue de ne pas respecter les conditions visées à l’article 9 de la directive 79/409. En effet, dès lors qu’il existe et qu’est appliqué dans l’ordre juridique italien un principe juridique de droit public selon lequel, lorsqu’une autorité adopte un acte unilatéral ayant un caractère exécutoire, celle-ci est tenue d’indiquer les conditions et les raisons pour lesquelles elle exerce ses pouvoirs, il ne serait pas nécessaire que la loi de transposition de cette directive précise que les mesures de dérogation doivent faire mention des conditions visées à l’article 9, paragraphe 2, de ladite directive. En l’espèce, le respect du principe de légalité coïnciderait avec le respect de toutes les conditions et les dispositions de la même directive.

Appréciation de la Cour

28 Il est constant que l’article 2, paragraphe 1, de la loi régionale n° 2/2004 modifiée prévoit que l’autorité régionale compétente peut autoriser le prélèvement dérogatoire d’espèces d’oiseaux protégées au sens de l’article 5, sous a), de la directive 79/409.

29 Or, l’article 9 de ladite directive n’autorise les États membres à déroger à l’interdiction générale de tuer ou de capturer les espèces protégées, résultant de l’article 5 de cette même directive, que par des mesures assorties d’une référence, adéquatement circonstanciée, aux éléments figurant aux paragraphes 1 et 2 de cet article 9 (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e.a., C‑182/02, Rec. p. I‑12105, point 13).

30 Ainsi, une mesure nationale prévoyant la possibilité d’une dérogation à l’article 5, sous a), de la directive 79/409 au titre de l’article 9 de celle‑ci, telle que celle rappelée au point 8 du présent arrêt, n’est pas conforme à cette dernière disposition si elle ne fait aucune référence au fait qu’une telle dérogation ne peut être accordée que s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante (voir, en ce sens, arrêt Ligue pour la protection des oiseaux e.a., précité, point 14).

31 En l’occurrence, force est de constater que la mesure nationale en cause ne fait aucune référence au fait que ladite dérogation ne peut être accordée que s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante.

32 Aussi, le recours de la Commission est fondé sur ce point.

33 Quant à la circonstance que l’arrêté n° 2225/Dec A/3 ne fournirait pas des indications suffisantes sur l’ampleur des dommages causés par le cormoran aux productions de poissons, elle n’est pas de nature à démontrer que l’article 2, paragraphe 1, de la loi régionale n° 2/2004 modifiée permet au conseiller régional compétent d’accorder le prélèvement dérogatoire d’espèces protégées en l’absence des conditions nécessaires à cet effet, à savoir, en l’espèce, d’un risque de dommages importants aux pêcheries. En effet, ladite disposition, dans la mesure où elle prévoit que le conseiller régional compétent autorise le prélèvement dérogatoire aux seules fins visées à l’article 9 de la directive 79/409, se réfère à tous les objectifs figurant au paragraphe 1, sous a) à c), de cet article et, notamment, à l’objectif de prévention de dommages importants aux pêcheries.

34 Partant, le recours doit être rejeté sur ce point.

35 S’agissant du grief tiré de la violation de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 79/409, il convient de rappeler que l’article 2, paragraphe 1, de la loi régionale n° 2/2004 modifiée dispose que le prélèvement dérogatoire est décidé après le contrôle par l’Institut national pour la faune sauvage du respect des dispositions visées à ladite disposition de la directive 79/409.

36 En ce qui concerne la possibilité de déroger aux interdictions visées à l’article 5 de la directive 79/409, prévue à l’article 9 de cette directive, la Cour a souligné que celle‑ci est soumise, notamment, à la condition que la dérogation réponde aux critères précis de forme énumérés au paragraphe 2 dudit article qui ont pour objet de limiter les dérogations au strict nécessaire et d’en permettre la surveillance par la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 7 mars 1996, Associazione Italiana per il WWF e.a., C‑118/94, Rec. p. I‑1223, point 21).

37 S’agissant d’un régime d’exception, qui doit être d’interprétation stricte et faire peser la charge de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision, les États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, aux conditions et aux exigences prévus à l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409 (voir arrêts du 8 juin 2006, WWF Italia e.a., C‑60/05, Rec. p. I‑5083, point 34, ainsi que du 11 novembre 2010, Commission/Italie, C‑164/09, point 25).

38 S’il est vrai que l’article 2, paragraphe 1, de la loi régionale n° 2/2004 modifiée prévoit que l’Institut national pour la faune sauvage contrôle préalablement que les dispositions visées à l’article 9, paragraphe 2, de la directive 79/409 sont respectées, il n’en demeure pas moins que, en l’absence d’une disposition de droit interne imposant au conseiller régional compétent de mentionner, dans sa décision autorisant le prélèvement dérogatoire, les éléments figurant à l’article 9, paragraphe 2, de cette directive, il ne saurait, en l’espèce, être considéré qu’il est garanti que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux conditions et aux exigences prévues à l’article 9, paragraphe 2, de ladite directive, au sens de la jurisprudence de la Cour citée au point précédent.

39 Dès lors, il y a lieu de faire droit au recours à cet égard.

40 Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de faire droit au recours de la Commission sous réserve de ce qui est relevé au point 34 du présent arrêt.

41 Il y a donc lieu de constater que, la région de Sardaigne ayant adopté et appliquant une réglementation relative à l’autorisation des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respecte pas les conditions visées à l’article 9 de la directive 79/409, la République italienne a manqué aux obligations découlant de l’article 9 de cette directive.

Sur les dépens

42 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle‑ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:

1) La région de Sardaigne ayant adopté et appliquant une réglementation relative à l’autorisation des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respecte pas les conditions visées à l’article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, la République italienne a manqué aux obligations découlant de l’article 9 de cette directive.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures