CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

présentées le 11 octobre 1984 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Introduction

1.1.

Dans nos conclusions du 14 octobre 1982, nous nous sommes déjà prononcé sur l'exception d'irrecevabilité que la Commission a soulevée contre le recours de la SA Piraiki-Patraiki et autres, visant à obtenir l'annulation de la décision 81/988/CEE de la Commission du 30 octobre 1981QO L 362, 1981, p. 33). Les observations sur la recevabilité que les parties ont encore faites après votre ordonnance du 6 décembre 1982, décidant de joindre l'exception au fond, ne nous donnent pas matière à compléter nos conclusions antérieures sur ce point. Nous rappelons que nous avons conclu à l'époque au rejet de l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission pour autant que le recours concerne des contrats d'exportation déjà conclus par les requérantes à la date de l'adoption de la décision de la Commission. Des photocopies des contrats concernés sont jointes en annexe à la réplique des requérantes. La Commission reconnaît qu'au moins une partie de ces contrats ont été touchés par les mesures de sauvegarde litigieuses. Du moins pour une partie des requérantes, il est donc satisfait à la condition de recevabilité du recours que nous avons définie. C'est pourquoi nous allons porter notre attention uniquement, dans la suite des présentes conclusions, sur le fond de l'affaire. Nous faisons toutefois remarquer dès à présent qu'à en juger par ses dernières observations à l'audience, notamment à la suite de questions posées par vous, l'argument de recevabilité que nous avons développé inquiète la Commission surtout parce qu'elle en attend des conséquences automatiques et inacceptables pour la préparation et le contenu de mesures de sauvegarde comme celles qui font l'objet du présent litige. D'une part, la Commission pense que l'acceptation de notre point de vue signifierait nécessairement qu'elle devrait examiner d'office à l'avenir, lors de la préparation de décisions autorisant des mesures de sauvegarde, quels contrats en cours seraient touchés par ces dernières. D'autre part, elle craint apparemment que si notre point de vue devait être suivi par la Cour, il rendrait nécessaires des dispositions transitoires pour de pareils contrats en cours, avec les risques d'antidate frauduleuse que cela comporte. Nous tenons à observer que le fait d'accorder aux entreprises concernées la possibilité de recours en faveur de laquelle nous avons plaidé ne devrait entraîner, comme tel, aucune des suites que la Commission appréhende en ce qui concerne la préparation de mesures de sauvegarde ou leur contenu.

1.2. Les faits principaux

La décision entreprise est fondée sur l'article 130 de l'acte d'adhésion de la Grèce. Cette disposition concorde presque entièrement, pour ce qui est de son contenu matériel, avec l'article 226 du traité CEE. Contrairement à ce dernier, l'article 130 de l'acte d'adhésion ne peut toutefois être invoqué, outre par la République hellénique, par un des autres États membres qu'à l'égard de la République hellénique.

En ce qui concerne le contenu de la décision litigieuse, nous renvoyons pour l'essentiel à l'endroit du Journal officiel que nous avons déjà indiqué. Pour l'appréciation de l'affaire au fond, ce sont surtout les caractéristiques suivantes de l'exposé des motifs qui sont importantes. L'autorisation de prendre des mesures de sauvegarde a été demandée par le gouvernement français pour l'importation de tous les filés de coton en provenance de Grèce (aussi bien pour les filés peignés que pour les filés cardés). La motivation des difficultés graves et persistantes dans un secteur de l'activité économique française et dans une région déterminée de France a toutefois trait exclusivement aux filés de coton peigné (considérants 3 à 8). Les statistiques d'importation citées dans le neuvième considérant concernent aussi bien les filés peignés que les filés cardés. Le dixième considérant déclare que les statistiques font apparaître une augmentation des importations de filés de coton en provenance de Grèce au cours du premier semestre de 1981 uniquement en France et en Irlande. Cette constatation peut seulement être considérée comme un fondement suffisant de la conclusion, tirée dans le onzième considérant, selon laquelle cet accroissement des importations de Grèce en France doit être considéré comme la cause principale de l'aggravation des difficultés rencontrées par la filature de coton peigné, puisqu'il est constaté en même temps dans ce considérant que les filés peignés représentent environ 75 % des filés de coton importés de Grèce. Les douzième et treizième considérants de la décision montrent que, bien que l'intention fût de ne protéger temporairement que la seule industrie française du filé peigné, la France a, pour des raisons de technique douanière, été autorisée à limiter l'importation de tous les filés de coton en provenance de Grèce, pendant les périodes citées dans la décision, à concurrence des quantités que celle-ci indique. L'article 3 de la décision contient une disposition transitoire qui déclare la décision inapplicable aux livraisons de filés de coton qui avaient déjà été expédiées de Grèce avant la notification de la décision à la France et à la République hellénique.

1.3.

Pour ce qui est des six moyens au fond qui sont invoqués, nous renvoyons pour l'essentiel à la requête. Le premier moyen, qui est aussi le moyen principal, est tiré de la violation des quatre conditions d'application les plus importantes de l'article 130 de l'acte d'adhésion. Le deuxième moyen reproche à la Commission des vices de motivation en rapport avec ces mêmes conditions d'application. Le troisième moyen est tiré de la violation, par la Commission, du principe de proportionnalité inscrit à l'article 130, paragraphe 3 ; ce moyen ne constitue toutefois qu'un développement des troisième et quatrième branches du premier moyen. C'est pourquoi les trois premiers moyens peuvent le mieux être examinés ensemble.

Le quatrième moyen est tiré de la violation, par la Commission, du principe de nondiscrimination en ce que la France a été autorisée à prendre des mesures de sauvegarde uniquement vis-à-vis de la République hellénique. Ce moyen devra être rejeté d'emblée, étant donné que ni l'article 130 de l'acte d'adhésion, ni l'article 226 du traité CEE ne permettaient à la Commission d'autoriser la France, pendant la période concernée, à prendre des mesures de sauvegarde également à l'égard d'autres États membres.

Dans le cinquième moyen, les requérantes reprochent à la Commission d'avoir enfreint le principe de la préférence communautaire en ce qu'elle a limité ses analyses et ses mesures aux importations en provenance de Grèce. Ce moyen sera également examiné par nous en combinaison avec les trois premiers. Dans la présente affaire, nous pensons que l'importance de ce moyen se limite à la question du lien de causalité entre les difficultés de l'industrie française des filés de coton peigné et l'importation de pareils filés en provenance de Grèce.

Dans le sixième moyen, les requérantes invoquent la violation du principe de libre concurrence, qui est à la base aussi bien du traité CEE que de l'acte d'adhésion. Comme toute application de l'article 130 de l'acte d'adhésion restreint par définition les possibilités de concurrence de l'industrie d'exportation qui est touchée par elle, ce moyen devra être rejeté.

En résumé, ce sont donc principalement les trois premiers moyens des requérantes qui sont importants, cependant que le cinquième moyen devra toutefois être pris en considération également de la manière indiquée. Compte tenu des points essentiels développés par écrit dans les mémoires des parties — et résumés dans le rapport d'audience —, ainsi que des arguments exposés oralement par les parties à l'audience, nous considérons comme décisives pour la Cour les questions suivantes :

1) Est-il établi à suffisance que les difficultés rencontrées par la filature française de coton peigné au cours de la période concernée étaient graves et qu'elles étaient en outre provoquées dans une mesure importante par les importations de filés peignés en provenance de Grèce ?

2) Le secteur du filé de coton peigné cons-titue-t-il un « secteur de l'activité économique » au sens de l'article 130 de l'acte d'adhésion ?

3) Les critères de difficultés sectorielles graves et de difficultés régionales graves, énoncés à l'article 130 de l'acte d'adhésion, ont-ils un caractère cumulatif ou alternatif ?

4) La Commission a-t-elle enfreint, dans sa décision, l'exigence de « stricte nécessité » des mesures autorisées, qui est inscrite à l'article 130, paragraphe 3, ainsi que le principe général de proportionnalité, en opérant notamment une évaluation insuffisante des intérêts des producteurs grecs et français et en étendant les mesures litigieuses à d'autres variétés de filés que les filés de coton peigné ?

Dans la seconde partie de nos conclusions, nous allons examiner successivement ces points que nous jugeons décisifs. Ainsi que nous l'avons déjà dit, ils correspondent en substance aux trois premiers moyens des requérantes. Quant aux autres moyens, nous les avons déjà qualifiés de non fondés comme tels.

2. Examen des points précités

2.1. Les difficultés de la filature française de coton peigné et leurs causes

Les requérantes reconnaissent dans la requête et dans la réplique que la production de filés de coton peigné en France a diminué de 11,2 % en 1981, que les importations en France de filés de coton peigné en provenance de Grèce ont augmenté entre 1980 et 1981, et que la part du marché français représentée par ces importations est passée pendant cette période de 17,5 % à 24,5 %. Elles reconnaissent également que la part des importations de Grèce dans le total des importations françaises est passée pendant la même période de 55,3 % à 59,9 %. Elles ne contestent pas non plus le fait, constaté dans la décision entreprise, que les exportations grecques vers les différents États membres de la CEE n'ont augmenté au cours du premier semestre de 1981 que pour la France et l'Irlande. Compte tenu de ces données reconnues par les requérantes et des autres données, non contestées comme telles, que la décision litigieuse comporte, nous sommes d'avis que la Commission a démontré à suffisance que la filature française de coton peigné connaissait effectivement des difficultés graves. Bien que la Commission ait admis explicitement que ces difficultés graves avaient également des causes internes, nous estimons en outre que les données reconnues par les requérantes et mentionnées ci-dessus démontrent suffisamment que les importations de filés de coton peigné en provenance de Grèce ont contribué largement à ces difficultés. La Commission part même de la prémisse, dans ses mémoires, que l'article 130 de l'acte d'adhésion ne lui laisse guère de liberté d'action en cette matière. En faveur d'une interprétation restrictive de l'article 130 plaide en outre le fait que l'application de cet article constitue une atteinte grave aux fondements de la Communauté, comme les requérantes l'ont fait valoir pertinemment. L'article 226 du traité CEE, qui lui est analogue, n'a pareillement été appliqué par la Commission à l'époque qu'avec la plus grande réserve. Bien que l'avocat général Dutheillet de Lamothe se soit prononcé judicieusement, dans l'affaire 37/70 (Rewe-Zentrale, Recueil 1971, p. 42 et 43), en faveur d'une certaine liberté d'action de la Commission en matière de mesures de sauvegarde comme celles dont il s'agit en l'espèce, cette liberté d'action ne pourra naturellement pas aller jusqu'à empêcher la Cour d'assurer le respect des exigences imperatives que pose l'article 130 de l'acte d'adhésion. En l'occurrence, nous estimons toutefois que les graves difficultés rencontrées par la filature française de coton peigné et l'importante contribution des importations grecques à ces difficultés ont effectivement été établies à suffisance, comme indiqué précédemment.

2.2. La notion de « secteur de l'activité économique »

Ainsi que nous l'avons déjà signalé dans nos remarques introductives, les considérants 3 à 11 de la décision visent entièrement, en ce qui concerne les difficultés graves invoquées, la situation de la filature française de coton peigné. Compte tenu des difficultés, mentionnées dans le douzième considérant, que présente la distinction entre les filés de coton peigné et les filés de coton cardé, les requérantes ont soulevé à juste titre la question de savoir si la constatation faite dans le troisième considérant, à savoir que les filés de coton peigné constituent une marchandise qui se distingue clairement des autres produits apparentés et qui forme dès lors un secteur de l'activité économique au sens de l'article 130 de l'acte d'adhésion, est bien compatible avec ce que déclare ledit douzième considérant.

La branche a) du premier moyen des requérantes (dans laquelle il est nié que la production de filés de coton peigné constitue un secteur de l'activité économique) doit toutefois être considérée comme fondée également si on fait abstraction de ces considérants contradictoires de la décision. En soi, la notion de « secteur de l'activité économique » ou de « branche d'activité » n'est pas un concept absolu, mais une notion relative, dont le contenu dépend du but poursuivi par les réglementations de marché dans lesquelles la notion joue un rôle. Ainsi, les conventions collectives de travail et autres réglementations relatives au marché du travail valent souvent pour des secteurs de l'activité économique définis très largement, par exemple pour l'ensemble de l'industrie métallurgique, pour l'ensemble de l'industrie textile ou pour l'ensemble du secteur chimique ou de l'alimentation. En revanche, les réglementations économiques portant organisation d'un marché, qu'elles soient de droit privé ou de droit public, ne valent en général que pour des secteurs beaucoup plus petits. Les organisations de marché des produits agricoles ainsi que les accords sur les prix et autres ententes entre entreprises illustrent en abondance cette portée habituellement plus restreinte de la notion de secteur dans le droit économique réglementaire. En soi, la Commission a assurément raison lorsqu'elle affirme que les filés de coton peigné présentent des caractéristiques propres aussi bien du côté de l'offre que du côté de la demande. En appliquant à la problématique qui nous occupe la notion de « marché des produits en cause » issue de votre jurisprudence relative aux articles 85 et 86 du traité CEE, la production de filés de coton peigné pourrait donc certainement être considérée comme un « secteur » distinct. U existe cependant, à notre avis, deux raisons impérieuses qui s'opposent à une pareille assimilation de la notion de « marché des produits en cause » à celle de « secteur de l'activité économique» figurant à l'article 130 de l'acte d'adhésion. La première raison est de nature linguistique. Il serait contraire à l'usage habituel des mots de considérer un groupe d'entreprises, qui dépendent les unes des autres dans des domaines essentiels de leur organisation, non pas comme un, mais comme plusieurs secteurs pour la seule et unique raison que ces entreprises fabriquent différents types de produits ayant chacun son propre marché (par exemple l'industrie des pneumatiques pour voitures dans l'affaire 322/81, Michelin, Recueil 1983, p. 3461). Mais il est encore une deuxième raison, plus importante. Il serait incompatible avec l'optique restrictive des conditions d'application de l'article 130 d'interpréter la notion de « secteur de l'activité économique » de façon telle que l'application des mesures de sauvegarde ne puisse pas, pour des raisons pratiques et techniques, être limitée au secteur concerné, c'est-à-dire sans créer en même temps des entraves aux échanges de produits ne relevant pas de ce secteur. La notion de « secteur » est, comme nous l'avons dit, une notion relative qui doit être interprétée à la lumière des objectifs de la réglementation concernée.

La motivation de la notion de « secteur de l'activité économique », utilisée dans le troisième considérant de la décision entreprise, est manifestement empruntée à la description et à l'application de cette notion dans l'affaire 13/63 (Italie/Commission, Recueil 1963, p. 335). La Cour y a déclaré dans son arrêt (p. 357) « que la production d'une marchandise peut constituer un tel ‘secteur’ dès lors que cette, marchandise, selon les conceptions généralement admises, se distingue nettement d'autres produits apparentés ». La production de réfrigérateurs, qui faisait alors l'objet du litige, pouvait assurément être considérée, aux fins de l'application de l'article 226 du traité CEE, qui est comparable à l'article 130 de l'acte d'adhésion, comme un secteur nettement distinct à l'intérieur du secteur plus vaste des appareils électroménagers. La limitation des mesures de sauvegarde à ce produit, en parfaite conformité avec les conditions d'application restrictives de l'article 226, ne soulevait aucun problème pratique ou technique. Dans l'espèce actuelle, en revanche, la limitation des mesures de sauvegarde au « secteur » qui est défini, dans le troisième considérant de la décision, comme étant celui des produits en cause apparaît difficile, sinon impossible, pour des raisons pratiques. L'interprétation qui est donnée de la notion de « secteur » dans la décision est alors incompatible avec l'objectif de l'article 130 de l'acte d'adhésion.

2.3. Applicabilité du critère de l'existence de difficultés régionales graves

Les parties s'accordent à admettre que les critères de l'existence de problèmes sectoriels et de problèmes régionaux, énoncés à l'article 130 de l'acte d'adhésion, n'ont pas un caractère cumulatif, mais alternatif. Étant donné que des mesures de sauvegarde comme celles qui sont l'objet du présent litige ne peuvent pas être limitées, quant à leurs conséquences, à des régions déterminées du pays d'importation, des restrictions à l'importation instituées en raison de « difficultés » pouvant se traduire par l'altération grave d'une situation économique régionale » seront justifiées, uniquement en règle générale, lorsque la très grande majorité de la production concernée s'effectue dans la région en cause. Selon les cinquième et septième considérants de la décision, tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque seulement 47 % des travailleurs concernés travaillent dans la région en question et que seulement 54 % de la production s'effectue dans cette dernière. Dans un pareil cas, il est tout au plus possible de considérer comme compatibles avec les objectifs de l'article 130, à notre avis, des mesures de sauvegarde d'un autre type, comme des mesures d'aide. Dans son mémoire en défense, la Commission considère en outre l'argument régional exclusivement comme un argument destiné à renforcer ceux qui sont tirés des difficultés sectorielles. Comme tel, son sort est alors lié naturellement à celui de ces derniers. C'est pourquoi le critère régional ne peut pas justifier à lui seul, en l'espèce, la décision.

2.4. L'« exigence de nécessité» de l'article 130, paragraphe 3, et le principe général de proportionnalité

Le troisième paragraphe de l'article 130 de l'acte d'adhésion stipule que « les mesures autorisées aux termes du paragraphe 2 peuvent comporter des dérogations aux règles du traité CEE et du présent acte, dans la mesure et pour les délais strictement nécessaires pour atteindre les buts visés au paragraphe 1 ». En dehors de cette exigence de « stricte nécessité » des mesures autorisées [branche c) du premier moyen], les requérantes invoquent également, dans leur requête, le principe général de proportionnalité que la Cour a développé dans sa jurisprudence [branches a) et b) du troisième moyen]. Le reproche principal, en fin de compte, que les requérantes adressent à la Commission en rapport avec ces conditions d'application est que les motifs avancés pour justifier la réunion des conditions prévues au premier paragraphe de l'article 130 se rapportent exclusivement aux filés de coton peigné, alors que les mesures françaises autorisées concernent également les filés de coton cardé.

Aussi bien dans le douzième considérant de la décision que tout au long de la procédure devant la Cour, la Commission et le gouvernement français, qui la soutient, ont prétendu que cette extension du champ d'application des mesures de sauvegarde était inévitable pour des raisons pratiques et techniques et qu'elle était également dans l'intérêt des filatures grecques dans la mesure où elle était le seul moyen d'éviter de longs et fastidieux contrôles des importations de tous les filés de coton en provenance de Grèce.

Cette défense ne résiste pas à l'analyse. Ainsi qu'il découle déjà de ce que nous avons dit à propos de la notion de secteur, cette argumentation de la Commission aurait tout d'abord dû conduire logiquement à la conclusion que la production de filés de coton peigné et la production de filés de coton cardé devaient être considérées ensemble comme le « secteur de l'activité économique » intéressé. En deuxième lieu, la décision aurait ensuite, lors de la vérification au regard des exigences de l'article 130, paragraphe 1, dû motiver soit que l'ensemble de ce secteur français concerné connaissait des difficultés graves et susceptibles de persister, soit que la production de filés de coton peigné formait la très grande majorité de la production française. Or, ni l'un ni l'autre n'a été fait. En revanche, le fait que la production de filés de coton peigné ne représente qu'une petite partie (14 %) de la filature française de coton apparaît au quatrième considérant de la décision. En troisième lieu, on n'a pas motivé, ni dans la décision ni au cours de la procédure, pourquoi les problèmes techniques de contrôle évoqués excluaient également que les mesures de sauvegarde aient un effet tel qu'elles épargnent tout simplement les importations de filés de coton cardé excédant les contingents autorisés. Cela aurait pu être réalisé par exemple en soumettant les lots déclarés à l'importation comme étant des filés de coton cardé, en cas de dépassement des contingents, à des contrôles par coups de sonde dans un laboratoire, sans les soumettre par contre, à des limites quantitatives.

Au moins dans cette mesure, les moyens des requérantes que nous venons d'examiner nous paraissent par conséquent fondés. Nous n'estimons dès lors pas nécessaire d'aborder encore le reproche adressé à la Commission — et qui n'est d'ailleurs pas resté sans contredit — consistant à dire qu'elle n'a pas tenu compte suffisamment des intérêts de l'industrie grecque.

2.5. Les vices de motivation allégués

Quant aux vices de motivation allégués par les requérantes, nous les avons déjà traités, pour autant que nécessaire, en même temps que leurs autres moyens. Nous ne les examinerons donc plus séparément.

3. Conclusion

En résumé, nous estimons :

1) que dans sa motivation de l'applicabilité de l'article 130, paragraphe 1, la Commission est partie d'une interprétation inacceptable de la notion de « secteur de l'activité économique » ;

2) que par suite de cette interprétation inacceptable, la preuve n'a pas été faite qu'il existait, pour le secteur plus vaste pour lequel des mesures de sauvegarde ont été autorisées, des difficultés graves pouvant justifier l'application de ces mesures ;

3) que' la preuve n'a pas été faite de l'existence de difficultés régionales au sens de l'article 130, paragraphe 1, susceptibles de justifier en elles-mêmes l'application des mesures de sauvegarde autorisées ;

4) que le caractère strictement nécessaire de l'extension pure et simple des mesures de sauvegarde à des produits dont la décision ne déclare pas, ni à plus forte raison ne démontre, que leur importation illimitée accroîtrait encore davantage les difficultés de la filature française de coton, n'a pas été rendu suffisamment plausible par les arguments techniques exposés dans la décision.

Tout en maintenant notre conclusion antérieure que le recours est recevable, nous concluons, pour les raisons développées ci-dessus, à l'annulation de la décision entreprise et à la condamnation de la Commission aux dépens, à l'exception des frais que la République française a exposés et qu'elle devra supporter elle-même.

( *1 ) Traduit du néerlandais.