CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 11 JUILLET 1974 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Comme les prix pratiqués sur le marché communautaire dépassent généralement, en raison du coût des aliments pour bétail, les prix du marché mondial, l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 121/67 du Conseil, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc (JO no 117 du 19 juin 1967, p. 2283) prévoit qu'aux fins de permettre l'exportation des produits visés à l'article 1 du règlement no 121/67 «sur la base des cours ou des prix de ces produits sur le marché mondial, la différence entre ces cours ou prix et les prix dans la Communauté peut être couverte par une restitution à l'exportation».

Les règles de base relatives à l'octroi de restitutions à l'exportation des produits du secteur de la viande de porc font l'objet du règlement no 177/67 du Conseil (JO no 130 du 28 juin 1967, p. 2614). Aux termes de l'article 6, paragraphe 1, de ce texte, la restitution est payée :

«lorsque la preuve est apportée que les produits

— ont été exportés hors de la Communauté, et

— sont d'origine communautaire, sauf en cas d'application de l'article 7».

L'article 7 dispose :

«Aucune restitution n'est accordée lors de l'exportation de produits visés à l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 121/67/CEE, importés des pays tiers et réexportés vers les pays tiers, sauf si l'exportateur apporte la preuve :

— de l'identité entre le produit à exporter et le produit importé préalablement, et

— de la perception du prélèvement lors de l'importation de ce produit.»

En relation avec l'article 6 précité du règlement no 177/67, il faut évoquer également le règlement no 802/68 du Conseil, «relatif à la définition commune de la notion d'origine des marchandises» (JO no L 148 du 28 juin 1968, p. 1). Celui-ci définit la notion d'origine des marchandises aux fins notamment, dit l'article 1, «de l'application uniforme de toutes mesures prises, pour l'exportation des marchandises, par la Communauté ou par les États membres». Il prévoit, pour ce qui nous intéresse dans la présente espèce, que sont originaires d'un pays les marchandises entièrement obtenues dans ce pays. Et l'article 4, paragraphe 2 d), précise à cet égard :

«Par marchandises entièrement obtenues dans un pays, on entend les produits provenant d'animaux vivants qui y font l'objet d'un élevage».

Il faut citer enfin le règlement no 1041/67 de la Commission, «portant modalités d'application des restitutions à l'exportation dans le secteur des produits soumis à un régime de prix unique» (JO no 314 du 23 décembre 1967, p. 9). En vertu de son article 6, paragraphe 1, une restitution n'est accordée que pour des produits se trouvant en libre circulation à l'intérieur de la Communauté.

C'est le bénéfice de la réglementation communautaire en matière de restitutions qu'a réclamé l'entreprise «Nord-deutsches Vieh- und Fleischkontor», requérante de la procédure qui est à la base du renvoi que nous examinons aujourd'hui. En juin et juillet 1969, la requérante a exporté certaines quantités de marchandises en Yougoslavie, sous la dénomination «poitrines de porcs (entrelardées) et morceaux de poitrines». Dans sa demande d'octroi d'une restitution à l'exportation, elle a déclaré que la marchandise était originaire de la Communauté; à ce titre, il a été fait droit au moins partiellement à sa demande. — En avril 1970, un contrôle a été effectué chez la requérante dans le cadre de l'organisation commune des marchés; à cette occasion, les contrôleurs ont constaté qu'une partie des marchandises provenait de la République démocratique allemande. Le bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas, partie défenderesse au principal, a dès lors réclamé le remboursement de la restitution déjà versée et il a rejeté les termes de la demande encore pendants.

Au cours de la procédure judiciaire engagée ensuite par l'entreprise «Nord-deutsches Vieh- und Fleischkontor» devant le «Finanzgericht» de Hambourg, la requérante a soutenu, à l'appui de sa demande, que les marchandises transférées de la République démocratique allemande en république fédérale d'Allemagne dans le cadre des échanges commerciaux dits interzones ouvrent également un droit à l'octroi de restitutions. Elle a invoqué en particulier à cet égard le protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes, annexé au traité CEE et qui déclare en effet :

«Les échanges entre les territoires allemands régis par la loi fondamentale de la république fédérale d'Allemagne et les territoires allemands où la loi fondamentale n'est pas d'application faisant partie du commerce intérieur allemand, l'application du traité n'exige aucune modification du régime actuel de ce commerce en Allemagne».

La défenderesse, par contre, a maintenu son point de vue selon lequel les conditions d'octroi d'une restitution ne sont pas remplies. A son avis, l'article 7 du règlement no 177/67 n'étant pas applicable, l'élément déterminant à cet égard, est que les produits en cause soient originaires de la Communauté, ce qui n'est pas le cas des marchandises provenant de la RDA, même lorsqu'elles ont été introduites en république fédérale d'Allemagne dans le cadre des échanges interzones.

Comme ce litige porte sur l'interprétation de dispositions du droit communautaire, le «Finanzgericht» de Hambourg, par ordonnance du 30 janvier 1974, a décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour de justice, en application de l'article 177 du traité CEE, la question préjudicielle suivante :

«L'article 6, paragraphe 1, ou l'article 7 du règlement no 177/67 et l'article 4, paragraphe 1er et paragraphe 2 d), du règlement no 802/68, combinés avec le «protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes», doivent-ils être interprétés en ce sens que des produits au sens de l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 121/67, introduits de la République démocratique allemande en république fédérale d'Allemagne dans le cadre de l'accord sur les échanges commerciaux interzones («Interzonenhandelsabkommen»), peuvent bénéficier d'une restitution lorsqu'ils sont réexportés de la République fédérale vers un pays tiers ?»

Voici notre point de vue.

Tout d'abord, le texte même de l'article 7 du règlement no 177/67 montre clairement — toutes les parties sont d'ailleurs d'accord sur ce point — que cette disposition ne permet pas de fonder un droit à restitution pour des marchandises introduites de la RDA en république fédérale d'Allemagne, puis exportées au départ de celle-ci vers un pays tiers. Cela ne fait aucun doute, puisque l'article 7 du règlement no 177/67 subordonne l'octroi d'une restitution à la condition qu'il s'agisse de marchandises importées de pays tiers et qui ont été soumises à un prélèvement. Or, en raison précisément du protocole sur le commerce intérieur allemand, tel n'est pas le cas des marchandises introduites de la RDA en république fédérale d'Allemagne dans le cadre de l'accord sur les échanges commerciaux interzones. Aux termes du protocole, ces échanges font partie du commerce intérieur allemand et, ni l'application du traité, ni — il faut l'ajouter — l'application du droit dérivé de celui-ci, n'exigent la moindre modification du régime actuel de ce commerce. L'introduction de marchandises en République fédérale en vertu de ce protocole ne saurait donc être considérée, précisément parce qu'il s'aigit d'un acte de commerce intérieur allemand, comme une importation en provenance de pays tiers, le protocole même s'opposant par ailleurs à ce que ces marchandises soient soumises à un prélèvement.

Comme la solution du litige soulevé au cours de la procédure au principal ne saurait donc être trouvée dans l'article 7 du règlement no 177/67, elle dépend nécessairement, comme la requérante au principal l'a souligné à bon droit, du sens à donner à l'article 6 de ce règlement, disposition qui subordonne l'octroi d'une restitution à l'établissement de la preuve que les produits ont été exportés hors de la Communauté et qu'ils sont d'origine communautaire.

Pour interpréter cette disposition, il faut essentiellement se référer au règlement no 802/68 du Conseil, relatif à la définition commune de la notion d'origine des marchandises, puisque celle-ci est également définie, selon l'article 1 de ce texte, «aux fins de l'application uniforme de toutes mesures prises, pour l'exportation des marchandises, par la Communauté ou par les États membres». La disposition importante est donc l'article 4, que nous avons déjà évoqué; il prévoit que «sont originaires d'un pays les marchandises entièrement obtenues dans ce pays» et que «par marchandises entièrement obtenues dans un pays, on entend les produits provenant d'animaux vivants qui y font l'objet d'un élevage».

Dans le cas des États membres, cela signifie que des marchandises sont originaires de ces pays lorsqu'elles ont été obtenues dans les territoires auxquels s'applique le traité CEE. Or, en vertu de l'article 227 du traité CEE, le territoire de la République démocratique allemande n'en fait manifestement pas partie. Comme le gouvernement fédéral l'a souligné à bon droit, le protocole susvisé sur le commerce intérieur allemand ne permet pas non plus de soutenir un point de vue différent. En réalité, le protocole ne vise qu'à dispenser la République fédérale de l'application du droit communautaire au commerce intérieur allemand. Il n'étend pas à la RDA, en revanche, le champ d'application du traité CEE, ou si on veut, sa souveraineté territoriale; le protocole n'a pas pour effet, ni de manière directe, ni de manière indirecte, d'intégrer la RDA à la Communauté économique européenne.

La requérante au principal ne va d'ailleurs pas non plus jusqu'à mettre en doute la pertinence de cette constatation. Elle allègue simplement que le règlement no 802/68 doit être interprété à la lumière du protocole sur le commerce intérieur allemand et qu'il faut par conséquent admettre que les marchandises introduites licitement en république fédérale d'Allemagne dans le cadre des échanges commerciaux dits interzones sont originaires de la RFA. Puisque ces échanges «dit-elle» sont réputés faire «partie du commerce intérieur allemand», ces marchandises doivent en effet être traitées comme si elles avaient fait l'objet de transactions à l'intérieur de la république fédérale d'Allemagne, ce dont il résulterait également qu'elles doivent être considérées comme obtenues en république fédérale d'Allemagne au sens du règlement no 802/68.

Toutefois, cette thèse n'est guère défendable elle non plus.

D'une part, c'est à bon droit que le gouvernement fédéral et la Commission ont relevé que la protée du protocole se limite aux échanges de marchandises interallemands. Son seul but — et cela commande manifestement une interprétation restrictive — est de tenir compte des relations particulières existant entre la république fédérale d'Allemagne et la RDA, c'est-à-dire d'éviter que l'application du droit communautaire au commerce intérieur allemand n'accentue la division de l'Allemagne. Le trafic de marchandises entre les pays de la Communauté et les États tiers, par contre, tombe manifestement en dehors du champ d'application du protocole. Dans ces circonstances, vouloir déduire du protocole une conclusion en ce qui concerne les restitutions à l'exportation ne relevant pas du domaine du commerce intérieur allemand et vouloir en particulier fonder sur ses dispositions, en relation avec les restitutions à l'exportation, la fiction retenue par la requérante au principal à propos de l'origine des marchandises, outrepasserait la portée du protocole. Le but du protocole ne permet pas d'aller jusque là.

Pour résoudre la problème qui nous occupe, il importe d'autre part d'examiner l'esprit et le but, dans le cadre des organisations des marchés agricoles, du régime des restitutions. Nous avons déjà constaté à diverses reprises que ces organisations de marché prévoient des mécanismes de prix destinés à assurer aux producteurs agricoles certaines garanties de revenu. C'est essentiellement dans leur intérêt qu'ont été prises les mesures d'encouragement des exportations, qui comprennent une garantie d'écoulement te qui, en cas d'exportation vers un pays tiers, prévoient une subvention, accordée à l'aide de ressources communautaires. On comprend dès lors aisément que le bénéfice de ces mesures soit réservé en principe aux produits originaires de la Communauté, c'est-à-dire des pays qui participent au financement de la politique agricole commune. Si l'article 7 du règlement no 177/67 permet dans une certaine mesure d'accorder une restitution pour des marchandises importées, qui ne contribuent évidemment en rien au revenu des producteurs de la Communauté, on ne peut pas perdre de vue que dans ce cas l'intervention se limite pour ainsi dire par souci élémentaire d'équité au remboursement des prélèvements perçus.

Ces considérations ont une importance pour la solution du problème qui nous est soumis. Le fait allégué par la requérante, que les produits provenant de la RDA exercent sur l'offre et la demande la même influence sur le marché que les produits indigènes, au motif que les échanges entre la république fédérale d'Allemagne et la RDA dans le secteur agricole s'effectuent sur la base des prix communautaires, ne saurait par contre être déterminant. En effet, non seulement la thèse de la requérante ne tient pas compte de l'objectif limité du protocole sur le commerce intérieur allemand, mais en outre, elle se fonde à tort sur les mesures d'ajustement des prix applicables aux produits de la RDA et qui profitent incontestablement aux producteurs de la RDA, pour conclure à la nécessité de promouvoir l'exportation de ces produits sur le marché mondial.

Si l'ensemble de ces considérations, qui plaident en faveur d'une interprétation restrictive de l'article 6 du règlement no 177/67, combiné avec le règlement no 802/68, peut justifier une réponse négative à la question soulevée par le «Finanzgericht» de Hambourg, nous tenons, pour être complets, à examiner encore quelques arguments supplémentaires avancés par la requérante au principal.

La requérante relève dans son mémoire que les marchandises importées de la RDA en République fédérale se trouvent en libre pratique dans la Communauté et qu'elles répondent dès lors à la condition à laquelle l'article 6 du règlement no 1041/67 de la Commission subordonne l'octroi d'une restitution. Elle fait valoir qu'en ce qui concerne la libre circulation des marchandises, on distingue simplement entre les produits originaires d'un État membre et ceux provenant d'un pays tiers. Or, dit-elle, puisque la dernière hypothèse doit être écartée, en raison de la définition prévue à l'article 10, paragraphe 1, du traité CEE, lorsqu'il s'agit de marchandises importées de la RDA, il faut admettre que ces produits possèdent nécessairement les caractéristiques énoncées à l'article 9, paragraphe 2 («produits qui sont originaires des États membres»), qu'ils doivent donc être considérés, comme le montrerait clairement la version française de cette disposition, comme originaires d'un État membre.

Ce raisonnement est à première vue séduisant; en fin de compte, il ne nous paraît toutefois pas convaincant. En raisonnant ainsi, on perd en effet de vue le fait que le protocole relatif au commerce intérieur allemand, qui a le même rang que le traité même, crée un régime spécial de libre circulation des marchandises qui sont introduites en République fédérale à partir de la RDA. Dans ces conditions, nous doutons fort que les problèmes relatifs à l'origine de ces marchandises puissent être résolus sur la seule base du schéma fondamental et général établi aux articles 9 et 10 du traité.

La requérante essaie ensuite de fonder les conclusions qu'elle soutient sur une exégèse commune des articles 6 et 7 du règlement no 177/67. Elle fait valoir à cet égard que le règlement ne motive spécialement, et cela au dernier alinéa de ses considérants, que l'article 7. Il en résulte, à son avis, que l'article 6 n'a pas une fonction de régulation du marché indépendante de l'article 7, que son seul but est d'assurer qu'aucune restitution n'est accordée pour des marchandises importées de pays tiers. Ainsi l'absence du motif d'exclusion prévu à l'article 7 peut, estime-t-elle être établi en prouvant l'origine communautaire, mais lorsqu'une marchandise ne tombe pas sous le coup de l'article 7 du règlement no 177/67, il en résulte à l'inverse la preuve que ledit produit est originaire de la Communauté.

Cette explication ne nous paraît pas convaincante non plus. Elle méconnaît complètement le système consacré par les articles 6 et 7 du règlement no 177/67. Comme la Commission le souligne à bon droit, ces dispositions ne constituent pas, en effet, de simples règles relatives à la charge formelle de la preuve; elles déterminent les conditions matérielles d'octroi d'une restitution. Or, contrairement à ce qu'en pense la requérante, le principe fondamental en cette matière est que seuls les produits originaires de la Communauté ouvrent un droit à une restitution. Aucune restitution n'est en principe accordée pour les marchandises provenant de pays tiers; celles-ci peuvent à la rigueur bénéficier d'une mesure d'aide à l'exportation, sous la forme d'un remboursement du prélèvement perçu. Cette interprétation montre clairement que la preuve qu'une marchandise n'a pas été importée d'un pays tiers ne saurait manifestement pas être considérée comme la preuve de l'origine communautaire de ce produit.

Enfin, nous ne retiendrons pas non plus l'argument avancé par la requérante à titre subsidiaire, selon lequel le règlement no 177/67 contient, en ce qui concerne les produits de la RDA livrés en république fédérale d'Allemagne, une lacune, ce qui commanderait d'envisager une application par analogie de l'article 7 de ce règlement. On ne saurait se rallier à ce point de vue, puisque les auteurs du règlement no 177/67 connaissaient le protocole relatif au commerce intérieur allemand et le régime particulier applicable aux marchandises introduites de la RDA en république fédérale d'Allemagne. Il n'est pas possible en effet d'alléguer une lacune du système; au contraire, on peut affirmer que le règlement établissant les règles de base relatives à l'octroi des restitutions prévoit un système parfaitement clair et complet. Or, celui-ci limite l'octroi d'une restitution à l'exportation, aux marchandises originaires de la Communauté, ainsi qu'aux produits provenant de pays tiers qui ont été soumis à un prélèvement.

Cette réglementation n'est d'ailleurs pas non plus discriminatoire, comme la requérante l'a déclaré au cours de la procédure orale, du fait qu'elle permet une restitution lors de la réexportation de marchandises de la RDA à partir d'autres États membres. Ce régime différencié se justifie en effet, puisque les autres États membres soumettent les produits provenant de la RDA à un prélèvement. Il ne fait aucun doute que le remboursement de ces prélèvements perçus ne saurait être assimilé à l'octroi d'une aide à l'exportation accordée au moyen de ressources communautaires, ou nationales, aide que la requérante considère comme justifiée, en cas d'exportation de produits de la RDA à partir de la république fédérale d'Allemagne, au seul motif que la livraison de ces marchandises en république fédérale d'Allemagne s'accompagne d'un ajustement du prix.

En accord avec le gouvernement fédéral et la Commission, nous vous proposons dès lors de répondre de la façon suivante à la question posée par le «Finanzgericht» de Hambourg :

L'article 6, paragraphe 1, et l'article 7 du règlement no 177/67, ainsi que l'article 4, paragraphe 1 et paragraphe 2 d), du règlement no 802/68, combinés avec le protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes, doivent être interprétés en ce sens que les produits au sens de l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 121/67, introduits de la République démocratique allemande en république fédérale d'Allemagne dans le cadre de l'accord sur les échanges commerciaux interzones sans être soumis à un prélèvement, ne bénéficient pas, lors de l'exportation de la République fédérale vers un pays tiers, d'une restitution.

( 1 ) Traduit de l'allemand.