CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 14 juillet 2011 ( )

Affaire C‑27/09 P

République française

contre

People’s Mojahedin Organization of Iran

«Pourvoi – Mesures restrictives dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel de fonds et de capitaux»

Table des matières





Introduction

Cadre juridique

Législation de l’Union européenne

Législation relative aux droits de l’homme

Antécédents du litige

La PMOI

Événements survenus immédiatement avant et qui ont accompagné l’adoption de la décision en question

L’arrêt attaqué

Le pourvoi

Recevabilité

Bien-fondé

Le premier moyen (prétendue violation des droits de la défense)

La procédure ayant mené à l’adoption de la décision en question: 1) la période comprise entre le 7 mai et le 9 juin 2008

La procédure ayant mené à l’adoption de la décision en question: 2) la période comprise entre le 9 juin et le 15 juillet 2008

L’exigence de notification à la PMOI

Les deuxième et troisième moyens

Le deuxième moyen (prétendue violation de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931)

Le troisième moyen (prétendue violation du droit à une protection juridictionnelle effective)

Le premier argument: «les informations non divulguées n’ont pas été invoquées»

Le second argument: «les informations non divulguées étaient confidentielles»

Le rôle joué par les autorités nationales des États membres

La procédure devant le Conseil

– Si l’autorité nationale compétente était une «autorité judiciaire»

– Si l’autorité nationale compétente était une «autorité compétente équivalente»

Le règlement de procédure du Tribunal

– Champ d’application

– L’utilisation de preuves confidentielles

– La nécessité de respecter les garanties de l’Union européenne en matière de droits de l’homme

– La nature du contrôle que le juge de l’Union européenne doit exercer et son intensité

Dépens

Conclusion

Introduction

1. Par son pourvoi, la République française demande à la Cour d’annuler l’arrêt rendu par le Tribunal de première instance (désormais le Tribunal) ( ) le 4 décembre 2008, dans l’affaire People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil (T-284/08, ci-après l’«arrêt attaqué») ( ).

2. Par cet arrêt, le Tribunal a annulé la décision 2008/583/CE du Conseil ( ) (ci‑après la «décision en question») pour autant qu’elle concernait la People’s Mojahedin Organization of Iran (ci-après la «PMOI»). Cette décision avait eu comme conséquence de maintenir les effets des dispositions prises pour geler les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques de la PMOI au sein de l’Union européenne.

3. La suite d’événements qui a précédé l’adoption de l’arrêt attaqué est compliquée. Pour en faciliter la compréhension, j’ai relevé les principaux événements dans le corps de ces conclusions et inclus une chronologie détaillée dans une annexe séparée.

4. Les antécédents du litige doivent être compris dans le contexte de l’augmentation sensible du terrorisme international de ces dernières années, et des réactions des Nations unies et de l’Union européenne à la menace que ce terrorisme représentait et qu’il représente encore.

Cadre juridique

5. Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001). L’article 1er de cette résolution dispose ce qui suit: «[…] tous les États: […] c) gèlent sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles, et des personnes et entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités […]».

Législation de l’Union européenne

6. Dans le cadre des modalités de mise en œuvre de la résolution 1373 (2001) au sein de l’Union européenne, le Conseil a adopté la position commune 2001/931/PESC ( ), le 27 décembre 2001.

7. Le septième considérant du préambule de la position commune 2001/931 énonce ce qui suit:

«Une action de la Communauté est nécessaire pour mettre en œuvre certaines de ces mesures supplémentaires. Une action des États membres est également nécessaire, en particulier en ce qui concerne l’application des formes de coopération policière et judiciaire en matière pénale.»

8. L’article 1er de la position commune 2001/931 dispose ce qui suit:

«1. La présente position commune s’applique, conformément aux dispositions des articles qui suivent, aux personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et dont la liste figure à l’annexe.

2. Aux fins de la présente position commune, on entend par ‘personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme’,

– des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent,

– des groupes et des entités appartenant à ces personnes ou contrôlés directement ou indirectement par elles, et des personnes, groupes et entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes, groupes et entités, y compris les fonds provenant de biens qui soit appartiennent à ces personnes et aux personnes, groupes et entités qui leur sont associés, soit sont contrôlés directement ou indirectement par elles.

3. Aux fins de la présente position commune, on entend par ‘acte de terrorisme’, l’un des actes intentionnels suivants, qui, par sa nature ou son contexte, peut gravement nuire à un pays ou à une organisation internationale, correspondant à la définition d’infraction dans le droit national, lorsqu’il est commis dans le but de:

i) gravement intimider une population, ou

ii) contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque, ou

iii) gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale:

a) les atteintes à la vie d’une personne, pouvant entraîner la mort;

b) les atteintes graves à l’intégrité physique d’une personne;

c) l’enlèvement ou la prise d’otage;

d) le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plate‑forme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables;

e) la capture d’aéronefs, de navires ou d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises;

f) la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’armes à feu, d’explosifs, d’armes nucléaires, biologiques ou chimiques ainsi que, pour les armes biologiques ou chimiques, la recherche et le développement;

g) la libération de substances dangereuses, ou la provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;

h) la perturbation ou l’interruption de l’approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;

i) la menace de réaliser un des comportements énumérés aux points a) à h);

j) la direction d’un groupe terroriste;

k) la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris en lui fournissant des informations ou des moyens matériels, ou toute forme de financement de ses activités, en ayant connaissance que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe.

Aux fins du présent paragraphe, on entend par ‘groupe terroriste’, l’association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps, et agissant de façon concertée en vue de commettre des actes terroristes. Les termes ‘association structurée’ désignent une association qui ne s’est pas constituée par hasard pour commettre immédiatement un acte terroriste et qui n’a pas nécessairement de rôles formellement définis pour ses membres, de continuité dans sa composition ou de structure élaborée.

4. La liste à l’annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits. Les personnes, groupes et entités identifiés par le Conseil de sécurité des Nations unies comme liées au terrorisme et à l’encontre desquelles il a ordonné des sanctions peuvent être incluses dans la liste.

Aux fins du présent paragraphe, on entend par ‘autorité compétente’, une autorité judiciaire, ou, si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence dans le domaine couvert par le présent paragraphe, une autorité compétente équivalente dans ce domaine.

5. Le Conseil fait en sorte que les noms des personnes physiques ou morales, des groupes ou entités énumérés à l’annexe soient accompagnés de suffisamment de précisions pour permettre l’identification précise d’individus, de personnes morales, d’entités ou d’organismes, ce qui facilitera la disculpation de ceux qui portent des noms identiques ou similaires.

6. Les noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié.»

9. L’article 4 de la position commune 2001/931 précise ce qui suit:

«Les États membres s’accordent mutuellement, par le biais de la coopération policière et judiciaire en matière pénale dans le cadre du titre VI du traité sur l’Union européenne, l’assistance la plus large possible pour prévenir et combattre les actes de terrorisme. À cette fin, pour les enquêtes et les poursuites effectuées par leurs autorités concernant une des personnes, un des groupes ou une des entités dont la liste figure à l’annexe, ils exploitent pleinement, sur demande, les pouvoirs qu’ils détiennent conformément aux actes de l’Union européenne et à d’autres accords, arrangements et conventions internationaux liant les États membres.»

10. L’annexe de la position commune 2001/931 n’incluait pas la PMOI.

11. Considérant qu’un règlement était nécessaire pour mettre en œuvre les mesures décrites dans la position commune 2001/931 au niveau de l’Union européenne, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 2580/2001 ( ) (ci-après le «règlement»).

12. L’article 1er, point 6, contient la définition suivante:

«[on entend par] ‘contrôler une personne morale, un groupe ou une entité’, l’une des situations suivantes:

a) avoir le droit de nommer ou de révoquer la majorité des membres des organes d’administration, de gestion ou de surveillance de la personne morale, du groupe ou de l’entité concernée;

b) avoir nommé, uniquement sur la base des résultats de l’exercice de son droit de vote, la majorité des membres des organes d’administration, de gestion ou de surveillance d’une personne morale, d’un groupe ou d’une entité qui ont été en fonction au cours de l’exercice actuel et de l’exercice précédent;

c) contrôler seul, sur la base d’un accord conclu avec les autres actionnaires ou membres d’une personne morale, d’un groupe ou d’une entité, la majorité des droits de vote des actionnaires ou des membres au sein de cette personne morale, de ce groupe ou de cette entité;

d) avoir le droit d’exercer une influence dominante sur une personne morale, un groupe ou une entité sur la base d’un accord conclu avec cette personne morale, ce groupe ou cette entité, ou sur la base d’une disposition prévue dans ses statuts, lorsque la législation applicable le permet;

e) avoir le pouvoir d’exercer le droit d’exercer une influence dominante visé au point d) ci-dessus sans détenir ce droit;

f) avoir le droit d’utiliser tout ou partie des actifs d’une personne morale, d’un groupe ou d’une entité;

g) gérer les activités d’une personne morale, d’un groupe ou d’une entité sur une base unifiée, en publiant des comptes consolidés;

h) partager conjointement et solidairement les obligations financières d’une personne morale, d’un groupe ou d’une entité ou les garantir.»

13. L’article 2 du règlement dispose ce qui suit:

«1. À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6:

a) tous les fonds détenus par, en possession de ou appartenant à une personne physique ou morale, un groupe ou une entité inclus dans la liste visée au paragraphe 3 [sont gelés];

b) les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques ne doivent pas être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisés au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3;

[…]

3. Le Conseil, statuant à l’unanimité, établit, révise et modifie la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels le présent règlement s’applique, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphes 4, 5 et 6, de la position commune [2001/931]. Cette liste mentionne:

i) les personnes physiques commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation;

ii) les personnes morales, groupes ou entités commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation;

iii) les personnes morales, groupes ou entités détenus ou contrôlés par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii) ou

iv) les personnes physiques ou morales, groupes ou entités agissant pour le compte ou sous les ordres d’une ou de plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii).»

14. Conformément à l’article 8 du règlement:

«Les États membres, le Conseil et la Commission s’informent mutuellement des mesures prises en application du présent règlement et se communiquent les informations pertinentes dont ils disposent en relation avec le présent règlement […] et les informations concernant les violations de celui-ci et les problèmes rencontrés dans sa mise en œuvre ou les décisions rendues par les tribunaux nationaux.»

15. Par la décision 2001/927/CE ( ), le Conseil a adopté la liste initiale de personnes, de groupes et d’entités auxquels s’appliquait le règlement. Le nom de la PMOI ne figurait pas sur cette liste.

16. Dans l’annexe de la position commune 2002/340/PESC, du 2 mai 2002 ( ), le Conseil a présenté une liste actualisée de personnes, de groupes et d’entités auxquels s’appliquait la position commune 2001/931. Le point 2 de cette annexe, intitulé «Groupes et entités», incluait une mention relative à la PMOI, qui était identifiée de la façon suivante: «Mujahedin-e Khalq Organisation (MEK ou MKO) [moins le «Conseil national de la Résistance d’Iran» (NCRI)] [Armée nationale de libération de l’Iran (la branche militante de la MEK), les Mujahidines du peuple d’Iran, le Conseil national de la Résistance, Société musulmane des étudiants iraniens]».

17. Par la décision 2002/334/CE, datant également du 2 mai 2002 ( ), le Conseil a adopté une liste actualisée des personnes, des groupes et des entités auxquels s’appliquait le règlement. Le nom de la PMOI était inscrit sur cette liste dans les mêmes termes que ceux qui figuraient à l’annexe de la position commune 2002/340.

18. Conformément à l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 et à l’article 2, paragraphe 3, du règlement, le Conseil a adopté une série d’autres décisions désignant les personnes, groupes et entités auxquels s’appliquait cette position commune. Le nom de la PMOI était toujours inclus dans les annexes de ces décisions.

19. Le 15 juillet 2008, le Conseil a adopté la décision en question. Le nom de la PMOI a de nouveau été inclus dans l’annexe de cette décision.

20. Par la décision 2009/62/CE ( ), qui a fait suite à l’arrêt attaqué, le 4 décembre 2008, le Conseil a adopté une liste actualisée de personnes, de groupes et d’entités auxquels s’appliquait le règlement. Le nom de la PMOI ne figurait plus sur la liste.

Législation relative aux droits de l’homme

21. L’article 15, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la «convention») énonce ce qui suit:

«En cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international.»

22. Conformément à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( ) (ci-après «la charte»), qui est intitulé «Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial»:

«Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article.

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter.

[…]»

Antécédents du litige

La PMOI

23. La PMOI est une organisation politique iranienne ( ). Elle a été créée en 1965, initialement dans le but de s’opposer au régime du Shah. Elle a participé activement au mouvement de protestation en Iran qui a finalement abouti à la destitution du Shah en 1979. Par la suite, elle est rapidement entrée en conflit avec le régime fondamentaliste de l’ayatollah Khomeini. Vers la fin de l’année 1981, beaucoup de ses membres et de ses sympathisants se sont exilés et se sont principalement réfugiés en France. Cependant, en 1986, à la suite de négociations entre les autorités françaises et iraniennes, le gouvernement français les a traités en tant qu’étrangers indésirables, et la direction de la PMOI ainsi que plusieurs milliers de partisans se sont installés en Irak. Ils y ont conservé un important arsenal d’armes, y compris des chars d’assaut et des lance-roquettes, jusqu’à l’invasion de ce pays par les forces de la coalition en 2003. Ils ont fourni, depuis l’Irak, un soutien militaire à leur hôte dans la guerre contre l’Iran jusqu’à son terme. Ils ont mené de violentes opérations à l’intérieur de l’Iran jusqu’en 2001.

24. Depuis 2001 et, plus particulièrement, l’occupation de l’Irak en 2003, la PMOI mène une campagne ininterrompue pour légitimer son statut en tant que mouvement démocratique laïque déterminé à renverser de manière pacifique l’actuel régime iranien. Lors d’un congrès extraordinaire qui s’est tenu en Irak en juin 2001, la PMOI a déclaré s’être formellement résolue à cesser toute action ou toutes activités militaires en Iran.

25. Les activités terroristes dans lesquelles la PMOI était impliquée auparavant ont toutefois entraîné son interdiction en tant qu’organisation terroriste dans plusieurs pays. Par une ordonnance qui est entrée en vigueur le 8 octobre 1997, le secrétaire d’État américain a désigné la PMOI comme une «organisation terroriste étrangère» dans ce pays ( ). Le 28 mars 2001, le Secretary of State for the Home Department du Royaume-Uni (ci-après le «Home Secretary») a adopté une ordonnance en vertu de la loi sur le terrorisme de 2000 (Terrorism Act 2000), qui visait à désigner la PMOI comme une organisation terroriste interdite dans cet État membre ( ).

26. Ces activités ont également entraîné une intervention en France contre des membres présumés de la PMOI. En avril 2001, le parquet antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris a ouvert une procédure judiciaire ( ) des chefs d’«association de malfaiteurs en vue de préparer des actes de terrorisme» dans les conditions prévues en droit français au titre de la loi n° 96/647, du 22 juillet 1996. L’information visait également le «financement d’une entreprise terroriste» dans les conditions prévues par la loi n° 2001/1062, du 15 novembre 2001.

27. Le 17 juin 2003, les bureaux de la PMOI à Auvers-sur-Oise en France ont été perquisitionnés ( ). Un grand nombre de personnes ont été interpellées, et certaines placées en garde à vue. Bien qu’une importante somme d’argent ait été trouvée, aucune poursuite n’a été intentée.

28. Outre l’enquête mentionnée au point 26 ci-dessus, le 19 mars et le 13 novembre 2007, le parquet antiterroriste de Paris a pris des réquisitoires supplétifs contre des membres présumés de la PMOI. Ceux-ci visaient en particulier des accusations de «blanchiment du produit direct ou indirect des délits d’escroquerie sur personnes particulièrement vulnérables et escroquerie en bande organisée» en relation avec une entreprise terroriste.

29. Dans l’intervalle, le 30 octobre 2006, la PMOI a contesté au Royaume-Uni, devant la POAC, une décision du Home Secretary refusant de lever l’interdiction la concernant. Son recours reposait essentiellement sur l’idée que, quelle qu’ait été la nature de ses activités à l’époque de son interdiction, la PMOI avait, depuis lors, renoncé au terrorisme et rejeté la violence.

30. Par sa décision, la POAC a accueilli le recours de la PMOI. Elle a qualifié la décision du Home Secretary refusant de lever l’interdiction de la PMOI de «perverse».

31. Par un arrêt du 7 mai 2008 ( ), la Court of Appeal (England & Wales) (cour d’appel de l’Angleterre et du Pays de Galles) a rejeté la demande du Home Secretary visant à être autorisé à introduire un pourvoi contre la décision de la POAC et lui a ordonné de lever l’interdiction de la PMOI.

Événements survenus immédiatement avant et qui ont accompagné l’adoption de la décision en question

32. Un certain nombre d’événements se sont rapidement, voire relativement rapidement, succédé avant l’adoption de la décision en question.

33. Le 9 juin 2008, la République française a fourni au Conseil ce qu’elle a appelé de nouveaux éléments d’information concernant la PMOI, qui, selon cet État membre, justifiaient son maintien dans la liste de personnes, de groupes et d’entités dont les avoirs avaient été gelés conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et à l’article 2, paragraphe 3, du règlement.

34. Une série de réunions du groupe de travail du Conseil responsable de la mise en œuvre de la position commune 2001/931 (ci-après le «groupe PC 931») a ensuite eu lieu ( ). Après l’approbation de la décision en question et de l’exposé des motifs par ce groupe de travail, le 4 juillet 2008, une réunion du groupe des conseillers pour les relations extérieures (Relex) s’est tenue le même jour, au cours de laquelle un accord a été trouvé sur le texte d’une version actualisée de la décision en question. Celle-ci a ensuite été distribuée au comité des représentants permanents et approuvée par ce comité le 9 juillet 2008. La décision en question a été adoptée le 15 juillet 2008.

35. Entre-temps, en réponse à l’arrêt de la Court of Appeal du 7 mai 2008, le Home Secretary a, par une ordonnance du 23 juin 2008, entrée en vigueur le 24 juin 2008, retiré le nom de la PMOI de la liste des organisations interdites au titre de la loi sur le terrorisme 2000 dans cet État membre.

36. Par lettre du 15 juillet 2008, le Conseil a notifié la décision en question à la PMOI. Un exposé des motifs était joint à cette lettre ( ).

37. Il est établi que le Conseil n’a, à aucun moment avant l’adoption de la décision en question, communiqué à la PMOI les nouvelles informations ou les nouveaux éléments du dossier qui, selon le Conseil, justifiaient son maintien sur la liste des organisations dont les fonds avaient été gelés conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et à l’article 2, paragraphe 3, du règlement.

L’arrêt attaqué

38. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 juillet 2008, la PMOI a introduit un recours contre le Conseil en concluant à l’annulation de la décision en question pour autant que cette décision lui était applicable.

39. La République française et la Commission européenne ont été admises à intervenir dans cette procédure.

40. Dans le cadre des mesures d’instruction, le Tribunal a, par ordonnance du 26 septembre 2008 (ci-après l’«ordonnance du 26 septembre 2008»), ordonné au Conseil de produire l’ensemble des documents relatifs à l’adoption de la décision en question, pour autant qu’ils concernent la PMOI, la communication de ceux-ci à l’intéressée étant toutefois réservée, à ce stade de la procédure, si le Conseil en invoquait le caractère confidentiel.

41. Le Conseil a déféré à cette ordonnance en deux étapes. Dans un premier temps, il a fourni une réponse le 10 octobre 2008 (ci-après la «première réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008»), à laquelle étaient joints huit documents. Sept d’entre eux n’ont pas été qualifiés de confidentiels et ont été dûment communiqués à la PMOI. Le huitième document comprenait une version confidentielle de l’un des documents figurant dans les autres annexes. Il n’a pas été communiqué à la PMOI.

42. Dans la première réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008, le Conseil a indiqué qu’il n’était pas en mesure de produire, à ce stade, certains autres documents décrivant la nouvelle base proposée pour inscrire la PMOI sur la liste et expliquant les motifs de sa proposition, puisqu’ils étaient classifiés comme confidentiels par la République française et ne pouvaient pas être communiqués lors de l’envoi de la réponse. Ces documents avaient été transmis au groupe PC 931 au cours du processus d’adoption de la décision en question.

43. Ces autres documents ont été dûment inclus dans l’annexe de la seconde réponse du Conseil (ci-après la «seconde réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008»), déposée le 6 novembre 2008. Dans cette réponse, le Conseil a informé le Tribunal que la République française, après avoir achevé les procédures nationales nécessaires pour déclassifier les trois documents en question, avait autorisé la communication des deux premiers documents dans leur l’intégralité, et qu’elle avait autorisé la communication du troisième sous réserve de la suppression de deux passages. Ceux-ci comprenaient des informations décrites au point 3, sous a) et f), de l’annexe 3 de la réponse (respectivement, les «informations du point 3, sous a)» et les «informations du point 3, sous f)»).

44. Par un arrêt rendu le 4 décembre 2008, le Tribunal a accueilli le recours de la PMOI et condamné le Conseil aux dépens.

45. La PMOI a soulevé six moyens devant le Tribunal. Les éléments de ces moyens qui sont pertinents au regard du présent pourvoi sont tirés, premièrement, d’une violation des droits de la défense, en ce que le Conseil a adopté la décision en question sans avoir préalablement communiqué à la PMOI les nouvelles informations ou les nouveaux éléments de dossier qui, selon lui, justifiaient son maintien dans la liste de personnes, de groupes et d’entités dont les avoirs avaient été gelés conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement.

46. Le Tribunal a traité ce moyen aux points 36 à 47 de l’arrêt attaqué.

47. Au point 39, il a déclaré ce qui suit: «Le Tribunal considère que cette argumentation du Conseil ne justifie en rien la prétendue impossibilité dans laquelle cette institution se serait trouvée d’adopter la décision attaquée selon une procédure respectueuse des droits de la défense de la requérante».

48. Plus spécifiquement, le Tribunal a considéré que l’urgence alléguée n’était nullement établie. En effet, même en admettant que le Conseil n’ait pas été immédiatement tenu de retirer la requérante de la liste litigieuse à la suite de la décision de la POAC du 30 novembre 2007, c’est en tout cas dès le 7 mai 2008, date du prononcé de l’arrêt de la Court of Appeal, qu’il a été mis définitivement fin à la possibilité pour lui d’invoquer encore la décision du Home Secretary ayant servi de fondement à la décision initiale de gel des fonds de la PMOI. Or, entre cette date et celle de l’adoption de la décision en question, le 15 juillet 2008, plus de deux mois se sont écoulés. À cet égard, le Conseil n’avait pas expliqué pourquoi il ne lui était pas possible d’entreprendre aussitôt après le 7 mai 2008 les démarches en vue soit du retrait de la PMOI de la liste litigieuse, soit de son maintien dans cette liste sur la base de nouveaux éléments (point 40).

49. De plus, même en supposant que les premiers éléments relatifs à l’information judiciaire ouverte à Paris en avril 2001 n’aient été communiqués par les autorités françaises au Conseil qu’en juin 2008, cela n’expliquait pas pourquoi ces éléments nouveaux ne pouvaient pas être communiqués aussitôt à la PMOI, si le Conseil entendait les retenir désormais à sa charge (point 41).

50. En fait comme en droit, il était donc erroné d’affirmer que, à la suite de l’entrée en vigueur, le 24 juin 2008, de l’ordonnance du Home Secretary du 23 juin 2008 retirant la PMOI de la liste et de la communication plus ou moins concomitante ( ) de nouveaux éléments par les autorités françaises, une nouvelle décision de gel des fonds devait être adoptée dans une urgence telle qu’elle ne permettait pas de respecter les droits de la défense de la requérante (point 43).

51. Le Tribunal a également rejeté l’argument du Conseil selon lequel l’exposé des motifs notifié à la PMOI après l’adoption de la décision en question avait permis à celle‑ci d’exercer son droit de recours juridictionnel et au juge communautaire d’exercer son contrôle (points 45 et 46).

52. Les points 49 à 79 de l’arrêt attaqué portaient sur les autres moyens soulevés par la PMOI qui sont pertinents au regard du présent pourvoi, à savoir ceux tirés (1) d’une violation de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, de l’article 2, paragraphe 3, du règlement, et de la charge de la preuve, ainsi que (2) de la violation du droit de la PMOI à une protection juridictionnelle effective.

53. Aux points 49 à 55 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a renvoyé à sa jurisprudence antérieure. En particulier, après avoir souligné que, en vertu de l’article 10 CE (désormais remplacé, en substance, par l’article 4, paragraphe 3, TUE), les relations entre les États membres et les institutions communautaires sont régies par des devoirs réciproques de coopération loyale (point 52), il a ensuite rappelé (au point 53) sa jurisprudence ( ), en indiquant que, dans un cas d’application de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement, le Conseil a l’obligation «de s’en remettre autant que possible à l’appréciation de l’autorité nationale compétente, à tout le moins s’il s’agit d’une autorité judiciaire, notamment pour ce qui est de l’existence des ‘preuves ou des indices sérieux et crédibles’ sur lesquels la décision de celle-ci est fondée». Il en découlait (point 54) que, si la charge de la preuve de ce que le gel des fonds était légalement justifié incombait au Conseil, «l’objet de cette preuve était relativement limité».

54. Au point 55 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé sa jurisprudence et relevé que, si le Conseil disposait d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments à prendre en considération en vue de décider de l’opportunité d’ordonner le gel de fonds, le juge de l’Union restait toutefois tenu de vérifier l’interprétation, par cette institution, des données pertinentes et devait «notamment non seulement vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments [constituaient] l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier la situation et s’ils [étaient] de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées» ( ).

55. Aux points 56 à 58 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a déclaré ce qui suit:

«56 […] le Tribunal constate que ni les éléments d’information contenus dans la décision attaquée, son exposé des motifs et sa lettre de notification, ni même ceux contenus dans les deux réponses du Conseil à l’ordonnance portant mesures d’instruction du 26 septembre 2008 ne satisfont aux exigences de preuve rappelées ci-dessus, de sorte qu’il n’est pas démontré à suffisance de droit que la décision attaquée a été adoptée en conformité avec les dispositions de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement […]

57 Plus spécifiquement, le Conseil n’a communiqué au Tribunal aucune information précise ni aucun élément de dossier montrant que l’information judiciaire ouverte par le parquet antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris en avril 2001 et les deux réquisitoires supplétifs de mars et novembre 2007 constituent à l’égard de la requérante, ainsi qu’il l’affirme sans autrement étayer ses dires, une décision répondant à la définition de l’article 1er , paragraphe 4, de la position commune 2001/931.

58 À cet égard, il convient de reproduire intégralement les passages les plus pertinents de la première réponse du Conseil à l’ordonnance portant mesures d’instruction du 26 septembre 2008:

«3. Le [groupe PC 931] a tenu quatre réunions préparatoires à l’adoption de la décision en question par le Conseil – dans la mesure où elle concernait la requérante – à savoir les 2 juin, 13 juin, 24 juin et 2 juillet 2008 […]

[…]

6. Pour les besoins de ces réunions, la République française a aussi distribué aux délégations trois documents décrivant la nouvelle base proposée pour inscrire la requérante sur la liste et expliquant les motifs de sa proposition. Le troisième document comprenait, en partie, le texte qui est devenu l’exposé des motifs adopté par le Conseil et qui est déjà versé au dossier de l’espèce. Au moment de leur diffusion, ces documents ont été classifiés comme confidentiels par la République française. Le Conseil a averti cette dernière de l’ordonnance rendue par le Tribunal, et cet État examine actuellement la possibilité de déclassifier les documents en question. Le Conseil a toutefois été informé que, en raison de la nécessité de respecter des exigences de droit interne, une décision sur ce point ne pourra être prise dans le délai fixé par le greffe. Le Conseil n’est dès lors pas en mesure de donner suite en ce moment à l’ordonnance du Tribunal pour ce qui concerne lesdits documents, puisqu’il n’est pas habilité à transmettre ceux‑ci au Tribunal, même de manière confidentielle. Il demande respectueusement au Tribunal de faire preuve de compréhension à cet égard et s’engage à l’informer aussitôt que la République française aura pris une décision sur les documents en question.

[…]

11. En particulier, le Conseil tient à souligner qu’il n’a reçu aucun autre élément de preuve relatif à l’information judiciaire menée en France que ceux qui figurent dans l’exposé des motifs. Il croit comprendre que de telles preuves supplémentaires doivent, selon le droit français, rester confidentielles pendant le déroulement de l’information. Il a reproduit tous les éléments essentiels concernant l’enquête dont il a disposé pour élaborer l’exposé des motifs. L’un des documents visés au point 6 contenait une liste plus détaillée des infractions faisant l’objet de l’information, mais celles-ci sont toutes couvertes par la description générale fournie dans l’exposé des motifs (à savoir une série d’infractions toutes en relation, à titre principal ou connexe, avec une entreprise collective dont l’objectif est de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur, ainsi que le financement d’un groupe terroriste et le blanchiment du produit direct ou indirect des délits d’escroquerie sur des personnes particulièrement vulnérables et escroquerie en bande organisée en relation avec une entreprise terroriste).

12. Le Conseil ne dispose d’aucune autre information concernant l’information que celles qui ont trait à la nature des infractions faisant l’objet de l’information et les précisions sur la date du début de l’information et le moment où les réquisitoires supplétifs ont été ajoutés. Il n’a pas été informé de l’identité précise des personnes sur lesquelles porte l’enquête; il sait simplement que ces personnes sont des membres présumés de la requérante, comme l’indique l’exposé des motifs. Il n’a pas davantage d’informations sur l’évolution possible de l’information. En résumé, lorsque la décision contestée a été adoptée, il ne disposait d’aucune autre preuve ‘invoquée contre la requérante’ dans le cadre de l’information que celles qui sont mentionnées dans l’exposé des motifs.»

56. Le Tribunal a ensuite répondu à l’argument de la PMOI, selon lequel la décision nationale visait des membres présumés de cette organisation et ne pouvait être considérée comme concernant l’organisation elle-même, puis à l’argument contraire du Conseil, selon lequel, même si la décision en question visait des individus, une telle circonstance était «logique et appropriée», puisque les infractions présumées ne pourraient être commises par l’organisation elle‑même, mais seulement par les individus qui en sont membres, et, d’autre part, que la PMOI elle-même ne pouvait faire l’objet de poursuites dès lors qu’elle n’avait pas la personnalité juridique. Le Tribunal a tout d’abord relevé que ces explications se heurtaient à la lettre de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 (point 64 de l’arrêt attaqué). À titre subsidiaire, il a indiqué que, même si cette interprétation était inexacte, le Conseil avait omis d’expliquer les «raisons spécifiques et concrètes» pour lesquelles, en l’espèce, les actes imputables à des individus devaient être imputés à la PMOI elle-même. Une telle explication faisait «totalement défaut en l’espèce» (point 65).

57. Le Tribunal a ajouté, aux points 71 à 76 de l’arrêt attaqué:

«71 Enfin, le Tribunal relève que, à la demande des autorités françaises, le Conseil a refusé de ‘déclassifier’ le point 3, sous a), du dernier des trois documents mentionnés au point 58 ci-dessus [( )], contenant la ‘synthèse des principaux points justifiant le maintien de [la PMOI] sur la liste européenne’, opérée par ces autorités à l’attention de certaines délégations des États membres. Selon la lettre du MAEE au Conseil du 3 novembre 2008, précitée, les informations en question ‘revêtent un caractère sécuritaire intéressant la défense nationale et font, de ce fait, l’objet de mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion, en application de l’article 413-9 du code pénal’, de sorte que ‘le MAEE n’est pas en mesure d’autoriser leur communication au Tribunal’.

72 Quant à l’allégation du Conseil selon laquelle il serait tenu de respecter le principe de confidentialité invoqué par les autorités françaises, elle ne permet pas de comprendre en quoi ce principe serait violé par la communication des éléments de dossier concernés au juge communautaire, mais ne l’a pas été par la communication des mêmes éléments au Conseil lui-même et, par suite, aux gouvernements des 26 autres États membres.

73 En tout état de cause, le Tribunal considère que le Conseil n’est pas en droit de fonder sa décision de gel des fonds sur des informations ou sur des éléments de dossier communiqués par un État membre, si cet État membre n’est pas disposé à en autoriser la communication à la juridiction communautaire investie du contrôle de la légalité de cette décision.

74 À cet égard, il convient de rappeler que, dans l’arrêt OMPI (point 154), le Tribunal a déjà dit pour droit que le contrôle juridictionnel de la légalité d’une décision de gel des fonds s’étend à l’appréciation des faits et circonstances invoqués comme la justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation, ainsi que le Conseil l’avait expressément reconnu dans ses écritures dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du Tribunal du 21 septembre 2005, Yusuf et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (T‑306/01, Rec. p. II‑3533), annulé sur pourvoi par arrêt de la Cour du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, non encore publié au Recueil [( )]). Le Tribunal doit également s’assurer du respect des droits de la défense et de l’exigence de motivation à cet égard ainsi que, le cas échéant, du bien-fondé des considérations impérieuses exceptionnellement invoquées par le Conseil pour s’y soustraire.

75 En l’occurrence, ce contrôle s’avère d’autant plus indispensable qu’il constitue la seule garantie procédurale permettant d’assurer un juste équilibre entre les exigences de la lutte contre le terrorisme international et la protection des droits fondamentaux. Les limitations apportées par le Conseil aux droits de la défense des intéressés devant être contrebalancées par un strict contrôle juridictionnel indépendant et impartial […], le juge communautaire doit pouvoir contrôler la légalité et le bien‑fondé des mesures de gel des fonds, sans que puissent lui être opposés le secret ou la confidentialité des éléments de preuve et d’information utilisés par le Conseil (arrêt OMPI, point 155).

76 En l’espèce, le refus du Conseil et des autorités françaises de communiquer, même au seul Tribunal, les informations contenues au point 3, sous a), du dernier des trois documents mentionnés au point 58 ci-dessus a donc comme conséquence de ne pas permettre à celui-ci d’exercer son contrôle de légalité de la décision attaquée.»

Le pourvoi

58. Dans le cadre de son pourvoi contre l’arrêt du Tribunal, la République française soulève trois moyens. Selon le premier moyen, le Tribunal a commis une erreur de droit en ne tenant pas compte des circonstances particulières de l’adoption de cette décision. Selon le deuxième moyen, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la procédure judiciaire ouverte en France ne constituait pas une décision répondant à la définition de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931. D’après le troisième moyen, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que le refus du Conseil de communiquer les informations du point 3, sous a), ne permettait pas au Tribunal d’exercer son contrôle de légalité de la décision en question et portait atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective. Dès lors, la République française conclut à l’annulation de l’arrêt attaqué.

59. Pour sa part, la PMOI conteste chacun de ces moyens et soutient que le pourvoi doit être rejeté.

60. Contrairement à la procédure ayant donné lieu aux arrêts OMPI et PMOI I et, en effet, à l’arrêt attaqué, aucun État membre ou institution n’a demandé à être admis à intervenir à un stade quelconque de ce pourvoi. En réponse aux questions écrites posées par la Cour le 2 juin 2010 demandant au Conseil et à la Commission de présenter leurs observations au sujet de l’expérience qu’ils avaient, dans la pratique, de l’exécution de certains aspects de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Kadi I, le Conseil et la Commission ont déposé des réponses écrites le 28 juin et le 24 juin 2010 respectivement. Ces réponses ne sont d’aucune aide dans l’analyse qui suit et je n’y ferai plus référence dans le cadre de ces conclusions.

Recevabilité

61. Avant d’examiner le pourvoi au fond, il convient d’examiner la contestation émise par la PMOI concernant sa recevabilité.

62. La PMOI fait valoir, en substance, que, puisque la République française n’a pas tenté de contester la décision 2009/62 et que la décision en question, qui l’a précédée, a été abrogée et remplacée, la République française n’a plus d’intérêt à agir. Il s’ensuit que le pourvoi est irrecevable. À titre subsidiaire, le pourvoi est sans objet et la Cour doit renoncer à statuer.

63. Je ne suis pas convaincue par ces arguments.

64. En premier lieu, le deuxième alinéa de l’article 56 du statut de la Cour de justice prévoit, en effet, que les États membres et les institutions de l’Union, qui sont intervenus au litige devant le Tribunal, peuvent former un pourvoi même lorsque la décision du Tribunal ne les affecte pas directement. Étant donné que la République française est intervenue en première instance, cette disposition lui est directement applicable dans ce pourvoi. Même si cela n’avait pas été le cas, la République française aurait conservé un intérêt à agir en vertu du troisième alinéa de cet article, qui permet à un État membre ou à une institution de former un pourvoi contre un arrêt du Tribunal, même s’ils ne sont pas intervenus en première instance.

65. La raison en est évidente. L’interprétation et l’application du droit de l’Union européenne sont d’une importance primordiale pour les États membres et les institutions. Ces derniers peuvent avoir un intérêt très sérieux à contester une interprétation, par le Tribunal, du droit de l’Union européenne, même s’ils n’ont pas pris part à la procédure devant lui.

66. Peut-on valablement opposer que, même si la République française a un intérêt à former ce pourvoi, celui-ci devrait néanmoins être déclaré irrecevable au motif qu’il est sans objet?

67. Je ne le pense pas.

68. Premièrement, comme la République française le souligne, l’arrêt attaqué avait pour conséquence de retirer la décision en question (tout au moins dans la mesure où elle concernait la PMOI) de l’ordre juridique de l’Union depuis la date d’adoption de cette décision, le 15 juillet 2008. Si le pourvoi est accueilli, il aura pour effet de rétablir la décision dans cet ordre juridique au titre de la période comprise entre le 15 juillet 2008 et la date d’adoption de la décision 2009/62 qui l’a abrogée (26 janvier 2009).

69. Deuxièmement, et plus fondamentalement, la République française pense à l’avenir. L’issue du présent pourvoi la concerne directement. L’annulation de l’arrêt attaqué permettrait à la République française, si elle le jugeait opportun, d’engager la procédure devant le Conseil en vue de réintégrer la PMOI dans la liste des personnes, des groupes et des entités dont les avoirs doivent être gelés, conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et à l’article 2, paragraphe 3, du règlement. Même une solution moins favorable serait utile. Selon les termes de l’arrêt de la Cour, la République française saurait alors, par exemple, si les informations fournies au Conseil avant la décision en question étaient suffisantes en droit ou si des informations complémentaires ou différentes étaient nécessaires. La question de savoir comment, et sur quel fondement, des informations confidentielles ou secrètes doivent être communiquées au Tribunal serait également clarifiée.

70. Il me semble que le moyen de la PMOI tiré de l’irrecevabilité est fondé sur une approche trop restrictive au regard du but qui est recherché dans la clarification du droit.

71. Dès lors, je considère que le pourvoi est recevable.

Bien-fondé

Le premier moyen (prétendue violation des droits de la défense)

72. Par son premier moyen, la République française fait valoir, en substance, que le Tribunal a commis une erreur en considérant, au point 47 de l’arrêt attaqué, que la décision en question était viciée au motif que les nouveaux éléments d’information de dossier n’avaient pas été communiqués à la PMOI et que cette dernière n’avait pas eu la possibilité de formuler des observations avant que le Conseil n’adopte cette décision.

73. Selon la République française, l’urgence de la situation résultant de l’ordonnance du Home Secretary visant à retirer le nom de la PMOI de la liste des organisations interdites au Royaume-Uni était telle que des mesures immédiates devaient être prises afin que la PMOI puisse rester inscrite sur la liste du Conseil. Le Conseil n’avait pas eu le temps d’adopter la décision en question selon une procédure qui lui aurait permis de communiquer les nouveaux éléments d’information à la PMOI ( ). L’approche suivie par le Conseil en adoptant la décision en question était donc appropriée dans ces circonstances.

74. L’attitude adoptée par le Tribunal face aux arguments avancés par le Conseil, qui étaient essentiellement analogues à ceux que la République française a fait valoir dans le présent pourvoi, peut être qualifiée de négative. Celui-ci a considéré que l’argumentation du Conseil «ne justifi[ait] en rien la prétendue impossibilité dans laquelle cette institution se serait trouvée d’adopter la [décision en question] selon une procédure respectueuse des droits de la défense de la [PMOI]» (point 39 de l’arrêt attaqué). Il a ajouté que «l’urgence alléguée n’[était] nullement établie». Même en admettant que le Conseil n’ait pas été immédiatement tenu de retirer la PMOI de la liste à la suite de la décision de la POAC du 30 novembre 2007, ce serait en tout cas dès le 7 mai 2008, date du prononcé de l’arrêt de la Court of Appeal, qu’il a été mis définitivement fin à la possibilité pour lui de se fonder encore sur la décision du Home Secretary. Or, selon le Tribunal, entre cette date du 7 mai 2008 et celle de l’adoption de la décision en question, le 15 juillet 2008, «plus de deux mois se sont écoulés» (point 40). Même en supposant que les nouveaux éléments d’information n’aient été communiqués au Conseil qu’en juin 2008, cela n’expliquerait pas pourquoi ce dernier ne les a pas communiqués aussitôt à la PMOI (point 41).

75. Il y a lieu d’examiner ce point de vue en détail.

La procédure ayant mené à l’adoption de la décision en question: 1) la période comprise entre le 7 mai et le 9 juin 2008

76. Concernant cette période, la situation peut être exposée simplement. Rien d’important ne semble s’être produit, tout au moins au niveau du Conseil. Dans son mémoire en réplique, la République française explique que la raison pour laquelle les nouvelles informations n’ont pu être transmises avant le 9 juin 2008 tient au fait que les autorités françaises en charge des poursuites devaient rendre ces informations publiques. Avant cette date, elles étaient couvertes par le «secret de l’instruction».

77. C’est pourquoi l’un des deux mois que compte théoriquement la période d’adoption de la décision n’a finalement pas été utilisé, afin d’accélérer le processus décisionnel au sein même du Conseil. J’ajouterais que cela est également vrai en ce qui concerne la période comprise entre la date de la décision de la POAC du 30 novembre 2007 – qui, si elle était susceptible de recours, a tout au moins permis très probablement d’écarter la possibilité de désigner la PMOI sur la base d’informations fournies par le Royaume-Uni – et le 6 mai 2008. Il convient d’observer que perdre du temps une fois par inaction peut être considéré comme de la malchance, mais en perdre deux fois s’apparente fort à de la négligence. Un tel résultat doit être évité dans la mesure du possible.

78. Selon moi, il aurait effectivement pu être évité dans les circonstances en cause ( ).

79. Si la responsabilité de l’adoption des décisions de désignation, et donc de la procédure menant à l’adoption de ces décisions, incombe au Conseil, cette institution ne peut toutefois pas agir sans le concours ni la participation des États membres.

80. L’article 4 de la position commune 2001/931 et l’article 8 du règlement soulignent que les États membres sont tenus de participer à la lutte contre le terrorisme. Ces États sont bien sûr également soumis à l’obligation générale de coopération loyale visée à l’article 4, paragraphe 3, TUE. Ce principe est d’application générale et s’impose, notamment, dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ( ).

81. Il résulte, selon moi, de ces exigences que, lorsqu’une personne, un groupe ou une entité est inscrit sur la liste, les États membres sont dans l’obligation de s’informer mutuellement (ainsi que le Conseil) des évolutions au sein de leurs systèmes respectifs indiquant que le motif ayant conduit à l’inscription d’une personne, d’un groupe ou d’une entité déterminés en tant qu’organisation interdite soit a disparu, soit, plus particulièrement, risque de disparaître. Une fois qu’ils en ont été informés, tous les autres États membres sont alors dans l’obligation de communiquer au Conseil l’ensemble des éléments qu’ils souhaitent ou peuvent souhaiter invoquer aux fins du maintien de l’inscription sur la liste. Étant donné que certaines questions peuvent devenir urgentes, les États membres doivent le faire aussi rapidement que possible, facilitant ainsi la mission du Conseil tout en s’assurant, en même temps, du respect des droits de la défense.

82. En l’espèce, il apparaît que cette coopération rapide a malheureusement fait défaut.

La procédure ayant mené à l’adoption de la décision en question: 2) la période comprise entre le 9 juin et le 15 juillet 2008

83. Grâce à des informations exhaustives et actualisées, le Conseil sera mieux placé pour adopter une décision avec un retard minimal. Il devra alors évidemment suivre les procédures appropriées qui mènent à l’adoption de la décision.

84. Avant de revenir sur la suite d’événements qui a entraîné l’adoption de la décision en question, il peut être utile de faire une brève digression pour examiner le critère légal qu’une telle décision doit remplir si elle doit résister à un recours devant le juge de l’Union, et ce que ce critère recouvre à son tour au regard des procédures du Conseil.

85. Dans ce contexte, il convient de souligner la déclaration formulée par le Tribunal au point 55 de l’arrêt attaqué, selon laquelle, dans le cadre du réexamen des décisions de gel des fonds, le juge de l’Union doit notamment non seulement «vérifier» l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également «contrôler» si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier la situation et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.

86. Ce (double) critère fixé par le juge de l’Union porte sur la validité de n’importe quelle décision adoptée par le Conseil en matière de gel des fonds. La décision en question doit remplir ce critère. Dans le cas contraire, cela peut entraîner l’annulation de la décision à la suite d’un recours devant le Tribunal.

87. Concernant l’exigence imposant de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve, leur fiabilité et leur cohérence, j’examinerai les questions relatives à la nature et à l’intensité du contrôle que le Conseil doit effectuer ci‑dessous ( ). À ce stade de mon analyse, je ferais simplement observer que ce critère n’appelle pas de critiques.

88. Le second aspect concerne la portée des éléments de preuve en question. L’auteur de la décision est tenu de déterminer si les éléments de preuve qui lui sont soumis constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier la situation et s’ils sont de nature à étayer l’allégation selon laquelle la personne, le groupe ou l’entité concernés participent à des actes de terrorisme ou les facilitent, ou relèvent, d’une manière quelconque, de la position commune 2001/931 ou du règlement.

89. Il s’ensuit que le Conseil doit prendre en compte de manière exhaustive l’ensemble des éléments qui lui sont soumis, car il doit s’assurer que les éléments en question constituent l’ensemble des éléments pertinents, et que les éléments d’information fournis sont suffisants pour justifier une décision de gel des fonds. En outre, à moins qu’il ne s’agisse d’une décision initiale ( ), et sous réserve des questions ayant trait à des preuves confidentielles ( ), le Conseil doit, pour prendre sa décision, avoir communiqué à la personne, au groupe ou à l’entité susceptibles d’être affectés par la décision en question, l’ensemble des éléments de preuve sur lesquels il entend fonder sa décision, et avoir dûment pris en considération l’ensemble des réponses apportées ( ).

90. Dans quelle mesure les procédures suivies par le Conseil dans cette affaire respectent-elles ces exigences?

91. Les réponses faites par le Conseil au Tribunal à la suite de l’ordonnance du 26 septembre 2008 révèlent les éléments suivants:

– premièrement, il apparaît qu’une réunion du groupe PC 931 a eu lieu le 13 juin 2008. Le compte rendu de cette réunion indique que de nouveaux éléments d’information (concernant la PMOI) ont été examinés. Un projet d’exposé des motifs a été distribué;

– la réunion suivante du groupe PC 931 s’est tenue le 24 juin 2008. Le compte rendu de cette réunion indique que des éléments d’information complémentaires (concernant à nouveau la PMOI) avaient été présentés, et que les États membres avaient demandé un délai supplémentaire pour examiner la question;

– le procès-verbal de la réunion suivante, qui s’est tenue le 2 juillet 2008, fait ressortir que les délégations se sont vu accorder jusqu’au 4 juillet 2008 pour indiquer si, à la lumière des éléments d’information additionnels fournis et de l’exposé des motifs révisé qui leur avait été distribué, elles avaient une quelconque objection à ce que la PMOI soit désignée sur la nouvelle base proposée;

– ensuite, il apparaît qu’une réunion du groupe des conseillers pour les relations extérieures du Conseil (Relex) s’est tenue le 4 juillet 2008, au cours de laquelle un accord a été trouvé sur le texte de la décision en question;

– ce texte a ensuite été distribué au comité des représentants permanents et approuvée par ce comité le 9 juillet 2008;

– la décision en question a été adoptée le 15 juillet 2008.

92. En dehors du rôle joué par les États membres dans la procédure en cause, toujours est-il, dans cette affaire, que la République française n’a pas communiqué les nouvelles informations ni les nouveaux éléments au Conseil avant le 9 juin 2008. Aux fins de l’application de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, le Conseil doit avant tout se voir communiquer «[des] informations précises ou [des] éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente». Le Conseil ne disposait donc d’aucun élément qui lui aurait permis d’engager la procédure ayant mené à l’adoption de la décision en question avant le 9 juin 2008.

93. J’ajouterais qu’il ressort des documents produits par le Conseil en réponse à l’ordonnance du Tribunal du 26 septembre 2008 que les informations finales sur lesquelles la décision en question a été fondée n’ont pas été communiquées au Conseil ni examinées par son groupe de travail avant la réunion du 2 juillet 2008. À mon avis, il aurait été inapproprié de la part du Conseil de communiquer des informations à la PMOI avant qu’il ne fasse plus aucun doute que les éléments communiqués constituaient l’ensemble (et, en effet, rien d’autre que) des informations qui allaient s’avérer pertinentes pour le Conseil dans son processus décisionnel.

94. Il est tout au moins possible qu’un ou plusieurs aspects de la procédure suivie par le Conseil après que la République française a communiqué les nouvelles informations et les nouveaux éléments au Conseil, le 9 juin 2008, auraient pu, rétrospectivement, être accélérés, mais je pense qu’une telle accélération n’aurait vraisemblablement pas eu un impact significatif sur le calendrier dans son ensemble ( ). Je ne vois pas comment la procédure mise en œuvre par le Conseil pourrait être qualifiée d’irrégulière d’un point de vue matériel au sens où elle n’aurait pas été menée assez rapidement.

95. En particulier, il me semble que les conclusions du Tribunal ne tiennent pas compte de la manière dont le Conseil devait agir en pratique. La décision en question devait être adoptée à l’unanimité. Des représentants des États membres ont assisté aux réunions en cause. On peut raisonnablement penser que ces représentants devaient recevoir des instructions de la part de leurs autorités nationales et/ou gouvernements. La procédure est longue par nature (pour ne pas dire lourde). Il ressort des comptes rendus de ces réunions qu’une décision immédiate n’était pas possible dans cette affaire. Outre la nécessité de garantir que tous les États membres étaient d’accord avec le projet de décision, le Conseil devait se faire une opinion, par l’intermédiaire de ses services (et notamment son service juridique), sur la probabilité que la décision résiste, en cas de contestation, à l’examen du Tribunal, avant que celle-ci ne soit finalement adoptée.

96. Par conséquent, je parviens à la conclusion que le Tribunal a eu tort de considérer que le Conseil avait largement le temps, si la décision en question devait être adoptée selon l’échéancier fixé par le Conseil dans la présente affaire, de notifier à la PMOI les nouvelles informations et les nouveaux éléments que la République française lui avait communiqués et de donner à la PMOI la possibilité de présenter des observations. J’examinerai par la suite si cet échéancier avait bien le caractère d’un facteur limitatif, comme le prétendait le Conseil dans ses observations au Tribunal ( ).

L’exigence de notification à la PMOI

97. Le Conseil a-t-il eu raison de considérer qu’il n’avait pas à notifier les nouvelles informations à la PMOI ni à lui donner la possibilité de présenter des observations avant l’adoption de la décision en question?

98. Si l’on admet que le Conseil n’était pas en mesure d’agir de manière sensiblement plus rapide au cours de la période comprise entre le 9 juin 2008, lorsqu’elle a reçu les informations pertinentes de la République française, et le 15 juillet 2008, lorsqu’elle a adopté la décision en question, la question de savoir si le Conseil était fondé à adopter la décision en question sans informer préalablement la PMOI ni lui donner la possibilité de présenter des observations reste ouverte.

99. À mon avis, il ne l’était pas.

100. En substance, la jurisprudence dispose qu’une décision de gel des fonds prise pour la première fois doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Elle ne saurait, dès lors, faire l’objet d’une notification préalable à sa mise en œuvre ( ). La situation est différente dans le cas d’une décision subséquente de geler les mêmes fonds. Dans ce cas-là, l’élément de surprise n’est plus pertinent. Une telle décision doit être précédée d’une nouvelle possibilité d’audition et, le cas échéant, d’une communication des nouveaux éléments à charge ( ).

101. Une décision de gel des fonds de la PMOI étant en vigueur depuis le 3 mai 2002 ( ), il est évident que la décision en question constituait une décision subséquente et non une décision initiale. Si l’on s’en tient simplement à cette jurisprudence, les nouveaux éléments à charge devaient donc être communiqués à la PMOI, et la PMOI devait se voir accorder la possibilité d’y répondre et de faire valoir son point de vue.

102. On ne peut pas non plus soutenir que le fait de baser la décision sur de nouveaux éléments d’information a, en quelque sorte, fait repartir le délai et supprimé ainsi l’exigence de notification préalable. Ce qui importe n’est pas tant de savoir si les informations étaient nouvelles que de déterminer si elles se rapportaient au renouvellement de la décision de gel des fonds existante plutôt qu’à l’adoption d’une décision de gel des fonds initiale. La décision en question concernait le renouvellement d’une décision de gel des fonds. L’effet de surprise n’était donc ni nécessaire ni pertinent.

103. Du point de vue de la PMOI, l’élément de protection qu’offrent l’exigence de notification et le droit de présenter des observations avant l’adoption de la décision en question est fondamental. Il est donc essentiel à ses droits de la défense. Il s’ensuit, selon moi, que c’est à bon droit que le Tribunal a rejeté, aux points 46 et 47 de l’arrêt attaqué, l’argument du Conseil selon lequel ce dernier avait suffisamment tenu compte des intérêts de la PMOI en lui notifiant la décision après son adoption et en lui donnant la possibilité de présenter des observations à ce stade. Indépendamment des questions d’urgence, le Conseil n’a tout simplement pas le droit de bafouer les droits de la défense de la manière dont il l’a fait.

104. Qu’aurait donc dû faire le Conseil?

105. La situation à laquelle le Conseil était confronté regroupait trois catégories d’intérêts. Premièrement, elle concernait les intérêts de la PMOI. Deuxièmement, elle concernait ceux du Conseil, lequel était fondé, selon moi, à prendre des mesures garantissant, autant que possible, que la décision en question ne serait pas contestable au motif qu’elle avait été adoptée dans la précipitation ou de manière négligente. Troisièmement, elle concernait les intérêts d’autres personnes, groupes et entités, dont les noms apparaissaient sur la liste figurant dans l’annexe de la décision 2007/868 ( ) (la décision qui avait précédé immédiatement la décision en question). Ces parties étaient habilitées à bénéficier de l’obligation imposée au Conseil par l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, qui consiste à réexaminer les noms des personnes, des groupes et des entités dont les fonds sont gelés «à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre», afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié.

106. Le Conseil devait évidemment mettre ces intérêts en balance.

107. J’ai déjà indiqué que, selon moi, la procédure par laquelle le Conseil avait adopté la décision en question n’était pas irrégulière d’un point de vue matériel.

108. Concernant les personnes, groupes et entités dont les noms apparaissaient sur la liste, en dehors de la PMOI, il me semble que le Conseil a eu raison de traiter le réexamen de la liste figurant dans la décision 2007/868 comme une question prioritaire. Si l’adoption d’une nouvelle décision avait dû être reportée le temps nécessaire à la notification à la PMOI et aux observations de cette dernière, le Conseil aurait pu été critiqué à juste titre pour n’avoir pas respecté cette priorité (et donc pour n’avoir pas respecté les intérêts de ces autres parties).

109. Reste la PMOI.

110. Les arguments avancés par le Conseil devant le Tribunal concernant l’urgence reposaient essentiellement sur la prémisse selon laquelle aucune procédure n’était prévue pour permettre au Conseil d’isoler la PMOI des autres personnes, groupes et entités, et d’adopter des décisions distinctes à l’égard de chacun d’eux.

111. Je ne vois pas pourquoi ce serait le cas.

112. D’après moi, le Conseil aurait pu, premièrement, adopter une décision concernant les autres personnes, groupes et entités, qui respectait le calendrier prévu à l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931. Deuxièmement, afin de protéger les droits de la défense de la PMOI, il aurait pu retarder l’adoption d’une décision la concernant jusqu’à ce qu’il ait eu l’opportunité de suivre les premières procédures nécessaires sur le plan interne, puis de procéder à la notification à la PMOI et de donner à cette dernière la possibilité de présenter des observations, et enfin d’examiner ces observations de manière exhaustive et attentive (en suivant à nouveau les procédures nécessaires sur le plan interne) avant de décider si le nom de la PMOI devait être maintenu sur la liste.

113. Il me semble que cela ne représente pas seulement une approche qui était ouverte au Conseil dans les circonstances ayant mené à l’adoption de la décision: c’est l’approche que le Conseil aurait dû suivre. Ce faisant, le Conseil aurait garanti la protection des droits des autres personnes, groupes et entités. Il aurait également garanti le respect de ses propres procédures ainsi que la prise en compte des droits de la défense de la PMOI ( ).

114. En d’autres termes, il me semble que l’erreur du Conseil a consisté à croire qu’il devait déterminer si les noms de l’ensemble des personnes, groupes et entités énumérés dans l’annexe de la décision 2007/868 devaient être maintenus dans l’annexe de la décision en question à l’intérieur d’un seul et même délai. Cette erreur a amené le Conseil à conclure qu’il n’avait «pas le temps» de respecter les droits de la défense de la PMOI avant d’adopter la décision en question. Cependant, la contrainte liée à l’urgence relative à la PMOI était une contrainte imaginaire. Bien sûr, le Conseil était dans l’obligation d’examiner rapidement si la PMOI devait être maintenue sur la liste. Toutefois, il n’était aucunement obligé de clore ce processus en même temps que le réexamen du reste de la liste.

115. Si je ne suis pas entièrement d’accord avec le raisonnement développé par le Tribunal dans l’arrêt attaqué concernant la procédure ayant mené à l’adoption de la décision en question, je pense toutefois que le Tribunal est parvenu à la conclusion qui s’impose en considérant que la décision en question devait être annulée au motif qu’elle avait été adoptée suivant une procédure qui ne respectait pas les droits de la défense de la PMOI.

116. Il s’ensuit que le premier moyen doit être rejeté.

Les deuxième et troisième moyens

117. Avant d’examiner ces moyens au fond, il convient de soulever un point à titre liminaire. Le Tribunal a clairement indiqué qu’il fondait sa décision de faire droit au recours sur ses seules constatations relatives au quatrième moyen de la PMOI, tiré d’une violation des droits de la défense (voir point 48 de l’arrêt attaqué). Il s’ensuit que les constatations du Tribunal relatives aux moyens auxquels renvoient les deuxième et troisième moyens du pourvoi invoqués par la République française ont un caractère purement surabondant.

118. En procédant néanmoins à l’examen de ces moyens, je garde bien présent à l’esprit la jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle les griefs dirigés contre des motifs surabondants d’une décision du Tribunal ne sauraient entraîner l’annulation de cette décision et sont donc inopérants ( ). Cependant, j’estime que les deuxième et troisième moyens doivent être examinés.

119. La raison en est qu’un défaut de réponse aux questions que soulèvent ces moyens laisserait la République française dans la même incertitude que celle qui l’a initialement conduite à former le pourvoi ( ). Cette incertitude pourrait affecter d’autres États membres à l’avenir ( ).

120. Refuser d’examiner les deuxième et troisième moyens aboutirait à un résultat peu satisfaisant. C’est pourquoi je vais examiner ces moyens en détail. Étant donné, selon moi, que leur résolution ne devrait pas affecter l’issue du pourvoi, je les traiterai de manière plus discursive.

Le deuxième moyen (prétendue violation de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931)

121. Par ce moyen, la République française fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant (au point 57 de l’arrêt attaqué) que l’information ouverte en France contre des membres présumés de la PMOI ne constituait pas une décision répondant à la définition de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.

122. Les points exposés ci-après, qui découlent de l’analyse effectuée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué, sont pertinents au regard du deuxième moyen.

123. Premièrement, les dispositions de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 peuvent-elles être respectées si la décision prise par une autorité compétente en vertu de cette disposition concerne une personne, un groupe ou une entité qui ne sont pas les mêmes que la personne, le groupe ou l’entité identifiés dans la décision adoptée par le Conseil aux fins de ladite disposition (premier point)? Deuxièmement, comment doit-on interpréter l’expression «autorité compétente», telle qu’utilisée dans l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 (deuxième point)? Troisièmement, le Tribunal a-t-il eu raison de considérer que l’enquête n’était pas fondée sur «des preuves ou des indices sérieux et crédibles» (troisième point)? Quatrièmement, et à supposer, dans un premier temps, que la réponse au premier point soit affirmative, dans quelle mesure incombait-il au Conseil de s’attacher, comme le Tribunal l’a relevé, au point 65 de l’arrêt attaqué, «à expliquer les raisons spécifiques et concrètes» pour lesquelles les parties en question devaient être «reliées» (quatrième point)?

124. Concernant le premier point, je ferais observer que l’on ne saurait contester la constatation du Tribunal au point 64 de l’arrêt attaqué, où ce dernier a considéré qu’une interprétation littérale de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, qui prévoit qu’une décision soit prise «à l’égard des personnes, des groupes et des entités visés», exige que la décision de l’autorité compétente soit prise à l’égard de la partie ou des parties identifiées dans la décision adoptée par le Conseil en vertu de cette disposition. Si cette interprétation était exacte, la décision en question serait nécessairement viciée, puisqu’il n’est pas contesté que les parties visées par la décision de l’autorité compétente et celles qui sont visées par la décision en question ne sont pas les mêmes.

125. L’interprétation littérale de l’article 1er, paragraphe 4, est-elle la bonne interprétation?

126. Je ne le pense pas.

127. Selon moi, compte tenu de la raison pour laquelle la position commune 2001/931 et le règlement ont été adoptés, il convient d’interpréter cette disposition de manière extensive. Il est peu probable que les organisations terroristes entendent aider les autorités en s’établissant de manière facilement identifiable. Il convient plutôt de partir de la prémisse qu’elles feront précisément le contraire. À l’instar de n’importe quel type de conflit armé mené dans le cadre d’une guérilla, l’élément de surprise et donc la dissimulation sont essentiels. Il convient donc d’interpréter l’article 1er, paragraphe 4, de manière suffisamment souple pour tenir compte de cet aspect. Pourvu qu’il existe «des preuves ou des indices sérieux et crédibles» permettant de penser que les parties citées dans la décision de l’autorité compétente et dans la décision de gel des fonds adoptée par le Conseil sont essentiellement les mêmes, je considère que les conditions de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 sont remplies.

128. Il en est ainsi, a fortiori, dès lors que, comme c’est le cas en l’espèce, la République française soutient que la PMOI ne possède pas, à sa connaissance, la personnalité morale ( ).

129. Je pense que l’idée selon laquelle une interprétation souple s’impose est tout d’abord étayée par l’étendue de la définition énoncée à l’article 1er, paragraphe 6, du règlement et par la généralité des termes utilisés dans son article 2, paragraphe 3 ( ). Une approche aussi extensive ne serait pas nécessaire en l’absence de difficultés d’identification. Je pense que cette thèse est également corroborée par la manière dont les parties dont les fonds sont gelés sont fréquemment identifiées dans les décisions de gel des fonds du Conseil. Ainsi, dans la décision en question, l’inscription du nom de la PMOI dans l’annexe correspondante est libellée comme suit: «Mujahedin-e Khalq Organisation – MEK ou MKO, à l’exclusion du ‘Conseil national de la Résistance d’Iran’ – NCRI), alias Armée nationale de libération de l’Iran (la branche militante de la MEK), alias les Mujahidines du peuple d’Iran, la Société musulmane des étudiants iraniens». Il est loin de s’agir d’un exemple isolé. Le recours à des identifications aussi «fragmentées» de personnes, de groupes et d’entités inscrits sur une liste est courant ( ).

130. J’en conclus donc que la décision en question n’était pas irrémédiablement viciée par le fait que la décision de l’autorité compétente ne visait pas spécifiquement la PMOI, mais seulement des personnes qui sont ou étaient prétendument membres de cette organisation.

131. En ce qui concerne ensuite les deuxième et troisième points, que j’examinerai conjointement, il ressort du libellé de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 que la constatation par une juridiction nationale de la commission d’un acte terroriste ou de la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte est une condition suffisante, mais pas nécessaire pour l’application de cette disposition. La référence à une décision prise concernant l’«ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un [tel] acte» montre également que ce que j’appellerais de manière générique les «préalables» à cette constatation sont également inclus. Sauf lorsque les «autorités judiciaires» n’ont aucune compétence dans ce domaine (question qui ne se pose pas dans le cadre de la procédure menée en France contre les membres individuels présumés de la PMOI), l’autorité compétente en cause doit être une autorité «judiciaire». Par ailleurs, en l’absence de «condamnation pour de tels faits», l’«ouverture d’enquêtes» par cette autorité compétente doit être «basée sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles».

132. Que signifie précisément l’expression «autorité judiciaire»?

133. Il est évident que, compte tenu de la généralité de l’article 1er, paragraphe 4, que j’ai soulignée, l’appliquer selon son acception normale, tout au moins en anglais, qui signifie en principe que la décision en question doit correspondre à un verdict de culpabilité prononcé par un tribunal, est trop restrictif ( ). Il convient d’interpréter cette expression dans un sens plus large, qui inclurait les autorités chargées des enquêtes et des poursuites de l’État membre concerné.

134. Il est également évident qu’une simple décision d’ouvrir une enquête ne sera pas suffisante en soi. Une telle décision peut être basée sur une simple suspicion. Les investigations en question peuvent bien sûr conduire à l’établissement de preuves ou d’indices sérieux et crédibles, qui sont susceptibles, on l’imagine, de donner lieu à des poursuites (bien que cela ne soit peut-être pas encore le cas à l’époque des faits). Toutefois, les investigations peuvent également s’avérer infructueuses. Une telle décision d’enquêter ne suffira donc pas aux fins de l’article 1er, paragraphe 4.

135. Les systèmes juridiques des États membres sont simplement trop différents pour que l’on puisse arrêter un moment unique et précis dans la procédure où le critère tiré «des preuves ou des indices sérieux et crédibles» est rempli. C’est pourquoi je vais indiquer ce que je considère comme les principes généraux applicables.

136. À mon avis, le respect de la condition tirée de «[de] preuves ou [d’]indices sérieux et crédibles» est subordonné à l’existence d’éléments dans le dossier suggérant fortement la commission d’un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte. Les éléments n’ont pas besoin d’être suffisants pour donner lieu à des poursuites, mais doivent constituer bien plus qu’une simple suspicion ou hypothèse. Ils doivent au moins suffire à indiquer à une personne susceptible de faire l’objet d’une décision de gel des fonds les principales accusations dont elle doit se défendre; et celles-ci doivent lui être communiquées de manière à lui permettre d’exercer ses droits de la défense ( ).

137. Le critère était-il rempli dans la présente espèce?

138. Au point 68 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré qu’«aucun élément du dossier ne permet d’établir que l’information judiciaire ouverte en France en avril 2001 […] serait fondée […] sur ‘des preuves ou des indices sérieux et crédibles’, ainsi que le prescrit l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931».

139. Dans son pourvoi, la République française invoque en particulier l’article 80-1 du code de procédure pénale français, qui requiert l’existence d’indices graves ou concordants à l’encontre d’une personne pour que le juge d’instruction ouvre une enquête. Elle estime que cela respecte l’exigence énoncée à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 à cet égard.

140. La constatation effectuée par le Tribunal au point 68 étant de nature factuelle, j’interprète l’argument de la République française en ce sens que, en statuant de la sorte, le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve produits devant lui.

141. Afin d’analyser ce moyen, il convient d’examiner les procédures engagées en France en 2001 et en 2007 dans le contexte des règles de la procédure pénale française. J’hésite à le faire. Je ne prétends pas avoir une compétence particulière qui m’autoriserait à me prononcer de manière catégorique sur ces règles. Cependant, l’analyse est inévitable si je dois examiner le deuxième moyen.

142. Telles que je comprends les règles de la procédure pénale française qui régissent la phase d’instruction de la procédure, cette phase sera ouverte, tout au moins dans les affaires suffisamment importantes pour exiger l’intervention d’un juge d’instruction, par un «réquisitoire» que le procureur de la République délivre au juge d’instruction ( ). Cela marque le début des investigations formelles ( ). Si le juge d’instruction estime qu’il existe suffisamment de preuves pour exiger d’autres investigations et pour que l’affaire soit jugée, il procédera à une mise en examen en vertu de l’article 80-1 du code de procédure pénale. Comme cela a été indiqué, le juge d’instruction ne peut procéder à la mise en examen que s’il existe des «indices graves ou concordants» rendant vraisemblable que la personne faisant l’objet de l’enquête ait pu participer à la commission de l’infraction en question ( ). La mise en examen par le juge d’instruction me semble donc constituer la phase de la procédure qui remplit le critère tiré «des preuves ou des indices sérieux et crédibles». À l’inverse, ce n’est pas le cas de la simple ouverture d’une information ni de la procédure donnant lieu à la délivrance du réquisitoire, qui relève de la responsabilité du procureur de la République.

143. Je me suis demandé si ces règles «ordinaires» de procédure pénale française s’appliquaient telles quelles à l’enquête menée sur des personnes et des organisations visées par l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune, de sorte que cette conclusion serait légitime. Toutefois, la République française a spécifiquement invoqué l’article 80-1 comme fondement de son deuxième moyen; et la PMOI n’a pas indiqué que, en tant qu’organisation accusée d’avoir participé à des activités terroristes, elle faisait l’objet de règles différentes ou plus strictes. Dès lors, je vais me fonder sur le fait qu’une mise en examen par le juge d’instruction constitue la phase de la procédure qui remplit le critère tiré «des preuves ou des indices sérieux et crédibles».

144. Est-ce qu’il apparaît sans aucun doute possible, dans le présent pourvoi, que la procédure engagée en France en 2001 et celle engagée en 2007 avaient toutes deux atteint le stade de la mise en examen par le juge d’instruction?

145. Non.

146. Il ne semble faire aucun doute que la procédure ouverte par l’information de 2001 a été suivie d’une mise en examen en 2003. Toutefois, la PMOI a déclaré à l’audience, sans être contredite par la République française, que l’information de 2007 n’avait abouti à aucune mise en examen. Dès lors, le critère ne semblerait pas rempli en ce qui concerne cette seconde procédure.

147. Puisque le raisonnement de la République française est fondé sur l’existence de preuves ou d’indices sérieux et crédibles concernant les deux procédures, ce critère doit être rempli pour chacune d’elles dans le cadre du pourvoi. Ce n’est pas le cas s’agissant de la procédure engagée en 2007. Elle a donc omis de démontrer que le Tribunal avait commis une erreur en considérant qu’il y avait suffisamment de preuves pour que la procédure ouverte en France remplisse le critère visé à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931. Le deuxième moyen doit donc être rejeté.

148. J’en viens enfin au quatrième point. Il convient de rappeler que celui-ci concerne la remarque formulée par le Tribunal (au point 65 de l’arrêt attaqué), selon laquelle les «raisons spécifiques et concrètes» pour lesquelles, en l’espèce, les actes imputables à des individus prétendument membres ou sympathisants de la PMOI doivent être imputés à la PMOI elle-même n’ont pas été indiquées. Le Tribunal a relevé qu’une telle explication faisait «totalement défaut en l’espèce».

149. La République française fait valoir, en effet, que la PMOI ne pouvait ignorer que les accusations portées contre les individus en question impliquaient l’organisation elle-même. Elle soutient qu’il ressortait clairement de la réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008 que c’était le cas et que le nombre élevé d’individus (24) visés par l’information supposait nécessairement une implication de l’organisation en cause.

150. Je ne suis convaincue par aucun de ces arguments.

151. Premièrement, l’examen des documents fournis en réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008 montre que ceux-ci renvoient, il est vrai, aux «personnes susceptibles d’appartenir à» et aux «membres présumés de» la PMOI. Il en ressort également que «des membres de cette organisation […] font par ailleurs l’objet de poursuites pour des activités délictueuses visant au financement de la poursuite de leurs activités». Toutes ces allégations constituent effectivement des indications montrant que la République française considérait que les individus et la PMOI étaient liés. Toutefois, ils n’apportent pas l’explication que le Tribunal exigeait, selon moi, à juste titre. Une succession d’affirmations générales indiquant que plusieurs personnes sont membres de l’organisation «X» et qu’ils font l’objet d’une enquête ou de poursuites pour des activités délictueuses (non spécifiées) visant au financement de leurs activités ne suffit pas pour imputer la responsabilité de leur comportement à l’organisation «X».

152. Deuxièmement, concernant la connaissance effective que la PMOI avait du contexte sous-jacent, l’avocat de la PMOI a reconnu, dans une réponse à une question posée par la Cour à l’audience, que, à la suite de la perquisition effectuée dans ses bureaux à Auvers-sur-Oise en 2003, «[la PMOI] ne pouvait ne pas savoir qu’elle était visée indirectement». Même en supposant que cette connaissance factuelle de la part de la PMOI suffisait aux fins de l’enquête qui a commencé en 2001, aucune explication n’a été apportée concernant celle qui a commencé en 2007. La PMOI a toujours catégoriquement soutenu qu’elle ignorait l’existence d’un lien quelconque à ce sujet entre les investigations menées sur des individus et l’organisation ( ).

153. Concernant le nombre de personnes concernées, s’il s’était agi d’une indication parmi beaucoup d’autres, ou tout au moins plusieurs autres, démontrant l’implication de la PMOI en tant qu’organisation, j’aurais peut-être été convaincue. Cependant, ce seul élément ne suffit pas, selon moi, à étayer l’argument.

154. Pour l’ensemble des raisons qui viennent d’être indiquées, le deuxième moyen doit être rejeté.

Le troisième moyen (prétendue violation du droit à une protection juridictionnelle effective)

155. Par son troisième moyen, la République française critique en substance le Tribunal pour avoir considéré, aux points 71 à 76 de l’arrêt attaqué, qu’il n’appartenait pas au Conseil de garder des informations pour des raisons de confidentialité en répondant à l’ordonnance du 26 septembre 2008. Le refus de lever la confidentialité a eu pour effet, selon le Tribunal, de ne pas permettre à celui-ci d’exercer son contrôle de légalité de la décision en question. Partant, le droit de la PMOI à une protection juridictionnelle effective a été violé.

156. À l’appui de ce moyen, la République française soulève deux principaux arguments.

Le premier argument: «les informations non divulguées n’ont pas été invoquées»

157. Au point 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que le Conseil n’était pas en droit de fonder sa décision de gel des fonds sur des informations ou sur des éléments de dossier communiqués par un État membre, si l’État membre concerné n’était pas disposé à en autoriser la communication à la juridiction communautaire.

158. Dans ce raisonnement, le Tribunal constate implicitement que le Conseil a en fait fondé sa décision de façon significative sur ces informations ou éléments.

159. La République française entend contester cette constatation de fait. Elle fait valoir que les informations non divulguées par le Conseil dans la seconde réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008 ( ) n’ont, en fait, pas été invoquées par le Conseil lorsqu’il a adopté la décision en question. Selon elle, cela ressort clairement des points 11 et 12 de la première réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008 (citée au point 58 de l’arrêt attaqué). Par ailleurs, l’exposé des motifs et les documents remis par le Conseil en réponse à cette ordonnance étaient suffisants pour établir que le Conseil avait les informations pertinentes nécessaires pour adopter la décision en question, dans la mesure où elle concernait la PMOI, sur la base d’une décision nationale répondant à la définition énoncée à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.

160. L’examen de la seconde réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008 montre que deux passages ont été supprimés de l’annexe 3 de cette réponse. Le point 4 de cette réponse dispose, au sujet du premier passage [c’est-à-dire les informations du point 3, sous a)], que «le motif avancé [par la République française] pour sa suppression était que les informations en question ont trait à la sécurité publique et à la défense et font par conséquent l’objet de mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion […]». Concernant le second passage [c’est-à-dire les informations du point 3, sous f)], le même point dispose que «le motif avancé pour sa suppression était qu’il ne concerne pas [la PMOI], mais d’autres entités inscrites sur la liste européenne des personnes et entités impliquées dans des actes de terrorisme».

161. Les informations contenues dans les passages supprimés restent confidentielles. Elles n’ont pas été fournies à la Cour dans le cadre du pourvoi de la République française.

162. Si j’ai bien compris l’argumentation sur laquelle la République française s’appuie pour attaquer la constatation de fait en question, cette argumentation repose sur l’idée que le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve produits devant lui. S’il en allait autrement, cette partie du moyen serait manifestement irrecevable ( ).

163. Peut-on dire que la constatation du Tribunal dénature les éléments de preuve de cette manière?

164. Pour répondre à cette question, il convient, tout d’abord, de tenir compte des points 11 et 12 de la première réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008.

165. Au point 11, le Conseil déclare qu’il n’a reçu aucun autre élément de preuve relatif à l’information judiciaire menée en France que ceux qui figurent dans l’exposé des motifs, de telles preuves supplémentaires devant, selon le droit français, rester confidentielles. Il poursuit en indiquant qu’il a reproduit tous les éléments essentiels concernant l’enquête dont il a disposé pour élaborer l’exposé des motifs. Il émet une réserve en relevant que certaines précisions plus spécifiques figuraient dans l’un des documents couverts par la confidentialité. Puis il nuance cette réserve en indiquant que ces précisions étaient toutes couvertes par la description générale fournie dans l’exposé des motifs.

166. Au point 12, le Conseil relève en effet qu’il ne dispose d’aucune autre information ou d’aucun autre élément dont le Tribunal devrait avoir connaissance. En particulier, il n’a pas été informé de l’identité précise des personnes sur lesquelles porte l’enquête.

167. Quel est, alors, le sens des éléments de preuve dans ce contexte? Le libellé des points 11 et 12 de la première réponse du Conseil à l’ordonnance du 26 septembre 2008 est, pour le moins, ambigu. La question de savoir si cette ambiguïté est le résultat d’un manque de clarté intentionnel de la part du Conseil ou le simple reflet d’un niveau de langue insuffisant ne peut être examinée ici. Il me semble que le Tribunal était habilité, sur la base d’une mise en balance des probabilités, à faire une constatation de fait selon laquelle le Conseil avait fondé sa décision dans une (certaine) mesure, sur les éléments qui ne lui avaient pas été communiqués.

168. Si l’on considère, deuxièmement, l’exposé des motifs et les documents fournis par le Conseil en réponse à l’ordonnance du 26 septembre 2008, le gouvernement français fait valoir que cet exposé et ces documents étaient suffisants pour établir que le Conseil disposait des informations dont il avait besoin pour adopter la décision en question dans la mesure où elle concernait la PMOI.

169. C’est peut-être vrai. Toutefois, dans ce contexte, il appartient à la République française de prouver que le Conseil avait en fait fondé sa décision sur ces seuls éléments. Soutenir que les éléments étaient suffisants pour établir que le Conseil disposait des informations nécessaires ne répond pas à ce critère.

170. Il me semble donc que rien dans les propositions soumises par la République française ne permet d’affirmer que, en statuant ainsi, le Tribunal a manifestement dénaturé les éléments de preuve produits devant lui. Le premier argument de la République française doit donc être rejeté.

Le second argument: «les informations non divulguées étaient confidentielles»

171. La République française renvoie au caractère confidentiel des informations contenues dans le point en question (voir point 71 de l’arrêt attaqué). En réponse aux remarques formulées par le Tribunal au point 72 de l’arrêt attaqué (selon lesquelles ce dernier ne comprenait pas pourquoi (en effet) des documents qui pouvaient être communiqués au Conseil et, par suite, aux gouvernements des 26 autres États membres ne pouvaient pas être également communiqués au Tribunal), la République française fait observer que, conformément au point 67, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, ce dernier ne prend en considération que des documents dont les avocats et agents des parties ont pu prendre connaissance et sur lesquels ils ont pu se prononcer. En d’autres termes, si je comprends bien l’argument avancé par la République française, le Tribunal ne demanderait pas la production d’un document s’il n’envisageait pas de tenir compte du contenu de ce document dans son arrêt. S’il tient effectivement compte de ce contenu à cette fin, il sera tout d’abord tenu de le communiquer à l’autre partie.

172. La République française poursuit en ajoutant qu’il est constant que les autorités françaises étaient opposées, pour des raisons de confidentialité, à la communication à la PMOI du document en cause. Partant, le Tribunal n’aurait, en tout état de cause, pas pu le prendre en considération.

173. Le point soulevé par cette partie du moyen de la République française revêt une importance capitale. Dans quelle mesure une partie à un litige devant le Tribunal devrait-elle pouvoir insister sur la confidentialité du traitement des informations transmises au Tribunal, celles-ci n’étant alors pas portées à la connaissance de l’autre ou des autres parties à la procédure? En outre, si les informations bénéficient de ce traitement, peuvent-elles (ou devraient-elles) être néanmoins prises en considération par le Tribunal aux fins de son arrêt?

174. Il est important de considérer cette question dans le contexte approprié.

175. Deux articles du règlement de procédure du Tribunal contiennent déjà des dispositions relatives à la confidentialité ( ). Premièrement, l’article 67, paragraphe 3, prévoit qu’une partie répondant à une mesure d’instruction peut demander le traitement confidentiel pour tout ou partie des informations communiquées dans sa réponse. Le Tribunal examinera alors cette demande. Au cours de cette période, le document concerné ne sera pas communiqué aux autres parties. Selon la même disposition, lorsqu’un document dont l’accès a été refusé par une institution a été produit devant le Tribunal dans le cadre d’un recours portant sur la légalité de ce refus, ce document n’est pas communiqué aux autres parties.

176. Deuxièmement, en vertu de l’article 116, paragraphe 2, le président peut, à la demande d’une partie, exclure des informations secrètes ou confidentielles des copies des documents fournis à un intervenant conformément à cette disposition. Le paragraphe 6 de la même disposition dispose que, si la demande d’intervention a été présentée après l’expiration du délai de six semaines prévu à l’article 115, paragraphe 1, une copie du rapport d’audience sera communiquée à l’intervenant. Les documents signifiés aux parties au titre de l’article 116, paragraphe 2, ne lui seront pas communiqués. Pour des raisons évidentes, le rapport d’audience ne contiendra aucun élément confidentiel.

177. Toujours est-il que le règlement de procédure du Tribunal ne comprend aucune disposition susceptible d’autoriser le Tribunal à tenir compte d’informations confidentielles présentées par l’une des parties à un litige pendant devant lui, sans que ces éléments de preuve soient communiqués à l’autre ou aux autres parties. L’article 67, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal offre à ce dernier deux options lorsqu’un document lui est communiqué dans le cadre d’une demande de traitement confidentiel. Le Tribunal peut accepter la demande, auquel cas le document ne sera ni communiqué à l’autre ou aux autres parties, ni pris en considération aux fins de l’arrêt du Tribunal. À l’inverse, il peut rejeter la demande, auquel cas le document sera communiqué à l’autre ou aux autres parties et pourra être pris en considération aux fins de l’arrêt ( ). Aucune autre solution n’est possible. En d’autres termes, il n’y a pas de «solution intermédiaire».

178. Dans les affaires relatives à des décisions de gel des fonds, tant le Tribunal que la Cour ont prévu que la question de la nécessité d’introduire des procédures spécifiques régissant les éléments de preuve confidentiels pourrait se poser.

179. Dans l’arrêt OMPI, le Tribunal a fait observer que «le juge communautaire doit pouvoir contrôler la légalité et le bien-fondé des mesures de gel des fonds, sans que puissent lui être opposés le secret ou la confidentialité des éléments de preuve et d’information utilisés par le Conseil» ( ). Il a ajouté que «[l]a question de savoir si le requérant et/ou ses avocats peuvent recevoir communication des éléments de preuve et d’information dont la confidentialité est alléguée, ou si la communication de ceux-ci doit être réservée au seul Tribunal, selon une procédure particulière restant à définir de façon à préserver les intérêts publics en cause tout en accordant à l’intéressé un degré suffisant de protection juridictionnelle, est une question distincte, sur laquelle il n’est pas nécessaire que le Tribunal prenne position dans le cadre du présent recours» ( ).

180. Dans l’arrêt Kadi I, la Cour a déclaré que «des considérations impérieuses touchant à la sûreté ou à la conduite des relations internationales de la Communauté et de ses États membres peuvent s’opposer à la communication de certains éléments aux intéressés et, dès lors, à l’audition de ceux-ci sur ces éléments». Elle a toutefois ajouté qu’«il incombe au juge communautaire de mettre en œuvre, dans le cadre du contrôle juridictionnel qu’il exerce, des techniques permettant de concilier, d’u