CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MELCHIOR WATHELET

présentées le 5 septembre 2013 ( 1 )

Affaires jointes C‑514/11 P et C‑605/11 P

Liga para a Protecção da Natureza (LPN) (C‑514/11 P),

République de Finlande (C‑605/11 P)

contre

Commission européenne

«Pourvoi — Règlement (CE) no 1049/2001 — Accès aux documents des institutions — Refus d’accès à des documents relatifs à une procédure en manquement en cours concernant un projet de barrage sur la rivière Sabor (Portugal) — Article 4 — Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit — Obligation de procéder à un examen concret et individuel — Intérêt public supérieur — Règlement (CE) no 1367/2006 — Article 6 — Informations environnementales»

I – Introduction

1. Par leurs pourvois, la Liga para a Protecção da Natureza (ci-après la «LPN») et la République de Finlande ( 2 ) demandent l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 9 septembre 2011, LPN/Commission (T-29/08, Rec. p. II-6021, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté le recours de la LPN tendant à l’annulation de la décision de la Commission, du 22 novembre 2007. Cette décision confirmait le refus, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ( 3 ), d’accorder à la LPN l’accès à des documents contenus dans le dossier d’une procédure en manquement ouverte et en cours contre la République portugaise concernant le projet de construction d’un barrage sur la rivière Sabor (Portugal), qui était susceptible d’enfreindre la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( 4 ), et la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ( 5 ) (ci-après la «décision litigieuse»).

2. Les présents pourvois portent essentiellement sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, interprété à la lumière de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ( 6 ).

3. Les pourvois soulèvent deux questions de principe: — la première question qui se pose est celle de savoir si, dans le cadre d’une procédure en manquement toujours en cours, la Commission européenne est tenue d’examiner individuellement et concrètement chaque document visé par une demande d’accès introduite sur la base du règlement no 1049/2001 afin de vérifier si chacun des documents en cause relève de l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, de ce règlement, relatif à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, ou si, pour refuser l’accès à tous ces documents, elle peut se fonder sur une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents porterait atteinte aux objectifs de ces activités spécifiques; — la seconde question qui se pose en l’espèce est celle de savoir si le règlement no 1367/2006, et plus particulièrement son article 6, paragraphe 1, seconde phrase, qui prévoit une interprétation stricte des motifs de refus lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, modifie cette appréciation.

II – Le cadre juridique

A – Le règlement no 1049/2001

4. Le règlement no 1049/2001 définit les principes, les conditions et les limites du droit d’accès aux documents des institutions de l’Union européenne prévu à l’article 15 TFUE.

5. Selon l’article 2 du règlement no 1049/2001: «1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement. […] 3. Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne. […]»

6. L’article 4 du règlement no 1049/2001 prévoit des exceptions au droit d’accès aux documents des institutions de l’Union, celles nous intéressant se trouvant à son paragraphe 2, qui dispose: «Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection: — des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle, — des procédures juridictionnelles et des avis juridiques, — des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.»

7. Les exceptions visées notamment à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document.

B – Le règlement no 1367/2006

8. Selon le considérant 15 du règlement no 1367/2006, «[l]orsque le règlement […] no 1049/2001 prévoit des exceptions, celles-ci devraient s’appliquer sous réserve des dispositions plus spécifiques du présent règlement relatives aux demandes d’accès aux informations environnementales. Les motifs de refus en ce qui concerne l’accès aux informations environnementales devraient être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public et du fait que les informations demandées ont ou non trait à des émissions dans l’environnement. […]»

9. Aux termes de l’article 3 du règlement no 1367/2006, «[l]e règlement […] no 1049/2001 s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par des institutions ou organes communautaires, sans discrimination fondée sur la citoyenneté, la nationalité ou le domicile et, dans le cas d’une personne morale, sans discrimination concernant le lieu où elle a son siège officiel ou un véritable centre d’activités. […]»

10. L’article 6 de ce règlement, intitulé «Application des exceptions relatives aux demandes d’accès à des informations environnementales», dispose à son paragraphe 1: «En ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement […] no 1049/2001, à l’exception des enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit communautaire, la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. Pour ce qui est des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement […] no 1049/2001, les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement.»

III – Les faits

11. La LPN est une organisation non gouvernementale, établie au Portugal et reconnue d’utilité publique, ayant pour objectif la protection de l’environnement. Par lettre du 22 avril 2003, la LPN a introduit auprès de la direction générale «Environnement» de la Commission une plainte dans laquelle elle soutenait que le projet de barrage en cause portait atteinte aux sites d’importance communautaire de «Morais» et de «Rivière Sabor et Maçãs» en violation de la directive 92/43. À la suite de cette plainte, la Commission a ouvert une procédure en manquement contre la République portugaise et contacté les autorités portugaises pour vérifier dans quelle mesure le projet de barrage était susceptible d’enfreindre les directives 79/409 et 92/43.

12. Par lettres des 27 mars 2007 et 16 juillet 2007, la LPN a demandé à la direction générale «Environnement» un accès à des informations relatives au traitement de la plainte et à consulter des documents élaborés par le «groupe de travail de la Commission» ainsi que ceux échangés entre la Commission et les autorités portugaises.

13. Cette demande a été définitivement rejetée par la Commission par la décision litigieuse.

14. Au soutien de la décision litigieuse, la Commission a considéré que les documents ayant fait l’objet de la correspondance entre elle et les autorités portugaises étaient tous couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. La Commission a indiqué que, dans le cadre d’une procédure en manquement (en cours), devait régner un climat de confiance mutuelle entre la Commission et l’État membre concerné pour leur permettre d’entamer un processus de négociation et de compromis dans le but d’un règlement amiable du différend en évitant un contentieux devant la Cour. En outre, selon la Commission, l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, en application duquel la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, ne s’applique pas à des enquêtes relatives à de possibles manquements au droit de l’Union, comme en l’espèce.

15. Par décision du 28 février 2008, la Commission a classé la plainte de la LPN. Après la clôture de la procédure en manquement, et notamment par une décision du 24 octobre 2008, la Commission a accordé à la LPN l’accès à la quasi-totalité des documents demandés.

IV – L’arrêt attaqué

16. Dans son recours devant le Tribunal, la LPN, soutenue par le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède, a reproché à la Commission, d’une part, d’avoir violé plusieurs dispositions du règlement no 1367/2006 et, en particulier, l’article 6 dudit règlement et, d’autre part, d’avoir méconnu l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 concernant notamment la protection des objectifs des activités d’enquête.

17. Ce dernier moyen était subdivisé en trois branches. Premièrement, la LPN reprochait à la Commission d’avoir illégalement omis d’examiner et de motiver, de manière concrète et individuelle, si et dans quelle mesure cette exception s’appliquait à chacun des documents pour lesquels un accès avait été demandé. Deuxièmement, la Commission se serait erronément abstenue d’apprécier si un accès au moins partiel auxdits documents devait ou non être accordé. Troisièmement, la Commission aurait méconnu les intérêts publics, tels qu’invoqués dans la demande d’accès.

18. Le Tribunal a constaté que, au moment de l’adoption de la décision litigieuse, une procédure en manquement était en cours et que la Commission était, en principe, en droit d’invoquer l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ( 7 ).

19. Selon lui, il ressortait de la motivation de la décision litigieuse que la Commission s’était essentiellement appuyée sur le principe, reconnu par la Cour dans une jurisprudence récente, autorisant l’institution concernée à renoncer à un examen concret et individuel de chacun des documents concernés au motif que tous ces documents font partie d’une même catégorie de documents entrant dans le champ d’application d’une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ( 8 ). Sur cette base, la Commission a refusé l’accès à la totalité des documents contenus dans le dossier de la procédure en manquement en cours dans le domaine du droit de l’environnement.

20. En outre, le Tribunal a rappelé que la décision litigieuse avait été adoptée sur le fondement tant du règlement no 1049/2001 que du règlement no 1367/2006 et qu’il était nécessaire d’examiner, dans un premier temps, si, comme le prétendaient LPN et les parties intervenantes, ce dernier règlement était susceptible de modifier la portée de l’obligation d’effectuer un examen concret et individuel incombant à la Commission au titre du règlement no 1049/2001 ( 9 ).

A – Sur les incidences du règlement no 1367/2006 sur la portée de l’obligation d’examen de la Commission

21. Le Tribunal a constaté qu’il existait plusieurs exceptions à l’obligation de la Commission d’examiner concrètement et individuellement les documents pour lesquels un accès a été demandé. Ainsi en est-il lorsque il est manifeste que l’accès doit être refusé (si, par exemple, certains documents étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception au droit d’accès) ou bien au contraire accordé (parce que certains documents étaient manifestement accessibles dans leur intégralité), ou lorsque les documents concernés avaient déjà fait l’objet d’une appréciation concrète et individuelle par la Commission dans des circonstances similaires ( 10 ).

22. Selon le Tribunal, il est, «en principe, loisible à l’institution concernée de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature, à condition qu’elle vérifie dans chaque cas si les considérations d’ordre général normalement applicables à un type de documents déterminé sont effectivement applicables à un document donné dont la divulgation est demandée» ( 11 ).

23. Le Tribunal a estimé que ni les considérants ni les dispositions du règlement no 1367/2006 ne contenaient d’indication permettant de conclure que les considérations générales sumentionnées ( 12 ) ne seraient pas applicables à une demande d’accès à des informations environnementales ( 13 ).

24. Il a jugé que, si l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 prescrit l’interprétation stricte des exceptions au droit d’accès et à la mise en balance des intérêts divergents, «ce constat [n’avait] pas d’incidence sur la question de savoir si l’institution concernée [devait] ou non effectuer un examen concret et individuel des documents ou des informations demandés» ( 14 ). Selon le Tribunal, «les conditions reconnues par la jurisprudence qui autorisent cette institution à renoncer, à titre exceptionnel, à un tel examen concret et individuel s’appliquent mutatis mutandis lorsque les documents concernés relèvent manifestement d’une même catégorie susceptible d’être couverte par l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001. En effet, conformément à ces principes jurisprudentiels, même s’il résulte de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 que la présomption de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation d’informations sur des émissions dans l’environnement est inapplicable dans le cadre d’une procédure en manquement en cours, la totalité des documents issus d’une telle procédure en manquement est susceptible d’être protégée en tant que catégorie» ( 15 ).

B – Sur le respect par la Commission de son obligation d’examen des documents concernés

25. Le Tribunal a constaté que, en l’espèce, il était manifeste, d’une part, que tous les documents concernés entraient, pour ce qui est de l’intégralité de leur contenu, dans la même catégorie de documents et, d’autre part, que l’accès à cette catégorie de documents devait être refusé sur le fondement de l’exception invoquée. Selon lui, il n’était pas concevable que la Commission ait pu accorder l’accès à un seul de ces documents ou à une partie de leur contenu, sans remettre en cause les négociations en cours avec les autorités portugaises. Il a estimé que la divulgation, fût-elle partielle, des documents concernés aurait été effectivement susceptible de porter atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête de la Commission concernant les manquements allégués de la République portugaise en relation avec le projet de barrage ( 16 ).

26. En outre, le Tribunal a rejeté l’argument de la LPN et des parties intervenantes qui prétendaient que, si la Commission était autorisée à renoncer à un examen concret et individuel du contenu de chacun des documents concernés, elle ne pourrait pas tenir suffisamment compte de l’intérêt public à la divulgation au sens de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 ( 17 ).

27. Le Tribunal a ajouté que la position des plaignants dans le cadre des procédures en manquement, au sens de la communication de la Commission au Parlement européen et au Médiateur européen concernant les relations avec le plaignant en matière d’infractions au droit communautaire [COM(2002) 141 final] ( 18 ), était fondamentalement différente de celle qui est la leur, par exemple, dans le cadre d’une procédure d’application des règles communautaires de concurrence, au cours de laquelle les plaignants disposent de garanties procédurales spécifiques dont le respect est soumis à un contrôle juridictionnel effectif dans le cadre d’un recours contre une décision de rejet de plainte ( 19 ).

28. Le Tribunal a relevé que les intéressés avaient le droit de démontrer qu’un document donné dont la divulgation est demandée n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 ( 20 ). Toutefois, selon le Tribunal, ni la LPN ni les parties intervenantes n’ont avancé d’éléments susceptibles de remettre en cause le bien-fondé de l’appréciation selon laquelle l’ensemble des documents concernés était couvert par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ( 21 ).

C – Sur l’intérêt public supérieur à la divulgation

29. Le Tribunal a considéré que, puisque, au moment de l’adoption de la décision litigieuse, la procédure en manquement ouverte contre la République portugaise était en cours, la présomption de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation, au titre de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006, ne trouvait pas à s’appliquer au cas d’espèce, de sorte qu’il n’était même pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si les documents concernés contenaient ou non des informations ayant effectivement trait à des «émissions» dans l’environnement ( 22 ). Le Tribunal a décidé que, contrairement aux observations de la LPN et des parties intervenantes, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006, en tant que lex specialis par rapport au règlement no 1049/2001, excluait un renforcement de la transparence en matière environnementale aux fins de la mise en balance des intérêts divergents au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, lorsque les documents concernés étaient contenus dans le dossier d’une procédure en manquement en cours ( 23 ).

30. En outre, selon le Tribunal, l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 «ne vise que l’obligation d’interprétation restrictive des exceptions autres que celles mentionnées à l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006, c’est-à-dire autres que celles prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001» ( 24 ). Toujours selon lui, «l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 ne se réfère qu’à un ‘intérêt public’ à la divulgation et non à un intérêt public ‘supérieur’ au sens de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001» ( 25 ). Dès lors, devait «être rejeté l’argument de la LPN et des intervenantes selon lequel, en l’espèce, les principes de transparence accrue, d’accès public aux documents, de la meilleure participation du citoyen au processus décisionnel et d’une plus grande légitimité seraient néanmoins constitutifs d’un intérêt public, voire d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents concernés» ( 26 ).

31. Enfin, le Tribunal a constaté que ni la LPN ni les parties intervenantes n’étaient en mesure d’identifier un éventuel autre intérêt public supérieur que celui de la prétendue transparence accrue en matière environnementale, dont la Commission aurait dû tenir compte aux fins de l’application au cas d’espèce de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001, ni capables d’expliquer si et dans quelle mesure les informations demandées avaient trait à des émissions dans l’environnement au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 ( 27 ).

V – La procédure devant la Cour

32. Par ordonnance du président de la Cour du 27 février 2012, les deux pourvois ont été joints aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.

33. Par ordonnance du président de la Cour du 27 avril 2012, la République fédérale d’Allemagne a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du président de la Cour du 10 juillet 2012, la République d’Estonie a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la République de Finlande et à présenter ses observations lors de la procédure orale.

34. Le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède, parties intervenantes en première instance, soutiennent les conclusions de la LPN et de la République de Finlande.

35. Des observations écrites ont été présentées par la LPN, la République de Finlande, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume de Suède ainsi que par la Commission. Des observations orales ont été présentées par les requérantes et les parties intervenantes, y compris par la République d’Estonie, lors de l’audience qui s’est tenue le 29 mai 2013.

VI – Sur les pourvois

36. La LPN et la République de Finlande soulèvent trois moyens principaux au soutien de leur pourvoi.

37. Leur premier moyen est tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Leur deuxième moyen est tiré d’une violation de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006. Leur troisième moyen est tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001.

38. En outre, la LPN soutient que la décision sur les dépens, figurant aux points 141 et 143 de l’arrêt attaqué, est entachée de plusieurs erreurs de droit. La LPN ajoute que l’arrêt attaqué contient deux incohérences relatives à l’identification de la décision litigieuse.

VII – Analyse

39. Avant d’examiner les moyens avancés par la LPN et la République de Finlande à l’appui de leur pourvoi, il y a lieu de répondre à l’argument avancé par la LPN dans son pourvoi concernant son statut d’organisation non gouvernementale dans le domaine de l’environnement. Selon la LPN, une demande d’accès à des documents relatifs à des aides d’État introduite par une partie qui défend ses intérêts privés, telle que celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau ( 28 ), ne saurait-être assimilée à une demande telle que celle en cause en l’espèce, qui, d’une part, émane d’une organisation défendant des intérêts publics, ce qui lui conférerait un intérêt particulier à participer activement à la procédure en manquement et, d’autre part, concerne des documents relatifs à des émissions dans l’environnement, hypothèse spécifiquement visée par le règlement no 1367/2006.

40. À mon sens, c’est à juste titre que le Tribunal a conclu, au point 137 de l’arrêt attaqué, que le droit d’accès aux documents ne dépendait pas de la nature de l’intérêt particulier que le demandeur d’accès pourrait avoir ou ne pas avoir pour obtenir l’information requise.

41. Il ressort de l’arrêt de la Cour du 1er février 2007, Sison/Conseil ( 29 ), que le règlement no 1049/2001 a pour objet d’ouvrir un droit d’accès du public en général aux documents des institutions et non d’édicter des règles destinées à protéger l’intérêt spécifique que telle ou telle personne pourrait avoir à accéder à l’un de ceux-ci ( 30 ). Dans cet arrêt, la Cour a décidé que le règlement no 1049/2001 ne prévoyait pas la prise en compte de certains intérêts spécifiques dont pourrait se prévaloir une personne aux fins d’obtenir l’accès à un document particulier ( 31 ). J’estime que le même raisonnement s’applique aux dispositions du règlement no 1367/2006 applicables en l’espèce qui ont pour objet d’ouvrir un droit d’accès du public ( 32 ) à des informations environnementales détenues par des institutions ou des organes de l’Union.

42. Par conséquent, le statut particulier de la LPN ne saurait être pris en compte dans le cadre de l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.

A – Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001

1. Argumentation

43. La LPN considère que le Tribunal interprète de manière erronée l’article 4 du règlement no 1049/2001. Elle relève que le dossier en l’espèce comporte différents types de documents et qu’il est totalement erroné et disproportionné d’affirmer que, dans le cadre d’une procédure en manquement en cours, «la totalité des documents issus d’une telle procédure en manquement est susceptible d’être protégée en tant que catégorie» ( 33 ).

44. La République de Finlande conteste la thèse de principe, contenue dans l’arrêt attaqué, selon laquelle, en vertu de l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, tous les documents afférents à une procédure de manquement peuvent être protégés comme formant une catégorie, de sorte qu’une institution peut refuser l’accès à la totalité de ces documents en se fondant sur une présomption générale selon laquelle la divulgation du contenu de tels documents porte par principe préjudice à la protection des objectifs des activités d’enquête.

45. La LPN et la République de Finlande estiment que l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, concernant les aides d’État, ne saurait être appliqué en l’espèce.

46. Le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède estiment que le Tribunal a violé l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 en appliquant une présomption générale pour exclure l’accès à tous les documents afférents à une procédure en manquement. Ils considèrent que la Commission est au contraire obligée de vérifier in concreto si la divulgation de chacun des documents porterait atteinte aux objectifs des activités d’enquête. Ils relèvent que la Cour a appliqué des présomptions générales dans des cas très limités et pour des raisons clairement définies, qui ne sont pas applicables en l’espèce.

47. La République fédérale d’Allemagne et la Commission considèrent qu’il convient d’appliquer une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents afférents aux procédures en manquement porterait atteinte à la protection des objectifs d’activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Ils relèvent que, si les échanges entre la Commission et l’État membre concerné étaient divulgués, la volonté de coopérer dans un climat de confiance serait compromise. Selon la Commission et la République fédérale d’Allemagne, il convient d’appliquer par analogie en l’espèce l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, étant donné que la procédure de contrôle des aides d’État est une variante de la procédure en manquement adaptée aux problèmes particuliers que présentent les aides d’État pour la concurrence dans le marché commun.

2. Appréciation

48. À titre liminaire, il convient de rappeler que la LPN a demandé l’accès à l’ensemble des documents contenus dans le dossier administratif d’une procédure en manquement ouverte, au titre de l’article 258 TFUE, contre la République portugaise dans le domaine du droit de l’environnement. Cette demande a été présentée quand la procédure administrative était en cours. Dans la décision litigieuse, la Commission a refusé de communiquer à la LPN les documents demandés en invoquant l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, tirée de la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. Ce faisant, la Commission n’a pas, pour chaque document demandé, vérifié si sa divulgation porterait atteinte à l’objectif de l’enquête ouverte en application de l’article 258 TFUE contre la République portugaise en considérant globalement que la divulgation de l’ensemble des documents, à ce stade, porterait atteinte à la procédure en manquement.

49. Cette approche a été avalisée dans l’arrêt attaqué.

50. Le Tribunal a considéré que, étant donné que, au moment de l’adoption de la décision litigieuse, la procédure en manquement était en cours, la Commission pouvait partir du principe qu’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait atteinte à la protection des objectifs des activités des enquêtes s’appliquait à l’intégralité des documents concernés ( 34 ).

51. Il n’est pas contesté, dans les présents pourvois, que, comme le précise le point 101 de l’arrêt attaqué, la Commission était, en principe, en droit d’invoquer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’enquête, dans la mesure où une procédure en manquement était en cours au moment de la demande en cause. Par contre, sont en cause la nature et l’intensité de la vérification effectuée par la Commission lors de l’application de cette exception aux documents en question et, en particulier, la question de savoir si cette institution était tenue d’effectuer une appréciation concrète du contenu de chacun de ces documents ou pouvait au contraire se contenter de se fonder sur une présomption générale d’atteinte à la protection des objectifs de la procédure applicable à l’intégralité des documents demandés.

52. Il est de jurisprudence constante que le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible ( 35 ). Cependant, ce droit est soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou d’intérêt privé. Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, ledit règlement prévoit, à son article 4, que les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article. Ainsi, lorsque la Commission décide de refuser l’accès à un document dont la divulgation lui a été demandée, il lui incombe, en principe, d’expliquer comment l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque. Dès lors qu’elles dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, lesdites exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement ( 36 ).

53. Il ressort de cette jurisprudence que, afin de respecter le principe directeur de transparence, la Commission était, en principe, obligée non seulement d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés par la LPN pour déterminer si leur divulgation porterait effectivement atteinte à l’objectif de l’enquête ouverte en application de l’article 258 TFUE contre la République portugaise, mais aussi d’expliquer, pour chaque document en cause, comment l’accès total ou partiel à chacun de ces documents pourrait porter atteinte à cet objectif.

54. Toutefois, comme le Tribunal l’a indiqué aux points 113 et suivants de l’arrêt attaqué, il existe des exceptions d’origine prétorienne à l’obligation de la Commission d’examiner concrètement et individuellement les documents pour lesquels un accès a été demandé.

55. En application de cette jurisprudence ( 37 ), un examen individuel et concret de chaque document peut ne pas être nécessaire lorsque, en raison des circonstances particulières de l’affaire, il est manifeste que l’accès doit être refusé ou bien, au contraire, accordé. Dans ces cas, l’institution concernée peut se fonder sur une présomption générale s’appliquant à certaines catégories de documents, lorsque des considérations d’ordre général similaires sont susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature ( 38 ).

56. La jurisprudence la plus récente prévoit que, lorsque l’accès est refusé sur le fondement d’une telle présomption générale, les intéressés peuvent, s’ils le souhaitent, démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 ( 39 ).

57. À cet égard, je relève que la possibilité d’avoir recours à des présomptions générales, s’appliquant à certaines catégories de documents au lieu d’examiner chaque document individuellement et concrètement avant d’en refuser l’accès, n’est pas anodine. Elle a non seulement pour effet d’encadrer le principe fondamental de transparence consacré par l’article 11 TUE, l’article 15 TFUE et le règlement no 1049/2001, mais aussi et nécessairement de limiter en pratique l’accès aux documents en cause. Par conséquent, je considère que l’usage de telles présomptions doit se fonder sur des raisons solides et convaincantes. À ce jour, la Cour a expressément reconnu la possibilité d’avoir recours à de telles présomptions générales dans trois circonstances spécifiques, à savoir les procédures de contrôle des aides d’État ( 40 ), les procédures de contrôle des concentrations ( 41 ) et les procédures en cours devant les juridictions de l’Union ( 42 ).

58. Tout d’abord, dans l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, la Cour a permis qu’une présomption générale s’applique au refus d’accès à des documents afférents aux procédures de contrôle des aides d’État. La Cour a dit pour droit que, aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y avait lieu de tenir compte de la circonstance que les intéressés ( 43 ), à l’exception de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide, ne disposent pas, en application du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] ( 44 ), du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission. La Cour a considéré que, si ces intéressés étaient en mesure d’obtenir l’accès, sur le fondement du règlement no 1049/2001, aux documents en question, le régime de contrôle des aides d’État serait mis en cause.

59. Ensuite, dans les arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob et Commission/Agrofert Holding, la Cour a permis qu’une présomption générale soit également utilisée pour refuser l’accès à des documents afférents à une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises, en raison du fait que la réglementation qui régit cette procédure prévoit des règles strictes sur le traitement des informations obtenues ou des constatations établies dans le cadre d’une telle procédure.

60. Selon la Cour, un accès généralisé, sur la base du règlement no 1049/2001, aux documents échangés, dans le cadre d’une telle procédure, entre la Commission et les parties notifiantes ou des tiers, serait de nature à mettre en péril l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu assurer, dans le règlement sur les concentrations, entre l’obligation pour les entreprises concernées de communiquer à la Commission des informations commerciales éventuellement sensibles aux fins de permettre à celle-ci d’apprécier la compatibilité de l’opération de concentration projetée avec le marché commun, d’une part, et la garantie de protection renforcée s’attachant, au titre du secret professionnel et du secret des affaires, aux informations ainsi transmises à la Commission, d’autre part ( 45 ). Selon la Cour, il découle de ce qui précède qu’il y a une présomption générale que la divulgation des documents concernés porterait, en principe, atteinte à la protection des intérêts commerciaux des entreprises impliquées dans l’opération de concentration ainsi qu’à la protection des objectifs des activités d’enquête relatives à la procédure de contrôle de cette opération ( 46 ).

61. Enfin, dans l’arrêt Suède e.a./API et Commission, précité, la Cour a considéré qu’il y avait lieu de reconnaître l’existence d’une présomption générale que la divulgation des mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle porte atteinte à la protection de cette procédure au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, tant que ladite procédure est en cours ( 47 ).

62. Selon la Cour, la circonstance que le règlement no 1049/2001 impose des obligations de transparence à certaines institutions ne saurait avoir pour conséquence que, dans le cadre de procédures juridictionnelles pendantes, la position procédurale de celles-ci soit compromise au regard du principe de l’égalité des armes. En outre, la Cour a considéré, en se basant sur le principe de bonne administration de la justice, que l’exclusion de l’activité juridictionnelle du champ d’application du droit d’accès aux documents, sans distinguer entre les différents stades de la procédure, se justifiait au regard de la nécessité de garantir, tout au long de la procédure juridictionnelle, que les débats entre les parties ainsi que le délibéré de la juridiction concernée sur l’affaire en instance se déroulent en toute sérénité. De surcroît, la Cour a jugé, en s’appuyant par analogie sur l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, qu’une telle présomption se justifiait, également, au regard du fait que ni le statut de la Cour de justice de l’Union européenne ni les règlements de procédure des juridictions de l’Union ne prévoyaient de droit d’accès des tiers aux mémoires soumis à la Cour dans le cadre des procédures juridictionnelles.

63. La LPN et la République de Finlande prétendent que le Tribunal a commis une erreur de droit en retenant que le raisonnement de la Cour dans l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, pour les procédures de contrôle des aides d’État s’applique également aux procédures en manquement. Je ne le pense pas.

64. Il ressort non seulement de l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, mais également des arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob et Commission/Agrofert Holding, que la Cour a permis l’application de présomptions générales de refus d’accès aux documents relevant d’une procédure de contrôle des aides d’État ou des concentrations, en s’appuyant, notamment, sur l’existence de règles strictes limitant l’accès au dossier dans ces procédures. En d’autres termes, si la Cour, à l’instar du législateur de l’Union, n’a instauré aucune hiérarchie entre les normes en question ( 48 ), elle a encadré l’application des dispositions générales du règlement no 1049/2001 par ces présomptions générales, lorsque l’accès aux documents du dossier administratif reviendrait à porter atteinte à l’objectif spécifique des règles qui visent à garantir l’efficacité même des procédures de contrôle des aides d’État et des concentrations.

65. Si, pour justifier l’application de telles présomptions générales, l’existence de ces règles spécifiques limitant l’accès du public au dossier administratif, dans le cadre de certaines procédures, a revêtu une certaine importance dans le raisonnement de la Cour non seulement dans l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, mais également dans les arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob et Commission/Agrofert Holding ( 49 ), je considère, contrairement aux arguments de la LPN et de la République de Finlande, que cette circonstance n’était pas à elle seule décisive.

66. En effet, l’application de telles présomptions générales est essentiellement dictée par l’impérative nécessité d’assurer le fonctionnement correct des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne soient pas compromis.

67. À cet égard, je relève que, dans l’arrêt Suède e.a./API et Commission, précité, la Cour s’est principalement basée sur le principe d’égalité des armes et la nécessité d’assurer un bon déroulement de la procédure pour justifier l’application de telles présomptions générales. L’absence de droit d’accès des tiers aux mémoires soumis à la Cour dans le cadre de procédures juridictionnelles n’a été abordée dans cet arrêt qu’à titre supplétif pour justifier l’exclusion du champ d’application du règlement no 1049/2001 de l’activité juridictionnelle en tant que telle.

68. Il s’ensuit que le facteur d’unification du raisonnement de la Cour dans tous ces arrêts ( 50 ) était le fait que l’accès aux documents de certaines procédures était tout à fait incompatible avec leur bon déroulement et risquait de les compromettre. De surcroît, il découle des arrêts précités Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, Commission/Éditions Odile Jacob et Commission/Agrofert Holding, que la présomption générale de refus d’accès englobait tous les documents non publiés afférents au dossier administratif des procédures en question.

69. Je considère que ce facteur d’unification est également applicable à la phase précontentieuse de la procédure en manquement régie par l’article 258 TFUE, même si cette procédure n’est pas en tous points équivalente à une procédure en matière de contrôle des aides d’État ou des concentrations ou à une procédure juridictionnelle, ces dernières ne l’étant pas non plus entre elles.

70. Il convient, toutefois, de noter le lien particulier qui existe entre la procédure en manquement et la procédure en matière de contrôle des aides d’État, qui visent toutes deux à assurer que les États membres respectent le droit de l’Union. En cas de décision négative concernant une aide illégale, l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE dispense la Commission de la phase précontentieuse prévue à l’article 258 TFUE et, si le délai fixé dans la décision négative de la Commission ( 51 ) pour que l’État s’y conforme est dépassé, la Commission peut saisir directement la Cour ( 52 ). Il s’ensuit que, en application de l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, la décision négative de la Commission concernant une aide illégale remplace en quelque sorte la phase précontentieuse de la procédure en manquement.

71. Il y a également lieu de rappeler que, comme dans les procédures relatives à des aides d’État ou à des projets de concentration, la Commission joue un rôle tout à fait central tout au long de la procédure en manquement. En effet, dans son rôle de gardienne du traité FUE, la Commission y dispose d’une large marge d’appréciation en décidant souverainement de l’opportunité de déclencher la procédure précontentieuse par l’envoi d’une lettre de mise en demeure et de la poursuivre par l’envoi d’un avis motivé ( 53 ). Cette procédure précontentieuse a pour but, en donnant à l’État membre la possibilité de faire valoir ses moyens de défense, d’arriver au respect du droit de l’Union, en évitant si possible le recours juridictionnel.

72. Je souscris, par ailleurs, à la constatation faite par le Tribunal, au point 126 de l’arrêt attaqué, selon laquelle cette phase précontentieuse de la procédure en manquement est de nature bilatérale, entre la Commission et l’État membre concerné, et ce en dépit du fait qu’une plainte, comme en l’espèce, pourrait l’avoir déclenchée car, de toute façon, l’éventuel plaignant n’a aucun droit dans la suite de la procédure en manquement ( 54 ). Comme le souligne la Commission dans la décision litigieuse, «dans le cadre d’une procédure en manquement devrait régner un climat de confiance mutuelle entre la Commission et l’État membre concerné pour leur permettre d’entamer un processus de négociation et de compromis dans le but d’un règlement amiable du différend sans qu’il faille engager un contentieux devant la Cour».

73. De surcroît, si la procédure précontentieuse du recours en manquement n’est pas en tous points équivalente à une procédure juridictionnelle, elle peut y conduire puisque la Commission peut, au terme de cette procédure, saisir la Cour en vue de faire constater par cette dernière le manquement qu’elle reproche à l’Etat membre concerné ( 55 ).

74. La finalité unique de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure qui a conduit la Cour à reconnaître une présomption générale en matière de contrôle des aides d’État ( 56 ) ou des concentrations ( 57 ) ou à une procédure juridictionnelle ( 58 ) me paraît donc applicable à la phase précontentieuse de la procédure en manquement.

75. Je considère, dès lors, que l’accès, même partiel, du public aux documents afférents à cette procédure, lorsqu’elle est en cours, met en péril la réalisation de ses objectifs et justifie, par conséquent, le recours à une présomption générale, telle que celle reconnue par la Cour dans les autres procédures.

76. La LPN et la République de Finlande ont correctement fait valoir que le contenu d’un dossier dans une procédure en manquement en matière d’environnement était nécessairement hétérogène et pouvait, au-delà de la correspondance entre la Commission et l’État membre en question, ne comprendre, par exemple, que des études techniques et scientifiques. En l’occurrence, le Tribunal a constaté qu’il n’y avait, dans le dossier en cause, que de la correspondance entre la Commission et l’État membre ( 59 ). Toutefois, même si tel n’avait pas été le cas, s’il est vrai que les documents détenus par la Commission, dans le cadre d’une procédure en manquement, peuvent indubitablement être de nature variée et que chaque procédure en manquement ouverte contre un État membre a ses propres spécificités, cela n’enlève rien à la nécessité de protéger le bon déroulement de cette procédure en limitant l’ingérence de tierces parties. Il s’ensuit que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en considérant, au point 121 de l’arrêt attaqué, que les documents afférents au dossier d’une procédure en manquement en cours constituaient une catégorie unique aux fins d’application de la présomption générale de refus d’accès sur la base de l’exception invoquée par la Commission.

77. Il importe également de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 7, de règlement no 1049/2001, une exception ne saurait s’appliquer qu’au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document ( 60 ). Lorsque la procédure est clôturée, l’accès au dossier devra être accordé, si aucune des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 n’est applicable.

78. En l’espèce, il ressort clairement des points 28 à 35 de l’arrêt attaqué que, par suite du classement sans suite de sa plainte relative au projet de barrage en date du 28 février 2008, la LPN a eu accès à la quasi-totalité des documents demandés ( 61 ).

79. Je propose donc à la Cour de rejeter le premier moyen des pourvois comme non étant fondé.

B – Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006

1. Argumentation

80. La LPN soutient que, contrairement à ce que le Tribunal affirme aux points 113 à 117 de l’arrêt attaqué, une lecture attentive de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2001, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, n’exonère pas la Commission de l’obligation «d’examiner concrètement et individuellement les documents pour lesquels un accès a été demandé» ( 62 ). Elle fait valoir que, si les enquêtes font exception à la première partie de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, elles relèvent inévitablement et logiquement de la seconde partie dudit article. Selon la LPN, dans la mesure où il ne peut être présumé qu’il y ait un intérêt public supérieur à refuser l’accès aux documents couverts par les enquêtes, il convient d’interpréter strictement les motifs potentiels de ce refus en analysant si l’intérêt public dans la divulgation des informations sur l’environnement prévaut ou non en l’espèce sur d’éventuels autres intérêts qui devraient être protégés par la non‑divulgation, et en vérifiant, in concreto, si les informations contenues dans les documents demandés sont ou non liées aux émissions dans l’environnement.

81. La République de Finlande, soutenue par le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède, fait valoir que, au point 136 de l’arrêt attaqué, le Tribunal interprète de manière erronée l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 en considérant que cette disposition «ne vise que l’obligation d’interprétation restrictive des exceptions autres que celles mentionnées à l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006, c’est‑à‑dire autres que celles prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001».

82. La Commission fait valoir que, en excluant de la présomption légale prévue à l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 les enquêtes relatives à de possibles manquements au droit de l’Union, le législateur de l’Union avait manifestement le souci de tenir compte de leur particularité. Dès lors, l’existence éventuelle d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation devrait être examinée dans le cadre des paramètres du règlement no 1049/2001 et il ne saurait être déduit du règlement no 1367/2006 que les procédures en manquement en matière d’environnement devraient être traitées différemment des mêmes procédures dans d’autres domaines pour ce qui concerne la présomption générale que la divulgation des documents contenus dans ces dossiers porterait atteinte à l’objectif de l’enquête.

83. La République fédérale d’Allemagne fait valoir que l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 ne modifie pas le critère d’appréciation en ce qui concerne le refus d’accès aux documents provenant d’une procédure en manquement en cours concernant l’environnement qui resterait régie par le règlement no 1049/2001. En effet, cette disposition réitérerait simplement l’exigence, dégagée par les juridictions de l’Union, d’une interprétation restrictive des motifs de dérogation et d’une prise en considération des intérêts environnementaux dans ladite appréciation.

2. Appréciation

84. Le présent moyen porte sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 et vise, plus particulièrement, à savoir si les règles en matière d’accès à l’information, dans le domaine de l’environnement, ont une incidence sur la question de savoir si la Commission doit ou non effectuer un examen concret et individuel des documents afférents au dossier administratif d’une procédure en manquement en matière d’environnement.

85. Je considère que le Tribunal a correctement indiqué, au point 105 de l’arrêt attaqué, que «[le règlement no 1367/2006] constitue une lex specialis par rapport au règlement no 1049/2001 en remplaçant, modifiant ou précisant certaines des dispositions de ce dernier règlement lorsque la demande d’accès vise des ‘informations environnementales’ ou des informations ‘ayant trait à des émissions dans l’environnement’» ( 63 ).

86. Il ressort clairement de l’article 3 du règlement no 1367/2006 que le règlement no 1049/2001 s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par les institutions de l’Union. Il s’ensuit que la portée du règlement no 1367/2006 en matière d’accès à ces informations est très limitée, les modifications au règlement no 1049/2001 étant très pointues.

87. Le considérant 15 et l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 précisent l’interaction des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 et les dispositions du règlement no 1367/2006.

88. Il ressort, tout d’abord, du considérant 15 du règlement no 1367/2006 que, en principe, les exceptions prévues par l’article 4 du règlement no 1049/2001 doivent s’appliquer entièrement, sous réserve des dispositions plus spécifiques du règlement no 1367/2006.

89. L’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 renforce l’application du principe de transparence «en ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001 lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement» en prévoyant que leur divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur.

90. Cependant, certaines exceptions prévues à l’article 4, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001, à savoir «[l]es enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit communautaire», sont expressément exclues par l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 de l’application du principe de transparence renforcé. La présomption de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation ne s’applique pas aux informations contenues dans un dossier administratif afférent à une procédure en manquement, alors même que les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement.

91. La question demeure de savoir si ces procédures relèveraient, par contre, de la seconde phrase dudit article 6, paragraphe 1. Selon cette seconde phrase, lorsqu’il s’agit des «autres exceptions» visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001, les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement.

92. La LPN et la République de Finlande considèrent que les «autres exceptions» incluent nécessairement, par défaut, les procédures en manquement parce que l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 ne s’applique pas à celles-ci. Cela obligerait, en principe, la Commission à examiner individuellement et concrètement tous les documents afférents au dossier administratif d’une procédure en manquement dans le domaine de l’environnement et empêcherait l’application d’une présomption générale.

93. Je ne partage pas cette interprétation de la disposition en cause.

94. Je considère, à titre principal, qu’il ressort non seulement du libellé de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006, mais aussi de l’économie générale et de la finalité de cette disposition ( 64 ) qu’elle s’applique uniquement aux exceptions qui n’ont pas été mentionnées à la première phrase de ladite disposition. Or, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 mentionne expressément les procédures en manquement ( 65 ), même si c’est pour leur réserver un traitement dérogatoire parmi les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.

95. Les dispositions de l’article 6, paragraphe 1, première et seconde phrases, du règlement no 1367/2006 mettent clairement en évidence l’intention explicite du législateur de l’Union de soustraire les procédures en manquement de la portée d’application de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 dans son ensemble.

96. Il s’ensuit que seules les dispositions du règlement no 1049/2001 s’appliquent à l’accès aux documents afférents au dossier administratif d’une procédure en manquement dans le domaine de l’environnement et que l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 n’a pas d’incidence sur la question de savoir si la Commission doit ou non effectuer un examen concret et individuel de ces documents. En outre, étant donné que l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 ne s’applique pas aux procédures en manquement, la Commission n’est pas obligée d’examiner si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.

97. Je considère, à titre subsidiaire, que, même si la Cour devait considérer que l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 s’applique aux procédures en manquement, l’issue du présent moyen n’en serait pas modifiée. Cette disposition, à l’instar de la jurisprudence constante de la Cour relative à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ( 66 ), rappelle l’obligation d’interpréter de manière stricte les motifs de refus d’accès, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation, et n’ajoute rien à cet égard à l’interprétation ou à l’application de l’article 4 du règlement no 1049/2001 qui soit pertinent aux fins de la présente affaire ou à la question de savoir si une présomption générale est d’application.

98. En effet, il ressort clairement des points 73 et 74 de l’arrêt Suède e.a./API et Commission, précité, que l’interprétation et l’application stricte des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 n’empêchent pas l’application des présomptions générales à certaines catégories de documents.

99. En outre, je considère que l’obligation de prendre en compte le «fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement» est clairement liée, en la renforçant, à l’obligation d’interpréter de manière stricte les motifs de refus d’accès. Toutefois, de nouveau, j’estime que cette obligation n’empêche pas non plus l’application des présomptions générales à certaines catégories de documents.

100. Je considère dès lors que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant au point 136 de l’arrêt attaqué que «dans le contexte de l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret du règlement n 1049/2001, la LPN et les intervenantes ne peuvent pas non plus se prévaloir utilement de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006» et que la Cour devrait rejeter le deuxième moyen des pourvois comme non fondé.

C – Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001

1. Argumentation

101. La LPN, la République de Finlande, le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède font valoir que l’analyse du Tribunal, aux points 132 à 138 de l’arrêt attaqué, sur l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation est erronée.

102. En substance, le Tribunal aurait estimé à tort que la décision litigieuse était conforme à l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001 ( 67 ), alors même que la Commission n’avait pas vérifié si l’on se trouvait en présence d’un intérêt public supérieur, ce qu’elle aurait dû faire (d’office même, comme l’estime le Royaume de Suède) en vertu dudit article 4, paragraphe 2, in fine, l’article 6, paragraphe 1 du règlement no 1367/2006 ne lui donnant, à cet égard, aucune exemption.

103. La Commission conteste ces arguments.

2. Appréciation

104. Aux points 134 à 136 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 n’élargissait pas l’application du principe de transparence à l’égard des procédures en manquement et que la divulgation des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement afférentes à ces procédures n’était pas réputée présenter un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001.

105. Je considère, au vu de ma réponse au deuxième moyen ci-dessus que cette appréciation est correcte.

106. Au point 138 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que la LPN et les parties intervenantes n’étaient ni en mesure d’identifier un éventuel autre intérêt public supérieur que celui de la prétendue transparence accrue en matière environnementale, dont la Commission aurait dû tenir compte aux fins de l’application au cas d’espèce de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001, ni capables d’expliquer si et dans quelle mesure les informations demandées avaient trait à des émissions dans l’environnement au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006. J’estime que cette constatation de fait ne peut pas être remise en cause au stade d’un pourvoi ( 68 ).

107. Il ressort de ce qui précède que la LPN s’est limitée à faire valoir en première instance que la transparence accrue en matière environnementale constituait en soi un intérêt public supérieur. Je considère, à l’instar du raisonnement de la Cour aux points 157 et 158 de l’arrêt Suède e.a./API et Commission, précité, que des considérations aussi génériques ne sauraient être de nature à établir que le principe de transparence présentait, en l’espèce, une quelconque acuité particulière qui aurait pu primer sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question. De surcroît, il ressort clairement du point 62 de l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, qu’il n’incombe pas à la Commission d’examiner d’office si un intérêt public supérieur peut justifier la divulgation des documents visés, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement no 1049/2001 et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006. Au contraire, la Cour a dit pour droit que les intéressés pouvaient démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents visés ( 69 ).

108. Eu égard à tout ce qui précède, je considère que le troisième moyen devrait être aussi rejeté.

VIII – La demande supplémentaire de la LPN

109. La LPN allègue que l’arrêt attaqué contient deux incohérences relatives à l’identification de la décision litigieuse.

110. Premièrement, elle relève que le litige porté devant le Tribunal visait l’annulation de la décision litigieuse et non la décision du 24 octobre 2008 mentionnée au point 1 du dispositif de l’arrêt attaqué. Dès lors, la LPN demande à la Cour de préciser, au point 1 du dispositif de l’arrêt attaqué, que le recours est dirigé contre la décision litigieuse.

111. Deuxièmement, la LPN considère que le point 46 de l’arrêt attaqué est mal formulé et doit être rédigé de la façon suivante: «La LPN a renoncé à sa demande de voir contrôler la légalité de la décision [litigieuse] en ce qui concerne le troisième moyen présenté dans la requête, tiré du non-respect du délai prévu à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 […]»

112. La Commission conteste les arguments de la LPN.

113. Je considère que la LPN a omis de préciser en quoi les prétendues incohérences auraient affecté sa situation juridique. En outre, j’estime, à l’instar de la Commission, que la présente demande est irrecevable, étant donné qu’il ne s’agit pas d’une question de droit au sens de l’article 58 du statut de la Cour. Enfin, à supposer même qu’il y ait une incohérence, il incomberait au seul Tribunal de la rectifier en application de l’article 84 de son règlement de procédure.

114. Il s’ensuit que la présente demande doit être rejetée.

IX – Sur la contestation par la LPN de l’appréciation du Tribunal sur les dépens

115. La LPN soutient que l’appréciation du Tribunal sur les dépens, aux points 141 et 143 de l’arrêt attaqué, est entachée de plusieurs erreurs de droit.

116. La Commission conteste les arguments de la LPN.

117. À cet égard, il suffit de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que, dans l’hypothèse où tous les autres moyens d’un pourvoi ont été rejetés, les conclusions concernant la prétendue irrégularité de la décision du Tribunal sur les dépens doivent être rejetées comme étant irrecevables, en application de l’article 58, second alinéa, du statut de la Cour, aux termes duquel un pourvoi ne peut porter uniquement sur la charge et le montant des dépens ( 70 ).

118. Dans la mesure où je considère que tous les autres moyens du pourvoi formé par la LPN doivent être rejetés, le dernier moyen, dirigé contre la décision du Tribunal relative à la répartition des dépens, doit, par conséquent, être déclaré irrecevable.

119. Eu égard à tout ce qui précède, je considère qu’il y a, dès lors, lieu de rejeter dans leur ensemble tant le pourvoi introduit par la LPN dans l’affaire C‑514/11 P que celui formé par la République de Finlande dans l’affaire C‑605/11 P.

X – Sur les dépens

120. En vertu de l’article 184, paragraphe 2, de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, dudit règlement, également applicable à la procédure de pourvoi en vertu dudit article 184, paragraphe 1, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Aux termes de l’article 184, paragraphe 4, du même règlement, la Cour peut décider qu’une partie intervenante en première instance qui participe à la procédure de pourvoi supporte ses propres dépens.

121. Je considère qu’il y a lieu de condamner la LPN et la République de Finlande aux dépens afférents respectivement aux affaires C‑514/11 P et C‑605/11 P, conformément aux conclusions de la Commission. Le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.

XI – Conclusion

122. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour: — de rejeter les pourvois; — de condamner la Liga para a Protecção da Natureza (LPN) à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne, afférents au pourvoi dans l’affaire C‑514/11 P; — de condamner la République de Finlande à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne, afférents au pourvoi dans l’affaire C‑605/11 P, et — de condamner le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie et le Royaume de Suède à supporter leurs propres dépens afférents aux pourvois dans les affaires jointes C‑514/11 P et C‑605/11 P.

( 1 ) Langue originale: le français.

( 2 ) Les pourvois de la LPN et de la République de Finlande ont été déposés au greffe de la Cour, respectivement, les 25 et 30 novembre 2011.

( 3 ) JO L 145, p. 43.

( 4 ) JO L 103, p. 1.

( 5 ) JO L 206, p. 7.

( 6 ) JO L 264, p. 13.

( 7 ) Voir point 101 de l’arrêt attaqué.

( 8 ) Ibidem (points 118 et 119).

( 9 ) Ibidem (points 103 et 104).

( 10 ) Ibidem (points 113 et 114).

( 11 ) Ibidem (point 115).

( 12 ) Ibidem (points 113 à 115).

( 13 ) Ibidem (point 116).

( 14 ) Ibidem (point 117).

( 15 ) Ibidem (point 117).

( 16 ) Ibidem (point 121).

( 17 ) Ibidem (point 122).

( 18 ) JO C 244, p. 5.

( 19 ) Voir point 126 de l’arrêt attaqué.

( 20 ) Ibidem (point 128).

( 21 ) Ibidem (point 129).

( 22 ) Ibidem (point 134).

( 23 ) Ibidem (point 135).

( 24 ) Ibidem (point 136).

( 25 ) Idem.

( 26 ) Idem.

( 27 ) Voir point 138 de l’arrêt attaqué.

( 28 ) C-139/07 P, Rec. p. I-5885.

( 29 ) C-266/05 P, Rec. p. I-1233.

( 30 ) Voir arrêt Sison/Conseil, précité (point 43). Le règlement no 1049/2001 octroie un droit d’accès très large aux documents des institutions concernées, le bénéfice d’un tel droit n’étant pas subordonné, en application de l’article 6, paragraphe 1, de ce règlement, à une justification de la demande. Voir, l’arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission (C-362/08 P, Rec. p. I-669, point 56).

( 31 ) Voir arrêt Sison/Conseil, précité (point 45).

( 32 ) Le «public» est défini à l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1367/2006 dans les termes les plus larges comme «une ou plusieurs personnes physiques ou morales et les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes».

( 33 ) Voir point 117 de l’arrêt attaqué.

( 34 ) Ibidem (point 127).

( 35 ) Arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (C-39/05 P et C-52/05 P, Rec. p. I-4723, point 33), ainsi que Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité (point 51).

( 36 ) Voir arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Rec. p. I-8533 (points 70 à 73 ainsi que jurisprudence citée).

( 37 ) Voir, en ce sens, arrêts Suède et Turco/Conseil, précité (point 50); Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité (point 54); du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, point 116), et Commission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, point 57), ainsi que Suède e.a./API et Commission, précité (point 74).

( 38 ) Voir, en ce sens, arrêts précités Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (point 54); Commission/Éditions Odile Jacob (point 116); Commission/Agrofert Holding (point 57), ainsi que Suède e.a./API et Commission (point 74).

( 39 ) Voir, en ce sens, arrêts précités Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (point 62); Commission/Éditions Odile Jacob (point 126), et Commission/Agrofert Holding (point 68).

( 40 ) Voir arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité.

( 41 ) Voir arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob et Commission/Agrofert Holding.

( 42 ) Voir arrêt Suède e.a./API et Commission, précité.

( 43 ) À savoir, notamment, les bénéficiaires des aides et leurs concurrents.

( 44 ) JO L 83, p. 1.

( 45 ) Voir arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob (point 121) et Commission/Agrofert Holding (point 62).

( 46 ) Voir arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob (point 123) et Commission/Agrofert Holding (point 64).

( 47 ) Voir arrêt Suède e.a./API et Commission, précité (point 94).

( 48 ) Voir, à cet égard, arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob (point 110) et Commission/Agrofert Holding (point 52), où la Cour a considéré que, malgré l’absence de dispositions prévoyant expressément une hiérarchie entre le règlement no 1049/2001 et les règlements en matière de contrôle des concentrations, «il convient d’assurer une application de chacun de ces règlements qui soit compatible avec celle de l’autre et en permette ainsi une application cohérente».

( 49 ) Dans les arrêts précités Commission/Éditions Odile Jacob (point 115) et Commission/Agrofert Holding (point 56), la Cour s’est aussi basée sur l’objectif de la protection des intérêts commerciaux en constatant que cet objectif et ceux des activités d’enquête étaient étroitement liés.

( 50 ) À savoir les arrêts précités Commission/Technische Glaswerke Ilmenau; Commission/Éditions Odile Jacob; Commission/Agrofert Holding, ainsi que Suède e.a./API et Commission.

( 51 ) Ou bien, le cas échéant, le délai que la Commission a fixé par la suite. Voir arrêt du 14 décembre 2006, Commission/Espagne (C-485/03 à C-490/03, Rec. p. I-11887, point 53).

( 52 ) Voir arrêt Commission/Espagne, précité (point 53).

( 53 ) Si la Commission considère qu’un État membre a manqué à ses obligations, il lui incombe d’apprécier l’opportunité d’agir contre cet État, de déterminer les dispositions qu’il a violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son encontre, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de son recours. Voir, sur ce point, arrêts du 18 juin 1998, Commission/Italie (C-35/96, Rec. p. I-3851, point 27), et du 8 décembre 2005, Commission/Luxembourg (C-33/04, Rec. p. I-10629, point 66).

( 54 ) Voir, à cet égard, communication COM(2002) 141 final susmentionnée.

( 55 ) Voir, en ce sens, arrêts du 14 février 1989, Star Fruit/Commission (247/87, Rec. p. 291, point 12), et du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne (C-191/95, Rec. p. I-5449, point 46). La procédure en manquement est caractérisée par le principe d’opportunité. Voir arrêt du 19 mai 2009, Commission/Italie (C-531/06, Rec. p. I-4103, points 23 et 24). L’appréciation de l’opportunité d’agir en manquement est du seul ressort de la Commission.

( 56 ) Voir point 58 des présentes conclusions.

( 57 ) Voir points 59 et 60 des présentes conclusions.

( 58 ) Voir points 61 et 62 des présentes conclusions.

( 59 ) Voir point 121 de l’arrêt attaqué.

( 60 ) Voir arrêt Suède et Turco/Conseil, précité (point 70).

( 61 ) Voir point 15 des présentes conclusions.

( 62 ) Voir point 113 de l’arrêt attaqué.

( 63 ) Voir, également, point 135 de l’arrêt attaqué.

( 64 ) Voir, également, l’article 3 du règlement no 1367/2006 et le considérant 15 de ce règlement.

( 65 ) Voir point 136 de l’arrêt attaqué.

( 66 ) Arrêt Suède et Turco/Conseil, précité (point 36).

( 67 ) Voir points 135 et 136 de l’arrêt attaqué.

( 68 ) Selon une jurisprudence constante de la Cour, il résulte des articles 256 TFUE et 58, premier alinéa, du statut de la Cour que le Tribunal est seul compétent, d’une part, pour constater les faits, sauf dans le cas où l’inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d’autre part, pour apprécier ces faits. Lorsque le Tribunal a constaté ou apprécié les faits, la Cour est compétente pour exercer, en vertu de l’article 256 TFUE, un contrôle sur la qualification juridique de ces faits et les conséquences de droit qui en ont été tirées par le Tribunal (arrêts du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C-487/06 P, Rec. p. I-10515, point 96, ainsi que du 27 octobre 2011, Autriche/Scheucher‑Fleisch e.a., C-47/10 P, Rec. p. I-10707, point 57). Je relève que, en l’espèce, une inexactitude matérielle n’est alléguée ni par la LPN ni par la République de Finlande, relative au fait constaté par le Tribunal, au point 138 de l’arrêt attaqué.

( 69 ) Voir point 56 des présentes conclusions.

( 70 ) Voir arrêts du 12 juillet 2001, Commission et France/TF1 (C-302/99 P et C-308/99 P, Rec. p. I-5603, point 31), ainsi que du 30 septembre 2003, Freistaat Sachsen e.a./Commission (C-57/00 P et C-61/00 P, Rec. p. I-9975, point 124).