CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES Bot

présentées le 11 septembre 2007 ( )

Affaire C‑408/04 P

Commission des Communautés européennes

contre

Salzgitter AG

«Pourvoi – Aides d’État – Régime général d’aides – Décision de non‑objection de la Commission adoptée sur le fondement des articles 87 CE et 88 CE – Application en faveur d’une entreprise sidérurgique – Traité CECA – Décision 2000/797/CECA – Articles 4, sous c), CA, 67 CA et 95 CA – Codes des aides à la sidérurgie – Absence de réaction de la Commission – Devoir de diligence – Obligation de notification – Récupération – Principe de sécurité juridique – Protection de la confiance légitime»

1. «Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L’affaire qui retient aujourd’hui notre attention porte sur l’application des dispositions que le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier [( )] consacre aux aides. […]

[…]

[…], ce qui importe […], c’est de résoudre le problème de la délimitation systématique entre, d’une part, les interdictions édictées à l’article 4, sous c), [CA], et, d’autre part, les dispositions de l’article 67 [CA]. C’est là un problème dont, vous ne l’ignorez pas, Messieurs, les interprètes du traité CECA ont déjà cherché la solution il y a bien longtemps. […]

[…]» ( )

2. Comme l’avait fait, avant lui, l’avocat général Lagrange dans ses conclusions rendues le 5 novembre 1960 dans l’affaire De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité ( ), l’avocat général Roemer attire l’attention de la Cour sur le problème délicat de la délimitation du champ d’application respectif des articles 4 CA et 67 CA.

3. L’article 4, sous c), CA fixe une interdiction de principe des aides d’État octroyées aux entreprises sidérurgiques et charbonnières. Quant à l’article 67 CA, il tend à prévenir les distorsions de concurrence que pourraient engendrer certaines politiques des États membres.

4. Dans la présente affaire, la Cour est de nouveau invitée à se prononcer sur la portée et l’applicabilité de chacune de ces deux dispositions. Bien que cette question juridique soit débattue depuis très longtemps, la Cour ne l’a, selon nous, jamais tranchée de manière explicite.

5. Dans le présent litige, la question reflète deux difficultés auxquelles ont été confrontés les fondateurs de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (ci‑après la «CECA») dans l’établissement et la mise en œuvre d’un régime propre de contrôle des aides d’État.

6. La première est tirée de la nature fondamentalement dynamique du marché commun établi par le traité CECA. Ainsi, l’interdiction de principe des aides d’État, fixée à l’article 4, sous c), CA, a dû être adaptée aux besoins d’une politique qui devait avant tout faire face aux problèmes structurels de l’économie des industries charbonnières et sidérurgiques. À cette fin, la Commission des Communautés européennes a adopté différents codes des aides à la sidérurgie ( ).

7. La seconde difficulté est liée à l’intégration partielle réalisée par le traité CECA. En le signant, les États membres ont abandonné leurs compétences relatives à l’institution et au fonctionnement du marché sidérurgique et houiller, mais ils ont conservé la responsabilité de leur politique économique générale. L’article 67 CA permettait ainsi d’établir une coordination entre ces différentes politiques, afin de préserver le marché commun de toutes distorsions de concurrence. La naissance de la Communauté économique européenne (CEE) ( ), le 25 mars 1957, a néanmoins changé la donne. L’établissement de cette nouvelle communauté a soulevé la question de la coexistence de ces deux ordres juridiques, la CECA et la CE, et celle de la coordination de leur système de contrôle des aides d’État.

8. Ce litige soulève également une autre question, plus transversale, puisqu’elle transcende les distinctions entre les régimes CECA et CE de contrôle des aides d’État. Le problème est lié au respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime lorsque la Commission ordonne aux autorités nationales la récupération des aides qui ont été illégalement octroyées à une entreprise.

9. Dans la présente affaire, les autorités allemandes ont adopté, le 5 août 1971, une loi visant à contribuer au développement de la zone le long de la frontière avec l’ex‑République démocratique allemande et l’ex‑République tchécoslovaque (ci‑après la «Zonenrandgebiet») ( ). Cette loi prévoyait des incitations fiscales en faveur des investissements réalisés par les entreprises dans les régions situées dans cette zone. Ladite loi, ainsi que ses modifications successives, ont été approuvées par la Commission sur le fondement des articles 87 CE et 88 CE.

10. L’entreprise sidérurgique Salzgitter AG – Stahl und Technologie ( ) a bénéficié d’amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d’impôt sur le fondement de la ZRFG ( ). Par la décision 2000/797/CECA ( ), la Commission a déclaré que les aides litigieuses constituaient des aides d’État incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier (article 1er) et a ordonné à la République fédérale d’Allemagne de récupérer les aides illégalement octroyées à Salzgitter (articles 2 et 3).

11. Cette décision a fait l’objet d’un recours en annulation introduit par Salzgitter devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes. Dans son arrêt rendu le 1er juillet 2004, Salzgitter/Commission ( ), le Tribunal a partiellement annulé la décision litigieuse, en considérant que la Commission ne pouvait pas demander la restitution des aides octroyées à l’entreprise bénéficiaire sans méconnaître le principe de sécurité juridique.

12. Cet arrêt fait à présent l’objet de deux pourvois.

13. Le pourvoi principal est introduit par la Commission et vise à l’annulation de l’arrêt attaqué, en ce qu’il a annulé les dispositions de la décision litigieuse relatives au remboursement des aides en cause. Il pose notamment trois questions.

14. La première est relative à la clarté du cadre juridique applicable et, notamment, de l’obligation de notification de ces aides.

15. La deuxième est relative au comportement qu’a adopté la Commission dans le cadre de sa mission de contrôle des aides d’État. La question est de savoir si cette institution a, dans l’exercice de ses responsabilités administratives, manqué au devoir de diligence qui lui incombe, en ne constatant pas, lors de l’examen de documents communiqués par l’entreprise bénéficiaire, l’absence de notification des aides en cause et en n’entamant aucune action y afférente.

16. La troisième question est relative au respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime lorsque la Commission ordonne la récupération d’aides illégalement octroyées. La question est de savoir si, dans les circonstances particulières du cas d’espèce relevées par le Tribunal, la Commission pouvait légitimement demander la restitution des aides en cause sans méconnaître le principe de sécurité juridique. La Cour doit notamment se prononcer sur le point de savoir si les actes ou le comportement de la Commission ont pu fonder chez l’entreprise bénéficiaire de l’aide une confiance légitime de nature à empêcher la Commission d’enjoindre à la République fédérale d’Allemagne d’ordonner la restitution des aides et à Salzgitter de les rembourser.

17. Le pourvoi incident est introduit par Salzgitter et tend à l’annulation de l’arrêt attaqué, en ce qu’il a rejeté ses moyens d’annulation relatifs à la qualification des aides en cause et à leur compatibilité avec le marché commun. La République fédérale d’Allemagne intervient au soutien de ce pourvoi.

18. Dans le cadre dudit pourvoi, Salzgitter remet en cause l’analyse du Tribunal quant à la portée et à l’applicabilité des articles 4 CA et 67 CA. La Cour est notamment interrogée sur le point de savoir si l’article 4, sous c), CA est applicable à une aide octroyée à une entreprise sidérurgique lorsque celle-ci s’inscrit dans le cadre d’un régime général d’aides qui a été antérieurement approuvé par la Commission sur le fondement du traité CE ou si la mise en œuvre de cette mesure relève de l’article 67 CA.

19. Dans les présentes conclusions, nous proposerons, premièrement, de rejeter le pourvoi incident de Salzgitter. Nous expliquerons pourquoi le Tribunal n’a, à notre avis, commis aucune erreur de droit, d’une part, en jugeant que la Commission pouvait légitimement se fonder sur l’article 4, sous c), CA pour déclarer les aides en cause incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier et, d’autre part, en considérant que la Commission avait pleinement satisfait à son obligation de motivation dans le cadre de la décision litigieuse.

20. Deuxièmement, nous proposerons à la Cour d’accueillir le pourvoi principal introduit par la Commission. En effet, dans les développements qui suivent, nous ferons valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l’obligation de notification des aides en cause ne ressortait pas clairement du cadre juridique applicable. Nous expliquerons pourquoi nous estimons que cette obligation était claire et inconditionnelle et pourquoi la décision litigieuse, en tant qu’elle ordonnait la récupération des aides en cause, ne violait ni le principe de sécurité juridique ni celui de protection de la confiance légitime de l’entreprise bénéficiaire.

21. Au vu de ces éléments, nous présenterons à la Cour les conséquences qu’il convient de tirer de cette erreur de droit dans la présente affaire.

I – Le cadre juridique

22. Le traité CECA prohibe, en principe, les aides d’État à des entreprises sidérurgiques. Il dispose, à son article 4, sous c), que sont incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier et, en conséquence, interdites dans les conditions prévues par ledit traité «les subventions ou aides accordées par les États ou les charges spéciales imposées par eux, sous quelque forme que ce soit».

23. L’article 67 CA est libellé de la manière suivante:

«1. Toute action d’un État membre susceptible d’exercer une répercussion sensible sur les conditions de la concurrence dans les industries du charbon ou de l’acier doit être portée à la connaissance de la [Commission] par le gouvernement intéressé.

2. Si une telle action est de nature, en élargissant substantiellement, autrement que par variation des rendements, les différences de coûts de production, à provoquer un déséquilibre grave, la [Commission], après consultation du Comité consultatif et du Conseil, peut prendre les mesures suivantes:

– Si l’action de cet État comporte des effets dommageables pour les entreprises de charbon ou d’acier relevant de la juridiction dudit État, la [Commission] peut l’autoriser à leur octroyer une aide dont le montant, les conditions et la durée sont fixés en accord avec elle. […]

– Si l’action de cet État comporte des effets dommageables pour les entreprises de charbon ou d’acier relevant de la juridiction des autres États membres, la [Commission] lui adresse une recommandation en vue d’y remédier par les mesures qu’il estimera les plus compatibles avec son propre équilibre économique.

3. Si l’action de cet État réduit les différences de coûts de production en apportant un avantage spécial, ou en imposant des charges spéciales, aux entreprises de charbon ou d’acier relevant de sa juridiction par comparaison avec les autres industries du même pays, la [Commission] est habilitée, après consultation du Comité consultatif et du Conseil, à adresser à cet État les recommandations nécessaires.»

24. Aux termes de l’article 95, premier alinéa, CA, la Commission peut, sur avis conforme du Conseil statuant à l’unanimité, et après consultation du Comité consultatif, adopter une décision ou une recommandation «[d]ans tous les cas non prévus au […] traité, dans lesquels [cette] décision ou [cette] recommandation […] apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier et conformément aux dispositions de l’article 5, l’un des objets de la Communauté, tels qu’ils sont définis aux articles 2, 3 et 4». En vertu de l’article 95, deuxième alinéa, CA, ladite décision ou ladite recommandation peut, dans les mêmes formes, déterminer les sanctions applicables.

25. En outre, l’article 95, troisième alinéa, CA prévoit que, «si des difficultés imprévues, révélées par l’expérience, dans les modalités d’application du […] traité, ou un changement profond des conditions économiques ou techniques qui affecte directement le marché commun du charbon et de l’acier, rendent nécessaire une adaptation des règles relatives à l’exercice par la [Commission] des pouvoirs qui lui sont conférés, des modifications appropriées peuvent y être apportées, sans qu’elles puissent porter atteinte aux dispositions des articles 2, 3 et 4 ou au rapport des pouvoirs respectivement attribués à la [Commission] et aux autres institutions de la Communauté». En vertu de l’article 95, quatrième alinéa, CA, ces modifications font l’objet de propositions établies en accord par la Commission et par le Conseil, et sont soumises à l’avis de la Cour.

26. C’est sur le fondement de l’article 95, premier et deuxième alinéas, CA que la Commission a adopté une série de six décisions, ayant une portée générale, communément appelées «codes des aides à la sidérurgie».

27. Ces codes avaient pour objectif de répondre à la crise que traversait le secteur de la sidérurgie communautaire, en autorisant l’octroi d’aides d’État aux entreprises sidérurgiques dans des cas limitativement énumérés, dérogeant ainsi à l’interdiction stricte et absolue édictée à l’article 4, sous c), CA. Lesdits codes ont fait l’objet d’adaptations successives, en fonction des difficultés conjoncturelles du marché.

28. Ces codes fixent les conditions dans lesquelles un État membre peut accorder des aides à la sidérurgie compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun. Ils définissent la notion d’aides à l’industrie sidérurgique, fixent leurs conditions d’octroi et prévoient des règles procédurales en ce qui concerne leur notification à la Commission. Les aides qui ne relèvent pas du champ d’application d’un de ces codes demeurent soumises à l’interdiction de principe édictée à l’article 4, sous c), CA.

29. Le premier code des aides à la sidérurgie a été institué par la décision n° 257/80/CECA de la Commission ( ). Il était applicable jusqu’au 31 décembre 1981. Conformément au quatrième considérant de ce premier code, son objectif était de mettre en place un régime autorisant l’octroi d’aides spécifiques à la sidérurgie dans des cas limitativement définis, l’application à la sidérurgie des régimes d’aides généraux et régionaux restant néanmoins soumise au contrôle de la Commission sur le fondement de l’article 67 CA ainsi que des articles 87 CE et 88 CE ( ).

30. Le premier code a été remplacé par le deuxième code des aides à la sidérurgie, institué par la décision n° 2320/81/CECA de la Commission ( ), applicable jusqu’au 31 décembre 1985. Ce deuxième code établit des règles plus strictes prescrivant la suppression progressive des aides. Il met en place un système communautaire global, assurant un traitement uniforme de «[t]outes les aides à la sidérurgie financées par un État membre ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qu’elles soient ou non spécifiques» ( ).

31. Le 1er janvier 1986 est entré en vigueur le troisième code des aides à la sidérurgie ( ). C’est à compter de cette date que la Commission reproche à la République fédérale d’Allemagne l’octroi des aides en cause.

32. En vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de ce troisième code, «[t]outes les aides à la sidérurgie financées par un État membre, ainsi que par des collectivités territoriales ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit et qu’elles soient ou non spécifiques, ne peuvent être considérées comme des aides communautaires et, partant, comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun que si elles satisfont aux dispositions des articles 2 à 5 [( )]».

33. L’article 6, paragraphe 1, dudit code est rédigé de la manière suivante:

«La Commission est informée en temps utile pour présenter ses observations au sujet des projets tendant à instituer ou à modifier des aides visées aux articles 2 à 5. Elle est informée dans les mêmes conditions des projets tendant à appliquer au secteur sidérurgique des régimes d’aides à l’égard desquels elle s’est déjà prononcée sur base des dispositions du traité CEE. […]»

34. Aux termes de l’article 6, paragraphe 2, du troisième code, la Commission est également informée de tout projet d’interventions financières (telles que les prises de participation, les dotations en capital ou les mesures similaires) des États membres, des collectivités territoriales ou des organismes utilisant à cette fin des ressources d’État au bénéfice d’entreprises sidérurgiques. La Commission détermine si ces interventions contiennent des éléments d’aides et apprécie, le cas échéant, leur compatibilité avec les dispositions des articles 2 à 5 de ce troisième code.

35. À l’expiration dudit troisième code, le 31 décembre 1988, sont entrés en vigueur les quatrième puis cinquième codes des aides à la sidérurgie ( ).

36. Comme le troisième code, ces codes sont applicables à toutes les aides à la sidérurgie financées par un État membre, qu’elles soient ou non spécifiques. Ils prévoient des règles procédurales identiques en ce qui concerne la notification des mesures financières que les États membres ont l’intention d’engager en faveur des entreprises du secteur sidérurgique.

37. Le code des aides à la sidérurgie applicable lors de l’ouverture de la procédure par la Commission est le sixième et dernier de la série. Il a été institué par la décision n° 2496/96/CECA de la Commission ( ). Ledit code a été applicable du 1er janvier 1997 au 22 juillet 2002.

38. L’article 1er de ce sixième code, intitulé «Principes», dispose:

«1. Les aides à la sidérurgie financées par un État membre, par des collectivités territoriales ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit et qu’elles soient ou non spécifiques, ne peuvent être considérées comme des aides communautaires et, partant, comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun que si elles satisfont aux dispositions des articles 2 à 5 [( )].

[…]

3. Les aides visées par la présente décision ne peuvent être accordées qu’à l’issue des procédures prévues à l’article 6 et ne peuvent donner lieu à aucun paiement après le 22 juillet 2002.»

39. L’article 6 dudit code, intitulé «Procédure», prévoit que tout projet tendant à instituer des aides visées aux articles 2 à 5 du même code et tout projet de transfert de ressources publiques au bénéfice d’entreprises sidérurgiques doivent être notifiés à la Commission, qui apprécie leur compatibilité avec le marché commun. En vertu de l’article 6, paragraphe 4, premier alinéa, du sixième code, les mesures projetées ne peuvent être mises en œuvre qu’avec l’approbation de la Commission et conformément aux conditions fixées par elle.

40. L’article 6, paragraphe 5, du sixième code prévoit que, si, après un examen préliminaire, la Commission considère qu’une intervention financière peut constituer une aide d’État ou doute de la compatibilité de cette aide avec les dispositions de ce code, elle en informe l’État membre concerné et invite les parties intéressées et les autres États membres à lui soumettre leurs observations. Si, après avoir reçu ces observations et donné à l’État membre concerné l’occasion d’y répondre, la Commission constate que la mesure en question constitue une aide non compatible au regard des règles dudit code, elle prend une décision au plus tard trois mois après réception des informations nécessaires pour lui permettre d’apprécier l’aide en cause. Lorsqu’un État membre ne se conforme pas à ladite décision, ce sont les dispositions de l’article 88 CE qui s’appliquent.

41. Depuis l’expiration du traité CECA, le 23 juillet 2002, l’appréciation des aides accordées aux entreprises sidérurgiques comme aux entreprises houillères relève des règles du traité CE.

II – Les faits à l’origine du litige

42. Salzgitter est une entreprise sidérurgique qui relève du champ d’application du traité CECA ( ).

A – Les mesures fiscales établies par la ZRFG

43. En Allemagne, la ZRFG a été adoptée le 5 août 1971.

44. Cette loi a été approuvée, ainsi que ses modifications ultérieures, par la Commission, après un examen des mesures qu’elle prévoit à la lumière des articles 87 CE et 88 CE ( ). Ladite loi s’appliquait à tous les secteurs de l’économie. Il s’agissait donc d’un régime général d’aides non spécifiques au secteur du charbon et de l’acier. La ZRFG a expiré en 1995.

45. L’article 3 de cette loi prévoyait des incitations fiscales sous forme d’amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d’impôt pour les investissements réalisés dans tout établissement d’une entreprise situé dans la Zonenrandgebiet. Les amortissements dérogatoires permettaient aux entreprises bénéficiaires d’inscrire dans leur bilan une quantité d’amortissements, au titre des investissements subventionnables, plus élevée, par rapport au droit commun, la ou les premières années suivant lesdits investissements des entreprises. Cela entraînait pour ces entreprises une assiette d’impôt réduite et donc davantage de liquidités pour la ou les premières années suivant les investissements, en leur procurant un avantage de trésorerie. Un avantage similaire était également acquis par lesdites entreprises par le truchement des réserves exonérées d’impôt. Les amortissements dérogatoires et les réserves exonérées d’impôt n’étaient toutefois pas cumulables.

46. L’article 3 de la ZRFG s’appliquait indistinctement à tous les secteurs d’activité, à tous les types d’investissements, qu’ils soient mobiliers ou immobiliers, et à toutes les entreprises, sans distinction de taille, d’activité ou de siège. Néanmoins, une condition impérative du bénéfice des mesures prévues à cet article était que les établissements dans lesquels les investissements étaient effectués soient situés dans la Zonenrandgebiet.

B – L’ouverture de la procédure d’examen prévue à l’article 6, paragraphe 5, du sixième code et l’adoption de la décision litigieuse

47. Après avoir découvert dans les comptes annuels de Preussag Stahl AG, une des sociétés de l’actuel groupe Salzgitter, que de multiples aides lui avaient été accordées entre 1986 et 1995, sur le fondement de l’article 3 de la ZRFG, la Commission a, par lettre du 3 mars 1999, informé la République fédérale d’Allemagne de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 6, paragraphe 5, du sixième code à l’égard des subventions accordées et octroyées par cet État membre à Salzgitter ( ).

48. Le 28 juin 2000, la Commission a adopté la décision litigieuse sur le fondement de l’article 4, sous c), CA et du sixième code.

49. À l’article 1er de cette décision, la Commission a constaté que les aides octroyées à Salzgitter, en vertu de l’article 3 de la ZRFG, sous forme d’amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d’impôt, pour une base subventionnable de respectivement 484 millions et 367 millions de DEM, constituaient des aides d’État incompatibles avec le marché commun.

50. Conformément aux articles 2 et 3 de ladite décision, la Commission a ordonné à la République fédérale d’Allemagne de récupérer lesdites aides auprès de Salzgitter.

III – La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

51. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 septembre 2000, Salzgitter a introduit un recours visant à l’annulation de la décision litigieuse. Par ordonnance du 29 mars 2001 du président de la quatrième chambre élargie du Tribunal ( ), la République fédérale d’Allemagne a été admise à intervenir au soutien des conclusions de Salzgitter.

52. À l’appui de son recours, l’entreprise bénéficiaire invoquait huit moyens d’annulation. Le Tribunal a examiné les premier, deuxième, troisième et septième moyens, avant d’annuler partiellement la décision litigieuse.

53. Par son premier moyen, Salzgitter reprochait à la Commission d’avoir qualifié, à tort, les amortissements dérogatoires et les réserves exonérées d’impôt prévues à l’article 3 de la ZRFG d’aides d’État. Le Tribunal a rejeté ce moyen, en considérant que les aides en cause constituaient bien des aides d’État, au sens de l’article 4, sous c), CA.

54. Par son deuxième moyen, Salzgitter reprochait à la Commission d’avoir commis une erreur dans l’interprétation des articles 4, sous c), CA et 67 CA et, notamment, dans l’appréciation de leur champ d’application. Le Tribunal a rejeté ce moyen, en retenant la motivation exposée aux points 103 à 118 de l’arrêt attaqué. Après avoir relevé, sur le fondement de la jurisprudence de la Cour, la portée de chacune de ces deux dispositions, le Tribunal a rappelé que les articles 4, sous c), CA et 67 CA visent deux domaines distincts, ce dernier article ne relevant pas de la matière des aides d’État.

55. Aux points 112 à 115 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a ensuite souligné que les incertitudes liées aux évolutions de la pratique décisionnelle de la Commission ne modifient pas cet état de fait. Il précise, notamment, au point 115 de l’arrêt attaqué, que, si, à partir du deuxième code, les codes visent toutes les aides à la sidérurgie, qu’elles soient ou non spécifiques au secteur du charbon et de l’acier, cette précision a simplement pour objet de restituer à l’article 4, sous c), CA sa portée originelle, puisque ce dernier n’établit aucune distinction entre les types d’aides qu’il soumet à son interdiction.

56. Au point 117 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que c’est à bon droit que la Commission avait considéré, dans la décision litigieuse, que l’article 4, sous c), CA s’appliquait, à l’exclusion de l’article 67 CA, et, au point 118 de l’arrêt attaqué, il a rejeté le deuxième moyen.

57. Par son troisième moyen, Salzgitter reprochait à la Commission de ne pas avoir examiné d’office, au sens de l’article 95 CA, si les aides en cause pouvaient être déclarées compatibles avec le marché commun. Le Tribunal a rejeté ce moyen, en considérant, aux points 136 à 147 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait commis aucune erreur manifeste d’appréciation dans le cadre de l’examen de l’applicabilité de l’article 95 CA.

58. Par ses quatrième et cinquième moyens, Salzgitter reprochait à la Commission d’avoir commis des erreurs d’appréciation quant à la qualification de certains projets d’investissements. Dans le cadre du sixième moyen, elle soutenait que la Commission avait également commis une erreur d’appréciation dans la définition du taux d’actualisation déterminant. Le Tribunal n’a pas examiné ces moyens.

59. Par son septième moyen, Salzgitter considérait que la Commission avait violé le principe de sécurité juridique, en ordonnant à la République fédérale d’Allemagne de récupérer les aides déclarées incompatibles avec le marché commun. Le Tribunal a, tout d’abord, jugé, au point 161 de l’arrêt attaqué, que l’absence d’un délai de prescription ou l’absence de notification préalable des aides en cause n’excluaient pas une violation, par la Commission, du principe de sécurité juridique. Il a également souligné, au point 163 de cet arrêt, que Salzgitter ne pouvait pas être tenue pour responsable de l’absence de notification de ces aides, dans la mesure où l’entreprise bénéficiaire n’est pas l’interlocuteur institutionnel de la Commission dans le domaine des aides d’État. Ensuite, aux points 165 et 166 dudit arrêt, le Tribunal a rappelé que, si la Cour a effectivement admis que le bénéficiaire d’une aide ne peut pas se prévaloir d’une confiance légitime dans la régularité de cette aide lorsque celle‑ci a été accordée en violation des règles de procédure, Salzgitter n’invoquerait pas, en l’espèce, une confiance légitime dans la régularité de l’aide, mais une violation du principe de sécurité juridique, laquelle ne saurait être limitée aux conditions requises pour la naissance d’une confiance légitime dans le chef du bénéficiaire des aides.

60. Après avoir rappelé, aux points 168 à 173 de l’arrêt attaqué, l’évolution de la ligne de conduite adoptée par la Commission dans le cadre des trois premiers codes des aides à la sidérurgie, le Tribunal a jugé, au point 174 de cet arrêt:

«[…] la situation qui a découlé de l’adoption des deuxième et troisième codes […] s’est caractérisée par les éléments d’incertitude et de défaut de clarté suivants, imputables à la Commission:

– le caractère implicite du retrait partiel – et, partant, de nature insuffisamment claire – de la non‑objection contenue dans la décision de la Commission [du 4 août 1971, ci‑après la «décision de la Commission de 1971»];

– une ambiguïté quant à la portée du retrait partiel implicite de la non‑objection précitée en ce qui concerne la question de savoir si l’application ultérieure de l’article 3 de la ZRFG devait être notifiée en tant que ‘projet’, au sens de l’article 6 du troisième code […]»

61. Le Tribunal a ensuite relevé, aux points 176 à 179 de l’arrêt attaqué, les obligations particulières que faisait peser la Commission sur les entreprises sidérurgiques, afin de faire face à la crise du secteur. Celles‑ci devaient communiquer aux services de la Commission des informations relatives à leur production d’acier et à leurs investissements dans le cadre des régimes de surveillance mis en place par la Commission. À cet égard, le Tribunal a noté qu’il existait un lien juridique entre ces différents régimes et a indiqué que la Commission était nécessairement amenée à vérifier, lors de l’examen des documents transmis par les entreprises, si le maintien ou l’augmentation de capacités de production ne résultaient pas d’aides d’État non autorisées. Dans ces conditions et au vu des informations transmises par Salzgitter depuis 1988, le Tribunal a estimé que la Commission aurait dû relever et constater l’absence de notification des aides en cause et entamer une action y afférente. Il a également rappelé que la Commission avait de nouveau examiné le régime d’aides prévu par la ZRFG en 1988 et adopté une décision de non‑objection au cours du mois de décembre 1988 sur le fondement du traité CE.

62. Au point 180 de l’arrêt attaqué, le Tribunal en a dès lors déduit:

«La situation d’incertitude et de défaut de clarté décrite au point 174 […], cumulée au défaut de réaction prolongé de la Commission, nonobstant sa connaissance des aides dont a bénéficié [Salzgitter], a ainsi créé, en méconnaissance du devoir de diligence incombant à cette institution, une situation de caractère équivoque qu’il appartenait à la Commission de clarifier avant de pouvoir prétendre entreprendre toute action visant à ordonner la restitution des aides déjà versées (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 9 juillet 1970, Commission/France, 26/69, Rec. p. 565, points 28 à 32).»

63. Au point 181 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté qu’une telle clarification n’avait pas été faite par la Commission et, au point 182 de cet arrêt, il a conclu que celle‑ci ne pouvait pas demander la restitution des aides octroyées à Salzgitter entre 1986 et 1995 sans méconnaître le principe de sécurité juridique.

64. En conséquence, au point 183 dudit arrêt, le Tribunal a accueilli le septième moyen et a annulé les articles 2 et 3 de la décision litigieuse, en ce qu’ils obligeaient la République fédérale d’Allemagne à procéder à la récupération des aides illégalement octroyées à Salzgitter.

65. Dans ces conditions, le Tribunal a considéré, au point 184 de l’arrêt attaqué, qu’il n’y avait pas lieu de se prononcer sur les moyens visant, en substance, à la diminution et au calcul du montant des aides à restituer. En outre, le Tribunal a rejeté le huitième moyen, tiré du défaut de motivation de la décision litigieuse. Il a, en effet, considéré que le contrôle juridictionnel qu’il avait effectué lors de l’examen des trois premiers moyens invoqués par Salzgitter démontrait, à suffisance, que cette obligation avait été respectée par la Commission.

IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

66. Par requête déposée au greffe de la Cour le 23 septembre 2004, la Commission a formé le présent pourvoi. Elle demande l’annulation de l’arrêt attaqué, le renvoi de l’affaire devant le Tribunal et, enfin, la condamnation de Salzgitter aux dépens.

67. Salzgitter conclut au rejet du pourvoi. En outre, par son pourvoi incident, elle demande, d’une part, l’annulation de l’arrêt attaqué, dans la mesure où le Tribunal a partiellement rejeté son recours en première instance, et, d’autre part, l’annulation de l’article 1er de la décision litigieuse. Salzgitter invite également la Cour à condamner la Commission aux dépens des deux instances.

68. La République fédérale d’Allemagne, intervenant au soutien du mémoire en réponse et du pourvoi incident introduit par Salzgitter, conclut au rejet du pourvoi principal, à l’annulation de l’arrêt attaqué, dans la mesure où il a rejeté le recours de Salzgitter en première instance, et, enfin, à l’annulation de l’article 1er de la décision litigieuse.

69. Les pourvois introduits contre l’arrêt attaqué soulèvent, en substance, deux problèmes de droit.

70. Dans le cadre du pourvoi principal, la Commission soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant qu’elle avait méconnu le principe de sécurité juridique en ordonnant à la République fédérale d’Allemagne de récupérer les aides indûment octroyées à Salzgitter, au vu des circonstances particulières du cas d’espèce.

71. Dans le cadre du pourvoi incident, Salzgitter soutient que le Tribunal a interprété d’une manière erronée la portée et l’applicabilité des articles 4, sous c), CA, 67 CA et 95 CA aux fins du contrôle juridictionnel de la décision litigieuse. Elle reproche notamment au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en considérant que l’examen des aides litigieuses relevait du champ d’application de l’article 4, sous c), CA.

72. Dans la mesure où la question posée par le pourvoi incident est relative à la base juridique de la décision litigieuse, nous pensons qu’il convient de l’examiner préalablement au pourvoi principal.

V – Sur le pourvoi incident

73. À l’appui de son pourvoi incident, Salzgitter invoque deux moyens.

74. Par son premier moyen, Salzgitter conteste l’analyse du Tribunal relative à la légalité au fond de la décision litigieuse. Elle soutient que, dans l’arrêt attaqué, il a interprété, d’une manière incorrecte, les articles 4, sous c), CA, 67 CA et 95 CA.

75. Par son second moyen, Salzgitter soutient que le Tribunal a apprécié, d’une manière erronée, la motivation de la décision litigieuse exigée aux termes des articles 5, deuxième alinéa, quatrième tiret, CA et 15, premier alinéa, CA ( ).

A – Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit commise dans l’interprétation des articles 4, sous c), CA, 67 CA et 95 CA

76. Le premier moyen se compose de trois branches, tirées de différentes erreurs de droit commises par le Tribunal, premièrement, quant à la portée et à l’applicabilité des articles 4, sous c), CA et 67 CA, deuxièmement, quant à l’étendue des compétences de la Commission fixée à l’article 95 CA et, troisièmement, quant à la présentation de la pratique décisionnelle de celle‑ci.

1. Sur la première branche du premier moyen, tirée d’une erreur de droit quant à la portée et à l’applicabilité des articles 4, sous c), CA et 67 CA

77. Par la première branche du premier moyen, Salzgitter estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la Commission pouvait valablement se fonder sur l’article 4, sous c), CA aux fins de l’appréciation des aides en cause ( ).

a) Arguments des parties

78. Au soutien de son argumentation, Salzgitter se réfère à la jurisprudence de la Cour en vertu de laquelle les aides non spécifiques au secteur du charbon et de l’acier ne relèveraient pas du champ d’application de l’article 4, sous c), CA. Elle vise, notamment, les arrêts du 10 mai 1960, Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors e.a./Haute Autorité ( ); De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, précité; Pays‑Bas/Commission, précité, et du 20 septembre 2001, Banks ( ). Salzgitter conteste également l’argument de la Commission selon lequel l’arrêt du 10 décembre 1969, Commission/France ( ), établirait que les aides non spécifiques aux entreprises sidérurgiques étaient déjà interdites par l’article 4, sous c), CA avant l’adoption du premier code.

79. La République fédérale d’Allemagne soutient l’analyse de Salzgitter en se fondant, premièrement, sur la systématique du traité CECA. Elle constate que les charges et subventions qui concernent spécifiquement le charbon et l’acier étaient censées être strictement interdites par l’article 4, sous c), CA, alors que l’article 67 CA était destiné à s’appliquer aux mesures étatiques générales. L’extension du champ d’application de l’article 4, sous c), CA à des aides non spécifiques au secteur du charbon et de l’acier non seulement méconnaîtrait le principe d’intégration partielle sur lequel est fondé le traité CECA, mais priverait également l’article 67 CA de tout effet utile.

80. La République fédérale d’Allemagne se fonde, deuxièmement, sur le champ d’application des traités CECA et CE. Alors que le contrôle des aides prévu par le traité CE porterait, ainsi qu’il résulte de l’article 87, paragraphe 3, sous a) à e), CE, sur les mesures d’aides générales, le traité CECA organiserait uniquement le contrôle des aides destinées au secteur du charbon et de l’acier. Dès lors, admettre l’application de l’article 4, sous c), CA aux régimes généraux d’aides reviendrait à restreindre le champ d’application du traité CE ainsi que les pouvoirs d’exemption conférés à la Commission par l’article 87 CE.

81. La République fédérale d’Allemagne fait valoir que l’interprétation qu’elle défend n’affaiblit pas le contrôle de la Commission sur les aides d’État, dans la mesure où les répercussions sur le secteur sidérurgique et houiller des régimes généraux d’aides seraient appréciées au regard des articles 87 CE et 88 CE ainsi que 67 CA.

82. Au vu de ces différents éléments, la République fédérale d’Allemagne soutient donc que la conception juridique défendue par la Commission depuis le troisième code est erronée et que les dispositions dudit code sont incompatibles avec les articles 4, sous c), CA et 67 CA.

83. La Commission fait valoir, en substance, que l’article 67 CA n’est pas applicable aux aides d’État. Cette disposition couvrirait les seules mesures générales que les États membres peuvent adopter dans le cadre de leur politique économique et sociale ou les mesures sectorielles ne relevant pas spécifiquement de l’industrie sidérurgique ou charbonnière. L’article 4, sous c), CA s’appliquerait, quant à lui, aux aides non spécifiques au marché commun du charbon et de l’acier.

b) Appréciation

84. Par la première branche de son premier moyen, Salzgitter invite la Cour à se prononcer sur la portée et l’applicabilité respectives des articles 4, sous c), CA et 67 CA. Ainsi que nous l’avons déjà indiqué, la Cour est interrogée sur le point de savoir si l’article 4, sous c), CA est applicable à une aide octroyée à une entreprise sidérurgique lorsque celle-ci s’inscrit dans le cadre d’un régime général d’aides qui a été antérieurement approuvé par la Commission sur le fondement du traité CE ou si la mise en œuvre de cette mesure relève de l’article 67 CA.

85. Nous rappelons, en effet, que, dans la présente affaire, le régime général d’aides adopté par la République fédérale d’Allemagne, en vertu de la ZRFG, a été autorisé par la Commission, en 1971, sur le fondement des articles 87 CE et 88 CE. Ainsi qu’il ressort des faits présentés par le Tribunal, les dernières modifications de cette loi ont été approuvées par la Commission en tant qu’aides d’État compatibles avec le traité CE.

86. C’est en application de ce régime général que la République fédérale d’Allemagne a octroyé des aides à Salzgitter. Cette entreprise relève, nous le rappelons, du champ d’application du traité CECA. Dans la décision litigieuse, la Commission a considéré que ces aides, qui ont été versées entre 1986 et 1995 ( ), étaient incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier, aux termes de l’article 4, sous c), CA. La Cour est interrogée sur le point de savoir si les aides en cause relevaient bien du champ d’application de ladite disposition.

87. Dans le cadre de cette procédure, deux opinions ont été défendues.

88. La première, qui est celle de la Commission, fait prévaloir une interprétation littérale de l’article 4, sous c), CA. Cette disposition couvrirait l’ensemble des aides dont pourraient bénéficier les entreprises sidérurgiques ou houillères.

89. La seconde opinion, qui est défendue par Salzgitter et la République fédérale d’Allemagne, consiste à retenir une interprétation restrictive de la portée de l’article 4, sous c), CA. Celui-ci s’appliquerait uniquement aux aides spécifiques en faveur des entreprises du secteur du charbon et de l’acier, c’est‑à‑dire aux aides dont ces entreprises bénéficient spécialement ou principalement en raison de leur activité sidérurgique ou houillère. En revanche, cette disposition ne s’appliquerait pas aux aides accordées à l’industrie sidérurgique ou houillère sur la base de régimes d’aides généraux ou régionaux. La compatibilité de ces dernières serait néanmoins examinée sur le fondement de l’article 67 CA, lu conjointement avec les articles 87 CE et 88 CE.

90. Contrairement à ce que soutiennent Salzgitter et la République fédérale d’Allemagne, nous pensons que l’examen des aides en cause relevait bien du champ d’application de l’article 4, sous c), CA.

91. Préalablement à l’exposé des motifs qui nous conduisent à défendre cette thèse, nous décrirons, dans un premier temps, l’état de la question, afin de bien appréhender la systématique du traité CECA. Dans le cadre de cette étude, nous examinerons, tout d’abord, la portée et l’applicabilité respectives des articles 4 CA et 67 CA. Nous présenterons, ensuite, les opinions des avocats généraux quant au champ d’application de chacune de ces deux dispositions. Enfin, nous préciserons les contours du régime de contrôle des aides d’État établi par la Commission dans le cadre du traité CECA.

92. Nous expliquerons, dans un second temps, et au vu des éléments que nous aurons dégagés, pourquoi nous estimons que l’appréciation des aides en cause relevait bien de l’article 4, sous c), CA.

i) L’état de la question

– Les règles prévues par le traité CECA

93. Il ne ressort pas clairement des termes des articles 4 CA et 67 CA si la compatibilité d’une aide, telle que celle en cause dans le présent litige, doit être examinée au regard de l’une ou l’autre de ces dispositions. Leur interprétation est d’autant plus délicate qu’il n’existe pas, dans le cadre du traité CECA, de travaux préparatoires ni de documents communs à tous les signataires ayant une valeur interprétative ( ). Il est donc nécessaire de se référer à l’économie et aux objectifs poursuivis par ce traité.

94. Il importe avant tout de rappeler que le traité CECA n’a réalisé qu’une intégration économique partielle, en créant un marché commun limité au secteur du charbon et de l’acier.

95. Dans le cadre de ce traité, les États membres ont abandonné leurs compétences relatives à l’institution et au fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier. En revanche, les États membres ont conservé la responsabilité de leur politique économique générale, comme l’indique les termes de l’article 26 CA ( ).

96. La concurrence sur le marché sidérurgique et houiller peut donc être affectée de deux manières. Elle peut souffrir des mesures nationales qui visent spécifiquement et exclusivement les industries du charbon et de l’acier, comme les subventions ou les aides étatiques octroyées aux entreprises. Elle peut également souffrir des distorsions résultant de la disparité entre les mesures de politique générale adoptées par les États membres dans le cadre de leurs compétences retenues.

97. Le traité CECA a donc prévu deux formes distinctes d’action contre ces distorsions de concurrence: l’article 4, sous c), CA et l’article 67 CA.

L’article 4, sous c), CA

98. L’article 4, sous c), CA interdit, en principe, les aides d’État, à l’intérieur du marché commun du charbon et de l’acier, dans la mesure où elles sont susceptibles de porter atteinte à la réalisation de l’un de ses objectifs essentiels, à savoir l’instauration d’un régime de libre concurrence.

99. Aux termes de cette disposition, sont reconnues incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier et, en conséquence, sont abolies et interdites dans les conditions prévues par le traité CECA, à l’intérieur de la Communauté, «les subventions ou les aides accordées par les États ou les charges spéciales imposées par eux, sous quelque forme que ce soit».

100. L’article 4, sous c), CA est formulé de manière stricte. La Cour a très tôt relevé sa «généralité peu commune» ( ) et a reconnu son applicabilité immédiate ( ). Cet article vise les interventions directes des États membres dans le fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier et pose une norme d’interdiction pure et simple dont la violation met l’État membre qui y contrevient en infraction de plein droit avec le traité CECA.

101. Ladite disposition interdit toutes les aides sans aucune restriction, de sorte que celles‑ci sont réputées incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier sans qu’il soit nécessaire d’établir, à la différence de l’article 87, paragraphe 1, CE, si elles affectent les échanges entre les États membres ou si elles faussent ou menacent de fausser la concurrence ( ).

102. En outre, ainsi qu’il ressort de ses termes, l’article 4, sous c), CA n’établit aucune distinction entre les aides individuelles et les régimes d’aides ni entre les régimes d’aides spécifiques ou non spécifiques au secteur du charbon et de l’acier.

103. Toutefois, ainsi que nous le verrons, l’interdiction que cette disposition prévoit ne signifie pas pour autant que toute aide étatique, accordée à l’intérieur du marché commun du charbon et de l’acier, soit considérée comme incompatible avec les objectifs du traité CECA. En effet, dans l’économie de celui‑ci, l’article 4, sous c), CA ne s’oppose pas à ce que la Commission autorise, à titre dérogatoire, sur le fondement de l’article 95, premier et deuxième alinéas, CA, des aides étatiques qui permettraient, conformément aux objectifs du traité CECA, de faire face à des situations imprévues.

L’article 67 CA

104. L’article 67 CA a pour objet d’établir une coordination politique entre les États membres. Elle tend à pallier les distorsions de concurrence qui résultent de la disparité entre les mesures de politique nationale adoptées par les États membres dans le cadre de leurs compétences retenues et dont pourrait souffrir le marché sidérurgique et houiller de la Communauté.

105. Ladite disposition oblige l’État membre qui adopte une mesure susceptible d’exercer une répercussion sensible sur les conditions de concurrence dans les industries du charbon et de l’acier à porter celle‑ci à la connaissance de la Commission. Si cette action entraîne des effets dommageables pour les entreprises sidérurgiques ou charbonnières actives sur le marché de cet État ou d’un autre État membre, la Commission peut, après consultation du Comité consultatif et du Conseil, soit autoriser l’octroi à ces entreprises d’une aide dont le montant, les conditions et la durée sont fixés en accord avec elle, soit adresser audit État une recommandation afin qu’il remédie aux effets dommageables de son action par les mesures qu’il estimera les plus compatibles avec son équilibre économique.

106. La Cour a très tôt donné à cette disposition une interprétation restrictive. Elle a considéré que l’article 67 CA est un correctif au caractère partiel de l’intégration réalisée par le traité CECA.

107. Ainsi, dans l’arrêt Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Haute Autorité, précité, la Cour a jugé que l’article 67 CA est une «mesure compensatoire» qui permet «d’annuler les effets des atteintes à la concurrence que les dispositions du traité n’[auraient] pas supprimées, et par là d’empêcher que ces atteintes […], du fait qu’elles [auraient] survécu à l’établissement du marché commun, ne compromettent la mission que l’article 2 du traité a confiée à la Communauté ‘en harmonie avec l’économie générale des États membres’» ( ).

108. Puis, dans l’arrêt Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors e.a./Haute Autorité, précité, la Cour a considéré que l’article 67 CA prévoit uniquement des «mesures de sauvegarde» contre des mesures étatiques qui ne portent pas de façon directe et immédiate sur les industries. Ces mesures de sauvegarde ne viseraient qu’à «compenser les désavantages économiques résultant, sur le marché commun, d’une action étatique que la [Commission n’aurait] pas le pouvoir de faire cesser directement» ( ).

109. C’est dans l’arrêt De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, précité, que la Cour a distingué le champ d’application respectif des articles 4, sous c), CA et 67 CA, en considérant qu’ils visaient «deux domaines distincts» ( ). Le juge communautaire a estimé que l’article 67 CA ne peut pas porter sur les mêmes mesures que celles déclarées abolies et interdites par l’article 4, sous c), CA et ce, pour deux raisons.

110. La première est liée à l’effet utile des dispositions du traité CECA. En effet, la Cour souligne que, si les aides accordées par les États membres, abolies et interdites sur le fondement de l’article 4, sous c), CA, pouvaient être admises sur la base de l’article 67 CA (sous réserve des mesures recommandées par la Commission), la portée de l’interdiction résultant de l’article 4 CA serait, selon elle, grandement affectée.

111. La seconde a trait à la différence des moyens mis à la disposition de la Commission pour la mise en œuvre de l’article 67 CA. En effet, contrairement à l’article 4 CA qui accorderait une compétence exclusive à la Communauté, l’article 67 CA réserverait à celle-ci un simple pouvoir de «recommandation».

112. Enfin, le Tribunal a rappelé, dans un arrêt plus récent du 5 juin 2001, ESF Elbe‑Stahlwerke Feralpi/Commission ( ), que l’article 67 CA «vise uniquement les avantages en faveur de l’industrie sidérurgique découlant de l’application d’une législation ou d’une réglementation étatique liée à la politique économique générale de l’État membre concerné, et non les subventions publiques accordées spécialement à l’industrie du charbon et de l’acier ou, comme en l’espèce, à une entreprise sidérurgique donnée, lesquelles relèvent de l’article 4, sous c), [CA]» ( ).

113. Il ressort de cette jurisprudence que l’objet de l’article 67 CA est de permettre à la Commission d’autoriser l’octroi de mesures compensatoires ou de «mesures de sauvegarde» à des entreprises sidérurgiques lorsque ces dernières souffrent de mesures de politique économique générale.

– Les opinions des avocats généraux quant au champ d’application respectif des articles 4, sous c), CA et 67 CA

114. L’examen des conclusions rendues par les avocats généraux nous démontre les difficultés rencontrées dans la démarcation du champ d’application de l’article 4, sous c), CA par rapport à celui de l’article 67 CA.

115. Les avocats généraux Lagrange, Roemer et Geelhoed se sont tous accordés à considérer que l’article 4, sous c), CA ne vise que les subventions spéciales qui concernent uniquement l’industrie du charbon et de l’acier, alors que les avantages qui découlent d’une législation générale doivent être appréciés au regard de l’article 67 CA ( ).

116. L’avocat général Lagrange, dans ses conclusions rendues le 5 novembre 1960 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, précité, a estimé qu’on ne pouvait «exclure de plein droit de la compétence des États membres tout ce qui, dans une législation de ce genre, concerne spécialement tout ou partie des industries de la [CECA]». Ce serait, selon lui, «une extension abusive de l’action de la CECA dans un domaine réservé à la compétence des États». Pour distinguer les mesures visées à l’article 4, sous c), CA de celles relevant de l’article 67 CA, l’avocat général Lagrange a proposé de retenir un critère ayant trait à l’«objet réel de la mesure». Pour illustrer son propos, il a pris l’exemple d’une mesure législative modifiant les modalités de financement de la sécurité sociale et comportant des règles particulières à certaines professions (les industries minières, par exemple). Selon lui, une telle mesure ne pourrait pas être considérée, a priori, comme une aide ou une subvention interdite au titre de l’article 4, sous c), CA. L’objet de cette mesure étant social et l’adoption de règles particulières de financement pour des professions déterminées étant justifiée par des raisons légitimes liées aux objectifs poursuivis par la législation générale, elle demeurerait de la compétence nationale et ne relèverait que de l’article 67 CA ( ).

117. Quant à l’avocat général Roemer, il a estimé, dans ses conclusions rendues le 10 juin 1971 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Pays‑Bas/Commission, précité, que l’intention des auteurs du traité CECA ne pouvait pas avoir été de donner un effet absolu à l’interdiction édictée à l’article 4, sous c), CA.

118. D’une part, les subventions constituant un instrument très courant de la politique économique, sociale et industrielle, il ne serait pas raisonnable de soustraire entièrement les industries du charbon et de l’acier à l’action bénéfique résultant pour elles des mesures que les États membres prennent dans le cadre de leur législation économique générale et de considérer qu’il existe à l’égard de ces industries une interdiction inconditionnelle des subventions. Un tel système introduirait une lacune sensible dans l’exercice des compétences de politique économique générale des États membres.

119. D’autre part, l’application des articles 37 CA et 95, premier alinéa, CA, qui permettrait de pallier l’interdiction visée à l’article 4, sous c), CA, impliquerait une procédure lourde (avis conforme du Conseil statuant à l’unanimité et consultation du Comité consultatif) et requerrait l’existence de conditions difficilement réalisables (troubles fondamentaux et persistants de l’économie).

120. Enfin, admettre que l’article 4, sous c), CA vise l’ensemble des aides dont les entreprises sidérurgiques peuvent être bénéficiaires nuirait au développement harmonieux des Communautés, puisque les dispositions consacrées aux aides dans le traité CE prévoiraient, elles aussi, d’importantes exceptions à l’interdiction des subventions, et cela compte tenu, encore une fois, des compétences que les États membres se seraient réservées.

121. Enfin, l’avocat général Geelhoed a considéré, dans ses conclusions rendues le 8 février 2001 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Moccia Irme e.a./Commission ( ), que, au vu de la jurisprudence de la Cour ( ), l’interdiction des aides énoncée à l’article 4, sous c), CA ne connaissait que deux restrictions. La première est tirée de ce que «la mesure doit relever de la catégorie des ‘subventions ou aides accordées par les États’» et la seconde de ce qu’«[elle] doit viser spécifiquement et exclusivement le secteur du charbon et de l’acier» ( ).

– L’établissement du régime CECA de contrôle des aides d’État

122. Malgré l’interdiction de principe des aides d’État, fixée à l’article 4, sous c), CA, la Commission a décidé de mettre en place un régime autorisant l’octroi d’aides d’État à la sidérurgie, afin de faire face à la situation de crise qu’a traversé ce secteur à compter de la fin des années 70. Le fonctionnement de ce régime a dû être coordonné avec le système de contrôle des aides d’État établi par le traité CE.

Les codes des aides à la sidérurgie

123. Les principes et les moyens d’action fixés dans le cadre du traité CECA répondaient à la situation qui existait au moment de sa signature. Ils étaient en premier lieu orientés vers un accroissement de la production et un accès égal des utilisateurs aux produits de la CECA, sans aucune discrimination ( ). Cette orientation explique la rigueur des règles liées au fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier, comme l’interdiction générale des subventions et des aides étatiques, l’obligation de publier les barèmes de prix et les tarifs de transport ou bien encore l’interdiction de toute discrimination.

124. Cette première communauté d’intégration avait néanmoins un caractère fondamentalement dynamique. Certaines règles du marché, fixées par le traité CECA, ont dû être adaptées aux besoins d’une politique qui devait avant tout faire face aux problèmes structurels de l’économie des industries charbonnière et sidérurgique ( ).

125. Afin de répondre aux exigences de la restructuration du secteur de la sidérurgie, la Commission s’est fondée sur l’article 95, premier et deuxième alinéas, CA pour mettre en place un régime communautaire autorisant l’octroi d’aides d’État à la sidérurgie dans certains cas limitativement énumérés ( ). Ainsi que nous l’avons indiqué, le régime adopté par la Commission sur le fondement de ladite disposition a pris la forme de décisions ayant une portée générale, nommées «codes des aides à la sidérurgie».

126. Ces codes autorisent, sous certaines conditions et après l’autorisation de la Commission, des dérogations à l’interdiction de principe fixée à l’article 4, sous c), CA en faveur de catégories déterminées d’aides qu’ils énumèrent de manière exhaustive. La Cour considère donc qu’ils doivent être d’interprétation stricte ( ). Lesdits codes sont également d’application limitée dans le temps, puisqu’ils établissent des règles d’adaptation de l’industrie sidérurgique aux objectifs visés par le traité CECA en fonction des besoins existant à une période donnée ( ).

127. Le premier code contient une précision, qui, au regard du présent litige, mérite d’être soulignée. En effet, aux termes de son article 1er, ce code vise uniquement les aides octroyées spécifiquement aux entreprises du charbon et de l’acier. En vertu dudit code, l’application à la sidérurgie des régimes d’aides généraux et régionaux reste donc soumise au contrôle de la Commission sur le fondement de l’article 67 CA et des articles 87 CE et 88 CE ( ). Les codes des aides à la sidérurgie successifs établissent un régime de contrôle différent, puisqu’ils soumettent toutes les aides relevant des catégories exonérées qu’ils définissent à un traitement uniforme, dans le cadre d’une seule procédure relevant du traité CECA.

128. Les aides ne relevant pas des catégories visées par lesdits codes demeurent exclusivement soumises à l’article 4, sous c), CA. Ces aides peuvent néanmoins bénéficier d’une dérogation individuelle à l’interdiction fixée à ladite disposition si la Commission estime, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire au titre de l’article 95 CA, que de telles aides sont nécessaires aux fins de la réalisation des objectifs du traité CECA ( ).

La coordination des régimes d’aides CE et CECA

129. La question à laquelle nous devons répondre reflète également les difficultés soulevées par la coexistence des deux ordres juridiques que sont les traités CE et CECA. En effet, le développement croissant de la CE et l’élaboration, en son sein, d’un système de règles de concurrence dans les domaines les plus divers de l’activité économique ont fait apparaître des chevauchements dans les secteurs d’intérêt commun. La coexistence de ces deux communautés a donc notamment soulevé la question de la coordination de leur système de contrôle des aides d’État.

130. Les deux communautés, avec la Communauté européenne de l’énergie atomique, sont des éléments d’une construction d’ensemble. Les dispositions résultant des traités CE, CECA et CEEA doivent donc être interprétées et appliquées en fonction de cette finalité commune, c’est‑à‑dire comme relevant d’un ordre juridique unique, visant une intégration économique complète. Néanmoins, il convient de veiller à ce que soit respectée la spécificité des réglementations établies par chacun de ces traités lorsque ces derniers en disposent ainsi.

131. En ce qui concerne le traité CECA, cette règle est fixée d’une manière claire et non équivoque à l’article 305, paragraphe 1, CE. Cette disposition précise, en effet, que «[l]es dispositions du [traité CE] ne modifient pas celles du traité [CECA], notamment ce qui concerne les droits et obligations des États membres […] et les règles posées par ce traité pour le fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier».

132. La Cour a donc itérativement jugé que les règles du traité CECA et l’ensemble des dispositions prises pour son application conservent, malgré l’entrée en vigueur du traité CE, leur champ d’application propre ( ). Ainsi, il ressort d’une jurisprudence constante que les dispositions du traité CE ne s’appliquent qu’à titre subsidiaire, en l’absence de réglementation spécifique dans le traité CECA ( ).

133. S’agissant plus particulièrement du contrôle des aides d’État, la Cour a considéré que le traité CECA prévoit des règles spécifiques, de telle sorte que la réglementation dérivée du traité CE ne trouve pas à s’appliquer.

134. Ainsi, la Cour a considéré, dans l’arrêt Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, précité, que la «différence claire de rédaction entre les dispositions de l’article 4, sous c), [CA] et celles de l’article [88], paragraphe 1, [CE] suffit à établir que, en ce qui concerne la question des aides d’État, les États membres n’ont pas entendu retenir les mêmes règles ni le même champ d’intervention des Communautés» ( ).

135. La Cour a confirmé cette analyse dans l’arrêt Espagne/Commission, précité. Dans cette affaire, le Royaume d’Espagne reprochait à la Commission d’avoir examiné la compatibilité d’une législation nationale relative à l’impôt sur les sociétés au regard de l’article 4, sous c), CA ( ). Cette réglementation, qui était applicable avant l’adhésion du Royaume d’Espagne aux Communautés européennes, permettait d’offrir une déduction fiscale aux entreprises pour leurs dépenses et investissements effectués à l’étranger. Après avoir été alertée par des entreprises concurrentes des bénéficiaires, la Commission a ouvert une procédure visant à examiner la légalité des aides litigieuses au regard des seules règles du traité CECA. En effet, contrairement au traité CE, le traité CECA ne connaîtrait pas la notion d’«aides existantes». Après avoir constaté que le régime de déduction fiscale en cause pouvait avantager les entreprises sidérurgiques, la Commission a décidé que toute aide accordée par le Royaume d’Espagne, conformément à la législation en cause, en faveur d’entreprises sidérurgiques de la CECA, était incompatible avec le marché commun du charbon et de l’acier, en vertu de l’article 4, sous c), CA.

136. Dans le cadre de son recours, le Royaume d’Espagne faisait notamment valoir que l’exclusion des entreprises sidérurgiques du bénéfice de la réglementation en cause entraînait une violation du principe d’égalité de traitement entre les entreprises. La Cour a jugé que ce moyen n’était pas fondé, dans la mesure où «les entreprises sidérurgiques, en ce qu’elles sont couvertes par les dispositions spécifiques du traité CECA, ne sont pas dans la même situation que les autres entreprises» ( ).

137. Au regard de cette jurisprudence, les entreprises qui exercent des activités de production relevant du traité CECA sont donc dans une situation différente des autres entreprises qui relèvent du traité CE. Ceci résulte des règles spécifiques établies par le traité CECA pour assurer le bon fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier et répondre à ses problèmes structurels. Même si le traité CE met en œuvre un système de contrôle des aides d’État beaucoup plus souple que le traité CECA, ces entreprises restent donc soumises aux règles spécifiques édictées par ce dernier ( ).

138. Les conclusions que nous pouvons tirer, pour la présente affaire, des éléments qui précèdent sont les suivantes.

– Le traité CECA prévoit un régime de contrôle spécifique des aides d’État octroyées aux entreprises sidérurgiques, adapté aux conditions de fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier. Ce régime est fixé à l’article 4, sous c), CA ainsi que par les différents codes des aides à la sidérurgie. Aux termes de l’article 305, paragraphe 1, CE, et au vu de la jurisprudence constante de la Cour, les dispositions du traité CE s’appliquent à titre subsidiaire.

– En vertu de l’article 4, sous c), CA, les aides accordées aux entreprises sidérurgiques sont incompatibles avec le marché commun du charbon et de l’acier, à moins qu’elles n’entrent dans le champ d’application des exemptions expressément prévues et dûment autorisées par la Commission dans le cadre d’un code des aides à la sidérurgie ( ).

– Dans la mesure où le traité CECA ne réalise qu’une intégration partielle, l’article 67 CA permet à la Commission d’accorder des mesures compensatoires au bénéfice d’une entreprise sidérurgique lorsque celle-ci souffre de l’action qu’un État membre a adoptée dans le cadre de sa politique économique générale. Depuis l’entrée en vigueur du traité CE, son application doit tenir compte de l’existence d’un système CE de contrôle des aides d’État.

139. Les termes du débat étant ainsi rappelés, nous allons désormais expliquer pourquoi nous pensons que le Tribunal a pu considérer que l’examen des aides en cause relevait bien du champ d’application de l’article 4, sous c), CA.

ii) La solution que nous proposons

140. Dans la présente affaire, nous le rappelons, les aides en cause constituent une aide individuelle qui a été octroyée à une entreprise sidérurgique en application d’un régime préalablement autorisé par la Commission sur le fondement du traité CE.

141. Il ressort des éléments du dossier que les aides en cause s’inscrivent dans le cadre d’une politique générale qui tend à remédier aux désavantages économiques spécifiques dont souffrait la Zonenrandgebiet. C’est la ZRFG qui fixe les objectifs et le cadre dans lequel sont adoptées les mesures d’exécution, telles que celles en cause. Il est donc difficile d’apprécier les aides litigieuses en les envisageant isolément, car elles sont l’expression d’une politique cohérente de la République fédérale d’Allemagne. En d’autres termes, la ZRFG constitue la base juridique sur laquelle toutes les mesures concrètes d’application sont adoptées et qui permet de considérer qu’elles sont interdépendantes. Dans cette optique, nous ne pouvons que reconnaître que l’application des aides en cause à Salzgitter est destinée à contribuer à la réalisation d’un projet plus vaste, celui de veiller à un développement équilibré de l’économie de cette région frontalière. Nous pensons que ce sont essentiellement ces objectifs généraux qui ont déterminé l’adoption de la ZRFG et desdites aides. Il nous est donc difficile d’affirmer, au vu des éléments dont nous disposons, que l’industrie sidérurgique a été visée comme telle et que la République fédérale d’Allemagne a cherché à la soutenir spécialement, en fonction de ses besoins propres. En tout état de cause, l’industrie sidérurgique n’a pas été la seule à bénéficier des incitations fiscales prévues par la ZRFG et les amortissements dérogatoires ainsi que les réserves exonérées d’impôt ne lui ont pas été réservés exclusivement.

142. Par conséquent, nous ne sommes pas dans le cadre de mesures adoptées spécialement et exclusivement en faveur des entreprises sidérurgiques. Si tel était le cas, l’application de l’article 4, sous c), CA ne ferait aucun doute.

143. Quelle est donc la nature des aides en cause?

144. Dans le présent litige, Salzgitter soutient, en effet, que les aides dont elle a bénéficié constituent une mesure d’exécution individuelle d’un régime général d’aides qui a été antérieurement autorisé par la Commission. Elle fait dès lors valoir qu’elle n’était pas tenue de notifier cette mesure individuelle sur le fondement du traité CECA et se fonde, à ce titre, sur l’arrêt du 5 octobre 1994, Italie/Commission ( ).

145. Dans cette affaire, la Cour a jugé que les mesures individuelles d’exécution d’un régime général d’aides qui a été approuvé par la Commission ne doivent pas lui être notifiées, sauf si des réserves ont été émises en ce sens dans la décision d’approbation. En effet, la Cour a considéré que «les aides individuelles [étant] de simples mesures d’exécution du régime général d’aides, les facteurs que la Commission devrait prendre en considération pour les apprécier seraient les mêmes que ceux qu’elle a appliqués lors de l’examen du régime général». La Cour a donc conclu qu’il serait inutile de soumettre les aides individuelles à un nouvel examen de la Commission ( ).

146. Dans le présent litige, la question est donc de savoir si l’aide versée à Salzgitter constitue une simple mesure d’exécution individuelle de la ZRFG – qui, au regard de la jurisprudence précitée, n’aurait pas à être notifiée à la Commission – ou si cette aide doit, au contraire, être appréciée indépendamment de la ZRFG.

147. Même si les aides en cause peuvent être regardées comme un des éléments d’une politique générale en matière économique, industrielle, régionale et sociale, nous ne pensons pas pour autant qu’il s’agit d’une simple mesure d’exécution individuelle qui, au regard de la jurisprudence invoquée par Salzgitter, ne nécessiterait pas de notification à la Commission.

148. En effet, nous sommes d’avis que la jurisprudence susmentionnée n’est pas transposable au cas d’espèce. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Italie/Commission, précité, l’aide individuelle en cause ainsi que le régime général d’aides dans le cadre duquel elle s’inscrivait ne visaient que des entreprises relevant du traité CE.

149. Tel n’est pas le cas dans le présent litige. En effet, les entreprises bénéficiaires de la ZRFG relèvent du champ d’application des deux traités CE et CECA. Or, ainsi que nous l’avons indiqué, le traité CECA et les réglementations adoptées sur le fondement de celui‑ci établissent un régime spécifique de contrôle des aides d’État auquel les entreprises sidérurgiques sont soumises. Les facteurs que la Commission doit prendre en considération pour apprécier la compatibilité des aides en cause sont donc différents selon que les mesures bénéficient à des entreprises relevant du traité CE ou du traité CECA.

150. L’octroi à Salzgitter des aides en cause ne constitue donc pas une simple mesure d’exécution individuelle de la ZRFG, puisque l’examen de la compatibilité de celle‑ci doit être soumis aux règles particulières que le traité CECA fixe pour le contrôle des aides d’État.

151. L’objectif n’est évidemment pas de soustraire les industries sidérurgiques ou charbonnières des bénéfices éventuels d’une mesure de politique générale. Notre intention n’est pas non plus d’admettre, comme le soutient la République fédérale d’Allemagne, l’application de l’article 4, sous c), CA aux régimes généraux d’aides. Notre analyse se fonde uniquement sur la finalité du système instauré par le traité CECA et sur la nécessité d’apprécier la compatibilité des mesures, telles que celles en cause au principal, au regard de la situation particulière du marché sidérurgique et des règles spécifiques prévues par ce traité. C’est à cet égard que l’article 6 du troisième code, exigeant des États membres qu’ils notifient à la Commission les «projets tendant à appliquer au secteur sidérurgique des régimes d’aides à l’égard desquels elle s’est déjà prononcée sur base des dispositions du traité [CE]», prend tout son sens.

152. Au regard des éléments qui précèdent, nous considérons donc que l’examen des aides en cause, bien qu’elles s’inscrivent dans le cadre d’un régime général d’aides précédemment autorisé par la Commission sur le fondement du traité CE, doit se faire, isolément, à la lumière des règles du traité CECA.

153. La question est désormais de savoir si l’appréciation des aides litigieuses doit se faire au regard de l’article 4, sous c), CA ou de l’article 67 CA.

154. Nous sommes d’avis que l’article 67 CA n’est pas applicable en l’espèce.

155. Ainsi que nous l’avons indiqué ( ), la Cour a très tôt donné de cette disposition une interprétation restrictive, en la considérant comme une «mesure de sauvegarde» contre des mesures étatiques qui ne portent pas de façon directe et immédiate sur les industries du charbon et de l’acier, mais qui sont néanmoins de nature à affecter, par leurs effets, la position concurrentielle de ces dernières ( ). Ladite disposition permet aux États membres d’octroyer une aide aux entreprises sidérurgiques qui ont été victimes d’une action étatique adoptée dans le cadre de leur politique économique générale. Cette aide est un remède, dont le montant, les conditions et la durée sont laissés à l’appréciation de la Commission. Nous ne pensons pas que l’article 67 CA puisse légitimer un système de subventions dont bénéficieraient les entreprises sidérurgiques du seul fait qu’il s’agirait d’aides non spécifiques, c’est‑à‑dire concernant simultanément les secteurs du charbon et de l’acier et d’autres secteurs économiques ( ).

156. Dans la présente affaire, il est évident, selon nous, que l’aide accordée à Salzgitter ne constitue pas une mesure compensatoire au sens de cette disposition. En effet, il ne ressort pas des éléments du dossier que cette aide lui aurait été accordée pour remédier aux distorsions de concurrence dont elle aurait souffert à la suite de l’adoption de la ZRFG.

157. Par conséquent, nous sommes d’avis que l’appréciation des aides en cause ne relevait pas de l’article 67 CA. Comme la Commission, nous pensons, au contraire, que la compatibilité de ces aides avec le marché commun du charbon et de l’acier devait être examinée au regard de l’article 4, sous c), CA et des règles fixées dans le sixième code.

158. Cette interprétation est corroborée par les termes larges de l’article 4, sous c), CA, qui vise, nous le rappelons, «les aides accordées par les États […], sous quelque forme que ce soit» ( ). Au vu des éléments que nous avons développés, nous pensons que cette disposition vise ainsi l’ensemble des aides octroyées aux entreprises sidérurgiques, quelle que soit leur forme ou leur origine, qu’elles soient octroyées spécifiquement à une entreprise sidérurgique ou qu’elles soient prises en application d’un régime général ou régional d’aides. Il ne faut pas oublier que cette disposition a été rédigée en 1951, avant même la naissance de la CEE et l’élaboration d’un contrôle des régimes généraux ou régionaux d’aides d’État.

159. L’interprétation que nous suggérons de ladite disposition permet d’assurer un traitement uniforme de l’ensemble des aides accordées au secteur sidérurgique, afin qu’elles soient soumises à une discipline cohérente et efficace.

160. Cette solution permet, en outre, d’assurer une égalité de traitement entre les États membres et les opérateurs économiques. En effet, il serait, à notre avis, contraire au principe d’égalité de traitement d’autoriser l’octroi d’une aide à une entreprise sidérurgique parce qu’elle est prise en application d’un régime général d’aides et de refuser, par ailleurs, aux termes de l’article 4, sous c), CA, une aide dont le montant, les conditions et la durée seraient quasiment identiques pour la seule raison qu’il s’agit d’une aide spécifiquement octroyée à une entreprise sidérurgique. Si tel était le cas, les États membres pourraient être incités à adopter des régimes généraux d’aides qui, en pratique, ne profiteraient qu’aux entreprises relevant des secteurs sidérurgique ou houiller. Un État membre pourrait, par exemple, adopter un régime régional d’aides qui serait autorisé par la Commission sur le fondement du traité CE, mais qui bénéficierait à des régions dans lesquelles sont établies des entreprises qui relèvent majoritairement des secteurs du charbon et de l’acier. Cette situation entraînerait inévitablement un risque pour que l’interdiction de principe des aides d’État, fixée à l’article 4, sous c), CA, soit privée de tout effet utile et soit détournée au profit des règles plus souples du traité CE.

161. Quant au champ d’application de l’article 67 CA, nous pensons qu’il couvre l’ensemble des mesures qui permettent de compenser les effets dommageables que subissent les entreprises sidérurgiques en raison d’une réglementation de politique économique générale, à l’exception des aides d’État dont les conditions d’octroi sont spécifiquement réglées à l’article 4, sous c), CA et par les codes des aides à la sidérurgie.

162. Au vu des éléments qui précèdent, nous sommes donc d’avis que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en jugeant, au point 116 de l’arrêt attaqué, que les aides en cause relevaient du champ d’application de l’article 4, sous c), CA.

163. Dans ces conditions, nous proposons à la Cour d’écarter la première branche du premier moyen.

2. Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée d’une erreur de droit commise quant à l’appréciation des compétences de la Commission

164. Par la deuxième branche du premier moyen, Salzgitter estime que la Commission n’était pas compétente pour élargir, dans le cadre des aides à la sidérurgie, le champ d’application de l’article 4, sous c), CA aux aides accordées aux entreprises sidérurgiques sur le fondement d’un régime général d’aides autorisé sur la base du traité CE. Ce faisant, le Tribunal, en jugeant que la Commission pouvait valablement se fonder sur l’article 4, sous c), CA aux fins de son appréciation des aides en cause, a apprécié, d’une manière erronée, l’étendue des compétences de celle‑ci.

a) Arguments des parties

165. Salzgitter, qui, nous le rappelons, fait valoir une interprétation restrictive de l’article 4, sous c), CA, considère que la Commission n’était pas compétente pour étendre, dans le cadre d’un code des aides à la sidérurgie, le champ d’application de cette disposition aux régimes d’aides non spécifiques au secteur du charbon et de l’acier. En effet, cela impliquerait une modification du traité CECA. Or, l’article 95, premier et deuxième alinéas, CA, sur lequel sont fondés les différents codes des aides à la sidérurgie, ne fournirait pas une base juridique appropriée pour une telle modification. Selon Salzgitter, la Commission aurait dû, pour ce faire, respecter la procédure prévue soit à l’article 95, troisième et quatrième alinéas, CA, soit à l’article 96 CA.

166. La Commission soutient, quant à elle, qu’elle n’a pas modifié le champ d’application de l’article 4, sous c), CA, le libellé de cette disposition étant resté inchangé depuis le 23 juillet 1952. Partant, elle n’aurait procédé à aucune révision du traité CECA ( ).

b) Appréciation

167. Dans le cadre de cette branche, Salzgitter remet en cause la procédure adoptée par la Commission pour, selon elle, étendre, dans le cadre des codes des aides à la sidérurgie, le champ d’application de l’article 4, sous c), CA. Avant d’examiner le bien-fondé de ce grief, il nous semble intéressant de rappeler les différents mécanismes d’adaptations juridiques que prévoit le traité CECA et dont se prévaut Salzgitter.

168. La procédure normale de révision de ce traité est prévue à l’article 96 CA. Dans sa version originale, qui était encore en vigueur lors de l’adoption des deuxième et troisième codes, cette disposition permettait à chaque État membre et à la Commission de proposer des amendements audit traité. Ces amendements étaient arrêtés d’un commun accord par la conférence des représentants permanents des États membres.

169. Dans un avis rendu le 17 décembre 1959 ( ), la Cour, saisie sur le fondement de l’article 95, troisième et quatrième alinéas, CA, a relevé qu’il ne pouvait être dérogé à cette procédure «que dans les cas où il n’est porté atteinte ni à la structure générale du traité ni aux rapports entre la Communauté et les États membres, et tout particulièrement aux relations entre les pouvoirs transférés à la Communauté et les pouvoirs réservés des États membres et que c’est uniquement dans ces cas que la procédure de la ‘petite révision’ [pouvait] être adoptée».

170. La procédure de la «petite révision» est prévue à l’article 95, troisième alinéa, CA. Les modifications proposées par la Commission et le Conseil sont soumises à l’avis de la Cour, qui est appelée à connaître, tant en droit qu’en fait, de la conformité des propositions aux dispositions dudit alinéa.

171. L’article 95, troisième alinéa, CA dispose que:

– ces modifications doivent avoir pour objet l’«adaptation des règles relatives à l’exercice par la [Commission] des pouvoirs qui lui sont conférés»;

– de telles modifications ne peuvent être proposées que «si des difficultés imprévues, révélées par l’expérience […] ou un changement profond des conditions économiques ou techniques qui affecte directement le marché commun du charbon et de l’acier, rendent nécessaire une [telle] adaptation»;

– en outre, cette adaptation doit tendre à apporter des modifications appropriées, et enfin,

– ces modifications ne peuvent pas porter atteinte ni aux dispositions des articles 2 CA à 4 CA ni au rapport des pouvoirs respectivement attribués à la Commission et aux autres institutions de la Communauté.

172. Quant à l’article 95, premier alinéa, CA, il permet à la Commission d’adopter une décision ou une recommandation, dans tous les cas non prévus par le traité CECA, lorsque cette décision ou cette recommandation apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun du charbon et de l’acier et conformément aux dispositions de l’article 5 CA, l’un des objectifs de la Communauté, tels qu’ils sont définis aux articles 2 CA à 4 CA. La Commission décide ou recommande sur avis conforme du Conseil, qui statue à l’unanimité, et après consultation du Comité consultatif.

173. Nous apercevons sans trop de difficultés les différences formelles entre les deux hypothèses envisagées à l’article 95 CA. Dans le cadre de l’article 95, premier alinéa, CA, il s’agit de permettre à la Commission de combler une lacune du traité CECA qui paralyse son action en lui permettant d’édicter une décision ou une recommandation dans un cas non prévu par ce traité, mais sans modifier celui‑ci. En outre, un avis conforme préalable du Conseil statuant à l’unanimité est nécessaire. Dans le cadre de l’article 95, troisième alinéa, CA, il s’agit de modifier une disposition dudit traité «relative à l’exercice par la Commission des pouvoirs qui lui sont conférés». L’unanimité du Conseil n’est pas exigée, mais un avis favorable de la Cour et un vote du Parlement européen sont nécessaires.

174. Dans la présente affaire, Salzgitter reproche à la Commission de s’être fondée sur l’article 95, premier et deuxième alinéas, CA pour étendre le champ d’application de l’article 4, sous c), CA dans le cadre des différents codes des aides à la sidérurgie, alors qu’elle aurait dû respecter la procédure prévue soit à l’article 96 CA, soit à l’article 95, troisième et quatrième alinéas, CA.

175. À la lumière des conclusions que nous avons dégagées dans le cadre de la première branche du premier moyen, nous pensons que ce grief n’est pas fondé.

176. En effet, si, comme nous le pensons, l’article 4, sous c), CA est applicable aux aides qui sont accordées aux entreprises sidérurgiques en vertu d’un régime général d’aides, alors la Commission n’a pas étendu le champ d’application de cette disposition lorsqu’elle a adopté les règles fixées dans les codes des aides à la sidérurgie. Considérant qu’elle se trouvait dans un cas non prévu par le traité CECA dans lequel il lui était pourtant nécessaire d’agir, il nous semble donc que la Commission pouvait légitimement se fonder sur l’article 95, premier et deuxième alinéas, CA pour répondre, à travers lesdites règles, aux nécessités de la restructuration du marché sidérurgique.

177. Nous sommes donc d’avis que le Tribunal n’a, à cet égard, commis aucune erreur de droit et nous proposons à la Cour d’écarter la deuxième branche du premier moyen.

3. Sur la troisième branche du premier moyen, tirée d’une erreur de droit commise quant à la présentation de la pratique décisionnelle de la Commission

178. Par la troisième branche du premier moyen, Salzgitter soutient que, aux points 112 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal a présenté la pratique décisionnelle de la Commission de manière erronée ( ).

a) Arguments des parties

179. Salzgitter soutient que c’est dès l’entrée en vigueur du traité CECA en 1952, et non au début des années 70, que la Commission a considéré que l’article 4, sous c), CA s’appliquait uniquement aux aides spécifiques en faveur des entreprises sidérurgiques. À cet égard, Salzgitter se fonde sur le rapport publié par la Haute Autorité de la CECA en 1963, intitulé «Le Traité CECA de 1952 à 1962», sur les libellés du quatrième considérant et de l’article 1er du premier code, sur la position défendue par la Commission dans le cadre de son IXe rapport sur la politique de la concurrence ainsi que sur la pratique décisionnelle de la Commission dans le secteur du charbon. Salzgitter reproche, notamment, au Tribunal d’avoir considéré, au point 115 de l’arrêt attaqué, que le deuxième code avait pour objet de restituer à l’article 4, sous c), CA sa portée originelle, alors même qu’il s’agissait, en réalité, d’une modification non autorisée du traité CECA.

180. La Commission estime que le fait qu’elle a défendu un point de vue différent quant à la portée de l’article 4, sous c), CA, avant le troisième code, est sans importance pour les aides accordées à Salzgitter, dans la mesure où ce point de vue n’a été inscrit dans aucun acte individuel susceptible de devenir définitif à l’égard de l’entreprise bénéficiaire avant le 1er janvier 1986 ( ).

b) Appréciation

181. Aux points 112 à 117 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a présenté les règles qu’a adoptées la Commission dans le cadre des premier et deuxième codes. Cet exposé, bien qu’il ne porte pas sur les règles applicables à la présente affaire, permet néanmoins d’apprécier le contexte juridique du litige et met en lumière les changements d’interprétation de la Commission.

182. Contrairement à ce que soutient cette dernière, ceci n’est pas sans importance dans le cadre de la présente affaire.

183. Au point 112 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que, «dès le début des années 70 et jusqu’à l’adoption [du deuxième code], la Commission a considéré que l’article 4, sous c), CA s’appliquait uniquement aux aides spécifiques en faveur des entreprises sidérurgiques». Il a ensuite noté, au point 115 dudit arrêt, que, «à compter [dudit code], les codes visent ‘toutes les aides à la sidérurgie […] qu’elles soient ou non spécifiques’, cette précision [ayant] simplement pour objet de restituer à l’article 4, sous c), CA sa portée originelle» ( ).

184. Dans le cadre de cette branche, Salzgitter reproche de nouveau au Tribunal son analyse quant à la «portée originelle» de l’article 4, sous c), CA. Elle fait en effet valoir que c’est dès l’entrée en vigueur du traité CECA, et pas seulement entre les années 70 et l’adoption du deuxième code, que le champ d’application de cette disposition était limité aux aides spécifiques en faveur des entreprises sidérurgiques.

185. Au regard des conclusions que nous avons dégagées dans le cadre de la première branche du premier moyen, nous pensons que le Tribunal a correctement exposé la pratique décisionnelle de la Commission et nous considérons, par conséquent, que l’argumentation de Salzgitter ne peut prospérer.

186. Nous proposons donc à la Cour d’écarter la troisième branche du premier moyen comme étant non fondée et, partant, de rejeter le premier moyen dans son ensemble.

B – Sur le second moyen, tiré du défaut de motivation de la décision litigieuse

187. Par son second moyen, Salzgitter fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a jugé, au point 184 de l’arrêt attaqué, que la motivation de la décision litigieuse respectait les exigences posées par le traité CECA ( ).

1. Arguments des parties

188. Salzgitter soutient que la Commission ne motive pas les raisons pour lesquelles elle s’écarte de sa pratique décisionnelle antérieure en appliquant l’article 4, sous c), CA à une aide non spécifique aux secteurs du charbon et de l’acier, contrairement à la jurisprudence de la Cour et en violation de l’article 67 CA.

189. Salzgitter fait valoir également que la Commission a omis d’expliquer pourquoi son appréciation divergeait de sa pratique décisionnelle concernant le secteur du charbon.

190. Enfin, Salzgitter reproche à la Commission de ne pas avoir exposé les raisons pour lesquelles la décision litigieuse s’écartait de sa pratique décisionnelle dans des affaires similaires, telles que l’affaire ayant donné lieu à la décision 2002/347/CECA de la Commission ( ).

191. La République fédérale d’Allemagne souligne que l’évolution de la conception juridique de la Commission quant au champ d’application respectif des articles 4, sous c), CA et 67 CA impliquait une motivation et une justification accrues dans la décision litigieuse ( ).

192. La Commission, quant à elle, fait valoir que sa pratique a changé dès l’édiction du troisième code et que celui-ci est suffisamment motivé sur ce point ( ). Elle réfute l’existence d’une obligation de motivation particulière, estimant que ses devoirs sont réglés, d’une manière exhaustive, aux articles 15, troisième alinéa, CA et 95, premier alinéa, CA (consultation du Comité consultatif et avis conforme du Conseil).

2. Appréciation

193. À titre liminaire, nous rappelons que la question de la portée de l’obligation de motivation est une question de droit qui peut être soumise au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Un moyen tiré de la méconnaissance de la portée de cette obligation est donc recevable, même s’il implique nécessairement la prise en considération des faits sur lesquels le Tribunal s’est fondé pour aboutir à sa conclusion ( ).

194. Il ressort des termes des articles 5, deuxième alinéa, quatrième tiret, CA et 15, premier alinéa, CA que la Communauté «rend publics les motifs de son action» et que «[l]es décisions, recommandations et avis de la [Commission] sont motivés et visent les avis obligatoirement recueillis». Il ressort de ces dispositions ainsi que des principes généraux du traité CECA que la Commission est tenue de motiver les décisions générales ou individuelles qu’elle adopte et ce, quelle que soit la base juridique choisie à cet effet. En outre, le défaut ou l’insuffisance de motivation relève de la violation des formes substantielles au sens de l’article 33 CA et constitue un moyen d’ordre public qui doit être soulevé d’office par le juge communautaire ( ).

195. Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation qui incombe à la Commission en vertu de l’article 15 CA doit satisfaire aux mêmes principes que ceux dégagés par la Cour dans le cadre de l’article 253 CE ( ).

196. Ces principes sont les suivants. La motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre au juge communautaire d’exercer son contrôle de légalité et aux intéressés – destinataires ou autres personnes concernées par l’acte, au sens de l’article 33, deuxième alinéa, CA – de connaître les justifications de la mesure prise. Il n’est toutefois pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si cette motivation satisfait aux exigences prévues aux articles 5 CA et 15 CA doit être appréciée non seulement au regard du libellé de l’acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée ( ). Dans le cadre du contrôle des aides d’État, l’examen de la motivation d’une décision de la Commission doit également tenir compte des évaluations complexes auxquelles l’institution doit procéder et des choix de nature discrétionnaire que celle‑ci peut adopter.

197. En ce qui concerne, tout d’abord, le grief fondé sur l’absence de motivation relative à l’évolution de la pratique décisionnelle de la Commission quant au champ d’application respectif des articles 4, sous c), CA et 67 CA, nous pensons que ce grief n’est pas pertinent.

198. En effet, l’appréciation de la Commission quant à la compatibilité des aides en cause avec le marché commun du charbon et de l’acier n’est pas fondée sur une telle évolution. Il résulte, en effet, du contexte de la décision litigieuse, et notamment des points 59 à 66 et 109 à 133 de celle‑ci, que, dans l’esprit de la Commission, l’article 4, sous c), CA couvrait, dès l’origine, lesdites aides. C’est également ce que nous avons défendu dans le cadre de l’examen du premier moyen du pourvoi incident.

199. En tout état de cause, la décision litigieuse laisse clairement et de manière non équivoque apparaître le raisonnement de la Commission quant à la portée et à l’applicabilité respectives de chacune de ces deux dispositions.

200. La Commission explique en effet, d’une manière détaillée, pourquoi «[l]’examen de la compatibilité des aides illégales en cause avec le marché commun doit se faire au regard de l’article 4, sous c), [CA] et des [codes des aides à la sidérurgie] successifs» ( ). Elle indique, premièrement, dans le cadre de l’examen de la nature des aides en cause, les raisons pour lesquelles elle considère que l’article 67 CA n’est pas applicable (point 66). Elle explique, deuxièmement, dans le cadre de l’examen de la compatibilité des aides litigieuses avec le marché commun du charbon et de l’acier, pourquoi l’application de l’article 87, paragraphe 2, sous c), CE à une entreprise sidérurgique est à priori exclue (points 110 à 120). Elle précise, troisièmement, les raisons pour lesquelles une décision individuelle, au titre de l’article 95 CA, n’était pas justifiée en l’espèce (points 121 à 125). Enfin, quatrièmement, la Commission expose les règles spécifiques relatives, notamment, aux délais de notification, qui ont été adoptées dans le cadre des codes des aides à la sidérurgie applicables depuis 1986 (points 67 à 76 et 126 à 133).

201. Ces motifs ont permis à Salzgitter, ainsi qu’à la République fédérale d’Allemagne, de connaître les raisons pour lesquelles la Commission a estimé que les conditions fixées à l’article 4, sous c), CA étaient, en l’espèce, remplies. Ces dernières ont d’ailleurs pu contester, d’une manière approfondie, les appréciations de la Commission. En outre, et comme le démontre le contrôle juridictionnel qu’a pu effectuer le Tribunal dans le cadre de l’arrêt attaqué, lesdits motifs permettent au juge communautaire de vérifier le bien‑fondé de ces appréciations.

202. Nous ne pensons donc pas que la Commission devait en plus exposer, dans un acte qui, nous le rappelons, est de portée individuelle, l’évolution de sa pratique décisionnelle depuis l’adoption des premier et deuxième codes, ces derniers, de surcroît, étant inapplicables au cas d’espèce.

203. En ce qui concerne le deuxième grief, nous pensons également qu’il n’est pas pertinent, puisque les règles régissant les interventions des États membres en faveur de l’industrie houillère diffèrent de celles établies dans le cadre des codes des aides à la sidérurgie.

204. S’agissant, enfin, du troisième grief, nous ne croyons pas que la Commission devait exposer les raisons pour lesquelles son appréciation diffère de celle adoptée dans le cadre de décisions antérieures. En effet, la notion d’«aide d’État» répond, dans le traité CE comme dans le traité CECA, à une situation objective et les raisons pour lesquelles la Commission a fait une appréciation différente dans ses décisions antérieures ne sont pas pertinentes pour l’examen de la question de savoir si les aides en cause tombent ou non dans le champ d’application de l’article 4, sous c), CA.

205. Au vu de ces éléments, nous sommes d’avis que le moyen tiré d’un défaut de motivation, en ce qu’il est fondé sur les griefs susmentionnés, doit être rejeté. Nous considérons, en effet, que la motivation de la décision litigieuse remplit les exigences à la fois de clarté et de contrôlabilité résultant des articles 5 CA et 15 CA, le contexte de fait et de droit s’y trouvant retracé de façon suffisamment précise.

206. Nous sommes donc d’avis que le Tribunal pouvait à juste titre conclure, au point 184 de l’arrêt attaqué, que la Commission avait, à suffisance de droit, motivé la décision litigieuse.

207. Dans ces conditions, nous proposons à la Cour de rejeter le second moyen.

208. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le pourvoi incident introduit par Salzgitter doit être, à notre avis, rejeté dans son intégralité.

VI – Sur le pourvoi principal

209. À l’appui de son pourvoi, la Commission invoque deux moyens, tirés, premièrement, de la violation de l’article 4, sous c), CA ainsi que des troisième, quatrième, cinquième et sixième codes et, deuxièmement, de la violation des droits de la défense.

A – Sur le premier moyen tiré, de la violation de l’article 4, sous c), CA ainsi que des troisième, quatrième, cinquième et sixième codes

210. Le premier moyen se compose de six branches, tirées, premièrement, d’une analyse erronée quant au caractère incertain et équivoque du cadre juridique applicable, deuxièmement, d’une erreur de droit commise dans la prise en compte des deux premiers codes des aides à la sidérurgie, troisièmement, d’une interprétation erronée de la jurisprudence de la Cour concernant le principe de sécurité juridique, quatrièmement, d’une contradiction des motifs dans l’arrêt attaqué, cinquièmement, d’une appréciation erronée quant à la connaissance, par la Commission, de l’application de la ZRFG à des entreprises sidérurgiques et, sixièmement, d’une remise en cause de la jurisprudence issue de l’arrêt du 20 mars 1997, Alcan Deutschland ( ).

211. En substance, la Commission remet en cause l’analyse que le Tribunal a retenue, aux points 158 à 183 de l’arrêt attaqué, relative au moyen soulevé en première instance, tiré d’une prétendue violation du principe de sécurité juridique (septième moyen). Elle soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que, dans les circonstances particulières du cas d’espèce, elle avait méconnu le principe de sécurité juridique en demandant la restitution des aides octroyées à Salzgitter entre 1986 et 1995.

212. Pour accueillir le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique, le Tribunal a raisonné en trois temps.

213. Tout d’abord, il a examiné la clarté du cadre juridique. Le Tribunal a conclu, au point 174 de l’arrêt attaqué, que la situation qui a découlé de l’adoption des deuxième et troisième codes était incertaine et équivoque. Cette analyse est remise en cause par la Commission dans le cadre de la première branche de son premier moyen.

214. Ensuite, le Tribunal a examiné le comportement de la Commission. Après avoir constaté que celle‑ci avait eu communication d’un certain nombre d’informations de la part de Salzgitter et qu’elle avait également rendu une décision de non‑objection concernant la mise en œuvre de la ZRFG, le Tribunal a considéré, aux points 176 à 180 de l’arrêt attaqué, qu