CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES BOT

présentées le 26 juillet 2017 ( 1 )

Affaires C‑643/15 et C‑647/15

République slovaque,

Hongrie

contre

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Décision (UE) 2015/1601 – Mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de la République italienne et de la République hellénique – Situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sur le territoire de certains États membres – Relocalisation de ces ressortissants sur le territoire des autres États membres – Contingents de relocalisation – Article 80 TFUE – Principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres – Article 78, paragraphe 3, TFUE – Base juridique – Notion d’“acte législatif” – Article 289, paragraphe 3, TFUE – Caractère obligatoire pour le Conseil de l’Union européenne de conclusions adoptées par le Conseil européen – Article 15, paragraphe 1, TUE et article 68 TFUE – Violation des formes substantielles – Modification de la proposition de la Commission européenne – Exigences d’une nouvelle consultation du Parlement européen et d’un vote unanime au sein du Conseil – Article 293 TFUE – Principes de sécurité juridique et de proportionnalité »

1. Par leurs requêtes, la République slovaque (C‑643/15) et la Hongrie (C‑647/15) demandent l’annulation de la décision (UE) 2015/1601 du Conseil, du 22 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce ( 2 ).

2. Cette décision a été adoptée par le Conseil de l’Union européenne sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, qui prévoit que, « [a]u cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission [européenne], peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen ».

3. Ladite décision est intervenue dans le contexte de la crise migratoire qui a frappé l’Union européenne à partir de l’année 2014 puis qui s’est accrue durant l’année 2015, en particulier au cours des mois de juillet et d’août de cette année, ainsi que de la situation humanitaire catastrophique à laquelle cette crise a donné lieu notamment dans les États membres situés en première ligne, tels que la République italienne et la République hellénique, qui ont été confrontés à un afflux massif de migrants provenant de pays tiers tels que la République arabe syrienne, la République islamique d’Afghanistan, la République d’Iraq et l’État d’Érythrée.

4. Pour faire face à cette crise migratoire et à la pression que celle-ci a exercée sur les régimes d’asile de la République italienne et de la République hellénique, la décision attaquée prévoit la relocalisation, à partir de ces deux États membres et sur une période de deux ans, de 120000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale vers les autres États membres. Cette décision est accompagnée de deux annexes qui, dans une première phase, répartissent 66000 personnes devant être relocalisées à partir de l’Italie (quota de 15600) et de la Grèce (quota de 50400) sur la base de contingents obligatoires fixés pour chacun des autres États membres ( 3 ).

5. L’article 2, sous e), de la décision attaquée définit la relocalisation comme étant « le transfert d’un demandeur du territoire de l’État membre que les critères énoncés au chapitre III du règlement (UE) no 604/2013[ ( 4 )] désignent comme responsable de l’examen de sa demande de protection internationale vers le territoire de l’État membre de relocalisation ». Ce dernier est, en vertu de l’article 2, sous f), de la décision attaquée, « l’État membre qui devient responsable de l’examen de la demande de protection internationale d’un demandeur en vertu du règlement [Dublin III] à la suite de la relocalisation de la personne en question sur le territoire de cet État membre ».

6. Le mécanisme de relocalisation temporaire prévu par la décision attaquée s’ajoute à d’autres mesures qui avaient déjà été prises au niveau de l’Union pour faire face à la crise migratoire, dont le programme européen de « réinstallation » ( 5 ) de 22504 personnes ayant besoin d’une protection internationale, convenu le 20 juillet 2015 sous forme de « résolution » entre les États membres et les États associés au système de Dublin, et la décision (UE) 2015/1523, adoptée par le Conseil le 14 septembre 2015 ( 6 ), qui prévoit la relocalisation à partir de la Grèce et de l’Italie et sur une période de deux ans de 40000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale vers les autres États membres sur la base d’une répartition fixée par consensus ( 7 ).

7. Il importe également d’indiquer que, le 9 septembre 2015, la Commission a présenté non seulement la proposition de ce qui deviendra la décision attaquée ( 8 ), mais également une proposition de règlement modifiant le règlement Dublin III ( 9 ). Cette proposition prévoit un mécanisme de relocalisation « permanent », c’est-à-dire un mécanisme de relocalisation qui, contrairement à celui prévu par la décision 2015/1523 et par la décision attaquée, n’est pas limité dans le temps. Cette dernière proposition n’a toujours pas été adoptée à ce jour.

8. S’agissant de la genèse de la décision attaquée, nous mentionnerons les éléments suivants.

9. La proposition initiale de la Commission prévoyait la relocalisation de 120000 demandeurs de protection internationale, au départ de l’Italie (15600 personnes), de la Grèce (50400 personnes) et de la Hongrie (54000 personnes) vers les autres États membres. Parmi les annexes accompagnant cette proposition, figuraient, en annexes I à III, trois tableaux répartissant ces demandeurs à partir de chacun de ces trois États membres entre les autres États membres, à l’exception du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, de l’Irlande et du Royaume de Danemark, sous forme de contingents fixés pour chacun desdits États membres.

10. Le 13 septembre 2015, la Commission a transmis cette proposition aux parlements nationaux.

11. Le 14 septembre 2015, le Conseil a transmis cette même proposition au Parlement pour consultation.

12. Le 17 septembre 2015, le Parlement a adopté une résolution législative approuvant ladite proposition au vu, notamment, de la « situation d’urgence exceptionnelle et la nécessité d’y remédier sans plus tarder », tout en demandant au Conseil de le consulter à nouveau s’il entendait modifier de manière substantielle la proposition de la Commission.

13. Au cours des différentes réunions qui se sont tenues au sein du Conseil entre le 17 et le 22 septembre 2015, la proposition initiale de la Commission a été modifiée sur certains points.

14. En particulier, lors de ces réunions, la Hongrie a fait savoir qu’elle refusait l’idée d’être qualifiée d’« État membre situé en première ligne » et qu’elle ne souhaitait pas figurer parmi les États membres bénéficiaires de la relocalisation au même titre que la République italienne et la République hellénique. Partant, dans le texte final de la proposition, toute mention de la Hongrie en tant qu’État membre bénéficiaire, y compris dans le titre de la proposition, a été supprimée. Aussi, l’annexe III de la proposition initiale portant sur la répartition de 54000 demandeurs dont il était initialement prévu qu’ils seraient relocalisés depuis la Hongrie a été supprimée. En revanche, la Hongrie a été incluse dans les annexes I et II en tant qu’État membre de relocalisation des demandeurs de protection internationale au départ, respectivement, de l’Italie et de la Grèce, et des contingents lui ont par conséquent été attribués dans ces annexes.

15. Le 22 septembre 2015, la proposition de la Commission ainsi modifiée a été adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée. La République tchèque, la Hongrie, la Roumanie et la République slovaque ont voté contre l’adoption de cette proposition. La République de Finlande s’est abstenue.

16. La décision attaquée constitue une expression de la solidarité que le traité prévoit entre les États membres.

17. Les présents recours nous donnent l’occasion de rappeler que la solidarité figure parmi les valeurs cardinales de l’Union et se trouve même être aux fondements de celle-ci. Comment serait-il possible d’approfondir la solidarité entre les peuples d’Europe et de concevoir une union sans cesse plus étroite entre ces peuples, comme le préconise le préambule du traité UE, sans une solidarité entre les États membres lorsque l’un d’entre eux fait face à une situation d’urgence ? Nous touchons là à la quintessence de ce qui constitue à la fois la raison d’être et l’objectif du projet européen.

18. Il convient donc d’emblée de mettre l’accent sur l’importance de la solidarité en tant que valeur fondatrice et existentielle de l’Union.

19. Déjà affirmée dans le traité de Rome ( 10 ), l’exigence de solidarité continue de se trouver au cœur du processus d’intégration poursuivi par le traité de Lisbonne. Bien qu’étonnamment absente de l’énumération, faite à l’article 2, première phrase, TUE, des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée ( 11 ), la solidarité est, en revanche, mentionnée dans le préambule de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 12 ) comme faisant partie « des valeurs indivisibles et universelles » sur lesquelles l’Union est fondée. Par ailleurs, l’article 3, paragraphe 3, TUE précise que l’Union promeut non seulement « la solidarité entre les générations », mais également « la solidarité entre les États membres ». La solidarité continue donc à faire partie d’un ensemble de valeurs et de principes qui constitue « le socle de la construction européenne » ( 13 ).

20. De manière plus spécifique, la solidarité est à la fois un pilier et un principe directeur des politiques de l’Union relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration qui font l’objet du titre V, chapitre 2, du traité FUE, consacré à l’espace de liberté, de sécurité et de justice ( 14 ).

21. En témoigne l’article 67, paragraphe 2, TFUE, aux termes duquel l’Union « développe une politique commune en matière d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l’égard des ressortissants des pays tiers ». En outre, l’article 80 TFUE dispose que « les politiques de l’Union visées [à ce] chapitre et leur mise en œuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. Chaque fois que cela est nécessaire, les actes de l’Union adoptés en vertu [dudit chapitre] contiennent des mesures appropriées pour l’application de ce principe » ( 15 ).

22. Face à l’inégalité de fait existant entre les États membres en fonction de leur situation géographique et de leur vulnérabilité vis-à-vis des flux migratoires massifs, l’adoption de mesures sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE et leur application effective n’en sont que plus impérieuses. Dans cette optique, des mesures telles que celles prévues dans la décision attaquée permettent de conférer un contenu concret au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, posé à l’article 80 TFUE.

23. La singularité de la décision attaquée est d’instituer un mécanisme de relocalisation sur la base de contingents affectés aux États membres qui ont un caractère obligatoire. Avec cette décision, la solidarité entre les États membres a un contenu concret et un caractère contraignant. Cette caractéristique essentielle et novatrice de ladite décision explique le caractère politiquement sensible des présentes affaires dès lors qu’elle a cristallisé l’opposition de la part d’États membres partisans d’une solidarité librement consentie et fondée uniquement sur des engagements volontaires.

24. Cette opposition, cumulée avec le constat d’une application très partielle de la décision attaquée, sur laquelle nous reviendrons plus loin ( 16 ), peut inciter à penser que, derrière ce qu’il est convenu d’appeler la « crise migratoire de l’année 2015 », se cache une autre crise, à savoir celle du projet d’intégration européenne qui repose dans une large mesure sur une exigence de solidarité entre les États qui ont décidé d’être parties prenantes à ce projet ( 17 ).

25. D’un autre côté, il est tout autant possible de considérer que, en adoptant une réponse ferme à cette crise migratoire, l’Union a démontré qu’elle disposait des outils nécessaires et qu’elle était en mesure de les mettre en action. Il reste à vérifier, comme nous l’y invitent les présents recours, que, en prenant des mesures telles que celles contenues dans la décision attaquée, l’Union a respecté le cadre juridique imposé par les traités.

I. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

26. Dans l’affaire C‑643/15, la République slovaque demande à la Cour d’annuler la décision attaquée et de condamner le Conseil aux dépens.

27. Dans l’affaire C‑647/15, la Hongrie demande à la Cour d’annuler la décision attaquée ou bien, à titre subsidiaire, au cas où elle ne ferait pas droit au premier chef de ses conclusions, d’annuler cette décision pour autant qu’elle concerne la Hongrie, et de condamner le Conseil aux dépens.

28. Dans les affaires C‑643/15 et C‑647/15, le Conseil demande à la Cour de rejeter le recours comme étant infondé et de condamner, respectivement, la République slovaque et la Hongrie aux dépens exposés dans l’affaire les concernant.

29. Par décision du président de la Cour du 29 avril 2016, le Royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, la République italienne, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume de Suède et la Commission ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil dans les affaires C‑643/15 et C‑647/15.

30. Par cette même décision du président de la Cour, la République de Pologne a été admise à intervenir, dans l’affaire C‑643/15, au soutien des conclusions de la République slovaque et, dans l’affaire C‑647/15, au soutien des conclusions de la Hongrie.

II. Sur les recours

31. À l’appui de ses conclusions, la République slovaque invoque six moyens, tirés, respectivement, pour le premier, de la violation de l’article 68 TFUE, de l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que du principe de l’équilibre institutionnel, pour le deuxième, de la violation de l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, de l’article 13, paragraphe 2, TUE, de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, des articles 3 et 4 du protocole (no 1) sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, et des articles 6 et 7 du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de la proportionnalité, annexés aux traités ( 18 ), ainsi que des principes de sécurité juridique, de la démocratie représentative et de l’équilibre institutionnel, pour le troisième, de la violation des formes substantielles relatives à la procédure législative ainsi que de l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, de l’article 13, paragraphe 2, TUE et des principes de la démocratie représentative, de l’équilibre institutionnel et de bonne administration (à titre subsidiaire), pour le quatrième, de la violation des formes substantielles prescrites à l’article 78, paragraphe 3, TFUE et à l’article 293 TFUE, ainsi que de l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, de l’article 13, paragraphe 2, TUE et des principes de la démocratie représentative, de l’équilibre institutionnel et de bonne administration (à titre partiellement subsidiaire), pour le cinquième, de la violation de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, en raison de la méconnaissance des conditions liées à son applicabilité (à titre subsidiaire), et, pour le sixième, de la violation du principe de proportionnalité.

32. À l’appui de ses conclusions, la Hongrie invoque dix moyens.

33. Les deux premiers moyens sont tirés de la violation de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, en ce que cette disposition ne fournit pas au Conseil une base juridique appropriée pour adopter des mesures qui dérogent de manière contraignante aux dispositions d’un acte législatif, qui sont applicables pendant une période de 24 mois, voire de 36 mois dans certains cas, et dont les effets se prolongent au-delà de cette période, ce qui serait contraire à la notion de « mesures provisoires ».

34. Les troisième à sixième moyens sont tirés de la violation des formes substantielles, en ce que, premièrement, lors de l’adoption de la décision attaquée, le Conseil a enfreint les dispositions de l’article 293, paragraphe 1, TFUE en s’écartant de la proposition de la Commission sans vote unanime (troisième moyen), deuxièmement, la décision attaquée contient une dérogation aux dispositions d’un acte législatif et est elle-même un acte législatif par son contenu, si bien que, même dans le cas où il aurait été possible de l’adopter sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, il aurait fallu, lors de son adoption, respecter le droit des parlements nationaux à donner un avis sur les actes législatifs, prévu par le protocole (no 1) et par le protocole (no 2) (quatrième moyen), troisièmement, après avoir consulté le Parlement, le Conseil a modifié substantiellement le texte de la proposition sans consulter de nouveau le Parlement à ce sujet (cinquième moyen), et, quatrièmement, lors de l’adoption par le Conseil de la décision attaquée, la proposition de décision n’était pas disponible dans les versions linguistiques correspondant aux langues officielles de l’Union (sixième moyen).

35. Le septième moyen est tiré d’une violation de l’article 68 TFUE et des conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 ( 19 ).

36. Le huitième moyen est tiré d’une violation des principes de sécurité juridique et de clarté normative, car, sur plusieurs points, la manière dont les dispositions de la décision attaquée doivent être appliquées n’est pas claire, pas plus que la manière dont celles-ci s’articulent avec les dispositions du règlement Dublin III.

37. Le neuvième moyen est tiré d’une violation des principes de nécessité et de proportionnalité, en ce que, la Hongrie ne figurant plus parmi les États membres bénéficiaires du mécanisme temporaire de relocalisation, il ne serait pas justifié que la décision attaquée prévoie la relocalisation de 120000 personnes sollicitant une protection internationale.

38. Le dixième moyen, présenté à titre subsidiaire, est tiré d’une violation du principe de la proportionnalité et de l’article 78, paragraphe 3, TFUE en ce qui concerne la Hongrie, dès lors que la décision attaquée lui attribue un quota obligatoire en tant qu’État membre de relocalisation, alors même qu’il est reconnu qu’il s’agit d’un État membre sur le territoire duquel un grand nombre de migrants en situation irrégulière a pénétré et a introduit des demandes de protection internationale.

III. Notre appréciation

A. Observations liminaires

39. Étant donné que la base juridique d’un acte détermine la procédure à suivre pour l’adoption de celui-ci ( 20 ), il convient d’examiner, en premier lieu, les moyens tirés de l’inadéquation de l’article 78, paragraphe 3, TFUE en tant que base juridique pour l’adoption de la décision attaquée. Nous examinerons, en deuxième lieu, les moyens tirés de violations des formes substantielles prétendument commises lors de l’adoption de cette décision et, en troisième lieu, les moyens au fond.

40. En outre, sous ces trois chefs, seront d’abord examinés les moyens de la République slovaque et de la Hongrie qui se recoupent en tout ou en partie et, ensuite, s’il y a lieu, les moyens propres à chacune des requérantes.

B. Sur les moyens tirés de l’inadéquation de l’article 78, paragraphe 3, TFUE en tant que base juridique pour l’adoption de la décision attaquée

41. La République slovaque (deuxième et cinquième moyens) et la Hongrie (premier et deuxième moyens) contestent que l’article 78, paragraphe 3, TFUE puisse constituer une base juridique appropriée pour l’adoption de la décision attaquée.

42. Il existe cependant une différence entre les positions défendues par ces deux États membres. En effet, si la Hongrie admet que la République italienne et la République hellénique se trouvaient dans une « situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers », au sens de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, lors de l’adoption de la décision attaquée, mais conteste dans le même temps que la décision attaquée était la mesure appropriée pour répondre à cette situation, la République slovaque soutient qu’une telle situation d’urgence, au sens de cette disposition, n’existait pas (seconde branche du cinquième moyen).

43. Pour contester le choix de la base juridique de la décision attaquée, ces deux États membres soutiennent, en premier lieu, que la décision attaquée, si elle a été adoptée selon une procédure non législative et constitue donc un acte non législatif, devrait néanmoins être qualifiée d’acte législatif en raison de son contenu dès lors qu’elle modifierait des actes législatifs. Or, l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne permettrait pas d’adopter des actes législatifs.

44. En deuxième lieu, la République slovaque et la Hongrie contestent le caractère provisoire de la décision attaquée.

45. En troisième lieu, la République slovaque, contrairement à la Hongrie, soutient que l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne fournissait pas une base juridique appropriée pour l’adoption de la décision attaquée dès lors que la condition de l’existence d’une « situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers » n’était pas remplie.

1. Sur le deuxième moyen de la République slovaque et sur le premier moyen de la Hongrie, tirés du caractère législatif de la décision attaquée

46. La République slovaque et la Hongrie font valoir que la décision attaquée, même si elle a été adoptée selon la procédure non législative et constitue donc formellement un acte non législatif, doit néanmoins être qualifiée d’acte législatif par son contenu et par ses effets dès lors qu’elle modifie, de surcroît de manière fondamentale, plusieurs actes législatifs du droit de l’Union. Or, l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne fournirait pas de base juridique pour l’adoption de mesures législatives dès lors qu’il ne comporte aucune indication selon laquelle les mesures prises sur son fondement doivent être adoptées dans le cadre d’une procédure législative.

47. Ainsi que le confirmerait expressément le considérant 23 de la décision attaquée, celle-ci dérogerait à plusieurs actes législatifs du droit de l’Union. Si la décision attaquée caractérise ces modifications de simples dérogations, la distinction entre une dérogation et une modification serait artificielle dès lors que, en pratique, les effets d’une dérogation et d’une modification seraient identiques en ce que, dans les deux cas, l’application d’une disposition normative est exclue, de sorte que, de fait, son effectivité est affectée.

48. Plus précisément, la République slovaque soutient que le Conseil a violé l’article 78, paragraphe 3, TFUE au motif que la décision attaquée déroge à des dispositions figurant dans des actes législatifs et que de telles modifications ne peuvent être effectuées que par un acte législatif. Or, l’article 78, paragraphe 3, TFUE, qui ne fait mention ni de la procédure législative ordinaire ni de la procédure législative spéciale, ne permettrait pas d’adopter des actes législatifs. Il en résulte que la forme de la décision attaquée ne correspondrait pas à son contenu.

49. En adoptant la décision attaquée sur la base de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, le Conseil aurait donc non seulement violé cette disposition, mais il aurait également porté atteinte aux droits des parlements nationaux et du Parlement. Tant les premiers que le second auraient dû, en vertu du droit primaire, participer aux modifications des actes législatifs auxquels le Conseil a dérogé par la décision attaquée. En effet, la République slovaque relève que ces actes ont été adoptés selon la procédure législative ordinaire.

50. La République slovaque estime donc que, en adoptant la décision attaquée, le Conseil a violé non seulement l’article 78, paragraphe 3, TFUE, mais également l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, l’article 13, paragraphe 2, TUE, les articles 3 et 4 du protocole (no 1) et les articles 6 et 7 du protocole (no 2), ainsi que les principes de sécurité juridique, de démocratie représentative et d’équilibre institutionnel.

51. La Hongrie rejoint la République slovaque sur l’idée qu’un acte juridique adopté sur la base de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, qui, en vertu d’une lecture a contrario de l’article 289, paragraphes 2 et 3, TFUE, ne constitue pas un acte législatif, ne saurait modifier de manière contraignante, même provisoire, des actes législatifs en vigueur adoptés dans le cadre de procédures législatives ordinaires ou spéciales, tels que le règlement Dublin III. Par son contenu, la décision attaquée serait sans aucun doute un acte législatif. Étant donné que cette décision déroge aux dispositions du règlement Dublin III, elle ne pourrait pas être adoptée sur la base de l’article 78, paragraphe 3, TFUE qui, en ne conférant au Conseil le pouvoir d’adopter des actes que dans le cadre d’une procédure non législative, ne l’autoriserait qu’à adopter des actes non législatifs.

52. Selon la Hongrie, l’article 78, paragraphe 3, TFUE pourrait tout au plus servir de base juridique à l’adoption de mesures complémentaires à des actes législatifs adoptés sur la base de l’article 78, paragraphe 2, TFUE, mais conformes à ceux-là, ou de mesures qui facilitent leur mise en œuvre eu égard à la situation d’urgence ( 21 ).

53. La Hongrie précise que, à supposer que la Cour décide qu’il est possible d’adopter, sur la base de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, un acte dérogeant à un acte législatif adopté sur la base de l’article 78, paragraphe 2, TFUE, une telle dérogation ne saurait aller jusqu’à affecter la substance d’un tel acte législatif ou jusqu’à vider de leur sens ses dispositions fondamentales. Or, tel serait le cas de la décision attaquée dans la mesure où elle modifie, notamment, l’élément le plus essentiel de ce règlement, à savoir la désignation de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale. Ainsi, la décision attaquée introduirait une dérogation aux dispositions de ce règlement d’une ampleur qui serait inacceptable dans le cadre d’un acte non législatif. Cela constituerait un contournement de la procédure législative ordinaire prévue à l’article 78, paragraphe 2, TFUE.

54. Enfin, dans son mémoire en réplique et dans son mémoire en réponse aux mémoires en intervention, la Hongrie soutient, en se référant par analogie aux points 151 à 161 des conclusions de M. l’avocat général Wathelet dans l’affaire Conseil/Front Polisario ( 22 ), que l’exigence d’une consultation du Parlement telle que prévue à l’article 78, paragraphe 3, TFUE peut être considérée comme une « participation » du Parlement, au sens de l’article 289, paragraphe 2, TFUE, de sorte que la procédure législative spéciale s’appliquerait et que la décision attaquée devrait alors être qualifiée d’acte législatif.

55. Toutefois, même dans cette hypothèse, l’article 78, paragraphe 3, TFUE n’habiliterait pas le Conseil à déroger à une disposition essentielle d’un acte législatif adopté sur la base de l’article 78, paragraphe 2, TFUE.

56. Ces différents arguments n’emportent pas notre conviction. Nous sommes d’avis que l’article 78, paragraphe 3, TFUE a pu servir de base juridique à un acte non législatif, tel que la décision attaquée, qui déroge à titre temporaire et dans un cadre bien délimité à certaines dispositions d’actes législatifs.

57. Nous commencerons par répondre à l’argumentation avancée par la Hongrie au stade de son mémoire en réplique ( 23 ), à savoir que la décision attaquée pourrait être considérée comme étant un acte législatif malgré le fait que l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne mentionne pas que les mesures prises sur cette base le sont au terme d’une procédure législative spéciale. La Hongrie s’appuie, à cet égard, sur le constat selon lequel, conformément à ce que requiert l’article 289, paragraphe 2, TFUE, la décision attaquée a bien été adoptée par le Conseil « avec la participation du Parlement ».

58. Il nous paraît indispensable de répondre sans ambiguïté à ce point de droit, dans la mesure où l’adoption d’un acte législatif requiert certaines exigences qui ne s’appliquent pas pour l’adoption d’un acte non législatif. Nous pensons, en particulier, à la participation des parlements nationaux prévue aux articles 3 et 4 du protocole (no 1) ainsi qu’aux articles 6 et 7 du protocole (no 2), ainsi qu’à l’exigence selon laquelle le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif, qui découle de l’article 16, paragraphe 8, TUE et de l’article 15, paragraphe 2, TFUE.

59. La typologie des instruments normatifs de l’Union issue du traité de Lisbonne a établi, pour la première fois, une différenciation entre les actes législatifs et les actes non législatifs à partir de considérations avant tout organiques et procédurales ( 24 ).

60. L’article 289, paragraphe 3, TFUE définit la catégorie des « actes législatifs » comme celle couvrant « [l]es actes juridiques adoptés par procédure législative ». La « procédure législative » consiste soit en une « procédure législative ordinaire », soit en une « procédure législative spéciale ». Aux termes de l’article 289, paragraphe 1, TFUE, c’est l’adoption conjointe d’un acte juridique par le Parlement et par le Conseil sur proposition de la Commission qui caractérise la procédure législative ordinaire.

61. Aux termes de l’article 289, paragraphe 2, TFUE, une procédure législative spéciale est une procédure qui, « [d]ans les cas spécifiques prévus par les traités », consiste en « l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une décision par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen » ( 25 ). La procédure législative spéciale est donc caractérisée par le fait qu’elle associe, à des degrés divers, le Conseil et le Parlement à l’adoption d’un acte de l’Union.

62. Dans la plupart des cas dans lesquels une procédure législative spéciale est prévue, un tel acte doit être adopté par le Conseil statuant à l’unanimité, après approbation du Parlement ( 26 ) ou bien, plus communément, après consultation de ce dernier ( 27 ). Dans quelques cas, c’est le Parlement qui doit adopter l’acte avec l’approbation du Conseil ( 28 ).

63. Il résulte de ces dispositions que les auteurs du traité ont retenu une approche purement formelle ( 29 ), en vertu de laquelle les actes législatifs sont qualifiés de tels s’ils sont adoptés selon la procédure législative ordinaire ou selon une procédure législative spéciale.

64. Il n’est donc pas pertinent de chercher, comme le suggèrent les requérantes, à qualifier la décision attaquée d’acte législatif au regard de son contenu.

65. L’argumentation développée par la Hongrie soulève la question de savoir s’il est nécessaire qu’une disposition du traité indique expressément qu’elle permet l’adoption d’un acte selon une procédure législative spéciale pour considérer qu’un tel acte constitue un acte législatif.

66. À notre avis, une réponse affirmative s’impose pour assurer un degré suffisant de certitude et de sécurité juridique à la classification des actes de l’Union mise en place par les auteurs du traité.

67. Force est, à cet égard, de constater que le traité comporte de nombreuses dispositions prévoyant l’adoption d’actes de l’Union avec la mention expresse selon laquelle cette adoption s’effectue au terme d’une « procédure législative spéciale », et ce quand bien même les modalités de cette procédure peuvent diverger quant à la nature et au degré d’implication du Conseil et du Parlement. L’effet utile d’une telle mention est de préciser que, quelles que soient ses modalités, la procédure concernée est bien une « procédure législative » et qu’elle débouchera donc sur l’adoption d’un acte législatif. L’exigence de ladite mention découle également des termes mêmes de l’article 289, paragraphe 2, TFUE selon lequel une procédure législative spéciale n’est d’application que « [d]ans les cas spécifiques prévus par les traités ».

68. En revanche, des procédures dont le déroulement est similaire à celui de procédures législatives spéciales mais qui ne sont pas expressément qualifiées comme telles par le traité doivent être considérées comme étant des procédures non législatives, qui déboucheront donc sur l’adoption d’actes non législatifs ( 30 ).

69. Certes, il est possible de considérer qu’une distinction entre les actes législatifs et les actes non législatifs procédant d’un tel « nominalisme juridique » ( 31 ) pose des problèmes de cohérence ( 32 ) et que les auteurs du traité n’ont pas mené jusqu’au bout l’effort de catégorisation de l’acte législatif de l’Union ( 33 ).

70. Il est tout autant possible de considérer, et c’est cette solution qui a notre faveur, que les auteurs du traité ont, au contraire, en retenant une approche exclusivement formelle de l’acte législatif, permis d’identifier de manière certaine les bases juridiques qui habilitent les institutions de l’Union à adopter des actes législatifs. L’incomplétude, voire, selon certains, l’apparente incohérence de la classification opérée par les auteurs du traité, doit alors être comprise comme étant la conséquence de la volonté de ces derniers d’accorder à certains actes la qualité d’acte législatif et de la refuser à d’autres.

71. Un tel examen du libellé des dispositions du traité afin de qualifier ou non un acte de l’Union d’acte législatif est d’ailleurs cohérent avec le constat fait par la Cour selon lequel « ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour adopter ce dernier » ( 34 ).

72. Précisément, l’interprétation que nous défendons aboutit à dénier à la décision attaquée la qualité d’acte législatif.

73. En effet, il importe de relever que le libellé de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, s’il prévoit l’adoption de mesures par le Conseil statuant après consultation du Parlement, ne mentionne pas expressément que de telles mesures sont prises dans le cadre d’une procédure législative spéciale. Adoptées dans le cadre d’une procédure non législative, lesdites mesures ont, par une lecture a contrario de l’article 289, paragraphe 3, TFUE, un caractère non législatif. Le contraste est, à cet égard, net par rapport à l’article 78, paragraphe 2, TFUE, qui indique expressément que les mesures adoptées sur le fondement de cet article le sont par la mise en œuvre d’une procédure législative, en l’occurrence la procédure législative ordinaire.

74. Cette précision étant faite, il convient à présent de répondre à la préoccupation qui se trouve au cœur de l’argumentation développée par la République slovaque et par la Hongrie, c’est-à-dire celle de savoir si et dans quelle mesure l’article 78, paragraphe 3, TFUE habilite le Conseil à adopter un acte non législatif qui déroge à des dispositions figurant dans des actes législatifs de l’Union.

75. Nous estimons, à l’instar du Conseil et des intervenants qui le soutiennent, que l’article 78, paragraphe 3, TFUE autorise l’adoption de mesures qui, pour répondre à une situation d’urgence clairement identifiée, dérogent de façon temporaire et sur des points précis à des actes législatifs en matière d’asile.

76. Cette disposition du traité a précisément pour objet de permettre à l’Union de réagir rapidement et efficacement à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers. Eu égard au fait que l’article 78, paragraphe 2, TFUE couvre les différents aspects du système européen commun d’asile et que les mesures adoptées sur son fondement constituent des actes législatifs, il est inévitable que les mesures provisoires adoptées, en rapport avec ce même système, sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE conduisent à déroger de façon temporaire à certaines dispositions de ces actes législatifs. La notion de « mesures provisoires », au sens de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, ne saurait dès lors, contrairement à ce que suggèrent les requérantes, être comprise comme se limitant à des mesures complémentaires, à caractère opérationnel ou financier, sauf à restreindre exagérément le champ d’application de cette base juridique et, partant, son effet utile. La notion de « mesures provisoires » doit donc, selon nous, être interprétée largement, l’article 78, paragraphe 3, TFUE habilitant le Conseil à adopter toutes les mesures qu’il estime nécessaires pour faire face à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers.

77. Pour que des mesures puissent être considérées comme étant fondées à bon droit sur l’article 78, paragraphe 3, TFUE, il importe qu’elles ne visent pas à écarter, à remplacer ou à modifier de manière définitive des dispositions figurant dans des actes législatifs adoptés sur le fondement de l’article 78, paragraphe 2, TFUE.

78. Tel n’est assurément pas le cas en ce qui concerne la décision attaquée qui se borne, conformément à sa nature de mesure provisoire destinée à répondre à une situation d’urgence bien précise, à prévoir des dérogations temporaires, dans un cadre strictement délimité, à plusieurs dispositions d’actes législatifs de l’Union. De telles dérogations ne sauraient donc être comprises, contrairement à ce que défendent les requérantes, comme modifiant ces actes d’une façon pérenne et générale.

79. Nous précisons, à cet égard, que les dérogations que comporte la décision attaquée ne s’appliquent que pendant une période de deux ans, qu’elles ne concernent qu’un nombre limité de 120000 ressortissants de certains pays tiers, ayant introduit une demande de protection internationale en Italie ou en Grèce, qui possèdent une nationalité visée à l’article 3, paragraphe 2, de la décision attaquée, qui seront relocalisés à partir de l’un de ces deux États membres, et qui sont arrivés ou arriveront dans lesdits États membres entre le 24 mars 2015 et le 26 septembre 2017.

80. Comme l’indique le Conseil, après la date limite d’application de la décision attaquée, soit le 26 septembre 2017, les effets des dérogations expireront automatiquement et les règles générales recommenceront à s’appliquer sans besoin d’une intervention quelconque de la part du législateur de l’Union.

81. Ainsi que nous l’avons précédemment indiqué, ces dérogations ponctuelles et temporaires ne peuvent pas être assimilées à une modification durable des règles de fond contenues dans des actes législatifs de l’Union en matière d’asile, laquelle ne pourrait être opérée que sur le fondement de l’article 78, paragraphe 2, TFUE.

82. Il n’y a donc pas eu, à nos yeux, par l’adoption de la décision attaquée sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, de contournement de la procédure législative ordinaire prévue à l’article 78, paragraphe 2, TFUE.

83. Il convient, à cet égard, de clarifier la relation qu’entretiennent ces deux dispositions du traité.

84. Lu en lien avec l’article 80 TFUE, l’article 78, paragraphe 3, TFUE constitue une base juridique spécifique pour les mesures provisoires qui concrétisent le principe de solidarité dans des situations d’urgence caractérisées par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers.

85. La procédure prévue à l’article 78, paragraphe 3, TFUE est caractérisée par l’urgence à agir face à une situation de crise. C’est ce qui justifie qu’elle ne soit pas alignée sur la procédure législative ordinaire.

86. Comme l’indique le Conseil, les mesures prévues à l’article 78, paragraphes 2 et 3, TFUE reposent chacune sur une base juridique autonome dans le traité et s’inscrivent dans des situations et des objectifs différents sans qu’il y ait lieu de définir une hiérarchie entre elles.

87. Il convient d’insister sur le caractère complémentaire des bases juridiques que constituent l’article 78, paragraphe 2, sous e), TFUE ( 35 ) et l’article 78, paragraphe 3, TFUE. Leur utilisation concomitante ou successive permet en particulier à l’Union d’agir de façon efficace en cas de crise migratoire. Cette complémentarité est illustrée par la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise et modifiant le règlement Dublin III.

88. Dans sa proposition, la Commission expose clairement quelles sont les interactions entre, d’une part, les mesures figurant dans cette proposition et, d’autre part, les programmes de relocalisation d’urgence fondés sur l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

89. Comme l’explique la Commission, « [i]l convient d’établir une distinction entre la proposition établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise et les propositions adoptées par la Commission sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE au profit de certains États membres confrontés à un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sur leur territoire » ( 36 ). La Commission poursuit en précisant que, « [a]lors que les mesures proposées par la Commission sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE revêtent un caractère provisoire, la proposition établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise instaure une méthode de détermination, pendant une période temporaire de crise, de l’État membre responsable de l’examen des demandes de protection internationale présentées dans un État membre se trouvant dans une situation de crise, en vue d’assurer une répartition équitable des demandeurs entre les États membres en pareille situation et, partant, de faciliter le fonctionnement du système de Dublin même en cas de crise » ( 37 ).

90. Il s’agit donc, dans ce dernier cas, et à la différence de ce que prévoit la décision attaquée, d’un dispositif permanent instaurant une méthode de détermination de l’État membre responsable de l’examen des demandes de protection internationale présentées dans un État membre se trouvant dans une situation de crise. Ce dispositif permanent est d’application générale, en ce sens que son application n’est pas ciblée sur certains États membres connaissant actuellement une situation de crise, mais peut bénéficier à tout État membre qui se trouverait dans une telle situation.

91. Les conditions de déclenchement du mécanisme de relocalisation sont prévues par la proposition de règlement. Comme indiqué par la Commission dans cette proposition, l’État membre bénéficiaire doit ainsi « se trouver dans une situation de crise compromettant l’application du règlement Dublin III en raison d’une pression extrême caractérisée par un afflux important et disproportionné de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides, et faisant peser de lourdes contraintes sur son régime d’asile » ( 38 ).

92. La complémentarité entre les mesures prises sur le fondement de l’article 78, paragraphe 2, sous e), TFUE et celles adoptées en vertu de l’article 78, paragraphe 3, TFUE est encore expliquée de la façon suivante par la Commission : « [l]’instauration d’un mécanisme de relocalisation en cas de crise s’entend sans préjudice de la possibilité pour le Conseil d’adopter, sur proposition de la Commission, des mesures provisoires au profit d’un État membre se trouvant dans une situation d’urgence telle que caractérisée à l’article 78, paragraphe 3, [...] TFUE. Il sera toujours possible d’adopter des mesures d’urgence sur la base de l’article 78, paragraphe 3, [...] TFUE dans les situations exceptionnelles nécessitant une intervention d’urgence, voire un soutien plus vaste dans le domaine de la migration, si les conditions d’application du mécanisme de relocalisation en cas de crise ne sont pas remplies » ( 39 ).

93. S’agissant de la base juridique retenue, la Commission indique dans sa proposition que celle-ci « modifie le règlement [Dublin III] et devrait par conséquent être adoptée sur la même base juridique, à savoir l’article 78, paragraphe 2, point e), [...] TFUE, conformément à la procédure législative ordinaire » ( 40 ). La proposition de règlement modifie, en effet, le règlement Dublin III, en y ajoutant une section VII, intitulée « Mécanisme de relocalisation en cas de crise ». Dans la mesure où elle amende ce règlement, cette proposition est à juste titre fondée sur l’article 78, paragraphe 2, sous e), TFUE et donc soumise à la procédure législative ordinaire.

94. En outre, la Commission précise que « [l]e mécanisme de relocalisation en cas de crise envisagé dans la proposition prévoit des dérogations permanentes, à appliquer dans certaines situations de crise au profit de certains États membres, notamment au principe défini à l’article 3, paragraphe 1, du règlement [Dublin III] selon lequel une demande de protection internationale est examinée par l’État membre que les critères énoncés au chapitre III désignent comme responsable. En lieu et place de ce principe, la proposition fixe, pour des situations de crise bien précises, une clé de répartition obligatoire à appliquer pour déterminer la responsabilité de l’examen des demandes » ( 41 ).

95. La décision attaquée et la proposition de règlement ont pour point commun de donner à l’Union les outils pour pouvoir répondre à des situations de crise migratoires. Cependant, alors que la première, en tant que mesure adoptée sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, présente un caractère provisoire et est ciblée sur les États membres qui se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, la seconde instaure un mécanisme de relocalisation à durée indéfinie, qui n’est pas limité à un nombre prédéterminé de ressortissants de pays tiers et qui n’identifie pas à l’avance un ou plusieurs États membres comme étant bénéficiaires de ce mécanisme.

96. Il découle de ces éléments que, alors que l’article 78, paragraphe 3, TFUE constitue la base juridique permettant à l’Union de répondre de façon provisoire et dans l’urgence à un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, l’article 78, paragraphe 2, sous e), TFUE permet de doter l’Union d’un cadre destiné à répondre de manière permanente et de façon générale à un problème structurel, à savoir le caractère inadapté de l’article 3, paragraphe 1, du règlement Dublin III en cas de pression migratoire soudaine sur les États membres situés en première ligne.

97. Il résulte des développements qui précèdent que, à notre avis, l’article 78, paragraphe 3, TFUE peut servir de fondement à des mesures provisoires, telles que celles contenues dans la décision attaquée, qui sont destinées à répondre à une situation d’urgence même si elles comportent des dérogations à des dispositions particulières d’actes législatifs de l’Union, pour autant que ces dérogations sont strictement encadrées d’un point de vue matériel et temporel.

98. Le deuxième moyen de la République slovaque et le premier moyen de la Hongrie doivent, par conséquent, être rejetés comme étant non fondés.

2. Sur la première branche du cinquième moyen de la République slovaque et sur le deuxième moyen de la Hongrie, tirés de l’absence de caractère provisoire de la décision attaquée

99. La République slovaque et la Hongrie soutiennent que l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne fournit pas de base juridique adéquate pour l’adoption de la décision attaquée dès lors que celle-ci ne revêt pas un caractère provisoire, contrairement à ce qu’exige cette disposition.

100. Aux termes de l’article 13, paragraphes 1 et 2, de la décision attaquée, celle-ci est applicable du 25 septembre 2015 au 26 septembre 2017, soit pendant une période de 24 mois. De plus, l’article 13, paragraphe 3, de cette décision prévoit que celle-ci s’applique aux personnes qui arrivent sur le territoire de la République italienne et de la République hellénique dans cette période, ainsi qu’aux demandeurs de protection internationale qui sont arrivés sur le territoire de ces États membres à partir du 24 mars 2015.

101. Il résulte de ces dispositions que le champ d’application temporel de la décision attaquée est précisément délimité. Celle-ci prévoit sans ambiguïté possible un mécanisme d’urgence à durée déterminée, de sorte que son caractère provisoire ne peut, à notre avis, pas être contesté.

102. L’article 78, paragraphe 3, TFUE ne faisant plus mention d’une durée maximale de six mois, contrairement à ce qui était le cas à l’article 64, paragraphe 2, du traité CE, il faut en déduire que les mesures provisoires qui sont adoptées sur ce fondement peuvent avoir une durée plus longue.

103. Contrairement à ce que soutiennent la République slovaque et la Hongrie, la circonstance que la décision attaquée puisse, par les liens durables susceptibles d’unir les demandeurs de protection internationale et les États membres de relocalisation, faire sentir ses effets au-delà de la période mentionnée dans cette décision est, à notre avis, dénuée de pertinence. De tels effets plus ou moins à long terme sont, en effet, inhérents à la protection internationale pouvant être obtenue dans l’État membre de relocalisation. Si l’on suivait la thèse défendue par la République slovaque et la Hongrie, aucun mécanisme de relocalisation ne pourrait être mis en place sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

104. Par ailleurs, l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne fixant pas de délai précis mais prévoyant uniquement l’adoption de mesures provisoires, nous considérons que le Conseil pouvait, sans violer cette disposition et sans excéder la marge d’appréciation que lui confère cette dernière, instaurer un mécanisme temporaire de relocalisation ayant une durée d’application de 24 mois. Il convient, à cet égard, de noter le souci exprimé par la Commission dans sa proposition de décision, selon lequel la durée des mesures provisoires « ne devrait pas être trop brève, de sorte qu’elles puissent avoir un effet réel dans la pratique et qu’elles aident véritablement [la République italienne] [et] la [République hellénique] [...] à faire face à l’afflux de migrants » ( 42 ). Par ailleurs, le choix d’une durée d’application de 24 mois se justifie également au regard du délai prévisible nécessaire pour préparer la mise en œuvre dans tous les États membres de la procédure de relocalisation, qui plus est si l’on tient compte, comme la République hellénique l’a souligné à juste titre lors de l’audience, du caractère inédit de cette procédure.

105. En outre, l’argument, avancé par la République slovaque et par la Hongrie, selon lequel la durée et les effets d’une mesure adoptée sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne pourraient pas aller au-delà de la durée nécessaire pour l’adoption d’un acte législatif fondé sur l’article 78, paragraphe 2, TFUE ne trouve aucun appui dans le libellé de ces deux dispositions. De plus, dans la mesure où il est impossible de déterminer à l’avance la durée qui serait nécessaire pour l’adoption d’un acte législatif instituant un mécanisme permanent de relocalisation sur le fondement de l’article 78, paragraphe 2, TFUE, la thèse défendue par la République slovaque et par la Hongrie nous paraît impossible à mettre en pratique. Cette incertitude peut être illustrée par le fait que la proposition de règlement instaurant un mécanisme de relocalisation permanent, alors qu’elle a été présentée le 9 septembre 2015, soit le même jour que la proposition ayant donné lieu à la décision attaquée, n’a toujours pas été adoptée et qu’il est impossible d’être certain qu’elle sera adoptée avant le 26 septembre 2017, date d’expiration de la décision attaquée, voire à une date ultérieure.

106. Les autres arguments avancés par la République slovaque et par la Hongrie ne sont pas de nature à modifier notre appréciation. Ainsi, le fait que la décision attaquée puisse connaître des adaptations en fonction des circonstances n’est pas en contradiction avec son caractère provisoire, pas plus que la possibilité de prorogation pour une période maximale de douze mois prévue à l’article 4, paragraphe 5, de la décision attaquée ( 43 ).

107. Il résulte des développements qui précèdent que la première branche du cinquième moyen de la République slovaque et le deuxième moyen de la Hongrie doivent être rejetés comme étant non fondés.

3. Sur la seconde branche du cinquième moyen de la République slovaque, tiré de ce que la décision attaquée ne satisfait pas aux conditions d’application de l’article 78, paragraphe 3, TFUE

108. La République slovaque conteste à trois égards le fait que la décision attaquée respecte la condition d’application de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, selon laquelle l’État membre bénéficiaire des mesures provisoires doit se trouver « dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers ».

109. En premier lieu, selon la République slovaque, l’afflux de ressortissants de pays tiers en Italie et en Grèce au moment de l’adoption de la décision attaquée ou immédiatement avant son adoption était raisonnablement prévisible et ne saurait donc être qualifié de « soudain ». En effet, les données statistiques pour les années 2013-2014 et les premiers mois de l’année 2015 indiqueraient que le nombre de ressortissants de pays tiers se dirigeant vers l’Italie et la Grèce avait augmenté de manière continue et que, dès l’intervalle 2013-2014, cette augmentation a été considérable. En outre, pour ce qui concerne l’Italie, les données actuelles pour l’année 2015 indiqueraient plutôt une baisse interannuelle du nombre de migrants.

110. Cet argument ne peut, selon nous, prospérer.

111. Nous commencerons par relever, d’un point de vue général, en nous référant à l’« annual brief 2015 » de Frontex, que, en 2015, le nombre d’entrées irrégulières de ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures de l’Union a atteint plus de 1,8 million, alors que ce nombre était de 285532 en 2014, soit une hausse de 546 %. En tant que points d’entrée principaux de ces ressortissants dans l’Union, la Grèce et l’Italie ont été exposées à une pression migratoire particulièrement intense.

112. L’article 78, paragraphe 3, TFUE offre une base juridique spécifique pour répondre aux situations d’urgence en matière migratoire auxquelles sont confrontés un ou plusieurs États membres, en prévoyant l’adoption de mesures provisoires qui, comme la Commission l’a relevé dans sa proposition de décision, revêtent « un caractère exceptionnel », en ce sens qu'« [e]lles ne peuvent être déclenchées que lorsque les problèmes touchant le régime d’asile de l’État membre ou des États membres concernés, par suite d’un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, présentent un certain degré d’urgence et de gravité » ( 44 ).

113. Comme le Conseil et les intervenants ayant présenté des observations à son soutien, nous relevons que l’ampleur massive de l’augmentation de l’afflux de ressortissants de pays tiers au cours de l’année 2015, et, en particulier, au cours des mois de juillet et d’août de cette année, constitue un fait objectif reflété par les données de Frontex qui sont mentionnées au considérant 13 de la décision attaquée. Ces données font état, en ce qui concerne l’Italie, de 42356 franchissements irréguliers de frontières pendant les mois de juillet et d’août 2015, soit une augmentation de 20 % par rapport aux mois de mai et de juin 2015. S’agissant de la Grèce, ce chiffre a atteint 137000 pendant les mois de juillet et d’août 2015, soit une augmentation de 250 %.

114. Ainsi qu’il ressort du considérant 13 de la décision attaquée, le Conseil a pris en compte le fait qu’une grande partie de ces migrants étaient, compte tenu de leur nationalité, susceptibles de se voir accorder une protection internationale.

115. Par ailleurs, il découle du considérant 14 de la décision attaquée que, selon les chiffres d’Eurostat et du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), entre les mois de janvier et de juillet 2015, une forte augmentation du nombre de personnes ayant demandé une protection internationale en Italie et en Grèce a été observée, ce qui confirme pleinement le constat d’une croissance exponentielle de la pression exercée sur les régimes d’asile de la République italienne et de la République hellénique.

116. Nous ajoutons qu’il ressort du considérant 16 de la décision attaquée que le Conseil a également pris en compte le fait que la situation d’urgence touchant la République italienne et la République hellénique devrait très probablement persister en raison de l’instabilité et des conflits dans le voisinage immédiat de ces deux États membres. La mise en évidence d’une pression constante sur les régimes d’asile de la République italienne et de la République hellénique, contribuant à fragiliser ces derniers de façon récurrente, rendait d’autant plus nécessaire l’adoption par l’Union d’une réponse immédiate, sous la forme de mesures provisoires prises sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, à la survenance d’une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain et massif de ressortissants de pays tiers sur le territoire de ces États membres ( 45 ).

117. Le caractère soudain de l’afflux de ressortissants de pays tiers ressort ainsi de données objectives. Ces dernières mettent en exergue un phénomène d’augmentation rapide du nombre d’arrivées de ressortissants de pays tiers en Italie et en Grèce sur un court laps de temps. L’incapacité de ces deux États membres à faire face à ce phénomène caractérise l’existence d’une situation d’urgence à laquelle la décision attaquée a pour objet de remédier.

118. Que cet afflux de ressortissants de pays tiers ait été ou non prévisible, ce qui importe pour justifier le recours à l’article 78, paragraphe 3, TFUE est qu’un tel afflux, par sa rapidité et son ampleur, a rendu indispensable une réaction immédiate de la part de l’Union par l’adoption de mesures provisoires afin d’alléger la pression considérable qui s’est alors exercée sur les régimes d’asile italien et grec, comme l’indique le considérant 26 de la décision attaquée.

119. Peu importe également que la tendance à l’augmentation du nombre de ressortissants de pays tiers arrivés de façon irrégulière en Italie et en Grèce soit apparue avant l’année 2015. Comme nous l’avons indiqué précédemment, ce qui importe est le constat d’une croissance subite de ce nombre, tel qu’il ressort des données objectives précitées, dont l’exactitude n’est pas contestée par les requérantes.

120. En deuxième lieu, la République slovaque soutient que l’article 78, paragraphe 3, TFUE implique que l’État membre se trouve dans une situation d’urgence qui est due précisément à un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, ce qui ressortirait de l’utilisation du terme « caractérisée ». Or, la République slovaque observe que, à tout le moins dans le cas de la République hellénique, ce lien de causalité ne semble pas exister. Il serait, en effet, établi que le régime d’asile et de migration grec (et également italien) fait face, depuis longtemps, à des problèmes importants sans lien de causalité direct avec le phénomène migratoire caractéristique de la période au cours de laquelle la décision attaquée a été adoptée.

121. Cet argument doit, à notre avis, être écarté.

122. Certes, comme l’observe le Conseil, il existe une divergence entre les versions linguistiques de l’article 78, paragraphe 3, TFUE en ce que, dans quinze versions, le mot « caractérisée » est utilisé alors que dans neuf versions figure le mot « causée ». Toutefois, dans les deux cas, est exprimée la condition selon laquelle il doit exister une relation étroite entre la situation d’urgence nécessitant l’adoption de mesures provisoires et l’afflux soudain de ressortissants de pays tiers. Or, ainsi qu’il ressort des considérants 13 et 26 de la décision attaquée, c’est bien l’afflux soudain de ressortissants de pays tiers au cours de l’année 2015, et particulièrement pendant les mois de juillet et d’août 2015, qui a contribué à faire peser sur les régimes d’asile italien et grec une pression intenable, caractéristique d’une situation d’urgence.

123. Peu importe, à cet égard, que les régimes d’asile italien et grec aient été déjà précédemment fragilisés. Comme le relève à juste titre le Conseil, il est probable que la forte pression qu’ont connue les systèmes d’asile italien et grec aurait été susceptible de gravement perturber n’importe quel système d’asile, même un système ne connaissant pas de faiblesses structurelles.

124. En troisième lieu, selon la République slovaque, la décision attaquée ne pourrait pas être adoptée sur la base de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, dès lors qu’elle viserait à résoudre non pas une situation d’urgence existante ou imminente touchant la République italienne et la République hellénique, mais, du moins en partie, des situations hypothétiques futures dont il n’aurait pas été possible, lors de l’adoption de la décision attaquée, d’affirmer avec une probabilité suffisante qu’elles se produiront.

125. La République slovaque estime que la période d’application de deux voire de trois ans de la décision attaquée serait trop longue pour pouvoir affirmer que, au cours de toute cette période, les mesures adoptées répondront à la situation d’urgence, actuelle ou imminente, qui touche la République italienne et la République hellénique. Ainsi, au cours de cette période, la situation d’urgence peut ne plus exister dans ces États membres. De plus, le mécanisme de relocalisation de la réserve de 54000 personnes supplémentaires prévu à l’article 4, paragraphe 3, de la décision attaquée, lu en lien avec l’article 4, paragraphe 1, sous c), de celle-ci, viserait à répondre à des situations totalement hypothétiques dans d’autres États membres.

126. La République de Pologne soutient ce point de vue en arguant que l’article 78, paragraphe 3, TFUE vise une situation de crise préexistante et actuelle qui exige l’adoption de mesures correctives immédiates et non, comme le ferait la décision attaquée, des situations de crise pouvant se produire à l’avenir mais dont la survenance, la nature et l’ampleur sont incertaines ou difficiles à prévoir.

127. Contrairement à la République slovaque et à la République de Pologne, nous considérons que le fait que la décision attaquée se réfère à des événements ou à des situations futures ne constitue en rien une incompatibilité avec l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

128. En effet, nous rappelons qu’il ressort des considérants 13 et 26 de la décision attaquée que l’adoption de celle-ci est avant tout motivée par la nécessité de répondre à une situation d’urgence qui s’est manifestée en particulier pendant les mois de juillet et d’août 2015 en Italie et en Grèce. La circonstance que la décision attaquée contient plusieurs dispositions permettant d’adapter celle-ci à l’évolution de cette situation ne doit pas occulter le fait que cette décision est destinée à résoudre un problème qui est né avant son adoption.

129. Quoi qu’il en soit, nous considérons que l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne s’oppose pas à ce que la décision attaquée contienne plusieurs dispositions permettant d’adapter cette dernière à l’évolution des flux migratoires. Cette disposition confère au Conseil une large marge d’appréciation dans le choix des mesures devant être prises afin de répondre de manière adéquate à une situation d’urgence caractérisée par l’afflux soudain de ressortissants de pays tiers. Une telle situation d’urgence étant susceptible de persister, d’évoluer et d’affecter d’autres États membres, le Conseil était fondé à envisager la possibilité d’adapter son action et, en particulier, les caractéristiques et les modalités d’application du mécanisme temporaire de relocalisation.

130. Ainsi, la nécessité de répondre à une situation d’urgence par des mesures provisoires, qu’exprime la base juridique constituée à l’article 78, paragraphe 3, TFUE, n’exclut ni l’adaptation d’une mesure telle que la décision attaquée à l’évolution de la situation ni l’adoption par le Conseil d’actes d’exécution. Répondre à l’urgence n’exclut pas le caractère évolutif et adapté de la réponse, pourvu que celle-ci conserve son caractère provisoire.

131. De ce point de vue, sont donc parfaitement compatibles avec l’article 78, paragraphe 3, TFUE des dispositions telles que l’article 1er, paragraphe 2, second alinéa, et l’article 4, paragraphe 3, de la décision attaquée, qui prévoient la possibilité pour la Commission de présenter des propositions au Conseil si elle estime qu’une adaptation du mécanisme de relocalisation est justifiée en raison du fait que la situation évolue sur le terrain ou qu’un État membre est confronté à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers en raison d’une importante réorientation des flux migratoires.

132. Le Conseil a également pu, sans que cela affecte la légalité de la décision attaquée, reproduire, à l’article 9, première phrase, de celle-ci, les conditions dans lesquelles des mesures provisoires, distinctes de la décision attaquée, peuvent être prises sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE et les conséquences qui peuvent en résulter quant à l’application de la décision attaquée.

133. Enfin, comme le relève à juste titre le Conseil, le fait de prévoir dans la décision attaquée l’adoption d’actes d’exécution ( 46 ) et de faire dépendre leur adoption d’événements ou de situations futures ne saurait entacher d’illégalité la décision attaquée. En effet, ainsi qu’il ressort du considérant 28 de la décision attaquée, l’exercice par le Conseil de telles compétences d’exécution est nécessaire pour permettre une adaptation rapide du mécanisme temporaire de relocalisation à des situations qui évoluent vite.

134. La seconde branche du cinquième moyen de la République slovaque n’est donc pas fondée.

135. Il résulte des développements qui précèdent que les moyens soulevés par la République slovaque et par la Hongrie, tirés de l’inadéquation de l’article 78, paragraphe 3, TFUE en tant que base juridique pour l’adoption de la décision attaquée, doivent tous être rejetés comme étant non fondés.

C. Sur les moyens relatifs à la régularité de la procédure d’adoption de la décision attaquée et tirés de la violation des formes substantielles

1. Sur le premier moyen de la République slovaque et sur le septième moyen de la Hongrie, tirés d’une violation de l’article 68 TFUE

136. La République slovaque et la Hongrie soutiennent que, dès lors que la décision attaquée va au-delà des orientations définies par le Conseil européen dans ses conclusions des 25 et 26 juin 2015, selon lesquelles la répartition des personnes relocalisées devait être décidée « par consensus » et « en tenant compte de la situation particulière de chaque État membre » ( 47 ), le Conseil a enfreint l’article 68 TFUE et a violé les formes substantielles.

137. Aux termes de l’article 15, paragraphe 1, TUE, « [l]e Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales. Il n’exerce pas de fonction législative ».

138. En vertu de l’article 68 TFUE, « [l]e Conseil européen définit les orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice ».

139. Nous relevons que, si les conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 contiennent effectivement une disposition prévoyant que les États membres devraient décider « par consensus » de la répartition de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale, et ce « en tenant compte de la situation particulière de chaque État membre » ( 48 ), cette disposition se rapporte à la relocalisation temporaire et exceptionnelle sur deux ans, depuis l’Italie et la Grèce, de 40000 personnes. Or, cette mesure de relocalisation de 40000 personnes a fait l’objet de la décision 2015/1523, qui répond donc précisément à l’orientation formulée par le Conseil européen.

140. Selon la République slovaque et la Hongrie, une nouvelle mesure de relocalisation d’urgence telle que celle prévue par la décision attaquée n’aurait pas pu être proposée, ni a fortiori adoptée, sans que le Conseil européen prenne préalablement une position en ce sens.

141. La République slovaque considère ainsi que, en adoptant la décision attaquée sans que le mandat découlant des conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 ait été modifié ou élargi, le Conseil a empiété sur les fonctions et les compétences du Conseil européen. Il aurait donc enfreint l’article 68 TFUE ainsi que l’article 13, paragraphe 2, TUE et le principe de l’équilibre institutionnel. En outre, selon la Hongrie, l’article 15 TUE devrait être interprété en ce sens que les conclusions du Conseil européen s’imposent aux institutions de l’Union.

142. En vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, « [c]haque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci ». Cette disposition traduit le principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union, lequel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres ( 49 ).

143. À notre avis, ni la Commission ni le Conseil n’ont outrepassé les attributions qui leurs sont conférées à l’article 78, paragraphe 3, TFUE, respectivement, en proposant puis en adoptant la décision attaquée.

144. En particulier, les conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 ne sauraient avoir pour effet d’interdire à la Commission de proposer, puis au Conseil d’adopter, un dispositif provisoire et contraignant de relocalisation de demandeurs de protection internationale complétant la décision 2015/1523.

145. Nous rappelons, à cet égard, que les mesures provisoires qui peuvent être adoptées par le Conseil sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, le sont sur proposition de la Commission. Ce pouvoir d’initiative, reconnu de façon générale à la Commission à l’article 17, paragraphe 2, TUE, pourrait être remis en cause si l’on admettait qu’il soit conditionné par l’adoption préalable de conclusions par le Conseil européen. Cela est d’autant plus vrai lorsqu’une disposition du traité, telle que l’article 78, paragraphe 3, TFUE, confère à la Commission le pouvoir de proposer une réponse immédiate de l’Union à une situation d’urgence. Au titre de son pouvoir d’initiative, la Commission, qui, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE, « promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin », doit pouvoir déterminer l’objet, la finalité ainsi que le contenu de sa proposition ( 50 ).

146. Comme l’indiquent, en substance, la République italienne et le Grand-Duché de Luxembourg, la décision attaquée répond à une nouvelle situation d’urgence intervenue pendant les mois de juillet et d’août 2015. L’adoption d’un mécanisme temporaire de relocalisation de 120000 demandeurs de protection internationale, sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, ne nécessitait pas d’être précisément et préalablement visée dans des conclusions du Conseil européen. Outre qu’une telle exigence ne ressort pas du libellé de cette disposition, elle aurait pour effet d’anéantir la réactivité dont les institutions de l’Union doivent faire preuve lorsque des États membres font face à une situation d’urgence.

147. Par ailleurs, il convient de ne pas faire produire aux conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 des effets allant au-delà de l’adoption de la mesure ayant précisément pour objet d’y donner suite, à savoir la décision 2015/1523, qui porte sur la relocalisation volontaire de 40000 personnes.

148. En tout état de cause, quand bien même il serait considéré que la décision 2015/1523 n’a pas épuisé les préconisations contenues dans les conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015, nous ne décelons dans la démarche empruntée par la Commission et par le Conseil, sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, en vue de l’adoption de la décision attaquée, aucune contrariété de principe avec les orientations définies par le Conseil européen dans ses conclusions des 25 et 26 juin 2015.

149. En effet, le Conseil européen déclare, au point 2 de ces conclusions, qu’il convient de poursuivre les travaux « en se fondant sur l’agenda européen en matière de migration présenté par la Commission ». Or, cet agenda prévoit l’activation du mécanisme d’urgence prévu à l’article 78, paragraphe 3, TFUE. En outre, le Conseil européen appelle, au point 3 desdites conclusions, au déploiement de « plus vastes efforts [...] pour mieux endiguer les flux croissants de migration illégale », notamment en développant le volet relatif à la relocalisation. La Commission et le Conseil se sont donc inscrits dans la ligne d’action préconisée par le Conseil européen en proposant puis en adoptant la décision attaquée sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

150. Enfin, pour autant que le fond de la contestation formulée par la République slovaque et par la Hongrie concerne le fait que la décision attaquée a été adoptée à la majorité qualifiée, il convient de relever que, dès lors que l’article 78, paragraphe 3, TFUE permet au Conseil d’adopter des mesures à la majorité qualifiée, il est exclu, faute de disposition en sens contraire dans le traité, que le Conseil européen modifie cette règle de vote en imposant au Conseil une règle de vote à l’unanimité. En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, dans la mesure où les règles relatives à la formation de la volonté des institutions de l’Union sont établies par les traités et ne sont à la disposition ni des États membres ni des institutions elles–mêmes, seuls les traités peuvent, dans des cas particuliers, habiliter une institution à modifier une procédure décisionnelle qu’ils établissent ( 51 ).

151. Il résulte des développements qui précèdent que le premier moyen de la République slovaque et le septième moyen de la Hongrie doivent être rejetés comme étant non fondés.

2. Sur la troisième branche du troisième moyen et sur la première branche du quatrième moyen de la République slovaque ainsi que sur le cinquième moyen de la Hongrie, tirés d’une violation des formes substantielles en ce que le Conseil n’a pas respecté l’obligation de consultation du Parlement prévue à l’article 78, paragraphe 3, TFUE

152. La République slovaque et la Hongrie font valoir que, dès lors que le Conseil a apporté des modifications substantielles à la proposition initiale de la Commission et a adopté la décision attaquée sans consulter à nouveau le Parlement, le Conseil a commis une violation des formes substantielles requises à l’article 78, paragraphe 3, TFUE, devant entraîner l’annulation de la décision attaquée. La République slovaque estime que, en procédant ainsi, le Conseil a également enfreint l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que les principes de la démocratie représentative, de l’équilibre institutionnel et de bonne administration.

153. À cet égard, la République slovaque et la Hongrie font état des modifications substantielles suivantes.

154. Ces deux États membres relèvent que, dans la décision attaquée, la Hongrie figure non plus parmi les États membres bénéficiaires du mécanisme de relocalisation, mais parmi les États membres de relocalisation, ce qui a conduit à la suppression de l’annexe III de la proposition initiale et à l’inclusion de la Hongrie dans les annexes I et II de la décision attaquée.

155. La modification fondamentale tiendrait au fait que, si le nombre total de 120000 personnes a été maintenu, le nombre de 54000 personnes compris dans ce nombre total, dont il était initialement prévu qu’il aurait trait à des personnes devant être relocalisées à partir de la Hongrie, a été transformé en une « réserve » qui n’avait pas été envisagée dans la proposition initiale de la Commission. En conséquence, la structure et plusieurs éléments essentiels de cette proposition auraient été profondément modifiés, tels que l’intitulé et son champ d’application ratione personae, la liste des États membres bénéficiaires et de relocalisation ainsi que le nombre de personnes à relocaliser dans chacun des États membres. Cela aurait donné lieu à des modifications incorporées dans les articles 1er et 3 ainsi que dans l’article 4, paragraphe 1, sous c), de la décision attaquée.

156. La République slovaque fait état d’autres modifications de la proposition initiale de la Commission. Cet État membre indique ainsi que, contrairement à ce qui était le cas dans cette proposition, la décision attaquée prévoit, à son article 4, paragraphe 3, que d’autres États membres peuvent bénéficier du mécanisme de relocalisation s’ils remplissent les conditions prévues par cette disposition. Par ailleurs, l’article 13, paragraphe 3, de la décision attaquée prévoirait que celle-ci s’applique de manière rétroactive aux demandeurs arrivés à partir du 24 mars 2015, soit une période de six mois précédant l’adoption de cette décision, alors que, dans sa proposition initiale, la Commission avait limité cette rétroactivité à un mois.

157. De même, l’article 4, paragraphes 5 et 6, de la décision attaquée comporterait des modifications substantielles par rapport à la proposition initiale de la Commission s’agissant du régime de suspension temporaire de la participation d’un État membre au processus de relocalisation. En effet, la République slovaque fait valoir que la décision attaquée dispose que le pouvoir de décider une telle suspension revient au Conseil alors que la Commission avait proposé que ce pouvoir lui soit confié. La décision attaquée comporterait également une limitation de la suspension à 30 % du contingent de demandeurs attribué à l’État membre concerné alors que la proposition initiale de la Commission ne comportait pas une telle limitation. En outre, alors que la proposition initiale de la Commission prévoyait l’obligation pour l’État membre dispensé de verser une compensation financière, une telle obligation ne figurerait pas dans le texte de la décision attaquée.

158. Enfin, la République slovaque relève que, alors que le considérant 25 de la proposition initiale de la Commission indiquait la clé de répartition selon laquelle avaient été déterminés les chiffres concernant les personnes à relocaliser vers chaque État membre, la décision attaquée ne fait pas mention d’une telle clé, de sorte que cette décision ne permet pas de connaître les critères selon lesquels les contingents ont été attribués à chaque État membre.

159. Les requérantes font grief au Conseil de ne pas avoir consulté de nouveau le Parlement après avoir apporté ces modifications fondamentales à la proposition initiale de la Commission, et ce alors même que, dans sa résolution du 17 septembre 2015, le Parlement avait demandé au Conseil de le consulter à nouveau si celui-ci entendait modifier de manière substantielle la proposition de la Commission.

160. Si la présidence de l’Union a régulièrement informé le Parlement, en particulier la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement (ci-après la « commission LIBE »), de l’évolution du dossier au Conseil, cela ne pourrait pas remplacer une résolution formelle du Parlement adoptée en séance plénière.

161. La Hongrie se réfère à deux lettres envoyées par le président de la commission des affaires juridiques du Parlement au président du Parlement dans lesquelles il est notamment indiqué que cette commission serait également arrivée à la conclusion selon laquelle le Conseil avait modifié de façon substantielle la proposition initiale de la Commission en retirant la Hongrie du cercle des États membres bénéficiaires et que le Parlement aurait donc dû être à nouveau consulté. Néanmoins, ladite commission aurait, pour des raisons politiques, recommandé au Parlement de ne pas intervenir dans les présentes affaires devant la Cour.

162. Le Conseil a contesté l’utilisation de ces deux lettres dans le cadre des présentes procédures et a, notamment, demandé à la Cour de prendre une mesure d’instruction afin d’en vérifier le caractère authentique. À notre avis, ces deux lettres ne doivent pas être prises en compte par la Cour, à qui il revient en dernier lieu et indépendamment de ce qui est exprimé dans ces lettres, de décider si le Conseil s’est acquitté de son obligation de consulter le Parlement en conformité avec ce que prévoit l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

163. Selon la Cour, « la consultation régulière du Parlement dans les cas prévus par le traité constitue une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l’acte concerné » ( 52 ). Nous soulignons également que, selon une jurisprudence constante de la Cour, « l’exigence de consulter le Parlement [...], dans les cas prévus par le traité, implique l’exigence d’une nouvelle consultation à chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s’écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté, à l’exception des cas où les amendements correspondent, pour l’essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même » ( 53 ).

164. Il y a lieu dès lors d’examiner si les modifications dont font état les requérantes concernent la substance même du texte considéré dans son ensemble.

165. À cet égard, force est de constater que la proposition initiale de la Commission, de même que la proposition modifiée, ont prévu, en vue de faire face à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, un mécanisme temporaire de relocalisation de 120000 personnes, prévoyant de façon contraignante la répartition de ces personnes entre les États membres sur une durée déterminée. Le retrait de la Hongrie des États membres tirant profit de ce mécanisme constitue certes une modification juridique, mais ne porte pas atteinte aux caractéristiques fondamentales dudit mécanisme.

166. À la suite de ce retrait, la proposition initiale de la Commission a dû connaître plusieurs ajustements, notamment en ce qui concerne la réserve de 54000 personnes. Toutefois, ces adaptations ne touchent pas à l’économie fondamentale de la décision attaquée. Par ailleurs, les autres modifications qui ont été pointées par la République slovaque ne nous paraissent pas être de nature à affecter le noyau dur de la proposition initiale, tel que nous l’avons précédemment mis en exergue.

167. Au total, les différentes modifications apportées par la Commission à sa proposition n’ont donc pas, à notre avis, affecté la substance même de la décision attaquée considérée dans son ensemble et n’ont dès lors pas exigé une nouvelle consultation du Parlement.

168. Nous ajoutons qu’il est permis de s’interroger sur la nécessité d’une nouvelle consultation du Parlement lorsque la modification principale apportée par le Conseil à la proposition initiale de la Commission ne résulte pas d’un choix librement opéré par lui, mais se limite à prendre acte d’une circonstance nouvelle indépendante de sa volonté et, qui plus est, qu’il est tenu de prendre en compte.

169. En l’occurrence, il faut souligner que le Conseil n’était pas en mesure d’obliger la Hongrie à rester bénéficiaire du mécanisme temporaire de relocalisation, ainsi que cela était prévu dans la proposition initiale de la Commission. Le Conseil ne pouvait, dès lors, que prendre acte de la volonté exprimée par cet État membre de ne pas figurer au nombre des États membres au profit desquels ce mécanisme devait être appliqué.

170. De plus, sauf à considérer qu’il s’agit d’une consultation purement formelle, la raison d’être de la consultation du Parlement est d’aboutir, le cas échéant, à des modifications par le Conseil du texte présenté qui vont dans le sens de ce que souhaite le Parlement. Or, en l’espèce, le Conseil n’avait pas d’autre choix que de prendre acte du retrait de la Hongrie, en adaptant sa décision à cette circonstance indépendante de sa volonté.

171. En somme, nous considérons que, en vue de déterminer si le Parlement devait être ou non à nouveau consulté, ne peut pas être considéré comme un élément essentiel d’une réglementation un élément sur lequel le Conseil n’a pas de prise. Il s’agit en l’occurrence non pas du résultat d’un compromis politique, mais du refus exprimé par un État membre de bénéficier d’une mesure provisoire prise sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE. Si le Conseil peut contraindre les États membres, sur la base de cette disposition, lue en liaison avec l’article 80 TFUE, à faire preuve de solidarité et à prendre leur part de responsabilité afin de faire face à une situation d’urgence, il ne peut pas, à notre avis, obliger un État membre à bénéficier de cette solidarité.

172. En tout état de cause, à supposer même qu’il puisse être considéré que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s’écarte dans sa substance de celui sur la base duquel le Parlement a adopté sa résolution législative du 17 septembre 2015, nous estimons que, compte tenu du contexte d’urgence entourant l’adoption d’une mesure prise sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, telle que la décision attaquée, le Parlement a été dûment consulté tout au long de la procédure, tant au sujet de la version initiale de la proposition de la Commission qu’au sujet des modifications apportées à celle-ci.

173. Il ressort des observations soumises à la Cour, en particulier par le Conseil et le Grand-Duché de Luxembourg, que le Parlement a, lors de multiples contacts formels et informels, été informé par le Conseil de la quasi-totalité des modifications ayant été apportées au texte initial et qu’il ne s’y est pas opposé.

174. Plus précisément, le Conseil expose, sans être démenti, que, le 14 septembre 2015 à 12 heures, celui-ci a décidé de consulter le Parlement au sujet de la proposition de la Commission. Le jour même, le secrétaire général du Conseil a transmis, à l’attention du président du Parlement, une lettre de consultation formelle dans laquelle le Conseil s’est engagé à tenir le Parlement pleinement informé de l’évolution du dossier au Conseil. Le 16 septembre 2015, M. Jean Asselborn, ministre luxembourgeois de l’Immigration et de l’Asile, président du Conseil, a assisté à la session plénière extraordinaire du Parlement. Lors de ses interventions, il a présenté les résultats de la réunion du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 14 septembre 2015. Il a, à cette occasion, annoncé que la Hongrie avait indiqué son refus d’être considérée comme un État membre de première ligne et de bénéficier du mécanisme de solidarité, ainsi que le maintien, malgré ce retrait de la Hongrie, du nombre de 120000 personnes à relocaliser.

175. Ainsi que le relève à juste titre le Grand-Duché de Luxembourg, le Parlement a donc été mis en mesure de tenir compte de cette circonstance en vue de l’adoption de sa résolution législative le 17 septembre 2015. Il a donc pu prendre acte, au stade de sa consultation formelle, du retrait de la Hongrie du cercle des bénéficiaires du mécanisme temporaire de relocalisation de 120000 personnes. Si cette nouvelle circonstance lui avait paru s’opposer à l’adoption de la décision attaquée, le Parlement aurait ainsi été mis en mesure d’exprimer son opinion à cet égard.

176. Le fait que la résolution législative du Parlement du 17 septembre 2015 ne reflète pas ce retrait de la Hongrie et qu’aucune autre résolution ne formalise la consultation du Parlement sur les modifications apportées à la proposition de la Commission à la suite dudit retrait n’est, à nos yeux, pas déterminant.

177. Nous estimons que les caractéristiques particulières de la base juridique constituée à l’article 78, paragraphe 3, TFUE militent en faveur d’une relative souplesse quant à la vérification du point de savoir si le Parlement a été dûment consulté une nouvelle fois à la suite du retrait de la Hongrie et des modifications du texte initial qui sont la conséquence de ce retrait.

178. Nous notons, du reste, que ce contexte d’urgence a été pleinement pris en compte par le Parlement dans le cadre de sa consultation. En effet, la résolution législative du Parlement du 17 septembre 2015 a été adoptée selon la procédure d’urgence prévue à l’article 154 du règlement de cette institution. Nous relevons également que le Parlement a mis en exergue dans cette même résolution « la situation d’urgence exceptionnelle et la nécessité d’y remédier sans plus tarder ».

179. Certes, dans ladite résolution, le Parlement « demande au Conseil de le consulter à nouveau, s’il entend modifier de manière substantielle la proposition de la Commission ». Toutefois, nous considérons que, au vu du caractère exceptionnel de la situation d’urgence et de l’impératif de célérité dans l’adoption d’une réponse à la crise migratoire qui a été mis en avant par le Parlement lui-même, il n’y a pas lieu d’exiger qu’une nouvelle consultation soit effectuée dans un cadre formel et procédural bien précis.

180. Le Conseil apporte d’ailleurs des précisions sur la manière dont le Parlement a été régulièrement informé entre le 17 septembre 2015, date de sa résolution législative, et le 22 septembre 2015, date de l’adoption de la décision attaquée.

181. Ainsi, dans le cadre des contacts informels annoncés dans la lettre de consultation, la présidence du Conseil a préparé pour le Parlement une version consolidée du texte de la proposition, comprenant tous les changements apportés par le Conseil jusqu’au 21 septembre 2015 à 22 heures inclus. Ce texte a été transmis au Parlement le 22 septembre 2015 à 9 heures. Le même jour, la commission LIBE, dont il n’est pas contesté qu’elle constitue la commission parlementaire compétente en matière d’asile, a tenu une réunion lors de laquelle la présidence du Conseil a présenté le texte de la proposition de la Commission modifiée. À cet égard, la présidence du Conseil a été en mesure d’intégrer dans sa présentation les dernières modifications apportées au texte lors de la réunion extraordinaire du Comité des représentants permanents (Coreper) qui s’était tenue le matin même. Le Parlement a également été informé de l’ordre du jour de la réunion du Conseil prévue pour 14 h 30 le même jour, ainsi que des intentions de la présidence et de l’évolution envisageable du dossier lors de cette réunion du Conseil. Par la suite, la commission LIBE a tenu un débat sur le texte ainsi modifié, en prévision de la réunion extraordinaire du Conseil.

182. Il découle de ces éléments que le Conseil a associé étroitement le Parlement à l’élaboration de la décision attaquée. Au vu du contexte d’urgence, reconnu et pris en compte par le Parlement lui-même, et de la nécessaire souplesse qui doit guider le déroulement de la procédure dans un tel contexte, il y a lieu d’admettre que le Parlement a été dûment consulté, en conformité avec ce que prévoit l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

183. Nous proposons donc à la Cour de rejeter comme étant non fondés la troisième branche du troisième moyen et la première branche du quatrième moyen de la République slovaque ainsi que le cinquième moyen de la Hongrie.

3. Sur la seconde branche du quatrième moyen de la République slovaque et sur le troisième moyen de la Hongrie, tirés d’une violation des formes substantielles en ce que le Conseil n’a pas statué à l’unanimité contrairement à ce que prévoit l’article 293, paragraphe 1, TFUE

184. La République slovaque et la Hongrie soutiennent que le Conseil, en adoptant la décision attaquée, a violé la forme substantielle prescrite à l’article 293, paragraphe 1, TFUE, en ce qu’il a amendé la proposition de la Commission sans respecter l’exigence d’unanimité imposée par cette disposition. La République slovaque considère que, en agissant de la sorte, le Conseil a également violé l’article 13, paragraphe 2, TUE et les principes de l’équilibre institutionnel et de bonne administration.

185. Selon les requérantes, l’exigence d’unanimité prévue à l’article 293, paragraphe 1, TFUE s’applique à toute modification de la proposition de la Commission, y compris en cas de modification mineure et indépendamment du point de savoir si la Commission a explicitement ou implicitement accepté les modifications apportées à sa proposition lors des discussions au sein du Conseil.

186. Les requérantes font également valoir que rien n’indique que, au cours de la procédure d’adoption de la décision attaquée, la Commission aurait retiré sa proposition et aurait présenté une nouvelle proposition rédigée en des termes identiques à ceux du texte qui est devenu par la suite la décision attaquée. Il découlerait au contraire du procès-verbal de la session du Conseil du 22 septembre 2015 que la Commission n’a ni déposé de nouvelle proposition ni fait de déclaration préalable au sujet du projet modifié tel que finalement adopté par le Conseil. Or, il serait exigé que la Commission adhère activement et explicitement aux modifications concernées afin de pouvoir considérer que celle-ci a modifié sa proposition au sens de l’article 293, paragraphe 2, TFUE. De plus, le cas d’espèce serait différent de celui en cause dans l’arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil ( 54 ).

187. Enfin, les requérantes contestent le fait que les deux membres de la Commission qui étaient présents aux différentes réunions tenues au sein du Conseil étaient dûment mandatés par le collège des commissaires pour approuver le texte tel qu’il a finalement été adopté par le Conseil.

188. Nous ne partageons pas la position soutenue par les requérantes.

189. Comme nous l’avons précédemment indiqué, le traité FUE confère à la Commission un pouvoir d’initiative législative. L’article 293, paragraphe 1, TFUE permet de garantir ce pouvoir dans la mesure où il prévoit que, en dehors des cas visés par les dispositions du traité FUE qui y sont mentionnées, le Conseil, lorsqu’il statue, en vertu des traités, sur proposition de la Commission, ne peut amender la proposition qu’en statuant à l’unanimité ( 55 ).

190. Par ailleurs, l’article 293, paragraphe 2, TFUE précise que, « [t]ant que le Conseil n’a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union ».

191. Dans le contexte de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, nous estimons qu’il n’a pas été porté atteinte au pouvoir d’initiative de la Commission, que l’article 293 TFUE a pour objet de préserver. Nous observons d’ailleurs que la Commission affirme elle-même, dans le cadre de la présente procédure, que ses prérogatives institutionnelles ont été respectées.

192. Il ressort des explications fournies à la Cour par la Commission que celle-ci s’est fixée comme objectif prioritaire, lors de sa réunion du 16 septembre 2015, de parvenir à ce que le Conseil adopte, à l’occasion de sa session du 22 septembre 2015, une décision contraignante et applicable sans délai concernant la relocalisation de 120000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale. Afin d’atteindre cet objectif prioritaire, MM. Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission, et Dimitris Avramopoulos, commissaire chargé de la migration, des affaires intérieures et de la citoyenneté, se sont vu octroyer, selon les indications fournies par la Commission, la marge de manœuvre nécessaire pour ce qui est des autres aspects de la proposition.

193. Comme le précise la Commission, l’article 13 de son règlement intérieur lui permet de « charger un ou plusieurs de ses membres, en accord avec le président, d’adopter le texte définitif d’un acte ou d’une proposition à soumettre aux autres institutions, dont elle a défini la substance lors de ses délibérations ». Nous relevons que les requérantes n’avancent aucun commencement de preuve de nature à étayer leurs allégations selon lesquelles les deux membres de la Commission n’auraient pas été dûment habilités par le collège des commissaires pour approuver, au nom de la Commission, les modifications de la proposition initiale. Dans ces conditions et au regard des explications fournies par la Commission, il y a lieu, à notre avis, de présumer que le premier vice-président de la Commission et le commissaire compétent en matière d’asile et d’immigration étaient dûment habilités par le collège des commissaires pour prendre pleinement part, au nom de la Commission, à la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée.

194. Le pouvoir d’initiative de la Commission a été préservé dans le cadre de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, dans la mesure où il y a lieu de considérer que la Commission a, conformément à la possibilité ouverte à l’article 293, paragraphe 2, TFUE, modifié sa proposition.

195. Il convient, à cet égard, de souligner que la Cour n’attache pas d’importance à la forme que peut prendre la proposition modifiée. Selon elle, « [d]e telles propositions modifiées font partie du processus législatif [de l’Union] qui se caractérise par une certaine souplesse, nécessaire pour atteindre une convergence de vues entre les institutions » ( 56 ).

196. La nécessité d’admettre une certaine souplesse dans le processus décisionnel afin de faciliter la recherche de compromis politiques est d’autant plus aiguë dans un contexte d’urgence tel que celui qui caractérise la mise en œuvre de l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

197. Il en résulte que, ce qui importe, afin de s’assurer que le pouvoir d’initiative de la Commission a été respecté, est de vérifier si celle-ci a donné ou non son consentement aux modifications apportées à sa proposition. Comme le relève à juste titre le Conseil, il résulte d’une lecture combinée des dispositions de l’article 293, paragraphes 1 et 2, TFUE que l’exigence d’un vote unanime du Conseil ne s’applique que dans une situation où la Commission s’oppose à une modification de sa proposition.

198. Or, il ressort du dossier que le premier vice-président de la Commission et le commissaire compétent en matière d’asile et d’immigration ont activement et de façon continue participé à la recherche d’un compromis politique au sein du Conseil. À cette fin, ces deux membres de la Commission ont accepté les modifications apportées par le Conseil à la proposition initiale. Au moment de statuer, le Conseil était donc saisi d’une proposition de la Commission modifiée conformément au compromis politique accepté par deux membres de la Commission, dûment mandatés à cet effet par cette dernière, en conformité avec ce qui est prévu à l’article 293, paragraphe 2, TFUE ( 57 ).

199. Au vu des développements qui précèdent, nous proposons à la Cour de rejeter comme étant non fondés la seconde branche du quatrième moyen de la République slovaque et le troisième moyen de la Hongrie.

4. Sur la deuxième branche du troisième moyen de la République slovaque et sur le quatrième moyen de la Hongrie, tirés d’une violation des formes substantielles, en ce que le droit des parlements nationaux de rendre un avis conformément au protocole (no 1) et au pro