CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 28 AVRIL 1977 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L'article 6 du règlement no 804/68 du Conseil (JO L 148 du 28. 6. 1968, p. 13) portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers prévoit que «pour le beurre de stockage public (c'est-à-dire pour le beurre d'intervention) qui ne peut pas être écoulé au cours d'une campagne laitière à des conditions normales, des mesures particulières peuvent être prises». La même règle est énoncée à l'article 7 bis du règlement no 985/68 du Conseil (JO L 169 du 18. 7. 1968, p. 1) établissant les règles générales régissant les mesures d'intervention sur le marché du beurre et de la crème de lait, dans la version qui lui a été donnée par le règlement no 750/69 (JO L 98 du 25. 4. 1969, p. 2).

Sur cette base, la Commission a arrêté le règlement no 1259/72 (JO L 139 du 17. 6. 1972, p. 18) relatif à la mise à disposition de beurre à prix réduit à certaines entreprises de transformation de la Communauté, dont le but est de permettre l'utilisation de beurre dans l'industrie alimentaire, notamment lors de la fabrication de pâtisserie et de glace alimentaire, pour lesquelles du beurre n'est normalement pas utilisé pour des raisons de prix. Dans la version qui a de l'importance en l'espèce et qui lui a été donnée par les règlements de la Commission no 2815/72 (JO L 297 du 30. 12. 1972, p. 3), no 677/73 (JO L 65 du 10. 3. 1973, p. 16), no 1237/73 (JO L 128 du 15. 5. 1973, p. 1) et no 576/74 (JO L 70 du 13. 3. 1974, p. 24), ce règlement stipule en particulier ce qui suit:

Les ventes ont lieu selon la procédure d'adjudication permanente; pendant le période de validité de celle-ci sont organisées des adjudications particulières, auxquelles les acheteurs interessés peuvent participer par des offres de prix. Ensuite est fixé un prix minimum de vente, qui est notamment fonction du prix des autres matières grasses que les entreprises de transformation concernées utilisent normalement. Le marché est attribué aux intéressés dont les offres sont supérieures à ce prix minimum de vente. Les adjudicataires sont tenus de transformer ou de faite transformer le beurre acheté en certains produits, et cela dans un délai de six mois à compter de la prise en charge du beurre. Avant cette prise en charge, les acheteurs doivent payer le prix réduit et, de plus, constituer une caution qui est fixée en tenant compte de la différence entre le prix de marché — en règle générale sans doute le prix d'intervention — et le prix minimum de vente du beurre. Abstraction faite des cas de force majeure, la caution de transformation est libérée lorsque l'adjudicataire apporte la preuve que les conditions énoncées à l'article 6 du règlement no 1259/72 ont été remplies, c'est-à-dire — d'après l'opinion de la Commission et de l'Office fédéral allemand pour l'organisation des marchés agricoles, que les demanderesses contestent — que le beurre a été transformé régulièrement et dans le délai prescrit. Cette preuve, déclare en outre l'article 18 du règlement no 1259/72, est apportée par la production d'un document déterminé par l'État membre vendeur. En république fédérale d'Allemagne, il s'agit d'un document du service des douanes qui contrôle la transformation.

La demanderesse au principal sous 1, a), en 1974, acheté du beurre à prix réduit provenant des stocks de l'organisme d'intervention allemand et déposé à cette occasion une caution de transformation. La demanderesse sous 2, qui a apparemment constitué avec la demanderesse sous 1 une société de droit civil allemand, a transformé ce beurre en beurre concentré et vendu celui-ci à des entreprises qui devaient en assurer la transformation en produits visés à l'article 6, paragraphe 1, c), du règlement no 1259/72, c est-à-dire en fine pâtisserie et en glace alimentaire ou en préparations en poudre pour la confection de glace alimentaire. D'après les constatations des autorités douanières, les acheteurs de la demanderesse sous 2 n'ont pas — dans l'affaire 99-76 — transformé une partie du beurre concentré dans le délai prescrit et n'ont pas — dans l'affaire 100-76 — effectué totalement la transformation de façon conforme. L'organisme compétent allemand, c'est-à-dire l'Office fédéral pour l'organisation des marchés agricoles que nous avons, déjà cité, a alors estimé que, dans ces circonstances, les conditions prévues par le règlement no 1259/72 de la Commission n'avaient pas été remplies et il a partiellement prononcé la perte de la caution de transformation qui avait été constituée.

Les deux entreprises ont attaqué cette décision devant le Verwaltungsgericht de Francfort. Elles estiment la perte de la caution injustifiée, car elles se seraient acquittées de leurs obligations; la demanderesse sous 2 aurait en effet transformé le beurre en beurre concentré et elle aurait vendu celui-ci en stipulant une clause conforme à l'article 6, paragraphe 1, e), du règlement no 1259/72. Dans un pareil cas, il devrait suffire que l'acheteur présente une déclaration de transformation régulière. En réalité, la caution ne pourrait être déclarée acquise que lorsque l'acheteur du beurre a lui-même enfreint le règlement no 1259/72 de la Commission. Or, il n'en irait manifestement pas ainsi dans les présentes affaires, car les infractions commises lors de la transformation ultérieure du beurre concentré ne seraient pas imputables aux demanderesses, qui n'auraient pas eu la possibilité de vérifier que la transformation du beurre concentré en produits finaux visés à l'article 6, paragraphe 1, c), du règlement no 1259/72 s'effectue correctement et dans le délai prescrit.

D'après le Verwaltungsgericht de Francfort, l'interprétation des disposisions du droit communautaire qui jouent un rôle pour l'appréciation de cette question présente certaines difficultés. Pour divers motifs, il doute que l'opinion juridique soutenue par l'Office fédéral allemand pour l'organisation des marchés agricoles soit pertinente. Pour le cas où cette opinion juridique devrait néanmoins être considérée comme exacte, il se demande en outre si une responsabilité aussi large du succès de la transformation, assumée par l'adjudicataire par sa caution, est compatible avec le principe juridique de rang supérieur de la proportionnalité. Au surplus, le Verwaltungsgericht ne semble pas considérer comme certain que, d'après les règlements de base du Conseil que nous avons cités tout à l'heure, la Commission ait en fait eu le pouvoir d'instaurer une caution de transformation.

Par ordonnance du 9 septembre 1976, le Verwaltungsgericht a dès lors suspendu les procédures pendantes devant lui et déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«a) L'article 18, paragraphe 2, 1re et 2e phrase, lettre a), du règlement (CEE) no 1259/72 de la Commission du 16 juin 1972, relatif à la mise à disposition de beurre à prix réduit à certaines entreprises de transformation de la Communauté (JO L 139 du 17. 6. 1972, p. 18) dans la rédaction du règlement modificatif no 1237/73 de la Commission du 10 mai 1973 (JO L 128 du 15. 5. 1973, p. 1), doit-il être interprété en ce sens que la preuve à laquelle est subordonnée la libération de la caution de transformation doit être considérée comme apportée dès lors qu'il ressort du document visé par l'article 18, paragraphe 2, 2e phrase, lettre a), du règlement no 1259/72 et que l'autorité nationale doit établir, que l'adjudicataire, qui ne fabrique pas lui-même des produits de transformation au sens de l'article 6, paragraphe 1, lettre c), du règlement no 1259/72, a satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6, paragraphe 1, lettres a), b), d) et e), de ce règlement, ou bien la libération de la caution suppose-t-elle toujours, même dans ce cas, qu'il soit établi sur la base du document précité que les produits de transformation sont conformes aux conditions définies à l'article 6, paragraphe 1, lettre c)?» (et dans l'affaire 99-76, le Verwaltungsgericht ajoute: “… et qu'ils ont notamment été fabriqués dans le délai fixé par l'article 6, paragraphe 1, lettre c), dernier alinéa, à 6 mois?”

b) En cas de réponse donnée dans le sens de la deuxième branche de l'alternative définie ci-dessus sous a), l'article 18, paragraphe 2, 1re et 2e phrase, lettre a), du règlement précité est-il compatible avec les normes supérieures du droit communautaire, et en particulier avec le principe de proportionnalité?»

Ces questions — qui sont posées dans des affaires qui peuvent être examinées ensemble, puisque par ordonnance du 10 novembre 1976 elles ont été jointes aux fins de la procédure orale, et par conséquent aussi aux fins des conclusions — appellent selon nous les observations suivantes:

1. En ce qui concerne d'abord le problème de savoir si, lorsque l'adjudicataire ne fabrique pas lui-même des produits de transformation au sens de l'article 6, paragraphe 1, c), la libération de la caution de transformation est uniquement subordonnée à la preuve que le beurre concentré a été vendu avec obligation de servir aux transformations exigées, ou bien si, même dans ce cas, il faut que les produits résultant de la transformation répondent effectivement aux conditions définies à l'article 6, paragraphe 1, c), c'est-à-dire qu'ils présentent certaines caractéristiques et qu'ils aient été fabriqués dans le délai prescrit, nous dirons immédiatement que seule une réponse dans le dernier sens envisagé nous paraît correcte. Cela découle déjà du texte même des dispositions applicables. L'article 18, paragraphe 2, du règlement no 1259/72 2, dans sa version modifiée par le règlement no 1237/73, prévoit que, dans un cas comme celui de l'espèce, où toutes les opérations de transformation sont effectuées dans l'État membre vendeur, la caution de transformation est libérée lorsque l'adjudicataire prouve, par la présentation de documents déterminés par l'État membre vendeur, que les conditions visées à l'article 6 du règlement ont été respectées. L'article 6, paragraphe 1, parle de l'obligation de l'adjudicataire de faire transformer le beurre acheté en beurre concentré et d'y faire incorporer certains produits. Il stipule en outre l'obligation de l'adjudicataire de ne faire transformer le beurre concentré qu'en certains produits bien déterminés — fine pâtisserie, glace alimentaire et préparations en poudre pour la confection de glace alimentaire — et il dispose enfin clairement que la transformation doit être terminée dans un délai — qui est actuellement — de six mois à partir de la prise en charge. La conclusion qui s'en dégage est que la «condition» au sens de l'article 18 est l'aboutissement à un certain résultat de transformation dans le délai prescrit. C'est ce résultat que le contrôle de l'État membre, dont il est question dans la disposition, a pour objet et c'est lui que les documents à établir par cet État doivent attester. Comme la Commission l'a montré, l'exactitude de cette interprétation est de plus corroborée par l'esprit et l'objectif apparents du règlement. Celui-ci vise — ainsi que nous l'avons vu — à dégorger le marché du beurre en supprimant la montagne de beurre. Il est par conséquent indispensable que le beurre cédé soit transformé aux fins prévues, c'est-à-dire qu'il n'aboutisse pas sur le marché normal du beurre, où il entraînerait forcément un surcroît d'interventions. De même, il est manifestement nécessaire que soit aussi respecté le délai fixé. Celui-ci doit, d'une part, assurer que soient seulement acquises les quantités que le soumissionnaire peut effectivement transformer. De cette manière, le plus grand nombre possible d'acheteurs ont accès à la marchandise et la constitution de stocks spéculatifs se trouve exclue. D'autre part, le délai a de l'importance parce qu'il permet de contrôler le succès de la mesure sur une période assez courte, ce qui permet de diriger judicieusement l'action et d'y apporter les corrections qui s'imposent. Enfin, il permet de clôturer dans un laps de temps raisonnable les contrôles nécessaires et la charge administrative des États membres peut ainsi être maintenue dans certaines limites. A ces considérations, il n'est pas possible d'opposer — comme les demanderesses l'ont fait — les considérants du règlement no 1259/72 qui déclarent «qu'il est nécessaire d'instaurer un régime de contrôle assurant que le beurre n'est pas détourné de sa destination» et qui comportent aussi cette phrase: «que ce contrôle doit s'exercer dès la sortie du stock et jusqu'à la transformation du beurre». Il nous semble évident qu'une pareille indication brève et peu précise, figurant dans les considérants d'un règlement, ne saurait pas avoir le même poids pour l'interprétation que des arguments qui peuvent être tirés du texte même, ainsi que de l'esprit et de l'objectif du règlement. Le renvoi à ces considérants ne permet donc manifestement pas d'établir que, d'après le règlement, seul importe le contrôle du premier stade de la transformation et que le sort ultérieur du beurre concentré obtenu à partir du beurre acheté, c'est-à-dire la réalisation du véritable but de la mesure, ne doit pas être pris en considération. De même il n'est pas possible d'opposer à l'interprétation soutenue par la Commission et par l'Office fédéral allemand l'article 6, paragraphe 1, lettre e), du règlement no 1259/72 qui dispose que l'adjudicataire doit veiller à ce que «en cas de chaque vente ultérieure de ce produit (c'est-à-dire du beurre acheté ou du beurre concentré), les mêmes obligations que celles visées sous c) et d) figurent dans les contrats de vente». Il faut certes concéder à ce sujet qu'on peut se demander si cette disposition n'apparaît pas superflue si l'on part de l'interprétation du règlement indiquée ci-dessus, et qu'on pourrait de ce fait être enclin à penser qu'en cas de revente du produit, un transfert de l'obligation de transformation suffit et qu'il ne saurait être question d'une responsabilité pour le succès de la transformation. A l'encontre de cette idée plaide toutefois le fait qu'une pareille libération de l'acheteur de ses obligations est apparemment incompatible avec le sens et l'objectif avérés du règlement. Dans cette hypothèse, la transformation effective ne serait en effet pas suffisamment assurée et l'intervention d'acheteurs successifs créerait alors toute une série de possibilités d'abus de la réglementation. Cette situation ne pourrait à son tour être évitée que si l'organisme d'intervention vendeur avait des possibilités d'agir à l'encontre des acheteurs subséquents. Or, de pareils moyens ne sont pas prévus. Le système du règlement indique au contraire que l'adjudicataire est la seule partie au contrat passé avec l'organisme d'intervention et que — conformément à l'article 10, paragraphe 5, du règlement no 1259/72 — les droits et obligations qui découlent de l'adjudication ne sont pas transmissibles. Cette voie a apparemment été choisie pour éviter que, dans l'intérêt de la réalisation du but du règlement, l'organisme d'intervention ne doive agir contre un grand nombre de transformateurs sur une base juridique très incertaine. Correctement, l'article 6, paragraphe 1, e), doit donc être entendu en ce sens que ses auteurs ont voulu renforcer la position de l'organisme d'intervention — l'adjudicataire ne pouvant pas faire valoir qu'il n'était pas en mesure d'assurer le respect des obligations — et que cette disposition tend aussi à améliorer la position de l'adjudicataire, qui peut rendre un éventuel acheteur responsable de la perte de la caution de transformation. En revanche, il serait erroné de déduire de cette disposition qu'en cas de vente ultérieure du beurre, la libération de la caution de transformation est subordonnée à la seule preuve que l'obligation de transformation a contractuellement été imposée à l'acheteur. Sur la première question, il y aurait par conséquent lieu de constater que, d'après l'article 6 du règlement no 1259/72, l'adjudicataire est tenu de faire transformer le beurre de la manière prescrite et dans le délai prescrit. Comme il s'agit là de la condition décisive de l'octroi du prix réduit — peu importe que l'adjudicataire effectue la transformation lui-même ou qu'il revende le produit —, seule la réalisation de cette condition peut libérer du paiement de la caution de transformation, c'est-à-dire de la différence entre le prix normal de marché et le prix d'adjudication.

2. D'après l'ordonnance de renvoi, cette réponse à la première question exige d'examiner en outre si les règlements pertinents du Conseil comportent en fait une base juridique de ce régime de cautionnement institué par la Commission, et si la validité de ce régime peut être contestée en alléguant qu'il n'est pas compatible avec le principe juridique de rang supérieur de la proportionnalité. a) Compte tenu de ce que nous avons appris durant la procédure, l'examen du premier point ne devrait pas soulever de difficultés particulières. Il est certes exact que les articles 6 et 7 du règlement no 985/68 du Conseil, établissant les règles générales régissant les mesures d'intervention sur le marché du beurre et de la crème de lait, n'ont prévu une caution particulière que pour le cas de la vente en vue de l'exportation et pour garantir des adjudications, et qu'ils ne parlent pas d'une caution de transformation comme celle qui est en cause ici. En réalité, une pareille habilitation spécifique pour créer un régime de cautionnement dans le cadre du règlement no 1259/72 n'était toutefois nullement nécessaire. Ainsi que nous l'avons vu, la caution de transformation ne constitue rien d'autre qu'une partie des conditions convenues du paiement. Le prix d'achat convenu est le prix de marché, assorti de la promesse d'une réduction de prix en cas de respect des conditions de transformation. En recevant le beurre, l'adjudicataire obtient de fait la contre-valeur, conforme aux conditions de marché, de la prestation qui a fondamentalement été convenue. L'exactitude de cette constatation n'est en rien infirmée par les exemples chiffrés que la demanderesse a cités, car ceux-ci ne tiennent pas compte du fait que la transformation, c'est-à-dire la disposition du beurre, exige un certain temps et que, pour le prix de marché, il pouvait donc aussi être tenu compte de l'évolution des prix durant cette période. Or, si la caution de transformation peut être considérée comme faisant partie des conditions du paiement, on peut renvoyer sans plus à ce sujet aux articles 6 du règlement no 804/68 et 7 bis du règlement no 985/68 que nous avons déjà cités et qui prévoient des mesures particulières pour lesquelles la Commission peut arrêter des règles d'application. Ces dispositions et l'article 5 du règlement no 985/68 confèrent à la Commission le pouvoir de fixer les conditions de vente et les prix. Ces normes constituent selon nous une base juridique suffisante pour l'introduction du régime de cautionnement applicable en cas de vente de beurre à prix réduit; une habilitation spécifique, exprimée explicitement pour le régime de cautionnement comme tel, n'était en revanche pas nécessaire. b) Quant à la question de savoir si la réglementation arrêtée enfreint le principe de proportionnalité parce qu'elle fonde en quelque sorte une responsabilité pour le comportement de tiers avec lesquels l'adjudicataire n'est pas en relation d'affaires directe et qu'il ne peut pas contrôler, nous observerons brièvement ce qui suit: L'élément pricipal est à cet égard le fait — que nous avons déjà signalé — qu'en recevant le beurre, l'adjudicataire obtient pour sa prestation une contre-valeur conforme à la situation de marché et dont il peut disposer librement. Dans ces conditions il ne paraît pas injuste d'exiger de lui, conformément au contrat d'achat — qu'il a librement conclu —, le prix de marché, lorsque les conditions du contrat d'achat — transformation du beurre en certains produits et dans un certain délai — ne sont pas respectées. La perte de la caution ne constitue pas en effet, comme la demanderesse le pense, une sorte de sanction, mais ne représente rien d'autre que l'invocation par l'organisme d'intervention de droits contractuels proportionnés. De plus, on ne peut pas oublier que les acheteurs, du comportement desquels l'adjudicataire est responsable, sont vis-à-vis de ce dernier tenus d'effectuer la transformation. Cela est explicitement prévu à l'article 6, paragraphe 1, lettre e), du règlement no 1259/72, que nous avons déjà itérativement cité. Pourquoi l'adjudicataire ne pourrait pas efficacement se couvrir par contrat et prendre à l'égard de ses acheteurs toute disposition utile pour ne pas subir de préjudice en cas de perte de la caution ne nous apparaît pas. En droit allemand, il existe notamment à ce sujet un intéressant règlement du 26 mars 1974, dont le paragraphe 15 contribue, ainsi que l'Office fédéral l'a souligné à bon droit, à faciliter la revendication de pareils droits à des dommages-intérêts de la part des acheteurs. Dans ces conditions, la responsabilité de l'adjudicataire telle qu'elle est prévue peut difficilement être considérée comme une sanction disproportionnée. Il n'est certainement pas possible de prétendre que seul est admissible un régime de cautionnement dans lequel l'adjudicataire n'est responsable que de son propre comportement. Dans le cas du règlement de la Commission qui est ici en cause et du régime de cautionnement qu'il prévoit, force est de constater que ce régime est tout simplement nécessaire pour assurer la réalisation du but de la réglementation, puisque les organismes d'intervention eux-mêmes n'ont aucune possibilité de contraindre les acheteurs tiers à remplir leurs obligations, et, pour l'avenir, de pareilles possibilités ne peuvent certainement pas être envisagées non plus, car elles entraîneraient une charge administrative disproportionnée. Les doutes exprimés par le Verwaltungsgericht sur la légalité de la réglementation ne se justifient donc sous aucun point de vue.

3. En conclusion, nous proposons de donner aux questions posées par le Verwaltungsgericht de Francfort les réponses suivantes: a) La libération de la caution de transformation constituée conformément au règlement no 1259/72 exigeait en tout cas que l'adjudicataire apporte la preuve que le beurre acquis par lui à cette fin avait été transformé régulièrement et dans le délai prescrit. b) La procédure n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l'article 18, paragraphe 2, 1re et 2e phrase, lettre a), du règlement no 1259/72.

( 1 ) Traduit de l'allemand.