Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 19 novembre 1998. - République française contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercice 1993 - Céréales - Restitution à l'exportation de fromage fondu. - Affaire C-235/97.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-07555



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Charge de la preuve - Répartition entre la Commission et l'État membre concerné

2 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Obligation de contrôle incombant aux États membres - Portée

(Règlement du Conseil n_ 729/70, art. 8, § 1)

3 Agriculture - Organisation commune des marchés - Restitutions à l'exportation - Conditions d'octroi - Produits de qualité saine, loyale et marchande - Notion - Définition par les États membres - Limites - Appréciation de la qualité au jour de l'exportation

(Règlement de la Commission n_ 3665/87, art. 13)

Sommaire

1 Dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, la Commission ne peut mettre à la charge de celui-ci que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs de produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés. S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer.

2 La légalité d'une décision de la Commission refusant la prise en charge par le FEOGA de certaines dépenses au motif que l'État membre n'a pas satisfait à certaines exigences visant à éviter des risques de pertes pour le FEOGA ne saurait être affectée par le fait que ces exigences ne sont pas expressément prévues par la réglementation communautaire. En effet, l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, qui définit les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations, impose aux États membres l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle.

3 L'article 13 du règlement n_ 3665/87 subordonne l'octroi de restitutions à l'exportation à une «qualité saine, loyale et marchande» des produits concernés. Si, en l'absence de norme communautaire définissant cette notion, il appartient aux États membres d'adopter des dispositions plus précises en la matière, celles-ci ne sauraient toutefois être contraires à l'économie générale de la réglementation communautaire applicable, laquelle exige une qualité telle que les produits puissent être commercialisés dans des conditions normales.

A cet égard, dès lors qu'un défaut de qualité résulte d'une défaillance dans la production et affecte, en conséquence, les produits au jour de leur exportation, il importe peu que ce défaut n'apparaisse qu'à l'occasion d'un contrôle ultérieur, étant donné que la solution inverse reviendrait à faire supporter par la collectivité les conséquences d'un manquement du producteur à ses obligations contractuelles de délivrer un produit conforme et que telle n'est pas la fonction du système des restitutions, qui a seulement pour finalité de permettre l'exportation de produits communautaires qui, autrement, ne serait plus rentable pour l'opérateur.

Parties

Dans l'affaire C-235/97,

République française, représentée par Mme Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M. Frédéric Pascal, chargé de mission à la même direction, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de France, 8 B, boulevard Joseph II,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Xavier Lewis, membre du service juridique, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet l'annulation partielle de la décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993,

LA COUR

(cinquième chambre),

composée de MM. J.-P. Puissochet, président de chambre, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D. A. O. Edward et M. Wathelet (rapporteur), juges,

avocat général: M. S. Alber,

greffier: M. R. Grass,

vu le rapport du juge rapporteur,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 16 juillet 1998,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

11 Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 juin 1997, la République française a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE, demandé l'annulation partielle de la décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993 (JO L 139, p. 30, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA, d'une part, la somme de 103 286 730 FF au titre des mesures d'intervention dans le cadre du stockage public des céréales et, d'autre part, la somme de 720 720 FF au titre d'une restitution à l'exportation de fromage fondu.

Sur la correction au titre des mesures d'intervention dans le cadre du stockage public des céréales

2 Conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n_ 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1), les organismes d'intervention ont l'obligation d'acheter les céréales qui leur sont offertes, sous réserve que les offres répondent aux conditions notamment quantitatives et qualitatives.

3 Le règlement (CEE) n_ 689/92 de la Commission, du 19 mars 1992, fixant les procédures de prise en charge des céréales par les organismes d'intervention (JO L 74, p. 18), impose notamment que

- les céréales soient de qualité saine, loyale et marchande, exemptes de flair, de prédateurs vivants et répondent à des critères de qualité minimale (article 2);

- toute offre à l'intervention précise le nom de l'offrant, la céréale offerte, le lieu de stockage, le centre d'intervention auquel l'offre est présentée, la quantité, les caractéristiques principales et l'année de récolte (article 3, paragraphe 1);

- la prise en charge par l'organisme d'intervention n'ait lieu que si les quantités et caractéristiques ont été constatées pour la totalité de la marchandise rendue dans le magasin d'intervention (article 3, paragraphe 4);

- la qualité des céréales soit constatée sur la base d'une échantillon représentatif (article 3, paragraphe 5);

- la quantité puisse être constatée sur la base de la comptabilité matières pour des marchandises prises en charge lorsqu'elles se trouvent dans le magasin (article 3, paragraphe 6);

- un bulletin de prise en charge soit établi pour chaque offre (article 3, paragraphe 8);

- l'organisme d'intervention s'assure au moins une fois par an de la qualité du produit stocké (article 5).

4 En application de l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), le Conseil a arrêté le règlement (CEE) n_ 3492/90, du 27 novembre 1990, déterminant les éléments à prendre en considération dans les comptes annuels pour le financement des mesures d'intervention sous forme de stockage public par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (JO L 337, p. 3). Ce règlement prévoit notamment, en son article 3, premier alinéa, que les organismes d'intervention sont tenus d'établir un inventaire pour chaque produit ayant fait l'objet d'interventions communautaires. Les règles d'établissement de cet inventaire sont fixées par le règlement (CEE) n_ 618/90 de la Commission, du 14 mars 1990 (JO L 67, p. 21). La procédure d'inspection relative aux céréales, en vue d'établir l'inventaire, est décrite à l'annexe III de ce règlement. Les articles 3 et 4 précisent que cet inventaire doit faire l'objet de vérifications et de contrôles sur place par l'organisme d'intervention.

5 A la suite de contrôles portant sur la vérification des stocks d'intervention de céréales en France, effectués au cours des mois de juin et de juillet 1993, la Commission a informé les autorités françaises, par lettre du 20 septembre 1993, que ses services avaient observé huit types de lacunes dans le fonctionnement du système de gestion du régime d'intervention. Ces lacunes portaient sur

- le contrôle de la qualité des stocks au stade de la mise en entrepôt;

- l'identification des stocks en entrepôt, et notamment la différenciation des stocks relevant d'autres régimes;

- la comptabilité tardive des mouvements de stocks;

- l'impossibilité d'avoir un état des stocks précis dans chaque magasin à une date précise au moment des contrôles;

- la non-disponibilité des inventaires physiques prévus par la réglementation communautaire ainsi que des inventaires comptables, au siège, au moment des contrôles;

- le caractère insatisfaisant de la comptabilité matières chez les stockeurs;

- l'inadéquation à l'intervention de quelques magasins (impossibilité de mesurage, passerelles inexistantes ou dangereuses, exposition aux intempéries...);

- la difficulté d'identification des planimètres et des mesures des magasins.

6 Par cette même lettre, la Commission annonçait que les résultats de sa mission pourraient donner lieu ultérieurement à des conséquences financières lors de l'apurement des comptes de l'exercice 1993.

7 Par lettre du 8 avril 1994, la Commission a exprimé sa satisfaction pour les améliorations que les autorités françaises proposaient de mettre en oeuvre. Après avoir attiré l'attention des autorités françaises sur le chapitre E de la note annexée à son courrier, consacré aux corrections, et sur le commentaire final, elle a annoncé qu'aucune sanction financière globale ne serait exigée, notamment à la lumière des améliorations apportées au système de gestion.

8 Dans ce chapitre E, elle a, en revanche, confirmé que des quantités stockées étaient manquantes, notamment dans des conditions contraires au règlement n_ 689/92 et, en particulier, à son article 3, paragraphe 6, et que celles-ci devraient être remboursées au FEOGA à la valeur prévue par le règlement (CEE) n_ 3597/90 de la Commission, du 12 décembre 1990, relatif aux règles de comptabilisation pour les mesures d'intervention entraînant l'achat, le stockage et la vente de produits agricoles par les organismes d'intervention (JO L 350, p. 43).

9 En outre, en conclusion, l'attention des autorités françaises était attirée:

«... sur le fait que, suivant les bruits persistants qui circulent dans le négoce, des substitutions se feraient entre les produits en stock et des céréales du marché, lorsque notamment il est procédé à des ventes de stocks à l'intervention.»

«S'il se révélait», poursuivait la Commission, «que ces bruits sont fondés, des corrections financières très sévères seraient imposées et il serait demandé que des sanctions soient prises à l'encontre des opérateurs et ou des stockeurs.»

10 A la suite d'une nouvelle mission de contrôle menée, du 27 juin au 1er juillet 1994, sur le stockage public des céréales, la Commission a confirmé, dans une lettre du 16 novembre 1994, que, dans nombre de cas, les autorités françaises n'avaient pas corrigé les faiblesses dans le fonctionnement du système de gestion évoquées en 1993, à savoir:

- retard dans la comptabilisation des stocks;

- certaines insuffisances de contrôle;

- insuffisances dans les conditions de stockage et dans l'apposition des panneaux;

- l'insuffisance de la comptabilité matières.

11 Dans la première annexe de cette lettre, la Commission écrivait que les rumeurs relatives au mélange de céréales privées et de céréales achetées en intervention avaient été confirmées. Dans une seconde annexe, relative à un contrôle des stocks d'intervention dans la zone d'Orléans, il était fait état de la constatation par les agents de la Commission, en présence de représentants de l'administration nationale, que les silos présentaient une quantité supérieure à celle qui aurait dû normalement se trouver en stock. Les services de la Commission en déduisaient que du blé préfinancé avait été mélangé avec le blé privé du stockeur.

12 Elle a alors informé les autorités nationales que les corrections financières seraient décidées, dans le cadre de l'apurement des comptes, à partir de l'exercice financier 1992. Par courrier du 18 août 1995, elle a communiqué une proposition de correction financière représentant 2 % des dépenses totales d'intervention sous forme de stockage public par le FEOGA, soit un montant de 84 millions de FF.

13 Les autorités françaises ont saisi l'organe de conciliation institué à l'initiative de la Commission par sa décision 94/442/CE, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 182, p. 45), afin qu'il tente de rapprocher les points de vue divergents sur ce dossier.

14 Dans son rapport provisoire du 15 décembre 1995, celui-ci a relevé que les autorités françaises ne contestaient pas les faits essentiels constatés par les contrôleurs du FEOGA, même s'il subsistait des divergences de vue sur la réalité ou sur l'interprétation de certains constats (point 5). Il a estimé que les auditions auxquelles il avait procédé ne lui avaient pas permis de déterminer avec certitude si les modifications introduites par les autorités françaises satisfaisaient aux exigences des services de la Commission. Il a également souligné que tout se passait comme si les services de la Commission avaient réexaminé dès la fin 1994 leurs conclusions antérieures, jugées trop favorables, en considérant désormais que les améliorations apportées par la République française après la mission de 1993 justifiaient une atténuation de la correction financière applicable sur l'exercice 1992, mais non la suppression de toute correction.

15 Compte tenu de ces éléments, l'organe de conciliation a formulé l'appréciation suivante:

«il est certainement regrettable que les services de la Commission donnent le sentiment d'être revenus, a posteriori, sur leurs premières conclusions, ce qui ne peut, dans ce cas également, que conforter les observations de l'État membre concerné sur l'absence de sécurité de la procédure d'apurement. Il est exact, par ailleurs, que les observations et conclusions de ces services seraient plus solidement fondées si elles s'appuyaient sur un examen approfondi du système mis en oeuvre en France.

Il reste, pour l'essentiel, que les autorités françaises ne contestent pas qu'elles ont dû modifier sensiblement leurs procédures antérieures pour répondre aux exigences de la Commission et que les contrôles communautaires ont permis d'identifier diverses irrégularités, que les autorités françaises ont admises et sanctionnées.»

16 Dans son rapport final du 26 janvier 1996, l'organe de conciliation, après s'être référé à son rapport provisoire, a conclu que la correction financière préconisée par les services de la Commission ne manquait pas de justification.

17 Cette correction de 2 % a été reprise dans la décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19). Cette dernière décision a fait l'objet d'un recours, qui a été rejeté par la Cour dans l'arrêt du 1er octobre 1998, France/Commission (C-232/96, non encore publié au Recueil).

18 Pour l'exercice financier 1993, la Commission a, par lettre du 9 février 1996, communiqué aux autorités françaises une proposition de correction financière représentant également 2 % des dépenses pour frais techniques, frais financiers et autres frais, pour un montant de 103 millions de FF.

19 Cette lettre indiquait également que les autorités françaises avaient informé la Commission que certaines quantités en stock, manquantes au moment du contrôle, avaient été mises en vente. Comme il était impossible de vendre des stocks manquants, la Commission a demandé à la République française d'informer les services du FEOGA des quantités vendues, de leur valeur ainsi que de l'exercice durant lequel ces ventes avaient été déclarées, afin qu'une correction puisse être faite lors de l'apurement des comptes de l'exercice concerné.

20 Dans leur réponse du 27 février 1996, les autorités françaises n'ont fourni aucun renseignement précis à ce propos. Par ailleurs, elles ont marqué leur opposition à l'application d'une nouvelle correction dans le secteur du stockage des céréales.

21 Saisi par les autorités françaises, l'organe de conciliation, constatant que les arguments avancés étaient identiques à ceux échangés lors de son examen effectué lors de l'exercice financier 1992, a maintenu, dans son rapport final du 5 décembre 1996, ses observations et conclusions antérieures.

22 Au point 4.5.1.1.3 du rapport de synthèse du 15 avril 1997 relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1993, la Commission a précisé que:

«dès la communication des constatations du FEOGA, les autorités françaises ont pris des mesures pour améliorer les procédures. Toutefois, le système de gestion et de contrôle insatisfaisant implique que les fonds du FEOGA ont été assujettis à des risques significatifs pendant les campagnes 1992/93 et 1993/94».

23 Elle a retenu plusieurs faiblesses persistantes durant l'année 1993 (p. 113):

- retard dans la comptabilisation des stocks;

- certaines insuffisances de contrôle;

- insuffisance dans les conditions de stockage et dans l'apposition des panneaux permettant d'identifier les stocks d'intervention;

- manque de planimétrie;

- insuffisance de la comptabilité matières.

24 La correction financière de 2 % a été reprise dans la décision attaquée.

25 A l'appui de son recours en annulation, le gouvernement français invoque trois moyens tirés respectivement de la conformité du système national de gestion et de contrôle avec la réglementation communautaire et de la violation des principes de la sécurité juridique et de proportionnalité.

Sur la conformité du système national de gestion et de contrôle avec la réglementation communautaire

26 Le gouvernement français soutient que le système national de gestion et de contrôle des quantités et de la qualité des céréales portées à l'intervention au cours de l'exercice financier 1993 satisfaisait aux exigences posées par la réglementation communautaire.

27 Toutes les capacités de stockage feraient, en France, l'objet d'un agrément technique. Elles seraient répertoriées dans un fichier technique de stockage géré par l'Office national interprofessionnel des céréales (ci-après l'«ONIC»). Ne possédant pas de capacités de stockage propres, ce dernier aurait recours à des prestataires de services avec lesquels il passerait des contrats de stockage.

28 Aux termes de ces contrats, la responsabilité des stockeurs serait notamment engagée lorsque la présence de marchandises étrangères aux contrats serait constatée ou lorsque la qualité des céréales ne serait pas identique à celle reconnue à l'entrée. Des pénalités financières s'ajoutant au remboursement des aides au stockage indûment versées seraient appliquées en cas de non-respect des obligations prévues; elles seraient mises en oeuvre systématiquement et se révéleraient dissuasives afin de prévenir les détournements de marchandises ou les défauts de surveillance des céréales entreposées.

29 Le contrôle lors de la mise en entrepôt aurait porté à la fois sur les quantités entrées et sur la qualité des céréales à partir d'échantillons représentatifs des lots. Le contrôle au moment des livraisons aurait toujours été assuré. L'ONIC serait généralement représenté par l'organisme stockeur au moment des livraisons. En revanche, lorsque l'organisme stockeur et le fournisseur ont des liens de dépendance, l'ONIC ferait appel à une société de surveillance.

30 Si, dans certains cas, la comptabilisation était tardive, cela n'aurait nullement mis en cause la fiabilité des déclarations dans la mesure où les opérations (entrées, sorties...) auraient été connues au jour le jour. Il aurait été ainsi toujours possible de présenter un état des stocks exact dans chaque magasin au moment des contrôles, en comparant les entrées et les sorties reprises dans les dernières déclarations.

31 Par ailleurs, en 1993, les risques de contournement de la réglementation communautaire en matière de stockage public des céréales auraient été pris en compte.

32 Pour s'assurer de la régularité du stockage public, les autorités françaises auraient mis en oeuvre des mesures non prévues par la réglementation communautaire, en obligeant, notamment, les stockeurs à apposer des panneaux sur les capacités de stockage louées à l'ONIC.

33 Les procès-verbaux établis lors des contrôles effectués par la Commission montreraient que les conditions de stockage étaient satisfaisantes. Si des cas tout à fait marginaux d'incidents (oiseaux morts, panneaux d'isolation trouvés sur les céréales stockées) ont été relevés, ils ne seraient pas significatifs de défauts de conservation des marchandises, les services de contrôle du FEOGA n'ayant formulé aucune réserve sur ce point.

34 A cet égard, l'audit financier des organismes payeurs relatifs aux exercices financiers 1993 et 1994, réalisé à la demande de la Commission par le cabinet Ernst et Young, conclut:

«Les écarts sont correctement suivis. Les quantités de céréales figurant sur les déclarations annuelles d'apurement 1993 et 1994 sont correctement rapprochées des quantités figurant sur des listings informatiques provenant du système de gestion de l'ONIC (point 7.3.5 de l'annexe 7 de l'audit).

Les contrôles de quantités réalisés par l'ONIC sont de toute évidence de bonne qualité: nombreux, appuyés par une procédure précise, systématiques, réalisés de manière inopinée pour ce qui concerne les contrôles intermédiaires: ils permettent à l'ONIC de se forger une opinion fiable sur les informations transmises par les stockeurs. Par ailleurs, au prix d'un travail de compilation manuelle qui est certes long et fastidieux, le système de gestion de l'ONIC permet de connaître le détail des stocks de céréales à un moment donné de l'exercice par stockeur» (point 7.4 de l'annexe 7 de l'audit).

35 Le gouvernement français souligne que les principales analyses et conclusions de ce rapport d'audit mettent en valeur les qualités du système de contrôle, d'inventaire et de stockage mis en place dans le système de gestion de l'ONIC, permettant de connaître notamment à un moment donné de l'exercice le détail des stocks de céréales par stockeur. Il ressortirait clairement de ce rapport que l'une des principales critiques émises par la Commission, à savoir les contrôles de quantités chez les stockeurs, n'est absolument pas fondée.

36 Le gouvernement français conteste que les remarques de la Commission, contenues notamment dans la note jointe à sa lettre du 20 septembre 1993, puissent lui permettre de conclure à l'existence de carences faisant courir des risques de pertes pour le FEOGA.

37 Certaines remarques de la Commission porteraient en effet sur des exigences non prévues par la réglementation en vigueur. Ainsi, aucune disposition communautaire n'imposerait la saisie de stocks en temps réel avec le système informatique du siège central de l'organisme d'intervention. Il en irait de même de l'apposition systématique de pancartes sur les lieux de stockage. Enfin, aucune disposition communautaire ne préciserait les conditions dans lesquelles devrait être tenue la comptabilité matières des organismes stockeurs.

38 Il convient d'abord de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la Commission ne peut mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs de produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés (arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, Rec. p. 245, point 8; Allemagne/Commission, 18/76, Rec. p. 343, point 7, et du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, C-48/91, Rec. p. I-5611, point 14).

39 S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission, 49/83, Rec. p. 2931, point 30).

40 A cet égard, il convient de relever premièrement que, selon les déclarations de l'organe de conciliation relatives à l'exercice financier 1992, les autorités françaises ne contestent pas qu'elles ont dû modifier sensiblement leurs procédures antérieures afin de répondre aux exigences de la Commission et que les contrôles communautaires ont permis d'identifier diverses irrégularités que les autorités françaises ont admises et sanctionnées (voir point 15 du présent arrêt). En outre, dans son rapport final du 5 décembre 1996, l'organe de conciliation a maintenu, pour l'exercice financier 1993, ses observations et conclusions antérieures (voir point 21 du présent arrêt).

41 Deuxièmement, il ressort de l'annexe 2 de la lettre de la Commission du 16 novembre 1994 que, lors d'une mission de contrôle en juin 1994, les services de la Commission ont pu constater le mélange de blé préfinancé avec le blé privé du stockeur (voir point 11 du présent arrêt).

42 Troisièmement, il ressort d'une lettre adressée le 13 juin 1997 à la République française par la Commission que les services de cette dernière avaient relevé, lors des exercices 1994, 1995 et 1996, la persistance de défaillances antérieurement constatées par leurs soins dans le système français de contrôle et de stockage de céréales, telles que l'absence d'un représentant de l'ONIC au moment de la livraison, les faiblesses de l'inventaire annuel et l'insuffisance du contrôle des données.

43 Quatrièmement, le gouvernement français a admis dans sa réplique que certaines règles pouvaient ne pas avoir été respectées sur le terrain.

44 Enfin, il ne saurait être tiré argument du fait que certains griefs de la Commission porteraient sur des exigences qui ne seraient pas expressément prévues par la réglementation communautaire.

45 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, qui définit les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations (arrêt du 6 mai 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. 1503, point 13), impose aux États membres l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, points 16 et 17).

46 Au vu des considérations qui précédent, il convient de rejeter le premier moyen.

Sur le principe de la sécurité juridique

47 Par son deuxième moyen, le gouvernement français soutient que la Commission a violé le principe de la sécurité juridique en revenant sur l'engagement qu'elle avait pris dans sa lettre du 8 avril 1994 de ne tirer aucune conséquence financière dans le cadre de l'apurement, ce en raison de «bruits persistants qui circulent dans le négoce, des substitutions [qui] se feraient entre les produits en stock et des céréales du marché, lorsque notamment il est procédé à des ventes de stocks à l'intervention».

48 La Commission conteste avoir donné l'engagement aux autorités françaises que les défaillances constatées dans le système de contrôle ne donneraient pas lieu à la moindre correction financière. Selon elle, dans la correspondance échangée avec les autorités françaises, la possibilité de correction financière a été expressément évoquée.

49 Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si le prétendu engagement donné par la Commission après la clôture de l'exercice concerné de ne pas exiger de sanction financière globale est susceptible de soustraire un État membre aux conséquences pécuniaires de ses manquements à la réglementation agricole communautaire, il suffit de constater que, ainsi qu'il ressort des points 7 à 9 du présent arrêt, cet engagement était, en tout état de cause, fait sous réserve de la découverte de substitution de céréales achetées en intervention avec des céréales privées. Or, la correction a été décidée à la suite de substitutions découvertes par les services de la Commission, et ce en présence de représentants de l'administration nationale et après enquête, ainsi qu'il résulte de la lettre de la Commission du 16 novembre 1994.

50 Au vu des considérations qui précèdent, il y a donc lieu de rejeter le deuxième moyen.

Sur la violation du principe de proportionnalité

51 A titre subsidiaire, le gouvernement français soutient que la décision attaquée méconnaît le principe de proportionnalité. Selon lui, la correction ne pouvait, en tout état de cause, être appliquée sur le poste budgétaire 10-13, qui concerne les pertes sur les stocks vendus, lesquelles auraient été entièrement compensées conformément à la procédure organisée par le règlement n_ 3597/90.

52 A cet égard, il suffit de rappeler que, outre le fait que des quantités de stocks en intervention manquaient effectivement, la Commission a pu établir plus généralement l'existence de défaillances dans le système de contrôle. Celles-ci laissaient augurer la possibilité d'autres quantités manquantes et donc des risques de pertes supplémentaires qui, elles, n'ont pas pu être compensées conformément au règlement n_ 3597/90.

53 Il y a lieu dès lors de rejeter le troisième moyen.

Sur la correction au titre d'une restitution à l'exportation de fromage fondu

54 Le règlement (CEE) n_ 876/68 du Conseil, du 28 juin 1968 (JO L 155, p. 1), établit, dans le secteur du lait et des produits laitiers, les règles générales relatives à l'octroi des restitutions à l'exportation et aux critères de fixation de leur montant. Il précise, en son article 6, que la restitution est payée lorsque la preuve est apportée que les produits ont été exportés en dehors de la Communauté et qu'ils sont d'origine communautaire.

55 Par le règlement (CEE) n_ 3665/87, du 27 novembre 1987 (JO L 351, p. 1), la Commission a arrêté les modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles.

56 Aux termes de l'article 3 de ce règlement:

«1. Par jour d'exportation, on entend la date à laquelle le service des douanes accepte la déclaration d'exportation dans laquelle il est indiqué qu'une restitution sera demandée.

...

4. Le jour d'exportation est déterminant pour établir la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté.

...»

57 L'article 5 de ce même règlement prévoit, en son paragraphe 1:

«Le paiement de la restitution différenciée ou non différenciée est subordonné, en sus de la condition que le produit ait quitté le territoire douanier de la Communauté, à la condition que le produit ait été, sauf s'il a péri en cours de transport par suite d'un cas de force majeure, importé dans un pays tiers et, le cas échéant, dans un pays tiers déterminé dans les douze mois suivant la date d'acceptation de la déclaration d'exportation:

a) lorsque des doutes sérieux existent quant à la destination réelle du produit

ou

b) lorsque le produit est susceptible d'être réintroduit dans la Communauté...)»

58 L'article 5, paragraphe 1, dernier alinéa, ajoute:

«En outre, les services compétents des États membres peuvent exiger des preuves supplémentaires de nature à démontrer à la satisfaction des autorités compétentes que le produit a été effectivement mis en l'état, sur le marché du pays tiers d'importation.»

59 L'article 13 du règlement n_ 3665/87 prévoit:

«Aucune restitution n'est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande et, si ces produits sont destinés à l'alimentation humaine, lorsque leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.»

60 Enfin, l'article 17, qui concerne les restitutions différenciées, dispose que le produit doit avoir été importé en l'état dans le pays tiers et indique, à cet égard, en son paragraphe 3:

«Le produit est considéré comme importé lorsque les formalités douanières de mise à la consommation dans le pays tiers ont été accomplies.»

61 La société des fromageries Bel (ci-après «Bel») a exporté vers l'Arabie saoudite, au cours du dernier trimestre de l'année 1988, 14 256 cartons de fromage dénommé «Vache qui rit», d'un poids total de 89 813 kg et d'une valeur marchande de 883 700 FF. Pour ces exportations, elle a bénéficié du régime des restitutions prévu à l'article 17 du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13).

62 Le 20 juin 1989, soit six mois après l'expédition des cartons en cause, Bel a émis au profit de l'acheteur, la société Abbar and Zainy Cold Stores de Djeddah, un avoir pour un montant de 187 110,78 USD, représentant la valeur sur facture de 12 148 cartons.

63 L'acheteur aurait jugé la texture de la pâte du fromage trop molle au regard des standards habituels du produit. Par souci de préserver l'image de marque du produit, Bel a alors décidé de détruire les 12 148 cartons.

64 Lors d'une enquête effectuée, le 6 novembre 1991, dans le cadre du règlement (CEE) n_ 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», et abrogeant la directive 77/435/CEE (JO L 388, p. 18), les autorités françaises ont constaté que

«Les produits qui provenaient de l'usine belge du groupe ont fait l'objet d'un examen par les services qualité de la société. Ces derniers ont conclu à un mauvais suivi du procédé de fabrication pendant une dizaine de journées de fabrication, ce qui a conduit à retirer de la vente l'ensemble des productions incriminées».

65 A la suite de cette destruction, Bel a perçu une restitution à l'exportation d'un montant de 720 720 FF.

66 Par lettres des 5 janvier, 3 avril et 9 octobre 1995, la Commission a informé les autorités françaises qu'un lot de 76 500 kg de fromage n'était pas éligible à l'intervention en raison, d'une part, de la défaillance qualitative existant dès sa production et, d'autre part, de sa non-mise sur le marché du pays de destination.

67 Par lettres du 16 janvier 1996, puis du 23 avril 1996, la Commission a informé la République française de sa proposition visant à exclure du financement par le FEOGA un montant de 720 720 FF correspondant à l'octroi de la restitution à l'exportation pour les 76 500 kg de fromage fondu.

68 La République française a porté l'affaire devant l'organe de conciliation. Dans son rapport final du 8 novembre 1996, celui-ci a conclu

«... qu'il est dans l'incapacité de trouver une base de conciliation dans ce cas. Il tient à souligner l'importance de clarifier rapidement les dispositions communautaires applicables, notamment les articles 5 et 13 du règlement n_ 3665/87».

69 Par la décision attaquée, la Commission a procédé à la correction de la somme de 720 720 FF pour les motifs indiqués au point 4.2.2.3 du rapport de synthèse au motif que

- le produit n'est pas de qualité marchande (voir article 13 du règlement n_ 3665/87);

- la défaillance qualitative est intervenue lors de la production, donc avant l'exportation (voir article 3 du règlement n_ 3665/87);

- le produit n'a pas été mis sur le marché dans le pays de destination (voir article 5 du règlement n_ 3665/87).

70 A l'appui de son recours en annulation, le gouvernement français soutient que le paiement de la restitution pour l'exportation de fromage fondu a été effectué conformément aux règles contenues dans le règlement n_ 3665/87. En conséquence, la décision attaquée méconnaîtrait le règlement n_ 729/70 et plus particulièrement ses articles 2 et 3, qui disposent que sont financées par le FEOGA les interventions destinées à la réglementation du marché agricole lorsque les dépenses sont effectuées par les services intérieurs compétents en conformité avec le droit communautaire.

71 A l'appui de ce moyen unique, le gouvernement français avance deux arguments.

72 D'une part, les produits étaient de qualité saine, loyale et marchande au jour de l'exportation.

73 Ce ne serait qu'au cours de la commercialisation des produits que l'importateur aurait constaté que la pâte présentait une texture plus molle que d'ordinaire. Selon le gouvernement français, aucune déficience microbienne ou physico-chimique, aucun corps étranger, pas plus qu'un dépassement des dates limites d'utilisation, n'ont été mis en évidence lors de l'accomplissement des formalités de dédouanement auprès des autorités saoudiennes.

74 D'autre part, l'exportation du lot de fromage en Arabie saoudite aurait été effectivement réalisée au sens de l'article 5 du règlement n_ 3665/87.

75 En effet, les formalités douanières de mise à la consommation auraient été dûment accomplies. La destruction ultérieure des produits ne serait, dès lors, pas de nature à remettre en cause le fait que les marchandises étaient effectivement parvenues sur le marché saoudien. La mise sur le marché devrait être considérée comme étant réalisée, au regard du règlement n_ 3665/87, dès lors que les formalités de mise en libre circulation ont été accomplies dans le pays de destination et que les produits ont été pris en charge par le client.

76 S'agissant de la qualité saine, loyale et marchande des produits en cause, il convient de rappeler d'abord que, en l'absence de norme communautaire la définissant, il appartient aux États membres d'adopter des dispositions plus précises en la matière (voir, en ce sens, arrêt du 8 juin 1994, Ellinika Dimitriaka, C-371/92, Rec. p. I-2391, point 23).

77 De telles dispositions nationales ne sauraient toutefois être contraires à l'économie générale de la réglementation communautaire applicable. A cet égard, le neuvième considérant du règlement n_ 3665/87 prévoit que les produits pour lesquels une restitution à l'exportation est demandée doivent être «d'une qualité telle qu'ils puissent être commercialisés dans des conditions normales».

78 Sur ce point, il suffit de constater que le gouvernement français a admis que la différence de qualité par rapport à la texture habituelle du produit était due à une défaillance dans la production et que des vérifications internes effectuées par le fabricant avaient permis de l'établir (voir point 64 du présent arrêt).

79 Il importe peu que le défaut de texture ne soit apparu qu'à l'occasion d'un contrôle effectué par le client saoudien. Au jour de l'exportation, le produit en cause était affecté d'un vice caché, de sorte qu'il n'était pas de qualité saine, loyale et marchande au sens de l'article 13 du règlement n_ 3665/87.

80 La solution inverse reviendrait à faire supporter par la collectivité les conséquences d'un manquement du producteur à ses obligations contractuelles de délivrer un produit conforme. Telle n'est pas la fonction du système des restitutions, qui a seulement pour finalité de permettre l'exportation de produits communautaires qui, autrement, ne serait plus rentable pour l'opérateur (voir arrêt du 28 mars 1996, Anglo Irish Beef Processors International e.a., C-299/94, Rec. p. I-1925, points 21 et 22).

81 Aucune restitution ne pouvant être versée en vertu de l'article 13 du règlement n_ 3665/87 lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande, il n'y a pas lieu d'examiner au surplus si l'importation du lot de fromage fondu en cause en Arabie saoudite a effectivement été réalisée au sens de l'article 5 dudit règlement.

82 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

83 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, première phrase, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La République française ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(cinquième chambre)

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La République française est condamnée aux dépens.