CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI,

PRÉSENTÉES LE 24 OCTOBRE 1973 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le juge national qui nous a soumis les demandes d'interprétation dans la présente procédure doit trancher la question de savoir si un ressortissant allemand, résidant en République fédérale au moment auquel il a atteint l'âge de 65 ans accomplis et possédant encore sa résidence en ce pays, a droit au bénéfice des dispositions transitoires de l'article 43 de la loi générale néerlandaise sur l'assurance-vieillesse (AOW) du 31 mai 1956, en vertu de la réglementation communautaire sur la sécurité sociale des travailleurs migrants. Cette disposition légale néerlandaise prévoit que celui qui était âgé de plus de 15 ans et de moins de 65 ans avant l'entrée en vigueur de l'article 6 de ladite loi générale et qui a résidé sur le territoire du royaume des Pays-Bas pendant une période de 6 ans, avec ou sans interruption, après avoir atteint l'âge de 59 ans, est considéré comme assuré aux fins de l'application de l'AOW pour la période comprise entre la date à laquelle il a atteint l'âge de 15 ans et la date de l'entrée en vigueur de la loi.

D'autre part, l'article 44 de la même loi prévoit que peuvent seuls bénéficier des avantages prévus par l'article 43 ceux qui possèdent la nationalité néerlandaise et qui ont en outre leur résidence habituelle sur le territoire du royaume des Pays-Bas.

Après avoir exclu en un premier temps la possibilité de faire bénéficier dame Smieja des avantages prévus par l'article 43 de l'AOW, l'Institut néerlandais d'assurances sociales («Sociale Verzekerings-bank») a modifié ensuite son point de vue après avoir acquis la conviction que l'intéressée avait droit au bénéfice desdites dispostions transitoires en application des articles 8 et 10 du règlement no 3 du Conseil.

Le «Raad van Beroep» d'Amsterdam a estimé en revanche que l'article 43 n'était pas applicable à l'intéressée et c'est dans la procédure relative à l'appel interjeté de cette décision par l'Institut assureur que le «Centrale Raad van Beroep» a posé certaines questions concernant l'interprétation des articles 8 et 10 du règlement no 3 et des dispositions correspondantes des articles 3 et 10 du règlement no 1408/71/CEE du Conseil, qui a modifié et coordonné toutes les règles de base arrêtées en vue de l'application de l'article 51 du traité en faveur des travailleurs.

Les demandes posées par le juge néerlandais sont formulées comme suit :

«I. a) Les mots “… la législation de sécurité sociale de tout État membre”, figurant à l'article 8 du règlement no 3 et, respectivement, les mots “la législation de tout État membre”, figurant à l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 1408/71, se rapportent-ils aux conséquences découlant de la législation nationale telle que cette dernière se présente désormais après que les règles du droit communautaire y ont été incorporées ou aux conséquences découlant de la législation nationale d'un point de vue formel, indépendamment des modifications de fond qu'y ont apportées les dispositions des règlements et notamment celles de l'article 10, paragraphe 1, des deux règlements précités ? b) Les mots “… en vertu des législations de l'un ou de plusieurs des États membres …”, figurant à l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 3, et, respectivement, les mots “… au titre de la législation d'un ou de plusieurs États membres …”, figurant à l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 1408/71, doivent-ils être entendus en ce sens qu'il s'agit des règles législatives nationales telles qu'elles se présentent après que les règles du droit communautaire y ont été incorporées ou qu'il s'agit des règles législatives nationales d'un point de vue formel, indépendamment des modifications de fond qu'y ont apportées les dispositions des règlements et notamment celles de l'atricle 8 du règlement no 3, et, respectivement, de l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 ? c) Autrement dit, les articles 8 et 10, paragraphe 1, du règlement no 3 et, respectivement, les articles 3, paragraphe 1, et 10, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 se complètent-ils à ce point que ces dispositions, combinées les unes avec les autres, élargissent les conditions en matière de nationalité et de résidence dans une mesure correspondant à la citoyenneté communautaire et au territoire de la Communauté, ou ces dispositions sont-elles entièrement indépendantes les unes des autres ?

II. Quel est le sens du mot “acquises” qui figure à l'article 10, paragraphe 1, des règlements nos 1408/71, considéré à la lumière des divers systèmes juridiques et, de fait, qui sont contenus dans les législations nationales des États membres ?»

Pour bien comprendre quels sont les problèmes d'interprétation du droit communautaire qui se posent au juge néerlandais, il convient de considérer ces demandes, qui en soi ne sont pas d'une limpidité cristalline, en liaison avec la sentence rendue par le «Raad van Beroep» et dont le demandeur au principal a interjeté appel.

Il est également utile de se remémorer que le texte de ces questions a été proposé au juge de renvoi par l'Institut d'assurances sociales demandeur en appel, lequel a entendu par là obtenir une interprétation des dispositions des articles 8 et 10 du règlement no 3, qui soit susceptible d'étayer le recours formé contre le jugement de première instance.

Il résulte de ce jugement que le «Raad van Beroep» reconnaît que dame Smieja remplit toutes les conditions requises par l'article 43 de l'AOW et, en particulier aussi (en vertu de règles nationales qui assimilent le séjour en Allemagne à la résidence aux Pays-Bas), la condition relative à la résidence après l'âge de 59 ans, à laquelle est subordonnée l'obtention du bénéfice consenti à titre transitoire par cette règle. Le «Raad van Beroep» estime en revanche que l'intéressée ne remplit pas les deux conditions visées à l'article 44 de l'AOW, c'est-à-dire les conditions de nationalité et de résidence. Le juge hollandais estime que, dans le cas de l'intéressée, la réglementation sur la sécurité sociale n'aurait aucune incidence sur la pleine applicabilité des conditions requises par l'article 44 de l'AOW. Il s'ensuit, selon le jugement précité, que dame Smieja ne doit pas bénéficier de la pension qu'elle a acquise en vertu de la législation en vigueur aux Pays-Bas, étant donné qu'elle ne possède pas la nationalité néerlandaise et qu'elle ne réside pas actuellement aux Pays-Bas. Pour parvenir au résultat différent préconisé par l'Institut d'assurances sociales, il faudrait, selon le «Raad van Beroep», substituer les dispositions du règlement no 3 à la règle de l'article 44 de l'AOW, ce qui serait inadmissible.

On ne saisit pas très clairement si les conditions de nationalité et de résidence visées par l'article 44 constituent toutes deux un obstacle insurmontable aux yeux du «Raad van Beroep», ou si la difficulté vient surtout de la condition de résidence; on ne voit pas clairement non plus si cette juridiction rapporte ces conditions à l'acquisition du droit à la pension, au maintien de ce droit ou simplement au droit à la liquidation de la pension acquise. Nous ignorons également l'opinion que professe à cet égard la juridiction d'appel dont émane le renvoi. De toute manière, que le juge néerlandais soit parti de l'idée que les conditions de l'article 44 commandent l'acquisition du droit au bénéfice additionnel transitoire visé par l'article 43, ou que ces conditions régissent le maintien de ce droit (ce qui parait plus vraisemblable), on ne voit pas en quoi des doutes pourraient subsister au sujet de la condition de nationalité, puisque la disposition de l'article 8 du règlement no 3 est parfaitement claire à cet égard et que la Cour a apporté elle aussi des précisions en ce domaine dans un arrêt préjudiciel (arrêt no 1-72 du 22 juin 1972, Frilli, Recueil 1972, p. 465).

En disposant que les personnes résidant sur le territoire de l'un des États membres et relevant du domaine d'application du règlement no 3 sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de sécurité sociale de chaque État membre aux mêmes conditions que les ressortissants de cet État membre, l'article 8 précité a manifestement pour rôle et pour effet d'affirmer que la condition de nationalité qui peut être prévue par la législation de sécurité sociale d'un État membre n'est pas applicable aux personnes visées par es dispositions du règlement no 3. Ce qui ne signifie pas que la règle communautaire se substituerait ainsi radicalement à la règle nationale en matière de nationalité, comme l'affirme le «Raad van Beroep» dans son jugement; il s'agit simplement de l'un des nombreux cas dans lesquels une norme du règlement communautaire concilie (dans la présente hypothèse, en restreignant le champ d'application de l'article 44 de l'AOW) la législation nationale avec les exigences et les règles des articles 48 et 51 du traité instituant la Communauté économique européenne, avec des effets qui sont par conséquent limités aux bénéficiaires de la réglementation communautaire en matière de sécurité sociale.

Comme il ressort de l'arrêt Frilli précité, l'élimination de la condition de nationalité est également valable pour les systèmes globaux de protection sociale, pourvu que ces législations se situent non pas exclusivement dans une perspective d'assitance mais revêtent aussi un caractère de prévoyance par certains de leurs aspects.

Le caractère transitoire de l'article 43 et la nature de la prestation spéciale prévue par cette disposition ne permettraient pas d'exclure du champ d'application de cette norme les travailleurs visés par l'article 8 du règlement no 3 et par l'article 3 du règlement no 1408/71. Cette prestation particulière qui se base sur l'idée de «crédit rétroactif», ainsi que le fait observer la «Sociale Verzekerings-bank», ne doit pas être considérée en effet sous le même angle qu'une prestation ayant un caractère d'assistance, comme il résulte d'ailleurs aussi du fait qu'elle est «exportable» en vertu du décret royal du 20 décembre 1956, pris sur la base de l'article 45 de l'AOW en faveur des ressortissants néerlandais résidant à l'étranger, dès lors que ceux-ci ont acquis le droit à pension aux Pays-Bas et y ont résidé pendant 6 ans après avoir atteint l'âge de 59 ans.

Il semble donc qu'il n'y ait pas lieu d'admettre, en ce qui concerne les personnes soumises au régime communautaire en matière de sécurité sociale, que l'acquisition du droit au bénéfice de la prestation visée par l'article 43 de l'AOW puisse être liée à la condition de nationalité.

Si cette condition de nationalité n'est pas applicable pour l'acquisition du droit à une prestation sociale, il doit en être de même a fortiori pour la liquidation des prestations qui découlent de ce droit.

En ce qui concerne la condition de résidence actuelle aux Pays-Bas, requise par l'article 44, je ferai observer que dès lors que celle-ci régit non pas l'acquisition du droit au bénéfice de la prestation de l'article 43 (pour laquelle la période de résidence nécessaire est prévue par cette disposition même), mais le droit à recevoir concrètement les prestations afférentes au droit précité, les articles 10 du règlement no 3 et du règlement no 1408/71 interdisent de réduire, modifier, suspendre, supprimer ou confisquer les pensions acquises en vertu de la législation d'un État membre, au motif que le bénéficiaire de celles-ci réside sur le territoire d'un État membre différent de celui sur le territoire duquel est située l'institution débitrice, sauf les exceptions expressément prévues auxquelles se réfère le paragraphe 2 du même article.

Conformément à la jurisprudence de la Cour, les seules exceptions que souffre cette règle sont celles expressément prévues par la réglementation communautaire à laquelle se réfère le paragraphe 2 de l'article 10 précité (Cf. arrêt 4-66 — Hagenbeek, Recueil 1966, p. 618; 3-70 — Di Bella, Recueil 1970, p. 415; 61-65 — Vaassen Goebbels, Recueil 1966, p. 378).

Le gouvernement néerlandais estime toutefois que seules les pensions et rentes visées par l'article 10, paragraphe 1, des règlements susdits doivent être considérées comme «acquises» au sens de ces dispositions, à l'exclusion des avantages transitoires découlant de l'article 43 de l'AOW.

En ce qui nous concerne, nous n'arrivons pas à comprendre comment pourrait se justifier cette limitation de la portée de la règle communautaire relativement à une prestation qui, tout en étant prévue par une norme transitoire, se concrétise en une pension ou, de toute manière, en une augmentation du niveau de la pension qui reviendrait autrement à ses bénéficiaires et qui fait ici partie intégrante de cette pension. Une semblable limitation serait par ailleurs contraire à la volonté du législateur communautaire, lequel, pour éviter que la règle générale du paragraphe 1 ne soit applicable à la partie de la pension dont il est question à l'article 43 de l'AOW, avait estimé nécessaire d'inscrire une mention expresse à cet égard dans l'annexe £ du règlement no 3, à laquelle se réfère précisément le paragraphe 2 de l'article 10. Cette limitation apportée au caractère «exportable» des pensions dues sur la base de l'article 43 de l'AOW a été abrogée en 1966 (JO no 93 du 25 mai 1966).

Soulignons par parenthèse qu'indépendamment de toute considération relative à la teneur de la convention conclue entre les Pays-Bas et la république fédérale d'Allemagne au sujet de l'application de l'AOW aux ressortissants allemands, les dispositions de cette convention ne pourraient certainement pas avoir pour effet; de mettre, pour l'application de l'AOW, un ressortissant allemand dans une situation moins favorable que les ressortissants des autres États membres qui n'ont pas conclu de conventions analogues avec les Pays-Bas. D'autre part, ces dispositions de la convention précitée ne figurent pas à l'annexe II du règlement no 1408/71 concernant les dispositions des conventions de sécurité sociale qui restent applicables nonobstant l'article 6 du règlement.

Il me semble que les observations qui ont été développées jusqu'à présent suffisent à donner au juge néerlandais une réponse levant les doutes que celui-ci éprouve au sujet de l'interprétation des articles 8 et 10 du règlement no 3 et des dispositions correspondantes des articles 3 et 10 du règlement no 1408/71.

Il convient cependant d'observer, en ce qui concerne la question posée au point I, c, qu'il ne faut pas conclure des observations qui précèdent que les dispositions précitées de la réglementation communautaire sur la sécurité sociale des travailleurs migrants élargissent les conditions requises par les législations nationales de sécurité sociale en matière de résidence au point que la résidence dans un État membre puisse être considérée en tout état de cause comme assimilée à cet égard à la résidence dans un autre État membre.

Si un critère d'assimilation aussi large peut être appliqué en matière de nationalité (puisque les différences de traitement basées sur la nationalité sont généralement contraires à l'objectif de libre circulation des travailleurs visé par la réglementation communautaire considérée et à l'interdiction fondamentale ébablie par l'article 7 du traité), on ne saurait en dire autant de la condition de la résidence dans un État, lorsque celle-ci vise l'acquisition (mais non le maintien) d'un droit prévu par une loi nationale en matière de sécurité sociale, pourvu, bien sûr, que celle-ci n'entraîne formellement ou fondamentalement des discriminations entre les nationaux et les étrangers auxquels s'applique la réglementation sociale communautaire.

Les difficultés et incongruences éventuelles qu'entraînerait sur un plan général l'application de ces principes dans le domaine de la législation sociale globale, devraient être aplanies le cas échéant par des dispositions législatives adéquates.

Je conclurai en conséquence en proposant de répondre à la demande du juge hollandais dans le sens des observations qui précèdent.

( 1 ) Traduit de l'italien.