Conclusions de l'avocat général

M. KARL ROEMER

17 mars 1960

Traduit de l'allemand

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Nous pouvons nous dispenser de vous exposer en détail l'argumentation des parties tant sur les points de fait que sur ceux de droit. Elle a fait l'objet d'un rapport très complet du juge rapporteur auquel nous nous référons.

Le requérant est fonctionnaire titulaire au service de la Haute Autorité, conformément à l'article 2, no 2, du statut du personnel. Il se considère comme lésé dans ses droits par son classement au grade 9, échelon 3, catégorie B, prévu par le règlement du personnel de la Communauté. Ce classement a eu lieu en vertu d'une lettre du président de la Haute Autorité du 9 juillet 1956, qui proposait au requérant son admission au statut en qualité de fonctionnaire titulaire à compter du 1er juillet 1956. Le requérant devait accepter expressément cette offre avant le 30 septembre 1956 par lettre recommandée.

Le requérant a commencé par soulever les objections dans une lettre du 2 août 1956, adressée au président de la Haute Autorité; il y demandait un meilleur classement. Il a renouvelé cette demande dans une lettre adressée le 25 septembre 1956 au président de la Haute Autorité, tout en acceptant en même temps l'offre de titularisation, sous réserve d'un examen de son classement. Il a précisé sa demande et ses motifs lors d'un entretien avec les représentants compétents de l'administration intérieure de la Haute Autorité le 5 octobre 1956. La Haute Autorité n'a pas donné suite à ses demandes et a maintenu jusqu'à aujourd'hui le classement originaire du 9 juillet 1956, sans se prononcer par écrit sur les demandes du requérant, bien que celui-ci ait renouvelé celles-ci dans une lettre du 5 mai 1959 au président de la Haute Autorité.

Le requérant demande en premier lieu à la Cour :

«d'annuler la décision du président de la Haute Autorité du 9 juillet 1958 proposant au requérant son admission au statut du personnel de la Communauté en qualité de fonctionnaire titulaire à compter du 1er juillet 1956, au grade 9, échelon 3, de la catégorie B, en tant que cette proposition place le requérant au grade 9».

Le recours est ouvert au requérant en vertu de l'article 58 du statut du personnel du 1er juillet 1956, qui est applicable au personnel de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. Mais les parties sont en conflit sur le point de savoir si le recours est lié à un délai, si ce délai a été respecté et si, de ce fait, le recours est recevable.

Au moment où la décision du 9 juillet 1956 a été prise et notifiée, il n'existait que la disposition de l'article 58 du statut du personnel en matière de compétence de la Cour et de procédure dans les litiges concernant le personnel. Le règlement de procédure dont ce texte prévoyait l'établissement a été arrêté le 21 février 1957 et est entré en vigueur en même temps qu'il a été publié, le 11 mars 1957. Avant la promulgation du règlement de procédure, le recours devant la Cour n'était lié à aucun délai. Au cours de cette période, le requérant, on le sait, n'a pas saisi la Cour.

Le règlement additionnel de procédure du 21 février 1957 a introduit un délai de recours de deux mois (art. 2). Pendant toute la durée de validité de ce règlement de procédure, le requérant n'a fait aucun usage de son droit de recours. Le 21 mars 1959 est entré en vigueur le règlement de procédure arrêté par la Cour de justice des Communautés européennes le 3 mars 1959; son article 110 abrogeait le règlement de la Cour du 21 février 1957. Le nouveau règlement de procédure de la Cour ne contient, on le sait, aucun délai pour les recours du personnel. Ainsi se pose la question de savoir si le recours introduit le 15 juillet 1959 est cependant lié à un délai. En d'autres termes, quelle est l'influence du règlement de procédure du 21 février 1957 sur le droit pour le requérant de former un tel recours?

Sans aucun doute, tout litige entre agents et institutions de la Communauté portant sur des faits postérieurs à l'entrée en vigueur de ce règlement de procédure était soumis aux délais qui sont prévus par ce dernier. Il reste à examiner si cette réglementation des délais s'appliquait à des situations litigieuses antérieures à l'entrée en vigueur de ce règlement. Incontestablement, il y avait entre le requérant et la Haute Autorité, avant le 11 mars 1957, une telle divergence sur un problème de droit: la décision du 9 juillet 1956 avait-elle classé correctement le requérant ou bien la demande du requérant tendant à obtenir un meilleur classement était-elle juridiquement fondée? L'opinion que l'introduction d'un délai, calculé entre la notification d'une décision et le jour de l'introduction d'un recours, ne pouvait modifier sur le plan de la procédure la situation juridique antérieure des parties a été soutenue. Cela veut dire que, même pendant la période où le règlement additionnel de procédure du 21 février 1957 a été en vigueur, le requérant n'était pas tenu par le délai de deux mois.

Le règlement du 21 février 1957 règle pour la première fois la procédure judiciaire pour une catégorie particulière de litiges, ceux prévus à l'article 58 du statut du personnel. Le règlement de procédure de la Cour du 21 mars 1959 règle l'organisation judiciaire et, de façon générale, toutes les procédures pour lesquelles la Cour des trois Communautés est compétente, y compris les compétences et les procédures selon le droit de la Communauté européenne du charbon et de l'acier et son statut du personnel.

Le droit des États membres de la Communauté reconnaît que l'organisation judiciaire et la procédure, c'est-à-dire les modalités selon lesquelles le législateur prescrit à ses tribunaux d'opérer, sont directement applicables, sauf dispositions transitoires contraires. Le principe de l'application immédiate des dispositions de procédure est unanimement reconnu par la doctrine des États membres et par la jurisprudence des plus hautes instances nationales. Par contre, on ne peut soutenir que le règlement de procédure du 21 février 1957 n'est pas rétroactif. La question de la rétroactivité des lois nouvelles de procédure est contestée en doctrine et en jurisprudence. A notre avis, il ne peut être attribué d'effet rétroactif à un changement des lois de procédure. Mais le principe de la validité immédiate des nouvelles règles de procédure est certain. La solution juste et raisonnable de ce point litigieux, c'est que le délai de deux mois a commencé à courir pour le requérant à partir de la publication du règlement du 21 février 1957.

Certes, le règlement de procédure aurait pu énoncer expressément cette disposition. Compte tenu des principes développés ci-dessus, il est permis au juge de combler un vide dans la procédure par une interprétation logiquement exacte, juste et équitable, lorsque celle-ci n'est pas contraire aux principes juridiques reconnus.

Si on supposait que le règlement de procédure du 21 février 1957 est encore en vigueur aujourd'hui, et si on admettait que le délai de recours prévu dans ce règlement n'est pas applicable au requérant, il en résulterait une importante inégalité entre la situation juridique du requérant dans ce procès, lequel agit en raison des faits qui se sont produits intégralement avant la mise en vigueur de ce règlement et un requérant éventuel qui voudrait soumettre à la Cour des faits qui se seraient produits pendant la période où le règlement de procédure du 21 février 1957 était en vigueur et qui ne pourraient donner lieu à un recours que dans le délai de deux mois.

Une différence dans la procédure pour la même catégorie de fonctionnaires de la Communauté contreviendrait à un principe juridique reconnu du droit administratif des États membres de la Communauté et au droit de cette dernière, le principe de l'égalité du droit pour tous ceux qui y sont soumis. Le principe de l'égalité exige donc que la réglementation du délai de recours prévu par le règlement du 21 février 1957 soit applicable au requérant.

De par sa nature, le délai de recours est un délai pour agir, un délai pour procéder valablement à un acte de procédure. Cette conception est également reconnue en droit français et en droit allemand. La computation du délai est déterminée par des règles juridiques dont, en principe, la modification échappe au juge. Pendant ce délai, et seulement pendant ce délai, un requérant peut procéder valablement à l'acte de procédure qui consiste à introduire le recours. Compte tenu de la nature du délai, il faut partir de l'idée que, lorsqu'il a expiré sans être utilisé, le requérant n'a plus la possibilité d'introduire le recours. En l'espèce, le requérant n'a pas présenté le premier chef de ses conclusions dans le délai de deux mois à partir de l'entrée en vigueur du règlement de la Cour du 21 février 1957 et, en conséquence, il a perdu son droit de recours.

L'abrogation de ce règlement, son remplacement par celui du 21 mars 1959 ne peuvent plus rien changer à l'effet juridique, c'est-à-dire la perte du droit de recours. Les nouvelles dispositions de procédure n'ont pas d'effet rétroactif et le droit de recours éteint ne peut plus renaître. Nous renvoyons ici aux motifs donnés ci-dessus.

Il y a un certain intérêt à mentionner l'existence d'une réglementation légale explicite dans une loi sur les fonctionnaires de la république fédérale d'Allemagne; le besoin s'y était fait sentir de réglementer de façon uniforme et directe pour le territoire fédéral les voies de recours des fonctionnaires, après la désunification du droit consécutive à la guerre. La loi-cadre sur les fonctionnaires du 1er juillet 1957, entrée en vigueur le 1er septembre 1957, dit ceci au paragraphe 137 :

«La procédure avant l'introduction du recours, les voies de recours et la procédure judiciaire se déterminent d'après les règles de l'ancien droit si le délai pour l'introduction d'un moyen ou pour former un recours a commencé à courir avant l'entrée en vigueur de la présente loi. Si le délai était expiré à cette date, selon les règles de l'ancien droit, il n'est rien changé à cet état de choses.»

Le requérant ne peut donc faire apprécier et trancher par la Cour le litige né du fait de la décision du 9 juillet 1956 sur son classement. Le recours néanmoins introduit avec le premier chef de ses conclusions telles qu'elles sont soumises à la Cour ne peut être examiné par celle-ci, hormis le problème de la recevabilité. Comme celle-ci ne peut être admise, le recours doit donc être rejeté.

Par ses lettres du 2 août 1956 et du 25 septembre 1956, le requérant a formellement présenté au président de la Haute Autorité une demande tendant à modifier sa décision de classement de façon qu'il puisse avoir un traitement plus élevé. Comme ces demandes sont restées sans suite et comme il n'a pas reçu de réponse, elles doivent être considérées comme rejetées d'après les règles générales du droit administratif et d'après le droit de la Communauté. La question se pose de savoir si le requérant n'aurait pas été en droit de former un recours en carence contre le refus. A cet égard, il peut y avoir des doutes, car la demande aurait été identique au but du recours que le requérant aurait pu former contre la décision explicite du président de la Haute Autorité du 9 juillet 1956. Il n'est pas nécessaire de prendre position sur ce point, car, pendant la période antérieure à la publication du règlement de la Cour du 21 février 1957 et pendant le délai prévu par ce dernier, le requérant n'a pas formé de recours en carence contre le rejet de ses demandes du 2 août et du 25 septembre 1956.

Après l'entrée en vigueur, le 21 mars 1959, du règlement de procédure de la Cour de justice des Communautés européennes du 3 mars 1959, donc une fois que le règlement de la Cour du 21 février 1957 avait été abrogé, le requérant a de nouveau présenté par lettre du 5 mai 1959, adressée à la Haute Autorité, une demande dans laquelle il exposait que son classement énoncé dans la lettre du 9 juillet 1956 lésait ses droits et exigeait une modification de ce classement à son bénéfice. Il se référait expressément dans cette lettre à sa demande identique du 2 août 1956. La Haute Autorité n'a pas davantage répondu à cette nouvelle demande. Dans ce cas aussi, le silence doit être considéré comme équivalent à un rejet. C'est sur ces faits que le requérant fonde le second chef de ses conclusions :

«annuler la décision implicite de refus se dégageant du silence de la Haute Autorité opposé aux lettres du requérant du 2 août 1956, 25 septembre 1956 et 5 mai 1959».

La question se pose de savoir si cette demande est recevable.

Il faut remarquer en premier lieu que la demande, même sous forme d'un recours en carence, est identique dans son objectif avec le premier chef des conclusions. Le droit de former un recours contre une décision de rejet de l'administration, qui doit être déduite de l'omission d'une action par cette dernière, est accordé à l'intéressé pour qu'il puisse attaquer une attitude de l'administration, qui a de l'importance sur le plan juridique et qui n'a pas fait l'objet d'une décision explicite. Mais nous voyons que la situation juridique litigieuse a été déjà constatée sous forme obligatoire par l'administration défenderesse dans sa décision du 9 juillet 1956. Nous voyons aussi que cette décision n'a pas été attaquée valablement, parce qu'elle l'a été hors des délais. La perte du droit de recours par l'expiration du délai de recours sans que celui-ci soit utilisé, c'est-à-dire d'un délai pour agir, ne peut être réparée par la mise en marche ultérieure d'une procédure de carence et l'introduction d'un recours en carence. De ce point de vue, le second chef des conclusions qui doit être compris comme un recours en carence apparaît également irrecevable, et il n'y a pas lieu d'examiner spécialement si la demande du 5 mai 1959 n'était pas déjà mal appropriée comme condition pour un recours en carence, parce que des demandes écrites semblables, restées sans réponse, avaient été présentées les 2 août et 25 septembre 1956 et parce que le droit de recours qu'on pouvait en déduire s'était éteint par expiration du délai.

S'il est fondé, le grief de violation de ses droits que le réquérant allègue, et pour lequel il invoque une série d'arguments, existe encore au moment du dépôt du recours, et même aujourd'hui. On peut se demander si, de ce fait, ne peut être déduit un argument en faveur de la recevabilité de la demande du 5 mai 1959 et si donc les conditions d'un recours en carence ne sont pas réunies. Mais cet argument n'est pas pertinent, car les considérations relatives à la pertinence et au bien-fondé du recours ne peuvent faire renaître le droit temporaire d'engager une action en justice, droit qui est éteint. Le sens des délais de recours, c'est de contribuer à la paix juridique et, dans l'intérêt de l'administration publique et de ses sujets, de ne laisser une question juridique dans un état d'incertitude que pendant le délai fixé par le législateur. Si le juge est saisi pendant ce délai, sa tâche est d'examiner la situation juridique litigieuse et de la régler s'il y a lieu; si le juge n'est pas saisi, l'insécurité juridique doit prendre fin à l'expiration du délai de recours, par expiration du droit de recours. Le second chef des conclusions demeure irrecevable.

La recevabilité étant ainsi appréciée, il est inutile d'examiner les points 3 et 4 des conclusions dans lesquels le requérant demande à la Cour de remplacer la partie critiquée de la décision de la Haute Autorité, celle qui classe le requérant dans le grade 9, échelon 3, de la catégorie B, par un nouveau classement qui trouverait sa place dans l'arrêt. Ces chefs de demande supposent que le premier ou le deuxième chef des conclusions soit bien fondé et que la Cour rende un arrêt d'annulation.

Le recours doit donc être rejeté en son entier comme irrecevable. Quant aux dépens, nous proposons à la Cour d'appliquer l'article 70 du règlement de procédure.