Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 25 septembre 1997. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement - Non-transposition de la directive 79/923/CEE - Qualité requise des eaux conchylicoles. - Affaire C-225/96.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-06887



Conclusions de l'avocat général

1 Dans la présente affaire, la Commission a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que la République italienne n'a pas correctement transposé la directive 79/923/CEE du Conseil, du 30 octobre 1979, relative à la qualité requise des eaux conchylicoles (1).

2 Plus précisément, la Commission soutient que la République italienne n'a pas correctement transposé les articles 3, 4 et 5 de la directive.

La directive relative aux eaux conchylicoles

3 Cette directive concerne la qualité des eaux conchylicoles et s'applique aux eaux côtières et aux eaux saumâtres désignées par les États membres comme ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour permettre la vie et la croissance des coquillages et pour contribuer ainsi à la bonne qualité des produits conchylicoles directement comestibles par l'homme (2). Selon son préambule, elle vise à protéger les eaux contre la pollution, y compris les eaux conchylicoles, et à sauvegarder certaines populations conchylicoles des différentes conséquences néfastes résultant du rejet dans les eaux de mer de substances polluantes (3).

4 Aux termes du préambule de la directive:

«afin d'atteindre les objectifs de la présente directive, les États membres devront désigner les eaux auxquelles elle s'applique et fixer les valeurs limites correspondant à certains paramètres ... les eaux désignées devront être rendues conformes à ces valeurs dans un délai de six ans après la désignation» (4).

5 Les dispositions en cause de la directive sont ainsi libellées:

«Article 3

1. Les États membres fixent, pour les eaux désignées, des valeurs pour les paramètres indiqués à l'annexe, dans la mesure où des valeurs apparaissent dans la colonne G ou dans la colonne I. Ils se conforment aux remarques figurant dans ces deux colonnes.

2. Les États membres ne fixent pas de valeurs moins sévères que celles figurant dans la colonne I de l'annexe et s'efforcent de respecter les valeurs figurant dans la colonne G, compte tenu du principe énoncé à l'article 8 (5).

...

Article 4

1. Les États membres procèdent à une première désignation d'eaux conchylicoles dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive.

2. Les États membres peuvent par la suite effectuer des désignations supplémentaires.

3. Les États membres peuvent procéder à la révision de la désignation de certaines eaux en raison notamment de l'existence de facteurs non prévus à la date de la désignation, en tenant compte du principe énoncé à l'article 8.

Article 5

Les États membres établissent des programmes en vue de réduire la pollution et d'assurer que les eaux désignées soient conformes, dans un délai de six ans à compter de la désignation effectuée conformément à l'article 4, aux valeurs fixées par les États membres conformément à l'article 3 ainsi qu'aux remarques figurant dans les colonnes G et I de l'annexe.»

6 En vertu de l'article 13, les États membres sont tenus de fournir à la Commission les informations concernant, entre autres, les eaux désignées conformément à l'article 4, paragraphes 1 et 2.

7 L'article 15 prescrit aux États membres un délai de transposition de deux ans à compter de la notification de la directive. Celle-ci ayant été notifiée le 5 novembre 1979, le délai de transposition a donc expiré le 5 novembre 1981.

8 L'annexe définit des paramètres pour la température, la coloration, les matières en suspension, la salinité et la concentration de plusieurs éléments chimiques et autres substances. Le point 8 de l'annexe concerne les substances organohalogénées et le point 9 énumère plusieurs métaux. Certains des paramètres sont exprimés sous forme de valeur guide (colonne G) ou de valeur impérative (colonne I, cette initiale dans la version anglaise étant sans doute un emprunt à la version française de la directive) tandis que d'autres comportent des chiffres dans les deux colonnes.

9 Les articles 6 et 7 énoncent des critères précis pour apprécier la conformité au sens de l'article 5. Ces critères portent sur les lieux et périodes de prélèvement (selon une fréquence prévue à l'annexe) et sur les pourcentages des échantillons qui, pour chaque paramètre, doivent respecter les valeurs ainsi que les remarques.

10 En décembre 1981, les autorités italiennes ont transmis à la Commission les instruments juridiques qui étaient censés mettre en oeuvre les dispositions susmentionnées de la directive. Toutefois, la Commission a considéré que ces mesures ne remplissaient pas les conditions de la directive, en particulier en ce qui concerne les paramètres. Par conséquent, elle a demandé de plus amples informations concernant la désignation des eaux conchylicoles. N'ayant reçu aucune réponse, la Commission a adressé à la République italienne une lettre en août 1991, mettant le gouvernement italien en mesure de présenter ses observations sur les manquements allégués.

11 En 1992, le décret législatif n_ 131 portant application de la directive a été publié. L'article 4 dispose que les régions concernées doivent désigner les eaux conchylicoles dans un délai de 180 jours à compter de l'entrée en vigueur du décret et que le ministre de l'Environnement, de concert avec le ministre de la Santé et le ministre de l'Industrie, fixe, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur du décret, des valeurs limites de concentrations des hydrocarbures d'origine pétrolière, des substances organohalogénées et des métaux.

12 La Commission reconnaît que le décret n_ 131 assure pour une large part la transposition de la directive. Toutefois, l'article 4 du décret renvoie à des mesures ultérieures qui relèvent de la compétence des régions; or, jusqu'à maintenant, de telles mesures n'ont pas été notifiées à la Commission comme l'exige l'article 13 de la directive. La Commission a par conséquent adressé, en juillet 1993, un avis motivé au gouvernement italien. Celui-ci y a apporté, en mars 1994, une réponse jugée peu satisfaisante, de sorte que la Commission a décidé de saisir la Cour.

13 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour constater que:

- en omettant de désigner les eaux ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour permettre la vie et la croissance des coquillages, conformément à l'article 4 de la directive, et/ou de communiquer ces désignations à la Commission, conformément à l'article 13 de la directive,

- en omettant d'établir des programmes en vue de réduire la pollution, conformément à l'article 5 de la directive, et

- en omettant de fixer des valeurs pour les paramètres indiqués aux points 8 et 9 de l'annexe, sauf pour le mercure et le plomb, conformément à l'article 3 de la directive,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

14 La Commission constate que la désignation des eaux conchylicoles n'a pas encore été effectuée, du moins pas pour l'ensemble du territoire italien, ou que les eaux désignées ne lui ont pas encore été communiquées. Il est clair que sans désignation, les autorités compétentes ne peuvent pas établir les programmes prescrits à l'article 5 de la directive; par voie de conséquence, il n'est pas possible de vérifier que les valeurs fixées en application de l'article 3 de la directive ont été respectées.

15 La Commission relève en outre que le décret montre sans équivoque que la fixation des valeurs limites pour les paramètres visés aux points 8 et 9 de l'annexe à la directive, sauf pour le mercure et le plomb, a été renvoyée à un arrêté ministériel ultérieur. Or, comme la Commission n'a pas encore reçu communication d'un tel arrêté ou de toute autre mesure d'application, force est de conclure que la République italienne ne s'est pas pleinement conformée aux dispositions de l'article 3 et des points 8 et 9 de l'annexe à la directive.

16 Le gouvernement italien soutient que, dans le délai de deux mois fixé par l'avis motivé, il n'était pas possible d'obtenir et de communiquer à la Commission les renseignements nécessaires concernant les mesures régionales de transposition de la directive. Toutefois, ces éléments d'information ont été entre-temps recueillis en ce qui concerne la désignation des eaux et, partiellement, l'établissement des programmes; des mesures ont été adoptées par douze des quinze régions côtières et ces mesures ont été communiquées à la Commission. En outre, le processus d'approbation de l'arrêté portant fixation des paramètres indiqués aux points 8 et 9 de l'annexe à la directive devrait prochainement s'achever.

17 La Commission, dans sa réplique, note que la République italienne n'a toujours pas pleinement transposé la directive. Sur les douze régions mentionnées par la République italienne, seules onze régions (la Sicile non comprise) semblent avoir désigné les eaux conchylicoles conformément à l'article 4. La Commission estime que la communication de la part de onze régions seulement sur vingt, qui constituent un peu plus de 50 % du territoire national, ne saurait établir une mise en oeuvre correcte. En outre, les programmes en vue de réduire la pollution des eaux n'ont pas, à quelques exceptions sporadiques près, été établis ni notifiés. En tout état de cause, puisque le nombre de régions qui ont désigné des eaux conchylicoles est incomplet, l'établissement des programmes en vue d'assurer que les eaux désignées soient conformes à la directive doit l'être a fortiori. Enfin, ainsi que le gouvernement italien le reconnaît lui-même, les paramètres indiqués aux points 8 et 9 de l'annexe à la directive n'ont toujours pas été fixés.

18 Le gouvernement italien souligne, par une réflexion marquée au coin du bon sens, que l'on ne peut guère s'attendre à ce que des régions n'ayant aucun accès à la mer désignent des eaux conchylicoles qui, du moins pour ce qui concerne la directive, sont par définition côtières. Il relève en outre que la directive ne prévoit pas de critères pour la désignation des eaux conchylicoles; à son avis, les États membres disposent par conséquent d'une certaine latitude et la désignation d'eaux par un État membre devrait constituer une mise en oeuvre correcte de la directive à moins qu'elle ne s'avère dérisoire ou manifestement inadéquate.

19 Le premier de ces arguments nous paraît convaincant et il se peut que les mesures prises par la République italienne et par les régions soient à présent suffisantes pour satisfaire à la directive sur ce point. Toutefois, il est clair que le gouvernement italien n'a pas désigné les eaux ou a omis de les communiquer à la Commission dans le délai imparti, à savoir dans les deux mois à compter de l'avis motivé, et il s'ensuit que la Commission est fondée à voir accueillir les conclusions qu'elle a formulées à ce titre.

20 Quant aux autres griefs de la Commission, la République italienne reconnaît qu'elle ne s'est pas encore conformée à la directive et indique que les mesures d'exécution seront prochainement communiquées. La Commission est dès lors fondée à obtenir également gain de cause pour ces chefs de demande.

Conclusion

21 En conséquence, nous estimons que la Cour devrait statuer comme suit:

«1) En omettant de désigner les eaux ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour permettre la vie et la croissance des coquillages, conformément à l'article 4 de la directive 79/923/CEE du Conseil, du 30 octobre 1979, relative à la qualité requise des eaux conchylicoles, et/ou de communiquer ces désignations à la Commission, conformément à l'article 13 de la directive,

en omettant d'établir des programmes en vue de réduire la pollution, conformément à l'article 5 de la directive,

et en omettant de fixer des valeurs pour les paramètres indiqués aux points 8 et 9 de l'annexe à la directive, sauf pour le mercure et le plomb, conformément à l'article 3 de la directive,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.»

(1) - JO L 281, p. 47.

(2) - Article 1er.

(3) - Premier et deuxième considérants.

(4) - Sixième considérant.

(5) - L'article 8 prévoit que l'application des mesures prises en vertu de la directive ne peut en aucun cas avoir pour effet d'accroître, directement ou indirectement, la pollution des eaux côtières ou des eaux saumâtres.