CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MACIEJ SZPUNAR

présentées le 24 avril 2017 ( 1 )

Affaire C‑600/14

République fédérale d’Allemagne

contre

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Action extérieure de l’Union européenne – Compétences de l’Union – Article 216, paragraphe 1, TFUE – Article 218, paragraphe 9, TFUE – Établissement de la position à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord international – Commission de révision de l’Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF) – Modifications de la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) et de ses appendices – Validité de la décision 2014/699/UE »

Table des matières

I. Introduction II. Le cadre juridique A. Le droit international 1. La convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) 2. L’accord d’adhésion B. Le droit de l’Union 1. La décision 2013/103/UE 2. Le règlement (CEE) no 2913/92 3. Le règlement (CEE) no 2454/93 4. Le règlement (UE) no 952/2013 5. Le règlement (CE) no 136/2004 6. La directive 2008/110 7. La directive 2004/49 III. Les antécédents du litige et la décision attaquée IV. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties V. Analyse A. Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 5, paragraphe 2, TUE 1. Sur l’article 218 TFUE 2. Sur le système de compétences de l’Union a) Compétences internes et externes b) Compétences exclusives et partagées c) Compétence partagée et accord mixte : deux questions différentes 3. Existence d’une compétence externe ? a) Argumentation des parties b) Appréciation 1) Sur l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE 2) Sur les autres obligations du Conseil c) Conclusion 4. Existence d’une compétence externe exclusive ? a) Sur l’article 3, paragraphe 2, troisième cas de figure, TFUE b) Point 5 : révision partielle de l’appendice B (CIM) 1) Argumentation des parties 2) Appréciation c) Points 4 et 7 : révision partielle de la COTIF – convention de base et de l’appendice D (CUV) 1) Argumentation des parties 2) Appréciation d) Point 12 : révision partielle de l’appendice E (CUI) 1) Argumentation des parties 2) Appréciation B. Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 296 TFUE 1. Argumentation des parties 2. Appréciation C. Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE 1. Argumentation des parties 2. Appréciation VI. Sur les dépens VII. Conclusion

I. Introduction

1. Le présent recours en annulation, introduit par la République fédérale d’Allemagne contre le Conseil de l’Union européenne, est issu d’un litige les opposant à propos de la compétence externe de l’Union européenne en matière de transport.

2. Il donnera à la Cour l’occasion de préciser que, en principe, une compétence partagée – en l’occurrence en matière de transport – peut être exercée sans qu’il existe une réglementation interne correspondante. En effet, en application de l’article 216, paragraphe 1, TFUE, il suffit que l’exercice de la compétence externe soit nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités.

II. Le cadre juridique

A. Le droit international

1. La convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF)

3. Tous les États membres de l’Union, à l’exception de la République de Chypre et de la République de Malte, sont parties à la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) du 9 mai 1980, portant création de l’organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF). La COTIF a été modifiée par le protocole de Vilnius du 3 juin 1999. L’Union a adhéré à la COTIF avec effet au 1er juillet 2011.

4. En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la COTIF, l’OTIF a pour but de favoriser, d’améliorer et de faciliter, à tout point de vue, le trafic international ferroviaire, notamment en établissant des régimes de droit uniforme dans différents domaines juridiques relatifs au trafic international ferroviaire.

5. Aux termes de l’article 6 de la COTIF, intitulé « Règles uniformes » : « § 1 Le trafic international ferroviaire et l’admission de matériel ferroviaire à l’utilisation en trafic international sont régis, pour autant que des déclarations ou réserves n’[ont] pas été faites ou émises conformément à l’article 42, § 1, première phrase, par : a) les “Règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des voyageurs (CIV)”, formant l’Appendice A à la [COTIF], b) les “Règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des marchandises (CIM)” formant l’Appendice B à la [COTIF] [ci-après l’“appendice B (CIM)”], c) le “Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses (RID)” formant l’Appendice C à la [COTIF], d) les “Règles uniformes concernant les contrats d’utilisation de véhicules en trafic international ferroviaire (CUV)” formant l’Appendice D à la [COTIF] [ci-après l’“appendice D (CUV)”], e) les “Règles uniformes concernant le contrat d’utilisation de l’infrastructure en trafic international ferroviaire (CUI)” formant l’Appendice E à la [COTIF] [ci-après l’“appendice E (CUI)”], f) les “Règles uniformes concernant la validation de normes techniques et l’adoption de prescriptions techniques uniformes applicables au matériel ferroviaire destiné à être utilisé en trafic international (APTU)”, formant l’Appendice F à la [COTIF], g) les “Règles uniformes concernant l’admission technique de matériel ferroviaire utilisé en trafic international (ATMF)”, formant l’Appendice G à la [COTIF], h) d’autres régimes de droit uniforme élaborés par l’[OTIF] en vertu de l’article 2, § 2, lettre a), formant également des Appendices à la [COTIF]. § 2 Les Règles uniformes, le Règlement et les régimes énumérés au § 1, y compris leurs Annexes, font partie intégrante de la [COTIF]. »

6. La commission de révision, qui se compose en principe de toutes les parties à la COTIF, décide, conformément à l’article 33, paragraphe 4, de la COTIF, des propositions tendant à modifier les dispositions de la COTIF et de ses appendices.

7. L’article 35 de la COTIF, intitulé « Décisions des Commissions », stipule : « § 1 Les modifications de la [COTIF], décidées par les Commissions, sont notifiées par le Secrétaire général aux États membres. § 2 Les modifications de la [COTIF] elle-même, décidées par la Commission de révision, entrent en vigueur pour tous les États membres le premier jour du douzième mois suivant celui au cours duquel le Secrétaire général les a notifiées aux États membres. Les États membres peuvent formuler une objection dans les quatre mois à compter de la date de la notification. En cas d’objection d’un quart des États membres, la modification n’entre pas en vigueur. Si un État membre formule une objection contre une décision de la Commission de révision dans le délai de quatre mois et qu’il dénonce la [COTIF], la dénonciation prend effet à la date prévue pour l’entrée en vigueur de cette décision. § 3 Les modifications des Appendices à la [COTIF], décidées par la Commission de révision, entrent en vigueur pour tous les États membres, le premier jour du douzième mois suivant celui au cours duquel le Secrétaire général les a notifiées aux États membres. [...] § 4 Les États membres peuvent formuler une objection dans un délai de quatre mois à compter du jour de la notification visée au § 3. En cas d’objection formulée par un quart des États membres, la modification n’entre pas en vigueur. Dans les États membres qui ont formulé une objection contre une décision dans les délais impartis, l’application de l’Appendice concerné est suspendue, dans son intégralité, pour le trafic avec et entre les États membres à compter du moment où les décisions prennent effet. Toutefois, en cas d’objection contre la validation d’une norme technique ou contre l’adoption d’une prescription technique uniforme, seules celles-ci sont suspendues en ce qui concerne le trafic avec et entre les États membres à compter du moment où les décisions prennent effet ; il en est de même en cas d’objection partielle. [...] »

8. Aux termes de l’article 2 de l’appendice B (CIM), intitulé « Prescriptions de droit public », les « transports auxquels s’appliquent les présentes Règles uniformes restent soumis aux prescriptions de droit public, notamment [...] aux prescriptions du droit douanier et à celles relatives à la protection des animaux ».

2. L’accord d’adhésion

9. L’accord entre l’Union européenne et l’Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires concernant l’adhésion de l’Union européenne à la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) du 9 mai 1980, telle que modifiée par le protocole de Vilnius du 3 juin 1999 (JO 2013, L 51, p. 8), signé le 23 juin 2011 à Berne (ci-après l’« accord d’adhésion »), est entré en vigueur le 1er juillet 2011, conformément à son article 9.

10. L’article 2 de l’accord d’adhésion prévoit : « Sans préjudice de l’objet et de la finalité de la [COTIF], à savoir promouvoir, améliorer et faciliter le trafic international ferroviaire, et sans préjudice de sa pleine application à l’égard d’autres parties à la [COTIF], dans leurs relations mutuelles, les parties à la [COTIF] qui sont des États membres de l’Union appliquent les règles de l’Union et n’appliquent donc les règles découlant de ladite [COTIF] que dans la mesure où il n’existe pas de règle de l’Union régissant le sujet particulier concerné. »

11. Aux termes de l’article 6 de l’accord d’adhésion : « 1. En ce qui concerne les décisions relatives aux matières relevant de la compétence exclusive de l’Union, l’Union exerce les droits de vote de ses États membres aux termes de la [COTIF]. 2. En ce qui concerne les décisions relatives aux matières pour lesquelles l’Union a une compétence partagée avec ses États membres, soit l’Union, soit ses États membres votent. 3. Sous réserve de l’article 26, paragraphe 7, de la [COTIF], l’Union dispose d’un nombre de voix égal à celui de ses États membres qui sont également parties à la [COTIF]. Lorsque l’Union vote, ses États membres ne votent pas. 4. L’Union informe cas par cas les autres parties à la [COTIF] des cas où, pour les divers points inscrits à l’ordre du jour de l’assemblée générale et des autres organes délibératifs, elle exercera les droits de vote prévus aux paragraphes 1 à 3. Cette obligation s’applique également aux décisions à prendre par correspondance. Cette information doit être fournie suffisamment tôt au secrétaire général de l’OTIF pour pouvoir être diffusée conjointement avec les documents de réunion ou pour qu’une décision puisse être prise par correspondance. »

12. L’article 7 de l’accord d’adhésion énonce : « L’étendue de la compétence transférée à l’Union est décrite en termes généraux dans une déclaration écrite faite par l’Union au moment de la conclusion du présent accord. Cette déclaration peut être modifiée en tant que de besoin, moyennant notification faite par l’Union à l’OTIF. Elle ne remplace ni ne limite en aucune manière les matières qui peuvent faire l’objet de notifications de compétence de l’Union préalables à la prise de décisions, au sein de l’OTIF, par vote formel ou par une autre procédure. »

B. Le droit de l’Union

1. La décision 2013/103/UE

13. L’accord d’adhésion a été approuvé au nom de l’Union par la décision 2013/103/UE ( 2 ).

14. À l’annexe I de la décision 2013/103 figure une déclaration de l’Union faite lors de la signature de l’accord d’adhésion concernant l’exercice des compétences.

15. Cette déclaration se lit comme suit : « Dans le secteur ferroviaire, l’Union européenne [...] exerce avec les États membres de l’Union [...] une compétence partagée en vertu des articles 90 et 91 [TFUE], en liaison avec l’article 100, paragraphe 1, et les articles 171 et 172 dudit traité. [...] L’Union a adopté, sur la base des articles 91 et 171 TFUE, un nombre considérable d’instruments juridiques applicables aux transports ferroviaires. En vertu du droit de l’Union, l’Union détient une compétence exclusive dans des matières du transport ferroviaire où la [COTIF], ou des actes juridiques adoptés en vertu de celle-ci, sont susceptibles d’affecter ces règles de l’Union existantes ou d’en altérer la portée. Concernant les matières régies par la [COTIF], en relation avec lesquelles l’Union dispose d’une compétence exclusive, les États membres n’ont aucune compétence. Lorsque des règles de l’Union existent mais ne sont pas affectées par la [COTIF] ou des actes juridiques adoptés en vertu de celle-ci, l’Union possède une compétence partagée avec les États membres concernant les matières en relation avec la [COTIF]. Une liste des actes de l’Union en vigueur à la date de la conclusion de l’accord figure dans l’appendice à la présente annexe. L’étendue de la compétence de l’Union découlant desdits textes doit être appréciée par rapport aux dispositions précises de chaque texte et, en particulier, dans la mesure où ces dispositions établissent des règles communes. La compétence de l’Union est sujette à constante évolution. Dans le cadre du traité sur l’Union européenne et du [traité FUE], les institutions compétentes de l’Union peuvent prendre des décisions qui déterminent l’étendue des compétences de l’Union. L’Union se réserve par conséquent le droit de modifier la présente déclaration en conséquence, sans que cela constitue une condition nécessaire à l’exercice de sa compétence dans des matières dont traite la [COTIF]. »

16. L’appendice à l’annexe I de la décision 2013/103 énumère les actes de l’Union se rapportant à des matières dont traite la COTIF. Parmi ces instruments figurent les directives 2001/14/CE ( 3 ), 2004/49/CE ( 4 ) et 2008/110/CE ( 5 ).

17. L’annexe III de la décision 2013/103 établit les dispositions internes destinées au Conseil, aux États membres et à la Commission européenne dans le cadre des travaux relevant de l’OTIF.

2. Le règlement (CEE) no 2913/92

18. L’article 94 du règlement (CEE) no 2913/92 ( 6 ) énonce : « 1. Le principal obligé est tenu de fournir une garantie en vue d’assurer le paiement de la dette douanière et des autres impositions susceptibles de naître à l’égard de la marchandise. 2. La garantie est : a) soit une garantie individuelle couvrant une seule opération de transit ; b) soit une garantie globale couvrant un certain nombre d’opérations de transit, lorsque le principal obligé a été autorisé par les autorités douanières de l’État membre où il est établi à fournir une garantie de ce type. 3. L’autorisation visée au paragraphe 2, point b), n’est accordée qu’aux personnes qui : a) sont établies dans la Communauté ; b) recourent régulièrement aux régimes de transit communautaire ou dont les autorités douanières savent qu’elles sont en mesure de remplir les obligations liées à ces régimes et c) n’ont pas commis d’infractions graves ou répétées à la législation douanière ou fiscale. 4. Les personnes qui justifient auprès des autorités douanières qu’elles observent des normes de fiabilité plus exigeantes peuvent être autorisées à fournir une garantie globale d’un montant réduit ou bénéficier d’une dispense de garantie. Les critères complémentaires d’octroi de cette autorisation incluent : a) l’utilisation correcte des régimes de transit communautaire au cours d’une période déterminée ; b) la coopération avec les autorités douanières et c) en ce qui concerne la dispense de garantie, une bonne capacité financière, suffisante pour satisfaire aux engagements desdites personnes. Les modalités régissant les autorisations accordées en application du présent paragraphe sont établies conformément à la procédure du comité. 5. La dispense de garantie octroyée en application du paragraphe 4 ne couvre pas les opérations de transit communautaire externe portant sur des marchandises qui sont considérées, conformément à la procédure du comité, comme présentant des risques accrus. 6. En tenant compte des principes qui gouvernent le paragraphe 4, le recours à la garantie globale d’un montant réduit peut, dans le transit communautaire externe, être interdit temporairement selon la procédure du comité, par mesure d’exception, dans des circonstances particulières. 7. En tenant compte des principes qui gouvernent le paragraphe 4, le recours à la garantie globale peut, dans le transit communautaire externe, être interdit temporairement, selon la procédure du comité, pour les marchandises qui ont fait l’objet, dans le cadre de la garantie globale, de fraudes avérées en grande quantité. »

3. Le règlement (CEE) no 2454/93

19. Les articles 412, 416 et 419 du règlement (CEE) no 2454/93 ( 7 ) figurent au point A, intitulé « Dispositions générales relatives aux transports par chemin de fer », de la sous-section 8, elle-même intitulée « Procédures simplifiées propres aux marchandises transportées par chemin de fer ou au moyen de grands conteneurs », de ce règlement.

20. L’article 412 du règlement d’application dispose : « L’article 359 [portant sur les formalités à accomplir au bureau de passage en cours de transport] n’est pas applicable aux transports de marchandises par chemin de fer. »

21. Aux termes de l’article 416, paragraphe 1, de ce règlement : « La société des chemins de fer qui accepte au transport la marchandise accompagnée d’une lettre de voiture CIM valant déclaration de transit communautaire devient, pour cette opération, le principal obligé. »

22. L’article 419, paragraphes 1 et 2, de ce même règlement est libellé comme suit : « 1. Lorsqu’un transport auquel le régime du transit communautaire est applicable débute et doit se terminer à l’intérieur du territoire douanier de la Communauté, la lettre de voiture CIM est présentée au bureau de départ. 2. Le bureau de départ appose, de façon apparente, dans la case réservée à la douane des exemplaires 1, 2 et 3 de la lettre de voiture CIM : a) le sigle “T1”, si les marchandises circulent sous le régime du transit communautaire externe, b) le sigle “T2” si les marchandises circulent sous le régime du transit communautaire interne, conformément à l’article 165 du code, sauf dans le cas de l’article 340 quater, paragraphe 1 ; c) le sigle “T2F” si les marchandises circulent sous le régime du transit communautaire interne, conformément à l’article 340 quater, paragraphe 1. Le sigle “T2” ou “T2F” est authentifié par l’apposition du cachet du bureau de départ. »

4. Le règlement (UE) no 952/2013

23. L’article 233 du règlement (UE) no 952/2013 ( 8 ), intitulé « Obligations du titulaire du régime du transit de l’Union et du transporteur ou destinataire des marchandises circulant sous le régime du transit de l’Union », dispose, à son paragraphe 4 : « Sur demande, les autorités douanières peuvent autoriser l’une des simplifications suivantes concernant le placement des marchandises sous le régime du transit de l’Union ou concernant la fin de ce régime : [...] e) l’utilisation d’un document électronique de transport en tant que déclaration en douane en vue du placement des marchandises sous le régime du transit de l’Union, pour autant que ledit document contienne les énonciations que comporte une telle déclaration et que ces énonciations soient à la disposition des autorités douanières de départ et de destination afin de permettre la surveillance douanière des marchandises et l’apurement du régime. »

5. Le règlement (CE) no 136/2004

24. L’article 2, paragraphes 3 et 4, du règlement (CE) no 136/2004 ( 9 ) prévoit : « 3. Le [document vétérinaire commun d’entrée (DVCE)] comporte un original et un nombre de copies défini par l’autorité compétente pour répondre aux exigences du présent règlement. La personne responsable du chargement remplit la partie 1 du DVCE et la transmet au personnel vétérinaire du poste d’inspection frontalier. 4. Sans préjudice des paragraphes 1 et 3, l’information contenue dans le DVCE peut, sur autorisation des autorités compétentes de l’État membre concerné par le lot, faire l’objet d’une notification préalable via un système de télécommunications ou un autre système de transmission électronique de données. Si tel est le cas, l’information transmise par voie électronique doit être celle exigée dans la partie 1 du modèle de DVCE. »

25. L’article 3, paragraphes 2 et 3, de ce règlement est libellé comme suit : « 2. L’original du DVCE pour les lots auxquels l’autorisation vétérinaire a été accordée est constitué des parties 1 et 2 dûment complétées et signées. 3. Le vétérinaire officiel ou la personne responsable du chargement notifie aux autorités douanières du poste d’inspection frontalier l’autorisation vétérinaire accordée au lot, comme prévu au paragraphe 1, sur présentation de l’original du DVCE ou de sa transmission par voie électronique. – Une fois le dédouanement accordé [...], l’original du DVCE doit accompagner le lot jusqu’au premier établissement de destination. – Le vétérinaire officiel du poste d’inspection frontalier conserve une copie du DVCE. – Le vétérinaire officiel transmet une copie du DVCE à la personne responsable du chargement. »

26. Aux termes de l’article 4, paragraphe 3, dudit règlement : « Aux fins du premier dédouanement, la personne responsable du chargement présente l’original du DVCE au poste douanier compétent en ce qui concerne l’établissement dans lequel le lot se trouve, cette procédure pouvant être effectuée par voie électronique sous réserve de l’autorisation de l’autorité compétente. »

27. L’article 10 du règlement no 136/2004 énonce : « La production, l’utilisation, la transmission et l’archivage du DVCE, tels que définis dans les différentes situations décrites dans le présent règlement, peuvent être effectués par voie électronique, à la satisfaction des autorités compétentes. »

6. La directive 2008/110

28. Aux termes des considérants 3 et 4 de la directive 2008/110 : « (3) L’entrée en vigueur de la [COTIF], le 1er juillet 2006, a entraîné l’application de nouvelles règles. Conformément à l’[appendice D (CUV)], les détenteurs de wagons ne sont plus obligés d’enregistrer leurs wagons auprès d’une entreprise ferroviaire. L’ancien accord “Regolamento Internazionale Veicoli” (RIV) entre entreprises ferroviaires ne s’applique plus et a été remplacé en partie par un nouvel accord privé et volontaire (contrat uniforme d’utilisation des wagons, CUU) entre les entreprises ferroviaires et les détenteurs de wagons, aux termes duquel ces derniers sont en charge de l’entretien de leurs wagons. Afin de tenir compte de ces modifications et de faciliter la mise en œuvre de la directive 2004/49/CE pour ce qui est de la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, il convient de définir les concepts de “détenteur” et d’“entité chargée de l’entretien”, ainsi que de préciser la relation entre ces entités et les entreprises ferroviaires. (4) La définition de détenteur devrait être aussi proche que possible de celle utilisée dans la [COTIF] de 1999. De nombreuses entités peuvent être identifiées en tant que détenteurs de véhicules, par exemple le propriétaire, une société exploitant une flotte de wagons, une société fournissant en crédit-bail des véhicules à une entreprise ferroviaire, une entreprise ferroviaire ou un gestionnaire d’infrastructure utilisant des véhicules pour l’entretien de son infrastructure. Ces entités contrôlent les véhicules en vue de leur utilisation comme moyen de transport par les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d’infrastructure. Afin d’éviter toute incertitude, le détenteur devrait être clairement identifié dans le registre national des véhicules (RNV) prévu à l’article 33 de la directive [relative à] l’interopérabilité du système ferroviaire [au sein de la Communauté] ( 10 ) ».

7. La directive 2004/49

29. La directive 2004/49, telle que modifiée par la directive 2008/110 ( 11 ) (ci-après la « directive 2004/49 »), énonce, à son article 1er : « La présente directive a pour objet d’assurer le développement et l’amélioration de la sécurité des chemins de fer communautaires, ainsi que l’amélioration de l’accès au marché pour les services de transport ferroviaire, par : [...] b) la définition des responsabilités des acteurs ; [...] »

30. L’article 3 de cette directive dispose : « Aux fins de la présente directive, on entend par : [...] s) “détenteur”, la personne ou l’entité propriétaire du véhicule ou disposant d’un droit de disposition sur celui-ci, qui exploite ledit véhicule à titre de moyen de transport et est inscrite en tant que telle au registre national des véhicules (RNV) prévu à l’article 33 de la [directive sur l’interopérabilité du système ferroviaire] ; t) “entité chargée de l’entretien”, une entité chargée de l’entretien d’un véhicule et inscrite en tant que telle dans le RNV ; [...] »

31. L’article 4, paragraphes 3 et 4, de cette directive est libellé comme suit : « 3. Les États membres veillent à ce que la responsabilité d’une exploitation sûre du système ferroviaire et de la maîtrise des risques qui en résultent soit assumée par les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires, en les obligeant à mettre en œuvre les mesures nécessaires de maîtrise des risques, le cas échéant en coopération les uns avec les autres, à appliquer les règles et normes de sécurité nationales, et à établir des systèmes de gestion de la sécurité conformément à la présente directive. Sans préjudice de la responsabilité civile établie conformément aux prescriptions légales des États membres, chaque gestionnaire de l’infrastructure et chaque entreprise ferroviaire est rendu responsable de sa partie du système et de la sécurité d’exploitation de celle-ci, y compris la fourniture de matériel et la sous-traitance de services, vis-à-vis des usagers, des clients, des travailleurs concernés et des tiers. 4. Cela n’affecte pas la responsabilité de chaque fabricant, de chaque fournisseur de services d’entretien, de chaque détenteur, de chaque prestataire de services et de chaque entité adjudicatrice de livrer du matériel roulant, des installations, des accessoires et des équipements ainsi que des services conformes aux exigences et conditions d’utilisation prescrites, de sorte que ceux-ci puissent être exploités en toute sécurité par les entreprises ferroviaires et/ou les gestionnaires de l’infrastructure. »

32. Aux termes de l’article 14 bis de la directive 2004/49 : « 1. Chaque véhicule, avant qu’il soit mis en service ou utilisé sur le réseau, se voit assigner une entité chargée de l’entretien et cette entité est inscrite dans le RNV conformément à l’article 33 de la directive sur l’interopérabilité du système ferroviaire. 2. Une entreprise ferroviaire, un gestionnaire d’infrastructure ou un détenteur peut être entité chargée de l’entretien. 3. Sans préjudice de la responsabilité des entreprises ferroviaires et des gestionnaires d’infrastructure pour l’exploitation d’un train en toute sécurité prévue à l’article 4, l’entité veille, au moyen d’un système d’entretien, à ce que les véhicules dont elle assure l’entretien soient dans un état de marche assurant la sécurité. À cette fin, l’entité chargée de l’entretien veille à ce que les véhicules soient entretenus conformément : a) au carnet d’entretien de chaque véhicule ; b) aux exigences en vigueur y compris aux règles en matière d’entretien et aux dispositions relatives aux [spécifications techniques d’interopérabilité]. L’entité chargée de l’entretien effectue l’entretien elle-même ou le sous-traite à des ateliers d’entretien. [...] »

III. Les antécédents du litige et la décision attaquée

33. Au cours du mois d’avril 2014, le secrétaire général de l’OTIF a notifié aux parties contractantes de la COTIF des propositions de modifications de la COTIF, soumises à la commission de révision de l’OTIF lors de sa 25e session à Berne (Suisse) du 25 au 27 juin 2014. Ces propositions de modifications portaient notamment sur les appendices B (CIM), D (CUV), conjointement avec l’article 12 de la COTIF, et sur l’appendice E (CUI). Les 25 avril et 27 mai 2014, respectivement, la République française et la République fédérale d’Allemagne ont transmis des propositions de modifications portant sur l’appendice D (CUV), qui ont également été soumises à la commission de révision de l’OTIF lors de cette même session.

34. Le 26 mai 2014, la Commission a présenté un document de travail au groupe de travail « Transports terrestres » du Conseil en vue de la préparation de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF, en ce qui concerne certaines modifications de la COTIF. Le 5 juin 2014, elle a transmis au Conseil une proposition de décision du Conseil établissant la position à adopter par l’Union à cette session de la commission de révision de l’OTIF [COM(2014) 338 final]. Au terme des travaux au sein des instances préparatoires du Conseil, le Conseil « Affaires générales » a adopté la décision 2014/699/UE ( 12 ) (ci-après la « décision attaquée ») lors de sa réunion du 24 juin 2014, en se fondant sur l’article 91 TFUE, lu en combinaison avec l’article 218, paragraphe 9, TFUE.

35. La République fédérale d’Allemagne a voté contre ladite proposition et a fait la déclaration suivante lors de l’adoption de la décision attaquée : « La République fédérale d’Allemagne est d’avis que l’[Union] n’est pas compétente pour les modifications de l’appendice B (règles uniformes CIM), de l’appendice D (règles uniformes CUV) et de l’appendice E (règles uniformes CUI) de la [COTIF] et elle estime en conséquence qu’il n’y a pas lieu de coordonner la position à adopter par l’[Union] lors de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF, qui se tiendra du 25 au 27 juin 2014. À ce jour, l’[Union] n’a pas exercé sa compétence législative dans les domaines du droit privé des transports régis par les appendices précités. Les États membres peuvent donc continuer à exercer leur compétence conformément à la deuxième phrase de l’article 2, paragraphe 2, du traité FUE. En outre, dans les cas où la compétence est partagée, l’article 6, paragraphe 2, de l’[accord d’adhésion], prévoit expressément que les États membres peuvent continuer d’exercer indépendamment leur droit de vote dans ces domaines. [La République fédérale d]’Allemagne déclare par la présente, à titre de précaution, qu’elle refuse tout exercice de son droit de vote par la Commission européenne. »

36. Aux termes des considérants 4 à 6 et 9 de la décision attaquée : « (4) Les modifications de la [COTIF] ont pour objectif de mettre à jour les tâches du comité des experts techniques et la définition de “détenteur” conforme au droit de l’Union et de modifier certaines règles concernant le financement de l’[OTIF], ses règles en matière d’audit et de rapport, ainsi que des points mineurs de son administration. (5) Les modifications de l’appendice B (CIM) visent à donner la préférence à la forme électronique de la lettre de voiture et de ses documents d’accompagnement, et à clarifier certaines dispositions du contrat de transport. (6) Les modifications de l’appendice D (CUV) présentées par le secrétaire général de l’OTIF ont pour objectif de clarifier les rôles du détenteur et de l’entité chargée de la maintenance dans les contrats d’utilisation de véhicules en trafic international ferroviaire. La [République française] a présenté une proposition séparée concernant la responsabilité en cas de dommages causés par un véhicule. [La République fédérale d]’Allemagne a également présenté une proposition séparée concernant le champ d’application des règles uniformes CUV. [...] (9) Les modifications de l’appendice E (CUI) suggérées par le comité international des transports ferroviaires (CIT) visent à élargir le champ d’application des règles uniformes concernant le contrat d’utilisation de l’infrastructure au transport national ferroviaire, à créer la base juridique pour des modalités et conditions générales d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et à étendre la responsabilité du gestionnaire d’infrastructure aux dommages ou pertes causés par l’infrastructure. »

37. L’article 1er, paragraphe 1, de la décision attaquée dispose que « [l]a position à prendre au nom de l’Union lors de la 25e session de la commission de révision instituée par la [COTIF] correspond à l’annexe de [cette] décision ».

38. Le point 4 de cette annexe, portant sur la révision partielle de la COTIF, est rédigé comme suit : « [...] Compétence : partagée. Exercice des droits de vote : États membres. Position coordonnée recommandée : [...] Les modifications de l’article 12 (Exécution de jugements. Saisies) doivent être soutenues car elles portent sur la définition de “détenteur”, qui est alignée sur celle du droit de l’Union. [...] »

39. Le point 5 de ladite annexe, concernant la révision partielle de l’appendice B (CIM), se lit comme suit : « [...] Compétence : partagée. Exercice des droits de vote : l’Union pour les articles 6 et 6 bis. Les États membres pour les autres articles. Position coordonnée recommandée : Les modifications de l’article 6 et l’article 6 bis concernent le droit de l’Union, du fait de l’utilisation de la lettre de voiture et de ses documents d’accompagnement pour les procédures douanières, sanitaires et phytosanitaires. L’Union souscrit à l’intention de l’OTIF de donner la priorité à la forme électronique des lettres de voiture. Toutefois, l’adoption de ces modifications pourrait, en ce moment, avoir des conséquences intempestives. En effet, la procédure simplifiée actuellement en vigueur pour le transit douanier ferroviaire n’est possible qu’avec des documents papier. De ce fait, si les compagnies ferroviaires optent pour la lettre de voiture électronique, elles devront utiliser la procédure de transit normalisée et le nouveau système de transit informatisé. La Commission a entamé des travaux préparatoires en vue de la constitution d’un groupe de travail chargé d’examiner l’utilisation des documents de transport électroniques pour le transit dans le cadre du [règlement no 952/2013]. Ce groupe de travail tiendra sa première réunion les 4 et 5 juin 2014. L’Union souscrit également à l’intention de fournir les documents d’accompagnement sous forme électronique. Toutefois, le droit actuel de l’Union n’offrant pas de base juridique pour fournir sous forme électronique les documents (tels que le document vétérinaire commun d’entrée ou le document commun d’entrée) qui doivent accompagner les marchandises à caractère sanitaire ou phytosanitaire, ces documents doivent être fournis sur papier. La Commission a préparé un projet de règlement qui permettra la certification électronique : ce projet est en cours d’examen au Parlement européen et au Conseil. Ce règlement sur les contrôles officiels devrait être adopté d’ici fin 2015/début 2016, mais une période de transition sera prévue pour son application. L’[Union] suggère donc de ne pas statuer sur ces points lors de cette session de la commission de révision et de poursuivre la coopération de l’OTIF avec l’Union sur cette question, afin de disposer d’une solution bien préparée pour la prochaine révision du CIM, qu’il conviendrait idéalement de synchroniser avec le [règlement no 952/2013] et ses dispositions d’application, dont l’entrée en vigueur est prévue à partir du 1er mai 2016. Certaines procédures électroniques peuvent être introduites entre 2016 et 2020, conformément à l’article 278 du [règlement no 952/2013]. [...] »

40. Le point 7 de cette même annexe, portant sur la révision partielle de l’appendice D (CUV), est rédigé comme suit : « [...] Compétence : partagée. Exercice des droits de vote : Union. Position recommandée de l’Union : Les modifications des articles 2 et 9 doivent être soutenues car elles clarifient les rôles du détenteur et de l’entité chargée de la maintenance, en conformité avec le droit de l’Union [directive 2008/110]. La modification proposée par la [République française] pour l’article 7, concernant la responsabilité, en cas de dommage résultant d’un défaut du véhicule, de la personne qui a fourni un véhicule en vue de son utilisation pour le transport, nécessite toutefois une analyse plus approfondie au sein de l’Union avant une prise de décision par l’OTIF. L’Union n’est de ce fait pas en position de soutenir cette proposition de modification lors de la session de la CR et propose de reporter la décision à la prochaine assemblée générale afin d’examiner ce point plus en détail. Concernant la proposition présentée par [la République fédérale d’Allemagne] à l’OTIF lors de la phase de coordination de l’Union visant à intégrer un nouvel article 1a, l’Union adopte la même position, autrement dit se prononce en faveur d’un report de la décision à la prochaine assemblée générale en vue de procéder à un examen plus approfondi. Position supplémentaire recommandée de l’Union : Page 6, paragraphe 8, point a), du document CR 25/7 ADD 1, ajouter à la fin : “La modification de l’article 9, paragraphe 3, premier alinéa, est sans incidence sur la répartition actuelle des responsabilités entre l’ECE [entité chargée de l’entretien] et le détenteur des véhicules.” »

41. Le point 12 de l’annexe de la décision attaquée, portant sur la révision partielle de l’appendice E (CUI), s’énonce comme suit : « [...] Compétence : partagée : Exercice des droits de vote : Union. Position coordonnée recommandée : modifications à rejeter. Ces modifications, suggérées par le CIT, comprennent l’extension du champ d’application du CUI aux opérations intérieures, l’introduction de modalités et de conditions générales contractuelles contraignantes, et enfin l’extension de la responsabilité du gestionnaire d’infrastructure en cas de dommage. Ces modifications pourraient mériter une analyse plus approfondie, mais comme elles n’ont été examinées dans aucune instance interne de l’OTIF avant la session de la CR, leur incidence n’a pu être évaluée suffisamment en détail. Il semble prématuré de modifier le CUI (qui est actuellement conforme au droit de l’Union) lors de cette session de la CR, en l’absence d’une préparation adéquate. »

42. Lors de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF, la Commission a présenté la position de l’Union, telle que définie à l’annexe de la décision attaquée, tandis que la République fédérale d’Allemagne a soutenu une position autonome concernant les propositions de modifications relatives à l’article 12 de la COTIF ainsi qu’aux appendices B (CIM), D (CUV) et E (CUI) (ci-après, ensemble, les « modifications litigieuses »), et a exigé d’exercer elle-même un droit de vote à ces sujets. La République fédérale d’Allemagne a voté contre la position présentée par l’Union s’agissant des modifications proposées à l’article 12 de la COTIF et à l’appendice D (CUV). Ces propositions ayant recueilli la majorité nécessaire, les modifications en cause ont été adoptées par la commission de révision de l’OTIF.

43. Depuis lors, la Commission a transmis une lettre de mise en demeure à la République fédérale d’Allemagne au sujet de son vote lors de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF qui était en contradiction avec la décision attaquée.

IV. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

44. La République fédérale d’Allemagne demande à la Cour d’annuler la décision attaquée dans la mesure où elle concerne les modifications litigieuses et de condamner le Conseil aux dépens.

45. Le Conseil demande à la Cour de rejeter le recours et, à titre subsidiaire, dans le cas où la décision attaquée serait annulée, de maintenir les effets de celle-ci, et de condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.

46. Les gouvernements français et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord sont intervenus au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne, tandis que la Commission est intervenue au soutien du Conseil.

47. Toutes les parties susmentionnées, à l’exception du Royaume-Uni, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 25 octobre 2016.

V. Analyse

48. La présente affaire a pour origine un litige entre la République fédérale d’Allemagne et le Conseil concernant une décision de ce dernier établissant la position à prendre au nom de l’Union lors d’une session de la commission de révision de l’OTIF en ce qui concerne certaines modifications de la COTIF et de ses appendices.

49. La République fédérale d’Allemagne avance trois moyens tirés, le premier, de la violation du principe d’attribution pour cause d’incompétence de l’Union, le deuxième, de la violation de l’obligation de motivation et, le troisième, de la violation du principe de coopération loyale en liaison avec le principe d’une protection juridictionnelle effective.

50. J’analyserai ces trois moyens dans l’ordre avancé par la République fédérale d’Allemagne.

A. Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 5, paragraphe 2, TUE

51. Par son premier moyen, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que l’Union n’avait pas la compétence, en vertu de l’article 91 et de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, pour établir la position de l’Union à adopter lors de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF, en ce qui concerne les modifications proposées aux appendices B (CIM), D (CUV) et E (CUI).

52. L’article 13, paragraphe 1, sous c), de la COTIF établit une commission de révision qui décide, conformément à l’article 33, paragraphe 4, de la COTIF, des propositions tendant à modifier cette dernière ou les appendices de celle-ci ( 13 ).

53. Les modifications en cause dans la présente affaire sont incluses dans la liste figurant à l’article 33 de la COTIF.

1. Sur l’article 218 TFUE

54. L’article 218 TFUE régit la procédure de négociation et de conclusion d’un accord entre l’Union et des pays tiers ou des organisations internationales. C’est le Conseil, en tant qu’institution représentant l’intérêt des États membres, qui est le principal organe de décision dans cette procédure. À cette fin, en vertu de l’article 218, paragraphe 2, TFUE, il autorise l’ouverture des négociations (c’est normalement la Commission qui négocie) ( 14 ), arrête les directives de négociation ( 15 ), autorise la signature ( 16 ) et conclut les accords ( 17 ). Cet article prévoit également le degré de participation du Parlement européen, qu’il s’agisse d’une approbation dans des cas exhaustivement énumérés ( 18 ) ou, à défaut, d’une consultation ( 19 ). Pour le reste, le Parlement est informé à toutes les étapes de la procédure ( 20 ). Tout au long de la procédure, le Conseil statue à la majorité qualifiée ( 21 ), sauf dans des situations bien spécifiées ( 22 ).

55. En ce qui concerne la modification d’un accord, il existe en règle générale un parallélisme de formes dans la mesure où la procédure de modification d’un accord est la même que celle de conclusion d’un accord ( 23 ).

56. Cependant, l’article 218, paragraphe 9, TFUE prévoit, en tant qu’exception à cette règle générale, une procédure simplifiée ( 24 ). Selon cette disposition, insérée dans le traité FUE par le traité d’Amsterdam ( 25 ) et telle que modifiée par le traité de Nice ( 26 ), le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte une décision établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord ( 27 ).

57. Notons finalement que, en ce qui concerne la modification d’un accord, l’article 218, paragraphe 7, TFUE ( 28 ) constitue une dérogation à l’article 218, paragraphe 9, TFUE. Cette première disposition constitue pour ainsi dire une procédure simplifiée par rapport à la procédure simplifiée ( 29 ), ladite disposition n’étant cependant pas applicable en l’espèce.

58. En l’occurrence, le Conseil, sur proposition de la Commission, a adopté une décision établissant la position à prendre au nom de l’Union dans la commission de révision (c’est-à-dire une instance créée par la COTIF). Cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, car ils visent à modifier la COTIF et les annexes de celle-ci. De surcroît, comme nous allons le voir en détail ci-après, les modifications envisagées n’ont pas d’incidence sur le cadre institutionnel de la COTIF ( 30 ). Celles-ci tombent par conséquent dans le champ d’application de l’article 218, paragraphe 9, TFUE.

59. Le présent litige s’inscrit donc pleinement dans l’application de cette disposition. Je dirais même qu’il constitue l’une des « situations standards » prévues par la procédure simplifiée instaurée par cette disposition ( 31 ).

60. Bien évidemment, toute modification d’un accord suivant la procédure de l’article 218, paragraphe 9, TFUE présuppose l’existence d’une compétence de l’Union.

61. Cela nous conduit au système de compétences instauré par les traités ( 32 ).

2. Sur le système de compétences de l’Union

62. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, première phrase, TUE, le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union. Selon l’article 5, paragraphe 2, TUE, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ( 33 ).

63. Le principe d’attribution s’applique aux compétences internes aussi bien qu’aux compétences externes.

a) Compétences internes et externes

64. Le traité FUE attribue des compétences à l’Union. À cet égard, ledit traité comporte différentes bases juridiques habilitant l’Union à agir, comme l’article 91 TFUE en matière de transport, sur lequel je vais revenir.

65. En ce qui concerne plus spécifiquement la compétence externe, c’est-à-dire la capacité de l’Union (qui possède la capacité juridique en vertu de l’article 335 TFUE) de conclure des accords avec des pays tiers ou des organisations internationales, le traité de Lisbonne, pour la première fois dans l’histoire de l’Union ( 34 ) clarifie ( 35 ) de manière sommaire les cas de figure dans lesquels l’Union dispose d’une telle compétence. L’article 216, paragraphe 1, TFUE prévoit une compétence externe pour l’Union dans quatre cas de figure, lesquels consacrent à peu de chose près la jurisprudence de la Cour relative aux compétences externes ( 36 ).

66. En vertu de l’article 216, paragraphe 1, TFUE, l’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales, premièrement, lorsque les traités le prévoient ( 37 ) ou lorsque la conclusion d’un accord, deuxièmement, ( 38 ) soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités ( 39 ), troisièmement, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l’Union ( 40 ), quatrièmement, soit encore est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ( 41 ).

67. Notons déjà à ce stade que les deuxième et quatrième cas de figure constituent des compétences qui, avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, étaient couramment dénommées des compétences « implicites ».

68. L’article 216, paragraphe 1, TFUE reste muet sur la question de savoir si la compétence externe est exclusive ou partagée, et cela à juste titre. Je reviendrai sur cette question sous peu.

b) Compétences exclusives et partagées

69. Les catégories et les domaines de compétence de l’Union sont, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, explicités de manière détaillée sous le titre I (« Catégories et domaines de compétences de l’Union ») de la première partie du traité FUE, intitulée « Les Principes ».

70. Tout d’abord, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. En revanche, selon l’article 2, paragraphe 2, TFUE, lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, l’Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine.

71. Cette dernière disposition contient un principe de préemption, en spécifiant que les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne et qu’ils exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne.

72. Ce principe s’applique aux compétences aussi bien internes qu’externes ( 42 ).

73. Ensuite, les articles 3 à 6 TFUE déterminent les différents types de compétences dont dispose l’Union en fonction de ses domaines d’action. L’article 3 TFUE, sur lequel je reviendrai en détail par la suite, traite des compétences exclusives, l’article 4 TFUE prévoit que la compétence partagée est la compétence « par défaut » ( 43 ) et spécifie les principaux domaines dans lesquels les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent ( 44 ) (les transports y figurent expressément) ( 45 ), l’article 5 TFUE traite de la coordination des politiques économiques au sein de l’Union et l’article 6 TFUE stipule que l’Union dispose d’une compétence « pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres » dans certains domaines, tels que la protection et l’amélioration de la santé humaine et l’industrie.

74. Revenons à l’article 3 TFUE. Cette disposition détermine de manière exhaustive les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive. Son paragraphe 1 énumère les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive (expresse), à savoir l’union douanière, l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche et la politique commerciale commune.

75. L’article 3, paragraphe 2, TFUE prévoit que l’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international, premièrement, lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou, deuxièmement, lorsqu’elle est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou, troisièmement, dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée. Il convient de souligner que, contrairement à l’article 3, paragraphe 1, TFUE, le paragraphe 2 de cette disposition, en se référant à « la conclusion d’un accord international », est limité aux compétences externes de l’Union.

76. En revanche, si l’Union dispose d’une compétence partagée, elle-même et les États membres ont la faculté à agir.

77. Néanmoins, dès lors que, et dans la mesure où, l’Union a exercé sa compétence externe partagée, les États membres ne sont plus en mesure d’agir ( 46 ). Les États membres n’exercent leur compétence que dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne ( 47 ). Si l’Union exerce sa compétence externe partagée, elle agit seule ( 48 ). L’exercice d’une compétence partagée par l’Union comporte donc un élément d’exclusivité, car les États membres ne peuvent plus agir. Le principe de préemption, consacré à l’article 2, paragraphe 2, TFUE, s’applique dans une telle situation ( 49 ).

78. La question du moment et de la manière dont l’Union exerce cette compétence est essentiellement une question politique ( 50 ) qui est encadrée par la procédure visée à l’article 218 TFUE ( 51 ).

79. Il convient de souligner la différence entre une compétence exclusive, au sens de l’article 3 TFUE, et une compétence partagée que l’Union a décidée d’exercer. Ainsi, en vertu de l’article 2, paragraphe 2, troisième phrase, TFUE, les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne. Cette disposition s’applique uniquement aux compétences partagées.

80. Par conséquent, pour ce qui est de l’articulation entre l’article 216, paragraphe 1, et l’article 3, paragraphe 2, TFUE, il convient de relever que la première disposition traite de l’existence d’une compétence externe, tandis que la seconde tranche la question de savoir si une telle compétence externe (existant en vertu de l’article 216, paragraphe 1, TFUE) est ou non exclusive ( 52 ).

81. Cela ressort clairement, à mon sens, du libellé de ces deux dispositions ainsi que de leurs places respectives dans le traité FUE. Il s’ensuit également que le libellé, et donc le champ d’application de l’article 216, paragraphe 1, TFUE, est plus large que celui de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Seule une partie des compétences énoncées à l’article 216, paragraphe 1, TFUE sont des compétences exclusives en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE ( 53 ).

82. Il convient donc de déterminer dans un premier temps l’existence d’une compétence de l’Union, en vertu de l’article 216, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison, le cas échéant, avec d’autres dispositions du traité FUE, avant de se pencher sur la question de la nature de cette compétence, notamment celle de savoir si elle est exclusive en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE ou simplement partagée. La Cour suit cette même approche ( 54 ).

c) Compétence partagée et accord mixte : deux questions différentes

83. Il convient de souligner qu’il ne faut pas confondre la question de la compétence – exclusive ou partagée – avec celle d’un accord mixte, à savoir un accord avec un ou des États tiers ou une organisation internationale, auquel sont parties à la fois l’Union et les États membres.

84. En effet, comme l’a relevé l’avocat général Wahl dans ses conclusions dans l’avis 3/15 ( 55 ), « le choix entre un accord mixte et un accord relevant uniquement de l’Union, lorsque l’objet de l’accord relève d’un domaine de compétence partagée [...], est généralement laissé au pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union ».

85. Le droit de l’Union exige la conclusion d’un accord mixte uniquement dans le cas où une partie de cet accord relève de la compétence de l’Union et une autre partie de la compétence exclusive des États membres, sans que l’une de ces parties soit accessoire par rapport à l’autre ( 56 ).

86. Dans le même ordre d’idée, des modifications à un accord mixte, comme celui de l’espèce, suivent le même principe. Si, par exemple, dans un domaine de compétences partagées, l’Union décidait d’exercer sa compétence à l’égard de telles modifications, ce serait alors non plus les États membres mais l’Union qui déciderait.

87. L’accord d’adhésion reflète cette réalité. En vertu de l’article 6, paragraphe 2, de cet accord, en ce qui concerne les décisions relatives aux matières pour lesquelles l’Union a une compétence partagée avec les États membres, soit l’Union, soit les États membres votent. Par conséquent, une fois que l’Union a décidé d’exercer sa compétence externe partagée, c’est elle qui vote seule au sein de l’OTIF.

88. Il n’est pas contesté entre les parties que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, sous g), TFUE, en ce qui concerne les mesures relatives à la politique des transports à l’intérieur de l’Union, la compétence est partagée entre l’Union et les États membres et que, en cas de compétence partagée, il résulte de l’article 2, paragraphe 2, TFUE que tant l’Union que les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiques contraignants et que les États membres n’exercent leur compétence que dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne.

89. De surcroît, le parties s’accordent ( 57 ) sur le fait que, d’une part, l’Union dispose d’une compétence interne, sur le fondement de l’article 91, paragraphe 1, TFUE, afin d’adopter des dispositions dans les domaines concernés du droit privé du transport pour les entreprises de transport ferroviaire, à savoir le droit (privé) du transport des marchandises, le droit des contrats d’affrètement ou des contrats portant sur la mise à disposition d’un véhicule pour utilisation, ainsi que le droit des contrats d’utilisation de l’infrastructure et que, d’autre part, l’Union n’a pas encore fait usage d’une telle compétence.

90. Curieusement, le Conseil, aux points contestés de la décision attaquée, indique qu’il s’agit d’une compétence partagée, alors qu’il avance dans son mémoire en défense que l’Union dispose d’une compétence exclusive.

3. Existence d’une compétence externe ?

a) Argumentation des parties

91. La République fédérale d’Allemagne fait valoir que, sur le plan externe, la politique des transports relève d’une compétence partagée de l’Union et des États membres, sauf dans les hypothèses visées à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, dans lesquelles la compétence externe de l’Union serait exclusive.

92. Afin de s’assurer que l’Union dispose d’une compétence pour adopter, conformément à l’article 218, paragraphe 9, TFUE, une décision établissant une position à prendre au nom de l’Union dans une instance internationale, lorsque l’acte adopté par une telle instance vise la modification des dispositions d’un accord mixte, il conviendrait, selon la République fédérale d’Allemagne, de vérifier si les modifications portent sur des dispositions de l’accord relevant de la compétence de l’Union. À défaut d’une telle compétence, aucune décision établissant la position de l’Union ne saurait être adoptée. Pour la République fédérale d’Allemagne, ce qui importe, aux fins de cette vérification, est de savoir si la décision de l’instance internationale en question a une incidence directe sur l’acquis de l’Union et, partant, s’il existe des règles communes auxquelles il risque d’être porté atteinte ou dont la portée risque d’être altérée du fait de la décision en cause. L’existence d’un tel risque présuppose, selon la République fédérale d’Allemagne, que les modifications des dispositions d’un accord international relèvent d’un domaine dans lequel l’Union a déjà adopté des règles communes. À cet égard, la République fédérale d’Allemagne se réfère à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt AETR ( 58 ).

93. Le Conseil, soutenu par la Commission, relève que l’action de l’Union sur le plan externe n’est pas limitée aux matières qui font déjà l’objet de dispositions internes de l’Union. Il fait valoir que l’Union peut également agir, sur le plan externe, lorsque les matières concernées ne font pas encore ou ne font que très partiellement l’objet d’une réglementation au niveau de l’Union, qui, de ce fait, n’est pas susceptible d’être affectée. Il estime qu’un accord international pourrait être conclu par la seule Union, en ayant recours, sur le plan externe, à une compétence « potentielle ».

94. Le Conseil, à la différence de la République fédérale d’Allemagne, estime que, dans un domaine relevant d’une compétence partagée, une position à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord international peut être établie moyennant une décision adoptée conformément à l’article 218, paragraphe 9, TFUE dès lors qu’une telle position sert l’intérêt de l’Union, et ce même lorsqu’il n’existe pas de règles communes relatives à la matière concernée. Il s’agirait, dans un tel cas, de l’exercice d’une compétence externe partagée, limitée, conformément au protocole (no 25) sur l’exercice des compétences partagées, annexé aux traités UE et FUE ( 59 ) aux points spécifiques couverts par l’acte juridique de l’Union.

95. En l’espèce, l’Union aurait choisi d’exercer sa compétence externe dans le domaine des transports en vue de devenir partie contractante à la COTIF, en précisant l’étendue et la nature de sa compétence dans les matières pour lesquelles elle a assumé des compétences, comme le confirmeraient la référence à l’article 91 TFUE dans le premier visa de la décision 2013/103 et la déclaration relative à la compétence de l’Union annexée à cette même décision. Cette déclaration, qui pourrait donner à penser que le transfert des compétences partagées est subordonné à l’existence de dispositions de l’Union, n’exclurait en réalité pas la possibilité d’un nouveau transfert de compétences partagées dans le cadre de la COTIF.

b) Appréciation

96. Il convient, dans un premier temps, d’analyser si l’Union disposait en l’occurrence d’une compétence externe en vertu de l’article 216, paragraphe 1, TFUE.

1) Sur l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE

97. Comme je l’ai déjà indiqué, l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE habilite l’Union à conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque la conclusion d’un accord « est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités ».

98. En l’occurrence, la convention en cause relève bien d’une politique de l’Union ( 60 ), les transports faisant l’objet du titre VI de la troisième partie du traité FUE. En vertu de l’article 90 TFUE, les objectifs des traités sont poursuivis, en ce qui concerne la matière régie par ce titre, dans le cadre d’une politique commune des transports. Plus précisément, il ressort de l’article 91, paragraphe 1, TFUE que l’Union dispose d’une compétence (interne) pour établir cette politique des transports. De surcroît, en vertu de l’article 100, paragraphe 1, TFUE, les dispositions du titre VI s’appliquent, inter alia, aux transports par chemin de fer.

99. Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’article 91, paragraphe 1, et l’article 80, paragraphe 1, TFUE prévoient un pouvoir d’action de l’Union en matière de transports ( 61 ).

100. Dans un sens plus large, la politique des transports est inextricablement liée à celle du marché intérieur. Non seulement la politique des transports contribue directement à l’accomplissement du marché intérieur, mais le traité FUE lui-même prévoit que certains aspects des transports constituent, en tant que tels, une catégorie particulière des services ( 62 ).

101. En ce qui concerne le critère de la nécessité visé à l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE ( 63 ), celui-ci devrait, à mon sens, être interprété de manière large ( 64 ). Les institutions politiques compétentes disposent, à cet égard, d’une large marge d’appréciation. Le critère de la nécessité pourrait même être vu comme une simple confirmation à caractère déclaratoire des principes de subsidiarité ( 65 ) et de proportionnalité ( 66 ).

102. En tout état de cause, selon ma compréhension de l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE, le critère de la nécessité constitue un critère qui sert avant tout à exclure une compétence externe de l’Union dans les cas où l’action externe de l’Union ne permet pas d’atteindre les objectifs du traité FUE.

103. Tel n’est pas le cas en l’espèce. En effet, les modifications litigieuses s’inscrivent dans la réalisation des objectifs du traité FUE, dans le cadre de la politique des transports.

104. La question qui se pose maintenant est celle de savoir si l’Union dispose d’une compétence externe dès lors que les exigences de l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE sont remplies ou si d’autres exigences doivent être remplies. L’Union disposerait-elle alors d’une compétence externe sans que soit requise l’existence d’une réglementation préalable interne ?

105. Je pense que oui.

106. Le libellé de l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE, qui rappelle de façon frappante celui de l’article 352, paragraphe 1, TFUE ( 67 ), ce qui peut s’expliquer par le fait que la jurisprudence de la Cour antérieure à l’adoption du traité de Lisbonne a « dans un certain sens [...] transposé au domaine des compétences externes de [l’Union] la logique qui sous-tend l’article [352 TFUE] » ( 68 ), est clair et ne laisse guère de doute. Cette disposition se réfère aux objectifs visés par les traités, dans le cadre des politiques de l’Union ( 69 ). Aucune réglementation interne préalable n’est exigée. Dans les dispositions du traité FUE, ce n’est qu’au stade de la qualification d’une compétence externe (établie en vertu de l’article 216, paragraphe 1, TFUE) qu’intervient la question de la réglementation interne abordée à l’article 3, paragraphe 2, deuxième cas de figure, TFUE ( 70 ) et, même alors, une réglementation interne préalable n’est pas exigée ( 71 ).

107. De surcroît, aucune exigence relative à une réglementation interne préalable ne ressort de la jurisprudence de la Cour. À chaque fois qu’a été soulevée la question d’une réglementation interne préalable, il ne s’agissait pas de déterminer l’existence d’une compétence externe, mais de la qualification d’une compétence externe en tant que compétence externe exclusive ou non ( 72 ).

108. En outre, il ressort de l’arrêt Kramer e.a. ( 73 ) que la simple existence d’une compétence interne implique une compétence externe, même si des mesures internes n’ont pas (encore) été adoptées ( 74 ).

109. Dans l’avis 2/00 ( 75 ), la Cour s’est prononcée sur le choix de la base juridique appropriée de l’acte par lequel le Conseil se proposait de conclure le protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques. Cette question divisait la Commission, d’une part, et le Conseil et les États membres, d’autre part. Tandis que, de l’avis de la Commission, ce protocole relevait pour l’essentiel du champ d’application de la politique commerciale commune au titre de l’article 207 TFUE, compétence externe exclusive de l’Union, il relevait, selon le Conseil et les États membres, de la politique de l’environnement au titre de l’article 192, paragraphe 1, TFUE, compétence (également) externe, mais partagée.

110. Selon la Cour, la conclusion du protocole de Cartagena, au nom de l’Union, devait être fondée sur une base juridique unique qui soit spécifique à la politique de l’environnement, à savoir l’article 192, paragraphe 1, TFUE ( 76 ). De plus, la Cour ajoutait, en faisant référence à l’arrêt AETR ( 77 ), qu’« il convient encore d’examiner si [l’Union] détient, au titre de l’article [192 TFUE], une compétence exclusive [ ( 78 )] pour conclure le protocole en raison de l’existence d’actes de droit dérivé adoptés dans le cadre [de l’Union], qui couvriraient la matière de la biosécurité et qui seraient susceptibles d’être affectés en cas de participation des États membres à la procédure du conclusion dudit protocole » ( 79 ). La Cour a considéré que, en l’occurrence, l’harmonisation réalisée sur le plan interne, dans le domaine d’application du protocole de Cartagena, ne couvrait que très partiellement un tel domaine et a conclu que l’Union et ses États membres disposaient d’une compétence partagée pour conclure le protocole ( 80 ).

111. La Cour a donc constaté, dans un premier temps, l’existence d’une compétence, avant de se pencher sur la question de son exclusivité. C’est seulement à la deuxième étape qu’elle a examiné l’existence d’actes de droit dérivé. Il ressort donc de l’avis 2/00 ( 81 ) que l’existence d’une compétence externe partagée est indépendante de l’existence d’actes de droit dérivé et, dès lors, de l’exercice d’une compétence interne.

112. Ensuite, il ressort des affaires ayant donné lieu aux arrêts Commission/France ( 82 ) et Commission/Irlande ( 83 ) que l’Union peut conclure des accords internationaux même si les matières spécifiques couvertes par ces accords ne font pas encore ou ne font que très partiellement l’objet d’une réglementation au niveau de l’Union, réglementation qui, de ce fait, n’est pas susceptible d’être affectée.

113. Ces trois affaires ( 84 ) concernaient la compétence externe de l’Union en matière d’environnement, une compétence qui est partagée. Le fait qu’il s’agissait d’une compétence externe explicite sur le fondement de l’article 192 et de l’article 191, paragraphe 1, quatrième tiret, TFUE ( 85 ) et non, à l’instar de l’article 91 TFUE, lu en combinaison avec l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE, d’une compétence externe implicite, ne change rien au constat effectué au point précédent, contrairement à ce qu’affirme la République fédérale d’Allemagne. Une compétence implicite n’est pas moins valable qu’une compétence explicite.

114. Par ailleurs, je suis bien conscient du fait que les contextes des affaires ayant donné lieu auxdits arrêts Commission/France et Commission/Irlande étaient différents de celui de la présente affaire, dans la mesure où il s’agissait avant tout de l’examen par la Cour de sa propre compétence pour interpréter les dispositions d’un accord mixte et pour connaître d’un litige portant sur le respect de ces dispositions. Cela ne change cependant rien quant aux constats effectués par la Cour dans ces affaires. Le contexte peut être différent, mais le droit ne l’est pas. Dans ces deux affaires était en cause la compétence externe de l’Union en matière d’environnement, une compétence qui est, en principe, partagée.

115. Les constats de la Cour dans les affaires Commission/France et Commission/Irlande sont donc transposables à la présente affaire ( 86 ).

2) Sur les autres obligations du Conseil

116. La lecture que je propose de l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE ne signifie pas que les institutions politiques de l’Union disposent d’un pouvoir d’appréciation sans limites.

117. Premièrement, celles-ci sont soumises à l’obligation de motivation en vertu de l’article 296, paragraphe 2, TFUE. J’approfondirai ce point dans le cadre de l’examen du deuxième moyen soulevé par la République fédérale d’Allemagne.

118. Deuxièmement, dans l’éventualité où ces institutions exercent une compétence partagée, elles doivent se conformer au principe de subsidiarité, consacré à l’article 5, paragraphe 3, TUE. Ce principe s’applique à l’exercice de toute compétence partagée, qu’elle soit interne ou externe ( 87 ).

c) Conclusion

119. Au vu de ces considérations, l’Union dispose d’une compétence externe en vertu des dispositions combinées de l’article 91 et de l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE. J’ai constaté plus haut que, dans le cadre des politiques de l’Union, les mesures en cause s’inscrivent dans la réalisation des objectifs visés par les traités. Le Conseil a exercé cette compétence. Il s’ensuit que, conformément à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, TFUE, la République fédérale d’Allemagne ne peut plus exercer sa compétence partagée.

120. Par conséquent, le Conseil n’a pas violé le principe d’attribution inscrit à l’article 5, paragraphe 2, TUE et le premier moyen doit donc être rejeté.

121. L’examen du premier moyen devrait s’arrêter ici étant donné que je propose de le rejeter. Je poursuivrai néanmoins mon analyse dans l’éventualité où la Cour souhaiterait également une analyse concernant la question de savoir si, en l’occurrence, l’Union disposait également d’une compétence externe exclusive.

4. Existence d’une compétence externe exclusive ?

a) Sur l’article 3, paragraphe 2, troisième cas de figure, TFUE

122. Il convient d’examiner si l’Union dispose d’une compétence externe exclusive en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

123. En l’absence d’une clause correspondante dans un acte législatif de l’Union, le premier cas de figure de l’article 3, paragraphe 2, TFUE doit être directement écarté.

124. Il en va de même pour le deuxième cas de figure de cet article qui n’est, à mon sens, pas d’application, car il ne ressort aucunement du dossier que l’adoption de la décision par le Conseil est « nécessaire pour […] permettre à l’Union d’exercer sa compétence interne ». Il ne s’agit donc pas, en l’espèce, d’un « cas de figure avis 1/76 ( 88 ) ».

125. Reste donc le troisième cas de figure de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

126. La question qui se pose est la suivante : comment convient-il d’interpréter les termes « dans la mesure où elle [à savoir la conclusion d’un accord international] est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée » figurant à l’article 3, paragraphe 2, TFUE ?

127. Ces termes correspondent à ceux par lesquels la Cour, au point 22 de l’arrêt AETR ( 89 ), a défini la nature des engagements internationaux qu’il est interdit aux États membres de prendre en dehors du cadre des institutions de l’Union, lorsque des règles communes de l’Union ont été arrêtées pour réaliser les buts du traité FUE ( 90 ). Ces termes doivent, par conséquent, être interprétés à la lumière des précisions fournies par la Cour dans ledit arrêt AETR et dans la jurisprudence issue de cet arrêt ( 91 ).

128. Comment faut-il alors interpréter les termes « susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée » ?

129. Le libellé de l’article 3, paragraphe 2, TFUE implique que le domaine couvert par l’accord international doit déjà faire l’objet de règles de l’Union. En l’absence de telles règles, il est difficile d’imaginer comment la conclusion d’un pareil accord pourrait affecter des règles de l’Union ou en altérer la portée ( 92 ). Des « règles communes », au sens de cette disposition, sont, à mon sens, forcément des dispositions du droit dérivé de l’Union et non, également, des dispositions des traités, pour la simple raison que ces termes visent, dans les grandes lignes, à codifier la jurisprudence issue de l’arrêt AETR ( 93 ).

130. Selon une jurisprudence constante de la Cour, il existe un risque de porter atteinte à des règles communes de l’Union par des engagements internationaux, ou d’altérer la portée de ces règles, propre à justifier une compétence externe exclusive de l’Union, lorsque ces engagements relèvent du domaine d’application desdites règles ( 94 ). La constatation d’un tel risque ne présuppose pas une concordance complète entre le domaine couvert par les engagements internationaux et celui couvert par la réglementation de l’Union ( 95 ). La portée des règles communes de l’Union est susceptible d’être affectée ou altérée par de tels engagements également lorsque ces derniers relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles ( 96 ).

131. La Cour a en outre relevé que l’existence d’une compétence de l’Union, de surcroît de nature exclusive, doit trouver son fondement dans des conclusions tirées d’une analyse globale et concrète de la relation existant entre l’accord international envisagé et le droit de l’Union en vigueur. Cette analyse doit prendre en considération les domaines couverts, respectivement, par les règles de l’Union et par les dispositions de l’accord envisagé, leurs perspectives d’évolution prévisibles, ainsi que la nature et le contenu de ces règles et dispositions, afin de vérifier si l’accord en question est susceptible de porter atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de l’Union et au bon fonctionnement du système qu’elles instituent ( 97 ).

132. Il convient d’analyser la présente affaire au vu de ces éléments.

133. Les modifications litigieuses se rapportent au domaine du droit contractuel privé du transport ferroviaire de marchandises et de personnes. Il est constant entre les parties que ce domaine n’a pas encore fait l’objet d’une législation de l’Union.

134. À cet égard, le Conseil ne conteste pas l’absence d’une législation complète et cohérente de l’Union en droit privé en matière de transports. Il estime cependant que les modifications litigieuses sont susceptibles de porter atteinte à d’autres dispositions de l’Union, figurant pour la plupart à « l’annexe III » ( 98 ) de la décision 2013/103, et, partant, qu’elles relèvent de la compétence exclusive de l’Union.

b) Point 5 : révision partielle de l’appendice B (CIM)

135. Les propositions de modification de l’article 6 et de l’article 6 bis de l’appendice B (CIM) prévoient l’introduction d’une lettre de voiture électronique.

1) Argumentation des parties

136. La République fédérale d’Allemagne souligne qu’aucune disposition n’existe à cet égard dans le droit de l’Union en matière de transport de marchandises. Dans ces conditions, aucune disposition du droit de l’Union ne pourrait être affectée par la modification de l’appendice B (CIM). Un effet par ricochet de cette modification sur certaines dispositions de l’Union en matière douanière ou vétérinaire, relevant du droit public, ne suffirait pas pour établir une incidence sur le droit de l’Union. En tout état de cause, l’article 2 de l’appendice B (CIM), dont il ressortirait que les prescriptions du droit douanier et celles relatives à la protection des animaux restent inchangées, exclurait tout effet par ricochet sur les dispositions de l’Union relatives à ces matières. Par ailleurs, la modification en cause n’affecterait pas le droit des parties de convenir de l’utilisation de la lettre de voiture au format papier.

137. Le Conseil fait valoir que l’introduction de la lettre de voiture électronique aura une incidence sur la procédure simplifiée pour le transit douanier ferroviaire, visée aux articles 414 et 419 du règlement d’application, et, plus particulièrement, sur les formalités prévues à l’article 412, à l’article 416, paragraphe 1, et à l’article 419, paragraphes 1 et 2, de ce règlement ainsi qu’à l’article 94 du règlement no 2913/92. En fait, l’utilisation d’une lettre de voiture électronique entraînerait l’impossibilité d’opter pour une procédure douanière simplifiée et, par conséquent, alourdirait significativement les contrôles douaniers. De surcroît, l’introduction de cette lettre aurait également une incidence sur la législation en matière de protection animale et phytosanitaire, à savoir sur la directive 97/78/CE ( 99 ), sur la directive 2000/29/CE ( 100 ) ainsi que sur le règlement no 136/2004, qui prévoient en règle générale l’utilisation de documents papier pour les documents d’accompagnement. Par ailleurs, la genèse de l’article 6, paragraphe 7, de l’appendice B (CIM) démontrerait également l’interaction directe entre la lettre de voiture CIM et la législation douanière de l’Union. Dès lors, la modification de l’article 6 et l’introduction de l’article 6 bis dans l’appendice B (CIM) seraient susceptible de porter atteinte aux dispositions du droit de l’Union.

138. Selon le Conseil, l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel les dispositions du droit des transports visées à l’annexe I de la décision 2013/103 ne seraient pas affectées ne saurait prospérer. Outre que cette annexe ne contiendrait pas de liste exhaustive des actes de l’Union se rapportant aux sujets dont traite la COTIF, la jurisprudence de la Cour n’exigerait pas que les règles de l’Union auxquelles il risque d’être porté atteinte se trouvent dans un seul et même instrument de l’Union.

139. Dès lors, le Conseil soutient que l’Union dispose d’une compétence exclusive s’agissant des modifications proposées à l’appendice B (CIM).

2) Appréciation

140. Sur la base de la jurisprudence précitée, relative à la compétence externe exclusive de l’Union et interprétant l’article 3, paragraphe 2, TFUE, je ne vois pas comment, en l’espèce, les modifications proposées à l’appendice B (CIM) seraient « susceptible[s] d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ».

141. L’appendice B (CIM) concerne le contrat de transport international ferroviaire de marchandises (CIM), c’est-à-dire le contrat entre un expéditeur de marchandises et un transporteur ferroviaire. Un tel contrat doit être constaté par une « lettre de voiture » selon un modèle uniforme, qui accompagne chaque envoi. La lettre de voiture contient notamment des informations détaillées sur le trajet et sur les marchandises envoyées. Dans la procédure douanière de l’Union, la lettre de voiture remplace la déclaration de transit qui est normalement nécessaire pour toutes les marchandises en transit dans l’Union ( 101 ). Bien que le règlement d’application mentionne explicitement la lettre de voiture CIM, cette simplification, comme le fait valoir la République fédérale d’Allemagne, sans être contesté par le Conseil, s’applique, en pratique ( 102 ) également aux lettres de voiture régies par d’autres conventions internationales.

142. La modification proposée vise à introduire un nouvel article 6 bis à l’appendice B (CIM) ayant pour objet de définir, entre autres, les exigences applicables aux lettres de voiture électroniques. Déjà à l’heure actuelle, en vertu de l’article 6, paragraphe 9, de l’appendice B (CIM), « [l]a lettre de voiture, y compris son duplicata, peut être établie sous forme d’enregistrement électronique des données, qui peuvent être transformées en signes d’écriture lisibles » ( 103 ). La possibilité existe donc déjà d’utiliser une lettre de voiture sous forme électronique, même si aucun standard n’est spécifié. Le règlement no 2913/92 reste muet concernant l’utilisation de cette lettre électronique. Seul l’article 233, paragraphe 4, de ce règlement traite de la question des « documents électroniques » en général. Cette disposition stipule uniquement que, en principe, l’utilisation de documents électroniques devrait être possible. Par contre, cette disposition ne se réfère nullement à un quelconque format de la lettre de voiture.

143. La modification proposée par l’introduction de l’article 6 bis de l’appendice B (CIM), à savoir la prescription d’un format électronique comme la norme pour une lettre de voiture par un format électronique, n’a pas d’incidences directes sur le déroulement de la procédure douanière. Si le Conseil invoque à cet égard que les lettres électroniques ne seront, au stade actuel du droit de l’Union, pas acceptées par les autorités compétentes, force est de constater qu’il suffit d’imprimer le document électronique afin de se conformer à la procédure douanière.

144. Il ne saurait donc être question d’une compétence exclusive.

c) Points 4 et 7 : révision partielle de la COTIF – convention de base et de l’appendice D (CUV)

145. L’appendice D (CUV), c’est-à-dire les règles uniformes concernant les contrats d’utilisation de véhicules ferroviaires (CUV), a pour objet, notamment, d’établir la responsabilité en cas de perte ou d’avarie d’un véhicule ou en cas de dommages causés par celui-ci. La modification proposée concerne la définition du « détenteur » d’un véhicule, au sens de la COTIF.

1) Argumentation des parties

146. La République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’aucune disposition de l’Union n’existe actuellement dans ce domaine. Le seul acte de l’Union auquel le Conseil fait référence à propos de l’une des cinq modifications concernées, à savoir la directive 2008/110, ne porterait que sur des questions de droit public relevant de la sécurité ferroviaire. Dès lors, bien que le terme « détenteur » soit utilisé tant dans la directive 2008/110 que dans l’appendice D (CUV), il se rapporterait à un contexte réglementaire différent dans les deux cas. Tandis que la directive 2008/110 régirait les obligations de droit public de l’entreprise ferroviaire et les compétences des autorités, l’appendice D (CUV) porterait sur les droits et les obligations contractuelles en cas de perte d’un véhicule ferroviaire ou de dommages causés par un tel véhicule. C’est la raison pour laquelle la définition du terme « détenteur » figurant dans les modifications concernées comportait, selon la République fédérale d’Allemagne, des différences par rapport à celle donnée en droit de l’Union.

147. En revanche, le Conseil souligne les liens étroits entre les dispositions de l’appendice D (CUV) et le droit de l’Union. Ainsi qu’il ressortirait, en effet, des considérants 3 et 4 de la directive 2008/110, des modifications précédentes à cet appendice en ce qui concerne les droits et les obligations des détenteurs ont déjà donné lieu par le passé à des modifications de la directive 2004/49. Les actuelles propositions de modifications tendraient, d’une part, à rapprocher la définition du terme « détenteur » figurant dans l’appendice D (CUV) de celle figurant dans la directive 2008/110. Elles viseraient, d’autre part, à imposer au détenteur l’obligation de nommer une entité chargée de l’entretien (« ECE ») lors de la conclusion d’un contrat d’utilisation et à réglementer l’échange d’informations entre le détenteur et l’ECE, sujets qui auraient déjà fait l’objet d’une réglementation détaillée dans le droit de l’Union, à savoir dans la directive 2008/110 et dans le règlement (UE) no 445/2011 ( 104 ). Si leur contenu avait été différent, ces modifications auraient pu porter atteinte aux dispositions du droit de l’Union et entraîner des difficultés d’application et auraient également envoyé un message négatif sur le plan externe.

148. Dès lors, le Conseil soutient que les modifications proposées à l’appendice D (CUV) relèvent de la compétence exclusive de l’Union.

2) Appréciation

149. Il est évident que la modification proposée à l’article 12 et à l’appendice D (CUV) visait à rapprocher la définition utilisée par la COTIF de celle utilisée par la directive 2004/49 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires. Cette directive contient une disposition selon laquelle le détenteur peut être une ECE. Selon les considérants 3 et 4 de la directive 2008/110, la définition du « détenteur », au sens de cette directive, devrait être aussi proche que possible de celle utilisée dans la COTIF. Dès lors que les définitions d’une même notion contenues dans un acte spécifique de l’Union, en l’occurrence la directive 2008/110, et dans la COTIF s’inspirent l’une de l’autre, tout changement de la définition en cause dans la COTIF aura des répercussions directes pour cet acte spécifique et est donc susceptible de l’affecter.

150. L’Union dispose en conséquence d’une compétence exclusive pour ce point.

d) Point 12 : révision partielle de l’appendice E (CUI)

1) Argumentation des parties

151. S’agissant des modifications proposées à l’appendice E (CUI), la République fédérale d’Allemagne considère qu’elles porteraient exclusivement sur des questions de droit privé relatives à la responsabilité contractuelle ou relevant du droit privé en matière d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire. Certes, en matière d’infrastructure ferroviaire, l’Union aurait adopté certains actes, figurant à l’appendice à l’annexe I de la décision 2013/103, tels que la directive 2001/14 ou la directive 2004/49. Toutefois, ces actes poursuivraient des objectifs relevant du droit public et ne régiraient donc pas les questions faisant l’objet de l’appendice E (CUI). Au contraire, la directive 2004/49 exclurait explicitement les questions relevant du droit privé du champ d’application de ses dispositions. Par ailleurs, l’article 5 bis de l’appendice E (CUI) aurait pour effet d’exclure tout effet par ricochet des modifications concernées sur le droit de l’Union relevant du droit public.

152. S’agissant de la position de l’Union à prendre sur les modifications proposées à l’appendice E (CUI), le Conseil estime que les dispositions contractuelles relatives à l’utilisation d’infrastructures ne devraient pas être considérées isolément, car elles interfèrent avec des dispositions du droit ferroviaire international et européen et, plus particulièrement, avec celles de droit public relatives à la sécurité. L’extension de la responsabilité du gestionnaire pour les dommages pécuniaires résultant de dommages-intérêts payés par le transporteur ayant leur origine dans l’infrastructure pourrait éventuellement avoir pour effet de modifier les conditions de responsabilité régies par le droit de l’Union, nonobstant la clause relative au droit non affecté figurant à l’article 5 bis de l’appendice E (CUI). Il en irait de même des propositions de modifications visant à étendre le champ d’application de l’appendice E (CUI) aux transports nationaux et à créer une base juridique pour les conditions générales relatives aux contrats d’utilisation de l’infrastructure en trafic international ferroviaire.

2) Appréciation

153. L’appendice E (CUI) règle les contrats d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire (CUI) aux fins de transport, y compris la forme et les conditions cadre du contrat. Les modifications, suggérées par le CIT, comprennent l’extension du champ d’application du CUI aux opérations intérieures, l’introduction de modalités et de conditions générales contractuelles contraignantes et, enfin, l’extension de la responsabilité du gestionnaire d’infrastructure en cas de dommage.

154. Un seul article du droit de l’Union se réfère aux accords entre les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d’infrastructures. Il s’agit de l’article 28 de la directive 2012/34/UE ( 105 ), qui stipule que ces accords doivent être non discriminatoires et transparents.

155. Cela ne suffit pas aux fins de fonder une compétence exclusive.

B. Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 296 TFUE

156. Par son deuxième moyen, la République fédérale d’Allemagne, soutenue par la République française, fait valoir que la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation au motif que le Conseil n’a pas démontré que les points faisant l’objet de la position de l’Union concernaient un domaine ayant déjà été largement réglementé en droit de l’Union.

1. Argumentation des parties

157. Selon la République fédérale d’Allemagne, une délimitation claire des compétences serait particulièrement importante en cas d’accords mixtes, afin de déterminer les compétences des différents acteurs dans les instances des organisations internationales. Or, en l’espèce, le Conseil n’aurait cité aucun instrument de droit de l’Union ou ne se serait pas référé qu’à des instruments en lien avec le droit public alors que les modifications proposées portaient uniquement sur le droit des transports relevant du droit civil. Selon la République fédérale d’Allemagne, le Conseil n’a indiqué ni dans la décision attaquée ni dans son mémoire en défense la base juridique qui fonderait une compétence externe matérielle de l’Union. Elle ajoute que si le Conseil a invoqué dans son mémoire en défense certains actes de l’Union qui pourraient être, de l’avis de celui-ci, affectés si les modifications litigieuses devaient être approuvées, la plupart de ces actes ne seraient cependant pas mentionnés dans la décision attaquée ni même dans la décision 2013/103.

158. Le Conseil, soutenu par la Commission, fait valoir que la motivation justifiant la compétence de l’Union ressort clairement de la décision attaquée. Les dispositions de l’Union auxquelles les modifications litigieuses risquent de porter atteinte seraient indiquées dans ladite décision. Le fait que, de l’avis de la République fédérale d’Allemagne, les dispositions du droit de l’Union invoquées seraient dénuées de pertinence ne saurait remettre en cause le caractère suffisant de la motivation de la décision attaquée. En tout état de cause, dans une matière relevant, tout au moins, d’une compétence partagée de l’Union et des États membres, le Conseil aurait satisfait à son obligation de motivation par une simple référence à la base juridique de son action et par une description de sa position. Selon le Conseil, l’article 218, paragraphe 9, TFUE constitue la base juridique appropriée pour l’adoption de la décision attaquée et une motivation supplémentaire n’était pas nécessaire. En outre, le fait que la décision attaquée s’appuie sur des dispositions du droit de l’Union qui ne sont pas indiquées dans la décision 2013/103 est, de l’avis du Conseil, dénué de pertinence.

2. Appréciation

159. Ce moyen repose sur l’argumentation avancée par la République fédérale d’Allemagne dans le cadre de son premier moyen, que je propose à la Cour de rejeter. Si, comme je l’ai déjà exposé, il n’est pas nécessaire que le domaine de la modification soit déjà largement réglementé en interne, les exigences relatives à une motivation sont, par conséquent, réduites.

160. Selon l’article 296, paragraphe 2, TFUE, les actes juridiques sont motivés et visent les propositions, les initiatives, les recommandations, les demandes ou les avis prévus par les traités.

161. Selon une jurisprudence constante, cette obligation de motivation impose que tous les actes concernés contiennent un exposé des raisons qui ont amené l’institution à les arrêter, de manière à ce que la Cour puisse exercer son contrôle et que tant les États membres que les tiers intéressés connaissent les conditions dans lesquelles les institutions de l’Union ont fait application du traité FUE ( 106 ). L’obligation d’indiquer la base juridique d’un acte relève également de cette obligation de motivation ( 107 ). De surcroît, selon une jurisprudence constante, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents ( 108 ). La question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée ( 109 ).

162. Si l’article 218, paragraphe 9, TFUE constitue la base juridique procédurale pour l’adoption d’une décision dans le cadre d’une procédure à suivre, par les institutions politiques de l’Union, pour modifier des dispositions d’un accord qui ne relèvent pas du cadre institutionnel de cet accord, et étant donné, comme je l’ai précédemment observé dans les présentes conclusions, que cette disposition présuppose l’existence d’une compétence matérielle de l’Union, il incombe alors au Conseil d’indiquer, dans cette décision, la base juridique matérielle sur laquelle se fonde la compétence de l’Union ainsi que la justification de cette compétence. Il incombe en effet au Conseil d’indiquer les bases juridiques matérielle et procédurale applicables ( 110 ). Une telle obligation découle de l’article 296 TFUE ( 111 ).

163. En l’occurrence, le Conseil a respecté cette obligation. Il a clairement indiqué la base juridique matérielle applicable, à savoir l’article 91, paragraphe 1, TFUE, et a motivé sa position. Le Conseil a également motivé point par point les raisons justifiant la nécessité d’une action de l’Union dans la décision attaquée. Le Conseil a en outre indiqué que la procédure applicable était celle de l’article 218, paragraphe 9, TFUE.

164. Au cours de la procédure devant la Cour, le Conseil a indiqué considérer qu’il existe non seulement une compétence (partagée) en vertu de l’article 91, paragraphe 1, et de l’article 216, paragraphe 1, deuxième cas de figure, TFUE, mais que la compétence est exclusive en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

165. Or, cette dernière disposition n’est nullement mentionnée dans la motivation du Conseil. De surcroît, étant donné que l’Union, à l’exception d’un point particulier, ne dispose pas d’une compétence exclusive, il aurait été impossible pour le Conseil de motiver qu’elle disposait d’une telle compétence.

166. Néanmoins, l’absence de référence à l’article 3, paragraphe 2, TFUE est sans pertinence pour le présent moyen, car le défaut de motivation au regard d’une compétence exclusive (non existante) est sans importance aux fins de l’article 296 TFUE.

167. Il convient donc de rejeter le deuxième moyen.

C. Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE

1. Argumentation des parties

168. La République fédérale d’Allemagne fait valoir que le principe de coopération loyale inscrit à l’article 4, paragraphe 3, TUE exige que, en cas de désaccord entre les États membres et l’Union sur la délimitation des compétences dans le cadre de l’exercice des droits en tant que membres d’une organisation internationale, les institutions de l’Union s’assurent que l’acte de l’Union établissant la position de l’Union soit adopté en temps utile pour permettre à l’État membre qui conteste la compétence de l’Union de saisir la Cour suffisamment tôt en vue d’obtenir une clarification de la question. Le principe de la protection juridictionnelle effective exigerait également que la procédure d’adoption soit organisée de manière à permettre à un État membre qui conteste l’acte adopté de s’adresser aux juridictions de l’Union en vue de demander un sursis d’exécution avant que l’acte en question ne produise des effets irréversibles.

169. En l’espèce, bien que la République fédérale d’Allemagne ait fait état de ses réserves s’agissant des compétences de l’Union immédiatement après la présentation par la Commission, le 5 juin 2014, de la proposition de décision, le Conseil aurait attendu jusqu’au 24 juin 2014, c’est-à-dire la veille de l’ouverture de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF, pour adopter la décision attaquée, laissant ainsi moins de 24 heures à la République fédérale d’Allemagne pour saisir la Cour de justice. En agissant de la sorte, le Conseil aurait violé tant le principe de coopération loyale que le principe de protection juridictionnelle effective. S’il n’était plus possible de revenir sur les actes adoptés par la commission de révision de l’OTIF, le besoin de protection juridictionnelle continuerait d’exister, du fait de l’ouverture par la Commission d’une procédure EU Pilot contre la République fédérale d’Allemagne dans le cadre de laquelle la Commission reprocherait à celle-ci d’avoir violé la décision attaquée. Par ailleurs, la situation dans laquelle le Conseil adopterait une décision en application de l’article 218, paragraphe 9, TFUE dans le cadre des travaux de la commission de révision de l’OTIF risquerait de se reproduire.

170. Le Conseil, soutenu par la Commission, estime avoir respecté le principe de coopération loyale. En effet, plusieurs réunions auraient été consacrées dans les instances préparatoires du Conseil à débattre notamment les points à l’égard desquels la République fédérale d’Allemagne avait exprimé des doutes s’agissant de la compétence de l’Union. La thèse de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle la position de l’Union aurait dû être adoptée assez tôt pour lui permettre de demander à la Cour un sursis d’exécution serait excessive et irréaliste. Le Conseil ajoute que le fait que la République fédérale d’Allemagne ait engagé la présente procédure démontre précisément le respect du principe de la protection juridictionnelle effective.

171. Par ailleurs, le Conseil relève que, compte tenu du délai dans lequel les modifications litigieuses entreront en vigueur selon les règles applicables de la COTIF, aucun effet irréversible de la décision attaquée pour la République fédérale d’Allemagne ne saurait être constaté. En tout état de cause, l’Union, qui détient la majorité des voix au sein de l’OTIF, pourrait exercer une certaine influence au sein de cette organisation dans l’hypothèse où une nouvelle position de l’Union ou une position coordonnée devrait être adoptée à la suite de l’arrêt à intervenir de la Cour. Le Conseil ajoute que, dans l’hypothèse où la Cour annulerait la décision attaquée, il serait en tout état de cause tenu, en vertu de l’article 266, premier alinéa, TFUE, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour. Une telle exécution serait, par ailleurs, possible étant donné que l’Union détient ladite majorité des voix au sein de l’OTIF.

2. Appréciation

172. Ainsi que le relève la Commission, il n’existe pas de preuve du fait que la décision attaquée pouvait influencer le résultat, vu les points de vue des différents États membres de l’OTIF et les modalités pertinentes touchant à l’adoption des décisions. La République fédérale d’Allemagne reconnaît elle-même qu’une majorité de voix était en faveur de l’adoption des propositions, même sans sa voix. En l’absence de causalité au sens susvisé, on ne saurait se poser, ne fût-ce que pour cette raison, la question d’une protection juridictionnelle effective.

173.