CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PHILIPPE LÉGER

présentées le 27 novembre 2003

e) les autres catégories d’aides déterminées par décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission.»

«91 Il est utile de rappeler, à titre liminaire, que la directive 90/684, telle que modifiée par la directive 92/68, ne contient pas de définition de la notion de ‘capacité’ et que, par conséquent, la Commission dispose d’une certaine marge d’appréciation dans l’interprétation de cette notion […]. Cependant, il convient également de constater d’emblée que la requérante, plutôt que de contester l’interprétation faite par la Commission dans le cadre de sa marge d’appréciation, reproche principalement à la Commission d’avoir méconnu, dans les décisions attaquées, la notion de ‘capacité’ telle qu’imposée par elle antérieurement dans les décisions d’autorisation […].

92 Par conséquent, lors de sa vérification, dans le cas d’espèce, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans les décisions attaquées, il incombe au Tribunal de tenir compte de la règle selon laquelle les institutions communautaires doivent respecter l’intangibilité des actes qu’elles ont adoptés, afin de garantir la sécurité juridique des sujets de droit affectés par ces actes […]. Il ne saurait en effet être accepté que la Commission inflige la sanction de restitution d’aides au détriment d’un bénéficiaire d’aides qui a respecté les conditions des aides telles qu’imposées par la Commission dans les décisions d’autorisation.

93 Il convient donc, d’abord, d’examiner le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les décisions d’autorisation, et ensuite d’analyser ces décisions d’autorisation afin de vérifier si la Commission n’a pas appliqué dans les décisions attaquées une interprétation de la condition de limite de capacité différente et plus restrictive de celle suivie dans les décisions d’autorisation.

94 En ce qui concerne, d’abord, le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les décisions d’autorisation, il y a lieu de relever que l’objectif de la réduction de capacité définie par l’article 10 bis, paragraphe 2, sous c), de la directive 90/684 (‘le gouvernement allemand accepte de procéder [...] à une réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990, qui était de 545 000 [tbc]’), dans laquelle s’inscrit la limite de capacité de 85 000 tbc par an imposée à la requérante […], est de rétablir une situation de marché normale dans le secteur de la construction navale et la compétitivité des chantiers de l’ex‑République démocratique allemande, en réduisant les excédents de capacité.

95 En effet, aux fins de motiver l’insertion du nouvel article 10 bis à la directive 90/684, le Conseil a exposé, au troisième considérant de la directive 92/68, que ‘la situation de la concurrence impose au secteur de la construction navale des territoires [de l’ex‑République démocratique allemande] de contribuer pour une part importante à la réduction des excédents de capacité qui, à l’échelle mondiale, continuent à empêcher le retour à des conditions de marché normales pour le secteur de la construction navale’.

96 Le libellé de la directive 90/684 est également révélateur de l’objectif consistant à éliminer la surcapacité structurelle des chantiers dans la Communauté européenne afin de rendre ceux‑ci plus efficaces et compétitifs. Cet objectif se laisse déduire, notamment, de l’article 6 de la directive 90/684, précité […], ainsi que des troisième, sixième, huitième et neuvième considérants de la même directive. Selon le troisième considérant, ‘bien que le marché mondial de la construction navale ait connu une amélioration notable depuis 1989, un équilibre satisfaisant n’a toujours pas été réalisé entre l’offre et la demande et [...] les hausses de prix qui se sont produites ne suffisent toujours pas, dans le contexte global, à rétablir, dans ce secteur, une situation de marché normale [...]’. Selon le sixième considérant, ‘[un accord entre les principales nations du monde dans le domaine de la construction navale] doit garantir une concurrence loyale au niveau international entre les chantiers, par une élimination équilibrée et équitable de tous les obstacles qui entravent des conditions de concurrence normales [...]’. Selon le huitième considérant, ‘une industrie compétitive de la construction navale revêt un intérêt essentiel pour la Communauté [...]’. Enfin, selon le neuvième considérant, ‘une politique d’aide rigoureuse et sélective devrait être poursuivie afin d’encourager la tendance actuelle à produire des navires d’une technologie plus avancée et d’assurer des conditions de concurrence loyales et uniformes à l’intérieur de la Communauté’.

97 Force est de constater, ensuite, que la réduction d’excédents de capacité, par l’introduction d’une limite de capacité, est essentiellement assurée par la fixation de limitations techniques, appelées communément ‘goulets d’étranglement techniques’. Ceci ressort clairement des décisions d’autorisation (voir point 5 ci‑dessus).

98 D’abord, dans sa lettre du 3 mars 1993, qui comporte la première décision d’autorisation, la Commission a exposé que, ‘[b]ien que l’expertise indépendante ordonnée par la Commission ait montré que la capacité [du chantier naval Warnow Werft] en matière de construction ne dépassera guère 85 000 tbc – soit la quote‑part octroyée au chantier naval par le gouvernement allemand sur les 327 000 tbc au total accordés aux chantiers navals est‑allemands –, une surveillance pendant la durée du programme d’investissement paraît indiquée afin de garantir que les capacités seront effectivement réduites. Cette réduction est subordonnée à ce que les investissements soient réalisés selon les plans et projets soumis à la société de conseil. Kvaerner a confirmé que le chantier naval devrait être aménagé avec les restrictions suivantes:

– La nouvelle halle de découpe de l’acier ne sera pas modifiée, sous réserve d’une nouvelle machine de préparation des bords (mechanical edge preparation machine, du type machine à fraiser);

– Le nombre de postes sur la chaîne de montage des éléments plats de grande taille et sur la chaîne de montage pour les doubles fonds doit – conformément aux projets visés dans le rapport de la société de conseil EECI:0001A – être fixé à huit respectivement six [sic];

– Ces chaînes de montage ne peuvent être rallongées que si la surface correspondante est déduite de la halle pour les grandes unités de 600 tonnes (superunitshop). L’inverse peut également être vrai: autrement dit, en cas de réduction des capacités de la chaîne de montage pour les éléments plats de grande taille ou les doubles fonds, et donc de la surface qu’elle occupe, la surface de la halle pour les grandes unités pourrait être agrandie dans les mêmes proportions;

– Les postes sur la chaîne de montage des éléments profilés (curved panel line, sections profilées) doivent être limités au nombre de six, comme indiqué dans les projets du rapport EECI:0001A de la société de conseil;

– Le nombre des postes sur la chaîne de montage pour les éléments plats de petite taille (small panel line) doit être fixé à trois au maximum, comme indiqué dans le rapport EECI:0001A de la société de conseil;

– Une seule grue d’une capacité de 600 tonnes pourra être érigée au‑dessus du dock. Les grues de quai (prévues au nombre de deux) sont du type jib avec une capacité de levage de 50 tonnes’.

99 Il ressort de ce texte que l’objectif qu’il expose, à savoir la réduction effective des capacités, devait essentiellement être réalisé par le respect d’une série de limitations techniques portant sur les installations de production du chantier.

100 La lettre de la Commission du 17 janvier 1994, qui comporte la deuxième décision d’autorisation, va dans le même sens. La Commission y expose que ‘[l]a limite de capacités dépend des investissements réalisés conformément aux plans et aux projets soumis au consultant, notamment en ce qui concerne le non‑dépassement du débit d’acier maximal de 73 000 tbc, ainsi que conformément aux limitations prévues dans le rapport du consultant’. Le fait que la limite de capacité de 85 000 tbc par an se basait sur un ensemble de limitations techniques précises est encore corroboré par l’explication, dans la même lettre, selon laquelle ‘en cas de non‑respect des limites de capacités, la Commission sera contrainte d’exiger le remboursement de la totalité de l’aide’, et notamment par l’emploi du pluriel (‘limites de capacités’) dans cette phrase.

101 Dans ce contexte, il convient d’ajouter que, si la Commission avait réellement voulu imposer à la requérante, au moment de l’autorisation des aides, un plafond annuel à la production effective, il lui aurait suffi de le formuler en termes de ‘limite de production’ ou de préciser que la limite de capacité renvoyait, en l’espèce, à la production maximale dans des conditions optimales. En absence de telles précisions, il ne saurait être reproché à la requérante d’avoir méconnu la limite de capacité de 85 000 tbc par an, étant donné qu’il est constant entre les parties qu’elle a respecté, pendant toute la période examinée, l’ensemble des limitations techniques.

102 Or, une précision du type évoqué ci‑dessus n’apparaît pas dans les décisions d’autorisation. Notamment, l’interprétation de la limite de capacité exprimée en termes de tbc par an comme étant une limite à la production effective ne saurait être déduite des phrases suivantes, qui figurent respectivement dans les lettres des 20 février, 18 octobre et 11 décembre 1995 (respectivement troisième, quatrième et cinquième décisions d’autorisation): ‘De surcroît, le premier rapport de surveillance de la production transmis à la Commission montre qu’il faut également contrôler le respect des limitations de capacités lors de la planification de la production et de la production elle‑même [...]. Au vu des deux rapports de contrôle de production transmis à la Commission jusqu’ici, une surveillance reste manifestement nécessaire pour garantir le respect de la capacité maximale autorisée dans le cadre de la production projetée comme de la production effective [...]. D’après les rapports de contrôle de production transmis à la Commission jusqu’ici, une surveillance reste nécessaire afin de garantir le respect de la capacité maximale dans le cadre de la production effective comme de la production projetée.’ Ces phrases signifient seulement que la requérante doit, lors des phases de la planification et de la production effective, respecter les limitations techniques de capacité. Dans l’hypothèse, par exemple, où la requérante reçoit deux commandes qui la mèneraient à produire plus que 85 000 tbc dans une seule année, il lui est loisible d’accepter et d’exécuter ces commandes endéans cette année, si cela lui est possible tout en respectant toutes les limitations techniques de capacité imposées (comme celles énumérées au point 98 ci‑dessus, relatives notamment au nombre de postes admis sur la chaîne de montage des éléments profilés et à la présence d’une seule grue d’une capacité de 600 tonnes au‑dessus du dock).

103 Par ailleurs, dans les mêmes lettres, certaines phrases indiquent clairement que le respect de la limite de capacité de 85 000 tbc par an est assimilé au respect des limitations techniques aux installations. Ainsi, dans la lettre du 20 février 1995 (troisième décision d’autorisation), la Commission explique que, ‘dans la poursuite du plan d’investissement, il paraît indiqué de surveiller le respect de la limitation de capacité applicable à la construction navale. Ce respect n’est garanti que si le plan d’investissement soumis à la société de conseil est scrupuleusement respecté; cela vaut notamment en ce qui concerne le débit maximal admissible de 73 000 tonnes d’acier, l’installation de montage de doubles coques et les deux installations de fabrication d’éléments plats. Le gouvernement allemand a assuré que le chantier naval respecterait la limite de capacité’. Dans ses lettres du 18 octobre et du 11 décembre 1995 (respectivement quatrième et cinquième décisions d’autorisation), la Commission observe, en termes presque identiques, que l’installation de montage de doubles coques et l’installation de fabrication d’éléments plats de grande taille limitent la capacité de transformation d’acier du chantier naval et restreignent par le fait même la capacité de production de ce chantier à 85 000 tbc par an. La Commission ajoute dans ces deux lettres que, pendant la durée de cette limitation de capacité, il est indispensable que l’agencement du chantier ne soit pas modifié et que les équipements ‘optionnels’ qui n’ont pas encore été installés répondent aux spécifications que le chantier a soumises pour avis au conseiller technique.

104 Il ressort donc de façon cohérente des directives 90/684 et 92/68 et des décisions d’autorisation que, conformément à la pratique administrative de la Commission telle qu’elle ressort d’une autre affaire invoquée par la requérante (arrêt du Tribunal du 22 octobre 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commission, T‑266/94, Rec. p. II‑1399, point 177), la limite de capacité fixée dans ces décisions d’autorisation correspondait à la production réalisable dans de bonnes conditions normales, eu égard aux installations disponibles. La requérante devait donc, lors de l’acceptation et de l’exécution de commandes de construction de navires, respecter les limitations techniques à ses installations, limitations qui avaient été calculées et définies de façon à ce que, dans de bonnes conditions normales, elle ne produirait pas plus que 85 000 tbc par an. Les décisions d’autorisation n’interdisaient toutefois pas à la requérante de produire, en présence de conditions exceptionnellement bonnes, comme celles pouvant résulter de la réception de commandes susceptibles d’une exécution plus rapide que d’habitude, plus que 85 000 tbc par an, mais se bornaient à imposer le respect des limitations techniques mentionnées notamment dans les décisions d’autorisation, comme celles selon lesquelles les postes sur la chaîne de montage des éléments profilés doivent être limités au nombre de six et les postes sur la chaîne de montage pour les éléments plats de petite taille doivent être limités à trois.

105 Il a, par ailleurs, déjà été constaté par la Cour et le Tribunal que, s’il est vrai que la capacité de construction – en l’espèce de 85 000 tbc par an – constitue de par sa nature une capacité aux fins de produire, cette notion n’est toutefois pas en soi identique à la notion de ‘production effective’ (arrêts du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission, 14/81, Rec. p. 749, point 22; du 11 mai 1983, Klöckner‑Werke/Commission, 311/81 et 30/82, Rec. p. 1549, point 23, et arrêt du Tribunal du 12 mai 1999, Moccia Irme e.a./Commission, T‑164/96 à T‑167/96, T‑122/97 et T‑130/97, Rec. p. II‑1477, point 138) ou à la notion de ‘production maximale dans des conditions optimales’ (arrêt Skibsværftsforeningen e.a./Commission, précité, point 174).

106 Il ressort de cette jurisprudence qu’une limite de capacité peut, comme cela ressort en l’espèce du libellé des décisions d’autorisation, porter sur la ‘production réalisable dans de bonnes conditions normales, eu égard aux installations disponibles’, et non exprimer une production effective maximale qui ne peut être dépassée même en cas de conditions exceptionnellement bonnes. À cet égard, l’argumentation de la Commission, selon laquelle la limite de capacité imposée à la requérante, même si elle porte sur la ‘production réalisable dans de bonnes conditions normales, eu égard aux installations disponibles’, indique néanmoins la production effective maximale qui ne peut en aucun cas être dépassée (voir point 87 ci‑dessus), ne saurait convaincre. En effet, si la limite de capacité reflète la production réalisable dans de bonnes conditions normales, cela implique par soi‑même que le chiffre indiqué par cette limite peut être dépassé en périodes de conditions optimales. Contrairement à ce qu’affirme la Commission, cette constatation n’est pas incompatible avec l’objectif de la directive 90/684. En effet, cet objectif, à savoir la réduction d’excédents de capacité, est atteint par la limitation de la capacité de la requérante au niveau des installations de celle‑ci, limitation qui garantit que, dans des conditions normales, les 85 000 tbc par an ne seront pas dépassés.

107 Il convient d’ajouter, enfin, que plusieurs documents produits par la requérante corroborent que la limite de capacité imposée à la requérante porte sur la production réalisable dans de bonnes conditions normales, eu égard aux installations disponibles.

108 Ainsi, dans le procès‑verbal d’une réunion tenue le 1er juin 1993 sur la privatisation des chantiers dans l’ex‑République démocratique allemande, il est déclaré ce qui suit:

‘The Danish, Italian and UK delegates were expressing their worry that the actual production would exceed the assigned capacity after the investments would be implemented. The Commission was confident that future production would not exceed the agreed capacity limits because of the technical bottlenecks in the investment plans, because of the present and future monitoring of the investment plans together with the contractual capacity limits in the privatisation contracts, because of the German Government’s undertaking to respect the limits and because all aid payments are conditional on respect of the capacity limits’ ([l]es délégués danois, italiens et britanniques exprimaient leur préoccupation que la production effective ne dépasse la capacité allouée une fois que les investissements seraient réalisés. Invoquant les goulets d’étranglement techniques dans les plans d’investissement, le contrôle présent et futur desdits plans associé à la limitation des capacités dans les contrats de privatisation ainsi que l’engagement pris par le gouvernement allemand de respecter ces limites et le fait que tout versement d’aide est subordonné audit respect, la Commission se déclarait convaincue que la production future ne dépasserait pas les plafonds de capacité convenus).

Force est de constater que cette discussion entre les délégations danoise, italienne et britannique d’une part et la Commission d’autre part n’aurait pas de sens si la limite de capacité de 85 000 tbc par an était à comprendre comme une limite absolue à la production effective. En effet, dans un tel cas, il aurait suffi à la Commission d’expliquer que la limite de 85 000 tbc par an constituait un plafond de production effective et qu’il était donc tout simplement interdit à la requérante de produire plus que ce plafond. La position adoptée par la Commission lors de cette réunion indique au contraire que la confiance de celle‑ci en une production future inférieure ou égale à 85 000 tbc par an n’était fondée que sur le calcul selon lequel les limitations techniques aux installations de la requérante devraient normalement empêcher la requérante de produire par an plus que ce tonnage.

109 De même, le rapport de la Commission relatif à la surveillance de la privatisation des chantiers dans l’ex‑République démocratique allemande, qui est joint au courrier du 6 mai 1993 adressé à la représentation permanente de la République fédérale d’Allemagne, indique que, pour la Commission, la limitation de capacité était constituée de l’ensemble des limitations techniques imposées:

‘[...] les importantes restrictions techniques que comportent les plans d’investissement garantissent les limites de capacités fixées pour chaque chantier naval, bien qu’il semble nécessaire de maintenir une surveillance détaillée lors de la réalisation des investissements. Les principaux goulets d’étranglement techniques et conditions garantissant la limitation de capacité [...]’

110 Il résulte de tout ce qui précède que la requérante a dûment démontré que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en assimilant, dans les décisions attaquées et contrairement à ce qu’elle avait fait dans les décisions d’autorisation, la notion de ‘limite de capacité’ à une limite de production effective. Étant donné que la Commission a basé les décisions attaquées sur la seule circonstance que la production effective de la requérante a, en 1997 puis en 1998, été supérieure à 85 000 tbc […], les dispositifs desdites décisions sont, dans leur intégralité, entachés par l’erreur d’appréciation constatée ci‑dessus.

111 À cet égard, il convient de noter que le simple fait que la production effective a dépassé 85 000 tbc par an constitue l’unique fondement des décisions attaquées. La Commission n’a pas examiné, ni prétendu, que les dépassements au cours des années concernées résultent d’un non‑respect des conditions limitatives imposées par les décisions d’autorisation.»

– une violation de l’article 10 bis, paragraphe 2, sous c), de la directive 90/684;

– une violation des décisions d’autorisation, et

– une erreur de droit dans l’appréciation de la jurisprudence et des documents cités aux points 105 à 109 de l’arrêt attaqué.

1) annuler l’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 28 février 2002, Kvaerner Warnow Werft/Commission (T‑227/99 et T‑134/00);

2) renvoyer l’affaire au Tribunal de première instance, et

3) réserver les dépens.

– Langue originale: le français.

– Décisions 1999/675/CE de la Commission, du 8 juillet 1999, relative aux aides d'État accordées par la République fédérale d'Allemagne à la société Kvaerner Warnow Werft GmbH (JO L 274, p. 23), et 2000/336/CE de la Commission, du 15 février 2000, relative aux aides d'État accordées par la République fédérale d'Allemagne à Kvaerner Warnow Werft GmbH (JO L 120, p. 12) (ci‑après, collectivement, les «décisions de récupération» ou les «décisions litigieuses»).

– Arrêt du 28 février 2002, Kvaerner Warnow Werft/Commission (T‑227/99 et T‑134/00, Rec. p. II‑1205, ci‑après l'«arrêt attaqué»).

– JO L 380, p. 27.

– Directive du Conseil, du 20 juillet 1992, modifiant la directive 90/684 (JO L 219, p. 54).

– Points 4 à 14.

– Ci‑après la «directive 90/684».

– Il s'agit des lettres SG (93) D/3421, du 3 mars 1993, relative à l'aide d'État n° N 692/D/91; SG (94) D/567, du 17 janvier 1994, relative à l'aide d'État n° N 692/J/91; SG (95) D/1818, du 20 février 1995, relative à l'aide d'État n° N 1/95; SG (95) D/12821, du 18 octobre 1995, relative à l'aide d'État n° N 637/95, et SG (95) D/15969, du 11 décembre 1995, relative à l'aide d'État n° N 797/95 (annexes K2 de la requête dans l'affaire T‑134/00, ci‑après, collectivement, les «décisions d'autorisation» et, respectivement, les première, deuxième, troisième, quatrième et cinquième décisions d'autorisation).

– On notera que la Commission a calculé le montant des aides à récupérer sur la base d'une «combinaison d'une méthode proportionnelle linéaire et d'une majoration tenant compte de la distorsion supplémentaire de la concurrence causée par le dépassement extrêmement important de la limite de capacité annuelle» (point 103 des motifs de la décision 1999/675). Cette méthode fait également l'objet d'une contestation dans le cadre de la présente procédure (points 71 et 72 des présentes conclusions).

– JO L 156, p. 39.

– Article 1er.

– À l'exception du premier moyen, qui était tiré de l'existence d'irrégularités dans la composition de la Commission (points 61 à 77 de l'arrêt attaqué).

– Pourvoi (points 6 à 11).

– Ibidem (points 35 à 44).

– Voir, notamment, arrêts du 18 mars 1993, Parlement/Frederiksen (C‑35/92 P, Rec. p. I‑991, points 25 et 26); du 22 décembre 1993, Pincherle/Commission (C‑244/91 P, Rec. p. I‑6965, point 31); du 2 juin 1994, De Compte/Parlement (C‑326/91 P, Rec. p. I‑2091, point 94); du 16 juin 1994, SFEI e.a./Commission (C‑39/93 P, Rec. p. I‑2681, point 23); du 11 mars 1997, Commission/UIC (C‑264/95 P, Rec. p. I‑1287, points 48 à 51); du 16 septembre 1997, Blackspur DIY e.a./Conseil et Commission (C‑362/95 P, Rec. p. I‑4775, point 23), et du 8 mai 2003, T. Port/Commission (C‑122/01 P, non encore publié au Recueil, points 16, 17 et 30 à 33), ainsi qu'ordonnances du 25 mars 1996, SPO e.a./Commission (C‑137/95 P, Rec. p. I‑1611, points 47 à 49); du 12 décembre 1996, Progoulis/Commission (C‑49/96 P, Rec. p. I‑6803, point 27), et du 18 octobre 2001, Kish Glass/Commission (C‑241/00 P, Rec. p. I‑7759, point 42).

– Arrêt attaqué (point 104).

– Ibidem (point 106).

– Ibidem (point 107).

– Ibidem (point 92).

– Ibidem (point 110).

– Pourvoi (points 16 à 24).

– Ibidem (points 25 à 34).

– Ibidem (point 25).

– Souligné par nous.

– Souligné par nous.

– Souligné par nous.

– Pourvoi (point 28).

– Troisième considérant de la directive 92/68.

– Voir requêtes dans les affaires T‑227/99 (point 267) et T‑134/00 (point 381).