Quant à nous, il nous semble que le problème consiste à établir si le principe général d'imputation à la Communauté des versements prévus dans le règlement 729/70 précité doit se déduire des articles 2 et 3 de ce règlement ou de la règle de l'article 8, paragraphe 2. Dans la première hypothèse, le principe général serait celui de l'imputabilité à la Communauté des seules dépenses régulières; il serait donc exclu que l'exception de l'article 8, paragraphe 2, puisse viser également les dépenses irrégulières effectuées par les États sans qu'il y ait comportement coupable de la part de particuliers, puisqu'attribuer à cette exception une telle étendue équivaudrait en définitive à nier le principe même. Dans la seconde hypothèse, en revanche, le principe général serait celui de l'imputabilité à la Communauté de toutes les dépenses assumées par les États membres dans la gestion des restitutions à l'exportation et des interventions pour la régularisation des marchés agricoles, en ce compris les versements effectués de manière non conforme, quant au fond ou dans la forme, au droit communautaire, avec la seule exception des irrégularités ou négligences qui peuvent se définir comme «imputables» aux administrations ou organismes des États membres. Il resterait, bien entendu, à établir les conditions de cette «imputabilité» exceptionnelle aux États membres.

Il ressort clairement, selon nous, du contexte du règlement no 729/70 que le principe général est celui qui peut être déduit des articles 2 et 3 et que l'exception tient dans la possibilité de mettre à charge de la Communauté les versements entachés d'irrégularités ou de négligences non imputables aux administrations ou organismes nationaux. En réalité, un système de financement communautaire direct de mesures de la politique agricole commune implique logiquement que la Communauté finance ces mesures aux conditions qu'elle a fixées elle-même à travers ses propres règles. Les articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, du règlement précité ne font que confirmer cette thèse parfaitement logique. Si les organismes d'État chargés de la gestion des mesures en question sont négligents dans l'application des règles communautaires ou commettent des irrégularités (et il est à noter que ce second terme a une acception plus large que le premier, puisqu'il manque la caractéristique subjective du comportement coupable), les États membres doivent en répondre; autrement, le financement communautaire serait accordé indépendamment du respect des règles communautaires, contrairement aux articles 2 et 3 précités.

D'autres arguments à l'appui de ce point de vue peuvent se déduire du texte de l'article 8. Il convient de rappeler que dans la proposition de règlement présentée par la Commission au Conseil, la portée de cet article était clairement limitée aux cas d'irrégularités imputables à des tiers. Bien que la formulation adoptée ensuite soit différente, il n'en résulte pas que le Conseil a eu l'intention d'apporter à la proposition présentée à l'origine une modification aussi fondamentale que celle qui eût consisté à renverser le principe de base de l'imputabilité résultant des articles 2 et 3 déjà cités.

Voyons maintenant qu'elle est la teneur et quels sont les termes de l'article 8, paragraphe 1. Celui-ci commence par établir que les États membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds et il leur impose de prévenir et de poursuivre les irrégularités ainsi que de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences; la Commission doit être informée des mesures prises et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires en cours. Il me parait éloquent que la régularité soit rapportée aux opérations financées par le Fonds, c'est-à-dire aux activités de caractère privé soutenues par le financement, et non aux paiements effectués par les États; la même référence doit s'appliquer aux irrégularités. Il nous semble, en outre, qu'en ce qui concerne son contenu, cette règle vise clairement les irrégularités ou négligences considérées en tant que comportements de sujets de droit, autres que les États: les États sont appelés à les prévenir, à les poursuivre, à récupérer les sommes perdues et, par conséquent, à agir à l'égard des tiers, auteurs de ces irrégularités ou négligences.

Quant à l'obligation de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences, nous ferons observer que chaque fois qu'à la suite d'une interprétation erronée des règles communautaires ou d'une application négligente de celles-ci, l'administration a versé à des tiers des sommes supérieures à celles qu'il était permis de leur verser, ou a effectué le versement dans des conditions irrégulières en la forme, le principe général du respect de la bonne foi permettrait difficilement d'imposer au bénéficiaire la restitution des sommes ainsi payées. La situation est différente, en revanche, lorsque le paiement a été effectué à la suite d'une fraude ou même d'une irrégularité commise par le particulier bénéficiaire.

Et nous en venons maintenant au paragraphe 2 de l'article 8. Les gouvernements néerlandais et allemand interprètent cette disposition comme si celle-ci était libellée comme suit: «à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences tant des particuliers que des administrations ou organismes des États membres sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres». Mais quel sens cela aurait-il d'opposer les irrégularités ou les négligences des administrations nationales aux irrégularités ou négligences imputables aux administrations nationales? La négligence de l'administration ne peut être rien d'autre que la négligence imputable à cette même administration; il en est de même en ce qui concerne l'irrégularité. La disposition n'a de sens que si les irrégularités ou les négligences imputables aux administrations nationales sont opposées aux irrégularités ou aux négligences imputables à des sujets différents, c'est-à-dire aux particuliers, aux sujets des opérations financées par le Fonds.

Rappelons encore que le Conseil, agissant conformément au paragraphe 3 de l'article 8, a établi par le règlement no 283/72, du 7 février 1972, les dispositions générales d'application de cet article. Cet acte législatif postérieur contient quelques éléments susceptibles de contribuer à l'interprétation de l'article 8, paragraphe 2. Nous songeons surtout à la motivation du règlement no 283/72, de laquelle il résulte que le Conseil a considéré conjointement les pratiques frauduleuses et les irrégularités (3e considérant) et a donc visé les actes accomplis par des particuliers dans leurs degrés divers de gravité et d'intention.

Ensuite, il n'est pas sans intérêt de citer l'article 3, lequel prescrit aux États membres de communiquer trimestriellement à la Commission un état indiquant les cas d'irrégularité qui ont fait l'objet d'un premier constat administratif ou judiciaire et impose entre autres aux États de fournir des précisions sur les pratiques utilisées pour commettre l'irrégularité et sur la façon dont cette irrégularité a été décelée. Cette règle implique évidemment, elle aussi, que les pratiques irrégulières aient été le fait de sujets étrangers à l'administration. Dans l'article 4, mention est faite enfin des irrégularités «révélant l'emploi d'une nouvelle pratique frauduleuse»: c'est donc à l'évidence ce type d'irrégularité qualifié de dol qui a retenu le plus largement l'attention du législateur communautaire.

Lors de la discussion de la proposition qui a abouti à l'adoption du règlement no 283/72, le problème du sens qu'il convient d'attribuer au terme «irrégularité» n'a pas été entièrement négligé: la délégation allemande a déclaré estimer que toute mesure négligente de l'administration d'un État membre aurait dû être qualifiée d'irrégularité au sens du règlement en question. Mais nous jugeons également intéressant le fait, relevé par la Commission, que cette déclaration est restée unilatérale et n'a pas été reprise non plus dans le procès verbal du Conseil. Elle ne porte donc pas à conséquence en faveur de la thèse des requérantes; et la même conclusion s'impose en ce qui concerne la déclaration commune du Conseil et de la Commission datée du 7 février 1972, dans laquelle est définie comme irrégularité, au sens du règlement, «toute infraction, intentionnelle ou non, à une disposition de caractère juridique».