Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 16 janvier 2001. - Procédure pénale contre Christina Bellamy et English Shop Wholesale SA, civilement responsable. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal de première instance de Bruxelles - Belgique. - Libre circulation des marchandises - Mesures d'effet équivalent - Commercialisation du pain - Publicité pour les denrées alimentaires. - Affaire C-123/00.



Recueil de jurisprudence 2001 page I-02795



Conclusions de l'avocat général

1. Le Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique) a sollicité de la Cour, conformément à l'article 234 CE, une interprétation des articles 28 CE et 30 CE afin de pouvoir décider si des dispositions de droit belge qui prohibent la vente de pain d'une teneur en sel supérieure à 2 %, qui interdisent la publicité pour une denrée alimentaire suggérant que celle-ci possède des caractéristiques particulières alors qu'elles sont communes aux produits similaires et qui exigent que les mentions «entier» et «pasteurisé» figurent sur les emballages de lait frais constituent des restrictions quantitatives à l'importation ou des mesures d'effet équivalent.

I - Les faits du litige au principal

2. Mme Bellamy est gérante de la société anonyme English Shop Wholesale, qui importe des produits alimentaires en provenance du Royaume-Uni et les vend au détail en Belgique. Elle a été condamnée par défaut au mois de décembre 1998 pour avoir enfreint, en 1994 et en 1995, les dispositions du décret royal du 2 septembre 1985 relatif aux pains et autres produits de boulangerie (ci-après le «décret royal de 1985»), les dispositions du décret royal du 17 avril 1980 concernant la publicité pour les denrées alimentaires (ci-après le «décret royal de 1980») ainsi que l'article 14 de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs (ci-après la «loi de 1977»).

Mme Bellamy a été reconnue coupable d'avoir vendu du pain d'une teneur en sel de 2,88 %, teneur incompatible avec l'article 3, paragraphe 2, du décret royal de 1985, d'avoir présenté le lait frais entier pasteurisé comme s'il possédait des qualités spéciales en mentionnant que le produit ne contenait aucun additif ni agent conservateur, ce qui est incompatible avec l'article 4-2° du décret royal de 1980, et d'avoir vendu du lait appelé «Breakfast Milk» sans avoir apposé la mention «lait frais entier pasteurisé» sur les emballages.

3. Mme Bellamy a formé opposition contre le jugement qui la condamnait, argüant de l'incompatibilité des préventions retenues contre elle avec la réglementation communautaire et, en particulier, avec l'article 28 CE.

II - Les questions préjudicielles

4. Afin de pouvoir résoudre le litige dont il avait été saisi, le Tribunal a posé les questions préjudicielles suivantes à la Cour:

«1) Les articles 1.3 et 8 de l'arrêté royal du 2 septembre 1985 relatif aux pains et autres produits de boulangerie et l'article 14 de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits en ce qu'ils interdisent d'introduire dans le commerce du pain dont la teneur en sel de cuisine exprimée en chlorure de sodium et calculée sur la matière sèche est supérieure à 2 %, sont-ils conformes au prescrit de l'article 28 du traité de l'Union européenne et sont-ils susceptibles d'être justifiés au sens de l'article 30 du même instrument?

2) Les articles 1.3 et 8 de l'arrêté royal du 2 septembre 1985 relatif aux pains et autres produits de boulangerie et l'article 14 de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits sont-ils conformes au prescrit de l'article 28 du traité de l'Union européenne et sont-ils susceptibles d'être justifiés au sens de l'article 30 du même instrument?

3) Les articles 4.2 et 5 de l'arrêté royal du 17 avril 1980 concernant la publicité pour les denrées alimentaires et l'article 14 de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits sont-ils conformes au prescrit de l'article 28 du traité de l'Union européenne et sont-ils susceptibles d'être justifiés au sens de l'article 30 du même instrument?»

5. Bien que la juridiction de renvoi ait demandé l'interprétation des articles 28 et 30 du traité sur l'Union européenne, elle vise, en réalité, les articles 28 et 30 du traité instituant la Communauté européenne avec la numérotation et dans la rédaction qui leur ont été données par le traité d'Amsterdam.

III - La procédure devant la Cour

6. La partie demanderesse au principal et la Commission ont présenté des observations écrites dans le délai prévu par l'article 20 du statut CE de la Cour. Aucun des intéressés n'ayant demandé à être entendu en ses observations orales, la Cour a décidé, comme l'article 104, paragraphe 4, de son règlement de procédure l'autorise à le faire, de renoncer à convoquer les parties en audience.

IV - Examen des questions préjudicielles

A - Sur la première question

7. Cette question porte sur le point de savoir si l'article 28 CE fait obstacle à l'application de la législation d'un État membre interdisant sur le territoire de celui-ci la vente de pain et d'autres produits de boulangerie dont la teneur en sel, calculée en extrait sec, est supérieure à 2 % lorsque ce pain ou ces produits ont été fabriqués et commercialisés légalement dans un autre État membre. En cas de réponse affirmative, la juridiction de renvoi souhaite savoir si une telle législation peut être justifiée par un des motifs prévus par l'article 30 CE.

8. L'article 28 CE interdit les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent entre les États membres. L'article 30 CE précise que les dispositions des articles 28 (CE) et 29 (CE) ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux à condition que ces interdictions ou restrictions ne constituent pas un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.

9. La juridiction de renvoi a formulé cette question dans le cadre du recours que Mme Bellamy a engagé contre la peine d'amende qui lui a été infligée au motif qu'elle avait enfreint l'article 1er, paragraphe 3, et l'article 8 du décret royal de 1985 ainsi que l'article 14 de la loi de 1977. Je dois préciser que la condition relative à la teneur maximum en sel du pain est énoncée à l'article 3, paragraphe 2, du décret royal de 1985 et non pas à l'article 1er, paragraphe 3, ni à l'article 8.

10. La Cour a déjà répondu à cette question dans l'arrêt Van der Veldt , qu'elle a rendu à la demande d'une autre juridiction belge qui avait été saisie de faits analogues à ceux que j'ai décrits plus haut.

11. La Cour a déclaré dans cet arrêt qu'en l'absence de règles communes ou harmonisées relatives à la fabrication et à la commercialisation du pain et des autres produits de boulangerie, il appartient aux États membres d'adopter, chacun pour son territoire, toutes les règles concernant les caractéristiques de composition, la fabrication et la commercialisation de ces denrées, pour autant qu'elles ne sont pas de nature à créer des discriminations au détriment de produits importés ni à entraver l'importation de produits provenant d'autres États membres .

12. L'extension aux produits importés de l'obligation de respecter une teneur en sel maximale, calculée sur la matière sèche, peut avoir pour effet d'exclure, dans l'État concerné, la commercialisation du pain et d'autres produits de boulangerie originaires d'autres États membres. En effet, si, dans ces États, des critères identiques de fabrication ne sont pas prescrits, cette extension nécessitera une fabrication différenciée selon la destination du pain ou du produit de boulangerie considéré et, donc, entravera la circulation des produits qui y sont légalement fabriqués et commercialisés.

C'est pourquoi la Cour a conclu que l'application de la législation d'un État membre, interdisant la commercialisation du pain et d'autres produits de boulangerie dont la teneur en sel, calculée sur la matière sèche, dépasse la limite maximale de 2 %, aux produits légalement fabriqués et commercialisés dans un autre État membre constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative au sens de l'article 28 CE.

13. La Cour a également rejeté l'argument selon lequel la réglementation belge pouvait être justifiée par des raisons de protection de la santé publique puisque les autorités nationales responsables de la politique sanitaire avaient déclaré que, si l'on retenait la norme néerlandaise en matière de teneur en sel du pain, l'apport journalier de chlorure s'élèverait à 3,1 g, ce qui est jugé trop élevé. Je considère que les fondements de droit sur lesquels la Cour s'est fondée sont applicables en l'espèce également.

Dans son arrêt, la Cour a déclaré que des considérations aussi générales ne démontrent pas qu'une augmentation de la consommation de sel dans de telles proportions présente un véritable risque pour la santé humaine et que, si l'existence d'un simple risque encouru par les consommateurs suffit pour que la législation soit regardée comme conforme aux exigences de l'article 30 CE , ce risque doit cependant être mesuré non à l'aune de considérations d'ordre général, mais sur la base de recherches scientifiques pertinentes . Faute d'avoir été informée des données scientifiques sur lesquelles le législateur belge se serait fondé pour prendre les mesures en cause dans cette affaire, la Cour a conclu qu'au lieu d'interdire et de sanctionner pénalement la commercialisation du pain et des autres produits de boulangerie dont la teneur en sel est supérieure à 2 %, le législateur belge aurait pu prévoir un étiquetage approprié donnant aux consommateurs les informations souhaitées sur la composition du produit, solution qui, tout en répondant à l'objectif de la protection de la santé publique, aurait apporté des restrictions moins importantes à la libre circulation des marchandises .

14. Dans la présente affaire, aucun argument nouveau n'a été présenté pour démontrer la nécessité de la législation litigieuse pour la protection de la santé publique ni son caractère proportionnel en vue de la réalisation de cette fin. Par conséquent, j'estime qu'il y a lieu pour la Cour de dire pour droit que l'article 28 CE s'oppose à l'application de la législation d'un État membre interdisant sur son territoire la commercialisation de pain et autres produits de boulangerie dont la teneur en sel, calculée en extrait sec, est supérieure à 2 % lorsque ces produits ont été fabriqués et commercialisés légalement dans un autre État membre et que cette législation ne peut pas être considérée comme étant justifiée en vertu de l'article 30 CE par un motif lié à la protection de la santé publique.

B - Sur la deuxième question

15. J'avoue que la manière dont cette question est formulée me laisse perplexe. En effet, bien qu'elle ne fait aucune référence à la teneur maximum en sel du pain, son texte coïncide en grande partie avec celui de la première.

Si j'examine la législation nationale citée dans l'ordonnance de renvoi, je constate que l'article 1er, paragraphe 3, du décret royal de 1985 définit la notion de pain spécial; qu'aux termes de l'article 8, les infractions à cet arrêté sont recherchées, poursuivies et punies conformément à la loi sur la protection de la santé des consommateurs et que l'article 14 de cette loi dispose que sera puni d'un emprisonnement de huit jours à six mois et d'une amende de 50 000 francs ou de l'une de ces peines seulement celui qui fabrique ou importe et celui qui, sans être le fabricant ou l'importateur, introduit sciemment dans le commerce des denrées alimentaires ou autres produits visés par la loi.

Le juge national demande si cette législation est conforme à l'article 28 CE et si elle peut être justifiée en vertu de l'article 30 CE.

16. Comme la Commission l'indique à bon escient dans ses observations, il résulte de la description des faits fournie par la juridiction bruxelloise que le litige dont elle a été saisie ne porte pas sur la législation applicable ni sur la nature des peines infligées aux auteurs de l'infraction ni sur le montant des amendes et que le différend ne porte pas davantage sur la définition du pain.

17. La Cour a dit avec insistance combien il est important que le juge de renvoi indique les raisons précises qui l'ont amené à s'interroger sur l'interprétation du droit communautaire et à formuler des questions préjudicielles . Elle a considéré qu'il était indispensable que le juge national fournisse un minimum d'explications sur le choix des dispositions communautaires dont il demande une interprétation et sur le lien qui existe entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige .

18. Étant donné que la juridiction de renvoi n'a pas fourni de telles explications et que Mme Bellamy et la SA English Shop Wholesale sont accusées d'avoir enfreint l'interdiction énoncée à l'article 3, paragraphe 2, du décret royal de 1985, sujet qui est déjà au centre de la première question préjudicielle, je considère que la Cour doit s'abstenir de répondre à la deuxième question.

C - Sur la troisième question

19. Le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé cette question, qu'il faudra reformuler, pour s'entendre préciser si l'article 28 CE fait obstacle à une législation qui, à l'instar de l'article 4, paragraphe 2, du décret royal de 1980, interdit de présenter un produit de marque d'une manière qui induit à penser qu'il possède des qualités particulières alors qu'elles sont communes à tous les produits similaires. Il voudrait également savoir si cette disposition du traité interdit l'application d'une règle nationale telle que celle qui figure à l'article 5 de ce même décret royal, conformément auquel tout message publicitaire relatif aux denrées alimentaires doit utiliser, d'une manière apparente, une dénomination de la denrée établie éventuellement par des dispositions légales ou réglementaires si l'omission de cette dénomination est susceptible d'induire en erreur le consommateur quant à la nature de la denrée. En cas de réponse affirmative, il faudra analyser si cette législation nationale peut être justifiée par l'article 30 CE.

20. Conformément à la jurisprudence de la Cour, constituent des mesures d'effet équivalent, interdites par l'article 28 CE, les obstacles à la libre circulation des marchandises résultant, en l'absence d'harmonisation des législations, de l'application à des marchandises en provenance d'autres États membres, où elles sont légalement fabriquées et commercialisées, de règles relatives aux conditions auxquelles doivent répondre ces marchandises (telles que celles qui concernent leur dénomination, leur forme, leurs dimensions, leur poids, leur composition, leur présentation, leur étiquetage, leur conditionnement), même si ces règles sont indistinctement applicables à tous les produits, dès lors que cette application ne peut pas être justifiée par un but d'intérêt général de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises .

La Cour a également dit pour droit qu'il résulte de cet article 28 CE que l'application d'une telle réglementation nationale aux produits importés d'autres États membres, où ils sont légalement fabriqués et commercialisés, n'est compatible avec le traité que dans la mesure où elle est nécessaire pour satisfaire à des raisons d'intérêt général énumérées à l'article 30 CE ou à des exigences impératives tenant, notamment, à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs .

Or, lorsque, par application de l'article 100 du traité CE (devenu article 94 CE), des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires pour assurer la protection de la santé des animaux et des personnes et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation, le recours à l'article 30 CE cesse d'être justifié. C'est dans le cadre tracé par la directive d'harmonisation que les contrôles appropriés doivent être effectués et les mesures de protection prises .

21. Comme la Commission l'a indiqué dans ses observations, la directive 79/112/CEE constitue la première étape d'un processus d'harmonisation qui tend à éliminer progressivement tous les obstacles à la libre circulation des denrées alimentaires résultant des différences qui existent entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'étiquetage de ces produits . De la même manière la directive 92/46/CEE harmonise notamment les règles relatives aux traitements thermiques subis par le lait de consommation et énonce, dans son annexe C, chapitre III, les règles relatives au conditionnement et à l'emballage du lait.

22. Aux termes de l'article 2, paragraphe 1, sous a), de la directive 79/112, l'étiquetage et les modalités selon lesquelles il est réalisé ne doivent pas être de nature à induire l'acheteur en erreur, notamment, i) sur les caractéristiques de la denrée alimentaire et en particulier sur la nature, l'identité, les qualités, la composition, la quantité, la durabilité, l'origine ou la provenance, le mode de fabrication ou d'obtention, ii) en attribuant à la denrée alimentaire des effets ou des propriétés qu'elle ne posséderait pas, iii) en lui suggérant que la denrée alimentaire possède des caractéristiques particulières alors que toutes les denrées alimentaires similaires possèdent ces mêmes caractéristiques.

23. En interdisant de faire croire, dans la publicité des denrées alimentaires, que celles-ci possèdent des caractéristiques particulières alors qu'en réalité elles sont communes à toutes les denrées similaires, l'article 4, paragraphe 2, du décret royal de 1980 transpose en droit national belge la disposition énoncée à l'article 2, paragraphe 1, sous a), iii), de la directive 79/112.

24. Il convient dès lors de considérer que l'article 28 CE et l'article 2 de la directive 79/112 ne s'opposent pas à une disposition nationale telle que celle qui figure à l'article 4, paragraphe 2, du décret royal de 1980.

25. L'article 5 du décret royal de 1980, qui impose l'obligation d'utiliser une dénomination légale ou réglementaire dans tout message publicitaire afin d'éviter d'induire le consommateur en erreur, a été appliqué, dans le litige au principal, au lait entier pasteurisé appelé «Breakfast Milk» parce que cette dénomination ne mentionnait pas qu'il s'agissait de «lait frais entier pasteurisé».

26. À l'instar de la Commission, je déduis des faits exposés par la juridiction de renvoi que l'article 5 du décret royal de 1980 a été appliqué à l'étiquetage du lait. L'obligation faite par cette disposition concerne les caractéristiques du produit et non pas un message publicitaire. Le message publicitaire, qui est distinct du produit en soi et de son emballage, serait une «modalité de vente» qui figure parmi celles qui sont énoncées au point 16 de l'arrêt Keck et Mithouard et qui demeurerait donc en dehors du champ d'application de l'article 28 CE.

27. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, point 1, de la directive 79/112, la dénomination de vente du produit fait partie des mentions obligatoires qui doivent figurer sur l'étiquetage des denrées alimentaires. Appliquer l'article 5 du décret royal de 1980 à l'étiquetage d'une denrée alimentaire n'est ni plus ni moins que l'exécution de la directive en droit national.

28. Il faut encore examiner si la réglementation communautaire s'oppose à ce qu'un État membre exige que le lait commercialisé sous l'appellation «Breakfast Milk» comporte les mentions «entier» et «pasteurisé» dans sa dénomination de vente.

L'article 5, paragraphe 2, de la directive 79/112 dispose qu'une marque de fabrication ou de commerce ou une dénomination de fantaisie ne peut pas se substituer à la dénomination de vente.

Conformément à l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2597/97 , les dénominations de vente des produits laitiers sont celles qui sont indiquées à l'article 3, aux termes du paragraphe 1 duquel la dénomination de vente du lait doit indiquer s'il s'agit de lait cru, de lait entier, de lait demi-écrémé ou de lait écrémé.

29. En ce qui concerne l'obligation d'apposer la mention «pasteurisé» sur l'emballage, l'article 5, paragraphe 3, de la directive 79/112 exige que la dénomination de vente comporte ou soit assortie d'une indication de l'état physique dans lequel se trouve la denrée alimentaire ou du traitement spécifique qu'elle a subi (par exemple: en poudre, lyophilisé, surgelé, concentré, fumé) lorsque l'omission de cette indication serait susceptible de créer une confusion dans l'esprit de l'acheteur.

Bien que le procédé de pasteurisation ne figure pas parmi les exemples énoncés dans la directive, je suis d'accord avec la Commission pour affirmer qu'il doit être considéré comme un traitement spécifique appliqué à la denrée alimentaire et que ne pas le mentionner dans la dénomination de vente est susceptible d'induire l'acheteur en erreur.

30. De surcroît, l'article 5 de la directive 92/46 dispose que les États membres doivent veiller à ce que le lait de consommation ne soit mis sur le marché que s'il satisfait, entre autres, à la condition d'avoir été traité conformément à l'annexe C, chapitre I, partie A, d'être étiqueté conformément à l'article C, chapitre IV, et d'être conditionné conformément à l'annexe C, chapitre III, dans un établissement où le lait a été soumis au traitement final. L'annexe C, chapitre III, de cette directive, qui énonce les règles de conditionnement et d'emballage, exige, en son point 5, que l'exploitant ou le gestionnaire de l'établissement fasse apparaître, aux fins de contrôle, de manière visible et lisible sur le conditionnement du lait et des produits laitiers, outre les mentions prévues au chapitre IV, la nature du traitement thermique que le lait a subi et toutes les mentions permettant d'identifier la date du traitement thermique, et, pour le lait pasteurisé, la température à laquelle le produit doit être entreposé.

31. À la lumière de ces dispositions je dois conclure que l'obligation énoncée à l'article 5 du décret royal de 1980 ne peut pas être considérée comme incompatible avec le droit communautaire dès l'instant où les mentions «entier» et «pasteurisé» font partie des mentions rendues obligatoires par le règlement n° 2597/97 et par les directives 79/112 et 92/46, qui ont été adoptées afin d'harmoniser les législations des États membres.

C'est la raison pour laquelle il y a lieu de répondre à la juridiction nationale que l'article 28 CE et l'article 5 de la directive 79/112 ne font pas obstacle à une règle nationale telle que l'article 5 du décret royal du 17 avril 1980, qui exige que tout message publicitaire relatif à des denrées alimentaires utilise, d'une manière apparente, une dénomination de la denrée établie, éventuellement, par des dispositions légales ou réglementaires.

V - Conclusion

32. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles du Tribunal de première instance de Bruxelles:

«1) L'article 28 CE s'oppose à l'application de la législation d'un État membre interdisant sur son territoire la commercialisation de pain et autres produits de boulangerie dont la teneur en sel, calculée en extrait sec, est supérieure à 2 % lorsque ces produits ont été fabriqués et commercialisés légalement dans un autre État membre. Cette législation ne peut pas être considérée comme étant justifiée en vertu de l'article 30 CE par un motif lié à la protection de la santé publique.

2) L'article 28 CE et l'article 2 de la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard, ne font pas obstacle à une disposition nationale telle que l'article 4, paragraphe 2, du décret royal du 17 avril 1980, qui interdit la publicité attribuant aux denrées alimentaires des qualités particulières qui sont communes à tous les produits similaires.

L'article 28 CE et l'article 5 de la directive 79/112 ne font pas obstacle à une disposition nationale telle que l'article 5 du décret royal du 17 avril 1980, qui exige que tout message publicitaire relatif aux denrées alimentaires utilise, d'une manière apparente, une dénomination de la denrée établie, éventuellement par des dispositions légales ou réglementaires, telles que les mentions entier et pasteurisé devant figurer sur l'emballage d'un produit présentant de telles caractéristiques.»