CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN Mazák

présentées le 14 avril 2011 ( )

Affaire C-2/10

Azienda Agro-Zootecnica Franchini SARL,

Eolica di Altamura Srl

contre

Regione Puglia

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Italie)]

«Environnement – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels et de la faune et de la flore sauvages – Directive 79/409/CEE – Conservation des oiseaux sauvages – Natura 2000 – Directive 2001/77/CE – Sources d’énergie renouvelables – Règles nationales – Interdiction d’installer des aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation dans des sites faisant partie du réseau écologique Natura 2000 – Absence d’évaluation des incidences du projet sur l’environnement»

I – Introduction

1. La présente demande préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité ( ), de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE ( ), de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (ci-après la «directive ‘oiseaux’») ( ) et de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ci-après la «directive ‘habitats’») ( ).

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Azienda Agro‑Zootecnica Franchini SARL et Eolica di Altamura Srl (ci-après les «sociétés requérantes au principal»), d’une part, à la Regione Puglia, d’autre part, au sujet d’un refus d’autorisation pour l’installation d’aérogénérateurs sur des terrains faisant partie du parc national de l’Alta Murgia, zone protégée et classée comme site d’importance communautaire et zone de protection spéciale «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta». La législation nationale interdit, notamment, d’installer des aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation dans des sites d’importance communautaire (SIC) et dans des zones de protection spéciale (ZPS) faisant partie du réseau écologique Natura 2000.

II – Le contexte juridique

A – Le droit de l’Union

3. L’article 191 TFUE (ex-article 174 CE) dispose:

«1. La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants:

– la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement,

– la protection de la santé des personnes,

– l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,

– la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.

2. La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur.»

4. L’article 192 TFUE (ex-article 175 CE) dispose:

«1. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, décident des actions à entreprendre par l’Union en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 191.

[…]»

5. L’article 193 TFUE (ex-article 176 CE) dispose que «[l]es mesures de protection arrêtées en vertu de l’article 192 ne font pas obstacle au maintien et à l’établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées. Ces mesures doivent être compatibles avec les traités. Elles sont notifiées à la Commission».

6. L’article 194, paragraphe 1, TFUE dispose:

«Dans le cadre de l’établissement ou du fonctionnement du marché intérieur et en tenant compte de l’exigence de préserver et d’améliorer l’environnement, la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres:

a) à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie;

b) à assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union;

c) à promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables; et

d) à promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques.»

1. La directive 2001/77

7. Les premier à troisième considérants de la directive 2001/77 disposent:

«(1) Le potentiel d’exploitation des sources d’énergie renouvelables est actuellement sous-utilisé dans la Communauté. La Communauté reconnaît la nécessité de promouvoir en priorité les sources d’énergie renouvelables, car leur exploitation contribue à la protection de l’environnement et au développement durable. En outre, cela peut aussi générer des emplois sur place, avoir une incidence positive sur la cohésion sociale, contribuer à la sécurité des approvisionnements et accélérer la réalisation des objectifs de Kyoto. Il est, par conséquent, nécessaire de veiller à ce que ce potentiel soit mieux exploité dans le cadre du marché intérieur de l’électricité.

(2) La promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables est au premier rang des priorités de la Communauté, comme l’a souligné le livre blanc sur les sources d’énergie renouvelables (ci-après dénommé ‘le livre blanc’) pour des raisons de sécurité et de diversification de l’approvisionnement en énergie ainsi que de protection de l’environnement et pour des motifs liés à la cohésion économique et sociale. Cela a été confirmé par le Conseil dans sa résolution du 8 juin 1998 sur les sources d’énergie renouvelables et par le Parlement européen dans sa résolution concernant le livre blanc.

(3) L’utilisation accrue de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables constitue un volet important de l’ensemble des mesures requises pour respecter le protocole de Kyoto à la convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques et de tout train de mesures destiné à respecter des engagements ultérieurs.»

8. L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/77 dispose:

«Les États membres ou les organismes compétents désignés par les États membres évaluent le cadre législatif et réglementaire existant concernant les procédures d’autorisation ou les autres procédures prévues à l’article 4 de la directive 96/92/CE, applicables aux installations de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables en vue de:

– réduire les obstacles réglementaires et non réglementaires à l’augmentation de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables,

– rationaliser et accélérer les procédures au niveau administratif approprié, et

– veiller à ce que les règles soient objectives, transparentes et non discriminatoires, et tiennent dûment compte des particularités des différentes technologies utilisant des sources d’énergie renouvelables.»

9. L’article 13 de la directive 2009/28, intitulé «Procédures administratives, réglementations et codes», dispose:

«1. Les États membres veillent à ce que les règles nationales éventuelles relatives aux procédures d’autorisation, de certification et d’octroi de licences, qui s’appliquent aux installations de production et aux infrastructures connexes du réseau de transport et de distribution d’électricité, de chauffage ou de refroidissement à partir de sources d’énergie renouvelables et au processus de transformation de la biomasse en biocarburants ou autres produits énergétiques, soient proportionnées et nécessaires.

Les États membres prennent notamment les mesures appropriées pour veiller à ce que:

[…]

c) les procédures administratives soient simplifiées et accélérées au niveau administratif approprié;

d) les règles régissant l’autorisation, la certification et l’octroi des licences soient objectives, transparentes et proportionnées, ne créent aucune discrimination entre les demandeurs et tiennent pleinement compte des spécificités de chaque technologie en matière d’énergie renouvelable;

[…]

f) des procédures d’autorisation simplifiées et moins contraignantes, y compris par une simple notification, si le cadre réglementaire applicable le permet, soient mises en place pour les projets de moindre envergure et pour des dispositifs décentralisés destinés à la production d’énergie à partir de sources renouvelables, le cas échéant.

[…]»

2. La directive «oiseaux»

10. L’article 2 de la directive «oiseaux» dispose que «[l]es États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles».

11. L’article 3, paragraphe 1, de la directive «oiseaux» dispose que, à la lumière des exigences mentionnées à l’article 2, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d’habitats pour toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité CE est d’application. En vertu de l’article 3, paragraphe 2, sous a), les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir les biotopes et les habitats doivent inclure, en particulier, la création de zones de protection.

12. L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux» impose aux États membres de classer en zones de protection spéciale les territoires satisfaisant aux critères ornithologiques établis par ces dispositions.

13. L’article 4, paragraphe 4, de la directive «oiseaux» dispose:

«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s’efforcent également d’éviter la pollution ou la détérioration des habitats.»

14. L’article 14 de la directive «oiseaux» dispose que «[l]es États membres peuvent prendre des mesures de protection plus strictes que celles prévues par la présente directive».

3. La directive «habitats»

15. L’article 3, paragraphe 1, de la directive «habitats» prévoit la constitution d’un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé «Natura 2000», qui inclut également les zones de protection spéciales classées par les États membres conformément à la directive «oiseaux».

16. L’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive «habitats» dispose:

«2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.

3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.

4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur.»

17. L’article 17 de la directive «habitats» dispose que «[l]es obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive [«oiseaux»] en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive [«oiseaux»] si cette dernière date est postérieure».

B – Les dispositions nationales

18. L’article 1er, paragraphe 1226, de la loi n° 296, du 27 décembre 2006, (legge finanzaria per 2007) (ci-après la «loi de finance 2007») ( ) dispose que, afin d’éviter de nouvelles procédures d’infraction, les régions et les provinces autonomes de Trente et de Bolzano adoptent ou complètent les mesures visées aux articles 4 et 6 du règlement établi par le décret du président de la République n° 357, du 8 septembre 1997, tel que modifié, dans les trois mois suivant la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sur la base des critères minimaux uniformes prévus par décret du ministre de l’Environnement et de la Protection du Territoire et de la Mer.

19. L’article 5, paragraphe 1, du décret du ministère de l’Environnement et de la Protection du Territoire et de la Mer du 17 octobre 2007, relatif aux critères minimaux uniformes permettant d’établir les mesures de conservation relatives aux zones de conservation spéciale (ZCS) et aux zones de protection spéciale (ZPS) [decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutella del Teritorio e del Mare 11 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)] ( )(ci-après le «décret ministériel»), dispose que les régions et les provinces autonomes doivent adopter les mesures d’interdiction suivantes:

«[…]

(1) la construction de nouveaux aérogénérateurs, à l’exception de ceux pour lesquels, à la date d’adoption du présent acte, la procédure d’autorisation a déjà été entamée par le dépôt du projet. Les organismes compétents doivent évaluer les incidences du projet, en tenant compte des cycles biologiques des espèces pour lesquelles le site a été conçu, après consultation de l’INFS (Institut national pour la faune sauvage). Des interventions de remplacement et de modernisation, y compris technologiques, n’entraînant pas une augmentation de l’impact sur le site, à la lumière des objectifs de conservation de la ZPS, de même que les aérogénérateurs destinés à l’autoproduction, d’une puissance totale pouvant aller jusqu’à 20 kW, pourront être exemptés.

[…]»

20. L’article 2 de la loi régionale des Pouilles n° 31, du 21 octobre 2008, relative aux règles applicables en matière de production d’énergie à partir de sources renouvelables d’énergie, pour la réduction des émissions polluantes, et en matière environnementale (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, N° 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale, ci-après la «loi régionale n° 31») dispose:

«[…]

(6) Conformément aux articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE, ainsi qu’aux articles 4 et 6 du règlement la transposant, prévu par le décret n° 357, du 8 septembre 1997, du président de la République, tel que modifié […], l’installation d’aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation est interdite dans les SIC et les ZPS faisant partie du réseau écologique Natura 2000 […].

(8) L’interdiction établie par les [paragraphes] 6 et 7 ci-dessus s’étend sur une zone tampon de 200 mètres.»

III – Le litige au principal et les questions préjudicielles

21. Aux termes de la décision de renvoi, Eolica di Altamura Srl a acquis les droits relatifs à la construction d’un parc éolien non destiné à l’autoconsommation (c’est-à-dire conçu pour produire de l’électricité à des fins commerciales), sur des terrains appartenant à Azienda Agro-Zootecnica Franchini SARL. Ces terrains font partie du Parc national de l’Alta Murgia, zone protégée et classée comme site d’importance communautaire et zone de protection spéciale «pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta». Les demandes visant à l’obtention d’une autorisation de construire un parc éolien ont été rejetées par l’organisme chargé du Parc et la Regione Puglia par décisions du 1er septembre 2006 et du 4 juillet 2007, respectivement. Le refus de la Regione Puglia était fondé sur l’article 6, paragraphe 3, sous a), du règlement régional n° 16, du 4 octobre 2006, qui prévoit que, s’agissant de l’emplacement des aérogénérateurs, les sites d’importance communautaire et les zones de protection spéciale, prévus par la directive «oiseaux» et par la directive «habitats», sont considérés comme totalement «inappropriés» et sur l’article 14, paragraphe 2, sous a), dudit règlement régional, qui prévoit que, à défaut de plan de régulation des aérogénérateurs, ces sites sont considérés comme «inadaptés». Les sociétés requérantes au principal ont attaqué devant la juridiction de renvoi ces décisions de refus ainsi que le règlement régional sur lequel elles étaient fondées et, à ce premier stade, elles ont obtenu gain de cause. Toutefois, alors que ces procédures étaient en cours, le règlement régional n° 15/2008 a été adopté, ce qui a contraint les sociétés requérantes au principal d’introduire un nouveau recours en annulation.

22. Dans la procédure au principal devant la juridiction de renvoi, les sociétés requérantes visent à l’annulation des articles 5, paragraphe 1, sous n), 5, paragraphes 4 et 4 bis, du règlement régional n° 15/2008. L’article 5, paragraphe 1, sous n), interdit, notamment, la construction de nouveaux aérogénérateurs dans les sites Natura 2000. Les sociétés requérantes au principal font notamment valoir une violation des principes figurant dans la directive 2001/77. La Regione Puglia prétend que le recours devrait être déclaré irrecevable ou non fondé.

23. Au cours de la procédure au principal, la loi régionale n° 31 est entrée en vigueur. La juridiction de renvoi estime que l’interdiction des aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation, conformément à l’article 2, paragraphe 6, de la loi régionale n° 31, s’applique à la demande d’autorisation et de compatibilité environnementale présentée par les sociétés requérantes au principal depuis l’entrée en vigueur de cette loi (à savoir le 8 novembre 2008), indépendamment de toute évaluation spécifique de l’impact ou de l’effet environnemental.

24. Sur la base de ces considérations, le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia a décidé, par décision du 23 septembre 2009, parvenue à la Cour le 4 janvier 2010, de surseoir à statuer et de saisir la Cour, à titre préjudiciel, de la question suivante:

«Les dispositions combinées de l’article 1er, paragraphe 1226, de la loi n° 296, du 27 décembre 2006, de l’article 5, paragraphe 1, du décret du ministère de l’Environnement et de la Protection du Territoire et de la Mer du 17 octobre 2007 et de l’article 2, paragraphe 6, de la loi régionale des Pouilles n° 31, du 21 octobre 2008, sont-elles compatibles avec le droit communautaire et, en particulier, avec les principes découlant des directives 2001/77/CE et 2009/28/CE (en matière d’énergie renouvelable) et des directives 1979/409/CE et 1992/43/CE (en matière de protection de l’avifaune et des habitats naturels), pour autant qu’elles interdisent de manière absolue et indifférenciée de localiser des aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation dans les SIC et les ZPS constituant le réseau écologique ‘Natura 2000’, au lieu de prévoir la réalisation d’une évaluation appropriée des incidences environnementales qui analyserait l’impact du projet visé sur le site spécifiquement concerné par l’intervention?»

IV – La procédure devant la Cour

25. Les sociétés requérantes au principal et la Commission ont déposé des observations écrites. L’audience, à laquelle les sociétés requérantes au principal, la Regione Puglia et la Commission ont présenté des observations orales, a eu lieu le 10 février 2011.

V – Appréciation

A – Considération préliminaire

26. Il est manifeste que, par ce renvoi préjudiciel, il est demandé à la Cour de se prononcer sur la compatibilité d’une législation nationale avec le droit de l’Union. À cet égard, il suffit de relever que, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, si la Cour n’est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le droit de l’Union, elle est toutefois compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui peuvent lui permettre d’apprécier cette compatibilité en vue du jugement de l’affaire dont elle est saisie ( ).

B – Sur le fond

27. À mon avis, la question posée par la juridiction de renvoi vise à savoir si la directive «oiseaux», la directive «habitats», la directive 2001/77 et la directive 2009/28 s’opposent à l’adoption par un État membre de mesures nationales qui consistent dans une interdiction, dans certaines circonstances, de construire des aérogénérateurs dans des sites faisant partie du réseau écologique Natura 2000, en l’absence d’une analyse de l’impact d’un projet donné sur un site particulier.

28. Il semblerait, à la lumière du dossier devant la Cour, et sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que l’interdiction en question soit d’une portée limitée, dans la mesure où elle s’applique actuellement aux seuls aérogénérateurs et non à d’autres moyens de production d’énergie à partir de sources renouvelables ( ).

29. En outre, il semblerait, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, que l’interdiction relative aux aérogénérateurs soit limitée en ce qu’elle s’applique uniquement à la construction de nouveaux aérogénérateurs et non à ceux qui existent ( ). L’interdiction semble également ne pas s’appliquer aux aérogénérateurs destinés à l’autoconsommation d’une puissance totale pouvant aller jusqu’à 20 kW ( ). À l’audience, la Commission et la Regione Puglia ont souligné la portée limitée de l’interdiction en cause.

30. À mon sens, la juridiction de renvoi, les sociétés requérantes au principal et la Commission affirment à juste titre que le classement d’une zone en tant que site d’importance communautaire ( ) ou zone de protection spéciale ( ) faisant partie du réseau écologique Natura 2000 ne conduit pas à interdire toute construction à l’intérieur de celle-ci en vertu des directives «oiseaux» et «habitats».

31. L’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats», lu en combinaison avec son article 7 ( ), impose aux États membres d’adopter les mesures nécessaires pour éviter, dans les sites d’importance communautaire et dans les zones de protection spéciale, la détérioration des habitats et les perturbations significatives touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées. L’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats» prévoit que les autorités nationales compétentes n’autorisent un plan ou un projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site, mais susceptible d’affecter ce dernier de manière significative, qu’après s’être assurées, au moyen d’une évaluation appropriée des incidences de ce plan ou de ce projet sur le site, qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité de celui-ci. Cette disposition instaure donc une procédure visant à garantir, à l’aide d’un contrôle préalable, qu’un plan ou un projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site concerné, mais susceptible d’affecter ce dernier de manière significative, n’est autorisé que pour autant qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité de ce site ( ).

32. Ainsi, pour approuver un plan ou un projet concernant des sites d’importance communautaire et des zones de protection spéciale, une évaluation individuelle et appropriée des incidences de ce plan ou de ce projet doit, à titre préalable, être effectuée, conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats».

33. Dans l’affaire au principal, il semblerait que la législation nationale interdise, dans certaines circonstances, la construction d’aérogénérateurs sur le site en question, sans évaluation individuelle préalable de ce plan ou de ce projet, conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats» et sans que l’on ait constaté concrètement une incidence négative sur le site. Dès lors, je considère que, pour pouvoir répondre à la question posée, il faut déterminer si et dans quelles conditions, le cas échéant, le droit de l’Union permet d’introduire des mesures de protection nationales plus strictes que celles prévues par l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats» qui interdit, dans certains cas, la construction d’aérogénérateurs dans les sites Natura 2000, en l’absence d’une évaluation individuelle du plan ou du projet se rapportant à une telle construction et en l’absence d’une constatation concrète d’incidences négatives.

34. En vertu de l’article 14 de la directive «oiseaux», les États membres peuvent prendre des mesures de protection plus strictes que celles qu’elle prévoit. Bien que l’article 14 de la directive «oiseaux» n’impose pas expressément de conditions, les mesures de protection plus strictes doivent, selon moi, être conformes au traité UE et au traité FUE.

35. La directive «habitats» ne comporte pas de dispositions similaires à celles de l’article 14 de la directive «oiseaux». Toutefois, comme la Commission l’a indiqué lors des plaidoiries, eu égard au fait que la base juridique de la directive «habitats» était l’article 130 S CE (devenu article 175 CE, puis à présent article 192 TFUE), l’article 130 T CE (devenu article 176 CE, puis à présent article 193 TFUE) était applicable. L’article 193 TFUE permet aux États membres d’adopter des mesures nationales de protection plus rigoureuses, pour autant qu’elles soient compatibles avec les traités, à savoir le traité UE et le traité FUE ( ), et qu’elles soient notifiées à la Commission.

36. Aucune information ne figure dans le dossier soumis à la Cour concernant la notification à la Commission de ces mesures nationales de protection plus strictes.

37. Toutefois, si l’on consulte le portail EUR-Lex, il apparaît que le décret ministériel a été notifié à la Commission en tant que mesure nationale transposant à la fois la directive «habitats» et la directive «oiseaux» ( ). Par conséquent, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, il semblerait que la Commission ait été informée de l’obligation faite aux régions et provinces autonomes, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, du décret ministériel en question, d’interdire, dans certaines conditions, la construction de nouveaux aérogénérateurs dans des sites faisant partie du réseau Natura 2000.

38. En tout état de cause, selon moi, le non-respect de l’obligation de notification à la Commission, conformément à l’article 193 TFUE, ne constitue pas un vice procédural important, qui soit de nature à invalider les mesures nationales plus rigoureuses en question, ou à les rendre inapplicables à des particuliers. L’article 193 TFUE exige simplement des États membres qu’ils informent la Commission. L’article 193 TFUE ne prévoit aucune limite dans le temps, ni de procédure de surveillance par l’Union des mesures nationales de protection plus strictes ( ). En outre, l’article 193 TFUE ne subordonne pas la mise en œuvre de ces mesures à l’acceptation de la Commission ou à une absence d’objections de sa part. Il semblerait dès lors que l’obligation imposée par l’article 193 TFUE aux États membres vise à garantir que la Commission soit informée des mesures nationales de protection en matière d’environnement qui sont plus strictes que la législation de l’Union dans ce domaine. Une telle notification permet à la Commission d’évaluer si les mesures nationales de protection sont compatibles avec le droit de l’Union et de prendre les mesures appropriées, le cas échéant. Toutefois, ni le libellé ni l’objet de l’article 193 TFUE ne permettent de constater que le défaut pour un État membre de respecter son obligation de notification à la Commission rend, en soi, les mesures nationales de protection en question illicites ( ).

39. En dépit du pouvoir d’appréciation accordé aux États membres par l’article 14 de la directive «oiseaux» et par l’article 193 TFUE pour adopter des mesures de protection plus strictes que celles adoptées par l’Union, les États membres doivent le mettre en œuvre, premièrement, dans le respect des politiques de l’Union en matière d’environnement et d’énergie ( ) qui visent notamment, en vertu des articles 191 TFUE et 194 TFUE, à préserver, protéger et améliorer la qualité de l’environnement, à combattre le changement climatique et à promouvoir le développement de formes nouvelles et renouvelables d’énergie et, deuxièmement, dans le respect des principes généraux de l’Union.

40. À mon sens, l’interdiction en cause au principal semble être conforme aux objectifs de la politique environnementale de l’Union.

41. La juridiction de renvoi a indiqué dans la décision de renvoi que le décret ministériel et donc, notamment, l’interdiction qui figure en son article 5, paragraphe 1, ont été adoptés sur la base d’une délégation de pouvoir, conformément à l’article 1er, paragraphe 1226, de la loi de finance 2007, pour éviter toute autre procédure d’infraction contre la République italienne, à la suite d’un avis motivé de la Commission contre la République italienne, dans le cadre de la procédure d’infraction n° 2006/2131, relative, notamment, aux articles 2 à 4 de la directive «oiseaux» qui exigent que des mesures soient adoptées pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité suffisante et une superficie d’habitats pour toutes les espèces, en plus des mesures de conservation spéciales ( ). Aucune autre explication relative à la raison qui a conduit à l’adoption de l’interdiction en question n’a été présentée à la Cour.

42. Il semblerait donc, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que l’interdiction de construire, dans certaines circonstances, de nouveaux aérogénérateurs dans des sites Natura 2000 poursuit les mêmes objectifs que les directives «oiseaux» et «habitats» et, en particulier, l’article 6, paragraphes 1 à 3, de la directive «habitats», à savoir la conservation de certains habitats et espèces et la prévention de la détérioration des habitats naturels ainsi que la perturbation significative des espèces en question. À cet égard, je relève que, à l’audience, la Commission a indiqué, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que deux espèces d’oiseaux, très sensibles aux aérogénérateurs, sont présentes sur le site en question. En outre, la Regione Puglia a déclaré à l’audience qu’un grand nombre d’oiseaux, qui sont le symbole de ce site, a été tué par les aérogénérateurs (situés hors du site).

43. Au surplus, la Commission s’est référée à l’audience à son document d’orientation sur le développement de l’énergie éolienne dans le réseau Natura 2000 ( ) et aux risques que présentent les aérogénérateurs. La liste très importante des incidences possibles découlant des développements de l’énergie éolienne sur la nature et sur la vie sauvage, décrites dans ce document d’orientation, comprend les risques de collision, les perturbations et les déplacements (perte de l’usage des habitats), les effets «de barrière» (les éoliennes peuvent obliger les oiseaux ou les mammifères à changer de direction) ainsi que la perte ou la dégradation des habitats.

44. Je relève également que les incidences environnementales d’un parc éolien particulier, construit sans une évaluation correcte de ses incidences environnementales, ont été décrites par la Cour dans l’affaire Commission/Irlande ( ).

45. J’estime que l’interdiction en cause au principal semble également conforme aux objectifs de la politique de l’Union en matière d’énergie.

46. La juridiction de renvoi considère que les directives 2001/77 et 2009/28 expriment une préférence évidente en faveur du développement de l’utilisation de l’énergie renouvelable, dans la mesure où elle contribue à la protection de l’environnement, à la protection des écosystèmes à l’égard des dangers découlant du changement climatique, au développement durable et à la croissance des économies locales. Selon la juridiction de renvoi, l’article 6 de la directive 2001/77, en particulier, exige que les États membres réduisent les obstacles réglementaires et non réglementaires à l’augmentation de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, qu’ils rationalisent et accélèrent les procédures au niveau administratif approprié, et qu’ils veillent à ce que les règles soient objectives, transparentes et non discriminatoires et tiennent dûment compte des particularités des différentes technologies utilisant des sources d’énergie renouvelables.

47. Selon moi, le traité UE et le traité FUE n’établissent aucune priorité entre la politique de l’Union en matière d’environnement et sa politique en matière d’énergie. Toutefois, l’article 194, paragraphe 1, TFUE dispose que la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie doit tenir compte de l’exigence de préserver et d’améliorer l’environnement ( ). L’article 191, paragraphe 1, TFUE se réfère à l’objectif de lutte contre le changement climatique.

48. Les premier et deuxième considérants de la directive 2001/77 se réfèrent à la nécessité de promouvoir en priorité les sources d’énergie renouvelables et à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables, au premier rang des priorités de la Communauté ( ). Toutefois, à mon sens, et contrairement aux arguments des sociétés requérantes au principal, le législateur de l’Union a cherché non pas à favoriser ces objectifs par rapport à tous les autres objectifs (environnementaux), mais à promouvoir la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables pour protéger l’environnement et se conformer au protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ( ), pour assurer la sécurité énergétique et la diversification des sources ainsi que la cohésion économique et sociale ( ). Parmi les mesures principales pour atteindre ces buts, figure la mise en place, par la directive 2001/77, d’objectifs indicatifs non contraignants relatifs à la consommation d’électricité produite à partir de sources renouvelables ( ) et la débureaucratisation des procédures administratives relatives à l’obtention des autorisations de construire des centrales produisant de l’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables ( ).

49. Bien que les sociétés requérantes au principal allèguent que la zone «pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta» soit très étendue sur un plan géographique, aucune preuve produite devant la Cour n’établit que l’interdiction limitée de construire certains aérogénérateurs dans ces sites Natura 2000 dans les Pouilles ait empêché de produire de l’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables au niveau national ou régional. À l’audience, la Commission a déclaré que les Pouilles sont une des régions en Italie où se situe le plus grand nombre d’aérogénérateurs. En termes de capacité, il s’agit de la première région et, pour ce qui est du nombre d’installations, c’est la deuxième, après la Sicile.

50. En effet, eu égard aux preuves présentées par la Commission relatives au niveau national actuel d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables ( ) et à la présence importante d’aérogénérateurs dans les Pouilles, il semble, sur la base des informations produites devant la Cour, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que l’interdiction en cause au principal ne soit pas un obstacle à la réalisation, à l’avenir, de l’objectif obligatoire de 17 %, prévu par la directive 2009/28 pour l’Italie en 2020.

51. À mon sens, il est également nécessaire d’examiner si l’interdiction en question méconnaît les règles de dé-bureaucratisation établies par l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/77.

52. J’estime, en l’absence de toute allégation contraire soulevée devant la Cour, et sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que l’interdiction en question, qui est légalement définie, apparaît comme étant suffisamment transparente et objective. En outre, compte tenu du champ apparemment limité de l’interdiction en question ( ), aucun élément produit devant la Cour n’établit que l’objectif de réduire les obstacles réglementaires ou non réglementaires à l’augmentation de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et à la rationalisation et l’accélération des procédures a été empêché au niveau régional ou national.

53. En ce qui concerne la question de la discrimination, il est de jurisprudence constante que le principe d’égalité de traitement exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de la même manière à moins qu’un tel traitement soit objectivement justifié ( ).

54. Dans le litige au principal, une violation du principe d’égalité de traitement résultant d’une différence de traitement présuppose que les situations concernées soient comparables, eu égard à tous les éléments qui les caractérisent. Lors de l’appréciation de la question de la discrimination, il est nécessaire de tenir compte des principes et des objectifs de la législation applicable de l’Union qui, dans l’affaire au principal, sont fondés sur la politique de l’Union en matière environnementale ( ). La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise, selon l’article 191, paragraphe 2, TFUE, à un niveau de protection élevé et se fonde notamment sur les principes de précaution et d’action préventive ( ).

55. Les sociétés requérantes au principal prétendent que des développements industriels autres que la construction de parcs éoliens sur le site en question ne sont pas soumis à une telle interdiction, mais doivent, lorsque cela est nécessaire, être évalués conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats» ( ).

56. Sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, aucun élément de preuve produit devant la Cour ne permet d’établir que des autorisations de construire des parcs éoliens à des fins commerciales ont été accordées à des opérateurs autres que les sociétés requérantes au principal dans la zone «pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta», à la suite de l’entrée en vigueur de la loi régionale n° 31.

57. En outre, compte tenu des prétendus effets susceptibles de se produire dans les sites Natura 2000 et, en particulier, dans le site en question, du fait spécifiquement de la construction et de l’exploitation de parcs éoliens ( ), il semble, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que l’interdiction ne soit pas discriminatoire. À cet égard, aucune preuve d’aucune sorte produite devant la Cour ne permet d’établir que d’autres développements industriels présentent tous les effets négatifs potentiels allégués sur ces sites ( ) comparables à ceux résultant de la construction et de l’exploitation de parcs éoliens. Toutefois, cette question doit, en fin de compte, être évaluée par la juridiction de renvoi.

58. À mon sens, l’interdiction en question doit également respecter le principe de proportionnalité qui impose que les mesures adoptées n’aillent pas au-delà de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre les objectifs légitimes poursuivis par la législation en cause; lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés ( ). Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier que l’interdiction en cause au principal ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi. À cet égard, j’estime que la juridiction de renvoi devrait tenir compte, entre autres, de la portée apparemment limitée de l’interdiction, en ce qu’elle semble s’appliquer à une zone géographique définie et limitée, à une source d’énergie renouvelable particulière seulement et à des parcs éoliens nouveaux à caractère commercial ( ) uniquement.

VI – Conclusion

59. En conséquence, je suggère que la Cour réponde à la question préjudicielle déférée par le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia comme suit:

«La directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité, la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, ne s’opposent pas à l’adoption par un État membre de mesures nationales plus strictes interdisant la construction sur un site Natura 2000 d’aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation, pour autant que cette interdiction respecte les politiques de l’Union en matière d’environnement et d’énergie, qu’elle ne soit pas contraire au principe d’égalité de traitement et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer.»