CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 8 juin 2017 ( 1 )

Affaire C‑490/16

A.S.

contre

République de Slovénie

[demande de décision préjudicielle formée par le Vrhovno sodišče (Cour suprême, Slovénie)]

et

Affaire C‑646/16

Khadija Jafari,

Zainab Jafari

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgerichtshof Wien (Cour administrative de Vienne, Autriche)]

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Frontières, asile et immigration – Détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile formée par un ressortissant de pays tiers – Critères de détermination de l’État membre responsable de l’examen des demandes de protection internationale – Interprétation des articles 12, 13 et 14 du règlement (UE) no 604/2013 – Interprétation de l’article 5, paragraphe 4, sous c), du règlement (CE) no 562/2006 »

Introduction

1. Si l’on examine une carte de l’Europe et que l’on y superpose une carte de l’Union européenne en traçant avec soin les frontières extérieures de l’Union, certaines évidences s’imposent. Une longue frontière terrestre borde à l’est neuf États membres de l’Union ( 2 ). Lorsque l’on pénètre dans les Balkans, la géographie – comme l’histoire – devient un peu compliquée ( 3 ). Le point essentiel à souligner ici est qu’un « pont terrestre » mène directement de la Turquie vers l’Union. Au sud du territoire de l’Union se trouve la mer Méditerranée – qui peut être traversée au moyen d’embarcations de fortune si les conditions de vie dans son propre pays sont tellement épouvantables qu’une personne puisse être amenée à tenter cette entreprise désespérée. Les points de passage les plus proches conduisent à toucher terre en Grèce, à Malte et en Italie – ou, à la pointe ouest, en Espagne. Les frontières extérieures sud et sud-est de l’Union sont donc potentiellement ouvertes à la migration par voie terrestre ( 4 ), tandis que la frontière sud est potentiellement ouverte à la migration par la mer Méditerranée.

2. La frontière occidentale de l’Union est nettement moins ouverte à la migration. L’ensemble de la frontière occidentale du territoire de l’Union est marqué en premier lieu par la façade atlantique. Il y a ensuite, au nord, encore plus d’espaces maritimes – la mer d’Irlande, la Manche, la mer du Nord ( 5 ), le Skagerrak ( 6 ), le Kattegat et la mer Baltique ( 7 ). En plus de la mer Baltique à sa frontière sud, la Suède a une frontière terrestre, au nord, avec la Norvège. La Finlande a, quant à elle, des frontières tant maritimes ( 8 ) que terrestres ( 9 ). À l’ouest et au nord, la géographie et le climat rendent donc la migration significativement plus difficile.

3. Le « système de Dublin » ( 10 ) ne reprend pas la carte de l’Europe que je viens de décrire comme point de départ. Il présuppose plutôt tacitement que tous les demandeurs de protection internationale puissent arriver par la voie aérienne. Si tel était le cas, il y aurait, du moins en théorie, une plus grande chance que le nombre des demandeurs arrivant dans chacun des 28 États membres ( 11 ) soit (approximativement) équivalent. Dans ce contexte, le système mis en place semble très sensé.

4. Un autre élément essentiel du système de Dublin est qu’il se concentre sur le demandeur individuel de protection internationale. C’est ce demandeur individuel [tel que défini à l’article 2, sous c), du règlement Dublin III] qui est apprécié au regard des critères énoncés au chapitre III, afin de déterminer quel État membre est responsable de l’examen de sa demande de protection internationale. L’ensemble du règlement est forgé autour de l’individu. Cette approche est bien entendu correcte. Les êtres humains qui cherchent à obtenir une protection ne sont pas des statistiques ; ils doivent être traités de manière humaine dans le respect de leurs droits fondamentaux. En temps normal, une coordination et une coopération administratives entre les autorités compétentes de différents États membres peuvent se révéler nécessaires pour rendre effective l’approche consacrée par le règlement Dublin III, mais cela ne présente pas une difficulté intrinsèque ou insurmontable.

5. Entre le mois de septembre 2015 et le mois de mars 2016, les temps étaient toutefois tout sauf normaux.

6. Voici comment le premier vice-président de la Commission européenne a décrit la raison profonde de la migration soudaine et massive vers l’Union : « Il y a un enfer sur terre. C’est la Syrie. Le fait que des millions de personnes cherchent à fuir cet enfer est compréhensible. Le fait qu’ils cherchent à rester le plus près possible de leur pays est également compréhensible. Il est évident qu’ils tenteront de trouver abri ailleurs si cela n’est pas possible […] De plus en plus de gens fuient. La situation dans les pays voisins n’offre que peu et parfois aucun espoir. Les gens cherchent donc à trouver refuge en Europe [via la Turquie qui abrite elle-même plus de deux millions de réfugiés]. Le problème ne se résoudra pas tout seul. L’afflux de réfugiés ne cessera pas tant que la guerre persistera. Beaucoup doit être fait pour mettre un terme à ce conflit et le monde entier sera impliqué. Dans le même temps, nous devons faire tout ce qui est possible pour gérer le flux de réfugiés, pour offrir aux personnes un endroit sûr où rester, dans la région, dans l’[Union], et dans le reste du monde.» ( 12 )

7. Un nombre très important de Syriens déplacés ont donc rejoint les réseaux existants empruntés par les personnes en route vers l’Union venues d’autres pays déchirés par la guerre ou frappés par la famine ( 13 ) : l’Afghanistan et l’Iraq. Si l’attention des médias s’est majoritairement portée sur les épouvantables naufrages des embarcations gonflables surchargées qui ont traversé la Méditerranée durant les mois de l’été 2015, il y avait aussi une deuxième route, majeure, de migration par voie terrestre vers l’Union : « la route des Balkans occidentaux ».

8. Cette route impliquait un périple par voie maritime ou terrestre, ou les deux, en direction de l’ouest, de la Turquie vers la Grèce puis vers les Balkans occidentaux. Les personnes ont principalement voyagé à travers l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Serbie, la Croatie, la Hongrie et la Slovénie ( 14 ). C’est en 2012, lorsque les restrictions pour les visas Schengen ont été assouplies dans cinq États des Balkans – Albanie, Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Serbie et ancienne République yougoslave de Macédoine – que cette route est devenue pour la première fois une voie de passage « populaire » pour entrer dans l’Union. Jusqu’au mois de mars 2016, de nombreuses personnes pouvaient ainsi voyager le long d’une unique route importante, de la Turquie vers la Grèce et, ensuite, vers le nord, à travers les Balkans occidentaux ( 15 ).

9. Les personnes voyageant le long de la route des Balkans occidentaux ne voulaient pas rester dans les pays qu’elles devaient traverser pour atteindre leur destination. De leur côté, ces pays ne voulaient pas non plus qu’elles restent. Les autorités de l’ancienne République yougoslave de Macédoine et de la Serbie ont fourni des moyens de transport (payés par les personnes les utilisant) ( 16 ) et ont autorisé les personnes empruntant cette route à franchir la frontière avec la Croatie, en particulier après la fermeture de la frontière avec la Hongrie. Les autorités croates et slovènes ont également mis à disposition des moyens de transport (cette fois gratuits) pour ces personnes et les ont autorisées à franchir leurs frontières respectives afin qu’elles puissent rejoindre l’Autriche et l’Allemagne. La politique des États des Balkans occidentaux consistant à autoriser les ressortissants de pays tiers à entrer sur leur territoire et à leur fournir des moyens de transport leur permettant d’accéder à la frontière pour atteindre leur destination a été décrite comme une politique de « laisser passer ».

10. Le 27 mai 2015, la Commission a proposé, entre autres, une décision du Conseil fondée sur l’article 78, paragraphe 3, TFUE pour mettre en place un mécanisme d’urgence afin d’assister principalement l’Italie et la Grèce, dans la mesure où ces deux pays constituaient principalement les premiers États membres d’entrée et qu’ils se trouvaient ainsi confrontés à un afflux soudain de ressortissants de pays tiers. Il s’agissait là de la première proposition visant à instaurer cette disposition. Le 14 septembre 2015, le Conseil a adopté la décision (UE) 2015/1523 ( 17 ) sur la base de cette proposition. Ce faisant, le Conseil a noté que la situation spécifique de la Grèce et de l’Italie avait des implications dans d’autres zones géographiques, comme la « route migratoire des Balkans occidentaux » ( 18 ). Les objectifs de la décision 2015/1523 comprenaient, notamment, la relocalisation des demandeurs de protection internationale qui déposaient des demandes d’asile dans l’un de ces pays. Un autre objectif était de permettre une suspension temporaire des dispositions du règlement Dublin III, en particulier du critère désignant comme responsable de l’examen des demandes de protection internationale l’État membre de première entrée où le demandeur avait franchi la frontière de manière irrégulière à partir d’un État tiers. L’objectif déclaré de la mesure était de relocaliser vers d’autres États membres 40000 demandeurs dans un délai de deux ans. La décision a été adoptée à l’unanimité.

11. Une semaine plus tard, le Conseil a adopté la décision (UE) 2015/1601 ( 19 ) prévoyant un mécanisme de relocalisation de 120000 ressortissants de pays tiers ayant besoin de protection internationale. Cette décision a également introduit un système de répartition indiquant comment les ressortissants de pays tiers concernés devaient être partagés entre les États membres ( 20 ). Cette décision était politiquement controversée et a été adoptée à la majorité qualifiée ( 21 ). Le 25 octobre 2015, une réunion à haut niveau, à laquelle ont participé des États membres de l’Union ainsi que des États tiers ( 22 ), s’est tenue sur invitation du président de la Commission. Les participants se sont entendus sur une série de mesures (exposées dans une « déclaration ») afin d’améliorer la coopération et d’établir une consultation entre les pays situés le long de la route des Balkans occidentaux. Ils ont également décidé de mesures (à mettre en œuvre immédiatement) visant à limiter les mouvements secondaires, à fournir des abris aux ressortissants de pays tiers, à gérer les frontières et à lutter contre la traite et le trafic des êtres humains ( 23 ). La base juridique précise ainsi que l’effet juridique précis de ces mesures sont incertains ( 24 ).

12. Entre temps, le 21 août 2015, il a été rapporté dans la presse que l’Allemagne aurait « exempté » les ressortissants syriens de l’application du règlement Dublin III ( 25 ). Au mois de septembre 2015, l’Allemagne a rétabli ses contrôles à la frontière avec l’Autriche après avoir reçu des centaines de milliers de personnes en quelques jours. Elle a supprimé ladite « exemption » au mois de novembre 2015.

13. Le 15 septembre 2015, la Hongrie a fermé sa frontière avec la Serbie. Une des conséquences de cette fermeture a été qu’un flux important de personnes a été redirigé vers la Slovénie. Le 16 octobre 2015, la Hongrie a érigé une clôture le long de sa frontière avec la Croatie. Entre novembre 2015 et février 2016, l’ancienne République yougoslave de Macédoine a érigé une clôture le long de sa frontière avec la Grèce.

14. À la fin du mois d’octobre 2015, près de 700000 personnes avaient suivi la route des Balkans occidentaux, de la Grèce vers l’Europe centrale. Les chiffres ont été diversement commentés comme relevant d’un « afflux massif » ou encore comme étant « sans précédent » et« exceptionnels ». Les statistiques relatives à l’entrée et à l’enregistrement varient selon les pays le long de la route. Le nombre approximatif des arrivées quotidiennes en Serbie était de 10000 (octobre) et de 5000 (novembre) ( 26 ).

15. Le 11 novembre 2015, la Slovénie a commencé à ériger une clôture le long de sa frontière avec la Croatie. Au mois de décembre 2015, l’Autriche a érigé une clôture à son principal poste-frontière avec la Slovénie. L’Autriche avait, entre temps, temporairement réintroduit des contrôles aux frontières intérieures, le 16 septembre 2015.

16. Le 14 février 2016, l’Autriche a annoncé qu’elle n’acceptait que les personnes venant d’Afghanistan, d’Iraq et de Syrie. Le 18 février 2016, les chefs de divers services de police ont tenu à Zagreb une réunion au cours de laquelle une déclaration a été adoptée ( 27 ). La politique du « laisser passer » à travers les États des Balkans occidentaux a cessé lorsque l’Autriche a modifié sa politique libérale d’asile, à savoir au mois de février 2016.

17. En ce qui concerne les autres États, la France a temporairement réintroduit les contrôles aux frontières intérieures entre juillet 2016 et janvier 2017. Le Danemark a introduit une initiative similaire, prolongeant par la suite les contrôles du 4 janvier 2016 au 12 novembre 2016. La Norvège a réintroduit les contrôles aux frontières intérieures du 26 novembre 2015 au 11 février 2017 et la Suède a adopté des mesures de même nature du 12 novembre 2015 au 11 novembre 2016.

18. Le nombre considérable de personnes qui ont suivi la route des Balkans occidentaux, au cours de la période relativement courte comprise entre la fin de l’année 2015 et le début de l’année 2016, et les difficultés politiques qui en ont découlé constituent ce qu’on désigne communément comme la « crise des réfugiés » ou la « crise humanitaire » dans les Balkans occidentaux. Il s’est agi du plus grand déplacement humain à travers l’Europe depuis la Seconde Guerre mondiale. Voici les circonstances totalement exceptionnelles qui forment le contexte des deux présentes demandes de décisions préjudicielles.

Le droit international

La convention de Genève

19. L’article 31, paragraphe 1, de la convention de Genève relative au statut des réfugiés ( 28 ) interdit l’imposition de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant d’un territoire où leur vie ou leur liberté était menacée, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières. Conformément à l’article 31, paragraphe 2, les États ne devraient pas appliquer aux déplacements des réfugiés d’autres restrictions que celles qui sont nécessaires. Toute restriction devrait être appliquée seulement en attendant que le statut de ces réfugiés dans le pays d’accueil ait été régularisé ou qu’ils aient réussi à se faire admettre dans un autre. En vue de cette admission, les États contractants doivent accorder aux réfugiés un délai raisonnable ainsi que toutes facilités nécessaires.

La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

20. Aux termes de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ( 29 ), « [n]ul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

La réglementation de l’Union

La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

21. L’article 4 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 30 ) correspond à l’article 3 de la CEDH. L’article 18 de la Charte garantit le droit d’asile dans le respect des règles de la convention de Genève.

Le système de Dublin

Le règlement Dublin III

22. Les règles régissant le champ d’application territorial du règlement Dublin III sont complexes. Le règlement précédent, Dublin II, est applicable au Danemark depuis l’année 2006, en vertu de l’accord entre la Communauté européenne et le Royaume de Danemark concernant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée par un ressortissant d’un pays tiers au Danemark, ou dans tout autre État membre de l’Union, et du système Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin ( 31 ). Il n’y a pas d’accord correspondant en ce qui concerne le règlement Dublin III. Conformément aux articles 3 et 4 bis, paragraphe 1, du protocole no 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au TUE et au TFUE, ces États membres ont notifié leur souhait de participer à l’adoption et à l’application du règlement Dublin III. Le règlement s’applique aux autres États membres de l’Union de manière ordinaire et sans réserve.

23. En vertu de l’accord entre l’Union et la Confédération suisse relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse, le règlement Dublin III est applicable dans ce dernier État ( 32 ).

24. Le préambule du règlement Dublin III comporte les déclarations suivantes : – Le régime d’asile européen commun (RAEC) est un élément constitutif de l’objectif de l’Union visant à mettre en place progressivement un espace de liberté, de sécurité et de justice ouvert à ceux qui, poussés par les circonstances, recherchent légitimement une protection dans l’Union. Il est fondé sur l’application intégrale et globale de la convention de Genève. Le RAEC devrait comporter à court terme une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale ( 33 ). – Une telle méthode devrait être fondée sur des critères objectifs et équitables tant pour les États membres que pour les personnes concernées. Elle devrait, en particulier, permettre une détermination rapide de l’État membre responsable afin de garantir un accès effectif aux procédures d’octroi d’une protection internationale et ne pas compromettre l’objectif de célérité dans le traitement des demandes de protection internationale ( 34 ). – Le système de Dublin est la pierre angulaire du RAEC en ce qu’il répartit clairement la responsabilité entre les États membres pour l’examen des demandes de protection internationale ( 35 ). – Il convient, dans l’application du système de Dublin, de tenir compte des dispositions de l’acquis de l’Union en matière d’asile ( 36 ). – La protection de l’intérêt supérieur de l’enfant et le respect de la vie familiale devraient être des considérations primordiales lors de l’application du règlement Dublin III ( 37 ). Le traitement conjoint des demandes de protection internationale des membres d’une famille par un même État est conforme au respect du principe d’unité de la famille ( 38 ). – Afin de garantir une protection efficace des droits des personnes concernées, il y a lieu d’instaurer des garanties juridiques et le droit à un recours effectif à l’égard de décisions de transfert vers l’État membre responsable conformément, notamment, à l’article 47 de la Charte. Afin de garantir le respect du droit international, un recours effectif contre de telles décisions devrait porter à la fois sur l’examen de l’application du présent règlement et sur l’examen de la situation en fait et en droit dans l’État membre vers lequel le demandeur est transféré ( 39 ). – La réalisation progressive d’un espace sans frontières intérieures au sein duquel la libre circulation des personnes est garantie conformément au traité instituant la Communauté européenne et l’établissement de politiques communautaires concernant les conditions d’entrée et de séjour de ressortissants d’un pays tiers, y compris des efforts communs de gestion des frontières extérieures, rendent nécessaire l’établissement d’un équilibre entre les critères de responsabilité dans un esprit de solidarité ( 40 ). – Pour ce qui concerne le traitement des personnes qui relèvent du règlement Dublin III, les États membres sont liés par les obligations qui leur incombent en vertu des instruments de droit international, y compris par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en la matière ( 41 ). – Le règlement Dublin III respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus, notamment, par la Charte ( 42 ).

25. Comme l’indique son article 1er, le règlement Dublin III « établit les critères et les mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou par un apatride (ci-après dénommé “État membre responsable”) ».

26. Les définitions suivantes sont énoncées à l’article 2 : « a) “ressortissant de pays tiers”, toute personne qui n’est pas un citoyen de l’Union au sens de l’article 20, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et qui n’est pas un ressortissant d’un État participant au [règlement Dublin III] en vertu d’un accord avec l’Union européenne ; b) “demande de protection internationale”, une demande de protection internationale au sens de l’article 2, point h), de la [directive relative aux conditions] ; c) “demandeur”, le ressortissant de pays tiers ou l’apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement ; d) “examen d’une demande de protection internationale”, l’ensemble des mesures d’examen, des décisions ou des jugements rendus par les autorités compétentes sur une demande de protection internationale conformément à la [directive procédures] et à la [directive relative aux conditions], à l’exception des procédures de détermination de l’État membre responsable en vertu du [règlement Dublin III] ; […] l) “titre de séjour”, toute autorisation délivrée par les autorités d’un État membre autorisant le séjour d’un ressortissant de pays tiers ou d’un apatride sur son territoire, y compris les documents matérialisant l’autorisation de se maintenir sur le territoire dans le cadre d’un régime de protection temporaire ou en attendant que prennent fin les circonstances qui font obstacle à l’exécution d’une mesure d’éloignement, à l’exception des visas et des autorisations de séjour délivrés pendant la période nécessaire pour déterminer l’État membre responsable en vertu du présent règlement ou pendant l’examen d’une demande de protection internationale ou d’une demande d’autorisation de séjour ; m) “visa”, l’autorisation ou la décision d’un État membre, exigée en vue du transit ou de l’entrée pour un séjour envisagé dans cet État membre ou dans plusieurs États membres. La nature du visa s’apprécie selon les définitions suivantes : – “visa de long séjour”, l’autorisation ou la décision délivrée par un des États membres conformément à son droit national ou au droit de l’Union exigée en vue de l’entrée pour un séjour envisagé dans cet État membre pour une durée supérieure à trois mois ; – “visa de court séjour”, l’autorisation ou la décision d’un État membre en vue d’un transit ou d’un séjour envisagé sur le territoire d’un, de plusieurs ou de tous les États membres pour une durée n’excédant pas trois mois sur une période de six mois à compter de la date de la première entrée sur le territoire des États membres ; – “visa de transit aéroportuaire”, un visa valable pour le transit dans les zones de transit international d’un ou plusieurs aéroports des États membres ; […] »

27. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, « [l]es États membres examinent toute demande de protection internationale présentée par un ressortissant de pays tiers ou par un apatride sur le territoire de l’un quelconque d’entre eux, y compris à la frontière ou dans une zone de transit. La demande est examinée par un seul État membre, qui est celui que les critères énoncés au chapitre III désignent comme responsable ».

28. Aux termes de l’article 3, paragraphe 2 : « Lorsque aucun État membre responsable ne peut être désigné sur la base des critères énumérés dans le présent règlement, le premier État membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite est responsable de l’examen. Lorsqu’il est impossible de transférer un demandeur vers l’État membre initialement désigné comme responsable parce qu’il y a de sérieuses raisons de croire qu’il existe dans cet État membre des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la [Charte], l’État membre procédant à la détermination de l’État membre responsable poursuit l’examen des critères énoncés au chapitre III afin d’établir si un autre État membre peut être désigné comme responsable. Lorsqu’il est impossible de transférer le demandeur en vertu du présent paragraphe vers un État membre désigné sur la base des critères énoncés au chapitre III ou vers le premier État membre auprès duquel la demande a été introduite, l’État membre procédant à la détermination de l’État membre responsable devient l’État membre responsable. »

29. Les critères de détermination de l’État membre responsable (aux fins de l’article 1er) sont indiqués au chapitre III (ci-après les « critères du chapitre III »). Selon l’article 7, paragraphe 1, les critères de détermination de l’État membre responsable s’appliquent dans l’ordre dans lequel ils sont présentés dans ce chapitre. Aux termes de l’article 7, paragraphe 2, la détermination de l’État membre responsable se fait sur la base de la situation qui existait au moment où le demandeur a introduit sa demande de protection internationale pour la première fois auprès d’un État membre. La hiérarchie est dominée par les critères liés aux mineurs (article 8) et aux membres de la famille (articles 9, 10 et 11). Ces critères ne sont pas directement en cause dans les deux procédures au principal ( 43 ).

30. Suit dans la hiérarchie l’article 12, qui énonce les critères liés à la délivrance de titres de séjour ou de visas. En vertu de l’article 12, paragraphe 1, si le demandeur est titulaire d’un titre de séjour en cours de validité, l’État membre qui a délivré ce titre est responsable de l’examen de la demande de protection internationale. Aux termes de l’article 12, paragraphe 2, si le demandeur est titulaire d’un visa en cours de validité, l’État membre qui l’a délivré est responsable de l’examen de la demande de protection internationale, sauf si ce visa a été délivré au nom d’un autre État membre en vertu d’un accord de représentation prévu à l’article 8 du règlement (CE) no 810/2009 ( 44 ). Dans un tel cas, l’État membre représenté sera responsable de l’examen de la demande de protection internationale.

31. L’article 13 est intitulé « Entrée et/ou séjour ». L’article 13, paragraphe 1, énonce : « Lorsqu’il est établi, sur la base de preuves ou d’indices tels qu’ils figurent dans les deux listes mentionnées à l’article 22, paragraphe 3, du présent règlement, notamment des données visées au règlement (UE) no 603/2013 [ ( 45 )], que le demandeur a franchi irrégulièrement, par voie terrestre, maritime ou aérienne, la frontière d’un État membre dans lequel il est entré en venant d’un État tiers, cet État membre est responsable de l’examen de la demande de protection internationale. Cette responsabilité prend fin douze mois après la date du franchissement irrégulier de la frontière. »

32. L’avant-dernier critère, énoncé à l’article 14, concerne l’« entrée sous exemption de visa ». Cet article dispose : « 1. Lorsqu’un ressortissant de pays tiers ou un apatride entre sur le territoire d’un État membre dans lequel il est exempté de l’obligation de visa, l’examen de sa demande de protection internationale incombe à cet État membre. 2. Le principe énoncé au paragraphe 1 ne s’applique pas lorsque le ressortissant de pays tiers ou l’apatride introduit sa demande de protection internationale dans un autre État membre dans lequel il est également exempté de l’obligation d’être en possession d’un visa pour y entrer. Dans ce cas, c’est cet autre État membre qui est responsable de l’examen de la demande de protection internationale. »

33. Le dernier critère (article 15) concerne les demandes présentées dans une zone de transit international d’un aéroport et est dépourvu de pertinence pour les présentes demandes de décision préjudicielle.

34. Les États membres jouissent en vertu de l’article 17, paragraphe 1, d’un pouvoir d’appréciation pour déroger à l’article 3, paragraphe 1, du règlement Dublin III et décider d’examiner une demande de protection internationale présentée par un ressortissant de pays tiers même si, en vertu des critères du chapitre III, un tel examen ne relève de la responsabilité de l’État membre concerné.

35. Le chapitre V contient les dispositions régissant les obligations de l’« État membre responsable ». Dans ce chapitre, l’article 18 énumère certaines obligations dont, notamment, la prise en charge d’un demandeur qui a déposé une demande dans un autre État membre [article 18, paragraphe 1, sous a)], ou la reprise en charge d’un demandeur dont la demande est en cours d’examen dans un autre État membre ou qui se trouve, sans titre de séjour, sur le territoire d’un autre État membre [article 18, paragraphe 1, sous b)].

36. Aux termes de l’article 20, paragraphe 1, le processus de détermination de l’État membre responsable doit être engagé dès qu’une demande de protection internationale est introduite pour la première fois auprès d’un État membre. Les demandes de protection internationale sont réputées avoir été introduites à partir du moment où un formulaire présenté par le demandeur ou un procès-verbal dressé par les autorités est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné, comme le prévoit l’article 20, paragraphe 2 ( 46 ).

37. En vertu de l’article 21, lorsqu’un État membre auprès duquel une demande de protection internationale a été déposée considère qu’un autre État membre est responsable de l’examen de la demande, il peut requérir ce dernier aux fins de prise en charge dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de trois mois après l’introduction de la demande au sens de l’article 20, paragraphe 2. Conformément à l’article 22, paragraphe 1 ( 47 ), l’État membre requis procède aux vérifications nécessaires et doit statuer sur la requête aux fins de la prise en charge d’un demandeur dans un délai de deux mois à compter de la réception d’une telle demande. En vertu de l’article 22, paragraphe 7, l’absence de réponse à l’expiration de ce délai équivaut à l’acceptation de la requête ( 48 ).

38. De même, au titre de l’article 23, une demande de reprise en charge d’un demandeur qui introduit une nouvelle demande de protection internationale doit être faite aussi rapidement que possible. En vertu de l’article 25, l’État membre requis doit répondre aussi rapidement que possible – en tout état de cause dans un délai n’excédant pas un mois à compter de la date de réception de la requête. D’après l’article 25, paragraphe 2, l’absence de réponse est traitée comme une acceptation de la requête.

39. Certaines garanties procédurales sont posées aux articles 26 et 27. Aux termes de l’article 26, lorsque l’État membre requis accepte de prendre en charge ou de reprendre en charge un demandeur, l’État membre requérant doit notifier à la personne concernée la décision de la transférer vers l’État membre responsable. Cette décision doit contenir des informations concernant les voies de recours disponibles.

40. Aux termes de l’article 27, paragraphe 1, les demandeurs disposent d’un droit de recours effectif, sous la forme d’un recours contre la décision de transfert ou d’une révision, en fait et en droit, de cette décision devant une juridiction.

41. L’article 29 dispose : « 1. Le transfert du demandeur ou d’une autre personne visée à l’article 18, paragraphe 1, point c) ou d), de l’État membre requérant vers l’État membre responsable s’effectue conformément au droit national de l’État membre requérant, après concertation entre les États membres concernés, dès qu’il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l’acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l’effet suspensif est accordé conformément à l’article 27, paragraphe 3. […] 2. Si le transfert n’est pas exécuté dans le délai de six mois, l’État membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l’État membre requérant. Ce délai peut être porté à un an au maximum s’il n’a pas pu être procédé au transfert en raison d’un emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la personne concernée prend la fuite. […] ( 49 ) »

42. L’article 33 est intitulé « Mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise ». D’après l’article 33, paragraphe 1, « [l]orsque, sur la base notamment des informations recueillies par le [Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO)] en vertu du règlement (UE) no 439/2010 [ ( 50 )], la Commission établit que l’application du présent règlement peut être compromise soit en raison d’un risque sérieux de pression particulière exercée sur le régime d’asile d’un État membre et/ou en raison de problèmes de fonctionnement du régime d’asile d’un État membre, elle adresse, en coopération avec l’EASO, des recommandations à cet État membre en l’invitant à élaborer un plan d’action préventif. […] »

Les règles mettant en œuvre le règlement Dublin III

43. Le règlement (UE) no 603/2013 ( 51 ) a établi le système Eurodac. Son objectif est d’aider à déterminer l’État membre responsable, en vertu du règlement Dublin III, de l’examen d’une demande de protection internationale déposée dans un État membre par un ressortissant de pays tiers.

44. L’annexe II du règlement d’exécution (UE) no 118/2014 de la Commission ( 52 ) contient deux listes indiquant les moyens de preuve permettant de déterminer l’État membre responsable aux fins du règlement Dublin III. La liste « A » fait référence à la preuve formelle qui détermine la responsabilité tant qu’elle n’est pas réfutée par la preuve du contraire. La liste « B » fait référence aux indices : des éléments qui, bien que réfutables, pourraient être suffisants dans certaines circonstances pour déterminer la responsabilité.

Schengen

45. Sous une forme ou une autre, la libre circulation entre les nations européennes a été une réalité depuis le Moyen Âge ( 53 ). L’accord de Schengen, signé le 14 juin 1985, couvrait la suppression progressive des frontières intérieures et prévoyait le contrôle des frontières extérieures des États signataires. Le 19 juin 1990, la convention d’application de l’accord de Schengen a été signée ( 54 ). La convention couvrait des questions comme l’organisation et la gestion des contrôles de la frontière extérieure ainsi que la suppression des contrôles aux frontières intérieures, les procédures de délivrance d’un visa uniforme et l’exploitation d’une base de données unique pour tous les membres (le système d’information Schengen – SIS), et établissait un moyen de coopération entre les services d’immigration des membres. Ces questions ont été intégrées dans le cadre de l’acquis de l’Union par le traité d’Amsterdam. Sur les 28 États membres de l’Union, tous ne participent pas pleinement à l’acquis de Schengen ( 55 ). Il existe des arrangements particuliers pour l’Irlande et le Royaume-Uni ( 56 ).

Le code frontières Schengen

46. Les considérants du code frontières Schengen ( 57 ) contiennent les déclarations pertinentes suivantes. La création d’un espace dans lequel les personnes peuvent circuler librement doit être accompagnée d’autres mesures telles qu’une politique commune sur le franchissement des frontières extérieures ( 58 ). À cet égard, l’établissement d’un « corpus commun » de législation est l’un des éléments fondamentaux de la politique commune de gestion des frontières extérieures ( 59 ). Le contrôle aux frontières n’existe pas seulement dans l’intérêt de l’État membre aux frontières extérieures duquel il s’exerce, mais dans l’intérêt de l’ensemble des États membres ayant aboli les contrôles à leurs frontières intérieures.

47. Les considérants poursuivent en affirmant que les contrôles aux frontières devraient contribuer à la lutte contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains ainsi qu’à la prévention de toute menace sur la sécurité intérieure, l’ordre public, la santé publique et les relations internationales des États membres ( 60 ). Les contrôles aux frontières devraient être effectués de façon professionnelle et respectueuse et être proportionnés aux objectifs poursuivis ( 61 ). Ils comprennent non seulement l’inspection des personnes aux postes-frontières et la surveillance entre ces postes-frontières, mais également une analyse des risques pour la sécurité intérieure ainsi qu’une analyse des menaces qui pourraient affecter la sécurité des frontières extérieures. Il convient donc d’établir les conditions, les critères ainsi que les règles détaillées régissant à la fois les vérifications aux points de passage frontaliers et la surveillance ( 62 ). Il devrait être prévu d’assouplir les contrôles aux frontières extérieures en cas de circonstances exceptionnelles et imprévisibles afin d’éviter des temps d’attente excessifs aux points de passage frontaliers. Néanmoins, même si les contrôles aux frontières sont assouplis, les documents des ressortissants de pays tiers doivent obligatoirement se voir apposer un cachet. L’apposition du cachet permet d’établir avec certitude la date et le lieu du franchissement de la frontière, sans qu’il soit établi dans tous les cas que toutes les mesures de contrôle des documents de voyage requises ont été effectuées ( 63 ).

48. L’article 1er, dans les faits, expose un double objectif pour le code frontières Schengen. Premièrement, il prévoit l’absence de contrôles aux frontières des personnes franchissant les frontières entre deux États membres participants. Deuxièmement, il établit des règles régissant les contrôles aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union.

49. L’article 2 expose les définitions suivantes : « […] 2) “frontières extérieures”, les frontières terrestres des États membres, y compris les frontières fluviales et lacustres, les frontières maritimes, ainsi que leurs aéroports, ports fluviaux, ports maritimes et ports lacustres, pour autant qu’ils ne soient pas des frontières intérieures ; […] 5) “personnes jouissant du droit à la libre circulation [au titre du droit de l’Union]” : a) les citoyens de l’Union, au sens de l’[article 20, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne], ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d’un citoyen de l’Union exerçant son droit à la libre circulation, auxquels s’applique la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil […] [ ( 64 )] ; b) les ressortissants de pays tiers et les membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité, qui, en vertu d’accords conclus entre [l’Union] et ses États membres, d’une part, et ces pays tiers, d’autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union ; 6) “ressortissant de pays tiers”, toute personne qui n’est pas citoyen de l’Union au sens de [l’article 20], paragraphe 1, du traité [sur le fonctionnement de l’Union européenne et qui n’est pas visée par le point 5) de l’article 2] ; 7) “personne signalée aux fins de non-admission”, tout ressortissant de pays tiers signalé dans le système d’information Schengen [(SIS)] conformément à l’article 96 de [la CAAS] ; 8) “point de passage frontalier”, tout point de passage autorisé par les autorités compétentes pour le franchissement des frontières extérieures ; 9) “contrôle aux frontières”, les activités effectuées aux frontières, conformément au présent règlement et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l’intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération, consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières ; 10) “vérifications aux frontières”, les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes, y compris leurs moyens de transport et les objets en leur possession, peuvent être autorisés à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter ; 11) “surveillance des frontières”, la surveillance des frontières entre les points de passage et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouverture fixées, en vue d’empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières ; […] 13) “garde-frontière”, tout agent public affecté, conformément [au droit national], soit à un point de passage frontalier, soit le long de la frontière ou à proximité immédiate de cette dernière et qui exerce, conformément au présent règlement et [au droit national], des fonctions de contrôle aux frontières ; […] 15) “titre de séjour” : a) tous les titres de séjour délivrés par les États membres selon le format uniforme prévu par le règlement (CE) no 1030/2002 du Conseil [ ( 65 )] [ainsi que les cartes de séjour délivrées conformément à la directive 2004/38/CE] ; b) tous les autres documents délivrés par un État membre aux ressortissants de pays tiers et leur autorisant le séjour sur son territoire qui ont fait l’objet d’une notification puis d’une publication conformément à l’article 34, à l’exception des documents suivants : (i) titres temporaires délivrés dans l’attente de l’examen d’une première demande de titre de séjour tel que visé au point a) ou de l’examen d’une demande d’asile ; et (ii) visas délivrés par les États membres selon le format uniforme prévu par le règlement (CE) no 1683/95 du Conseil ; […] [ ( 66 )] »

50. En vertu de son article 3, le code frontières Schengen couvre « toute personne franchissant [les] frontière[s] intérieure[s] ou extérieure[s] d’un État membre, sans préjudice a) des droits des personnes jouissant du droit à la libre circulation [au titre du droit de l’Union] ; et b) des droits des réfugiés et des personnes demandant une protection internationale, notamment en ce qui concerne le non-refoulement ».

51. Aux termes de l’article 3 bis, les États membres doivent agir dans le plein respect du droit de l’Union pertinent, dont notamment la Charte, la convention de Genève et les droits fondamentaux dans l’application de ce règlement. Cela recouvre l’obligation de prendre les décisions à titre individuel.

52. L’article 5 est intitulé « Conditions d’entrée pour les ressortissants de pays tiers ». En vertu de l’article 5, paragraphe 1, les conditions pour une personne dont le séjour prévu est d’une durée n’excédant pas 90 jours sur toute période de 180 jours ( 67 ) sont les suivantes : a) être en possession d’un document de voyage en cours de validité autorisant son titulaire à franchir la frontière ; b) être en possession d’un visa en cours de validité ; c) justifier l’objet et les conditions du séjour envisagé, et disposer de moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays d’origine ou le transit vers un pays tiers dans lequel l’admission est garantie, ou être en mesure d’acquérir légalement ces moyens ; d) ne pas être signalé aux fins de non‑admission dans le SIS ; et e) ne pas être considéré, entre autres, comme constituant une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure ( 68 ).

53. Par dérogation à ces exigences, aux termes de l’article 5, paragraphe 4, sous c) « [L]es ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas une ou plusieurs conditions énoncées au paragraphe 1 peuvent être autorisés par un État membre à entrer sur son territoire pour des motifs humanitaires ou d’intérêt national ou en raison d’obligations internationales. Lorsque le ressortissant de pays tiers concerné fait l’objet d’un signalement visé au paragraphe 1, point d), l’État membre qui autorise son entrée sur son territoire en informe les autres États membres ».

54. L’article 8 autorise les gardes-frontières à assouplir, dans des circonstances exceptionnelles et imprévues, les contrôles qui doivent être effectués aux frontières extérieures. Ces circonstances exceptionnelles et imprévues sont supposées se présenter lorsque des évènements imprévisibles entraînent une telle intensité du trafic que celle-ci rend excessif le délai d’attente au point de passage frontalier, alors que toutes les ressources en personnel, en moyens et en organisation ont été épuisées.

55. Cependant, aux termes de l’article 8, paragraphe 3, même en cas d’assouplissement des contrôles, le garde-frontière doit apposer un cachet sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers à l’entrée et à la sortie, conformément à l’article 10, paragraphe 1, en vertu duquel un cachet est systématiquement apposé sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers à l’entrée et à la sortie. Les cachets doivent être apposés : a) sur les documents, revêtus d’un visa en cours de validité, permettant aux ressortissants de pays tiers de franchir la frontière ; b) sur les documents permettant aux ressortissants de pays tiers auxquels un visa est délivré à la frontière par un État membre de franchir la frontière ; et c) sur les documents permettant aux ressortissants de pays tiers qui ne sont pas soumis à l’obligation de visa de franchir la frontière.

56. Aux termes de l’article 13, l’entrée sur le territoire des États membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l’ensemble des conditions d’entrée, telles qu’énoncées à l’article 5, paragraphe 1, et qui n’appartient pas à l’une des catégories de personnes visées à l’article 5, paragraphe 4. Cette disposition est sans préjudice de l’application des dispositions particulières relatives au droit d’asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour.

Le système d’information Schengen

57. Le SIS est en substance un système d’information qui soutient les activités de contrôle des frontières extérieures et de coopération policière dans les États participant au code frontières Schengen (ci-après les « États Schengen »). Son objectif principal est d’aider à préserver la sécurité intérieure dans ces États en l’absence de contrôles aux frontières intérieures ( 69 ). Cet objectif est assuré, entre autres, à l’aide d’une procédure de recherche automatisée qui donne accès aux signalements de personnes aux fins des contrôles aux frontières. En ce qui concerne les ressortissants de pays tiers (c’est-à-dire des personnes qui ne sont ni citoyens de l’Union ni ressortissants d’un pays tiers jouissant, en vertu d’accords entre l’Union et ses États membres, d’une part, et le pays en question, d’autre part, de droits de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union) ( 70 ), les États membres doivent procéder à un signalement dans le SIS lorsqu’une autorité compétente ou une juridiction adopte une décision refusant l’entrée ou le séjour, en raison de la menace pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale que constitue la présence de cet individu ( 71 ). Les signalements peuvent également être effectués lorsque de telles décisions sont fondées sur le fait que le ressortissant de pays tiers a fait l’objet d’une mesure impliquant l’expulsion, le renvoi ou l’éloignement qui n’a pas été abrogée ou suspendue ( 72 ).

Le règlement (CE) no 1683/95

58. Le règlement (CE) no 1683/95 du Conseil ( 73 ) établit un modèle type (vignette adhésive) pour les visas délivrés par les États membres, qui doivent être conformes aux spécifications figurant dans l’annexe. Ces spécifications couvrent les « dispositifs de sécurité » comme une photographie intégrée, une marque optique variable, un logo de l’État membre de délivrance, le terme « visa » et un numéro national à neuf chiffres.

Le règlement (CE) no 539/2001

59. L’annexe I du règlement (CE) no 539/2001 ( 74 ) énumère les États tiers dont les ressortissants doivent être en possession de visas lorsqu’ils franchissent les frontières extérieures et ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation. Cette obligation existe sans préjudice de l’accord européen relatif à la suppression des visas pour les réfugiés ( 75 ). Les ressortissants des États tiers énumérés dans l’annexe II sont exemptés de l’obligation pour les visas de courte durée. Les États membres sont également autorisés à prévoir des exceptions à l’obligation de visas pour certaines catégories limitées de personnes ( 76 ).

Le système d’information sur les visas

60. Le système d’information sur les visas (VIS) a été créé par la décision 2004/512/CE du Conseil ( 77 ). En vertu de l’article 1er du règlement (CE) no 767/2008 ( 78 ), le VIS permet aux États Schengen d’échanger des données sur les demandes de visas de courte durée et sur les décisions y relatives. Aux termes de l’article 2, point f), les objectifs du VIS consistent également à faciliter l’application du règlement Dublin II. Conformément à l’article 4, un « visa » est défini par référence à la CAAS. Une vignette visa fait référence au modèle type pour les visas tel que défini dans le règlement no 1683/95. L’expression « document de voyage » désigne un passeport ou un document équivalent autorisant son titulaire à franchir les frontières extérieures et pouvant inclure un visa.

61. Aux termes de l’article 21, les autorités compétentes doivent pouvoir faire des recherches dans les bases de données à l’aide des empreintes digitales du demandeur d’asile concerné, à la seule fin de déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile lorsque cela implique de déterminer si un État membre a délivré un visa ou si le demandeur de protection internationale a « franchi de manière irrégulière la frontière d’un État membre » (en vertu de ce que sont désormais les articles 12 et 13 du règlement Dublin III, respectivement).

Le règlement no 810/2009

62. Ainsi que l’indique l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 810/2009, ce texte fixe les procédures et les conditions de délivrance des visas pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours. Les exigences s’appliquent à tout ressortissant de pays tiers qui doit être en possession d’un visa en cours de validité lorsqu’il franchit les frontières extérieures d’un État membre.

63. L’article 2 définit un ressortissant de pays tiers comme une personne qui n’est pas un citoyen de l’Union. Un visa est une autorisation accordée par un État membre en vue du transit ou du séjour prévu sur le territoire des États membres, pour une durée totale n’excédant pas trois mois sur une période de six mois à compter de la date de la première entrée sur le territoire des États membres ou le passage par la zone internationale de transit des aéroports des États membres. Une « vignette visa » est le modèle type de visa tel qu’il est défini par le règlement no 1683/95. Les documents de voyage reconnus sont les documents reconnus par un ou plusieurs États membres aux fins de l’apposition d’un visa ( 79 ).

La directive procédures

64. Ainsi que le titre l’indique, la directive procédures fixe des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale en application de la directive relative aux conditions. Aux termes de l’article 3, la directive s’applique à toutes les demandes de protection internationale présentées sur le territoire de l’Union.

65. Conformément à l’article 31, les États membres doivent assurer que les demandes de protection internationale seront traitées conformément à la procédure d’examen énoncée dans la directive dans les meilleurs délais ( 80 ). La règle générale est que la procédure d’examen devrait être conclue dans un délai de six mois après le dépôt d’une demande. Toutefois, lorsque les demandes sont soumises à la procédure définie dans le règlement Dublin III, le délai de six mois commence à courir à compter du moment où l’État membre responsable de l’examen de la demande de l’individu est déterminé en vertu de ce règlement ( 81 ). Les États membres peuvent prévoir d’accélérer la procédure d’examen et/ou celle de conduite à la frontière ou dans les zones de transit si, notamment, un demandeur entre de manière « irrégulière » sur le territoire de l’État membre concerné ou s’il refuse que ses empreintes digitales ne soient prises conformément au règlement Eurodac ( 82 ).

La directive retour

66. Aux termes de l’article 1er de la directive 2008/115/CE ( 83 ), celle-ci fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, conformément aux droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit communautaire ainsi qu’au droit international, y compris aux obligations en matière de protection des réfugiés et de droits de l’homme.

67. L’article 2 prévoit que la directive s’applique aux ressortissants de pays tiers qui résident de manière irrégulière sur le territoire d’un État membre. Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer la directive aux ressortissants de pays tiers qui font l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire conformément à l’article 13 du code frontières Schengen ou qui sont arrêtés ou interceptés par les autorités compétentes à l’occasion du franchissement irrégulier par voie terrestre, maritime ou aérienne de la frontière extérieure d’un État membre et qui n’ont pas obtenu par la suite l’autorisation ou le droit de séjourner dans ledit État membre.

68. Conformément à l’article 3, un « ressortissant de pays tiers » est toute personne qui n’est ni un citoyen de l’Union ni une personne jouissant du droit communautaire à la libre circulation, telle que définie à l’article 2, point 5), du code frontières Schengen. L’expression « séjour irrégulier » est définie comme « la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions d’entrée énoncées à l’article 5 du code frontières Schengen, ou d’autres conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre ( 84 ) ».

Les demandes de décision préjudicielle

69. Dans les deux demandes de décision préjudicielle en cause en l’espèce, il est demandé à la Cour de fournir des orientations pour l’interprétation du règlement Dublin III et du code frontières Schengen. A.S. ( 85 ) est un renvoi préjudiciel du Vrhovno sodišče (Cour suprême, Slovénie). Jafari ( 86 ) a fait l’objet d’un renvoi du Verwaltungsgerichtshof Wien (Cour administrative de Vienne, Autriche).

70. Les questions soulevées par les deux juridictions de renvoi sont liées et se recoupent en grande partie. C’est la raison pour laquelle j’examinerai ces deux affaires dans le cadre des mêmes conclusions. J’utiliserai le terme de « migration » de manière générique pour décrire l’afflux de ressortissants de pays tiers entre le mois de septembre 2015 et le mois de mars 2016 (ci-après l’« époque des faits »). Sont arrivés à ce moment des réfugiés ou des personnes qui entendaient demander la protection internationale au sein de l’Union ainsi que des migrants dans le sens plus général du terme ( 87 ).

L’affaire C‑490/16

Les faits, la procédure et les questions préjudicielles

71. La juridiction de renvoi indique que A.S., un ressortissant syrien, a quitté la Syrie pour le Liban et, de là, s’est rendu en Turquie, puis en Grèce, dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, en Serbie, en Croatie et en Slovénie. Il est constant entre les parties qu’il a traversé la Serbie de manière organisée, en empruntant ce qui est décrit comme le « train de migrants », qu’il est entré en Croatie à partir de la Serbie et que, au point de passage désigné de la frontière nationale, il a été accompagné par les autorités nationales serbes. Il a été remis aux autorités nationales croates de contrôle des frontières. Ces dernières ne l’ont pas empêché d’entrer en Croatie, n’ont pas engagé à son encontre de procédure d’éloignement du territoire croate et n’ont pas vérifié s’il remplissait les conditions d’entrée régulière sur le territoire croate. Les autorités croates ont, au contraire, organisé son transport jusqu’à la frontière nationale slovène.

72. Le 20 février 2016, A.S. est entré en Slovénie avec le flux de personnes à bord du « train de migrants » au poste-frontière de Dobova, où il a été enregistré. Le jour suivant, le 21 février 2016, avec d’autres ressortissants de pays tiers traversant les Balkans occidentaux, il a été remis, à la frontière slovène avec l’Autriche, aux autorités de sécurité autrichiennes, qui l’ont renvoyé en Slovénie. Le 23 février 2016, A.S. a introduit une demande de protection internationale auprès des autorités slovènes. Le même jour, les autorités slovènes ont adressé une lettre aux autorités croates conformément à l’article 2, paragraphe 1, de l’accord entre les deux États concernant l’extradition et le retour des personnes qui sont entrées ou qui ont séjourné de manière irrégulière sur le territoire slovène (un accord international). La Slovénie a demandé à la Croatie de reprendre en charge 66 personnes, dont A.S. Par lettre du 25 février 2016, les autorités croates ont confirmé qu’elles reprendraient en charge ces personnes. Une demande formelle de reprise en charge au titre du règlement Dublin III a été présentée par la Slovénie le 19 mars 2016. Le 18 mai 2016, les autorités croates ont confirmé qu’elles acceptaient que la Croatie était l’État membre responsable.

73. Par décision du 14 juin 2016, le ministère de l’Intérieur slovène (ci-après le « ministère slovène ») a informé A.S. que sa demande de protection internationale ne serait pas examinée par la Slovénie et qu’il serait remis à la Croatie en tant qu’État membre responsable (ci‑après la « décision du ministère slovène »).

74. Cette décision était fondée sur le critère énoncé à l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III. Conformément à cette disposition, lorsqu’un ressortissant de pays tiers a franchi irrégulièrement la frontière d’un État membre, cet État est responsable de l’examen d’une demande de protection internationale. Il est établi sur la base de preuves et d’indices, tels que décrits dans les deux listes mentionnées dans l’annexe II au règlement d’application de Dublin qui inclut toute donnée disponible dans Eurodac, si dans un cas particulier la frontière a été franchie irrégulièrement.

75. Le ministère slovène était d’avis que A.S. était entré irrégulièrement en Croatie au cours du mois de février 2016. Il a également tenu compte du fait que le 18 mai 2016 les autorités croates ont répondu positivement à la demande des autorités slovènes de prendre en charge la demande de A.S. au titre du règlement Dublin III sur la base du critère énoncé à l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement, en ce sens que la Croatie est l’État membre compétent pour examiner la demande de A.S. ( 88 ). Le système Eurodac n’a pas fourni de résultat positif en Croatie pour A.S., mais ce fait n’est pas décisif pour l’interprétation de l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III. L’action des autorités nationales, lorsque des personnes du « train de migrants » ont franchi la frontière nationale pour entrer en Croatie, a été la même que dans les cas où les migrants avaient été enregistrés dans le système Eurodac.

76. Le 27 juin 2016, A.S. a contesté cette décision devant l’Upravno sodišče (Tribunal administratif) au motif que le critère de l’article 13, paragraphe 1, avait été mal appliqué. Le comportement des autorités publiques croates devrait être interprété en ce sens qu’il serait entré régulièrement en Croatie.

77. Le 4 juillet 2016, ce recours a été rejeté, mais A.S. a néanmoins obtenu la suspension de la décision du ministère.

78. Il a formé recours contre la décision de première instance auprès de la juridiction de renvoi le 7 juillet 2016. Cette dernière estime que, afin de déterminer quel État membre est responsable de l’examen de la demande de protection internationale de A.S., elle a besoin d’éclaircissements sur l’interprétation de la condition énoncée à l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III que « le demandeur a franchi irrégulièrement […] la frontière d’un État membre ». La juridiction de renvoi souhaiterait en particulier savoir si les termes « franchi irrégulièrement » devraient être interprétés de manière autonome ou en conjonction avec l’article 3, paragraphe 2, de la directive retour et l’article 5 du code frontières Schengen. La juridiction de renvoi souhaite également voir préciser si le fait que A.S. a franchi la frontière de Serbie vers la Croatie sous le contrôle des autorités croates, bien qu’il ne remplisse pas les conditions de l’article 5, paragraphe 1, du code frontières Schengen (parce qu’il n’était pas en possession des documents nécessaires comme un visa en cours de validité), est pertinent pour déterminer si son entrée sur le territoire de l’Union était irrégulière.

79. La juridiction de renvoi cherche par ailleurs à obtenir des précisions sur l’application de certains aspects procéduraux du règlement Dublin III, notamment à savoir si le droit de A.S. à un recours effectif en vertu de l’article 27 de ce règlement couvre l’appréciation en droit de la manière dont les termes d’entrée « irrégulière » ou « illégale » dans un État membre à l’article 13, paragraphe 1, doivent être appliqués. Si la réponse à cette question est positive, la façon dont s’appliquent les délais posés à l’article 13, paragraphe 1, et à l’article 29, paragraphe 2, du règlement Dublin III doit alors être établie. La juridiction de renvoi souhaiterait en substance savoir si les délais continuent à courir lorsqu’un recours est formé en application de l’article 27, paragraphe 1, et en particulier lorsqu’un transfert a été exclu en vertu de l’article 27, paragraphe 3.

80. Dans ces circonstances, le 13 septembre 2016, le Vrhovno sodišče (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser les questions préjudicielles suivantes : « 1) La protection juridictionnelle au titre de l’article 27 du [règlement Dublin III] concerne-t-elle également l’interprétation des conditions du critère au titre de l’article 13, paragraphe 1, lorsqu’il en va d’une décision qu’un État membre n’examinera pas la demande de protection internationale, qu’un autre État membre a déjà assumé la responsabilité pour l’examen de la demande du demandeur sur la même base et lorsque le demandeur le conteste ? 2) Convient-il d’interpréter la condition du franchissement irrégulier au titre de l’article 13, paragraphe 1, du [règlement Dublin III] de manière indépendante et autonome ou bien en combinaison avec l’article 3, point 2), de la [directive retour] et l’article 5 du code frontières Schengen qui définissent le franchissement irrégulier de la frontière, et cette interprétation doit-elle être appliquée à l’égard de l’article 13, paragraphe 1, de [ce règlement] ? 3) Compte tenu de la réponse à la deuxième question, convient-il d’interpréter la notion de franchissement irrégulier au titre de l’article 13, paragraphe 1, du [règlement Dublin III] dans les circonstances de la présente affaire en ce sens qu’il n’y a pas de franchissement irrégulier de la frontière lorsque les autorités publiques d’un État membre organisent le franchissement de la frontière dans le but d’un transit vers un autre État membre de l’[Union] ? 4) Dans l’hypothèse où la réponse à la troisième question serait positive, convient-il par voie de conséquence d’interpréter l’article 13, paragraphe 1, du [règlement Dublin III] en ce sens qu’il interdit le renvoi d’un ressortissant d’un État tiers vers l’État [membre] où il est initialement entré sur le territoire de l’[Union] ? 5) Convient-il d’interpréter l’article 27 du [règlement Dublin III] en ce sens que les délais de l’article 13, paragraphe 1 et de l’article 29, paragraphe 2, ne courent pas lorsque le demandeur exerce le droit à la protection juridictionnelle, a fortiori lorsque cela implique aussi une question préjudicielle ou lorsque la juridiction nationale attend la réponse de la [Cour] à une telle question qui a été posée dans une autre affaire ? À titre subsidiaire, les délais courraient-ils dans un tel cas, l’État membre responsable n’ayant cependant pas le droit de rejeter l’accueil ? »

La procédure devant la Cour

81. La juridiction de renvoi a demandé à la Cour d’appliquer la procédure préjudicielle d’urgence. La Cour a rejeté cette demande par ordonnance du 27 septembre 2016. L’affaire a néanmoins reçu par la suite un traitement prioritaire par décision du 22 décembre 2016, dans la mesure où elle soulève des questions communes à l’affaire C‑646/16, qui fait l’objet d’une procédure accélérée.

82. Des observations écrites ont été présentées par A.S., par la Grèce, la Hongrie, la Slovénie, le Royaume-Uni et la Suisse, ainsi que par la Commission européenne. Compte tenu des similitudes avec l’affaire C‑646/16, la Cour a décidé d’organiser une audience commune pour les deux affaires ( 89 ).

L’affaire C‑646/16

Les faits, la procédure et les questions préjudicielles

83. Mme Khadija Jafari et Mme Zainab Jafari sont ressortissantes afghanes. Elles sont sœurs. Mme Khadija Jafari a un fils, né en 2014, et Mme Zainab Jafari a deux filles, nées respectivement en 2007 et en 2011. Ces enfants sont, eux aussi, ressortissants afghans.

84. Les deux sœurs, accompagnées de leurs enfants (ci-après les « familles Jafari »), ont fui l’Afghanistan parce que leurs maris respectifs avaient été saisis par les talibans et sommés de se battre dans l’armée talibane. Ces derniers s’y sont refusés et ont été tués par les talibans. Les beaux-pères respectifs des sœurs Jafari ont alors séquestré les deux femmes : le premier considérait que garder sa belle‑fille séquestrée était approprié pour des raisons religieuses ; l’autre estimait qu’il serait plus sûr pour sa belle-fille d’être enfermée. Le père des sœurs Jafari a réussi à organiser leur fuite d’Afghanistan. Les sœurs craignent d’être à nouveau séquestrées par leurs familles respectives dans le cas où elles retourneraient en Afghanistan, et elles y encourent aussi le risque d’être lapidées.

85. Les familles Jafari ont quitté l’Afghanistan au cours du mois de décembre 2015. Avec l’aide d’un « passeur », elles ont d’abord voyagé via l’Iran (où elles ont séjourné trois mois), à travers la Turquie (où elles ont passé environ vingt jours) vers la Grèce (où elles sont restées trois jours). Les autorités grecques ont relevé les données biométriques de Mme Zainab Jafari et ont transmis ses empreintes digitales par l’intermédiaire d’Eurodac. Les familles Jafari ont alors voyagé à travers l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Serbie, la Croatie et la Slovénie avant d’atteindre enfin l’Autriche. Il ne s’est pas écoulé plus de cinq jours entre leur départ de Grèce et leur nouvelle entrée sur le territoire de l’Union.

86. À compter du 18 novembre 2015, la Croatie a commencé à filtrer les arrivées de ressortissants de pays tiers. Elle n’a autorisé que les personnes venant d’Afghanistan, d’Iraq et de Syrie – qui rempliraient probablement les conditions pour se voir reconnaitre le statut de réfugiés – à traverser son territoire. Les familles Jafari satisfaisaient aux conditions de ce test. En Croatie, elles ont demandé à voir un médecin pour qu’il examine l’une des filles de Mme Zainab Jafari. Aucune assistance n’a été apportée. Elles ont attendu un bus pendant une heure avant qu’on ne leur fasse ensuite franchir la frontière avec la Slovénie.

87. Le 15 février 2016, les autorités compétentes en Slovénie ont établi un document enregistrant les données personnelles des familles Jafari. Ce document indiquait « NEMČIJA/DEU » (« destination Allemagne ») pour Mme Zainab Jafari. Pour Mme Khadija Jafari, les lettres « DEU » avaient été manuellement rayées et remplacées par « AUT » (ainsi « NEMČIJA/AUT »« destination Autriche ») ( 90 ). Le même jour, les sœurs ont franchi ensemble la frontière autrichienne et ont déposé pour elles-mêmes et leurs enfants leurs demandes de protection internationale dans cet État. Les autorités autrichiennes affirment que les sœurs avaient initialement indiqué vouloir se rendre en Suède, ce qui est néanmoins contesté par ces dernières.

88. L’autorité autrichienne compétente [Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (BFA) (Office fédéral pour l’immigration et l’asile)] n’a pas vérifié les déclarations des sœurs quant à leur fuite d’Afghanistan parce qu’elle a considéré que la Croatie était l’État membre responsable de l’examen de leur demande de protection internationale. Après avoir d’abord contacté les autorités slovènes, le BFA a, par lettre du 16 avril 2016, demandé à l’autorité compétente croate de prendre en charge les sœurs et leurs enfants conformément à l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement Dublin III. Le BFA a affirmé que, dans la mesure où les familles Jafari étaient entrées de manière irrégulière sur le territoire des États membres via la Croatie, cet État membre était responsable de l’examen de leurs demandes. L’autorité croate compétente n’y a pas répondu. Le BFA l’a donc informée par lettre du 18 juin 2016 que, conformément à l’article 22, paragraphe 7, du règlement Dublin III, la responsabilité de l’examen des demandes de protection internationale reposait désormais irrévocablement sur la Croatie.

89. Par décisions du 5 septembre 2016, le BFA a rejeté les demandes de protection internationale comme étant « irrecevables », il a noté que la Croatie était responsable de l’examen des demandes en vertu de l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III et a émis un arrêté d’expulsion pour que les familles Jafari soient renvoyées en Croatie. Dans sa motivation, le BFA fédéral s’est fondé sur la présomption que les sœurs et leurs enfants étaient entrés pour la première fois sur le territoire de l’Union en Grèce. D’après le BFA, ils avaient cependant ensuite quitté le territoire de l’Union et étaient ultérieurement de nouveau entrés sur le territoire des États membres par la Croatie. Les entrées par la Grèce et la Croatie ont été déclarées avoir été irrégulières. Il y avait cependant en Grèce des défaillances systémiques dans la procédure d’asile. Par conséquent, en application de l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III, la Croatie devait être considérée comme l’État membre responsable. Il était considéré qu’il n’y avait pas de défaillances systémiques dans le système d’asile de cet État. Les sœurs Jafari contestent cette conclusion ( 91 ).

90. Tant les autorités administratives que le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche), qui ont statué sur leur recours contestant les décisions attaquées, ont considéré que les déclarations des familles Jafari et les informations fournies quant à leur périple à partir de l’Afghanistan étaient plausibles. Il n’est pas non plus contesté que l’odyssée vécue par les familles Jafari s’est déroulée lors de l’afflux massif de ressortissants de pays tiers sur le territoire de l’Union en provenance des Balkans occidentaux entre le mois de septembre 2015 et le mois de mars 2016.

91. Par décision du 10 octobre 2016, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) a rejeté les recours des familles Jafari. Ce faisant, il a en substance accueilli les constatations du BFA. Il a estimé que lorsque les membres des familles Jafari sont entrés en Croatie à partir de la Serbie, ils avaient franchi la frontière sans visa d’entrée alors qu’en tant que ressortissants afghans ils auraient dû en posséder un. Le franchissement de la frontière était donc irrégulier. Pour autant que cela ait pu être établi, l’entrée sur le territoire autrichien s’est également faite sans visa et était donc, elle aussi, « irrégulière ».

92. Les deux sœurs (mais pas leurs enfants) ont contesté cette décision en appel devant la juridiction de renvoi. Elles soutiennent que les circonstances particulières de leurs cas respectifs devraient être prises en compte pour établir quel État membre est responsable de l’examen de leur demande de protection internationale. Elles affirment être entrées sur le territoire de l’Union en vertu de l’article 5, paragraphe 4, sous c), du code frontières Schengen (à savoir pour des motifs humanitaires). Le franchissement de la frontière n’était donc pas une « entrée irrégulière » aux fins de l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III. C’était là le raisonnement à la base de l’accord du 18 février 2016 autorisant les ressortissants de pays tiers à entrer sur le territoire des États membres afin d’atteindre l’État dans lequel ils souhaitaient déposer une demande d’asile ( 92 ). En vertu de l’article 14, paragraphe 2, du règlement Dublin III, l’Autriche serait donc l’État membre responsable de l’examen de leur demande de protection internationale.

93. La juridiction de renvoi avait conscience du fait qu’une demande de décision préjudicielle avait déjà été présentée par le Vrhovno sodišče (Cour suprême) dans l’affaire C‑490/16. Elle estime néanmoins que les circonstances à la base de la demande de protection internationale des familles Jafari sont différentes de celles de l’affaire A.S. Dans le cas des familles Jafari, l’autorité compétente croate n’a pas répondu à la demande de prise en charge faite en vertu de l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement Dublin III. La juridiction de renvoi considère que l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III est le critère pertinent du chapitre III qui s’applique pour la détermination de l’État membre responsable. Ce règlement ne définit cependant pas le « franchissement irrégulier » de la frontière. La juridiction de renvoi demande donc des précisions sur le point de savoir si ce concept devrait être interprété de manière autonome ou référence faite à d’autres actes de l’Union qui énoncent des règles régissant les exigences en ce qui concerne les ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières extérieures de l’Union, comme celles dans le code frontières Schengen. Dans la mesure où les autorités croates ont autorisé les familles Jafari à entrer sur le territoire de leur État et ont contrôlé leur transport vers la frontière slovène, la juridiction de renvoi demande si un tel comportement est dans les faits un « visa » aux fins de l’article 2, sous m), et de l’article 12 du règlement Dublin III.

94. Les familles Jafari soutiennent que le critère pertinent du chapitre III est l’article 14 (entrée sous exemption de visa). La juridiction de renvoi n’est pas convaincue de la justesse de cette opinion. Elle souhaiterait donc savoir si le bon critère pour déterminer l’État membre responsable est cette disposition ou l’article 13, paragraphe 1. Eu égard aux arrêts de la Cour dans les affaires Ghezelbash et Karim ( 93 ), la juridiction de renvoi observe qu’un demandeur peut s’appuyer sur une mauvaise application des critères du règlement Dublin III dans un recours contre une décision de transfert prise sur le fondement de ce règlement. Il est donc nécessaire de déterminer le bon critère à appliquer.

95. La juridiction de renvoi doute également de l’assertion des familles Jafari selon laquelle elles relèvent du champ d’application de l’article 5, paragraphe 4, sous c), du code frontières Schengen. Elle cherche par conséquent aussi à avoir l’avis de la Cour sur l’interprétation correcte de cette disposition.

96. Dans ces circonstances, le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser les questions préjudicielles suivantes : « 1) L’article 2, sous m), l’article 12 et l’article 13 du [règlement Dublin III] doivent-ils se lire en tenant compte d’autres instruments juridiques que recoupe le règlement Dublin III ou convient-il de donner une signification autonome à ces dispositions ? 2) Dans l’hypothèse où les dispositions du règlement Dublin III doivent être interprétées indépendamment d’autres instruments juridiques : a) Dans les circonstances des affaires au principal, caractérisées par le fait qu’elles se sont produites à un moment où les autorités nationales des États principalement impliqués faisaient face à un nombre exceptionnellement élevé de personnes sollicitant le transit par leur territoire, faut-il assimiler à un “visa”, au sens de l’article 2, sous m), et de l’article 12 du règlement Dublin III, l’entrée sur le territoire, tolérée en fait par un État membre, aux seules fins de traverser cet État membre et de présenter une demande de protection internationale dans un autre État membre ? Si la question 2 a) appelle une réponse affirmative : b) Si l’entrée sur le territoire aux fins de transit est tolérée en fait, convient-il de considérer que la sortie du territoire de l’État membre en cause rend le “visa” caduc ? c) Si l’entrée sur le territoire aux fins de transit est tolérée en fait, convient-il de considérer que le “visa” reste valable lorsque la sortie du territoire de l’État membre en cause n’est pas encore intervenue ou le “visa” devient-il caduc, indépendamment de l’absence de sortie du territoire, au moment où le demandeur abandonne définitivement le projet de se rendre dans un autre État membre ? d) L’abandon par le demandeur du projet de se rendre dans l’État membre initialement choisi comme destination conduit-il à devoir parler de fraude après la délivrance du “visa”, au sens de l’article 12, paragraphe 5, du règlement Dublin III, de sorte que l’État membre qui a délivré le “visa” n’est pas responsable ? Si la question 2 a) appelle une réponse négative : e) L’expression “a franchi irrégulièrement, par voie terrestre, maritime ou aérienne, la frontière d’un État membre dans lequel il est entré en venant d’un État tiers” contenue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III, doit–elle se comprendre en ce sens que, dans les circonstances spéciales décrites des affaires au principal, il convient de considérer qu’il n’y a pas eu de franchissement irrégulier de la frontière extérieure ? 3) Dans l’hypothèse où les dispositions du règlement Dublin III doivent être interprétées en tenant compte d’autres instruments juridiques : a) Pour apprécier s’il y a eu “franchissement irrégulier” de la frontière au sens de l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III, faut-il considérer en particulier si l’entrée sur le territoire répond aux conditions du code frontières Schengen et en particulier de l’article 5 [de cette disposition qui est] applicable aux affaires au principal en raison de la date d’entrée sur le territoire ? Si la question 3 a) appelle une réponse négative : b) Quelles dispositions du droit de l’Union convient-il de prendre particulièrement en compte pour apprécier s’il y a “franchissement irrégulier” de la frontière au sens de l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III ? Si la question 3 a) appelle une réponse affirmative : c) Dans les circonstances des affaires au principal, caractérisées par le fait qu’elles se sont produites à un moment où les autorités nationales des États principalement impliqués faisaient face à un nombre exceptionnellement élevé de personnes sollicitant le transit par leur territoire, faut-il assimiler à une autorisation d’entrée sur le territoire au sens de l’article 5, paragraphe 4, sous c), du code frontières Schengen, l’entrée sur le territoire, tolérée en fait, sans examen des circonstances individuelles, par un État membre, aux seules fins de traverser cet État membre et de présenter une demande de protection internationale dans un autre État membre ? Si les questions 3 a) et 3 c) appellent une réponse affirmative : d) L’autorisation d’entrer sur le territoire au titre de l’article 5, paragraphe 4, sous c), du code frontières Schengen conduit-elle à devoir considérer qu’il existe une autorisation équivalant à un visa au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous b), du code frontières Schengen et, partant, un “visa” répondant à l’article 2, sous m), du règlement Dublin III, de sorte qu’il convient d’appliquer les dispositions relatives à la détermination de l’État membre responsable au titre du règlement Dublin III en prenant également en compte son article 12 ? Si les questions 3 a), 3 c) et 3 d), appellent une réponse affirmative : e) Si l’entrée sur le territoire aux fins de transit est tolérée en fait, convient-il de considérer que la sortie du territoire de l’État membre en cause rend caduc le “visa” ? f) Si l’entrée sur le territoire aux fins de transit est tolérée en fait, convient-il de considérer que le “visa” reste valable lorsque la sortie du territoire de l’État membre en cause n’est pas encore intervenue ou le visa devient-il caduc, indépendamment de l’absence de sortie du territoire, au moment où le demandeur abandonne définitivement le projet de se rendre dans un autre État membre ? g) L’abandon par le demandeur du projet de se rendre dans l’État membre initialement choisi comme destination conduit-il à devoir parler de fraude après la délivrance du “visa”, au sens de l’article 12, paragraphe 5, du règlement Dublin III, de sorte que l’État membre qui a délivré le “visa” n’est pas responsable ? Si les questions 3 a) et 3 c) appellent une réponse affirmative, mais que la question 3 d) appelle une réponse négative : h) L’expression “a franchi irrégulièrement, par voie terrestre, maritime ou aérienne, la frontière d’un État membre dans lequel il est entré en venant d’un État tiers” contenue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III, doit–elle se comprendre en ce sens que, dans les circonstances spéciales décrites des affaires au principal, il convient de considérer que le franchissement de la frontière, qui sera qualifié d’autorisation d’entrer sur le territoire au sens de l’article 5, paragraphe 4, sous c), du code frontières Schengen, ne doit pas s’analyser en un franchissement irrégulier de la frontière extérieure ? »

La procédure devant la Cour

97. Conformément à l’article 105 du règlement de procédure, la juridiction de renvoi a demandé à ce que cette affaire fasse l’objet d’une procédure accélérée. Cette demande a été accueillie par ordonnance de M. le Président de la Cour du 15 février 2017.

98. Des observations écrites ont été présentées par les familles Jafari, par l’Autriche, la France, la Hongrie, l’Italie, la Suisse, ainsi que par la Commission européenne.

99. Lors de l’audience qui s’est tenue le 28 mars 2017 conjointement avec l’affaire C‑490/16. conformément à l’article 77 du règlement de procédure, A.S. et les familles Jafari ainsi que l’Autriche, la France, la Grèce, l’Italie, le Royaume‑Uni et la Commission ont présenté des observations orales.

En droit

Observations préliminaires

Le système de Dublin : aperçu succinct

100. Le système de Dublin établit une procédure pour déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale ( 94 ). La possibilité que des ressortissants de pays tiers puissent voyager librement au sein de l’espace Schengen ( 95 ) créait des difficultés potentielles et un mécanisme a donc été conçu pour garantir que, en principe, un seul État participant sera responsable de l’examen de chaque demande d’asile. Les objectifs sont, entre autres, de déterminer rapidement l’État membre responsable, de prévenir et de décourager le forum shopping ( 96 ), de prévenir et de décourager les mouvements secondaires ( 97 ) et d’éviter le phénomène des demandeurs d’asile « en orbite » – c’est-à-dire de prévenir une situation dans laquelle chaque État membre rejette sa responsabilité parce qu’un autre État membre constituerait un pays tiers sûr et devrait donc être responsable ( 98 ). Le règlement Eurodac sous-tend le règlement Dublin III.

101. Le premier groupe de critères dans le chapitre III du règlement Dublin III attribue la responsabilité de l’examen des demandes sur la base de l’exigence de garantir le respect de l’unité familiale ( 99 ). Les critères suivants visent à déterminer quel État a contribué dans la plus grande mesure à l’entrée du demandeur sur le territoire des États membres en délivrant un visa ou un permis de séjour, en manquant de diligence dans le contrôle de ses frontières ou en exemptant le ressortissant de pays tiers concerné de l’exigence d’être en possession d’un visa ( 100 ).

Schengen

102. En vertu du code frontières Schengen, les États membres ont une obligation de maintenir l’intégrité des frontières extérieures de l’Union qui ne devraient être franchies qu’à certains points de passage autorisés. Les ressortissants de pays tiers doivent répondre à certaines exigences ( 101 ). Un ressortissant de pays tiers qui a franchi la frontière de manière irrégulière et qui n’a pas le droit de rester sur le territoire de l’État membre concerné doit être arrêté et soumis à une procédure de retour ( 102 ). En pratique, les ressortissants de pays tiers qui arrivent aux frontières extérieures des États membres n’ont souvent pas l’intention d’y demander asile et refusent que leurs empreintes digitales soient prises si les autorités compétentes tentent effectivement de le faire ( 103 ). En principe, à compter de ce moment, les personnes concernées pourraient être désignées comme des ressortissants de pays tiers séjournant irrégulièrement et ne remplissant pas les conditions d’entrée énoncées à l’article 5, paragraphe 1, du code frontières Schengen conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la directive retour ( 104 ).

103. La procédure préférée en vertu de la directive retour est le retour volontaire. Dans les cas de retour forcé, l’État membre concerné doit prononcer une interdiction d’entrée valable pour l’ensemble de l’Union et peut enregistrer cette information dans le SIS.

104. Le système de Dublin, l’acquis de Schengen et la directive retour semblent prévoir un ensemble complet de mesures. Les deux affaires en cause ici exposent néanmoins les lacunes et les difficultés pratiques dans l’application de telles règles lorsqu’un nombre extraordinairement élevé de personnes voyagent par voie terrestre, plutôt que par voie aérienne, vers l’Union au cours d’une période relativement brève afin d’y trouver refuge. J’ai déjà décrit les circonstances qui se sont présentées entre le mois de septembre 2015 et le mois de mars 2016 ( 105 ).

Les thèmes généraux évoqués par les questions des juridictions de renvoi

105. Les questions soulevées par les deux juridictions de renvoi abordent un certain nombre de thèmes communs.

106. Premièrement, quelle méthodologie générale devrait être appliquée lors de l’interprétation des critères énoncés dans les articles 12, 13 et 14, du règlement Dublin III ? En particulier, ces dispositions devraient-elles être lues en combinaison avec l’acquis de Schengen ( 106 ) ? Deuxièmement, la coopération et la logistique fournies par les États de transit de l’Union (en particulier la Croatie et la Slovénie) équivalent-elles dans les faits à des visas au sens de l’article 2, sous m), et de l’article 12 de ce règlement ? (Cette question n’est pas soulevée explicitement dans l’affaire A.S., mais la réponse de la Cour pourrait néanmoins être utile à la juridiction de renvoi pour statuer dans la procédure au principal ( 107 )). Troisièmement, comment l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III devrait-il être interprété ? En particulier, quel est le sens de la phrase « a franchi irrégulièrement […] la frontière » et quel est le lien (si tant est qu’il y en ait un) entre cette disposition et l’article 5, paragraphe 1, du code frontières Schengen, ainsi que l’article 3, paragraphe 2, de la directive retour ( 108 ) ? Quatrièmement, les ressortissants de pays tiers qui ont été autorisés à entrer dans l’espace Schengen durant la crise humanitaire dans les Balkans occidentaux relèvent-ils de l’exception prévue à l’article 5, paragraphe 4, sous c), du code frontières Schengen aux conditions d’entrée pour les ressortissants de pays tiers ( 109 ) ? Cinquièmement, que constitue une « entrée sous exemption de visa » au sens de l’article 14, du règlement Dublin III ?

107. Dans l’affaire A.S., il est également demandé à la Cour d’examiner certains aspects procéduraux du règlement Dublin III ( 110 ). Il faut enfin apprécier les conséquences pratiques de l’interprétation des dispositions en cause dans les deux affaires ( 111 ).

108. Ces questions sont soulevées dans un contexte dans lequel un État membre a été décrit comme ayant suspendu l’application du règlement Dublin III pour une certaine période de temps tandis que d’autres ont été décrits comme ayant « suspendu Schengen » dans la mesure où ils avaient érigé des barrières le long de leurs frontières intérieures avec d’autres États membres de l’Union qui se trouvent également dans l’espace Schengen ( 112 ).

109. La fonction de la Cour est exclusivement judiciaire : garantir, conformément à l’article 19, paragraphe 1, TUE, le « respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités ». Il n’appartient bien évidemment pas à la Cour de s’engager sur le terrain politique pour traiter de la question (épineuse) de la manière dont il convient, compte tenu de la géographie de l’Europe, de répartir les demandeurs de protection internationale entre les États membres de l’Union. Les circonstances sans précédent qui se sont présentées dans les Balkans occidentaux entre le mois de septembre 2015 et le mois de mars 2016 mettent néanmoins en lumière le décalage entre la géographie et les critères détaillés énoncés au chapitre III du règlement Dublin III. Pour le dire sans ambages, il est désormais demandé à la Cour de fournir une solution juridique et de l’adapter rétrospectivement à une situation de fait sur laquelle les règles de droit peuvent difficilement s’appliquer. Quelle que soit la solution choisie, il est probable qu’elle sera sujette à controverse.

Première question : méthodologie à appliquer lors de l’interprétation des critères énoncés dans les articles 12, 13 et 14 du règlement Dublin III

110. Les juridictions de renvoi dans les affaires A.S. et Jafari cherchent à établir s’il est nécessaire de tenir compte d’autres actes de l’Union liés au règlement Dublin III ou si ce règlement [en particulier ses articles 2, sous m), 12, 13 et 14] devrait être interprété de manière indépendante de tels actes. Il est constant que le transit a été arrangé avec la coopération des États concernés. La question se pose donc nécessairement de savoir si les règles relatives aux ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières extérieures de l’Union viennent empiéter sur l’interprétation du règlement Dublin III.

111. Les requérantes dans l’affaire Jafari, à l’instar de l’Autriche, la France, la Grèce, la Hongrie, la Suisse et la Commission, soutiennent que les critères du chapitre III devraient être interprétés en combinaison avec d’autres actes, à savoir le code frontières Schengen et la directive retour.

112. A.S. allègue, quant à lui, que l’interprétation des critères du chapitre III ne devrait pas être fondée sur les seules règles nationales ou internationales. Elle devrait tenir compte de la situation de fait et des obligations des États de transit de l’Union qui ont agi en conformité avec l’article 33 de la convention de Genève et l’article 3 CEDH (interdiction de la torture), ainsi qu’avec l’article 4, paragraphe 2, et l’article 5, paragraphe 4, du code frontières Schengen.

113. L’Italie considère que la question décisive n’est pas de savoir si l’approche générale quant à l’interprétation tient compte ou non d’autres actes de l’Union. Elle affirme, premièrement, qu’entre le mois de septembre 2015 et le mois de mars 2016 les États de transit de l’Union n’ont pas délivré de visas aux personnes traversant leur territoire. Deuxièmement, elle souligne que l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III devrait être interprété à la lumière de la convention de Genève.

114. De l’avis du Royaume-Uni, le code frontières Schengen et la directive retour n’ont aucune incidence juridique sur le terme de « franchissement irrégulier » à l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III. Ce dernier devrait donc être interprété de manière indépendante de ces actes.

115. Je ne crois pas que l’approche quant à l’interprétation des critères du chapitre III soit un choix binaire entre deux options : interpréter le règlement Dublin III de manière parfaitement isolée ou l’interpréter d’une manière conduisant à ce que les termes de ce règlement soient définis référence faite aux dispositions de mise en œuvre d’autres actes de l’Union.

116. Il est de jurisprudence constante que, pour interpréter une disposition de droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 113 ). Le premier des « principes généraux » dans le « Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission à l’intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs de l’Union européenne » ( 114 ) établit que la législation doit être claire, simple et précise, ne laissant aucune place au doute dans l’esprit du lecteur. Lorsqu’un acte partage des définitions communes avec d’autres actes législatifs de l’Union, il serait raisonnable de s’attendre à trouver les références croisées expresses dans la mesure où le concept de définition à intégrer implicitement est contraire au principe de sécurité juridique ( 115 ). Ni le code frontières Schengen, ni la directive retour n’incluent de définitions qui font des références croisées aux critères du chapitre III du règlement Dublin III.

117. Les termes de l’article 12 du règlement Dublin III sont différents de ceux des articles 13 et 14 en ce qu’ils font explicitement des références croisées au code des visas, qui fait partie de l’acquis de Schengen. Cette référence est suffisamment claire, simple et précise pour indiquer que le code des visas est pertinent pour l’interprétation de cette disposition ( 116 ). Cela étant dit, il ne s’ensuit pas que le terme « visa » à l’article 12 serait limité à la définition de ce qui relève du champ d’application du code des visas ( 117 ).

118. Premièrement, le règlement Dublin III s’applique à des États membres qui ne font pas partie de l’acquis de Schengen, notamment l’Irlande et le Royaume‑Uni. En ce qui concerne ces États, le « visa » doit faire référence à un document reconnu en tant que tel en vertu des règles nationales. Deuxièmement, le « visa » couvre des catégories de documents allant au-delà du visa de court séjour qui relève du champ d’application du code des visas. Il ressort clairement des termes de l’article 2, sous m), du règlement Dublin III que cette disposition s’applique à trois types différents de visas ( 118 ).

119. Ce raisonnement s’applique aussi à l’article 14 où le terme « visa » est de même utilisé. Ce terme doit également être interprété de la même manière que l’article 12 dans l’intérêt de la cohérence.

120. Il s’ensuit que l’acquis de Schengen est un élément pertinent à prendre en compte lors de l’interprétation du terme « visa », mais qu’il ne détermine pas le sens de ce terme aux fins de l’article 2, sous m), et de l’article 12 du règlement Dublin III.

121. L’article 13 du règlement Dublin III ne fait aucune référence expresse à la moindre mesure dans l’acquis de Schengen ou à la directive retour.

122. Toutefois, le contexte réglementaire indique que le règlement Dublin III fait partie intégrante du RAEC, qui est fondé sur l’application intégrale et globale de la convention de Genève ( 119 ). Cette convention crée le cadre international pour la protection des réfugiés et de ceux qui cherchent à obtenir le statut de réfugié. En vertu de son article 31, paragraphe 2, les États ne devraient pas en principe restreindre les mouvements des réfugiés sur leur territoire et toute restriction qui serait jugée nécessaire ne devrait être appliquée que jusqu’à ce que le statut des réfugiés soit régularisé ou qu’ils réussissent à se faire admettre dans un autre pays. Il y a lieu de garder cette disposition à l’esprit lors de l’interprétation du règlement Dublin III ( 120 ). Le règlement devrait donc être interprété à la lumière de son contexte et de son objet et d’une manière conforme à la convention de Genève. Cela découle de l’article 78, paragraphe 1, TFUE. Il ressort également de son considérant 39 que le règlement Dublin III doit être interprété dans le respect des droits reconnus par la Charte ( 121 ).

123. Puisque le règlement Dublin III fait partie intégrante du RAEC, l’acquis de l’Union en matière d’asile est également un facteur pertinent ( 122 ). Il y a des références expresses à la directive relative aux conditions, à la directive accueil et à la directive procédures ( 123 ). Le RAEC a été conçu dans un contexte dans lequel il semblait raisonnable de penser que tous les États participants, qu’ils soient États membres ou États tiers, respectaient des droits fondamentaux, dont les droits fondés sur la convention de Genève et le protocole de 1967, ainsi que sur la CEDH ( 124 ), et que les États membres pouvaient par conséquent avoir confiance les uns envers les autres sur ce point ( 125 ). « C’est précisément en raison de ce principe de confiance mutuelle que le législateur de l’Union a adopté le [règlement Dublin II] en vue de rationaliser le traitement des demandes d’asile et d’éviter l’engorgement du système par l’obligation, pour les autorités des États, de traiter des demandes multiples introduites par un même demandeur, d’accroître la sécurité juridique en ce qui concerne la détermination de l’État responsable du traitement de la demande d’asile et ainsi d’éviter le forum shopping, l’ensemble ayant pour objectif principal d’accélérer le traitement des demandes dans l’intérêt tant des demandeurs d’asile que des États participants » ( 126 ). Ces questions touchent le cœur même de l’idée d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » ( 127 ) et en particulier l’esprit du RAEC fondé sur une confiance mutuelle et une présomption de respect par les États membres du droit de l’Union et en particulier des droits fondamentaux ( 128 ).

124. Les objectifs principaux du règlement Dublin III attestent de l’intention du législateur de l’Union de poser des règles organisationnelles régissant les relations entre les États membres en ce qui concerne la détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, tel que c’était le cas pour la convention de Dublin précédente ( 129 ). Les considérants 4, 5 et 7, du règlement Dublin III font également référence à l’établissement d’une méthode claire et applicable pour déterminer rapidement l’État membre responsable du traitement d’une demande d’asile afin de garantir un accès effectif aux procédures de détermination du statut de réfugié et ne pas compromettre l’objectif de traiter les demandes d’asile rapidement ( 130 ).

125. Dans quelle proportion les mesures ne relevant pas du RAEC, comme le code frontières Schengen et la directive retour, sont-elles pertinentes pour l’interprétation des critères du chapitre III énoncés aux articles 12, 13, paragraphe 1, et 14 ?

126. J’ai déjà expliqué que je considère que les articles 12 et 14 devraient être interprétés de manière autonom