I.

Mais, dans la présente affaire, nous rencontrons en outre des problèmes de limitation de l'exception d'illégalité pour lesquels la jurisprudence antérieure ne nous fournit pas de solution. Ils se posent du fait de la tentative de la requérante d'inclure dans le procès la décision qui a fait l'objet de l'affaire 22-59 ainsi que des décisions générales sur le prélèvement dont cette décision individuelle découle bien en partie, mais qui ne constituent pas la base juridique, au sens de l'arrêt Meroni, de la décision qui est présentement attaquée. C'est ces problèmes que nous allons maintenant examiner. Pour justifier son action, la requérante invoque l'article 36, alinéa 3, du traité qui permet de fonder un recours dirigé contre les sanctions pécuniaires et les astreintes infligées conformément aux dispositions du traité, en alléguant un vice de la décision ou la recommandation dont les termes n'auraient pas été respectés. Trois questions d'interprétation se posent d'après cette disposition : — Les majorations de retard sont-elles des sanctions pécuniaires? — L'article 36 concerne-t-il aussi les décisions individuelles préexistantes ou seulement les décisions générales? — Quel rapport doit-il y avoir entre la décision de sanction et l'ancienne décision dont le vice est invoqué dans le recours contre la décision de sanction? Première question : Comment comprendre la notion de sanction pécuniaire dans le système du traité? D'après le sens littéral, il y a sanction lorsqu'une pénalité est imposée en raison de l'inobservation d'une obligation juridique; il y a sanction financière lorsque cette pénalité consiste en prestations pécuniaires. Par contre, on ne parlerait pas de sanction dans le cas où une entreprise qui est en retard dans des paiements en espèces serait seulement obligée de restituer les avantages provenant de la rétention illégitime de la somme due (avantages d'intérêt). Il est tout à fait évident que les majorations de retard du traité ne sont pas calculées dans ce dernier sens. D'après l'article 50, paragraphe 3, du traité, la Haute Autorité peut prononcer des majorations de retard atteignant 5 % par trimestre, donc 20 % par an. Même limitées à 1 % par mois (12 % par année) dans la décision 3-52, elles restent toujours à un niveau qui est plus élevé que les avantages normalement retirés d'un capital et qui, du côté du créancier, couvre plus que les préjudices habituels qu'entraînent des paiements tardifs. A lui seul, le montant des majorations de retard fait donc déjà penser à un caractère de sanction. Mais à cela s'ajoutent encore d'autres considérations : — Le traité ne fixe que le montant maximum des majorations de retard, d'où un pouvoir discrétionnaire d'appréciation dans chaque cas particulier et aussi l'obligation de les infliger en fonction des circonstances particulières de chaque cas (gravité de l'infraction). D'après le texte du traité (article 50, paragraphe 3), ces majorations de retard peuvent en outre être infligées non seulement aux entreprises qui n'exécutent pas une prestation pécuniaire mais aussi, en général, aux entreprises qui n'observent pas les décisions prises en vertu de cet article. Ces deux circonstances tendent à rapprocher les majorations de retard du traité des amendes et des astreintes plutôt que des simples intérêts moratoires. — La terminologie générale du traité justifie, elle aussi, la thèse que les majorations de retard de l'article 50 doivent être considérées comme des sanctions pécuniaires au sens de l'article 36. La notion de sanction pécuniaire n'apparaît pas seulement à l'article 36 mais aussi à l'article 52 qui traite du transfert des fonds provenant des prélèvements, des sanctions pécuniaires et des astreintes, ainsi qu'à l'article 91 du traité qui donne à la Haute Autorité le droit de suspendre des paiements lorsqu'une entreprise ne procède pas au versement qu'elle est tenue de faire, notamment en vertu d'une sanction pécuniaire ou d'une astreinte infligée par la Haute Autorité. Dans les deux cas, il n'est pas possible d'admettre qu'on n'ait pas pensé aux majorations de retard de l'article 50. Il ne reste donc que la possibilité de les qualifier de sanctions financières ou d'astreintes. En outre, dans le cadre de l'examen de la terminologie, il faut remarquer que le traité ne prévoit pas de prestations pécuniaires en dehors des amendes et des majorations de retard qui pourraient être qualifiées de sanctions pécuniaires. Mais si certaines dispositions du traité ne parlent expressément que d'amendes (articles 47, 54, 64, 65, paragraphe 5, 66, paragraphe 6, et 68, paragraphe 6), l'emploi du critère plus large de sanction pécuniaire à l'article 36 ne peut avoir qu'un seul sens, c'est qu'il inclut aussi les majorations de retard de l'article 50. Enfin, pour renforcer cette conception, on peut encore se référer au droit national, notamment au droit fiscal, qui connaît également la notion de majoration de retard (cf., par exemple, la loi allemande sur les majorations d'impôt du 13 juillet 1961, BGBl I, p. 891). Surtout compte tenu du montant des majorations de retard, il y est en général soutenu qu'elles n'auraient pas le caractère d'intérêts mais qu'elles joueraient le rôle d'un moyen de pression (cf. «Kommentar zur Reichsabgabenordnung» de Becker-Riewald-Koch, 9e édition 1963, tome I, p. 821 et s.). Nous n'avons donc aucune objection à appliquer aux majorations de retard de l'article 50 les dispositions de l'article 36 avec toutes leurs conséquences. Deuxième question : L'article 36 limite-t-il l'exception d'illégalité aux décisions générales préalables ou bien permet-il aussi, ce que la requérante estime juste, d'invoquer les vices entachant d'anciennes décisions individuelles qui n'ont pas été attaquées directement ? La requérante trouve certainement dans le texte du traité un argument solide en faveur de sa thèse. Alors que d'autres dispositions parlent expressément suivant les cas tantôt de décisions générales (article 33, alinéa 2, article 50, paragraphe 2, et article 58, paragraphe 2), tantôt de décisions individuelles (articles 15, alinéa 2, et 33, alinéa 2) et tandis que le traité, dans certaines de ses dispositions, fait expressément une différence entre les demandes spéciales, donc actes individuels, et les règlements, donc réglementations générales (articles 65, paragraphe 3, et 66, paragraphe 4), l'article 36, alinéa 3, ne parle purement et simplement que de décisions. Il n'est d'ailleurs pas vrai, et la requérante le fait également remarquer, qu'en règle générale des sanctions soient infligées pour l'inobservation de décisions générales, donc que l'article 36, alinéa 3, doive être interprété en partant d'une telle situation générale. Un regard sur les dispositions du traité montre que celles-ci contiennent fréquemment des menaces d'amendes en cas d'inobservation des décisions individuelles (c'est le cas aux articles 47, 54, 64, conjointement avec les articles 60 et 63, 66, paragraphe 6, conjointement avec le paragraphe 4, et 68 paragraphe 6). Ainsi faut-il reconnaître un certain fondement de principe à la thèse adverse sur la portée de l'article 36. Mais une autre question qui n'est certainement pas injustifiée, c'est de savoir jusqu'à quel point il y a lieu d'apporter une correction à l'exégèse de ce texte, compte tenu de la forme du système de protection juridictionnelle du traité qui, à l'article 33, prévoit des délais de recours à l'expiration desquels les décisions de la Haute Autorité ne peuvent plus, en principe, faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, cela dans l'intérêt de la sécurité juridique. Cependant, cette question ne doit pas nous occuper davantage dans cette affaire, parce que manifestement une réponse importe peu, ce que nous allons tout de suite montrer. La troisième question amène en effet à examiner les rapports entre la décision indirectement attaquée et la décision de février 1959. Rappelons encore une fois l'historique des faits. La décision du 13 février 1959 a constaté que la requérante n'a pas versé de prélèvements pour la période du 1er janvier 1953 au 31 octobre 1958. Sa dette de prélèvement a été calculée pour la période du 1er janvier 1953 au 31 mars 1958 d'après les chiffres de production que l'entreprise a communiqués et, pour la période d'avril à octobre 1958, sur la base d'évaluations. Il en résulte qu'elle devait verser le 5 novembre 195816.060.945 lires à titre de prélèvement et 5.480.598 lires à titre de majorations de retard. En même temps, la décision prévoyait qu'en cas de non-paiement de la dette de prélèvement, des majorations de retard seraient dues à partir du 5 novembre 1958, à raison de 1 % du prélèvement par mois (160.609 lires). Comme, même après cette décision, la requérante a commencé par ne faire aucun versement ni au titre des prélèvements ni à celui des majorations de retard, sa dette a continué à croître. A partir de mai 1960, elle a versé les prélèvements en retard, si bien qu'à partir de février 1961 il ne restait apparemment aucun arriéré au titre du prélèvement. Par contre, les majorations de retard continuaient à ne pas être payées: il s'agissait là des majorations de retard relatives à la dette de prélèvement chiffrée dans la décision de février 1959 et de celles relatives aux prélèvements venus à échéance à partir de novembre 1958. Dans une lettre du 26 avril 1961, la Haute Autorité a chiffré l'ensemble de ces majorations de retard à la somme de 9.334.514 lires. Sur ce montant elle a fait remise de 2.334.514 lires à la requérante, sur sa demande, le 18 juin 1962. Finalement, le reste des 7.000.000 de lires a fait l'objet d'un ordre de paiement dans la décision attaquée de novembre 1962. La procédure administrative nous fait donc apparaître clairement qu'à bien voir les choses la décision de novembre 1962 se compose de trois éléments : — elle comprend les majorations de retard qui ont déjà fait l'objet de la décision de février 1959, dans la mesure où elles se réfèrent au non-versement des prélèvements venus à échéance jusqu'en novembre 1958; — elle comprend les majorations de retard pour la dette de prélèvement venue à échéance à partir de novembre 1958; — elle confirme la remise partielle des majorations de retard qui avait été accordée dans la lettre du 18 juin 1962. En ce qui concerne le premier point, la décision de novembre 1962 n'est pas prise en exécution de celle de février 1959; elle n'est pas non plus une décision qui vient sanctionner la non-exécution d'une obligation imposée dans cette décision, mais une répétition de cette décision avec une certaine modification, en raison de la remise partielle qui a été accordée. En ce qui concerne le second point, il est certain que l'obligation de payer les prélèvements, dont la non-exécution a entraîné des majorations de retard, n'a pas encore fait l'objet d'une décision individuelle, donc pas de celle de février 1959, mais elle découle directement des décisions générales sur le prélèvement. Donc, en fait, il n'existe pas entre le contenu des décisions de novembre 1962 et de février 1959 le rapport qui est nécessaire selon l'article 36 du traité pour ouvrir un droit de recours et cela nous interdit de soumettre à nouveau au contrôle de la Cour, par la voie de l'article 36, la décision de 1959 et les décisions générales qui sont à sa base.