Conclusions de l'avocat général Gulmann présentées le 16 juin 1992. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Restrictions aux importations provenant des pays tiers - Liste D. - Affaire C-65/91.



Recueil de jurisprudence 1992 page I-05245



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Dans la présente procédure, la Commission demande qu' il soit constaté que, en inscrivant les allumettes sur une "liste D" spéciale et en refusant ensuite, pendant des périodes déterminées, d' accorder l' autorisation d' importer des allumettes en provenance de Suède et de Bulgarie, la République hellénique a manqué à ses obligations de droit communautaire. La Commission a également demandé qu' il soit constaté que la République hellénique a enfreint l' article 5 du traité CEE.

La République hellénique a conclu au rejet du recours.

Les conclusions de la Commission sont formulées de telle sorte que la Cour doit se prononcer sur les questions suivantes:

- d' abord, sur l' existence ou non d' une "liste D" (ou liste Delta) d' un contenu tel que celui allégué par la Commission;

- ensuite, sur le point de savoir si cette "liste D" a eu pour conséquence le rejet de demandes d' autorisation d' importation présentées par des importateurs d' allumettes suédoises et bulgares (1).

2. La Commission fait valoir que, pendant la période pertinente en l' espèce, il existait un système en Grèce - le système dit "liste D" - selon lequel les importateurs de certains produits en provenance de pays tiers, dont les allumettes, devaient demander une autorisation d' importation, les autorités helléniques compétentes pouvant refuser d' accorder cette autorisation lorsque c' était jugé nécessaire (2).

Le gouvernement hellénique observe qu' un tel système a bien existé, mais qu' il a été supprimé par décision du 25 novembre 1980 du ministre du Commerce. Ce gouvernement conteste l' existence d' un système contraire aux règles communautaires après cette date. Il ne nie pas que des importateurs de certains produits de pays tiers, dont les allumettes, ont dû demander une autorisation d' importer, mais il prétend que ce système n' avait qu' un but statistique.

3. Les observations du gouvernement hellénique n' indiquent pas clairement si ce gouvernement admet que le système à objectif statistique qui vient d' être mentionné était qualifié de système dit "liste D", ou si cette notion a définitivement disparu en 1980.

Selon nous, il existe de bonnes raisons de supposer qu' en fait, même après 1980 et en tout cas jusqu' à la fin de l' année 1990, il y avait un système en Grèce qui était qualifié de système dit "liste D". Cette supposition trouve surtout sa confirmation dans une lettre envoyée, le 25 septembre 1990, par le ministère du Commerce hellénique à celui des Affaires étrangères qui, dans le cadre de la présente procédure, avait interrogé le ministère du Commerce sur l' existence et la signification d' une "procédure Delta". Le ministère du Commerce répond dans les termes suivants:

"... que la prétendue 'procédure Delta' constitue une forme de suivi statistique, et qu' elle a été dictée par la nécessité pour nous de connaître, à tout moment, le cours et la tendance des importations de différents produits sensibles" (3).

Malgré le terme "prétendue", il semble ressortir de cette lettre qu' un système, désigné par la lettre grecque "Delta", a bien existé.

Cette supposition est également étayée par les renseignements disponibles en l' espèce en ce qui concerne les importations en provenance de Bulgarie et de Suède. La notion de "liste D" est utilisée par les entreprises concernées pour faire état de la possibilité, ouverte aux autorités helléniques, de refuser l' importation et, comme mentionné ci-après, la lettre "D" se trouve au moins sur l' une des demandes de licence d' importation produites au dossier.

4. Dans ce contexte, la question décisive en l' espèce est de savoir si, par son contenu, le régime d' importation ainsi désigné constituait, comme l' allègue la Commission, une restriction quantitative contraire aux règles applicables, pendant la période pertinente, au commerce avec la Bulgarie et la Suède, ou bien si, comme le prétend la République hellénique, il s' agissait d' un système qui n' avait qu' un but statistique et ne constituait donc pas une restriction quantitative incompatible avec des règles en vigueur.

Le gouvernement hellénique ne nie pas que l' existence d' un système de régulation des importations ayant la teneur décrite par la Commission, c' est-à-dire un système selon lequel on pouvait rejeter et on rejetait des demandes d' autorisation d' importation d' allumettes en provenance de Bulgarie et de Suède, aurait été incompatible avec les obligations découlant du droit communautaire pour la République hellénique.

Il est, en effet, incontestable qu' un tel système est contraire aux dispositions suivantes:

- pour les importations en provenance de Bulgarie, l' article 6 du règlement (CEE) n 3420/83, du 14 novembre 1983, relatif au régime d' importation des produits originaires de pays à commerce d' État non libérés au niveau de la Communauté (4), tel qu' il a été modifié par la suite, et

- pour les importations en provenance de Suède, l' article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 288/82, du 5 février 1982, relatif au régime commun applicable aux importations (5), et l' article 13 de l' accord entre la Communauté économique européenne et le royaume de Suède (6), tel qu' il a été modifié par le protocole additionnel en ce qui concerne la Grèce (7).

5. Ainsi, le litige entre les parties ne porte que sur les faits.

La Commission fait valoir que, pendant la période pertinente, le système dit "liste D" couvrait une série de produits qui étaient jugés particulièrement "sensibles" par les autorités helléniques. Ce système s' appliquait en tout état de cause aux allumettes, mais il ressort également du dossier que la Commission avait été saisie de plaintes concernant l' application du système dit "liste D" aux importations de verre plat, notamment en provenance de Turquie, et de miel en provenance de Bulgarie (8).

Si le système d' importation décrit par la Commission s' est appliqué à plusieurs groupes de produits, et ce pendant des périodes assez longues, on peut alors s' étonner que la Commission n' ait pas été en mesure d' étayer de preuves plus solides et plus complètes ses allégations en ce qui concerne l' existence de ce système.

Cette circonstance doit, toutefois, être considérée à la lumière des difficultés que la Commission a rencontrées de toute évidence pour obtenir du gouvernement hellénique une réponse satisfaisante à ses demandes à l' occasion des plaintes dont elle était saisie.

6. La question décisive dans la présente espèce est de savoir si la Commission est parvenue à prouver l' existence d' un système dit "liste D" ayant entraîné, pendant certaines périodes, des refus d' autorisation d' importer des allumettes en provenance de Bulgarie et de Suède.

7. Il n' est pas sans intérêt de noter sur ce point que le monopole d' État grec en ce qui concerne la commercialisation des allumettes avait été adapté conformément aux règles communautaires, de telle sorte qu' à partir du 1er janvier 1986 l' importation d' allumettes était couverte par le droit communautaire général.

Dans ces circonstances, on peut raisonnablement supposer que les autorités helléniques ont suivi les importations d' allumettes avec une attention toute particulière.

Ces autorités ont d' ailleurs demandé à la Commission, le 21 juillet 1987, une surveillance communautaire sur les importations d' allumettes en provenance de Suède, en application du règlement n 288/82. La Commission a rejeté cette demande le 3 août 1987, mais elle a autorisé la République hellénique à exercer une surveillance nationale.

Le gouvernement hellénique s' est, en outre, adressé à la Commission, le 25 novembre 1987, en lui demandant s' il pouvait appliquer des mesures de sauvegarde, en application du règlement n 3420/83, à l' égard des importations d' allumettes de Bulgarie. Il lui communiquait simultanément que, sur la base de l' article 10 du même règlement, il appliquerait à ces importations des règles nationales de contingentement, à partir de la date de la demande. Ce n' est que le 27 avril 1988 que la Commission a reconnu que les importations à partir de la Bulgarie pouvaient faire l' objet de restrictions. Cette autorisation était accordée jusqu' au 31 décembre 1988. La Commission a admis que la demande grecque de mesures d' urgence nationales, en application de l' article 10, satisfaisait aux conditions prévues dans cet article, de telle sorte que les importations de Bulgarie pouvaient licitement faire l' objet de restrictions à partir du 25 novembre 1987.

La Commission a expliqué que, en relation avec sa demande de mesures de surveillance à l' importation d' allumettes en provenance de Suède, le gouvernement hellénique avait motivé sa démarche en faisant valoir notamment que la part de marché détenue jusqu' alors par l' industrie nationale des allumettes s' était réduite de 60 %.

8. Dans le cadre de son argumentation, la Commission accorde de l' importance à un télégramme envoyé, le 7 mai 1986, par la Banque nationale de Grèce à ses filiales et aux banques commerciales grecques. Le télégramme a la teneur suivante:

"Après réception du présent télégramme, les approbations d' importation des allumettes, en provenance de pays non membres de la CEE ou fabriquées dans des pays non membres de la CEE, seront délivrées seulement par l' établissement central de la Banque de Grèce, section d' approbation des importations. Les banques intermédiaires devront transmettre les demandes à cet effet à l' établissement central mentionné ci-dessus. Il convient de préciser que, pour les approbations d' importations qui ont déjà été délivrées pour le produit mentionné ci-dessus, les banques intermédiaires ne procéderont pas à une avance de paiement ou à l' ouverture d' un crédit sans avoir l' approbation de l' établissement central de la Banque de Grèce.

Les directions des banques commerciales sont priées de prévenir leurs agences d' urgence, dès aujourd' hui" (9).

Le gouvernement hellénique a expliqué ce télégramme en disant qu' il était souhaitable que les renseignements statistiques parviennent le plus vite possible à la connaissance de la Banque nationale de Grèce. Force est pourtant d' être d' accord avec la Commission sur le fait que le contenu du télégramme est difficile à comprendre s' il ne concerne que des mesures ayant exclusivement un objectif statistique.

9. Un fait plaide fortement en faveur de l' exactitude des affirmations de la Commission et c' est qu' il est constant qu' en février 1987 la Banque nationale de Grèce a rejeté sans motivation une demande d' autorisation d' importation d' un important lot d' allumettes en provenance de Bulgarie et que ce refus a été maintenu sans que l' importateur ait réussi à obtenir la moindre explication à cet égard. La Commission a joint une photocopie de la demande d' autorisation d' importation (10). Le rejet de la demande est inscrit à la main sur la demande elle-même. La lettre "D", écrite à la main, y figure également.

En octobre 1987, la Commission a demandé au gouvernement hellénique d' expliquer cette interdiction d' importation. Le gouvernement hellénique a fourni une explication qui, à notre avis, n' est pas satisfaisante (11).

10. Les indications fournies par la Commission en ce qui concerne le refus des autorités helléniques d' autoriser les importations d' allumettes en provenance de Suède constituent à notre avis l' indice le plus probant de ce qu' un système d' importation d' un contenu correspondant à ce qu' allègue la Commission a existé en Grèce au cours de la période pertinente.

Une série de lettres et d' autres documents, figurant en annexe à la requête de la Commission, montre que les autorités helléniques ont méthodiquement refusé d' autoriser l' importation d' allumettes produites par la société suédoise Swedish Match et que cela a commencé en toute hypothèse en février 1987 et a duré au moins jusqu' en novembre 1989 (12). Les annexes montrent également qu' il y a eu différents pourparlers entre le ministère du Commerce hellénique, parfois représenté par le ministre lui-même, et l' ambassade de Suède à Athènes, sans que l' on ait réussi à obtenir une explication plausible de l' impossibilité de procéder à l' importation souhaitée (13). On trouve dans ces annexes un exemplaire d' une demande d' importation d' allumettes en provenance de Suède où figure, de la même manière que sur la demande citée ci-dessus pour la Bulgarie, une simple mention manuscrite de rejet (14).

A l' origine, les autorités helléniques ont cherché à motiver le cas de refus produit au dossier en affirmant que les allumettes importées auraient été originaires non pas de Suède, mais de Yougoslavie. Lors de l' audience, le gouvernement hellénique a toutefois admis devant la Cour que cette motivation ne pouvait être maintenue.

11. Le gouvernement hellénique fait valoir à présent que les refus de demandes constatés ne constituent que des cas isolés qui ne peuvent être utilisés comme preuve de ce que le système dit "liste D" allégué par la Commission a été en vigueur.

Nous estimons que cette affirmation ne peut être acceptée. C' est surtout le sort réservé aux importations d' allumettes en provenance de Suède qui montre une telle constance dans la pratique de refus qu' on ne peut y voir que la manifestation de l' application d' un système en vigueur en Grèce pendant la période pertinente, et qui comportait la possibilité, pour les autorités helléniques, d' interdire l' importation d' allumettes en provenance de pays tiers.

12. Comme nous l' avons dit plus haut, le gouvernement hellénique a invoqué une décision de 1980 qui, selon lui, comportait une abrogation du système d' importation dit "liste D" (15). A notre avis, on ne saurait accorder d' importance à cette décision. En premier lieu, d' après ses termes mêmes, cette décision ne comporte que la suppression de la "distinction entre la 'liste D' et la 'liste E' " et, en second lieu, rien n' empêche qu' un système dit "liste D" antérieurement en vigueur puisse être réintroduit, par exemple à l' occasion de l' adaptation du monopole d' État de commercialisation des allumettes.

13. A notre avis, compte tenu des éléments que nous venons d' exposer, on peut considérer comme établi qu' un système dit "liste D", ayant le contenu allégué par la Commission, a existé en Grèce, en toute hypothèse entre février 1987 et novembre 1989, et que ce système a eu pour conséquence que, contrairement aux règles communautaires en vigueur, les importations d' allumettes en provenance de Suède ont été refusées entre février 1987 et novembre 1989 et l' importation des allumettes en provenance de Bulgarie entre février 1987 et novembre 1987.

C' est pourquoi la Cour doit, selon nous, faire droit à la première partie des conclusions de la Commission.

14. Comme nous l' avons dit, la Commission a également conclu à ce qu' il soit constaté que, en ne communiquant pas à la Commission les règles pertinentes en ce qui concerne les méthodes d' importation, notamment celles relatives à la "liste D", la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5, premier alinéa, du traité CEE.

Selon une jurisprudence constante de la Cour (16), il incombe aux autorités nationales de collaborer loyalement avec la Commission lorsque cette institution contrôle si le droit communautaire est respecté dans le pays concerné. C' est ce que le gouvernement hellénique n' a pas fait dans la présente espèce, puisqu' il est établi que, malgré plusieurs invitations, ce gouvernement n' a pas informé la Commission des règles qui, d' après les observations ci-dessus, ont certainement été en vigueur en Grèce.

Il résulte certainement de la jurisprudence constante de la Cour que c' est à la Commission qu' il incombe de prouver que des règles communautaires ne sont pas respectées dans un État membre, mais cette règle en matière de charge de la preuve n' exclut pas - et supposerait plutôt au contraire - une obligation pour les États membres d' apporter loyalement à la Commission toute la coopération nécessaire lorsque cette institution doit dégager les circonstances de droit et de fait importantes pour apprécier si l' État concerné respecte ses obligations communautaires. Ce devoir d' information vaut même lorsque les informations souhaitées peuvent être utilisées par la Commission comme preuve de ce que l' État membre a manqué à ses obligations de droit communautaire.

Il convient ainsi de reconnaître également le bien-fondé de la deuxième partie des conclusions de la Commission.

Conclusion

15. C' est pourquoi nous proposons de faire droit à la totalité des conclusions de la Commission et de condamner la République hellénique aux dépens.

(*) Langue originale: le danois.

(1) Il est incontestable qu' en engageant le recours la Commission visait surtout à amener la Cour à constater tant l' existence, au moins pendant une certaine période, d' une liste dite "liste D" que le fait que cette liste, parce qu' elle impliquait l' obligation d' obtenir une autorisation d' importation de produits en provenance de pays tiers, était incompatible avec les règles de droit communautaire qui interdisent les restrictions quantitatives à l' importation, dans la Communauté, de marchandises de pays tiers.

La Grèce fait valoir que le but exclusif de la Commission, en l' espèce, est d' obtenir la constatation qu' une "liste D" a existé, avec les conséquences juridiques indiquées par la Commission. Elle estime que la question de savoir si l' on peut prouver que, dans des cas isolés, les importations d' allumettes en provenance de Suède et de Bulgarie ont fait l' objet d' un refus d' autorisation est dénuée de pertinence pour la solution de l' affaire.

(2) La Commission décrit la notion de "liste D" qui est également qualifiée de "procédure D" dans les mémoires, dans les termes ci-après.

Il s' agit d' "une liste interne établie par le ministère du Commerce et la Banque centrale de Grèce. La liste D comprend certains produits, dont l' importation en Grèce en provenance de pays tiers est soumise à une autorisation préalable d' importation. La Commission estime que le nombre et la nature des produits que comporte, à un moment donné, la liste D varient en fonction des décisions du ministère du Commerce, chargé de l' établissement de cette liste. Cette liste n' a jamais été publiée officiellement en Grèce, mais elle est tenue secrètement par le ministère du Commerce et la Banque de Grèce" (voir la requête p. 2).

(3) Voir l' annexe 2 du mémoire en défense.

(4) JO L 346, p. 6.

(5) JO L 35, p. 1.

(6) JO 1972, L 300, p. 97.

(7) Règlement (CEE) n 3397/80 du Conseil, du 8 décembre 1980 (JO L 357, p. 104).

(8) En toute hypothèse, les autorités grecques avaient refusé d' autoriser l' importation de ces marchandises dans certains cas et la Commission avait engagé des procédures au titre de l' article 169 du traité CEE. La Commission n' a toutefois pas mené ces procédures à leur terme.

(9) Voir l' annexe 22 à la requête.

(10) Voir l' annexe 2 à la requête.

(11) Voir l' annexe 3 à la requête. A nos yeux, la réponse ne se prononce pas sur le contexte et le fondement juridique du rejet de la demande initiale d' autorisation d' importation.

(12) Voir l' annexe 25 à la requête.

(13) Nous renvoyons particulièrement aux annexes suivantes de la requête de la Commission: 4a, 4b, 6, 7, 8, 9, 10, 14 et 24.

Dans une lettre du 8 mai 1987 de l' ambassadeur de Suède au ministre du Commerce hellénique, on peut notamment lire:

"Le 5 mai, nous avons été informés par la secrétaire de Mme Pantazi que cette dernière avait toujours pour instruction de n' accorder aucune licence pour l' importation d' allumettes suédoises en Grèce" (annexe 4b).

Dans une lettre du 11 juillet 1989 de l' entreprise suédoise Swedish Match à un fonctionnaire de la Commission, il est écrit:

"J' ai reçu hier un fax du premier secrétaire Esbjoern Skoeld de l' ambassade de Suède à Athènes. L' ambassade de Suède a été informée par le ministre du Commerce, M. Angelopoulou, que les produits suivants faisaient l' objet de la procédure Delta:

pistaches, cacahuètes, pois chiches (grillés), noisettes, éponges (naturelles), allumettes et or.

La procédure Delta signifie que l' administration grecque essaie de bloquer les importations de ces produits et de protéger la production nationale" (annexe 14).

(14) Voir l' annexe 5 à la requête.

(15) Voir l' annexe 1 au mémoire en défense.

(16) Voir, par exemple, l' arrêt de la Cour du 12 juillet 1990, C-35/88, Rec. p. I-3125, l' arrêt du 22 septembre 1988, 272/86, Rec. p. 4875, ainsi que l' arrêt du 24 mars 1988, 240/86, Rec. p. 1835, tous rendus dans des affaires entre la Commission et la Grèce.