CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PHILIPPE LÉGER

présentées le 22 juin 2006 ( )

Affaire C‑34/05

Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten

contre

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[demande de décision préjudicielle formée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays‑Bas)]





«Structures agricoles – Régimes d’aides communautaires – Secteur de la viande bovine – Superficie fourragère disponible – Parcelle temporairement inondée pendant la période en cause»

1. Dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, réalisée en 1992, le législateur communautaire a introduit un nouveau système de soutien aux producteurs de viande bovine. Ce système consiste à payer directement l’exploitant, sous forme de primes spéciales dont le versement est subordonné au respect d’un facteur de densité. Celui-ci est déterminé en fonction du nombre de bovins détenus sur l’exploitation et de la superficie fourragère «disponible» de celle-ci.

2. Dans le présent litige, la question est de savoir si une parcelle temporairement inondée peut être qualifiée de superficie fourragère «disponible».

3. Cette question, posée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas), s’inscrit dans le cadre d’un litige opposant la société d’exploitants agricoles Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten (ci-après «Schouten») au Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministre de l’Agriculture, de la Nature et de la Qualité alimentaire, ci-après le «ministre»), au sujet de l’octroi de primes spéciales dues au titre de la détention et de l’engraissement de bovins mâles.

4. La présente affaire invite, notamment, la Cour à préciser la notion de superficie fourragère «disponible» figurant aux articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement (CE) n° 1254/1999 ( ), et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement (CEE) n° 3887/92 ( ).

I – Le cadre juridique communautaire

A – Le règlement n° 1254/1999

5. Avant la réforme de 1992, la tendance dans le secteur de la production bovine était à l’intensification. La politique communautaire de soutien des revenus agricoles par des prix élevés encourageait les exploitants à intensifier la production. Les superficies fourragères ne suffisaient plus à nourrir les animaux, puisque le nombre de têtes de bétail s’élevait sans que la superficie augmente.

6. L’un des objectifs du règlement n° 1254/1999 est d’enrayer cette tendance, notamment, en soumettant l’octroi de primes liées à l’élevage à un facteur de densité déterminé en fonction de la capacité fourragère de chaque exploitation par rapport au nombre d’animaux y détenus ( ). Ces aides communautaires liées à la superficie sont communément appelées les «aides ‘surface’».

7. L’article 4, paragraphes 1 et 3, sous a), de ce règlement prévoit l’octroi, pour tout producteur qui en fait la demande, d’une prime spéciale pour la détention de bovins mâles, aux fins d’engraissement, et ce pendant une durée à déterminer.

8. En vertu de l’article 12, paragraphe 1, dudit règlement, le nombre de bovins pouvant bénéficier de la prime spéciale est limité par un facteur de densité de deux unités de gros bétail (UGB) par hectare et par année civile. Afin de déterminer ce facteur de densité, l’article 12, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 1254/1999 exige la prise en compte du nombre de bovins concernés et de «la superficie fourragère […] disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage de bovins».

9. L’article 12, paragraphe 2, sous b), de ce règlement exclut de la superficie fourragère certaines surfaces. La liste des exclusions est rédigée ainsi:

«[…] Ne sont pas comptés dans cette superficie:

– les bâtiments, les bois, les étangs, les chemins,

– les superficies utilisées pour d’autres productions bénéficiant d’un régime d’aide communautaire ou utilisées pour des cultures permanentes ou des cultures horticoles, à l’exception des pâturages permanents pour lesquels des paiements à la surface sont octroyés conformément aux dispositions de l’article 17 du présent règlement et de l’article 19 du règlement (CE) n° 1255/1999[ ( )],

– les superficies bénéficiant du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, qui sont utilisées dans le cadre du régime d’aide concernant les fourrages séchés ou soumises à un programme national ou communautaire de gel des terres.»

B – Le règlement n° 3887/92

10. Le règlement n° 3887/92 prévoit les modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, établi par le règlement (CEE) n° 3508/92 ( ). Ce système s’applique, notamment, à la prime spéciale visée à l’article 4 du règlement n° 1254/1999 ( ).

11. L’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92 est rédigé comme suit:

«[C]haque superficie fourragère doit être disponible pour l’élevage des animaux pour une période minimale de sept mois commençant à une date à déterminer par l’État membre, et cela entre le 1er janvier et le 31 mars.»

12. L’article 9, paragraphe 2, de ce règlement traite des divergences entre la superficie de terres déclarée dans la demande d’aides liées à la superficie, d’une part, et la superficie pour laquelle toutes les conditions réglementaires ont été respectées («superficie déterminée»), d’autre part. Cet article 9, paragraphe 2, prévoit que, au cas où un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée est constaté, aucune aide «surfaces» ne sera octroyée.

II – Les faits et la procédure au principal

13. Le 9 mai 2001, Schouten a sollicité, auprès des autorités compétentes, l’enregistrement de parcelles agricoles en tant que superficie fourragère.

14. Certaines de ces parcelles font partie des terrains hors digue. Ces terrains se situent entre la digue qui protège l’intérieur du pays et le lit de la rivière. Durant l’année, lesdits terrains peuvent se trouver partiellement inondés, selon la hauteur du terrain hors digue mais aussi du flux de la rivière, qui dépend des eaux de pluie et des eaux de fusion de la glace venant des régions situées en amont.

15. Le 1er août 2001, Schouten a déposé une demande de prime spéciale pour ses 26 bovins mâles détenus sur le terrain en question, au titre du règlement n° 1254/1999.

16. Le 17 décembre 2001, le ministre a informé Schouten que la superficie fourragère, déterminée par télédétection les 10 et 11 mai 2001, était inférieure à la superficie déclarée. Cette dernière étant supérieure à plus de 20 % de la superficie déterminée, elle a été réduite à zéro, en vertu de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92.

17. Par décision du 27 mai 2002, le ministre a rejeté la demande de prime spéciale de Schouten, puisque, la superficie fourragère ayant été réduite à zéro, l’espace dont disposait ce dernier pour la détention de ses 26 bovins mâles ne respectait pas le facteur de densité.

18. Le 3 juillet 2002, Schouten a introduit une réclamation auprès du ministre.

19. Par décision du 8 août 2003, ce dernier a rejeté la réclamation de Schouten, au motif que, au moment où les images satellites ont été prises, une partie des terrains hors digue était inondée. Le ministre a alors considéré que ces terrains ne pouvaient pas être comptés comme superficie fourragère, car ils n’ont pas été disponibles de manière ininterrompue pendant la période des sept mois requise par l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92. Par ailleurs, il a estimé que, puisque Schouten a évalué les avantages et les inconvénients de l’utilisation des terrains hors digue, il a accepté le risque qu’il puisse y avoir des inondations au moment de la télédétection.

20. Schouten a alors porté le litige devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven en soutenant que, lors de la télédétection, les circonstances étaient extraordinaires et que, de ce fait, la société ne devait pas en supporter les conséquences. Le ministre a soutenu, quant à lui, que, en vertu de l’article 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, la superficie fourragère déclarée doit servir à l’alimentation des bovins pour une durée de sept mois ininterrompue, les inondations interrompant ce délai.

III – Les questions préjudicielles

21. La juridiction de renvoi estime que l’interprétation restrictive, retenue par le ministre, du terme «disponible» n’est pas d’une clarté telle qu’aucun doute ne subsiste. Le litige au principal dépendant de l’interprétation de ces termes, le College van Beroep voor het bedrijfsleven a décidé de surseoir à statuer et de poser les questions préjudicielles suivantes à la Cour:

«1) Les articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92 doivent-ils être interprétés en ce sens qu’une parcelle déclarée comme superficie fourragère ne peut pas être qualifiée de ‘disponible’ si, à un moment donné au cours de la période pertinente, ladite parcelle a été inondée?

2) Si la question précédente appelle une réponse affirmative, ces dispositions ont-elles un effet contraignant compte tenu, notamment, de leurs conséquences?

3) Si la première question appelle une réponse négative, sur la base de quels critères une parcelle, déclarée comme superficie fourragère, qui a été temporairement inondée, peut-elle être qualifiée de «disponible» au sens de l’article 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et de l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92?»

IV – Analyse

A – Sur la première question préjudicielle

22. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande en substance à la Cour si les articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92 doivent être interprétés en ce sens qu’une parcelle déclarée comme superficie fourragère peut être qualifiée de «disponible» même si elle a été temporairement inondée, à un moment donné, au cours de la période pertinente.

23. Contrairement au gouvernement néerlandais, nous estimons qu’une superficie fourragère, qui a été temporairement inondée durant la période pertinente, peut être qualifiée de «disponible», au sens des articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92.

24. Nous rappelons, à titre liminaire, la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle il y a lieu, afin d’interpréter une disposition de droit communautaire, de tenir compte non seulement de son libellé, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( ).

25. Nous ne trouvons pas d’indications, dans le libellé des articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, en vertu desquelles une parcelle temporairement inondée ne serait pas susceptible d’être qualifiée de «disponible».

26. Il convient, en premier lieu, de rappeler que la notion de «disponible» signifie «dont on peut disposer» ( ). Cette notion a été traduite dans des termes identiques dans la plupart des versions linguistiques du règlement n° 1254/1999 ( ).

27. Nous constatons, en deuxième lieu, qu’il ressort clairement du texte de l’article 12, paragraphe 2, sous b), premier, deuxième et troisième tirets, du règlement n° 1254/1999 que certaines surfaces sont exclues de la superficie fourragère. En effet, aux termes de cette disposition, «ne sont pas compté[e]s dans cette superficie» les surfaces qui ne concourent pas à la capacité fourragère comme les étangs ou encore les bois, mais aussi les superficies utilisées pour d’autres productions qui bénéficient déjà d’un régime d’aide communautaire.

28. À l’instar du gouvernement français et de la Commission des Communautés européennes ( ), nous pensons que le législateur communautaire a manifestement voulu prévoir, de manière exhaustive, les surfaces, non exclusivement destinées à l’alimentation des animaux, qui doivent être exclues de la définition de la superficie fourragère pouvant être qualifiée de «disponible».

29. Or, force est de constater que les surfaces temporairement inondées n’apparaissent pas dans cette liste exhaustive.

30. En troisième lieu, nous constatons que le libellé de l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, qui précise, également, que la superficie fourragère doit être «disponible», ne mentionne pas que cette condition serait méconnue en cas d’inondation temporaire de la parcelle concernée.

31. Au vu de ces considérations, nous estimons donc que ni le libellé de l’article 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 ni celui de l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92 ne s’opposent à ce que des surfaces temporairement inondées soient qualifiées de superficies fourragères «disponibles».

32. Cette conclusion est corroborée, comme nous allons le voir à présent, par l’économie du système dans lequel les dispositions à interpréter s’insèrent et par l’objectif poursuivi par le règlement n° 1254/1999.

33. Ainsi, il ressort du système intégré de gestion et de contrôle établi par le règlement n° 3508/92 que celui-ci vise à assurer qu’une surface est effectivement destinée soit à la culture, soit à l’élevage.

34. Un exploitant qui perçoit une prime spéciale pour l’élevage de bovins ne doit pas utiliser la parcelle concernée à d’autres fins, comme par exemple à celles de cultures.

35. À l’appui de cette considération, nous précisons que le règlement n° 3508/92 définit la notion de «parcelle agricole» comme «une portion continue de terrain sur laquelle uneseule culture est faite par un seul exploitant» ( ).

36. De plus, le règlement n° 3887/92, qui précise, comme nous l’avons indiqué, les modalités d’application du règlement n° 3508/92, prescrit un contrôle administratif croisé relatif aux parcelles et aux animaux déclarés, qui a pour but de vérifier qu’il n’existe pas de double octroi d’aides sur une année civile ( ).

37. Par ailleurs, lorsque l’exploitant fait une demande d’aide «surface», cette demande doit obligatoirement contenir des informations relatives à la parcelle, notamment, celle concernant l’utilisation qui est faite de cette parcelle, autrement dit «le type de culture ou de couverture végétale ou l’absence de culture» ( ).

38. Ces considérations confirment qu’une surface doit être considérée comme «disponible», dès lors qu’elle est exclusivement consacrée à l’alimentation des animaux.

39. Par conséquent, nous ne pensons pas que la survenance d’aléas climatiques, tels que les inondations, le gel ou la neige, ayant rendu les terrains inaccessibles temporairement, puisse, à elle seule, exclure qu’une parcelle puisse être qualifiée de «disponible», pourvu que celle-ci ait effectivement été consacrée à l’alimentation des bovins qui y sont détenus.

40. Comme le gouvernement français, nous estimons que c’est précisément le risque de survenance d’aléas climatiques qui a amené le législateur communautaire à ne pas exiger de période d’occupation ininterrompue des terrains ( ).

41. Enfin, cette analyse est confirmée par les objectifs poursuivis par le règlement n° 1254/1999.

42. Ainsi, comme nous l’avons vu précédemment, ce règlement a notamment pour objectif de lutter contre l’intensification de la production bovine en subordonnant l’octroi de primes spéciales à un facteur de densité, déterminé par la superficie fourragère «disponible» et le nombre de bovins qui y sont détenus.

43. Nous rappelons également que les herbages servent à l’engraissement des bovins, et que la prime spéciale est octroyée pour ces animaux ( ).

44. Il ressort donc de l’ensemble de ces éléments que la condition selon laquelle la superficie fourragère doit être disponible pour l’élevage des animaux, telle qu’elle figure aux articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, doit être comprise en ce sens que l’octroi de la prime spéciale est réservé aux superficies fourragères qui sont exclusivement consacrées à l’alimentation des bovins durant la période pertinente.

45. Ainsi, nous ne pensons pas qu’une superficie fourragère qui a été inondée à un moment donné durant la période pertinente ne puisse en aucun cas être qualifiée de «disponible». Selon nous, le fait que le terrain puisse être inondé n’empêche pas, en principe, que la superficie soit exclusivement consacrée à l’alimentation des bovins.

46. Au vu de ces éléments, nous sommes d’avis que les articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92 doivent être interprétés en ce sens qu’une parcelle déclarée comme superficie fourragère peut être qualifiée de «disponible» même si ladite parcelle a été temporairement inondée au cours de la période pertinente.

47. Dès lors qu’il a été répondu par la négative à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième.

B – Sur la troisième question préjudicielle

48. Par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande à la Cour de dégager les critères qui vont permettre de qualifier une superficie fourragère de «disponible», lorsqu’elle a été temporairement inondée à un moment donné de la période pertinente.

49. La juridiction de renvoi cherche plus particulièrement à savoir si une inondation de trois jours, ayant empêché les animaux de paître pendant dix jours au total, est de nature à remettre en cause l’analyse selon laquelle une superficie fourragère, temporairement inondée pendant la période pertinente, peut être qualifiée de «disponible».

50. Selon nous, deux éléments vont permettre de considérer si une superficie fourragère temporairement inondée peut être qualifiée de «disponible». Ces éléments sont les suivants. D’une part, il est nécessaire que ladite superficie ait été consacrée uniquement à l’alimentation des animaux pendant toute l’année civile, conformément à ce que requiert l’article 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999. D’autre part, il faut que cette superficie ait pu être effectivement utilisée pour l’alimentation des bovins durant une période minimale de sept mois, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92 ( ).

51. Une interruption temporaire ne nous paraît donc pas être de nature à remettre en cause l’affectation d’une parcelle à l’élevage des bovins si cette interruption a été d’une durée suffisamment limitée dans le temps, de sorte que l’exploitant est en mesure de satisfaire à la condition de la période minimale de sept mois, prévue à l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, sur l’année civile ( ).

52. Il s’ensuit que, en l’espèce, une inondation de trois jours, ayant empêché les bovins de paître durant dix jours au total, ne devrait pas nécessairement s’opposer au respect de la condition de délai requise par le règlement n° 3887/92. Il appartiendra au juge national de vérifier que, malgré cette brève période d’indisponibilité des parcelles litigieuses, celles-ci ont pu être utilisées pour l’engraissement des animaux pendant une période minimale de sept mois, à compter du 31 mars ( ).

53. Au vu de ce qui précède, nous proposons de répondre que pour pouvoir être qualifiée de «disponible» au sens des articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, il est nécessaire, d’une part, que la parcelle temporairement inondée ait été consacrée uniquement à l’alimentation des animaux pendant toute l’année civile et, d’autre part, que cette superficie ait pu être effectivement utilisée pour l’alimentation des bovins durant une période minimale de sept mois, à compter de la date de départ fixée par la réglementation nationale.

V – Conclusion

54. Au regard de ces considérations, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le College van Beroep voor het bedrijfsleven:

«1) Les articles 12, paragraphe 2, sous b), du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, doivent être interprétés en ce sens qu’une parcelle déclarée comme superficie fourragère peut être qualifiée de ‘disponible’ même si ladite parcelle a été temporairement inondée au cours de la période pertinente.

2) Pour pouvoir être qualifiée de ‘disponible’ au sens des articles 12 paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999 et 2, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 3887/92, il est nécessaire, d’une part, que la parcelle temporairement inondée ait été consacrée uniquement à l’alimentation des animaux pendant toute l’année civile et, d’autre part, que cette superficie ait pu être effectivement utilisée pour l’alimentation des bovins durant une période minimale de sept mois, à compter de la date de départ fixée par la réglementation nationale.»