Affaire T-59/09

République fédérale d’Allemagne

contre

Commission européenne

«Accès aux documents — Règlement (CE) no 1049/2001 — Documents relatifs à une procédure en manquement clôturée — Documents émanant d’un État membre — Octroi d’accès — Accord préalable de l’État membre»

Sommaire de l’arrêt

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Portée

[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3e tiret]

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1 à 3, et 5, et 8, § 1)

(Art. 10 CE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1 à 3, et 5)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Documents émanant d’un État membre – Faculté de l’État membre de demander à l’institution la non-divulgation de documents – Obligation de coopération loyale entre l’institution et l’État membre

(Art. 255 CE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 42 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 2, § 3)

L’article 255, paragraphe 2, CE, confère au Conseil la responsabilité de déterminer les principes généraux et les limites régissant le droit d’accès aux documents. Or, l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, étend explicitement le droit d’accès à tous les documents détenus par une institution, que ceux-ci aient été établis par celle-ci ou émanent d’États membres ou d’autres tiers. En outre, l’exclusion des nombreux documents émanant des États membres du champ d’application du droit d’accès au sens de l’article 255, paragraphe 1, CE, se heurterait à l’objectif de transparence poursuivi par cet article et garanti par l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, sous réserve de certaines exceptions qui doivent être interprétées strictement. Par ailleurs, il résulte de la déclaration no 35, relative à l’article 255, paragraphe 1, CE, annexée à l’acte final du traité d’Amsterdam que les auteurs de ce traité n’ont pas entendu exclure les documents des États membres du champ d’application de l’article 255, paragraphe 1, CE. Le droit primaire de l’Union ne justifie donc pas une interprétation restrictive du droit d’accès aux documents en provenance des États membres. (cf. points 29, 41-44)

L’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, dispose qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci. Cette disposition ouvre ainsi à l’État membre la possibilité de participer à la décision qu’il incombe à l’institution d’adopter et institue, à cet effet, un processus décisionnel aux fins de déterminer si les exceptions matérielles qu’énumèrent les paragraphes 1 à 3 de l’article 4 s’opposent à ce qu’un accès soit accordé au document considéré. En effet, l’article 4, paragraphe 5, du règlement confie la mise en œuvre des règles du droit de l’Union conjointement à l’institution et à l’État membre qui a exercé la faculté ouverte par ce paragraphe 5, ceux-ci étant tenus, conformément à l’obligation de coopération loyale énoncée à l’article 10 CE, d’agir et de coopérer de sorte que lesdites règles puissent recevoir une application effective. (cf. points 31, 32)

Le processus décisionnel institué par l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, exige que tant l’État membre concerné que l’institution s’en tiennent aux exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, de ce même règlement. Dans le cadre de ce processus décisionnel, l’institution est habilitée à s’assurer que les justifications qui soutiennent l’opposition de l’État membre à la divulgation, par cette institution, du document demandé, qui doivent figurer dans la décision de refus d’accès adoptée conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement, ne sont pas dépourvues de fondement. À cet égard, l’examen de l’institution consiste à déterminer si, compte tenu des circonstances de l’espèce et des règles de droit applicables, les motifs avancés par l’État membre au soutien de son opposition sont de nature à justifier à première vue un tel refus et, partant, si ces motifs permettent à ladite institution d’assumer la responsabilité que lui confère l’article 8 du règlement no 1049/2001. Il ne s’agit pas, pour l’institution, d’imposer son avis ou de substituer sa propre appréciation à celle de l’État membre concerné, mais d’éviter l’adoption d’une décision qu’elle n’estime pas défendable. En effet, l’institution, en tant qu’auteur de la décision d’accès ou de refus, est responsable de sa légalité. Avant de refuser l’accès à un document émanant d’un État membre, elle doit donc examiner si ce dernier a fondé son opposition sur les exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1049/2001, et s’il a dûment motivé sa position au regard de ces exceptions. Cet examen doit être accompli dans le cadre du dialogue loyal qui caractérise le processus décisionnel institué par l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, l’institution étant tenue de permettre à l’État membre de mieux exposer ses motifs ou de réévaluer ces derniers pour qu’ils puissent être considérés, prima facie, défendables. (cf. points 51, 53-55)

La notion de relations internationales à laquelle il est fait référence à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, est une notion propre au droit de l’Union et ne saurait, en conséquence, dépendre du contenu que lui confèrent les droits nationaux des États membres. En outre, les traités fondateurs de l’Union ont, à la différence des traités internationaux ordinaires, instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres au profit duquel les États ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres, mais également leurs ressortissants. Or, aux fins de la réalisation des objectifs de l’Union dans les domaines qu’elle couvre, les rapports entre les États membres et les institutions de l’Union relèvent de la charte constitutionnelle que les traités ont établie. Il en va notamment ainsi de la communication entre un État membre et la Commission dans le cadre d’une procédure en manquement engagée en vue d’assurer le respect par un État membre des obligations lui incombant en vertu des traités. Une telle communication ne relève donc pas de la notion de relations internationales visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001. (cf. points 62-65)