Affaires jointes T‑554/15 et T‑555/15

Hongrie

contre

Commission européenne

« Aides d’État – Aides accordées en vertu de la loi hongroise no XCIV de 2014 sur la contribution santé des entreprises du secteur du tabac – Aides résultant d’une modification apportée en 2014 à la loi hongroise de 2008 sur la chaîne alimentaire et le contrôle officiel de celle‑ci – Taxes avec des taux progressifs sur le chiffre d’affaires annuel – Décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE – Adoption simultanée d’une injonction de suspension – Recours en annulation – Caractère détachable de l’injonction de suspension – Intérêt à agir – Recevabilité – Obligation de motivation – Proportionnalité – Égalité de traitement – Droits de la défense – Principe de coopération loyale – Article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 »

Sommaire – Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 25 avril 2018

(Art. 107 TFUE et 108 TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1)

(Art. 108, § 3, TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1, et 12)

(Art. 107 TFUE et 108, § 3, TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1)

(Art. 108, § 3, TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1 et 2)

(Art. 108, § 2 et 3, TFUE et 263 TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1, et 13)

Recours en annulation – Recours des États membres, du Parlement, du Conseil et de la Commission – Recevabilité non subordonnée à la démonstration d’un intérêt à agir

(Art. 108 TFUE, 263 TFUE et 288 TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1, et 13)

(Art. 108, § 2 et 3, TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 11, § 1, et 13)

La qualification d’une mesure nationale faisant l’objet d’une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen d’aide d’État prévue à l’article 13 du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, oblige l’État membre destinataire de cette décision à suspendre immédiatement la mise à exécution de cette mesure. Une telle obligation découle automatiquement de la décision ouvrant la procédure formelle d’examen, en ce sens que l’État membre est tenu lui-même de tirer toutes les conséquences de ladite décision. En vue de permettre à la Commission de contrecarrer toute violation des règles de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, celle-ci dispose en outre du pouvoir d’enjoindre à l’État membre concerné de suspendre immédiatement le versement d’une aide qu’elle estime illégale, après avoir mis cet État membre en mesure de s’exprimer. Cependant, il ne résulte pas de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999 que la Commission serait tenue d’enjoindre automatiquement à l’État membre concerné de suspendre le versement d’une aide qui n’a pas été notifiée conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE. En effet, la solution inverse aboutirait à priver de son intérêt l’obligation légale imposée à l’État membre par l’article 108, paragraphe 3, TFUE de ne pas mettre à exécution les aides projetées avant la décision finale de la Commission et aurait pour conséquence d’inverser les rôles entre les États membres et la Commission. (voir points 27, 29-31)

Lorsque la Commission décide par un seul acte d’ouvrir une procédure formelle d’examen et d’adopter une injonction de suspension, cette injonction est détachable du reste de l’acte et peut donc, à elle seule, faire l’objet d’un recours en annulation. En effet, même lorsqu’elles interviennent en même temps, la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen d’aide d’État prévue à l’article 13 du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, et l’injonction de suspension d’une mesure susceptible de constituer une aide d’État prévue à l’article 11, paragraphe 1, dudit règlement constituent des actes distincts et régis par des dispositions différentes du règlement no 659/1999. En outre, le législateur de l’Union a entendu donner à l’injonction de suspension la forme de décision au sens de l’article 288 TFUE, un tel acte devant être considéré comme un acte qui produit des effets de droit obligatoires et qui, par conséquent, est susceptible de recours. (voir points 37-39)

Voir le texte de la décision. (voir points 42, 49)

Lorsque des recours sont introduits, d’une part, contre une décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen à l’égard d’une mesure nationale et, d’autre part, contre une décision finale, clôturant ladite procédure et déclarant que la mesure nationale examinée constitue une aide d’État incompatible avec le marché intérieur, le rejet du recours contre cette dernière décision entraîne la disparition de l’objet du recours introduit contre la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen. À cet égard, dès lors que l’appréciation de la Commission contenue dans une décision finale est validée par le juge de l’Union, y compris au regard de la qualification de la mesure nationale examinée d’aide d’État nouvelle, cette mesure doit être supprimée et les aides récupérées ab initio. Par conséquent, dans un tel cas, il n’y a plus lieu de statuer sur la question de savoir si la même mesure, qui devait être suspendue à la suite de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, avait ou non à l’être à juste titre. Toutefois, il en va différemment s’agissant d’un recours introduit contre une décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen et une injonction de suspension au titre de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE. En effet, il ne saurait être exclu qu’une telle injonction puisse être entachée d’illégalités autres que celles liées à la qualification erronée de la mesure examinée par la Commission d’aide d’État illégale. Si l’adoption d’une décision clôturant la procédure formelle d’examen devait entraîner la perte de l’objet du recours introduit contre l’injonction de suspension, le contrôle juridictionnel de telles illégalités serait entravé. Or, dans une communauté de droit, telle que l’Union, ni les États membres ni les institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité FUE. (voir points 47, 50)

Les articles 107 et 108 TFUE réservent à la Commission le rôle central et exclusif pour la reconnaissance de l’incompatibilité éventuelle d’une aide avec le marché intérieur, le rôle des juridictions nationales étant de sauvegarder les droits que les justiciables tiennent de l’effet direct de l’interdiction édictée à la dernière phrase de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Les compétences reconnues aux juridictions nationales dans le domaine du contrôle des aides d’État ne sauraient donc limiter les pouvoirs dont dispose dans ce domaine la Commission. Au contraire, c’est le pouvoir des juridictions nationales qui se trouve limité lorsque la Commission adopte une décision ouvrant une procédure formelle d’examen. (voir point 68)

Aucune autre condition, outre celles fixées à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, ne doit être remplie pour que la Commission soit habilitée à adopter une injonction de suspension au titre de ladite disposition, cette situation étant le résultat de la volonté et non d’un oubli du législateur. En particulier, l’adoption d’une injonction de suspension ne peut être soumise aux conditions prévues pour l’adoption d’une injonction de récupération au sens de l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 659/1999 ou à des conditions autrement inspirées de cette disposition. Par ailleurs, le droit de l’Union n’exclut pas la possibilité de récupérer les aides d’État versées illégalement avant que la Commission ne se prononce sur leur compatibilité. D’une part, afin de donner plein effet aux dispositions de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, il appartient aux juridictions nationales, en cas de méconnaissance de cette disposition, d’en tirer toutes les conséquences, conformément à leur droit national, en ce qui concerne tant la validité des actes comportant la mise à exécution des mesures d’aide que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition. En particulier, le fait de constater qu’une aide a été octroyée en violation de la dernière phrase de l’article 108, paragraphe 3, TFUE peut, selon les circonstances, entraîner son remboursement conformément aux règles internes de procédure, même si cette aide est ultérieurement déclarée compatible avec le marché intérieur. D’autre part, le législateur de l’Union a prévu la possibilité pour la Commission d’adopter des injonctions tendant à récupérer les aides versées illégalement avant la fin de la procédure formelle d’examen. Cependant, en raison de l’affectation de la situation du bénéficiaire entraînée par une telle injonction, il a soumis leur application à des conditions strictes, définies à l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE. Dans le cadre d’une décision enjoignant un État membre de suspendre la mise à exécution d’une mesure nationale non notifiée et qualifiée d’aide d’État illégale, la Commission n’est pas tenue d’invoquer une pratique établie ou une jurisprudence au regard desquelles le caractère d’aide d’État de la mesure nationale en cause ne ferait pas de doute. (voir points 71, 72, 77-80)

Il n’est pas exigé de la Commission qu’elle détermine une catégorie d’entreprises qui sont les seules favorisées par une mesure fiscale afin de pouvoir qualifier cette mesure d’aide d’État. (voir point 82)

Voir le texte de la décision. (voir point 84)

Le pouvoir d’appréciation accordé à la Commission quant à l’adoption des injonctions de suspension de la mise à exécution d’une aide d’État ne saurait être considéré comme illimité et soumis à aucun contrôle. En effet, d’une part, le respect par la Commission des conditions procédurale et de fond d’adoption d’une injonction de suspension de la mise à exécution d’une aide d’État au titre de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, peut être soumis au contrôle du juge de l’Union par l’État membre concerné. D’autre part, ledit contrôle ne se limite pas aux seules conditions prévues à ladite disposition et peut s’étendre, notamment, à la conformité de l’injonction de suspension avec le traité FUE et avec les principes généraux du droit. (voir points 85, 86)

Voir le texte de la décision. (voir points 94, 99)

Le pouvoir d’adopter des injonctions de suspension de la mise à exécution d’une aide d’État au titre de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, dont dispose la Commission n’implique pas l’obligation d’enjoindre automatiquement à l’État membre concerné de suspendre le versement d’une aide qui n’a pas été notifiée conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Partant, la Commission n’est pas tenue de motiver son choix de ne pas adopter d’injonction de suspension dans un cas donné. De même, le seul fait que la Commission ait ouvert des procédures formelles d’examen au sujet des mesures existant dans certains États membres sans avoir adopté d’injonction de suspension, alors que, en ouvrant des procédures formelles d’examen au sujet des mesures existant dans d’autres États membres, elle a adopté de telles injonctions, ne saurait suffire pour établir une violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement. (voir points 112, 113)

Les différences entre les conditions d’application des dispositions du traité FUE concernant le contrôle des aides d’État et de celles relatives aux autres aspects du fonctionnement du marché intérieur, d’une part, et l’étendue des pouvoirs dont dispose la Commission dans leur mise en œuvre, d’autre part, n’empêchent pas qu’une mesure nationale soit assujettie cumulativement aux dispositions de l’article 110, premier alinéa, TFUE et à celles relatives aux aides d’État et qu’elle fasse à ce titre l’objet de deux procédures distinctes, l’une intentée en vertu de l’article 258 TFUE et l’autre en vertu de l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE. Il en résulte qu’il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir ouvert une procédure formelle d’examen, au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, à l’égard d’une mesure nationale qu’elle examine en même temps dans le cadre d’une procédure prévue à l’article 258 TFUE. (voir points 115, 116)

Voir le texte de la décision. (voir points 127, 128)

En ce qui concerne le standard de la motivation d’une injonction de suspension et de la qualification de la mesure d’aide d’État illégale, étant donné qu’une telle injonction est adoptée avant que la Commission ne se prononce de manière définitive sur la compatibilité avec le marché intérieur de la mesure concernée et eu égard à l’objectif de telles injonctions, ledit standard doit correspondre à celui exigé pour les décisions d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Or, dans ce type de décisions, la Commission peut se limiter à récapituler les éléments pertinents de fait et de droit, à inclure une évaluation provisoire de la mesure visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide et à exposer les raisons qui l’incitent à douter de sa compatibilité avec le marché intérieur. S’agissant de la motivation relative à la nécessité d’adopter une injonction de suspension, s’il résulte de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, que la Commission doit présenter les raisons qui l’amènent à considérer que la mesure nationale en cours d’exécution constitue une aide d’État nouvelle, cette disposition n’impose pas pour autant à la Commission de justifier spécifiquement l’opportunité de l’adoption d’une injonction dans un cas donné. L’opportunité de cette mesure se justifie, en effet, par l’existence d’une violation avérée, par un État membre, de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Néanmoins, dans une situation où l’injonction de suspension est insérée dans une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, compte tenu de la large marge d’appréciation dont dispose la Commission en vertu de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 659/1999 ainsi que de l’effet juridique spécifique que produit une injonction de suspension en vertu de l’article 12 de ce règlement, la décision portant adoption d’une telle injonction doit permettre de comprendre pourquoi, selon la Commission, l’État membre concerné n’allait pas respecter l’obligation découlant de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et suspendre la mise à exécution des mesures examinées à la suite de l’ouverture de la procédure formelle d’examen. (voir points 129, 134, 135)

Voir le texte de la décision. (voir point 149)