Affaire T‑518/16

Francisco Carreras Sequeros e.a.

contre

Commission européenne

« Fonction publique – Fonctionnaires et agents contractuels – Réforme du statut du 1er janvier 2014 – Article 6 de l’annexe X du statut – Nouvelles dispositions relatives au congé annuel applicables aux fonctionnaires affectés dans un pays tiers – Exception d’illégalité – Finalité du congé annuel »

Sommaire – Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 4 décembre 2018

(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 31 et 52, § 1 et 5 ; statut des fonctionnaires, annexe X, art. 6 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/88, considérant 4)

(Art. 151 et 153 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 31, § 2 ; statut des fonctionnaires, annexe X, art. 6 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/88, considérant 4 et art. 7)

(Statut des fonctionnaires, annexe X, art. 6 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/88, considérant 14, art. 1er, § 3, et 14)

Politique sociale – Protection de la sécurité et de la santé des travailleurs – Directive 2003/88 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail – Prescriptions minimales de sécurité et de santé – Prescriptions spécifiques à certaines catégories de travailleurs – Notion – Dispositions relatives au congé annuel applicables aux fonctionnaires et agents de l’Union affectés dans des pays tiers – Exclusion

Une exception d’illégalité, soulevée de manière incidente en vertu de l’article 277 TFUE à l’occasion de la contestation au principal de la légalité d’un acte tiers, n’est recevable que dès lors qu’il existe un lien de connexité entre cet acte et la norme dont l’illégalité prétendue est excipée. Dans la mesure où l’article 277 TFUE n’a pas pour but de permettre à une partie de contester l’applicabilité de quelque acte de caractère général que ce soit à la faveur d’un recours quelconque, la portée d’une exception d’illégalité doit être limitée à ce qui est indispensable à la solution du litige. Il en résulte que l’acte général dont l’illégalité est soulevée doit être applicable, directement ou indirectement, à l’espèce qui fait l’objet du recours et qu’il doit exister un lien juridique direct entre la décision individuelle attaquée et l’acte général en question. L’article 277 TFUE doit recevoir une interprétation suffisamment large afin que soit assuré un contrôle de légalité effectif des actes des institutions de caractère général en faveur des personnes exclues du recours direct contre de tels actes. Aussi le champ d’application de l’article 277 TFUE doit-il s’étendre aux actes des institutions qui ont été pertinents pour l’adoption de la décision qui fait l’objet du recours en annulation, en ce sens que ladite décision repose essentiellement sur ceux-ci, même s’ils n’en constituaient pas formellement la base juridique. Il convient dès lors de rappeler que la nature même d’une période transitoire est d’organiser le passage progressif d’un régime à un autre pour résoudre des difficultés inhérentes à la mise en place du nouveau régime ou éviter une modification abrupte du régime antérieur. Au vu du lien qui unit les dispositions transitoires aux dispositions définitives, les premières n’ayant aucune raison d’exister sans les secondes, et au vu de l’absence de marge de manœuvre de l’autorité compétente, il y a lieu de considérer qu’il existe un lien juridique direct entre les décisions portant réduction des congés annuels des fonctionnaires affectés aux pays tiers et le nouvel article 6, premier alinéa, de l’annexe X du statut et que, ce premier alinéa étant l’aboutissement du nouvel article 6, second alinéa, premier tiret, de l’annexe X du statut, il est au moins indirectement applicable auxdites décisions en ce qu’il était pertinent pour leur adoption, dans la mesure où elles reposaient essentiellement sur celui-ci, même s’il n’en constituait pas formellement la base juridique. (voir points 30, 31, 34, 35)

La circonstance qu’une directive ne lie pas, comme telle, les institutions ne sauraient exclure que les règles ou principes édictés dans cette directive puissent être invoqués à l’encontre des institutions lorsqu’ils n’apparaissent eux-mêmes que comme l’expression spécifique de règles fondamentales du traité et de principes généraux qui s’imposent directement auxdites institutions. De même, une directive pourrait lier une institution quand celle-ci a, dans le cadre de son autonomie organisationnelle et dans les limites du statut des fonctionnaires, entendu donner exécution à une obligation particulière énoncée par une directive ou encore dans le cas où un acte de portée générale d’application interne renvoie lui-même expressément aux mesures arrêtées par le législateur de l’Union en application des traités. Enfin, les institutions doivent, conformément au devoir de loyauté qui pèse sur elles, tenir compte, dans leur comportement d’employeur, des dispositions législatives adoptées à l’échelle de l’Union. Les annexes du statut ayant la même valeur juridique que le statut lui-même et en l’absence de hiérarchie entre la directive 2003/88, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, et le règlement no 1023/2013, portant modification du statut, ce règlement ne se présentant pas au demeurant comme un acte délégué ou d’exécution de ladite directive, l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut et la directive 2003/88 ne sauraient être invoqués à l’appui d’une exception d’illégalité pour déclarer inapplicable le nouvel article 6 de l’annexe X du statut. Toutefois, il ressort de l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que les dispositions de celle-ci s’adressent notamment aux institutions de l’Union, qui sont en conséquence tenues d’observer et de promouvoir l’application des principes qu’elle consacre, dont le droit au congé annuel garanti par l’article 31, paragraphe 2, de la charte. Il convient également de rappeler que les explications du præsidium de la Convention relatives à la charte doivent être prises en considération pour l’interprétation de celle-ci, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et à l’article 52, paragraphe 7, de la charte. Or, il en ressort que l’article 31, paragraphe 2, de la charte consacre notamment la substance de la directive 93/104, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, laquelle a été par la suite remplacée et codifiée par la directive 2003/88. En particulier, l’article 7 de la directive 2003/88, relatif au congé annuel, est identique à l’article 7 de la directive 93/104. Il dispose, en son paragraphe 1, que « [l]es États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales ». Dans la mesure où la directive 2003/88 est une expression concrète du principe énoncé à l’article 31, paragraphe 2, de la charte, ainsi que cela résulte des explications du præsidium afférentes à celui-ci, le législateur, tenu de respecter cet article qui a la même valeur que les traités, ne pouvait faire abstraction du contenu de ladite directive. (voir points 61, 64, 66-69)

Il ressort de l’article 1er, paragraphe 3, de la directive 2003/88, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, que les prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d’aménagement du temps de travail que celle-ci comporte s’appliquent par principe à tous les secteurs d’activité, privés ou publics. Dans ce contexte et à la lumière également du considérant 14 de ladite directive, l’article 14 de celle-ci doit s’interpréter comme visant des dispositions spécifiques à certaines catégories de travailleurs en raison des particularités de leurs occupations ou activités professionnelles. L’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires relatif au congé annuel des fonctionnaires et agents de l’Union affectés dans des pays tiers, ne se présente pas comme une prescription spécifique d’aménagement du temps de travail prévue à l’article 14 de la directive 2003/88 et la circonstance que l’article 336 TFUE a confié au Parlement européen et au Conseil la compétence d’arrêter le statut et le régime applicable aux autres agents conformément à la procédure législative ordinaire ne suffit pas pour établir cette spécificité. (voir points 75, 77)

Il résulte de l’article 23 de la directive 2003/88, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, qu’une régression de la protection garantie aux travailleurs dans le domaine de l’aménagement du temps de travail n’est pas, en tant que telle, interdite par cette directive, mais que, pour relever de l’interdiction édictée par cet article, cette régression doit, d’une part, être liée à la « mise en œuvre » de la directive et, d’autre part, porter sur le « niveau général de protection » des travailleurs concernés. Plus précisément, la condition relative à la « mise en œuvre » de la directive 2003/88 couvre toute mesure nationale de transposition visant à garantir que l’objectif poursuivi par celle-ci peut être atteint. En revanche, une réglementation ne peut être considérée comme contraire à l’article 23 de cette même directive si la régression qu’elle comporte n’est aucunement liée à sa mise en œuvre, c’est-à-dire si la mesure régressive est justifiée non par la nécessité d’une transposition mais par celle de promouvoir un autre objectif. (voir points 80, 81)

Si toute réduction du nombre de jours de congé annuel ne suffit pas en elle-même pour conclure à une atteinte au droit à un congé annuel garanti par l’article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, tel n’est pas le cas de l’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires, qui réduit significativement la durée du congé des fonctionnaires et agents de l’Union affectés dans des pays tiers en faisant passer celle-ci, en trois ans, de 42 jours à 24 jours. Cette réduction ne saurait en effet être regardée comme étant compatible avec le principe visé à l’article 31, paragraphe 2, de la charte, tendant à favoriser l’amélioration des conditions de vie et de travail des intéressés. À cet égard, la circonstance que le nombre de jours de congé annuel déterminé par l’article 6 de l’annexe X du statut demeure supérieur au minimum requis par l’article 7 de la directive 2003/88, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, ne suffit pas pour conclure que cet article ne méconnaît pas le droit à un congé annuel. (voir points 89, 90)