CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁmaso Ruiz-Jarabo Colomer

présentées le 25 octobre 2005 ( )

Affaire C-408/03

Commission des Communautés européennes

contre

Royaume de Belgique

«Manquement d’État – Belgique – Citoyenneté de l’Union européenne – Libre circulation des personnes – Droit de séjour – Condition de disposer de ressources suffisantes – Citoyenne portugaise se rendant en Belgique pour vivre avec son compagnon qui s’engage à subvenir à ses besoins – Refus du droit de séjour parce que les ressources doivent être ‘personnelles’ – Carte de séjour – Procédure d’octroi – Absence de fourniture des documents exigés dans les délais – Ordre d’expulsion automatique»

1. Dans ce recours, introduit en application de l’article 226, second alinéa, CE, la Commission des Communautés européennes fait grief au Royaume de Belgique:

– d’avoir violé l’article 18 CE et la directive 90/364/CEE relative au droit de séjour ( );

– d’avoir méconnu:

a) l’article 4 de la directive 68/360/CEE, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté ( ), ainsi que l’article 4 de la directive 73/148/CEE, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services ( ), et

b) les articles 2 des directives 93/96/CE ( ) et 90/365/CEE ( ), relatives au droit de séjour des étudiants et des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle.

2. Le premier manquement est fondé sur la circonstance que les ressortissants d’autres États membres souhaitant s’établir sur le territoire belge doivent posséder des ressources «personnelles» suffisantes. Le deuxième résulte de la pratique de délivrer automatiquement un ordre d’expulsion à l’encontre des citoyens de l’Union européenne qui ne produisent pas, dans un délai déterminé, les documents requis pour obtenir la carte de séjour.

I – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire

1. Le droit primaire

3. L’article 18, paragraphe 1, CE reconnaît le droit à tout citoyen de l’Union «de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application».

2. Le droit dérivé

a) Sur la condition de disposer de ressources suffisantes

4. D’après l’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 90/364:

«Les États membres accordent le droit de séjour aux ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en vertu d’autres dispositions du droit communautaire, ainsi qu’aux membres de leur famille tels qu’ils sont définis au paragraphe 2, à condition qu’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques dans l’État membre d’accueil et de ressources suffisantes pour éviter qu’ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil.»

b) Sur les cartes de séjour

5. En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 90/364:

«Le droit de séjour est constaté par la délivrance d’un document dénommé ‘carte de séjour de ressortissant d’un État membre de la CEE’ [...].

Pour la délivrance de la carte ou du document de séjour, l’État membre ne peut demander au requérant que de présenter une carte d’identité ou un passeport en cours de validité et de fournir la preuve qu’il répond aux conditions prévues à l’article 1er».

6. De son côté, l’article 4 de la directive 68/360 dispose que:

«1. Les États membres reconnaissent le droit de séjour sur leur territoire aux personnes visées à l’article 1er qui sont en mesure de présenter les documents énumérés au paragraphe 3.

[…]

3. Pour la délivrance de la carte de séjour de ressortissant d’un État membre de la CEE, les États membres ne peuvent demander que la présentation des documents ci-après énumérés:

[…]»

7. D’après l’article 4, paragraphe 1, de la directive 73/148:

«Chaque État membre reconnaît un droit de séjour permanent aux ressortissants des autres États membres qui s’établissent sur son territoire en vue d’y exercer une activité non salariée lorsque les restrictions afférentes à cette activité ont été supprimées en vertu du traité.

Le droit de séjour est constaté par la délivrance d’un document dénommé ‘carte de séjour’ de ressortissant d’un État membre des Communautés européennes […]»

8. La directive 93/96, qui se réfère aux étudiants, précise en son article 2, paragraphe 1, que:

«[…] Le droit de séjour est constaté par la délivrance d’un document dénommé ‘carte de séjour de ressortissant d’un État membre de la CEE’ […].

Pour la délivrance de la carte ou du document de séjour, l’État membre ne peut demander au requérant que de présenter une carte d’identité ou un passeport en cours de validité et de fournir la preuve qu’il répond aux conditions prévues à l’article 1er.»

9. Enfin, le même article de la directive 90/365 applicable aux retraités dispose en son paragraphe 1:

«Le droit de séjour est constaté par la délivrance d’un document dénommé ‘carte de séjour de ressortissant d’un État membre de la CEE’ […]

Pour la délivrance de la carte ou du document de séjour, l’État membre ne peut demander au requérant que de présenter une carte d’identité ou un passeport en cours de validité et de fournir la preuve qu’il répond aux conditions prévues à l’article 1er» ( ).

B – Le droit belge

1. Sur la possession de ressources suffisantes

10. En vertu de l’article 53 de l’arrêté royal du 8 octobre 1981 ( ), sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement d’étrangers, les citoyens communautaires bénéficient du droit de s’établir dans le Royaume à condition de disposer de «ressources suffisantes» pour qu’ils ne deviennent pas une charge pour les pouvoirs publics.

2. Sur la délivrance des cartes de séjour

11. Les paragraphes 2 et 6 de la disposition précitée, dans sa rédaction résultant de l’arrêté du 12 juin 1998 ( ), régissent cette matière.

12. Le citoyen communautaire qui fournit les documents requis pour entrer en Belgique s’inscrit au registre des étrangers et obtient une attestation d’immatriculation valable durant cinq mois à compter de sa date d’émission. À partir de ce moment, il est tenu d’introduire une demande d’établissement (paragraphe 2, premier et deuxième alinéas).

13. Pendant cette période, il doit prouver qu’il réunit les conditions du paragraphe 1 (paragraphe 2, troisième alinéa). S’il ne remplit pas ces conditions ou n’apporte pas de preuves précises, le droit d’établissement lui est refusé, de sorte qu’il doit quitter le territoire belge (paragraphe 4).

14. Toutefois, si le délai précité n’a pas expiré et que le demandeur dispose de l’attestation d’immatriculation, il est invité à produire les documents nécessaires avant son expiration, le séjour étant prolongé d’un mois (paragraphe 5).

15. Dans le cas contraire, à l’issue des délais précités, un ordre d’éloignement qui devient exécutoire après quinze jours est délivré (paragraphe 6) ( ).

16. Les articles 45 ( ), 55 et 51 instituent un régime similaire pour les travailleurs salariés et non salariés, les étudiants ( ) et les retraités d’autres États membres.

II – La phase administrative préalable

17. La Commission a reçu diverses plaintes concernant la législation et la pratique belges en matière de cartes de séjour et d’ordres de quitter le territoire délivrés à l’encontre de citoyens de l’Union.

18. Son attention a en particulier été attirée par la situation de Mme Mamade De Figueiredo qui, en août 1999, est venue rejoindre en Belgique avec ses trois filles un ressortissant belge, son compagnon de longue date. L’administration communale de Waterloo a réclamé une autorisation de son époux pour qu’elle fixe sa résidence dans ce pays, étant donné que le divorce n’avait pas encore été prononcé au Portugal, pays dans lequel le couple était domicilié. Aucune autorisation n’a apparemment été présentée.

19. Bien que la déclaration d’entrée eût été faite au moyen d’un document dans lequel son compagnon de fait s’engageait à subvenir à ses besoins et à ceux de ses enfants, le rejet de la demande et un ordre de quitter le territoire lui ont été notifiés le 16 décembre 1999.

20. Le 7 janvier 2000, la Commission a fait part de ses doutes aux autorités de l’État membre défendeur sur la compatibilité avec le droit communautaire des conditions qu’il imposait pour délivrer une carte de séjour en soulignant que, dans le cas de Mme Mamade De Figueiredo, aucun obstacle ne s’opposait à sa délivrance puisqu’elle avait établi que son compagnon s’était engagé à subvenir à ses besoins. Les autorités en question ont répondu le 8 mars suivant que cet engagement n’était pas la preuve que la demanderesse disposait de moyens de subsistance propres.

21. Ne partageant pas la position défendue par le Royaume de Belgique, la Commission, dont les services avaient récolté d’autres plaintes, lui a adressé une mise en demeure le 8 mai 2001 en formulant deux griefs. Dans le premier, elle estime que la directive 90/364 ne subordonne pas l’octroi d’une carte de séjour à la condition que les ressources du demandeur soient personnelles; elle fait valoir dans le deuxième grief que la délivrance automatique d’un ordre de quitter le territoire si le demandeur ne dispose pas des justificatifs pour obtenir cette carte enfreint le principe de proportionnalité.

22. Dans sa réponse du 6 juillet de la même année, le Royaume de Belgique a insisté sur le caractère personnel des ressources de la personne souhaitant vivre sur son territoire, confirmant qu’il faut ordonner à un citoyen de l’Union de quitter le territoire si, à l’issue d’un délai de trois mois depuis son entrée, il reste dans le pays sans entamer de procédure administrative d’établissement ou sans produire les documents nécessaires.

23. Ne partageant pas cette approche nationale, la Commission a émis un avis motivé le 3 avril 2002 en reprochant au Royaume de Belgique les manquements évoqués au point 1 des présentes conclusions et en lui fixant un délai de deux mois pour se conformer aux prescriptions du droit communautaire. L’État membre a répété ses arguments dans un document du 10 juillet suivant.

III – Les prétentions des parties et la procédure devant la Cour

24. Le 1er octobre 2003, la Commission a introduit le présent recours en application de l’article 226, second alinéa, CE en concluant à ce que la Cour déclare que le Royaume de Belgique a méconnu des obligations que lui imposent l’article 18 CE et la directive 90/364, les articles 4 des directives 68/360 et 73/148 et les articles 2 des directives 93/96 et 90/365, prétentions auxquelles l’État membre s’est opposé avec le soutien du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ( ).

25. Les représentants des parties ont réitéré leurs positions respectives à l’audience du 20 septembre 2005.

IV – L’analyse des manquements dénoncés

26. Le recours concerne deux questions très concrètes: l’origine des ressources économiques du citoyen communautaire qui souhaite s’installer en Belgique (premier grief) et la possibilité que son expulsion soit ordonnée s’il ne produit pas dans le délai fixé les documents nécessaires à l’obtention de la carte de séjour (deuxième grief).

A – Sur l’origine des ressources

1. La délimitation du débat: un manquement reconnu

27. Il est établi dans la présente procédure que les autorités belges exigent que les ressortissants d’autres États membres qui sollicitent une carte de séjour en application de la directive 90/364 disposent de ressources «personnelles» suffisantes ( ). Mme Mamade De Figuereido en est un bon exemple.

28. Toutefois, à mesure qu’avançait la discussion, tant au niveau administratif que juridictionnel, le Royaume de Belgique a assoupli sa position en la précisant jusqu’à admettre que l’article 1er de la directive 90/364 ne comporte pas d’obligation expresse que le citoyen de l’Union dispose personnellement des ressources économiques nécessaires en vue de ne pas se transformer en une charge pour les caisses de l’État d’accueil et en acceptant que ces ressources proviennent d’une personne unie à l’intéressé par des liens qui l’obligent à subvenir à ses besoins, comme les conjoints, les enfants, voire un tiers engagé contractuellement pour autant qu’il existe une relation juridique contraignante (paragraphes 3 à 12 du mémoire de défense et 2 à 4 du mémoire en duplique).

29. En adoptant ce changement de stratégie procédurale, l’État défendeur admet implicitement le manquement dénoncé, étant donné que Mme Mamade De Figuereido a joint au dossier un document dans lequel son compagnon prenait l’engagement de subvenir à ses besoins, sans que les autorités administratives nationales ni la Cour doivent en qualifier la portée, dans la mesure où ce pouvoir revient aux tribunaux belges dont l’ordre juridique reconnaît la liberté de conclure des conventions dans les relations contractuelles ( ).

30. Le raisonnement pourrait s’arrêter ici, mais, au regard des termes de la controverse, il importe d’analyser la libre circulation dans l’Union européenne pour déterminer ce que signifie la condition imposant que le titulaire du droit dispose de ressources suffisantes, comme le précise l’article 1er de la directive 90/364.

2. La libre circulation des citoyens de l’Union

31. La citoyenneté de l’Union, de nature dérivée ( ), constitue le «statut fondamental» du ressortissant communautaire. Cette précision, apparue pour la première fois dans l’arrêt du 20 septembre 2001, Grzelczyk (point 31) ( ), s’est établie dans la jurisprudence communautaire ( ).

32. Son contenu se compose, conformément à l’article 17, paragraphe 2, CE, de l’ensemble des droits et obligations prévus par le traité CE, en particulier par ses articles 18 CE à 21 CE.

33. L’article 18, paragraphe 1, CE, en consacrant le droit de séjourner sur le territoire des États membres, aménage une situation juridique avantageuse caractérisée par quatre dimensions. En premier lieu, ce droit se présente comme une garantie personnelle s’érigeant en ciment du système de cohabitation de l’Union ( ). En deuxième lieu, tel qu’il est structuré, il bénéficie de l’effet direct, de sorte qu’il est immédiatement applicable et peut être invoqué par ses titulaires ( ). En troisième lieu, il n’est pas inconditionnel, puisqu’il n’existe pas de droits sans obligations. L’article 18, paragraphe 1, CE lui-même précise qu’il doit être exercé sous réserve des limitations et conditions prévues par le traité et par les dispositions prises pour son application, dimension que la jurisprudence a rappelée à de très nombreuses reprises ( ). Enfin, en tant que droit fondamental, il possède une force expansive qui exige une interprétation extrêmement restrictive des obstacles susceptibles de lui être imposés en les réduisant à ce qui est strictement indispensable au nom du principe de proportionnalité ( ), pour sauvegarder, sans affecter la portée de la liberté, les valeurs collectives qui pourraient la limiter ( ).

3. Les «ressources suffisantes» en tant que condition d’exercice du droit de séjour

34. Ainsi, depuis le traité de Maastricht, qui a introduit les articles consacrés à la citoyenneté de l’Union ( ), les ressortissants des États membres, du seul fait de cette qualité, ont le droit de résider dans d’autres États membres en vertu de l’article 18, paragraphe 1, CE, sans devoir exercer d’activité économique ( ). Les seules conditions prévues figurent à l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 90/364, qui précise que l’intéressé doit disposer pour lui-même et les membres de sa famille d’une assurance maladie et de ressources lui permettant de subsister sans dépendre de l’assistance sociale du pays d’accueil.

35. Aucun élément de cette disposition ne permet de défendre la thèse avancée par le Royaume de Belgique dans les premiers documents qu’il a présentés pendant la phase administrative. C’est ce que l’on déduit de l’arrêt Zhu et Chen, précité à la note 18, dans lequel la Cour a expliqué que cette notion de la directive 90/364 ne comporte pas la moindre exigence quant à la provenance des ressources économiques (point 30), de sorte que tout élément allant en ce sens constituerait une ingérence disproportionnée dans l’exercice du droit fondamental en question (point 33).

36. La position définitive défendue par l’État présumé responsable du manquement n’est pas non plus conforme à l’esprit de cette disposition. L’objectif poursuivi par cette dernière est que le droit de séjourner librement ne se traduise pas par une charge supplémentaire pour l’État membre d’accueil, raison pour laquelle le citoyen communautaire qui prétend s’établir dans un État membre autre que celui de sa nationalité doit démontrer qu’il dispose de ressources suffisantes, qu’elles lui soient propres ou non et, dans ce deuxième cas, que la personne qui lui en fait bénéficier est obligée par un lien juridique plus ou moins étroit ou agit à titre de simple libéralité ( ).

37. L’autorité administrative qui délivre une carte de séjour doit contrôler si les conditions de concrétisation d’un droit préexistant sont remplies ( ), en procédant aux vérifications adéquates et en appréciant les éléments de preuve proposés par le demandeur. Elle doit donc se limiter à s’assurer qu’il bénéficie de ressources suffisantes ( ), sans s’interroger sur leur origine ou nature, bien qu’elle puisse apprécier une fraude éventuelle. Le caractère fondamental de ce droit empêche qu’il soit entravé par des obstacles non prévus par le législateur, toute restriction supplémentaire étant écartée, qu’elle concerne directement l’origine des ressources ou que, de façon indirecte, elle limite les possibilités d’en établir l’existence et la suffisance ( ).

38. Il existe évidemment des risques puisqu’il arrive que la source des revenus adéquats se tarisse, bien que cette éventualité puisse se produire non seulement s’ils sont propres, mais aussi lorsqu’ils proviennent d’une autre personne; nul ne refuserait cependant le séjour à un citoyen communautaire parce qu’il ne garantit pas, au moment d’introduire sa demande, que ses revenus persisteront tant qu’il demeurera dans le pays d’accueil. Comme le rappelle la Commission, la directive instaure à cette fin un système de garanties: l’article 3 permet de mettre fin au droit de séjour si les circonstances qui ont entraîné sa reconnaissance disparaissent; de plus, l’article 2, paragraphe 1, de la directive 90/364 permet d’exiger la revalidation de la carte et donc de confirmer que les conditions nécessaires sont remplies au terme des deux premières années de séjour.

39. À la lumière de ces réflexions, il ne fait aucun doute que le Royaume de Belgique méconnaît le principe de proportionnalité, étant donné que, s’agissant de la protection des finances publiques des États membres d’accueil ( ), aucune raison ne justifierait d’exclure les revenus versés par des tiers, puisqu’ils peuvent aussi disparaître s’ils sont propres au demandeur, la directive ayant prévu des mesures adéquates pour éviter cette situation.

40. En somme, l’essence du droit accordé aux citoyens communautaires par l’article 18, paragraphe 1, CE, qui est régi par l’article 1er de la directive 90/365, tolère exclusivement les restrictions prévues explicitement, de sorte qu’il faut écarter une réglementation comme celle de l’État défendeur, qui prétend le circonscrire, de façon préalable et générale, à un champ plus restreint que celui envisagé par le législateur communautaire en s’opposant à ce que les ressources suffisantes évoquées par la directive proviennent d’une personne autre que le demandeur.

41. La demande de Mme Mamade De Figuereido a été rejetée en application de cette interprétation et il faut donc déclarer que le manquement dénoncé est établi.

B – Sur l’automatisme de l’ordre de quitter le territoire

42. La Commission reproche à l’État défendeur que les citoyens de l’Union qui souhaitent s’installer sur son territoire sont expulsés si, à l’issue de la période durant laquelle ils peuvent faire une déclaration d’entrée, ils n’ont pas régularisé leur situation ( ).

43. Il existe quatre hypothèses d’expulsion possibles. La première se produit lorsque l’intéressé n’a pas introduit la procédure administrative en vue d’obtenir la carte de séjour. La deuxième, quand il est établi qu’il ne réunit pas les conditions auxquelles est soumise la délivrance de la carte. La troisième si, durant cette procédure, il n’a pas fourni les preuves adéquates et qu’il s’est avéré qu’il n’est pas titulaire de ce droit. La quatrième, lorsque le demandeur, invité à produire les documents adéquats, ne les fournit pas, ignorant s’il bénéficie du droit. C’est à cette hypothèse que se réfère ce deuxième grief de la Commission.

44. La solution prévue dans cette quatrième hypothèse découle de la nature même de la liberté de séjourner et la jurisprudence communautaire l’a d’ailleurs souligné.

45. Dans son arrêt du 8 avril 1976, Royer ( ), où elle a interprété la directive 68/360, la Cour a signalé que la simple omission, par le ressortissant d’un État membre, des formalités légales relatives à l’accès, au déplacement et au séjour des étrangers, ne saurait justifier une décision d’éloignement (point 38), mesure incompatible, d’après l’arrêt du 3 juillet 1980, Pieck ( ), avec les dispositions du traité, étant donné qu’elle constitue la négation du droit même qu’il confère et garantit (point 18).

46. L’appréciation précitée est renforcée par la lecture de l’article 18 CE qui, comme je l’ai déjà souligné, institue un droit fondamental des citoyens de l’Union et a donné l’occasion à la Cour d’affirmer sans ambages que la décision attaquée, dans la mesure où elle porte atteinte à la substance même de la garantie, est manifestement disproportionnée par rapport à la gravité de l’infraction ( ). Il s’agit donc d’une sanction surdimensionnée.

47. Je considère que, dans ce contexte, l’ordre juridique et la pratique administrative belges, qui débouchent sur l’expulsion des ressortissants d’autres États membres du simple fait qu’ils ne respectent pas dans les délais les procédures nécessaires pour obtenir une carte de séjour, sont contraires au droit communautaire, l’État défendeur étant responsable du manquement aujourd’hui poursuivi par la Commission ( ).

48. Je ne conteste pas que, en vertu des directives reproduites en partie au début des présentes conclusions, le demandeur est tenu de fournir les documents adéquats et a la charge de prouver qu’il remplit les conditions pour obtenir la carte de séjour ( ). Toutefois, comme l’a indiqué la jurisprudence, rattacher au non-respect de cette obligation formelle la négation de la libre circulation me semble disproportionné ( ), dès lors que cette liberté préexiste (article 18 CE) ( ) et que, dans cette procédure, il suffit de démontrer que les conditions prévues sont remplies, d’où découle le caractère déclaratif de la constatation du droit. J’ai déjà expliqué que la délivrance de la carte de séjour se limite à attester d’un droit antérieur ( ).

49. Il serait plus approprié de considérer la demande comme étant caduque en laissant le droit en suspens et d’informer l’intéressé pour que, dans un délai contraignant, il remédie à la situation en lui indiquant que, s’il demeure inactif, son renoncement sera présumé ( ). De cette façon, on tient dûment compte à la fois des garanties pour l’individu et de l’intérêt public en évitant que, du fait de leur silence, des personnes qui ne le peuvent pas, parce qu’elles ne remplissent pas les conditions nécessaires, s’établissent sur le territoire de l’État membre d’accueil. L’État belge se rallie à cette thèse au paragraphe 5 de sa duplique.

V – Les dépens

50. L’examen des moyens de recours amène à condamner la partie défenderesse aux dépens, conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la Commission ayant conclu en ce sens.

VI – Conclusion

51. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de:

1) déclarer que le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de:

a) l’article 18 CE et la directive 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour, parce qu’il exige des citoyens communautaires qui souhaitent séjourner sur son territoire de disposer de ressources ‘personnelles’ suffisantes,

b) l’article 4 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté; l’article 4 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services; et les articles 2 des directives 93/96/CE du Conseil, du 29 octobre 1993, et 90/365/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, qui régissent le droit de séjour des étudiants et des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle, en permettant que l’ordre de quitter le territoire soit donné à des citoyens communautaires parce qu’ils ne présentent pas dans un délai déterminé les documents nécessaires pour obtenir une carte de séjour,

2) condamner le Royaume de Belgique aux dépens.