CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN

présentées le 17 mars 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Il s'agit d'une requête introduite par la Commission des Communautés européennes afin de faire constater que la République fédérale d'Allemagne a omis de mettre en oeuvre les deux directives suivantes: a) la directive 77/452 du Conseil, du 27 juin 1977, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres d'infirmier responsable des soins généraux et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services (JO 1977 L 176, p. 1) (« la directive relative à la reconnaissance ») et b) la directive 77/453 du Conseil, datée également du 27 juin 1977, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités de l'infirmier responsable des soins généraux QO 1977, L 176, p. 8) (« la directive relative à la coordination »). Ces directives ont été notifiées à la République fédérale d'Allemagne le 29 juin 1977 et, en application de l'article 19, paragraphe 1, de la première et de l'article 4, paragraphe 1, de la deuxième, auraient dû être mises en oeuvre pour le 29 juin 1979.

Le 2 juillet 1980, la Commission a écrit au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne afin de souligner qu'il n'avait pas encore pris de mesures visant à mettre en oeuvre lesdites directives. Le gouvernement a été invité à soumettre ses observations, qu'il a envoyées par lettre du 30 juillet 1980. Aux termes de cette lettre, le parlement de la République fédérale était alors saisi d'un projet de loi, dont les dispositions visaient à mettre en œuvre la directive relative à la reconnaissance en droit interne allemand. L'article 6, paragraphe 1, du projet de loi devait permettre au gouvernement d'arrêter des règlements pour la mise en œuvre de la directive relative à la coordination. D'après sa lettre, le gouvernement tient pour établie et en réalité reconnaît la nécessité d'une législation d'application en Allemagne. Néanmoins, il poursuit en affirmant que, pour l'essentiel, les deux directives sont pratiquement déjà appliquées.

Le 25 novembre 1981, la Commission a émis un avis motivé en application du paragraphe 1 de l'article 169 du traité CEE, constatant que l'Allemagne n'avait, pas encore pris les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des deux directives en droit interne, et lui a accordé un délai de deux mois pour s'y conformer. Le 13 avril 1982, la République fédérale d'Allemagne a informé la Commission qu'elle n'était pas prête à adopter une loi mettant simplement en œuvre les deux directives, mais qu'elle avait décidé de les meure en œuvre dans le cadre d'une réforme législative de beaucoup plus grande ampleur dans le domaine des soins de santé; le retard dans la mise en œuvre des directives, tenant aux difficultés rencontrées pour faire adopter la législation en cause par la voie parlementaire, était justifié par le fait que ces directives étaient déjà intégralement appliquées de facto. Les 6 septembre et 30 novembre 1983, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a écrit à la Commission pour lui fournir de nouveaux renseignements sur l'état d'avancement de l'élaboration de la législation en cause, à chaque fois en des termes impliquant qu'il reconnaissait qu'une législation d'application était nécessaire.

Enfin, le 20 janvier 1984, la Commission a introduit une requête devant la Cour de justice afin de faire constater qu'en n'ayant pas encore adopté dans le délai prescrit les mesures nécessaires à la mise en œuvre des deux directives, la République fédérale d'Allemagne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE, sauf dans la mesure où elle lui avait fourni les informations requises au titre de l'article 17 de la directive relative à la reconnaissance. La Commission a également invité la Cour à condamner l'Allemagne aux dépens.

Dans son mémoire en défense, la République fédérale d'Allemagne reconnaît qu'elle a délibérément retardé la mise en œuvre des deux directives afin de les intégrer dans la nouvelle législation réorganisant de fond en comble les règles professionnelles dans le secteur des soins de santé. Néanmoins, elle ne fonde pas sa défense sur l'imminence de l'adoption d'une législation d'application. Elle allègue pour sa défense que les dispositions existantes de la législation allemande, telles qu'elles sont appliquées en pratique, constituent déjà la mise en œuvre des obligations imposées par les directives et qu'aucune mesure de mise en œuvre n'est nécessaire.

Deux principaux moyens sont invoqués à l'appui de son allégation en ce sens: en premier lieu, en ce qui concerne la directive relative à la reconnaissance, le gouvernement allemand affirme que l'article 2 de la loi allemande sur les soins de santé de 1965 telle qu'elle est interprétée et appliquée par les autorités allemandes est parfaitement conforme aux exigences de la directive. L'article 2 de cette loi définit deux catégories de personnes qui peuvent être autorisées à exercer la profession d'infirmier: 1) ceux qui ont suivi un cours de formation en Allemagne et satisfait à l'examen prévu en Allemagne conformément à la loi et 2) les ressortissants allemands et les apatrides qui ont reçu, sous une autre forme, une formation reconnue comme étant équivalente à la formation allemande. « Cette autorisation peut être étendue à d'autres personnes si ces conditions sont remplies » (article 2, paragraphe 2). C'est cette disposition succincte qui, selon le gouvernement allemand, est interprétée et appliquée par les autorités administratives allemandes de telle sorte que les conditions de la directive relatives à la reconnaissance des diplômes sont intégralement remplies. Afin de répondre à l'argument suivant lequel de simples pratiques administratives, qui, par leur nature, peuvent être modifiées au gré des autorités et quand elles le veulent, ne peuvent être tenues pour une exécution satisfaisante de l'obligation d'un État membre de mettre en œuvre les directives communautaires [conformément aux déclarations de la Cour dans l'affaire 102/79, Belgique (Rec. 1980, p. 1473, voir p. 1486), l'affaire 96/81, Pays-Bas (Rec. 1982, p. 1791, voir p. 1804-1805) et l'affaire 145/82, Italie (Rec. 1983, p. 711, voir p. 718], la République fédérale d'Allemagne allègue qu'au regard du droit allemand, la pratique constante en cause lie les autorités administratives et fait naître des droits que les particuliers peuvent faire valoir devant les juridictions.

En deuxième lieu, en ce qui concerne la directive relative à la coordination, la République fédérale d'Allemagne déclare qu'elle a signé l'accord européen sur l'instruction et la formation des infirmières du 25 octobre 1967, dont les dispositions correspondent à celles de la directive, et l'a transposé en droit interne en adoptant la loi du 13 juin 1972, de sorte que la transposition de la directive relative à la coordination en droit interne allemand est désormais inutile.

Dans sa réplique, la Commission fait observer que la République fédérale d'Allemagne, qui avait reconnu que la transposition était nécessaire, a modifié son point de vue dans la mesure où elle affirme désormais qu'aucune transposition n'est nécessaire. Elle nie que des mesures satisfaisantes aient été prises pour la mise en œuvre des directives. En ce qui concerne la directive relative à la reconnaissance, l'article 2, paragraphe 2, de la loi allemande de 1965 ne comporte aucune disposition correspondant à l'objet précis de la directive. Les garanties précises exigées n'ont pas été incorporées dans le droit allemand et, même à supposer que les autorités administratives soient liées par leurs propres pratiques, ce n'est pas là une modification en bonne et due forme des dispositions législatives qui diffèrent sensiblement de celles de la directive. En ce qui concerne la directive relative à la coordination, la Commission souligne que l'Allemagne ne nie pas que ses règlements du 2 août 1966 en matière de formation et d'examens ne vont pas aussi loin que les exigences de la directive. Au contraire, ils vont bien moins loin à plusieurs égards, y compris en ce qui concerne la formation en gériatrie, psychiatrie et pour les soins à domicile; l'enseignement dispensé aux infirmiers en Allemagne ne répond pas non plus en pratique aux exigences de la directive. L'accord européen de 1967, qu'il invoque aujourd'hui, n'a été que ratifié par le gouvernement allemand et jamais transformé en droit interne: cet accord lie l'Etat, mais ne fait naître aucun droit pour les personnes. La loi de ratification du 13 juin 1972 ne garantit donc aucunement la mise en œuvre de la directive. En tout état de cause, les dispositions de l'accord s'écartent de celles de la directive: il va moins loin que les exigences de la directive en ce qui concerne la formation dans les secteurs suivants: soins à domicile, radiologie, diététique et pharmacologie.

Dans la duplique, la République fédérale d'Allemagne affirme qu'elle n'est pas liée par les déclarations figurant dans la correspondance antérieure à la phase contentieuse. Néanmoins, en ce qui concerne la directive relative à la reconnaissance, elle fait état d'une transposition en deux étapes : « la situation juridique objective » conforme aux exigences de la directive existe déjà en pratique et doit être suivie par « des mesures confirmàtives complémentaires de pure forme », c'est-à-dire par la législation. Selon la République fédérale d'Allemagne, la Commission ne nie pas que la pratique administrative allemande soit conforme à la directive relative à la reconnaissance. Cette pratique administrative constitue une mise en œuvre satisfaisante de la directive, car elle confère des droits aux personnes privées que celles-ci peuvent faire valoir par voie judiciaire et parce que les autres ressortissants des pays membres de la Communauté sont informés de ces droits par des centres et des organismes d'information dont la désignation a été notifiée à la Commission et aux autres États membres en application des articles 15 et 17 de la directive. En ce qui concerne la directive relative à la coordination, la République fédérale d'Allemagne déclare que les différences éventuelles entre l'accord européen de 1967 et la directive sont négligeables dans la mesure où il s'agit de l'application de la loi en République fédérale et que, depuis la fin de juin 1979 au plus tard, le gouvernement fédéral d'Allemagne a exécuté toutes les conditions de cet accord. D'autre part, elle ne conteste pas l'allégation de la Commission suivant laquelle la loi de ratification n'a pas expressément transformé les dispositions de l'accord en droit interne et en est réduit à alléguer qu'il serait désormais illégal pour les autorités allemandes de s'écarter des exigences de l'accord dans la mesure où elles se sont elles-mêmes liées par une pratique constante.

En cours d'audience, le gouvernement allemand a prié instamment la Cour d'examiner le point de savoir si, en réalité, le système allemand actuel concrétise les objectifs fixés par les deux directives. S'il fallait conclure que ces objectifs sont déjà réalisés en pratique, selon le gouvernement allemand, ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que d'insister sur leur réalisation par la voie législative plutôt que par la pratique administrative (ou peut-être par une pratique administrative conjuguée avec la, législation antérieure, des dispositions communautaires directement applicables et de principes fondamentaux non écrits).

L'article 189, alinéa 3, du traité est libellé comme suit: « La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. » Il s'ensuit qu'un État membre n'est pas tenu d'adopter une disposition législative calquée sur la directive ou, encore moins, une disposition législative qui le reproduise textuellement. Dans la mesure où un État membre adopte une disposition législative, il est libre de la formuler comme il l'entend, pour autant que l'objectif de la directive soit atteint par cette voie, conformément aux attendus 9 et 10 de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 163/82, Commission/Italie (Rec. 1983, p. 3273, voir p. 3286 et 3287). Cependant, cette affaire concernait des dispositions législatives qui avaient été adoptées par un État membre, et non une pratique administrative.

Néanmoins, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu'une simple pratique administrative ne constitue pas une mise en œuvre satisfaisante d'une directive [se référer, par exemple, à l'affaire 145/82, Commission/Italie (Rec. 1983, p. 711, voir p. 718): « ... de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l'obligation qui incombe aux États membres destinataires d'une directive en vertu de l'article 189 du traité »]. Le gouvernement allemand cherche à esquiver l'application de cette règle en faisant valoir que les pratiques administratives en cause dans la présente affaire ne peuvent être modifiées « au gré de l'administration » mais, au contraire, lient les autorités administratives de manière à conférer aux personnes privées des droits qu'elles peuvent faire valoir devant les tribunaux.

La notion en cause, dénommée en allemand « Selbstverbindung der Verwaltung » (l'autolimitation de l'administration, par laquelle cette dernière s'oblige à respecter les règles qu'elle s'est elle-même fixées), a été examinée par les deux parties en cours d'audience. U était entendu que cette notion ne signifie pas que, dès que l'administration a adopté une pratique constante (par exemple, en ce qui concerne l'interprétation d'une disposition législative), elle ne peut jamais modifier cette pratique. Au contraire, le gouvernement allemand a reconnu que l'administration peut s'écarter de sa pratique antérieure si elle a des raisons objectives de le faire. Il n'a pas contesté l'allégation de la Commission suivant laquelle la notion en cause signifie simplement que l'administration ne peut agir de manière arbitraire et discriminatoire dans des cas particuliers, mais n'exclut pas un changement de politique globale. La République fédérale d'Allemagne ayant reconnu que l'administration peut, quoique à certaines conditions, s'écarter de sa propre pratique nonobstant cette notion, elle n'a pas prouvé que, compte tenu des caractéristiques particulières du droit administratif allemand, la pratique administrative constitue un instrument satisfaisant de la mise en œuvre d'une directive. Même si la pratique administrative suivie à un moment précis peut être conforme aux objectifs de la directive, son défaut intrinsèque subsiste en ce sens qu'elle peut être modifiée ultérieurement, sans intervention du législateur.

En outre, la Commission a affirmé et la République fédérale d'Allemagne n'a pas contesté que « l'autolimitation de l'administration » ne peut s'exercer que dans la mesure où une personne privée a un droit à faire valoir, alors que les deux directives contiennent plusieurs dispositions nécessitant des mesures à prendre par l'État indépendamment des réclamations individuelles, par exemple en ce qui concerne le programme de l'enseignement dispensé aux infirmiers. Ainsi, même si la pratique administrative allemande avait la stabilité alléguée, il semble qu'en tout cas elle ne s'appliquerait qu'à certaines des questions régies par les directives mais non toutes.

Pour conclure, même si la modification des pratiques administratives est assujettie à certaines restrictions en droit allemand, il n'est pas établi qu'elles reçoivent par là un degré suffisant de sécurité juridique permettant de les tenir pour l'exécution satisfaisante de l'obligation prévue à l'article 189 en ce qui concerne la mise en œuvre des directives.

Quoi qu'il en soit, une deuxième condition doit être remplie en ce qui concerne la mise en œuvre des directives, à savoir la publicité. Cette condition se justifie pour deux raisons: 1) permettre au citoyen d'un pays de la Communauté d'être informé de ses droits et de disposer d'un texte qu'il puisse invoquer simplement et à peu de frais; 2) assurer une transparence suffisante pour permettre à la Commission de vérifier effectivement si une directive a été mise en œuvre. Il est évident que cette condition n'est pas remplie en l'espèce. Il en résulte que l'Allemagne ne peut prétendre que sa pratique administrative, quelles qu'en soient les modalités, constitue un instrument permettant de mettre en œuvre la directive.

Il est donc nécessaire d'examiner la législation existante. Il est constant en même temps qu'évident qu'elle n'est pas suffisante pour la mise en œuvre de la directive relative à la reconnaissance. En ce qui concerne la directive relative à la coordination, 1) il s'est avéré que la loi et les règlements allemands actuels en matière de soins de santé restent bien en deçà des exigences de la directive et 2) indépendamment de la mesure dans laquelle l'accord européen du 25 octobre 1967 s'écarte ou non de la directive, il semble que la loi allemande du 13 juin 1972 se borne à le ratifier sans l'incorporer dans l'ordre juridique interne de manière à conférer des droits aux personnes privées. Il s'ensuit que la République fédérale d'Allemagne n'a pas davantage rempli son obligation de mettre en œuvre les deux directives par voie législative.

En conséquence, nous estimons qu'il doit être fait droit à la requête de la Commission et que la République fédérale d'Allemagne doit être condamnée aux dépens.

( *1 ) Traduit de l'anglais.