Arrêt de la Cour du 25 novembre 1992. - Commission des Communautés européennes contre Royaume-Uni. - Directive 80/778/CEE - Eaux destinées à la consommation humaine - Législation nationale non conforme. - Affaire C-337/89.



Recueil de jurisprudence 1992 page I-06103



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

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1. Rapprochement des législations - Qualité des eaux destinées à la consommation humaine - Directive 80/778 - Exécution par les États membres - Obligation de résultat en l' absence de recours aux dérogations autorisées

(Directive du Conseil 80/778, art. 7, 9, 10 et 20)

2. Rapprochement des législations - Qualité des eaux destinées à la consommation humaine - Directive 80/778 - Exécution par les États membres - Obtention d' un délai supplémentaire pour le respect des exigences qualitatives énoncées à l' annexe I - Délai de présentation de la demande - Délai d' exécution de la directive

(Directive du Conseil 80/778, art. 19 et 20)

3. Rapprochement des législations - Qualité des eaux destinées à la consommation humaine - Directive 80/778 - Concentrations maximales admissibles - Régime spécial pour les canalisations en plomb

(Directive du Conseil 80/778, art. 7, § 5)

Sommaire

1. Il résulte de l' article 7, paragraphe 6, de la directive 80/778, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, que les États membres doivent prendre les dispositions nécessaires pour que les eaux visées soient au moins conformes aux exigences spécifiées à l' annexe I de ladite directive. Les seules dérogations à cette obligation sont celles prévues par ses articles 9, 10 et 20. La directive impose donc aux États membres de faire en sorte que certains résultats soient atteints, sans qu' ils puissent invoquer, en dehors des dérogations prévues, des circonstances particulières aux fins de justifier le non-respect de cette obligation. Le fait d' avoir pris toutes les mesures raisonnablement possibles ne saurait donc justifier le manquement à l' obligation visée.

2. Ce n' est qu' à l' intérieur du délai d' exécution de la directive 80/778, fixé par son article 19, que pouvait être exercée la faculté, offerte aux États membres par l' article 20 de la directive, d' introduire auprès de la Commission une demande d' obtention d' un délai supplémentaire pour assurer le respect des exigences qualitatives, précisées par l' annexe I de la directive, auxquelles doivent satisfaire les eaux destinées à la consommation humaine.

3. En vertu de l' article 7, paragraphe 5, de la directive 80/778, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, l' interprétation des valeurs à respecter doit se faire en tenant compte des observations figurant dans l' annexe I, qui fixe lesdites valeurs.

S' agissant de la teneur en plomb, ces observations prévoient un régime spécial lorsque les eaux transitent par des canalisations en plomb. C' est au regard de ce régime que s' apprécie le respect par les États membres de leur obligation d' exécuter la directive.

Parties

Dans l' affaire C-337/89,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Rolf Waegenbaur et Richard Wainwright, conseillers juridiques, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Roberto Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord, représenté par M. John Collins, du Treasury Solicitor' s Department, en qualité d' agent, assisté de MM. John Laws et Derrick Wyatt, barristers, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en omettant de transposer dans sa législation nationale et en n' appliquant pas correctement la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11), le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE,

LA COUR,

composée de MM. O. Due, président, C. N. Kakouris et G. C. Rodríguez Iglesias, présidents de chambre, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, et M. Díez de Velasco, juges,

avocat général: M. C. O. Lenz

greffier: M. J. A. Pompe, greffier adjoint

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 27 novembre 1991,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 21 janvier 1992,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 31 octobre 1989, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que, en omettant de transposer dans sa législation nationale et en n' appliquant pas correctement la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11, ci-après "directive"), le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

2 L' article 18, paragraphe 1, de la directive dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive et à ses annexes dans un délai de deux ans à compter de sa notification et qu' ils en informent immédiatement la Commission. En outre, selon l' article 19, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux destinées à la consommation humaine soit rendue conforme à la directive dans un délai de cinq ans à compter de sa notification. Ces délais ont expiré, en ce qui concerne le Royaume-Uni, respectivement le 18 juillet 1982 et le 18 juillet 1985.

3 Il convient de relever que les griefs de la Commission portent, d' une part, sur la non-transposition, dans les délais prescrits, en droit interne britannique de tout ou partie, selon les régions du territoire du Royaume-Uni concernées, des dispositions de la directive et, d' autre part, sur le non-respect, dans certaines zones de ce territoire, de la concentration maximale admissible pour les nitrates et le plomb, prévue par la directive.

4 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur la recevabilité

5 Le Royaume-Uni fait valoir que le grief tiré de la non-transposition de la directive visait, tant dans la lettre de mise en demeure que dans l' avis motivé, exclusivement les eaux provenant de captages privés. Il ajoute que dans l' arrêt du 5 juillet 1990, Commission/Belgique (C-42/89, Rec. p. I-2821), relatif à cette même directive 80/778, la Cour a jugé que celle-ci ne s' appliquait pas à l' eau provenant de captages privés. Dès lors, le grief tiré de la non-transposition de la directive devrait être considéré comme irrecevable dans son ensemble.

6 Il convient de relever à cet égard que, dans la lettre de mise en demeure ainsi que dans l' avis motivé, la Commission a exprimé un grief général tiré de la non-transposition de la directive et que ce n' est qu' à titre d' exemple qu' elle a mentionné les captages privés. En effet, à l' appui du grief ainsi invoqué, la Commission a fait valoir que les circulaires administratives qui, selon le gouvernement du Royaume-Uni, avaient été adoptées aux fins de mise en oeuvre de la directive n' avaient aucun effet contraignant, notamment pour les fournisseurs privés, et que cette circonstance prouvait à suffisance que la directive n' avait pas été transposée en droit interne.

7 Dans le recours, la Commission n' a pas élargi l' objet du manquement allégué, mais a, au contraire, limité le grief général, formulé dans la phase précontentieuse, à certains domaines dans lesquels la directive n' aurait pas été transposée au Royaume-Uni.

8 L' exception invoquée par le Royaume-Uni doit dès lors être rejetée.

Sur le fond

En ce qui concerne la non-transposition de la directive

9 La Commission reproche au Royaume-Uni, d' une part, de ne pas avoir transposé les dispositions de la directive concernant l' eau utilisée dans l' industrie alimentaire dans la réglementation applicable en Angleterre et au pays de Galles et, d' autre part, de n' avoir pris aucune mesure aux fins de transposition de la directive, dans son ensemble, en Écosse et en Irlande du Nord. Tout en admettant que les Water Supply Regulations 1990 constituent une "mise en oeuvre formelle satisfaisante" de la directive en Écosse, la Commission maintient intégralement son grief pour cette partie du territoire britannique.

10 Le défendeur fait valoir que l' eau utilisée à des fins de production de denrées alimentaires provient, dans presque tous les cas, de la même source que l' eau utilisée à des fins domestiques et que cette dernière est conforme aux exigences de la directive.

11 A cet égard, il suffit de relever que, comme le défendeur l' admet lui-même, certaines eaux destinées à la production de denrées alimentaires proviennent de sources d' approvisionnement autres que l' eau à usage domestique.

12 Le défendeur fait valoir ensuite, en ce qui concerne l' Écosse, que le membre de la Commission des Communautés européennes responsable du secteur en cause avait indiqué, dans une lettre du 13 avril 1989, que l' adoption de règlements appropriés en application du Water Act 1973 entraînerait le retrait du recours en ce qui concerne la mise en oeuvre de la directive dans cette partie du Royaume-Uni. Ces règlements ayant été adoptés, il serait contraire au devoir de coopération prévu à l' article 5 du traité que la Commission maintienne son grief.

13 Cet argument ne saurait être accueilli. Sans qu' il y ait lieu d' en apprécier la valeur juridique, il convient, en effet, de relever que le signataire de la lettre susmentionnée s' est limité à envisager la possibilité d' un désistement au cas où la législation britannique constituerait non seulement une mise en oeuvre formelle de la directive, mais aussi une transposition complète de toutes ses dispositions. Aucun engagement n' a donc été pris par la Commission.

14 Le défendeur fait valoir, enfin, en ce qui concerne l' Irlande du Nord, que des difficultés inhérentes à l' organisation des pouvoirs publics, particulière à cette partie du Royaume-Uni, expliquent le retard dans la mise en oeuvre de la directive sur ce territoire.

15 Il suffit de relever à cet égard que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l' inobservation des obligations et délais prescrits par les directives (voir, notamment, arrêt du 3 octobre 1984, Commission/Italie, 279/83, Rec. p. 3403).

16 Il résulte des considérations qui précèdent que le grief de la Commission doit être considéré comme fondé.

En ce qui concerne les teneurs en nitrates

17 La Commission soutient que l' eau fournie dans 28 zones d' approvisionnement situées en Angleterre n' est pas conforme à la concentration maximale admissible (ci-après "CMA") de 50 mg/l pour les nitrates, prévue par la directive, et que ces dépassements ne sont pas justifiés au titre des dérogations prévues à l' article 9 de la directive.

18 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir, tout d' abord, que la directive n' impose aucune obligation de résultat, mais se limite à obliger les États membres à prendre toutes les mesures raisonnablement possibles pour se conformer aux normes prescrites. C' est ce qu' en l' espèce le Royaume-Uni aurait fait. Il ajoute que si l' objectif prévu n' a pas été atteint, cela serait dû à des facteurs externes tenant notamment aux techniques utilisées dans l' agriculture.

19 Il fait valoir ensuite que la thèse de la Commission selon laquelle un État serait en infraction par rapport à la directive dès lors que la CMA susmentionnée ne serait pas respectée, même si cet État a fait tout son possible à cet effet, aurait comme conséquence que tout dépassement d' une CMA après le 18 juillet 1985 constituerait une violation de la directive, alors même que le dépassement serait passé inaperçu lors des contrôles effectués conformément à la directive. L' État serait par conséquent en infraction avant même d' avoir pu vérifier l' existence de celle-ci et de corriger la situation.

20 Cette argumentation ne saurait être accueillie.

21 Il résulte, en effet, de l' article 7, paragraphe 6, de la directive que les États membres doivent prendre les dispositions nécessaires pour que les eaux destinées à la consommation humaine soient au moins conformes aux exigences spécifiées à l' annexe I.

22 Un tel résultat devait être atteint dans le délai de cinq ans à compter de la notification de la directive (article 19), ce délai étant plus long que celui prévu pour la transposition de celle-ci, soit deux ans à compter de sa notification (article 18), afin de permettre aux États membres de satisfaire aux exigences susmentionnées.

23 Ainsi que la Cour l' a observé dans l' arrêt du 22 septembre 1988, X, point 10 (228/87, Rec. p. 5099), les seules dérogations à l' obligation pour les États membres d' assurer la conformité des eaux destinées à la consommation humaine aux exigences de la directive sont celles prévues par ses articles 9, 10 et 20. La première de ces dispositions permet des dérogations pour tenir compte des situations relatives à la nature et à la structure des terrains de l' aire dont est tributaire la ressource considérée ainsi que des situations relatives à des circonstances météorologiques exceptionnelles, la deuxième autorise des dérogations en cas de circonstances accidentelles graves et, enfin, la dernière donne aux États membres la possibilité, dans des cas exceptionnels et pour des groupes de population géographiquement délimités, d' introduire auprès de la Commission une requête particulière afin d' obtenir un délai supplémentaire pour le respect de l' annexe I.

24 La directive impose donc aux États membres de faire en sorte que certains résultats soient atteints, sans qu' ils puissent invoquer, en dehors des dérogations prévues, des circonstances particulières aux fins de justifier le non-respect de cette obligation.

25 Il s' ensuit que le fait, invoqué par le défendeur, d' avoir pris toutes les mesures raisonnablement possibles ne saurait justifier le manquement à l' obligation de rendre les eaux destinées à la consommation humaine au moins conformes à l' annexe I de la directive, en dehors des dérogations expressément prévues.

26 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir enfin qu' il a accordé des dérogations, au titre de l' article 9 de la directive, pour les zones où la CMA fixée pour les nitrates était dépassée et qu' il a notifié ces dérogations à la Commission le 9 octobre 1985. Or, cette institution ne s' est prononcée au sujet de ces dérogations que dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 11 août 1987, en affirmant que, s' agissant de dépassements de la CMA relative aux nitrates, l' article 9 précité ne pouvait servir de fondement aux dérogations notifiées. Dans ces circonstances, il estime qu' au lieu de formuler son grief la Commission aurait dû lui accorder automatiquement un délai supplémentaire, nonobstant l' expiration du délai prévu à l' article 20 pour la présentation d' une telle demande.

27 Il suffit de relever à cet égard que, ainsi que la Cour l' a jugé dans l' arrêt Commission/Belgique, précité, point 23, la demande d' un délai supplémentaire pour le respect de l' annexe I, conformément à l' article 20 de la directive, doit être introduite dans le délai prévu à l' article 19 pour la transposition de celle-ci. Or, la notification des dérogations prévue à l' article 9 de la directive a été effectuée après le 18 juillet 1985, c' est-à-dire après l' expiration du délai précité. Dans ces conditions, il n' y avait pas lieu de se prononcer sur la demande formulée par le gouvernement du Royaume-Uni.

28 Il s' ensuit que ce deuxième grief doit également être considéré comme fondé.

En ce qui concerne les teneurs en plomb

29 La Commission considère que le respect de la CMA pour le plomb (paramètre 51) n' est pas assuré en Écosse, et cela dans dix-sept zones d' approvisionnement, qui desservent une population d' environ 52 000 habitants. Selon la requérante, la directive doit être interprétée en ce sens que, s' agissant de l' eau distribuée par des canalisations en plomb, les échantillons prélevés après écoulement, c' est-à-dire en eau courante, doivent respecter la CMA de 50 *g/l prévue pour le paramètre 51, tandis que les échantillons prélevés directement ne doivent pas dépasser fréquemment ou sensiblement 100 *g/l. Or, selon le tableau fourni par le gouvernement du Royaume-Uni en annexe au mémoire en défense, sur 204 échantillons prélevés après écoulement, neuf présentaient une teneur en plomb se situant entre 51 et 100 *g/l et quatre dépassaient 100 *g/l. Quant aux chiffres connus lors de l' introduction du présent recours, ils font apparaître que, sur 151 échantillons, quatre avaient une teneur en plomb se situant entre 51 et 100 *g/l et deux dépassaient 100 *g/l, ce qui démontrerait d' ailleurs que la situation s' est aggravée depuis l' introduction du recours.

30 Il y a lieu de relever à cet égard que, aux termes des observations relatives au paramètre 51:

"Dans le cas de canalisations en plomb, la teneur en plomb ne devrait pas être supérieure à 50 *g/l dans un échantillon prélevé après écoulement. Si l' échantillon est prélevé directement ou après écoulement et que la teneur en plomb dépasse fréquemment ou sensiblement 100 *g/l, des mesures appropriées doivent être prises afin de réduire les risques d' exposition du consommateur au plomb."

31 Ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni l' a relevé à juste titre, ces observations seraient superflues si elles devaient être interprétées comme le suggère la Commission. En effet, l' obligation de respecter la CMA de 50 *g/l en eau courante résulte déjà des valeurs indiquées pour le paramètre 51.

32 Les observations relatives à ce paramètre doivent donc être interprétées en ce sens qu' elles se réfèrent aux valeurs à observer en cas de canalisations en plomb, pour lesquelles un régime spécial a été prévu. La valeur de 50 *g/l n' est, dans ce cas, que purement indicative et des mesures appropriées ne sont exigées que lorsqu' il s' agit d' échantillons prélevés directement ou après écoulement et que la teneur en plomb dépasse fréquemment ou sensiblement 100 *g/l.

33 En vertu de l' article 7, paragraphe 5, de la directive, selon lequel l' interprétation des valeurs figurant à l' annexe I doit se faire en tenant compte des observations, c' est ce régime spécial qui est applicable dans le cas de canalisations en plomb.

34 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que, contrairement à ce qu' affirme la Commission, ledit régime est respecté dans les dix-sept zones en cause. A cet égard, il invoque les résultats d' analyses de prélèvements effectués selon une procédure décidée d' un commun accord entre la Commission et le Royaume-Uni, résultats qui figurent dans le tableau précité, 4 % des échantillons prélevés ayant une teneur en plomb supérieure à 50 *g/l et 2 % d' entre eux une teneur supérieure à 100 *g/l.

35 La Commission observe toutefois que les résultats de telles analyses ne sont pas de nature à prouver le respect du paramètre en cause. Il faudrait que le Royaume-Uni indique le nombre d' échantillons prélevés après écoulement pour chaque ménage approvisionné par des canalisations en plomb, la proportion de ces échantillons qui n' était pas conforme à la limite de 100 *g/l et l' importance du dépassement de cette limite dans chaque cas. Ce n' est qu' à partir de telles données que le Royaume-Uni pourrait valablement soutenir que la teneur en plomb ne dépassait pas fréquemment ou sensiblement 100 *g/l.

36 Cet argument ne saurait être accueilli. En effet, ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni l' a fait valoir, sans d' ailleurs être contredit, les analyses en cause ont été effectuées conformément à l' annexe II de la directive et, en tout état de cause, la Commission n' a pas prouvé que si les analyses avaient été effectuées selon la méthode qu' elle indique, celles-ci auraient fait apparaître un dépassement fréquent ou sensible de la limite des 100 *g/l.

37 Ce grief doit dès lors être rejeté.

38 Au vu de l' ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en omettant, d' une part, de transposer dans sa réglementation applicable en Écosse et en Irlande du Nord et, pour ce qui concerne l' eau utilisée dans l' industrie alimentaire, également en Angleterre et au pays de Galles la directive 80/778 du Conseil, du 15 juillet 1980, et, d' autre part, de faire en sorte que la qualité de l' eau fournie dans 28 zones d' approvisionnement, en Angleterre, soit conforme aux exigences de la directive en ce qui concerne les nitrates, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

39 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant succombé en l' essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) En omettant, d' une part, de transposer dans sa réglementation applicable en Écosse et en Irlande du Nord et, pour ce qui concerne l' eau utilisée dans l' industrie alimentaire, également en Angleterre et au pays de Galles la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, et, d' autre part, de faire en sorte que la qualité de l' eau fournie dans 28 zones d' approvisionnement, en Angleterre, soit conforme aux exigences de la directive en ce qui concerne les nitrates, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) Le Royaume-Uni est condamné aux dépens.