Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 13 décembre 2001. - Deutsche Paracelsus Schulen für Naturheilverfahren GmbH contre Kurt Gräbner. - Demande de décision préjudicielle: Oberster Gerichtshof - Autriche. - Liberté d'établissement - Libre prestation des services - Champ d'application de la directive 92/51/CEE - Législation nationale réservant l'exercice des activités médicales, y compris celle permise au 'Heilpraktiker' en Allemagne, aux titulaires d'un diplôme de médecin - Législation nationale réservant la formation aux activités médicales à certaines institutions et interdisant la publicité pour des formations de ce type. - Affaire C-294/00.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-06515



Conclusions de l'avocat général

1. En Autriche, l'exercice de la profession de Heilpraktiker telle qu'elle est connue en Allemagne ainsi que la formation pour devenir Heilpraktiker et la publicité y relative sont interdits. Confronté dans le litige au principal à la question de savoir si ces interdictions sont compatibles avec le droit communautaire, l'Oberster Gerichtshof (Autriche) (ci-après la «juridiction de renvoi») nous pose deux questions relatives à l'interprétation des articles 43 CE et 49 CE ainsi que de la directive 92/51/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48/CEE .

I - Cadre juridique

Le droit communautaire

2. L'article 1er de la directive 92/51 dispose:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

[...]

e) profession réglementée: l'activité ou l'ensemble des activités professionnelles réglementées qui constituent cette profession dans un État membre;

f) activité professionnelle réglementée: une activité professionnelle dont l'accès ou l'exercice, ou l'une des modalités d'exercice dans un État membre, est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d'un titre de formation ou d'une attestation de compétence [...]

[...]»

3. Selon l'article 2 de la directive 92/51, qui constitue l'unique article du chapitre II, intitulé «Champ d'application»:

«La présente directive s'applique à tout ressortissant d'un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un État membre d'accueil.

La présente directive ne s'applique ni aux professions qui font l'objet d'une directive spécifique instaurant entre les États membres une reconnaissance mutuelle des diplômes ni aux activités qui font l'objet d'une des directives figurant à l'annexe A.

[...]»

4. Selon son troisième considérant, la directive 93/16/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, visant à faciliter la libre circulation des médecins et la reconnaissance mutuelle de leurs diplômes, certificats et autres titres a pour but de faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation des services du médecin.

5. À cet effet, elle dispose dans son article 2:

«Chaque État membre reconnaît les diplômes, certificats et autres titres délivrés aux ressortissants des États membres par les autres États membres conformément à l'article 23 et énumérés à l'article 3, en leur donnant, en ce qui concerne l'accès aux activités du médecin et l'exercice de celles-ci, le même effet sur son territoire qu'aux diplômes, certificats et autres titres qu'il délivre.»

Le droit autrichien et le droit allemand

6. En Autriche, en vertu de l'article 1er, paragraphe 1, de la loi réglementant les formations (BGBl. n° 378/1996), la formation aux activités régies notamment par la loi médicale de 1984 (actuellement la loi relative à la profession médicale, BGBl. n° 169/1998), est réservée exclusivement aux institutions prévues à cette fin par les lois fédérales.

7. Selon la loi réglementant les formations, il est interdit à d'autres personnes ou organismes de proposer ces formations ou de les faire proposer. La tentative est punissable. La publicité est considérée comme une tentative. La loi prévoit à titre de sanction des amendes pouvant atteindre 500 000 ATS. La nullité des contrats de formation passés en violation de la loi n'est pas expressément prévue comme sanction.

8. D'après les motifs de la loi (150 BlgNR 20. GP, 24), le législateur visait, en instituant cette règle, à contrer l'activité d'organismes (notamment d'origine allemande) qui s'établissent en Autriche et y font une abondante publicité pour des formations de «Heilpraktiker» (guérisseur ou praticien non-médecin), alors que cette activité n'est pas licite au regard du droit autrichien. Ces motifs soulignent que l'intervention urgente du législateur était nécessaire notamment pour protéger les consommateurs.

9. Selon l'article 2, paragraphe 2, de la loi relative à la profession médicale, l'exercice de la profession médicale englobe toute activité fondée sur des connaissances médico-scientifiques et pratiquée directement sur l'homme ou indirectement pour l'homme, notamment le diagnostic et le traitement des maladies ou des troubles physiques ou psychiques.

10. Il résulte de l'article 3, paragraphes 1 et 4, de la loi relative à la profession médicale que l'exercice de cette profession est interdit à toute personne autre que les médecins.

11. En Allemagne, la profession de «Heilpraktiker» est réglementée par le Heilpraktikergesetz (loi relative aux guérisseurs, ci-après le «HPrG») du 17 février 1939 (RGBl. I, p. 251), modifiée par la loi du 2 mars 1974.

12. En vertu de l'article 1er, paragraphe 1, du HPrG, toute personne qui n'est pas titulaire d'un diplôme de médecine et souhaite exercer le métier de «Heilpraktiker» est tenue d'en demander l'autorisation. Selon l'article 1er, paragraphe 2, du HPrG, l'activité de «Heilpraktiker» est entendue comme l'activité professionnelle ou commerciale visant à diagnostiquer, à soigner ou à soulager des maladies, des douleurs ou des lésions physiques chez l'homme.

13. En vertu des dispositions pertinentes du texte d'application du HPrG (arrêté d'application du 18 février 1939, RGBl. I, p. 259), l'autorisation d'exercer la profession de «Heilpraktiker» est délivrée au demandeur sauf s'il est visé par une des interdictions mentionnées. En particulier, l'autorisation est refusée au demandeur qui n'a pas encore 25 ans, ou qui ne peut justifier avoir suivi avec succès un enseignement primaire, ou encore si un examen des connaissances et des aptitudes du demandeur par les services de santé révèle que l'exercice de la profession de «Heilpraktiker» par celui-ci constituerait un danger pour la santé publique.

II - Faits et procédure au principal

14. Deutsche Paracelsus Schulen für Naturheilverfahren GmbH (ci-après «Deutsche Paracelsus Schulen») est une société allemande qui propose depuis vingt ans environ des cours de formation à la profession de «Heilpraktiker». Elle est aussi établie en Autriche, où elle dispense des cours depuis une dizaine d'années. Le recrutement aux cours qu'elle propose se fait notamment au moyen d'annonces dans les journaux.

15. À la suite d'une telle annonce, M. Gräbner, ressortissant autrichien résidant en Autriche, a pris contact, en janvier 1996, avec Deutsche Paracelsus Schulen et des documents d'information ainsi qu'un formulaire d'inscription lui ont ensuite été adressés. Ce formulaire comporte des demandes d'inscription à deux niveaux de la formation (I et II) de «Heilpraktiker». Sous chacun des niveaux figurent des précisions sur le contenu de l'enseignement ainsi que sur un programme d'enseignement par vidéo, également proposé. Ce formulaire comporte notamment l'avertissement suivant: «Nous attirons votre attention sur le fait que la profession de Heilpraktiker ne peut être exercée en Autriche [...] l'examen médical officiel de Heilpraktiker doit être passé en Allemagne».

16. M. Gräbner a signé le 20 février 1996 un contrat portant sur la formation des niveaux I et II et a demandé à acquérir les bandes vidéo pour les études pratiques. En tout, les frais se montaient, y compris les droits d'inscription, à 90 390 ATS, dont 18 000 ATS pour le programme vidéo.

17. M. Gräbner n'a ensuite plus eu de contact avec Deutsche Paracelsus Schulen. Il n'a pas fait valoir son droit de désistement dans le délai prescrit d'une semaine et n'a jamais dénoncé par écrit les engagements qu'il avait pris.

18. Devant les juridictions autrichiennes, Deutsche Paracelsus Schulen a exigé le paiement de 90 390 ATS sur le fondement du contrat de formation à la profession de «Heilpraktiker» conclu avec M. Gräbner. Elle a fait valoir qu'il devait être possible de faire de la publicité pour des formations à des professions dont l'exercice n'est pas autorisé en Autriche et que, en dépit de la loi réglementant les formations, la formation de guérisseur devrait être autorisée dans cet État membre. Elle a soutenu, en particulier, que toute autre interprétation de cette loi violerait le droit communautaire, en particulier le droit à la libre prestation des services.

19. M. Gräbner a notamment fait valoir devant les juridictions autrichiennes que le contrat en cause était entaché de nullité pour infraction à la loi réglementant les formations.

20. En première instance, le Bezirksgericht Linz-Land, par jugement du 29 janvier 1999, a condamné M. Gräbner à payer la somme de 90 390 ATS.

21. En appel, le Landesgericht Linz, par arrêt du 26 mai 1999, a confirmé le jugement, tout en autorisant l'introduction d'un recours en «Révision» devant l'Oberster Gerichtshof.

22. Dans son ordonnance de renvoi, celui-ci indique que, en vertu de sa jurisprudence, est considéré comme nul un contrat qui viole une interdiction légale non seulement lorsque cette conséquence juridique est expressément prévue dans la loi, mais aussi lorsque la finalité de l'interdiction exige impérativement que l'acte soit nul. Cette juridiction considère, en particulier, que la finalité de la loi réglementant les formations entraîne la nullité du contrat en cause au principal. Elle s'interroge toutefois sur la compatibilité de la législation autrichienne en cause avec le droit communautaire.

III - Les questions préjudicielles

23. Dès lors, la juridiction de renvoi a décidé, par ordonnance du 13 juillet 2000, de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes:

«1) Un État membre peut-il continuer, notamment après l'adoption de la [directive 92/51], de réserver l'exercice d'une activité paramédicale telle que celle de guérisseur (Heilpraktiker) au sens de la loi allemande relative aux guérisseurs (RGBl. I, 251/1939, dans sa version actuelle) aux titulaires d'un diplôme de médecin, ou cela est-il désormais contraire, notamment, à l'article 43 CE relatif à la liberté d'établissement et à l'article 50 CE relatif à la libre prestation des services?

2) Les dispositions précitées du droit communautaire vont-elles à l'encontre de règles nationales qui réservent la formation à des professions régies par une réglementation prise dans le domaine de la santé à des institutions prévues à cette fin et qui interdisent à d'autres personnes ou institutions de proposer de dispenser ou de faire dispenser une telle formation, ou de faire de la publicité à cette fin, même si cette formation ne concerne que certains domaines de l'activité médicale?»

IV - Analyse

Sur la première question préjudicielle

24. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une législation nationale ayant pour effet de réserver l'exercice de l'activité de «Heilpraktiker» aux seuls titulaires d'un diplôme de médecin est compatible avec le droit communautaire.

25. La juridiction de renvoi déclare avoir connaissance de l'arrêt du 3 octobre 1990, Bouchoucha . Cet arrêt concernait un problème pratiquement identique à celui de l'espèce en ce sens qu'il s'agissait également d'une profession paramédicale. La Cour y a constaté que «dans la mesure où il n'existe pas de définition communautaire des activités médicales, la définition des actes qui sont réservés à la profession médicale relève, en principe, de la compétence des États membres. Il s'ensuit qu'en l'absence d'une réglementation communautaire de l'activité d'ostéopathie à titre professionnel chaque État membre est libre de régler l'exercice de cette activité sur son territoire, sans discrimination entre ses propres ressortissants et ceux des autres États membres» .

26. La Cour a conclu, dans le dispositif même de l'arrêt, que, «[e]n l'absence d'harmonisation au niveau communautaire quant aux activités relevant exclusivement de l'exercice de fonctions médicales, l'article 52 du traité CEE ne s'oppose pas à ce qu'un État membre réserve une activité paramédicale telle que, notamment, l'ostéopathie, aux seuls détenteurs d'un diplôme de docteur en médecine».

27. À l'appui de ce raisonnement, fondé sur le texte de l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE), on peut également citer l'article 46, paragraphe 1, CE qui prévoit que les dispositions du chapitre du traité consacré à la liberté d'établissement et les mesures prises en application de celles-ci «ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiés par des raisons de [...] santé publique» .

28. Il est, à mon avis, possible de déduire - a contrario - de cette disposition qu'une législation adoptée dans le but de protéger la santé publique et s'appliquant indistinctement à toutes les personnes établies ou voulant s'établir sur le territoire d'un État membre n'a pas besoin d'être justifiée. Ceci ne préjuge, certes, pas le droit d'un requérant d'aborder la question de la justification d'une législation en essayant de démontrer que la législation en cause constituerait une discrimination déguisée parce qu'elle viserait, en réalité, à rendre impossible ou très difficile l'établissement de ressortissants étrangers. Mais, on ne voit pas comment une telle thèse pourrait triompher dans un cas tel que celui de l'espèce où l'exercice de la même activité est également interdit aux nationaux.

29. Par ailleurs, il convient également de rappeler l'article 47, paragraphe 3, CE qui, bien que la Cour ne l'ait pas cité explicitement, est sous-jacent à tout le raisonnement qu'elle a suivi dans l'arrêt Bouchoucha, précité. Selon cette disposition, «[e]n ce qui concerne les professions médicales, paramédicales et pharmaceutiques, la libération progressive des restrictions sera subordonnée à la coordination de leurs conditions d'exercice dans les différents États membres».

30. Il s'ensuit que la libération progressive des restrictions dans les domaines médical, paramédical et pharmaceutique est subordonnée à une condition qui n'existe pas pour les autres domaines professionnels.

31. Tout ceci m'amène à considérer que l'arrêt Bouchoucha, précité, constitue bien une référence valable pour la solution du problème qui nous occupe.

32. La juridiction de renvoi s'interroge, toutefois, sur le point de savoir si la directive 92/51, qui n'a été adoptée qu'après le prononcé de l'arrêt Bouchoucha, précité, ou une autre règle du droit communautaire, n'a pas modifié l'état du droit dans ce domaine.

33. À cet égard, Deutsche Paracelsus Schulen estime que la directive 92/51 s'applique à la profession de «Heilpraktiker». Il en découle, selon elle, qu'un «Heilpraktiker» autorisé à exercer dans un État membre doit l'être aussi dans tous les autres États membres.

34. Comme M. Gräbner, les gouvernements autrichien et du Royaume-Uni ainsi que la Commission, je suis, cependant, d'avis qu'il résulte d'une lecture attentive de la directive 92/51 que celle-ci ne saurait avoir d'incidence sur l'issue du litige au principal.

35. En effet, ainsi qu'il résulte de l'article 2 de la directive 92/51, celle-ci «s'applique à tout ressortissant d'un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un État membre d'accueil». Or, comme les intervenants précités l'indiquent, la profession de «Heilpraktiker» n'est pas une profession réglementée en Autriche, qui est l'État membre d'accueil. Elle y est tout simplement interdite. La directive 92/51 ne s'applique donc pas au problème qui nous occupe.

36. Deutsche Paracelsus Schulen estime, cependant, que le droit communautaire ne connaît pas la notion de «profession interdite», mais ne connaît que des professions réglementées et des professions non réglementées. Étant donné qu'il existe en Autriche une réglementation de la profession de «Heilpraktiker», même si cette réglementation se présente sous la forme d'une interdiction, cette profession devrait être considérée comme une profession réglementée au sens de la directive 92/51.

37. Selon moi, cet argument ne saurait être accueilli.

38. En effet, la notion de «profession réglementée» est définie à l'article 1er, point e), de la directive 92/51 comme étant «l'activité ou l'ensemble des activités professionnelles réglementées qui constituent cette profession dans un État membre».

39. La notion d'«activité professionnelle réglementée» est à son tour définie à l'article 1er, point f), de la directive 92/51 comme étant «une activité professionnelle dont l'accès ou l'exercice, ou l'une des modalités d'exercice dans un État membre, est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d'un titre de formation ou d'une attestation de compétence. [...]»

40. En outre, à l'occasion de l'interprétation de dispositions pratiquement identiques dans la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans , la Cour a déjà eu l'occasion de juger que «[...] constitue une profession réglementée une activité professionnelle qui, quant à ses conditions d'accès ou d'exercice, est directement ou indirectement régie par des dispositions de nature juridique, à savoir des dispositions législatives, réglementaires ou administratives» .

41. Il résulte de ces définitions qu'une profession réglementée est une profession a priori admise mais soumise, quant à son accès ou son exercice, à des conditions formulées par les autorités des États membres. Une profession interdite n'est donc pas une profession réglementée au sens de la directive 92/51.

42. Par ailleurs, la conclusion que Deutsche Paracelsus Schulen tire du fait que, selon elle, la directive 92/51 s'applique à la profession de «Heilpraktiker» et selon laquelle un «Heilpraktiker» autorisé à exercer dans un État membre doit l'être aussi dans tous les autres États membres me paraît aller à l'encontre de l'objectif de la réglementation communautaire relative à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres dont relève la directive 92/51.

43. En effet, l'objectif de cette réglementation est qu'un État membre reconnaisse les titres délivrés par un autre État membre et qui sont équivalents aux titres qu'il délivre lui-même. Ainsi en témoigne, par exemple, le deuxième considérant de la directive 92/51 selon lequel «[...] tout État membre d'accueil dans lequel une profession est réglementée est tenu de prendre en compte les qualifications acquises dans un autre État membre et d'apprécier si celles-ci correspondent à celles qu'il exige».

44. Inhérent à la réglementation communautaire relative à la reconnaissance mutuelle est donc le fait que celle-ci se montre respectueuse des titres délivrés par les États membres, tout en exigeant ce même respect, sous forme d'une reconnaissance des titres équivalents, d'un État membre envers l'autre. Or, l'obligation pour un État membre d'admettre sur son territoire l'exercice d'une activité malgré le fait que celui-ci ait jugé nécessaire de l'interdire me paraît être aux antipodes de cette idée de respect, propre à la réglementation sur la reconnaissance mutuelle.

45. À toutes fins utiles, je voudrais encore ajouter que, si - par hypothèse - la profession de «Heilpraktiker» en Allemagne devait être considérée comme «réglementée» en Autriche en ce sens que, dans ce dernier État membre, les activités de ce type font partie de celles qui relèvent de la profession de médecin, il faudrait néanmoins conclure à l'inapplicabilité de la directive 92/51.

46. En effet, la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres des médecins est régie par la directive 93/16/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, visant à faciliter la libre circulation des médecins et la reconnaissance mutuelle de leurs diplômes, certificats et autres titres . De ce fait, cette matière sort du champ d'application de la directive 92/51 en vertu de son article 2, deuxième alinéa, selon lequel la directive 92/51 «ne s'applique [pas] aux professions qui font l'objet d'une directive spécifique instaurant entre les États membres une reconnaissance mutuelle des diplômes».

47. Il résulte donc de tout ce qui précède que la directive 92/51 ne s'applique pas au problème qui nous occupe.

48. Je suis également d'avis qu'il n'existe pas d'autres règles de droit communautaire, intervenues depuis cet arrêt, qui seraient susceptibles d'affecter cette conclusion. Seule la directive 93/16 pourrait être évoquée à ce sujet. Or, il convient de constater, comme le fait la Commission, que notre affaire ne concerne pas la reconnaissance d'un diplôme de médecin. Dès lors, cette directive ne saurait intervenir dans la discussion.

49. À titre subsidiaire, Deutsche Paracelsus Schulen relève cependant encore que, «[à] supposer que les circonstances sous-jacentes à l'arrêt Bouchoucha subsistent (à savoir l'absence d'harmonisation au niveau communautaire quant aux activités relevant exclusivement de l'exercice de fonctions médicales), du moins ne saurait-on admettre que les États membres gênent ou rendent impossible la libre circulation des services tout simplement en réservant aux médecins certaines activités que, dans un autre État membre, un non-médecin peut licitement exercer».

50. Plus particulièrement, en se référant à l'arrêt du 9 mars 1999, Centros , Deutsche Paracelsus Schulen soutient que des mesures nationales visant à entraver ou à rendre moins attrayant l'exercice de libertés fondamentales garanties par le traité CE ne sont licites que si quatre conditions sont remplies: les mesures ne doivent pas être appliquées de manière discriminatoire, elles doivent être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin.

51. Que faut-il penser de cet argument?

52. L'arrêt Centros, précité, n'a fait, sur ce point, que reprendre la jurisprudence de la Cour établie d'abord par les arrêts du 31 mars 1993, Kraus , du 30 novembre 1995, Gebhard , et du 4 juillet 2000, Haim . Ces arrêts sont postérieurs à l'arrêt Bouchoucha, précité.

53. De plus, ces quatre conditions ont été reprises dans l'arrêt du 1er février 2001, Mac Quen e.a. , qui concerne une législation nationale réservant certains tests des yeux aux médecins ophtalmologues et les interdisant aux opticiens, et donc une situation assez semblable à celle de l'affaire Bouchoucha et à la présente affaire. Dans cet arrêt, la Cour a d'abord rappelé que l'une des parties au litige principal avait invoqué, à l'appui de sa thèse, le fait que dans l'arrêt Bouchoucha, précité, la Cour avait reconnu que, en l'absence d'une réglementation communautaire de l'activité de l'ostéopathe, chaque État membre était libre de régler l'exercice de cette activité sur son territoire, sous la seule réserve de n'opérer aucune discrimination entre ses propres ressortissants et ceux des autres États membres, et que les mêmes considérations s'appliqueraient à l'affaire au principal.

54. La Cour a ensuite poursuivi de la manière suivante:

«S'il est vrai que, en l'absence d'harmonisation des activités en cause au principal, les États membres demeurent, en principe, compétents pour définir l'exercice desdites activités, il n'en reste pas moins qu'ils doivent exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité (voir arrêts du 29 octobre 1998, De Castro Freitas et Escallier, C-193/97 et C-194/97, Rec. p. I-6747, point 23, et du 3 octobre 2000, Corsten, C-58/98, Rec. p. I-7919, point 31).

Aux termes de l'article 52, second alinéa, du traité, la liberté d'établissement est exercée dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants. Il s'ensuit que, lorsque l'accès à une activité spécifique, ou l'exercice de celle-ci, est réglementé dans l'État membre d'accueil, le ressortissant d'un autre État membre entendant exercer cette activité doit en principe répondre aux conditions de cette réglementation (arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, point 36).

Il résulte toutefois de la jurisprudence de la Cour que les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité ne peuvent être justifiées que si elles remplissent quatre conditions [...] .»

55. Ce raisonnement suscite de ma part les observations suivantes. Il est, certes, incontestable que les États membres doivent exercer leurs compétences dans le domaine des activités médicales dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité, mais il ne peut s'agir que des libertés fondamentales telles qu'elles sont effectivement garanties par le traité.

56. Or, le traité prévoit que la liberté d'établissement est exercée «dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants». De plus, d'après l'article 47, paragraphe 3, CE, en ce qui concerne les professions médicales, paramédicales et pharmaceutiques, la libération progressive des restrictions sera subordonnée à la coordination de leurs conditions d'exercice dans les différents États membres.

57. Il ne saurait donc exister, au-delà ou au-dessus de ces dispositions qui définissent quel est, concrètement, le contenu ou la portée de la liberté fondamentale appelée «liberté d'établissement», que le traité entend garantir, dans le domaine médical et paramédical, une règle non écrite selon laquelle toute législation nationale qui comporte des dispositions non prévues par celle de l'État membre d'où provient le particulier qui souhaite se déplacer, crée ipso facto une «restriction» et que celle-ci ne saurait être tolérée que si elle peut être justifiée par des «raisons impérieuses d'intérêt général». Une telle justification ne devrait, dès lors, pas être imposée. Je partage, par conséquent, l'avis de ceux qui estiment que l'article 43 CE est une clause interdisant les discriminations, directes et indirectes, et non pas une clause interdisant, en principe, à tout État membre d'avoir une législation plus stricte que celle d'un des autres et lui imposant, dès lors, de justifier cette «restriction» . Cette même législation pourrait d'ailleurs s'avérer être plus libérale que celle de tel ou tel autre État membre et si l'on menait le raisonnement à son terme on aboutirait à la conclusion que seule la législation la plus libérale de toutes est compatible avec le traité. Or, ce n'est certainement pas ce type d'harmonisation automatique sur base du plus petit dénominateur commun qu'envisage l'article 47, paragraphe 3, CE.

58. Mais, il apparaît, de toute façon, que, même si l'on applique, au cas d'espèce, les quatre conditions mentionnées plus haut, on est amené à conclure que l'Autriche peut valablement réserver les activités relevant de la profession de «Heilpraktiker» en Allemagne aux médecins.

59. Il n'est, tout d'abord, contesté par aucun des intervenants que la règle selon laquelle seuls les médecins peuvent exercer les activités en cause s'applique indépendamment de la nationalité et de l'État membre d'établissement des personnes auxquelles elle s'adresse.

60. Quant aux deuxième et troisième conditions, cette règle me paraît justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, ayant trait à la protection de la santé publique. Elle est aussi propre à garantir la réalisation de cet objectif. On peut, à cet égard, se référer à l'arrêt Mac Quen e.a., précité, qui a effectué l'analyse suivante, qui est, selon moi, entièrement transposable au problème qui nous occupe:

«Ensuite, s'agissant de savoir s'il existe des raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier la restriction à la liberté d'établissement qui résulte de l'interdiction litigieuse, il convient de rappeler que la protection de la santé publique figure parmi les raisons qui peuvent, en vertu de l'article 56, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 46, paragraphe 1, CE), justifier des restrictions qui découlent d'un régime spécial pour les ressortissants étrangers. La protection de la santé publique est donc, en principe, susceptible de justifier également des mesures nationales indistinctement applicables, comme c'est le cas en l'espèce.

L'importance de la protection de la santé est également soulignée par le fait que l'article 3, sous o), du traité CE [devenu, après modification, article 3, paragraphe 1, sous p), CE] prévoit que l'action de la Communauté comporte, dans les conditions et selon les rythmes prévus par le traité, une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé.

Or, le choix d'un État membre de réserver à une catégorie de professionnels disposant de qualifications spécifiques, tels que les ophtalmologues, le droit d'effectuer sur leurs patients un examen objectif de la vision à l'aide d'instruments sophistiqués permettant d'évaluer la pression intraoculaire, de déterminer le champ visuel ou d'analyser l'état de la rétine peut être considéré comme un moyen propre à garantir la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé» .

61. Tel est nécessairement aussi le cas lorsqu'un État membre réserve aux médecins les actes accomplis dans d'autres États membres par les «Heilpraktiker».

62. Enfin, quant à la quatrième condition, la règle autrichienne en cause me paraît également ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation de l'objectif poursuivi, à savoir la protection de la santé publique.

63. Le seul fait que l'Allemagne reconnaisse la profession de «Heilpraktiker» ne démontre pas que la règle autrichienne serait disproportionnée. Comme la Cour l'a également jugé dans l'arrêt Mac Quen e.a., précité, «[...] il convient de rappeler que le fait qu'un État membre impose des règles moins strictes que celles applicables dans un autre État membre ne signifie pas en soi que ces dernières sont disproportionnées et, partant, incompatibles avec le droit communautaire (voir arrêts du 10 mai 1995, Alpine Investments, C-384/93, Rec. I-1141, point 51, et du 12 décembre 1996, Reisebüro Broede, C-3/95, Rec. p. I-6511, point 42).

En effet, la seule circonstance qu'un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État membre ne saurait avoir d'incidence sur l'appréciation de la nécessité et de la proportionnalité des dispositions prises en la matière (arrêt du 21 octobre 1999, Zenatti, C-67/98, Rec. p. I-7289, point 34)» .

64. Ensuite, le fait que, selon Deutsche Paracelsus Schulen, le droit autrichien permettrait l'exercice, sur simple déclaration, de plusieurs activités qui relèvent de la santé au sens large (par exemple l'exercice de l'«assistance» visant à atteindre un bien-être physique ou énergétique, ou la profession de «conseiller social et de vie») ne prouve pas non plus que la règle autrichienne soit disproportionnée. En effet, il n'est pas démontré que ces activités relèvent de la profession de médecin en Autriche et seraient, en ce sens, comparables à celles exercées par un «Heilpraktiker».

65. De même, l'argument de Deutsche Paracelsus Schulen, selon lequel le caractère disproportionné serait démontré par le fait que bon nombre de patients des provinces autrichiennes contiguës de l'Allemagne auraient recours aux services des «Heilpraktiker» en Bavière, sans que cela ait une influence négative sur la situation sanitaire de ces provinces par rapport au reste de l'Autriche, ne saurait être accueilli.

66. En effet, indépendamment du fait qu'il s'agit d'une allégation de la part de Deutsche Paracelsus Schulen, à l'appui de laquelle elle n'avance aucune preuve, et même aucune information concrète, on ne saurait considérer qu'une mesure n'est proportionnée par rapport à l'objectif de la protection de la santé que si elle préserve la population de dangers ou d'influences négatives sur la situation sanitaire. Une mesure peut aussi bien être proportionnée si elle apporte à la protection de la santé de la population un élément positif comme une garantie supplémentaire pour la santé, telle que celle de l'espèce, découlant de l'exigence selon laquelle certains actes ne peuvent être effectués que par des personnes ayant reçu une formation plus poussée que celle des «Heilpraktiker».

67. Pour cette même raison, je suis d'avis que l'on ne saurait exiger, comme le soutient Deutsche Paracelsus Schulen, qu'un État membre, en l'espèce l'Autriche, doive tenir compte, dans ses décisions, des évaluations positives effectuées dans un autre État membre, en l'espèce l'Allemagne, au sujet de l'activité des «Heilpraktiker». En effet, la question n'est pas celle de savoir si les «Heilpraktiker» aboutissent à de bons ou à de mauvais résultats, mais consiste à savoir s'il est disproportionné pour un État membre d'exiger que, dans l'intérêt de la santé publique, l'exercice de certaines activités soit réservé à des personnes ayant réussi des études médicales.

68. Formulée de cette façon, la question appelle, selon moi, la réponse proposée par la Commission selon laquelle «une mesure moins radicale que l'interdiction générale d'exercer n'ayant pas été mise en évidence, il appartient de voir dans cette interdiction une mesure nécessaire pour atteindre l'objectif souhaité. Le principe de proportionnalité est respecté».

69. Je suis donc d'avis que l'interdiction de l'exercice de la profession de «Heilpraktiker» est compatible avec l'article 43 CE relatif à la liberté d'établissement. Par ailleurs, il n'y a pas de raison que l'analyse soit différente en ce qui concerne l'article 49 CE relatif à la libre prestation des services.

70. Par conséquent, je propose de répondre à la juridiction de renvoi que les articles 43 CE et 49 CE ne s'opposent pas à ce qu'un État membre réserve l'exercice d'une activité paramédicale telle que celle de guérisseur («Heilpraktiker») au sens de la loi allemande relative aux guérisseurs aux titulaires d'un diplôme de médecin.

Sur la seconde question préjudicielle

71. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande si le droit communautaire permet à un État membre de réserver la formation à des professions régies par une réglementation prise dans le domaine de la santé à des institutions prévues à cette fin et d'interdire à d'autres personnes ou institutions de proposer de dispenser ou de faire dispenser une telle formation, ou de faire de la publicité à cette fin, même si cette formation ne concerne que certains domaines de l'activité médicale. La juridiction nationale demande donc, en substance, si un État membre peut valablement interdire sur son territoire la formation de «Heilpraktiker» ainsi que la publicité pour une telle formation.

72. Deutsche Paracelsus Schulen estime qu'une telle interdiction est contraire au droit communautaire, alors que M. Gräbner et les gouvernements autrichien et du Royaume-Uni soutiennent l'inverse. Selon la Commission, il faut faire une distinction entre la liberté d'établissement et la libre circulation des services. Alors que l'interdiction serait, selon elle, admissible au regard de l'article 43 CE, elle ne le serait pas au regard de l'article 49 CE.

73. Compte tenu de la manière dont cette question a été formulée par la juridiction de renvoi, je suis d'avis qu'il est utile de faire une distinction entre l'interdiction de former des «Heilpraktiker» en Autriche et l'interdiction de faire de la publicité pour cette formation.

L'interdiction de former des «Heilpraktiker» en Autriche

74. Selon l'article 1er de la loi autrichienne réglementant les formations, «[l]a formation aux professions réglementées [...] par la loi fédérale [...] fixant les conditions d'exercice et de représentation de la profession médicale [...] est exclusivement dispensée par les établissements prévus à cet effet par ces lois fédérales. Il est interdit à d'autres personnes ou organismes de proposer ces formations ou de les faire proposer. [...]»

75. Il résulte de ce libellé que l'interdiction de former des «Heilpraktiker» est générale en Autriche et qu'elle doit, dès lors, être considérée comme frappant aussi bien la formation dispensée par un institut ou un organisme situé dans un autre État membre que l'Autriche qui voudrait s'établir en Autriche que celle donnée par une entité ayant son siège dans un autre État membre qui voudrait offrir en Autriche un service ayant pour objet cette formation. Il paraît donc utile, comme la Commission nous le propose, d'analyser la question posée par la juridiction de renvoi sous l'angle à la fois de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services.

76. Pour ce qui concerne la liberté d'établissement, il convient de rappeler à nouveau qu'il résulte de l'article 43 CE que celle-ci «[...] comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice [...] dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants [...]», et qu'il découle de l'article 46, paragraphe 1, CE qu'un État membre se trouve dans l'obligation de justifier sa législation seulement s'il applique un régime spécial pour les ressortissants étrangers. Un particulier peut, tout au plus, essayer de prouver qu'une réglementation indistinctement applicable constitue une discrimination déguisée.

77. En outre, comme il s'agit, en l'espèce, d'enseignement ou de formation professionnelle, il y a lieu de se référer aux articles 149, paragraphe 1, CE et 150, paragraphe 1, CE qui prévoient, respectivement, que «[l]a Communauté contribue au développement d'une éducation de qualité en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et en complétant leur action tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif [...]» et que «[l]a Communauté met en oeuvre une politique de formation professionnelle, qui appuie et complète les actions des États membres, tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu et l'organisation de la formation professionnelle ».

78. Le paragraphe 4 de ces mêmes dispositions ajoute, respectivement que «[...] le Conseil adopte [...] des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres » et que « [...] le Conseil [...] adopte des mesures pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres ».

79. Les institutions de la Communauté ne peuvent donc adopter aucune mesure ayant directement pour objet d'harmoniser les contenus de l'enseignement ou de la formation professionnelle, prodigués dans un État membre, ou d'harmoniser l'organisation de leurs systèmes éducatifs en général ou de la formation professionnelle en particulier.

80. Or, il me paraît que les dispositions en matière de libre établissement ne sauraient être interprétées de sorte qu'elles videraient, de manière indirecte, les articles 149 CE et 150 CE de leur sens.

81. Tel serait le cas si l'Autriche était obligée d'admettre sur son territoire des établissements venant d'un autre État membre et dispensant une formation de «Heilpraktiker». Il deviendrait alors très difficile pour l'Autriche d'interdire à ses propres ressortissants de créer des établissements dispensant la même formation. De toute façon, la compétence que l'Autriche détient en vertu des dispositions précitées de définir librement le contenu et l'organisation des enseignements prodigués sur son territoire serait ainsi mise en cause.

82. Toutefois, même si l'on faisait abstraction de ces considérations fondées sur une analyse textuelle et si donc on examine l'interdiction édictée par la législation autrichienne uniquement au regard de la jurisprudence de la Cour, selon laquelle les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité, y compris donc la liberté d'établissement, doivent remplir les quatre conditions déjà évoquées ci-dessus, l'interdiction de former des «Heilpraktiker», telle qu'elle existe en Autriche, doit, à mon avis, être admise.

83. Deutsche Paracelsus Schulen estime que ces conditions ne seraient pas remplies en l'espèce. En particulier, elle soutient que l'interdiction de donner une formation ne saurait être considérée comme justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général que dans le cas d'une profession si scandaleuse et (ou) dangereuse qu'elle porterait atteinte à l'ordre public au point qu'il apparaisse justifié de «couper le mal à la racine».

84. Je suis d'accord avec Deutsche Paracelsus Schulen pour dire qu'une interdiction de former des «Heilpraktiker» ne saurait être considérée comme automatiquement justifiée de par le fait que l'exercice de la profession de «Heilpraktiker» est interdit. En raison de votre jurisprudence, il convient, en effet, d'établir si l'interdiction de formation elle-même est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général.

85. Cependant, il me paraît que tel est le cas en l'espèce. Je me rallie, en effet, à la position de la Commission, selon laquelle «[e]u égard non seulement aux considérations de prévention sanitaire, mais aussi au souci de cohérence du législateur envers le consommateur et la population dans son ensemble , l'interdiction des centres de formation litigieux sur le territoire autrichien semble justifiée».

86. À l'audience, la Commission a encore souligné que la libre formation des «Heilpraktiker» en Autriche pourrait comporter une incitation à l'exercice illicite de la profession de «Heilpraktiker». Il me paraît, effectivement, justifié de dire que, si des formations de «Heilpraktiker» étaient librement proposées un peu partout en Autriche, alors que l'exercice de l'activité de «Heilpraktiker» y est interdit, ceci constituerait une source de confusion qui serait de nature à diminuer la sensibilité de la population quant à l'interdiction d'exercer cette profession. Les personnes intéressées pourraient être amenées à se dire: «si je peux apprendre la profession, cela ne peut quand même pas être si grave si je l'exerce».

87. Dès lors, je suis d'avis qu'il existe une justification autonome pour l'interdiction de la formation des «Heilpraktiker» en ce sens que cette interdiction sert à éviter que l'interdiction de l'exercice de la profession de «Heilpraktiker» ne perde de sa crédibilité. Cela constitue, selon moi, une raison impérieuse d'intérêt général. En effet, si une interdiction, telle que celle d'exercer la profession de «Heilpraktiker», est valable, on ne saurait enlever à l'État membre la possibilité d'imposer cette interdiction de façon cohérente et crédible.

88. Par ailleurs, comme la Commission, je suis d'avis qu'une mesure moins radicale que l'interdiction générale d'établissement n'a pas été mise en évidence. En particulier, la précision, fournie par les établissements formateurs, selon laquelle la profession de «Heilpraktiker» ne peut être exercée en Autriche, ne permettrait pas, selon moi, d'éviter la confusion. En effet, celle-ci découlerait de la contradiction entre l'interdiction d'exercer la profession de «Heilpraktiker», d'une part, et la permission de l'apprendre, d'autre part. Loin d'empêcher cette situation contradictoire, la précision susmentionnée ne ferait que la mettre en lumière.

89. Je suis donc d'avis que la liberté d'établissement n'est pas atteinte par une interdiction de former des «Heilpraktiker», telle qu'elle existe en Autriche.

90. Pour ce qui concerne la libre prestation des services, la Commission estime qu'«[i]nterdire de proposer une formation de guérisseur à l'étranger et de diffuser, à cette fin, une publicité qui informe au préalable le consommateur qu'il est impossible d'exercer en Autriche la profession correspondante ne semble pas être une mesure nécessaire, aussi bien en termes de santé publique que de protection du consommateur: une telle pratique viole le principe de proportionnalité et ne peut en fin de compte être considérée comme justifiée».

91. Il résulte, cependant, de ce qui précède que la Commission, dans le cadre de son argumentation sur la libre prestation des services, se prononce sur la possibilité de faire de la publicité en Autriche pour une formation de «Heilpraktiker» dispensée à l'étranger - question que nous traiterons ci-après -, plutôt que sur la question de savoir si le droit communautaire s'oppose à ce qu'un État membre interdise qu'un établissement situé à l'étranger puisse dispenser sur son territoire des services ayant pour objet la formation de «Heilpraktiker».

92. Cette dernière question mérite, cependant, d'être traitée en tenant compte du libellé de la seconde question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, qui demande une analyse sous l'angle des articles 43 CE et 49 CE ainsi qu'à la lumière des informations reçues à l'audience, et selon lesquelles des cours pourraient être dispensés en Autriche sous forme de séminaires «itinérants».

93. Il me paraît, cependant, que les quatre conditions, qui s'appliquent également en matière de la libre prestation des services, sont remplies s'agissant de l'interdiction pour des établissements situés en dehors de l'Autriche de former en Autriche des «Heilpraktiker» sous forme de prestation de services.

94. En effet, la situation contradictoire créant la confusion et diminuant ainsi la sensibilité quant à l'interdiction d'exercer la profession de «Heilpraktiker» existerait dès lors que la formation de «Heilpraktiker» serait dispensée sur le territoire autrichien. Il n'importe pas, à cet égard, que la formation soit dispensée par un établissement situé en Autriche ou par un établissement situé dans un autre État membre qui offrirait la formation sous forme de service sur le territoire autrichien.

95. Il me paraît donc qu'une interdiction de former des «Heilpraktiker», telle qu'elle existe en Autriche, est également valable sous l'angle de la libre prestation des services.

L'interdiction de faire de la publicité pour la formation de «Heilpraktiker»

96. Dans sa seconde question, la juridiction de renvoi demande également si les articles 43 CE et 49 CE s'opposent à une interdiction, telle que celle prévue par la législation autrichienne, de faire de la publicité pour une formation de «Heilpraktiker».

97. Il convient d'abord de s'interroger sur l'étendue de l'interdiction de faire de la publicité pour une formation de «Heilpraktiker».

98. Si seule la publicité pour une formation de «Heilpraktiker» dispensée en Autriche est interdite, l'interdiction ne me paraît critiquable ni à la lumière de l'article 43 CE ni à la lumière de l'article 49 CE. En effet, du moment que la formation de «Heilpraktiker» est interdite en Autriche, il n'est que logique que la publicité pour cette formation interdite le soit également. Une telle publicité n'aurait d'ailleurs aucun sens, dans la mesure où elle attirerait des gens vers un événement qui ne saurait avoir lieu.

99. Tout autre est, selon moi, la question de savoir si la publicité pour une formation de «Heilpraktiker» dispensée à l'étranger est interdite en Autriche. Interrogé par la Cour sur cette question, le gouvernement autrichien a répondu que, selon lui, la loi autrichienne réglementant les formations n'interdit pas une telle publicité.

100. Bien qu'il appartienne à la juridiction de renvoi d'interpréter la loi autrichienne à cet égard, l'explication du gouvernement autrichien me paraît convaincante. En effet, la loi interdit clairement, dans son article 1er, paragraphe 2 , la publicité pour l'activité qu'elle interdit dans son article 1er, paragraphe 1. Or, il me paraît tout à fait exclu que le législateur autrichien ait pu avoir la prétention d'interdire les formations de «Heilpraktiker» dispensées à l'étranger.

101. La publicité pour une formation de «Heilpraktiker» dispensée à l'étranger n'étant donc apparemment pas interdite, aucune question de droit communautaire ne se pose.

102. Cependant, si - par pure hypothèse - la juridiction de renvoi arrivait néanmoins à la conclusion que la loi autrichienne interdit la publicité en Autriche pour la formation de «Heilpraktiker» dispensée à l'étranger, je serais, comme la Commission, d'avis qu'une telle interdiction serait contraire à l'article 49 CE.

103. En effet, une telle publicité ne serait susceptible ni de menacer le système de santé autrichien ni, de par le fait qu'elle émane d'établissements étrangers pour une formation dispensée à l'étranger, de contribuer sérieusement à une confusion dans l'esprit de la population sur l'interdiction d'exercer la profession de «Heilpraktiker» en Autriche.

104. Cependant, dans l'intérêt des consommateurs, l'État membre serait, selon moi, en droit d'exiger que la publicité précise que la profession de «Heilpraktiker» ne saurait être exercée sur son territoire.

105. Par conséquent, je propose de répondre à la seconde question que les articles 43 CE et 49 CE ne s'opposent pas à des règles nationales qui réservent la formation, dispensée sur le territoire de l'État membre, à des professions régies par une réglementation prise dans le domaine de la santé, à des institutions prévues à cette fin et qui interdisent à d'autres personnes ou institutions de proposer de dispenser ou de faire dispenser une telle formation, ou de faire de la publicité pour celle-ci, même si cette formation ne concerne que certains domaines de l'activité médicale. En revanche, l'article 49 CE s'oppose à ce qu'un État membre interdise la publicité pour une telle formation dispensée dans un autre État membre, pourvu que cette publicité informe le public sur l'interdiction d'exercer la profession correspondant à la formation sur le territoire de ce premier État membre.

V - Conclusions

106. En tenant compte de ce qui précède, je propose de répondre à la juridiction de renvoi que:

- les articles 43 CE et 49 CE ne s'opposent pas à ce qu'un État membre réserve l'exercice d'une activité paramédicale telle que celle de guérisseur («Heilpraktiker») au sens de la loi allemande relative aux guérisseurs (RGBl. I, 251/1939) aux titulaires d'un diplôme de médecin;

- les articles 43 CE et 49 CE ne s'opposent pas à des règles nationales qui réservent la formation, dispensée sur le territoire de l'État membre, à des professions régies par une réglementation prise dans le domaine de la santé, à des institutions prévues à cette fin et qui interdisent à d'autres personnes ou institutions de proposer de dispenser ou de faire dispenser une telle formation, ou de faire de la publicité pour celle-ci, même si cette formation ne concerne que certains domaines de l'activité médicale. En revanche, l'article 49 CE s'oppose à ce qu'un État membre interdise la publicité pour une telle formation dispensée dans un autre État membre, pourvu que cette publicité informe le public sur l'interdiction d'exercer la profession correspondant à la formation sur le territoire de ce premier État membre.