Conclusions de l'avocat général Vilaça présentées le 10 novembre 1987. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Communications de données statistiques dans le secteur des oeufs et de la volaille. - Affaire 113/86.



Recueil de jurisprudence 1988 page 00607



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

I - L' objet du recours et la réglementation applicable

1 . A - Par le présent recours introduit au titre de l' article 169 du traité, la Commission demande à la Cour de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 10 du règlement ( CEE ) n° 2782/75 du Conseil, du 29 octobre 1975 ( 1 ), concernant la production et la commercialisation des oeufs à couver et des poussins de volailles de basse-cour, et des articles 4, paragraphe 1, et 6 du règlement ( CEE ) n° 1868/77 de la Commission, du 29 juillet 1977 ( 2 ), portant modalités d' application de ce premier règlement .

2 . B - L' article 9 du règlement n° 2782/75 du Conseil stipule que chaque couvoir doit communiquer mensuellement à l' organisme compétent de l' État membre concerné le nombre d' oeufs mis en incubation, le nombre de poussins éclos et le nombre de poussins destinés à être effectivement utilisés .

3 . En vertu de l' article 10 de ce même règlement, les États membres doivent communiquer chaque mois à la Commission, après leur réception et leur dépouillement, un récapitulatif des données en cause relatives au mois antérieur, comportant également l' indication du nombre de poussins importés et exportés au cours de la même période .

4 . Le règlement n° 1868/77 de la Commission précise, pour sa part ( article 4, paragraphe 1, deuxième phrase ), que le récapitulatif "est transmis par les États membres à la Commission pour chaque mois de l' année civile, au plus tard quatre semaines après le mois considéré ". L' article 6 du même règlement établit en outre que, "avant le 30 janvier de chaque année, les États membres communiquent à la Commission un état statistique reprenant la structure et l' activité des couvoirs ".

5 . L' objectif du système statistique que nous venons de décrire est de fournir à la Commission les informations nécessaires pour l' élaboration de prévisions sur l' évolution de la production et pour l' adoption des mesures appropriées de gestion de l' organisation commune de marché dans ce secteur .

6 . C - La Commission indiquait, dans son avis motivé du 24 avril 1985, qu' elle n' avait reçu depuis août 1983 que les données mensuelles complètes de janvier et février 1983 et quelques données relatives à février, mars et avril 1984; le dernier état statistique annuel reçu se rapportait à l' année 1982 .

7 . Dans la requête ( le 12 mai 1986 ), la Commission déclarait avoir reçu en juin 1985 les données annuelles relatives à 1983 et les données mensuelles jusqu' à la fin décembre 1984, en tout état de cause après l' expiration du délai d' un mois fixé dans l' avis motivé . Selon la Commission, d' autres données mensuelles lui ont été communiquées par la suite hors délai, notamment, en mars 1986, les données mensuelles relatives au commerce extérieur pour la période de février 1983 à juin 1984 .

8 . Toujours dans cette même requête, la Commission affirmait n' avoir pas encore reçu communication des états statistiques annuels relatifs à 1984 et 1985 ( qui auraient dû lui avoir été envoyés respectivement le 30 janvier 1985 et le 30 janvier 1986 ); elle se plaignait également de ce que les données mensuelles continuaient à lui être systématiquement transmises avec un retard de trois mois environ par rapport au délai prévu par l' article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1868/77 .

II - Les états statistiques annuels

9 . Selon ce qui ressort du dossier, il n' est pas contesté que les récapitulatifs annuels concernant les années 1983, 1984 et 1985 ont été envoyés à la Commission avec des retards considérables par rapport aux délais fixés .

10 . On constate pourtant avec surprise que, comme le gouvernement italien l' a affirmé dans son mémoire en défense et comme la Commission l' a confirmé dans son mémoire en réplique, les récapitulatifs relatifs à 1984 et 1985 avaient déjà été reçus par les services de la requérante le 28 janvier 1985 et le 4 avril 1986 respectivement, donc avant l' introduction du recours .

11 . A l' audience, l' agent de la Commission a attribué cette erreur à une absence de communication de données qui avaient déjà été traitées par les services compétents et communiquées aux États membres .

12 . Tout en reconnaissant expressément qu' il y a eu "exécution ... tardive" de l' obligation imposée par le règlement, le gouvernement italien soutient que l' envoi des récapitulatifs en cause pour 1984 et 1985 avant l' introduction du recours a en fait privé celui-ci de tout fondement .

13 . Il n' en est pas ainsi à nos yeux .

14 . Le manquement imputé à la République italienne consiste dans le non-respect des délais fixés par le règlement; cela ressort clairement des points 3 et 7 de la requête et cela ressortait déjà de l' avis motivé puisque la Commission, en faisant valoir qu' elle n' avait reçu depuis le 10 août 1983 que certaines des données statistiques qui auraient dû lui être envoyées, montrait clairement que toutes les autres données faisaient encore défaut à cette date .

15 . L' irrégularité en cause ne serait donc pas éliminée par l' envoi ultérieur des éléments manquants : l' "exécution tardive" reste une inexécution, et la Cour établirait donc inévitablement ce manquement .

16 . Du reste, comme la Cour l' a souligné à de multiples reprises ( 3 ), même dans le cas où le manquement a été éliminé après l' expiration du délai fixé par l' alinéa 2 du même article ( l' article 169 du traité ), la poursuite de l' action conserve un intérêt .

17 . Il est vrai néanmoins, ainsi qu' il ressort de la jurisprudence de la Cour, que l' objet d' un recours au titre de l' article 169 du traité est délimité au cours de la phase administrative précontentieuse et fixé dans l' avis motivé, et il ne peut donc être étendu lors du recours contentieux ( 4 ).

18 . Or, à la date de l' avis motivé, l' année 1985 n' était pas encore écoulée, et l' Italie ne pouvait donc être en défaut quant à l' envoi des données annuelles relatives à cette année . Il semblerait donc que, pour des raisons d' ordre procédural liées aux droits de la défense de la partie défenderesse, la Cour devrait s' abstenir d' établir le manquement à cet égard .

19 . Il ne nous paraît cependant pas qu' il doive forcément en être ainsi . Il s' agit en effet de faits qui, bien qu' ils se soient produits postérieurement à l' avis motivé, sont exactement du même ordre que ceux qui étaient déjà visés dans cet avis et sont constitutifs du même comportement, alors qu' il n' existe aucune circonstance particulière liée à ces faits qui soit de nature à modifier la position dans la procédure de l' État incriminé .

20 . De la même façon qu' elle l' a fait dans l' arrêt du 22 mars 1983 dans l' affaire 42/82 ( Commission/République française, Rec . p . 1013, 1040, point 20 ), nous pensons donc que la Cour pourra établir le manquement de la République italienne en raison de l' envoi tardif des données statistiques annuelles pour 1983, 1984 et 1985 .

21 . Le fait, allégué par la République italienne en réponse à l' avis motivé, qu' une restructuration profonde est en cours dans le secteur en cause, une adaptation des structures administratives internes étant nécessaire, n' y fait pas obstacle .

22 . Selon la ligne constante de la jurisprudence que la Cour a définie dans des cas semblables, un État membre ne peut exciper de "difficultés administratives internes pour justifier l' inobservation des obligations et délais prescrits par le droit communautaire" ( 5 ). La Cour a en particulier déjà précisé que ( 6 ) "des difficultés d' application apparues au stade de l' exécution d' un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l' observation de ses obligations"; l' État membre concerné peut trouver dans le système institutionnel de la Communauté "les moyens nécessaires pour obtenir qu' il soit raisonnablement tenu compte de ses difficultés, dans le respect des principes du marché commun", et, dans ces conditions, "on ne saurait admettre comme cause justificative les éventuelles difficultés d' application invoquées ". Il en est à plus forte raison ainsi lorsque, comme en l' espèce, il s' agit de mettre à exécution un règlement ayant plus de dix années d' existence .

23 . Cette considération vaut également pour le point suivant, sous lequel nous aborderons le problème de l' envoi tardif des états récapitulatifs mensuels .

III - Les états récapitulatifs mensuels

24 . A - Concernant ces récapitulatifs, le gouvernement italien ne nie pas qu' ils aient été communiqués avec un retard systématique d' environ deux mois par rapport au délai de quatre semaines indiqué à l' article 4 du règlement n° 1868/77 de la Commission .

25 . Il conteste, en revanche, avoir pour autant commis un quelconque manquement . A son sens, le délai en cause de quatre semaines peut être considéré non comme un délai impératif et rigide, mais plutôt comme une simple "évaluation typique du temps nécessaire en moyenne pour rester dans le cadre de la prescription de l' article 10 du règlement n° 2782/75 du Conseil", où aucun délai rigide n' est établi . Pour le gouvernement italien, les retards constatés se situent dans des limites raisonnables .

26 . Toujours selon le gouvernement italien, le respect du délai en question implique que les couvoirs se conforment à l' obligation posée par l' article 9 du règlement n° 2784/75 en communiquant à temps leurs données, et on ne saurait admettre une interprétation de l' article 4 du règlement n° 1868/77 selon laquelle l' État membre serait responsable du retard avec lequel, comme en l' espèce, les couvoirs lui auraient communiqué les données en cause .

27 . B - L' argumentation présentée par le gouvernement italien ne nous paraît pas fondée .

28 . En premier lieu, les termes mêmes de l' article 4 du règlement n° 1868/77 montrent qu' on se trouve face à un délai ferme, et non à un délai simplement indicatif .

29 . Or, comme le stipule l' article 189 du traité, le règlement "est obligatoire dans tous ses éléments" et on ne saurait admettre "qu' un État membre applique d' une manière incomplète ou sélective" ses dispositions ( 7 ).

30 . D' autre part, ce délai est parfaitement compatible avec le dispositif de l' article 10 du règlement n° 2785/75 du Conseil . En réalité, selon cette disposition, les communications mensuelles concernent les données statistiques du mois précédent . Le règlement du Conseil n' indique pas avec une complète précision quel est le délai accordé pour effectuer ces communications ni quand il commence à courir et, à vrai dire, il n' avait pas à le faire puisqu' il s' agit d' un règlement de base . C' est le règlement d' exécution de la Commission qui le fait, comme c' est son rôle, en établissant que les communications doivent être faites dans un délai de quatre semaines et en fixant le jour où ce délai commence à courir à la fin du mois précédent .

31 . Il nous faut du reste noter que les termes mêmes de l' article 10 du règlement du Conseil plaident déjà en faveur de l' interprétation qui a été concrétisée ensuite dans le règlement d' exécution de la Commission . De fait, il est difficile d' imaginer que communiquer mensuellement à la Commission un récapitulatif élaboré sur la base des données du mois antérieur ne serait pas la même chose que communiquer les données relatives à chaque mois dans les quatre semaines qui suivent . L' article 10 se réfère d' ailleurs aux "données pour le mois précédent", et non aux "données envoyées à l' organisme national au cours du mois précédent"; comme l' agent de la Commission l' a souligné à l' audience, une solution de ce dernier type aurait des conséquences inacceptables, en vidant les données statistiques de tout leur sens et en rendant leur traitement extrêmement aléatoire, et la République italienne elle-même ne s' est pas montrée prête à adopter pareille thèse . Dans ces conditions, il nous paraît possible de dire que, même en l' absence de règlement d' exécution, une interprétation raisonnable de l' article 10 du règlement du Conseil nous conduirait à la même conclusion qui s' impose, sans le moindre doute, à la lumière des termes de l' article 4 du règlement de la Commission .

32 . Selon la Commission, le délai imposé trouve sa justification dans le fait que l' observation du marché doit s' effectuer avec une grande rapidité et avec la plus grande précision possible compte tenu de la courte période de commercialisation des volailles, afin de mettre à la disposition des opérateurs économiques concernés les données leur permettant de réagir en temps utile à l' évolution du marché et de permettre ainsi à l' organisation commune de marché en cause, qui se fonde sur cette réaction, de fonctionner effectivement .

33 . Toujours selon la Commission, le respect du délai par les autres États membres n' a pas causé de problèmes, ce qui ne laisse pas de plaider en faveur de son caractère raisonnable et, en tout état de cause, montre qu' il ne s' agit pas d' un délai impossible à respecter .

34 . C - Que faut-il penser cependant de l' argument tiré du fait que l' observation du délai établi à l' article 4 du règlement de la Commission dépend du respect par les couvoirs de l' obligation de communication que leur impose l' article 9, paragraphe 1, du règlement du Conseil?

35 . Le gouvernement italien estime que, puisque l' obligation de l' article 9, paragraphe 1, s' adresse aux opérateurs économiques, l' État membre lui-même ne peut être rendu responsable du non-respect du délai imposé à ces opérateurs .

36 . Il ne nous semble pas que ce soit là la meilleure façon de poser le problème .

37 . L' obligation de communication qui résulte, pour les États membres, des articles 10, paragraphe 1, du règlement n° 2782/75 et 4, paragraphe 1, du règlement n° 1868/77 est impérative et précise, puisqu' elle leur impose de prendre les mesures requises pour s' y conformer .

38 . En supposant que la communication préalable des données indiquées à l' article 9 est une obligation accessoire à la charge des couvoirs, c' est aux États membres qu' il appartient de s' assurer que ceux-ci s' en acquittent en temps utile .

39 . A ce propos, la Commission a attiré l' attention sur l' article 16 du règlement n° 2782/75, selon lequel le contrôle de l' observation de ses dispositions est effectué par les organismes désignés par chaque État membre, et sur l' article 5 du règlement n° 1868/77, qui stipule que les États membres doivent prendre "toutes les mesures appropriées afin de sanctionner les infractions aux dispositions des règlements concernant la production et la commercialisation des oeufs à couver et des poussins de volailles de basse-cour", c' est-à-dire les deux règlements dont l' interprétation est contestée .

40 . Quoi qu' il en soit, l' article 5 du traité leur imposerait en tout état de cause d' adopter "toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l' exécution des obligations ... résultant des actes des institutions de la Communauté", et il leur appartiendrait de faciliter à la Communauté "l' accomplissement de sa mission ".

41 . La Commission a du reste précisé à l' audience que, puisque le système vise des objectifs statistiques et non financiers ou fiscaux, elle interpréterait toujours l' obligation de communication de façon raisonnable, en se gardant de considérer comme irrégulières les communications auxquelles il manquerait quelques données en raison du fait que, de temps à autre, les producteurs ne les auraient pas fournies en temps utile à l' État membre en cause .

42 . Dans ces conditions, il ne semble pas que l' existence d' une obligation directement mise à la charge des opérateurs économiques affecte le caractère impératif de l' obligation, imposée aux États membres, de respecter les mécanismes et les délais établis par l' article 10 du règlement n° 2782/75 et par l' article 4 du règlement n° 1868/77 .

43 . D - L' État défendeur a allégué à l' audience qu' on se trouverait dans ces circonstances devant une modification inadmissible de l' objet du recours, puisque la Commission avait seulement accusé l' État italien de violation de l' article 10 du règlement n° 2786/75 et des articles 4, paragraphe 1, et 6 du règlement n° 1868/77, et non de violation des obligations de surveillance et de contrôle que lui imposent l' article 9 du règlement n° 2782/75 du Conseil et l' article 5 du règlement n° 1868/77 de la Commission .

44 . Cette argumentation ne nous paraît pas devoir être accueillie . Le manquement imputé à l' Italie consiste, de fait, dans le non-respect des délais fixés par les dispositions conjuguées de l' article 10 du règlement n° 2782/75 et des articles 4 et 6 du règlement n° 1868/77 . C' est le gouvernement italien qui, dès son mémoire en défense, s' est défendu en invoquant les retards des couvoirs qui, à l' en croire, ne pourraient être imputés aux autorités italiennes . En invoquant les obligations de contrôle qui incombent aux États membres, la Commission ne fait qu' avancer un argument tendant à démontrer l' absence de fondement de la défense de l' État défendeur, sans porter la moindre atteinte aux droits de ce dernier dans la procédure . Il reste dans tous les cas que ces obligations de contrôle découlent naturellement de la nécessité de se conformer à l' obligation principale, et il n' est donc pas étonnant que la négligence de celles-là puisse être à la base du manquement à celle-ci .

45 . Quoi qu' il en soit, il n' est pas question, en l' espèce, d' établir le manquement éventuel à l' article 16 du règlement n° 2782/75 ou à l' article 5 du règlement n° 1868/77, ou encore à l' article 5 du traité, mais seulement aux délais fixés dans d' autres dispositions, et il est donc indifférent à cet effet que les textes en cause contiennent ou non des dispositions expresses concernant les obligations de contrôle des États membres .

IV - Conclusion

46 . Pour les raisons exposées ci-dessus, nous vous proposons en conclusion de dire que la République italienne, en ne transmettant pas dans les délais fixés les données statistiques prévues à l' article 10, paragraphe 1, du règlement n° 2782/75 du Conseil ainsi qu' à l' article 4, paragraphe 1, et à l' article 6 du règlement n° 1868/77 de la Commission, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions .

47 . Par conséquent, la République italienne doit être condamnée aux dépens, conformément aux dispositions de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure .

(*) Traduit du portugais .

( 1 ) JO L 282 du 1 . 11 . 1975, p . 100 .

( 2 ) JO L 209 du 17 . 8 . 1977, p . 1 .

( 3 ) Voir arrêt du 5 juin 1986 dans l' affaire 103/84, Commission/République italienne, Rec . p . 1759, point 8 .

( 4 ) Voir, par exemple, arrêt du 15 janvier 1986 dans l' affaire 121/84, Commission/Italie, Rec . p . 107, point 8; arrêt du 20 février 1986 dans l' affaire 309/84, Commission/Italie, Rec . p . 599, point 14; arrêt du 17 juin 1987 dans l' affaire 154/85, Commission/Italie, Rec . p . 0000, point 6 .

( 5 ) Arrêt du 17 juin 1987 dans l' affaire 394/85, Commission/Italie, précitée, point 12; voir également arrêt du 20 février 1986 dans l' affaire 309/84, Commission/Italie, précitée, point 17; arrêt du 12 février 1987 dans l' affaire 69/86, Commission/Italie, Rec . p . 773, point 7 .

( 6 ) Arrêt du 7 février 1979 dans l' affaire 128/78, Commission/Royaume-Uni, Rec . p . 419, 429, points 10 et 11 .

( 7 ) Arrêt du 7 février 1979, Commission/Royaume-Uni, précité, point 9 .