CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN MAZÁK

présentées le 16 décembre 2010 ( )

Affaire C‑407/09

Commission européenne

contre

République hellénique

«Non-exécution d’un arrêt de la Cour – Sanctions pécuniaires – Imposition d’une somme forfaitaire»

1. Le présent recours a été introduit par la Commission des Communautés européennes contre la République hellénique au titre de l’article 228 CE, correspondant actuellement à l’article 260 TFUE, par suite de la prétendue inexécution de l’arrêt rendu par la Cour le 18 juillet 2007 dans l’affaire Commission/Grèce ( ) (ci-après l’«arrêt de 2007»). Dans cet arrêt, la Cour a dit pour droit que la République hellénique, en ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2004/80/CE du Conseil, du 29 avril 2004, relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité ( ), avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

2. La Commission demande à la Cour de constater le manquement aux obligations incombant en vertu de l’article 228, paragraphe 1, CE, ainsi que de condamner la défenderesse au paiement d’une somme forfaitaire ( ). La République hellénique estime que le recours doit être rejeté.

Procédure précontentieuse

3. Sept mois après le prononcé de l’arrêt de 2007, soit le 29 février 2008, la Commission a adressé à la République hellénique une lettre de mise en demeure, lui demandant de communiquer, dans un délai de deux mois, les mesures adoptées pour exécuter ledit arrêt.

4. En répondant par la lettre datée du 10 septembre 2008, la République hellénique n’a pas respecté le délai fixé par la Commission. Dans sa réponse, elle indiquait que le projet de loi destiné à mettre fin au manquement constaté par l’arrêt de 2007 se trouvait en phase d’élaboration finale ( ).

5. Le 23 septembre 2008, la Commission a notifié à la République hellénique un avis motivé, l’invitant à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt de 2007.

6. La République hellénique n’a de nouveau pas respecté le délai fixé par la Commission. Elle n’a répondu que le 22 juin 2009 en informant que le projet de loi transposant la directive 2004/80 serait déposé au cours d’une session d’été du Parlement.

7. Le 25 juin 2009, la Commission a décidé de former un recours devant la Cour contre la République hellénique. Celui-ci a finalement été introduit le 20 octobre 2009 en demandant à la Cour de constater le manquement ainsi que de condamner la République hellénique au paiement d’une astreinte et d’une somme forfaitaire.

8. Au cours de la période comprise entre la décision de la Commission de former un recours et l’introduction dudit recours, la République hellénique a adressé à la Commission deux courriers comportant des informations sur l’état d’avancement de la procédure législative concernant la loi transposant la directive 2004/80. Finalement, par la lettre datée du 10 septembre 2009, la République hellénique a informé la Commission de l’interruption de la procédure législative en raison de la convocation d’élections législatives anticipées.

Développements intervenus au cours de la présente procédure

9. La République hellénique a transposé la directive 2004/80 par la loi 3811/2009 publiée le 18 décembre 2009 au Journal officiel de la République hellénique (FEK A’ 231).

10. La Commission a été informée de ladite loi par la lettre datée du 22 décembre 2009. Malgré cette information, en se fondant sur sa communication du 13 décembre 2005 relative à l’application de l’article 228 CE ( ) (ci-après la «communication de 2005»), la Commission a décidé de ne pas renoncer à l’instance. Dans son mémoire en réplique, elle a indiqué qu’elle ne demandait plus la condamnation au paiement d’une astreinte, mais maintenait sa demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire.

Sur le manquement

11. Dans la présente affaire, il ressort avec certitude que la République hellénique, en ne prenant pas les mesures nécessaires comportant l’exécution de l’arrêt de 2007, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE. À cet égard, il importe peu que l’État membre en question a finalement adopté les mesures requises postérieurement à l’introduction du recours.

12. Cette constatation s’impose au regard de la jurisprudence constante selon laquelle l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour ( ).

13. En l’espèce, l’exécution de l’arrêt de 2007 impliquait, pour la République hellénique, d’adopter les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 2004/80. Il n’est pas contestable que la République hellénique n’a adopté lesdites mesures qu’au mois de décembre 2009, par le vote de la loi 3811/2009, alors que l’avis motivé fixant un délai de deux mois pour se conformer à l’arrêt de 2007 était daté du 23 septembre 2008.

14. La jurisprudence susmentionnée refuse également d’admettre l’argument de la République hellénique selon lequel le recours devrait être rejeté au regard de sa collaboration étroite et continue avec la Commission tout au long de la procédure précontentieuse ainsi que du fait que l’arrêt de 2007 a été exécuté de sa part avant le prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.

15. Nous estimons que ces circonstances peuvent, le cas échéant, être prises en considération dans le cadre de l’appréciation de la nécessité d’imposer des sanctions pécuniaires ainsi que de leur montant, mais non au niveau de l’établissement de l’existence du manquement allégué.

16. À cet égard, nous souhaiterions ajouter qu’il n’est possible de parler d’une «collaboration étroite et continue» avec la Commission de la part de la République hellénique que depuis le moment de la décision de la Commission de former le présent recours. À nos yeux, les réponses tardives des autorités grecques tant à la lettre de mise en demeure qu’à l’avis motivé ne représentent certainement pas la preuve de ce genre de collaboration.

Sur la sanction pécuniaire

Argumentation des parties

17. À l’origine, la Commission a demandé à la Cour d’infliger à la République hellénique à la fois une astreinte et une somme forfaitaire. Ainsi que cela a été rappelé au point 10 des présentes conclusions, la Commission s’est désistée de son chef de conclusions relatif à l’astreinte par suite de l’exécution de l’arrêt de 2007 postérieurement à l’introduction du présent recours, tout en maintenant sa demande portant sur la condamnation au versement d’une somme forfaitaire.

18. La Commission estime que l’application d’une somme forfaitaire est justifiée, en l’espèce, par la durée de l’infraction, soit 29 mois, et ses conséquences pour les intérêts privés et publics qui seraient très lourdes, dès lors que la non-transposition de la directive 2004/80 dans l’ordre juridique grec aurait empêché la réalisation de l’objectif fondamental de la libre circulation des personnes dans un espace unique de liberté, de sécurité et de justice.

19. La Commission attire également l’attention sur les circonstances aggravantes du manquement allégué, telles que, premièrement, la clarté de l’arrêt de 2007 et des dispositions de la directive 2004/80 qui, en conséquence, ne suscitent aucune difficulté d’interprétation, deuxièmement, l’inexistence des difficultés particulières liées à la procédure de la transposition de la directive de 2004/80 et, troisièmement, la réponse tardive des autorités grecques à l’avis motivé.

20. En ce qui concerne le montant de la somme forfaitaire, la Commission a proposé de retenir un montant forfaitaire journalier de 10 512 euros, par jour de retard à compter de la date d’adoption de l’arrêt de 2007 jusqu’à la date d’adoption de l’arrêt dans la présente affaire, ou jusqu’à la date d’adoption des mesures nécessaires pour exécuter l’arrêt de 2007, si celle-ci intervenait plus tôt ( ).

21. Conformément à la communication de 2005, ce montant forfaitaire journalier résulte de la multiplication d’un forfait de base, fixé à 200 euros, par un coefficient de gravité, en l’occurrence fixé à 12 sur une échelle de 1 à 20, ainsi que par un facteur fixe par pays (ci-après le facteur «n») prenant en compte à la fois la capacité de payer de l’État membre incriminé représentée par son produit intérieur brut et le nombre de voix dont il dispose au Conseil de l’Union européenne, qui serait de 4,38 dans le cas de la République hellénique.

22. Lors de l’audience, la Commission a diminué le montant forfaitaire journalier initialement proposé à 10 248 euros en raison de la modification du facteur «n» par la communication de la Commission du 14 septembre 2010 relative à la mise en œuvre de l’article 260 TFUE ainsi qu’à la mise à jour des données utilisées pour le calcul des sommes forfaitaires et des astreintes que la Commission proposera à la Cour dans le cadre de procédures d’infraction ( ) (ci-après la «communication de 2010»). Cette modification a été faite sur la base des données économiques disponibles pour l’année 2008. Pour la République hellénique, le facteur «n» a été fixé à 4,27 au lieu de 4,38 ( ).

23. La République hellénique a insisté sur la non-imposition de la somme forfaitaire, et ce pour plusieurs raisons.

24. Premièrement, la République hellénique se serait conformée à l’arrêt de 2007 avant que l’arrêt en vertu de l’article 260 TFUE ne soit rendu et, en tout état de cause, dans un délai raisonnable compte tenu des difficultés économiques auxquelles elle aurait été et serait toujours confrontée à l’heure actuelle.

25. Deuxièmement, il n’existerait aucun risque de récidive. Enfin, troisièmement, le manquement allégué ne saurait être considéré comme particulièrement grave, étant donné que la législation grecque prévoirait, outre les dispositions spécifiques adoptées au mois de décembre 2009, l’indemnisation des personnes lésées en général et que la directive 2004/80 s’appliquerait à un nombre limité de cas, de sorte que les conséquences de la non-exécution de l’arrêt de 2007 pour les intérêts publics et privés ne seraient pas directes et seraient en tout état de cause éventuelles.

26. La République hellénique a mis l’accent sur le fait que le retard de la transposition de la directive 2004/80, et par conséquent celui de l’exécution de l’arrêt de 2007, s’expliquerait principalement et objectivement par la nécessité de trouver les ressources financières nécessaires.

27. À titre subsidiaire, dans le cas où la Cour déciderait de lui imposer le versement d’une somme forfaitaire, la République hellénique a proposé de réduire ladite somme à la somme forfaitaire minimale prévue à son égard par la communication de 2005, soit à 2 190 000 euros. Lors de l’audience, elle a ajouté qu’elle sollicitait également le bénéfice d’un paiement fractionné, sans intérêts.

28. Selon la République hellénique, en vue de statuer sur le montant de la somme forfaitaire à verser, la Cour doit prendre en considération l’ensemble des circonstances de l’espèce et, en particulier, sa capacité de paiement, compte tenu également de sa situation actuelle.

29. À cet égard, la République hellénique conteste principalement le facteur «n» qui est utilisé par la Commission pour exprimer la capacité de paiement des États membres et qui est basé sur le produit intérieur brut et le nombre de voix dont l’État membre concerné dispose au Conseil. Même si, dans la communication de 2010, ledit facteur a été diminué pour la République hellénique, compte tenu des données économiques de l’année 2008, il ne correspondrait pas à la réalité économique actuelle, étant donné que le produit intérieur brut correspondant aux années 2009 et 2010 serait encore différent.

30. De plus, des éléments tels que le produit intérieur brut et le nombre de voix au Conseil ne suffiraient pas à déterminer à eux seuls la capacité de paiement d’un État membre. Il conviendrait de prendre également en considération d’autres facteurs, tels que, par exemple, le déficit public, la dette publique ou l’inflation.

Appréciation de la Cour

31. Comme nous avons déjà eu l’occasion de l’exposer dans nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal ( ), nous considérons que pour appliquer la procédure d’exécution prévue à l’article 260 TFUE de manière appropriée, celle-ci doit être comprise comme constituant un outil pour réaliser pleinement l’objectif des procédures instituées en application de l’article 258 TFUE, à savoir mettre fin aux violations du droit de l’Union et, en même temps, dissuader les États membres de ne pas exécuter les arrêts de la Cour constatant de telles violations sur la base de l’article 258 TFUE.

32. La caractéristique du système des sanctions pécuniaires qui, au sens de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, servent à atteindre lesdits objectifs découle de la jurisprudence de la Cour. Tandis qu’une astreinte semble particulièrement adaptée pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, l’imposition d’une somme forfaitaire repose davantage sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période depuis l’arrêt qui l’a initialement constaté ( ).

33. Dans le cas présent, la Commission s’est à juste titre désistée de sa demande d’imposition d’une astreinte, compte tenu de la fonction précédemment décrite de l’astreinte et de l’exécution de l’arrêt de 2007 par la République hellénique. Cela est également confirmé par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle l’imposition éventuelle d’une astreinte en vertu de l’article 260 TFUE ne se justifie, en principe, que pour autant que perdure le manquement tiré de l’inexécution d’un précédent arrêt de la Cour ( ).

34. En ce qui concerne l’imposition d’une somme forfaitaire, nous réitérons notre opinion déjà exposée dans nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France ( ), selon laquelle celle-ci ne saurait avoir un caractère automatique dans tous les cas dans lesquels le manquement aux obligations incombant en vertu de l’article 260, paragraphe1, TFUE a été constaté.

35. La Cour a suivi cette approche en constatant que ladite disposition l’investit d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider de l’imposition ou non d’une telle sanction ( ) en vertu de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné ( ).

36. Nous estimons que, en l’espèce, trois faits militent en faveur de l’imposition d’une somme forfaitaire.

37. Premièrement, il s’agit de l’attitude de la République hellénique. Comme nous avons eu l’occasion de le souligner au point 16 des présentes conclusions, bien que la République hellénique ait fait état de sa «collaboration étroite et continue» avec la Commission, les réponses tardives des autorités grecques tant à la lettre de mise en demeure qu’à l’avis motivé ne représentent certainement pas la preuve de ce genre de collaboration au cours de la procédure précontentieuse. Le changement d’attitude des autorités grecques ne s’est produit qu’après la prise de décision de la Commission de former le présent recours.

38. Deuxièmement, il s’agit de la durée du manquement. Nous sommes d’avis que la période de 29 mois qui s’étale de la date du prononcé de l’arrêt de 2007 jusqu’à la date de l’adoption de la loi transposant la directive 2004/80 dans l’ordre juridique grec peut être considérée, selon nous, comme un laps de temps significatif, eu égard en particulier aux circonstances également mises en relief par la Commission, à savoir la clarté de l’arrêt de 2007 et celle de la directive 2004/80 qui, en conséquence, ne suscitent aucune difficulté d’interprétation ainsi que l’absence de difficultés particulières liées à la procédure de transposition de la directive de 2004/80.

39. Les arguments avancés par la République hellénique pour justifier la durée du manquement par les problèmes tenant à la nécessité de réunir les ressources financières nécessaires à la transposition de la directive 2004/80 ou tenant à la tenue d’élections ne sauraient être accueillis. En effet, la Cour a clairement précisé qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union ( ).

40. Troisièmement, la gravité de l’infraction milite également en faveur de l’imposition d’une somme forfaitaire. En effet, il convient de tenir compte du fait que la République hellénique est le dernier État membre à avoir transposé la directive 2004/80, et cela près de quatre ans après l’expiration du délai de transposition de ladite directive ( ).

41. Cependant, le septième considérant de la directive 2004/80 prévoit:

«La présente directive instaure un système de coopération visant à faciliter aux victimes de la criminalité l’accès à l’indemnisation dans les situations transfrontalières; ce système doit fonctionner sur la base des régimes en vigueur dans les États membres pour l’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires respectifs. Il faut donc qu’un mécanisme d’indemnisation soit en place dans tous les États membres [( )].»

42. Il en découle que par son inactivité par rapport à la directive 2004/80, la République hellénique a, dans une certaine mesure, également porté atteinte aux mesures adoptées par les autres États membres et a amoindri l’efficacité de leurs mécanismes d’indemnisation.

43. De surcroît, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, la non-transposition de la directive 2004/80 dans l’ordre juridique grec a empêché de réaliser l’objectif fondamental de la libre circulation des personnes dans un espace unique de liberté, de sécurité et de justice. Cette constatation est étayée par le deuxième considérant de la directive 2004/80 qui est libellé comme suit:

«Dans l’affaire Cowan [...], la Cour a dit que, lorsque le droit communautaire garantit à une personne physique la liberté de se rendre dans un autre État membre, la protection de l’intégrité de cette personne dans ledit État membre, au même titre que celle des nationaux et des personnes y résidant, constitue le corollaire de cette liberté de circulation. Des mesures visant à faciliter l’indemnisation des victimes de la criminalité devraient concourir à la réalisation de cet objectif.»

44. Eu égard à l’attitude de la République hellénique, à la durée du manquement ainsi qu’à la gravité de l’infraction telles que résultant des circonstances décrites précédemment, nous considérons qu’il y a lieu de condamner la République hellénique au versement d’une somme forfaitaire.

45. En ce qui concerne le montant de ladite somme forfaitaire, il convient de rappeler, d’emblée, que la Cour n’est pas liée par la proposition de la Commission et que la fixation du montant de la somme forfaitaire ressortit à son pouvoir d’appréciation ( ).

46. En se fondant sur les arrêts dans lesquels la Cour a condamné les États membres au versement d’une somme forfaitaire ( ), nous pouvons constater que, à la différence de la fixation d’une astreinte, la Cour ne s’est pas identifiée avec le mode de calcul d’une somme forfaitaire proposé par la Commission dans la communication de 2005.

47. Pour cette raison, nous estimons qu’il n’est ni utile ni nécessaire d’examiner l’exactitude du calcul de facteur «n», contestée par la République hellénique ainsi que de chercher la réponse à la question à savoir si ledit facteur basé sur le produit intérieur brut et le nombre des voix au Conseil suffit, à lui seul, à déterminer la capacité de paiement d’un État membre ( ).

48. Il ressort de la jurisprudence que, dans le cadre de l’appréciation à réaliser aux fins de la fixation du montant de la somme forfaitaire, la Cour doit veiller à ce que cette sanction soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la durée de persistance du manquement depuis l’arrêt l’ayant constaté ainsi que les intérêts publics et privés en cause ( ).

49. En l’espèce, en sus des considérations visées aux points 37 à 43 des présentes conclusions, il importe de tenir compte du fait que la République hellénique a procédé à l’exécution de l’arrêt de 2007 au cours de la présente affaire.

50. Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, un montant de deux millions d’euros nous semble adapté aux circonstances en l’espèce.

Conclusion

51. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

– déclarer que, en n’ayant pas pris, à l’expiration du délai fixé à cet effet par la Commission européenne dans l’avis motivé, les mesures que comportent l’exécution de l’arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Grèce (C-26/07), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE;

– condamner la République hellénique à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une somme forfaitaire de deux millions d’euros;

– condamner la République hellénique aux dépens.