7.

Nous penchons vers la ligne qui offre le plus de garanties. Nous savons bien qu'interprété littéralement, l'article 173 ne prévoit pas de contrôle juridictionnel pour les décisions du Parlement; nous pensons cependant que cette interprétation est en conflit avec le système des traités et nous considérons que des éléments et des arguments suffisants en faveur de la thèse contraire se dégagent de votre jurisprudence et de la doctrine qui s'est élaborée en la matière. Commençons par la jurisprudence. Il ne fait pas de doute qu'elle consacre en principe le pouvoir de la Cour de se prononcer sur la validité et sur la légalité des actes du Parlement. Rappelons, par exemple, l'arrêt rendu le 15 septembre 1981 dans l'affaire 208/80, Lord Bruce of Donington/Aspden (Rec. 1981, p. 2205): saisie au titre de l'article 177 du traité CEE, la Cour a examiné et jugé implicitement légales les dispositions arrêtées par le Parlement pour réglementer le remboursement des frais et des indemnités de ses membres. L'arrêt rendu le 10 février 1983 dans l'affaire 230/81 (Rec. 1983, p. 255) est bien plus significatif. Le Luxembourg, qui avait attaqué une décision relative au siège et au lieu de travail du Parlement, s'est vu opposer par ce dernier une exception d'irrecevabilité. Le Grand-Duché a réagi en suggérant à la Cour d'interpréter l'article 173 d'une manière extensive et en fondant sa proposition tant sur les « compétences accrues du Parlement » que sur la nécessité « d'éviter des lacunes dans la protection juridique assurée par la Cour» (point 15 des motifs). Comme vous vous en souvenez, la Cour a résolu le problème en affirmant sa compétence au titre de l'article 38 du traité CECA à l'égard des actes qui concernent « d'une manière simultanée et indivisible les domaines des trois traités » (point 19 des motifs); elle a donc estimé superflu de se demander si le principe qui sanctionne le respect du droit dans nos Communautés exige d'interpréter les articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA comme s'ils prévoyaient que les actes du Parlement sont susceptibles de recours (point 20 des motifs). Nous attirons cependant votre attention sur une phrase qui nous paraît hautement significative. Après avoir rappelé les articles 173 et 146, l'arrêt précise qu'« une participation active ou passive du Parlement au contentieux devant la Cour n'est pas expressément prévue » par ces dispositions. Est-ce que nous nous trompons si nous affirmons que, dans cet obiter dictum, l'accent est mis sur l'adverbe «expressément»? A vrai dire, nous ne le pensons pas. Force sera alors de reconnaître que l'arrêt en question a comporté une ouverture indiscutable à la thèse que nous préférons. Ce n'est pas tout. Il y a lieu de rappeler à ceux qui invoquent la lettre de l'article 173 l'interprétation large que la Cour a toujours donnée des dispositions concernant sa compétence. Dans l'arrêt rendu le 15 juillet 1963 dans l'affaire 25/62, Plaumann (Rec. 1963, p. 197), elle a ainsi affirmé, précisément au sujet de l'article 173, que « les dispositions du traité concernant le droit d'agir ... ne sauraient être interprétées restrictivement (ce qui fait) que, dans le silence du traité, une limitation à cet égard ne saurait être présumée » (p. 222). De même, dans l'arrêt rendu le 31 mars 1971 dans l'affaire 22/70, Commission/Conseil (Rec. 1971, p. 263), les juges ont dit pour droit que le recours en annulation « tend à assurer, conformément aux prescriptions de l'article 164, le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité; (il) serait contraire à cet objectif d'interpréter restrictivement les conditions de recevabilité du recours... » (attendus 38-43). On peut rappeler, dans le même contexte, l'arrêt rendu le 15 juin 1976 dans l'affaire 110/75, Mills/BEI (Rec. 1976, p. 955). Comme vous le savez, l'article 179 du traité CEE confère à la Cour la compétence pour statuer sur tout litige entre la Communauté et ses agents. La Banque européenne d'investissement a cependant une personnalité juridique distincte de celle de a Communauté (dispositions combinées des articles 129 et 210). Il n'était donc pas absurde de penser que la disposition précitée n'était pas applicable à ses agents. L'arrêt en a décidé autrement: « Le personnel de la Banque », y a affirmé la Cour, « est placé dans une situation juridique spéciale, (mais) identique à celle du personnel des institutions de la Communauté »; cette égalité de fait l'habilite à agir devant la Cour. L'arrêt rendu le 17 février 1977 dans l'affaire 66/76, CFDT/Conseil (Rec. 1977, p. 305) revêt plus d'importance encore. La centrale française avait demandé l'annulation d'une décision du Conseil portant désignation des organisations représentatives appelées à désigner les candidats pour le Comité consultatif CECA; et, consciente du fait que le traité CECA n'habilitait pas les particuliers à attaquer les actes du Conseil, elle avait invoqué l'article 31 de ce même traité, qui charge la Cour d'assurer le respect du droit. Tout en déclarant le recours irrecevable, la Cour a admis que « les principes invoqués par la requérante ... appellent une interprétation large des dispositions relatives à la saisine de la Cour, afin d'assurer la protection juridique des particuliers ... ». Naturellement, aux fins des présentes, c'est cet aspect seul qui compte. Dans un système de protection juridictionnel bien moins cohérent et protecteur que celui qu'adopte le traité CEE, la déclaration d'irrecevabilité était en effet inévitable. Enfin, l'arrêt récent rendu le 26 mai 1982 dans l'affaire 44/81 (Rec. 1982, p. 1855), n'est pas moins digne d'être mentionné. La Cour y a déclaré irrecevable une demande de paiement présentée par la République fédérale d'Allemagne contre la Commission; elle a cependant observé que l'État aurait pu agir au titre des articles 173 ou 175 et ajouté pour cette même raison que le fait, qu'un recours du genre de celui introduit par l'État ne soit pas prévu ne constitue pas « une lacune qu'il conviendrait de combler afin d'assurer au justiciable une protection effective de ses droits » (point 7 des motifs). En l'occurrence, nous nous trouvons donc également devant un obiter dictum précieux. L'obligation de respecter le droit — telle est, nous semble-t-il, sa signification — prévaut sur les étroitesses de la loi écrite; à chaque fois que la protection des justiciables l'exige, la Cour est prête à corriger ou à compléter les dispositions qui délimitent sa compétence au nom du principe qui consacre sa mission. Après ce long mais nécessaire et indéniablement éloquent rappel, nous en venons à la doctrine. A notre avis, la contribution la plus significative qu'elle a apportée à la solution de notre problème réside dans le fait d'avoir mis en lumière la nature à la fois transitoire et non contraignante des raisons pour lesquelles le Parlement a été exclu du cercle des institutions dont les actes sont susceptibles de recours. On relève, que dans le système originaire des traités CEE et CEEA, les seules institutions appelées à accomplir des actes pouvant produire des effets juridiques étaient le Conseil et la Commission. Le Parlement, il est vrai, pouvait contraindre les commissaires à abandonner leurs fonctions en adoptant la motion prévue aux articles 144 du traité CEE et 114 du traité CEEA; mais le caractère politique de cet acte l'emportait tellement sur son caractère juridique qu'il apparaissait comme imprudent (ou inutile) d'instituer la légitimation passive de l'organe compétent à le mettre en oeuvre. Depuis lors, les choses ont toutefois changé, particulièrement en ce qui concerne le domaine budgétaire. En effet, jusqu'en 1975, ce dernier était approuvé par décision du Conseil, à savoir par un acte certainement susceptible de recours. Aujourd'hui, le Conseil et le Parlement l'adoptent ensemble. Peut-on en déduire que les actes y afférents échappent au contrôle de la Cour? Certainement pas. C'est plutôt le contraire qui est vrai: la modification intervenue dans la procédure d'approbation du budget est la donnée qui, plus que toute autre, démontre le caractère obsolète du motif pour lequel les auteurs du traité ont formulé l'article 173 sans mentionner le Parlement. D'autre part, comme on l'a vu, cette exclusion n'a pas été délibérée; elle n'était pas due, par exemple, à la nature de notre institution. Elle a été plutôt la conséquence implicite des fonctions largement formelles qui lui étaient alors attribuées; en d'autres termes, elle a résulté, s'il est permis d'utiliser une métaphore du droit de la procédure, de la présomption qu'un contrôle sur ses actes était superflu. Or, il est évident que la présomption cède le pas lorsque le contrôle se révèle indispensable et lorsque, au contraire, sa survie compromet l'idée même de la légalité dans le système communautaire. Pour compléter l'analyse, il reste à examiner l'objection que le Parlement a soulevée surtout au cours de l'audience, à savoir qu'il serait contradictoire de lui imposer la légitimation passive sans lui reconnaître également la légitimation active. Disons d'emblée qu'il nous paraît excessif de voir entre les deux légitimations un lien aussi étroit (toujours dans le cadre de l'article 173, par exemple, il n'existe pas en ce qui concerne les États; et nous songeons à la position des régions par rapport au contrôle de la constitutionnalité de leurs actes dans l'ordre juridique italien). Ajoutons cependant que les raisons sur la base desquelles nous avons affirmé le caractère attaquable des décisions du Parlement plaident, avec une force analogue, en faveur de son pouvoir d'attaquer celles des autres institutions et nous observons que la jurisprudence de la Cour offre également quelques ouvertures à cette thèse. Ainsi convient-il de citer avant tout les deux arrêts « isoglucose » (29 octobre 1980, affaires 138/79, Roquette/Conseil, et 139/79, Maizena/Conseil, Rec. 1980, p. 3333 et 3393). Le Conseil avait contesté le droit du Parlement d'intervenir volontairement dans un litige pendant devant la Cour en observant que cette faculté s'apparente à un droit d'action en justice; vous avez cependant admis l'intervention du Parlement sur la base de l'article 37 du statut de la Cour et ainsi rejeté implicitement cette exception. Il y a ensuite l'arrêt rendu le 22 mai 1985 dans l'affaire 13/83, Parlement/Conseil. Attaqué par le Parlement par la voie d'un recours au titre de l'article 175, le Conseil a excipé de l'irrecevabilité de ce dernier pour des motifs d'ordre systématique. Il est incontestable, a-t-il affirmé, que l'article 175 habilite « les États membres et les autres institutions de la Communauté » à agir; mais, comme la Cour l'a mis en évidence dans l'arrêt rendu le 18 novembre 1970 dans l'affaire 15/70, Chevalley/Commission (Rec. 1970, p. 975), il est également vrai que cette disposition fait corps avec l'article 173 en formant « l'expression d'une seule et même voie de droit ». En conséquence, si le traité n'autorise pas le Parlement à attaquer les actes du Conseil et de la Commission, il ne peut pas non plus l'autoriser à saisir la Cour pour lui faire constater une « carence » illégale de ces institutions. Comme on le sait, la Cour n'a pas accueilli cette exception en affirmant que le recours en carence est autonome et que toutes les institutions communautaires ont le droit de le former. L'obstacle constitué par l'arrêt Chevalley a ainsi été levé et cela permet de soutenir à bon droit que, puisque les dispositions en matière de compétence appellent une interprétation extensive, la thèse du Conseil peut être renversée, c'est-à-dire que l'article 173 doit être lu dans un sens conforme aux dispositions plus larges de l'article 175.