Affaire T-326/07

Cheminova e.a.

contre

Commission des Communautés européennes

«Produits phytopharmaceutiques — Substance active ‘malathion’ — Non-inscription à l’annexe I de la directive 91/414/CEE — Recours en annulation — Qualité pour agir — Recevabilité — Procédure d’évaluation — Évaluation par l’ EFSA — Exception d’illégalité — Article 20 du règlement (CE) no 1490/2002 — Présentation de nouvelles études — Article 8, paragraphes 2 et 5, du règlement (CE) no 451/2000 — Confiance légitime — Proportionnalité — Égalité de traitement — Principe de bonne administration — Droits de la défense — Principe de subsidiarité — Article 95, paragraphe 3, CE, article 4, paragraphe 1, et article 5, paragraphe 1, de la directive 91/414»

Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 3 septembre 2009 II ‐ 2692

Sommaire de l’arrêt

(Règlement de la Commission no 451/2000, art. 8, § 2 et 5)

[Art. 95, § 3, CE; directive du Conseil 91/414, art. 4, § 1, b), iv) et v), et 5, § 1, et annexe I]

[Règlement de la Commission no 451/2000, art. 6, § 1, 2, d), et 3, 7, § 1, a), et 8, § 2 et 5; directive du Conseil 91/414, art. 5, § 1]

(Règlements de la Commission no 451/2000, art. 8, et no 1490/2002)

Contrairement aux règles communautaires de droit matériel, qui doivent être interprétées comme ne visant pas, en principe, des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur, les règles de procédure sont d’application directe. Or, les dispositions du règlement no 1490/2002, établissant des modalités supplémentaires de mise en œuvre de la troisième phase du programme de travail visé à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414 et modifiant le règlement no 451/2000, qui prévoient l’intervention de l’Autorité européenne de sécurité des aliments dans la procédure d’évaluation des substances actives, constituent des règles de procédure qui sont d’application directe, sans qu’aucune motivation spécifique ne soit requise à cet égard dans le règlement no 1490/2002. Par conséquent, l’application immédiate des nouvelles dispositions de l’article 8 du règlement no 451/2000, établissant les modalités de mise en oeuvre des deuxième et troisième phases du programme de travail visé à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414, à des procédures d’évaluation de substances actives en cours ne saurait être illégale. (cf. points 78-80)

Ainsi qu’il ressort de ses cinquième, sixième et neuvième considérants, la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, vise à l’élimination des entraves aux échanges intracommunautaires de produits phytopharmaceutiques, tout en maintenant un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé humaine et animale. Dans ce cadre, afin de pouvoir poursuivre efficacement l’objectif qui lui est assigné, et en considération des évaluations techniques complexes qu’elle doit opérer, un large pouvoir d’appréciation doit être reconnu à la Commission. L’exercice de ce pouvoir n’est toutefois pas soustrait au contrôle juridictionnel. En effet, dans le cadre de ce contrôle, le juge communautaire doit vérifier le respect des règles de procédure, l’exactitude matérielle des faits retenus par la Commission, l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits ou l’absence de détournement de pouvoir. (cf. points 106, 107)

Dans le système établi par le règlement no 451/2000, établissant les modalités de mise en œuvre des deuxième et troisième phases du programme de travail visé à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414, la responsabilité première de vérifier le caractère complet du dossier concernant la substance active en cause incombe au notifiant. En effet, en vertu de l’article 6, paragraphe 2, sous d), dudit règlement, le dossier sommaire comprend «un contrôle par le notifiant du caractère complet du dossier». Cela est confirmé par l’article 7, paragraphe 1, sous a), du même règlement, qui dispose que l’État membre rapporteur (EMR) examine les dossiers et évalue «le ou les contrôles du caractère complet fournis par les notifiants». Ainsi, le fait qu’un dossier a été déclaré complet par l’EMR au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 451/2000 ne garantit pas nécessairement qu’il contient toutes les informations permettant à l’EMR, à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et à la Commission de prendre position sur l’«effet nocif» de la substance active concernée, au sens de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. À cet égard, un dossier qui contient les études et les rapports prévus à l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 451/2000 sera considéré comme complet par l’EMR, ce qui n’exclut toutefois pas que l’une ou l’autre donnée puisse manquer pour permettre à l’EMR et/ou à l’EFSA d’effectuer leur évaluation scientifique de la substance active en cause. Pour cette raison, l’article 8, paragraphes 2 et 5, du règlement no 451/2000 prévoit la possibilité, respectivement, pour l’EMR et pour l’EFSA, de demander aux notifiants la soumission de données complémentaires nécessaires à la clarification du dossier. Toutefois, dès lors que le notifiant doit s’assurer du fait que le dossier soumis est complet, ledit article 8, paragraphes 2 et 5, ne prévoit aucune possibilité pour celui-ci de compléter son dossier de sa propre initiative. (cf. points 154, 155)

L’article 5, paragraphe 1, sous b), de la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, prévoit que, pour qu’une substance puisse être inscrite à l’annexe I de cette même directive, il doit être permis d’escompter que, compte tenu de l’état des connaissances scientifiques et techniques, l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant la substance active en cause, consécutive à une application conforme aux bonnes pratiques phytosanitaires, n’a pas d’effet nocif sur la santé humaine ou animale et qu’elle n’a pas d’influence inacceptable sur l’environnement, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous b), iv) et v), de ladite directive. Cette disposition, interprétée en liaison avec le principe de précaution, implique que, s’agissant de la santé humaine, l’existence d’indices sérieux qui, sans écarter l’incertitude scientifique, permettent raisonnablement de douter de l’innocuité d’une substance, s’oppose, en principe, à l’inscription de cette substance à l’annexe I de la directive 91/414. En effet, le principe de précaution tend à prévenir les risques potentiels. (cf. points 165, 166)

Il ne saurait être déduit de la référence à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, à l’«état des connaissances scientifiques et techniques» que des entreprises ayant notifié une substance active et qui sont confrontées à la probabilité d’une décision de non-inscription de cette substance à l’annexe I de la même directive devraient bénéficier de la possibilité de soumettre de nouvelles études et données aussi longtemps que des doutes concernant l’innocuité de ladite substance active persistent. Une telle interprétation de ladite disposition serait contraire à l’objectif d’un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale ainsi que de l’environnement qui sous-tend ledit article 5, paragraphe 1, en ce qu’elle équivaudrait à accorder à la partie ayant notifié la substance active, qui a, d’une part, la charge de la preuve de son innocuité et, d’autre part, la meilleure connaissance de la substance en cause, un droit de veto à l’adoption d’une éventuelle décision de non-inscription de cette substance à l’annexe I de la directive 91/414. (cf. point 169)

Le droit de se prévaloir de la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration communautaire, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître chez lui des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables. En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration. Dans le cadre de la procédure d’évaluation d’une substance active aux fins de son inscription ou non dans l’annexe I à la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, qui est prévue à l’article 8 du règlement no 451/2000, établissant les modalités de mise en oeuvre des deuxième et troisième phases du programme de travail visé à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414, à supposer même que l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ou la Commission donnent des assurances précises au sujet de la prise en compte d’un nouveau test, ces assurances ne peuvent pas fonder une confiance légitime chez l’auteur de la notification d’intérêt dès lors que l’article 8, paragraphes 2 et 5, du règlement no 451/2000 prévoit expressément que de nouvelles études ne sont, en principe, pas admises au moment où, respectivement, l’État membre rapporteur ou l’EFSA ont entamé leur évaluation de la substance active. En effet, seules des assurances conformes aux normes applicables peuvent fonder une confiance légitime. (cf. points 179, 180, 186)

Le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés. Cependant, en matière agricole, le contrôle juridictionnel du principe de proportionnalité est particulier, en ce que la Cour et le Tribunal reconnaissent au législateur communautaire un pouvoir discrétionnaire qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 34 CE à 37 CE lui attribuent dans ce domaine. Par conséquent, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure. (cf. points 194, 195)

À supposer même que le délai d’un an fixé par l’article 8, paragraphe 7, du règlement no 451/2000, établissant les modalités de mise en oeuvre des deuxième et troisième phases du programme de travail visé à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414, pour l’évaluation, par l’Autorité européenne de sécurité des aliments, du projet de rapport d’évaluation de l’État membre rapporteur et pour l’émission d’un avis sur la conformité de la substance active en cause aux exigences de sécurité de la directive 91/414 soit impératif, le dépassement dudit délai n’affecterait la légalité d’une décision que s’il était établi que, en l’absence de cette irrégularité, ladite décision aurait pu avoir un contenu différent. (cf. points 207, 208)

L’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, permet l’inscription de substances qui ne satisfont pas aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive en imposant certaines restrictions qui écartent les utilisations problématiques de la substance en cause. Même si, dans le cadre des restrictions imposées, un certain rôle peut être attribué aux États membres, il n’en reste pas moins que l’appréciation définitive concernant la conformité de la substance active aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive appartient aux seules instances communautaires. Ainsi, même en cas d’application de l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/414, il appartient à la Commission, et le cas échéant au Conseil, d’établir, au-delà de tout doute raisonnable, que les restrictions à l’utilisation de la substance en cause permettent d’assurer une utilisation de cette substance qui soit conforme aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/414. (cf. point 260)