Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 12 septembre 2002. - Isabel Burbaud contre Ministère de l'Emploi et de la Solidarité. - Demande de décision préjudicielle: Cour administrative d'appel de Douai - France. - Reconnaissance de diplômes - Directeurs d'hôpitaux de la fonction publique - Directive 89/48/CEE - Notion de 'diplôme' - Concours d'entrée - Article 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE). - Affaire C-285/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-08219



Conclusions de l'avocat général

I - Remarques liminaires

1. La présente affaire concerne l'accès à la profession d'administrateur hospitalier en France, et plus particulièrement la compatibilité des règles françaises sur les conditions d'accès à cette profession avec la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans (ci-après la «directive»).

II - Cadre juridique

A - Droit communautaire

2. Outre la dérogation pour les emplois dans la fonction publique prévue à l'article 39, paragraphe 4, CE, la directive relève également des dispositions pertinentes en l'espèce.

3. L'article 1er de la directive dispose, notamment:

«Aux fins de la présente directive, on entend:

a) par diplôme, tout diplôme, certificat ou autre titre ou tout ensemble de tels diplômes, certificats ou autres titres:

- qui a été délivré par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État,

- dont il résulte que le titulaire a suivi avec succès un cycle d'études postsecondaires d'une durée minimale de trois ans, ou d'une durée équivalente à temps partiel, dans une université ou un établissement d'enseignement supérieur ou dans un autre établissement du même niveau de formation et, le cas échéant, qu'il a suivi avec succès la formation professionnelle requise en plus du cycle d'études postsecondaires, et

- dont il résulte que le titulaire possède les qualifications professionnelles requises pour accéder à une profession réglementée dans cet État membre ou l'exercer,

dès lors que la formation sanctionnée par ce diplôme, certificat ou autre titre a été acquise dans une mesure prépondérante dans la Communauté, ou dès lors que son titulaire a une expérience professionnelle de trois ans certifiée par l'État membre qui a reconnu un diplôme, certificat ou autre titre délivré dans un pays tiers.

Est assimilé à un diplôme au sens du premier alinéa tout diplôme, certificat ou autre titre, ou tout ensemble de tels diplômes, certificats et autres titres, qui a été délivré par une autorité compétente dans un État membre dès lors qu'il sanctionne une formation acquise dans la Communauté et reconnue par une autorité compétente dans cet État membre comme étant de niveau équivalent, et qu'il y confère les mêmes droits d'accès à une profession réglementée ou d'exercice de celle-ci;

[...]

c) par profession réglementée, l'activité ou l'ensemble des activités professionnelles réglementées qui constituent cette profession dans un État membre;

d) par activité professionnelle réglementée, une activité professionnelle dont l'accès ou l'exercice, ou une des modalités d'exercice, dans un État membre est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d'un diplôme. Constituent notamment des modalités d'exercice d'une activité professionnelle réglementée:

- l'exercice d'une activité sous un titre professionnel dans la mesure où le port de ce titre est autorisé aux seuls possesseurs d'un diplôme déterminé par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives,

- l'exercice d'une activité professionnelle dans le domaine de la santé dans la mesure où la rémunération et/ou le remboursement de cette activité est subordonné par le régime national de sécurité sociale à la possession d'un diplôme.»

4. L'article 2 de la directive dispose entre autres:

«La présente directive s'applique à tout ressortissant d'un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un État membre d'accueil.»

5. L'article 3 de la directive énonce notamment:

«Lorsque, dans l'État membre d'accueil, l'accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession d'un diplôme, l'autorité compétente ne peut refuser à un ressortissant d'un État membre, pour défaut de qualification, d'accéder à cette profession ou de l'exercer dans les mêmes conditions que les nationaux:

a) si le demandeur possède le diplôme qui est prescrit par un autre État membre pour accéder à cette même profession sur son territoire ou l'y exercer et qui a été obtenu dans un État membre [...]»

6. L'article 4 de la directive autorise l'État membre d'accueil à exiger du demandeur certaines mesures compensatoires telles que la preuve d'une expérience professionnelle, l'accomplissement d'un stage d'adaptation ou la soumission à une épreuve d'aptitude.

B - Droit national

7. La disposition centrale de la procédure au principal est le décret 88-163, du 19 février 1988, relatif aux grades et emplois des personnels de direction des établissements hospitaliers . Ce décret transpose la loi 86-33, le statut général des fonctionnaires, dont le chapitre IV réglemente le service public des établissements hospitaliers .

8. L'article 29 de la loi 86-33 dispose en substance qu'un fonctionnaire est recruté par la voie de concours. L'article 37 de ladite loi dispose notamment que la titularisation a lieu à l'issue d'un stage.

9. Il résulte de l'article 5 du décret 88-163 que le recrutement aux postes des carrières supérieures de l'administration hospitalière française a lieu en principe sur la base d'un concours. Cette procédure de sélection est une condition d'accès au cursus de formation dispensé par l'École nationale de la santé publique de Rennes (France) (ci-après l'«ENSP»). Cette formation se compose d'une partie théorique et d'une partie pratique et dure 24 à 27 mois. L'évaluation se fait par l'attribution de notes dans les différentes matières et une commission d'examen procède, à l'issue de la formation, à un classement. Les candidats qui terminent avec succès cette formation sont intégrés dans la fonction publique.

10. Le décret 93-703, du 27 mars 1993, concernant l'ENSP , prévoit entre autres que l'ENSP délivre des diplômes.

11. Le décret 2000-232, du 13 mars 2000 , prévoit que les candidats qui ont suivi avec succès une formation de même niveau dans l'Espace économique européen peuvent être dispensés de tout ou partie de la formation.

III - Faits et procédure

12. Il résulte du dossier que Mme Burbaud, ressortissante portugaise naturalisée française, a obtenu un diplôme de droit à l'université de Lisbonne (Portugal) en 1981. Ses allégations selon lesquelles elle a obtenu un diplôme d'administration hospitalière à l'École nationale de la santé publique de Lisbonne et a travaillé du 1er septembre 1983 au 20 novembre 1989 dans la fonction publique (administration hospitalière) au Portugal n'ont pas été contestées. Elle a ensuite bénéficié d'une mise en disponibilité pour formation continue afin de pouvoir suivre des études doctorales en France. Le 2 juillet 1993, Mme Burbaud a demandé au ministère de la Santé français son intégration dans les carrières supérieures de la fonction publique de l'administration hospitalière. Par un courrier du 20 août 1993, le ministre a rejeté sa demande en substance au motif que l'intégration dans la fonction publique française présuppose d'avoir participé avec succès à une procédure de sélection.

13. Mme Burbaud a introduit un recours en annulation de la décision du ministre de la Santé devant le tribunal administratif de Lille (France). Ledit tribunal a rejeté ce recours par un jugement du 8 juillet 1997. Mme Burbaud a fait appel de cette décision auprès de la cour administrative d'appel de Nancy (France) le 2 octobre 1997. Celle-ci a renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Douai par un arrêt du 30 août 1999.

14. Mme Burbaud fait valoir que, conformément à la directive, il y a lieu de considérer le diplôme délivré par l'École nationale de la santé publique de Lisbonne comme comparable à celui de l'ENSP et que le diplôme portugais dont elle est titulaire lui permet d'être intégrée dans les carrières supérieures de l'administration, sans avoir à participer à la procédure de sélection pour l'admission à l'ENSP.

IV - Questions préjudicielles

15. La cour administrative d'appel de Douai a sursis à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Un cursus de formation dans une école d'application de fonctionnaires comme l'ENSP, débouchant sur une titularisation dans la fonction publique, est-il assimilable à un diplôme au sens des dispositions de la directive [89/48/CEE] du Conseil, du 21 décembre 1988, et, dans cette hypothèse, comment devait être appréciée l'équivalence entre le diplôme de l'École nationale de la santé publique de Lisbonne et celui de l'École nationale de la santé publique de Rennes?

2) En cas de réponse positive à la première question, l'autorité compétente peut-elle subordonner l'intégration dans la fonction publique des fonctionnaires d'un autre État membre qui se prévalent d'un diplôme équivalent à des conditions, et notamment à la réussite du concours d'entrée à l'école, y compris pour ceux qui ont passé un concours semblable dans leur pays d'origine?»

V - Première question

A - Arguments des parties

16. Lors de l'audience, Mme Burbaud a souligné que le système français méconnaît l'article 39 CE et le principe général d'égalité de traitement dans la mesure où il comporte une discrimination qui n'est pas seulement indirecte. Mme Burbaud a concentré son argumentation sur la règle de l'article 5 du décret 88-163 selon laquelle l'achèvement du cursus de l'ENSP est une condition d'accès à la profession et le système de sélection ne permet pas la prise en compte des connaissances acquises dans un autre État membre, ce qui a précisément pour effet de décourager les candidats plus qualifiés. De plus, la République française ne fournit, selon la demanderesse, aucune justification de ce système.

17. Mme Burbaud soutient en outre que la directive s'applique à la formation en cause parce qu'il s'agit d'une profession réglementée et que nous sommes en présence d'un diplôme au sens de l'article 1er de la directive. De plus, les conditions de l'article 3 de la directive sont remplies. Mme Burbaud souligne enfin les parallèles entre la formation qu'elle a achevée à l'École de la santé publique de Lisbonne et celle dispensée par l'ENSP.

18. Le gouvernement français conteste que la formation dispensée par l'ENSP, qui aboutit à la titularisation dans la fonction publique hospitalière en cas d'évaluation finale du cursus positive, entre dans le champ d'application de la directive. De plus, même si l'exception de l'article 48, paragraphe 4, du traité CE (devenu article 39, paragraphe 4, CE) n'est pas applicable au cas d'espèce en vertu de la jurisprudence de la Cour, la profession en cause relève de la fonction publique nationale. En raison des spécificités de la fonction publique française, la directive ne s'applique pas à de telles activités professionnelles et au statut auquel sont soumis ces employés.

19. Le gouvernement français rappelle qu'un élève de l'ENSP appartient déjà à la fonction publique en qualité d'«agent stagiaire» rémunéré en période d'essai dès qu'il a réussi le concours d'entrée et qu'une évaluation finale du cursus de l'ENSP positive coïncide avec la titularisation de l'étudiant comme fonctionnaire et constitue bien son objectif principal.

20. Le gouvernement français considère donc que le certificat attestant l'accomplissement de ce «stage» à l'ENSP, sans préjudice de sa qualification en tant que diplôme au sens du décret 93-703, ne doit pas être considéré comme un diplôme au sens de la directive. Le seul objectif d'un tel certificat étant d'attester la titularisation en tant que directeur d'établissement public hospitalier. Ce certificat n'atteste pas de l'accomplissement d'une formation universitaire parce que les élèves de l'ENSP relèvent déjà de la fonction publique.

21. De plus, le gouvernement français allègue que le statut des fonctionnaires, et en particulier l'intérêt supérieur du service public, ne permet pas de considérer les activités professionnelles exercées sous ce statut comme des professions réglementées au sens de la directive. Celle-ci a en effet été adoptée pour des professions qui peuvent être exercées indépendamment d'un domaine d'activités particulier et donc pas pour celles relevant du domaine d'activités de la fonction publique.

22. Le gouvernement français fait enfin valoir qu'un décret de l'année 2000 prévoit la possibilité de dispenser de tout ou partie de la formation à l'ENSP les candidats admis au concours qui ont suivi une formation de même niveau dans un autre État membre que la France ou dans un État de l'Espace économique européen. Ce décret ne vise pas cependant à transposer la directive, mais à faciliter aux autorités françaises l'admission de ressortissants communautaires dans les emplois de direction d'établissements hospitaliers du service public par le biais de concours.

23. Le gouvernement italien indique que le système français de recrutement dans le service public hospitalier revêt une double fonction: la formation aux postes de directeurs d'établissements hospitaliers et la sélection d'un nombre limité d'étudiants. Il convient de bien distinguer ces deux fonctions, seule la première entrant dans le champ d'application de la directive. Au regard de la formation à la profession, le diplôme de l'ENSP est donc comparable à celui délivré dans un autre État membre. L'équivalence doit être appréciée à la lumière des prescriptions de la directive.

24. Le gouvernement suédois part du principe que la profession d'administrateur hospitalier est une activité professionnelle réglementée au sens de l'article 1er, sous d), de la directive parce que l'accès à cette profession présuppose la réussite au concours d'entrée à l'ENSP, l'accomplissement de la formation et une évaluation finale du cursus positive. Si les autres critères de la directive sont remplis, on est bien en présence d'un diplôme au sens de la directive. Le fait qu'un poste dans l'administration publique lui est associé n'y change rien. Il appartient au juge national de vérifier si le diplôme obtenu par Mme Burbaud est équivalent à celui délivré par l'ENSP.

25. La Commission considère pour sa part que le diplôme d'administrateur hospitalier en cause est un diplôme au sens de l'article 1er de la directive. Il a été délivré par une autorité compétente d'un État membre et atteste de l'accomplissement d'un cursus de formation de trois années à l'issue duquel le titulaire du diplôme est qualifié pour exercer la profession d'administrateur hospitalier dans le service public.

26. Selon la Commission, le diplôme confirme une formation, alors que la réussite à une procédure de sélection est requise pour pouvoir suivre le cursus composé d'une partie théorique et d'une partie pratique durant 24 à 27 mois.

27. En vertu de l'article 3 de la directive, les autorités françaises sont tenues dans le cas d'espèce de reconnaître le diplôme de Mme Burbaud, car il permet l'exercice de la même profession dans l'État membre dans lequel elle l'a obtenu. S'il existait des différences entre les deux formations, la République française pourrait prévoir des mesures compensatoires au sens de l'article 4, paragraphe 1, de la directive.

B - Analyse

1. La qualification du cursus de formation d'une école telle que l'ENSP

28. Pour répondre à la première question préjudicielle, il convient tout d'abord de déterminer si les emplois dans le secteur public de la santé, c'est-à-dire dans l'administration publique, entrent dans le champ d'application de la directive. Il y a lieu ensuite de vérifier si le diplôme d'administrateur hospitalier doit être qualifié de diplôme au sens de la directive, et en particulier si la profession d'administrateur hospitalier constitue en France une profession réglementée au sens de la directive.

29. La présente procédure préjudicielle montre que la directive a une importance juridique et pratique non seulement pour les autres ressortissants communautaires, mais également pour les ressortissants d'un État membre d'accueil, en l'espèce les ressortissants français. En effet, ceux-ci satisfont certes à la condition de nationalité exigée pour nombre de professions dans l'administration publique, mais ils peuvent se heurter à un autre obstacle à l'accès à la profession, à savoir l'exigence d'un diplôme national. La directive ne vise que la reconnaissance de diplômes obtenus dans un autre État membre, que ce soit par des personnes qui ont toujours possédé la nationalité de l'État membre d'accueil ou bien des personnes naturalisées après avoir obtenu le diplôme d'un autre État membre, comme c'est le cas de Mme Burbaud.

a) L'application de la directive aux professions de la fonction publique

30. Il convient tout d'abord de revenir sur l'argument avancé par le gouvernement français selon lequel la directive n'est pas applicable aux professions du secteur public.

31. Il est renvoyé à cet égard à un arrêt de la Cour dans lequel celle-ci a appliqué la directive à une profession de l'administration publique.

32. En outre, il convient de partir des dispositions de la directive définissant son domaine d'application. L'article 2, paragraphe 1, de ladite directive indique simplement que «[l]a présente directive s'applique à tout ressortissant d'un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée». Il en découle que toutes les professions réglementées exercées à titre indépendant ou salarié sont en principe soumises à la directive. Si la directive ne devait pas s'appliquer aux professions de l'administration publique, le législateur communautaire aurait prévu une exception en ce sens. L'article 2 de la directive prévoit ainsi une dérogation pour les professions qui font l'objet d'une directive spécifique.

33. En revanche, la directive ne prévoit pas de dérogation explicite pour des professions dans l'administration publique. Le douzième considérant comporte cependant la référence suivante aux exceptions prévues par le droit primaire pour les emplois dans l'administration publique et les activités associées dans un État membre à l'exercice de la puissance publique:

«considérant que le système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur ne préjuge en rien l'application de l'article 48 paragraphe 4 et de l'article 55 du traité.»

34. Cette référence a cependant une valeur uniquement déclarative parce que les exceptions prévues aux articles 48, paragraphe 4, du traité et 55 du traité CE (devenu article 45 CE) ne peuvent pas être supprimées par la directive, c'est-à-dire par un acte de droit dérivé .

35. Les exceptions réglementées par le droit primaire valent donc également comme exceptions à la directive. Cela ne signifie pas automatiquement cependant que l'intégralité du secteur public échappe au champ d'application de la directive.

36. Pour déterminer la portée de cette exception issue du droit primaire, il convient en revanche de recourir à l'interprétation - stricte - de l'article 48, paragraphe 4, du traité, qui doit être examiné en l'espèce.

37. Le gouvernement français n'a fourni aucun argument pour attester dans le cas d'espèce que les conditions d'application de cette disposition dérogatoire étaient remplies. Il a simplement indiqué que certains recrutements dans la fonction publique ne relèvent certes pas de l'exception de l'article 39, paragraphe 4, CE, mais bien cependant de l'administration publique nationale. Dans la présente procédure, c'est cependant précisément la portée de la dérogation communautaire qui est décisive. En effet, c'est naturellement la qualification en vertu du droit communautaire et non la classification au regard du droit national qui est déterminante pour l'appréciation juridique à la lumière du droit communautaire.

38. Il peut ainsi exister des professions, ou tout du moins des activités, qui relèvent certes de l'administration publique de l'État membre concerné, mais qui ne sont cependant pas soumises à la dérogation ancrée en droit primaire et également significative pour la directive.

39. Pour les professions du secteur de la santé, on peut naturellement indiquer qu'elles ne satisfont pas en principe à l'exigence développée par la jurisprudence pour relever de la dérogation de l'article 48, paragraphe 4, du traité, car cela suppose qu'il s'agisse d'emplois «qui comportent réellement une participation directe ou indirecte à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l'État ou des autres collectivités publiques» .

40. Pour finir, il convient encore d'examiner les arguments avancés par le gouvernement français concernant les spécificités des écoles d'administrations françaises dont fait partie l'ENSP.

41. Selon la jurisprudence de la Cour, l'application de la disposition dérogatoire de l'article 48, paragraphe 4, du traité ne dépend pas du point de savoir si quelqu'un est fonctionnaire ou employé . Le fait que les participants au cursus de formation dispensé par l'ENSP sont soumis à un régime propre, en qualité d'agents stagiaires, et qu'ils sont nommés fonctionnaires en cas d'évaluation finale du cursus positive n'a donc également aucune importance.

42. On peut donc retenir en conclusion que la directive s'applique en principe également aux emplois dans l'administration publique .

b) Le diplôme d'administrateur hospitalier constitue-il un diplôme au sens de la directive?

43. Pour que le diplôme d'administrateur hospitalier puisse être considéré comme un diplôme au sens de l'article 1er, sous a), de la directive, il doit satisfaire aux conditions prévues dans cette disposition: c'est-à-dire en particulier la délivrance d'un diplôme dans un État membre par une autorité spécifique compétente en vertu de ses dispositions légales et administratives ainsi que la condition de diplôme pour l'accès à une profession réglementée.

44. Dans le cas du diplôme de l'ENSP, la condition de délivrance dans un État membre par une autorité spécifique compétente en vertu de ses dispositions légales et administratives est sans aucun doute remplie. En ce qui concerne les autres conditions, le point de savoir si la profession dont l'accès est conditionné par le diplôme de l'ENSP constitue une profession réglementée est sérieusement contesté.

45. Selon la définition légale de l'article 1er, sous c), de la directive, on entend par «profession réglementée» l'activité ou l'ensemble des activités professionnelles réglementées qui constituent cette profession.

46. Il résulte également de l'article 1er, sous d), de la directive qu'une activité professionnelle réglementée est une activité professionnelle dont l'accès ou l'exercice, ou l'une des modalités d'exercice, dans un État membre est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d'un diplôme.

47. Cette dernière disposition a été interprétée par la Cour dans son arrêt Aranitis de la manière suivante:

«L'accès à une profession ou l'exercice d'une profession doit être considéré comme directement régi par des dispositions juridiques lorsque des dispositions législatives, réglementaires ou administratives de l'État membre d'accueil établissent un régime qui a pour effet de réserver expressément cette activité professionnelle aux personnes qui remplissent certaines conditions et d'en interdire l'accès à celles qui ne les remplissent pas.»

48. Dans le cas d'espèce, ces conditions sont remplies. Cela résulte des dispositions de la loi 86-33, du décret 88-163 et du statut des directeurs hospitaliers. Il résulte de l'article 5 du décret 88-163 que le recrutement à des postes dans la fonction publique a lieu en principe par le biais d'une procédure de sélection (concours) qui constitue la condition d'accès à un cursus de formation dispensé par l'ENSP. Les diplômés sont titularisés comme fonctionnaires.

49. Il en résulte que l'exercice de la profession d'administrateur hospitalier présuppose une évaluation finale du cursus positive. Il existe ainsi un monopole d'activité.

50. Le fait que le diplôme de l'ENSP constitue en même temps un document constatant la nomination en qualité de fonctionnaire ne revêt pas plus d'importance que le fait que les candidats relèvent déjà de la fonction publique durant le cursus de formation. Ces deux aspects montrent seulement la signification multiple du diplôme et attestent de sa double nature en tant que preuve de l'évaluation finale du cursus positive et comme acte de nomination.

51. La signification de l'acte pris par l'ENSP qui va au-delà de la seule fonction comme certificat de fin d'études exprime simplement une spécificité du régime de recrutement de la fonction publique française. Cet effet supplémentaire résulte du droit national et ne modifie en rien la qualification en tant que diplôme au sens de l'article 1er de la directive. Il est sans importance pour les objectifs de la directive que le droit national associe à un tel diplôme des effets allant au-delà de la directive.

2. L'équivalence du certificat de l'École nationale de la santé publique de Lisbonne avec le diplôme de l'ENSP

52. La seconde partie de la première question préjudicielle se réfère à l'équivalence du certificat de l'École nationale de la santé publique de Lisbonne et du diplôme de l'ENSP.

53. En partant de la disposition, centrale à cet égard, de l'article 3 de la directive, il conviendrait de vérifier si la demanderesse, Mme Burbaud, possède le diplôme nécessaire dans un autre État membre, en l'occurrence le Portugal, pour accéder dans cet État membre à la profession d'administrateur hospitalier ou y exercer cette profession. Il y aurait donc lieu d'examiner si le certificat de l'École nationale de la santé publique de Lisbonne est nécessaire à l'accès ou à l'exercice de cette profession au Portugal.

54. De plus, il y a aurait lieu de déterminer ou d'examiner en particulier la durée et/ou le contenu de la formation ou si la profession réglementée en France comporte des activités qui ne relèvent pas au Portugal de la profession réglementée en cause, c'est-à-dire de comparer les contenus des activités et non les professions en tant que telles parce que, dans ce cas, il existerait un danger de se prononcer sur la base de la même désignation .

55. Comme l'indique à juste titre le gouvernement suédois, un tel contrôle relève cependant des attributions des autorités nationales compétentes. Alors qu'il appartient à la Cour de fournir aux juridictions nationales les éléments d'interprétation nécessaires pour trancher le litige, c'est à la juridiction nationale d'apprécier les faits de l'espèce à l'aide des critères établis par la Cour. Cela vaut en particulier eu égard à la nature du contrôle à effectuer . En effet, l'application des dispositions communautaires et de leurs mesures de transposition à un cas concret est une tâche incombant à la juridiction nationale.

VI - Seconde question

56. La seconde question concerne la licéité de certaines conditions d'admission dans la fonction publique, en particulier un type particulier de sélection. Cette question préjudicielle ne se rapporte au demeurant qu'au seul cas dans lequel les intéressés ont déjà participé dans leurs États membres d'origine à une procédure de sélection et ont fait valoir un diplôme équivalent.

A - Arguments des parties

57. Le gouvernement français propose de répondre à la seconde question qu'un État membre (l'État membre d'accueil) peut exiger d'un ressortissant d'un autre État membre qui a déjà participé dans son État d'origine à une procédure de sélection la réussite à une seconde procédure de sélection dans l'État membre d'accueil pour être admis dans la fonction publique.

58. La procédure de sélection en cause ne peut pas selon lui être qualifiée de diplôme au sens de l'article 1er de la directive parce qu'il s'agit d'une forme particulière de recrutement et qu'elle n'atteste pas que celui qui y a participé a réussi les examens sanctionnant un certain cursus d'études. Au demeurant, le recrutement dans la fonction publique communautaire a également lieu sur la base de concours. Il s'agit enfin de la forme la plus objective permettant de mettre en oeuvre le principe de l'égalité d'accès aux emplois de la fonction publique.

59. Il en résulte qu'une procédure de sélection ne peut en aucun cas être considérée comme un diplôme au sens de l'article 1er de la directive et les États membres ne sont donc pas tenus de reconnaître l'équivalence entre les procédures de sélections organisées par eux-même et celles organisées par un autre État membre.

60. De plus, les États membres demeurent compétents en application des articles 12 CE et 39, paragraphe 2, CE pour fixer les conditions de recrutement et les règles de fonctionnement de leurs fonctions publiques. À cet égard, le gouvernement français fait valoir que l'organisation d'une seule et même procédure de sélection pour tous les candidats à un poste dans la fonction publique d'un État membre, indépendamment de leur nationalité, satisfait au principe d'égalité de traitement. Au demeurant, la Commission partage cette opinion dans son avis motivé du 13 mars 2000.

61. Le gouvernement italien soutient que la seconde question ne concerne ni la libre circulation des travailleurs dans la Communauté ni la reconnaissance de diplômes d'enseignement supérieur en vertu de la directive, mais l'équivalence entre les procédures nationales de sélection pour l'exercice de fonctions d'encadrement dans la fonction publique.

62. Cette matière relève cependant de la compétence de l'État membre concerné qui doit demeurer libre de choisir la procédure de sélection qui correspond le mieux à son système et à ses exigences. Cette marge n'est cependant pas illimitée dans la mesure où des limites résultent d'une éventuelle réglementation communautaire et de l'interdiction de la discrimination applicable aux travailleurs.

63. Sur la base de sa position sur la première question, le gouvernement suédois allègue que Mme Burbaud satisfait aux conditions de formation prescrites en France pour les administrateurs hospitaliers. On ne saurait donc exiger d'elle de participer au concours d'entrée à l'ENSP.

64. Le système français se caractérise par le fait que le recrutement dans la fonction publique intervient après la formation universitaire de base, mais avant la spécialisation professionnelle. Un système de recrutement qui exige de la part de travailleurs qualifiés le passage d'un concours d'entrée qui doit également être passé par des personnes non qualifiées contredit les dispositions sur la libre circulation des travailleurs. Celles-ci n'interdisent pas uniquement la discrimination sur le fondement de la nationalité, mais également tous les obstacles à l'accès à la profession dans un autre État membre. Le système de recrutement existant est également couvert par la libre circulation des travailleurs - directement applicable au demeurant - lorsqu'il est appliqué indistinctement aux nationaux et aux ressortissants d'autres États membres.

65. Selon le gouvernement suédois, le système existant peut cependant être conforme au droit communautaire s'il poursuit un intérêt général et s'il ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci. Il appartient cependant au juge national de constater cela. Le fait que Mme Burbaud a déjà participé à une procédure de sélection au Portugal est sans importance au regard de l'objectif du système français de sélection.

66. Le système existant oblige un administrateur hospitalier ayant obtenu ses qualifications dans un autre État membre à se soumettre à un concours d'entrée à un cursus qui sert précisément à former des administrateurs hospitaliers. Ce concours ne vise donc pas à vérifier l'expérience professionnelle ou les connaissances requises pour exercer la profession en France, mais il est conçu pour des personnes sans expérience professionnelle.

67. Puisque le concours d'entrée ne tient pas compte de l'expérience professionnelle acquise, il défavorise les travailleurs les plus qualifiés qui ne peuvent pas faire prendre en compte leurs qualifications. Le système actuel a donc un effet dissuasif. Il est même discriminatoire parce que, parmi les personnes défavorisées, on trouve en majorité des travailleurs étrangers, des candidats originaires de France n'ayant pas encore eu la possibilité d'acquérir une expérience professionnelle comparable.

68. La Commission fait valoir que la procédure de sélection fait partie du système de recrutement et doit être distinguée de la reconnaissance des diplômes. La reconnaissance d'un diplôme ne confère aucun droit à un emploi. Ce sont les systèmes de recrutement en vigueur sur les différents marchés du travail qui s'appliquent. Les autorités françaises peuvent donc imposer la participation à une procédure de recrutement aux personnes qui ont déjà participé avec succès à une procédure de recrutement comparable dans leur État d'origine. Celle-ci doit cependant accorder l'accès à la profession et non pas seulement à un cursus de formation.

69. Lors de l'audience, la Commission s'est concentrée sur l'appréciation du système français à la lumière de l'article 39 CE et a défendu l'idée selon laquelle l'accès à la profession est limité parce que les mêmes conditions s'appliquent également aux étrangers qualifiés. La Commission indique que la République française n'a présenté aucun motif pour justifier cette restriction.

B - Analyse

70. La seconde question préjudicielle concerne l'examen des spécificités du système français de recrutement dans l'administration publique hospitalière. La présente affaire concerne un système qui prévoit une évaluation avant et après un cursus de formation, et cela sous la forme d'un concours d'entrée et d'une évaluation finale du cursus.

71. Il convient d'abord de retenir que la question préjudicielle ne concerne pas seulement le concours d'entrée, mais également l'évaluation finale du cursus parce que l'admission à l'ENSP n'est avancée que comme l'une des conditions d'entrée dans la fonction publique.

72. Le gouvernement français alléguant que les États membres sont libres de fixer les modalités de recrutement dans la fonction publique, il convient d'indiquer que le droit communautaire prévoit également des limites à cet égard, comme le souligne à juste titre le gouvernement italien.

73. Il résulte de la formulation de la seconde question et de son articulation avec la première question que cette question porte également sur la directive. Aucune des deux questions ne mentionne d'autres dispositions du droit communautaire. Il ne relève pas des tâches de la Cour de rechercher les dispositions pertinentes du droit communautaire, mais elle doit interpréter les dispositions indiquées par la juridiction de renvoi, c'est-à-dire en l'espèce la directive.

74. Mais, même dans le cadre de la directive, l'obligation des États membres de respecter, tant dans les dispositions de transposition que dans l'application concrète, les prescriptions telles qu'elles ont été développées par la Cour dans sa jurisprudence sur la reconnaissance des diplômes demeure.

75. Comme l'indique à juste titre la Commission, un mécanisme de sélection pour l'admission dans la fonction publique est en principe admis. Comme cela a déjà été exposé dans le cadre de la réponse à la première question, le système choisi par la République française associe dans sa procédure de sélection formation et admission ainsi que des éléments quantitatifs et qualitatifs. Cela s'applique à la fois au concours d'entrée et à l'évaluation finale du cursus, les participants au cursus relevant déjà de la fonction publique en qualité d'agents stagiaires et étant nommés fonctionnaires lors de l'évaluation correspondante de leur formation à l'ENSP.

76. Formulée de manière aussi générale, l'allégation du gouvernement français selon laquelle la réglementation existante ne concrétise que le principe d'égalité lors de l'accès aux emplois de la fonction publique n'est pas exacte, comme il conviendra de le montrer. On ne peut pas non plus retenir l'argument selon lequel il est satisfait aux prescriptions de droit primaire de l'article 39, paragraphe 2, CE. Même la référence au principe d'égalité de traitement ne semble pas prometteuse parce que, conformément au système français, des personnes ayant acquis leurs qualifications dans un autre État membre sont soumises aux mêmes règles que les candidats non qualifiés; ils doivent en particulier suivre la même formation.

77. Comme l'indiquent à juste titre le gouvernement suédois et la Commission, non seulement les personnes sans expérience professionnelle mais également les candidats qualifiés sont soumis au système français. Cela vaut en particulier pour l'exigence de satisfaire à un concours d'entrée pour suivre le cursus de formation.

78. Selon les prescriptions de la directive, les États membres doivent prévoir un examen de l'équivalence des diplômes. Si un tel examen conclut à «l'équivalence» d'un diplôme acquis dans un autre État membre avec celui de l'ENSP - et la seconde question préjudicielle n'est posée que dans cette hypothèse -, on ne doit même pas pouvoir exiger de suivre le cursus de formation.

79. Un telle exigence aboutirait à la non-prise en compte de l'expérience professionnelle ou des qualifications acquises dans un autre État membre, ce qui constiturait un cas classique de discrimination déguisée.

80. Puisque l'appréciation qui sanctionne le cursus de formation dépasse une simple sélection quantitative, et comprend également l'évaluation des connaissances et/ou de l'expérience pratique, la possibilité d'une évaluation finale - qui n'existe pas actuellement -, c'est-à-dire d'un accès direct à ce type d'évaluation, pourrait constituer une violation de la directive à l'égard des professionnels déjà qualifiés.

81. Le système appliqué dans la procédure au principal est donc contraire au droit communautaire dans la mesure où il n'autorise pas à prendre en compte les qualifications acquises antérieurement. L'obligation de reconnaître des «produits finis» , c'est-à-dire un diplôme équivalent obtenu dans un autre État membre, constitue précisément un principe fondamental de la directive.

82. Concernant l'argument du gouvernement français selon lequel il n'existe aucune obligation de reconnaître des procédures de sélection, on peut remarquer que cela est exact dans la mesure où il n'est pas obligatoire de procéder à une quelconque reconnaissance automatique «telle quelle». Il convient en revanche de vérifier si et dans quelle mesure les procédures de sélection étrangères sont équivalentes aux procédures nationales.

83. D'une part, le fait qu'un État membre organise une procédure de sélection ne saurait constituer un obstacle à l'application de l'obligation de reconnaissance réglementée dans la directive . D'autre part, le droit communautaire n'exige pas l'abandon complet des procédures de sélection. La directive ne réglemente pas des restrictions d'accès quantitatives mais qualitatives , à savoir la reconnaissance des diplômes.

84. On peut donc pour le moins déduire de la directive une obligation d'adaptation - éventuelle - du système de recrutement. Ainsi une possibilité de prise en compte des qualifications acquises dans un autre État membre dans le cadre des procédures de sélection doit être prévue . Dans certains cas, la directive exige également la transformation d'un monopole fermé en monopole ouvert .

85. Il est vrai que, comme cela été indiqué précédemment, l'article 4 de la directive autorise les États membres à adopter des mesures d'adaptation et celles-ci peuvent être incluses dans une procédure de sélection modifiée .

86. Dans une telle procédure, on peut donc en principe continuer de prévoir des examens. Ceux-ci doivent cependant se distinguer des examens uniformes pour les personnes sans qualifications et les personnes qualifiées, comme celui en cause dans la présente affaire, c'est-à-dire sans aucune possibilité de prise en compte des qualifications.

87. Les adaptations nécessaires du droit national peuvent exiger elles-mêmes des modifications législatives de certains systèmes de recrutement, et donc par exemple des dispositions spécifiques pour la fonction publique hospitalière dans le statut général ou dans les décrets correspondants relatifs aux agents stagiaires ou à l'ENSP . Cela pourrait se faire par exemple en élargissant les possibilités de dérogation existantes à des cas de reconnaissance de diplômes. Dans ce contexte, nous rappellerons simplement l'existence de dérogations pour les cas de mutations ou pour le tour extérieur.

88. Il y a donc lieu de répondre à la seconde question que l'autorité compétente ne peut pas subordonner l'intégration dans la fonction publique des fonctionnaires d'un autre État membre qui se prévalent d'un diplôme équivalent à des conditions, et notamment à la réussite du concours d'entrée comme celui en cause dans la procédure au principal.

VII - Conclusion

89. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées:

«1) Un cursus de formation dans une école d'application de fonctionnaires comme l'École nationale de la santé publique de Rennes (France) (ENSP), débouchant sur une titularisation dans la fonction publique, est assimilable à un diplôme au sens des dispositions de la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans.

2) L'autorité compétente ne peut pas subordonner l'intégration dans la fonction publique des fonctionnaires d'un autre État membre qui se prévalent d'un diplôme équivalent à des conditions, et notamment à la réussite du concours d'entrée comme celui en cause dans la procédure au principal.»