Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 1er octobre 1998. - République italienne contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercices 1992 et 1993 - Viande bovine. - Affaire C-242/96.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-05863



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1 Agriculture - Organisation commune des marchés - Viande bovine - Mécanismes d'intervention - Achat par voie d'adjudication - Rapports entre les soumissionnaires - Article 9 du règlement n_ 859/89 - Interprétation - Principe de l'indépendance des offres - Portée

(Règlements de la Commission n_ 859/89, art. 9, 12, § 2, et 15, et n_ 2456/93, art. 11)

2 Agriculture - FEOGA - Apurement des comptes - Refus de prise en charge de dépenses découlant d'irrégularités dans l'application de la réglementation communautaire - Contestation par l'État membre concerné - Charge de la preuve - Répartition entre la Commission et l'État membre

3 Agriculture - FEOGA - Apurement des comptes - Refus de prise en charge de dépenses découlant d'irrégularités dans l'application de la réglementation communautaire - Évaluation de l'impact financier - Contestation par l'État membre concerné - Charge de la preuve

4 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Régime de compensation des frais de stockage pour le sucre - Obligation des États membres d'organiser un système efficace de contrôles administratifs et de contrôles sur place - Contrôles non fiables - Refus de prise en charge par le Fonds

(Traité CE, art. 5; règlement du Conseil n_ 729/70, art. 8, § 1; règlement de la Commission n_ 1998/78, art. 19)

5 Agriculture - Organisation commune des marchés - Sucre - Compensation des frais de stockage - Cotisation imposée aux fabricants - Principe de neutralité financière - Portée

(Règlement du Conseil n_ 1358/77, art. 6, § 2)

6 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Charge de la preuve - Répartition entre la Commission et l'État membre concerné

(Règlement du Conseil n_ 729/70, art. 2 et 3)

Sommaire

1 Dans le cadre des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine, et plus particulièrement du système d'achat par voie d'adjudication, l'article 9 du règlement n_ 859/89 prévoit, à son paragraphe 1, que le soumissionnaire doit s'engager à respecter l'ensemble des dispositions applicables et, à son paragraphe 2, que les intéressés ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et par adjudication. L'impératif de sécurité juridique impliquant qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose, le libellé de cette dernière disposition ne saurait servir de support à l'interprétation selon laquelle, en raison d'une signification différente des mots «intéressés» et «soumissionnaires», ces derniers ne pourraient déposer qu'une offre lors d'une adjudication dès lors qu'ils feraient partie d'un même groupe. Une telle interprétation reviendrait dès lors à appliquer rétroactivement l'article 11 du règlement n_ 2456/93, qui introduit dans la réglementation communautaire des dispositions sur les rapports entre les soumissionnaires.

Cela étant, si le principe de l'indépendance des offres, exigence essentielle pour la régularité et l'efficacité de toute procédure d'adjudication, qui sous-tend les dispositions des articles 9, paragraphe 6 (confidentialité des offres), 12, paragraphe 2 (interdiction de cession des droits et obligations découlant de l'adjudication), 9, paragraphe 4, sous c) (obligation pour tout soumissionnaire de constituer une garantie), et 15 (obligation pour tout soumissionnaire de recevoir personnellement le paiement) du règlement n_ 859/89, n'empêche pas plusieurs sociétés d'un même groupe de prendre part simultanément à une adjudication, il s'oppose, en revanche, à ce que ces mêmes sociétés se concertent sur les termes et conditions des offres qu'elles déposent respectivement, sous peine de fausser le déroulement de la procédure.

2 En matière de financement de la politique agricole commune par le FEOGA, il appartient à la Commission, lorsqu'elle entend refuser la prise en charge d'une dépense déclarée par un État membre, de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles. Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l'absence ou les défaillances des contrôles mis en oeuvre par l'État membre concerné. Ce dernier, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission par de simples allégations qui ne sont pas étayées par des éléments tendant à établir l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. S'il ne parvient pas à démontrer qu'elles sont inexactes, les constations de la Commission constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle.

3 Lorsque, dans le cadre de sa mission d'apurer les comptes du FEOGA, et en présence d'une mesure nationale incompatible avec le droit communautaire ayant provoqué une augmentation des dépenses du Fonds, la Commission, au lieu de rejeter le financement de la totalité des dépenses en question, s'est efforcée d'établir l'impact financier de l'action illégale au moyen de calculs fondés sur une appréciation de la situation qui se serait produite sur le marché en cause en l'absence d'infraction, il appartient à l'État membre de démontrer que ces calculs ne sont pas exacts.

4 Il découle de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, et de l'article 19 du règlement n_ 1998/78, établissant les modalités d'application du système de compensation des frais de stockage dans le secteur du sucre, considérés à la lumière de l'obligation de coopération loyale avec la Commission, instituée par l'article 5 du traité, pour ce qui est plus particulièrement de l'utilisation correcte des ressources communautaires, que les États membres sont tenus d'organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d'assurer la conformité des opérations financières avec la législation communautaire. Dès lors que la Commission établit que, dans un État membre, une telle organisation d'ensemble fait défaut ou si celle mise en place laisse subsister des doutes quant à l'observation des conditions posées pour bénéficier du remboursement des dépenses en question, la Commission est fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l'État membre concerné.

5 Il résulte de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 1358/77 que le système de compensation des frais de stockage dans le secteur du sucre repose sur le principe de la neutralité financière, en ce sens que les cotisations perçues doivent équivaloir aux remboursements versés. Toutefois, cet équilibre doit être atteint à l'échelle communautaire, et non au niveau de l'État membre ou de l'entreprise concernée.

6 Les articles 2 et 3 du règlement n_ 729/70 ne permettent à la Commission de mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés.

S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer.

Parties

Dans l'affaire C-242/96,

République italienne, représentée par M. le professeur U. Leanza, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, assisté de M. M. Fiorilli, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Italie, 5, rue Marie-Adélaïde,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. E. de March, conseiller juridique, et P. Ziotti, membre du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet l'annulation partielle de la décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19),

LA COUR

(cinquième chambre),

composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, M. Wathelet (rapporteur), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet et L. Sevón, juges,

avocat général: M. S. Alber,

greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 4 février 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 24 mars 1998,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 11 juillet 1996, la République italienne a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE, demandé l'annulation partielle de la décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19, ci-après la «décision attaquée»), dans sa partie la concernant.

2 Le recours tend à l'annulation de cette décision dans la mesure où la Commission a déclaré non imputables au FEOGA les sommes suivantes:

- 7 104 000 000 LIT au titre des frais de stockage public pour procédure irrégulière d'adjudication de viande bovine;

- 54 927 174 194 LIT au titre des frais de stockage public de viande bovine pour insuffisance des contrôles et achat de marchandises inéligibles;

- 34 175 522 595 LIT au titre de la prime aux ovins pour inadéquation de la gestion et des contrôles;

- 10 082 336 246 LIT au titre des frais de stockage public de céréales pour carences du système et insuffisance des contrôles;

- 2 169 762 753 LIT au titre du retrait irrégulier de terres à emblavures en Sicile;

- 391 281 020 LIT au titre du remboursement des frais de stockage public de sucre pour défaut de contrôle.

Sur la correction au titre de la procédure d'adjudication irrégulière

3 Les règles fondamentales de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine sont contenues dans le règlement (CEE) n_ 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148, p. 24). L'article 6 de ce règlement autorise la Commission à prendre des mesures en vue de maintenir les prix sur les marchés de la Communauté. Le règlement n_ 805/68 a, notamment, été modifié par le règlement (CEE) n_ 571/89 du Conseil, du 2 mars 1989 (JO L 61, p. 43, ci-après le «règlement n_ 805/68»), qui est la version applicable à la période concernée en l'espèce (exercice 1992).

4 Jusqu'en 1989, un système d'achat automatique à l'intervention existait lorsque les prix tombaient au-dessous de certains seuils, avec pour conséquence que des quantités très importantes étaient achetées par les organismes d'intervention à des prix supérieurs à ceux du marché.

5 Afin de remédier à ce dysfonctionnement, une réforme est intervenue en 1989. Tout en maintenant l'achat automatique en cas de baisse très importante des prix, un système d'achats par voie d'adjudications a été instauré afin que les quantités achetées et les prix payés n'excèdent pas ce qui est nécessaire à un soutien raisonnable du marché.

6 Ainsi, en vertu de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 805/68, le Conseil fixe une fois par an un prix d'intervention. Lorsque les prix du marché dans la Communauté sont inférieurs à certains pourcentages du prix d'intervention, les organismes d'intervention d'un ou de plusieurs États membres peuvent, aux conditions fixées à l'article 6, acheter certaines catégories, qualités ou groupes de qualités de viande bovine originaire de la Communauté.

7 Les achats s'effectuent par adjudications ouvertes. Ils ne peuvent pas, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 805/68, dépasser une quantité de 220 000 tonnes par an pour toute la Communauté.

8 Toutefois, selon l'article 6, paragraphe 5, dudit règlement, en cas de baisse très importante des prix, une procédure est mise en place, selon laquelle toutes les offres inférieures ou égales à 80 % du prix d'intervention sont acceptées et ne sont pas imputées sur la quantité maximale visée à l'article 6, paragraphe 1 (procédure dite «du filet de sécurité»).

9 En vertu de l'article 6, paragraphe 6, du règlement n_ 805/68, les adjudications doivent assurer l'égalité d'accès de tous les intéressés et sont ouvertes sur la base d'un cahier des charges.

10 Il résulte de l'article 6, paragraphe 7, du règlement n_ 805/68 que les modalités d'application du système d'intervention sont arrêtées par la Commission, qui décide également de l'ouverture et de la suspension des adjudications après avoir entendu un comité de gestion. Durant la période concernée en l'espèce, lesdites modalités étaient définies par le règlement (CEE) n_ 859/89 de la Commission, du 29 mars 1989, relatif aux modalités d'application des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 91, p. 5).

11 Il ressort de l'article 7 du règlement n_ 859/89 que la décision de procéder à des achats par adjudication est publiée au Journal officiel des Communautés européennes le samedi ou le mardi précédant la date d'expiration du premier délai de présentation des offres. Selon l'article 8 dudit règlement, pendant la période où l'adjudication est ouverte, le délai de présentation des offres expire chaque deuxième et quatrième mercredi du mois, à 12 heures (heure de Bruxelles).

12 Aux termes de l'article 9 du règlement n_ 859/89, disposition qui est au centre du litige:

«1. Le soumissionnaire ne peut participer à l'adjudication que s'il s'engage par écrit à respecter l'ensemble des dispositions relatives aux achats en cause.

2. Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention; ils ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.

3. L'offre indique:

a) le nom et l'adresse du soumissionnaire;

b) la quantité offerte de produits de la ou des catégories visées à l'avis d'adjudication, exprimée en tonnes;

c) le prix proposé par 100 kilogrammes de produits de la qualité R3...;

d) le ou les centres d'intervention où le soumissionnaire a l'intention de livrer le produit.

...»

13 Selon l'article 9, paragraphe 4, sous c), dudit règlement, le soumissionnaire doit prouver qu'il a constitué une garantie d'adjudication avant l'expiration du délai fixé pour la présentation des offres et, conformément à l'article 9, paragraphes 5 et 6, l'offre ne peut être retirée après la clôture du délai de présentation des offres et la confidentialité des offres doit être assurée.

14 Il résulte de l'article 7 du règlement n_ 859/89 que, à l'ouverture de l'adjudication, un prix minimal peut être fixé, en dessous duquel les offres ne peuvent être acceptées, et de l'article 8 que les organismes d'intervention transmettent les offres à la Commission au plus tard 24 heures après l'expiration du délai d'introduction des offres.

15 L'article 11, paragraphe 1, du règlement n_ 859/89 prévoit que, compte tenu des offres reçues pour chaque adjudication et après avoir entendu le comité de gestion, la Commission fixe un prix maximal d'achat; si les circonstances particulières l'exigent, un prix différent peut être fixé par État membre ou région d'État membre en fonction des prix moyens de marché constatés. Selon le paragraphe 2 de cette disposition, il peut aussi être décidé de ne pas donner suite à l'adjudication et, selon le paragraphe 3, si le total des quantités offertes à un prix égal ou inférieur au prix maximal dépasse les quantités pouvant être achetées, les quantités adjugées peuvent être réduites par l'application d'un coefficient de réduction.

16 L'article 12 du règlement n_ 859/89 prévoit que l'offre est refusée si le prix proposé est supérieur au prix maximal fixé et l'article 10, paragraphe 2, que la garantie est intégralement remboursée si l'offre n'est pas acceptée.

17 Il ressort de l'article 13 du règlement n_ 859/89 que, en cas d'acceptation de l'offre, la garantie est intégralement remboursée si la quantité livrée représente au moins 95 % de la quantité offerte. Si la quantité livrée est comprise entre 85 % et 95 % de la quantité offerte, la garantie reste acquise aux organismes d'intervention au prorata de la quantité manquante, sauf force majeure. Dans tous les autres cas, elle reste acquise en totalité aux organismes d'intervention, sous réserve de force majeure.

18 L'exigence d'une garantie a été instituée afin de mettre un terme à la pratique des offres surévaluées.

19 Par ailleurs, selon l'article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89, les droits et obligations découlant de l'adjudication ne sont pas transmissibles. En outre, l'organisme d'intervention doit, selon l'article 15, verser à l'adjudicataire le prix indiqué dans son offre.

20 Postérieurement aux faits de l'espèce, le règlement n_ 859/89 a été abrogé et remplacé par le règlement (CEE) n_ 2456/93 de la Commission, du 1er septembre 1993, portant modalités d'application du règlement n_ 805/68 en ce qui concerne les mesures générales et des mesures spéciales d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 225, p. 4). L'article 9 du règlement n_ 859/89 a fait place à une disposition détaillée relative aux personnes pouvant déposer une offre, l'article 11, aux termes duquel:

«1. Ne peuvent déposer des offres que:

a) les établissements d'abattage du secteur bovin agréés au sens de la directive 64/433/CEE et ne bénéficiant pas d'une dérogation en vertu de l'article 2 de la directive 91/498/CEE du Conseil, quel que soit leur statut juridique;

b) les négociants en bétail ou viande qui y font procéder à l'abattage pour leur propre compte et qui sont inscrits dans un registre public sous un numéro distinct.

2. Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention.

Les offres sont présentées séparément suivant le type d'adjudication.

3. Chaque intéressé ne peut déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.

Chaque État membre s'assure que les intéressés sont indépendants du point de vue de leur direction, de leur personnel et de leur fonctionnement.

Lorsque des indices sérieux indiquent que tel n'est pas le cas, ou qu'une offre ne correspond pas à la réalité économique, la recevabilité de cette offre est subordonnée à la présentation par le soumissionnaire de preuves appropriées du respect de la disposition du deuxième alinéa.

Lorsqu'il est établi qu'un intéressé a présenté plus d'une demande, toutes les demandes sont irrecevables.

4. ...»

21 Enfin, l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), impose aux États membres de s'assurer de la régularité et de la réalité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. L'article 8, paragraphe 2, du même règlement dispose que les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres ne sont pas supportées par la Communauté.

22 En raison d'un concours de diverses circonstances [maladie de la vache folle (ESB), réunification allemande, guerre du Golfe, évolution des relations avec l'Europe de l'Est, etc.], le marché communautaire de la viande bovine a connu de 1990 à 1992 une crise sans précédent qui a conduit, à partir de l'exercice 1991, à une hausse constante des dépenses budgétaires de la Communauté. Les achats à l'intervention de viande bovine de la Communauté sont ainsi passés de 540 000 tonnes en 1987 à 1 030 000 tonnes en 1991, soit une augmentation de 90,7 % en l'espace de quatre ans.

23 Selon la Commission, certaines entreprises auraient alors soumis plusieurs offres lors d'une même adjudication. Dans son rapport de synthèse pour l'exercice 1992, elle écrivait:

«Italie

Le FEOGA a découvert une procédure d'adjudication rencontrée dans aucun autre État membre. Les opérateurs du marché italien de la viande bovine sont groupés en trois associations (consorzio) qui collectent les offres de vente à l'intervention, c'est-à-dire que l'association reçoit les offres de ses membres et les présentent ensemble à l'AIMA, l'organisme payeur.

Les autorités italiennes, critiquées par le FEOGA à ce sujet, ont fourni spontanément l'information qu'une association peut même présenter en son propre nom une offre globale générale au nom de ceux de ses membres qui n'avaient pas présenté d'offre individuelle.

De telles pratiques sont opposées à l'article 9, paragraphe 6, du règlement n_ 859/89, exigeant que les États membres doivent assurer la confidentialité des offres et ruinent les avantages escomptés d'une adjudication authentique parce qu'elle unit de nouveau de toute évidence les intérêts des concurrents présumés.

Le FEOGA constate aussi dans plusieurs cas l'existence de liens entre soumissionnaires en comparant les informations de base (par exemple noms, adresses, comptes bancaires, signatures, etc.).

Des corrections financières sont proposées à un taux uniforme de 2 % applicable aux dépenses déclarées pour 1992.»

24 Selon la Commission, ces pratiques étaient expressément interdites par la réglementation communautaire applicable en la matière et totalement incompatibles avec la finalité du régime d'intervention. Dans son rapport de synthèse, elle a retenu, outre la méconnaissance de l'article 9, paragraphe 6 (obligation d'assurer la confidentialité des offres), une violation des articles 9, paragraphe 2 (dépôt d'une seule offre par soumissionnaire par adjudication), 12, paragraphe 2 (interdiction de céder les droits et les obligations découlant de l'adjudication), 9, paragraphe 4, sous c) (constitution de la garantie par le soumissionnaire lui-même), et 15, paragraphe 1 (paiement à l'adjudicataire), du règlement n_ 859/89.

25 La Commission estimait que les soumissionnaires avaient adopté ces pratiques afin de vendre la plus grande quantité possible de viande à l'intervention à des prix qui soient les plus élevés possible tout en réduisant notablement les risques de perdre leurs garanties d'adjudication. Selon elle, en cas de livraison d'une quantité inférieure à celle à livrer, la division d'une offre en plusieurs soumissions permettait, en effet, d'honorer au moins une partie des offres et donc de récupérer les garanties afférentes.

26 La Commission opère une distinction entre le terme «soumissionnaire» employé à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 859/89 et la notion d'«intéressés» utilisée au paragraphe 2. Alors que le soumissionnaire serait simplement le pollicitant, le terme «intéressés» recouvrirait une réalité plus large. Selon elle, l'interdiction énoncée à l'article 9, paragraphe 2, dudit règlement à tout soumissionnaire de déposer plus d'une offre par adjudication et par catégorie serait privée de tout effet utile s'il était possible au même intéressé de faire plusieurs offres par le truchement de soumissionnaires certes juridiquement distincts mais apparentés.

27 Les autorités italiennes ont opposé que le règlement n_ 859/89 ne les autorisait pas à intervenir dès lors que les offres émanaient de personnalités juridiques distinctes.

28 Selon le gouvernement italien, la pratique selon laquelle n'importe quelle personnalité juridique pouvait soumissionner au cours de la période concernée était licite. En 1991 et en 1992, aucune base juridique n'autorisait, en effet, les autorités nationales à refuser l'offre soumise par des personnalités juridiques distinctes au motif que ces dernières n'étaient pas indépendantes d'un autre soumissionnaire.

29 Il y a lieu de rappeler d'abord l'impératif de sécurité juridique qui implique qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 1987, Danemark/Commission, 348/85, Rec. p. 5225, point 19). La Commission ne peut dès lors opter, au moment de l'apurement des comptes FEOGA, pour une interprétation qui, s'écartant du sens habituel des mots employés, ne s'impose pas (voir, en ce sens, arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission, 349/85, Rec. p. 169, points 15 et 16).

30 A cet égard, l'article 9, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement n_ 859/89 se limite à prévoir que les intéressés ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et par adjudication. Le libellé de cette disposition ne saurait dès lors servir de support à l'interprétation soutenue par la Commission, selon laquelle, en raison d'une signification différente des mots «intéressés» et «soumissionnaires», ces derniers ne pourraient déposer qu'une offre lors d'une adjudication dès lors qu'ils feraient partie d'un même groupe.

31 Ce n'est que depuis l'entrée en vigueur du règlement n_ 2456/93 que la réglementation communautaire contient des dispositions sur les rapports entre les soumissionnaires. Entériner l'interprétation de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89 proposée par la Commission reviendrait à appliquer rétroactivement l'article 11 du règlement n_ 2456/93.

32 Le moyen avancé par le gouvernement italien n'est cependant pas de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, celle-ci étant suffisamment motivée par d'autres éléments de fait et de droit.

33 En effet, le rapport de synthèse du FEOGA pour l'exercice 1992 a relevé, d'une part, que les opérateurs italiens étaient regroupés en trois associations qui collectaient les offres de vente à l'intervention et les présentaient à l'autorité adjudicataire et, d'autre part, que ces associations avaient la possibilité de présenter une offre globale au nom de ceux de ses membres qui n'avaient pas présenté d'offre individuelle. Le FEOGA a, à juste titre, considéré que de telles pratiques contrevenaient à l'article 9, paragraphe 6, du règlement n_ 859/89, en vertu duquel la confidentialité des offres doit être assurée.

34 D'autre part, le FEOGA n'a pas seulement retenu la méconnaissance de l'article 9, paragraphe 6, du règlement n_ 859/89. Il a également invoqué l'interdiction de cession des droits et obligations découlant de l'adjudication (article 12, paragraphe 2), l'obligation pour tout soumissionnaire de constituer une garantie [article 9, paragraphe 4, sous c)] et celle de recevoir personnellement le paiement (article 15).

35 Par ces griefs, le FEOGA reprochait aux soumissionnaires italiens d'avoir méconnu le principe de l'indépendance des offres, exigence essentielle pour la régularité et l'efficacité de toute procédure d'adjudication. Si ce principe n'empêche pas plusieurs sociétés d'un même groupe de prendre part simultanément à une adjudication, il s'oppose, en revanche, à ce que ces mêmes sociétés se concertent sur les termes et conditions des offres qu'elles déposent respectivement, sous peine de fausser le déroulement de la procédure.

36 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter ce moyen.

Sur la correction au titre du stockage public de viande bovine

37 Ainsi que cela a été précédemment indiqué, le règlement n_ 805/68 a défini, en son article 6, les règles de base régissant le régime d'intervention, les modalités d'application de ce régime étant fixées, à l'époque des faits en cause, par le règlement n_ 859/89. Les viandes bovines qui pouvaient bénéficier de ce régime en Italie étaient celles relevant de la catégorie définie à l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1208/81 du Conseil, du 28 avril 1981, établissant la grille communautaire de classement des carcasses de gros bovins (JO L 123, p. 3), c'est-à-dire les viandes provenant de jeunes mâles non castrés de moins de deux ans.

38 L'article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n_ 859/89 précise les conditions auxquelles les viandes pouvaient être achetées à l'intervention. En particulier, celles applicables en l'espèce ont trait à l'origine communautaire du produit, au respect de la réglementation sanitaire, à sa présentation conformément à l'annexe III du règlement, au classement selon la grille communautaire prévue au règlement n_ 1208/81 et au marquage.

39 Cette même disposition précise que le non-respect d'une seule des exigences de présentation ou un classement non conforme à la grille communautaire entraîne le refus de la prise en charge du produit.

40 L'article 6, paragraphe 4, du règlement n_ 859/89 dispose que les viandes avec os doivent être emballées dans du polyéthylène ou polypropylène propre à l'emballage des produits alimentaires et dans des enveloppes de coton (stockinettes) ou d'un matériau synthétique, suffisamment résistantes, de façon à ce que les viandes soient recouvertes entièrement par les emballages cités.

41 L'article 22 du règlement n_ 859/89 prévoit que les découpes sans os doivent être emballées dans des cartons d'un poids net maximal de 30 kilos et l'article 24 que les opérations de désossage, de parage et d'emballage doivent être terminées dans les huit jours ouvrables suivant l'abattage, les États membres pouvant toutefois fixer des délais plus courts.

42 L'article 20 dudit règlement fait obligation aux organismes d'intervention d'assurer le contrôle de toutes les opérations de désossage soit en prévoyant un contrôle physique permanent, soit en procédant à une inspection inopinée de l'opération au moins une fois par jour et à un examen par sondage des cartons de découpe avant et après congélation.

43 Enfin, il convient de tenir compte du rapport Belle de la Commission qui fixe les lignes directrices à suivre lorsque des corrections financières doivent être appliquées à un État membre. A côté de trois techniques de calcul principales, le rapport Belle prévoit, pour les cas difficiles, trois catégories de corrections forfaitaires:

«A. 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur.

B. 5 % de la dépense, si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.

C. 10 % de la dépense, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.»

44 Les lignes directrices prévoient encore que, lorsqu'il existe un doute sur la correction à appliquer, il y a lieu de tenir compte des points suivants en tant que circonstances atténuantes:

«- les autorités nationales ont-elles pris des mesures efficaces pour remédier aux carences dès lors que celles-ci ont été décelées?

- les carences provenaient-elles de difficultés d'interprétation des textes communautaires?»

45 Il ressort du rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1992 ainsi que de certaines dépenses au titre de l'exercice 1993, que l'enquête effectuée en 1990 et en 1991 sur le stockage public de viande bovine en Italie aurait établi l'existence de carences graves dans l'organisation. Il ressort ainsi dudit rapport que l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (l'Agence d'État pour les interventions sur le marché agricole, ci-après l'«AIMA») aurait pratiquement délégué le contrôle à une association professionnelle, l'Associazione italiana allentori (l'association italienne des éleveurs, ci-après l'«AIA»), sans s'assurer de la bonne exécution du mandat conféré. Les services de la Commission auraient également constaté que la responsabilité des opérations de désossage avait été entièrement déléguée aux centres d'intervention, sans aucun contrôle.

46 Ces carences auraient été confirmées par les nombreuses anomalies relevées tant au cours des inspections qu'à l'occasion de la sortie de certaines viandes dans le cadre des opérations d'aide alimentaire en faveur de la Bulgarie et des ventes à l'ex-Union soviétique et au Brésil: effacement des marques de contrôle sanitaire sur les quartiers examinés - ce qui laissait supposer que les marchandises étaient d'origine extracommunautaire -, achat de marchandises non éligibles en raison de leur catégorie, de leur classe de conformation ou de leur état d'engraissement, nombreux reclassements des marchandises avec falsification du classement initial, acceptation de marchandises non conformes, congélation insuffisante, emballages non appropriés, etc.

47 Dans ces conditions et compte tenu de l'impossibilité de déterminer avec précision le montant du préjudice subi par le FEOGA, la Commission a décidé d'appliquer une correction financière forfaitaire de 10 % des dépenses financées par le FEOGA au titre des exercices 1990 et 1991.

48 La République italienne conteste les griefs retenus et considère que la correction retenue est excessive.

Sur l'existence des faits reprochés

49 Le gouvernement italien souligne d'abord que la surveillance des opérations d'achat est assurée par le personnel salarié des bureaux provinciaux compétents de l'AIA et des classificateurs agréés par le Comitato bovini (comité «bovins») du ministère de l'Agriculture et des Forêts, collaborateurs directs de l'AIA. En outre, les uns comme les autres seraient tenus d'observer des règlements précis et seraient directement responsables à l'égard de l'AIA et du Comitato bovini.

50 Quant au contrôle des opérations de désossage, le gouvernement italien précise qu'il est exercé, conformément à la loi, par les autorités sanitaires compétentes, par l'intermédiaire des vétérinaires officiels des Unità Sanitarie Locali (unités sanitaires locales), qui sont tenus de vérifier, en particulier, la documentation sanitaire d'accompagnement de la viande, les marques de contrôle sanitaire, la provenance, la catégorie d'appartenance et les cachets d'achat par l'AIMA.

51 Le gouvernement italien conteste formellement que l'AIA ait délégué la responsabilité du stockage et du désossage à des opérateurs privés appelés les «centres d'intervention». En fait, les rapports juridiques unissant l'AIA et les firmes qui gèrent les entrepôts frigorifiques et les installations de désossage seraient de nature contractuelle. En outre, c'est l'AIA elle-même qui aurait la pleine disponibilité desdites installations, celles-ci étant inscrites au registre des stockeurs de l'AIMA comme des installations de l'AIA.

52 En ce qui concerne les anomalies constatées par les services de la Commission au cours des visites effectuées auprès des divers centres d'intervention, le gouvernement italien soutient que la généralisation qui en est faite dans le rapport de synthèse est inacceptable, puisqu'il s'agirait en réalité, selon lui, de cas isolés qui n'auraient eu aucune incidence sur le budget communautaire. Il considère en outre que l'échantillon vérifié en 1990 et en 1991 par les services de la Commission n'est pas représentatif du produit stocké à l'intervention, car ne portant que sur 0,15 % des quartiers en stock.

53 Il s'étonne des constatations des services du FEOGA (présence d'hématomes, absence de cachet sanitaire de provenance, présence de veaux, conformation non éligible, falsification de la classification d'origine...) étant donné que les autorités italiennes n'ont jamais relevé d'irrégularités semblables. En ce qui concerne l'insuffisance d'habillage des quartiers et la présence de souillures, il ajoute qu'il n'y a jamais eu de contestations des acquéreurs.

54 Le gouvernement italien objecte également que les constatations faites par les services de la Commission et les jugements qu'ils ont portés s'appuieraient, en partie, sur des paramètres purement subjectifs (présence de graisse dans le bassin, ébarbage insuffisant de la gouttière jugulaire, développement des masses musculaires, état d'engraissement...). Il fait observer que les autorités nationales n'avaient pas constaté les irrégularités dénoncées, ou, à tout le moins, pas dans les proportions indiquées par la Commission.

55 S'agissant des déficiences en matière d'emballage, le gouvernement italien fait valoir que l'article 6, paragraphe 4, du règlement n_ 859/89 ne décrit pas les caractéristiques des stockinettes. En tout état de cause, une stockinette trop légère, voire l'absence de toute stockinette, aurait des effets négatifs pour l'AIMA, l'AIA et les installations conventionnées dans la mesure où elle aggraverait la diminution de poids des quartiers de près de 0,5 %. Étant donné que la pénalité prévue par le FEOGA pour une diminution de poids supérieure à la limite de tolérance s'élèverait à bien plus du double du coût de la stockinette au kilo, la nécessité de minimiser le prix d'achat de celle-ci serait largement compensée par celle de pouvoir disposer d'un matériel suffisamment résistant.

56 Se référant ensuite aux irrégularités constatées à l'occasion de la sortie des marchandises destinées à être exportées vers la Bulgarie, l'ex-Union soviétique et le Brésil, le gouvernement italien soutient que les ventes en question n'ont jamais été contestées formellement ni par les destinataires de l'aide ni par les acheteurs.

57 Enfin, le gouvernement italien se plaint du retard (plus de deux ans) avec lequel le FEOGA a notifié les irrégularités constatées au cours de l'enquête.

58 Ainsi que la Cour l'a déjà relevé, seules sont financées par le FEOGA les interventions entreprises selon les règles communautaires, dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (voir arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, C-48/91, Rec. p. I-5611, point 14). A cet égard, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles (voir arrêts du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission, 347/85, Rec. p. 1749, point 16; du 19 février 1991, Italie/Commission, C-281/89, Rec. p. I-347, point 19; du 6 octobre 1993, Italie/Commission, C-55/91, Rec. p. I-4813, point 13, et du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 18). Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l'absence ou les défaillances des contrôles mis en oeuvre par l'État membre concerné (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, point 23).

59 L'État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission par de simples allégations qui ne sont pas étayées par des éléments tendant à établir l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. S'il ne parvient pas à démontrer qu'elles sont inexactes, les constatations de la Commission constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, point 28).

60 A cet égard, il échet de relever en premier lieu que la Commission a précisé avoir contrôlé tous les centres d'intervention en 1990 et en avoir inspecté 15 sur 35 en 1991, sans que cela ait été contesté par le gouvernement italien. Selon ses déclarations, la Commission a constaté les mêmes carences dans tous ces centres.

61 En second lieu, les autorités italiennes n'ont fourni aucune indication concernant les éventuelles instructions données par l'AIMA afin de garantir que les opérations d'intervention soient pleinement conformes à la réglementation communautaire. Elles n'ont pas non plus précisé s'il était procédé à des inspections sur place afin de vérifier les méthodes appliquées par l'AIA dans l'exécution et la gestion des opérations d'intervention ni, dans l'affirmative, leur nombre, leur fréquence et les critères sur la base desquels ces inspections étaient effectuées. Elles n'ont rien dit au sujet des mesures mises en oeuvre pour vérifier la bonne conservation du produit. Enfin, elles n'ont fourni aucune indication concernant les résultats de ces contrôles.

62 Le gouvernement italien se contentant, pour de nombreux griefs, d'affirmer que des contrôles ont été effectués, voire ne contredisant pas certains griefs (notamment celui concernant l'apposition de faux cachets) ou se fondant sur l'absence de plainte, il convient de rejeter le premier moyen.

Sur la violation des lignes directrices du rapport Belle

63 Par son deuxième moyen, le gouvernement italien soutient que, si la Commission avait fait un usage correct de son pouvoir d'appréciation, elle n'aurait retenu qu'une réduction de 5 %.

64 D'une part, les contrôles effectués par la Commission ne seraient pas représentatifs. D'autre part, la République italienne aurait apporté au système des améliorations qui auraient d'ailleurs été reconnues dans le rapport de synthèse. Or, les lignes directrices prévoient que, lorsque l'État membre apporte des améliorations au système sitôt connue l'existence de carences, il y a lieu d'en tenir compte pour la correction à effectuer.

65 Il convient de rappeler d'abord que, lorsque la Commission, au lieu de rejeter la totalité des dépenses concernées par l'infraction, s'est efforcée d'établir l'impact financier de l'action illégale au moyen de calculs fondés sur une appréciation de la situation qui se serait produite sur le marché en cause en l'absence d'infraction, il appartient à l'État membre de démontrer que ces calculs ne sont pas exacts (arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, point 15).

66 A cet égard, il convient de souligner que l'important n'est pas le nombre des contrôles par sondage effectués par la Commission, mais la fréquence et l'efficacité des contrôles dont la République italienne assume la responsabilité. Comme les carences, par ailleurs nombreuses, concernent l'ensemble du système - l'AIMA n'ayant pas pu démontrer qu'elle contrôle l'exécution des tâches qu'elle a confiées à l'AIA -, une réduction de 10 % apparaît justifiée en application des lignes directrices du rapport Belle.

67 S'agissant des améliorations invoquées par cet État, elles n'ont été instaurées qu'à partir de 1993, de sorte qu'elles ne sauraient être prises en considération aux fins de l'apurement des comptes de l'exercice 1992.

68 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le deuxième moyen.

Sur les corrections au titre de la prime aux ovins

69 L'article 5 du règlement (CEE) n_ 3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989, portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine (JO L 289, p. 1), prévoit l'octroi d'une prime aux producteurs de viande ovine et caprine dans la mesure nécessaire pour compenser la perte de revenu au cours d'une campagne de commercialisation.

70 Le rapport de synthèse analyse de façon détaillée les carences constatées par les services du FEOGA, au cours des inspections effectuées pour vérifier les demandes de primes relatives à l'exercice 1992, dans les procédures de contrôle mises en place par les autorités italiennes en vue d'assurer l'application correcte de ce régime. En particulier, les services du FEOGA ont relevé l'insuffisance des contrôles des dossiers de demande, le manque de fiabilité de certains dossiers d'inspection et l'absence de contrôles croisés des données contenues dans les demandes avec les constatations faites au cours des inspections sur place.

71 Ces inspections faisaient suite aux enquêtes menées à partir de 1988 en Italie et ayant entraîné, au cours de précédents exercices, des corrections financières importantes des dépenses mises à la charge du budget communautaire (jusqu'à 30 % des dépenses nationales pour l'exercice financier 1991).

72 Les carences des procédures administratives et de contrôle auraient eu pour conséquence, y compris pour l'exercice 1992, le versement de primes dans de nombreux cas où les demandes des producteurs auraient dû être refusées en totalité ou en partie.

73 Pour ces raisons, la Commission a décidé d'appliquer, dans l'apurement des comptes, une correction financière au taux forfaitaire de 10 % de la dépense nationale pour la campagne de commercialisation 1992.

74 Le gouvernement italien conteste les griefs du FEOGA. Des reproches analogues auraient, en effet, déjà été avancés lors de contrôles précédents de la Commission, ce qui aurait poussé les autorités italiennes à faire preuve d'une plus grande sévérité dès 1992 et à procéder à une modification radicale de l'ensemble du système en 1993. Selon ce gouvernement, ces initiatives auraient dû inciter la Commission à proposer une correction forfaitaire au taux minimal de 2 %, au lieu du taux maximal de 10 %.

75 Il convient de rappeler d'abord que, lorsque la Commission, au lieu de rejeter la totalité des dépenses concernées par l'infraction, s'est efforcée d'établir l'impact financier de l'action illégale au moyen de calculs fondés sur une appréciation de la situation qui se serait produite sur le marché en cause en l'absence d'infraction, il appartient à l'État membre de démontrer que ces calculs ne sont pas exacts (arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, point 15).

76 En ce qui concerne la sévérité accrue dont auraient fait preuve les autorités nationales dès 1992, il y a lieu de relever que, ainsi que l'a à juste titre indiqué M. l'avocat général au point 119 de ses conclusions, de telles améliorations ne doivent être prises en considération qu'en cas de doute sur celles des trois corrections forfaitaires à appliquer. Or, cette incertitude faisait défaut en l'espèce. En raison de la gravité et de l'ampleur des irrégularités constatées ainsi que du degré élevé d'inefficacité des contrôles, le FEOGA restait, en toute hypothèse, exposé à un risque financier sérieux.

77 S'agissant des réformes auxquelles se réfère le gouvernement italien, elles n'ont été mises en oeuvre qu'à partir de 1993, de sorte qu'elles ne peuvent être prises en considération dans le cadre de l'apurement des comptes de l'exercice 1992.

78 La correction de 10 % retenue par la Commission n'apparaissant dès lors pas injustifiée, il y a lieu de rejeter ce moyen.

Sur la correction au titre du stockage public des céréales

79 Le règlement (CEE) n_ 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1), fixe les règles de base du régime d'intervention.

80 Les procédures et les conditions de prise en charge des céréales par les organismes d'intervention étaient contenues dans le règlement (CEE) n_ 1569/77 de la Commission, du 11 juillet 1977 (JO L 174, p. 15). Ce règlement a été abrogé par le règlement (CEE) n_ 689/92 de la Commission, du 19 mars 1992 (JO L 74, p. 18), qui est entré en vigueur le 1er juillet 1992.

81 Il ressort du rapport de synthèse que les services du FEOGA ont procédé à une vérification comptable des systèmes de stockage public des céréales en Italie dans le cadre de l'apurement des comptes au titre de l'exercice 1991, complétée par une enquête sur les stocks d'intervention en 1993. Cette vérification aurait révélé l'existence de carences graves dans le système de gestion et de contrôle mis en place à cet effet par les autorités nationales, imputables essentiellement au fait que toutes les opérations d'achat et de stockage des céréales sont confiées à des entreprises privées, les «organismes entreposeurs», liées par contrat à l'AIMA; or, l'organisme d'intervention n'exercerait aucun contrôle ni sur leur activité ni sur le respect des clauses contractuelles. Les inspections auraient également permis de constater des insuffisances au niveau du contrôle des stocks, dont les conditions de conservation se sont révélées souvent précaires, ce qui avait pour résultat d'imputer au FEOGA des frais de stockage inutiles. Le rapport de synthèse souligne enfin l'absence presque totale de collaboration entre l'AIMA et les autres autorités nationales compétentes.

82 Dans ces conditions, la Commission a procédé à une correction financière de 10 % des dépenses déclarées comme frais techniques et coûts financiers et de 5 % des dépenses déclarées comme frais divers, correspondant à la somme de 10 082 336 246 LIT.

83 Le gouvernement italien rappelle que, ne disposant pas de structures propres pour l'entreposage des produits apportés en stock, l'Ente per gli interventi nel mercato agricolo (l'organisme d'intervention italien, ci-après l'«EIMA») a fait appel à des opérateurs externes pour la mise en oeuvre des opérations d'intervention avec lesquels il a conclu un contrat spécifique fixant les conditions d'accomplissement de la prestation de stockage.

84 A cet effet, le registre des stockeurs comporte le nom, pour chaque secteur commercial, des opérateurs qui sont reconnus aptes, après vérification de leur capacité technique, financière et administrative, à exécuter les tâches et les missions prévues par la réglementation communautaire pour le compte de l'organisme d'intervention.

85 Le gouvernement italien reconnaît que les entreprises n'ont pas toujours rempli correctement les tâches qui leur étaient confiées, au point même que, «dans certains cas, des irrégularités de gestion graves ont été constatées, qui ont conduit l'EIMA à modifier la réglementation du contrat de stockage». Cela étant, compte tenu de la nouvelle réglementation en matière de mise en oeuvre des mesures d'intervention adoptée au mois juin 1994, ce gouvernement considère comme étant excessive l'application d'une correction financière aux taux de 10 % et de 5 %. Il fait valoir que, dans des cas précédents analogues, la Commission avait toujours appliqué des pourcentages de réduction nettement inférieurs.

86 Pour des considérations analogues à celles exposées aux points 75 à 77, la correction n'apparaît pas injustifiée.

87 Il y a lieu dès lors de rejeter ce moyen.

Sur la correction au titre du retrait des terres arables

88 Le régime d'aides destiné à encourager le retrait des terres arables («set-aside») a été introduit par l'article 1er bis du règlement (CEE) n_ 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985, concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture (JO L 93, p. 1), tel qu'introduit par le règlement (CEE) n_ 1094/88 du Conseil, du 25 avril 1988 (JO L 106, p. 28). En vertu de cette disposition, peuvent bénéficier de ce régime toutes les terres arables, sans distinction de cultures, à condition qu'elles aient été effectivement cultivées pendant une période de référence à déterminer. Cette mesure consiste donc à mettre hors culture les superficies agricoles jusqu'alors utilisées comme terres arables.

89 Les modalités d'application de ce régime sont contenues dans le règlement (CEE) n_ 1272/88 de la Commission, du 29 avril 1988 (JO L 121, p. 36). L'article 2, paragraphe 1, de ce règlement précise, en particulier, que, par terres arables, il convient d'entendre celles énumérées à l'annexe I D du règlement (CEE) n_ 571/88 du Conseil, du 29 février 1988, portant organisation d'enquêtes communautaires sur la structure des exploitations agricoles au cours de la période 1988-1997 (JO L 56, p. 1), à l'exclusion notamment des terres destinées à être mises en jachère (lettre D, point 21, de l'annexe). En outre, aux termes de l'article 3 du règlement n_ 1272/88, la période de référence pendant laquelle les terres arables étaient effectivement cultivées - en dehors de laquelle les terres ne peuvent pas bénéficier des aides destinées à encourager le retrait des terres arables - devait porter au moins sur une campagne agricole comprise entre le 1er juillet 1985 et le 30 juin 1988. Pour l'Italie, cette campagne était la campagne 1987/1988.

90 Les règles instaurées par le règlement n_ 797/85 ont été remplacées par celles du règlement (CEE) n_ 2328/91 du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture (JO L 218, p. 1), qui, compte tenu des nombreuses modifications apportées au règlement n_ 797/85, a procédé à sa codification.

91 Il ressort du rapport de synthèse que les contrôles effectués par les services du FEOGA ont montré que, en Sicile, de nombreuses terres retirées de la production en application du régime de retrait pluriannuel rentraient en fait dans le cadre de la jachère traditionnelle. L'enquête aurait en outre établi que les autorités italiennes avaient négligé de vérifier l'éligibilité des terres sous cet aspect. L'objectif du régime, c'est-à-dire la réduction de la production, n'aurait donc été qu'en partie réalisé.

92 Compte tenu des carences du système de contrôle mis en place par les autorités italiennes, la Commission a procédé, au titre de l'exercice 1992, à une correction financière de 5 % - au lieu de 10 % comme elle l'avait proposé - des dépenses déclarées pour la Sicile, région dans laquelle l'irrégularité avait été constatée. La correction envisagée a été réduite afin de tenir compte des observations de l'organe de conciliation consulté dans le cadre de la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 182, p. 45). Ces observations étaient relatives, en particulier, à la sévérité des contrôles auxquels étaient soumises les autres modalités d'application du régime.

93 La République italienne conteste la légalité de la correction financière. Elle expose que la technique de la jachère traditionnelle a été remplacée, dès la campagne de référence, par celle dite «de la jachère couverte». Cette technique, liée à des cultures automnales/printanières sarclées, à récolte précoce, telles que les légumineuses de fourrage, la fève, le pois chiche et la pomme de terre, consiste à maintenir une couverture végétale durant des périodes limitées et à effectuer ensuite les travaux normaux de préparation des terres en enterrant la végétation produite (enfouissement lié à la jachère).

94 Il convient tout d'abord de relever que la République italienne ne conteste pas s'être abstenue de vérifier si les terres prétendument retirées avaient été effectivement cultivées antérieurement ou, à tout le moins, si elles avaient été cultivées dans le cadre de la jachère modifiée.

95 En outre, elle n'a fourni aucun élément de preuve susceptible d'étayer la thèse du remplacement de la pratique de jachère traditionnelle par celle dite «de la jachère couverte».

96 Au contraire, les données recueillies dans le cadre du réseau d'information comptable agricole créé à l'échelle communautaire [règlement n_ 79/65/CEE du Conseil, du 15 juin 1965, portant création d'un réseau d'information comptable agricole sur les revenus et l'économie des exploitations agricoles dans la Communauté économique européenne (JO 1965, 109, p. 1859)] montrent que cette pratique était encore courante en 1986 et en 1987. En outre, il ressort d'une lettre du FEOGA du 2 août 1994 que, lors des visites effectuées dans les exploitations, les exploitants directement concernés avaient contredit, à tout le moins pour ce qui concerne la Sicile, les déclarations des autorités italiennes selon lesquelles la technique de jachère traditionnelle ne serait plus une pratique agricole courante.

97 Il y a lieu dès lors de rejeter ce moyen.

Sur la correction au titre du remboursement des frais de stockage de sucre

98 L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre est couverte par le règlement (CEE) n_ 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, (JO L 177, p. 4). L'article 8 de ce règlement prévoit un régime de compensation des frais de stockage pour des types déterminés de sucre produits à partir de betteraves ou de cannes d'origine communautaire. Ces frais sont remboursés aux détenteurs du produit sur la base d'un taux forfaitaire unique pour l'ensemble de la Communauté; le régime est financé par les cotisations perçues auprès des producteurs de sucre sur les quantités produites par chacun d'entre eux, dont le taux est également unique pour l'ensemble de la Communauté.

99 Les modalités d'application sont fixées par le règlement (CEE) n_ 1358/77 du Conseil, du 20 juin 1977, établissant les règles générales de compensation des frais de stockage dans le secteur du sucre et abrogeant le règlement (CEE) n_ 750/68 (JO L 156, p. 4). L'article 2 de ce règlement détermine les bénéficiaires du remboursement et l'article 3 prévoit que ce remboursement est accordé par l'État membre sur le territoire duquel se trouve le sucre stocké: il s'agit des fabricants bénéficiant d'un quota de base, des raffineurs, des organismes d'intervention, et aussi des broyeurs, des agglomérateurs, des candisiers et des commerçants spécialisés et agréés. Le remboursement leur est accordé à condition qu'ils soient propriétaires des sucres ou des sirops faisant l'objet du stockage. En outre, étant donné que le remboursement ne peut être accordé sans possibilité de contrôle, l'article 3 prescrit l'agrément préalable des magasins par l'État sur le territoire duquel ils se trouvent.

100 Les articles 4 et 5 du règlement n_ 1358/77 précisent les modalités de calcul et de fixation du remboursement: en particulier, le calcul doit être effectué sur la base des relevés mensuels des quantités stockées, déterminées en faisant la moyenne arithmétique des quantités se trouvant en stock au début et à la fin de mois considéré; le montant du remboursement est ensuite fixé en prenant en considération les frais de financement, les frais d'assurance et les frais de stockage spécifiques.

101 En application du principe de la neutralité financière sous-jacent au système (voir le troisième considérant du règlement n_ 1358/77), l'article 6, paragraphe 1, de ce règlement dispose que la cotisation à percevoir de chaque fabricant de sucre pour les quantités produites doit être fixée de telle sorte que, pour une campagne sucrière, la somme prévisible des cotisations soit égale à la somme prévisible des remboursements. L'article 6, paragraphe 2, prévoit que, lorsque, pour une campagne sucrière, la somme des cotisations perçues n'est pas égale à la somme des remboursements effectués, la différence doit être reportée sur une campagne ultérieure. Enfin, l'article 6, paragraphe 3, précise les modalités de calcul du montant de la cotisation: la somme des remboursements prévisibles pour la campagne sucrière en cause est augmentée ou, le cas échéant, diminuée des reports visés à l'article 6, paragraphe 2; le résultat ainsi obtenu est ensuite divisé par la quantité prévisible de sucre écoulée pendant cette campagne sucrière et produite dans le cadre des quotas maximaux.

102 En vertu de ces principes, le règlement (CEE) n_ 1998/78 de la Commission, du 18 août 1978, établissant les modalités d'application du système de compensation des frais de stockage dans le secteur du sucre (JO L 231, p. 5), a fixé de nouvelles règles de mise en oeuvre.

103 Ce dernier a subordonné le remboursement à certaines conditions, liées en particulier à la «participation significative au stockage» (deuxième considérant) des fabricants, des raffineurs, des broyeurs, des agglomérateurs, des candisiers et des commerçants spécialisés. En raison de la complexité du mécanisme, il a également été nécessaire de prévoir les mesures et procédures de contrôle indispensables à son bon fonctionnement, en particulier la limitation de l'agrément des magasins en fonction des possibilités de contrôle et de comptabilité vu la diversité des origines des sucres pouvant être stockés par un même intéressé (articles 14 et 14 ter) ou, encore, le fait que certaines opérations (aromatisation, coloration ou mélange) ont pour conséquence d'exclure le produit du bénéfice du remboursement (article 9).

104 Il convient également de rappeler que l'article 12 dudit règlement précise que la cotisation est due par les fabricants au moment de l'écoulement du produit. Conformément à l'article 12, second alinéa, sous a) à f), sont considérés comme «écoulement» la sortie du sucre de l'usine ou du magasin agréé du fabricant, le transfert des droits de propriété sur le sucre sans sortie de celui-ci du magasin agréé du fabricant, ainsi que diverses transformations du sucre et sa dénaturation.

105 Enfin, l'article 19 fait obligation aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour l'application dudit règlement. En particulier, ceux-ci doivent déterminer toutes les procédures de contrôle qui s'avèrent nécessaires.

106 Les missions de contrôle effectuées par les services du FEOGA en 1994 en vue de vérifier les systèmes appliqués en Italie dans le cadre des mesures de remboursement des frais de stockage du sucre, notamment les inspections sur place, ont permis d'établir que, jusqu'au 31 décembre 1992, les organismes compétents pour le territoire (en particulier les communes) n'avaient procédé à aucun contrôle auprès des commerçants spécialisés et des autres magasins indépendants agréés. Les services du FEOGA ont en outre constaté que l'AIMA n'avait pas, non plus, effectué de contrôles auprès de ces bénéficiaires.

107 Compte tenu du risque important pour le budget communautaire, la Commission a appliqué une correction financière de 10 % sur les paiements effectués en faveur de ces catégories professionnelles au titre de la campagne 1991/1992, correspondant à la somme de 391 281 020 LIT.

108 Le gouvernement italien soutient tout d'abord que les périodes auxquelles se réfèrent les corrections financières de la Commission, c'est-à-dire l'exercice financier 1992, mais également l'exercice 1993 qui ne rentre pas dans le cadre de la décision attaquée, sont des phases de transition particulières. En effet, à partir du mois de mars 1991, l'AIMA a pris en charge toutes les activités de gestion du système, qui relevaient jusqu'alors de la compétence de la Cassa Conguaglio Zucchero, et, à partir du 1er janvier 1993, après la suppression de l'impôt sur la fabrication, l'activité de contrôle qui était assurée par les Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF).

109 Cela étant, le gouvernement italien relève que, pour les commerçants spécialisés, un système de contrôle de nature administrative a été mis en oeuvre. Même si celui-ci n'est pas appliqué sur place, il devrait être considéré comme particulièrement intensif et pertinent pour la quantification des stocks de sucre.

110 Ensuite, tirant argument du fonctionnement global de l'organisation commune du marché dans le secteur du sucre, le gouvernement italien conteste l'affirmation selon laquelle, en Italie, le secteur du sucre serait à «haut risque». Il invoque, d'une part, les limites imposées aux opérateurs du secteur par les quotas de production et, d'autre part, le lien existant entre les montants des cotisations versées par les fabricants de sucre et les remboursements effectués au titre des frais de stockage.

111 Il soutient que ce lien aurait pour conséquence que la reconnaissance de la régularité de la comptabilité des cotisations impliquerait automatiquement que les remboursements ont été également correctement comptabilisés et versés. La remise en cause de la comptabilité relative aux frais de stockage serait donc en contradiction, selon le gouvernement italien, avec la reconnaissance de la comptabilité relative aux cotisations. La comptabilité relative aux commerçants spécialisés serait, elle aussi, affectée par ce lien étroit existant entre la production, l'écoulement et le stockage.

112 Le gouvernement italien soutient enfin que, dans la mesure où la législation communautaire ne précise ni la fréquence ni la méthodologie des contrôles, il serait difficile, à moins de prouver l'existence d'un préjudice économique, de se prononcer avec certitude sur le manque d'efficacité des contrôles mis en place.

113 Il y a lieu de relever d'abord que, n'ayant pas effectué de contrôles sur place auprès des commerçants spécialisés au cours de la période examinée par la Commission, la République italienne a manqué aux obligations de contrôle qui lui incombent en vertu de la réglementation communautaire.

114 A cet égard, il ne saurait être objecté qu'une telle obligation ne résultait pas expressément de la réglementation concernée. Selon la jurisprudence de la Cour, il découle de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 que les États membres ont l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêts du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, points 16 et 17, et du 2 juin 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Rec. p. I-2283, points 16 à 18).

115 Cette exigence est d'ailleurs rappelée par l'article 19 du règlement n_ 1998/78.

116 Ces dispositions doivent être considérées à la lumière de l'obligation de collaboration loyale avec la Commission, instituée à l'article 5 du traité CE, qui, pour ce qui est plus particulièrement de l'utilisation des ressources communautaires, impose aux États membres d'organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d'assurer la conformité des opérations financières avec la législation communautaire. Si par conséquent, comme en l'espèce, une telle organisation d'ensemble fait défaut ou si celle mise en place laisse subsister des doutes quant à l'observation des conditions posées pour bénéficier du remboursement des dépenses en question, la Commission est fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l'État membre concerné (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, points 16 à 21).

117 Il y a également lieu de rejeter l'argument que le gouvernement italien prétend tirer du lien entre les montants des cotisations versées par les fabricants de sucre et les remboursements effectués au titre des frais de stockage.

118 Si le système de compensation repose effectivement sur le principe de la neutralité financière en ce sens que les cotisations perçues doivent équivaloir aux remboursements versés, ainsi que cela résulte de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 1358/77 et de la jurisprudence de la Cour (voir arrêt du 15 mai 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Rec. p. 2039, point 26), cet équilibre doit être atteint à l'échelle communautaire, et non au niveau de l'État membre ou de l'entreprise concernée, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux points 138 et 140 de ses conclusions.

119 Les opérateurs qui versent les cotisations ne sont d'ailleurs pas nécessairement les mêmes que ceux qui bénéficient du remboursement. Ainsi, parmi ces derniers, se trouvent les commerçants spécialisés, qui ne sont pas soumis au versement d'une cotisation. Du reste, même pour les fabricants, les deux montants, fixés respectivement en fonction du quota de production qui leur est attribué et de la durée du stockage, ne coïncident pas automatiquement.

120 C'est la raison pour laquelle les États membres doivent mettre en place des procédures de contrôle appropriées pour vérifier la réalité des frais de stockage ouvrant droit au remboursement. L'absence de telles procédures, ou leurs lacunes, pourraient en effet permettre à certains opérateurs de se faire rembourser des frais fictifs, ce qui aurait évidemment pour conséquence de provoquer des distorsions de concurrence, en particulier au détriment des opérateurs des autres États membres où le système de contrôle est conforme aux exigences de la réglementation communautaire.

121 Quant à l'objection du gouvernement italien, selon laquelle l'existence d'un préjudice pour le droit communautaire n'a pas été établie, elle méconnaît les règles en matière de répartition de la charge de la preuve.

122 Selon une jurisprudence constante, les articles 2 et 3 du règlement n_ 729/70 ne permettent à la Commission de mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés (arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, Rec. p. 245, point 8; Allemagne/Commission, 18/76, Rec. p. 343, point 7, et du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 14).

123 S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission, 49/83, Rec. p. 2931, point 30).

124 Au demeurant, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence constante de la Cour, la Commission, plutôt que de chercher à établir l'impact financier des manquements des autorités italiennes de contrôle, aurait pu rejeter la totalité des dépenses concernées par les infractions (voir arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, point 13).

125 La correction retenue par la Commission n'apparaît dès lors pas injustifiée.

126 Dans ces conditions, il y a lieu, eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, de rejeter le recours de la République italienne.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

127 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, première phrase, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(cinquième chambre)

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.