Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 6 décembre 2001. - Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias - Açúcares SA et Refinarias de Açúcar Reunidas SA (RAR) contre Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Aides d'État - Politique agricole commune - Sucre - Aide octroyée en exécution d'un régime général d'aides d'État approuvé par la Commission - Contribution d'un État membre au financement d'un projet éligible à la section 'orientation' du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - Aide à la formation professionnelle. - Affaire C-321/99 P.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-04287



Conclusions de l'avocat général

1. La présente affaire a pour objet un pourvoi introduit par Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias - Açúcares SA et RAR - Refinarias de Açúcar Reunidas SA (ci-après collectivement «ARAP et consorts»). Elles demandent l'annulation de l'arrêt du Tribunal de première instance du 17 juin 1999 . Les autres parties à la procédure sont la Commission des Communautés européennes - partie défenderesse en première instance - ainsi que la République portugaise et DAI - Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA, intervenantes au soutien des conclusions de la Commission. Dans son mémoire en réponse, la Commission a également conclu à l'annulation - partielle - de l'arrêt entrepris.

2. Cette affaire a pour objet la prorogation d'aides à l'investissement par le Portugal et la Communauté européenne pour la construction d'une raffinerie de sucre à Corruche dans la vallée du Tage et de la Sorraia. Cela concerne l'application cumulée de trois régimes d'aides nationaux et une contribution communautaire - importante - au titre de la politique de renforcement de la cohésion économique et sociale. Chacune des mesures nationales répond de prime abord aux conditions posées par la Commission pour l'application des régimes sur lesquels elles se fondent. La contribution communautaire répond également aux exigences de la réglementation communautaire en la matière.

La question de principe soulevée en l'espèce est celle de savoir si l'application cumulée de différentes mesures d'aide - soit au total plus de 75 % des investissements susceptibles d'aide - exige une appréciation distincte de la Commission, motivée explicitement, portant sur les conséquences que cette application a sur les rapports de concurrence sur le marché pertinent du sucre.

I - Le contexte économique et juridique

A - Le contexte économique

3. Le marché mondial du sucre est caractérisé par une capacité de production qui dépasse la demande. Dans la décennie de 1989-1990 à 1999/2000, les réserves ont doublé, passant de 31 millions de tonnes à une quantité estimée de 62 millions de tonnes. La production mondiale de sucre s'élevait en 1999/2000 à environ 135 millions de tonnes et la consommation à environ 127 millions de tonnes. Il y a lieu de signaler à cet égard que la relation entre production et consommation sur le marché mondial est soumise à de fortes variations conjoncturelles.

4. Dans la Communauté aussi, la production dépasse notablement la demande. En 1998/1999, 18,1 millions de tonnes de sucre ont été produites dans la Communauté, dont 14,2 millions de tonnes dans les quotas de production, 2,2 millions de tonnes en dehors de ces quotas et 1,7 million de tonnes étant du sucre de canne provenant d'importations préférentielles. La même année, la consommation s'élevait à quelque 12,7 millions de tonnes. Le surplus restant n'avait cependant pas d'influence sur les prix dans la Communauté grâce au mécanisme de soutien des prix et au programme d'exportation de l'organisation commune des marchés exposée ci-après.

5. L'organisation commune des marchés procure aux cultivateurs de betteraves sucrières un bon rendement par hectare qui est nettement plus élevé que celui d'autres cultures; elle stabilise le niveau des prix et garantit l'approvisionnement en sucre. Ces caractéristiques rendent très attractives - tant pour les cultivateurs de betteraves sucrières que pour les producteurs de sucre - de produire du sucre dans le cadre des quotas attribués.

6. Les producteurs de sucre peuvent acheter leur matière première (les betteraves sucrières) à un prix fixe et vendre, dans le cadre des quotas attribués, leur produit fini (le sucre blanc) à un prix garanti. À l'intérieur de l'Union européenne, l'industrie du sucre est très concentrée. Dans dix des quatorze États membres producteurs de sucre, tout le quota national est dans les mains d'une ou de deux entreprises qui limitent principalement leur activité aux marchés nationaux. Grâce aux quotas, au système de prix et à un climat de concurrence doux, les producteurs sont assurés de stabilité et de revenus garantis .

7. Au Portugal, la demande nationale de sucre s'élève à environ 300 000 tonnes. Avant l'adhésion du Portugal aux Communautés européennes, cette demande était entièrement rencontrée par Alcântara Refinarias - Açúcares SA et RAR - Refinarias de Açúcar Reunidas SA. Ces entreprises raffinent en sucre blanc du sucre de canne brut importé. Ce n'est qu'aux Açores qu'une petite quantité (environ 10 000 tonnes) de sucre betteravier était produite.

B - Le contexte juridique

8. Le contexte juridique de cette affaire est régi par trois complexes réglementaires communautaires:

a) la réglementation relative à l'adhésion du Portugal aux Communautés européennes et celle relative à l'organisation commune des marchés du sucre concernée;

b) la réglementation relative aux aides d'État en général et plus particulièrement pour le secteur de la production du sucre;

c) la réglementation relative à l'aide communautaire provenant de la section «orientation» du FEOGA.

1. L'adhésion du Portugal et l'organisation commune des marchés du sucre

9. Au moment de l'adhésion du Portugal aux Communautés européennes en 1986, l'organisation commune des marchés du sucre était régie par le règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre . Cette organisation des marchés a les caractéristiques principales suivantes:

a) un régime de quotas de production qui s'applique au produit final (sucre blanc) plutôt qu'aux produits agricoles de référence (betteraves sucrières et cannes à sucre). Les quotas les plus importants sont les quotas appelés quotas A; il y a en outre des quotas B auxquels un prix de référence plus bas s'applique. Le Conseil fixe les quotas sur proposition de la Commission pour une période de cinq à sept ans;

b) un système de prix selon lequel le Conseil fixe chaque année sur proposition de la Commission le prix des betteraves et un prix d'intervention pour le sucre blanc;

c) un programme d'exportation en vertu duquel les quotas et le sucre de canne raffiné préférentiel qui n'ont pas été vendus sur le marché de l'Union, sont exportés avec des restitutions à l'exportation. Pour ce programme, la Commission fixe chaque semaine les tarifs de restitution sur la base d'offres de négociants en sucre;

d) un programme pour l'importation du sucre de canne à des tarifs préférentiels;

e) des cotisations à la production afin de récupérer les coûts des restitutions à l'exportation à charge de l'industrie sucrière (diminués d'un montant égal à l'importation préférentielle de sucre) et des cotisations de stockage afin de payer les remboursements aux entreprises qui stockent du sucre.

10. Lors des négociations d'adhésion, le Portugal qui dépendait presque totalement du sucre de canne brut importé pour son approvisionnement, a insisté lourdement sur l'attribution d'un quota de production pour sucre betteravier afin de pouvoir profiter des avantages qu'offrait l'organisation des marchés du sucre. En vertu de l'article 26 et de l'annexe I, chapitre XIV, sous c), de l'acte relatif aux conditions de l'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (ci-après «acte d'adhésion»), un quota de sucre betteravier de 70 000 tonnes a été attribué à la République portugaise . Dix milles tonnes de ce quota étaient destinées aux Açores et 60 000 tonnes au Portugal continental. Les dispositions concernées de l'acte d'adhésion impliquaient une modification du règlement n° 1785/81. Une des conséquences de cette décision contenue dans l'acte d'adhésion était que le surplus de production de sucre qui existait déjà en 1986 dans la Communauté européenne allait encore prendre plus d'ampleur.

11. Aux termes de l'acte d'adhésion, le quota de 60 000 tonnes pour le Portugal continental était destiné à permettre à des entreprises qui y étaient établies de commencer à produire du sucre. Par le règlement (CE) n° 1599/96 du Conseil, du 30 juillet 1996, modifiant le règlement (CEE) n° 1785/81 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre , ce quota a été porté de 60 000 tonnes à 70 000 tonnes.

12. Pendant une longue période, le quota de sucre que l'acte d'adhésion avait attribué au Portugal est resté inutilisé faute de capacités de transformation dans ce pays. Les betteraves sucrières ne peuvent pas être transportées sur de longues distances. Les raffineries doivent dès lors de préférence être établies dans ou à proximité des zones où elles sont cultivées. Il ressort du dossier que les tentatives des autorités portugaises d'inciter les deux raffineries de sucre établies au Portugal à construire une raffinerie de sucre betteravier sont restées vaines.

2. Les aides d'État et le secteur de production du sucre

13. Selon l'article 42 du traité CE (devenu article 36 CE), les règles générales de concurrence du traité CE ne sont applicables au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Conseil. Aux termes de l'article 44 du règlement n° 1785/81, les articles 92 à 94 du traité CE (devenus articles 87 à 89 CE) sont applicables à la production et au commerce des produits visés à l'article 1er, paragraphe 1, du règlement, dont le sucre et les betteraves sucrières.

14. Cette disposition est précisée par l'article 46 du règlement. Cet article autorise l'Italie et la France à octroyer, sous des conditions bien déterminées, des aides d'adaptation dans le secteur du sucre. Il ne mentionne cependant pas la construction d'une raffinerie de sucre au Portugal.

15. Selon l'encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, du 2 février 1996 (ci-après «encadrement») , toute aide d'État aux investissements dans le secteur du sucre est exclue, à l'exception, entre autres, des investissements pour l'utilisation des quotas de sucre attribués au Portugal par l'acte d'adhésion. Cet encadrement correspond à la décision 94/173/CE de la Commission, du 22 mars 1994, relative à l'établissement des critères de choix à retenir pour les investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles et abrogeant la décision 90/342/CEE , visée ci-après aux points 21 à 24.

16. Par décision du 3 juillet 1991, adressée au gouvernement portugais , la Commission a approuvé le décret-loi nº 95/90 modifiant l'«Estatuto dos Beneficios Fiscais» (régime des avantages fiscaux). Ce décret-loi prévoit des exonérations fiscales spéciales, limitées à une période de dix ans, en faveur des sociétés réalisant des investissements supérieurs à 10 milliards de PTE. L'importance maximale de l'aide peut atteindre 10 % net des investissements effectués et, dans des cas exceptionnels, 20 % de ces investissements.

17. La Commission a subordonné son approbation à la condition que les aides individuelles respectent «les réglementations et encadrements du droit communautaire visant certains secteurs industriels, agricoles et de la pêche». En outre, le gouvernement portugais se voyait obligé à notifier tous les projets bénéficiant d'exonérations d'une importance allant de 10 à 20 % ainsi que tous ceux relevant de secteurs sensibles.

18. Par décision notifiée en date du 30 mai 1996 au gouvernement portugais, la Commission a approuvé la prolongation du régime des avantages fiscaux jusqu'en 1999. L'obligation de notifier des propositions dans des secteurs sensibles n'est cependant plus évoquée dans cette décision d'approbation.

3. La réglementation relative à l'aide communautaire provenant de la section «orientation» du FEOGA

19. Le règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants définit les objectifs et tâches des Fonds structurels. En l'espèce, sont notamment pertinents:

«[...]

1) promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement, ci-après dénommé "objectif n° 1";

[...]

5) a) accélérer l'adaptation des structures agricoles;

b) promouvoir le développement des zones rurales,

ci-après dénommés "objectifs n° 5a) et n° 5b)".»

D'après l'annexe à ce règlement, le territoire intégral du Portugal est considéré comme une région relevant de l'objectif nº 1.

20. À l'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 2052/88, les tâches du FEOGA, section «orientation», sont précisées. Une de ces tâches consiste dans le renforcement de la réorganisation de la structure agricole «y compris celles de la commercialisation et de la transformation des produits agricoles» [article 3, paragraphe 3, sous a)]. En vertu de l'article 3, paragraphe 4, du règlement, «les dispositions spécifiques concernant l'action de chaque Fonds structurel sont définies par les décisions d'application arrêtées en vertu de l'article 130 E du traité CE [devenu article 162 CE]...» Selon l'article 7, paragraphe 1, du règlement, «les actions faisant l'objet d'un financement par les Fonds structurels ou d'un financement de la BEI ou d'un autre instrument financier existant doivent être conformes aux dispositions des traités et des actes arrêtés en vertu de ceux-ci, ainsi que des politiques communautaires, y compris celles concernant les règles de concurrence, la passation des marchés publics et la protection de l'environnement.»

21. Le règlement (CEE) n° 4256/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation» , fixe les critères que le FEOGA doit prendre en compte pour le financement d'activités relevant des objectifs nº 1 et nº 5 a) et b) du règlement n° 2052/88. En vertu de l'article 10, paragraphe 1, du règlement n° 4256/88, le Conseil doit préciser les modalités et les conditions de la contribution du FEOGA aux mesures d'amélioration des conditions de commercialisation et de transformation des produits agricoles entre autres.

Ce règlement a été modifié par le règlement (CEE) n° 2085/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 . Ce dernier règlement précise les critères de financement pour les actions du FEOGA, section «orientation», notamment en vue de la réforme de la politique agricole commune, réalisée en 1992.

22. Sur la base de l'article 10 du règlement n° 4256/88, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil, du 29 mars 1990, concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles . L'article 1er, paragraphe 2, de ce règlement définit les critères pour la participation du FEOGA, section «orientation», au financement d'investissements visant à favoriser l'amélioration et la rationalisation du traitement, de la transformation ou de la commercialisation des produits agricoles. Aux termes de cette disposition, ces investissements doivent:

«a) contribuer à l'orientation de la production en fonction de l'évolution prévisible des marchés ou favoriser l'émergence de nouveaux débouchés pour la production agricole, en facilitant notamment la production et la commercialisation de nouveaux produits ou de produits de qualité, y compris ceux issus de l'agriculture dite biologique;

b) être de nature à décharger les mécanismes d'intervention des organisations communes de marché en répondant à un besoin d'amélioration des structures à long terme;

c) se situer dans des régions qui éprouvent des difficultés particulières d'adaptation aux conséquences économiques de l'évolution de la situation sur les marchés ou bénéficier à ces régions;

d) contribuer à l'amélioration ou à la rationalisation des circuits de commercialisation ou du processus de transformation des produits agricoles;

e) contribuer à l'amélioration de la qualité, de la présentation et du conditionnement des produits ou contribuer au meilleur emploi des sous-produits, notamment par le recyclage des déchets.»

23. En vertu de l'article 2 du règlement n° 866/90, la Commission doit préciser les critères pour la sélection des investissements susceptibles de financement communautaire (ci-après les «critères de choix»). Les critères de choix fixent les priorités et indiquent les investissements à exclure (article 8, paragraphe 1, dernière phrase). En outre, les critères de choix sont établis conformément aux orientations des politiques communautaires, et notamment de la politique agricole commune (article 8, paragraphe 2). Conformément à l'article 8, paragraphe 3, du règlement, la Commission a adopté la décision 94/173/CE, du 22 mars 1994, relative à l'établissement des critères de choix à retenir pour les investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles et abrogeant la décision 90/342/CEE .

24. Aux termes des considérants de la décision 94/173, les critères de choix doivent exprimer les orientations de la politique agricole commune (septième considérant) et tenir compte des besoins spécifiques dûment justifiés de certaines productions locales (cinquième considérant).

L'annexe à cette décision exclut tous les investissements dans le secteur du sucre, à l'exception de ceux relatifs à:

«- [...]

- l'utilisation du quota prévu par l'acte d'adhésion du Portugal (pour le continent, 60 000 tonnes de sucre).»

25. Aux termes de l'encadrement déjà évoqué au point 15, la Commission utilise par analogie, pour l'application des articles 87 CE à 89 CE, les restrictions sectorielles s'appliquant au cofinancement de tels investissements par la Communauté. Ainsi, selon cet encadrement, toute aide d'État est exclue pour les investissements visés au point 1.2 de l'annexe à la décision 94/173, ainsi que ceux visés au point 2 de cette annexe, à moins de satisfaire aux conditions spécifiques qui y sont évoquées.

26. Cet aperçu du système normatif qui régit l'action du FEOGA, section «orientation», fait ressortir ce qui suit:

- Les règles adhèrent en général de près aux orientations de la politique agricole commune.

- En ce qui concerne le secteur du sucre en particulier, ces règles concordent presque entièrement avec la réglementation restrictive signalée ci-dessus pour les aides d'État dans le cadre de l'organisation commune des marchés du sucre. Cette réglementation restrictive se reflète également dans l'encadrement des aides d'État pour la transformation et la commercialisation de produits agricoles.

- En ce qui concerne plus particulièrement la position exceptionnelle du Portugal, les règles pour le cofinancement communautaire par le FEOGA, section «orientation», et celles pour les aides d'État dans le secteur du sucre, sont assez concordantes. Tel n'est pas le cas de l'organisation commune des marchés du sucre. Celle-ci n'accorde pas de position spécifique au Portugal en matière d'aides d'État.

4. Mesures nationales de mise en oeuvre des règlements n° 2052/88 et n° 866/90: plans, programmes et règles d'exécution

27. En vertu de l'article 8, paragraphe 4, du règlement n° 2052/88, les États membres doivent établir des plans de développement régional. Ces plans doivent, entre autres, comprendre une description des axes principaux choisis pour le développement régional et des actions qui s'y rapportent, ainsi que des indications sur l'utilisation des concours des fonds structurels, de la BEI et des autres instruments financiers.

28. En date du 9 juillet 1993, les autorités portugaises ont présenté leur plan de développement régional. Réagissant à ce plan, la Commission a établi, par décision du 25 février 1994 le cadre communautaire d'appui pour l'aide structurelle au Portugal pour la période allant de 1994 à 1999, conformément à l'article 8, paragraphe 5, du règlement précité. Ce cadre communautaire d'appui comprenait aussi les priorités de développement pour le secteur agricole.

29. Le programme opérationnel pour le Portugal, exigé pour l'aide communautaire concrète aux investissements, a été approuvé par la Commission en date du 4 mars 1994. La partie de ce programme opérationnel qui concerne l'agriculture prévoit expressément l'établissement d'une raffinerie pour la transformation de betteraves sucrières aux fins de l'exploitation du quota sucrier octroyé au Portugal.

30. Les autorités portugaises ont ensuite encore présenté à la Commission, en date du 2 mai 1994, un plan de mise en oeuvre spécifique pour l'amélioration des structures de transformation et de commercialisation de produits agricoles et sylvicoles. Ce plan évoque expressément la construction d'une raffinerie pour la transformation de betteraves sucrières. Le programme opérationnel et le plan dit de mise en oeuvre constituent ensemble le plan sectoriel exigé par l'article 2 du règlement n° 866/90.

31. En vertu de l'article 16, paragraphe 3, du règlement n° 866/90, les États membres doivent «s'engager à participer au financement des investissements retenus par la Commission pour une intervention du FEOGA, avec au moins 5 % des coûts éligibles». En date du 25 septembre 1995, les autorités portugaises ont informé la Commission de leurs mesures de mise en oeuvre de cette disposition entre autres. À cet égard, elles se sont référées à l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, CE). Dès lors que ces mesures étaient destinées à former la base juridique des contributions nationales en faveur de projets d'investissement susceptibles de cofinancement par la Communauté - en l'espèce par la section «orientation» du FEOGA - et qu'elles n'étaient donc pas une base autonome pour octroyer des aides d'État, la Commission a constaté que les mesures notifiées ne comportaient aucun élément d'une aide d'État au sens des articles 92 et 93 traité CE (devenus articles 87 et 88 CE). Elle a informé les autorités portugaises de cette conclusion.

32. Afin de pouvoir accorder aussi une contribution nationale à un projet d'investissement en vue de la transformation de betteraves sucrières, les autorités portugaises ont décidé d'adapter la base légale de ces contributions. Elles ont ensuite présenté cette modification à la Commission. Conformément à sa décision antérieure, contenue dans la lettre du 27 novembre 1995, la Commission a constaté que cette mesure ne relevait pas non plus des règles sur les aides d'État. Par lettre du 11 janvier 1996, elle a informé les autorités portugaises de sa décision du 20 décembre 1995.

33. On peut aussi déduire des plans, programmes et autres mesures prises par les autorités portugaises et par la Commission en vue de la mise en oeuvre des dispositions des règlements n° 2052/88 et n° 866/90 que l'investissement dans la construction d'une raffinerie pour la transformation de betteraves sucrières avait incontestablement priorité. Cela aurait permis au Portugal d'utiliser le quota sucrier qui lui avait été octroyé lors de son adhésion. Un grand intérêt pour le développement des campagnes portugaises a manifestement été accordé à ce projet.

5. Le projet d'investissement

34. Après l'échec des négociations avec Alcântara Refinarias - Açúcares SA et RAR - Refinarias de Açúcar Reunidas SA, le gouvernement portugais a commencé des pourparlers à ce sujet avec un autre candidat potentiel, DAI - Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA (ci-après «DAI»).

35. Afin d'obtenir pour ce projet une aide du Fonds européen de développement régional (ci-après «FEDER») et parce que l'investissement allait dépasser 15 millions d'écus, les plans initiaux ont été notifiés à la Commission. Dans la lettre de notification, les coûts globaux des investissements projetés ont été estimés à 16 125 000 000 PTE (quelque 81 740 000 euros). Les coûts susceptibles de mesures d'aides auraient été de 12 752 900 000 PTE (quelque 64 643 000 euros). Les autorités portugaises proposaient de donner une aide financière de 9 560 290 000 PTE (quelque 48 461 000 euros) au total à cet investissement, en partie avec des moyens communautaires, en partie avec des moyens nationaux.

36. Le gouvernement portugais a ensuite modifié sa demande de cofinancement communautaire à partir du FEDER en une demande de cofinancement à partir du FEOGA. Cela avait aussi des conséquences sur les législations nationales devant servir de base aux investissements envisagés. C'est pourquoi le gouvernement portugais a modifié les mesures législatives qu'il avait notifiées à la Commission en exécution, entre autres, du règlement n° 866/90 en ce sens qu'elles pouvaient aussi s'appliquer à des investissements dans le secteur du sucre . Les autorités portugaises proposaient qu'une aide financière complémentaire soit accordée sur la base du décret-loi nº 95/90 .

37. En décembre 1995 déjà, les autorités portugaises avaient décidé de notifier à la Commission l'aide envisagée à DAI sur pied de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE.

38. Les contacts entre la Commission et les autorités portugaises qui ont suivi cette notification ont débouché sur la formulation suivante du projet et de l'aide publique à lui octroyer.

I. Investissements

- Investissements totaux 16 125 000 000 PTE

- Investissements 12 752 900 000 PTE (79,09 % des

susceptibles de investisse-

recevoir des aides ments totaux)

II. Aides

Sources Montants Pourcentage

1. Aide sur la base du

règlement n° 866/90

a) Communauté 6 375 065 000 PTE 49,97 %

b) National 1 912 935 000 PTE 15,00 %

Total sous (1) 8 285 000 000 PTE 64,97 %

2. Aide fiscale 1 275 290 000 PTE 10,00 %

(décret-loi nº 95/90)

Total (1 et 2) 9 560 290 000 PTE 74,97 %

3. Aide à la formation 380 000 000 PTE 2,98 %

Total 9 940 290 000 PTE 77,95 %

II - La décision du 11 janvier 1996

39. Dans la décision du 11 janvier 1996, la Commission examine:

- l'aide de 1 275 290 000 PTE sous forme d'exonérations fiscales accordées sur la base du décret-loi nº 95/90;

- l'aide de 380 000 000 PTE au titre de la formation professionnelle du personnel de la raffinerie à construire;

- l'aide, d'un montant de 1 912 335 000 PTE, exigée par le règlement n° 866/90 à titre de contribution nationale pour projets susceptibles de financement communautaire.

40. Concernant l'aide fondée sur le décret-loi nº 95/90, la Commission a constaté qu'elle ne dépassait pas le seuil de 10 % et qu'elle était conforme aux règles communautaires s'appliquant au secteur agricole. Plus particulièrement, la Commission a fait remarquer que l'application de la facilité fiscale litigieuse n'était pas exclue par la décision 94/173 comprenant les critères de choix des investissements susceptibles de cofinancement par la section «orientation» du FEOGA. Dès lors que les mesures d'aide nationales dans ce secteur doivent correspondre aux choix effectués par la Commission pour l'octroi d'aides communautaires à des investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles, son examen amène la Commission à conclure que l'aide en question est admissible.

41. À propos de l'aide à la formation, la Commission s'est contentée de la conclusion que les mesures de ce type sont permises jusqu'à 100 % des coûts à prendre en considération. L'aide ne dépassant pas 68 % en l'espèce, la Commission l'a considérée admissible.

42. Concernant l'aide destinée à former la participation nationale à l'aide communautaire sur la base du règlement n° 866/90, la Commission a signalé que les articles 92 à 94 du traité CE ne lui étaient pas applicables. La Commission allait dès lors examiner cette aide par rapport aux dispositions de ce règlement à titre de cofinancement national.

43. Par lettre du 19 mars 1996, la Commission a informé ARAP et consorts de sa décision du 11 janvier 1996 de ne pas soulever d'objections à l'égard des mesures d'aide portugaises, au titre de l'article 92 du traité CE.

III - La procédure devant le Tribunal de première instance et l'arrêt attaqué

A - La procédure devant le Tribunal de première instance

44. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 mai 1996, les requérantes ont introduit le recours enregistré sous le numéro T-82/96.

45. En date des 8 et 18 novembre 1996, la République portugaise et DAI ont demandé par écrit à être autorisées à intervenir au soutien des conclusions de la Commission en tant que partie défenderesse. Par ordonnance du 18 mars 1997, il a été fait droit aux deux demandes.

46. Par arrêt du 17 juin 1999 (ci-après «l'arrêt attaqué»), le Tribunal a rejeté le recours quant au fond et a condamné les parties requérantes à leurs propres dépens ainsi qu'à ceux de la Commission et de DAI en tant que partie intervenante.

B - L'arrêt attaqué

47. Tout d'abord, le Tribunal a examiné la recevabilité du recours en annulation.

48. Dans la mesure où le recours était dirigé contre la «décision» du 19 mars 1996, il a été rejeté comme irrecevable. Aux points 29 et 30 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que cette lettre adressée à ARAP et consorts avait un caractère purement informatif et qu'elle ne constituait donc pas un acte attaquable au sens de l'article 173 du traité CE (devenu article 230 CE).

49. La Commission a soulevé une fin de non-recevoir à l'encontre du recours en annulation de la décision du 11 janvier 1996, dans la mesure où le recours est dirigé contre la partie de la décision relative à l'aide prenant la forme d'exonérations fiscales sur la base du décret-loi nº 95/90. La Commission affirme que les requérantes n'ont aucun intérêt à obtenir l'annulation de la décision attaquée du 11 janvier 1996, dès lors que, même en cas d'annulation de cette décision, les exonérations fiscales seraient maintenues puisque ces exonérations, accordées sur la base d'un régime d'aide général approuvé par décision du 3 juillet 1991, constituaient des mesures d'aides «existantes» que les autorités portugaises peuvent continuer à prendre. Le Tribunal a jugé à cet égard aux points 35 et 37 de l'arrêt que, s'il était amené à annuler la décision attaquée au motif que les exonérations fiscales accordées à DAI étaient incompatibles avec les règles de la politique agricole commune ou parce que la décision d'approbation était irrégulière, les effets d'un tel jugement pouvaient revêtir un intérêt essentiel pour les parties requérantes. Selon le Tribunal, elles pouvaient donc bien avoir l'intérêt requis. La question de savoir si tel était effectivement le cas devait cependant être tranchée en fonction de l'appréciation du bien-fondé de ce recours en annulation.

50. Enfin, le Tribunal a rejeté la deuxième fin de non-recevoir soulevée par le gouvernement portugais à l'encontre du recours dans la mesure où celui-ci était dirigé contre la partie de la décision attaquée relative au régime général portugais pour exonérations fiscales. Selon le gouvernement, les parties requérantes n'avaient pas d'intérêt direct et individuel. Le Tribunal a jugé que, lorsque la Commission décide de ne pas ouvrir la procédure visée à l'article 92, paragraphe 2, du traité CE, les parties requérantes en tant que tiers intéressés peuvent seulement obtenir le respect des garanties procédurales que cette disposition leur accorde s'ils ont la possibilité de contester la décision attaquée devant le Tribunal. En outre, les parties requérantes n'étaient de toute façon en mesure de déterminer l'étendue de l'affectation de leurs intérêts qu'après l'adoption de cette décision.

51. Quant au fond, le Tribunal a successivement examiné les moyens de la partie requérante à l'encontre des trois mesures d'aides en cause, à savoir: les exonérations fiscales, l'aide à la formation et l'aide à l'investissement sur la base du règlement n° 866/90.

52. À l'encontre des exonérations fiscales, les parties requérantes font valoir trois moyens. Premièrement, elles se fondent sur l'article 184 du traité CE (devenu article 241 CE) pour invoquer l'illégalité de la décision du 3 juillet 1991. Deuxièmement, elles affirment qu'en toute hypothèse ces exonérations représentent une aide nouvelle que le gouvernement portugais aurait été tenu de notifier sur la base de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE. Troisièmement, elles considèrent que cette aide est contraire à la politique agricole commune.

53. Selon la Commission, soutenue par les parties intervenantes, et dès lors qu'il s'agit de l'application d'une aide nationale - approuvée - les requérantes auraient dû contester ces mesures devant le juge national. Ensuite, elles auraient dû invoquer l'article 184 du traité CE pour faire écarter l'application de la décision du 3 juillet 1991. C'est pourquoi ces parties estiment que le premier moyen des parties requérantes à l'encontre des exonérations fiscales est irrecevable.

54. Aux points 46 à 50, le Tribunal a jugé que cette exception soulevée par la Commission ne pouvait être accueillie. Il a considéré que la protection juridictionnelle efficace de leurs droits ne serait, en toute hypothèse, assurée que si elles disposaient de la possibilité d'invoquer l'irrégularité de cette décision d'approbation par voie d'exception dans le cadre d'un recours formé contre la décision de la Commission relative à l'aide individuelle. Le Tribunal a estimé que seule une telle aide leur permet de déterminer avec certitude dans quelle mesure leurs intérêts sont affectés.

55. Dans la première partie du premier moyen, les parties requérantes ont affirmé qu'un régime national général d'aide ne peut être approuvé que sous la condition expresse que son application au secteur agricole fasse toujours l'objet d'une notification préalable à la Commission au titre de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE. Dans les points 55 à 57 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté cette partie. Il a jugé qu'en l'espèce les parties requérantes n'avaient pas démontré que le respect des règles applicables dans le secteur du sucre n'était pas assuré par les conditions énoncées dans la décision d'approbation. Il a considéré, en outre, que les aides en faveur du secteur du sucre octroyées en application d'un régime général n'échappent pas à cet égard au contrôle de la Commission, puisque celle-ci peut, à tout moment, vérifier la compatibilité d'une aide individuelle avec, en particulier, les règles applicables au secteur du sucre.

56. Par la deuxième partie du premier moyen, les parties requérantes ont fait grief à la Commission d'avoir pris la décision d'approbation du 3 juillet 1991 sur le fondement de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE, sans avoir ouvert la procédure de l'article 93, paragraphe 2, qui constitue la seule garantie du droit des parties intéressées d'être entendues. De ce fait, estiment les parties requérantes, les intérêts légitimes des tiers n'ont pas été respectés. Cette partie a été rejetée par le Tribunal aux points 61 à 63 de l'arrêt attaqué. Il a jugé que l'absence de notification, par l'État membre concerné, et l'examen, par la Commission, d'une aide au titre de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE alliés à la décision de cette institution de ne pas ouvrir la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité CE ne sauraient être assimilés à une absence de transparence. L'examen sommaire d'une aide d'État dans le cadre de la phase préliminaire, sur la base de l'article 93, paragraphe 3, du traité répond à toutes les exigences d'un traitement rapide lorsque la mesure notifiée par l'État membre concerné, ou dénoncée dans une plainte émanant d'un tiers, ne constitue pas une aide d'État ou constitue une aide d'État compatible avec le marché commun. Selon le Tribunal, cette solution est aussi assortie de garanties suffisantes puisque la protection des droits des tiers est assurée par la possibilité qui leur est reconnue d'agir, le cas échéant, contre la décision de la Commission de ne pas ouvrir la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité CE.

57. Le Tribunal a également rejeté la troisième partie du premier moyen aux points 66 à 68 de l'arrêt attaqué. Dans cette partie, les parties requérantes affirmaient que la procédure interne qui a mené à l'adoption de la décision était irrégulière. Le Tribunal a jugé que les parties requérantes n'avaient avancé aucun élément significatif justifiant des doutes quant à la légalité de la procédure d'adoption de la décision d'approbation.

58. Par leur deuxième moyen, les parties requérantes affirment que la Commission a omis l'examen, à leur sens obligatoire, des exonérations fiscales individuelles pour DAI par rapport aux articles 92 et 93 du traité CE. Aux points 72 à 75 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ce moyen. Il se réfère sur ce point à l'arrêt «Italgrani» , dans lequel la Cour a jugé qu'une aide individuelle accordée sur la base d'un régime général d'aide approuvé par la Commission, ne doit pas être notifiée auprès de celle-ci, sauf réserve en ce sens dans la décision d'approbation. Si chaque aide individuelle devait être examinée directement par rapport à l'article 92 du traité CE, cela permettrait à la Commission de revenir sur la décision d'approbation, ce qui serait contraire aux principes de la protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique. À la lumière de ces principes, le Tribunal a ensuite jugé qu'une aide individuelle accordée en vertu d'un régime général d'aide ne peut en principe être considérée comme une application imprévisible de ce régime. En l'espèce, le Tribunal a enfin constaté que la décision du 3 juillet 1991 ne prévoit aucune obligation de notification d'aides individuelles dans le secteur du sucre. Il en découle que la Commission n'avait pas le droit d'examiner directement par rapport à l'article 92 du traité CE les exonérations fiscales accordées à DAI, dès lors que ces exonérations étaient conformes aux deux conditions imposées, à savoir que les exonérations accordées ne devaient pas être plus élevées que 10 % des investissements réalisés et qu'elles devaient être compatibles avec les règles communautaires applicables dans le secteur agricole concerné, comme la Commission l'a constaté dans la décision attaquée.

59. Le troisième moyen relatif aux exonérations fiscales, basé sur l'incompatibilité alléguée de ces exonérations avec la politique agricole commune, a été rejeté par le Tribunal aux points 84 à 94 de l'arrêt attaqué. Le Tribunal rappelle, tout d'abord, que dans la décision attaquée la Commission pouvait et devait uniquement examiner la régularité des exonérations fiscales accordées en l'espèce à DAI au regard des conditions qu'elle avait imposées dans sa décision d'approbation et, en particulier, des règles applicables dans le secteur du sucre. Ensuite, le Tribunal a vérifié si les exonérations fiscales en cause, qui visent à faciliter le développement de certaines régions économiques conformément à l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité CE, sont compatibles avec les objectifs poursuivis par les règlements applicables dans le secteur de la production et de la transformation du sucre.

60. L'analyse de ces règlements a conduit le Tribunal à constater que les exonérations fiscales, destinées à favoriser la création d'une raffinerie de sucre de betterave au Portugal continental, sont conformes aux objectifs poursuivis et aux règles énoncées, dans le cadre de la politique agricole commune, par le règlement n° 1785/81. Le Tribunal a en outre constaté que ces exonérations étaient également compatibles avec la politique communautaire en matière de mesures publiques visant à améliorer la structure agricole. Le Tribunal a donc conclu que les arguments des parties requérantes relatifs à l'aggravation de la surproduction de sucre dans la Communauté et à l'alourdissement des charges pesant sur le FEOGA, section «orientation», ne sont pas de nature à remettre en cause la compatibilité d'aides en faveur de la création d'une raffinerie de sucre de betterave au Portugal avec la politique agricole commune dans le secteur du sucre.

61. Enfin, le Tribunal relève que le dossier ne contient aucun indice sérieux susceptible de mettre en doute la viabilité de la raffinerie de sucre de betterave bénéficiaire de l'aide en cause.

62. À l'encontre de l'aide à la formation, les parties requérantes ont formulé un seul moyen, à savoir celui de la violation de l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité CE. Le Tribunal a rejeté ce moyen aux points 98 à 101 de l'arrêt attaqué. À cet égard, le Tribunal a constaté à titre liminaire que les trois types d'aides examinés dans la décision attaquée relèvent de régimes juridiques différents et doivent de ce fait être examinés individuellement au regard de leurs régimes respectifs et des objectifs qu'ils poursuivent. Le Tribunal a ensuite rappelé la jurisprudence constante selon laquelle, dans le cadre de ce contrôle de légalité, le juge communautaire doit uniquement examiner si la Commission n'a pas excédé les limites de son pouvoir d'appréciation par une erreur manifeste d'appréciation ou un détournement de pouvoir. Enfin, le Tribunal a constaté que les parties requérantes ne font état d'aucun argument sérieux de nature à mettre en cause l'appréciation que la Commission donne à l'aide à la formation. Cette aide pourra faciliter le développement de la production de sucre de betterave au Portugal sans pour autant entraver le commerce intracommunautaire d'une manière contraire à l'intérêt général.

63. Les parties requérantes invoquent deux moyens à l'appui de leur demande en annulation de la décision attaquée du 11 janvier 1996, en ce qu'elle porte sur l'aide à l'investissement au titre du règlement n° 866/90. En premier lieu, elles soutiennent que les aides d'État remplissant les conditions énoncées par ce règlement pour bénéficier d'un cofinancement communautaire sont néanmoins soumises à l'application des articles 92 et 93 du traité CE. En second lieu, elles font valoir que l'exigence de cohérence entre l'intervention sur la base du règlement n° 866/90 et la politique agricole commune exclut le cofinancement de l'aide au secteur de sucre betteravier au Portugal.

64. Aux points 111 à 120 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le premier de ces moyens. Il a considéré que ce moyen était en substance fondé sur «l'article 44 du règlement n° 1785/81, prévoyant, sur la base de l'article 42 du traité CE (devenu article 36 CE), que les articles 92 à 94 du traité CE ne s'appliquent à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Conseil.» Le Tribunal constate, tout d'abord, que le règlement n° 1785/81 ne vise pas les actions d'ordre structurel conduites au titre du FEOGA, section «orientation», lesquelles ne relèvent pas du champ d'application du règlement n° 1785/81, mais de celui du règlement n° 866/90 qui est fondé sur les articles 42 et 43 du traité CE (devenus articles 36 et 37 CE). Il a conclu de l'absence de disposition similaire du règlement n° 866/90 prévoyant expressément l'application de l'article 92 du traité CE aux aides éligibles à un cofinancement de la Communauté au titre du FEOGA, section «orientation», que ces aides doivent être appréciées dans le cadre propre de l'action commune conduite en application de ce règlement et ne peuvent pas faire l'objet d'un examen au titre des articles 92 et 93 du traité CE.

65. Le Tribunal a en outre relevé que, à supposer même que l'article 44 du règlement n° 1785/81 puisse être interprété dans ce sens qu'il prévoit de manière spécifique l'application des articles 92 à 94 du traité CE à toute mesure d'aide relative à la production et à la commercialisation du sucre, il doit, en toute hypothèse, être appliqué en tenant compte des objectifs de la politique agricole commune, dont la primauté sur l'application des dispositions du traité relatives à la concurrence est consacrée par le traité CE lui-même en son article 42.

Or, l'application des articles 92 et 93 du traité CE à des aides susceptibles de cofinancement par la Communauté dans le cadre du règlement n° 866/90 risquerait de faire échec à la poursuite de certains objectifs de la politique agricole commune au moyen d'une action structurelle spécifique conduite en conformité avec les critères définis par la décision 94/173 établissant des priorités pour le cofinancement des investissements relevant de ce règlement. À cet égard, le Tribunal relève que le règlement n° 866/90 assure lui-même la cohérence des aides à l'investissement, cofinancées par la Communauté et l'État membre concerné en application de ce règlement, avec la politique agricole commune. Le Tribunal en a conclu que l'application des articles 92 et 93 du traité CE aux aides à l'investissement susceptibles de cofinancement par la Communauté au titre du règlement n° 866/90 serait incompatible avec la primauté attribuée par le traité à la politique agricole commune sur l'application des règles de la concurrence. Pour l'ensemble de ces motifs, le Tribunal a jugé que de telles aides ne sont pas soumises à l'application de l'article 92 du traité CE.

66. Enfin, au point 124 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a fait remarquer concernant le deuxième moyen des parties requérantes que celui-ci se fonde, en substance, sur l'argument selon lequel l'aide à l'investissement en cause serait exclue par le règlement n° 866/90 parce qu'elle serait incompatible avec la politique agricole commune et ne pourrait se fonder sur la décision 94/173, elle-même incompatible avec cette politique. À cet égard, le Tribunal s'est limité à rappeler que les aides octroyées en vue de permettre l'utilisation du quota attribué au Portugal continental ne sont pas incompatibles avec les objectifs de la politique agricole commune. C'est pourquoi ce moyen n'a pas non plus pu être accueilli.

67. Le Tribunal a conclu que le recours en annulation doit être rejeté comme non fondé dans son intégralité.

IV - La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

68. En date du 27 août 1999, les parties requérantes se sont pourvues contre l'arrêt attaqué par dépôt d'une requête au greffe de la Cour.

69. Elles y concluent à ce qu'il plaise à la Cour:

- déclarer le pourvoi recevable;

- annuler partiellement l'arrêt attaqué, dans la mesure précisée dans le pourvoi;

- annuler la décision de la Commission du 11 janvier 1996 adressée au gouvernement portugais, ou bien renvoyer l'affaire devant le Tribunal en vertu de l'article 54 du statut (CEE) de la Cour de justice;

- condamner la Commission aux dépens des deux instances.

70. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- annuler les points 35 à 95 de l'arrêt attaqué et décider que la requête était irrecevable en tant qu'elle était dirigée contre la lettre de la Commission du 11 janvier 1996 relative aux allégements fiscaux;

- à titre subsidiaire, annuler les points 35 à 41 et 46 à 50 de l'arrêt attaqué, mais confirmer le reste de l'arrêt;

- à titre plus subsidiaire, annuler l'expression «in their view» figurant au point 36 de l'arrêt du Tribunal, ainsi que les autres points de l'arrêt que la Cour juge appropriés et se prononcer sur les moyens de recevabilité soulevés par la Commission, mais rejetés par le Tribunal;

et

- rejeter le pourvoi comme manifestement irrecevable et/ou manifestement non fondé sans engager la procédure orale et condamner les parties requérantes aux dépens de l'instance;

ou

- rejeter le pourvoi et condamner les parties requérantes aux dépens de l'instance.

71. La République portugaise conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- confirmer l'arrêt attaqué;

- rejeter intégralement le pourvoi formé contre cet arrêt.

72. DAI conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- rejeter le pourvoi comme irrecevable en ce qui concerne les première et deuxième parties du premier moyen, les deuxième et troisième parties du deuxième moyen, le quatrième moyen et le sixième moyen;

- rejeter le pourvoi comme non fondé pour le surplus;

et

- condamner les parties requérantes aux dépens des deux instances,

ou, dans l'alternative,

- rejeter le pourvoi comme non fondé dans sa totalité;

- condamner les parties requérantes aux dépens des deux instances.

V - Moyens et arguments des parties et appréciation de ceux-ci

A - Remarques liminaires

1. Le contexte économique

73. Il y a lieu de garder à l'esprit, en analysant et en appréciant les moyens d'ARAP et consorts et de la Commission, que l'ensemble constitué par les faits auxquels ces moyens se rapportent se caractérise par des liens indéniables entre tous ces faits.

74. En substance, il s'agit d'un investissement dans une raffinerie de sucre destinée à produire un quota de 70 000 tonnes de sucre de betteraves qui a été accordé en deux tranches de 60 000 tonnes (par l'acte d'adhésion) et de 10 000 tonnes (par le règlement n° 1599/96) au Portugal continental. Cet investissement est financé par des fonds publics à concurrence de 75 % des investissements entrant en ligne de compte, ces fonds provenant en partie de la Communauté sous forme d'aide à l'investissement à partir du FEOGA, section «orientation», et en partie d'un ensemble de mesures d'aide nationales (voir ci-dessus, point 38, pour plus de détails).

75. La diversité des sources de financement publiques qui sont régies par différentes réglementations communautaires et nationales n'empêche pas que du point de vue micro-économique et de l'économie de l'entreprise, le résultat des ces interventions juridiquement hétérogènes soit lui-même homogène: la question de savoir si la raffinerie est viable dépend entre autres du total de l'aide à l'investissement, et celle de savoir si les mesures d'aide publiques faussent de façon inadmissible les rapports de concurrence peut seulement recevoir une réponse sur la base de la somme globale de l'aide accordée.

76. Comme déjà signalé ci-dessus, le législateur communautaire était bien conscient de ces liens économiques. On les retrouve dans le règlement n° 1785/81, modifié à deux reprises, d'abord lors de l'adhésion du Portugal et ensuite en 1996. Ils ressortent également de l'ensemble de règles qui régissent l'activité du FEOGA, section «orientation», dans le cadre de la politique commune en vue du renforcement de la cohésion économique et sociale (articles 130A à 130E du traité CE, devenus articles 158 à 162 CE) et de l'encadrement pseudolégislatif des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, tels que reproduits ci-dessus aux points 19 à 25.

2. Le plan de l'exposé

77. Afin d'éviter que, lors de l'analyse et de l'appréciation des différents moyens, les liens juridiques et économiques qui sont si caractéristiques pour cette affaire ne soient perdus de vue, nous allons traiter les différents moyens de façon regroupée.

78. Les trois premiers moyens d'ARAP et consorts concernent des questions juridiques relatives à l'approbation du décret-loi nº 95/90 portugais par une décision de la Commission du 3 juillet 1991 et relatives à l'application de ce décret-loi lors de l'octroi d'aide à l'investissement pour la construction d'une raffinerie sucrière au Portugal.

79. Les cinquième et sixième moyens d'ARAP et consorts concernent des questions juridiques relatives à l'interprétation et à l'application du règlement n° 866/90.

80. Le quatrième moyen d'ARAP et consorts porte sur la question de principe, évoquée ci-dessus au point 2, de savoir si, en cas d'application combinée de différents régimes d'aide nationaux à un projet auquel une aide communautaire a également été octroyée, l'effet cumulé de ces mesures doit faire l'objet d'un examen séparé et motivé. Pour analyser et apprécier cette question juridique, des éléments ressortant de l'appréciation des autres moyens d'ARAP et consorts peuvent se révéler importants. C'est pourquoi nous examinerons ce moyen en dernier.

81. Nous examinerons après les moyens d'ARAP et consorts les moyens formulés par la Commission à l'encontre des parties de l'arrêt attaqué portant sur la recevabilité du recours d'ARAP et consorts en première instance. Ces moyens s'appuient principalement sur l'affirmation que les parties de la lettre du 11 janvier 1996 relatives aux exonérations fiscales sur la base du décret-loi nº 95/90 sont de nature purement informative et ne visent à créer aucune conséquence juridique. Puisque la question de la nature juridique de ces parties de la lettre est aussi évoquée dans le deuxième moyen d'ARAP et consorts, la meilleure solution est d'examiner les moyens de la Commission à la lumière de l'examen antérieur de ce moyen.

B - La recevabilité du présent pourvoi

82. La Commission et DAI ont invité la Cour à déclarer le pourvoi entièrement irrecevable. D'après elles, les moyens soulevés n'indiquent pas clairement les parties attaquées de l'arrêt ni les arguments juridiques sur lesquels ils s'appuient. Elles estiment que ces moyens ne font que répéter les moyens invoqués en première instance et qu'ils ont pour objet un réexamen de la requête déposée au Tribunal.

83. L'opinion de la Commission se fonde sur des arrêts dans lesquels la Cour a jugé qu'un pourvoi n'est pas recevable s'il «[...] se limite à répéter ou à reproduire textuellement les moyens et les arguments qui ont déjà été présentés devant le Tribunal, y compris ceux qui étaient fondés sur des faits expressément rejetés par cette juridiction; en effet, un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui [...] échappe à la compétence de la Cour» .

84. Comme l'a expliqué l'avocat général Jacobs dans ses conclusions dans l'affaire Salzgitter AG/Commission , cette formule doit être appliquée avec précaution. Il ressort de la jurisprudence qu'elle vise simplement à garantir qu'un pourvoi est correctement libellé et qu'il ne tend pas en réalité à un réexamen de l'affaire. En elle-même, la répétition de plusieurs arguments déjà utilisés en première instance n'implique pas que le pourvoi ne remplit pas ces exigences. C'est particulièrement vrai dans les cas tels que celui de l'espèce, où le Tribunal confirme des décisions d'une institution communautaire sur la base de la même interprétation du droit communautaire ou d'une interprétation semblable à celle retenue par l'institution défenderesse. Si, dans une telle hypothèse, un requérant ne pouvait se fonder, dans le cadre de son pourvoi, sur des arguments qu'il a déjà utilisés en contestant la décision initiale, la procédure de pourvoi serait privée de son sens. Aux points 42 à 44 de l'arrêt dans l'affaire citée, la Cour a confirmé l'interprétation de l'avocat général Jacobs.

85. Puisqu'en l'espèce la requête définit clairement les aspects de l'arrêt attaqué qui sont critiqués et les arguments juridiques qui appuient le pourvoi, celui-ci est entièrement recevable.

C - La décision d'approbation du 3 juillet 1991

86. L'objet central de ces trois premiers moyens est la décision d'approbation de la Commission du 3 juillet 1991. Le premier moyen porte sur la question de savoir si cette décision a légalement pu être prise sous cette forme. Les parties requérantes estiment que c'est à tort que le Tribunal a jugé que la condition générale attachée à cette décision, à savoir que l'application du décret-loi nº 95/90 doit se faire dans le respect des règles communautaires relatives à certains secteurs industriels, agricoles et piscicoles, garantit aussi de manière suffisante le respect des règles applicables au secteur du sucre. Les deuxième et troisième moyens visent certaines conséquences que le Tribunal a attachées à sa conclusion que l'imposition d'une condition générale suffisait.

87. Avant d'analyser ces trois moyens et les arguments des parties et des intervenants qui s'y rapportent, nous voudrions faire une remarque préalable à laquelle donnent lieu l'arrêt attaqué et le dossier de la procédure en première instance.

88. Le point 15 de l'arrêt attaqué reproduit comme suit les conditions attachées à la décision d'approbation litigieuse:

«Le régime institué par le décret-loi 95/90 a été approuvé, en application de l'article 92 du traité, par une décision de la Commission du 3 juillet 1991 [...] à condition que les aides individuelles respectent "les réglementations et encadrements du droit communautaire visant certains secteurs industriels, agricoles et de la pêche" [...] En outre, la décision d'approbation impose au gouvernement portugais de notifier "tous les projets bénéficiant d'exonérations d'une importance entre 10 et 20 % (ESL) ainsi que tous ceux relevant des secteurs sensibles" . Ce régime général d'aides était en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995. Par décision notifiée au gouvernement portugais le 30 mai 1996, la Commission a approuvé la prorogation de ce régime aux mêmes conditions jusqu'en 1999, en éliminant toutefois l'obligation de notifier les projets relevant des secteurs sensibles, qui n'est plus mentionnée.»

89. Il ressort du dossier de première instance que la Commission a pris en date du 20 décembre 1995 sa décision notifiée au gouvernement portugais en date du 11 janvier 1996 et approuvant, entre autres, l'aide à DAI sur la base du décret-loi nº 95/90. Nous en déduisons que cette décision relative à l'application du décret-loi nº 95/90 est encore régie par la décision d'approbation du 3 juillet 1991 et doit être examinée par rapport aux conditions attachées à cette décision.

90. Il ne ressort ni de l'arrêt attaqué ni des pièces échangées dans le cadre de cette procédure que les parties ont eu égard à la condition spéciale attachée à la décision d'approbation du 3 juillet 1991 portant obligation de notifier les propositions d'octroi d'aides sur la base du décret-loi nº 95/90 relevant des secteurs sensibles.

Le Tribunal aussi omet de tenir compte de cette condition spéciale dans son analyse des moyens soulevés en première instance par ARAP et consorts.

91. On peut penser avec de bonnes raisons que, étant donné ses caractéristiques signalées aux points 4 à 7, le secteur du sucre est un secteur sensible par excellence. Ce constat est confirmé par les articles 44 et 46 du règlement n° 1785/81 dont il ressort que la Communauté pratique un régime d'aide très restrictif à l'égard du secteur du sucre qui ne permet en principe pas d'autre aide pour la transformation de betteraves sucrières et de sucre de canne que celle autorisée en vertu de l'article 46 de ce règlement. Celui-ci n'évoque pas expressément l'octroi d'une aide d'État à la construction d'une raffinerie sucrière au Portugal.

92. Cela rend plausible la conclusion que, sous l'empire de la décision d'approbation du 3 juillet 1991, les autorités portugaises auraient de toute façon dû notifier à la Commission une aide d'État à la construction d'une raffinerie sucrière sur la base du décret-loi nº 95/90.

93. Il ressort des points 55 et 74 de l'arrêt attaqué que le Tribunal a lu et interprété la décision d'approbation du 3 juillet 1991 comme si la condition spéciale obligeant à toujours notifier les aides à des secteurs sensibles n'y figurait pas. Cette omission est d'autant plus remarquable qu'au point 15 de l'arrêt attaqué la décision d'approbation est bien reproduite de manière intégrale.

94. Puisque le Tribunal ne donne aucune explication dans son arrêt quant à savoir pourquoi il a lu et interprété la décision d'approbation comme si la condition spéciale concernée ne s'y trouvait pas, les parties de l'arrêt relatives à la décision d'approbation sont basées sur une motivation incomplète et donc insuffisante.

95. Bien que les parties n'ont pas non plus eu égard, dans leurs moyens et arguments, à cette condition spéciale, le Tribunal aurait dû soulever la question d'office. Cette condition attachée à la décision d'approbation concerne en effet les compétences que la Commission exerce en vertu des articles 92 et 93 du traité CE.

96. Pour autant qu'elles soient conformes aux conditions générales attachées à la décision d'approbation, les mesures individuelles d'application prises sur la base du décret-loi nº 95/90 doivent être considérées comme relevant de «régimes d'aide existants» au sens de l'article 93, paragraphe 1, du traité CE. Le contrôle de la Commission relatif à ces mesures se limite à la vérification - non systématique - si, dans la pratique de l'application du décret-loi, ces conditions générales sont respectées. Les mesures d'application individuelles, cependant, qui ne sont pas conformes aux conditions générales - propositions d'aide dont le montant des exonérations fiscales dépasse 10 % des investissements et propositions dans des secteurs sensibles - doivent être notifiées à la Commission. Cette obligation de notification en fait des «mesures d'aide nouvelles» auxquelles s'appliquent les compétences que la Commission tire de l'article 93, paragraphes 2 et 3 .

97. Comme la Cour l'a encore une fois signalé dans l'arrêt Salzgitter/Commission, précité, une constatation qui touche à la compétence de la Commission doit être relevée d'office par le juge alors même qu'aucune des parties ne lui a demandé de le faire .

98. Le contenu et l'esprit de la disposition ainsi que les circonstances du cas plaident cependant aussi pour un examen d'office.

- Il s'agit en effet d'une disposition qui, de par sa nature, a pour objet de servir un objectif essentiel de la Communauté, à savoir garantir des relations concurrentielles équilibrées sur le marché commun. Par excellence, cet objectif est vulnérable en cas d'octroi d'aides d'État dans des secteurs sensibles.

- La disposition a entre autres comme objet de protéger les intérêts des tiers. Ces intérêts sont presque toujours affectés en cas d'octroi d'aide dans des secteurs sensibles.

- Le non-respect de la disposition est manifeste. Tant le juge communautaire que les tiers peuvent facilement en vérifier la violation.

99. Il résulte des considérations qui précèdent que, puisque le Tribunal ne l'a pas fait, la Cour doit examiner d'office au stade du pourvoi la question juridique de savoir si, sur la base du prescrit attaché à la décision d'exemption, le gouvernement portugais aurait dû notifier le projet d'appliquer le décret-loi nº 95/90 à une aide à DAI. Nous nous référons à cet égard aux conclusions précitées de l'avocat général Jacobs dans l'affaire Salzgitter/Commission, points 141 à 143 et, notamment, 148: «L'une des fonctions essentielles de la procédure de pourvoi, qui se limite aux seuls points de droit, est précisément d'assurer le respect du principe de légalité.»

100. Nous examinerons ci-après, lors de l'appréciation du deuxième moyen, de plus près les questions de savoir comment il faut interpréter la disposition litigieuse de la décision d'approbation du 3 juillet 1991 et quelles conséquences doivent être attachées à son non-respect.

D - Les trois premiers moyens d'ARAP et consorts

1. Le premier moyen

a) Arguments des parties

101. Par leur premier moyen, les parties requérantes affirment que le Tribunal a fait preuve d'une conception juridique erronée en jugeant que la décision d'approbation du 3 juillet 1991 garantit à suffisance le respect des règles applicables au secteur du sucre. D'après elles, la condition générale dans cette décision selon laquelle l'application du décret-loi nº 95/90 doit respecter les règles communautaires relatives à certains secteurs industriels, agricoles et piscicoles, est trop imprécise et trop générale pour offrir une protection adéquate aux intérêts de la politique agricole commune et de secteurs sensibles tels que celui du sucre.

102. Elles contestent le point de vue que le Tribunal formule au point 56 de l'arrêt attaqué, selon lequel la compétence de la Commission sur la base de l'article 93, paragraphe 1, du traité CE offre des garanties suffisantes pour la compatibilité du régime d'aide général approuvé avec les règles applicables au secteur du sucre. Les compétences que la Commission tire de l'article 93, paragraphe 1, du traité CE ne sauraient être considérées comme un substitut adéquat aux procédures prévues à l'article 93, paragraphes 2 et 3, du traité CE. L'article 93, paragraphe 1, du traité CE ne permet pas la suspension de l'application d'un régime d'aide général. Les parties requérantes estiment en outre que, en comparaison avec la position qu'occupent les tiers dans l'application de l'article 93, paragraphes 2 et 3, du traité CE, leur position dans le cadre de l'«examen permanent» de l'article 93, paragraphe 1, du traité CE est nettement plus faible.

103. La Commission est d'accord avec les points 55 à 57 de l'arrêt attaqué. Elle s'estime compétente pour approuver des régimes d'aide nationaux généraux. La caractéristique typique d'un tel régime d'aide général est le fait que les mesures d'aides individuelles peuvent être prises par les États membres sans notification préalable à la Commission sur pied de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE.

b) Appréciation

104. Il est établi que la Commission peut approuver des régimes d'aide généraux dans le cadre de la surveillance qu'elle doit exercer en vertu des articles 92 et 93 du traité CE sur l'octroi d'aides d'État par les États membres. Dans une pratique administrative constante, elle a, au cours des années, examiné et approuvé un grand nombre de ces régimes d'aides généraux. Les effets juridiques d'une telle approbation ont plusieurs fois été l'objet de la jurisprudence de la Cour . Cette jurisprudence a toujours confirmé la compétence de la Commission pour juger qu'un régime d'aide général national est conforme au traité.

105. Il ne souffre pas non plus de doute que la Commission peut attacher à son approbation d'un régime d'aides général national des conditions générales ou plus spécifiques afin d'assurer que l'application individuelle de la mesure d'aide concernée soit conforme au droit et à la politique communautaires dans le secteur ou le domaine politique en cause. De cette manière, il est assuré que la politique communautaire relative aux articles 92 et 93 du traité CE reste matériellement conforme à la politique de la Communauté dans d'autres domaines.

106. La Commission jouit d'une certaine marge d'appréciation dans la formulation des conditions qu'elle attache à l'approbation d'un régime d'aide général national. Cette marge est cependant limitée par les exigences découlant de l'impératif de maintenir la cohérence interne de la politique communautaire.

107. Mentionnons que la protection d'intérêts vulnérables et de secteurs sensibles n'exige pas en soi que l'approbation d'un régime d'aide générique soit assortie de conditions spécifiques à ces intérêts ou secteurs. Si la Commission estime à cet égard que l'imposition d'une ou de plusieurs conditions générales est suffisante, elle devra alors s'assurer que ces conditions soient respectées de manière telle que les intérêts vulnérables et les secteurs sensibles protégés par les règles communautaires auxquelles il est fait référence ne soient pas lésés .

108. La Commission peut certes aussi choisir d'attacher à son approbation d'un régime d'aides général national des conditions spécifiques visant à la protection de tels intérêts vulnérables ou secteurs sensibles. De telles conditions peuvent comprendre l'obligation de notifier chaque mesure d'aide individuelle relevant du régime approuvé et relatif au domaine politique vulnérable concerné ou au secteur sensible, cette notification étant alors suivie d'une appréciation sur la base de l'article 93, paragraphes 2 et 3, du traité CE.

109. Le choix d'une des méthodes de surveillance des régimes généraux approuvés décrites ci-dessus peut être influencé par des considérations d'économie législative - comme l'a souligné le gouvernement portugais - ou bien aussi par l'efficience de la mise en oeuvre. Cependant, aussi longtemps qu'il est plausible que la modalité choisie garantit de manière suffisante la compatibilité de l'aide individuelle octroyée avec les règles communautaires visant à protéger des intérêts vulnérables, tels que ceux de l'environnement, ou des secteurs sensibles, tels qu'en l'espèce celui du sucre, elle n'est pas contraire aux règles pertinentes du droit communautaire.

110. N'est donc pas en soi contraire au droit communautaire l'opinion juridique formulée aux points 55 à 57 de l'arrêt attaqué selon laquelle le respect des règles applicables au secteur du sucre pouvait être assuré par la condition générale attachée à la décision d'approbation que les mesures d'aide individuelles doivent être conformes aux règles communautaires applicables, plus particulièrement, au secteur agricole.

111. Ce constat n'est pas ébranlé par l'argument des parties requérantes qu'une telle condition générale aurait pour conséquence que la position des tiers intéressés par rapport à l'octroi de l'aide individuelle serait plus faible qu'elle ne serait si certains cas d'aide sectorielle devaient toujours être notifiés à la Commission.

112. En cas de notification obligatoire des aides individuelles à octroyer dans le cadre d'un régime général approuvé, les tiers intéressés peuvent effectivement faire valoir leurs objections avant l'application effective de la mesure, une possibilité qu'ils n'ont pas si l'approbation du régime général est soumise à la seule condition de la conformité aux règles communautaires sectorielles en vigueur. Mais même dans ce dernier cas, ils sont en mesure de défendre leurs intérêts. Ils peuvent introduire une plainte auprès de la Commission contre une application du régime approuvé qu'ils jugent incompatible avec les règles communautaires visées dans la condition générale. Ils peuvent en outre saisir le juge national en affirmant que les autorités nationales ne respectent pas les dispositions communautaires pertinentes.

113. Cette modification de la position procédurale d'éventuels tiers intéressés survient à chaque fois que la Commission décide d'approuver un régime d'aide général. Elle n'est pas en soi un obstacle à la politique de la Commission, datant déjà du début des années 70, d'approuver des aides nationales déterminées de façon générique avec pour conséquence qu'une notification préalable auprès de la Commission et une approbation par elle n'est plus nécessaire en cas d'application individuelle du régime approuvé. La circonstance que des tiers intéressés pourraient avoir un intérêt spécial relatif à l'application individuelle d'un régime d'aide général ne contraint pas la Commission d'en tenir compte d'emblée dans la formulation de sa décision d'approbation. Formuler une telle exigence reviendrait à créer une charge disproportionnée pour une pratique de gestion qui existe depuis longtemps et qui est généralement acceptée.

114. Sur la base de ce qui précède, nous concluons que le premier moyen des parties requérantes doit être rejeté comme non fondé.

115. Nous référant à nos considérations aux points 86 à 100, nous faisons encore remarquer qu'au fond ce moyen est hors de propos dès lors qu'il suggère que seule la condition générale contestée était attachée à la décision d'approbation du 3 juillet 1991. Ce constat n'affecte cependant pas la conclusion que le moyen n'est pas fondé.

2. Le deuxième moyen

a) Arguments des parties

116. Par leur deuxième moyen, les parties requérantes reprochent au Tribunal d'avoir jugé, aux points 72 à 75 de l'arrêt attaqué et en violation du droit communautaire, que la Commission n'est plus compétente pour examiner par rapport à l'article 92 du traité CE l'application individuelle du régime d'aide général approuvé. D'après elles, le gouvernement portugais était au contraire obligé de notifier l'aide litigieuse à la Commission et celle-ci de l'examiner selon la procédure de l'article 93, paragraphes 2 et 3, du traité CE.

117. Elles appuient cette position sur l'affirmation que le Tribunal a mal interprété l'exception à l'obligation de notification telle qu'elle ressort de l'arrêt Italgrani . D'après elles, l'exception que l'arrêt fait de l'obligation de notification doit s'interpréter de façon restrictive dans ce sens qu'échappent seules à la procédure de l'article 93, paragraphes 2 et 3, du traité CE les applications individuelles d'un régime d'aide approuvé qui constituent des cas d'application purs et prévisibles de ce régime. Les parties requérantes considèrent par contre que l'obligation de notification est maintenue quant aux mesures d'aide individuelles qui doivent aussi être appréciées à la lumière d'autres éléments que le régime d'aide général lui-même ou qui sont susceptibles de renforcer des déséquilibres existant sur le marché, tels que l'existence d'une surcapacité.

118. Les parties requérantes estiment qu'en l'espèce l'application individuelle du régime d'aide général approuvé à l'aide octroyée à DAI rentre dans les critères qui en rendent la notification préalable nécessaire. Elles considèrent donc que le Tribunal a enfreint le droit communautaire en n'acceptant pas cette interprétation de l'arrêt Italgrani .

119. La Commission rejette l'interprétation de l'arrêt «Italgrani» sur lequel les parties requérantes s'appuient. Après avoir approuvé un régime d'aide général, la Commission ne peut plus intenter la procédure visée à l'article 93, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre d'une mesure d'aide individuelle octroyée sur la base d'un régime approuvé, à moins d'avoir, exceptionnellement, constaté au préalable que la mesure d'aide individuelle en cause ne répond pas aux conditions attachées au régime général approuvé.

b) Appréciation

120. Il nous semble que ce deuxième moyen est en effet fondé, mais sur la base d'autres arguments que ceux évoqués par les parties requérantes.

121. Nous sommes d'accord avec la Commission pour dire qu'il découle de l'arrêt Italgrani , confirmé ultérieurement par, entre autres, l'arrêt Siemens/Commission , que les cas d'application individuelle de régimes d'aide généraux approuvés ne sont pas soumis à la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité CE s'ils satisfont aux conditions imposées dans la décision d'approbation concernée.

122. Les efforts des parties requérantes pour limiter la portée de la règle de l'arrêt Italgrani ne nous convainquent pas. Les critères de restriction qu'elles proposent, comme les cas d'application individuelle non prévus lors de l'approbation et/ou cas dans lesquels une appréciation doit avoir lieu par rapport à d'autres intérêts et aspects que ceux pris en compte par la décision d'approbation, ne nous semblent pas acceptables. De par leur caractère trop indéterminé, insuffisamment objectif et insuffisamment prévisible dans leur application, ils minent la raison d'être de la jurisprudence Italgrani à savoir la sécurité juridique et la confiance que les intéressés sont en droit d'avoir en l'approbation par la Commission.

123. Nous estimons néanmoins qu'en l'espèce l'application du décret-loi nº 95/90 pour l'octroi d'une aide fiscale à DAI aurait de toute façon dû être notifiée à la Commission en vertu de la décision d'approbation.

124. Comme déjà signalé ci-dessus aux points 86 à 100, l'application du décret-loi nº 95/90 au projet litigieux aurait de toute façon dû être notifiée s'il est plausible qu'il s'agit d'un investissement dans un secteur sensible. Tant le marché européen du sucre que le marché partiel portugais revêtent les caractéristiques économiques de marchés sensibles par excellence aux aides d'État. C'est certainement le cas pour les aides d'État visant à augmenter la capacité de production de sucre sur le marché européen et sur le marché partiel national.

125. Cette sensibilité aux distorsions s'exprime aussi dans la législation communautaire relative au marché du sucre. À cet égard, nous avons déjà (point 26) fait référence aux articles 44 et 46 du règlement n° 1785/81 et à la politique extrêmement restrictive menée de façon conséquente par la Commission à l'égard des aides d'État à la production de sucre. La décision 94/173, qui limite à deux cas décrits à l'annexe 2.8, dont les investissements litigieux au Portugal, les applications d'aides au renforcement de la cohésion économique et sociale au secteur du sucre, confirme également qu'il s'agit d'un secteur sensible aux distorsions.

126. Une interprétation raisonnable des conditions attachées à la décision d'approbation du 3 juillet 1991 implique pour le secteur du sucre qu'il découle de la condition générale que les aides individuelles doivent respecter «les réglementations et encadrements du droit communautaire visant certains secteurs [...] agricoles [...]» qu'en principe une aide aux investissements dans le secteur du sucre n'était pas permise. Si le gouvernement portugais voulait quand même se servir du décret-loi nº 95/90 à cette fin, il aurait dû en notifier le projet comme relevant d'un secteur «sensible».

127. Cette conséquence n'est pas ébranlée par les exceptions faites en faveur d'investissements dans le secteur du sucre portugais dans la décision 94/173 et dans l'encadrement de 1996. En prenant sa décision d'approbation de 1991, la Commission ne pouvait pas encore en tenir compte. Ces décisions contiennent bien, par ailleurs, des dispositions concernant l'admissibilité éventuelle d'une aide publique aux investissements litigieux, mais on y chercherait en vain une exception à l'obligation de notification attachée à la décision d'approbation.

128. Sur la base de ce qui précède, nous concluons que le Tribunal de première instance a donné une interprétation erronée à la décision d'approbation en jugeant que l'intention d'appliquer le décret-loi nº 95/90 n'était pas soumise à notification.

129. Subsidiairement, nous faisons remarquer que la constatation du Tribunal à la dernière phrase du point 74 de l'arrêt attaqué selon laquelle les exonérations étaient «conformes aux deux conditions susvisées, comme [la Commission] l'a constaté dans la décision attaquée» n'est pas correcte.

130. Aux termes des conditions générales attachées à la décision d'approbation, les cas dans lesquels, sur la base du décret-loi nº 95/90, entre 10 et 20 % d'exonération fiscale sont accordés doivent toujours être notifiés. En l'espèce, une exonération de 10 % a été accordée à DAI sur la base du décret-loi. À première vue, cela exclut la nécessité d'une notification.

131. Il ressort cependant de l'aperçu fait ci-dessus au point 38 de l'aide totale publique, communautaire et nationale, que le total de l'aide portugaise aux investissements de DAI se chiffre à environ 25 % des investissements entrant en ligne de compte, étant entendu que 15 % de ce total sont accordés sur la base d'un régime national différent du décret-loi nº 95/90.

132. Il serait contraire à l'esprit de la condition obligeant à notifier tous les cas où plus de 10 % sont accordés sur la base du décret-loi nº 95/90, si les cas de cumul entre l'application de ce décret-loi et un autre régime national entraînant un pourcentage - nettement - plus élevé que 10 % devaient ne pas être couverts par l'obligation de notification.

133. Une telle interprétation restrictive est difficilement défendable du point de vue économique. L'effet économique d'une aide à l'investissement de 20 % sur la base du décret-loi nº 95/90 est exactement identique à celui d'une aide identique basée pour 10 % sur ce décret-loi et pour les 10 % restants sur une autre base légale nationale. Une telle interprétation pourrait d'ailleurs être une invitation à scinder les montants - trop - élevés d'aides d'État et à les répartir sur différents régimes d'aide nationaux afin de pouvoir échapper à l'obligation de notification ce qui pourrait entraver sérieusement le contrôle de la Commission sur le respect des régimes d'aide nationaux.

134. Nous estimons enfin qu'une application combinée de régimes nationaux qui a pour effet que l'aide accordée dans un cas individuel est nettement plus élevée que le maximum pouvant être octroyé sans notification sur la base d'un régime général approuvé est contraire à l'esprit de l'arrêt Italgrani . Selon cet arrêt, les cas d'aides individuelles qui rentrent entièrement dans les marges d'un régime d'aide général préalablement approuvé ne peuvent être soumis à la procédure de l'article 92, paragraphes 2 et 3, du traité CE. La protection de la sécurité juridique et de la confiance des intéressés en une application inchangée du régime approuvé ne peut aller jusqu'à mettre à l'abri d'un examen approfondi par la Commission des cas individuels d'aides d'État dans lesquels le total de l'aide accordée par cas dépasse - de loin - les marges de ce régime.

135. Le Tribunal aurait donc dû juger que, le décret-loi nº 95/90 ayant été appliqué en combinaison avec d'autres mesures d'aide et le total des aides à l'investissement accordées à DAI dépassant le seuil de notification, cette application était soumise à notification.

136. À titre surabondant nous attirons encore l'attention sur ce qui suit. Le gouvernement portugais a fait remarquer qu'il faut qualifier l'application du décret-loi nº 95/90 à l'octroi d'une aide à l'investissement à DAI de mesure d'aide «dont les conditions ou modalités d'octroi s'écartent de celles qui sont prévues dans le présent règlement ou dont les montants excèdent les plafonds qui y sont prévus» au sens de l'article 16, paragraphe 5, du règlement n° 866/90. Sur la base de cet article, les États membres peuvent prendre ces mesures d'aide à condition qu'elles soient conformes aux articles 92 à 94 du traité CE. Afin de le faire constater en l'espèce par la Commission, il a notifié à la Commission son intention d'appliquer le décret-loi nº 95/90.

137. L'article 16, paragraphes 1 à 4, du règlement n° 866/90 règle le montant de l'aide communautaire et la manière de l'octroyer pour le financement des projets éligibles au FEOGA, section «orientation». Il fixe entre autres les plafonds de la participation communautaire, le plancher du cofinancement national, la participation minimale des bénéficiaires et la forme dans laquelle les participations, en l'espèce les subsides, sont octroyés. La disposition de l'article 16, paragraphe 5, en est le complément.

138. Il ressort de la systématique de l'article 16 que les aides d'État octroyées par dérogation aux contributions définies aux quatre premiers paragraphes de l'article 16 ou en complément à ceux-ci doivent être examinées au cas par cas au regard des articles 92 à 94 du traité CE. Il va de soi que cet examen a lieu en tenant compte des contributions communautaires et nationales souvent déjà importantes, accordées sur la base de l'article 16, paragraphes 1 à 4. Ce n'est que de cette manière que peuvent être appréciés les effets éventuels de l'aide d'État complémentaire tant sur les objectifs du règlement n° 866/90 que sur le fonctionnement du marché commun dans le secteur concerné. L'article 16, paragraphe 5, du règlement n° 866/90 perdrait la plus grande partie de son effet recherché s'il n'était pas applicable à une aide accordée sur la base d'un régime d'aide général précédemment approuvé qui vient en complément aux aides accordées par l'article 16, paragraphes 1 à 4.

139. Il en découle que, en cas d'aide nationale complémentaire accordée sur la base d'un régime d'aide général déjà approuvé, il y a également lieu de toujours notifier si dans le cas d'espèce cette aide est combinée avec des participations nationales et communautaires, en l'espèce des subsides dans le cadre de la politique de renforcement de la cohésion économique et sociale dans la Communauté. C'est pourquoi le gouvernement portugais a décidé à juste titre de notifier à la Commission l'application du décret-loi nº 95/90 à une aide d'investissement à DAI, dès lors que cette aide était combinée avec des contributions communautaires et nationales au titre du règlement n° 866/90.

140. Il découle de ce qui précède que c'est en contradiction avec les règles communautaires applicables qu'au point 74 de l'arrêt attaqué le Tribunal a jugé que la Commission n'était pas en droit d'examiner les exonérations fiscales accordées à DAI directement au regard de l'article 92 du traité CE.

141. Il s'ensuit que le deuxième moyen est fondé.

3. Le troisième moyen

a) Arguments des parties

142. Par leur troisième moyen, les parties requérantes contestent l'opinion du Tribunal aux points 84 à 94 de l'arrêt attaqué selon laquelle l'application individuelle du décret-loi nº 95/90 sur l'industrie sucrière n'est pas incompatible avec les objectifs de la politique agricole commune.

143. Elles appuient ce moyen sur les arguments suivants:

a) À la différence de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède , l'acte d'adhésion de la République portugaise ne contient pas de disposition prévoyant une exception permettant au Portugal d'accorder une aide à l'industrie sucrière. À défaut d'une telle habilitation exceptionnelle dans l'acte d'adhésion, il faut présumer que les dispositions de l'organisation commune des marchés du sucre, telles que contenues dans le règlement n° 1785/81, s'appliquent à l'industrie sucrière portugaise. Ces dispositions contiennent une interdiction d'accorder des aides à la transformation de betteraves sucrières et de sucre de canne en dehors des cas explicitement autorisés par l'article 46.

b) D'après les requérantes, il est évident que l'octroi des aides sur la base du décret-loi nº 95/90 porte atteinte au marché commun du sucre et à l'article 92, paragraphe 1, du traité CE. Cette mesure d'aide contribue à faire naître un producteur sucrier tout à fait artificiel, à fausser les rapports de concurrence et à augmenter la surproduction sur le marché commun du sucre. Plus particulièrement, les parties requérantes estiment que c'est à tort que le Tribunal a jugé aux points 89 et 91 de l'arrêt attaqué que l'octroi d'un quota de sucre habilite le Portugal à accorder une aide d'État à la construction d'une raffinerie sucrière au Portugal continental.

c) Le renvoi au règlement n° 866/90 et à la décision 94/173 que fait le Tribunal au point 90 de l'arrêt attaqué ne permet pas la conclusion que l'aide litigieuse est compatible avec l'organisation commune des marchés du sucre. Les parties requérantes affirment que la décision 94/173 est illégale dans la mesure où celle-ci permet un cofinancement communautaire d'investissements dans l'industrie portugaise du sucre betteravier. C'est à tort selon les parties requérantes que la Commission a fait un lien, dans cette décision, entre l'octroi d'un quota de sucre de 60 000 tonnes, puis de 70 000 tonnes, au Portugal et la possibilité d'accorder un cofinancement communautaire pour la capacité de transformation nécessaire à cet égard. Elles pensent que cette erreur s'est maintenue ensuite dans l'encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles, adopté par la Commission, lequel permet en principe les aides nationales à la construction d'une raffinerie sucrière au Portugal continental.

144. Les parties requérantes fondent sur ces arguments leur conviction qu'aux points cités le Tribunal n'a pas correctement interprété et appliqué les dispositions du traité sur l'agriculture [article 39 du traité CE (devenu article 33 CE)], sur les aides d'État [article 92 du traité CE (devenu article 87 CE)] et le règlement n° 1785/81.

145. La Commission conteste le premier argument des parties requérantes avec l'affirmation qu'en l'espèce on ne peut tirer argument, contre l'application du décret-loi nº 95/90 à l'industrie sucrière, des différences entre, d'une part, l'acte d'adhésion pour le Portugal et, d'autre part, celui pour la Finlande et l'Autriche. La base légale pour l'applicabilité de ce décret-loi est cette décision d'approbation du 3 juillet 1991, fondée, à son tour sur l'article 92, paragraphe 3, sous a), du traité CE.

146. À l'encontre des deuxième et troisième arguments des parties requérantes, la Commission fait valoir que le règlement n° 866/90 et la décision 94/173 sont des parties intégrantes de la politique agricole commune. Il faut donc interpréter le règlement n° 1785/81 - qui prévoit en effet un régime très restrictif pour les aides dans le secteur du sucre - dans le contexte de ce règlement et de cette décision. En outre, la Commission fait remarquer que le règlement n° 866/90 et la décision 94/173 ont pour objectif de trouver un équilibre entre la politique sectorielle restrictive s'appliquant aux aides dans le secteur du sucre et les objectifs de politique régionale que poursuivent aussi ce règlement et cette décision. Sur la base des considérations relatives à cet équilibre, il était raisonnablement possible d'autoriser le Portugal à accorder une aide à la construction d'une raffinerie sucrière pour la transformation du quota de sucre octroyé par le traité d'adhésion.

b) Appréciation

147. En substance, les parties requérantes arguent que, en matière d'aides d'État dans le secteur du sucre, les dispositions restrictives du règlement n° 1785/81 impliquent que toute aide nationale est en soi contraire au droit communautaire relatif au secteur du sucre, même si elle est expressément autorisée par et en vertu d'autres dispositions communautaires, en l'espèce le règlement n° 866/90 et la décision 94/173.

148. Le premier argument que les parties requérantes avancent à l'appui de ce moyen n'est manifestement pas correct. On ne peut déduire du fait que l'acte d'adhésion n'a pas autorisé le Portugal à accorder des aides à l'industrie sucrière que cet État membre ne pourrait pas, après son adhésion, être autorisé à accorder des aides à l'investissement pour la construction d'une raffinerie sucrière pour autant que cela soit conforme au droit et à la politique communautaires en la matière.

149. Les deuxième et troisième arguments selon lesquels l'organisation commune des marchés du sucre s'oppose de toute façon à la construction d'une raffinerie sucrière au Portugal ne sont pas non plus tenables.

150. Les caractéristiques du marché commun du sucre justifient certes une politique communautaire très réservée en matière d'aides au secteur du sucre. On ne peut cependant déduire ni de l'article 39 du traité CE ni du règlement n° 1785/81 que toute aide d'État en dehors des cas décrits à l'article 46 serait d'emblée inadmissible. Cette disposition ne permet pas non plus de trouver un argument contre la licéité de réglementations communautaires permettant dans des cas limitativement définis, dont celui de l'espèce, l'octroi d'aides à l'investissement.

151. L'opinion contraire méconnaîtrait le fait que la politique agricole commune n'a pas pour seul objectif la réalisation et le maintien d'un équilibre sur les marchés de produit concernés. L'article 39, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 33, paragraphe 2, CE) détermine en effet qu'il est tenu compte du caractère particulier de l'activité agricole découlant, entre autres, des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles.

152. L'opinion des parties requérantes est en outre contraire à la lettre et à l'esprit des articles 130 A et 130 B du traité CE (devenus articles 158 et 159 CE). L'article 130 A, deuxième alinéa, du traité CE dispose que la Communauté a, notamment, pour objectif de réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions «y compris les zones rurales». Aux termes de l'article 130 B du traité CE, la Communauté prend en compte les objectifs visés à l'article 130 A lors de la formulation et de la mise en oeuvre de ses politiques ainsi que lors de la mise en oeuvre du marché intérieur.

153. Conformément à cela, le règlement n° 866/90, fondé sur les articles 42 et 43 du traité CE et également partie constituante de l'ensemble de règles communautaires mettant en oeuvre la politique de renforcement de la cohésion économique et sociale, pouvait disposer que des aides publiques - communautaires et nationales - pouvaient être octroyées à des projets visant à renforcer la structure agricole, dont des projets pour l'amélioration de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles. La mise en équilibre que cela implique pour les intérêts sectoriels et régionaux, tels qu'ils ont trouvé leur expression dans la décision 94/173, n'est dès lors pas contraire aux règles communautaires applicables au secteur du sucre.

154. Sur la base de ce qui précède, nous concluons que le Tribunal pouvait légalement juger que l'application du décret-loi nº 95/90 aux investissements dans le secteur du sucre n'est pas en soi incompatible avec les objectifs de la politique agricole commune tels que développés dans la réglementation communautaire en la matière.

E - Les cinquième et sixième moyens

155. Les cinquième et sixième moyens sont dirigés contre l'interprétation, considérée comme erronée par les parties requérantes, du règlement n° 866/90 par le Tribunal et l'examen erroné des mesures d'aide portugaises au regard de ce règlement aux points 111 à 120 de l'arrêt attaqué, d'une part, et à son point 124, d'autre part.

1. Le cinquième moyen

a) Arguments des parties

156. Par leur cinquième moyen, les parties requérantes affirment que le Tribunal fait preuve d'une lecture erronée du droit en jugeant que l'aide d'État susceptible de cofinancement communautaire n'est pas soumise à l'application des articles 92 et 93 du traité CE.

157. D'après les parties requérantes, le cofinancement communautaire d'investissements dans le secteur agricole n'est acceptable que si les mesures nationales concernées ne sont pas contraires à la politique agricole commune, ne vont pas à l'encontre des objectifs de celle-ci et sont susceptibles de bénéficier d'une des exceptions à l'interdiction de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE.

158. Les parties requérantes y ajoutent encore qu'il n'est nullement certain qu'une décision nationale d'accorder une aide à un projet qui pourrait être susceptible de cofinancement soit suivie d'une décision de la Commission confirmant que tel est effectivement le cas. Elles posent la question de savoir quelle est la situation juridique en attente de la décision de la Commission sur la demande de cofinancement.

159. Les parties requérantes soulignent en outre qu'aucune disposition du règlement n° 1785/81 ou du règlement n° 866/90 ne permet la conclusion que l'applicabilité des articles 92 et 93 du traité CE, qui était explicitement prévue par le règlement n° 1785/81 a été écartée par le règlement n° 866/90. Il serait d'ailleurs inadmissible de supposer que le règlement n° 866/90 exclut l'application des articles 92 et 93 du traité CE à des aides d'État cofinancées par la Communauté. À défaut d'une position claire du Conseil à cet égard prévoyant expressément l'applicabilité des articles 92 et 93 du traité CE au secteur du sucre, le raisonnement a contrario du Tribunal aux points 113 et 114 de l'arrêt attaqué qui se réfère à l'article 16, paragraphe 5, du règlement n° 866/90 n'est pas justifié. Une décision d'une telle portée et d'une telle importance exige une prise de position expresse du législateur communautaire.

160. La Commission pour sa part souligne que la question de l'applicabilité des articles 92 et 93 du traité CE aux aides d'État susceptibles de cofinancement communautaire doit trouver sa réponse à la lumière de la systématique derrière la législation applicable. Elle relève que tant le règlement n° 1785/81 que le règlement n° 866/90 sont basés sur les articles 42 et 43 du traité CE. Ils doivent donc être lus ensemble. Pour la Commission, il ressort de la lecture conjointe de l'article 44 du règlement n° 1785/81 et de l'article 16, paragraphe 5, du règlement n° 866/90 que le Conseil a déterminé que les dispositions du traité relatives aux aides d'État sont bien applicables aux aides dépassant le cadre défini par le règlement n° 866/90, mais non à celles expressément prévues par ce même règlement. Par conséquent, les mesures d'aide prévues à l'article 16, paragraphes 1 à 4, du règlement n° 866/90 ne nécessitent pas de décision relative à l'applicabilité des articles 92 et 93.

b) Appréciation

161. Ce moyen porte en essence sur la question juridique de savoir si le législateur communautaire a voulu excepter les aides d'État dans le secteur du sucre susceptibles de cofinancement communautaire de l'application des articles 92 et 93 du traité CE .

162. Pour répondre à cette question, le Tribunal a eu recours, aux points 113 et 114 de l'arrêt attaqué, à une interprétation systématique. Celle-ci se fonde sur le fait que tant le règlement n° 1785/81 que le règlement n° 866/90 ont pour base légale les articles 42 et 43 du traité CE. Il ressort de l'article 42 du traité CE que les articles 92 à 94 de ce même traité ne s'appliquent au secteur agricole que dans la mesure déterminée par le Conseil. Dès lors que le règlement - ultérieur - n° 866/90 ne rend applicable les articles 92 à 94 qu'aux aides définies à l'article 16, paragraphe 5, du même règlement, le Tribunal estime devoir considérer que ces articles du traité ne s'appliquent pas aux aides du FEOGA définies à l'article 16, paragraphes 1 à 3, et aux contributions nationales qui les complètent.

163. Les arguments des parties requérantes contre ce raisonnement proviennent, d'une part, des relations économiques dans le secteur du sucre qui se caractérisent par le surplus de capacités, et se fondent, d'autre part, sur les dispositions restrictives des aides d'État contenues dans les articles 44 et 46 du règlement n° 1785/81 et sur la politique restrictive en matière d'aides d'État dans le secteur du sucre qui a toujours été celle de la Commission.

164. Comme nous l'avons déjà fait remarquer ci-dessus lors de l'appréciation du troisième moyen, la position des parties requérantes ignore le fait que le règlement n° 866/90 a certes comme base légale les articles 42 et 43 du traité CE, mais que fonctionnellement il fait partie de l'ensemble de règles visant à renforcer la cohésion économique et sociale. Cette politique a pour objectif de diminuer les écarts géographiques de prospérité à l'intérieur de la Communauté, entre autres par des aides en provenance des Fonds structurels. Cette politique nécessite une mise en balance des intérêts du secteur et de ceux de la politique régionale et économique.

165. Cette mise en balance par le législateur communautaire s'est traduite dans le règlement n° 866/90 et dans la décision 94/173. Pour le secteur du sucre, cet arbitrage implique que, sauf les quelques exceptions expressément énumérées au point 2.8 de l'annexe à la décision 173/94, les investissements dans le secteur du sucre ne sont pas susceptibles de bénéficier des aides visées à l'article 16, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 866/90. En vertu de l'article 16, paragraphe 5, de ce règlement, ces investissements restent soumis au régime «normal» des aides d'État, très restrictif en l'espèce.

166. S'agissant de produits agricoles, le législateur communautaire a pu exprimer de façon systématiquement correcte sa mise en balance en disposant au règlement n° 866/90 que seules les aides définies