Affaire T‑306/10

Hani El Sayyed Elsebai Yusef

contre

Commission européenne

«Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban — Règlement (CE) no 881/2002 — Gel des fonds et des ressources économiques d’une personne par suite de son inclusion dans une liste établie par un organe des Nations unies — Comité des sanctions — Inclusion par suite dans l’annexe I du règlement no 881/2002 — Refus de la Commission de radier cette inclusion — Recours en carence — Droits fondamentaux — Droit d’être entendu, droit à un contrôle juridictionnel effectif et droit au respect de la propriété»

Sommaire – Arrêt du Tribunal (deuxième chambre) du 21 mars 2014

(Art. 220, § 1, TFUE et 296 TFUE ; règlement du Conseil no 881/2002 ; règlement de la Commission no 1629/2005)

Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Obligation de permettre à l’intéressé de faire connaître utilement son point de vue sur les motifs retenus à son encontre

Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban – Décision de gel des fonds – Droit des destinataires de faire une demande de réexamen en tenant compte des développements ultérieurs – Contrôle juridictionnel – Abstention de la Commission de faire droit à une telle demande – Omission constitutive de carence

Il n’est pas permis à un requérant de contourner l’expiration du délai d’introduction d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, dirigé contre un acte d’une institution, par l’artifice de procédure du recours en carence au titre de l’article 265 TFUE, dirigé contre le refus de cette institution d’annuler ou de révoquer ledit acte. À cet égard, seule l’existence de faits nouveaux substantiels peut justifier la présentation d’une demande tendant au réexamen d’une décision qui n’a pas été contestée dans les délais. Dans le contexte d’une mesure de gel des fonds au titre du règlement no 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban et abrogeant le règlement no 467/2001, le prononcé de l’arrêt de la Cour, du 3 septembre 2008, Kadi I (affaires C‑402/05 P et C‑415/05 P) qui a énoncé les conditions de forme et de fond dans lesquelles une mesure de gel des fonds peut être imposée ainsi que les garanties de procédure dont doivent pouvoir bénéficier les intéressés constitue un tel fait nouveau. En effet, cet arrêt a nécessairement induit chez la Commission un changement d’attitude et de comportement qui est lui-même constitutif d’un fait nouveau et substantiel. Ainsi, jusqu’au prononcé de cet arrêt, la Commission considérait, d’une part, qu’elle était strictement liée par les décisions du comité des sanctions institué par le Conseil de sécurité des Nations unies, sans aucun pouvoir d’appréciation autonome, et, d’autre part, que les garanties usuelles des droits de la défense étaient inapplicables dans le contexte de l’adoption ou de la contestation d’une mesure de gel des fonds au titre du règlement no 881/2002. En revanche, aussitôt après le prononcé dudit arrêt Kadi I, la Commission a radicalement modifié son approche et s’est mise en mesure de réexaminer, sinon de sa propre initiative, du moins à la demande expresse des intéressés, tous les autres cas de gel des fonds au titre du règlement no 881/2002. Constitue, en outre, un fait nouveau la circonstance que le gouvernement d’un État membre, qui est en même temps membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, après avoir examiné, dans le contexte d’une procédure nationale, les éléments de preuve sur lesquels reposait l’inclusion du nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures restrictives, établie par ledit comité des sanctions, avait conclu, postérieurement à cette première prise de position, qu’il ne remplissait pas les critères d’inclusion dans cette liste et annoncé son intention de s’adresser audit comité en vue d’obtenir la radiation de son nom de ladite liste. (cf. points 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70, 72)

À la différence des actes destinés à produire des effets définitifs, une mesure de gel des fonds prise au titre du règlement no 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban et abrogeant le règlement no 467/2001, constitue une mesure conservatoire de nature préventive, qui n’est pas censée priver les intéressés de leur propriété. La validité d’une telle mesure est ainsi toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à son adoption, ainsi qu’à la nécessité de son maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui lui est associé. Dès lors, une mesure de gel des fonds au titre dudit règlement doit pouvoir faire l’objet d’une demande de réexamen à tout moment, en vue de vérifier si son maintien s’avère justifié, et l’abstention de la Commission de faire droit à une telle demande doit pouvoir faire l’objet d’un recours en carence. Retenir une argumentation contraire aurait pour conséquence, une fois expiré le délai de recours en annulation d’une mesure de gel des fonds, de conférer à la Commission le pouvoir exorbitant de geler indéfiniment les fonds d’une personne en dehors de tout contrôle juridictionnel et quelle que soit l’évolution, voire la disparition, des circonstances ayant initialement justifié l’adoption de cette mesure. De plus, d’une part, l’article 7 quater dudit règlement no 881/2002, tel que modifié par le règlement no 1286/2009 prévoit, en ses trois premiers paragraphes, une procédure de réexamen devant spécifiquement bénéficier aux personnes qui ont été inscrites sur la liste des personnes visées par ces mesures restrictives avant le 3 septembre 2008. Ces personnes peuvent demander à la Commission de leur communiquer l’exposé des motifs ayant présidé à leur inscription sur cette liste, elles peuvent ensuite formuler des observations à cet égard et la Commission doit alors réexaminer sa décision de les inscrire sur la liste en question, à la lumière de ces observations. D’autre part, ladite disposition prévoit, en son paragraphe 4, une procédure de réexamen devant bénéficier à toute personne inscrite sur la liste litigieuse qui, sur la base de nouveaux éléments de preuve substantiels, présente une nouvelle demande de radiation. Dans un cas comme dans l’autre, la voie du recours en carence doit être ouverte, conformément à l’article 265 TFUE, en cas d’abstention de la Commission de procéder au réexamen prévu par l’article 7 quater du règlement no 881/2002. (cf. points 62, 63, 65, 68)