Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 17 février 1993. - République fédérale d'Allemagne contre Commission des Communautés européennes. - Apurement des comptes FEOGA - Exercice 1988. - Affaire C-54/91.



Recueil de jurisprudence 1993 page I-03399



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Par le présent recours, la République fédérale d' Allemagne demande l' annulation partielle de la décision C (90) 2337 final de la Commission, du 30 novembre 1990, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "garantie", pour l' exercice financier 1988 (1).

Il ressort de cette décision que, à la lumière des vérifications effectuées par les services de la Commission, une partie des dépenses déclarées par la République fédérale d' Allemagne pour l' exercice en question ne remplit pas les conditions fixées par les dispositions communautaires et ne peut donc pas être prise en charge par le FEOGA.

2. Comme d' habitude, les motifs spécifiques de l' irrégularité de chaque opération ont été précisés lors des contacts bilatéraux qui ont précédé la décision d' apurement des comptes et ont été ensuite résumés dans un rapport de synthèse qui a été transmis aux autorités allemandes.

Au cours de la phase écrite de la procédure, la requérante a renoncé à plusieurs chefs de demande; en outre, les parties sont parvenues à un accord sur les restitutions à l' exportation dans les secteurs du sucre et des céréales, point du litige sur lequel se concentraient d' ailleurs les observations contenues dans le mémoire en intervention présenté par le gouvernement français.

Cela étant précisé, nous pouvons donc aborder l' examen des points litigieux qui subsistent.

A - Absence de certificats d' exportation: 104 909,63 DM (point 4.1.3.2. du rapport de synthèse)

3. Le gouvernement allemand conteste en premier lieu l' affirmation figurant dans le rapport de synthèse, selon laquelle une rectification financière s' imposait en raison de l' exportation d' une quantité de céréales d' intervention imputée sur la marge de tolérance qui a été accordée à tort sur un certificat de préfixation de la restitution à l' exportation. Il soutient notamment qu' il n' a pas eu connaissance de ce cas et que, de toute façon, la décision n' est pas suffisamment motivée sur ce point.

A la suite des explications fournies par la Commission dans le mémoire en défense, le gouvernement allemand reconnaît que, effectivement, le certificat d' exportation en question prévoyait à tort une marge de tolérance, mais il ajoute que, comme le montrent plusieurs documents produits en l' espèce, une rectification ultérieure a permis de remédier à l' erreur.

4. Pour ce qui concerne le grief relatif à l' insuffisance de la motivation, rappelons tout d' abord que, selon une jurisprudence constante, la mesure de l' obligation de motiver, consacrée par l' article 190 du traité CEE, dépend de la nature de l' acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté; en particulier, une décision relative à l' apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA et refusant de retenir à charge de celui-ci une fraction des dépenses déclarées n' exige pas une motivation détaillée dès lors que le gouvernement intéressé est étroitement associé au processus d' élaboration de la décision et est donc en mesure de connaître les raisons pour lesquelles la Commission estime ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA un montant déterminé (2).

5. Or, ainsi qu' il résulte du dossier de l' affaire (voir annexes 1 et 2 au chapitre III du mémoire en défense), l' opération contestée concerne l' exportation vers l' Union soviétique de céréales stockées dans les dépôts des organismes d' intervention, opération sur laquelle l' attention des autorités allemandes a été attirée à plusieurs reprises, avec l' indication précise du numéro du certificat contesté. En particulier, par lettre du 23 mai 1990, la Commission a signalé qu' elle considérait comme injustifiée la tolérance de 1 500 000 kg accordée sur le certificat n 239 195 065.

La requérante ne peut donc pas invoquer la motivation insuffisante de la décision entreprise puisque, compte tenu des précédentes communications, elle devait être en mesure de comprendre quelle était l' infraction à la réglementation communautaire à laquelle la Commission faisait référence.

6. La Cour ne saurait non plus, selon nous, examiner les éléments de preuve qui ont été produits en cours de procédure pour justifier l' opération contestée. En effet, s' il est vrai que la Commission a, ainsi qu' il a été exposé, ponctuellement contesté la violation de la réglementation communautaire commise par les autorités allemandes, ces dernières auraient pu et dû présenter les documents dont il s' agit avant le 30 juin 1990, date de référence fixée par la Commission conformément à l' article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1723/72 de la Commission, du 26 juillet 1972, relatif à l' apurement des comptes concernant le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole, section "garantie" (3).

Il y a donc lieu de rejeter le moyen de recours relatif à l' absence de certificats d' exportation.

B - Exportations pour lesquelles la déclaration n' a été présentée qu' après la sortie du territoire de la Communauté: 18 037 338,54 DM (point 4.1.3.3 du rapport de synthèse)

7. Le gouvernement allemand conteste les affirmations de la Commission selon lesquelles, à différentes occasions, des restitutions à l' exportation ont été octroyées, alors que les déclarations y afférentes n' ont été présentées aux services douaniers compétents qu' après le départ des navires, ce qui a eu pour effet de rendre impossible la réalisation des contrôles nécessaires.

La requérante ajoute que, s' il est vrai que dans quelques cas les exemplaires de contrôle ont été présentés tardivement, cela est dû à la circonstance que, s' agissant de céréales d' intervention ou de céréales en entrepôt de restitution avec préfinancement, la marchandise avait déjà fait l' objet d' un contrôle douanier.

8. Un bref rappel du cadre législatif relatif à la procédure d' exportation communautaire devrait permettre de mieux appréhender le point litigieux.

Aux termes de la directive 81/177/CEE du Conseil, du 24 février 1981, relative à l' harmonisation des procédures d' exportation des marchandises communautaires (4), "l' exportation hors du territoire douanier de la Communauté des marchandises ... est subordonnée au dépôt dans un bureau de douane ... d' une déclaration d' exportation" (article 2). Cette déclaration "doit être faite par écrit sur un formulaire conforme au modèle officiel approprié" (article 3) et "les marchandises à exporter doivent être présentées dans un bureau de douane de la Communauté" (article 5, paragraphe 1).

La déclaration peut être déposée dès que les marchandises ont été présentées au bureau de douane, mais ce dernier "peut autoriser le dépôt de la déclaration avant que le déclarant soit en mesure de lui présenter les marchandises" (article 5, paragraphe 2).

Conformément à l' article 3 du règlement (CEE) n 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d' application du régime des restitutions à l' exportation pour les produits agricoles (5), le document utilisé doit comporter toutes les données nécessaires pour le calcul du montant de la restitution et, en outre, au moment de l' acceptation de la déclaration d' exportation, la marchandise doit être placée sous contrôle douanier jusqu' à ce qu' elle quitte le territoire douanier de la Communauté.

9. Ainsi que la Commission l' a relevé à juste titre, il découle de ces dispositions, d' une part, qu' une déclaration d' exportation doit être effectuée par écrit, notamment afin de pouvoir comparer les indications fournies par l' exportateur avec les marchandises présentées en vue de l' exportation, et, d' autre part, que la déclaration peut être certes remise avant la présentation des marchandises, mais pas après que celles-ci aient quitté le territoire douanier.

10. Or, comme il résulte du rapport du 4 mai 1990 du bureau principal de douane d' Oldenburg, (annexe au chapitre IV du mémoire en défense de la Commission), dans les cas contestés par la Commission, la procédure d' exportation n' a pas été réalisée avec la diligence nécessaire. En effet, pour ce qui concerne les déclarations d' exportation acceptées le 30 mars 1988, il apparaît que les cinq exemplaires de contrôle litigieux n' ont été établis que le lendemain du départ du navire et que la marchandise n' a été soumise à aucun contrôle du point de vue de sa quantité et de ses caractéristiques. En outre, dans le rapport il est simplement supposé que la déclaration requise a été effectuée avant le début des opérations de chargement.

De même, pour ce qui concerne les déclarations d' exportation du 25 janvier 1988, il ressort toujours du rapport précité que, bien que le navire Tenoch ait quitté le port de Nordenham le 2 janvier 1988, l' exemplaire de contrôle n' a été enregistré et délivré que le 25 janvier 1988; en outre, le fonctionnaire chargé du dédouanement n' a pas inspecté les marchandises exportées et le bureau principal de douane se borne, dans ce cas également, à supposer qu' il a été procédé à une déclaration orale ou par téléphone en temps voulu, en vue de l' accomplissement des formalités douanières. Il apparaît, enfin, qu' un lot partiel de farine et un lot de seigle, bien qu' ils n' aient pas été transbordés en vue du pesage, ont cependant fait l' objet d' une attestation de pesage établie par un membre du personnel auxiliaire des douanes.

11. Face à ces irrégularités et à l' absence de preuve fiable quant à la présentation en temps utile de la déclaration d' exportation requise, l' affirmation du gouvernement allemand, selon laquelle les produits exportés ont été effectivement déclarés avant le début des opérations de chargement, ne paraît guère convaincante; d' autre part, l' argument, qui a été également avancé par la requérante, selon lequel un contrôle n' était pas nécessaire parce qu' il s' agissait en l' espèce de céréales stockées dans les dépôts des organismes d' intervention, ne trouve non plus le moindre fondement dans la réglementation communautaire.

Le moyen de recours relatif à ce point de la décision entreprise ne saurait donc non plus être accueilli.

C - Date d' acceptation de la déclaration d' exportation par les services des douanes: 251 803,64 DM (point 4.1.3.5 du rapport de synthèse)

12. Le gouvernement allemand conteste l' affirmation de la Commission selon laquelle la pratique de l' administration des douanes allemandes consistant à laisser aux opérateurs le choix de la date d' acceptation de la déclaration, et par là même, du taux de restitution, est contraire au droit communautaire. En effet, selon la requérante, la réglementation communautaire ne précise pas le jour à prendre en considération comme date de l' acceptation de la déclaration d' exportation.

13. Disons d' emblée que, contrairement à ce que la requérante a fait valoir, il ne nous semble pas que la réglementation communautaire pertinente laisse aux autorités douanières et encore moins aux opérateurs économiques le choix de la date d' acceptation de la déclaration d' exportation.

14. En effet, conformément à la directive 81/117/CEE, les autorités compétentes doivent être informées, dans les formes requises, de la présence des marchandises à exporter dans l' enceinte d' un bureau de douane ou dans un autre lieu désigné par lesdites autorités (article 5, paragraphe 3) et cette notification implique le dépôt de la déclaration au bureau de douane auprès duquel les marchandises ont été présentées (article 5, paragraphes 1 et 2).

En outre, il est prévu que les déclarations répondant aux conditions prévues sont immédiatement acceptées par le service des douanes, selon les formes prévues dans chaque État membre (article 6, paragraphe 1).

15. Il découle de ces dispositions que l' acceptation de la déclaration d' exportation doit intervenir immédiatement après que cette déclaration a été vérifiée du point de vue de la forme, du contenu et de sa concordance avec les marchandises destinées à l' exportation.

Or, ainsi que la Commission l' a relevé à juste titre, ce contrôle est matériellement impossible lorsqu' une partie des marchandises se trouve encore dans le silo ou dans un moyen de transport à terre ou a même déjà été chargée sur le navire. En effet, le contrôle doit être effectué immédiatement avant le chargement et, étant donné que la déclaration d' exportation doit être acceptée sans délai après l' achèvement du contrôle, cette acceptation doit donc intervenir immédiatement avant le chargement ou peu après le début de celui-ci.

En conséquence, il y a lieu de rejeter également ce moyen de recours.

D - Restitutions à la production d' amidon et de sucre: 6 200 360,76 DM (points 4.2.4.1. et 4.5.1.4. du rapport de synthèse)

16. Le gouvernement allemand conteste l' affirmation de la Commission selon laquelle la procédure administrative suivie par les autorités allemandes dans ce secteur rend impossibles les contrôles matériels et constitue, dans son ensemble, une violation du règlement (CEE) n 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (6), ainsi que du règlement (CEE) n 1729/78 de la Commission, du 24 juillet 1978, établissant les modalités d' application concernant la restitution à la production pour le sucre utilisé dans l' industrie chimique (7).

Selon la requérante, les deux règlements précités n' imposent pas des contrôles physiques mais laissent les modalités du contrôle plutôt à l' appréciation des autorités nationales. Une procédure permettant le dépôt de la demande de restitution et la constitution de la garantie après la transformation du produit serait donc licite.

17. Contrairement au point de vue défendu par le gouvernement allemand, il nous semble qu' une telle procédure ne correspond pas à l' esprit et encore moins à la lettre des dispositions communautaires pertinentes.

En effet, ainsi qu' il ressort déjà de la motivation des deux règlements précités, la restitution à la production ne peut pas être octroyée en l' absence de données précises (8). A cette fin, l' article 4 du règlement (CEE) n 2169/86 et l' article 2 du règlement (CEE) n 1729/78 disposent que le fabricant qui souhaite obtenir une restitution à la production doit présenter aux autorités compétentes une demande écrite en indiquant notamment la quantité et la nature des produits à transformer ainsi que le lieu de la transformation. En outre, dans le cadre de la procédure de contrôle, des indications supplémentaires doivent être communiquées à l' autorité compétente pour que celle-ci puisse procéder aux vérifications qui s' imposent (article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 2169/86 et article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 1729/78).

18. Or, la procédure allemande, qui permet le dépôt de la demande de restitution après la transformation, d' une part, apparaît en contradiction manifeste avec les dispositions des articles précités et, d' autre part, rend impossible la réalisation d' éventuels contrôles physiques sur la marchandise.

Sur ce dernier aspect, observons que, comme il est expressément prévu à l' article 8, paragraphe 2 du règlement (CEE) n 2169/86 et ainsi qu' il résulte implicitement des dispositions du règlement (CEE) n 1729/78 relatives à la procédure de contrôle, même si la vérification se fait normalement par le biais de contrôles administratifs, les autorités compétentes doivent pouvoir procéder, lorsqu' elles l' estiment nécessaire, à des contrôles directs sur la marchandise.

19. En réalité, ainsi qu' il ressort notamment du mémoire en réplique, le gouvernement allemand semble admettre qu' une telle procédure ne correspond pas au libellé des dispositions précitées; il souligne toutefois que cette manière de procéder correspond à l' esprit de la réglementation communautaire et garantit également l' efficacité des contrôles.

La requérante ajoute, d' autre part, que le système des contrôles que la Commission prétend appliquer est susceptible d' entraver la continuité et la régularité de la production en incitant l' industrie de transformation à recourir de plus en plus largement à l' amidon et au sucre provenant de pays tiers qui sont soumis à un régime de contrôle moins strict.

20. A cet égard, et sans entrer dans le détail des griefs avancés par la requérante, nous nous bornerons à observer en premier lieu que, selon une jurisprudence constante, lorsqu' un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer, sans qu' il soit nécessaire d' apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un autre système de contrôle serait plus efficace (9) et, en second lieu, que les États membres ne peuvent pas prétendre justifier des pratiques contraires à la réglementation communautaire en formulant des critiques quant à l' opportunité de la réglementation en question.

Ce moyen de recours doit donc, selon nous, être également rejeté.

Les dépens

21. Le gouvernement allemand a renoncé à la partie du recours relative aux restitutions à l' exportation dans les secteurs des céréales et du sucre à la suite de l' adoption de la décision 91/583/CEE de la Commission, du 31 octobre 1991 (10), qui a mis les montants en question à la charge du FEOGA. Il demande toutefois que les dépens relatifs à ce point soient mis à la charge de la Commission, puisque les restitutions litigieuses auraient été effectuées correctement ab initio.

Cette thèse, qui est d' ailleurs contestée par la Commission, ne nous semble pas pouvoir être accueillie. En effet, ainsi qu' il résulte de la motivation tant de la décision attaquée que de la décision suivante 91/583/CEE, la Commission s' est expressément réservé de réexaminer son refus si l' État membre concerné procédait à un contrôle supplémentaire des dépenses en cause et apportait des preuves susceptibles d' éliminer les doutes sur le bien-fondé des restitutions déclarées.

Si la Commission est par conséquent revenue sur sa décision, cela ne semble être dû qu' à d' autres éléments d' appréciation qui lui ont été fournis et non à un simple changement d' avis de sa part.

22. A la lumière des considérations qui précèdent, nous concluons donc en proposant à la Cour de:

1) rejeter le recours;

2) condamner la République fédérale d' Allemagne aux dépens;

3) déclarer que la République française, partie intervenante, supportera ses propres dépens.

(*) Langue originale: l' italien.

(1) - Publiée en tant que décision 90/644/CEE, JO L 350, p. 82.

(2) - Arrêt du 14 janvier 1981, Allemagne/Commission, points 19 à 21 (819/79, Rec. p. 21).

(3) - JO L 186, p. 1. Ledit paragraphe a été ajouté par le règlement (CEE) n 422/86 de la Commission, du 25 février 1986 (JO L 48, p. 31). Voir également arrêt du 8 janvier 1992, Italie/Commission, point 8 (C-197/90, Rec. p. I-1).

(4) - JO L 83, p. 40.

(5) - JO L 351, p. 1.

(6) - JO L 189, p. 12.

(7) - JO L 201, p. 26.

(8) - Voir troisième considérant du règlement (CEE) n 1729/78 et du règlement (CEE) n 2169/86.

(9) - Arrêt du 14 janvier 1981, Allemagne/Commission, précité, point 10.

(10) - JO L 314, p. 47.