Conclusions de l'avocat général Cosmas présentées le 23 septembre 1997. - Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) e.a. contre Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Personnes physiques ou morales - Acte les concernant directement et individuellement. - Affaire C-321/95 P.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-01651



Conclusions de l'avocat général

I - Remarques liminaires

1 Dans la présente affaire, la Cour est invitée à statuer sur un pourvoi formé en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice et dirigé contre l'ordonnance rendue le 9 août 1995 par le Tribunal de première instance des Communautés européennes (1). Par l'ordonnance attaquée, ce dernier a rejeté le recours introduit par des organisations pour la protection de l'environnement et des particuliers en vertu de l'article 173, quatrième alinéa, du traité CE et visant à obtenir l'annulation de la décision de la Commission de verser au gouvernement espagnol, en complément des sommes initialement octroyées, un montant de 12 000 000 d'écus destiné à couvrir les dépenses effectuées pour la construction de deux centrales électriques dans les îles Canaries. Selon les requérants, cette décision a été prise entre le 7 mars 1991, date à laquelle a été adoptée la décision C(91)440 de la Commission, qui a approuvé le financement des travaux en question, et le 29 octobre 1993, date à laquelle la Commission a confirmé qu'elle avait déjà versé la somme précitée au gouvernement espagnol.

2 Pour commencer, il vaut la peine de signaler que, dans la présente affaire, la Cour devra prendre position quant aux modalités et aux limites de l'application de l'article 173, quatrième alinéa, du traité (précité), dans les cas où les requérants fondent l'intérêt légitime qu'ils invoquent sur les conséquences que, selon eux, l'acte litigieux accompli par l'institution communautaire concernée a pour l'environnement.

II - Faits et procédure

3 Les faits de la présente affaire, tels qu'ils sont relatés dans l'ordonnance attaquée, se présentent comme suit:

Par sa décision C(91)440, du 7 mars 1991, adoptée dans le cadre de l'application du règlement (CEE) n_ 1787/84 du Conseil, du 19 juin 1984, relatif au Fonds européen de développement régional (2), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 3641/85 du Conseil, du 20 décembre 1985 (3), la Commission a consenti à accorder au royaume d'Espagne une assistance financière du Fonds européen de développement régional (ci-après le «Feder») d'un montant maximal de 108 578 419 écus, en vue de la construction par l'Unión Eléctrica de Canarias SA (ci-après l'«Unelco») de deux centrales électriques dans les îles Canaries, précisément à la Grande-Canarie et à Ténériffe. Ce financement devait être échelonné sur quatre ans, la première tranche tant exigible lors de l'adoption de la décision C(91)440, précitée. Les versements ultérieurs pouvaient être réduits ou suspendus, si l'examen du déroulement de l'opération en cause révélait l'existence d'irrégularités et, en particulier, une modification importante affectant les conditions de son exécution sans que l'approbation de la Commission ait été préalablement sollicitée. Cette condition est énoncée non seulement à l'article 5 de la décision précitée de la Commission, mais aussi aux points A.20, A.21 et C.2 de son annexe III.

4 Dès le 23 décembre 1991, deux des parties requérantes au pourvoi ont, par une lettre, informé la Commission, concernant les travaux entrepris à la Grande-Canarie, du fait que l'Unelco avait omis d'effectuer, conformément aux dispositions communautaires applicables (4), une étude d'évaluation des incidences sur l'environnement. En outre, une autre des parties requérantes a, par une lettre du 23 novembre 1992, signalé à la Commission que l'Unelco avait fait progresser les travaux à la Grande-Canarie et à Ténériffe, sans que la Comisión de urbanismo y medio ambiente de Canarias (commission des Canaries pour l'urbanisme et l'environnement; ci-après la «CUMAC») ait émis son avis relatif aux incidences sur l'environnement conformément à la législation nationale applicable.

5 En fait, le 3 décembre 1992, la CUMAC a émis deux avis relatifs aux incidences sur l'environnement de la construction des centrales électriques à la Grande-Canarie et à Ténériffe. Le 26 mars 1993 et le 2 avril 1993 respectivement, deux organisations locales pour la protection de l'environnement, qui sont au nombre des parties requérantes au pourvoi (5), qui prévoit que «les actions faisant l'objet d'un financement par les fonds structurels ou d'un financement de la BEI ou d'un autre instrument financier existant doivent être conformes aux dispositions des traités et des actes arrêtés en vertu de ceux-ci, ainsi que des politiques communautaires, y compris celles concernant la protection de l'environnement». Par une lettre du 23 juin 1993, le directeur général de la DG XVI a répondu à Greenpeace qu'il n'était pas en mesure de lui fournir les informations demandées parce qu'elles concernaient des procédures internes de prise de décision de la Commission et il lui a assuré que cette dernière n'avait pris sa décision qu'«après une concertation approfondie entre ses divers services». En outre, le 29 octobre 1993, s'est tenue, à Bruxelles, une réunion entre Greenpeace et les fonctionnaires compétents de la DG XVI, concernant précisément le financement par le Feder de la construction des centrales électriques à la Grande-Canarie et à Ténériffe.

7 Le 21 décembre 1993, les actuelles parties requérantes au pourvoi ont introduit, devant le Tribunal, un recours, visant à obtenir l'annulation de la décision précitée de la Commission, concernant la poursuite du financement des travaux. Par l'ordonnance précitée du 9 août 1995, le Tribunal de première instance a fait droit à l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission et a, pour ce motif, rejeté le recours.

8 Les parties déboutées en première instance ont formé un pourvoi à l'encontre de cette ordonnance, par lequel elles ont demandé à la Cour d'annuler l'ordonnance du Tribunal, de déclarer recevable le recours qu'elles avaient introduit devant le Tribunal et de condamner la Commission aux dépens. La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et, à titre subsidiaire, de rejeter le recours initialement introduit comme irrecevable pour l'un des autres motifs avancés par la Commission en première instance et de condamner les parties requérantes au pourvoi aux dépens. Pour sa part, le royaume d'Espagne demande que le pourvoi soit rejeté, que la validité de l'ordonnance du Tribunal soit confirmée et que les requérants au pourvoi soient condamnés aux dépens.

III - Ordonnance attaquée

9 Dans l'ordonnance attaquée, le Tribunal de première instance a examiné si les requérants avaient qualité pour introduire le recours pendant devant lui, en faisant, parmi ceux-ci, une distinction entre les particuliers et les organisations pour la protection de l'environnement.

10 a) En ce qui concerne les premiers, il s'est fondé sur la jurisprudence constante tant de la Cour que du Tribunal, selon laquelle «les sujets autres que les destinataires d'une décision ne peuvent prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire» (7). Partant de là, il n'a pas suivi l'interprétation de l'article 173, quatrième alinéa, que défendaient les requérants, selon laquelle la jurisprudence restrictive précitée ne pouvait être transposée dans des cas où les intérêts légitimes affectés par la décision attaquée ne sont pas de nature économique, mais sont liés aux conséquences négatives pour l'environnement d'un comportement illégal des institutions communautaires. Le Tribunal a jugé, sur ce point, que le critère essentiel sur lequel s'appuie cette jurisprudence, «à savoir, en substance, le concours de circonstances suffisantes pour que le tiers requérant puisse prétendre qu'il est affecté par la décision attaquée d'une manière qui le caractérise par rapport à toute autre personne, reste applicable, quelle que puisse être la nature des intérêts affectés, économiques ou autres, des requérants» (8). La seule référence à un préjudice que sont susceptibles de subir, de manière générale et abstraite, des particuliers qui ne sauraient être déterminés a priori, «de façon à être individualisés d'une manière analogue au destinataire d'une décision» (9) ne suffit pas à conférer au requérant la qualité pour agir. Le Tribunal considère encore que cette jurisprudence constitue la seule interprétation correcte de l'article 173, quatrième alinéa, du traité; l'ordonnance indique expressément que la décision attaquée doit concerner directement et individuellement le requérant. Cette conception n'est pas affectée par la constatation que la tendance qui se dessine ces dernières années devant les juridictions nationales compétentes consiste à faire dépendre la qualité pour agir, spécialement en matière de protection de l'environnement, de la seule existence d'un intérêt «suffisant» dans le chef des requérants (10). Pour les motifs qui précèdent, le Tribunal a jugé qu'il convenait d'examiner si, en l'espèce, les requérants sont concernés individuellement par la décision attaquée. Le Tribunal s'est prononcé négativement sur ce point, en prenant en considération deux éléments décisifs selon lui, analysés aux points 54 à 56 de l'ordonnance attaquée, qui sont formulés dans les termes suivants:

11 «A cet égard, le Tribunal constate, en premier lieu, que les requérants sont seize particuliers qui invoquent, soit leur seule qualité objective de `résident local', de `pêcheur', d'`agriculteur', soit leur qualité de personne préoccupée par les conséquences que la construction de deux centrales électriques pourrait avoir sur le tourisme local, sur la santé des habitants des îles Canaries et sur l'environnement. Les requérants n'invoquent donc pas une qualité, en substance, différente de celle de l'ensemble des personnes résidant ou exerçant une activité dans les régions concernées, de façon à ce qu'à leur égard la décision attaquée, en ce qu'elle octroie un soutien financier à la construction de deux centrales électriques à la Grande-Canarie et à Ténériffe, se présente comme une mesure dont les effets sont susceptibles d'atteindre diverses catégories de justiciables de manière objective, générale et abstraite et, en fait, toute personne qui réside ou séjourne dans les régions concernées.

12 Les requérants ne sauraient ainsi être affectés par la décision attaquée qu'au même titre que tout autre résident local, pêcheur, agriculteur ou touriste se trouvant actuellement ou potentiellement dans une situation identique à la leur (arrêt Spijker/Commission, précité point 9; ordonnance du Tribunal du 21 février 1995, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commission, T-117/94, Rec. p. II-455, point 25).

13 Il convient de constater, en second lieu, que le fait que les deuxième, cinquième et sixième parties requérantes aient déposé une plainte auprès de la Commission ne saurait constituer, non plus, une circonstance particulière permettant, de ce fait, de les individualiser par rapport à toute autre personne et de leur conférer, ainsi, la qualité pour agir au titre de l'article 173 du traité. Le Tribunal relève à cet égard que, dans le domaine des concours financiers accordés par le Feder, des procédures spécifiques associant les particuliers à l'adoption, à l'exécution et au suivi des décisions prises à cet effet ne sont pas prévues. Dans ces conditions, le simple dépôt d'une plainte et, par la suite, l'échange éventuel d'une correspondance avec la Commission ne sauraient conférer à un plaignant la qualité pour agir au titre de l'article 173. En effet, selon la jurisprudence de la Cour, une personne qui demande à une institution, non pas de prendre une décision à son égard, mais d'ouvrir une procédure d'investigation à l'égard de tiers, bien qu'elle puisse être considérée comme étant intéressée indirectement, ne se trouve pas, pour autant, dans la position précise du destinataire actuel ou potentiel d'un acte susceptible d'annulation au sens de l'article 173 du traité (arrêt de la Cour du 10 juin 1982, Lord Bethell/Commission, 246/81, Rec. p. 2277).»

14 b) En ce qui concerne la qualité pour agir des associations requérantes, le Tribunal a suivi la jurisprudence existante, selon laquelle une association constituée pour promouvoir les intérêts collectifs d'une catégorie de justiciables n'a pas qualité pour attaquer un acte d'une institution communautaire affectant les intérêts généraux de cette catégorie lorsque ses membres ne sauraient le faire à titre individuel (11), sauf si l'association a joué un rôle déterminé dans le cadre d'une procédure ayant conduit à l'adoption d'un acte au sens de l'article 173 du traité, à la condition évidemment que ce rôle spécifique puisse justifier la recevabilité du recours formé par l'association, même si ses membres ne sont pas affectés directement et individuellement par l'acte litigieux (12).

15 Dans ce cadre, l'ordonnance attaquée indique que les associations requérantes n'ont pas invoqué l'existence de circonstances particulières, susceptibles de justifier l'intérêt individuel de leurs membres par rapport à toute autre personne résidant dans les régions de la Grande-Canarie et de Ténériffe. «Dans ces conditions, le Tribunal estime que l'affectation éventuelle de la situation juridique des membres des associations requérantes ne saurait être différente de l'affectation alléguée par les particuliers requérants dans la présente affaire» (13). En conséquence, dans la mesure où le Tribunal a jugé que la décision attaquée ne concerne pas individuellement les particuliers requérants dans la présente affaire, il n'était pas, selon lui, logiquement possible de considérer qu'elle concerne individuellement les membres des associations requérantes.

16 En outre, le Tribunal a examiné si les contacts que l'une des organisations, à savoir Greenpeace, avait eus avec la Commission suffisaient à lui conférer la qualité pour agir. A cette question, le Tribunal a répondu négativement, parce qu'il a estimé, premièrement, qu'«il n'y a eu aucune procédure ouverte par la Commission avant l'adoption de la décision attaquée à laquelle Greenpeace aurait participé et que cette dernière n'a pas été, non plus, de quelque façon que ce soit, l'interlocuteur de la Commission au sujet de l'adoption de la décision de base C(91)440 et/ou de celle de la décision litigieuse» (14) et, deuxièmement, que «la correspondance que Greenpeace a échangée avec la Commission et l'entretien qu'elle a eu, par la suite, avec les services de celle-ci n'ont eu lieu qu'à titre d'information, eu égard au fait que la Commission n'était obligée ni de consulter ni d'entendre les requérants dans le cadre de la mise en oeuvre de la décision C(91)440» (15).

17 Pour les motifs qui précèdent, le Tribunal a, par l'ordonnance précitée, rejeté le recours dans sa totalité comme irrecevable, parce que les requérants «ne sont pas individuellement concernés» par l'acte attaqué, sans examiner les autres affirmations de la Commission concernant l'irrecevabilité.

IV - Cadre juridique

18 Comme nous l'avons indiqué, la controverse juridique porte sur l'interprétation de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, qui est formulé dans les termes suivants: «Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement».

V - Arguments des parties

A - Arguments des parties requérantes au pourvoi

19 a) Dans leurs mémoires, les requérants présentent, tout d'abord, le cadre juridique pertinent pour la solution de la présente affaire, cadre dont, selon eux, le Tribunal n'a pas fait une interprétation correcte. Ils considèrent, en effet, que, lorsque ce dernier a été appelé à appliquer la disposition de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, il devait prendre en considération les éléments suivants: la décision C(91)440 de la Commission, dont le préambule indique expressément que les travaux faisant l'objet du financement doivent nécessairement être réalisés en conformité avec les dispositions du droit communautaire en matière de protection de l'environnement et, plus particulièrement, de la directive 85/337, en raison des incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur l'environnement, fait obligation à la Commission, chaque fois qu'elle constate que la «politique communautaire» (16) n'est pas respectée lors de l'exécution des travaux, de suspendre le versement des fonds communautaires, d'en avertir les autorités nationales compétentes et de déterminer les mesures qui doivent être prises. De plus, le règlement n_ 2052/88 du Conseil, dans le cadre duquel la décision C(91)440 a été adoptée, prévoit explicitement que les actions faisant l'objet d'un financement doivent être conformes aux dispositions communautaires concernant la protection de l'environnement.

20 De ce qui précède, les requérants déduisent que, lors de l'exécution de la décision C(91)440, la Commission devait, d'une part, vérifier systématiquement si les projets de construction faisant l'objet du financement étaient exécutés conformément au droit communautaire de l'environnement et, en particulier, à la directive 85/337 et, d'autre part, refuser de continuer à verser les fonds, au cas où elle aurait constaté que les dispositions communautaires en matière d'environnement n'étaient pas respectées. Ils considèrent encore que, dans la mesure où l'exécution des projets de construction en cause a commencé avant qu'une étude des incidences sur l'environnement ait été réalisée et où la Commission était informée de cette irrégularité, sa décision de verser à l'Espagne une somme complémentaire de 12 000 000 d'écus constitue un manquement direct aux obligations lui incombant décrites ci-dessus.

21 A ce propos, les requérants estiment indispensable de rappeler que, conformément à l'interprétation qu'ils jugent la plus correcte de la directive 85/337, cette dernière reconnaît au «public susceptible d'être concerné» par un projet public ou privé pouvant avoir des incidences notables sur l'environnement une série de droits, parmi lesquels celui d'accéder aux informations relatives au projet, et «la possibilité d'exprimer son avis avant que le projet ne soit entamé» (17). Il existe donc certains droits qui sont reconnus aux particuliers et concernent la protection de l'environnement, droits que leurs titulaires peuvent faire valoir directement, dans la mesure où la Cour (18) a jugé que les dispositions pertinentes de la directive 85/337 sont claires et inconditionnelles et que, donc, elles produisent des effets directs dans l'ordre juridique interne.

22 En résumé, le raisonnement sur lequel se fonde le pourvoi est le suivant:

- La Commission avait l'obligation de ne pas effectuer ou de suspendre le versement des fonds destinés au financement des travaux en cause si elle constatait qu'ils étaient effectués en violation des dispositions communautaires.

- En fait, les travaux ont débuté sans qu'une étude des incidences sur l'environnement ait été réalisée préalablement, cela en violation des dispositions de la directive 85/337, qui, à son tour, reconnaît des droits à une certaine catégorie de citoyens de la Communauté.

- En conséquence, puisque la Commission, tout en étant informée en temps utile du manquement précité, n'a pas suspendu le versement des fonds complémentaires, elle a méconnu les obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire et qui consistaient, du moins en partie, à garantir le droit pour les requérants d'obtenir que l'environnement soit protégé, tel qu'il découle du droit communautaire en général et des dispositions précitées de la directive 85/337 en particulier.

23 b) Les requérants soutiennent que le Tribunal a interprété et appliqué erronément l'article 173 du traité, parce qu'il n'a pas utilisé les critères appropriés lorsqu'il a examiné si les requérants étaient individuellement concernés, au sens de l'article 173, par l'acte attaqué de la Commission. En particulier, le Tribunal a suivi la jurisprudence de la Cour, relative à des litiges à caractère purement économique, selon laquelle un particulier doit appartenir à un «cercle fermé» pour qu'un acte communautaire le concerne individuellement. Pour ce motif, le Tribunal n'a pas, selon les requérants, tenu compte de la nature spécifique et du caractère particulier de l'«intérêt environnemental légitime», la Cour n'ayant pas, jusqu'à présent, eu à connaître de la question de la qualité pour agir des particuliers lorsque ces derniers font valoir que le bien légitime auquel il est porté atteinte est la protection de l'environnement.

24 Les requérants considèrent que l'interprétation adoptée par le Tribunal crée un vide en ce qui concerne la protection juridictionnelle assurée par l'ordre juridique communautaire, chaque fois que se pose la question du contrôle du respect de la législation communautaire en matière d'environnement par les institutions communautaires. Dans la mesure où le bien que constitue la protection de l'environnement est commun à tous et intéresse l'ensemble des citoyens de la Communauté, il ne peut exister, en cas d'atteinte à celui-ci, de «cercle fermé» de personnes affectées par cette atteinte, du moins dans le sens que le Tribunal donne à cette notion de «cercle fermé». Selon les requérants, il ressort clairement de l'ordonnance attaquée que l'application aux affaires concernant l'environnement de la jurisprudence classique relative au point de savoir quand un acte concerne individuellement le requérant a pour conséquence pratique la complète exclusion de la possibilité pour les particuliers d'attaquer les actes communautaires affectant leurs intérêts découlant de la protection de l'environnement. Le vide juridique est d'autant plus visible que, dans des cas comme celui de l'espèce, les requérants privilégiés désignés par l'article 173 (c'est-à-dire les États membres, le Conseil et la Commission) ne se préoccupent pas d'utiliser la possibilité que leur offre le deuxième alinéa de cet article.

25 En outre, selon les requérants, on ne peut soutenir que ce vide est comblé par la faculté qu'ont les particuliers n'ayant pas qualité pour agir d'introduire un recours devant les juridictions nationales pour défendre leurs droits en faisant usage des voies de recours que leur offre le droit interne. En l'espèce, la procédure engagée devant les juridictions espagnoles ne peut viser que la légalité des actes nationaux et le non-respect par les autorités espagnoles des obligations qui leur incombent en vertu de la directive 85/337 du Conseil. En revanche, dans le cadre de la procédure nationale, il est impossible de contester la légalité de l'acte de la Commission qui a été attaqué devant le Tribunal, dans la mesure où les juridictions espagnoles n'ont pas compétence pour contrôler si le versement par la Commission de certaines sommes destinées au financement de travaux est légal au regard du droit communautaire (19).

26 Les requérants soulignent aussi que la solution adoptée par le Tribunal dans l'ordonnance attaquée est en contradiction directe avec celle qui tend à se consolider devant les juridictions nationales des États membres, de même qu'avec celle qu'imposent les développements récents du droit international. Sur ce point, les requérants invoquent une série d'éléments de comparaison, dont ils déduisent que les systèmes juridiques des États membres ont tous évolué dans le sens d'une extension du droit pour les citoyens d'agir en justice en cas d'atteinte à des intérêts légitimes découlant de la protection de ce bien que constitue l'environnement. Ils font observer que, s'ils avaient dû saisir une juridiction d'un État membre, tous ou certains d'entre eux auraient été déclarés recevables.

27 En outre, ils soutiennent que l'interprétation restrictive adoptée par le Tribunal dans l'ordonnance attaquée va à l'encontre des développements du droit communautaire et du droit international en matière de protection de l'environnement. Ils invoquent la jurisprudence de la Cour qui a proclamé que la protection de l'environnement était «un des objectifs essentiels de la Communauté» (20) et que la législation communautaire en matière d'environnement peut faire naître des droits et des obligations pour les particuliers (21). Ils font aussi référence au cinquième programme d'action en matière d'environnement, qui a été approuvé par le Conseil et par les représentants des États membres (22), au dixième principe de la déclaration de Rio, qui a été ratifiée par la Communauté, à l'Agenda 21, à la convention du Conseil de l'Europe sur la responsabilité civile résultant du préjudice causé par les activités dangereuses pour l'environnement, à des arrêts récents de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg et au système de contrôle administratif introduit par la Banque mondiale en 1993 pour ceux de ses actes qui ont des effets négatifs sur l'environnement.

28 Eu égard à ce qui précède, les requérants proposent une interprétation différente de l'article 173, quatrième alinéa, du traité. Pour vérifier si un particulier est concerné individuellement par un acte de la Communauté, lorsqu'est invoquée une atteinte à l'environnement résultant du non-respect par les institutions communautaires des obligations que leur impose le droit communautaire, le juge communautaire devra, selon le raisonnement des requérants, exiger du requérant qu'il établisse les trois éléments suivants:

29 a) qu'il a subi personnellement un préjudice (actuel ou potentiel), à cause du comportement prétendument illégal de l'institution communautaire concernée, par exemple la violation de ses droits en matière d'environnement ou l'atteinte à ses intérêts légitimes découlant de ce bien qu'est l'environnement;

b) que le préjudice résulte de l'acte attaqué; et

c) que le préjudice est susceptible d'être réparé par une décision juridictionnelle.

30 Les requérants considèrent qu'ils répondent à ces trois conditions. En ce qui concerne la première condition, ils répètent les éléments qu'ils avaient fait valoir devant le Tribunal, par lesquels ils avaient décrit la nature et l'étendue du préjudice causé par les actes de la Commission. En ce qui concerne la deuxième condition, ils font observer que le préjudice susdit résulte des actes de la Commission, parce que les autorités (nationales) espagnoles ne disposent d'aucun pouvoir discrétionnaire quant à l'utilisation des fonds avancés au titre de la décision C(91)440; en d'autres termes, en versant à l'Espagne les fonds nécessaires à la poursuite de travaux réalisés en violation des dispositions du droit communautaire de l'environnement et, en particulier, de la directive 85/337, la Commission a contribué directement au préjudice subi par les requérants du fait de l'atteinte portée à l'environnement. En ce qui concerne la troisième condition, les requérants soutiennent que le préjudice susdit pourrait être réparé si une décision judiciaire annulait l'acte par lequel la Commission a continué de financer les travaux, cela parce que, si le financement nécessaire à la poursuite des travaux faisait défaut, il faudrait, selon les requérants, s'attendre à ce que la construction des centrales électriques soit interrompue.

31 En ce qui concerne plus particulièrement les organisations pour la protection de l'environnement requérantes en l'espèce, il est indiqué, dans le pourvoi, que ces associations devraient être considérées comme ayant qualité pour agir, parce qu'un ou plusieurs de leurs membres appartiennent à la catégorie des personnes qui, en vertu de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, ont le droit d'agir devant le Tribunal, mais aussi parce qu'elles peuvent invoquer, de manière autonome, à titre de motif justifiant leur qualité pour agir, le fait que leur objectif premier est la protection de l'environnement et que, en outre, la protection plus spécifique de l'environnement de la zone géographique où les travaux litigieux sont effectués fait partie de leurs objectifs. En ce qui concerne plus particulièrement le rôle des organisations ou associations représentatives et la nécessité de leur reconnaître le droit d'agir devant les institutions judiciaires de la Communauté chaque fois qu'un acte communautaire affecte les intérêts et les objectifs pour la défense desquels elles ont été créées, les organisations et associations requérantes renvoient à l'arrêt rendu par le Tribunal dans l'affaire AITEC e.a./Commission (23) et aux conclusions de l'avocat général M. Lenz sous l'arrêt CIDA/Conseil (24).

32 En conclusion, les requérants considèrent que la solution qu'ils proposent est la plus adéquate et ils font référence à l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Plaumann/Commission (25), dont ils déduisent que les conditions de procédure de l'article 173 ne doivent pas faire l'objet d'une interprétation stricte.

B - Arguments de la Commission

33 La Commission fait observer, tout d'abord, que, même si l'on acceptait l'interprétation des requérants concernant la signification de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, ces derniers ne satisfont pas aux critères qu'eux-mêmes invoquent. Mais, en tout cas, elle considère que la solution proposée par les requérants ne peut être adoptée, parce qu'elle équivaut à supprimer la condition posée explicitement par l'article 173, quatrième alinéa, du traité, selon lequel l'acte attaqué doit concerner individuellement le requérant (26). La Commission indique, en outre, que la Cour ne s'est jamais écartée de sa jurisprudence constante selon laquelle les sujets autres que les destinataires d'une décision ne peuvent prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire. Cette définition figure dans les motifs des arrêts rendus dans les affaires 11/82, C-358/89 et T-483/93, que les requérants invoquent à l'appui de l'interprétation contra legem qu'ils défendent. De cette manière, remarque la Commission, les requérants substituent à la lettre du traité leur propre formulation, selon laquelle il suffit qu'il soit établi qu'un acte communautaire concerne «personnellement», et pas nécessairement «individuellement», le requérant, pour que ce dernier acquière le droit d'agir devant les institutions judiciaires de la Communauté. En particulier, la Commission souligne que, si l'on abandonne définitivement l'interprétation exigeant qu'un justiciable introduisant un recours fondé sur l'article 173, quatrième alinéa, du traité soit «individualisé» à l'égard de l'acte attaqué, alors cet acte ne doit plus concerner «individuellement» le requérant, mais il suffit qu'il le concerne «personnellement». Cette interprétation contra legem aboutirait, selon la Commission, à reconnaître à tout résident de Ténériffe et de la Grande-Canarie un intérêt légitime à attaquer l'acte litigieux de la Commission (27).

34 La Commission indique encore que, selon elle, est dépourvu de fondement l'argument des requérants selon lequel la solution que le Tribunal a donnée dans l'ordonnance attaquée crée un vide juridique quant à la protection juridictionnelle offerte et au contrôle du respect de la législation communautaire en matière d'environnement par les institutions communautaires. Elle souligne, plus particulièrement, que, en ce qui concerne la dimension environnementale du financement des travaux, les requérants ont le droit d'introduire un recours devant les juridictions espagnoles et que certains d'entre eux ont fait usage de ce droit. Cependant, ni le financement des travaux en lui-même ni le rôle de la Commission consistant à contrôler si le royaume d'Espagne se conforme aux dispositions communautaires en cause ne concernent les requérants; en conséquence, ces derniers n'ont pas d'intérêt légitime à obtenir une décision judiciaire sur ces questions. On ne peut pallier l'absence d'intérêt légitime en recourant aux éléments de droit comparé que les requérants invoquent dans leurs mémoires.

35 En ce qui concerne les droits que ces derniers affirment puiser dans la directive 85/337, la Commission fait les observations suivantes: même si certaines au moins des dispositions de la directive précitée produisent des effets directs, les requérants ne peuvent cependant invoquer utilement ce texte dans le cadre du présent litige. Même si l'on admet que les requérants ou certains d'entre eux puisent certains droits individuels dans la directive au niveau du droit national, ces droits ne vont pas jusqu'à leur donner la possibilité de contester la légalité d'un acte tel que la décision C(91)440 devant le Tribunal ou à les individualiser, conformément à l'article 173, quatrième alinéa, du traité, à l'égard de l'acte attaqué.

36 La Commission réfute aussi l'affirmation, contenue dans le pourvoi, selon laquelle les organisations pour la protection de l'environnement requérantes ont qualité pour agir, d'une part, parce qu'un ou plusieurs de leurs membres sont affectés individuellement par l'acte attaqué et, d'autre part, parce que, en tant qu'organisations représentatives ayant pour objet la protection de l'environnement dans la région des îles Canaries, elles ont automatiquement un intérêt légitime en ce qui concerne les questions touchant à cet objet (28).

37 De plus, la Commission fait observer que, dans leur pourvoi, les requérants n'affirment plus, comme ils l'avaient fait en première instance, que deux au moins des requérants avaient qualité pour agir parce qu'ils avaient déposé devant la Commission des plaintes concernant les conditions de réalisation des travaux en cause; elle en déduit que les requérants ont renoncé tacitement à cette affirmation. Enfin, la Commission invite la Cour, si elle annule finalement l'ordonnance attaquée du Tribunal, à statuer dans un sens positif sur les deux autres exceptions d'irrecevabilité soulevées en première instance. Elle conclut en disant que le recours introduit devant le Tribunal par les actuels requérants au pourvoi ne pourrait être accueilli que moyennant une révision de l'article 173, quatrième alinéa, du traité.

38 Dans le cadre de la procédure orale, la Commission a encore indiqué que la construction de l'une des deux centrales électriques avait commencé en 1990, c'est-à-dire avant que ne se pose la question du financement des travaux par les fonds communautaires. Les requérants auraient donc dû entreprendre dès ce moment des actions visant à empêcher la réalisation des travaux ou, au moins, s'opposer à leur financement, en attaquant la décision initiale de la Commission [décision C(91)440]. Ils n'ont, cependant, pas fait preuve de la diligence voulue et, pour ce motif, ont attaqué a posteriori la décision concernant la poursuite du financement. Le représentant de la Commission a également indiqué que la poursuite du financement avait été décidée parce que l'on avait jugé qu'il n'y avait pas violation des dispositions de la directive 85/337; en conséquence, la Commission a exercé le contrôle qu'elle s'était elle-même engagée à exercer dans la décision initiale C(91)440.

39 Il a, en outre, signalé que l'ordre juridique communautaire assure aux sujets de droit une protection juridique allant au-delà des limites étroites du recours prévu par l'article 173, quatrième alinéa, du traité; à cet égard, il a rappelé les développements législatifs récents concernant l'accès des citoyens aux archives des institutions communautaires, le droit de pétition devant le Parlement européen et la possibilité de recours adressés au médiateur. En revanche, il ne faut pas s'attendre à ce que certains des obstacles procéduraux résultant de l'article 173, quatrième alinéa, du traité soient levés; rien de tel n'a été proposé dans le cadre de la conférence intergouvernementale.

C - Arguments du royaume d'Espagne

40 De son côté, le royaume d'Espagne propose le rejet du pourvoi, en se fondant sur l'argumentation suivante. Il invoque, tout d'abord, la jurisprudence de la Cour concernant le point de savoir quand les particuliers ont qualité pour agir devant elle, jurisprudence dont il déduit qu'un particulier, pour être recevable à agir devant les juridictions communautaires, doit être affecté individuellement par l'acte attaqué, en ce sens qu'il l'atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou dans le cadre d'une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait l'individualise d'une manière analogue à celle du destinataire. En conséquence, affirme le royaume d'Espagne, seuls peuvent être attaqués les actes communautaires concernant un cercle fermé de personnes, déterminées ou déterminables au moment de l'adoption de l'acte et dont l'auteur de l'acte a voulu régler les droits. Pour ce motif, il ne suffit pas que l'on puisse déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre et même l'identité des sujets de droit auxquels s'applique la mesure attaquée, si le requérant ne se trouve pas dans une situation de fait qui le caractérise et l'individualise à l'égard de l'acte attaqué d'une manière analogue à celle du destinataire (29). La Cour ne reconnaît donc le droit d'attaquer un acte communautaire qu'aux destinataires de celui-ci et aux personnes qui leur sont assimilables.

41 Il en résulte logiquement que les requérants, qui n'étaient pas les destinataires de l'acte attaqué ni ne peuvent être assimilés à son destinataire, à savoir le royaume d'Espagne, n'ont, en principe, pas qualité pour agir et que le Tribunal a rejeté leur recours à juste titre. Pour ce motif, les organisations pour la protection de l'environnement requérantes en l'espèce n'ont pas qualité pour agir. En outre, il serait contraire au principe de légalité que les recours des organisations pour la protection de l'environnement soient jugés recevables et que, parallèlement, les recours des personnes physiques soient rejetés, c'est-à-dire que l'on reconnaisse un intérêt légitime plus large aux organisations représentatives qu'aux particuliers. En ce qui concerne ces derniers, le royaume d'Espagne fait observer qu'ils n'ont pas non plus qualité pour attaquer la décision de la Commission relative à la poursuite du financement. D'une part, ils n'invoquent pas une situation de fait ou une qualité particulière qui les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire de l'acte attaqué (30).

42 Ensuite, ils n'appartiennent pas à un cercle fermé de personnes déterminées ou déterminables au moment de l'adoption de l'acte, ni ne se trouvent dans une situation analogue à celle du destinataire. Même ceux qui ont adressé une plainte à la Commission ne sont pas individualisés de ce fait, parce que la Commission n'a pas l'obligation d'engager la procédure de l'article 169 du traité chaque fois qu'une plainte lui est soumise (31). Pour toutes les raisons qui précèdent, le royaume d'Espagne se rallie à la solution admise par le Tribunal dans l'ordonnance attaquée.

43 Le royaume d'Espagne réfute, en outre, l'argument des requérants concernant la création d'un vide juridique en matière de protection juridictionnelle, dû au fait que les manquements commis par la Commission en matière de protection de l'environnement font l'objet d'un contrôle insuffisant. Il soutient que, conformément à l'économie des traités, les particuliers bénéficient toujours de la protection légale que leur assure le juge national, qui est le juge communautaire de droit commun. Parallèlement, seuls les États membres et les institutions communautaires ont un intérêt légitime à agir en annulation de dispositions à caractère général, comme l'indique clairement l'article 173 et comme le prescrit la jurisprudence de la Cour en la matière. De plus, compte tenu des caractéristiques de la présente affaire, le royaume d'Espagne considère que, en réalité, les requérants tentent de susciter, devant les institutions judiciaires communautaires, un litige qui, tout en ayant apparemment pour but de contester la légalité d'un acte communautaire, vise, en fait, à conduire le juge communautaire à statuer sur la légalité d'un acte de l'autorité nationale et à l'annuler de manière indirecte. En particulier, les requérants ne se prévalent pas d'un intérêt économique qui soit en relation directe avec le mode de fonctionnement du Feder, mais d'un intérêt qui découle, de manière générale et vague, de la protection de l'environnement et auquel seul un acte de l'autorité interne peut porter atteinte.

44 Cela signifie que, si l'on voulait admettre que les autorités espagnoles compétentes ont violé les dispositions communautaires relatives à la protection de l'environnement, qui, puisqu'elles ont été transposées dans l'ordre juridique interne, sont devenues des dispositions nationales, il y aurait alors eu violation d'une règle de droit national par une autorité publique nationale et donc le litige en résultant relèverait de la compétence exclusive des juridictions nationales, qui, éventuellement, déféreraient au juge communautaire une question préjudicielle relative à l'interprétation des dispositions communautaires en cause (32). Le royaume d'Espagne conclut que la décision litigieuse de la Commission constitue un simple acte d'exécution de la décision C(91)440 qui ne porte ni ne peut porter atteinte à l'environnement ou, en tout cas, aux droits que les requérants pourraient puiser dans la protection de celui-ci. Pour ce motif, selon le royaume d'Espagne, la question d'une atteinte aux droits des citoyens découlant de la protection de l'environnement ne se pose pas.

45 Le royaume d'Espagne souligne encore que, selon lui, non seulement les requérants n'ont pas d'intérêt individuel à attaquer la décision de la Commission relative à la poursuite de financement, mais ils n'ont pas non plus d'intérêt direct à le faire. Il rappelle, à cet égard, que la décision C(91)440 et celles qui ont été adoptées sur le fondement de celle-ci ont un caractère financier et n'ont avec l'environnement qu'un lien indirect, commun à tous les secteurs de l'activité humaine.

46 Enfin, le représentant du royaume d'Espagne a affirmé, lors de la procédure orale devant la Cour, qu'il ne voyait pas l'utilité de la modification de la jurisprudence que proposent les requérants, modification qui aboutirait à consacrer l'action populaire pour les questions d'environnement. Il a encore ajouté que la protection de l'environnement était un bien légitime comme tant d'autres dans un système juridique et qu'il ne se justifiait nullement de lui appliquer un traitement procédural spécifique.

VI - Notre point de vue quant au pourvoi

47 Pour commencer, nous considérons qu'il est important de souligner l'originalité de la présente affaire. La Cour est, pour la première fois, invitée à prendre position sur une série de questions juridiques décisives qui n'ont pas été abordées dans le cadre des affaires An Taisce et WWF UK/Commission et Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commission e.a. (33), dont l'objet touchait à la protection de l'environnement. La question qui nous occupera ensuite concerne l'interprétation de l'article 173, quatrième alinéa, du traité. La controverse juridique porte sur la condition énoncée par cette disposition, selon laquelle, pour qu'une personne physique ou morale puisse attaquer des décisions d'institutions communautaires adressées à une autre personne, celles-ci doivent le «concerner directement et individuellement». Ces mots ont apporté une importante restriction procédurale au droit d'agir devant le juge communautaire et ce dernier examine d'office les fins de non-recevoir (34). Nous pensons que, pour envisager le litige pendant devant elle de la manière la plus complète, la Cour devra apporter des réponses aux questions suivantes:

48 Premièrement, la décision attaquée de la Commission peut-elle «concerner» les actuels requérants au pourvoi, en ce sens que ces derniers peuvent puiser un droit ou un intérêt légitime susceptible de protection juridictionnelle dans le bien que constitue la préservation de l'environnement dans le cadre de l'ordre juridique communautaire? Deuxièmement, en cas de réponse affirmative à la première question, est-ce à bon droit que le Tribunal a jugé que cette décision ne concernait pas «individuellement» les personnes qui l'attaquaient? Troisièmement, en cas de réponse négative à la deuxième question, existait-il un autre obstacle à la recevabilité du recours initialement formé?

A - En ce qui concerne la possibilité pour le citoyen de la Communauté de puiser un droit ou un intérêt légitime susceptible d'une protection juridictionnelle dans le bien que constitue la préservation de l'environnement dans le cadre de l'ordre juridique communautaire

A - En ce qui concerne la possibilité pour le citoyen de la Communauté de puiser un droit ou un intérêt légitime susceptible d'une protection juridictionnelle dans le bien que constitue la préservation de l'environnement dans le cadre de l'ordre juridique communautaire49 L'article 173, quatrième alinéa, du traité présuppose que la personne physique ou morale qui forme un recours contre une décision d'une institution communautaire soit titulaire d'un droit ou d'un intérêt légitime qu'affecte l'acte attaqué. Cette condition - qui ne vise pas les requérants privilégiés énumérés au deuxième alinéa du même article - est habituellement considérée comme impliquée par la formule expresse exigeant que l'acte attaqué concerne directement et personnellement le requérant. Lorsque cet acte présente les caractéristiques en question, il est rare que la condition de l'intérêt légitime ne soit pas remplie (35). En tout cas, l'existence d'un intérêt légitime est l'un des éléments justifiant la recevabilité du recours, dont le juge communautaire vérifie la présence (36).

50 Nous pensons qu'il faut examiner cette question pour commencer, en raison précisément des spécificités de la présente affaire. De plus, le juge communautaire ne s'est pas, jusqu'à présent, exprimé sur l'existence d'un «intérêt environnemental légitime». Pour ce motif, il est opportun de considérer la place occupée dans l'ordre juridique communautaire par la question de la protection de l'environnement et d'analyser la jurisprudence de la Cour en la matière.

a) Dimension publique de la protection de l'environnement

51 Dans un premier temps, il est incontestable que la garantie de la qualité de l'environnement est directement liée à ce que l'on pourrait appeler l'«intérêt public communautaire». Le juge communautaire a proclamé dans ses arrêts que la protection de l'environnement était «un des objectifs essentiels de la Communauté» (37). Cette thèse trouve désormais appui dans le texte du traité. Depuis la révision entreprise le 7 février 1992, il est indiqué à l'article 2 que «la Communauté a pour mission ... de promouvoir une croissance ... respectant l'environnement...». Dans ce but, conformément à l'article 3, sous k), l'action de la Communauté comporte «une politique dans le domaine de l'environnement». Les lignes générales de cette politique sont décrites au titre XVI du traité; conformément à l'article 130 R, il y a lieu de contribuer, entre autres, à «la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement», à «la protection de la santé des personnes» et à «l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles». L'article 130 R, paragraphe 2, prévoit aussi que «les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté» (38). Pour concrétiser les objectifs de l'article 130 R, des réglementations spécifiques ont été introduites dans le droit communautaire dérivé, réglementations que le juge communautaire est chargé d'appliquer correctement (39).

52 Ce qui précède fait ressortir la dimension publique de l'environnement, composante de l'intérêt communautaire général, dont la garantie est, sur la base de l'équilibre stable défini par le traité, laissée au soin des États membres et des institutions communautaires (40). Cela signifie que la protection de l'environnement, telle que garantie par le droit communautaire primaire et la jurisprudence fondamentale de la Cour, constitue, en principe, une obligation essentielle des institutions «publiques» (41) - si l'on peut désigner par ce terme à la fois les institutions communautaires et les autorités nationales - de l'exécution de laquelle peuvent évidemment découler des obligations plus spécifiques pour les particuliers (42).

53 De toute façon, le respect de la légalité communautaire elle-même, dont fait partie l'obligation de protéger l'environnement, ne confère pas automatiquement à une personne physique ou morale un droit ou un intérêt légitime pour la protection duquel cette personne pourrait introduire un recours fondé sur l'article 173, quatrième alinéa, du traité. L'ordre juridique communautaire ne reconnaît pas l'action populaire (43), pas même en matière d'environnement. Il n'est donc pas possible d'invoquer, comme unique motif justifiant sa qualité pour agir, le vide juridique qu'est susceptible de créer le fait qu'il n'est pas certain que certaines violations commises par la Commission trouveraient remède si le soin de les soumettre au contrôle juridictionnel était laissé aux États membres et aux institutions communautaires, qui, dans la pratique, n'ont pas intérêt à le faire.

b) Droits reconnus aux particuliers par le droit communautaire dérivé

54 La question de la protection de l'environnement dans l'ordre juridique communautaire ne se limite, cependant, pas à l'existence d'une obligation générale incombant aux autorités communautaires et nationales. Le droit communautaire dérivé, qui concrétise directement ou indirectement les objectifs poursuivis par la Communauté en matière d'environnement, a créé, au bénéfice des particuliers, certains droits spécifiques à contenu déterminé, dont la garantie relève des institutions judiciaires nationales et communautaires (44). Ces droits découlent habituellement de l'effet direct des directives ayant pour objet la protection de l'environnement. Par exemple, dans l'affaire C-131/88, Commission/Allemagne (45), la Cour a jugé que la directive 80/68/CEE du Conseil, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (46), «tend à assurer une protection efficace des eaux souterraines de la Communauté en obligeant les États membres, par des dispositions précises et détaillées, à prévoir un ensemble d'interdictions, de régimes d'autorisation et de procédures de contrôle afin d'empêcher ou de limiter les rejets d'un certain nombre de substances. Ces dispositions de la directive ont donc pour objet de faire naître des droits et des obligations à l'égard des particuliers». L'avocat général M. Van Gerven a fait observer, dans le cadre de la même affaire, qu'«une transposition claire et précise des règles énoncées dans la directive peut, en outre, revêtir une certaine importance pour des particuliers tiers (comme les groupements écologistes ou les riverains) qui souhaitent obtenir des pouvoirs publics ou d'autres particuliers, ou leur imposer, le respect des interdictions et des restrictions énoncées dans la directive» (47).

55 La tendance de la jurisprudence à reconnaître aux particuliers des droits relatifs à la protection de l'environnement ou, au moins, la possibilité d'invoquer devant les juridictions les obligations incombant aux autorités nationales en vertu du droit communautaire dérivé est confirmée par l'arrêt récemment rendu par la Cour dans l'affaire Associazione Italiana per il WWF e.a. (48). Il s'agissait d'une question préjudicielle suscitée par un recours formé devant le juge italien par certaines associations pour la protection de la nature contre une décision nationale arrêtant le calendrier de la chasse; ces associations soutenaient, entre autres, que les principes contenus dans la directive 79/409/CEE du Conseil, concernant la conservation des oiseaux sauvages (49), avaient été violés. La question qui se posait concernait les conditions dans lesquelles l'article 9 de la directive permet aux États membres de déroger au régime général d'interdiction de la chasse des espèces protégées. La Cour a finalement reconnu un effet direct à cet article, en invoquant sa jurisprudence constante selon laquelle «dans les cas où les autorités communautaires auraient, par voie de directive, obligé les États membres à adopter un comportement déterminé, l'effet utile d'un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de s'en prévaloir en justice et les juridictions nationales de la prendre en considération en tant qu'élément du droit communautaire» (50).

56 Nous pensons que cet arrêt constitue un exemple caractéristique de la manière dont la concrétisation d'un objectif général, tel que la protection de l'environnement, par une série de dispositions du droit communautaire dérivé, aboutit à donner aux particuliers la possibilité de revendiquer, par la voie judiciaire, la préservation de l'environnement, même dans des cas où un droit semblable n'est pas consacré directement et expressément par le législateur communautaire (51).

57 Les requérants suivent aussi ce raisonnement lorsqu'ils affirment que la directive 85/337 leur a conféré certains droits, auxquels la décision litigieuse de la Commission porte atteinte. Il faut signaler que cette directive constitue l'une des conquêtes les plus importantes du législateur communautaire en matière de protection de l'environnement. Comme il ressort de son sixième considérant, son objectif consiste dans l'introduction d'une évaluation préalable des effets notables que peuvent avoir certaines interventions touchant à l'environnement. D'après l'article 3 de la directive, les États membres doivent évaluer les effets directs et indirects d'un projet sur l'homme, la faune, la flore, le sol, l'eau, l'air, le climat, le paysage, les biens matériels et le patrimoine culturel. Les requérants considèrent que les articles 2, 3, 6 et 8 de cette directive confèrent certains droits à un groupe de particuliers, qui, à l'article 6, est désigné par le terme de «public concerné».

58 En effet, la Cour a admis que les articles 2, 3 et 8 de la directive ont un effet direct (52). En ce qui concerne le caractère obligatoire de l'article 6, paragraphe 2, de la directive, l'avocat général M. Elmer fait, dans ses conclusions relatives à l'affaire C-72/95 (53), la remarque suivante: «selon l'article 6, paragraphe 2, de la directive, il incombe aux États membres de veiller à ce que toute demande d'autorisation ainsi que les informations recueillies soient mises à la disposition du public et à ce qu'il soit donné au public concerné la possibilité d'exprimer son avis avant que le projet ne soit entamé. La directive impose donc aux États membres d'instituer une procédure d'audition accordant aux particuliers un droit d'être entendu. Au cas où la mise en oeuvre de la directive par un État membre a pour effet de soustraire des projets pouvant avoir des incidences notables sur l'environnement à une évaluation de l'impact écologique, le citoyen est empêché d'exercer son droit d'être entendu. La transposition fautive d'une directive par l'État membre prive ainsi le citoyen d'un droit qu'il tire de la directive. ... A la lumière de ces considérations, nous estimons que les articles 2, paragraphe 1, et 4, paragraphe 2, lus en liaison avec l'article 6, paragraphe 2, de la directive, confèrent des droits aux particuliers» (54).

59 Nous croyons que, si l'on voulait considérer que les requérants appartiennent à ce «public» susceptible d'être concerné par le projet de construction des deux centrales électriques aux îles Canaries (55), ceux-ci seraient alors titulaires de droits qui leur sont reconnus par la directive 85/337. Ces droits leur permettent, premièrement, d'exiger que, avant d'être autorisés, les projets d'intervention touchant à l'environnement fassent l'objet d'une évaluation quant à leurs incidences sur ce dernier; deuxièmement, d'obtenir que les projets de travaux davantage susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement, c'est-à-dire ceux énumérés à l'annexe I de la directive ou, dans certaines conditions, ceux énumérés à l'annexe II, soient réalisés conformément à la procédure décrite aux articles 5 à 10 de la directive. En particulier, de cette procédure découle le droit d'obtenir, premièrement, que les informations recueillies en vertu de l'article 5 soient mises à la disposition du public, deuxièmement, d'obtenir que le public ait la possibilité d'exprimer son avis avant que le projet ne soit entamé et, troisièmement, d'exiger que cet avis soit pris en considération dans le cadre de la procédure d'octroi de l'autorisation. En conséquence, si l'acte attaqué de la Commission, par lequel elle a décidé de poursuivre le financement des travaux litigieux en Espagne, porte atteinte à ces droits, il «concernait» alors réellement les requérants, en vertu de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, et c'est, en principe, à bon droit que ceux-ci ont formé un recours à son encontre (56).

60 Il résulte de ce qui précède que le droit communautaire dérivé confère aux particuliers des droits satellites spécifiques quant à la protection de l'environnement, droits dont ils peuvent évidemment revendiquer la garantie par la voie judiciaire. Néanmoins, si les droits ou les intérêts légitimes dont le citoyen peut revendiquer la garantie par la voie judiciaire en matière de protection de l'environnement se limitent à ceux que nous avons décrits ci-dessus, la protection conférée par l'ordre juridique communautaire est alors imparfaite et fragmentaire. Premièrement, des droits ou des intérêts légitimes susceptibles d'une protection juridictionnelle n'existent que dans les cas où ont été adoptées des règles de droit communautaire dérivé ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne (57) et, en conséquence, ils ne peuvent naître lorsque ces règles impliquent une obligation pour les particuliers (58). Deuxièmement, les droits susdits ne peuvent être invoqués à l'encontre des institutions communautaires, en vue d'obtenir que le Tribunal annule des actes de ces dernières, sans que, dans la réalité, ne se dressent des obstacles procéduraux particulièrement importants (59).

c) Existence d'une obligation spécifique imposant à la Commission de contrôler si les travaux financés sont conformes à la législation communautaire en matière d'environnement

c) Existence d'une obligation spécifique imposant à la Commission de contrôler si les travaux financés sont conformes à la législation communautaire en matière d'environnement61 Outre les prérogatives reconnues aux particuliers par le droit communautaire aux dépens (en principe) des autorités nationales, nous pensons que, dans certains cas particuliers, les règles communautaires relatives à la protection de l'environnement imposent directement aux institutions communautaires des obligations concrètes et précises, dont les particuliers concernés peuvent revendiquer le respect par la voie judiciaire. Le droit communautaire primaire et dérivé impose une semblable obligation à la Commission chaque fois qu'elle se propose de financer des travaux ayant éventuellement des incidences sur l'environnement, comme c'est le cas en l'espèce. D'ailleurs, en ce qui concerne les travaux en cause, la Commission, comme les requérants le font observer à juste titre, a reconnu, dans la décision C(91)440, que cette obligation lui incombait et s'est, en outre, engagée à les respecter. Examinons, toutefois, la question de manière plus approfondie.

62 Nous commençons par faire observer que les dispositions du traité concernant l'environnement ne se bornent pas à proclamer des principes. En particulier, le paragraphe 1 de l'article 130 R peut se référer, de manière générale, à la poursuite des objectifs auxquels doit contribuer la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement et le paragraphe 2 définir les principes généraux de cette politique, mais la dernière phrase du premier alinéa du paragraphe 2 de l'article 130 R du traité paraît imposer aux institutions communautaires une obligation concrète et précise, qui pourrait être considérée comme produisant des effets directs dans l'ordre juridique communautaire. Il est explicitement indiqué que «les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté».

63 Signalons, en outre, que cette obligation n'est pas demeurée «lettre morte», mais qu'elle a été transposée en droit communautaire dérivé, notamment dans le cadre de la législation concernant le financement par la Communauté de certaines opérations ayant des incidences sur l'environnement. Comme nous l'avons indiqué, l'article 7 du règlement n_ 2052/88 dispose que «les actions faisant l'objet d'un financement ... doivent être conformes aux dispositions ... des politiques communautaires, y compris celles concernant ... la protection de l'environnement». Ainsi, en ce qui concerne le financement de deux centrales électriques aux îles Canaries, la Commission était tenue de prendre en considération le paramètre de la protection de l'environnement et c'est à juste titre qu'elle s'est engagée dans cette direction en adoptant la décision C(91)440 (60).

64 Nous pensons que les obligations susmentionnées incombant à la Commission découlent d'un cadre réglementaire qui confère éventuellement à une catégorie déterminée de particuliers le droit d'en revendiquer le respect par la voie judiciaire. De plus, il n'est pas indifférent que le juge communautaire ait déjà discerné la nécessité d'établir une relation entre les obligations qui incombent aux autorités nationales en vertu de règles claires du droit communautaire dérivé concernant la protection de l'environnement et la faculté pour les particuliers de revendiquer le respect de ces obligations par la voie judiciaire. Telle est la conclusion résultant de la jurisprudence précitée de la Cour relative à l'effet direct des directives 80/68, 79/409 et 80/779. Plus précisément, dans cette jurisprudence transparaît la volonté du juge communautaire de ne pas laisser aux seuls requérants privilégiés de l'article 173, deuxième alinéa, le soin de surveiller le respect de ce droit communautaire dérivé, parce qu'il observe que la législation en question est liée à la protection d'un groupe déterminé de particuliers. Nous croyons que la même philosophie doit inspirer la Cour dans les cas, comme celui de l'espèce, où la règle communautaire ne se limite pas à imposer des obligations aux États membres, mais concerne directement l'action des institutions communautaires. En outre, le fait que la Commission n'intervienne pas elle-même sur l'environnement, mais se borne à financer l'intervention ne signifie pas nécessairement que ses actes ne peuvent pas, éventuellement, concerner certains particuliers, et cela de manière directe et individuelle (61).

65 Il faudra, pensons-nous, reconnaître que, en l'espèce, le respect de l'obligation spécifique et claire incombant à la Commission de prendre en considération la préservation de ce bien que constitue l'environnement, grâce au respect de la législation communautaire en la matière, lors du financement des travaux litigieux effectués aux îles Canaries, ne concerne pas seulement la Commission seule, mais intéresse aussi certains particuliers; ces derniers peuvent, éventuellement, solliciter une protection juridictionnelle en cas de violation de cette obligation, si, évidemment, ils satisfont aux conditions procédurales requises.

66 En conclusion, nous considérons que, dans le cadre de la présente affaire, les requérants avaient la faculté d'invoquer devant le Tribunal, d'une part, l'atteinte portée - selon eux - par la Commission aux droits que leur confère la directive 85/337 et, d'autre part, le préjudice qu'ils estiment subir du fait que, comme ils l'affirment, la Commission a négligé de vérifier, avant de poursuivre le financement, si les travaux litigieux étaient réalisés en conformité avec la législation communautaire en matière d'environnement. Évidemment, il ne résulte pas nécessairement des considérations qui précèdent que le recours formé par les requérants devant le Tribunal était recevable. La recevabilité de leur recours dépend du point de savoir s'ils satisfaisaient aux conditions énoncées à l'article 173, quatrième alinéa, du traité et, en particulier, à celle exigeant que l'acte attaqué les concerne individuellement. C'est cette question que nous examinerons immédiatement ci-après.

B - Question de savoir si l'acte attaqué concernait individuellement les requérants

B - Question de savoir si l'acte attaqué concernait individuellement les requérants67 Comme nous l'avons indiqué, dans l'ordonnance attaquée, le Tribunal est parvenu à la conclusion selon laquelle la décision attaquée ne concernait pas individuellement les requérants et, pour ce motif, il a jugé leur recours irrecevable. C'est à l'encontre de cette thèse du Tribunal que les requérants agissent en l'espèce.

68 De plus, le Tribunal s'est fondé sur une jurisprudence constante selon laquelle une décision d'une institution communautaire ne peut concerner individuellement d'autres personnes que son destinataire, sauf si elle les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire. Telle est la majeure du raisonnement judiciaire développé par le Tribunal.

69 Les requérants ont aussi exposé devant la Cour leur point de vue, selon lequel le juge communautaire doit, notamment dans leur cas, faire abstraction des restrictions procédurales rigoureuses qu'a introduites la jurisprudence précitée. Ils invoquent à cette fin la spécificité de l'intérêt légitime en matière d'environnement, les développements observés au niveau national et mondial dans le sens d'une protection juridictionnelle plus efficace du bien légitime que constitue l'environnement et le risque de vide juridique créé par l'ordonnance attaquée quant à leur protection. Ils proposent une série de critères que, selon eux, le juge communautaire devra apprécier lorsqu'il est appelé à se prononcer sur la recevabilité d'un recours soulevant la question d'une atteinte à l'environnement.

70 Ensuite, nous examinerons si la solution adoptée par le Tribunal dans l'ordonnance attaquée est correcte, en distinguant l'attitude choisie à l'égard des personnes physiques requérantes [b)] et celle adoptée à l'égard des organisations pour la protection de l'environnement requérantes [c)]. Cependant, avant d'aborder ces questions, nous estimons indispensable de faire allusion à une problématique qu'ont développée les parties - qui professent, évidemment, des thèses contraires - qui touche à la qualité et au caractère complet de la protection juridictionnelle conférée par les juridictions nationales (espagnoles) [a)].

a) Protection juridictionnelle conférée par les juridictions nationales en tant que motif excluant la qualité pour agir des requérants

a) Protection juridictionnelle conférée par les juridictions nationales en tant que motif excluant la qualité pour agir des requérants71 La question de savoir dans quelle mesure une personne physique peut demander et obtenir un secours judiciaire dans l'ordre juridique national est habituellement l'une de celles qui sont examinées lorsque l'on s'interroge sur l'interprétation et l'application correctes de l'article 173, quatrième alinéa, du traité. Bien que, d'un point de vue théorique, nous soyons opposé à ce que ce facteur soit pris en considération - parce que la possibilité de former des recours internes devant les juridictions nationales n'exclut pas la possibilité de contester directement, devant les juridictions communautaires, la légalité d'une décision d'une institution communautaire, lorsque les conditions procédurales énoncées à l'article 173, quatrième alinéa, du traité sont remplies (62) -, nous pensons qu'il y a lieu d'insister sur les points suivants:

72 i) Pour commencer, nous ne nous rallions pas à la thèse développée par le gouvernement espagnol, selon laquelle les requérants ont demandé au juge communautaire de se prononcer sur la légalité d'un acte d'une autorité nationale et, pour ce motif, ont suscité le présent litige à l'encontre de la décision de la Commission, qui, en réalité, ne les concerne pas. Nous croyons que les requérants agissent exclusivement contre un acte d'une institution communautaire, en imputant à cette dernière une violation d'une règle de droit communautaire, qui, selon eux, affecte leurs droits et intérêts susceptibles d'être légalement protégés (63). Le fait que la décision attaquée de la Commission concerne la réalisation de travaux d'infrastructure en Espagne ne signifie pas nécessairement que ceux qui désirent s'opposer à cet acte doivent agir devant les juridictions espagnoles; cela ne signifie pas non plus que cet acte ne peut pas, théoriquement tout au moins, affecter de manière autonome et indépendante les droits et intérêts légitimes de certains sujets de droit, indépendamment du point de savoir s'il existe des actes administratifs nationaux concernant la réalisation de ces travaux, à l'encontre desquels les intéressés ne disposent que des voies de recours que leur offre le droit national.

73 ii) Tant la Commission que le gouvernement espagnol soutiennent, en outre, que les requérants auraient pu obtenir une protection juridictionnelle satisfaisante s'ils s'étaient bornés à exercer les voies de recours nationales, dans le cadre desquelles ils auraient pu poser la question de la légalité de la décision de la Commission concernant la poursuite du financement et alors, en cas de doute, le juge national aurait déféré à la Cour une question préjudicielle à ce sujet. Ils soulignent que cette solution est la plus appropriée si l'on tient compte du fait que le juge national est le juge communautaire de droit commun.

74 Nous estimons utile de signaler que, ainsi qu'il ressort du dossier de l'affaire et des informations communiquées par les parties lors de la procédure orale organisée devant la Cour, certains des requérants ont tenté d'empêcher la réalisation des travaux en cause, en exerçant les recours appropriés devant les juridictions nationales compétentes; les procédures en question sont encore pendantes. En revanche, aucune juridiction espagnole n'a déféré à la Cour une question préjudicielle posant le problème de la légalité de la décision litigieuse de la Commission, relative à la poursuite du financement des travaux entrepris aux îles Canaries. Nous ne voyons, d'ailleurs, pas de quelle manière la question de la légalité de cet acte pourrait se poser dans le cadre d'une procédure nationale. Cette dernière ne peut que concerner la légalité des autorisations administratives délivrées en vue de la construction des centrales électriques ou de l'étude des incidences sur l'environnement. Cependant, même si une telle question supplémentaire pourrait, exceptionnellement, se poser (64), la protection qu'offrirait éventuellement le juge national ne serait évidemment pas aussi étendue et complète que celle que les requérants auraient obtenue si le recours qu'ils ont formé devant le Tribunal avait été accueilli. La compétence du juge national ne pourrait être étendue à la question de la légalité du financement lui-même ni, a fortiori, conduire à l'annulation de la décision de la Commission relative à la poursuite du financement.

75 En conclusion, si les requérants satisfont aux conditions requises par l'article 173, quatrième alinéa, du traité pour former un recours contre la décision litigieuse de la Commission, les possibilités de protection juridictionnelle qui leur sont offertes par le droit national n'empêchent nullement qu'ils aient qualité pour agir devant le Tribunal.

b) Qualité pour agir des requérants

76 Tout d'abord, nous pensons que les requérants ne sont pas fondés à contester la majeure du raisonnement judiciaire du Tribunal, en soutenant que, dans leur cas, il ne devait pas appliquer l'article 173, quatrième alinéa, du traité selon l'interprétation que la Cour en a constamment faite. La condition de recevabilité rigoureuse et vraiment restrictive qui consiste à exiger que l'acte attaqué concerne individuellement les requérants a été énoncée expressément par le droit communautaire primaire; faisant une interprétation correcte de cette disposition, le Tribunal exige que les sujets de droit qui ne sont pas destinataires d'un acte d'une institution communautaire invoquent et démontrent l'existence de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les individualise et les différencie par rapport à tout autre sujet de droit (65). Cette thèse ne peut être ébranlée ni par la spécificité du bien légitime que constitue la protection de l'environnement ni par toutes les considérations que les requérants ont invoquées au sujet de l'évolution actuelle des droits nationaux et du droit international quant à la question de la sauvegarde de l'environnement (66).

77 Cependant, les requérants font, en outre, valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant de manière incorrecte la règle procédurale énoncée à l'article 173, quatrième alinéa, du traité et en tirant des conclusions erronées de la jurisprudence de la Cour en la matière; ce moyen de pourvoi étant recevable, nous l'analyserons immédiatement ci-après.

i) Données jurisprudentielles existantes

78 aa) Il est, pensons-nous, indispensable de se référer à la jurisprudence par laquelle la Cour a interprété et précisé l'exigence procédurale précitée. Dans un premier temps, il y a lieu de souligner que, malgré l'uniformité apparente de ses décisions, au moins quant à leur formulation, la Cour n'adopte pas une position jurisprudentielle absolument immuable (67); elle est, en effet, encline à aplanir les obstacles procéduraux lorsque la spécificité d'une affaire l'exige, en offrant une protection juridictionnelle plus complète (68).

79 Tout d'abord, la qualité pour agir des particuliers ne présente pas de difficultés spécifiques dans les cas où ceux-ci ont participé à la préparation de l'acte attaqué (69) ou lorsque le droit communautaire a organisé, avant l'adoption de l'acte attaqué, une procédure spéciale à laquelle ils peuvent participer et dans le cadre de laquelle ils peuvent exprimer leur point de vue. Pour ce motif, une société qui avait dénoncé à la Commission un accord contraire à l'article 85 du traité intervenu entre ses concurrents a été jugée recevable à agir contre la décision de la Commission qui exemptait cet accord des interdictions énoncées à l'article 85, paragraphe 1, du traité, en application de l'article 85, paragraphe 3 (70). Le Tribunal a également considéré qu'avaient qualité pour agir devant lui des personnes qui avaient dénoncé une aide étatique illégale à la Commission et présenté leurs observations dans le cadre de la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité (71).

80 Le motif pour lequel la Cour a finalement admis la recevabilité des recours dans les cas précités est indiqué clairement dans l'arrêt Cofaz e.a./Commission (72): «Il ressort d'une jurisprudence constante que les sujets autres que les destinataires d'une décision ne sauraient prétendre être concernés au sens de l'article 173, alinéa 2, que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire ... . En ce qui concerne plus particulièrement ladite situation de fait, la Cour a itérativement jugé que, dans les cas où un règlement accorde aux entreprises plaignantes des garanties procédurales les habilitant à demander à la Commission de constater une infraction aux règles communautaires, ces entreprises doivent disposer d'une voie de recours destinée à protéger leurs intérêts légitimes...» (73).

81 En revanche, chaque fois que semblable procédure n'a pas été organisée par le droit communautaire, les particuliers se trouvant dans une situation de fait correspondant à celles que nous venons de décrire peuvent difficilement obtenir une protection juridictionnelle des juridictions communautaires (74).

82 bb) Dans les autres cas, les recours des particuliers se heurtent souvent à la position constamment adoptée par la Cour, selon laquelle une mesure ne saurait concerner individuellement les requérants lorsqu'elle s'applique à des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l'égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite. Signalons encore qu'il ne faut pas confondre ce caractère objectif de l'atteinte avec le nombre de personnes concernées par l'acte attaqué. Un acte peut, finalement, concerner une seule et unique personne sans que cela signifie qu'elle est concernée «individuellement», au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité (75). De même, «la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l'identité des sujets de droit auxquels s'applique une mesure ... n'implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, tant qu'il est constant que cette application s'effectue en vertu d'une situation objective de droit ou de fait définie par l'acte en cause» (76).

83 cc) En outre, la Cour paraît admettre qu'un acte ne concerne individuellement le requérant que lorsque celui-ci appartient à un «cercle fermé» de sujets de droit. Nous croyons, en tout cas, que, sur cette question, la jurisprudence de la Cour a connu des évolutions et des fluctuations qui méritent d'être signalées.

1) Initialement, comme dans les affaires Toepfer et Getreide - Import Gesellschaft/Commission (77) et Bock/Commission (78), la Cour a considéré comme élément décisif, pour qu'elle puisse admettre la recevabilité du recours, le fait que «le nombre et l'individualité des importateurs ainsi concernés étaient déterminés et vérifiables» dès avant la date d'adoption de la décision; elle a estimé également que la Commission était en mesure de savoir que sa décision affectait «exclusivement» les intérêts et la position des importateurs en question. Elle concluait donc que «la situation de fait, ainsi créée, caractérise [ces importateurs] par rapport à toute autre personne et les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire» (79).

2) Ensuite, la Cour paraît définir le cercle fermé des requérants potentiels que l'acte attaqué concerne individuellement de manière plus favorable aux particuliers qu'elle ne l'avait fait antérieurement. Dans l'affaire Piraiki-Patraiki e.a./Commission (80), ayant pour objet un recours en annulation d'une décision de la Commission autorisant la République française à prendre des mesures de sauvegarde contre l'importation de filés de coton en provenance de la Grèce, recours qu'avait introduit un groupe d'exportateurs grecs, la Cour s'est exprimée comme suit: «il faut observer que le fait d'avoir conclu, avant l'adoption de la décision litigieuse, des contrats dont la mise en oeuvre était prévue pour les mois couverts par ladite décision constitue une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne concernée par cette décision, en ce que l'exécution de leurs contrats a été empêchée, en tout ou en partie, par l'adoption de la décision» (81). Il faut signaler que, dans le cadre de cette affaire, la Commission contestait la recevabilité des recours en invoquant le fait que, lorsqu'elle avait adopté la décision, elle ignorait le nombre de contrats qui avaient été conclus pour la période couverte par la décision en question. La Cour a jugé qu'«il convient d'observer que la réponse à donner à la question de savoir si et dans quelle mesure la Commission connaissait ou était en mesure de connaître quels étaient les exportateurs grecs ayant conclu des contrats portant sur la période d'application de la décision litigieuse dépend étroitement de l'interprétation que l'on retient de l'article 130 de l'acte d'adhésion, et en particulier de la question de savoir si la Commission, avant d'autoriser une mesure de sauvegarde au sens de cette disposition, est dans l'obligation de procéder à une enquête appropriée quant aux effets économiques de la décision à prendre et quant aux entreprises qui seraient touchées par une telle décision» (82). Nous observons que, dans cet arrêt, la Cour s'est écartée de la condition initialement formulée concernant la définition du «cercle fermé», conformément à laquelle il était nécessaire que les sujets de droit constituant ce cercle fermé soient parfaitement connus de l'auteur de l'acte attaqué dès le moment où il l'a adopté. Pour aboutir à cette position, la Cour a pris en considération la nature spécifique des obligations incombant à la Commission lorsqu'elle a adopté l'acte attaqué et les relations qu'il y avait entre ces obligations et la protection des intérêts légitimes des requérants.

84 Cette évolution jurisprudentielle s'est poursuivie et a été confirmée par l'arrêt Sofrimport/Commission (83). Cette affaire avait pour objet le recours introduit par un importateur de pommes chiliennes contre le règlement de la Commission qui suspendait la délivrance de certificats d'importation pour ces fruits et fixait des quantités à l'importation. Malgré les conclusions contraires de l'avocat général (84), la Cour a jugé que les importateurs de pommes chiliennes dont les marchandises se trouvaient en cours d'acheminement au moment de l'adoption du règlement litigieux «constituent donc un cercle restreint, suffisamment caractérisé par rapport à tout autre importateur de pommes chiliennes, et qui ne peut pas être élargi après l'entrée en vigueur des mesures de suspension en cause» (85). Nous voyons que la Cour ne fait désormais plus référence à des personnes dont le nombre et l'individualité sont déterminés, mais à «un cercle restreint, suffisamment caractérisé».

85 Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a, comme dans l'affaire Piraiki-Patraiki e.a./Commission précitée, pris en considération les obligations spécifiques incombant à la Commission, lors de l'élaboration de l'acte attaqué, en vertu du droit communautaire spécifiquement applicable. En particulier, un règlement du Conseil a imposé à la Commission l'obligation de tenir compte, lorsqu'elle adopte des mesures de sauvegarde, de la situation spécifique des produits qui sont en cours d'acheminement vers la Communauté. Il vaut encore la peine de signaler que l'arrêt Sofrimport/Commission indique expressément que, si une règle communautaire confère une protection spécifique à une catégorie déterminée d'importateurs, «ceux-ci doivent, dès lors, pouvoir exiger que cette protection soit respectée et être en mesure d'introduire à cet effet un recours juridictionnel» (86).

86 L'arrêt Sofrimport/Commission présente un intérêt également à un autre point de vue. Dans cet arrêt, la Cour a admis qu'il était possible qu'il existe un «cercle fermé» de sujets de droit - qui sont fondés à introduire un recours au titre de l'article 173 du traité - à l'intérieur d'un «cercle ouvert» de sujets de droit, qui n'ont pas cette faculté procédurale. Il n'est donc pas nécessaire que l'acte communautaire concerne exclusivement les membres de ce cercle fermé (dans l'affaire Sofrimport/Commission, il s'agissait d'un groupe spécifique d'importateurs), mais il peut aussi affecter, de manière évidemment objective, les sujets de droit constituant le cercle ouvert des importateurs actuels ou potentiels (87). Il est, de toute façon, indispensable que ce cercle fermé soit «suffisamment caractérisé» (88). Pour cette caractérisation, la Cour s'est fondée notamment sur la nature et l'étendue des obligations qui incombent à la Commission en vertu de la législation applicable.

3) Ensuite, nous attirons l'attention sur deux arrêts de la Cour, qui proclament l'importance que le juge communautaire reconnaît aux incidences que l'acte attaqué est susceptible d'avoir pour le requérant; ces incidences peuvent créer une situation de fait qui «individualise» suffisamment le requérant.

87 Dans l'affaire Extramet Industrie/Conseil (89), un importateur avait demandé l'annulation du règlement instituant un droit antidumping définitif sur les importations dans la Communauté de certains produits originaires de la république populaire de Chine et de l'Union soviétique. La jurisprudence antérieure faisait une distinction entre les producteurs, les exportateurs et les plaignants, d'une part, et les importateurs indépendants, d'autre part. Pour ces derniers, la Cour avait tranché la question de la recevabilité des recours dans un sens particulièrement restrictif (90). En conséquence, Extramet, importateur indépendant de calcium-métal, ne pouvait être considérée comme concernée par le règlement du fait de cette qualité, qui ne la distinguait d'aucun autre opérateur exerçant déjà les mêmes activités ou susceptible de le faire dans le futur (91).

88 Cependant, l'avocat général M. Jacobs avait proposé à la Cour d'écarter cet obstacle et s'était exprimé comme suit: «... nous estimons que la Cour devrait reconnaître qu'un acte instituant un droit antidumping concerne directement et individuellement toute entreprise en mesure d'établir ... qu'elle est identifiée, expressément ou implicitement, dans l'acte en question ... . Selon nous, la Cour devrait clarifier sa jurisprudence en reconnaissant expressément qu'un requérant, au moins dans le domaine antidumping, n'est pas tenu, pour établir sa qualité pour agir, d'envisager la question supplémentaire de savoir si l'acte attaqué constitue en réalité un règlement ou une décision.

Cette approche est conforme à la finalité de l'article 173, qui a pour objectif de permettre aux personnes de contester des actes ayant une incidence particulière sur elles, tout en limitant le droit d'attaquer les règlements pour éviter que leur annulation ne soit demandée par une catégorie illimitée de requérants...» (92).

89 De son côté, la Cour, après avoir rappelé qu'un règlement antidumping peut concerner des opérateurs en raison de certaines qualités qui leur sont particulières et qui les caractérisent par rapport à toute autre personne, a jugé que «la requérante a établi l'existence d'un ensemble d'éléments constitutifs d'une telle situation particulière qui la caractérise, au regard de la mesure en cause, par rapport à tout autre opérateur économique. En effet, elle est l'importateur le plus important du produit faisant l'objet de la mesure antidumping et, en même temps, l'utilisateur final de ce produit. En outre, ses activités économiques dépendent, dans une très large mesure, de ces importations et sont sérieusement affectées par le règlement litigieux, compte tenu du nombre restreint de producteurs du produit concerné et du fait qu'elle éprouve des difficultés à s'approvisionner auprès du seul producteur de la Communauté, qui est, au surplus, son principal concurrent pour le produit transformé» (93).

90 Dans l'affaire Codorniu/Conseil (94), la Cour était appelée à se prononcer sur le recours que la société espagnole ainsi nommée, produisant du vin mousseux, avait introduit contre une disposition d'un règlement définissant les conditions d'utilisation de la mention «crémant» pour les vins mousseux. Le Conseil avait soulevé une exception d'irrecevabilité, en soutenant que cette mesure avait un caractère purement réglementaire et ne concernait la requérante qu'en sa qualité de producteur utilisant la mention «crémant», c'est-à-dire de la même manière que n'importe quel autre producteur se trouvant dans la même situation. Dans ses conclusions sous cet arrêt (95), l'avocat général M. Lenz a d'abord constaté qu'il ne faisait aucun doute que la mesure attaquée avait un caractère réglementaire. Malgré cela, il n'a pas considéré que le recours devait, sans plus, être rejeté comme irrecevable ni qu'il fallait examiner de manière détaillée si la mesure en question, tout en ayant globalement un caractère réglementaire, fonctionnait, cependant, comme une décision à l'égard de la requérante. Au contraire, il a examiné si, finalement, la mesure la concernait «individuellement». Pour répondre à cette question, l'avocat général a examiné, d'abord, si, parmi les opérateurs visés par l'interdiction d'utiliser la mention «crémant», on pouvait individualiser une catégorie comportant un nombre déterminé de personnes, qui ne pouvait pas augmenter après l'adoption de la mesure litigieuse. En effet, la société requérante appartenait à cette catégorie clairement définie (96). Cependant, cet élément n'est pas suffisant, parce que, selon la jurisprudence, il doit exister en outre un lien spécifique entre la situation du requérant et la mesure attaquée. Un tel lien spécifique, qui permet aussi de délimiter le «cercle» des personnes susceptibles d'introduire un recours au titre de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, peut consister dans le lien qu'a identifié l'arrêt Extramet Industrie/Conseil. Un critère décisif est constitué par les incidences qu'une mesure a pour un opérateur donné, incidences qui peuvent être distinguées de celles que la même mesure a eues pour d'autres personnes (97). Enfin, l'avocat général, après avoir évalué l'ensemble des éléments produits par la requérante au sujet des incidences qu'avait sur elle la mesure attaquée, a conclu que «la requérante est également individualisée, à l'intérieur du cercle des opérateurs économiques concernés, par les répercussions que produit la mesure attaquée pour son entreprise et qu'elle est donc individuellement concernée» (98). La Cour est parvenue à la même conclusion, sur la base d'une motivation manifestement moins détaillée (99).

91 L'importance et l'ampleur de cet élargissement de la jurisprudence à laquelle la Cour a procédé ne doivent pas être surestimées. C'est ce que nous déduisons, du moins, de l'arrêt Buralux e.a./Conseil (100). Dans cette affaire, la Cour, saisie d'un pourvoi, a jugé correcte l'ordonnance du Tribunal qui avait rejeté comme irrecevable un recours ayant pour objet l'annulation de dispositions du règlement concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'intérieur de la Communauté. Les requérantes étaient des entreprises spécialisées dans la collecte, le transport et la mise en décharge de déchets ménagers. L'avocat général proposait à la Cour de considérer que le recours de l'une des entreprises était recevable, en se fondant sur les critères de l'arrêt Extramet Industrie/Conseil (101). La Cour n'a pas suivi cette proposition, en considérant comme décisif le fait que les effets légitimes que le règlement attaqué était susceptible de produire concernaient des catégories de personnes qui étaient envisagées de manière générale et abstraite.

92 Nous ne pensons, de toute façon, pas que cet arrêt soit en retrait par rapport aux positions prises par la Cour dans l'arrêt Extramet Industrie/Conseil. La Cour a voulu exclure les cas où l'interprétation extensive et l'application des dispositions procédurales de l'article 173, quatrième alinéa, du traité conduiraient à reconnaître aux particuliers la possibilité d'attaquer des règles de droit communautaire et non des actes individuels. En d'autres termes, dans l'affaire Buralux e.a./Conseil, la Cour a voulu garantir le caractère réglementaire du règlement, comme elle l'avait fait aussi dans l'affaire Deutz und Geldermann/Conseil (102).

ii) Restrictions procédurales de l'article 173, quatrième alinéa, du traité et spécificité du présent litige

93 aa) Dans une première phase, nous examinerons si, sur la base des conclusions de la jurisprudence précitée, on pourrait admettre que la décision attaquée de la Commission, relative à la poursuite du financement de la construction de deux centrales électriques dans les îles Canaries, concerne individuellement les requérants.

94 Comme nous l'avons indiqué précédemment, les requérants ont invoqué, à l'appui de leur recours, tant les obligations spécifiques qui incombaient à la Commission lors de l'adoption de l'acte attaqué et lui imposaient de vérifier si les travaux progressaient en conformité avec le droit communautaire de l'environnement que les droits qu'ils considèrent leur être reconnus par la directive 85/337, dans le cadre de l'élaboration de l'étude des incidences sur l'environnement de travaux tels que ceux en cause. Ils ne contestent, en tout cas, pas l'exactitude de la motivation énoncée par le Tribunal, selon laquelle le fait que certains des particuliers requérants aient déposé plainte devant la Commission ou aient échangé de la correspondance avec elle ne suffit pas à lui seul à permettre de considérer que l'acte attaqué les concernait individuellement (103). En conséquence, nous n'insisterons pas sur cette question.

95 On pourrait, en tout cas, soutenir que, puisque la participation des particuliers intéressés à l'adoption de l'acte attaqué n'est pas directement prévue (104), on devrait, cependant, considérer comme une telle procédure de participation à l'adoption de la décision attaquée celle que consacre l'article 6, paragraphe 2, de la directive 85/337 (105). Cela signifie que le droit communautaire peut ne pas avoir impliqué les particuliers dans la procédure de préparation des décisions de la Commission relatives au financement de travaux comportant des conséquences pour l'environnement, mais qu'il impose à la Commission de vérifier, avant de poursuivre le financement, si les travaux en cause sont exécutés conformément aux dispositions communautaires, parmi lesquelles figure celle de la directive 85/337, qui reconnaît la participation du «public concerné» à l'élaboration de l'étude des incidences sur l'environnement. Dans la combinaison de ces obligations de la Commission et des droits reconnus au «public concerné» de la directive 85/337, on pourrait puiser l'argument selon lequel ceux qui constituent ce «public concerné» sont individualisés suffisamment à l'égard de l'acte attaqué, c'est-à-dire qu'ils se distinguent de tout autre sujet de droit, parce que la directive 85/337 leur a conféré des garanties procédurales concrètes, correspondant à celles qui existaient dans les affaires Cofaz e.a./Commission, Metro/Commission et Matra/Commission, précitées (106). Autrement, en suivant un raisonnement assez semblable, il serait possible de déduire de l'obligation spécifique qu'a la Commission de contrôler si les travaux financés progressent sur la base de la législation communautaire en matière d'environnement - et, donc, conformément aux dispositions de la directive 85/337 - que les personnes auxquelles la directive 85/337 reconnaît des droits constituent un «cercle fermé» et, de ce fait, ont qualité pour agir, de la même manière que dans les affaires Sofrimport/Commission et Piraiki-Patraiki e.a./Commission, précitées (107).

96 Nous ne pouvons nous rallier à ce point de vue ou, du moins, considérer qu'il trouve appui dans la jurisprudence existante. Les garanties procédurales que les requérants invoquent sont contenues dans le texte d'une directive et non d'un règlement, contrairement aux situations dont la Cour a eu à connaître dans les affaires Cofaz e.a./Commission ou Metro/Commission. Cette différence n'est pas sans importance. Les règlements et les directives n'ont pas la même force obligatoire, quant à leur contenu. De même, dans les cas où la Cour s'est fondée sur l'existence de garanties procédurales pour admettre que les requérants avaient qualité pour agir, il s'agissait d'une procédure relevant simplement du droit communautaire et organisée exclusivement par les institutions communautaires. Au contraire, la procédure d'élaboration de l'étude des incidences sur l'environnement a un caractère national, est régie par des règles de provenance tant communautaire que nationale et relève des autorités nationales. Mais, indépendamment de ces différences (108), on pourrait difficilement mettre en relation la procédure prévue par la directive 85/337 et celle que la Commission a suivie pour l'adoption de la décision attaquée et qui ne prévoit directement aucune participation des particuliers intéressés. Enfin, de la nature de l'obligation incombant à la Commission dans le cadre de l'adoption de l'acte attaqué, il ne résulte pas qu'un groupe de particuliers a qualité pour agir à l'encontre d'éventuelles violations de cette obligation. Cette obligation consiste à contrôler l'application de la législation communautaire par les autorités nationales qui concrétisent les projets de travaux financés et ne vise pas expressément la protection de certains sujets de droit. Cependant, même si l'on considère que, puisque l'obligation de contrôle s'étend à l'application correcte de la directive 85/337, elle englobe aussi les dispositions de cette dernière qui consacrent la participation du «public concerné» à l'élaboration de l'étude des incidences sur l'environnement, cela ne signifie pas automatiquement que l'ensemble des sujets de droit constituant le «public concerné» soient concernés individuellement par l'acte attaqué de la Commission. Le «public concerné» de la directive 85/337 ne peut pas être considéré comme constituant un «cercle fermé», au sens de la jurisprudence de la Cour. De plus, la notion de «public concerné» n'est pas suffisamment délimitée par la directive 85/337. Cette dernière laisse au législateur national le soin de définir cette notion, c'est-à-dire que le droit communautaire ordonne, par la directive 85/337, la protection d'un groupe de sujets de droit qu'il ne définit, cependant, pas de manière précise (109).

97 En conséquence, ni des obligations qui incombaient à la Commission lors de l'adoption de l'acte attaqué, ni des dispositions de la directive 85/337, il ne résulte directement que l'acte attaqué de la Commission concerne individuellement les particuliers requérants, conformément aux dispositions de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, telles qu'interprétées par la jurisprudence de la Cour.

98 bb) Eu égard à ce qui précède, le Tribunal a, en fait, suivi fidèlement la jurisprudence existante. Si l'unique critère d'exactitude de l'interprétation faite de l'article 173, quatrième alinéa, du traité est sa conformité à la solution jurisprudentielle antérieure, alors l'ordonnance attaquée est correcte.

99 Cependant, nous croyons que la Cour devra examiner l'éventualité de faire évoluer certaines des thèses constamment adoptées par elle jusqu'ici. Le point sur lequel nous estimons opportun de soumettre la solution du Tribunal à une analyse spécifique et sur lequel nous voyons surtout la nécessité d'aller au-delà de la jurisprudence actuelle concerne le raisonnement du Tribunal selon lequel la décision attaquée de la Commissio