CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERALD HOGAN

présentées le 20 janvier 2021 ( 1 )

Affaire C‑872/19 P

République bolivarienne du Venezuela

contre

Conseil de l’Union européenne

« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Règlement (UE) 2017/2063 – Articles 2, 3, 6 et 7 – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Recours introduit par un État tiers – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Affectation directe – Moyen d’ordre public – Notion de “personne morale” – État tiers – Irrecevabilité »

I. Introduction

1. La détérioration de la situation politique et économique de la République bolivarienne du Venezuela a entraîné un état de fait dans lequel les principes ordinaires de la démocratie, de l’État de droit et des droits de l’homme semblent avoir été considérablement compromis. C’est dans ce contexte que le Conseil de l’Union européenne a décidé, depuis 2017, d’adopter une série de mesures restrictives (sanctions). Ces mesures restrictives imposent des interdictions d’exportation pour la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation au Venezuela de certains équipements militaires et autres équipements (tels que les véhicules antiémeutes ou ceux servant au transfert de prisonniers). Il ressort des considérants des décisions et des règlements mettant en œuvre ces mesures restrictives que le Conseil craignait que cet équipement puisse être utilisé à des fins de répression interne ainsi que de prévention générale des protestations démocratiques légitimes dans cet État. Les mesures s’étendaient également à la fourniture de services techniques, de courtage ou de services financiers liés à la fourniture de ces équipements. Ces actes prévoient en outre la possibilité d’imposer des interdictions de voyage à certaines personnes physiques nommément désignées et des mesures de gel d’avoirs dirigées contre certaines personnes physiques ou morales, entités ou organismes nommément désignés. Ces mesures particulières individualisées ne font toutefois pas l’objet de la présente procédure.

2. Celle-ci porte plutôt sur l’effort entrepris par la République bolivarienne du Venezuela pour contester le bien-fondé de certaines de ces mesures restrictives. Cela soulève d’emblée la question, beaucoup plus large, de savoir si un État qui n’est pas membre de l’Union est recevable à saisir le juge de l’Union d’un recours de cette nature. Bien que l’on puisse penser que ces questions touchent à des sujets majeurs et potentiellement sensibles du droit international public, au niveau plus spécifique du droit de l’Union, on pourrait dire que les questions à résoudre dans le cadre du présent pourvoi se limitent aux questions suivantes : premièrement, la République bolivarienne du Venezuela est-elle une« personne morale » au sens de l’article 263 TFUE et, deuxièmement, à supposer que la première question appelle une réponse affirmative, les mesures adoptées affectent-elles directement ( 2 ) la République bolivarienne du Venezuela de manière telle qu’elles lui permettraient d’avoir la qualité nécessaire pour contester la validité des mesures restrictives au sens de l’article 263 TFUE ( 3 ) ?

3. La présente affaire concerne un pourvoi formé le 28 novembre 2019 par la République bolivarienne du Venezuela (ci-après la « requérante au pourvoi ») contre l’arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 20 septembre 2019, Venezuela/Conseil (T‑65/18, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2019:649). Dans cet arrêt, le Tribunal de l’Union européenne a jugé que la requérante au pourvoi n’avait pas démontré qu’elle était directement concernée par les mesures au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Il s’ensuit que la requérante au pourvoi n’avait pas qualité pour former son recours en annulation et que, partant, le recours a été déclaré irrecevable sur ce fondement.

4. La requérante au pourvoi fait valoir, en substance, que le Tribunal a interprété de manière erronée le critère de l’affectation directe prévu à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE à la lumière de l’arrêt du 13 septembre 2018, Almaz-Antey/Conseil (T‑515/15, non publié, ci-après l’« arrêt Almaz-Antey , EU:T:2018:545). Le présent pourvoi offre ainsi à la Cour une occasion sans précédent de se prononcer sur l’application des critères de recevabilité prévus à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE dans le cadre d’un recours en annulation introduit par un État tiers contre des mesures restrictives adoptées par le Conseil au regard de la situation de cet État. En ce qui concerne le pourvoi, il convient donc d’examiner, comme je l’ai déjà indiqué, si, dans le cadre de la présente procédure, la requérante au pourvoi est une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et, dans l’affirmative, si elle est également directement affectée par les mesures restrictives en cause.

II. Le cadre juridique et les antécédents du litige

5. Le 13 novembre 2017, le Conseil a adopté le règlement 2017/2063 sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, et de la décision (PESC) 2017/2074 du Conseil, du 13 novembre 2017, concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela ( 4 ).

6. L’article 2 du règlement 2017/2063 précise qu’il est interdit de fournir à toute personne physique ou morale, à toute entité ou à tout organisme au Venezuela ou aux fins d’une utilisation dans ce pays une assistance technique, des services de courtage, un financement ou une aide financière et d’autres services en rapport avec les biens et technologies énumérés dans la liste commune des équipements militaires de l’Union européenne, adoptée par le Conseil le 17 mars 2014 ( 5 ).

7. L’article 3 et l’annexe I du règlement 2017/2063 prévoient qu’il est également interdit de vendre, de fournir ou d’exporter des équipements susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne, tels que des armes, des munitions, des véhicules antiémeutes ou servant au transfert de prisonniers ou encore des substances explosives et de fournir une assistance technique, des services de courtage, un financement ou une aide financière ou d’autres services en rapport avec lesdits équipements à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme au Venezuela ou aux fins d’une utilisation dans ce pays.

8. L’article 4 du règlement 2017/2063 dispose que, par dérogation aux articles 2 et 3 de ce règlement, les autorités compétentes des États membres peuvent autoriser certaines opérations aux conditions qu’elles jugent appropriées.

9. Les articles 6 et 7 et l’annexe II du règlement 2017/2063 interdisent, sauf autorisation préalable des autorités compétentes des États membres, de vendre, de fournir ou d’exporter des équipements, des technologies ou des logiciels d’inspection des paquets, d’interception des réseaux, de surveillance, de brouillage et de reconnaissance de la voix, ainsi que de fournir une assistance technique, des services de courtage, une aide financière et d’autres services relatifs auxdits équipements, technologies et logiciels à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme au Venezuela ou aux fins d’une utilisation dans ce pays.

10. L’article 6, paragraphe 2, du règlement 2017/2063 dispose que les autorités compétentes des États membres n’accordent aucune autorisation de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter, directement ou indirectement, des équipements, des technologies ou des logiciels à toute personne, toute entité ou tout organisme au Venezuela ou aux fins d’une utilisation dans ce pays si elles sont fondées à estimer que les équipements, technologies ou logiciels en question sont destinés à être utilisés à des fins de répression interne par le régime vénézuélien, ses organismes, entreprises ou agences publics, ou par toute personne ou entité agissant pour leur compte ou sur leurs ordres.

11. L’article 7, paragraphe 1, sous c), du règlement 2017/2063 dispose que, sauf autorisation préalable de l’autorité compétente de l’État membre concerné sur la base de l’article 6, paragraphe 2, il est interdit de fournir des services de surveillance ou d’interception des télécommunications ou d’Internet, quels qu’ils soient, au régime vénézuélien, ses organismes, entreprises et agences publics, ou à toute personne, toute entité ou tout organisme agissant en leur nom ou sous leurs ordres.

12. Les articles 8 à 11 et les annexes IV et V du règlement 2017/2063 prévoient, en outre, sous réserve d’exceptions, le gel des avoirs financiers appartenant à certaines personnes physiques ou morales, entités ou organismes ainsi que l’interdiction de mettre ces avoirs à leur disposition. L’article 17, paragraphe 4, du règlement 2017/2063 dispose enfin que « [l]a liste figurant aux annexes IV et V est examinée à intervalles réguliers, et au moins tous les douze mois » ( 6 ).

13. En vertu de l’article 20 du règlement 2017/2063, les interdictions susmentionnées s’appliquent : « a) sur le territoire de l’Union, y compris dans son espace aérien ; b) à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre ; c) à toute personne qui est un ressortissant d’un État membre, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union ; d) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, établi ou constitué conformément au droit d’un État membre ; e) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’Union. »

III. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

14. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 février 2018, la requérante au pourvoi a introduit un recours tendant à l’annulation du règlement 2017/2063, dans la mesure où ses dispositions la concernent. Le Tribunal a estimé que, en tant qu’il est dirigé contre le règlement 2017/2063, le recours de la requérante au pourvoi portait seulement sur ses articles 2, 3, 6 et 7 (ci-après les « dispositions litigieuses ») ( 7 ).

15. Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 3 mai 2018, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal. Le Conseil a soulevé trois motifs d’irrecevabilité tirés, en premier lieu, du fait que la requérante au pourvoi n’aurait pas d’intérêt à agir, en deuxième lieu, du fait qu’elle ne serait pas directement concernée par les dispositions litigieuses et, en troisième lieu, de ce qu’elle ne serait pas une « personne physique ou morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. La requérante au pourvoi a déposé ses observations sur cette exception le 27 juin 2018. Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 17 janvier 2019, la requérante au pourvoi a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête, de sorte que celle-ci vise également la décision 2018/1656 et le règlement d’exécution 2018/1653, dans la mesure où leurs dispositions la concernent. Le Conseil a répondu au mémoire en adaptation le 5 février 2019.

16. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal concernant la recevabilité lors de l’audience du 8 février 2019. Le Tribunal a considéré qu’il convenait de se prononcer sur la recevabilité du recours en annulation dont il était saisi en examinant tout d’abord le deuxième motif d’irrecevabilité invoqué par le Conseil et tiré de ce que la requérante au pourvoi ne serait pas directement concernée par les dispositions litigieuses.

17. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé que, selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision attaquée, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requérait la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que l’acte attaqué produise directement des effets sur la situation juridique du requérant et qu’il ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires chargés de sa mise en œuvre, dès lors qu’il a un caractère purement automatique et découle uniquement des règlements de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires. Partant, pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, son contenu et sa substance, ainsi qu’au contexte factuel et juridique dans lequel il est intervenu ( 8 ).

18. Selon le Tribunal, les dispositions litigieuses comportent, premièrement, une interdiction de vendre ou de fournir à toute personne physique ou morale, à toute entité ou à tout organisme au Venezuela des armes, des équipements militaires ou tout autre équipement susceptible d’être utilisé à des fins de répression interne ainsi que des équipements, de la technologie ou des logiciels de surveillance. Les dispositions litigieuses comportent, deuxièmement, une interdiction de fournir à ces mêmes personnes physiques ou morales, entités ou organismes au Venezuela des services financiers, techniques ou d’une autre nature en rapport avec ces équipements et technologies ( 9 ). En outre, le Tribunal a indiqué que l’article 20 du règlement 2017/2063 circonscrivait l’application des interdictions susmentionnées au territoire de l’Union, aux personnes physiques ressortissantes d’un État membre et aux personnes morales constituées conformément au droit de l’un d’entre eux ainsi qu’aux personnes morales, entités et organismes en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’Union ( 10 ).

19. Le Tribunal a constaté que les dispositions litigieuses n’imposaient pas d’interdictions à la requérante au pourvoi et, tout au plus, étaient susceptibles d’avoir des effets indirects à son égard, dans la mesure où les interdictions imposées aux personnes physiques ressortissantes d’un État membre et aux personnes morales constituées en vertu du droit de l’un d’entre eux pourraient avoir pour effet de limiter les sources auprès desquelles la requérante au pourvoi peut se procurer les produits et les services en cause ( 11 ).

20. Le Tribunal a admis que, dans l’arrêt Almaz-Antey, il avait rejeté l’argument selon lequel la situation juridique d’une entité établie en dehors de l’Union n’était pas directement affectée par des mesures qui tendaient à interdire aux opérateurs de l’Union d’effectuer certains types d’opérations avec elle. Le Tribunal a, en effet, jugé qu’interdire aux opérateurs de l’Union d’effectuer de telles opérations revenait à interdire à la partie requérante d’effectuer avec eux les opérations en cause ( 12 ). Il a toutefois observé que la requérante au pourvoi n’était pas explicitement et spécifiquement visée dans les dispositions litigieuses d’une manière comparable à la partie requérante dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt précité ( 13 ).

21. En outre, selon le Tribunal, la requérante au pourvoi ne saurait être assimilée à un opérateur tel que la partie requérante dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Almaz-Antey, les modes d’action de la requérante au pourvoi ne pouvant être réduits à une activité purement commerciale puisqu’un État est amené à exercer des prérogatives de puissance publique en particulier dans le cadre d’activités régaliennes telles que les missions de défense, de police et de surveillance. En outre, le Tribunal a considéré que, contrairement à un opérateur dont la capacité est limitée par son objet, en sa qualité d’État, la requérante au pourvoi disposait d’un champ d’action qui se caractérise par une extrême diversité et qui ne saurait être réduit à une activité spécifique. Ce très large éventail de compétences la distingue ainsi d’un opérateur exerçant habituellement une activité économique déterminée, visée par une mesure restrictive ( 14 ).

22. Le Tribunal a également précisé que des interdictions telles que celles imposées par les dispositions litigieuses n’étaient pas susceptibles d’affecter directement la situation des opérateurs qui ne sont pas actifs sur les marchés en cause. Ainsi, dans l’arrêt Almaz-Antey, le Tribunal a précisément constaté que la partie requérante était une société active dans le secteur de la défense visé dans les dispositions pertinentes de l’acte attaqué ( 15 ).

23. Le Tribunal a considéré que les données établies par Eurostat et fournies par la requérante au pourvoi, d’où il ressort que la valeur totale des transactions commerciales avec le Venezuela concernant les biens couverts par les dispositions litigieuses s’élevait à 76 millions d’euros en 2016, à 59 millions d’euros en 2017 et était nulle en 2018, tout en étant susceptibles de prouver l’efficacité desdites dispositions, n’étaient pas de nature à démontrer que, en achetant les produits et les services en cause, la requérante au pourvoi avait agi en tant qu’entité assimilable à un opérateur économique actif sur les marchés en question et non dans le cadre de ses activités régaliennes ( 16 ). Le Tribunal a précisé que, en l’absence de titre, tel qu’un contrat, la possibilité pour la requérante au pourvoi de nouer une relation de portée juridique avec des opérateurs de l’Union s’avérait être purement spéculative et ne pouvait résulter que de négociations futures et hypothétiques. Il a ainsi jugé que les interdictions instaurées par les dispositions litigieuses ne sauraient dès lors être regardées comme affectant, en tant que telles, la situation juridique de la requérante au pourvoi ( 17 ).

24. En réponse à l’allégation de la requérante au pourvoi selon laquelle, en vertu d’une jurisprudence constante, la circonstance qu’un acte de l’Union empêche une personne morale publique d’exercer comme elle l’entend ses compétences propres affecte directement sa position juridique, de sorte que cet acte la concerne directement, le Tribunal a estimé que les dispositions litigieuses n’interdisaient pas directement à la requérante au pourvoi d’acheter et d’importer les équipements visés et d’obtenir les services en question. Il a également considéré qu’elles n’affectaient pas sa capacité d’exercer ses droits souverains sur les espaces et les biens soumis à sa juridiction et que rien dans le règlement 2017/2063 ne permettait de considérer que l’intention du Conseil aurait été de réduire sa capacité juridique. Eu égard au droit de tout État – ou association d’États – de décider souverainement de la manière dont il entend entretenir des relations économiques avec des États tiers, les mesures en cause restreignent tout au plus, de manière indirecte, les opportunités de la requérante au pourvoi à cet égard ( 18 ).

25. Le Tribunal en a conclu que la situation juridique de la requérante au pourvoi n’était pas directement affectée par les dispositions litigieuses et que le recours devait être rejeté comme étant irrecevable en tant qu’il était dirigé contre ces dispositions ( 19 ).

IV. Les conclusions des parties au pourvoi

26. La requérante au pourvoi conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – annuler l’arrêt attaqué en ce qu’il rejette le recours comme étant irrecevable ; – déclarer le recours formé par la requérante au pourvoi recevable et renvoyer l’affaire devant le Tribunal afin que celui-ci statue au fond ; – condamner le Conseil aux dépens exposés dans le cadre de la présente procédure et de la procédure devant le Tribunal.

27. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – rejeter le pourvoi ; – condamner la requérante au pourvoi aux dépens exposés devant la Cour.

V. La procédure devant la Cour

28. Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ». Les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE sont des conditions essentielles qui imposent la qualité pour agir des personnes physiques ou morales qui sollicitent le contrôle juridictionnel d’un acte de l’Union. Si ces conditions essentielles ne sont pas remplies, un tel recours est alors irrecevable et l’irrecevabilité constitue, par conséquent, un moyen d’ordre public qui peut, et même doit, être soulevé d’office par le juge de l’Union ( 20 ). Dès lors, le non-respect des conditions essentielles prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE à l’égard d’un recours en annulation soulève une fin de non-recevoir d’ordre public que les juridictions de l’Union peuvent examiner à tout moment, même d’office ( 21 ).

29. Bien que le présent pourvoi soit dirigé contre la décision du Tribunal dans l’arrêt attaqué, selon laquelle le recours dont il était saisi était irrecevable, la situation juridique de la requérante au pourvoi n’étant pas directement affectée par les dispositions litigieuses, la Cour a, par décision du 7 juillet 2020, décidé de demander à la requérante au pourvoi, au Conseil, à la Commission européenne et aux États membres de prendre position par écrit, jusqu’au 11 septembre 2020, sur la question de savoir si un pays tiers devait être considéré comme une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

30. À la demande de certaines parties intéressées, le délai pour présenter de telles observations écrites a été prorogé jusqu’au 25 septembre 2020. Par ailleurs, certaines parties intéressées ont demandé à avoir accès au dossier de la présente affaire. L’accès a été accordé en l’absence d’opposition de la part des parties. Des observations écrites sur la question de savoir si la requérante au pourvoi est une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ont été présentées par la requérante au pourvoi, le Conseil, le Royaume de Belgique, la République de Bulgarie, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République hellénique, la République de Lituanie, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne, la République de Slovénie, la République slovaque, le Royaume de Suède et la Commission.

31. Selon moi, il convient d’examiner la question de savoir si la requérante au pourvoi est une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE avant d’examiner la question de l’affectation directe.

VI. Le pourvoi

A. Sur la notion de « personne morale »

1. Argumentation des parties

32. La requérante au pourvoi relève que le Conseil, dans son mémoire en réponse dans le cadre du présent pourvoi, a admis qu’elle était dotée de la personnalité juridique internationale et qu’elle était une personne morale conformément aux règles pertinentes du droit international public et du droit interne. L’obligation de veiller au respect de l’État de droit impose à l’Union de garantir à toute personne physique ou morale « le droit à une protection juridictionnelle effective des droits qu’elles tirent de l’ordre juridique de l’Union ». En outre, une telle personne doit pouvoir être admise à contester, devant les juridictions de l’Union, les mesures adoptées par les institutions de l’Union qui lui font grief, sous réserve du respect des conditions prévues à l’article 263 TFUE. Il s’agit d’une expression du principe « ubi ius ibi remedium », un principe général du droit de l’Union consacré à l’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») ainsi qu’à l’article 19, paragraphe 1, TUE.

33. La requérante au pourvoi estime que le libellé de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne fournit aucune indication, même indirecte, permettant de l’exclure de la notion de « personne morale » qui y figure. Par ailleurs, dans son ordonnance du 10 septembre 2020, Cambodge et CRF/Commission (T‑246/19, EU:T:2020:415), le Tribunal a, notamment, considéré que l’expression « toute personne physique ou morale » figurant à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE devait être comprise comme visant également les États qui ne sont pas membres de l’Union, tels que le Royaume du Cambodge. Selon la requérante au pourvoi, ce raisonnement s’applique mutatis mutandis au présent pourvoi. En outre, l’utilisation du déterminant « any » (« toute »), non seulement dans la version en langue anglaise, mais également dans d’autres versions linguistiques ( 22 ), par référence à la « personne physique ou morale » citée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, indique qu’elle inclut « toutes » les personnes et entités qui sont des personnes physiques ou morales, sans distinction. Toute interprétation des termes « toute personne physique ou morale », prévus à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, en ce sens qu’ils ne couvriraient pas les entités dotées de la personnalité juridique internationale, telles que la requérante au pourvoi, violerait le libellé de cette disposition et serait contra legem. En outre, une telle interprétation contra legem violerait également la jurisprudence selon laquelle « les dispositions du traité relatives au droit d’agir des justiciables ne doivent pas être interprétées restrictivement, de sorte que, en l’absence de disposition du traité, une limitation à cet égard ne peut être présumée exister » ( 23 ).

34. La requérante au pourvoi soutient que l’interprétation littérale susmentionnée serait confirmée, à juste titre, par une lecture de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE à la lumière de son objectif et de son contexte réglementaire. Selon une jurisprudence constante, l’objectif de cette disposition « est d’accorder une protection juridictionnelle adéquate à toutes les personnes, physiques ou morales, qui sont directement et individuellement concernées par les actes des institutions [de l’Union] » ( 24 ). En outre, le droit d’introduire un recours en annulation est essentiel pour garantir le respect des exigences découlant des principes de l’État de droit. Partant, les juridictions de l’Union ont déjà admis comme étant des « personnes morales » au sens de cette disposition, notamment, des régions et autres entités territoriales d’un État membre ( 25 ), des entités infrarégionales dans des pays tiers ( 26 ), des sociétés établies dans des États tiers ( 27 ), des États tiers ( 28 ), de nouveaux États membres avant leur adhésion à l’Union ( 29 ) et même des organisations n’ayant aucune personnalité juridique en vertu du droit national, du droit de l’Union ou du droit international ( 30 ). Exclure la requérante au pourvoi de la protection juridictionnelle accordée en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE irait à l’encontre de cette disposition et la priverait de tout recours juridictionnel à l’égard de mesures ayant une incidence directe et significative sur sa situation juridique. Par ailleurs, le droit primaire de l’Union ne contient pas d’indications permettant de considérer qu’une entité dotée de la personnalité juridique internationale, telle que la requérante au pourvoi, ne serait pas incluse dans la notion de « personne morale » au sens de cette disposition. En effet, la jurisprudence relative au droit d’intervenir en vertu de l’article 40 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne étaye la conclusion selon laquelle la requérante au pourvoi est une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

35. Le Conseil considère qu’un État tiers n’est pas une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, sauf lorsque des droits spécifiques lui ont été conférés dans l’ordre juridique de l’Union en vertu d’un accord conclu avec celle-ci. Cette exception ne s’applique pas au cas d’espèce. L’objectif de cette disposition est de renforcer la protection des particuliers, et non des États ( 31 ). En vertu de l’article 47 de la Charte, une protection juridique effective doit exister pour tout droit tiré du droit de l’Union. Les États souverains, qui ne sont pas soumis à un tel régime et ne disposent pas de droits qui leur sont conférés (et ne sont pas soumis à des obligations) par le droit de l’Union, ne sauraient, en principe, prétendre avoir accès au juge de l’Union. Accorder à un État tiers souverain l’accès aux juridictions de l’Union au-delà des limites exposées ci-dessus serait non seulement incompatible avec l’interprétation littérale et téléologique de la disposition en question du traité, mais irait, selon le Conseil, à l’encontre du système même de voies de recours établi par le droit de l’Union (et de l’esprit qui le sous-tend), qui a été conçu pour protéger les droits conférés par le droit de l’Union ( 32 ). Étant donné que « l’Union est dotée d’un cadre constitutionnel qui lui est propre » ( 33 ), les voies de recours prévues par les traités ne sauraient être étendues à des États tiers. Un État tiers, même s’il est une personne morale de droit international, n’est néanmoins pas soumis à ce cadre constitutionnel, qui est limité aux États membres. L’Union développe ses relations avec des États tiers souverains sur la scène internationale, et ces relations sont régies par le droit international, qui est lui‑même fondé sur le consentement. Dans l’ordre juridique international, les sujets de droit international ne disposent pas d’un droit automatique à un recours juridictionnel ; en revanche, ils ont le droit de ne pas se soumettre à la juridiction d’un autre État ou d’un tribunal international à moins qu’ils n’y aient consenti. Les traités de l’Union ne reconnaissent aux États tiers souverains aucun droit spécifique, et notamment aucun prétendu droit leur permettant de bénéficier de l’égalité de traitement ou de commercer librement et sans condition avec des opérateurs économiques dans l’Union. Cela est conforme au principe de l’immunité souveraine, selon lequel les sujets du droit international ne peuvent, au moyen de leurs règles internes, réglementer le comportement d’autres sujets de droit international.

36. Le Conseil fait valoir que la jurisprudence relative au principe d’égalité entre les anciens et les nouveaux États membres, dans lequel la Cour a entériné la position, préconisée par la République de Pologne ( 34 ), selon laquelle cette dernière disposait d’un droit d’action en sa qualité de futur État membre, ne saurait servir de justification pour accorder la qualité pour agir devant les juridictions de l’Union à un État tiers, comme le Venezuela, qui n’est pas et ne peut pas devenir un État membre. Par ailleurs, le Conseil souligne que, s’il est vrai que la Cour a implicitement reconnu la qualité pour agir à la Confédération suisse dans son ordonnance du 14 juillet 2005, Suisse/Commission (C‑70/04, non publiée, EU:C:2005:468), c’était dans un contexte tout à fait différent, l’accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse sur le transport aérien prévoyant l’assimilation de la Confédération suisse à un État membre aux fins de l’application de dispositions spécifiques de la législation interne de l’Union. En outre, l’article 20 de cet accord attribuait à la Cour une compétence exclusive en ce qui concerne certaines matières.

37. Le Conseil estime également que permettre à un État tiers visé par des mesures restrictives générales (embargo) de contester ces mesures, sur le fondement des conditions autorisant l’accès aux juridictions de l’Union aux personnes faisant l’objet de mesures individuelles, irait à l’encontre de la distinction établie par les traités entre mesures restrictives générales et individuelles et aurait comme effet supplémentaire une extension indue de la portée de la compétence conférée aux juridictions de l’Union en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune ou les actes adoptés sur le fondement de ces dispositions. La nécessaire cohérence du système de protection juridictionnelle prévu par les traités exige dès lors que l’accès aux juridictions de l’Union ne soit pas accordé à titre exceptionnel à un État tiers qui, comme en l’espèce, conteste un embargo, c’est‑à‑dire des mesures restrictives de portée générale, qui ont pour base juridique l’article 215, paragraphe 1, TFUE, et qui, conformément à l’article 24, paragraphe 1, TUE et à l’article 275 TFUE, ne relèvent pas de la compétence des juridictions de l’Union. Cette conclusion est d’ailleurs conforme à la jurisprudence constante de la Cour qui donne accès au juge de l’Union à différentes entités considérées comme des émanations d’un État, lorsqu’elles sont inscrites sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives individuelles ( 35 ).

38. En outre, selon le Conseil, reconnaître à un État tiers la qualité pour agir contre des actes des institutions de l’Union dans les circonstances de l’espèce ouvrirait une brèche juridique qui pourrait désavantager l’Union par rapport à ses partenaires internationaux, dont les décisions souveraines concernant leurs relations internationales ou leurs politiques commerciales et économiques ne peuvent pas être contestées devant leurs juridictions, et limiterait ainsi indument l’Union dans la conduite de ses politiques et de ses relations internationales. Cela est particulièrement pertinent dans le cadre de la présente procédure dans laquelle un État tiers conteste des dispositions d’un acte interne de l’Union mettant en œuvre une décision politique du Conseil visant à réduire les relations économiques avec cet État.

39. La République de Pologne considère que les personnes morales au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE sont, pour l’essentiel, des entités dotées de la personnalité juridique en vertu du droit d’un État membre ou d’un pays tiers, mais pas ces pays eux-mêmes. Elle fait valoir que, « selon des rapports sur les travaux de la Convention européenne sur le libellé actuel de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE », l’intention des auteurs des traités était de protéger les droits des particuliers. La notion de « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE peut également être définie en fonction du contexte dans lequel elle est utilisée dans la jurisprudence de la Cour. Conformément à cette jurisprudence, l’expression « personne physique et morale » est utilisée de manière interchangeable avec le terme « particulier », voire « personne privée », qui présente une certaine différence avec les États (ce qui exclut donc les États du champ d’application du terme). La qualité des États, contrairement à celle des particuliers, est toutefois déterminée par le droit international. L’un des principes fondamentaux du droit international est la réciprocité. Permettre aux pays tiers d’introduire des recours directs contre des actes du droit de l’Union devant les juridictions de l’Union entraînerait une absence de réciprocité, tant matérielle que procédurale, dans les relations de l’Union avec ces pays, car, bien que des pays tiers puissent contester des actes du droit de l’Union devant le juge interne de l’Union (la Cour), l’Union ne pourrait contester les actes nationaux de ces pays et les actes qu’ils adoptent dans le cadre des différentes associations d’États (organisations internationales) dont ils sont membres. Les pays tiers ne sont pas parties aux traités fondateurs de l’Union (les traités UE et FUE) et n’en tirent pas leurs droits et obligations. En même temps, les actes du droit de l’Union adoptés en vertu des traités ne sont pas adressés à des pays tiers. Ces actes ne produisent pas d’effets juridiques à l’égard des pays tiers et ne sont pas contraignants sur leur territoire ; ils ne confèrent pas non plus de droits ou d’obligations aux pays tiers. Cela comprend également des mesures restrictives qui, en vertu de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, peuvent être imposées à des personnes physiques ou morales, à des groupes ou à des entités non étatiques. En effet, les lois internes de l’Union, qui est un sujet de droit international, ne sauraient réglementer la situation d’autres sujets de droit international tels que les États souverains.

40. La République de Slovénie estime qu’une interprétation de la notion de « personne morale » visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, selon laquelle la qualité pour agir devant la Cour devrait également être accordée à des pays tiers sans qu’ils aient conclu avec l’Union un quelconque accord définissant les relations juridiques entre les parties à celui-ci, conduirait à prendre le risque que la Cour devienne le forum de contestation des politiques de l’Union. La réciprocité ne serait pas non plus assurée dans les relations internationales. Les pays tiers en cause ne devraient pas être autorisés à influencer les politiques de l’Union en introduisant des recours devant la Cour.

41. Le Royaume de Belgique considère que, en l’état actuel du droit international, il est incontestable qu’un État tiers est une personne morale du fait, notamment, qu’il est doté de la personnalité juridique et qu’il peut ester en justice. L’Union n’a jamais cherché à remettre en cause cet état du droit international et n’est d’ailleurs pas en mesure de le faire. Nier qu’un État tiers puisse être concerné par un acte de l’Union reviendrait à remettre en cause la capacité de l’Union à remplir la mission que lui confère l’article 3, paragraphe 5, TUE. Par ailleurs, refuser à un État tiers concerné par un acte de l’Union le droit à une protection juridictionnelle effective reviendrait à adopter une conception restrictive de l’État de droit, valeur sur laquelle, conformément à l’article 2 TUE, l’Union est fondée.

42. La République de Bulgarie et la République de Lituanie considèrent que les États souverains jouissent de la personnalité juridique en vertu du droit international et qu’un État tiers peut, en principe, être considéré comme une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Toutefois, pour qu’un État tiers puisse introduire un recours contre un acte de l’Union, il est nécessaire que les conditions supplémentaires prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE soient réunies. Selon la République de Bulgarie et la République de Lituanie, la requérante au pourvoi n’est pas directement concernée par les dispositions litigieuses.

43. La République hellénique considère qu’un État tiers ne peut pas être considéré comme une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Elle estime que la reconnaissance d’un droit de recours des pays tiers contre des actes de l’Union imposant des sanctions est susceptible de porter atteinte à l’intégrité et à l’autonomie des sanctions instituées par les traités. En outre, cette reconnaissance peut défavoriser l’Union à l’égard des pays tiers qui ne reconnaissent pas un droit de recours similaire au profit de l’Union dans leur ordre juridique interne dans le cadre de l’application de conventions internationales ( 36 ).

44. La République d’Estonie estime que, dès lors que ni l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ni la jurisprudence relative à cette disposition n’indiquent précisément qui relève de la notion de « personne morale », il ne saurait être exclu qu’un État tiers puisse également être considéré comme une personne morale au sens de cette disposition. Les personnes physiques et morales visées à l’article 263 TFUE ne seraient pas des requérants privilégiés, contrairement aux États membres et aux institutions de l’Union, et devraient donc remplir des conditions supplémentaires pour former un recours. La République d’Estonie estime que les dispositions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne peuvent pas être étendues de manière à ce qu’un État tiers se trouverait dans une situation plus favorable que les particuliers qui saisissent le Tribunal sur le fondement de cette disposition. Si un État tiers ne pouvait être qualifié de « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il ne serait alors pas en mesure de protéger ses intérêts, même s’il est certain que ses droits ont été violés et qu’il peut prouver à suffisance de droit que toutes les conditions nécessaires pour l’introduction d’un recours sont réunies ( 37 ).

45. La République slovaque estime qu’il n’existe aucune base juridique dans les traités permettant à la Cour de connaître des recours en annulation introduits par des États tiers souverains, à l’égard desquels l’Union ne dispose même pas d’une compétence réglementaire. Aucune analogie ne peut être faite entre l’affaire C‑70/04, qui ne porte pas sur la question de savoir si la Confédération suisse est une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et la jurisprudence relative aux régions dotées de la personnalité juridique en vertu du droit national et dont le territoire relève de la compétence réglementaire de l’Union ou bien la jurisprudence relative aux parties intervenantes dans les litiges devant la Cour. Aux termes de l’article 129, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, « [l]’intervention ne peut avoir d’autre objet que le soutien, en tout ou en partie, des conclusions de l’une des parties. Elle ne confère pas les mêmes droits procéduraux que ceux conférés aux parties ». En outre, aux termes de l’article 129, paragraphe 2, de ce même règlement de procédure, « [l]’intervention est accessoire au litige principal ». De plus, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE a pour objet de conférer aux particuliers la qualité pour former un recours en annulation.

46. Le libellé différent de l’article 215, paragraphe 1, TFUE, qui vise « l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers » (mise en italique par mes soins) et de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, qui dispose que, « [l]orsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V [TUE], le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques » (mise en italique par mes soins), démontre que la notion de « personne morale », visée à l’article 215, paragraphe 2, TFUE, inclut non pas les États, mais des exemples types de personnes morales telles que des entreprises, des associations, des syndicats ou diverses autres entités. Ainsi, selon la République slovaque, l’article 215, paragraphe 2, TFUE n’autorise l’adoption de mesures restrictives qu’à l’encontre de personnes physiques, de personnes morales, de groupes ou d’entités non étatiques, et ne l’autorise pas directement à l’encontre de pays tiers.

47. Par ailleurs, l’article 275 TFUE limite la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne (au-delà du contrôle du respect de l’article 40 TUE) aux recours formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE portant sur le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales. Il n’y a pas lieu d’interpréter la notion de « personne morale », figurant dans le contexte de mesures restrictives à l’article 215, paragraphe 2, TFUE, d’une manière différente de celle retenue à l’article 275, second alinéa, TFUE.

48. Enfin, la République slovaque souligne que si des États tiers souverains pouvaient attaquer les actes des institutions de l’Union au moyen d’un recours en annulation, cela désavantagerait l’Union par rapport à ses partenaires internationaux et, partant, limiterait l’Union de manière inappropriée dans la mise en œuvre de ses politiques et de ses relations internationales.

49. Le Royaume des Pays‑Bas considère que la requérante au pourvoi peut être considérée comme une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Les États tiers, qui, en vertu du droit international, disposent déjà de la personnalité juridique, peuvent être considérés comme des personnes morales au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Or, la position d’un État tiers, tel que la requérante au pourvoi, ne saurait en aucun cas être assimilée à celle des institutions de l’Union ou des États membres. Le droit de recours d’un État tiers devrait donc être apprécié au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et des conditions de recevabilité qu’il prévoit. Le Royaume des Pays-Bas considère toutefois que la requérante au pourvoi ne remplit pas ces conditions, dès lors que les mesures restrictives en cause, d’une part, sont adressées non pas à la requérante au pourvoi, mais à des personnes physiques et morales déterminées et identifiées au Venezuela et dans l’Union, et, d’autre part, ne la concernent pas directement.

50. Le Royaume de Suède considère qu’un État tiers n’est pas une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Conformément à l’article 275 TFUE, la Cour n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur fondement. Toutefois, la Cour est compétente pour contrôler le respect de l’article 40 TUE et se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, TUE. Cela ressort également de l’article 24, paragraphe 1, TUE. Le fait qu’il existe un lien entre le caractère individuel des mesures restrictives et l’accès aux juridictions de l’Union, tel que cela ressort de l’article 275 TFUE et de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, découle également de la jurisprudence de la Cour ( 38 ). L’article 215, paragraphe 2, TFUE dispose que, lorsqu’une décision, adoptée conformément au titre V, chapitre 2, TUE, le prévoit, le Conseil peut adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques. Il découle donc du libellé de cette disposition que des mesures restrictives au titre de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, susceptibles d’être soumises au contrôle de la Cour, ne peuvent être prises à l’encontre des États.

51. La République fédérale d’Allemagne considère qu’un État tiers est une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et peut former un recours au titre de cette disposition à condition qu’il soit directement et individuellement concerné par l’acte en cause. Pour les États tiers, ce statut peut être déduit du droit international général, qui confère à tout État reconnu par la communauté des États le statut de sujet de droit. Toutefois, un État tiers ne dispose d’un droit de recours que si les autres conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE sont réunies ( 39 ).

52. La République fédérale d’Allemagne considère que le principe de protection juridictionnelle effective, à la lumière duquel les conditions de recevabilité prévues à l’article 263 TFUE doivent être interprétées, exige que le recours effectif au juge de la légalité des actes des institutions de l’Union visés à l’article 263, premier alinéa, TFUE soit également ouvert aux États tiers. Il est vrai que les États tiers ne sont pas en principe des sujets de droit liés par le droit de l’Union. Toutefois, des mesures restrictives telles que celles en cause au principal sont particulièrement susceptibles d’avoir des effets concrets sur des États tiers. Le refus de qualifier les États tiers de « personnes morales » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE reviendrait à un refus pur et simple de toute protection juridictionnelle effective et constituerait, en partie, une incohérence d’approche par rapport à la capacité pour les personnes physiques et morales des États tiers régies par le droit privé de former des recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, ce que la Cour reconnaît même à des groupes de personnes qui ne jouissent pas d’une reconnaissance juridique ou d’une reconnaissance juridique seulement limitée dans l’État tiers concerné. Il semblerait donc inacceptable, notamment pour des motifs d’égalité des armes en matière procédurale pour les « organisations sans reconnaissance légale » de l’État, telles que le Front « Polisario » de libération du Sahara occidental ou les « Tigres de libération de l’Eelam tamoul » au Sri Lanka, de disposer de la capacité d’ester en justice au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, alors que ce n’est pas le cas de leurs homologues étatiques respectifs.

53. La Commission estime qu’aucune conclusion définitive ne peut être tirée à l’égard des termes « personne morale » sur la base d’une interprétation littérale ou d’une analyse contextuelle de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

54. Si l’on retient une interprétation téléologique de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE fondée sur le principe d’égalité des États, les recours formés par les États tiers ne relèvent pas de la compétence de l’Union lorsqu’ils traitent des rapports de l’Union régis par le droit international (acta jure imperii). Par conséquent, les États tiers ne peuvent être considérés comme des « personnes morales » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE que s’ils agissent jure gestionis ou ont accès aux juridictions de l’Union en vertu d’un accord international conclu avec l’Union. Au regard de l’objectif de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, cette approche est conforme au principe de protection juridictionnelle effective. Elle ne conteste pas une voie de recours à l’État tiers, mais implique que le recours est accordé en vertu de la compétence appropriée. Ainsi, lorsque l’État tiers agit en tant qu’État souverain, la voie de recours doit être reconnue conformément au droit international ( 40 ) plutôt qu’au droit de l’Union. Cette approche est également conforme à l’article 47 de la Charte, car l’État tiers ne se verrait reconnaître les droits découlant de celle-ci que lorsqu’il entre dans la catégorie de ceux « dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés » (mise en italique par mes soins), c’est-à-dire lorsqu’il agit à titre privé. Selon la Commission, si cette approche était appliquée en l’espèce, la requérante au pourvoi ne saurait être considérée comme une « personne morale » dès lors que le régime des mesures restrictives, les motifs invoqués par la requérante au pourvoi pour demander son invalidation et les relations entre l’Union et la requérante au pourvoi en ce qui concerne la mesure relèvent tous du domaine du jure imperii et doivent être réglementés en tant qu’éléments de droit international.

55. La Commission considère que si l’on retient une interprétation téléologique de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE guidée par la transparence de l’ordre juridique de l’Union, rien ne s’oppose à ce que l’article 263, quatrième alinéa, TFUE soit interprété de sorte qu’il inclut les États tiers dans la notion de « personne morale », si un État tiers décide de se soumettre à la compétence des juridictions de l’Union ( 41 ).

56. Selon la Commission, lorsque l’Union adopte un acte unilatéral affectant potentiellement des intérêts d’un pays tiers et que ce pays tiers choisit d’introduire un recours juridictionnel devant les juridictions de l’Union au lieu d’initier des mécanismes de règlement des différends internationaux, il n’y a aucune raison pour que le juge de l’Union refuse de connaître d’une telle affaire par principe, sans examiner si toutes les conditions de recevabilité pertinentes sont remplies. Les traditions constitutionnelles des États membres ne semblent pas non plus faire obstacle à une telle interprétation ouverte : à tout le moins dans certains États membres, les pays tiers peuvent saisir les juridictions nationales qui peuvent à leur tour présenter, dans ce contexte, des demandes de décision préjudicielle à la Cour, y compris concernant la validité des actes de l’Union.

57. La Commission souligne cependant que l’État tiers doit satisfaire aux conditions de l’affectation directe et individuelle.

2. Analyse

58. Il ressort des observations soumises à la Cour, que j’ai pris la liberté de rappeler brièvement, que, dans le cadre du présent pourvoi, la question de la qualité pour agir de la requérante au pourvoi soulève non seulement la question générale de savoir si la notion de « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE inclut les États tiers, mais elle concerne également la question plus spécifique, propre au contentieux des mesures restrictives, de la compétence de la Cour en vertu, notamment, de l’article 275 TFUE pour statuer sur un recours en annulation introduit par un État tiers. Il me semble opportun de s’interroger, en premier lieu, sur la question de la compétence de la Cour.

a) Sur la compétence de la Cour dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

59. Dans son recours devant le Tribunal, la requérante au pourvoi a contesté plusieurs dispositions du règlement 2017/2063. Ce règlement a pour base juridique l’article 215 TFUE.

60. Il est de jurisprudence constante que l’article 275, second alinéa, TFUE confère à la Cour la compétence pour se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions du Conseil adoptées sur le fondement des dispositions relatives à la PESC, qui prévoient des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales ( 42 ). Au point 106 de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), la Cour a établi que « la compétence de la Cour ne se trouv[ait] aucunement limitée s’agissant d’un règlement, adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, qui donne effet aux positions de l’Union arrêtées dans le contexte de la PESC. En effet, de tels règlements constituent des actes de l’Union, adoptés sur le fondement du traité FUE[,] à l’égard desquels les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu des traités, assurer un contrôle, en principe complet, de légalité ».

61. Il n’y a, en réalité, aucune raison de s’écarter de cette solution dans le cadre de la présente procédure. Il s’ensuit que les juridictions de l’Union sont compétentes pour statuer sur la validité des mesures restrictives adoptées au titre de l’article 215 TFUE pour autant que le requérant satisfait aux conditions prévues à l’article 263 TFUE. À cette fin, il convient, en premier lieu, de déterminer si la requérante au pourvoi est une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

62. C’est la question que je vais examiner à présent.

b) L’article 263, quatrième alinéa, TFUE – sur la notion de « personne morale »

1) La jurisprudence en droit international

63. Si la question de l’interprétation de l’article 263 TFUE relève bien sûr du droit de l’Union pour la décision de la Cour, les questions de droit international public soulevées par le présent pourvoi sont néanmoins importantes et ont une incidence sur cette question.

64. Les États souverains tels que le Venezuela, qui sont reconnus par la communauté des nations, jouissent de la personnalité juridique et sont, du point de vue du droit international, considérés comme des personnes morales. Il est donc inhérent à cette souveraineté qu’ils puissent à la fois ester en justice et être attraits. Ce principe est certes tempéré à certains égards, puisqu’il peut exister des circonstances dans lesquelles un État souverain peut soit invoquer l’immunité souveraine en tant que moyen de défense absolue, soit se fonder sur des doctrines telles que la doctrine de l’État en ce qui concerne la validité des actes officiels commis dans ses limites étatiques.

65. L’argument central du Conseil est que le principe de droit international public d’immunité des États (y compris les doctrines connexes telles que la doctrine de l’acte de souveraineté) revient à exclure que de telles poursuites soient engagées devant les juridictions de l’Union par des États tiers. Pour ma part, je considère cependant que la pratique étatique établie est que les principes classiques de la courtoisie reconnue à tous les États souverains garantissent que, sauf hostilités effectives, ces États sont autorisés à saisir les juridictions d’un autre État souverain.

66. Si cette question n’a pas encore été examinée directement par la Cour, de sorte qu’elle doit presque être appréciée sous l’angle des principes premiers, la déclaration suivante de la pratique pertinente du droit international, contenue dans l’arrêt rendu par la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Banco Nacional de Cuba c. Sabbatino ( 43 ), peut néanmoins être considérée comme faisant autorité : « En vertu des principes de courtoisie régissant les relations de ce pays avec d’autres nations, les États souverains sont autorisés à saisir les tribunaux des États-Unis. [...] Bien que la courtoisie soit souvent associée à l’existence de relations amicales entre États, le privilège d’intenter des poursuites n’a été refusé qu’aux gouvernements en guerre avec les États-Unis [...] ou à ceux qui ne sont pas reconnus par ce pays [...] » ( 44 ).

67. Dans cette affaire, la Cour suprême des États-Unis a jugé que la République de Cuba était en droit de saisir les juridictions fédérales américaines, en dépit des relations tendues entre les deux pays.

68. Dès lors, en principe, même jugée uniquement au regard des principes du droit international public, force est de constater que la requérante au pourvoi est une personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Selon moi, le principe de l’immunité de l’État ne saurait être invoqué pour limiter la qualité pour agir de la requérante au pourvoi devant la Cour, étant donné que le recours est formé non pas contre elle, mais par elle. La doctrine de l’immunité des États, qui est un bouclier ou un obstacle au procès ( 45 ), a été réaffirmée par la Cour internationale de Justice dans l’arrêt Immunités juridictionnelles de l’État [Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant)] ( 46 ). Dans cet arrêt, la Cour internationale de Justice a jugé que le droit international coutumier continuait à exiger qu’un État bénéficie d’une immunité en matière de poursuites judiciaires pour des faits prétendument commis sur le territoire d’un autre État par ses forces armées et d’autres organes d’État dans le cadre de la conduite d’un conflit armé ( 47 ).

69. En outre, je ne pense pas que la récente décision de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») République démocratique du Congo c. Belgique (Cour EDH, 29 octobre 2020, CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) soit véritablement utile en l’espèce. Dans cette affaire, la Cour EDH a jugé irrecevable une requête dont elle avait été saisie par la République démocratique du Congo. Cette décision était cependant fondée sur le libellé et le contenu spécifiques des articles 33 ( 48 ) et 34 ( 49 ) de la CEDH. Il est clair que le système instauré par la CEDH est cependant spécifique et spécial, un système destiné à permettre l’introduction de plaintes émanant soit de particuliers (y compris des personnes morales) contre des États contractants, soit d’un État contractant contre un autre. C’est dans ce contexte que la Cour EDH a ainsi estimé que seules les Hautes Parties contractantes, les personnes privées, les groupes de particuliers ou les organisations non gouvernementales pouvaient la saisir. La République démocratique du Congo ne relevant d’aucune de ces catégories, son recours a été déclaré irrecevable ( 50 ).

70. Aucune comparaison exacte ne saurait toutefois être faite à cet égard avec les juridictions de l’Union instaurées par les traités. En effet, d’une part, le libellé et le contexte de l’article 263 TFUE sont différents et moins contraignants que dans le cas de la CEDH. Cet article prévoit clairement, à son quatrième alinéa, qu’un recours peut être formé par une personne morale, à la seule condition qu’elle soit, par exemple, « directement et individuellement concernée », ainsi que l’exige cette disposition. Or, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne fait toutefois aucune distinction entre les différentes catégories de personnes morales. Étant donné que la requérante au principale dispose de la personnalité juridique en vertu de son statut d’État souverain, elle doit donc être considérée comme une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

71. D’autre part, les mesures restrictives qui sont contestées dans le cadre de la présente procédure reflètent non seulement le fait que les États membres ont choisi de mettre en commun leur propre souveraineté sur cet aspect de la politique étrangère et de sécurité par l’intermédiaire de l’Union, mais également que, en vertu des traités, le Conseil s’est vu reconnaître un pouvoir explicite d’adopter de telles mesures en tant qu’instrument collectif représentant la volonté des États membres. La Cour a souvent indiqué que le droit de l’Union s’orientera, le cas échéant, sur les principes et la pratique du droit international public établis ( 51 ). Cela signifie que, dans ce contexte, à tout le moins, j’estime opportun que la pratique du droit international public puisse guider l’interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE en ce qui concerne le sens des termes « personne morale » tout en admettant, bien entendu, que ces termes revêtent une signification autonome s’agissant du droit de l’Union qu’il revient, en définitive, à la Cour de déterminer.

72. Dans ces conditions, il convient donc que le juge de l’Union suive la pratique du droit international public établie ainsi que le principe de courtoisie judiciaire qui seraient également suivis par les juridictions individuelles des États membres dans l’hypothèse où ils auraient adopté de telles mesures restrictives à titre individuel. Cette pratique et ce principe exigent, dès lors, que les juridictions de l’Union admettent les recours introduits par d’autres États souverains en leur qualité de personnes morales.

2) L a jurisprudence antérieure des juridictions de l’Union

73. L’article 19, paragraphe 3, sous a), TUE prévoit que la Cour de justice de l’Union européenne statue, conformément aux traités, sur les recours formés par un État membre, par une institution ou par une personne physique ou morale. Les requérants ayant qualité pour agir devant la Cour sont ainsi énumérés dans cette disposition ( 52 ). S’agissant du contrôle de légalité de certains actes, qualifiés de « recours en annulation » ( 53 ), outre les recours pouvant être formés par les États membres et les institutions de l’Union ( 54 ) visés à l’article 263, deuxième et troisième alinéas, TFUE, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE dispose que toute personne physique ou morale peut former, dans certaines conditions, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.

74. Ni l’article 19, paragraphe 3, sous a), TUE ni l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne contiennent de définition du terme « personne morale ». En outre, aucune autre disposition de ce traité, ni d’ailleurs du traité UE, ne fournit une telle définition ( 55 ). Ce terme, qui ne contient aucune référence aux législations nationales, doit être considéré comme une notion autonome du droit de l’Union ( 56 ).

75. La Cour n’a pas encore eu à se prononcer explicitement sur la question de savoir si un État tiers pouvait être considéré comme une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. En revanche, dans son ordonnance du 10 septembre 2020, Cambodge et CRF/Commission (T‑246/19, EU:T:2020:415), le Tribunal a jugé que l’expression « toute personne physique ou morale » figurant à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE devait être comprise comme visant également les États qui ne sont pas membres de l’Union, tels que le Royaume du Cambodge ( 57 ). Auparavant, dans son arrêt du 10 juin 2009, Pologne/Commission (T‑257/04, EU:T:2009:182, points 51 et 52), le Tribunal ( 58 ) avait considéré que la République de Pologne, qui, à l’époque des faits ( 59 ), n’était pas un État membre, avait qualité pour introduire un recours en annulation au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ( 60 ).

76. Malgré l’absence de décision directe de la Cour sur ce point, il existe cependant plusieurs décisions antérieures qui tendent à indiquer que les termes en question sont suffisamment larges pour englober les recours en annulation introduits par des États tiers.

77. Le précédent jurisprudentiel émanant de la Cour peut-être le plus convaincant en la matière est l’ordonnance du 14 juillet 2005, Suisse/Commission (C‑70/04, non publiée, EU:C:2005:468), dans laquelle la Cour a examiné si elle-même ou le Tribunal était compétent pour connaître d’un recours en annulation introduit par la Confédération suisse ( 61 ). La Cour a estimé que la Confédération suisse était en droit de former le recours, indépendamment du fait que ce soit en raison de l’accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse sur le transport aérien (aux fins duquel le statut de la Confédération suisse est assimilé à celui des États membres au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE ( 62 )) ou si, indépendamment, la Confédération suisse était une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ( 63 ). Selon au moins une lecture de cette ordonnance, la Cour a ainsi implicitement considéré que la Confédération suisse était, à tout le moins, une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

78. En adoptant cette position, la Cour s’est toutefois référée, de manière spécifique, au contexte particulier, caractérisé par l’accord en cause. Ce contexte fait sans aucun doute défaut dans la présente affaire, qui se caractérise par des mesures restrictives et non par un accord bilatéral. Dans son arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), la Cour a néanmoins admis que le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), une organisation qui n’avait pas la personnalité juridique, devrait avoir qualité pour contester les mesures restrictives qui lui étaient imposées. La Cour a considéré que si le législateur de l’Union estimait que le PKK continuait à avoir une existence suffisante pour faire l’objet des mesures restrictives, la cohérence et la justice imposaient de reconnaître que cette entité continue à jouir d’une existence suffisante pour contester cette mesure. Selon la Cour, toute autre conclusion aurait pour résultat qu’une organisation pourrait être visée par de telles mesures sans pouvoir les contester.

79. Cet arrêt est d’autant plus intéressant qu’il tend à suggérer que la condition d’être une « personne physique ou morale » n’est pas strictement respectée pour qu’une entité ait qualité pour contester des mesures restrictives conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ainsi, il peut être soutenu qu’une entité telle que la requérante au pourvoi, pour autant qu’elle démontre, notamment, qu’elle est directement et individuellement concernée par des mesures restrictives, doit avoir accès au juge de l’Union pour protéger ses droits, indépendamment de sa qualification juridique au regard du droit national, du droit international ou éventuellement du droit de l’Union.

80. De plus, conformément à l’article 40, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, toute personne peut intervenir devant les juridictions de l’Union si cette personne peut justifier d’un intérêt à la solution du litige soumis à l’une d’entre elles ( 64 ). Bien que la disposition en question ne fasse pas référence à une « personne morale », je considère néanmoins que le terme « personne » inclut indéniablement les « personnes morales ». En effet, dans son ordonnance du 23 février 1983, Chris International Foods/Commission (91/82 et 200/82, EU:C:1983:45), la Cour a jugé que le Commonwealth de Dominique, un État tiers, pouvait intervenir dans le cadre d’un recours en annulation dès lors qu’il avait justifié d’un intérêt suffisant à la solution du litige ( 65 ).

81. En outre, selon moi, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne se limite pas aux acteurs privés ou aux particuliers ( 66 ). En vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, une entité régionale ou locale peut, dans la mesure où elle jouit de la personnalité juridique en vertu du droit national, former un recours contre les décisions dont elle est destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement ( 67 ).

82. Un exemple en est fourni par l’arrêt du 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Conseil (C‑452/98, EU:C:2001:623). Dans cette procédure, les Antilles néerlandaises ont soutenu que, étant donné que, en vertu de la Constitution du Royaume des Pays-Bas, elles peuvent défendre leurs intérêts propres de manière autonome, elles devraient, dès lors, disposer de la qualité pour agir à titre individuel en vertu de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE ou de l’article 263, troisième alinéa, TFUE afin de défendre leurs prérogatives et donc sans avoir à démontrer qu’elles étaient directement et individuellement concernées par l’acte. La Cour a rejeté cette demande en jugeant que le droit de recours des Antilles néerlandaises ne pouvait être examiné que sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, à condition que celles-ci disposent de la personnalité juridique en vertu du droit néerlandais.

3) Sur la présente procédure

83. Il n’est pas contesté que la requérante au pourvoi est dotée de la personnalité juridique et qu’elle est indéniablement une personne morale au sens du droit international. Elle était, en effet, un membre fondateur des Nations unies en 1945.

84. Si, comme je l’ai déjà relevé, la Cour ne s’est jamais prononcée directement sur ce point, l’intégralité de la jurisprudence déjà rendue par le Tribunal et la Cour sur la qualité pour agir tendrait néanmoins à suggérer que la requérante au pourvoi est une « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. En effet, ainsi que le Tribunal l’a indiqué dans son ordonnance du 10 septembre 2020, Cambodge et CRF/Commission (T‑246/19, EU:T:2020:415, point 46), les dispositions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doivent être interprétées de manière téléologique ( 68 ), et exclure les États tiers de la protection juridictionnelle accordée en vertu de cet article irait à l’encontre de son objectif.

85. En outre, le respect de l’État de droit et du principe de protection juridictionnelle effective ( 69 ) plaide également en faveur d’une reconnaissance de la requérante au pourvoi comme « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ainsi que cela ressort notamment de l’article 2 TUE, l’État de droit est l’une des valeurs fondatrices de l’Union. Au demeurant, si l’article 47 de la Charte ne saurait attribuer compétence à la Cour, cette disposition, qui constitue une réaffirmation du principe de protection juridictionnelle effective, exige, dans son premier alinéa, que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union sont violés devrait avoir droit à un recours effectif devant un tribunal, dans le respect des conditions énoncées dans cet article. En outre, l’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect des dispositions du droit de l’Union est inhérente à l’existence d’un tel État de droit ( 70 ).

86. Contrairement aux arguments soulevés par certaines parties, et notamment le Conseil, je ne considère pas que le fait de reconnaître à un État tiers la qualité de personne morale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE désavantagerait l’Union par rapport à ses partenaires internationaux et restreindrait donc l’Union dans la conduite de ses politiques internes et de ses relations internationales. À cet égard, le Conseil souligne ce qu’il considère comme une absence d’accès réciproque aux juridictions des États tiers qui ne permettent pas de contester les décisions souveraines relatives à leurs propres relations internationales, commerciales ou politiques économiques.

87. J’ai déjà examiné la question de la pratique étatique en droit international et j’estime ainsi que les craintes du Conseil quant à l’absence de réciprocité sont, dans cette mesure, infondées. En tout état de cause, la justice, l’équité et la protection juridictionnelle effective sont des marqueurs de la tradition démocratique, qui constitue une caractéristique fondamentale et essentielle des 27 États membres comme de l’Union. À supposer même que les juridictions vénézuéliennes (ou celles de tout autre État tiers) n’admettent effectivement aucune procédure introduite par l’Union ou ses différents États membres, il appartiendrait à cet État d’examiner ce point. Cela ne saurait toutefois atténuer les obligations de l’Union de veiller à ce qu’elle maintienne les normes démocratiques les plus élevées, au respect de l’État de droit et à ce que la justice soit rendue par un pouvoir judiciaire indépendant. Il s’ensuit que le respect de l’État de droit et du principe de protection juridictionnelle effective ne repose sur aucune notion de réciprocité et que ceux-ci ne peuvent être négociés ou compromis dans les échanges diplomatiques, ou soumis à des obligations conventionnelles réciproques.

88. Je me bornerai à ajouter que, contrairement à ce que soutient le Conseil, le fait qu’un État tiers « attaque des dispositions d’un acte interne de l’Union mettant en œuvre une décision politique du Conseil de limiter les relations économiques avec lui » ne peut être considéré que comme une constatation de fait. Il s’agit toutefois d’une constatation sans pertinence pour la question juridique de savoir si la requérante au pourvoi est en droit de former le présent recours.

89. Par ailleurs, la reconnaissance de la qualité de personne morale à un État tiers en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE n’exonère pas cet État du nécessaire respect des autres critères pertinents régissant la question de la qualité pour agir. En définitive, permettre à un État tiers d’accéder au juge de l’Union en vertu de ces conditions, loin de défavoriser l’Union tant sur le plan interne que sur le plan externe, assure avant tout le respect de l’État de droit.

90. Pour l’ensemble de ces raisons, j’estime que la requérante au principal doit être considérée comme une « personne morale » au sens de l’article 263 TFUE, nonobstant sa qualité d’État tiers.

B. Sur l’affectation directe

1. Argumentation des parties

91. À l’appui de son pourvoi, la partie requérante invoque un moyen unique tiré de ce que le Tribunal aurait interprété de manière erronée le critère de l’affectation directe prévu à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE à la lumière de l’arrêt Almaz-Antey.

92. La requérante au pourvoi soutient que, pour apprécier si elle est directement concernée par les dispositions litigieuses, le Tribunal s’est fondé à tort sur l’arrêt Almaz-Antey, dont la pertinence en l’espèce est difficile à percevoir. Elle soutient que la présente affaire, qui est la première du genre dont les juridictions de l’Union ont à connaître, concerne en revanche un recours introduit par le gouvernement d’un pays tiers qui est expressément visé par les mesures restrictives. Cette particularité majeure de la présente affaire, qui la distingue de la jurisprudence déjà rendue par la Cour, a été totalement négligée par le Tribunal. À cet égard, la partie requérante au pourvoi rappelle que, s’agissant d’apprécier les questions inédites ayant trait à la recevabilité d’un recours en annulation, la Cour a souligné qu’il était important « d’éviter un formalisme excessif qui reviendrait à nier toute possibilité d’agir en annulation alors même que l’entité en question a fait l’objet de mesures restrictives communautaires » ( 71 ). La requérante au pourvoi soutient que la question de savoir si elle a agi en tant qu’opérateur économique actif sur les marchés en cause ne saurait être considérée comme le critère directeur pour décider si elle est directement concernée par les dispositions litigieuses, car ce n’est pas ce qu’exige l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Selon elle, les dispositions litigieuses visent à l’empêcher d’acquérir des biens et des services. Par conséquent, par leur nature même et leur contenu, ces dispositions l’affectent directement tant d’un point de vue juridique que matériel.

93. La requérante au pourvoi fait également valoir que le fait qu’elle n’est pas inscrite, en tant que telle, dans une annexe pertinente du règlement 2017/2063 d’une manière analogue à la requérante dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Almaz-Antey est sans pertinence dès lors qu’elle est spécifiquement visée par les dispositions litigieuses. En interdisant les exportations de certains biens et services vers le Venezuela, les dispositions litigieuses, par leur contenu même, produisent des effets matériels et juridiques directs importants à l’égard de la requérante au pourvoi. Celle-ci estime que le fait que l’activité du gouvernement d’un pays tiers n’est pas une activité purement commerciale est incontestable. Toutefois, cette circonstance n’exclut pas que la requérante au principal puisse également agir en tant qu’opérateur économique sur un marché déterminé. Dès lors, la circonstance évoquée au point 37 de l’arrêt attaqué est insuffisante pour conclure qu’une telle entité n’est pas directement concernée par les dispositions litigieuses. La requérante au pourvoi fait valoir que, en achetant les produits et les équipements visés par les dispositions litigieuses, elle a exercé une activité purement commerciale, puisqu’elle a agi comme un acteur privé sur le marché en question. Il s’ensuit que, contrairement à ce qui est affirmé dans l’arrêt attaqué, la requérante au pourvoi a agi en tant qu’opérateur économique.

94. La requérante au pourvoi estime que les dispositions litigieuses l’empêchent, premièrement, d’acheter des armes, des équipements militaires ou tout autre équipement susceptible d’être utilisé à des fins de répression interne, ainsi que des équipements, technologies ou logiciels de surveillance et, deuxièmement, d’obtenir des services financiers, techniques ou autres en rapport avec ces équipements et technologies. Il est donc évident que, puisqu’elles affectent les relations économiques que la requérante au principal entretient avec l’ensemble des opérateurs de l’Union concernés, les dispositions litigieuses ont des effets matériels substantiels sur la requérante au pourvoi. De tels effets vont d’ailleurs au-delà des simples effets indirects. La requérante au pourvoi soutient que le Tribunal a interprété la jurisprudence citée au point 46 de l’arrêt attaqué de manière erronée et que, en conséquence, il n’a pas tenu compte du fait évident que les dispositions litigieuses produisent des effets matériels directs sur la situation de la requérante au pourvoi.

95. Le Conseil fait valoir que les arguments invoqués par la requérante au pourvoi dans les trois branches de son unique moyen se recoupent dans une certaine mesure. Il estime, en substance, que les trois branches portent sur la même question, celle de savoir si le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant que les dispositions litigieuses du règlement 2017/2063 ne concernent pas directement la requérante au pourvoi au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. La requérante au pourvoi n’invoque aucune violation d’une autre disposition ou d’un autre principe spécifique du droit de l’Union. Le Conseil estime que, dans la mesure où celle-ci se borne à demander un réexamen des éléments de preuve qui ont été soumis au Tribunal, le pourvoi doit être rejeté comme allant au-delà de l’objet d’un pourvoi qui, conformément à l’article 58 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, doit être limité aux questions de droit.

96. Le Conseil considère que le présent pourvoi est en partie irrecevable, ainsi que non fondé, et doit, dès lors, être rejeté.

97. Il estime que la requérante au pourvoi n’invoque aucune disposition ou aucun principe spécifique du droit de l’Union sur le fondement duquel le Tribunal aurait été tenu d’étendre la notion d’« affectation directe » au-delà de celle actuellement établie dans la jurisprudence des juridictions de l’Union. Le Conseil relève que l’arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil ( 72 ), est dépourvu de toute pertinence en l’espèce. Dans cet arrêt, la Cour a décidé d’adapter les règles procédurales régissant la recevabilité d’un recours en annulation en étendant la qualité pour agir aux organisations dépourvues de personnalité juridique. Selon le Conseil, « il n’existe toutefois aucun problème de personnalité juridique dans la présente affaire : il n’est pas contesté que la requérante au pourvoi est une personne morale et qu’elle a, en principe, accès aux juridictions de l’Union, sous réserve toutefois des conditions générales de recevabilité, lesquelles ne sont pas remplies en l’espèce » ( 73 ).

98. La question de savoir si les dispositions litigieuses affectent directement la position de la requérante au pourvoi a été tranchée par le Tribunal conformément à une jurisprudence constante, c’est-à-dire « dans chaque cas individuel en tenant compte du contenu réglementaire de l’acte juridique de l’Union dont il s’agit » ( 74 ). Contrairement aux allégations de la requérante au pourvoi, le Tribunal n’était pas tenu, en vertu du droit de l’Union, d’apprécier l’objectif global des mesures restrictives en cause en vue de déterminer si la requérante au pourvoi était directement concernée par les dispositions litigieuses. Si le but de la mesure était utilisé comme critère pour apprécier si un acte du droit de l’Union produit directement des effets sur la situation juridique ou factuelle d’un État tiers, cela serait contraire à la jurisprudence constante des juridictions de l’Union et une telle approche étendrait également la catégorie des requérants potentiels à tout État tiers avec lequel l’Union décide, dans le cadre de la politique étrangère, d’interrompre ou de réduire, en tout ou en partie, les relations économiques et financières. Par ailleurs, si les personnes, entités ou organismes de ces pays tiers, y compris ceux qui peuvent être considérés comme des émanations de l’État, peuvent être entravés dans l’achat d’équipements soumis à des restrictions à l’exportation sur le marché de l’Union, force est de constater que de telles limitations ne produisent aucun effet direct sur la situation juridique d’un pays tiers, en tant qu’État, en sa qualité jure imperii, c’est-à-dire au titre duquel la requérante au pourvoi aurait dû, selon elle, se voir reconnaître la qualité pour agir.

99. Le Conseil estime que, contrairement à ce que soutient la requérante au pourvoi, le Tribunal n’a pas jugé que celle-ci n’était pas directement concernée au seul motif qu’elle est insuffisamment mentionnée dans les dispositions litigieuses. Le Tribunal est au contraire parvenu à cette conclusion sur la base d’un ensemble d’éléments pertinents dûment motivés et étayés par la jurisprudence pertinente aux points 35 à 48 de l’arrêt attaqué. En outre, s’agissant spécifiquement des références faites à la requérante au pourvoi dans les dispositions litigieuses, force est de constater que ces dispositions ne la visent pas directement. Il est simplement interdit aux opérateurs économiques de l’Union d’avoir des relations économiques et financières avec des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes (établis ou opérant) sur le territoire du Venezuela. Ce que visent les dispositions litigieuses, ce sont les utilisations spécifiques de certains équipements par ces personnes ou entités sur le territoire du Venezuela, « compte tenu du risque de nouvelles violences, de recours excessif à la force et de violations des droits de l’homme ou d’atteintes à ceux-ci ».

100. Le Conseil estime que, contrairement à l’allégation de la requérante au pourvoi (dans le cadre du premier moyen), le Tribunal a pleinement pris en compte la situation spécifique de l’État et a déterminé s’il peut être comparé à un opérateur économique actif sur un marché spécifique au sens de la jurisprudence des juridictions de l’Union. Il a conclu que cela n’était pas possible dans la mesure où un État agissant dans sa capacité jure imperii n’est pas comparable à une entité privée ou publique dont l’existence est limitée par sa finalité (l’activité commerciale en cause). La requérante au pourvoi n’explique pas les raisons pour lesquelles elle considère que cette conclusion du Tribunal est erronée en droit. Son argument selon lequel un État peut agir en tant qu’opérateur économique sur un marché spécifique ne revêt aucune pertinence pour le point soulevé par le Tribunal dans son analyse. La raison qui sous-tend la fixation de la condition de l’affectation directe des entités autres que les États est l’incidence que l’application de mesures restrictives peut avoir sur leur activité économique. Une telle incidence ne pourrait pas être établie à l’égard d’un État compte tenu du « très large éventail de compétences » et des divers domaines d’actions caractéristiques d’un État.

101. Le Conseil estime que le Tribunal a conclu à bon droit que la requérante au pourvoi, qui n’est pas nommément désignée dans les mesures et n’a pas démontré qu’elle était active sur le marché affecté par des restrictions à l’exportation, n’avait pas satisfait aux exigences de la jurisprudence, pour les raisons développées aux points 37 à 40 de l’arrêt attaqué, et qu’il lui incombait, à ce titre, de lui refuser la qualité pour agir. Dans la mesure où la requérante au pourvoi fait valoir que le Tribunal aurait dû reconnaître les effets factuels des mesures, indépendamment des circonstances dans lesquelles de tels effets ont été reconnus comme suffisants pour établir la qualité pour agir dans une jurisprudence constante, la requérante au pourvoi demande en réalité à la Cour d’établir une nouvelle règle selon laquelle la qualité pour agir devrait être reconnue automatiquement aux États tiers souhaitant contester des mesures économiques prises par l’Union dans le cadre de sa politique étrangère. En d’autres termes, la requérante au pourvoi semble insister sur la création d’une nouvelle règle qui donnerait automatiquement qualité pour agir aux États tiers en leur permettant de contester des mesures d’exécution des décisions adoptées en vue de poursuivre des objectifs légitimes de l’action extérieure de l’Union, tels que définis à l’article 21 TUE, y compris par l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques ou financières avec un ou plusieurs pays tiers (article 215, paragraphe 1, TFUE).

102. Le Conseil soutient que cela serait contraire au système de protection juridictionnelle prévu par les traités, conçu en vue d’assurer la protection des droits conférés par le droit de l’Union. Les traités de l’Union ne reconnaissent aux pays tiers souverains aucun droit spécifique leur permettant de bénéficier de l’égalité de traitement ou de commercer librement et sans condition avec des opérateurs économiques dans l’Union. En conséquence, ils ne sauraient, par définition, légitimement prétendre être affectés dans leur situation juridique par un acte de l’Union susceptible de les soumettre à un traitement différencié (en règle générale uniquement dans des secteurs limités de leur activité), y compris peut-être par rapport à d’autres États tiers avec lesquels l’Union ne décide pas de réduire ou d’interrompre ses relations économiques. En outre, l’ouverture ab novo d’une telle brèche juridique désavantagerait l’Union par rapport à ses partenaires internationaux dont les décisions souveraines touchant à leurs politiques économiques ne peuvent pas faire l’objet d’un recours devant leurs juridictions, ce qui limiterait indument l’Union dans la conduite de ses politiques et de ses relations internationales. Cela est d’autant plus vrai dans le cadre de la présente espèce, où un État tiers conteste les dispositions d’un acte interne de l’Union mettant en œuvre une décision politique du Conseil de réduire les relations économiques avec cet État.

2. Analyse

103. La condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement affectée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir le fait que la mesure en cause, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union sans application d’autres règles intermédiaires ( 75 ).

104. Il convient donc d’examiner si le Tribunal a correctement appliqué les critères en cause en l’espèce.

105. Il ressort de l’arrêt attaqué que le Tribunal n’a examiné que le premier des deux critères cumulatifs et a constaté, en effet, que les dispositions litigieuses n’affectaient pas directement la situation juridique de la requérante au pourvoi. Au point 30 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a déclaré, à juste titre selon moi, que, pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, à son contenu et à sa substance, ainsi qu’au contexte factuel et juridique dans lequel il est intervenu ( 76 ). Cette position, qui préconise une approche holistique et pragmatique lors de l’évaluation des effets d’une mesure et privilégie le fond sur la forme, devrait être appliquée lors de l’examen des effets d’un acte sur la situation juridique d’une personne physique ou morale. Compte tenu du caractère inédit de la présente affaire dans laquelle, pour la première fois, un États tiers a demandé l’annulation de mesures restrictives, une telle approche est particulièrement justifiée et conforme à l’esprit du point 114 de l’arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), dans lequel la Cour préconisait « d’éviter un formalisme excessif qui reviendrait à nier toute possibilité d’agir en annulation alors même que l’entité en question a fait l’objet de mesures restrictives » ( 77 ).

106. La motivation principale du Tribunal concernant l’affectation directe figure aux points 31 à 33 de l’arrêt attaqué ( 78 ).

107. Au point 31 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a d’abord constaté que les dispositions litigieuses comportaient, premièrement, une interdiction de vendre ou de fournir à toute personne physique ou morale, à toute entité ou à tout organisme au Venezuela des armes, des équipements militaires ou tout autre équipement susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne ainsi que des équipements, de la technologie ou des logiciels de surveillance, et, deuxièmement, une interdiction de fournir à ces mêmes personnes physiques ou morales, entités ou organismes au Venezuela des services financiers, techniques ou d’une autre nature en rapport avec ces équipements et technologies.

108. Le Tribunal a ensuite relevé que l’article 20 du règlement 2017/2063 circonscrivait l’application des interdictions prévues par les dispositions litigieuses au territoire de l’Union, aux personnes physiques ressortissantes d’un État membre et aux personnes morales constituées conformément au droit de l’un d’entre eux ainsi qu’aux personnes morales, entités et organismes en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’Union, et que les dispositions litigieuses n’imposaient pas d’interdictions à la requérante au pourvoi. Ainsi, selon le Tribunal, les dispositions litigieuses sont susceptibles, tout au plus, d’avoir des effets indirects sur celle-ci, dans la mesure où les interdictions imposées aux personnes physiques ressortissantes d’un État membre et aux personnes morales constituées conformément au droit de l’un d’entre eux pourraient avoir pour conséquence de limiter les sources auprès desquelles la requérante au pourvoi peut se procurer les produits et les services en cause ( 79 ).

109. Pour ma part, je ne peux m’empêcher de penser que l’appréciation portée par le Tribunal concernant les effets des dispositions litigieuses sur la situation juridique de la requérante au pourvoi est extrêmement artificielle et excessivement formaliste. Je me sens également tenu de relever que l’analyse du Tribunal est tout simplement en contradiction avec la réalité des mesures restrictives en cause. Ces mesures visaient spécifiquement la requérante au pourvoi et avaient pour objet de l’affecter. Mon affirmation repose sur les raisons qui suivent.

110. En effet, d’une part, il ressort notamment des articles 6 et 7 du règlement 2017/2063 que la référence à « toute personne physique ou morale, toute entité ou à tout organisme se trouvant sur le territoire du Venezuela ou aux fins d’une utilisation dans ce pays » dans les dispositions litigieuses inclut le régime vénézuélien, ses organismes, entreprises ou agences publics ou toute personne ou entité agissant pour leur compte ou sur leurs ordres. L’identification et le ciblage spécifiques de la requérante au pourvoi par les dispositions litigieuses ressortent à l’évidence du fait que, autrement, il n’aurait pas été nécessaire d’exclure ou de viser expressément « le régime vénézuélien, ses organismes, entreprises ou agences publics [ou] toute personne ou entité agissant pour leur compte ou sur leurs ordres » à l’article 6, paragraphe 2, et à l’article 7, paragraphe 1, sous c), du règlement 2017/2063 ( 80 ). Les interdictions contenues dans les dispositions litigieuses identifient donc spécifiquement et ciblent la requérante au pourvoi et diverses émanations de cet État ( 81 ). Elles visent en outre à garantir, notamment, que la requérante au pourvoi elle-même (et ses diverses émanations ( 82 )) n’obtiennent pas certains biens et services spécifiés de toute personne identifiée à l’article 20 du règlement 2017/2063 ( 83 ).

111. Étant donné que les interdictions prévues par les dispositions litigieuses empêchent la requérante au pourvoi d’obtenir les produits et les services énumérés auprès de toute personne visée à l’article 20 du règlement 2017/2063, il est purement artificiel et formaliste de suggérer qu’une interdiction de vendre et de fournir des produits et des services à la requérante au pourvoi spécifiquement identifiée et ciblée n’affecte pas directement, voire individuellement, sa situation juridique ( 84 ). À partir de cela, on pourrait également relever que ces mesures affectent manifestement la réputation de la République bolivarienne du Venezuela en tant que membre de la communauté de nations : elles suggèrent et visent à suggérer – peut-être pour une très bonne raison – que l’engagement de la République bolivarienne du Venezuela à l’égard des valeurs et des traditions démocratiques est un engagement creux et que cet État doit faire beaucoup plus avant de pouvoir bénéficier de l’entière confiance de l’Union et de ses États membres quant au maintien de ces valeurs.

112. D’autre part, si le Tribunal a correctement rappelé le champ d’application ratione loci et ratione personae des interdictions prévues par les dispositions litigieuses conformément à l’article 20 du règlement 2017/2063, le fait que ces interdictions soient limitées au territoire de l’Union et qu’elles n’imposent pas d’interdictions à la requérante au pourvoi, en tant que telle, ne signifie pas que ces dispositions litigieuses n’affectent pas directement sa situation juridique.

113. En effet, l’article 20 du règlement 2017/2063 se borne à préciser l’étendue de la compétence ou de la juridiction du législateur de l’Union, tant géographique que personnelle, à l’égard des mesures restrictives adoptées en vertu de ce règlement. Ainsi, le fait que le règlement 2017/2063 ne « s’applique » ( 85 ) pas à la requérante au pourvoi, puisque le législateur de l’Union n’a manifestement pas de compétence directe à son égard, n’implique pas nécessairement que des mesures restrictives qui s’appliquent, par exemple, uniquement sur le territoire de l’Union et qui s’imposent aux ressortissants d’un État membre n’affectent pas directement la situation juridique de la requérante au pourvoi ( 86 ). Toute autre conclusion signifierait qu’aucune personne physique ou morale en dehors du territoire de l’Union, qui n’est pas ressortissante d’un État membre ou établie ou constituée conformément au droit d’un État membre, qui est énumérée, par exemple, aux annexes IV et V du règlement 2017/2063, et dont les fonds ou les ressources économiques ont été gelés conformément à l’article 8 de ce règlement ou à des mesures restrictives équivalentes, n’aurait qualité pour demander l’annulation de ces mesures ( 87 ).

114. La Cour a toutefois itérativement précisé que, eu égard à son incidence négative importante sur les libertés et les droits fondamentaux de la personne ou de l’entité faisant l’objet de mesures restrictives, toute inscription sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives, qu’elle soit fondée sur l’article 215 TFUE ou sur l’article 291, paragraphe 2, TFUE, ouvrait à cette personne ou à cette entité, en ce qu’elle s’apparente à son égard à une décision individuelle, l’accès au juge de l’Union, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ( 88 ).

115. Je tiens à souligner à cet égard que l’inscription de personnes ou d’entités faisant l’objet de mesures restrictives sur une liste a pour effet que ces personnes ou ces entités sont à la fois directement et individuellement concernées par les mesures ( 89 ). De plus, si le gel des fonds ou des ressources économiques d’une personne peut éventuellement (quod non) avoir une incidence plus importante sur la situation juridique de cette personne qu’une interdiction de vendre certains biens ou de lui fournir certains services ( 90 ), il est néanmoins frappant que, dans l’arrêt Almaz-Antey, le Tribunal a estimé qu’une telle interdiction affectait directement ( 91 ) la situation juridique de la requérante dans cette affaire ( 92 ). Le Tribunal a donc jugé dans l’arrêt Almaz-Antey que, étant donné que la mesure restrictive en cause dans cette affaire interdisait, d’une part, la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, à destination de toute personne, de toute entité ou de tout organisme en Russie, figurant à l’annexe IV de ladite décision, directement ou indirectement, par des ressortissants des États membres ou depuis le territoire des États membres, de biens et technologies à double usage, et, d’autre part, de fournir une assistance technique, des services de courtage, un financement ou une aide financière en rapport avec les biens et technologies énoncés à toute personne, entité ou organisme en Russie, figurant à l’annexe IV, les dispositions pertinentes de cette décision affectaient directement la situation juridique de la partie requérante, qui a été désignée nommément à l’annexe IV de la décision en question ( 93 ).

116. Dans l’arrêt Almaz-Antey, le Tribunal a ainsi rejeté l’allégation du Conseil selon laquelle la situation juridique de la partie requérante dans cette affaire n’était pas affectée, dès lors que la disposition en cause n’interdisait pas aux entités visées d’exercer certaines activités, mais interdisait la vente de biens et de technologies à double usage à ces entités par des personnes physiques et morales relevant