La première question part de l'idée, conforme à la jurisprudence de la Cour de justice, que la carte de séjour prévue à l'article 4 de la directive du Conseil no 68/360, et qui dans la question est appelée «document de séjour», a un effet purement déclaratif. Cette précision et cette formulation soulignent explicitement le caractère juridique particulier de ce document, qui distingue ce dernier de l'autorisation de séjour prévue par la loi allemande sur les étrangers, qui a quant à elle un effet constitutif. L'échéance de la validité d'une autorisation de séjour au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la loi allemande sur les étrangers entraîne automatiquement l'extinction du droit de l'étranger de séjourner en république fédérale d'Allemagne. L'échéance de la validité de la carte de séjour visée à l'article 4 de la directive du Conseil no 68/360, en revanche, a pour seule conséquence de priver son titulaire de la preuve écrite de son droit de séjour, qui subsiste en fait sans modification, l'intéressé pouvant du reste exiger que le document de preuve en question soit prorogé ou renouvelé. Du point de vue de sa nature juridique, la carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la CEE est donc bien plus proche du document d'identité qui est délivré aux nationaux, que de l'autorisation générale de séjour prévue par la loi allemande sur les étrangers. Ces considérations générales suffisent déjà, selon nous, pour exclure toute assimilation des deux titres de séjour du point de vue administratif et pénal.

Plus concrètement la question tend à savoir si les dispositions pénales de l'article 47, paragraphe 1, alinéas 1 et 2, de la loi allemande sur les étrangers sont applicables à la carte de séjour visée à l'article 4 de la directive du Conseil no 68/360. A ce sujet, la Commission a pertinemment observé que l'extension de la question à l'article 47, paragraphe 1, alinéa 1 (entrée sans autorisation de séjour), remontait sans doute à une erreur. Suivant l'article 2, paragraphe 1, de la loi allemande sur l'entrée et le séjour des ressortissants de la CEE du 22 juillet 1969, les personnes qui jouissent du droit de libre circulation peuvent en effet entrer en république fédérale d'Allemagne sans être titulaires d'une autorisation de séjour. Comme, d'autre part, les dispositions de cette loi prévalent, d'après son article 15, sur celles de la loi sur les étrangers, le droit national de la république fédérale d'Allemagne lui-même ne considère donc pas comme punissable le fait, pour des personnes qui tirent des droits de l'article 48 du traite CEE, d'entrer en république fédérale sans autorisation de séjour.

En ce qui concerne maintenant l'article 47, paragraphe 1, alinéa 2, de la loi allemande sur les étrangers, ce n'est pas à la Cour de justice qu'il appartient d'interpréter cette disposition du droit allemand pour savoir s'il faut entendre par «autorisation de séjour» le droit matériel de séjour, ou si cette notion recouvre aussi le document qui ne fait qu'attester un droit de séjour existant. Le fait que la carte de séjour prévue à l'article 4 de la directive du Conseil no 68/360 ne saurait toutefois tomber dans le champ d'application de cette disposition pénale de la loi générale allemande sur les étrangers, découle de considérations qui tiennent au droit communautaire. D'après la règle générale inscrite à l'article 7, alinéa 1, du traité CEE, qui pour les travailleurs est spécialement consacrée à l'article 48, paragraphe 2, de ce traité, toute discrimination ou inégalité de traitement entre les ressortissants des États membres, opérée en raison de la nationalité, est interdite. Les ressortissants des États membres doivent donc en principe être assimilés aux nationaux. Ainsi que nous l'avons déjà exposé, le document spécial de séjour de ressortissant d'un État membre de la CEE est bien plus proche, du point de vue de ses effets juridiques, des documents d'identité qui sont délivrés aux nationaux, que de l'autorisation générale de séjour prévue par la loi allemande sur les étrangers. Lorsqu'un ressortissant national méconnaît son obligation d'être titulaire d'un document d'identité, il ne peut, d'après le droit allemand, être condamné qu'à une amende, du chef d'une contravention. La gravité de l'infraction commise par un ressortissant d'un autre État membre de la CEE, qui méconnaît son obligation de pouvoir prouver un droit matériel de séjour existant, ne doit pas être appréciée différemment. Une pareille approche se situe de reste dans la ligne de la jurisprudence actuelle de la Cour. Celle-ci a certes déclaré licites, comme nous l'avons rappelé, l'adoption et la mise en oeuvre de dispositions de police des étrangers, aussi au regard des ressortissants des Etats membres de la CEE, mais pour les sanctions elle a expressément souligné que ces dernières devaient être conformes au principe de l'égalité de traitement avec les nationaux et au principe de la proportionnalité des moyens (voir arrêt dans l'affaire 118-75, points 21 et 22 des motifs, Recueil 1976, p. 1199). Une interprétation de l'article 47, paragraphe 1, alinéa 2, de la loi allemande sur les étrangers, qui irait dans ce sens que cette disposition s'applique aussi à la carte de séjour prévue à l'article 4 de la directive du Conseil no 68/360, constituerait donc, en premier lieu, une violation de l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 7, alinéa 1, du traité CEE. En deuxième lieu, une pareille interprétation conduirait à appliquer des peines tout à fait disproportionnées à la gravité du non-respect des formalités prévues par la législation sur les étrangers et constituerait ainsi un obstacle direct à la libre circulation garantie par le droit communautaire, ce qui représenterait aussi une violation du traité CEE.