CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme Eleanor Sharpston

présentées le 15 mai 2007 ( )

Affaires jointes C‑439/05 P et C‑454/05 P

Land Oberösterreich et République d’Autriche

contre

Commission des Communautés européennes





«Pourvoi – Rapprochement des législations – Protection de la santé humaine et de l’environnement – Demande d’approbation des dispositions nationales dérogeant à une mesure d’harmonisation – Interdiction de l’utilisation d’organismes génétiquement modifiés en Haute-Autriche – Rejet par la Commission»

1. Le présent pourvoi concerne la tentative d’un des Länder autrichiens d’introduire, en vue de créer une région agricole sans organismes génétiquement modifiés (ci‑après les «OGM»), une loi imposant une interdiction générale de la culture de plants et de semences génétiquement modifiés et de l’élevage et de l’introduction d’animaux transgéniques dans l’environnement.

2. Cependant, en vertu de la directive 2001/18/CE ( ), l’introduction d’OGM dans l’environnement ou la mise d’OGM sur le marché est soumise à un régime d’autorisation qui exige une évaluation au cas par cas des risques pour la santé et pour l’environnement.

3. Le projet de loi a été notifié à la Commission des Communautés européennes en vue d’une dérogation aux exigences de ladite directive, conformément à l’article 95, paragraphes 5 et 6, CE, en raison de «preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation». La Commission a estimé qu’aucune preuve de ce type n’avait été produite et elle a rejeté la demande visant l’approbation du projet de loi.

4. Cette décision a été attaquée devant le Tribunal à la fois par le Land en question, à savoir le Land Oberösterreich (Haute-Autriche), et par la République d’Autriche. Le Tribunal a rejeté les recours dans un seul et même arrêt et les deux requérants ont formé un pourvoi.

5. Ils font essentiellement valoir que le Tribunal n’a pas tenu compte du fait que la République d’Autriche n’avait pas été en mesure de répondre à l’avis de l’Autorité européenne de sécurité des aliments («EFSA»), en violation du principe du contradictoire, qu’il n’a pas pris en compte le caractère spécifique du problème existant en Haute‑Autriche, omettant ainsi de fournir des motifs adéquats pour sa décision, et qu’il a omis de donner au principe de précaution le poids qui lui revient.

La législation communautaire

Les dispositions du traité CE

6. L’article 95, paragraphes 4, 5 et 6, CE stipule que:

«4. Si, après l’adoption par le Conseil ou par la Commission d’une mesure d’harmonisation, un État membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l’article 30 ou relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission, en indiquant les raisons de leur maintien.

5. En outre, sans préjudice du paragraphe 4, si, après l’adoption par le Conseil ou par la Commission d’une mesure d’harmonisation, un État membre estime nécessaire d’introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption.

6. Dans un délai de six mois après les notifications visées aux paragraphes 4 et 5, la Commission approuve ou rejette les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

En l’absence de décision de la Commission dans ce délai, les dispositions nationales visées aux paragraphes 4 et 5 sont réputées approuvées.

Lorsque cela est justifié par la complexité de la question et en l’absence de danger pour la santé humaine, la Commission peut notifier à l’État membre en question que la période visée dans le présent paragraphe peut être prorogée d’une nouvelle période pouvant aller jusqu’à six mois.»

7. La politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement est visée par les articles 174 CE à 176 CE. Plus particulièrement, l’article 174, paragraphe 2, CE stipule que:

«La politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur.

Dans ce contexte, les mesures d’harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l’environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle.»

La directive 2001/18

8. La dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement est régie depuis le 17 octobre 2002 par la directive 2001/18, dont l’objectif est le rapprochement des législations et des procédures nationales en la matière.

9. La dissémination volontaire d’OGM ou leur mise sur le marché est soumise à un régime d’autorisation. Il y a une procédure pour la dissémination d’OGM à toute autre fin que leur mise sur le marché (essentiellement à des fins expérimentales – partie B de la directive, articles 5 à 11), qui implique une autorisation au niveau national, et une procédure pour la mise sur le marché des OGM en tant que produits ou éléments de produits (partie C, articles 12 à 24), qui prévoit une procédure communautaire, la décision finale étant valable dans toute l’Union européenne. La procédure communautaire prévue dans la partie C est mise en œuvre devant l’autorité compétente de l’État membre dans lequel l’OGM sera pour la première fois mis sur le marché et elle comporte une implication très large des autorités compétentes de tous les États membres ( ).

10. Parmi les dispositions générales dans la partie A, l’article 4 stipule, entre autres, que:

– conformément au principe de précaution, les États membres veillent à ce que toutes les mesures appropriées soient prises afin d’éviter les effets négatifs sur la santé humaine et sur l’environnement qui pourraient résulter de la dissémination volontaire ou de la mise sur le marché d’OGM;

– quiconque veut adresser une notification au titre de la partie B ou C doit procéder à une évaluation des risques pour l’environnement;

– les États membres et la Commission veillent à ce que l’on accorde une attention particulière aux OGM qui contiennent des gènes exprimant une résistance aux antibiotiques utilisés pour des traitements médicaux ou vétérinaires, en vue d’identifier et d’éliminer progressivement des OGM les marqueurs de résistance aux antibiotiques qui sont susceptibles d’avoir des effets préjudiciables sur la santé humaine et sur l’environnement;

– les États membres et, le cas échéant, la Commission veillent à ce que soit effectuée, au cas par cas, une évaluation précise des effets néfastes potentiels sur la santé humaine et sur l’environnement;

– les États membres désignent la ou les autorités compétentes pour examiner les notifications et pour décider si l’évaluation des risques pour l’environnement a été effectuée de manière appropriée;

– les États membres veillent à ce que l’autorité compétente organise des inspections et prenne d’autres mesures de contrôle et à ce que les mesures nécessaires soient prises pour mettre fin à la dissémination des OGM ou à leur mise sur le marché, pour remédier au besoin à leurs effets et pour informer le public, la Commission et les autres États membres.

11. Dans la partie C, l’article 20, intitulé «Surveillance et traitement des nouvelles informations», est libellé comme suit:

«1. Après la mise sur le marché d’un ou de plusieurs OGM en tant que produits ou éléments de produit, le notifiant veille à ce que la surveillance et l’établissement des rapports y afférents soient effectués conformément aux conditions spécifiées dans l’autorisation. Les rapports relatifs à cette surveillance sont adressés à la Commission et aux autorités compétentes des États membres. Sur la base de ces rapports, conformément à l’autorisation et dans le cadre du plan de surveillance spécifié dans l’autorisation, l’autorité compétente qui a reçu la notification initiale peut adapter le plan de surveillance après la première période de surveillance.

2. Si, après l’autorisation écrite, de nouveaux éléments d’information émanant des utilisateurs ou d’autres sources sont devenus disponibles concernant les risques que le ou les OGM présentent pour la santé humaine ou l’environnement, le notifiant prend immédiatement les mesures nécessaires pour protéger la santé humaine et l’environnement et en informe l’autorité compétente.

En outre, le notifiant révise les informations et les conditions spécifiées dans la notification.

3. Si l’autorité compétente vient à disposer d’éléments d’information susceptibles d’avoir des conséquences du point de vue des risques que comportent le ou les OGM pour la santé humaine ou l’environnement, ou dans les circonstances décrites au paragraphe 2, elle transmet immédiatement l’information à la Commission et aux autorités compétentes des autres États membres [...]

Si elle vient à disposer de ces éléments d’information après que l’autorisation a été donnée, dans un délai de soixante jours à compter de la réception des nouveaux éléments d’information, l’autorité compétente transmet à la Commission, qui le fait parvenir dans les trente jours qui suivent sa réception aux autorités compétentes des autres États membres, son rapport d’évaluation indiquant si et en quoi il convient de modifier les conditions de l’autorisation ou de mettre fin à l’autorisation.

Les observations ou les objections motivées à la poursuite de la mise sur le marché du ou des OGM ou à la proposition de modifier les conditions de l’autorisation sont envoyées, dans un délai de soixante jours à compter de la diffusion du rapport d’évaluation, à la Commission, qui les transmet immédiatement à toutes les autorités compétentes.

Les autorités compétentes et la Commission peuvent discuter des problèmes en suspens afin de parvenir à un accord dans un délai de soixante-quinze jours à compter de la date de diffusion du rapport d’évaluation.

En l’absence d’objection motivée d’un État membre ou de la Commission dans les 60 jours suivant la date de diffusion des nouveaux éléments d’information, ou si les éventuels problèmes en suspens sont résolus dans le délai de soixante-quinze jours, l’autorité compétente qui a élaboré le rapport modifie l’autorisation dans le sens proposé, transmet l’autorisation modifiée au notifiant et en informe les autres États membres et la Commission dans un délai de trente jours.

4. De façon à en garantir la transparence, les résultats de la surveillance au titre de la partie C doivent être rendus publics.»

12. Toujours dans la partie C, l’article 23, intitulé «Clause de sauvegarde», est libellé comme suit:

«1. Lorsqu’un État membre, en raison d’informations nouvelles ou complémentaires, devenues disponibles après que l’autorisation a été donnée et qui affectent l’évaluation des risques pour l’environnement ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires, a des raisons précises de considérer qu’un OGM en tant que produit ou élément de produit ayant fait l’objet d’une notification en bonne et due forme et d’une autorisation écrite conformément à la présente directive présente un risque pour la santé humaine ou l’environnement, il peut limiter ou interdire, à titre provisoire, l’utilisation et/ou la vente de cet OGM en tant que produit ou élément de produit sur son territoire.

L’État membre veille à ce qu’en cas de risque grave, des mesures d’urgence consistant, par exemple, à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin, soient prises, y compris en ce qui concerne l’information du public.

L’État membre informe immédiatement la Commission et les autres États membres des actions entreprises au titre du présent article et indique les motifs de sa décision, en fournissant sa réévaluation des risques pour l’environnement et en indiquant si les conditions de l’autorisation doivent être modifiées et comment ou s’il convient de mettre fin à l’autorisation et, le cas échéant, les informations nouvelles ou complémentaires sur lesquelles il fonde sa décision.

2. Dans un délai de soixante jours, une décision est prise en la matière [...]»

13. Après la période en cause dans la présente espèce, le règlement (CE) n° 1826/2003 ( ) a introduit l’article 26 bis, qui stipule que:

«1. Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits.

2. La Commission collecte et coordonne des informations reposant sur des études réalisées au niveau communautaire et national, observe les développements en matière de coexistence dans les États membres et, sur la base de ces informations et de ces observations, élabore des lignes directrices concernant la coexistence de cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques.»

14. Au moment de l’adoption de la décision attaquée dans la présente espèce, aucun OGM n’avait été autorisé (au niveau communautaire, en vue de la mise sur le marché) en vertu de la directive 2001/18. Depuis lors, cinq demandes concernant des plants ont été accordées ( ), aucune d’entre elles ne visant la culture, et huit autres demandes sont en cours ( ), dont cinq comportent la culture parmi les utilisations demandées. Dix‑huit autorisations pour la mise sur le marché d’OGM avaient été accordées dans le cadre de la directive 90/220/CEE précédente ( ), dont neuf incluaient une autorisation pour la culture.

15. La directive 2001/18 prévoit également la mise sur le marché et la dissémination expérimentale d’animaux transgéniques dans l’environnement, même si, jusqu’à présent, aucune demande n’a encore été soumise pour approbation.

16. Pour ce qui concerne la dissémination à des fins autres qu’une mise sur le marché (avec autorisation au niveau national), il semblerait qu’il y ait eu plus de 2 000 notifications dans toute la Communauté depuis l’entrée en vigueur de la directive 90/220, dont trois en Autriche (deux en 1996 et une en 1997) ( ).

17. On peut noter que, à la lumière des préoccupations quant à la sécurité des OGM, aucune autorisation communautaire pour la mise sur le marché n’avait en fait été accordée entre octobre 1998 et juillet 2004, alors même qu’un certain nombre de disséminations expérimentales avaient été autorisées au niveau national par certains États membres. Les effets de ce «moratoire» informel décidé par les États membres ( ) ont été contestés à l’Organisation mondiale du commerce ( ) et il a été abandonné depuis lors.

Lignes directrices en matière de coexistence

18. Le 23 juillet 2003, alors que la demande en cause dans la présente espèce était encore pendante, la Commission a adopté une recommandation établissant des lignes directrices pour assurer la coexistence des cultures génétiquement modifiées et d’autres types de cultures ( ).

19. Ces lignes directrices visent les aspects économiques de la coexistence, qui peuvent entraîner une perte de revenu et/ou une augmentation des dépenses pour les agriculteurs qui souhaitent éviter la contamination par des OGM et elles visent à aider les États membres à développer des stratégies et des approches nationales en vue de minimiser les risques. Elles établissent une distinction claire entre ces problèmes et les aspects liés à l’environnement et à la santé, traités par la directive 2001/18.

Le projet de loi et la décision attaquée

20. Un projet de loi interdisant la culture de semences et de plants génétiquement modifiés ainsi que l’utilisation d’animaux transgéniques à des fins d’élevage et leur introduction dans l’environnement notamment pour être chassés ou pêchés ( ) a été soumis à l’organe législatif de la Haute‑Autriche en 2002. Son objectif déclaré était de «sauvegarder la culture biologique ainsi que la culture agricole traditionnelle et les produits des animaux de la contamination par les OGM (hybridation). De plus, la biodiversité naturelle, notamment dans les secteurs sensibles du point de vue écologique, tout comme les ressources génétiques existant dans la nature, incluant celles de la chasse et de la pêche, doit être protégée de la contamination par les OGM». Le projet de loi était fondé sur un rapport (ci-après le «rapport Müller» ( )) rédigé pour le compte des autorités de la Haute‑Autriche.

21. Le projet de loi a été notifié à la Commission par la République d’Autriche le 13 mars 2003 en vue de son approbation sur le fondement de l’article 95, paragraphes 5 et 6, CE, par dérogation à la directive 2001/18. Le gouvernement autrichien a fourni des motifs essentiellement fondés sur le rapport Müller. Selon le gouvernement autrichien, ce rapport a révélé des preuves scientifiques nouvelles montrant l’existence d’un danger pour l’environnement local et il a démontré que la Haute‑Autriche a une structure agricole spécifique, avec des exploitations à petite échelle et une part considérable d’agriculture biologique. Il a également fait valoir que la question de la coexistence entre les cultures génétiquement modifiées et les cultures non génétiquement modifiées, non abordée par la directive 2001/18, était toujours considérée comme non résolue.

22. En vue de faciliter son évaluation, la Commission a demandé à l’EFSA ( ) de fournir un avis scientifique notamment sur le point de savoir si le rapport Müller a apporté des preuves scientifiques nouvelles, en termes de risque pour la santé humaine et pour l’environnement, qui justifieraient l’interdiction de la culture d’OGM autorisée par la directive 90/220 ou par la directive 2001/18, et sur la question de savoir si l’information scientifique présentée a fourni de nouvelles données susceptibles d’invalider les dispositions prévues par ces directives en matière d’évaluation des risques pour l’environnement.

23. Le groupe scientifique de l’EFSA a, dans son avis du 4 juillet 2003 ( ), fait, entre autres, les constatations suivantes:

«Le gros des preuves présentées se limitait à reprendre les connaissances actuelles en matière de flux génétiques de culture à culture et de cultures à des plantes sauvages apparentées concernant quelques types de cultures, les références étant limitées s’agissant des études en matière de flux génétiques en Autriche. Les preuves examinaient également des questions relatives à la coexistence de variétés génétiquement modifiées et non génétiquement modifiées de trois types principaux de cultures et il s’agissait là de l’argument essentiel présenté en vue de mettre en place une zone d’exclusion des OGM en Haute‑Autriche. Le rapport a conclu que le flux génétique constituait un danger en soi sans référence à un quelconque impact sur l’environnement ou la santé humaine ou à des conséquences du flux génétique. Le flux génétique est une fonction biologique de base qui est fondamentale pour l’évolution et la survie de toutes les espèces vivantes. Il n’y a eu présentation d’aucune preuve scientifique montrant que le flux génétique en provenance d’organismes transgéniques est en soi différent du flux génétique provenant d’organismes cultivés de manière conventionnelle ou biologique. De plus, on n’a présenté aucun rapport sur les cultures génétiquement modifiées ni aucune étude sur les animaux en Autriche indiquant une quelconque conséquence négative du flux génétique. Le rapport a uniquement cité un nombre limité de références évaluées par des pairs, sur lesquelles les preuves étaient fondées. Un nombre de références assez important n’avait pas de lien direct avec les OGM, mais concernait des invasions biologiques, la persistance des pesticides et l’appauvrissement de la couche d’ozone. Par ailleurs, de nombreuses références concernaient la législation ou des questions économiques et ne fournissaient donc pas de preuves scientifiques nouvelles permettant de justifier l’exclusion des OGM en Haute‑Autriche. Aucune référence n’a été faite aux animaux génétiquement modifiés.

Le rapport ne comportait aucune preuve montrant que la coexistence est un facteur de risque pour l’environnement et la santé humaine. La Commission n’a pas demandé à l’EFSA de commenter la gestion de la coexistence des cultures génétiquement modifiées et des cultures non génétiquement modifiées, mais le groupe scientifique a reconnu qu’il s’agissait là d’une question importante pour l’agriculture.

Les preuves scientifiques présentées ne contenaient aucune information scientifique nouvelle ou spécifiquement locale concernant les incidences sur l’environnement ou sur la santé humaine de cultures ou d’animaux génétiquement modifiés existants ou à venir.

Il n’a été présenté aucun élément scientifique prouvant que cette région d’Autriche possède des écosystèmes particuliers ou exceptionnels, nécessitant une évaluation des risques distincte de celles menées pour l’Autriche dans son ensemble ou pour d’autres régions similaires d’Europe. Il n’a été fait état d’aucun cas spécifique d’incidences des OGM sur la biodiversité, que ce soit directement ou du fait d’une modification des pratiques agricoles.»

24. Il a conclu que:

«– les informations scientifiques contenues dans le rapport n’apportent aucune donnée nouvelle susceptible de remettre en cause les dispositions relatives à l’évaluation des risques pour l’environnement prévue par la directive 90/220/CEE ou la directive 2001/18/CE;

– les informations scientifiques présentées dans le rapport n’apportent pas de preuves scientifiques nouvelles concernant les risques pour la santé humaine et l’environnement, qui justifieraient d’interdire [de manière générale], dans cette région d’Autriche, la culture de semences et de plants génétiquement modifiés, ainsi que l’utilisation d’animaux transgéniques à des fins d’élevage et l’introduction de ces animaux dans l’environnement, alors que ces semences, plants et animaux sont autorisés à ces fins au titre de la directive 90/220/CEE ou de la directive 2001/18/CE.»

25. La Commission a adopté sa décision le 2 septembre 2003 ( ).

26. Au cours de l’évaluation, la Commission a noté que, au vu du rapport du comité autrichien des affaires économiques nationales (ci‑après le «rapport du comité»), il apparaissait clairement que la République d’Autriche était pleinement consciente de la possibilité offerte par la clause de sauvegarde prévue par la directive 2001/18 ( ), mais qu’elle considérait qu’il s’agissait là d’un moyen inapproprié pour atteindre les objectifs d’une interdiction totale des OGM dans la province de Haute‑Autriche ( ).

27. Ensuite, au point 65 des motifs de la décision, la Commission a estimé que:

«le rapport Müller contient des données qui étaient en grande partie disponibles avant l’adoption de la directive 2001/18/CE, le 12 mars 2001. Cette évaluation est confirmée par l’EFSA. En plus de cela, l’Autriche fait valoir que l’étude Müller a été publiée le 28 avril 2002, soit environ un an après l’adoption de la directive 2001/18/CE (le 12 mars 2001). Cependant, la grande majorité des travaux cités dans la bibliographie avaient été publiés avant l’adoption de la directive 2001/18/CE. Par conséquent, l’étude en substance apparaît davantage comme une validation des travaux antérieurs que comme un exposé d’éléments nouveaux mettant en évidence un problème particulier apparu après l’adoption de la directive 2001/18/CE.»

28. Au point 70, elle a déclaré que:

«il ressort clairement des documents fournis par l’Autriche et en particulier des extraits de l’étude Müller figurant dans la notification que les petites exploitations agricoles ne sont absolument pas propres à cette région et qu’il en existe dans tous les États membres. L’approbation du projet de loi au titre de l’article 95, paragraphe 5, du traité ne saurait donc être fondée sur cette justification» ( ),

et, au point 71, elle a poursuivi par la citation d’un passage de l’avis de l’EFSA, figurant ci‑dessus, aux deux derniers alinéas du point 23 des présentes conclusions.

29. La Commission a conclu que:

«(74) L’article 95, paragraphe 5, du traité CE dispose que si un État membre estime nécessaire d’introduire des dispositions nationales qui dérogent à des mesures d’harmonisation communautaire, ces dispositions doivent être justifiées par de nouvelles preuves scientifiques relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, ainsi que par la survenue, après l’adoption de la mesure d’harmonisation, d’un problème spécifique de l’État membre qui fait la demande.

(75) Dans le cas présent, après avoir examiné la demande autrichienne, la Commission considère que l’Autriche n’a pas fourni de preuves scientifiques nouvelles en rapport avec la protection de l’environnement ou du milieu de travail, et qu’elle n’a pas démontré qu’il se posait, sur le territoire de la Haute‑Autriche, un problème spécifique apparu après l’adoption de la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement et rendant nécessaire l’introduction des mesures nationales notifiées.

(76) En conséquence, la demande présentée par l’Autriche en vue d’introduire des mesures nationales visant à interdire l’utilisation des OGM en Haute-Autriche ne remplit pas les conditions définies à l’article 95, paragraphe 5.»

30. C’est pourquoi la Commission a rejeté les dispositions notifiées.

L’arrêt attaqué

31. Tant la République d’Autriche que le Land Oberösterreich ont introduit un recours en vue de l’annulation de la décision attaquée. Le Tribunal a procédé à la jonction des affaires et il a rendu un arrêt le 5 octobre 2005 rejetant les deux recours ( ). Maintenant, les deux parties demandent l’annulation de l’arrêt.

32. Les requérants ont soulevé quatre moyens pris de la violation, respectivement, du principe du contradictoire, de l’obligation de motivation, de l’article 95, paragraphe 5, CE et du principe de précaution. Parmi tous ces moyens, seuls le premier et le troisième sont expressément visés par le pourvoi, bien que l’argumentation soit également fondée sur le principe de précaution.

Violation du principe du contradictoire

33. Les requérants reprochaient à la Commission de ne pas les avoir entendus avant d’adopter la décision attaquée. Bien que, dans l’arrêt Danemark/Commission ( ), la Cour ait jugé le principe du contradictoire inapplicable à la procédure prévue à l’article 95 CE, les requérants ont fait valoir que les circonstances de la présente espèce appelaient une réponse différente. Premièrement, l’arrêt Danemark/Commission, précité, concernait une demande de dérogation au titre de l’article 95, paragraphe 4, CE, portant sur une mesure nationale déjà en vigueur, alors que, dans la présente espèce, la mesure notifiée étant encore à l’état de projet, la Commission aurait pu poursuivre la procédure, conformément à l’article 95, paragraphe 6, troisième alinéa, CE, afin d’entendre l’État membre. Deuxièmement, les requérants ont fait valoir que la Commission avait demandé une expertise à l’EFSA, sur laquelle la décision a été fondée. Par conséquent, la Commission aurait dû entendre la République d’Autriche sur l’avis de l’EFSA ( ).

34. Le Tribunal a relevé que, dans l’arrêt Danemark/Commission, précité, la Cour s’est fondée sur le fait que la procédure prévue à l’article 95, paragraphe 4, CE avait été engagée par un État membre, la Commission n’ayant adopté sa décision qu’en réponse à cette initiative. Ainsi, l’État membre pouvait, dans sa demande, s’exprimer sur la décision recherchée et il était tenu d’indiquer les raisons du maintien des dispositions nationales en question. À son tour, la Commission doit être en mesure, dans les délais qui lui sont impartis, d’obtenir les renseignements nécessaires, sans être obligée d’entendre à nouveau l’État membre. De plus, les deuxième et troisième alinéas de l’article 95, paragraphe 6, CE disposent, respectivement, que les dispositions nationales dérogatoires sont réputées approuvées si la Commission ne se prononce pas dans un certain délai et que la prolongation de ce délai n’est pas possible en cas de danger pour la santé humaine. L’intention du législateur était donc que la procédure soit conclue rapidement. Cet objectif serait difficilement conciliable avec une exigence qui imposerait des échanges prolongés d’informations et d’arguments ( ).

35. Le Tribunal a estimé que ce raisonnement est transposable à la procédure prévue à l’article 95, paragraphe 5, CE. Cette procédure est, elle aussi, engagée par l’État membre notifiant, qui peut s’exprimer sur la décision recherchée, et elle doit être conclue rapidement. Pour le Tribunal, le fait que les mesures nationales sont encore à l’état de projet ne signifie pas que le principe du contradictoire doit s’appliquer et l’impératif de célérité n’est pas moindre lorsque la mesure nationale n’est pas encore entrée en vigueur. L’article 95, paragraphe 6, CE s’applique sans distinction entre les mesures en vigueur et celles à l’état de projet. En outre, la Commission ne peut proroger le délai de décision que si la complexité de la question posée l’exige et en l’absence de danger pour la santé humaine, et non pas en vue de pouvoir entendre l’État membre ( ).

36. Le Tribunal a poursuivi en indiquant que les procédures prévues à l’article 95, paragraphes 4 et 5, CE visent toutes deux à garantir qu’aucun État membre n’applique une réglementation nationale qui déroge aux règles harmonisées sans avoir au préalable obtenu l’approbation de la Commission. Dans les deux procédures, les mesures en cause sont inapplicables tant que la Commission n’a pas arrêté sa décision. Dans le cadre de l’article 95, paragraphe 5, CE, cela découle de la nature même des mesures, encore à l’état de projet. Dans le cadre de l’article 95, paragraphe 4, CE, cela découle de l’objet de la procédure: les mesures d’harmonisation qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur seraient vidées de leur effet si les États membres conservaient la faculté d’appliquer unilatéralement une réglementation nationale qui y déroge ( ).

37. Enfin, d’après le Tribunal, comme le principe du contradictoire était inapplicable, il importait peu que, au lieu de statuer en se fondant uniquement sur les informations transmises par la République d’Autriche, la Commission ait demandé à l’EFSA de produire une expertise sur laquelle la décision attaquée a été fondée. Le Tribunal a estimé, par ailleurs, que l’inapplicabilité du principe du contradictoire ne signifiait pas que la Commission était tenue de statuer en se fondant uniquement sur les éléments versés à l’appui de la demande de dérogation. Il a souligné que, au contraire, il ressortait de l’arrêt Danemark/Commission, précité, que la Commission doit être en mesure, dans les délais qui lui sont impartis, d’obtenir les renseignements qui s’avèrent nécessaires, sans être obligée d’entendre à nouveau l’État membre ( ).

38. C’est pourquoi le Tribunal a rejeté ce moyen.

Violation de l’article 95, paragraphe 5, CE

39. Selon les requérants, les conditions de l’article 95, paragraphe 5, CE étaient remplies. Ils ont fait valoir que la mesure notifiée était destinée à protéger l’environnement, qu’elle était fondée sur des preuves scientifiques nouvelles, qu’elle était justifiée par un problème spécifique à la République d’Autriche et qu’elle était conforme au principe de proportionnalité ( ).

40. Le Tribunal a relevé que, dans le cadre de l’article 95, paragraphe 4, CE, le maintien des dispositions nationales préexistantes doit être justifié par des exigences importantes visées à l’article 30 CE ou relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail. Il a poursuivi en indiquant que, dans le cas prévu à l’article 95, paragraphe 5, CE, l’introduction de dispositions nouvelles doit être fondée sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation ( ).

41. Le Tribunal a rappelé que la différence tient au fait que les dispositions nationales préexistant à la mesure d’harmonisation étaient connues du législateur communautaire, qui n’a pas pu ou n’a pas entendu s’en inspirer pour l’harmonisation. Il a donc été jugé acceptable que l’État membre puisse demander que ses propres règles restent en vigueur, si elles sont justifiées par des exigences importantes visées à l’article 30 CE ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l’environnement. L’adoption d’une législation nationale nouvelle est davantage susceptible de mettre en péril l’harmonisation. Le législateur communautaire n’a, par définition, pas pu prendre en compte une telle législation lors de l’élaboration de la mesure d’harmonisation. Dans ce cas, les exigences visées à l’article 30 CE ne sont pas prises en considération et seules sont admises des raisons relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, à la condition que l’État membre apporte des preuves scientifiques nouvelles et que la nécessité d’introduire des dispositions nationales nouvelles résulte d’un problème spécifique de l’État membre concerné et postérieur à l’adoption de la mesure d’harmonisation ( ).

42. Il incombe à l’État membre de prouver que les conditions d’application de l’article 95, paragraphe 5, CE sont réunies ( ). Le Tribunal a constaté que, dans la présente espèce, il incombait à la République d’Autriche de démontrer, sur la base de preuves scientifiques nouvelles, que le niveau de protection de l’environnement assuré par la directive 2001/18 n’était pas acceptable, compte tenu d’un problème spécifique à la République d’Autriche qui a surgi après l’adoption de cette directive ( ).

43. Dans sa décision, la Commission avait écarté l’argument selon lequel il y avait un problème spécifique, au sens de l’article 95, paragraphe 5, CE, au motif qu’il ressortait clairement de la notification que la petite taille des exploitations agricoles n’était pas propre à la Haute‑Autriche, mais qu’elle était une caractéristique commune, présente dans tous les États membres. La Commission a également fait siennes les conclusions de l’EFSA, notamment celles selon lesquelles «les preuves scientifiques présentées ne contenaient aucune information nouvelle ou spécifiquement locale concernant les incidences sur l’environnement ou sur la santé humaine de cultures ou d’animaux génétiquement modifiés existants ou à venir» et il n’a été présenté «aucun élément scientifique prouvant que cette région d’Autriche [possédait] des écosystèmes particuliers ou exceptionnels, nécessitant une évaluation des risques distincte de celles menées pour l’Autriche dans son ensemble ou pour d’autres régions similaires d’Europe» ( ).

44. Le Tribunal a constaté que les requérants n’avaient pas réfuté ces appréciations de manière convaincante, mais qu’ils se sont bornés à souligner la petite taille des exploitations agricoles et l’importance de l’agriculture biologique en Haute‑Autriche. Selon lui, il n’y avait aucune preuve permettant de réfuter les conclusions de l’EFSA selon lesquelles on n’avait pas pu constater, pour la Haute‑Autriche, l’existence d’écosystèmes particuliers ou exceptionnels, nécessitant une évaluation des risques distincte de celles menées pour l’Autriche dans son ensemble ou dans d’autres régions similaires d’Europe. Le Tribunal a relevé que, à l’audience, les requérants n’avaient pas été en mesure d’indiquer si la présence d’OGM avait été constatée en Haute‑Autriche. Le Land Oberösterreich a précisé que la mesure avait été projetée en raison de l’expiration imminente d’un accord en vertu duquel les États membres s’étaient temporairement engagés à ne plus délivrer d’autorisation pour des OGM ( ). Pour le Tribunal, ces considérations n’étaient pas susceptibles d’infirmer les appréciations figurant dans la décision attaquée ( ).

45. Le Tribunal a par conséquent rejeté les arguments contestant les appréciations de la Commission quant à l’existence d’un problème spécifique de l’État membre notifiant. Le Tribunal a estimé que, les conditions requises par l’article 95, paragraphe 5, CE étant cumulatives, il suffisait qu’une seule d’entre elles ne soit pas remplie pour que la demande de dérogation soit rejetée ( ). C’est pourquoi ce moyen a été rejeté dans son ensemble.

46. Par conséquent, le quatrième moyen pris de la violation du principe de précaution a été rejeté comme inopérant; étant donné que les conditions pour faire droit à la demande au titre de l’article 95, paragraphe 5, CE n’étaient pas remplies, la Commission ne pouvait donc que rejeter la demande dont elle était saisie ( ).

Les arguments au niveau du pourvoi

47. Les deux pourvois sont très similaires, voire même formulés de manière identique dans une large mesure, bien que celui de la République d’Autriche soit plus complet. Il ne semble pas utile de les présenter de manière séparée.

48. L’arrêt attaqué est contesté sur deux fondements: i) «vice de procédure», où les requérants contestent le raisonnement portant sur leur troisième moyen en première instance, à savoir celui tiré de la «violation de l’article 95, paragraphe 5, CE», et ii) «violation du droit communautaire», où les requérants contestent la conclusion relative à leur droit d’être entendu sur l’avis de l’EFSA.

49. Par ces motifs, les requérants concluent à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’arrêt attaqué et, à titre principal, annuler la décision attaquée ou, à titre subsidiaire, renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue à nouveau.

Vice de procédure

50. Les requérants affirment qu’ils ont démontré dans leur requête en première instance que toutes les conditions fixées à l’article 95, paragraphe 5, CE étaient remplies. Ils affirment notamment qu’ils ont démontré qu’il y avait un problème «spécifique» (ce qui ne signifie pas «unique») à la Haute‑Autriche. Ils font valoir que, même si des configurations similaires existent dans d’autres régions de la Communauté, il est un fait que l’agriculture en Haute‑Autriche se caractérise par des surfaces particulièrement réduites et par une proportion particulièrement élevée de cultures biologiques, ce qui signifie que les méthodes habituelles sont insuffisantes pour prévenir la dissémination d’OGM. Les requérants estiment que, comme le Tribunal a rejeté ce moyen pour le seul motif que cette condition n’était pas remplie, il aurait dû examiner les arguments plus en profondeur, au lieu de se borner à suivre la Commission et l’avis de l’EFSA. Par ailleurs, toujours selon les requérants, le Tribunal n’aurait pas dû omettre purement et simplement de déterminer si les autres conditions de l’article 95, paragraphe 5, CE étaient remplies.

51. La République d’Autriche estime que les preuves scientifiques nouvelles sont un élément central de l’article 95, paragraphe 5, CE et que le principe de précaution ne saurait être ignoré. Elle reproche cependant à la Commission de ne pas s’être livrée à une analyse scientifique complète des risques. Elle lui fait également grief de ne pas avoir donné mandat à l’EFSA d’examiner l’élément central de l’argumentation autrichienne, à savoir la question de la coexistence de cultures génétiquement modifiées et de cultures naturelles, tout en fondant l’intégralité de sa décision sur l’avis de l’EFSA. La République d’Autriche constate que cet élément central qui, comme on peut le constater au vu des débats au sein du Conseil, est très controversé n’a été examiné ni par la Commission ni par le Tribunal. Elle estime que, comme les preuves scientifiques n’ont jamais été examinées à la lumière du principe de précaution, le Tribunal a manqué à son obligation de motivation.

52. Les requérants reprochent également au Tribunal de s’être fondé sur le fait qu’il n’y avait pas de preuve de la présence d’OGM en Haute‑Autriche. Ils estiment que, compte tenu de l’obligation du législateur communautaire de «prend[re] pour base un niveau de protection élevé» lors de l’harmonisation de la législation en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs ( ), on ne saurait considérer qu’un État membre ne peut recourir à l’article 95, paragraphes 4 et 5, CE qu’après la survenance d’un préjudice.

53. Le fait d’avoir omis d’examiner en profondeur les preuves scientifiques constitue, pour les requérants, une violation du droit d’être entendu et une violation de l’obligation de motivation.

54. La Commission affirme que tous ces arguments sont totalement infondés, dans la mesure où ils font état d’un vice de procédure correspondant à une motivation insuffisante. Elle examine les critiques visant le fond de la motivation en réaction au moyen tiré de la «violation du droit communautaire».

55. En premier lieu, la Commission résume les points 63 à 67 de l’arrêt attaqué de la manière suivante ( ). Elle fait valoir que, compte tenu du constat, fondé sur la jurisprudence, qu’il incombe à l’État membre qui invoque l’article 95, paragraphe 5, CE de prouver que les conditions d’application de cette disposition sont réunies, il était nécessaire d’examiner si la décision attaquée n’avait pas considéré de manière erronée que cette preuve n’avait pas été apportée. Elle rappelle que la décision était fondée sur la constatation que la petite taille des exploitations agricoles est une caractéristique présente dans tous les États membres et que, selon l’EFSA, il n’y avait pas de données scientifiques prouvant que la Haute‑Autriche possède un écosystème exceptionnel ou particulier nécessitant une évaluation des risques distincte de celles menées pour l’Autriche dans son ensemble ou pour d’autres régions similaires d’Europe. Pour la Commission, les requérants n’avaient pas apporté d’éléments probants permettant de douter du bien‑fondé de cette appréciation, se limitant au contraire à souligner la petite taille des exploitations agricoles et l’importance de l’agriculture biologique en Haute‑Autriche. Elle en déduit que les considérations d’ordre général formulées par les requérants n’étaient pas de nature à infirmer les appréciations concrètes figurant dans la décision attaquée. Il s’agit, selon la Commission, d’une appréciation motivée de manière tout à fait suffisante.

56. En deuxième lieu, la Commission souligne que les «preuves scientifiques nouvelles» et la «protection de l’environnement» ne font pas partie des conditions constitutives d’un «problème spécifique», mais que ces trois éléments sont des conditions cumulatives pour l’application de l’article 95, paragraphe 5, CE; en l’absence de l’une de ces conditions, il convient de rejeter la demande.

57. En troisième lieu, la Commission précise que le point 71 de l’arrêt attaqué explique pourquoi le principe de précaution n’est pas pertinent et que ce point n’a pas été attaqué, du moins pas de manière explicite ou circonstanciée.

58. En quatrième lieu, la Commission fait valoir que les considérations relatives aux prétendues omissions de la Commission ainsi qu’aux débats au sein du Conseil ne sont pas utiles pour trancher la question de savoir si l’arrêt attaqué est entaché d’une erreur de droit.

59. Enfin, selon la Commission, la question du droit à un procès équitable n’a aucune incidence dans le présent contexte, étant donné que les requérants ne soutiennent pas que ce droit a été violé lors de la procédure devant le Tribunal.

Violation du droit communautaire

60. Selon les requérants, c’est à tort que le Tribunal a considéré que la motivation de l’arrêt Danemark/Commission, précité, relative à l’inapplicabilité du principe du contradictoire dans le cadre de l’article 95, paragraphe 4, CE, était également valable dans le contexte de l’article 95, paragraphe 5, CE.

61. Ils signalent que les deux arrêts cités par le Tribunal à l’appui de sa motivation sur ce point ( ) visaient l’ex‑article 100 A, paragraphe 4, du traité, qui ne faisait pas de différence entre les dispositions déjà en vigueur et l’adoption de nouvelles dispositions.

62. Les requérants précisent que, en vertu de l’actuel article 95, paragraphes 4 et 5, CE, une distinction est faite entre ces deux situations. Ainsi, toujours selon les requérants, une disposition nationale en vigueur ne cesse pas d’exister lorsqu’il y a, au niveau communautaire, une harmonisation incompatible avec ladite disposition. Ils font valoir que, en l’absence d’approbation de la Commission, elle est inapplicable dans la mesure de son incompatibilité, mais qu’elle peut s’appliquer dans d’autres hypothèses. Ils constatent que cette coexistence avec la mesure d’harmonisation fait naître des doutes et, de ce fait, l’urgence visée dans l’arrêt Danemark/Commission, précité. Lorsqu’il s’agit de la proposition de dispositions, il n’y a, selon les requérants, aucun besoin particulier, au niveau communautaire, d’aboutir à une solution rapide.

63. Les requérants critiquent également la constatation, au point 67 de l’arrêt attaqué, selon laquelle «les requérants n’ont pas invoqué d’éléments visant à réfuter les conclusions de l’EFSA». Ils rappellent que ce sont les constatations de fait de la Commission qui ont été débattues devant le Tribunal. Ils font valoir qu’ils n’ont jamais eu l’occasion de contester les conclusions de l’EFSA qui ne devraient pas être traitées comme émanant de la Commission, mais comme un rapport d’expertise indépendant sur lequel la République d’Autriche aurait dû avoir la possibilité de s’exprimer. Selon les requérants, le fait, pour la Commission, de reprendre purement et simplement ces conclusions n’est pas compatible avec sa responsabilité en matière de décision au titre de l’article 95, paragraphe 5, CE.

64. Les requérants en déduisent que l’arrêt Danemark/Commission, précité, n’a pas d’incidence dans la présente espèce et que la décision du Tribunal a violé le principe du contradictoire consacré par le droit communautaire (et le droit à un procès équitable consacré à l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales).

65. Enfin, les requérants estiment que, en fondant sa motivation sur une interprétation erronée du terme «spécifique» figurant à l’article 95, paragraphe 5, CE, omettant de ce fait d’examiner les autres conditions prévues par cette disposition, le Tribunal a également violé le droit communautaire.

66. La Commission aborde tout d’abord le grief de la violation du principe du contradictoire ou du droit à un procès équitable. Elle fait valoir que le Tribunal s’est fondé sur l’arrêt Danemark/Commission, précité, uniquement en vue de constater que les exigences du marché intérieur ont pour conséquence qu’un État membre ne saurait appliquer des dispositions dérogeant à une mesure d’harmonisation sans l’approbation de la Commission. Elle précise que, sur ce point, il n’y a aucune différence entre l’article 95, paragraphe 4, CE, et l’article 95, paragraphe 5, CE. Pour la Commission, dans les deux cas, l’existence de débats interminables n’est pas souhaitable et il y a un grand besoin de clarification et de certitude. Elle estime que, sur d’autres points, les requérants semblent confondre le principe du contradictoire dans le cadre de la procédure administrative et le droit d’être entendu devant le Tribunal, de sorte que, à cet égard, leurs arguments sont dénués de pertinence et irrecevables.

67. En second lieu, la Commission souligne que, dans l’arrêt attaqué, il n’était pas nécessaire d’examiner en détail ce qui pourrait constituer un «problème spécifique», étant donné que le critère des «preuves scientifiques nouvelles» n’était pas rempli.

68. La Commission note par ailleurs que l’absence de telles preuves n’est pas surprenante, étant donné que, le 7 novembre 2005, la République d’Autriche a notifié à la Commission un projet de loi pour la Haute‑Autriche ( ) fondamentalement différent, qui, à l’instar de ceux transmis précédemment par d’autres États membres et par d’autres Länder autrichiens, renonce à une interdiction totale des OGM pour instaurer des mesures spécifiques destinées à éviter la contamination de cultures non modifiées génétiquement. La Commission n’a émis aucune objection de principe à l’encontre de ces mesures ( ).

Appréciation

Remarques préliminaires

69. À l’audience, l’agent de la Commission a commencé sa plaidoirie en rappelant que, en l’espèce, il s’agit d’un pourvoi devant la Cour et que la portée de celui‑ci est circonscrite par sa nature. Il est en effet utile de garder ce fait à l’esprit et de le considérer dans son contexte.

70. Le rôle de la Cour est de déterminer si les requérants ont constaté un vice de procédure ou une erreur de droit dans l’arrêt attaqué, de nature à rendre ce dernier invalide.

71. Le rôle du Tribunal était de déterminer si les requérants avaient constaté un vice de procédure essentiel, une erreur de droit ou une erreur manifeste d’appréciation dans la décision de la Commission, susceptible de justifier l’annulation de cette décision.

72. Le rôle de la Commission était de déterminer si la République d’Autriche avait justifié sa demande au titre de l’article 95, paragraphe 5, CE par la présentation de preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet État membre, qui a surgi après l’adoption de la directive 2001/18.

73. Aucun de ces rôles n’implique en fait une quelconque décision quant au point de savoir ce qui constitue ou non une politique appropriée en matière d’environnement. Pour ce qui concerne la politique communautaire, ces décisions doivent être prises de manière conjointe par le Parlement et le Conseil, sur proposition de la Commission (agissant dans ce cas sur le fondement d’une autre compétence) et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions ( ). Les États membres, pour leur part, gardent la liberté de déterminer la politique nationale en matière d’environnement dans le cadre de leur sphère de compétence.

74. La seconde remarque préliminaire a trait à l’affirmation de la Commission selon laquelle, dans la présentation de leurs moyens de pourvoi, les requérants confondent dans une certaine mesure le moyen de l’«irrégularité de procédure» et celui de la «violation du droit communautaire». Je suis d’accord, mais je ne pense pas que cela pose problème. Dans la mesure où un moyen de pourvoi relève d’une catégorie admissible, peu importe que le requérant l’ait mis dans la bonne catégorie. Tous les arguments soulevés par les requérants me semblent relever d’une catégorie visée à l’article 58 du statut de la Cour de justice. Je relève par ailleurs que, comme la Commission l’a souligné, les requérants ne contestent pas expressément la constatation du Tribunal selon laquelle leur moyen de la violation du principe de précaution était inopérant. Cela ne les empêche cependant pas, à mon avis, d’invoquer ce principe dans le cadre de la contestation d’autres aspects de l’arrêt.

75. Pour l’essentiel, les requérants affirment que le Tribunal a:

– rejeté à tort leur argument selon lequel ils ont subi une violation du principe du contradictoire, du fait que la Commission s’est fondée sur l’avis de l’EFSA sans leur donner la possibilité de donner leur point de vue sur celui‑ci;

– mal interprété la notion de problème «spécifique» d’un État membre ou d’une région, du fait d’un examen inapproprié des arguments présentés sur ce point et de motifs inadéquats à l’appui de sa conclusion;

– omis d’examiner les arguments à la lumière du principe de précaution.

76. J’examinerai les deux premiers arguments dans cet ordre, tout en tenant compte, lorsque cela s’impose, de l’éventuelle pertinence du principe de précaution.

Le principe du contradictoire

77. «Le principe du contradictoire [est] inapplicable à la procédure en cause», a déclaré le Tribunal au point 45 de son arrêt, qui a repris les termes de la Cour tels que figurant au point 50 de l’arrêt Danemark/Commission, précité. Il peut être utile de réfléchir sur ce que signifie le «principe du contradictoire» dans ce contexte. Alors que, dans la version anglaise de ces deux arrêts, il est question du «right to be heard», la version française parle du «principe du contradictoire», une expression (reprise sous une forme très similaire dans certaines autres versions linguistiques) dont les connotations peuvent être quelque peu différentes. Les requérants invoquent l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme, en vertu duquel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement lorsqu’il s’agit de décider de contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ou du bien-fondé de toute accusation en matière pénale.

78. La notion de «principe du contradictoire» – souvent exprimée en latin par les adages «audi alteram partem» ou «audiatur et altera pars» – s’applique manifestement, en premier lieu, aux procédures contradictoires, dans lesquelles les parties doivent être en mesure de répondre aux allégations de la partie adverse avant qu’une décision soit adoptée par l’organe de jugement. Les exemples typiques incluent des litiges civils, l’arbitrage et les procédures pénales accusatoires – et, bien sûr, des actions directes devant la Cour ou devant le Tribunal ( ).

79. De manière plus large, cela s’applique également, entre autres, aux cas où les droits ou les intérêts d’une personne risquent d’être affectés par une procédure engagée contre elle par une autorité et dans laquelle elle doit avoir la possibilité de répondre aux éléments que l’autorité propose de prendre en compte. Ces cas incluent les procédures pénales inquisitoires et de nombreuses procédures administratives – dans la sphère communautaire, par exemple, les enquêtes de la Commission dans le domaine de la concurrence ou du dumping ou les recours en manquement au titre de l’article 226 CE.

80. Dans la présente espèce, la situation est différente en ce sens que la procédure a été engagée par l’État membre qui est tenu d’indiquer les raisons pour lesquelles il souhaite déroger à une législation harmonisée et qui peut présenter une déclaration aussi complète et des preuves aussi volumineuses qu’il le souhaite. La demande est adressée à la Commission qui apprécie les motifs et les preuves avant de trancher. Ainsi, en principe, l’État membre est entendu sur sa propre initiative et il n’y a pas de partie adverse.

81. Les requérants réclament essentiellement que l’on reconnaisse qu’ils avaient le droit de commenter l’évaluation que l’EFSA avait faite de la demande avant l’adoption de la décision finale. Il est peut-être moins important de décider si cela est exprimé de manière pertinente par les expressions «right to be heard» ou «principe du contradictoire» que d’être clair sur le problème en cause.

82. L’obstacle principal pour la reconnaissance de ce droit est l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Danemark/Commission, précité, et la motivation qu’il comporte. Les requérants ne suggèrent pas que cette jurisprudence devrait être renversée, mais qu’il conviendrait de la limiter au contexte dans lequel elle avait été formulée, à savoir l’article 95, paragraphe 4, CE, et non l’article 95, paragraphe 5, CE. Je ne trouve pas que leurs arguments soient convaincants.

83. Les points pertinents de l’arrêt Danemark/Commission, précité, sont les suivants:

«42 [...] aucune disposition ne prévoit l’application du principe du contradictoire à la procédure de décision, prévue à l’article 95, paragraphes 4 et 6, CE, visant à l’approbation de dispositions nationales dérogatoires à une mesure d’harmonisation adoptée au niveau communautaire.

43 De même, aucune disposition n’impose à la Commission, dans le cadre de cette procédure, de recueillir les avis des autres États membres, ainsi qu’elle l’a fait en l’espèce.

44 Il importe donc de vérifier si le principe du contradictoire s’applique, même en l’absence d’une réglementation spécifique, notamment dans la situation où de tels avis ont été demandés.

45 Le principe du contradictoire, dont la Cour assure le respect, impose à l’autorité publique d’entendre les intéressés avant l’adoption d’une décision les concernant (arrêt du 10 juillet 2001, Ismeri Europa/Cour des comptes, C-315/99 P, Rec. p. I-5281, point 28).

46 Selon la jurisprudence de la Cour, le principe du respect des droits de la défense, auquel le principe du contradictoire est étroitement lié, s’applique non seulement aux administrés mais également aux États membres. En ce qui concerne ces derniers, ce principe a été reconnu dans le cadre de procédures ouvertes par une institution communautaire à l’encontre de l’État membre concerné, telles que celles en matière de contrôle des aides d’État ou de surveillance du comportement des États membres en ce qui concerne les entreprises publiques (voir, par exemple, arrêts du 12 février 1992, Pays-Bas e.a./Commission, C-48/90 et C-66/90, Rec. p. I-565, point 44, et du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission, C-288/96, Rec. p. I-8237, point 99).

47 Toutefois, la procédure prévue à l’article 95, paragraphes 4 et 6, CE est initiée non pas par une institution communautaire mais par un État membre, la décision de l’institution communautaire n’étant prise qu’en réaction à cette initiative.

48 En effet, cette procédure est entamée sur la demande d’un État membre visant à l’approbation de dispositions nationales dérogatoires à une mesure d’harmonisation adoptée au niveau communautaire. Par sa demande, cet État a tout loisir de s’exprimer sur la décision dont il demande l’adoption, ainsi qu’il ressort expressément de l’article 95, paragraphe 4, CE, qui oblige ledit État à indiquer les raisons du maintien des dispositions nationales en question. À son tour, la Commission doit être en mesure, dans les délais qui lui sont impartis, d’obtenir les renseignements qui s’avèrent nécessaires, sans être obligée d’entendre à nouveau l’État membre demandeur.

49 Cette conclusion est confirmée, d’une part, par la disposition figurant à l’article 95, paragraphe 6, deuxième alinéa, CE, selon laquelle les dispositions nationales dérogatoires sont réputées approuvées si la Commission ne se prononce pas dans un certain délai. D’autre part, en vertu du troisième alinéa de ce paragraphe, la prolongation de ce délai n’est pas possible en cas de danger pour la santé humaine. Il en ressort que les auteurs du traité ont voulu que, tant dans l’intérêt de l’État membre demandeur que dans l’intérêt du bon fonctionnement du marché intérieur, la procédure prévue à cet article soit conclue rapidement. Cet objectif serait difficilement conciliable avec une exigence qui imposerait des échanges prolongés d’informations et d’arguments.

50 Il en découle que le principe du contradictoire ne s’applique pas à la procédure prévue à l’article 95, paragraphes 4 et 6, CE. Par conséquent, les deux premiers moyens du Royaume de Danemark doivent être rejetés comme non fondés.»

84. Après lecture de ces points en conjonction avec la totalité de l’article 95, paragraphes 4 à 6, CE, je ne vois aucune raison pour laquelle ce qui est valable pour l’article 95, paragraphe 4, CE ne le serait pas pour l’article 95, paragraphe 5, CE. Le raisonnement de la Cour n’était pas fondé en premier lieu sur l’intérêt de la Communauté à une solution rapide, ce qui pourrait ne pas être le cas si les mesures n’étaient pas encore en vigueur et si l’État membre n’était pas pressé. Au contraire, il résulte du fait que i) l’État membre a entamé la procédure et qu’il est censé présenter tous les arguments et preuves pertinents à l’appui de sa demande, par opposition à une situation dans laquelle une procédure aboutissant à une sanction est engagée contre une partie, et ii) que l’article 95, paragraphe 6, CE ne propose aucune alternative au caractère automatique de la présomption d’approbation, si la Commission n’a pas rejeté les dispositions proposées dans le délai prévu. Aucune extension des débats n’est prévue dans le cadre de ce délai, si ce n’est une prolongation unique (à la discrétion de la Commission) à condition qu’elle soit justifiée par la complexité de la question et qu’il n’y ait pas de danger pour la santé humaine.

85. L’argumentation des requérants n’est pas non plus étayée par le fait que le Tribunal a également cité la jurisprudence ( ) relative à l’ex‑article 100 A, paragraphe 4, du traité, qui ne faisait pas de distinction entre les mesures déjà en vigueur avant l’adoption d’une directive d’harmonisation et les mesures devant être introduites par la suite. Au contraire, cette circonstance aurait plutôt tendance à confirmer que les unes comme les autres sont régies par les mêmes principes.

86. C’est pourquoi j’estime que les requérants n’ont pas établi que le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’application de la jurisprudence existante relative au principe du contradictoire ( ).

87. Comme l’arrêt Danemark/Commission, précité, était un arrêt prononcé par la Cour plénière, il ne semble pas opportun que la chambre saisie de la présente espèce remette en cause cette jurisprudence – un renvoi à la grande chambre serait préférable. Il est vrai que, comme je l’ai noté, les requérants ne suggèrent pas une telle remise en question. Cependant, en tout état de cause, je ne pense pas qu’il faille procéder à un tel renvoi.

88. La décision de la Commission peut être contestée devant le Tribunal, avec la possibilité de deux séries d’observations écrites et d’une présentation orale complète. Les requérants avaient donc pleinement la possibilité de faire entendre leur cause équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, conformément aux termes de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme.

89. Il est cependant nécessaire de mentionner un autre arrêt rendu par la Cour plénière qui, à première vue, semble s’opposer à l’arrêt Danemark/Commission, précité, à savoir l’arrêt Technische Universität München ( ). Dans cette affaire, une université voulait importer des appareils scientifiques en franchise douanière au motif qu’il n’y avait pas d’appareils équivalents fabriqués dans la Communauté. Sa demande devait indiquer les raisons détaillées pour lesquelles le matériel disponible dans la Communauté ne convenait pas pour le travail scientifique particulier devant être effectué. La demande a été transmise à la Commission qui a consulté un groupe d’experts dont la conclusion s’imposait à la Commission. Le groupe a abouti à une conclusion négative après avoir pris connaissance d’une lettre émanant d’un fabricant communautaire d’équipements similaires, alors que l’on n’avait pas donné à l’université la possibilité de répondre à cette lettre.

90. La Cour a estimé que la décision de la Commission n’était pas valable. Elle a déclaré au point 25 de son arrêt:

«Or, le droit d’être entendu dans une telle [( )] procédure administrative exige que la partie intéressée soit mise en mesure, au cours même de la procédure qui se déroule devant la Commission, de prendre position et de faire connaître utilement son point de vue sur la pertinence des faits ainsi que, le cas échéant, sur les documents retenus par l’institution communautaire. Cette exigence n’a pas été respectée lors de l’adoption de la décision litigieuse.»

91. Bien que les circonstances semblent comparables à celles de la présente espèce et que le rappel du droit étaye apparemment la thèse des requérants, je pense que l’on peut distinguer les deux cas de figure. Dans l’affaire Technische Universität München, la question n’était pas que le requérant n’était pas autorisé à répondre aux conclusions du groupe d’experts, mais qu’il ne lui était pas permis de répondre à des preuves admises par ce groupe et produites par une partie dont les intérêts étaient opposés aux siens. Tel n’était pas le cas en l’espèce.

92. Je note également que, dans l’affaire Technische Universität München, la Cour a trouvé pas moins de trois motifs pour décider que la décision n’était pas valide ( ). Aucun des autres motifs n’est invoqué à l’appui du pourvoi dans la présente espèce ( ). C’est pourquoi il me semble préférable de traiter l’arrêt Technische Universität München comme manifestement pertinent pour ce qui concerne la procédure administrative applicable en matière de droits de douane et de le distinguer de la présente espèce, plutôt que de chercher à transposer son raisonnement sur le droit d’être entendu à une procédure administrative différente, applicable en vertu de l’article 95 CE.

93. Quant à l’affirmation des requérants dans la présente espèce selon laquelle leur droit d’être entendu n’aurait pas été respecté dans la procédure devant le Tribunal, au motif qu’il n’a pas examiné leur argumentation avec suffisamment de profondeur, il me semble que cette affirmation ne concerne pas à proprement parler le droit d’être entendu. Il n’est pas affirmé que, d’une manière ou d’une autre, on leur aurait refusé le droit de présenter un argument ou une preuve en première instance.

94. Dans la mesure où, en fait, les requérants se plaignent de ce que le Tribunal a tiré les mauvaises conclusions de l’argumentation et des preuves présentées, leur argument n’est recevable que dans la mesure où il a trait à une éventuelle erreur de droit. J’examinerai tous les aspects pouvant entrer en ligne de compte lors de l’examen de la notion de problème spécifique à un État membre.

95. Cependant, dans la mesure où les requérants affirment que le Tribunal a simplement omis d’examiner les preuves qu’ils avaient soumises, il convient de faire quelques observations. Une telle omission doit pouvoir être contrôlée au niveau du pourvoi et, si elle est établie, elle peut constituer un motif d’annulation de l’arrêt de première instance, bien que je ne connaisse aucun cas dans lequel la question se serait posée de cette manière ( ). Dans la présente espèce, il ressort des points 66 et 67 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a examiné les preuves soumises. Ces preuves (le rapport Müller et le rapport du comité ( )) étaient disponibles à l’EFSA et à la Commission. Comme je l’expliquerai de manière plus détaillée ci‑dessous, les requérants n’ont pas indiqué au Tribunal la manière dont elles allaient à l’encontre des conclusions de ces organismes. Dans ces circonstances, on ne saurait, à mon avis, critiquer le Tribunal pour ne pas avoir examiné les preuves sous cet aspect spécifique.

96. Enfin, pour ce qui concerne le principe de précaution, je signalerai uniquement que le droit d’être entendu, le droit à un procès équitable et l’obligation de respecter le principe du contradictoire sont déterminés par la nature de la procédure et qu’ils ne varient pas selon l’importance du besoin de précaution.

Problème «spécifique»

97. Les requérants affirment, pour l’essentiel, que le Tribunal a omis d’examiner correctement les preuves avancées pour réfuter la conclusion de la Commission selon laquelle il n’avait pas été démontré qu’il existait un problème spécifique à la Haute‑Autriche.

98. Cependant, ces arguments rencontrent des difficultés dans la mesure où ils visent à contester l’évaluation que le Tribunal a faite des preuves qui lui ont été soumises. En vertu de l’article 58 du statut de la Cour de justice, cette appréciation ne peut faire l’objet d’un pourvoi que s’il est affirmé qu’il y a eu dénaturation des preuves ( ).

99. Néanmoins, les requérants ont soulevé (même si l’on aurait pu s’attendre à ce qu’ils l’approfondissent davantage) une question pertinente en faisant valoir que le mot «spécifique» ne signifie pas la même chose que «unique». Si le Tribunal avait utilisé un critère juridique erroné dans l’appréciation des preuves, son arrêt serait vicié sur ce point, et il faudrait procéder à une nouvelle appréciation des preuves à la lumière du bon critère.

100. Lorsqu’on examine la situation de près, elle apparaît plutôt complexe, mais elle m’amène à douter de la possibilité de maintenir le raisonnement du Tribunal sur ce point. La difficulté est linguistique et exige quelques explications.

101. L’avis de l’EFSA a été rédigé en anglais. Son site Internet indique que: «L’anglais est la langue qui fait foi pour les avis scientifiques de l’EFSA. En cas de doute, veuillez s’il‑vous‑plaît vous reporter à la version anglaise de l’avis et du résumé de celui‑ci.» Dans la mesure où l’avis en cause est concerné, il ne semble pas exister d’autres versions complètes que la version anglaise, bien qu’il existe un résumé en anglais, en français, en allemand et en italien.

102. L’avis a, entre autres, déclaré que ( ):

«The scientific evidence presented contained no new or uniquely local scientific information on the environmental or human health impacts of existing or future GM crops or animals.

No scientific evidence was presented which showed that this area of Austria had unusual or unique ecosystems that required separate risk assessments from those conducted for Austria as a whole or for other similar areas of Europe. No specific cases were presented of impacts of GMOs on biodiversity, either directly or through changes in agricultural practices.»

103. L’utilisation des termes «uniquely» et «unique» me semble significative. Même s’ils ne sont pas entièrement dénués d’ambiguïté, ils semblent suggérer que la conclusion de l’EFSA pourrait être fondée sur une interprétation selon laquelle, en vue de justifier une dérogation à la directive 2001/18, il est nécessaire d’établir que, dans l’État membre ou la région en question, il y a un problème qui n’existe pas ailleurs.

104. Dans le résumé de l’avis de l’EFSA, l’expression «no new or uniquely local scientific information» ne figure pas, mais la formule «unusual or unique ecosystems» y figure bien. Elle est traduite en français et en allemand par, respectivement, «écosystèmes atypiques ou uniques» et «ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme», traductions qui semblent refléter correctement l’anglais.

105. Les deux paragraphes de l’avis sont cités «mot pour mot» au point 71 de la décision attaquée de la Commission, où ils apparaissent clairement comme ayant une certaine importance pour la motivation. J’ai mis l’expression «mot pour mot» entre guillemets, étant donné que les deux paragraphes sont présentés comme paragraphe unique et que les versions française et allemande sont un peu différentes de la version anglaise authentique de l’original. «No new or uniquely local scientific information» devient, en français, «aucune information nouvelle ou spécifiquement locale» – ce qui cache toute éventuelle différence entre le libellé de l’article 95, paragraphe 5, CE, et l’interprétation de celui‑ci par l’EFSA – et, en allemand, «keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten», avec un sens assez différent, ce qui peut être dû à une mauvaise interprétation de l’original anglais. «Unusual or unique ecosystems» est traduit en français par «écosystèmes particuliers ou exceptionnels» et en allemand par «ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem». À nouveau, la version française supprime l’idée du caractère unique (et s’écarte de la version française du résumé de l’avis de l’EFSA), mais, sur ce point, la version allemande reflète à la fois la version anglaise de l’avis et la version allemande du résumé.

106. La décision de la Commission est adressée à la République d’Autriche et précise que le texte en langue allemande est le seul faisant foi. Il n’est pas clair si cela implique nécessairement que l’analyse de la Commission a été effectuée à partir de la seule version allemande et que la décision a, à l’origine, été rédigée en allemand. En tout état de cause, la version allemande de l’avis de l’EFSA, sur lequel la décision était fondée (du moins en partie), ne semble pas avoir été une traduction tout à fait fidèle.

107. La langue de procédure devant le Tribunal était bien sûr l’allemand. Cependant, il n’est pas un secret que la langue de travail du Tribunal, tout comme celle de la Cour, est le français. Il est par conséquent possible que l’analyse du Tribunal ait été fondée sur la version française des documents de l’affaire – comprenant notamment le texte français de la décision attaquée, qui supprime toute référence au caractère unique dans la citation de l’avis de l’EFSA au point 71. En tout cas, l’arrêt attaqué a été rédigé en français ( ).

108. La pertinence de ces considérations apparaît notamment lorsqu’on se reporte à la version française des points 65 à 67 de l’arrêt. Le point 65 reprend la majorité de la citation figurant au point 71 de la décision attaquée, en reprenant les formules «aucune information nouvelle ou spécifiquement locale» et «des écosystèmes particuliers ou exceptionnels». Le point 66 poursuit en constatant que les requérants n’ont pas apporté d’éléments probants permettant de douter des appréciations relatives à l’existence d’un problème spécifique et le point 67 précise qu’ils n’avaient pas invoqué d’éléments visant à réfuter les conclusions de l’EFSA selon lesquelles il n’était pas établi que la Haute‑Autriche contient «des écosystèmes particuliers ou exceptionnels», nécessitant une évaluation des risques distincte de celles menées pour l’Autriche dans son ensemble ou dans d’autres régions similaires d’Europe.

109. Par conséquent, dans la version en langue française, langue dans laquelle l’arrêt attaqué a été rédigé, rien n’indique que le Tribunal envisageait l’éventualité, pour l’EFSA, d’avoir, dans son avis, fondé son raisonnement sur la présomption que, en vue de justifier une dérogation sur le fondement de l’article 95, paragraphe 5, CE, la République d’Autriche était tenue d’établir l’existence d’un problème unique dans la région en question, plutôt que l’existence d’un problème spécifique, particulier ou d’une certaine manière exceptionnel.

110. Il me semble évident que, comme les requérants l’affirment, on ne saurait considérer que le mot «spécifique» figurant à l’article 95, paragraphe 5, CE est équivalent à «unique». Un problème peut être spécifique à plus d’une région ou à plus d’un État membre, mais il ne peut être unique que dans une seule région ou dans un seul État membre. Il n’est peut‑être pas nécessaire de procéder à une délimitation précise pour les besoins de la présente espèce, mais un problème spécifique se trouve quelque part entre le problème unique et le problème commun, généralisé ou largement répandu. Le critère de l’article 95, paragraphe 5, CE est que le problème doit être spécifique, de sorte que réclamer un caractère unique serait mal interpréter ou mal appliquer cette disposition.

111. Cela ne signifie pas que le Tribunal a en réalité mal interprété ou mal appliqué ce critère. L’utilisation qu’il fait des adjectifs «spécifique», «particulier» et «exceptionnel» apparaît comme étant totalement en accord avec mon interprétation de cette disposition.

112. Cependant, après avoir examiné les preuves soumises par les requérants ( ), le Tribunal a conclu qu’ils n’avaient pas réfuté ou jeté le doute sur les conclusions de l’EFSA ou sur les appréciations de la Commission. Cependant, cette constatation concernait les conclusions et appréciations telles qu’exprimées en français, sans aucune référence à un critère relatif au caractère unique. Il ne me semble pas prudent de conclure que le Tribunal aurait abouti au même point de vue s’il avait apprécié les preuves à la lumière des références faites par l’EFSA au caractère unique ou s’il avait estimé que l’appréciation de la Commission était fondée sur de telles références.

113. Compte tenu de cela, on ne saurait maintenir le rejet, par le Tribunal, du moyen des requérants tiré de la violation de l’article 95, paragraphe 5, CE. Après avoir constaté que la conclusion selon laquelle il n’y avait pas de problème spécifique à la Haute‑Autriche n’avait pas été réfutée, le Tribunal n’a examiné aucune des autres conditions cumulatives prévues par cette disposition. Ainsi, l’arrêt ne comporte plus de motif indiscutable justifiant le rejet de ce moyen.

114. Par conséquent, il est nécessaire d’examiner les autres conditions d’application de l’article 95, paragraphe 5, CE. Aux termes du premier alinéa de l’article 61 de son statut, la Cour peut statuer elle‑même ou renvoyer l’affaire devant le Tribunal, en fonction des circonstances. En l’espèce, je suis d’avis que la Cour est en mesure de procéder à cet examen.

Les conditions cumulatives prévues à l’article 95, paragraphe 5, CE

115. Comme indiqué plus haut, afin d’obtenir une dérogation en vertu de l’article 95, paragraphe 5, CE, un État membre doit fournir des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation. Ces différentes conditions sont cumulatives, comme le Tribunal l’a constaté et comme le gouvernement autrichien l’a expressément admis à l’audience dans le cadre du pourvoi. En d’autres termes, si une condition quelconque n’est pas remplie, la dérogation ne peut pas être accordée.

116. Il ne semble pas être contesté, ni par l’avis de l’EFSA ni par la décision de la Commission, qu’au moins quelques‑unes des preuves sur lesquelles se fondait la République d’Autriche étaient relatives à la protection de l’environnement, même si, au point 68 de sa décision, la Commission a estimé que les préoccupations de la République d’Autriche ne sauraient être considérées comme ayant spécifiquement trait à la protection de l’environnement. Par conséquent, on peut supposer que la condition des «preuves [...] relatives à la protection de l’environnement» est remplie. Il convient cependant de faire une petite remarque.

117. Se fondant sur la déclaration de l’EFSA selon laquelle la «Commission [ne lui avait] pas demandé [...] son avis sur la gestion de la coexistence des cultures génétiquement modifiées et non génétiquement modifiées», les requérants ont affirmé que l’EFSA et la Commission avaient ignoré l’élément central soulevé par la République d’Autriche dans sa demande.

118. Il me semble cependant que la Commission a de manière correcte cherché à effectuer une distinction entre les questions relatives à l’environnement, visées à l’article 95, paragraphe 5, CE, et par la directive 2001/18, et les questions socio‑économiques en matière de gestion agricole, qui ne relèvent pas du champ d’application de la législation ( ). Dans la présentation de son mandat, l’EFSA a signalé qu’on ne lui avait «pas demandé de commenter des informations n’ayant pas d’impact sur les risques pour la santé humaine et l’environnement, notamment sur celui relatif à la gestion de la coexistence.» ( ). Son avis a – de manière correcte – envisagé les problèmes en matière d’environnement, notamment concernant les flux génétiques, mais – également de manière correcte – il n’a pas fait de commentaire sur les autres questions.

119. Pour en revenir aux conditions prévues à l’article 95, paragraphe 5, CE, il semble être admis que le rapport Müller comportait pour le moins quelques preuves à caractère scientifique, même si l’avis de l’EFSA a souligné que de nombreuses références concernaient la législation ou les affaires économiques.

120. Les autres conditions sont que les preuves doivent être nouvelles et que le problème auquel elles se réfèrent doit avoir surgi après l’adoption de la directive 2001/18.

121. Quant à la question de savoir si les preuves scientifiques présentées dans le rapport Müller étaient nouvelles, l’EFSA a déclaré qu’il s’agissait essentiellement d’une reprise de connaissances existantes concernant les flux génétiques de culture à culture et de cultures à des plantes sauvages apparentées de quelques types de cultures. Au point 65 de sa décision, la Commission a estimé que le rapport Müller contenait des données qui étaient en grande partie disponibles avant l’adoption de la directive 2001/18.

122. Dans leurs recours en première instance, le Land Oberösterreich et la République d’Autriche ont admis que le rapport Müller était largement fondé sur des données déjà disponibles. Ils ont cependant fait valoir qu’il aboutissait à de nouvelles conclusions à partir des données existantes et que ces conclusions devraient être considérées comme de «nouvelles preuves scientifiques». Ils ont également affirmé que cela avait été confirmé par des publications scientifiques plus récentes ( ).

123. On peut facilement vérifier que, sur les 115 références citées dans le rapport Müller achevé en avril 2002, seules 22 datent de cette année‑là ou de l’année 2001, l’année au cours de laquelle la directive 2001/18 avait été adoptée, et que moins de la moitié de celles‑ci semblent être de nature scientifique. Les requérants n’ont aucunement affirmé que les références scientifiques des années 2001 ou 2002 étaient décisives, voire même significatives au regard des conclusions présentées. Par ailleurs, comme la question qui se pose est celle de savoir si les preuves présentées par la République d’Autriche pour justifier sa demande étaient nouvelles, l’éventualité de l’apparition d’autres nouvelles preuves par la suite ne saurait affecter la validité en droit de la décision de la Commission, compte tenu des preuves sur le fondement desquelles elle avait été adoptée et du moment auquel elle a été adoptée.

124. La question qui demeure est celle de savoir si une nouvelle conclusion tirée de données existantes peut constituer une «preuve scientifique nouvelle» («new scientific evidence»). En anglais, tel ne serait normalement pas le cas. «Evidence» désigne normalement la matière brute à partir de laquelle des conclusions peuvent être tirées. L’image est cependant moins claire lorsqu’on se reporte à un éventail plus large de versions linguistiques de l’article 95, paragraphe 5, CE. La version néerlandaise («nieuwe wetenschappelijke gegevens») semble être en accord avec la version anglaise. Plusieurs langues latines utilisent des termes («preuves scientifiques nouvelles» en français, «nuove prove scientifiche» en italien et «novas provas cientificas» en portugais) qui peuvent avoir une signification plus large. Enfin, les versions espagnole («novedades cientificas») et allemande («neue wissenschaftliche Erkenntnisse») sont certainement, plus que l’anglais, susceptibles de communiquer le sens revendiqué par les requérants en première instance. Je ne pense pas qu’il soit nécessaire d’aller plus loin pour considérer que de nouvelles conclusions tirées de données existantes peuvent constituer des preuves scientifiques nouvelles au sens de l’article 95, paragraphe 5, CE.

125. Cependant, je ne vois rien dans l’argumentation qui irait au‑delà de la simple affirmation selon laquelle le rapport Müller a tiré de telles nouvelles conclusions à partir de données existantes. On n’indique même pas quelles seraient ces nouvelles conclusions. On trouve encore moins une quelconque explication quant au point de savoir comment une telle conclusion pourrait être différente de celles tirées précédemment des mêmes données. Comme un des motifs pour lesquels la demande de dérogation avait été rejetée était que la preuve scientifique n’était pas nouvelle, il incombait aux requérants en première instance de réfuter ce motif pour que leur recours puisse aboutir. Il ne suffisait pas de démontrer qu’une preuve pouvait en théorie avoir été nouvelle sans indiquer la preuve dont il s’agissait et sans expliquer en quoi cette preuve était nouvelle.

126. Par conséquent, j’estime que les requérants ont omis de réfuter les constatations de la Commission quant à l’inexistence de preuves scientifiques nouvelles. Ce motif est en soi suffisant pour rejeter le troisième moyen des requérants en première instance, mais j’examinerai également la condition selon laquelle le problème dont il est fait état doit avoir surgi après l’adoption de la directive 2001/18.

127. Le problème qui, selon les requérants, est spécifique à la Haute‑Autriche découle, selon leur argumentation, de la proportion (relativement) élevée d’agriculture biologique et d’exploitations de petite taille.

128. Pour ce qui concerne la taille des exploitations, ils n’ont pas fait valoir que la situation a changé de quelque manière que ce soit après l’adoption de la directive 2001/18.

129. Pour ce qui concerne la proportion de l’agriculture biologique, ils ont fourni des chiffres relatifs à l’augmentation entre le 31 décembre 2001 et le 31 décembre 2002: de 2 792 à 3 040 exploitations, et de 45 950 à 50 077 hectares, ce qui correspond à une augmentation juste inférieure à 9 % sur l’année au niveau de ces deux chiffres; ainsi, l’agriculture biologique correspondait (apparemment à la fin de l’année 2002) à 7,5 % du nombre d’exploitations et à 8,85 % de la surface exploitée dans la région ( ).

130. Ils n’ont donné aucun chiffre pour la totalité de la période de référence allant de mars 2001, date à laquelle la directive 2001/18 a été adoptée, à mars 2003, date à laquelle la demande en vue d’une dérogation à la directive a été introduite. Si la tendance était linéaire à la fois avant (de mars à décembre 2001) et après (de janvier à mars 2003) – point sur lequel il n’y a aucune preuve – une extrapolation à partir des chiffres de l’année calendaire 2002 aboutirait à la conclusion qu’il pourrait y avoir eu une augmentation correspondant en gros à 18 %. Selon que l’on se fonde sur la surface ou sur le nombre d’exploitations, cela aurait pour effet de faire monter de 6 ou 8 % à 8 ou 9 % la part de l’agriculture biologique dans toute l’agriculture de la Haute‑Autriche.

131. En termes d’importance, une telle augmentation ne semble pas suffisante pour démontrer l’existence d’un problème nouvellement apparu. Les requérants ont cependant fait valoir que l’article 95, paragraphe 5, CE n’exigeait pas que le problème ait surgi dans son intégralité après l’adoption de la mesure d’harmonisation. Selon eux, il peut avoir été latent au départ et s’être seulement révélé dans sa totalité par la suite. Ils affirment que, dans la présente espèce, c’était la publication du rapport Müller en avril 2002 qui avait révélé la véritable étendue du problème ( ).

132. Je suis d’accord pour dire que, en principe et compte tenu de toutes les circonstances, un problème qui était latent au moment de l’adoption d’une mesure d’harmonisation peut, pour les besoins de l’article 95, paragraphe 5, CE, être considéré comme ayant surgi après cette adoption, s’il ne s’est révélé que par la suite. Il ne semble cependant pas très vraisemblable qu’une augmentation progressive de la proportion de l’agriculture biologique donne lieu à une telle révélation, à moins qu’il y ait franchissement d’un seuil déterminé, déclenchant un changement significatif de la situation. Je ne trouve rien dans l’argumentation des requérants qui aille au‑delà de la simple affirmation selon laquelle l’ampleur du problème n’est apparue qu’avec la publication du rapport Müller. Cela, ainsi que le fait qu’ils n’ont pas indiqué quelles étaient les nouvelles conclusions dans ce rapport, tirées de données nouvelles ou existantes, m’amène à penser qu’ils n’ont pas établi l’existence d’un problème qui a surgi après l’adoption de la directive 2001/18.

133. Par conséquent, les requérants n’ont pas réfuté les conclusions figurant au point 75 de la décision attaquée, selon lesquelles la République d’Autriche n’avait fourni aucune preuve scientifique nouvelle ni démontré qu’il y avait un problème spécifique qui était apparu après l’adoption de la directive 2001/18.

134. Quant à l’insistance avec laquelle les requérants invoquent le principe de précaution, j’ajouterais que, quelle que soit l’utilité de ce principe lors de l’appréciation de nouvelles preuves relatives à une nouvelle situation, la précaution en soi n’est pas de nature à rendre nouvelle telle preuve ou telle situation. La nouveauté tant de la situation que de la preuve est un critère double qui doit être rempli avant l’entrée en jeu du principe de précaution.

135. Par conséquent, on peut, en tout état de cause, rejeter le troisième moyen soulevé en première instance, indépendamment de la question de savoir si le motif en vertu duquel le Tribunal l’a rejeté peut effectivement être maintenu.

Résumé et considérations finales

136. Mon analyse peut être résumée comme suit.

137. Dans la procédure prévue à l’article 95, paragraphes 4 ou 5, CE, l’État membre doit, en même temps que sa demande, soumettre toutes les preuves et tous les arguments nécessaires à l’appui de cette demande. Après cela, la Commission prend une décision sur le fondement de ces éléments. Avant de prendre sa décision, elle peut recueillir l’avis d’autres États membres (comme dans l’arrêt Danemark/Commission, précité) ou d’un groupe d’experts créé en vue de fournir son assistance dans ce cas (comme dans la présente espèce). En raison de la nature de la procédure (mise en œuvre par l’État membre, qui a toutes les possibilités pour faire les observations pertinentes) et des délais contraignants (six mois, avec la possibilité d’une seule prolongation dans des circonstances exceptionnelles de complexité), l’État membre ne bénéficie pas nécessairement d’un droit général de répondre à un avis obtenu par la Commission. Cependant, dans l’hypothèse où un organisme d’experts délivrerait son avis après avoir entendu des preuves ou des arguments allant à l’encontre de ceux avancés par l’État membre, mais sur lesquels l’État membre n’a pas eu l’occasion de se prononcer, il pourrait être nécessaire de se demander s’il n’y avait pas là une violation des formes substantielles dans la formulation de l’avis (arrêt Technische Universität München). En l’absence d’une telle difficulté, le droit de l’État membre de répondre à tout avis sur lequel la Commission fonde sa décision est satisfait par son droit de contester cette décision devant le Tribunal. À ce stade, il peut soumettre toutes les preuves et tous les arguments susceptibles de réfuter tout élément sur lequel la décision de la Commission est fondée.

138. Si, dans ces circonstances, les seules preuves que l’État membre demande au Tribunal d’examiner sont celles déjà soumises à la Commission et dont il affirme par conséquent qu’elles ont été appréciées de manière erronée par la Commission, l’État membre en question doit indiquer avec précision comment les preuves auraient dû aboutir à une conclusion différente. Il ne suffit pas de démontrer in abstracto que des preuves du type de celles qui ont été soumises peuvent faire l’objet d’une interprétation différente et de demander au Tribunal de procéder à une nouvelle appréciation des preuves effectivement soumises. L’État membre doit, pour le moins, indiquer spécifiquement les parties de ces preuves qui, selon lui, exigent une interprétation différente et expliquer en détail pourquoi cette interprétation est justifiée et pourquoi l’interprétation sur laquelle la décision de la Commission est fondée ne l’est pas.

139. Dans la présente espèce, la République d’Autriche devait démontrer dans sa demande introduite en vertu de l’article 95, paragraphe 5, CE que toutes les conditions énumérées dans cet article étaient remplies: i) de nouvelles preuves doivent être présentées, ii) les preuves doivent être scientifiques, iii) elles doivent être relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, iv) il doit y avoir un problème spécifique à l’État membre et v) le problème doit avoir surgi après l’adoption de la mesure d’harmonisation.

140. L’EFSA dans son avis et la Commission dans sa décision ont considéré que les conditions sous i), iii) et iv) n’étaient pas remplies. On ne peut pas dire qu’elles ont déclaré que la condition sous ii) n’était pas remplie du tout. Elles n’ont pas explicitement examiné la condition sous v), mais elles ont peut‑être (à juste titre) considéré que l’absence de nouvelles preuves impliquait l’absence d’un problème nouvellement apparu ou que, en l’absence de problème spécifique à la Haute‑Autriche, il n’était pas nécessaire d’examiner de plus près l’aspect chronologique.

141. Devant le Tribunal, le Land Oberösterreich et la République d’Autriche ont affirmé que toutes les conditions prévues à l’article 95, paragraphe 5, CE étaient remplies. Le Tribunal a jugé qu’ils n’avaient pas établi que la condition sous iv) était remplie et il a conclu que cette omission était suffisante pour rejeter leur argument selon lequel la décision attaquée aurait violé l’article 95, paragraphe 5, CE. Fondée sur cette constatation, sa conclusion était correcte, mais la constatation donne lieu à des doutes, dans la mesure où il se peut qu’elle n’ait pas tenu compte du fait que l’EFSA avait peut‑être appliqué un critère plus exigeant que celui du caractère «spécifique», à savoir celui du caractère «unique».

142. L’argument de la violation de l’article 95, paragraphe 5, CE ne peut être admis que s’il est démontré que toutes les conditions prévues par cette disposition sont remplies. Le Land Oberösterreich et la République d’Autriche n’ont pas démontré que tel était le cas, que ce soit devant le Tribunal ou devant la Cour, étant donné qu’ils n’ont pas démontré que les conditions sous i) et v), prises ensemble, étaient remplies – qu’il y a de nouvelles preuves relatives à un problème qui a surgi après l’adoption de la directive 2001/18. Ils ont tout simplement représenté les preuves examinées par l’EFSA et par la Commission et ils ont souligné (à juste titre) qu’une nouvelle analyse des données existantes aboutissant à une nouvelle conclusion peut être qualifiée de «nouvelle preuve» dans le contexte de l’article 95, paragraphe 5, CE, et qu’un problème qui était latent au moment de l’adoption d’une mesure d’harmonisation peut, dans le même contexte, être considéré comme ayant surgi après l’adoption de la directive précitée s’il n’a été décelé qu’après cette date. Ils n’ont pas expliqué comment, selon eux, ces preuves remplissent ces critères ni indiqué précisément quels sont les aspects de ces preuves qui, selon eux, sont pertinents.

143. Je suis bien consciente que la conclusion à laquelle j’aboutis – ou plutôt ses implications – décevront non seulement les requérants, mais également beaucoup d’individus et d’organisations profondément et sincèrement préoccupés par les risques non encore pleinement déterminés qu’implique la propagation d’OGM.

144. Je souhaite cependant rappeler deux considérations.

145. D’une part, comme je l’ai indiqué ci‑dessus ( ), les questions en cause relèvent de la politique et doivent être traitées au niveau politique. Ce n’est pas à la présente Cour ou à une autre juridiction de dicter la politique en matière d’environnement devant être adoptée au niveau national ou communautaire. D’ailleurs, les préoccupations en cause ne sont pas, en soi, directement pertinentes pour les problèmes juridiques soulevés dans la présente espèce, que ce soit en première instance ou au niveau du pourvoi.

146. D’autre part, il est clair que les autorités nationales et régionales des États membres ont des pouvoirs et des obligations considérables s’agissant de la prise en compte de ces préoccupations dans la formulation de leur propre politique et dans l’application des politiques communautaires. Elles peuvent adopter des législations comme celle finalement adoptée en Haute‑Autriche, qui imposent des limites strictes à la culture d’OGM. Elles peuvent intervenir dans le processus d’approbation communautaire figurant à la partie C de la directive 2001/18. Elles doivent surveiller et répercuter les nouvelles informations conformément à l’article 20 de cette directive, elles peuvent invoquer la clause de sauvegarde prévue à l’article 23 et elles peuvent prendre des mesures conformément à l’article 26 bis ( ). Par ailleurs, en accord avec les lignes directrices de 2003 ( ), elles peuvent et doivent prendre des mesures en vue d’assurer que toute culture d’OGM sur leur territoire puisse coexister, sans contamination, avec les cultures conventionnelles ou biologiques voisines.

147. En revanche, elles n’ont pas le droit d’adopter une législation imposant une interdiction systématique des OGM sur leur territoire, à moins qu’elles ne puissent produire des preuves satisfaisant à tous les critères prévus à l’article 95, paragraphe 5, CE.

Les dépens

148. Conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission a conclu en ce sens et les arguments des requérants devraient, selon moi, être rejetés de manière globale, même s’ils ont soulevé un éventuel vice entachant l’arrêt attaqué.

Conclusion

149. Au vu de ce qui précède, je suis d’avis que la Cour devrait:

– annuler l’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 5 octobre 2005, Land Oberösterreich et Autriche/Commission (T‑366/03 et T‑235/04), dans la mesure où il rejette le moyen tiré de la violation de l’article 95, paragraphe 5, CE,

– rejeter les demandes dans ces affaires et

– condamner les requérants aux dépens.