ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

(troisième chambre)

11 mai 2011





Affaire F-53/09





J

contre

Commission européenne

« Fonction publique – Fonctionnaires – Sécurité sociale – Assurance accidents et maladie professionnelle – Article 73 du statut – Refus de reconnaissance de l’origine professionnelle d’une maladie – Obligation de conduire la procédure dans un délai raisonnable »

Objet : Recours, introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA, par lequel le requérant demande, d’une part, l’annulation de la décision de la Commission, du 31 juillet 2008, refusant de reconnaître comme maladie professionnelle l’affection dont il est atteint et, d’autre part, la condamnation de la Commission à lui verser un euro symbolique de dommages et intérêts, en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi.

Décision : La Commission est condamnée à verser au requérant la somme de un euro à titre de dommages et intérêts. Le surplus des conclusions du recours est rejeté. La Commission supporte, outre ses propres dépens, le quart des dépens du requérant. Le requérant supporte les trois quarts de ses propres dépens.

Sommaire

1. Fonctionnaires – Sécurité sociale – Assurance accidents et maladies professionnelles – Invalidité – Régimes distincts – Notion unique de maladie professionnelle

(Statut des fonctionnaires, art. 73 et 78 ; réglementation relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle, art. 3, § 2, et 25)

2. Fonctionnaires – Sécurité sociale – Assurance accidents et maladies professionnelles – Détermination de l’origine professionnelle de la maladie – Charge de la preuve incombant au fonctionnaire

(Statut des fonctionnaires, art. 73 ; réglementation relative à la couverture de risques d’accident et de maladie professionnelle, art. 3)

3. Fonctionnaires – Sécurité sociale – Assurance accidents et maladies professionnelles – Expertise médicale – Pouvoir d’appréciation de la commission médicale – Contrôle juridictionnel – Limites – Obligation de motivation – Portée

(Statut des fonctionnaires, art. 73 ; réglementation relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle, art. 23)

4. Droit de l’Union – Principes – Respect d’un délai raisonnable – Violation dans une procédure administrative – Effets

(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 1)

1. À défaut d’indication contraire dans le statut, la notion de maladie professionnelle ne saurait avoir, à l’intérieur de ce texte, un contenu différent selon qu’il s’agit d’appliquer l’article 73 ou l’article 78 du statut, même si ces dispositions concernent chacune un régime qui a ses particularités propres.

Cependant, le fait que la notion de maladie professionnelle a le même contenu juridique, qu’il s’agisse d’appliquer l’article 73 ou l’article 78 du statut, ne signifie pas que la commission médicale prévue par la réglementation commune relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires de l’Union est liée par les appréciations factuelles et médicales de la commission d’invalidité constituée conformément à l’article 78 du statut et réciproquement. Ainsi, la procédure de reconnaissance d’une invalidité permanente totale ou partielle, en application de l’article 73 du statut, et la procédure d’octroi d’une pension d’invalidité, en application de l’article 78 du statut, peuvent légitimement aboutir à des résultats divergents à l’égard de la même situation factuelle, et notamment en ce qui concerne la question de l’origine professionnelle de la maladie affectant un même fonctionnaire.

En effet, en premier lieu, les prestations prévues par les articles 73 et 78 du statut sont différentes et indépendantes les unes des autres, bien qu’elles puissent être cumulées ; de même, ces dispositions prévoient deux procédures différentes pouvant donner lieu à des décisions distinctes, indépendantes l’une de l’autre. En deuxième lieu, s’il est souhaitable que, le cas échéant, les deux procédures soient menées de concert et que les mêmes autorités médicales soient appelées à se prononcer sur les différents aspects de l’invalidité dont le fonctionnaire est atteint, il ne s’agit toutefois pas d’une circonstance conditionnant la légalité de l’une ou de l’autre procédure et l’autorité investie du pouvoir de nomination jouit à cet égard, suivant les circonstances, d’un pouvoir d’appréciation. Enfin, en troisième lieu, l’article 25 de la réglementation de couverture prévoit explicitement que la reconnaissance d’une invalidité permanente totale ou partielle, en application de l’article 73 du statut et de cette même réglementation, ne préjuge en aucune façon de l’application de l’article 78 du statut et réciproquement.

Un tel état du droit pourrait être considéré comme n’étant pas pleinement satisfaisant. Néanmoins, ce risque d’apparente contrariété est inhérent à la coexistence, voulue par le législateur, de deux régimes faisant intervenir des instances médicales distinctes, qui suivent des règles procédurales différentes. En particulier, la commission médicale se prononce au vu des résultats d’une enquête administrative, alors que tel n’est pas le cas de la commission d’invalidité. Dans l’état actuel de la législation de l’Union, il ne peut donc pas être exclu que ces deux commissions parviennent à des conclusions différentes en considération de la même situation factuelle.

(voir points 55 à 60)

Référence à :

Cour : 4 octobre 1991, Commission/Gill, C-185/90 P, points 13 à 16

Tribunal de première instance : 14 mai 1998, Lucaccioni/Commission, T-165/95, point 150 ; 1er juillet 2008, Commission/D, T-262/06 P, point 73, et la jurisprudence citée, et point 74

2. L’article 3 de la réglementation commune relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires de l’Union institue un double régime de couverture des maladies professionnelles.

En son paragraphe 1, l’article 3 de la réglementation de couverture prévoit que, lorsque la maladie figure dans la « liste européenne des maladies professionnelles » annexée à la recommandation 90/326 de la Commission, ou dans ses compléments éventuels, elle est réputée maladie professionnelle. Cette disposition institue une présomption légale, dérogatoire au droit commun de la preuve, en vue de préserver les droits des fonctionnaires concernés, en ce qui concerne les affections dont il est scientifiquement établi qu’elles sont en principe liées à l’exercice de certaines activités professionnelles. Ainsi, il suffit que le fonctionnaire concerné prouve qu’il a été exposé, dans le cadre de ses fonctions, au risque de contracter cette maladie. L’incertitude éventuelle relative à la relation de causalité entre l’exercice des fonctions et la maladie ne permet pas de renverser cette présomption.

En revanche, dans le cadre de l’article 3, paragraphe 2, de la réglementation de couverture, un lien de causalité entre l’exercice des fonctions et l’apparition de la maladie doit être établi. Bien que la nécessité d’établir un tel lien de causalité puisse conduire à un défaut de reconnaissance de l’origine professionnelle de certaines affections multifactorielles, dans le cadre de cette même disposition, la simple preuve d’une incidence potentielle de l’exercice des fonctions sur le déclenchement, l’aggravation ou l’accélération d’une affection multifactorielle ne permet pas de considérer que l’origine professionnelle de cette affection est suffisamment établie. À cet égard, le juge ne saurait se substituer au législateur afin d’admettre que, dans le cas de certaines maladies multifactorielles, le doute doit profiter au fonctionnaire concerné lorsqu’il est objectivement impossible de déterminer, d’une part, si l’exercice de ces fonctions a vraisemblablement eu une incidence sur la détérioration de l’état de santé de l’intéressé et, d’autre part, dans quelle mesure cet exercice a contribué – par rapport à d’éventuels facteurs extraprofessionnels – à cette détérioration.

Ainsi, l’article 3, paragraphe 2, de la réglementation de couverture garantit la couverture des cas individuels, à condition toutefois que soit prouvée à suffisance de droit l’origine professionnelle de l’affection considérée. Dans ce cadre juridique, renoncer, en ce qui concerne certaines affections multifactorielles, à l’exigence d’une telle preuve, même allégée, en se contentant de la preuve d’un lien causal potentiel, serait contraire non seulement à la lettre de l’article 3, paragraphe 2, de la réglementation de couverture, mais également à l’objet et à la finalité de cet article, qui tend à assurer une couverture spécifique contre les risques de maladie professionnelle, en exécution de l’article 73 du statut.

Par ailleurs, dans les situations complexes dans lesquelles la maladie du fonctionnaire trouve son origine dans plusieurs causes, professionnelles et extraprofessionnelles, physiques ou psychiques, qui ont, chacune, contribué à son émergence, il appartient à la commission médicale de déterminer si l’exercice des fonctions au service des institutions de l’Union présente un rapport direct avec la maladie du fonctionnaire, par exemple, en qualité d’élément déclencheur de cette maladie. Dans de tels cas, il n’est pas exigé, pour que la maladie soit reconnue comme étant d’origine professionnelle, qu’elle trouve sa cause unique, essentielle, prépondérante ou prédominante dans l’exercice des fonctions.

(voir points 64 à 69)

Référence à :

Tribunal de première instance : 26 février 2003, Latino/Commission, T-145/01, points 83, 84, 86 à 89

Tribunal de la fonction publique : 14 septembre 2010, AE/Commission, F-79/09, point 83, et la jurisprudence citée

3. La mission qui incombe à la commission médicale prévue à l’article 23 de la réglementation commune relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires de l’Union de porter en toute objectivité et en toute indépendance une appréciation sur des questions d’ordre médical exige, d’une part, que cette commission dispose de l’ensemble des éléments susceptibles de lui être utiles et, d’autre part, que sa liberté d’appréciation soit entière. Les appréciations médicales proprement dites formulées par la commission médicale doivent être considérées comme définitives lorsqu’elles ont été émises dans des conditions régulières. Le juge est uniquement habilité à vérifier, d’une part, si ladite commission a été constituée et a fonctionné régulièrement et, d’autre part, si son avis est régulier, notamment s’il contient une motivation permettant d’apprécier les considérations sur lesquelles il est fondé et s’il établit un lien compréhensible entre les constatations médicales qu’il comporte et les conclusions auxquelles il parvient.

Eu égard au contrôle juridictionnel limité qu’il revient au juge d’exercer, une critique tirée de l’erreur manifeste d’appréciation de la commission médicale ne saurait prospérer.

Lorsque la commission médicale est saisie de questions d’ordre médical complexes se rapportant à un diagnostic difficile ou au lien de causalité entre l’affection dont est atteint l’intéressé et l’exercice de son activité professionnelle auprès d’une institution, il lui appartient notamment d’indiquer dans son avis les éléments du dossier sur lesquels elle s’appuie et de préciser, en cas de divergence significative, les raisons pour lesquelles elle s’écarte de certains rapports médicaux, antérieurs et pertinents, plus favorables à l’intéressé.

(voir points 70, 91, 92 et 104)

Référence à :

Tribunal de la fonction publique : AE/Commission, précité, points 64 et 65, et la jurisprudence citée, et point 89

4. L’obligation d’observer un délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives constitue un principe général du droit de l’Union dont le juge assure le respect et qui est repris comme une composante du droit à une bonne administration par l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Toutefois, la violation du principe du respect du délai raisonnable ne justifie pas, en règle générale, l’annulation de la décision prise à l’issue de la procédure administrative entachée de retard. En effet, ce n’est que lorsque l’écoulement excessif du temps est susceptible d’avoir une incidence sur le contenu même de la décision adoptée à l’issue de la procédure administrative que le non-respect du principe du délai raisonnable affecte la validité de la procédure administrative. Ainsi, un éventuel délai excessif pour le traitement de la demande de reconnaissance de l’origine professionnelle d’une maladie ne saurait, en principe, avoir d’incidence sur le contenu même de l’avis adopté par la commission médicale ni sur celui de la décision finale adoptée par l’institution. En effet, un tel délai ne saurait, sauf situation exceptionnelle, modifier l’appréciation, par la commission médicale, de l’origine professionnelle ou non d’une maladie. Le fait pour le Tribunal de la fonction publique d’annuler la décision prise au vu de l’appréciation de la commission médicale aurait pour principale conséquence pratique l’effet pervers de prolonger encore la procédure au motif que celle-ci a déjà été trop longue.

Cependant, le juge de l’Union a la faculté de condamner l’administration d’office au paiement d’une indemnité en cas de dépassement du délai raisonnable, une telle indemnité représentant la meilleure forme de réparation pour le fonctionnaire, à la condition que les parties aient été mises à même de présenter leurs observations sur cette solution.

(voir points 113 à 115 et 120)

Référence à :

Cour : 17 décembre 2009, M/EMEA, C-197/09 RX-II, point 41

Tribunal de première instance : 11 avril 2006, Angeletti/Commission, T-394/03, points 162 à 167

Tribunal de l’Union européenne : 12 mai 2010, Bui Van/Commission, T-491/08 P, point 88

Tribunal de la fonction publique : 21 octobre 2009, V/Commission, F-33/08, point 211, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T-510/09 P