CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PHILIPPE LÉGER

présentées le 3 mai 2005 ( )

Affaire C-293/02

Jersey Produce Marketing Organisation Ltd

contre

The States of Jersey, Jersey Potato Export Marketing Board

(demande de décision préjudicielle formée par la Royal Court of Jersey)

«Protocole n° 3 concernant les îles Anglo-Normandes et l'île de Man – Règlement (CEE) n° 706/73 – Libre circulation des marchandises – Politique agricole commune – Pommes de terre de l'île de Jersey – Réglementation concernant leur commercialisation au Royaume-Uni – Applicabilité des articles 23 CE, 25 CE et 29 CE – Situations purement internes à un État membre»

1. Le droit communautaire s’oppose-t-il à une réglementation, propre à l’île de Jersey ( ), qui subordonne la commercialisation – vers le Royaume-Uni – des pommes de terre produites sur cette île à l’accomplissement de diverses formalités?

2. Telle est, en substance, la question posée par la Royal Court of Jersey dans la présente affaire, qui invite la Cour de justice à examiner le statut particulier de cette île vis-à-vis de la Communauté européenne, du fait de l’adhésion du Royaume-Uni.

3. Dans le prolongement de l’arrêt du 16 juillet 1998, Pereira Roque ( ), concernant la situation de Jersey dans le domaine de la libre circulation des personnes, il s’agit à présent de déterminer si les règles du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises sont applicables à ce territoire insulaire pour la commercialisation de produits agricoles tels que des pommes de terre et, si oui, dans quelles conditions. Compte tenu du statut particulier de l’île de Jersey vis-à-vis du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, cette affaire invite plus précisément la Cour à examiner de nouveau la question de l’applicabilité des règles du traité, en matière de libre circulation des marchandises, à des situations purement internes à un État membre.

I – Le cadre juridique

A – La réglementation communautaire concernant la situation de l’île de Jersey vis-à-vis de la Communauté

4. Plusieurs dispositions de droit communautaire, primaire ou dérivé, ont trait à la situation des îles Anglo-Normandes, comme à celle de l’île de Man ( ), quant à l’applicabilité de la réglementation communautaire sur le territoire desdites îles.

5. Ainsi, si l’article 299, paragraphe 4, CE prévoit que «[l]es dispositions du présent traité s’appliquent aux territoires européens dont un État membre assume les relations extérieures», le même article précise, toutefois, à son paragraphe 6, point c), que «les dispositions du présent traité ne sont applicables aux îles Anglo-Normandes et à l’île de Man que dans la mesure nécessaire pour assurer l’application du régime prévu pour ces îles par le traité relatif à l’adhésion de nouveaux États membres à la Communauté économique européenne […] signé le 22 janvier 1972».

6. Le régime prévu pour ces îles par le traité d’adhésion en question est exposé dans le protocole n° 3 concernant les îles Anglo-Normandes et l’île de Man, qui est annexé aux actes relatifs à l’adhésion aux Communautés européennes du Royaume de Danemark, de l’Irlande, du Royaume de Norvège et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ( ).

7. L’article 1er, paragraphe 1, dudit protocole prévoit que «[l]a réglementation communautaire en matière douanière et en matière de restrictions quantitatives, et notamment celle de l’acte d’adhésion, s’applique aux îles Anglo-Normandes et à l’île de Man dans les mêmes conditions qu’au Royaume-Uni. En particulier, les droits de douane et les taxes d’effet équivalent entre ces territoires et la Communauté dans sa composition originaire et entre ces territoires et les nouveaux États membres sont progressivement réduits, conformément au rythme prévu aux articles 32 et 36 de l’acte d’adhésion».

8. L’article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, du protocole n° 3 précise que, «[p]our les produits agricoles et pour les produits issus de leur transformation qui font l’objet d’un régime d’échange spécial, sont appliqués à l’égard des pays tiers les prélèvements et autres mesures à l’importation prévus par la réglementation communautaire, applicables par le Royaume-Uni». L’alinéa suivant ajoute que «[s]ont également applicables celles des dispositions de la réglementation communautaire, et notamment celles de l’acte d’adhésion, qui sont nécessaires en vue de permettre la libre circulation et le respect de conditions normales de concurrence dans les échanges de ces produits».

9. L’article 1er, paragraphe 2, dernier alinéa, dudit protocole prévoit que «[l]e Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, détermine les conditions d’application à ces territoires [ceux des îles Anglo-Normandes et de l’île de Man] des dispositions visées aux alinéas précédents». C’est sur ce fondement et à cette fin qu’a été adopté le règlement (CEE) n° 706/73 du Conseil, du 12 mars 1973, relatif à la réglementation communautaire applicable aux îles anglo-normandes et à l’île de Man en ce qui concerne les échanges de produits agricoles ( ).

10. Ainsi, l’article 1er, paragraphe 1, dudit règlement prévoit que «[l]a réglementation communautaire applicable au Royaume-Uni en ce qui concerne les échanges de produits agricoles relevant de l’annexe II du traité instituant la Communauté économique européenne [( )], ainsi que les échanges de marchandises relevant du règlement n° 170/67/CEE [( )] et du règlement (CEE) n° 1059/69 [( )], s’applique aux îles, à l’exception des dispositions relatives aux restitutions et aux montants compensatoires octroyés à l’exportation par le Royaume-Uni».

11. L’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 706/73 précise que, «[p]our l’application de la réglementation visée au paragraphe 1, le Royaume-Uni et les îles sont considérés comme un seul État membre».

12. L’article 3 de ce même règlement, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1174/86 ( ), ajoute que «la réglementation communautaire applicable dans les secteurs suivants […] législation phytosanitaire, commercialisation des semences et plants, législation des denrées alimentaires […], normes de qualité et de commercialisation, est applicable dans les mêmes conditions qu’au Royaume-Uni aux produits visés à l’article 1er importés dans les îles ou exportés des îles vers la Communauté».

B – La réglementation locale, propre à l’île de Jersey

13. Le 18 décembre 2001, a été adoptée, par le States of Jersey (organe législatif de l’île de Jersey) ( ), la loi portant adoption du régime de commercialisation pour les exportations de pommes de terre de Jersey (Jersey Potato Export Marketing Scheme Act 2001) ( ).

14. La réglementation litigieuse aurait été adoptée afin de répondre aux doléances des agriculteurs face aux faibles marges bénéficiaires qu’ils retireraient de la culture d’une variété de pommes de terre, dénommée «Jersey Royal», qui constitue la principale culture en plein champ de l’île ( ). La responsabilité de cette situation incomberait aux organismes chargés de la commercialisation des pommes de terre de Jersey, dans la mesure où leur politique commerciale serait arrêtée de manière peu transparente et selon des considérations essentiellement dictées par les rapports de concurrence qu’ils entretiendraient entre eux, c’est-à-dire dans des conditions échappant largement aux agriculteurs ( ). C’est dans ce contexte que la réglementation litigieuse a été adoptée en vue de favoriser la transparence et la loyauté des transactions commerciales.

15. Son objet est d’instituer un régime particulier pour l’«exportation» de pommes de terre de Jersey vers d’autres îles voisines ainsi qu’au Royaume-Uni où, comme nous venons de l’indiquer, la quasi-totalité de la production est écoulée. Selon l’article 2 de la réglementation litigieuse, qui en définit le champ d’application géographique, le terme «exportation» vise «l’expédition de pommes de terre en dehors de l’île en vue de leur vente, soit directement, soit via un autre lieu, vers une destination située au Royaume-Uni, au bailliage de Guernesey ou dans l’île de Man, pour y être consommées».

16. La réglementation litigieuse s’articule autour d’une double obligation, dont la méconnaissance est pénalement punissable.

17. Plus précisément, elle impose aux producteurs de pommes de terre de Jersey, qui souhaitent «exporter» leurs produits, l’obligation d’être enregistrés auprès du Jersey Potato Export Marketing Board (organisme institué par la loi de 2001 dans le but de gérer le régime en question) ( ) et de conclure avec ce dernier un accord de commercialisation ( ).

18. L’obligation tenant à la conclusion d’un accord de commercialisation avec l’Office s’impose également aux organismes de commercialisation qui souhaitent «exporter» des pommes de terre de Jersey qu’ils ont reçues des producteurs ( ).

19. La méconnaissance de telles obligations est pénalement punissable. En effet, toute personne qui vend, propose de vendre ou demande à acheter des pommes de terre de Jersey en violation de la réglementation litigieuse encourt une peine d’amende d’un montant maximal de 200 livres sterling et/ou une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de six mois.

20. Par ailleurs, il ressort de la règlementation litigieuse que, lorsqu’un producteur de pommes de terre de Jersey méconnaît les termes de l’accord de commercialisation qu’il a conclu avec l’Office, ce dernier peut le sanctionner et, en cas de récidive, en informer les autorités compétentes du States, afin de voir procéder à sa radiation du registre tenu par ledit Office, ce qui empêche le producteur ainsi radié de conclure un nouvel accord de commercialisation.

21. Outre ces pouvoirs de sanction, l’Office peut, en vertu de la réglementation litigieuse, exiger que chaque producteur enregistré auprès de lui contribue à un fonds destiné à couvrir ses coûts principaux ( ), même lorsque ce dernier n’est pas partie à un accord de commercialisation.

II – La procédure au principal

22. Ce nouveau régime institué par la réglementation litigieuse, pour régir l’«exportation» des pommes de terre de Jersey vers des îles avoisinantes et le Royaume-Uni, devait en principe entrer en vigueur le 1er mars 2002.

23. Toutefois, son entrée en vigueur a été suspendue par la Royal Court of Jersey dans le cadre d’une procédure d’examen judiciaire («judicial review») visant à mettre en cause la légalité de la réglementation litigieuse au regard, notamment, du droit communautaire.

24. Cette procédure a été engagée, contre le States et contre l’Office, par l’un des quatre organismes de commercialisation qui procèdent à l’«exportation» de pommes de terre de Jersey au Royaume-Uni (Jersey Produce Marketing Organisation Ltd) ( ). Au soutien de cette action sont intervenus un autre organisme de commercialisation qui assure avec JPMO environ 80 % desdites «exportations» (Top Produce Ltd) ( ) ainsi que la société mère de ce dernier qui réalise environ 12 à 15 % de la production de pommes de terre de Jersey et les exporte (Fairview Farm Ltd) ( ).

25. Quelques mois après la suspension de l’entrée en vigueur du nouveau régime en question, le States et l’Office ont demandé la levée de cette mesure de suspension à compter du 1er octobre 2002 (une fois que le temps fort de la saison des pommes de terre serait passé). Cette demande a été rejetée par la Royal Court of Jersey, de sorte que l’entrée en vigueur dudit régime demeure suspendue.

III – Les questions préjudicielles

26. Parallèlement à la suspension de l’entrée en vigueur du nouveau régime mis en cause, la Royal Court of Jersey a décidé de surseoir à statuer sur la légalité de la réglementation litigieuse et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Un régime légal tel que celui qui régit l’exportation de pommes de terre en provenance de Jersey vers le Royaume-Uni doit-il être considéré comme une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’exportation, contraire à l’article 29 CE, du fait que les pommes de terre expédiées directement de Jersey vers le Royaume-Uni peuvent transiter par un autre État membre, mais sans quitter le cargo?

2) Un régime légal tel que celui qui régit l’exportation de pommes de terre en provenance de Jersey vers le Royaume-Uni doit-il être considéré comme incompatible avec les articles 23 CE, 25 CE, 28 CE et 29 CE dans la mesure où il est susceptible d’affecter les échanges entre cette île et le Royaume-Uni (ainsi que Guernesey et l’île de Man) ou d’entraîner la perception de taxes liées à ces échanges?»

27. Par ces deux questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises doivent être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à ce que la commercialisation de produits agricoles originaires de l’île de Jersey (tels que des pommes de terre), à destination du Royaume-Uni, du bailliage de Guernesey ou de l’île de Man, soit subordonnée à l’accomplissement de diverses formalités, telles que l’enregistrement des producteurs auprès d’un établissement public local, la conclusion d’accords de commercialisation entre cet établissement et les opérateurs concernés (sous peine d’encourir des sanctions pécuniaires) et l’éventuelle contribution des producteurs à un fonds destiné à financer le fonctionnement dudit établissement.

IV – Analyse

28. Afin de répondre à cette question, il importe tout d’abord d’examiner si les règles communautaires relatives à la libre circulation des marchandises ont vocation à s’appliquer à l’île de Jersey pour la commercialisation de produits agricoles tels que des pommes de terre.

29. Ce n’est qu’en cas de réponse affirmative à cette question qu’il conviendra de se demander si de telles règles, en particulier celles énoncées aux articles 23 CE, 25 CE et 29 CE, sont susceptibles de s’appliquer aux situations visées par la réglementation litigieuse, c’est‑à-dire aux échanges de marchandises entre l’île de Jersey et le Royaume-Uni ou entre cette île et les autres îles Anglo-Normandes et l’île de Man, compte tenu du statut particulier de ces îles vis-à-vis du Royaume-Uni.

30. C’est uniquement dans l’hypothèse où tel serait le cas qu’il y aurait lieu d’examiner si lesdites règles du traité en matière de libre circulation des marchandises s’opposent effectivement à la réglementation litigieuse.

A – Sur l’applicabilité à l’île de Jersey des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises en ce qui concerne la commercialisation de produits agricoles tels que des pommes de terre

31. Conformément à une règle communément admise en droit international public ( ), le champ d’application ratione loci du traité recouvre, en principe, le territoire des États membres de la Communauté qui sont liés par ledit traité. Il s’ensuit que, pour déterminer si le traité est applicable à une zone géographique donnée, il importe tout d’abord de rechercher si cette zone fait partie du territoire d’un des États membres, tel qu’il est défini par le droit interne de celui-ci.

32. Toutefois, cet exercice liminaire n’est pas décisif, car le champ d’application territorial du traité ne coïncide pas exactement avec l’étendue du territoire de chaque État membre tel qu’il est défini par son droit interne. C’est ce qui ressort de plusieurs dispositions du traité, et notamment de l’article 299, paragraphe 4, CE, selon lequel, nous le rappelons, «[l]es dispositions du présent traité s’appliquent aux territoires européens dont un État membre assume les relations extérieures».

33. La situation de l’île de Jersey correspond précisément à ce cas de figure. En effet, à l’instar des autres îles Anglo-Normandes et de l’île de Man, elle ne fait pas partie du territoire du Royaume-Uni ( ). Il en découle que, sur le plan interne, l’île de Jersey jouit d’une large autonomie par rapport au Royaume-Uni, tant du point de vue législatif, que du point de vue administratif ou juridictionnel ( ). En revanche, sur le plan international, celle-ci dépend étroitement du Royaume-Uni dans la mesure où ce dernier en assume les relations extérieures ( ). Ainsi, lorsqu’il a été envisagé que le Royaume-Uni adhère à la Communauté, certains ont-ils pu craindre que, en vertu de l’article 299, paragraphe 4, CE, le traité soit applicable dans son intégralité au territoire européen que constitue l’île de Jersey ainsi qu’à celui des autres îles Anglo-Normandes ou de l’île de Man ( ).

34. Eu égard à ce contexte, il a été décidé d’adopter un régime spécifique en faveur de ces îles afin de tenir compte des relations particulières qu’elles entretenaient depuis longtemps avec le Royaume-Uni ( ).

35. Une précision a été apportée en ce sens par l’acte relatif aux conditions d’adhésion et aux adaptations des traités ( ). En effet, l’article 299, paragraphe 6, sous c), CE (qui est issu dudit acte) indique que, par dérogation au paragraphe 4 du même article, «les dispositions du présent traité ne sont applicables aux îles Anglo-Normandes et à l’île de Man que dans la mesure nécessaire pour assurer l’application du régime prévu pour ces îles par le traité relatif à l’adhésion de nouveaux États membres à la Communauté économique européenne […], signé le 22 janvier 1972».

36. En d’autres termes, les règles du traité ne s’appliquent pas intégralement auxdites îles, y compris l’île de Jersey, mais seulement en partie, dans les limites fixées par le régime spécifique qui leur est réservé.

37. Les principes directeurs de ce régime spécifique sont exposés dans le protocole n° 3, qui a été annexé à l’acte relatif aux conditions d’adhésion. Il en ressort que, si les règles du traité relatives à la libre circulation des personnes ou à la libre prestation de services ne sont pas applicables à l’île de Jersey ( ), il n’en va pas de même pour la réglementation communautaire concernant la libre circulation des marchandises.

38. En effet, nous rappelons que l’article 1er, paragraphe 1, du protocole n° 3 prévoit que «[l]a réglementation communautaire en matière douanière et en matière de restrictions quantitatives, et notamment celle de l’acte d’adhésion, s’applique aux îles [A]nglo-[N]ormandes […] dans les mêmes conditions qu’au Royaume-Uni» et que «[e]n particulier, les droits de douane et les taxes d’effet équivalent entre ces territoires et la Communauté […] sont progressivement réduits, conformément au rythme prévu aux articles 32 et 36 de l’acte d’adhésion».

39. Il résulte de ces dispositions que l’ensemble des règles relatives à la libre circulation des marchandises, figurant au titre I de la troisième partie du traité, ainsi que dans des actes de droit dérivé, a vocation à s’appliquer à l’île de Jersey. Il en va ainsi, notamment, des règles énoncées aux articles 23 CE et 25 CE ( ) (concernant les droits de douane à l’importation et à l’exportation et les taxes d’effet équivalent) ainsi qu’aux articles 28 CE et 29 CE (concernant les restrictions quantitatives à l’importation ou à l’exportation et les mesures d’effet équivalent).

40. Dans le prolongement de ces dispositions générales quant à l’applicabilité de la réglementation communautaire en matière de libre circulation des marchandises (quel que soit leur type), le protocole n° 3 comporte des dispositions spécifiques à certaines marchandises, à savoir les produits agricoles et les produits issus de leur transformation.

41. En effet, comme nous l’avons déjà indiqué, l’article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, dudit protocole précise que, «[p]our les produits agricoles et pour les produits issus de leur transformation qui font l’objet d’un régime d’échange spécial, sont appliqués à l’égard des pays tiers les prélèvements et autres mesures à l’importation prévus par la réglementation communautaire, applicables au Royaume-Uni».

42. L’article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du même protocole ajoute que «[s]ont également applicables celles des dispositions de la réglementation communautaire, et notamment celles de l’acte d’adhésion, qui sont nécessaires en vue de permettre la libre circulation et le respect de conditions normales de concurrence dans les échanges de ces produits».

43. Selon nous, cet article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole n° 3 est applicable à des produits agricoles tels que des pommes de terre, de sorte que la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises s’impose à l’île de Jersey pour la commercialisation des pommes de terre qui sont produites sur son territoire.

44. En effet, contrairement à ce que soutient JPMO, il importe peu que les pommes de terre ne fassent pas l’objet d’une organisation commune de marché ( ).

45. Certes, l’article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole n° 3, indique que la réglementation communautaire pertinente, notamment celle destinée à assurer la libre circulation des marchandises, s’applique aux échanges des produits visés à l’alinéa précédent. Or, ce dernier vise les «produits agricoles et […] les produits issus de leur transformation qui font l’objet d’un régime d’échange spécial» ( ).

46. Ainsi, le libellé de ces dispositions peut laisser penser que, pour les produits agricoles, l’application à l’île de Jersey de la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises serait subordonnée au fait que lesdits produits agricoles (comme les produits issus de leur transformation) fassent l’objet d’un régime d’échange spécial ( ).

47. Or, selon JPMO, l’expression «régime d’échange spécial» recouvrirait celle d’organisation commune de marché, de sorte que des produits agricoles qui, comme les pommes de terre, ne feraient pas l’objet d’une telle mesure ne relèveraient pas du domaine d’application de la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises. Il s’ensuivrait que la commercialisation des pommes de terre de Jersey ne serait pas soumise au régime de la libre circulation des marchandises.

48. Nous n’adhérons pas à cette interprétation restrictive de l’article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole n° 3, pour les raisons suivantes.

49. Tout d’abord, il importe d’avoir présent à l’esprit qu’une autre interprétation de ces dispositions pourrait être soutenue en se livrant au même exercice de lecture combinée desdites dispositions avec celles de l’article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, dudit protocole. En effet, le premier alinéa dudit article concerne les échanges de produits entre les îles concernées et les États tiers, tandis que le deuxième alinéa concerne plutôt, semble-t-il, les échanges de produits à l’intérieur de la Communauté. Or, ce qui vaut pour le premier type d’échanges ne vaut pas nécessairement pour le second.

50. En effet, l’emploi, à l’article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, du protocole n° 3, de l’expression «régime d’échange spécial» pourrait se limiter à souligner que ledit article concerne les échanges – avec les États tiers – de certains produits du secteur agricole pour lesquels ont été institués des mécanismes spécifiques tels que les prélèvements ou d’autres mesures à l’importation, telles que les droits de douane (dont le montant est généralement fixé conformément au tarif douanier commun). La mention tenant à l’existence d’un régime d’échange spécial s’inscrirait ainsi aisément dans le cadre des dispositions figurant à l’article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, dudit protocole, puisque, précisément, ces dispositions ont pour objet d’étendre aux îles concernées l’application de la réglementation communautaire concernant les prélèvements et autres mesures à l’importation.

51. En revanche, il semble difficile de déceler un quelconque rapport entre l’existence d’un «régime d’échange spécial», au sens d’un régime spécifique d’échanges avec les États tiers, et l’objet de l’article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole n° 3, puisque ledit article vise avant tout à régir les échanges de produits à l’intérieur de la Communauté.

52. Nous en déduisons que l’article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole n° 3, en faisant référence aux produits visés au premier alinéa de cette disposition, peut être entendu comme faisant simplement allusion aux produits agricoles et aux produits issus de leur transformation, qu’ils fassent ou non l’objet d’un «régime d’échange spécial», au sens d’un régime spécifique d’échanges avec les États tiers.

53. Ainsi, contrairement à ce que soutient JPMO, selon nous, cet article du protocole n° 3 ne semble pas signifier que l’application à l’île de Jersey de la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises soit subordonnée, pour des produits agricoles tels que des pommes de terre, à la condition que ces produits relèvent d’une organisation commune de marché.

54. Cette conclusion s’impose à plus forte raison à la lecture du règlement n° 706/73, qui a été adopté sur le fondement de l’article 1er, paragraphe 2, troisième alinéa, du protocole n° 3, afin de préciser les conditions de mise en œuvre, sur le territoire des îles concernées, de la réglementation communautaire applicable à ces territoires en vertu des alinéas précédents.

55. Nous rappelons que l’article 1er, paragraphe 1, dudit règlement prévoit que «[l]a réglementation communautaire applicable au Royaume-Uni en ce qui concerne les échanges de produits agricoles relevant de l’annexe II du traité instituant la Communauté économique européenne, ainsi que les échanges de marchandises relevant du règlement n° 170/67/CEE et du règlement (CEE) n° 1059/69, s’applique aux îles, à l’exception des dispositions relatives aux restitutions et aux montants compensatoires octroyés à l’exportation par le Royaume-Uni».

56. Cet article concerne à la fois les échanges desdits produits ou desdites marchandises à l’intérieur de la Communauté et ceux qui ont lieu entre la Communauté et les États tiers.

57. Rien dans le libellé de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 706/73 ne laisse penser que des produits agricoles, tels que les pommes de terre, échapperaient à l’application (sur le territoire des îles concernées) de la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises, au motif que lesdits produits ne feraient pas l’objet d’une organisation commune de marché. À cet égard, la rédaction dudit règlement est nettement plus satisfaisante que celle du protocole n° 3, dont l’ambiguïté de certaines de ses dispositions justifiait effectivement les précisions qui y ont été apportées.

58. Comme le souligne à juste titre la Commission, la seule condition prévue à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 706/73, pour l’application aux produits agricoles de la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises, réside dans le fait que ces produits relèvent de l’annexe II du traité CEE (devenue annexe I CE) ( ).

59. Or, nous rappelons que les pommes de terre répondent à cette condition ( ). Il s’ensuit que les règles du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises ont vocation à s’appliquer à l’île de Jersey afin de régir la commercialisation des pommes de terre qui y sont produites.

60. À cet égard, il importe peu qu’une part importante de la politique agricole commune ne soit pas applicable à l’île de Jersey ( ), nonobstant le lien traditionnellement opéré entre, d’une part, le fonctionnement et le développement du marché commun pour les produits agricoles et, d’autre part, l’établissement d’une politique agricole commune ( ).

61. En effet, la situation particulière dans laquelle se trouve l’île de Jersey au regard de la politique agricole commune résulte des termes mêmes du protocole n° 3 et du règlement n° 706/73, dont il découle également, comme nous venons de le voir, que la réglementation communautaire relative à la libre circulation des marchandises a vocation à s’appliquer à ce territoire afin de régir les échanges de pommes de terre qui y sont produites.

62. Soustraire lesdits échanges au respect des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises, au seul motif que l’île de Jersey ne relèverait pas entièrement du champ d’application de la politique agricole commune, reviendrait donc à priver d’effet utile certaines dispositions du protocole n° 3 et du règlement n° 706/73 et à méconnaître ainsi tant l’économie générale de ces actes que la volonté du législateur communautaire.

63. Nous en concluons que les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises ont vocation à s’appliquer à l’île de Jersey et à régir la commercialisation des pommes de terre qui sont produites sur son territoire.

64. Ce principe étant posé, il importe à présent d’examiner si lesdites règles sont susceptibles de s’appliquer aux situations particulières visées par la réglementation litigieuse.

B – Sur l’applicabilité des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises aux situations visées par la réglementation litigieuse

65. Avant d’examiner précisément si les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises sont applicables aux situations visées par la réglementation litigieuse, il importe de faire quelques observations liminaires relatives, d’une part, au statut des îles Anglo-Normandes et de l’île de Man vis-à-vis du Royaume-Uni pour la mise en œuvre de la réglementation communautaire concernant la libre circulation des produits agricoles et, d’autre part, aux situations concrètes qu’il convient de retenir comme étant visées par la réglementation litigieuse.

1. Observations liminaires

66. Comme nous venons de l’exposer, selon nous, il ressort de la combinaison de l’article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole n° 3 et de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 706/73 que les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises ont vocation à s’appliquer à l’île de Jersey afin de régir la commercialisation des pommes de terre qui sont produites sur son territoire.

67. Or, nous rappelons que l’article 1er, paragraphe 2, dudit règlement précise que «[p]our l’application de la réglementation visée au paragraphe 1, le Royaume-Uni et les îles sont considérés comme un seul État membre».

68. Il s’ensuit que, pour l’application des règles du traité en matière de libre circulation des marchandises en ce qui concerne des produits agricoles tels que des pommes de terre, l’île de Jersey doit être considérée comme faisant partie intégrante du Royaume-Uni. Il en va de même pour les autres îles Anglo-Normandes ainsi que pour l’île de Man. Pour l’application de la réglementation communautaire dans ce domaine, les relations entre ces îles et le Royaume-Uni ne peuvent donc être assimilées à celles qui existent entre un État tiers et un État membre ou entre deux États membres ( ).

69. Dans ces conditions, on peut se demander si les situations visées par la réglementation litigieuse, pour la commercialisation des pommes de terre de Jersey, ne doivent pas être regardées comme des situations purement internes à un seul et même État membre, à savoir le Royaume-Uni.

70. En effet, comme nous l’avons déjà indiqué, la réglementation litigieuse prévoit un régime particulier pour l’«exportation» de pommes de terre de Jersey au Royaume-Uni (où la quasi-totalité de la production est écoulée). Nous rappelons également que, selon son article 2, le terme «exportation» vise «l’expédition de pommes de terre en dehors de l’île en vue de leur vente soit directement, soit via un autre lieu, vers une destination située au Royaume-Uni, au bailliage de Guernesey ou dans l’île de Man, pour y être consommées».

71. Il est constant que, en vertu de cet article 2, la réglementation litigieuse est applicable au cas où des pommes de terre sont expédiées par «ferry-boat» de l’île de Jersey vers le Royaume-Uni soit directement, soit en transitant par le port d’un autre État membre (comme le port français de Caen) sans quitter ledit «ferry-boat». Il en va de même pour celles expédiées, directement ou non, de l’île de Jersey vers les îles du bailliage de Guernesey ou vers l’île de Man.

72. En dehors de ces cas de figure, les parties au litige au principal ont soutenu des interprétations fort divergentes quant au champ d’application territorial de la réglementation litigieuse ( ). Cela étant, il résulte d’une jurisprudence constante que, dans le cadre de la répartition des fonctions entre la Cour et les juridictions nationales qui gouverne la procédure de renvoi préjudiciel, il appartient aux seules juridictions nationales, et non à la Cour, d’interpréter le droit national ( ).

73. Conformément à l’interprétation de l’article 2 de la réglementation litigieuse qui a été retenue par la juridiction de renvoi, nous supposons donc que celle-ci n’a pas vocation à s’appliquer au cas où des pommes de terre seraient tout d’abord expédiées en France à des fins de transformation (tels que le lavage, l’emballage ou l’ensachage), puis acheminées vers le Royaume-Uni pour y être vendues et consommées ( ).

74. Bien que la juridiction de renvoi ne se soit pas expressément prononcée sur ce cas de figure, nous supposons également que la réglementation litigieuse n’a pas non plus vocation à s’appliquer au cas où des pommes de terre seraient vendues à un opérateur établi en France ou dans un autre État membre et seraient ensuite revendues par celui-ci (en l’état ou après avoir été transformées), en vue de leur consommation au Royaume-Uni.

75. En effet, la juridiction de renvoi a retenu l’interprétation soutenue par le States selon laquelle l’expression «directement ou via un autre lieu» se rapporterait uniquement à l’itinéraire de navigation qui serait emprunté pour expédier les pommes de terre en dehors de l’île ( ). Elle en a déduit, comme nous venons de l’indiquer, que la réglementation litigieuse n’a pas vocation à s’appliquer au cas où des pommes de terre seraient expédiées en France pour y être transformées, puis acheminées au Royaume-Uni pour y être vendues et consommées. Nous supposons qu’il en va de même dans l’hypothèse où des pommes de terre seraient vendues à un opérateur établi en France ou dans un autre État membre et seraient ensuite revendues par celui-ci (en l’état ou après avoir été transformées) en vue de leur consommation au Royaume-Uni, car une telle opération, tout comme celle précédemment évoquée, dépasse le cadre limité dans lequel s’inscrit, selon la juridiction de renvoi, l’expression en question, c’est-à-dire celui d’une simple opération de transport de marchandises.

76. La portée territoriale de la réglementation litigieuse étant ainsi circonscrite, il convient à présent de déterminer si certaines règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises sont susceptibles de s’appliquer aux opérations de commercialisation des pommes de terre qui relèvent de cette réglementation litigieuse.

77. Notre analyse portera à la fois sur les articles 23 CE et 25 CE ainsi que sur l’article 29 CE. Bien que l’article 28 CE soit également visé par la juridiction de renvoi, nous le laisserons de côté, car, en tout état de cause, il est dépourvu de pertinence, puisque la réglementation litigieuse régit uniquement l’expédition des pommes de terre en dehors de l’île de Jersey, et non leur introduction sur ce territoire.

2. L’applicabilité des articles 23 CE, 25 CE et 29 CE aux situations visées par la réglementation litigieuse

78. À titre liminaire, nous indiquons que la question de l’applicabilité des articles 23 CE et 25 CE aux situations visées par la réglementation litigieuse ne devrait se poser que pour l’éventuelle contribution en faveur de l’Office, et non pour les sanctions pécuniaires qui sont destinées à assurer le respect des obligations imposées par le régime de commercialisation litigieux, car de telles sanctions relèveraient davantage de la qualification de mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives au sens de l’article 29 CE.

79. S’agissant de l’éventuelle contribution en faveur de l’Office, nous disposons de peu d’éléments sur cet aspect de la réglementation litigieuse. Sous réserve de la vérification qu’il reviendra à la juridiction de renvoi d’opérer sur ce point, nous supposons, comme le prétend la Commission, que le montant de la contribution litigieuse est calculé en fonction soit de la quantité de pommes de terre qui ont été expédiées l’année précédente par le producteur concerné (vers le Royaume-Uni, le bailliage de Guernesey ou l’île de Man), soit de la surface que ce dernier a affectée à la culture des pommes de terre durant cette même période ( ).

80. C’est dans ce cadre que se pose la question de l’applicabilité des articles 23 CE, 25 CE et 29 CE aux situations visées par la réglementation litigieuse. Nous examinerons cette question en partant du libellé des articles 23 CE, 25 CE, 28 CE et 29 CE, pour retracer ensuite l’évolution de la jurisprudence de la Cour dans ce domaine afin d’en préciser les contours et d’en mesurer la portée, ainsi que les limites, face aux situations visées par la réglementation litigieuse.

a) Le libellé des articles 23 CE, 25 CE, 28 CE et 29 CE et sa prise en compte par la jurisprudence traditionnelle de la Cour quant au champ d’application territorial des règles du traité en matière de libre circulation des marchandises

81. À la lecture des articles 23 CE, 25 CE, 28 CE et 29 CE, qui s’inscrivent dans le prolongement de l’article 3, paragraphe 1, sous a), CE, il semble évident que les seuls obstacles (tarifaires ou non tarifaires) à la libre circulation des marchandises qui sont interdits par ces articles sont ceux qui se rapportent aux échanges entre les États membres et non ceux qui concernent les échanges entre les différentes parties du territoire d’un seul et même État membre ( ).

82. Cette évidence a été rappelée à de nombreuses reprises par la Cour à propos de réglementations nationales ayant une double incidence sur la commercialisation des marchandises, à la fois dans le cadre des échanges avec d’autres États membres et dans celui des échanges internes à l’État membre qui a adopté une telle réglementation ( ).

83. Face à ces réglementations, qui ont été jugées contraires aux articles 28 CE ou 29 CE, la Cour a pris le soin de distinguer la situation des échanges entre les États membres (qui relèvent des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises) de celle des échanges internes à l’État membre concerné (qui ne relèvent pas de ces mêmes règles du traité) ( ). Elle a ajouté qu’une réglementation nationale ne saurait échapper à l’interdiction posée à l’article 28 CE au motif que cette réglementation affecterait également les échanges de marchandises à l’intérieur de l’État membre concerné ( ).

84. Il découle de cette jurisprudence que, pour déterminer si une mesure nationale entre dans le champ d’application des articles 28 CE ou 29 CE, il convient de rechercher si cette mesure est de nature à affecter les échanges entre les États membres. Ainsi, dès lors qu’une telle mesure affecte uniquement les échanges à l’intérieur d’un seul et même État membre, et non les échanges entre plusieurs États membres, cette mesure ne relève pas des règles du traité posées aux articles 28 CE et 29 CE.

85. Cette jurisprudence a été transposée au cas de figure similaire où des réglementations locales, applicables sur une partie seulement du territoire d’un État membre, affectaient les échanges de marchandises entre cette partie de territoire national et les autres États membres ainsi que les échanges entre cette partie de territoire national et les autres parties du territoire de ce même État membre ( ).

86. Ainsi, pour que les articles 28 CE ou 29 CE trouvent à s’appliquer, il faut que les marchandises concernées passent du territoire d’un État membre (ou d’une partie de celui-ci) au territoire d’un autre État membre (ou d’une partie de ce dernier), c’est-à-dire que celles introduites sur le territoire d’un État membre ou d’une partie de celui‑ci proviennent d’un autre État membre (ou d’une partie de ce dernier) et que celles d’origine nationale ou locale soient destinées à un autre État membre (ou à une partie de ce dernier). Lorsque des produits originaires d’un État membre se limitent à passer d’une région à une autre du même État membre, la condition fondamentale pour l’application des articles 28 CE ou 29 CE fait défaut, de sorte qu’aucun de ces articles n’est applicable. Cette condition fondamentale tient au passage d’une frontière d’un État membre à un autre, c’est-à-dire à la traversée d’une frontière que nous qualifierons d'«interétatique», quelle que soit sa localisation, que cette dernière se situe à la limite d’un territoire national ou d’une partie de celui-ci ( ).

87. Le souci de la Cour de circonscrire l’application des règles du traité en matière de libre circulation des marchandises, telles que celle figurant à l’article 28 CE, au seul cadre des échanges entre les États membres s’est également exprimé lors de l’examen de plusieurs réglementations nationales soumettant des produits d’origine nationale (n’ayant pas fait l’objet d’un échange entre États membres) à un régime de commercialisation moins favorable que celui réservé aux produits importés d’autres États membres ( ). Ces réglementations nationales suscitaient des difficultés particulières, car il en découlait une situation de «discrimination à rebours».

88. Face à de telles difficultés, la Cour a souligné que l’article 28 CE a «pour objet d’éliminer les entraves à l’importation de marchandises et non d’assurer que les marchandises d’origine nationale bénéficient, dans tous les cas, du même traitement que les marchandises importées» ( ). Elle en a conclu qu’une «différence de traitement entre marchandises qui n’est pas susceptible d’entraver l’importation ou de défavoriser la commercialisation des marchandises importées ne relève pas de l’interdiction établie par cet article» ( ).

89. Il résulte de l’ensemble de ces développements jurisprudentiels que les articles 28 CE et 29 CE n’ont pas vocation à s’appliquer à des situations d’échange de marchandises qui demeurent purement internes à un État membre. Compte tenu de cette jurisprudence, on aurait pu s’attendre à ce qu’il en aille de même pour l’application des articles 23 CE et 25 CE, puisque, nous l’avons vu, le libellé de ces articles, comme celui des articles 28 CE et 29 CE, fait référence à des relations entre États membres.

90. Pourtant, la Cour en a décidé autrement. C’est ce qui ressort des arrêts Lancry e.a., précité; du 14 septembre 1995, Simitzi ( ), et du 9 septembre 2004, Carbonati Apuani ( ). Ces arrêts s’écartent de manière significative de la jurisprudence traditionnelle de la Cour quant au champ d’application territorial des règles du traité en matière de libre circulation des marchandises. Avant d’examiner la portée ainsi que les limites de cette nouvelle orientation jurisprudentielle face aux situations visées par la réglementation litigieuse, il importe d’en retracer les différentes étapes.

b) L’évolution de la jurisprudence de la Cour quant au champ d’application territorial des articles 23 CE et 25 CE

91. Dans le prolongement de l’arrêt du 16 juillet 1992, Legros e.a. ( ), la Cour a jugé, dans l’arrêt Lancry e.a., précité, que la taxe dite de l’«octroi de mer», prévue par la réglementation française, constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane à l’importation, au sens de l’article 25 CE.

92. Cette taxe était perçue dans les départements français d’outre-mer et frappait les marchandises introduites sur cette partie du territoire français quelle que soit leur provenance, de sorte qu’elle s’appliquait à la fois à des produits originaires d’autres États membres et à des produits originaires d’autres parties du territoire du même État membre.

93. Dans l’arrêt Legros e.a., précité, la Cour s’est limitée à souligner qu’«une taxe perçue à une frontière régionale en raison de l’introduction de produits dans une région d’un État membre constitue une entrave au moins aussi grave à la libre circulation des marchandises qu’une taxe perçue à la frontière nationale en raison de l’introduction des produits dans l’ensemble du territoire d’un État membre» ( ). À cet égard, elle a simplement indiqué que «[l]’atteinte portée par une telle taxe régionale à l’unicité du territoire douanier communautaire n’est pas modifiée par la circonstance qu’elle frappe également les marchandises en provenance des autres parties du territoire de l’État membre en cause» ( ). Ces considérations s’inscrivent dans la droite ligne de la jurisprudence que nous venons d’exposer ( ).

94. Toutefois, de telles considérations ont été développées ultérieurement, au point 29 de l’arrêt Lancry e.a., précité, dans un sens profondément différent de celui adopté jusqu’alors. En effet, la Cour a souligné que «le principe même de l’union douanière s’étendant à l’ensemble des échanges de marchandises […] exige que soit assurée de manière générale la libre circulation des marchandises à l’intérieur de l’union et non pas uniquement le commerce interétatique». Elle a précisé que «[s]i les articles […] [23 CE et 25 CE] ne visent expressément que les échanges entre États membres, c’est parce qu’ils ont présupposé l’inexistence de taxes présentant les caractéristiques d’un droit de douane à l’intérieur de ces États». La Cour en a conclu que, «[l]’absence de telles taxes étant une condition préalable indispensable à la réalisation d’une union douanière couvrant l’ensemble des échanges de marchandises, les articles [23 CE et 25 CE] impliquent également leur interdiction».

95. Dans le même arrêt Lancry e.a., la Cour a ajouté à cet argument principal deux autres arguments.

96. Tout d’abord, elle a souligné que la taxe d’octroi de mer frappe tous les produits introduits dans le département d’outre-mer concerné, indépendamment de leur origine, de sorte que cette mesure s’applique à une situation qui ne saurait être qualifiée de purement interne à un État membre. À cet égard, elle a considéré qu’«il serait incohérent de juger, d’une part, que l’octroi de mer constitue une taxe d’effet équivalent en tant qu’il est perçu sur les marchandises en provenance d’autres États membres et d’admettre, d’autre part, que cette même taxe ne constitue pas une taxe d’effet équivalent lorsqu’elle est perçue sur des marchandises en provenance de la France métropolitaine» ( ).

97. En outre, et en tout état de cause, la Cour a indiqué qu’il serait en pratique très difficile, voire impossible, d’opérer une distinction entre les produits d’origine nationale et les produits originaires d’autres États membres, sauf à procéder à diverses vérifications qui auraient précisément pour effet d’entraver la libre circulation des marchandises ( ).

98. Compte tenu de cette série d’arguments, la Cour a jugé, dans l’arrêt Lancry e.a., précité, que la taxe d’octroi de mer litigieuse constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane à l’importation «non seulement en tant qu’elle frappe les marchandises introduites dans cette région en provenance d’autres États membres, mais également en tant qu’elle est perçue sur les marchandises introduites dans cette région en provenance d’une autre partie de ce même État» ( ).

99. Cette jurisprudence relative à l’importation de marchandises a été transposée, dans les arrêts précités Simitzi puis Carbonati Apuani, à l’exportation de marchandises.

100. Dans l’affaire Simitzi, précitée, était en cause une taxe communale frappant les marchandises introduites dans le Dodécanèse (quelle que soit leur origine) ou expédiées de cette partie du territoire grec (quelle que soit leur destination). Conformément à l’arrêt Lancry e.a., précité, la Cour a jugé que cette taxe constituait une taxe d’effet équivalent à des droits de douane à l’importation ainsi qu’une taxe d’effet équivalent à des droits de douane à l’exportation, notamment en tant qu’elle était perçue par un État membre sur les marchandises introduites dans une région de son territoire en provenance uniquement d’autres régions de ce même État et sur les marchandises expédiées d’une région uniquement vers d’autres régions du même État ( ).

101. Quant à ladite affaire Carbonati Apuani, elle concernait une taxe communale frappant les marbres extraits sur le territoire de cette commune (celle de Carrare) en raison de leur transport en dehors de cette partie du territoire italien. La Cour a jugé qu’une telle taxe constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane à l’exportation au sens de l’article 23 CE, en dépit du fait qu’elle frappe également les marchandises dont la destination finale se situe à l’intérieur de l’État membre concerné ( ). Elle a repris, tout en les développant, deux des arguments exposés dans l’arrêt Lancry e.a., précité, relatifs, d’une part, aux exigences de l’union douanière et, d’autre part, à la circonstance que la mesure en cause ne s’applique pas à une situation purement interne à un État membre.

102. S’agissant du premier argument, qui demeure l’argument principal, la Cour l’a développé en soulignant la nécessité d’interpréter les articles 23 CE et suivants à la lumière de l’article 14, paragraphe 2, CE, qui définit le marché intérieur comme étant «un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée». Ces dispositions ne faisant aucune distinction entre frontières interétatiques et intraétatiques, elle en a déduit, dans le prolongement dudit arrêt Lancry e.a., que «l’absence de taxes – tant interétatiques qu’intraétatiques – présentant les caractéristiques d’un droit de douane ou d’une taxe d’effet équivalent constitue une condition préalable indispensable à la réalisation de l’union douanière dans laquelle la libre circulation des marchandises est assurée» ( ).

103. S’agissant du second argument, la Cour a constaté que la taxe litigieuse s’applique à tout marbre de Carrare qui franchit les limites territoriales de cette commune, sans opérer de distinction entre les marbres dont la destination finale se situe en Italie et ceux à destination d’autres États membres. Elle en a conclu que cette taxe affecte par sa nature et sa teneur le commerce entre États membres.

104. Ces données de jurisprudence étant rappelées, il convient d’en examiner la portée ainsi que les limites face aux situations visées par la réglementation litigieuse.

c) La portée et les limites de la jurisprudence précitée Lancry e.a., Simitzi et Carbonati Apuani

105. À la lecture desdits arrêts Lancry e.a., Simitzi et Carbonati Apuani, il semble acquis que les articles 23 CE et 25 CE sont applicables à des situations telles que celles visées par la réglementation mise en cause dans le litige au principal. En effet, selon cette jurisprudence, une taxe est susceptible de tomber sous le coup de l’interdiction posée à ces articles dès lors que cette taxe est imposée en raison du franchissement d’une frontière, que cette dernière soit interétatique (dans le cadre d’échanges entre plusieurs États membres) ou intraétatique (dans le cadre d’échanges internes à un seul et même État membre) ( ). Ainsi, à supposer que l’éventuelle contribution à l’Office soit imposée en raison de l’expédition de pommes de terre en dehors de l’île de Jersey (à destination du Royaume-Uni, du bailliage de Guernesey ou de l’île de Man), cette mesure serait susceptible de constituer une taxe d’effet équivalent à un droit de douane à l’exportation.

106. Cela étant, il importe d’avoir présent à l’esprit que l’éventuelle transposition de cette jurisprudence aux situations visées par la réglementation litigieuse est loin d’être évidente. En effet, selon nous, deux des trois arguments sur lesquels la Cour s’est fondée dans l’arrêt Lancry e.a., précité, sont dénués de pertinence dans le cas de figure du litige au principal, de sorte qu’ils ne peuvent qu’être écartés. Quant à l’argument restant, il nous semble particulièrement fragile. C’est ce que nous souhaitons démontrer en examinant chacun de ces arguments afin d’en prendre la pleine mesure et d’éviter ainsi toute erreur de perspective ou toute «illusion d’optique» ( ) dans l’application du droit communautaire.

107. Tout d’abord, il convient de constater que, contrairement à ce qui était le cas dans lesdits arrêts Lancry e.a., Simitzi et Carbonati Apuani, la réglementation litigieuse s’applique à des situations dont tous les éléments doivent être considérés comme cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre.

108. En effet, cette réglementation régit exclusivement les échanges de pommes de terre entre, d’une part, l’île de Jersey et, d’autre part, le Royaume-Uni, les îles du bailliage de Guernesey et l’île de Man. Or, nous rappelons que, pour l’application des règles du traité en matière de libre circulation des marchandises, en ce qui concerne des produits agricoles tels que des pommes de terre, le Royaume-Uni et toutes ces îles doivent être considérés comme un seul État membre.

109. À cet égard, il importe peu que, dans le cadre des échanges visés par la réglementation litigieuse, les pommes de terre soient acheminées directement vers le Royaume-Uni (ou vers le bailliage de Guernesey ou l’île de Man) ou indirectement en transitant par le port d’un autre État membre (sans que ces marchandises fassent l’objet dans cet État d’une quelconque opération de transformation ou de vente). En effet, selon nous, l’éventualité d’un simple transit des marchandises par un autre État membre n’est pas de nature à conférer à la transaction commerciale envisagée la qualité d’un échange entre États membres au sens des articles 23 CE et 25 CE. En d’autres termes, cet éventuel élément d’extranéité n’est pas suffisant pour que les situations visées par la réglementation litigieuse échappent à la qualification de situations purement internes à un seul et même État membre, à savoir le Royaume-Uni.

110. La présente réglementation régissant uniquement les échanges de pommes de terre à l’intérieur du Royaume-Uni, à l’exclusion des échanges avec d’autres États membres, il serait pour le moins surprenant de considérer que les règles du traité en matière de libre circulation des marchandises auraient vocation à s’appliquer même dans ce cas de figure. En tout état de cause, une quelconque affectation, même partielle, du commerce intracommunautaire ne saurait être invoquée pour soutenir l’application des articles 23 CE et 25 CE. Si cet argument a été retenu par la Cour dans les arrêts précités Lancry e.a. (point 30) et Carbonati Apuani (point 26), il ne trouve aucunement sa place dans le litige au principal.

111. À cet égard, il importe de souligner que la présente affaire ne soulève pas les difficultés qu’avait pu susciter, dans ces précédentes affaires, l’existence de «discriminations à rebours».

112. Nous rappelons qu’une situation de discrimination à rebours se présente, notamment, lorsque des produits originaires d’un État membre sont soumis (en vertu d’une réglementation nationale), pour leurs échanges à l’intérieur de ce seul et même État membre, à un régime moins favorable que celui réservé soit aux produits importés d’autres États membres, soit aux produits destinés à y être exportés (en vertu des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises). Comme nous l’avons vu, la Cour a posé le principe selon lequel les règles du traité en matière de libre circulation des marchandises n’ont pas vocation à résoudre les problèmes liés à l’existence de discriminations à rebours dans la mesure où celles-ci affectent des situations purement internes, qui sont, par nature, exclues du champ d’application du droit communautaire ( ).

113. Dans l’arrêt Lancry e.a., précité (point 30), la Cour s’est manifestement écartée de cette jurisprudence constante, puisqu’elle a souligné qu’il serait incohérent de qualifier l’octroi de mer de taxe d’effet équivalent à un droit de douane à l’importation au sens des articles 23 CE et 25 CE, lorsque cette mesure frappe des marchandises en provenance d’autres États membres, et de rejeter cette qualification lorsque celle-ci est perçue sur des marchandises en provenance d’une autre partie de l’État membre concerné. Cette analyse traduit, semble‑t‑il, le souci de la Cour d’éviter de contribuer à l’apparition de discriminations à rebours, dans la mesure où, à la suite du prononcé de son arrêt (dans l’hypothèse où ce dernier retiendrait une telle différence de qualification), les produits nationaux seraient soumis à un traitement moins favorable que les produits importés d’autres États membres. La Cour a tiré argument de cette perspective pour juger que l’octroi de mer constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane à l’importation, même lorsque cette mesure est perçue sur des marchandises introduites dans une partie du territoire d’un État membre en provenance d’une autre partie de ce même État membre. Cet argument ne semble pas avoir été repris dans l’arrêt Carbonati Apuani, précité, bien que ce dernier fasse référence à l’arrêt du 5 décembre 2000, Guimont ( ).

114. Dans la présente affaire, il n’y a aucune raison que la Cour se fonde sur de telles considérations.

115. En effet, si les pommes de terre de Jersey sont soumises, pour leur commercialisation au Royaume-Uni et dans les territoires insulaires qui y sont rattachés (bailliage de Guernesey et île de Man), à un régime moins favorable que celui réservé aux pommes de terre qui sont exportées vers d’autres États membres, cette différence de traitement résulte uniquement de la réglementation litigieuse dans la mesure où, conformément à son article 2, le régime de commercialisation qu’elle prévoit ne s’applique qu’aux échanges entre différents territoires faisant partie d’un même État membre, à l’exclusion des échanges avec d’autres États membres. La commercialisation des pommes de terre de Jersey vers d’autres États membres que le Royaume-Uni échappe donc, en soi, au régime contraignant prévu par la réglementation litigieuse, sans qu’il soit besoin que la Cour rende un arrêt en ce sens sur le fondement des règles relatives à la libre circulation des marchandises. Ainsi, il est exclu que la Cour contribue, par le prononcé de l’arrêt à intervenir, à l’apparition de discriminations à rebours qui existent déjà du seul fait de la réglementation litigieuse.

116. Le droit communautaire étant étranger à cette situation discriminatoire, il n’y a aucune raison que la Cour s’y intéresse et étende en conséquence le champ d’application des articles 23 CE et 25 CE à des situations purement internes à un État membre, telles que celles du litige au principal, au motif qu’il serait incohérent de soumettre ces dernières à un traitement différent de celui applicable aux situations présentant un lien de rattachement avec l’exportation de marchandises dans d’autres États membres. Si l’on peut se demander à quelle logique répond précisément la réglementation litigieuse, il n’appartient ni au droit communautaire ni à la Cour de porter remède à la situation discriminatoire qui en découle. Seules les autorités locales, législatives ou juridictionnelles, sont compétentes pour y remédier en adoptant les mesures qu’elles jugeront appropriées consistant, par exemple, à remettre en cause la réglementation litigieuse.

117. Quant à l’argument selon lequel il serait, en pratique, très difficile, voire impossible, d’identifier l’origine ou la destination des marchandises et de limiter corrélativement l’application des articles 23 CE et 25 CE au seul cadre des échanges entre États membres, à l’exclusion des échanges internes à un État membre, il apparaît également dépourvu de pertinence dans le cas du litige au principal. S’il peut être particulièrement difficile de distinguer certains produits selon leur origine ou leur destination lorsque la réglementation nationale en cause leur est indistinctement applicable (sans doute en raison de ces difficultés pratiques), nous avons du mal à concevoir qu’il en aille également ainsi lorsque précisément il est prévu que la réglementation en cause, telle que celle du litige au principal, ne s’applique qu’aux produits originaires d’un territoire, considéré comme faisant partie du territoire d’un État membre, et destinés à être vendus et consommés sur d’autres parties du territoire de ce même État membre. Dans la présente affaire, il convient donc d’écarter cet argument (exposé au point 31 de l’arrêt Lancry e.a., précité), d’autant plus qu’il n’a pas été repris dans l’arrêt Carbonati Apuani, précité.

118. Quant à l’argument restant (tenant aux exigences de l’union douanière et du marché intérieur), qui demeure l’argument principal, il ne suffit pas, selon nous, à justifier l’application des articles 23 CE et 25 CE à des situations, telles que celles visées par la réglementation litigieuse, qui sont purement internes à un État membre.

119. Il est vrai que, comme l’a relevé l’avocat général Tesauro dans ses conclusions dans ladite affaire Lancry e.a., il peut sembler paradoxal que, dans un marché unique, les obstacles aux échanges entre deux États membres (par exemple entre la République portugaise et le Royaume de Danemark) soient interdits, alors que les obstacles aux échanges à l’intérieur d’un seul et même État membre (par exemple entre Naples et Capri) ne sont pas pris en considération ( ). En effet, à première vue, le processus d’intégration des États membres à la Communauté, qui préside au développement de la construction européenne, apparaît difficilement compatible avec l’adoption, au sein des États membres, de mesures tendant à introduire un morcellement ou une fragmentation de tel ou tel territoire national, à l’intérieur desquels la libre circulation des marchandises ne serait pas assurée.

120. Cela étant, quelle que soit l’ampleur de ce phénomène, il n’en demeure pas moins que, selon nous, les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises, y compris celles énoncées aux articles 23 CE et 25 CE, n’ont pas vocation à y faire obstacle.

121. Le raisonnement de la Cour pour admettre le contraire nous apparaît peu convaincant et pour le moins fragile.

122. Tout d’abord, nous avons du mal à adhérer à l’idée que, comme la Cour l’a souligné dans les arrêts précités Lancry e.a. (point 29) et Carbonati Apuani (point 22), le principe même de l’union douanière, tel qu’il découle de l’article 23 CE, exige que soit assurée de manière générale la libre circulation des marchandises non seulement dans le cadre du commerce interétatique, mais plus largement sur l’ensemble du territoire de l’union douanière.

123. En effet, comme l’a souligné l’avocat général Poiares Maduro dans ses conclusions dans l’affaire Carbonati Apuani, précitée ( ), «[l]’article 23 CE n’est que l’expression de la volonté des États fondateurs de la Communauté de limiter l’usage que les États membres de celle-ci feront désormais de leur compétence en matière douanière», que ce soit dans le cadre de leurs relations mutuelles ou dans le cadre de leurs relations avec les pays tiers, compte tenu de l’adoption d’un tarif douanier commun.

124. Cette volonté s’est traduite, en ce qui concerne le volet interne de l’union douanière, par l’interdiction des droits de douane et des taxes d’effet équivalent à l’importation ou à l’exportation. Comme la Cour l’a précisé relativement tôt, «la justification [d’une telle interdiction] réside dans l’entrave que des charges pécuniaires, fussent-elles minimes, appliquées en raison du franchissement des frontières, constituent pour la libre circulation des marchandises» ( ). Or, par l’emploi de l’expression «franchissement des frontières», la Cour n’a pas entendu autre chose que le franchissement de frontières interétatiques, que celles-ci se situent à la limite d’un territoire national ou d’une partie de ce dernier.

125. En effet, l’activité douanière s’inscrit par définition dans ce cadre, de sorte que la limitation de compétence des États membres prévue à l’article 23 CE dans ce domaine, afin d’instituer une union douanière, se définit nécessairement et exclusivement par rapport au franchissement d’une frontière interétatique. Nous ajoutons que cette analyse est la seule qui soit conforme au libellé des articles 3, paragraphe 1, sous a), CE, 23 CE et 25 CE. Cette analyse est également la seule qui soit compatible avec les nombreux développements jurisprudentiels qui, comme nous l’avons vu, ont limité l’application des règles relatives à la libre circulation des marchandises aux seuls échanges entre États membres, à l’exclusion des échanges internes à un seul et même État membre.

126. Selon nous, les développements de l’arrêt Carbonati Apuani, précité, à propos du libellé de l’article 14, paragraphe 2, CE, ne sont pas de nature à dissiper la fragilité qui affecte le raisonnement suivi par la Cour, depuis l’arrêt Lancry e.a., précité, quant aux exigences de l’union douanière.

127. Nous rappelons que cet article, qui a été inséré dans le traité par l’Acte unique européen, définit le marché intérieur comme «un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions duprésent traité» ( ).

128. Il est vrai que, à première vue, cette formule peut laisser penser que l’établissement du marché intérieur impose des exigences supplémentaires à celles ayant présidé à l’institution du marché commun, dans la mesure où l’avènement d’un marché intérieur implique une progression dans le processus d’intégration des États membres à la Communauté ( ).

129. Toutefois, en définissant le marché intérieur comme «un espace sans frontières intérieures», les auteurs de l’Acte unique n’ont pas entendu remettre en cause le cadre qui avait été clairement posé par le traité CEE pour l’application des règles relatives à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux et qui avait déjà été mis en évidence par la jurisprudence de la Cour ( ).

130. En effet, il importe de souligner que l’article 14, paragraphe 2, CE renvoie expressément, pour la mise en œuvre des libertés fondamentales garanties par le traité, aux dispositions de ce dernier. Cette précision, qui a été ajoutée au cours des négociations de l’Acte unique, répond au souci de ne pas étendre le champ d’application des règles du traité en matière de libre circulation non seulement en ce qui concerne les personnes, mais aussi en ce qui concerne les marchandises, les services et les capitaux ( ).

131. Or, comme nous l’avons vu, s’agissant de la libre circulation des marchandises, le libellé de l’article 3, paragraphe 1, sous a), CE ainsi que des articles 23 CE, 25 CE, 28 CE et 29 CE vise uniquement les échanges de marchandises entre les États membres, à l’exclusion des échanges de marchandises à l’intérieur d’un seul et même État membre. Nous en concluons que l’article 14, paragraphe 2, CE n’est pas de nature à élargir le champ d’application territorial des articles 23 CE et 25 CE aux échanges purement internes à un État membre.

132. Cette conclusion s’impose à plus forte raison à la lecture de l’article 3, paragraphe 1, sous c), CE. En effet, cet article prévoit que «[…] l’action de la Communauté comporte, dans les conditions et selon les rythmes prévus par le présent traité […] un marché intérieur caractérisé par l’abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux» ( ).

133. Cette définition du marché intérieur, qui préexistait à l’Acte unique, n’a pas été modifiée par ce dernier afin de l’aligner sur celle qu’il a insérée dans le traité. La notion de «marché intérieur» au sens de l’article 14, paragraphe 2, CE ne peut donc être radicalement différente de celle figurant à l’article 3, paragraphe 1, sous c), CE.

134. Il s’ensuit que l’expression «espace sans frontières intérieures», figurant à l’article 14, paragraphe 2, CE ne signifie pas autre chose qu’un espace au sein duquel les obstacles aux échanges, entre les États membres, sont interdits. Ainsi, par «frontières intérieures», il convient de comprendre «frontières interétatiques» (dans le cadre d’échanges entre États membres, à l’intérieur de la Communauté) ( ), à l’exclusion de frontières intraétatiques (dans le cadre d’échanges à l’intérieur d’un seul et même État membre) et par opposition à frontières extérieures (dans le cadre d’échanges entre les États membres et les États tiers) ( ).

135. En réalité, en définissant le marché intérieur comme un «espace sans frontières intérieures», les auteurs de l’Acte unique ont avant tout cherché à donner à la construction européenne un nouvel élan, de sorte que l’apport de cette expression est davantage d’ordre politique que juridique. C’est ce qui résulte de la lecture du livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur, qui a été élaboré par la Commission en vue du Conseil européen de Milan des 28 et 29 juin 1985 et a eu une influence déterminante tout au long des négociations de l’Acte unique ( ).

136. En effet, dans ce document a été répertoriée une vaste série de mesures destinées à relancer le processus d’intégration européenne en procédant à l’élimination de tout type de «frontières», que ces dernières soient «physiques», «techniques» ou «fiscales».

137. S’agissant des frontières physiques, il était envisagé de supprimer, pour les marchandises et les personnes, les contrôles aux frontières dites «intérieures», c’est-à-dire aux postes de douane se situant à la frontière entre plusieurs États membres ( ). Rien dans le livre blanc susmentionné ne laisse penser que l’établissement du marché intérieur imposerait également l’élimination des éventuels obstacles tarifaires à la libre circulation des marchandises à l’intérieur de chaque État membre.

138. Quant aux autres types d’obstacles aux échanges intracommunautaires, qui étaient désignés sous le terme de «frontières techniques et fiscales», il était prévu de les réduire de manière significative grâce à un vaste programme d’harmonisation ou de rapprochement des réglementations nationales, dont la réalisation à l’échéance du 31 décembre 1992 devait être facilitée, sauf dans certains domaines, par une simplification de la procédure d’adoption des mesures communautaires concernées. C’est dans ce contexte que l’Acte unique a inséré dans le traité CEE l’article 100 A (devenu, après modification, article 95 CE), afin de réaliser, comme le précise le paragraphe 1 dudit article, l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur, conformément aux objectifs énoncés à l’article 8 A du traité CEE (devenu, après modifiaction, article 14 CE).

139. Si l’Acte unique a établi ainsi un lien étroit entre, d’une part, la réalisation du marché intérieur et, d’autre part, l’adoption de mesures d’harmonisation ou de rapprochement des réglementations nationales, on ne saurait en déduire que l’établissement du marché intérieur, au sens de l’article 14, paragraphe 2, CE, implique que les règles du traité en matière de libre circulation des marchandises soient devenues applicables à des situations purement internes à un État membre.

140. En effet, si la Cour a jugé que «le recours à la base juridique de l’article 100 A du traité ne présuppose pas l’existence d’un lien effectif avec la libre circulation entre les États membres dans chacune des situations visées par l’acte fondé sur une telle base» ( ), de sorte qu’un tel acte est susceptible de s’appliquer à des situations purement internes à un État membre, il ne saurait en aller de même pour l’application des règles du traité telles que celles figurant aux articles 23 CE et 25 CE. En effet, si les règles du traité en matière de libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux contribuent d’une manière significative à l’intégration des États membres à la Communauté, les mesures d’harmonisation ou de rapprochement des législations nationales y contribuent encore davantage, de sorte que leur adoption constitue généralement une étape décisive dans le processus d’intégration européenne.

141. Il résulte de l’ensemble de ces développements que, selon nous, il est essentiel de ne pas transposer la jurisprudence précitée Lancry e.a., Simitzi, et Carbonati Apuani aux situations visées par la réglementation litigieuse et donc d’exclure l’application des articles 23 CE et 25 CE à de telles situations, qui, rappelons-le, sont toutes purement internes à un seul et même État membre.

142. La même conclusion s’impose en ce qui concerne l’article 29 CE. Contrairement à ce que soutient la Commission ( ), selon nous, ladite jurisprudence Lancry e.a. ainsi que Simitzi ne saurait être transposée au domaine des obstacles non tarifaires aux échanges de marchandises. Une telle transposition s’appuierait sur des arguments tout aussi insuffisants que ceux qui ont conduit la Cour à admettre l’application des articles 23 CE et 25 CE à des situations purement internes à un État membre.

143. Certes, le point 23 de l’arrêt Carbonati Apuani, précité ( ), peut laisser penser que la Cour a implicitement admis que l’ensemble des règles du traité en matière de libre circulation des marchandises a vocation à s’appliquer à des situations purement internes à un État membre ( ).

144. Toutefois, il n’est pas du tout certain qu’il faille en tirer une conséquence aussi générale. Selon nous, ledit arrêt Carbonati Apuani se borne à confirmer la jurisprudence précitée Legros, Lancry e.a., ainsi que Simitzi, en ce qui concerne les seuls obstacles tarifaires aux échanges. Nous avons du mal à concevoir que, par cet arrêt, la Cour ait entendu remettre en cause sa jurisprudence traditionnelle en matière d’obstacles non tarifaires aux échanges, c’est-à-dire dans un autre domaine que celui afférent au litige au principal dans l’affaire concernée. Prêter audit arrêt une portée plus large que celle qui se rattache directement audit litige nous apparaît d’autant plus difficile à envisager qu’il pourrait à la limite en découler que l’ensemble des règles du traité en matière de libre circulation (que ce soit pour les marchandises ou pour les personnes, les services et les capitaux) serait applicable à des réglementations nationales se rapportant exclusivement à des situations purement internes à un État membre. Il est fort vraisemblable que, par cet arrêt, la Cour n’a pas eu l’intention d’opérer un tel revirement général de jurisprudence ( ).

145. Nous en concluons que ni les articles 23 CE et 25 CE ni l’article 29 CE n’ont vocation à s’appliquer aux situations visées par la réglementation litigieuse.

146. En conséquence, il convient de répondre aux présentes questions préjudicielles que, si les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises sont applicables à l’île de Jersey pour les échanges intracommunautaires de produits agricoles tels que des pommes de terre, ni les articles 23 CE et 25 CE ni l’article 29 CE ne sont susceptibles de s’appliquer à des situations, telles que celles du litige au principal, qui se rapportent exclusivement à la commercialisation desdits produits entre, d’une part, l’île de Jersey et, d’autre part, le Royaume-Uni, le bailliage de Guernesey ou l’île de Man, dès lors que ces territoires doivent être considérés comme faisant partie d’un seul et même État membre.

V – Conclusion

147. Eu égard à l’ensemble de ces considérations, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la Royal Court of Jersey de la manière suivante:

«Si les règles du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises sont applicables à l’île de Jersey pour les échanges intracommunautaires de produits agricoles tels que des pommes de terre, ni les articles 23 CE et 25 CE ni l’article 29 CE ne sont susceptibles de s’appliquer à des situations, telles que celles du litige au principal, qui se rapportent exclusivement à la commercialisation desdits produits entre, d’une part, l’île de Jersey et, d’autre part, le Royaume-Uni, le bailliage de Guernesey ou l’île de Man, dès lors que ces territoires doivent être considérés comme faisant partie d’un seul et même État membre.»