ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

15 mai 1997

Affaire T-273/94

N

contre

Commission des Communautés européennes

«Fonctionnaires — Devoir de loyauté — Suspicion d'actes contraires à la dignité de la fonction — Coopération loyale du fonctionnaire à l'enquête — Défaut — Procédure disciplinaire — Révocation»

Texte complet en langue française II-289

Objet:

Recours ayant pour objet, d'une part, une demande d'annulation de la décision de la Commission du 4 octobre 1993 portant révocation du requérant et, d'autre part, une demande d'indemnité.

Résultat:

Rejet.

Résumé de l'arrêt

Le requérant entre au service de la Commission le 31 janvier 1983, en qualité de fonctionnaire de grade A 4 auprès de la direction générale des transports (DG VII). En juin 1991, il est nommé chef adjoint chargé des dossiers de la sécurité aérienne de l'unité 3 («sécurité aérienne — Contrôle du trafic aérien — Politique industrielle — Aspects sociaux») de la direction C («transports aériens») de la DG VII.

Avant son entrée au service de la Commission, il travaille dans le même domaine en qualité de consultant au service de la société de droit grec Doxiadis associates (Doxiadis), notamment au Nigeria.

Du 26 juin au 3 juillet 1992, il prend congé en indiquant sur sa fiche de congé qu'il se rend en Grèce. Cependant, pendant cette même période, il se rend également au Nigeria.

Dans une note du 6 juillet 1992, le bureau de sécurité de la Commission (bureau de sécurité) déclare que, selon une source d'information digne de foi, mais désirant garder l'anonymat, le requérant, qui se trouve au Nigeria, va être crédité d'une forte somme d'argent — 45 millions de USD — sur son compte personnel. Ce transfert est censé représenter le solde d'un contrat conclu entre le gouvernement nigérian et le requérant et concerner des travaux réalisés en 12. Selon la même source, il peut s'agir d'une filière de blanchiment d'argent.

Au vu des pièces qui lui sont présentées, la Société générale de banque, établie à Bruxelles, auprès de laquelle le compte personnel du requérant est ouvert, refuse d'exécuter le transfert sollicité.

A la suite des renseignements recueillis, le bureau de sécurité de la Commission entreprend des investigations et décide d'auditionner le requérant.

Par lettre du 8 octobre 1992, la Commission informe le requérant de sa décision d'ouvrir contre lui une procédure disciplinaire et de l'entendre conformément aux dispositions de l'article 87 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (statut). L'audition du requérant au titre de l'article 87 du statut a lieu le 16 octobre 1992.

Dans le cadre de cette procédure, la direction B de la DG IX adresse une demande de renseignements à Doxiadis en ce qui concerne ses rapports avec le requérant. Doxiadis répond par lettre du 5 janvier 1993.

Par rapport du 24 mars 1993, le directeur général du personnel et de l'administration, agissant en sa qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN), saisit le conseil de discipline du cas du requérant. Les griefs retenus contre le requérant consistent en des manquements aux devoirs de loyauté et de confiance de tout fonctionnaire envers l'institution.

Le 6 juillet 1993, le requérant est entendu par le conseil de discipline. Le même jour, le conseil de discipline émet un avis motivé. Après avoir examiné les informations recueillies, il conclut qu'il «est d'avis que M. [N] a manqué gravement aux devoirs de loyauté et de confiance de tout fonctionnaire envers l'institution et d'une manière susceptible de nuire gravement à sa réputation» et recommande à l'AIPN la rétrogradation du requérant. Les 10 septembre et 4 octobre 1993, le requérant est entendu par l'AIPN. Par décision du 4 octobre 1993, l'AIPN écarte la recommandation du conseil de discipline et inflige au requérant la sanction de la révocation (décision attaquée).

La décision de révocation prend effet le 1er décembre 1993.

Sur la demande en annulation

Sur le moyen tiré d'une irrégularité de la procédure disciplinaire

Sur les conditions d'obtention des informations à l'origine de la procédure disciplinaire

Prenant connaissance de l'existence d'éléments susceptibles de porter atteinte à ses intérêts, la Commission devait, en vertu des dispositions du titre VI du statut, relatif au régime disciplinaire, ouvrir une enquête afin de pouvoir, le cas échéant, prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde ou à la protection de ces intérêts (point 69).

La seule circonstance que les renseignements aient pu être communiqués par une banque en violation de dispositions nationales relatives à la protection du secret n'était pas de nature à l'empêcher d'ouvrir une procédure disciplinaire (point 70).

L'ouverture de la procedure disciplinaire n'a pas constitué par ailleurs une violation du droit au respect de la vie privée (point 71).

Ce droit fondamental, énoncé également par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), fait partie intégrante des principes généraux du droit dont le juge communautaire assure le respect, conformément aux traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi qu'aux instruments internationaux auxquels les États ont coopéré ou adhéré (point 72).

Référence à: Cour 26 juin 1980, National Panasonic/Commission, 136/79, Rec. p. 2033, points 17 et 18; Cour 8 avril 1992, Commission/Allemagne, C-62/90, Rec. p. I-2575, point 23

Ces principes n'apparaissent pas toutefois comme des prérogatives absolues, mais peuvent comporter des restrictions, à condition que celles-ci répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (point 73).

Référence à: Cour 11 juillet 1989, Schröder, 265/87, Rec. p. 2237, point 15; Commission/Allemagne, précité, point 23; Cour 5 octobre 1994, X/Commission, C-404/92 P, Rec. p. I-4737, point 18; Tribunal 13 juillet 1995, K/Commission, T-176/94, RecFP p. II-621, point 33

Or, en ouvrant une enquête puis une procédure disciplinaire à la suite d'informations susceptibles de se rapporter à des actes illégaux du requérant et, partant, à des manquements graves aux obligations résultant du statut, la Commission n'a nullement entrepris une intervention démesurée et intolérable portant atteinte à la substance même du droit au respect de la vie privée (point 74).

Sur le déroulement de la procédure disciplinaire

Si l'article 1er de l'annexe IX du statut, relative à la procédure disciplinaire, prévoit que le rapport par lequel le conseil de discipline est saisi doit indiquer clairement les faits reprochés, aucune autre disposition du statut n'édicte pareille obligation au stade d'entretiens préalables visant à vérifier l'exactitude de données recueillies par l'institution. En effet, à ce stade, l'institution n'est pas en mesure de formuler des accusations à l'encontre du fonctionnaire, tant que des vérifications ne lui ont pas permis d'apprécier s'il y a lieu d'ouvrir une procédure disciplinaire (point 79).

La Commission a une obligation de protéger l'anonymat de l'informateur dans certains cas. L'article 214 du traité — qui oblige les membres et les agents des institutions de la Communauté à ne pas divulguer des informations qui, par leur nature même, sont couvertes par le secret professionnel — constitue un principe général qui s'applique même à des informations fournies par des personnes physiques, si ces informations sont par leur nature confidentielles. Dans le cas d'informations fournies à titre purement volontaire, mais assorties d'une demande de confidentialité en vue de protéger l'anonymat de l'informateur, l'institution qui accepte de recevoir ces informations est tenue de respecter une telle condition. Une procédure ouverte ensuite sur la base d'informations dont l'origine n'est pas révélée est régulière, dès lors que n'est pas affectée la possibilité, pour la personne concernée, de faire connaître son point de vue sur la réalité ou la portée des faits ou documents communiqués ou encore sur les conclusions que la Commission en tire (point 81).

Référence à: Cour 13 février 1979, Hoffmann-La Roche/Commission, 85/76, Rec. p. 461, point 14; Cour 7 novembre 1985, Adams/Commission, 145/83, Rec. p. 3539, point 34

Le caractère contradictoire d'une procédure telle que celle devant le conseil de discipline et les droits de la défense dans une telle procédure exigent que le requérant et, le cas échéant, son avocat puissent prendre connaissance de tous les éléments de fait sur lesquels la décision a été fondée, et cela en temps utile pour présenter leurs observations. Cependant, à défaut d'une demande de l'intéressé, aucune obligation de l'AIPN de communiquer l'intégralité du dossier du fonctionnaire faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne saurait être déduite du statut (point 88).

Référence à: Cour 29 janvier 1985, F./Commission, 228/83, Rec. p. 275, point 23; Cour 11 juillet 1985, R./Commission, 255/83 et 256/83, Rec. p. 2473, point 17; Tribunal 17 octobre 1991, De Compte/Parlement, T-26/89, Rec. p. II-781, point 122

Il en résulte que la Commission est obligée de communiquer à la personne qui fait l'objet d'une enquête les documents qui révèlent des faits importants pour l'exercice de ses droits de la défense, mais pas forcément d'autres documents, à défaut d'une demande à cette fin (point 89).

Référence à: F./Commission, précité, point 24; Tribunal 17 décembre 1991, Hercules Chemicals/Commission, T-7/89, Rec. p. II-1711, points 51 et 52

Enfin, en ce qui concerne l'allégation du requérant selon laquelle la Commission n'a pas respecté son droit à un procès équitable prévu par l'article 6 de la CEDH, il suffit de relever que la procédure devant la Commission n'est pas judiciaire, mais administrative et que la Commission ne saurait être qualifiée de «tribunal» au sens de l'article 6 de la CEDH. Un droit à un procès équitable, tel que celui visé par cette dernière disposition, ne peut en conséquence être invoqué dans le cadre d'une procédure disciplinaire (point 95).

Référence à: Cour 7 juin 1983, Musique diffusion française e.a./Commission, 100/80, 101/80, 102/80 et 103/80, Rec. p. 1825, point 7; De Compte/Parlement, précité, point 94

Sur les moyens tirés d'erreurs manifestes d'appréciation des faits et d'une violation du principe de proportionnalité

Une décision infligeant une sanction de révocation implique nécessairement des considérations délicates de la part de l'institution, compte tenu des conséquences sérieuses et irrévocables qui en découlent. L'institution dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation et le contrôle juridictionnel se limite à une vérification de l'exactitude matérielle des faits retenus, de l'absence d'erreur manifeste dans l'appréciation des faits et de l'absence de détournement de pouvoir (point 125).

L'obligation du requérant particulièrement mise en cause en l'espèce est celle prévue en ces termes par l'article 12, premier alinéa, du statut: «Le fonctionnaire doit s'abstenir de tout acte et, en particulier, de toute expression publique d'opinions qui puisse porter atteinte à la dignité de sa fonction.» (point 126).

Cette disposition vise à garantir que les fonctionnaires communautaires, dans leur comportement, présentent une image de dignité conforme à la conduite particulièrement correcte et respectable que l'on est en droit d'attendre des membres d'une fonction publique internationale (point 127).

Référence à: Tribunal 7 mars 1996, Williams/Cour des comptes, T-146/94, RecFP p. II-329, point 65

Elle peut être rapprochée de l'article 11, premier alinéa, du statut, en vertu duquel le fonctionnaire doit régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés, et de l'article 21, premier alinéa, du statut, aux termes duquel le fonctionnaire est tenu d'assister et de conseiller ses supérieurs (point 128).

Il se dégage de l'ensemble de ces dispositions une obligation de loyauté du fonctionnaire à l'égard de son institution, qui doit le conduire, d'autant plus s'il a un grade élevé, à faire preuve d'un comportement au-dessus de tout soupçon, afin que les liens de confiance existant entre cette institution et lui-même soient toujours préservés (point 129).

Il ressort du dossier que le requérant n'a pas fait un effort sérieux afin de permettre à la Commission d'éclaircir la situation de fait à l'origine de l'enquête, mais a au contraire aggravé les interrogations légitimes de l'institution à laquelle il appartenait en lui présentant des explications insuffisantes, variables dans le temps et contradictoires (point 141).

Au vu de l'examen des faits, il ne peut être soutenu que la Commission a commis une erreur manifeste d'appréciation en concluant que le requérant a manqué gravement à ses obligations statutaires (point 145).

La réalité des faits qui fondent le grief à l'encontre du fonctionnaire étant établie, le choix de la sanction adéquate appartenait à l'AIPN, et le juge communautaire ne saurait censurer le choix de cette sanction sauf en cas d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir (point 147).

Référence à: Cour 30 mai 1973, De Greef/Commission, 46/72, Rec. p. 543, point 45; F./Commission, précité, point 34; De Compte/Parlement, précité, points 220 et 222; Tribunal 26 janvier 1995, D/Commission, T-549/93, RecFP p. II-43, point 96

En l'espèce, aucun élément du dossier ne permet de conclure que la sanction infligée était manifestement disproportionnée par rapport aux manquements retenus ou que la Commission aurait usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés.

Sur la demande en indemnité

Lorsqu'il existe un lien direct entre un recours en annulation et une action en indemnité, cette dernière est recevable en tant qu'accessoire au recours en annulation, sans devoir être précédée d'une demande émanant de l'intéressé et invitant l'AIPN à réparer les préjudices prétendument subis ainsi que d'une réclamation dans laquelle le réclamant conteste le bien-fondé du rejet implicite ou explicite de sa demande. Cependant, les conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel ou moral doivent être rejetées dans la mesure où elles présentent un lien étroit avec les conclusions en annulation qui ont, elles-mêmes, été rejetées soit comme irrecevables, soit comme non fondées (point 159).

Référence à: Tribunal 6 février 1992, Castelletti e.a./Commission, T-29/91, Rec. p. II-77, point 29; Tribunal 5 février 1997, Ibarra Gil/Commission, T-207/95, RecFP p. II-31, point 88; Tribunal 5 février 1997, Petit-Laurent/Commission, T-211/95, RecFP p. II-57, point 88

En l'espèce, il existe un lien étroit entre le recours en indemnité et le recours en annulation. Dans ces circonstances, le recours en indemnité est recevable nonobstant l'absence de demande et de réclamation préalables, mais il doit être rejeté au fond, dans la mesure où l'examen des moyens présentés au soutien des conclusions en annulation n'a révélé aucune illégalité commise par la Commission et donc aucune faute de nature à engager sa responsabilité (point 160).

Par ailleurs, même si l'on considérait qu'il n'existe pas un lien étroit entre chaque partie de la demande en indemnité et le recours en annulation, cette partie de la demande devrait être rejetée comme irrecevable, car, ayant été présentée pour la première fois dans la requête, elle n'a pas été précédée d'une procédure précontentieuse régulière (point 161).

Référence à: Tribunal 28 janvier 1993, Piette de Stachelski/Commission, T-53/92, Rec. p. II-35, point 18

Dispositif:

Le recours est rejeté.

Fonctionnaires — Devoir de loyauté — Suspicion d'actes contraires à la dignité de la fonction — Coopération loyale du fonctionnaire à l'enquête — Défaut — Procédure disciplinaire — Révocation(ARRÊT DU 15. 5. 1997 — AFFAIRE T-273/94 - N / COMMISSION) II-289