CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO MENGOZZI

présentées le 8 septembre 2016 ( 1 )

Avis 1/15

[demande d’avis présentée par le Parlement européen]

« Demande d’avis – Recevabilité – Projet d’accord entre le Canada et l’Union européenne sur le transfert et le traitement de données des dossiers passagers – Données des passagers aériens [Passenger Name Record (PNR)] – Compatibilité de ce projet d’accord avec l’article 16 TFUE et les articles 7, 8 et l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Base juridique »

Table des matières

I – Introduction II – Le cadre juridique III – Les antécédents de l’accord envisagé IV – La procédure devant la Cour V – Sur la recevabilité de la demande d’avis VI – Sur la base juridique appropriée de l’acte de conclusion de l’accord envisagé (seconde question) A – Synthèse de l’argumentation du Parlement et des autres parties intéressées B – Analyse 1. Sur la finalité et le contenu de l’accord envisagé 2. Sur la base juridique appropriée a) Sur la pertinence de l’article 82, paragraphe 1, sous d), et de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE b) Sur la nécessité de fonder l’acte de conclusion de l’accord envisagé sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE VII – Sur la compatibilité de l’accord envisagé avec les dispositions du traité FUE et de la Charte (première question) A – Synthèse de la demande et des observations du Parlement ainsi que des observations des autres parties intéressées 1. Synthèse de la demande et des observations du Parlement 2. Synthèse des observations des autres parties intéressées B – Analyse 1. Observations liminaires 2. Sur l’existence d’une ingérence dans les droits garantis par les articles 7 et 8 de la Charte 3. Sur la justification de l’ingérence dans les droits garantis par les articles 7 et 8 de la Charte a) Une ingérence « prévue par la loi », au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte b) Une ingérence répondant à un objectif d’intérêt général c) Sur la proportionnalité de l’ingérence que comporte l’accord envisagé i) Considérations générales ii) Sur l’aptitude de l’ingérence à réaliser l’objectif de sécurité publique poursuivi par l’accord envisagé iii) Sur le caractère strictement nécessaire de l’ingérence – Sur les catégories de données PNR visées par l’accord envisagé – Sur le caractère suffisamment précis de la finalité pour laquelle le traitement de données PNR est autorisé – Sur le champ d’application personnel de l’accord envisagé – Sur l’identification de l’autorité compétente en charge du traitement de données PNR – Sur le traitement automatisé des données PNR – Sur l’accès aux données PNR – Sur la conservation des données PNR – Sur la divulgation et le transfert ultérieur des données PNR – Sur les mesures de surveillance et de contrôles administratif et juridictionnel VIII – Conclusion

I – Introduction

1. En application de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, le Parlement européen a saisi la Cour d’une demande d’avis concernant l’accord envisagé entre le Canada et l’Union européenne sur le transfert et le traitement de données des dossiers passagers (ci-après l’« accord envisagé »), afin de lui permettre de donner suite à la sollicitation du Conseil de l’Union européenne, du mois de juillet 2014, demandant au Parlement d’approuver la proposition de décision relative à la conclusion de l’accord envisagé ( 2 ).

2. Schématiquement, l’accord envisagé prévoit que les données de dossiers passagers (Passenger Name Record, ci-après les « données PNR »), qui sont collectées par les transporteurs aériens auprès des passagers à des fins de réservation des vols entre le Canada et l’Union européenne, soient transférées aux autorités canadiennes compétentes, puis traitées et utilisées par ces dernières dans le but de prévenir et de détecter des infractions terroristes ou d’autres actes graves de criminalité transnationale, tout en fixant un certain nombre de garanties quant au respect de la vie privée et de la protection des données à caractère personnel des passagers.

3. La demande d’avis, qui concerne tant la compatibilité de l’accord envisagé avec le droit primaire de l’Union que la base juridique appropriée de la décision du Conseil devant porter conclusion de l’accord envisagé, est libellée comme suit : « L’accord envisagé est-il compatible avec les dispositions des traités (article 16 TFUE) et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (articles 7, 8 et article 52, paragraphe 1) en ce qui concerne le droit des personnes physiques à la protection des données à caractère personnel ? L’article 82, paragraphe 1, sous d), et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE constituent-ils la base juridique appropriée de l’acte du Conseil portant sur la conclusion de l’accord envisagé ou cet acte doit-il se baser sur l’article 16 TFUE ? »

4. Indépendamment de son contenu, la réponse qu’apportera la Cour à cette demande aura nécessairement des implications sur les accords dits PNR, déjà en vigueur, qui lient l’Union européenne à l’Australie ( 3 ) et aux États-Unis d’Amérique ( 4 ), ainsi que sur le futur « régime PNR », mis en place au sein de l’Union elle-même, qui a récemment été approuvé par le Parlement, alors que la présente procédure était encore en cours ( 5 ).

5. La présente demande d’avis nécessite l’examen de questions à la fois inédites et délicates.

6. Sous l’angle de la détermination de la base juridique appropriée de l’acte portant conclusion de l’accord envisagé, cette demande doit notamment conduire la Cour à examiner pour la première fois la portée de l’article 16, paragraphe 2, TFUE, qui a été introduit à la suite de l’adoption du traité de Lisbonne, ainsi que l’articulation de cet article avec les dispositions du traité relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice (ci-après l’« ELSJ »). À cet égard, comme je le démontrerai dans les présentes conclusions ( 6 ), l’accord envisagé poursuit des objectifs et présente un contenu interdépendants, de telle sorte que l’acte de conclusion de cet accord doit être basé, selon moi, tant sur l’article 16 TFUE que sur l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE.

7. C’est également la première fois que la Cour devra se prononcer sur la compatibilité d’un projet d’accord international avec les droits fondamentaux consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte », plus particulièrement ceux relatifs au respect de la vie privée et familiale, garanti par son article 7, et à la protection des données à caractère personnel, assurée par son article 8. L’examen de cette question bénéficie incontestablement des enseignements précieux issus des arrêts du 8 avril 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238), ainsi que du 6 octobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Comme cela sera plus amplement expliqué, j’estime qu’il y a bien lieu de suivre la voie tracée par ces arrêts et de soumettre l’accord envisagé à un contrôle strict du respect des exigences posées par les articles 7, 8 et l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Il n’en demeure pas moins qu’il convient de garder à l’esprit que le projet d’accord dont la Cour est saisie est la conséquence d’une négociation internationale avec un pays tiers, lequel, à défaut d’accord satisfaisant, sera susceptible de renoncer à la conclusion de l’accord envisagé et préférera, comme c’est le cas actuellement, appliquer unilatéralement son régime PNR aux transporteurs aériens établis dans l’Union et assurant des liaisons avec le Canada.

8. Ce constat ne signifie pas que la Cour doive abaisser le degré de vigilance dont elle a fait preuve quant au respect des droits fondamentaux protégés en droit de l’Union. Il est en effet nécessaire que, au moment où les technologies modernes permettent aux autorités publiques, au nom de la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale grave, de développer des méthodes extrêmement sophistiquées de surveillance de la vie privée des individus et d’analyse de leurs données à caractère personnel, la Cour s’assure que les mesures projetées, fussent-elles sous la forme d’accords internationaux envisagés, reflètent une pondération équilibrée entre le souci légitime de préserver la sécurité publique et celui, non moins fondamental, à ce que toute personne puisse jouir d’un niveau élevé de protection de sa vie privée et de ses propres données.

9. Ainsi que mes propos ultérieurs l’illustreront, il est indéniable que les parties contractantes ont tenté, parfois de façon insuffisante, d’effectuer une mise en balance de ces deux objectifs indissociablement poursuivis par l’accord envisagé. Cet effort doit, me semble-t-il, être salué. Toutefois, sans remettre en cause ni l’objet ni la nécessité de l’accord envisagé, je considère, comme les présentes conclusions le démontreront, que, pour être compatible avec les articles 7, 8 et l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, l’accord envisagé devra être mis au point et/ou expurgé de certaines de ses stipulations actuelles de sorte à ce qu’il n’excède pas ce qui est strictement nécessaire à la réalisation de son objectif sécuritaire.

II – Le cadre juridique

10. L’article 16 TFUE énonce ce qui suit : « 1. Toute personne a droit à la protection des données à caractère personnel la concernant. 2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, fixent les règles relatives à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union, ainsi que par les États membres dans l’exercice d’activités qui relèvent du champ d’application du droit de l’Union, et à la libre circulation de ces données. Le respect de ces règles est soumis au contrôle d’autorités indépendantes. [...] »

11. L’article 82 TFUE, qui s’insère dans le chapitre 4 du titre V de la troisième partie dudit traité, chapitre intitulé « coopération judiciaire en matière pénale », prévoit : « 1. La coopération judiciaire en matière pénale dans l’Union est fondée sur le principe de la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaire et inclut le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres dans les domaines visés au paragraphe 2 [...] Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, adoptent les mesures visant : [...] d) à faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l’exécution des décisions. [...] »

12. L’article 87 TFUE, qui fait partie du chapitre 5 du titre V de la troisième partie dudit traité, chapitre intitulé « coopération policière », dispose ce qui suit : « 1. L’Union développe une coopération policière qui associe toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés dans les domaines de la prévention ou de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière. 2. Aux fins du paragraphe 1, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire peuvent établir des mesures portant sur : a) la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange d’informations pertinentes ; [...] »

13. L’article 7 de la Charte énonce : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications. »

14. L’article 8 de la Charte affirme : « 1. Toute personne a droit à la protection des données à caractère personnel la concernant. 2. Ces données doivent être traitées loyalement, à des fins déterminées et sur la base du consentement de la personne concernée ou en vertu d’un autre fondement légitime prévu par la loi. Toute personne a le droit d’accéder aux données collectées la concernant et d’en obtenir la rectification. 3. Le respect de ces règles est soumis au contrôle d’une autorité indépendante. »

15. L’article 52 de la Charte, intitulé « Portée et interprétation des droits et principes », prévoit ce qui suit : « 1. Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. [...] »

16. Le protocole (no 21) sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice dispose, à ses articles 1er, 3 et 6 bis, ce qui suit : « Article premier Sous réserve de l’article 3, le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas à l’adoption par le Conseil des mesures proposées relevant de la troisième partie, titre V, du [traité FUE]. L’unanimité des membres du Conseil, à l’exception des représentants des gouvernements du Royaume-Uni et de l’Irlande, est requise pour les décisions que le Conseil est appelé à prendre à l’unanimité. Aux fins du présent article, la majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, [TFUE]. [...] Article 3 1. Le Royaume-Uni ou l’Irlande peut notifier par écrit au président du Conseil, dans un délai de trois mois à compter de la présentation au Conseil d’une proposition ou d’une initiative en application de la troisième partie, titre V du [traité FUE], son souhait de participer à l’adoption et à l’application de la mesure proposée, à la suite de quoi cet État y est habilité. [...] Article 6 bis Le Royaume-Uni ou l’Irlande ne sera pas lié par des règles fixées sur la base de l’article 16 [TFUE] qui concernent le traitement des données à caractère personnel par les États membres dans l’exercice d’activités qui relèvent du champ d’application des chapitres 4 ou 5 du titre V de la troisième partie dudit traité, lorsque le Royaume-Uni ou l’Irlande n’est pas lié par des règles de l’Union qui régissent des formes de coopération judiciaire en matière pénale ou de coopération policière dans le cadre desquelles les dispositions fixées sur la base de l’article 16 doivent être respectées. »

17. Le protocole (no 22) sur la position du Danemark prévoit, à ses articles 1er, 2 et 2 bis, ce qui suit : « Article premier Le Danemark ne participe pas à l’adoption par le Conseil des mesures proposées relevant de la troisième partie, titre V, du [traité FUE]. L’unanimité des membres du Conseil, à l’exception du représentant du gouvernement du Danemark, est requise pour les décisions que le Conseil est appelé à prendre à l’unanimité. Aux fins du présent article, la majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, [TFUE]. Article 2 Aucune des dispositions de la troisième partie, titre V, du [traité FUE], aucune mesure adoptée en application dudit titre, aucune disposition d’un accord international conclu par l’Union en application dudit titre et aucune décision de la Cour de justice de l’Union européenne interprétant ces dispositions ou mesures ou toute mesure modifiée ou modifiable en application dudit titre, ne lie le Danemark ou n’est applicable à son égard ; ces dispositions, mesures ou décisions ne portent en rien atteinte aux compétences, aux droits et aux obligations du Danemark ; ces dispositions, mesures ou décisions ne modifient en rien l’acquis communautaire ni celui de l’Union et ne font pas partie du droit de l’Union, tels qu’ils s’appliquent au Danemark. [...] Article 2 bis L’article 2 du présent protocole est également d’application à l’égard de celles des règles fixées sur la base de l’article 16 [TFUE] qui concernent le traitement des données à caractère personnel par les États membres dans l’exercice d’activités qui relèvent du champ d’application des chapitres 4 ou 5 du titre V de la troisième partie dudit traité. »

III – Les antécédents de l’accord envisagé

18. Le 18 juillet 2005, le Conseil a approuvé l’accord entre la Communauté européenne et le gouvernement canadien sur le traitement des données relatives aux informations préalables sur les voyageurs et aux dossiers passagers (ci-après l’« accord de 2006 ») ( 7 ).

19. Conformément à son préambule, l’accord de 2006 a été conclu vu l’obligation imposée par le gouvernement du Canada aux transporteurs aériens de passagers vers le Canada de fournir aux autorités canadiennes compétentes des données relatives aux informations préalables sur les voyageurs et aux dossiers passagers (ci-après les « données IPV/PNR »), dans la mesure où elles sont recueillies et stockées dans leurs systèmes de réservation automatisés et systèmes de contrôle des départs.

20. Selon l’article 1er de l’accord de 2006, celui-ci avait « pour objet d’assurer que les données IPV/PNR des personnes effectuant des voyages admissibles sont fournies dans le plein respect des droits et des libertés fondamentaux, et notamment le droit au respect de la vie privée ». L’autorité compétente pour le Canada était, conformément à l’annexe I de l’accord de 2006, « l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) ».

21. Eu égard à cet engagement, la Commission européenne a adopté, sur le fondement de l’article 25, paragraphe 2, de la directive 95/46/CE ( 8 ), la décision 2006/253/CE ( 9 ), dont l’article 1er prévoyait que l’ASFC était considérée comme assurant un niveau de protection adéquat des données PNR transférées à partir de la Communauté européenne en ce qui concerne les vols à destination du Canada. La décision 2006/253 ayant expiré au mois de septembre 2009 ( 10 ) et la durée de validité de l’accord de 2006 étant liée à celle de cette décision ( 11 ), cet accord est donc également venu à échéance au mois de septembre 2009.

22. Le 5 mai 2010, le Parlement a adopté une résolution sur le lancement des négociations sur des accords relatifs aux données des passagers aériens (PNR) avec les États-Unis, l’Australie et le Canada ( 12 ). Dans cette résolution, le Parlement demandait notamment la mise en œuvre d’une approche cohérente pour l’utilisation des PNR à des fins d’application de la loi et de sécurité, par l’élaboration d’un ensemble unique de principes devant servir de base à des accords avec des pays tiers. À cet égard, il invitait la Commission à présenter une proposition de modèle unique et un projet de mandat de négociation avec les pays tiers, tout en énonçant les conditions minimales devant être remplies ( 13 ).

23. Le 21 septembre 2010, la Commission a adopté trois propositions visant à autoriser l’ouverture des négociations avec les États-Unis, l’Australie et le Canada ( 14 ). Par la suite, des accords ont été signés et conclus avec les États-Unis et l’Australie avec l’approbation du Parlement ( 15 ). Ces accords sont entrés en vigueur en 2012.

24. Après la clôture des négociations avec le Canada, la Commission a adopté, le 19 juillet 2013, les propositions de décisions du Conseil relatives à la signature et à la conclusion de l’accord envisagé.

25. Le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) a rendu son avis sur ces propositions le 30 septembre 2013 ( 16 ). Dans cet avis, le CEPD soulevait une série d’interrogations quant à la nécessité et la proportionnalité des systèmes PNR et du transfert massif de données PNR vers des pays tiers, mettait en doute le choix de la base juridique matérielle et faisait part de diverses observations et propositions quant aux différentes dispositions de l’accord envisagé.

26. Le 5 décembre 2013, le Conseil a adopté une décision relative à la signature de l’accord envisagé sans que des modifications de ce dernier aient été apportées à la suite de l’avis du CEPD. L’accord envisagé a été signé le 25 juin 2014 sous réserve de sa conclusion à une date ultérieure.

27. Par lettre datée du 7 juillet 2014, le Conseil a demandé l’approbation du Parlement sur le projet de décision relative à la conclusion, au nom de l’Union, de l’accord envisagé. Ce projet de décision vise comme bases juridiques l’article 82, paragraphe 1, sous d), et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, lus en combinaison avec l’article 218, paragraphe 6, sous a), v), TFUE.

28. Le 25 novembre 2014, le Parlement a décidé de saisir la Cour du présent avis, dont les questions ont été reproduites au point 3 des présentes conclusions.

IV – La procédure devant la Cour

29. À la suite du dépôt de la demande par le Parlement, des observations écrites ont été déposées par les gouvernements bulgare, estonien, l’Irlande, les gouverments espagnol, français et du Royaume-Uni ainsi que par le Conseil et la Commission.

30. La Cour a posé une série de questions pour réponse écrite portant, notamment, sur certains aspects pratiques et factuels du traitement des données PNR, la base juridique de l’accord envisagé, le champ d’application territorial de celui-ci ainsi que sur la compatibilité des stipulations dudit accord avec les dispositions du traité FUE et de la Charte, à la lumière des enseignements tirés de la jurisprudence, en particulier des arrêts du 8 avril 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238), ainsi que du 6 octobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). En outre, en application de l’article 24, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour a invité le CEPD à répondre auxdites questions. Ce dernier, ainsi que l’Irlande, les gouvernements espagnol, français et du Royaume-Uni, le Parlement, le Conseil et la Commission ont répondu aux questions posées dans les délais.

31. Les représentants du gouvernement estonien, de l’Irlande, des gouvernements espagnol, français et du Royaume-Uni, ceux du Parlement, du Conseil, de la Commission, ainsi que celui du CEPD ont été entendus lors de l’audience qui s’est tenue le 5 avril 2016.

V – Sur la recevabilité de la demande d’avis

32. Tandis que les gouvernements bulgare et estonien ainsi que la Commission partagent l’appréciation du Parlement selon laquelle la demande d’avis est entièrement recevable, le gouvernement français et le Conseil s’interrogent sur la recevabilité de la seconde question figurant dans la demande du Parlement qui a trait à la base juridique appropriée du projet de décision du Conseil portant conclusion de l’accord envisagé.

33. En substance, le gouvernement français et le Conseil font valoir que cette question ne porte ni sur la compétence de l’Union de conclure l’accord envisagé ni sur la répartition des compétences entre cette dernière et les États membres. Par ailleurs, ils soutiennent que l’éventuel recours erroné aux articles 82 et 87 TFUE n’aurait aucune incidence sur la procédure à suivre pour l’adoption de l’acte du Conseil portant sur la conclusion de l’accord envisagé. En effet, tant l’application de l’article 16 TFUE que celle des articles 82 et 87 TFUE nécessiteraient de respecter la procédure législative ordinaire, notamment l’approbation du Parlement, en vertu de l’article 218, paragraphe 6, sous a), v), TFUE.

34. Je suggère à la Cour de déclarer la demande d’avis recevable dans son intégralité.

35. De manière générale, il y a lieu de rappeler tout d’abord que, conformément à l’article 218, paragraphe 11, TFUE et à la jurisprudence de la Cour, l’avis de celle-ci peut être recueilli sur la question de savoir si un « accord envisagé» ( 17 ) est compatible avec les règles de fond des traités ou avec celles qui déterminent l’étendue des compétences de l’Union et de ses institutions, y compris les questions relatives à la répartition des compétences entre l’Union et les États membres pour conclure un accord déterminé avec des États tiers ( 18 ), comme le confirme l’article 196, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour.

36. Il est donc indubitable, ce qu’admettent d’ailleurs toutes les parties intéressées, que la demande d’avis, dans la mesure où elle porte sur la compatibilité de l’accord envisagé avec les dispositions de droit matériel du droit primaire de l’Union, y compris les dispositions de la Charte qui ont la même valeur que les traités, est recevable ( 19 ).

37. J’estime que tel est aussi le cas en ce qui concerne la seconde question portant sur la détermination de la base juridique appropriée de l’acte par lequel le Conseil est amené à conclure l’accord envisagé.

38. Certes, comme l’ont fait valoir le gouvernement français et le Conseil, aucune des parties intéressées ne doute que, en l’espèce, l’Union dispose de la compétence pour approuver l’accord envisagé, question qui ne fait d’ailleurs pas l’objet de la demande d’avis.

39. Toutefois, il importe de relever que, dans le cadre de l’examen de demandes d’avis précédentes, la Cour a déjà accepté de répondre à la question du choix de la base juridique appropriée de l’acte de conclusion des projets d’accord en cause ( 20 ). Cette position a, en substance, été motivée par deux considérations essentielles qui sont intimement liées.

40. D’une part, le choix de la base juridique appropriée de l’acte de conclusion d’un accord international revêt « une importance de nature constitutionnelle» ( 21 ), puisque l’Union ne possède que des compétences d’attribution et doit donc pouvoir rattacher les accords internationaux censés entrer dans son ordre juridique à une disposition des traités qui l’habilite à approuver ces actes. Le recours à une base juridique erronée est donc susceptible d’invalider l’acte de conclusion lui-même et, par conséquent, de vicier le consentement de l’Union à être liée par l’accord en cause ( 22 ).

41. D’autre part, ne pas saisir l’occasion d’examiner le choix de la base juridique appropriée de l’acte de conclusion d’un projet d’accord dans le cadre de la procédure de saisine préalable de la Cour pourrait, en définitive, conduire à des complications, tant au niveau de l’Union que dans l’ordre juridique international, si l’acte de conclusion de l’accord venait par la suite à être invalidé en raison de l’erreur de base juridique. Or, le but de la procédure préventive prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE est précisément celui d’éviter que de telles complications puissent surgir dans l’intérêt des parties contractantes ( 23 ).

42. Sans nier l’existence de cette jurisprudence, le gouvernement français et le Conseil soutiennent, en substance, qu’aucune des complications juridiques évoquées par la Cour dans ses avis précédents ne serait en mesure de se présenter dans la présente affaire. Ainsi, selon ces parties intéressées, en l’espèce, l’éventuel choix de l’article 16 TFUE comme base juridique matérielle de l’accord envisagé, tel que cela est défendu par le Parlement dans sa demande d’avis, n’affecterait pas la répartition des compétences entre l’Union et les États membres ni ne conduirait à une « procédure législative différente » de celle suivie par le Conseil et la Commission en l’espèce, au sens desdits avis.

43. Cette argumentation n’emporte pas la conviction.

44. Il importe de relever que les situations mises en exergue par la Cour respectivement au point 5 de l’avis 2/00, du 6 décembre 2001 (EU:C:2001:664), et au point 110 de l’avis 1/08, du 30 novembre 2009 (EU:C:2009:739), ne constituent que des exemples dans lesquels le recours à une base juridique erronée est susceptible de vicier le consentement de l’Union à être liée par l’accord auquel cette dernière a souscrit ou d’entraîner des difficultés juridiques sur le plan interne ou sur le plan des relations extérieures de l’Union. En effet, les deux situations mentionnées dans ces points des deux avis – à savoir, d’une part, la situation dans laquelle l’Union se serait engagée sans que le traité lui confère une compétence suffisante pour ratifier un accord dans son ensemble, ce qui reviendrait à examiner la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, et, d’autre part, la situation où la base juridique appropriée de l’acte de conclusion prévoirait une procédure législative différente de celle qui a effectivement été suivie par les institutions – ont été introduites par l’expression « tel est le cas notamment lorsque ». D’autres cas de figure engendrant des difficultés juridiques sur le plan interne de l’Union ou sur celui des relations internationales ne peuvent donc pas être exclus.

45. Ensuite, il convient de ne pas perdre de vue que la procédure de l’avis possède un caractère non contentieux et préventif ( 24 ). Ce caractère justifie, à mon sens, une certaine souplesse de la part de la Cour quant à l’examen de la recevabilité d’une question afférente à la base juridique appropriée de l’acte de conclusion d’un accord envisagé.

46. Ainsi, au stade de la recevabilité, j’estime que la Cour doit simplement se demander si, en déclinant de répondre à la question posée, un risque sérieux existe que l’acte de conclusion de l’accord puisse être ultérieurement invalidé, fondé sur un motif identique à celui évoqué dans la demande d’avis, cette situation engendrant des difficultés sur le plan interne de l’Union ou sur celui des relations extérieures que la procédure d’avis aurait été susceptible de prévenir.

47. En l’espèce, j’ai la conviction qu’un tel risque ne peut être écarté.

48. En effet, comme je l’examinerai plus loin dans les présentes conclusions, les motifs développés par le Parlement au soutien de la thèse selon laquelle l’article 16 TFUE constitue la base juridique matérielle appropriée de l’acte de conclusion de l’accord envisagé sont très sérieux, à tel point que je les considère comme étant partiellement fondés.

49. Partant, décliner de répondre à cette argumentation dans la présente procédure serait susceptible de conduire le Parlement à attaquer la validité de l’acte de conclusion de l’accord ou, le cas échéant, une juridiction nationale, saisie d’un recours par un particulier lésé par le transfert de ses données PNR à l’autorité canadienne compétente, à adresser à la Cour un renvoi préjudiciel en validité de l’accord et de son acte de conclusion.

50. Par ailleurs, c’est, à mon sens, à tort que le gouvernement français et le Conseil minimisent les conséquences d’une déclaration d’invalidité de l’acte de conclusion de l’accord envisagé s’il s’avérait, en définitive, que, à la suite d’un recours en annulation ou d’un renvoi préjudiciel en validité, cet acte aurait dû être adopté, comme le soutient le Parlement, sur la seule base juridique de l’article 16 TFUE.

51. En effet, comme j’y reviendrai par la suite et comme cela a été abordé dans certaines observations écrites, retenir l’article 16 TFUE comme seule base juridique de l’acte de conclusion de l’accord envisagé altérerait le statut du Royaume de Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, ces États membres étant alors directement et automatiquement liés par l’accord, contrairement à ce qui est prévu à l’article 29 de l’accord envisagé. S’agissant en particulier du Royaume de Danemark, tout engagement international qu’il aurait éventuellement conclu avec le Canada, parallèlement à l’accord envisagé, serait alors illégal, puisque cet État membre ne disposerait plus de la compétence nécessaire pour stipuler un tel engagement.

52. Il me semble donc que, toute proportion gardée, par analogie avec ce que la Cour a retenu au point 47 de l’avis 1/13, du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303), il est particulièrement approprié que la Cour réponde à la seconde question de la présente demande d’avis afin, notamment, d’éviter les complications juridiques qui seraient susceptibles d’être engendrées par les situations dans lesquelles un État membre souscrirait des engagements internationaux sans l’habilitation requise, alors que, au regard du droit de l’Union, il ne disposerait plus de la compétence nécessaire pour souscrire ou mettre en œuvre un tel engagement.

53. Je propose donc que la Cour déclare recevable la seconde question posée par le Parlement dans sa demande d’avis.

54. Par ailleurs, cette question touchant la validité formelle de l’acte de conclusion et nécessitant d’analyser les objectifs et le contenu de l’accord envisagé, je suggère de la traiter avant celle relative à la compatibilité de ce dernier avec les dispositions du traité FUE et des droits consacrés par la Charte.

VI – Sur la base juridique appropriée de l’acte de conclusion de l’accord envisagé (seconde question)

A – Synthèse de l’argumentation du Parlement et des autres parties intéressées

55. Le Parlement ainsi que toutes les parties intéressées ayant déposé des observations sont d’accord pour considérer que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le choix de la base juridique doit se fonder sur des critères objectifs susceptibles d’un contrôle juridictionnel, critères objectifs parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de l’acte en cause.

56. Le Parlement souligne que l’accord envisagé poursuit deux finalités qui sont énumérées à l’article 1er de celui-ci. Toutefois, la finalité principale de l’accord envisagé serait celle d’assurer la protection des données à caractère personnel. En effet, selon le Parlement, l’accord envisagé aurait un effet analogue à une « décision d’adéquation » et son but serait de remplacer la décision 2006/253 de la Commission, adoptée au titre de l’article 25, paragraphe 6, de la directive 95/46, dans laquelle cette institution a constaté, dans le contexte de l’accord de 2006, le niveau de protection adéquat des données PNR transférées à l’ASFC. En outre, l’accord envisagé ne viserait pas à créer une obligation pour les transporteurs aériens de transférer des données PNR aux autorités policières canadiennes ou européennes, ce qui rendrait difficile de justifier le choix de l’article 82, paragraphe 1, sous d), et de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE comme bases juridiques matérielles. En vertu de la jurisprudence, ces constatations justifieraient, de l’avis du Parlement, que l’accord envisagé soit fondé sur la base juridique correspondant à la finalité principale de l’accord envisagé, à savoir, en l’occurrence, l’article 16 TFUE. Le contenu de l’accord envisagé confirmerait cette appréciation. Le Parlement précise enfin que l’article 16 TFUE permet l’adoption de règles relatives à la protection des données à caractère personnel dans tous les champs d’application du droit de l’Union, y compris celle relevant de « l’[ELSJ] ».

57. En réponse à une question posée lors de l’audience devant la Cour, le Parlement a indiqué, dans l’hypothèse où la Cour devait considérer que l’accord envisagé poursuit des finalités indissociables, qu’il ne voyait aucune objection à ce que l’acte de conclusion de l’accord envisagé soit fondé sur l’article 16, l’article 82, paragraphe 1, sous d), et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE.

58. Exception faite du gouvernement espagnol et du CEPD ainsi que, à titre subsidiaire, du gouvernement français, les autres parties intéressées soutiennent que la finalité de l’accord envisagé serait celle de lutter contre le terrorisme et la criminalité transnationale grave, la protection des données ne constituant, en substance, qu’un instrument au moyen duquel cette finalité pourrait être atteinte. À cet égard, la Commission rappelle que, dans l’arrêt du 30 mai 2006, Parlement/Conseil et Commission (C‑317/04 et C‑318/04, EU:C:2006:346, point 56), la Cour a jugé que le transfert de données PNR vers les États-Unis constituait un traitement ayant pour objet la sécurité publique et les activités des États membres relatives à des domaines du droit pénal. Or, le choix de la base juridique de l’acte de conclusion de l’accord envisagé devrait être fait en respectant cette logique.

59. La grande majorité de ces parties intéressées ajoute que, si la protection des données devait être considérée comme constituant un objectif de l’accord envisagé, cet objectif ne serait qu’accessoire par rapport à la finalité principale, ce qui, partant, n’emporterait aucune conséquence sur le choix actuel de la base juridique de l’acte de conclusion. À cet égard, le Conseil et la Commission précisent que des actes ayant pour finalité la réalisation des politiques sectorielles requérant certains traitements de données à caractère personnel devraient être fondés sur la base juridique correspondant à la politique concernée et non pas sur l’article 16 TFUE.

60. Quant à la possibilité de cumuler l’article 16, l’article 82, paragraphe 1, sous d), et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE comme bases juridiques matérielles de l’acte de conclusion de l’accord envisagé, le gouvernement français soutient, à titre subsidiaire, dans ses observations écrites, qu’un tel cumul est tout à fait envisageable. En revanche, l’Irlande et le Conseil maintiennent le contraire. À l’audience devant la Cour, le Conseil a précisé que la procédure de vote au sein du Conseil, telle qu’elle résulterait des dispositions des protocoles (no 21) et (no 22), ferait obstacle à une telle hypothèse.

B – Analyse

61. Selon une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union, y compris celui adopté en vue de la conclusion d’un accord international, doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen d’un acte de l’Union démontre que ce dernier poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme étant principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante ( 25 ).

62. La Cour admet toutefois, « à titre exceptionnel », qu’un acte puisse être fondé, de manière cumulée, sur les différentes bases juridiques correspondantes à la pluralité des objectifs ou des composantes de cet acte lorsque ces objectifs ou ces composantes sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre ( 26 ). Dans un tel cas, la Cour vérifie encore si le recours à une pluralité de bases juridiques est susceptible d’être exclu au motif que les procédures visées par les différentes bases juridiques en cause sont incompatibles entre elles ( 27 ).

63. C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il importe de déterminer si, au regard de la finalité et du contenu de l’accord envisagé, l’acte de conclusion de cet accord devrait être fondé exclusivement, sur l’article 82, paragraphe 1, sous d), et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, en tant que bases juridiques matérielles, comme l’indique le projet de décision du Conseil et comme le soutient la majorité des parties intéressées ou s’il devrait être basé sur l’article 16 TFUE, que ce soit de manière exclusive ou bien lu en combinaison avec les deux articles précités ( 28 ).

64. Sur ce dernier point, je tiens à préciser que, contrairement à ce que le Conseil a exposé dans ses observations écrites, la Cour me paraît parfaitement habilitée, eu égard à la nature non contentieuse et préventive de la procédure de l’avis, à examiner la seconde question adressée par le Parlement sous l’angle du cumul de bases juridiques matérielles, bien que le libellé de cette question ne l’envisage pas. J’ajoute que les parties intéressées ont eu l’occasion, tant dans la phase écrite de la procédure que lors de l’audience, de prendre position sur ce point.

65. Cela est d’autant plus important que l’examen de la finalité et du contenu de l’accord envisagé doit, à mon sens, conduire à retenir que ce dernier poursuit deux objectifs et possède deux composantes, sans que, globalement, ni ces deux objectifs ni ces différentes composantes puissent être hiérarchisées et dissociées. Ce constat justifie à mes yeux que l’acte de conclusion de l’accord envisagé prenne pour bases juridiques matérielles l’article 16 et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, ce qui implique que les procédures visées par ces deux articles puissent coexister.

1. Sur la finalité et le contenu de l’accord envisagé

66. Il ressort du deuxième alinéa du préambule de l’accord envisagé que les parties contractantes reconnaissent « l’importance de la prévention, de la répression, de l’élimination du terrorisme et des infractions liées au terrorisme, ainsi que des autres formes graves de criminalité transnationale , et de la lutte contre ces phénomènes, dans le respect des droits et des libertés fondamentaux, notamment des droits au respect de la vie privée et de la protection des données », tandis que le quatrième alinéa ajoute que l’utilisation des données PNR constitue un instrument essentiel en vue de la réalisation de ces objectifs.

67. La poursuite simultanée, d’une part, de l’objectif de lutte contre le terrorisme et d’autres formes graves de criminalité transnationale et, d’autre part, du respect de la vie privée et de la protection des données à caractère personnel est confirmée par les cinquième et sixième alinéas du préambule qui soulignent, respectivement, la volonté des parties contractantes de « préserver la sécurité publique » et la reconnaissance qu’elles « partagent des valeurs communes en ce qui concerne la protection des données et de la vie privée ».

68. De même, il ressort expressément du quinzième alinéa du préambule que le Canada s’est engagé à ce que son autorité compétente traite « les données PNR à des fins de prévention et de détection d’infractions terroristes et de la criminalité transnationale grave, ainsi que des enquêtes et de poursuites en la matière, en se conformant strictement aux garanties en matière de respect de la vie privée et de protection des données à caractère personnel énoncées dans [l’accord envisagé] ».

69. L’accord envisagé vise donc à permettre au Canada de traiter les données PNR des passagers transmises par les transporteurs aériens effectuant des liaisons entre l’Union et le Canada, aux fins de lutter contre le terrorisme et d’autres formes graves de criminalité transnationale tout en assurant le droit au respect de la vie privée et celui à la protection des données à caractère personnel dans les conditions prescrites par l’accord envisagé lui-même.

70. Cette nécessaire conciliation entre ces deux objectifs est corroborée par l’article 1er de l’accord envisagé qui stipule que les parties contractantes établissent les conditions régissant le transfert et l’utilisation des données PNR « en vue d’assurer la sécurité et la sûreté du public et de prescrire les moyens par lesquels lesdites données sont protégées ».

71. L’examen du contenu de l’accord envisagé confirme aussi que le moyen de lutter contre le terrorisme et d’autres formes graves de criminalité transnationale par le transfert et le traitement de données PNR n’est autorisé que si les données en question bénéficient d’un niveau de protection adéquat.

72. C’est ainsi que, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de l’accord envisagé, le Canada veille à ce que l’autorité canadienne compétente traite les données PNR reçues « uniquement à des fins de prévention, de la détection, des enquêtes ou des poursuites concernant les infractions terroristes ou les formes graves decriminalité transnationale, », tout en soulignant que ce traitement doit être réalisé « conformément au présent accord ». Cette précision signifie notamment que, en application de l’article 5 de l’accord envisagé, « pour autant qu’elle se conforme [à ce dernier], l’autorité canadienne compétente est réputée fournir un niveau de protection adéquat, au sens de la législation de l’Union européenne applicable en matière de protection de données ».

73. De même, dans le contexte de la conservation des données PNR et de la dépersonnalisation progressive par masquage desdites données, prévues à l’article 16 de l’accord envisagé, le paragraphe 4 de cet article n’autorise le démasquage par les autorités canadiennes que dans le cas où, « sur la base des informations disponibles, il est nécessaire de procéder à des enquêtes relevant de l’article 3 » de l’accord envisagé.

74. De surcroît, l’article 18, paragraphe 1, et l’article 19 paragraphe 1, de l’accord envisagé n’autorisent la divulgation ultérieure des données PNR à d’autres autorités publiques canadiennes ou de pays tiers que dans des conditions limitativement énumérées, dont notamment celles selon lesquelles, d’une part, les autorités en question exercent « des fonctions qui sont directement liées au domaine couvert par l’article 3 [de l’accord envisagé] » et, d’autre part, ces mêmes autorités offrent une protection ou appliquent des normes de protection équivalentes aux mesures de garantie prévues dans l’accord envisagé.

75. Sans infirmer la nécessité de concilier les deux objectifs poursuivis, certaines stipulations de l’accord envisagé se rapportent cependant davantage tantôt au but de la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale grave tantôt à celui de nécessité d’assurer une protection adéquate des données à caractère personnel.

76. Ainsi, concernant spécifiquement le premier objectif, l’article 6, paragraphe 2, de l’accord envisagé oblige le Canada à communiquer, dans des cas particuliers, et à la demande de l’Office européen de police (Europol), de l’Agence européenne pour le renforcement de la coopération judiciaire (Eurojust), dans le cadre de leurs mandats respectifs, ou de l’autorité judiciaire ou de police d’un État membre de l’Union, les données PNR ou les informations analytiques contenant des données PNR obtenues en vertu de l’accord envisagé « à des fins de prévention, de la détection, de la recherche ou des poursuites au sein de l’Union européenne d’une infraction terroriste ou d’un acte grave de criminalité transnationale ». Par ailleurs, en vertu de l’article 23, paragraphe 2, de l’accord envisagé, il est prévu que les parties contractantes coopèrent en vue du rapprochement de leurs régimes respectifs de traitement de données PNR « de manière à accroître la sécurité des citoyens du Canada, de l’Union européenne et d’ailleurs ».

77. Quant aux stipulations relevant davantage des garanties offertes par l’accord envisagé en matière de protection des données, celui-ci prévoit une série de règles relatives à la sécurité et à l’intégrité des données (article 9 de l’accord envisagé), à l’accès, à la correction et à l’annotation des données à la demande des particuliers (articles 12 et 13 de l’accord envisagé) à la surveillance du traitement de données PNR ainsi qu’aux voies de recours administratifs et judiciaires ouvertes aux personnes concernées (articles 10 et 14 de l’accord envisagé).

78. Au vu du but et du contenu de l’accord envisagé, ce dernier poursuit donc deux objectifs et possède deux composantes essentielles, ce que, en définitive, la grande majorité des parties intéressées a admis ou, tout au moins, a concédé.

79. Contrairement à ce que les parties intéressées ont fait valoir à l’appui de thèses opposées, il est bien difficile, selon moi, de déterminer lequel de ces deux objectifs l’emporte sur l’autre.

80. En effet, comme la description du but et du contenu de l’accord envisagé tend à le démontrer, ces deux objectifs doivent être poursuivis simultanément et paraissent, en définitive, indissociables. D’une part, comme je l’ai mis en exergue, le transfert et le traitement de données PNR à l’autorité compétente canadienne pour les fins exposées à l’article 3 de l’accord envisagé ne sont autorisés que si ces opérations s’accompagnent d’une protection adéquate des données, au sens du droit de l’Union en la matière, conformément à l’article 5 de l’accord envisagé. Autrement dit, si une telle protection n’est pas assurée, le transfert de données PNR prévu par l’accord envisagé ne peut être légalement réalisé. D’autre part, les garanties prévues par l’accord envisagé en termes de protection des données à caractère personnel ne sont nécessaires qu’en raison du fait que les données PNR doivent être transférées à l’autorité canadienne compétente en vertu de la législation canadienne et des stipulations de l’accord envisagé. Ainsi que plusieurs dispositions de l’accord envisagé l’illustrent, tels que les articles 16, 18 et 19 de celui-ci, l’accord envisagé vise donc à concilier l’objectif sécuritaire avec l’objectif de protection des droits fondamentaux des individus concernés, tout particulièrement celui de la protection de leurs données à caractère personnel.

81. Tout compte fait, j’estime que ces deux objectifs et ces deux composantes de l’accord envisagé sont liés d’une façon indissociable, sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre.

82. Cette appréciation ne saurait être infirmée par l’argument de la Commission tiré du point 56 de l’arrêt du 30 mai 2006, Parlement/Conseil et Commission (C‑317/04 et C‑318/04, EU:C:2006:346), aux termes duquel la Cour a jugé que le transfert de données PNR vers les États-Unis constituait un traitement ayant pour objet la sécurité publique et les activités des États membres relatives à des domaines du droit pénal.

83. En effet, tout d’abord, la présente procédure d’avis a pour objet l’accord envisagé avec le Canada et non pas le premier accord conclu avec les États-Unis en 2004 et la décision d’adéquation de la Commission adoptée la même année, sur lesquels portaient les recours en annulation introduits par le Parlement.

84. Ensuite, et plus fondamentalement, la Commission procède à une lecture hors contexte du constat effectué par la Cour dans ce point de l’arrêt du 30 mai 2006, Parlement/Conseil et Commission (C‑317/04 et C‑318/04, EU:C:2006:346), lequel, je le rappelle, a été prononcé bien avant l’adoption du traité de Lisbonne.

85. En effet, la Cour était invitée par le Parlement à déterminer notamment si la Commission était habilitée à adopter une décision d’adéquation, fondée sur l’article 25 de la directive 95/46, relative au niveau de protection adéquat garanti au traitement des données à caractère personnel contenues dans les dossiers PNR transférées aux États-Unis, alors que l’article 3, paragraphe 2, de cette directive exclut expressément de son champ d’application les traitements ayant pour objet, en particulier, la sécurité publique et les activités de l’État relatives à des domaines du droit pénal. La Cour y a logiquement répondu par la négative. En effet, le traitement des données PNR dans le contexte de l’accord avec les États-Unis ne pouvait pas être rattaché à la réalisation d’une prestation de services, mais s’insérait dans le cadre institué par les pouvoirs publics et visant à la sécurité publique, qui ne relevait pas du champ d’application de la directive 95/46 ( 29 ).

86. Or, cette appréciation ne signifie nullement que la Cour a définitivement statué sur l’objet des accords PNR, y inclus, aux fins de l’argumentation, celui de l’accord envisagé ou, à plus forte raison, qu’elle aurait définitivement jugé que ces accords ont pour objectif exclusif, principal ou prépondérant la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale grave, comme l’insinue à tort la Commission.

87. Le constat de la Cour dans l’arrêt du 30 mai 2006, Parlement/Conseil et Commission (C‑317/04 et C‑318/04, EU:C:2006:346), ne signifie évidemment pas non plus que, en statuant sur le champ d’application matériel de la directive 95/46, elle aurait, par la même occasion et de manière anticipée, posé les limites de celui de l’article 16 TFUE.

88. Au soutien de sa thèse selon laquelle l’objectif sécuritaire de l’accord envisagé serait prépondérant et justifierait donc la base juridique choisie, la Commission tente, en outre, de dresser une analogie entre la présente affaire et celle ayant donné lieu à l’arrêt du 6 mai 2014, Commission/Parlement et Conseil (C‑43/12, EU:C:2014:298).

89. Dans cette affaire, qui portait sur la détermination de la base juridique appropriée de la directive 2011/82/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, facilitant l’échange transfrontalier d’informations concernant les infractions en matière de sécurité routière ( 30 ), la Cour a jugé, après avoir établi que l’objectif prépondérant de cet acte consiste en l’amélioration de la sécurité routière (et donc des transports), que le système d’échange d’informations mis en place par ladite directive constitue « l’instrument au moyen duquel celle-ci poursuit [cet] objectif» ( 31 ). La directive 2011/82 aurait donc dû être adoptée non pas sur la base de l’article 87, paragraphe 2, TFUE (coopération policière), mais sur celle de l’article 91, paragraphe 1, sous c), TFUE relevant du titre relatif à la politique des transports.

90. Si je suis prêt à admettre qu’il existe une analogie partielle entre les deux situations, celle-ci ne modifie aucunement l’analyse selon laquelle l’accord envisagé vise deux objectifs et possède deux composantes indissociables. Ainsi, que le transfert de données PNR au profit de l’autorité compétente canadienne puisse constituer l’instrument au moyen duquel les parties contractantes poursuivent l’objectif de sécurité publique de l’accord envisagé ne change rien au constat que l’objet de l’accord envisagé, tel qu’il est notamment décrit à l’article 1er dudit accord, est double. Au demeurant, la particularité de l’accord envisagé, qui le distingue précisément de la directive 2011/82, tient à la circonstance que l’efficacité maximale recherchée de l’instrument que constitue le transfert des données PNR en vue d’atteindre les fins énumérées à l’article 3 de l’accord envisagé doit être mise en balance avec les garanties en matière de protection des données à caractère personnel prévues par cet accord et qui participent justement au second objectif poursuivi par ce dernier.

91. Enfin, n’emportent pas non plus la conviction les arguments du Parlement au soutien de sa position selon laquelle le « centre de gravité » de l’accord envisagé se trouverait de manière prépondérante dans les garanties que ses stipulations offrent aux passagers en matière de protection de leurs données PNR, qui justifierait que la décision de conclusion de cet acte soit exclusivement fondée sur l’article 16 TFUE.

92. D’une part, il est inexact de prétendre que l’accord envisagé ne prévoirait aucune obligation dans le chef des compagnies aériennes de transmettre les données PNR à l’autorité canadienne compétente afin que ces données soient traitées selon les fins énumérées à l’article 3 de l’accord envisagé. Il est vrai, comme l’a fait observer le Parlement dans ses observations écrites, que l’article 4, paragraphe 1, de l’accord envisagé précise que l’Union veille uniquement à ce que les transporteurs aériens « ne soient pas empêchés » de transférer les données PNR à l’autorité canadienne compétente. Toutefois, il résulte de l’interprétation combinée de cet article, intitulé « Assurance de la transmission des données PNR », et des articles 5 ( 32 ), 20 ( 33 ) et 21 ( 34 ) de l’accord envisagé, comme le Parlement l’a d’ailleurs admis en réponse à une question écrite posée par la Cour, que les transporteurs aériens sont en droit et en pratique tenus de fournir l’accès aux données PNR de manière systématique à l’autorité canadienne compétente aux fins définies à l’article 3 de l’accord envisagé.

93. D’autre part, l’objet de l’accord envisagé ne saurait principalement être assimilé à une décision d’adéquation, semblable à celle que la Commission avait adoptée sous l’égide de l’accord de 2006 ( 35 ). Comme déjà indiqué, tant le but que le contenu de l’accord envisagé démontrent au contraire que ce dernier vise à concilier les deux objectifs qu’il poursuit et que ceux-ci sont liés d’une façon indissociable.

94. Quelle est donc la conséquence de ce constat sur la détermination de la base juridique de l’acte de conclusion de l’accord envisagé ?

2. Sur la base juridique appropriée

95. Comme cela a déjà été mentionné, il est constant que le projet de décision du Conseil visant à conclure l’accord envisagé est fondé sur l’article 82, paragraphe 1, sous d), et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, qui relèvent tous deux du titre V de la troisième partie du traité FUE relatif à l’« [ELSJ] ».

96. Au regard de deux objectifs et des deux composantes indissociables de l’accord envisagé décrits ci-dessus, ces bases juridiques matérielles me paraissent, certes, tout au moins en partie, pertinentes, mais insuffisantes. J’estime en effet qu’il convient et qu’il est possible, eu égard à la jurisprudence, de fonder l’acte de conclusion de l’accord envisagé sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE.

a) Sur la pertinence de l’article 82, paragraphe 1, sous d), et de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE

97. Quant au premier point, à savoir la pertinence de l’article 82, paragraphe 1, sous d), et de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, il y a lieu tout d’abord de s’accorder sur le fait que la construction d’un ELSJ nécessite que l’Union puisse exercer sa compétence externe.

98. Hormis l’hypothèse des accords de réadmission, prévue à l’article 79, paragraphe 3, TFUE, relative à la politique d’immigration et non pertinente en l’espèce, l’Union ne s’est pas vu accorder une compétence externe explicite, de nature générale, afférente à l’ELSJ. Toutefois, l’article 216, paragraphe 1, TFUE permet à l’Union de conclure des accords internationaux, y compris dans le champ de la coopération policière et/ou judiciaire en matière pénale, en particulier lorsque cela est nécessaire pour réaliser l’un des objectifs visés par les traités.

99. Aucune des parties intéressées ne remet en cause cette possibilité. La Cour ne saurait cependant se limiter à ce constat, selon moi. J’estime que la Cour devrait consacrer quelques développements à cette question dans l’avis qu’elle est appelée à rendre.

100. Admettre la compétence externe de l’Union dans le domaine de l’ELSJ requiert que l’on puisse ancrer l’exercice de cette compétence dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale aux objectifs poursuivis par l’ELSJ.

101. Ces objectifs sont énoncés à l’article 3, paragraphe 2, TUE et à l’article 67 TFUE. La première de ces dispositions énonce que « l’Union offre à ses citoyens un [ELSJ] sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées [...] en matière de contrôle des frontières extérieures [...] ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ». L’article 67 TFUE, qui ouvre le chapitre 1 du titre V de la troisième partie du traité FUE, prévoit, à son paragraphe 3, que l’Union « œuvre pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci, par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes ».

102. Comme l’a défendu à juste titre l’avocat général Bot dans ses conclusions du 30 janvier 2014 dans l’affaire Parlement/Conseil (C‑658/11, EU:C:2014:41, points 111 et 112), la dimension externe de l’ELSJ est fonctionnelle et instrumentale au regard des objectifs exprimés par ces deux dispositions. Il s’ensuit que, si la construction de l’ELSJ peut nécessiter une action extérieure de la part de l’Union, il faut, pour qu’un accord puisse être considéré comme relevant de l’ELSJ, qu’il présente un lien étroit avec la liberté, la sécurité et la justice au sein de l’Union, c’est-à-dire un lien direct entre la finalité de sécurité intérieure de l’Union et la coopération policière et/ou judiciaire qui est développée à l’extérieur de l’Union ( 36 ).

103. Dans un autre contexte mais dans le même sens, la Cour, interprétant l’article 87, paragraphe 2, TFUE à la lumière de l’article 67 TFUE, a précisé que, pour qu’un acte de l’Union puisse, au regard de sa finalité et de son contenu, être fondé sur le premier de ces articles, cet acte doit être rattaché directement aux objectifs énoncés à l’article 67 TFUE ( 37 ).

104. Tel est bien le cas, selon moi, de l’accord envisagé.

105. En effet, en premier lieu, cet accord s’applique au transfert, au traitement et à l’utilisation de données PNR ayant pour finalité la sécurité publique et les activités de l’État relatives à des domaines du droit pénal ( 38 ), c’est-à-dire plus particulièrement la prévention et la détection d’infractions terroristes et de la criminalité transnationale grave, y compris les enquêtes et les poursuites y afférant. Selon l’article 1er de l’accord envisagé, celui-ci vise notamment à « assurer la sécurité et la sûreté du public », ce qui implique bien évidemment celles des citoyens de l’Union, en particulier ceux empruntant les liaisons aériennes entre le Canada et l’Union européenne ( 39 ). Par ailleurs, l’article 6, paragraphe 2, de l’accord envisagé oblige le Canada, sur demande notamment de l’autorité de police et judiciaire d’un État membre de l’Union, à communiquer, dans des cas particuliers, les données PNR ou les informations analytiques contenant de telles données obtenues en vertu de l’accord envisagé à des fins de prévention ou de détection d’une infraction terroriste ou d’un acte grave de criminalité transnationale, « au sein de l’Union européenne ».

106. En second lieu, bien que la collecte et le transfert initial des données PNR soient réalisés par les transporteurs aériens, les stipulations de l’accord envisagé constituent un cadre juridique institué par les pouvoirs publics à des fins répressives ( 40 ). Comme déjà mentionné, l’accord envisagé instaure ainsi des règles relatives à l’accès aux données PNR et/ou aux informations analytiques contenant de telles données par les autorités compétentes canadiennes ainsi que la transmission ultérieure de telles données notamment aux autorités policières et judiciaires compétentes de l’Union et de ses États membres ainsi que celles de pays tiers, en particulier aux fins énumérées à l’article 3 de l’accord envisagé. Par ailleurs, comme cela est clairement ressorti des débats devant la Cour, la durée de conservation de cinq ans des données PNR, prévue à l’article 16, paragraphes 1 et 5, de l’accord envisagé, a été fixée dans l’optique de permettre et de faciliter les enquêtes, les poursuites et les procédures judiciaires relatives, en particulier, aux réseaux internationaux d’activités criminelles graves. Or, à la lumière du libellé très ouvert de l’article 16, paragraphe 5, de l’accord envisagé, ces enquêtes et poursuites peuvent tout à fait inclure celles menées par les autorités policières et judiciaires des États membres de l’Union. De telles règles relèvent, en principe, du domaine couvert par la coopération policière et judiciaire en matière pénale ( 41 ).

107. J’en conclus, d’une part, que, en ce qu’il vise les mesures que peuvent établir le Parlement et le Conseil portant sur « la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange d’informations pertinentes » aux fins de la coopération policière « dans les domaines de la prévention et de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière » prévue à l’article 87, paragraphe 1, TFUE, l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE constitue une base juridique appropriée de l’acte de conclusion de l’accord envisagé. J’ajoute, à toutes fins utiles, que cette coopération et ces échanges n’ont pas nécessairement besoin d’être réalisés entre des autorités qui sont spécifiquement qualifiées, en droit national, de services de police stricto sensu. En effet, l’article 87, paragraphe 1, TFUE associe à la coopération policière, de manière particulièrement large, « toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services de douanes [...] et autres services répressifs» ( 42 ), expression qui autorise parfaitement, dans le contexte de la dimension externe de l’ELSJ, la coopération avec l’ASFC dans le but de garantir la sécurité intérieure de l’Union.

108. S’agissant, d’autre part, de l’aspect « coopération judiciaire en matière pénale » de l’accord envisagé, malgré les éléments mis en exergue aux points 105 et 106 des présentes conclusions, j’avoue avoir quelques hésitations à considérer que l’accord envisagé puisse constituer une mesure qui contribue directement à « faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l’exécution des décisions », au sens de l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE. Comme l’a notamment admis le gouvernement du Royaume-Uni dans sa réponse à l’une des questions écrites posées par la Cour, ce n’est que dans certains cas que l’accord envisagé pourrait faciliter une telle coopération entre les autorités judiciaires des États membres. Une telle coopération dépend toutefois d’un certain nombre de paramètres, tant factuels que juridiques, qui échappent aux stipulations de l’accord envisagé. La coopération entre les autorités judiciaires des États membres paraît donc n’être qu’une conséquence indirecte du cadre institué par l’accord envisagé. Certes, le fait que l’article 6 de l’accord envisagé fasse non pas uniquement obligation à l’autorité canadienne compétente mais plus généralement « au Canada » de transmettre des données PNR ou des informations analytiques à des autorités judiciaires des États membres peut être compris comme imposant également une telle obligation aux autorités judiciaires de cet État tiers. À supposer que cette interprétation soit correcte et qu’un échange de données PNR entre les autorités judiciaires soit envisageable, il n’en demeure pas moins que, au stade actuel de sa rédaction, l’accord envisagé ne paraît pas véritablement contribuer à faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres. À mon sens, ce n’est que si la Cour adoptait une interprétation plus généreuse de l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE, le cas échéant, lu en combinaison avec l’article 67, paragraphe 3, TFUE selon lequel l’Union « œuvre pour assurer un niveau élevé de sécurité [...] par des mesures de coordination et de coopération entre autorités [...] judiciaires et autres autorités compétentes » ou si les parties contractantes amendaient les stipulations de l’accord envisagé dans le sens d’une prise en compte plus directe de la dimension judiciaire de l’accord envisagé que l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE pourrait valablement constituer une base juridique additionnelle de l’acte de conclusion dudit accord.

109. J’ajoute que l’appréciation selon laquelle l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE ne saurait valablement fonder l’acte de conclusion de l’accord envisagé n’est pas infirmée par la circonstance, mentionnée par certaines parties intéressées, selon laquelle les décisions du Conseil portant respectivement conclusion des accords PNR avec l’Australie et les États-Unis sont fondées sur cette disposition, lue en combinaison avec l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE ( 43 ). En effet, il est de jurisprudence constante qu’est sans pertinence, aux fins du contrôle de la base juridique de l’acte portant conclusion de l’accord envisagé en l’espèce, la base juridique qui a été retenue pour l’adoption d’autres actes de l’Union présentant, le cas échéant, des caractéristiques similaires ( 44 ).

110. Dans ces conditions, au stade actuel de la rédaction de l’accord envisagé, je suis d’avis que l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE constitue une base juridique appropriée de l’acte de conclusion de l’accord envisagé.

111. Cela étant, cette base juridique matérielle, valablement indiquée dans le projet d’acte de conclusion de l’accord envisagé, me paraît être insuffisante pour permettre à l’Union de conclure ce dernier.

b) Sur la nécessité de fonder l’acte de conclusion de l’accord envisagé sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE

112. En effet, ainsi que le Parlement l’a soutenu à juste titre dans sa demande, l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, pas plus d’ailleurs, de manière générale, le titre V de la troisième partie du traité FUE relatif à l’ELSJ, ne prévoit l’adoption de règles dans le domaine de la protection des données à caractère personnel.

113. Or, comme je l’ai démontré précédemment, l’un des deux objectifs essentiels de l’accord envisagé, comme l’indique son article 1er, est précisément de « prescrire les moyens par lesquels les données » PNR des passagers empruntant les liaisons aériennes entre le Canada et l’Union européenne « sont protégées ». Comme déjà mis en relief, le contenu de l’accord envisagé corrobore cet objectif, en particulier les stipulations figurant dans le chapitre relatif aux « garanties applicables au traitement des données PNR », qui regroupe les articles 7 à 21 de l’accord envisagé.

114. Dans ce contexte, l’action de l’Union doit nécessairement être fondée, selon moi, sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE qui, je le rappelle, attribue au Parlement et au Conseil le soin de fixer les règles relatives à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel notamment par les États membres dans l’exercice d’activités qui relèvent du champ d’application du droit de l’Union, et à la libre circulation des données. Trois raisons principales motivent cette approche.

115. Tout d’abord, à l’instar du raisonnement développé ci-dessus à propos de la dimension externe de l’ELSJ, l’Union doit être considérée, conformément à l’article 216, paragraphe 1, TFUE, comme étant habilitée à conclure un accord international avec un pays tiers dont l’objet vise la fixation de règles relatives à la protection des données à caractère personnel lorsque cela est nécessaire pour réaliser l’un des objectifs visés par les traités, en l’occurrence ceux de l’article 16 TFUE. Tel est le cas de l’accord envisagé dont l’une des finalités essentielles consiste, en substance, à prescrire les moyens d’assurer la protection des données PNR des passagers empruntant les liaisons aériennes entre le Canada et l’Union européenne. Par ailleurs, il ne fait aucun doute selon moi que les stipulations de l’accord envisagé doivent être qualifiées de « règles » relatives à la protection des données de personnes physiques, au sens de l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, dont le but est de lier les parties contractantes.

116. Ensuite, et contrairement à ce qui était le cas pour l’ancien article 286 CE, l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, qui s’insère dans le titre II de la première partie de ce traité, intitulé « Dispositions d’application générale », a vocation à constituer la base juridique de toutes les règles adoptées au niveau de l’Union relatives à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement de leurs données personnelles, y inclus celles s’insérant dans le cadre de l’adoption de mesures relevant des dispositions du traité FUE relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. En effet, comme le spécifie le second alinéa de ce même article, seules les règles afférentes à la protection des données à caractère personnel adoptées dans le contexte de la politique étrangère et de sécurité commune doivent être basées sur l’article 39 TUE. Cette interprétation de l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE est, d’une part, confirmée par l’omission de toute référence à l’éventuelle adoption de dispositions relatives à la protection des données à caractère personnel sur le fondement de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE. Or, il convient de rappeler que, avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 30, paragraphe 1, sous b), TUE prévoyait, au contraire, qu’une action commune dans le domaine de la coopération policière pouvait couvrir, entre autres, le traitement, l’analyse et l’échange d’informations pertinentes « sous réserve des dispositions appropriées relatives à la protection des données à caractère personnel », libellé qui a d’ailleurs habilité le Conseil à adopter la décision-cadre 2008/977/JAI, du 27 novembre 2008, relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ( 45 ). D’autre part, comme j’y reviendrai par la suite, il importe de souligner que les dispositions des protocoles (no 21) et (no 22) ont bien prévu l’hypothèse selon laquelle des règles fondées sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE puissent être adoptées dans le cadre de l’exercice d’activités qui relèvent des chapitres du traité FUE relatifs à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

117. Il s’ensuit, et pour dissiper tout doute eu égard à l’ambiguïté de la position défendue par la Commission dans ses observations écrites, que l’article 16 TFUE, d’une part, et l’article 87, paragraphe 2, sous a), ainsi que l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE, d’autre part, ne sauraient entretenir des rapports de type hiérarchique « lex generalis – lex specialis ». En effet, comme l’illustrent notamment les protocoles précités, les Hautes Parties Contractantes ont envisagé l’éventualité qu’un acte de l’Union puisse être fondé concurremment sur ces trois articles, précisément en raison du fait que ces dispositions possèdent des champs d’application distincts.

118. Enfin, ainsi que l’ont notamment soutenu le Parlement, la Commission et le CEDP dans leurs réponses respectives à une question écrite posée par la Cour, la pertinence de l’article 16 TFUE en tant que base juridique de l’acte de conclusion de l’accord envisagé ne saurait être mise en doute du fait que les mesures de protection que cet article permet d’adopter se rapportent au traitement de données par des autorités des États membres et non pas, comme en l’occurrence, au transfert de données collectées préalablement par des entités privées (les transporteurs aériens) à destination d’un pays tiers.

119. En effet, d’une part, pour paraphraser l’avocat général Léger, l’obligation à laquelle est tenue une compagnie aérienne en vertu de la lecture combinée des articles 4, 5, 20 et 21 de l’accord envisagé, de transférer directement une série de données PNR au Canada, n’est pas « fondamentalement éloigné[e] d’un échange direct de données entre autorités publiques» ( 46 ). D’autre part, la Cour ayant confirmé que relève de la définition de « traitement de données », au sens de la directive 95/46, le transfert de données à caractère personnel par un opérateur privé depuis un État membre vers un pays tiers ( 47 ), interpréter de manière strictement littérale la nouvelle base juridique que constitue l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE reviendrait à fractionner le régime de protection des données à caractère personnel. Une telle interprétation paraît être en contradiction avec l’intention des Hautes Parties Contractantes de créer une base juridique, en principe, unique habilitant expressément l’Union à adopter des règles relatives à la protection des données à caractère personnel des personnes physiques. Il s’agirait donc d’un recul difficilement explicable par rapport au régime précédent fondé sur les dispositions du traité relatives au marché intérieur. Cette interprétation strictement littérale de l’article 16 TFUE aurait ainsi pour conséquence de priver cette disposition d’une grande partie de son effet utile.

120. Par conséquent, au vu des objectifs et des composantes de l’accord envisagé, qui sont liés de façon indissociable, l’acte de conclusion de cet accord doit, à mon sens, être fondé sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE en tant que bases juridiques matérielles.

121. Conformément à la jurisprudence, retenir une pluralité de bases juridiques pour l’adoption d’un acte de l’Union requiert que les procédures visées par les différentes bases juridiques en cause soient compatibles ( 48 ).

122. En l’occurrence, tant l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE que l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE prévoient que, pour adopter les mesures envisagées par ces deux articles, le Parlement et le Conseil statuent conformément à la procédure législative ordinaire. De surcroît, il en va de même pour les mesures fondées sur l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE si la Cour devait considérer cet article comme constituant une base juridique matérielle appropriée de l’acte de conclusion de l’accord envisagé.

123. Partant, les procédures spécifiquement visées par ces articles sont compatibles, au sens de la jurisprudence. Elles ne s’opposent donc pas à ce que la Cour retienne une pluralité de bases juridiques de l’acte de conclusion de l’accord envisagé.

124. Le Conseil, soutenu par l’Irlande, a cependant fait valoir qu’il importe d’aller au-delà de ce constat en examinant les modalités de participation du Royaume de Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni au sein du Conseil, telles que prévues respectivement par les dispositions des protocoles (no 21) et (no 22). Selon ces parties intéressées, lesdites modalités s’opposeraient à l’application conjointe, en tant que bases juridiques matérielles, de l’article 16 TFUE et de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE. Plus précisément, le Conseil a expliqué à l’audience devant la Cour, non sans quelques contradictions et incohérences ( 49 ), que les dispositions de ces protocoles distingueraient la question du caractère non contraignant des règles fixées sur la base de l’article 16 TFUE concernant le traitement de données à caractère personnel dans l’exercice d’activités relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, de la question de la participation de ces trois États membres au vote au sein du Conseil, lorsque ce dernier est appelé à adopter de telles règles. Il s’ensuivrait que, tandis que ces trois États membres ne participeraient pas à l’adoption des mesures relevant du champ de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, sauf dans le cas où l’Irlande et le Royaume-Uni auraient décidé d’exercer leur droit à l’opt-in, ils participeraient toujours à l’adoption des règles qui prendraient pour base juridique l’article 16 TFUE, en dépit du fait que, en vertu des protocoles respectifs, ces mesures ne les lieraient pas.

125. Cette argumentation mérite une certaine attention, même si, en définitive, j’estime qu’il conviendrait de la rejeter.

126. Rappelons que la Cour a déjà jugé que les deux protocoles en cause ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence « de quelque nature que ce soit sur la question de la base juridique appropriée » pour l’adoption d’un acte de l’Union ( 50 ). Ainsi, en vertu de cette jurisprudence, si, au terme de l’analyse de l’objectif et du contenu de l’accord envisagé et contrairement à ce que j’ai défendu ci-dessus, l’acte de conclusion de cet accord devait être exclusivement fondé sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, les deux protocoles en question, malgré le libellé de l’article 29 de l’accord envisagé, ne pourraient pas « neutraliser » ce constat. En d’autres termes, les trois États membres en question devraient participer à l’adoption de l’acte de conclusion de l’accord envisagé et être liés par ce dernier.

127. L’application de cette jurisprudence dans l’hypothèse d’une concurrence de deux bases juridiques, qui prévoient la même procédure d’adoption (procédure législative ordinaire et vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil), mais qui affecteraient de manière différente la participation, au sein du Conseil, des trois États membres concernés à l’adoption de l’acte en cause, s’avère plus délicate.

128. Dans la mesure où il s’agit ici de déterminer la base juridique appropriée d’un acte précis, à savoir l’acte de conclusion de l’accord envisagé, cette question ne nécessite pas d’être résolue en ce qui concerne l’Irlande et le Royaume-Uni. En effet, il est constant que, conformément à l’article 3 du protocole (no 21), ces deux États membres ont notifié leur intention d’être liés par l’accord envisagé, de telle sorte qu’ils participeront à l’adoption de l’acte de conclusion de celui-ci. Aucun argument de nature procédurale concernant ces deux États membres ne fait donc obstacle à ce que l’acte de conclusion de l’accord envisagé soit basé conjointement sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE.

129. Quant à la position du Royaume de Danemark, il convient de rappeler que, conformément à l’article 2 bis du protocole (no 22), l’article 2 de ce dernier, selon lequel notamment aucune mesure ou aucun accord international adoptés en application de la troisième partie du titre V du traité FUE ne lie le Royaume de Danemark, s’applique également à l’égard des règles fixées sur la base juridique de l’article 16 TFUE qui concernent le traitement des données à caractère personnel par les États membres dans l’exercice d’activités qui relèvent du champ d’application des chapitres 4 ou 5 du titre V de la troisième partie dudit traité, à savoir qui relèvent de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

130. Le Royaume de Danemark ne sera donc pas lié par les stipulations de l’accord envisagé. Toutefois, le Conseil soutient que, en se bornant à renvoyer à l’article 2 du protocole (no 22) et non pas à son article 1er, qui énonce que le Royaume de Danemark ne participe pas à l’adoption par le Conseil de mesures proposées relevant de la troisième partie du titre V du traité FUE, l’article 2 bis de ce protocole impliquerait, a contrario, que le Royaume de Danemark participerait à l’adoption de l’acte de conclusion de l’accord envisagé si celui-ci devait être fondé sur l’article 16 TFUE.

131. Cette ligne de raisonnement ne me convainc pas ou, tout au moins, n’a pas les conséquences que lui prête le Conseil quant au choix de la base juridique de l’acte de conclusion de l’accord envisagé.

132. En effet, je ne pense pas que les Hautes Parties Contractantes aient eu l’intention de permettre au Royaume de Danemark de ne pas être lié par un acte ayant pour base juridique tant l’article 16 TFUE que l’une des dispositions du traité FUE relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, tout en participant à l’adoption de cet acte, avec le risque inhérent que le Royaume de Danemark puisse se joindre à un groupe d’États membres opposés à ce que cet acte soit justement adopté, de sorte à empêcher qu’une majorité qualifiée au sein du Conseil puisse se former. Cela me paraît contraire à l’objet du protocole (no 22) qui est celui de la recherche d’un équilibre entre la nécessité de ménager la position spécifique du Royaume de Danemark et celle de permettre aux autres États membres (y inclus, le cas échéant, l’Irlande et le Royaume-Uni) de poursuivre leur coopération dans le domaine de l’ELSJ.

133. Il pourrait certes être objecté à cette interprétation que, en vertu du préambule du protocole (no 22), les Hautes Parties contractantes prennent note de ce que le Royaume de Danemark ne s’opposera pas à ce que les autres États membres poursuivent le développement de leur coopération en ce qui concerne les mesures pour lesquelles cet État membre n’est pas lié. Ainsi, selon cette thèse, bien qu’étant autorisé à participer à l’adoption d’actes relevant de l’article 2 bis dudit protocole qui ne le lient pas, le Royaume de Danemark se serait engagé à ne jamais s’opposer à leur adoption.

134. Si telle devait être l’exacte interprétation des dispositions pertinentes du protocole (no 22), la conséquence serait que l’acte de conclusion de l’accord envisagé ne pourrait pas être basé sur le cumul de l’article 16 et de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, au motif d’une prétendue incompatibilité des procédures menant à l’adoption de cet acte, pour la simple raison que le Royaume de Danemark participerait purement formellement à l’adoption de cet acte. Il s’ensuivrait que cette participation purement formelle du Royaume de Danemark à l’adoption de l’acte de conclusion de l’accord envisagé « neutraliserait » l’analyse objective de la base juridique de cet acte, analyse qui, je le rappelle, est fondée sur l’examen des finalités et des composantes de cet accord. Cette conséquence se heurterait manifestement à la jurisprudence selon laquelle c’est non pas la procédure qui définit la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine la procédure à suivre pour adopter ce dernier ( 51 ). Cette jurisprudence s’applique, à mon sens, à plus forte raison lorsque la procédure prétendument à suivre impliquerait, au sein du Conseil, une participation purement formelle du Royaume de Danemark à l’adoption d’un acte pour lequel cet État membre ne sera de toute manière pas lié.

135. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la seconde question adressée par le Parlement en ce sens que l’acte de conclusion de l’accord envisagé, au vu des objectifs et des composantes de cet accord, qui sont liés de façon indissociable, sans que les uns soient accessoires par rapport aux autres, doit être basé sur l’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, et l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE, lus en combinaison avec l’article 218, paragraphe 6, sous a), v), TFUE ( 52 ).

VII – Sur la compatibilité de l’accord envisagé avec les dispositions du traité FUE et de la Charte (première question)

A – Synthèse de la demande et des observations du Parlement ainsi que des observations des autres parties intéressées

1. Synthèse de la demande et des observations du Parlement

136. Le Parlement considère que, au vu notamment de la jurisprudence de la Cour, il existe une incertitude juridique quant à la question de savoir si l’accord envisagé est compatible avec l’article 16 TFUE et avec les articles 7, 8 et l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

137. Selon le Parlement, il serait évident que la collecte, le transfert, l’analyse, la conservation et le transfert ultérieur de données PNR prévus par l’accord envisagé constitueraient différents « traitements » et différentes manifestations de l’ingérence dans les droits fondamentaux garantis par les articles 7 et 8 de la Charte. Sous ses différentes manifestations, cette ingérence s’avérerait d’une vaste ampleur et serait particulièrement grave ( 53 ).

138. Le Parlement souligne que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, une telle ingérence ne pourrait être justifiée que si elle est « prévue par la loi » et s’avère nécessaire et proportionnée à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union.

139. Quant au premier point, le Parlement se demande, en substance, si un accord international constitue une « loi » au sens de cette disposition et s’il peut prévoir des limitations à l’exercice des droits garantis par les articles 7 et 8 de la Charte. Il relève que, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») portant sur l’expression « prévue par la loi » figurant à l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci‑après la « CEDH »), toute ingérence devrait avoir une base « en droit interne ». Or, du fait que le traité de Lisbonne a profondément changé l’ordre juridique de l’Union en y introduisant le concept d’« acte législatif », l’expression « prévue par la loi » coïnciderait, en droit de l’Union, avec la notion d’« acte législatif ». Un accord international ne répondrait pas à cette qualification.

140. S’agissant du deuxième point, à savoir la nécessité de l’ingérence, le Parlement estime qu’il incomberait au Conseil et à la Commission de démontrer, sur la base d’éléments objectifs, que la conclusion de l’accord envisagé est effectivement nécessaire au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Il semblerait que de tels éléments font défaut.

141. Enfin, quant au troisième point, qui concerne la proportionnalité de l’ingérence prévue par l’accord envisagé, le Parlement soutient que le pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union s’avérerait réduit de sorte qu’il conviendrait de procéder à un contrôle strict des exigences posées par la Charte, y compris dans le contexte de la conclusion d’un accord international. À cet égard, l’accord envisagé appartiendrait à la catégorie des « dispositifs de surveillance plus généraux », au sens de la jurisprudence de la Cour EDH ( 54 ), de sorte que le raisonnement suivi par la Cour dans l’arrêt du 8 avril 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238), serait également applicable en l’espèce.

142. Premièrement, l’accord envisagé concernerait, de l’avis du Parlement, de manière globale des personnes voyageant vers le Canada sans qu’il existe une relation entre les personnes concernées, leurs données PNR et une menace pour la sécurité publique.

143. Deuxièmement, le Parlement s’interroge sur la question de savoir si l’accord envisagé prévoit des critères objectifs permettant effectivement de délimiter l’accès des autorités canadiennes aux données PNR et leur utilisation ultérieure à des fins de prévention, de détection ou de poursuites pénales concernant des infractions pouvant elles-mêmes être considérées comme suffisamment graves. Or, les critères énumérés dans le projet d’accord seraient vagues. Ainsi, le Parlement relève que l’accord envisagé n’identifierait pas l’« autorité canadienne compétente » ayant accès aux données et l’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé renverrait à l’égard de l’expression « criminalité grave » à la législation canadienne sans qu’il y ait des limites reconnues par le droit de l’Union et sans que soient précisées les infractions qui sont couvertes par cette expression. De même, l’article 3, paragraphe 5, de l’accord envisagé permettrait le traitement des données PNR par « le Canada » dans des domaines autres que le droit pénal et pourrait permettre le transfert des données PNR par « l’autorité canadienne compétente » à d’autres autorités canadiennes, voire même à des particuliers. Par ailleurs, l’article 16, paragraphe 2, de l’accord envisagé ne préciserait pas le nombre de personnes ayant accès aux données PNR tandis que l’accès des autorités canadiennes à ces données ne serait pas subordonné à un contrôle préalable effectué par une juridiction ou par une autorité administrative indépendante.

144. Troisièmement, le Parlement invite la Cour à constater que la durée de conservation des données PNR de cinq ans, prévue à l’article 16, paragraphe 5, de l’accord envisagé n’est pas justifiée. Cette durée ne serait pas fondée sur des critères objectifs et aucune justification n’aurait été fournie. Cette durée aurait, par ailleurs, été allongée par rapport à celle prévue sous l’égide de l’accord de 2006, sans explication.

145. Quatrièmement, le Parlement avance que l’accord envisagé n’exige pas que les données PNR soient conservées sur le territoire de l’Union. Ainsi, le contrôle du respect des exigences de protection et de sécurité, par une autorité indépendante, explicitement exigé par l’article 8, paragraphe 3, de la Charte et l’article 16, paragraphe 2, TFUE, ne serait pas pleinement garanti. Dans ce contexte, il existerait de sérieux doutes quant à la question de savoir si les mesures à prendre par les autorités canadiennes satisfont aux exigences essentielles de ces articles. En particulier, l’article 10 de l’accord envisagé ne garantirait pas le contrôle par une autorité canadienne indépendante et ne préciserait pas à suffisance de droit les pouvoirs, y compris de contrôle préalable, dont dispose cette autorité afin de vérifier si ceux-ci sont « adéquats » au sens du droit de l’Union.

146. En réponse aux questions écrites adressées par la Cour, le Parlement a notamment précisé que les enseignements découlant de l’arrêt du 6 octobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), s’appliquent mutatis mutandis à l’appréciation de la compatibilité de l’accord envisagé. Il ajoute que le respect effectif des conditions matérielles et procédurales relatives à l’accès initial aux données à caractère personnel devrait également s’appliquer au transfert ultérieur de ces données et à leur accès par d’autres autorités canadiennes ou celles d’États tiers. Tel ne serait pas le cas des conditions prévues aux articles 18 et 19 de l’accord envisagé. Par ailleurs, de l’avis du Parlement, la rédaction de l’article 14, paragraphe 2, de l’accord envisagé serait ambiguë.

2. Synthèse des observations des autres parties intéressées

147. Quant aux autres parties intéressées, tandis que, en substance, le CEPD, dans ses réponses aux questions écrites adressées par la Cour et ses observations orales, partage les doutes et les préoccupations exprimés par le Parlement, les gouvernements ayant participé à la présente procédure ainsi que le Conseil et la Commission considèrent que l’accord envisagé est compatible avec l’article 16 TFUE et les articles 7, 8 et l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Leurs observations portent substantiellement sur l’ingérence que comportent les règles prévues par l’accord envisagé dans le droit fondamental des personnes à la protection de leurs données à caractère personnel et sur la satisfaction des critères prévus à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (une ingérence « prévue par la loi », dans le but d’atteindre un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union et qui est nécessaire et proportionnée pour atteindre ledit objectif).

148. En premier lieu, les gouvernements estonien et français admettent explicitement que les stipulations de l’accord envisagé sont constitutives d’une ingérence dans le droit fondamental à la protection des données à caractère personnel, garanti par l’article 8 de la Charte. Le gouvernement français précise toutefois que l’obligation imposée aux transporteurs aériens de transférer les données PNR ne constituerait pas une telle ingérence, puisqu’elle serait prévue non pas par l’accord envisagé, mais par la législation canadienne. Or, la Cour ne saurait être saisie d’un avis portant sur la compatibilité de la législation d’un État tiers avec les traités. Par ailleurs, ce même gouvernement soutient que les ingérences contenues dans l’accord envisagé sont d’une ampleur moins vaste que celles à l’origine de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 avril 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238). Ainsi, selon le gouvernement français, moins de données seraient transférées et moins de personnes seraient concernées par l’accord envisagé que par la directive en cause dans cet arrêt. De plus, les données PNR ne permettraient pas de tirer de conclusions très précises concernant la vie privée des passagers. Enfin, l’accord envisagé prévoirait, à son article 11, une obligation de transparence de sorte qu’il ne serait pas possible de conclure que la collecte des données PNR et leur utilisation ultérieure sont susceptibles de générer dans l’esprit des personnes concernées le sentiment que leur vie privée fait l’objet d’une surveillance constante.

149. En deuxième lieu, quant à la question de la source légale d’une telle ingérence, le gouvernement estonien, l’Irlande, les gouvernements français et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil et la Commission estiment que cette ingérence répond à la condition d’être « prévue par la loi », au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

150. En troisième lieu, s’agissant de l’objectif poursuivi par cette ingérence, les gouvernements bulgare, estonien, l’Irlande, les gouvernements espagnol et français ainsi que le Conseil et la Commission font valoir que le transfert et l’utilisation ultérieure des données PNR visent notamment la lutte contre le terrorisme et répondent de ce fait à un objectif d’intérêt général.

151. En quatrième lieu, quant au caractère nécessaire d’une telle ingérence, les gouvernements français et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil et la Commission soulignent tout d’abord qu’il existe une demande croissante de pays tiers qui estiment nécessaire le transfert de données PNR à des fins de sécurité publique. La Commission admet qu’il n’existe pas de statistiques précises indiquant la contribution de ces données à la prévention et à la détection de la criminalité et du terrorisme, ainsi qu’aux enquêtes et aux poursuites en la matière. Cependant, l’utilisation indispensable des données PNR serait confirmée par des informations provenant de pays tiers et d’États membres qui les utilisent déjà à des fins répressives. L’expérience acquise dans ces pays montrerait que l’utilisation de données PNR a notamment fait sensiblement progresser la lutte contre le trafic de drogue, la traite des êtres humains et le terrorisme et permet de mieux comprendre la composition et le fonctionnement des réseaux terroristes et des autres réseaux criminels. Le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission ajoutent que les informations fournies par l’ASFC démontrent que les données PNR auraient contribué de manière décisive au repérage et à l’identification de suspects potentiels d’actes de terrorisme ou de criminalité transnationale grave.

152. En cinquième lieu, quant au caractère proportionné de l’ingérence en cause, le gouvernement estonien, le Conseil et la Commission rappellent, premièrement, les exigences découlant de la jurisprudence de la Cour, notamment celles indiquées dans l’arrêt du 8 avril 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238). En particulier, le gouvernement estonien est d’avis que les enseignements de cet arrêt quant à l’étendue du pouvoir d’appréciation du législateur et du contrôle juridictionnel des limites de ce pouvoir sont applicables en l’espèce. En revanche, l’Irlande fait valoir qu’il faut tenir compte du caractère international et négocié de l’acte en cause, tandis que le gouvernement français soutient que le pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union ne saurait être excessivement limité eu égard au fait que l’ingérence en cause en l’espèce n’est pas particulièrement grave. Le gouvernement du Royaume-Uni estime que la sécurité et la sûreté publiques soulèveraient, de par leur nature, des questions pour lesquelles il conviendrait de reconnaître au législateur une « marge discrétionnaire raisonnable » afin de déterminer si une mesure est manifestement inappropriée. L’accord envisagé ne saurait être qualifié de « dispositif de surveillance général », mais se rattacherait davantage aux procédures habituelles de contrôle aux frontières.

153. Deuxièmement, les gouvernements bulgare, estonien, l’Irlande, les gouvernements espagnol, français et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil et la Commission soutiennent aussi que l’accord envisagé respecte le principe de proportionnalité. Le gouvernement du Royaume-Uni fait d’abord valoir que, en l’absence de l’accord envisagé, les mesures à l’égard des passagers en provenance de l’Union risquent d’être moins ciblées et plus intrusives. Les données PNR permettraient de cibler plus effectivement et efficacement les « personnes d’intérêt » voyageant à destination d’événements ou de lieux précis, permettant ainsi de réduire les contrôles de sécurité et les temps d’attente pour les autres passagers. Ensuite, ces gouvernements et ces institutions sont, en substance, d’avis que l’accord envisagé se distingue de la directive à l’origine de l’affaire Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238). En particulier, à la différence de ladite directive, l’accord envisagé contiendrait des règles strictes portant sur les conditions d’accès et d’utilisation des données ainsi que des règles relatives à la sécurité des données et au contrôle par une autorité indépendante. De plus, l’accord envisagé prévoirait une surveillance du respect de ces règles, l’