CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 10 décembre 2009 ( 1 )

Affaire C-346/08

Commission européenne

contre

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

«Manquement d’État — Directive 2001/80/CE — Pollution et nuisances — Installations de combustion — Limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère — Non-application de ladite directive à la centrale électrique de Lynemouth (Royaume-Uni)»

I — Introduction

1. La Commission européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord s’opposent sur le point de savoir si une centrale électrique au charbon, qui fabrique de l’électricité pour la production d’aluminium, doit respecter les valeurs limites fixées par la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion ( 2 ). Il s’agit, à cet égard, des émissions de dioxyde de soufre, d’oxydes d’azote et de particules de poussière.

2. Concrètement, il y a lieu de clarifier si le courant électrique est un produit de combustion, puisque la directive 2001/80 ne s’applique pas aux grandes installations de combustion dont les produits de combustion sont utilisés de façon directe dans un procédé de fabrication.

II — Le cadre juridique

3. Selon son article 1er, la directive 2001/80 s’applique aux installations de combustion dont la puissance thermique nominale est égale ou supérieure à 50 mégawatts, et ce quel que soit le type de combustible (solide, liquide ou gazeux) utilisé.

4. Selon l’article 2, point 7, premier alinéa, de la directive 2001/80 une installation de combustion est tout dispositif technique dans lequel des produits combustibles sont oxydés en vue d’utiliser la chaleur ainsi produite.

5. S’agissant du champ d’application de la directive 2001/80, l’article 2, point 7, deuxième à quatrième alinéa, de celle-ci, dispose en outre: «La présente directive ne s’applique qu’aux installations de combustion destinées à la production d’énergie, à l’exception de celles qui utilisent de façon directe le produit de combustion dans des procédés de fabrication. En particulier, la présente directive ne s’applique pas aux installations de combustion suivantes: a) les installations où les produits de combustion sont utilisés pour le réchauffement direct, le séchage ou tout autre traitement des objets ou matériaux, par exemple les fours de réchauffage et les fours pour traitement thermique; b) les installations de postcombustion, c’est-à-dire tout dispositif technique qui a pour objet l’épuration des gaz résiduaires par combustion et qui n’est pas exploité comme installation de combustion autonome; c) les dispositifs de régénération des catalyseurs de craquage catalytique; d) les dispositifs de conversion de l’hydrogène sulfuré en soufre; e) les réacteurs utilisés dans l’industrie chimique; f) les fours à coke; g) les cowpers des hauts fourneaux; h) tout dispositif technique employé pour la propulsion d’un véhicule, navire ou aéronef; i) les turbines à gaz utilisées sur les plates-formes offshore; j) les turbines à gaz pour lesquelles une autorisation a été accordée avant le 27 novembre 2002, ou qui, de l’avis de l’autorité compétente, font l’objet d’une demande d’autorisation en bonne et due forme avant le , à condition que l’installation soit mise en service au plus tard le , sans préjudice de l’article 7, paragraphe 1, et de l’annexe VIII, points A et B. Les installations entraînées par des moteurs diesel, à essence ou au gaz ne sont pas soumises aux dispositions de la présente directive. […]»

III — Les faits, la procédure et les conclusions des parties

6. Un fabricant d’aluminium exploite depuis longtemps une centrale électrique au charbon à Lynemouth sur la côte est de l’Angleterre. La production de courant est presque entièrement utilisée pour la fabrication d’aluminium par électrolyse de l’alumine (procédé dit «Hall-Héroult») dans l’usine contiguë. Seuls 9% environ de la production de courant alimentent le réseau d’électricité.

7. Depuis le début de l’année 2006 au plus tard, le Royaume-Uni n’applique plus la directive 2001/80 à cette centrale électrique. La Commission défend en revanche la position selon laquelle la centrale électrique est soumise aux exigences de ladite directive. Elle l’a fait savoir au Royaume-Uni par lettre du 29 juin 2007 dans laquelle elle l’a invité à présenter ses observations (lettre de mise en demeure). Dans sa réponse du , le Royaume-Uni ne s’est pas départi de sa position. La Commission a donc émis un avis motivé le . Elle y a fixé un dernier délai de deux mois pour permettre au Royaume-Uni de remédier aux griefs qui lui étaient adressés.

8. Puisque le Royaume-Uni a maintenu sa position dans sa réponse du 21 décembre 2007, la Commission a, le , formé le présent recours. Elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour: — constater que, en refusant d’appliquer la directive 2001/80 à la centrale électrique de Lynemouth, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive, et — condamner le Royaume-Uni aux dépens.

9. Le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le recours et condamner la Commission aux dépens.

IV — Appréciation

10. La centrale électrique de Lynemouth doit respecter les valeurs limites applicables aux installations existantes si elle relève du champ d’application de la directive 2001/80. Il s’agit d’une installation de combustion dotée d’une puissance thermique nominale supérieure à 50 mégawatts au sens des articles 1er et 2, point 7, premier alinéa, de la directive 2001/80.

11. Cependant, selon l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80, l’application de celle-ci suppose en outre que la centrale électrique soit une installation de combustion destinée à la production d’énergie, mais que les produits de combustion ne soient pas utilisés de façon directe dans des procédés de fabrication. Il est vrai que la centrale électrique sert à la production d’énergie, mais le désaccord des parties porte sur le point de savoir si les produits de combustion de la centrale électrique sont utilisés de façon directe dans la fabrication d’aluminium.

A — Sur la notion de produit de combustion

12. La notion de produit de combustion («Verbrennungsprodukt, product of combustion») peut s’interpréter de diverses manières. Si l’on considérait les seules substances, ce seraient les gaz résiduaires, les cendres et d’autres résidus. On est pourtant tenté de considérer également comme produit de combustion la chaleur générée lors de la combustion. En effet, selon l’article 2, point 7, premier alinéa, de la directive 2001/80, une installation de combustion est précisément caractérisée par le fait que des produits combustibles sont oxydés en vue d’utiliser la chaleur ainsi produite.

13. Le courant électrique est l’unique produit de la centrale électrique qui est utilisé dans l’usine d’aluminium. Lors de l’électrolyse de l’alumine, le courant électrique traverse un bain de sel fondu chaud pour transformer en aluminium l’alumine contenue dans ce corps fondu. Cette utilisation est directe. En conséquence, il importe de savoir si le courant produit dans la centrale électrique constitue un produit de combustion.

14. Le courant électrique n’est ni un produit physique de combustion ni de la chaleur. Il est fabriqué de la manière suivante, à savoir la chaleur dégagée lors de la combustion produit de la vapeur qui entraîne une turbine. Seule cette turbine produit le courant. Pour englober le courant, il faudrait par conséquent interpréter la notion de produit de combustion de manière tellement large qu’elle inclurait également d’autres produits qui ne résultent qu’indirectement d’une combustion. Cependant, cela ne correspondrait probablement pas au langage courant.

B — Sur le caractère dérogatoire de l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80

15. Milite également contre une interprétation large de la notion de produit de combustion la circonstance qu’elle définit la portée d’une exception à une règle générale. Les exceptions sont d’interprétation stricte ( 3 ) afin que les réglementations générales ne soient pas vidées de leur substance. La qualification d’exception résulte des considérations suivantes.

16. L’article 2, point 7, premier alinéa, de la directive 2001/80 définit une installation de combustion comme un dispositif technique dans lequel des produits combustibles sont oxydés en vue d’utiliser la chaleur ainsi produite. Pareilles installations sont censées être soumises aux valeurs limites fixées si elles excèdent la valeur seuil prévue à l’article 1er de ladite directive, c’est-à-dire 50 mégawatts de puissance thermique nominale, et qu’elles servent à la production d’énergie selon ledit article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase.

17. Cette règle générale concrétise les objectifs de la directive 2001/80, à savoir la réduction des émissions, par les grandes installations de combustion, d’oxydes d’azote et de dioxyde de soufre (deuxième à sixième considérant de ladite directive) ainsi que de poussières (dixième considérant de la même directive). Cela répond à l’objectif global de la politique européenne d’environnement, énoncé aux articles 2 CE et 174 CE (devenus, après modification, article 3, paragraphe 3, TUE ainsi qu’article 191 TFUE; voir également le préambule du TUE), de promouvoir un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Plus le nombre d’installations devant respecter les valeurs limites est élevé, plus ces objectifs sont favorisés.

18. Contrairement à l’opinion du Royaume-Uni, les autres dispositions de l’article 2, point 7, de la directive 2001/80 ne précisent nullement la notion d’installation de combustion, mais la restreignent. Elles excluent des installations bien qu’il s’agisse également d’installations de combustion. Cela figure expressément dans le libellé de l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80, puisque, selon cette disposition, ladite directive est applicable aux installations de production d’énergie à l’exception de celles qui utilisent de façon directe le produit de combustion dans des procédés de fabrication.

C — Sur les finalités des exceptions

19. La réglementation ne fait pas non plus apparaître d’objectifs qui exigeraient d’interpréter largement la notion de produit de combustion contrairement au langage courant, comme le propose le Royaume-Uni.

20. L’exception applicable à l’utilisation directe de produits de combustion dans des procédés de fabrication remonte à la version initiale de l’article 2, point 7, figurant dans la directive 88/609/CEE ( 4 ) remplacée par la directive 2001/80. Dans la version initiale, le Conseil de l’Union européenne avait, sans autre indication de motifs, complété la proposition de la Commission ( 5 ) par une exception similaire ainsi que par des exceptions visant des types d’installations déterminés qui figurent aujourd’hui à l’article 2, point 7, sous a) à g), de ladite directive. La directive 2001/80 ne mentionne pas non plus les finalités des exceptions qui pourraient aider lors de l’interprétation.

21. Pour la Commission, les exceptions reposent sur une contamination des gaz résiduaires de combustion par des polluants, due à l’utilisation directe de produits de combustion dans des procédés de fabrication. La Commission estime que, lorsqu’ils sont utilisés de façon directe, ces gaz résiduaires entrent en contact avec d’autres matériaux et qu’ils sont, par conséquent, davantage pollués que lors de processus de combustion isolés. Or, les valeurs limites prévues par la directive 2001/80 visent, selon elle, les processus de combustion isolés.

22. Cette considération exclurait le courant, puisque son utilisation pour la fabrication de produits est sans incidence sur les émissions de la centrale électrique. Le courant pourrait aussi alimenter le réseau national d’électricité sans générer d’autres émissions.

23. La théorie de la Commission suppose cependant que seuls les gaz résiduaires soient des produits de combustion. Par contre, elle est sans effet si la chaleur acquise est également un produit de combustion et qu’elle est utilisée de façon directe sans que les gaz résiduaires soient pollués par d’autres substances. Cependant, la chaleur est également un produit de combustion selon la Commission. En conséquence, la thèse de la Commission est contradictoire.

24. Selon le Royaume-Uni, les exceptions sont le résultat d’une mise en balance des coûts engendrés par l’application des valeurs limites et de leur utilité pour l’environnement. Il est possible que cela s’applique aux types d’installations expressément énumérés à l’article 2, point 7, sous a) à j), de la directive 2001/80. En effet, il est possible d’apprécier pour des types particuliers d’installations les coûts et les avantages de valeurs limites déterminées.

25. Par contre, l’exception formulée in abstracto à l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80 ne saurait reposer sur une mise en balance coûts/avantages. On ne peut pas prévoir les coûts ou les avantages qui s’attacheraient à l’application des valeurs limites à des installations qui ne servent pas à la production d’énergie ou qui n’utilisent pas de façon directe des produits de combustion dans des procédés de fabrication.

26. On pourrait cependant imaginer que l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80 vise à privilégier les procédés de fabrication qui dépendent de l’intervention de grandes installations de combustion. Les produits issus de tels procédés peuvent être désavantagés dans la concurrence internationale par des coûts supplémentaires résultant de valeurs limites plus strictes.

27. Cette idée est en principe valable pour la combinaison, en l’espèce, d’une centrale électrique et d’une usine d’aluminium. Le Royaume-Uni soutient que la poursuite de la production d’aluminium serait menacée si la centrale électrique était soumise à la directive 2001/80.

28. Cependant, l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80 exprime clairement qu’une dérogation n’est censée être accordée que s’il existe un lien particulièrement étroit entre le procédé de fabrication et le processus de combustion, à savoir il requiert l’utilisation directe des produits de combustion dans un processus de fabrication.

29. Le lien est le plus fort, lorsqu’est envisagée une utilisation des seuls produits directs de combustion, c’est-à-dire la chaleur et les produits de réaction issus de la combustion. Par contre, si on étend le champ des produits utilisables à des produits indirects de combustion comme le courant, le lien entre procédé de fabrication et de combustion se relâche.

30. Milite contre un tel relâchement du lien la circonstance que le courant peut être transporté sur des distances assez longues et donc provenir de différentes sources. Il peut être produit sans intervention d’une grande installation de combustion, par exemple par l’énergie hydraulique ou nucléaire. En revanche, la chaleur directement utilisée doit être produite à proximité et ne peut donc spécifiquement provenir que de sources déterminées, existant à l’échelle locale. Ce sont normalement les grandes installations de combustion.

31. Dans ce contexte, la Commission souligne à juste titre que, si la centrale électrique au charbon ne devait pas respecter la directive 2001/80, la fabrication d’aluminium à Lynemouth serait injustement avantagée dans la concurrence intraeuropéenne. En effet, les concurrents européens s’approvisionnent en courant auprès du réseau général et supportent donc les coûts afférents au respect des valeurs limites lors de la production de courant.

32. À cela s’ajoute un avantage injustifié en faveur de la centrale électrique par rapport à d’autres producteurs d’électricité, puisque quelque 9% de la production sont vendus au réseau général.

33. Il y a donc lieu de rejeter une extension de l’exception énoncée à l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80 à une centrale électrique au charbon dont la production de courant est destinée pour l’essentiel à une usine d’aluminium contiguë.

D — Sur l’économie des exceptions

34. Contrairement à la thèse du Royaume-Uni, l’exception prévue pour les «cowpers» des hauts fourneaux, énoncée à l’article 2, point 7, deuxième alinéa, seconde phrase, sous g), de la directive 2001/80, ne conduit pas non plus à une interprétation différente de la première phrase dudit deuxième alinéa.

35. Le Royaume-Uni considère les exceptions applicables à des types particuliers d’installations, énumérés à l’article 2, point 7, deuxième alinéa, seconde phrase, de la directive 2001/80, comme des cas d’application de la règle abstraite énoncée à la première phrase dudit deuxième alinéa. Selon ladite seconde phrase, la directive 2001/80 ne s’applique pas en particulier aux types d’installations énumérés aux points a) à j), dudit article 2, point 7. Dans la version actuelle, on ne peut cependant voir dans ce «en particulier» aucun renvoi à la première phrase dudit deuxième alinéa, puisque les types d’installations visés auxdits points h) à j) ne présentent pas de rapport impératif avec les procédés de fabrication expressément prévus dans ladite première phrase.

36. Le Royaume-Uni invoque donc la version initiale de l’article 2, point 7, figurant dans la directive 88/609. Cette argumentation est contestable ne serait-ce que parce qu’il est question en l’espèce des dispositions de la directive 2001/80. Cependant, elle n’emporte pas non plus la conviction si l’on examine isolément le droit antérieur.

37. Outre l’exception abstraite, figuraient à l’article 2, point 7, de la directive 88/609 les seuls points a) à g) actuels, qui présentent un rapport avec des procédés de fabrication. Selon le Royaume-Uni, le dernier type d’installation expressément cité à l’époque, les «cowpers» des hauts fourneaux, visé aujourd’hui au point g) de l’article 2, point 7, de la directive 2001/80, montre que la notion de produit de combustion doit s’entendre largement et qu’elle inclut également les produits de combustion indirects comme le courant.

38. Les «cowpers» des hauts fourneaux transmettent la chaleur, issue d’un processus de combustion, à l’air qui est ensuite injecté dans un haut fourneau pour favoriser la production de fer. La chaleur se dégage des gaz résiduaires chauds générés par une combustion et est transmise à l’air par l’intermédiaire de briques réfractaires.

39. Contrairement à ce qu’allègue le Royaume-Uni, cette exception n’établit pas de rapport avec la notion de produit de combustion. Elle porte sur l’utilisation d’un produit direct de combustion, à savoir la chaleur ( 6 ).

40. Il est pourtant vrai que les «cowpers» des hauts fourneaux ne constituent pas un cas d’application de la dérogation abstraite énoncée à l’article 2, point 7, deuxième alinéa, première phrase, de la directive 2001/80. Le produit de combustion que constitue la chaleur est utilisé non pas de façon directe, mais de façon indirecte après un transfert des gaz résiduaires vers deux autres supports, les briques et l’air. En conséquence, l’exception applicable aux «cowpers» des hauts fourneaux est un indice permettant d’estimer que les exceptions spécifiques énoncées audit article 2, point 7, qui figuraient déjà dans la version de la directive 88/609 n’étaient pas une concrétisation de la dérogation abstraite, mais qu’elles reposaient sur une mise en balance coûts/avantages d’applications déterminées de la directive 2001/80 ( 7 ). Cette approche est confirmée par les dérogations supplémentaires ajoutées par la directive 2001/80 qui ne peuvent manifestement plus relever de ladite première phrase.

41. La proposition de la Commission, actuellement débattue, de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (Refonte) ( 8 ), qui aspire à fusionner différentes directives, dont la directive 2001/80, poursuit dans cette voie. En effet, à la différence des exceptions particulières énoncées à l’article 2, point 7, deuxième alinéa, seconde phrase, sous a) à j), de la directive 2001/80, la dérogation abstraite de ladite première phrase ne semble plus y figurer ( 9 ). Au lieu de cela le Conseil propose d’autres exceptions ( 10 ). Une exception spécifique pour des installations telles que la centrale électrique de Lynemouth n’est cependant pas prévue.

E — Conclusion

42. En résumé, il convient de constater que l’utilisation de courant pour fabriquer de l’aluminium n’est pas une utilisation directe de produits de combustion dans un procédé de fabrication. En conséquence, les valeurs limites fixées par la directive 2001/80 doivent s’appliquer à la centrale électrique de Lynemouth et le recours doit être accueilli.

V — Sur les dépens

43. Selon l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

VI — Conclusion

44. Je propose par conséquent à la Cour de statuer comme suit: «1) En refusant d’appliquer la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion, telle que modifiée par la directive 2006/105/CE du Conseil, du , à la centrale électrique de Lynemouth, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive. 2) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné aux dépens.»

( 1 ) Langue originale: l’allemand.

( 2 ) JO L 309, p. 1, telle que modifiée par la directive 2006/105/CE du Conseil, du 20 novembre 2006, portant adaptation des directives 73/239/CEE, 74/557/CEE et 2002/83/CE dans le domaine de l’environnement, en raison de l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie (JO L 363, p. 368, ci-après la «directive 2001/80»).

( 3 ) Voir arrêts du 29 avril 2004, Kapper (C-476/01, Rec. p. I-5205, point 72); du , WWF Italia e.a. (C-60/05, Rec. p. I-5083, point 34); du , Commission/Espagne (C-36/05, Rec. p. I-10313, point 31); du , Commission/Finlande (C-342/05, Rec. p. I-4713, point 25); du , Parlement et Danemark/Commission (C-14/06 et C-295/06, Rec. p. I-1649, point 71), ainsi que du , TeliaSonera Finland (C-192/08, Rec. p. I-10717, point 40).

( 4 ) Directive du Conseil du 24 novembre 1988 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (JO L 336, p. 1).

( 5 ) Proposition de directive du Conseil relative à la limitation des émissions de polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (JO 1984, C 49, p. 1). Les modifications ultérieures de la Commission sont reproduites au Journal Officiel des Communautés européennes de 1985 (C 76, p. 6).

( 6 ) Voir point 12 des présentes conclusions.

( 7 ) La mise en balance pour les «cowpers» des hauts fourneaux pourrait reposer sur le fait qu’ils brûlent normalement du gaz qui prend naissance dans les hauts fourneaux et qu’ils économisent ainsi de l’énergie. Ce gaz est déjà pollué de sorte que, malgré une épuration par l’emploi de la meilleure technique disponible, les valeurs limites d’utilisation de combustibles gazeux ne sont pas atteintes. D’après l’annexe VI de la directive 2001/80, 200 à 300 mg/Nm3 sont ainsi prévus pour les oxydes d’azote (NOx); or, en employant la meilleure technique disponible, jusqu’à 350 mg/Nm3 sont émis («Best Available Techniques Reference Document on the Production of Iron and Steel», document de référence de décembre 2001, sur les meilleures techniques disponibles, p. vii et 212, http://eippcb.jrc.es/reference/_download.cfm?twg=isp&file=isp_bref_1201.pdf]; la Commission a élaboré ce document en collaboration avec des experts des États membres sur la base de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26), codifiée par la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du (JO L 24, p. 8).

( 8 ) COM(2007) 844 final.

( 9 ) Voir articles 3, point 19, et 31, paragraphe 2, de la proposition de la Commission ainsi qu’article 28 de la position commune du Conseil, document du Conseil 11962/09, du 16 novembre 2009.

( 10 ) Voir projet d’exposé des motifs de la position commune, document du Conseil 11962/09 ADD 1, du 16 novembre 2009, p. 8.