CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 15 mai 2019 ( 1 )

Affaire C‑378/18

Landwirtschaftskammer Niedersachsen

contre

Reinhard Westphal

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Politique agricole commune – Régimes d’aides communautaires – Paiements à la surface – Répétition de l’indu – Sanctions – Prescription – Point de départ – Application éventuelle des règles relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne »

1. Un agriculteur allemand a demandé, respectivement en 2001 et 2002, des aides au titre du règlement (CE) no 1251/1999 ( 2 ), pour des surfaces agricoles. Il a reçu les paiements correspondants plusieurs mois après ses demandes respectives, mais, en 2006, la Landwirtschaftskammer Niedersachsen [chambre d’agriculture de Basse-Saxe (Allemagne), ci-après la « chambre d’agriculture »] a considéré que cet agriculteur avait déclaré de manière incorrecte l’étendue de ses parcelles, et a donc décidé, à titre de sanction appropriée à l’égard de ce comportement, la suppression totale des aides.

2. Le litige devant les juridictions allemandes s’est cristallisé sur la question du délai de prescription applicable aux faits concernés, qui est liée à la prétendue rétroactivité in melius de certaines règles du droit de l’Union qui auraient instauré un régime de sanctions plus favorable.

I. Le cadre juridique

A. Les dispositions de la politique agricole commune

1. Le règlement (CEE) no 3887/92

3. L’article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 3887/92 ( 3 ) dispose : « 2. Lorsqu’il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d’aides “surfaces” dépasse la superficie déterminée, le montant de l’aide est calculé sur base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée de deux fois l’excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 3 % ou 2 hectares et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée. Au cas où l’excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n’est octroyée. [...] Aux fins du présent article, on entend par “superficie déterminée”, celle pour laquelle toutes les conditions réglementaires ont été respectées [...] »

2. Le règlement (CE) no 2419/2001

4. L’article 32, paragraphe 1, du règlement (CE) no 2419/2001 ( 4 ) prévoit : « 1. Lorsque, pour un groupe de cultures, la superficie déclarée dépasse la superficie déterminée conformément à l’article 31, paragraphe 2 [ ( 5 )], le montant de l’aide est calculé sur la base de la superficie déterminée, réduite du double de la différence constatée, si celle-ci dépasse 3 % ou deux hectares, mais n’excède pas 20 % de la superficie déterminée. Lorsque la différence constatée excède 20 % de la superficie déterminée, aucune aide “surfaces” n’est octroyée pour le groupe de cultures considéré. »

5. L’article 49 (« Répétition de l’indu ») du règlement no 2419/2001 dispose : « 1. En cas de paiement indu, l’exploitant rembourse les montants en cause, majorés d’intérêts calculés conformément au paragraphe 3. [...] 5. L’obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s’applique pas si plus de dix ans se sont écoulés entre la date du paiement de l’aide et celui de la première notification au bénéficiaire, par l’autorité compétente, du caractère indu du paiement reçu. Toutefois, la période visée au premier alinéa est limitée à quatre ans si le bénéficiaire a agi de bonne foi. 6. Les montants à récupérer en vertu de l’application des réductions et exclusions prévues à l’article 13 et au titre IV sont soumis à un délai de prescription de quatre ans. [...] »

6. L’article 52 bis, intitulé « Prescription relative aux demandes d’aide concernant les campagnes et les périodes de référence des primes commençant avant le 1er janvier 2002 », ajouté par l’article 1er, point 13, du règlement (CE) no 118/2004 ( 6 ), énonce : « Par dérogation à l’article 54, paragraphe 2, et sans préjuger des règles plus favorables en matière de prescription édictées par les États membres, l’article 49, paragraphe 5, s’applique aussi pour les demandes d’aides concernant les campagnes et les périodes de référence des primes commençant avant le 1er janvier 2002, sauf dans le cas où le bénéficiaire a déjà été informé par l’autorité compétente du caractère indu du paiement concerné avant le 1er février 2004. »

7. Bien que l’article 80, paragraphe 1, du règlement (CE) no 796/2004 ( 7 ) ait abrogé le règlement no 2419/2001, les règles relatives à la prescription ont été conservées dans l’article 73, paragraphes 1, 5 et 6 du règlement no 796/2004, jusqu’à son abrogation le 1er janvier 2010, par l’article 86, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1122/2009 ( 8 ). Ce dernier a été à son tour remplacé par le règlement (UE) no 640/2014 ( 9 ), en vigueur depuis le 1er janvier 2015.

B. Les dispositions relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union : le règlement (CE, Euratom) no 2988/95

8. La réglementation qui régit la lutte contre la fraude, en vue de protéger les intérêts financiers de l’Union européenne, figure dans le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 ( 10 ), de nature générale, qui supplée les règles sectorielles, en particulier dans le domaine de l’agriculture.

9. Le neuvième considérant du règlement no 2988/95 énonce : « Considérant que les mesures et les sanctions [au niveau de l’Union] prises dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune font partie intégrante des régimes d’aides ; qu’elles ont une finalité propre [...] ; que leur efficacité doit être assurée par l’effet immédiat de la norme [de l’Union] [...] »

10. L’article 1er, paragraphe 2, compris dans le titre I (« Principes généraux »), du règlement no 2988/95 dispose : « 2. Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit [de l’Union] résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général [de l’Union] ou à des budgets gérés par [celle]-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte [de l’Union], soit par une dépense indue. »

11. En vertu de l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 2988/95 : « 2. Aucune sanction administrative ne peut être prononcée tant qu’un acte communautaire antérieur à l’irrégularité ne l’a pas instaurée. En cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s’appliquent rétroactivement. »

12. L’article 3 du règlement no 2988/95 prévoit : « 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er, paragraphe 1. [...] Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l’irrégularité a pris fin. [...] La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif. [...] 2. Le délai d’exécution de la décision prononçant la sanction administrative est de trois ans. [...] Les cas d’interruption et de suspension sont réglés par les dispositions pertinentes du droit national. 3. Les États membres conservent la possibilité d’appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2. »

II. Les faits et le litige au principal

13. J’exposerai les faits tels qu’ils sont énoncés dans la décision de renvoi (dont je reprendrai littéralement certains passages), non sans signaler le relatif manque de clarté qui se dégage de certains d’entre eux.

14. M. Reinhard Westphal, agriculteur, a introduit, respectivement en mai 2000 et mai 2001 ( 11 ), au titre des campagnes de commercialisation correspondantes, des demandes de paiements à la surface en vertu du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables.

15. La chambre d’agriculture a accordé les paiements et procédé aux versements l’année même du dépôt de chacune des demandes ( 12 ).

16. « Au cours d’un contrôle sur place [le 12] janvier 2006, [la chambre d’agriculture] a constaté des irrégularités dans les données relatives aux terres gelées. Après avoir entendu [M. Westphal], elle a [partiellement annulé, par décision du 23 juillet 2007, les aides] relatives aux années 2000 et 2001, et elle a exigé le remboursement des trop-perçus. Pour en calculer le montant, elle est partie du principe que la sanction applicable, en cas de surdéclaration des [superficies mises en jachère], consistait à considérer qu’aucune aide n’aurait dû être octroyée» ( 13 ).

17. M. Westphal a introduit un recours contre cette décision. « En appel, il a consenti au retrait des autorisations et aux remboursements, pour autant qu’ils n’étaient pas exigés à titre de sanction. [...] S’agissant du montant restant à rembourser, exigé à titre de sanction, la juridiction d’appel a annulé la décision du 23 juillet 2007» ( 14 ).

18. La juridiction d’appel a justifié sa décision par les motifs suivants ( 15 ) : – les conditions matérielles pour infliger la sanction prévue à l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement no 3887/92, étaient remplies. Pour les deux années concernées, l’écart entre la superficie mise en jachère déclarée et celle effectivement déterminée s’élevait à plus de 20 % de cette dernière ; – toutefois, la sanction était prescrite ; – le principe de l’application rétroactive de la réglementation répressive la moins sévère (article 2, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement no 2988/95) exigeait l’application des règles de prescription de l’article 49, paragraphes 5 et 6, du règlement no 2419/2001 ; – en vertu de ces règles, la sanction était prescrite, car plus de quatre ans s’étaient écoulés entre les dates des paiements des aides et la date à laquelle le demandeur avait été informé par l’autorité compétente, à la suite du contrôle sur place, du fait que les aides lui avaient été indûment octroyées ; – ces règles de prescription sont moins sévères que celle qui serait applicable par défaut (à savoir l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, première phrase, du règlement no 2988/95), car, selon cette dernière disposition, dans les cas d’irrégularités répétées, comme en l’espèce, le délai de prescription ne court qu’à compter du moment où l’irrégularité prend fin.

19. La chambre d’agriculture a formé un recours contre cet arrêt devant la juridiction de renvoi.

III. Les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

20. La juridiction de renvoi estime, à l’instar de la juridiction du fond, que les conditions pour infliger la sanction prévue par le règlement no 3887/92 étaient réunies, en particulier compte tenu de l’écart supérieur à 20 % entre la superficie déclarée et la superficie déterminée.

21. En revanche, elle doute de l’application du critère de la sanction plus favorable, aux motifs que : – le règlement no 3887/92 ne contenait pas de règles de prescription des sanctions, de sorte que les règles applicables seraient celles de l’article 3, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, du règlement no 2988/95, qui prévoient un délai de prescription de quatre ans à compter de la fin de l’irrégularité répétée ( 16 ) ; – le droit allemand n’a pas fait usage de la possibilité d’instaurer « un délai plus long » mentionnée à l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 2988/95 ; – même si elle a maintenu la période de quatre ans, l’adoption pour la première fois, à l’article 49, paragraphes 5 et 6, du règlement no 2419/2001, d’une réglementation sectorielle concernant la prescription des sanctions en matière de répétition de l’indu, en ce compris les remboursements pour réductions ou exclusions, a modifié le point de départ du délai de prescription en prenant comme référence le paiement de l’aide.

22. Étant donné que l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001 n’indique pas le point de départ du délai de prescription pour les montants à récupérer en vertu de l’application des réductions et exclusions, la juridiction de renvoi souhaite savoir : – s’il convient d’appliquer le dies a quo prévu au paragraphe 5 de cet article (la date du paiement de l’aide). Dans ce cas, la prescription serait acquise ; – si, au contraire, il convenait de combler cette lacune en se référant à l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 2988/95, en tant que règle générale supplétive, la prescription ne serait pas acquise.

23. Or, le principe de l’application de la réglementation répressive la moins sévère (article 2, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement no 2988/95) serait applicable, bien que le nouveau régime sectoriel issu du règlement no 2419/2001 soit entré en vigueur le 1er janvier 2002, c’est-à-dire après le paiement des aides ( 17 ). De plus, ce règlement n’aurait pas modifié le régime de l’aide et de la sanction, c’est pourquoi, conformément à la jurisprudence, le principe susmentionné peut être invoqué, malgré le contexte réglementaire différent ( 18 ).

24. Il resterait à déterminer si les nouvelles règles relatives à la prescription constituent des dispositions portant sanctions administratives, au sens de l’article 2, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement no 2988/95. Selon la juridiction de renvoi, la prescription des infractions relève, pour les juridictions pénales allemandes, du droit procédural, de sorte que le principe de l’application de la loi plus douce ( 19 ) ne s’applique que si, entre la commission de l’infraction et la décision, le quantum de la peine encourue est augmenté et, pour cette raison, le délai de prescription est modifié, ce qui n’est pas le cas dans le présent litige. En tout état de cause, il conviendrait de tenir compte de l’équité et du fait que l’adoption d’une nouvelle règle de prescription implique nécessairement une réévaluation de la règle de la part du législateur.

25. Si la règle de prescription moins sévère n’était pas applicable, l’application de l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001, serait écartée. Se poserait alors la question de l’éventuelle application par analogie du paragraphe 5 de cet article, alors même que son libellé ne le permet pas. Selon la juridiction de renvoi, il est logique de penser que le libellé de l’article 52 bis du règlement no 2419/2001 repose sur l’idée selon laquelle l’article 49, paragraphe 6, ne requiert pas de règle spécifique, car l’article 2, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement no 2988/95 garantit déjà la cohérence du système. La juridiction de renvoi souhaite ainsi savoir s’il existe un vide juridique qu’elle pourrait combler à l’aide d’un raisonnement par analogie.

26. Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) a décidé d’adresser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Le délai de prescription visé à l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001 court-il à compter de la date du paiement de l’aide ou est-il régi par l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2988/95, c’est‑à‑dire, en l’espèce, par l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, première phrase, de ce règlement ? 2) Les règles de prescription énoncées à l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001 ou à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2988/95 sont-elles des dispositions portant sanctions administratives au sens de l’article 2, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement no 2988/95 ? 3) L’article 52 bis du règlement no 2419/2001, qui prévoit l’application rétroactive de la règle de prescription de l’article 49, paragraphe 5, dudit règlement peut-il aussi s’appliquer par analogie à l’article 49, paragraphe 6, dudit règlement ? »

27. La juridiction de renvoi explique que si l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, première phrase, du règlement no 2988/95, était applicable (première question), il n’y aurait pas lieu de répondre aux autres questions. Dans le cas contraire, s’il convenait de répondre à la deuxième question et si cette réponse était affirmative, il ne serait pas nécessaire de traiter la troisième question.

28. La décision de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 8 juin 2018 et des observations écrites ont été déposées dans le délai imparti par la chambre d’agriculture et la Commission européenne. La tenue d’une audience n’a pas été jugée nécessaire.

IV. Analyse juridique

A. Sur la première question préjudicielle

1. Règles de prescription pertinentes

29. Il ressort des faits exposés dans la décision de renvoi que, par la décision du 23 juillet 2007, la chambre d’agriculture a infligé à M. Westphal une sanction au sens de l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement no 3887/92. La sanction correspondait aux demandes d’aide présentées en mai 2000 et mai 2001 pour les campagnes respectives, aides qui ont été octroyées au cours de ces mêmes années. L’administration compétente n’est intervenue pour la première fois qu’en janvier 2006, lorsqu’elle a effectué un contrôle sur place et a découvert l’écart entre les superficies, d’où les doutes concernant la prescription.

30. Les questions préjudicielles semblent présumer que le délai de prescription (quatre ans) mentionné à l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001, est applicable dans la présente affaire. Cependant, pour les raisons exposées ci-dessous, je ne pense pas que ce paragraphe soit le paragraphe pertinent pour résoudre cette affaire.

31. La raison principale tient à la nature des réductions et exclusions dont traite, sur le plan de la prescription, l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001. À la lecture des articles 13 (portant sur les demandes présentées tardivement), 32 (portant sur les réductions et exclusions en cas de surdéclarations de superficies) ( 20 ) et 38 (portant sur les réductions et exclusions relatives aux disparités concernant le nombre de têtes de bétail) de ce règlement, on déduit que celui-ci prévoit de véritables sanctions pécuniaires, à savoir, le paiement de sommes qui vont au-delà d’un calcul proportionnel entre l’excès déclaré et le montant à récupérer par l’administration.

32. Les réductions et exclusions sont, en effet, conçues comme une sanction au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 2988/95 ( 21 ), car elles obligent le demandeur à verser un montant excédant les sommes indûment perçues. La jurisprudence de la Cour a confirmé le caractère punitif de ces dispositions légales, qu’elle qualifie sans aucun doute de sanctions ( 22 ).

33. Les sommes qui doivent être récupérées en vertu des réductions et exclusions sont calculées, logiquement, dans les décisions administratives respectives imposant les sanctions. Lesdites sommes deviennent exigibles à partir de la date à laquelle ces décisions sont rendues. De plus, de la même manière que le règlement général (article 3, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 2988/95) prévoit un « délai d’exécution de trois ans [pour] la décision prononçant la sanction administrative », la règle sectorielle (article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/1001) établit un délai de prescription de quatre ans, qui doit être entendu comme étant la période maximale pendant laquelle l’administration peut percevoir les montants qui, en vertu de la sanction infligée, sont récupérables ( 23 ).

34. Selon moi, cette interprétation évite la solution absurde qu’impliquerait l’instauration d’un délai de prescription de seulement quatre ans pour des actes qui, par leur caractère illégal prononcé, emportent des sanctions (paragraphe 6), et, à l’inverse, d’un délai allant jusqu’à dix ans pour d’autres actes moins graves (paragraphe 5) qui ne donnent lieu qu’à une obligation de restitution. La seule explication que je trouve est qu’il s’agit de délais d’une nature distincte et que celui du paragraphe 6 porte, ainsi que je viens de l’indiquer, sur l’exécution de la sanction elle-même.

35. Or, le présent litige ne paraît pas porter sur le délai de prescription pour exécuter les sanctions (réductions et exclusions) qui ont été infligées par la décision de la chambre d’agriculture du 23 juillet 2007 ( 24 ). Le débat se limite à la question de la prescription de l’obligation de remboursement des sommes qui ont été versées à l’agriculteur, à titre d’aide pour les campagnes des années 2000 et 2001, et que celui-ci a perçues de manière indue, étant donné que ces sommes correspondaient à des superficies qui n’étaient pas les superficies réelles.

36. Par conséquent, l’interprétation de l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001 est, selon moi, dépourvue de pertinence dans le cadre de la présente affaire.

37. Le règlement no 1251/1999, sur lequel se fondaient les demandes présentées par M. Westphal, ne contenait aucune disposition régissant la prescription des obligations de remboursement découlant d’irrégularités telles que celles en cause dans le présent litige. Le règlement no 3887/92, dont l’article 9 a servi de fondement à l’adoption, par la chambre d’agriculture, de la décision du 23 juillet 2007 imposant des sanctions, n’en contenait pas non plus.

38. En l’absence de dispositions spécifiques, il convenait de se reporter à la règle générale ( 25 ), à savoir l’article 3 du règlement no 2988/95, qui était en vigueur au moment du dépôt des demandes et du versement du montant des aides sollicitées (respectivement, en 2000 et 2001) ( 26 ).

39. Cependant, il se trouve que, en 2001, une réglementation spécifique a été adoptée (pour les aides dans le secteur agricole), introduisant ses propres règles en matière de prescription. Le régime de prescription sectoriel pour le remboursement des paiements indus de ce type d’aides a été repris à l’article 49 du règlement no 2419/2001 et a été partiellement modifié, en 2004, avec l’ajout d’un article 52 bis dans ce règlement.

40. Le nouveau régime de prescription a acquis un effet rétroactif du fait de la modification, en 2004, du règlement no 2419/2001 : concrètement, les obligations de remboursement relatives à des demandes d’aide correspondant à des campagnes qui ont commencé avant le 1er janvier 2002 pouvaient bénéficier du délai de prescription prévu à l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001 ( 27 ).

41. En vertu de ce nouveau régime, applicable rétroactivement, l’obligation de remboursement est prescrite si dix ans (en l’absence de bonne foi) ou quatre ans (en cas de bonne foi) se sont écoulés « entre la date du paiement de l’aide et celui de la première notification au bénéficiaire, par l’autorité compétente, du caractère indu du paiement reçu ». Telle est, en définitive, la substance de l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001.

42. Avec l’introduction de l’article 52 bis, l’extension de l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001, aux demandes d’aide antérieures au 1er janvier 2002 (comme c’est le cas en l’espèce) est entrée en vigueur le 25 janvier 2004. Étant donné que, à cette date, le délai (général) de prescription de quatre ans, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2988/95, continuait de courir, il n’y a pas de problème du point de vue de la sécurité juridique ( 28 ) concernant les irrégularités commises de bonne foi : le délai de prescription était le même sous les deux régimes (le régime général et le régime spécifique), à savoir, quatre ans.

43. La rétroactivité de l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001, pose des problèmes plus importants s’il est considéré que M. Westphal n’a pas agi de bonne foi. Dans cette hypothèse, le délai de prescription prévu par la nouvelle règle sectorielle (dix ans) est plus lourd que celui prévu par la règle générale (quatre ans). Cependant, je crois que cette application rétroactive est justifiée sur le plan juridique.

44. En effet, la jurisprudence de la Cour a reconnu aux États membres, en matière répressive, la faculté de fixer des délais de prescriptions plus longs, qu’il convient de prendre en considération uniquement lorsque, à la date d’entrée en vigueur du nouveau délai, l’irrégularité n’est pas prescrite et les principe généraux du droit de l’Union, à savoir, concrètement, les principes de sécurité juridique et de proportionnalité, sont respectés ( 29 ).

45. Je ne vois aucune raison pour ne pas étendre ces critères jurisprudentiels à la règle adoptée par le législateur européen, soumise aux mêmes exigences.

46. Or, dans le présent cas, l’allongement du délai de prescription à dix ans (article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001) n’est applicable qu’aux demandes présentées de mauvaise foi pour lesquelles la prescription ne serait pas encore acquise ( 30 ).

47. En ce qui concerne la proportionnalité ( 31 ), bien qu’un délai de dix ans puisse paraître excessif, cette impression est relativisée si l’on prend en compte les sommes consacrées chaque année aux primes à l’agriculture et le fait qu’elles sont reparties entre un grand nombre de demandes, sans que les autorités des États membres les contrôlent de manière exhaustive, celles-ci se limitant à effectuer des échantillonnages.

2. Dies a quo pour le point de départ de la prescription

48. L’applicabilité ratione temporis de l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001, permet de déduire la date à laquelle le délai de prescription de l’obligation de remboursement de M. Westphal a commencé à courir : il s’agit de la date du paiement de l’aide, comme le prévoit le premier alinéa de cette disposition.

49. En effet, à la différence du règlement no 2988/95, dont l’article 3 fixe le dies a quo de la prescription au jour de la réalisation de l’irrégularité (en l’espèce, il s’agirait d’une date quelque part au mois de mai 2000 et au mois de mai 2001) ( 32 ), l’article 49, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement no 2419/2001, fixe le début de la prescription à la date du paiement de l’aide.

50. Par ailleurs, le règlement no 2419/2001 ne fait pas de distinction entre irrégularités uniques ou continues, comme le fait le règlement no 2988/95. La juridiction de renvoi part de l’idée qu’il s’agit d’une irrégularité continue ( 33 ), car elle englobe les deux demandes des années 2000 et 2001.

51. Cette qualification peut être justifiée tant par la lecture du règlement no 1251/1999 ( 34 ), qui détermine un cadre pour les demandes d’aide (telles que celles de M. Westphal) basé sur le modèle « premièrement la demande, et ensuite le paiement », que par les faits du litige, car les demandes ont été présentées lors de deux années consécutives, à savoir, en mai 2000 et mai 2001, et les aides ont été versées au cours des derniers mois de chacune de ces années.

52. Or, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, dans ces situations, le point de départ du délai de prescription se situe à la date de réalisation du préjudice économique au budget de l’Union, à savoir le paiement, car celui-ci a été effectué postérieurement à l’acte ou à l’omission constituant une violation du droit de l’Union ( 35 ).

53. En définitive, le critère retenu à l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001, pour déterminer le point de départ de la prescription concorde avec celui établi par la Cour concernant les irrégularités continues. Dans le présent litige, l’un comme l’autre aboutissent au même résultat : le dies a quo sera le jour du paiement de l’aide indûment accordée.

54. Il reste à apporter une dernière précision concernant la question de savoir lequel des deux délais prévus à l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001 est applicable, eu égard à l’absence d’action de la part de l’administration dans les deux cas avant 2006 : le délai de dix ans à compter du paiement, sans aucune autre condition, ou le délai de quatre ans à compter du paiement, subordonné au fait que M. Westphal ait agi de bonne foi.

55. Étant donné que l’appréciation de la bonne foi est une question de fait, il appartient à la juridiction nationale de l’examiner, et en fonction de ses conclusions ( 36 ), d’appliquer la solution correspondante.

B. Sur la deuxième question préjudicielle

56. La juridiction de renvoi souhaite savoir si les règles relatives à la prescription figurant à l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001, et à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2988/95, peuvent être qualifiées de dispositions portant sanctions administratives.

57. Selon la juridiction de renvoi, la réponse donnée conditionnera l’application du principe de rétroactivité in melius, caractéristique des règles de nature répressive postérieures qui impliquent un traitement plus favorable pour la personne affectée. Ce principe apparaît dans le droit positif à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 2988/95, et à l’article 49, paragraphe 1, dernière phrase, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 37 ).

58. Dans la mesure où je considère que l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001, n’est pas applicable, il ne me paraît pas nécessaire de répondre à cette question. Les arguments que j’expose ci-dessous ne revêtent donc qu’un caractère subsidiaire.

59. Sur ce point, il convient de se reporter, à nouveau, à la jurisprudence établie dans l’arrêt Taricco e.a. ( 38 ), complétée par celle issue de l’arrêt M.A.S et M.B. ( 39 ). Dans ce dernier arrêt, la Cour a répondu en tenant compte du fait que la juridiction de renvoi avait souligné « la nature matérielle des règles de prescription prévues dans l’ordre juridique italien, qui implique que ces règles soient raisonnablement prévisibles pour les justiciables au moment de la commission des infractions reprochées sans pouvoir être modifiées in pejus de manière rétroactive» ( 40 ).

60. Or, il apparaît dans l’arrêt M.A.S et M.B. qu’il conviendra de tenir compte de la question de savoir si, selon les règles nationales de la juridiction qui doit appliquer le droit de l’Union, « les exigences de prévisibilité, de précision et de non-rétroactivité inhérentes au principe de légalité de délits et des peines s’appliquent [...] également au régime de prescription relatif aux infractions pénales» ( 41 ).

61. La juridiction de renvoi a confirmé que, en droit allemand, la prescription ne relève pas du droit matériel, mais de la procédure pénale, de sorte que le principe de non-rétroactivité ne serait pas applicable aux règles qui régissent la prescription (le principe de rétroactivité in melius n’étant par conséquent pas applicable non plus). La décision de renvoi affirme que le principe de légalité des peines ne s’applique pas aux règles de prescription ( 42 ).

62. Si tel est le cas, les règles qui fixent des périodes plus courtes pour la prescription d’infractions ou de sanctions administratives n’auraient aucune raison de s’appliquer, indéfectiblement, à la place de celles qui, au moment de la réalisation des faits, avaient établi des délais plus longs. De surcroît, comme je l’ai déjà relevé ( 43 ), rien n’empêcherait même d’allonger les délais de prescription pour les infractions de ce type qui ne seraient pas encore prescrites, comme la Cour l’a admis dans l’arrêt Glencore Céréales France ( 44 ).

63. Suivant une autre perspective, davantage centrée sur les circonstances spécifiques du litige, la chambre d’agriculture relève que le montant de la sanction découlant de la règle postérieure (l’article 32 du règlement no 2419/2001) n’était pas inférieur à celui résultant de l’application de la disposition au titre de laquelle M. Westphal a été sanctionné (article 9 du règlement no 3887/92).

64. Si le principe de rétroactivité de la réglementation répressive la plus favorable s’applique bien lorsqu’une disposition de l’Union modifie a posteriori, en la réduisant, la sanction prévue dans une autre disposition précédente, dans la présente affaire, le montant était le même, selon l’une ou l’autre règle.

65. Pour que la rétroactivité in melius fût applicable, il aurait été nécessaire qu’il y eût « un changement d’appréciation du législateur communautaire quant au caractère adéquat des sanctions par rapport à la gravité de l’irrégularité en cause» ( 45 ). Il résulterait de ce changement d’appréciation que le montant de la sanction en vertu de la nouvelle règle est inférieur à celui découlant de l’application de la règle antérieure ( 46 ). Il ne semble pas que cela se soit produit dans la présente affaire.

C. Sur la troisième question préjudicielle

66. Par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l’effet rétroactif de la règle de prescription de l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001 pourrait s’appliquer, par analogie, au paragraphe 6 de cet article.

67. Tout comme pour la deuxième question préjudicielle, j’estime qu’il n’est pas non plus indispensable de répondre à la troisième question, car les références à l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001, sont dépourvues d’utilité pour le règlement du présent litige. Cependant, je me prononcerai également, à titre purement subsidiaire, sur cette question.

68. Les réductions et exclusions mentionnées à l’article 49, paragraphe 6, du règlement no 2419/2001, supposent l’intervention de l’autorité compétente qui les a imposées. Comme je l’ai déjà affirmé, cette circonstance se distingue de l’inactivité de l’administration durant dix ou quatre ans, soit les délais de prescription retenus à l’article 49, paragraphe 5, de ce règlement, pour les obligations de remboursement dont le paiement n’a pas été exigé du bénéficiaire.

69. Je crois que lorsque le législateur de 2004 a ajouté au règlement no 2419/2001 un article 52 bis limitant la rétroactivité des (nouveaux) délais de prescription aux cas de figure relevant de son article 49, paragraphe 5, et laissant de côté ceux du paragraphe 6, sa décision visait à différencier, et non à assimiler, les différentes hypothèses, qui ne sont pas analogues.

70. En outre, dans les cas où le demandeur a agi de bonne foi, le délai de prescription de l’article 49, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 2419/2001, concorde avec celui de l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 2988/95, auquel il s’est, en réalité, substitué dans le domaine des aides en cause.

71. Je déduis de ce qui précède que, lorsqu’il a organisé comme il l’a fait la rétroactivité des délais de prescription (article 52 bis du règlement no 2419/2001), le législateur cherchait délibérément à allonger le délai de prescription des obligations de remboursement jusqu’à dix ans dans tous les cas de déclarations (demandes) intentionnellement erronées, y compris celles des campagnes antérieures à la campagne de l’année 2002, et à maintenir le délai de quatre ans pour les déclarations faites de bonne foi.

72. Du reste, une fois que l’administration est intervenue pour indiquer la somme récupérable par réduction ou exclusion par l’intermédiaire de la décision pertinente, la bonne ou mauvaise foi du demandeur concerné est dépourvue de pertinence, en particulier, aux fins de la prescription.

73. En définitive, les conditions ne sont pas réunies pour étendre la rétroactivité de la prescription de l’article 49, paragraphe 5, du règlement no 2419/2001, lu en combinaison avec l’article 52 bis de ce même règlement, au paragraphe 6 dudit article 49.

V. Conclusion

74. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) de la manière suivante : Dans une situation telle que celle de l’affaire au principal, dans laquelle une sanction a été imposée à un agriculteur qui a déposé des demandes d’aide pour une superficie déclarée supérieure à la superficie déterminée postérieurement par l’autorité compétente, l’article 49 du règlement (CE) no 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil, doit être interprété en ce sens que : – en vertu du paragraphe 5 dudit article 49, l’obligation de remboursement des sommes indûment perçues peut être considérée comme prescrite lorsque l’autorité compétente n’a pas accompli le moindre acte tendant à leur réclamation, par le simple écoulement d’une période de dix ans à compter de la date à laquelle le paiement a été effectué, ou d’une période de quatre ans à compter de cette même date si le demandeur a agi de bonne foi. Il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer si l’intéressé était de bonne foi lors du dépôt des demandes faisant l’objet du litige ; – le paragraphe 6, dudit article 49, n’est pas applicable en l’espèce ; – les règles relatives à la prescription des demandes d’aide concernant les campagnes et les périodes de référence des primes commençant avant le 1er janvier 2002, telles qu’elles ont été inscrites à l’article 52 bis du règlement no 2419/2001, ne constituent pas des “dispositions portant sanctions administratives”, au sens de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; – les causes de la prescription de l’article 49, paragraphe 5, sont distinctes de celles qui fondent la prescription de l’article 49, paragraphe 6, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’étendre, par analogie, la rétroactivité du paragraphe 5, lu en combinaison avec l’article 52 bis du règlement no 2419/2001, audit paragraphe 6.

( 1 ) Langue originale : l’espagnol.

( 2 ) Règlement du Conseil du 17 mai 1999 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO 1999, L 160, p. 1).

( 3 ) Règlement de la Commission du 23 décembre 1992 portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO 1992, L 391, p. 36), tel que modifié par le règlement (CE) no 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999 (JO 1999, L 340, p. 29) (ci‑après le « règlement no 3887/92 »).

( 4 ) Règlement de la Commission du 11 décembre 2001 portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO 2001, L 327, p. 11).

( 5 ) Cet article détermine la base du calcul du montant de l’aide.

( 6 ) Règlement de la Commission du 23 janvier 2004 modifiant le règlement (CE) no 2419/2001 portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO 2004, L 17, p. 7).

( 7 ) Règlement de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 18).

( 8 ) Règlement de la Commission du 30 novembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65).

( 9 ) Règlement délégué de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 181, p. 48).

( 10 ) Règlement du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1).

( 11 ) Le dossier transmis par la juridiction de renvoi comprend la décision de la chambre d’agriculture du 23 juillet 2007, à laquelle je ferai référence immédiatement ci‑après, dans laquelle on peut lire que les demandes ont cependant été déposées en mars 2000 et en mars 2001.

( 12 ) Il ressort de la décision de la chambre d’agriculture que les octrois des aides ont été notifiés les 30 novembre 2000 et 30 novembre 2001.

( 13 ) Décision de renvoi, point 2.

( 14 ) Décision de renvoi, point 3.

( 15 ) Décision de renvoi, point 4.

( 16 ) La juridiction de renvoi ne remet pas en cause la qualification d’irrégularité répétée.

( 17 ) La juridiction de renvoi fait référence à l’arrêt du 1er juillet 2004, Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400, points 53 à 58).

( 18 ) La juridiction de renvoi cite, à cet égard, l’arrêt du 11 mars 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, points 68 et 73).

( 19 ) Figurant à l’article 2, paragraphe 3, du Strafgesetzbuch (code pénal allemand).

( 20 ) Disposition qui a remplacé l’article 9 du règlement no 3887/92.

( 21 ) Sur le fait que le règlement no 2988/95 constitue un cadre de référence pour les réglementations sectorielles, telles que la réglementation agricole, voir arrêt du 13 décembre 2012, FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807, point 43).

( 22 ) Voir, par exemple, arrêts du 14 septembre 2000, Fisher (C‑369/98, EU:C:2000:443, points 43 à 47), et du 4 octobre 2007, Kruck (C‑192/06, EU:C:2007:579, point 35).

( 23 ) La nécessité d’introduire, en tant que lex specialis, le paragraphe 6 de l’article 49 du règlement no 2419/2001 découle du fait que cette disposition prévoit l’augmentation du délai de l’article 3, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 2988/95 (trois ans), qu’elle porte à quatre ans. Il existe un parallélisme réglementaire entre l’article 3, paragraphes 1 et 2, de ce dernier règlement, et l’article 49, paragraphes 5 et 6, du règlement no 2419/2001.

( 24 ) Du reste, la décision du 23 juillet 2007 fait l’objet d’un recours, et il serait logique de penser que les recours successifs ont interrompu son éventuelle prescription.

( 25 ) En ce sens, arrêt du 28 octobre 2010, SGS Belgium e.a. (C‑367/09, EU:C:2010:648, point 66).

( 26 ) Il y a lieu de rappeler ici ce que j’ai déjà relevé dans mes conclusions dans l’affaire Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2016:655, point 24), à savoir que l’emploi de l’expression « délai de prescription des poursuites » à l’article 3 du règlement no 2988/95 peut induire en erreur, car il s’agit non pas, à proprement parler, d’une prescription des poursuites, mais d’un délai pour que l’administration exerce son droit à récupérer les sommes indûment versées aux bénéficiaires des aides.

( 27 ) Sauf si l’autorité compétente avait notifié au bénéficiaire le caractère indu du paiement avant le 1er février 2004.

( 28 ) Voir, à cet égard, arrêt du 29 janvier 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a. (affaires jointes C‑278/07 à C‑280/07, EU:C:2009:38, points 30 et 31).

( 29 ) Arrêts du 8 septembre 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, point 57), et du 2 mars 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, points 69, 70 et 72).

( 30 ) Comme le requiert la jurisprudence citée dans la note précédente.

( 31 ) Arrêt du 2 mars 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, point 74 et jurisprudence citée).

( 32 ) Voir arrêts du 6 octobre 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660, point 24), et du 29 janvier 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a. (affaires jointes C 278/07 à C‑280/07, EU:C:2009:38, point 27).

( 33 ) Voir note 16 des présentes conclusions.

( 34 ) Voir, en particulier, articles 6, 7 et 8 dudit règlement.

( 35 ) Arrêt du 2 mars 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, point 47 et jurisprudence citée).

( 36 ) Dans le premier point de la page 4 de la décision rendue par la chambre d’agriculture le 23 juillet 2007, on lit que M. Westphal ne pouvait invoquer sa bonne foi, car il aurait dû se rendre compte à temps de son erreur dans le calcul des superficies pour lesquelles il a demandé les aides. Selon une autre perspective, il ressort de l’arrêt rendu en appel, figurant dans le dossier transmis par la juridiction de renvoi, que M. Westphal a utilisé les valeurs cadastrales de ces superficies. Sans préjudice de l’appréciation des autres éléments factuels par la juridiction de renvoi, ce dernier facteur pourrait être pertinent.

( 37 ) Voir, précisément en lien avec l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 2988/95, arrêt du 11 mars 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, point 60) : « Ce principe [de l’application rétroactive de la peine plus légère] trouve son expression plus particulièrement à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement no 2988/95, disposition en vertu de laquelle il incombe aux autorités compétentes d’appliquer de manière rétroactive, à un comportement constitutif d’une irrégularité au sens du paragraphe 1 de cet article, les modifications ultérieures apportées par des dispositions contenues dans une réglementation communautaire sectorielle instituant des sanctions administratives moins sévères [...] »

( 38 ) Arrêt du 8 septembre 2015 (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 39 ) Arrêt du 5 décembre 2017 (C‑42/17, EU:C:2017:936).

( 40 ) Arrêt du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, point 27).

( 41 ) Arrêt du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, point 58).

( 42 ) Décision de renvoi, point 20.

( 43 ) Points 44 à 46 des présentes conclusions.

( 44 ) Arrêt du 2 mars 2017 (C‑584/15, EU:C:2017:160, point 73).

( 45 ) Arrêt du 11 mars 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, point 70).

( 46 ) Arrêt du 4 mai 2006, Haug (C‑286/05, EU:C:2006:296, point 23) : « L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement no 2988/95 aurait vocation à s’appliquer dans l’hypothèse où un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 3887/92 ayant été constaté, le remboursement intégral du montant de l’aide communautaire initialement accordée, augmenté d’intérêts, serait exigé alors qu’une disposition communautaire portant modification ultérieure de la sanction découlant de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 3887/92 prévoirait un remboursement moindre » (italique ajouté par mes soins).