Mots clés

Sommaire



Mots clés

1. Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Règlement prévoyant le retrait de l'autorisation de commercialisation de certains additifs dans l'alimentation des animaux, dont la bacitracine-zinc, dans la Communauté - Recevabilité

[Traité CE, art. 173, alinéa 4 (devenu, après modification, art. 230, alinéa 4, CE); règlement du Conseil n° 2821/98]

2. Actes des institutions - Choix de la base juridique - Critères - Acte d'adhésion

3. Droit communautaire - Principes - Sécurité juridique - Réglementation communautaire - Exigence de clarté et de prévisibilité - Indication expresse de la base légale - Limite

4. Agriculture - Politique agricole commune - Mise en oeuvre - Prise en compte des exigences en matière de protection de la santé - Application du principe de précaution

[Traité CE, art. 130 R, § 1 et 2 (devenu, après modification, art. 174, § 1 et 2 CE), et 129, § 1, alinéa 3 (devenu, après modification, art. 152 CE)]

5. Agriculture - Politique agricole commune - Pouvoir d'appréciation des institutions communautaires - Possibilité d'adopter des communications - Contrôle juridictionnel - Limites

6. Agriculture - Politique agricole commune - Utilisation de la bacitracine-zinc comme additif dans l'alimentation des animaux - Subsistance d'incertitudes scientifiques concernant l'existence ou la portée de risques pour la santé humaine - Application du principe de précaution - Portée - Limites

[Traité CE, art. 130 R, § 1 et 2 (devenu, après modification, art. 174, § 1 et 2, CE)]

7. Agriculture - Politique agricole commune - Évaluation scientifique des risques - Exigence tenant à un niveau élevé de protection de la santé - Portée

[Traité CE, art. 129, § 1, alinéa 1 (devenu, après modification, art. 152 CE)]

8. Agriculture - Politique agricole commune - Pouvoir d'appréciation des institutions communautaires - Étendue - Contrôle juridictionnel - Limites

9. Agriculture - Politique agricole commune - Application du principe de précaution - Portée - Limites - Respect des garanties conférées par l'ordre juridique communautaire dans les procédures administratives

10. Agriculture - Politique agricole commune - Pouvoir des institutions communautaires - Possibilité de retirer l'autorisation d'un additif dans l'alimentation animale sans avoir obtenu préalablement un avis scientifique des comités scientifiques compétents - Caractère exceptionnel

11. Recours en annulation - Acte attaqué - Appréciation de la légalité en fonction des éléments d'information disponibles au moment de l'adoption de l'acte

[Traité CE, art. 173 (devenu, après modification, art. 230 CE)]

12. Agriculture - Politique agricole commune - Utilisation de la bacitracine-zinc comme facteur de croissance dans l'alimentation des animaux - Risque pour la santé humaine - Pouvoir d'appréciation des institutions communautaires - Erreurs manifestes d'appréciation - Absence

[Règlement du Conseil n° 2821/98; directive du Conseil 70/524, art. 3 A, sous e)]

13. Droit communautaire - Principes - Proportionnalité - Actes des institutions - Caractère proportionné - Critères d'appréciation - Pouvoir discrétionnaire du législateur communautaire en matière de politique agricole commune - Contrôle juridictionnel - Limites

[Traité CE, art. 40 et 43 (devenus, après modification, art. 34 CE et 37 CE)]

Sommaire

1. Une personne est individuellement concernée par un règlement lorsque, celui-ci, compte tenu des dispositions spécifiques du cas d'espèce, porte atteinte à un droit spécifique dont elle pouvait se prévaloir.

En outre, en mettant fin ou, à tout le moins, en suspendant la procédure qui avait été ouverte, sur la demande d'un opérateur économique, en vue d'une nouvelle autorisation de la bacitracine-zinc comme additif dans l'alimentation des animaux, et dans le cadre de laquelle il bénéficiait de garanties procédurales, le règlement n° 2821/98, prévoyant le retrait de l'autorisation de commercialisation de certains additifs dans l'alimentation des animaux, dont la bacitracine-zinc, dans la Communauté, atteint cet opérateur en raison d'une situation de droit et de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne. Cette circonstance est également de nature à l'individualiser au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité (devenu, après modification, article 230, quatrième alinéa, CE).

( voir points 90-92, 96 )

2. Dans le cadre du système de compétences de la Communauté, le choix de la base juridique d'un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Parmi de tels éléments figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte.

À cet égard, une disposition d'un acte d'adhésion peut servir de fondement juridique pour adopter des mesures législatives.

( voir points 106-107 )

3. Le principe de la sécurité juridique, qui est un principe général du droit communautaire, exige que la législation communautaire soit claire et son application prévisible pour ceux qui sont concernés. Cet impératif requiert que tout acte visant à créer des effets juridiques emprunte sa force obligatoire à une disposition du droit communautaire qui doit expressément être indiquée comme base légale et qui prescrit la forme juridique dont l'acte doit être revêtu. Toutefois, l'omission de la référence à une disposition précise du traité peut ne pas constituer un vice substantiel lorsque la base juridique d'un acte peut être déterminée à l'appui d'autres éléments de celui-ci. Une référence explicite est cependant indispensable lorsque, à défaut de celle-ci, les intéressés et la Cour sont laissés dans l'incertitude quant à la base juridique précise.

( voir point 112 )

4. Conformément à l'article 130 R, paragraphe 2, du traité (devenu, après modification, article 174, paragraphe 2, CE), le principe de précaution constitue un des principes sur lesquels est fondée la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement. Ce principe s'applique également lorsque les institutions communautaires prennent, dans le cadre de la politique agricole commune, des mesures de protection de la santé humaine. Il ressort en effet de l'article 130 R, paragraphes 1 et 2, du traité que la protection de la santé des personnes relève des objectifs de la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement, que cette politique, qui vise un niveau de protection élevé, se fonde, entre autres, sur le principe de précaution et que les exigences de cette politique doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté. En outre, ainsi qu'il est prévu à l'article 129, paragraphe 1, troisième alinéa, du traité (devenu, après modification, article 152 CE) et conformément à une jurisprudence constante, les exigences en matière de protection de la santé sont une composante des autres politiques de la Communauté et doivent dès lors être prises en compte dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune par les institutions communautaires.

( voir point 135 )

5. Les institutions communautaires peuvent s'imposer des orientations pour l'exercice de leurs pouvoirs d'appréciation par des actes non prévus à l'article 189 du traité (devenu article 249 CE), notamment par le biais de communications, dans la mesure où ces communications contiennent des règles indicatives sur l'orientation à suivre par ces institutions communautaires et qu'elles ne s'écartent pas des normes du traité. Dans de telles circonstances, le juge communautaire vérifie, en application du principe de l'égalité de traitement, si l'acte attaqué est conforme aux orientations que les institutions s'étaient elles-mêmes imposées par l'adoption et la publication de ces communications.

( voir point 140 )

6. Lorsque des incertitudes scientifiques subsistent quant à l'existence ou à la portée de risques pour la santé humaine, les institutions communautaires peuvent, en vertu du principe de précaution, prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées.

Il s'ensuit, tout d'abord, que, en vertu du principe de précaution, tel qu'inscrit à l'article 130 R, paragraphe 2, du traité (devenu, après modification, article 174, paragraphe 2, CE), les institutions communautaires pouvaient prendre une mesure préventive relative à l'utilisation de la bacitracine-zinc comme additif dans l'alimentation des animaux même si, en raison de l'incertitude scientifique subsistante, la réalité et la gravité des risques pour la santé humaine liés à cette utilisation n'étaient pas encore pleinement démontrées. A fortiori, il en découle également que les institutions communautaires n'étaient pas tenues, pour pouvoir agir d'une manière préventive, d'attendre que les effets adverses de l'utilisation de ce produit comme facteur de croissance se matérialisent. Aussi, dans le contexte de l'application du principe de précaution, lequel correspond par hypothèse à un contexte d'incertitude scientifique, l'on ne saurait exiger d'une évaluation des risques qu'elle fournisse obligatoirement aux institutions communautaires des preuves scientifiques concluantes de la réalité du risque et de la gravité des effets adverses potentiels en cas de réalisation de ce risque.

Toutefois, une mesure préventive ne saurait valablement être motivée par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées. Il résulte au contraire du principe de précaution, tel qu'interprété par le juge communautaire, qu'une mesure préventive ne saurait être prise que si le risque, sans que son existence et sa portée aient été démontrées «pleinement» par des données scientifiques concluantes, apparaît néanmoins suffisamment documenté sur la base des données scientifiques disponibles au moment de la prise de cette mesure.

La prise de mesures, mêmes préventives, sur la base d'une approche purement hypothétique du risque, serait d'autant plus inappropriée dans le domaine des additifs dans l'alimentation des animaux. En effet, dans un tel domaine, un niveau de «risque zéro» ne saurait exister, dans la mesure où l'absence totale du moindre risque actuel ou futur lié à l'adjonction d'antibiotiques dans l'alimentation des animaux ne peut pas être scientifiquement prouvée. Par ailleurs, une telle approche serait d'autant moins appropriée dans une situation dans laquelle la législation prévoit déjà, comme une des expressions possibles du principe de précaution, une procédure d'autorisation préalable des produits concernés.

Le principe de précaution ne peut donc être appliqué que dans des situations de risque, notamment pour la santé humaine, qui, sans être fondé sur des simples hypothèses scientifiquement non vérifiées, n'a pas encore pu être pleinement démontré.

Dans un tel contexte, la notion de «risque» correspond donc à une fonction de la probabilité des effets adverses pour le bien protégé par l'ordre juridique en raison de l'utilisation d'un produit ou d'un procédé.

Par conséquent, l'évaluation des risques a pour objet l'évaluation du degré de la probabilité des effets adverses d'un certain produit ou procédé pour la santé humaine et de la gravité de ces effets potentiels.

( voir points 152-161 )

7. Dans le cadre de l'évaluation des risques, il appartient aux institutions communautaires de déterminer le niveau de risque - c'est-à-dire le seuil critique de probabilité des effets adverses pour la santé humaine et de la gravité de ces effets potentiels - qui ne leur semble plus acceptable pour cette société et qui, une fois dépassé, nécessite, dans l'intérêt de la protection de la santé humaine, le recours à des mesures préventives malgré l'incertitude scientifique subsistante.

S'il leur est défendu d'adopter une approche purement hypothétique du risque et d'orienter leurs décisions à un niveau de «risque zéro», les institutions communautaires doivent toutefois tenir compte de leur obligation, en vertu de l'article 129, paragraphe 1, premier alinéa, du traité (devenu, après modification, article 152 CE), d'assurer un niveau élevé de la protection de la santé humaine qui, pour être compatible avec cette disposition, ne doit pas nécessairement être techniquement le plus élevé possible.

La détermination du niveau de risque jugé inacceptable dépend de l'appréciation portée par l'autorité publique compétente sur les circonstances particulières de chaque cas d'espèce. À cet égard, cette autorité peut tenir compte, notamment, de la gravité de l'impact d'une survenance de ce risque sur la santé humaine, y compris l'étendue des effets adverses possibles, de la persistance, de la réversibilité ou des effets tardifs possibles de ces dégâts ainsi que de la perception plus ou moins concrète du risque sur la base de l'état des connaissances scientifiques disponibles.

Dans le domaine des additifs dans l'alimentation des animaux, les institutions communautaires sont appelées à procéder à des évaluations complexes d'ordre technique et scientifique. Dans de telles circonstances, la réalisation d'une évaluation scientifique des risques est un préalable à la prise de toute mesure préventive.

L'évaluation scientifique des risques est communément définie, tant au niveau international qu'au niveau communautaire, comme un processus scientifique qui consiste à identifier et à caractériser un danger, à évaluer l'exposition et à caractériser le risque.

L'évaluation scientifique des risques doit, dans le respect des dispositions applicables, être confiée par l'autorité publique compétente à des experts scientifiques qui lui fourniront, à l'issue de ce processus scientifique, des avis scientifiques.

Les avis des experts scientifiques sont d'une importance primordiale à tous les stades de l'élaboration et de la mise en oeuvre des nouveaux textes législatifs et de l'application des dispositions existantes. L'obligation des institutions communautaires d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, prévue à l'article 129, paragraphe 1, premier alinéa, du traité, implique en effet que celles-ci doivent garantir que leurs décisions sont prises en pleine considération des meilleures données scientifiques disponibles et qu'elles sont fondées sur les résultats les plus récents de la recherche internationale.

Aussi, pour remplir leurs fonctions, les avis scientifiques sur les questions relatives à la santé des consommateurs doivent, dans l'intérêt des consommateurs et de l'industrie, être fondés sur les principes d'excellence, d'indépendance et de transparence.

Dans le contexte de l'application du principe de précaution, la réalisation d'une évaluation scientifique complète des risques peut s'avérer impossible en raison de l'insuffisance des données scientifiques disponibles. L'accomplissement d'une telle évaluation scientifique complète peut en effet nécessiter la réalisation d'une recherche scientifique très approfondie et longue. Or, sauf à vider le principe de précaution de son effet utile, l'impossibilité de réaliser une évaluation scientifique complète des risques ne saurait empêcher l'autorité publique compétente de prendre des mesures préventives, si nécessaire à très brève échéance, lorsque de telles mesures apparaissent indispensables eu égard au niveau de risque pour la santé humaine déterminé par cette autorité comme étant inacceptable pour la société.

Il incombe à l'autorité publique compétente de procéder à une mise en balance des obligations qui pèsent sur elle et de décider soit d'attendre que des résultats d'une recherche scientifique plus approfondie soient disponibles, soit d'agir sur la base des connaissances scientifiques disponibles. S'agissant de mesures visant la protection de la santé humaine, cette mise en balance dépend, compte tenu des circonstances particulières de chaque cas d'espèce, du niveau de risque déterminé par cette autorité comme étant inacceptable pour la société.

Ceci étant, l'évaluation scientifique des risques, réalisée par des experts scientifiques, doit donner à l'autorité publique compétente une information suffisamment fiable et solide pour lui permettre de saisir toute la portée de la question scientifique posée et pour déterminer sa politique en connaissance de cause. Par conséquent, sauf à adopter des mesures arbitraires qui ne sauraient en aucun cas être légitimées par le principe de précaution, l'autorité publique compétente doit veiller à ce que les mesures qu'elle prend, même s'il s'agit de mesures préventives, soient fondées sur une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible compte tenu des circonstances particulières du cas d'espèce. Malgré l'incertitude scientifique subsistante, cette évaluation scientifique doit permettre à l'autorité publique compétente d'apprécier, sur la base des meilleures données scientifiques disponibles et sur celle des résultats les plus récents de la recherche internationale, si le niveau de risque qu'elle juge acceptable pour la société est dépassé. C'est sur cette base que cette autorité doit décider si la prise de mesures préventives s'impose et, le cas échéant, de déterminer quelles mesures lui semblent appropriées et nécessaires pour éviter que le risque ne se réalise.

( voir points 164-176 )

8. Les institutions communautaires disposent, en matière de politique agricole commune, d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne la définition des objectifs poursuivis et le choix des instruments d'action appropriés. Dans un tel contexte, le contrôle du juge communautaire quant au fond doit se limiter à examiner si l'exercice d'un tel pouvoir d'appréciation n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou encore si les institutions communautaires n'ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d'appréciation.

Les institutions communautaires disposent d'un large pouvoir d'appréciation, notamment en ce qui concerne la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société.

Lorsqu'une autorité communautaire est appelée, dans le cadre de sa mission, à effectuer des évaluations complexes, le pouvoir d'appréciation dont elle jouit s'applique également, dans une certaine mesure, à la constatation des éléments factuels à la base de son action.

Il en résulte que le contrôle juridictionnel relatif à l'accomplissement de cette tâche par les institutions communautaires doit être limité. Dans un tel contexte, le juge communautaire ne peut en effet substituer son appréciation des éléments factuels à celle des institutions communautaires à qui seules le traité a conféré cette tâche. Il doit, en revanche, se limiter à vérifier si l'exercice par les institutions communautaires de leur pouvoir d'appréciation dans ce cadre n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou encore si les institutions communautaires n'ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d'appréciation.

( voir points 177-180 )

9. Le principe de précaution permet aux institutions communautaires d'adopter, dans l'intérêt de la santé humaine mais sur la base d'une connaissance scientifique encore lacunaire, des mesures de protection susceptibles de porter atteinte, même de façon profonde, à des positions juridiques protégées et donne, à cet égard, aux institutions communautaires une marge d'appréciation importante.

Dans de telles circonstances, le respect des garanties conférées par l'ordre juridique communautaire dans les procédures administratives revêt une importance d'autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, l'obligation pour l'institution compétente d'examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d'espèce.

Il s'ensuit que l'accomplissement d'une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible sur la base d'avis scientifiques fondés sur les principes d'excellence, de transparence et d'indépendance, constitue une garantie procédurale importante en vue d'assurer l'objectivité scientifique des mesures et d'éviter la prise de mesures arbitraires.

( voir points 181-183 )

10. Même si, en vertu de la législation applicable, les institutions communautaires peuvent retirer l'autorisation d'un additif sans avoir obtenu préalablement un avis scientifique des comités scientifiques compétents, il doit être considéré que ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles et lorsqu'il est assuré que des garanties d'objectivité scientifique adéquates sont réunies que les institutions communautaires peuvent, lorsqu'elles sont appelées à évaluer des éléments factuels particulièrement complexes d'ordre technique et scientifique, adopter une mesure préventive de retrait de l'autorisation d'un additif sans disposer d'un avis du comité scientifique institué à cette fin au niveau communautaire au sujet des éléments scientifiques pertinents.

( voir points 209, 213 )

11. Dans le cadre d'un recours en annulation fondé sur l'article 173 du traité (devenu, après modification, article 230 CE), l'appréciation des institutions communautaires ne saurait être remise en cause que si elle apparaît erronée au vu des éléments de fait et de droit dont ces institutions disposaient ou devaient disposer au moment de l'adoption de l'acte attaqué.

( voir point 248 )

12. Les institutions communautaires n'ont pas commis d'erreurs manifestes d'appréciation en concluant, sur la base des éléments factuels dont elles disposaient au moment de l'adoption du règlement n° 2821/98, prévoyant le retrait de l'autorisation de commercialisation de certains additifs dans l'alimentation des animaux, dont la bacitracine-zinc, dans la Communauté, que l'utilisation de cet additif comme facteur de croissance constituait un risque pour la santé humaine. Il apparaît, au contraire, que les institutions communautaires pouvaient raisonnablement considérer qu'il existait des raisons sérieuses concernant la santé humaine, au sens de l'article 3 A, sous e), de la directive 70/524 concernant les additifs dans l'alimentation des animaux, pour lesquelles la bacitracine-zinc, en tant qu'antibiotique ayant une double utilisation à la fois comme additif dans l'alimentation des animaux et comme médicament à usage humain, devait être réservée à l'usage médical.

( voir point 313 )

13. Le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu'un choix s'offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés.

Le législateur communautaire dispose toutefois en matière de politique agricole commune d'un pouvoir discrétionnaire qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 et 43 du traité (devenus, après modification, articles 34 CE et 37 CE) lui attribuent. Par conséquent, seul le caractère manifestement inapproprié d'une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l'objectif que l'institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d'une telle mesure.

( voir points 324-325 )

14. Le droit d'être entendu dans le contexte d'une procédure administrative visant une personne spécifique, qui doit être respecté même en l'absence de toute réglementation concernant la procédure, ne saurait être transposé dans le contexte d'une procédure législative conduisant à l'adoption d'une mesure de portée générale. La circonstance qu'un opérateur économique soit directement et individuellement concerné par le règlement attaqué ne saurait modifier cette conclusion.

( voir point 388 )