2)

Tout en ne contestant pas que la directive n'ait pas été formellement transposée dans leur ordre juridique par un texte législatif dans le délai prévu à l'origine ni même dans le délai imparti par l'avis motivé, les gouvernements belge et italien invoquent: — l'importance de la tâche que représente une telle transposition; — le fait qu'ils mettent l'occasion à profit pour modifier leur législation en la matière; — le fait qu'en pratique les règles énoncées par la directive sont déjà appliquées, même si ce n'est pas par l'entremise d'un texte loi; le droit commun national fournirait toutes les garanties nécessaires; pour le surplus, des «instructions internes» assureraient la transposition de la directive; — compte tenu de ce que la plupart des dispositions de la directive seraient «directement applicables» et n'exigeraient aucune transposition en droit interne, le manquement qui leur est reproché serait de nature purement formelle; — enfin, leur ferme propos de s'efforcer de transposer le plus tôt possible la directive dans leur ordre interne. Abstraction faite de leur caractère quelque peu contradictoire, ces arguments appellent les réponses suivantes; a) Il est évident que la transposition d'une directive de ce genre pose des problèmes d'une autre envergure que l'application des directives d'harmonisation technique, adoptées par exemple dans le secteur des véhicules à moteur ou des tracteurs agricoles. Toutefois, il a été tenu compte de la complexité de la matière lors de la fixation du délai dans la directive; celle-ci prévoit elle-même une possibilité d'«application différée» dans certains cas (voir article 2, paragraphes 5 et 6). Vous avez jugé le 12 octobre 1982 dans une affaire Commission/République italienne: qu'«il y a lieu, en outre, de relever que les gouvernements des États membres participent aux travaux préparatoires des directives et doivent, dès lors, être en mesure d'élaborer, dans le délai fixé, le projet des dispositions législatives nécessaires à leur mise en œuvre. Or, il résulte des informations communiquées en cours d'instance que le parlement (italien) n'avait pas encore été saisi d'un projet de loi au moment où le délai d'exécution de la directive avait expiré. b) Un texte de loi est toujours perfectible. Les gouvernements belge et italien font certes état de projets allant au-delà de ce qu'exige la directive, mais il eût été préférable dans un premier temps de se borner à adopter les mesures conformes à celle-ci qui s'intitule elle-même «première directive». Son texte appelle donc l'adoption de mesures complémentaires, mais il n'en est pas pour autant dépourvu de toute portée. A cet égard, le gouvernement italien a fait observer à l'audience que le différend qui l'oppose à la Commission devrait plutôt trouver sa solution dans le cadre du comité consultatif institué auprès de la Commission par l'article 11 de la directive. Or, cet organe n'a qu'un rôle consultatif. Lorsqu'il s'occupe des établissements de crédit (article 3, paragraphe 5 et article 6), «il ne se charge pas de l'étude des problèmes concrets» (article 11, paragraphe 3). Mais, dans tous les cas, il n'émet que des avis ou des suggestions; il ne fait qu'assister la Commission. Celle-ci conserve donc toutes les compétences qu'elle tire du traité, en particulier de l'article 169. c) La directive couvre un domaine dans lequel les réglementations et les «instructions internes» sont au moins aussi importantes que les dispositions législatives. Mais il ressort tant de ses considérants que de la correspondance précontentieuse échangée entre la Commission et les gouvernements en cause que l'adoption de dispositions législatives était en tout cas nécessaire pour «éliminer les différences les plus gênantes entre les législations des États membres». Autre chose est de savoir quelle devrait être la teneur de ces dispositions. La question de la concordance plus ou moins parfaite du droit interne dans son état actuel ou (même) après adoption des projets à présent déposés avec la directive n'a été soulevée que dans les mémoires en défense des gouvernements requérants; elle s'est poursuivie au cours de la procédure orale, à la suite notamment des précisions que vous avez demandées au gouvernement belge. Nous croyons qu'il n'est pas possible d'émettre un jugement définitif sur ce point. Au surplus, cela ne nous paraît pas nécessaire. Il a été soutenu que l'objectif de la directive serait déjà pleinement atteint en vertu d'une pratique administrative. Vous avez déjà répondu à cet argument dans votre arrêt Commission/Belgique du 6 mai 1980: «Un État membre ne s'est pas acquitté de l'obligation que lui impose l'article 189, alinéa 3, du traité lorsqu'il s'est borné à répondre aux exigences découlant (de la directive en question) au moyen d'une pratique de fait, voire d'une simple tolérance administrative» (Recueil p. 1486, no 10). «De simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution, valable de l'obligation qui incombe en vertu de l'article 189 aux États membres destinataires ...» (Recueil p. 1486, no 11). d) Vous avez déjà rejeté la thèse selon laquelle la transposition en droit national de la teneur d'une directive ne serait nullement indispensable pour garantir le résultat à atteindre, mais tout au plus souhaitable du point de vue de la clarté et de la sécurité juridiques. La justification déduite de l'«applicabilité directe» des dispositions de la directive ne saurait être accueillie. Vous avez jugé dans ce môme arrêt du 6 mai 1980: «En effet, il découle de l'article 189, alinéa 3, que l'exécution des directives communautaires doit être assurée par des mesures d'application appropriées, prises par les États membres. Ce n'est que dans des circonstances particulières, notamment dans le cas où un État membre aurait omis de prendre les mesures d'exécution requises, ou adopté des mesures non conformes à une directive, que la Cour a reconnu le droit, pour les justiciables, d'invoquer en justice une directive a l'encontre d'un État membre défaillant (Ratti, 5.4.1979, Recueil p. 1629). Cette garantie minimale, découlant du caractère contraignant de l'obligation imposée aux États membres par l'effet des directives, en vertu de l'article 189, alinéa 3, ne saurait servir de justification à un État membre pour se dispenser de prendre, en temps utile, des mesures d'application adéquates à l'objet de chaque directive» (Recueil p. 1487, no 12). e) Les arguments tirés d'éventuelles difficultés internes (procédure parlementaire, crise politique, etc.) et de ferme intention d'adopter les mesures utiles ne constituent malheureusement pas une excuse en droit strict. Il faut au moins un commencement d'exécution. Ainsi que vous l'avez itérativement affirmé: «un État membre ne saurait exciper de difficultés internes ou de dispositions de son ordre juridique national, même constitutionnel, pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant d'une directive communautaire» (6.5.1980, Commission/Belgique, Recueil p. 1487, no 15). Sans préjuger de la conformité, quant au fond, aux dispositions de la directive des projets de loi dont font état les gouvernements belge et italien, il suffit de constater que ces projets, dont l'objet déclaré était d'adapter les régimes nationaux aux principes de la directive, n'ont été adoptés en Conseil de ministres, respectivement, que les 12 décembre et 19 juin 1980 et que leur texte n'a pu être porté à la connaissance de la Commission qu'après ces dates. En ce qui concerne la République italienne, même si le projet de loi avait été adopté avant l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé et même avant le jour d'aujourd'hui, il n'aurait fait qu'habiliter le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour conformer le régime national à la directive. Vous avez jugé le 25 mai 1982 dans l'affaire 96/81, Commission/royaume des Pays-Bas que: «l'information que les États membres sont ainsi tenus (en vertu des dispositions finales de la directive) de fournir à la Commission doit être claire et précise. Elle doit indiquer sans ambiguïté quelles sont les mesures législatives, réglementaires et administratives au moyen desquelles l'État membre considère avoir rempli les différentes obligations que lui impose la directive. En l'absence d'une telle information, la Commission n'est pas en mesure de vérifier si l'État membre a réellement et complètement mis en application la directive. Le manquement d'un État membre à cette obligation, que ce soit par une absence totale d'information ou par une information insuffisamment claire et précise, peut justifier, à lui seul, l'ouverture de la procédure de l'article 169 du traité CEE visant à la constatation de ce manquement».