CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 27 MARS 1980 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La procédure en manquement au traité sur laquelle nous nous prononçons aujourd'hui présente certaines analogies avec l'affaire 69/77 (Commission des Communautés européennes contre République italienne) qui est à l'origine de l'arrêt rendu par la Cour le 21 septembre 1978 (Recueil 1978, p. 1749). Dans cette dernière procédure, la Commission faisait grief à la République italienne d'avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité en n'adoptant pas dans les délais prescrits les mesures nécessaires pour se conformer à la directive du Conseil no 74/150/CEE, du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (JO no L 84 du 28 mars 1974, p. 10), ainsi qu'à une série de directives adoptées en application de la directive-cadre précitée.

Dans la présente procédure, la Commission fait grief au royaume de Belgique d'avoir enfreint les dispositions du traité en n'adaptant pas en temps utile ses dispositions nationales à cette même directive, ainsi qu'à sept autres directives adoptées pour son application. Le même grief est présenté en ce qui concerne quatre directives adoptées en application de la directive du Conseil no 70/156/CEE, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques (JO no L 42 du 23 février 1970, p. 1).

Le système qui se trouve à la base des directives communautaires dans le domaine des tracteurs agricoles ou forestiers, et qui est pratiquement identique à celui applicable au secteur des «véhicules à moteur et de leurs remorques», a déjà fait l'objet d'une description détaillée dans l'exposé en fait de l'arrêt rendu dans l'affaire 69/77 ainsi que dans nos conclusions sur cette affaire; il n'est donc pas nécessaire que nous entrions dans le détail. Les douze directives qui n'auraient pas été transposées en droit national en temps utile sont énuinérées dans le rapport d'audience de la présente affaire auquel nous nous permettons de renvoyer sur ce point.

Le royaume de Belgique n'ayant pas adopté, dans les délais prescrits dans les directives, les mesures nécessaires pour satisfaire aux obligations lui incombant sur la base de ces directives, la Commission a introduit la procédure en manquement au traité de l'article 169 du traité CEE par ses lettres du 12 juillet 1974, du 14 avril 1976 et du 21 avril 1977 et, après que l'avis motivé du 21 juin 1978 adressé au royaume de Belgique fut également resté sans effet, elle a finalement formé le présent recours, concluant à ce qu'il plaise à la Cour.

— constater qu'en ne prenant pas, dans les délais prescrits, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions des directives du Conseil nos 70/221 /CEE, 70/387/CEE, 74/60/CEE, 74/483/CEE, 74/150/CEE, 74/151/CEE, 74/152/CEE, 74/346/CEE, 74/347/CEE, 75/321/CEE, 75/322/CEE et 75/323/CEE, concernant le rapprochement des législations des États membres dans le secteur des véhicules à moteur et dans le secteur des tracteurs agricoles ou forestiers, le royaume de Belgique a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité,

— condamner le royaume de Belgique aux dépens.

Le gouvernement du royaume de Belgique estime que le recours n'est pas fondé. Selon lui, la Commission part de la conception erronée selon laquelle le royaume de Belgique devrait nécessaire- ment prendre des mesures législatives pour réaliser les objectifs des directives en cause. Aux termes de l'article 189, alinéa 3, du traité CEE, les directives ne lient chaque État membre destinataire qu'en ce qui concerne le résultat à atteindre, en laissant toutefois aux autorités nationales le choix de la forme et des moyens. Le gouvernement belge soutient que l'objectif des directives en cause, à savoir l'élimination dés entraves de caractère technique aux échanges intracommunautaires a pourtant été atteint, puisque les mesures prévues à ces directives sont effectivement appliquées par les autorités compétentes au plus tard depuis l'expiration des délais impartis. Selon lui, l'application des directives en cause ne pose aucun problème, car celles-ci sont claires et précises et ne laissent aux États membres aucune latitude d'appréciation quant aux modalités techniques d'exécution; elles sont de ce fait directement applicables. La primauté du droit communautaire a pour effet de faire obstacle à l'application du droit national contraire. C'est pourquoi, toujours selon le gouvernement belge, à la différence de l'affaire 69/77, aucun cas d'entrave aux échanges intracommunautaires n'a été relevé. La réglementation belge applicable au domaine couvert par les directives comporte des dispositions moins strictes que la réglementation communautaire. A son avis, elle ne fait donc pas obstacle à l'importation en Belgique des véhicules à moteur et tracteurs répondant aux normes communautaires. Sur le plan national également, la réglementation belge ne serait pas en infraction avec les dispositions communautaires, puisque le système d'harmonisation au choix prévu par les directives permettrait le maintien de normes moins sévères.

Cette argumentation pose la question fondamentale de savoir si le fait qu'un État membre applique les dispositions d'une directive sans transposer celle-ci dans le droit national par un acte étatique, est compatible avec l'effet obligatoire de la directive.

Sur ce point, il convient de souligner tout d'abord que, selon le traité et la jurisprudence à cet égard, les directives ne produisent en principe pour les Etats membres que des obligations tendant à la création d'un état de droit uniforme à l'intérieur de la Communauté. Aux termes de l'article 189, alinéa 3, du traité CEE, le choix de la forme et des moyens de mise en œuvre des directives est laissé aux autorités nationales. En particulier, l'importance du respect des délais prescrits dans la directive a été constamment soulignée dans la jurisprudence (voir par exemple, arrêt du 22 septembre 1976 — Commission des Communautés européennes/République italienne, affaire 10/76, Recueil 1976, p. 1359). Le fait que les délais inscrits dans la directive ne soient pas respectés laisse entièrement subsister l'obligation en tant que telle.

En particulier, contrairement à l'opinion du gouvernement belge, les États membres ne peuvent pas invoquer l'effet direct des directives pour se soustraire aux obligations qui leur incombent en vertu du traité. Il est connu que l'aspect essentiel de cet effet réside dans le fait que les États membres qui ne se sont pas acquittés des obligations découlant d'une directive sont privés de la possibilité de se prévaloir de leur situation nationale irrégulière au regard du droit communautaire. De ce fait, les particuliers sont exceptionnellement admis à se prévaloir des directives contre l'État défaillant et d'en tirer des droits qui s'imposent aux juridictions nationales (voir arrêt du 6 octobre 1970, Franz Grad/Finanzamt Traunstein, affaire 9/70, Recueil 1970, p. 825; arrêt du 4 décembre 1974, Yvonne Van Duyn/Home Office, affaire 41/74, Recueil 1974, p. 1337; arrêt du 1er février 1977, Verbond van nederlandse Ondernemingen/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, affaire 51/76, Recuei! 1977, p. 113; arrêt du 5 avril 1979, Rati, affaire 148/78, Recueil 1979, p. 1629). S'il était permis aux États membres de se soustraire aux obligations que leur impose le traité en invoquant l'effet direct des directives et la primauté du droit communautaire, les directives, contrairement au système prévu par le traité, seraient l'équivalent des règlements qui ont une portée générale.

Or, l'objectif qui s'impose aux États membres ressort sans ambiguïté du deuxième considérant identique clans les directives-cadres 70/156/CEE et 74/150/CEE, aux termes duquel les obstacles techniques à l'établissement et au fonctionnement du marché commun peuvent être réduits, voire éliminés, si les mêmes prescriptions sont adoptées par tous les États membres soit en complément, soit en lieu et place de leurs législations actuelles. Toutes les directives en cause prévoient en conséquence, dans un avant-dernier article, que les États membres mettent en vigueur les dispositions légales et administratives nécessaires pour se conformer à la directive dans un délai déterminé à compter de sa notification, et en informent immédiatement la Commission. Un deuxième paragraphe prévoit en outre que les États membres veillent à communiquer à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la directive.

Ce qui vient d'être dit suffit à montrer que le royaume de Belgique n'a pas satisfait à cette obligation, même si les directives en cause, qui sont indiscutablement de nature à produire des effets directs au profit des particuliers, sont appliquées en pratique par les autorités belges compétentes.

Comme nous l'avons appris, notamment au cours de la procédure orale, les dispositions belges qui réglementent la réception des véhicules à moteur et des tracteurs ne sont en outre généralement pas moins strictes que les dispositions correspondantes du droit communautaire, mais s'en distinguent par le fait qu'elles assortissent l'attribution d'un certificat de réception de conditions différentes. Le maintien de ces dispositions nationales entraîne toutefois une insécurité juridique pour les particuliers, car ceux-ci ne peuvent savoir si les directives sont susceptibles de produire des effets directs. C'est pourquoi, comme la Commission le fait valoir à juste titre, la sécurité juridique et le souci de clarté suile plan du droit exigent que les directives techniques soient transposées en droit interne par une mesure étatique quelle qu'elle soit, de manière à être portées à la connaissance générale des intéressés en tant que droit directement applicable. En outre, sans une telle transposition en droit national, il serait également très difficile à la Commission, si ce n'est pratiquement impossible, de vérifier cas par cas si les directives sont réellement appliquées malgré les dispositions nationales d'une teneur différente. Ces difficultés ne sont d'ailleurs pas contestées par le gouvernement belge qui, comme il a été admis, s'est efforcé depuis 1975, pour des raisons de clarté juridique, de transposer les directives en droit national.

Enfin, l'obligation de transposition qui résulte des directives n'est pas affectée non plus, comme le pense le gouvernement belge, par la possibilité d'«harmonisation au choix» prévue dans les directives, car, aux termes de chacune des directives en cause, les Etats membres ont l'obligation d'adopter les mêmes prescriptions «soit en complément soit en lieu et place de leurs législations actuelles».

Il convient dès lors d'aborder encore brièvement pour finir l'argument du gouvernement belge selon lequel les lenteurs des autorités dans l'élaboration des mesures de transposition nécessaires, les doutes exprimés en 1977 par le Conseil d'État en ce qui concerne la base légale des mesures envisagées et enfin une crise gouvernementale auraient fait obstacle au déroulement normal de la procédure de transposition. Or, selon la jurisprudence constante de la Cour, dont il n'est plus nécessaire de mentionner ici les exemples, il est établi qu'un État incriminé au titre de l'article 169 du traité CEE doit assumer les conséquences des lenteurs et des difficultés qui résultent du droit national. Nous avons par ailleurs déjà souligné qu'aux termes de l'article 189, alinéa 3, du traité CEE, le choix de la forme et des moyens de mise en œuvre des directives est laissé aux autorités nationales. Il s'ensuit, ce que la Commission souligne particulièrement, elle-aussi, que les obligations résultant des directives contestées auraient été suffisamment satisfaites, si, par exemple, les organes compétents avaient indiqué aux fonctionnaires responsables de la mise en œuvre des directives, par une circulaire régulièrement publiée, qu'ils devaient appliquer les directives pour la réception des véhicules à moteur et des tracteurs. Puisque même cela n'a pas été fait, force est donc de faire droit aux conclusions de la Commission.

En conséquence, il y a lieu de constater que le royaume de Belgique a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité CEE en ne mettant pas en vigueur, dans les délais prescrits, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux douze directives du Conseil concernant le rapprochement des législations nationales, respectivement dans le secteur des véhicules à moteur et dans le secteur des tracteurs agricoles ou forestiers (directives nos 70/221/CEE, 70/387/CEE, 74/60/CEE, 74/483/CEE, 74/150/CEE, 74/151/CEE, 74/152/CEE, 74/346/CEE, 74/347/CEE, 75/321/CEE, 75/322/CEE, 75/323/CEE). Il convient en outre de condamner aux dépens l'État membre défendeur.

( 1 ) Traduit de l'allemand.