CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer

présentées le 6 avril 2006 ( )

Affaire C‑97/05

Mohamed Gattoussi

contre

Stadt Rüsselsheim

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Darmstadt (Allemagne)]

«Accord euro-méditerranéen – Tunisien marié avec une ressortissante d’un État membre – Effets sur un permis de travail à durée indéterminée de la limitation, a posteriori, de l’autorisation de séjour»





I – Introduction

1. Le Verwaltungsgericht Darmstadt (tribunal administratif de Darmstadt) (Allemagne) demande à la Cour d’interpréter l’article 64 de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République tunisienne, d’autre part ( ).

2. Il a des doutes quant à l’incidence dudit accord sur la réduction de la durée de validité de l’autorisation de séjour et l’ordre consécutif d’expulsion d’un citoyen tunisien titulaire d’un permis de travail pour une durée indéterminée.

3. Bien que la Cour se soit déjà prononcée sur des accords conclus entre la Communauté et des États tiers ( ), elle ne l’a pas encore fait en ce qui concerne celui conclu avec la Tunisie. C’est la première fois qu’elle doit examiner un accord euro-méditerranéen ( ).

4. Il existe toutefois un précédent: l’arrêt du 2 mars 1999, El-Yassini ( ), qui a précisé le contenu de l’article 40 de l’accord passé avec le Maroc en 1976 ( ), d’une teneur analogue à la disposition sur laquelle portent les questions préjudicielles formulées en l’espèce. L’application de ce précédent a toutefois posé un certain problème à la juridiction de renvoi, conduisant également à certaines divergences dans la présente procédure.

II – Le cadre juridique

A – L’accord euro-méditerranéen avec la Tunisie

1. Antécédents

5. Dès le début de son activité, la Communauté s’est dotée d’une couverture juridique afin de conclure des accords avec d’autres sujets internationaux. L’article 310 CE lui donne compétence pour «conclure avec un ou plusieurs États ou organisations internationales des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières» ( ).

6. Les accords d’association répondent à quatre objectifs essentiels: préparer l’adhésion à l’Union européenne, offrir une alternative à ladite adhésion, instrumentaliser la collaboration pour accroître le développement et encourager l’assistance interrégionale ( ). Parmi les accords visant cette aide internationale figurent ceux conclus dans les années 70 avec des pays africains riverains de la Méditerranée: le Maroc ( ), l’Algérie ( ) et la Tunisie.

7. L’accord de coopération entre la Communauté européenne et la République tunisienne a été signé le 25 avril 1976 ( ). Conformément à son article 39, «[c]haque État membre accorde aux travailleurs de nationalité tunisienne occupés sur son territoire un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération».

2. L’accord euro-méditerranéen du 17 juillet 1995

8. En 1995, une conférence des ministres des Affaires étrangères de pays méditerranéens s’est tenue à Barcelone afin de promouvoir la paix, la sécurité et la justice dans la région.

9. Conformément aux résultats de cette conférence, la Communauté a remplacé les anciens accords et en a souscrit d’autres ( ). Tous ont une structure et un contenu analogues ( ).

10. C’est dans ce contexte que s’insère l’accord euro-méditerranéen avec la Tunisie, qui, à la date de son entrée en vigueur, a remplacé celui de 1976 ( ).

11. L’article 1er énonce les objectifs: fournir un cadre approprié au dialogue politique; libéraliser progressivement les échanges de biens, de services et de capitaux; développer les échanges ainsi que des relations économiques et sociales équilibrées, notamment à travers le dialogue et la coopération; encourager l’intégration maghrébine, et promouvoir la coopération dans les domaines économique, social, culturel et financier.

12. L’article 64, paragraphe 1, dudit accord, figurant sous le titre VI («Coopération sociale et culturelle»), chapitre I («Dispositions relatives aux travailleurs») de celui-ci, indique que «[c]haque État membre accorde aux travailleurs de nationalité tunisienne occupés sur son territoire un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les conditions de travail, de rémunération et de licenciement» ( ).

13. Cette règle doit être entendue à la lumière de la «Déclaration commune», annexée à l’acte final de cet accord, selon laquelle ledit article 64, paragraphe 1, «en ce qui concerne l’absence de discrimination en matière de licenciement, ne pourra pas être invoqué pour obtenir le renouvellement du permis de séjour. L’octroi, le renouvellement ou le refus du permis de séjour est régi par la seule législation de chaque État membre ainsi que par les accords et conventions bilatéraux en vigueur entre la Tunisie et cet État membre».

14. Les différends qui surgissent dans le cadre de l’accord sont examinés par le conseil d’association, organe paritaire qui a un pouvoir de décision ( ), assisté par le comité d’association, qui jouit également d’un pouvoir de décision ( ), bien que, à ma connaissance, ils n’aient pas régi d’aspects concernant le travail de Tunisiens dans la Communauté ( ), contrairement à ce qui s’est passé au sein du conseil d’association avec la Turquie ( ).

B – La réglementation allemande

1. Le permis de séjour

15. La loi sur l’entrée et le séjour des étrangers sur le sol fédéral (Ausländergesetz, ci-après l’«AuslG») ( ) permet le regroupement familial d’un étranger avec son conjoint allemand par émission d’un permis de séjour sur le territoire allemand, qui, à moins qu’il ne soit accordé pour une durée indéterminée ( ), est initialement accordé pour trois ans, avec possibilité de renouvellement pour des périodes limitées ( ).

16. Toutefois, le conjoint étranger obtient un droit de séjour autonome lorsque l’union dure en Allemagne au moins deux ans ( ).

17. La durée de validité de l’autorisation de séjour peut être rétroactivement réduite s’il n’est plus satisfait à l’une des conditions essentielles de l’octroi, du prolongement ou de la fixation de la durée de ladite autorisation ( ).

2. Le permis de travail

18. Les conditions requises pour l’octroi d’un visa de travail au conjoint non allemand figurent dans le troisième livre du code de sécurité sociale (Sozialgesetzbuch, ci-après le «SGB III») ( ) et dans le règlement relatif à l’autorisation de travailler pour les travailleurs étrangers (Arbeitsgenehmigungsverordnung, ci-après l’«ArGV») ( ).

19. Conformément au SGB III, les ressortissants étrangers ont besoin, pour exercer une activité professionnelle en Allemagne, d’une autorisation préalable, conditionnée à la possession d’un titre de séjour ( ).

20. Selon l’ArGV, la durée du permis de travail peut être réduite pour des motifs spécifiques ( ), ce droit disparaissant en cas de perte du droit de séjour ( ), ce qui démontre que, dans l’ordre juridique allemand, le premier dépend toujours du second ( ).

21. En outre, la jurisprudence allemande n’admet qu’un contrat de travail soit conclu pour une période déterminée que s’il existe un motif objectif justifiant une telle limitation ( ).

III – Les faits, le litige au principal et les questions préjudicielles

22. M. Gattoussi s’est marié avec une citoyenne allemande le 30 août 2002 en Tunisie, pays dont il est ressortissant.

23. Le 21 septembre 2002, il est entré dans le pays de son épouse grâce à un visa délivré au titre du regroupement familial, valable jusqu’au 20 décembre 2002, bien que, peu après son arrivée, le maire de Darmstadt lui ait accordé un permis de séjour expirant le 23 septembre 2005.

24. Le 22 octobre 2002, il a obtenu de l’Arbeitsamt Darmstadt (agence pour l’emploi de Darmstadt) une autorisation de travail à durée indéterminée et a signé, le 11 mars 2003, un contrat de travail à durée déterminée avec TNT Express GmbH qui, après prorogation, a expiré le 31 mars 2005.

25. Par décision du 23 juin 2004, le maire de Darmstadt a réduit la durée de validité du permis de séjour de M. Gattoussi à la date de notification dudit acte administratif, lui enjoignant de quitter le territoire allemand dans les trois mois suivant la signature de ladite décision. Sur un plan factuel, il a souligné que l’épouse de M. Gattoussi avait déclaré au registre de la population qu’ils vivaient séparément depuis le 1er avril 2004. Juridiquement, il a indiqué que, lorsque la communauté de vie entre époux est rompue, la restriction ex post est couverte par l’article 12 de l’AuslG, car l’intéressé n’a pas de droit de séjour autonome au titre de l’article 19 de l’AuslG.

26. Le 17 septembre 2004, le Regierungspräsidium Darmstadt (présidence du district de Darmstadt) a rejeté la réclamation formée par M. Gattoussi contre ladite décision.

27. Un recours a été formé devant le Verwaltungsgericht Darmstadt, qui a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) L’article 64 de l’accord euro-méditerranéen passé avec la Tunisie […] exerce-t-il un effet sur le droit de séjour?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, l’interdiction de discrimination prévue à l’article 64 de l’accord euro-méditerranéen passé avec la Tunisie permet-elle de déduire une position juridique tenant au droit de séjour et faisant obstacle à ce que ce droit soit soumis à un délai lorsqu’un ressortissant tunisien titulaire d’un permis de travail à durée indéterminée exerce effectivement une activité professionnelle et qu’il jouit, à la date de la décision relevant du droit des étrangers, d’un droit de séjour temporaire?

3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question, peut-on, pour déterminer la position juridique tenant au droit de séjour et découlant de l’article 64 de l’accord euro-méditerranéen passé avec la Tunisie, retenir une date postérieure à l’adoption de la décision qui relève du droit des étrangers et qui soumet le droit de séjour à un délai?

4) En cas de réponse affirmative à la troisième question, faut-il suivre les principes établis à propos de l’article 39, paragraphe 3, CE pour concrétiser la réserve visant les raisons relatives à la protection d’un intérêt légitime de l’État ?»

IV – La procédure devant la Cour

28. M. Gattoussi, les gouvernements allemand et grec ainsi que la Commission des Communautés européennes ont déposé des observations écrites dans le délai fixé à l’article 23 du statut de la Cour de justice.

29. Les représentants des personnes ayant participé à la phase écrite de la procédure ont pris part à l’audience, qui s’est tenue le 9 mars 2006.

V – L’examen des questions préjudicielles

30. Il conviendrait de donner une réponse conjointe aux questions posées par le Verwaltungsgericht Darmstadt, car toutes visent à déterminer s’il y a lieu d’appliquer la jurisprudence El-Yassini, précitée, au litige devant être résolu en l’espèce.

A – L’arrêt El-Yassini

1. Exposé du contenu dudit arrêt

31. La référence normative dans l’affaire El-Yassini, précitée, se limite à l’article 40, premier alinéa, de l’accord conclu avec le Maroc en 1976 ( ), selon lequel «[c]haque État membre accorde aux travailleurs de nationalité marocaine occupés sur son territoire un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération».

32. Le problème consistait à déterminer si ladite disposition fait obstacle au refus de renouveler le permis de séjour d’un citoyen maghrébin autorisé à entrer dans un État membre et à y exercer une activité salariée, lorsque le motif initial de l’octroi de son droit de séjour n’existe plus au moment de l’expiration de la durée de validité dudit permis, qui est de douze mois ( ).

33. La Cour a examiné ledit article 40 sous deux aspects: son effet direct et la portée de l’interdiction de traitement non égalitaire qu’il contient.

34. En ce qui concerne le premier aspect, elle n’a pas eu besoin d’une longue argumentation pour nier le caractère purement programmatique de cette disposition, déclarant son applicabilité directe, car elle remplit les conditions exigées par la jurisprudence ( ), étant donné qu’elle consacre, dans des termes clairs, précis et inconditionnels, l’interdiction de discriminer, en raison de leur nationalité, les travailleurs migrants marocains en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération ( ).

35. Le second aspect, de plus de poids, a retenu l’attention de la Cour, qui lui a consacré les explications suivantes.

– Compte tenu de leur nature, les mesures relatives aux permis de séjour dans un pays ne sont pas applicables aux ressortissants des États membres, car les autorités n’ont pas compétence pour expulser ou empêcher l’entrée sur le territoire de ces derniers. Ce principe de droit international implique, en ce qui concerne l’égalité, que la situation des travailleurs étrangers ne peut être comparée à celle des ressortissants d’un État membre ( ).

– La jurisprudence relative à l’accord avec la Turquie ne peut être extrapolée à l’accord conclu avec le Maroc, étant donné les différences sensibles dans le libellé et les objectifs de chacun d’entre eux ( ).

– Par conséquent, les autorités peuvent refuser de renouveler le permis de séjour d’un ressortissant marocain qu’elles ont laissé entrer et exercer une activité professionnelle sur leur territoire si, à l’expiration du visa, le motif pour lequel ce dernier a été accordé n’existe plus ( ), même si, par cette décision, l’intéressé est contraint de mettre fin à une relation de travail avant le terme convenu avec son employeur ( ).

– Si le ressortissant étranger s’était vu reconnaître des droits quant à l’exercice d’un emploi plus étendus que ceux qui lui avaient été conférés sur le plan du séjour ( ) et que, avant l’expiration du permis de travail, le renouvellement du permis de séjour lui avait été refusé sans que cela soit justifié par des motifs de protection d’un intérêt légitime de l’État, tels que des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique ( ), la solution serait distincte, étant donné que l’article 40, premier alinéa, de l’accord avec le Maroc s’applique durant toute la durée de validité du permis de travail ( ).

2. L’examen de l’applicabilité au cas d’espèce

a) Appréciation initiale

36. L’arrêt El-Yassini, précité, a considéré que l’accord conclu avec le Maroc ne fait pas obstacle aux compétences des États membres pour réglementer le séjour des ressortissants étrangers, à moins que le permis de travail accordé à ces derniers l’ait été pour une durée plus longue que celle du titre de séjour.

37. Le cas d’espèce relève entièrement de l’exception indiquée au point précédent, car, d’une part, l’article 64, paragraphe 1, de l’accord avec la Tunisie est analogue à celui examiné dans l’arrêt El-Yassini, précité, et, d’autre part, les autorités allemandes ont accordé à M. Gattoussi un permis de séjour à durée limitée et un autre de travail à durée indéterminée. Elles lui ont donc accordé un permis de séjour sur le sol allemand pour une durée plus courte que celle correspondant à l’autorisation de travail, réduisant ensuite la durée de validité de ce premier permis pour des raisons n’ayant pas trait à l’ordre public, à la sécurité publique et à la santé publique et l’obligeant à quitter le territoire allemand, exigence qui entraîne l’abandon de son emploi par M. Gattoussi.

38. Les gouvernements allemand et grec mentionnent toutefois des différences entre les postulats de fait et de droit dans les deux affaires. Il convient donc de les examiner afin de vérifier si elles infirment le point de vue précédent.

b) La comparaison en fait

39. L’affaire El-Yassini, précitée, portait sur le renouvellement du permis de séjour d’un ressortissant marocain, dont le refus impliquait la fin de la relation de travail de ce dernier, sans que la durée de validité du permis de travail ne soit indiquée, alors que, en l’espèce, il s’agit de la révocation de cette dernière autorisation à la suite de la restriction de la durée du permis de séjour.

40. Toutefois, en ce qui concerne le séjour, les deux hypothèses considérées – le renouvellement et la révocation – ont le même fondement: la présence sur le territoire national. Le point de savoir si l’éloignement du territoire est dû au non-renouvellement du visa ou à la réduction de sa durée de validité importe peu.

41. En ce qui concerne l’emploi, les deux cas ont été examinés dans l’arrêt El-Yassini, précité, qui a formulé comme principe général qu’un contrat conclu entre un ressortissant étranger et un employeur n’implique pas l’application des règles en matière d’étrangers, soulignant la particularité constituée par un permis de travail d’une durée plus longue que celle du titre de séjour.

42. Par conséquent, aucune des différences constatées sur le plan factuel n’exige un traitement de l’affaire en l’espèce distinct de celui découlant de l’arrêt El-Yassini, précité.

c) La comparaison en droit

43. L’arrêt du 1er juillet 1993, Metalsa ( ), a subordonné l’extension de l’interprétation d’une disposition du traité à une disposition, rédigée en termes similaires, presque identiques, figurant dans un accord conclu par la Communauté avec un pays tiers, à la finalité poursuivie par chacune de ces dispositions dans le cadre qui lui est propre, «la comparaison des objectifs et du contexte de l’accord, d’une part, et de ceux du traité, d’autre part, [revêtant] à cet égard une importance considérable».

44. Cette règle s’applique aux dispositions analogues figurant dans des accords de même nature.

45. Le libellé de l’article 64, paragraphe 1, de l’accord avec la Tunisie est presque identique à celui de l’article 40, premier alinéa, de l’accord signé avec le Maroc. «Les objectifs et le contexte» de ces deux accords sont également les mêmes. Par conséquent, en principe, les considérations de la Cour, notamment celles relatives à l’effet direct, à l’effet utile et à la portée du principe d’égalité, sont applicables aux deux.

46. Les seules différences consistent en ce que ledit article 64, paragraphe 1, étendait l’interdiction de traitement non égalitaire aux conditions de licenciement ( ) et qu’une «déclaration commune» relative à cette disposition est annexée à l’acte final de l’accord avec la Tunisie, selon laquelle ledit article, «en ce qui concerne l’absence de discrimination en matière de licenciement, ne pourra pas être invoqué pour obtenir le renouvellement du permis de séjour», qui, tout comme son octroi ou son refus, est régi par la «seule» législation de chaque État membre.

47. Quant à l’importance de cette considération supplémentaire, il suffit de rappeler l’article 31 de la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969 ( ), qui oblige à prendre en compte les déclarations de cette nature pour interpréter un pacte international ( ).

48. Une telle proclamation ne figure pas dans l’accord conclu avec le Maroc en 1976, mais il ne fait aucun doute que la Cour l’avait à l’esprit lors de l’arrêt de 1999, car une déclaration analogue figure dans l’acte final de l’accord conclu en 1996, qui a remplacé celui signé en 1976 ( ).

49. En outre, la règle herméneutique n’étend pas l’interdiction de discrimination aux trois domaines cités à l’article 64, paragraphe 1, à savoir le travail, la rémunération et le licenciement, la déclaration ne portant que sur le troisième.

50. Dans le même ordre d’idées, celle exprimée dans la déclaration commune a été appréciée dans l’arrêt El-Yassini, précité, car, après avoir indiqué que le refus du renouvellement du permis de séjour n’est pas interdit dès lors que le motif initial d’octroi a disparu, la Cour a enlevé toute importance au fait que cette mesure oblige l’intéressé à mettre fin, «avant le terme convenu dans le contrat conclu avec son employeur, à sa relation de travail dans l’État membre d’accueil» ( ).

51. L’objectif ainsi visé est d’éviter que les contrats individuels interfèrent avec les pouvoirs publics, voire même avec les intérêts communautaires ( ).

52. Aucun aspect lié à la cessation d’une relation de travail n’existe en l’espèce. Par conséquent, la déclaration commune susmentionnée ne fait pas obstacle à l’application de la jurisprudence El-Yassini, précitée.

B – Permis de séjour «versus» permis de travail

53. Je pense, en outre, que la Cour ne doit pas s’éloigner du chemin tracé.

54. Les autorisations qu’un pays délivre aux ressortissants étrangers pour entrer, séjourner et travailler sur son territoire sont, bien qu’elles obéissent à des conditions différentes, étroitement liées ( ).

55. Il existe de multiples alternatives pour les modeler, allant de leur individualisation, en considération de leur objet, à la prévision de l’octroi d’une seule autorisation englobant les trois ( ).

56. Le choix de la configuration autonome implique, en général, qu’un permis de travail ne peut être délivré si la personne concernée ne dispose pas préalablement d’un permis de séjour ( ), postérieur à celui d’entrée, bien que, dans certains cas, ils soient demandés et émis en même temps. De même, d’autres liens de subordination peuvent être prévus ou il peut, au contraire, être convenu que les voies empruntées soient différentes.

57. En principe, cette tâche, concernant la politique en matière d’étrangers, incombe aux États membres, qui jouissent d’un large pouvoir d’appréciation, dont les contours sont tracés par leurs ordres juridiques respectifs, par les responsabilités contractées internationalement et par le droit communautaire.

58. En ce qui concerne ce dernier, les États membres doivent respecter les règles de l’Union lorsque la réglementation nationale a également une incidence en la matière, comme pour l’emploi, domaine relevant de l’une des libertés fondamentales. On ne peut tolérer que les États membres méconnaissent, par leurs mesures sur l’immigration, les principes communautaires sur la libre circulation des travailleurs et les engagements internationaux souscrits par la Communauté ( ).

59. En d’autres termes, la révocation, la réduction ou le non-renouvellement de l’autorisation de séjour ainsi que les liens de celle-ci avec le permis de travail ne relèvent pas à l’heure actuelle ( ) du droit communautaire, sauf si ces actes touchent aux pouvoirs ou aux obligations auxquels ce dernier doit veiller, par exemple lorsque les autorités nationales réduisent la durée de validité d’un permis de travail accordé sine die, en la subordonnant à celle du permis de séjour, en méconnaissant la durée plus longue pour laquelle le permis de travail avait été délivré et en remettant en cause le droit à l’exercice d’une activité rémunérée qu’il avait conféré. Dans ce type de situations, une telle dépendance absolue doit être évitée ( ).

60. Le droit communautaire n’oblige pas l’État membre à lier concrètement les autorisations de séjour et de travail sur son territoire ni à les délivrer à un ressortissant étranger pour une durée déterminée ou indéterminée, mais, une fois qu’il l’a fait, il doit en assumer les conséquences. Cette idée est sous-jacente dans l’arrêt El-Yassini, précité, et renvoie au principe de confiance légitime, car, selon les conditions de délivrance, un permis de travail donne à son titulaire une position juridique provisoire – s’il est soumis à délai – ou indéfinie – s’il n’a pas de date de caducité. Dans ce dernier cas, ledit principe est d’une grande importance.

61. En outre, le fait de dépendre du permis de séjour provoque une incertitude en ce qui concerne la situation de l’intéressé, qui interfère dans la sphère du travail, car cela limite les stipulations des contrats souscrits, notamment quant à leur durée.

62. Cependant, l’application des considérations précédentes à la réalité doit être faite de manière flexible. Ainsi, la délivrance d’une autorisation de travail permanente n’implique pas qu’elle doit être toujours maintenue, ses clauses devant être modifiées en cas d’existence de l’un des motifs expressément cités par la Cour: ordre public, sécurité publique ou santé publique. Toutefois, dans le cas d’espèce, il n’apparaît pas que les autorités allemandes aient invoqué la protection de l’un de ces intérêts légitimes ( ).

VI – Conclusion

63. Conformément aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre conjointement aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Darmstadt, en déclarant:

«L’article 64 de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République tunisienne, d’autre part, signé à Bruxelles le 17 juillet 1995 et approuvé, au nom de la Communauté européenne et de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, par la décision 98/238/CE, CECA du Conseil et de la Commission, du 26 janvier 1998, s’oppose à ce que, en raison de la réduction de la durée de validité du permis de séjour, un État membre prive d’effet le permis de travail à durée indéterminée accordé à un citoyen tunisien, sans justifier une telle mesure par des motifs de protection d’un intérêt légitime de l’État, tels que des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.»