CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 26 mars 2009 ( 1 )

Affaire C-335/07

Commission des Communautés européennes

contre

République de Finlande

«Manquement d’État — Environnement — Directive 91/271/CEE — Traitement des eaux urbaines résiduaires — Défaut d’avoir exigé un traitement plus rigoureux de l’azote dans toutes les stations d’épuration d’eaux urbaines résiduaires provenant des agglomérations ayant un équivalent habitant supérieur à 10000»

I — Introduction

1. La mer Baltique est presque entièrement bordée par des États membres de la Communauté européenne. L’état de cette mer montre donc très clairement si le droit communautaire de l’environnement peut empêcher la destruction de l’environnement marin et réparer les dommages subis.

2. Les présents recours en manquement portent sur un problème particulièrement grave pour la mer Baltique, celui de l’eutrophisation, c’est-à-dire de l’excès de nutriments. Les eaux de la mer Baltique contiennent trop d’azote et de phosphore, car ces nutriments en excédent sont déversés à partir des masses de terre environnantes dans la mer Baltique. Cela entraîne en particulier une croissance excessive des plantes aquatiques. Lorsque ces plantes meurent, elles absorbent l’oxygène de l’eau. On peut également observer une multiplication des cyanobactéries («algues bleues»), qui produisent des substances toxiques.

3. Il est question, en l’espèce, de l’azote contenu dans les eaux résiduaires urbaines déversées dans la mer Baltique. L’épuration de ces eaux est régie par la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ( 2 ), telle que modifiée par la directive 98/15/CE de la Commission, du ( 3 ) (ci-après la «directive sur les eaux résiduaires»).

4. S’appuyant sur cette directive, la Commission des Communautés européennes exige de la Finlande et de la Suède qu’elles contraignent toutes leurs stations d’épuration, à partir d’une certaine taille, à diminuer le taux d’azote des eaux traitées.

5. Les États membres concernés opposent en substance à la Commission que, en raison des conditions régnant dans les secteurs concernés de la mer Baltique, en particulier dans le golfe de Botnie, une réduction de l’azote n’est pas partout nécessaire pour empêcher l’eutrophisation.

II — Cadre juridique

A — La directive sur les eaux résiduaires

6. La directive sur les eaux résiduaires s’applique sans restriction au Royaume de Suède et à la République de Finlande depuis leur adhésion au 1er janvier 1995.

7. Les dispositions pertinentes sont celles de l’article 5, paragraphes 1, 2, 3 et 5, de la directive sur les eaux résiduaires, portant sur l’identification des zones sensibles et l’épuration des eaux résiduaires qui doit y être effectuée: «1. Aux fins du paragraphe 2, les États membres identifient, pour le 31 décembre 1993, les zones sensibles sur la base des critères définis à l’annexe II. 2. Les États membres veillent à ce que les eaux urbaines résiduaires qui entrent dans les systèmes de collecte fassent l’objet, avant d’être rejetées dans des zones sensibles, d’un traitement plus rigoureux que celui qui est décrit à l’article 4, et ce au plus tard le 31 décembre 1998 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH [équivalent habitant ( 4 )] de plus de 10000. 3. Les rejets provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires visées au paragraphe 2 répondent aux prescriptions pertinentes de l’annexe I point B. Ces prescriptions peuvent être modifiées selon la procédure prévue à l’article 18. 4. […] 5. Pour les rejets des stations d’épuration d’eaux urbaines qui sont situées dans les bassins versants pertinents des zones sensibles et qui contribuent à la pollution de ces zones, les paragraphes 2, 3 et 4 sont applicables. 6. […]»

8. Sur le traitement plus rigoureux au sens de l’article 5, paragraphe 2, l’annexe I, B, point 3, dispose: «3. Les rejets des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires dans des zones sensibles sujettes à eutrophisation, telles qu’identifiées à l’annexe II point A lettre a), répondent en outre aux prescriptions figurant au tableau 2 de la présente annexe.»

9. Ledit tableau 2 indique les teneurs limite en phosphore et en azote des eaux résiduaires rejetées. Son intitulé est le suivant: «Prescriptions relatives aux rejets provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires et effectués dans des zones sensibles sujettes à eutrophisation, telles qu’identifiées à l’annexe II, point A a). En fonction des conditions locales, on appliquera un seul paramètre ou les deux. La valeur de la concentration ou le pourcentage de réduction seront appliqués.»

10. Selon la deuxième ligne de ce tableau, la réduction de l’azote doit permettre d’atteindre, soit une norme de 15 mg/l pour les agglomérations dont l’équivalent habitant se situe entre 10000 et 100000, ou de 10 mg/l pour les agglomérations plus importantes, soit un pourcentage minimal de réduction de la charge d’azote de 70 à 80 %.

11. L’annexe II, A, sous a), fixe les critères de choix des zones sensibles: «A. Zones sensibles Une masse d’eau doit être identifiée comme zone sensible si elle appartient à l’un des groupes ci-après: a) Lacs naturels d’eau douce, autres masses d’eau douce, estuaires et eaux côtières, dont il est établi qu’ils sont eutrophes ou pourraient devenir eutrophes à brève échéance si des mesures de protection ne sont pas prises. Il pourrait être tenu compte des aspects ci-après lors de l’examen des éléments nutritifs à réduire par un traitement complémentaire: i) lacs et cours d’eau débouchant dans des lacs/bassins de retenue/baies fermées où il est établi que l’échange d’eau est faible, ce qui peut engendrer un phénomène d’accumulation. Il convient de prévoir une élimination du phosphore dans ces zones, à moins qu’il […] puisse être démontré que cette élimination sera sans effet sur le niveau d’eutrophisation. Il peut également être envisagé d’éliminer l’azote en cas de rejets provenant de grandes agglomérations; ii) estuaires, baies et autres eaux côtières où il est établi que l’échange d’eau est faible, ou qui reçoivent de grandes quantités d’éléments nutritifs. Les rejets provenant des petites agglomérations sont généralement de peu d’importance dans ces zones, mais, en ce qui concerne les grandes agglomérations, l’élimination du phosphore et/ou de l’azote doit être prévue, à moins qu’il ne soit démontré que cette élimination sera sans effet sur le niveau d’eutrophisation.»

12. L’article 2, points 11 à 13, définit les notions d’eutrophisation, d’estuaire et d’eaux côtières dans les termes suivants: «11) ‘eutrophisation’: l’enrichissement de l’eau en éléments nutritifs, notamment des composés de l’azote et/ou du phosphore, provoquant un développement accéléré des algues et des végétaux d’espèces supérieures qui entraîne une perturbation indésirable de l’équilibre des organismes présents dans l’eau et une dégradation de la qualité de l’eau en question; 12) ‘estuaire’: la zone de transition à l’embouchure d’un cours d’eau entre l’eau douce et les eaux côtières. Les États membres établissent les limites extérieures (maritimes) des estuaires aux fins de la présente directive, dans le cadre du programme de mise en œuvre, conformément à l’article 17 paragraphes 1 et 2; 13) ‘eaux côtières’: les eaux en dehors de la laisse de basse mer ou de la limite extérieure d’un estuaire.»

B — La convention sur la protection de l’environnement marin de la zone de la mer Baltique

13. La Communauté européenne est signataire, au côté de certains États membres et de la Fédération de Russie, de la convention sur la protection de l’environnement marin de la zone de la mer Baltique ( 5 ) (ci-après la «convention sur la mer Baltique»).

14. L’article 3 de la convention sur la mer Baltique établit certains principes et obligations, en particulier une obligation générale de protection et d’assainissement de la mer Baltique, ainsi qu’une définition spéciale du principe de précaution: «1. Les parties contractantes arrêtent individuellement ou conjointement toutes les mesures législatives, administratives ou autres en vue de prévenir et de réduire la pollution afin de promouvoir la remise en état écologique de la zone de la mer Baltique et la préservation de son équilibre naturel. 2. Les parties contractantes appliquent le principe de précaution qui consiste à prendre des mesures préventives dès lors que l’on est fondé à penser que les substances ou l’énergie introduites directement ou indirectement dans le milieu marin peuvent mettre en danger la santé de l’homme, nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes marins, porter atteinte à l’agrément des sites ou gêner d’autres utilisations légitimes de la mer, même lorsque le rapport de causalité entre les apports et leurs effets n’est pas établi. […]»

15. Les conditions applicables aux stations d’épuration font en particulier l’objet de l’article 6, paragraphe 1, qui établit une obligation de prévention et d’élimination de la pollution d’origine tellurique: «Les parties contractantes s’engagent à prévenir et à éliminer la pollution de la zone de la mer Baltique d’origine tellurique, en employant notamment la meilleure pratique du point de vue de l’environnement pour toutes les sources et la meilleure technologie disponible pour les sources ponctuelles. Les mesures correspondantes sont arrêtées par chaque partie contractante dans le bassin de la mer Baltique, sans préjudice de ses droits souverains.»

16. Les articles 19 et suivants portent sur la commission pour la protection de l’environnement marin de la mer Baltique siégeant à Helsinki (ci-après la «commission d’Helsinki»). Toutes les parties à la convention sont représentées dans cette commission d’Helsinki. Dans la mesure où la Communauté est compétente, la Commission représente les États membres.

III — Faits, procédure précontentieuse et conclusions des parties

17. En Finlande et en Suède, les agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000 doivent soumettre leurs eaux résiduaires à un traitement plus rigoureux au sens de l’article 5, paragraphe 2, de la directive sur les eaux résiduaires, car ces deux États membres ont identifié la totalité de leurs eaux comme sensibles au sens de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive.

18. La Commission est d’avis que ce traitement plus rigoureux devrait notamment réduire le taux d’azote des eaux résiduaires. Comme tel n’est pas le cas dans toutes les agglomérations concernées de ces États membres, elle a engagé les présentes procédures en manquement et, après des mises en demeure du 1er juillet 2002 (Finlande) et du (Suède) respectivement, elle a adressé le un avis motivé aux deux États membres.

19. Aucun des deux États membres ne s’étant conformé à cet avis motivé, la Commission a introduit le 16 juillet 2007 un recours contre la République de Finlande (affaire C-335/07), et le un recours contre le Royaume de Suède (affaire C-438/07).

20. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour, dans l’affaire C-335/07: — constater que, en n’exigeant pas que toutes les eaux résiduaires qui entrent dans les systèmes de collecte et qui proviennent d’agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000 fassent l’objet d’un traitement plus rigoureux, la République de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 2, 3 et 5, de la directive 91/271, et — condamner la République de Finlande aux dépens.

21. La République de Finlande conclut à ce qu’il plaise à la Cour: — rejeter le recours de la Commission comme infondé, et — condamner la Commission aux dépens.

22. Par ordonnance du 7 août 2008, le président de la Cour a admis l’intervention du Royaume de Suède au soutien de la République de Finlande.

23. Dans l’affaire C-438/07, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour: — constater que, en n’ayant pas pris, au 31 décembre 1998, les mesures nécessaires pour que l’ensemble des rejets provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires des agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000, directement rejetées dans des zones sensibles ou dans leurs bassins hydrographiques, satisfassent aux exigences prévues à l’annexe 1 de la directive 91/271, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 2, 3 et 5, de ladite directive, telle que modifiée par la directive 98/15, et — condamner le Royaume de Suède aux dépens.

24. Le Royaume de Suède reconnaît que, dans 34 stations d’épuration, l’azote doit être éliminé. Pour le reste, il conclut à ce qu’il plaise à la Cour: — rejeter le recours.

25. Par ordonnance du 28 janvier 2008, le président de la Cour a admis l’intervention de la République de Finlande au soutien du Royaume de Suède.

26. Les deux États membres et la Commission ont comparu à l’audience du 19 février 2009.

27. J’examinerai ces deux recours dans des conclusions communes, car ils soulèvent, en substance, les mêmes questions.

IV — Appréciation juridique

A — Sur les conclusions de la Commission

28. La Commission reproche à la République de Finlande et au Royaume de Suède de ne pas soumettre toutes les eaux résiduaires des agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000 à un traitement plus rigoureux. Le litige entre les parties ne porte cependant que sur le point de savoir si ce traitement exige aussi dans tous les cas une réduction de l’azote.

29. La Commission exige expressément que toutes les eaux résiduaires concernées fassent obligatoirement l’objet d’une réduction de l’azote. Mais elle ne critique pas l’absence d’élimination de l’azote dans certaines stations d’épuration. Les recours reposent en réalité sur des considérations générales: certains secteurs de la mer Baltique sont sensibles à l’apport d’eaux résiduaires chargées en azote, et la Suède, tout comme la Finlande, déversent directement ou indirectement toutes leurs eaux résiduaires dans ces secteurs.

30. Si la Commission se réfère dans ses deux mémoires en réplique à certaines stations d’épuration, elle ne le fait que pour illustrer la situation d’ensemble. Son argumentation se borne pour l’essentiel à une redite de ses arguments généraux. Pour mettre en cause certaines stations d’épuration ou certaines catégories de stations d’épuration, la Commission aurait dû formuler spécifiquement ses critiques à cet égard.

31. Si ces arguments devaient au contraire être entendus comme une mise en cause de certaines stations d’épuration, la Commission — comme la Finlande le fait valoir à juste titre — modifierait de surcroît l’objet du recours par rapport à la procédure précontentieuse et à la requête puisque, jusqu’au mémoire en réplique, le débat n’avait précisément pas porté sur telle ou telle station d’épuration. Cela serait inacceptable.

32. Le recours doit donc être rejeté si c’est seulement dans quelques stations d’épuration concernées de l’un des États membres que le traitement litigieux n’est pas nécessaire.

33. Il est par conséquent indifférent pour l’issue des recours que la Suède reconnaisse explicitement ( 6 ), et la Finlande au moins implicitement ( 7 ), que des efforts supplémentaires devraient être faits dans certaines stations d’épuration pour éliminer l’azote. En effet, pour de nombreuses stations d’épuration, ces États membres en contestent la nécessité.

B — Sur l’obligation de réduire l’azote

34. Le point de départ de l’analyse juridique des recours est constitué par l’article 5, paragraphe 2, de la directive sur les eaux résiduaires. Selon ledit article, les organismes compétents prennent, au plus tard le 31 décembre 1998, les mesures nécessaires afin que les eaux urbaines résiduaires provenant d’agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000 qui entrent dans les systèmes de collecte fassent l’objet, avant d’être rejetées dans des zones sensibles, d’un traitement plus rigoureux que celui qui est décrit à l’article 4 de la directive.

35. L’identification des zones sensibles peut être fondée, aux termes de l’annexe II, A, sur différents motifs, à savoir l’eutrophisation [sous a)], le captage d’eau potable [sous b)] et les exigences d’autres directives [sous c)]. Il peut donc exister des zones sensibles pour lesquelles le rejet d’azote et (ou) de phosphore ne revêt en pratique aucune importance. Il est toutefois constant que les deux États membres visés ont déclaré que toutes leurs eaux étaient sensibles du point de vue de l’eutrophisation.

36. Une cascade de renvois indique à quelles règles le traitement plus rigoureux de rejets est soumis dans de telles zones sensibles: l’article 5, paragraphe 3, de la directive sur les eaux résiduaires renvoie à l’annexe I, B. Le point 3 de cette section B renvoie, quant à lui, aux prescriptions figurant au tableau 2 de ladite annexe. En outre, la Cour a déjà établi que ces prescriptions s’appliquent sous réserve de l’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, de la directive ( 8 ).

37. Le tableau 2 de l’annexe I énonce certaines prescriptions sur la réduction du phosphore et de l’azote dans les eaux résiduaires. Selon l’intitulé de ce tableau, c’est en effet en fonction des conditions locales que l’azote ou le phosphore, ou les deux substances, doivent être réduits. De surcroît, l’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, prévoit un examen des éléments nutritifs à réduire.

38. Il en découle que la réduction de l’azote n’est pas obligatoire, et qu’il existe au contraire une certaine souplesse dans l’organisation du traitement plus rigoureux ( 9 ). C’est en principe le motif pris du caractère sensible de la zone qui détermine si l’azote ou le phosphore doivent être réduits. Sont sensibles, aux termes de l’annexe II, A, sous a), de la directive, les masses d’eau qui sont eutrophes ou pourraient devenir eutrophes à brève échéance si des mesures de protection ne sont pas prises.

39. Les parties s’accordent par conséquent à admettre que l’azote doit en principe être réduit si le rejet de l’azote contribue à l’eutrophisation ou si la réduction du rejet est une mesure qui peut éviter une eutrophisation à l’avenir.

C — Sur la charge de la preuve

40. Le désaccord porte, en revanche, sur la question de savoir si la Commission doit prouver que la réduction de l’azote est nécessaire ou si, au contraire, les États membres visés doivent prouver qu’elle n’est pas nécessaire.

41. Les deux rapports commandés par la Commission sur la transposition de la directive sur les eaux résiduaires en Finlande ( 10 ) et en Suède ( 11 ) partent explicitement de l’idée que l’État membre concerné doit prouver que renoncer à une réduction de l’azote n’a aucun effet sur l’eutrophisation des eaux concernées. Aussi longtemps qu’il existe un doute sérieux sur l’absence d’effets négatifs de la renonciation, un traitement approprié s’impose. La Commission fait donc valoir à plusieurs reprises que l’État membre en cause n’a pas établi certains éléments ( 12 ).

1. Principes généraux de la charge de la preuve dans les procédures en manquement

42. Selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est à elle qu’il appartient d’apporter à la Cour les éléments nécessaires permettant à celle-ci de vérifier l’existence de ce manquement, sans qu’elle puisse se baser sur une présomption quelconque ( 13 ).

43. La Commission doit donc en principe prouver qu’il est nécessaire de réduire l’azote dans les eaux résiduaires pour empêcher l’eutrophisation. Cette charge de la preuve est toutefois allégée par l’obligation de coopération loyale incombant aux États membres et par le principe de précaution.

44. Tout d’abord, les États membres sont tenus, en vertu de l’article 10 CE, d’appuyer la Commission dans l’accomplissement de sa mission de veiller à l’application des dispositions du traité ( 14 ). C’est aux autorités nationales qu’il appartient au premier chef de procéder aux vérifications nécessaires sur place, dans un esprit de coopération loyale ( 15 ). Lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits situés sur le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent ( 16 ).

45. Le cas d’espèce est une illustration de cette coopération, puisque les bases scientifiques de l’une et l’autre procédures reposent manifestement sur des recherches menées à l’initiative des deux États membres défendeurs, qui les utilisent pour leur propre politique environnementale ( 17 ).

46. Puis il suffit, en application du principe de précaution, pour démontrer les répercussions sur l’environnement, que l’effet litigieux, en l’état des données scientifiques et techniques disponibles, présente un degré de probabilité suffisant ( 18 ). Cette interprétation du principe de précaution correspond à l’article 3, paragraphe 2, de la convention sur la mer Baltique, selon lequel il n’est pas nécessaire d’établir un rapport de causalité entre les apports de substances et les effets nocifs observés. Les États membres peuvent toutefois réfuter l’argumentation avancée par la Commission en produisant leurs propres preuves scientifiques ( 19 ).

2. Sur le renversement de la charge de la preuve en application de la directive sur les eaux résiduaires

47. La Commission souligne cependant, en particulier dans le cas de la Finlande, que l’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, i) et ii), de la directive sur les eaux résiduaires prévoit des règles spéciales pour deux cas spécifiques de sensibilité particulière. Ces cas affectent aussi la charge de la preuve.

48. Le premier cas, visé sous i), concerne les eaux intérieures, à savoir les lacs et cours d’eau débouchant dans des lacs, bassins de retenue ou baies fermées, où il est établi que l’échange d’eau est faible, ce qui peut engendrer un phénomène d’accumulation. Il convient de prévoir une élimination du phosphore dans ces zones, à moins qu’il puisse être démontré que cette élimination sera sans effet sur le niveau d’eutrophisation. Il peut également être envisagé d’éliminer l’azote en cas de rejets provenant de grandes agglomérations.

49. Pour le phosphore est ainsi établie la présomption réfragable que son élimination est nécessaire, aussi longtemps que l’inverse n’est pas démontré. Mais, ainsi que la Finlande le fait valoir, le libellé de cette disposition ne fait que souligner, pour ce qui est de la réduction présentement litigieuse de l’azote, qu’elle n’est pas toujours indispensable. Les règles générales de la charge de la preuve restent donc à cet égard applicables.

50. Le point ii) prévoit en revanche que, en ce qui concerne les grandes agglomérations, l’élimination du phosphore ou de l’azote doit être prévue, à moins qu’il ne soit démontré que cette élimination sera sans effet sur le niveau d’eutrophisation. Cela vaut pour les estuaires, baies et autres eaux côtières où il est établi que l’échange d’eau est faible, ou qui reçoivent de grandes quantités d’éléments nutritifs. Cette disposition entraîne un renversement de la charge de la preuve quant à la nécessité d’une élimination de l’azote.

51. Pour arriver à ce renversement de la charge de la preuve, la Commission doit prouver que les eaux résiduaires, d’une part proviennent de grandes agglomérations et, d’autre part, sont rejetées dans des estuaires, baies ou autres eaux côtières, où il est établi que l’échange d’eau est faible, ou qui reçoivent de grandes quantités d’éléments nutritifs.

52. La Commission fait valoir que les eaux côtières de la Suède et de la Finlande sont caractérisées, en raison de la topographie irrégulière de la côte et des nombreuses îles, par un faible échange d’eau. Et elles reçoivent aussi de grandes quantités d’éléments nutritifs.

53. Il se peut que cette observation vaille pour une grande partie des eaux côtières. Mais la Commission aurait dû montrer que toutes les eaux résiduaires sont rejetées, directement ou indirectement, dans de telles eaux. Il ne suffit pas, pour en faire la preuve, de se référer à des propriétés générales du paysage côtier. Ainsi que la Suède le souligne, on ne peut pas supposer de manière générale qu’il ne se produit qu’un faible échange d’eau dans toutes les eaux côtières. Il est très vraisemblable que certaines eaux résiduaires au moins sont rejetées dans des eaux côtières où l’échange d’eau est important, de sorte que la charge en azote est suffisamment diluée en haute mer.

54. Puisque l’argumentation relative aux propriétés générales des eaux côtières n’est pas précisée en ce qui concerne des secteurs déterminés, elle n’est pas de nature à renverser la charge de la preuve pour certains rejets.

55. La Commission estime ensuite que la partie septentrionale du golfe de Botnie, la baie de Botnie, formant l’extrémité d’un bras de la mer Baltique avec un faible échange d’eau avec la mer du Nord et l’Atlantique, est une «baie» au sens de l’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, ii), de la directive sur les eaux résiduaires.

56. Le Royaume de Suède lui oppose qu’une interprétation aussi large de la notion de baie est incompatible avec le sens de ce terme. De l’avis de la République de Finlande, la baie de Botnie est, tout comme la partie méridionale du golfe de Botnie, la mer de Botnie, et la mer Baltique centrale, une masse marine importante, qui comporte elle-même des baies, estuaires et eaux côtières.

57. On ne saurait en effet considérer la baie de Botnie, longue d’environ 300 km et dont la largeur peut atteindre 200 km, comme une «baie». Si la notion de baie me semble suffisamment large pour inclure aussi une masse d’eau aussi importante, une telle interprétation atteint cependant les limites de l’acception du terme.

58. Plus importante est la logique du système. La règle générale veut que ce soient les conditions locales qui déterminent quelles substances nutritives doivent être éliminées par un traitement plus rigoureux. L’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, ii), de la directive sur les eaux résiduaires précise seulement les circonstances locales particulières qui autorisent exceptionnellement une présomption réfragable qu’il est nécessaire d’éliminer le phosphore et (ou) l’azote. Il serait incompatible avec ce régime de dérogations pour les lieux présentant certaines propriétés d’appréhender de manière uniforme de grandes masses d’eaux, dans lesquelles il peut exister un certain nombre de secteurs dont les propriétés locales sont très différentes.

59. Il est du reste douteux que la notion de grande agglomération visée à l’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, ii), de la directive sur les eaux résiduaires inclue toutes les agglomérations litigieuses. Puisqu’il s’agit de toutes les agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000, il faudrait considérer toutes ces agglomérations comme de grandes agglomérations pour présumer que tous leurs rejets sont soumis à la nécessité d’éliminer l’azote. Contre cette thèse — que la Commission a seulement présentée à l’audience en réponse à une question posée — plaide aussi le caractère dérogatoire de cette présomption. De surcroît, la directive sur les eaux résiduaires n’indique pas qu’un équivalent habitant de 10000 constitue en principe la valeur seuil caractérisant les grandes agglomérations. La directive comporte ainsi, pour d’autres exigences, des valeurs seuil encore supérieures, par exemple des équivalents habitant de 15000 ( 20 ), 100000 ( 21 ) ou 150000 ( 22 ).

60. La Commission ne peut donc pas s’appuyer, dans la présente procédure, sur le renversement de la charge de la preuve visé à l’annexe II, A, sous a), deuxième alinéa, ii), de la directive sur les eaux résiduaires.

D — Sur la preuve de la nécessité de réduire l’azote

61. La Commission doit, par conséquent, établir que le rejet d’azote de chaque agglomération suédoise ou finlandaise ayant un équivalent habitant de plus de 10000 contribue à l’eutrophisation d’une zone sensible, ou que la diminution du rejet d’azote est une mesure qui peut empêcher à l’avenir l’eutrophisation d’une telle zone.

62. La Suède et la Finlande ont, certes, identifié l’ensemble de leurs eaux comme zones sensibles, mais les présentes affaires ne concernent que les effets sur des zones maritimes. Toutes les stations d’épuration des deux États membres procèdent directement ou indirectement à des rejets dans ces zones.

63. Les parties conviennent que les eaux de la côte suédoise entre la frontière norvégienne et la ville de Norrtälje sont sensibles au rejet d’azote. Cela vaut aussi pour les eaux de la côte sud de la Finlande. Les zones maritimes concernées sont le Cattégat et le Belt entre la Suède et le Danemark, la mer Baltique centrale, et le golfe de Finlande entre la Finlande et l’Estonie. Il est donc constant que les rejets directs dans ces zones doivent faire l’objet d’une réduction de l’azote.

64. Le point contesté est, en revanche, de savoir si une réduction de l’azote est également nécessaire pour tous les rejets dans le golfe de Botnie (voir ci-après, au point 1). Le golfe de Botnie est la zone maritime située entre la Finlande et la Suède. Il se compose d’une partie septentrionale, la baie de Botnie, et d’une partie méridionale, la mer de Botnie.

65. Les parties sont également partagées sur le point de savoir si une réduction de l’azote est nécessaire pour tous les rejets dans les eaux intérieures qui ne se déversent qu’indirectement dans la mer (voir ci-après, au point 2).

66. Enfin, le Royaume de Suède et la République de Finlande font valoir qu’une diminution du rejet d’azote pourrait avoir des effets nocifs sur l’environnement, dans la mesure où elle favoriserait le développement excessif de cyanobactéries («algues bleues») (voir ci-après, au point 3).

1. Sur les rejets directs dans le golfe de Botnie

67. L’issue de la présente procédure dépend principalement des rejets dans la partie septentrionale du golfe de Botnie, la baie de Botnie. Les parties s’accordent à admettre que le rejet de l’azote dans ces eaux n’entraîne aucune eutrophisation. Aucune réduction de l’azote n’est donc nécessaire, en vertu de la directive sur les eaux résiduaires, en raison des propriétés de la baie de Botnie.

68. Si tous les rejets d’azote demeuraient dans cette zone, il serait d’ores et déjà clair que la Commission n’a pas pu prouver que toutes les agglomérations suffisamment importantes de Suède et de Finlande doivent réduire la teneur en azote de leurs eaux résiduaires. En effet, si les terres dont les effluents sont déversés dans la baie de Botnie sont peu peuplées, il existe néanmoins dans les deux États membres concernés de grandes agglomérations qui déversent des eaux résiduaires directement ou indirectement dans la baie de Botnie. Il s’agit, par exemple, de la ville suédoise de Luleå et de la ville finlandaise d’Oulu, qui ont l’une et l’autre un équivalent habitant nettement supérieur à 10000.

69. Mais la Commission fait valoir qu’une part importante des rejets d’azote dans la baie de Botnie atteint ensuite la mer de Botnie et la mer Baltique centrale. Avant de pouvoir étudier si la Commission a apporté la preuve des faits qu’elle allègue, il convient d’examiner si le transfert de nutriments entre les zones maritimes est véritablement significatif aux fins de l’application de la directive sur les eaux résiduaires, et le cas échéant quelle quantité d’azote doit être transférée pour faire naître l’obligation de réduire l’azote.

Sur les conséquences juridiques du transfert d’azote entre différentes zones maritimes

70. Le Royaume de Suède oppose tout d’abord à l’argumentation de la Commission, sur le plan juridique, que la directive sur les eaux résiduaires ne prévoit pas la prise en considération des transferts entre zones maritimes. La Suède s’appuie sur le libellé de l’article 5, paragraphe 5, de la directive sur les eaux résiduaires. Cette disposition impose un traitement plus rigoureux pour les rejets des stations d’épuration d’eaux urbaines qui sont situées dans les bassins versants pertinents des zones sensibles et qui contribuent à la pollution de ces zones.

71. Le golfe de Botnie ne fait pas partie, selon le gouvernement suédois, du bassin versant d’autres zones maritimes. Il entend par là, par analogie avec la définition du bassin hydrographique à l’article 2, point 13, de la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ( 23 ), toute zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une seule embouchure, estuaire ou delta. Selon le gouvernement suédois, cette définition est conforme à la pratique établie en matière d’hydrologie. Les zones maritimes ne font en revanche pas partie du bassin hydrographique.

72. Toutefois, la Cour a déjà jugé qu’il est indifférent, pour qu’il y ait rejet au sens de l’article 5, paragraphe 2, de la directive sur les eaux résiduaires, que les eaux usées se déversent directement ou indirectement dans une zone sensible ( 24 ). Ceci est conforme au niveau de protection élevé visé par la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement aux termes de l’article 174, paragraphe 2, CE ( 25 ).

73. Les affaires alors jugées concernaient, l’une des rejets dans des fleuves qui transportaient les nutriments dans des zones sensibles ( 26 ), l’autre l’infiltration, les nutriments parvenant dans la zone maritime sensible par l’intermédiaire de la nappe phréatique ( 27 ). Mais on ne voit pas pour quelle raison on privilégierait les rejets d’azote qui parviennent dans des eaux sensibles en passant, non pas par des eaux intérieures ou la nappe phréatique, mais par des zones maritimes.

74. Par conséquent, la notion de bassin versant visée à l’article 5, paragraphe 5, de la directive sur les eaux résiduaires a essentiellement une fonction illustrative. Elle ne peut pas être considérée comme un critère de délimitation des obligations de traitement. La directive 2000/60 assigne au contraire à la notion de bassin hydrographique un rôle beaucoup plus vaste, qui exige une autre interprétation.

75. Il convient donc de retenir qu’il peut y avoir rejet d’eaux résiduaires chargées en azote dans une zone sensible à l’azote, lorsque l’azote rejeté atteint la zone par l’intermédiaire d’une autre zone maritime.

Sur la quantité transférée nécessaire

76. Les présentes affaires montrent cependant que la possibilité d’un rejet indirect exige que l’on détermine quelle proportion du rejet d’azote doit atteindre la zone sensible pour fonder l’obligation de réduire l’azote.

77. La Commission s’efforce de montrer que d’importantes quantités d’azote sont transportées entre les différentes parties du golfe de Botnie et, de là, dans la mer Baltique centrale. Ce transfert global n’est toutefois pas déterminant. Le point qui est en revanche déterminant est celui de savoir si le rejet d’eaux résiduaires dans la baie de Botnie augmente la charge en azote dans des zones sensibles ( 28 ). L’eutrophisation au sens de la directive sur les eaux résiduaires se caractérise en effet par un lien de causalité entre le rejet et l’altération de la qualité de l’eau ( 29 ).

78. Le Royaume de Suède avance à cet égard, en invoquant des calculs estimatifs, que les rejets d’azote provenant des eaux résiduaires ne jouent qu’un rôle extrêmement réduit dans le transfert d’azote entre la baie de Botnie, la mer de Botnie et la mer Baltique centrale ( 30 ). La République de Finlande produit des calculs qui aboutissent à des chiffres un peu plus élevés, mais toujours inférieurs à 1 % de l’apport annuel d’azote dans la mer Baltique.

79. Ces calculs ne plaident cependant pas obligatoirement contre une obligation de traitement plus rigoureux des eaux résiduaires. Tout rejet, lorsqu’il est suffisamment dilué, est négligeable. Les effets de la dilution ne peuvent être exclus qu’en cas de très grande proximité avec la source du rejet. Si l’on se référait seulement à la part d’une source de pollution dans la pollution totale, on pourrait difficilement déduire de la pollution de vastes zones des obligations de traitement pour les différentes sources de pollution. Il est vraisemblable que les rejets de Stockholm ou de Danzig seraient négligeables dans l’eutrophisation de la mer Baltique centrale, car chacun de ces rejets ne représente en soi qu’une très faible partie de la charge totale. Mais la directive sur les eaux résiduaires exige un traitement plus rigoureux des eaux résiduaires pour toutes les agglomérations ayant un équivalent habitant de plus de 10000, lorsqu’elles rejettent leurs eaux dans des zones sensibles, que le rejet de cette agglomération représente une part importante ou non de la charge polluante en cause.

80. La relation de cause à effet nécessaire entre le rejet d’eaux urbaines chargées en azote et la dégradation de la qualité de l’eau ( 31 ) n’y fait pas non plus obstacle. La Cour a, certes, souligné que les rejets d’eaux urbaines résiduaires doivent représenter une part importante dans l’eutrophisation d’eaux sensibles pour exiger une identification au titre de la directive sur les eaux résiduaires ( 32 ). Mais cela concerne la pollution totale des eaux sensibles par les eaux résiduaires, et non l’importance de certains rejets ou de catégories données de rejets. Si certains rejets ne représentent qu’une part réduite de la charge totale, cela n’exclut pas que les rejets de ce type aient globalement un rôle important dans l’eutrophisation des eaux sensibles. Il est constant, en l’espèce, que la mer Baltique centrale est sensible au rejet d’eaux urbaines résiduaires chargées en azote.

81. Toute élévation de la charge d’azote d’une zone sensible due à des rejets indirects ne saurait cependant suffire à faire naître l’obligation d’éliminer l’azote. Cela serait disproportionné, car on peut supposer que chaque rejet d’azote dans quelque eau que ce soit augmente la charge en azote d’une zone sensible, ne serait-ce qu’à dose homéopathique.

82. La directive sur les eaux résiduaires fournit déjà un critère auquel on peut recourir pour évaluer l’importance de rejets indirects d’azote. En effet, son annexe I, tableau 2, n’exige pas, dans le cadre du traitement plus rigoureux, un traitement complet mais, dans le cas de l’azote, un pourcentage minimal de réduction de 70 à 80 %. Cela signifie qu’une station d’épuration peut en principe rejeter 30 % de la charge d’azote contenue dans les eaux résiduaires directement dans une zone sensible. Les rejets indirects ne peuvent pas être soumis à des exigences plus rigoureuses.

83. Les rejets indirects dans des eaux sensibles doivent donc être considérés comme si les eaux non sensibles au travers desquelles les rejets sont transportés faisaient partie du traitement des eaux résiduaires. S’il est avéré que les eaux traversées retiennent réellement une part suffisamment importante de l’azote rejeté, aucun traitement plus rigoureux n’est nécessaire dans la station d’épuration.

84. Le Royaume de Suède met apparemment cette idée en application pour les rejets dans les eaux intérieures non sensibles. Lorsque suffisamment d’azote est retenu durant le trajet vers les eaux côtières sensibles, les stations d’épuration renoncent à un traitement plus rigoureux.

85. La Commission estime, certes, que la directive sur les eaux résiduaires ne permet pas de tenir compte de la réduction naturelle de la proportion d’azote pendant le transport vers les eaux sensibles. Mais cette thèse ne trouve aucun appui dans la directive. Du fait de cette réduction, l’azote est en effet retenu dans des eaux qui ne sont pas sensibles à cette substance. Or, la réduction de l’azote visée à l’article 5, paragraphe 2, de la directive n’est nécessaire que dans la mesure où cette sensibilité existe.

86. La Commission souligne cependant, à juste titre, que la quantité d’azote transportée par la voie naturelle n’est pas constante, mais peut subir des variations. En revanche, sans doute une réduction technique de l’azote peut-elle permettre de garantir des niveaux de traitement déterminés de manière relativement fiable. Ce risque majeur de variations doit être pris en compte dans le cadre de l’examen de la question de savoir quelle quantité d’azote atteint la zone sensible. Ainsi que la Suède le fait valoir au sujet des rejets dans les eaux intérieures, il convient d’envisager, à cet égard, une étude soignée du transport de l’azote, et des marges de sécurité appropriées. Mais la possibilité de variations ne saurait justifier que les rejets indirects soient soumis à des exigences nettement plus strictes que les rejets directs.

87. Un rejet indirect d’azote dans des zones sensibles à l’azote n’entraîne donc l’obligation de réduire l’azote que si plus de 30 % de l’azote contenu dans les eaux résiduaires atteint les zones sensibles.

Application aux rejets dans le golfe de Botnie

88. La Commission fait valoir que 62 % des apports d’azote dans la baie de Botnie sont ensuite transportés dans la mer de Botnie. Ce taux — contesté par la Suède — tend à prouver qu’une part proportionnelle des rejets d’azote dus aux eaux urbaines résiduaires y est également transportée. Dans le cas où la mer de Botnie serait dans l’ensemble sensible à l’azote, un tel transfert suffirait pour entraîner une obligation de réduction de l’azote pour les rejets dans la baie de Botnie.

89. Mais, selon les rapports produits par la Commission sur la transposition de la directive sur les eaux résiduaires en Finlande et en Suède, il est admis qu’il n’existe pas de problème d’eutrophisation dans les zones ouvertes de la mer de Botnie. Il en va autrement dans les eaux côtières où l’échange d’eau est faible et la charge en nutriments élevée. Il est également admis que l’afflux sur la côte finlandaise de nutriments provenant de la mer Baltique centrale et du golfe de Finlande entraîne fréquemment une prolifération d’algues ( 33 ).

90. Même si, selon ces rapports, certaines eaux côtières de la mer de Botnie sont sensibles au rejet d’azote, ces propos ne permettent pas de conclure que cela vaut pour l’ensemble de la mer de Botnie. En outre, il est peu vraisemblable que les rejets d’azote dans la baie de Botnie influent précisément sur les zones sensibles de la mer de Botnie. Il s’agit, tout d’abord, d’eaux côtières avec un faible échange d’eau. Elles reçoivent peu d’eau de la baie de Botnie. Dans la mesure où des problèmes sont dus à des apports de nutriments, il s’agit d’apports venant du sud, c’est-à-dire de la direction opposée.

91. La Commission n’a par conséquent pas prouvé que les rejets d’azote dans la baie de Botnie atteignent en quantité suffisante des zones sensibles de la mer de Botnie.

92. La Commission soutient ensuite que des quantités suffisantes de l’azote rejeté dans la baie de Botnie atteignent la mer Baltique centrale, qui est sensible aux apports d’azote. Elle ne fournit cependant pas d’informations sur la proportion de rejets d’azote dans la baie de Botnie qui atteint la mer Baltique centrale.

93. Selon les rapports qu’elle produit, environ 11 % de l’apport dans l’ensemble du golfe de Botnie est transporté jusqu’à la mer Baltique centrale ( 34 ). Ce taux de transfert est nettement inférieur au taux de transfert entre la baie de Botnie et la mer de Botnie. Il correspond à la constatation que la mer de Botnie est un véritable puits pour l’azote ( 35 ).

94. Le gouvernement suédois produit les résultats d’un calcul estimatif qui aboutit à un taux de transfert encore inférieur. Selon ce calcul, une réduction de l’azote dans les rejets d’eaux résiduaires dans le golfe de Botnie de 817 tonnes au total réduirait le transfert d’azote dans la mer Baltique de 56 tonnes seulement. En d’autres termes, environ 7 % seulement de la réduction de l’azote se répercute sur la mer Baltique centrale qui est sensible à l’azote. On peut, par conséquent, présumer que le taux de transfert des rejets n’est pas beaucoup plus élevé.

95. Peu importe ici lequel de ces calculs est exact. Tous deux tendent en tout état de cause à indiquer que moins de 30 % des rejets dans la baie de Botnie atteignent la mer Baltique centrale. Je n’ai pas encore relevé, dans ce contexte, que selon les arguments incontestés du Royaume de Suède et de la République de Finlande, 30 % de l’azote est déjà éliminé par le traitement des eaux résiduaires au titre de l’article 4 de la directive sur les eaux résiduaires, qui doit être effectué indépendamment de la sensibilité des zones de rejet.

96. Le gouvernement finlandais produit, certes, des chiffres qui laissent à penser que le taux de transfert est beaucoup plus élevé ( 36 ). À l’audience, il a toutefois indiqué, en réponse à une question qui lui a été posée, qu’il ne remet pas les chiffres de la Commission en cause et qu’il a seulement produit des chiffres bruts qui ne reflètent pas entièrement le transfert. Ils ne tiennent en particulier pas compte de la quantité d’azote retenue dans le transport. Il n’y a donc pas lieu de supposer, à partir de ces chiffres, que le taux de transfert est supérieur à 30 %, ce qu’il aurait au demeurant incombé à la Commission de démontrer.

97. La Commission n’a par conséquent pas établi que le rejet d’eaux résiduaires urbaines chargées en azote dans la baie de Botnie atteint dans une proportion suffisante des secteurs sensibles de la mer Baltique centrale. Les agglomérations suédoises et finlandaises ayant un équivalent habitant de plus de 10000 ne doivent donc pas toutes soumettre leurs eaux résiduaires à ce traitement, et il y a déjà lieu de rejeter les deux recours pour ce seul motif. Les rejets dans la mer de Botnie ne sont donc pas pertinents.

98. Cette conclusion est confirmée par le plan d’action pour la mer Baltique de la commission d’Helsinki. Ce plan élaboré avec la participation de la Communauté exige, certes, une diminution des rejets d’azote dans la mer Baltique centrale, dans le golfe de Finlande, dans le détroit entre le Danemark et la Suède («Danish Straits», Belt), ainsi que dans le Cattégat, mais les rejets d’azote dans la baie de Botnie et dans la mer de Botnie n’ont pas à être réduits ( 37 ).

99. J’aborderai cependant ci-après, pour compléter, les questions également controversées des rejets dans les eaux intérieures et de l’éventuel développement excessif de cyanobactéries («algues bleues»).

2. Sur les rejets dans les eaux intérieures

100. La Commission est d’avis que la République de Finlande doit, tout comme le Royaume de Suède, soumettre toutes les eaux résiduaires qui sont rejetées dans les eaux intérieures à une réduction supplémentaire de l’azote.

101. En ce qui concerne le rejet dans les eaux intérieures qui parviennent indirectement dans des zones sensibles, la règle doit être la même que pour les transports d’azote entre zones maritimes: si plus de 30 % de l’azote contenu dans les eaux résiduaires atteint la zone sensible, l’azote doit être réduit.

102. Les eaux intérieures se déversent en dernier lieu dans les eaux côtières. Elles transportent ainsi dans la mer l’azote rejeté avec les eaux résiduaires. Il s’agit là, à mon sens, d’éléments en principe suffisants pour supposer que, avec le rejet dans les eaux intérieures, une quantité suffisante d’azote atteint les zones sensibles de la mer Baltique, en particulier la mer Baltique centrale.

103. La République de Finlande et le Royaume de Suède font toutefois valoir, sans être contredits, que, avec un simple traitement des eaux résiduaires, 70 % seulement de l’azote contenu à l’origine dans les eaux résiduaires est rejeté. La Finlande et la Suède exposent ensuite que les rejets d’azote dans les eaux intérieures sont souvent réduits de manière naturelle avant d’atteindre la mer. Elles font valoir que l’azote se sédimente en particulier dans les lacs. Selon la thèse de la Finlande, la proportion de l’azote baisse de 19 % à 80 % durant le trajet vers la mer.

104. La Commission se défend dans les deux affaires de généraliser les taux de réduction à l’échelle nationale. Mais ce n’est pas le point décisif de ces allégations. Les deux États membres montrent bien que les organismes de contrôle ont parfaitement pu parvenir à l’issue de la vérification de certaines stations d’épuration nationales à la conclusion qu’une réduction de l’azote n’était pas nécessaire.

105. La Commission ne réfute du reste pas l’argumentation des deux États membres selon laquelle ces vérifications individuelles ne se sont pas fondées seulement sur des hypothèses générales sur la rétention de l’azote, mais que la situation sur place et la réduction de l’azote dans les eaux concernées ont été concrètement prises en considération. Elle ne conteste, en particulier, ni les décisions relatives à certaines stations d’épuration ni les méthodes appliquées dans chaque cas pour le calcul de la réduction naturelle de l’azote.

106. Ensuite, la Commission soutient que la directive sur les eaux résiduaires ne permet pas de tenir compte de l’absorption naturelle de l’azote. On ne décèle cependant pas de base juridique pour une règle générale en ce sens. Ce qui est en revanche exact, c’est qu’une eutrophisation, selon sa définition à l’article 2, point 11, suppose en particulier une perturbation de l’équilibre naturel ( 38 ). Aussi longtemps que le rejet d’eaux résiduaires chargées en azote ne perturbe pas cet équilibre ou que cette perturbation n’est pas à craindre au sens de l’annexe II, A, sous a), un traitement plus rigoureux n’est pas non plus nécessaire.

107. La Commission souligne cependant à juste titre que, lorsqu’on considère individuellement certaines stations d’épuration, il faut tenir compte des variations saisonnières dans l’absorption naturelle de l’azote. Le respect de la valeur seuil doit être continuellement garanti, tout comme pour une réduction technique de l’azote dans la station d’épuration. Cela ne peut cependant être étudié qu’au regard des différentes stations d’épuration, ce que la Commission n’a pas fait en l’espèce.

108. La Commission n’a donc pas prouvé que toutes les stations d’épuration des agglomérations finlandaises et suédoises ayant un équivalent habitant de plus de 10000 qui rejettent leurs effluents dans les eaux intérieures doivent effectuer une réduction supplémentaire de l’azote.

3. Sur les cyanobactéries

109. Pour compléter, je souhaiterais encore aborder un argument avancé par le Royaume de Suède et par la République de Finlande pour leur défense, qui n’est plus pertinent en l’espèce. Les deux États membres invoquent le risque d’un développement excessif de cyanobactéries (prolifération d’«algues bleues»).

110. Lorsque l’azote et le phosphore sont présents en quantité suffisante, se développent manifestement surtout des algues qui dépendent de ces deux nutriments. S’il existe cependant un excès de phosphore, cela peut favoriser le développement de cyanobactéries, car celles-ci peuvent ne pas prélever dans l’eau l’azote qui leur est nécessaire, mais utiliser aussi l’azote de l’air. L’excès de cyanobactéries est indésirable, principalement pour trois motifs: — elles forment une masse visqueuse à la surface de l’eau; — elles produisent des substances toxiques, et — l’azote de l’air qu’elles fixent élève la teneur des eaux en azote.

111. Les deux États membres estiment que le rejet d’eaux résiduaires contenant de l’azote dans des eaux contenant un excès de phosphore peut contribuer à empêcher le développement excessif de cyanobactéries. Le risque existant en cas d’excès de phosphore justifierait donc que l’on renonce à une réduction supplémentaire de l’azote.

112. Il convient, à cet égard, de rappeler que la réduction de l’azote ne doit être effectuée que si elle est nécessaire. Cette nécessité s’apprécie sans doute aussi en fonction des dommages que peut provoquer ladite réduction de l’azote. C’est ce que la Cour a déjà admis lorsqu’elle a indiqué que, dans le cadre d’un traitement plus rigoureux, il peut être tenu dûment compte des besoins en nutriments de la mytiliculture dans des eaux sensibles ( 39 ). Cette reconnaissance ne saurait, certes, être entendue comme permettant de tolérer une eutrophisation pour satisfaire des intérêts commerciaux. Mais la modulation du traitement plus rigoureux peut en tout état de cause être fondée sur une mise en balance des avantages et des inconvénients.

113. Il est donc possible de renoncer à une diminution de l’azote pour parer au risque d’une prolifération excessive de cyanobactéries. Il appartient toutefois à l’État membre qui l’invoque d’apporter la preuve de ce risque, de son ampleur et de l’effet réel de la renonciation à une diminution de l’azote. La directive sur les eaux résiduaires pose en effet le principe que l’azote doit normalement être réduit s’il contribue à créer un risque d’eutrophisation.

114. Il n’y a toutefois pas lieu de se prononcer, en l’espèce, sur le point de savoir si les deux États membres ont apporté cette preuve ( 40 ).

V — Sur les dépens

115. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission succombe, certes, sur ses deux recours, mais le Royaume de Suède n’a pas conclu sur les dépens. La Commission est donc condamnée aux dépens dans l’affaire C-335/07 et, dans l’affaire C-438/05, les parties supportent leurs propres dépens.

116. Aux termes de l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

VI — Conclusion

117. Je propose donc à la Cour de statuer comme suit.

118. Dans l’affaire C-335/07: «1. Le recours est rejeté. 2. La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens, à l’exception des dépens du Royaume de Suède.»

119. Dans l’affaire C-438/07: «1. Le recours est rejeté. 2. La Commission des Communautés européennes, le Royaume de Suède et la République de Finlande supportent leurs propres dépens.»

( 1 ) Langue originale: l’allemand.

( 2 ) JO L 135, p. 40.

( 3 ) JO L 67, p. 29.

( 4 ) Ajout de l’auteur.

( 5 ) JO 1994, L 73, p. 20, adoptée par la décision 94/157/CE du Conseil, du 21 février 1994, relative à la conclusion, au nom de la Communauté, de la convention sur la protection de l’environnement marin de la zone de la mer Baltique (convention d’Helsinki révisée de 1992, JO L 73, p. 19).

( 6 ) Selon la Suède, ce traitement doit encore être mis en place ou amélioré dans 34 stations d’épuration.

( 7 ) Selon la Finlande, pour 16 stations d’épuration, un tel traitement est imposé, mais non encore mis en place.

( 8 ) Arrêt du 23 septembre 2004, Commission/France (C-280/02, Rec. p. I-8573, points 104 et 105).

( 9 ) Ibidem, point 102.

( 10 ) Searle, B., et Hamil, K. (WRc), «Evaluation of Finlands’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment», mai 2004, annexe 5 de la requête dans l’affaire C-335/07, p. 31.

( 11 ) Hamil, K. e.a. (WRc), «Evaluation of Sweden’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment», septembre 2003, annexe du mémoire en réplique dans l’affaire C-438/07, p. 32.

( 12 ) Points 4, 36, 37 et 46 de la requête, et points 5 et 7 du mémoire en réplique dans l’affaire C-335/07; point 30 de la requête, et points 40 et 41 du mémoire en réplique dans l’affaire C-438/07.

( 13 ) Voir, par exemple, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas (96/81, Rec. p. 1791, point 6); du , Commission/Irlande (C-494/01, Rec. p. I-3331, point 41), et du , Commission/Portugal (C-150/07, point 65).

( 14 ) Arrêt Commission/Irlande, précité (note 13), point 42.

( 15 ) Ibidem, point 45.

( 16 ) Ibidem, point 44.

( 17 ) L’arrêt Commission/France, précité (note 8), repose lui aussi visiblement en grande partie sur des études émanant d’organismes français.

( 18 ) Arrêt Commission/France, précité (note 8), point 34.

( 19 ) Voir arrêt du 28 juin 2007, Commission/Espagne (C-235/04, Rec. p. I-5415, points 26 et 27).

( 20 ) Articles 3, paragraphe 1, et 4, paragraphe 1.

( 21 ) Annexe I, tableau 2, 2e ligne.

( 22 ) Articles 6, paragraphe 1, et 8, paragraphe 5.

( 23 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 (JO L 327, p. 1).

( 24 ) Arrêts du 25 avril 2002, Commission/Italie (C-396/00, Rec. p. I-3949, points 29 et suiv.); du , Commission/Grèce (C-119/02, points 39 et suiv.), et du , Commission/Italie (C-293/05, points 30 et suiv.); voir également conclusions de l’avocat général Stix-Hackl du dans l’affaire Commission/Espagne (arrêt du , C-416/02, Rec. p. I-7487), points 133 et 134.

( 25 ) Voir arrêts précités (note 24) du 25 avril 2002, Commission/Italie, point 31; Commission/Grèce, point 41, et du , Commission/Italie, point 32.

( 26 ) Voir arrêts Commission/Italie, précités (note 24).

( 27 ) Arrêt Commission/Grèce, précité (note 24), point 37.

( 28 ) Voir arrêt Commission/France, précité (note 8), point 77.

( 29 ) Ibidem, points 19 et 40.

( 30 ) 19 tonnes par an entre la baie de Botnie et la mer de Botnie, et 56 tonnes par an entre la mer de Botnie et la mer Baltique centrale.

( 31 ) Voir, à ce sujet, arrêt Commission/France, précité (note 8), point 19.

( 32 ) Ibidem, point 25, ainsi que points 40, 52, 67, 77 et 87.

( 33 ) Hamil, K., e.a., précité (note 11), p. 18, ainsi que Searle, B., et Hamil, K., précités (note 10), p. 17 et 18.

( 34 ) Hamil, K., e.a., précité (note 11), p. 25, ainsi que Searle, B., et Hamil, K., précités (note 10), p. 24.

( 35 ) Hamil, K., e.a., précité (note 11), p. 25, ainsi que Searle, B., et Hamil, K., précités (note 10), p. 24.

( 36 ) Voir annexe 1 du mémoire en duplique.

( 37 ) HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/BSAP/ActionPlan/en_GB/ActionPlan/, p. 8.

( 38 ) Voir arrêt Commission/France, précité (note 8), points 20 et suiv.

( 39 ) Arrêt Commission/France, précité (note 8), point 102.

( 40 ) Le doute naît à cet égard de l’article cité par la Suède: Vahtera e.a., «Internal Ecosystem Feedbacks Enhance Nitrogen-fixing Cyanobacteria Blooms and Complicate Management in the Baltic Sea», Ambio, vol. 36, no 2-3, p. 186 et suiv., http://ambio.allenpress.com/archive/0044-7447/36/2/pdf/i0044-7447-36-2-186.pdf, selon lequel aussi bien l’azote que le phosphore devraient être éliminés.