Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 11 avril 1989. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'État - Contrôles et formalités administratives lors du transport des marchandises - Législation nationale non conforme aux obligations du droit communautaire. - Affaire 340/87.



Recueil de jurisprudence 1989 page 01483



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Dans cette affaire, la Commission demande à la Cour de dire pour droit que, en mettant à la charge des opérateurs économiques le coût des contrôles et des formalités administratives effectués pendant une partie des heures normales d' ouverture des bureaux de douane des postes frontières, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 9 et 12 du traité CEE, en vertu des dispositions de règlements ( CEE ) existants, qui, dans le cadre de la politique agricole commune, interdisent la perception de taxes d' effets équivalant à des droits de douane, en vertu de certains accords conclus entre la Communauté et certains pays tiers ainsi qu' en vertu de l' article 5 de la directive 83/643/CEE ( 1 ).

2 . Le recours de la Commission est dirigé contre deux dispositions légales italiennes relatives à l' exécution de contrôles et à l' accomplissement de formalités par les services douaniers italiens . La première de ces dispositions est l' article 11 du décret du président de la République italienne n° 43, du 23 janvier 1973 ( 2 ). L' article 11 de ce décret ( 3 ) dispose que l' horaire des bureaux de douane et de leurs différents services aux frontières terrestres doit, lorsque le volume du trafic le justifie, être établi de manière à permettre que les contrôles et formalités relatifs à la circulation des moyens de transport et des marchandises qui ne circulent pas sous un régime douanier de transit puissent être effectués du lundi au vendredi, pendant une durée d' au moins dix heures sans interruption ( et le samedi pendant une durée d' au moins six heures sans interruption ). Or, pour les opérations douanières effectuées pendant la période d' ouverture des bureaux qui dépasse l' horaire normal de travail des employés civils de l' État ( 4 ) - et c' est contre cela que la Commission s' insurge -, il est perçu un montant correspondant au coût du service . La seconde disposition visée par la Commission est l' article 15 du décret n° 254, précité, qui dispose d' une manière plus générale que les contrôles et les formalités administratives visés dans ledit décret qui sont effectués pendant les heures d' ouverture des bureaux dépassant l' horaire normal des employés civils de l' État sont assurés moyennant la rémunération du coût du service .

La législation italienne en cause a partiellement pour objet de transposer en droit italien la directive 83/643/CEE . Aux termes de son article 1er, cette directive s' applique aux contrôles physiques et aux formalités administratives qui peuvent gêner l' écoulement du trafic de transport des marchandises entre les États membres . L' article 5 de cette directive impose aux États membres un certain nombre d' obligations minimales quant aux heures d' ouverture des postes frontières ( 5 ). Le texte du paragraphe 1 de cet article est le suivant :

"1 . Lorsque le volume du trafic le justifie, les États membres font en sorte que les postes frontières soient ouverts, sauf lorsque la circulation est interdite, de manière à permettre que :

- le passage des frontières soit assuré 24 heures par jour avec les contrôles et formalités correspondants pour des véhicules circulant à vide ou transportant des marchandises placées sous un régime douanier de transit, sauf dans le cas où un contrôle à la frontière visant à prévenir la dissémination des maladies est nécessaire;

- les contrôles et formalités relatifs à la circulation des moyens de transport et des marchandises qui ne circulent pas sous un régime douanier de transit puissent être effectués du lundi au vendredi pour une durée d' au moins dix heures sans interruption, et le samedi pour une durée d' au moins six heures sans interruption, sauf si ces jours sont fériés ."

Remarque préliminaire

3 . On évitera bien des confusions si on garde à l' esprit, dès le départ, que ce n' est pas parce que l' Italie aurait négligé de transposer la directive 83/643/CEE, précitée, en droit national que la Commission a introduit le présent recours . En revanche, ce recours est dirigé ( comme nous l' avons indiqué au point 1 ci-dessus ) contre la répercussion des coûts des contrôles douaniers sur les agents économiques . Ce n' est donc que dans une mesure largement subsidiaire que la Commission a fondé son recours sur la directive 83/643/CEE, précitée, qui ne contient, en effet, aucune disposition relative à la perception de rémunérations pour l' accomplissement d' opérations douanières ( 6 ). La Commission affirme, en revanche, que la perception de telles rémunérations est incompatible avec l' interdiction des taxes d' effets équivalant à des droits de douane à l' importation et à l' exportation, interdiction inscrite notamment aux articles 9 et 12 du traité CEE, dans un certain nombre de règlements portant organisation commune des marchés dans le cadre de la politique agricole commune ( 7 ) et dans un certain nombre d' "accords préférentiels" conclus entre la Communauté et certains pays tiers ( 8 ). C' est donc à la lumière de cette interdiction que les dispositions légales italiennes incriminées par la Commission doivent être jugées .

La confusion à laquelle je fais allusion ici s' explique par le fait que les dispositions légales italiennes incriminées font partie d' un décret présidentiel qui visait à mettre en oeuvre la directive 83/643/CEE . Cela a eu pour effet que, au cours de la procédure écrite, les arguments des parties ont porté principalement sur l' application de cette directive . Or, tant le préambule que le texte de la directive 83/643/CEE indiquent que celle-ci n' est applicable qu' à la circulation intracommunautaire des marchandises . C' est ainsi que l' article 1er, paragraphe 1, dispose que :

"... la présente directive s' applique aux contrôles physiques et aux formalités administratives ... concernant les transports de marchandises appelés à franchir :

- une frontière intérieure de la Communauté

ou

- une frontière extérieure, lorsque le transport entre États membres comporte la traversée d' un pays tiers ".

Il est donc clair qu' elle ne s' applique pas à la circulation des marchandises entre États membres et pays tiers, en d' autres termes, lorsqu' il s' agit de marchandises qui ne sont pas encore sous le régime de la libre circulation des marchandises . Or, le recours de la Commission est dirigé contre la réglementation italienne relative à la perception de rémunérations destinées à couvrir le coût des services rendus, dans sa généralité, c' est-à-dire indépendamment du point de savoir si elle est appliquée à l' égard de la circulation intracommunautaire des marchandises ou bien dans les échanges avec des pays tiers ( 9 ). Cela constitue une raison

supplémentaire d' examiner, dans le présent litige, la licéité des dispositions incriminées de la législation italienne dans un cadre plus large que celui dans lequel il nous faudrait les examiner au seul regard des règles de la directive 83/643/CEE .

Par ailleurs, comme notre examen porte, en premier lieu, sur l' applicabilité de l' interdiction des taxes d' effet équivalant à des droits de douane, et eu égard à la jurisprudence de la Cour que nous exposerons plus tard ( aux points 10 et suivants ), nous n' examinerons pas la réglementation italienne différemment selon qu' elle est appliquée à la circulation des marchandises entre États membres ou à la circulation des marchandises dans les échanges avec des pays tiers .

4 . Avant d' aborder le point essentiel de notre analyse, nous voudrions néanmoins nous pencher un instant sur une double polémique qui a opposé les parties et qui concerne le champ d' application de la directive 83/643/CEE . Le gouvernement italien a, en effet, soutenu qu' il existe une double limitation à ce champ d' application de la directive 83/643/CEE,et il estime que les deux limitations qu' il allègue justifient dans une certaine mesure les dispositions incriminées de la législation italienne . Dans les pages qui vont suivre, nous aborderons, tout d' abord, ces deux arguments ( respectivement aux points 5 à 7 et aux points 8 à 9 de notre exposé ), pour examiner ensuite de manière plus approfondie la question principale du litige . Il s' agit de la question de savoir si la réglementation italienne - qui s' inspire en fait de la conception restrictive décrite ci-dessus que le gouvernement italien a du champ d' application de la directive 83/643/CEE et de la notion de "contrôles et formalités" utilisée dans celle-ci ( voir point 9 ) - institue des taxes équivalant à des droits de douane ( voir points 10 à 15 inclus ci-dessous ). A la fin des présentes conclusions, nous nous pencherons encore un instant sur la notion de "contrôles et formalités" précitée, afin d' éviter tout malentendu qui pourrait à l' avenir faire obstacle à une application uniforme de cette notion ( voir points 16 à 19 inclus ci-dessous ).

Le premier argument italien : la directive 83/643/CEE n' est pas applicable aux bureaux de douane situés à l' intérieur du territoire national

5 . Le gouvernement italien a indiqué dans ses conclusions que la directive 83/643/CEE, telle qu' elle a été modifiée, s' applique uniquement aux "postes frontières", et non pas aux bureaux de douane situés à l' intérieur du territoire des États membres . Elle en déduit que seule la réglementation italienne relative aux postes frontières peut éventuellement être déclarée illégale . C' est la raison pour laquelle l' article 15 du décret présidentiel n° 254, qui a été cité précédemment et qui prévoit, d' une manière générale, que les contrôles effectués en dehors des heures normales de travail des employés civils de l' État sont assurés moyennant la rémunération du coût du service, ne serait pas pertinent en l' espèce, parce qu' il ne concerne pas spécialement les bureaux de frontière ( 10 ).

Dans sa réplique, la Commission a fait observer à bon escient sur ce point que l' expression "bureaux de frontière" ou "postes frontières" ne vise pas uniquement les postes qui sont situés à la frontière du territoire . Ces expressions se réfèrent au premier bureau de douane rencontré à l' occasion de l' entrée sur le territoire d' un État et au dernier poste de douane rencontré au moment de quitter cet État, indépendamment de la question de savoir si ces postes sont situés aux frontières elles-mêmes . En revanche, la Commission ne conteste pas que les "véritables" bureaux intérieurs, en d' autres termes, les bureaux de destination, ne rentrent pas dans le champ d' application de la directive 83/643/CEE telle qu' elle a été modifiée . C' est la raison pour laquelle elle a demandé à la Cour de déclarer illégales les pratiques italiennes uniquement en ce qui concerne les postes frontières ( voir les conclusions de la Commission, p . 7 de la requête ).

Nul ne saurait, dès lors, contester que la réglementation italienne est en litige uniquement dans la mesure où elle a trait aux postes frontières, ce qui n' empêche pas que les observations que nous allons exposer plus loin à propos des articles 9 et 12 du traité CEE et des autres dispositions de droit communautaire relatives à l' interdiction des taxes d' effet équivalent s' appliquent tout autant aux formalités et contrôles douaniers effectués dans les bureaux situés à l' intérieur du territoire .

6 . Dans sa duplique, le gouvernement italien a pris acte de la déclaration de la Commission confirmant que la directive 83/643/CEE ne s' applique pas aux bureaux de douane intérieurs, et il a fait observer alors qu' une telle application de la directive entraîne des conséquences inacceptables : le traitement moins favorable réservé aux bureaux intérieurs aboutirait, en effet, à ce que l' accomplissement des formalités douanières aux postes frontières serait encouragé, ce qui entraînerait à son tour un alourdissement du travail des postes frontières et rendrait le trafic plus difficile . En d' autres termes, ce traitement moins favorable irait précisément à l' encontre de l' objectif de la directive, qui vise à réduire les temps d' attente et à assurer une circulation plus fluide aux frontières ( 11 ). Dans le cadre de cette discussion, la Cour a posé la question suivante à la Commission :

"La Commission n' estime-t-elle pas qu' il serait dans l' intérêt d' un passage rapide des frontières et conforme à l' objectif consistant dans la suppression des frontières intérieures que les opérations douanières soient effectuées auprès de bureaux intérieurs proches du lieu de destination? Dans ce cas, ne serait-il pas anormal que les contrôles aux postes frontières soient traités plus favorablement que ceux effectués auprès d' un bureau intérieur?"

Dans sa réponse, la Commission affirme qu' elle s' est toujours efforcée d' encourager autant que possible le transfert des opérations douanières vers les bureaux intérieurs . Elle fait néanmoins observer que de nombreux exportateurs choisissent encore toujours d' effectuer les formalités de dédouanement aux postes frontières, surtout lorsqu' ils importent des marchandises qui sont de toute façon retenues à la frontière pour des raisons de contrôle sanitaire ou lorsqu' ils travaillent avec des expéditionnaires ou des agents en douane dont les bureaux sont situés aux postes frontières . La Commission observe que la directive 83/643/CEE a justement été adoptée en tenant compte de cette préférence de fait pour le dédouanement aux postes frontières . En d' autres termes, postes frontières et bureaux intérieurs se situent dans des situations de fait distinctes, et c' est par égard à ces situations de fait différentes que la directive 83/643/CEE a institué des règles distinctes : c' est pour répondre à un besoin spécifique des postes frontières que la directive exige que ceux-ci demeurent ouverts plus longtemps .

7 . Nous n' aborderons pas ici la pertinence des arguments italiens relatifs aux résultats inacceptables auxquels aboutirait, selon elle, l' application de la directive 83/643/CEE . Nous signalerons uniquement que ces arguments n' enlèvent rien à la validité juridique de la directive, ni à l' obligation italienne de la mettre en application . En effet, des observations sur les implications économiques de la mise en oeuvre de la directive 83/643/CEE ou sur l' adéquation du système qu' elle institue sont hors de propos dans la présente affaire, qui a trait uniquement à la licéité de la perception de rémunérations en échange de l' accomplissement d' opérations douanières pendant les heures d' ouverture imposées par la directive .

Le second argument italien : l' expression "contrôles et formalités" n' inclut pas les opérations de dédouanement effectif

8 . En second lieu, le gouvernement italien a contesté que les opérations douanières pour le coût desquelles les dispositions légales litigieuses imposent une rémunération dans certains cas puissent être qualifiées de "contrôles et formalités" régis par la directive 83/643/CEE . Il fait observer, à cet égard, que la législation italienne opère une distinction entre, d' une part, les contrôles et formalités relatifs à la circulation des moyens de transport et des marchandises et, d' autre part, les "opérations douanières" pour lesquelles le coût du service serait mis à charge des opérateurs lorsqu' elles sont effectuées pendant la période d' ouverture des bureaux dépassant l' horaire normal de travail des employés civils de l' État . Selon le gouvernement italien, la différence entre ces deux types d' activités résiderait dans le fait que de telles "opérations douanières" consisteraient en des opérations de dédouanement effectif (" effetivo sdoganamento ") des marchandises, c' est-à-dire des opérations qui entraîneraient, en raison de leur complexité, non seulement une charge supplémentaire de travail pour les autorités douanières, mais impliqueraient également un arrêt des marchandises en vue d' une éventuelle visite physique, de la prestation éventuelle de garanties, du versement de droits de douane, etc .

La Commission est en total désaccord avec la thèse italienne . Elle soutient que si l' interprétation italienne de l' expression "contrôles et formalités" était exacte, la directive n' aurait qu' une portée insignifiante . Elle renvoie également au préambule de la directive, qui, selon elle, indiquerait que le champ d' application de la directive dépasserait largement la simple "circulation des marchandises et des moyens de transport ". Enfin, la Commission avance encore trois arguments textuels à propos de l' article 5 de la directive . On se référera au rapport d' audience pour un compte-rendu de ces arguments .

9 . Voici comment nous comprenons le raisonnement du gouvernement italien . Il prétend que l' expression "contrôles et formalités" doit être interprétée d' une manière particulièrement restrictive, ce qui implique logiquement que les exigences en matière d' heures d' ouverture des postes frontières posées par la directive 83/643/CEE ont elles aussi un champ d' application très restreint . Cela signifie à son tour que l' administration douanière italienne peut, entre la sixième et la dixième heure d' ouverture d' un bureau ( de frontière ), exiger le paiement d' une rémunération du coût à titre de contre-prestation pour l' exécution d' opérations douanières dont le contenu va au-delà de la notion ( interprétée restrictivement ) de "contrôles et formalités", ce qui signifie, en d' autres termes, que l' administration douanière italienne peut exiger le paiement d' une rémunération du coût pour les opérations de dédouanement effectif ( au sens où le gouvernement italien entend ce terme ). De surcroît, si nous comprenons bien l' argumentation du gouvernement italien, la directive 83/643/CEE ne ferait pas davantage obstacle à la perception d' une telle rémunération du coût dans le cas d' une quelconque opération en douane, même très simple, effectuée en dehors de l' horaire d' ouverture minimal imposé par la directive 83/643/CEE ( voir point 2 ci-dessus ).

Contrairement à la Commission, qui, au cours de la procédure écrite, a principalement consacré son exposé à l' argumentation du gouvernement italien relative au contenu de la notion de "contrôles et formalités", et comme nous l' avons annoncé précédemment, nous examinerons le bien-fondé de l' argumentation italienne ( et aussi la licéité des taxes perçues par l' administration douanière italienne ) d' un point de vue plus général . La question qui se pose en substance ( voir point 3 ci-dessus ) est, en effet, celle de savoir si un État membre a le droit ueberhaupt, eu égard à la jurisprudence de la Cour, de percevoir des rémunérations pour les contrôles et formalités auxquels ledit État membre soumet la circulation des marchandises qui traversent ses frontières .

La législation italienne litigieuse à la lumière de l' interdiction des taxes d' effet équivalent

10 . La jurisprudence de la Cour à laquelle nous faisons allusion ici est évidemment la jurisprudence selon laquelle ce n' est que dans des situations tout à fait exceptionnelles que les taxes ou droits perçus par un État membre à l' occasion du passage de la frontière par des marchandises peuvent être compatibles avec l' interdiction des taxes d' effet équivalant à des droits de douane qui est inscrite aux articles 9 et 12 du traité CEE . Dès sa jurisprudence la plus ancienne, la Cour a, en effet, souligné avec insistance le caractère fondamental de cette interdiction, et elle a indiqué clairement que les dérogations à cette interdiction doivent être interprétées de façon stricte, tant en ce qui concerne la circulation des marchandises entre les États membres ( 12 ) qu' en ce qui concerne les échanges avec des pays tiers ( 13 ). En ce qui concerne les échanges intercommunautaires, la Cour a également interprété la portée fondamentale de l' interdiction des taxes d' effet équivalent dans un esprit téléologique, en ce sens que cette portée a été conçue en fonction d' une acception aussi large que possible du principe de la libre circulation des marchandises ( 14 ). En ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, l' interdiction a été fondée sur d' autres objectifs, à savoir aussi bien sur les exigences de la politique commerciale commune que sur celles, résultant de l' établissement du tarif douanier commun, d' une égalisation des conditions d' importation à partir des pays tiers ( 15 ).

Cette jurisprudence a défini la notion de "taxes d' effet équivalant à un droit de douane" dans un sens très large comme étant un droit unilatéralement perçu, quelles que soient son appellation et sa technique, soit au moment de l' importation soit ultérieurement, et frappant un produit déterminé importé d' un autre État membre et qui, parce qu' il entraîne une modification du prix du produit, a sur la libre circulation des marchandises le même effet qu' un droit de douane ( 16 ). Nous pensons qu' on ne saurait guère contester - le représentant du gouvernement italien ne l' a d' ailleurs pas fait à l' audience - que les rémunérations de coût instituées par la réglementation italienne rentrent dans cette définition . Il en résulte qu' elles sont incompatibles avec les articles 9 et 12 du traité CEE ainsi qu' avec toutes les autres dispositions de droit communautaire interdisant les taxes d' effet équivalent, à moins qu' elles puissent rentrer dans une des dérogations admises par la Cour à l' interdiction des taxes d' effet équivalent .

11 . Bien que le gouvernement italien n' ait pas ou pratiquement pas invoqué ces chefs d' exonération, nous allons les examiner de manière sommaire dans les pages qui suivent, pour aboutir à la conclusion que la réglementation italienne ne peut pas se fonder sur l' application d' une de ces dérogations .

Nous pouvons d' emblée omettre une première dérogation à l' interdiction, admise pour les taxes visant à compenser les impôts qui frappent les produits nationaux ( voir la règle inscrite à l' article 95 du traité CEE ), car il est manifeste qu' elle n' entre pas en ligne de compte en l' espèce .

12 . La Cour a admis, du moins en ce qui concerne les échanges intracommunautaires, une deuxième dérogation à l' interdiction des taxes d' effet équivalent pour les taxes perçues à l' occasion du passage de la frontière, lorsqu' elles sont fondées d' une manière ou d' une autre sur le droit communautaire lui-même : on songera aux rémunérations de coût qui sont perçues pour des contrôles imposés par le droit communautaire ( 17 ) ou à des montants compensatoires monétaires perçus en exécution d' une réglementation communautaire . Ici également nous pouvons nous contenter de rappeler que les contrôles et formalités italiens pour lesquels une rémunération de coût est exigée ne sont pas imposés par le droit communautaire, mais uniquement tolérés par lui ( et, en pareil cas, ils ne le sont qu' à certaines conditions, que nous supposerons réunies en l' espèce ) ( 18 ).

S' il est vrai que la directive 83/643/CEE prescrit aux États membres d' effectuer leurs contrôles et formalités quotidiennement pendant un nombre minimal d' heures d' ouverture, cela ne signifie cependant pas encore que de tels contrôles et formalités ont lieu en vertu du droit communautaire . Le régime instauré par le traité CEE vise, en effet, à supprimer progressivement les contrôles et formalités douaniers nationaux, et c' est dans l' esprit de cet objectif que la directive exige que les contrôles nationaux ( qui sont encore admis ) soient effectués quotidiennement pendant un nombre minimal d' heures : la directive n' impose donc aucune obligation ( positive ) aux États membres sur ce point, mais elle prévoit uniquement un certain nombre de modalités pour l' accomplissement des contrôles et formalités imposés unilatéralement par ces États membres, ces contrôles et formalités gardant intact leur caractère de mesure nationale .

Par ailleurs, cette deuxième dérogation ne peut pas être invoquée dans le cadre des échanges avec des pays tiers, même s' il s' agit souvent ici d' opérations douanières effectuées en application du droit communautaire ( en particulier, en application de la réglementation relative au tarif douanier commun ). La raison en est que l' interdiction des taxes d' effet équivalent a, dans ce contexte, un fondement juridique distinct, à savoir les exigences de la politique commerciale commune et les exigences résultant d' une égalisation des conditions d' importation à partir des pays tiers ( 19 ). En effet, contrairement à ce qui est le cas dans les échanges intracommunautaires, il ne s' agit pas, dans les échanges avec les pays tiers, de supprimer les taxes, mais de les uniformiser . C' est pourquoi une dérogation à l' interdiction doit, en pareil cas, être édictée de manière expresse par le Conseil ou, le cas échéant, la Commission . Elle ne peut l' être qu' à la condition que les charges pécuniaires ainsi imposées par le Conseil ou la Commission soient "de(s ) charges ayant, en tant que telles, une incidence uniforme dans tous les États membres sur les échanges concernés avec les pays tiers ". ( 20 )

On retiendra des observations qui précèdent que les taxes italiennes ne satisfont pas davantage aux conditions de la deuxième dérogation et que le coût des contrôles et formalités doit être supporté par le Trésor, qu' ils soient effectués pendant ou en dehors des heures d' ouverture des bureaux de douane italiens : mise à la charge des importateurs ou des exportateurs, la rémunération de ce coût revêt le caractère d' une taxe d' effet équivalant à un droit de douane ( voir également le point suivant ).

13 . La Cour admet, toujours dans le cadre des échanges intracommunautaires, une troisième dérogation à l' interdiction des taxes d' effet équivalent pour les taxes qu' on pourrait qualifier de "rétributions", mais elle en a subordonné l' application à des conditions particulièrement strictes . Une taxe ne peut, en tant que rétribution, échapper à l' interdiction des taxes d' effet équivalent que lorsqu' elle peut être considérée comme la contre-prestation d' un avantage bien déterminé et effectivement procuré à l' importateur; la jurisprudence ajoute d' ailleurs ici expressément qu' une telle taxe ne peut jamais conduire à tourner les dispositions du traité relatives à l' interdiction des taxes d' effet équivalent ( 21 ). Il ne fait donc aucun doute que lorsqu' un État membre subordonne l' importation de marchandises à l' accomplissement de certaines formalités déterminées ou à l' exécution de certains contrôles, les frais liés à l' application d' une telle réglementation ( même si celle-ci a été imposée dans l' intérêt général ) doivent être supportés par le Trésor et ne peuvent être mis à la charge des exportateurs ou des importateurs . Nous nous référons ici à l' arrêt du 5 février 1976 ( affaire 87/75, Bresciani, déjà cité ). Il s' agissait dans cet arrêt d' un contrôle de produits animaux importés institué par la législation italienne . La Cour a notamment déclaré que :

"... l' activité de l' administration de l' État, destinée à maintenir un régime de contrôle sanitaire dans l' intérêt général, ne peut être considérée comme un service rendu à l' importateur de nature à justifier la perception d' une charge pécuniaire en contrepartie; que, dès lors, si ... des contrôles sanitaires sont encore justifiés, les frais occasionnés par ceux-ci doivent être supportés par la collectivité publique, qui bénéficie, dans son ensemble, de la libre circulation des marchandises communautaires" ( point 10 des motifs de l' arrêt ).

Il va de soi que cet arrêt peut être transposé mutatis mutandis aux contrôles et formalités que le gouvernement italien impose unilatéralement à l' occasion du franchissement de la frontière et qui font l' objet du présent litige ( 22 ). Le point de savoir si ces contrôles et formalités sont effectués pendant ou après l' horaire normal des employés civils de l' État italien ne fait, selon nous, absolument aucune différence .

Comme nous l' avons déjà exposé précédemment ( au point 12 ), la politique commerciale commune et le tarif douanier commun imposent que les taxes applicables dans le cadre des échanges avec des pays tiers soient uniformes . C' est la raison pour laquelle, en ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, la troisième dérogation ne peut être d' application que lorsqu' elle est expressément prévue par le Conseil ou la Commission et lorsqu' elle a une incidence uniforme à toutes les frontières extérieures de la Communauté .

14 . En première analyse, il faut donc conclure de la jurisprudence de la Cour que la réglementation italienne ne peut pas davantage se prévaloir de l' application de la troisième dérogation à l' interdiction des taxes d' effet équivalent . Ce jugement appelle cependant quelques nuances . Il est exact, en effet, que, avant l' entrée en vigueur de la directive 83/643/CEE, il n' existait au plan communautaire aucune réglementation relative aux heures d' ouverture des bureaux de douane . C' est la raison pour laquelle les États membres avaient en principe conservé le pouvoir de fixer eux-mêmes ces heures d' ouverture, sous réserve bien entendu des règles existantes énoncées dans le traité, comme l' article 30 . L' article 5 de la directive 83/643/CEE a pourtant modifié cette situation : les États membres sont désormais tenus de prévoir un certain horaire minimal fixé par la directive pour l' accomplissement de leurs contrôles et formalités . Le législateur communautaire a cependant estimé ( du moins en ce qui concerne la circulation intracommunautaire des marchandises ) que, pour les contrôles et formalités effectués en dehors de cette période minimale d' ouverture des bureaux de douane, les États membres pouvaient invoquer la troisième dérogation jurisprudentielle, et il a décrété que ces contrôles et formalités acquièrent, sous certaines conditions, le caractère d' un service fourni à l' importateur ou à l' exportateur . C' est la raison pour laquelle l' article 5, paragraphe 4, dispose que :

"... les autorités compétentes des États membres prévoient, dans les cas exceptionnels, la possibilité d' accomplir les contrôles et formalités en dehors des heures d' ouverture sur demande spécifique et justifiée, présentée pendant les heures d' ouverture, et moyennant, le cas échéant, une rémunération des services rendus" ( souligné par nous ).

Comme l' indique le passage souligné, cette disposition correspond étroitement à la jurisprudence que nous venons de citer ( 23 ) et qui partait du principe qu' une rémunération ne peut être exigée que lorsque l' État membre fournit un service spécifique à la demande de l' importateur ou de l' exportateur . Il va sans dire que, dans la mesure où elle prévoit la perception d' une rémunération du coût des opérations douanières effectuées pendant les heures d' ouverture des bureaux de douane prévues par la réglementation communautaire, la réglementation italienne ne saurait être justifiée par cette disposition dérogatoire ( 24 ).

15 . On peut, en conséquence, tirer de l' examen de la jurisprudence de la Cour la conclusion que la perception, par les États membres, de rémunérations de coûts en échange de l' accomplissement de contrôles et formalités imposés par les États membres eux-mêmes est incompatible avec l' interdiction des taxes d' effet équivalant à des droits de douane tant en ce qui concerne les échanges intracommunautaires, qu' en ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, à moins que, dans le cas des échanges intracommunautaires, ces contrôles soient effectués à la demande expresse d' un importateur ou exportateur individuel en dehors de l' horaire minimal d' ouverture prévu par la directive 83/643/CEE . Nous en concluons donc, que dans la mesure où elle prévoit la perception de rémunérations de coût pour l' accomplissement pendant les heures d' ouverture normales des bureaux de douane italiens ( c' est-à-dire pendant les heures imposées par la directive 83/643/CEE ) de contrôles et formalités institués non pas par le législateur communautaire, mais par le législateur national, la réglementation italienne litigieuse est incompatible avec les articles 9 et 12 du traité CEE, ainsi qu' avec toutes les autres dispositions du droit communautaire qui énoncent une interdiction des taxes d' effet équivalant à des droits de douane, et cela tant en ce qui concerne les échanges intracommunautaires qu' en ce qui concerne les échanges avec des pays tiers . C' est la raison pour laquelle il y a lieu, selon nous, de faire droit à la demande de la Commission .

Un point supplémentaire : le contenu de la notion de "contrôles et formalités"

16 . Les considérations qui précèdent ont fait apparaître que le système de rémunérations des coûts tel qu' il est prévu par la législation italienne litigieuse est incompatible avec le droit communautaire, et cela indépendamment du point de savoir si l' argumentation du gouvernement italien reproduite ci-dessus ( aux points 8 à 9 ), relative au contenu de la notion de "contrôles et formalités" utilisée dans la directive 83/643/CEE, est correcte ou non .

Et pourtant, cette argumentation n' est pas totalement dénuée de pertinence en l' espèce . Comme nous l' avons vu ( au point 14 ), l' article 5, paragraphe 4, de la directive prévoit, en effet, que, dans des cas exceptionnels, les contrôles et formalités peuvent, à la demande des importateurs ou des exportateurs, avoir lieu également en dehors des heures d' ouverture des bureaux de douane prévues par la directive; cette disposition communautaire permet qu' une rémunération soit éventuellement perçue pour le service ainsi rendu . Afin de garantir une application uniforme de cette disposition et par souci d' être complet, il y a lieu de revenir encore un instant sur l' argumentation italienne et sur l' interprétation restrictive qui y est donnée de l' expression "contrôles et formalités ".

17 . Pour définir les termes "contrôles et formalités", il faut, selon nous, partir du principe qu' ils ont une signification propre en droit communautaire . On ne saurait concevoir, en effet, que le contenu d' une telle notion soit laissé à l' appréciation des États membres, qui, en pareille hypothèse, disposeraient d' un blanc seing pour délimiter à loisir les obligations qui leur incombent en vertu de la directive 83/643/CEE, ce qui mettrait en cause la finalité de la directive .

En second lieu, il faut tenir compte du fait, déjà signalé précédemment au point 3, que la directive 83/643/CEE s' applique uniquement aux contrôles et formalités douaniers auxquels les États membres soumettent la circulation intracommunautaire des marchandises qui ont déjà été mises en libre pratique dans la Communauté ( ou qui relèvent d' un régime douanier de transit ). Les exigences du droit communautaire en matière de libre circulation des marchandises restreignent ab initio considérablement la liberté des États membres de prendre des réglementations légales instaurant de tels formalités et/ou contrôles . La jurisprudence de la Cour n' a jamais laissé subsister aucun doute sur le fait que la mise en place d' une union douanière implique non seulement l' élimination des droits de douane et des taxes d' effet équivalent, mais suppose également que toute autre entrave à la libre circulation des marchandises dans la Communauté soit supprimée, que ce soit sur la base d' interdictions résultant des dispositions du traité ou sur la base de dispositions législatives dérivées ( comme la directive 83/643/CEE ). Permettez-nous de rappeler l' arrêt rendu par la Cour le 13 décembre 1973, dans lequel elle a, notamment, considéré :

"... que l' union douanière, qui s' inscrit dans les fondements de la Communauté, comporte ... l' élimination des droits de douane entre les États membres et de toutes taxes d' effet équivalent;

que cette élimination vise à instituer la libre circulation des produits à l' intérieur de la Communauté;

qu' elle doit donc être si complète que toute entrave quelconque, pécuniaire, administrative ou autre, soit écartée, afin de réaliser l' unité de marché entre les États membres ..." ( 25 ).

18 . L' arrêt du 20 septembre 1988 ( affaire 190/87, Moormann, Rec . p . 0000 ) contient quelques indications intéressantes à propos des questions qui nous occupent . Dans cet arrêt, la Cour devait notamment répondre à une question préjudicielle que le Bundesverwaltungsgericht lui avait déférée à propos du champ d' application des articles 1er et 2 de la directive 83/643/CEE .

Le litige au fond opposait un importateur néerlandais de volaille ( la société anonyme Moormann ) et l' administration douanière allemande . Moormann avait protesté contre l' habitude des services douaniers allemands d' inspecter tous les documents accompagnant la marchandise et de vérifier également si les biens importés correspondaient à ces documents . L' entreprise voyait dans cette pratique un contrôle systématique qui, selon elle, était incompatible avec, notamment, l' article 2 de la directive 83/643/CEE, qui dispose que les contrôles ne peuvent en principe avoir lieu que par sondage . La directive n' imposant pas une telle restriction dans le cas de "formalités administratives", le Bundesverwaltungsgericht a demandé à la Cour de préciser les critères selon lesquels les "contrôles physiques" devaient être distingués des formalités administratives .

Dans son arrêt, la Cour a précisé que la directive 83/643/CEE a pour objet d' édicter certaines règles pour l' accomplissement des contrôles physiques des marchandises et des formalités administratives requises lors du passage d' une frontière, en vue de réduire le temps d' attente et d' assurer une plus grande fluidité des transports de marchandises entre les États membres ( point 26 des motifs de l' arrêt ). Conformément à la finalité de la directive, qui consiste à rendre le passage d' une frontière communautaire plus aisé et à supprimer le caractère systématique des vérifications dispendieuses, les termes de la directive doivent recevoir une interprétation susceptible de les faire effectivement concourir à cette fin ( point 27 des motifs ).

Quant à la question proprement dite à laquelle la Cour devait répondre, à savoir la question de la relation qui existe entre les termes "contrôles" et "formalités" tels qu' ils sont utilisés dans la directive 83/643/CEE, la Cour a notamment considéré ce qui suit :

" ( point 28 ) ... la notion de 'contrôles physiques' doit être comprise comme visant tous les contrôles effectués sur la marchandise et qui impliquent une action physique sur celle-ci;

...

( point 29 ) la notion de 'formalités administratives' doit être comprise comme concernant toutes les opérations qui consistent dans la vérification des documents et certificats accompagnant la marchandise et qui visent à s' assurer, par une simple inspection visuelle, que celle-ci correspond aux documents et certificats, dès lors que ces opérations peuvent être effectuées par les agents investis d' une compétence générale pour le contrôle des marchandises à la frontière ".

Si on les lit conjointement, les points 26 à 29 inclus des motifs de l' arrêt nous semblent autoriser, du moins implicitement, la conclusion que l' expression "contrôles et formalités" au sens de la directive 83/643/CEE inclut sans restriction aucune tous les contrôles et formalités auxquels un État membre soumet le trafic frontalier .

19 . Il nous semble que, examinée sous cet éclairage, l' interprétation de l' expression "contrôles et formalités" suggérée par le gouvernement italien ( au sens d' une distinction entre les contrôles et formalités, d' une part, et les opérations de dédouanement effectif, d' autre part ) ne résiste pas à l' analyse . Elle ne repose sur aucun élément du texte de la directive 83/643/CEE ou de l' interprétation que la Cour a donnée de cette directive dans l' arrêt Moormann . Elle est, en outre, difficilement compatible avec les objectifs de la directive 83/643/CEE tels qu' ils ont été soulignés dans le même arrêt . La Commission fait observer à bon escient que si l' interprétation italienne était exacte, l' expression "contrôles et formalités" n' aurait qu' une portée insignifiante . Enfin, une disposition de droit communautaire qui est susceptible de recevoir plus d' une interprétation doit être interprétée dans le sens qui correspond le mieux aux objectifs du traité ( 26 ), c' est-à-dire, en l' occurrence, à la réalisation du marché interne . C' est la raison pour laquelle nous estimons qu' il n' y a aucune raison convaincante d' admettre que l' expression "contrôles et formalités" qui figure à l' article 5 de la directive 83/643/CEE ne comprendrait pas tous les contrôles et formalités auxquels un État membre soumet la circulation intracommunautaire des marchandises .

Conclusion

20 . Eu égard aux arguments qui précèdent, nous vous suggérons de dire pour droit que, en mettant à la charge des opérateurs économiques le coût des contrôles et formalités ( au sens large ) qui ne sont pas imposés par des règles de droit communautaire et qui sont effectués pendant une partie des heures normales d' ouverture des bureaux de douane, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 9 et 12 du traité CEE et en vertu des autres dispositions de droit communautaire qui comportent une telle interdiction des taxes d' effet équivalent . Il y a lieu de condamner la République italienne aux dépens .

(*) Langue originale : le néerlandais .

( 1 ) Directive 83/643/CEE du Conseil, du 1er décembre 1983, relative à la facilitation des contrôles physiques et des formalités administratives lors du transport des marchandises entre États membres, JO 1983, L 359, p . 8, telle qu' elle a été modifiée par la directive 87/53/CEE du Conseil, du 15 décembre 1986, JO 1987, L 24, p . 33 .

( 2 ) Il s' agit d' un décret portant texte unique des dispositions législatives en matière douanière .

( 3 ) Tel qu' il a été modifié par l' article 1er, paragraphe 2, du décret du président de la République n° 254, du 8 mai 1985 .

( 4 ) Selon les affirmations de la Commission qui ont été confirmées à l' audience par le représentant du gouvernement italien, cet horaire de travail est de six heures par jour du lundi au samedi .

( 5 ) Les expressions "postes frontières" et "bureaux de douane" ne sont pas définies dans la directive .

( 6 ) Sauf une exception, à savoir l' article 5, paragraphe 4, de la directive, qui autorise, dans des cas exceptionnels, la perception d' une rémunération des services rendus . Voir, à cet égard, le point 14 ci-dessous .

( 7 ) La Commission cite, à titre d' exemple, le règlement ( CEE ) n° 805/68 du 27 juin 1968, modifié par le règlement ( CEE ) n° 425/77 ( JO 1977, L 61, p . 1 ).

( 8 ) La Commission cite, à titre d' exemple, l' accord que les Communautés ont conclu le 1er juillet 1973 avec le royaume de Norvège ( JO 1973, L 171, p . 1 ).

( 9 ) Il faut dire que la confusion dont il s' agit ici trouve principalement son origine dans le texte de la requête de la Commission, qui est construit sur la base de la directive 83/643/CEE plutôt que sur la base de l' interdiction des taxes d' effet équivalent . Il ressort néanmoins clairement des conclusions de la Commission ( voir p . 7 de la requête et point 1 ci-dessus ) que la Commission se fonde sur plusieurs dispositions prohibant les taxes d' effet équivalent pour juger illicite la pratique italienne qui consiste à percevoir des rémunérations pour les formalités douanières effectuées pendant une partie des "heures normales d' ouverture" ( c' est-à-dire dix heures consécutives du lundi au vendredi, comme l' exige la directive 83/643/CEE ) et que ce n' est qu' en quatrième lieu qu' elle invoque une disposition de la directive 83/643/CEE .

( 10 ) Nous tenons à signaler d' emblée que ce raisonnement ne nous convainc pas : même si cette disposition ne concerne pas les postes frontières en particulier, cela ne l' empêcherait pas d' être déclarée de nul effet, dans la mesure où elle est applicable aux postes frontières .

( 11 ) L' Italie a, en outre, fait observer qu' une telle application de la directive conduirait à une situation de discrimination entre les marchandises dédouanées à la frontière et les marchandises dédouanées à l' intérieur du territoire . Selon le gouvernement italien, une telle discrimination ne saurait être justifiée par la différence qui sépare les situations dans lesquelles ces marchandises se trouvent .

( 12 ) Voir, notamment, l' arrêt rendu le 13 novembre 1964 dans les affaires jointes 90 et 91/63, Commission/Grand-duché de Luxembourg et royaume de Belgique, Rec . p . 1217 . La Cour a, notamment, considéré "que l' article 12 ( du traité CEE ) interdit l' introduction de nouveaux obstacles douaniers, afin de faciliter la fusion des marchés nationaux et l' établissement d' un marché commun ...; que ... ladite interdiction ... constitue une condition indispensable à la substitution ... d' un marché commun aux différents marchés nationaux ...; qu' ainsi l' article 12 constitue une règle essentielle et que toute éventuelle exception, d' ailleurs d' interprétation stricte, doit être clairement prévue ..." ( Rec . p . 1234, 1235 ). Voir également l' arrêt rendu le 16 juin 1966 dans les affaires jointes 52 et 55/65, République fédérale d' Allemagne/Commission, Rec . p . 227, 242; l' arrêt rendu le 10 décembre 1968 dans l' affaire 7/68, Commission/République italienne, Rec . p . 617, 616, ainsi que l' arrêt rendu le 1er juillet 1969 dans l' affaire 24/68, Commission/République italienne, Rec . p . 193, en particulier les points 3 à 7 des motifs .

( 13 ) Voir l' arrêt rendu le 13 décembre 1973 dans les affaires jointes 37 et 38/73, Indiamex, Rec . p . 1609, en particulier les points 5 à 21, des motifs, dans lesquels la Cour a dit pour droit que, depuis l' instauration du tarif douanier commun, cette interdiction vaut tout autant pour les échanges commerciaux avec des pays tiers; les taxes existant au moment de l' entrée en vigueur du tarif douanier commun ne peuvent cependant être supprimées que sur la base de décisions du Conseil ou de la Commission, par exemple, dans des dispositions adoptées dans le cadre de la politique agricole commune et dans des accords commerciaux ou des régimes d' association avec des pays tiers . Pour l' interprétation d' une telle disposition dans un accord d' association, voir l' arrêt rendu le 5 février 1976 dans l' affaire 87/75, Bresciani, Rec . p . 129, point 15 à 26 des motifs .

( 14 ) Voir, notamment, les arrêts rendus le 1er juillet 1969 dans l' affaire 24/68, Commission/République italienne, déjà cité, point 8 des motifs, et dans les affaires jointes 2 et 3/69, Brachfeld et Chougol, Rec . p . 211, points 15 à 17 des motifs .

( 15 ) Voir l' arrêt rendu le 28 juin 1978 dans l' affaire 70/77, Simmenthal II, Rec p . 1453, en particulier les points 21 à 27 des motifs, dont il sera question ultérieurement au point 12 .

( 16 ) Pour la formulation actuelle de cette définition, on se référera, notamment, à l' arrêt rendu le 1er juillet 1969 dans l' affaire 24/68, Commission/République italienne, déjà cité, en particulier le point 9 des motifs, et l' arrêt rendu dans les affaires jointes 2 et 3/69, Brachfeld et Chougol, déjà cité, en particulier le point 18 des motifs .

( 17 ) Voir, par exemple, l' arrêt rendu le 25 janvier 1977 dans l' affaire 46/76, Bauhuis, Rec . p . 5, en particulier les points 31 et 51 des motifs; voir également l' arrêt rendu le 27 septembre 1988 dans l' affaire 18/87, Commission/République fédérale d' Allemagne, Rec . p . 5427, dans lequel la Cour a dit pour droit que, "dès lors que, la redevance en cause a pour seul objet la compensation, financièrement et économiquement justifiée, d' une obligation imposée de façon égale à tous les États membres par le droit communautaire, elle ne saurait être assimilée à un droit de douane, ni, par conséquent, tomber sous le coût de l' interdiction énoncée aux articles 9 et 12 du traité" ( point 14 des motifs; souligné par nous ).

( 18 ) Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 25 janvier 1977 dans l' affaire 46/76, Bauhuis, déjà cité, la Cour, a notamment, dit pour droit que "constituent des taxes d' effet équivalant à des droits de douane des redevances ... liées à des contrôles sanitaires ..., qui ne sont pas imposés par un règlement ou une directive communautaire, mais rendus obligatoires par cet État en vue de vérifier s' il est satisfait aux conditions auxquelles l' État membre de destination subordonne l' importation" ( point 51 des motifs ).

( 19 ) Voir textuellement l' arrêt rendu le 28 juin 1978 dans l' affaire 70/77, Simmenthal II, déjà cité précédemment au point 10, point 23 des motifs .

( 20 ) Ibidem, points 26 et 27 des motifs .

( 21 ) Voir, notamment, l' arrêt rendu le 1er juillet 1969 dans l' affaire 24/68, Commission/République italienne, Rec . déjà cité, en particulier le point 11 des motifs; voir également l' arrêt rendu le 11 octobre 1973 dans l' affaire 39/73, Rewe-Zentral-finanz, Rec . p . 1039, en particulier le point 5 des motifs . Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 26 février 1975 dans l' affaire 63/74, Cadsky, Rec . p . 281, la Cour a dit pour droit qu' une taxe instaurée en vue de financer un contrôle de qualité ( auquel était subordonné l' octroi de certificats de contrôle et l' apposition d' une marque nationale à l' exportation ) ne rentrait pas dans le champ d' application de cette dérogation : bien qu' un tel certificat de contrôle et une telle marque nationale à l' exportation peuvent favoriser les exportations, cet avantage "relève de l' intérêt général de l' ensemble des exportateurs, de sorte que l' intérêt personnel de chacun d' eux est à ce point incertain qu' une charge perçue pour ce contrôle ne saurait être considérée comme la contrepartie d' un avantage déterminé, effectivement et individuellement rendu" ( point 8 des motifs ). L' utilisation de l' adjectif "déterminé" ( dans tous les arrêts cités ) et de l' adverbe "individuellement" ( dans l' arrêt Cadsky ) indique qu' il doit s' agir d' un avantage spécifique ou individualisé, qui, logiquement, n' est fourni en fait qu' à la demande individuelle d' un importateur ou d' un exportateur . En d' autres termes, elle indique que cet avantage doit avoir un caractère facultatif . Ce principe trouve une application au paragraphe 4 de l' article 5 de la directive 83/643/CEE ( dont il sera question ultérieurement au point 14 des présentes conclusions ).

( 22 ) Voir également l' arrêt rendu le 14 décembre 1972 dans l' affaire 29/72, Marimex, Rec . p . 1309, ainsi que l' arrêt rendu le 11 octobre 1973 dans l' affaire 39/73, Rewe-Zentral-finanz, déjà cité, dans lequel la Cour a dit pour droit que les rémunérations de contrôles sanitaires et phytosanitaires doivent être considérées comme des taxes d' effet équivalent .

( 23 ) Voir note 21 .

( 24 ) Comme nous l' avons dit, la directive 83/643/CEE et, partant, l' article précité ne sont d' application qu' en ce qui concerne les échanges intracommunautaires ( voir point 3 ci-dessus ). En ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, le Conseil pourrait également prévoir une telle dérogation, à condition que les charges imposées aux importateurs aient une incidence uniforme sur l' ensemble des frontières extérieures de la Communauté ( voir ci-dessus point 13 in fine ).

( 25 ) Arrêt rendu dans les affaires jointes 37 et 38/73, Indiamex, déjà cité, points 5 à 7 des motifs ( souligné par nous ).

( 26 ) Voir l' arrêt rendu le 25 novembre 1986 dans les affaires jointes 201 et 202/85, Klensch, Rec . p . 3477, en particulier le point 21 des motifs .