Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 14 novembre 2002. - SITA EcoService Nederland BV, anciennement Verol Recycling Limburg BV contre Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. - Demande de décision préjudicielle: Raad van State - Pays-Bas. - Environnement - Déchets - Règlement (CEE) nº 259/93 - Directive 75/442/CEE - Traitement de déchets en plusieurs étapes - Utilisation de déchets dans l'industrie du ciment comme combustible et utilisation des résidus de l'incinération comme matière première dans la fabrication de ciment - Qualification comme opération de valorisation ou comme opération d'élimination - Notion d'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie. - Affaire C-116/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-02969



Conclusions de l'avocat général

1. Dans la présente affaire, le Nederlandse Raad van State (Conseil d'État) (Pays-Bas) demande à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur les critères corrects permettant de distinguer les opérations d'élimination des déchets des opérations de valorisation des déchets aux fins du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (ci-après le «règlement»).

2. Il convient de souligner que, depuis que le Raad van State a formulé sa demande en l'espèce, la Cour a fourni des indications sur cette distinction dans l'arrêt ASA .

3. Le règlement définit les procédures à suivre lorsque des déchets destinés à être valorisés ou éliminés sont transportés d'un État membre à un autre. Les procédures varient selon que les déchets sont destinés à être valorisés ou éliminés.

4. La présente affaire concerne la qualification correcte, aux fins du règlement, de déchets devant être transférés des Pays-Bas vers la Belgique afin de servir de combustible pour des fours à ciment et de matière première dans le processus de production du clinker dans les cimenteries. La juridiction de renvoi demande en particulier s'il est permis de considérer ce processus comme un tout, aux fins de sa qualification, alors qu'il implique deux opérations distinctes, la valorisation et l'élimination.

La législation communautaire pertinente

La directive sur les déchets

5. L'article 3, paragraphe 1, de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée (ci-après la «directive sur les déchets» ou la «directive»), impose aux États membres de prendre les mesures appropriées pour promouvoir «a) en premier lieu, la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité» et b) en deuxième lieu, i) «la valorisation des déchets par recyclage, réemploi, récupération ou toute autre action visant à obtenir des matières premières secondaires» ou ii) «l'utilisation des déchets comme source d'énergie».

6. L'article 5 de la directive consacre les principes d'autosuffisance et de proximité. Il dispose:

«1. Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d'autres États membres lorsque cela s'avère nécessaire ou opportun, en vue de l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n'entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à la Communauté dans son ensemble d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d'installations spécialisées pour certains types de déchets.

2. Le réseau visé au paragraphe 1 doit permettre, en outre, l'élimination des déchets dans l'une des installations appropriées les plus proches, grâce à l'utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé publique.»

7. La directive définit «l'élimination» comme «toute opération prévue à l'annexe II A» et «la valorisation» comme «toute opération prévue à l'annexe II B» .

8. Les annexes II A et II B de la directive sont intitulées, respectivement, «Opérations d'élimination» et «Opérations de valorisation». Chaque annexe est précédée d'une note indiquant que l'annexe vise à récapituler les opérations «telles qu'elles sont effectuées en pratique» et précise que, conformément à l'article 4 , «les déchets doivent être [éliminés/valorisés] sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement».

9. L'annexe II A mentionne, entre autres, l'opération d'élimination suivante:

«D 10 Incinération à terre».

10. L'annexe II B mentionne, entre autres, les opérations de valorisation suivantes:

«R 1 Utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie

R 3 Recyclage ou récupération des substances organiques qui ne sont pas utilisées comme solvants (y compris les opérations de compostage et autres transformations biologiques)

R 5 Recyclage ou récupération d'autres matières inorganiques [c'est-à-dire autres que les métaux ou les composés métalliques]

R 11 Utilisation de déchets résiduels obtenus à partir de l'une des opérations numérotées R 1 à R 10».

11. L'article 7 de la directive se lit comme suit:

«1. Pour réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5, les autorités compétentes visées à l'article 6 sont tenues d'établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets. Ces plans portent notamment sur:

- les types, les quantités et les origines des déchets à valoriser ou à éliminer,

- les prescriptions techniques générales,

- toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers,

- les sites et installations appropriés pour l'élimination.

[...]

3. Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion. Ils informent la Commission et les États membres de ces mesures.»

Le règlement

12. Le règlement est basé sur l'article 130 S du traité CE (devenu, après modification, article 175 CE). Son objectif est d'établir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d'assurer la protection de l'environnement .

13. Le titre II du règlement est intitulé «Transferts de déchets entre États membres». Les chapitres A et B du titre II définissent les procédures à suivre pour le transfert de déchets destinés à être éliminés ou à être valorisés, respectivement.

14. Le règlement adopte les définitions des notions d'«élimination» et de «valorisation» utilisées dans la directive .

15. La procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés varie selon le type de déchets. Les annexes II à IV du règlement classent les déchets spécifiques dans trois listes . L'annexe II contient la «liste verte de déchets», qui «ne devraient normalement pas présenter de risques pour l'environnement s'ils sont valorisés selon les règles de l'art dans le pays de destination» . L'annexe III comporte la «liste orange de déchets» et l'annexe IV la «liste rouge de déchets», considérés comme particulièrement dangereux. Les transferts de déchets mentionnés à l'annexe II et destinés à être valorisés doivent simplement être accompagnés d'un document contenant les informations prévues . Les transferts d'autres déchets destinés à être valorisés (y compris les déchets dont le transfert est à l'origine de la présente affaire) ainsi que les transferts de déchets destinés à être éliminés sont soumis à la procédure décrite ci-après.

16. Lorsque la personne qui a produit les déchets ou est en leur possession, généralement désignée comme le notifiant , a l'intention de transférer de tels déchets d'un État membre à un autre, elle doit en informer l'autorité compétente de destination et adresser copie de la notification aux autorités compétentes d'expédition ainsi qu'au destinataire .

17. La notification doit être effectuée au moyen du document de suivi qui est délivré par l'autorité d'expédition . Le notifiant doit remplir le document de suivi et joindre, sur demande des autorités compétentes, des informations et des documents complémentaires . Il fournit, sur le document de suivi, des informations concernant, notamment, i) l'origine, la composition et le volume des déchets et ii) les opérations d'élimination ou de valorisation visées à l'annexe II A ou II B de la directive .

18. Dans le cas de transferts de déchets destinés à être valorisés, le document de suivi doit également contenir des informations concernant i) la méthode envisagée pour l'élimination des résidus après recyclage; ii) le volume des matières recyclées par rapport aux résidus et iii) la valeur estimée des matières recyclées .

19. Dans le cas de déchets destinés à être éliminés, l'État membre de destination est responsable de l'octroi de l'autorisation de transfert. L'État membre d'expédition a le droit de soulever des objections et l'État membre de destination ne peut donner son autorisation qu'en l'absence d'objections . Dans le cas de déchets destinés à être valorisés, l'État membre d'expédition et celui de destination ont le droit de soulever des objections à un transfert mais, en règle générale , aucune autorisation expresse n'est requise .

20. La principale différence entre la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés et celle applicable aux déchets destinés à être éliminés réside dans les motifs pour lesquels les différentes autorités compétentes concernées peuvent s'opposer au transfert envisagé.

21. Dans le cas de déchets destinés à être éliminés, les objections doivent être basées sur l'article 4, paragraphe 3 . Cet article autorise notamment i) les États membres à prendre des mesures d'interdiction générale ou partielle ou d'objection systématique concernant les transferts de déchets afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national conformément à la directive et ii) les autorités compétentes d'expédition et de destination à soulever des objections motivées contre les transferts envisagés s'ils ne sont pas conformes à la directive, afin de mettre en oeuvre le principe d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national .

22. Dans le cas de déchets destinés à être valorisés, les objections doivent être fondées sur l'article 7, paragraphe 4 . L'article 7, paragraphe 4, sous a) , énumère cinq motifs pour lesquels les autorités compétentes de destination et d'expédition peuvent soulever des objections motivées, dont seuls le premier et le cinquième sont pertinents en l'espèce. Ces motifs - exposés aux premier et cinquième tirets de l'article 7, paragraphe 4, sous a) - sont décrits comme suit:

«- conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7

ou

[...]

- si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l'élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d'un point de vue économique et écologique».

23. L'article 28, paragraphe 1, du règlement dispose que le notifiant peut utiliser une procédure de notification générale lorsque des déchets à éliminer ou à valoriser présentant les mêmes caractéristiques physiques et chimiques sont expédiés périodiquement au même destinataire en empruntant le même itinéraire. L'article 28, paragraphe 2, prévoit que, dans le cadre d'une procédure générale de notification, une seule notification peut couvrir plusieurs envois de déchets sur une période maximale d'un an.

La jurisprudence de la Cour

24. Deux arrêts de la Cour présentent un intérêt particulier dans le contexte de l'espèce.

25. En premier lieu, dans l'arrêt Dusseldorp e.a. , la Cour a dit pour droit que les principes d'autosuffisance et de proximité ne sont pas applicables aux déchets destinés à être valorisés; les déchets de ce type doivent donc pouvoir circuler librement entre les États membres en vue d'y être traités, pour autant que le transport ne crée pas de danger pour l'environnement.

26. En second lieu, la Cour a déclaré dans l'arrêt ASA que la caractéristique essentielle d'une opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles.

27. Dans l'arrêt ASA, la Cour a également indiqué que les articles 4, paragraphe 3, et 7, paragraphe 4, énumèrent limitativement les cas dans lesquels les États membres peuvent s'opposer à un transfert de déchets entre eux .

Les faits et la procédure

28. Il peut être utile, avant de résumer les faits du litige au principal, d'expliquer que le ciment est fabriqué en chauffant des matières premières (chaux, sable/silice, une faible proportion d'alumine et, en général, de l'oxyde de fer). Incinérées, ces matières premières produisent des clinkers de ciment qui consistent principalement en des silicates et aluminates de calcium. Les clinkers sont ensuite broyés pour produire du ciment.

29. La procédure au principal a pour origine deux notifications par Verol Recycling Limburg BV (ci-après «Verol») de son intention de procéder au transfert de déchets des Pays-Bas vers la Belgique. La première notification concernait 2 000 tonnes d'un magma compact de déchets de laque, de mastic, de résine et de peinture, et de déchets contenant du silicium avec sciure en vrac. La seconde concernait 1 000 tonnes de sédiments à faible teneur en halogènes, avec sciure en vrac. Dans les deux cas, les déchets devaient servir de combustible pour des fours à ciment et comme matière première dans le processus de production de clinker dans les cimenteries. La juridiction nationale explique que, dans le cadre de ce processus, l'énergie obtenue par l'incinération des déchets se substitue à l'énergie produite par la combustion de matières premières, à savoir un autre combustible, et que les résidus de cendres des déchets incinérés se substituent à des matières premières, en l'occurrence au sable. Plus précisément, le composant organique des magmas de déchets en cause est incinéré et le résidu du composant inorganique est utilisé dans la production du clinker. Il ne reste rien des déchets après ces opérations.

30. Verol a notifié à l'autorité néerlandaise compétente, le Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (le ministre du Logement, de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement) son intention de procéder à ces transferts, en utilisant la procédure de notification générale prévue à l'article 28 du règlement et en indiquant que les déchets étaient destinés à la valorisation. Les documents de suivi mentionnent dans chaque cas les opérations R 1, R 3 et R 5 de l'annexe II B de la directive. Les déchets devaient être transférés sur une période d'un an.

31. Dans ses décisions prises conformément à l'article 7, paragraphe 2, du règlement, le ministre s'est référé, sous la rubrique «Conditions», qui précède le dispositif de la décision, au Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II, de juin 1997 (ci-après le «MJP GA II», plan pluriannuel relatif aux déchets dangereux II) et, en particulier, au texte suivant:

«Valorisation par réutilisation des matériaux

La valorisation par réutilisation des matériaux est possible pour un certain nombre de flux de déchets à incinérer, au moyen de la transformation ou de l'utilisation dans un processus de production (par exemple, des déchets à incinérer comportant une haute teneur en éléments inorganiques utilisés dans la fabrication de clinker de ciment). [...] Comme il n'est pas possible de développer des critères génériques fondés pour la distinction entre valorisation par réutilisation des matériaux et élimination par incinération des déchets dangereux à incinérer, il conviendra de procéder par appréciation au cas par cas selon les informations relatives au flux concerné et le mode de transformation envisagé.»

32. La décision indiquait ensuite que la part des déchets servant à la réutilisation des matériaux, soit 30 % dans un cas et 25 à 40 % dans l'autre, ne permettait pas de qualifier le procédé envisagé de valorisation par réutilisation des matériaux. En déclarant cela, le ministre semble avoir considéré que l'utilisation envisagée des résidus d'incinération pour la fabrication de clinker ne constituait pas une opération de valorisation au sens du point R 5 de l'annexe II B. Selon l'ordonnance de renvoi, le ministre a pris cette décision au motif qu'une opération ne peut être qualifiée de valorisation par réutilisation que lorsque la réutilisation des matériaux est supérieure à 50 %.

33. Le ministre a conclu ses décisions en autorisant les transferts envisagés, sous réserve que, pour tout transport en projet de déchets ayant une teneur en chlore inférieure ou égale à 1 %, la valeur calorifique des déchets à exporter soit supérieure à 11 500 kJ/kg et que, pour tout transport envisagé de déchets ayant une teneur en chlore supérieure à 1 %, la valeur calorifique des déchets à exporter soit supérieure à 15 000 kJ/kg. Le ministre a également fondé ces conditions sur le MJP GA II qui, en ce qui concerne la valorisation avec utilisation principale comme combustible, retient comme critère la valeur calorifique combinée à la teneur en chlore. Pour qu'il y ait valorisation, s'agissant de déchets dangereux ayant une teneur en chlore de 1 % ou moins, la valeur calorifique minimale des déchets doit être de 11 500 kJ/kg. S'agissant de déchets dangereux ayant une teneur en chlore supérieure à 1 %, leur valeur calorifique minimale doit être de 15 000 kJ/kg .

34. Il ressort des documents produits devant la Cour que la valeur calorifique moyenne des déchets en cause était de 16 000 kJ/kg, avec des valeurs allant de 800 à 30 000 kJ/kg, et que la teneur moyenne en chlore était inférieure à 1 %, avec des teneurs allant de 0 à 2 %. Certaines expéditions ne remplissaient donc vraisemblablement pas les conditions imposées par le ministre et, partant, ont été interdites. Dans ce contexte, Verol déclare que, sur les expéditions s'élevant initialement à 3 000 tonnes, elle n'a pu en exporter que moins de 1 400 tonnes. Quant au reste des déchets, une partie de ceux-ci a été transformée aux Pays-Bas et le surplus n'a pas été traité du tout, mais entreposé aux frais de Verol.

35. Verol a introduit, sans résultat, une demande à l'encontre des décisions susmentionnées, puis a saisi la section du contentieux du Raad van State.

36. Devant la juridiction nationale, Verol a soutenu que c'était à tort que le ministre avait lié l'autorisation aux conditions précitées. Elle estime que l'emploi des déchets dans l'industrie du ciment en Belgique dont il est question en l'espèce devrait être qualifié sans réserves de valorisation au sens des dispositions combinées de l'article 1er, sous f), de la directive et de l'annexe II B de cette directive. Elle considère qu'il s'agit en l'espèce d'une opération relevant des points R 1 «Utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie», R 3 «Recyclage ou récupération des substances organiques qui ne sont pas utilisées comme solvants», et R 5 «Recyclage ou récupération d'autres matières inorganiques» au sens de cette annexe. Verol soutient que le traitement des déchets dans le cadre du procédé combiné conduit à une pleine valorisation de ces déchets et que le ministre a agi erronément en ne prenant pas en compte le rendement du procédé combiné dans son ensemble et en se fondant au contraire sur la nature et la composition des déchets.

37. Selon la juridiction nationale, toutefois, le ministre a soutenu que l'appréciation combinée de l'incinération des déchets et de la transformation des résidus de cendres en clinker de ciment était impossible au regard des dispositions de l'annexe II B de la directive.

38. Pour répondre à la question de savoir si le ministre avait la faculté de formuler une objection à l'encontre du transfert des déchets envisagé dans la mesure où celui-ci ne répondait pas aux conditions prescrites, la juridiction de renvoi estime qu'elle est amenée à déterminer si le procédé de traitement concerné doit être qualifié d'opération d'élimination ou d'opération de valorisation au sens des dispositions combinées de l'article 1er, sous e) et f), de la directive et des annexes II A et II B de cette directive. Les parties sont divisées entre autres sur la question de savoir si le procédé de traitement en cause doit être qualifié d'opération de valorisation au sens des points R 1, R 3 et R 5 de l'annexe II B ou d'opération d'élimination au sens du point D 10 de l'annexe II A. La juridiction de renvoi constate que ni la directive ni la jurisprudence de la Cour n'apportent toute la clarté sur la différence entre, d'une part, les points R 1, R 3 et R 5 et, d'autre part, le point D 10.

39. La juridiction nationale ajoute qu'il n'est pas contesté, entre les parties, que, dans le cadre du processus de traitement examiné, après lequel aucun résidu ne subsiste, c'est la totalité des déchets qui sont valorisés comme combustible pour des fours à ciment et comme matière première pour la fabrication de clinker de ciment. Eu égard au libellé de l'article 1er, sous f), de la directive, qui entend par valorisation «toute opération prévue à l'annexe II B» , une évaluation combinée (du rendement) des opérations dans le cadre d'un processus de traitement considéré comme un tout ne peut pas être exclue. En se fondant sur cette prémisse, il convient de se poser la question de savoir si ce processus de traitement ne doit pas être qualifié d'opération de valorisation au sens des points R 1, R 3 et R 5 de l'annexe II B de la directive eu égard à la valorisation de l'ensemble des déchets qui y sont utilisés.

40. Eu égard à ces éléments, le Raad van State estime devoir poser les questions préjudicielles suivantes à la Cour:

«1) Convient-il d'interpréter la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (la directive-cadre) en ce sens qu'elle permet de considérer comme un tout, aux fins de sa qualification, un processus de traitement de déchets tel que celui décrit en l'espèce, impliquant plus d'une opération?

2) Dans l'affirmative, y a-t-il valorisation au sens des points R 1, R 3 et R 5 de l'annexe II B de la directive-cadre lorsque le processus de traitement conduit à la valorisation intégrale des déchets utilisés dans le cadre de ce traitement?»

41. La juridiction nationale considère que, si la première question appelle une réponse négative, il convient d'apprécier, en évaluant distinctement chacune des opérations du processus de traitement, si l'opération concernée aboutit à une valorisation ou à une élimination. En outre, se pose la question de savoir si la mesure dans laquelle les déchets contribuent au processus d'incinération dans les fours à ciment et au processus de production des clinkers de ciment est déterminante pour la distinction à opérer entre, d'une part, les opérations visées par les points R 1, R 3 et R 5 et, d'autre part, les opérations visées par le point D 10. La mesure dans laquelle les déchets contribuent au processus d'incinération peut être déterminée en ayant égard à la valeur calorifique combinée à la teneur en chlore des déchets. La mesure dans laquelle les (résidus de cendres des) déchets contribuent au processus de production peut être déterminée en ayant égard à la partie inorganique. Il n'est pas exclu qu'une opération visant des déchets qui fournit une contribution positive tant au regard du processus d'incinération, impliquant que les déchets comportent une valeur calorifique de plus de 0 kJ/kg, qu'au regard de la fabrication de clinkers de ciment, impliquant que la part inorganique dépasse 0 %, doive être qualifiée d'opération de valorisation au sens des points R 1, R 3 et R 5 de l'annexe II B de la directive. Si l'une des opérations d'un processus de traitement doit être qualifiée de valorisation et une autre opération doit être qualifiée d'élimination, se pose la question de savoir si, dans son ensemble, le processus de traitement doit être qualifié de valorisation ou d'élimination.

42. Eu égard aux éléments qui précèdent, le Raad van State estime devoir également poser les questions préjudicielles suivantes à la Cour:

«3) a) Pour le cas où la première question appelle une réponse négative, la mesure (exprimée en valeur calorifique) dans laquelle les déchets contribuent au processus d'incinération ou la mesure (exprimée en étendue du recyclage) dans laquelle les résidus de cendres de ces déchets contribuent au processus de production, sont-elles pertinentes pour qualifier de valorisation ou d'élimination (R 1, R 3 et R 5 ou D 10) chacune des opérations, prise séparément?

b) Dans l'affirmative, quels critères convient-il d'utiliser pour déterminer si la contribution est suffisante pour permettre une qualification en qualité de valorisation? En l'absence de critères communautaires, des critères nationaux peuvent-ils être appliqués à cet effet?

4) S'il convient de qualifier une opération de valorisation et une autre d'élimination, quelle qualification convient-il de donner au processus de traitement dans son ensemble?»

43. Des observations écrites ont été présentées par Verol, les gouvernements allemand, néerlandais et du Royaume-Uni ainsi que par la Commission. Les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que la Commission, étaient représentés à l'audience. Les observations du gouvernement allemand concernent la seule troisième question, sous b); celles du Royaume-Uni n'examinent pas séparément les questions déférées et proposent une seule réponse globale à ces questions.

La première question - L'approche correcte à suivre quant au processus combiné de traitement de déchets

44. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si la directive permet de considérer comme un tout un processus de traitement de déchets impliquant plus d'une opération.

45. Cette question découle du fait que le processus de traitement que les déchets en cause devaient subir est un traitement combiné impliquant une opération d'incinération avec valorisation de l'énergie, suivie de l'utilisation des résidus de l'incinération. Verol a notifié ce traitement en tant que combinaison de: i) l'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie au sens du point R 1 de l'annexe II B, ii) du recyclage ou de la récupération des substances organiques qui ne sont pas utilisées comme solvants au sens du point R 3 et iii) du recyclage ou de la récupération d'autres matières inorganiques au sens du point R 5 (les deux dernières catégories reflétant le fait que les déchets contenaient ces deux types de substance). Le ministre semble avoir examiné chacune des deux étapes (incinération et utilisation des résidus) séparément en vue de donner son accord au transfert envisagé, en décidant tout d'abord que le degré de réutilisation prévu n'était pas suffisant pour qu'il y ait valorisation par réutilisation des matériaux, puis en imposant une condition relative à la valeur calorifique minimale devant être satisfaite afin que les déchets puissent être transférés en vue de leur valorisation par l'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie. Par sa première question, la juridiction de renvoi semble demander si l'approche ainsi suivie pour qualifier un traitement combiné tel que celui qui est en cause est correcte ou si, comme Verol le soutient, le ministre aurait dû considérer les deux étapes comme un tout, ce qui l'aurait amené à conclure qu'il y avait valorisation des déchets à 100 %.

46. La question est donc soulevée par la juridiction de renvoi dans un contexte relativement étroit et se pose uniquement parce que le droit ou la pratique interne prévoit un seuil, exprimé en pourcentage, au-delà duquel une opération impliquant une «réutilisation des matériaux» est qualifiée de valorisation aux fins du règlement.

47. Tant Verol que le gouvernement néerlandais soutiennent qu'un traitement combiné tel que celui de l'espèce doit être considéré comme un tout, alors que la Commission parvient à la conclusion opposée.

48. Verol fait valoir qu'il s'agit ici d'un seul procédé technique et donc d'une opération unique de valorisation. Cette conclusion n'est pas démentie par le fait que l'opération dans son ensemble ne figure pas sur la liste de l'annexe II B: en effet, les annexes de la directive ne sont pas limitatives, comme le montre leur introduction. L'économie de ces annexes exige une appréciation globale d'un traitement impliquant plus d'une opération.

49. Le gouvernement néerlandais considère, en revanche, que les listes de l'annexe II A et de l'annexe II B sont limitatives. Un traitement tel que celui décrit par la juridiction nationale est une seule opération au sens de l'annexe II A ou de l'annexe II B, dès lors qu'une seule des différentes opérations matérielles que comporte le traitement correspond à l'une des opérations énumérées à l'annexe II A ou à l'annexe II B. Le gouvernement néerlandais a ajouté à l'audience que, à ses yeux, la description donnée par la juridiction nationale du traitement en cause est trompeuse: l'incinération et l'utilisation des résidus dans le clinker sont des opérations simultanées et non, comme le suggère l'ordonnance de renvoi, des étapes successives.

50. La Commission soutient que c'est la première opération à laquelle les déchets doivent être soumis qui détermine si leur transfert envisagé doit être notifié dans le cadre d'une opération d'élimination ou bien de valorisation aux fins du règlement. En l'espèce, la juridiction nationale constate que les déchets serviront en premier lieu de combustible dans les fours à ciment, où l'énergie fournie par les déchets remplace l'énergie normalement produite par des matières premières. La Commission estime que ce traitement peut être qualifié d'«utilisation principale comme combustible» et, partant, de valorisation. Il est possible, comme c'est le cas en l'espèce, que ce traitement aboutisse à de nouveaux déchets, de «deuxième génération». Que l'utilisation de ces déchets soit qualifiée de valorisation ou d'élimination n'a aucune incidence sur la qualification correcte du premier traitement, bien que, conformément à l'article 4 de la directive, les États membres doivent s'assurer que «les déchets seront valorisés ou éliminés [...] sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement».

51. La directive définit les termes «élimination» et «valorisation» comme «toute opération prévue à l'annexe II [A ou B]». Il apparaît donc clairement qu'un traitement combiné ne pourra être qualifié d'opération d'élimination ou de valorisation, au sens de la directive, que si ce traitement est conforme à l'une des descriptions figurant sous les points de ces annexes. Dans le cas d'un traitement combiné qui - comme en l'espèce - ne peut être valablement décrit comme correspondant à l'une des opérations énumérées, nous estimons avec la Commission que c'est l'examen de la première opération du traitement qui permet de déterminer si un transfert de déchets devant subir ce traitement doit être notifié, en vertu du règlement, en tant que transfert de déchets destinés à être éliminés ou transfert de déchets destinés à être valorisés. Nous considérons que cette approche est correcte, et ce pour les raisons suivantes.

52. Ainsi que le fait valoir le Royaume-Uni, de nombreuses opérations de valorisation produisent des résidus de déchets qui doivent être eux-mêmes traités, que ce soit par une nouvelle opération de valorisation ou par élimination. Il s'ensuit que la question de savoir comment un tel traitement combiné doit être qualifié aux fins du règlement revêt une certaine importance pratique. Il n'est donc sans doute pas surprenant que la législation elle-même envisage de tels traitements.

53. La directive, par exemple, prévoit qu'une opération de valorisation au sens de l'annexe II B peut être suivie d'une autre opération de valorisation; de fait, l'annexe II B contient une catégorie spécifiquement adaptée à cette situation, puisque le point R 11 crée une catégorie distincte d'opération de valorisation dénommée «Utilisation de déchets résiduels obtenus à partir de l'une des opérations numérotées R 1 à R 10».

54. La législation prévoit également que des déchets peuvent être valablement considérés comme étant destinés à être valorisés même lorsqu'une opération de valorisation initiale doit être suivie d'une opération d'élimination. Cela découle de l'article 3, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de la directive, qui impose aux États membres de prendre «des mesures appropriées pour promouvoir [...] la mise au point de techniques appropriées en vue de l'élimination des substances dangereuses contenues dans les déchets destinés à la valorisation».

55. Le règlement reflète également cette hypothèse en exigeant, dans le cas des déchets destinés à être valorisés, que le notifiant fournisse, sur le document de suivi, des informations concernant la méthode envisagée pour l'élimination des résidus après recyclage, le volume des matières recyclées par rapport aux résidus et la valeur estimée des matières recyclées .

56. L'économie de la directive et du règlement suggère donc que c'est la qualification correcte de la première opération à laquelle les déchets doivent être soumis qui détermine, ainsi que la Commission le soutient, si les déchets doivent être considérés, aux fins du règlement, comme étant destinés à être éliminés ou à être valorisés.

57. Cette analyse ne signifie bien évidemment pas que l'État membre d'expédition soit, dans la pratique, incapable d'empêcher l'exportation de déchets destinés en dernier lieu à l'élimination, à la seule condition que l'opération d'élimination soit précédée d'une opération de valorisation: l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement prévoit que cet État membre peut soulever des objections contre le transfert de déchets destinés à être valorisés «si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l'élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d'un point de vue économique et écologique».

58. Nous relèverons, enfin, que l'approche que nous proposons d'adopter n'est pas remise en cause par l'assertion du gouvernement néerlandais selon laquelle, en l'espèce, les deux opérations en question (incinération et utilisation des résidus) ont, en fait, lieu simultanément et non successivement. S'il est possible que, en raison des hautes températures atteintes dans les fours à ciment, les deux opérations soient, d'un point de vue pratique, plus ou moins instantanées, elles peuvent toutefois, aux fins de l'analyse, être clairement distinguées comme des étapes séparées: l'incinération du composant organique des déchets doit logiquement précéder l'utilisation des résidus inorganiques de cette incinération. Il ressort en outre de l'ordonnance de renvoi que telle est l'interprétation de la juridiction nationale.

59. Nous en concluons que, lorsque des déchets doivent être soumis à un traitement combiné impliquant plusieurs opérations identifiables et distinctes, c'est la première de ces opérations qui détermine si les déchets sont destinés à l'élimination ou à la valorisation aux fins du règlement.

La deuxième question - La qualification correcte du traitement en cause

60. Par sa deuxième question, la juridiction nationale demande si, en cas de réponse affirmative à la première question, il y a valorisation au sens des points R 1, R 3 et R 5 de l'annexe II B lorsque le processus de traitement conduit à la valorisation intégrale des déchets utilisés dans le cadre de ce traitement.

61. Étant donné que nous proposons de répondre à la première question par la négative, la deuxième question, telle qu'elle est formulée par la juridiction de renvoi, ne se pose pas strictement. Il peut néanmoins être utile d'en dire quelques mots.

62. Il ressort clairement de l'ordonnance de renvoi que la deuxième question de la juridiction nationale est soulevée en raison de la condition, découlant du droit ou de la pratique interne, selon laquelle une opération de «réutilisation des matériaux» ne peut être qualifiée d'opération de valorisation que si elle entraîne une réutilisation d'au moins 50 % des déchets. Toutefois, sur la base de la réponse que nous proposons de donner à la première question, l'appréciation correcte d'un procédé combiné tel que celui qui est en cause dépendra de la qualification correcte de la première étape de ce procédé. En l'espèce, cette étape consiste en l'incinération des déchets dans les fours d'une cimenterie, opération qui remplace l'utilisation de combustible provenant d'autres sources et qui préserve donc les ressources naturelles. Pour les raisons analysées en détail dans nos conclusions dans l'affaire Commission/Allemagne , nous estimons que cette opération constitue une «utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie» au sens du point R 1 de l'annexe II B, pour autant, premièrement, que la plus grande partie des déchets soit utilisée comme combustible et, deuxièmement, que l'énergie ainsi obtenue fasse l'objet d'une utilisation principale, c'est-à-dire que la plus grande partie de l'énergie ainsi produite soit utilisée. Il est donc clair que, pour que les exigences découlant du point R 1 soient satisfaites, il n'est pas nécessaire que tous les déchets soient utilisés comme combustible.

La troisième question - La pertinence et la légalité des critères nationaux

63. Par sa troisième question, la juridiction nationale soulève un certain nombre d'interrogations relatives aux critères imposés par le droit et la pratique aux Pays-Bas pour déterminer si un traitement donné constitue une opération de valorisation aux fins du règlement.

64. Par la troisième question, sous a), il est demandé à la Cour de dire si la mesure (exprimée en valeur calorifique) dans laquelle les déchets contribuent au processus d'incinération ou la mesure (exprimée en étendue du recyclage) dans laquelle les résidus de cendres de ces déchets contribuent au processus de production sont pertinentes pour qualifier de valorisation ou d'élimination (R 1, R 3 et R 5 ou D 10) chacune des opérations, prise séparément.

65. La question de savoir si la mesure (exprimée en valeur calorifique) dans laquelle les déchets contribuent au processus d'incinération est pertinente pour qualifier l'incinération de valorisation au sens du point R 1 de l'annexe II B ou d'élimination au sens du point D 10 de l'annexe II A s'est également posée dans l'affaire Commission/Allemagne, et nous l'avons examinée en détail dans nos conclusions dans cette affaire. Nous avons conclu que le seul critère quantitatif imposé par la législation dans le cadre d'une opération de valorisation relevant du point R 1 était l'exigence que les déchets soient utilisés «principalement» comme combustible ou autre source d'énergie; nous avons expliqué ci-dessus ce que recouvre cette exigence en pratique. D'autres critères quantitatifs tels que la valeur calorifique des déchets sont, à notre sens, et dans l'état actuel du droit , dénués de pertinence pour qualifier correctement l'opération de valorisation ou d'élimination.

66. Par la troisième question, sous a), la juridiction de renvoi demande également si la mesure dans laquelle les résidus de cendres des déchets contribuent au processus de production est pertinente pour qualifier l'opération de valorisation ou d'élimination. Est ainsi posée la question plus large - de portée générale - de savoir quel est le degré d'utilisation ou de réutilisation nécessaire pour qu'il y ait valorisation; afin de répondre à cette question, la Cour devrait fixer les critères à remplir pour qu'une opération relève du point R 3 ou R 5 (Recyclage ou récupération de certaines substances organiques et inorganiques). Toutefois, les observations présentées à la Cour dans la présente affaire n'ont généralement pas abordé ce point. Puisque, en tout état de cause, à la lumière de la réponse que nous proposons de donner à la première question, une réponse à cet aspect de la troisième question n'est pas nécessaire pour permettre à la juridiction nationale de trancher le litige dont elle est saisie, nous ne proposons pas de l'examiner plus avant.

67. Par la troisième question, sous b), la juridiction nationale demande, en premier lieu, quels critères il convient d'utiliser pour déterminer si la contribution des déchets à l'incinération ou au processus de production est suffisante pour permettre une qualification en qualité de valorisation. Pour autant que cette question concerne la pertinence de la contribution des déchets à l'incinération, nous y avons répondu plus haut . Pour autant qu'elle concerne la pertinence de la contribution des déchets au processus de production, nous avons indiqué pourquoi nous estimons qu'il n'est pas approprié ou nécessaire d'examiner ce point dans la présente affaire.

68. Par la troisième question, sous b), la juridiction nationale demande également si, en l'absence de critères communautaires relatifs à la contribution des déchets à l'incinération ou à la production, des critères nationaux peuvent être appliqués. Nous avons longuement examiné cette question dans nos conclusions dans l'affaire Commission/Allemagne , avant de considérer que la réponse était négative. Comme nous l'avons indiqué dans ces conclusions, les conséquences inacceptables qui résultent du fait de permettre aux États membres d'appliquer de la sorte leurs propres critères ressortent clairement des différentes valeurs calorifiques minimales que, selon les informations dont la Cour dispose, certains États membres exigent que les déchets possèdent afin que leur incinération avec valorisation de la chaleur générée soit qualifiée d'opération de valorisation au titre du point R 1 de l'annexe II B de la directive. Ces valeurs calorifiques s'étalent sur une fourchette allant de 5 000 kJ/kg en France à 21 000 kJ/kg au Royaume-Uni. L'application par différents États membres de seuils à ce point variables irait certainement à l'encontre des objectifs non seulement de la directive, dont la finalité inclut «une terminologie commune [...] pour rendre plus efficace la gestion des déchets dans la Communauté» , mais aussi du règlement, qui part du principe que les différents États membres appliqueront les mêmes procédures aux déchets destinés à des opérations particulières. Ainsi que la Commission l'a souligné dans l'affaire Commission/Allemagne, si les États membres étaient libres de fixer leurs propres critères divergents pour déterminer quelles opérations doivent être qualifiées d'opérations de valorisation, l'impact de l'article 7, paragraphe 4, du règlement, qui énumère de manière limitative les cas dans lesquels les États membres peuvent s'opposer à des transferts de déchets destinés à être valorisés , serait sensiblement réduit.

69. Cela ne signifie pas qu'un critère uniforme basé sur la valeur calorifique ne constituerait pas un moyen utile et adéquat pour différencier les opérations de valorisation et d'élimination s'il était établi au niveau communautaire. Toutefois, il semble qu'il n'a pas été possible à ce jour de s'accorder sur un tel critère. Dans l'affaire Commission/Allemagne, la Cour a pu examiner un document de travail remis par la Commission au comité technique d'adaptation en 1999 conformément à la directive, qui prévoit que les modifications nécessaires pour adapter les annexes de la directive aux progrès scientifiques et techniques doivent être arrêtées conformément à la procédure prévue à cet effet et qui implique l'intervention d'un comité composé des représentants des États membres . Ce document énumérait un ensemble de suggestions permettant de limiter la circulation des déchets destinés à être incinérés. L'une des options envisagées était le développement de critères permettant de distinguer plus clairement «l'incinération à terre» prévue au point D 10 de l'annexe II A et «l'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie» prévue au point R 1 de l'annexe II B. L'un des critères examinés était la valeur calorifique: il a été suggéré qu'une valeur calorifique de 17 000 kJ/kg soit utilisée comme valeur limite. Toutefois, il semble qu'une distinction basée sur cette valeur calorifique n'ait pas été acceptée par la majorité des États membres.

70. Nous ajouterons enfin que, même si l'article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement permet à l'État membre d'expédition de soulever des objections contre un transfert envisagé «conformément à» l'article 7 de la directive, en vertu duquel les États membres sont tenus d'établir des plans de gestion des déchets, cette disposition ne confère pas un pouvoir discrétionnaire sans limites pour soulever des objections à tout transfert non conforme à un tel plan: il est, à notre sens, manifestement contraire à l'économie de l'ensemble de la législation pour un État membre d'incorporer dans un plan de gestion des déchets des critères de distinction entre élimination et valorisation incompatibles avec la directive.

La quatrième question - La qualification correcte d'un traitement impliquant une opération de valorisation et une opération d'élimination

71. Par sa quatrième et dernière question, la juridiction nationale demande, s'il convient de qualifier une opération de valorisation et une autre d'élimination, quelle qualification il convient de donner au processus de traitement dans son ensemble.

72. Nous avons déjà estimé, dans la réponse que nous proposons d'apporter à la première question de la juridiction nationale, que, lorsque des déchets doivent être soumis à un traitement combiné impliquant plusieurs opérations identifiables et distinctes, c'est la première des opérations à laquelle les déchets seront soumis qui détermine si les déchets sont destinés à l'élimination ou à la valorisation aux fins du règlement. Plus spécifiquement - et comme l'a peut-être envisagé la juridiction de renvoi - le transfert de déchets devant être soumis à une opération de valorisation suivie d'une opération d'élimination des résidus qui en résultent doit être notifié, en vertu du règlement, en tant que transfert de déchets en vue d'une valorisation. L'État membre d'expédition peut toutefois formuler des objections contre ce transfert en se fondant sur l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement, «si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l'élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d'un point de vue économique et écologique». L'État membre d'expédition sera en mesure de se livrer à cette évaluation puisque, conformément au règlement, le document de suivi doit contenir des informations concernant la méthode envisagée pour l'élimination des résidus après recyclage, le volume des matières recyclées par rapport aux résidus et la valeur estimée des matières recyclées .

73. Verol et le gouvernement néerlandais soutiennent qu'un traitement impliquant à la fois une opération de valorisation et une opération d'élimination doit être qualifié d'opération de valorisation en raison de la priorité accordée par la directive à la valorisation. Eu égard au point de vue que nous avons adopté, cet argument n'est pas pertinent. En outre, la Cour a tranché ce point dans l'arrêt ASA , en déclarant que le principe de priorité à la valorisation des déchets, qui vise à promouvoir cette valorisation, ne s'applique par définition qu'aux déchets effectivement destinés à être valorisés et n'interdit donc pas qu'un contrôle de cette destination soit effectué par l'autorité compétente d'expédition.

Conclusion

74. En conséquence, nous sommes d'avis que les questions préjudicielles déférées par le Nederlandse Raad van State appellent les réponses suivantes:

«1) Lorsque des déchets doivent être soumis à un traitement combiné impliquant plusieurs opérations identifiables et distinctes, c'est la première de ces opérations qui détermine si les déchets sont destinés à l'élimination ou à la valorisation aux fins du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne.

2) Une opération au cours de laquelle des déchets sont incinérés lors d'un traitement dans lequel ces déchets remplacent du combustible provenant d'autres sources constitue une opération de valorisation au sens du point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, pour autant, premièrement, que la plus grande partie des déchets soit utilisée comme combustible et, deuxièmement, que la plus grande partie de l'énergie ainsi produite soit utilisée.»