Conclusions de l'avocat général Fennelly présentées le 10 décembre 1998. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Manquement d'Etat - Conservation des oiseaux sauvages - Zones de protection spéciale. - Affaire C-166/97.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-01719



Conclusions de l'avocat général

1 Dans le présent recours en manquement, la Commission entend faire constater que, au 3 septembre 1995, la République française n'avait pas classé une zone de protection spéciale (ci-après «ZPS») suffisamment étendue dans l'estuaire de la Seine aux fins de la directive sur les oiseaux sauvages (1), que le régime de protection adopté pour la ZPS classée en 1990 était juridiquement inapproprié et que la construction d'une usine de titanogypse avait entraîné la détérioration de la ZPS.

I - Les faits et la procédure

2 L'estuaire de la Seine est l'une des zones humides les plus importantes du littoral français sur le plan ornithologique. Elle est fréquentée par un grand nombre d'espèces protégées citées à l'annexe I de la directive et d'espèces migratrices pour lesquelles une protection spéciale est requise en vertu de l'article 4, paragraphe 2, de la directive. Une étude de 1994 publiée par le ministère français de l'Environnement (2) a identifié les sites d'importance majeure qui accueillaient des spécimens d'oiseaux sauvages réputés d'intérêt communautaire et international selon des critères qui répondaient à ceux de la directive. Une zone de l'ordre de 21 900 hectares dans l'estuaire de la Seine figure sous la référence HN 03 à l'inventaire. L'inventaire ornithologique européen «Important Bird Areas in Europe», publié en 1989, citait une zone de 7 800 hectares dans l'estuaire.

3 Le 11 avril 1985, le ministre de l'Environnement a signé avec les Ports Autonomes du Havre et de Rouen une convention, valable pour dix ans, en vue de la protection de 3 300 hectares, propriété de l'État (ci-après la «convention»). Environ 2 000 hectares y étaient désignés comme d'intérêt écologique à long terme alors que les 1 300 hectares restants devaient être préservés dans l'attente d'une utilisation industrielle ou portuaire. Quelque 2 750 hectares de territoire protégé ont été officiellement classés en ZPS en 1990.

4 La Commission a écrit aux autorités françaises le 23 août 1991, à la suite de la réception de deux plaintes relatives à la construction au Hode, dans l'estuaire de la Seine, d'un dépôt de traitement et de stockage du titanogypse. Dans leurs réponses des 7 et 22 novembre 1991, les autorités françaises ont soutenu que le dépôt se situait à l'extérieur de la ZPS qui avait été classée, tout en fournissant à la Commission une copie de l'étude d'impact du dépôt sur l'environnement. Cette étude mentionnait la présence sur le site du râle des genêts (Crex crex), espèce protégée en vertu de l'annexe I à la directive. Le 23 décembre 1992, la Commission a envoyé à la France une lettre de mise en demeure, en application de l'article 169 du traité instituant la Communauté économique européenne, à laquelle les autorités françaises ont répondu le 18 novembre 1993. Le 3 juillet 1995, la Commission a émis un avis motivé, invoquant l'insuffisance de la superficie et du régime légal de protection de la ZPS de l'estuaire de la Seine, ainsi que le fait que la France n'en a pas empêché la détérioration. Les autorités françaises étaient invitées à prendre les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé dans un délai de deux mois. Dans leur réponse du 19 octobre 1995, elles ont informé la Commission de leur intention de classer 10 000 hectares supplémentaires en ZPS, tout en contestant le surplus des affirmations de la Commission. A la suite d'une nouvelle étude scientifique, le décret n_ 97-1329 du 30 décembre 1997 (3) a institué la Réserve naturelle de l'estuaire de la Seine, et classé 14 500 hectares supplémentaires en ZPS.

5 La Commission a engagé la présente procédure par recours enregistré au greffe le 30 avril 1997.

II - Les dispositions pertinentes du droit communautaire

6 La Cour connaît bien les dispositions de la directive, qu'il n'est pas nécessaire de reproduire ici in extenso (4). Les principales obligations pertinentes en cause sont celles qui sont imposées aux États membres, premièrement, par l'article 4, paragraphes 1 et 2, de «[classer] notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation [des espèces menacées et migratrices] dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive», et, deuxièmement, par l'article 4, paragraphe 4, d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux dans les zones ainsi classées «pour autant qu'elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article».

III - Analyse

(a) L'étendue de la ZPS

7 La République française a expressément admis que la première ZPS classée en 1990 était d'une superficie insuffisante, et reconnu que la ZPS devrait s'étendre sur une superficie d'environ 16 800 hectares. Cet état de fait a persisté jusqu'après l'expiration de la période allouée à la République française pour se conformer à l'avis motivé. Nous proposons donc à la Cour d'émettre la déclaration souhaitée par la Commission en ce qui concerne le premier grief. Il est clair que les problèmes évoqués par la République française lors de l'audience pour expliquer son retard à remplir ses obligations, tels que l'opposition locale et la nécessité de tenir compte de développements économiques futurs, sont dépourvus de pertinence ici.

b) Le régime juridique de protection de la ZPS dans le cadre de la convention

8 Les griefs de la Commission à ce titre soulèvent un certain nombre de problèmes intéressants, tels que l'existence, en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, d'une obligation d'instaurer un régime juridique contraignant et susceptible d'être invoqué par des tiers. Ce point amène à se demander si une ZPS peut être instituée par un acte de nature contractuelle au lieu d'une loi ou d'un acte administratif. Nous ne pensons pas, toutefois, que la Cour ait besoin, ou soit tenue, d'examiner cette question, pour la simple raison que, à la date d'expiration du délai imparti à la République française pour se mettre en conformité avec l'avis motivé, c'est-à-dire le 3 septembre 1995, la convention n'était plus en vigueur.

9 Il est de jurisprudence constante que «l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé» (5). Dans son avis motivé, et pour autant que cela concerne le problème examiné, la Commission s'appuyait uniquement sur l'insuffisance du régime de protection juridique prévu par la convention, tout en concédant expressément que la République française avait, en fait, classé en ZPS une superficie de 2 750 hectares à l'intérieur du territoire couvert par la convention. La Commission n'a pas tenté de démontrer que la République française avait manqué aux obligations de fond que lui imposait l'article 4, paragraphe 4, de la directive (6), en ne prenant pas des mesures de prévention de la pollution ou de la détérioration des habitats des oiseaux, ou des perturbations les affectant, dans les zones ainsi classées. Elle a reproduit fidèlement cette ligne d'argumentation dans son recours devant la Cour.

10 En l'absence de tout indice concret de ce que la convention conclue par le gouvernement français avec les autorités portuaires du Havre et de Rouen, et concernant le domaine de l'État, ait été de nature à permettre qu'un préjudice identifiable soit causé aux intérêts ornithologiques, ou, autrement dit, que la République française ait omis de protéger ces intérêts sur son propre territoire, nous ne croyons pas utile de nous pencher sur la question abstraite de savoir si un régime conventionnel peut offrir une protection adéquate. En toute hypothèse, quatre-vingts pour cent environ de la zone concernée (3 300 hectares) sont restés inclus à tout moment pertinent dans la ZPS (2 750 hectares) classée en 1990. La Commission n'a soulevé aucun problème particulier concernant les 550 hectares laissés en dehors de la ZPS, question qui se rapporte au premier grief.

11 Nous recommandons donc à la Cour de rejeter le recours de la Commission en ce qui concerne l'insuffisance du régime de protection juridique de la ZPS en vertu de la convention du 11 avril 1985, au motif que celle-ci n'était plus en vigueur à l'expiration du délai alloué à la République française pour se conformer à l'avis motivé.

12 La recommandation qui précède doit, bien sûr, être tenue non pas pour une constatation de ce que le régime institué par la convention représentait une mise en oeuvre suffisante, sur le plan juridique, de l'obligation pour la République française de classer l'estuaire de la Seine en ZPS, mais bien plutôt de ce que la Commission n'a pas, en l'occurrence, démontré l'existence d'une obligation telle qu'elle l'a formulée sous ce grief, ni la violation d'une telle obligation.

c) La construction de l'usine de titanogypse au Hode

13 Selon le troisième grief de la Commission, les autorités françaises ont autorisé la construction d'un dépôt de titanogypse dans une zone qui aurait dû être incluse dans la ZPS de l'estuaire de la Seine, et, ce faisant, la République française a violé les obligations qui lui sont imparties par la première phrase de l'article 4, paragraphe 4, de la directive. La Commission invoque le fait que l'usine et ses dépendances, qui couvrent 50 hectares, se situent dans des prairies humides très importantes pour le stationnement, le nourrissage et la reproduction de nombreuses espèces menacées et d'espèces migratrices d'oiseaux sauvages. A l'audience, la Commission a déclaré que c'était là le seul point du troisième grief qui la préoccupait, et, en conséquence, nous n'entendons pas traiter les autres aspects évoqués dans ses mémoires écrits.

14 La Commission ne précise pas si elle se réfère aux obligations qui sont imposées par l'article 4, paragraphe 4, de la directive, sous sa forme originale, ou à celles qui résultent de l'article 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (7). Comme il ressort du dossier que la construction de l'usine a commencé avant l'entrée en vigueur de cette dernière directive, nous tenons pour acquis que l'article 4, paragraphe 4, est d'application dans sa version initiale.

15 La République française a contesté avec vigueur les affirmations de la Commission à cet égard. Elle soutient, d'une part, que la directive ne lui imposait pas de classer le terrain en cause en ZPS et, d'autre part, que le fonctionnement de l'usine ne constitue pas une violation de l'obligation de maintenir une protection effective des habitats, qui lui incombe en vertu de l'article 4, paragraphe 4. Elle s'appuie notamment sur les arguments suivants:

- l'installation du dépôt de titanogypse est une conséquence directe de l'application de la directive 92/112/CEE du Conseil, du 15 décembre 1992, fixant les modalités d'harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets de l'industrie du dioxyde de titane (8);

- la construction avait été précédée de deux études d'impact, menées en 1991 et 1993, dont la seconde concluait que le dépôt de titanogypse n'entraînerait aucune détérioration significative de l'habitat des espèces concernées; cette conclusion était confirmée par un commissaire-enquêteur indépendant, à la suite d'une enquête publique sur le fonctionnement de l'usine en décembre 1994 et janvier 1995;

- le seul fait que le site d'implantation du dépôt était répertorié dans le ZICO ne permettait pas d'en déduire une obligation de le classer en ZPS et, en toute hypothèse, la Commission n'a pas produit de preuve scientifique démontrant que la zone aurait dû être classée;

- le site choisi pour l'installation du dépôt de titanogypse ne figurait pas parmi les plus intéressants de l'estuaire pour la biodiversité, selon le classement de la Direction régionale de l'Environnement («DIREN»). Au surplus, le site ne saurait être classé en «zones humides», au sens de la convention de Ramsar, et il était en fait asséché depuis plusieurs décennies, bien que toujours décrit en général comme un marais;

- le stockage du gypse effectué à l'usine du Hode n'était pas contraire aux exigences de conservation de l'article 4, paragraphe 4, étant donné que le gypse de synthèse n'est pas écotoxique, que les rejets d'eau contiennent une très faible quantité de polluants, que le stockage de gypse jusqu'à une hauteur maximale de 25 mètres n'est pas de nature à perturber le comportement migrateur des oiseaux et que le fonctionnement du site n'a accru le trafic routier que de 2,3 %;

- un certain nombre de mesures importantes ont été prises dans le but spécifique de prévenir toute pollution ou toute nuisance pour les habitats ou les espèces présentes sur le site.

16 Il semble qu'il existe un certain désaccord sur la superficie exacte du site, les estimations variant entre 35 et 100 hectares. Dans sa réplique, la Commission écrivait que l'installation, le dépôt et la route d'accès occupaient 50 hectares de prairies naturelles d'un intérêt ornithologique majeur, situées dans une enclave à l'intérieur de la ZPS classée en 1997, mais non comprise dans celle-ci. La République française a affirmé, sans être contredite, que 50 autres hectares contigus au site avaient été mis en réserve, maintenus en prairie humide et gérés en liaison avec la réserve naturelle: aucun stockage ne doit avoir lieu sur cette zone. Conformément à la limitation apportée par la Commission à son grief lors de l'audience, nous restreindrons nos observations au site, compris entre 35 et 50 hectares, qui comporte l'installation, le dépôt et la route d'accès.

17 Pour que la Commission obtienne gain de cause sur ce point, il lui faut démontrer tout d'abord que le site faisait partie des «territoires les plus appropriés ... à la conservation [des espèces concernées]», et, partant, que la France était tenue de le classer en ZPS, ou de l'inclure dans une telle zone. Il est de jurisprudence constante que, «dans le cadre d'une procédure en manquement en vertu de l'article 169 ... il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué ... sans pouvoir se baser sur une présomption quelconque» (9). A l'appui de l'aptitude du site aux fins de la directive, la Commission s'appuie sur le fait qu'il était inclus dans l'inventaire ZICO.

18 Tout d'abord, il est clair que la taille relativement modeste du site où est implantée le dépôt de titanogypse ne permet pas de conclure à l'absence de toute obligation pour l'État membre de le classer en ZPS, ou de l'inclure dans une telle zone. L'affaire RSPB concernait le Lappel Bank, une zone de 22 hectares seulement, dont l'importance sur le plan ornithologique n'était pas contestée, située au sein d'une zone beaucoup plus étendue (10).

19 Cela dit, nous peinons à comprendre comment la Commission peut s'appuyer sur une étude menée en 1994 pour prouver qu'un territoire donné faisait partie des plus dignes d'être classés à l'époque de la construction de l'installation de titanogypse en 1992. Si, ainsi que la République française le soutient, l'inventaire ZICO était un inventaire préliminaire des sites d'intérêt ornithologique devant permettre le choix des territoires les plus appropriés, le seul fait que le site en cause y ait été inclus ne prouve pas qu'il fallait le classer en ZPS. Il convient d'encourager les États membres à entreprendre des études exhaustives de leurs territoires nationaux en vue de se conformer à l'obligation de classement que la directive leur impose. Il serait contre-productif, à notre avis, de considérer que toute zone identifiée comme appropriée à la protection des oiseaux sauvages doit forcément être classée.

20 Toutefois, avant de conclure sur ce point, il est important de rappeler les obligations des États membres, telles qu'exposées très récemment dans l'affaire Commission/Pays-Bas, où la Cour a déclaré que «la marge d'appréciation dont jouissent les États membres lors du choix des territoires les plus appropriés pour le classement en ZPS ne concerne pas l'opportunité de classer en ZPS les territoires qui apparaissent comme étant les plus appropriés selon des critères ornithologiques, mais seulement la mise en oeuvre de ces critères en vue de l'identification des territoires les plus appropriés à la conservation des espèces énumérées à l'annexe I de la directive» (11).

21 Le fait que l'installation de traitement et de stockage du titanogypse ait été construite sur une enclave à l'intérieur de la ZPS (actuelle) de l'estuaire de la Seine n'est pas en litige. Il ressort aussi d'une étude publiée par la DIREN en avril 1995 que l'enclave se situe dans la zone de nidification du râle des genêts. Cette zone de nidification, qui abrite de 15 à 50 couples environ, est, toutefois, bien plus étendue que l'enclave, et la Commission n'a pas démontré que le site, en soi, faisait partie des «territoires les plus appropriés» en vue d'un classement. En particulier, elle n'a pas répondu à la citation, par la République française, de l'étude du Museum d'Histoire naturelle sur laquelle reposait l'étude d'impact de 1993: selon cette étude, aucune des espèces les plus rares de la région, dont le râle des genêts, n'aurait à souffrir directement du projet, malgré la disparition de 35 hectares de prairie. La Commission n'a pas davantage répondu à l'argument de la République française selon lequel le site se situait dans un secteur de l'estuaire qui avait été classé par la DIREN en 1993 comme de faible intérêt sous l'angle de la biodiversité, et que le site était asséché depuis plusieurs décennies avant la construction de l'usine et ne saurait donc être considéré comme des terres humides au sens de la convention de Ramsar du 2 février 1971 (12).

22 Il y a donc lieu de rejeter également le troisième grief de la Commission, au motif qu'elle n'a pas démontré que le dépôt de titanogypse était implanté sur un site qui aurait dû être classé en ZPS, ou à l'intérieur d'une telle zone.

d) Les dépens

23 En l'occurrence, la Commission l'a emporté sur le grief principal, et l'introduction du recours a pu avoir pour effet d'encourager la République française à mener à bonne fin une procédure de classement assez laborieuse. Toutefois, le recours n'était pas contesté sur ce point. Si cela avait été le seul motif de grief, la Commission, selon toute probabilité, aurait retiré son recours après l'adoption du décret n_ 97-1329 du 30 décembre 1997, avant le dépôt de sa réplique. Si la Cour suit nos recommandations, la Commission succombera sur les deux griefs en litige. En conséquence, nous jugeons approprié que la Cour décide que chaque partie supportera ses propres dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure.

IV - Conclusion

24 A la lumière des développements qui précèdent, nous recommandons à la Cour de:

1) déclarer que, faute d'avoir, au 3 septembre 1995, classé en zone de protection spéciale, au sens de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, sur la conservation des oiseaux sauvages, un territoire suffisamment étendu de l'estuaire de la Seine, la République française a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de cette directive;

2) rejeter le recours pour le surplus;

3) condamner chaque partie à supporter ses propres dépens.

(1) - Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la protection des oiseaux sauvages, JO L 103 de 1979, p. 1 (ci-après la «directive»).

(2) - Inventaire scientifique des Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux (ci-après l'«inventaire ZICO»).

(3) - Journal officiel de la République française du 1er janvier 1998, p. 48.

(4) - On en trouvera un exposé plus détaillé aux points 11 à 23 de nos conclusions sous l'arrêt C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (ci-après «RSPB»), Rec. p. I-3805.

(5) - Arrêt du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas (C-3/96, Rec. p. I-3031, point 36).

(6) - Voir arrêt du 2 août 1993, Commission/Espagne (affaire dite des «Marais de Santoña», C-355/90, Rec. p. I-4221, point 22).

(7) - Directive «Habitats», JO L 206 de 1992, p. 7.

(8) - JO L 409 de 1992, p. 11.

(9) - Arrêt du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas (96/81, Rec. p. 1791, point 6).

(10) - Affaire C-44/95, précitée, note 4.

(11) - Affaire C-3/96, précitée à la note 5, point 61.

(12) - Série des traités des Nations unies, volume 996, point 245; voir aussi la recommandation 75/66/CEE de la Commission, du 20 décembre 1974, aux États membres relative à la protection des oiseaux et de leurs habitats (JO L 21 de 1975, p.24), qui recommandait l'adhésion des États membres à la convention de Ramsar.