2)

Il semble que la thèse commune aux gouvernements français et italien et au Syndicat national aille plus loin. Elle consiste à dire que le recours à l'article 5 a pour conséquence nécessaire l'impossibilité d'exporter. En effet, si un État membre s'aperçoit que cela est indispensable pour atteindre les objectifs des articles 2 à 4, il serait tenu d'organiser un système de concession exclusive qui limiterait, voire éliminerait, la libre circulation des huiles usagées. a) Pour étayer cette opinion, plusieurs types d'arguments ont été avancés. 1) On a ainsi attiré l'attention sur le fait que la directive est fondée sur l'article 235 du traité, auquel on a recours lorsque le traité n'a pas prévu les pouvoirs requis pour permettre une action de la Communauté jugée nécessaire. On en déduit que, si la directive n'avait pour objectif que de confirmer un principe figurant au traité et d'application directe (comme celui de la libre circulation des marchandises), la référence à l'article 235 aurait été inutile. 2) L'octroi d'une concession exclusive avec protection territoriale absolue, et donc interdiction d'exportation, serait la contrepartie nécessaire de l'obligation faite aux entreprises concessionnaires de procéder de manière exhaustive au ramassage et à l'élimination des huiles usagées à des prix fixés par l'autorité publique. Le Syndicat national souligne que le caractère exhaustif du ramassage par les entreprises agréées aurait le même caractère de nécessité pour celles-ci que pour les détenteurs et les éliminateurs. Il permettrait ainsi aux ramasseurs de compenser les activités non rentables, que leur imposent leurs cahiers des charges, par des activités lucratives qui feraient seules l'objet d'exportations, créant ainsi des distorsions de concurrence et des courants artificiels d'échanges. En outre, il permettrait aux détenteurs qui ne peuvent respecter les mesures prises en vertu de l'article 4 d'avoir l'assurance qu'un ramasseur collectera les huiles qu'ils sont tenus, en vertu de l'article 7, de mettre à la disposition d'une entreprise visée à l'article 5. Or, seul un régime administratif d'agrément des ramasseurs comprenant l'obligation d'un ramassage exhaustif garantirait le ramassage de toutes les huiles. En d'autres termes, la mise en œuvre de l'article 5 assorti de l'interdiction des exportations serait nécessaire pour permettre celle de l'article 7, laquelle est à son tour indispensable pour atteindre l'objectif de l'article 4. Enfin, le ramassage exhaustif serait nécessaire aux éliminateurs agréés, spécialement aux régénérateurs, afin que ceux-ci disposent de tonnages suffisants d'huiles à régénérer pour assurer la rentabilité de leurs installations. Lui seul permettrait donc aux régénérateurs agréés d'accomplir la mission que leur ont confiée les autorités publiques, mission qui contribue tant à la protection de l'environnement qu'aux économies d'énergie, comme le note spécialement le Syndicat national. 3) La thèse suivant laquelle l'article 5 pourrait être interprété comme excluant les exportations serait confirmée par le système de la directive qui montrerait que la nécessité de ne pas entraver les échanges intracommunautaires est un but secondaire par rapport à la protection de l'environnement et aux économies d'énergie. Ce dernier objectif serait d'autant plus important que, dans sa réponse à la question écrite no 452/81 de M. Müller-Hermann sur la récupération des huiles de vidange, M. Narjes a, au nom de la Commission, reconnu l'importance des huiles usagées «eu égard à la situation critique de la Communauté en matière d'énergie et de matières premières». Alors que la protection de l'environnement est mentionnée dans les deuxième et troisième considérants de l'exposé des motifs et la politique d'approvisionnement en combustibles dans le quatrième, la libre circulation des huiles ne l'est que dans le septième. Par ailleurs, ce dernier objectif ne serait mis en œuvre dans aucun des articles de la directive, contrairement aux autres. b) Indiquons dès à présent que chacun de ces arguments nous paraît pouvoir être réfuté. 1) S'agissant de la référence à l'article 235 du traité, il nous semble que celle-ci est très clairement expliquée par le deuxième considérant de la directive. Elle se justifie tout simplement parce qu'une politique communautaire de l'environnement n'a été jugée nécessaire pour réaliser les objectifs de la Communauté que postérieurement à la signature du traité en 1957, qui ne comprenait donc pas de dispositions spécifiques en cette matière. 2) S'agissant de la nécessité d'un ramassage exhaustif, on ne saurait nier qu'elle constitue une obligation de service public que les États membres peuvent légitimement faire peser sur les ramasseurs et les éliminateurs agréés dans le cadre de la mise en œuvre de l'article 5. Mais il nous semble que la directive elle-même prévoit un moyen de compenser cette charge sans entraver les exportations. Son article 13 dispose en effet que, «en contrepartie des obligations que leur imposent les Etats membres en application de l'article 5, les entreprises de collecte et/ou d'élimination peuvent bénéficier d'indemnités pour les services rendus». L'article 13 subordonne l'octroi de ces indemnités au respect de diverses conditions pour éviter qu'elles ne créent des distorsions significatives de concurrence et des courants artificiels d'échanges. L'article 14 prescrit notamment que le financement de ces indemnités «doit être conforme au principe du ‘pollueur-payeur’». Ces précautions nous paraissent de nature à répondre aux objections soulevées spécialement par le Syndicat national. 3) Enfin, plusieurs considérations s'opposent à ce que l'on interprète la directive comme permettant de sacrifier la libre circulation des huiles usagées au profit de la protection de la nature et des économies d'énergie, quelque louables que soient ces dernières préoccupations. Cette explication nous paraît d'abord contraire au texte de l'article 5. D'une part, il est constant que la possibilité que celui-ci offre ne constitue qu'une solution de moindre mal ouverte aux Etats membres, comme le prouvent ses premiers mots («dans les cas où les objectifs ... ne peuvent être atteints autrement») et doit donc être interprété de manière restrictive. D'autre part, si ce texte permet une concession par zone et même, éventuellement, une concession exclusive par zone («une entreprise ..., le cas échéant dans la zone qui (lui) est attribuée»), rien dans son libellé n'autorise à penser qu'il légitime un système de concession exclusive par zone assorti d'une protection territoriale absolue, comme le système français. Or, la différence entre la concession exclusive relative et la concession exclusive absolue réside en ce que, dans le premier cas, le concessionnaire exclusif ne peut s'opposer à la vente des marchandises à un autre concessionnaire exclusif situé en dehors de sa zone, alors que, dans le second cas, le cloisonnement des zones est parfait. Cette interprétation nous paraît aussi difficilement conciliable avec la nature de la directive, qui est une directive d'harmonisation, fondée sur l'article 100 du traité. Elle a comme objectif de rapprocher les législations des États membres dont la disparité peut, rappelons-le, «créer des conditions de concurrence inégale et avoir, de ce fait, une incidence directe sur le fonctionnement du marché commun» (premier considérant). Dès lors, une législation nationale qui rend les exportations impossibles et empêche ainsi de parler de marché commun dans le secteur considéré nous paraît directement contraire à l'objectif de la directive énoncé dans son premier considérant. Enfin, si l'interprétation proposée devait être retenue, elle entraînerait, croyons-nous, la nullité de l'article 5 de la directive pour violation de l'article 34 du traité dont les exigences sont, à notre sens, loin d'avoir été oubliées par les auteurs de la directive. Rappelons à cet égard que les termes du septième considérant sont impératifs: «Système ..., qui n'entrave pas les échanges intracommunautaires». De plus, l'inclusion de l'exigence de la libre circulation dans le septième considérant seulement ne signifie pas que cet objectif est secondaire. Par cette référence, les auteurs de la directive ont voulu au contraire, croyons-nous, que chacune des dispositions de la directive soit interprétée de façon à ce que sa mise en œuvre ne puisse pas entraver les échanges intracommunautaires. D'ailleurs, on ne peut affirmer que cette exigence soit absente du corps même de la directive. Comme nous l'avons déjà dit, son article 13, alinéa 2, dispose que les indemnités éventuellement accordées aux entreprises soumises à des obligations de service public en application de l'article 5 «ne doivent pas ... créer des courants artificiels d'échanges de produits». Le caractère artificiel des échanges nous semble la seule limite posée réellement par la directive au principe de la libre circulation des huiles usagées. En conséquence, même si un État membre le juge nécessaire pour atteindre les objectifs des articles 2 à 4, il ne peut mettre en œuvre l'article 5 d'une manière incompatible avec la libre circulation des huiles usagées. Rien dans le système de la directive ne peut justifier de sacrifier la libre circulation à la protection de l'environnement ou aux économies d'énergie. Tous ces objectifs doivent être atteints concurremment. L'article 5 ne peut être interprété comme donnant aux États membres le pouvoir de juger seuls ce qu'ils doivent faire pour protéger l'environnement et assurer des économies d'énergie sur le plan communautaire, alors qu'il existe, avec la directive, un système harmonisé. Les seules modalités que peuvent choisir les États membres pour assurer le respect des objectifs de la directive ont été déterminées par celles-ci. C'est dans le seul cadre de la directive que les États peuvent agir s'ils veulent rester en conformité avec le droit communautaire. Cette tâche devrait leur être facilitée par la latitude dont disposent les États membres quant au choix des moyens pour atteindre les résultats qu'elle prescrit. c) Enfin, d'après les informations fournies par la Commission et non contestées par le Syndicat national, l'existence de réglementations d'autres États membres, prises en application de la directive et conformes à celles-ci, n'ayant pas pour objet ou pour effet d'entraver les échanges intracommunautaires confirme qu'il est possible de protéger l'environnement et de faire des économies d'énergie sans avoir à interdire les exportations d'huiles usagées. Parmi les législations nationales prises spécifiquement en applications de la directive ( 22 ), on peut citer les réglementations luxembourgeoise et néerlandaise. Aux termes du règlement grand-ducal du 26 juin 1980 concernant l'élimination des huiles usagées, l'activité d'un ou de plusieurs collecteurs agréés sur un même territoire déterminé ne constitue pas un motif de refus d'agrément. Tout titulaire d'un agrément peut obtenir, à sa demande, la qualité d'exportateur agréé. En application de la loi néerlandaise du 11 février 1976 portant réglementation relative aux déchets chimiques et aux huiles usagées ( 23 ), l'exportation d'huiles usagées est autorisée.