Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 3 octobre 1996. - Eckehard Pastoors et Trans-Cap GmbH contre Belgische Staat. - Demande de décision préjudicielle: Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen - Belgique. - Transports par route - Règlements (CEE) n. 3820/85 et 3821/85 du Conseil - Dispositions nationales d'exécution. - Affaire C-29/95.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-00285



Conclusions de l'avocat général

1 Par ordonnance du 31 janvier 1995, le Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen a demandé à la Cour si une réglementation nationale - adoptée en exécution du règlement (CEE) n_ 3820/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, relatif à l'harmonisation de certaines dispositions en matière sociale dans le domaine des transports par route (1), et du règlement (CEE) n_ 3821/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, concernant l'appareil de contrôle dans le domaine des transports par route (2) - était contraire à l'interdiction de toute discrimination énoncée à l'article 6 du traité CE, du fait que, en cas d'infraction, si le montant de l'amende n'est pas payé immédiatement, elle impose aux seuls non-résidents l'obligation de verser une caution destinée à couvrir l'amende et les frais de justice éventuels, sous peine de saisie du véhicule.

2 Les règlements précités visent à améliorer les conditions de travail et la sécurité routière dans les États membres. A cette fin, ils imposent certaines obligations et énoncent certaines interdictions concernant les temps de conduite, les interruptions de conduite et les périodes de repos, ainsi que l'usage d'appareils de contrôle.

L'article 17 du règlement n_ 3820/85 et l'article 19 du règlement n_ 3821/85 obligent les États membres à arrêter les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à leur exécution, notamment en ce qui concerne la procédure et les instruments de contrôle, ainsi que les sanctions applicables en cas d'infraction.

Le royaume de Belgique a exécuté ces règlements en adoptant la loi du 6 mai 1985 (3), modifiant la loi du 1er août 1960, relative au transport rémunéré de choses par véhicules automobiles, qui a inséré dans cette dernière un article 11 ter. Conformément au système de sanctions institué par cet article 11 ter et par les articles 3, 4 et 5 de l'arrêté royal du 12 juillet 1989 (4) (adopté en exécution de la loi du 6 mai 1985), si aucun tiers n'est concerné par l'infraction, le contrevenant a la faculté soit de verser immédiatement une somme de 10 000 BFR par infraction (perception immédiate), ce qui éteint l'action publique, soit de laisser courir contre lui la procédure pénale prévue par la loi.

Tant l'article 11 ter précité que l'arrêté d'exécution font, dans cette dernière hypothèse, une distinction entre les contrevenants selon qu'ils ont ou non un domicile ou une résidence fixe en Belgique: dans le second cas, le contrevenant qui choisit de laisser courir contre lui la procédure pénale est tenu de verser une somme de 15 000 BFR par infraction pour couvrir l'amende et les frais de justice éventuels, sous peine de saisie du véhicule. Si, au contraire, il réside en Belgique, le contrevenant qui opte pour la procédure pénale n'est pas tenu de verser de caution ni ne s'expose à la saisie de son véhicule. Tel est, par conséquent, le traitement discriminatoire dont la légitimité au regard de l'article 6 du traité est contestée dans le cadre du présent litige.

3 Les faits de la présente affaire peuvent se résumer comme suit.

Lors du contrôle d'un camion appartenant à la société Trans-Cap, entreprise de transport dont le siège est établi en Allemagne, et conduit par M. Eckehard Pastoors, travailleur salarié occupé par cette société et résidant en Allemagne, la brigade de gendarmerie du port d'Anvers a constaté onze infractions aux dispositions des règlements n_ 3820/85 et n_ 3821/85.

Devant choisir entre la «transaction», impliquant le paiement immédiat d'une somme de 10 000 BFR par infraction et éteignant l'action publique, et la procédure pénale prévue par la loi belge, impliquant le versement d'une caution de 15 000 BFR par infraction pour éviter la saisie du véhicule, M. Pastoors, après avoir consulté son employeur, a opté pour le paiement immédiat et a versé 110 000 BFR (soit 10 000 BFR pour chacune des onze infractions).

Ultérieurement, le même conducteur, conjointement avec la société Trans-Cap, a introduit devant le Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen un recours visant à obtenir que l'État belge soit condamné au remboursement des sommes payées et à la réparation des dommages moraux subis. A l'appui de leur demande, les demandeurs ont fait valoir que le système de sanctions institué par l'article 11 ter de la loi du 1er août 1960 (inséré par la loi du 6 mai 1985) et par les dispositions d'exécution y afférentes est contraire tant à l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qu'à l'article 6 du traité, dans la mesure où il opère une distinction abusive entre les contrevenants, selon qu'ils ont ou non un domicile ou une résidence fixe en Belgique.

4 Tout en considérant que les arguments développés par les demandeurs étaient dénués de fondement, le Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen, invoquant «des motifs de sécurité juridique», a néanmoins décidé de surseoir à statuer et de déférer à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Le principe de non-discrimination inscrit à l'article 6 du traité sur l'Union européenne ou le principe général d'égalité consacré par le droit communautaire doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à un système de sanctions, institué par la législation nationale d'un État membre en exécution des règlements (CEE) n_ 3820/85 et (CEE) n_ 3821/85 du Conseil, qui permet aux personnes physiques ou morales qui sont verbalisées pour infractions à ladite législation de choisir entre:

a) le paiement immédiat d'une somme, en l'occurrence 10 000 BFR par infraction, lequel, en règle générale, éteint l'action publique,

et b) la poursuite, contre elles, de la procédure pénale normale,

mais qui, pour le cas où la personne verbalisée opte pour la deuxième solution, ne l'oblige à consigner une somme déterminée, en l'occurrence 15 000 BFR par infraction constatée, destinée à couvrir l'amende et les frais de justice éventuels, avec retenue du véhicule conduit par l'auteur de l'infraction jusqu'à la consignation de ladite somme, que lorsqu'elle n'a pas de domicile ou de résidence fixe en Belgique, même si elle est ressortissante d'un autre État membre?»

5 L'ordonnance de renvoi pose une question d'interprétation axée alternativement sur l'article 6 du traité et sur le principe général d'égalité. Nous estimons, cependant, qu'il est possible de formuler une réponse unique, fondée sur l'article 6 du traité, qui est une expression spécifique du principe d'égalité (5).

L'article 6 dispose que «Dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité».

Il convient d'examiner, en premier lieu, s'il est satisfait aux conditions permettant d'invoquer en l'espèce la disposition précitée, qui, selon une jurisprudence bien établie de la Cour, n'est applicable qu'en l'absence de dispositions interdisant les traitements discriminatoires dans des secteurs spécifiques (6). En cas de réponse affirmative, il reste à décider si la réglementation en cause implique une discrimination interdite.

6 En ce qui concerne le premier point, il faut rappeler avant tout que, comme la Cour l'a expliqué dans l'arrêt Phil Collins e.a. (7), l'article 6 est une disposition comportant un effet direct et pouvant être invoquée par quiconque se trouve dans une situation régie par le droit communautaire. Cette condition paraît remplie en l'espèce, puisque le système de sanctions organisé par la loi belge tire son caractère obligatoire des dispositions de l'article 17 du règlement n_ 3820/85 et de l'article 19 du règlement n_ 3821/85.

Quant à la possibilité de faire entrer le cas litigieux dans le champ d'application des dispositions du traité sur la libre prestation de services en matière de transports et de le soustraire ainsi à un examen mené à la lumière de l'article 6, nous faisons observer que la réglementation belge en cause a une nature et une portée procédurales. Elle n'a pas d'incidence, directe en tout cas, sur l'activité de transport par route ni n'est la source d'obstacles ou de restrictions à la libre circulation ou à la libre prestation de services garanties par le traité. Cependant, du fait que, dans l'hypothèse d'une réaction aux sanctions, elle prévoit certaines différences en fonction du lieu de résidence du contrevenant, il est certain que cette réglementation est abstraitement apte à produire des effets discriminatoires et doit, par conséquent, être évaluée à la lumière de l'article 6.

La Cour est, du reste, parvenue à des conclusions analogues dans des affaires précédentes: dans l'affaire Phil Collins e.a. précitée, par exemple, elle a estimé pouvoir protéger le droit d'auteur en faisant référence au principe général de non-discrimination énoncé par l'article 6, sans invoquer les dispositions spécifiques utilisables dans le domaine concerné, en particulier celles relatives à la libre circulation des biens et à la libre prestation des services. Dans cette affaire, la réglementation allemande contestée n'avait pas non plus d'incidence directe sur les droits protégés par ces dispositions ni ne rendait leur exercice plus incommode ou plus difficile; elle produisait plutôt un effet préjudiciable, fût-il indirect, à l'égard des auteurs de nationalité autre qu'allemande, en limitant les possibilités de protection juridictionnelle dont ils disposaient.

Nous ajoutons que l'on ne pourrait parvenir à une conclusion différente en considérant la nature de la réglementation en cause ici, sur laquelle le gouvernement français a particulièrement insisté: même si la législation pénale et les règles de la procédure pénale, dont font partie les dispositions litigieuses, relèvent en principe de la compétence réservée aux États membres, ces règles ne peuvent toutefois opérer une discrimination à l'égard de personnes auxquelles le droit communautaire confère le droit à l'égalité de traitement ni restreindre les libertés fondamentales garanties par le droit communautaire (8). Il en résulte que l'origine pénale de la réglementation en cause n'empêche pas qu'elle soit examinée à la lumière de l'article 6 du traité.

7 Nous en venons maintenant au second des points de vue envisagés, c'est-à-dire à la question de savoir si la réglementation introduite par l'article 11 ter de la loi du 1er août 1960 comporte une discrimination interdite par le droit communautaire, en particulier par l'article 6 du traité.

8 A la vérité, la disposition litigieuse n'implique pas de discrimination fondée sur la nationalité, du moment que l'obligation de verser une caution, en cas de refus de la transaction, pèse sur tous les contrevenants, qu'ils soient ou non citoyens belges, qui n'ont pas leur domicile ou leur résidence fixe en Belgique.

Il convient, cependant, de relever que, selon une jurisprudence constante de la Cour, «les règles d'égalité de traitement prohibent non seulement les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat» (9). Récemment, la Cour a précisément répété qu'une réglementation nationale qui prévoit une distinction fondée sur le critère de la résidence risque de produire des effets discriminatoires au détriment des ressortissants d'autres États, du fait que «les non-résidents sont le plus souvent des non-nationaux» (10).

Or, nous croyons qu'il est difficile de contester que ce n'est que de manière tout à fait exceptionnelle que la disposition ici concernée de l'article 11 ter de la loi du 1er août 1960 pourra être invoquée à l'encontre d'un citoyen belge (qui devrait n'avoir ni résidence ni domicile habituel en Belgique) et que, par conséquent, elle conduit à un résultat très proche de celui produit par une discrimination fondée sur la nationalité.

9 Toutefois, cette constatation ne suffit pas encore à démontrer qu'il y a eu violation de l'article 6 du traité. Dans une telle situation, la Cour n'a pas manqué de préciser clairement qu'il faut que «la disposition en question ne se justifie pas par des circonstances objectives» (11). S'il est vrai, en effet, que, pour la discrimination fondée directement sur la nationalité, ne valent, en vertu de l'article 6 lui-même, que les exceptions prévues par le traité («... sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit...»), par exemple celles expressément prévues en matière de libre circulation des personnes, quand la différence de traitement est due à des éléments autres que la nationalité, la Cour en vérifie à chaque fois le fondement. En d'autres termes, il y a lieu de vérifier si le traitement différent appliqué, comme en l'espèce, aux résidents et aux non-résidents peut trouver une justification objective dans une différence existant, sur le plan des faits, entre les situations respectives des uns et des autres, différence qui n'est pas liée à la nationalité, mais à d'autres facteurs objectifs (12).

10 A cet égard, les arguments du gouvernement belge semblent coïncider avec les appréciations formulées par le juge national dans l'ordonnance de renvoi. Il est affirmé, en effet, que la disparité de traitement prévue par la réglementation en cause serait objectivement justifiée tant par la complexité plus grande et le coût plus élevé d'une procédure pénale engagée à l'encontre de non-résidents que, et surtout, par la nécessité d'éviter que le contrevenant non-résident, en refusant le paiement immédiat de l'amende et en optant pour la procédure pénale, ne finisse, en réalité, par se soustraire au paiement de l'amende elle-même, en l'absence d'une convention susceptible d'assurer l'exécution circonstanciée des décisions pénales dans tous les États membres et, en particulier, en ce qui concerne les deux pays en cause.

L'argument que nous venons de citer n'est pas dénué de fondement. Il est, en effet, évident qu'il n'existe pas de conventions internationales relatives à l'exécution des décisions judiciaires belges en République fédérale d'Allemagne qui soient applicables en l'espèce. Or, il est aussi d'expérience courante que, faute d'un accord prévoyant, en matière pénale et en particulier dans le secteur spécifique ici concerné, des mécanismes procéduraux et des résultats analogues à ceux définis par la convention de Bruxelles (ou par d'autres conventions) pour la reconnaissance et l'exécution des décisions rendues en matière civile et commerciale, le risque que la condamnation prononcée à l'encontre d'un non-résident demeure lettre morte ou soit, de toute façon, beaucoup plus difficile et/ou plus coûteuse à exécuter n'est pas purement théorique. En conséquence, il n'est pas du tout exclu que, si le versement d'une caution n'est pas imposé, le contrevenant non-résident se voit en fait reconnaître une large impunité et que la sanction demeure inefficace (13).

11 A cet égard, nous pensons que l'on peut étendre au cas présent, mais avec un résultat opposé, les principes énoncés par la Cour dans le cadre de l'affaire Mund & Forster (14), où était en cause le caractère discriminatoire d'une règle procédurale allemande, selon laquelle la circonstance que le jugement postérieur devait être exécuté à l'étranger suffisait à justifier qu'une saisie conservatoire soit autorisée. La Cour a jugé cette disposition incompatible avec les articles 7 (devenu l'article 6) et 220 du traité, lus, cependant, en combinaison avec la convention de Bruxelles. Selon la Cour, cette dernière, en uniformisant les modalités d'exécution des décisions sur le territoire de tous les États membres, a suffisamment réduit, sinon éliminé, les difficultés liées à l'exécution à l'étranger et, avec elles, les différences entre les situations des résidents et des non-résidents, qui étaient la seule justification de la disparité des régimes prévus par la loi.

Pour la Cour, en particulier, la présomption que l'exécution des décisions dans un pays étranger est plus complexe «si [elle] est justifiée lorsque l'exécution du jugement postérieur doit être effectuée sur le territoire d'un État tiers ... ne l'est pas lorsqu'il s'agit de l'exécuter sur le territoire des États membres de la Communauté. Tous ces États sont en effet des parties contractantes à la convention de Bruxelles, dont les territoires, ainsi qu'il est indiqué dans le rapport sur la convention de Bruxelles, peuvent être considérés comme constituant une entité» (15). En définitive, l'arrêt en question a jugé décisives l'existence et l'applicabilité au cas d'espèce d'une convention internationale qui, en ce qui concerne l'exécution des décisions, assimile la situation du résident et celle du non-résident.

En l'espèce, au contraire, conformément à la jurisprudence que nous venons d'évoquer, en l'absence d'un instrument de coopération judiciaire analogue, international et/ou communautaire (16), les préoccupations exprimées par le gouvernement belge ne paraissent pas dénuées de fondement. En définitive, le traitement différent appliqué aux non-résidents est justifié, vu que la situation de ces derniers est différente, en ce qui concerne l'exécution de l'éventuelle décision de condamnation, non en raison de leur nationalité ou de leur résidence en tant que telle, mais pour un motif objectif.

12 Seule une lecture superficielle peut faire apparaître ce que nous venons de dire comme étant en contradiction avec les principes énoncés dans l'arrêt Hubbard (17). Dans ce dernier, la Cour, invitée à se prononcer sur une règle du code de procédure civile allemand imposant le versement d'une cautio iudicatum solvi au demandeur de nationalité étrangère, a jugé cette disposition contraire à la libre prestation de services garantie par l'article 59 du traité. En outre, dans ce même arrêt, la Cour, répondant à une autre question posée par le juge allemand, a affirmé que «le droit à l'égalité de traitement consacré par le droit communautaire ne saurait dépendre de l'existence d'accords de réciprocité conclus par les États membres» (point 17).

Cette dernière affirmation a été récemment reproduite telle quelle dans l'arrêt Data Delecta et Forsberg (18). Dans ce dernier, cependant, la Cour a jugé une loi suédoise obligeant les requérants de nationalité étrangère à constituer une cautio iudicatum solvi garantissant le paiement des frais de procédure (et donc analogue à celle contestée dans l'affaire Hubbard) contraire non à la liberté visée par l'article 59, mais au principe général (résiduel) de non-discrimination consacré par l'article 6 du traité. En vérité, dans le cas que nous venons de rappeler, la disparité de traitement résulte essentiellement de la nationalité: l'étranger ne résidant pas en Suède était, en effet, soumis à l'obligation de constituer une caution, alors que le ressortissant suédois en était exempté, même s'il résidait à l'étranger. La Cour n'a donc pas jugé nécessaire de vérifier l'existence de raisons objectives justifiant la disparité de traitement, ce qui a également pour conséquence que la question de savoir s'il existait ou non une convention internationale applicable était absolument dénuée de pertinence.

13 Le cas qui nous occupe à présent est toutefois partiellement différent, dans la mesure où la discrimination n'est pas fondée sur la nationalité (19). Il ne vaut guère la peine de préciser que la question de savoir s'il existe ou non des conventions internationales peut être pertinente non pour déterminer si, oui ou non, l'interdiction de discrimination existe et est pertinente, mais pour apprécier si les situations subjectives auxquelles doit s'appliquer l'interdiction de discrimination font, oui ou non, l'objet d'un traitement égal.

Indépendamment de la spécificité des cas particuliers, il reste que la Cour est invitée une fois encore à répondre à la question de savoir si les situations objectivement différentes dans lesquelles se trouvent les résidents et les non-résidents, du fait de l'inexistence d'instruments conventionnels concernant l'exécution des décisions entre les pays concernés, doivent faire l'objet d'un traitement normatif identique. Une éventuelle réponse affirmative irait à l'encontre de ce qu'a affirmé jusqu'à maintenant la jurisprudence de la Cour, déjà dans l'arrêt Boussac Saint-Frères et plus récemment dans l'arrêt Mund & Fester.

14 Nous estimons, en vérité, que l'on peut concevoir deux solutions pour le problème que nous venons de mettre en lumière. La première consiste à dire qu'il existe un principe général de libre circulation des décisions judiciaires à l'intérieur de la Communauté et que, en bref, comme l'avocat général M. La Pergola l'a soutenu dans ses conclusions relatives à l'affaire Data Delecta et Forsberg, les États membres sont soumis à une véritable «obligation de reconnaissance mutuelle» de ces décisions, en application du principe de non-discrimination énoncé à l'article 6 du traité (20). Il s'agit, disons-le pour être clair, de l'hypothèse selon laquelle ce qu'a réalisé la convention de Bruxelles n'est pas strictement lié à cette dernière, mais fait l'objet d'un principe général que l'on peut déduire des traités communautaires et que l'on doit mettre sur le même pied que les libertés fondamentales concernant la circulation des marchandises et des facteurs de production.

Dans cette perspective, la convention de Bruxelles se serait bornée à rendre plus facile ce qui existait déjà, indépendamment de son applicabilité. Il en résulterait que, même en matière d'infractions routières (sinon, d'une manière générale, en matière pénale), même en l'absence d'un instrument conventionnel spécifique visant à en assurer l'exécution, les décisions devraient être considérées comme exécutables sans difficultés particulières, tant à l'égard des résidents que des non-résidents, et que, donc, la situation des uns et des autres étant tout à fait similaire, on ne pourrait admettre des règles nationales du type de celle contestée en l'espèce.

Il s'agit d'une hypothèse suggestive, mais abstraite, dans la mesure où elle ne tient pas compte de la circonstance que, en l'absence d'instruments conventionnels, il existe incontestablement dans les faits une différence entre résidents et non-résidents en ce qui concerne l'exécution des décisions. Cette hypothèse identifie un objectif souhaitable, mais jusqu'à présent non réalisé, si ce n'est, si l'on veut être optimiste et «angélique», par des instruments du type de la convention de Bruxelles. L'effort que font en permanence les États membres pour conclure des conventions spécialisées le prouve, d'ailleurs.

15 L'autre hypothèse, à laquelle nous croyons, est que l'égalité des situations en fonction de laquelle doit s'apprécier l'éventuelle disparité de traitement interdite par l'article 6 n'existe, dans le domaine qui nous occupe, que dans la mesure où existent et sont applicables au cas particulier concret des instruments d'harmonisation et de coopération au moins équivalents à la convention de Bruxelles. Par conséquent, si cela est vrai, la règle nationale qui fait l'objet de la présente procédure n'est pas, par principe, incompatible avec l'article 6 du traité.

Les possibilités de solution envisagées jusqu'ici exigent évidemment un choix clair, qui parvienne à dissiper tout malentendu susceptible d'être alimenté par une lecture superficielle des précédents ici évoqués. Ce choix, nous demandons à la Cour de l'opérer dans le sens que nous avons précisé: en principe, la situation du non-résident, en l'absence d'instruments conventionnels concernant l'exécution des décisions, diffère de celle du résident et constitue une raison objective, autre que la nationalité, qui justifie un traitement différencié sans violer l'article 6 du traité.

16 Tel est le principe. En fait, il reste à vérifier si la disposition litigieuse et le régime différencié qu'elle introduit respectent le principe de proportionnalité, c'est-à-dire sont appropriés et nécessaires pour atteindre le but recherché, sans dépasser les limites de ce qui est indispensable pour le réaliser (21).

Dans cette perspective, la réglementation belge suscite quelque perplexité: elle dispose, en effet, que le contrevenant non-résident peut choisir de payer immédiatement le montant de l'amende, ce qui éteint l'action publique; il doit alors verser 10 000 BFR par infraction commise. Ou bien, il peut décider de laisser courir contre lui la procédure pénale: dans ce cas, cependant, il est contraint de verser une caution de 15 000 BFR pour chaque infraction qui lui est imputée, destinée à garantir le paiement de l'amende et des frais de justice éventuels. Ce n'est pas par hasard que nous avons utilisé le terme «contraint», puisque, s'il décidait de ne pas verser la caution, le conducteur non-résident subirait un préjudice certainement plus grave, à savoir la saisie immédiate de son véhicule et il n'est que trop évident que, pour un transporteur routier, l'immobilisation de son véhicule se traduit certainement par un préjudice financier important, susceptible de s'aggraver au fil des jours et donc à éviter à tout prix, même éventuellement en acquittant de lourdes amendes.

17 Nous en venons maintenant au montant de la caution: il est de 50 % supérieur à celui de la somme à verser en cas de transaction; la différence est expressément justifiée par les frais de justice. En outre, la somme de 15 000 BFR doit être versée pour chaque infraction commise. La circonstance qu'une série d'infractions sont constatées simultanément ne signifie nullement que chacune d'elles fera l'objet d'une procédure pénale distincte: vraisemblablement, pour des raisons élémentaires de rationalité et d'économie de procédure, les diverses infractions ne donneront lieu qu'à une procédure unique à la charge du contrevenant. Cela a, du reste, été admis aussi par le gouvernement belge au cours de la procédure orale. Or, l'imputation d'une certaine somme aux frais de justice se justifie si elle correspond à une procédure judiciaire unique, tandis qu'un supplément de 5 000 BFR par infraction ne se justifie en aucune manière. Il est évident, en effet, que ce supplément est imputé sur des frais dont le montant demeure inchangé quel que soit le nombre des infractions reprochées.

Les considérations qui précèdent valent, manifestement, surtout pour des situations analogues à celle de l'espèce, où M. Pastoors s'est vu reprocher onze infractions. Tout bien considéré, cependant, nous estimons que l'obligation de verser une caution (dont le montant est de 50 % supérieur à celui de la somme à payer en cas de «transaction») pour chaque infraction reprochée, plutôt que pour chaque procédure engagée à la charge du contrevenant, est, en tout état de cause et indépendamment du nombre d'infractions commises, une mesure disproportionnée et excessive par rapport à l'objectif que vise expressément la réglementation litigieuse, qui a pour but de garantir que le contrevenant non-résident paie effectivement le montant de l'amende et des frais de justice, d'autant plus que - et c'est un détail non négligeable s'agissant d'une réglementation «objectivement» discriminatoire - les résidents qui souhaitent laisser courir contre eux la procédure pénale ne sont tenus de consigner aucune somme à titre de caution.

On ne peut pas non plus soutenir, en sens contraire, comme l'a fait le gouvernement belge, que le montant de la caution se justifie en raison de la possibilité que le juge condamne le contrevenant au paiement d'une somme supérieure à 15 000 BFR par infraction. Tout d'abord, la caution ne peut ni ne doit se transformer en une sorte de liquidation anticipée de la sanction pécuniaire maximale légalement prévue pour les infractions en question. Il suffit, en outre, d'observer que, avant le déroulement du procès, il n'existe aucune certitude quant à la condamnation du contrevenant. Le cas de M. Pastoors en est la meilleure démonstration: dans un premier temps, vingt-sept infractions lui étaient reprochées, nombre qui a été réduit (évidemment après un examen plus attentif) à onze lors de la rédaction du procès-verbal, c'est-à-dire à moins de la moitié!

18 Il faut encore dire que la position que nous avons adoptée ne semble pas pouvoir être contredite par les objections qu'a soulevées le gouvernement français dans ses observations écrites en ce qui concerne le nécessaire caractère dissuasif des sanctions infligées pour les infractions au droit communautaire.

En premier lieu, si le supplément correspondait au nombre de procédures à engager et non à celui des infractions reprochées, la caution imposée aux contrevenants non-résidents conserverait intégralement son effet dissuasif tout en étant désormais proportionnée aux objectifs qu'elle poursuit (22). En deuxième lieu, il vaut la peine de relever que, si l'obligation de verser une caution visait vraiment à dissuader les conducteurs de commettre des infractions, on ne s'expliquerait pas pourquoi une obligation analogue, éventuellement de montant différent, n'a pas été prévue à la charge des conducteurs résidant en Belgique.

En réalité, et le gouvernement belge ne l'a pas caché, le régime différent établi pour les non-résidents vise seulement et exclusivement à garantir le recouvrement effectif des sommes correspondant aux montants des amendes et des frais de justice.

19 L'absence de proportionnalité du système par rapport à l'objectif poursuivi comporte, en outre, un autre élément négatif. Bien que le juge national l'ait exclu, la disposition paraît avoir pour conséquence de réduire fortement, sinon d'éliminer pratiquement, les possibilités d'accès à la protection juridictionnelle pour ceux qui n'ont pas leur résidence en Belgique.

Tel qu'il est organisé, en effet, le régime prévu pour les non-résidents, indépendamment des intentions du législateur qui l'a introduit, produit sur le contrevenant un effet dissuasif en ce qui concerne l'action judiciaire. En d'autres termes, en imposant une caution à payer obligatoirement (à moins que le conducteur ne préfère se voir saisir le véhicule, hypothèse plutôt improbable, comme nous l'avons dit), si l'on veut que son cas soit soumis à la justice, on décourage en fait l'accès à la justice en le rendant trop onéreux et, en tout cas, dans sa globalité excessivement désavantageux par rapport à la transaction immédiate, à laquelle, qu'il le veuille ou non, le contrevenant finit par être inexorablement poussé.

20 Cela étant, la réglementation belge finit donc par limiter les possibilités d'accès à la justice des citoyens non-résidents et porte atteinte à leur droit de bénéficier d'une protection juridictionnelle pleine et effective, droit reconnu par la Cour comme étant un principe fondamental de l'ordre juridique communautaire (23). Ce principe ne peut être mis en cause même en considération d'exigences d'ordre public, du type de celles invoquées par le gouvernement belge et liées à la nécessité de garantir le paiement des amendes infligées aux non-résidents et, en définitive, le bon fonctionnement de la justice. Il est évident que, en interdisant aux seuls non-résidents l'exercice du droit de saisir le juge (ou, du moins, en l'entravant), la réglementation en cause finit par tomber, du point de vue, ici considéré, de la proportionnalité et aussi en ce qui concerne le droit à la protection juridictionnelle, sous le coup de l'interdiction énoncée par l'article 6 du traité. En définitive, il existe une raison objective ne justifiant que partiellement la disparité de traitement: précisément pour le montant de l'amende et pour la majoration correspondant à chaque procédure judiciaire, mais non à chaque infraction.

On ne pourrait non plus parvenir à une conclusion différente en tenant compte des exigences de la sécurité (des personnes et du réseau routier) que les règlements communautaires considérés visent à sauvegarder. Étant donné que le respect de ces exigences, absolument primordiales, n'est nullement en cause, il suffit de faire observer que, même de ce point de vue, le système de sanctions prévu pour les non-résidents s'avère, pour les raisons que nous avons précisées précédemment, disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi.

Il s'ensuit, à notre avis, que l'évaluation de la disparité de traitement créée par la réglementation litigieuse ne peut ni ne doit être conditionnée, plus qu'il n'est nécessaire, par la prise en compte, pourtant justifiée, des objectifs, d'intérêt collectif incontestable, dont s'inspire la réglementation communautaire en la matière.

Conclusions

21 A la lumière des considérations qui précèdent, nous concluons donc en proposant à la Cour de répondre de la manière suivante à la question posée par le Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen:

«L'article 6 du traité CE s'oppose à une disposition nationale qui impose au seul citoyen non-résident, coupable d'infraction aux dispositions des règlements (CEE) n_ 3820/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, relatif à l'harmonisation de certaines dispositions en matière sociale dans le domaine des transports par route, et (CEE) n_ 3821/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, concernant l'appareil de contrôle dans le domaine des transports par route, qui refuse de payer immédiatement l'amende et souhaite laisser courir contre lui la procédure pénale, l'obligation de fournir, sous peine de saisie de son véhicule, une caution destinée à couvrir l'amende et les frais de justice éventuels, pour chaque infraction et indépendamment du nombre de procédures judiciaires engagées à charge du contrevenant.»

(1) - JO L 370, p. 1.

(2) - JO L 370, p. 8.

(3) - Moniteur belge du 13 août 1985.

(4) - Moniteur belge du 20 juillet 1989.

(5) - Arrêt du 8 octobre 1980, Überschär (810/79, Rec. p. 2747, point 16).

(6) - Arrêt du 10 décembre 1991, Merci Convenzionali porto di Genova (C-179/90, Rec. p. I-5889, point 11).

(7) - Arrêt du 20 octobre 1993 (C-92/92 et C-326/92, Rec. p. I-5145).

(8) - Arrêt du 2 février 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195, point 19).

(9) - Arrêts du 29 octobre 1980, Boussac Saint-Frères (22/80, Rec. p. 3427, point 9), et du 8 mai 1990, Biehl (C-175/88, Rec. p. I-1779, point 13).

(10) - Arrêt du 14 février 1995, Schumacker (C-279/93, Rec. p. I-225, points 28 et 29).

(11) - Arrêt du 10 février 1994, Mund & Fester (C-398/92, Rec. p. I-467, point 17). Voir aussi, pour l'idée selon laquelle l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, du traité «en tant qu'expression spécifique du principe général d'égalité, ne s'oppos[e] pas à ce que des situations comparables soient traitées différemment lorsqu'un tel traitement est objectivement justifié», l'arrêt du 8 juin 1989, Association générale des producteurs de blé et autres céréales (167/88, Rec. p. 1653, point 23); cet arrêt conclut que «la différence de traitement opérée par les règlements en cause ne constitue pas une discrimination entre producteurs ... ou en raison de la nationalité au sens de l'article 7 du traité» (point 33).

(12) - Voir, par exemple, arrêt du 13 décembre 1984, Haug-Adrion (251/83, Rec. p. 4277, points 14 à 16).

(13) - A ce propos, nous rappelons aussi la résolution 85/C 348/01 du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 20 décembre 1985, visant à «améliorer l'application des règlements sociaux dans le domaine des transports routiers» (JO C 348, p. 1). Parmi les mesures qui «devraient être prises», il y a notamment [point 2, sous b)] - et ce n'est certainement pas par hasard - l'«adoption de moyens effectifs pour la poursuite des conducteurs non résidents ayant commis une infraction sur le territoire d'un État membre et pour le recouvrement des amendes infligées à ces conducteurs, dans le cadre du droit international ou national en vigueur».

(14) - Déjà cité à la note 11.

(15) - Ibidem, point 19. La doctrine n'a pas manqué de relever que cette affirmation paraît être le fruit d'«un certain angélisme de la Cour», en relation avec la prétendue équivalence de situations entre résidents et non-résidents en cas d'applicabilité de la convention de Bruxelles: Bischoff, dans Journal du droit international, 1994, p. 538. La jurisprudence Mund & Fester a été utilisée à propos au Royaume-Uni par la Court of Appeal (Civil Division, arrêt du 20 décembre 1995, rendu dans les affaires Fitzgerald/Williams et O'Regan/Williams et publié dans Weekly Law Report, 1996, vol. II, p. 447) pour exclure, précisément en raison de l'applicabilité de la convention de Bruxelles, la nécessité, prévue par le droit anglais, de faire payer au demandeur résidant en Irlande une caution couvrant les frais de procédure; la Court of Appeal a, cependant, fait une réserve, quant à la production de preuves convaincantes de la difficulté d'exécution des décisions.

(16) - A cet égard, il y a lieu de relever que, comme le gouvernement belge l'a souligné, en se fondant sur des arguments qui n'ont pas été contestés, les trois conventions auxquelles les demandeurs ont fait référence dans leurs observations ne peuvent être invoquées en l'espèce: les deux premières (convention de Bruxelles du 17 janvier 1958 et convention de Strasbourg du 20 avril 1959), parce qu'elles ne sont applicables qu'en présence d'une demande d'extradition dont les conditions ne sont pas remplies en l'espèce, la troisième (convention européenne pour la répression des infractions routières signée à Strasbourg le 30 novembre 1964), dans la mesure où elle n'a été ratifiée ni par le royaume de Belgique ni par la République fédérale d'Allemagne.

(17) - Arrêt du 1er juillet 1993 (C-20/92, Rec. p. I-3777).

(18) - Arrêt du 26 septembre 1996 (C-43/95, non encore publié au Recueil).

(19) - Il est également vrai que la cautio iudicatum solvi qui faisait l'objet de l'affaire Data Delecta et Forsberg visait à garantir le recouvrement des frais de procédure supportés par la partie adverse, alors que, en l'espèce, la caution imposée par le législateur belge sert à garantir le paiement, par le contrevenant non-résident, non seulement des frais que l'État a engagés pour soumettre son cas à la justice, mais aussi et surtout de l'amende qui lui a été infligée pour les infractions commises. Il ne s'agit pas, cependant, d'un élément décisif.

(20) - Voir point 17 des conclusions.

(21) - Arrêts du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651, point 38), et du 25 février 1988, Drexl (299/86, Rec. p. 1213, point 18).

(22) - La Cour a constamment estimé que les sanctions prévues par les États membres pour non-respect d'obligations communautaires devaient avoir un caractère effectif et dissuasif, mais non disproportionné; voir, en ce sens, parmi les décisions les plus récentes, arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, Rec. p. I-929, point 36); et, concernant spécifiquement un cas analogue à celui de l'espèce, arrêt du 2 octobre 1991, Vandevenne e.a. (C-7/90, Rec. p. I-4371, point 11).

(23) - Arrêt Johnston (cité à la note 21), point 18.