Mots clés

Sommaire



Mots clés

1. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

2. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Demande d'accès visant des informations environnementales — Application du règlement nº 1367/2006 en tant que lex specialis par rapport au règlement nº 1049/2001 — Incidence

(Art. 255 CE; règlements du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, et nº 1367/2006, considérants 8 et 15, art. 3 et 6, § 1)

3. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Demande d'accès visant des informations environnementales — Présomption légale de l'existence d'un intérêt public supérieur déterminant la divulgation d'informations ayant trait à des émissions dans l’environnement — Portée

(Règlements du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2, et nº 1367/2006, art. 6, § 1)

4. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Obligation pour l'institution de procéder à un examen concret et individuel des documents — Exclusion de l'obligation — Conditions

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4)

5. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d'accès aux documents — Protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

Sommaire

1. Dans le cadre d'un recours en annulation introduit au titre de l'article 230 CE, la légalité de l'acte attaqué s'apprécie en fonction des éléments de droit et de fait existant à la date à laquelle l'acte attaqué a été pris.

Or, lorsqu'au moment de l'adoption de l'acte attaqué une procédure en manquement au titre de l'article 226 CE est en cours, la Commission est, en principe, en droit d'invoquer l'exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête, prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Lorsqu'elle refuse l'accès aux documents concernés sur le fondement de cette exception, la Commission doit néanmoins, d’une part, satisfaire à son obligation d’examiner si ces documents étaient effectivement couverts, dans leur totalité, par cette exception et, d’autre part, correctement mettre en balance les éventuels intérêts publics supérieurs à leur divulgation et l’intérêt à la protection de leur confidentialité.

Le risque d'atteinte à l’intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En outre, ainsi qu’il résulte de son libellé, cette exception ne vise pas à protéger les activités d’enquête en tant que telles, mais l’objectif de ces activités, qui consiste, dans le cadre d’une procédure en manquement, à amener l’État membre concerné à se conformer au droit de l'Union.

(cf. points 100-102, 110)

2. Il ressort des considérants 8 et 15 du règlement nº 1367/2006, concernant l'application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, et, en particulier, de la formule « sous réserve des dispositions plus spécifiques du présent règlement relatives aux demandes d’accès aux informations environnementales », lus conjointement avec les articles 3 et 6 dudit règlement, que ce règlement constitue une lex specialis par rapport au règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, en remplaçant, modifiant ou précisant certaines des dispositions de ce dernier règlement lorsque la demande d’accès vise des informations environnementales ou des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement.

S'agissant du droit d’accès à des documents contenant de telles informations, le considérant 15, deuxième phrase, et l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement nº 1367/2006, réaffirment le principe selon lequel toute exception à un droit subjectif ou à un principe général relevant du droit de l’Union, y compris au droit d’accès prévu par l’article 255 CE, lu conjointement avec le règlement nº 1049/2001, doit être appliquée et interprétée de manière restrictive. Cette obligation d'interprétation stricte des exceptions prévues par le règlement nº 1049/2001 est renforcée, d’une part, par la nécessité pour l’institution concernée de tenir compte de l’intérêt public à la divulgation de telles informations ainsi que par la référence au fait de savoir si ces informations ont trait à des émissions dans l’environnement et, d’autre part, par le fait que le règlement nº 1049/2001 ne contient pas de précisions analogues quant à l’application desdites exceptions dans ce domaine.

(cf. points 105,107)

3. L'article 6, paragraphe 1, du règlement nº 1367/2006, concernant l'application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, ne remet pas en cause le principe posé par l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, mais se limite à modifier et à préciser les conditions dans lesquelles cette institution va examiner s’il existe un intérêt public supérieur à la divulgation dans le cadre d’une demande d’accès à des documents contenant des informations environnementales. Ainsi, ladite disposition prévoit une présomption légale selon laquelle la divulgation présente un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, sauf lorsque ces informations concernent une enquête, notamment celle relative à de possibles manquements au droit de l'Union.

Il en résulte que, même si cette présomption légale ne s’applique pas à des documents ayant trait à des enquêtes entamées dans le cadre de procédures en manquement, elle ne dispense pas pour autant la Commission de son obligation de tenir compte, dans chaque cas d’espèce, d’éventuels intérêts publics supérieurs à la divulgation, surtout de ceux liés à des informations environnementales dans un sens plus large que celui des émissions dans l’environnement, ainsi que d’effectuer la mise en balance des intérêts publics supérieurs à leur divulgation et de l’intérêt à la protection de leur confidentialité.

Toutefois, s'il est vrai que l'article 6, paragraphe 1, du règlement nº 1367/2006, peut aboutir à un accès à des informations environnementales plus large, ce constat n’a pas d’incidence sur la question de savoir si l’institution concernée doit ou non effectuer un examen concret et individuel des documents ou des informations demandés. Dès lors, les conditions qui autorisent cette institution à renoncer, à titre exceptionnel, à un tel examen concret et individuel, s’appliquent mutatis mutandis lorsque les documents concernés relèvent manifestement d’une même catégorie susceptible d’être couverte par une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement nº 1049/2001. En effet, même s’il résulte de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006, que la présomption de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation d’informations sur des émissions dans l’environnement est inapplicable dans le cadre d’une procédure en manquement en cours, la totalité des documents issus d’une telle procédure en manquement est susceptible d’être protégée en tant que catégorie.

(cf. points 108, 117)

4. Il existe plusieurs exceptions à l'obligation de la Commission d'examiner concrètement et individuellement les documents pour lesquels un accès a été demandé.

En effet, dès lors que l'examen concret et individuel auquel l'institution doit en principe procéder en réponse à une demande d'accès formulée sur le fondement du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, a pour objet de permettre à l'institution concernée, d'une part, d'apprécier dans quelle mesure une exception au droit d'accès est applicable et, d'autre part, d'apprécier la possibilité d'un accès partiel, ledit examen peut ne pas être nécessaire lorsque, en raison des circonstances particulières de l'espèce, il est manifeste que l'accès doit être refusé ou bien au contraire accordé. Tel pourrait être le cas, notamment, si certains documents soit, tout d'abord, étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception au droit d'accès, soit, à l'inverse, étaient manifestement accessibles dans leur intégralité, soit, enfin, avaient déjà fait l'objet d'une appréciation concrète et individuelle par la Commission dans des circonstances similaires. En outre, il est en principe loisible à l'institution concernée de se fonder, y compris dans le cadre de la motivation de la décision de refus, sur des présomptions générales s'appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d'ordre général similaires étant susceptibles de s'appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature, à condition qu'elle vérifie dans chaque cas si les considérations d'ordre général normalement applicables à un type de documents déterminé sont effectivement applicables à un document donné dont la divulgation est demandée.

(cf. points 113-115)

5. S'agissant du contrôle que la Commission est appelée à exercer dans le cadre d'une procédure en manquement ouverte au titre de l'article 226 CE, force est de constater que ce contrôle relève d'une fonction administrative, dans le cadre de laquelle elle dispose d'un large pouvoir discrétionnaire et engage un dialogue bilatéral avec l'État membre concerné.

La position procédurale des parties ayant saisi la Commission d'une plainte est fondamentalement différente dans le cadre d'une procédure en manquement ouverte au titre de l'article 226 CE de celle qui est la leur, par exemple, dans le cadre d'une procédure d'application des règles communautaires de concurrence, telle que celle prévue par le règlement nº 1/2003, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 CE et 82 CE, et par le règlement nº 773/2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 CE et 82 CE, au cours de laquelle les plaignants disposent de garanties procédurales spécifiques dont le respect est soumis à un contrôle juridictionnel effectif dans le cadre d'un recours contre une décision de rejet de plainte. En revanche, les plaignants au sens de la communication 2002/C 244/03, concernant les relations de la Commission avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire, n'ont pas la possibilité de saisir le juge de l'Union d'un recours contre une éventuelle décision de classer leur plainte et ne bénéficient pas de droits procéduraux, comparables à ceux dont ils peuvent disposer dans le cadre d'une procédure ouverte au titre des règlements précités, leur permettant d'exiger que la Commission les informe et les entende.

Dès lors, en l'absence de droit pour une partie requérante, dans le cadre d'une telle procédure, de consulter les documents du dossier administratif de la Commission, il convient de reconnaître, par analogie avec la situation des intéressés dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d'État, l'existence d'une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d'enquête. Il est dès lors suffisant pour la Commission de vérifier si cette présomption générale doit s'appliquer à l'ensemble des documents concernés, sans qu'elle doive nécessairement procéder à un examen concret et individuel préalable du contenu de chacun de ces documents. Or, lorsque, au moment de l'adoption de la décision de refuser l'accès aux documents, la procédure en manquement est en cours, la Commission doit nécessairement partir du principe que cette présomption générale s'applique à l'intégralité des documents concernés.

Cette présomption n'exclut pourtant pas le droit pour les intéressés de démontrer qu'un document donné dont la divulgation est demandée n'est pas couvert par ladite présomption ou qu'il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001.

(cf. points 126-128)