Conclusions de l'avocat général

M. KARL ROEMER

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Pages I — Procédure et conclusions des parties II — Examen en droit 1. Le recours a-t-il été formé en temps utile? 2. Droit d'agir 3. Étendue du droit de recours 4. Du caractère nécessaire du sursis demandé a) En droit b) En fait III — Conclusions

Monsieur le Président, Messieurs,

Avant que ne soit close la procédure orale dans l'affaire no 18-57, entreprise J. Nold, société en commandite, Darmstadt, contre Haute Autorité, qui a été plaidéc le 12 novembre par les représentants des parties, il nous incombe, conformément à l'article 11 du Protocole sur le Statut de la Cour.

de présenter publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions orales et motivées.

Nos conclusions devaient tenir compte en fait et eu droit du caractère sommaire de la procédure. Nous commencerons par rappeler brièvement cette procédure et les conclusions des parties.

I — PROCÉDURE ET CONCLUSIONS DES PARTIES

Le 26 septembre 1957, la Cour a été saisie d'un recours présenté au nom de l'entreprise J. Nold. Kohlen- und Baustoffgroßhandlung. Darmstadt, contre la Haute Autorité et les trois comptoirs de vente du charbon de la Ruhr. Pour autant qu'il vise la Haute Autorité, le recours conclut à l'annulation des décisions 16, 17, 18 et 19-57 du 26 juillet 1957.

Le 3 octobre 1957. une demande de sursis à l'exécution des décisions attaquées a été présentée par acte de procédure distinct, adressé au président de la Cour. Les règles de procédure découlent de l'article 39 du Traité, de l'article 33 du Protocole sur le Statut de la Cour et des articles 63 à 68 du Règlement de la Cour. Conformément à l'article 66 du Règlement, le président a déféré à la Cour l'examen de la requête pour qu'elle statue. La Cour a ordonné l'ouverture d'une procédure orale sur la demande, procédure qui a commencé le 12 novembre et qui sera close avec nos conclusions.

Prié de fournir des précisions, le demandeur a, au cours de la procédure orale, subsidiairement limité sa demande en concluant à ce qu'il ne soit sursis à l'exécution des décisions attaquées qu'en ce qui concerne, les réglementations commerciales qui y sont contenues. Pour motiver sa demande, il allègue qu'il a acheté jusqu'ici du charbon de la Ruhr connue négociant en gros de première main et que les trois comptoirs de vente du charbon de la Ruhr ont refusé de continuer à l'approvisionner directement en invoquant la réglementation commerciale contenue dans les décisions attaquées. Il considère que cette réglementation commerciale constitue une discrimination à son égard: au cours de la procédure orale, il a eu outre invoqué un détournement de pouvoir et l'insuffisance des motifs des décisions. Enfin, pour justifier l'urgence du sursis demandé, il allègue que, s'il n'est pas fait droit à sa demande, la perte de ses anciens clients et des moyens d'existence de l'entreprise lui causerait un tort irréparable.

La Haute Autorité conclut au rejet de la demande. Elle estime que le demandeur, en tant qu'entreprise commerciale qui n'est pus partie aux accords autorisés par les décisions attaquées, n'a pas le droit de recours et qu'il n'a donc pas non plus le droit de demander un sursis par voie de référé. En second lieu, elle fait valoir que le recours n'est pas fondé et que la demande de sursis ne saurait permettre au demandeur d'obtenir l'effet qu'il recherche. Au cours de la procédure orale, la Haute Autorité a encore exposé que le recours était irrecevable pour forclusion: enfin, elle a contesté que le demandeur ne puisse pas continuer ses opérations de négociant en gros. Elle estime qu'il est nécessaire que soient publiés les chiffres des ventes de charbon provenant de la Communauté et du bassin de la Ruhr et qu'ils soient comparés avec les chiffres de la réglementation commerciale des dernières années et elle s'offre à les communiquer, si le demandeur ne le fait pas lui-même. Le demandeur expose par contre qu'il n'est pas tenu de faire connaître ses chiffres de vente: il n'est pas nécessaire que la Cour en ait connaissance, étant donné qu'il a participé comme négociant en gros de première main à la vente du charbon, abstraction faite de l'importance de ses ventes; cependant, il est prêt à communiquer par écrit ces chiffres à la Cour, si celle-ci le demande.

Pour le reste de l'exposé des parties, nous renvoyons aux actes de procédure et au procès-verbal d'audience; le cas échéant, nous entrerons dans les détails à propos de l'examen en droit.

II — EXAMEN EN DROIT

Pour apprécier la demande en droit, il convient de ne pas perdre de vue qu'il s'agit en premier lieu d'une procédure sommaire, accélérée, qui, eu second lieu, a pour objet une décision provisoire ne préjugeant pas le fond. C'est pourquoi l'article 63, paragraphe 3, du Règlement de la Cour exige seulement que la requête spécifie les moyens de fait et de droit — mais non la preuve complète — justifiant prima facie l'octroi du sursis auquel elle conclut formellement. Bien que le demandeur se soit référé au recours principal pour justifier sa demande, l'action principale ne saurait être débattue au stade actuel de la procédure et il ne saurait être encore statué définitivement sur les questions de fait et de droit qu'elle soulève.

1. Le recours a-t-il été formé en temps utile?

La Haute Autorité objecte que la demande est irrecevable pour la simple raison qu'il n'existe pas de recours principal formé à temps. Elle expose que le recours a été introduit en vertu d'une procuration signée par M. Erich Nold le 25 septembre 1957; or, à cette date, M. Erich Nold n'avait aucun rapport juridique avec l'entreprise qualifiée de partie requérante, ainsi qu'en témoigne l'extrait du registre du commerce du 15-10-1957. Le demandeur rétorque que M. Erich Nold était à tout moment habilité à agir pour le compte de l'entreprise; il rappelle que les comptoirs de vente de la Ruhr ont négocié avec lui.

A notre avis, il y a là une question qui devra être tranchée au cours du litige principal. A cet effet, il faudra tenir compte du fait que l'entreprise requérante était légalement dissoute au moment de l'introduction du recours, comme en fait foi le registre du commerce, et qu'elle n'avait pas de représentant légal. En la phase actuelle de la procédure, il nous paraît qu'il suffit qu'il existe un recours principal introduit antérieurement, et que la condition de l'article 63, paragraphe 1, du Règlement se trouve ainsi remplie.

2. Droit d'agir

Nous aborderons donc ensuite la question: le droit d'agir existe-t-il?

Cette seconde exception soulevée par la Haute Autorité - absence de droit d'agir — a également un effet dilatoire. Il convient d'examiner d'office le droit d'agir dans cette procédure. Le demandeur et le défendeur s'accordent à demander que cette question soit tranchée au préalable.

D'après le Traité. le droit d'agir doit être apprécié en fonction des qualités du demandeur et de la nature des décisions attaquées. Même si les qualités du demandeur ne font pas obstacle à son droit d'agir, l'étendue de celui-ci varie suivant la nature des décisions attaquées. Le requérant n'a pus d'emblée le droit d'agir reconnu à l'article 33 et aux articles suivants du Traité. Cependant, l'article 80 et les articles 65 et 66 du Traité étendent aux entreprises de distribu-tion le droit de recours reconnu aux entreprises de production. Après avoir défini comme entreprises au sens du Traité les entreprises de production, l'article 80 porte dans sa version allemande:

«Was die Artikel 65 und 66 sowie die zu ihrer Anwendung erforderlichen Auskünfte und die ihretwegen erhobenen Klagen anbelangt, so sind Unternehmen im Sinne dieses Vertrages ferner diejenigen Unternehmen, die gewerbsmäflig eine Vertrichstätigkeit ausüben mit Ausnahme des Verkaufs an Haushaltungen oder an Kleingewerbetreibende.»

La version française dit:

… en outre, en ce qui concerne les articles 65 et 66, ainsi que les informations requises pour leur application et les recours formes à leur occasion, les entreprises ou organismes qui exercent habituellement une activité de distribution autre que la vente aux consommateurs domestiques ou à l'artisanat.

Il nous semble qu'un examen et une interprétation exacts au point de vue de la langue et de la grammaire de la version française montrent que les mots «ù leur occasion» - «les recours formés à leur occasion» ne se rapportent pas aux mots «les informations requises» mais à «leur application», c'est-à-dire «l'application des articles 65 et 66». Cette conception, déduite du texte français, correspond à la forme et au fond du texte allemand. Qu'en résulte-t-il? Le demandeur fait valoir qu'il exploite une entreprise de négoce en gros. La première question qui se pose alors, c'est de savoir si le recours constitue un «recours formé à l'occasion» des articles 65 et 66, au sens de l'article 80 du Traité. Les décisions attaquées sont des décisions d'autorisation de la Haute Autorité en vertu de l'article 65, concernant la vente en commun par les comptoirs de vente du charbon de la Ruhr et l'achat en commun par l'intermédiaire de l'Oberrheinische Kohle-Union. Ces décisions contiennent notamment la réglementation commerciale. Celle-ci précise, d'après des critères généraux et objectifs, quels sont les négociants en gros directement approvisionnés et, en conséquence, quels sont les négociants exclus de l'approvisionnement direct par les comptoirs de vente du charbon de la Ruhr, C'est précisément cette réglementation qui est le point essentiel du litige.

A notre avis, la référence au principe de l'article 19 de la Constitution de la République Fédérale allemande, touchant le droit de recours et les droits qu'en déduit le demandeur dans le domaine national de son pays, pusse à côté de la question, car cette partie de la Constitution nationale ne saurait avoir force de loi dans le domaine du Traité supranational de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier. Le demandeur n'a également nous semble-t-il, cité celle disposition constitutionnelle au cours de l'audience et non au cours de la procédure écrite que pour interpréter le droit de la Communauté, seul applicable en l'espèce, ainsi qu'il l'a souligné.

Dans sa réponse, la Haute Autorité invoque l'arrêt de la Cour dans les affaires nos 8 et 10-54 et interprète de façon restrictive l'article 80: seules doivent avoir un droit de recours les personnes qui ont été parties à des accords ou à des décisions; en effet, affirme-t-elle, l'extension du droit de recours est corrélative à l'extension des compétences de la Haute Autorité. En outre, il est hors de doute que les utilisateurs mis en cause de manière égale par la réglementation commerciale n'ont pus de droit de recours.

Nous répondrons ceci: dans les affaires nos 8 et 10-54, il s'agissait d'utilisateurs et non de négociants: en outre, ces affaires n'étaient pas relatives aux situations réglementées par les articles 63 ou 66. Il ne ressort pas du texte de l'article 80 que seules les parties à une décision de concentration doivent avoir un droit de recours. Il est exact, comme le demandeur l'a exposé, qu'elles n'ont pas besoin, d'une façon générale, d'être protégées au moyen d'un droit de recours en cas d'autorisation des demandes qu'elles soumettent à la Haute Autorité. On peut cependant imaginer que même une partie à une concentration autorisée puisse avoir un motif pour former un recours si l'autorisation est assortie de certaines conditions. On peut également imaginer que les termes de l'autorisation soient tels qu'un négociant désireux de participer à la concentration se trouve exclu. De toute façon, on ne saurait dénier un droit de recours à ce négociant dont l'activité peut être entravée de façon injuste. C'est une autre question que de savoir s'il convient au moins de reconnaître un droit de recours à un négociant qui n'entre pas a priori en ligne de compte pour la concentration, étant donné les critères objectifs qui sont pris en considération et que la Haute Autorité doit examiner au vu de la situation découlant des faits ou circonstances économiques et alors que, par ailleurs, ce négociant n'a pas cherché à participer à cette concentration.

Cependant, il convient également de noter qu'en autorisant une réglementation de la distribution, établie en l'espèce par les comptoirs de vente du charbon de la Ruhr, la Haute Autorité exerce des pouvoirs qui ont des répercussions très importantes sur la participation des entreprises commerciales un trafic économique. Par contre, les utilisateurs ne sont en général mis en cause que de façon indirecte et, en tout cas, ils ne le sont pas de la même manière que les entreprises commerciales. Aucune réglementation commerciale ne les empêche d'acheter à leur guise à un négociant en gros de première ou de deuxième main ou à un détaillant. En ce qui concerne la position particulière des utilisateurs industriels en gros, on peut seulement remarquer que la réglementation commerciale contient à l'article 5 des décisions nos 5 à 7-56 des dispositions qui ne les mettraient directement en cause que si la réglementation commerciale prescrivait qu'ils ne pourraient acheter que de façon directe. Or cet empêchement n'existe pas, puisqu'ils peuvent acheter indifféremment un négociant en gros de première main ou aux comptoirs de vente du charbon de la Ruhr.

Dans ces conditions, nous affirmons l'existence d'un droit de recours des entreprises de distribution, exclues des achats directs par la réglementation commerciale. Le droit de demander un sursis existe donc également. La solution à laquelle nous nous rangeons nous paraît être cautionnée par les textes; elle nous paraît également justifiée par la situation de fait. Il convient donc de reconnaître le droit du demandeur à demander le sursis à l'exécution de ces décisions.

3. Étendue du droit de recours

L'étendue du droit de recours reconnu est fonction de la nature des décisions attaquées. Il convient d'examiner ici cette question, puisqu'elle peut présenter de l'importance également pour la procédure de référé et notamment pour l'appréciation des moyens de droit justifiant le sursis demandé.

Le requérant parait lui-même admettre au départ qu'il s'agit pour lui d'une décision générale; il invoque, en effet, à l'appui de son recours un détournement de pouvoir à son égard. Cette conception est exacte. Encore que la décision de la Haute Autorité ait un caractère individuel au regard des entreprises qui ont présenté leurs accords pour autorisation, il ne faut pas oublier que l'objet de cette autorisation est une réglementation générale qui devient applicable de façon générale dans le marché commun en vertu de l'autorisation de la Haute Autorité. Il convient d'observer que, du fait de la réglementation commerciale générale, les effets des décisions individuelles ont surtout un caractère général. Nous pensons qu'ici encore se manifeste la signification de l'argument de la Haute Autorité, selon lequel le demandeur n'est pas partie à la résolution relative à la réglementation commerciale. La Haute Autorité aurait-elle arrêté une réglementation commerciale en prenant elle-même une décision directe, qu'il s'agirait certainement d'une décision générale. La réglementation commerciale ne réglemente pas non plus le cas particulier du requérant, elle établit des critères généraux qui le touchent, lui et d'autres négociants.

L'objet du recours et de la demande de sursis, les effets de celle-ci ont également un caractère général. Ainsi qu'il a été exposé au cours de la procédure orale, le demandeur ne cherche pas à obtenir une dérogation pour lui personnellement, mais en définitive la prolongation de la réglementation générale de transition pour les négociants en gros de première main admis jusqu'ici. La demande a donc également pour objet une mesure générale.

D'après l'article 33, alinéa 2, du Traité, le recours n'est donc recevable que si le requérant invoque un détournement de pouvoir à son égard. Cette limitation ne vaut que pour le recours direct en annulation. Elle laisse place à d'autres possibilités de protection en droit. On comprend que le requérant ail exposé qu'on ne saurait lui opposer le droit du pays dont il est ressortissant de former un recours: cependant, contrairement à ce qu'il pense, il lui est loisible de mettre en cause devant un tribunal national la validité des décisions de la Haute Autorité et, conformément à l'article 41 du Traité, de demander en ce cas à la Cour de Justice de statuer à titre préjudiciel.

4. Du caractère nécessaire du sursis demandé

Comme nous l'avons exposé, nous pensons qu'il ne s'agit pas à ce stade de se prononcer sur la recevabilité du recours principal, abstraction faite de l'existence du droit de recours: il convient au contraire de rechercher uniquement si les conditions se trouvent réunies pour faire droit à la demande de sursis. Nous n'aurons donc pas non plus à examiner si les moyens de vice de forme et de détournement de pouvoir allégués au cours de la procédure orale à l'appui de la demande de sursis sont recevables et fondés. Par contre, pour rechercher, comme nous allons le faire, si le sursis demandé est nécessaire, il faut tenir compte du fait que la demande vise une mesure générale.

a) En droit:

Pour nier le caractère nécessaire du sursis, la Haute Autorité fait valoir qu'il ne saurait procurer an demandeur l'effet désiré, à savoir continuer provisoirement à être approvisionné comme négociant en gros de première main. Si cela est exact, le sursis n'est pas nécessaire et la demande devrait être rejetée pour cette simple raison.

Ainsi qu'il l'a clairement montré au cours du débat, le demandeur s'efforce d'obtenir que ni les critères des décisions nos 5-56, 6-56 et 7-56, ni ceux des décisions nos 16-57, 17-57 et 18-57 ne lui soient appliqués et que la réglementation transitoire appliquée aux négociants en gros admis jusqu'ici continue d'être maintenue.

La Haute Autorité a objecté avec raison que ce ne sent pas les décisions attaquées, auxquelles il est demandé de surseoir, qui ont aboli cette réglementation transitoire. La réglementation transitoire était contenue à l'article 9 chiffre 3 des décisions nos 5-56, 6-36 et 7-56: elle devait s'appliquer jusqu'à l'expiration de l'année charbonnière 1956/57, donc jusqu'au 31 mars 1957. Les décisions de la Haute Autorité nos 10-57, 11-57 et 12-57 ont prorogé jusqu'au 30 juin 1937 la réglementation transitoire: après cette date, sa validité expirait. Ainsi qu'il ressort de l'exposé du demandeur, il a même en fait continué d'être approvisionné jusqu'au 1er octobre 1957. Etant donné que ce ne sont pas les décisions nos 16-57, 17-57, 18-57 et 19-57 qui ont aboli la réglementation transitoire, un sursis à l'exécution de ces décisions n'aurait pas pour effet de remettre en vigueur la réglementation transitoire.

Le demandeur a exposé qu'au cas où, par suite de l'abolition des décisions attaquées ou de leur suspension provisoire, la réglementation transitoire ne serait pas automatiquement remise en vigueur, il se produirait «une lacune» que la Haute Autorité doit ou peut combler pur les dispositions qu'elle peut légitimement prendre, Cela signifie uniquement que l'expiration de la réglementation transitoire applicable aux «anciens ayants droits» serait rapportée comme étant contraire au Traité, de sorte que, d'après l'article 34 du Traité, la Haute Autorité serait tenue d'ordonner pour l'avenir l'application de la réglementation transitoire et l'admission des «anciens ayants droits» abstraction faite des critères généraux en vigueur. Une telle décision n'aurait pu être prononcée qu'à l'occasion d'une instance dirigée contre les décisions prescrivant que la réglementation transitoire était venue à expiration. Le demandeur aurait donc dû attaquer les décisions nos 10-57, 11-57 et 12-57 ou même l'article 9, chiffre 3, des décisions nos 5-56, 6-56 et 7-56, après le rejet de la demande présentée par les comptoirs de vente du charbon de la Ruhr à l'effet de conserver la réglementation transitoire jusqu'à ce qu'ait été assuré un approvisionnement suffisant en combustibles pour toute une année charbonnière. Ce recours, que nous estimons nécessaire, n'a pas été introduit: entretemps, le délai pour présenter un recours en annulation contre les décisions susmentionnées de la Haute Autorité est venu à expiration.

Nous aboutissons donc au résultat que le sursis à l'exécution des décisions nos 16 à 19-57 ne saurait avoir l'effet recherché par le demandeur, à savoir de continuer d'être directement approvisionné par les comptoirs de vente du charbon de la Ruhr en qualité d'«ancien ayant droit», bien qu'il ne remplisse pas les critères généraux applicables. Moins que jamais le sursis demandé ne saurait donc être nécessaire.

b) En fait :

Dans ces conditions, tous autres moyens de fait tendant à démontrer le caractère nécessaire du sursis sont superflus. Nous n'examinerons donc cette question que brièvement et par souci d'être complet.

A notre avis, le demandeur n'a pas prouvé prima facie qu'il ne pourrait plus obtenir de livraison de charbon et qu'il serait donc condamné à perdre ses moyens d'existence. La Haute Autorité a exposé à bon droit que le demandeur pourrait poursuivre ses affaires dans la Ruhr, en tout cas comme négociant en gros de deuxième main et même, dans d'autres bassins que la Ruhr, comme négociant en gros de première main. Ce point ne nous paraît pas contesté. Qu'il puisse être nécessaire à cet effet de procéder à des transformations commerciales, c'est un phénomène normal en régime de concurrence. De même, il est d'expérience courante pour ceux qui participent à la concurrence que pour affirmer et défendre une position acquise sur le marché, il soit parfois nécessaire en vue de l'avenir de faire des sacrifices financiers, par exemple d'augmenter les ventes en réduisant les bénéfices, et que cette situation de chacun vis-à-vis des entreprises concurrentes ne saurait être regardée comme un empêchement injuste. C'est à tort que le demandeur invoque les principes de la libre concurrence pour justifier sa conception que, du fait simplement qu'il a été pendant longtemps négociant en gros de première main pour le charbon de la Ruhr, il doive le rester dans l'avenir. Il ressort des déclarations faites par le demandeur sous la foi du serment — nous nous référons notamment à l'annexe 9 du dossier — qu'il était exactement informé tant de la signification des tonnages limites que de la réorganisation imminente de l'Oberrheinische Kohle-Union.

En outre, le demandeur n'a pas établi de façon suffisamment vraisemblable que si ses commandes avaient été entièrement satisfaites, il aurait atteint les tonnages établis par les décisions d'autorisation au cours de la dernière année charbonnière.

III — CONCLUSIONS

Nous concluons donc

au rejet, comme non fondée, de la demande de sursis à l'exécution des décisions nos 16, 17, 18, 19, de 1957 prises par la Haute Autorité le 26-7-1957, et à la condamnation du demandeur aux dépens de cette procédure.