CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme VERICA TRSTENJAK

du 6 mars 2007 1( )

Affaire C‑1/06

Bonn Fleisch Ex- und Import GmbH

contre

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

[demande de décision préjudicielle formée par le Finanzgericht Hamburg (Allemagne)]

«Exportation – Réglementation des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles – Article 47, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3665/87 – Présentation d’une preuve de l’exportation des produits – Présentation d’une preuve équivalente – Reconnaissance d’office comme preuve équivalente de pièces justificatives non liées à une demande expresse de reconnaissance de l’équivalence»

I – Introduction

1. La présente procédure préjudicielle concerne, d’une part, la question de savoir si le service national compétent dans une procédure d’octroi de restitutions à l’exportation au titre de l’article 47, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles ( ), est également tenu de reconnaître d’office d’autres documents équivalents lorsque l’exportateur, pour des raisons dont il n’est pas responsable, ne peut pas présenter l’exemplaire de contrôle T 5 et, d’autre part, la question de savoir si un exportateur peut aussi présenter implicitement et à titre préventif une demande de reconnaissance d’autres documents équivalents en application de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87.

2. Les questions relatives à l’interprétation de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 se posent dans le cadre d’un litige devant le Finanzgericht Hamburg entre la société Bonn Fleisch Ex- und Import GmbH (ci-après «Bonn Fleisch») et le Hauptzollamt Hamburg-Jonas (ci-après le «Hauptzollamt») concernant la légalité d’ordres de recouvrement relatifs à une restitution à l’exportation préfinancée et motivés par une allégation de non-exportation des produits en dehors du territoire douanier de la Communauté vers la Russie dans un délai de 60 jours.

II – Cadre juridique

A – Droit communautaire

3. Le règlement n° 3665/87 – modifié, entre autres, par le règlement (CE) n° 1829/94 de la Commission, du 26 juillet 1994 (JO L 191, p. 5), et en dernier lieu par le règlement (CE) n° 604/98 de la Commission, du 17 mars 1998 (JO L 80, p. 19) – établit les modalités communes applicables aux exportations de produits agricoles bénéficiant de restitutions. Ce règlement a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles ( ), applicable depuis le 1er juillet 1999.

4. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87:

«Sans préjudice des dispositions des articles 5 et 16, le paiement de la restitution est subordonné à la production de la preuve que les produits pour lesquels la déclaration d’exportation a été acceptée ont, au plus tard dans un délai de soixante jours à compter de cette acceptation, quitté en l’état le territoire de la Communauté.»

5. L’article 6, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 dispose:

«Si, avant de quitter le territoire douanier de la Communauté, un produit pour lequel la déclaration d’exportation a été acceptée traverse des territoires communautaires autres que celui de l’État membre sur le territoire duquel cette déclaration a été acceptée, la preuve que ce produit a quitté le territoire douanier de la Communauté est apportée par la production de l’original dûment annoté de l’exemplaire de contrôle T 5 visé à l’article 1er du règlement (CEE) n° 2823/87.»

6. L’article 47 du règlement n° 3665/87, figurant au titre 4 «Procédure de paiement de la restitution», dispose:

«1. La restitution n’est payée que, sur demande spécifique de l’exportateur, par l’État membre dans le territoire duquel la déclaration d’exportation a été acceptée.

[…]

2. Le dossier pour le paiement de la restitution ou la libération de la garantie doit être déposé, sauf cas de force majeure, dans les douze mois suivant la date d’acceptation de la déclaration d’exportation.

3. Lorsque l’exemplaire de contrôle T 5 visé à l’article 6 n’est pas revenu au bureau de départ ou à l’organisme centralisateur dans un délai de trois mois à compter de sa délivrance par suite de circonstances non imputables à l’exportateur, celui-ci peut introduire auprès de l’organisme compétent une demande motivée d’équivalence.

Les pièces justificatives à présenter doivent comprendre:

a) lorsqu’un exemplaire de contrôle a été délivré pour apporter la preuve que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté:

– le document de transport

et

– un document qui prouve que le produit a été présenté à un bureau de douane d’un pays tiers ou un ou plusieurs des documents visés à l’article 18 paragraphes 1, 2 et 4;

[...]

Les dispositions du paragraphe 4 s’appliquent pour la production de la preuve équivalente.

4. Lorsque les documents exigés au titre de l’article 18 n’ont pas pu être produits dans le délai fixé au paragraphe 2, bien que l’exportateur ait fait diligence pour se les procurer et les communiquer dans ce délai, des délais supplémentaires peuvent lui être accordés pour la production de ces documents.

5. La demande d’équivalence visée au paragraphe 3, assortie ou non des pièces justificatives, ainsi que la demande de délais supplémentaires visée au paragraphe 4, doivent être déposées dans le délai fixé au paragraphe 2.»

7. L’article 54, paragraphe 1, premier tiret, du règlement n° 800/1999 dispose que le règlement n° 3665/87 continue à s’appliquer «aux exportations pour lesquelles les déclarations d’exportation ont été acceptées avant la date d’entrée en vigueur du présent règlement».

B – Droit national

8. Le règlement allemand relatif aux restitutions à l’exportation, du 24 mai 1996 ( ) (ci-après l’«AEVO»), pose les règles suivantes à l’égard des exportations.

9. Il est prévu à l’article 1er de l’AEVO que ce règlement s’applique à l’exécution des actes juridiques de la Communauté européenne adoptés dans le cadre des organisations communes de marché et des réglementations du commerce en ce qui concerne les restitutions à l’exportation.

10. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, de m’AEVO dans la version applicable avant l’entrée en vigueur du règlement n° 800/1999, il convient d’utiliser comme document au sens de l’article 3, paragraphe 5, du règlement n° 3665/87 dans la version applicable, le document administratif unique établi par le ministère fédéral des Finances figurant dans le recueil de textes de la Bundesfinanzverwaltung – Bulletin officiel du ministère fédéral des finances comme «déclaration d’exportation – feuillet supplémentaire pour des restitutions communautaires à l’exportation» (déclaration d’exportation à des fins de restitutions).

11. L’article 4, paragraphes 1 et 2, de l’AEVO, dans la version applicable avant l’entrée en vigueur du règlement n° 800/1999, dispose:

«1. La confirmation que le lot de marchandises a quitté le territoire douanier de la Communauté (attestation de sortie des marchandises) est indiquée aux fins des restitutions par le bureau de douane de sortie tel que défini à l’article 793, paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire, dans la déclaration d’exportation pour le territoire sur lequel s’applique le présent règlement.

2. Dans le cas de lots de marchandises pour lesquelles la déclaration d’exportation a été reçue dans un autre État membre de l’Union européenne, la confirmation de sortie est accordée sur l’exemplaire de contrôle T 5 par le bureau de sortie compétent dans le champ d’application de ce règlement.»

III – Faits essentiels, procédure au principal et questions préjudicielles

A – Les faits

12. Le litige en cours devant le Finanzgericht Hamburg oppose Bonn Fleisch et le Hauptzollamt et concerne la légalité des décisions de recouvrement adressées à Bonn Fleisch.

13. En faisant valoir que la marchandise était destinée à être exportée ultérieurement vers la Russie, Bonn Fleisch a, en décembre 1997 et en janvier 1998, fait placer sous le régime douanier de l’entrepôt, en vue d’une restitution à l’exportation, de la viande de bœuf et a obtenu sur sa demande, par quatre décisions de restitution des 21 et 23 janvier 1998, le versement anticipé de restitutions à l’exportation pour un montant total d’environ 47 597, 81 euros.

14. Le 8 avril 1998, Bonn Fleisch a introduit la déclaration d’exportation pour la viande de bœuf.

15. Le 9 avril 1998, une confirmation de dédouanement a été apposée sur le document de transport à la gare expéditrice de Mukran. Lors de l’audience devant la Cour, Bonn Fleisch a affirmé que, selon les termes de la lettre de l’office des douanes de Mukran du 13 octobre 2000, les marchandises exportées y avaient été correctement présentées.

16. À une date non précisée, le Hauptzollamt Stralsund, auquel appartient l’office des douanes de Mukran, a envoyé par voie postale la déclaration d’exportation au Hauptzollamt Hamburg-Jonas. Il est néanmoins établi que cette déclaration d’exportation, nécessaire pour la restitution à l’exportation, ne se trouve pas dans le dossier administratif du Hauptzollamt. Lors de l’audience, il a été suggéré que ce document ait pu être perdu durant le cours de la voie administrative.

17. Le 20 mai 1998, la viande de boeuf exportée par Bonn Fleisch a été, d’après les indications contenues dans le document douanier d’importation, mise en libre pratique en Russie.

18. Le 13 juillet 1998, Bonn Fleisch a transmis au Hauptzollamt le document de transport portant la confirmation de dédouanement du 9 avril 1998 ainsi que le document douanier d’importation portant la date du 20 mai 1998.

19. Le 21 juillet et le 18 novembre 1999, le Hauptzollamt a informé par téléphone Bonn Fleisch que la déclaration d’exportation avec la confirmation d’exportation ne lui était pas parvenue.

20. Le 23 juin 2000, le Hauptzollamt a réclamé, par quatre décisions le remboursement de la restitution à l’exportation qu’elle avait préfinancée, assorti d’une majoration de 20 % au motif que Bonn Fleisch n’aurait pas prouvé l’exportation de la marchandise en dehors du territoire douanier de la Communauté dans un délai de 60 jours par une déclaration d’exportation portant la confirmation d’exportation. Bonn Fleisch a introduit une réclamation contre ces quatre décisions. Elle a déclaré dans sa motivation que la déclaration d’exportation serait transmise automatiquement au Hauptzollamt au sein de l’administration douanière. Le règlement n° 3665/87 ne poserait en outre aucune obligation pour l’exportateur de présenter au Hauptzollamt la déclaration d’exportation.

21. Le 2 novembre 2000, Bonn Fleisch a signalé par lettre au Hauptzollamt au cours de la procédure de réclamation qu’elle aurait présenté le 13 juillet 1998, et donc dans le délai de douze mois de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87, le document de transport ainsi que le document douanier d’importation. Par la présentation de ces documents, la requérante a dans le même temps implicitement introduit une demande visant à faire reconnaître ces documents comme une preuve équivalente de l’exportation des marchandises hors du territoire douanier de la Communauté dans l’éventualité où la déclaration d’exportation n’aurait pas été versée au dossier. Dans le même temps, Bonn Fleisch a introduit, à titre préventif, une demande visant à faire reconnaître comme équivalents le document de transport ainsi que le document douanier d’importation, présentés le 13 juillet 1998.

22. Cette demande a été rejetée le 13 décembre 2001 comme tardive, référence faite à l’article 47, paragraphe 5, du règlement n° 3665/87. Il a été signalé dans la motivation de la décision de rejet qu’une demande de reconnaissance d’équivalence des documents doit être faite expressément et que le Hauptzollamt n’est pas tenu de reconnaître d’office les documents équivalents. Bonn Fleisch a présenté contre cette décision et les décisions du 23 juin 2000 une réclamation qui a été rejetée par décision du 20 février 2003. Cette décision de rejet a été attaquée par Bonn Fleisch par recours du 20 mars 2003 devant le Finanzgericht.

B – Procédure au principal et questions préjudicielles

23. Invoquant l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87, la juridiction de renvoi part du principe que l’exportation des produits dans un délai de 60 jours suivant l’acceptation de la déclaration d’exportation représente une condition matérielle et que la charge de la preuve quant à la démonstration de l’exportation repose sur l’exportateur.

24. En ce qui concerne la charge de la preuve, la juridiction de renvoi affirme que l’article 6 du règlement n° 3665/87 prévoirait, au cas où la marchandise objet de la demande de restitution, avant de quitter le territoire douanier de la Communauté, traverse des territoires communautaires autres que celui de l’État membre d’exportation (exportation en transit ou exportation indirecte), que la preuve de l’exportation serait apportée par la production de l’original dûment annoté de l’exemplaire de contrôle T 5. En cas d’exportation directe comme dans la procédure au principal, le législateur communautaire n’a cependant pas réglé de quelle manière la preuve de l’exportation doit être apportée. Le législateur allemand aurait pour cette raison comblé cette lacune conformément à l’article 4, paragraphe 1, de l’AEVO en vertu duquel la confirmation de l’exportation de la marchandise en dehors du territoire douanier de la Communauté est accordée dans la déclaration d’exportation aux fins de la restitution.

25. La juridiction de renvoi souligne en outre que la particularité de la procédure au principal réside dans le fait que Bonn Fleisch, par lettre du 13 juillet 1998 et donc dans le délai de douze mois de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87, a présenté tant le document de transport que le document douanier d’importation russe. On peut, sans le moindre doute, déduire de ces documents que la marchandise, objet de la demande de restitution, a quitté le territoire douanier de la Communauté dans le délai de 60 jours. Les deux attestations pourraient en principe entrer en ligne de compte comme autres documents équivalents au titre de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87. La juridiction de renvoi semble par conséquent pencher en ce sens que la reconnaissance de documents équivalents peut, sous certaines conditions, être également effectuée d’office par l’autorité compétente.

26. Selon la juridiction de renvoi, l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87, qui se trouve dans le titre 4 («Procédures pour le paiement de la restitution») de ce règlement, ne constitue qu’une norme de droit procédural et non une condition matérielle d’ouverture du droit. On ne saurait déduire de cette disposition qu’une reconnaissance d’office de documents équivalents devrait être d’emblée exclue.

27. Une demande de reconnaissance de l’équivalence d’autres documents ne peut, selon la juridiction de renvoi n’être formulée qu’expressément. Selon la juridiction de renvoi, cela n’exclurait cependant pas d’admettre, dans un cas individuel, une demande implicite et préventive, si une volonté de l’exportateur de démontrer l’exportation à temps de la marchandise hors du territoire douanier de la Communauté par la présentation de documents équivalents ressortirait clairement des circonstances.

28. Ayant des doutes quant à l’interprétation de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Le service compétent est-il en droit de reconnaître également d’office des documents comme documents équivalents en application de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 et est-il tenu de le faire?

2) Une demande de reconnaissance de documents comme documents équivalents en application de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 peut-elle être introduite de manière implicite et en toute hypothèse?»

IV – Analyse

A – Sur la première question préjudicielle

1. Arguments des parties

29. Bonn Fleisch estime qu’il convient de répondre par l’affirmative à la première question. La réponse positive découlerait selon Bonn Fleisch des termes ainsi que du sens et de l’objet de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87. On ne saurait déduire des termes de cette disposition qu’une demande de l’exportateur serait la seule et unique manière par laquelle, dans la procédure douanière, la reconnaissance de l’équivalence d’autres documents pourrait intervenir. L’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 aurait, eu égard au cinquantième considérant, pour objet la protection de l’exportateur vis-à-vis des risques liés au traitement administratif de l’exemplaire de contrôle dont il n’a pas connaissance, dont il n’est pas responsable et sur lesquels il ne peut exercer aucune influence.

30. Le Hauptzollamt suggère de répondre par la négative à la première question. Il estime que le service compétent n’a pas d’obligation générale d’examiner si les documents présentés pourraient constituer des documents équivalents au sens de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87. Un tel examen dépendrait d’une demande expresse.

31. La République hellénique estime que le service compétent pour le paiement peut reconnaître d’office l’équivalence des documents, s’ils ont été présentés par l’importateur dans le délai de douze mois de l’article 47 du règlement n° 3665/87 et que les conditions matérielles du droit à restitution sont remplies. Dans un tel cas, il ressortirait clairement des circonstances que la reconnaissance de l’équivalence des documents présentés a été demandée.

32. La Commission estime que l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 ne peut pas être appliqué par analogie au cas de l’exportation directe. Lors de l’audience devant la Cour, la Commission a exposé que l’exportateur, en cas d’exportation indirecte, entre en contact avec les ordres administratifs d’au moins deux États membres. Puisque, dans le cas d’une exportation indirecte, les administrations de plusieurs États membres et donc plusieurs ordres administratifs sont concernés, l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 a pour objet de prévenir des difficultés survenant éventuellement dans le déroulement de la procédure administrative touchant plusieurs États membres.

33. Selon la Commission, il semble cependant que le législateur communautaire n’a pas jugé nécessaire de prévoir une uniformisation correspondante des dispositions procédurales nationales pour l’exportation directe. En cas d’exportation directe, il n’y aurait pas de lien de rattachement transfrontalier, raison pour laquelle une réglementation correspondante est soumise à l’autonomie de la procédure nationale et en droit allemand l’article 4, paragraphe 1, de l’AEVO s’applique. Le nouveau règlement n° 800/1999 ne changerait rien à cette interprétation.

34. Si la Cour devait néanmoins parvenir à la conclusion que l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 s’applique par analogie également à une exportation directe, la Commission défend à titre subsidiaire le point de vue que, eu égard au principe général de légalité, les erreurs de l’administration ne devraient pas porter préjudice à l’opérateur économique; l’exportateur doit au contraire avoir la possibilité de démontrer aussi par d’autres moyens que les marchandises ont été exportées. L’autorité compétente devrait par conséquent soit reconnaître d’office l’équivalence des documents, soit attirer l’attention de l’exportateur sur l’absence du document national ou bien prolonger le délai pour la présentation des attestations.

2. Observations de Mme l’avocat général

a) L’application de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 ratione materiae à l’exportation directe

35. Bien que les dispositions relatives à la procédure de paiement ne représentent, d’après la jurisprudence récente, que des formalités administratives ( ), elles doivent être prises tout aussi sérieusement que les conditions matérielles. La violation de ces formalités peut en effet, tout comme le non‑respect des conditions matérielles, conduire à une réduction voire une perte totale de la restitution à l’exportation ( ).

36. L’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 renvoie, en ce qui concerne l’exemplaire de contrôle T 5, à l’article 6 du règlement. En vertu de l’article 6, premier alinéa, le champ d’application ratione materiae de l’exemplaire de contrôle T 5 est limité à une exportation indirecte.

37. Une condition matérielle essentielle d’une exportation indirecte est qu’un produit pour lequel la déclaration d’exportation a été acceptée, avant de quitter le territoire douanier de la Communauté, traverse d’autres territoires de la Communauté que celui de l’État membre dans le ressort duquel la déclaration d’exportation a eu lieu.

38. L’exportation directe ( ) n’est pas évoquée dans l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87. On peut clairement déduire des faits dans cette affaire que la viande a été directement exportée d’Allemagne vers la Russie. Les produits n’ont traversé aucun territoire de la Communauté autre que celui de l’État membre dans le ressort duquel la déclaration d’exportation a été acceptée.

39. La question qui se pose est donc de savoir si l’application de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 doit être rejetée en cas d’exportation directe ou si l’article 47, paragraphe 3, s’applique par analogie également au cas de l’exportation directe.

40. Le silence de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 en ce qui concerne une exportation directe ne signale cependant pas une lacune dans la réglementation. Le traitement du point de vue de la procédure administrative de l’exportation directe, d’une part, et de l’exportation indirecte, d’autre part, est lié à des opérations différentes qui ne concernent pas les mêmes faits. En cas d’exportation directe, les exportateurs ne traitent qu’avec les autorités douanières d’un unique État membre: le bureau de douane de départ et le bureau de douane de sortie se trouvent dans le même État membre.

41. En cas d’exportation indirecte, les opérateurs économiques entrent en contact non seulement avec l’ordre administratif du pays d’origine, mais également avec au moins l’ordre administratif supplémentaire d’un autre État membre. L’exemplaire uniforme de contrôle T 5 est traité par un bureau de douane de sortie étranger, c’est-à-dire le bureau de douane d’un autre État membre, ainsi que par le bureau compétent du pays d’origine. Ce bureau de douane ne délivre pas l’exemplaire de contrôle à l’exportateur, mais le transmet au contraire au bureau central de l’État d’origine ( ). Il faut donc partir du principe que le sens et l’objet de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 sont de prévenir les difficultés administratives que les opérateurs économiques pourraient rencontrer dans le déroulement des procédures administratives touchant plusieurs États membres.

42. Il faut donc souscrire à la position de la Commission que l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 ne s’applique pas per se et par analogie au cas de l’exportation directe de produits.

b) Sur la question de savoir si le service compétent est autorisé ou tenu de reconnaître d’office l’équivalence d’autres documents

43. Cette question concerne uniquement la preuve de l’exportation et non les conditions matérielles d’une exportation. Nous souhaiterions rappeler que, pour le paiement des restitutions à l’exportation, l’exportateur doit, d’après la doctrine, remplir correctement non seulement les conditions matérielles, mais en outre les conditions de la procédure de paiement ( ).

44. L’octroi des restitutions à l’exportation est, d’après le troisième considérant ( ), étroitement lié à la preuve de l’exportation des produits hors de la Communauté. La ratio legis est donc l’exportation des produits en dehors du territoire douanier de la Communauté.

45. Dans le cas de l’exportation indirecte, la preuve est apportée par la présentation de l’exemplaire de contrôle T 5. Cette preuve est la preuve originale de l’exportation qui est apportée par la confirmation du bureau de douane de sortie ( ). Puisque cet exemplaire de contrôle peut néanmoins être perdu, indépendamment de la volonté de l’exportateur, au cours de la procédure administrative entre les bureaux des douanes des différents États membres, le règlement n° 3665/87 prévoit la possibilité de reconnaître l’équivalence des documents qui, en vertu du quarante‑neuvième (cinquantième dans la version allemande) considérant ( ) dudit règlement, sont à la disposition de l’exportateur afin de le protéger des désavantages qui pourraient survenir d’actes erronés de l’autorité douanière. L’exportateur peut ainsi apporter la preuve dans le cadre de la procédure de reconnaissance et donc par la présentation du document de transport et un document douanier d’importation de l’État tiers ( ) dans le délai de douze mois. Il faut souligner que tant la demande que la reconnaissance de l’équivalence des documents sont tout de même conditionnées par le respect des conditions matérielles de l’exportation.

46. S’il est établi, sur la base de preuves autres que les preuves formalisées, que les conditions matérielles du droit à la restitution à l’exportation sont remplies, alors l’indication de l’absence de la preuve formalisée, comme l’exemplaire de contrôle T 5, devrait être vue comme une pure question de forme et donc considérée comme irrecevable ( ).

47. Les conditions matérielles d’un droit à restitution sont posées par le législateur communautaire. L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 prévoit que deux conditions matérielles du droit à restitution doivent être démontrées, à savoir d’une part l’acceptation de la déclaration d’exportation et d’autre part le fait que la marchandise destinée à l’exportation ait quitté le territoire douanier de la Communauté en l’état au plus tard 60 jours après cette acceptation.

48. Pour l’exportation directe, la République fédérale d’Allemagne exige que la preuve de satisfaction aux conditions matérielles du droit aux restitutions soit apportée par un document d’exportation national. Dans un tel cas, le document national pertinent est transmis directement du bureau des douanes national de sortie au bureau central, en l’espèce le Hauptzollamt. Ainsi, même dans le cas de l’exportation directe, les documents quittent la sphère d’influence de l’exportateur.

49. La présente affaire concerne le cas dans lequel le législateur national renvoie dans l’AEVO allemande, à l’égard d’une situation purement interne, c’est‑à-dire dans le cas d’une exportation directe, au contenu d’une disposition communautaire ( ). Même si les questions dans la présente affaire concernent l’exportation directe et que l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 n’est pas applicable, les problèmes d’interprétation dont le Finanzgericht recherche la clarification concernent donc pour l’essentiel le système des restitutions à l’exportation réglé dans le règlement n° 3665/87.

50. En conséquence, dès lors que les questions posées par les juridictions nationales portent sur l’interprétation d’une disposition de droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer. En effet, il ne ressort ni des termes de l’article 234 CE ni de l’objet de la procédure instituée par cet article que les auteurs du traité CE aient entendu exclure de la compétence de la Cour les renvois préjudiciels portant sur une disposition communautaire dans le cas particulier où le droit national d’un État membre renvoie au contenu de cette disposition pour déterminer les règles applicables à une situation purement interne à cet État ( ).

51. En effet, lorsqu’une législation nationale se conforme, pour les solutions qu’elle apporte à des situations purement internes, à celles retenues en droit communautaire afin, notamment, d’éviter l’apparition de discriminations ou d’éventuelles distorsions de concurrence, il existe un intérêt communautaire certain à ce que, pour éviter des divergences d’interprétation futures, les dispositions ou les notions reprises du droit communautaire reçoivent une interprétation uniforme, quelles que soient les conditions dans lesquelles elles sont appelées à s’appliquer ( ).

52. Pour la procédure de reconnaissance de l’équivalence des documents, le service compétent est le bureau central, en l’espèce le Hauptzollamt. Il s’agit à cet égard d’une procédure administrative ( ). En ce sens, la présente affaire se distingue de l’affaire va n Schijndel et van Veen, dans laquelle la Cour avait examiné des questions de procédure judiciaire nationale ( ).

53. Dans l’arrêt van Schijndel et van Veen, on a soulevé la question de savoir si une juridiction doit appliquer d’office les dispositions de droit communautaire et doit à cette occasion renoncer à la passivité qui lui incombe, en sortant des limites du litige tel qu’il a été circonscrit par les parties et/ou en se fondant sur d’autres faits et circonstances que ceux sur lesquels la partie au litige qui a intérêt à l’application des dispositions du traité a fondé sa demande ( ). Cette jurisprudence ne peut cependant pas être transposée à la présente affaire, car il en va ici d’une procédure administrative de droit douanier soumise à d’autres critères d’appréciation que la procédure judiciaire.

54. Une procédure administrative peut, à moins que le contraire ne soit expressément prévu, être initiée tant d’office que sur demande ( ). Il est souligné dans la doctrine que l’initiation d’office de la procédure administrative n’est exclue que lorsque la procédure administrative ne peut être introduite que sur demande des parties ( ). Il convient, pour cette raison, de souscrire à l’opinion de la juridiction de renvoi qu’une reconnaissance d’office de documents équivalents n’est pas d’emblée exclue.

55. Même lorsque la procédure administrative a été initiée sur demande d’une partie, l’autorité administrative compétente doit, conformément au principe inquisitoire, examiner d’office si les faits déterminants pour la décision existent réellement ( ). Le principe, typique pour la procédure civile, selon lequel les parties apportent la substance du litige («Beibringungsgrundsatz» – principe dispositif) signifiant que ce sont elles qui fournissent les faits du procès, sous la forme et dans la mesure qui les intéressent, configurant ainsi son objet et liant le juge, qui est tenu de statuer conformément aux allégations et aux preuves qu’elles apportent (secundum allegata et probata partium) ( ), ne s’applique pas dans une procédure administrative de droit douanier. L’autorité a au contraire l’obligation de constater les faits déterminants pour la décision ( ). Elle détermine la nature et la portée de l’instruction et en particulier si et dans l’affirmative quels moyens de preuve doivent être utilisés. Les parties concernées peuvent introduire des demandes d’instruction. L’autorité n’y est cependant pas liée; elle peut les rejeter, tout comme elle peut avoir recours à d’autres moyens de preuve. Elle ne peut toutefois pas agir de manière unilatérale; elle est au contraire tenue de rassembler tous les éléments importants pour le cas particulier et d’en tenir compte ( ).

56. La question de l’introduction de la procédure de reconnaissance de l’équivalence des documents doit être examinée à la lumière de cet aspect.

57. Le système d’octroi des restitutions à l’exportation a pour caractéristique, notamment, que l’aide communautaire n’est accordée qu’à la condition que l’exportateur en fasse la demande ( ). Puisque le système repose sur une déclaration volontaire introduite par l’exportateur, lorsque celui-ci décide de sa propre volonté de bénéficier de la restitution, il doit présenter les indications pertinentes qui sont nécessaires pour établir le droit aux restitutions ( ). L’article 16, paragraphe 1, deuxième phrase, de l’AEVO dispose de même que le demandeur doit exposer et démontrer les conditions du droit à la restitution. La charge de la preuve postulée ne change cependant rien à l’obligation du bureau des douanes compétent d’examiner d’office les faits pertinents pour la décision.

58. Le document de transport et le document douanier d’importation d’un État tiers constituent des indications pertinentes au sens de cette jurisprudence lorsque, pour des raisons dont l’exportateur n’est pas responsable, l’exemplaire de contrôle T 5 ou le document douanier national applicable ne se trouve pas dans le dossier administratif. On peut, à l’aide de ces documents, aisément démontrer que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté et qu’ils ont été présentés à un bureau des douanes d’un État tiers. Les conditions matérielles d’un droit à la restitution sont dans de tels cas remplies. Le service compétent peut donc, par la transmission de tels documents, initier d’office la procédure de reconnaissance de l’équivalence. Si l’exportateur présente les documents correspondants, on peut déduire d’un tel comportement, même dans une procédure de masse, qu’il cherche d’après le cours normal des choses à apporter la preuve de l’exportation.

59. Cela ne signifie cependant pas que les exportateurs peuvent présenter des demandes incomplètes.

60. La notion de preuve en cas d’exportation directe n’est pas définie par le droit communautaire. Tous les moyens de preuve que le droit procédural allemand admet dans des procédures comparables doivent donc en principe être admis. Les autorités nationales doivent donc, dans un cas comme l’affaire au principal, déterminer d’après leur droit national de la preuve si, dans l’affaire à juger concrètement, la preuve de l’exportation directe a été apportée de manière crédible ( ). Le document de transport portant la confirmation de dédouanement du 9 avril 1998 et le document douanier d’importation russe en date du 20 mai 1998 constituent selon nous des moyens de preuve qui sont de nature à démontrer que les conditions matérielles du droit à la restitution ont été remplies.

61. Les preuves équivalentes doivent, et en cela il convient de souscrire à l’opinion du gouvernement grec, être présentées dans le délai de douze mois suivant le jour de l’acceptation de la déclaration d’exportation de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87.

62. Nous suggérons par conséquent de répondre à la première question de la juridiction de renvoi en ce sens que l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 n’est pas applicable au cas de l’exportation directe. Le service national compétent peut néanmoins, en cas d’exportation directe, initier d’office la procédure de reconnaissance de documents équivalents si au moins les conditions suivantes sont remplies:

– le document d’exportation national ne peut pas être présenté pour des raisons dont l’intéressé n’est pas responsable;

– les preuves présentées doivent être introduites dans le délai de douze mois de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87 suivant le jour de l’acceptation de la déclaration d’exportation;

– les documents présentés démontrent indubitablement que les conditions matérielles pour le paiement de la restitution à l’exportation sont remplies. Une telle preuve irréfutable peut être apportée en présentant le document de transport et le document douanier de l’État tiers.

B – Sur la question de savoir si une demande de reconnaissance de documents équivalents peut être présentée implicitement à titre préventif

1. Arguments des parties

63. Bonn Fleisch estime qu’une demande de reconnaissance de l’équivalence des documents peut être également faite implicitement à titre préventif. L’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 ne contiendrait aucune indication sous quelle forme une telle demande devrait être faite. Il suffirait donc que la volonté de l’exportateur d’obtenir la reconnaissance de documents équivalents soit suffisamment claire. Le règlement n° 3665/87 ne s’oppose donc pas, selon Bonn Fleisch, à la possibilité de poser la demande implicitement et à titre préventif.

64. Le Hauptzollamt soutient que, pour la reconnaissance de l’équivalence des documents, une demande est de manière générale nécessaire. Dans un cas particulier, une déclaration présentée en liaison avec la transmission de documents pourrait certes être interprétée implicitement comme une demande de reconnaissance, mais, à cette occasion, la véritable volonté de la personne effectuant la déclaration devrait, d’après le principe de la bonne foi et en tenant compte des usages, pouvoir être clairement identifiée. Une telle volonté n’apparaît cependant pas dans la présente affaire. Tout d’abord, on ne pourrait pas déduire de la transmission du document de transport et du document douanier de l’État tiers si l’intention était de demander la reconnaissance de l’équivalence. Il faudrait par ailleurs observer que la procédure de restitutions à l’exportation est une procédure de masse dans le cadre de laquelle l’interprétation de déclarations n’est possible qu’en présence d’indices fondés. Selon le Hauptzollamt, il convient donc de rejeter la thèse de la demande implicite à titre préventif par simple transmission des documents correspondants.

65. La République hellénique estime que, pour autant qu’il ressort clairement des documents présentés que l’objectif poursuivi par le règlement est atteint, le fait que l’exportateur n’ait pas fait de demande expresse et formelle de reconnaissance de l’équivalence ne saurait conduire à ce que, dans un cas dans lequel les conditions matérielles de l’octroi des restitutions à l’exportation sont remplies, celles-ci ne soient pas reconnues en faveur de l’exportateur. Il ne faudrait pas oublier que l’exportateur ne pourrait pas avoir d’indications certaines quant au moment du renvoi de l’exemplaire de contrôle T 5 au bureau de douane de sortie ou au bureau de paiement. Il ne faudrait donc pas exclure la possibilité que l’exportateur, pour préserver ses intérêts, au cas où l’exemplaire de contrôle T 5 ne revient pas, puisse faire une demande à titre préventif de reconnaissance de l’équivalence.

66. La Commission rappelle que, selon elle, l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 n’est pas applicable au cas de l’exportation directe de produits.

2. Observations de Mme l’avocat général

67. On peut déduire de l’argumentation des parties que la possibilité théorique de l’introduction implicite d’une demande de reconnaissance de l’équivalence d’autres documents n’est pas contestée par les parties. Les parties s’opposent sur les conditions qui doivent être remplies afin que le bureau traite l’action d’un demandeur comme une demande implicite faite à titre préventif.

68. Même une demande implicite de reconnaissance de l’équivalence d’autres documents est une déclaration de volonté dont le contenu doit néanmoins être établi par interprétation. Il faut, en droit communautaire, pour l’interprétation des déclarations de volonté, recourir aux principes généraux de droit. Les dispositions sur les principes généraux de droit relatifs à l’interprétation des déclarations de volonté peuvent être tirées du chapitre 5 intitulé «Interprétation» de l’ouvrage «Principles of European Contract Law» (Principes du droit européen des contrats) ( ). Il s’agit d’un ouvrage qui couvre le fond commun du droit contractuel des États membres.

69. En ce qui concerne l’introduction implicite d’une demande, le contenu de la demande doit pouvoir être déduit des circonstances l’entourant.

70. Dans le droit des États membres, on applique de manière prépondérante pour l’examen de la volonté une combinaison de méthode subjective et objective ( ).

71. La composante subjective exige tout d’abord que l’objet poursuivi par la partie avec sa déclaration de volonté puisse être déterminé. Dans la présente affaire, l’élément subjectif est signalé par la demande de paiement de la restitution à l’exportation. Si un exportateur demande la restitution à l’exportation, il ne sort pas de l’ordinaire qu’il ait a fortiori introduit toute demande incidente nécessaire à l’octroi de la restitution à l’exportation. La procédure de reconnaissance de l’équivalence d’autres documents est une procédure incidente à la procédure de paiement de la restitution à l’exportation, clarifiant la question de savoir si les preuves nécessaires à la restitution à l’exportation ont été apportées. Une telle procédure incidente à la reconnaissance ne peut être lancée sans procédure principale ni expressément ni implicitement. Il est donc nécessaire, en tant que condition de base à l’affirmation de l’aspect subjectif de la demande, qu’une procédure de paiement de la restitution à l’exportation soit en cours et que la procédure de reconnaissance de l’équivalence d’autres documents soit introduite dans le cadre de la procédure pendante relative à la restitution à l’exportation.

72. La composante objective qui s’y ajoute inclut les usages, c’est-à-dire ce qui est habituel et ce qui semble raisonnable à un observateur objectif eu égard aux usages ( ).

73. La nécessité de la procédure incidente résulte de la circonstance que le document d’exportation national ou l’exemplaire de contrôle T 5 n’a pas été versé au dossier administratif pour des raisons dont l’intéressé n’est pas responsable. Le premier élément objectif est ainsi le fait que le document d’exportation national ou l’exemplaire de contrôle T 5 ne se trouve pas dans le dossier administratif du bureau compétent pour des raisons dont l’intéressé n’est pas responsable.

74. Le respect du délai de douze mois, dans le cadre duquel la demande de reconnaissance de l’équivalence des documents doit être formulée, est un élément objectif supplémentaire découlant de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87. Pour cette raison, une demande implicite doit être faite dans ce délai.

75. La preuve que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté en l’état et dans le délai de 60 jours suivant l’acceptation de la déclaration d’exportation ainsi que la preuve que les produits ont été présentés à un bureau des douanes d’un État tiers doivent à cette occasion être considérées comme étant de nature à démontrer que les conditions matérielles du droit à la restitution sont remplies.

76. Lorsque au moins ces quatre circonstances sont réunies, il apparaît raisonnable à un observateur objectif ou à un tiers, eu égard aux usages, qu’un exportateur a, en ce qui concerne la restitution à l’exportation, implicitement et à titre préventif demandé la reconnaissance de l’équivalence d’autres documents.

77. Nous suggérons donc à la Cour de répondre à la deuxième question en ce sens qu’une demande de reconnaissance d’autres documents équivalents en cas d’exportation directe, à laquelle l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 ne s’applique pas, peut être faite implicitement et préventivement aux conditions suivantes:

– une demande de paiement de la restitution à l’exportation au titre de l’article 47, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 a été introduite;

– le document d’exportation national ne se trouve pas dans le dossier administratif du service compétent, et ce pour des raisons dont l’intéressé n’est pas responsable;

– les éléments de preuve présentés ont été présentés dans le délai de douze mois de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87 suivant le jour de l’acceptation de la déclaration d’exportation;

– les éléments de preuve présentés démontrent que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté en l’état dans un délai de 60 jours suivant l’acceptation de la déclaration d’exportation et ont été présentés à un bureau des douanes d’un État tiers.

V – Conclusion

78. Eu égard aux considérations qui précèdent nous concluons à ce qu’il plaise à la Cour répondre comme suit au Finanzgericht Hamburg:

«1) Le service national compétent peut, en cas d’exportation directe, à laquelle l’article 47, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, ne s’applique pas, initier d’office la procédure de reconnaissance de documents équivalents lorsque au moins les conditions suivantes sont remplies:

– le document d’exportation national ne peut pas être présenté pour des raisons dont l’intéressé n’est pas responsable;

– les preuves présentées doivent être introduites dans le délai de douze mois de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87 suivant le jour de l’acceptation de la déclaration d’exportation;

– les documents présentés démontrent indubitablement que les conditions matérielles pour le paiement de la restitution à l’exportation sont remplies. Une telle preuve irréfutable peut être apportée par la présentation du document de transport et le document douanier de l’État tiers.

2) Une demande de reconnaissance d’autres documents équivalents en cas d’exportation directe, à laquelle l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87 ne s’applique pas, peut être également faite implicitement et à titre préventif, lorsque, au moins les conditions suivantes sont remplies:

– une demande de paiement de la restitution à l’exportation au titre de l’article 47, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 a été introduite;

– le document d’exportation national ne se trouve pas dans le dossier administratif du service compétent pour des raisons dont l’intéressé n’est pas responsable;

– les preuves présentées ont été introduites dans le délai de douze mois de l’article 47, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87 suivant le jour de l’acceptation de la déclaration d’exportation;

– les preuves présentées démontrent que les produits ont quitté le territoire douanier de la Communauté en l’état et dans un délai de 60 jours et que les produits ont été présentés à un bureau des douanes d’un État tiers. Cette preuve peut être apportée par la présentation du document de transport et du document douanier de l’État tiers.»