Arrêt de la Cour du 24 mars 1994. - Commission des Communautés européennes contre Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord. - Recours en manquement - Droits spéciaux des Milk Marketing Boards - Lait écrémé et demi-écrémé - Contrôle des Milk Marketing Boards par l'Etat membre - Information de la Commission. - Affaire C-40/92.



Recueil de jurisprudence 1994 page I-00989



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

1. Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Droits spéciaux des Milk Marketing Boards - Achat de lait produit et mis en vente "en l' état" - Notion - Lait écrémé et demi-écrémé - Inclusion

(Règlement du Conseil n 804/68, art. 25, § 1, sous a), tel que modifié par le règlement n 1421/78)

2. Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Droits spéciaux des Milk Marketing Boards - Obligation de contrôle par l' État membre des activités de ces organismes - Tolérance vis-à-vis de politiques divergentes quant à l' exercice des droits spéciaux à l' égard du lait écrémé et demi-écrémé - Inadmissibilité

(Traité CEE, art. 40, § 3: règlement du Conseil n 1422/78, art. 10, § 1)

3. Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Droits spéciaux des Milk Marketing Boards - Projets de modification de la législation nationale pertinente - Obligation de notification à la Commission

(Traité CEE, art. 5)

Sommaire

1. Le droit exclusif d' achat de lait visé à l' article 25, paragraphe 1, sous a), du règlement n 804/68, tel que modifié par le règlement n 1421/78, dont peuvent se prévaloir les Milk Marketing Boards, organisations de producteurs de lait du Royaume-Uni, porte non seulement sur le lait entier, mais également sur le lait à faible teneur en matières grasses, c' est-à-dire le lait écrémé et demi-écrémé.

2. Le Royaume-Uni est tenu de respecter strictement les obligations de contrôle des activités des Milk Marketing Boards que lui impose l' article 10 du règlement n 1422/78 comme condition même de la reconnaissance des systèmes de commercialisation dont il s' agit, d' autant que ceux-ci constituent une dérogation à l' organisation commune des marchés. Dans la mesure où coexistent cinq organismes différents chargés de la mise en oeuvre de ces systèmes de commercialisation, le principe d' un contrôle très sévère revêt une importance particulière au regard de l' objectif du règlement précité d' assurer que ces organismes ne fassent pas des droits octroyés une application incompatible avec les principes généraux du traité et le droit communautaire, en particulier avec le principe de non-discrimination énoncé à l' article 40, paragraphe 3, du traité. C' est pourquoi ledit État membre a violé les obligations qui lui incombent en vertu du paragraphe 1 de 10 l' article précité en permettant aux différents Milk Marketing Boards de poursuivre des politiques divergentes quant à l' exercice de leurs prérogatives à l' égard du lait écrémé et demi-écrémé.

3. Dès lors que c' est à sa demande, et uniquement en ce qui le concerne, que la Communauté a introduit des dérogations à l' organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, le Royaume-Uni est tenu, sous peine de manquer aux obligations que lui impose l' article 5 du traité, d' informer la Commission de tout projet de changement de la législation nationale susceptible d' affecter l' intégrité et l' efficacité des systèmes de commercialisation reposant sur les Milk Marketing Boards.

Parties

Dans l' affaire C-40/92,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Peter Gilsdorf, conseiller juridique principal, et Christopher Docksey, membre du service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile auprès de M. Georgios Kremlis, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord, représenté par M. John Collins, du Treasury Solicitor' s Department, en qualité d' agent, assisté de MM. Stephen Richards et Rupert Anderson, barristers, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour assurer le respect des dispositions communautaires concernant la production et la mise en vente de lait écrémé et demi-écrémé ainsi que certaines autres mesures appropriées, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE,

LA COUR,

composée de MM. O. Due, président, G. F. Mancini, M. Díez de Velasco (rapporteur), D. A. O. Edward, présidents de chambre, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, P. J. G. Kapteyn et J. L. Murray, juges,

avocat général: M. C. Gulmann

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 8 juin 1993,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 14 septembre 1993,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 13 février 1992, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater:

1. a) que, en ne faisant pas en sorte que les Milk Marketing Boards (MMB) n' outrepassent pas les droits exclusifs qui ne leur sont conférés qu' en ce qui concerne le lait entier, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 25, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 804/68, du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13), tel que modifié par le règlement (CEE) n 1421/78 du Conseil, du 20 juin 1978 (JO L 171, p. 12);

b) que, en n' empêchant pas les MMB de restreindre les possibilités des producteurs de produire et de commercialiser légalement des produits laitiers en dehors des droits exclusifs des MMB, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement n 804/68;

c) qu' en ne soumettant pas les Boards à son contrôle, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 10 du règlement (CEE) n 1422/78 du Conseil, du 20 juin 1978, relatif à l' octroi de certains droits spéciaux à des organisations de producteurs de lait au Royaume-Uni (JO L 171, p. 14);

d) que, en ne veillant pas à ce que la concurrence ne soit pas affectée davantage qu' il n' est strictement nécessaire, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 25, paragraphe 3, du règlement n 804/68;

e) que, en étendant les Milk Marketing Schemes d' Écosse au lait à faible teneur en matières grasses, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 25, paragraphe 1, du règlement n 804/68;

f) que, en s' abstenant de notifier à la Commission pendant plusieurs années les modifications législatives apportées aux régimes écossais pour les étendre au lait à faible teneur en matières grasses, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité;

2) Au cas où la Cour considérerait que le lait à faible teneur en matières grasses relève des droits exclusifs des MMB, que les producteurs et/ou fabricants, qui se sont fondés sur l' interprétation du droit communautaire qui était acceptée par le gouvernement du Royaume-Uni jusqu' à ce qu' il modifie sa position en juin 1991, à savoir que le lait à faible teneur en matières grasses ne relève pas des Milk Marketing Schemes en cause, bénéficient d' une confiance légitime dans la possibilité de continuer à faire le commerce du lait à faible teneur en matières grasses en dehors du cadre des droits d' achat exclusifs des MMB d' Angleterre et du pays de Galles et d' Irlande du Nord pendant une période raisonnable et au moins jusqu' à la date de l' arrêt de la Cour.

Les antécédents du litige

2 Avant son adhésion à la Communauté, le Royaume-Uni avait une organisation nationale du marché du lait dont l' un des éléments principaux était le fonctionnement des MMB. Ces organismes avaient pour rôle d' améliorer la production et la commercialisation des produits laitiers. A cet effet, tous les producteurs vendaient leur lait par l' intermédiaire des MMB. Ceux-ci acceptaient la totalité du lait fourni, le vendaient au meilleur prix, et payaient aux producteurs un prix unique calculé sur la totalité des profits réalisés.

3 Les activités des MMB sont régies par des Milk Marketing Schemes. Ces régimes leur imposent l' obligation d' acheter, sauf exceptions, tout lait de qualité marchande proposé par des producteurs. Corrélativement, ils donnent aux MMB le pouvoir d' exiger des producteurs qu' ils leur vendent leur production de lait, sous réserve de la possibilité pour certaines catégories de producteurs d' être autorisés à commercialiser directement du lait par leurs propres moyens. Les MMB achètent le lait cru aux producteurs à un prix unique et le revendent à des prix différents en fonction de sa destination.

4 Après l' adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, le fonctionnement des MMB a été intégré dans l' organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, telle qu' établie par le règlement nº 804/68, précité. L' article 25 de ce règlement, dans sa rédaction résultant du règlement nº 1421/78, précité, a soumis les activités des MMB à certaines conditions et prévoit que le droit exclusif de ces organismes d' acheter aux producteurs établis dans la région porte sur le lait produit et mis en vente en l' état par ces derniers.

5 Les règles générales concernant les conditions d' exercice des droits spéciaux octroyés par le Royaume-Uni aux MMB ont été fixées par le règlement nº 1422/78, précité. L' article 10, paragraphe 1, de ce règlement oblige le Royaume-Uni à prendre les mesures nécessaires pour contrôler en permanence le respect par les MMB des principes et règles communautaires ainsi que des conditions particulières dont l' autorisation est assortie.

6 En ce qui concerne la mise en vente du lait écrémé et demi-écrémé, les pratiques des différents MMB au Royaume-Uni connaissaient des divergences.

7 Le Milk Marketing Board for Northern Ireland a eu pour politique constante d' inclure dans ses droits exclusifs d' achat le lait écrémé et demi-écrémé. Il s' est en conséquence opposé aux producteurs qui souhaitaient vendre eux-mêmes ce lait sans tenir compte de ses droits exclusifs d' achat.

8 S' agissant des trois MMB existant en Écosse, en 1982, deux des Milk Marketing Schemes, à savoir ceux régissant les activités du Scottish Milk Marketing Board et du North of Scotland Milk Marketing Board, ont été modifiés afin que le lait à faible teneur en matières grasses soit expressément soumis aux droits exclusifs d' achat conférés aux MMB par l' article 25, paragraphe 1, du règlement nº 804/68. En 1984, le Milk Marketing Scheme de l' Aberdeen and District Milk Marketing Board a été modifié dans le même sens.

9 Jusqu' en 1991, le Milk Marketing Board of England and Wales n' a pas invoqué des droits exclusifs d' achat à l' égard des producteurs qui procédaient à l' écrémage du lait entier, puis à la commercialisation de lait à faible teneur en matières grasses.

10 Par lettre du 22 février 1991, la Commission a attiré l' attention des autorités britanniques sur le fait que le Milk Marketing Board of England and Wales avait décidé que le lait mis en vente par les producteurs sous forme liquide relevait de ses droits exclusifs d' achat, quelle que soit sa teneur en matières grasses. Le 8 mai 1991, la Commission a mis en demeure le Royaume-Uni de prendre, en application de l' article 10 du règlement n 1422/78, les mesures nécessaires pour contrôler en permanence le respect des règles communautaires par les MMB.

11 Par lettre du 21 juin 1991, le gouvernement du Royaume-Uni a informé la Commission qu' au terme d' un réexamen de la situation juridique, il était parvenu à la conclusion que "le lait produit et mis en vente en l' état", objet des droits exclusifs des MMB en vertu de l' article 25, paragraphe 1, du règlement nº 804/68, est tout lait sous forme liquide destiné à la consommation humaine directe, définition qui englobe, selon cet État membre, le lait écrémé et demi-écrémé.

12 Le 1er octobre 1991, la Commission a transmis au Royaume-Uni un avis motivé dans lequel elle a confirmé sa position relative à l' étendue des droits exclusifs d' achat des MMB, et demandé à cet État membre de prendre les mesures nécessaires pour préserver le statu quo jusqu' à ce que le litige soit tranché par la Cour.

La demande principale

Sur les griefs sous 1. a), b), d) et e)

13 A l' appui de ces demandes, la Commission fait valoir qu' en vertu des dispositions énoncées à l' article 25, paragraphes 1 et 3, du règlement nº 804/68, les droits exclusifs d' achat des MMB portent seulement sur le lait entier et non pas sur le lait écrémé et demi-écrémé, c' est-à-dire le lait dont une part plus ou moins importante des matières grasses a été supprimée. En effet, les dérogations à l' organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers doivent être définies de façon restrictive. En conséquence, il faut distinguer entre le lait entier et les produits transformés, comme le lait écrémé et demi-écrémé.

14 Selon le gouvernement du Royaume-Uni, la notion de "lait produit et mis en vente en l' état" englobe le lait à faible teneur en matières grasses, puisque la destination commerciale de ce type de lait est la même que celle du lait entier. Si les droits exclusifs d' achat des MMB ne s' étendaient pas au lait à faible teneur en matières grasses, les producteurs seraient en mesure de vendre leur lait directement aux laiteries, grossistes, détaillants ou consommateurs. Il en découlerait une augmentation de la quantité de lait exclue de la vente aux MMB au détriment de l' ensemble des producteurs, et notamment de ceux qui sont désavantagés par leur situation géographique.

15 Dans ce débat, il y a lieu de rappeler que dans son arrêt du 27 mars 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Rec. p. I-1345), la Cour a jugé que les droits exclusifs d' achat, dont l' objet est le "lait produit et mis en vente en l' état" au sens de l' article 25, paragraphe 1, sous a), du règlement n 804/68, voient leur portée délimitée par le droit communautaire selon un critère fondé sur les caractéristiques principales et la destination commerciale du produit en question. Elle a précisé qu' il s' agit de savoir si le produit concerné peut encore être qualifié de lait ou s' il s' agit d' un produit différent, dérivé du lait.

16 A cet égard, il convient de constater que le lait écrémé et demi-écrémé présente des caractéristiques semblables au lait entier. Les types de lait à faible teneur en matières grasses ont essentiellement la même destination commerciale que le lait entier, à savoir la consommation directe pour l' alimentation humaine. Le lait écrémé et demi-écrémé, ainsi que le lait entier sont vendus dans les mêmes magasins dans des cartons ou des bouteilles, en concurrence entre eux et à des prix identiques ou très voisins.

17 Par ailleurs, le lait entier normalisé, dont la teneur en matières grasses a été fixée à une valeur constante de 3,5 %, subit des opérations semblables à celles destinées à produire du lait écrémé et demi-écrémé. Comme le lait à faible teneur en matières grasses, le lait entier normalisé résulte soit du processus de séparation des éléments de base du lait entier, soit de la dilution de ce lait avec du lait à faible teneur en matières grasses. Cette modification de la teneur du lait en matières grasses ne saurait donc être considérée comme une opération de transformation proprement dite.

18 Il y a lieu d' ajouter qu' une limitation du droit exclusif d' achat des MMB au seul lait entier mettrait en danger la réalisation des objectifs du système de commercialisation en cause, à savoir la stabilisation des marchés et la garantie d' un niveau de vie équitable de la population agricole concernée. Or, conformément au premier considérant du règlement n 1421/78, les MMB ont été reconnus par la Communauté précisément parce qu' ils permettent d' atteindre ces objectifs, tout en diminuant le recours à des mesures d' intervention communautaire.

19 Une limitation des droits exclusifs d' achat impliquerait l' ouverture d' une filière alternative de vente du lait à faible teneur en matières grasses. Une telle situation compromettrait l' efficacité du système de commercialisation en cause, dont une déclaration annexée au traité d' adhésion avait admis le maintien dans l' organisation commune du marché du lait et des produits laitiers, et, partant, l' existence même des différents MMB reconnus par l' article 1er, paragraphe 2, du règlement nº 1422/78.

20 Il résulte de l' ensemble des éléments qui précèdent que les demandes de la Commission énoncées sous 1. a), b), d) et e) de sa requête doivent être rejetées comme non fondées.

Sur le grief sous 1. c)

21 Par cette demande, la Commission vise à faire constater que le Royaume-Uni a manqué aux obligations lui incombant en vertu de l' article 10, paragraphe 1, du règlement n 1422/78, en application duquel il devait prendre les mesures nécessaires pour contrôler en permanence le respect par les MMB des principes et règles communautaires ainsi que des conditions particulières dont l' autorisation octroyée à ces organismes est assortie.

22 Le gouvernement du Royaume-Uni reconnaît que par le passé les MMB avaient des pratiques divergentes en ce qui concerne la situation des producteurs commercialisant eux-mêmes leur production sous forme de lait à faible teneur en matières grasses. En Écosse, depuis les modifications des Milk Marketing Schemes en 1982 et en 1984, les MMB n' opèrent plus de distinction entre le lait entier et le lait à faible teneur en matières grasses. En Irlande du Nord, le MMB considère depuis toujours que le lait à faible teneur en matières grasses relève de ses droits exclusifs. En Angleterre et au pays de Galles, le MMB a redéfini sa position en ce sens que le lait à faible teneur en matières grasses tombe désormais dans le domaine de ses droits exclusifs d' achat. Il en résulte qu' à présent tous les MMB considèrent le lait à faible teneur en matières grasses comme relevant de leurs droits exclusifs d' achat.

23 Le Royaume-Uni estime que les obligations mises à sa charge par l' article 10 du règlement n 1422/78 ne lui permettent pas d' empêcher des personnes privées, en particulier les MMB, de revendiquer de bonne foi des droits conférés par l' ordre juridique communautaire. Son devoir de contrôle ne lui impose pas d' intervenir dans des procédures nationales opposant des parties privées sur la portée de tels droits, ou d' accomplir telle ou telle démarche proposée par la Commission.

24 Le gouvernement du Royaume-Uni soutient également que ce grief n' a pas été articulé dans l' avis motivé.

25 Ce dernier argument doit être rejeté. En effet, il ressort des nombreuses considérations contenues dans les écritures précontentieuses de la Commission que celle-ci a reproché aux autorités britanniques de ne pas surveiller de façon efficace l' application des Milk Marketing Schemes par les MMB.

26 S' agissant du fond de ce grief, il y a lieu de souligner que le Royaume-Uni est tenu de respecter strictement les obligations que lui impose l' article 10 du règlement n 1422/78 comme condition même de la reconnaissance des systèmes de commercialisation dont il s' agit, d' autant que ceux-ci constituent une dérogation à l' organisation commune des marchés.

27 En effet, comme la Cour l' a déjà jugé, le régime qui se dégage de l' ensemble des dispositions communautaires autorisant les MMB est caractérisé par le principe d' un contrôle très sévère des activités de ces organismes (voir arrêt du 2 décembre 1986, Commission/Royaume-Uni, 23/84, Rec. p. 3581, point 40). Cette obligation de contrôle est particulièrement importante dans la mesure où existent cinq organismes différents chargés de la mise en oeuvre de ces systèmes de commercialisation.

28 En l' espèce, il est constant que ni la situation juridique ni la pratique des MMB n' a été conforme, pendant plusieurs années, à l' exigence d' une application uniforme de la réglementation en cause.

29 Les autorités compétentes du Royaume-Uni ont permis qu' il y eût des divergences dans l' application des Milk Marketing Schemes. Or, comme le précise le quatrième considérant du règlement nº 1422/78, l' un des objectifs de ce texte est d' assurer que les MMB ne fassent pas des droits octroyés une application incompatible avec les principes généraux du traité et le droit communautaire, soit, en particulier, avec le principe de non-discrimination énoncé à l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.

30 Il convient donc de constater que, en permettant aux MMB de poursuivre des politiques divergentes concernant la mise en vente de lait écrémé et demi-écrémé, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 10, paragraphe 1, du règlement nº 1422/78.

Sur le grief sous 1. f)

31 La Commission qualifie de manquement au devoir de loyauté imposé par l' article 5 du traité le fait que le Royaume-Uni ne l' a pas informée des changements de politique des MMB.

32 Le gouvernement du Royaume-Uni conteste avoir manqué à ses obligations. Il fait valoir qu' il était confronté à une situation difficile, dans laquelle les MMB revendiquaient de bonne foi, sur le fondement de la réglementation communautaire, des droits exclusifs d' achat sur le lait à faible teneur en matières grasses.

33 Il y a lieu de rappeler que le régime dérogatoire à l' organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers a été reconnu par la Communauté à la demande du Royaume-Uni, si bien que cet État membre est tenu d' informer la Commission de tout changement des Milk Marketing Schemes susceptible d' affecter l' intégrité et l' efficacité de ces systèmes de commercialisation.

34 Il est constant que les modifications apportées aux trois Milk Marketing Schemes écossais, pour les étendre au lait écrémé et demi-écrémé, n' ont pas été notifiées à la Commission.

35 Or, compte tenu de l' importance des modifications envisagées, et afin de permettre aux autorités communautaires de vérifier la conformité de ces mesures avec la réglementation applicable, le gouvernement du Royaume-Uni aurait dû en informer la Commission.

36 Il convient donc de constater que, en ne notifiant pas les projets des modifications apportées en 1982 et en 1984 aux Milk Marketing Schemes applicables en Écosse, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité.

La demande subsidiaire

37 Dans l' hypothèse où la Cour considérerait que le lait à faible teneur en matières grasses relève des droits exclusifs des MMB, la Commission demande que les producteurs qui se sont fondés sur l' analyse contraire, admise par le gouvernement du Royaume-Uni avant qu' il modifie sa position, se voient reconnaître, en vertu du principe de la confiance légitime, le droit de continuer à commercialiser leur lait à faible teneur en matières grasses en dehors du cadre des droits d' achat exclusifs du Milk Marketing Board of England and Wales et du Milk Marketing Board for Northern Ireland pendant une période raisonnable, et au moins jusqu' à la date de l' arrêt de la Cour.

38 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que cette demande n' a pas fait l' objet de la procédure précontentieuse.

39 Cet argument doit être retenu. En effet, une demande tendant à la protection du principe de la confiance légitime n' a été présentée par la Commission ni dans sa lettre de mise en demeure ni dans son avis motivé.

40 En conséquence, la demande présentée à titre subsidiaire par la Commission doit être rejetée comme irrecevable.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

41 Aux termes de l' article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l' espèce, les parties succombant respectivement sur plusieurs chefs du recours, il convient de décider que chacune d' elles supportera ses propres dépens, y compris ceux liés à la demande de mesures provisoires présentée par la Commission en la procédure de référé.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) En permettant aux Milk Marketing Boards de poursuivre des politiques divergentes concernant la mise en vente de lait écrémé et demi-écrémé, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 1422/78 du Conseil, du 20 juin 1978, relatif à l' octroi de certains droits spéciaux à des organisations de producteurs de lait au Royaume-Uni.

2) En ne notifiant pas à la Commission les projets des modifications apportées en 1982 et en 1984 aux Milk Marketing Schemes applicables en Écosse, il a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE.

3) Les autres demandes formées à titre principal par la Commission sont rejetées comme non fondées.

4) La demande présentée à titre subsidiaire par la Commission est rejetée comme irrecevable.

5) Chaque partie supportera ses propres dépens, y compris ceux liés à la procédure de référé.