Conclusions de l'avocat général Cosmas présentées le 9 juillet 1998. - KappAhl Oy. - Demande de décision préjudicielle: Uudenmaan lääninoikeus - Finlande. - Libre circulation de marchandises - Produits en libre pratique - Acte d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède - Dispositions dérogatoires - Article 99. - Affaire C-233/97.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-08069



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 Dans la présente affaire, la Cour est appelée à interpréter, à la suite d'une demande qui lui est adressée par l'Uudenmaan lääninoikeus (Finlande) (juridiction administrative de première instance), du département d'Uusimaa, l'article 99 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (94/C 241/08) (1) (ci-après l'«acte d'adhésion»), dans sa version modifiée par la décision 95/1/CE, Euratom, CECA du Conseil, du 1er janvier 1995, portant adaptation des instruments relatifs à l'adhésion de nouveaux États membres à l'Union européenne (2).

II - Le cadre juridique

A - Les dispositions du droit communautaire

2 Conformément à l'article 3 du traité instituant la Communauté européenne (ci-après le «traité»), l'action de la Communauté comporte, entre autres:

«a) l'élimination, entre les États membres, des droits de douane et des restrictions quantitatives à l'entrée et à la sortie des marchandises, ainsi que de toutes autres mesures d'effet équivalent,

b) ...

c) un marché intérieur caractérisé par l'abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux,

...»

3 La troisième partie du traité, relative aux «politiques de la Communauté», comporte, dans son titre I (articles 9 à 37), un ensemble de dispositions visant à assurer la libre circulation des marchandises sur le territoire douanier de la Communauté, soit la première des quatre libertés fondamentales consacrées par le traité.

4 L'article 9 du traité dispose:

«1. La Communauté est fondée sur une union douanière qui s'étend à l'ensemble des échanges de marchandises et qui comporte l'interdiction, entre les États membres, des droits de douane à l'importation et à l'exportation et de toutes taxes d'effet équivalent, ainsi que l'adoption d'un tarif douanier commun dans leurs relations avec les pays tiers.

2. Les dispositions du chapitre 1, section 1, et du chapitre 2 du présent titre s'appliquent aux produits qui sont originaires des États membres, ainsi qu'aux produits en provenance de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans les États membres.»

5 L'article 10, paragraphe 1, du traité énonce les conditions dans lesquelles des produits en provenance de pays tiers sont considérés comme se trouvant en libre pratique dans un État membre. Concrètement, le paragraphe 1 de cet article dispose:

«1. Sont considérés comme étant en libre pratique dans un État membre les produits en provenance de pays tiers pour lesquels les formalités d'importation ont été accomplies et les droits de douane et taxes d'effet équivalent exigibles ont été perçus dans cet État membre, et qui n'ont pas bénéficié d'une ristourne totale ou partielle de ces droits et taxes.»

6 Par ailleurs, l'article 12 du traité dispose:

«Les États membres s'abstiennent d'introduire entre eux de nouveaux droits de douane à l'importation et à l'exportation ou taxes d'effet équivalent, et d'augmenter ceux qu'ils appliquent dans leurs relations commerciales mutuelles.»

7 En vertu de l'article 13 du traité, les États membres suppriment progressivement, au cours de la période de transition, tant les droits de douane à l'importation que les taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation, en vigueur entre les États membres (3).

8 L'article 2 de l'acte d'adhésion dispose:

«Dès l'adhésion, les dispositions des traités originaires et les actes pris, avant l'adhésion, par les institutions lient les nouveaux États membres et sont applicables dans ces États dans les conditions prévues par ces traités et par le présent acte.»

9 Il résulte donc de cet article que, pour les nouveaux États membres, le droit communautaire préexistant constitue un «acquis communautaire» et, partant, que les règles de droit communautaire, dans leur ensemble, produisent tous leurs effets dans les nouveaux États membres de l'Union et lient ces États dans les conditions énoncées par les traités et par l'acte d'adhésion.

10 L'article 98 de l'acte d'adhésion dispose:

«Le droit de base utilisé pour l'alignement progressif sur le tarif douanier commun, prévu à l'article 99, est, pour chaque produit, le droit effectivement appliqué par la république de Finlande le 1er janvier 1994.»

11 Enfin, l'article 99 de l'acte d'adhésion est rédigé dans les termes suivants:

«La république de Finlande peut maintenir, durant une période de trois ans après l'adhésion, son tarif douanier applicable aux pays tiers pour les produits visés à l'annexe XI.

Durant cette période, la république de Finlande applique un droit réduisant la différence entre son droit de base et le droit du tarif douanier commun selon le calendrier suivant:

- le 1er janvier 1996, chaque écart entre le droit de base et le TDC est réduit à 75 %;

- le 1er janvier 1997, chaque écart entre le droit de base et le TDC est réduit à 40 %.

La république de Finlande applique intégralement le tarif douanier commun à partir du 1er janvier 1998.»

B - La législation nationale

12 S'agissant de l'introduction de marchandises en provenance d'un autre État membre de la Communauté européenne, qui ont déjà fait l'objet de l'imposition d'un droit de douane en vertu du règlement (CEE) n_ 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (4), l'article 1er de la loi finlandaise no 1255/94 (laki eräistä väliaikaisista tulleista), du 16 décembre 1994, relative à certains droits de douane transitoires, prévoit:

«Lors de l'importation de produits d'origine non communautaire, mentionnés à l'annexe de la présente loi, il est prélevé un droit de douane conformément à l'annexe.

Lors de l'importation, en provenance d'un autre État membre de la Communauté, d'un produit qui est assujetti à un droit de douane en vertu du règlement (CEE) n_ 2658/87, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun, et qui a déjà été introduit à partir d'un pays tiers sur le territoire douanier de la Communauté, il est prélevé la différence entre le droit cité à l'annexe et le droit perçu à l'entrée dans la Communauté.

...»

13 L'article 2 de ladite loi dispose, entre autres, que l'importation d'un produit visé à l'article 1er, paragraphe 2, doit être déclarée à l'autorité douanière selon les modalités précisées par décret.

14 Enfin, l'article 3 de cette même loi dispose:

«La présente loi entre en vigueur à la date précisée par décret et le reste jusqu'à la fin de l'année 1997. Elle ne s'applique pas au produit mis en libre pratique ou qui aurait dû être déclaré pour dédouanement avant son entrée en vigueur.»

15 La loi no 1255/94 a été mise en vigueur le 1er janvier 1995 et devait le rester jusqu'à la fin de l'année 1997.

16 L'article 1er, paragraphe 2, de cette loi a finalement été abrogé par la loi no 413/96, du 14 juillet 1996 (5), en vigueur à l'heure actuelle.

III - Les faits

17 La société de droit finlandais KappAhl Oy (ci-après «KappAhl Oy») a importé de Suède en Finlande, entre le 29 mars 1995 et le 26 juin 1996, des produits textiles et d'habillement originaires de pays tiers. Lors de leur importation en Suède, ces marchandises avaient été soumises aux droits de douane y afférents, dus au titre du règlement n_ 2658/87, et les produits se trouvaient en libre pratique en Suède.

18 Lors de l'importation en Finlande desdites marchandises, la Lahden tullikamari (l'autorité douanière de Lathi) a décidé que KappAhl Oy devait acquitter l'écart entre le droit prévu conformément à l'annexe de la loi no 1255/94 et le droit perçu à l'époque à l'entrée dans la Communauté, en l'espèce en Suède. KappAhl Oy avait déclaré lesdits produits aux autorités douanières.

19 KappAhl Oy a formé un recours contre les décisions de la Lahden tullikamari imposant des droits de douane, demandant l'annulation, au total, de 1056 décisions de l'autorité douanière de Lathi, imposant des droits pour la période entre le 29 mai 1995 et le 9 juillet 1996. Elle a demandé en outre le remboursement des droits pour une somme totale de 6 911 586 FIM, intérêts légaux en sus.

20 Devant la juridiction nationale, KappAhl Oy a soutenu, d'une part, que l'article 1er, paragraphe 2, de la loi no 1255/94 était en contradiction évidente avec les articles 9, 12 et 13 du traité et, d'autre part, que la disposition en cause ne trouvait de base dans aucune des règles dérogatoires prévues pour la période de transition.

21 Concrètement, KappAhl Oy a soutenu que, en tant que disposition introduisant une dérogation au principe fondamental de droit communautaire de la libre circulation des marchandises, l'article 99 de l'acte d'adhésion était d'interprétation stricte. Ni la formulation de cet article ni l'objectif qu'il poursuit ne permettaient à la république de Finlande d'imposer des droits de douane pour des marchandises qui étaient en libre pratique dans la Communauté, après leur importation dans un autre État membre. Et KappAhl Oy de souligner que, comme les articles 9, 12 et 13 du traité sont d'effet direct, les autorités finlandaises sont tenues d'appliquer ces règles de rang supérieur et, corrélativement, de ne pas appliquer des règles de rang inférieur qui leur seraient contraires, telles que celle énoncée à l'article 1er, paragraphe 2, de la loi n_ 1255/94.

22 En revanche, pour les autorités finlandaises, la rédaction de l'article 99 de l'acte d'adhésion est ambiguë, pour ne pas dire malheureuse. Elles soutiennent que les droits de douane ne s'appliquent pas à des pays, mais à des marchandises et que l'on peut considérer que ledit article vise aussi bien les marchandises importées de pays tiers que celles qui sont originaires de ces mêmes pays.

23 D'après le ministère des Finances, l'interprétation retenue par les autorités finlandaises est confortée par des éléments ressortant de la phase de négociations préalables à l'adhésion. Il a fait valoir en outre que, compte tenu du marché unique mis en oeuvre au début de l'année 1993, il apparaissait clairement que l'exception accordée à la république de Finlande ne saurait protéger ses secteurs d'activités sensibles s'il s'avérait impossible de prélever des droits de douane aussi sur des marchandises importées via un autre État membre. Il considère que, s'il était possible d'éviter l'imposition par les autorités finlandaises du droit de douane dit complémentaire en faisant transiter le produit par un autre État membre, on n'importerait jamais en Finlande de marchandises en provenance directe de pays tiers.

24 Il ressort en outre de l'ordonnance de renvoi que, dans sa lettre du 19 décembre 1995, la Commission avait contesté cette mesure législative adoptée par la république de Finlande. Dans cette lettre, elle exposait que l'article 99 de l'acte d'adhésion n'autorisait pas une dérogation au principe général de la libre circulation des marchandises telle celle introduite par la disposition litigieuse de l'article 1er, paragraphe 2, de la loi n_ 1255/94.

25 Les autorités finlandaises ont répondu qu'elles n'admettaient pas le point de vue de la Commission mais que toutefois, pour des raisons pratiques, elles avaient décidé d'abroger la disposition litigieuse à partir du 1er juillet 1996.

IV - La question préjudicielle

26 Doutant de l'interprétation de l'article 99 de l'acte d'adhésion, l'Uudenmaan lääninoikeus a sursis à statuer et a décidé de demander à la Cour, au titre de l'article 177 du traité, de se prononcer à titre préjudiciel sur la question suivante:

«L'article 99 de l'acte d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède doit-il être interprété en ce sens qu'il vise aussi les marchandises originaires de pays tiers, mises en libre pratique dans un autre État membre de la Communauté européenne et importées de cet État membre en Finlande?»

VI - Sur le fond

27 KappAhl Oy soutient que, en tant que disposition introduisant une dérogation au principe fondamental de la libre circulation des marchandises, l'article 99 de l'acte d'adhésion est d'interprétation stricte. Ni le libellé ni le but poursuivi par cet article ne permettaient à la république de Finlande d'imposer des droits sur des marchandises qui étaient en libre pratique dans la Communauté, lors de leur importation dans un autre État membre. KappAhl Oy en conclut que la disposition litigieuse de l'article 1er, paragraphe 2, de la loi n_ 1255/94 est contraire aux articles 9, 12 et 13 du traité ainsi qu'à l'article 99 de l'acte d'adhésion.

28 Le gouvernement finlandais, tout comme la Commission, estiment que la formulation de l'article 99 de l'acte d'adhésion est ambiguë et qu'elle ne permet pas de déterminer avec précision si la dérogation introduite se rapporte tant aux marchandises directement importées de pays tiers en Finlande qu'aux marchandises simplement en provenance de pays tiers et qui ont été mises en libre pratique dans la Communauté.

29 Pour le gouvernement finlandais, il résulte des textes des dispositions combinées de l'article 99 et de l'article 98, dans lequel il est question du droit de base appliqué pour chaque produit, que, puisque les droits de douane ne sont pas applicables aux pays mais aux produits, les marchandises qui se trouvent en libre pratique dans la Communauté sont soumises, lors de leur importation en Finlande, au droit complémentaire qui a été rendu applicable par la loi n_ 1255/94.

30 Malgré l'ambiguïté, qu'elle souligne, du texte de l'article 99, la Commission ne partage pas le point de vue du gouvernement finlandais. Elle invoque trois raisons à cet effet: le caractère dérogatoire de la disposition en cause, qui doit recevoir une interprétation stricte, son objet, et l'analyse des travaux préparatoires de l'acte d'adhésion. Elle en conclut que l'article 99 de l'acte d'adhésion ne concerne pas les marchandises originaires de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans la Communauté et qui sont ensuite introduites en Finlande.

31 Il convient tout d'abord de souligner que l'acte d'adhésion (article 2) est fondé sur le principe de l'application immédiate et intégrale des dispositions du droit communautaire (primaire et dérivé) à la Finlande, sous réserve bien évidemment des dispositions transitoires prévues par d'autres dispositions de ce même acte d'adhésion (6).

32 Nous estimons en outre que, en vertu des articles 9, 12, 13 et 16 du traité, l'union douanière sur laquelle est fondée la Communauté présente deux éléments fondamentaux: le premier est l'interdiction, de manière «générale et absolue» (7), entre États membres, des droits à l'importation et à l'exportation ainsi que de toutes les impositions d'effet équivalent. Cet élément est complété par les dispositions relatives à l'élimination de toutes les formes de restrictions quantitatives entre États membres (articles 12 à 17 et 30 à 37 du traité). Ces dispositions consacrent la première des quatre libertés fondamentales de la Communauté, la libre circulation des marchandises. Le deuxième élément fondamental de l'union douanière réside dans l'adoption d'un tarif douanier commun applicable aux échanges entre États membres et pays tiers (articles 18 à 29). Il convient donc de distinguer clairement ces deux éléments de l'union douanière, ainsi que KappAhl Oy le souligne à juste titre.

33 L'interdiction, entre États membres, des droits à l'importation et à l'exportation ainsi que de toutes les taxes d'effet équivalent s'applique tant aux produits originaires des États membres qu'aux produits originaires des pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans les États membres: en effet, conformément à une jurisprudence constante de la Cour (8) ces derniers produits sont «définitivement et totalement» assimilés aux produits originaires des États membres.

34 Nous pensons que c'est eu égard à ce principe fondamental qu'il convient d'interpréter l'article 99 de l'acte d'adhésion.

35 Tout d'abord, il résulte clairement de l'interprétation littérale de cet article qu'il ne comporte qu'une dérogation provisoire à l'application du tarif douanier commun dans les échanges entre un État membre et des pays tiers. D'une part, cette dérogation concerne exclusivement certains produits originaires des pays tiers, mentionnés à l'annexe XI, et, d'autre part, elle ne peut pas s'étendre au-delà d'une période de trois ans après l'adhésion de la république de Finlande aux Communautés.

36 Toutefois, l'article 99 ne prévoit aucune dérogation au principe de l'interdiction du maintien ou de l'instauration de nouveaux droits de douane entre les États membres; en d'autres termes, il ne concerne pas la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur, soit à l'intérieur du territoire douanier de la Communauté. Une dérogation si essentielle au principe, fondamental pour le marché commun, de l'interdiction entre les États membres des droits de douane et des taxes d'effet équivalent, principe applicable à l'ensemble des produits et des marchandises, devrait résulter expressément et de manière indéniable du texte même de l'article 99 de l'acte d'adhésion et devrait être interprétée de manière stricte (9).

37 C'est d'ailleurs à cette conclusion que nous aboutissons si nous appliquons les règles d'interprétation déjà énoncées par la Cour en ce qui concerne les dérogations prévues par les actes d'adhésion. En effet, la jurisprudence de la Cour précise que les dérogations: a) doivent être prévues expressément (10); b) doivent recevoir une interprétation stricte (11), et c) doivent être interprétées en vue d'une réalisation plus facile des objectifs du traité et d'une application intégrale de ses règles (12).

38 Nous pensons que la dérogation inscrite à l'article 99 concerne les produits des pays tiers directement importés en Finlande, et donc pas les produits originaires des États membres, auxquels sont assimilés les produits originaires de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans l'un quelconque des États membres.

39 Attendu que les dispositions de l'acte d'adhésion doivent être interprétées en tenant compte des fondements et du système de la Communauté, tels qu'ils ont été fixés par le traité (13), nous pensons que le libellé de cette disposition est clair et qu'elle doit recevoir une interprétation stricte. Par conséquent, il n'y a pas lieu d'étendre son champ d'application aux produits originaires de pays tiers qui se trouvent déjà en libre pratique dans la Communauté.

40 Cette conclusion est encore corroborée par l'assimilation totale aux produits originaires des États membres des produits en provenance de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans les États membres en ce qui concerne l'application, à ces produits, entre autres, de l'article 12, conformément à l'article 9, paragraphe 2, comme d'ailleurs l'admet une jurisprudence constante de la Cour (14).

41 A notre avis, seule l'adoption d'une interprétation stricte de l'article 99 de l'acte d'adhésion s'accorde à l'objectif de l'achèvement du marché commun ainsi qu'à celui de la garantie de la libre circulation des marchandises. En d'autres termes, cette interprétation correspond à la réalisation des objectifs du traité, à l'application intégrale de ses règles, ainsi qu'à la raison d'être du régime transitoire instauré par ledit article (15), comme nous l'examinerons dans la suite.

42 L'interprétation systématique de l'article 99 confirme encore cette conclusion. Nous relevons ainsi que cette disposition fait partie du chapitre 4 de l'acte d'adhésion, intitulé «Relations extérieures et union douanière» (articles 97 à 105). Ce chapitre comporte, entre autres, un régime spécifique relatif à l'application, par la république de Finlande, d'accords internationaux conclus par la Communauté avec des pays tiers (16).

43 La seule disposition du chapitre 4 qui ne concerne pas les relations extérieures est l'article 101, en vertu duquel la république de Finlande peut ouvrir pour le styrène (17) un quota tarifaire annuel à droit nul, jusqu'au 31 décembre 1999. Toutefois, nous le répétons, il s'agit en l'occurrence d'une disposition spécifique qui, contrairement à l'article 99, prévoit expressément certaines restrictions à l'application de la dérogation, afin de ne pas porter atteinte au principe de la libre circulation des marchandises (18). Il existait en outre, dans ce cas, une disposition spécifique relative à l'exportation de certains produits de Finlande vers les autres États membres (19).

44 Le gouvernement finlandais soulève ensuite une série d'arguments tirés d'une interprétation téléologique de l'article 99 de l'acte d'adhésion. Il soutient tout d'abord que la dérogation inscrite à l'article 99 avait été admise en ce qui concerne la république de Finlande dans le but de faciliter l'adaptation des secteurs industriels sensibles lors de l'adhésion et de donner à la république de Finlande l'occasion de démanteler par étapes sa protection douanière antérieure (20). Or, cette dérogation ne permettrait pas de protéger ces secteurs sensibles s'il était impossible d'appliquer aussi des droits de douane aux marchandises originaires de pays tiers introduites par l'intermédiaire d'un autre État membre. C'est que, s'il était possible d'échapper à l'imposition par les autorités finlandaises desdits droits complémentaires en introduisant le produit par l'intermédiaire d'un autre État membre, les marchandises originaires de pays tiers ne seraient jamais introduites directement en Finlande.

45 Le gouvernement finlandais souligne également qu'il est possible que des marchandises en provenance de pays tiers et destinées à la Finlande soient dédouanées dans un autre État membre et soient ensuite introduites sur le territoire finlandais. Il souligne que cette façon de procéder aurait pour effet de perturber les échanges et de fausser la concurrence, ce qui serait contraire à l'objectif de création d'un marché unique, qui consiste à garantir à tous les opérateurs économiques les mêmes conditions de concurrence (21).

46 Sur cette question, partant du principe que l'article 99 de l'acte d'adhésion ne vise pas les marchandises originaires de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans la Communauté et qui sont ensuite introduites en Finlande, la Commission reconnaît que l'interprétation qu'elle propose s'inscrit dans la logique du rapprochement entre le tarif douanier imposé par la république de Finlande et celui de la Communauté. Elle soutient que l'article 99 fixait, pour une période transitoire, l'écart maximal entre les deux tarifs que la Finlande devait utiliser sous l'angle du ratio coût/bénéfice. De faibles écarts entre les deux tarifs devraient éviter les détournements de trafic, en offrant simultanément une protection aux secteurs industriels sensibles et en les incitant à s'adapter rapidement à la nouvelle réalité communautaire.

47 Nous pensons que l'accroissement sensible du risque de détournement de trafic dès lors que, après son adhésion aux Communautés, la république de Finlande ne peut plus exercer de contrôle aux frontières intérieures de la Communauté, ne suffit pas à justifier l'imposition du droit complémentaire litigieux perçu au titre du droit national, parce que l'imposition de ce droit serait en contradiction directe avec un principe fondamental du traité.

48 Nous considérons également qu'il n'y pas, en l'occurrence, d'atteinte au principe de l'égalité de traitement des opérateurs économiques qui serait due à la différence de traitement, en matière de droits de douane, entre produits en provenance de pays tiers directement importés en Finlande et produits déjà mis en libre pratique dans un autre État membre et ensuite introduits en Finlande. En effet, dans ce cas de figure, l'on se trouve en présence d'un traitement différent de situations différentes, lequel n'est pas interdit par le droit communautaire.

49 Enfin, le gouvernement finlandais tente d'étayer son point de vue en recourant à l'interprétation historique de l'article 99. Il soutient ainsi que l'interprétation qu'il préconise s'appuie sur des éléments remontant au stade des négociations relatives à son adhésion aux Communautés. Lorsque les négociations avec la Commission ont commencé, la république de Finlande cherchait à maintenir les contrôles aux frontières pendant une période déterminée. Elle n'y est toutefois pas arrivée et les nouveaux États membres se sont ainsi engagés à supprimer les contrôles aux frontières vis-à-vis des autres États membres.

50 Le gouvernement finlandais invoque en outre une déclaration commune des États membres d'alors, qui comportait une condition écrite stipulant que l'application de ces droits de douane transitoires n'autorisait pas à créer des mesures de contrôle aux frontières intérieures/intracommunautaires. Cette condition deviendrait sans objet si la possibilité pour la république de Finlande d'exiger des droits plus élevés que ceux prévus par le tarif douanier commun ne couvrait que l'importation en Finlande de produits provenant directement de pays tiers.

51 Pour KappAhl Oy, les informations concernant le déroulement des négociations d'adhésion, les positions prises par les parties intéressées au cours de ces négociations et les avis personnels de fonctionnaires de la Commission sur la question, invoqués par le gouvernement finlandais, constituent autant de sources qui sont à la disposition du seul gouvernement finlandais. Dès lors, ces éléments, qui ne sont pas accessibles au public, ne sauraient être admis aux fins de l'interprétation de l'article 99 de l'acte d'adhésion, sauf à porter atteinte au principe d'«égalité des armes» dans le cadre du procès, consacré par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

52 L'argumentation du gouvernement finlandais ne saurait être accueillie.

53 Nous pensons que les éléments qui ont trait aux informations relatives au déroulement des négociations entre la république de Finlande et la Communauté ne sauraient être admis aux fins de l'interprétation d'une disposition quelconque de l'acte d'adhésion, dès lors qu'ils ne trouvent aucune expression dans le texte de la disposition faisant l'objet de l'interprétation. Il suffit, dans cette perspective, de rappeler que la Cour a itérativement jugé que les déclarations inscrites à un procès-verbal du Conseil lors de travaux préparatoires aboutissant à l'adoption d'un acte «ne sauraient être retenues pour son interprétation lorsque le contenu de la déclaration ne trouve aucune expression dans le texte de la disposition en cause et n'a, dès lors, pas de portée juridique» (22).

54 La Commission nous a fait savoir que, au cours des négociations, la représentation permanente de la Finlande avait demandé l'instauration d'une procédure communautaire destinée à faire face au risque de détournement de trafic, mais que toutefois aucune procédure n'avait été instaurée en ce sens. Par la suite, comme la demande de la république de Finlande n'avait pas été acceptée, la représentation permanente a demandé expressément de pouvoir imposer sur les produits originaires de pays tiers importés en Finlande par le territoire d'un autre État membre une taxe d'un montant égal à la différence entre le tarif national et le tarif communautaire. Toutefois, comme le souligne à juste titre la Commission, l'existence d'un tarif douanier différencié serait indissociable de systèmes de contrôle et s'accompagnerait forcément de l'instauration d'un mécanisme de sauvegarde. Or, la Communauté n'a pas accordé à la république de Finlande une dérogation d'une telle portée.

55 Par ailleurs, la possibilité de maintenir un traitement tarifaire différencié pour certains produits importés en Finlande après avoir été mis en libre pratique dans un autre État membre n'est évoquée de manière expresse et indéniable ni dans la réponse initiale de la Commission à ladite demande de la représentation permanente de la Finlande ni dans le texte de l'acte d'adhésion.

56 En revanche, en octobre 1993, la Communauté a adopté la position commune suivante (23): «La Communauté peut accepter que la Finlande maintienne pendant trois ans à partir de l'adhésion ses droits de douane pour les produits visés en annexe, dont les taux sont plus élevés que ceux résultant du tarif douanier commun, étant entendu que ce maintien ne doit pas entraîner de contrôles aux frontières intérieures. Par ailleurs, la Communauté invite la Finlande à envisager la possibilité d'utiliser cette période transitoire pour procéder à un rapprochement progressif des taux précités au tarif douanier commun» (24).

57 Cette position commune se reflète désormais dans l'article 153 de l'acte d'adhésion, qui dispose:

«Afin de ne pas perturber le bon fonctionnement du marché intérieur, la mise en oeuvre des règles nationales des nouveaux États membres durant les périodes transitoires visées dans le présent acte ne peut entraîner des contrôles aux frontières entre États membres.»

58 En outre, dès lors que la Communauté a expressément rejeté l'instauration du système de contrôle communautaire proposé par la république de Finlande au cours des négociations d'adhésion, la Commission en conclut que la seule véritable alternative semble être soit l'établissement de contrôles aux frontières intérieures, solution que la Communauté a rejetée explicitement, soit le risque de détournements de trafic.

59 Nous pensons néanmoins que le risque de détournement de trafic pourrait, en dernière analyse, être considéré comme moins grave que le risque consistant à tolérer de manière inconsidérée une faille dans le respect d'une liberté fondamentale, la libre circulation des marchandises, par une interprétation extensive de l'article 99 de l'acte d'adhésion, disposition qui, par sa nature dérogatoire, doit recevoir une interprétation stricte. C'est qu'une interprétation large pourrait faire office de cheval de Troie circonvenant le principe fondamental de droit communautaire de la libre circulation des marchandises, consacré par le traité.

60 Dès lors, interprété à la lumière des articles 9, 10, 12 et 13 du traité, l'article 99 de l'acte d'adhésion ne saurait justifier l'imposition ou le maintien d'un droit de douane tel que celui prévu par la loi finlandaise no 1255/94, applicable aux marchandises originaires de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans un autre État membre de la Communauté européenne et qui sont ensuite introduites en Finlande.

VI - Conclusion

61 L'analyse à laquelle nous venons de procéder nous amène à proposer à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par l'Uudenmaan lääninoikeus:

«L'article 99 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne, tel que modifié par la décision 95/1/CE, Euratom, CECA du Conseil, du 1er janvier 1995, portant adaptation des instruments relatifs à l'adhésion des nouveaux États membres à l'Union européenne, doit être interprété en ce sens qu'il ne vise pas les marchandises originaires de pays tiers, mises en libre pratique dans un autre État membre de la Communauté européenne et importées de cet État membre en Finlande.»

(1) - JO C 241, p. 21.

(2) - JO L 1, p. 1.

(3) - Enfin, l'article 16 du traité dispose que les États membres suppriment entre eux, au plus tard à la fin de la première étape, les droits de douane à l'exportation et les taxes d'effet équivalent.

(4) - JO L 256, p. 1.

(5) - Loi modifiant l'article 1er ainsi que la nomenclature reprise à l'annexe de la loi relative à certains droits de douane transitoires (laki eräistä väliaikaisista tulleista annetun lain 1 §:n ja liitteenä olevan luettelon muuttamisesta).

(6) - Voir, à titre d'exemple, l'arrêt du 9 décembre 1982, Metallurgiki Halyps/Commission (258/81, Rec. p. 4261, point 8).

(7) - Voir, à titre d'exemple, l'arrêt du 14 septembre 1995, Simitzi (C-485/93 et C-486/93, Rec. p. I-2655, point 14).

(8) - Voir, à titre d'exemple, les arrêts du 15 décembre 1976, Donckerwolcke et Schou (41/76, Rec. p. 1921, points 14 et 15), et du 11 juin 1985, Commission/Irlande (288/83, Rec. p. 1761, point 24). Voir également l'arrêt du 22 mars 1990, Houben (C-83/89, Rec. p. I-1161, points 9 et 10).

(9) - Voir, par exemple, les arrêts du 15 avril 1997, Deutsches Milch-Kontor (C-272/95, Rec. p. I-1905, point 35), ainsi que les arrêts plus anciens du 13 novembre 1964, Commission/Luxembourg et Belgique (90/63 et 91/63, Rec. p. 1217), et du 20 avril 1978, Les commissionnaires réunis et Ramon (80/77 et 81/77, Rec. p. 927, point 24).

(10) - Voir par exemple l'arrêt Metallurgiki Halyps/Commission, précité à la note 6 (point 8).

(11) - Voir, par exemple, les arrêts du 29 mars 1979, Commission/Royaume-Uni (231/78, Rec. p. 1447, point 16); du 23 mars 1983, Peskeloglou (77/82, Rec. p. 1085, point 12); du 10 mai 1984, Commission/Grèce (58/83, Rec. p. 2027, point 9), et du 17 janvier 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commission (11/82, Rec. p. 207, point 26).

(12) - Arrêt du 25 février 1988, Commission/Grèce (194/85 et 241/85, Rec. p. 1037, points 19 et 20), qui concernait le principe de la libre circulation des produits agricoles.

(13) - Voir, par exemple, l'arrêt Commission/Royaume-Uni, précité à la note 11 (point 12).

(14) - Voir notamment l'arrêt Donckerwolcke et Schou, précité à la note 8 (points 14 et 15).

(15) - La Cour a itérativement interprété des dispositions d'un acte d'adhésion introduisant des dérogations à l'un ou l'autre principe, en visant à accorder cette interprétation à la raison d'être du régime transitoire instauré; voir, par exemple, les arrêts du 27 septembre 1989, Lopes da Veiga (9/88, Rec. p. 2989, point 10), relatif à la libre circulation des travailleurs, et du 27 mars 1990, Rush Portuguesa (C-113/89, Rec. p. I-1417, point 13), en matière de libre prestation de services. Voir également l'arrêt du 30 mai 1989, Commission/Grèce (305/87, Rec. p. 1461, points 15 à 27), relatif à la libre circulation des travailleurs.

(16) - Il s'agit des articles 100 et 102 à 105 de l'acte d'adhésion.

(17) - Type d'hydrocarbure qui entre dans la composition de nombreuses matières plastiques.

(18) - L'article 101, paragraphe 1, dispose que la république de Finlande peut ouvrir pour le styrène un quota tarifaire annuel à droit nul de 21 000 tonnes jusqu'au 31 décembre 1999, à condition que les marchandises en question: a) soient mises en libre pratique sur le territoire de la Finlande et qu'elles y soient consommées ou y subissent une transformation qui leur confère l'origine communautaire, et b) restent sous surveillance douanière conformément aux dispositions communautaires pertinentes sur l'utilisation finale.

(19) - L'article 101, paragraphes 2 et 3, dispose que les dispositions du paragraphe 1 s'appliquent seulement si une licence délivrée par les autorités finlandaises compétentes, attestant que les marchandises en question relèvent du champ d'application des dispositions du paragraphe 1, est présentée à l'appui de la déclaration de mise en libre pratique. En outre, la Commission et les autorités finlandaises compétentes prennent toutes les mesures qui sont nécessaires pour assurer que la consommation finale du produit en question ou la transformation par laquelle il acquiert l'origine communautaire ont lieu sur le territoire de la Finlande.

(20) - Comme le mentionne le même gouvernement finlandais (point 11 de ses observations écrites), les droits prélevés sur certains produits originaires des pays tiers dépassaient en effet de 20 % ceux du tarif douanier commun.

(21) - Le gouvernement finlandais explique (au point 13 de ses observations écrites) que, en l'absence d'un tarif extérieur uniforme à l'égard des pays tiers, la mise en oeuvre de l'interdiction des droits sur le marché interne, qui constitue le second volet de l'union douanière, n'est pas possible sans perturber les échanges.

(22) - Voir notamment les arrêts du 13 février 1996, Bautiaa et Société française maritime (C-197/94 et C-252/94, Rec. p. I-505, point 51); du 26 février 1991, Antonissen (C-292/89, Rec. p. I-745, point 18), et l'arrêt, plus ancien, du 30 janvier 1985, Commission/Danemark (143/83, Rec. p. 427, point 13).

(23) - Les lettres successives de la représentation permanente de la Finlande, des 10 mai 1993 et 1er juin 1993, figurent, respectivement, aux annexes III et IV des observations écrites de la Commission. La position commune de la Communauté précitée a été adoptée par le comité des représentants permanents lors de sa réunion du 27 octobre 1993. Ce document figure à l'annexe IV des observations écrites de la Commission.

(24) - C'est d'ailleurs également ce qui résulte de la lettre no 14923, du 15 décembre 1995, adressée par le service compétent de la Commission à la représentation permanente de la Finlande auprès des Communautés, par laquelle la Commission a fait savoir au gouvernement finlandais que l'article 99 de l'acte d'adhésion n'autorisait pas une telle dérogation au principe fondamental de la libre circulation des marchandises et l'a invité à prendre les mesures nécessaires pour cesser d'enfreindre, en maintenant en vigueur la loi no 1255/94, les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 9 du traité. Par sa lettre du 25 mars 1996, le gouvernement finlandais a déclaré ne pas partager le point de vue de la Commission relatif à l'interprétation de l'article 99; toutefois, pour des raisons pratiques, il a décidé d'abroger la disposition litigieuse de la loi no 1255/94.