Affaires jointes C‑622/16 P à C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl

contre

Commission européenne,

Commission européenne

contre

Scuola Elementare Maria Montessori Srl

et

Commission européenne

contre

Pietro Ferracci

« Pourvoi – Aides d’État – Décision déclarant impossible la récupération d’une aide d’État incompatible avec le marché intérieur – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Recours en annulation introduits par des concurrents de bénéficiaires d’aides d’État – Recevabilité – Acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution – Affectation directe – Notion d’“impossibilité absolue” de récupérer une aide d’État incompatible avec le marché intérieur – Notion d’“aide d’État” – Notions d’“entreprise” et d’“activité économique” »

Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 6 novembre 2018

Concurrence – Règles de l’Union – Entreprise – Notion – Exercice d’une activité économique – Notion – Établissement d’enseignement privé – Activités d’enseignement s’inscrivant dans un système d’enseignement public et financées par des fonds publics – Exclusion – Activités d’enseignement organisées par l’entité elle-même et non subventionnées par l’État – Inclusion

(Art. 4, § 3, TUE ; art. 107, § 1, TFUE et 108, § 2, TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 14, § 1)

Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes réglementaires – Actes ne comportant pas de mesures d’exécution et concernant le requérant directement – Notion de mesures d’exécution – Critères – Décision de la Commission déclarant un régime d’aides incompatible avec le marché intérieur – Production d’effets par l’intermédiaire d’actes pris par les autorités nationales – Actes constituant des mesures d’exécution à l’égard des bénéficiaires du régime, mais non à l’égard des entreprises concurrentes

(Art. 108, § 2 et 3, TFUE et 263, al. 4, TFUE)

La notion d’« actes réglementaires », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, a une portée plus limitée que celle d’« actes », employée aux premier et deuxième membres de phrase de ladite disposition, et vise des actes de portée générale à l’exclusion des actes législatifs. Il ne saurait dès lors être soutenu qu’il existe des actes non législatifs de portée générale qui ne relèvent pas de la notion d’« acte réglementaire ». En effet, cette interprétation ne trouve aucun fondement dans le libellé, dans la genèse ou encore dans la finalité de cette disposition. Par conséquent, il convient de considérer que la notion d’« acte réglementaire », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, couvre tous les actes non législatifs de portée générale. (voir points 23, 24, 28)

Dans le domaine des aides d’État, les décisions de la Commission qui ont pour objet d’autoriser ou d’interdire un régime national revêtent une portée générale au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE. Cette portée générale résulte du fait que de telles décisions s’appliquent à des situations déterminées objectivement et comportent des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite. À cet égard, la question de savoir si un acte revêt ou non une portée générale concerne une qualité objective de celui-ci qui ne saurait varier en fonction des différents membres de phrase de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. En outre, une interprétation selon laquelle un acte pourrait à la fois revêtir une portée générale dans le cadre de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE et être dépourvu de cette portée dans le cadre de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE irait à l’encontre de l’objectif ayant motivé l’ajout de cette dernière disposition, qui est d’assouplir les conditions de recevabilité des recours en annulation introduits par des personnes physiques ou morales. Par ailleurs, la circonstance qu’un volet de la décision de la Commission concerne individuellement le cercle restreint des bénéficiaires du régime d’aides en question ne fait pas obstacle à ce que ledit volet soit considéré comme revêtant une portée générale pour autant qu’il s’applique à des situations déterminées objectivement et qu’il produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite. Il en va ainsi lorsque, par le premier volet de la décision, la Commission considère qu’il n’y a pas lieu d’ordonner la récupération des aides accordées sous forme d’exonération fiscale, en dépit de leur caractère illégal et incompatible avec le marché intérieur, et que cette décision fait perdurer les effets anticoncurrentiels de la mesure générale et abstraite que constitue cette exonération à l’égard d’un nombre indéterminé de concurrents des bénéficiaires des aides allouées en vertu de cette mesure. (voir points 31, 32, 36, 38)

S’il n’appartient pas au juge de l’Union, au stade de l’examen de la recevabilité, de se prononcer de façon définitive sur les rapports de concurrence entre un requérant et les bénéficiaires des mesures nationales appréciées dans une décision de la Commission en matière d’aides d’État, l’affectation directe d’un tel requérant ne saurait toutefois être inférée de la seule potentialité d’une relation de concurrence. En effet, dans la mesure où la condition relative à l’affectation directe exige que l’acte contesté produise directement des effets sur la situation juridique du requérant, le juge de l’Union est tenu de vérifier si ce dernier a exposé de façon pertinente les raisons pour lesquelles la décision de la Commission est susceptible de le placer dans une situation concurrentielle désavantageuse et, partant, de produire des effets sur sa situation juridique. À cet égard, les règles relatives aux aides d’État ont pour objectif de préserver la concurrence. Ainsi, le fait qu’une décision de la Commission laisse entiers les effets de mesures nationales dont le requérant a, dans une plainte adressée à cette institution, fait valoir qu’elles ne sont pas compatibles avec cet objectif et le placent dans une situation concurrentielle désavantageuse permet de conclure que cette décision affecte directement sa situation juridique, en particulier son droit, résultant des dispositions du traité FUE en matière d’aides d’État, à ne pas subir une concurrence faussée par les mesures nationales en cause. (voir points 43, 46, 47)

Voir le texte de la décision. (voir point 48)

Voir le texte de la décision. (voir points 58-61)

À l’égard des bénéficiaires d’un régime d’aides d’État, les dispositions nationales instaurant ce régime et les actes mettant en œuvre ces dispositions, tels qu’un avis d’imposition, constituent des mesures d’exécution que comporte une décision de la Commission déclarant ledit régime incompatible avec le marché intérieur. Ceci s’explique par le fait que le bénéficiaire d’un régime d’aides peut, dans la mesure où il remplit les conditions prévues en droit interne pour être éligible à ce régime, demander aux autorités nationales de lui accorder l’aide telle qu’elle aurait été allouée en présence d’une décision inconditionnelle déclarant ledit régime compatible avec le marché intérieur et contester l’acte refusant de faire droit à cette demande devant les juridictions nationales en invoquant l’invalidité de la décision de la Commission déclarant le régime en cause incompatible avec le marché intérieur ou compatible avec ce marché sous réserve du respect d’engagements pris par l’État membre concerné, afin d’amener ces juridictions à interroger la Cour sur la validité de celle-ci par la voie de questions préjudicielles. Il en va toutefois différemment s’agissant de la situation des concurrents de bénéficiaires d’une mesure nationale ayant été considérée comme ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En effet, la situation d’un tel concurrent se distingue de celle des bénéficiaires d’aides dans la mesure où ce concurrent ne remplit pas les conditions prévues par la mesure nationale en cause pour être éligible au bénéfice de celle-ci. Dans ces conditions, il serait artificiel d’obliger ce concurrent à demander aux autorités nationales de lui accorder ce bénéfice et de contester l’acte refusant de faire droit à cette demande devant une juridiction nationale afin d’amener celle-ci à interroger la Cour sur la validité de la décision de la Commission relative à ladite mesure. Partant, dans cette hypothèse, ladite décision doit être considérée comme ne comportant pas de mesures d’exécution à l’égard d’un tel concurrent. (voir points 63-67)

Conformément à l’article 14, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 659/1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE], la Commission n’exige pas la récupération d’une aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit de l’Union. À cet égard, le principe selon lequel « à l’impossible nul n’est tenu » fait partie des principes généraux du droit de l’Union. Ainsi, la Commission ne saurait adopter, sous peine d’invalidité, une injonction de récupération dont l’exécution serait, dès son adoption, de manière objective et absolue, impossible à réaliser. Par ailleurs, dès lors que, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, le principe de coopération loyale s’applique pendant toute la procédure relative à l’examen d’une mesure au titre des dispositions du droit de l’Union en matière d’aides d’État, dans l’hypothèse où l’État membre concerné allègue, dès le stade de la procédure formelle d’examen, une impossibilité absolue de récupération, ledit principe oblige cet État membre, dès ce stade, à soumettre à l’appréciation de la Commission les raisons qui sous-tendent cette allégation et la Commission à examiner minutieusement ces raisons. Partant, ce principe n’impose pas à la Commission d’assortir toute décision déclarant des aides illégales et incompatibles avec le marché intérieur d’une injonction de récupération, mais oblige celle-ci à prendre en considération les arguments qui lui ont été soumis par l’État membre concerné en relation avec l’existence d’une impossibilité absolue de récupération. (voir points 78, 79, 82-84)

Voir le texte de la décision. (voir point 86)

S’agissant de l’exécution d’une décision de la Commission ordonnant la récupération d’aides illégales, un État membre qui se voit confronté, au stade de la procédure formelle d’examen, à des difficultés de récupérer les aides concernées doit soumettre ces difficultés à l’appréciation de la Commission et collaborer loyalement avec cette institution en vue de les surmonter, notamment en proposant à celle-ci des modalités alternatives permettant une récupération, ne serait-ce que partielle, de ces aides. En toutes circonstances, la Commission est tenue d’examiner minutieusement les difficultés invoquées et les modalités alternatives de récupération proposées. C’est uniquement lorsque la Commission constate, au terme d’un examen minutieux, qu’il n’existe pas de modalités alternatives permettant une récupération, même partielle, des aides illégales concernées que cette récupération peut être considérée comme étant, de manière objective et absolue, impossible à réaliser. Dès lors, la Commission ne saurait se contenter d’inférer l’impossibilité absolue de récupérer des aides illégales de la seule circonstance qu’il est impossible d’obtenir les informations nécessaires pour la récupération de ces aides à l’aide des bases de données cadastrales et fiscales nationales, tout en s’abstenant d’examiner l’existence éventuelle de modalités alternatives permettant une récupération, ne serait-ce que partielle, de ces aides. En effet, la circonstance que les informations nécessaires pour la récupération des aides illégales en question ne peuvent pas être obtenues à l’aide des bases de données cadastrales et fiscales nationales doit être considérée comme relevant de difficultés internes, imputables au propre fait ou aux omissions des autorités nationales. De telles difficultés internes ne suffisent pas pour conclure à une impossibilité absolue de récupération. (voir points 92, 93, 95)

Voir le texte de la décision. (voir points 103-105)