Arrêt de la Cour du 13 décembre 1991. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'Etat - Directives - Déchets - Déchets toxiques et dangereux - Obligation de transmettre des renseignements à la Commission - Inexécution. - Affaire C-33/90.



Recueil de jurisprudence 1991 page I-05987



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

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1 . États membres - Obligations - Mission de surveillance confiée à la Commission - Devoir des États membres - Coopération aux enquêtes en matière d' application des directives

( Traité CEE, art . 5 et 155 )

2 . États membres - Obligations - Exécution des directives - Manquement - Justification tirée de l' imputabilité du manquement à des autorités décentralisées - Inadmissibilité

( Traité CEE, art . 169 )

Sommaire

1 . Les États membres sont tenus, en vertu de l' article 5 du traité, de faciliter à la Commission l' accomplissement de sa mission, consistant notamment, selon l' article 155, à veiller à l' application des dispositions prises par les institutions en vertu du traité . Pour qu' une telle mission puisse être remplie, il est indispensable que la Commission soit informée complètement des mesures prises par les États membres pour mettre en oeuvre ces dispositions . Constitue dès lors pour un État membre un manquement à ses obligations le fait de ne pas répondre à des questions posées par la Commission dans le cadre de ses attributions relatives au contrôle de l' application d' une directive, sans même s' expliquer sur son attitude, comme le lui imposait à tout le moins le devoir de coopération loyale .

2 . Un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant des directives communautaires . Il demeure seul responsable, vis-à-vis de la Communauté, du respect des obligations résultant du droit communautaire, quel que soit l' usage qu' il a fait de la liberté de répartir les compétences normatives sur le plan interne . C' est pourquoi, dans l' hypothèse où une directive prévoit, d' une part, l' obligation pour les États membres de désigner des autorités chargées de la mettre en oeuvre et, d' autre part, des obligations précises à charge de ces autorités, telles l' établissement et la mise à jour de plans ou de programmes, le fait qu' un État membre, après avoir désigné de telles autorités, s' abstienne de prendre les mesures nécessaires pour que ces autorités respectent leurs obligations constitue un manquement au sens de l' article 169 du traité .

Parties

Dans l' affaire C-33/90,

Commission des Communautés européennes, représentée initialement par M . Sergio Fabro, puis par M . Guido Berardis, puis par M . Lucio Gussetti, tous membres de son service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile auprès de M . Roberto Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M . le professeur Luigi Ferrari Bravo, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d' agent, assisté de M . Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg, au siège de l' ambassade d' Italie, 5, rue Marie-Adélaide,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande visant à faire constater, en application de l' article 169 du traité CEE, que, en n' ayant pas pris les mesures nécessaires pour garantir, dans la région de Campanie, la planification, l' organisation et le contrôle des opérations d' élimination des déchets, ni les programmes pour l' élimination des déchets toxiques et dangereux et en n' ayant pas communiqué ces programmes à la Commission, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE, des articles 5 et 6 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets ( JO L 194, p . 39 ) et des articles 6 et 12 de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux ( JO L 84, p . 43 ),

LA COUR,

composée de MM . O . Due, président, R . Joliet, F . A . Schockweiler et F . Grévisse, présidents de chambre, G . F . Mancini, J . C . Moitinho de Almeida, G . C . Rodríguez Iglesias, M . Zuleeg et J . L . Murray, juges,

avocat général : M . M . Darmon

greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 9 octobre 1991, au cours de laquelle la République italienne a été représentée par M . Francesco Guicciardi, avvocato dello Stato,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 5 novembre 1991,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 31 janvier 1990, la Commission des Communautés européennes a introduit, en application de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que la République italienne a manqué à certaines de ses obligations découlant de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets ( JO L 194, p . 39, ci-après "directive relative aux déchets "), de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux ( JO L 84, p . 43, ci-après "directive relative aux déchets toxiques et dangereux "), ainsi que de l' article 5 du traité CEE .

2 Par les directives précitées, le Conseil a prescrit l' harmonisation des législations nationales en ce qui concerne l' élimination de certains déchets . Ainsi qu' il ressort de leurs considérants, ces directives poursuivent deux objectifs . Elles sont, en premier lieu, destinées à éliminer les entraves aux échanges intracommunautaires et l' inégalité des conditions de concurrence qui résultent des disparités des dispositions nationales en matière de déchets . Elles visent, en second lieu, à assurer la protection de la santé de l' homme et la sauvegarde de l' environnement contre les effets préjudiciables causés par le rejet de certains déchets .

3 En vue d' assurer la réalisation de ces objectifs, ces directives imposent aux États membres d' adopter certaines mesures .

4 Tout d' abord, ceux-ci doivent établir ou désigner "les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d' organiser, d' autoriser et de superviser les opérations d' élimination des déchets ". Cette obligation est énoncée à l' article 5 de la directive relative aux déchets et à l' article 6 de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux .

5 Ensuite, ces autorités compétentes doivent établir des plans ou des programmes relatifs à l' élimination des déchets et portant, notamment, sur les types et les quantités de déchets à éliminer, les méthodes d' élimination et les sites de dépôt appropriés . Ces obligations découlent de l' article 6 de la directive relative aux déchets et de l' article 12, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux .

6 En outre, afin de permettre à la Commission de vérifier si les États membres se sont acquittés correctement de leurs obligations, ceux-ci doivent lui communiquer ces programmes, ainsi que des rapports triennaux sur l' élimination des déchets toxiques et dangereux . Ces obligations d' information figurent notamment aux articles 12, paragraphe 2, et 16 de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux .

7 Ayant eu connaissance de certains problèmes posés par l' élimination des déchets dans la région de Campanie ( Italie ), la Commission a, par lettre du 29 juin 1987 visant expressément les directives précitées, invité le gouvernement italien à s' expliquer sur cette situation . En particulier, elle lui a demandé des informations sur la production de déchets en Campanie, sur les mesures prises par cette région en vue de leur élimination et sur l' existence d' un accord avec les États-Unis au sujet de l' importation de déchets .

8 Le gouvernement italien n' ayant pas répondu à cette demande, la Commission lui a adressé une lettre de mise en demeure, le 20 juin 1988 .

9 Dans cette lettre, la Commission a considéré que, en ne répondant pas à sa demande d' informations, l' Italie avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5, premier alinéa, du traité . Elle ajoutait que, en ne veillant pas à l' exécution des directives précitées en Campanie, cet État membre avait également manqué aux obligations découlant des articles 5 et 6 de la directive relative aux déchets et des articles 6 et 12 de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux .

10 Cette lettre de mise en demeure étant restée sans réponse, la Commission a émis un avis motivé le 23 mai 1989 . Le gouvernement italien n' a pas davantage répondu à cet avis motivé .

11 Considérant que ce gouvernement n' avait pas satisfait à ses obligations, la Commission a décidé d' introduire le présent recours .

12 Dans le cadre de la procédure écrite, en réponse à une question de la Cour, la Commission a signalé toutefois qu' elle se désistait de ses conclusions concernant la violation de l' article 5 de la directive relative aux déchets et de l' article 6 de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux . La Commission a considéré, en effet, que, par l' article 6 du décret n 915 du président de la République, du 10 septembre 1982 ( GURI n 343, du 15.12.1982, p . 9071, ci-après "décret "), la République italienne avait désigné les régions comme autorités compétentes chargées de l' élaboration des plans et des programmes prévus à ces articles . Elle a ajouté, par ailleurs, que le manquement à l' article 12, paragraphe 2, de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux, c' est-à-dire à l' obligation de communiquer des programmes, avait déjà été constaté dans l' arrêt du 14 juin 1990, Commission/Italie ( C-48/89, Rec . p . I-2425 ) et qu' il n' y avait plus lieu pour la Cour de statuer à nouveau à ce sujet .

13 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure et des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

Sur la procédure

14 Le gouvernement italien objecte, tout d' abord, qu' il n' y pas identité entre les griefs soulevés par la Commission dans la lettre de mise en demeure, qui ne viserait que l' absence de réponse à la lettre du 29 juin 1987, et les manquements allégués dans le cadre du présent recours .

15 Cette objection ne peut être retenue.Il suffit de relever, en effet, que tant la lettre de mise en demeure que l' avis motivé font état, tout comme la requête, non seulement de la violation de l' article 5 du traité CEE, mais encore de celle des articles 5 et 6 de la directive sur les déchets et des articles 6 et 12 de la directive sur les déchets toxiques et dangereux . La République italienne a donc pu savoir dès le début de la phase administrative préalable que les critiques de la Commission ne portaient pas seulement sur l' absence de réponse à sa lettre, mais également sur la mise en oeuvre des directives elles-mêmes . Cet État membre a été ainsi en mesure de justifier son point de vue en temps utile ou, le cas échéant, de se conformer à ses obligations .

Sur la violation de l' article 5, premier alinéa, du traité

16 La Commission estime que l' absence de réponse du gouvernement italien à sa lettre du 29 juin 1987 constitue une violation de l' article 5, premier alinéa, du traité .

17 La République italienne réplique qu' elle n' était pas tenue de fournir à la Commission les précisions que celle-ci sollicitait . Selon la défenderesse, dans le cadre des directives précitées, les États membres n' ont pas d' autres obligations d' information que celles prévues à l' article 12 de la directive relative aux déchets et aux articles 12, paragraphe 2, et 16 de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux . Or, les renseignements sollicités par la Commission seraient étrangers au champ d' application de ces dispositions .

18 Il convient de relever à cet égard que, ainsi que la Cour l' a jugé dans l' arrêt du 22 septembre 1988, Commission/Grèce, point 30 ( 272/86, Rec . p . 4875 ), les États membres sont tenus, en vertu de l' article 5 du traité CEE, de faciliter à la Commission l' accomplissement de sa mission consistant, notamment, selon l' article 155 du traité CEE, à veiller à l' application des dispositions prises par les institutions en vertu du traité . Pour qu' une telle mission puisse être remplie, il est indispensable que la Commission soit informée complètement des mesures prises par les États membres pour mettre en oeuvre ces dispositions .

19 Or, lors de l' enquête menée par la Commission préalablement à la procédure qui a abouti à l' introduction du présent recours, le gouvernement italien s' est abstenu de lui fournir plusieurs éclaircissements sur la production, le traitement et l' importation des déchets dans la région de Campanie et sur les mesures prises au niveau régional ou communal dans cette région, alors qu' en vertu de la législation italienne celle-ci a été désignée comme l' autorité compétente chargée de mettre en oeuvre les directives précitées . Cette demande de renseignements, en ce qu' elle concernait l' élimination des déchets visés par la directive relative aux déchets et celle relative aux déchets toxiques et dangereux, ainsi que l' autorité compétente chargée des opérations d' élimination, entrait dans le domaine de surveillance de la Commission .

20 L' abstention du gouvernement italien, qui a ainsi empêché la Commission de prendre connaissance de la situation exacte en Campanie, doit être regardée comme un refus de collaborer avec cette institution . Il convient d' ajouter qu' à défaut de fournir ces informations la République italienne était, en tout cas, tenue, en vertu du devoir de coopération loyale qui découle de l' article 5, premier alinéa, du traité, de s' expliquer sur son attitude .

21 Il y a, dès lors, lieu de constater que, en ne répondant pas aux questions posées par la Commission dans sa lettre du 29 juin 1987, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5, premier alinéa, du traité CEE .

Sur la violation de l' article 6 de la directive relative aux déchets et de l' article 12, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux

22 La Commission fait valoir que, dès lors que la région de Campanie n' a ni établi les plans prévus par l' article 6 de la directive relative aux déchets, ni élaboré et tenu à jour les programmes prévus par l' article 12, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions .

23 Le gouvernement italien conteste qu' il y ait un manquement dans son chef . Il fait valoir, à cet égard, qu' il a transposé ces deux directives au moyen du décret précité . Par conséquent, en cas de violation par les autorités régionales des dispositions nationales de mise en oeuvre de ces directives, des sanctions ne pourraient plus être recherchées que dans le cadre du droit national .

24 Cet argument ne peut être retenu . La circonstance qu' un État membre a confié à ses régions le soin de mettre en oeuvre des directives ne saurait avoir aucune incidence sur l' application de l' article 169 . En effet, il résulte d' une jurisprudence constante qu' un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations et des délais résultant des directives communautaires . Si chaque État membre est libre de répartir, comme il l' entend, les compétences normatives sur le plan interne, il n' en demeure pas moins qu' en vertu de l' article 169 il reste seul responsable, vis-à-vis de la Communauté, du respect des obligations qui résultent du droit communautaire .

25 Dans le cas d' espèce, les directives prévoient, d' une part, l' obligation pour les États membres de désigner des autorités chargées de les mettre en oeuvre et, d' autre part, des obligations précises à charge de ces autorités, tels l' établissement et la mise à jour de plans ou de programmes . Dès lors, le fait qu' un État membre, après avoir désigné de telles autorités, s' abstient de prendre les mesures nécessaires pour que ces autorités respectent leurs obligations constitue un manquement au sens de l' article 169 du traité .

26 Il y a lieu de relever à cet égard que, malgré l' invitation expresse de la Cour, la République italienne n' a pas fourni la preuve que la région de Campanie avait établi, avant l' expiration du délai imposé dans l' avis motivé, des plans au sens de l' article 6 de la directive relative aux déchets et des programmes au sens de l' article 12, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets toxiques et dangereux . Elle n' a pas davantage expliqué quelles mesures concrètes elle avait prises dans ce délai pour que de tels plans ou de tels programmes soient effectivement établis en Campanie .

27 Il y a, dès lors, lieu de constater que la région de Campanie n' ayant ni établi des plans portant, notamment, sur les types et les quantités de déchets à éliminer, les prescriptions techniques générales, les sites appropriés pour l' élimination et toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers, ni établi ou tenu à jour des programmes pour l' élimination des déchets toxiques et dangereux, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 6 de la directive 75/442, du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets et de l' article 12, paragraphe 1, de la directive 78/319, du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

28 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) En ne répondant pas aux questions posées par la Commission dans sa lettre du 29 juin 1987, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5, premier alinéa, du traité CEE .

2 ) La région de Campanie n' ayant ni établi des plans portant, notamment, sur les types et les quantités de déchets à éliminer, les prescriptions techniques générales, les sites appropriés pour l' élimination et toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers, ni établi ou tenu à jour des programmes pour l' élimination des déchets toxiques et dangereux, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 6 de la directive 75/442/CEE, du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets et de l' article 12, paragraphe 1, de la directive 78/319/CEE, du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux .

3 ) La République italienne est condamnée aux dépens .