Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 2 juillet 1992. - Tj. Twijnstra contre Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. - Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. - Prélèvement supplémentaire sur le lait. - Affaire C-81/91.



Recueil de jurisprudence 1993 page I-02455



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Le demandeur au principal, M. Twijnstra, est un agriculteur aux Pays-Bas. En 1980 il a conclu un accord pour l' abattage ou la reconversion de son troupeau laitier avec l' autorité néerlandaise compétente. Au titre de cet accord, il s' est engagé à cesser de livrer du lait en provenance de son entreprise du 10 avril 1980 au 10 avril 1985 en contrepartie d' une prime de reconversion. L' accord a été conclu conformément au règlement (CEE) n 1078/77 du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, 1977, p. 1). Au début de janvier 1984, M. Twijnstra a vendu une partie des terres visées par l' accord. Les acquéreurs se sont engagés à ne pas affecter ces terres à la production laitière avant le 10 avril 1985. Ils ont respecté leur engagement à cet égard. M. Twijnstra a donc conservé la totalité de la prime de reconversion, conformément à l' article 6 du règlement n 1078/77, qui prévoit ce qui suit:

"1. Tout successeur à une exploitation agricole peut s' engager par écrit à poursuivre l' exécution des obligations souscrites par son prédécesseur.

Dans ce cas, les montants déjà payés restent acquis à ce dernier et le solde est versé à son successeur.

Dans le cas contraire, les montants déjà payés sont remboursés par le prédécesseur.

2. Dans le cas où seulement une partie d' une exploitation est cédée, le demandeur garde son droit à la prime si la personne à qui il a cédé s' engage par écrit à poursuivre l' exécution des obligations souscrites par sonprédécesseur. Dans le cas contraire, une partie des montants déjà payés est remboursée par le prédécesseur, calculée en fonction de la superficie fourragère cédée."

2. En 1988, M. Twijnstra a repris la production du lait. Entre-temps, un prélèvement supplémentaire frappant la production laitière avait été institué par les règlements (CEE) n 856/84 (JO L 90, 1984, p. 10) et 857/84 (JO L 90, 1984, p. 13) du Conseil. Les agriculteurs se sont vu attribuer une quantité de référence, en fonction de leur production pour une période déterminée (dénommée "période de référence") et le prélèvement supplémentaire a été calculé sur la production excédant la quantité de référence. Ces règlements ne prévoyaient pas à l' origine l' attribution d' une quantité de référence à des agriculteurs qui, comme M. Twijnstra, n' avaient pas produit de lait au cours de la période de référence à la suite de la conclusion d' un accord de non-commercialisation ou de reconversion. Dans ses arrêts du 28 avril 1988 dans l' affaire Mulder/Minister van Landbouw en Visserij (120/86, Rec. 1988, p. 2321) et dans l' affaire Deetzen/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (170/86, Rec. 1988, p. 2355), la Cour a déclaré que le règlement n 857/84 était invalide dans la mesure où il ne prévoyait pas l' attribution d' une quantité de référence à ces personnes, qui pouvaient invoquer le principe de la confiance légitime, selon la Cour, pour être autorisées à reprendre la production de lait à l' issue de la période visée par un accord de non-commercialisation ou de reconversion.

3. A la suite des arrêts rendus dans les affaires Mulder et von Deetzen, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n 764/89 du 20 mars 1989 (JO L 84, 1989, p. 2), qui a ajouté au règlement n 857/84 un article 3bis prévoyant une quantité de référence spécifique à attribuer aux agriculteurs qui n' avaient pas été en mesure antérieurement de l' obtenir à la suite de la conclusion d' un accord de non-commercialisation ou de reconversion. La quantité de référence spécifique était fixée à 60 % de la quantité de lait livrée au cours des douze mois précédant le mois du dépôt de la demande de prime de non-commercialisation ou de reconversion (article 3bis, paragraphe 2 du règlement n 857/84). Dans ses arrêts du 11 décembre 1990 dans l' affaire Spagl/Hauptzollamt Rosenheim (C-189/89, Rec. 1990 I, p. 4539) et l' affaire Pastaetter/Hauptzollamt Bad Reichenhall (C-217/89, Rec. 1990 I, p. 4585), la Cour a déclaré que cette disposition était invalide dans la mesure où elle limitait la quantité de référence spécifique à 60 % de la quantité de lait livrée au cours des douze mois en question. Le 13 juin 1991, le règlement (CEE) n 1639/91 du Conseil (JO L 150, 1991, p. 35) a été adopté aux fins de l' application de ces arrêts.

4. Le 22 juin 1989, M. Twijnstra a demandé une quantité de référence spécifique. Par sa décision du 11 août 1989, le directeur du département agriculture, nature et loisirs de plein air de la province de la Frise a accordé à M. Twijnstra une quantité de référence provisoire de 245.653 kg pour la période de prélèvement 1989/1990. M. Twijnstra a contesté cette décision, au motif que la quantité de référence n' avait pas été calculée correctement. La décision a été confirmée par le ministère de l' agriculture, de la conservation de la nature et de la pêche, qui est la partie défenderesse dans la procédure nationale. La partie défenderesse a estimé que le demandeur ne pouvait prétendre à une quantité de référence de 60 % de la totalité de la quantité qu' il avait livrée au cours des 12 mois précédant la demande d' une prime de reconversion. A la place, elle a estimé que cette quantité devait être réduite proportionnellement en ce qui concerne les terres que M. Twijnstraavait vendues en janvier 1984. Elle a invoqué à cet égard l' article 5, paragraphe 1, du Beschikking superheffing SLOM-deelnemers [décret néerlandais sur l' application du super-prélèvement aux participants à un système d' abattage ou de reconversion du bétail destiné à la production laitière], qui, selon elle, constitue l' application correcte de l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa du règlement n 857/84.

5. L' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, prévoyait ce qui suit (avant d' être modifié par le règlement n 1639/91):

"Au cas où le producteur a cédé en partie son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion:

- la quantité de référence spécifique du cédant, telle qu' établie ci-dessus, est égale à 60 % de la quantité pour laquelle a été gardé le droit à la prime,

- la quantité de référence spécifique du cessionnaire, telle qu' établie ci-dessus, est égale à 60 % de la quantité pour laquelle a été acquis le droit à la prime."

6. L' article 5, paragraphe 1 de la Beschikking Superheffing SLOM-deelnemers prévoit que, lorsque le producteur cède une partie de son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion, la quantité de référence spécifique doit être répartie entre le cédant et le cessionnaire: le cédant doit recevoir une quantité de référence correspondant à la mesure dans laquelle il reste lié par ses obligations découlant de l' accord de non-commercialisation ou de reconversion, tandis que le cessionnaire doit recevoir une quantité de référence correspondant à la mesure dans laquelle des droits et des obligations lui sont transférés au titre de l' accord. Cette disposition semble avoir pour effet que le cessionnaire, pour autant qu' il ait respecté l' accord, doit recevoir une proportion de la quantité de référence spécifique correspondant à la proportion de l' exploitation qu' il a acquise. La quantité de référence spécifique du cédant est réduite d' autant.

7. M. Twijnstra a formé un recours contre la décision de la partie défenderesse devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Il a fait valoir les deux moyens suivants:

En premier lieu, l' article 3bis, paragraphe 2 du règlement n 857/84 est nul, dans la mesure où il limite sa quantité de référence spécifique à 60 % du lait qu' il a produit au cours des 12 mois précédant la demande de prime de non-commercialisation.

En deuxième lieu, la décision de la partie défenderesse est contraire aux termes de l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, dans la mesure où elle a réduit la quantité de référence spécifique de M. Twijnstra en ce qui concerne la partie de l' exploitation qu' il a vendue au cours de la période visée par l' accord de non-commercialisation.

8. Le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a reconnu que le premier moyen était parfaitement fondé compte tenu des arrêts Spagl et Pastaetter, mais il a estimé que le deuxième moyen soulevait plusieurs questions concernant l' interprétation et la validité de l' article 3bis, paragraphe 2 du règlement n 857/84. Il a déféré la question suivante à la Cour pour qu' il soit statué à titre préjudiciel en application de l' article 177 du traité CEE:

"1. Dans des circonstances telles que celles qui ont été décrites au point 2, de la présente ordonnance, l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, peut-il être appliqué d' une manière qui s' écarte de la lettre de cette disposition?

2. En cas de réponse affirmative à la première question, cette disposition doit-elle être appliquée conformément à la mise en oeuvre qui lui est donnée aux Pays-Bas sur la base de l' article 5, paragraphe 1 de la Beschikking Superheffing SLOM-deelnemers?

3. En cas de réponse négative à la première question, une application littérale de ladite disposition communautaire implique-t-elle que le cessionnaire, au sens de celle-ci, ne peut jamais prétendre à une quantité de référence spécifique à moins de s' être assuré, par une convention de droit privé passée avec le cédant des terres grevées par un engagement de non-commercialisation et de reconversion, des droits de ce dernier à la prime de non-commercialisation?

4. Une réponse négative à la question 3, assortie ou non d' observations additionnelles, entraîne-t-elle la conclusion que ladite disposition est nulle, en tout ou en partie, pour violation du droit communautaire, et notamment pour violation du principe de la confiance légitime?"

9. Il est à noter que des questions similaires avaient été posées par une juridiction allemande - le Verwaltungsgericht Oldenburg - dans l' affaire C-175/91 Ahlers et Gruenefeld.

Les première et deuxième questions

10. Le sens littéral de l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84 est parfaitement clair. Cette disposition signifie qu' une personne placée dans la situation de M. Twijnstra doit recevoir une quantité égale à 60 % du lait qu' il a livré au cours des douze mois précédant sa demande de prime de reconversion. Aucune réduction ne doit être établie au motif qu' il a vendu une partie de son exploitation au cours de la période de validité de l' accord de reconversion, puisqu' il a conservé le droit à la prime en vertu de l' article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77. De plus, l' acquéreur de cette partie de l' exploitation ne peut prétendre à une quantité de référence spécifique en ce qui concerne les terres en cause, puisqu' il n' a pas acquis de droit à une partie de la prime.

11. Néanmoins, les autorités néerlandaises proposent de ne pas interpréter littéralement l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa. Il faudrait plutôt l' interpréter en ce sens que la quantité de référence spécifique accordée en ce qui concerne la production de M. Twijnstra au cours des douze mois précédant sa demande de prime de reconversion devrait être répartie entre lui-même et les acquéreurs d' une partie de son exploitation en fonction de la superficie dont M. Twijnstra et les acquéreurs sont respectivement propriétaires. Le gouvernement néerlandais attire l' attention sur une anomalie apparente de la législation applicable: l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84 suppose que là où une partie d' une exploitation est cédée au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion, la quantité de référence spécifique doit être répartie entre le cédant et le cessionnaire en fonction de la partie de la prime à laquelle chacun a droit; or, l' article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77 ne précise pas que le cessionnaire d' une partie de l' exploitation acquiert un droit à une partie de la prime. Le gouvernement néerlandais émet l' avis que l' article 6, paragraphe 2 permet aux parties de régler à leur guise le point de savoir si le cessionnaire acquiert un droit à une partie de la prime. Néanmoins, s' il en est ainsi et si le droit à une quantité de référence spécifique est subordonné au droit à la prime, la confiance légitime du cessionnaire risque d' être déçue, puisqu' il ne serait pas en mesure d' obtenir une quantité de référence spécifique à moins d' avoir obtenu pour lui-même un droit à une partie de la prime. Le gouvernement néerlandais soutient que, compte tenu de la raison d' être de la disposition en cause, le critère décisif est la superficie des terres productives dont le cédant et le cessionnaire sont propriétaires respectivement. Au cours de la procédure qui s' est déroulée devant la juridiction nationale, le ministre, qui est la partie défenderesse, a soutenu que lorsque le Conseil a inséré l' article 3bis dans le règlement n 857/84, il s' est mépris en pensant que le cessionnaire d' une partie d' une exploitation visée par un accord de non-commercialisation ou de reconversion pouvait dès lors prétendre automatiquement à une part proportionnelle de la prime, pour autant qu' il ait assumé les obligations du cédant au titre de l' accord.

12. Dans leurs observations écrites, le Conseil et la Commission contestent que le législateur communautaire ait commis pareille méprise, lorsque l' article 3bis a été ajouté au règlement n 857/84. Ils soutiennent que lorsque l' article fait état d' un droit à l' acquisition d' une partie de la prime par le cessionnaire de la partie d' une exploitation, il vise exclusivement la situation qui se présente lorsqu' une exploitation est cédée progressivement par une série de transferts partiels; le cédant perd son droit à une proportion de la prime après chaque transfert partiel, à moins que le cessionnaire ne s' engage à respecter l' accord de non-commercialisation ou de reconversion (article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77); lors de la cession de la dernière parcelle de terrain, la transaction est assimilée à un transfert de la totalité de l' exploitation au titre de l' article 6, paragraphe 1 du règlement n 1078/77, de sorte que le cessionnaire, s' il s' engage à respecter l' accord, acquiert le droit aux versements de la prime exigibles, dans la mesure où le cédant n' a pas encore perdu son droit à la prime à la suite des transferts antérieurs. Selon le Conseil et la Commission, c' est là la seule situation dans laquelle le cessionnaire d' une partie de l' exploitation peut acquérir le droit à une partie de la prime et c' est là la situation visée à l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, deuxième tiret, du règlement n 857/84.

13. Le Conseil et la Commission soutiennent également que, lorsque l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, fait état du droit à la prime, il s' agit d' un droit à l' égard de l' autorité compétente, et non d' un droit à l' égard de l' autre partie à la cession en vertu d' un accord de droit privé. C' est ainsi que le cessionnaire d' une partie de l' exploitation n' acquiert pas un "droit à la prime" au sens de cette disposition simplement parce que le cédant s' engage à lui payer la prime.

14. Le Conseil et la Commission soutiennent qu' il n' existe donc aucun motif de s' écarter du sens littéral de l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa. Le cédant d' une partie de l' exploitation, qui conserve le droit à la totalité de la prime, peut prétendre à la totalité de la quantité de référence spécifique et le cessionnaire n' a droit à aucune partie de cette quantité. Le cessionnaire ne peut invoquer le principe de la confiance légitime pour recevoir une quantité de référence spécifique parce qu' il n' a pas été amené par la Communauté à conclure un accord de non-commercialisation ou de reconversion. Bien qu' il puisse en résulter qu' un producteur reçoive une quantité de référence spécifique en fonction de sa production sur une exploitation bien plus importante que sa présente exploitation, ce n' est pas là une conséquence grave parce que l' article 3bis, paragraphe 1 prévoit que le producteur doit établir qu' il est en mesure de produire du lait sur son exploitation à concurrence de la quantité de référence demandée et que l' article 3bis, paragraphe 3 l' oblige à apporter la preuve que ses livraisons ont atteint 80 % de la quantité de référence pour que la quantité de référence provisoire devienne définitive.

15. A l' audience, les agents du Conseil et de la Commission ont précisé clairement que, selon eux, l' article 3bis peut être interprété en ce sens qu' il attribue une quantité de référence spécifique au cessionnaire qui acquiert la totalité de l' exploitation et à celui qui acquiert la dernière portion de l' exploitation après une succession de transferts partiels; néanmoins, lorsque des transferts partiels de ce type se succèdent, aucun des cessionnaires autres que le dernier de la série, ne peut acquérir une quantité de référence spécifique conformément à l' article 3bis, paragraphe 2. Le Conseil et la Commission s' efforcent de justifier la différence de traitement des diverses catégories de cessionnaires au motif que, au titre de l' article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77, le cessionnaire d' une partie de l' exploitation n' acquiert pas de droit à la prime et n' est pas tenu à l' égard de l' autorité compétente de renoncer à produire du lait sur l' exploitation; il ne peut donc passer pour avoir été amené par la Communauté à s' abstenir de produire du lait et ne peut donc invoquer le principe de la confiance légitime pour être autorisé à produire du lait sur l' exploitation. D' autre part, le cessionnaire de la totalité de l' exploitation et le cessionnaire qui acquiert la dernière partie de l' exploitation après une succession de transferts partiels peuvent invoquer le principe de la confiance légitime parce qu' ils acquièrent effectivement le droit à une partie de la prime au titre de l' article 6, paragraphe 1 du règlement n 1078/77 et sont dès lors obligés à l' égard de l' autorité compétente de renoncer à produire du lait sur l' exploitation.

16. Nous ne sommes pas convaincus par la tentative du Conseil et de la Commission d' expliquer de manière satisfaisante l' anomalie apparente de la législation applicable. L' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa, semble certes supposer que le cédant et le cessionnaire ont tous deux droit à une part de la prime et réunissent par conséquent tous deux les conditions requises pour l' obtention d' une quantité de référence spécifique. L' idée que le deuxième tiret de cette disposition ne s' applique qu' au cessionnaire de la dernière partie de l' exploitation après une succession de transferts partiels est particulièrement peu convaincante. Dans une telle situation, le premier producteur disparaîtrait entièrement de la scène et l' article 3bis, paragraphe 2, troisième alinéa semblerait absolument inapplicable. En fait, cette disposition suppose que le premier producteur ne quitte pas le devant de la scène. Ses premiers termes sont les suivants: "Au cas où le producteur a cédé en partie son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion ...". Il en ressort à l' évidence que le producteur a conservé une partie de l' exploitation. Si le rédacteur de cette disposition avait tenu à réglementer la situation qui se présente lorsque le producteur a cédé la totalité de son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion, soit par une opération unique soit par une succession de transferts partiels, il aurait certainement choisi des termes traduisant plus fidèlement son intention.

17. Nonobstant l' anomalie de la législation applicable, nous ne voyons pas comment, dans le contexte de la présente affaire, la disposition en cause pourrait recevoir une interprétation s' écartant du sens normal des termes utilisés. L' article 3bis, paragraphe 2,troisième alinéa, premier tiret, précise que "la quantité de référence spécifique du cédant ... est égale à 60 % de la quantité pour laquelle a été gardé le droit à la prime." Le sens de ces termes est on ne peut plus clair. Un producteur placé dans la situation de M. Twijnstra a conservé son droit à la totalité de la prime et réunit donc les conditions requises pour obtenir la totalité de la quantité de référence spécifique. Les acquéreurs d' une partie de son exploitation n' ont acquis de droit à aucune partie de la prime et ne réunissent donc pas les conditions à remplir pour obtenir une quantité de référence spécifique au titre de l' article 3bis, paragraphe 2.

18. Il est permis de penser que ce n' est pas là la solution la plus logique, puisqu' elle implique qu' un producteur qui a cédé une partie de son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion peut être en droit de prétendre à une quantité de référence spécifique dépassant la quantité qu' il peut produire sur les terres visées par l' accord de non-commercialisation ou de reconversion. De même, on peut penser qu' il eût été plus logique de répartir la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire compte tenu de leurs parts respectives des terres visées par cet accord. Néanmoins, ce n' est pas là la solution adoptée par la réglementation applicable et les arguments en ce sens ne peuvent justifier la perte pour M. Twijnstra du bénéfice d' une disposition qui lui donne à l' évidence et sans ambiguïté le droit à une quantité de référence spécifique en fonction de l' ensemble de sa production au cours des douze mois précédant sa demande de prime de reconversion. Une réglementation qui limite la liberté du producteur d' exploiter son terrain aux fins d' une activité économique légitime, même si la restriction est en principe justifiée par l' intérêt général, ne peut être interprétée restrictivement au détriment des intérêts du producteur. En tout état de cause, la thèse soutenue par le gouvernement néerlandais n' est pas seulement une interprétation restrictive; elle fausse le sens naturel d' une disposition parfaitement claire.

Les troisième et quatrième questions

19. Les troisième et quatrième questions concernent le droit éventuel d' un cessionnaire à une quantité de référence spécifique. Il ressort clairement de ce que nous avons dit ci-dessus que l' article 3bis, paragraphe 2 du règlement n 857/84, dans le contexte de l' article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77, ne prévoit aucunement l' attribution d' une quantité de référence spécifique à quiconque acquiert une partie d' une exploitation visée par un accord de non-commercialisation ou de reconversion (sauf, compte tenu de l' analyse présentée par le Conseil et la Commission, là où le cessionnaire acquiert la dernière portion de l' exploitation après une succession de transferts partiels). L' existence d' un accord de droit privé en vertu duquel le cédant accepte de transférer au cessionnaire son droit à la prime ou de lui payer un montant équivalent ne peut rien y changer. Lorsque l' article 3bis, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième tiret, fait état du "droit à la prime" du cessionnaire, il faut, selon nous, entendre par là un droit à l' égard de l' autorité compétente et non y voir une allusion à un droit contractuel à l' égard du cédant. Nous l' avons constaté, le cessionnaire d' une partie d' une exploitation ne peut acquérir un droit de cette nature à une partie de la prime au titre de l' article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77.

20. Par conséquent, si le cessionnaire d' une partie d' une exploitation doit réclamer une quantité de référence spécifique, il invoquera pas à cette fin non les termes du règlement n 857/84 maisexclusivement le principe de la confiance légitime. La question de savoir s' il peut invoquer ce principe soulève plusieurs points complexes qu' il serait, selon nous, inopportun de résoudre dans la présente procédure, puisque les droits du cessionnaire ne sont pas en cause dans cette affaire. L' essentiel est de ne pas perdre de vue que, si le cessionnaire a droit à une quantité de référence spécifique en vertu du principe de la confiance légitime, il ne s' ensuit pas que la quantité accordée au cédant doive être réduite d' autant. Le législateur communautaire devrait dans cette hypothèse trouver quelque moyen de ne pas décevoir la confiance légitime du cessionnaire, tout en sauvegardant les droits acquis du cédant. Dès que ce point est acquis, il est inutile de répondre aux troisième et quatrième questions.

21. Nous sommes par conséquent d' avis que les questions déférées à la Cour par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven doivent recevoir la réponse suivante:

Un producteur de lait qui a conclu un accord de non-commercialisation ou de reconversion en application du règlement n 1078/77 et a cédé une partie de son exploitation à une autre personne au cours de la période de validité de cet accord mais qui a conservé son droit à la totalité de la prime de non-commercialisation ou de reconversion, conformément à l' article 6, paragraphe 2 du règlement n 1078/77, peut prétendre à la totalité de la quantité de référence spécifique prévue par l' article 3bis, paragraphe 2 du règlement n 857/84.

(*) Langue originale: le danois.