CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO LA PERGOLA

présentées le 23 mai 1996 ( *1 )

1. La République portugaise demande l'annulation de la décision 94/578/CE du Conseil ( 1 ), par laquelle a été approuvée la conclusion de l'accord de coopération entre la Communauté européenne et la république de l'Inde relatif au partenariat et au développement (ci-après l'« accord ») ( 2 ).

2. Au cours de la procédure, la République hellénique est intervenue à l'appui des conclusions de la République portugaise, le royaume de Danemark et la Commission à l'appui des conclusions du Conseil.

3. Ce qui justifie le présent recours en annulation, c'est la circonstance que le Conseil a adopté comme base juridique de l'acte en question les articles 113 et 130 Y, en liaison avec l'article 228, paragraphes 2, première phrase, et 3, premier alinéa, du traité. La requérante soutient que certaines clauses de l'accord devaient, du fait des matières concernées, être fondées sur d'autres dispositions du traité. Plus précisément, dans la mesure où l'accord concerne la protection des droits de l'homme (article 1er) et la coopération au développement dans les secteurs de l'énergie (article 7), du tourisme (article 13) et de la culture (article 15), sa conclusion aurait dû être approuvée par le Conseil selon la procédure prévue à l'article 235 du traité. Quant aux règles énoncées par l'accord en matière de propriété intellectuelle (article 10) et de lutte contre la drogue (article 19), elles toucheraient à des secteurs qui sont de la compétence exclusive des États membres et elles auraient donc exigé qu'on recoure à un accord mixte.

4. Dans l'éventualité où le recours serait accueilli — il ne vaut guère la peine de le faire remarquer — cela aurait pour conséquence de confirmer que la conclusion de l'accord devait être soumise à des procédures de décision différentes de celles suivies en l'espèce: en effet, le recours à l'article 235 aurait exigé un vote unanime du Conseil; la procédure de l'accord mixte aurait impliqué une double série de conventions autonomes et parallèles, conclues respectivement par la Communauté et par les États membres. La République portugaise demande toutefois que, si la Cour décide d'annuler l'acte attaqué, elle sauvegarde les effets de l'accord, tel qu'il a été conclu.

5. Le seul problème dont la Cour soit saisie dans le cadre du présent recours est celui de la base juridique et des règles de procédure dont le respect s'impose par voie de conséquence, à la lumière du contenu normatif que l'accord comporte en l'espèce et des objectifs qu'il poursuit. Nous avons donc à nous occuper d'une question de compétence, nouvelle et importante. C'est la première fois que la Cour est appelée à intervenir dans le cadre de l'application des règles introduites par le traité sur l'Union européenne dans le domaine spécifique de la coopération au développement ( 3 ). En outre, l'accord entre la Communauté et la république de l'Inde constitue, à bien des égards, le texte type de ce que l'on appelle la « troisième génération » d'accords avec les pays en voie de développement et peut ainsi intéresser les perspectives de tout ce secteur des relations extérieures, dont l'importance va croissante. Étant donné la nouveauté et l'importance pratique du présent cas, il faut, selon nous, préciser tout d'abord quelle est l'étendue de la compétence dévolue à la Communauté par les dispositions sur lesquelles le Conseil a estimé devoir fonder la conclusion de l'accord. Le résultat de cette recherche servira à évaluer le détail des dispositions de ce dernier instrument dont la base juridique est contestée.

6. La République portugaise et le Conseil ont une conception différente de l'étendue des compétences susceptibles d'entrer dans le cadre des articles 113 et 130 Y du traité. Selon la requérante, l'article 113 constitue une base juridique limitée exclusivement aux actions communautaires qu'il prévoit. Il s'agirait d'une attribution de compétence spécifique, ne pouvant valoir pour tout type d'action communautaire relevant de la conduite des relations commerciales internationales ni non plus pour l'adoption, sur le plan externe, d'aucune mesure concernant les matières qui, sur le plan interne, sont de la compétence des États membres ou requièrent le recours à l'article 235. Selon le Conseil, au contraire, l'article 113 constitue une base juridique appropriée même aux dispositions de l'accord qui ont un caractère accessoire par rapport aux autres, constituant, elles, l'objet principal de la réglementation qui y est contenue. La jurisprudence de la Cour irait dans ce sens ( 4 ). Des arrêts rendus dans d'autres affaires, il résulterait, en effet, que l'article 113 est une base juridique appropriée pour un accord, même dans un cas, tel que celui de l'espèce, où la mesure de politique commerciale poursuit un objectif parallèle, consistant à favoriser le développement d'un pays tiers ( 5 ).

7. Il existe une divergence de vues analogue entre la République portugaise et le Conseil en ce qui concerne les dispositions de l'article 130 Y. Selon la requérante, cette règle, même lue en relation avec l'article 113, n'habilite pas la Communauté à conclure n'importe quel type d'accord international avec des pays en voie de développement. Du moment que, dans le secteur concerné, est prévue une compétence concurrente de la Communauté et des États membres, son exercice doit être réglé, selon lui, en conformité avec le principe de subsidiari té. Le respect de ce principe aurait impliqué que l'on préfère une intervention des États à celle de la Communauté, en privilégiant l'adoption d'un accord mixte ou le recours à l'article 235: dans un cas comme dans l'autre, les États membres auraient, en effet, eu de plus larges possibilités de participation au processus décisionnel. Telle est aussi la position adoptée par la République hellénique dans le cadre de son intervention. Le Conseil interprète, par contre, l'article 130 Y en ce sens que la Communauté est pleinement habilitée à s'occuper de la politique de développement en conformité avec les objectifs définis à l'article 130 U du traité.

8. Lorsque nous procéderons à l'analyse des points de vue que nous venons de rappeler, nous les examinerons l'un et l'autre en relation avec les autres aspects du litige, sous le rapport de la base juridique des diverses dispositions de l'accord qui sont attaquées en l'espèce. A titre préliminaire, nous devons, en attendant, clarifier le contenu et le champ d'application possible des dispositions du traité en cause dans la présente affaire, à commencer par celles qui ont fait l'objet des diverses interprétations proposées par la République portugaise et le Conseil.

Analyse des dispositions concernant la coopération au développement

9. La coopération au développement, qui, une fois devenue politique communautaire, a trouvé sa consécration officielle dans le titre XVII du traité, a constitué, même avant l'adoption du traité de Maastricht, un objectif important de l'action communautaire. Depuis les premières conventions de Yaoundé en 1974, elle est passée par trois phases successives: les accords de la « première génération » sont caractérisés par la prépondérance accordée à l'aide communautaire; ceux de la « deuxième génération » sont essentiellement consacrés à la coopération économique; ceux de la « troisième génération » prennent en considération, outre les relations commerciales, également la situation sociale des pays en voie de développement.

10. Avant qu'une base juridique spécifique soit prévue, les actions communautaires étaient fondées sur des dispositions diverses: l'article 238 (pour les accords d'association avec les pays ACP et les pays méditerranéens) ou l'article 235, isolément ou associé à une autre base juridique, généralement l'article 113 (pour les instruments autonomes employés à l'égard des pays d'Amérique latine et d'Asie).

11. Parallèlement, la Cour avait défini peu à peu les limites dans lesquelles les actions de coopération au développement pouvaient légitimement se déployer à l'intérieur de la politique commerciale commune ( 6 ). Cette jurisprudence a abouti à l'arrêt relatif à ce que l'on appelle les « préférences tarifaires généralisées » ( 7 ). Comme on le sait, cette décision a pris acte d'une nouvelle conception des relations commerciales internationales, faisant une large place à des objectifs de développement, en concluant que les actes destinés à instaurer ce système relèvent du domaine de la politique commerciale commune et doivent donc être adoptés sur la base de l'article 113 du traité.

12. Bien que la matière concernée ait trouvé sa base juridique, grâce notamment à la systématisation qu'en a faite la Cour, le législateur a estimé devoir insérer dans le traité un titre qui lui soit spécialement consacré ( 8 ). C'est un choix qui, pour ne pas parler du reste, répond à la nécessité de procéder à une systématisation juridique adéquate d'une action qui a acquis son poids propre et est désormais devenue autonome par rapport à la politique commerciale, du fait de son importance et de ses contenus. Il est significatif, à ce point de vue, que, si l'on considère les objectifs et le régime des compétences qui y sont définis, les règles introduites dans le traité sur l'Union européenne sont pleinement conformes au contenu nouveau assigné à la notion de développement par les accords de la troisième génération ( 9 ).

13. Considérons donc les objectifs prévus par l'article 130 U, paragraphe 1, et nous verrons qu'ils tracent les contours d'une notion complexe de développement, qui est le fruit de l'interaction des aspects économiques, sociaux et politiques du phénomène, dont tiennent compte les accords de coopération les plus récents ( 10 ). La politique communautaire doit favoriser un développement qui soit non seulement « économique et social », mais aussi supportable et donc aussi respectueux de l'environnement ( 11 ). Parmi les objectifs pris en considération figurent notamment la réalisation d'un développement fondamentalement équilibré ainsi que l'insertion harmonieuse et progressive des pays en voie de développement dans l'économie mondiale et la lutte contre la pauvreté. A côté de ces finalités, il en est prévu une autre à caractère général et nettement politique: l'action communautaire doit contribuer « [au] développement et [à la] consolidation de la démocratie et de l'État de droit », ainsi qu'au « respect des droits de l'homme ». Les valeurs démocratiques deviennent dans cette optique un facteur essentiel de développement socio-économique durable.

14. Le régime des compétences présente, quant à lui, des caractéristiques particulières par rapport au système prévu par d'autres dispositions du traité ( 12 ). A la Communauté a été attribuée une compétence de rang égale à celle dévolue aux États membres, dont elle est complémentaire ( 13 ). Le texte de l'article 130 U va explicitement dans ce sens: « La politique de la Communauté dans le domaine de la coopération au développement ... est complémentaire de celles qui sont menées par les États membres ».

15. La requérante et la République hellénique interprètent ce texte comme signifiant que la politique communautaire est subordonnée à celle des États membres. Ce serait, affirment-elles, la première qui complète la seconde et non l'inverse. Il s'imposerait donc de faire une lecture restrictive de la base juridique spécifique offerte par l'article 130 Y. Il en résulterait que, dans le domaine en cause, la Communauté ne peut adopter un quelconque type de mesure que s'il y a un lien entre cette mesure et la coopération au développement. Cela étant, en raison de la finalité et du contenu qui leur sont propres, les interventions de ce type prévues dans l'accord devraient plutôt être fondées sur l'article 235.

16. Nous ne pouvons faire nôtre l'interprétation que présuppose la thèse que nous venons de décrire. L'article 130 U doit être lu en combinaison avec les autres concernant notre secteur et avant tout en combinaison avec la règle contenue dans l'article 130 X: « La Communauté et les États membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d'aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales » ( 14 ) (souligné par nous). La référence à la coordination et à la concertation, prévue aussi pour des raisons d'efficacité ( 15 ), démontre que les politiques respectives ici considérées sont autonomes les unes par rapport aux autres et ne permet pas d'établir entre elles une hiérarchie, même de nature purement fonctionnelle.

17. Les autres dispositions du même titre confirment la conclusion que nous venons de formuler. En vertu de l'article 130 W, paragraphe 1, il appartient au Conseil d'arrêter les « mesures nécessaires » à la poursuite des objectifs visés à l'article 130 U. Cela signifie que la Communauté est habilitée à conduire — même en usant d'instruments autres que les accords ou les négociations avec les pays tiers, prévus à l'article 130 Y, et sur la base de la procédure prévue à l'article 189 C — sa propre politique de coopération au développement ( 16 ). De plus, l'article 130 X, paragraphe 1, troisième phrase, prévoit que les États membres contribuent, si nécessaire, à la mise en œuvre des programmes d'aide communautaires et, en cela, présuppose nécessairement une politique communautaire autonome en tant que moyen indispensable à la poursuite des objectifs du traité, dans laquelle les États sont impliqués, si besoin en est. Enfin, en vertu de l'article 130 Y, la Communauté et les États membres coopèrent avec les pays tiers «dans le cadre de leurs compétences respectives», tandis que les modalités de la coopération peuvent faire l'objet d'accords entre la Communauté elle-même et les États tiers. Il est, en tout cas, clair que l'intention du législateur était manifestement d'attribuer à la Communauté la compétence nécessaire pour mener une politique sectorielle autonome et adéquate aux objectifs définis à l'article 130 U, paragraphes 1 et 2.

18. Contrairement à ce qu'affirme la requérante dans ses mémoires, le résultat auquel nous parvenons n'est nullement contredit par la déclaration n° 10 annexée au traité, selon laquelle les dispositions de l'article 130 Y n'affectent pas les principes résultant de l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'arrêt du 31 mars 1971, dit « AETR », Commission/Conseil ( 17 ). Comme la Commission et le Conseil l'ont précisé, le contenu de cet arrêt est exclusivement le suivant: lorsque la Communauté a adopté des règles communes pour la réalisation d'une politique commune, les États membres, disposant uniquement, comme en l'espèce, d'une compétence concurrente, n'ont plus le pouvoir, ni individuellement ni collectivement, de contracter à l'égard d'États tiers des engagements qui ont une incidence sur ces règles ou en altèrent la portée. Cette jurisprudence, loin donc de les infirmer, corrobore les conclusions que nous avons formulées au sujet des relations existant entre les politiques respectives de la Communauté et des États membres.

19. Dans le même but, on peut ajouter deux remarques. En vertu de l'article 130 X, paragraphe 2, la Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir la coordination entre les politiques des États membres et la sienne propre. Or, la coordination exige que les organes chargés de l'assurer soient sur un pied d'égalité. La Communauté la promeut et joue ainsi un rôle actif, qui n'est certainement pas compatible avec la prétendue subordination de la politique communautaire à celle des États membres ( 18 ). En outre, en vertu de l'article 130 Y, la Communauté peut adopter les mesures qui sont de sa compétence, selon la procédure prévue à l'article 228, paragraphe 2, première ligne, à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et, en vertu de la disposition du paragraphe 3 de ce même article, après consultation du Parlement européen. Ce processus décisionnel diffère de celui prévu à l'article 235, précédemment utilisé pour la conduite de la politique sectorielle en cause, parce qu'il rend plus aisée l'action de la Communauté, du fait qu'il substitue le vote à la majorité qualifiée au vote unanime du Conseil. Cette donnée normative confirme aussi, aux fins qui nous intéressent ici, que le législateur a voulu favoriser le développement complet et autonome de la politique communautaire.

20. Eu égard à ces données normatives, l'interprétation que fait la requérante des règles ici analysées ne peut être acceptée. Comme vous l'avez précisé, l'article 235 a pour finalité de suppléer l'absence de pouvoirs attribués expressément ou implicitement aux institutions communautaires pour le cas où des pouvoirs de ce genre devraient s'avérer néanmoins nécessaires pour permettre à la Communauté d'accomplir les tâches qui sont les siennes en vue de la réalisation des objectifs du traité ( 19 ). Or, cela précisé, nous estimons que les dispositions du titre XVII prévoient justement les « pouvoirs » nécessaires pour atteindre l'objectif défini à l'article 3, sous q), du traité, ce qui exclut la nécessité de fonder sur l'article 235 les interventions de la Communauté en la matière. Nous estimons, d'ailleurs, que — même si l'on veut invoquer le principe de subsidiante, comme le fait la requérante — l'exercice de la compétence communautaire trouve, dans le système des dispositions en question, une justification complète et précise. La politique de coopération doit, en vertu des dispositions expresses du traité, compléter celle des États membres: la dimension de la coopération au développement et les mesures efficaces qu'elle requiert peuvent, en effet, excéder les attributions et les ressources d'un État membre isolé. Par ailleurs, l'intervention complémentaire de la Communauté coexiste — comme, du reste, le second alinéa de l'article 130 Y et l'article 25 de l'accord lui-même l'indiquent explicitement ( 20 ) — avec l'action unilatérale de chaque État membre et doit être coordonnée et harmonisée avec elle. C'est l'adoption de ce critère qui élimine donc le risque d'interférences réciproques inopportunes entre l'action de la Communauté et celle des États membres. La compétence concurrente, telle qu'elle se présente dans le secteur ici concerné, peut ainsi fonctionner en pleine conformité avec le critère de la subsidiante.

21. La matière est systématisée dans le traité, comme on l'a vu. Il existe une base juridique spécifique et appropriée pour la coopération au développement ( 21 ). Une politique autonome par rapport à celles conduites au niveau national a été prévue. La Communauté est dotée des instruments nécessaires pour la mettre en œuvre. Les dispositions litigieuses de l'accord doivent donc être interprétées d'une manière qui confère aux finalités poursuivies par ce nouveau titre du traité l'importance qui leur revient. Il en découle plusieurs conséquences, dont nous tiendrons compte dans la suite lorsque nous formulerons nos conclusions, mais que nous signalons dès à présent. La première est que la politique de coopération est conçue comme elle doit l'être. Elle doit être dûment distinguée de la politique commerciale commune. Le traité opère, en effet, une distinction entre les deux politiques, sous le double rapport de leurs objectifs respectifs et des moyens affectés à leur réalisation ( 22 ). En deuxième lieu, il ne faut pas perdre de vue que les compétences attribuées à la Communauté aux fins de la politique de coopération visent à la réalisation des objectifs ambitieux assignés dans ce domaine par le traité. Les traités communautaires visent à atteindre leurs objectifs à l'aide de moyens efficaces, comme l'avocat général M. Lenz l'a opportunément remarqué en une autre occasion ( 23 ). Les instruments de l'action communautaire doivent être adéquats aux objectifs à poursuivre et il appartient à l'interprète de construire la politique nouvelle de manière cohérente, en conférant un effet utile aux règles nouvelles qui y sont spécifiquement consacrées. Enfin, l'examen des domaines sur lesquels porte la coopération au développement doit être mené en ayant bien présent à l'esprit le contenu des accords de la troisième génération, puisque la matière a été codifiée dans le traité surtout en relation avec les objectifs et les contenus caractéristiques de cette dernière catégorie d'instruments internationaux ( 24 ).

Protection des droits de l'homme

22. L'article 1er de l'accord est formulé dans les termes suivants: « Le respect des droits de l'homme et des principes démocratiques est la base de la coopération entre les parties contractantes et des dispositions du présent accord et constitue un élément essentiel du présent accord. »

Positions des parties

23. La République portugaise estime que cette disposition devrait avoir pour base juridique l'article 235 du traité. Bien qu'il soit reconnu que la matière des droits de l'homme a un caractère central dans l'ordre juridique communautaire, cela n'impliquerait pas que la Communauté puisse adopter des mesures dans ce secteur, que ce soit sur le plan interne ou sur le plan externe. La disposition concernée de l'accord ne serait pas justifiée non plus par la disposition explicite de l'article 130 U, paragraphe 2, en vertu duquel la politique de la Communauté doit contribuer au « respect des droits de l'homme ». Il s'agit, selon la République portugaise, du simple rappel d'un objectif général, qui devrait être poursuivi avec les moyens d'action prévus par les dispositions du titre XVII. La matière devrait donc être réglée par des accords conclus, dans les limites de leurs compétences respectives, par la Communauté et les États membres. Dans cette optique, il est également indifférent, en ce qui concerne le caractère approprié de la base juridique adoptée, que le respect des droits de l'homme constitue l'« élément essentiel » de l'accord. En d'autres termes, la disposition en cause serait simplement le préalable à d'éventuels autres actes qui devraient, quant à eux, être fondés sur l'article 235.

24. Le Conseil objecte, d'une manière générale, que la thèse de la requérante opère une. distinction artificielle entre les objectifs de l'action communautaire mentionnés à l'article 130 U et les instruments prévus à cette fin par les articles 130 Y et 130 W, ce dont découle un résultat paradoxal: toute action correspondant aux finalités mentionnées à l'article 130 U devrait avoir l'article 235 pour base juridique. Le Conseil affirme aussi que la qualification du respect des droits de l'homme comme élément essentiel de l'accord trouve son fondement directement dans l'article 130 U et a pour effet, utile et légitime, d'habiliter la Communauté à mettre un terme à la relation de coopération ou à la suspendre, si le pays bénéficiaire de l'aide communautaire a commis des violations graves, au mépris des valeurs dont on vise à assurer la protection. La Commission et le royaume de Danemark s'accordent, dans leurs observations respectives, sur la parfaite légitimité de la clause contenue dans l'article 1er de l'accord.

Appréciation

25. La jurisprudence de la Cour et la règle adoptée à l'article F, paragraphe 2, pour la consacrer dans le traité présentent le respect des droits de l'homme comme un objectif auquel doit se conformer l'activité de l'Union dans son ensemble. Comme la Cour l'a récemment répété: « les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. A cet égard, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré » ( 25 ).

26. Ce point de vue doit donc trouver application, dans notre cas, en ce qui concerne les dispositions relatives à la coopération au développement ( 26 ). La politique menée dans ce secteur doit « contribuer » à l'objectif général ... du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Autrement dit, la coopération présuppose le respect des principes démocratiques et la garantie des droits en vigueur dans l'État qui coopère avec la Communauté ( 27 ).

27. L'établissement d'un lien de subordination entre la protection des droits de l'homme et la coopération au développement n'est pas, d'ailleurs, le fruit d'une orientation nouvelle de l'action communautaire. Divers actes ont reconnu l'existence d'un tel lien, à partir de la moitié des années 80. Nous rappelons les plus importants d'entre eux. Le premier est la déclaration des ministres des Affaires étrangères du 21 juillet 1986 dans laquelle il était affirmé que le respect, le développement et la protection des droits de l'homme constitue un élément essentiel des relations internationales, ainsi qu'un des piliers de la coopération européenne et des relations entre la Communauté, les États membres et les autres pays. Ultérieurement, dans une communication au Conseil du 13 mars 1991, la Commission a indiqué la nécessité d'établir des relations entre les politiques de coopération au développement, le respect et la promotion des droits de l'homme et l'appui aux processus démocratiques dans ces pays ( 28 ). La résolution du Conseil européen des 26 et 27 juin 1992 a réaffirmé que «le respect, L promotion et L sauvegarde des droits de l'homme constituent un facteur essentiel des relations internationales et ... l'une des pierres angulaires de L coopération» et a attaché une « importance particulière aux initiatives positives visant à apporter un soutien actif aux pays qui instaurent la démocratie, améliorent la situation en matière de droits de l'homme et promeuvent une saine gestion » ( 29 ). Enfin, la résolution du Conseil et des États membres du 28 novembre 1991 sur les droits de l'homme, la démocratie et le développement a reconnu le caractère universel des droits de l'homme et le devoir pour tous les États membres de les promouvoir, toujours pour affirmer que le développement équilibré et durable est fondé sur le respect des droits de l'homme ( 30 ) ( 31 ). Ces indications ont trouvé une confirmation définitive dans le règlement n° 443/92, précité. En effet, la disposition de son article 2 reconnaît explicitement que « les politiques communautaires de développement et de coopération visent le développement humain » (premier alinéa) et que « l'exercice effectif des droits et des libertés fondamentales de l'homme ainsi que des principes démocratiques sont des conditions préalables au développement économique et social réel et durable » (deuxième alinéa).

28. Cela dit, il reste à vérifier si ce que l'on appelle la clause démocratique, telle qu'elle est formulée à l'article 1er de l'accord, peut faire partie d'un accord conclu au titre de l'article 130 Y. Or, l'insertion d'une telle clause — qui est désormais une pratique usuelle de l'action communautaire, depuis l'époque des accords de la troisième génération ( 32 ) — sert précisément à adapter la politique de coopération au respect des droits de l'homme, en conformité avec les indications du traité. Elle a cette valeur fonctionnelle et vise à permettre à la Communauté l'exercice du droit d'obtenir la résolution de l'accord, conformément à l'article 60 de la convention de Vienne, lorsque l'État tiers n'a pas respecté les droits de l'homme ( 33 ). C'est, d'ailleurs cette portée et non une autre qu'a la référence faite par l'accord au respect des droits de l'homme. Ce qui importe est qu'elle vise sans équivoque à la poursuite des objectifs de la politique de coopération en conformité avec les dispositions de l'article 130 U.

29. Cette dernière disposition du traité offre ainsi une base juridique sûre à l'article 1er de l'accord. Nous dirons même plus. L'ensemble des interventions communautaires en la matière mettent en lumière l'importance que revêt le respect des droits de l'homme dans la politique d'aide au développement des pays tiers. Si l'on en tient compte comme il se doit, la clause démocratique doit même être considérée comme nécessaire aux fins d'une conduite légitime de la politique de coopération au développement. En vérité, qu'il nous soit permis de l'ajouter, l'absence d'une clause ainsi conçue compromettrait la légitimité de l'action communautaire, parce que le respect des dispositions précises de l'article 130 U ne serait plus garanti. Nous ne pouvons donc nous rallier aux objections soulevées par la requérante sur ce point.

Énergie, tourisme et culture

L'article 7 est formulé dans les termes suivants:

« Les parties contractantes reconnaissent l'importance du secteur de l'énergie pour le développement économique et social et s'engagent à développer la coopération, notamment en ce qui concerne la production, l'économie et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Cette coopération ainsi améliorée portera notamment sur la planification dans le domaine de l'énergie, sur l'énergie non traditionnelle, y compris l'énergie solaire, et sur l'examen de son incidence sur l'environnement. »

L'article 13 est formulé dans les termes suivants:

« Les parties contractantes conviennent de contribuer à la coopération dans le domaine du tourisme par des mesures spécifiques, y compris par:

a) l'échange d'informations et la réalisation d'études;

b) des programmes de formation;

c) la promotion des investissements et des entreprises communes. »

L'article 15 est formulé dans les termes suivants:

« Les parties contractantes coopèrent dans les domaines de l'information et de la culture, tant pour améliorer la compréhension mutuelle que pour renforcer les liens culturels entre les deux régions. Cette coopération peut comprendre:

a) l'échange d'informations sur des questions d'intérêt culturel;

b) des études préparatoires et l'assistance technique pour la préservation du patrimoine culturel;

c) la coopération dans le domaine des médias et de la documentation audiovisuelle;

d) l'organisation de manifestations et d'échanges culturels. »

Positions des parties

30. En ce qui concerne les trois domaines susdits, la requérante soutient que la compétence communautaire manque de bases juridiques spécifiques et affirme, en conséquence, que la conclusion de l'accord exigeait nécessairement le recours à l'article 235. L'énergie et le tourisme, en effet, seraient envisagés, d'un point de vue général, exclusivement à l'article 3, sous t), du traité, tandis que la compétence en matière culturelle attribuée à la Communauté à l'article 128, paragraphe 2, ne viserait que la simple coordination ( 34 ). De plus, les clauses de l'accord présupposeraient l'adoption de mesures ultérieures, par exemple en matière d'énergies de substitution, pour lesquelles, en dehors du recours à l'article 235, il n'existerait aucun titre justifiant l'intervention communautaire.

31. Selon le défendeur et selon la Commission, ces dispositions de l'accord ont, au contraire, un caractère accessoire par rapport à la coopération au développement, laquelle constitue le noyau essentiel de l'acte, et sont, d'autre part, dépourvues de contenu normatif.

Appréciation

32. En présence de la thèse défendue par la République portugaise, nous devons nous demander, ici aussi, si les matières en cause peuvent être mises en relation avec les objectifs de coopération, tels qu'ils sont définis par l'article 130 U et si les dispositions de l'accord peuvent, en considération de leur contenu, entrer dans le champ d'application matériel des accords prévus par l'article 130 Y.

33. La réponse à la première question est, selon nous, affirmative. Les trois matières en cause ont une importance capitale pour le développement et, donc, rentrent certainement dans les limites de ce domaine, dont la définition a été progressivement élaborée par les accords de coopération successifs et cristallisée dans l'article 130 U du traité. Du reste, il est significatif que ces secteurs de l'économie aient fait l'objet de précédentes interventions de la Communauté et qu'ils fassent donc partie de l'acquis communautaire en la matière ( 35 ).

34. En ce qui concerne l'énergie, sans qu'il soit besoin de développer d'autres considérations, l'indication, contenue dans l'article concerné de l'accord, selon lequel ce secteur est important « pour le développement économique et social », est certainement décisive. D'ailleurs, l'article 8 du règlement n° 443/92 prévoyait déjà que la coopération économique avec les pays en voie de développement « comprend tous les domaines économiques, techniques et scientifiques, notamment en matière d'énergie» (point 1) ( 36 ). Parmi les diverses sources d'énergie, les énergies de substitution sont favorisées, comme le précise l'article 7 de l'accord. Cette solution est parfaitement en harmonie avec l'exigence de respect de l'environnement qui, comme nous avons eu l'occasion de le faire observer, est liée à la notion de développement supportable et à la référence à l'« écologie industrielle » figurant dans le même article du règlement que nous venons de citer. Le même ordre de considérations vaut aussi en matière de tourisme. Dans ce cas aussi, nous sommes en présence d'une activité économique qui a, pour les pays en voie de développement, une importance considérable et qui, en tant que telle, vu qu'elle concourt à leur développement économique et social et à la lutte contre la pauvreté, doit rentrer dans le cadre de l'article 130 U, en parfaite cohérence avec l'interprétation de la notion de développement proposée par les accords de la troisième génération. Enfin, il y a la culture. Ici, il est utile de savoir ce que prévoit le traité en ce qui concerne les dispositions contenues dans le titre IX. L'article 128, paragraphe 4, établit un lien entre la politique culturelle et les autres politiques menées par la Communauté: « La Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du présent traité. » Le paragraphe 3 du même article envisage manifestement une projection sur le plan international de l'action communautaire dans ce secteur, en prévoyant que « la Communauté et les États membres favorisent la coopération avec les pays tiers ... dans le domaine de la culture... ». La culture constitue donc un objectif « transversal » de la Communauté, qui a une incidence sur les diverses politiques sectorielles et dont son activité internationale porte l'empreinte, même en matière de coopération au développement.

35. Sous ce rapport, sont explicites tant la déclaration du Conseil concernant la coopération avec les pays en voie de développement d'Amérique latine et d'Asie (déjà citée à la note 31, point 2), selon laquelle « la coopération communautaire s'efforcera de renforcer la dimension culturelle dans les relations entre les deux régions » (souligné par nous), que la disposition de l'article 5, sixième alinéa, du règlement n° 443/92, précité, selon lequel « la dimension culturelle de développement doit être un objectif constant dans toutes les activités et programmes auxquels la Communauté est associée », ou que la pratique de la Communauté, caractérisée par l'inclusion de cette matière dans de nombreux accords conclus avec des pays en voie de développement ( 37 ).

36. Il n'est donc pas douteux que ces matières rentrent, quant aux fins poursuivies, dans la notion de coopération au développement. Il faut toutefois tenir compte du contenu des dispositions adoptées par l'accord. Si elles créaient des obligations spécifiques détaillées à la charge des États membres, la compétence de la Communauté pourrait s'avérer douteuse en raison des incidences éventuelles de son exercice sur le marché intérieur et alors il ne s'agirait pas de mesures susceptibles de trouver un fondement dans l'article 130 Y.

37. Tel n'est cependant pas le cas. Les dispositions de l'accord ici examinées se caractérisent toutes par l'absence de contenu normatif. Dans le secteur de l'énergie, les parties « s'engagent à développer la coopération »; dans celui du tourisme, elles « conviennent de contribuer à la coopération »; en matière culturelle, elles « coopèrent ... tant pour améliorer la compréhension mutuelle que pour renforcer les liens culturels entre les deux régions ». Comme on le voit, il s'agit de déclarations de principe plutôt que de dispositions comportant des obligations précises auxquelles les parties seraient tenues. On ne peut, d'autre part, partager le point de vue de la requérante selon lequel l'accord prévoit l'adoption de mesures qui exigeraient le recours à l'article 235. Les actions prévues (échanges d'informations, activités d'étude, activités de promotion, activités de formation), quoiqu'elles aient une portée générale, sont directement et évidemment liées à la coopération dans ces secteurs et, étant donné leur caractère accessoire, peuvent être fondées sur la base juridique adoptée pour la conclusion de l'accord ( 38 ). Nous estimons donc devoir nous rallier à la thèse du défendeur.

Propriété intellectuelle

38. L'article 10 de l'accord est formulé dans les termes suivants: « Les parties contractantes s'engagent à assurer, dans la mesure où leur législation, leur réglementation et leurs politiques le permettent, une protection appropriée et efficace des droits de propriété intellectuelle, y compris les brevets, les marques de commerce ou de service, les droits d'auteur et droits voisins, les dénominations géographiques (y compris les appellations d'origine), les dessins industriels et topographiques de circuits intégrés, en renforçant cette protection lorsque cela est souhaitable. Elles s'engagent également, dans la mesure du possible, à faciliter l'accès aux bases de données des organismes de propriété intellectuelle. »

Positions des parties

39. La République portugaise estime que la Communauté n'est pas habilitée, sur la base des articles 113 et 130 Y, à prendre de tels engagements. Elle invoque à l'appui de sa thèse les arrêts rendus en la matière par la Cour, laquelle a affirmé que, en l'absence de dispositions communautaires d'harmonisation, il appartient aux États membres de définir, dans le respect des conventions internationales, les conditions et les modalités de la propriété littéraire et artistique ( 39 ). Cette jurisprudence vise à empêcher que la Communauté utilise l'instrument que constitue l'accord international à titre de moyen détourné pour empiéter sur des domaines qu'elle est, par contre, tenue de régler en observant les modalités de procédure et de vote prescrites par les articles 100, 100 A, en ce qui concerne les mesures d'harmonisation du marché intérieur, ou par l'article 235, pour créer des titres nouveaux se superposant aux titres nationaux ( 40 ). Une telle conclusion serait confirmée par l'avis 1/94, où la Cour a établi l'existence d'une compétence conjointe des États membres et de la Communauté en référence à l'accord TRIPs ( 41 ).

40. Le Conseil, auquel s'associe la Commission, estime que les clauses de l'accord ont une portée limitée et comportent des obligations substantielles pour la république de l'Inde. Sur cette base, en se référant à ce que la Cour a décidé dans l'avis 1/94, le Conseil affirme que la Communauté était habilitée à conclure l'accord sans le concours des États membres en se fondant sur l'article 113.

Appréciation

41. Nous estimons, nous aussi, que l'examen de la question doit être mené sur la base de ce que la Cour a décidé dans l'avis 1/94. Cet avis, il est vrai, affirme que la Communauté ne jouit pas d'une compétence exclusive en matière de propriété intellectuelle, une compétence concurrente devant être reconnue aux États membres, ce qui implique que, dans le cadre des relations extérieures, cette matière ne peut être réglée que par un accord mixte.

42. La Cour, il faut cependant le rappeler, est parvenue à cette conclusion à propos d'un accord qui a un champ d'application très large, un contenu très détaillé et vise à « renforcer et [à] harmoniser la protection de la propriété intellectuelle à l'échelle mondiale », alors que des mesures d'harmonisation communautaire n'ont pas encore été adoptées ( 42 ). C'est ainsi que se présentait le cas en cause. Les mesures d'harmonisation faisaient défaut. La Communauté n'avait donc pas exercé la compétence lui permettant de régler cette matière sur le plan interne et on comprend que la Cour ait décidé de ne pas reconnaître à la Communauté le pouvoir exclusif de conclure des accords internationaux dans ces circonstances ( 43 ).

43. Lorsqu'elle apprécie la légitimité des clauses relatives à la propriété intellectuelle contenues dans les accords conclus par la Communauté sur la base de l'article 113, la Cour envisage toutefois une dérogation partielle au principe énoncé ci-dessus. La pleine compétence de la Communauté en la matière a été, en effet, reconnue dans le cas où l'accord international conclu sur la base de l'article 113 contient «des dispositions accessoires organisant des procédures de pure consultation ou des clauses invitant l'autre partie à relever le niveau de protection de la propriété intellectuelle » ( 44 ).

44. Considérons le cas qui nous occupe à la lumière de la position adoptée par la Cour. Étant donné les termes dans lesquels elle est formulée, la clause litigieuse de l'accord ne peut être assimilée aux dispositions contenues dans l'accord TRIPs. Pour notre part, nous estimons que, compte tenu de la conception de la politique commerciale commune adoptée par la jurisprudence de la Cour, cette clause peut, au contraire, rentrer dans le cadre de l'article 113, comme le soutiennent la Commission et le Conseil ( 45 ). Les règles contenues dans l'article 10 peuvent, en effet, en raison de leur contenu, être considérées comme des « dispositions accessoires », dans un sens conforme à la définition que la Cour donne de cette catégorie ( 46 ). Plus précisément, ce sont les considérations suivantes qui militent dans ce sens.

45. Avant tout, la disposition de l'accord ici examinée n'a ni les objectifs ni les effets d'une règle d'harmonisation. Son contenu est explicite. Elle se limite à indiquer qu'une protection appropriée et efficace des droits de propriété intellectuelle sera assurée conformément à la législation, à la réglementation et aux politiques des parties contractantes. Nous ne sommes donc pas en présence d'une activité extérieure de la Communauté qui puisse avoir des répercussions sur le processus d'harmonisation de la réglementation dans le domaine du marché intérieur. S'il en est ainsi, les éléments sur lesquels la Cour a fondé sa décision concernant l'accord TRIPs font défaut en l'espèce ( 47 ).

46. Deuxièmement, l'obligation résultant de l'accord se réduit, selon nous, à une simple incitation à appliquer la réglementation, c'est-à-dire, pour employer le langage utilisé par la Cour dans l'avis précité, à une « invitation », adressée à l'autre partie, à relever le niveau de protection. De ce point de vue, l'obligation imposée doit être assimilée à une clause de style, dont le contenu a une valeur, peut-on dire, éminemment politique et dont la fonction juridique est, de toute façon, exclusivement de permettre la résolution ou la suspension de l'accord, si la partie contractante manque à l'engagement qu'elle a pris d'assurer effectivement la protection des droits de propriété intellectuelle. Il est indifférent, à cet égard, que la Communauté elle-même s'engage, contrairement à ce que prévoyaient d'autres accords de coopération, au respect de sa législation, de sa réglementation et de sa politique en la matière ( 48 ). Étant donné qu'il ne s'agit pas d'un domaine soumis à l'intervention exclusive de la Communauté, l'attribution à cette dernière des compétences y afférentes est gouvernée par les règles applicables en la matière dans l'ordre juridique communautaire. Autrement dit, l'engagement de la Communauté doit, et devra, se référer exclusivement à ces secteurs de la matière concernée dans lesquels elle a exercé ses compétences au titre des articles 100, 100 A et 235 ( 49 ).

47. A part cela, les considérations développées par la Cour dans l'avis cité sur le lien entre la propriété intellectuelle et le commerce des produits revêtent une importance spécifique pour les économies en voie de développement. L'effet de stimulation que l'on doit reconnaître aux droits d'exclusivité constitue, en effet, un moyen pour parvenir à ce développement économique et social qui est l'objectif général de l'article 130 U. En outre, on ne peut oublier que la réglementation de la propriété intellectuelle caractérise les ordres juridiques des pays économiquement les plus avancés. La clause ici examinée sert donc à assurer la conformité de l'accord à l'objectif, explicitement prévu par le traité, de « l'insertion harmonieuse et progressive des pays en développement dans l'économie mondiale ».

48. En conclusion, l'article 10 de l'accord peut — en raison des objectifs qui lui sont assignés et des termes dans lesquels il est formulé et du fait qu'il énonce des obligations qui sont simplement accessoires par rapport à l'objet principal de la réglementation contenue dans cet instrument international — entrer dans le cadre de la politique commerciale commune. Il trouve donc une base juridique légitime dans l'article 113. La demande de la requérante ne peut être accueillie.

Lutte contre la drogue

L'article 19 est formulé dans les termes suivants:

« 1. Les parties contractantes expriment leur volonté, dans le respect de leurs compétences respectives, d'accroître l'efficacité des politiques suivies et des mesures adoptées, de lutter contre la fourniture et la distribution de narcotiques et de substances psychotropes, et de prévenir et de réduire la consommation de drogue, en tenant compte des travaux effectués dans ce domaine par les instances internationales.

2. La coopération entre les parties contractantes comprend: a) la formation, l'éducation, le traitement et la désintoxication des toxicomanes, y compris les projets visant à réinsérer ceux-ci dans leur vie professionnelle et sociale; b) des mesures destinées à encourager la création d'activités économiques de remplacement; c) une assistance technique, financière et administrative pour le contrôle du commerce des précurseurs, la prévention, le traitement et la réduction de la consommation de drogue; d) l'échange de toutes les informations utiles, notamment celles relatives au blanchiment de l'argent. »

Positions des parties

49. La requérante estime que la disposition en cause implique des engagements réciproques en matière de lutte contre la drogue. Dans ce domaine, il n'existerait, cependant, pas de règles d'habilitation dans le traité ni d'interventions communautaires sur le marché intérieur, qui puissent justifier l'énonciation dans l'accord de dispositions ainsi conçues. En tout cas, du moment qu'elles concernent la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (régis par l'article K.l, points 4 et 9, du traité), les clauses en question auraient dû être adoptées selon la procédure de l'accord mixte.

50. Le Conseil fait valoir, pour sa part, que divers actes communautaires, dont la base juridique n'a pas été contestée ( 50 ), réglementent plusieurs aspects de la matière en cause dans le marché intérieur, ce qui permettrait à la Communauté, en application du principe du parallélisme, de s'occuper de cette matière également dans le cadre des relations extérieures. La conception de la Commission est différente: les règles relatives à la lutte contre la drogue contenues dans l'accord devraient être mises directement en relation avec la poursuite des objectifs de développement social et économique et trouveraient leur fondement dans l'article 130 Y.

Appréciation

51. La lutte contre la drogue n'a été explicitement reconnue dans l'ordre juridique communautaire que par le traité de Maastricht. La réglementation en la matière relève toutefois selon les cas de la sphère de compétence de la Communauté ou des domaines réservés, selon le système de Maastricht, de la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Plus particulièrement, l'article K.l, qui régit, en référence à l'Union, la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, inclut parmi les domaines que les États membres « considèrent » comme « des questions d'intérêt commun » celui de la lutte contre la toxicomanie (point 4), que ce soit à des fins générales ou dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale (point 7), de la coopération douanière (point 8) et de la coopération policière (point 9). La règle pertinente au niveau de la Communauté est, par contre, l'article 129, qui, en un certain sens « constitutionnalise » la valeur de la santé dans l'ordre juridique communautaire. Cet article dispose (paragraphe 1, deuxième alinéa) que « l'action de la Communauté porte sur la prévention des maladies, et notamment des grands fléaux, y compris la toxicomanie» (souligné par nous) et ajoute (paragraphe 1, troisième alinéa) que « les exigences en matière de protection de la santé sont une composante des autres politiques de la Communauté ».

52. Nous n'ignorons pas que, comme le rappelle la requérante, l'action communautaire, telle que prévue par l'article 129, consiste en une simple coordination des politiques des États membres. Nous estimons toutefois que l'indication contenue dans l'article 129, paragraphe 1, troisième alinéa, a une signification importante pour l'analyse à laquelle nous sommes en train de nous livrer. Ces dispositions — en indiquant la nécessaire importance que la protection de la santé (et donc aussi la lutte contre la toxicomanie) revêt dans le cadre de l'action de l'action communautaire — consacrent, nous semble-t-il, le caractère « transversal » de cette politique également en référence à l'action menée en matière de coopération au développement.

53. Cette prémisse d'ordre général étant énoncée, nous en venons au fond de la question. Nous estimons que, du fait de ses finalités, la lutte contre la drogue doit être intégrée à la politique de développement. Diverses prises de position des institutions communautaires confirment que telle est la thèse à laquelle il faut donner la préférence: en premier lieu, les orientations pour la coopération définies par la Commission ( 51 ) et approuvées par le Conseil (dans la formation des ministres de la Coopération au développement) dans deux déclarations de 1990 et 1991, qui rangent la lutte contre la drogue parmi les sept domaines d'intervention principaux de l'aide au développement. La substance des déclarations faites en cette occasion est plus précisément la suivante: « La coopération de la Communauté ... pour encourager la lutte contre la drogue sera intensifiée sur la base d'un dialogue inscrit dans le contexte plus général du développement économique des pays producteurs et de leur coopération avec la Communauté européenne. Cette coopération portera sur des actions ayant trait aussi bien à l'aide humanitaire qu'à l'aide au développement » ( 52 ). Cette orientation a été ensuite consacrée par le règlement n° 443/92, précité. Concernant l'intervention communautaire en matière de coopération au développement, ce règlement comporte notamment les indications suivantes: « Une attention particulière est accordée à des actions de lutte contre la drogue. La coopération de la Communauté ... pour encourager la lutte contre la drogue est intensifiée sur la base d'un dialogue inscrit dans le contexte plus général du développement économique des pays producteurs et de leur coopération avec la Communauté européenne » ( 53 ). En conformité avec ces indications, la lutte contre la drogue fait désormais partie intégrante des accords de coopération de la « troisième génération », qui contiennent des clauses d'une teneur analogue à celle ici examinée ( 54 ).

54. L'activité de coopération au développement doit donc concerner directement la lutte contre la drogue ( 55 ). Tel est le choix fait par les institutions communautaires. Les raisons en sont parfaitement évidentes. Les répercussions qu'une économie fondée sur la production de stupéfiants — ou tirant d'importants revenus de celle-ci — a sur les structures d'une société en développement sont indubitablement de nature à compromettre l'insertion harmonieuse du pays dans l'économie mondiale. L'exclusion, l'incitation à la délinquance, la désarticulation des structures sociales résultant de la consommation de drogue et de l'industrie connexe contredisent la notion même de développement social durable et empêchent que soient satisfaites les conditions auxquelles est subordonnée la réalisation des objectifs de la politique communautaire.

55. Du fait de ses finalités, la disposition concernée de l'accord peut, croyons-nous, être légitimement considérée comme reflétant les objectifs de l'article 130 U. Le point de savoir si son contenu justifie le recours à l'article 130 Y ou requiert une autre base juridique constitue un autre problème.

56. Quelle solution faut-il adopter? Il est utile de préciser, avant tout, que l'obligation énoncée au paragraphe 1 de la disposition concernée se réduit à une simple déclaration d'intention. Les parties se limitent à répéter leur « volonté » d'agir efficacement, chacune dans l'exercice de ses compétences respectives, en adoptant des « politiques » et des « mesures », tant sur le marché des stupéfiants que par la prévention et la réduction de l'abus de ceux-ci et — pour parler le langage des économistes — soit du côté de l'offre, soit du côté de la demande du produit en question.

57. Cela étant, il est évident que nous ne serions confrontés à aucun problème si la Communauté avait effectivement occupé le terrain en adoptant des mesures d'harmonisation. Aucune mesure de ce type n'a été prévue. L'accord n'exigeait pas non plus que l'on en prévoie.

58. Venons-en donc à l'examen du détail des mesures de coopération prévues au paragraphe 2. En ce qui concerne la portée de l'obligation énoncée au point a), on doit la considérer comme rentrant parfaitement dans le cadre des dispositions de l'article 130 Y. Les actions de coopération qui y sont prévues — en plus de correspondre au caractère « transversal » que revêt la valeur de la santé dans l'ordre juridique communautaire, comme nous l'avons souligné — peuvent être mises directement en relation avec les objectifs de la coopération, parce qu'elles visent expressément à la réinsertion des toxicomanes « dans leur vie professionnelle et sociale ».

59. Des considérations du même ordre valent pour les mesures visant à encourager les activités économiques de remplacement, prévues au point b). La reconversion des zones affectées à la culture des opiacés a, en effet, fait l'objet d'une des interventions « historiques » de la Communauté en la matière. A partir de 1987, un programme de coopération Nord-Sud spécifique a été mis en œuvre pour financer ce processus ( 56 ). Si l'on considère le lien existant entre cette action et le « secteur rural » qui, d'après les orientations définies par la Commission, constitue un domaine privilégié d'intervention de la Communauté dans le cadre de son action de coopération, les mesures concernées s'avèrent avoir indubitablement un caractère accessoire par rapport aux objectifs poursuivis ( 57 ).

60. Les interventions visées au point c) portent sur deux aspects différents de la lutte contre la drogue: le contrôle du commerce des précurseurs, d'une part, et, d'autre part, la prévention, le traitement et la réduction de la consommation de drogue. En ce qui concerne le second élément, nous pouvons répéter les observations que nous avons formulées au sujet des points a) et b). Ces actions, directement liées aux objectifs socio-économiques assignés précisément à la politique de coopération au développement, et dont il est utile aussi de souligner les aspects relatifs à la protection de la santé, ont un caractère accessoire par rapport à l'action communautaire dans ce secteur.

61. L'évaluation des mesures visées dans la première partie du point c) mérite, par contre, une analyse plus approfondie. La Communauté est intervenue en la matière en adoptant le règlement n° 3677/90, qui a fixé « les mesures à prendre pour surveiller le commerce entre la Communauté et les pays tiers de substances fréquemment utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, afin d'éviter leur détournement ». Cet acte, adopté sur la base de l'article 113, s'inscrit dans le contexte plus général de l'engagement qu'a pris la Communauté d'agir, dans les limites de ses compétences, dans le cadre des initiatives adoptées au niveau mondial pour lutter contre la drogue, dont le moment le plus significatif a été la conclusion de la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, signée à Vienne le 19 décembre 1988 par la Communauté et les États membres. Comme il est dit dans le règlement, c'est dans l'esprit de cette convention que la Communauté contribue aux efforts accomplis par les pays producteurs pour lutter contre le trafic de drogue (septième considérant du règlement précité). C'est aussi sur cette base et dans les limites précisées ci-dessus en ce qui concerne la compétence que, à notre avis, la Communauté peut adopter des mesures dans le domaine ici considéré grâce à des accords de coopération conclus avec les pays tiers. Le contrôle du commerce des substances psychotropes s'inscrit, en vérité, dans ce projet de coopération global en matière de lutte contre la drogue et peut, comme tel, avoir une incidence sur les actions menées en vue de poursuivre les objectifs définis à l'article 130 U. Une action d'assistance visant ces objectifs est évidemment un instrument indispensable à une conduite efficace de la lutte contre la drogue. Étant donné leur caractère accessoire par rapport aux objectifs de la coopération, les mesures concernées peuvent être considérées comme légitimement fondées sur l'article 130 Y.

62. Pour évaluer les mesures prévues au point d), il faut tenir compte de l'argument développé en dernier lieu et du contexte plus général dans lequel opère la Communauté en la matière.

63. Pour mener une action de lutte contre la drogue appropriée dans les secteurs relevant de sa compétence, la Communauté doit pouvoir disposer d'informations; un observatoire européen des drogues et des toxicomanies a été créé à cette fin ( 58 ). L'objectif assigné à cette institution consiste « à fournir à la Communauté et à ses États membres ... des informations objectives, fiables et comparables au niveau européen sur le phénomène des drogues et des toxicomanies et leurs conséquences » (article 1er, paragraphe 2). Les informations dont il s'agit ne concernent pas des « cas concrets et nominatifs » (article 1er, paragraphe 5). L'organisme susmentionné collecte, améliore et diffuse des données de nature générale relatives au phénomène concerné (article 2) ( 59 ). Parmi les domaines d'information prioritaires enumérés à l'annexe du règlement précité figurent (partie A, point 5) les « implications du phénomène de la drogue pour les pays producteurs, consommateurs et de transit, dans la limite des domaines couverts par le traité, y compris notamment le blanchiment de l'argent » ( 60 ). Ce texte consacre ainsi la compétence de la Communauté, dans le cadre du marché intérieur, pour recueillir des informations en matière de drogue. L'argument de la République portugaise selon lequel cette activité sort du cadre communautaire, doit, par conséquent, être écarté.

64. Reste le problème de la base juridique sur laquelle il convient de fonder cette action sur le plan externe. En effet, le règlement non seulement a comme base juridique l'article 235 du traité, mais il dispose également que « l'observatoire est ouvert aux pays tiers partageant l'intérêt de la Communauté et de ses États membres pour les objectifs et les réalisations de l'observatoire, en vertu d'accords conclus entre eux et la Communauté, sur la base de l'article 235 du traité » (article 13).

65. Malgré cette double référence à l'article 235, on peut cependant estimer que la clause de l'accord ici examinée repose sur la règle contenue dans l'article 130 Y, dans la mesure où elle a manifestement un caractère accessoire par rapport à l'objet principal de l'accord lui-même. Diverses considérations vont dans ce sens. La première, que nous avons déjà exposée et que nous rappelons ici en raison de son importance pour l'analyse de l'accord dans son intégralité, est que des prescriptions analogues figuraient déjà dans les accords de coopération de la « troisième génération » ( 61 ).

66. Cette observation préliminaire doit toutefois être précisée. La mesure ici examinée doit être comprise comme liée aux orientations générales adoptées par la Communauté pour la lutte contre la drogue dans le cadre de la coopération au développement. D'après les actes communautaires que nous avons considérés ci-dessus, le problème de la drogue relève manifestement de ce domaine. L'échange d'informations se présente donc comme un instrument d'analyse préliminaire, ayant pour objectif l'adoption de mesures d'intervention nécessaires pour combattre le phénomène. Cela se déduit aussi du contenu du septième considérant et de l'article 2 du règlement précité, selon lequel les informations recueillies servent de base aux interventions de la Communauté en vue de l'adoption de mesures en matière de drogue. La mesure prévue au point d) a donc un caractère accessoire par rapport à l'objectif de lutte contre la drogue poursuivi par les accords de coopération, précisément en ce qu'elle prévoit et permet d'autres mesures adéquates d'intervention dans le secteur.

67. La conclusion à laquelle nous sommes parvenu s'impose a fortiori si l'on tient compte de ce que le représentant du Conseil a précisé lors de l'audience quant à la nature de ces informations. Elles ont, en effet, un caractère général, c'est-à-dire qu'elles sont analogues aux informations que, comme nous avons eu l'occasion de le faire remarquer, la Communauté obtient de l'observatoire et qu'elle utilise — sous les formes qu'elle juge les plus efficaces — lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, elle entreprend une action susceptible de relever du domaine de la lutte contre la drogue, entendu au sens large. Les mesures prévues à l'article 19, paragraphe 1, de l'accord entrent donc dans le cadre des compétences de la Communauté et n'excèdent pas les limites de celles-ci. Le présent cas ne concerne pas des activités de coopération policière, qui relèvent de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

68. La thèse que nous proposons n'est pas non plus contredite par la disposition de l'article 13 du règlement n° 302/93, selon lequel les pays tiers obtiennent de participer à l'activité de l'observatoire en vertu d'accords conclus sur la base de l'article 235. L'observatoire collecte des informations concernant le phénomène de la drogue dans sa globalité. Les États tiers participant à cette activité contribuent à recueillir les informations dans leur ensemble et, d'autre part, peuvent bénéficier de la totalité de ces informations. La clause ici examinée a une autre portée. Les informations échangées avec la république de l'Inde sont « toutes » (et seulement) celles qui sont «utiles», c'est-à-dire directement liées à la relation de coopération entre la Communauté et la république de l'Inde. Outre cette limitation subjective de l'échange d'informations, il en est une autre, d'une nature que l'on peut qualifier d'objective. Les informations qui font l'objet de l'échange sont utiles, au sens du point d), si et dans la mesure où elles contribuent aux mesures prévues aux points a), b) et c) et à la poursuite de l'objectif général défini au paragraphe 1 du même article. Tel qu'il est conçu, l'échange d'informations a une destination fonctionnelle partielle, c'est-à-dire qu'il constitue un instrument préalable à la lutte contre la drogue dans le cadre exclusif des mesures éventuelles à adopter en matière de coopération au développement. La participation des États tiers en l'espèce a une portée différente de l'adhésion à l'observatoire, pour laquelle le recours à l'article 235 est obligatoire. Cela nous conduit à conclure que la Communauté pouvait légitimement fonder sur l'article 130 Y un accord contenant une clause relative à la lutte contre la drogue, formulée dans les termes décrits ci-dessus.

Conclusion

Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

— rejeter le recours;

— condamner la République portugaise aux dépens.

( *1 ) Langue originale: l'italien.

( 1 ) Décision du 18 juillet 1994 (JO L 223, p. 23).

( 2 ) La proposition de décision, fondée sur les articles 113 et 235 du traité a été présentée par la Commission au Conseil en mars 1993. L'avis favorable du Parlement est daté du 22 avril 1994. Pour une enumeration complète des matières faisant l'objet de l'accord, voir les points 7 et 8 du rapport d'audience.

( 3 ) Il s'agit, comme on le sait, des règles contenues dans le titre XVII (articles 130 U à 130 Y).

( 4 ) Arrêt du 17 mars 1993, Commission/Conseil (C-155/91, Rec. p. I-939).

( 5 ) Arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil (45/86, Rec. p. 1493).

( 6 ) Les moments saillants de cette jurisprudence ont été les suivants: arrêt du 12 juillet 1973, Massey-Fcrguson (8/73, Ree. p. 897); avis 1/75, du 11 novembre 1975 (Rec. p. 1355); arrêt du 15 décembre 1976, Donckerwolcke et Schon (41/76, Rec. p. 1921); avis 1/78, du 4 octobre 1979 (Rec. p. 2871). Ce sont, en effet, ces décisions qui ont précisé la conception dynamique de la politique commerciale commune, que présuppose l'intégration à celle-ci d'éléments relevant plus directement de la politique de coopération au développement.

( 7 ) Arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, précité.

( 8 ) L'insertion dans le traité d'une référence explicite à la politique de coopération au développement a été proposée pour la première fois par le gouvernement néerlandais, au cours des négociations relatives à l'Acte unique européen. Les interventions de la Communauté dans ce secteur, affirmait-il, suffisaient à constituer, tant du point de vue des instruments juridiques que des instruments financiers, une politique autonome distincte de la politique commerciale commune. Si la proposition n'a pas été accueillie au cours de ces négociations, le problème a été de nouveau abordé lors du Conseil européen de Rome d'octobre 1990, dont les conclusions soulignaient la nécessité d'accorder une importance particulière à la politique de développement, dans le cadre de l'action internationale de la Communauté. La réflexion est arrivée à maturité, lors de la révision du traité, lorsque, sous l'impulsion toujours de la délégation néerlandaise, l'on a décidé de consacrer officiellement cette activité de la Communauté. Pour un historique plus détaillé, voir CIoos, J., Reinesch, G., Vignes, D., et Wcyland, J.: Le Traité de Maastricht, Bruxelles, 1994, p. 346.

( 9 ) Pour une interprétation selon laquelle les règles nouvelles s'insèrent dans l'évolution de la politique de coopération au développement, voir Raux, J.: « Politique de coopération au développement et politique commerciale commune », dans Marcsccau, M. (éd.), The European Community's Commercial Policy after 7992: The legal dimension, Dordrecht, 1992, p. 157: « La politique de développement est progressivement devenue une politique globale. O'abord conçue comme une politique d'aide, puis largement inspirée par une amélioration des échanges commerciaux, en particulier des exportations en direction de la Communauté (‘trade no aid’), la politique communautaire du développement a ensuite privilégié une coopération en vue d'un développement autonome, auto-ccntré, en particulier en ce qui concerne le développement rural, pour, enfin, se rallier à un développement global, à la mesure des ambitions multiples de la Communauté et de son objectif d'un développement harmonieux. Une telle conception du développement implique un engagement total de la Communauté et une grande cohérence entre les objectifs particuliers de développement qu'elle poursuit. Il ne peut plus être question de développer les échanges commerciaux sans prendre en compte les autres volets de la coopération, et, par voie de conséquence, les objectifs de développement ne sont plus réductibles au commerce. Ils laissent transparaître au contraire une finalité politique dominante et témoignent de la volonté de la Communauté de prendre le relais de ses États membres pour s'engager dans toute l'étendue de ses compétences » (p. 181). Pour les raisons « politiques » sous-tendant l'insertion dans le traité des règles concernées, voir: Flacsch-Mougin, C: « Le traité de Maastricht et les compétences externes de la Communauté européenne », dans CDE, 1993, n° 3-4, p. 35I-396; Lebullcngcr, J.: « La rénovation de la politique communautaire du développement », dans RTĎE, 1994, n° 4, p. 631 (ce dernier auteur s'exprimant explicitement): « La reconnaissance solennelle par le Traité sur l'Union européenne d'une politique qui a plus de trente ans d'âge est sans conteste porteuse d'un message politique en direction des ‘Suds’. La Communauté a voulu signifier aux PVD qu'elle n'entendait pas relâcher son action en leur faveur, à un moment où les préoccupations sont surtout tournées vers l'Est » (p. 642).

( 10 ) Pour une présentation détaillée des domaines couverts par l'intervention de la Commission dans ce que l'on appelle les pays ALA (dont la république de l'Inde fait partie) et des finalités de cette intervention, voir la communication intitulée « Orientations pour la coopération avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie » [document COM(90)176 final, du 11 juin 1990]

( 11 ) Et, en ce sens, la référence au caractère « supportable » doit être entendue en liaison avec la disposition « transversale » de l'article 130 R, paragraphe 2, d'après lequel « [1] es exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la Communauté ».

( 12 ) En ce sens, Cisnal de Ugarte, S., Fernandez Liesa, C, et Morciro Gonzàlez, C: Tratado de la Unión Europea, Madrid, 1993, p. 83.

( 13 ) Sur la complémentarité entre la politique communautaire et celle des États membres, la doctrine est absolument unanime. Voir Flacsch-Mougin, C, op. cit., p. 364; Lane, R.: « New Community Competences under the Maastricht Treaty », dans CM LR, 1993, p. 976; Roldan Barbero, J.: « La cooperación al desarrollo », dans Gaceta Juridica de L CE y de la competencia, D-18, 1992, p. 133: « Otro aspecto interesante y colindante es la incidencia, tratándose de competencia compartida, del principio de subsidiaridad. En mi opinión, el principio prevalente en este ámbito es la complcmentaricdad » (p. 166).

( 14 ) Voir, en ce sens, la différence avec le système fondé sur une coordination « cas par cas », prévu à l'article 130, paragraphe 2, du traité, en matière d'industrie: « Les États membres se consultent mutuellement en liaison avec la Commission et, pour autant que de besoin, coordonnent leurs actions. La Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir cette coordination. » L'importance d'un choix fondé sur la coordination a été précisée par Cisnal de Ugartc, S., Fernández Liesa, C, et Morciro González, C, op. cit., p. 83: « Si la politica de cooperación al desarrollo, tal y como ha sido formulada en el TCE, no es ni puede llegar a ser una política común, la obligación de coordinación que establece en el articulo 130 X es la garantía comunitaria mas precisa de superación y conciliación de otros intereses estadales para configurar un verdadero interés por el desarrollo. »

( 15 ) Dans ce sens, Mougin-Flacsch, C., op. cit., p. 360: la politique communautaire devra être coordonnée avec celles conduites par les États membres afin de « maximiser l'impact de l'aide au développement de ľ‘Europe’ dans sa globalité ».

( 16 ) A ce propos, nous saisissons l'occasion de commenter brièvement la position prise par la Commission au sujet de la base juridique de l'accord. Tant dans ses observations qu'à l'audience, celle-ci a, en effet, affirmé la nécessité de fonder cet instrument international sur la règle contenue dans l'article 130 W et non sur celle contenue dans l'article 130 Y. Or, étant donné la manière dont nous interprétons les dispositions du titre XVII dans leur globalité, nous estimons que la matière doit, au contraire, être régie par l'article 130 Y, premier alinéa. Son contenu est, en ce sens, explicite: « Les modalités de la coopération de la Communauté peuvent faire l'objet d'accords entre celle-ci et les tierces parties concernées, qui sont négociés et conclus conformément à l'article 228 » (souligné par nous). Au contraire, la règle contenue dans l'article 130 W se réfère de manière plus générale à des « mesures » dont il est specific qu'elles « peuvent prendre la forme de programmes pluriannuels ». Or, nous estimons le rapport entre les deux règles suffisamment précis. La première disposition vise à déterminer les limites générales entre lesquelles doit se situer la coopération (le cadre de référence, pourrait-on dire) et donc les accords de coopération véritables; la seconde, par contre, fixe les modalités procédurales auxquelles la Communauté est tenue de se conformer lorsqu'elle procède à la mise en œuvre concrète de ce que prévoit ce cadre. La relation entre les deux règles étant ainsi définie, nous estimons que c'est à juste titre que le Conseil a fait de l'article 130 Y la base juridique de l'accord.

( 17 ) 22/70, Rec. p. 263.

( 18 ) Au contraire, certains auteurs ont souligné que, si la Commission est habilitée à promouvoir la coordination entre les diverses politiques, cela peut conduire à un résultat opposé à celui envisagé par la requérante, c'est-à-dire à la « communautarisation » de la politique de coopération au développement. Voir Cisnal de Ugarte, S., Fernández Liesa, C, et Morciro González, C, op. cit., p. 83: « La obligación de coordinación de las acciones estadales y comunitarias — que a menudo coinciden en sentido material y espacial — puede limitar en buena medida la autonomia de las políticas de cooperación al desarrollo de los Estados miembros »; voir aussi, dans le même sens, Roldán Barbero, J., op. cit., p. 131: « En términos generales, la eficacia de la cooperación al desarrollo aconseja, desde luego, la centralización mas que la multiplicación de iniciativas » (p. 167).

( 19 ) Voir, en dernier lieu, avis 2/94, du 28 mars 1996 (Rec. p. I-1759, point 33).

( 20 ) L'article 130 Y, second alinéa, dispose que « le premier alinéa ne préjuge pas la compétence des États membres pour négocier dans les instances internationales et conclure des accords internationaux ». L'article 25 de l'accord est formulé dans les termes suivants: « Sans préjudice des dispositions pertinentes des traités instituant tes Communautés européennes, ni le présent accord, ni aucune action entreprise dans ce cadre ne portent atteinte au pouvoir des États membres de la Communauté d'entreprendre des activités bilatérales avec l'Inde dans le cadre de la coopération économique ou de conclure, le cas échéant, de nouveaux accords de coopération économique avec l'Inde. » Voir aussi article 1,deuxième phrase, du règlement (CEE) n° 443/92 du Conseil, du 25 février 1992, relatif à l'aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie (JO L 52, p. 1): « Cette coopération, complémentaire de l'assistance des États membres comporte l'aide financière et technique au développement et la coopération économique. »

( 21 ) En ce sens, Raux, J., op. cit., pour qui, à la lumière de la complexité de la notion de développement dont les diverses interventions de la Cour de justice ont peu à peu tracé les contours, « on comprend ... que le Conseil des Communautés européennes ait jugé ‘nécessaire’ de recourir à la fois aux articles 113 et 235 pour conclure les accords de coopération commerciale et économique avec les pays en voie de développement. Les dispositions du traité CEE (article 113) ne pouvaient tenir compte de la richesse des accords envisagés, alors qu'elles avaient pu suffire à fonder la conclusion des ‘accords de la première génération’: accords de commerce ou accords de coopération commerciale. A l'avenir, le Conseil devrait se fonder sur les dispositions conjuguées des articles 130 Y et 228 en vue de conclure des accords de coopération inspirés des mêmes objectifs » (p. 183; souligné par nous).

( 22 ) A cet égard, nous n'estimons pas devoir faire nôtre l'argumentation développée à l'audtenec par le représentant du Portugal, selon lequel le recours à l'article 113 serait, en l'espèce, superflu, l'accord de coopération devant être basé exclusivement sur les règles contenues dans le titre XVII. D'une part, cette observation se fonde sur une interprétation de la notion de politique commerciale commune qui, à la lumière de la jurisprudence de la Cour, ne peut être accueillie, dans la mesure où elle est indûment restrictive (voir, en ce sens, les arrêts cités à la note 5). D'autre part, diverses dispositions de l'accord, dont la légitimité n'est d'ailleurs pas controversée, touchent à des aspects qui sont en relation étroite avec la politique commerciale commune. Nous nous référons, par exemple, aux articles 2 (régime de la nation la plus favorisée) et 3 (échanges et coopération commerciale). Il est donc manifeste que deux « esprits » inspirent l'accord, celui du commerce et celui du développement, entre lesquels l'interprète peut et doit maintenir une distinction sur le plan des concepts.

( 23 ) Conclusions de l'avocat général M. Lenz dans l'affaire Commission/Conseil, citée à la note 5, p. 1512.

( 24 ) La nécessité de faire des accords de la troisième génération le critère permettant de déterminer les contenus à attribuer à l'article 130 U est confirmée par l'utilisation de l'article 235 en tant que base juridique de ces accords. Si, en effet, cet article constitue une base juridique « de remplacement », il en résulte que les interventions conçues conformément aux accords antérieurs doivent être considérées, de ce fait, comme des actions spécifiques visant à l'accomplissement des tâches assignées à la Communauté en vue de la réalisation des objectifs en matière de coopération au développement. Il en résulte logiquement, à notre avis, que les secteurs faisant l'objet des interventions prévues par ces accords sont intégrés au champ d'application de la nouvelle base juridique. Du fait des spécificités propres à l'histoire de la coopération au développement, l'objection éventuelle fondée sur la non-pertinence de la pratique de la Communauté pour la détermination de la base juridique (voir arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil, 68/86, Ree. p. 855, point 29) est également sans valeur. Comme nous l'avons exposé dans le corps du texte, en invoquant la doctrine à l'appui de notre thèse, la base juridique spécifiaue de l'article 130 Y est propre à sanctionner le point arrivée de l'activité communautaire en matière de développement et cette activité doit, selon nous, se fonder sur elfe. C'est donc sur cette base seulement que nous considérons l'existence de clauses analogues dans des accords précédents comme un important indice révélateur de la légitimité des clauses de l'accord quant aux fins qu'elles poursuivent et à leur contenu.

( 25 ) Voir avis 2/94, cité à la note 19, point 33.

( 26 ) D'autre part, l'avis 2/94 (précité, point 32), pour prouver l'importance de la matière concernée pour l'ordre juridique communautaire, fait explicitement référence à l'article 130 U.

( 27 ) Cloos, J., op. cit., p. 349: « La formulation retenue semble à première vue être une simple constatation de fait. Mais il est clair que, dans l'esprit des auteurs du traité, une certaine conditionnanté est sous-entenduc ici. »

( 28 ) Communication de la Commission au Conseil sur les droits de l'homme, la démocratie et la politique de coopération au développement, Bulletin des Communautés européennes, n° 3/1991, point 1.3.41, p. 69.

( 29 ) Voir les conclusions du Conseil européen de Lisbonne dans le Bulletin des Communautés européennes, n° 6/1992, point 1.26, p. 17 (souligné par nous). Mais voir, pour un précédent moins développé, les conclusions du Conseil européen de Luxembourg des 28 et 29 juin 1991, où est réaffirmée la conviction du Conseil selon laquelle « certains aspects qui jouent un rôle important dans ces relations (avec les pays en voie de développement), comme l'extension de la démocratie, le respect des droits de l'homme et l'assainissement de l'économie, sont appelés à se développer » (Bulletin des Communautés européennes, n° 6/1991, point 1.30, p. 14).

( 30 ) Cet acte, qui a pour objectif de formuler des lignes directrices destinées à orienter l'action de la Communauté et des États membres, fait expressément mention (point 5) du caractère essentiel des droits de l'homme et, dans cette optique, de la possibilité d'adopter des mesures de représailles à l'égard des États bénéficiaires de l'appui financier de la Communauté en cas de violations graves et persistantes des droits de l'homme. Il en vient même (point 7) à examiner les divers types de sanctions applicables dans le but spécifique de protéger les intérêts des populations concernées, même en cas de suspension des relations directes avec le gouvernement local. Le texte de la résolution figure dans le Recueil de textes adoptés par le Conseil dans sa formation des ministres de la Coopération au développement, Bruxelles, 1992, p. 91.

( 31 ) Voir aussi les orientations du Conseil des 18 et 19 décembre 1990 et du 4 février 1991 pour la coopération avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie (p. 116, point 2): « La coopération vise un développement centré sur l'homme qui postule donc le respect et la promotion de l'ensemble des droits de celui-ci. Les actions de coopération s'inscrivent dans cette perspective positive, où le respect des droits de l'homme est reconnu comme un facteur fondamental d'un véritable développement et où la coopération elle-même est conçue comme une contribution à L promotion de ces droits » (souligné par nous). Voir aussi le deuxième paragraphe de ce même point 2: « Dans des cas de violation des droits de l'homme et de non-respect des principes démocratiques, la Communauté pourrait modifier la mise en œuvre de la coopération en limitant la coopération aux seules actions bénéficiant directement aux groupes de population en état de besoin. » Le texte de la résolution figure dans le Recueil de textes adoptés par le Conseil dans sa formation des ministres de la Coopération au développement, Bruxelles, 1992, p. 115. Pour une reconstruction suggestive du processus historico-politique selon lequel s'est développée cette réflexion sur la relation entre coopération et droits de l'homme, voir Goybct, G: « Aide au développement, démocratie et droits de l'homme: premier bilan », dans R MC, 1993, p. 785.

( 32 ) On peut affirmer, sans crainte d'être démenti, que la clause démocratique est devenue une pratique usuelle dans les accords internationaux conclus par la Communauté. En effet, non seulement elle est présente dans tous les accords d'association avec les pays d'Europe de l'Est et dans les accords de coopération avec les pays ALA, mais elle a aussi été utilisée dans les accords conclus au titre de l'article 130 Y. Voir, en ce sens, la décision 94/822/CE du Conseil, du 19 décembre 1994, concernant la conclusion de l'accord de coopération entre la Communauté européenne et la république d'Afrique du Sud (JO L 341, p. 61). Article 1er de l'accord: « Les relations entre la Communauté et l'Afrique du Sud ... se fondent sur le respect des droits de l'homme et des principes démocratiques qui inspirent L politique intérieure et internationale des parties contractantes et constituent un élément essentiel du présent accord » (souligné par nous); voir aussi la décision 95/129/CE du Conseil, du 27 mars 1995, concernant la conclusion de l'accord de coopération entre la Communauté européenne et la république démocratique socialiste de Sri Lanka relatif au partenariat et au développement (JO L 85, p. 32). Article 1er de l'accord: « Les liens de coopération de la Communauté et du Sri Lanka et l'ensemble des dispositions du présent accord sont fondés sur le respect des droits de l'homme et des principes démocratiques, qui inspire les politiques intérieure et extérieure de la Communauté et du Sri Lanka, et constitue un élément essentiel de l'accord » (souligné par nous). Ces actes avaient tous deux comme base juridique les articles 113, 130 Y et 228.

( 33 ) En effet, en vertu de l'article 60 de la convention de Vienne, pour qu'une partie puisse légitimement invoquer la résolution ou la suspension d'un traité, en totalité ou en partie, il faut essentiellement qu'il existe une violation « substantielle ». D'après l'article 60, paragraphe 3, sous b), de cette même convention, cette violation peut consister dans « la violation d'une disposition essentielle pour la réalisation de l'objet ou du but du traité ». Sur la question, voir Pisillo Mazzcschi, R.: Risoluzione e sospensione dei Trattati per inadempimento, Milan, 1984, p. 93. Voir article 2, troisième alinéa, du règlement n° 443/92, précité: « Dans des cas de violations fondamentales et persistantes des droits de l'homme et des principes démocratiques, la Communauté pourrait modifier, voire suspendre, la mise en oeuvre de la coopération avec les États concernés en limitant la coopération aux seules actions bénéficiant directement aux groupes de population en état de besoin. »

( 34 ) L'article 128, paragraphe 2, premier alinéa, concernant la culture, est formulé dans les termes suivants: « L'action de la Communauté vise à encourager la coopération entre États membres et, si nécessaire, à appuyer et compléter leur action... »

( 35 ) En ce sens, voir notamment la décision 92/509/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant la conclusion de l'accord-cadre de coopération entre la Communauté économique européenne et la république du Paraguay (JO L 313, p. 71, articles 13 et 17 de l'accord); décision 91/627/CEE du Conseil, du 7 octobre 1991, concernant la conclusion de l'accord-cadrc de coopération entre la Communauté économique européenne et les États-Unis mexicains (JO L 340, p. 1, articles 30, 32 et 35 de l'accord).

( 36 ) Règlement n° 443/92, cité à la note 20 (souligné par nous).

( 37 ) Orientations du Conseil des 18 et 19 décembre 1990 et du 4 février 1991 pour la coopération avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie, dans le Recueil des textes adoptés par le Conseil des ministres de la Coopération au développement, Bruxelles, 1992, p. 115. Ces orientations ont ensuite trouvé à s'exprimer dans une série d'accords conclus par la Communauté avec les pays ALA. Voir, outre celles déjà citées, la décision 91/158/CEE du Conseil, du 4 mars 1991, concernant la conclusion de l'accord-cadre de coopération entre la Communauté économique européenne et la république du Chili (JO L 79, p. 1, article 13 de l'accord), et la décision 92/205/CEE du Conseil, du 16 mars 1992, concernant la conclusion de l'accord-cadrc de coopération entre la Communauté économique européenne et la république orientale de l'Uruguay (JO L 94, p. 1, article 16 de l'accord).

( 38 ) Quant au caractère « accessoire » de clauses semblables à celles de l'espèce, voir l'avis 1/78, cité à la note 6, point 56. Nous n'estimons pas non plus pouvoir nous rallier aux objections soulevées par la requérante à l'audience au sujet de l'activité de formation. Ce qui nous en convainc, c'est la nécessité de concevoir les mesures en fonction de la finalité de l'accord et non, comme elle semble le faire (et pas exclusivement sur ce point), dans un sens absolu, c'est-à-dire que nous ne sommes pas en présence d'un accord qui concerne principalement le domaine de la formation professionnelle, mais bien de mesures ayant un caractère manifestement accessoire par rapport aux objectifs de coopération au développement, dont — il me paraît opportun de le souligner — il nous est difficile de penser qu'il ne doive pas impliquer des aspects concernant la formation. Divers actes communautaires témoignent, du reste, en ce sens. Ainsi, le règlement n° 443/92, précité, qui prévoit (articles 5 et 7) diverses interventions en matière de formation; ou les orientations précitées (note 37) du Conseil, qui incluent la formation «dans les champs d'application privilégiés pour les actions de coopération mises en Œuvre par la Communauté» (p. 119, point 2; souligné par nous).

( 39 ) Arrêts du 20 octobre 1993, Phil Collins c. a. (C-92/92 et C-326/92, Rec. p. I-5145, point 19), et du 24 janvier 1989, EMI Electrola (341/87, Rec. p. 79, point 11).

( 40 ) Ainsi qu'il a été décidé par le règlement (CE) n° 40/94 du Conseil, du 20 décembre 1993, sur la marque communautaire (JO 1994, L 11, p. 1).

( 41 ) Avis du 15 novembre 1994 (Rec. p. I-5267).

( 42 ) Avis 1/94, précité, point 58.

( 43 ) Ibidem, point 60.

( 44 ) Ibidem, point 68, et, pour les précédents qui y sont cités, point 67.

( 45 ) Voir arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, cité à la note 5.

( 46 ) Voir avis 1/78, cité à la note 6, point 56.

( 47 ) Voir avis 1/94, précité, point 60.

( 48 ) Voir, notamment, la décision 93/407/CEE du Conseil, du 19 juillet 1993, concernant la conclusion de l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république de Slovénie (JO L 189, p. 1; article 27 de l'accord).

( 49 ) L'engagement, visé à la seconde phrase de la disposition litigieuse, consistant à « faciliter l'accès aux bases de données des organismes de propriété intellectuelle » a, lui aussi, un caractère accessoire. Même dans ce cas, en effet, l'obligation a une dimension manifestement accessoire par rapport au contenu de l'accord en matière de politique commerciale et est assimilable, à plusieurs égards, aux « dispositions accessoires organisant des procédures de pure consultation » dont l'insertion dans les accords conclus par la Communauté en matière de politique commerciale a été, comme on l'a vu, jugée légitime par la Cour dans l'avis 1/94, précité (point 68, mais voir aussi les exemples cités au point 67).

( 50 ) Les actes mentionnés sont les suivants: règlement (CEE) n° 302/93 du Conseil, du 8 février 1993, portant création d'un observatoire européen des drogues et des toxicomanies (JO L 36, p. 1); règlement (CEE) n° 3677/90 du Conseil, du 13 décembre 1990, relatif aux mesures à prendre afin d'empêcher le détournement de certaines substances pour la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes (JO L 357, p. 1); directive 91/308/CEE du Conseil, du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux (JO L 166, p. 77). Les bases juridiques choisies étaient les articles 235, 113 et 100 A.

( 51 ) Commission des Communautés européennes, Orientations pour la coopération avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie, COM(90) 176 final, du 11 juin 1990, point 5.2.2.1.

( 52 ) « Orientations du Conseil des 18/19 décembre 1990 et du 4 février 1991 pour la coopération avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie », dans Recueil de textes adoptés par le Conseil dans sa formation des ministres de la Coopération au développement, Bruxelles, 1992, p. 121 (souligné par nous).

( 53 ) Article 5, quatrième alinéa, du règlement n° 443/92, cité à la note 20. Pour souligner l'importance accordée à cette matière, il semble intéressant de mentionner aussi la disposition de l'article 6, où il est précisé que: « l'aide financière et technique est étendue aux PVD-ALA relativement plus avancés, notamment dans les domaines et cas spécifiques mentionnés ci-dessous: ... lutte contre la drogue ».

( 54 ) Voir, notamment: article 11 de l'accord, cité à la note 37, conclu avec la république du Chili (portant le titre significatif de « Coopération en matière de développement social »); article 29 de l'accord, cité à la note 35, conclu avec les Etats-Unis mexicains; enfin, décision 95/445/CE du Conseil, du 30 octobre 1995, concernant la conclusion de l'accord-cadrc de coopération entre la Communauté économique européenne et la république fedérative du Brésil (JO L 262, p. 53; article 22 de l'accord).

( 55 ) En ce sens: Esticvenart, G.: « The European Community and the Global Drugs Phenomenon » dans Policies and Strategies to Combat Drugs in Europe (Esticvenart, G. éd.), Dordrecht, 1995, p. 50, pour qui « the Commission (should) start thinking now about how to ‘ensure consistency’ between the Common Foreign and Security Policy (second pillar), development cooperation and cooperation with third countries (first pillar) and cooperation in the fields of justice and home affairs (third pillar) » (p. 89; souligné par nous). Voir, en dernier lieu, les conclusions du Conseil européen dc Madrid (décembre 1995), où il est précisé que la coopération au développement « devra être intensifiée dans le secteur de la lutte contre le trafic de drogue» (voir Bulletin des Communautés européennes, n° 12/1995, points 1.89 à 1.96).

( 56 ) Voir la communication précitée de la Commission, intitulée « Orientations pour la coopération avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie », point 5.2.2.1.

( 57 ) Sur ces questions et, d'une manière plus générale, pour une analyse complète de l'activité communautaire en matière de lutte contre la drogue, voir Esticvcnart, G., op. cit, p. 55.

( 58 ) L'observatoire a été institué par le règlement n° 302/93, cité à la note 50.

( 59 ) A propos du caractère confidentiel des informations recueillies, voir aussi les dispositions de l'article 6.

( 60 ) Les autres domaines sur lesquels portent en priorité les informations recueillies sont les suivants: 1) demande et réduction de la demande de drogues; 2) stratégies et politiques nationales et communautaires; 3) coopération internationale et géopolitique de l'offre; 4) contrôle du commerce des stupéfiants, des substances psychotropes et des produits précurseurs, tel que prévu par les conventions internationales.

( 61 ) Voir, notamment, la décision 91/627, citée à la note 35 (article 29 de l'accord).