CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 7 novembre 2019 ( 1 )

Affaire C‑584/17 P

ADR Center SpA

contre

Commission européenne

« Pourvoi – Conventions de subvention entre la Commission européenne et des bénéficiaires de subventions – Adoption d’une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE aux fins du recouvrement de subventions octroyées par voie contractuelle – Pouvoir de la Commission d’adopter des décisions unilatérales de récupération aux fins du recouvrement de créances contractuelles – Contrôle juridictionnel – Compétence et pouvoir de contrôle du juge de l’Union européenne »

Table des matières

I. Introduction II. Le cadre juridique A. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne B. Le règlement financier de l’Union III. Les antécédents du pourvoi A. Les conventions de subvention conclues B. La décision de recouvrement de la Commission C. La procédure devant le Tribunal IV. La procédure de pourvoi et les conclusions des parties V. Appréciation A. Sur le second moyen 1. Sur le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles a) Sur l’article 299 TFUE b) Sur l’article 299 lu en combinaison avec l’article 263, l’article 272 et l’article 274 TFUE c) Sur l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 d) Conclusion intermédiaire 2. Sur la compatibilité de l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles avec les droits fondamentaux de l’Union a) Sur la protection de la confiance légitime b) Sur le droit à un recours effectif 1) Sur la qualification des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles en tant qu’actes devant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE 2) Sur l’effet non suspensif des recours en annulation dirigés contre des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles 3) Sur l’interprétation de la distinction entre recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE dans la jurisprudence du Tribunal i) Sur les recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigés contre les décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles – Sur la pertinence du contrat et du droit national dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire – Sur le droit de l’Union applicable aux contrats conclus par l’Union – Conclusion ii) Sur la nécessité d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes dans le cadre de recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE c) Conclusion intermédiaire 3. Conclusion sur le second moyen B. Sur le premier moyen C. Sur les effets du bien-fondé du second moyen concernant l’arrêt attaqué VI. Dépens VII. Conclusion

I. Introduction

1. La Commission européenne peut-elle recouvrer des sommes contractuellement dues auprès de ses cocontractants au moyen de décisions unilatérales exécutoires ou doit-elle plutôt saisir le juge du contrat compétent afin d’obtenir un titre exécutoire ?

2. Telle est la question fondamentale du présent pourvoi. Elle se pose en raison de la pratique de la Commission consistant, depuis une quinzaine d’années, à faire valoir des créances nées de contrats, notamment contre les bénéficiaires de subventions, de plus en plus au moyen de décisions unilatérales qui forment titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE (ci‑après les « décisions formant titre exécutoire ») ( 2 ).

3. Le traitement juridictionnel de ces décisions est compliqué, notamment en raison de la répartition des compétences entre le juge de l’Union européenne, qui est en principe compétent pour connaître des recours en annulation dirigés contre des actes unilatéraux de l’Union, et les juridictions des États membres, qui sont en principe, c’est‑à‑dire en l’absence d’une clause compromissoire correspondante, compétentes pour connaître des litiges relatifs aux contrats conclus par les institutions de l’Union.

4. Dans ce contexte, le Tribunal de l’Union européenne a développé une jurisprudence complexe et en partie divergente pour opérer une distinction entre, d’une part, les actes de l’Union qui peuvent être détachés des contrats et, d’autre part, les actes de l’Union purement contractuels, tout comme entre les recours en annulation et les recours contractuels correspondants.

5. Dans son arrêt de principe du 20 juillet 2017, ADR Center/Commission ( 3 ), attaqué en l’espèce et rendu en chambre élargie, le Tribunal a alors tenté d’établir une solution uniforme sur la base de la jurisprudence jusqu’à ce jour. Cette solution consiste essentiellement à reconnaître le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire vis-à-vis de ses cocontractants, tout en s’efforçant de soumettre ces décisions et les créances contractuelles sous‑jacentes au plus large contrôle juridictionnel possible, sans toutefois abandonner la jurisprudence existante relative à la séparation stricte entre recours en annulation et recours contractuels. Partant, la protection juridique reste compliquée également dans le cadre de cette solution.

6. Dans le cadre du présent pourvoi, la Cour est appelée à se prononcer pour la première fois tant sur la question de savoir si la Commission a le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles que sur la question des voies de recours ouvertes aux destinataires de ces décisions. Par conséquent, les conclusions de la Cour auront un impact systémique important. La preuve en est, notamment, que le Tribunal a actuellement suspendu plusieurs procédures dans l’attente de la décision de la Cour sur le présent pourvoi ( 4 ).

II. Le cadre juridique

A. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

7. Les articles 272, 274 et 299 TFUE disposent : « Article 272 La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer en vertu d’une clause compromissoire contenue dans un contrat de droit public ou de droit privé passé par l’Union ou pour son compte. Article 274 Sous réserve des compétences attribuées à la Cour de justice de l’Union européenne par les traités, les litiges auxquels l’Union est partie ne sont pas, de ce chef, soustraits à la compétence des juridictions nationales. Article 299 Les actes du Conseil, de la Commission ou de la Banque centrale européenne qui comportent, à la charge des personnes autres que les États, une obligation pécuniaire forment titre exécutoire. L’exécution forcée est régie par les règles de la procédure civile en vigueur dans l’État sur le territoire duquel elle a lieu. [...] [...] L’exécution forcée ne peut être suspendue qu’en vertu d’une décision de la Cour. [...] »

B. Le règlement financier de l’Union

8. L’article 79, paragraphe 2, du règlement, applicable en l’espèce ( 5 ), (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (ci‑après « le règlement financier no 966/2012 ») ( 6 ) est rédigé comme suit : « Article 79 Ordonnancement des recouvrements [...] 2. L’institution peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États membres dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. [...] »

III. Les antécédents du pourvoi

A. Les conventions de subvention conclues

9. En décembre 2008, la Commission a conclu, avec des consortiums dont le coordinateur était la requérante ADR Center SpA (ci‑après « ADR »), trois conventions de subvention destinées à soutenir des études sur le règlement extrajudiciaire des litiges et la médiation dans le domaine de la justice civile ( 7 ). Ces conventions de subvention comprenaient des conditions spéciales (chiffre I), des conditions générales (chiffre II) et des annexes ( 8 ).

10. Chaque convention de subvention indiquait le montant total des coûts éligibles ainsi que le montant de la subvention à verser par la Commission, qui correspondait à un certain pourcentage des coûts éligibles ( 9 ). Aux termes de l’article I.5 des conventions de subvention, la Commission était tenue de fournir un préfinancement aux bénéficiaires, tandis que le solde ne devait être versé qu’après la fin des actions subventionnées, la remise, par les bénéficiaires, des rapports requis et l’approbation des rapports par la Commission ( 10 ).

11. L’article I.9 des conventions de subvention disposait ( 11 ) : « La subvention est régie par les stipulations de la convention, par les dispositions communautaires applicables et, de façon subsidiaire, par la législation belge en matière de subventions. Les décisions de la Commission concernant l’application des stipulations de la convention ainsi que les modalités de sa mise en œuvre peuvent faire l’objet d’un recours de la part des bénéficiaires auprès du Tribunal de première instance des Communautés européennes et, en cas de pourvoi, de la Cour de justice des Communautés européennes. »

12. L’article II.19.5 des conventions de subvention stipulait ( 12 ) : « Les bénéficiaires sont informés du fait qu’en vertu de l’article 256 du traité instituant la Communauté européenne [aujourd’hui, article 299 TFUE], la Commission peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États dans une décision qui forme titre exécutoire. Cette décision est susceptible de recours devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes. »

13. En vertu de l’article II.20 des conventions de subvention, le coordinateur s’engageait à soumettre toutes les données demandées par la Commission ou tout organisme externe mandaté par la Commission. En outre, les bénéficiaires ont accepté que l’utilisation de la subvention soit contrôlée, soit directement par les agents de la Commission, soit par l’intermédiaire de tout organisme externe mandaté par la Commission, et ils ont reconnu le pouvoir de la Commission d’ordonner, le cas échéant, le recouvrement sur la base des résultats de ces contrôles. Enfin, les bénéficiaires se sont engagés à ce que les agents de la Commission et les personnes extérieures mandatées par la Commission aient un droit d’accès approprié aux sites et aux locaux où l’action était réalisée, ainsi qu’à toutes les informations nécessaires, y compris dans un format électronique, pour mener à bien les audits ( 13 ).

B. La décision de recouvrement de la Commission

14. En 2009 et 2010, la Commission a effectué des paiements de préfinancement pour les trois conventions de subvention concernées, reçu les rapports finaux correspondants, payé le solde pour deux des conventions et recouvré une fraction du préfinancement versé pour la troisième ( 14 ).

15. En 2011, la Commission a fait réaliser un audit dans les bureaux d’ADR par une société d’audit externe en application de l’article II.20 des conventions de subvention, qui a abouti à la conclusion qu’une partie significative des coûts déclarés devait être rejetée au motif qu’ils n’étaient pas éligibles.

16. À la suite des observations formulées par ADR en 2011 et 2012 sur les projets initiaux et révisés des rapports d’audit, la Commission lui a transmis, au mois de juin 2013, les rapports d’audit finals soumis par les auditeurs externes au mois d’avril 2012, qui avaient conclu qu’une grande partie des coûts déclarés devaient être rejetés comme étant inéligibles. La Commission a donné à ADR une nouvelle occasion de présenter d’autres documents et a annoncé la transmission prochaine de notes de débit et le recouvrement possible des montants réclamés ( 15 ).

17. À la suite des observations d’ADR sur les rapports d’audit, la Commission lui a transmis, le 16 octobre 2013, trois notes de débit pour les montants dus à la date du 29 novembre 2013, qu’elle réclamait au titre des trois conventions de subvention en question ( 16 ). Après un nouvel échange avec ADR, la Commission l’a informée le 6 décembre 2013 qu’elle avait engagé des procédures de recouvrement des sommes dues et lui a envoyé des lettres de rappel le 16 décembre 2013 et des lettres de mise en demeure le 26 février 2014, une réunion entre la Commission et ADR s’étant entre-temps tenue le 21 janvier 2014 ( 17 ).

18. Enfin, le 27 juin 2014, la Commission a adopté, sur le fondement de l’article 299 TFUE et de l’article 79, paragraphe 2, du règlement no 966/2012, la décision C(2014) 4485 final, relative au recouvrement du montant de 194275,34 euros du capital dû par la requérante en exécution des conventions de subvention, majoré d’un montant de 3236 euros à titre d’intérêts de retard jusqu’au 30 avril 2014 et d’un montant supplémentaire de 21,30 euros pour chaque jour de retard à compter du 1er mai 2014 (ci‑après « la décision litigieuse »). L’article 4 de la décision litigieuse précisait, notamment, que cette dernière formait titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE ( 18 ).

C. La procédure devant le Tribunal

19. Par acte du 30 août 2014, ADR a introduit devant le Tribunal un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse et à la condamnation de la Commission au paiement immédiat à ADR du solde restant dû au titre des conventions de subvention à concurrence de 49172,52 euros, au paiement des dommages et intérêts pour le préjudice subi par elle ainsi qu’aux dépens.

20. Pour sa part, la Commission a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le recours comme non fondé, rejeter les demandes de paiement du solde restant dû et de dommages et intérêts au motif que ces demandes étaient irrecevables et, en tout état de cause, non fondées, et condamner ADR aux dépens.

21. Au mois de décembre 2015, la Commission a lancé l’exécution forcée de la décision litigieuse. ADR a par la suite demandé au Tribunal, par acte du 21 janvier 2016, la suspension de l’exécution forcée de la décision litigieuse. Par ordonnance du 22 janvier 2016, le président du Tribunal a ordonné la suspension de l’exécution forcée jusqu’à l’adoption de l’ordonnance dans la procédure de référé ( 19 ).

22. Par ordonnance du 7 avril 2016 rendue dans la procédure de référé, le président du Tribunal a rejeté la demande en référé, ADR n’ayant pas établi à suffisance que non seulement elle‑même, en tant que société à responsabilité limitée, mais aussi ses actionnaires n’étaient pas en mesure de satisfaire les demandes de paiement de la Commission ( 20 ).

23. Dans son arrêt du 20 juillet 2017, qui fait l’objet du présent pourvoi, le Tribunal a tout d’abord déclaré recevable la demande d’ADR visant à condamner la Commission au paiement du solde restant dû, car il a considéré que le recours était non seulement un recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE, mais également un recours contractuel fondé sur l’article 272 TFUE ( 21 ). En revanche, le Tribunal a rejeté la demande visant à faire condamner la Commission au paiement de dommages et intérêts à ADR au motif qu’elle était insuffisamment motivée et donc irrecevable ( 22 ). Enfin, sur le fond, le Tribunal a rejeté le recours d’ADR et condamné celle‑ci à supporter les dépens de la Commission ainsi que la moitié de ses propres dépens, et il a condamné la Commission à supporter la moitié des dépens d’ADR.

IV. La procédure de pourvoi et les conclusions des parties

24. Par acte du 4 octobre 2017, ADR a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué.

25. ADR demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et la décision litigieuse de la Commission, de statuer définitivement sur le litige, de faire droit à ses moyens soulevés en première instance et de condamner la Commission aux dépens.

26. La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner ADR aux dépens.

27. Les parties ont présenté devant la Cour des observations écrites sur le pourvoi ainsi que des observations orales à l’audience du 27 février 2019.

V. Appréciation

28. ADR appuie son argumentation sur deux moyens, le premier relatif à l’interprétation des principes du droit de l’Union en matière d’éligibilité des dépenses et le second à la question du pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles. Ce second moyen, plus important, doit être examiné en premier.

A. Sur le second moyen

29. Par son second moyen, ADR fait valoir que le Tribunal a violé l’article 299 TFUE et l’article 79 du règlement financier no 966/2012 (ci‑après sous 1) ainsi que les droits fondamentaux de l’Union (ci‑après sous 2) en confirmant le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

1. Sur le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles

30. Il ressort du point 190 de l’arrêt attaqué qu’ADR a contesté en première instance ( 23 ) la compétence de la Commission pour adopter la décision litigieuse au motif que la Commission ne pourrait pas adopter de décisions formant titre exécutoire en matière contractuelle. Au contraire, elle devrait obtenir un titre exécutoire par la voie judiciaire afin de contraindre son cocontractant à remplir ses obligations pécuniaires.

31. Le Tribunal a par la suite constaté, aux points 192 à 198 de l’arrêt attaqué, que les bases juridiques de la décision litigieuse étaient l’article 299 TFUE et l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012. Selon le Tribunal, ces dispositions confèrent à la Commission le pouvoir de recouvrer des créances au moyen de décisions formant titre exécutoire, sans distinguer créances contractuelles et créances extracontractuelles, et sont donc applicables aux deux types de créances ( 24 ).

32. Selon ADR, ces conclusions du Tribunal sont entachées d’une erreur de droit puisque l’article 299, paragraphe 1, TFUE, et l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, qui doivent être interprétés de manière restrictive, ne prévoient pas expressément que le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire qui y est prévu s’applique aussi aux créances contractuelles.

33. Toutefois, ce point de vue ne saurait être accueilli ni en ce qui concerne l’article 299 TFUE [ci‑après sous a)], ni en ce qui concerne l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 [ci‑après sous c)]. Néanmoins, il découle de l’article 299 lu en combinaison avec l’article 263, l’article 272 et l’article 274 TFUE que la Commission ne peut adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles que si le contrat en question relève de la compétence des juridictions de l’Union [ci‑après sous b)].

a) Sur l’article 299 TFUE

34. Tout d’abord, il ne peut être déduit ni du libellé de l’article 299 TFUE, ni de sa place dans l’économie du traité, ni de son contexte législatif que les actes juridiques imposant une obligation de paiement contractuelle sont exclus du champ d’application de cette disposition.

35. En effet, selon son libellé, l’article 299, paragraphe 1, TFUE prévoit uniquement que les actes du Conseil, de la Commission ou de la Banque centrale européenne (BCE) qui comportent une obligation pécuniaire forment titre exécutoire, avec pour seule restriction que cela ne s’applique pas aux actes adressés à des États.

36. L’article 299 TFUE, en revanche, ne donne aucune indication quant à la nature des actes juridiques dont il fonde le caractère exécutoire. Sa place dans l’économie du traité, à savoir à la section 2 (intitulée « Procédures d’adoption des actes et autres dispositions ») du chapitre 2 (intitulé « Actes juridiques de l’Union, procédures d’adoption et autres dispositions ») du titre I (intitulé « Dispositions institutionnelles ») de la sixième partie (intitulée « Dispositions institutionnelles et financières ») du traité FUE, à la suite de la section 1 (intitulée « Les actes juridiques de l’Union ») du même chapitre, indique au contraire que l’article 299 TFUE s’applique à tous les actes que le Conseil, la Commission ou la BCE adoptent, en application de l’article 288 TFUE figurant à ladite section 1, aux fins de l’exercice des compétences de l’Union et qui comportent une obligation pécuniaire.

37. Le fait que les contrats de l’Union ne figurent pas parmi les actes juridiques visés à l’article 288 TFUE, mais qu’ils sont au contraire mentionnés notamment à l’article 272 TFUE, qui figure à la section 5 (intitulée « La Cour de justice de l’Union européenne ») du chapitre 1 (intitulé « Les institutions ») du titre I de la sixième partie du traité FUE n’indique rien d’autre.

38. Ainsi, l’article 272 TFUE prévoit certes la possibilité de reconnaître au juge de l’Union ( 25 ) la compétence de statuer sur les contrats de l’Union au moyen d’une clause compromissoire, tandis que l’article 280 TFUE prévoit, pour sa part, que les arrêts des juridictions de l’Union ont par la suite force exécutoire dans les conditions fixées à l’article 299 TFUE. Toutefois, il pourrait tout au plus en être déduit, en ce qui concerne la force exécutoire des créances nées des contrats de l’Union, que ces contrats ne sont pas encore en soi des titres exécutoires au sens de l’article 299 du traité FUE. En revanche, il ne saurait être déduit de cette économie du traité que les créances contractuelles de l’Union ne peuvent être invoquées que par la voie judiciaire et non par des actes juridiques unilatéraux qui sont, pour leur part, exécutoires en vertu de l’article 299 TFUE.

39. ADR fait toutefois valoir que le fait que l’article 299 TFUE se réfère uniquement aux actes du Conseil, de la Commission et de la BCE indique que la force exécutoire prévue à cette disposition n’est pas conçue pour les décisions relatives au recouvrement des créances contractuelles. Par conséquent, seules les créances résultant de décisions mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique qui ne peuvent être adoptées précisément que par ces institutions, telles que, par exemple, des décisions infligeant des amendes en matière d’ententes adoptées par la Commission ou des décisions imposant des sanctions en matière de surveillance prudentielle adoptées par la BCE, pourraient bénéficier d’une telle force exécutoire. Si le législateur avait voulu que les créances contractuelles puissent également être exécutoires en vertu de l’article 299 TFUE, il aurait prévu la force exécutoire pour les actes juridiques de l’ensemble des institutions de l’Union, puisque toutes les institutions de l’Union concluent des contrats afin de se procurer les moyens nécessaires pour l’exercice de leurs missions.

40. Cet argument soulève tout d’abord la question de savoir si le fait que l’article 299 TFUE cite uniquement les actes juridiques du Conseil, de la Commission et de la BCE signifie que les actes juridiques d’autres institutions ou organismes de l’Union ne peuvent, sans ancrage exprès dans le droit primaire – comme pour les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne à l’article 280 TFUE – effectivement pas être exécutoires au sens de l’article 299 TFUE. À notre connaissance, la Cour n’a pas encore répondu à cette question ( 26 ). Elle peut toutefois rester ouverte également dans le cadre du présent pourvoi, étant donné que la Commission est en tout état de cause l’auteur de la décision litigieuse.

41. Il n’y a donc pas non plus lieu de statuer en l’espèce sur le point de savoir si l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 doit être interprété en ce sens qu’il autorise toutes les institutions de l’Union au sens dudit règlement ( 27 ) à formaliser la constatation de créances à l’encontre de débiteurs autres que les États membres par des décisions qui forment titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE ( 28 ) et, si tel était le cas, sur le point de savoir si cela serait compatible ou non avec l’article 299 TFUE. Il en va de même pour la question de savoir si les règlements relatifs au règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité FUE et du traité Euratom, donc en particulier des agences décentralisées de l’Union, doivent être interprétés en ce sens que ces organismes peuvent également adopter des décisions formant titre exécutoire ( 29 ) et si, le cas échéant, cela serait compatible avec l’article 299 TFUE.

42. Dans le cadre du présent pourvoi, il suffit au contraire de constater que, même si des actes juridiques des institutions et organes de l’Union autres que ceux visés à l’article 299 TFUE ne pouvaient pas être exécutoires en vertu de cette disposition sans une modification du droit primaire ( 30 ), cela ne signifierait pas que la Commission ne peut pas récupérer des créances contractuelles au moyen de décisions formant titre exécutoire.

43. Ainsi, la limitation de l’article 299 TFUE aux actes juridiques du Conseil, de la Commission et de la BCE pourrait certes effectivement indiquer que les auteurs des versions originales des traités de l’Union ( 31 ) et des nombreuses modifications apportées à ces mêmes traités avaient davantage à l’esprit le caractère exécutoire d’actes juridiques typiques de ces institutions, tels que les décisions infligeant des amendes en matière d’ententes adoptées par la Commission, que l’exécution unilatérale de créances qui trouvent leur origine dans les marchés publics de toutes les institutions de l’Union.

44. Il semble toutefois erroné de voir en cela un choix délibéré des auteurs des traités de ne pas reconnaître aussi la force exécutoire, prévue à l’article 299 TFUE, aux décisions déclarant exécutoires les créances découlant de contrats de la Commission. En effet, comme indiqué ci‑dessus ( 32 ), il découle de la place de l’article 299 TFUE dans l’économie du traité que cette disposition vise à rendre exécutoires tous les actes juridiques adoptés par la Commission dans l’exercice des compétences de l’Union et qui comportent une obligation pécuniaire.

45. Toutefois, les actes ou transactions juridiques que la Commission effectue pour remplir les missions de l’Union ne comprennent plus désormais, notamment dans le domaine des subventions directes, uniquement l’adoption d’actes juridiques unilatéraux, mais de plus en plus aussi la conclusion de contrats. Rien ne donne à penser que les auteurs de l’article 299 TFUE n’aient pas voulu considérer les décisions adoptées par la Commission aux fins de faire valoir des créances nées de tels contrats comme étant des actes juridiques comportant une obligation pécuniaire et comme pouvant donc être exécutoires en vertu de cette disposition, à condition que la Commission dispose d’une base juridique l’habilitant à adopter de telles décisions. En effet, ni le droit de l’Union ni les ordres juridiques des États membres ne permettent de conclure à l’existence d’un principe général selon lequel les créances nées de contrats de l’administration ne pourraient jamais être recouvrées unilatéralement ( 33 ).

46. Par ailleurs, la nécessité de récupérer des sommes indûment versées se rattache à l’obligation de la Commission, consacrée aux articles 317 et 325 TFUE, de respecter le principe de bonne gestion financière et de lutter contre les actes contraires aux intérêts financiers de l’Union ( 34 ). Cela suggère que les auteurs des traités avaient l’intention de doter la Commission d’instruments efficaces pour la protection des intérêts financiers de l’Union, indépendamment du point de savoir si elle recourt à des formes d’action unilatérales ou contractuelles pour remplir ses missions.

47. Il découle des considérations qui précèdent que l’article 299 TFUE n’est rien d’autre que la règle générale de base qui prévoit que les actes juridiques de la Commission comportant une obligation pécuniaire peuvent être exécutoires et mises en œuvre par exécution forcée. En revanche, l’article 299 TFUE n’indique rien quant aux domaines d’application matérielles et aux conditions d’adoption de tels actes juridiques. Par conséquent, l’article 299 TFUE ne permet pas de déduire que cette disposition ne peut pas s’appliquer également aux décisions imposant des obligations pécuniaires fondées sur un contrat.

b) Sur l’article 299 lu en combinaison avec l’article 263, l’article 272 et l’article 274 TFUE

48. Toutefois, le pouvoir d’adopter une décision formant titre exécutoire n’existe en matière de créances contractuelles que dans la mesure où la Cour est compétente, en vertu d’une clause compromissoire, pour connaître de litiges découlant du contrat. En effet, dans le cas contraire, la Commission pourrait contourner la compétence du juge national par l’adoption d’une telle décision, puisque celle‑ci entraîne automatiquement la compétence des juridictions de l’Union.

49. Cela résulte tout d’abord des dispositions relatives à la force exécutoire d’une décision formant titre exécutoire. En vertu de l’article 299, quatrième alinéa, TFUE, l’exécution forcée d’une telle décision ne peut être suspendue qu’en vertu d’une décision de la Cour, alors que les organes juridictionnels nationaux ne sont compétents que pour contrôler la régularité des mesures d’exécution. En outre, tant le règlement de procédure du Tribunal que celui de la Cour prévoient que les demandes de sursis à l’exécution forcée d’actes juridiques introduites au titre de l’article 299 TFUE ne sont recevables qu’en combinaison avec un recours devant le Tribunal ou la Cour ( 35 ). Cela semble difficilement conciliable avec une compétence des juridictions nationales pour examiner au fond de tels actes juridiques.

50. En outre, dans l’arrêt attaqué ( 36 ) tout comme dans sa jurisprudence constante ( 37 ), le Tribunal a considéré à juste titre ( 38 ) qu’une décision formant titre exécutoire était un acte qui devait être attaqué par son destinataire au moyen d’un recours en annulation au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que cette décision ait été adoptée aux fins du recouvrement de créances contractuelles ou extracontractuelles.

51. Par conséquent, l’adoption d’une décision formant titre exécutoire confère aussi automatiquement compétence au juge de l’Union lorsque cette décision a pour objet le recouvrement d’une somme due en vertu d’un contrat.

52. Toutefois, en vertu des dispositions combinées de l’article 272 et de l’article 274 TFUE, le juge de l’Union n’est compétent pour connaître des recours concernant les contrats conclus par les institutions de l’Union que si ces contrats contiennent une clause compromissoire correspondante. En effet, comme l’indique expressément l’article 274 TFUE, les litiges auxquels l’Union est partie ne sont pas soustraits à la compétence des juridictions nationales s’il n’existe pas de compétence des juridictions de l’Union en vertu des traités de l’Union.

53. Par conséquent, en l’absence d’une clause compromissoire dans le contrat, l’adoption d’une décision formant titre exécutoire reviendrait à contourner la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales consacrée par le droit primaire, et à étendre la compétence des juridictions de l’Union au-delà de ses limites découlant du droit primaire, en ce que cette décision emporterait compétence pour un litige contractuel, alors que, selon la volonté des parties exprimée par l’absence de clause compromissoire, les juridictions nationales sont compétentes pour connaître de ce litige ( 39 ).

54. Or, l’article 299 TFUE ne fournit tout simplement pas de base pour une telle extension de la compétence des juridictions de l’Union. En effet, comme nous l’avons déjà indiqué ( 40 ), le seul et unique objectif de cette disposition consiste à assurer la force exécutoire immédiate des actes juridiques comportant une obligation pécuniaire adoptés par les institutions de l’Union en vertu de l’article 288 TFUE. L’article 299 TFUE se contente donc de faciliter l’exécution, ce qui est certes tout à fait justifié au regard des exigences d’une exécution effective des missions des institutions de l’Union et de la protection des intérêts financiers de l’Union. Toutefois, à la lumière, notamment, du principe d’attribution des compétences de l’Union, consacré aux articles 4 et 5 TUE, cette facilitation de l’exécution ne fournit pas de fondement pour s’écarter de la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales prévue aux articles 272 et 274 TFUE ( 41 ).

55. Cette interprétation est confirmée par la jurisprudence de la Cour relative à la distinction entre les recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et les recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE. Selon cette jurisprudence, il ne serait pas compatible avec les articles 272 et 274 TFUE si les juridictions de l’Union se déclaraient compétentes, sur la base de l’article 263 TFUE, pour connaître de recours visant à l’annulation d’actes s’inscrivant dans un cadre purement contractuel. En effet, autrement, les juridictions de l’Union risqueraient, si le contrat ne contient pas de clause compromissoire, d’étendre leur compétence au-delà des limites prévues à l’article 274 TFUE ( 42 ). Comme la Cour l’a souligné, il n’est donc pas possible pour un cocontractant de la Commission de modifier unilatéralement la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales en provoquant un rejet d’une demande adressée à la Commission et en qualifiant par la suite ce rejet de décision au sens de l’article 263 TFUE ( 43 ).

56. Inversement, cela doit signifier que la Commission ne peut pas non plus modifier unilatéralement la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales en adoptant une décision formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle, décision qui est un acte de l’Union pouvant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, alors que le contrat afférent ne contient pas de clause compromissoire conférant une compétence aux juridictions de l’Union pour les litiges opposant les parties en matière contractuelle.

57. En l’espèce, le Tribunal n’a certes pas expressément indiqué dans l’arrêt attaqué que la Commission ne peut adopter une décision formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle que si le contrat en question contient une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union. Toutefois, les conventions de subvention concernées contenaient chacune une telle clause dans leurs conditions contractuelles spéciales ( 44 ).

58. Par conséquent, en l’espèce, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en constatant que les décisions adoptées par la Commission aux fins du recouvrement de créances contractuelles peuvent également former titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE.

c) Sur l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012

59. Toutefois, comme le Tribunal l’a déjà indiqué lui‑même ( 45 ), l’article 299 TFUE en soi ne constitue pas encore une base juridique pour l’adoption d’actes juridiques qui fondent une obligation pécuniaire exécutoire au sens de cette disposition. Une telle base juridique doit plutôt être recherchée dans d’autres normes de droit primaire ou secondaire.

60. En l’espèce, la décision litigieuse repose sur la base juridique de l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, qui prévoit que les institutions « [peuvent] formaliser la constatation d’une créance [...] dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE » ( 46 ).

61. Le Tribunal a répondu à la question de savoir si cette disposition générale, de par son libellé, habilitait la Commission aussi à adopter des décisions aux fins du recouvrement de créances résultant spécifiquement de contrats au point 195 de l’arrêt attaqué, en se référant à l’économie du règlement financier no 966/2012.

62. Ainsi, l’article 79, paragraphe 2, figure dans un chapitre intitulé « Opérations de recettes » qui, comme le chapitre suivant, intitulé « Opérations de dépenses », s’insère dans le titre IV (intitulé « Exécution du budget »), lui‑même se trouvant dans la première partie (intitulée « Dispositions communes ») du règlement financier no 966/2012. Le Tribunal en a conclu que les deux chapitres relatifs aux opérations de recettes et de dépenses ne devaient pas s’appliquer uniquement à un domaine particulier de l’action de l’Union, mais à l’ensemble des opérations relevant du budget de l’Union.

63. Aucune erreur de droit n’est à déceler dans ces considérations. En particulier, elles ne sont pas remises en cause par l’argument d’ADR selon lequel l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 ne peut être considéré comme habilitant implicitement la Commission à adopter des décisions formant titre exécutoire dans un contexte contractuel, bien que cette disposition ne précise pas explicitement qu’elle est également applicable dans un tel contexte. En effet, comme le Tribunal l’a constaté à juste titre, l’article 79, paragraphe 2, ne prévoit ni que cette disposition s’applique spécifiquement aux créances extracontractuelles, ni qu’elle s’applique spécifiquement aux créances contractuelles, ce qui milite précisément en faveur de son application générale.

64. Rien de différent ne découle de l’article 90 du règlement financier no 966/2012, selon lequel les paiements de l’Union doivent « s’appuyer sur la preuve que l’action correspondante est conforme aux dispositions de l’acte de base ou du contrat ». Selon ADR, cette disposition montre que les règles du règlement financier no 966/2012 applicables aux situations contractuelles sont nécessairement explicites à ce sujet.

65. Une telle argumentation ne saurait toutefois prospérer. En effet, l’article 90 du règlement financier no 966/2012 prévoit uniquement qu’un paiement par l’Union ne peut être effectué qu’après que la preuve a été apportée que la mesure pour laquelle le paiement est effectué est conforme à l’acte juridique prévoyant cette action. Or, il peut s’agir là non seulement d’un acte juridique unilatéral ( 47 ), mais précisément aussi d’un contrat.

66. L’article 90 du règlement financier no 966/2012 énumère donc simplement tous les types d’actes juridiques qu’il vise et, partant, tout comme l’article 79, ne constitue pas une disposition spécifiquement applicable aux situations contractuelles ou extracontractuelles, mais est une règle générale. Ainsi, au point 196 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a pu constater, sans commettre d’erreur de droit, que l’article 90 appuyait l’interprétation selon laquelle les dispositions du titre IV du règlement financier no 966/2012 s’appliquent également aux matières contractuelles.

67. L’interprétation selon laquelle le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire prévu à l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 s’applique également aux créances contractuelles est par ailleurs confirmée par l’historique de cette disposition ( 48 ).

68. Ainsi, il ressort des explications fournies par la Commission au sujet de la disposition antérieure figurant à l’article 72, paragraphe 2, du règlement no 1605/2002 ( 49 ) que le pouvoir conféré par cette disposition aux institutions de l’Union de formaliser des créances par des décisions formant titre exécutoire a été consacré afin de reconnaître à tous les ordres de recouvrement un effet exécutoire et non pas seulement à ceux émis sur la base d’une décision formelle prise préalablement, par exemple une décision imposant une amende en droit de la concurrence. L’objectif en était en effet expressément de faciliter le recouvrement de ressources propres dont le recouvrement par voie judiciaire s’était avéré laborieux. En conséquence, la Commission a annoncé, dans une communication publiée en 2002, vouloir recourir, précisément dans le domaine de la gestion directe des fonds et donc de l’octroi (justement aussi par voie contractuelle) de subventions, de manière préférentielle à des ordres de recouvrement exécutoires ( 50 ).

69. Il résulte de ce qui précède que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en constatant que l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 confère à la Commission le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE également aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

d) Conclusion intermédiaire

70. Conformément aux considérations qui précèdent, il convient de retenir que l’article 299 TFUE, lu en combinaison avec l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, confère à la Commission le pouvoir de recouvrer des créances contractuelles au moyen de décisions formant titre exécutoire, à condition que les contrats en question contiennent une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union conformément à l’article 272 TFUE. Étant donné que les conventions de subvention concernées en l’espèce contenaient chacune une telle clause, le Tribunal a pu constater, sans commettre d’erreur de droit, que, sur la base de ces dispositions, la Commission avait le pouvoir d’adopter la décision litigieuse.

71. La première branche du second moyen doit donc être rejetée.

2. Sur la compatibilité de l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles avec les droits fondamentaux de l’Union

72. ADR soutient toutefois que l’exercice du pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de toutes les créances est, dans le cas des créances contractuelles, incompatible avec le droit des cocontractants de la Commission à la protection de la confiance légitime et à un recours effectif.

73. Contrairement à l’opinion d’ADR, il ne découle certes pas de l’arrêt de la Cour dans l’affaire BayWa, invoqué par ADR, que toutes les règles budgétaires de l’Union doivent être interprétées de manière restrictive. En effet, comme la Commission le fait observer à juste titre, dans cet arrêt, la Cour s’est bornée à constater que les dispositions qui ouvrent droit à un financement par des fonds de l’Union doivent être interprétées strictement ( 51 ). Cela est conforme à l’importance élevée accordée à la protection des intérêts financiers de l’Union, exprimée à l’article 325 TFUE, dans la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ( 52 ) ainsi que dans la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2017, relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal ( 53 ).

74. Toutefois, comme ADR le soutient à juste titre dans son mémoire en réplique, cela ne peut conduire à ce que les pouvoirs budgétaires qui habilitent la Commission à apporter des limitations aux droits de ses cocontractants soient interprétés et exercés sans tenir compte de ces droits. En effet, l’obligation de protéger les intérêts financiers de l’Union ne saurait aller à l’encontre des droits fondamentaux de l’Union ( 54 ).

75. Par conséquent, il convient, en l’espèce, de déterminer, d’une part, si l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles viole le principe de la protection de la confiance légitime [ci‑après sous a)] ; d’autre part, si l’adoption de telles décisions est compatible avec le droit à un recours effectif [ci‑après sous b)].

a) Sur la protection de la confiance légitime

76. ADR invoque les arrêts de la Cour dans les affaires Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission ( 55 ) et Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a., ainsi que nos conclusions dans cette dernière affaire ( 56 ) afin de soutenir que la Cour rejette le recours par la Commission à l’exercice unilatéral de ses prérogatives de puissance publique dans un contexte contractuel.

77. Ainsi, notamment dans son arrêt Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, la Cour aurait remis en question la pratique de la Commission consistant à faire valoir unilatéralement des prétentions découlant de contrats. Elle y aurait souligné en effet que, si la Commission choisit, pour allouer des contributions financières, la voie contractuelle, elle est tenue de rester à l’intérieur de ce cadre ( 57 ). Un cocontractant ne pourrait donc pas partir du principe que la Commission quittera ce cadre contractuel et exercera à son égard des prérogatives de puissance publique.

78. Aux points 199 à 208 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a procédé à une appréciation détaillée de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission et d’un arrêt du Tribunal s’appuyant sur les conclusions dans l’affaire Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. ( 58 ). Il en a conclu qu’il ne ressortait pas de ces arrêts que le juge de l’Union avait interdit à la Commission d’exercer son pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire dans un contexte contractuel.

79. Ce raisonnement n’est entaché d’aucune erreur de droit. En effet, comme le Tribunal l’a constaté à juste titre, la Cour et le Tribunal n’ont examiné dans les arrêts en cause que les questions de la nature juridique et du caractère attaquable des notes de débit envoyées dans un contexte contractuel ( 59 ), que la Commission, en application de l’article 78, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, adresse à un débiteur afin de l’inviter à payer une créance avant de procéder au recouvrement par exécution forcée ou sur base d’un titre obtenu par voie judiciaire ( 60 ).

80. En revanche, dans les arrêts concernés, les juridictions de l’Union n’ont pas examiné la question de savoir si la Commission pouvait, dans un contexte contractuel, se prévaloir de son pouvoir, consacré à l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, de formaliser la constatation d’une créance par une décision formant titre exécutoire. Cela vaut également pour l’arrêt rendu dans l’affaire Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. et pour nos conclusions dans cette affaire, qui portaient sur la question de savoir si la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire en matière de reconnaissance des coûts éligibles de son cocontractant ( 61 ).

81. Néanmoins, les arrêts cités par ADR montrent que la reconnaissance de prérogatives de puissance publique dans le chef de la Commission dans son rôle de cocontractant ne s’impose à tout le moins pas de manière évidente. En effet, dans ces arrêts, les juridictions de l’Union semblent au contraire se fonder sur un modèle de contrat de l’administration dans lequel les deux parties contractantes sont placées sur un pied d’égalité et où l’administration ne bénéficie pas de privilèges unilatéraux, dont l’exercice serait perçu comme un corps étranger dans un contexte contractuel.

82. En outre, dans les États membres de l’Union prévalent également des points de vue très différents sur les éventuelles prérogatives de puissance publique de l’administration contractante ( 62 ). Alors que le droit allemand, par exemple, rejette strictement de telles prérogatives, il est admis en droit français non seulement que l’administration dispose d’un pouvoir de modification et de résiliation unilatéral dans le cadre du contrat administratif, mais aussi que l’administration peut faire usage de ses prérogatives générales de puissance publique en matière budgétaire, telles que, par exemple, le pouvoir d’assortir elle‑même les créances pécuniaires d’un effet exécutoire, dans le cadre de l’exécution de tout contrat, c’est‑à‑dire aussi des contrats de droit privé ( 63 ).

83. Il ne découle certes pas de ces différentes conceptions des États membres quant aux prérogatives de puissance publique de l’administration contractante que la base juridique du pouvoir de la Commission, prévu à l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, d’adopter des décisions formant titre exécutoire doit être interprétée comme étant non applicable dans un contexte contractuel. Cela irait à l’encontre de l’intention susmentionnée ( 64 ) du législateur de l’Union d’étendre, en matière de recouvrement des ressources propres, la possibilité de recouvrement unilatéral à toutes les créances de la Commission, et donc aussi aux créances contractuelles.

84. En outre, ce sont précisément les différentes solutions existant dans les États membres qui montrent qu’il n’existe pas de principe général selon lequel l’administration, lorsqu’elle conclut des contrats avec des particuliers, ne peut jamais faire usage de ses prérogatives générales de puissance publique ou avoir autrement recours à des prérogatives de puissance publique à l’encontre de son cocontractant. Par conséquent, le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles ne peut pas non plus être rejeté en invoquant les principes généraux du droit des contrats. En effet, de tels principes ne s’appliquent tout simplement pas de manière générale et indifférenciée aux contrats de l’administration ; au contraire, les juristes des différents États membres ont des conceptions très divergentes à cet égard ( 65 ). Enfin, diverses dispositions du droit de l’Union concernant les pouvoirs unilatéraux de l’administration contractante de l’Union indiquent que le législateur de l’Union lui‑même semble envisager plutôt un modèle de contrat de l’administration dans lequel l’administration dispose de prérogatives de puissance publique ( 66 ).

85. Toutefois, compte tenu des modèles très différents du contrat de l’administration dans les différentes traditions juridiques des États membres, il est tout à fait concevable que les bénéficiaires de subventions qui concluent des conventions de subvention avec la Commission, comme en l’espèce, ne partent pas du principe que la Commission puisse récupérer les fonds accordés au titre du contrat non seulement par des titres obtenus par voie judiciaire, mais également par des décisions de puissance publique adoptées unilatéralement et pouvant directement faire l’objet d’une exécution forcée. Cela est d’autant plus vrai dans la mesure où les contrats de la Commission contiennent en règle générale une clause attributive de compétence au bénéfice du juge de l’Union ou d’un juge national pour connaître des litiges en matière contractuelle ( 67 ).

86. Dans ces conditions, le fait pour la Commission de faire usage du pouvoir que lui confère l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles sans que cela soit prévu par une clause du contrat concerné ou par les conditions générales ou spéciales du contrat constitue une violation du principe de protection de la confiance légitime ( 68 ). En effet, comme l’avocat général Cosmas l’a déjà observé dans ses conclusions dans l’affaire Duff e.a., ce principe oblige les institutions de l’Union à exercer leurs compétences d’une manière telle que cela n’affecte pas, d’une manière imprévisible pour un particulier avisé, des situations et des relations juridiques créées en vertu du droit de l’Union ( 69 ).

87. Comme le constate à juste titre le Tribunal au point 207 de l’arrêt attaqué, une clause contractuelle prévoyant l’adoption de décisions formant titre exécutoire ne fonde certes pas le pouvoir de la Commission d’adopter de telles décisions. En effet, ce pouvoir repose uniquement sur l’article 299 TFUE lu en combinaison avec l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012. Toutefois, une clause correspondante a pour fonction d’informer le cocontractant de la Commission de la possibilité de recouvrer unilatéralement des créances, afin que ce dernier puisse conclure le contrat en pleine connaissance de la situation juridique en cause.

88. En l’espèce, les conventions de subvention concernées contenaient chacune, dans leurs conditions générales, une clause informant les bénéficiaires du fait que la Commission pouvait formaliser l’établissement d’une créance dans une décision formant titre exécutoire ( 70 ).

89. En conséquence, il ne saurait être reproché au Tribunal en l’espèce d’avoir méconnu le principe de protection de la confiance légitime en ce qu’il a constaté que la jurisprudence jusqu’à ce jour des juridictions de l’Union ne s’opposait pas à ce que la Commission adopte des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

b) Sur le droit à un recours effectif

90. Dans le cadre d’une autre ligne d’argumentation, ADR soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en constatant que l’adoption de décisions formant titre exécutoire dans le cas de créances contractuelles ne porte pas atteinte au droit à un recours effectif consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En effet, ces décisions permettraient à la Commission de s’ériger en juge et partie, et de priver de tout effet utile le droit de saisir le juge du contrat compétent.

91. Ce raisonnement soulève la question de savoir si le Tribunal a pu légitimement considérer que l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles n’entraînait pas une violation du droit à un recours effectif, puisque la voie judiciaire dont disposent les cocontractants de la Commission à l’encontre d’une telle décision satisfaisait aux conditions du droit à un recours effectif.

92. Aux termes du point 190 de l’arrêt attaqué, ADR a fait valoir en substance en première instance que l’effectivité des recours en annulation à l’encontre de décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles serait affectée par la jurisprudence du Tribunal selon laquelle, dans le cadre de tels recours, les moyens tirés de la violation du contrat et du droit national applicable sont irrecevables. Par conséquent, la Commission pourrait bénéficier de l’exécution forcée de ses créances à l’encontre de ses cocontractants alors que les prétentions sous‑jacentes tirées du contrat n’auraient pas encore été examinées.

93. Le Tribunal a rejeté cette argumentation aux points 209 à 214 de l’arrêt attaqué, considérant que le recours était fondé non seulement sur l’article 263, mais aussi sur l’article 272 TFUE. Ce faisant, il aurait examiné tant la légalité formelle de la décision litigieuse que le bien-fondé des créances contractuelles que fait valoir la Commission à l’encontre d’ADR et sur lesquelles s’appuie cette décision.

94. Il convient donc de clarifier ci‑après, tout d’abord, le point de savoir si le Tribunal a considéré à juste titre que la décision litigieuse était un acte devant faire l’objet d’un recours en annulation (1). Il importe ensuite de déterminer si le fait qu’un recours en annulation dirigé contre une telle décision n’a pas automatiquement un effet suspensif constitue une violation du droit à un recours effectif (2). Enfin, il est nécessaire de déterminer si le Tribunal est parti à juste titre du principe que, dans le cadre d’un tel recours, le juge de l’Union est tenu de n’examiner que la légalité formelle de la décision attaquée, alors que l’examen au fond de la créance sous‑jacente ne peut être effectué que par le juge du contrat. Un tel examen requiert de s’interroger sur l’interprétation de la distinction entre recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE opérée par le Tribunal (3).

1) Sur la qualification des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles en tant qu’actes devant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE

95. Comme cela a déjà été mentionné ( 71 ), en vertu de l’article 272 TFUE lu en combinaison avec l’article 274 TFUE, les juridictions de l’Union ne sont compétentes pour connaître des recours relatifs aux contrats des institutions de l’Union que si ces contrats contiennent une clause compromissoire correspondante. Toutefois, comme cela a également déjà été mentionné plus haut ( 72 ), la présente affaire révèle que les juridictions de l’Union peuvent aussi être amenées, dans le cadre de recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, à examiner des actes des institutions de l’Union ayant trait à des contrats.

96. L’article 272 TFUE ne s’y oppose pas. En effet, ni le libellé ni la place dans l’économie du traité ou le sens et la finalité de cette disposition n’indiquent que c’est uniquement sur cette base que les juridictions de l’Union peuvent être compétentes pour connaître de litiges relatifs aux contrats conclus par les institutions de l’Union. Comme nous l’avons déjà expliqué ( 73 ), l’article 272 lu en combinaison avec l’article 274 TFUE permet uniquement de déduire que la Commission ne peut pas modifier unilatéralement la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales en adoptant des décisions formant titre exécutoire, de sorte que ces décisions ne sont admissibles que si le contrat en question contient une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union. Toutefois, l’existence d’une telle clause signifie uniquement, dans ce cas, que les juridictions de l’Union, et non les juridictions nationales, sont compétentes pour connaître des litiges concernant ce contrat, mais ne signifie pas que les juridictions de l’Union peuvent connaître de tels litiges exclusivement sur la base de l’article 272 TFUE.

97. Selon la jurisprudence de la Cour, en présence d’un contrat liant la partie requérante à l’une des institutions, les juridictions de l’Union ne peuvent toutefois être saisies d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution contractante en sa qualité d’autorité administrative ( 74 ).

98. À notre connaissance, la jurisprudence jusqu’à ce jour des juridictions de l’Union fait apparaître que, à tout le moins en règle générale, seules deux catégories d’actes satisfont à ces critères : – d’une part, les actes qui, bien que rattachés à une relation contractuelle liant une institution de l’Union et son cocontractant, déploient des effets totalement en dehors de cette relation contractuelle, comme l’exclusion temporaire, d’autres marchés publics et subventions de l’Union, d’un cocontractant qui a violé le contrat ou l’inscription d’un tel cocontractant sur une liste noire dans une base de données centrale des institutions de l’Union ( 75 ) ; – d’autre part, les décisions de compensation ( 76 ) et les décisions formant titre exécutoire ( 77 ) adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

99. Toutefois, en ce qui concerne ce dernier point, ADR fait valoir que ni la Commission ni le Tribunal n’ont expliqué en l’espèce dans quelle mesure la décision litigieuse avait produit des effets juridiques contraignants en dehors de la relation contractuelle liant les parties. Selon ADR, il apparaît au contraire de manière évidente que les effets juridiques de cette décision se rattachent à la relation contractuelle liant les parties.

100. Il est vrai que les effets juridiques d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle se déploient naturellement aussi à l’intérieur de la relation contractuelle concernée : en effet, en adoptant une telle décision, la Commission fixe en premier lieu le montant qu’elle considère comme dû par le cocontractant en vertu de ses obligations contractuelles et oblige ce dernier à payer ce montant. En deuxième lieu, si la décision en question devenait définitive en l’absence d’un recours (accueilli), l’existence des obligations contractuelles correspondantes aurait été juridiquement établie et toute objection à l’existence de ces obligations aurait été perdue. En troisième lieu, une exécution forcée couronnée de succès de la décision conduirait à l’exécution des obligations contractuelles en question.

101. Outre ces effets juridiques contractuels, une décision formant titre exécutoire adoptée par la Commission dans l’exercice des prérogatives de puissance publique que lui confère l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 produit toutefois aussi des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties.

102. Comme nous venons de le rappeler ( 78 ), selon la Cour, un acte de l’Union qui, bien que se rapportant à un contrat, doit être attaqué par un recours en annulation en application de l’article 263 TFUE est défini comme un acte qui déploie des effets juridiques en dehors de la relation contractuelle liant les parties et suppose l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’organe cocontractant non en sa qualité de cocontractant, mais en sa qualité générale d’autorité administrative.

103. Dans le cas d’une décision formant titre exécutoire, les deux éléments de cette définition se combinent dans la mesure où la nature extracontractuelle des effets juridiques d’une telle décision découle de l’origine extracontractuelle et de puissance publique de ces effets juridiques. En effet, les effets juridiques extracontractuels d’une décision formant titre exécutoire consistent en ce que la Commission établit la force exécutoire d’une créance contractuelle au moyen d’un acte de puissance publique unilatéral qu’elle a elle‑même adopté. Un tel effet juridique se situe en dehors de la relation contractuelle parce qu’il ne repose pas sur les droits et obligations contractuels des parties – comme c’est le cas, par exemple, de la force exécutoire d’une créance contractuelle fondée sur un titre obtenu par voie judiciaire –, mais sur une prérogative générale extracontractuelle de puissance publique de la Commission ( 79 ).

104. Le Tribunal a reconnu cet état de fait à juste titre, au point 207 de l’arrêt attaqué, en constatant que la décision attaquée était un acte destiné à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à la Commission en sa qualité d’autorité administrative, puisque la nature juridique de cette décision est définie non pas par les contrats concernés, mais par l’article 299 TFUE et l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012. Ainsi, il ne peut être reproché au Tribunal de ne pas avoir indiqué dans quelle mesure la décision litigieuse produisait des effets juridiques contraignants en dehors de la relation contractuelle liant les parties.

105. Il résulte de ce qui précède que, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a qualifié à juste titre la décision litigieuse d’acte de l’Union devant être attaqué par ADR au moyen d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.

2) Sur l’effet non suspensif des recours en annulation dirigés contre des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles

106. ADR considère toutefois que constitue une violation du droit à un recours effectif le fait qu’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle n’a pas d’effet suspensif, bien que l’exécution forcée d’une telle décision puisse conduire le cocontractant de la Commission à la faillite.

107. Conformément à l’article 278 TFUE, les recours formés devant les juridictions de l’Union n’ont pas d’effet suspensif. Toutefois, le juge de l’Union peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution de l’acte attaqué. De même, comme cela a déjà été mentionné ( 80 ), l’exécution forcée d’un acte juridique qui comporte une obligation pécuniaire et qui forme titre exécutoire en vertu de l’article 299 TFUE peut être suspendue, conformément à l’article 299, quatrième alinéa, TFUE, par une décision du juge de l’Union. Par ailleurs, ADR a également fait usage de la possibilité de demander une telle suspension de l’exécution forcée en l’espèce, bien qu’en fin de compte elle n’ait pas obtenu gain de cause ( 81 ).

108. Le fait que les recours devant les juridictions de l’Union n’ont pas automatiquement un effet suspensif ne constitue pas, selon la Cour, une violation du droit à une protection juridictionnelle complète et effective en raison de l’existence de cette possibilité d’obtenir des mesures provisoires. En effet, la possibilité d’accorder une protection provisoire lorsque cela est nécessaire à la pleine efficacité de la future décision définitive évite une lacune dans la protection juridique accordée par les juridictions de l’Union ( 82 ).

109. Le raisonnement d’ADR en l’espèce soulève dès lors la question de savoir s’il y a néanmoins violation du droit à un recours effectif lorsqu’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle n’a pas d’effet suspensif. En d’autres termes : est-il inacceptable, dans un contexte contractuel, dans les cas où aucune mesure provisoire n’est accordée, qu’une créance soit récupérée par voie d’exécution forcée avant l’examen de l’existence de cette créance ?

110. L’argumentation d’ADR est fondée sur la circonstance selon laquelle, dans le cadre d’un contrat, un cocontractant bénéficie normalement de manière automatique d’un report pour le paiement d’une créance contestée de l’autre cocontractant jusqu’à ce qu’un tribunal se soit prononcé sur la créance en question. Cela ne change que dans des cas exceptionnels lorsque la partie adverse obtient une protection juridique provisoire pour garantir la créance litigieuse.

111. Par conséquent, par rapport à une action intentée par la Commission en application de l’article 272 TFUE, l’adoption d’une décision formant titre exécutoire non seulement signifie un renversement de l’obligation d’initier une action à charge du cocontractant, mais réduit également l’efficacité de sa protection juridique. Toutefois, cette atteinte à la protection juridique effective est justifiée par le fait que le cocontractant a été informé de ce risque à la conclusion du contrat, qu’il peut néanmoins saisir le Tribunal d’une demande de mesures provisoires et, enfin, qu’il existe un intérêt légitime à une protection effective des intérêts financiers de l’Union.

112. Le raisonnement d’ADR concernant l’absence d’effet suspensif automatique d’un recours en annulation en application de l’article 263 TFUE ne révèle donc pas d’erreur de droit dans l’arrêt attaqué.

3) Sur l’interprétation de la distinction entre recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE dans la jurisprudence du Tribunal

113. Selon ADR, la reconnaissance du pouvoir de la Commission d’adopter, aux fins du recouvrement de créances contractuelles, des décisions formant titre exécutoire qui doivent être contestées par un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, prive de toute efficacité la saisine du juge du contrat compétent.

114. Comme cela est déjà résumé ci‑dessus ( 83 ), le Tribunal a rejeté cet argument, aux points 209 à 214 de l’arrêt attaqué, considérant que le recours d’ADR était fondé non seulement sur l’article 263 TFUE, mais également sur l’article 272 TFUE. Ce faisant, il aurait examiné non seulement la légalité formelle de la décision litigieuse, mais aussi le bien-fondé des créances contractuelles de la Commission vis-à-vis d’ADR sur lesquelles reposait cette décision.

115. Cet examen distinct des arguments soulevés en première instance par ADR dans le cadre d’un recours en annulation, d’une part, et d’un recours contractuel, d’autre part, repose sur l’idée, développée dans la jurisprudence du Tribunal et reproduite au point 70 de l’arrêt attaqué, que, dans le cadre de l’article 263 TFUE, une décision formant titre exécutoire ne peut être appréciée que sur la base du droit de l’Union. En revanche, seule la violation du contrat ou du droit national qui lui est applicable pourrait être invoquée dans le cadre de l’article 272 TFUE.

116. Cela signifie, conformément à la jurisprudence du Tribunal sur laquelle est fondé l’arrêt attaqué, que, dans le cadre d’un recours en annulation, doit être déclaré irrecevable tout moyen tiré de la violation des dispositions du contrat ou du droit national que le contrat déclare applicable. Partant, dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire, ne peut pas être examiné le bien-fondé de cette décision et donc la question de savoir si la Commission avait légalement droit à la créance contractuelle invoquée ( 84 ).

117. Par conséquent, si le Tribunal souhaite néanmoins procéder à un tel examen, il doit tout d’abord déterminer si le recours dont il est saisi peut être « requalifié » en ce sens qu’il vise non seulement l’annulation de la décision attaquée, mais également la constatation que la Commission n’a pas droit à la créance contractuelle litigieuse. Si tel est le cas, le Tribunal peut – comme en l’espèce – considérer l’action comme étant fondée non seulement sur l’article 263 TFUE, mais aussi sur l’article 272 TFUE et examiner successivement les moyens à attribuer aux différents types d’action. Toutefois, une telle requalification ne peut avoir lieu qu’à certaines conditions ( 85 ).

118. En revanche, en l’absence d’acte susceptible d’être détaché du contrat et donc qualifié d’acte attaquable de manière distincte en application de l’article 263 TFUE, le juge de l’Union qui est, partant, saisi uniquement d’un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE peut, conformément à la jurisprudence du Tribunal en question, examiner uniquement des griefs fondés sur « les violations des stipulations contractuelles ou du droit [national] applicable au contrat ». À l’inverse, dans les recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE, les moyens dits « moyens d’annulation », c’est‑à‑dire des moyens qui « relèvent d’une relation de droit administratif » ou qui sont « caractéristiques d’un recours en annulation », tels que le défaut de motivation, la violation des droits de la défense du requérant ou la violation de son droit à une bonne administration, sont déclarés irrecevables ( 86 ).

119. ADR fait valoir à juste titre que l’application de cette jurisprudence du Tribunal induit une violation du droit des cocontractants de la Commission à un recours effectif, et ce tant dans le cadre des recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE [ci‑après sous i)] que dans le cadre des recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE [ci‑après sous ii)].

i) Sur les recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigés contre les décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles

120. L’opinion du Tribunal selon laquelle les droits contractuels des parties ne peuvent pas faire l’objet d’un examen dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire repose sur deux suppositions erronées lourdes de conséquences : d’une part, que les normes juridiques examinées dans le cadre d’un recours en annulation ne pourraient être que des normes du droit de l’Union, et, d’autre part, que le droit applicable au contrat ne pourrait être que du droit national.

– Sur la pertinence du contrat et du droit national dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire

121. À notre connaissance, le Tribunal a défendu pour la première fois dans l’arrêt du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission, cité au point 70 de l’arrêt attaqué, l’opinion selon laquelle les droits contractuels des parties ne pouvaient pas faire l’objet d’un examen dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire ( 87 ). Ce faisant, il s’est d’abord fondé sur une déclaration de la Cour dans son arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ), selon laquelle la validité des actes des institutions de l’Union ne saurait être appréciée qu’en fonction du droit de l’Union, puisque l’unité de ce dernier serait affectée si des règles ou principes du droit national étaient appliqués pour déterminer la validité de tels actes.

122. Cependant, cette déclaration de la Cour se référait à la question de savoir si la légalité d’un règlement de l’Union pouvait être appréciée par référence au droit d’un État membre ( 89 ). La Cour a répondu à juste titre par la négative, car cela porterait atteinte à l’application uniforme du droit de l’Union. Toutefois, une telle situation n’est pas comparable à une situation dans laquelle une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle doit être examinée au regard du droit national dont l’applicabilité a été contractuellement convenue par les parties.

123. Contrairement à un règlement de l’Union, une telle décision est fondée sur le droit national choisi par les parties contractantes dans la mesure où ce droit est déterminant pour l’existence de la créance qui est déclarée exécutoire par la décision. Par ailleurs, il en va de même pour les clauses des contrats concernés. En effet, la Commission n’est pas habilitée à déclarer exécutoire une créance contractuelle qui n’existe pas en vertu du contrat et du droit qui lui est applicable. Par conséquent, les clauses contractuelles et le droit national deviennent des « règles de droit relatives à l’application [des traités] » au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, sur la base desquelles le juge de l’Union doit examiner la légalité de la décision dans le cadre d’un recours en annulation.

124. L’atteinte à l’application uniforme du droit de l’Union, qui résulte de la prise en compte du droit national dans le cadre d’une décision sur la validité d’un acte de l’Union, découle donc, dans le cas d’une décision formant titre exécutoire, de la possibilité prévue aux articles 335 et 340 TFUE de soumettre un contrat de l’Union (également) au droit national choisi par les parties. Il s’agit là d’une exception qui découle d’un cas spécifique d’interconnexion du droit de l’Union et du droit national, qui trouve son origine dans l’absence d’un droit des contrats complet au niveau de l’Union.

125. La formule figurant aux points 40 et 41 de l’arrêt Applied Microengineering/Commission, développée par le Tribunal sur le fondement du libellé de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE et de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Internationale Handelsgesellschaft, selon laquelle « [s]aisi d’un recours en annulation sur le fondement des dispositions de l’article [263 TFUE], le juge de l’Union doit apprécier la légalité de l’acte attaqué [seulement] au regard du traité ou de toute règle de droit relative à son application, et, donc, du droit de l’Union » ( 90 ), est donc erronée dans le cas d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle ( 91 ).

– Sur le droit de l’Union applicable aux contrats conclus par l’Union

126. À l’inverse, il convient aussi de rejeter l’hypothèse avancée par le Tribunal aux points 40 et 41 de l’arrêt Applied Microengineering/Commission, selon laquelle « le droit applicable au contrat » ne peut être que le droit national. En effet, il est erroné de considérer que les contrats des institutions de l’Union ne sont soumis qu’aux clauses contractuelles et au droit national choisi par les parties. Au contraire, les dispositions générales des droits primaire et secondaire ainsi que les dispositions spéciales pertinentes du droit secondaire de l’Union s’appliquent toujours aussi à ces contrats.

127. Ainsi, notamment le règlement financier no 966/2012 ainsi que de nombreux règlements sectoriels, par exemple dans le domaine du financement de la recherche, comportent désormais maintes règles applicables aux contrats des institutions de l’Union, particulièrement aux conventions de subvention et aux marchés publics ( 92 ). Dès lors, conformément aux dispositions d’application du règlement financier no 966/2012, ces contrats doivent indiquer que le droit de l’Union, complété le cas échéant par le droit national désigné dans le contrat, leur est applicable ( 93 ).

128. Par conséquent, comme le Tribunal l’a souligné à juste titre au point 85 de l’arrêt attaqué, les règles du droit national désigné comme applicable à titre subsidiaire par les parties ne peuvent donc être que celles du droit commun national retenu des contrats et des obligations, qui ont vocation à pallier l’absence éventuelle de telles règles au niveau de l’Union.

– Conclusion

129. Il résulte de ce qui précède que le point de vue exprimé par le Tribunal aux points 40 et 41 de son arrêt dans l’affaire Applied Microengineering/Commission, selon lequel seules des normes juridiques du droit de l’Union peuvent faire l’objet d’un examen dans le cadre d’un recours en annulation et seul un droit national peut être le droit applicable au contrat, est erroné.

130. Par conséquent, perd sa justification l’idée qui sous-tend la jurisprudence du Tribunal sur la distinction entre recours en annulation et recours contractuel, selon laquelle la répartition des tâches entre le juge saisi d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, d’une part, et le juge saisi d’un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE, d’autre part, entraînerait la compétence exclusive du premier en matière d’examen du droit de l’Union et la compétence exclusive du second aux fins de l’examen du contrat et du droit national applicable à celui‑ci.

131. Par ailleurs, est également infondée la crainte qu’un examen des obligations contractuelles et du droit national dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire puisse rendre l’article 272 TFUE superflu ou empiéter sur la compétence des juridictions nationales ( 94 ). En effet, comme indiqué ci‑dessus, une décision formant titre exécutoire suppose l’existence d’une clause compromissoire, qui prive les juridictions nationales de leur compétence, et l’article 272 TFUE est à son tour indispensable à cet effet ( 95 ).

132. Enfin, la conception de la distinction entre recours en annulation et recours contractuel sur laquelle s’appuie l’arrêt attaqué ne saurait pas non plus être justifiée par le fait que, dans le cadre d’un recours en annulation, le juge ne peut donner d’instructions à la Commission ni se substituer à cette dernière comme dans le cadre d’un recours contractuel ( 96 ). En effet, l’annulation, en application de l’article 263 TFUE, d’une décision formant titre exécutoire en raison de l’inexistence de la créance contractuelle invoquée a les mêmes conséquences que la constatation, dans le cadre de l’article 272 TFUE, que la Commission n’a pas droit à cette créance. Si un requérant demandait en outre l’adoption d’autres mesures à l’encontre de la Commission, il pourrait, en plus de sa demande d’annulation de la décision attaquée au titre de l’article 263 TFUE, introduire également une demande d’adoption de telles mesures en application de l’article 272 TFUE.

133. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la légalité d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle doit être appréciée, dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, tant sur la base du droit de l’Union en général que sur la base des stipulations du contrat et de toute autre disposition du droit de l’Union et du droit national applicable au contrat. Ainsi, dans le cadre d’un tel recours, le juge de l’Union doit examiner tant la légalité formelle que matérielle de la décision attaquée. Son examen s’étend donc en particulier à la question du bien-fondé de la créance contractuelle invoquée. Par le passé, le Tribunal a d’ailleurs parfois procédé à un tel examen dans le cadre de certaines affaires ( 97 ).

134. En revanche, l’approche adoptée dans l’arrêt attaqué, selon laquelle le cocontractant de la Commission doit introduire à la fois un recours en application de l’article 263 TFUE et un recours en application de l’article 272 TFUE pour obtenir un examen complet par le juge de l’Union d’une décision formant titre exécutoire, constitue une violation du droit à un recours effectif dans la mesure où elle complique inutilement la protection juridique.

135. D’une part, est contraire au droit à un recours effectif le fait que le juge de l’Union n’examine pas, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire, la légalité au fond de cette décision, c’est‑à‑dire la question de savoir si la créance que cette décision a déclarée exécutoire existe ou pas.

136. D’autre part, constitue aussi une violation du droit à un recours effectif le fait d’obliger les cocontractants de la Commission à intenter, à l’encontre d’une décision formant titre exécutoire, à la fois un recours en application de l’article 263 et un recours en application de l’article 272 TFUE, bien que rien ne justifie une telle exigence, comme cela vient d’être exposé. Ce faisant, l’accès à la justice des cocontractants de la Commission et l’exercice de leurs droits sont rendus, de manière indue, excessivement difficiles ( 98 ). Cela est d’autant plus vrai que, compte tenu de la complexité de la jurisprudence du Tribunal sur ce point, les requérants courent régulièrement le risque que leurs demandes soient déclarées irrecevables parce qu’ils ne les ont pas fondées sur le type de recours adéquat ( 99 ).

ii) Sur la nécessité d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes dans le cadre de recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE

137. Comme le Tribunal l’a souligné à juste titre au point 211 de l’arrêt attaqué, il découle de la jurisprudence de la Cour que le droit à accéder à un tribunal en vertu de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux n’est garanti que si ce tribunal a compétence pour examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi ( 100 ).

138. Cette exigence n’est toutefois pas satisfaite par le Tribunal dans le cadre des recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE lorsqu’il met en œuvre sa jurisprudence en cause en l’espèce relative à la distinction entre recours en annulation et recours contractuels, qui est citée au point 70 de l’arrêt attaqué et sur laquelle est fondé celui‑ci. En effet, comme cela a déjà été indiqué, cette jurisprudence part du principe que, dans le cadre des recours contractuels, le juge de l’Union ne peut examiner aucun grief fondé sur une violation du droit de l’Union et, en particulier, des droits fondamentaux de l’Union ( 101 ).

139. Toutefois, comme cela a déjà été relevé, il est tout à fait erroné de supposer que les contrats des institutions de l’Union ne sont soumis qu’aux clauses contractuelles et aux dispositions du droit national déclaré applicable par les parties ( 102 ). De même, est totalement infondée l’hypothèse du Tribunal selon laquelle les institutions de l’Union ne seraient soumises aux droits fondamentaux et autres obligations de puissance publique que le droit de l’Union leur impose qu’en cas d’adoption d’actes unilatéraux, mais pas dans un cadre contractuel ( 103 ). En effet, il ne fait aucun doute que les institutions de l’Union sont liées par ces obligations, qu’elles recourent à des instruments unilatéraux ou contractuels pour mener à bien leurs missions. Ainsi, notamment la charte des droits fondamentaux, en vertu de son article 51, s’applique d’une manière tout à fait générale aux institutions, organes et autres organismes de l’Union, sans aucune distinction selon la forme d’action choisie. Toute autre conclusion reviendrait à permettre aux institutions de l’Union de se soustraire à leur obligation de respecter les droits fondamentaux en « se réfugiant dans le droit privé » ( 104 ).

140. Par ailleurs, cela a déjà été confirmé, quoique implicitement, par la Cour, lorsqu’elle a examiné des arguments fondés sur la violation du droit à une bonne administration dans le cadre de recours contractuels ( 105 ).

141. Le Tribunal s’est en revanche efforcé de rattacher de tels arguments au principe général du droit des contrats de l’exécution des contrats de bonne foi et de considérer donc que les obligations correspondantes des institutions de l’Union découlent du contrat ou du droit national qui leur est applicable ( 106 ). Cela montre certes que le Tribunal a reconnu à quel point il est problématique de nier que les institutions contractantes de l’Union sont liées par de telles obligations. Toutefois, faire relever ces obligations uniquement des principes du droit des contrats, tels que la bonne foi, n’est qu’une solution de fortune. En effet, cela maintient au fond l’hypothèse injustifiée selon laquelle les institutions de l’Union seraient comparables à des parties contractantes privées dans le cadre d’opérations contractuelles et ne seraient donc soumises qu’aux principes généraux du droit des contrats, mais pas aux droits fondamentaux et à leurs autres obligations de puissance publique au titre du droit de l’Union.

142. Selon la jurisprudence du Tribunal en cause en l’espèce, les institutions de l’Union sont soumises aux droits fondamentaux et autres obligations de puissance publique découlant du droit de l’Union « exclusivement dans le cadre de l’exercice de leurs responsabilités administratives » ( 107 ). Toutefois, n’apparaît pas le motif pour lequel la conclusion de contrats ne relèverait pas de l’exercice des fonctions administratives de ces institutions. En effet, contrairement aux cocontractants privés, les institutions de l’Union agissent toujours dans l’exercice de leurs compétences administratives.

143. Par ailleurs, dans la présente procédure de pourvoi, la Commission elle‑même a défendu avec insistance la position selon laquelle on ne saurait lui refuser le pouvoir de recourir, dans un cadre contractuel, aux prérogatives générales de puissance publique prévues par le droit de l’Union aux fins du recouvrement de créances pécuniaires, car cela signifierait, dans le cas contraire, qu’elle ne serait pas non plus liée, dans un cadre contractuel, par ses obligations générales de puissance publique, comme le droit d’accès aux documents et, de manière générale, par les droits fondamentaux. Or, le fait de nier ainsi la nature administrative et de puissance publique de la Commission lorsqu’elle agit en matière contractuelle serait dénué de tout fondement.

144. En outre, l’application de la jurisprudence du Tribunal en question conduit à des résultats tout à fait inacceptables : ainsi, selon cette jurisprudence, l’obligation de motivation qui incombe aux institutions de l’Union ne s’appliquerait en cas de recouvrement d’une subvention que si la subvention en question a été octroyée par une décision unilatérale mais non pas si elle a été octroyée par un contrat ( 108 ). De même, un cocontractant ne pourrait reprocher à une institution de l’Union, par exemple, la violation de l’obligation de motivation ou des droits de la défense que si les clauses contractuelles prévoient de tels droits et obligations ( 109 ), mais pas dans les autres cas ( 110 ). Cependant, cela signifierait que les institutions de l’Union pourraient se soustraire à leurs obligations découlant du droit primaire en octroyant des subventions par voie contractuelle plutôt que par décisions unilatérales, et en omettant de stipuler dans leurs contrats une obligation de motivation à leur charge ou des droits de la défense au bénéfice de leurs cocontractants.

145. Le Tribunal a fondé son opinion selon laquelle une partie requérante ne pourrait se prévaloir, dans le cadre d’un litige contractuel, d’obligations des institutions de l’Union découlant du droit de l’Union notamment sur la jurisprudence de la Cour en matière de distinction entre responsabilité extracontractuelle et contractuelle ( 111 ). Selon cette jurisprudence, la simple référence à des normes juridiques qui ne découlent pas du contrat ne peut pas affecter la nature de la responsabilité et donc la compétence juridictionnelle pour un litige à cet égard. Toutefois, il ne découle pas de cette jurisprudence que les institutions de l’Union, en matière contractuelle, ne sont pas soumises aux obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union et que leurs cocontractants ne peuvent pas s’en prévaloir.

146. En outre, la jurisprudence du Tribunal, selon laquelle les institutions de l’Union ne seraient soumises aux droits fondamentaux et à d’autres obligations de puissance publique que dans le cadre d’actes unilatéraux et non dans le cadre de contrats, s’est apparemment développée initialement sur la base de la considération que le grief tiré de la violation de ces obligations serait « inopérant » dans le cadre de recours contractuels, car une telle violation ne pourrait en tout état de cause pas affecter l’existence de droits contractuels dans le chef des parties ( 112 ).

147. Cela est toutefois erroné, car les violations des droits fondamentaux ou d’autres obligations de puissance publique incombant à l’administration contractante ne sont en aucun cas inopérantes par nature dans le cadre de recours en responsabilité contractuelle. Au contraire, comme la Cour l’a déjà déclaré elle‑même, de telles violations peuvent tout à fait avoir une incidence sur les droits contractuels des parties ( 113 ). En outre, la jurisprudence relative aux atteintes aux droits de la défense montre qu’un grief tiré d’une violation du droit n’est en règle générale aucunement irrecevable au seul motif que cette violation ne se reflète pas nécessairement dans le dispositif de l’arrêt ( 114 ). Ainsi, la seule constatation d’une infraction produit en soi un effet de réparation pour la partie requérante et un effet disciplinaire pour l’administration ( 115 ).

148. Enfin, le point de vue du Tribunal selon lequel, dans le cadre de l’article 272 TFUE, le juge du contrat ne peut examiner des griefs fondés sur une violation des droits fondamentaux de l’Union et d’autres obligations de puissance publique à charge des institutions de l’Union est incompatible avec la répartition des compétences judiciaires prévue aux articles 263, 272 et 274 TFUE.

149. Ainsi, selon la Cour, en présence d’un contrat liant la partie requérante et une institution de l’Union, les actes de l’Union ne peuvent être qualifiés d’actes attaquables par un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE que dans des cas exceptionnels, sans quoi les juridictions de l’Union risqueraient non seulement de vider de son sens l’article 272 TFUE, mais aussi, en l’absence de clause compromissoire dans le contrat, d’étendre leur compétence juridictionnelle au-delà des limites tracées à l’article 274 TFUE ( 116 ). Par conséquent, comme cela a déjà été expliqué ci‑dessus, seules les décisions de compensation, les décisions formant titre exécutoire et les actes dont les effets se situent totalement en dehors de la relation contractuelle sont qualifiés d’actes attaquables par un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE ( 117 ).

150. Comme l’a fait observer l’avocat général Cruz Villalón dans ses conclusions dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, la définition de l’acte attaquable au titre de l’article 263 TFUE est donc conçue de manière plus étroite dans un contexte contractuel que dans un autre contexte. En effet, dans un contexte contractuel, il ne suffit pas qu’un acte produise des effets juridiques contraignants à l’égard de son destinataire pour être attaquable ( 118 ). Ainsi, par exemple, les notes de débit par lesquelles un cocontractant est invité à payer une créance et qui fixent une date d’échéance à partir de laquelle courent des intérêts de retard ( 119 ), les rapports d’audit identifiant des irrégularités dans l’utilisation des subventions et les créances qui en découlent ( 120 ), ou les décisions de résiliation unilatérale du contrat ( 121 ) ne constituent pas, dans le cadre contractuel, des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE ( 122 ).

151. Cela semble certes justifié dans la mesure où le cocontractant dispose d’un recours devant le juge du contrat compétent à l’encontre d’actes relatifs à des contrats dont le caractère attaquable au sens de l’article 263 TFUE est nié. Toutefois, cette « exception de recours parallèle » ( 123 ) ne fonctionne que dans la mesure où ce recours est effectif. Cela signifie que le juge du contrat compétent doit avoir le pouvoir d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il est saisi ( 124 ).

152. Ce point de vue a également été implicitement confirmé par la réponse de la Commission à une question posée par la Cour à l’audience dans la présente procédure de pourvoi. En effet, en réponse à la question de savoir comment vérifier le respect des droits fondamentaux dans les recours contractuels alors que, selon le Tribunal, les griefs fondés sur ces droits sont irrecevables, la Commission a répondu que ces griefs pouvaient alors être examinés dans le cadre du recours en annulation. Toutefois, cela signifierait que, pour assurer aux cocontractants des institutions de l’Union un recours effectif, il serait nécessaire de qualifier d’actes attaquables au titre de l’article 263 TFUE non seulement les décisions formant titre exécutoire de la Commission, mais aussi tous les actes adoptés par les institutions de l’Union à l’égard de leurs cocontractants. Une telle conclusion serait cependant tout à fait incompatible avec la jurisprudence de la Cour, selon laquelle les actes des institutions de l’Union adoptés dans un cadre contractuel, à l’exception des décisions formant titre exécutoire, ne peuvent précisément pas être qualifiés d’actes attaquables au titre de l’article 263 TFUE ( 125 ).

153. Par conséquent, outre le contrat et les dispositions du droit de l’Union et du droit interne subsidiaire qui sont spécifiquement applicables aux contrats, le juge du contrat compétent doit également pouvoir examiner tous les griefs fondés sur la violation par les institutions de l’Union des droits fondamentaux de l’Union ou d’autres obligations de puissance publique qui leur incombent en vertu du droit de l’Union ( 126 ).

154. Cela est d’autant plus le cas dans la mesure où les actes en question, tels que le contrôle des comptes des cocontractants, la suspension unilatérale des paiements, la résiliation unilatérale du contrat ou la fixation unilatérale des montants à rembourser par des notes de débit rendant la créance exigible, bien que qualifiés de contractuels d’un point de vue contentieux, correspondent souvent à l’exercice de pouvoirs unilatéraux par les institutions de l’Union qui sont prévus par des dispositions légales ou par des clauses contractuelles types non individuellement négociables ( 127 ).

155. Cela explique par ailleurs pourquoi les cocontractants des institutions de l’Union qualifient souvent intuitivement de recours en annulation les recours qu’ils introduisent à l’encontre de tels actes. Conformément à la solution défendue ici, un tel recours ne peut en aucun cas être déclaré irrecevable au motif que la partie requérante reproche à l’institution en cause la violation des droits fondamentaux ou d’autres obligations de puissance publique prévues par le droit de l’Union ou soulève d’autres griefs qui, selon la jurisprudence jusqu’à ce jour du Tribunal ( 128 ), sont qualifiés de « caractéristiques d’un recours en annulation » ( 129 ).

c) Conclusion intermédiaire

156. Il résulte des considérations qui précèdent que l’exercice par la Commission de son pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles n’est pas contraire au principe de protection de la confiance légitime lorsque, comme en l’espèce, le cocontractant a été informé dans le contrat de l’existence de cette possibilité.

157. En revanche, il est contraire au droit du cocontractant de la Commission à un recours effectif d’exiger de ce dernier qu’il introduise, à l’encontre d’une décision formant titre exécutoire, à la fois un recours en annulation au titre de l’article 263 et un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE afin d’obtenir un examen complet de la légalité de cette décision.

158. De même, est contraire au droit à un recours effectif le fait de ne pas permettre à un cocontractant, dans le cadre d’un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE, de reprocher à l’institution de l’Union contractante la violation des droits fondamentaux de l’Union et d’autres obligations de puissance publique prévues par le droit de l’Union.

3. Conclusion sur le second moyen

159. En conclusion, il y a donc lieu de constater que le second moyen est partiellement fondé : le Tribunal a commis une erreur de droit en constatant, aux points 70 et 71 de l’arrêt attaqué, que, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire, seuls peuvent être examinés les moyens et arguments qui mettent en cause la légalité de la décision attaquée sur la base des traités de l’Union et de toute norme juridique relative à leur application, donc sur la base du droit de l’Union, alors que, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 272 TFUE, seuls peuvent être examinés les moyens et arguments tirés de la violation des conventions de subvention ou du droit national qui leur est applicable.

B. Sur le premier moyen

160. Par son premier moyen, ADR fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a appuyé son arrêt sur une interprétation trop stricte et donc disproportionnée du principe selon lequel l’Union ne peut subventionner que les dépenses effectivement engagées ( 130 ).

161. Ainsi, le Tribunal n’aurait pas suffisamment tenu compte du fait qu’ADR a réalisé les projets subventionnés avec de bons résultats. Cela contredirait l’intention exprimée par la Commission et le Parlement eux‑mêmes de faciliter à l’avenir la vie des bénéficiaires des subventions en se concentrant davantage sur les résultats obtenus que sur la justification des coûts supportés.

162. Cette argumentation ne saurait prospérer.

163. Ainsi, il convient tout d’abord de noter qu’ADR, dans son pourvoi, ne remet pas en cause les constatations de fait sur la base desquelles le Tribunal a rejeté ses arguments concernant l’inéligibilité de certaines dépenses. En outre, ces appréciations de fait échappent en tout état de cause au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve soumis au Tribunal ou lorsque l’inexactitude matérielle des constatations de ce dernier ressort des documents versés au dossier ( 131 ), ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

164. Par conséquent, se pose uniquement la question de savoir si, en dépit des faits sur la base desquels il a confirmé que les dépenses litigieuses étaient inéligibles, le Tribunal aurait dû considérer que ces dépenses étaient éligibles au motif qu’il n’est pas contesté qu’ADR a réalisé l’action subvent