Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer

du 6 mai 1965 ( 1 )

Sommaire

Page Exposé des faits, moyens de recours Appréciation juridique I — Questions de recevabilité 1. Première exception de la Haute Autorité (reconnaissance de la dette de péréquation par la requérante) 2. Deuxième exception de la Haute Autorité (exposé insuffisant des moyens de recours) II — Fond 1. Défaut de motifs 2. Pendant la période antérieure au 1er février 1957 la requérante était-elle légalement exonérée des contributions de péréquation? 3. La circulaire de la Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft du 20 mai 1957 exclut-elle la taxation de la requérante pour la période d'avril 1956 à janvier 1957? 4. Parité monétaire et calcul des intérêts a) La question de parité monétaire b) Le calcul des intérêts c) Résultat III — Résumé et résultat

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

C'est dans le cadre de la liquidation du mécanisme de péréquation des ferrailles que nous avons à nous occuper aujourd'hui d'un nouveau recours qu'une entreprise allemande a présenté après avoir reçu de la Haute Autorité une sommation de payer une certaine somme à la Caisse de péréquation.

L'entreprise requérante fabrique des roues de véhicules et des jantes. C'est pour couvrir ses besoins en bandes d'acier qu'elle a installé sa propre aciérie, avec laminoir, pour y commencer la production à partir de l'été 1956, à titre expérimental tout d'abord, selon ses propres dires.

En automne 1956, plus précisément à la date du 19 octobre 1956, l'entreprise reçut du bureau régional allemand de la Caisse de péréquation des ferrailles (de la Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft GmbH, en abrégé D.S.V.G.) l'ordre de déclarer ses tonnages de ferraille utilisée. Au début, la société Lemmerz-Werke n'a pas obtempéré, puis ultérieurement (par lettre du 6 décembre 1956) elle a autorisé la D.S.V.G. à se procurer auprès de l'Office statistique de la république fédérale d'Allemagne («Deutsches Statistisches Bundesamt») les informations nécessaires concernant l'achat de ferrailles. En même temps, l'entreprise a échangé avec les organismes de péréquation une correspondance concernant l'obligation de payer le prélèvement de péréquation, sur laquelle il y aura lieu de revenir plus tard de manière détaillée. A la suite de cela, la société Lemmerz-Werke reçut, à la date du 20 mai 1957, une circulaire de la D.S.V.G. qui, en se référant à une lettre de la Caisse de péréquation ainsi qu'à des décisions du conseil de la Caisse et de l'office commun, déclarait que certaines entreprises mentionnées dans une lettre à la Haute Autorité (parmi lesquelles les Lemmerz-Werke) ne seraient obligées de contribuer au mécanisme de péréquation qu'à partir du 1er février 1957.

En juin 1958 et en novembre 1960, sur l'ordre de la Haute Autorité, l'usine de la société requérante a été soumise à un contrôle par la Société fiduciaire suisse. Plus tard, par lettre du 19 juillet 1961, la direction générale acier de la Haute Autorité a informé la requérante des quantités de ferraille qu'il fallait prendre en considération pour calculer la dette de péréquation pour la période de février 1957 à novembre 1958. En outre, la requérante a été informée que la circulaire de mai 1957 avait été envoyée par erreur, et que le calcul de péréquation devrait comprendre également les quantités de ferraille, non prises en considération jusqu'ici, pour la période d'avril 1956 à janvier. 1957 et relevées par la Société fiduciaire suisse (7.342 tonnes). C'est contre cela que, par lettre du 1er août 1961, la requérante a protesté en contestant l'existence d'une obligation de péréquation pour la période antérieure au 1er février 1957, ainsi qu'elle l'avait déjà fait dans sa correspondance de l'année 1956.

La Cour connaît la suite ultérieure de cette procédure: le 8 avril 1963, la Haute Autorité a adressé à la requérante une sommation de payer. D'où un recours en annulation qui a été rejeté, la requérante n'ayant pu établir que la sommation de la Haute Autorité constituait une décision (affaire 53-63).

Enfin, après une nouvelle correspondance entre les parties, la Haute Autorité a pris, le 6 novembre 1963, une décision formelle établissant de manière obligatoire la dette de péréquation de la société Lemmerz-Werke, et cela pour la première fois pour la période du 1er avril 1956 au 31 janvier 1957, et ensuite, en ce qui concerne les arriérés de paiement, pour la période postérieure au 31 janvier 1957.

C'est cette décision qui constitue l'objet du présent recours en annulation.

La requérante attaque cette décision en présentant nombre d'arguments, dont les uns ont déjà dû être examinés au cours de l'affaire Mannesmann, et dont les autres sont particuliers à l'affaire actuelle.

Ces arguments nous amènent à aborder notre examen juridique selon le schéma suivant.

Tout d'abord, il y a lieu d'examiner deux questions de recevabilité que la Haute Autorité a introduites dans les débats, et sur lesquelles elle a beaucoup insisté.

En examinant les différents moyens de recours, notre attention sera retenue tout d'abord par celui de violation des formes substantielles sous l'angle du défaut de motifs.

Ensuite, il y a lieu d'examiner la question de savoir si, vu le caractère expérimental de la production de la requérante jusqu'au 31 janvier 1957, cette dernière était d'office exemptée de l'obligation de péréquation, ou bien si le seul fait d'avoir effectué des achats de ferrailles à partir d'avril 1956 crée l'obligation de péréquation.

Nous nous occuperons après de considérations qui ont trait au contenu juridique et aux conséquences juridiques de la circulaire de la D.S.V.G. du 20 mai 1957, notamment aux questions suivantes: la requérante a-t-elle obtenu une exonération valable? L'exonération peut-elle être révoquée et avec quels effets? Y a-t-il pour la Haute Autorité forclusion à faire valoir ses droits pour la période antérieure à février 1957, ou bien y a-t-il prescription à leur égard?

Enfin, il y a lieu d'examiner le problème, bien connu depuis l'affaire Mannesmann, du règlement des intérêts en matière de péréquation et du changement de la parité monétaire en France et dans la république fédérale d'Allemagne.

Appréciation juridique

I — Questions de recevabilité

Les exceptions d'irrecevabilité soulevées par la Haute Autorité visent les griefs de la requérante, présentés au sujet de l'obligation de payer la contribution de péréquation pour la période postérieure au 31 janvier 1957.

La Haute Autorité allègue que, par ses déclarations faites au cours de l'affaire 53-63, la requérante a explicitement reconnu la validité du calcul contenu dans la sommation de paiement du 8 avril 1963 et que, par ailleurs, elle a omis d'exposer et de motiver suffisamment ce grief.

1. Première exception

En ce qui concerne la première exception, la Haute Autorité se base sur la déclaration suivante, contenue dans le recours 53-63 : «Si la partie défenderesse avait tenu compte de l'exemption, la décision de rappel de contributions aurait dû être moins élevée de x DM (le solde du montant effectif du rappel résulte du nouveau taux de la contribution provisoire pour la Caisse de péréquation, selon l'article 4 de la décision 7-63, et la requérante ne le conteste pas).»

En effet, toute l'argumentation que la requérante a présentée en cours de procédure permet de conclure qu'elle critiquait le seul fait que son exonération des charges de péréquation antérieure au 31 janvier 1957 n'a pas été prise en considération.

Malgré cela, nous doutons que ce fait permette de conclure à une reconnaissance juridiquement, valable. En principe, la preuve d'une telle reconnaissance devrait être soumise à des exigences très strictes, puisqu'elle entraîne pour le déclarant une perte de droits ou à tout le moins la solution définitive d'une situation juridique.

Dans le cas d'espèce, les particularités de l'affaire 53-63 que la requérante a signalées permettent de dire qu'il n'y a pas eu une telle reconnaissance. Ainsi, dans l'affaire 53-63, la requérante a déclaré elle-même qu'elle avait des doutes sur la recevabilité de son recours et qu'il fallait le considérer comme un acte d'extrême prudence tendant à sauvegarder tous ses droits. Vu l'incertitude sur son droit de recours, il s'agissait de maintenir les dépens dans des limites aussi raisonnables que possible et, pour cette raison, de ne soumettre à la Cour qu'une partie des questions litigieuses. En vue de délimiter la portée du recours partiel, la formule «nicht beanstandet» a été employée pour répondre à la seule préoccupation de préciser que cette partie-là du litige n'était pas mise en discussion pour l'instant. Tout au plus l'absence de critique contre le décompte pourrait être considérée comme une reconnaissance de l'exactitude d'un calcul arithmétique, mais non pas comme une reconnaissance du bien-fondé juridique des prétentions de la Haute Autorité.

C'est cette interprétation-là du recours 53-63 et des formules qui y sont employées qui, étant donné les circonstances de l'affaire de l'époque, nous semble la plus appropriée. Par conséquent, il ne peut être question que la requérante ait ainsi renoncé à faire valoir tous les griefs qu'elle est en droit de soulever contre une demande de paiement des arriérés pour la période postérieure au 31 janvier 1957, prise sous la forme d'une véritable décision de la Haute Autorité portant titre exécutoire.

2. Deuxième exception

En ce qui concerne la deuxième exception soulevée par la Haute Autorité, selon laquelle le recours est insuffisamment étoffé, rappelons que la procédure de la Cour n'exige qu'un exposé sommaire des moyens. Il est vrai qu'il ne suffit pas de citer de manière schématique les moyens prévus par le traité, mais d'indiquer les points les plus essentiels qui seront de poids pour l'appréciation des moyens invoqués.

A notre avis, le présent recours répond à cette exigence: à l'égard des questions de parité monétaire et de leur traitement par la Haute Autorité, il affirme qu'elles ont causé des préjudices à la requérante; en outre, en ce qui concerne le problème des intérêts, la requérante affirme qu'il y a eu discrimination inadmissible du fait que la Haute Autorité renonce à percevoir des intérêts moratoires, ce qui impose également aux débiteurs à jour de leurs paiements des charges additionnelles indispensables pour la nouvelle réglementation en matière d'intérêts. — Comme la jurisprudence de la Cour n'exige pas l'indication des dispositions légales prétendument violées, et comme par conséquent la requérante n'était pas obligée d'invoquer explicitement les décisions générales qu'elle entend critiquer par ce moyen d'illégalité, on ne peut dire que, dans son ensemble, l'exposé des moyens de recours soit insuffisamment étoffé. Par conséquent, il y a lieu de rejeter les deux exceptions d'irrecevabilité soulevées par la Haute Autorité.

II — Fond

1. Défaut de motifs

En ce qui concerne le bien-fondé du recours, nous avons à nous occuper tout d'abord d'une objection formelle: la requérante est d'avis que les motifs de la décision attaquée sont insuffisants à plusieurs égards.

— Ainsi, elle critique le fait que la Haute Autorité a déclare que la communication du bureau régional du 20 mai 1957, selon laquelle c'est à partir du 1er février 1957 que la requérante était assujettie aux contributions, reposait sur une erreur, sans préciser sa nature. A cet égard, nous constatons dans la décision attaquée que la communication mentionnée devait viser seulement les usines de moulages indépendantes qui produisent et vendent accessoirement des lingots d'acier, c'est-à-dire une classe de producteurs à laquelle la société Lemmerz-Werke n'a jamais appartenu. Le contenu de la décision du Conseil aurait pu permettre à la requérante de s'en rendre compte. — Cela explique, ne fût-ce qu'implicitement, pourquoi la requérante ne doit pas être considérée comme destinataire de cette décision et en quoi consistait l'erreur invoquée par la Haute Autorité; ainsi apparaît la considération, essentielle au sens de la jurisprudence de la Cour, qui a motivé la décision attaquée. A notre avis, il n'y a pas lieu d'indiquer dans les motifs d'une décision d'autres détails relatifs à la procédure qui a abouti à la notification de la décision du Conseil à la requérante.

— En outre, la requérante critique le manque de logique des motifs de la décision, parce qu'ils partent du principe qu'une erreur de cette espèce entraînerait la nullité de l'acte notifié. Il nous semble que cette considération n'a pas sa place dans le cadre de l'examen de vices de forme. Il n'en serait autrement que s'il s'agissait d'un défaut manifeste de logique. Le cas d'espèce constitue pour le moins un cas limite, parce que la décision attaquée laisse clairement entendre que la Haute Autorité fondait son action sur une erreur patente, c'est-à-dire sur des faits dont le destinataire pouvait conclure que l'acte en question ne lui était pas destiné. Vue ainsi, l'idée de nullité invoquée par la Haute Autorité ne peut effectivement pas être rejetée a priori, et il n'est donc pas possible, par cette voie, de critiquer la pertinence de ses observations. Ces arguments sont-ils concluants en fin de compte? C'est une question à résoudre non pas dans le cadre de l'examen des vices de forme, mais au moment de l'examen au fond.

— Toujours en ce qui concerne le défaut de motifs, dans la mesure où la décision de la Haute Autorité prévoit subsidiaire ment la révocation d'une exonération qu'elle avait accordée à la requérante, celle-ci lui reproche de s'être bornée à alléguer qu'elle aurait dû reconnaître que la décision d'exonération ne lui était pas destinée. Cette observation ne suffirait pas à motiver une décision de révocation. La Haute Autorité devrait pour le moins indiquer pourquoi elle n'a. pas attaché une importance prépondérante à la confiance que la requérante pensait pouvoir accorder à ses décisions (Vertrauensposition). Au fond, ce prétendu vice n'est pertinent que dans la mesure où des considérations subsidiaires de la Haute Autorité à l'égard de la révocation de la décision d'exonération entrent en ligne de compte. Cependant, admettons pour l'instant par hypothèse que tel est bien le cas. — Ce grief peut, lui aussi, donner l'impression que la critique de la requérante dépasse le cadre de la forme et exige d'ores et déjà une réponse à des questions juridiques de fond, notamment à la question de savoir quels sont les critères pour la révocation d'un acte administratif générateur de droits subjectifs. En revanche, nous l'avons déjà observé à plusieurs reprises, l'appréciation de l'obligation de motiver dépend uniquement des déductions juridiques que la Haute Autorité a estimées correctes pour justifier sa décision. Sur ce point, nous relevons dans la décision attaquée que, manifestement, la Haute Autorité s'est inspirée en tout premier lieu de l'idée que la notification de la décision d'exonération constituait une erreur patente. Cela l'a naturellement amenée à attacher trop peu d'importance dans l'appréciation des différents intérêts à la confiance que la requérante pensait pouvoir attacher aux décisions de la Haute Autorité. Par ailleurs, dans l'exposé des motifs de sa décision, la Haute Autorité a bien fait allusion à un examen de la situation économique de la requérante et à la jurisprudence en matière de révocations d'exonérations; elle s'est donc référée, du moins de manière implicite, à des principes qui y ont été développés. Par conséquent, même en ce qui concerne les considérations subsidiaires de la Haute Autorité à l'égard de la révocation de la décision d'exonération, la décision semble suffisamment motivée pour faire apparaître que le grief de défaut de motifs n'est pas fondé.

— Et finalement, nous ne pouvons pas admettre la violation des formes substantielles pour les raisons suivantes. — La requérante considère que la décision attaquée est contradictoire, parce que, tout en lui enjoignant de payer le montant de sa contribution dans un délai de 30 jours, la Haute Autorité laisse entendre dans lès motifs de la décision que d'autres modalités de paiement pourraient être envisagées sur demande de la requérante. Celle-ci estime en outre que l'exposé des faits est inexact, parce qu'il pourrait créer l'impression qu'elle n'aurait présenté des objections à la lettre de la Haute Autorité du 19 juillet 1961 que dans son recours contre la décision 7-63, alors qu'en réalité elle a déjà répondu le 1er août 1961 à la lettre de la Haute Autorité, et que celle-ci n'a agi qu'en 1963.

En ce qui concerne ce dernier point, nous ne voyons pas comment il pourrait être décisif pour les déductions juridiques de la Haute Autorité, ce qui prouve le non-fondé de ce grief. — En ce qui concerne le caractère contradictoire de la décision, à notre avis, elle ne l'est qu'en apparence: la Haute Autorité constate de manière catégorique l'obligation de la requérante de payer, tout en laissant entendre qu'elle peut accorder des facilités de paiement si la requérante apporte la preuve de leur nécessité, c'est-à-dire du moment qu'elle est en mesure d'invoquer des difficultés économiques que la Haute Autorité n'a manifestement pu connaître.

Dans l'ensemble, nous ne voyons par conséquent pas comment le grief de défaut de motifs pourrait être retenu.

2. Pendant la période antérieure au 1er février 1957, la requérante était-elle légalement exonérée des contributions de péréquation?

En ce qui concerne le fond même, il faudrait examiner en tout premier lieu si, indépendamment de toute notification d'exonération, la requérante pouvait en principe être soumise au mécanisme de péréquation avant le 1er février 1957.

A cet égard, la requérante observe qu'une entreprise ne relève du traité C.E.C.A. qu'au moment où elle commence une activité de production normale et que, dans la mesure où elle utilise de la ferraille, elle est ainsi soumise aux contributions du mécanisme de péréquation. Tel n'était pas le cas avant juillet 1956, puisqu'avant cette date elle n'avait fait qu'acquérir des ferrailles sans pour autant exercer la moindre activité de production. Entre juillet 1956 et janvier 1957, celle-ci n'avait qu'un caractère expérimental, et pour cette raison elle ne pouvait être considérée comme telle au sens du mécanisme de péréquation.

Pour notre examen, il y a lieu par conséquent de distinguer deux périodes :

— une période pendant laquelle il n'y a eu que des achats de ferraille et

— une période pendant laquelle il y a eu une activité de production, au moins au sens technique.

— En examinant d'abord la deuxième période, constatons que la requérante s'est abstenue de dire dans quelle mesure on peut affirmer que, pendant cette époque, il n'y eut que de simples essais de production. Pour apprécier son objection, il aurait été pour le moins utile que la requérante donne des détails permettant de constater s'il s'agissait d'expériences techniques ou d'expériences de productivité. De même, il faut reconnaître que la Haute Autorité lui reproche à juste titre que, selon le texte explicite de la décision, «les activités normales de production» n'entrent en ligne de compte que pour le taux complémentaire de la décision 2-57. Mais, ce qui est décisif pour résoudre le problème, c'est l'examen des chiffres de production de la requérante et de leur évolution ultérieure, car une appréciation correcte de sa situation à l'égard de la péréquation des ferrailles ne peut être faite qu'avec un certain recul. Sur ce point, les rapports de contrôle de la Société fiduciaire suisse du 12 juin 1958 et du 20 janvier 1961, dont la requérante a explicitement reconnu l'exactitude, constatent que celle-ci a commencé sa production d'acier avec un seul four le 3 juillet 1956. Dès le début, les chiffres de production sont d'un ordre de grandeur (juillet 1956: 747 tonnes, août 1956 : 1291 tonnes) qui semble réfuter la thèse d'une production expérimentale. Dès octobre 1956, ces chiffres atteignent un niveau qui dépasse la moyenne de l'année 1957, c'est-à-dire de l'année pour laquelle la requérante reconnaît expressément avoir travaillé dans des conditions de production normales. Selon les déclarations de la Haute Autorité qui sont restées incontestées, ces chiffres correspondent au volume de production d'un four de 20 tonnes, tel que celui qu'a exploité la requérante. Voilà pourquoi nous sommes d'avis que, sans qu'il y ait lieu de se référer aux versements au titre du prélèvement général, qui se calculent en fonction de la production d'une entreprise et qui ont été faits à partir d'août 1956, il faut conclure que, pour le moins déjà plusieurs mois avant le 1er février 1957, la phase de la production expérimentale de la requérante a été abandonnée pour des activités de production normales. Mais, même en admettant qu'on puisse parler d'une production expérimentale au cours d'une certaine période, ce fait ne saurait avoir de l'influence sur la façon d'apprécier l'obligation de contribution dans le cas d'espèce, où la production a été continuée plus tard, ne fût-ce que parce que les ferrailles utilisées au cours des expériences de production ratées ont été certainement réemployées de manière indirecte dans la production ultérieure, en permettant ainsi des économies de ferrailles. Cette remarque, et d'autres encore que nous allons faire de suite, nous évite de préciser la date à laquelle la production expérimentale doit être considérée comme terminée.

— En effet, il est déjà incontestable que la requérante a été soumise encore plus tôt à la péréquation, dès le début des achats de ferraille qui, le fait est certain, ont été effectués en grandes quantités à partir d'avril 1956. A notre avis, la Haute Autorité a raison de considérer ces faits comme des actes préparatoires essentiels pour la production et de voir le début de l'activité de production au sens du traité non pas seulement lors du commencement de la production technique (ce qui peut tout au plus être important pour la perception du prélèvement général), mais dans le commencement d'une activité qui, logiquement, mène à une production, ce qu'assurément seul un examen rétrospectif permet de constater avec certitude. Cette notion de la production, la Haute Autorité l'a démontré, répond non seulement de manière générale aux exigences du traité (droit d'information, notifications d'investissements), mais aussi de manière toute particulière à celles de la péréquation des ferrailles. Et cela, entre autres, parce que la requérante a effectivement bénéficié des avantages du mécanisme de péréquation par ses achats de ferraille à l'intérieur du marché commun à partir d'avril 1956. En raisonnant différemment et en ne considérant comme périodes d'activité de production que les seules périodes qui ont abouti à la production et à la distribution de produits finis, il aurait été facilement possible, comme l'a démontré la Haute Autorité, de se soustraire au devoir de contribuer à la péréquation en stockant des ferrailles pendant la fermeture passagère d'une entreprise. Il devrait être clair qu'à cet égard l'arrêt 14-63 (Clabecq contre Haute Autorité), cité par la requérante, ne constitue pas un argument valable, parce qu'il concerne uniquement l'obligation de contribuer au mécanisme de péréquation pour des achats de ferraille effectués avant l'entrée en vigueur du mécanisme de péréquation.

Par conséquent, il n'est pas possible de nier, en principe, le devoir de la requérante de contribuer au système de péréquation en arguant qu'avant le 1er février 1957 elle n'a pas exercé une activité de production.

3. La circulaire de la Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft du 20 mai 1957 exclut-elle la taxation de la requérante pour la période d'avril 1956 à janvier 1957?

Dans l'ordre logique des moyens avancés, nous avons à nous demander quelles conséquences juridiques la circulaire de la D.S.V.G. du 20 mai 1957 a eues et si des actes ultérieurs émanant des organismes de péréquation de la Haute Autorité ont pu révoquer les effets de cette circulaire.

Nous nous souvenons que, dans la circulaire précitée, la requérante a été informée littéralement comme suit : «Par lettre du 17 mai 1957», — dit la D.S.V.G. —, «la C.P.F.I. à Bruxelles nous informe de ce qui suit» :

«Conformément aux décisions prises les 7 et 8 mai 1957 par le Conseil de l'O.C.C.F. et de la C.P.F.I., les entreprises citées dans une lettre adressée à la Haute Autorité seront soumises à partir du 1er février 1957 aux contributions pour les parties correspondantes de ferraille d'achat. Votre entreprise tombe sous le coup de ces décisions.»

La requérante considère cette communication comme une communication officielle émanant des organismes de Bruxelles concernant le début de son obligation de contribuer, établissant ainsi la non-taxation des ferrailles consommées antérieurement à cette date. La requérante qualifie cette communication d'acte administratif générateur de droits subjectifs au sens du droit administratif général qui ne saurait être révoqué que sous certaines conditions déterminées. De son côté, la Haute Autorité soutient que la circulaire n'était manifestement pas destinée à la requérante et qu'elle n'a donc pas pu sortir à son égard des effets juridiques. Pour cette raison, une révocation ne serait pas nécessaire.

Sur cette question importante de l'affaire, la Haute Autorité nous a soumis toute une série de documents en même temps que son mémoire en défense. Cette documentation a été encore augmentée, selon le désir de la requérante exprimé en cours d'audience. Il nous semble que la plupart de ces documents sont certainement utiles pour définir le cadre dans lequel il faut considérer la genèse de la décision du conseil de la caisse et des actes pertinents qu'il y a maintenant lieu d'apprécier. Cependant, seuls quelques-uns de ces documents sont effectivement décisifs car, d'après les principes généraux, l'interprétation d'un acte administratif ne peut dépendre de toutes les circonstances qui ont en quelque sorte un lien de connexité avec l'acte lui-même et qui sont susceptibles de faire connaître la volonté intime des intéressés, mais uniquement de la volonté manifestée par des déclarations publiques. Celles-ci doivent être soumises à une interprétation objective et c'est à cela que doit être tenue l'autorité publique qui prend un acte administratif.

Par conséquent, la première question est de savoir si la circulaire elle-même laisse des doutes sur son contenu. Or, tel n'est pas le cas, pour autant que la requérante y est nommément citée et qu'elle est informée qu'elle ne sera soumise à la contribution de péréquation qu'à partir du 1er février 1957. Les lettres de la Caisse de péréquation au bureau régional, de la Caisse de péréquation à la direction générale des marchés de la Haute Autorité, ainsi que la décision du conseil de la Caisse dont fait état la circulaire n'avaient pas été jointes à celle-ci, elles n'étaient évidemment pas connues de la requérante et ne doivent par conséquent pas être prises en considération pour l'interprétation de la circulaire. — Lorsque la Haute Autorité entend tirer de la formule «partie correspondante» de ferrailles d'achat, employée dans la circulaire, la conclusion que cette formule visait les conditions particulières de production des usines de moulages indépendantes, ce seul argument tiré du texte nous semble trop faible pour étayer sa thèse. De même, le fait qu'une autre partie de la circulaire mentionne explicitement les fonderies d'acier indépendantes ne pouvait créer chez la requérante un doute sur l'exactitude de sa destination, parce que ces observations sont introduites par le mot «par ailleurs» et se distinguent ainsi des autres passages de la circulaire en tant qu'observation autonome. — Ainsi, il y a lieu de se rallier à l'interprétation qu'a faite la requérante de la valeur déclaratoire de la circulaire et cela d'autant plus que d'autres documents soumis à la Cour laissent clairement apparaître que c'était l'intention explicite, et non pas une erreur du bureau régional allemand, d'expédier la circulaire non seulement aux fonderies d'acier indépendantes, mais aussi à toutes les entreprises qui, comme la société requérante, n'avaient pas été soumises jusque-là au mécanisme de péréquation.

En deuxième lieu, nous devons nous demander si, de son côté, le bureau régional pouvait se fonder sur une instruction de la Caisse, puisqu'il n'était évidemment pas compétent pour prendre de sa propre initiative des décisions quelconques sur le début de l'obligation de contribuer au mécanisme de péréquation. Ce qui importe à cet égard, c'est la lettre de la Caisse de péréquation aux bureaux régionaux du 17 mai 1957. Cette lettre dispose expressément que les entreprises citées nommément dans une lettre adressée par la Caisse au directeur de la direction générale des marchés à la Haute Autorité ne seraient soumises à l'obligation de payer la contribution de péréquation qu'à partir du 1er février 1957. Cette lettre a été communiquée aux bureaux régionaux et il est un fait qu'elle mentionne la société requérante.

Le fait que cette lettre porte la référence «fonderies d'acier indépendantes productrices de lingots d'acier» ne permet toutefois pas d'affirmer qu'elle concerne seulement ces entreprises. Ce fait n'est pas décisif pour l'interprétation de la lettre, parce que la liste qui y était jointe mentionnait nommément les entreprises concernées et parce que cette liste permet en outre de voir que la requérante n'exploite pas une usine de moulages d'acier, ce qui d'ailleurs est souligné dans la lettre elle-même, et enfin parce que certaines entreprises qui avaient originairement été incluses dans la liste ont été éliminées, ce qui permet de conclure que les organismes compétents avaient soumis la liste à un examen attentif. En liaison avec la longue correspondance antérieure du bureau régional allemand avec la caisse (voir les lettres du 10 janvier 1957, 5 avril 1957, 24 avril 1957 et 14 mai 1957) sur le sort des entreprises allemandes qui n'avaient pas encore été soumises au mécanisme (parmi lesquelles il y avait la requérante) et les problèmes de leur taxation rétroactive, le bureau régional allemand pouvait très bien être d'avis que la lettre de la caisse était destinée également à des entreprises telles que la société requérante.

Or, on peut aller plus loin encore. Il est possible de prouver qu'une décision de son conseil a couvert cette disposition de la Caisse. Comparons sur ce point les procès-verbaux des séances du conseil dans lesquelles le problème a été traité. Selon le procès-verbal de la 32e séance du 8 mai 1957, le point 8 de l'ordre du jour était ainsi conçu: fixation de la date à partir de laquelle les fonderies d'acier indépendantes qui produisent et qui vendent des lingots d'acier peuvent être soumises à la péréquation pour les ferrailles achetées et correspondant à cette production; sur ce point, une première décision a été prise selon laquelle «l'obligation des fonderies d'acier indépendantes de contribuer au mécanisme de péréquation pour les quantités de ferraille achetées correspondant à leur production de lingots commence le 1er février 1957». Il va sans dire que cette décision ne concerne pas la requérante. Cependant, on ne s'en est pas tenu à cette première décision. Au contraire, le représentant du bureau régional allemand, dans une lettre adressée à la Caisse le 16 mai 1957, a proposé le complément suivant : «Il s'agit ici des entreprises nommément citées dans la lettre de la C.P.F.I. adressée à M. Rollmann le 27 avril 1957 (?).» Ce complément devait être ajouté, parce qu'au cours de la séance du conseil il avait été distribué un projet de lettre du 27 avril à M. Rollmann faisant état nommément de toutes les entreprises qui, à cette date, n'avaient pas encore été invitées à payer des contributions de péréquation. Dans sa 33e réunion, les 12 et 13 juin 1957, à laquelle ont participé les mêmes personnes qu'à la réunion précédente, le conseil, lors de l'approbation du procès-verbal de la 32e séance, a tenu compte de cette préoccupation en observant que : «Le procès-verbal de la 32e réunion du conseil est adopté à l'unanimité avec la modification proposée par M. Lindeboom dans sa lettre du 16 mai 1957». Les représentants de la Haute Autorité qui ont été présents n'ont formulé aucune réserve contre cette adjonction.

Par conséquent, on peut effectivement affirmer que, suivant la volonté patente de tous les organismes compétents à l'époque, le début de la période pendant laquelle la requérante a été effectivement obligée à payer ses contributions à la Caisse de péréquation a été fixé au 1er février 1957.

Du point de vue du droit administratif, cette mesure doit être considérée comme un acte administratif déclaratoire, générateur de droits subjectifs pour la requérante, et qui, puisqu'il n'y a pas de motifs pour admettre sa nullité absolue, doit être considérée comme ayant été en vigueur tant qu'elle n'a pas été révoquée explicitement.

Il est bien vrai qu'ultérieurement une correspondance a été échangée entre la requérante et la Haute Autorité sur son obligation de contribuer à la Caisse pour la période antérieure au 31 janvier 1957. Toutefois, et ceci est important, pour la période suivant la reprise de l'administration de la Caisse de péréquation par la Haute Autorité, cette correspondance a été menée par les seuls fonctionnaires de celle-ci. Par conséquent, aucune de ces lettres ne peut être considérée comme portant révocation de la notification du 20 mai 1957, et ce n'est que la décision attaquée qui la révoque.

Notre prochaine question doit être de savoir si cette révocation est valablement intervenue. Point n'est besoin de présenter des observations sur le principe qu'un acte doit être illégal pour être révoqué, car manifestement les décisions générales en matière de péréquation de la ferraille ne prévoient aucune possibilité d'exonération d'une entreprise qui, comme la société requérante, réunit tous les critères pour être soumise à la péréquation. — En plus, la requérante ne veut pas aller jusqu'à affirmer que, dès le mois de mai 1957, c'est-à-dire dès le moment de la notification de la circulaire, une taxation rétroactive pour la péréquation d'avril 1956 à janvier 1957 n'était juridiquement plus admissible, et que, pour ce motif, la décision d'exonération n'est pas entachée d'illégalité.

Mais voici le premier grief essentiel de la requérante au sujet de la révocation: plutôt la Haute Autorité a complètement négligé de mettre en balance les intérêts ou, pour le moins, elle s'est inspirée d'une situation de fait inexacte en estimant que la requérante pouvait se rendre compte de l'erreur lors de la notification de la décision du conseil de la Caisse. — En effet, les motifs de la décision font ressortir que la Haute Autorité a cru à une erreur patente des organismes de péréquation et que, pour ce motif, elle n'a pas considéré que la position de la requérante était particulièrement digne de protection. Au stade actuel de notre examen, ce point de vue de la Haute Autorité doit être considéré comme erroné. De même, son renvoi explicite à une lettre du 8 novembre 1956, notifiée à la requérante par lettre du bureau régional du 28 novembre 1956, et qui confirme son obligation de payer la contribution de péréquation ne peut rien changer à la situation de fait. Contrairement à ce que cherche à faire croire la Haute Autorité, cette lettre ne doit pas être considérée comme une déclaration de l'«instance suprême» de la C.E.C.A., mais uniquement comme l'opinion d'un fonctionnaire de la Haute Autorité. Conformément à l'organisation des mécanismes de péréquation de l'époque, cette opinion doit être considérée comme étant subordonnée à la communication de la Caisse et à la décision du conseil de la Caisse, instances supérieures, qui seules étaient déterminantes pour la requérante, et cela d'autant plus que la lettre du 8 novembre 1956 est muette en ce qui concerne le commencement de l'obligation de payer la contribution. En outre, nous constatons à la lecture des documents qui ont été produits en cours de procédure que le directeur de la direction générale marchés de la Haute Autorité a encore déclaré en 1961 qu'en notifiant la décision d'exonération de l'année 1957, ni la Caisse ni le bureau régional allemand n'avaient commis d'erreur. — Ces constatations pourraient en effet justifier la conclusion qu'en prenant sa décision portant révocation la Haute Autorité a mal apprécié les faits et que par conséquent elle a pris sa décision discrétionnaire sans fondement objectif, sans appréciation suffisante des circonstances particulières. A strictement parler, la conséquence de ce raisonnement serait de renvoyer l'affaire devant la Haute Autorité pour un nouvel examen sur le plan administratif, puisque, dans le cadre de la révocation d'un acte administratif générateur de droits subjectifs, la Cour ne peut substituer sa décision discrétionnaire à celle de l'administration.

Toutefois, nous n'arrêterons pas notre examen sur ce point et nous verrons en plus s'il n'existe pas d'autres points de vue qui pourraient être invoqués contre la légalité de la décision portant révocation. Ce faisant, nous pourrons nous baser sur les principes que la jurisprudence de la Cour de justice a d'ores et déjà développés en ce qui concerne la révocation des actes administratifs générateurs de droits subjectifs.

Selon la jurisprudence, il importe avant tout de savoir si l'acte administratif a été suscité par des informations fausses ou incomplètes fournies par le destinataire. Au cours de l'audience il a été prouvé que, dans le cas d'espèce, il n'en est pas ainsi, car la requérante y a produit une lettre de la Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft du 6 décembre 1956, par laquelle elle autorisait les mécanismes de Bruxelles à prendre des informations sur sa consommation de ferrailles auprès de l'Office fédéral de statistique. Par conséquent, dès décembre 1956, les informations nécessaires concernant la consommation de ferraille n'ont pas fait défaut. Au surplus, les documents produits font apparaître que les contrôles effectués en 1958 dans les usines de la requérante ont permis de leur côté de constater sa consommation de ferraille durant la période d'avril 1956 à janvier 1957; la requérante elle-même a d'ailleurs soumis à la Haute Autorité un tableau des mouvements de ferrailles dans ses usines en novembre 1958. Le comportement déloyal de la requérante ne peut donc jouer aucun rôle dans le jugement que la Cour portera sur la révocation.

En deuxième lieu, il faut considérer cet argument de la requérante: faute d'avoir été assujettie en temps voulu au mécanisme de péréquation, elle n'a pas eu la possibilité de faire retomber sur les acheteurs de ses produits finis les charges résultant de la péréquation, ce qui, étant donné l'excellente conjoncture de l'époque, n'aurait présenté aucune difficulté. Nous voudrions toutefois supposer que la Cour n'attachera pas plus de poids à cet argument que dans l'affaire Hoogovens contre Haute Autorité, dans laquelle elle s'est attachée surtout au fait que la requérante avait pu effectivement bénéficier des avantages du mécanisme de péréquation. Par conséquent, nous pourrons nous épargner d'autres observations sur ce point, et cela d'autant plus que la requérante a omis de préciser et de détailler son argumentation à cet égard.

En revanche, le cas d'espèce semble justifier pour la Cour un changement de son attitude antérieure en ce qui concerne la confiance que la requérante pouvait avoir dans les décisions de la Haute Autorité. Si, au sujet de l'exonération de grosses entreprises industrielles, on pouvait soutenir que les entreprises concurrentes avaient une tendance bien connue à attaquer de tels avantages et que cet argument n'a pu à aucun moment justifier l'impression que l'exonération accordée devrait être maintenue, on ne pourra sans plus défendre des arguments analogues lorsqu'on tient compte de la situation d'une entreprise de l'ordre de grandeur de la requérante qui, au total, n'a dû à la caisse de péréquation que des montants modestes et qui, au surplus, n'a pas produit d'acier destiné à être écoulé sur le marché. — Dans ce contexte, il y a lieu de rejeter également la thèse de la Haute Autorité selon laquelle la requérante aurait cessé de très bonne heure, pour des motifs différents, de croire de bonne foi à l'existence de sa position juridique. A notre avis, il ne peut en être question pour les contrôles de la Société fiduciaire suisse qui, manifestement, ne visaient pas les problèmes posés par le cas d'espèce. Il ne peut pas non plus en être question pour l'adoption de la décision 13-58 avec sa réserve générale concernant d'éventuelles rectifications ou pour l'ouverture et la clôture d'une procédure concernant les ferrailles de groupe (affaires 32 et 33-58). Ce n'est que la lettre de la Haute Autorité de 1961 qui a déclaré, sans ambages, que la requérante était soumise à la péréquation depuis avril 1956. Par conséquent, sa situation est sûrement toute différente de celle des entreprises mentionnées qui ont été touchées par le problème des ferrailles de groupe.

En revanche, ce qui donne lieu surtout à des observations critiques, c'est la question de savoir si, dans le cas d'espèce, la révocation est intervenue, d'après la jurisprudence, dans un délai raisonnable. Certes, il est possible de calculer ce délai d'une manière assez large, et le fait qu'il n'ait pas été respecté peut ne présenter qu'une importance relative du moment qu'il ne s'agit que d'actes administratifs déclaratoires. Toutefois, en fin de compte, pour eux aussi, la Cour devra tracer une certaine limite au delà de laquelle, même pour des actes pris dans le cadre de la péréquation, l'administration ne sera plus admise à procéder à des rectifications.

C'est sous cet angle que nous examinerons maintenant les faits importants du cas d'espèce: ainsi que nous l'avons déjà mentionné, la décision de révocation date de mai 1957. C'est à partir de cette date qu'il faut compter le délai de révocation et non pas, comme le recommande la Haute Autorité, à partir de l'arrêt Meroni. La révocation définitive n'est intervenue qu'avec la décision attaquée, soit sept ans environ après la notification de l'exemption. Entre-temps, il y a eu du côté de la Haute Autorité des déclarations dont les unes ont été portées à la connaissance de la requérante et les autres ne l'ont pas été, mais qui, de toute façon, ne peuvent entrer en considération parce qu'il s'agit de lettres de fonctionnaires de la Haute Autorité, sans pouvoir de décision. Le fait que pendant une longue période aucune décision formelle de la Haute Autorité n'est venue sanctionner leur contenu peut même avoir confirmé la requérante dans l'opinion que la Haute Autorité se distançait de ses déclarations.

Tout ce que la Haute Autorité fait valoir pour expliquer ce long délai (et ces arguments ont déjà été traités en partie) n'est pas au fond pertinent. Ces hésitations ne se justifient ni par d'autres procès qui touchent des problèmes différents, ni par la réorganisation du système de péréquation de ferraille, ni par les contrôles auprès des entreprises ou par la nécessité de modifications réitérées des taux de contribution. Dans le cas de la requérante, il n'existait aucune difficulté d'interprétation par exemple sur le sort de la ferraille de groupe, pour laquelle la Haute Autorité devait disposer d'un délai suffisant. Ici, il ne s'est agi que de la rectification administrative et relativement simple d'une erreur qui, en fait, a été découverte pour le moins dès 1958. Si malgré tout cela la révocation de la décision prise n'est intervenue que sept ans plus tard, cela permettrait même de parler d'une faute de service, avec cette conséquence, importante pour juger des possibilités de révocation, que la Haute Autorité serait responsable du non-recouvrement des contributions de péréquation du fait de l'exonération.

Si, en ce qui concerne le délai raisonnable de révocation, on veut se référer à la jurisprudence et à la pratique administrative nationales, nous trouvons une confirmation de notre opinion selon laquelle il n'y a pas de possibilité de révocation dans le cas d'espèce. Nous n'avons pas connaissance de cas dans lequel une attente, une carence de plusieurs années de la part de l'administration serait restée sans influence sur le droit de révocation. Nous trouvons des formules qui font apparaître qu'au bout de trois ans on est arrivé à la limite de ce qui est défendable ( 2 ). — Le projet de code allemand de procédure administrative prévoit même comme délai l'expiration d'un an à partir de la connaissance des circonstances qui justifient la révocation (§ 37, IV) ( 3 ).

Après tout cela, nous n'hésitons pas, vu l'expiration des délais, à contester le droit de la Haute Autorité de révoquer une décision d'exonération de l'année 1957. Pour utiliser les formules de la requérante, elle est forclose en raison de la négligence dans sa gestion administrative.

Si nous suivons les observations présentées, il faut non seulement renvoyer l'affaire à la Haute Autorité pour défaut d'appréciation correcte des intérêts en jeu, mais en outre constater qu'elle ne pouvait définitivement plus procéder à la révocation, et cela sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres motifs autonomes du recours, tels la prescription, la forclusion et la discrimination par rapport à d'autres entreprises également exonérées. En ce qui concerne par conséquent la période antérieure au 1er février 1957, le recours de la société Lemmerz-Werke est bien fondé.

4. Parité monétaire et calcul des intérêts

Toutefois, à ce point, les problèmes que pose le recours ne sont pas encore entièrement épuisés. Au moins pour la question des arriérés exigés pour la période postérieure au 31 janvier 1957, il faut reprendre une fois de plus les arguments connus depuis l'affaire Mannesmann sur les problèmes de la parité monétaire et du règlement des intérêts. Toutefois, étant donné l'exposé détaillé de notre point de vue dans les conclusions du 1er avril 1965, nous pouvons présenter nos arguments d'une manière assez sommaire.

a) La question de parité monétaire

Sur ce point, la présente affaire appelle tout d'abord une observation sur la procédure, parce qu'avec sa réplique la requérante a soumis le rapport d'un expert, tout en déclarant, sans pour autant préciser sa pensée, qu'elle n'en partage pas l'avis sur tous les points. Du point de vue de la procédure, cette réserve n'est pas sans risque, car la Cour ne peut être laissée dans le doute sur ce qu'il convient de considérer comme étant l'argumentation d'une partie. A notre avis, il en découle que la Cour doit considérer comme argumentation de la requérante le seul contenu de la réplique elle-même; quant à ce rapport, il conviendrait tout au plus de le traiter comme un apport de doctrine.

En ce qui concerne le problème même de la parité monétaire, cette affaire pourrait créer l'impression qu'elle présente des aspects particuliers qui n'ont pas été débattus au cours de l'affaire Mannesmann. Et cela parce que la requérante se plaint non seulement qu'on n'ait pas tenu compte de la réévaluation du DM, niais critique aussi les effets résultant pour sa dette de péréquation des deux dévaluations du franc. — Or, il n'y aurait un nouveau problème que si la requérante voulait affirmer que la dévaluation du franc, intervenue durant la période de fonctionnement du mécanisme de péréquation, n'aurait pas dû être prise en considération pour la péréquation des ferrailles, et que celle-ci aurait dû être gérée comme si l'ancienne parité du franc avait été maintenue. Or, cela n'est manifestement pas le cas, et une telle thèse apparaît d'ailleurs comme étant difficilement défendable parce que les mécanismes de péréquation n'étaient pas en droit de faire le décompte des opérations de péréquation intervenues après la modification des parités sur une base autre que celle de la nouvelle parité.

Mais, du moment que la dévaluation du franc ne soulève que la seule question de savoir si c'est à bon droit que les créances et les dettes antérieures à la dévaluation doivent être déterminées sur la parité du mois de péréquation, ou sur la parité de la date de paiement, les problèmes de la présente affaire ne sont plus différents de ceux de l'affaire Mannesmann. Par conséquent, il paraît effectivement possible de renvoyer à tous les arguments détaillés que nous avons examinés dans l'affaire Mannesmann (I-4) et qui nous ont amené à conclure que la réglementation des parités contenue dans la décision 21-60 est conforme aux principes de la péréquation des ferrailles.

b) Le calcul des intérêts

En ce qui concerne le calcul des intérêts, la présente affaire ne justifie pas non plus l'adoption d'une position de principe autre que celle admise au procès Mannesmann (II-3).

Il y aurait lieu de faire une seule observation en ce qui concerne les dettes de péréquation pour la période antérieure au 1er février 1957, c'est-à-dire celle pour laquelle nous considérons que le recours est fondé parce que la Haute Autorité ne pouvait procéder à la révocation. Le calcul des intérêts, tel que celui qui est contenu dans la décision 7-61, doit évidemment paraître comme extrêmement inéquitable dans des cas comme celui de l'espèce, où la perception de la contribution a été omise pendant de longues années et où tout ce qui pourrait être considéré comme mise en demeure a été de même omis, alors que maintenant la requérante est traitée comme si elle avait été en retard dans ses paiements. Cependant, cette considération ne devrait pas, en principe, selon nous, fournir l'occasion de mettre en doute le bien-fondé de la nouvelle réglementation des intérêts mais, au contraire, apporter un argument complémentaire pour refuser la révocation d'une exonération déjà accordée.

c) En ce qui concerne les arriérés pour la période postérieure au 31 janvier 1957, les arguments portant sur la question de la parité monétaire et sur le calcul des intérêts ne peuvent donc justifier une annulation partielle de la décision attaquée.

III — Résumé et résultat

Pour terminer, nous avons l'honneur de formuler les conclusions suivantes :

la décision attaquée doit être annulée, dans la mesure où elle soumet pour la première fois la requérante à la péréquation des ferrailles pour la période d'avril 1956 à janvier 1957. Sur les autres points, le recours est bien recevable mais non fondé. — En ce qui concerne les dépens, la Cour devrait tenir compte de la proportion des sommes exigées par la Haute Autorité ainsi que de l'importance et du degré de difficulté des moyens de recours concernant les différentes périodes de calcul, et mettre ainsi à la charge de la Haute Autorité trois quarts des dépens, un quart de ceux-ci restant à charge de la requérante.

( 1 ) Traduit de l'allemand.

( 2 ) Arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 23 janvier 1958. MDR 58, 710; arrêt du Bundesvenvaltungs gericht du 8 décembre 1961, DVBI. 62, 562; arrêt du Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg du 31 mars 1958, Zeitschrift für Beamtenrecht 58, 144.

( 3 ) Cf. Haueisen, Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht, DVB1. 64, 710.