CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 23 NOVEMBRE 1976 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Les animaux destinés à être abattus et les viandes (entre autres les bovins et la viande bovine) sont soumis, lorsqu'ils sont importés en Italie ou exportés d'Italie, lors du passage de la frontière, à un contrôle de police vétérinaire effectué par des vétérinaires aux fins d'établir s'ils sont atteints de maladies infectieuses dangereuses pour le cheptel national. Ce contrôle est prévu par l'article 32 des lois sanitaires (décret royal no 1265 du 27. 7. 1934). Les dispositions d'application sont définies par l'article 45 du règlement de police vétérinaire (décret du président de la République no 320 du 8. 2. 1954). A l'occasion de ces contrôles, les importateurs et les exportateurs sont assujettis au paiement de droits. Les taux de ces droits applicables en 1973 ont été fixés par une loi du 30 septembre 1970. Ils s'élevaient à 1000 lires par bovin et à 500 lires pour 100 kg de viande bovine.

En conséquence, la firme Simmenthal établie à Monza a du payer des droits au titre des contrôles vétérinaires, lorsqu'elle a importé, en juillet 1973, de France en Italie de la viande bovine destinée à l'alimentation humaine. Alléguant l'incompatibilité de cette redevance avec le droit communautaire, elle a formé contre l'administration des finances italienne un recours en injonction tendant à la répétition des sommes qu'elle avait payées.

Elle a fait valoir que les contrôles effectués étaient eux-mêmes illégaux puisqu'il y avait lieu de les considérer comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, qui étaient interdites aux termes des dispositions régissant l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (règlement no 14/64 CEE du Conseil ( 2 ) et règlement CEE no 805/68 du Conseil ( 3 ). A cet égard, il importerait, à son avis, de constater que seules les marchandises importées feraient l'objet d'un contrôle systématique, alors que les marchandises indigènes circuleraient en principe librement. En ce qui concerne les viandes destinées à l'alimentation humaine, il serait intéressant de relever qu'un règlement de 1928 prévoit en général une inspection des produits au lieu de destination, avant leur admission à la consommation, dans le but de contrôler leur état sanitaire. Ceci s'appliquerait également aux produits importes, qui feraient donc l'objet d'un contrôle double. Il importerait, par ailleurs, de relever que les problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine, ainsi que de viandes fraîches, ont été réglementés par lés directives des années 1964 et 1972 (no 64/432 ( 4 ); no 64/433 ( 5 ); no 72/461 ( 6 ) dans le sens d'une harmonisation des législations nationales en matière de police sanitaire. Les mesures nationales édictées unilatéralement auraient ainsi perdu leur justification. Elles seraient remplacées par une réglementation communautaire, et les États membres seraient notamment tenus de reconnaître le caractère obligatoire des certificats sanitaires délivrés dans les États expéditeurs au terme d'un contrôle sanitaire effectué par des vétérinaires officiels.

Quant aux droits qui sont perçus à l'occasion du contrôle sanitaire, la firme Simmenthal estime qu'il y a lieu de les considérer comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane au sens des interdictions prévues par l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine. A cet égard il serait déterminant, d'une part, que seules les marchandises importées sont grevées d'une telle charge. Dans la mesure où les contrôles des produits indigènes donnent également lieu à la perception de droits, il conviendrait de souligner que ces droits grèvent en plus les produits importés qui sont également soumis à de tels contrôles. En outre, ce n'est pas seulement l'objectif poursuivi par les contrôles effectués à la frontière et à l'intérieur du pays qui serait différent; à son avis, il importerait également de noter que l'importation est assujettie à des taux fixes, alors que les droits à payer aux vétérinaires communaux varient d'une province à l'autre et, en outre, en fonction de la quantité et du nombre de pièces.

Par ordonnance rendue le 6 avril 1976, le Pretore de Susa a sursis à statuer et déféré les questions suivantes à la Cour de justice aux fins d'une décision à titre préjudiciel en application des dispositions de l'article 177 du traité CEE:

a) Les articles 30 et suivants du traité CEE, l'article 12 du règlement 14/64/CEE ainsi que l'article 22 du règlement 805/68/CEE — compte tenu des dispositions d'harmonisation des législations, adoptées, par les directives du Conseil no 64/432/CEE et no 64/433/CEE, pour donner son plein effet à l'organisation commune des marchés de la viande bovine — doivent-ils être interprétés en ce sens qu'un contrôle sanitaire à la frontière, présentant un caractère obligatoire et systématique constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation et à l'exportation, et à partir de quelle date?

b) En cas de réponse affirmative à la question précédente, l'article 36 du traité CEE doit-il être interprété en ce sens qu'un contrôle sanitaire obligatoire et systématique du type de celui qui est effectué en vertu de l'article 32 du texte unique des lois sanitaires de la République italienne (décret royal no 1265 du 27. 7. 1934) est encore«justifié» après l'adoption des directives, plusieurs fois citées, d'harmonisation des législations sanitaires?

c) En cas de réponse négative aux questions précédentes, doit-on recourir aux dispositions des articles 9 et suivants du traité CEE ou à celles de l'article 95 du traité CEE lorsque, dans un État membre, existe l'obligation de payer, à l'occasion de contrôles sanitaires d'animaux et de viandes bovines, des charges pécuniaires diverses, dont certaines sont perçues pour les marchandises importées lors du passage de la frontière et d'autres, à l'occasion de contrôles internes effectués sur des marchandises nationales ou étrangères et mises en. libre pratique, et présentent les caractères suivants: — les contrôles de frontière s'ajoutent aux contrôles internes et aux rémunérations correspondantes; — pour les contrôles internes, il n'existe pas de droit fixe, mais une «rémunération», en vue d'obtenir l'attestation du contrôle effectué; — les droits de frontière sont d'un montant fixe, tandis que les «rémunérations» pour les contrôles internes sont variables; — les «droits fixes de frontière» sont perçus invariablement par tête de bétail ou par quantité de marchandises, tandis que les «rémunérations» des contrôles internes varient en fonction de la quantité et du nombre et diminuent en sens inversement proportionnel à l'augmentation du nombre ou de la quantité?

Si l'on considère ces questions à la lumière de la situation de fait telle que nous venons de l'exposer, il apparaît clairement qu'elles débordent ce cadre. Les questions se rapportent en effet également au contrôle sanitaire effectué lors de l'importation de bovins vivants, et elles concernent en outre la réglementation italienne des exportations applicables en la matière. A cet égard, on pourrait donc estimer que les questions posées manquent manifestement de pertinence aux fins de la décision du litige. Toutefois, nous ne suggérerons pas une telle conclusion à la Cour de justice. Eu égard à la connexité des divers problèmes soulevés et compte tenu du fait que les questions actuellement dépourvues d'un intérêt direct pourraient éventuellement revêtir de l'importance dans une procédure parallèle, aucune objection fondamentale ne semble s'opposer à ce que l'ordonnance soit examinée selon ses termes. Nous-mêmes ferons toutefois abstraction ici des questions qui ont trait au contrôle des exportations, et ce simplement en raison du fait que nous avons à prendre position sur ce sujet dans la procédure préjudicielle no 46/76 (Bauhuis/État néerlandais).

1. Parmi les deux ordres de problèmes qui résultent des questions posées, nous évoquerons d'abord celui qui se réfère à la légalité des contrôles de police sanitaire effectués lors de l'importation de bovins et de viande bovine. Il y a donc lieu d'examiner s'ils doivent être considérés comme mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation et s'ils apparaissent comme justifiés au sens de l'article 36 du traité CEE, même après l'adoption des directives communautaires invoquées. A ce propos, il ne faut pas perdre de vue le fait que l'ordonnance de renvoi met l'accent sur les contrôles systématiques. La question de savoir si en réalité des contrôles approfondis ne sont effectués qu'occasionnellement — comme le représentant du gouvernement italien l'a souligné — importe donc peu. Le cas échéant, il appartiendra au juge de renvoi de clarifier ce point en tant que question de fait dans le cadre de la procédure au principal. a) A cet égard, une première constatation s'impose sans difficultés. En effet, plusieurs éléments tendent à montrer qu'il y a lieu de considérer les contrôles vétérinaires systématiques visant à établir la présence d'agents pathogènes — les analyses en laboratoire joueraient également un rôle à cet égard — lorsqu'ils sont effectués, comme c'est prétendument le cas en Italie, au moment de l'importation, comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation. A ce sujet, il suffit de rappeler la définition pertinente que la Cour de justice a donnée, par exemple, dans l'affaire 8-74 (Procureur du Roi/Benoît et Gustave Dassonville, arrêt rendu le 11. 7. 1974, Rec. 1974, p. 852), et selon laquelle «toute réglementation commerciale des États membres susceptibles d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire …» est à considérer comme une telle mesure. On peut en effet penser que ces conditions sont remplies dans un cas comme celui de l'espèce, eu égard au fait que les contrôles entraînent des pertes de temps — une circonstance sur laquelle on s'est, par exemple, fondé dans l'affaire 4-75 (Rewe-Zentralfinanz GmbH/Landwirtschaftskammer, arrêt rendu le 8. 7. 1975, Rec. 1975, p. 859) —, que ces contrôles peuvent — comme la requérante au principal l'a exposé — entraîner des dommages pour les produits importés et qu'ils donnent lieu à des charges financières ainsi qu'à des formalités administratives y afférentes, éléments auxquels on s'est référé, par exemple, dans l'affaire 63-74 (W. Cadsky S.p.A/Istituto nazionale per il Commercio Estero, arrêt rendu le 26 février 1975, Rec. 1975, p. 290). Il convient en outre de rappeler la directive de la Commission no 70/50, portant suppression des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, qui a aussi été invoquée dans d'autres procédures (par exemple dans l'affaire 4-75). Selon son article 2 r), sont à ranger parmi de telles mesures, celles qui imposent aux produits importés des contrôles autres que ceux inhérents aux procédures de dédouanement qui ne sont pas effectués sur la production nationale, ou sont effectués pour les produits importés d'une manière plus rigoureuse que ceux effectués sur la production nationale. A ce propos il importe de relever qu'en Italie — c'est ce qui ressort de l'ordonnance de renvoi et des observations des parties au procès — les produits nationaux ne sont soumis avant leur expédition à aucun contrôle systématique correspondant et qu'ils ne doivent être soumis à un contrôle vétérinaire qu'à titre exceptionnel et temporaire et sur ordre du préfet en cas d'apparition de maladies. Lorsqu'un contrôle sanitaire des viandes est effectué au lieu de destination, celui-ci s'applique apparemment aussi aux viandes importées, c'est-à-dire qu'elles subissent un contrôle double. Par ailleurs, lorsqu'au cours de la procédure orale le gouvernement italien a affirmé à ce sujet que divers contrôles sanitaires d'autre nature seraient également effectués à l'intérieur du pays, ceci ne nous semble en tout cas pas apporter la preuve qu'il s'agit de contrôles identiques et équivalents qui exluent tout effet discriminatoire au détriment des produits importés. En définitive, il conviendrait cependant d'apporter les clarifications nécessaires à cet égard dans le cadre de la procédure au principal, parce que la procédure préjudicielle de l'article 177 ne se prête pas à de telles constatations qui aboutissent, en fait, à appliquer le droit. b) Au regard de la question suivante dont l'objet est de savoir si .les mesures de contrôle litigieux peuvent néanmoins être justifiées, les dispositions de l'article 36 du traité CEE revêtent une importance capitale. Cet article autorise des restrictions aux échanges justifiés entre autres par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux. On ne saurait cependant ignorer la réserve énoncée par l'article 36, selon laquelle ces restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres. En outre, ces termes montrent clairement que les mesures en cause doivent avoir un caractère de nécessité, ce qui a été explicitement souligné dans l'affaire 104-75 (Adriaan de Peijper, directeur de la société Centrafarm B.V., arrêt rendu le 20. 5. 1976, Rec. 1976, p. 635). Au regard de l'élément précité (la procédure l'a démontré), la réglementation pertinente adoptée sur le plan communautaire, et notamment les directives du Conseil régissant les problèmes de police sanitaire, revêt une importance déterminante. Nous n'exposerons pas ici leur contenu en détail. La Commission l'a fait d'une manière exhaustive dans son mémoire. Elle a donné clairement l'impression que des mesures étendues ont été adoptées sur le plan communautaire en matière de prévention et de lutte contre les épizooties, et que d'autres mesures visent à garantir que les viandes destinées à l'alimentation humaine ne parviennent que dans un état irréprochable sur le marché. Ces mesures s'appliquent déjà à l'extérieur de la Communauté et dans les échanges avec les pays tiers, dans le but d'empêcher l'importation de marchandises susceptibles de propager des épizooties. Elles sont particulièrement étendues et approfondies à l'intérieur de la Communauté, qu'il s'agisse de la prévention ou de la lutte contre les épizooties. Il est notamment significatif que l'on prévoie, pour des marchandises destinées au commerce intracommunautaire, des contrôles systématiques et approfondis effectués par un vétérinaire officiel dans le pays expéditeur et l'application aux viandes, d'inspections approfondies avant et après l'abattage. Au terme de ces contrôles, les autorités délivrent un certificat sanitaire qui accompagne la marchandise et certifie, dans le cas des animaux, qu'ils ne présentent aucun signe clinique de maladie et, dans le cas des viandes, qu'elles proviennent d'animaux sains, propres à la consommation humaine. Compte tenu de cette réglementation, qui a été explicitement arrêtée aux fins de réaliser la libre circulation des marchandises et — à la différence de la réglementation évoquée dans l'affaire 4-75 — non pas simplement dans le but de compléter les dispositions nationales, eu égard ensuite au fait que les garanties offertes par la réglementation communautaire sont — comme la Commission l'a assuré — supérieures aux systèmes nationaux et notamment au régime italien, au regard aussi de la circonstance que l'expérience acquise depuis l'entrée en vigueur de la réglementation communautaire — la Commission l'a montré en détail — a révélé que la réglementation communautaire donne satisfaction, force est d'en conclure que les contrôles systématiques à l'importation ne sont, par conséquent, ni nécessaires, ni justifiés. A cet égard nous rappelons, notamment, la constatation faite dans l'affaire 8-74 (Procureur du Roi/Benoît et Gustave Dassonville, arrêt du 3. 7. 1974, Rec. 1974, p. 853) selon laquelle les États membres peuvent arrêter certaines mesures susceptibles de restreindre le commerce, tant qu'un régime communautaire fait défaut. En outre, la Commission a fait valoir à juste titre que les charges instituées par la réglementation communautaire pour les produits exportés, auxquelles les marchandises destinées au marché interne ne sont pas assujetties, n'apparaissent en fait comme justifiées que dans la mesure où l'on admet l'obligation de principe des États membres de reconnaître les certificats sanitaires délivrés dans les autres États membres. Par ailleurs, le bien-fondé du résultat de principe acquis jusqu'à présent n'est pas non plus remis en cause, notamment par une référence au champ d'application du régime communautaire, ainsi qu'aux dispositions particulières qui figurent dans les directives évoquées. Le gouvernement italien s'y est référé en soutenant que la réglementation communautaire n'était pas complète, qu'elle autorisait explicitement certaines restrictions aux importations et que la pratique avait en outre démontré que son application correcte n'était pas toujours garantie. En ce sens, il faut certes admettre que l'article 6 de la directive no 64/432 et l'article 5 de la directive no 64/433 habilitent les États membres à interdire, sous certaines conditions, l'introduction dans leurs territoires d'animaux des espèces bovine et porcine ou de viandes, et que ceci présuppose la mise en œuvre de contrôles aux postes frontaliers. Il est vrai également qu'aux termes de l'article 8 de la directive no 64/432, celle-ci n'affecte pas certaines dispositions nationales qui se rapportent, par exemple, aux animaux de l'espèce bovine auxquels ont été administrés des antibiotiques, et, selon l'article 6 de la directive no 64/433, ne sont également pas affectés par la directive, d'autres dispositions nationales qui concernent l'introduction de petits morceaux de viande, le traitement d'animaux de boucherie par certaines substances ou le contrôle visant à révéler la présence de trichines dans les viandes d'animaux de l'espèce porcine. Enfin, il est également exact d'affirmer que les directives contiennent certaines clauses de sauvegarde. Elles prévoient, par exemple — ainsi l'article 9 de la directive no 64/432 — qu'un État membre peut, s'il y a danger de propagation de maladies des animaux par l'introduction sur son territoire de bovins ou de porcs en provenance d'un autre État membre, prendre certaines mesures. Elles permettent, d'autre part, aux États membres — comme l'article 4 de la directive no 64/433 — de refuser l'introduction sur leur territoire de viandes fraîches provenant de certains abattoirs ou ateliers de découpe. A cet égard, cependant, il y a lieu, d'une part, de ne pas perdre de vue le fait que ces dispositions ne permettent de justifier que des contrôles spécifiques effectués sous certains aspects, et non pas des inspections générales. Ces mesures doivent en outre pouvoir être fondées, par exemple en ce qui concerne l'apparition de maladies ou le non-respect de dispositions communautaires par l'État exportateur, sur des indices concrets. Ceci résulte, à notre avis, de l'arrêt rendu dans l'affaire 4-75, où la Cour a souligné qu'il devait y avoir des raisons de croire, sur la base de l'expérience acquise, que certains risques existaient en l'absence de contrôles à l'importation. En outre, il y a lieu de supposer que les contrôles doivent se limiter à l'examen d'échantillons, et ceci dans l'intérêt du principe selon lequel la restriction des échanges doit être maintenue dans des limites aussi étroites que possible. Il importe enfin de remarquer — et ceci concerne l'application des clauses de sauvegarde mentionnées, comme par exemple l'article 8 de la directive 64/432 — que de telles mesures se bornent à des situations exceptionnelles et qu'elles ne peuvent avoir qu'un caractère temporaire. Elles supposent, en outre, le respect d'une procédure communautaire dans le cadre de laquelle le comité vétérinaire créé par la décision du Conseil du 15 octobre 1968 joue un rôle, et la Commission ainsi que le Conseil disposent de la compétence d'arrêter des décisions. Enfin, on ne saurait manquer de rappeler qu'il importe à cet égard également de respecter l'interdiction de discrimination, c'est-à-dire que les produits nationaux et les produits importés doivent en principe bénéficier du même traitement. c) Ainsi, on ne peut en effet qu'en conclure que les mesures de contrôle litigieuses dans la procédure au principal doivent être considérées comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation et, partant, comme incompatibles avec les dispositions du traité. Il faut, par ailleurs, ajouter — parce que ce point a également été évoqué dans le cadre du premier groupe de questions — que l'interdiction concernant des produits couverts par les organisations communes des marchés est entrée en vigueur à la date fixée par les règlements instituant les organisations des marchés. Si l'on part de l'idée que des contrôles nationaux étaient justifiés sur la base de l'article 36 du traité, avant l'adoption de la réglementation communautaire que nous venons d'évoquer à plusieurs reprises, il faut en tout cas supposer que l'effet précité s'est produit au moment de l'adoption des dispositions nationales conformes à la réglementation communautaire, sinon au plus tard à l'expiration des délais que les directives du Conseil avaient fixés pour l'harmonisation des dispositions nationales en matière de police sanitaire.

2. La deuxième question que nous abordons à présent, à savoir celle de la compatibilité avec le traité de taxes perçues à la frontière à l'occasion des contrôles vétérinaires, ne nous retiendra pas longtemps, d'autant plus qu'elle n'a été posée que dans le cas d'une réponse négative à la première question. A cet égard, nous rappelons la définition des taxes d'effet équivalant aux droits de douane donnée à plusieurs reprises par la jurisprudence, et notamment qu'il importe peu de savoir — ce point a été mis en évidence dans l'affaire 63-74 — à quelles fins les taxes sont utilisées et si elles sont perçues au profit de l'État. Le fait que cette définition s'applique en l'espèce trouve déjà une confirmation dans la circonstance que les contrôles systématiques effectués aux frontières, au titre desquels les taxes sont perçues, doivent être considérés comme illicites. En outre, la jurisprudence — affaire 29-72, S.p.A. Marimex/Administration des finances italiennes, arrêt rendu le 14 décembre 1972, Recueil 1972, p. 1318 — a déjà clairement établi que, si l'article 36 du traité ne fait pas obstacle à des contrôles sanitaires, la perception de taxes n'est en revanche pas couverte par cette disposition. Nous pouvons cependant y ajouter les remarques suivantes: — La perception de taxes ne trouve certainement pas de justification dans l'argument selon lequel la taxe constitue la contrepartie d'un service rendu par l'administration à l'importateur. A cet égard, l'essentiel a été dit dans l'affaire 87-75 (Conceria Daniele Bresciani/Administration des finances italiennes, arrêt rendu le 5 février 1976, Rec. 1976, p. 139), où il a été précisé que de telles inspections de police sanitaire étaient effectuées dans l'intérêt de la collectivité et qu'il semblait, en conséquence, opportun que les charges pécuniaires résultant de ces contrôles soient supportées par la collectivité. — Les taxes en cause ne sauraient pas davantage être justifiées par l'allégation selon laquelle les produits nationaux seraient également grevés par de telles charges, c'est-à-dire que ce ne seraient pas l'article 13 du traité ou les articles correspondants des règlements régissant les organisations communes de marché qui entreraient en ligne de compte, mais l'article 95 du traite. A ce propos, il est important de rappeler la constatation faite ci-dessus, selon laquelle les produits nationaux ne font apparemment pas l'objet de contrôles identiques et que les contrôles effectués à l'intérieur du pays viennent, dans la mesure où ils existent, s'ajouter aux contrôles à l'importation, c'est-à-dire qu'ils aboutissent à une imposition double des produits importés. Il semble, par ailleurs, que les redevances perçues à l'intérieur du pays le soient à l'occasion de services visant des objectifs différents et qu'elles frappent un autre stade de production, et il appert que leurs critères d'imposition se distinguent de ceux qui sont applicables aux contrôles à l'importation. En d'autres termes — nous nous référons à cet égard à la formulation des arrêts rendus dans les affaires 29-72 et 87-75 —, il ne saurait être question de considérer les redevances perçues à l'occasion des contrôles des importations comme relevant d'un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement et selon des critères identiques ou comparables les produits nationaux et les produits importés. En conséquence, il y a lieu de qualifier les redevances litigieuses dans la procédure au principal de taxes d'effet équivalant aux droits de douane, ce qui, aux termes du traité et des dispositions pertinentes régissant les organisations communes de marché, démontre leur caractère illicite.

3. Les questions posées par le Pretore de Susa peuvent donc recevoir les réponses suivantes: a) L'obligation de soumettre les viandes et animaux qui sont destinés au commerce intracommunautaire et couverts par les directives relatives à l'harmonisation des législations en matière sanitaire, à un contrôle sanitaire systématique au moment de leur importation dans un État membre, constitue une mesure interdite aux termes des articles 30 et suivants du traité CEE et non justifiable au sens de l'article 36 du traité, ayant des effets équivalant à une restriction quantitative à l'importation. Pour les produits couverts par une organisation commune des marchés, cette interdiction s'applique par principe à partir de la date fixée dans les règlements instituant l'organisation commune des marchés. b) Une charge pécuniaire unilatéralement imposée par un État membre, qui frappe les produits dans le cadre du commerce intracommunautaire à l'occasion d'un contrôle sanitaire effectué au moment du passage de la frontière, constitue une taxe d'effet équivalant aux droits de douane.

( 1 ) Traduit de l'allemand.

( 2 ) JO no 34 du 27. 2. 1964, p. 562.

( 3 ) JO no L 148 du 28. 6. 1968, p. 24.

( 4 ) JO no 121 du 29. 7. 1964, p. 1977.

( 5 ) JO no 121 du 29. 7. 1964, p. 2012.

( 6 ) JO no L 302 du 31. 12. 1972, p. 24.