CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 17 octobre 2019 ( 1 )

Affaire C‑592/18

Darie BV

contre

Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu

[demande de décision préjudicielle formée par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays‑Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) no 528/2012 – Produits biocides – Notion – Produit bactérien contenant l’espèce bactérienne bacillus ferment – Élimination du support nutritionnel des moisissures – Mode d’action autre qu’une simple action physique ou mécanique – Mode d’action indirect – Délai dans lequel le produit agit – Nettoyage préalable »

I. Introduction

1. Qu’est-ce qu’un produit biocide ?

2. Cette question, soulevée dans la présente procédure préjudicielle, trouve sa réponse dans une définition très large offerte par le règlement (UE) no 528/2012 ( 2 ). Le gouvernement néerlandais et la Commission européenne en particulier estiment cependant opportun d’interpréter cette définition de manière restrictive, afin de prévenir des difficultés pratiques dans l’application dudit règlement.

II. Le cadre juridique

3. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement sur les produits biocides reprend son objectif essentiel : « Le présent règlement vise à améliorer le fonctionnement du marché intérieur par l’harmonisation des règles concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement. Ses dispositions se fondent sur le principe de précaution dont le but est la préservation de la santé humaine, de la santé animale et de l’environnement. […] »

4. L’article 3, paragraphe 1, de ce règlement définit la notion de « produit biocide » : « Aux fins du présent règlement, on entend par : a) “produit biocide” : – toute substance ou tout mélange, sous la forme dans laquelle il est livré à l’utilisateur, constitué d’une ou plusieurs substances actives, en contenant ou en générant, qui est destiné à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l’action ou à les combattre de toute autre manière par une action autre qu’une simple action physique ou mécanique, – toute substance ou tout mélange généré par des substances ou des mélanges qui ne relèvent pas eux‑mêmes du premier tiret, destiné à être utilisé pour détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, pour en prévenir l’action ou pour les combattre de toute autre manière par une action autre qu’une simple action physique ou mécanique. Un article traité ayant une fonction principalement biocide est considéré comme un produit biocide, […] c) “substance active” : une substance ou un microorganisme qui exerce une action sur ou contre les organismes nuisibles ; [...] »

5. En vertu de l’article 17, paragraphe 1, du règlement, les produits biocides sont soumis à autorisation : « Les produits biocides ne sont mis à disposition sur le marché ou utilisés que s’ils ont été autorisés conformément au présent règlement. »

III. Les faits et la demande de décision préjudicielle

6. Darie BV offre le produit « Pure Air ». Il s’agit d’un produit qui contient (notamment) l’espèce bactérienne bacillus ferment.

7. La liste des substances actives biocides, tenue et mise à jour par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), cite un certain nombre d’espèces bactériennes en tant que substances actives. L’espèce bactérienne bacillus ferment n’est cependant pas enregistrée auprès de l’ECHA en tant que substance active biocide.

8. Le Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (secrétaire d’État de l’Infrastructure et de l’Environnement, ci‑après le « Staatssecretaris ») a qualifié « Pure Air » de produit biocide au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement sur les produits biocides. Aucune autorisation n’avait été délivrée pour ce produit. C’est la raison pour laquelle le Staatssecretaris a imposé à Darie, en raison de la mise à disposition sur le marché de produits biocides non autorisés, une injonction de ne plus offrir le produit en question à compter du 14 janvier 2017 sous peine d’une astreinte de 1000 euros par semaine jusqu’à concurrence d’un montant maximal de 25000 euros.

9. Par la décision attaquée du 26 mai 2017, le Staatssecretaris a rejeté comme dénuée de fondement la réclamation de Darie contre la décision initiale. Il a justifié cette décision, en substance et pour autant que cela soit ici pertinent, en indiquant que le produit comportant le bacillus ferment contiendrait selon lui une substance active destinée à combattre les moisissures. Il tirait cette conclusion des descriptions du fabricant et du distributeur quant à l’efficacité du produit.

10. Les indications suivantes se trouvaient sur le site Internet de Darie : « Les produits de nettoyage probiotiques agissent comme les techniques de nettoyage traditionnelles. Ils éliminent la saleté visible. Il y a cependant une différence importante. Les agents pathogènes éventuels, telles les moisissures et bactéries nocives, disparaissent également. En faisant disparaître le substrat de culture, le nombre de mauvaises bactéries et de moisissures est fortement réduit. […] »

11. D’après le mode d’emploi, les moisissures doivent être d’abord éliminées, avant que le produit ne soit bien vaporisé dans la pièce, cette opération devant être répétée toutes les trois à quatre semaines.

12. Le Staatssecretaris en a déduit la présence d’une substance active si des processus se déroulent à l’égard de microorganismes sur une surface.

13. Selon les indications de la juridiction de renvoi, Darie a précisé dans le cadre de la procédure nationale que l’espèce bactérienne bacillus ferment contenue dans le produit produirait des enzymes qui absorberaient et assimileraient l’ensemble des résidus organiques présents qui servent de nutriments aux microorganismes, de sorte qu’aucun biotope, dans lequel des microorganismes comme des moisissures pourraient se développer, ne saurait se former sur les surfaces traitées avec ce produit. La formation de moisissures serait prévenue en maintenant ainsi la propreté des surfaces.

14. Darie a formé un recours auprès du College van Beroep voor het Bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays‑Bas) qui a décidé d’adresser à la Cour les questions suivantes à titre préjudiciel : « 1) Faut-il interpréter la notion de “produit biocide” figurant à l’article 3 du [règlement sur les produits biocides] en ce sens qu’elle vise aussi des produits constitués d’une ou de plusieurs espèces bactériennes, enzymes ou autres composants, sachant que, en raison de leur mode d’action spécifique, ils n’agissent pas directement sur l’organisme nuisible auquel ils sont destinés mais sur l’apparition ou la persistance du terrain fertile éventuel propice à cet organisme nuisible et, le cas échéant, à quelles conditions doit alors répondre une action de cette nature ? 2) Le fait qu’un produit de cette nature soit mis en œuvre dans un contexte exempt de l’organisme nuisible a-t-il une incidence sur la réponse à la première question et, le cas échéant, à l’aune de quel critère doit-on juger qu’il en est bien exempt ? 3) Le délai dans lequel le produit agit a-t-il une incidence sur la réponse à la première question ? »

15. Darie, les gouvernements néerlandais, autrichien et norvégien, ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites.

IV. Appréciation

16. Il convient d’examiner tout d’abord brièvement la question de la recevabilité du recours avant de préciser les exigences posées à un produit biocide.

A. Recevabilité

17. Darie estime que la demande de décision préjudicielle est irrecevable dans la mesure où la réglementation applicable ne donnerait lieu à aucun doute quant à son interprétation et que la juridiction nationale disposerait de suffisamment d’informations pour trancher le litige.

18. Les développements qui suivent exposent néanmoins qu’il existe bel et bien des divergences d’opinion quant à l’interprétation des dispositions pertinentes qui sont importantes pour la décision de la juridiction nationale. Les doutes de cette dernière sont donc justifiés.

19. Darie méconnaît en outre que les juridictions nationales peuvent également saisir la Cour lorsque la réponse à une question découle déjà de la jurisprudence ( 3 ) ou est manifeste ( 4 ).

20. Partant, la demande de décision préjudicielle est recevable.

B. Exigences posées à un produit biocide agissant indirectement

21. La réponse à la première question découle de l’article 3, paragraphe 1, sous a), premier tiret, du règlement sur les produits biocides. En vertu de cette disposition, la notion de « produit biocide » recouvre « toute substance ou tout mélange sous la forme dans laquelle il est livré à l’utilisateur, constitué d’une ou plusieurs substances actives, en contenant ou en générant, qui est destiné à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l’action ou à les combattre de toute autre manière par une action autre qu’une simple action physique ou mécanique ». Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, sous c), la notion de « substance active » recouvre toute substance ou microorganisme qui exerce une action sur ou contre les organismes nuisibles.

22. Le cœur de ces définitions est centré sur le point de savoir si la substance ou le mélange est destiné à produire certains effets. Il en va donc de l’objet qui est subjectivement lié à la substance ou au mélange en cause, c’est‑à‑dire au produit, et donc de la fonction qu’il est supposé remplir.

23. Cette destination subjective doit être déduite d’aspects objectifs. Comme le gouvernement néerlandais le souligne à juste titre, il peut être recouru, comme dans la présente affaire, aux indications fournies par le vendeur, par exemple dans le mode d’emploi et la publicité.

24. La fonction que doit remplir un produit biocide est, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, sous a), premier tiret, du règlement sur les produits biocides, de détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l’action ou à les combattre de toute autre manière par une action autre qu’une simple action physique ou mécanique.

25. Cette fonction est manifestement formulée de manière très large. Un effet grâce auquel des organismes nuisibles sont supposés être combattus d’une autre manière est en particulier, on peut l’imaginer, large et recouvre l’utilisation d’espèces bactériennes, d’enzymes ou d’autres composants, tels que ceux évoqués dans la demande de décision préjudicielle.

26. La restriction essentielle de la définition repose dans le fait qu’elle exclut la simple action physique ou mécanique. Il ne semble cependant pas que le produit litigieux repose sur de tels modes d’action.

27. La définition étant formulée de manière si large, l’article 3, paragraphe 1, sous a), premier tiret, du règlement sur les produits biocides ne comporte, contrairement à ce qu’estime la Commission, aucune restriction aux effets biologiques ou chimiques. La genèse du texte montre au contraire que le législateur a sciemment formulé la définition de manière plus large. En effet, la réglementation précédente au titre de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la directive 98/8/CE ( 5 ) et de l’article 3, paragraphe 1, sous a), de la proposition de règlement ( 6 ) limitaient encore expressément la notion de « produit biocide » aux effets biologiques et chimiques.

28. C’est également la raison pour laquelle le renvoi par la Commission à l’arrêt Söll ( 7 ) ne saurait convaincre. La Cour y a certes constaté que la notion de « produit biocide » recouvre également les produits qui n’agissent qu’indirectement sur les organismes nuisibles en cause dès lors qu’ils contiennent une ou plusieurs substances actives entraînant une action, chimique ou biologique, faisant partie intégrante d’une chaîne de causalité dont l’objectif est de produire un effet inhibiteur à l’égard des organismes en cause. Cet arrêt portait cependant sur l’ancienne réglementation et devait donc se référer à l’action biologique et chimique expressément mentionnée.

29. Par contre, la constatation dans l’arrêt Söll, selon laquelle sont couverts non seulement les effets directs mais également les effets de nature indirecte, reste valable ( 8 ). Cela correspond à l’objectif de garantir un niveau de protection élevé de la santé humaine et animale ainsi que de l’environnement, qui doit non seulement être respecté par principe en vertu de l’article 114, paragraphe 3, TFUE, mais est également consacré spécifiquement à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement sur les produits biocides.

30. L’opinion du gouvernement néerlandais selon laquelle un produit biocide doit désinfecter une surface et doit à cette occasion éliminer 100 % des organismes nuisibles est incompatible avec cela. S’il suffit que la substance active combatte les organismes nuisibles d’une autre manière et indirectement, une désinfection ou un effet d’élimination à 100 % ne sauraient être nécessaires.

31. En outre, même des produits présentant un degré d’efficacité moindre peuvent menacer la santé ou l’environnement et sont donc couverts par l’objectif de la réglementation cité à l’article 1er du règlement sur les produits biocides.

32. Contrairement à ce que suggère Darie, on ne peut pas non plus opérer de distinction nette entre détergents et produits biocides. Cela découle déjà du fait que le règlement sur les produits biocides ne contient aucune exception pour les détergents.

33. L’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) no 648/2004 ( 9 ) (ci-après le « règlement sur les détergents ») prévoit expressément des règles spéciales pour les détergents lorsqu’ils contiennent des agents de surface qui sont des substances actives au sens de la directive sur les produits biocides et sont utilisés comme désinfectants. Compte tenu du remplacement de la directive sur les produits biocides par le règlement sur les produits biocides, expressément consacré à l’article 96 et dans l’annexe VII du règlement sur les produits biocides, ces règles spéciales du règlement sur les détergents s’appliquent désormais aux substances actives au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous c), du règlement sur les produits biocides, qui sont utilisées comme désinfectants. Ainsi qu’il ressort aussi du considérant 21 du règlement sur les détergents, ces agents de surface du moins peuvent être aussi bien des détergents que des produits biocides.

34. Enfin, dans la mesure où le gouvernement néerlandais déduit de deux documents de la Commission qu’un effet secondaire ne suffirait pas pour faire d’un produit un produit biocide, son interprétation desdits documents ne saurait convaincre.

35. D’après le document relatif à la lutte contre les odeurs ( 10 ), un produit est un produit biocide lorsque ledit produit s’attaque au support nutritionnel des organismes nuisibles. La Commission n’évoque pas s’il s’agit d’un effet secondaire. Le document confirme au contraire que ne sont pas seulement couverts les modes d’action chimiques ou biologiques.

36. La décision d’exécution (UE) 2015/646 ( 11 ) constate certes que certaines cultures de bactéries ne sont pas des produits biocides, mais en vertu de ce texte elles n’étaient « pas destinées » à produire les effets secondaires éventuellement pertinents. La caractéristique subjective d’un produit biocide fait ainsi défaut pour le produit en cause. Il semble par contre accessoire de savoir s’il s’agit d’effets secondaires.

37. En ce qui concerne l’objection selon laquelle, interprété ainsi, le règlement sur les produits biocides serait inapplicable, il y a lieu de relever que c’est au législateur qu’il appartient d’apprécier cette réglementation à la lumière des expériences pratiques et, le cas échéant, de la modifier.

38. L’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement sur les produits biocides doit par conséquent être interprété en ce sens que la notion de « produit biocide » recouvre également des produits composés d’une ou plusieurs espèces bactériennes, d’enzymes ou d’autres composants, lorsque, du fait de leur effet spécifique, ils n’agissent pas directement sur les organismes nuisibles auxquels ils sont destinés, mais sont supposés agir sur la naissance et le maintien du biotope potentiel des organismes nuisibles, dans l’hypothèse où ce mode d’action n’est pas seulement de nature physique ou mécanique.

C. Sur les deuxième et troisième questions

39. La deuxième question vise à savoir s’il suffit, pour qu’il y ait produit biocide, que ses effets préviennent uniquement une réinstallation des organismes nuisibles et que les organismes doivent ainsi, dans un premier temps, être éliminés par d’autres moyens. Nous comprenons enfin la troisième question en ce sens qu’elle vise à préciser si un effet durable est nécessaire ou s’il suffit que l’effet dure quelques semaines avant qu’un nouveau traitement ne devienne nécessaire.

40. En raison de la définition large évoquée précédemment, il y a lieu de répondre à ces deux questions que, ni le point de savoir si le contexte dans lequel un tel produit est utilisé est exempt d’organismes nuisibles, ni la période pendant laquelle celui‑ci produit ses effets, n’ont d’importance pour l’application de l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement sur les produits biocides.

V. Conclusion

41. Nous suggérons par conséquent à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle : 1) L’article 3, paragraphe 1, sous a) , du règlement (UE) no 528/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2012, concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides, tel que modifié par le règlement (UE) no 334/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2014, doit être interprété en ce sens que la notion de « produit biocide » recouvre également les produits composés d’une ou de plusieurs espèces bactériennes, d’enzymes ou d’autres composants, lorsque, du fait de leur effet spécifique, ils n’agissent pas directement sur les organismes nuisibles auxquels ils sont destinés, mais sont supposés agir sur la naissance et le maintien du biotope potentiel des organismes nuisibles, dans l’hypothèse où ce mode d’action n’est pas uniquement de nature physique ou mécanique. 2) Ni le point de savoir si le contexte dans lequel un tel produit est utilisé est exempt d’organismes nuisibles, ni la période pendant laquelle celui‑ci produit ses effets n’ont d’importance pour l’application de l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement (UE) no 528/2012.

( 1 ) Langue originale : l’allemand.

( 2 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides (JO 2012, L 167, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 334/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2014 (JO 2014, L 103, p. 22) (ci-après le « règlement sur les produits biocides »).

( 3 ) Arrêts du 6 octobre 1982, Cilfit e.a. (283/81, EU:C:1982:335, point 15), et du 2 avril 2009, Pedro IV Servicios (C‑260/07, EU:C:2009:215, point 31).

( 4 ) Arrêts du 1er décembre 2011, Painer (C‑145/10, EU:C:2011:798, point 65), et du 27 mars 2014, Consejería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana et Iberdrola Distribución Eléctrica (C‑300/13, non publié, EU:C:2014:188, point 18).

( 5 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 concernant la mise sur le marché des produits biocides (JO 1998, L 123, p. 1, ci-après la « directive sur les produits biocides »).

( 6 ) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, du 12 juin 2009, concernant la mise sur le marché et l’utilisation des produits biocides [COM(2009) 267 final].

( 7 ) Arrêt du 1er mars 2012 (C‑420/10, EU:C:2012:111, points 27 et 31).

( 8 ) Voir en ce sens arrêt du 1er mars 2012, Söll (C‑420/10, EU:C:2012:111, point 27).

( 9 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relatif aux détergents (JO 2004, L 104, p. 1).

( 10 ) CA-Sept15-Doc.8.2 – Product used in Textiles, https://circabc.europa.eu/ui/group/e947a950-8032-4df9-a3f0-f61eefd3d81b/library/66652cff-db51-4027-869c-894e0dbef3d1/details.

( 11 ) Décision d’exécution de la Commission du 23 avril 2015 adoptée en vertu de l’article 3, paragraphe 3, du règlement (UE) no 528/2012 du Parlement européen et du Conseil, relative à des cultures de bactéries destinées à réduire les matières organiques et à être mises sur le marché à cette fin (JO 2015, L 106, p. 79).