CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,

PRÉSENTÉES LE 18 JANVIER 1972 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Ce sont deux affaires préjudicielles (affaire 49-71 et affaire 50-71), jointes aux fins de la procédure orale par ordonnance du 10 novembre 1971, qui retiennent aujourd'hui notre attention. Commençons par nous remettre en mémoire les éléments indispensables pour pouvoir répondre en connaissance de cause au juge national.

Comme d'autres affaires nous l'ont rappelé, le règlement no 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967 (JO no 117, p. 2269), a établi l'organisation définitive des marchés dans le secteur des céréales, laquelle comporte un «système de prix uniques» (prix indicatifs communs, prix de seuil et prix d'intervention uniques). Aux termes de l'article 7 de ce règlement, les organismes d'intervention désignés par les États membres ont, durant toute la campagne de commercialisation, l'obligation d'acheter les céréales, récoltées dans la Communauté, qui leur sont offertes, et notamment le «blé» tendre et l'orge. Les modalités de l'intervention sont régies par le règlement no 132/67 du Conseil, du 13 juin 1967 (JO no 120, p. 2364), ainsi que par les dispositions (en jeu dans l'espèce) du règlement no 1028/68 de la Commission, du 19 juillet 1968 (JO no L 176, p. 1), «fixant les procédures et conditions de prise en charge des céréales par les organismes d'intervention pour la campagne 1968-1969». Ce sont là des textes que nous examinerons plus en détail dans la suite de notre exposé.

Pour le moment, bornons-nous à signaler qu'au printemps de 1969, l'imminence de la dévaluation a entraîné une. chute du cours du franc français. Certaines entreprises établies dans les autres États membres, après avoir exporté des marchandises en France en accordant de longs délais pour leur paiement en francs français, ont alors vendu au rabais leurs créances d'exportation libellées en monnaie française, en les cédant au-dessous du cours officiel de conversion, ce qui a permis à certains importateurs (et notamment à des entreprises allemandes) d'acheter des céréales françaises au prix d'intervention et, en dépit des frais qu'entraînaient ces transactions, de les céder (apparemment avec profit) à l'organisme allemand d'intervention, l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, à Francfort-sur-le-Main. Les opérations de ce genre ayant été pratiquées en très grand nombre, l'organisme allemand d'intervention s'est trouvé en difficulté en ce qui concerne les possibilités d'entreposage. Aussi, le 2 mai 1969, le gouvernement fédéral a-t-il sollicité de la Commission des Communautés européennes l'autorisation d'adopter des mesures de sauvegarde au titre de l'article 226 du traité CEE. La Commission a fait droit à cette demande par une décision du 8 mai 1969, qui autorisait la République fédérale «à limiter les achats de froment tendre et d'orge, prévus à l'article 7, paragraphe 1, du règlement no 120/67/CEE, aux céréales récoltées dans cet État membre». La seule restriction apportée à cette autorisation consistait en ceci que l'organisme allemand d'intervention restait tenu d'accepter les céréales étrangères qui lui avaient été «offertes … avant la prise d'effet de ladite décision». Des autorisations identiques furent d'ailleurs accordées à la même date au royaume de Belgique et au royaume des Pays-Bas. Et nous avons appris au cours de la procédure que, par application de l'article 191 du traité CEE, ayant été immédiatement notifiée, la décision destinée à la République fédérale a pris effet le 8 mai 1969 à 18 h 40.

A la suite de cette notification, l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Office d'importation et de stockage des céréales et fourrages — ci-après: Office des céréales) a arrêté les termes d'un avis officiel, qui, daté du 8 mai 1969, a été publié au «Bundesanzeiger» du 10 mai 1969 et était libellé comme suit : «Sur instructions du ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et de la sylviculture et en application de la décision des Communautés européennes du 8 mai 1969, l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel informe les intéresses que, avec effet immédiat, elle n'acceptera plus les achats à l'intervention de froment tendre et d'orge qu'à condition que ces céréales aient été récoltées en république fédérale d'Allemagne. Cette réglementation ne s'applique pas au froment tendre et à l'orge qui ont été offerts pour intervention à l'Einfuhr- und Vorratsstelle avant le 8 mai 1969, à 18 h 40, heure d'entrée en vigueur de la décision susmentionnée». Quelques jours plus tard (exactement, le 17 juin 1969), le ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et de la sylviculture a pris, d'un commun accord avec le ministre fédéral de l'économie, un décret dont le paragraphe 1 disposait comme suit : «Les achats à l'intervention de froment tendre et d'orge au titre de l'article 7, paragraphe 1, du règlement no 120/67 … sont limités aux céréales récoltées en république fédérale d'Allemagne». Aux termes du paragraphe 3 du décret, cette disposition prenait «effet le 9 mai 1969, à 18 h 45».

Les règles que nous venons de résumer ont joué à l'égard des sociétés Hagen et Wünsche, qui sont respectivement requérantes dans l'une et l'autre des instances au principal (et que nous appellerons dorénavant la requérante no 1 et la requérante no 2).

Pour ce qui est de la requérante no 1, elle a acheté de l'orge d'été et du froment tendre en France en janvier et février 1969 et elle les a offerts pour intervention à l'Office allemand des céréales, en introduisant le 5 mai 1969, en application des directives qu'avait arrêtées ledit Office (et sur lesquelles nous aurons à revenir plus loin), un formulaire qui est parvenu à l'Office le 6 mai 1969 vers 11 heures du matin. Ce formulaire désignait Mannheim comme centre de commercialisation choisi pour l'offre; il ne contenait aucune indication relative au «lieu où se trouvaient les céréales au moment de l'offre» (derzeitiger Lagerort). En réalité, au moment du dépôt de la demande, les lots offerts à l'intervention étaient en cours de transport. En ce qui concerne l'orge, elle avait été entreposée provisoirement à Strasbourg, elle y a été chargée sur un bateau et elle est arrivée à Mannheim dans l'après-midi du 9 mai. Quant au froment, il se trouvait sur un bateau, qui a passé par Strasbourg le 12 mai et est arrivé à Mannheim le 14 mai. C'est respectivement le 12 et le 14 mai que la requérante a informé l'Office des céréales de l'arrivée des marchandises dans l'entrepôt de prise, en charge de Mannheim. Mais, par des décisions datées des 10 et 11 juin 1969, cet organisme a refusé de les prendre en charge, au motif que, depuis le 9 mai, il n'était plus tenu d'acheter les céréales étrangères et que, faute d'indication du lieu où se trouvaient les marchandises, les offres qui lui étaient parvenues avant ladite date ne pouvaient être considérées comme valables.

Et la requérante no 2 a connu le même sort. Ayant acheté du froment tendre en France en février 1969, elle l'a offert à l'intervention au moyen de trois formulaires qui, datés du 8 mai 1969, sont parvenus à l'Office des céréales le 9 mai 1969 vers 12 heures. Dans le premier formulaire, la requérante avait indiqué comme entrepôt de prise en charge la «Firma Silo Kiel-Nordhafen», à Kiel-Wik, tout en précisant que, depuis le 6 mai, la marchandise était en cours de transport par eau vers cette destination. Dans le deuxième formulaire, elle avait indiqué comme entrepôt de prise en charge les installations de l'entreprise «Rhenus GmbH», à Stuttgart, en signalant que la marchandise était en cours de transport par eau vers cette destination depuis le 7 mai. Quant aux indications figurant dans la troisième demande, elles concordaient avec celles du deuxième formulaire. C'est le 12 mai 1969 que les lots de céréales sont arrivés dans les entrepôts de prise en charge ainsi désignés. Par une lettre datée du jour même, la requérante a informé l'organisme allemand que les céréales offertes se trouvaient désormais dans les lieux d'entreposage qu'elle avait indiqués. — Le 14 mai 1969, l'Office informa téléphoniquement la requérante no 2 qu'il refusait d'accepter ces céréales à l'intervention. Et, le 28 mai 1969, dans une décision adressée à l'importatrice en réponse à la réclamation administrative qu'elle avait introduite, il a déclaré qu'à compter du 9 mai 1969 il n'était plus tenu d'acheter les céréales étrangères et qu'il n'avait pas été saisi d'offres valables, puisqu'au moment de l'offre, les marchandises ne se trouvaient pas dans un lieu d'entreposage, mais étaient soit en haute mer, soit en train de voyager par eau aux environs de Mannheim.

Les sociétés importatrices sont toutes deux d'avis que l'attitude adoptée par l'Office allemand des céréales ne se. justifiait pas. Elles considèrent que la date déterminante, c'est celle de l'expédition des offres et, d'autre part, elles estiment que les offres sont valables même si elles n'indiquent pas le lieu où se trouvent les marchandises, car il suffit que celles-ci parviennent à leur lieu d'entreposage au cours du mois indiqué pour la livraison. — Aussi ont-elles porté l'affaire devant le tribunal administratif de Francfort et, après y avoir été déboutées ou n'y avoir obtenu que partiellement gain de cause, se sont-elles pourvues devant la cour administrative du Land de Hesse. Le litige mettant en jeu des questions d'interprétation du droit communautaire dont cette juridiction estimait la solution nécessaire pour lui permettre de statuer, elle a décidé le 19 juillet 1971 de suspendre les procédures et de vous soumettre (en termes identiques dans les deux instances) les questions préjudicielles suivantes :

1) a) Les termes «offre» et «offerte» figurant dans les règlements en cause doivent-ils être interprétés dans les différents États membres de la Communauté économique européenne d'après les dispositions et les règles de chacun des droits nationaux, ou bien b) La Communauté économique européenne a-t-elle créé, pour l'«offre», une notion qui lui est propre et qui, en conséquence, doit être interprétée de la même manière dans tous les États membres ?

2) Dans l'hypothèse où la question 1, b), comporte une réponse affirmative : a) Le terme «offre» doit-il être interprété dans ce sens que l'offre de vente de céréales à l'intervention est réputée avoir été faite dès l'instant où l'offrant s'est dessaisi de son offre, même si l'organisme d'intervention ne l'a pas encore reçue, ou bien b) n'y-a-t-il offre valable qu'à partir du moment où celle-ci parvient à l'organisme d'intervention ?

3) Toujours dans l'hypothèse où la question 1, b), comporte une réponse affirmative : a) L'offre est-elle valable et susceptible d'être acceptée alors même qu'elle n'indique pas le lieu dans lequel les céréales offertes se trouvent ou se trouvaient au moment de l'offre, ou bien b) pour que l'offre soit valable et puisse être acceptée, faut-il qu'elle contienne l'indication du lieu dans lequel les céréales offertes se trouvaient au moment de l'offre ?

4) Dans l'hypothèse où la question 3, b), comporte une réponse affirmative : a) L'offre n'est-elle valable qu'à condition que toutes les indications essentielles, y compris celle du lieu où les céréales offertes se trouvaient au moment de l'offre, soient fournies concurremment, ou bien b) lorsque l'offre n'a pas été accompagnée initialement de l'indication, indispensable, du lieu dans lequel les céréales offertes se trouvaient au moment de l'offre, cette offre peut-elle être complétée après coup par la fourniture a posteriori de cette indication ?

5) Dans l'hypothèse ou la question 4, b), comporte une réponse affirmative : a) Lorsque l'offre a ainsi été déposée en plusieurs temps, doit-elle être considérée comme ayant été faite dès l'instant où a été remise l'offre qui était initialement incomplète, ou bien b) une telle offre ne doit-elle être considérée comme faite qu'à partir du moment où est fournie, après coup, l'indication du lieu dans lequel les céréales offertes se trouvaient au moment de l'offre ?

6) a) Le membre de phrase «se trouvent au moment de l'offre» figurant à l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 132/67/CEE du Conseil doit-il être compris dans ce sens qu'au moment de l'offre, les céréales offertes doivent être définitivement entreposées dans un lieu déterminé, ou bien b) peut-on également offrir des céréales qui sont encore en cours de transport, du moment qu'elles ne sont offertes que pour un centre de commercialisation choisi parmi les trois centres les plus proches du lieu dans lequel les céréales se trouvaient in concreto pendant leur transport, au moment de l'offre ?

7) a) Les dispositions qui figurent dans les règlements en cause et qui fixent les règles générales de l'intervention, et notamment celles qui sont relatives à la remise des offres à l'intervention, sont-elles de nature impérative, ou bien b) les divers États membres peuvent-ils adopter des dispositions qui y dérogent ou établir une pratique différente pouvant néanmoins être considérée comme régulière ?

Ces questions ont donné lieu à des observations écrites et orales des requérantes au principal, de l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, à Francfort, et de la Commission des Communautés européennes. — Examinons à notre tour comment il convient d'y répondre.

1. Il importe avant tour d'observer que ce qui est au centre de l'examen, c'est la décision du 8 mai 1969 par laquelle (comme nous l'avons vu) la Commission a autorisé la République fédérale à bloquer les achats . l'intervention de céréales étranges, avec cette réserve que les céréales étrangères offertes avant la prise d'effet de la décision (c'est-à-dire avant le 8 mai, à 18 h 40) devaient de toute façon être acceptées à l'intervention. C'est en fonction du droit national qu'il convient de déterminer le moment auquel il a valablement été fait usage de cette autorisation. Pour ce faire, peut-être s'agit-il de prendre en considération l'avis officiel que l'Einfuhr- und Vorratsstelle a publié le 8 mai sur instruction du ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et de la sylviculture. A cet égard, et compte tenu des dispositions de la Loi fondamentale allemande ainsi que de la loi allemande du 30 juin 1967 portant exécution des règles communautaires, peut-être aussi convient-il de prendre en considération le décret d'administration générale arrêté en juin 1969 et de se demander si celui-ci pouvait avoir effet rétroactif. — Mais en tout cas, il est certain que, jusqu'au moment où il a été valablement fait usage de l'autorisation, les organismes d'intervention devaient obéir au régime commun, lequel leur imposait d'accepter les céréales récoltées dans la Communauté. La seule signification qu'ait dès lors la réserve inscrite dans la décision de la Commission, c'est que les organismes d'intervention étaient de toute façon tenus d'acheter les céréales offertes antérieurement à la prise d'effet de cette décision. Mais cela ne signifie pas que, même dans le cas où il ne serait fait Qu'ultérieurement usage de l'autorisation, seules devraient être acceptées à l'intervention les céréales étrangères offertes avant la prise d'effet de ladite décision. Au seuil de la discussion juridique de la présente affaire, il nous a paru utile de faire cette mise au point, à laquelle la Commission avait, elle aussi, attaché de l'importance. Quant à savoir si elle a une incidence sur l'appréciation des espèces soumises à la juridiction nationale, c'est à celle-ci qu'il appartient d'en décider.

2. La première question porte sur le terme «offre» (ou «offerte») qui figure dans la décision de la Commission et dans certains règlements communautaires (le règlement no 120, le règlement no 132 et le règlement no 1028). Il s'agit de savoir si ce terme peut être défini selon les règles du droit national ou bien s'il recouvre une notion qui, propre à la Communauté, doit être interprétée de la même manière dans tous les États membres. C'est là une question à laquelle, du moins en partie, il est facile de répondre. — Le règlement de base no 120/67 déclare, en effet, que les offres doivent répondre à certaines conditions, lesquelles doivent être fixées conformément aux dispositions du paragraphe 5 de l'article 7, et le paragraphe 2 de cet article 7 parle des conditions dans lesquelles les organismes d'intervention achètent les céréales, conditions à arrêter en application des paragraphes 4 et 5. Le paragraphe 4 dudit article 7 dispose que «le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure de vote prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité, arrête les règles générales régissant l'intervention …» Le paragraphe 5 prévoit ensuite que «les procédures et conditions de prise en charge par les organismes d'intervention» sont fixées au titre de modalités d'application arrêtées selon la procédure prévue à l'article 26 (c'est-à-dire selon la procédure du comité de gestion). C'est en application de ces dispositions que l'article 1 du règlement no 132/67 prévoit les modalités selon lesquelles les offres à l'intervention doivent être faites (comme nous le savons, il dispose qu'elles doivent l'être pour un centre de commercialisation choisi parmi les trois centres les plus proches du lieu où les céréales se trouvent au moment de l'offre). L'article 3 du règlement no 1028/68 précise en outre que toute offre de vente à l'intervention doit faire l'objet d'une demande écrite auprès d'un organisme d'intervention. Ces textes sont formulés en des termes qui ne permettent pas de douter de la force obligatoire des règles qu'ils énoncent. Force est dès lors d'affirmer qu'à tout le moins dans le mesure où elle a ainsi été réglementée, la notion d'offre doit avoir le même contenu dans toute la Communauté. Pour le surplus, cette première question appelle les observations suivantes. Puisqu'il faut que la portée du droit communautaire soit la même partout, on peut, lorsque les textes communautaires utilisent certains termes, considérer en cas de doute qu'ils doivent se voir reconnaître une signification uniforme. Si telle n'était pas l'intention du législateur communautaire, s'il désirait abandonner au droit national le soin de définir un terme, il faudrait qu'on puisse s'en rendre compte clairement, que cet abandon soit exprimé formellement ou qu'il résulte sans équivoque possible de l'objectif de la disposition en cause. — En ce qui concerne le système d'intervention, il importe d'observer à ce propos qu'il constitue un régime uniforme pour toute la Communauté (c'est ce que les considérants du règlement no 132/67 indiquent formellement par la formule «mesures communautaires d'intervention»). La Communauté connaît un système homogène de prix d'intervention qui, à partir d'un prix de base unique, sont fixés par le Conseil pour une série de centres de commercialisation en fonction de leur situation géographique, et de manière à maintenir dans toute la mesure possible les courants existant sur le marché. Le système obéit en outre au principe que les céréales récoltées dans la Communauté peuvent y être partout offertes à l'intervention. Dans ces conditions, on ne saurait concevoir que la notion centrale de l'«offre», à laquelle est liée l'obligation d'acheter les céréales à l'intervention, puisse recevoir des significations différentes en fonction des règles du droit national. Enfin, n'oublions pas non plus qu'il est avant tout question ici d'une décision de la Commission et que ce qui importe, c'est le sens dans lequel le terme est utilisé dans cette décision. Comme nous l'avons vu, il y est destiné à désigner une limite absolue qui, en fonction des exigences communautaires, est assignée à l'autorisation prévue et, au surplus, il doit avoir la même portée à l'égard de plusieurs Etats bénéficiaires de l'autorisation. C'est là aussi un élément qui indique que ce terme doit incontestablement se voir reconnaître une signification communautaire. Aucun doute ne saurait dès lors exister quant à la réponse à donner à la première question: il faut admettre que les termes «offre» et «offerte» doivent, pour l'essentiel, recevoir un sens uniforme dans toute la Communauté.

3. Par la deuxième question qu'elle vous soumet, la juridiction nationale vous demande, Messieurs, de préciser si l'offre à l'intervention peut être réputée avoir été faite à partir du moment où l'offrant s'en est dessaisi, ou bien s'il faut qu'elle soit parvenue à l'organisme d'intervention pour pouvoir être considérée comme valable. C'est en faveur de la seconde branche de cette alternative que se prononcent l'Einfuhr- und Vorratsstelle et la Commission, cependant que la requérante no 2 soutient que c'est à l'expédition de l'offre qu'il faut avoir égard (et cela notamment en considération du fait que ses demandes ne sont parvenues à l'Office des céréales que le 9 mai, après 8 h 45). Lorsque nous nous efforçons de résoudre cette question en partant avant tout de la notion générale d'offre, nous ne saurions contester que plusieurs indices plaident en faveur de la thèse de l'Office allemand des céréales, selon laquelle l'offre doit être parvenue à l'organisme d'intervention. A cet égard, observons en premier lieu que les règlements nos 132 et 1028 disposent que toute offre à l'intervention doit être faite à un organisme d'intervention (en allemand : bei der Interventionsstelle). — Si, d'autre part, les textes ne fournissant aucune autre précision, nous orientions nos recherches du côté du droit national, nous ne pourrions éviter de reprendre, à propos de la notion d'offre (laquelle constitue une déclaration de volonté émise avec l'intention d'accomplir un acte juridique), une constatation que la Cour avait déjà faite au début de son existence (Alma contre Haute Autorité, 8-56, Recueil, 1957, p. 190), quand elle a affirmé que, selon «une règle de droit généralement admise dans tous les pays de la Communauté,… une déclaration de volonté écrite produit tous ses effets dès lors qu'elle est régulièrement entrée dans la sphère interne du destinataire».— Et (last, but not least) nous pouvons encore nous référer au problème analogue qui se pose à propos du moment où prennent effet les demandes à introduire en d'autres matières (délivrance des certificats d'importation et d'exportation et fixation à l'avance des prélèvements). Dans ce domaine, la thèse selon laquelle la demande produit ses effets à partir du moment où elle est introduite (Einreichung) trouve un appui, non seulement dans le texte français des articles 12, 15 et 16 du règlement no 120 et dans celui de l'article 6 du règlement no 1373/70 (JO no L 158, p. 1) (où il est question du «jour du dépôt»), mais également dans le fait que la réglementation établie en cette matière est manifestement axée sur la date à laquelle les demandes parviennent à l'organisme destinataire. Nous nous permettons, à cet égard, de vous renvoyer aux considérations que la Commission a développées à la page 10 du mémoire qu'elle a déposé dans l'affaire 50-71 ainsi qu'à l'argumentation qu'elle a exposée à propos du règlement no 2591/69 (JO no L 324, p. 1) (relatif à l'application de la clause de sauvegarde inscrite à l'article 20 du règlement no 120/67). Il apparaît, dès lors, que c'est communément le moment auquel les offres parviennent à leur destinataire qui est déterminant, et, la décision de la Commission du 8 mai 1969 parlant purement et simplement d'offres, nous pouvons en conclure d'emblée que tel est également le principe qui doit s'appliquer ici. Considérer que l'offre pourrait prendre effet dès l'instant où elle est expédiée constituerait à vrai dire une dérogation, une exception, et il est permis de penser que, si telle avait été l'intention du législateur, il l'aurait exprimée clairement. — Au surplus, cette interprétation tient également un compte exact des intérêts en jeu. La réserve qui, dans la décision d'autorisation de la Commission, vise à protéger les opérations d'intervention déjà engagées s'explique par l'intention de ne pas porter atteinte aux droits acquis. Mais, avec la Commission, il est permis d'affirmer que l'obligation d'accepter les céréales à l'intervention ne pouvait concrètement jouer le rôle de sauvegarder des intérêts méritant de l'être qu'à partir du moment où l'Office des céréales se trouvait en présence d'offres régulières, qu'à partir du moment où il pouvait se rendre compte que l'entreprise désirait offrir des céréales et où il y avait lieu pour lui de prendre des mesures d'intervention. Et on n'aperçoit aucune raison qui commanderait de prendre en considération un besoin de protection plus large que celui-là. A cet égard, il importe d'observer, premièrement, que, même après l'adoption des mesures nationales de sauvegarde autorisées par la décision de la Commission, la possibilité subsistait de déclencher des mesures d'intervention dans l'État membre dans lequel les céréales en jeu avaient été récoltées. En second lieu, il convient de considérer que, dans des circonstances normales, lorsque le mécanisme d'intervention dont l'objectif est de garantir des prix minimaux aux producteurs, fonctionne normalement, les échanges internationaux de marchandises constituent non pas la règle, mais bien l'exception. Aussi, à propos de transactions du genre de celles auxquelles nous avons à faire dans les présentes espèces, c'est-à-dire à propos d'opérations qui trouvent leur origine dans l'évolution d'une monnaie nationale et dans les circonstances spéciales qui y sont liées, est-il permis d'affirmer qu'il s'agit d'offres à l'intervention qui sortent de la normale. On peut donc estimer que les intéressés se rendaient compte du caractère particulier des opérations qu'ils avaient entreprises ainsi que des risques qu'elles impliquaient et qu'ils ne pouvaient pas espérer voir leur position juridique reconnue spécialement digne de protection. Récapitulons dès lors en constatant que, non seulement à titre général, mais également au regard de la décision de la Commission du 8 mai 1969, le moment auquel il convient d'avoir égard pour l'«offre», c'est celui où elle parvient à son destinataire.

4. Un troisième groupe de questions, qu'il y a lieu d'examiner conjointement, a trait au lieu dans lequel les céréales se trouvent au moment où elles sont offertes à l'intervention. La juridiction nationale vous demande de préciser s'il faut qu'au moment de l'offre, les céréales en jeu soient entreposées dans un endroit fixe et déterminé, ou bien s'il est possible d'offrir à l'intervention des céréales qui ne sont qu'en cours de transport. Elle vous demande en outre de dire si la validité de l'offre est subordonnée à l'indication de l'endroit dans lequel les céréales se trouvent au moment où elles sont offertes. Là encore, il s'agit de questions dont la solution ne nous paraît pas très difficile à découvrir. — Le mode de fonctionnement du système d'intervention peut être clairement dégagé des textes qui le régissent. C'est ainsi que l'article 1 du règlement no 132/67 prévoit que toute offre à l'intervention doit être faite pour un centre de commercialisation choisi parmi les trois centres les plus proches du lieu où les céréales se trouvent au moment de l'offre et qu'on entend par centres de commercialisation les plus proches les centres pour lesquels des prix d'intervention ont été fixés et vers lesquels les céréales peuvent être acheminées aux moindres frais. Ledit règlement prévoit ensuite que les organismes d'intervention décident du lieu de prise en charge des céréales. Si l'organisme d'intervention prend en charge les céréales à tout autre endroit que le centre de commercialisation désigné par le vendeur, le prix à payer est égal au prix d'intervention valable pour le centre de commercialisation désigné par le vendeur, diminué des frais de transport les plus favorables du lieu où les céréales se trouvent au moment de l'offre jusqu'à ce centre de commercialisation. Et l'article 2 du règlement ajoute que, si l'organisme d'intervention prend en charge les céréales à un autre endroit que le centre de commercialisation désigné par le vendeur et différent de celui où les céréales se trouvent au moment de l'offre, les frais de transport de l'endroit où se trouvent les céréales jusqu'à celui où elles sont prises en charge sont supportés par l'organisme d'intervention. Ce qu'il importe donc d'observer c'est que l'offrant doit choisir parmi trois centres de commercialisation définis par rapport à l'endroit où se trouvent les céréales. C'est à la suite de cela que l'organisme d'intervention doit prendre une décision de prise en charge, et cela (comme le prévoit le règlement no 1028) «dans les meilleurs délais», c'est-à-dire sans retard. Pour prendre cette décision, il a notamment égard aux frais de transport impliqués par l'opération, et, selon le règlement no 132/67, c'est à lui qu'il appartient de les déterminer. — Aussi est-il permis de penser que le régime de l'intervention part de l'idée que les céréales offertes sont entreposées dans un endroit fixe au moment de l'offre. En effet, même si, par hypothèse, on admet qu'il est possible de choisir un centre de commercialisation pour une marchandise qui est en cours de transport et dont la localisation ne cesse de se modifier au moment de l'offre, encore faut-il reconnaître qu'en pareil cas, il est beaucoup plus difficile, voire impossible, à l'organisme d'intervention de contrôler, comme il le doit, l'exactitude de ce choix. — Le régime existant implique en outre que le lieu d'entreposage soit indiqué au moment même de l'offre. Il faut, en effet, que l'organisme d'intervention prenne sa décision sans retard, c'est-à-dire sans devoir perdre de temps à se livrer à des recherches et à interroger les importateurs, et cela compte tenu notamment des frais de transport qu'implique la prise en charge, frais que les principes d'économie devant présider à toute gestion administrative commandent de maintenir au niveau le plus bas possible. — L'analyse des textes qui régissent l'intervention et des motifs qui ont conduit à leur adoption nous permet dès lors de conclure que la validité de l'offre à l'intervention est subordonnée à la condition que les céréales se trouvent dans un endroit fixe au moment de l'offre et que cet endroit soit indiqué dans l'offre. Cela dit, nous pourrions en réalité clore notre examen, car (la discussion se concentrant autour de l'offre telle qu'elle est conçue dans la décision de la Commission de mai 1969 et des limites que cette notion est destinée à assigner à l'autorisation conférée au législateur national) c'est essentiellement la portée communautaire de cette notion qu'il importe de déterminer. Cependant, Messieurs, pour être complet, nous démontrerons encore que nous n'aurions pas à modifier la réponse à laquelle nous avons abouti, même si nous devions tenir compte des particularités du droit national. — A ce propos, rappelons-nous que les requérantes au principal ont fait état de certaines dispositions d'exécution adoptées en République fédérale, et plus précisément des directives que l'Einfuhr- und Vorratsstelle a adoptées le 3 octobre 1967 après avoir entendu les représentants du commerce allemand des céréales, directives dont un avis officiel du 1er août 1968 a étendu l'application à la campagne de commercialisation 1968/1969. Il ressort de ces directives, relèvent les requérantes, que l'Office allemand des céréales a désigné à l'avance toute une série d'entrepôts de prise en charge en fixant des prix spéciaux de prise en charge et en invitant les intéressés à conclure des contrats en vue du placement de leurs céréales dans ces entrepôts. Le no 5.11 des directives porte, en effet, ceci : «En ce qui concerne certains endroits de prise en charge (entrepôts), l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide a arrêté une décision de portée générale selon laquelle, lorsque les céréales se trouvent dans ces entrepôts et lui sont offertes à l'intervention, c'est là qu'elle les prendra en charge (entrepôts de prise en charge visés à l'annexe C)». Les requérantes font observer que, par l'effet de cette réglementation, la décision relative au lieu de prise en charge, seule décision que le système d'intervention oblige l'Einfuhr- und Vorratsstelle de prendre, a donc déjà été prise sous une forme générale et qu'il n'y a dès lors aucune utilité à exiger que les céréales se trouvent dans un endroit fixe au moment de l'offre. Elles en concluent qu'il est dans la logique de ladite réglementation que l'Office des céréales considère les offres comme valables même si elles n'indiquent pas le lieu dans lequel se trouvent les céréales. Encore que cette argumentation ne manque pas de faire impression à première vue, nous pouvons cependant lui opposer diverses considérations. — Tout d'abord, il est certain que, loin que la procédure dont nous venons de parler (et que les requérantes qualifient de procédure simplifiée) soit la seule à être utilisée, il est fait application, parallèlement à cette procédure, du régime tel qu'il est prévu par le règlement no 132 et que nous pourrions dénommer le régime «normal». En pareil cas, le formulaire utilisé par l'organisme allemand d'intervention exige formellement l'indication du lieu dans lequel se trouvent les céréales au moment de l'offre. Les motifs de l'ordonnance de renvoi et les pièces du dossier paraissent indiquer que c'est ce dernier système qui a été adopté dans le cas de la requérante no 1. A tout le moins à l'égard de ce cas-là, c'est dès lors vainement que les requérantes ont invoqué les règles de procédure établies par l'Einfuhr- und Vorratsstelle. — En outre, il conviendrait de vérifier si la façon dont les requérantes ont présenté la procédure qu'elles qualifient de simplifiée correspond bien à la réalité. Lorsqu'en effet les directives de l'Einfuhr- und Vorratsstelle parlent d'accords à conclure entre les vendeurs et les entreposeurs, elles se réfèrent expressément à l'acceptation de l'offre, et il est dès lors manifeste qu'elles visent des accords à conclure après cette acceptation. Au surplus (et voici qui est encore plus important), il semble que la condition selon laquelle les céréales offertes doivent se trouver dans un endroit fixe et déterminé au moment de l'offre s'applique même dans le cadre de la procédure simplifiée. Selon les explications convaincantes de l'Einfuhr- und Vorratsstelle, c'est dans ce sens-là qu'il faut comprendre le formulaire D, conçu pour l'une et l'autre des procédures: dans son numéro 7, en effet, il prévoit, en cas de recours à la procédure simplifiée, la nécessité d'assurer formellement que les céréales se trouvent déjà dans un entrepôt de prise en charge déterminé. Il ne saurait donc être question de soutenir que l'endroit où se trouvent les céréales et l'indication de cet endroit importent peu en cas de procédure simplifiée. Et cela se comprend aisément. Comme on nous l'a expliqué au cours de la procédure, l'acceptation de l'offre implique certaines tâches administratives. Aussi faut-il qu'au moment de cette acceptation, on ait la certitude que l'organisme d'intervention auquel il est fait appel est compétent pour statuer sur l'offre qui a été introduite, qu'autrement dit les céréales se trouvent dans son ressort. Il apparaît donc, Messieurs, que même s'il fallait avoir égard à l'aménagement des règles de procédure prévues par le droit national pour répondre à la question de la cour administrative, force resterait d'affirmer que la remise d'une offre à l'intervention doit nécessairement s'accompagner de l'indication du lieu dans lequel les céréales se trouvent.

5. Par un ensemble de questions qu'il vous pose ensuite, le juge national vous demande de dire si les offres qui ne sont pas accompagnées de l'indication du lieu dans lequel les céréales se trouvent au moment où celles-ci sont offertes peuvent être complétées et, dans l'affirmative, s'il faut considérer que l'offre n'est faite valablement qu'à partir du moment où cette indication est fournie après coup. Ces questions ne nous paraissent pas nécessiter de longs développements. — Dès lors qu'il n'y a rien d'anormal en droit à ce qu'une offre incomplète soit complétée et que les règles communautaires n'exigent pas que toutes les déclarations requises soient fournies au même moment, il apparaît que, sous cet angle, rien ne peut faire obstacle à ce que les offres à l'intervention soient complétées. Si, par conséquent, dans le cas où des céréales offertes à l'intervention sont en cours de transport, l'organisme d'intervention est informé, au moment où elles atteignent le lieu d'entreposage, par une notification qui exprime du même coup le maintien de l'intention d'offrir ces céréales, il faut considérer que, de la sorte, l'offre est licitement complétée. Dans lé cadre de la pratique normale en matière d'intervention, cela signifie que c'est à partir de ce moment-là, c'est-à-dire à partir du moment où les indications complémentaires parviennent à l'organisme compétent, que l'offre est examinée, ce qui revient à dire qu'elle sort ses effets ex nunc. Comme, d'autre part, la décision d'autorisation de la Commission ne déroge pas expressément à ce principe, nous ne pourrons admettre que, dans la situation particulière visée par cette décision, l'organisme d'intervention serait contraint de reconnaître une validité rétroactive aux offres initialement incomplètes et force nous sera d'affirmer que l'offre ne peut être regardée comme ayant été valablement faite qu'à partir du moment où elle est complétée. Tel est, Messieurs, le sens dans lequel vous devrez répondre au quatrième groupe des questions formulées dans les ordonnances par lesquelles vous avez été saisis.

6. La cour administrative du Land de Hesse vous demande, enfin, de dire s'il est permis aux États membres d'arrêter des dispositions ou d'établir une pratique qui dérogent à la législation communautaire fixant les règles générales de l'intervention et régissant la remise des offres à l'intervention. C'est là encore une question à laquelle nous pourrons répondre assez rapidement. Référons-nous, tout d'abord, au règlement no 1028/68 de la Commission, du 19 juillet 1968. Son article 5 prévoit que les organismes d'intervention «arrêtent, en tant que de besoin, des procédures et conditions de prise en charge complémentaires» (weitere Verfahrens- und Übernahmebedingungen), mais cela sous réserve que les dispositions adoptées à l'échelon national soient compatibles avec les règles fixées par le règlement no 1028 (comme, évidemment, avec les autres dispositions communautaires applicables en la matière). — Or, un principe général ressort des considérations que nous avons exposées précédemment: c'est que, lorsque les règles communautaires sont formulées en termes impératifs, lorsqu'il s'agit de règles essentielles pour le fonctionnement du mécanisme d'intervention, l'uniformité qui doit présider à l'application du système fait obstacle à ce que des dérogations soient admises. — Comme nous l'avons vu, ce principe général vaut pour la remise de l'offre, pour les conditions à remplir pour que les offres soient valables, et notamment pour l'indication du lieu où les céréales se trouvent. — Si (comme les requérantes le pensent, non sans raison) la question du juge national vise l'aménagement de la procédure de prise en charge «simplifiée» instituée en République fédérale (c'est-à-dire la détermination de certains entrepôts de prise en charge désignés à l'avance par une mesure générale), nous ne pourrons que répondre que la compatibilité de cette procédure avec le droit communautaire ne paraît pas faire de doute, puisque, même dans ce système, il faut que les céréales se trouvent à un endroit fixe au moment de l'offre. Mais peut-être convient-il en outre d'observer encore ce qui suit. Un point qui nous paraît essentiel, c'est que la décision de la Commission autour de laquelle se concentre l'examen se borne à autoriser l'État membre à adopter des mesures nationales de sauvegarde. Pour ce qui est de la Communauté, elle n'a apporté qu'une seule restriction à cette autorisation: il faut en tout cas que les organismes d'intervention acceptent les offres qui, au regard du droit communautaire, ont été valablement faites avant l'entrée en vigueur de ladite décision. Pour le surplus, il importe peu, du point de vue du droit communautaire, de savoir comment l'autorisation a été mise à profit à l'échelon national et de quelle manière elle pouvait l'être. Ainsi, par exemple, compte tenu de la façon dont la procédure nationale et la pratique nationale sont conçues, il se pourrait que les règles du droit interne imposent d'assigner des limites à l'usage de la faculté accordée par la Communauté. Il se pourrait qu'elles entraînent pour l'organisme d'intervention l'obligation d'accepter, non seulement les offres à l'intervention de céréales étrangères qui ont été valablement faites au regard du droit communautaire, mais également les offres qui n'ont sorti leurs effets qu'après l'entrée en vigueur des mesures nationales de sauvegarde, et cela par application des principes en vertu desquels le droit interne protège la bonne foi et la confiance légitime des intéressés (Vertrauensschutz). Ce sont là des conclusions qui ne paraissent pas pouvoir être exclues sur le plan du droit national, puisque nous avons affaire à une simple autorisation accordée par la Communauté, et non pas à une obligation imposée à l'État membre d'adopter un comportement déterminé. Mais nous croyons devoir nous borner à cette indication et pouvoir clore ainsi l'examen du dernier groupe de questions, toutes autres déductions devant être laissées à l'appréciation du juge national.

7. Pour nous récapituler, voici, dès lors, Messieurs, les réponses que nous vous proposons de donner aux questions qui vous ont été soumises : a) Les termes «offre» et «offerte» figurant dans les règlements nos 120, 132 et 1028 ne sauraient être interprétés en fonction du droit interne des États membres appelés à appliquer le régime d'intervention; recouvrant au contraire des notions qui sont propres à la Communauté et sont destinées à jouer un rôle dans le cadre d'un système communautaire d'intervention, ils doivent être définis d'une manière uniforme pour l'ensemble de la Communauté. b) Les offres visées par lesdits textes sortent leurs effets à partir du moment où elles parviennent à l'organisme d'intervention qui en est le destinataire. c) Il découle des principes qui gouvernent le régime d'intervention que les céréales offertes à l'intervention doivent se trouver dans un endroit fixe au moment de l'offre (qu'en d'autres termes il n'est pas permis qu'elles soient en cours de transport) et que les offres ne sont valables qu'à condition d'indiquer le lieu dans lequel les céréales se trouvent au moment de l'offre. d) Lorsque des offres qui ne remplissent pas toutes les conditions de validité sont complétées ultérieurement (par exemple par l'indication du lieu dans lequel se trouvent les céréales), et cela de manière à révéler le maintien de l'intention d'offrir des céréales, elles sortent leurs effets à partir du moment où les indications complémentaires parviennent à l'organisme d'intervention. e) Aux termes de l'article 5 du règlement no 1028, les organismes d'intervention sont en droit d'arrêter des procédures et conditions de prise en charge complémentaires. Cependant, lorsque les dispositions régissant l'intervention sont formulées en termes impératifs et lorsque des règles essentielles pour le fonctionnement du mécanisme d'intervention sont en jeu, les dispositions d'exécution arrêtées à l'échelon national ne sauraient déroger au droit communautaire.

( 1 ) Traduit de l'allemand.