CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PRIIT PIKAMÄE

présentées le 20 janvier 2021 ( 1 )( ( i ))

Affaire C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

contre

Commission européenne

« Pourvoi – Droit institutionnel – Politique sociale – Articles 154 et 155 TFUE – Dialogue social entre les partenaires sociaux au niveau de l’Union – Information et consultation des partenaires sociaux – Accord conclu par les partenaires sociaux – Information et consultation des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux des États membres – Refus de la Commission de soumettre au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre l’accord – Qualification des actes issus de la procédure de mise en œuvre – Marge d’appréciation de la Commission – Degré de contrôle juridictionnel – Obligation de motivation de la décision de refus »

1. Par son pourvoi, l’European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Fédération syndicale européenne des services publics) demande à la Cour d’annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 24 octobre 2019, EPSU et Goudriaan/Commission ( 2 ) (ci‑après l’« arrêt attaqué »), par lequel le Tribunal a rejeté le recours en annulation formé par les requérants en première instance (EPSU et M. Jan Goudriaan) contre la décision adoptée par la Commission européenne dans sa lettre du 5 mars 2018 (ci‑après la « décision litigieuse »), par laquelle la Commission a refusé de présenter au Conseil de l’Union européenne une proposition de décision mettant en œuvre un accord conclu entre les partenaires sociaux ( 3 ) (ci‑après l’« accord en cause ») ( 4 ).

2. Dans la présente affaire, la Cour doit se pencher sur l’interprétation de l’article 155, paragraphe 2, TFUE. Si ce n’est pas la première fois que la Commission s’oppose à un accord négocié par les partenaires sociaux ( 5 ), c’est en revanche la première fois que la Cour est saisie d’une telle opposition et qu’elle se penche sur les pouvoirs et les obligations de la Commission dans le cadre de la procédure de mise en œuvre des accords conclus par les partenaires sociaux au titre de cette disposition ( 6 ).

3. La Cour doit donc déterminer si la Commission peut, outre le contrôle de la légalité de l’accord négocié par les partenaires sociaux et de leur représentativité, exercer un contrôle en ce qui concerne l’opportunité de la mise en œuvre de cet accord.

I. Le cadre juridique

4. L’article 152, premier alinéa, TFUE prévoit : « L’Union reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux à son niveau, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux. Elle facilite le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie. »

5. L’article 153, paragraphe 1, TFUE prévoit que, en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 151, l’Union soutient et complète l’action des États membres dans plusieurs domaines dont « l’information et la consultation des travailleurs ».

6. L’article 154 TFUE dispose : « 1. La Commission a pour tâche de promouvoir la consultation des partenaires sociaux au niveau de l’Union et prend toute mesure utile pour faciliter leur dialogue en veillant à un soutien équilibré des parties. 2. À cet effet, la Commission, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale, consulte les partenaires sociaux sur l’orientation possible d’une action de l’Union. 3. Si la Commission, après cette consultation, estime qu’une action de l’Union est souhaitable, elle consulte les partenaires sociaux sur le contenu de la proposition envisagée. Les partenaires sociaux remettent à la Commission un avis ou, le cas échéant, une recommandation. 4. À l’occasion des consultations visées aux paragraphes 2 et 3, les partenaires sociaux peuvent informer la Commission de leur volonté d’engager le processus prévu à l’article 155. La durée de ce processus ne peut pas dépasser neuf mois, sauf prolongation décidée en commun par les partenaires sociaux concernés et la Commission. »

7. Aux termes de l’article 155 TFUE : « 1. Le dialogue entre partenaires sociaux au niveau de l’Union peut conduire, si ces derniers le souhaitent, à des relations conventionnelles, y compris des accords. 2. La mise en œuvre des accords conclus au niveau de l’Union intervient soit selon les procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux États membres, soit, dans les matières relevant de l’article 153, à la demande conjointe des parties signataires, par une décision du Conseil sur proposition de la Commission. Le Parlement européen est informé. Le Conseil statue à l’unanimité lorsque l’accord en question contient une ou plusieurs dispositions relatives à l’un des domaines pour lesquels l’unanimité est requise en vertu de l’article 153, paragraphe 2. »

II. Les antécédents du litige

8. Les antécédents du litige ont été exposés par le Tribunal aux points 1 à 6 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la façon suivante.

9. Par un document de consultation du 10 avril 2015 ( 7 ), la Commission a invité les partenaires sociaux, sur le fondement de l’article 154, paragraphe 2, TFUE, à se prononcer sur l’orientation possible d’une action de l’Union européenne concernant une consolidation des directives sur l’information et la consultation des travailleurs. Cette consultation portait notamment sur l’éventuelle extension du champ d’application de ces directives aux fonctionnaires et aux employés des administrations publiques des États membres.

10. Le 2 juin 2015, les partenaires sociaux siégeant au sein du comité de dialogue social pour les administrations des gouvernements centraux, à savoir, d’une part, la DSANE et, d’autre part, les EAPE, ont, sur le fondement de l’article 154, paragraphe 4, TFUE, informé la Commission de leur volonté de négocier et de conclure un accord sur le fondement de l’article 155, paragraphe 1, TFUE.

11. Le 21 décembre 2015, la DSANE et les EAPE ont signé un accord intitulé « Cadre général pour l’information et la consultation des fonctionnaires et [des] employés des administrations des gouvernements centraux ».

12. Par courrier du 1er février 2016, la DSANE et les EAPE ont conjointement demandé à la Commission de présenter une proposition en vue de la mise en œuvre de l’accord en cause au niveau de l’Union par une décision du Conseil adoptée sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.

13. Le 5 mars 2018, la Commission a informé la DSANE et les EAPE qu’elle avait décidé de refuser de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre l’accord en cause au niveau de l’Union.

14. Dans la décision litigieuse, la Commission a indiqué, en substance, tout d’abord, que les administrations des gouvernements centraux étaient placées sous l’autorité des gouvernements des États membres, qu’elles exerçaient des prérogatives de puissance publique et que leur structure, leur organisation et leur fonctionnement étaient entièrement du ressort des États membres. Ensuite, la Commission a relevé que des dispositions assurant un certain degré d’information et de consultation des fonctionnaires et des employés de ces administrations existaient déjà dans de nombreux États membres. Enfin, la Commission a constaté que l’importance desdites administrations dépendait du degré de centralisation ou de décentralisation des États membres, de sorte que, en cas de mise en œuvre de l’accord en cause par une décision du Conseil, le niveau de protection des fonctionnaires et des employés des administrations publiques varierait de façon considérable suivant les États membres.

III. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

15. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 mai 2018, les requérants en première instance ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.

16. À l’appui de ce recours, les requérants en première instance ont invoqué, en substance, deux moyens tirés, respectivement, d’une erreur de droit quant à l’étendue des pouvoirs de la Commission et du caractère insuffisant et manifestement erroné des motifs de la décision litigieuse.

17. La Commission a conclu au rejet du recours.

18. Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité et a condamné chaque partie à supporter ses propres dépens.

19. Après avoir examiné, aux points 19 à 36 de l’arrêt attaqué, le caractère attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, de la décision litigieuse et considéré que le recours dirigé contre cette décision était recevable à ce titre, le Tribunal a relevé, aux points 37 à 40 de cet arrêt, que l’une des parties requérantes possédait la qualité pour agir, de sorte qu’il n’y avait pas lieu d’examiner cette qualité pour l’autre requérant.

20. S’agissant de l’examen au fond de ce recours, le Tribunal a rejeté le premier moyen des requérants, en effectuant notamment, aux points 49 à 90 de l’arrêt attaqué, une interprétation littérale, contextuelle et téléologique de l’article 155, paragraphe 2, TFUE et en examinant, aux points 91 à 102 de cet arrêt, les règles, les principes et les objectifs de l’Union invoqués par les requérants au soutien de leur interprétation de cette disposition. Il a conclu, au point 104 dudit arrêt, que, en refusant de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre l’accord en cause, la Commission n’avait pas commis d’erreur de droit quant à l’étendue de ses pouvoirs.

21. S’agissant du second moyen du recours, le Tribunal a examiné, aux points 108 à 140 de l’arrêt attaqué, le respect par la Commission de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE dans la décision litigieuse et le bien‑fondé de la motivation figurant dans cette décision. Après avoir établi que la décision litigieuse devait faire l’objet d’un contrôle restreint, le Tribunal a estimé que la décision litigieuse satisfaisait à l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE, tant en ce qui concerne la suffisance des motifs que le bien‑fondé de ceux‑ci.

22. Le Tribunal a, dès lors, rejeté le recours dans son intégralité.

IV. Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour

23. Par acte du 2 mars 2020, M. Goudriaan a signalé à la Cour ne pas être partie au pourvoi devant la Cour.

24. Par son pourvoi, EPSU demande à la Cour : – d’annuler l’arrêt attaqué ; – d’annuler la décision litigieuse, et – de condamner la Commission aux dépens.

25. La Commission conclut : – au rejet du pourvoi, et – à la condamnation d’EPSU aux dépens.

26. EPSU et la Commission ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 26 octobre 2020.

V. Analyse juridique

27. Le présent pourvoi devant la Cour s’articule en quatre moyens distincts.

28. Par son premier moyen, EPSU fait valoir que les directives adoptées par voie de décision du Conseil au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE sont de nature législative ( 8 ). Par son deuxième moyen, EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a interprété les articles 154 et 155 TFUE ( 9 ). Le troisième moyen est pris d’une erreur de droit dans l’appréciation du degré du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal ( 10 ). Par son quatrième moyen, EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur en confirmant la légalité de l’exposé des motifs figurant dans la décision litigieuse ( 11 ).

29. Je propose, dans un premier temps, d’analyser ensemble les premier et deuxième moyens, qui sont intrinsèquement liés et portent, en substance, sur l’interprétation prétendument erronée des articles 154 et 155 TFUE. Il convient, dans un second temps, d’examiner les troisième et quatrième moyens dans l’ordre dans lequel ils ont été présentés.

A. Sur les premier et deuxième moyens, tirés de l’interprétation erronée des articles 154 et 155 TFUE

1. Argumentation des parties

30. En premier lieu, EPSU reproche au Tribunal d’avoir indûment rejeté son premier moyen, dans la mesure où il aurait considéré à tort que les directives adoptées par décision du Conseil au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE sont de nature non législative ( 12 ).

31. À cet égard, tout d’abord, EPSU fait valoir que les conséquences des directives adoptées par décision du Conseil au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE ne sont pas différentes de celles des directives adoptées au titre de l’article 153 TFUE. Ensuite, le Tribunal se serait, de manière erronée, fondé sur les aspects procéduraux et sur la qualification de l’acte adopté au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, au lieu de mettre l’accent sur ses effets substantiels ( 13 ). Enfin, EPSU fait valoir que la procédure prévue à cette disposition constitue une procédure législative spéciale au sens de l’article 289, paragraphe 2, TFUE. À ce titre, la référence à l’arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil ( 14 ) ne serait pas pertinente et ne saurait faire perdre leur nature essentiellement législative aux mesures adoptées en application de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.

32. En second lieu, EPSU soutient que l’interprétation des articles 154 et 155 TFUE effectuée par le Tribunal est erronée en droit, en ce qui concerne, notamment, les pouvoirs dévolus à la Commission dans la procédure relative à la mise en œuvre des accords conclus entre les partenaires sociaux au niveau de l’Union en application de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.

33. D’une part, s’agissant de l’interprétation littérale, EPSU soutient que les termes « intervient », dans la version en langue française, et « shall be implemented », dans la version en langue anglaise, figurant à l’article 155, paragraphe 2, TFUE, sont impératifs, ne laissant aucun pouvoir discrétionnaire à la Commission quant au choix de proposer au Conseil l’accord visé à cette disposition. Il en découlerait que le Tribunal aurait commis une erreur dans son interprétation de la nature des attributions de la Commission ( 15 ). Selon EPSU, il incombe à la Commission, au terme des contrôles de la légalité de l’accord et de la représentativité des partenaires sociaux ayant négocié cet accord, de le proposer au Conseil.

34. D’autre part, en ce qui concerne l’interprétation contextuelle et téléologique des articles 154 et 155 TFUE ( 16 ), lorsque la Commission est saisie d’une demande conjointe de mettre en œuvre un accord en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, il lui appartiendrait de présenter une proposition au Conseil et à ce dernier de décider s’il convient d’adopter l’accord en question. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait élargi le rôle de la Commission au détriment du rôle des partenaires sociaux et de celui du Conseil. Ce faisant, il aurait fait une mauvaise application de l’arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission ( 17 ), dont il découlerait qu’il existe des cas où la Commission est tenue, en vertu du droit de l’Union, de présenter une proposition d’acte législatif.

35. EPSU est d’avis que le Tribunal a également commis une erreur de droit lorsqu’il a tenu compte de l’article 17, paragraphes 1 et 2, TUE ( 18 ). Cette disposition ne pourrait pas renforcer les pouvoirs de la Commission lorsque le traité UE ou le traité FUE les a spécifiquement limités, ce qui serait notamment le cas des articles 154 et 155 TFUE. À titre subsidiaire, EPSU soutient que, à supposer que les actes adoptés en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE ne soient pas des actes législatifs, l’article 17, paragraphe 2, TUE ne serait pas applicable, de sorte que le Tribunal a commis une erreur ( 19 ) en concluant que la seconde phrase de cette disposition renforçait les pouvoirs de la Commission.

36. Le Tribunal aurait également décrit de manière erronée le fonctionnement des procédures visées aux articles 154 et 155 TFUE ( 20 ). À cet égard, EPSU relève, tout d’abord, que la procédure de consultation est engagée par la Commission dans l’exercice de son droit d’initiative. Ensuite, contrairement à ce qu’indique l’arrêt attaqué, cette institution ne récupère pas la maîtrise de la procédure afin de vérifier le bien‑fondé de l’accord négocié par les partenaires sociaux. Enfin, le Tribunal aurait omis de souligner que la durée du processus est limitée à neuf mois.

37. En outre, EPSU reproche au Tribunal d’avoir fait une mauvaise application de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil ( 21 ), dont il résulte que les pouvoirs de la Commission sont limités au contrôle de la représentativité ou de la légalité, le contrôle d’opportunité n’étant pas mentionné dans cet arrêt. Il en découlerait que la Commission ne disposerait d’aucun pouvoir « politique » discrétionnaire ( 22 ). Le Tribunal aurait, au point 76 de l’arrêt attaqué, dénaturé l’argumentation d’EPSU. Enfin, il résulterait de cet arrêt que le rôle et les pouvoirs du Parlement seraient différents et complémentaires à ceux des partenaires sociaux ( 23 ).

38. La Commission conclut que le premier moyen est inopérant et, en tout état de cause, tout comme le deuxième moyen, non fondé.

2. Appréciation

39. Les premier et deuxième moyens sont tirés, en substance, d’erreurs de droit que le Tribunal aurait commises dans son interprétation des articles 154 et 155 TFUE, notamment, quant au rôle de la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article 155, paragraphe 2, TFUE.

a) Sur le caractère prétendument inopérant du premier moyen

40. La Commission estime qu’EPSU n’explique pas les raisons pour lesquelles la qualification prétendument erronée des actes juridiques adoptés au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE aurait joué un rôle déterminant dans le rejet du premier moyen du recours qu’elle a introduit devant le Tribunal et, par conséquent, aurait eu une importance dans le rejet de ce recours.

41. La question qui est au cœur de la présente affaire est celle de savoir si c’est à bon droit que le Tribunal a confirmé la décision de la Commission refusant de proposer au Conseil la mise en œuvre de l’accord conclu entre partenaires sociaux. Dès lors qu’il s’agit d’une décision de refus et qu’aucune proposition en ce sens n’a été présentée au Conseil, les doutes que la Commission émet quant à la nécessité de déterminer le type d’acte qui aurait dû résulter de la procédure au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE semblent, à première vue, fondés, une telle question revêtant un caractère hypothétique au vu des circonstances en cause.

42. Toutefois, il convient d’admettre que, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné les caractéristiques de la procédure prévue à l’article 155, paragraphe 2, TFUE et la nature des mesures adoptées par le Conseil. En effet, le Tribunal a entamé un tel examen dans la partie de l’arrêt relative à l’interprétation contextuelle de cette disposition ( 24 ). Selon une jurisprudence constante, les griefs dirigés contre des motifs surabondants d’une décision du Tribunal ne sauraient entraîner l’annulation de cette décision et sont donc inopérants ( 25 ). Or, en l’espèce, le Tribunal s’est appuyé sur cette partie pour parvenir à sa conclusion concernant le rôle de la Commission en vertu de cette disposition.

43. Pour ces raisons, et en application du principe in dubio pro actione ( 26 ), j’estime nécessaire de procéder à un examen au fond du premier moyen du pourvoi soulevé par EPSU, qui doit être analysé conjointement avec le deuxième moyen, ces deux moyens étant étroitement liés.

b) Sur le fond

44. Lorsque les partenaires sociaux sont consultés par la Commission, ils peuvent signaler à cette dernière leur volonté de conclure entre eux un accord au niveau de l’Union, conformément au processus prévu à l’article 155 TFUE, dans l’un ou plusieurs des domaines visés à l’article 153 TFUE. Pour ce qui est de la mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union, celle‑ci intervient, conformément à l’article 155, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, à la demande conjointe des parties, sur proposition de la Commission et sur décision du Conseil. Dans la présente affaire, il est constant que l’accord en cause relève du domaine visé à l’article 153, paragraphe 1, sous e), TFUE et qu’il peut, en principe, être mis en œuvre au niveau de l’Union. Le différend porte sur la question de savoir si la proposition faite par la Commission au Conseil, en application de cette disposition, est un acte discrétionnaire et quelle est la portée éventuelle de cette marge d’appréciation. EPSU est d’avis que, lorsqu’elle est appelée à décider de soumettre ou non une proposition au Conseil, la Commission ne peut contrôler que la légalité de l’accord conclu par les partenaires sociaux et la représentativité de ceux‑ci. La Commission, en revanche, estime qu’elle est compétente, outre les deux contrôles susmentionnés, pour se prononcer sur l’opportunité de la mise en œuvre de l’accord au niveau de l’Union.

45. Ainsi, l’enjeu principal de la présente affaire porte sur la question de savoir si, en l’absence d’éléments remettant en cause la légalité de l’accord conclu entre partenaires sociaux et la représentativité des parties signataires de cet accord, la Commission est liée par leur demande conjointe et, donc, obligée de proposer au Conseil la mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union. Afin de répondre à cette question, il y a lieu, selon une jurisprudence constante de la Cour, ainsi que l’a rappelé le Tribunal dans l’arrêt attaqué ( 27 ), de tenir compte non seulement des termes de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par cette disposition ( 28 ). Cela dit et ainsi que je l’ai relevé au point 41 des présentes conclusions, en procédant à une interprétation littérale, contextuelle et téléologique de cette disposition en vue de déterminer la portée des pouvoirs de la Commission et de la nature de l’acte adopté en vertu de cette même disposition, il incombera à la Cour de déterminer si l’interprétation retenue par le Tribunal est entachée d’erreur.

1) Interprétation littérale

46. EPSU considère, en substance, que l’emploi de l’expression en langue anglaise « shall be implemented » figurant à l’article 155, paragraphe 2, TFUE équivaut à imposer à la Commission une obligation en ne lui laissant aucune marge d’appréciation pour décider de l’opportunité de proposer ou non au Conseil un texte approuvé par les partenaires sociaux.

47. Cette argumentation ne saurait, à mon sens, prospérer sur le plan littéral pour les raisons exposées ci-après.

48. À cet égard, il importe de garder à l’esprit que, selon une pratique rédactionnelle législative communément admise, les énoncés juridiques sont généralement rédigés à l’indicatif, à moins que l’objectif poursuivi par la norme concernée n’exige l’utilisation d’un autre mode verbal. L’utilisation de l’indicatif dans les énoncés juridiques étant la règle, il ne saurait être déduit du seul emploi de ce mode que le verbe en cause exprime une obligation ou un impératif ( 29 ) à l’égard des destinataires de la norme concernée ( 30 ). Il me semble qu’il en est ainsi en ce qui concerne le libellé de l’article 155, paragraphe 2, TFUE. Pour ces raisons, l’expression à interpréter doit être examinée en tenant compte de la disposition dans laquelle elle figure.

49. À cet effet, il résulte du libellé de l’article 155, paragraphe 2, TFUE que la mise en œuvre des accords conclus au niveau de l’Union intervient soit selon les procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux États membres, soit, dans les matières relevant de l’article 153 TFUE ( 31 ), à la demande conjointe des parties signataires, par une décision du Conseil sur proposition de la Commission. Les termes « intervient », dans la version en langue française, et « shall be implemented », dans la version en langue anglaise, figurant dans cette disposition, se rapportent aux deux hypothèses envisagées à ce paragraphe 2 et constituent, ainsi que l’a relevé le Tribunal aux points 58 et 59 de l’arrêt attaqué, une formulation destinée à exprimer le caractère exclusif de ces deux procédures en vue de la mise en œuvre de l’accord, à savoir soit au niveau national, soit au niveau de l’Union. Il me semble que les autres versions linguistiques ( 32 ) sont encore plus claires quant au fait que l’article 155, paragraphe 2, TFUE décrit, de manière exhaustive, les deux options pouvant être choisies pour la mise en œuvre de l’accord conclu entre partenaires sociaux. Il s’ensuit que le droit de l’Union ne connaît aucune autre mise en œuvre des accords conclus par les partenaires sociaux que les deux options susmentionnées.

50. En outre, j’estime que c’est à juste titre que le Tribunal a relevé au point 62 de l’arrêt attaqué que les termes « intervient », dans la version en langue française, et « shall be implemented », dans la version en langue anglaise, se rapportent à la fois à la « décision du Conseil » et à la « proposition de la Commission ». Il résulte de la structure grammaticale de l’article 155, paragraphe 2, première phrase, TFUE qu’il n’est pas possible d’interpréter cette disposition comme comportant simultanément, d’une part, l’obligation pour la Commission de proposer la mise en œuvre de l’accord conclu entre partenaires sociaux et, d’autre part, le pouvoir discrétionnaire du Conseil de décider d’adopter ou non une décision de mise en œuvre de cet accord. L’interprétation contraire, à savoir celle selon laquelle le Conseil serait obligé de mettre en œuvre un accord des partenaires sociaux et d’adopter la décision en cause, viderait, à mes yeux, de tout sens le second alinéa de ce paragraphe régissant le vote au sein du Conseil ( 33 ).

51. Il serait, par conséquent, impossible d’interpréter les termes de l’article 155, paragraphe 2, TFUE comme rendant obligatoire à la Commission la proposition au Conseil de l’accord négocié par les partenaires sociaux. Il convient de relever, en outre, que l’expression « sur proposition de la Commission » figurant à l’article 155, paragraphe 2, TFUE précise explicitement que la Commission propose l’accord en question au Conseil, la proposition étant, à mon sens, un acte discrétionnaire initiant la procédure en cause, sans laquelle le Conseil ne peut pas agir en application de cette disposition ( 34 ). La possibilité pour la Commission de ne pas proposer au Conseil la mise en œuvre de l’accord entre partenaires sociaux n’est pas, en substance, contestée par EPSU. En effet, elle a admis, tant dans son pourvoi que lors de l’audience, que cette institution est compétente pour effectuer un contrôle de la légalité de l’accord conclu par les partenaires sociaux et de la représentativité de ces derniers, ces deux contrôles pouvant aboutir à un refus de la Commission de soumettre au Conseil une proposition en vue de l’adoption d’une décision par celui‑ci. De plus, EPSU estime qu’une telle possibilité est assortie de conditions qui ne sont pas prévues de manière univoque par cette disposition. J’estime, donc, que la lecture que fait EPSU de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, qui semble se fonder sur une lecture erronée de l’arrêt du Tribunal du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil, T‑135/96 ( 35 ), pour les raisons qui seront exposées aux points 59 à 72 des présentes conclusions, est manifestement incohérente et contraire au libellé de cette disposition. Pour les raisons qui précèdent, je suis d’avis que la possibilité pour la Commission, prévue à l’article 155, paragraphe 2, TFUE, de proposer ou non au Conseil la mise en œuvre d’un accord conclu entre partenaires sociaux ne peut être qu’un acte discrétionnaire comportant une évaluation prospective de l’opportunité de tous les aspects qui s’y rapportent.

52. Par souci de complétude, j’observe que l’article 155, paragraphe 2, TFUE emploie le terme « décision », sans nous fournir davantage de précision quant à la qualification de cet acte adopté par le Conseil ( 36 ). Si ce terme peut théoriquement s’entendre stricto sensu ou lato sensu, le premier renvoyant à la définition figurant à l’article 288 TFUE ( 37 ), aux termes duquel la « décision est obligatoire dans tous ses éléments » et, « [l]orsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux‑ci », et le second impliquant tout acte produisant des effets juridiques ( 38 ), il est communément admis, dans la doctrine, qu’il s’agit, en l’espèce, de décisions sui generis ayant un effet contraignant erga omnes ( 39 ) et liant les États membres quant aux résultats à atteindre ( 40 ). Dans la pratique institutionnelle, les accords conclus par les partenaires sociaux et adoptés par le Conseil au niveau de l’Union ont pris la forme de directives portant mise en œuvre de l’accord conclu par les partenaires sociaux ( 41 ).

53. En conséquence, il découle de l’interprétation littérale de l’article 155, paragraphe 2, TFUE que l’approche préconisée par EPSU irait au‑delà des limites grammaticales posées par cette disposition.

2) La genèse de la procédure prévue à l’article 155, paragraphe 2, TFUE

54. L’approche préconisée par EPSU est, à mon avis, incompatible avec la genèse du dialogue social au niveau de l’Union, ce dialogue ayant été développé, dès ses origines, d’une part, de manière autonome par rapport aux ordres juridiques des États membres ( 42 ) et, d’autre part, sous l’égide de la Commission ( 43 ).

55. Tout d’abord, l’Acte unique européen ( 44 ), qui a ajouté l’article 118 B dans le traité CEE, prévoyait que « la Commission s’efforce de développer le dialogue entre partenaires sociaux au niveau européen, pouvant déboucher, si ces derniers l’estiment souhaitable, sur des relations conventionnelles ». Ce faisant, l’Acte unique européen a conféré, notamment, à la Commission la tâche de développer et de promouvoir le dialogue social au niveau communautaire. Dans la pratique, à cette époque, le rôle de la Commission dépassait largement celui de simple arbitre ou de médiateur ( 45 ), les partenaires sociaux agissant sous son impulsion.

56. Ensuite, les articles 154 et 155 TFUE tirent leur origine des articles 3 et 4 de l’accord sur la politique sociale ( 46 ), qui a été incorporé au droit communautaire par le protocole no 14 sur la politique sociale du traité de Maastricht (ci‑après l’« accord sur la politique sociale ») ( 47 ), lequel à son tour a pour origine l’accord sur la politique sociale conclu entre les partenaires sociaux ( 48 ). Les chefs d’État et de gouvernement, réunis à la Conférence intergouvernementale de Maastricht en décembre 1991, ont, lorsqu’ils ont adopté l’accord sur la politique sociale, supprimé le passage y figurant qui précisait que les accords entre partenaires sociaux devaient être mis en œuvre « tels qu’ils ont été conclus » ( 49 ). Cette suppression indique, selon moi, que les chefs d’État et de gouvernement ont, dès le départ, souhaité que les institutions exercent un contrôle sur le contenu de l’accord négocié par les partenaires sociaux et mis en œuvre au niveau de l’Union.

57. Enfin, la fonction d’initiatrice de la Commission en matière de dialogue social découle implicitement des communications que cette institution a publiées, relatives, notamment, à l’application des dispositions susmentionnées ( 50 ). En effet, dès ses origines, le dialogue social n’était pas simplement une pure négociation collective, mais était intrinsèquement lié à l’impulsion de la Commission ( 51 ).

58. En résumé, tant la genèse des articles 154 et 155 TFUE que les communications publiées par la Commission indiquent que son rôle dans la mise en œuvre des accords conclus entre partenaires sociaux ne saurait être réduit à la seule qualité d’émissaire chargé de soumettre les accords au Conseil pour leur adoption, sans disposer d’aucune compétence pour apprécier l’opportunité de leur mise en œuvre au niveau de l’Union.

3) L’interprétation systématique

i) L’interprétation de l’article 155, paragraphe 2, TFUE lu en combinaison avec les dispositions des articles 154 et 155 TFUE

59. Les articles 154 et 155 TFUE, pris dans leur ensemble, constituent des bases juridiques spécifiques en vue de l’enclenchement et de l’adoption des actions de l’Union dans le domaine de la politique sociale. À la différence des autres domaines prévus par les traités, la mise en œuvre de ce domaine au niveau de l’Union requiert et favorise un dialogue permanent entre, d’une part, la Commission et, d’autre part, les partenaires sociaux. À cet effet, l’article 154 TFUE prévoit, notamment, un mécanisme de consultation de ces derniers, qui a notamment pour corollaire la reconnaissance du rôle et de l’indépendance des partenaires sociaux en ce qui concerne l’adoption de la mesure appropriée.

60. S’agissant de la consultation, l’article 154, paragraphe 2, TFUE prévoit que la Commission est tenue, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale, de consulter les partenaires sociaux sur l’orientation possible d’une action de l’Union. Ensuite, en vertu de l’article 154, paragraphe 3, TFUE, si la Commission estime, à l’issue de cette première consultation, qu’une action de l’Union est souhaitable, elle doit à nouveau consulter les partenaires sociaux sur le contenu de la proposition envisagée ( 52 ).

61. Il importe de souligner que cette première consultation prévue à l’article 154, paragraphe 2, TFUE revêt un caractère général et ne préjuge pas de la décision ultérieure de la Commission de soumettre ou non une proposition spécifique dans le domaine de la politique sociale. Ainsi, cette consultation des partenaires sociaux n’a aucune incidence sur le pouvoir d’appréciation de la Commission lorsqu’il s’agit de présenter au Conseil des propositions d’actes juridiques à adopter. En effet, aux termes de l’article 154, paragraphe 3, TFUE, la Commission n’est tenue d’engager la seconde consultation des partenaires sociaux que si elle « estime qu’une action de l’Union est souhaitable ».

62. En revanche, si le processus de réflexion de la Commission aboutit à la conclusion qu’une action de l’Union n’est pas souhaitable, il découle tant du paragraphe 2 que du paragraphe 3 de l’article 154 TFUE que la consultation menée jusque-là avec les partenaires sociaux reste inopérante aux fins d’une telle éventuelle action.

63. Ces deux types de consultations peuvent conduire, en vertu de l’article 154, paragraphe 4, TFUE, à transférer la tâche d’élaborer le contenu matériel des mesures concernées aux partenaires sociaux ( 53 ). Négociée entre les partenaires sociaux, protagonistes du dialogue social, une telle élaboration s’effectue de manière autonome par rapport aux institutions de l’Union. Cette disposition prévoit, en effet, que les partenaires sociaux peuvent informer la Commission de leur souhait d’entamer des négociations, ce qui pourrait aboutir à la conclusion d’un accord entre eux, mais pas nécessairement. Pendant la durée de ces négociations, les partenaires sociaux sortent de leur rôle consultatif pour jouer un rôle actif dans l’adoption de mesures de politique sociale, alors que la Commission se retire temporairement de ce rôle au profit des partenaires sociaux. Afin d’éviter que l’initiative prise par ces derniers conduise à une paralysie générale dans le domaine faisant l’objet des négociations, par exemple en raison du fait que celles‑ci s’éternisent ou que les partenaires sociaux ne parviennent pas à un accord dans un délai raisonnable, alors qu’une action est nécessaire pour agir dans le domaine en cause, l’article 154, paragraphe 4, TFUE dispose que le processus de négociations ne peut, en principe, pas dépasser neuf mois ( 54 ). Bien que cette disposition ne le précise pas explicitement, il en découle que, à l’expiration de ce délai, la Commission récupère le pouvoir de contrôle de tout le processus, y compris le pouvoir d’élaborer elle‑même les propositions pertinentes dans le domaine de la politique sociale concerné.

64. Les articles 154 et 155 TFUE régissent ainsi différents aspects d’un même processus décisionnel qui est destiné à l’élaboration de mesures de politique sociale, ainsi que le démontre la référence à la seconde disposition contenue dans la première. Bien que, formellement, ces deux dispositions constituent deux bases juridiques distinctes, dès lors qu’elles peuvent aboutir à l’adoption d’une même mesure, je suis d’avis qu’il convient de les examiner ensemble. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, malgré les spécificités susmentionnées, elles n’ont pas pour effet de priver la Commission de son rôle « classique » en matière de politique sociale, qui se traduit, notamment, par l’exercice de son pouvoir d’initiative au moyen de propositions présentées pour promouvoir l’intérêt général de l’Union, au sens de l’article 17, paragraphe 1, TUE.

65. Il découle de la lecture combinée des articles 154 et 155 TFUE que les procédures prévues à ces dispositions ont lieu sous l’égide de la Commission, à l’exception de la phase de négociations, pendant laquelle l’intervention de la Commission est suspendue. Ainsi que le Tribunal l’a indiqué à juste titre ( 55 ), le fait que, en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, le Conseil agisse « sur proposition » de la Commission implique que, tandis que la négociation et la conclusion de l’accord relèvent exclusivement des partenaires sociaux concernés, la Commission récupère la maîtrise de la procédure lorsque ceux‑ci demandent conjointement la mise en œuvre de l’accord au niveau de l’Union, et c’est à la Commission qu’il appartient d’examiner s’il y a lieu de présenter ou non une proposition au Conseil ( 56 ). Contrairement à ce que semble soutenir EPSU dans son pourvoi, le pouvoir de la Commission d’initier des consultations avec les partenaires sociaux au sens de l’article 154 TFUE ne peut pas être assimilé à son pouvoir d’adopter des propositions pour assurer une mise en œuvre d’un accord conclu entre partenaires sociaux en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.

66. J’estime que l’approche d’EPSU, selon laquelle la Commission, lorsqu’elle est appelée à déterminer, au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, s’il y a lieu de proposer de mettre en œuvre, au niveau de l’Union, un accord conclu entre partenaires sociaux, ne peut effectuer qu’un contrôle de la légalité de cet accord et de la représentativité des partenaires sociaux, repose, ainsi que je l’ai déjà souligné dans le cadre des présentes conclusions ( 57 ), sur une lecture erronée de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil ( 58 ). Tout d’abord, il convient d’observer que les éléments factuels de cette affaire étaient substantiellement différents de ceux exposés à la Cour dans le cadre de la présente affaire. En effet, il ressort de cet arrêt que, contrairement à la présente affaire, la Commission avait proposé au Conseil la mise en œuvre au niveau de l’Union de l’accord-cadre sur le congé parental conclu entre des organisations interprofessionnelles à vocation générale ( 59 ). C’est d’ailleurs sur la base de cette proposition que le Conseil a adopté la directive 96/34/CE ( 60 ) ayant fait l’objet d’un recours en annulation qui a abouti à cet arrêt ( 61 ). La requérante, l’Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises, a fait valoir qu’elle disposait de droits particuliers dans le cadre des mécanismes procéduraux institués par l’accord sur la politique sociale dont, notamment, un droit général à participer à la phase de négociation de la seconde procédure et un droit particulier à participer à la négociation de l’accord-cadre, droits qu’elle estimait avoir été violés dans le cadre de la procédure de conclusion de l’accord-cadre ayant précédé l’adoption de cette directive. C’est dans ce contexte et, plus précisément, dans le cadre de l’appréciation de la recevabilité du recours que le Tribunal a relevé que l’éventuelle violation des droits de la requérante en tant que personne n’ayant pas participé à la conclusion de l’accord-cadre litigieux et, partant, de son droit de demander l’annulation d’une directive présentant les caractéristiques d’un acte de portée générale, ne pouvait être reconnue que si la Commission et le Conseil n’avaient pas satisfait à leurs obligations de contrôle de la procédure d’adoption d’un acte de droit dérivé par les partenaires sociaux concernés ( 62 ).

67. Dans son arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil ( 63 ), le Tribunal a déclaré le recours irrecevable, estimant que la Commission et le Conseil avaient, à juste titre, considéré que la représentativité cumulée des signataires de l’accord-cadre était suffisante, au regard du contenu de celui‑ci, pour le mettre en œuvre au niveau communautaire au moyen d’un acte du Conseil, et que la requérante n’était donc pas parvenue à démontrer qu’elle était en droit d’exiger du Conseil qu’il empêche cette mise en œuvre ( 64 ). L’affaire ayant donné lieu à cet arrêt ne fournit aucun fondement laissant supposer que la compétence de la Commission pour proposer au Conseil la mise en œuvre d’un accord conclu entre partenaires sociaux est limitée au seul contrôle de la légalité de l’accord et de la représentativité des partenaires sociaux. Au contraire, l’examen de l’analyse du Tribunal relative aux dispositions devenues les actuels articles 154 et 155 TFUE ( 65 ) révèle qu’il incombe à la Commission, lorsqu’elle est saisie d’une demande conjointe des partenaires sociaux de mettre en œuvre au niveau de l’Union un accord qu’ils ont conclu, de procéder à une appréciation globale de la représentativité démocratique de cet accord, l’intervention de la Commission devant être conforme aux principes qui gouvernent son action dans le domaine de la politique sociale ( 66 ). Il résulte de cet arrêt que, contrairement à ce que soutient EPSU, parmi toutes les questions que la Commission est appelée à apprécier pour déterminer s’il convient de proposer au Conseil la mise en œuvre d’un accord conclu par les partenaires sociaux au niveau de l’Union, la légalité de l’accord et la représentativité des partenaires sociaux ne constituent qu’une partie. On ne saurait pourtant déduire de la nécessité de ces deux contrôles que la Commission est privée de la possibilité d’examiner d’autres questions ayant trait à l’opportunité de la mise en œuvre de cet accord. Dès lors que l’accord sur la politique sociale ( 67 ), qui a fait l’objet de l’interprétation dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, est repris presque en termes littéraux par les actuels articles 154 et 155 TFUE, l’interprétation systématique effectuée dans cet arrêt par le Tribunal demeure à ce jour pertinente et renforce l’interprétation systématique proposée dans le cadre des présentes conclusions.

ii) L’interprétation de l’article 155, paragraphe 2, TFUE lu en combinaison avec l’article 17 TUE

68. Il ressort de l’interprétation systématique de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, lu conjointement avec d’autres dispositions des traités relatives à l’architecture institutionnelle de l’Union, qu’une demande formulée par les partenaires sociaux visant à mettre en œuvre, au niveau de l’Union, l’accord qu’ils ont conclu ne peut obliger la Commission de le proposer au Conseil.

69. En vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE, la Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. En effet, afin d’assurer la réalisation de l’intérêt général de l’Union et de veiller à ce que l’action de l’Union ne soit pas subordonnée à des intérêts tiers, l’article 17, paragraphe 3, troisième alinéa, TUE dispose que la Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance et que ses membres n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucune institution. Ainsi, il appartient à la Commission de définir, en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ni d’instructions de quelque origine que ce soit, quelles propositions vont dans le sens de l’intérêt général de l’Union ( 68 ).

70. En vue de réaliser les objectifs de l’Union, tels qu’ils sont définis par les traités, l’article 17, paragraphe 2, TUE prévoit, dans ses première et seconde phrases, qu’un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement, et que les autres types d’actes sont adoptés sur proposition de la Commission lorsque les traités le prévoient.

71. Il résulte des dispositions de l’article 17 TUE que les traités confèrent à la Commission un pouvoir d’initiative spécifique, qui est à l’origine des procédures d’adoption tant des actes législatifs que d’autres types d’actes, actes dont seule la Commission peut proposer l’adoption. Dès lors, ainsi que la Cour l’a déjà relevé concernant le pouvoir d’initiative législative reconnu par l’article 17, paragraphe 2, TUE et par l’article 289 TFUE, ce pouvoir implique qu’il revient, en principe, à la Commission de décider de présenter, ou non, une proposition d’acte législatif et, le cas échéant, d’en déterminer l’objet, la finalité et le contenu ( 69 ). Cette large marge d’appréciation conférée à la Commission pour l’exercice de son pouvoir d’adopter des propositions se trouve corroborée par la jurisprudence de la Cour portant sur l’équilibre institutionnel, selon laquelle, dès lors que les traités accordent à la Commission une prérogative constitutionnelle lui conférant le pouvoir d’apprécier en toute indépendance l’opportunité d’une proposition législative ou de la modification d’une telle proposition, aucune autre institution ne peut la contraindre à adopter une initiative lorsqu’elle n’y voit pas un intérêt pour l’Union ( 70 ).

72. Il s’ensuit que le pouvoir confié à la Commission de soumettre des propositions, c’est‑à‑dire son pouvoir d’initiative, est directement et intrinsèquement lié à l’obligation imposée à cette institution, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, TUE, de promouvoir l’intérêt général de l’Union. L’article 155, paragraphe 2, TFUE, la disposition au cœur de la présente affaire, en ce qu’il prévoit de manière explicite que la décision du Conseil est prise « sur proposition de la Commission », constitue donc une expression spécifique, dans le domaine de la politique sociale, de la règle générale prévue à l’article 17, paragraphe 2, TUE. En l’occurrence, s’agissant de la mise en œuvre d’un accord conclu entre partenaires sociaux, au sens de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, il est difficile de trouver une raison valable pour soutenir que le pouvoir d’initiative devrait avoir une portée plus limitée que celui qui est normalement conféré à la Commission par le régime institutionnel général. L’interprétation restrictive des pouvoirs de la Commission, telle que préconisée par EPSU, est d’autant moins justifiée si on considère que l’intérêt général de l’Union est bien plus large que l’intérêt défendu par l’accord négocié par les partenaires sociaux, qui ne constitue qu’une rencontre de volontés et n’a qu’un effet inter partes ( 71 ). Or, si les accords conclus par les partenaires sociaux et adoptés par le Conseil au niveau de l’Union prenaient la forme de directives mettant en œuvre l’accord conclu par les partenaires sociaux ( 72 ), l’acte de l’Union qui en résulterait aurait forcément des effets qui ne seraient plus inter partes, mais erga omnes, ce qui élargirait son champ d’application personnel ( 73 ), raison pour laquelle il appartient à la Commission de veiller à ce que les engagements pris par les partenaires sociaux correspondent à l’intérêt général de l’Union. Cette interprétation n’est pas infirmée par le grief avancé par EPSU, selon lequel le Tribunal aurait commis, dans l’arrêt attaqué, une erreur dans son interprétation contextuelle en ce qui concerne l’étendue des pouvoirs de la Commission, au motif qu’il a considéré que les directives adoptées par le Conseil en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE sont de nature non législative. L’objet de la présente affaire est une décision de la Commission refusant de proposer au Conseil la mise en œuvre d’un accord conclu entre partenaires sociaux, si bien que les motifs de l’arrêt attaqué relatifs à certaines caractéristiques de la procédure prévue par cette disposition constituent plutôt des considérations d’ordre général visant à renforcer l’interprétation contextuelle retenue par le Tribunal. Toutefois, une erreur de droit ne saurait être imputée au Tribunal en ce qui concerne ces considérations. En effet, ainsi que le fait valoir, à juste titre, la Commission, l’article 155 TFUE ne fait pas de référence explicite à la procédure législative, ni ordinaire ni spéciale, ce qui signifie, selon la jurisprudence de la Cour ( 74 ), que les mesures adoptées à l’issue de la procédure prévue à l’article 155, paragraphe 2, TFUE ne constituent pas des actes législatifs au sens de l’article 289, paragraphe 3, TFUE. Or, une telle qualification ne change rien quant au pouvoir d’initiative dont dispose la Commission aux fins de la mise en œuvre d’accords négociés entre partenaires sociaux, étant donné que l’étendue de ce pouvoir ne varie pas selon que l’acte à adopter est de nature législative ou non.

4) L’interprétation téléologique

73. Le dialogue social est reconnu, à l’article 151 TFUE, comme l’un des objectifs de l’Union ( 75 ). Il « affirme sa place centrale et originale dans la gouvernance démocratique de l’Europe » ( 76 ). Dans ce contexte, l’article 152, premier alinéa, TFUE consacre le principe de l’autonomie des partenaires sociaux, en prévoyant que l’Union « reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux à son niveau, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux » et qu’elle « facilite le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie » ( 77 ). L’article 154, paragraphe 1, TFUE prévoit que la Commission « a pour tâche de promouvoir la consultation des partenaires sociaux au niveau de l’Union » et qu’elle « prend toute mesure utile pour faciliter leur dialogue en veillant à un soutien équilibré des parties ». Il en résulte que le titre X du traité FUE a notamment pour finalité de promouvoir le rôle des partenaires sociaux et de faciliter le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie.

74. Plus particulièrement, cette autonomie implique que, durant la phase de négociation et de conclusion d’un accord, laquelle est l’affaire exclusive des partenaires sociaux, ces derniers puissent dialoguer et agir librement, sans recevoir d’ordre ou d’instruction de quiconque, et notamment des États membres ou des institutions. À cet égard, on pourrait soutenir que le principe d’autonomie renvoie au respect, par les institutions européennes, de la capacité des partenaires sociaux à négocier et à conclure, selon leur volonté, des conventions collectives, ainsi qu’il résulte d’ailleurs de l’article 28 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En ce sens, la procédure de négociation des partenaires sociaux menée dans le cadre du dialogue social européen peut s’analyser en tant qu’expression spécifique de ce principe d’autonomie.

75. Toutefois, l’autonomie des partenaires sociaux pour négocier un accord ne doit pas être confondue avec la procédure de mise en œuvre des accords négociés par les partenaires sociaux au niveau de l’Union, pour laquelle le Conseil agit sur proposition de la Commission. En effet, une fois que les partenaires sociaux ont librement négocié et conclu un accord et que les parties signataires ont conjointement demandé la mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union, la Commission dispose de nouveau du droit d’intervenir et récupère la maîtrise de la procédure ( 78 ). En effet, ainsi que l’a relevé le Tribunal au point 89 de l’arrêt attaqué, l’article 155 TFUE se borne à associer les partenaires sociaux au processus d’adoption de certains actes non législatifs, sans leur donner le pouvoir d’adopter eux‑mêmes des actes produisant des effets juridiques obligatoires à l’égard de tiers, ni même celui de soumettre directement au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre un accord. Il s’ensuit, à mon sens, que cette disposition vise à promouvoir le rôle des partenaires sociaux et du dialogue entre ces derniers, sans leur donner de tels pouvoirs.

76. Cette approche est d’ailleurs confortée, comme l’a relevé le Tribunal aux points 82 et 94 à 98 de l’arrêt attaqué, par le principe de démocratie qui, en vertu de l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, trouve son expression dans la représentation des citoyens au Parlement et dans le fait que les membres du Conseil européen font partie de gouvernements politiquement responsables devant leurs parlements nationaux respectifs. En effet, si les partenaires sociaux avaient le pouvoir de contraindre la Commission à présenter une proposition en vue de la mise en œuvre de leurs accords au niveau de l’Union, ils seraient en mesure d’exercer une influence beaucoup plus grande sur le contenu des actes juridiques adoptés dans le domaine de la politique sociale que le Parlement, lequel est simplement informé de la mise en œuvre des accords sur la base de l’article 155, paragraphe 2, TFUE ( 79 ). En écartant l’argumentation d’EPSU, le Tribunal a donc fait une application correcte du principe de démocratie tel qu’il est interprété au point 88 de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil ( 80 ).

c) Conclusion sur les premier et deuxième moyens

77. Ainsi que je l’ai précédemment exposé, toutes les méthodes d’interprétation aboutissent au même résultat, à savoir qu’une demande des partenaires sociaux présentée en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, visant à ce que les accords qu’ils ont conclus au niveau de l’Union soient mis en œuvre dans le droit de l’Union, n’a pas d’effet contraignant pour la Commission.

78. Partant, et contrairement à ce que prétend EPSU, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que la Commission n’était pas tenue de présenter l’accord en cause au Conseil pour que celui‑ci le mette en œuvre par une décision, qui revêtirait d’ailleurs un caractère non législatif.

79. Je propose donc à la Cour de rejeter les premier et deuxième moyens d’EPSU dans leur intégralité.

B. Sur le troisième moyen

1. Argumentation des parties

80. Par son troisième moyen, EPSU reproche, en substance, au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en ce qui concerne l’intensité de son contrôle juridictionnel sur la décision litigieuse ( 81 ).

81. À cet égard, EPSU relève que la décision de proposer un accord négocié par les partenaires sociaux au Conseil n’est pas de nature politique, mais essentiellement juridique. Ainsi, l’interprétation du Tribunal selon laquelle la Commission dispose d’un large pouvoir discrétionnaire de nature politique reposerait sur une interprétation erronée des dispositions du traité ainsi que de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil, susmentionné ( 82 ).

82. Par ailleurs, EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur ( 83 ) en établissant des parallèles avec l’initiative citoyenne européenne. Selon elle, la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE ne ressemble pas à l’initiative citoyenne étant donné que, d’une part, cette dernière ne concerne ni un processus de négociation collective ni l’exercice d’un droit fondamental protégé par l’article 28 de la charte des droits fondamentaux et que, d’autre part, les parties qui entament cette procédure ne participent pas à l’élaboration du texte de la proposition législative.

83. La Commission réfute les allégations d’EPSU.

2. Appréciation

84. En substance, EPSU reproche au Tribunal de ne pas avoir appliqué un contrôle juridictionnel du niveau adéquat sur la décision de la Commission. Elle soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en se retranchant derrière le contrôle juridictionnel restreint appliqué à la décision de la Commission.

85. À cet égard, le Tribunal a, au point 79 de l’arrêt attaqué, jugé que, lorsque la Commission est saisie d’une demande de mise en œuvre, au niveau de l’Union, d’un accord conclu par les partenaires sociaux, elle doit notamment apprécier l’opportunité, y compris au regard de considérations d’ordre politique, économique et social, de l’éventuelle mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union. Il a considéré, aux points 109 à 112 de cet arrêt, qu’il en découlait que la Commission disposait d’une large marge d’appréciation, de sorte que sa décision devait faire l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint.

86. Le présent moyen soulève donc la question du degré de contrôle auquel les juridictions de l’Union doivent soumettre une décision de la Commission de refuser de présenter une proposition tendant à la mise en œuvre au niveau de l’Union d’un accord conclu par des partenaires sociaux. Cette question est nécessairement liée à celles soulevées dans les premier et deuxième moyens du pourvoi, dont l’examen a confirmé que la Commission n’est pas tenue d’adopter une telle proposition et dispose d’une large marge d’appréciation quant à l’opportunité de soumettre au Conseil une telle proposition. Or, l’existence d’une telle marge d’appréciation fait qu’EPSU construit son argumentaire sur une fausse prémisse, dès lors que, à la différence du Tribunal, elle a erronément défini les conditions dans lesquelles la Commission peut refuser de soumettre une proposition au Conseil. À mon avis, les arguments avancés par EPSU n’ont pas révélé d’erreur de droit dans les passages de l’arrêt attaqué que je viens de citer.

87. Selon une jurisprudence constante, lorsque les institutions de l’Union adoptent des mesures dans des domaines dans lesquels elles jouissent d’un large pouvoir d’appréciation et qui impliquent des choix notamment de nature politique et des appréciations complexes, le contrôle juridictionnel se limite à vérifier l’absence d’erreurs manifestes d’appréciation ( 84 ), ( 85 ). En outre, la Cour a précisé que l’intensité du contrôle de légalité, dans une situation où le législateur de l’Union avait été amené à effectuer des appréciations économiques complexes, devait être d’autant plus réduite que « l’acte concerné a[vait] une portée générale » ( 86 ). Le caractère limité du contrôle juridictionnel constitue donc l’expression du principe de la séparation des pouvoirs, l’autorité judiciaire ne pouvant se substituer au législateur en prenant des décisions pour lesquelles elle ne dispose pas de légitimité.

88. Bien que la jurisprudence citée au point précédent porte notamment sur le contrôle juridictionnel appliqué aux actes législatifs, les principes y figurant sont également valables dans le contexte de la présente affaire, étant donné qu’EPSU reproche à la Commission d’avoir refusé de soumettre une proposition en vue de l’adoption par le Conseil, au niveau de l’Union, d’un acte ayant une portée générale, ainsi qu’il résulte du point 72 des présentes conclusions. Si les intérêts exprimés dans un accord conclu par les partenaires sociaux sont, sans doute, légitimes, il ne faut pas perdre de vue que l’ensemble des éléments que la Commission doit prendre en compte pour promouvoir les intérêts de l’Union, au sens de l’article 17, paragraphe 1, TUE, est beaucoup plus large. Je ne peux que partager le point de vue du Tribunal selon lequel la mise en œuvre d’un tel accord au moyen de l’adoption d’un acte de portée générale impose à la Commission l’obligation d’évaluer les facteurs politiques, économiques et sociaux dans leur ensemble. Or, lorsque la Commission décide d’adopter une proposition ou refuse de le faire, en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, elle est appelée à mettre en balance les intérêts en présence, une telle mise en balance relevant, par excellence, de son pouvoir discrétionnaire. En effet, pour que cette mise en balance reflète l’intérêt général de l’Union, la Commission doit exercer ce pouvoir, conformément à l’article 17, paragraphe 3, TUE, en toute indépendance ( 87 ). En conséquence, je suis d’avis que le Tribunal n’a pas commis d’erreur en jugeant que la Commission dispose d’une large marge d’appréciation lorsqu’elle examine, au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, s’il y a lieu de présenter au Conseil une proposition de décision tendant à la mise en œuvre, au niveau de l’Union, d’un accord conclu par des partenaires sociaux. Concrètement, il incombe au Tribunal de se limiter à examiner, sur le fond, si l’exercice du pouvoir d’initiative de la Commission n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir, ou encore si les institutions concernées n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation ( 88 ).

89. Le fait qu’une décision de la Commission adoptée en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE est soumise à un contrôle juridictionnel restreint découle, en outre, du récent arrêt de la Cour dans l’affaire Puppinck e.a./Commission ( 89 ), bien que le contexte de ce litige fût différent de celui de la présente affaire. Dans le cadre de cette affaire, la Cour a été amenée à examiner la légalité d’une décision dans laquelle la Commission indiquait qu’elle n’entreprendrait aucune action à la suite d’une initiative citoyenne européenne qui lui avait été présentée. Dans son arrêt, la Cour a confirmé l’approche du Tribunal selon laquelle l’obligation de la Commission de promouvoir l’intérêt général de l’Union en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE comporte, de manière intrinsèque, un large pouvoir d’appréciation, cette obligation impliquant des choix difficiles et la mise en balance de différents intérêts. Ce large pouvoir d’appréciation va de pair avec un contrôle juridictionnel restreint qui peut consister notamment en un contrôle de l’absence d’erreurs manifestes d’appréciation ( 90 ). À la lumière de ce qui précède, il me semble que la jurisprudence sur ce point est désormais bien établie, de sorte que la présente affaire ne peut pas la remettre en question.

90. Il s’ensuit que je propose à la Cour de rejeter le troisième moyen comme étant non fondé.

C. Sur le quatrième moyen

1. Argumentation des parties

91. EPSU soutient que le Tribunal a commis, aux points 116 à 140 de l’arrêt attaqué, une erreur de droit en confirmant la motivation de la décision litigieuse.

92. À cet égard, tout d’abord, le Tribunal aurait commis une erreur en relevant, au point 129 de l’arrêt attaqué, que les motifs de la décision litigieuse n’étaient pas matériellement inexacts ou dépourvus de toute pertinence aux fins d’apprécier le caractère approprié de la mise en œuvre de l’accord en cause au niveau de l’Union. EPSU reproche, notamment, au Tribunal de ne pas avoir tenu compte du défaut de justification, par la Commission, d’une part, du laps de temps écoulé entre sa correspondance antérieure et la décision et, d’autre part, du fait qu’elle s’est écartée des communications qu’elle avait elle‑même publiées ( 91 ). En effet, ces deux éléments auraient fait naître, chez EPSU, une confiance légitime qu’une analyse d’impact serait réalisée ou était en cours. En outre, aux points 136 et 138 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait dénaturé l’argument d’EPSU à cet égard. En outre, EPSU soutient que, contrairement à ce qu’a relevé le Tribunal, les trois motifs figurant à la décision litigieuse sont soit inexacts en fait ou en droit, soit dénués de pertinence.

93. Ensuite, EPSU soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 118 et 119 de l’arrêt attaqué, en considérant que la motivation de la décision litigieuse était suffisante pour permettre à EPSU d’en comprendre les raisons. À cet égard, EPSU soutient, d’une part, que ces motifs sont erronés et, d’autre part, que les justifications que la Commission a avancées ne correspondent pas à celles invoquées tout au long de la procédure.

94. Enfin, EPSU conteste l’interprétation effectuée par le Tribunal, aux points 130 et 132 de l’arrêt attaqué, concernant la jurisprudence de la Cour sur les directives relatives à l’information et à la consultation.

95. La Commission conteste l’argumentation d’EPSU.

2. Appréciation

96. Par ce moyen, EPSU fait grief au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en appréciant l’obligation de motivation de la Commission, telle que consacrée à l’article 296 TFUE ( 92 ).

97. À titre liminaire, il convient de rappeler, tout d’abord, que, en vertu de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, l’auteur d’un acte doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque son raisonnement de sorte, d’une part, à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de faire valoir leurs droits et, d’autre part, à permettre au juge d’exercer son contrôle. En outre, cette exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment en fonction du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications ( 93 ). Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée ( 94 ).

98. Ensuite, lorsqu’une institution de l’Union, comme, en l’espèce, la Commission, dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, l’obligation pour l’institution compétente de motiver de façon suffisante ses décisions. C’est seulement ainsi que le juge de l’Union est en mesure de vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice du pouvoir d’appréciation ont été réunis ( 95 ).

99. Enfin, l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien‑fondé de la motivation, celui‑ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux ( 96 ). En l’espèce, après avoir examiné, aux points 114 à 119 de l’arrêt attaqué, si la décision litigieuse était motivée de manière suffisante au regard de l’article 296 TFUE, le Tribunal a jugé, au point 119 de cet arrêt, qu’il en était ainsi. Dès lors que la deuxième branche du présent moyen porte sur le caractère suffisant de la motivation de la décision litigieuse et que les conclusions que le Tribunal a tirées de cet examen ont été déterminantes pour permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur cette décision ( 97 ), j’estime qu’il y a lieu d’entamer mon analyse par cette branche.

a) Sur l’erreur de droit quant au caractère suffisant de la motivation de la décision litigieuse

100. Par la deuxième branche du quatrième moyen, EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit au point 118 de l’arrêt attaqué, en considérant qu’EPSU pouvait connaître les justifications de la décision litigieuse.

101. À cet égard, il y a lieu d’observer que le Tribunal a examiné la suffisance de la motivation de la décision litigieuse aux points 116 à 118 de l’arrêt attaqué. Il a rappelé, d’une part, que la Commission avait consulté les partenaires sociaux sur l’opportunité d’une action de l’Union relative à l’information et à la consultation des fonctionnaires et des employés des administrations publiques et que c’était précisément à la suite de cette consultation que les partenaires sociaux avaient négocié et signé l’accord en cause.

102. D’autre part, en examinant la décision litigieuse, je dois marquer mon accord avec l’appréciation du Tribunal selon laquelle, étant donné que la Commission a mis plus de deux ans pour répondre à la demande présentée par les partenaires sociaux sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, les destinataires de cette décision pouvaient s’attendre à ce que cette institution adoptât une motivation plus développée que celle, relativement concise, figurant à ladite décision. Toutefois, il est également constant que la suffisance de la motivation exposée dans la même décision ne saurait être appréciée sur la seule base du nombre ou de la longueur des phrases y figurant. En effet, il n’est pas exclu que, en raison de sa précision et de sa clarté, la motivation succincte adoptée à l’appui d’une décision soit pleinement compréhensible.

103. En l’occurrence, il convient de constater que la Commission a essentiellement invoqué trois motifs au fondement de son refus, à savoir, premièrement, le caractère spécifique des administrations des gouvernements centraux, et notamment le fait qu’elles exercent des prérogatives de puissance publique, deuxièmement, l’existence, dans les droits nationaux de nombreux États membres, de dispositions relatives à l’information et à la consultation des fonctionnaires et des employés de ces administrations, et, troisièmement, l’existence de différences significatives entre les États membres quant à la structure et au domaine de compétences desdites administrations, de sorte qu’une éventuelle mise en œuvre de l’accord aurait un champ d’application plus ou moins étendu selon les États membres.

104. À cet égard, il suffit de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences fixées à l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte et, notamment, de l’ensemble des règles applicables en la matière ( 98 ). En l’espèce, dans le cadre de l’appréciation du caractère suffisant de la motivation, il est significatif qu’elle n’ait pas été adressée à un destinataire non averti, mais qu’elle ait été destinée aux partenaires sociaux ayant conclu l’accord en cause, lesquels, tant en raison de leur statut que des consultations préalables menées par la Commission, étaient déjà au courant du contexte dans lequel cette décision de refus avait été adoptée. Par ailleurs, comme l’a relevé le Tribunal, « lors d’une réunion avec les partenaires sociaux qui s’est tenue le 17 janvier 2018, la Commission a annoncé le sens de la décision [litigieuse] » ( 99 ). Il en résulte, selon moi, que la Commission a exposé des motifs aux partenaires sociaux avant même l’adoption de cette décision. Dès lors, je suis d’avis que ces motifs font apparaître de manière suffisamment détaillée les raisons pour lesquelles la Commission, dont la tâche fondamentale est, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE, de promouvoir l’intérêt général de l’Union, n’a pas estimé opportun de proposer au Conseil de mettre en œuvre, au niveau de l’Union, un accord conclu entre les partenaires sociaux concernés.

105. Il s’ensuit que, à mon sens, c’est à bon droit que le Tribunal a considéré, au point 118 de l’arrêt attaqué, qu’EPSU pouvait connaître les justifications de l’appréciation de la Commission et que le Tribunal pouvait effectuer le contrôle de ces justifications. Dans ces conditions, le reproche selon lequel le Tribunal aurait considéré à tort que la décision litigieuse satisfaisait à l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE doit être rejeté.

b) Sur la première branche, tirée de l’erreur quant à l’exactitude et la pertinence des motifs de la décision litigieuse retenus par le Tribunal

106. La première branche du quatrième moyen, tirée de l’erreur quant à l’exactitude et à la pertinence des motifs de la décision litigieuse retenus par le Tribunal, s’articule, en substance, en deux griefs. Par son premier grief, EPSU reproche au Tribunal de ne pas avoir tenu compte de l’absence de justification, par la Commission, d’une part, du laps de temps écoulé entre sa correspondance antérieure ( 100 ) et la décision et, d’autre part, du fait de s’être écartée des communications qu’elle avait elle‑même publiées ( 101 ). Elle reproche, en outre, au Tribunal de ne pas avoir correctement reflété les arguments qu’elle a invoqués en première instance. Par son second grief, EPSU critique l’appréciation qu’a effectuée le Tribunal des trois motifs de la décision litigieuse.

107. En ce qui concerne le premier grief, pour autant qu’EPSU reproche au Tribunal de ne pas avoir tenu compte des assurances données dans la correspondance antérieure et des communications que la Commission avait publiées, dont il serait apparu qu’elle devait réaliser un contrôle de légalité et une analyse d’impact et que ce contrôle et cette analyse étaient en cours, ce qui aurait constitué une violation du principe de la confiance légitime, j’observe qu’aucune argumentation relative à ce principe n’a été avancée dans le cadre de la procédure en première instance, si bien que l’arrêt attaqué ne traite pas de la question d’éventuelles violations de ce principe.

108. Plus particulièrement, il y a lieu de constater que, s’agissant de la correspondance, EPSU a reproché à la Commission de n’avoir procédé à aucune analyse d’impact, « contrairement à ce qu’elle a affirmé pendant plus d’un an » et d’avoir été, dès lors, incapable de justifier sa conclusion figurant à la décision litigieuse ( 102 ). Quant aux communications, EPSU les a invoquées devant le Tribunal seulement pour faire valoir qu’elles avaient donné l’impression que la Commission se sentait liée par la demande des partenaires sociaux relative à une proposition en vue de la mise en œuvre des accords des partenaires sociaux au niveau de l’Union ( 103 ).

109. Or, il convient de rappeler qu’il ressort d’une jurisprudence constante que, dès lors que, dans le cadre d’un pourvoi, le contrôle de la Cour est limité à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens et aux arguments débattus devant les premiers juges, une partie ne saurait soulever pour la première fois devant la Cour un argument qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal ( 104 ). Dans ces conditions, j’estime que ce premier grief est irrecevable pour autant qu’il est tiré d’une violation de la confiance légitime.

110. À titre surabondant doit être rejetée la thèse d’EPSU selon laquelle, par sa correspondance et ses communications, la Commission avait donné des assurances pour ensuite se départir de celles‑ci, dès lors qu’elle irait à l’encontre de l’objectif des consultations prévues en matière de politique sociale. En effet, ainsi qu’il résulte du point 60 des présentes conclusions, en vertu de l’article 154, paragraphe 2, TFUE, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale, la Commission consulte les partenaires sociaux sur l’orientation possible d’une action de l’Union. Il ressort du libellé même de cette disposition que les consultations sont conçues en vue de permettre aux différentes parties de présenter leurs demandes et leurs observations, afin d’envisager la présentation par la Commission, au niveau de l’Union, d’une certaine proposition. Dès lors, d’une part, considérer que les consultations et la présentation d’informations y afférentes créent une obligation contraignante pour les parties intéressées viderait ce processus de son contenu naturel. Il ne me semble donc pas possible de soutenir la thèse d’EPSU selon laquelle les consultations pourraient créer une confiance légitime des parties à ces consultations sur les décisions politiques éventuelles ( 105 ). D’autre part, quant au caractère éventuellement contraignant pour la Commission de ses observations antérieures ou des communications qu’elle a publiées, à l’instar de la position que celle‑ci a soutenue lors de l’audience, il est clair pour moi que ces observations ou ces communications ne peuvent, en aucune circonstance, modifier les compétences attribuées à cette institution par les traités et, en particulier, par l’article 17, paragraphe 2, TUE.

111. Pour autant que le premier grief est tiré d’une dénaturation par le Tribunal, aux points 136 à 138 de l’arrêt attaqué, des arguments qu’EPSU aurait invoqués devant lui en première instance, il convient de noter que, au point 135 de cet arrêt, le Tribunal a résumé l’argument des requérants en première instance comme tendant à faire « valoir que rien en l’espèce ne justifiait que la Commission écartât la mise en œuvre de [l’accord en cause] sur le fondement des principes de subsidiarité et de proportionnalité », les requérants ayant reproché « notamment à la Commission de ne pas avoir procédé à une quelconque analyse d’impact au regard desdits principes ». Il me semble que, ce faisant, l’arrêt attaqué résume de manière certes synthétique, mais fidèle, l’argument que les requérants ont avancé au point 106 de la requête en première instance. Or, les points 136 à 138 de l’arrêt attaqué visent à répondre à leurs arguments et constituent donc l’appréciation du Tribunal, de sorte que le grief tiré de la dénaturation des arguments qu’EPSU a présentés devant le Tribunal est, à mon avis, dénué de fondement.

112. Le premier grief doit être donc rejeté.

113. Par son second grief, EPSU critique l’appréciation qu’a effectuée le Tribunal en examinant les trois motifs de la décision litigieuse.

114. À titre liminaire, en ce qui concerne le bien‑fondé des motifs de la décision litigieuse, ainsi qu’il résulte de l’analyse du troisième moyen du pourvoi ( 106 ), le contrôle du Tribunal devait se limiter à l’inexactitude matérielle ou à l’absence de toute pertinence des éléments aux fins d’apprécier le caractère approprié de la mise en œuvre de l’accord en cause au niveau de l’Union.

115. En ce qui concerne, notamment, le premier motif de la décision litigieuse, EPSU estime que le Tribunal a commis une erreur aux points 130 et 136 de son arrêt, dès lors que, d’une part, de nombreuses directives s’appliquent à présent aux travailleurs des administrations centrales et que, d’autre part, rien ne permet de conclure que la mise en œuvre de l’accord conclu par les partenaires sociaux modifierait la « structure, l’organisation et le fonctionnement » des administrations des gouvernements centraux, d’autant moins que la Commission n’a effectué aucune analyse d’impact.

116. À cet égard, ainsi que le Tribunal l’a souligné, par ce motif, la Commission n’a pas remis en cause l’existence d’une compétence de l’Union pour adopter des actes relatifs aux droits sociaux des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux, mais a souligné que l’accord en cause concernait un domaine spécifique, qui est lié à la souveraineté des États membres. En effet, ce motif vise à souligner que certains fonctionnaires et certains employés des administrations des gouvernements centraux exercent des prérogatives de puissance publique. Bien que, comme le fait valoir en substance EPSU, rien n’empêche le législateur européen, en principe, d’adopter des dispositions qui garantissent à ces fonctionnaires et à ces employés du secteur public les droits à l’information et à la consultation, la Commission peut et doit tenir compte du rôle particulier et des spécificités de ces administrations pour assurer la sauvegarde des intérêts généraux des États membres, qui ressortent d’ailleurs des dérogations explicites figurant dans les traités ( 107 ).

117. En outre, concernant la prétendue obligation d’effectuer une analyse d’impact, il me semble qu’une telle analyse incomberait éventuellement à la Commission lorsqu’elle fait usage de son pouvoir d’initiative ( 108 ), notamment, dans un domaine relevant des compétences partagées entre l’Union et les États membres. Or, l’absence d’une telle analyse ne saurait être reprochée à la Commission lorsqu’elle décide de refuser d’entreprendre une action. Aux fins de la présente affaire, il importe d’observer que la décision de la Commission de refuser de soumettre au Conseil la proposition de mettre en œuvre l’accord conclu par les partenaires sociaux constitue, par nature, une décision qui n’exige pas d’analyse d’impact.

118. S’agissant du deuxième motif de la décision litigieuse, EPSU reproche au Tribunal de ne pas avoir pris en compte le fait que l’accord négocié par les partenaires sociaux contenait une clause de « non‑régression » conférant des droits plus larges que ceux déjà reconnus par des États membres et empêchant ces derniers de révoquer les droits conférés par l’accord en cause.

119. À cet égard, il convient de rappeler la large marge d’appréciation dont dispose en l’espèce la Commission, notamment pour déterminer s’il est nécessaire de combler une éventuelle lacune dans le champ d’application des directives de l’Union régissant le droit à l’information et à la consultation des travailleurs. Or, à supposer même que le Tribunal eût pris en compte cette clause de « non‑régression », il aurait dû démontrer que les règles relatives à l’information et à la consultation des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux existant dans des États membres ne permettaient pas de réaliser cette information et cette consultation de manière suffisante au niveau de ces États membres. Or, dans le cadre du contrôle de légalité visé à l’article 263 TFUE, le Tribunal ne peut substituer sa propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué et il ne peut combler, par sa propre motivation, une lacune dans la motivation de cet acte, de sorte que son examen ne se rattacherait à aucune appréciation figurant dans ce dernier ( 109 ). Dès lors, EPSU ne peut pas s’attendre à ce que le Tribunal effectue une démonstration aboutissant à une telle substitution, ce d’autant moins qu’il était tenu d’opérer un contrôle restreint sur la décision litigieuse. Cela étant, force est de constater que, pour décider s’il convenait de soumettre au Conseil l’accord conclu par les partenaires sociaux en vue de sa mise en œuvre, la Commission était confrontée à la question essentielle de savoir s’il était opportun d’harmoniser au niveau de l’Union l’information et la consultation des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux. Dans la mesure où la réponse de la Commission à cette question était négative, il n’était pas nécessaire qu’elle apprécie l’incidence éventuelle de la clause de « non‑régression » dans l’hypothèse où la mise en œuvre dudit accord aurait été réalisée au niveau de l’Union.

120. Quant au troisième motif de la décision litigieuse, EPSU fait valoir que, au point 133 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a tenu compte, d’une part, ni de la nature sectorielle des accords conclus par les partenaires sociaux spécifiques à certains secteurs ni, d’autre part, de la représentativité des partenaires sociaux. Ainsi, EAPE serait le partenaire social des administrations des gouvernements centraux, de sorte que l’accord conclu entre les partenaires sociaux concerne les gouvernements centraux et non les gouvernements locaux. De surcroît, l’accord en cause n’affecterait pas la structure des gouvernements des États membres, étant donné qu’il ne porte que sur les droits à l’information et à la consultation des travailleurs.

121. À cet égard, il suffit de constater que, dès lors que l’accord en cause porte sur la consultation et l’information des fonctionnaires et employés des gouvernements centraux, sa mise en œuvre au niveau de l’Union affecterait de façon très variable les États membres en fonction de leur degré de centralisation ou de décentralisation. Or, rien n’interdisait à la Commission de prendre en compte cette dernière circonstance, en tant que conséquence non souhaitée de la mise en œuvre de l’accord au niveau de l’Union.

122. En conséquence, j’estime que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en validant les trois motifs de la décision litigieuse.

c) Sur la troisième branche, tirée d’une erreur de droit concernant les directives relatives à l’information et à la consultation

123. Par sa troisième branche du quatrième moyen, EPSU soutient que, aux points 131 et 132 de l’arrêt attaqué, le Tribunal fait une mauvaise interprétation de la jurisprudence de la Cour sur les directives relatives à l’information et à la consultation ( 110 ). Il existerait déjà une disparité entre les gouvernements locaux et les gouvernements centraux en ce qui concerne, notamment, la directive 2001/23/CE ( 111 ).

124. À cet égard, je constate qu’EPSU n’explique pas le lien entre les directives mentionnées au point précédent des présentes conclusions et la prétendue disparité entre ces deux niveaux de gouvernement. EPSU n’explique pas non plus pour quel motif le Tribunal aurait commis une erreur de droit dans l’arrêt attaqué. Une telle argumentation est donc manifestement irrecevable.

d) Conclusion

125. Sur la base de l’ensemble des considérations exposées ci-dessus, je suggère à la Cour de rejeter comme en partie irrecevable et en partie non fondé le quatrième moyen du pourvoi.

126. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je suis d’avis qu’il y a lieu de rejeter tous les moyens du pourvoi avancés par EPSU ainsi que le pourvoi dans son intégralité.

VI. Sur les dépens

127. En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. En vertu de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable aux procédures de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.

128. Dans la présente affaire, étant donné que je propose à la Cour de rejeter le pourvoi, et du moment où la Commission a conclu en ce sens, il y a lieu, à mon avis, de condamner EPSU aux dépens.

VII. Conclusion

129. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner EPSU aux dépens.

( 1 ) Langue originale : le français.

( i ) « Le point 18 du présent texte a fait l’objet d’une modification, postérieurement à sa première mise en ligne ».

( 2 ) T‑310/18, EU:T:2019:757.

( 3 ) Accord conclu le 21 décembre 2015, intitulé « Cadre général pour l’information et la consultation des fonctionnaires et [des] employés des administrations des gouvernements centraux », et signé par la Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (DSANE) et les Employeurs de l’administration publique européenne (EAPE).

( 4 ) Les partenaires sociaux sont passés à la négociation de l’accord à la suite d’une consultation menée par la Commission sur le fondement de l’article 154, paragraphe 2, TFUE.

( 5 ) Le 26 avril 2012, la Commission s’était opposée à un accord-cadre européen sur la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs de la coiffure signé par Coiffure EU et UNI Europa Hair & Beauty. Aucun recours n’avait alors été formé et une nouvelle version de l’accord a été proposée par les partenaires sociaux. Pour une analyse critique, voir Dorssemont, F., Lörcher, K., Schmitt, M., « On the Duty to Implement European Framework Agreements : Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case », Industrial Law Journal, vol. 48, no 4, décembre 2019, p. 571 à 603.

( 6 ) Voir Schmitt, M., Moizard, N. et Frapard, M., « Droit social européen », JDE, 2020/6, no 270, p. 297.

( 7 ) C(2015) 2303 final.

( 8 ) À cet égard, EPSU conteste les points 69, 73, 96 et 100 de l’arrêt attaqué.

( 9 ) Ce moyen est dirigé, notamment, contre les points 34, 54 à 63, 64 à 82, 93 et 94 à 98 de l’arrêt attaqué.

( 10 ) Ce moyen est dirigé contre l’appréciation du Tribunal figurant aux points 31 à 33, 78, 79, 109 à 112, 122 et 133 de l’arrêt attaqué.

( 11 ) Ses critiques sont dirigées notamment contre les points 116 à 140 de l’arrêt attaqué.

( 12 ) EPSU critique les points 69, 73, 89, 96 et 100 de l’arrêt attaqué.

( 13 ) EPSU critique les points 69 et 89 de l’arrêt attaqué. En outre, la conclusion figurant au point 96 de cet arrêt serait incompatible, d’une part, avec les mesures adoptées en vertu de cette disposition, qui seraient de nature législative, et, d’autre part, avec la jurisprudence issue de l’arrêt du 8 septembre 2011, Hennings et Mai (C‑297/10 et C‑298/10, EU:C:2011:560, point 66).

( 14 ) C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631.

( 15 ) La critique porte sur le point 62 de l’arrêt attaqué.

( 16 ) EPSU conteste l’approche suivie par le Tribunal, aux points 62, 63, 69 à 82, 87, 89, 99, 100 et 109 de l’arrêt attaqué.

( 17 ) C‑409/13, EU:C:2015:217, point 70.

( 18 ) EPSU vise les points 34, 63 à 81 et 93 de l’arrêt attaqué.

( 19 ) Aux points 34 et 74 de l’arrêt attaqué.

( 20 ) EPSU critique les points 74 à 77, 87 et 96 de l’arrêt attaqué.

( 21 ) T‑135/96, EU:T:1998:128, point 84.

( 22 ) EPSU critique les points 82 et 94 à 98 de l’arrêt attaqué. Le pouvoir politique « discrétionnaire » aurait pour effet de priver le Conseil de la possibilité d’exercer son pouvoir d’adopter ou non la décision au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, de réduire l’autonomie des partenaires à néant et d’accorder à la Commission une place à la table des négociations aux côtés des partenaires sociaux. L’approche retenue par le Tribunal relative au contrôle d’opportunité de la Commission porterait atteinte à l’autonomie des partenaires sociaux et enfreindrait leurs droits fondamentaux, ce contrôle étant limité aux accords conclus en dehors du processus de consultation prévu par le traité.

( 23 ) À cet égard, alors que la « seconde » procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE confère aux partenaires sociaux la tâche de négocier, de rédiger et d’approuver, de manière autonome, le contenu de l’accord, il n’existerait pas de procédure analogue permettant au Parlement d’élaborer de manière autonome le contenu d’une proposition législative.

( 24 ) Voir, notamment, points 64 et suiv. de l’arrêt attaqué et, plus particulièrement, le point 69 de cet arrêt.

( 25 ) Voir ordonnance du 9 mars 2007, Schneider Electric/Commission (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, point 64). Voir, également, en ce sens, arrêts du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, EU:C:2005:408, point 148), et du 19 avril 2007, OHMI/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, points 56 et 57), ainsi que ordonnance du 23 février 2006, Piau/Commission (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, point 86).

( 26 ) Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire LL/Parlement (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, point 69).

( 27 ) Voir point 48 de l’arrêt attaqué.

( 28 ) Voir, notamment, arrêts du 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, point 12), et du 26 février 2019, Rimšēvičs et BCE/Lettonie (C‑202/18 et C‑238/18, EU:C:2019:139, point 45).

( 29 ) Ainsi qu’il sera exposé aux points 54 et suiv. des présentes conclusions, l’interprétation selon laquelle l’article 155, paragraphe 2, TFUE ne constitue pas une règle impérative est corroborée par sa genèse.

( 30 ) Selon la théorie descriptiviste, l’indicatif du présent correspond à la fonction propre du droit qui est de fixer la condition de chacun (voir, à cet égard, Villey, M., « De l’indicatif dans le droit », Archives de philosophie du droit, Dalloz, Paris, tome 19, 1974, p. 33 à 61). Selon Cornu, G., l’indicatif pourrait « faire imaginer que la règle énoncée n’est pas arbitrairement imposée, mais naturellement fondée, que le droit est proche de la nature des choses » (Cornu, G., Linguistique juridique, Montchrestien, Paris, 1990, p. 271).

( 31 ) Il me semble que, en vertu de l’article 153, paragraphes 1 et 2, TFUE et de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, lus en combinaison avec l’article 16, paragraphe 3, TUE, cet accord relève d’un domaine régi par l’article 153 TFUE pour lequel le Conseil peut statuer à la majorité qualifiée.

( 32 ) Notamment, en langue espagnole : « La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según [...] ya sea [...] » ; en langue allemande : « Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder [...] oder [...] » ; en langue estonienne : « Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel » ; en langue italienne : « Gli accordi conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e [...] o, e [...] » ; en langue néerlandaise : « De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij [...], hetzij [...] » ; en langue portugaise : « Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer [...] quer, [...] » ; et en langue finnoise : « Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai [...] ».

( 33 ) Voir Franssen, E., Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Anvers, 2002, p. 287 à 288.

( 34 ) Voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission (C‑409/13, EU:C:2015:217).

( 35 ) EU:T:1998:128.

( 36 ) Voir Dorssemont, F., chap 1 : « Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue », dans Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht : The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, La Haye, 2003, p. 29.

( 37 ) L’article 288 TFUE prévoit que « pour exercer les compétences de l’Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis ».

( 38 ) Voir Dorssemont, F., précité note 36, p. 29.

( 39 ) Ibidem, p. 29 et 30.

( 40 ) En effet, selon la doctrine, il existe un certain nombre d’actes qui ne sont pas de nature législative et qui sont adoptés directement sur le fondement du traité FUE. Voir Best, E., « Legislative Procedures after Lisbon : Fewer, Simpler, Clearer », Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, 15, no 1, p. 93.

( 41 ) Voir, notamment, directive 97/81/CE du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant l’accord-cadre sur le travail à temps partiel conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES (JO 1998, L 14, p. 9) ; directive 96/34/CE du Conseil, du 3 juin 1996, concernant l’accord-cadre sur le congé parental conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES (JO 1996, L 145, p. 4), et directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO 1999, L 175, p. 43).

( 42 ) Voir Dorssemont, F., précité note 36, p. 17.

( 43 ) Koster, J.-V., « Le dialogue social européen à l’épreuve de la “modernisation” du marché du travail », Revue française des affaires sociales, no 1, 2012, p. 62 à 79. Pour un aperçu général et historique, voir Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2012, p. 713 et suiv.

( 44 ) L’Acte unique européen, signé à Luxembourg le 17 février 1986 et à La Haye le 28 février 1986, et entré en vigueur le 1er juillet 1987, a, par son article 22, complété le traité CEE en y insérant un article 118B. Pour un aperçu historique, voir Pochet, P., et Degryse, C., « The European Social Dialogue : What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future ? », dans F. Vandenbroucke, C. Barnard, et G. De Baere (éd.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, p. 211 à 237.

( 45 ) Voir Henni, A., « Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, vol. 1741, no 36, p. 5 à 50.

( 46 ) Accord conclu entre les États membres de la Communauté européenne à l’exception du Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (JO 1992, C 191, p. 91). Plus particulièrement, d’une part, l’article 3, paragraphes 2 à 4, et l’article 4 de l’accord sur la politique sociale prévoyaient la procédure figurant actuellement à l’article 154, paragraphes 2 à 4, TFUE. D’autre part, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de l’accord sur la politique sociale (devenu l’article 155, paragraphe 1, TFUE), les partenaires sociaux étaient habilités à demander à la Commission de proposer la mise en œuvre, par le Conseil, de l’accord négocié par eux, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de l’accord sur la politique sociale (devenu l’article 155, paragraphe 2, TFUE).

( 47 ) Sur la mise en œuvre des accords conclus par les partenaires sociaux en vertu de l’article 139 du traité CE, voir Deinert, O., « Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy », Industrial Law Journal, vol. 32, no 4, décembre 2003, p. 317 à 325.

( 48 ) Accord signé par CEES, UNICE et CEEP. Cet accord proposait la refonte de l’article 118, paragraphe 4, et des articles 118 A et 118 B du traité CEE.

( 49 ) Henni, A., « Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats », Courrier hebdomadaire du CRISP, vol. 1741, no 36, 2001, p. 5 à 50.

( 50 ) Voir, notamment, ses communications COM(93) 600 final, du 14 décembre 1993, concernant la mise en œuvre du Protocole sur la politique sociale présentée par la Commission au Conseil et au Parlement européen, COM(1998) 322 final, du 20 mai 1998, « Adapter et promouvoir le dialogue social au niveau communautaire », et COM(2002) 341 final, du 26 juin 2002, « Le dialogue social européen, force de modernisation et de changement ».

( 51 ) Mias, A., « Du dialogue social européen au travail législatif communautaire : Maastricht, ou le syndical saisi par le politique », Droit et société, 2004, no 58, p. 657 à 682.

( 52 ) Il découle d’un rapport informatif du Sénat français, élaboré en 2017, que, depuis 1992, une trentaine de sujets environ avaient été soumis aux consultations prévues à l’article 154 TFUE et, en pratique, la Commission avait accordé six semaines aux 87 organisations recensées (dont 65 organisations patronales, la plupart sectorielles, et 22 organisations syndicales) pour faire part de leurs observations lors de la première, puis de la seconde consultation. Rapport disponible sur le site Internet suivant : https://www.senat.fr/rap/r16‑556‑1/r16‑556‑130.html.

( 53 ) Voir Didry, C., « L’émergence du dialogue social en Europe : retour sur une innovation institutionnelle méconnue », Année sociologique, 2009, vol. 59, no 2, p. 417 à 447. Disponible sur le site Internet suivant : https://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009‑2-page-417.htm.

( 54 ) Cette disposition prévoit une possibilité de prolongation, qui est décidée d’un commun accord par les partenaires sociaux concernés et par la Commission.

( 55 ) Voir points 73 et 74 de l’arrêt attaqué.

( 56 ) Voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (T‑135/96, EU:T:1998:128, point 84), selon lequel, lorsque les partenaires sociaux concluent un accord dont ils demandent conjointement la mise en œuvre au niveau de l’Union, ils adressent une demande conjointe à la Commission qui, récupérant alors la maîtrise de la procédure, examine s’il y a lieu de présenter une proposition en ce sens au Conseil.

( 57 ) Voir point 51 des présentes conclusions.

( 58 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 59 ) UNICE, CEEP et CES.

( 60 ) Directive du Conseil du 3 juin 1996 concernant l’accord-cadre sur le congé parental conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES (JO 1996, L 145, p. 4).

( 61 ) Voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (T‑135/96, EU:T:1998:128, points 4 à 11).

( 62 ) Voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (T‑135/96 EU:T:1998:128, points 83 à 90).

( 63 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 64 ) Voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (T‑135/96, EU:T:1998:128, points 110 et 111).

( 65 ) Pour les correspondances, voir note 46 des présentes conclusions.

( 66 ) Voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (T‑135/96, EU:T:1998:128, points 71 et suiv., notamment points 84 et 85).

( 67 ) Voir points 55 et 56 des présentes conclusions.

( 68 ) Voir, par analogie, arrêts du 16 février 2017, Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, point 37 et jurisprudence citée) ainsi que du 14 avril 2015, Conseil/Commission (C‑409/13, EU:C:2015:217, point 70).

( 69 ) Voir, notamment, arrêts du 14 avril 2015, Conseil/Commis