CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 5 JUILLET 1973 ( 1 )

Messieur le Président,

Messieurs les Juges,

La présente affaire a été déférée à la Cour par une demande de décision préjudicielle du «Finanzgericht» du Land de Hesse. Elle a trait à deux importations en république fédérale d'Allemagne: l'une de blé tendre, l'autre d'orge française, réalisées par l'entreprise demanderesse au principal au cours de l'automne 1963. La Cour n'est pas informée des raisons pour lesquelles la procédure dans cette affaire a tant traîné en longueur, mais il n'est pas surprenant de constater dans ces circonstances que les règlements communautaires applicables à ces importations ont depuis longtemps été remplacés. Cela ne signifie pas cependant que les questions soulevées par l'ordonnance de renvoi sont complètement dépassées sous l'angle de l'évolution du droit communautaire, car des problèmes similaires (encore que non identiques à tous égards) peuvent se poser dans le cadre des règlements actuellement en vigueur.

Vous vous rappellerez, Messieurs, qu'avant 1962, quelques-uns au moins des États membres d'alors protégeaient leurs agricultures respectives au moyen de divers tarifs, quotas ou autres mesures. Le 4 avril 1962, le Conseil adoptait le règlement no 19, ayant pour objet l'établissement graduel d'une organisation commune des marchés des céréales dans les États membres, en vue de la création finale d'un marché communautaire unique. Ce règlement et la plupart des dispositions adoptées en exécution de ce texte ont été remplacés à partir du 1er juillet 1967 par le règlement no 120/67 CEE du Conseil qui a établi l'organisation commune du marché des céréales de la Communauté dont les aspects essentiels n'ont plus varié depuis lors.

La présente affaire s'inscrit dans la période transitoire de 1962 à 1967, qui est celle au cours de laquelle le règlement no 19 était en vigueur. L'une des particularités de ce règlement était de permette à chaque État membre de continuer à protéger sa propre agriculture, même contre les importations d'autres pays membres (dans une mesure moindre cependant qu'à l'égard des importations des États non membres), mais cela uniquement, en ce qui concerne les céréales, au moyen du système de prélèvements institué par le règlement.

Brièvement esquissé et en tant qu'il nous intéresse en l'espèce, ce système s'articulait comme suit. Chaque État membre fixait annuellement pour chaque type de produit auquel s'appliquait le règlement et dans les limites définies par le Conseil, certains prix indicatifs, qui étaient les prix que chaque État membre souhaitait voir être pratiqués au stade d'achat du marché de gros dans la zone de son territoire la plus déficitaire de ces produits. En république fédérale d'Allemagne, cette zone clé était celle de Duisbourg. Chaque État membre fixait ensuite, annuellement aussi, des prix de seuil correspondants qui étaient les prix auxquels les produits en question devraient être importés dans cet État s'ils devaient atteindre un niveau qui n'était pas inférieur à leur prix indicatif dans la zone clé. Enfin, en ce qui concerne les importations en provenance des autres États membres, la Commission fixait des prix «franco frontière», basés sur les prix en vigueur sur le marché le plus représentatif de chaque État exportateur. Chaque État membre était ensuite autorisé à frapper ces importations d'un prélèvement égal à la différence entre le prix franco frontière et le prix de seuil du produit importé, cette différence étant diminuée d'un montant forfaitaire destiné à donner la préférence aux importations en provenance des États membres sur celles venant des États non membres.

Pour les importations en provenance de pays tiers, la Commission était tenue de fixer des prix caf, auxquels le prélèvement était lié, au lieu des prix franco frontière, mais je ne pense pas que cela puisse avoir une incidence quelconque sur les problèmes dont vous avez, Messieurs, à connaître dans la présente espèce.

Le litige porte en effet sur la méthode adoptée par la république fédérale d'Allemagne pour fixer les prix de seuil pour l'année 1963-64.

Les principes à appliquer pour la fixation des prix de seuil dans le cadre du règlement no 19 ont fait l'objet de l'affaire 76-70, Ludwig Wünsche et Cie contre Hauptzollamt Ludwigshafen/Rhein (Recueil, 1971, p. 393). A la lumière de ce qui a été dit par la Cour (en particulier aux p. 399-400) et par M. l'avocat général Roemer (en particulier aux p. 404-407), il me semble que les points suivants ne font pas de doute :

1) Le régime défini par le règlement no 19 prévoyait tacitement que, pour la fixation des prix de seuil, il fallait déduire des prix indicatifs applicables les coûts que l'importateur était censé devoir supporter entre le point où il avait acheté franco frontière à l'exportateur et le point où les prix indicatifs étaient applicables (soit le point où l'importateur était censé vendre au marché de gros de la zone clé), majorés de la marge bénéficiaire brute de l'importateur.

2) Fût-ce seulement parce que les prix de seuil devaient être fixés annuellement à l'avance et être applicables à toutes les importations visées par la réglementation quelle que soit la qualité de l'importateur, les coûts à prendre en considération pour le calcul des prix de seuil devaient être évalués par référence aux facteurs touchant les importateurs en général et non pas établis par référence aux coûts réellement supportés par chaque importateur considéré individuellement pour chaque importation, déterminée.

3) Ne devaient être pris en considération que les coûts incombant inévitablement à tout importateur réalisant son importation par la voie la plus économique. Cela impliquait entre autres la nécessité de retenir comme critère légal — si l'on peut dire — l'importation fictive, réalisée en un point quelconque des frontières de l'État concerné, qui serait la plus avantageuse par rapport à la zone clé. Pour la république fédérale d'Allemagne, ce point a été fixé (par rapport à Duisburg) à Emmerich.

Dans la présente affaire, la demanderesse au principal soutient qu'en fixant les prix de seuil pour la campagne 1963-64, la république fédérale d'Allemagne n'a pas tenu compte ou n'a pas suffisamment tenu compte de certains coûts supportés par les importateurs, avec la conséquence que ce pays a fixé ces prix à un niveau trop élevé et qu'en outre, le montant des prélèvements réclamés à la requérante au titre des deux importations, dont j'ai déjà parlé, était également trop élevé.

Dans l'ordonnance de renvoi du «Finanzgericht» du Land de Hesse, la question posée à la Cour est formulée comme suit :

«Les articles 2 et 4 du règlement no 19/62 du Conseil de la CEE (JO 1962, p. 933) doivent-ils être interprétés en ce sens que pour calculer le montant du prélèvement, il était nécessaire de déduire du prix de seuil les éléments de coûts cités par la demanderesse, notamment … (suit une énumération de certains coûts en question) ou bien une telle déduction ne s'imposait-elle pas ?»

Cette formulation, qui fait suite à celle choisie par le «Finanzgericht» du Land de Rhénanie-Palatinat dans l'affaire Wünsch, est impropre en quelque sorte, car au sens strict les coûts en question étaient à déduire du prix indicatif pour le calcul du prix de seuil, et non pas du prix de seuil pour le calcul du prélèvement. Je suppose toutefois que ce que le «Finanzgericht» du Land de Hesse avait à l'esprit lorsqu'il a choisi les termes dans lesquels il a formulé sa question, c'était l'indication donnée par la Cour dans l'affaire Wünsche, selon laquelle il était permis aux juridictions de l'État membre qui avait omis d'opérer une déduction déterminée lors de la fixation des prix de seuil, de rectifier la situation en ordonnant d'opérer une déduction correspondante du prélèvement.

Il ressort, Messieurs, de la lecture des observations déposées par la demanderesse au principal, par la Commission et par le Gouvernement fédéral que ceux-ci s'accordent sur le fait que certains des coûts en question étaient de ceux qui incombent inévitablement à tout importateur et étaient dès lors déductibles. Ces coûts s'inscrivent sous l'une des cinq rubriques suivantes :

1) Le coût de constitution de la caution exigée par l'article 16 (2) du règlement no 19 lui-même, caution qui pouvait prendre la forme soit d'un dépôt soit d'une garantie bancaire.

2) Le coût du contrôle phyto-sanitaire exigé par la loi allemande pour toutes les importations de céréales, entre autres; mais non pas le coût de toute mesure, par exemple de la gazéification, ordonnée à la suite de cet examen, car, disent la Commission et le gouvernement fédéral, de telles mesures ne sont pas ordonnées habituellement nécessairement à l'occasion de chaque importation.

3) Le coût du dédouanement («Zollabfertigungskosten») qui se présente habituellement sous la forme de frais d'agence. Celui-ci ne comprend pas la redevance de contrôle douanier («Zolluberwachungsgebûhren») qui était percevable par les autorités douanières allemandes elles-mêmes, mais qui n'était perçue, selon la Commission et le gouvernement fédéral, que si l'importateur demandait que les marchandises soient dédouanées ailleurs qu'au bureau de douane officiel ou en dehors des heures d'ouverture normales de celui-ci.

Par parenthèse, Messieurs, la demanderesse au principal allègue que cette dernière redevance ainsi que le coût du contrôle phyto-sanitaire des marchandises étaient des taxes d'effet équivalent à des droits de douane et qu'elles étaient dès lors illicites. La question posée à la Cour par le «Finanzgericht» du Land de Hesse n'ayant toutefois pas pour objet de savoir si tel est ou non le cas, je garderai le silence à ce sujet.

Les deux derniers facteurs de coût sur la déductibilité desquels l'on s'accorde sont les suivants :

4) La taxe allemande compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires qui était l'objet véritable de l'affaire Wünsche et que la Cour a considérée comme déductible.

5) Le fret d'Emmerich à Duisburg. Le seul point litigieux dans ce domaine a trait au montant du fret. Il s'agit d'un litige qu'il appartient au «Finanzgericht» du Land de Hesse de résoudre, et en aucun cas, à ce niveau, à la Cour.

Il est également constant, Messieurs, qu'en plus de ces cinq facteurs de coûts, il faudrait déduire une marge pour couvrir une fraction appropriée des frais généraux de l'importateur ainsi qu'un élément de bénéfice pour celui-ci.

A mon avis, Messieurs, les principes qui doivent être déduits de l'arrêt Wünsche, ne laissent subsister aucun doute quant au fait que ces cinq facteurs de coût et cette marge bénéficiaire étaient parfaitement déductibles lors du calcul des prix de seuil.

Le litige concernant le coût des mesures ordonnées à la suite du contrôle phyto-sanitaire des marchandises et le litige concernant la redevance percevable par les douaniers allemands doivent être, il me semble, résolus par le «Finanzgericht» du Land de Hesse, car dans chaque cas la question est de savoir si la dépense exposée de ce chef doit être inévitablement supportée en relation avec chaque importation. Pour répondre à cette question, il faut appliquer le droit communautaire, et non pas seulement l'interpréter. Il se peut que, pour la première de ces deux questions, le «Finanzgericht» du Land de Hesse estime devoir suivre sa propre décision du 19 décembre 1972 dans l'affaire VII 4-67 dans laquelle il a considéré que les coûts de gazéification ne pouvaient pas être pris en considération pour le calcul des prix de seuil, étant donné qu'ils n'étaient pas inévitables pour tous les importateurs.

Sont ensuite en cause dans cette affaire certains coûts que l'on peut grouper sous la rubrique «frais bancaires». Ceux-ci comprennent les coûts attribuables au processus de délivrance des documents contractuels. La Commission et le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne admettent que certains de ces coûts étaient valablement déductibles, mais ils soutiennent en revanche que certains autres ne l'étaient pas, parce qu'ils n'étaient pas inévitables. Le gouvernement fédéral soutient également que le coût du financement de l'achat des marchandises ne devait pas être déduit dans la mesure où il se rapportait à la période précédant le moment où les marchandises franchissaient la frontière, car les frais supportés jusqu'à ce moment devaient être inclus dans les prix franco frontière fixés par la Commission.

Ici aussi, Messieurs, je ne pense pas qu'il appartient à la Cour de chercher à résoudre en détail les questions qui sont ainsi soulevées, car le faire serait quitter le domaine de l'interprétation du règlement communautaire pour entrer dans celui de son application. A mon avis, il vous suffirait de dire, Messieurs, que les coûts déductibles pour le calcul des prix de seuil étaient ceux qui sont inévitablement supportés par tout importateur, réalisant son importation par la voie la plus économique, et uniquement ceux-là.

Il me faut toutefois dire un mot du moyen développé par le Gouvernement fédéral relativement aux coûts de financement. A ce propos, je crois qu'il ne faut pas oublier au départ que la question que vise cette argumentation ne peut surgir que s'il est constant pour le «Finanzgericht» du Land de Hesse qu'au cours de la période qui touche l'affaire, les conditions du marché étaient telles que chaque importateur vers la République fédérale avait inévitablement à payer les marchandises avant que celles-ci ne parviennent à la frontière. Si tel n'est pas le cas, il ne saurait en principe être question de déductibilité du coût de financement de l'achat des marchandises exposé avant ce moment.

Dans son argumentation, le gouvernement fédéral part de l'idée que, pour fixer les prix franco frontière, la Commission devait tenir compte de tous les coûts supportés jusqu'au moment où les marchandises parvenaient à la frontière. A l'appui de cette assertion, le gouvernement fédéral cite l'affaire 17-72, «Gesell-schaft fur Getreidehandel contre Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel» (Recueil, 1972, p. 1071). Mais ce que la Cour a dit dans cette affaire, en tant que cela regarde la présente espèce, c'est que pour fixer les prix franco frontière, la Commission devait tenir compte des coûts supportés par l'exportateur. La Cour n'a rien dit à propos des coûts à supporter par l'importateur. En outre, la simple logique commerciale veut que si, aux termes d'un contrat franco frontière, l'importateur doit effectuer le paiement des marchandises avant que celles-ci ne parviennent à la frontière, l'effet de cette clause, si tant est qu'il y en ait eu, doit être d'abaisser le prix qu'il aurait autrement à payer, puisqu'il supporte plus tôt la charge du financement du coût en capital des marchandises. Je pense qu'en réalité, la conception erronée qui est sousjacente à l'argumentation du gouvernement fédéral, est que celui-ci estime que le système créé par le règlement no 19 exigeait que les prix de seuil soient calculés par référence aux coûts, que devait supporter l'importateur entre le moment où les marchandises arrivaient à la frontière et le moment où il les plaçait sur le marché de gros. A mon avis, le point capital n'était pas la position des marchandises à un moment particulier. L'essentiel du système était que le prix indicatif était le prix auquel on souhaitait qu'un importateur fictif vende à un grossiste fictif à Duisburg et que le prix de seuil était le prix auquel cet importateur devrait acheter à un exportateur étranger afin d'être, commercialement, dans l'impossibilité de vendre à des prix inférieurs au prix indicatif. Ainsi, la différence entre le prix indicatif et le prix de seuil devait refléter tous les coûts que l'importateur devait supporter en relation avec l'importation fictive, sans égard au moment ou à l'endroit à partir duquel ces coûts étaient à sa charge, ainsi que (comme le gouvernement fédéral le concède) une marge pour frais généraux et bénéfice net. Il s'ensuit qu'à mon avis, s'il est établi qu'en 1963 les importateurs allemands étaient uniformément obligés de payer les marchandises avant leur arrivée à la frontière, une déduction du coût qui en résulte devait être faite pour calculer les prix de seuil. Autrement, non.

J'en viens enfin au point sur lequel les observations de la Commission tranchaient le plus avec celles du gouvernement fédéral et sur lequel, vous vous en souviendrez, Messieurs, j'ai pressé de questions le Conseil de la Commission lors des débats oraux. Il s'agit du coût du pesage et de l'échantillonnage des marchandises à l'arrivée, opérations effectuées pour le compte de l'importateur afin de vérifier si les marchandises sont conformes au contrat.

Pour la requérante, la Commission et le gouvernement fédéral, il est constant qu'une telle vérification des marchandises (qu'il ne faut pas confondre avec le contrôle phyto-sanitaire exigé par la loi allemande) était indispensable et que son coût devait inévitablement être supporté par l'importateur. Les pièces soumises à la Cour ne permettent pas de déterminer en toute clarté le lieu et l'endroit où cette vérification aurait été opérée dans l'hypothèse de l'importation fictive qui, ainsi que je l'ai suggéré, fournissait le critère idoine. Mais cela est sans importance si vous me suivez dans l'opinion que j'ai déjà exprimée et selon laquelle tous les coûts inévitablement supportés par l'importateur fictif devaient être déduits pour le calcul des prix de seuil, quels que soient le lieu et le moment où ces coûts doivent être supportés. En conformité avec cette opinion, la demanderesse au principal et la Commission s'accordent pour dire que ces coûts de vérification étaient déductibles. Le Gouvernement fédéral est de l'avis contraire, au motif que la vente fictive au grossiste de Duisburg était une vente assortie de la condition que les marchandises devaient être «rendues magasin non déchargées» et que la vérification en question n'interviendrait qu'après le déchargement.

Il est intéressant de noter que le règlement no 19 ne contenait aucune disposition prévoyant que la vente fictive devait être réputée réalisée à cette condition, encore que le règlement no 120/67/CEE du Conseil, article 2, 3), prévoie à présent que :

«Le prix indicatif et le prix d'intervention de base sont fixés pour Duisburg au stade du commerce de gros, marchandise rendue magasin non déchargée».

Néanmoins, le Conseil de la Commission a reconnu expressément au cours des débats oraux qu'il fallait considérer que le règlement no 19 contenait implicitement une disposition similaire et que la requérante doit être réputée avoir implicitement admis le même point de vue, puisqu'elle a renoncé à soutenir que les coûts de déchargement à Duisburg devaient être inclus dans ceux à prendre en considération pour le calcul des prix de seuil.

Quoiqu'il en soit, il me semble que l'argumentation du gouvernement fédéral sur ce point repose sur la même erreur de raisonnement que celle sur laquelle se fonde l'argumentation de celui-ci relativement à la question du coût de financement de l'achat des marchandises. Ce qui est essentiel, c'est non pas de connaître le stade auquel un importateur devait supporter des coûts particuliers, mais de savoir s'il devait inévitablement supporter ceux-ci. Si ces coûts étaient inévitablement supportés par l'importateur, ils devaient apparaître dans le prix de vente au marché de gros de Duisburg et être ainsi pris en considération pour le calcul du prix de seuil correspondant.

Je devrais peut-être ajouter, Messieurs, que les observations écrites de la Commission et du gouvernement fédéral, mentionnent d'autres coûts, tels que ceux de séchage du grain et de son éosinisation ou d'autre dénaturation. Je ne trouve aucune référence à ces coûts dans les observations de la demanderesse au principal, aussi en déduirai-je qu'ils ne sont plus en cause, quelqu'ait pu être la situation à un stade antérieur de l'affaire. Toutefois, si cette déduction était opérée à tort, il faudrait souligner que ces coûts ne soulèvent aucun problème particulier; ils obéissent aux mêmes principes que les autres coûts que j'ai examinés.

J'estime par conséquent que la question déférée à la Cour par le «Finanzgericht» du Land de Hesse devrait recevoir la réponse suivante:

Les articles 2 et 4 du règlement no 19/62 du Conseil de la CEE devraient être interprétés en ce sens qu'ils exigeaient que, pour fixer les prix de seuil, il fallait prendre en considération tous les coûts qu'un importateur, effectuant son importation de la manière la plus économique, aurait inévitablement dû supporter, à l'exclusion des autres.

( 1 ) Traduit de l'aurait.