Conclusions de l'avocat général

M. MAURICE LAGRANGE

Monsieur le Président. Messieurs les Juges.

Les deux parties sont d'accord un moins sur un point, à savoir l'importance de l'arrêt que vous êtes appelés à rendre dans la présente affaire en ce qui concerne la portée juridique des avis de la Haute Autorité en matière d'investissements tels qu'ils sont prévus à l'article 54, alinéa 4, du Traité. Bien que cette opinion quant à l'importance de l'affaire (nous allions dire cet avis) ne lie pas la Cour, nous la partageons, quant à nous, pleinement.

Les développements auxquels se sont livrées les parties tant dans la procédure écrite que dans les très remarquables plaidoiries que vous avez entendues sont à la mesure de cette importance. Mais leur ampleur comme leur qualité ont pour effet de simplifier considérablement notre propre tâche, car, vraiment, il semble que tout a été dit.

Et tout d'abord, nous pensons pouvoir nous abstenir d'exposer les faits, qui ont été parfaitement présentés dans le rapport de M. le Juge rapporteur, analysés en détail dans les plaidoiries, et qui sont présents à vos mémoires.

Nous rappelons seulement que le recours 1-57 est dirigé contre une lettre du 19 décembre 1956 que la société requérante considère comme l'avis émis par la Haute Autorité, en application de l'article 54, alinéa 4, du Traité, sur la déclaration d'investissements produite le 28 juillet 1956, et que, la Haute Autorité ayant refusé de reconnaître à cette lettre du 19 décembre 1956 le caractère d'un avis donné au titre de l'article 54 et ayant, par la suite, le 27 février 1957, émis un second avis qui, à ses yeux, possède seul ce caractère, la société a formé, à toutes fins utiles, un second recours contre ledit avis: c'est le recours 14-57.

Ces deux recours considérés ensemble (ils ne peuvent évidemment pas ne pas l'être) font apparaître une série de conclusions alternatives.

Eu premier lieu, les deux parties étant implicitement d'accord pour admettre qu'une seule des deux lettres constitue bien l'avis émis au titre de l'article 54, alinéa 4, la recevabilité éventuellement admise de l'un des recours a pour conséquence nécessaire l'irrecevabilité de l'autre. C'est bien ainsi que l'entend la requérante, pour laquelle les conclusions du second recours n'ont qu'un caractère subsidiaire par rapport à celles du premier.

Quant aux conclusions du premier, elles ont elles-mêmes un caractère alternatif. La requérante conclut, en effet,

qu'il plaise à la Cour:

ou bien déclarer que la requête en annulation est errececable, parce que l'avis incriminé est non susceptible de provoquer directement ou indirectement des conséquences juridiques;

ou bien annuler l'avis attaqué (tour violation des articles 2, 3, 4, 5. 14. 13 et 34 du Traité.

Messieurs, la question essentielle posée pur le litige est une question de principe: celle de savoir si les avis émis par la Haute Autorité par application de l'article 54, alinéa 4, du Traité, sont ou non susceptibles de recours en annulation. Nous nous proposons d'examiner en premier lieu cette question dont la solution commande les autres. En effet, tout d'abord, il est évident que si l'on aboutit à donner une réponse négative à la question, chacun des deux recours devra être rejeté comme non recevable en tout élut de Cause.

D'autre part, il est même difficile, à notre sens, de se faire une opinion sur les autres questions soulevées si l'on n'eu a pus déjà une sur la question de principe

C'est ainsi que, pour savoir si l'article 4 de la décision no 27-55 devrait être interprété comme comportant l'obligation pour la Haute Autorité de donner son avis dans le délai de trois mois prévu par ce texte, question qui nous paraît assez douteuse, un élément important pour la solution tient au caractère qu'on reconnaît à l'avis: si celui-ci est considéré comme une véritable décision susceptible de recours, on sera tenté d'être plus exigeant afin de ne pas laisser les entreprises dans l'incertitude et dans l'impossibilité d'exercer leurs droits alors que les travaux sont déjà commencés ou engagés. De même, les exigences de la motivation peuvent être appréciées différemment selon que l'avis n'est qu'un conseil ou au plus un avertissement sans effets juridiques propres, ou qu'il a le en ractère d'une décision susceptible de recours: ceci n'a d'ailleurs d'intérêt qu'à l'égard du deuxième avis (si on lui reconnaît ce caractère), car, de toute évidence, le premier n'est pas motivé. Il n'est pas jusqu'à la question même de savoir quelle est des deux lettres, celle qui constitue l'avis émis au titre de l'article 34 alinéa 4, qui ne soit, au moins dans une certaine mesure, subordonnée à la solution du problème de principe: en effet, si l'on admet la thèse de l'avis valant décision, on est incité davantage à refuser toute valeur d'acte juridique à la première lettre qui n'est pas motivée et n'a pas été publiée: si au contraire ou estime que les avis de l'article 34 n'ont pas d'effet juridique propre on peut plus facilement être tenté d'attribuer la valeur d'un tel avis à la lettre du 19 décembre, qui en a bien au moins les apparences.

Nous en arrivons donc tout de suite à la question de principe: les avis émis au titre de l'article 54, alinéa 4, ont-ils ou peuvent-ils légalement avoir le caractère de décisions susceptibles de recours eu annulation ?

Messieurs, celle question nous parait simple et nous ne lui consacrerons pas d'amples développements.

Le mécanisme des recours eu annulation, quant à la nature des actes de la Haute Autorité susceptibles de recours, est clairement défini par le Traité. Celui-ci. vous le savez, distingue à l'article 14 trois catégories d'actes: les décisions, les recommandations et les avis. Chacun d'eux est l'objet d'une définition, dont le fondement est le caractère obligatoire eu totalité (décision), obligatoire seulement quant aux buts (recommandation) ou non obligatoire (avis) pour ceux dont ces actes sont l'objet. Ceci veut dire que seuls les actes des deux premières catégories (décisions et recommandations) comportent par eux-mêmes un effet juridique. C'est pourquoi l'article 33 ainsi que les quelques autres dispositions éparses qui prévoient le recours en annulation ne rouvrent que contre les décisions et les recommandations, non contre les «vis, et c'est pourquoi l'article 54, alinéa 5, en attachant exceptionnellement des effets juridiques propres à certains des avis que la Haute Autorité peut être appelée à émettre sur les investissements, dispose que, dans ce cas, l'avis défavorable “vaut décision au sens de l'article 14… donc est susceptible de recours. Bien que, d'une manière générale, l'argument a contrario ne doive être manié qu'avec une grande réserve dans l” interprétation des textes, il nous parait, dans l'espèce, absolument décisif: si l'article 54, dans son quatrième alinéa, n'a pas prévu de recours, c'est que l'avis émis dans le cadre de celle disposition obéit à la règle générale posée à l'article 14 (des avis ne lient pas»). et, par suite, n'a pas d'effel juridique propre. Si donc la Haute Autorité venait un jour à émettre, au titre du 4e alinéa, un avis comportant pur lui-même des effets juridiques, et qui aurait alors en fait le caractère d'une décision (un tel caractère s'attachant, d'après votre jurisprudence, au contenu de l'acte, non à sa forme), il en résulterait que le recours serait à la fois recevable (puisque, dans ce cas, dirigé contre une véritable décision), et fondé (puisque cette décision serait nécessairement illégale). Il en serait de même dans l'hypothèse, plus facile à imaginer, où. après avoir émis un avis défavorable au titre de l'alinéa 4. la Haute Autorité viendrait à attribuer des effets juridiques à un tel avis dans une décision ultérieure; mais, eu ce cas. évidemment, ce n'est qu'à l'occasion d'un recours formé contre cette dernière que l'illégalité pourrait être invoquée. Un tel recours devrait, sans doute, être formé par application de l'article 53, mais il le serait dans des conditions telles que, selon toute vraisemblance, les restrictions contenues dans cet article ne constitueraient pas un obstacle sérieux pour les entreprises, soit que le caractère individuel de l'avis amène à faire reconnaître le même caractère à la décision eu ce qui concerne l'entreprise en cause, soit que cette décision puisse être regardée comme entachée de détournement de pouvoir à l'égard de ladite entreprise du fait même des conditions dans lesquelles elle serait intervenue.

Bien entendu, ainsi que la défenderesse le reconnaît, une action en indemnité pour faute peut toujours être intentée contre la Communauté sur la base de l'article 40 du Traité.

Est-ce à dire que les avis émis par la Haute Autorité sur la base du quatrième alinéa sont sans aucune portée? Non, évidemment. Ils constituent l'un des moyens mis à la disposition de la Haute Autorité pour lui permettre d'exercer la mission générale d'information, de coordination et d'orientation qui lui est impartie par les articles 46 et 54 du Traité. Les avis émis sur les programmes ont ainsi le caractère de conseils donnés aux entreprises. Celles-ci sont, par ces avis, averties que leurs projets sont, ou ne sont pas, ou ne sont que partiellement conformes aux objectifs généraux et. de ce fait, évidemment, elles sont en mesure de prévoir plus facilement les conséquences favorables ou défavorables à leur activité que la poursuite de leurs projets risque entraîner pour elles. Les éclaircissements ainsi fournis aux intéressés se rattachent à la fois aux prévisions de nature économique que la Haute Autorité est mieux à même d'établir en raison de la vue générale qu'elle possède, et à l'action propre qu'elle se propose de poursuivre en usant des pouvoirs que le Traité lui confère. Quelle est l'étendue de ces pouvoirs, c'est une autre question que vous aurez bientôt à trancher dans d'autres litiges, et que nous n'entendons aucunement préjuger aujourd'hui, mais ce que nous retenons pour l'instant, c'est, d'une manière générale, que les avis donnés sur les programmes peuvent avoir pour effet d'attirer l'attention des entreprises sur l'éventualité de tel ou tel usage par la Haute Autorité de ses pouvoirs dans tel ou tel domaine. Mais là se borne le rôle des avis donnés par application de l'article 54. alinéa 4, et. ainsi que l'expose d'une manière très pertinente la Haute Autorité dans sa duplique, chacun conserve ensuite sa responsabilité propre: les entreprises sont libres de passer outre à un avis défavorable et de mettre à exécution leur programme: la Haute Autorité, de son côté, n'est pas liée par l'avis lorsqu'elle est amenée à prendre ultérieurement telle ou telle décision dans le domaine des prix, de la production ou des aides financières.

Ainsi, pour prendre un exemple, si la Haute Autorité en venait à établir ou à modifier une réglementation en matière de ferraille, elle ne pourrait pas légalement introduire dans cette réglementation, comme critère comportant des effets juridiques, le fait pour une entreprise d'avoir reçu un avis défavorable. En revanche, rien ne s'opposerait à ce que cette même réglementation se fonde, soit dans son principe, soit dans ses modalités, sur une situation qui uurait pu déjà donner lieu à un avis défavorable. Ce que nous venons de dire pour une réglementation vaut aussi bien pour des décisions, générales ou individuelles, prises sur le fondement d'une disposition quelconque du Traité accordant des pouvoirs à la Haute Autorité.

C'est exactement ce qui s'est produit dans l'espèce: il existe un lien de fait évident entre les raisons de l'avis défavorable donné par la Haute Autorité à la réalisation du programme de la société requérante et les effets qu'a pu avoir pour cette société la décision 2-57 pénalisant les accroissements de consommation de ferraille. Mais seule cette dernière a le caractère d'une décision comportant des effets juridiques et susceptible de donner lieu à un recours en annulation.

Les recours sont, dès lors, irrecevables et il nous parait inutile d'examiner les autres questions soulevées.

Nous concluons:

— au rejet des deux recours comme non recevables;