CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 2 MARS 1982 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le 4 février 1982, la Commission a saisi la Cour d'un recours au titre de l'article 169 du traité CEE tendant à ce qu'il soit déclaré que la République française, en soumettant les importations de vin italien en France à des délais dépassant considérablement le temps nécessaire pour vérifier si les vins pouvaient être admis en France, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

Hier soir, la Cour a entendu des observations sur une demande de la Commission visant à ce que la Cour prescrive des mesures provisoires en application de l'article 186 du traité CEE et de l'article 83 du règlement de procédure en attendant l'issue de la procédure principale. Cette demande de mesures provisoires est appuyée par le gouvernement de la République italienne et contestée par la République française. Eu égard à la nature de la demande, il nous a semblé opportun de présenter immédiatement nos conclusions.

Les mesures provisoires demandées consistent en une ordonnance enjoignant à la France de suspendre les contrôles systématiques des vins italiens aux postes frontière tout en autorisant des contrôles par sondage, y compris des analyses des vins, à condition que ces contrôles soient achevés dans un délai de 15 jours et, deuxièmement, en une ordonnance enjoignant à la France de dédouaner immédiatement les lots actuellement retenus, à condition que les documents requis soient régulièrement établis. Si les documents ne sont pas régulièrement établis, il est demandé que les importations ne soient retardées que pendant le temps strictement nécessaire à la régularisation des documents, à moins qu'une fraude ou quelque autre défaut des vins ne soit allégué.

L'affaire est importante sur le plan tant économique que politique. L'attention de la Cour a été attirée sur l'importance de l'affaire, d'une part, par le point de vue italien selon lequel il y a lieu de permettre l'admission des vins en France sans restrictions injustifiées au regard des règles communautaires et, d'autre part, par la position française selon laquelle il y a lieu d'empêcher l'importation de vins qui peuvent ne pas correspondre à ce qu'ils prétendent être ou qui ne sont pas importés conformément aux règles applicables en la matière.

Deux points semblent clairs et admis par les parties concernées. Premièrement, des quantités importantes de vins italiens ont été importées en France, et ces importations ont connu une augmentation évaluée par la France à 8 % par an jusqu'à janvier 1982. Deuxièmement, au cours des derniers mois, les autorités françaises ont appliqué des contrôles qui ont entraîné des délais dans les importations en France de vins italiens présentés en vrac. Les délais ont parfois été considérables — dans certains cas près de quatre mois. Les quantités de vin en cause sont également importantes. Les autorités françaises justifient les contrôles par deux raisons. Elles affirment d'abord qu'il importe d'empêcher l'importations de vins pollués qui peuvent être préjudiciables pour la santé; et, deuxièmement, elles font valoir que, pour empêcher les fraudes ou pour interdire l'importation de vins défectueux, il est juste de contrôler la régularité des documents d'importation.

Une discussion acharnée porte sur les questions de savoir si ces contrôles sont nécessaires et justifiés, pourquoi ils sont appliqués, quel est leur effet sur la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté et, en particulier, sur l'importation de vins italien en France.

Il est évident que, comme le gouvernement français le fait observer, ces différents problèmes ne doivent pas être réglés au stade actuel de la demande de mesures provisoires. Dans les présentes conclusions, nous n'entendons nullement nous prononcer sur l'issue du litige au principal.

La demande présentée par la Commission et appuyée par le gouvernement italien doit néanmoins être examinée en vue de déterminer si nous sommes en présence d'un cas quelconque d'infraction aux règles communautaires susceptible de justifier que la Cour prescrive des mesures provisoires.

La thèse de la Commission est que la France applique des restrictions à l'importation qui violent l'article 30 du traité. Outre les délais effectivement intervenus dans l'admission de vins italiens en France, la Commission a invoqué trois documents. Le premier est le compte rendu d'une réunion du 10 juillet 1980 du Comité national du commerce communautaire des vins et spiritueux. Selon ce compte rendu, le problème est causé en France par les importations de vins italiens titrant moins de 13 degrés. Il propose des mesures d'autodiscipline pour maintenir les quantités à un bas niveau, et il prend acte d'une assurance formelle qui est censée être donnée par les pouvoirs publics et selon laquelle ces vins, s'ils sont importés par des négociants autres que des membres du comité, ne seront pas admis avant l'expiration d'un délai de quatre mois. Le deuxième et le troisième document sont des circulaires qui sont censées constituer la preuve de l'existence de transactions entre le comité et le gouvernement français en été 1981. L'un de ces documents (annexe XV à la requête principale) indique que le comité, sur la base de six années d'expérience dans l'application de mesures de discipline pour limiter les importations de vin d'Italie, proposait une limite de 425000 hl par mois pour la campagne à venir et s'en remettait aux pouvoirs publics pour qu'ils garantissent, en contrepartie, que des entreprises non représentées au comité ne rendent pas les mesures d'autodiscipline inopérantes. L'autre circulaire (annexe XVI à la requête principale) informait les membres du comité de la décision du ministre de libérer les vins bloqués à la frontière au rythme de 120000 hl par semaine entre le 19 octobre et le 13 décembre 1981, en contrepartie de l'accord donné par le comité qu'il y aurait un arrêt total des importations du 25 octobre 1981 jusqu'à certaines dates en novembre ou en décembre 1981, ces dates dépendant de la date d'arrivée des marchandises en France.

L'agent du gouvernement français conteste qu'il y ait eu un quelconque accord à cet effet, mais, sur la base des documents produits et des délais intervenus auxquels nous venons de faire référence, la Commission a engagé deux procédures distinctes.

D'abord, par lettre du 7 septembre 1981, la Commission a affirmé que les importations de vins italiens en France subissaient des délais d'un mois dans les cas où le vin titrait 13 degrés ou plus, de quatre mois lorsque les vins titraient moins de 13 degrés et que cela était fait par les autorités françaises pour pénaliser les importateurs ne pratiquant pas l'autodiscipline conformément à la politique définie dans la circulaire du Comité national.

Selon la réponse du gouvernement français, ces mesures étaient justifiées dans l'intérêt de la santé publique et pour empêcher les fraudes. Dans sa réponse, le gouvernement a fait état de graves incidents concernant des tentatives d'importer du vin pollué en mars et juillet 1981. La Commission a cependant émis un avis motivé confirmant son point de vue. Le gouvernement français a répondu qu'il avait décidé de mettre en oeuvre un système de contrôles par sondage qui, affirmait-il en novembre 1981, devaient être appliqués sur la base d'un contrôle sur environ dix importations. La Cour n'a pas obtenu de véritable preuve de la mise en oeuvre de ces contrôles; dans ses observations sur cette affaire, le gouvernement français s'est plutôt référé au fait que des contrôles par sondage n'avaient pas été appliqués à plus de trois lots sur quatre.

La deuxième requête avait pour objet l'affirmation que les autorités françaises avaient refusé l'admission de vins italiens au motif que les exigences en matière de documents d'accompagnement n'étaient pas remplies conformément au règlement no 1153/75 de la Commission du 30 avril 1975 (JO L 113 p. 1), au règlement no 355/79 du Conseil du 5 février 1979 (JO L 54, p. 1) et au règlement no 359/79 du Conseil du 5 février 1979 (JO L 54, p. 136), alors que la Commission soutenait que les irrégularités alléguées par les autorités françaises n'étaient pas, en droit, de nature à justifier l'exclusion des vins italiens de France. A la suite d'un avis motivé émis par la Commission, le gouvernement français a informé la Commission qu'un accord avait été réalisé à Pise le 13 octobre 1981 entre les autorités, françaises et italiennes aux termes duquel 1068000 hl de vins bloqués en raison de documents prétendument incomplets devaient être libérés dans un délai de deux mois, c'est-à-dire le 15 décembre 1982.

Il y eut apparemment à la même époque des difficultés sur le terrain. La presse a fait état de déprédations causées aux chargements de vins italiens arrivant en France. La Commission a interrogé les autorités françaises sur les mesures qu'elles prenaient en ce qui concerne les restrictions. Dans sa réponse, le gouvernement français a demandé à la Commission quelles mesures elle comptait prendre pour modifier le mécanisme des prix communautaires qui, à son avis, n'avait pas réussi à assurer aux producteurs français une protection appropriée.

Le 2 février 1982, les autorités françaises ont adressé à la Commission un télex dont les termes sont, entre autres, les suivants:

«Une vive inquiétude naît dans le milieu vini-viticole du Midi à la suite de la forte progression des importations en provenance d'Italie au cours du mois de janvier 1982 à des prix nettement inférieurs à ceux du marché. En conséquence, le gouvernement a pris dès le 30 janvier les dispositions nécessaires pour que des analyses de qualité plus nombreuses soient effectuées par les services administratifs compétents...»

A l'appui de sa demande de mesures provisoires, la Commission fait valoir:

(i) que sa requête principale a des chances sérieuses de succès;

(ii) que le comportement des autorités françaises est susceptible de causer un dommage sérieux et incontestable qui sera irréparable faute de mesures provisoires, et

(iii) que l'affaire appelle une action urgente en raison du risque de dommages irréversibles.

Le gouvernement français soutient, en revanche, que le premier de ces moyens est erroné ou sans pertinence puisqu'il aboutit à préjuger de l'issue de l'action principale.

Il est constant que la Cour ne préjugera pas, dans le cadre d'une demande de mesures provisoires, de l'issue de l'action principale (nous renvoyons à l'affaire 26/76 R, Metro SG Großmärkte/Commission, Recueil 1976, p. 1353, et à l'affaire 91/76 R, Joelle de Lacroix/Cour de justice, Recueil 1976, p. 1563). Il s'agissait de recours formés contre une institution de la Communauté, mais le principe doit s'appliquer avec la même force lorsqu'une action est engagée contre un État membre. Toutefois, le fait que la Cour examine la question de savoir si la thèse avancée dans l'action principale est, prima facie, fondée ou défendable, voire très défendable, et qu'elle en soit convaincue, ne signifie pas qu'elle ait préjugé de la décision finale. Même si la Cour considère que la thèse avancée est très défendable au stade d'une demande de mesures provisoires, cela n'est pas incompatible avec une constatation finale établissant que la thèse avancée n'est pas fondée. Une telle conclusion provisoire ne préjuge nullement du bien-fondé des moyens invoqués dans l'action principale.

A notre avis, la Commission a avancé en l'espèce la thèse défendable ou prima facie valable selon laquelle l'article 30 du traité a été violé. Cette thèse n'est pas réfutée, aux fins de la présente procédure, par une référence à l'article 36 du traité. La Commission ne soutient pas qu'il ne saurait y avoir de contrôles en vue de la protection de la santé publique. Ce qu'elle affirme, c'est que ces contrôles ne peuvent pas avoir légalement pour effet de causer un délai dépassant ce qui est nécessaire pour protéger la santé publique et qu'en l'occurrence les délais provoqués par les contrôles dépassent ce qui peut être raisonnablement justifié. Ils procèdent essentiellement de la volonté de contrôler le volume des importations. Il n'a été produit aucune preuve démontrant l'existence, à la fin de 1981 et au début de 1982, de risques réels pour la santé publique qui justifient des enquêtes de plus en plus minutieuses; et la Cour a été informée qu'en 1980, l'année précédente, la quantité de vin refusée s'est élevée à 30000 hl sur un total d'environ 4500000 hl de vin. Cet argument tiré de la protection de la santé publique pourra être établi à l'audience finale: à notre avis, sa pertinence n'a pas été jusqu'à présent établie d'une manière qui permette de battre en brèche la thèse prima facie valable de la Commission.

L'argument selon lequel les conditions requises en matière de documents d'accompagnement n'étaient pas remplies n'a pas non plus réfuté, à notre avis, la thèse prima facie valable de la Commission. L'un des principaux points soulevés a été que l'État membre d'origine n'était pas indiqué sur le document d'accompagnement. Or, cela n'est pas explicitement requis sur le document particulier utilisé (VA 1) contrairement au document dont l'utilisation est exigée pour les importations en provenance de pays tiers (document VA 4). A supposer même — comme nous le faisons — que le gouvernement français ait raison d'affirmer que les documents fournis comportaient des irrégularités (ainsi, par exemple, le cachet nécessaire n'apparaissait pas clairement ou pas du tout dans la rubrique appropriée du document), la Commission peut néanmoins soutenir à juste titre que les irrégularités alléguées ne justifient pas les délais qui se sont produits.

La Commission a-t-elle démontré que des dommages sérieux et irréversibles seraient causés faute de mesures provisoires? A notre avis, elle l'a fait. Il s'agit ici de plus que d'une atteinte à la libre circulation des marchandises, si sérieuse soit-elle, dans le cadre des échanges communautaires. Les quantités impliquées sont considérables, et l'effet que la détention des marchandises produit sur les exportateurs et les importateurs en tant que particuliers est potentiellement susceptible de conséquences graves. Nous ne sommes pas convaincus par l'argument selon lequel certains exportateurs peuvent laisser leurs vins en entrepôt pendant une longue période. Ce qui importe, en l'espèce, c'est l'interdiction qui leur est faite de disposer de leurs vins, à son arrivée ou dans un délai raisonnablement bref après son arrivée en France.

S'il avait été démontré que les pertes financières résultant des délais pouvaient être récupérées au titre du droit communautaire ou au titre du droit français, il pourrait y avoir des doutes sur la question de savoir si ces dommages sont «irréversibles». Cela n'a pas été démontré. Il existe manifestement des dommages possibles, soit pour l'exportateur, soit pour l'importateur, en ce qui concerne les intérêts sur le capital, les profits si les marges bénéficiaires baissent, et même la chance de vendre finalement le vin. De tels dommages peuvent se produire, ils sont difficile à quantifier, et il n'est pas prouvé qu'ils puissent faire l'objet d'une action fondée sur le droit communautaire ou sur le droit français. Nous estimons que les dommages invoqués sont à la fois sérieux et irréversibles aux fins d'une demande de ce genre.

Nous avons également la conviction que l'éventualité de dommages appelle une action urgente — c'est-à-dire le troisième moyen avancé par la Commission. Des stocks ont été libérés à la fin de 1981; en novembre et décembre, pour des raisons quelconques, aucun lot nouveau n'a été offert à l'importation ou retenu. Des quantités importantes de vin se trouvent cependant de nouveau bloquées. Si la Cour avait été informée d'une réelle possibilité d'accord en vue de libérer les marchandises dans un avenir prévisible, l'octroi de mesures provisoires devrait peut-être être refusé. De telles indications ne lui ont pas été données. Elles paraissent aller dans le sens contraire.

Il reste à examiner l'autre aspect du problème. A-t-il été démontré que le maintien des restrictions actuelles est justifié pour éviter des dommages en France qu'il est nécessaire d'empêcher? Nous n'avons connaissance d'aucune preuve matérielle d'un risque pour la santé publique qui serait encouru si les vins étaient libérés après un laps de temps raisonnable et après un nombre raisonnable de contrôles, conformément à la pratique antérieure. On a évoqué l'importation de vins qui avaient été pollués parce qu'ils étaient transportés dans un véhicule qui avait auparavant transporté du kérosène, ainsi que d'autres incidents similaires. Toutefois, ceux-ci ne sont ni récents ni de nature à inciter les autorités françaises à exiger plus d'un contrôle sur dix, comme ce fut récemment le cas en novembre 1981. En outre, il y a lieu de rappeler que la Commission n'affirme pas qu'il ne devrait pas y avoir de contrôles par sondage. La question de savoir combien de contrôles sont justifiés est une question de fait et de degré. Nous ne pensions pas qu'il ait été démontré que les délais intervenus étaient justifiés par les risques pour la santé publique qui sont allégués.

Enfin, nous relevons le fait qu'en 1980, les vins italiens pouvaient franchir les douanes françaises en moyenne en deux semaines, ce qui suffisait pour examiner les documents et analyser les vins dans la mesure où cela était jugé nécessaire. Il se peut qu'il y ait eu des cas dans lesquels les premiers contrôles ont donné lieu à une recherche supplémentaire, de sorte que davantage de temps était nécessaire, mais, d'une manière générale, il a été indiqué à la Cour que le délai était en moyenne de 15 jours. Nous ne pensons pas que l'on ait démontré l'existence de nouveaux facteurs justifiant le changement de politique qui provoque les délais incriminés aujourd'hui. Il apparaît, à ce stade, que le seul motif véritable qui ait été établi était le désir d'empêcher l'entrée des vins italiens pour des motifs économiques ou peut-être politiques. Cela ne constitue pas un motif justifiable sur la base du traité. Tout en admettant, et en affirmant même, que la France ait la possibilité de justifier à l'audience les mesures qu'elle a prises, il nous semble que la Cour devrait, en l'espèce, exercer sa compétence en prescrivant des mesures provisoires.

Ces mesures doivent toutefois être suffisamment précises pour que toutes les parties intéressées aient connaissance de ce qui est exigé. Il n'est pas opportun que des critères vagues soient indiqués sur la manière dont il convient de traiter les importations. Des indications sur «un comportement raisonnable» ne peuvent aboutir qu'à des discussions; des suggestions d'ordre général, qu'elles soient faites explicitement ou implicitement, aux termes desquelles des raisons de délais inexactes devraient être évitées peuvent seulement tendre à préjuger de la question litigieuse dans la procédure principale et aggraver entre-temps la situation. En outre, nous considérons qu'il appartient aux autorités françaises et non pas à la Cour de décider du pourcentage de lots qu'il y a lieu de contrôler et de la manière dont les contrôles devraient être effectués.

Sur la base des preuves produites devant la Cour, il ne nous semble pas qu'il y ait lieu de prévoir dans l'ordonnance un quelconque pourcentage de contrôles. A notre avis, lorsque les documents sont acceptés par les autorités françaises comme étant régulièrement établis, la Cour peut apporter la meilleure contribution possible à la réalisation des objectifs du traité en indiquant, à la lumière de l'ensemble des faits de l'espèce, le délai dans lequel les marchandises doivent être traitées avant d'être dédouanées, compte tenu desdits contrôles, dans la mesure où ils sont jugés nécessaires.

Nous ne pensons pas que les analyses à effectuer exigent un délai de quatre mois ou un quelconque délai de cet ordre. L'idée d'un délai d'un mois pour l'ensemble des cas n'est pas non plus pleinement fondée. D'autre part, il ne serait pas raisonnable de ne pas tenir compte du fait qu'une grande quantité de vin se trouve en attente et que certains contrôles sont justifiés. En conséquence, nous estimons que, lorsque les documents sont régulièrement établis, l'opération devrait s'effectuer (avec toutes les analyses ou les contrôles nécessaires) dans un délai de 21 jours. A notre avis, il conviendrait d'appliquer ce délai de 21 jours aux marchandises, qui sont actuellement retenues.

Lorsqu'il est allégué que les documents sont irréguliers, en d'autres termes, lorsque le document d'accompagnement approprié n'a pas été dûment établi en application de l'article 1 du règlement no 1153/75, des considérations différentes s'imposent. Il est clair que la législation ne vise pas à ce que des exigences formelles, particulièrement en ce qui concerne des données secondaires, soient utilisées comme une excuse pour des délais fondés en réalité sur d'autres raisons. D'autre part, il est clair que la Cour ne saurait enjoindre à un État membre d'admettre des marchandises lorsque les documents ne sont pas conformes aux règlements. Bien que nous ne soyons pas convaincus que le document VA 1 destiné au commerce intracommunautaire exige la mention du pays d'origine, nous ne pensons pas que la Cour devrait ordonner par des mesures provisoires que les données «formelles» ou «effectives» ou «importantes» soient indiquées de façon appropriée et que d'autres soient ignorées lors de l'admission des marchandises. Les exigences concernant la régularité des documents d'accompagnement impliquent qu'un importateur sache dans un délai raisonnable si des contestations sont formulées, de sorte qu'il puisse s'en inquiéter. En attendant l'arrêt de la Cour dans cette affaire et en pesant les intérêts en présence des deux États membres, nous estimons qu'une telle contestation devrait être communiquée à l'importateur ou à son agent dans un délai de trois jours à compter de la date du dépôt des documents et que, si une contestation est formulée, les documents qui ont besoin d'être régularisés devraient être remis dans ce délai à l'importateur ou à son agent. En cas d'irrégularité, elle peut alors être corrigée. Si l'importateur omet de corriger l'irrégularité, il ne peut pas se plaindre du délai qui en résulte.

En conséquence, nous vous proposons d'arrêter une ordonnance s'inspirant des termes suivants:

En attendant l'arrêt dans cette affaire ou toute autre ordonnance, la République française admettra les lots de vins qui ont été ou qui seront présentés, après le prononcé de cette ordonnance, à l'importation d'Italie en France dans un délai de 21 jours à compter de cette présentation, à moins qu'elle n'ait la conviction, au cours de cette période, qu'il existe des raisons justifiant l'interdiction ou la restriction de ces importations conformément au règlement no 1153/75 de la Commission du 30 avril 1975 ou à l'article 36 du traité CEE: lorsqu'il est prétendu que le document d'accompagnement visé à l'article 1 de ce règlement (ou tout autre document) n'est pas dûment complété, l'irrégularité alléguée sera notifiée à l'importateur ou à son agent dans un délai de trois jours à compter de la présentation du document et le document non correctement établi sera remis dans le même délai.

A notre avis, il y a lieu de réserver les dépens du présent recours jusqu'à l'arrêt final dans la procédure principale.

( 1 ) Traduit de l'anglais.