Affaire T-436/09

Julien Dufour

contre

Banque centrale européenne

« Accès aux documents — Décision 2004/258/CE — Bases de données de la BCE ayant servi à la préparation de rapports relatifs au recrutement et à la mobilité du personnel — Refus d’accès — Recours en annulation — Intérêt à agir — Recevabilité — Notion de document — Recours en indemnité — Caractère prématuré »

Sommaire de l'arrêt

1. Recours en annulation — Intérêt à agir — Personnes physiques ou morales — Recours susceptible de procurer un bénéfice au requérant

(Art. 263, al. 4, TFUE)

2. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne

3. Recours en annulation — Compétence du juge de l'Union — Conclusions tendant à obtenir une injonction adressée à une institution — Accès aux documents — Irrecevabilité

(Art. 263, al. 4, TFUE)

4. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée — Décision de la Banque centrale européenne refusant au requérant l'accès à certaines de ses bases de données pour défaut de caractère documentaire de celles-ci

(Art. 296, al. 2, TFUE; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 7, § 1, 8, § 1, et 9)

5. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée

(Art. 296, al. 2, TFUE)

6. Rapprochement des législations — Protection juridique des bases de données — Directive 96/9 — Notion de base de données

(Directive du Parlement européen et du Conseil 96/9, art. 1er, § 2)

7. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne — Notion de document

(Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 3, a))

8. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Demande représentant une charge de travail excessive — Mise en balance des intérêts en cause

(Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 3, a))

9. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne — Notion de document

(Décision de la Banque centrale européenne nº 2004/258, art. 3, a))

10. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne — Obligation de la Banque de procéder à une recherche normale ou de routine des documents — Portée

(Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 2, § 1, 3, a), 4, § 5 et 6, et 6, § 1 à 3)

11. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Obligation de créer un registre de documents — Inscription au registre d’une base de données

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 11; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 3, a))

12. Responsabilité non contractuelle — Conditions — Illicéité — Préjudice — Lien de causalité — Absence de l'une de ces conditions — Rejet du recours en indemnité dans son ensemble

(Art 107, § 2, CE et 288, al. 2 et 3, CE; art. 1er, al. 3, 3e phrase, TUE)

13. Procédure — Requête introductive d'instance — Exigences de forme — Exposé sommaire des moyens invoqués

(Règlement de procédure du Tribunal, art. 44, § 1, c))

1. Un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où cette personne a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté. Tel est le cas d'un recours en annulation dirigé par une personne physique contre le rejet par la Banque centrale européenne de sa demande d'accès aux données d'une base de données, introduite en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, et fondée sur la thèse, contestée par le requérant, selon laquelle la décision 2004/258 ne trouve pas à s'appliquer, s'agissant de l'accès aux bases de données et aux données qu'elles contiennent.

(cf. points 28, 36)

2. Dans un cas de demande d'accès aux documents de la Banque centrale européenne, il ressort de l'article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, notamment de l'emploi des verbes « invite » et « assiste », que celle-ci ne saurait immédiatement la rejeter au motif que le document qu’elle vise n’existe pas. Il lui incombe, au contraire, dans une telle hypothèse, d’inviter, en application de l’article 6, paragraphe 2, de ladite décision, le demandeur à clarifier sa demande et de l’assister à cette fin, notamment en lui indiquant les documents qu’elle détient et qui sont analogues à ceux visés par la demande d’accès ou sont susceptibles de contenir une partie ou l’intégralité des informations recherchées par le demandeur.

(cf. points 30-31)

3. Le Tribunal ne peut adresser une injonction aux institutions ou se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce. Cette limitation du contrôle de légalité s’applique dans tous les domaines contentieux que le Tribunal est susceptible de connaître, y compris celui de l’accès aux documents.

(cf. point 39)

4. La motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.

Il s'ensuit qu'une institution se conforme à cette obligation dès lors qu'elle indique que la demande d’accès du requérant à des bases de données qu'elle détient est rejetée au motif que, pour un ensemble de raisons tenant à l'absence de versions imprimées des données demandées et à la charge importante de travail que l'établissement de telles versions aurait exigé, sa demande ne vise pas un document au sens des dispositions en vigueur. Une telle motivation permet, en effet, au requérant de comprendre la justification du refus opposé à sa demande d’accès et de contester ce refus devant le juge de l’Union.

(cf. points 47-51)

5. L'obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond d'un acte. En effet, le caractère éventuellement erroné d’une motivation n’en fait pas une motivation inexistante.

(cf. point 52)

6. La notion de base de données au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 96/9, concernant la protection juridique des bases de données, vise tout recueil comprenant des œuvres, des données ou d’autres éléments, séparables les uns des autres sans que la valeur de leur contenu s’en trouve affectée, et comportant une méthode ou un système, de quelque nature que ce soit, permettant de retrouver chacun de ses éléments constitutifs. Parmi les caractéristiques d’une base de données figurent, d’une part, l’existence d’un contenu de n’importe quelle nature (informatif, littéraire, artistique, musical ou autre) et, d’autre part, l’existence d’un support fixe, de quelque nature que ce soit, sur lequel ledit contenu est stocké.

Les éléments qui composent une telle base de données, c’est-à-dire les données, sont indépendants les uns des autres. Ils ne se présentent pas, en règle générale, dans une configuration figée et immuable, mais, par l’utilisation des moyens, techniques ou autres, mis à disposition, peuvent être présentés dans de multiples combinaisons différentes.

(cf. points 87, 102, 107)

7. S'agissant de la définition du terme « document » figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, il ressort, implicitement, mais clairement, des termes « support », « stocké », « enregistrement », « établi » et « détenu », utilisés dans cette définition, qu’il a été envisagé un contenu conservé, susceptible de reproduction ou de consultation postérieures à sa production. Des éléments non conservés ne constituent, donc, pas des documents, quand bien même ils seraient connus de la Banque.

En deuxième lieu, il ressort de la même disposition que la nature du support de stockage d’un contenu est indifférente, s’agissant de la question de savoir si ce contenu constitue ou non un document. Ainsi, il peut s’agir tant d’un type de support traditionnel, tel que le papier, que des types de support plus sophistiqués, comme les différents dispositifs de stockage électronique (disque dur, puce de mémoire électronique, etc.) ou les différents supports utilisés pour des enregistrements sonores, visuels ou audiovisuels (CD, DVD, cassettes vidéo, etc.).

En troisième lieu, le libellé de ladite disposition vise « tout contenu ». En d’autres termes, le type et la nature du contenu stocké sont également indifférents. Ainsi, un document au sens de la définition figurant dans ladite décision peut comporter des mots, des chiffres ou tout autre type de symbole, mais également des images et des enregistrements sonores, tels que les propos d’un orateur, ou visuels, tels qu’un film. La seule limitation ayant trait au contenu susceptible d’être visé par la définition figurant dans cette disposition est la condition selon laquelle ledit contenu doit être relatif aux politiques, aux activités ou aux décisions de la Banque.

En quatrième lieu, au sens de cette disposition, la longueur, l’importance ou la présentation d’un contenu sont sans importance en ce qui concerne la question de savoir si ce contenu est, ou non, couvert par ladite définition. Il s'ensuit qu’un document au sens de la décision 2004/258 peut être un livre de quelques centaines de pages ou un « morceau de papier » contenant seulement un mot ou un chiffre, par exemple un nom ou un numéro de téléphone. De même, un document peut également consister non seulement en un texte, comme une lettre ou un mémoire, mais également en un tableau, un catalogue ou une liste, comme un annuaire téléphonique, une liste de prix ou une liste de pièces détachées. Même un contenu d’une taille minuscule, par exemple un seul mot ou un chiffre, s’il est stocké, est suffisant pour constituer un document.

Admettre qu'une donnée, prise individuellement, n’est pas un « contenu » de taille ou de nature suffisantes pour constituer un document au sens de la décision 2004/258 ou au sens du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, revient, en revanche, à ne pas tenir compte du fait que la signification d’une donnée contenue dans une base de données ne réside pas seulement dans sa taille, éventuellement minuscule, mais également dans ses relations multiples, directes ou indirectes, avec les autres données contenues dans la même base de données. En effet, ce sont précisément ces relations qui permettent au contenu d’une base de données d’être « disposé de façon systématique ou méthodique ». C’est ainsi que même un petit nombre des données extraites d’une base de données peut véhiculer une ou plusieurs informations utiles, alors que, en règle générale, un morceau de texte tiré de son contexte perd sa signification. Par conséquent, il ne saurait être considéré que l’ensemble des données contenues dans une base de données constituent une masse dépourvue de toute signification. En effet, lesdites données ne sont pas stockées d’une manière hasardeuse et désordonnée, mais selon un schéma de classement précis, lequel, par sa complexité, permet la création des relations multiples entre ces données.

Il s'ensuit que, selon une interprétation littérale de la définition du terme « document », figurant à l'article 3, sous a), de la décision 2004/258, l'ensemble des données contenues dans une base de données constituent un document au sens de cette disposition.

(cf. points 88-94, 106, 108, 110-111, 116, 164)

8. La taille éventuellement considérable de l’ensemble des données contenues dans une base de données ne constitue pas un argument utile pour leur refuser la qualité de document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne.

En effet, si une institution doit garder la possibilité de mettre en balance, d’une part, l’intérêt de l’accès du public aux documents et, d’autre part, la charge de travail qui en découlerait, afin de préserver, dans ces cas particuliers, l’intérêt d’une bonne administration, cette possibilité reste cependant d’application exceptionnelle, compte tenu, notamment, du fait que la prise en compte de la charge de travail requise par l’exercice du droit d’accès et de l’intérêt du demandeur n’est en principe pas pertinente pour moduler l’exercice dudit droit. En outre, dans la mesure où le droit à l’accès aux documents détenus par les institutions constitue une solution de principe, c’est sur l’institution qui se prévaut d’une exception liée au caractère déraisonnable de la tâche requise par la demande que repose la charge de la preuve de son ampleur.

(cf. points 121, 122, 124)

9. Pour être stocké sur un support, un contenu doit présenter un degré minimal de stabilité. Un contenu n'ayant qu'une présence instantanée sur un dispositif technique ne remplit pas cette condition. À partir du moment où un contenu est stocké par la Banque centrale européenne sur un support approprié, il constitue un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, qui peut être visé par une demande d’accès. Le fait que ce contenu est susceptible d’être modifié ultérieurement est, à cet égard, indifférent. En revanche, une demande d’accès ne peut viser ni un contenu futur et, donc, non encore enregistré, ni un contenu qui, bien qu’enregistré dans le passé, a été effacé avant l’introduction de la demande. De même, un contenu stocké chez un prestataire de services externe pour le compte de la Banque et de manière à être, à tout moment, à la disposition de celle-ci est détenu par la Banque au sens de cette disposition.

(cf. points 126-128, 131)

10. Le caractère potentiellement sensible ou confidentiel de certaines données contenues dans une base de données de la Banque centrale européenne ne saurait constituer un motif adéquat pour refuser de reconnaître au contenu d’une telle base la qualité de document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne.

La Banque peut, en outre, limiter un refus d'accès aux seules données couvertes par les exceptions visées par l'article 4, paragraphe 6, de la décision 2004/258. Elle doit, en conséquence, accorder un tel accès partiel si le but poursuivi, lorsqu'elle refuse l'accès à un document, peut être atteint dans l’hypothèse où elle se limite à occulter les passages ou les données qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé.

Une demande tendant à obtenir de la Banque une recherche dans ses bases de données et une communication du résultat de cette recherche s’inscrit dans le même contexte, dès lors qu’elle constitue, en substance, une demande d’accès partiel à un document.

Étant donné que l’accès partiel est envisagé à l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258 comme une solution à adopter lorsqu’il est impossible de faire entièrement droit à une demande d’accès, les personnes intéressées, qui ont, en principe, un droit d'accès à l'intégralité de tout document de la Banque, peuvent, a fortiori, demander un accès seulement partiel à un tel document. Une telle demande doit identifier de façon suffisamment précise non seulement le document au sens de l’article 3, sous a), de ladite décision qui en constitue l’objet, mais également la partie de celui-ci à laquelle l’accès est demandé.

Dans l’hypothèse d’une demande d’accès visant à obtenir de la Banque d’effectuer une recherche dans l’une de ses bases de données selon des paramètres définis par le demandeur, celle-ci est tenue, sous réserve d’une application éventuelle de l’article 4 de la décision 2004/258, de donner une réponse positive à cette demande, si la recherche demandée peut être effectuée en utilisant les outils de recherche mis à disposition pour cette base de données. Il ne saurait, en revanche, être exigé de la Banque, par une demande d’accès aux documents présentée sur le fondement de la décision 2004/258, de communiquer au demandeur une partie ou l’ensemble des données contenues dans l’une de ses bases de données, classées selon un schéma qui n'y est pas prévu. Une telle demande tend, effectivement, à la création d’un nouveau « document » et, par conséquent, sort du cadre de l’application de ladite décision.

Il s'ensuit que, dans le contexte d’une demande d’accès partiel à un document, tout ce qui peut être extrait d’une base de données en effectuant une recherche normale ou de routine peut constituer l’objet d’une demande d’accès introduite sur le fondement de la décision 2004/258.

(cf. points 138, 144, 146-148, 150, 152-153)

11. À la différence du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, ne prévoit pas la création, par la Banque, d’un registre de documents. L’obligation de créer un tel registre, prévue à l’article 11 de ce règlement, vise à permettre aux citoyens de jouir de manière concrète des droits qui en découlent. Il est, dès lors, douteux que la difficulté, voire l’impossibilité, de faire figurer un élément à ce registre puisse constituer un argument suffisant pour conclure qu’il n’est pas un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258.

En tout état de cause, l’inscription d’une base de données dans un tel registre, avec mention des informations prévues à l’article 11, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001, ne semble pas poser des difficultés particulières. Cette disposition n’exige nullement l’adaptation de cette inscription chaque fois qu’une donnée est ajoutée à cette base de données ou qu’elle en est retirée. Une telle adaptation est, tout au plus, nécessaire en cas de modification majeure du contenu d’une base de données. L’inscription au registre d’une base de données peut, par ailleurs, faire l’objet d’une mise à jour à intervalles raisonnables, afin de refléter au mieux le contenu actuel de cette base de données.

(cf. points 155-156)

12. L’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté au sens de l’article 288, deuxième alinéa, CE pour comportement illicite de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué.

S'agissant de la première des conditions, il faut que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Pour ce qui est de l’exigence selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, le critère décisif permettant de considérer qu’elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. Lorsque cette institution ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit communautaire peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée.

En ce qui concerne la condition relative au lien de causalité, l’Union ne peut être tenue pour responsable que du préjudice qui découle de manière suffisamment directe du comportement irrégulier de l’institution concernée. S’agissant du préjudice, il doit être réel et certain ainsi qu’évaluable. En revanche, un dommage purement hypothétique et indéterminé ne donne pas droit à réparation. C’est à la partie requérante qu’il incombe d’apporter des éléments de preuve afin d’établir l’existence et l’ampleur de son préjudice. En outre, dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions.

Dans ce contexte, est prématurée une demande en indemnité du requérant fondée sur le retard affectant la soutenance de sa thèse de doctorat en raison du refus d'une institution de l'Union de lui accorder l'accès à certains de ses documents, dès lors que ce refus n'est pas l'unique facteur de ce retard.

(cf. points 189-193, 197)

13. Aux termes de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, une requête doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Pour satisfaire à ces exigences, une requête visant à la réparation de dommages causés par une institution communautaire doit contenir des éléments qui permettent d’identifier, notamment, le préjudice que le requérant prétend avoir subi ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice.

(cf. point 194)

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

26 octobre 2011 ( )

« Accès aux documents – Décision 2004/258/CE – Bases de données de la BCE ayant servi à la préparation de rapports relatifs au recrutement et à la mobilité du personnel – Refus d’accès – Recours en annulation – Intérêt à agir – Recevabilité – Notion de document – Recours en indemnité − Caractère prématuré »

Dans l’affaire T‑436/09,

Julien Dufour, demeurant à Jolivet (France), représenté par Mes I. Schoenacker Rossi et H. Djeyaramane, avocats,

partie requérante,

soutenu par

Royaume de Danemark, représenté par Mme B. Weis Fogh et M. S. Juul Jørgensen, en qualité d’agents,

par

République de Finlande, représentée initialement par M. J. Heliskoski, Mmes H. Leppo et M. Pere, puis par M. Heliskoski et Mme Leppo, en qualité d’agents,

et par

Royaume de Suède, représenté par Mmes A. Falk, K. Petkovska et S. Johannesson, en qualité d’agents,

parties intervenantes,

contre

Banque centrale européenne (BCE), représentée initialement par M. K. Laurinavicius et Mme S. Lambrinoc, puis par Mme Lambrinoc et M. P. Embley, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenue par

Commission européenne, représentée par M. J.-P. Keppenne et Mme C. ten Dam, en qualité d’agents,

partie intervenante,

ayant pour objet, d’une part, une demande en annulation de la décision du directoire de la BCE, communiquée au requérant par lettre du président de la BCE du 2 septembre 2009, rejetant une demande introduite par le requérant afin d’obtenir l’accès aux bases de données ayant servi de fondement à l’établissement des rapports de la BCE relatifs au recrutement et à la mobilité de son personnel et, d’autre part, une demande visant à la condamnation de la BCE à la remise des bases de données en cause au requérant et, enfin, une demande tendant à la réparation du préjudice prétendument subi par celui‑ci du fait du rejet de sa demande d’accès,

LE TRIBUNAL (troisième chambre),

composé de M. O. Czúcz, président, Mme I. Labucka et M. D. Gratsias (rapporteur), juges,

greffier : Mme V. Nagy, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 juin 2011,

rend le présent

Arrêt

Cadre juridique

1 L’accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (BCE) est régi par la décision 2004/258/CE de celle-ci du 4 mars 2004 (JO L 80, p. 42). Ladite décision dispose, en ses articles 2, 3, 4, 6, 7, 8 et 9, ce qui suit :

« Article 2

Bénéficiaires et champ d’application

1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents de la BCE, sous réserve des conditions et des limites définies par la présente décision.

[…]

Article 3

Définitions

Aux fins de la présente décision, on entend par :

a) ‘document’ et ‘document de la BCE’ : tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) établi ou détenu par la BCE et relatif à ses politiques, activités ou décisions, […]

Article 4

Exceptions

1. La BCE refuse l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :

a) de l’intérêt public, en ce qui concerne :

– la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE,

– la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d’un État membre,

– la situation financière de la BCE ou des [banques centrales nationales],

– la protection de l’intégrité des billets en euros,

– la sécurité publique,

– les relations financières, monétaires ou économiques internationales ;

b) de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel ;

c) de la confidentialité des informations qui sont protégées en tant que telles en vertu du droit communautaire.

2. La BCE refuse l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :

– des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,

– des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,

– des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,

à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

3. L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la BCE ou avec les [banques centrales nationales] est refusé même après que la décision a été prise, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

4. Dans le cas de documents de tiers, la BCE consulte le tiers concerné afin de déterminer si une exception prévue au présent article est applicable, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.

5. Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.

6. Les exceptions visées au présent article s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s’appliquer pendant une période maximale de trente ans, sauf décision expresse contraire du conseil des gouverneurs de la BCE. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la vie privée ou les intérêts commerciaux, les exceptions peuvent continuer de s’appliquer au-delà de cette période.

[…]

Article 6

Demandes d’accès

1. Une demande d’accès à un document est adressée à la BCE sous forme écrite, y compris par des moyens électroniques, dans l’une des langues officielles de l’Union et de façon suffisamment précise pour permettre à la BCE d’identifier le document. Le demandeur n’est pas obligé de justifier sa demande.

2. Si une demande n’est pas suffisamment précise, la BCE invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin.

3. En cas de demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, la BCE peut se concerter avec le demandeur de manière informelle afin de trouver un arrangement équitable.

Article 7

Traitement des demandes initiales

1. Les demandes d’accès aux documents sont traitées avec promptitude. Un accusé de réception est envoyé au demandeur. Dans un délai de vingt jours ouvrables à partir de la réception de la demande, ou lors de la réception des clarifications requises conformément à l’article 6, paragraphe 2, le directeur général du secrétariat et des services linguistiques de la BCE soit octroie l’accès au document demandé et le fournit conformément à l’article 9, soit communique au demandeur, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel et l’informe de son droit de présenter une demande confirmative conformément au paragraphe 2.

2. En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de vingt jours ouvrables suivant la réception de la réponse de la BCE, une demande confirmative tendant à ce que le directoire de la BCE révise la position de celle-ci. En outre, l’absence de réponse de la BCE dans le délai de vingt jours ouvrables requis pour le traitement de la demande initiale habilite le demandeur à présenter une demande confirmative.

3. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, ou lorsqu’il est nécessaire de consulter un tiers, la BCE peut prolonger de vingt jours ouvrables le délai prévu au paragraphe 1, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée.

4. Le paragraphe 1 n’est pas applicable en cas de demande excessive ou abusive, en particulier ayant un caractère répétitif.

Article 8

Traitement des demandes confirmatives

1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de vingt jours ouvrables à partir de la réception de la demande, le directoire soit octroie l’accès au document demandé et le fournit conformément à l’article 9, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. En cas de refus total ou partiel, la BCE informe le demandeur des voies de recours dont il dispose en vertu des articles 230 et 195 du traité.

2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, la BCE peut prolonger de vingt jours ouvrables le délai prévu au paragraphe 1, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée.

3. L’absence de réponse de la BCE dans le délai requis est considérée comme une réponse négative et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel et/ou à présenter une plainte au médiateur européen, respectivement en vertu des articles 230 et 195 du traité.

Article 9

Accès à la suite d’une demande

1. Les demandeurs peuvent consulter les documents auxquels la BCE a octroyé l’accès, soit dans les locaux de celle-ci, soit par délivrance d’une copie, y compris, le cas échéant, une copie électronique. Le coût de la réalisation et de l’envoi des copies peut être mis à la charge du demandeur. Il ne peut excéder le coût réel de la réalisation et de l’envoi des copies. La gratuité est de règle en cas de consultation sur place ou lorsque le nombre de copies n’excède pas 20 pages de format A 4, ainsi qu’en cas d’accès direct sous forme électronique.

2. Si un document a déjà été divulgué par la BCE et est aisément accessible, la BCE peut satisfaire à son obligation d’en octroyer l’accès en informant le demandeur des moyens d’obtenir le document souhaité.

3. Les documents sont fournis dans une version et sous une forme existantes (y compris électroniquement ou sous une autre forme), selon le souhait du demandeur. »

2 L’article 3, sous a), et l’article 11, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), sont ainsi libellés :

« Article 3

Définitions

Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) ‘document’ : tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution ;

[…]

Article 11

Registres

1. Pour permettre aux citoyens de jouir de manière concrète des droits résultant du présent règlement, chaque institution rend accessible un registre de documents. Le registre devrait être accessible sous une forme électronique. Les références des documents sont inscrites au registre sans délai.

2. Pour chaque document, le registre contient un numéro de référence (y compris, le cas échéant, la référence interinstitutionnelle), le thème abordé et/ou une brève description du contenu du document, ainsi que la date à laquelle le document a été reçu ou élaboré et inscrit au registre. Les références sont conçues de manière à ne pas porter atteinte à la protection des intérêts visés à l’article 4.

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour instaurer un registre qui doit être en service au plus tard le 3 juin 2002. »

Antécédents du litige

3 Le requérant, M. Julien Dufour, est étudiant en doctorat de sociologie et prépare une thèse intitulée « Sociogenèse de l’autorité d’une institution financière : le cas de la [BCE] ».

4 Par courriel du 28 mai 2009, le requérant a demandé à la BCE l’accès, d’une part, aux rapports de la BCE relatifs au recrutement et à la mobilité de son personnel (ci‑après les « rapports ») et, d’autre part, aux « bases de données qui ont servi à construire les analyses statistiques des rapports ».

5 Par lettre du 23 juillet 2009, la BCE a informé le requérant qu’elle avait décidé de lui accorder un accès partiel aux rapports. En revanche, s’agissant des bases de données ayant servi de fondement à l’établissement des rapports, la BCE a rejeté la demande d’accès du requérant, au motif que les bases de données « en tant que telles » n’entrent pas dans la définition de document figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 et qu’il n’existe aucun document autonome susceptible d’être fourni au requérant en réponse à sa demande.

6 Par lettre du 9 août 2009, le requérant a présenté, conformément à l’article 7, paragraphe 2, de la décision 2004/258, une demande confirmative, s’agissant de l’accès aux bases de données visées par sa demande initiale. Dans la demande confirmative, il a fait valoir, en substance, que, contrairement à la thèse soutenue dans la lettre de la BCE du 23 juillet 2009, une base de données est un document au sens de la décision 2004/258. Selon lui, il n’existait « aucun doute sur le fait que les données demandées [étaient] effectivement du contenu, stocké sous forme électronique (les ‘bases’ de données) et établi par la BCE ». Par ailleurs, il a précisé qu’il ne demandait pas la communication de données nominatives et que sa demande portait sur les bases de données ayant servi de fondement à l’établissement des rapports, « sans les colonnes renseignant les noms et prénoms » des membres du personnel concernés.

7 Par décision du directoire de la BCE, communiquée au requérant par lettre du président de la BCE du 2 septembre 2009 (ci-après la « décision attaquée »), la demande confirmative du requérant a été rejetée. Pour justifier ce rejet, il a été relevé ce qui suit :

« les bases de données électroniques qui servent à l’élaboration des rapports […] ne peuvent être considérées comme un document au sens de la décision [2004/258] relative à l’accès du public aux documents de la BCE dans la mesure où des versions imprimées de cette base de données (qui tomberaient sous la définition de ‘document’) n’existent pas en tant que documents autonomes. Par conséquent, votre demande ne peut être satisfaite par une simple extraction sous forme d’une impression ou d’une copie électronique. Afin de répondre à votre demande, les informations devraient faire l’objet d’une systématisation et d’une analyse supplémentaire sur la base desquelles de nouvelles informations devraient être consignées dans un document. Cette procédure impliquerait une importante charge de travail. Toutefois, la systématisation et l’analyse supplémentaire sortent du cadre du régime de l’accès du public aux documents de la BCE énoncé dans la décision [2004/258,] puisque le document n’existe pas et doit être créé ».

Procédure et conclusions des parties

8 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 octobre 2009, le requérant a introduit le présent recours.

9 Par trois actes séparés, déposés au greffe le même jour, le requérant a introduit, d’une part, une demande de procédure accélérée, sur le fondement de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal et, d’autre part, deux demandes d’aide judiciaire au sens de l’article 94 du règlement de procédure. Ces demandes ont été rejetées, respectivement, par décision du 10 décembre 2009 et par ordonnances du président de la cinquième chambre du Tribunal du 15 mars 2010, Dufour/BCE (T‑436/09 AJ et T‑436/09 AJ II, non publiées au Recueil).

10 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, le 9 février, le 18 février et le 8 mars 2010, le Royaume de Danemark, le Royaume de Suède et la République de Finlande ont demandé à intervenir au soutien des conclusions du requérant. Par ordonnances des 24 mars et 21 avril 2010, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis ces interventions. Le Royaume de Suède, la République de Finlande et le Royaume de Danemark ont déposé leurs mémoires en intervention, respectivement, le 12 mai, le 3 juin et le 9 juin 2010.

11 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 février 2010, la Commission européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la BCE. Par ordonnance du 24 mars 2010, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis cette intervention. La Commission a déposé son mémoire en intervention le 9 juin 2010.

12 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur initialement désigné a été affecté à la troisième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée. En raison du renouvellement partiel du Tribunal, la présente affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur, siégeant dans la même chambre.

13 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a invité, d’une part, la BCE et la Commission à répondre par écrit à une question et, d’autre part, la BCE et le Royaume de Suède à produire certains documents. Les parties ont déféré à ces demandes.

14 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 7 juin 2011.

15 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée ;

– condamner la BCE à lui remettre l’ensemble des bases de données ayant permis l’établissement des rapports ;

– condamner la BCE au paiement de la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice qu’il a subi ;

– condamner la BCE aux dépens.

16 Le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède soutiennent les conclusions du requérant tendant à l’annulation de la décision attaquée.

17 La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme non fondé ;

– condamner le requérant aux dépens.

18 La Commission soutient les conclusions de la BCE tendant au rejet du recours en annulation comme non fondé.

Sur la demande d’annulation

1. Sur la recevabilité

Arguments des parties

19 La BCE fait valoir, en premier lieu, que le chef de conclusions du requérant tendant à l’annulation de la décision attaquée est irrecevable, car dépourvu d’objet.

20 Premièrement, la BCE fait observer qu’elle utilise, pour les procédures de recrutement de son personnel, un système informatique géré par un fournisseur de services externe. Ledit système informatique permettrait aux candidats de poser leur candidature en ligne et de fournir les informations nécessaires concernant leurs données personnelles, leurs études ainsi que leur expérience. Ce système informatique permettrait également d’obtenir des informations plus générales relatives à la procédure de recrutement, telles que le nombre de candidats. La configuration technique du système informatique en cause ne permettrait toutefois pas l’extraction d’informations portant sur l’ensemble des profils. En outre, si un candidat n’avait pas présenté sa candidature pour de nouveaux postes vacants, ses données auraient été automatiquement éliminées du même système informatique après 24 mois et ne pourraient être récupérées que par un fournisseur de services externe, moyennant paiement. Pareil système informatique serait utilisé depuis décembre 2004. Avant cette date, les procédures de recrutement antérieures auraient été organisées sur la base d’actes de candidatures déposés sur support papier. Certaines données relatives à ces dernières candidatures auraient été résumées manuellement à l’aide d’un logiciel tableur.

21 Deuxièmement, la BCE soutient que les informations relatives à la mobilité des membres de son personnel en son sein ne pouvaient être obtenues qu’à partir d’un autre système informatique de la BCE, à savoir celui relatif à la gestion du personnel et des salaires. Ce dernier système informatique contiendrait des informations sur tous les membres de son personnel, anciens et actuels, depuis 1998, ainsi que sur les stagiaires et le personnel externe depuis 2007. En particulier, les données sur la mobilité du personnel seraient disponibles à partir de 2004. Les informations concernant la mobilité de son personnel pour la période antérieure à 2004 seraient contenues dans une base de données distincte, qui serait accessible sans être mise à jour. Par ailleurs, il existerait une autre base de données, contenant des données relatives aux membres du personnel externe et aux stagiaires pour la période allant de 1999 à 2007.

22 Troisièmement, la BCE indique que les rapports ont été rédigés sur la base d’une systématisation et d’une analyse des données brutes disponibles au moment de leur préparation. Elle affirme avoir expliqué au requérant que la demande d’accès de celui-ci n’aurait pu être satisfaite en procédant à une simple extraction de données des bases de données concernées. Il aurait été requis de rassembler manuellement les données nécessaires, en utilisant des paramètres de recherche déterminés, et d’élaborer de nouveaux rapports, sur support électronique ou sur support papier.

23 Par ailleurs, la BCE estime que, en raison de l’effacement automatique de certaines données après 24 mois et de l’ajout de données portant sur les nouvelles procédures de recrutement du personnel organisées par la BCE, les données ayant servi de base à la préparation des rapports n’étaient plus disponibles dans leur intégralité dans l’état dans lequel celles-ci se trouvaient lors de la préparation desdits rapports. Seuls quelques extraits des bases de données, utilisés lors de la systématisation des données aux fins de l’élaboration des rapports, auraient été conservés, et ce de manière arbitraire.

24 La BCE en conclut que le recours en annulation est dépourvu d’objet, dans la mesure où le requérant cherche à obtenir l’accès aux bases de données elles‑mêmes ou à des extraits de celles-ci, qui n’existeraient pas et qui devraient être créées pour répondre à sa demande.

25 En second lieu, s’agissant du deuxième chef de conclusions du requérant, la BCE fait valoir qu’il est irrecevable, dès lors que, selon une jurisprudence constante, le juge de l’Union ne saurait, lorsqu’il annule une décision relative à l’accès aux documents d’une institution ou d’un organe ou organisme de l’Union, ordonner à l’auteur de la décision annulée de prendre les mesures qu’implique l’exécution de l’arrêt d’annulation.

26 Le requérant conteste l’argumentation de la BCE et soutient que son recours est recevable.

Appréciation du Tribunal

27 En premier lieu, s’agissant de l’affirmation de la BCE selon laquelle la demande d’annulation est dépourvue d’objet, elle ne peut être comprise qu’en ce sens que le requérant n’a aucun intérêt à l’annulation de la décision attaquée, dès lors que, même dans l’hypothèse d’une telle annulation, il serait impossible de lui donner accès aux bases de données visées par sa demande, lesquelles seraient inexistantes.

28 Selon une jurisprudence constante, un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où cette personne a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt du Tribunal du 10 décembre 2009, Antwerpse Bouwwerken/Commission, T‑195/08, Rec. p. II‑4439, point 33, et la jurisprudence citée).

29 Toutefois, sans remettre en cause la jurisprudence constante évoquée au point précédent, dans le cadre de la présente affaire qui concerne l’accès aux documents, il y a lieu de tenir également compte du fait que, en adoptant la décision 2004/258, le législateur était conscient de la difficulté d’identification des documents qui se pose, d’abord et avec acuité, pour le citoyen en quête d’informations, lequel, dans la plupart des cas, ne connaît pas les documents qui contiennent ces dernières et doit s’adresser à l’administration, qui, elle, détient les documents et donc les informations (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 10 septembre 2008, Williams/Commission, T‑42/05, non publié au Recueil, point 71).

30 Ainsi, le libellé de l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, avec l’emploi des verbes « invite » et « assiste », semble indiquer que le seul constat de l’insuffisance de précision de la demande d’accès, quelles qu’en soient les raisons, doit amener l’institution destinataire à prendre contact avec le demandeur afin de définir au mieux les documents demandés. Il s’agit donc d’une disposition qui, dans le domaine de l’accès du public aux documents, constitue la transcription formelle du principe de bonne administration, qui figure parmi les garanties conférées par l’ordre juridique communautaire dans les procédures administratives. Le devoir d’assistance est donc fondamental pour assurer l’effet utile du droit d’accès défini par la décision 2004/258 (voir, par analogie, arrêt Williams/Commission, point 29 supra, point 74).

31 Il ressort des considérations qui précèdent que la BCE ne saurait immédiatement rejeter une demande d’accès au motif que le document qu’elle vise n’existe pas. Il lui incombe, au contraire, dans une telle hypothèse, d’inviter, en application de l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, le demandeur à clarifier sa demande et de l’assister à cette fin, notamment en lui indiquant les documents qu’elle détient et qui sont analogues à ceux visés par la demande d’accès ou sont susceptibles de contenir une partie ou l’intégralité des informations recherchées par le demandeur. Ce n’est que dans le cas où, malgré ces précisions, le demandeur persiste à demander l’accès à un document inexistant que la BCE est fondée à rejeter la demande d’accès en raison de l’inexistence de son objet.

32 En l’espèce, il convient de rappeler que la demande initiale du requérant visait, notamment, l’accès aux « bases de données qui ont servi à construire les analyses statistiques des rapports » (voir point 4 ci‑dessus).

33 Tant dans sa lettre du 23 juillet 2009 (voir point 5 ci-dessus) que dans la décision attaquée, la BCE a rejeté cette demande au motif, en substance, que les bases de données auxquelles le requérant demandait l’accès ne constituaient pas des documents au sens de la décision 2004/258. Elle n’a, en revanche, nullement remise en question l’existence desdites bases de données.

34 Certes, par son argumentation résumée aux points 20 à 23 ci-dessus, la BCE a considérablement nuancé cette position. Elle a, en substance, expliqué qu’il n’existait pas de bases de données spécifiques, destinées à servir de support à la rédaction des rapports, mais que des données pertinentes à cet égard étaient contenues dans un système informatique de gestion de candidatures ainsi que dans les différentes bases de données qu’elle utilise pour la gestion de son personnel. Ces données auraient été récupérées desdites bases de données et auraient servi de fondement à la rédaction des rapports.

35 Toutefois, les explications supplémentaires de la BCE ne permettent nullement de considérer que le requérant ne disposait pas d’un intérêt à demander l’annulation de la décision attaquée.

36 En effet, la décision attaquée est fondée sur la thèse, contestée par le requérant, selon laquelle la décision 2004/258 ne trouve pas à s’appliquer, s’agissant de l’accès aux bases de données ou aux données qu’elles contiennent.

37 Si l’argumentation du requérant en sens contraire devait être admise et la décision attaquée devait être annulée pour ce motif, la BCE ne serait, certes, pas obligée de donner au requérant accès à des bases de données inexistantes. Toutefois, il lui appartiendrait, dans cette hypothèse, d’inviter le requérant, en application de l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, à clarifier sa demande d’accès et de l’assister à cette fin, en lui indiquant, comme elle l’a, en substance, fait par son argumentation résumée aux points 20 à 23 ci‑dessus, les bases de données qu’elle maintient qui sont susceptibles de contenir des données l’intéressant.

38 Il s’ensuit que le requérant dispose d’un intérêt à agir et que sa demande en annulation est recevable.

39 En second lieu, s’agissant du deuxième chef de conclusions du requérant, tendant à la condamnation de la BCE à lui « remettre l’ensemble des bases de données ayant permis l’établissement des rapports », il ressort d’une jurisprudence constante que le Tribunal ne peut adresser une injonction aux institutions ou se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce. Cette limitation du contrôle de légalité s’applique dans tous les domaines contentieux que le Tribunal est susceptible de connaître, y compris celui de l’accès aux documents (arrêt du Tribunal du 12 juillet 2001, Mattila/Conseil et Commission, T‑204/99, Rec. p. II‑2265, point 26).

40 Par conséquent, le deuxième chef de conclusions du requérant doit être rejeté comme irrecevable.

2. Sur le fond

41 À l’appui de sa demande en annulation, le requérant soulève trois moyens tirés, premièrement, d’une erreur de droit en ce que la décision attaquée est fondée sur une exception au droit d’accès aux documents, non prévue par la décision 2004/258, deuxièmement, d’une erreur de droit en ce que, dans la décision attaquée, la BCE a considéré, à tort, que les bases de données ne constituaient pas des documents au sens de l’article 3, sous a), de ladite décision et, troisièmement, d’une erreur de droit en ce que, dans la décision attaquée, la BCE a invoqué, à tort, pour refuser l’accès aux bases de données en question, la charge de travail et les difficultés pratiques qu’impliquerait, pour la BCE, un tel accès.

42 Par ailleurs, dans leurs mémoires en intervention, le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède invoquent une violation de l’obligation de motivation par la décision attaquée. La violation de l’obligation de motivation constituant un moyen d’ordre public qui doit, au besoin, être examiné même d’office par le juge (arrêt de la Cour du 20 février 1997, Commission/Daffix, C‑166/95 P, Rec. p. I‑983, point 24, et arrêt du Tribunal du 8 septembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Rec. p. II‑2841, point 137), il convient, d’abord, d’examiner cette question, avant d’analyser les trois moyens soulevés par le requérant.

Sur la motivation de la décision attaquée

Arguments des parties

43 Le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède font, en substance, valoir que la décision attaquée n’expose pas, à suffisance de droit, les éléments ayant fondé la conclusion selon laquelle la demande d’accès du requérant ne viserait pas un document au sens de la décision 2004/258.

44 La BCE et la Commission ont présenté par écrit leurs observations sur l’argumentation susvisée, en réponse à une question écrite du Tribunal. Elles font, en substance, valoir que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit, si bien que l’argumentation susvisée des parties intervenantes doit être rejetée.

Appréciation du Tribunal

45 L’article 7, paragraphe 1, et l’article 8, paragraphe 1, de la décision 2004/258 disposent que, en réponse à une demande d’accès à un document de la BCE, celle‑ci soit octroie l’accès au document demandé et le fournit au demandeur conformément à l’article 9, soit communique à celui‑ci, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel.

46 Il s’ensuit que tant la décision de la BCE rejetant une demande initiale d’accès aux documents que celle rejetant une demande confirmative doivent être motivées.

47 Selon une jurisprudence constante, également applicable dans le domaine de l’accès aux documents, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Williams/Commission, point 29 supra, point 94, et la jurisprudence citée).

48 En l’espèce, force est de constater que la BCE s’est conformée à son obligation de communiquer au requérant les motifs de son refus de lui accorder l’accès total ou partiel aux bases de données visées par sa demande.

49 Tant la lettre du 23 juillet 2009, rejetant la demande initiale d’accès du requérant, que la décision attaquée, indiquent, en substance, que la demande d’accès du requérant est rejetée au motif qu’elle ne vise pas un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258.

50 Il en ressort, plus particulièrement, que, selon la BCE, les bases de données dont il est question dans la demande d’accès du requérant ne constituent pas des documents au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258. La BCE a affirmé, à cet égard, que des versions imprimées du contenu des bases de données en question auraient constitué des documents et auraient été susceptibles de faire l’objet d’une demande d’accès, mais a indiqué que de telles versions n’existaient pas. Leur établissement nécessiterait, à la suite d’un effort de systématisation et d’analyse supplémentaire de données, la création d’un nouveau document. Cette procédure, qui impliquerait une importante charge de travail, ne serait pas prévue par la décision 2004/258 (voir les points 5 et 7 ci-dessus).

51 Cette motivation a permis au requérant de comprendre la justification du refus opposé par la BCE à sa demande d’accès et de contester ce refus devant le juge de l’Union, comme il l’a, d’ailleurs, fait, et il convient d’examiner le caractère correct ou erroné des motifs invoqués par la BCE pour rejeter la demande d’accès du requérant dans le cadre de l’analyse des moyens invoqués par le requérant à l’appui de son recours.

52 En outre, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux (voir arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Italie/Commission, T‑239/04 et T‑323/04, Rec. p. II‑3265, point 117, et la jurisprudence citée). En effet, le caractère éventuellement erroné d’une motivation n’en fait pas une motivation inexistante (voir arrêt du Tribunal du 8 juillet 2010, Sevenier/Commission, T‑368/09 P, non encore publié au Recueil, point 25, et la jurisprudence citée).

53 Il convient, donc, de conclure que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit, sans préjudice de l’examen du bien-fondé de cette motivation, qui sera effectué ci‑après. À cet égard, il est opportun de commencer par l’examen du deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit en ce que, dans la décision attaquée, la BCE aurait considéré, à tort, que les bases de données ne constituaient pas des documents au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258.

Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit en ce que, dans la décision attaquée, la BCE a considéré, à tort, que les bases de données ne constituaient pas des documents au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258

Arguments des parties

54 Le requérant ainsi que le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède font valoir, à titre liminaire, que l’interprétation de la notion de document, aux fins de la décision 2004/258, doit tenir compte des principes ayant inspiré l’adoption du règlement n° 1049/2001 ainsi que de la jurisprudence relative à son application, et ce d’autant plus que ce règlement a été évoqué au considérant 2 de ladite décision.

55 Les parties intervenantes au soutien des conclusions du requérant estiment, en outre, que le terme « document », défini dans les mêmes termes tant dans la décision 2004/258 que dans le règlement n° 1049/2001, doit être interprété, dans les deux cas, de manière uniforme et faire l’objet d’une interprétation large, qui tiendrait compte de l’évolution technologique. La République de Finlande ajoute qu’une interprétation trop restrictive de ce terme conduit, indirectement, à l’élargissement du champ d’application des différentes exceptions au droit d’accès du public aux documents, contrairement à la jurisprudence, qui préconise une interprétation et une application strictes desdites exceptions.

56 Le requérant fait valoir que la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit, en ce que la BCE a considéré qu’une base de données n’était pas un document susceptible de faire l’objet d’une demande d’accès sur le fondement de la décision 2004/258. Selon lui, dans la décision attaquée, la BCE a fait, à tort, dépendre la qualité de document, au sens de ladite décision, d’une base de données de l’existence d’une version imprimée de cette base de données. Or, au regard des termes utilisés à l’article 3, sous a), de cette décision, une base de données serait, en elle-même, un document. Le requérant invoque à cet égard l’arrêt de la Cour du 9 novembre 2004, Fixtures Marketing (C‑444/02, Rec. p. I‑10549, point 30), lequel appuierait également sa thèse, et précise que sa demande d’accès visait les données « brutes », c’est‑à‑dire non soumises à un traitement, des bases de données pertinentes de la BCE.

57 Le requérant ajoute que faire droit à sa demande n’implique nullement la création d’un nouveau document. Il serait uniquement nécessaire de sélectionner certaines variables et de les copier, un exercice qui s’apparenterait à la photocopie sélective d’un document. Par ailleurs, en réponse à l’argumentation selon laquelle un document au sens de la décision 2004/258 devrait présenter un degré de stabilité, le requérant souligne qu’il s’agit d’un critère additionnel, non prévu par la définition figurant à l’article 3, sous a), de ladite décision.

58 Tout en soutenant les conclusions du requérant tendant à l’annulation de la décision attaquée, chacune des trois parties intervenantes au soutien du requérant adopte des positions légèrement différentes, s’agissant de la question de savoir si une base de données et les données qu’elle contient constituent des documents au sens de la décision 2004/258.

59 Le Royaume de Danemark fait valoir qu’une base de données, en tant que telle, n’est pas un document, aux fins des dispositions relatives à l’accès aux documents, qui ne viseraient que des documents individuels, existants et bien définis. Toutefois, tout ce qui pourrait être extrait d’une base de données par le biais d’une recherche normale ou de routine, n’impliquant aucune charge de travail déraisonnable, devrait être considéré comme étant un document, susceptible de faire l’objet d’une demande d’accès. Le Royaume de Danemark estime, donc, que la BCE aurait dû examiner si les informations demandées par le requérant pouvaient être extraites de ses bases de données à la suite d’une recherche normale et, dans l’affirmative, faire droit à la demande d’accès du requérant.

60 Le Royaume de Suède rejette la thèse contenue dans la décision attaquée selon laquelle la demande d’accès du requérant ne visait pas de documents. Selon lui, la BCE était tenue, en application de la décision 2004/258, de permettre l’accès aux données stockées électroniquement dans une base de données, à moins que l’une des exceptions prévues à l’article 4 de ladite décision ne s’y opposât. Le fait que les données stockées électroniquement n’étaient pas physiquement disposées dans un ordre particulier, leur disposition étant exclusivement logique, ne saurait conduire à une conclusion différente. Le lieu de stockage des données concernées serait également indifférent.

61 Toutefois, selon le Royaume de Suède, les données effacées d’une base de données ne peuvent être visées par une demande d’accès. Pareillement, il ne saurait être exigé d’une institution d’acquérir des données non détenues par elle, pour répondre à une demande d’accès.

62 Par ailleurs, le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède font valoir que, dans ses observations sur la plainte 1693/2005/PB devant le Médiateur européen, la Commission a elle‑même interprété le terme « document » figurant dans le règlement n° 1049/2001 en ce sens que ledit terme renvoie également au résultat de recherches normales dans une base de données.

63 La République de Finlande estime que la décision attaquée est fondée sur une définition trop restrictive du terme « document » figurant dans la décision 2004/258. Selon elle, ce terme couvrirait également toute combinaison des données d’une base de données susceptible d’être produite en utilisant les outils de cette base de données. Le fait que, bien que possible, une telle recherche n’est pas utilisée par l’institution concernée dans son activité quotidienne serait, à cet égard, indifférent. Elle ajoute, à titre subsidiaire, que, quand bien même les données contenues dans une base de données ne constitueraient pas des documents au sens de ladite décision, la BCE aurait dû communiquer au requérant tout document autonome imprimable susceptible de répondre à la demande d’accès de celui-ci.

64 Le requérant ainsi que la République de Finlande et le Royaume de Suède invoquent également les articles 6 et 9 de la décision 2004/258. Au regard de ces dispositions, ni les éventuelles difficultés d’identification du document visé par une demande d’accès ni les difficultés pratiques, y compris une charge de travail excessive, que pourrait impliquer, pour la BCE, une réponse positive à une telle demande ne constitueraient des motifs valables pour le rejet de cette demande. Cela serait d’autant plus le cas que la BCE pourrait s’adresser à l’auteur de la demande d’accès pour obtenir des précisions éventuellement nécessaires afin de trouver un arrangement amiable avec lui. Elle pourrait également, en cas de besoin, accorder l’accès à un document volumineux dans ses locaux.

65 Enfin, le requérant conteste également l’argument de la BCE tiré de la prétendue impossibilité de répertorier une base de données dans un registre, tel que celui prévu à l’article 11 du règlement n° 1049/2001. Il invoque, à cet égard, la pratique d’Eurostat (office statistique de l’Union européenne), qui proposerait l’accès en ligne à diverses séries statistiques.

66 En premier lieu, la BCE rappelle qu’elle n’est soumise ni à l’article 255 CE ni au règlement n° 1049/2001. La décision 2004/258 ferait, certes, référence à l’article 1er UE et à la déclaration commune concernant ledit règlement. Toutefois, ladite décision constituerait une mesure adoptée sur la base des statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE ainsi que de l’article 23 de son règlement intérieur. Ainsi, quand bien même des termes similaires seraient utilisés dans le règlement n° 1049/2001 et dans la décision 2004/258, l’objectif de ladite décision ne serait pas d’étendre l’application dudit règlement à ses documents. Selon la BCE, les termes de cette décision devaient, donc, se voir accorder une signification compatible avec les objectifs du régime particulier d’accès du public à ses documents.

67 Par ailleurs, la BCE et la Commission font observer que l’arrêt Fixtures Marketing, point 56 supra, invoqué par le requérant, porte sur l’interprétation de la directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données (JO L 77, p. 20). Cet arrêt serait, donc, dépourvu de pertinence pour la présente affaire, laquelle concerne l’interprétation de la décision 2004/258. La BCE rappelle, en outre, que le requérant n’a pas invoqué une exception d’illégalité de ladite décision, laquelle jouirait, en tout état de cause, d’une présomption de légalité.

68 Contrairement à la BCE, la Commission estime que, eu égard à la référence au règlement n° 1049/2001 figurant dans la décision 2004/258 et de l’identité des définitions du terme « document » figurant dans lesdits textes, l’interprétation de la définition figurant à l’article 3 de cette décision doit être conciliable avec le texte et le système dudit règlement.

69 En deuxième lieu, la BCE expose certaines considérations relatives aux caractéristiques d’un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258. Dès lors que la définition prévue par cette disposition viserait « tout contenu », son objectif serait d’englober le plus d’éléments possible du monde réel. Par ailleurs, la forme de stockage du contenu en question, électronique ou autre, n’aurait aucune importance. Enfin, un « élément » devrait être considéré comme étant un document au sens de cette définition, s’il a été préparé ou créé par la BCE ou s’il était simplement détenu par elle.

70 Selon la BCE et la Commission, la définition du terme « document » figurant dans la décision 2004/258 doit être considérée dans le contexte des autres dispositions de ladite décision, notamment de ses articles 6 et 9, et faire l’objet d’une « interprétation systématique ». Il ressortirait de ces deux derniers articles que les documents visés par cette décision doivent pouvoir être transmis au demandeur tels quels, sans intervention quant à leur contenu ou à leur forme, exister en tant que documents autonomes et concrets sans devoir être créés et se présenter sous une forme suffisamment stable pour avoir un « contenu ». Tel serait, notamment, le cas d’un texte contenu dans un morceau de papier ou dans un document électronique.

71 En outre, la BCE soutient que l’interprétation du terme « document » figurant dans la décision 2004/258 doit être conforme à la finalité de ladite décision, à savoir permettre à la BCE d’entreprendre une analyse du préjudice potentiel de la communication d’un document à un membre du public et de déterminer, ainsi, si l’une ou l’autre des exceptions énoncées à l’article 4 de cette décision ferait obstacle à une telle communication. Cette finalité confirmerait également la thèse selon laquelle le terme « document » présuppose une certaine stabilité et un caractère concret de l’élément concerné, à l’exclusion d’un élément dont le contenu serait sujet à des modifications constantes ou ad hoc.

72 Enfin, la BCE fait valoir que ni la décision 2004/258 ni, de manière plus générale, le droit de l’Union ne prévoient un droit d’accès du public aux informations. Le terme « document » figurant dans ladite décision ne saurait, par conséquent, être interprété dans un sens qui conduirait à la reconnaissance, de facto, d’un tel droit.

73 En troisième lieu, la BCE et la Commission font valoir que les bases de données visées par la demande d’accès du requérant ne constituent pas des documents au sens de la décision 2004/258. Premièrement, l’affirmation du requérant selon laquelle, dans la décision attaquée, il aurait été conclu que seules les versions imprimées d’une base de données constituaient des documents se fonderait sur une lecture trop simpliste de ladite décision. Les bases de données visées par la demande d’accès du requérant ne seraient ni un registre ni une compilation de documents et présenteraient un caractère non documentaire, à la différence d’une base de données documentaire, comme la base de données EUR‑Lex. Les données contenues dans ces bases de données ne pourraient être utilisées que pour produire des documents « en interne » dans un but précis, à l’aide des outils de collecte et de systématisation disponibles pour les bases de données elles‑mêmes. La BCE estime, par conséquent, que les informations contenues dans ses bases de données ne peuvent pas être, en tant que telles, fournies au requérant. La création d’un nouveau document serait nécessaire pour répondre à sa demande. Or, cela dépasserait le cadre de la décision 2004/258. Par ailleurs, le requérant n’aurait pas expliqué les raisons pour lesquelles les bases de données visées par sa demande constituaient des documents.

74 La Commission fait valoir, dans le même contexte, que le requérant entendait obtenir, par sa demande, l’accès aux bases de données en tant que telles. Or, outre des informations, ces bases de données contiendraient, notamment, le logiciel nécessaire à leur fonctionnement, des outils de recherche ainsi que des liens logiques et systémiques. La demande d’accès du requérant aurait, donc, une portée plus large que l’accès à un document. En réalité, le requérant souhaiterait obtenir l’accès à un outil lui permettant d’élaborer ses propres documents, selon les critères de recherche de son choix.

75 Deuxièmement, la BCE et la Commission font valoir que les bases de données visées par la demande d’accès du requérant ne présentent pas la stabilité de contenu nécessaire pour être qualifiées de documents. En effet, leur contenu évoluerait constamment, avec l’ajout ou le retrait d’informations. La Commission fait également remarquer, dans le même contexte, que les termes « établi ou détenu » et « émanant », utilisés, respectivement, à l’article 3, sous a), et à l’article 5 de la décision 2004/258, confirmeraient cette thèse. Il en irait de même des références à un « document très long » ou à un « très grand nombre de documents », à l’article 6, paragraphe 3, à l’article 7, paragraphe 3 et à l’article 8, paragraphe 2, de ladite décision. De telles indications quantitatives supposeraient un contenu stable, susceptible d’être individualisé.

76 Troisièmement, la BCE et la Commission font valoir que reconnaître que les bases de données en cause en l’espèce constituent des documents susceptibles de faire l’objet d’une demande d’accès impliquerait plusieurs difficultés pratiques. D’abord, l’examen concret et individuel de chaque document visé par une demande d’accès, exigé par la jurisprudence, nécessiterait un document stable et identifiable et serait, donc, impossible, dans le cas d’une base de données dont le contenu évoluerait en permanence.

77 Ensuite, il serait impossible d’examiner si une des exceptions prévues à l’article 4 de la décision 2004/258 ferait obstacle à l’accès demandé, notamment dans l’hypothèse d’une base de données comprenant un grand nombre de données personnelles.

78 Enfin, les mesures prévues par le règlement n° 1049/2001 et visant à faciliter l’exercice du droit d’accès, telles que les registres de documents ou la publication au Journal officiel de l’Union européenne, confirmeraient que le législateur a visé spécifiquement des documents individuels à l’exclusion de bases de données, comme celles en l’espèce. Le fait que la décision 2004/258 ne prévoit pas la création d’un registre de documents, analogue à celui prévu à l’article 11 du règlement n° 1049/2001, ne saurait conduire à une conclusion contraire.

79 En quatrième lieu, la BCE et la Commission invoquent le rapport du Médiateur sur l’accès du public aux bases de données de l’Union européenne, du 10 décembre 2008, le livre vert de la Commission, intitulé « L’accès du public aux documents détenus par les institutions de la Communauté européenne – Aperçu de la situation » [COM (2007) 185 final], la proposition de règlement du Parlement et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission [COM (2008) 229 – final COD 2008/0090] ainsi que le rapport de la Commission sur la mise en œuvre des principes du règlement n° 1049/2001 [COM (2004) 45 final], lesquels corroboreraient tous la thèse selon laquelle les bases de données ne sont pas des documents, aux fins des dispositions relatives à l’accès aux documents.

80 La Commission soutient que la genèse du règlement no 1049/2001 confirme également la thèse selon laquelle une base de données ne saurait être considérée comme un document au sens de ce règlement et au sens de la décision 2004/258. Elle se réfère, à l’appui de ses affirmations, à une série de documents antérieurs à l’adoption dudit règlement.

81 La BCE fait valoir, en outre, que c’est précisément parce que les données contenues dans ses bases de données ne constituaient pas de documents qu’elle a établi les rapports, pour se conformer à son obligation, reconnue par la jurisprudence (arrêt du Tribunal du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T‑264/04, Rec. p. II‑911, point 61), d’établir et de conserver une documentation relative à ses activités.

Appréciation du Tribunal

– La notion de base de données

82 Il convient de constater que toutes les parties évoquent, dans leur argumentation, la notion de base de données, sans toutefois en fournir une définition. Il est, donc, nécessaire de commencer l’examen du présent moyen par l’analyse de cette notion.

83 À cet égard, il convient de relever que, quand bien même, comme le fait valoir à juste titre la BCE (voir point 67 ci‑dessus), la définition, figurant à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 96/9, de la notion de base de données ne serait pertinente qu’aux seules fins de l’application de la directive en question, elle peut servir comme source d’inspiration. Cela est d’autant plus le cas que, lors de l’audience, la BCE, tout en maintenant sa thèse selon laquelle la directive 96/9 n’est pas applicable dans la présente affaire, a confirmé, en réponse à une question du Tribunal, que, « du point de vue informatique », ses bases de données en cause en l’espèce entrent bien dans la définition susvisée, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal de l’audience.

84 L’article 1er, paragraphe 2, de la directive 96/9 définit une base de données comme étant « un recueil d’œuvres, de données ou d’autres éléments indépendants, disposés de manière systématique ou méthodique et individuellement accessibles par des moyens électroniques ou d’une autre manière ».

85 Ainsi que l’a relevé la Cour dans son arrêt Fixtures Marketing, point 56 supra (points 29 et 30), la qualification de base de données est subordonnée, tout d’abord, à l’existence d’un recueil d’« éléments indépendants », c’est-à-dire d’éléments séparables les uns des autres sans que la valeur de leur contenu informatif, littéraire, artistique, musical ou autre s’en trouve affectée. Elle suppose, ensuite, que les éléments indépendants constitutifs de ce recueil soient disposés de façon systématique ou méthodique et soient individuellement accessibles d’une manière ou d’une autre. Sans exiger que cette disposition systématique ou méthodique soit physiquement visible, cette condition implique que le recueil figure sur un support fixe, de quelque nature que ce soit, et comporte un moyen technique tel qu’un procédé électronique, électromagnétique ou électro-optique, ou un autre moyen, tel qu’un index, une table des matières, un plan ou un mode de classement particulier, qui permette la localisation de tout élément indépendant contenu en son sein.

86 Cette seconde condition permet de distinguer la base de données au sens de la directive 96/9, caractérisée par un moyen permettant de retrouver en son sein chacun de ses éléments constitutifs, d’une collection d’éléments qui fournit des informations, mais est dépourvue de tout moyen de traitement des éléments individuels qui la composent (arrêt Fixtures Marketing, point 56 supra, point 31).

87 Sur la base de cette analyse, la Cour a conclu que la notion de base de données au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 96/9 vise tout recueil comprenant des œuvres, des données ou d’autres éléments, séparables les uns des autres sans que la valeur de leur contenu s’en trouve affectée, et comportant une méthode ou un système, de quelque nature que ce soit, permettant de retrouver chacun de ses éléments constitutifs (arrêt Fixtures Marketing, point 56 supra, point 32).

– Analyse de la définition du terme « document », figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258

88 Il convient d’analyser les différents éléments de la définition du terme « document », figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258. À cet égard, il convient de relever, premièrement, qu’il ressort, implicitement, mais clairement, des termes « support », « stocké », « enregistrement », « établi » et « détenu », utilisés dans cette définition, qu’il a été envisagé un contenu conservé, susceptible de reproduction ou de consultation postérieures à sa production. Des éléments non conservés ne constituent, donc, des documents, quand bien même ils seraient connus de la BCE.

89 Ainsi, si les propos tenus lors d’une réunion de membres du personnel de la BCE ne sont ni enregistrés par un dispositif d’enregistrement sonore ou audiovisuel ni consignés dans un procès-verbal, il ne saurait être question d’un quelconque document, susceptible de faire l’objet d’une demande d’accès, quand bien même les participants de la réunion en question auraient un souvenir exact de la teneur de leurs discussions (voir, en ce sens et par analogie, arrêt WWF European Policy Programme/Conseil, point 81 supra, points 76 à 78).

90 Deuxièmement, il ressort de la définition figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 que la nature du support de stockage d’un contenu est indifférente, s’agissant de la question de savoir si ce contenu constitue ou non un document. Ainsi, il peut s’agir tant d’un type de support traditionnel, tel que le papier, que des types de support plus sophistiqués, comme les différents dispositifs de stockage électronique (disque dur, puce de mémoire électronique, etc.) ou les différents supports utilisés pour des enregistrements sonores, visuels ou audiovisuels (CD, DVD, cassettes vidéo, etc.). Tout nouveau moyen de stockage ou d’enregistrement qui sera éventuellement développé dans le futur sera, en principe, déjà couvert par la définition en question.

91 Troisièmement, le libellé de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 vise « tout contenu ». En d’autres termes, le type et la nature du contenu stocké sont également indifférents. En effet, admettre tout type de support implique nécessairement l’admission de tous les contenus susceptibles d’être stockés sur les différents supports admis. Ainsi, un document au sens de la définition figurant dans ladite décision peut comporter des mots, des chiffres ou tout autre type de symbole, mais également des images et des enregistrements sonores, tels que les propos d’un orateur, ou visuels, tels qu’un film.

92 La seule limitation ayant trait au contenu susceptible d’être visé par la définition figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 est la condition selon laquelle ledit contenu doit être relatif aux politiques, aux activités ou aux décisions de la BCE.

93 Quatrièmement, pour les mêmes motifs, il peut être déduit de la définition du terme « document » figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 que la taille, la longueur, l’importance ou la présentation d’un contenu sont sans importance en ce qui concerne la question de savoir si ce contenu est, ou non, couvert par ladite définition.

94 Ainsi, il convient de conclure qu’un document au sens de la décision 2004/258 peut être un livre de quelques centaines de pages ou un « morceau de papier » (selon les termes utilisés par la BCE dans un argument résumé au point 70 ci-dessus) contenant seulement un mot ou un chiffre, par exemple un nom ou un numéro de téléphone. De même, un document peut également consister non seulement en un texte, comme une lettre ou un mémoire, mais également en un tableau, un catalogue ou une liste, comme un annuaire téléphonique, une liste de prix ou une liste de pièces détachées.

– Objet de la demande d’accès du requérant

95 Ainsi qu’il ressort des considérations exposées aux points 82 à 87 ci‑dessus, la notion de base de données ne vise pas seulement l’ensemble des données contenues dans une telle base mais également le moyen technique dont elle est équipée, lequel permet la disposition systématique ou méthodique desdites données ainsi que leur récupération de manière ciblée est individuelle.

96 Force est toutefois de constater que, ni dans ses demandes d’accès initiale et confirmative ni dans ses écrits devant le Tribunal, le requérant n’a effectué clairement de distinction entre les données contenues dans une base de données et la base de données elle‑même, laquelle constitue, ainsi qu’il vient d’être relevé, une notion ayant une portée plus large.

97 En effet, alors que, dans sa demande initiale (voir point 4 ci‑dessus), le requérant se référait aux « bases de données qui ont servi à construire les analyses statistiques des rapports », dans sa demande confirmative (voir point 6 ci-dessus), il a indiqué que « les données demandées [étaient] effectivement du contenu, stocké sous forme électronique (les ‘bases’ de données) et établi par la BCE ». Il a ainsi donné l’impression que sa demande d’accès visait les seules données contenues dans une base de données de la BCE. Il semble également utiliser l’expression « base de données » comme un nom collectif pour désigner les données que celle-ci contient, faisant abstraction totale des éléments structurels de celle-ci.

98 En outre, alors que, dans l’intitulé du présent moyen dans la requête, le requérant se réfère au « caractère de ‘document’ de la base de données », dans la réplique, il affirme, d’une part, qu’une base de données est « à la fois ‘contenu’ et ‘contenant’ » et, d’autre part, que sa demande d’accès ne visait que des « données brutes ».

99 Les explications fournies par le requérant en réponse à une question du Tribunal lors de l’audience n’ont pas non plus pu dissiper la confusion résultant de cette imprécision terminologique. Interrogé sur le point de savoir si sa demande d’accès visait les seules données contenues dans une base de données de la BCE ou si elle devait être comprise comme visant également d’autres éléments d’une telle base qu’il lui appartenait de préciser, le requérant a indiqué qu’il avait sollicité effectivement une « base de données » en cherchant à obtenir « par exemple un tableau qui pourrait contenir des indications sur le recrutement et la mobilité du personnel ». Il a relevé que si cette base de données existait, il souhaiterait en recevoir une « photocopie » et a ajouté qu’il s’attendait à recevoir « cette base de données, cette compilation ». Il a poursuivi en indiquant que, si la BCE n’avait pas « un tel tableau, une telle compilation », il devrait certainement exister des fiches du personnel, qu’il aurait pu exploiter. Interrogé sur la question de savoir si, à la lumière de ses explications, il était correct de conclure qu’une photocopie lui aurait été suffisante et qu’il ne demandait pas, par conséquent, les outils d’une base de données, il a répondu que, « dans un premier temps », une photocopie aurait effectivement été suffisante, mais que, ensuite, il aurait, éventuellement, besoin des outils disponibles pour la base de données. Il a été pris acte de toutes ces déclarations dans le procès-verbal de l’audience.

100 S’agissant des autres parties à la présente procédure, elles se réfèrent dans leur argumentation tantôt aux données contenues dans une base de données tantôt à une base de données « en tant que telle ».

101 En tenant également compte des explications avancées par le requérant lors de l’audience, il y a lieu de considérer que la demande d’accès du requérant visait, à tout le moins, l’accès à l’ensemble des données contenues dans une ou plusieurs bases de données de la BCE, sans qu’il soit nécessairement exclu qu’elle visait également d’autres éléments de ces bases de données. Dans ces conditions, il convient d’examiner, dans un premier temps, si cet ensemble de données constitue un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, la question de savoir si d’autres éléments d’une telle base de données peuvent également être visés par une demande d’accès aux documents devant uniquement être abordée, si nécessaire, dans un second temps.

– La qualification de l’ensemble des données contenues dans une base de données de document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258

102 Il convient de relever que, ainsi qu’il ressort des considérations exposées aux points 82 à 87 ci-dessus, parmi les caractéristiques d’une base de données figurent, d’une part, l’existence d’un contenu de n’importe quelle nature (informatif, littéraire, artistique, musical ou autre) et, d’autre part, l’existence d’un support fixe, de quelque nature que ce soit, sur lequel ledit contenu est stocké.

103 Force est, donc, de constater que l’ensemble des données contenues dans une base de données au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 96/9 présentent les deux caractéristiques essentielles d’un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, puisqu’elles constituent un contenu stocké sur un support. Cette conclusion est également valable pour les données contenues dans les bases de données de la BCE qui sont en cause dans la présente affaire, lesquelles, dans la mesure où elles sont relatives aux activités de la BCE, entrent, ainsi qu’il a déjà été relevé, dans la définition susvisée.

104 Toutefois, par leur argumentation résumée au point 73 ci-dessus, la BCE et de la Commission soutiennent, en substance, qu’une base de données n’est pas un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 et que, par conséquent, les données qu’elle contient ne sauraient, du seul fait de leur inclusion dans la base en question, être considérées comme étant des documents.

105 Ni la BCE ni la Commission n’ont expliqué en quoi consiste, selon elles, un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 et les raisons pour lesquelles les données contenues dans une base de données ne seraient pas susceptibles d’être visées par une demande d’accès. La distinction que la Commission tente d’établir entre les bases de données de caractère documentaire, telles que la base de données EUR‑Lex, et les bases de données qui ne présentent pas un tel caractère suscite les mêmes interrogations.

106 Bien que cela ne soit pas mentionné par la BCE et la Commission, leur argumentation, dont il est question au point 105 ci‑dessus, semble être implicitement fondée sur la prémisse selon laquelle une donnée, prise individuellement, n’est pas un « contenu » de taille ou de nature suffisantes pour constituer un document au sens de la décision 2004/258 ou au sens du règlement n° 1049/2001.

107 Si cette prémisse était admise, au regard des caractéristiques des bases de données évoquées au point 87 ci‑dessus, il serait possible de soutenir qu’une base de données pourrait, tout au plus, contenir des documents allant au-delà de simples données. En effet, les éléments qui composent une telle base de données, c’est-à-dire les données, sont indépendants les uns des autres. Ils ne se présentent pas, en règle générale, dans une configuration figée et immuable, mais, par l’utilisation des moyens, techniques ou autres, mis à disposition, peuvent être présentés dans de multiples combinaisons différentes. S’il était admis que chacun de ces éléments n’est pas nécessairement un document et, de plus, s’il n’existait aucune combinaison fixe de plusieurs d’entre eux, laquelle serait susceptible de constituer un document, il serait logique de conclure que la masse des données contenues dans une base de données n’est pas, prise dans son ensemble, un « document ».

108 Force est toutefois de constater que la prémisse mentionnée au point 106 ci‑dessus ne trouve aucun appui dans le libellé de la définition figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, selon laquelle « tout contenu » peut constituer un document. Ainsi qu’il a déjà été relevé (voir points 93 et 94 ci‑dessus), les termes utilisés dans cette définition impliquent nécessairement que même un contenu d’une taille minuscule, par exemple un seul mot ou un chiffre, s’il est stocké (par exemple s’il est écrit sur un morceau de papier), est suffisant pour constituer un document.

109 Il convient, en outre, de tenir compte du fait qu’admettre cette prémisse poserait la question de savoir quelle taille de contenu serait nécessaire pour constituer un document au sens de la décision 2004/258. En d’autres termes, s’il devait être admis, par exemple, qu’un chiffre ou un seul mot n’est pas suffisant à cette fin, il conviendrait de déterminer s’il faut exiger une phrase, un paragraphe entier ou un texte d’une taille encore plus significative. L’auteur de ladite décision ayant décidé de ne pas fixer, dans la définition figurant à l’article 3, sous a), de cette décision, un seuil minimal de taille de contenu requise, cette tâche ne saurait revenir au juge de l’Union.

110 Par ailleurs, l’admission de la prémisse mentionnée au point 106 ci‑dessus impliquerait l’exclusion, de la définition du terme « document » figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, de toute compilation d’éléments de petite taille, lorsque ces éléments sont indépendants, c’est-à-dire séparables les uns des autres sans que leur valeur s’en trouve affectée. Ainsi, une liste de prix, une liste de pièces détachées ou même un annuaire téléphonique ne devraient pas non plus être considérés comme des « documents », dans la mesure où ils ne constituent pas un texte susceptible d’être lu dans son intégralité, mais servent plutôt à être consultés de manière ponctuelle, pour localiser une information précise d’une petite taille, comme le prix d’un produit déterminé ou le numéro de téléphone d’une personne. Toutefois, ni la BCE ni la Commission ne semblent soutenir que les listes ou les annuaires ne constituent pas des documents au sens de la décision 2004/258.

111 Enfin, dans la prémisse mentionnée au point 106 ci‑dessus, il n’est pas tenu compte du fait que la signification d’une donnée contenue dans une base de données ne réside pas seulement dans sa taille, éventuellement minuscule, mais également dans ses relations multiples, directes ou indirectes, avec les autres données contenues dans la même base de données. En effet, ce sont précisément ces relations qui permettent au contenu d’une base de données d’être « disposé de façon systématique ou méthodique », selon les termes utilisés par l’arrêt Fixtures Marketing, point 56 supra (point 30). C’est ainsi que même un petit nombre des données extraites d’une base de données peut véhiculer une ou plusieurs informations utiles, alors que, en règle générale, un morceau de texte tiré de son contexte perd sa signification.

112 La précédente considération permet également de rejeter l’argument tiré du caractère prétendument incompréhensible d’un ensemble de données extraites d’une base de données, évoqué par la BCE et par la Commission lors de l’audience.

113 Interrogée sur le point de savoir si cet argument devait être compris en ce sens que pour constituer un document au sens de la décision 2004/258 un contenu stocké sur un support doit être compréhensible, la BCE a répondu qu’il ne s’agissait pas d’un « critère tout seul », mais de « quelque chose qu’il faut comprendre dans le contexte du document ». Elle a ajouté que, même si un contenu ne doit pas être compréhensible en lui-même, il doit être renfermé dans un document compréhensible pour le demandeur d’accès, dès lors que le législateur ne peut pas avoir eu l’intention de prévoir un régime permettant de demander des documents incompréhensibles.

114 En réponse à la même question, la Commission a relevé que le caractère compréhensible du document auquel un accès est demandé est quelque peu « sous-jacent » dans son interprétation de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, mais que, juridiquement, il n’est pas l’élément important. L’élément important consiste, selon elle, dans le fait que le contenu d’une base de données non documentaire ne correspond pas au résultat d’une recherche, dès lors qu’il s’agit de deux contenus différents. La notion de contenu ou celle de données brutes n’aurait pas de sens pour une base de données non documentaire. Un travail d’extraction serait nécessaire, pour faire correspondre les données à un certain classement, ce qui aurait comme résultat de passer d’un contenu à un autre. Par conséquent, selon la Commission, si le contenu brut est incompréhensible, c’est le changement de contenu et, donc, la création d’un nouveau document qui font sortir une demande telle que celle en cause en l’espèce du cadre d’une demande d’accès à un document préexistant identifiable. Il a été pris acte de ces déclarations de la BCE et de la Commission dans le procès-verbal de l’audience.

115 Cette argumentation de la BCE et de la Commission ne saurait toutefois prospérer. D’emblée, il convient de relever que, comme le reconnaissent implicitement ces deux parties, le libellé de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 ne prévoit aucun critère fondé sur le caractère compréhensible du contenu stocké. Au demeurant, instituer un tel critère exigerait de préciser de quelle perspective il convient d’apprécier le caractère compréhensible d’un contenu. En effet, un contenu peut avoir une signification pour certaines personnes, alors que, pour d’autres, il est incompréhensible.

116 En tout état de cause, au regard de la considération énoncée au point 111 ci-dessus, c’est à tort que la BCE et la Commission soutiennent, implicitement, mais clairement, que l’ensemble des données contenues dans une base de données constituent une masse dépourvue de toute signification. En effet, lesdites données ne sont pas stockées d’une manière hasardeuse et désordonnée, mais selon un schéma de classement précis, lequel, par sa complexité, permet la création des relations multiples entre ces données.

117 Ainsi, contrairement à ce que fait valoir la Commission, ce n’est pas au moment de leur extraction de la base de données que les données sont disposées selon un certain classement. Cette disposition existe depuis la création de ladite base de données et l’insertion de chaque donnée dans cette base de données. L’extraction de toutes les données contenues dans une base de données et leur présentation d’une manière compréhensible et toujours possible. Le schéma de classification de la base de données, s’il est suffisamment complexe, peut même permettre différentes présentations de l’ensemble des données contenues dans ladite base de données, lesquelles varient selon le critère de classement retenu (classement alphabétique, par ordre croissant ou décroissant, etc.). Certes, une présentation de l’ensemble des données contenues dans une base de données contenant un nombre considérable de données pourrait, par sa taille, créer des difficultés dans la localisation d’une information ponctuelle, cachée parmi une multitude d’informations analogues. Toutefois, cela ne signifie nullement qu’une telle présentation est « incompréhensible ».

118 Les considérations qui précèdent plaident, donc, toutes en faveur de la conclusion selon laquelle l’ensemble des données contenues dans une base de données de la BCE constitue un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 et est, par conséquent, susceptible de faire l’objet d’une demande d’accès fondée sur cette décision.

– Les difficultés pratiques alléguées d’un droit d’accès aux bases de données d’une institution

119 Il convient d’examiner si les éventuelles difficultés pratiques d’un droit d’accès aux bases de données d’une institution, invoquées par la BCE et par la Commission, peuvent justifier une interprétation différente de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258 qui exclurait de la notion de « document » les données contenues dans une base de données de la BCE. Seront, à cet égard, successivement examinés les arguments relatifs à la prétendue charge de travail excessive résultant de la reconnaissance d’un tel droit, à la prétendue absence de stabilité du contenu d’une base de données, au caractère éventuellement sensible ou confidentiel des données contenues dans une telle base de données et aux prétendues difficultés de faire figurer une base de données dans un registre de documents, tel que celui prévu à l’article 11 du règlement n° 1049/2001.

120 À cet égard, il convient de relever, premièrement, que rien n’indique que l’application de l’article 9, paragraphe 1, de la décision 2004/258 aux données contenues dans une base de données pourrait poser des problèmes d’une ampleur significative. En principe, la consultation, par l’intéressé, d’une base de données de la BCE dans les locaux de celle‑ci et, si nécessaire, par l’intermédiaire ou sous le contrôle d’un membre de son personnel devrait toujours être possible. Par ailleurs, il ne saurait a priori être exclu que le contenu intégral d’une base de données puisse être transmis à l’intéressé sous forme de copie électronique, notamment s’agissant d’une base de données de taille plutôt modeste.

121 Il y a, néanmoins, lieu de rappeler que le Tribunal a déjà eu l’occasion de préciser, à propos du règlement n° 1049/2001, qu’il convient de tenir compte de la possibilité qu’un demandeur présente, sur le fondement de ce règlement, une demande exigeant une charge de travail qui serait susceptible de paralyser de façon très substantielle le bon fonctionnement de l’institution destinataire de cette demande. Le Tribunal a considéré que, dans une telle hypothèse, le droit pour l’institution de rechercher un « arrangement équitable » avec le demandeur, en application de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001