CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme E. Sharpston

présentées le 22 juin 2006 ( )

Affaire C-496/04

J. Slob

contre

Productschap Zuivel

[demande de décision préjudicielle formée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays‑Bas)]

1. Dans cette demande de décision préjudicielle introduite au titre de l’article 234 CE, qui suit un premier arrêt préjudiciel rendu dans le cadre de la même affaire nationale ( ), il est demandé à la Cour de donner de nouvelles orientations dans l’interprétation du règlement (CEE) n° 536/93 fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers ( ).

2. À cette occasion, le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays‑Bas) demande si un État membre a le droit d’imposer des exigences comptables à un producteur en vertu du droit national qui vont au‑delà des obligations définies en droit communautaire, afin d’assurer la perception du prélèvement supplémentaire qui est dû si la production dépasse une quantité définie.

Cadre juridique communautaire

3. Le régime imposant le prélèvement supplémentaire ( ) dans le secteur du lait et des produits laitiers a été adopté en 1984 ( ). Son objectif annoncé était de maîtriser la croissance de la production laitière tout en permettant les évolutions et les adaptations structurelles nécessaires, compte tenu de la diversité des situations nationales, régionales ou des zones de collectes dans la Communauté ( ). Les conditions pour imposer le prélèvement sont fixées dans le règlement de base. Le prélèvement est dû par tout producteur de lait qui livre à un acheteur ou vend directement à la consommation le lait ou les produits laitiers qui dépassent une quantité de référence à déterminer ( ). La somme des quantités de référence ne peut dépasser une quantité globale garantie établie par la Communauté pour chaque État membre ( ).

4. À l’époque des faits au principal, le prélèvement supplémentaire était dû en vertu du règlement (CEE) n° 3950/92 ( ), qui avait prolongé le prélèvement (prévu pour arriver à échéance le 31 mars 1993) pour sept années supplémentaires.

5. L’article 1er du règlement n° 3950/92 prévoyait que, pendant une série de périodes consécutives de douze mois débutant le 1er avril 1993, il était institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs de lait «sur les quantités de lait ou d’équivalent-lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation» qui dépassent les quantités totales garanties. L’article 2, paragraphe 1, énonçait que le prélèvement devait être réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.

6. L’article 4 contient les règles relatives à l’attribution des quantités individuelles de référence aux producteurs.

7. L’article 5 concernait l’alimentation de la réserve nationale ( ) pour accorder des quantités supplémentaires ou spécifiques à des producteurs déterminés. À cette fin, l’article 5, paragraphe 2, prévoyait que les quantités de référence dont disposent les producteurs qui n’ont pas commercialisé de lait ou d’autres produits laitiers pendant une période de douze mois étaient affectées à la réserve nationale et susceptibles d’être réallouées.

8. Les règles détaillées de mise en œuvre du règlement n° 3950/92 ont été prévues par le règlement n° 536/93 ( ).

9. Selon le deuxième considérant du règlement n° 536/93, ce dernier concernait notamment les règles de contrôle permettant la vérification de la régularité de la perception du prélèvement.

10. Le huitième considérant énonçait:

«les États membres doivent pouvoir disposer a posteriori des moyens de contrôle appropriés pour vérifier si, et dans quelle mesure, le prélèvement a fait l’objet d’une perception conforme aux dispositions en vigueur; […] ces vérifications doivent comporter au minimum un certain nombre d’opérations qu’il convient de préciser».

11. L’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 536/93 énonçait:

«En ce qui concerne les ventes directes, à la fin de chacune des périodes visées à l’article 1er du règlement (CEE) n° 3950/92, le producteur récapitule dans une déclaration le volume de lait et/ou d’autres produits laitiers, par produit, vendus directement à la consommation et/ou à des grossistes, à des affineurs ou à des commerçants pratiquant la vente au détail.»

12. L’article 4, paragraphe 2, prévoit:

«Avant le 15 mai de chaque année, le producteur adresse sa déclaration à l’autorité compétente de l’État membre.

En cas de non-respect du délai, le producteur est redevable du prélèvement sur la totalité des quantités de lait et d’équivalent-lait vendues directement et qui dépassent la quantité de référence dont il dispose ou, s’il n’y a pas eu dépassement, d’une pénalité égale au montant du prélèvement dû pour un dépassement de 0,1 % de la quantité de référence dont il dispose. […]

Dans le cas où la déclaration n’est pas produite avant le 1er juillet, les dispositions du second alinéa de l’article 5 du règlement (CEE) n° 3950/92 s’appliquent à l’expiration d’un délai de trente jours après mise en demeure par l’État membre.»

13. L’article 7 du règlement n° 536/93 prévoit, pour ce qui intéresse la présente affaire:

«1. Les États membres prennent toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement sur les quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées en dépassement de l’une ou l’autre des quantités visées [… au] règlement (CEE) n° 3950/92. À cette fin:

[…]

f) les producteurs qui disposent d’une quantité de référence ventes directes tiennent à la disposition de l’autorité compétente de l’État membre, pendant au moins trois ans, d’une part, une comptabilité ‘matière’, par période de douze mois, indiquant le volume, par mois et par produit, de lait et/ou des produits laitiers vendus directement à la consommation et/ou à des grossistes, à des affineurs ou à des commerçants pratiquant la vente au détail et, d’autre part, le registre des animaux utilisés pour la production laitière […] et les pièces justificatives permettant de contrôler cette comptabilité «matière».

[…]

3. L’État membre vérifie dans les faits l’exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées et, à cette fin, procède à des contrôles des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations et effectue, sur place, notamment le contrôle:

[…]

b) auprès des producteurs disposant d’une quantité de référence ventes directes, de la vraisemblance de la déclaration visée à l’article 4 paragraphe 1 et de la comptabilité ‘matière’ visée au paragraphe 1, point f).»

14. Le règlement (CE) n° 1392/2001 ( ) a remplacé le règlement n° 536/93 avec effet au 31 mars 2002 (à savoir après l’époque des faits). L’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1392/2001 reprend l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 536/93.

15. L’article 6, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 1392/2001 énonce en outre:

«L’État membre peut prévoir qu’un producteur disposant d’une quantité de référence pour la vente directe est tenu à déclarer, le cas échéant, ne pas avoir vendu de lait pendant la période en cause» ( ).

16. Ce n’est que lorsque le règlement n° 595/2004 a remplacé et abrogé le règlement n° 1392/2001 que les règles communautaires ont imposé, pour la première fois, l’exigence spécifique que la comptabilité des producteurs doit donner des précisions au sujet de tous les «ventes ou transferts de lait ou de produits laitiers ainsi que tout produit élaboré mais non vendu ou transféré» ( ).

Droit national pertinent

17. L’article 26 de l’arrêté néerlandais de 1993 sur le prélèvement supplémentaire (Regeling superheffing 1993, ci‑après la «Regeling superheffing») ( ), qui, à l’époque des faits, a mis en œuvre aux Pays-Bas le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait, prévoit que le Productschap Zuivel (l’office des produits laitiers, ci‑après le «productschap») est chargé de la fixation, de l’imposition et de la perception des prélèvements.

18. L’article 29, paragraphe 1, énonce:

«1. Le producteur […] déclare au productschap, conformément à l’article 4 du règlement (CEE) n° 536/93 et conformément aux règles établies à cette fin par le productschap, la quantité de lait ou d’autres produits laitiers qu’il a directement livrée au consommateur [...] au cours de la période de prélèvement écoulée en la spécifiant par produit.»

19. L’article 31 prévoit:

«1. Le producteur [...] redevable d’un prélèvement [...] ou susceptible de l’être est tenu de tenir une comptabilité conformément à l’article 7 du règlement (CEE) n° 536/93 et aux règles définies par le productschap.

2. Le productschap peut fixer d’office la quantité livrée si les obligations imposées par le paragraphe 1 ainsi que par [...] l’article 29, paragraphe 1, ne sont pas respectées ou le sont insuffisamment de l’avis du productschap.»

20. L’article 11, paragraphe 1, de l’arrêté d’application de 1994 du règlement sur le prélèvement supplémentaire (Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing, ci-après la «Zuivelverordening») ( ) contient les règles adoptées par le productschap, telles que visées à l’article 31 de la Regeling superheffing. Il prévoit:

«Le producteur est tenu de consigner tout ce qui concerne son entreprise ou son exploitation dans un registre permettant de connaître à tout moment la production, le stock et les quantités de lait traitées ou transformées qu’il a reçues et qu’il a livrées ainsi que les données financières s’y rapportant et de conserver ce registre et ces données pendant au moins trois ans.»

Procédures nationales

21. M. J.P. Slob est un producteur de lait aux Pays‑Bas. Pour la période de prélèvement de 1996/1997, il était en possession d’une quantité de référence individuelle de 647 910 kg destinée à la vente directe de lait.

22. Son exploitation a fait l’objet d’une inspection par les autorités néerlandaises compétentes en décembre 1997. À la suite de cette inspection, il est apparu qu’il y avait une différence d’approximativement 250 000 kg entre, d’une part, la quantité de lait produit calculée sur la base de la taille du cheptel de l’exploitation pour la période de prélèvement 1996/1997 et, d’autre part, la quantité de lait vendue telle que déclarée par M. Slob au productschap ( ).

23. M. Slob a reconnu cette différence. Il a affirmé avoir transformé en beurre le lait excédent pour obtenir du babeurre utilisé pour la production du fromage. Il a affirmé que le beurre produit de cette façon, 10 000 kg au total ( ), a été détruit immédiatement après la production, étant jetée sur un tas de fumier.

24. M. Slob a insisté sur le fait que le beurre n’a été vendu ni à un grossiste ni directement aux consommateurs.

25. Les observations écrites du gouvernement néerlandais indiquent que M. Slob a également répondu n’avoir tenu aucune comptabilité «matière» de cette production et de la destruction du beurre, au motif qu’une telle comptabilité est uniquement obligatoire pour le fromage produit ( ).

26. Le 1er octobre 1999, le productschap a fixé d’office, au titre de l’article 31, paragraphe 2, du Regeling superheffing, les quantités de lait et d’autres produits laitiers que M. Slob a directement livrées à la consommation au cours de la période de prélèvement 1996/1997. Il a indiqué à M. Slob qu’il était redevable de prélèvements supplémentaires pour un montant de 180 976,77 NLG (environ 82 000 euros), conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 536/93.

27. M. Slob s’est opposé à cette décision. Le 4 avril 2000, le productschap a décidé de réduire le montant du prélèvement supplémentaire, mais a maintenu sa décision pour le surplus. Il a établi qu’aucune comptabilité «matière» n’avait été tenue pour environ 250 000 kg de lait ( ). Le productschap a conclu que, pour la période de prélèvement 1996/1997, M. Slob n’avait pas tenu de comptabilité précise et complète de la production, du stock et de la livraison de lait et de produits laitiers, ainsi que le prévoit l’article 7 du règlement n° 536/93, lu en combinaison avec les articles 31, paragraphe 1, de la Regeling superheffing et 11 de la Zuivelverordening.

28. Lors d’un (premier) recours en appel devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven – qui a ordonné le présent renvoi préjudiciel – dirigé contre la décision du 4 avril 2000, M. Slob a soutenu que l’article 7, paragraphe 1, initio et sous f), du règlement n° 536/93 n’exigeait pas de lui qu’il tienne une comptabilité relative à des produits non vendus et détruits.

29. Il a également contesté l’argument du productschap selon lequel, en l’absence de comptabilité relative à la destruction du beurre, il était possible de conclure qu’il l’avait vendu.

30. Le productschap a soutenu que M. Slob était obligé de tenir une comptabilité relative au lait en question.

31. La juridiction de renvoi a exprimé un doute quant à l’interprétation de l’exigence prévue à l’article 7, paragraphe 1, initio et sous f), du règlement n° 536/93. Dès lors, elle a déféré la présente question à la Cour dans l’affaire Slob I:

«Peut‑on conclure de l’article 7, paragraphe 1, initio et sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 que le producteur a l’obligation de tenir une comptabilité consignant notamment la disponibilité, la production, le stockage, l’emploi, la transformation et la destruction du lait et/ou des produits laitiers dans son exploitation et que cette ‘comptabilité matière’ doit en outre indiquer le volume, par mois et par produit, de lait et/ou de produits laitiers vendus ou bien cette disposition n’impose­‑t‑elle que d’enregistrer ces dernières données de vente?»

32. Le 12 février 2004, la Cour a répondu à la question comme suit:

«L’article 7, paragraphe 1, première phrase, et sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, doit être interprété en ce sens que la comptabilité ‘matière’ que le producteur a l’obligation de tenir ne doit indiquer que le volume, par mois et par produit, de lait et/ou de produits laitiers vendus.»

33. Dans ses motifs, la Cour a affirmé:

«À titre liminaire, il convient de préciser qu’il appartient à la seule juridiction nationale de définir l’objet des questions qu’elle entend poser à la Cour. Celle-ci ne saurait, à la demande d’une partie au litige au principal, examiner des questions qui ne lui ont pas été soumises par la juridiction nationale. Si cette dernière, au vu de l’évolution du litige, devait estimer nécessaire d’obtenir des éléments supplémentaires d’interprétation du droit communautaire, il lui appartiendrait de saisir à nouveau la Cour […].

Ne fait pas l’objet de la question préjudicielle une éventuelle compétence des États membres, discutée lors de l’audience, pour adopter une législation qui impose aux producteurs laitiers établis sur son territoire des obligations comptables au-delà des obligations découlant de la disposition à interpréter» ( ).

34. Il en résulte que cette question n’a pas été déférée à la Cour dans l’affaire Slob I.

35. Lors d’une audience ultérieure devant la juridiction de renvoi, le 1er octobre 2004, le productschap a soutenu que l’évaluation des quantités de beurre en cause ne se fondait pas uniquement sur l’article 7, paragraphe 1, initio, et sous f), du règlement n° 536/93, mais également, de manière distincte, sur le défaut de l’appelant de se conformer à l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening. Selon le productschap, cette disposition tire sa légitimité de l’obligation générale imposée aux États membres par l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93 de prendre l’ensemble des mesures de vérification nécessaires pour assurer une collecte adéquate du prélèvement supplémentaire et de contrôler sur place la réalité de la vente de lait et des produits laitiers équivalents, et en particulier la crédibilité des comptes des stocks.

36. Le productschap a maintenu que l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening obligeait les producteurs à consigner pour l’administration l’ensemble du beurre produit et l’usage fait de celui‑ci, même si le beurre a été détruit ou utilisé comme aliment pour le bétail.

37. La juridiction de renvoi s’est interrogée sur la question de savoir si, sur la base de l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93, un État membre avait le droit d’imposer à un producteur, outre l’obligation de consigner les comptes des stocks conformément à l’article 7, paragraphe 1, initio et sous f), une obligation telle que celle établie à l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening.

38. C’est la raison pour laquelle elle a suspendu la procédure pour la deuxième fois et a déféré deux questions supplémentaires à la Cour:

«1) L’article 7, paragraphe l, initio, et paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 536/93 doit-il être interprété en ce sens que cette disposition donne le pouvoir à un État membre d’adopter une réglementation imposant aux producteurs de lait établis sur son territoire des obligations comptables allant au-delà de celles qui découlent de l’article 7, paragraphe l, sous f) de ce même règlement?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, y a-t-il lieu de juger alors qu’une règle obligeant le producteur de justifier à son administration des quantités de beurre produites et de leur usage, même si le beurre a été détruit ou a été transformé en aliment pour bétail, reste dans le pouvoir d’appréciation laissé à l’État membre?»

39. Des observations écrites ont été déposées par M. Slob, par la Commission et par le gouvernement néerlandais, et l’ensemble des parties ont assisté à l’audience.

Observations

40. Les observations des parties peuvent être résumées comme suit:

41. M. Slob soutient que le règlement n° 536/93 ne peut pas être interprété en ce sens qu’il confère aux États membres le pouvoir d’imposer en vertu du droit interne des exigences supplémentaires relatives à la comptabilité «matière» pour les produits laitiers.

42. Faisant référence aux principes généraux du droit établis par la jurisprudence initiale de la Cour, M. Slob souligne l’exigence selon laquelle les prélèvements s’appliquent avec la même force obligatoire dans tous les États membres ( ); il rappelle par ailleurs que, en raison du fait que les règlements communautaires sont directement applicables, il est exclu que les États membres puissent prendre des mesures ayant pour objet d’en modifier la portée ou d’ajouter à ces dispositions ( ). Les règlements n° 3950/92 et n° 536/93 n’accordent pas expressément aux États membres le pouvoir d’adopter des règles additionnelles; il existe même de graves sanctions financières que ces réglementations imposent aux producteurs et qui doivent s’appliquer de manière uniforme au sein de la Communauté. L’obligation d’imposer aux États membres d’appliquer le régime des prélèvements supplémentaires ne permet pas à un État membre d’introduire de façon séparée des exigences supplémentaires. Les autres États membres que le gouvernement des Pays‑Bas n’ont pas imposé des exigences comptables plus strictes pour la période de prélèvement 1996/1997. Si nécessaire, il appartient à la Communauté d’adopter des règles plus détaillées.

43. Le gouvernement néerlandais soutient que la réglementation communautaire en vigueur à l’époque des faits n’était pas suffisante pour régler la comptabilité «matière» de la production de lait aux Pays‑Bas. Le problème s’est posé en raison du fait que, dans cet État membre, la production de lait inclut un nombre important de grandes exploitations de laiterie dont la production est entièrement ou en grande partie mise sur le marché au moyen de ventes directes. En revanche, le système communautaire se fonde sur l’hypothèse que seule une quantité peu importante est vendue directement aux consommateurs.

44. Le gouvernement néerlandais expose deux arguments principaux. Tout d’abord, les États membres doivent être en mesure d’exécuter des contrôles adéquats sur la production de lait et de produits laitiers, en vue de lutter contre la fraude. Compte tenu de la situation particulière existant aux Pays‑Bas en ce qui concerne les ventes directes, l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening vise à assurer l’exactitude des décomptes de collecte et de vente directe. À défaut, il pourrait y avoir des conséquences financières importantes ou préjudiciables à la Communauté, auxquelles les États membres sont tenus de faire face en application de l’article 280 CE ( ). Dans l’arrêt Slob I, la Cour n’a pas rejeté la possibilité qu’il existe une insuffisance de mécanisme de contrôle ( ). À présent, l’article 24, paragraphe 6, du règlement n° 595/2004 a comblé cette lacune au niveau communautaire.

45. Deuxièmement, pour effectuer de tels contrôles, les États membres sont compétents pour fixer des exigences supplémentaires à celles définies à l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93, qui leur permet de s’acquitter de leurs obligations en vertu de ces dispositions, dans la mesure où ils agissent conformément au régime et à la finalité du prélèvement supplémentaire et dans le respect des principes généraux du droit communautaire.

46. L’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening vise à promouvoir l’objectif principal du régime de prélèvement supplémentaire, à savoir la pénalisation de la surproduction ( ). Lorsque le mécanisme prévu par le règlement n° 3950/92 est voué à l’échec, un État membre est tenu de prendre des mesures qui assurent le recouvrement du prélèvement supplémentaire ( ).

47. La disposition de droit interne en cause en l’espèce ne s’oppose pas aux principes généraux de droit communautaire. L’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening ne va pas plus loin que ce qui est nécessaire pour assurer ces objectifs légitimes, conformément au principe de proportionnalité; et ces exigences étaient connues des producteurs, respectant ainsi les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.

48. La Commission considère que l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 536/93 permet aux États membres d’imposer des obligations comptables supplémentaires, telles que l’obligation prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening, allant au‑delà de ce qui découle de l’article 7, paragraphe 1, initio et sous f), de ce même règlement. Cette interprétation serait en outre entièrement conforme à l’objectif du règlement n° 536/93 en raison du fait qu’elle précise les modalités visant à garantir l’efficacité du prélèvement supplémentaire et à prévenir la fraude, et s’harmonise avec l’obligation imposée aux États membres au titre de l’article 7, paragraphe 1, de prendre l’ensemble des mesures de contrôle nécessaires. Il appartiendrait à l’État membre concerné de démontrer que des règles plus strictes sont nécessaires et, si tel est le cas, de formuler ces règles. Cette compétence devrait s’exercer sous réserve de l’interdiction d’adopter des mesures arbitraires et dans le respect des règles en matière d’abus de pouvoir ainsi que des principes généraux de droit communautaire, tels que le principe de proportionnalité et de sécurité juridique.

Appréciation

49. La juridiction de renvoi aimerait savoir en substance si l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93 contient une liste exhaustive des obligations qui peuvent être imposées aux producteurs de lait et de produits laitiers en matière de comptabilité ou si ces obligations peuvent être complétées par des obligations imposées par une règle de droit interne telle que l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening.

50. Dans les arrêts Penycoed ( ) et Cooperativa Lattepiù e.a. ( ), la Cour s’est déjà prononcée sur la question de savoir si les États membres peuvent adopter des mesures en complément de celles qui sont prévues dans les règlements n° 3950/92 et n° 536/93, dans l’exercice de leurs obligations en matière de prélèvements supplémentaires. Dans ces deux affaires, la Cour a jugé que l’article 10 CE obligeait les États membres d’adopter de telles mesures additionnelles en vue d’assurer la perception des prélèvements ( ).

51. Par conséquent, dans l’arrêt Penycoed, la Cour a jugé que l’obligation découlant de l’article 10 CE comporte la faculté d’agir, si nécessaire, directement contre le producteur en vue de recouvrer le montant dû ( ). Dans l’arrêt Cooperativa Lattepiù e.a., la Cour a dû trancher la question de savoir s’il était permis au titre des règlements n° 3950/92 et n° 536/93 à un État membre de faire des corrections a posteriori aux quantités de référence attribuées aux producteurs de lait et de rectifier, en conséquence, les montants des prélèvements supplémentaires dus par ces derniers. Dans le cadre de sa réponse positive à cette question, la Cour a dû examiner si de telles mesures étaient conformes au libellé et à la finalité de ces dispositions, aux objectifs et à l’économie générale de la réglementation relative au régime du prélèvement supplémentaire ainsi qu’aux principes généraux de droit communautaire, et en particulier les principes de proportionnalité, de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime ( ).

52. Dans la présente affaire, il est demandé de manière similaire à la Cour de juger si, dans le cadre du contrôle de la perception du prélèvement, un État membre peut adopter des mesures additionnelles à celles qui sont fixées dans les dispositions pertinentes des règlements n° 3950/92 et n° 536/93.

53. La même approche que celle que la Cour a adoptée dans l’arrêt Cooperativa Lattepiù e.a. pourrait être utilement appliquée au présent cas d’espèce.

54. Premièrement, une obligation telle que celle prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening est‑elle conforme au libellé des dispositions pertinentes des règlements n° 3950/92 et n° 536/93?

55. À titre liminaire, je fais observer que l’article 19, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1546/88 ( ) (le prédécesseur du règlement n° 536/93) prévoyait de manière très large que «les États membres prennent les mesures complémentaires nécessaires: a) pour assurer la perception du prélèvement, notamment les mesures de contrôle et celles garantissant l’information des intéressés en ce qui concerne les sanctions pénales ou administratives auxquelles ils s’exposent en cas de non‑respect des dispositions du présent règlement […]».

56. Aucun élément des articles 1er et 2 du règlement n° 3950/92, ni de l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93 n’interdit expressément aux autorités nationales d’imposer des mesures additionnelles. Au contraire: le huitième considérant du règlement n° 536/93 énonce littéralement que les États membres doivent pouvoir disposer a posteriori des moyens de contrôle appropriés pour vérifier si, et dans quelle mesure, le prélèvement a fait l’objet d’une perception conforme aux dispositions en vigueur; que ces vérifications doivent comporter «au minimum un certain nombre» d’opérations qu’il convient de préciser. L’article 7, paragraphe 1, oblige les États membres à prendre «toutes» les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement et prévoit une liste d’exigences pour faciliter de tels contrôles ( ). L’article 7, paragraphe 3, oblige les États membres à vérifier dans les faits l’exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d’équivalents en lait commercialisées et, à cette fin, de procéder à certains contrôles spécifiques.

57. Par conséquent, l’article 7, paragraphes 1 et 3, précise au niveau communautaire un nombre minimal de mesures de contrôle. Ces mesures peuvent être complétées par des mesures additionnelles nationales visant à assurer la perception du prélèvement, à condition que ces mesures nationales soient effectivement «nécessaires» et respectent les principes généraux de droit communautaire. Une telle interprétation est conforme au huitième considérant, selon lequel «ces vérifications doivent comporter au minimum un certain nombre d’opérations […] qu’il convient de préciser» dans la législation communautaire, tout en laissant aux États membres la liberté de prendre des mesures complémentaires afin de disposer «a posteriori des moyens de contrôle appropriés pour vérifier si, et dans quelle mesure, le prélèvement a fait l’objet d’une perception conforme aux dispositions en vigueur».

58. Deuxièmement, l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening est‑il conforme aux objectifs et à l’économie générale du régime des prélèvements supplémentaires? L’interprétation des dispositions pertinentes des règlements n° 3950/92 et n° 536/93 que je viens de donner est conforme aux objectifs poursuivis par le régime des prélèvements supplémentaires, qui comprend naturellement l’établissement des mesures effectives de perception du prélèvement dû. Ainsi que le soulignait l’avocat général Geelhoed dans l’affaire Penycoed ( ), l’objectif d’accorder aux autorités nationales le pouvoir de percevoir le prélèvement est de garantir que les États membres appliquent le prélèvement supplémentaire sans qu’il y ait de perte financière pour la Communauté, ainsi que de garantir une application uniforme du régime en vue d’éviter que la production laitière ne soit influencée dans les États membres par des inégalités en matière de concurrence. Si un État membre peut montrer qu’un contrôle additionnel est nécessaire pour lui permettre de s’acquitter de ses obligations envers la Communauté et que la mesure qu’il propose est proportionnée, il est en principe compétent pour imposer un tel contrôle.

59. Troisièmement, l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening est‑il conforme aux principes de proportionnalité, de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime? Bien que cette question relève des juridictions nationales, la Cour peut utilement donner des orientations.

60. Je n’accepte pas l’argument de M. Slob, selon lequel les mesures comptables additionnelles imposées par les Pays‑Bas sont disproportionnées. Cette question doit être examinée en trois parties ( ).

61. Premièrement, l’objectif poursuivi par les contrôles additionnels est de garantir que la production de lait et de produits laitiers aux Pays‑Bas soit contrôlée de manière effective – objectif qui semble légitime.

62. Deuxièmement, la question de savoir si les contrôles additionnels mis en place par l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening sont nécessaires peut être analysée comme suit. Le Royaume des Pays‑Bas a expliqué que les laiteries néerlandaises présentent certaines caractéristiques – relatives à la mesure dans laquelle le lait est commercialisé par le biais de ventes directes – qui ne sont pas partagées par les laiteries dans la Communauté dans son ensemble. Ni M. Slob ni la Commission n’ont mis en cause la véracité de cette affirmation. Il n’a pas non plus été suggéré (dans le contexte de telles ventes directes) que le type de contre‑vérification de la production déclarée de lait prévue par une mesure telle que l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening n’est pas nécessaire pour établir si la déclaration du producteur est fiable. En effet, le législateur communautaire a depuis lors prévu de manière précise une telle contre‑vérification additionnelle ( ) au niveau communautaire. À partir de ces seuls éléments dont la Cour a été saisie, je conclus que le Royaume des Pays‑Bas était fondé à considérer qu’un tel contrôle additionnel était nécessaire.

63. Enfin, je ne pense pas que le fait d’imposer une comptabilité spécifiant la destination de l’ensemble de la production, y compris ce qui est stocké ou détruit, aille au‑delà de ce qui est nécessaire pour assurer la perception du prélèvement. Pour mener à bien cette tâche de manière efficace, les États membres doivent être à même d’éliminer tout risque significatif que le lait soit vendu sans traces. Les États membres sont également tenus, au titre de l’article 280, paragraphe 1, CE, de lutter contre la fraude et toutes autres activités illégales affectant les intérêts financiers de la Communauté par des mesures conformes à cet article. L’obligation comptable imposée par l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening écarte ces risques d’une manière appropriée en imposant aux producteurs de consigner tout ce qui concerne leur entreprise ou leur exploitation dans un registre «permettant de connaître à tout moment la production, le stock et les quantités de lait traitées ou transformées qu’il a reçues ou qu’il a livrées […]».

64. Je ne suis pas non plus convaincue par l’argument de M. Slob selon lequel les mesures additionnelles sont contraires aux principes de sécurité juridique, car elles portent atteinte à une application uniforme du règlement n° 536/93. Ainsi que je l’ai indiqué, les États membres sont compétents pour suppléer aux exigences comptables imposées par ce règlement. C’est précisément en raison du fait que toute règle additionnelle doit suppléer plutôt que modifier les obligations fixées au niveau communautaire qu’il en découle que l’application uniforme des règles communautaires ne sera pas mise en péril.

65. En ce qui concerne l’argument fondé sur le principe de confiance légitime, la décision de renvoi prévoit que, en vertu du droit national, l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening oblige les producteurs à justifier auprès de l’administration le montant de leurs produits et l’usage qui en est fait, même si le beurre est détruit ou utilisé en tant qu’aliment pour le bétail. Par conséquent, l’ensemble des producteurs de lait soumis au droit néerlandais devait s’attendre à devoir tenir une telle comptabilité. Ils ne sont pas surpris par l’obligation qui leur est faite de satisfaire à cette exigence; par conséquent, il n’existe aucune violation de la confiance légitime.

66. Il en résulte que les exigences imposées aux producteurs par l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening complétaient de manière légitime les mesures de contrôle prévues à l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93.

67. Enfin, je dois examiner à présent un argument important soulevé par M. Slob lors de l’audience. M. Slob a tenté de distinguer la présente affaire des arrêts Penycoed et Cooperativa Lattepiù e.a. ( ), en soutenant que les règles nationales additionnelles en cause en l’espèce ne se contentaient pas de combler une lacune, mais venaient modifier l’actuelle base sur laquelle se fonde l’imposition du prélèvement additionnel. Il en est ainsi parce que l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening n’impose pas le prélèvement sur la base de la comptabilité relative aux ventes directes, mais en examinerait les données relatives à la production. L’effet de la décision du productschap était dès lors d’imposer à M. Slob une obligation de payer un prélèvement supplémentaire sur la seule base du droit national. Il a maintenu que, étant donné que le prélèvement ne pouvait en fait être imposé que sur la base du droit communautaire (plus particulièrement du règlement n° 3950/92), cette imposition était illégale.

68. Je suis d’accord avec M. Slob en ce sens que le prélèvement supplémentaire doit être imposé en vertu des conditions fixées par le règlement n° 3950/92. Ce prélèvement ne peut pas être imposé illégalement sur la base de conditions additionnelles fixées par le droit national. Le fait d’établir une nouvelle base légale à l’obligation de paiement va clairement au‑delà des pouvoirs conférés aux États membres par les règlements n° 3950/92 et n° 536/93.

69. L’article 1er du règlement n° 3950/92 prévoit que le prélèvement est perçu sur les «quantités de lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation». L’article 2, paragraphe 1, prévoit en outre que le prélèvement doit être réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.

70. Les règles détaillées du règlement n° 536/93 ont été adoptées pour permettre aux États membres de contrôler que le prélèvement a effectivement été perçu dans le respect des règles en vigueur (à savoir, dans le respect du règlement n° 3950/92) ( ). Elles ne constituent pas en soi une base pour imposer le prélèvement supplémentaire. A fortiori, si un État membre impose (légalement) des exigences additionnelles en vertu de son droit national, qui complètent les mesures de contrôles fixées par le règlement n° 536/93, ces exigences additionnelles ne peuvent fournir par elles‑mêmes la base légale pour imposer le prélèvement.

71. Quelles sont alors les conséquences pour un producteur qui n’a pas respecté ces exigences nationales en vertu du droit national? Je considère que deux scénarios bien distincts peuvent être envisagés.

72. Dans le premier scénario, le producteur en cause n’a pas respecté une exigence comptable; mais, se fondant sur l’ensemble des preuves, l’autorité nationale compétente constate qu’il n’existe pas de base pour conclure que le producteur est responsable pour les «quantités de lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation» excédant les quantités de référence individuelle pertinentes attribuées à celui‑ci en vertu de l’article 4 du règlement n° 3950/92. Les contrôles effectués par les autorités nationales donnent une image crédible d’une exploitation de lait à un niveau de production qui correspond à la déclaration de production que cet exploitant a présentée ( ) en ce qui concerne les «quantités de lait et/ou d’autres produits laitiers vendus directement à la consommation et/ou à des grossistes, des affineurs ou au commerce de détail» ( ). «La comptabilité relative aux ventes directes est également crédible. Le producteur n’est pas (dans ce scénario) un des ‘producteurs qui ont contribué au dépassement’ (article 2, paragraphe 1, du règlement n° 3950/92).» C’est la raison pour laquelle le règlement n° 3950/92 ne fournit aucune base permettant d’obliger le producteur à payer un prélèvement supplémentaire; je considère dès lors qu’il serait illégal que celui‑ci soit tenu de le faire.

73. Dans de telles circonstances, il résulte que le productschap ne serait pas en droit d’exercer les pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 31, paragraphe 2, de la Regeling superheffing en vue de déterminer la quantité livrée et d’imposer un prélèvement approprié si les règles nationales additionnelles n’étaient pas respectées ( ). Toutefois, le productschap serait en droit d’imposer une sanction appropriée et proportionnée à l’exploitant concerné pour violation de l’obligation (nationale) de tenue des livres comptables.

74. Dans un second scénario, la violation de l’obligation additionnelle relative à la tenue des livres comptables imposée par le droit national confirme l’autre preuve résultant de la vérification effectuée en vertu de l’article 7 du règlement n° 536/93. Considérées dans leur ensemble, les preuves portent atteinte à la crédibilité de la déclaration du producteur relative aux ventes directes faites par cet exploitant individuel. Les données de production ne sont pas utilisées pour modifier la base de perception du prélèvement supplémentaire (qui, je l’ai indiqué, serait effectivement illégal), mais pour effectuer une contre‑vérification importante de la véracité des comptes relatifs aux ventes directes. Dans de telles circonstances, les autorités nationales peuvent légitimement conclure que ce producteur individuel a été responsable des «quantités de lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation» qui dépassent ses quantités de référence individuelle au titre de l’article 4 du règlement n° 3950/92. C’est la raison pour laquelle ces autorités devraient considérer celui‑ci comme étant un producteur qui a contribué à la (prétendue) surproduction de lait dans cet État membre. Il en résulte qu’elles sont en droit de lui imposer de payer le prélèvement supplémentaire.

75. S’il devait s’avérer lors d’une analyse plus approfondie que ces circonstances sont celles du cas d’espèce, rien n’empêcherait alors le productschap d’exercer ses pouvoirs au titre de l’article 31, paragraphe 2, de la Regeling superheffing, en vue de fixer les quantités de lait qui sont susceptibles d’avoir été livrées et d’imposer à M. Slob de payer le prélèvement supplémentaire calculé sur cette base.

76. Il appartient à la juridiction nationale, en tant que seul juge des faits, de réexaminer la décision des autorités nationales et les preuves sur lesquelles celles‑ci se sont basées et de conclure si le prélèvement a été imposé de manière illégale (premier scénario) ou légale (second scénario).

Conclusion

77. Par conséquent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le College van Beroep voor het bedrijfsleven:

«1) L’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, permet à un État membre d’adopter une règle imposant aux producteurs de produits laitiers établis sur son territoire une obligation de tenue des livres comptables plus étendue que celle qui est prévue à l’article 7, paragraphe 1, sous f), à condition qu’une telle exigence additionnelle soit nécessaire et qu’elle respecte les principes généraux de droit communautaire, et en particulier les principes de proportionnalité, de sécurité juridique et de la confiance légitime.

2) Sur la base des éléments présentés à la Cour, une mesure nationale telle que celle prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening 1994, Uitvoering Regeling superheffing 1993, doit être considérée comme respectant ces critères. En cas de non‑respect d’une telle règle nationale, l’État membre peut imposer une sanction appropriée. Toutefois, il appartient à la juridiction nationale, en tant que seul juge des faits, de veiller à ce que tout prélèvement supplémentaire soit imposé uniquement sur la base du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers.»