Ordonnance du Président de la Cour du 23 octobre 2002. - République d'Autriche contre Commission des Communautés européennes. - Référé - Système d'écopoints pour les camions de marchandises en transit à travers l'Autriche - Clause des 108%. - Affaire C-296/02 R.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-09159



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Dispositif



Mots clés

Référé Sursis à exécution Mesures provisoires Conditions d'octroi «Fumus boni juris» Préjudice grave et irréparable Dommage pour l'environnement Régime de limitation du trafic routier de transit à travers l'Autriche

rt. 242 CE et 243 CE; protocole n° 9 de l'acte d'adhésion de 1994; règlement du Conseil n° 3298/94)

Sommaire

$$S'il est vrai qu'un dommage pour l'environnement, tel celui lié à l'intensité du trafic sur certains axes routiers, présente un caractère irréversible dès lors que son élimination rétroactive est impossible, le juge des référés ne saurait, dans le cadre du régime de limitation du trafic routier de transit à travers l'Autriche établi par le protocole n° 9 de l'acte d'adhésion de 1994 et le règlement n° 3298/94, retenir, au titre de l'urgence justifiant son instruction, pour restreindre les possibilités de transit ouvertes par une décision de la Commission, l'existence d'un tel dommage qu'à partir du moment où les conséquences négatives dudit trafic de transit dépassent le niveau de ce qui avait été considéré comme acceptable lors de l'adoption du protocole.

En conséquence, dès lors que la réalité de ce dépassement n'apparaît pas de façon évidente au terme d'un premier examen, l'octroi d'un sursis à exécution ou de mesures provisoires n'apparaît pas justifié, compte tenu de ce que les effets quasi définitifs d'une mesure aboutissant à limiter le trafic de transit en cause doivent être mis en balance avec l'impact direct et considérable d'une telle mesure sur les activités des entreprises présentes sur le marché considéré et, plus généralement, sur le bon fonctionnement du marché intérieur.

( voir points 92-94, 96-97 )

Parties

Dans l'affaire C-296/02 R,

République d'Autriche, représentée par M. H. Dossi, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par Mme C. Schmidt ainsi que par MM. M. Niejahr et W. Wils, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

soutenue par

République fédérale d'Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing, en qualité d'agent, assisté de Mes J. Sedemund et T. Lübbig, Rechtsanwälte,

et par

République italienne, représentée par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. M. Fiorilli, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

parties intervenantes,

ayant pour objet une demande en référé dans le cadre du recours en annulation formé contre le rejet définitif par la Commission de l'invitation à agir qui lui avait été adressée ainsi que contre la décision de cette dernière, du 24 juillet 2002, de délivrer intégralement les écopoints pour l'année 2002,

LE PRÉSIDENT DE LA COUR,

rend la présente

Ordonnance

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 20 août 2002, la république d'Autriche a, en vertu de l'article 230 CE, demandé l'annulation du rejet définitif par la Commission des Communautés européennes, le 24 juillet 2002, de l'invitation à agir que lui avait adressée cet État membre afin qu'elle propose un projet de réduction du nombre d'écopoints pour l'année 2002 et, à titre subsidiaire, l'annulation de la décision de la Commission du 24 juillet 2002 ordonnant la délivrance intégrale des écopoints pour ladite année 2002.

2 Par acte séparé, déposé au greffe de la Cour le même jour, la requérante a, en vertu des articles 242 CE et 243 CE, demandé, à titre principal, qu'il soit sursis à l'exécution de la décision de la Commission du 24 juillet 2002 et que cette dernière soit invitée à prendre toutes les mesures nécessaires en vue de geler l'utilisation effective des écopoints du contingent pour l'année 2002 d'ores et déjà délivrés, mais non encore utilisés, dans la mesure qui serait requise pour l'éventuelle réalisation d'une réduction extraordinaire des écopoints en 2002 et, à titre subsidiaire, que la Commission soit invitée à ne pas procéder à la répartition de la réserve communautaire d'écopoints pour ladite année.

3 La requérante a également demandé, en vertu de l'article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure, qu'il soit fait droit provisoirement aux demandes formulées en référé, avant même que l'autre partie ait présenté ses observations, jusqu'au prononcé de l'ordonnance mettant fin à la procédure en référé.

4 La Commission a présenté ses observations écrites sur la demande en référé le 5 septembre 2002.

5 Par requêtes déposées au greffe de la Cour, respectivement, les 30 août et 13 septembre 2002, la République fédérale d'Allemagne et la République italienne ont demandé à intervenir dans la présente procédure en référé à l'appui des conclusions de la Commission.

6 En application des articles 37, premier et quatrième alinéas, du statut CE de la Cour de justice ainsi que 93, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, il y a lieu de faire droit aux demandes d'intervention dans la procédure en référé.

7 La République fédérale d'Allemagne a présenté son mémoire en intervention par télécopie du 12 septembre 2002.

8 Par télécopie adressée au greffe de la Cour le 17 septembre 2002, la Commission, à la demande de la Cour, a communiqué divers documents.

9 Les parties ont été entendues en leurs observations orales le 18 septembre 2002.

Cadre juridique et factuel

Le cadre juridique général du système d'écopoints

10 Le cadre juridique général du système d'écopoints est constitué, d'une part, par le protocole n° 9, sur le transport par route et par rail et le transport combiné en Autriche, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci-après le «protocole»), et, d'autre part, par le règlement (CE) n° 3298/94 de la Commission, du 21 décembre 1994, arrêtant les modalités des procédures relatives au système de droits de transit (écopoints) pour les camions de marchandises en transit à travers l'Autriche, établi à l'article 11 du protocole n° 9 de l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède (JO L 341, p. 20).

11 Adopté en application de l'article 11, paragraphe 6, du protocole, le règlement n° 3298/94 a été modifié par le règlement (CE) n° 1524/96 de la Commission, du 30 juillet 1996 (JO L 190, p. 13), par le règlement (CE) n° 609/2000 de la Commission, du 21 mars 2000 (JO L 73, p. 9), et par le règlement (CE) n° 2012/2000 du Conseil, du 21 septembre 2000 (JO L 241, p. 18) (ci-après le «règlement nº 3298/94»).

12 Le protocole instaure, dans sa troisième partie relative au transport par route, un régime spécial pour le trafic de marchandises routier de transit à travers l'Autriche.

13 Ce régime trouve son origine dans l'accord entre la Communauté économique européenne et la république d'Autriche en matière de transit de marchandises par rail et par route, signé à Porto le 2 mai 1992 (ci-après l'«accord de 1992»), approuvé au nom de la Communauté par la décision 92/577/CEE du Conseil, du 27 novembre 1992 (JO L 373, p. 4).

14 Les éléments essentiels de ce régime sont prévus à l'article 11, paragraphe 2, du protocole, qui est libellé comme suit:

«Jusqu'au 1er janvier 1998, les dispositions suivantes s'appliquent:

a) Les émissions totales de NOx [gaz acidifiant] des camions qui traversent l'Autriche en transit sont réduites de 60 % durant la période allant du 1er janvier 1992 au 31 décembre 2003, conformément au tableau figurant à l'annexe 4.

b) La réduction des émissions totales de NOx imputables aux camions est gérée à l'aide d'un système d'écopoints. Dans ce système, chaque camion a besoin, pour traverser l'Autriche, d'un certain nombre de points représentant son niveau d'émission de NOx [valeur autorisée dans le cadre de la conformité de la production (COP) ou découlant de la réception par type]. La méthode de calcul et de gestion de ces points est décrite à l'annexe 5.

c) [...]

d) L'Autriche délivre et rend disponible en temps utile les cartes d'écopoints nécessaires à la gestion du système d'écopoints, conformément à l'annexe 5, pour les camions qui traversent l'Autriche en transit.

e) Les écopoints sont distribués par la Commission parmi les États membres, conformément aux dispositions à établir selon le paragraphe 6.»

15 L'article 11, paragraphes 4 et 6, du protocole prévoit:

«4. Avant le 1er janvier 2001, la Commission, en coopération avec l'Agence européenne de l'environnement, effectue une étude scientifique sur le degré de réalisation de l'objectif concernant la réduction de la pollution fixé au paragraphe 2 point a). Si la Commission arrive à la conclusion que cet objectif a été atteint de façon durable, les dispositions du paragraphe 2 cessent de s'appliquer le 1er janvier 2001. Si, par contre, la Commission arrive à la conclusion que cet objectif n'a pas été atteint de façon durable, le Conseil, statuant en conformité avec l'article 75 du traité CE, peut arrêter des mesures, dans un cadre communautaire, qui assurent une protection équivalente de l'environnement, notamment une réduction de la pollution de 60 %. Si le Conseil n'adopte pas ces mesures, la période transitoire est automatiquement prorogée d'une dernière période de trois ans, au cours de laquelle les dispositions du paragraphe 2 s'appliquent.

[...]

6. La Commission, agissant conformément à la procédure fixée à l'article 16, arrête les modalités concernant les procédures relatives au système d'écopoints, à la distribution des écopoints et aux questions techniques liées à l'application du présent article; ces modalités entrent en vigueur à la date d'adhésion de l'Autriche.

[...]»

16 L'article 16 du protocole dispose que la Commission est assistée d'un comité composé de représentants des États membres (ci-après le «comité des écopoints») et précise les modalités d'intervention de ce comité.

17 Dans le rapport COM(2000) 862 final concernant les transports routiers de marchandises en transit par l'Autriche, destiné au Conseil, la Commission a constaté que l'objectif de réduction de la pollution n'avait pas été atteint de façon durable. En l'absence de l'adoption de mesures supplémentaires par le Conseil, les dispositions de l'article 11, paragraphe 2, du protocole continuent donc à s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2003.

La mise en oeuvre du système d'écopoints

18 Afin de tenir compte du trafic de transit de camions immatriculés en Finlande et en Suède, le règlement n° 3298/94 a modifié l'annexe 4 du protocole et fixé le nombre total d'écopoints comme suit:

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Le règlement n° 3298/94 a également fixé, à son annexe D, la clé de répartition des écopoints entre les États membres

19 Aux termes de l'article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 3298/94:

«1. Les autorités compétentes des États membres allouent leurs écopoints disponibles aux opérateurs concernés établis sur leur territoire.

2. Chaque année, les autorités compétentes des États membres notifient et restituent à la Commission, le 15 octobre au plus tard, tous les écopoints qui ne devraient pas être utilisés avant la fin de l'année au vu des données disponibles et des estimations de trafic effectuées sur les derniers mois de l'année.»

20 Selon l'article 8 du règlement n° 3298/94:

«1. Les écopoints qui ne sont pas répartis entre les États membres selon l'article 6, ainsi que ceux qui ont été restitués à la Commission en application de l'article 7, constituent une réserve communautaire.

2. Les écopoints de la réserve communautaire sont alloués par la Commission aux États membres selon la procédure prévue à l'article 16 du protocole n° 9, au moins un mois avant la fin de l'année.

[...]»

La clause des 108 %

21 Aux termes de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole, «[s]i le nombre de trajets devait, au cours d'une année, dépasser de plus de 8 % le chiffre obtenu pour l'année 1991, la Commission, agissant conformément à la procédure fixée à l'article 16, adopte les mesures appropriées conformément au point 3 de l'annexe 5».

22 Cette clause de sauvegarde (ci-après la «clause des 108 %») vise à contenir l'augmentation du trafic de transit qui pourrait découler des progrès techniques réalisés dans la mise au point de moteurs plus propres.

23 Le chiffre des trajets en transit à travers l'Autriche pour 1991 étant de 1 490 900, le seuil auquel l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole fait référence équivaut à 1 610 172 trajets en transit.

Les trajets soumis au système d'écopoints

24 L'article 1er, sous c), du protocole définit le «trafic de transit à travers l'Autriche» comme étant «le trafic qui traverse le territoire autrichien à destination et en provenance de l'étranger».

25 Selon le point g) du même article, constituent des «trajets bilatéraux» «les transports internationaux sur des trajets effectués par un véhicule, dont le point de départ ou d'arrivée est situé en Autriche et le point d'arrivée ou de départ est situé, respectivement, dans un autre État membre, et où les trajets à vide sont effectués en combinaison avec ces trajets».

26 L'article 1er, paragraphe 1 bis, du règlement n° 3298/94 dispose:

«Les voyages en transit entrant dans l'une des catégories énoncées à l'annexe C ou effectués sous couvert d'autorisations de la CEMT [conférence européenne des ministres des Transports] valables sur le territoire autrichien ne sont pas assujettis au système d'écopoints.»

27 L'annexe C du règlement n° 3298/94 énumère seize catégories de transports non assujettis au système d'écopoints, tels le transport des envois postaux ou le transport de véhicules endommagés ou à réparer.

28 Par ailleurs, aux termes de l'article 3, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3298/94:

«2. Les trajets continus impliquant un passage de la frontière autrichienne par train, soit par transport ferroviaire classique, soit par transport combiné, et un passage de frontière par la route, avant ou après le passage par train, ne relèvent pas du trafic de transit au sens de l'article 1er point e) du protocole n° 9, mais des trajets bilatéraux au sens de l'article 1er point g) dudit protocole.

3. Sans préjudice de l'article 3 paragraphe 2, les trajets continus effectués en transit à travers l'Autriche et qui utilisent les terminaux ferroviaires suivants sont considérés comme des trajets bilatéraux:

'Fürnitz/Villach Süd, Sillian, Innsbruck/Hall, Brennersee, Graz'.»

29 Enfin, l'article 14 du règlement n° 3298/94 dispose :

«Un trajet n'est pas assujetti au paiement d'écopoints si le véhicule livre ou prend un chargement complet en Autriche et s'il y a à bord des documents propres à démontrer que tel est le cas, quel que soit l'itinéraire emprunté par le véhicule pour entrer en Autriche ou sortir de ce pays.»

30 La motivation de cette disposition figure au quatrième considérant du règlement n° 609/2000, selon lequel «[u]n véhicule qui livre ou prend un chargement complet en Autriche, quel que soit l'itinéraire emprunté pour entrer en Autriche ou sortir de ce pays, doit être considéré avoir effectué un trajet bilatéral et doit, de ce fait, être exempté du paiement d'écopoints».

Les méthodes de contrôle

31 L'annexe 5 du protocole, intitulée «Calcul et gestion des écopoints visés à l'article 11 paragraphe 2 point b) du protocole», dispose, à son point 1:

«Le conducteur de chaque camion traversant l'Autriche en transit (dans quelque direction que ce soit) doit, pour chaque passage, produire:

a) un document justificatif indiquant la valeur de conformité de la production pour les émissions de NOx;

b) une carte d'écopoints valable délivrée par l'autorité compétente.

[...]»

32 Le contrôle de la mise en oeuvre du système d'écopoints reposait initialement sur une méthode fondée sur l'utilisation de formulaires papier (écocartes).

33 Par le règlement n° 1524/96, la Commission a institué un système de contrôle électronique qui repose sur un dispositif électronique, dénommé «écoplaquette», installé sur le véhicule et permettant le décompte automatique d'écopoints, dont les spécifications techniques sont déterminées à l'annexe F du règlement n° 3298/94.

34 À l'heure actuelle, environ 95 % des écopoints sont utilisés sous forme électronique. Ils sont gérés par une société privée établie en Autriche.

35 Selon l'article 2, paragraphes 2, 4 et 5, second alinéa, du règlement n° 3298/94:

«2. Dans le cas où le véhicule est pourvu d'une écoplaquette, sur confirmation du fait qu'il effectue un passage en transit exigeant des écopoints, un nombre d'écopoints correspondant aux valeurs d'émission de NOx enregistrées dans l'écoplaquette du véhicule est déduit du total des écopoints alloués à l'État membre dans lequel le véhicule est immatriculé. Cette opération est effectuée par l'infrastructure fournie et gérée par les autorités autrichiennes.

Dans le cas des véhicules porteurs d'écoplaquettes effectuant des trajets bilatéraux, les écoplaquettes doivent être réglées de façon à montrer qu'un trajet autre qu'un trajet en transit est effectué avant que le véhicule ne pénètre dans le territoire autrichien.

[...]

4. Dans les passages donnant lieu à l'acquittement d'écopoints, l'écocarte et l'écoplaquette remplacent tous les formulaires autrichiens utilisés antérieurement pour l'établissement des statistiques sur les transports.

5. [...]

Lorsque le véhicule est pourvu d'une écoplaquette, les autorités autrichiennes mettent les informations nécessaires à la disposition d'une autorité désignée dans l'État membre où le véhicule est immatriculé dans les quarante-huit heures après qu'un passage en transit a été effectué. Ces informations doivent également être mises à la disposition de la Commission.»

36 L'annexe F du règlement n° 3298/94 prévoit notamment ce qui suit:

«Déclaration de transit

L'écoplaquette doit permettre l'introduction des informations nécessaires en cas de passage ne donnant pas lieu à l'acquittement d'écopoints.

Aux fins de contrôle, cette déclaration doit être parfaitement visible sur l'écoplaquette; alternativement, il doit être possible de régler l'écoplaquette sur une position de départ définie. En tout cas, il faut, pour l'évaluation au sein du système, que seul le statut au moment de l'entrée puisse être pris en considération.»

Les faits à l'origine du litige

37 Par lettre du 17 décembre 2001, la république d'Autriche a informé la Commission qu'il résultait des prévisions concernant le total des trajets soumis à écopoints en 2001 que la valeur de référence de 1991 serait dépassée et l'a invitée à mettre en oeuvre la clause des 108 %.

38 Par lettre du 12 avril 2002, la république d'Autriche a transmis à la Commission ses statistiques définitives d'écopoints pour l'année 2001, qui confirmaient ledit dépassement. En effet, elles faisaient apparaître, pour 2001, un total de 1 640 416 «trajets en transit déclarés», soit un dépassement de la valeur de référence de l'année 1991 de 10,03 %.

39 Lors de ses vingt-sixième et vingt-septième réunions, tenues respectivement les 3 mai et 18 juillet 2002, le comité des écopoints a examiné les statistiques autrichiennes et débattu la question de savoir si certains trajets ne devaient pas en être retirés aux fins de l'application éventuelle de la clause des 108 %.

40 À la suite d'autres échanges de correspondances, la république d'Autriche a finalement, par lettre du 27 juin 2002, adressé à la Commission, conformément à l'article 232, deuxième alinéa, CE, une invitation à agir, lui demandant de soumettre sans délai à l'approbation du comité des écopoints un projet de règlement visant à une réduction du nombre d'écopoints pour l'année 2002.

La décision du 24 juillet 2002

41 Le 24 juillet 2002, la Commission a décidé de ne pas présenter de projet visant à réduire le nombre des écopoints pour l'année 2002 en application de la clause des 108 %.

42 Cette décision a été prise sur la base d'une communication de Mme le commissaire Loyola de Palacio, du 23 juillet 2002 [document SEC(2002) 855/4], dont les points 5 à 9 se lisent comme suit:

«5. Le problème auquel la Commission est confrontée en 2002 est le même que celui déjà évoqué en 2001, à savoir que le système électronique qui comptabilise plus de 95 % des écopoints utilisés est beaucoup moins sophistiqué que ce que la Commission avait été portée à croire. Ce système était censé analyser les données relatives à l'entrée et à la sortie des camions pour déterminer s'ils avaient transité à travers l'Autriche. Cependant ce système se contente de repérer à l'entrée sur le territoire autrichien si le chauffeur a orienté la plaquette électronique du camion sur le mode 'trajet bilatéral' ou s'il l'a laissée sur le mode 'transit' (mode par défaut). S'il l'a laissée sur le mode 'transit', le trajet est enregistré comme un transit, que le camion soit ou non effectivement en train de transiter par l'Autriche.

6. Donc, les statistiques fournies par l'Autriche consignent non pas le nombre de trajets en transit réellement effectués, mais le nombre de trajets en transit déclarés.

7. Le 2 avril 2002, les services de la Commission ont reçu de la part des autorités autrichiennes des statistiques sur la base des entrées sur le territoire autrichien montrant que le seuil de 108 % avait été de nouveau dépassé en 2001. Il ressortait de ces statistiques que 1 640 416 trajets avaient été effectués en transit en 2001, soit 110 % du total de l'année de référence.

8. Suite à une demande d'information complémentaire, les autorités autrichiennes ont fourni, le 22 avril 2002, d'autres données statistiques comportant notamment des précisions sur les trajets qui, l'année précédente, avaient donné lieu à des divergences d'opinion quant à leur caractère de 'trajets en transit' (trajets bilatéraux, Rollende Landstrasse...).

9. Les services de la Commission ont analysé ces statistiques et sont arrivés à la conclusion que le nombre de trajets pouvant être effectivement considérés comme étant des trajets en transit en 2001 était de 1 454 526, 1 488 898, soit 76% 99,9% du plafond qui est de 1 610 172 trajets.» (les ratures et corrections figurent dans le document cité).

43 Il ressort des explications fournies par la défenderesse lors de l'audience que le nombre de 1 488 898 trajets en transit a été obtenu en soustrayant trois catégories de trajets du nombre de 1 640 416 trajets enregistrés, tel qu'il avait été transmis par la demanderesse:

les trajets pour lesquels l'entrée en Autriche et la sortie d'Autriche s'effectuent par le même point frontière (49 504);

les trajets pour lesquels on ne dispose pas d'information concernant la sortie (91 250);

les trajets sur la chaussée roulante («Rollende Strasse») (10 764).

44 Sur le fondement de la décision du 24 juillet 2002, la Commission a procédé, le 29 juillet 2002, à la répartition des écopoints électroniques restants pour l'année 2002.

Sur la recevabilité de la demande

45 Dans ses observations écrites, la Commission fait valoir l'irrecevabilité tant de la demande principale que de la demande présentée à titre subsidiaire.

46 S'agissant de la demande principale, le sursis à l'exécution de la décision du 24 juillet 2002 serait devenu impossible, celle-ci ayant déjà été exécutée le 29 juillet 2002. Il en serait de même pour la suspension des écopoints non encore utilisés, puisque les comptes des États membres ont déjà été crédités des écopoints restants et que la Commission n'est donc plus habilitée à en disposer de façon unilatérale.

47 La demande subsidiaire de la république d'Autriche, visant à enjoindre à la Commission de ne pas procéder à la répartition de la réserve communautaire pour l'année 2002, serait également irrecevable dans la mesure où elle ne se s'inscrit pas dans le cadre de l'objet de la procédure au fond, ainsi que l'exige l'article 83, paragraphe 1, du règlement de procédure. En effet, la décision du 24 juillet 2002 ne porterait pas sur la réserve communautaire.

48 À cet égard, il suffit de constater que, compte tenu des termes très généraux dans lesquels sont formulées certaines des demandes de la république d'Autriche, les objections de la Commission ne sauraient conduire à une déclaration d'irrecevabilité, mais pourront éventuellement s'avérer pertinentes lors de l'examen des mesures provisoires concrètes à adopter.

49 Il convient donc d'examiner la demande en référé sur le fond.

Sur le fond

Arguments des parties

50 La requérante fait valoir que, en adoptant la décision du 24 juillet 2002, la Commission a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 11, paragraphe 2, sous c), et 16 ainsi que de l'annexe 5, point 3, du protocole.

51 Elle considère en effet que le nombre de trajets en transit a dépassé la limite de 108 % prévue à l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole.

52 À l'appui de cette affirmation, la requérante expose en substance qu'un trajet doit être qualifié de trajet en transit s'il a été déclaré comme tel à l'entrée sur le territoire autrichien et que la Commission devait donc se fonder exclusivement sur le nombre de trajets déclarés en transit, tel qu'il ressortait des statistiques fournies par les autorités autrichiennes.

53 Selon la requérante, il ne ressort pas de la définition du «trafic de transit à travers l'Autriche» donnée à l'article 1er, sous c), du protocole que, pour déterminer si la limite de 108 % prévue à l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole est dépassée, seuls peuvent être pris en considération les trajets effectivement réalisés en transit et, partant, vérifiés dans chaque cas.

54 Le droit primaire ne prévoirait rien sur le mode de détermination du «nombre de trajets» au sens de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole.

55 Quant au droit dérivé, l'article 2, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 3298/94 serait manifestement fondé sur le principe de la déclaration.

56 S'agissant de l'enregistrement de la déclaration effectuée par le conducteur, l'annexe F du règlement n° 3298/94 prévoirait qu'«il faut, pour l'évaluation au sein du système, que seul le statut au moment de l'entrée puisse être pris en considération».

57 La requérante ajoute que l'infrastructure nécessaire pour la lecture des écoplaquettes, dont la mise en place lui incombe en application de l'article 1er, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n° 3298/94, est celle qui permet la déduction des écopoints après déclaration du conducteur faite à l'entrée sur le territoire autrichien, de sorte qu'elle ne saurait être tenue d'assurer l'enregistrement des données relatives à la sortie.

58 Selon la requérante, la prise en compte des seules déclarations des conducteurs est d'ailleurs indispensable. En effet, la définition du «trafic de transit à travers l'Autriche», donnée à l'article 1er, sous c), du protocole, serait complétée, en droit dérivé, par des dérogations et précisions (exclusion des trajets effectués sous couvert d'autorisations de la CEMT, inclusion des transports de chargements partiels vers l'Autriche, exclusion, en vertu de l'article 14 du règlement n° 3298/94, des véhicules livrant ou prenant un chargement complet en Autriche) qui ont pour conséquence que les données apparaissant dans le système de contrôle électronique ne permettent pas de déterminer s'il s'agit de trajets en transit au sens de ladite définition. Les déclarations des conducteurs constitueraient donc la seule source fiable.

59 La requérante affirme que, lors des discussions qui ont eu lieu au sein du comité des écopoints dans le cadre des travaux préparatoires du règlement n° 1524/96, la Commission et les États membres étaient finalement convenus de retenir comme critère décisif pour la qualification d'un trajet la déclaration effectuée par le conducteur au moyen de l'écoplaquette lors de l'entrée en Autriche.

60 La thèse contraire de la Commission impliquerait un contrôle manuel des documents de transport pour chaque trajet, ce qui priverait de sa raison d'être le système de contrôle électronique.

61 La requérante fait enfin valoir que, par le passé, elle a toujours établi et transmis à la Commission les statistiques d'écopoints sur la base du principe de la déclaration.

62 La requérante conclut que tous les trajets déclarés comme trajets en transit doivent être pris en compte pour l'application de la clause des 108 % et que seuls peuvent à la rigueur être déduits les trajets déclarés comme trajets en transit dont il est certain que, malgré une déclaration sans équivoque, ils ne peuvent avoir eu cette qualité.

63 Les nuisances environnementales et sanitaires qui seraient la conséquence directe de la non-application de la clause des 108 % seraient constitutives d'un dommage grave et irréparable, comme le confirmerait l'ordonnance du 23 février 2001, Autriche/Conseil (C-445/00 R, Rec. p. I-1461, points 103 à 106). Ce dommage l'emporterait, dans le cadre de la mise en balance des intérêts, sur les incidences négatives minimes sur le marché intérieur que présenteraient les mesures provisoires sollicitées.

64 Dans ses observations écrites, la défenderesse fait valoir qu'il résulte clairement de la définition figurant à l'article 1er, sous c), du protocole que la qualification de «trajet en transit» dépend tant du point de départ, c'est-à-dire de l'entrée sur le territoire autrichien, que du point d'arrivée, c'est-à-dire de la sortie dudit territoire.

65 Les dispositions du règlement n° 3298/94 qui décrivent les obligations s'imposant aux conducteurs ne sauraient modifier cette définition. En tout état de cause, les articles 2 et 3 de ce règlement confirmeraient l'analyse de la défenderesse, de même que le ferait le cahier des charges établi par les autorités autrichiennes pour l'attribution du marché de la fourniture et de la gestion du système de contrôle électronique, qui prévoit notamment, à son point 2.2.10, intitulé « Calcul des trajets en transit », que «[l]e critère décisif pour déterminer l'existence d'un trajet en transit est constitué par l'écart temporel entre l'entrée et la sortie du pays».

66 La Commission reconnaît que le protocole ne contient pas d'indications précises sur la méthode à employer, mais fait valoir que, dans ces circonstances, elle dispose d'un certain pouvoir d'appréciation à cet égard, lequel n'apparaît donc susceptible que d'un contrôle juridictionnel restreint.

67 Dans ses observations écrites, le gouvernement allemand relève tout d'abord le manque de fiabilité du système de contrôle électronique autrichien, ce que confirmerait notamment un rapport d'expertise établi en juin 2001 et joint en annexe.

68 Le gouvernement allemand critique ensuite la notion de «trajet en transit» défendue par la requérante. Il se réfère notamment à l'accord de 1992, qui a été invoqué en tant qu'instrument ayant précédé l'actuel régime et lui ayant servi de modèle, dont il fait valoir que le préambule et l'article 1er utilisent les termes «trafic de transit» en liaison avec l'adjectif «transalpin» ou avec l'expression «à travers les Alpes».

69 Enfin, selon le gouvernement allemand, le principe de la déclaration avancé par la requérante ne peut être déduit ni des textes en vigueur, ni du contexte historique du système d'écopoints, ni de l'objet ou des buts de celui-ci. Il fait valoir que ce système ne constitue pas une fin en soi, mais doit être interprété à la lumière du but environnemental que lui assigne le droit primaire. Il y aurait donc lieu de distinguer strictement, d'une part, la question d'un éventuel décompte d'écopoints en cas de mauvais réglage de l'écoplaquette au moment de la lecture par l'appareil de lecture à la frontière et, d'autre part, la question de l'enregistrement d'un tel trajet comme trajet en transit dans les statistiques. Étant donné que la clause des 108 % vise uniquement à compenser la pollution particulière que subit l'Autriche en tant que pays de transit, seuls devraient être enregistrés à cette fin les trajets en transit effectifs.

Appréciation

70 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, conformément aux articles 242 CE et 243 CE, le juge des référés peut, s'il estime que les circonstances l'exigent, ordonner le sursis à l'exécution de l'acte attaqué ou prescrire les mesures provisoires nécessaires. À cet effet, il tient compte des conditions prévues à l'article 83, paragraphe 2, du règlement de procédure, telles que précisées par la jurisprudence de la Cour [ordonnance du 19 juillet 1995, Commission/Atlantic Container Line e.a., C-149/95 P(R), Rec. p. I-2165, point 21].

71 Dans le cadre de l'examen du fumus boni juris de la demande, les divergences de vues entre les parties portent pour l'essentiel sur les conditions de mise en oeuvre de la clause des 108 %, dont l'interprétation a été longuement débattue.

72 La république d'Autriche avait notifié à la Commission un nombre de 1 640 416 trajets en transit déclarés par les conducteurs pour l'année 2001.

73 La Commission a déduit de ce nombre trois catégories de trajets, toujours en se fondant sur les chiffres fournis par la république d'Autriche, et est arrivée à un nombre de 1 488 898 trajets, qui se situe en dessous du seuil des 108 %.

74 Quant aux trajets écartés, il s'agissait de 49 504 trajets pour lesquels l'entrée en Autriche et la sortie d'Autriche se sont faits par le même point frontière (catégorie A), de 91 250 trajets pour lesquels on ne dispose pas d'informations relatives à la sortie d'Autriche (catégorie B) et de 10 764 trajets sur la chaussée roulante («Rollende Strasse») (catégorie C).

75 Une quatrième catégorie, qui comprend 11 374 trajets pour lesquels l'entrée en Autriche et la sortie d'Autriche se sont faites en provenance et à destination du même État membre, ne suscite pas de controverse dans le cadre de la présente affaire.

76 Il ressort en effet des explications fournies par la Commission lors de l'audience que, malgré ses doutes quant à la possibilité de qualifier ces trajets «de trajets en transit», elle ne les a pas déduits du nombre total de trajets pris en considération pour une éventuelle application de la clause des 108 %.

77 Afin d'apprécier, de façon provisoire, si c'est à bon droit que la Commission a déduit du nombre total de trajets déclarés en transit les catégories A, B et C, il y a lieu d'examiner les critères à retenir pour déterminer quels trajets doivent être comptabilisés comme trajets en transit.

78 À cet égard, les arguments avancés par la requérante ne sauraient, au terme d'une première analyse, être écartés d'emblée comme manifestement non fondés.

79 Force est de reconnaître, en effet, que les éléments avancés par les parties dans le cadre de la présente procédure en référé pour décrire tant le cadre réglementaire que le mode de fonctionnement effectif du système d'écopoints ne permettent pas de déterminer de façon évidente selon quelles modalités concrètes la clause des 108 % devrait être mise en oeuvre.

80 Ceci étant, le principe de la déclaration invoqué par la requérante n'en suscite pas moins certaines interrogations.

81 La requérante reconnaît tout d'abord que, parmi les trajets déclarés en transit et donc inclus dans ses statistiques, certains n'auraient pas dû l'être.

82 La présomption irréfragable qu'elle entend attacher aux déclarations des conducteurs pourrait donc conduire à augmenter artificiellement le nombre des trajets à prendre en considération aux fins de l'application de la clause des 108 %, ce qui ne saurait être accepté qu'en présence d'indications claires en ce sens dans les dispositions réglementaires.

83 Or, aucun argument de texte ne paraît, en première analyse, établir de façon indubitable que toutes les déclarations doivent être comptabilisées au titre de trajets en transit.

84 Par ailleurs, force est de constater que la requérante n'a pas exposé, en distinguant parmi les différentes catégories de trajets exclus par la Commission du nombre total de trajets enregistrés, les raisons qui l'amenaient à penser qu'il s'agissait bien à chaque fois de trajets en transit.

85 Elle s'est limitée à l'affirmation de principe selon laquelle seule la déclaration importe, quelle que soit la véritable nature du trajet effectivement accompli.

86 Dans ces conditions, on ne saurait se rallier sans réserve, au stade du référé, à l'approche de la requérante, qui revient à considérer que les incertitudes découlant des imperfections du système de contrôle électronique existant doivent conduire à présumer que toute déclaration équivaut, aux fins de l'application de la clause des 108 %, à un trajet en transit.

87 En outre, les arguments avancés en sens contraire par la défenderesse et les deux parties intervenantes paraissent sérieux dans la mesure où, en particulier, ils se fondent sur le texte même du protocole et semblent, en première analyse, davantage conformes aux objectifs poursuivis par le système d'écopoints.

88 Par ailleurs, la Commission a exposé de façon concrète, lors de l'audience, les motifs pour lesquels elle a considéré que certains trajets devaient être déduits du total des trajets déclarés. Ainsi, s'agissant des 91 250 trajets pour lesquels on ne dispose pas d'informations concernant la sortie du territoire autrichien (catégorie B), elle a exposé que, puisque le système de contrôle électronique n'enregistrait pas la sortie lorsque l'entrée avait été enregistrée plus de 48 heures avant, il pouvait être présumé que le véhicule concerné était venu sur le territoire autrichien pour y effectuer un chargement ou un déchargement, et non pour le traverser en transit. De même, pour les 10 764 trajets sur la chaussée roulante («Rollende Strasse») (catégorie C), elle s'est référée aux dispositions de l'article 3, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3298/94 pour justifier leur exclusion.

89 Il ressort de ce qui précède que les moyens articulés par la requérante, même s'ils n'apparaissent pas dépourvus de tout fondement, ne l'emportent pas, au terme d'un premier examen, sur les justifications et explications invoquées par la Commission, la République fédérale d'Allemagne et la République italienne.

90 Il convient donc de mettre en balance les intérêts en présence, le préjudice grave et irréparable, critère de l'urgence alléguée, constituant le premier terme de la comparaison effectuée dans ce cadre.

91 À cet égard, l'urgence dont se prévaut la requérante est liée à des considérations de protection de l'environnement contre, notamment, les nuisances qui découlent de l'intensité du trafic.

92 Un tel préjudice, s'il est avéré, présente effectivement un caractère irréversible dans la mesure où de telles nuisances ne sauraient, en raison de leur nature, être éliminées rétroactivement.

93 Cependant, en l'espèce, tant la réalité que la gravité du dommage allégué sont directement liées aux appréciations relatives au fumus boni juris de la demande.

94 En effet, les conséquences négatives du trafic routier de transit à travers l'Autriche n'apparaissent constitutives d'un dommage pour l'environnement auquel il devrait éventuellement être remédié que s'il est établi qu'elles dépassent le niveau qui avait été considéré comme acceptable lors de l'adoption du protocole, ce qui n'apparaît pas de façon évidente au terme d'un premier examen, ainsi qu'il ressort de l'examen effectué aux points 71 à 89 de la présente ordonnance.

95 Dans cette mesure, la présente situation diffère sensiblement de celle qui prévalait dans l'affaire Autriche/Conseil, précitée, dans laquelle c'était le caractère particulièrement sérieux du fumus boni juris qui justifiait que l'urgence dont pouvait se prévaloir la requérante soit particulièrement prise en considération (ordonnance Autriche/Conseil, précitée, point 110).

96 S'agissant des autres intérêts à prendre en considération dans le cadre de la mise en balance, il apparaît, compte tenu des prévisions d'utilisation des écopoints pour l'année 2002, telles qu'elles ont été exposées par les parties lors de l'audience, qu'une réduction du nombre d'écopoints distribués qui serait décidée au stade actuel aurait un impact direct et considérable sur les activités des entreprises actives sur le marché considéré et, plus généralement, sur le bon fonctionnement du marché intérieur.

97 Dans ces conditions, étant donné les effets quasi définitifs que l'ordonnance est susceptible de produire, la balance des intérêts penche en faveur d'un rejet de la demande.

98 La demande en référé doit donc être rejetée.

Dispositif

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DE LA COUR

ordonne:

1) La demande en référé est rejetée.

2) Les dépens sont réservés.