Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 28 novembre 1991. - Weddel & Co. BV contre Commission des Communautés européennes. - Refus d'une institution communautaire d'autoriser un fonctionnaire à temoigner dans une instance nationale. - Affaire C-54/90.



Recueil de jurisprudence 1992 page I-00871



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Par le recours qui nous est soumis, la société Weddel & Co . BV demande l' annulation d' une décision de la Commission qui lui a été communiquée par lettre du 12 janvier 1990 et qui concerne le refus d' autoriser un fonctionnaire de la Commission à témoigner dans une procédure judiciaire nationale .

Les faits de la cause

2 . Par l' affaire C-354/87, Weddel/Commission, dans laquelle elle a rendu un arrêt le 6 novembre 1990, la Cour connaît déjà en partie les faits de la cause . L' article premier du règlement ( CEE ) n 2539/87 de la Commission, du 24 août 1987, concernant la quantité de viandes bovines de haute qualité pouvant être importée des États-Unis d' Amérique et du Canada dans le cadre du régime prévu par le règlement ( CEE ) n 3928/86, disposait que :

"Des demandes de certificats peuvent être déposées conformément à l' article 12 du règlement ( CEE ) n 2377/80 au cours des dix premiers jours du mois de septembre 1987 pour une quantité globale de 4 617 tonnes de viandes bovines originaires et en provenance des États-Unis d' Amérique et du Canada" ( 1 ).

Dans le cadre de cette procédure d' adjudication, la société commerciale Weddel & Co . BV, qui pratique l' importation et l' exportation de viandes et d' autres produits alimentaires ( ci-après "Weddel "), a déposé les 9 et 10 septembre 1987 des demandes de certificats d' importation portant sur un total de 320 000 tonnes de viandes bovines auprès du Produktschap voor Vee en Vlees ( ci-après "Produktschap "), l' organe néerlandais gérant la délivrance des certificats d' importation .

Le 15 septembre 1987, après avoir été informée par lui du total que représentaient les demandes déposées aux Pays-Bas, la Commission a fait savoir au Produktschap qu' une demande de certificat ne pouvait porter que sur une quantité globale ne dépassant pas la quantité globale disponible ( c' est-à-dire 4 617 tonnes ). Ensuite, par le règlement ( CEE ) n 2806/87, du 18 septembre 1987, concernant la délivrance de certificats d' importation pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, elle a instauré une règle dite du maximum pour les demandes de certificats, réduisant ainsi de manière proportionnelle les quantités demandées ( 2 ). En raison de cette règle du maximum, la requérante n' a obtenu un certificat que pour 0,2425 % de 4 617 tonnes et n' a ainsi été autorisée à importer que 11,196 tonnes de viandes bovines .

La requérante a formé, contre ce règlement du 18 septembre 1987 et la règle du maximum qu' il institue, un recours en annulation dans l' affaire C-354/87, précitée . Ce recours a été rejeté par l' arrêt du 6 novembre 1990 ( 3 ).

3 . En novembre 1989, Weddel a formé le projet d' engager, parallèlement au recours en annulation introduit devant la Cour, un recours en indemnisation de son préjudice contre le Produktschap devant l' arrondissementsrechtbank de la Haye ( 4 ).

Weddel fait observer que, dans le cadre de la procédure d' adjudication précitée, le Produktschap lui a donné ( spontanément ) des indications sur la foi desquelles elle a présenté des demandes de certificats d' importation dépassant le contingent disponible . Le Produktschap serait ainsi responsable du préjudice que Weddel déclare avoir subi du fait du rejet partiel de ses demandes de certificats d' importation . Le Produktschap ne conteste pas avoir fait savoir à Weddel que les demandes de certificats d' importation pouvaient dépasser le contingent disponible, mais fait valoir qu' il s' est basé à cet égard sur des affirmations expresses et répétées que la Commission lui avait faites par l' intermédiaire d' un de ses fonctionnaires en réponse à ses questions relatives à l' existence de quantités maximales pour les demandes de certificats d' importation .

Afin d' évaluer avec précision les chances d' un recours en indemnisation contre le Produktschap, Weddel a déposé devant l' arrondissementsrechtbank une requête tendant à une audition provisoire de témoins, en l' occurrence cinq personnes parmi lesquelles le fonctionnaire de la Commission qui a fait les communications au Produktschap ( 5 ). Le 11 décembre 1989, l' arrondissementsrechtbank a fait droit à cette demande ( 6 ) et, le 16 janvier 1990, le juge-commissaire compétent a déjà entendu quatre des cinq témoins . Tous les témoins ont confirmé que, en réponse à certaines questions du Produktschap, le fonctionnaire de la Commission susmentionné avait, à plusieurs reprises et sans réserve, déclaré expressément, avant l' expiration du délai d' adjudication, que "les quantités demandées peuvent dépasser les quantités disponibles" ( 7 ).

4 . Le fonctionnaire concerné a été cité à déposer le 23 janvier 1990, en qualité de témoin, devant le juge-commissaire à propos de ses communications au Produktschap . Toutefois, l' article 19 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes ( ci-après "statut ") dispose que :

"Le fonctionnaire ne peut faire état en justice, à quelque titre que ce soit, des constatations qu' il a faites en raison de ses fonctions, sans l' autorisation de l' autorité investie du pouvoir de nomination . Cette autorisation ne peut être refusée que si les intérêts des Communautés l' exigent et si ce refus n' est pas susceptible d' entraîner des conséquences pénales pour le fonctionnaire intéressé ..."

Par ses lettres des 15 et 29 novembre 1989, Weddel a demandé à la Commission d' autoriser le fonctionnaire concerné à comparaître comme témoin dans le cadre de l' audition provisoire de témoins précitée ( 8 ). La Commission a refusé d' accorder cette autorisation à son fonctionnaire le 11 janvier 1990 ( 9 ) et Weddel en a été informée par lettre du 12 janvier 1990 ( 10 ).

Dans la présente affaire, Weddel demande à la Cour d' annuler cette décision de refus de la Commission . Dans la suite des présentes conclusions, nous examinerons en premier lieu la recevabilité du recours en annulation ( points 5 à 7 ci-après ), puis l' applicabilité de l' article 19, précité, du statut ( points 8 et 9 ci-après ), et enfin le bien-fondé du refus d' autorisation de témoigner ( points 10 à 14 ci-après ). Pour rappel, la Cour a déjà rejeté, par ordonnance du 15 mai 1991, la demande de la Commission tendant à faire retirer du dossier certaines pièces ou parties de pièces .

Recevabilité du recours en annulation

5 . La Commission conclut à l' irrecevabilité du recours en annulation de Weddel tant parce que la requête n' a pas indiqué l' objet du litige de manière suffisamment précise ( point 6 ci-après ) que parce que la requérante n' est pas le destinataire de la décision attaquée et que cette décision ne la concerne pas non plus directement et individuellement ( point 7 ci-après ).

6 . L' article 38, paragraphe 1, sous c ), du règlement de procédure dispose que la requête par laquelle une affaire est introduite devant la Cour doit notamment indiquer l' objet du litige . Comme nous l' avons déjà signalé précédemment, Weddel demande l' annulation de "la décision de la Commission, qui lui a été communiquée par lettre du 12 janvier 1990 ". Toutefois, la Commission soutient que la requête déposée par Weddel ne fait pas apparaître, ou pas assez clairement, quelle est la décision attaquée : la lettre du 12 janvier adressée à la requérante par le directeur général de l' agriculture, ou la note interne ( jointe en annexe à la lettre précitée ) du 11 janvier 1990 adressée au fonctionnaire concerné par le directeur général du personnel et de l' administration .

Nous ne partageons pas l' avis de la Commission . L' article 38, paragraphe 1, sous c ), du règlement de procédure a pour but d' indiquer de manière suffisamment claire à la partie adverse et à la Cour l' acte contre lequel le recours est formé . Or, il ressort clairement de la requête que le recours en annulation est dirigé contre le refus de la Commission d' autoriser son fonctionnaire à déposer comme témoin dans le cadre de l' audition provisoire de témoins susmentionnée . La distinction qu' opère la Commission entre la lettre du 12 janvier 1990 et la note du 11 janvier 1990 est artificielle et dénuée de pertinence en l' espèce . La requérante a été informée de la décision de refus de la Commission, contenue dans la note interne du 11 janvier 1990, par la lettre du 12 janvier 1990 qui se réfère expressément à la note précitée . En outre, il ressort du mémoire en défense que, pour la Commission également, l' objet du présent recours en annulation était parfaitement clair .

7 . En vertu de l' article 173, deuxième alinéa, du traité CEE, une personne physique ou morale ne peut former un recours en annulation que contre les décisions dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement . Comme nous l' avons déjà indiqué précédemment, la Commission soutient que, en l' espèce, aucune de ces deux conditions d' application n' est remplie .

Ainsi que la requérante l' objecte à juste titre, le texte de l' article 19 du statut n' exclut nullement qu' un tiers intéressé demande qu' un fonctionnaire soit autorisé à comparaître comme témoin .

L' échange de correspondance entre la requérante et la Commission, mentionné au point 4 ci-avant, fait clairement apparaître que, en l' espèce, la requérante a adressé une telle demande à la Commission ( 11 ) et que la décision de refus de la Commission, telle qu' elle est contenue dans la lettre à Weddel et dans la note interne annexée à cette lettre, constitue une réponse directe à cette demande . Par conséquent, contrairement à l' avis de la Commission, cette décision est adressée à la requérante et celle-ci peut former un recours en annulation contre elle .

Même si la décision de refus n' avait pas été adressée à la requérante, il n' en faudrait pas moins admettre qu' elle concerne celle-ci directement et individuellement . En effet, le 11 décembre 1989, l' arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage avait fait droit à la demande de Weddel tendant à une audition provisoire de témoins, parmi lesquels le fonctionnaire concerné, afin que la requérante puisse s' assurer qu' il existait des bases suffisantes pour un éventuel recours en indemnité . Le refus de la Commission d' accorder à son fonctionnaire l' autorisation de témoigner affecte donc directement et individuellement les intérêts de la requérante, puisque ce refus peut lui rendre plus difficile l' appréciation de l' existence de bases suffisantes à l' appui d' un recours en indemnité .

L' applicabilité de l' article 19 du statut

8 . L' article 19 du statut concerne uniquement les "constatations qu' ( un fonctionnaire ) a faites en raison de ses fonctions ". Par conséquent - d' après la requête - l' article 19 du statut n' est pas applicable en l' espèce, puisqu' il ne s' agit pas d' entendre le fonctionnaire sur les constatations qu' il a faites en raison de ses fonctions, mais sur les déclarations qu' il a faites de son propre chef au Produktschap . Selon la Commission au contraire, l' article 19 du statut s' applique, étant donné qu' il doit être interprété comme visant tout ce qu' un fonctionnaire a fait ou n' a pas fait dans l' exercice de ses fonctions, y compris des déclarations orales ou écrites à l' intérieur ou à l' extérieur de l' institution .

Dans sa réplique, Weddel conteste le bien-fondé de l' interprétation maximaliste de l' article 19 du statut défendue par la Commission . La requérante déclare que l' article doit être interprété à la lumière du devoir de réserve du fonctionnaire, tel qu' il est énoncé aux articles 214 du traité CEE et 17 du statut . Ainsi, selon elle, l' article 19 du statut concerne exclusivement les faits et informations qui viendraient à la connaissance du fonctionnaire dans l' exercice ou à l' occasion de l' exercice de ses fonctions, pour autant que cette information n' ait pas été rendue publique et qu' elle ait par nature un caractère confidentiel . Puisque l' information communiquée par le fonctionnaire au Produktschap n' était pas confidentielle, l' article 19 du statut ne s' y applique pas - c' est du moins le raisonnement de la requérante - et il peut en être fait état en justice sans autorisation .

9 . Nous estimons que le champ d' application de l' article 19, tel qu' il est défini dans sa première phrase, ne peut pas recevoir l' interprétation restrictive défendue par la requérante . Ce champ d' application recouvre les "constatations qu' ( un fonctionnaire ) a faites en raison de ses fonctions", sans distinction entre les informations qui relèvent ou non du devoir de réserve, le terme de "constatations" visant effectivement, selon nous, tout ce que le fonctionnaire a fait ou n' a pas fait, a écrit ou a dit, dans l' exercice de ses fonctions ( 12 ). Il est vrai en revanche que, dans le cas d' informations ne relevant pas du devoir de réserve, l' "autorité investie du pouvoir de nomination" ne peut guère refuser l' autorisation d' en faire état en justice . En effet, on voit mal comment la mention dans une procédure judiciaire d' une information de cette nature ( qu' un fonctionnaire peut en principe communiquer ) pourrait affecter les intérêts de la Communauté au point de justifier un refus de l' autorisation d' en faire état en justice . Les points suivants sont consacrés à cette question .

Le refus de l' autorisation de témoigner est-il justifié?

10 . Étant acquis que l' article 19 s' applique et que le fonctionnaire concerné a donc besoin pour témoigner d' une autorisation de l' autorité investie du pouvoir de nomination, il reste à se demander si le refus d' accorder cette autorisation était justifié . L' article 19 dispose qu' une autorisation ne peut être refusée que si les intérêts des Communautés l' exigent et si ce refus n' est pas susceptible d' entraîner des conséquences pénales pour le fonctionnaire intéressé .

11 . Dans la décision attaquée, la Commission a fait valoir ce qui suit pour justifier son refus :

"... puisqu' une affaire portant sur les mêmes faits est pendante devant la Cour de justice des Communautés européennes ( Weddel/Commission ), les questions sur lesquelles votre témoignage est demandé y reçoivent la réponse officielle de la Commission, par l' intermédiaire de l' instance habilitée ( service juridique, agent de la Commission )" ( 13 ).

Dans sa requête, Weddel soutient que la Commission n' a pas fondé son refus sur les "intérêts des Communautés" comme l' exige l' article 19 du statut .

Dans son ordonnance du 13 juillet 1990 rendue dans l' affaire 2/88 Imm ., Zwartveld, la Cour a dit pour droit que les institutions communautaires avaient en principe une obligation de coopération loyale avec les autorités judiciaires nationales ( 14 ). On peut en déduire que les "intérêts des Communautés" qui, en vertu de l' article 19 du statut, peuvent justifier un refus d' autorisation de témoigner, doivent nécessairement être des intérêts d' une importance considérable et présentant un caractère vital pour les Communautés . C' est donc, selon nous, à juste titre que, dans sa requête, Weddel fait valoir que l' on ne peut pas considérer comme suffisante la justification donnée au refus par la décision attaquée . En effet, le motif invoqué par la Commission, à savoir le fait que sa réponse officielle sera donnée devant la Cour dans une affaire apparentée, ne fait pas clairement apparaître en quoi le refus affecterait les intérêts vitaux des Communautés .

La Commission semble en être elle-même également consciente, puisque, dans son mémoire en défense, elle passe sous silence cette justification et invoque au contraire d' autres motifs, qui sont examinés aux points 12 et 13 ci-après . La décision attaquée était donc insuffisamment motivée et doit pour cette raison être annulée .

12 . Dans le mémoire en défense, la Commission soutient, en premier lieu, que le refus d' autorisation était justifié par le fait que le témoignage de son fonctionnaire pourrait compromettre le bon fonctionnement de la politique agricole . La Commission fait valoir que, si tous les fonctionnaires fournissant des informations à une instance nationale dans le cadre de l' exécution de la politique agricole commune pouvaient être appelés par la suite à en répondre devant une juridiction nationale, elle serait obligée de modifier sa pratique actuelle de nombreux contacts informels . De tels contacts informels sont pourtant utiles pour résoudre les nombreux problèmes pratiques que soulève l' exécution de la politique agricole . Leur absence pourrait compromettre le bon fonctionnement de la politique agricole commune .

Il va de soi que le bon fonctionnement de la politique agricole commune fait partie des intérêts vitaux de la Communauté . Nous estimons cependant que, en l' espèce, le témoignage du fonctionnaire concerné ne met pas ce bon fonctionnement en danger . En premier lieu, il est inexact d' affirmer que le fonctionnaire est appelé à répondre devant une juridiction néerlandaise des communications qu' il aurait faites au Produktschap . On lui demandera uniquement quelles communications il a faites . En outre, et surtout, selon la jurisprudence constante de la Cour ( à laquelle la Commission se réfère d' ailleurs également ), les communications faites par des fonctionnaires de la Commission à des autorités nationales relativement à l' application de la réglementation agricole ne peuvent pas lier officiellement la Commission ( 15 ), pas plus que le fait, pour un fonctionnaire communautaire, de fournir une interprétation inexacte d' une disposition communautaire ne constitue, sauf exception, une faute de service de sa part, comme la Cour l' a déclaré dans sa jurisprudence ( 16 ). Les autorités nationales agissent sous leur propre responsabilité, même lorsqu' elles se basent sur des déclarations de fonctionnaires de la Commission . Nous ne voyons donc pas comment un témoignage que le fonctionnaire concerné apporterait sur les communications qu' il a faites au Produktschap contraindrait la Commission à modifier sa pratique actuelle de collaboration avec les autorités nationales .

Un témoignage relatif à des communications faites à une administration nationale par un fonctionnaire de la Commission pourrait effectivement affecter le bon fonctionnement de la politique agricole dans le cas de communications de nature confidentielle . Toutefois, les communications litigieuses concernent la manière dont une instance nationale doit appliquer une réglementation communautaire à des particuliers qu' elles concernent donc directement . De telles communications sont presque par nature destinées à être communiquées à des particuliers et on voit donc mal comment elles pourraient présenter un caractère confidentiel .

13 . Dans son mémoire en défense, la Commission soutient également que le refus d' autorisation était justifié parce que le témoignage de son fonctionnaire ne changeait rien à la situation dans laquelle se trouvait la requérante, qu' il n' y a jamais eu aucun contact direct entre la requérante et la Commission, et que celle-ci ne peut pas permettre qu' un de ses fonctionnaires soit contraint de fournir, au cours de sa déposition, une interprétation de la réglementation de la Commission . Les deux premiers arguments ne relèvent assurément pas des intérêts des Communautés et ne peuvent donc pas être invoqués pour justifier le refus de l' autorisation . C' est d' ailleurs, en fin de compte, aux juridictions nationales qu' il appartient, dans une éventuelle procédure au fond, de décider si le témoignage du fonctionnaire de la Commission peut modifier la situation de la requérante . Quant au troisième argument, on observera qu' il est inexact de dire, comme le fait la Commission, qu' il serait demandé à son fonctionnaire d' interpréter le droit communautaire applicable . Comme nous l' avons indiqué précédemment, on lui demandera uniquement de dire ce qu' il a communiqué au Produktschap .

14 . Enfin, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l' article 19 du statut, une autorisation de témoigner ne peut être refusée que si ce refus n' est pas susceptible d' entraîner des conséquences pénales pour le fonctionnaire intéressé . Cette seconde condition vient s' ajouter à la première condition déjà examinée ( points 11 à 13 ), en ce sens que, dans les cas où l' intérêt communautaire justifierait un refus d' autorisation, il se pourrait cependant qu' il y ait lieu d' accorder l' autorisation en raison du risque de poursuites pénales contre le fonctionnaire intéressé . Étant donné que nous sommes déjà parvenus à la conclusion que, en l' espèce, le refus d' autorisation n' est pas justifié par un intérêt communautaire, nous n' avons pas à examiner cette seconde condition .

Conclusion

15 . Sur la base des considérations qui précèdent, nous concluons que la Commission a motivé de manière insuffisante son refus d' autorisation de témoigner, puisque, dans la décision attaquée, elle n' a pas invoqué de motif qui présente un lien avec les "intérêts des Communautés", comme l' exige l' article 19 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes . Les motifs invoqués ultérieurement par la Commission dans son mémoire en défense ne peuvent pas davantage se fonder sur un tel intérêt communautaire . La décision est donc, en tout état de cause, insuffisamment motivée et elle doit être annulée par la Cour . Conformément à l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la Commission doit être condamnée aux dépens .

(*) Langue originale : le néerlandais .

( 1 ) JO L 241, p . 6 .

( 2 ) JO L 268, p . 59 .

( 3 ) Weddel/Commission, points 35 et 36 ( 354/87, Rec . p . I-3847 ). La Cour a estimé que ni le principe d' égalité de traitement ni le principe de sécurité juridique n' avaient été violés . La Cour a notamment considéré que la règle du maximum litigieuse n' était pas illicite, parce qu' il ne s' agissait pas d' une règle nouvelle, mais seulement d' une précision et d' une conséquence nécessaire de la réglementation communautaire déjà existante .

( 4 ) Voir la requête tendant à une audition provisoire de témoins déposée devant l' arrondissementsrechtbank, point 1, annexe 3 b à la présente requête .

( 5 ) Voir annexe 3 a à la requête en ce qui concerne le but de l' audition provisoire de témoins et la manière dont elle est réglementée . Voir aussi l' annexe 3 b, à savoir la requête tendant à une audition provisoire de témoins déposée devant l' arrondissementsrechtbank .

( 6 ) Voir l' ordonnance de l' arrondissementsrechtbank en annexe 3 c à la requête .

( 7 ) Requête, p . 7, et procès-verbal de l' audition de témoins en date du 16 janvier 1990, annexe 4 à la requête . Voir surtout p . 7, le témoignage du chef de la division "réglementation CEE" du Produktschap, et p . 10-11, le témoignage du chef de la division principale "produits de viande et de volaille" de la direction "questions d' organisation du marché ".

( 8 ) La lettre du 15 novembre 1989 était adressée à un fonctionnaire du service juridique de la Commission ( annexe 6 b à la requête ). La lettre du 29 novembre 1989 était adressée au directeur général de l' agriculture de la Commission ( annexe 6 d à la requête ). Les demandes formées par ces lettres étaient prématurées, en ce sens que ce n' est que le 11 décembre 1989 que l' arrondissementsrechtbank a fait droit à la requête de Weddel tendant à une audition provisoire de témoins . Par la lettre adressée le 14 décembre 1989 au directeur général de l' agriculture, la Commission a été informée de la citation du fonctionnaire concerné à comparaître le 23 janvier 1990 .

( 9 ) Voir la note interne du directeur général du personnel et de l' administration de la Commission au fonctionnaire concerné, datée du 11 janvier 1990, annexe 2 b à la requête .

( 10 ) Lettre du directeur général de l' agriculture de la Commission, datée du 12 janvier 1990, annexe 2 a à la requête .

( 11 ) Voir les lettres des 15 et 29 novembre 1989, déjà mentionnées à la note 8 .

( 12 ) Voir ci-avant, point 8 . Les autres versions linguistiques confirment cette interprétation . Par exemple, le texte néerlandais est libellé comme suit : "hetgeen hij in verband met zijn ambtsbezigheden heeft bevonden"; le texte anglais utilise la formulation suivante : "... information of which he has knowledge by reason of his duties"; le texte allemand : "... bei seiner amtlichen Taetigkeit bekannt gewordenen Tatsachen", et le texte italien : "... fatti di cui sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio ".

( 13 ) Voir annexe 2 b à la requête .

( 14 ) Voir point 18 de l' ordonnance .

( 15 ) Voir par exemple : arrêts du 16 novembre 1983, Thyssen/Commission ( 188/82, Rec . p . 3721 ); du 10 juin 1982, Interagra/Commission ( 217/81, Rec . p . 2233 ); et du 27 mars 1980, Sucrimex/Commission ( 133/79, Rec . p . 1299 ).

( 16 ) Arrêt du 28 mai 1970, Richez-Parisis/Commission, point 36 ( 19/69, 20/69, 25/69 et 30/69, Rec . p . 325 ).