CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 17 JANVIER 1979 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L'article 13 du règlement no 805/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine ( JO noL 148 du 28 juin 1968, p. 24) prévoit dans la version qui lui a été donnée par le règlement no 425/77 (JO no L 61 du 5 mars 1977, p. 1) que le prélèvement éventuellement applicable aux jeunes bovins mâles destinés à l'engraissement, d'un poids vif inférieur ou égal à 300 kg, peut être suspendu totalement ou partiellement, compte tenu de la situation d'approvisionnement des jeunes bovins en cause et de l'évolution prévisible des prix de marché des bovins dans la Communauté. A cette fin, le Conseil établit chaque année, avant le 1er décembre, un bilan estimatif des jeunes bovins mâles qui peuvent être importés sous ce régime. La quantité pouvant être importée et le taux de suspension du prélèvement sont déterminés chaque trimestre selon la procédure du comité de gestion. Les certificats d'importation, qui sont nécessaires pour importer, sont ensuite délivrés dans les limites de la quantité prévue par trimestre.

Les modalités d'application de cet article ont fait l'objet de plusieurs règlements de la Commission. Ainsi, l'article 11 du règlement no 585/77, dans la version qu'il a obtenue par le règlement no 1384/77 (JO no L 157 du 28 juin 1977, p. 16) dispose que les demandes de certificats d'importation peuvent être présentées par les personnes physiques ou morales qui exercent une activité dans le secteur du bétail et des viandes et qui sont inscrites dans un registre public d'un État membre. L'article 3 du règlement no 612/77 (JO no L 77 du 25 mars 1977, p. 18) prévoit que lors de la détermination de la quantité pouvant être importée chaque trimestre, «il peut être tenu compte des besoins d'approvisionnement de certaines régions de la Communauté».

Pour la période allant du 1er janvier au 31 mars 1978, la quantité maximale de jeunes bovins mâles destinés à l'engraissement, d'un poids vif inférieur ou égal à 300 kg, visée à l'article 13 du règlement no 805/68, a été fixée par le règlement no 2902/77 de la Commission (JO no L 338 du 28 décembre 1977, p. 12) à 50000 têtes. Simultanément, ce règlement a prescrit que 45000 de ces bovins devaient être importés et engraissés en Italie et que le taux du prélèvement était réduit de 50 %. Puis, à l'article 1, paragraphe 5, le même règlement déclare:

«A l'intérieur de la quantité réservée à l'Italie, les certificats d'importation peuvent être délivrés directement aux producteurs agricoles ou à leurs organisations professionnelles jusqu'à concurrence de 30000 têtes.

A cette fin, et dans le cadre de la communication visée à l'article 11, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 585/77, cet État membre spécifie les catégories des demandeurs.»

Il faut encore signaler que le règlement no 2902/77 a été modifié par le règlement no 345/78 (JO no L 49 du 21 février 1978, p. 9). L'article 1, paragraphe 1, de ce règlement modificatif dispose:

«A l'article 1, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2902/77, les quantités de 50000 têtes et de 45000 têtes sont respectivement augmentées de 30000 têtes et de 27000 têtes.»

D'autre part, le paragraphe 3 du même article déclare:

«A l'article 1, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 2902/77, la quantité de 30000 têtes est augmentée de 18000 têtes.»

Pour la quantité réservée à l'Italie, une circulaire du ministère italien du commerce extérieur du 28 février 1978 a décidé que devaient seulement être considérées comme des producteurs agricoles au sens du règlement no 2902/77 les personnes qui répondent aux conditions prévues par la loi italienne du 9 mai 1975, portant application des directives du Conseil, arrêtées le 17 avril 1972, 72/159 (JO no L 96 du 23 avril 1972, p. 1), 72/160 (JO no L 96, p. 9) et 72/161 (JO no L 96, p. 15). Ainsi donc entraient seuls en considération — en dehors des corporations — les exploitants agricoles à titre principal, c'est-à-dire les personnes qui consacrent à l'agriculture au moins les deux tiers de leur temps complet de travail et qui tirent de cette activité au moins les deux tiers de leur revenu professionnel global.

Le demandeur au principal, qui produit surtout du fourrage, et la défenderesse au principal, dont l'activité exercée par elle sous la forme d'une société en commandite simple consiste principalement dans l'engraissement de bovins et de veaux sur de vastes terres, ont apparemment convenu, fin février 1978, la livraison à la seconde de certaines quantités de maïs. La commande devait toutefois être considérée comme annulée si la défenderesse n'obtenait pas des certificats d'importation pour 100 veaux. Le 10 mars 1978, la défenderesse a signalé au demandeur que, la condition résolutoire s'étant réalisée, elle considérait la commande comme nulle et non avenue. L'autorité régionale compétente lui aurait en effet déclaré qu'elle ne pouvait pas obtenir des certificats d'importation parce qu'elle était une société et parce que les conditions prévues dans la circulaire du ministère italien du commerce extérieur n'étaient pas non plus remplies, ni par les associés ni par les dirigeants de la société. C'est pourquoi, ajoutait la défenderesse, elle n'avait même pas introduit des demandes de délivrance de certificats d'importation.

Le demandeur est d'avis que le régime d'importation est complètement défini par le droit communautaire et que, d'après ce dernier, tout producteur agricole a droit à la délivrance d'un certificat d'importation. Les États membres, en revanche, ne seraient chargés dans ce domaine que de quelques tâches d'organisation et ils ne pourraient pas, notamment, subordonner le droit de demander un certificat à des conditions supplémentaires plus restrictives. Comme de telles conditions auraient précisément été introduites par la circulaire en question, celle-ci devrait être considérée comme illégale et, partant, comme inapplicable. Le fait que la défenderesse s'est abstenue de présenter une demande en raison de la circulaire ministérielle en cause serait donc constitutif d'une faute, dont la défenderesse devrait supporter les conséquences. Dans ces conditions, le demandeur a saisi le pretore de Cecina d'un recours, en demandant l'exécution du contrat d'achat et la prise de livraison de la quantité convenue.

Par ordonnance du 13 mai 1978, ce pretore a suspendu la procédure et demandé, en application de l'article 177 du traité CEE, une décision à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

a) Dans le cadre du régime spécial d'importation de jeunes bovins mâles destinés à l'engraissement, prévu par l'article 13 du règlement (CEE) no 805/68 et réglé en dernier lieu par les règlements (CEE) n os 585/77 et 2092/77, les autorités nationales peuvent-elles compléter et parfaire à discrétion les conditions d'admission, en particulier en réservant la délivrance des certificats d'importation à des catégories déterminées de personnes désignées unilatéralement parmi les producteurs agricoles, ou bien les dispositions communautaires précitées reconnaissent-elles à toute personne physique ou morale, possédant une ou plusieurs entreprises agricoles, spécialement à celles qui se consacrent à l'élevage, le droit de présenter en tout état de cause une demande de certificat d'importation, sans qu'aucun pouvoir discrétionnaire ne puisse y être opposé par les autorités nationales des États membres?

b) Dans l'hypothèse où il est permis aux États membres d'introduire d'autres conditions d'admission plus restrictives dans le cadre de la catégorie des producteurs agricoles, la désignation des bénéficiaires par les autorités nationales peut-elle se faire par référence aux conditions imposées par ces mêmes autorités dans le cadre de la mise en œuvre des directives communautaires en matière de modernisation des structures agricoles (directives CEE 72/159, 160 et 161), c'est-à-dire eu égard à un type d'intervention publique entièrement autonome et indépendant, tant en ce qui concerne les instruments que les finalités, de ceux qui ont trait à la commercialisation des divers produits agricoles, conditions qui, de toute manière, sont dépourvues de toute référence à l'exercice effectif de l'activité d'élevage et susceptibles d'exclure sans justification de très nombreuses entreprises d'élevage, parmi lesquelles celles ayant adopté la forme d'une société commerciale?

Voici notre point de vue sur ces questions.

1. Le gouvernement italien a exprimé l'avis, dans ses observations écrites, qu'il était très douteux que les questions posées par le pretore aient en fait de l'importance pour la solution du litige qui lui est soumis. Ces doutes ne doivent pas être écartés sans plus. D'après les termes du contrat qui fait l'objet de l'instance au principal, la commande devait en effet être considérée comme non avenue si l'acheteur ne parvenait pas à obtenir des certificats pour l'importation de 100 veaux en provenance de pays tiers, conformément aux dispositions communautaires en vigueur. Or, comme d'après les règles générales les certificats d'importation pouvaient être demandés en tout cas et comme il n'apparaît pas clairement que les cocontractants voulaient importer au taux de prélèvement réduit, on ne voit certes pas très bien comment le juge de renvoi peut avoir besoin, pour apprécier le cas d'espèce, d'une interprétation du droit communautaire, et notamment d'une appréciation du régime spécial d'importation que nous avons décrit tout à l'heure. D'un autre côté il faut toutefois concéder que la réponse à la question posée dépend de l'interprétation de la convention litigieuse et, partant, de l'appréciation d'une question relevant du droit national, appréciation dans laquelle la Cour, en principe, n'intervient pas. Comme, de plus, il peut difficilement être parlé d'une interprétation manifestement erronée par le juge national, ni non plus par conséquent d'une appréciation de toute évidence inexacte de l'importance des questions pour la solution du litige dont il est saisi, nous n'entendons pas proposer à la Cour de rejeter la demande de décision préjudicielle comme irrecevable, pour absence des conditions de l'article 177 du traité CEE.

2. En ce qui concerne le problème soulevé par le pretore de Cecina, nous voudrions rappeler d'abord les opinions des parties à l'instance. Pour le demandeur, il est important de noter qu'il s'agit de questions relatives aux échanges avec les pays tiers dans le cadre d'une organisation de marché particulière et d'un régime d'importation spécifique qui est géré par la Commission même. Dans ces conditions, tout indique selon lui que le régime communautaire, qui prévoit pour la délivrance des certificats une procédure commune, doit être considéré comme complet et qu'en rapport avec la détermination de la catégorie des personnes autorisées à participer au régime, les Etats membres ne disposent d'aucun pouvoir discrétionnaire. Les conditions pour pouvoir discrétionnaire. Les conditions pour pouvoir présenter une demande découleraient donc en principe de l'article 11 du règlement no 585/77, qui met l'accent sur l'exercice d'une activité dans le secteur du bétail et des viandes. Le fait que l'article 1, paragraphe 5, du règlement no 2902/77 prévoit dans une certaine mesure une priorité en faveur des producteurs agricoles devrait, en raison du but particulier de cette règle — qui est le développement de l'élevage de bovins et l'accroissement de la production de viande — être interprété dans ce sens que le droit de participer au régime est reconnu à tout qui s'occupe d'élevage de bovins. Comme les États membres ne disposent que de pouvoirs d'organisation, l'article 1, paragraphe 5, du règle ment no 2902/77, qui ne concerne que le contenu des communications à faire par les États membres à la Commission, ne permettrait en tout cas pas d'en déduire que cette disposition a tacitement attribué aux États membres certains pouvoirs de définition. Le gouvernement italien soutient, quant à lui, que l'article 11 du règlement no 585/77 a seulement fixé les conditions minimales de l'admission au régime spécial d'importation. L'article 1, paragraphe 5, du règlement no 2902/77, qui déclare que la communication visée à l'article 11, paragraphe 2, du règlement no 585/77 doit spécifier «les catégories des demandeurs», aurait expressément reconnu à l'Italie un pouvoir discrétionnaire de définir la notion de «producteurs agricoles» utilisée à l'alinéa précédent. Pour l'exercice de ce pouvoir, l'Italie aurait pu tenir compte des buts de la réglementation, tels qu'ils découlent des considérants du règlement no 2902/77. Comme ceux-ci parlent d'une amélioration des structures d'élevage et de la production de viande bovine en Italie, ce pays aurait donc à bon droit pu se borner aux producteurs, de la part de qui une amélioration des structures pouvait être attendue. Ce serait donc aussi pertinemment que la circulaire ministérielle critiquée s'est reportée à des définitions inscrites dans la loi italienne d'application des directives communautaires 72/159, 72/160 et 71/161. La Commission ne va pas tout à fait aussi loin, mais elle estime néanmoins que la réglementation communautaire n'est pas assez précise et qu'il faut donc déterminer la catégorie des personnes à laquelle elle s'adresse, en tenant compte de son but. Celui-ci permettrait de dire que l'expression «producteurs agricoles» vise celles des exploitations qui s'occupent d'élevage de bovins et de production de viande bovine et qui sont de ce fait en mesure de contribuer à la diminution des difficultés d'approvisionnement. Comme les considérants du règlement no 2902/77 parlent toutefois expressément, sous ce rapport, de l'amélioration des structures d'élevage et de la production italienne de viande bovine, de sorte que le règlement se présente donc comme un instrument de politique économico-structurelle, il ne serait pas critiquable que l'État membre principalement favorisé ait retenu comme critère, conformément aux directives précitées de politique structurelle du Conseil, la qualité d'exploitant agricole à titre principal.

4. Il apparaît par conséquent que, même dans les domaines qui sont régis par des dispositions communes d'organisation des marchés très détaillées, les États membres ne sont pas nécessairement cantonnés dans des pouvoirs de pure organisation et exécution, mais qu'ils peuvent parfaitement disposer aussi d'une certaine marge d'appréciation de droit matériel. Celle-ci ne doit pas non plus être attribuée de manière strictement expresse, mais elle peut éventuellement découler tacitement de l'utilisation de notions non définies, employées en rapport avec l'indication du but d'une réglementation. D'un autre côté, la jurisprudence rappelée ci-dessus indique aussi que, pour la solution du problème qui se pose en l'espèce, le facteur déterminant est le contexte dans lequel le règlement no 2902/77 a été arrêté, de même que — bien plus que ses termes — sa finalité, laquelle peut notamment être déduite de ses considérants. Sous cet angle, il est important de remarquer que le régime spécial d'importation prévu par le règlement no 2902/77 devait surtout profiter à l'Italie. Ce régime représente une mesure de politique régionale, qui a été prise en raison du déficit en jeunes bovins que connaît surtout l'Italie, et cela par suite des conditions géographiques particulières de ce pays qui sont telles que de grands élevages de bovins n'y sont aucunement la règle. De plus, il est évident que, dans la mesure où le règlement no 2902/77 envisage en son article 1, paragraphe 5, une priorité en faveur des producteurs agricoles, il songe en vérité aux éleveurs de bovins. Il peut être renvoyé à ce sujet au but du régime, tel qu'il découle des considérants, ainsi qu'à l'obligation déjà citée, qui est imposée au Conseil par l'article 13 du règlement no 805/68, d'établir annuellement un bilan qui parle des besoins des éleveurs de bovins. De même que la Commission et le gouvernement italien, nous sommes toutefois d'avis qu'il ne s'agit pas là des seuls facteurs importants pour l'appréciation et qu'il ne serait pas justifié de conclure sur cette seule base que, d'après l'économie de la réglementation, le droit de présenter une demande spéciale de certificat doit être reconnu à tout éleveur de bovins. En réalité, il ne peut pas être perdu de vue que, d'après ses considérants, le règlement no 2902/77 vise non seulement à améliorer la production de viande bovine en Italie, mais aussi à contribuer à l'amélioration des structures d'élevage. Selon nous, c'est pertinemment que la Commission conclut pour ce motif — et non pas tant en raison des dispositions du deuxième alinéa de l'article 1, paragraphe 5, du règlement qui parle de l'indication des catégories des demandeurs — à l'existence d'un certain pouvoir de définition de l'Italie, qui est l'État membre principalement visé. Dans le cas d'exigences de politique structurelle, les États membres disposent naturellement d'informations plus précises que le législateur communautaire. L'on peut dire que, pour les questions qui concernent une action sur les structures, la nature même de la matière empêche la Communauté de faire preuve de la nécessaire précision; c'est du reste pour ce motif qu'elle utilise alors de préférence l'instrument de la directive, qui prescrit seulement le but, en laissant le choix des moyens et des méthodes à l'appréciation des États membres. Or, si l'on arrive ainsi à la conclusion que la finalité du règlement et les notions utilisées dans ce contexte permettent d'en déduire un pouvoir de l'Italie, de préciser la notion de «producteur agricole», il n'est fondamentalement pas non plus possible de critiquer la référence opérée à cette fin à une loi portant application de directives qui tendent, elles aussi, à réaliser un objectif de politique structurelle. Il peut en effet difficilement être jugé incompatible avec le but de la mesure qu'on ait ainsi abouti à favoriser des entreprises qui peuvent être considérées comme ayant besoin d'aide, mais aussi comme susceptibles de se développer. Il nous semble au contraire parfaitement raisonnable qu'une mesure comme celle prise à l'article 1, paragraphe 5, du règlement no 2902/77, qui concerne du reste seulement — nous ne devons pas l'oublier — une fraction des importations toujours possibles, ait été concentrée sur les entreprises dont l'activité agricole est plus que secondaire et qui sont susceptibles de provoquer les meilleurs effets de politique structurelle.

5. Après cette constatation de principe, nous devons toutefois encore vérifier si certaines des objections que le demandeur a avancées durant la procédure, à l'encontre de l'opinion ainsi justifiée de la Commission, ne commandent pas une appréciation différente. Selon nous, disons-le immédiatement, ce n'est pas le cas. Ainsi, le demandeur a fait valoir, comme on le sait, que les directives de politique structurelle auxquelles le gouvernement italien s'est référé visaient — ainsi que les plans quinquennaux prévus par elles le montraient — à réaliser des réformes à long terme et une modification des dimensions, tandis que le régime spécial d'importation qui est ici en cause relèverait de la politique de marché, en ce qu'il chercherait à supprimer, dans un court terme, les déficits existant dans le secteur de l'engraissement de bovins. A ce sujet, il suffit de remarquer que le règlement no 2902/77 ne représente pas de toute évidence une mesure de base de politique structurelle et que ses considérants parlent du reste seulement d'une contribution à l'amélioration des structures d'élevage et de la production de viande bovine en Italie. Or, une «contribution» à des efforts de politique structurelle peut certainement aussi être le fait de mesures qui ne produisent des effets qu'à court terme, notamment lorsqu'elles sont appliquées de manière répétée. L'action prévue dans le règlement no 2902/77 n'est donc indubitablement pas impropre à avoir des effets de politique structurelle. Il a aussi été soutenu qu'il était douteux que la loi italienne du 9 mai 1975, dont les définitions sont décisives comme on le sait, ait correctement exécuté les directives de politique structurelle en question du Conseil. Sous ce rapport le demandeur observe que l'article 8, paragraphe 1, lettre b), de la directive 72/159 exclut les aides à l'achat de veaux destinés à la production de viande de veau et il prétend que l'absence de prise en considération des sociétés par ladite loi italienne n'est pas compatible avec l'article 5 de la directive 72/159. A ce sujet, il faut se demander si une procédure au titre de l'article 177 constitue le cadre approprié pour examiner ces problèmes, à propos desquels la Commission n'a en tout cas pas indiqué que les doutes exprimés étaient fondés et qu'il pouvait y avoir un motif d'engager une procédure pour violation du traité. De plus, il y aurait lieu d'opposer aux doutes du demandeur qu'il s'agit en l'occurrence de facilités d'importation instituées par la Communauté même et que l'article 5 parle d'une association d'exploitants au sens des articles 2 et 3, ce qui peut difficilement être entendu comme visant tout simplement les sociétés. Enfin, le demandeur s'est encore reporté notamment à l'arrêt dans l'affaire 139/77 et à la nécessité de respecter l'interdiction de discrimination, pour exprimer l'opinion que les règles inscrites dans la circulaire du 28 février 1978, qui a, d'après lui, créé un groupe particulier de producteurs agricoles, sont incompatibles avec cette interdiction. A cet égard, il ne doit toutefois pas être oublié qu'il n'y a pas de discrimination lorsque les dérogations sont objectivement justifiées. Le fait qu'il en est ainsi dans la présente affaire ne nous semble pas douteux. Nous renvoyons une nouvelle fois à ce sujet aux considérants du règlement no 2902/77, qui parlent d'une contribution à l'amélioration des structures d'élevage des bovins en Italie. Il doit donc être admis qu'une désignation sélective des bénéficiaires selon des critères de politique structurelle est bien compatible avec le but du règlement, d'autant qu'on s'est efforcé d'aboutir à une limitation de la catégorie des titulaires du droit de présenter une demande, ce qui correspond à l'esprit des directives communautaires de politique structurelle.

6. En conclusion, la réponse à donner aux questions posées par la pretore de Cecina peut, selon nous, être formulée comme suit: Dans le cadre du régime spécial d'importation de jeunes bovins mâles destinés à l'engraissement, qui a été prévu à l'article 13 du règlememt no 805/68 et réglé par les règlements n os 585/77 et 2902/77, les autorités italiennes étaient compétentes pour préciser, conformément à la finalité du régime, la catégorie des bénéficiaires visés à l'article 1 du règlement no 2902/77. A cette fin, elles ont valablement pu se reporter aux conditions exigées en rapport avec l'application des directives communautaires concernant la modernisation des structures agricoles (directives 72/159, 72/160 et 72/161).

( 1 ) Traduit de l'allemand.