CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer

présentées le 12 janvier 2006 ( )

Affaire C-417/04 P

Regione Siciliana

contre

Commission des Communautés européennes

«Pourvoi – Fonds européen de développement régional (FEDER) – Intervention relative au grand projet ‘Autostrada Messina-Palermo’ – Clôture du concours financier communautaire – Affectation directe pour introduire un recours en annulation»

I – Introduction

1. Par son pourvoi, la Regione Siciliana demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de première instance des Communautés européennes ( ), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l’annulation de la décision D (2002) 810439 de la Commission ( ) portant clôture du concours financier du Fonds européen de développement régional (FEDER) préalablement accordé, parce qu’elle n’était pas directement concernée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.

2. Ces dernières années, la Cour de justice a nuancé à diverses occasions ( ) sa jurisprudence relative aux critères de la qualité pour agir des personnes physiques et morales, qui sont régis par la disposition précitée. Ses décisions ont toutefois interprété l’affectation du requérant à titre individuel comme condition pour attaquer un acte normatif communautaire, alors que nous sommes aujourd’hui confrontés à l’autre condition nécessaire dans ce contexte, à savoir son influence directe dans la sphère des intérêts du requérant.

3. Le débat étant présenté en ces termes, il est surprenant que, moins d’un mois avant la date fixée pour l’audience dans la présente procédure de pourvoi et sans attendre l’arrêt de la Cour, la première chambre élargie du Tribunal ait rendu un arrêt ( ), dans lequel il se prononce dans un sens diamétralement opposé à celui de l’ordonnance attaquée en l’espèce en accueillant la demande et en se prononçant sur le fond dans une affaire opposant les mêmes parties et portant elle aussi sur la suppression d’une aide du FEDER ( ). Je me référerai à certains de ses arguments ci-dessous dans le cadre de l’analyse du troisième moyen invoqué dans le pourvoi ( ). Pour compléter le cadre de la controverse juridique, il faut mentionner un arrêt de la cinquième chambre du Tribunal, du 31 mai 2005, dans lequel, partant de circonstances de fait très similaires, il ne s’est même pas prononcé sur la recevabilité du recours en annulation d’une commune ( ).

4. Dans le prolongement de la thèse défendue par d’autres avocats généraux, j’ai déjà exprimé ( ) en son temps ma préférence pour une interprétation plus généreuse de l’article 230, quatrième alinéa, CE, qui s’écarte des termes dans lesquels elle l’a été de façon répétée par la Cour qui lui a fixé des limites très strictes.

II – Cadre normatif

5. Fondamentalement, le traité CE comporte deux articles en matière de politique régionale: l’article 158 CE oblige la Communauté à renforcer et à poursuivre sa cohésion économique et sociale en visant, en particulier, à réduire les différences entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard de celles qui sont les moins favorisées pour promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté, et l’article 159 CE, en vertu duquel la Communauté soutient ces objectifs au travers des fonds structurels et, spécialement, du FEDER.

6. Les règlements (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants ( ), et (CEE) n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du précédent ( ) ont été adoptés en vue d’atteindre ces objectifs et de réglementer les fonctions des fonds.

Le règlement n° 2052/88

7. L’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88 énonce le principe de la complémentarité de l’action communautaire dans ce domaine. Il instaure aussi une étroite collaboration entre la Commission, l’État membre concerné, les autorités et les organismes compétents désignés par celui-ci au niveau national, régional, local ou autre, poursuivant tous un but commun.

Le règlement n° 4253/88 dans sa version actualisée

8. Le sixième considérant du règlement qui a amendé le règlement n° 4253/88 a attribué, en application du principe de subsidiarité et sans préjudice des compétences de la Commission en tant que responsable de la gestion des ressources financières communautaires, l’exécution des formes d’intervention aux États membres qui l’exercent au niveau territorial approprié selon les caractéristiques de leur organisation interne.

9. L’article 9, paragraphe 1, consacre le principe de l’«additionnalité» ( ), qui est appelé à assurer les répercussions économiques réelles, de sorte que les crédits des fonds structurels ne peuvent se substituer aux dépenses publiques ou assimilables de l’État membre dans l’ensemble des territoires éligibles conformément à l’un des objectifs.

10. D’après l’article 23, paragraphe 1:

«Afin de garantir le succès des actions menées par des promoteurs publics ou privés, les États membres prennent, lors de la mise en oeuvre des actions, les mesures nécessaires pour:

– vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement,

– prévenir et poursuivre les irrégularités,

– récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus ou d’une négligence. Sauf si l’État membre et/ou l’intermédiaire et/ou le promoteur apportent la preuve que l’abus ou la négligence ne leur est pas imputable, l’État membre est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées.

[…]»

11. En vertu de l’article 24:

«1. Si la réalisation d’une action ou d’une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l’État membre ou aux autorités désignées par celui-ci pour la mise en œuvre de l’action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.

2. Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l’action ou la mesure concernée si l’examen confirme l’existence d’une irrégularité ou d’une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure et pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée.

3. Toute somme donnant lieu à répétition de l’indu doit être reversée à la Commission [...]».

III – Antécédents du pourvoi

A – Résumé des faits du litige

12. Par décision du 22 décembre 1993 adressée à la République italienne, la Commission a octroyé, pour la période de programmation 1994/1999, un concours financier du FEDER représentant 50 % des coûts éligibles pour la construction de l’autoroute entre Palerme et Messine, en Sicile, qui constitue un grand projet au sens de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88. Les travaux ont été divisés en dix lots et l’annexe de la décision précisait que la Regione Siciliana était désignée comme l’autorité responsable du projet.

13. Après différentes vicissitudes et une abondante correspondance entre la Commission et les autorités italiennes, dont rend bien compte l’ordonnance attaquée ( ), l’institution précitée, ayant constaté qu’il était difficile d’achever la construction entreprise avant la date fixée, le 31 décembre 1997, et que la requérante avait manqué aux engagements qu’elle avait pris, a communiqué à la République italienne, dans une autre décision du 5 septembre 2002 qui est aujourd’hui attaquée, sa volonté de mettre fin à l’aide sur la base des dépenses exécutées au 31 décembre 1997 et relatives aux travaux achevés à la date du 5 septembre 2002.

14. La Commission a indiqué dans cette décision, en premier lieu, le solde non dépensé à désengager, à savoir la différence entre le montant de l’aide financière du FEDER initialement prévu pour le projet et celui correspondant à la totalité des versements effectués par le FEDER et, en deuxième lieu, la somme à récupérer, obtenue en déduisant du résultat la somme des dépenses éligibles à charge du FEDER à la date d’achèvement. La Commission a aussi demandé à la République italienne de communiquer cette décision au bénéficiaire par lettre recommandée.

15. La Regione Siciliana a introduit dans ces circonstances un recours en annulation devant le Tribunal en faisant valoir quatre moyens. Le premier portait sur le défaut de compétence de l’organe ayant signé la décision attaquée, le deuxième, sur l’infraction et/ou l’application erronée des articles 24 et 25 du règlement n° 4253/88, le troisième, sur une contradiction entre le comportement de la Commission et la méconnaissance du principe de protection de la confiance légitime, et le quatrième, sur l’absence de motivation et une appréciation erronée.

B – L’ordonnance attaquée

16. En vertu de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal a examiné d’office la qualité pour agir de la Regione Siciliana, en estimant disposer de suffisamment d’informations grâce aux documents figurant dans le dossier, de sorte qu’il n’a pas autorisé les parties à présenter leurs observations oralement.

17. Après avoir vérifié que la Regione Siciliana n’était pas destinataire de l’acte, puisque la Commission l’avait adressé à la République italienne, et reconnu que la décision attaquée concernait individuellement la requérante ( ), il s’est limité à examiner s’il la concernait directement au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.

18. Le Tribunal a également rappelé la jurisprudence constante dans ce domaine ( ), en accordant une attention particulière à certains arrêts concernant le FEDER ( ).

19. S’agissant des faits en cause, le Tribunal a centré son argumentation sur deux points essentiels, à savoir l’exonération du FEDER de l’obligation de payer les montants qui n’avaient pas été versés et le remboursement des sommes indues.

20. Il a précisé à propos du premier aspect que, en vertu de l’article 21, paragraphe 5, du règlement n° 4253/88, les crédits communautaires accordés dans le cadre de l’aide financière du FEDER sont versés par la Commission à l’État membre concerné, en étayant cette affirmation par un précédent jurisprudentiel ( ) et en déclarant que la Regione Siciliana n’était pas directement concernée au sens de l’article 230 CE ( ).

21. Il a aussi considéré que, compte tenu du caractère complémentaire des aides communautaires et du principe de l’«additionnalité», en vertu duquel elles ne peuvent pas se substituer aux dépenses publiques de l’État membre, rien ne s’opposait à ce que la République italienne assume au moyen de ses ressources propres le montant libéré du concours communautaire en vue de financer l’achèvement des travaux.

22. En ce qui concerne la restitution des sommes indûment obtenues, après avoir observé que, à la différence de la pratique généralement suivie par la Commission en matière d’aides illégales déclarées incompatibles avec le marché commun, la décision attaquée ne contenait aucune disposition enjoignant à la République italienne de procéder à la récupération des sommes indues ( ), le Tribunal a déclaré que la décision exigeait seulement leur remboursement au FEDER par la République italienne ( ), étant donné que le remboursement des fonds communautaires versés à la requérante n’était pas la conséquence directe de la décision attaquée, mais celle de l’action entreprise par la République italienne dans sa législation nationale pour respecter les obligations découlant de la réglementation communautaire en la matière ( ).

23. Bien que la requérante n’eût pas évoqué le caractère purement théorique du pouvoir d’appréciation de la République italienne, ce qui lui aurait conféré la qualité pour agir d’après la jurisprudence ( ), le Tribunal a considéré qu’il ne fallait pas exclure que cet État membre renoncerait à réclamer l’aide litigieuse à la requérante ou aux bénéficiaires finals ( ), rejetant ainsi cette hypothèse ( ).

24. Enfin, dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal n’a pas accueilli les allégations de la Regione Siciliana d’après lesquelles elle avait eu des contacts directs avec la Commission puisqu’elle lui avait transmis certains documents et que sa situation particulière avait été prise en compte lors de l’adoption de la décision litigieuse. Il a rejeté la première affirmation parce que cette fourniture d’informations ne produisait aucun effet direct dans la situation juridique de la requérante et la deuxième parce que cette circonstance servirait à prouver, dans la meilleure des hypothèses, que la décision la concernait individuellement.

25. En conséquence, le Tribunal a déclaré le recours irrecevable et a condamné la requérante aux dépens.

IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

26. Le pourvoi formé par la Regione Siciliana a été enregistré au greffe de la Cour le 29 septembre 2004 et le mémoire en réponse de la Commission, le 25 novembre de la même année. Les mémoires en réplique et en duplique respectifs ont par la suite été déposés.

27. L’audience, à laquelle ont assisté les représentants des deux parties, s’est tenue le 15 novembre 2005.

28. La requérante conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– annuler l’ordonnance du Tribunal du 8 août 2004 rendue dans l’affaire T‑341/02;

– prendre toute décision en conséquence sur la poursuite du litige et les dépens.

29. La Commission demande à la Cour de:

– rejeter le pourvoi;

– condamner la partie requérante aux dépens.

V – Analyse des moyens du pourvoi

30. La Regione Siciliana a avancé quatre moyens. Le premier est fondé sur la violation des articles 113 et 114 du règlement de procédure du Tribunal, le deuxième sur la méconnaissance de l’article 230, deuxième alinéa, CE, le troisième sur l’infraction aux règlements nos 2052/88 et 4253/88 et le quatrième sur le défaut de motivation de l’ordonnance.

31. Pour des raisons d’ordre logique et juridique, j’inverserai l’examen des deux premiers moyens, étant donné que la reconnaissance de la qualité de personne directement concernée au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE ou de destinataire au titre du quatrième alinéa de cette disposition priverait d’objet le moyen tiré de la violation des articles 113 et 114 du règlement de procédure du Tribunal, dans la mesure où elle se réfère, principalement, à l’affectation directe de la requérante par la décision dont la validité est en cause.

A – Sur le deuxième moyen: la violation de l’article 230, deuxième alinéa, CE et la méconnaissance des droits de la défense

32. La Regione Siciliana fait grief au Tribunal de l’avoir considérée comme étant un organe distinct et autonome par rapport à la République italienne. D’après elle, cette qualification n’est pas justifiée, dans la mesure où elle est intervenue en qualité de territoire faisant partie de cet État et qu’elle était la véritable destinataire de l’aide financière.

33. Elle considère par ailleurs que, dans le cadre des fonds du FEDER, les États membres jouent uniquement un rôle d’intermédiaire, le bénéficiaire du concours communautaire étant identifié dès que celui-ci est octroyé. Dire que la décision de clôture avait pour destinataire l’État membre suppose que l’on suit une thèse excessivement formaliste.

34. La Commission estime que ce moyen est dépourvu de fondement. D’une part, elle invoque la jurisprudence de la Cour, d’après laquelle l’article 230, deuxième alinéa, CE concerne uniquement les autorités gouvernementales des États membres sans pouvoir s’étendre à un autre type d’entité territoriale infraétatique. D’autre part, elle ne partage pas l’idée que la Regione Siciliana serait la destinataire de la décision attaquée, puisque l’argumentation avancée ne porte pas sur l’affectation directe de la requérante par cet acte normatif, mais sur son affectation individuelle.

1. Ébauche de la jurisprudence de la Cour sur la qualité pour agir des entités infraétatiques

35. Face à l’absence de définition expresse du terme « État » dans les traités, il convient de l’interpréter, d’après une branche de la doctrine, en se référant aux sujets de droit international habilités et reconnus aptes à signer et à ratifier les traités internationaux, qui comportent une organisation de pouvoir indépendant sur une base territoriale ( ). D’autres auteurs déduisent en revanche de la jurisprudence de la Cour que ce terme englobe un ensemble d’autorités et de missions ( ).

36. Ces travaux scientifiques apportent toutefois peu au débat sur le sens de ce mot figurant à l’article 230, deuxième alinéa, CE, dans la mesure où ils n’offrent pas de solution satisfaisante aux problèmes de l’extension de sa signification dans ce contexte.

37. La rareté des arrêts à ce propos induit à penser que, en réalité, la Cour n’a pas encore défini de notion claire puisqu’il existe uniquement deux cas ( ) dans lesquels elle a déclaré que les deux recours en annulation formés par la Région wallonne ( ) et la Regione Toscana ( ) étaient manifestement irrecevables. La teneur des deux décisions est toutefois identique et se présente comme suit:

«[…] il ressort de l’économie générale des traités que la notion d’État membre, au sens des dispositions institutionnelles et, en particulier, de celles portant sur les recours juridictionnels, ne vise que les seules autorités gouvernementales des États membres des Communautés européennes et ne saurait être étendue aux gouvernements des régions ou de communautés autonomes, quelle que soit l’étendue des compétences qui leur sont reconnues.»

38. D'aucuns pourraient objecter qu’aucun arrêt formel n’étaye à ce jour cette jurisprudence, mais cette absence n’est pas convaincante, puisque, d’un côté, les exceptions d’irrecevabilité font habituellement l’objet d’une ordonnance, conformément à l’article 92, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, en particulier si elle est manifeste, et que, de l’autre, cette solution est aussi suivie dans les procédures préjudicielles lorsque «la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable» aux termes de l’article 104, paragraphe 3, dudit règlement. Une approche systématique de l’action de la Cour renforce par conséquent le caractère indiscutable de ces deux décisions juridictionnelles.

39. Il existe par ailleurs une référence expresse à ces deux ordonnances dans un arrêt de la Cour où celle-ci, sans reprendre le passage cité, a confirmé l’impossibilité d’appliquer par analogie l’article 230, deuxième et troisième alinéas, CE aux régions ( ).

40. On pourrait aussi évoquer le fait que, en marge de ce qu’elle a déclaré dans les deux ordonnances précitées, la Cour n’a pas hésité, en dehors des recours directs, à élargir en de nombreuses occasions la portée du mot État. Elle a considéré que relevait de cette notion tout organisme qui, quelle que soit sa forme juridique, a été chargé d’un service d’intérêt public et qui dispose, à cet effet, de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers ( ), ce qui, dans ce cas, permettait d’invoquer une directive non transposée en droit national à l’encontre d’une entreprise publique préalablement privatisée.

41. On retrouve cette force expansive de la notion d’État lorsque la Cour examine les manquements, puisqu’elle a déclaré que le Royaume d’Espagne n’avait pas respecté les obligations qui lui incombaient, par exemple dans des cas d’infraction imputable en réalité à des entités locales ou régionales (affaires concernant les Marismas de Santoña ( ), la qualité de l’air ambiant ( ) ou les aides Magefesa II ( )). Ainsi, dans la perspective européenne, chaque fois qu’une collectivité territoriale infraétatique méconnaît ses engagements communautaires, c’est l’État membre dans lequel elle est située qui est jugé responsable.

42. Au-delà de cette interprétation souple du terme en cause, la Cour n’a pas non plus hésité à restreindre la notion d’«autorité publique», qui n’est certainement pas tout à fait comparable à celle d’«État», dans l’application de l’article 39, paragraphe 4, CE puisqu’elle a inclus dans la notion d’emploi de l’administration publique tous ceux «qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou des autres collectivités publiques» ( ), incluant dans ces dernières les entités infraétatiques, en particulier celles situées aux niveaux régional et local ( ).

43. En somme, on a suivi une conception à géométrie variable ( ) qui dépend du contexte dans lequel elle se projette et qui répond au pragmatisme avec lequel est garanti l’effet utile du droit communautaire pour tenir compte, de cette façon, du souci d’intégration ( ) inhérent au traité.

44. Toutefois, la souplesse dont fait preuve la Cour dans certains contextes pour s’attaquer à l’interprétation de la notion d’État ne se retrouve pas dans le contentieux du contrôle de légalité, puisque cela ne se produit pas avec les dispositions qui favorisent le respect de la répartition des pouvoirs dans la Communauté, comme l’ont précisé les ordonnances Région wallonne/Commission et Regione Toscana/Commission, d’après lesquelles:

«Admettre le contraire conduirait à porter atteinte à l’équilibre institutionnel prévu par les traités, qui déterminent notamment les conditions dans lesquelles les États membres, c’est-à-dire les États parties aux traités institutifs et aux traités d’adhésion, participent au fonctionnement des institutions communautaires. Les Communautés européennes ne peuvent […] comprendre un nombre d’États membres supérieur à celui des États entre lesquels elles sont instituées.»

45. Dès lors qu’est ainsi écartée l’hypothèse de l’utilisation de la méthode herméneutique appliquée en matière d’efficacité du droit communautaire, il faut seulement déterminer si l’évolution du processus d’intégration européenne a interféré avec cet équilibre institutionnel jusqu’au point de mettre en doute l’affirmation figurant au point précédent.

2. Brève synthèse de l’évolution du rôle des entités infraétatiques dans le cadre de la construction européenne

46. Rien ne résume mieux l’ignorance témoignée à l’égard des collectivités locales et des entités territoriales à l’origine de l’intégration européenne que l’expression créée par un professeur allemand pour lequel ce processus souffrait d’une «cécité en ce qui concerne la distribution des compétences dans les États membres» («Länder-Blindheit» ou cécité à l’égard des Länder) ( ), critiquant de cette façon l’absence de toute allusion aux régions dans les traités.

47. La première reconnaissance de la région sur le plan politique a eu lieu au sein du Conseil de l’Europe en 1961, qui a doté le Congrès des pouvoirs locaux de l’Europe d’un statut permanent. La charte de ce Congrès a été modifiée en 1975 pour intégrer la région en tant qu’entité politique. Ses sessions de travail ont débouché sur la charte sur l’autonomie locale ( ) et sur la charte sur l’autonomie régionale ( ).

48. L’Assemblée des régions d’Europe ( ) mérite au moins la même attention, dont la finalité, en vertu du point 3 de l’article 1er, du chapitre I, est de «promouvoir le rôle actif des Régions dans la construction européenne et pour ce faire améliorer leur participation institutionnelle, en particulier au sein des processus de décision et notamment auprès du Conseil de l’Europe, de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe et de l’Union européenne».

49. Dans le cadre communautaire, le point de départ se situe à la création du Conseil consultatif des collectivités régionales et locales par la décision 88/487/CEE ( ); la Commission, précisant dans l’exposé des motifs qu’elle juge nécessaire que ces collectivités soient davantage associées à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique régionale de la Communauté, celle-ci comprenant les implications des autres politiques de la Communauté, s’est dotée d’une instance représentative des niveaux de décision infraétatiques, qui dispose d’un simple pouvoir consultatif ( ) et qui se réunissait uniquement sur convocation de la Commission ( ).

50. En dépit de ses limites, cette création s’est avérée cruciale, dans la mesure où la graine semée a germé au sein du Comité des régions, qui a été consacré par le traité de Maastricht ( ). Quoi qu’il en soit, malgré les avancées successives enregistrées à la fois dans le traité d’Amsterdam ( ) ou dans celui de Nice ( ), le statut d’organe auxiliaire n’est pas parvenu à être dépassé.

51. En ce qui concerne la qualité pour agir en vue de demander un contrôle de légalité des actes communautaires, il faut signaler que, compte tenu des différentes révisions du traité, le Comité des régions a revendiqué de façon constante ( ) un rang privilégié dans le cadre des recours en annulation, à la fois en sa faveur et en celle des régions qui sont titulaires de compétences législatives, en proposant de modifier le troisième alinéa de l’article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE) ( ).

52. Ces aspirations ont été rencontrées en partie dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe ( ) en ce qui concerne la sauvegarde des prérogatives du Comité des régions même si la situation des régions n’a pas été modifiée en matière de recours en annulation. Il faut cependant signaler que, même lorsque ce texte aura valeur normative, il n’y a pas actuellement de volonté du législateur de donner suite aux désirs dudit Comité. Shakespeare a écrit que, «à Venise, aucun pouvoir ne modifie le prescrit de la loi. Ce serait un précédent et, en suivant le même exemple, les abus inonderaient rapidement l’État» ( ).

3. Rejet du moyen

53. À la lumière des éléments exposés dans les points précédents, il ne fait aucun doute non seulement qu’aucune évolution ne justifie de modifier l’équilibre institutionnel évoqué dans les ordonnances Région wallonne/Commission et Regione Toscana/Commission, mais aussi que les éventuelles modifications entreprises dans ce sens sont un échec manifeste. Aucune raison significative n’incite donc à modifier la jurisprudence.

54. De plus, même si l’on admet que, comme le prétend la requérante, une région puisse être considérée comme un «État», les voies de recours ne lui seraient pas ouvertes pour autant aux fins de l’article 230, deuxième alinéa, CE, puisqu’une partie ne saurait s’arroger la représentation du tout. À titre surabondant, le fait de constituer une partie intégrante de cette unité met à sa disposition des possibilités d’entente et de coopération sur le plan politique ou administratif avec le gouvernement national susceptibles de déclencher de la part de celui-ci la réaction souhaitée à l’encontre de la mesure communautaire devant la Cour, ce qui, en général, n'est pas à la portée du citoyen.

55. Dès lors et sans aborder la prétendue violation des droits de la défense de la requérante, dans la mesure où elle n’a été ni établie ni dûment expliquée dans son pourvoi, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen, puisque je n’ai identifié aucune infraction à l’article 230, deuxième alinéa, CE dans l’ordonnance attaquée.

B – Sur le premier moyen: la violation des articles 113 et 114 du règlement de procédure du Tribunal, le défaut de motivation et la méconnaissance des droits de la défense

56. Dans ce moyen, la requérante attaque, en substance, la démarche suivie par le Tribunal qui a examiné d’office la fin de non-recevoir du pourvoi sans entendre les parties, de sorte qu’elles n’ont pas pu se défendre.

57. Il faut d’abord rappeler que l’article 113 du règlement de procédure permet au Tribunal d’examiner d’office et à tout moment les fins de non-recevoir et qu’il renvoie pour le reste à l’article 114, paragraphes 3 et 4. Le premier de ces paragraphes régit le déroulement oral du reste de la procédure, sauf décision contraire du Tribunal.

58. Le point 49 de l’ordonnance attaquée montre que le Tribunal a fondé sa décision sur les informations suffisantes fournies dans les documents versés au dossier. Il ressort par ailleurs des points 42 à 46 qu’il a tenu compte des arguments de la requérante relatifs à la recevabilité de ce recours en annulation et il faut donc considérer que le grief tiré de la prétendue violation des droits de la défense est dépourvu de fondement.

59. L’argument relatif au défaut de motivation ne saurait davantage être accueilli puisque, comme le signale la Commission dans son mémoire en réponse, le Tribunal a examiné en détail la qualité pour agir de la Regione Siciliana aux points 50 à 86.

60. Enfin, s’agissant de l’argument selon lequel la Commission n’a pas présenté son exception d’irrecevabilité par acte séparé, contrairement à ce que prévoit l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, il doit être rejeté, dans la mesure où le Tribunal a examiné la question de l’irrecevabilité en se fondant sur l’article 113 de ce règlement.

61. Les éléments avancés ne révélant aucune violation des articles 113 et 114 du règlement de procédure du Tribunal, le premier moyen s’avère donc manifestement dépourvu de fondement.

C – Sur le troisième moyen: la méconnaissance des articles 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88 et 9, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88

62. Avant d’entamer l’analyse de ce moyen, il faut attirer l’attention sur sa véritable substance, étant donné que la requérante prétend y trouver l’erreur commise par le Tribunal dans l’ordonnance attaquée pour ne pas avoir reconnu que la décision de clôturer le concours du FEDER, objet du recours, la concernait directement. Ainsi, l’approche suivie correspond désormais au véritable propos de la requérante.

63. Il y a lieu de noter que le litige n’a jamais porté sur l’affectation individuelle de la région requérante par la décision de la Commission, les deux parties étant d’accord sur ce point.

64. La Regione Siciliana a avancé deux arguments dans ce moyen. Dans le premier, elle soutient que le système créé pour les fonds structurels s’inspire des principes de subsidiarité et de coopération en prévoyant l’intervention des institutions régionales, de sorte que toutes les décisions de mettre fin à une intervention financière programmée dans ce contexte produisent des effets juridiques directs pour la région concernée. Le second concerne le refus du Tribunal de reconnaître ces effets dans la mesure où il croit que la République italienne peut supporter le financement des travaux restant jusqu’à l’achèvement du projet sans en réclamer le remboursement à la Regione Siciliana, appréciation que cette dernière juge contraire aux principes de complémentarité et d’additionnalité. De plus, dans son mémoire en réplique, elle précise que l’État italien lui a demandé de restituer l’aide pour un montant de 58 036 177 euros.

1. Sur la qualité pour agir découlant de la collaboration des entités régionales avec la Commission

65. L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2052/88, qui énonce le principe de complémentarité, instaure une étroite concertation entre la Commission, l’État membre concerné et les autorités ou organismes désignés par ce dernier en vue de concrétiser l’action communautaire dans chaque cas. D’après l’article 24 du règlement n° 4253/88, la Commission peut demander aux autorités ainsi désignées de présenter des observations lorsqu’elle nourrit des doutes sur l’aide initialement attribuée.

66. S'inspirant du principe de subsidiarité, cette présentation d’observations conduit la requérante à assimiler la position des organes infraétatiques qui ont été choisis par l’État membre pour apporter leur collaboration, avant l’approbation de toute action communautaire dans le cadre du FEDER, à celle des entreprises exportatrices qui attaquent un règlement antidumping et qui ont collaboré aux enquêtes menées par la Commission ( ), à celle des sociétés qui attaquent les décisions autorisant des aides d’État, lorsqu’elles ont participé d’une quelconque façon à la procédure visée à l’article 88 CE ( ), ou à celle des entreprises qui ont dénoncé le comportement anticoncurrentiel de leurs adversaires sur le marché ( ).

67. Sans nier l’opportunité de ces affirmations, il convient de les nuancer pour éviter de dénaturer la jurisprudence de la Cour.

68. En premier lieu, en matière de règles antidumping, la raison qui a poussé la Cour à reconnaître la qualité pour agir aux exportateurs affectés qui ont aidé la Commission dans ses enquêtes est que, dans cette matière, la Communauté peut uniquement légiférer par voie de règlement ( ), ce qui excluait en principe les recours directs des particuliers ( ). Pour le surplus, il faut noter que, à la différence de ce qui se passe dans la présente affaire, ce sont des règlements qui étaient contestés et non des décisions.

69. En deuxième lieu, en matière d’aides d’État, l’étendue du droit à attaquer les décisions de la Commission varie en fonction de la participation à la procédure soit préalable, conformément à l’article 88, paragraphe 2, CE, soit principale, au sens du paragraphe 3. Dans cette dernière hypothèse, le droit des entreprises d’être entendues leur donne qualité pour agir – même lorsqu’elles ne l’ont pas exercé – et elles ne sont pas limitées par les observations présentées dans le cadre de l’article 88, paragraphe 2, CE ( ). Le règlement (CE) n° 659/1999 ( ) a consolidé certaines garanties procédurales accordées aux participants à ces procédures ( ) qui ne les exonèrent cependant pas de l’obligation de démontrer le préjudice subi dans leur sphère d’intérêts ( ).

70. Enfin, la référence faite par la Regione Siciliana à la jurisprudence et au droit de la concurrence mérite une précision qui en induit par ailleurs une autre de plus grande importance. Ainsi, lorsque la Cour, dans son arrêt Metro I, a reconnu la qualité pour agir de l’entreprise qui avait demandé à la Commission de prendre une décision, conformément à l’article 3, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 17 ( ) et à qui cela avait été refusé, elle s’est fondée sur la nécessité d’assurer une protection juridictionnelle effective ( ), étant donné que, en principe, l’entreprise n’avait pas qualité pour attaquer ce refus.

71. Ce n’est pas un hasard si l’expression protection juridictionnelle effective éveille dans ce contexte le souvenir de l’arrêt Commission/Jégo-Quéré, précité, dans la mesure où toutes les décisions citées par la Regione Siciliana pour renforcer sa position ont un point en commun avec cet arrêt bien connu et concernent la condition imposant que seule la personne individuellement concernée par une décision peut l’attaquer. Or, j’ai déjà indiqué que, dans le présent cas d’espèce, il n’existe aucun doute sur cette affectation, de sorte qu’elle a été présumée établie.

72. Dès lors, l’affirmation de la requérante d’après laquelle sa collaboration à la procédure d’octroi de l’aide communautaire lui accordait les mêmes droits que ceux des opérateurs économiques dans les situations et les domaines évoqués (concurrence, aides d’État et mesures antidumping) est inopérante, et ce dans la mesure où ces droits visent fondamentalement à contourner l’obligation de démontrer l’affectation individuelle qui, en l’espèce, devait être considérée comme acquise, puisqu’elle n’a été contestée à aucun moment.

2. Sur l’erreur de droit consistant à avoir considéré que la République italienne pouvait assumer les coûts d’achèvement du projet

73. Par opposition à la jurisprudence sur la qualité de personne individuellement concernée par un acte communautaire, celle qui est relative à l’affectation directe a été plus limitée, ce qui est sans doute dû à la méthode utilisée par la Cour qui, pour des raisons logiques, n’a pas examiné cette deuxième condition en niant le caractère de décision à l’acte attaqué ou en écartant son effet individualisant dans le chef de la requérante pour l’identifier dans celui du destinataire ( ). Il n’est donc pas étonnant que l'on ne retrouve pas dans la jurisprudence relative à l'affectation directe une formule comme celle de l’arrêt Plaumann/Commission ( ) permettant de vérifier l’existence de la condition d’application de l’affectation à titre individuel, ce qui ne signifie pas qu’il n’existe pas suffisamment de précédents pour déduire les principes fondamentaux que la Cour a consolidés en ce qui concerne l’impact direct de la décision attaquée dans la sphère juridique du requérant.

74. Ainsi, dans son arrêt Toepfer I ( ), la Cour a interprété pour la première fois l’expression «directement concerné» en reconnaissant la qualité pour agir aux tiers qui ne sont pas les destinataires d’un acte communautaire, pour autant que ce dernier confirme les mesures adoptées auparavant par l’État membre concerné. Ainsi, en n’exigeant aucun acte national d’exécution, les particuliers concernés ressentaient son incidence d’une façon aussi directe que celle des dispositions internes auxquelles le règlement communautaire se substituait.

75. D’autres décisions ultérieures ont assimilé les cas dans lesquels l’intervention de l’État est subordonnée à des critères fixés auparavant par le Conseil ou la Commission ( ), cette intervention étant purement automatique ( ) ou non discrétionnaire ( ), à ceux dans lesquels il n’était pas nécessaire d’adopter des règles au niveau de l’État.

76. Dès lors, en dehors des cas d’exécution technique ( ), il faut en écarter l’impact juridique sur les intérêts du requérant lorsque l’État membre dispose d’une marge d’appréciation pour transposer l’acte communautaire dans son territoire ( ), puisque cette influence se produit uniquement à travers la transposition dans l’État membre au moyen de la mesure nationale correspondante ( ). En somme, l’interposition d’une volonté autonome entre la décision et ses répercussions sur le requérant implique que celui-ci n’est pas affecté directement ( ). La seule limite à ce principe concerne les hypothèses dans lesquelles la faculté conférée à l’État membre pour transposer l’acte communautaire devient théorique, à savoir lorsque la volonté des autorités nationales concernées ne soulève aucun doute en ce qui concerne l’usage qu’elles prétendent faire de cet acte ( ).

77. Dans le présent litige, l’ordonnance attaquée révèle que la décision était destinée à l’État italien et ne contenait aucun ordre ayant un impact direct dans la sphère de la Regione Siciliana, que ce soit pour restreindre la marge d’appréciation de la République italienne ou réduire l’exercice de cette faculté à une simple hypothèse de respect improbable. Il ne s’avère pas non plus que la Commission, dans cet acte ou auparavant, lui aurait imposé un quelconque critère ou qu’elle connaissait ou aurait pu connaître au préalable l’intention des autorités de ce pays à cet égard.

78. Dans ces circonstances, le Tribunal ne disposait pas d’indices pour deviner l’action future de l’État et la requérante n’a pas apporté les preuves adéquates pour établir la certitude du comportement de la République italienne face à la révocation de l’aide du FEDER qu’elle avait reçue. Supposer comme étant probable l’adoption d’une mesure nationale concrète signifierait fonder son analyse sur de pures conjectures, à défaut d’autres éléments d’appréciation. Dans ce sens, la note du 30 octobre 2002 que, dans son mémoire en réplique, la Regione Siciliana a fournie comme preuve de ce que l’État italien pensait récupérer les montants indûment obtenus par cette région doit être considérée comme étant irrecevable étant donné que, comme le souligne la Commission à juste titre, la Cour ne permet pas d’invoquer d’éléments de fait nouveaux dans le cadre d’un pourvoi ( ).

79. Il serait possible de soutenir que la décision attaquée en première instance produit des effets de façon automatique à l’égard de la requérante en vertu, d’une part, de la modification de sa situation patrimoniale puisqu’elle est privée du solde de l’aide et, de l’autre, de sa transformation en débitrice à due concurrence alors que, jusqu’à l’adoption de l’acte litigieux, elle avait la qualité de créancière; il faudrait ajouter par ailleurs que, dans ce contexte, l’éventuelle mesure approuvée par l’État membre en exécution d’un acte communautaire supposerait que le patrimoine juridique de la Regione Siciliana soit affecté une seconde fois, et ce exclusivement en raison de la décision nationale ( ).

80. Cette thèse qui est à première vue assez séduisante s’avère toutefois trop réductrice. En analysant uniquement la nature de l’acte de la Commission ( ), on néglige son interprétation systématique qui est nécessaire si l’on tient compte de la structure complexe des relations que la gestion des fonds structurels fait ressortir.

81. Ainsi, lorsqu’on perce le mystère de l’aménagement de ce système, il s’avère manifestement que la fonction de l’État membre est plus importante que ne le prétend la requérante. Sans qu’il soit nécessaire d’exposer intégralement le régime juridique du FEDER, l’analyse détaillée de ses règlements de base et d’exécution révèle que les gouvernements centraux sont beaucoup plus impliqués. On ne saurait dès lors les qualifier de simple «boîte aux lettres» que les autorités désignées dans chaque projet relèvent à la recherche de leur correspondance avec la Commission.

82. La substance même des fonds en cause montre dès l’abord leur nature complémentaire ( ), soulignant ainsi le caractère prépondérant de l’action de l’État et la grande marge de manœuvre dont il dispose en ce qui concerne non seulement le choix des bénéficiaires, mais aussi l’élaboration des projets qu’il souhaite subventionner ( ). C’est ainsi que l’on ne commet pas d’erreur en lui attribuant la responsabilité de la mise en pratique des formes d’intervention visées dans le cadre communautaire, comme l’indique le sixième considérant du règlement nº 2082/93. À la lumière de ces éléments, la position des autorités centrales se révèle sous un jour assez différent du rôle de figuration auquel prétend la reléguer la Regione Siciliana.

83. Dans ce faisceau de pouvoirs revenant à l’État membre ( ), une décision de la Commission, comme celle attaquée en l’espèce, montre sa véritable nature, ce qui n’est pas le cas si elle est examinée de façon isolée, étant donné que sous ce nouvel angle on comprend mieux la marge de manœuvre du pays qui gère les aides du FEDER, dont on fait dépendre, en dernière instance, la poursuite des travaux lorsque l’institution communautaire retire son soutien.

84. C’est donc au gouvernement concerné qu’il incombe de décider du futur de ce qui constitue véritablement son propre projet. Il dispose de solutions diverses, comme l’abandonner, le suspendre ou le céder, mais il a aussi la faculté d’assumer le coût financier à charge de son budget pour en garantir l’achèvement. Bien que les inconvénients de la révocation du crédit soient nombreux et pénibles, lorsqu’elle annule le solde, la Commission ne préjuge ni n’anticipe, pas plus qu’elle ne recommande, la façon dont l’État membre doit procéder pour déterminer l’avenir de ses projets de développement territorial.

85. Compte tenu de tous les éléments qui précèdent, la Regione Siciliana est uniquement affectée par le choix du gouvernement du pays dont elle fait partie, qui dispose ainsi d’un pouvoir souverain d’appréciation suffisamment large, de sorte que c’est sa volonté qui détermine les effets réels pour la région.

86. Il semble donc clair que l’affectation éventuelle de la requérante dépend de l’action entreprise par l’État membre à la lumière de la nouvelle situation créée par la révocation du soutien à charge du FEDER, dont découle une incidence potentielle qui se transforme exclusivement en préjudice direct et inévitable (et non simplement possible) lorsque le gouvernement exige le remboursement des montants indûment obtenus au titre de l’aide communautaire.

87. J’estime opportun de revenir sur cette idée de préjudice que la doctrine favorise ( ), dans la mesure où sa nature purement potentielle ne permet pas de se voir reconnaître la qualité de personne directement concernée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE. Dans la présente affaire, si l’on admettait que la situation juridique de la requérante a subi une modification, il s’agirait d’une simple contingence comme les faits l’ont démontré puisque, à l’audience, la Regione Siciliana a déclaré que l’autoroute avait été achevée au moyen de fonds provenant de l’entreprise publique ANAS, spécialisée dans ce type de voies de communication.

88. De même, l’altération de la situation juridique de la requérante qui, de créancière, est devenue débitrice ( ) ainsi que le changement de sa source de financement ne se répercutent pas davantage que de façon formelle sur cette situation, étant donné que son intérêt réel, le financement, n’a jamais subi de préjudice concret et inévitable.

89. Conformément à la jurisprudence précitée de la Cour, on ne distingue aucune erreur de droit que le Tribunal aurait commise; les particularités de la présente affaire ne plaident pas non plus pour un revirement jurisprudentiel parce qu’elles s’inscrivent parfaitement dans la thèse défendue jusqu’à ce jour par la Cour et qu’elles ne soulèvent pas de problèmes aussi importants que la violation des droits de la défense de la requérante, à la différence des affaires Unión de Pequeños Agricultores/Conseil et Commission/Jégo-Quéré, précitées ( ).

90. Toutes les explications qui précèdent portent à proposer que le troisième moyen soit rejeté comme étant non fondé.

D – Sur le quatrième moyen: le défaut de motivation en ce qui concerne la faculté de l’État italien de ne pas réclamer le remboursement de l’aide et la valeur juridique contraignante de la correspondance avec la Commission

91. Dans la première branche de ce moyen, la requérante rejette l’affirmation du Tribunal, d’après laquelle l’État membre avait toujours la possibilité d’exécuter la décision litigieuse en ce qui concerne les bénéficiaires de l’aide initialement accordée par la Commission à charge du FEDER, en la qualifiant d’incohérente et d’arbitraire parce qu’elle se fonde sur une analyse insuffisante des éléments de fait et sur des présomptions qui ne sont étayées par aucune preuve.

92. Il suffit de préciser à cet égard que, aux points 71 à 79 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a abordé en détail l’éventuel pouvoir d’appréciation dont bénéficiait la République italienne pour récupérer les fonds que lui réclamait la Commission. Il a indiqué les textes normatifs applicables ( ), il s’est fondé sur la jurisprudence pertinente ( ) et il a apprécié les éléments de preuve de façon logique en déduisant que la décision attaquée n’exigeait pas de la République italienne de récupérer auprès de la requérante ou des bénéficiaires finals les montants indûment perçus ( ).

93. Il ne fait aucun doute que le Tribunal n’a pas admis la solution souhaitée par la Regione Siciliana, mais cela n’implique pas le caractère incohérent ou arbitraire de l’ordonnance attaquée qui, de plus, est correctement motivée, et qu’il a décidé par conséquent de rejeter cette branche de moyen parce qu’elle était manifestement dépourvue de fondement.

94. Dans la seconde branche de ce moyen, la requérante fait grief au Tribunal de n’avoir pas admis au point 84 de son ordonnance que la correspondance échangée avec la Commission la concernait directement. Aucune autre raison ne permet d’accorder une telle importance à ces courriers dans lesquels cette institution a informé l’État italien qu’elle lui communiquerait la décision de clôture de l’aide pour lui faciliter l’accès aux voies de recours prévu dans l’ordre juridique de l’Union. C’est à cause de cela que le point précité de l’ordonnance attaquée lui semblait contradictoire et illogique.

95. D’une part, la jurisprudence de la Cour précise qu’un simple échange épistolaire avec la Commission ne suffit pas pour établir l’affectation directe ( ).

96. D’autre part, la préoccupation de la Commission de tenir la Regione Siciliana informée du projet qu’elle cofinançait doit être comprise comme une expression de l’étroite «coopération» entre la Commission elle-même, l’État membre et les autorités désignées par celui-ci, visée à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88. Par ailleurs, elle reflète dans ce contexte l’esprit de transparence qui doit caractériser la bonne gestion des entités publiques à l’égard des administrés.

97. De même, la référence aux recours possibles dont disposent les destinataires d’un acte obéit à la pratique administrative commune des États membres et à un effort visant à mieux servir le citoyen. Toutefois, même si la Commission s’était trompée et était allée trop loin en informant la Regione Siciliana sur la portée d’une éventuelle protection juridictionnelle, cette erreur ne modifierait pas la nature de la décision litigieuse ni ses répercussions en créant un lien juridique qui n’avait jamais existé; elle ne lierait pas davantage la Cour dans l’interprétation et l’application des conditions du droit d’agir en annulation.

98. On ne saurait donc être fondé à prétendre déduire certaines obligations de cette correspondance, étant donné que l’on ne doit pas reprocher au Tribunal d’avoir fait le contraire lorsque, de plus, il l’a fait après avoir examiné tout d’abord de façon exhaustive l’affectation de la requérante par la décision litigieuse.

99. En conclusion, il n’y a pas lieu d’accueillir le grief tiré du manque de motivation dans le cadre de l’échange de correspondance entre la Regione Siciliana et la Commission, parce qu’il n’est pas fondé.

100. Au regard des considérations qui précèdent, je suggère de rejeter le quatrième moyen parce qu’il est, en partie, manifestement non fondé et qu’il est dépourvu, en partie, de fondement.

VI – Dépens

101. Tous les moyens avancés dans le pourvoi ayant été rejetés, il y a lieu de condamner aux dépens la partie qui succombe, à savoir la Regione Siciliana, conformément aux dispositions combinées des articles 122 et 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, applicables aux pourvois en vertu de l’article 118.

VII – Conclusion

102. Eu égard aux éléments qui précèdent, je propose à la Cour de rejeter le pourvoi formé par la Regione Siciliana contre l’ordonnance rendue par le Tribunal de première instance le 8 juillet 2004 dans l’affaire Regione Siciliana/Commission (T-341/02), et de condamner celle-ci aux dépens.