CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 31 octobre 2019 ( 1 )

Affaire C‑715/17

Commission européenne

contre

République de Pologne

Affaire C‑718/17

Commission européenne

contre

Hongrie

Affaire C‑719/17

Commission européenne

contre

République tchèque

« Manquement d’État – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Décisions (UE) 2015/1523 et (UE) 2015/1601 – Mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de la République hellénique et de la République italienne – Situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sur le territoire de certains États membres – Relocalisation de tels ressortissants sur le territoire d’autres États membres – Procédure de relocalisation – Obligation pour les États membres d’indiquer à intervalles réguliers, et au moins tous les trois mois, le nombre de demandeurs pouvant faire rapidement l’objet d’une relocalisation sur leur territoire – Obligation qui en découle de procéder effectivement à la relocalisation – Article 72 TFUE et sécurité intérieure »

Introduction

1. En temps normal, la répartition entre les États membres des demandeurs de protection internationale dans l’Union européenne est régie par le règlement (UE) no 604/2013 (ci‑après le « règlement Dublin III ») ( 2 ). Cependant, la persistance du conflit en Syrie a conduit à une explosion du nombre de demandeurs d’une telle protection ( 3 ). Pour ces personnes (ainsi que pour d’autres réfugiés potentiels), la traversée périlleuse de la mer Méditerranée était et demeure la principale voie d’accès pour entrer sur le territoire de l’Union ( 4 ). Cette voie fait peser des pressions énormes sur deux États membres, à savoir la République hellénique et la République italienne (ci‑après les « États membres situés en première ligne »), tous deux ayant un littoral étendu avec la mer Méditerranée qui, en pratique, est impossible à contrôler. En temps normal et conformément à l’article 13 du règlement Dublin III ( 5 ), ces États membres devraient être responsables de l’examen des demandes de protection internationale formées par ces personnes entrant dans l’Union par leurs territoires ( 6 ). Ils ont tous les deux été submergés par le nombre considérable de demandeurs potentiels ( 7 ).

2. Les 14 et 22 septembre 2015 respectivement, le Conseil de l’Union européenne a adopté deux décisions instituant des mesures provisoires au profit des États membres situés en première ligne : la décision (UE) 2015/1523 ( 8 ) et la décision (UE) 2015/1601 ( 9 ). Ces deux décisions ont l’article 78, paragraphe 3, TFUE pour base légale. Elles fixent des modalités précises pour la relocalisation de 40000 et de 120000 demandeurs de protection internationale respectivement. Je désignerai ci‑après ces deux décisions par l’expression « décisions de relocalisation » et ne les mentionnerai individuellement qu’en tant que de besoin.

3. Des recours contestant la légalité de la décision 2015/1601 ont été rejetés ( 10 ).

4. La Commission européenne a intenté des procédures en manquement contre trois États membres : la République de Pologne (affaire C‑715/17), la Hongrie (affaire C‑718/17) et la République tchèque (affaire C‑719/17). En tant que de besoin, je désignerai ces trois États membres ensemble par l’expression les « trois États membres défendeurs ».

5. Dans ces procédures parallèles, la Commission affirme que les trois États membres défendeurs ont manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 2 (« l’obligation d’information »), des deux décisions 2015/1523 et 2015/1601 (la République de Pologne et la République tchèque), et de l’article 5, paragraphe 2, de la seule décision 2015/1601 (la Hongrie), ainsi que, par voie de conséquence, aux obligations de relocalisation qui s’ensuivent et qui leur incombent, prévues à l’article 5, paragraphes 4 à 11, des deux décisions précitées, manquant ainsi de prêter assistance aux États membres situés en première ligne pour relocaliser sur leurs territoires respectifs des demandeurs de protection internationale afin d’y procéder à un examen approfondi des demandes individuelles ( 11 ).

6. La République de Pologne, la Hongrie et la République tchèque contestent la recevabilité des recours. Subsidiairement, elles font valoir qu’elles peuvent se fonder sur l’article 72 TFUE pour justifier ne pas avoir appliqué ces décisions (dont elles ne contestent plus la validité), car des mesures de l’Union adoptées sur la base du titre V de la troisième partie du TFUE (où figure l’article 78 TFUE, qui est la base légale des décisions de relocalisation) « ne porte[nt] pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

7. Ces trois affaires ont été examinées ensemble et je présenterai des conclusions communes portant sur ces trois procédures en manquement.

Le cadre juridique

8. Les deux décisions de relocalisation ne peuvent être examinées isolément. Elles ont été adoptées dans le cadre d’un ensemble (très complexe) d’obligations et d’arrangements successifs en droit international et en droit de l’Union, ainsi que de l’arrêt République slovaque et Hongrie/Conseil, pondéré et précis. Je vais tenter d’exposer ce contexte de la manière la plus succincte possible.

La déclaration universelle des droits de l’homme

9. L’article 14, paragraphe 1, de la déclaration universelle des droits de l’homme ( 12 ) dispose en des termes généraux que « [d]evant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile dans d’autres pays ». Son article 14, paragraphe 2, énonce cependant que « [c]e droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations [u]nies » ( 13 ).

La convention de Genève

10. L’article 1er, A, paragraphe 2, premier alinéa, de la convention relative au statut des réfugiés ( 14 ) dispose que le terme « réfugié » s’applique à toute personne qui, « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ». Il est précisé en son deuxième membre de phrase que si cette personne n’a pas de nationalité, l’expression « ce pays » vise celui dans lequel elle avait sa résidence habituelle.

11. L’article 1er, F, de la convention de Genève énonce toutefois que les dispositions de celle‑ci « ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser : a) qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ; b) qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés ; c) qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations [u]nies ».

Le traité sur l’Union européenne

12. L’article 4, paragraphe 2, TUE dispose que « [l]’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ».

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

13. L’article 72 TFUE figure au chapitre 1er (ayant pour titre « Dispositions générales ») du titre V dudit traité (intitulé « L’espace de liberté, de sécurité et de justice »). Il énonce de manière succincte que « [l]e présent titre ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

14. L’article 78, paragraphe 1, TFUE, qui figure au chapitre 2 (dont le titre est « Politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration »), dispose que l’Union « développe une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non‑refoulement. Cette politique doit être conforme à la [convention de Genève] ainsi qu’aux autres traités pertinents ». L’article 78, paragraphe 2, TFUE constitue la base légale des mesures adoptées pour établir le régime d’asile européen commun (RAEC) ( 15 ).

15. Aux termes de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, « [a]u cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen ».

16. Suivant le libellé de l’article 80 TFUE, « [l]es politiques de l’Union visées au présent chapitre et leur mise en œuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. Chaque fois que cela est nécessaire, les actes de l’Union adoptés en vertu du présent chapitre contiennent des mesures appropriées pour l’application de ce principe ».

La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

17. L’article 18 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 16 ) dispose que « [l]e droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la [convention de Genève] et conformément au [TUE] et au [TFUE] ».

Éléments pertinents de l’acquis en matière d’asile

18. Un droit dérivé abondant a établi le RAEC ainsi que les règles uniformes de fond et de forme que les États membres doivent appliquer lors de l’examen et du traitement de demandes de protection internationale.

La directive relative aux conditions

19. La directive 2011/95/UE ( 17 ) (ci‑après la « directive relative aux conditions ») renferme des règles uniformes applicables pour déterminer si des ressortissants de pays tiers ou des apatrides peuvent bénéficier du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Elle contient également des dispositions relatives à l’exclusion du bénéfice de ces statuts, permettant sous certaines conditions à un État membre de le révoquer, d’y mettre fin ou de ne pas le renouveler.

20. Son article 2, sous a), définit la « protection internationale » comme étant « le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire définis aux points e) et g) » ; son article 2, sous d), définit la notion de « réfugié » conformément à l’article 1er, A, paragraphe 2, premier alinéa, de la convention de Genève ; son article 2, sous e), énonce que le « statut de réfugié » signifie « la reconnaissance, par un État membre, de la qualité de réfugié pour tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride » ; et son article 2, sous f), définit la notion de « personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire ».

21. L’article 2, respectivement sous h) et sous i), définit la « demande de protection internationale » comme une « demande [...] par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride, qui peut être comprise comme visant à obtenir le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire » et la notion de « demandeur » par « tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement ».

22. La directive relative aux conditions traite par la suite, dans un ordre séquentiel, de l’examen des demandes de protection internationale (chapitre II, articles 4 à 8) et des conditions pour pouvoir être considéré comme un réfugié (chapitre III, articles 9 à 12). Son article 12, intitulé « Exclusion », énumère en détail les motifs obligatoires d’exclusion d’un ressortissant d’un pays tiers ou d’un apatride du statut de réfugié. En ce qui concerne la présente affaire, il mérite d’être relevé que l’article 12, paragraphe 2, énonce des motifs qui, en substance, correspondent à ceux figurant à l’article 1er, F, de la convention de Genève ( 18 ).

23. Le chapitre IV, qui a pour titre « Statut de réfugié », renferme une disposition assez longue (l’article 14) qui énumère les cas où, une fois le statut de réfugié accordé, il peut être mis fin à celui-ci ou bien ce statut peut ne pas être renouvelé. Ces cas comprennent ceux où l’intéressé aurait dû être exclu du statut de réfugié en vertu de l’article 12 [article 14, paragraphe 3, sous a)], où des altérations de faits ont joué un rôle déterminant dans la décision d’octroyer le statut de réfugié [article 14, paragraphe 3, sous b)], où il existe des motifs raisonnables de le considérer comme « une menace pour la sécurité de l’État membre dans lequel il se trouve » [article 14, paragraphe 4, sous a)], ou encore lorsque, « ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet État membre » [article 14, paragraphe 4, sous b)] ( 19 ).

24. Au chapitre V, intitulé « Conditions pour la protection subsidiaire », l’article 17 renferme en substance les mêmes dispositions que celles de l’article 12 relatives au statut de réfugié pour exclure tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride des personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire. Les motifs obligatoires d’exclusion qui y sont énumérés, outre ceux énoncés à l’article 12 de cette directive qui reflète l’article 1er, F, de la convention de Genève, comprennent également les cas où « [un demandeur] représente une menace pour la société ou la sécurité de l’État membre dans lequel il se trouve » [article 17, paragraphe 1, sous d)]. L’article 17, paragraphe 2, étend le champ des cas d’exclusion obligatoire aux « personnes qui sont les instigatrices des crimes ou des actes visés par [l’article 17, paragraphe 1], ou qui y participent de quelque autre manière ». En outre, l’article 17, paragraphe 3, permet aux États membres d’exclure tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride des personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire « si, avant son admission dans l’État membre concerné, il a commis un ou plusieurs crimes qui ne relèvent pas du champ d’application [de l’article 17, paragraphe 1,] et qui seraient passibles d’une peine de prison s’ils avaient été commis dans l’État membre concerné, et s’il n’a quitté son pays d’origine que dans le but d’échapper à des sanctions résultant de ces crimes ».

25. Le chapitre VI, dont le titre est « Statut conféré par la protection subsidiaire », renferme, en son article 19, des dispositions parallèles à celles de l’article 14 concernant le statut des réfugiés, énumérant les cas où, après avoir été accordé, le statut conféré par la protection subsidiaire peut être révoqué ou il peut y être mis fin. Une telle mesure peut notamment être adoptée si l’intéressé peut être exclu ( 20 ) des personnes pouvant bénéficier d’une telle protection accordée en vertu de l’article 17, paragraphe 3 (article 19, paragraphe 2), ou bien est ou aurait dû être exclu en vertu de l’article 17, paragraphes 1 ou 2 [article 19, paragraphe 3, sous a)], et que des altérations de faits dont il a usé ont joué un rôle déterminant dans la décision de lui octroyer ce statut [article 19, paragraphe 3, sous b)].

26. Enfin, au chapitre VII, intitulé « Contenu de la protection internationale », l’article 21 traite de la protection contre le refoulement. S’il demande aux États membres de « [respecter] le principe de non‑refoulement en vertu de leurs obligations internationales » (paragraphe 1), son paragraphe 2 dispose explicitement que, « [l]orsque cela ne leur est pas interdit en vertu des obligations internationales visées au paragraphe 1 , [ils] peuvent refouler un réfugié, qu’il soit ou ne soit pas formellement reconnu comme tel : a) lorsqu’il y a des raisons sérieuses de considérer qu’il est une menace pour la sécurité de l’État membre où il se trouve, ou b) lorsque, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet État membre ».

La directive relative aux procédures

27. La directive 2013/32/UE ( 21 ) (ci‑après la « directive relative aux procédures ») institue des procédures uniformes de traitement des demandes de protection internationale. Son considérant 51 énonce expressément que, « [c]onformément à l’article 72 [TFUE], la présente directive ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres en ce qui concerne le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

28. La définition de la notion de « demandeur » de son article 2, sous c), est à l’image de celle de l’article 2, sous i), de la directive relative aux conditions.

29. Dès lors que des mineurs non accompagnés sont présents parmi les nombreux demandeurs devant faire l’objet d’une relocalisation en application des décisions éponymes, il convient de mentionner l’article 25, paragraphe 6, sous a), iii), et sous b), iii), de la directive relative aux procédures, ces deux dispositions permettant aux États membres de déroger aux règles de procédure normalement applicables « s’il existe de sérieuses raisons de considérer que le [mineur non accompagné concerné] représente un danger pour la sécurité nationale ou l’ordre public de l’État membre, ou [s’il] a fait l’objet d’une décision d’éloignement forcé pour des motifs graves de sécurité nationale ou d’ordre public en vertu du droit national » ( 22 ).

30. Plus généralement, l’article 31 de la directive relative aux procédures, intitulé « Procédure d’examen », permet expressément aux États membres d’accélérer une procédure d’examen et/ou de mener cette procédure à la frontière ou dans les zones de transit lorsque, notamment, « il existe de sérieuses raisons de considérer que le demandeur représente un danger pour la sécurité nationale ou l’ordre public de l’État membre, ou le demandeur a fait l’objet d’une décision d’éloignement forcé pour des motifs graves de sécurité nationale ou d’ordre public au regard du droit national » [article 31, paragraphe 8, sous j)] ( 23 ).

La directive « accueil »

31. La directive 2013/33/UE ( 24 ) (ci‑après la « directive “accueil” ») vient compléter la directive relative aux procédures en prévoyant des modalités détaillées sur le traitement accordé (ci‑après l’« accueil ») aux demandeurs de protection internationale pendant l’examen de leur demande. La définition de la notion de « demandeur » donnée à son article 2, sous b), est à l’image de celle donnée à l’article 2, sous i), de la directive relative aux conditions.

32. En son chapitre II, ayant pour titre « Dispositions générales relatives aux conditions d’accueil », l’article 7, paragraphe 1, de la directive « accueil » pose le principe selon lequel les demandeurs peuvent circuler librement sur le territoire de l’État membre d’accueil ou à l’intérieur d’une zone qui leur est attribuée par cet État membre. Toutefois, à titre de dérogation à ce principe, l’article 7, paragraphe 2, autorise expressément les États membres à « décider du lieu de résidence du demandeur pour des raisons d’intérêt public ou d’ordre public ou, le cas échéant, aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande de protection internationale ».

33. L’article 8 réglemente le placement d’un demandeur en rétention. Son paragraphe 2 dispose que, « [l]orsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées ». La liste exhaustive des motifs admissibles de placement en rétention inclut, à l’article 8, paragraphe 3, sous e), celui de « lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige ».

La directive « retour »

34. Enfin, si un demandeur ne s’est pas vu accorder le bénéfice de la protection internationale et reste irrégulièrement sur le territoire d’un État membre, la directive 2008/115/CE ( 25 ) (ci‑après la « directive “retour” ») prévoit des règles uniformes concernant son éloignement et son rapatriement.

35. Son article 1er expose que cette directive « fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, conformément aux droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit [de l’Union] ainsi qu’au droit international, y compris aux obligations en matière de protection des réfugiés et de droits de l’homme ».

36. Son article 2 énonce que, sous réserve de quelques exceptions ( 26 ), ladite directive s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre.

37. L’article 6, paragraphe 1, impose aux États membres de prendre une décision de retour ( 27 ) à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire. Lorsque le départ immédiat du ressortissant d’un pays tiers est requis pour des motifs relevant de l’ordre public ou de la sécurité nationale, une telle décision peut être prise même si la personne concernée est titulaire d’un titre de séjour valable ou d’une autre autorisation conférant un droit de séjour délivrés par un autre État membre (article 6, paragraphe 2). Normalement, un délai approprié allant de sept à trente jours est prévu pour le départ volontaire (article 7, paragraphe 1), mais « [s]’il existe un risque de fuite [...] ou si la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours » (article 7, paragraphe 4). En dernier ressort, les États membres peuvent utiliser des mesures coercitives pour procéder à l’éloignement (article 8, paragraphe 4).

38. L’article 11 traite des interdictions d’entrée pouvant être assorties aux décisions de retour. Une telle interdiction est obligatoire si aucun délai n’a été accordé pour le départ volontaire [article 11, paragraphe 1, sous a)]. La durée de l’interdiction d’entrée « est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne dépasse pas cinq ans en principe. Elle peut cependant dépasser cinq ans si le ressortissant d’un pays tiers constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale » (article 11, paragraphe 2). Dans des cas particuliers, lorsqu’un tel traitement coercitif est proportionné et dûment motivé, les États membres peuvent placer le ressortissant d’un pays tiers en détention en vue de son éloignement (voir les dispositions détaillées de l’article 15).

Les décisions de relocalisation

39. Avant l’adoption des décisions de relocalisation, l’Union avait pris des mesures pour faire face à ce qui a été reconnu comme étant une crise migratoire mondiale. À la suite de la recommandation de la Commission du 8 juin 2015 ( 28 ), 27 États membres (dont la Hongrie ne faisait pas partie), ainsi que la République d’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et la Confédération suisse (ci‑après les « États associés au système de Dublin ») ont convenu, le 20 juillet 2015, de procéder à la réinstallation, au moyen de mécanismes multilatéraux et nationaux, de 22504 personnes déplacées provenant de pays tiers et ayant manifestement besoin d’une protection internationale ( 29 ). Les places destinées à la réinstallation ont été réparties entre les États membres et les États associés au système de Dublin, conformément aux engagements énoncés à l’annexe de la résolution du 20 juillet 2015 ( 30 ).

40. Les 14 et 22 septembre 2015, respectivement, le Conseil a adopté la décision 2015/1523 et la décision 2015/1601, en retenant l’article 78, paragraphe 3, TFUE comme base légale, aux fins d’instituer des mesures provisoires pour faire face à la situation d’urgence dans laquelle se trouvaient les États membres situés en première ligne. Les deux décisions ont été adoptées sur proposition de la Commission, le Parlement ayant été consulté. La décision 2015/1523 a été adoptée par consensus ( 31 ) tandis que la décision 2015/1601 a été adoptée à la majorité qualifiée ( 32 ). Dans leur rédaction, les décisions de relocalisation présentent quelques différences. Suivant la décision 2015/1523, 40000 demandeurs de protection internationale devaient être relocalisés depuis l’Italie et la Grèce, conformément à l’accord auquel les États membres étaient parvenus avec la résolution du 20 juillet 2015. Suivant la décision 2015/1601, 120000 demandeurs de protection internationale devaient être relocalisés depuis l’Italie et la Grèce. Les annexes à cette décision en précisaient les contingents par États membres.

41. Le 15 décembre 2015, la Commission a adopté une recommandation concernant un programme d’admission humanitaire volontaire en association avec la Turquie dans laquelle elle proposait que les États participants admettent des personnes déplacées en raison du conflit en Syrie, ayant besoin d’une protection internationale et ayant été enregistrées par les autorités turques avant le 29 novembre 2015. Ce programme devait constituer une mesure d’accompagnement des engagements mutuels contenus dans le plan d’action commun conclu entre l’Union et la République de Turquie le 29 novembre 2015 ( 33 ).

La décision 2015/1523

42. Les énonciations suivantes figuraient dans les considérants de la décision 2015/1523 ( 34 ) : « (1) Conformément à l’article 78, paragraphe 3, [TFUE], au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. (2) Conformément à l’article 80 [TFUE], les politiques de l’Union relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration et leur mise en œuvre doivent être régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres et les actes de l’Union adoptés dans ce domaine doivent contenir des mesures appropriées pour l’application de ce principe. (3) Devant la récente situation de crise en Méditerranée, les institutions de l’Union ont immédiatement reconnu le caractère exceptionnel des flux migratoires dans cette région et appelé à des mesures concrètes de solidarité à l’égard des États membres situés en première ligne. En particulier, à l’occasion d’une session conjointe des ministres des [A]ffaires étrangères et de l’[I]ntérieur, le 20 avril 2015, la Commission a présenté un plan d’action immédiate en dix points pour faire face à cette crise, comprenant un engagement à examiner les possibilités d’instaurer un mécanisme de relocalisation d’urgence. (4) Lors de sa réunion du 23 avril 2015, le Conseil européen a notamment décidé de renforcer la solidarité et la responsabilité internes, en s’engageant en particulier à accroître l’aide d’urgence destinée aux États membres qui se trouvent en première ligne et à examiner les possibilités d’organiser une répartition d’urgence entre tous les États membres sur une base volontaire, ainsi qu’à déployer, dans les États membres qui se trouvent en première ligne, des équipes du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) chargées d’assurer un traitement conjoint des demandes de protection internationale, y compris l’enregistrement et le relevé d’empreintes digitales. (5) Dans sa résolution du 28 avril 2015, le Parlement européen a réaffirmé la nécessité pour l’Union de répondre aux récentes tragédies survenues en Méditerranée en se fondant sur le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, et d’accentuer ses efforts dans ce domaine envers ces États membres qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés et de demandeurs de protection internationale, aussi bien en valeur absolue que relative. [...] (9) Parmi les États membres qui font face à des pressions considérables et à la lumière des tragédies récentes en Méditerranée, [les États membres situés en première ligne] en particulier ont connu un afflux sans précédent de migrants, dont des demandeurs de protection internationale ayant manifestement besoin d’une protection internationale, arrivant sur leurs territoires, exerçant une forte pression sur leurs régimes d’asile et de migration. (10) Selon les données de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (Frontex), les itinéraires de la Méditerranée centrale et de la Méditerranée orientale ont constitué la principale zone de franchissement irrégulier des frontières dans l’Union en 2014. En 2014, plus de 170000 migrants sont entrés de manière irrégulière sur le seul territoire de l’Italie, ce qui équivaut à une augmentation de 277 % par rapport à 2013. Une augmentation constante a également été observée en Grèce où plus de 50000 migrants en situation irrégulière sont arrivés, ce qui constitue une hausse de 153 % par rapport à 2013. Le nombre total de migrants a continué d’augmenter au cours de 2015. Durant les premiers six mois de l’année 2015, l’Italie a constaté une augmentation de 5 % des franchissements irréguliers des frontières par rapport à la même période l’année [précédente]. La [République hellénique] a connu une forte augmentation du nombre de franchissements irréguliers de ses frontières au cours de la même période, qui correspond à une multiplication par six par rapport aux premiers six mois de 2014 (plus de 76000 au cours de la période allant de janvier jusqu’à juin 2015 par rapport à 11336 durant la période allant de janvier jusqu’à juin 2014). Une partie importante du nombre total de migrants en situation irrégulière détectés dans ces deux régions était des personnes possédant une nationalité qui, selon les données d’Eurostat, fait l’objet, à l’échelle de l’Union, d’un taux élevé de reconnaissance. [...] (13) L’instabilité et les conflits constants dans le voisinage immédiat des [États membres situés en première ligne] continueront vraisemblablement à [générer] une pression significative et croissante sur leurs régimes d’asile et de migration, une grande partie des migrants pouvant avoir besoin d’une protection internationale. Il est dès lors essentiel de faire preuve de solidarité à l’égard [des États membres situés en première ligne] et de compléter les mesures prises à ce jour par des mesures provisoires dans le domaine de l’asile et de la migration. [...] (16) Si un État membre quel qu’il soit devait se trouver confronté à une situation d’urgence similaire caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut adopter des mesures provisoires au profit de l’État membre concerné, sur la base de l’article 78, paragraphe 3, [TFUE]. Ces mesures peuvent comprendre, s’il y a lieu, une suspension des obligations de cet État membre telles qu’elles sont prévues dans la présente décision. (17) Conformément à l’article 78, paragraphe 3, [TFUE], les mesures envisagées au profit [des États membres situés en première ligne] devraient être de nature provisoire. Une période de vingt‑quatre mois constitue un délai raisonnable pour s’assurer que les mesures prévues dans la présente décision produisent un effet réel aux fins de l’aide accordée [aux États membres situés en première ligne] pour gérer les importants flux migratoires sur leur territoire. (18) Les mesures de relocalisation depuis l’Italie et la Grèce, énoncées dans la présente décision, impliquent une dérogation temporaire à la règle définie à l’article 13, paragraphe 1, du règlement [Dublin III], selon laquelle [les États membres situés en première ligne] auraient autrement été responsables de l’examen d’une demande de protection internationale sur la base des critères énoncés au chapitre III dudit règlement, ainsi qu’une dérogation temporaire aux étapes de la procédure, y compris les délais, définis aux articles 21, 22 et 29 dudit règlement. Les autres dispositions du règlement [Dublin III], y compris les modalités d’application définies dans le règlement (CE) no 1560/2003 de la Commission [ ( 35 )] et dans le règlement d’exécution (UE) no 118/2014 de la Commission [ ( 36 )], restent applicables, y compris celles relatives à l’obligation pour les États membres procédant au transfert de faire face aux coûts nécessaires pour transférer un demandeur vers l’État membre de relocalisation, à la coopération en matière de transferts entre les États membres ainsi qu’à la transmission d’informations par le réseau de communication électronique DubliNet. La présente décision implique également une dérogation au consentement du demandeur d’une protection internationale, tel qu’il est visé à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) no 516/2014 du Parlement européen et du Conseil [ ( 37 )]. (19) Les mesures de relocalisation ne dispensent pas les États membres d’appliquer intégralement le règlement [Dublin III], y compris les dispositions liées au regroupement familial et à la protection spéciale des mineurs non accompagnés, et la clause discrétionnaire pour raisons humanitaires. [...] (21) Le but des mesures provisoires est d’alléger la pression considérable qui s’exerce sur les régimes d’asile italien et grec, notamment en relocalisant un nombre significatif de demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale et qui sont arrivés sur le territoire de l’Italie ou de la Grèce après la date à laquelle la présente décision devient applicable. Sur la base du nombre global de ressortissants de pays tiers qui sont entrés irrégulièrement en Italie ou en Grèce en 2014 et du nombre de ceux qui ont manifestement besoin d’une protection internationale, un total de 40000 demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale devraient être relocalisés depuis l’Italie et la Grèce. Ce nombre représente environ 40 % du nombre total de ressortissants de pays tiers ayant manifestement besoin d’une protection internationale qui sont entrés irrégulièrement en Italie ou en Grèce en 2014. Ainsi, la mesure de relocalisation proposée dans la présente décision constitue un partage équitable de la charge entre [les États membres situés en première ligne], d’une part, et les autres États membres, d’autre part. Il ressort des mêmes chiffres globaux disponibles pour 2014 et les quatre premiers mois de 2015, et d’une comparaison de ceux‑ci pour [les États membres situés en première ligne], que 60 % de ces demandeurs devraient être relocalisés depuis l’Italie et 40 % depuis la Grèce. [...] (24) En vue de mettre en œuvre le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, et compte tenu du fait que la présente décision constitue une nouvelle évolution des politiques dans ce domaine, il convient de veiller à ce que les États membres qui, en vertu de la présente décision, assurent la relocalisation des demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale, depuis l’Italie ou la Grèce, reçoivent, pour chaque personne relocalisée, une somme forfaitaire qui soit identique à celle prévue à l’article 18 du [règlement] no 516/2014, à savoir 6000 [euros], et soit mise en œuvre au moyen des mêmes procédures. Cela implique une dérogation temporaire limitée à l’article 18 du [règlement] no 516/2014 parce que le versement de la somme forfaitaire devrait concerner les demandeurs relocalisés plutôt que les bénéficiaires d’une protection internationale. Cette extension temporaire du champ d’application en ce qui concerne les destinataires potentiels de la somme forfaitaire fait en effet partie intégrante du dispositif d’urgence institué par la présente décision. (25) Il est nécessaire de veiller à ce qu’une procédure de relocalisation rapide soit mise en place et d’assortir la mise en œuvre des mesures provisoires d’une étroite coopération administrative entre les États membres et d’un soutien opérationnel fourni par l’EASO. (26) Il y a lieu de prendre en considération la sécurité nationale et l’ordre public tout au long de la procédure de relocalisation, jusqu’au transfert effectif du demandeur. Dans le plein respect des droits fondamentaux du demandeur, y compris des règles pertinentes sur la protection des données, lorsqu’un État membre a de bonnes raisons de considérer qu’un demandeur représente un danger pour sa sécurité nationale ou l’ordre public sur son territoire, il devrait en informer les autres États membres. [...] (32) Il y a lieu de prendre des mesures pour éviter les mouvements secondaires, entre l’État membre de relocalisation et les autres États membres, des personnes relocalisées, ces mouvements pouvant nuire à la bonne application de la présente décision. Les demandeurs devraient notamment être informés des conséquences d’un déplacement ultérieur irrégulier dans les États membres et du fait qu’ils ne peuvent, en principe, bénéficier des droits attachés à la protection internationale qui leur a été accordée par l’État membre de relocalisation que dans cet État membre. [...] (41) Eu égard à l’urgence de la situation, la présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. »

43. L’article 1er de la décision 2015/1523 dispose que celle-ci « institue des mesures provisoires au profit [des États membres situés en première ligne] dans le domaine de la protection internationale, en vue de les aider à mieux faire face à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sur leur territoire ».

44. Les définitions suivantes sont précisées à l’article 2 de la décision 2015/1523 : « a) “demande de protection internationale”, toute demande de protection internationale telle qu’elle est définie à l’article 2, point h), de la directive [relative aux conditions] ; b) “demandeur”, tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement ; c) “protection internationale”, le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire tels qu’ils sont définis à l’article 2, points e) et g), respectivement, de la directive [relative aux conditions] ; d) “membres de la famille”, les membres de la famille tels qu’ils sont définis à l’article 2, point g), du règlement [Dublin III] ; e) “relocalisation”, le transfert d’un demandeur du territoire de l’État membre que les critères énoncés au chapitre III du règlement [Dublin III] désignent comme responsable de l’examen de sa demande de protection internationale vers le territoire de l’État membre de relocalisation ; f) “État membre de relocalisation”, l’État membre qui devient responsable de l’examen de la demande de protection internationale d’un demandeur en vertu du règlement [Dublin III] à la suite de la relocalisation de la personne en question sur le territoire de cet État membre. »

45. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la décision 2015/1523, une relocalisation en vertu de ladite décision ne peut concerner qu’un demandeur ayant introduit sa demande de protection internationale en Italie ou en Grèce et à l’égard duquel ces États membres auraient autrement été responsables en vertu des critères de détermination de l’État membre responsable énoncés au chapitre III du règlement [Dublin III].

46. L’article 4 dispose : « [à] la suite de l’accord intervenu entre les États membres sous la forme de la résolution du 20 juillet 2015 des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, concernant la relocalisation depuis l’Italie et la Grèce de 40000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale : a) 24000 demandeurs font l’objet d’une relocalisation depuis l’Italie vers le territoire des autres États membres ; b) 16000 demandeurs font l’objet d’une relocalisation depuis la Grèce vers le territoire des autres États membres ».

47. La procédure de relocalisation est précisée à l’article 5. Sa rédaction est très proche de celle de l’article 5 de la décision 2015/1601, que je cite intégralement au point 57 des présentes conclusions. Je ne vais donc pas en dupliquer les termes ici.

48. L’article 10 de la décision 2015/1523 énonce que « [l]’État membre de relocalisation reçoit une somme forfaitaire de 6000 [euros] pour chaque personne relocalisée en vertu de [ladite] décision. Ce soutien financier est mis en œuvre par application des procédures prévues à l’article 18 du [règlement] no 516/2014 ».

49. Aux termes de l’article 12 de la décision 2015/1523, sur la base des informations fournies par les États membres et par les agences concernées, la Commission devait faire rapport au Conseil, tous les six mois, sur la mise en œuvre de la décision 2015/1523. Sur la base des informations fournies par [les États membres situés en première ligne], la Commission devait également faire rapport au Conseil, tous les six mois, sur la mise en œuvre des « feuilles de route » visées à l’article 8 de la décision 2015/1523 ( 38 ).

50. L’article 13 de la décision 2015/1523 indique que celle-ci est entrée en vigueur le 15 septembre 2015 et qu’elle était applicable jusqu’au 17 septembre 2017.

La décision 2015/1601

51. Les énonciations supplémentaires suivantes figuraient dans les considérants de la décision 2015/1601 ( 39 ) : « (11) Le 20 juillet 2015, compte tenu de la situation particulière de chaque État membre, une résolution des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, concernant la relocalisation depuis la Grèce et l’Italie de 40000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale[,] a été adoptée par consensus. Sur deux ans, 24000 personnes seront relocalisées depuis l’Italie et 16000 personnes depuis la Grèce. Le14 septembre 2015, le Conseil a adopté la [décision] 2015/1523 instituant un mécanisme temporaire et exceptionnel de relocalisation, depuis l’Italie et la Grèce vers d’autres États membres, de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale. (12) Ces derniers mois, la pression migratoire aux frontières méridionales extérieures, tant terrestres que maritimes, s’est encore fortement accrue et le déplacement des flux migratoires s’est poursuivi, de la route de la Méditerranée centrale vers celle de la Méditerranée orientale et vers la route des Balkans occidentaux, en raison du nombre croissant de migrants arrivant en Grèce et provenant de ce pays. Compte tenu de la situation, il convient de garantir la mise en place de mesures provisoires supplémentaires pour alléger la pression qui s’exerce en matière d’asile sur [les États membres situés en première ligne]. [...] (18) Il convient de rappeler que la [décision] 2015/1523 fait obligation [aux États membres situés en première ligne] de fournir des solutions structurelles permettant de faire face aux pressions exceptionnelles exercées sur leurs régimes d’asile et de migration par la mise en place d’un cadre stratégique solide pour faire face à la situation de crise et intensifier le processus de réforme en cours dans ces domaines. Les feuilles de route que [les États membres situés en première ligne] ont présentées à cette fin devraient être actualisées pour tenir compte de la présente décision. [...] (20) À compter du 26 septembre 2016, 54000 demandeurs devraient faire l’objet d’une relocalisation au prorata depuis l’Italie et la Grèce vers le territoire d’autres États membres. Il convient que le Conseil et la Commission assurent un suivi permanent de la situation relative aux afflux massifs de ressortissants de pays tiers sur le territoire d’États membres. La Commission devrait présenter, le cas échéant, des propositions visant à modifier la présente décision afin de faire face à l’évolution de la situation sur le terrain et à son incidence sur le mécanisme de relocalisation, ainsi qu’à l’évolution de la pression qui s’exerce sur des États membres, en particulier ceux qui sont situés en première ligne. Ce faisant, elle devrait tenir compte du point de vue de l’État membre bénéficiaire potentiel. [...] (26) Le but des mesures provisoires est d’alléger la pression considérable qui s’exerce sur les régimes d’asile italien et grec, notamment en relocalisant un nombre important de demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale et qui seront arrivés sur le territoire de l’Italie ou de la Grèce après la date à laquelle la présente décision deviendra applicable. Sur la base du nombre global de ressortissants de pays tiers qui sont entrés irrégulièrement en Italie ou en Grèce en 2015, et du nombre de ceux qui ont manifestement besoin d’une protection internationale, un total de 120000 demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale devraient être relocalisés depuis l’Italie et la Grèce. Ce nombre représente environ 43 % du nombre total de ressortissants de pays tiers ayant manifestement besoin d’une protection internationale qui sont entrés irrégulièrement en Italie ou en Grèce en juillet et en août 2015. Cette mesure de relocalisation prévue par la présente décision constitue un partage équitable de la charge entre [les États membres situés en première ligne], d’une part, et les autres États membres, d’autre part, compte tenu de l’ensemble des chiffres disponibles sur les franchissements irréguliers de frontières en 2015. Eu égard aux chiffres en jeu, 13 % de ces demandeurs devraient être relocalisés depuis l’Italie, 42 % depuis la Grèce, et 45 % devraient l’être selon les dispositions de la présente décision. [...] (44) Étant donné que les objectifs de la présente décision ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres mais peuvent, en raison des dimensions et des effets de l’action, l’être mieux au niveau de l’Union, celle‑ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 [TUE]. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente décision n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs. [...] (50) Eu égard à l’urgence de la situation, la présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. » ( 40 )

52. L’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2015/1601 est rédigé en des termes identiques à l’unique phrase de l’article 1er de la décision 2015/1523 (institution de mesures provisoires). À l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2015/1601, il est demandé à la Commission d’assurer un suivi permanent de la situation relative aux afflux massifs de ressortissants de pays tiers et de présenter des propositions visant à modifier cette décision afin de tenir compte de l’évolution de la situation sur le terrain et de son incidence sur le mécanisme de relocalisation ( 41 ).

53. Les définitions figurant à l’article 2 de la décision 2015/1601 correspondent à celles prévues à l’article 2 de la décision 2015/1523. Je ne les exposerai pas une nouvelle fois ici.

54. L’article 3 (« Champ d’application ») est également rédigé en des termes analogues à ceux de l’article 3 de la décision 2015/1523.

55. L’article 4 de la décision 2015/1601 est intitulé « Relocalisation de 120000 demandeurs dans les États membres ». Il dispose : « 1. Cent vingt mille demandeurs font l’objet d’une relocalisation vers les autres États membres comme suit : a) 15600 demandeurs font l’objet d’une relocalisation depuis l’Italie vers le territoire des autres États membres, conformément au tableau figurant à l’annexe I ; b) 50400 demandeurs font l’objet d’une relocalisation depuis la Grèce vers le territoire des autres États membres, conformément au tableau figurant à l’annexe II ; c) 54000 demandeurs font l’objet d’une relocalisation vers le territoire d’autres États membres proportionnellement aux chiffres figurant aux annexes I et II, soit conformément au paragraphe 2 du présent article, soit au moyen d’une modification de la présente décision, ainsi qu’il est indiqué à l’article 1er, paragraphe 2, et au paragraphe 3 du présent article. 2. À compter du 26 septembre 2016, les 54000 demandeurs visés au paragraphe 1, point c), font l’objet d’une relocalisation depuis l’Italie et la Grèce, dans une proportion résultant du paragraphe 1, points a) et b), vers le territoire d’autres États membres, et proportionnellement aux chiffres figurant aux annexes I et II. La Commission présente au Conseil une proposition portant sur les chiffres qui doivent être attribués en conséquence à chaque État membre. 3. Si, au plus tard le 26 septembre 2016, la Commission estime qu’une adaptation du mécanisme de relocalisation est justifiée du fait de l’évolution de la situation sur le terrain ou qu’un État membre est confronté à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers en raison d’une importante réorientation des flux migratoires, et en tenant compte du point de vue de l’État membre bénéficiaire potentiel, elle peut, le cas échéant, présenter des propositions au Conseil, ainsi qu’il est indiqué à l’article 1er, paragraphe 2. [...] 3 bis. En ce qui concerne la relocalisation des demandeurs visés au paragraphe 1, point c), les États membres peuvent choisir de satisfaire à leurs obligations en admettant sur leur territoire des ressortissants syriens présents en Turquie en vertu de mécanismes nationaux ou multilatéraux d’admission légale de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale, autres que le programme de réinstallation faisant l’objet des conclusions des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil le 20 juillet 2015. Le nombre de personnes ainsi admises par un État membre entraîne une réduction correspondante de l’obligation de l’État membre concerné. L’article 10 s’applique, mutatis mutandis, à toute admission légale de ce type entraînant une réduction de l’obligation de relocalisation. Les États membres qui choisissent de recourir à l’option prévue dans le présent paragraphe communiquent chaque mois à la Commission le nombre de personnes légalement admises aux fins du présent paragraphe, en indiquant le type de mécanisme en vertu duquel l’admission a eu lieu et la forme d’admission légale utilisée. » ( 42 )

56. L’annexe I de la décision 2015/1601 précise la répartition par État membre des demandeurs de protection internationale en provenance d’Italie. L’annexe II de la décision 2015/1601 précise la répartition par État membre des demandeurs de cette protection en provenance de Grèce.

57. L’article 5 de la décision 2015/1601 est libellé de la manière suivante : « 1. Aux fins de la coopération administrative nécessaire à la mise en œuvre de la présente décision, chaque État membre désigne un point de contact national, dont il communique l’adresse aux autres États membres et à l’EASO. Les États membres prennent, en liaison avec l’EASO et d’autres agences concernées, toutes les mesures appropriées pour instaurer une coopération directe et un échange d’informations entre les autorités compétentes, y compris quant aux motifs visés au paragraphe 7. 2. À intervalles réguliers, et au moins tous les trois mois, les États membres indiquent le nombre de demandeurs pouvant faire rapidement l’objet d’une relocalisation sur leur territoire et toute autre information utile. 3. Sur la base de ces informations, [les États membres situés en première ligne] identifient, avec l’aide de l’EASO et, le cas échéant, des officiers de liaison des États membres visés au paragraphe 8, les demandeurs individuels pouvant faire l’objet d’une relocalisation vers les autres États membres et, dans les meilleurs délais, communiquent toute information utile aux points de contact de ces États membres. La priorité est accordée à cet effet aux demandeurs vulnérables au sens des articles 21 et 22 de la directive [« accueil »]. 4. À la suite de l’accord de l’État membre de relocalisation, [les États membres situés en première ligne] prennent, dès que possible, une décision visant à relocaliser chacun des demandeurs identifiés vers un État membre de relocalisation donné, en concertation avec l’EASO, et notifient cette décision au demandeur conformément à l’article 6, paragraphe 4. L’État membre de relocalisation ne peut décider de ne pas approuver la relocalisation d’un demandeur que s’il existe des motifs raisonnables tels qu’ils sont visés au paragraphe 7 du présent article. 5. Les demandeurs dont les empreintes digitales doivent être relevées conformément aux obligations énoncées à l’article 9 du règlement (UE) no 603/2013[ ( 43 )] ne peuvent faire l’objet d’une relocalisation que si leurs empreintes digitales ont été relevées et transmises au système central d’Eurodac conformément audit règlement. 6. Le transfert du demandeur vers le territoire de l’État membre de relocalisation a lieu dès que possible après la date de notification, à la personne concernée, de la décision de relocalisation visée à l’article 6, paragraphe 4, de la présente décision. [Les États membres situés en première ligne] communiquent à l’État membre de relocalisation la date et l’heure du transfert ainsi que toute autre information utile. 7. Les États membres ne conservent le droit de refuser de relocaliser un demandeur que lorsqu’il existe des motifs raisonnables de considérer que celui‑ci représente un danger pour la sécurité nationale ou l’ordre public sur leur territoire ou lorsqu’il existe des motifs sérieux d’appliquer les dispositions relatives à l’exclusion figurant aux articles 12 et 17 de la [directive relative aux conditions]. 8. Pour la mise en œuvre de tous les aspects de la procédure de relocalisation décrite au présent article, les États membres peuvent, après avoir échangé toutes les informations utiles, décider de détacher des officiers de liaison en Italie et en Grèce. 9. Conformément à l’acquis de l’Union, les États membres satisfont pleinement à leurs obligations. Par conséquent, l’identification, l’enregistrement et le relevé d’empreintes digitales aux fins de la procédure de relocalisation sont assurés par [les États membres situés en première ligne]. Afin de garantir que le processus reste efficace et gérable, des installations et des mesures d’accueil sont dûment mises en place de manière à héberger des personnes à titre temporaire, conformément à l’acquis de l’Union, jusqu’à ce qu’une décision soit prise rapidement quant à leur situation. Les demandeurs qui se dérobent à la procédure de relocalisation sont exclus de la relocalisation [ ( 44 )]. 10. La procédure de relocalisation prévue au présent article est menée à bien le plus rapidement possible et au plus tard dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l’État membre de relocalisation a fourni les indications visées au paragraphe 2, sauf si l’accord de l’État membre de relocalisation visé au paragraphe 4 intervient moins de deux semaines avant l’expiration de ce délai de deux mois. Dans ce cas, le délai pour mener à bien la procédure de relocalisation peut être prolongé pour une durée n’excédant pas deux semaines supplémentaires. Par ailleurs, ce délai peut aussi être prolongé, pour une période supplémentaire de quatre semaines, le cas échéant, lorsque [les États membres situés en première ligne] démontre[nt] l’existence d’obstacles pratiques objectifs empêchant le transfert. Au cas où la procédure de relocalisation ne serait pas menée à bien dans les délais impartis, et à moins que [les États membres situés en première ligne] ne convienne[nt], avec l’État membre de relocalisation, d’une prolongation raisonnable du délai, [les États membres situés en première ligne] demeurent responsables de l’examen de la demande de protection internationale en vertu du règlement [Dublin III]. 11. À la suite de la relocalisation du demandeur, l’État membre de relocalisation procède au relevé des empreintes digitales du demandeur et les transmet au système central d’Eurodac conformément à l’article 9 du règlement no 603/2013 et il actualise l’ensemble de données conformément à l’article 10 et, le cas échéant, à l’article 18, dudit règlement. »

58. En vertu de l’article 10 de la décision 2015/1601, l’État membre de relocalisation recevait une somme forfaitaire de 6000 euros pour chaque personne faisant l’objet d’une relocalisation, tandis que les États membres situés en première ligne (le cas échéant) recevaient une somme forfaitaire d’au moins 500 euros.

59. En vertu de l’article 12 de la décision 2015/1601, sur la base des informations fournies par les États membres, la Commission devait faire un rapport au Conseil tous les six mois, sur la mise en œuvre de ladite décision.

60. Conformément à l’article 13 de la décision 2015/1601, celle-ci est entrée en vigueur le 25 septembre 2015 et était applicable jusqu’au 26 septembre 2017.

61. La Commission a, depuis lors, établi quinze rapports sur la relocalisation et la réinstallation, conformément à l’article 12 des décisions de relocalisation et au point 6 de sa communication du 4 mars 2016 [« Revenir à l’esprit de Schengen – Feuille de route », COM(2016) 120 final] ( 45 ).

L’arrêt République slovaque et Hongrie/Conseil

62. La République slovaque et la Hongrie ont introduit, respectivement les 2 et 3 décembre 2015, des recours contre le Conseil, tendant à l’annulation de la décision 2015/1601 ( 46 ). La République slovaque a invoqué six moyens et la Hongrie dix moyens.

63. La Cour a examiné les moyens invoqués en les regroupant par sous-titres. Elle a commencé par examiner l’allégation selon laquelle l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne fournissait pas une base juridique appropriée pour adopter la décision 2015/1601. Cette appréciation portait sur les éléments suivants : premièrement, la nature législative de cette décision ; deuxièmement, le point de savoir si la décision présentait un caractère provisoire et si sa durée d’application était excessive ; et, troisièmement, le point de savoir si cette décision satisfaisait aux conditions d’application de l’article 78, paragraphe 3, TFUE.

64. La Cour a par la suite apprécié la légalité de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision 2015/1601. Elle a ainsi déterminé : premièrement, si le législateur avait violé l’article 68 TFUE ; deuxièmement, s’il y avait eu violation des formes substantielles, telles que l’obligation de consulter le Parlement ; troisièmement, s’il était permis au Conseil de ne pas statuer à l’unanimité en vertu de l’article 293, paragraphe 1, TFUE ; quatrièmement, si les droits des parlements nationaux de rendre un avis n’avaient pas été respectés ; et, cinquièmement, si le Conseil avait respecté les règles du droit de l’Union en matière d’emploi des langues lors de l’adoption de la décision 2015/1601.

65. Le dernier groupe de moyens examiné par la Cour concernait les moyens au fond soulevés par la République slovaque et la Hongrie. Ces moyens invoquaient : premièrement, une violation alléguée du principe de proportionnalité ; deuxièmement, une absence alléguée de prise en compte des effets de cette décision en Hongrie ; et, troisièmement, une violation alléguée du principe de sécurité juridique ainsi que de la convention de Genève.

66. Dans des conclusions approfondies et détaillées, comprenant 344 points, mon estimé et très regretté collègue et ami, l’avocat général Bot, a recommandé à la Cour de rejeter ces demandes ( 47 ).

67. Le 6 septembre 2017, dans un arrêt tout aussi approfondi et détaillé, comprenant 347 points, la grande chambre a écarté l’ensemble des moyens et a rejeté les recours.

68. La procédure précontentieuse dans les trois présentes procédures en manquement a débuté au cours de l’été 2017, à savoir, avant que l’arrêt République slovaque et Hongrie/Conseil n’ait été rendu ( 48 ). Toutefois, les demandes ont été présentées à la Cour respectivement le 21 décembre 2017 (Commission/Pologne) et le 22 décembre 2017 (Commission/Hongrie et Commission/République tchèque), c’est‑à‑dire, après que la Cour a confirmé la validité de la décision 2015/1601. Au moment où a débuté la procédure écrite devant la Cour, il n’existait donc aucun doute sur le fait que cette décision était valable.

69. La question essentielle dans les trois présentes procédures en manquement peut donc être reformulée comme suit : étant donné que la décision 2015/1601 est valable et qu’elle a donc toujours été contraignante pour tous les États membres auxquels elle s’adressait, existe-t-il des arguments juridiques, susceptibles d’être avancés par les trois États membres défendeurs, les dispensant des obligations qui leur incombent au titre des décisions de relocalisation ? ( 49 )

Les faits

70. Le 16 décembre 2015, la République de Pologne s’est engagée auprès de la Commission à accepter la relocalisation de 100 demandeurs (65 demandeurs en provenance de Grèce et 35 demandeurs en provenance d’Italie). Les États membres situés en première ligne ont ainsi identifié respectivement 73 et 36 demandeurs à des fins de relocalisation vers la Pologne. Toutefois, la Commission a indiqué (sans être contredite par la République de Pologne) qu’aucun de ces demandeurs n’a été relocalisé vers la Pologne et que la République de Pologne n’a pris aucun engagement supplémentaire d’accepter des demandeurs.

71. La Commission indique (sans être contredite par la Hongrie) que la Hongrie n’a pris aucun engagement auprès d’elle d’accepter des demandeurs au titre des décisions de relocalisation.

72. Le 8 juillet 2015 – c’est‑à‑dire avant les conclusions de la réunion du Conseil JAI du 20 juillet 2015 ( 50 ) –, la République tchèque a adopté la résolution no 556 relative à la relocalisation des demandeurs en provenance de Grèce et d’Italie ( 51 ). Le 5 février 2016, la République tchèque a pris l’engagement auprès de la Commission d’accepter la relocalisation de 30 demandeurs en vertu de la décision 2015/1523. Le 13 mai 2016, elle s’est engagée à titre supplémentaire à accepter 20 autres demandeurs en application de la décision 2015/1601. Par conséquent, les États membres situés en première ligne ont identifié respectivement 30 et 10 demandeurs à des fins de relocalisation vers la République tchèque. La Commission indique (une nouvelle fois, sans être contredite par l’État membre concerné) que, parmi les demandeurs ainsi proposés à des fins de relocalisation, la République tchèque a été d’accord d’accepter 15 demandeurs en provenance de Grèce, dont 12 ont effectivement été relocalisés, et qu’aucun demandeur en provenance d’Italie n’a été accepté ou relocalisé.

73. Par lettres envoyées parallèlement, le 10 février 2016, à la République de Pologne, à la Hongrie et à la République tchèque, la Commission a invité ces trois États membres à commencer dès que possible à relocaliser des migrants et à veiller à ce que le processus de relocalisation soit mis en œuvre rapidement.

74. Le 4 mars 2016, la Commission a publié une communication (fondée sur l’article 12 des décisions de relocalisation) intitulée « Revenir à l’esprit de Schengen – Feuille de route » ( 52 ). Les déclarations suivantes figurant dans les différents rapports de la Commission sur la relocalisation et la réinstallation, ainsi que les déclarations faites dans la correspondance avec les États membres, expliquent le cours ultérieur des événements.

75. Dans le premier rapport sur la relocalisation et la réinstallation du 16 mars 2016, la Commission a mentionné que « seules 937 personnes ont fait l’objet [...] d’une relocalisation depuis l’Italie et la Grèce » et que « le niveau peu satisfaisant de mise en œuvre des deux programmes s’explique par toute une série de facteurs, dont le manque de volonté politique des États membres de respecter intégralement et dans les délais leurs obligations juridiques en matière de relocalisation » ( 53 ).

76. Dans le quatrième rapport sur la relocalisation et la réinstallation, du 15 juin 2016, la Commission a mentionné que « cinq États membres [République de Croatie, Hongrie, République d’Autriche, République de Pologne et République slovaque] n’ont relocalisé absolument aucun demandeur » et que « sept [Royaume de Belgique, République de Bulgarie, République tchèque, République fédérale d’Allemagne, Royaume d’Espagne, République de Lituanie et Roumanie] ont relocalisé seulement 1 % du nombre de demandeurs qui leur avait été alloué » ( 54 ).

77. Par lettres envoyées parallèlement, le 5 août 2016, à la République de Pologne et à la République tchèque, la Commission a invité ces États membres à « respecter les engagements [qu’ils ont] pris au titre [des décisions de relocalisation] et à apporter sans délais une réponse adéquate en s’engageant de manière plus active et plus constante dans le processus de relocalisation de demandeurs en provenance tant d’Italie que de Grèce ». Par lettre du 5 août 2016, la Commission a également rappelé à la Hongrie, dans des termes similaires, ses obligations.

78. Au cours de la présidence maltaise du Conseil (de janvier à juin 2017), le ministre maltais de l’Intérieur et la Commission ont écrit conjointement, le 28 février 2017, aux ministres de l’Intérieur de tous les autres États membres ( 55 ). Cette lettre mentionnait ceci : « en particulier, nous invitons les États membres qui n’ont encore procédé à aucune relocalisation ou dont les relocalisations ne sont pas à proportion de leur contingent d’intensifier immédiatement leurs efforts, tandis que nous encourageons les États membres qui s’acquittent de leurs obligations à poursuivre leurs efforts ».

79. Le 1er mars 2017, la République tchèque a répondu à la Commission qu’elle considérait son offre initiale de relocalisation comme suffisante. Le 5 juin 2017, la République tchèque a adopté la résolution no 439 concernant la détérioration significative de la situation en matière de sécurité dans l’Union européenne et le dysfonctionnement du système de relocalisation, qui a suspendu sa résolution précédente no 556 concernant la relocalisation de demandeurs en provenance de Grèce et d’Italie en vertu de la décision 2015/1523. La résolution no 439 a, de ce fait, également suspendu les relocalisations au titre de la décision 2015/1601 et a ordonné au ministre de l’Intérieur de cesser ses activités dans les domaines concernés. La résolution no 439 faisait référence, à titre de justification des mesures prises, à un « dysfonctionnement du système [de relocalisation] ».

80. Dans le dixième rapport sur la relocalisation et la réinstallation, du 2 mars 2017, la Commission a mentionné que « la Hongrie, [la République d’Autriche et la République de Pologne] persist[ai]ent dans leur refus de participer au programme de relocalisation. La République tchèque n’a pris aucun engagement depuis [le mois de mai] 2016 et n’a procédé à aucune relocalisation depuis [le mois d’août] 2016 » ( 56 ).

81. Dans le quinzième rapport sur la relocalisation et la réinstallation, du 6 septembre 2017, la Commission a mentionné que « la Hongrie et la [République de Pologne] restent les seuls États membres à n’avoir relocalisé personne, la [République de] Pologne n’ayant quant à elle offert aucune place depuis le 16 décembre 2015. En outre, la République tchèque n’a fait aucune offre de places depuis [le mois de mai] 2016 et n’a effectué aucune relocalisation depuis [le mois d’août] 2016. Ces pays devraient commencer à offrir des places et à relocaliser immédiatement » ( 57 ).

La procédure devant la Cour

82. Conformément à la procédure prévue à l’article 258 TFUE, la Commission a envoyé des lettres de mise en demeure aux trois États membres défendeurs ( 58 ). Au regard de leurs réponses, elle leur a par la suite adressé des avis motivés le 26 juillet 2017, fixant au 23 août 2017 la date à laquelle ils devaient se conformer à ces avis motivés, ce que ces États membres n’ont pas fait.

83. Par lettre du 19 septembre 2017, la Commission a rappelé à la République de Pologne, à la Hongrie et à la République tchèque que « la Cour de justice de l’Union européenne a récemment confirmé la légalité des mesures de relocalisation » dans l’arrêt République slovaque et Hongrie/Conseil. La Commission a invité les trois États membres défendeurs « à prendre rapidement les mesures nécessaires pour contribuer à la réinstallation des demandeurs éligibles restants en temps utile, en commençant par indiquer les personnes [qu’ils avaient] l’intention de réinstaller sur [leur] territoire ».

84. Aucun des trois États membres défendeurs n’a répondu à la Commission.

85. La Commission a alors introduit les présents recours le 21 décembre 2017 (affaire C‑715/17, Commission/Pologne) et le 22 décembre 2017 (affaire C‑718/17, Commission/Hongrie, et affaire C‑719/17, Commission/République tchèque).

86. Dans l’affaire C‑715/17, Commission/Pologne, la Commission a conclu à ce que la Cour constate que, en n’ayant pas indiqué à intervalles réguliers, et au moins tous les trois mois, un nombre approprié de demandeurs pouvant faire rapidement l’objet d’une relocalisation sur son territoire et toute autre information utile, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, des décisions de relocalisation, et, par conséquent, elle a manqué à ses autres obligations prévues à l’article 5, paragraphes 4 à 11, des décisions de relocalisation.

87. Dans l’affaire C‑718/17, Commission/Hongrie, la Commission a conclu à ce que la Cour constate que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 2015/1601 et que, par conséquent, elle a manqué à ses autres obligations prévues à l’article 5, paragraphes 4 à 11, de cette décision.

88. Dans l’affaire C‑719/17, Commission/République tchèque, la Commission a formulé ses conclusions dans les mêmes termes que dans l’affaire C‑715/17, Commission/Pologne.

89. Une procédure écrite complète s’est déroulée pour les trois affaires.

90. Une audience conjointe s’est tenue le 15 mai 2019. La République de Pologne, la Hongrie, la République tchèque et la Commission ont assisté à cette audience et ont été entendues en leurs plaidoiries.

Sur la recevabilité

91. Les trois États membres défendeurs contestent la recevabilité de la procédure en manquement engagée à leur encontre. Ils soulèvent, en substance, quatre catégories d’arguments : premièrement, le défaut d’objet de la présente procédure, le défaut d’intérêt à agir et la violation du principe de bonne administration de la justice ; deuxièmement, la violation du principe d’égalité de traitement ; troisièmement, la violation des droits de la défense, pour autant qu’il n’a pas été accordé à ces États membres des délais suffisants pour présenter leurs observations au cours de la procédure précontentieuse et que la requête de la Commission est formulée de manière insuffisamment précise ; et, quatrièmement (dans l’affaire C‑719/17, Commission/République tchèque), le manque de précision des conclusions (du petitum) de la requête présentée par la Commission.

92. J’examinerai donc ces quatre catégories d’arguments aux fins de déterminer si les recours introduits par la Commission dans ces procédures en manquement sont recevables.

Le défaut d’objet, le défaut d’intérêt à agir et la violation du principe de bonne administration de la justice

93. Les trois États membres défendeurs font valoir que la procédure engagée par la Commission à leur encontre est irrecevable pour défaut d’objet, car les obligations découlant de l’article 5, paragraphe 2, et de l’article 5, paragraphes 4 à 11, de la décision 2015/1523 et de la décision 2015/1601 ont définitivement expiré, respectivement, les 17 et 26 septembre 2016.

94. La République de Pologne (affaire C‑715/17) mentionne que le manquement allégué a cessé d’exister, respectivement, à compter des 18 et 27 septembre 2017, selon la décision de relocalisation applicable. Tout en reconnaissant que, dans le cadre d’un recours fondé sur l’article 258 TFUE, l’existence d’un manquement doit être appréciée à la lumière du droit de l’Union en vigueur à l’expiration du délai imparti par la Commission à l’État membre concerné pour se conformer à son avis motivé ( 59 ) (en l’espèce, le 23 août 2017), la République de Pologne estime que l’objectif d’un tel recours doit être de mettre un terme au manquement. Selon la République de Pologne, étant donné que les décisions de relocalisation ont expiré et que les États membres concernés ne peuvent plus remédier à leur absence de conformité, le présent recours est sans objet. La République de Pologne fait valoir, en outre, que, dans la mesure où il n’est pas possible de remédier au manquement allégué, l’arrêt de la Cour ne peut avoir qu’un effet déclaratoire.

95. La Hongrie et la République tchèque ont adopté une approche similaire dans leurs observations écrites et dans leurs plaidoiries à l’audience.

96. Selon la Hongrie (affaire C‑718/17), l’introduction d’une procédure en manquement est inappropriée, abusive et contraire au principe de bonne administration de la justice, car elle ne peut aboutir qu’à une conclusion de principe sans effet juridique réel. La République tchèque (affaire C‑719/17) ajoute que le but de la procédure en manquement n’est pas d’avoir un « débat théorique » sur la question de savoir si, dans le passé, un État membre a enfreint ou non le droit de l’Union.

97. Dans le même ordre d’idées, les trois États membres défendeurs font valoir que la Commission n’a pas établi l’existence d’un intérêt à agir suffisant et que son recours poursuit un simple objectif politique, à savoir « stigmatiser » les États membres qui ont ouvertement contesté le mécanisme de relocalisation établi par les décisions de relocalisation ( 60 ). Elles affirment que la Commission a ainsi méconnu l’esprit de l’article 258 TFUE.

98. Je rejette ces arguments.

99. Selon la jurisprudence constante de la Cour, la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non‑respect par un État membre des obligations que lui impose le droit de l’Union ( 61 ).

100. Les arrêts rendus par la Cour en vertu de cette disposition sont, par essence même, de nature déclaratoire ( 62 ). L’objectif de la procédure devant la Cour n’est pas, en lui‑même, de supprimer le manquement allégué. La Cour déclare uniquement que l’État membre a manqué à ses obligations ou rejette le recours. Une fois que le manquement a été constaté, la Cour n’adresse pas d’injonction à l’État membre concerné. Il incombe à ce dernier, le cas échéant, d’adopter les mesures appropriées afin de se mettre en conformité avec le droit de l’Union, conformément à l’article 260, paragraphe 1, TFUE.

101. Il est également de jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour ( 63 ). Ainsi, la Commission peut introduire un recours devant la Cour même si le manquement allégué a virtuellement pris fin ( 64 ).

102. La jurisprudence invoquée en l’espèce par la République de Pologne dans ses mémoires n’est pas pertinente. L’affaire C‑365/97, Commission/Italie ( 65 ), concernait une situation dans laquelle le droit de l’Union applicable avait été modifié au cours de la procédure précontentieuse. En l’espèce, les décisions de relocalisation sont restées inchangées jusqu’à la fin du délai fixé dans l’avis motivé. Le fait que ces décisions aient expiré par la suite n’a aucune incidence sur le fait que les trois États membres défendeurs n’ont pas respecté (comme ils l’admettent d’ailleurs) les exigences prévues par ces décisions. Dans l’affaire C‑177/03, Commission/France ( 66 ), la législation nationale en cause avait été modifiée entre l’expiration du délai fixé pour se conformer à l’avis motivé et l’introduction du recours en manquement, de sorte que l’arrêt à prononcer aurait pu être « privé d’une part importante de son utilité ». La Cour a considéré que, dans ces circonstances, il pourrait être préférable que la Commission ne forme pas un recours, mais émette « un nouvel avis motivé précisant les griefs qu’elle entend retenir au vu des circonstances modifiées » ( 67 ). Il relève de l’évidence que cet arrêt est inapplicable aux circonstances de la présente affaire.

103. Étant donné qu’il est constant que le manquement aux décisions de relocalisation existait à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé (23 août 2017), la Commission est en droit d’introduire un recours en manquement aux obligations qui incombent en vertu de ces décisions et de conclure à ce que la Cour constate l’existence de ce manquement. Étant donné que les décisions de relocalisation ont expiré depuis lors, il ne sera pas nécessaire que les États membres défendeurs adoptent des mesures spécifiques pour se conformer au droit de l’Union. Cela ne signifie pas que la procédure sera sans objet.

104. Conformément à la jurisprudence constante de la Cour, la Commission n’a pas à démontrer l’existence d’un intérêt à agir ni à indiquer les motifs qui l’ont amenée à introduire un recours en manquement ( 68 ). Il est exact que la Cour a jugé que, lorsqu’un manquement a eu lieu dans le passé, la Cour doit déterminer « si cette action comporte [pour la Commission] encore un intérêt suffisant » ( 69 ). En l’espèce – ainsi que la Commission l’a souligné à juste titre –, le litige entre la Commission et les trois États membres défendeurs soulève des questions fondamentales, notamment celle de savoir si l’on peut invoquer l’article 72 TFUE pour dispenser les États membres de leurs obligations par ailleurs contraignantes en vertu du droit dérivé.

105. Plus généralement, ces procédures soulèvent des questions légitimes et importantes en ce qui concerne le respect de l’État de droit, le principe de solidarité, la politique commune d’asile et le rôle de la Commission en tant que gardienne des traités. Que la violation ait été ou non commise dans le passé, ces questions conservent toute leur pertinence. Il ne s’agit nullement – comme la République tchèque a cherché à le suggérer – d’un débat « théorique ». Malheureusement, la gestion future des migrations massives pourrait bien donner lieu à des problèmes analogues à ceux qui ont conduit à l’adoption des décisions de relocalisation. Selon moi, il ne fait donc aucun doute que la Commission a un intérêt à faire constater les manquements et à ce que les obligations des États membres soient précisées ( 70 ).

106. Je considère donc que les recours introduits par la Commission dans ces affaires ne sont pas sans objet. La Commission a un intérêt suffisant à agir et sa démarche ne saurait être considérée comme contraire au principe de bonne administration de la justice.

La violation du principe d’égalité de traitement

107. La Hongrie (affaire C‑718/17) soutient que, en introduisant des procédures en manquement uniquement à l’encontre des trois États membres défendeurs, alors que la grande majorité des États membres n’ont pas pleinement respecté les obligations prévues par les décisions de relocalisation, la Commission a violé le principe d’égalité de traitement énoncé à l’article 4, paragraphe 2, TUE et a abusé du pouvoir d’appréciation que lui confère l’article 258 TFUE.

108. La Hongrie fait valoir notamment que la Commission a choisi arbitrairement et de manière discriminatoire le groupe d’États membres faisant l’objet des procédures en manquement. Si la Commission avait retenu une approche objective, elle aurait engagé une telle procédure contre tous les États membres qui ne se sont pas pleinement conformés aux obligations qui leur incombent en vertu des décisions de relocalisation, étant donné que tous ces États membres se trouvaient dans une situation comparable. En avançant cet argument, la Hongrie adopte donc une approche binaire. Seules deux catégories devraient être prises en considération : les États qui ont pleinement satisfait à leurs obligations et ceux qui ne s’y sont pas conformés, quelle que soit la gravité du manquement ( 71 ). En ciblant la République de Pologne, la Hongrie et la République tchèque, la Commission tente de faire de ces États membres (je cite) des « boucs émissaires », destinés à expier le « fiasco » du système de relocalisation instauré par les décisions de relocalisation.

109. La République de Pologne (affaire C‑715/17) adopte une position analogue à celle de la Hongrie sur ces questions.

110. Je rejette ce raisonnement.

111. Selon une jurisprudence constante, la Commission dispose d’une large marge d’appréciation pour introduire une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE : « il appartient à la Commission d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre, de déterminer les dispositions qu’il aurait violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son encontre, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l’action » ( 72 ).

112. Ainsi, l’absence de recours en manquement à l’encontre d’un État membre n’est pas pertinente pour apprécier la recevabilité d’un recours en manquement introduit à l’encontre d’un autre État membre ( 73 ).

113. La Cour a également clairement indiqué qu’« un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité par la circonstance que d’autres États membres manqueraient également à leurs obligations [découlant du TFUE] ». Dans l’ordre juridique de l’Union, la mise en œuvre du droit de l’Union par les États membres ne saurait être soumise à une condition de réciprocité. Les articles 258 et 259 TFUE prévoient les voies de recours appropriées pour faire face aux manquements des États membres aux obligations qui découlent du traité FUE ( 74 ).

114. Tant la Hongrie que la République de Pologne ont déclaré que, en invoquant ces arguments, elles ne cherchaient pas à faire valoir le non‑respect par d’autres États membres de leurs obligations au titre du droit de l’Union pour justifier leurs propres manquements à ces mêmes obligations. Je suis loin d’être convaincue par ces simples déclarations. Les mémoires des deux États membres montrent qu’ils cherchaient explicitement à invoquer des défaillances généralisées dans l’application du système de relocalisation aux fins de contester la recevabilité des procédures engagées à leur encontre et de justifier leur refus de mettre en œuvre les décisions de relocalisation. De telles défaillances généralisées, si elles étaient établies, affecteraient (par hypothèse) la capacité de tous les États membres à se conformer aux décisions de relocalisation. En outre, la Hongrie et la République de Pologne font toutes deux valoir (au titre de leur argument tiré d’une discrimination) le fait que de nombreux autres États membres ne se sont pas pleinement conformés aux obligations découlant de ces décisions.

115. La Commission a-t-elle abusé de sa marge d’appréciation en exerçant ses compétences ? Plus précisément, peut-on raisonnablement affirmer que les trois États membres défendeurs se trouvaient dans une situation comparable à celle des autres États membres et que la Commission a manifestement abusé de sa marge d’appréciation, faisant naître ainsi une différence de traitement injustifiée aux dépens des trois États membres en question ?

116. J’estime que cette question appelle une réponse négative.

117. Comme la Commission l’a souligné dans ses observations écrites et orales, les trois États membres défendeurs étaient les seuls à n’avoir pris aucun engagement formel de relocalisation (la Hongrie) ou à n’avoir pris aucun engagement de relocalisation depuis au moins un an (la République de Pologne et la République tchèque) au titre de l’article 5, paragraphe 2, des décisions de relocalisation, malgré des demandes répétées de la Commission. Les douzième et treizième rapports sur la relocalisation et la réinstallation fournissent de nombreuses preuves à cet égard.

118. Il s’ensuit que les trois États membres défendeurs se trouvent dans une situation que l’on peut distinguer, par la gravité et la persistance de leur non‑respect des obligations, de la situation des autres États membres qui se sont au moins engagés à relocaliser un nombre donné de demandeurs de protection internationale, même si (malheureusement) ces engagements ne se sont pas systématiquement traduits dans les faits par des relocalisations effectives ( 75 ).

119. Je considère donc que la Commission n’a dépassé les limites de la marge d’appréciation conférée par l’article 258 TFUE ni en introduisant des recours en manquement à l’encontre de la République de Pologne, de la Hongrie et de la République tchèque ni en n’introduisant pas de tels recours à l’encontre d’autres États membres qui ne se sont pas pleinement acquittés des obligations prévues par les décisions de relocalisation.

120. Enfin, je voudrais mentionner ici un argument supplémentaire avancé par la Hongrie dans ses mémoires. Cet État membre se demande s’il est réellement possible d’exiger le respect des obligations découlant de la décision 2015/1601 en l’absence de respect de l’ensemble des obligations prévues par la décision 2015/1523. De la part de la Hongrie, cet argument me semble tout à fait dénué de pertinence. La Hongrie n’était concernée que par la décision 2015/1601 et la procédure en manquement engagée à son encontre ne porte que sur le non‑respect des obligations qui lui incombaient au titre de cette décision.

121. Je conclus donc que les arguments relatifs à la recevabilité, fondés sur la violation du principe d’égalité de traitement, doivent être rejetés.

La violation des droits de la défense

122. La Hongrie (affaire C‑718/17) soutient que la Commission a violé ses droits de la défense pendant la phase précontentieuse : premièrement, en ne lui accordant que quatre semaines pour répondre tant à la lettre de mise en demeure qu’à l’avis motivé, et, secondement, en ne définissant pas clairement le manquement allégué, en ce que la Commission n’a pas suffisamment expliqué le lien entre la violation alléguée de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 2015/1601 et les violations alléguées de l’article 5, paragraphes 4 à 11, de cette décision.

Les délais de réponse à la correspondance précontentieuse de la Commission

123. La Hongrie reconnaît que, dans le cadre d’une procédure en manquement, la Commission dispose assurément d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer les délais des différentes étapes de la procédure. Elle considère néanmoins que la Commission a abusé de son pouvoir d’appréciation en l’espèce. La Hongrie fait valoir que la Commission a imposé des délais « extrêmement courts » au milieu de l’été, sans tenir compte du fait que la Hongrie faisait l’objet d’autres procédures en manquement pendant la même période. La Hongrie laisse entendre qu’une telle manière d’agir visait à « rendre impossible » l’exercice par la Hongrie de ses droits de la défense.

124. La Hongrie fait valoir, en outre, que la Commission ne saurait invoquer une situation d’urgence qu’elle a elle‑même créée en ne prenant pas de mesures plus tôt et que la Commission a raccourci les délais uniquement pour s’assurer que la procédure en manquement qu’elle était, quoi qu’il en soit, déterminée à introduire devant la Cour avant la fin de l’année serait recevable ( 76 ).

125. Enfin, la Hongrie affirme que la brièveté des délais ne saurait être justifiée par le fait qu’elle avait pleinement connaissance de la violation alléguée.

126. Je suis d’accord avec la Commission pour dire que les droits de la défense de la Hongrie n’ont pas été violés par la brièveté des délais fixés lors de la procédure précontentieuse.

127. La Cour a expliqué que la procédure précontentieuse prévue à l’article 258 TFUE a un double objectif. Son but est de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission ( 77 ). La régularité de cette procédure constitue une garantie essentielle voulue par le traité FUE, non seulement pour la protection des droits de l’État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini ( 78 ). La procédure précontentieuse (lettre de mise en demeure suivie d’un avis motivé) a donc pour but de circonscrire l’objet du litige et de permettre à l’État membre de préparer sa défense ainsi que (notamment) de se conformer à ses obligations avant que la Cour ne soit saisie.

128. La Commission doit donc laisser un délai raisonnable aux États membres pour répondre aux lettres de mise en demeure et pour se conformer aux avis motivés ou, le cas échéant, pour préparer leur défense. Pour apprécier le caractère raisonnable du délai fixé, il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances de l’affaire. Des délais très courts peuvent ainsi se justifier dans des situations particulières, notamment lorsqu’il y a urgence à remédier à un manquement ou lorsque l’État membre concerné a pleine connaissance du point de vue de la Commission bien avant le début de la procédure ( 79 ).

129. Je rappelle également que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, c’est à la Commission qu’il appartient de « choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement [à l’encontre d’un État membre], les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l’action » ( 80 ).

130. En ce qui concerne l’urgence, je mentionne que les décisions de relocalisation ont été adoptées en réponse à une situation particulièrement grave et urgente de migration massive, justifiant l’adoption des mesures provisoires prévues par ces décisions.

131. La Commission a expliqué qu’elle avait adopté une approche coopérative visant à encourager les États membres à mettre en œuvre volontairement les mesures prévues par les décisions de relocalisation. La Commission souhaitait également tenir compte du temps nécessaire à chaque État membre pour se préparer au processus de relocalisation qui impliquait – comme elle l’a souligné à juste titre – des procédures administratives complexes nécessitant une coopération étroite entre les États membres.

132. Les rapports de la Commission sur la relocalisation et la réinstallation attiraient l’attention des États membres sur leurs obligations à intervalles réguliers.

133. En toute logique, c’est donc précisément parce que la Commission a choisi d’encourager les États membres à se conformer volontairement aux décisions de relocalisation qu’elle n’a pas engagé de procédure en manquement plus tôt au cours de la période de 24 mois prévue pour la mise en œuvre de ces décisions. En mai 2017, il était en effet devenu urgent d’envisager l’introduction d’une procédure en manquement. Ce fait était imputable non à la Commission, mais au refus persistant des trois États membres défendeurs de se conformer à leurs obligations. Par conséquent, il ne saurait être fait grief à la Commission « d’invoquer une urgence qu’elle avait elle‑même créée » en n’ayant pas engagé la procédure précontentieuse plus tôt. Pour cette raison, la référence de la Hongrie à l’affaire 293/85, Commission/Belgique ( 81 ), est sans pertinence.

134. Je rappelle également que, dans l’affaire C‑20/09, Commission/Portugal, la Cour a jugé que la Commission avait pour mission de veiller, d’office et dans l’intérêt général, à l’application par les États membres du droit de l’Union et de faire constater, en vue de leur cessation, l’existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent ( 82 ). Il s’ensuit que la Commission pouvait valablement s’assurer – en l’espèce, en fixant des délais appropriés (de courte durée) pour la procédure précontentieuse – que les trois États membres défendeurs concernés avaient à répondre devant la Cour de leur choix délibéré de ne pas mettre en œuvre les décisions de relocalisation ( 83 ).

135. Les courts délais fixés par la Commission semblent également justifiés dans la mesure où les trois États membres défendeurs concernés connaissaient parfaitement le point de vue de la Commission bien avant l’ouverture formelle de la procédure en manquement ( 84 ). La Commission avait invité la Hongrie à se conformer aux obligations qui lui incombaient en vertu de la décision 2015/1601 dans plusieurs lettres distinctes et dans sa série de rapports mensuels, avant d’envoyer la lettre de mise en demeure. Le douzième rapport sur la relocalisation et la réinstallation (publié le 16 mai 2017) a clairement indiqué à tous les États membres que la Commission avait l’intention d’introduire des procédures en manquement en cas de non‑respect persistant ( 85 ).

136. Enfin, l’argument selon lequel il conviendrait de tenir compte du fait que la procédure précontentieuse s’est déroulée au cours de l’été, alors que la Hongrie était également partie défenderesse dans d’autres procédures en manquement, me semble sans fondement. Un État membre doit avoir mis en place les dispositions administratives nécessaires pour se défendre dans les procédures précontentieuses, le cas échéant, à tout moment de l’année. Cela vaut a fortiori dans le présent cas de figure, dans lequel l’intention de la Commission d’introduire une procédure en manquement était connue depuis des semaines.

137. Je conclus que les délais fixés par la Commission au stade précontentieux de cette procédure en manquement n’étaient pas excessivement courts et n’étaient pas de nature à porter atteinte à l’exercice par la Hongrie de ses droits de la défense.

La définition du manquement allégué

138. La Hongrie fait grief à la Commission de ne pas avoir défini le manquement allégué en temps utile et, notamment, de ne pas avoir expliqué pourquoi elle invoque, outre une violation de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 2015/1601, également une violation de l’article 5, paragraphes 4 à 11, de cette décision.

139. Plus précisément, la Hongrie fait valoir ici qu’elle n’était pas en mesure de comprendre le lien entre le non‑respect de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 2015/1601 (les engagements relatifs au nombre de demandeurs qui pourraient être relocalisés) et le non‑respect de l’article 5, paragraphes 4 à 11, de cette décision (la mise en œuvre subséquente de la relocalisation). La Hongrie fait grief à la Commission de ne pas avoir fourni d’explication détaillée dans son avis motivé sur la manière dont les deux étaient liés et, par conséquent, de ne pas avoir défini clairement le manquement invoqué à l’encontre de la Hongrie. Ce manque de clarté aurait été aggravé par le fait que l’avis motivé adressé à la Hongrie contenait des références erronées à la décision 2015/1523, que la Hongrie considère sans pertinence. (Cela a eu lieu probablement parce que les avis motivés concernant la République de Pologne et la République tchèque ont été rédigés parallèlement, et que des violations, à la fois, de la décision 2015/1523 et de la décision 2015/1601, ont été invoquées à l’encontre de ces deux États membres.)

140. Je fais observer que la dernière partie tant de la lettre de mise en demeure que de l’avis motivé adressés à la Hongrie faisaient référence à l’article 5, paragraphes 4 à 11, de la décision 2015/1601 ainsi qu’à l’article 5, paragraphe 2, de cette décision. Je rappelle, quitte à énoncer une évidence, que l’objectif des décisions de relocalisation était de permettre que la relocalisation de demandeurs arrivant sur le territoire de l’Italie et de la Grèce ait lieu de manière effective. S’engager à accepter un nombre donné de demandeurs était, certes, obligatoire, mais ce n’était qu’une première étape dans le processus de relocalisation ; cela n’était pas suffisant en soi. Cela ressort également très clairement de la série de rapports sur la relocalisation et la réinstallation. Ainsi, l’argument selon lequel la violation de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 2015/1601 impliquait également de facto la violation de l’article 5, paragraphes 4 à 11, de cette décision aurait dû aller de soi pour quiconque procédait à une lecture en toute bonne foi ( 86 ).

141. Les trois États membres défendeurs ont explicitement fait valoir – notamment, lors de l’audience – que leur statut était celui de « rebelles » qui voulaient résister et s’opposer à la mise en œuvre du mécanisme de relocalisation. La Commission ne conteste pas cette présentation des événements à l’origine de la présente procédure. Toutefois, il découle également de la position que ces États membres ont choisi d’adopter qu’il est difficile de donner foi à l’allégation de la Hongrie selon laquelle elle n’avait, en quelque sorte, pas conscience de l’ampleur de la violation de la décision 2015/1601 qui pourrait être invoquée à son encontre.

142. Enfin, il est bien entendu regrettable que des références, sans pertinence, à la décision 2015/1523 se soient glissées dans l’avis motivé adressé à la Hongrie. Il semble probable que les erreurs proviennent de l’utilisation du « copier‑coller » lors de la préparation simultanée des trois avis motivés à envoyer à la République de Pologne, à la Hongrie et à la République tchèque. Je ne considère pas que ces erreurs soient de nature à rendre incompréhensibles les allégations formulées à l’encontre de la Hongrie dans l’avis motivé. Ainsi, je ne considère pas qu’il ait été porté atteinte à l’exercice par la Hongrie de ses droits de la défense.

143. Je conclus donc que l’argument de la Hongrie doit être rejeté dans son intégralité pour autant qu’il concerne la violation des droits de la défense.

Dans l’affaire C‑719/17, le manque de précision des conclusions (du petitum) de la requête

144. Tant dans la lettre de mise en demeure que dans l’avis motivé adressés à la République tchèque, la Commission a indiqué que la date à laquelle le manquement a commencé était le 13 août 2016. Dans sa demande, la Commission a souligné que, depuis sa notification du 13 mai 2016, la République tchèque n’avait fourni aucune indication supplémentaire quant au nombre de demandeurs pouvant être relocalisés, même si elle était tenue de le faire au moins une fois par trimestre. La Commission a conclu que la République tchèque avait donc manqué à ses obligations à compter du 13 août 2016 ( 87 ). Toutefois, le petitum de la requête ne précise pas la date à laquelle le manquement a commencé ( 88 ). Dans un document ultérieur de procédure, la Commission a également indiqué que le 13 août 2016 était la date à laquelle le manquement a commencé.

145. La République tchèque fait valoir que la formulation du petitum ne permet pas de déterminer l’étendue du manquement invoqué à son encontre ( 89 ). Elle soutient également que les mémoires de la Commission ne sont pas explicites sur le point de savoir si le manquement a commencé