Arrêt de la Cour du 6 octobre 1993. - République italienne contre Commission des Communautés européennes. - Apurement des comptes FEOGA - Exercice 1988. - Affaire C-55/91.



Recueil de jurisprudence 1993 page I-04813



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

++++

1. Agriculture - FEOGA - Apurement des comptes - Droit de la Commission de faire procéder à des vérifications sur place par ses agents

(Règlement du Conseil n 729/70, art. 5, § 2)

2. Agriculture - FEOGA - Apurement des comptes - Refus de prise en charge de dépenses découlant d' irrégularités dans l' application de la réglementation communautaire - Irrégularité alléguée tenant au calcul même des montants dus au FEOGA - Contestation par l' État membre concerné - Charge de la preuve

(Règlement du Conseil n 729/70)

3. Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Contrôle - Compétence à titre principal des États membres - Intervention de la Commission à titre complémentaire - Limites

(Traité CEE, art. 5; règlement du Conseil n 729/70, art. 8, § 1, et 9)

4. Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Refus de prise en charge de dépenses en l' absence de contrôle opéré par les autorités nationales - Contestation fondée sur l' impossibilité de récupération en l' absence d' irrégularités substantielles prouvées - Absence d' incidence

(Traité CEE, art. 5; règlement du Conseil n 729/70, art. 8)

5. Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Obligation de la Commission de refuser la prise en charge des dépenses irrégulières - Irrégularités tolérées durant un exercice pour des raisons d' équité - Application stricte de la réglementation durant l' exercice suivant - Violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime - Absence

6. Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Décision relative à l' apurement des comptes - Délai - Non-respect - Absence de responsabilité de la Commission hors le cas de négligence

(Règlement du Conseil n 729/70, art. 5, § 2, sous b))

Sommaire

1. Le fait que, selon l' article 5, paragraphe 2, du règlement n 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, l' apurement des comptes du FEOGA s' effectue sur la base des comptes annuels, accompagnés des pièces nécessaires à leur apurement, transmis périodiquement par les États membres à la Commission, n' interdit aucunement à celle-ci de s' assurer par d' autres moyens, telles des vérifications effectuées sur place par ses agents conformément à l' article 9, paragraphe 2, dudit règlement, que les données fournies par les États membres sont exactes.

2. En matière de financement de la politique agricole commune par le FEOGA, il appartient à la Commission, lorsqu' elle entend refuser la prise en charge d' une dépense déclarée par un État membre, de prouver l' existence d' une violation de la réglementation communautaire. Lorsqu' elle a établi l' existence d' une telle violation, il appartient à l' État membre concerné de démontrer, le cas échéant, qu' elle a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer.

Dans le cas particulier où il n' est pas possible d' opérer une distinction entre l' irrégularité et ses conséquences financières, l' irrégularité alléguée se rapportant au calcul même des sommes dont l' État membre concerné devait assurer la perception et dont il est redevable envers le FEOGA, il appartient à celui-ci, qui est au fait du déroulement de l' opération en cause, de prouver qu' il a respecté les règles communautaires.

3. Dans le cadre du système de contrôle de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA prévu par le règlement n 729/70, la Commission exerce seulement une fonction complémentaire à celles dévolues aux États membres.

S' agissant des prélèvements et analyses d' échantillons qui peuvent s' avérer nécessaires, il découle du système de contrôle établi par l' article 9 dudit règlement que ceux-ci doivent en principe être effectués par l' État membre, soit de sa propre initiative, dans le cadre des responsabilités qui lui sont dévolues par l' article 8, paragraphe 1, dudit règlement, soit à la demande de la Commission, conformément à l' article 9, paragraphe 2, troisième alinéa, de ce même règlement. Toutefois, la Commission peut, dans les conditions prévues au quatrième alinéa de cette même disposition, procéder à certaines autres vérifications ou enquêtes, y compris des prélèvements d' échantillons sur place. Ces contrôles sont alors soumis à l' accord préalable des États membres et doivent avoir lieu en présence des représentants des administrations nationales intéressées. En effet, ledit article 9 ne confère pas à la Commission le pouvoir de définir les modalités de son intervention ni de prélever des échantillons dans le cas où elle agit indépendamment des États membres. En outre, l' article 5 du traité lui impose d' agir de commun accord avec les administrations nationales compétentes.

4. Un État membre ne saurait utilement contester la décision de la Commission de refuser la prise en charge par le FEOGA d' une partie des aides qu' il a versées sans contrôle dans le cadre d' un régime prévu par une organisation commune de marché en invoquant le fait que, la Commission n' ayant pas démontré l' existence d' irrégularités substantielles dans l' octroi des aides, il se trouve dans l' impossibilité pratique de procéder à une récupération auprès des bénéficiaires.

En effet, d' une part, l' absence de contrôles, alors que la réglementation communautaire impose aux États membres d' en effectuer, est susceptible de conduire à des irrégularités importantes et justifie en conséquence le refus de reconnaissance d' une partie des dépenses effectuées, d' autre part, l' article 8 du règlement n 729/70, qui est l' expression, dans le domaine du financement de la politique agricole commune, de l' obligation de diligence générale imposée par l' article 5 du traité, prévoit la récupération par les États membres des sommes perdues à la suite d' irrégularités ou de négligences et, à défaut de récupération totale, la prise en charge par les autorités nationales des conséquences financières desdites irrégularités ou négligences.

5. Le financement par le FEOGA des dépenses effectuées par les autorités nationales est régi par la règle selon laquelle seules les dépenses effectuées en conformité avec les règles communautaires sont à la charge du budget communautaire. Par conséquent, dès qu' elle décèle l' existence d' une violation des dispositions communautaires dans les paiements effectués par un État membre, la Commission est tenue de procéder à la rectification des comptes présentés par celui-ci. Si la Commission n' a pas procédé à la rectification due pendant un exercice précédent, mais qu' elle a toléré des irrégularités pour des raisons d' équité, l' État membre concerné n' acquiert aucun droit à exiger la même attitude pour les irrégularités de l' exercice suivant sur la base du principe de la sécurité juridique ou de la confiance légitime.

6. À défaut de toute sanction attachée à l' inobservation par la Commission du délai prévu par l' article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement n 729/70 pour la prise d' une décision relative à l' apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA, ce délai ne peut être considéré que comme un délai d' ordre, sous réserve de l' atteinte aux intérêts d' un État membre, et ce n' est qu' en cas de négligence de sa part que la Commission pourrait encourir une responsabilité pour ne pas l' avoir respecté.

Parties

Dans l' affaire C-55/91,

République italienne, représentée par M. le professeur Luigi Ferraro Bravo, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d' agent, assisté de M. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade d' Italie, 5, rue Marie-Adelaïde,

partie requérante,

soutenue par

République française, représentée par Mme Edwige Belliard, directeur adjoint à la direction des Affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M. Claude Chavance, attaché principal d' administration centrale à ce même ministère, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg, au siège de l' ambassade de France, 9, boulevard du prince Henri,

partie intervenante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Eugenio de March, conseiller juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Nicola Annecchino, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet un recours tendant à obtenir l' annulation partielle de la décision n C (90) 2337 final de la Commission, du 30 novembre 1990, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "garantie", pour l' exercice financier 1988, en tant qu' elle exclut, dans la détermination définitive du total des dépenses italiennes imputées au fonds, certaines sommes concernant le prélèvement de co-responsabilité dans le secteur laitier et fromager, les primes en faveur des producteurs de viande ovine et caprine, le tabac stocké à l' intervention, l' huile d' olive présentée à l' intervention, l' aide à la transformation des graines de soja et à l' aide à la production de blé dur,

LA COUR,

composée de MM. C. N. Kakouris, président des quatrième et sixième chambres, f.f. de président, M. Zuleeg, J. L. Murray, présidents de chambre, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco et P. J. G. Kapteyn, juges,

avocat général: M. W. Van Gerven

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 10 novembre 1992,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 3 mars 1993,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 février 1991, la République italienne a, en vertu de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE, demandé l' annulation partielle de la décision 90/644/CEE de la Commission, du 30 novembre 1990, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "garantie", pour l' exercice financier 1988 (JO L 350, p. 82).

2 Le recours tend à l' annulation de cette décision dans la mesure où elle a déclaré non imputables au FEOGA les sommes suivantes:

- 83 977 318 963 LIT au titre du prélèvement de co-responsabilité supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers,

- 67 392 655 139 LIT pour ce qui concerne les primes en faveur des producteurs de viandes ovine et caprine,

- 711 001 829 + 1 554 528 324 LIT dans le secteur du tabac en intervention,

- 60 808 737 217 LIT dans le secteur de l' huile d' olive,

- 38 034 266 760 LIT en ce qui concerne l' aide à la transformation des semences de soja,

- 67 501 305 800 LIT au titre d' aide à la production du froment dur.

3 La République française, qui a été admise à intervenir par ordonnance du 7 octobre 1991, n' a pas déposé dans le délai imparti de mémoire en intervention.

4 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur le prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers

5 Le prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers a été instauré par le règlement (CEE) n 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984 (JO L 90, p. 10), qui a modifié le règlement (CEE) n 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans ledit secteur (JO L 148, p. 13). L' introduction du régime du prélèvement supplémentaire a été réalisée par l' inclusion d' un article 5 quater dans le règlement (CEE) n 804/68, précité. Cette disposition a été mise en oeuvre par le règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13). Celui-ci a été abrogé et remplacé par le règlement (CEE) n 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, c' est-à-dire après la date à laquelle se sont produits les faits dans la présente affaire.

6 Le système du prélèvement supplémentaire, tel qu' il résulte de l' article 5 quater du règlement n 856/84, précité, vise à réduire la production dans le secteur laitier. En application de ce système, les autorités communautaires fixent la quantité maximale qui peut être produite dans l' ensemble de la Communauté, puis la répartissent entre les producteurs des États membres en attribuant à chacun un quota dénommé "quantité de référence". Si le producteur dépasse ce quota, il doit payer le prélèvement supplémentaire, qui constitue une pénalisation.

7 Le calcul du prélèvement supplémentaire se fait en ajoutant toutes les quantités de lait et de produits dérivés commercialisés dans chaque État membre pendant l' année de référence.

8 Il est constant que l' Italie n' a pas exécuté le système du prélèvement supplémentaire avant l' année 1988. Pour la période 1987-1988, l' Italie a présenté à la Commission un bilan total de 8 702 741 600 kilos, obtenu sur la base des statistiques mensuelles d' ISTAT (Institut Statistique Italien).

9 La Commission, en se basant sur d' autres données et, notamment, sur un tableau obtenu auprès du ministère de l' Agriculture italien (intitulé "Evoluzione della produzione e della commercializzazione dei formaggi di azienda agricola"), a décidé que le chiffre présenté par l' Italie n' était pas exact et qu' il fallait y ajouter une quantité correspondant à la production de fromages (103 000 000 kilos). Le prélèvement devait ainsi être calculé sur le chiffre total.

10 Dans le cadre du présent recours, le gouvernement italien conteste ce point de vue au motif que, selon l' article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), la Commission doit apurer les comptes du FEOGA en se basant sur les comptes annuels présentés par les États membres. Il souligne en outre que la prise en compte de la production de fromage est fondée sur un tableau rédigé de manière informelle à l' occasion d' une visite en Italie des fonctionnaires du FEOGA et visant à informer ces derniers sur l' application des quotas laitiers en Italie. Ne présentant pas un caractère officiel, ce document ne pourrait être utilisé par la Commission pour l' apurement des comptes du FEOGA. De plus, les données d' ISTAT et les estimations informelles résultant dudit tableau constitueraient des valeurs hétérogènes qui ne pourraient être comparées.

11 La Commission conteste ces arguments. Premièrement, la production de fromage aurait déjà été prise en compte pour l' apurement des comptes relatifs à l' exercice précédent (1986-1987) et elle l' aurait encore été pour l' exercice suivant (1988-1989), sans donner lieu à des objections de la part de l' Italie. De plus, dans la lettre concernant la période 1988-1989, la Commission aurait annoncé son intention de procéder de la même manière pour les années ultérieures. Deuxièmement, les données contenues dans le tableau susmentionné constitueraient des statistiques aussi fiables que celles de l' ISTAT. Troisièmement, la Commission ne disposerait pas d' autres moyens pour vérifier les données qui lui sont adressées par le gouvernement italien, vu que, en 1987 et 1988, l' Italie n' avait pas effectué les déclarations relatives aux livraisons de lait et produits laitiers, prévues aux articles 15 et 16 du règlement (CEE) n 1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68.

12 A cet égard, il convient de souligner tout d' abord que, selon l' article 5, paragraphe 2 du règlement (CEE) n 729/70, précité, l' apurement des comptes du FEOGA est effectué, sur la base des comptes annuels, accompagnés des pièces nécessaires à leur apurement, transmis périodiquement par les États membres à la Commission. En aucun cas, cette disposition n' interdit à la Commission de s' assurer par d' autres moyens, tels des vérifications effectuées sur place par ses agents conformément à l' article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 729/70, précité, que les données fournies par les États membres sont exactes.

13 S' agissant de la charge de la preuve, il y a lieu ensuite de rappeler que, en matière de financement de la politique agricole commune, il appartient en premier lieu à la Commission de prouver l' existence d' une violation des règles de l' organisation commune des marchés agricoles. Une fois cette violation établie, il incombe alors à l' État membre concerné de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir notamment arrêt du 19 février 1991, Italie/Commission, C-281/89, Rec. p. I-347, point 19).

14 Toutefois, il convient de préciser que cette jurisprudence suppose qu' une distinction puisse être établie entre l' existence de l' irrégularité éventuellement commise et ses conséquences financières. Une telle distinction n' est cependant pas possible dans le cas d' espèce, où l' infraction alléguée se rapporte au calcul même du prélèvement supplémentaire que devait opérer la République italienne. Étant donné que l' État membre dispose de toutes les informations relatives aux conditions dans lesquelles s' est déroulée l' opération en cause, la charge de prouver que les règles communautaires ont été respectées lui incombe.

15 Or, en l' espèce, comme l' avocat général l' observe au point 12 de ses conclusions, la République italienne se borne à prétendre que les livraisons de fromage ont été incluses dans les chiffres retenus pour l' application du système du prélèvement supplémentaire sans cependant en apporter la preuve matérielle.

16 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que l' Italie n' a pas réussi à démontrer le caractère non fondé de l' argumentation de la Commission. En conséquence, le moyen invoqué par le gouvernement italien doit être rejeté.

Sur les primes en faveur des producteurs de viande ovine et caprine

17 Pour compenser la perte de revenu pouvant résulter de l' instauration de l' organisation commune de marché dans le secteur des viandes ovine et caprine, le règlement (CEE) n 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980, qui institue cette organisation (JO L 183, p. 1), prévoit, en son article 5, l' octroi d' une prime aux producteurs dont les agneaux et chevreaux ne sont pas abattus avant l' âge de deux mois. A ce titre, l' Italie a versé, au cours de la période 1987-1988, des primes pour un montant de 103 345 056 245 LIT. Dans ce total, la Commission a refusé de prendre en charge, d' une part, une somme de 2 827 359 845 LIT pour retard dans les paiements, et, d' autre part, une somme de 67 392 655 139 LIT pour absence de contrôles suffisants.

18 Ainsi qu' il résulte du dossier, la Commission a effectué, dans la plupart des régions italiennes concernées, des contrôles par sondage. Ceux-ci ont révélé de nombreuses irrégularités dans le versement des primes par l' administration italienne. La Commission a alors réduit le montant des primes devant être prises en charge par le FEOGA non seulement dans les régions qui avaient fait l' objet de contrôles, mais également, par extrapolation, dans d' autres régions d' Italie.

19 Dans sa requête, le gouvernement italien contestait initialement la régularité et le caractère systématique des contrôles effectués par la Commission, ainsi que le recours à la méthode de l' extrapolation; toutefois, vu que l' exclusion des primes correspondant aux régions concernées par cette méthode présentait un caractère provisoire (sous réserve de preuves contraires), l' Italie a renoncé à ce dernier grief.

20 En ce qui concerne le premier grief, il y a lieu de souligner que, ainsi qu' il résulte du dossier, les inspecteurs de la Commission ont effectué des vérifications dans quatre régions représentant 68 % des dépenses totales déclarées et qu' ils ont en outre étudié les documents relatifs à trois autres régions. Les contrôles ont ainsi porté sur 77 % des zones de production italiennes qui ont reçu des primes à l' élevage des agneaux et chevreaux. Par ailleurs, il ressort également du dossier que les contrôles ont été effectués, de manière systématique, par la confrontation des différents documents ainsi que par l' examen des critères et méthodes utilisés par les autorités italiennes.

21 Enfin, il convient d' ajouter que, comme en atteste la lettre adressée, le 22 septembre 1990, par l' Agence nationale pour les interventions sur le marché agricole (ci-après "AIMA") à la Commission, l' administration italienne elle-même a reconnu que ses agents avaient constaté des carences et rencontré des difficultés lors des vérifications de la comptabilité des entreprises.

22 Des considérations qui précèdent, il résulte que les contrôles effectués par la Commission dans les sept régions italiennes concernées par le présent grief ont été systématiques et que, par conséquent, les conclusions auxquelles ils ont abouti pouvaient être généralisées à l' ensemble des régions dans lesquelles ils avaient été effectués. En effet, étant donné que, comme il a été indiqué au point précédent, des carences ont été décelées dans la plupart des établissements, y compris ceux qui avaient fait l' objet de contrôles par l' administration italienne elle-même, aucune raison ne permet de considérer que les irrégularités constatées lors des contrôles n' auraient pas été commises dans d' autres exploitations des régions concernées.

23 La Commission ayant ainsi établi l' existence d' irrégularités dans les sept régions italiennes qui ont fait l' objet desdits contrôles, il appartient à l' État italien de prouver que la Commission a commis une erreur dans l' appréciation des conséquences qui doivent en être déduites.

24 A cet égard, il convient de souligner que la République italienne, en se bornant à affirmer que les contrôles effectués par la Commission constituaient de simples indices objectivement incertains, qui ne démontraient absolument rien en ce qui concerne les paiements effectués par l' Italie, n' a pas rapporté la preuve d' une telle erreur.

25 En conséquence, il convient de rejeter également le deuxième motif du recours.

Sur le tabac en intervention

26 Le règlement (CEE) n 1467/70 du Conseil, du 20 juillet 1970, fixant certaines règles générales régissant l' intervention dans le secteur du tabac brut (JO L 164, p. 32), prévoit, en son article 5, que seuls les tabacs correspondant aux caractéristiques qualitatives minimales, à définir sur la base du classement par variétés et par qualités, sont achetés par les organismes d' intervention. En exécution de cette disposition, le règlement (CEE) n 1727/70 de la Commission, du 25 août 1970, relatif aux modalités d' intervention dans le secteur du tabac brut (JO L 191, p. 5) a défini, dans ses annexes II et III, les caractéristiques qualitatives minimales et le classement par variétés et par qualités en question.

27 Lors des contrôles qu' elle a effectués dans les entrepôts italiens de tabac acheté en intervention, la Commission a prélevé des échantillons en vue de procéder à des vérifications qualitatives. Ainsi qu' il ressort du rapport de synthèse établi par cette institution, ces vérifications ont révélé que de grandes quantités de tabac d' intervention ne répondaient pas aux exigences minimales de qualité requises par le règlement (CEE) n 1727/70, précité. En outre, d' autres lots spécifiques n' auraient pas relevé de la catégorie dans laquelle ils avaient été classés. Suite à ces constatations, la Commission a procédé à une rectification financière négative pour l' Italie d' un montant de 1 544 528 324 LIT.

28 Le gouvernement italien considère que cette rectification est illégale et demande à la Cour de l' annuler. Cette demande est fondée sur trois arguments. Premièrement, les échantillons qui sont à l' origine de la rectification auraient été prélevés sans respecter la procédure prévue à l' article 9 du règlement (CEE) n 729/70, précité, tel qu' il a été interprété par la Cour dans l' arrêt du 9 octobre 1990, France/Commission (C-366/88, Rec. p. I-3571). Deuxièmement, l' administration italienne aurait toujours contesté la procédure et les méthodes de contrôle utilisées par la Commission ainsi que les conclusions déduites par celle-ci des vérifications et de l' analyse des échantillons. Sur ce point, l' Italie invoque notamment le caractère non représentatif des échantillons prélevés, leurs mauvaises conditions de conservation ainsi que le refus de la Commission de tenir compte de la dégradation de la qualité des produits due au vieillissement. Troisièmement, lors des vérifications effectuées sur place pendant le mois de janvier 1990, les fonctionnaires de la Commission auraient eux-mêmes admis que la qualité et la classification du tabac étaient conformes au droit communautaire. Le gouvernement italien se réfère sur ce point à un procès verbal du 19 janvier 1990.

29 La Commission rétorque tout d' abord que ses prélèvements et analyses d' échantillons ont toujours été réalisés en présence des représentants de l' AIMA et que, au cours de ces visites, ces derniers n' ont formulé aucune objection fondamentale quant à la procédure, à la méthode ou aux résultats des contrôles. Quant aux déclarations des fonctionnaires de la Commission relatives à la régularité des contrôles effectués par l' administration italienne, elles auraient immédiatement été contredites par la Commission dans une lettre du 27 février 1990. Enfin, la Commission considère que l' arrêt du 9 octobre 1990, France/Commission, précité, n' est pas applicable en l' espèce, parce qu' il concerne les relations entre la Commission et les tiers, bénéficiaires du FEOGA, et non les rapports directs entre la Commission et les États membres, dont il est question dans le cadre du présent litige.

30 Pour statuer sur ce point, il convient d' examiner si la Commission a dépassé le cadre de ses compétences en procédant à des vérifications sur place et, spécialement, en prélevant des échantillons de tabac.

31 A cet égard, il convient tout d' abord de relever que, dans le cadre du système prévu par le règlement (CEE) n 729/70, précité, la Commission exerce seulement une fonction complémentaire à celles des États membres. Aux termes du huitième considérant de ce règlement, il y a lieu en effet de prévoir, en complément des contrôles que les États membres effectuent de leur propre initiative et qui demeurent essentiels, des vérifications par des agents de la Commission ainsi que la faculté pour celle-ci de faire appel aux États membres (voir arrêt du 9 octobre 1990, France/Commission, précité, point 20).

32 Le caractère complémentaire de ces deux sortes de contrôles résulte également de l' article 9, paragraphe 2, du règlement précité où il apparaît que les vérifications effectuées sur place par la Commission ont pour but d' établir l' exactitude des contrôles effectués par les États membres.

33 Par ailleurs, il découle de l' ensemble du système de contrôle établi par le même article 9 que, si des prélèvements et analyses d' échantillons s' avèrent nécessaires, ceux-ci doivent en principe être effectués par l' État membre soit de sa propre initiative, dans le cadre des responsabilités qui lui sont dévolues par l' article 8, paragraphe 1, du règlement n 729/70, soit à la demande de la Commission, conformément à l' article 9, paragraphe 2, troisième alinéa, du même règlement. Toutefois, la Commission peut, dans les conditions prévues au quatrième alinéa de la même disposition, procéder à certaines autres vérifications ou enquêtes, y compris des prélèvements d' échantillons sur place. Ces contrôles sont alors soumis à l' accord préalable des États membres et doivent avoir lieu en présence des représentants des administrations nationales intéressées. En effet, l' article 9 du règlement n 729/70 ne confère pas à la Commission le pouvoir de définir les modalités de son intervention ni de prélever des échantillons dans le cas où elle agit indépendamment des États membres. En outre, l' article 5 du traité lui impose, dans une hypothèse comme celle-ci, d' agir de commun accord avec les administrations nationales compétentes.

34 En l' occurrence, il convient de constater d' une part, que les prélèvements d' échantillons effectués par les agents de la Commission ont toujours été réalisés en présence des représentants de l' administration italienne et, d' autre part, que les différentes critiques relatives au manque de soin dans leur emballage et leur transport ainsi qu' à la dégradation du tabac déposé dans les entrepôts italiens en raison de leur trop long stockage, ont été examinées par la Commission dans diverses lettres et lors d' un entretien du 9 janvier 1991 avec les autorités italiennes.

35 S' agissant du caractère non représentatif des échantillons prélevés par la Commission, il y a lieu de relever par ailleurs que la République italienne n' a pas démontré que leur nombre était insuffisant pour justifier la correction financière. Or, lorsque la Commission produit des éléments de nature à faire naître des doutes sérieux sur l' exactitude des calculs effectués par un État membre, il appartient à cet État de fournir des preuves suffisantes pour aplanir ces doutes. En l' occurrence, force est de constater que la République italienne n' a pas présenté de telles preuves.

36 Quant aux déclarations de l' agent de la Commission, actées dans le procès verbal du 19 janvier 1990, selon lesquelles les contrôles n' avaient révélé aucune anomalie et qui ont ensuite été démenties par les services de la Commission, il convient de rappeler que, ainsi qu' il résulte de l' article 5, paragraphe 2, du règlement n 729/70, la Commission ne peut valablement exprimer sa position à l' égard des interventions des États membres dans le cadre des activités du FEOGA, avant l' apurement des comptes annuels.

37 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le grief invoqué par le gouvernement italien.

Sur l' huile d' olive en intervention

38 Sur ce point, le gouvernement italien a fait valoir deux moyens. Le premier se réfère aux résultats d' une enquête menée par la Commission pour l' exercice 1988, qui aurait révélé qu' une grande partie de l' huile d' olive stockée pendant cette année était d' une qualité inférieure à celle qui avait été indiquée dans la déclaration visant à l' intervention. Vu que, dans l' arrêt du 10 octobre 1991, Petruzzi et Longo (C-161 et C-162/90, Rec. p. I-4845), la Cour a jugé que le contrôle réalisé a posteriori par la Commission était correct, la République italienne a retiré ce moyen.

39 Néanmoins, à l' audience, la République italienne a expliqué que, après l' arrêt précité, elle avait demandé à la Commission, sans remettre en question sa décision, qu' à tout le moins les organismes italiens puissent vendre l' huile litigieuse à des conditions qu' ils détermineraient. Cette demande n' aurait pas été acceptée par la Commission avec la conséquence que les bénéfices perçus par les organismes italiens ont diminués. Dans le cadre de ce recours, la République italienne demande à la Commission de compenser cette perte des bénéfices.

40 Il y a lieu de constater que ce moyen a été invoqué pour la première fois à l' audience. Or, selon l' article 42, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure, la production de moyens nouveaux en cours d' instance est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de fait et de droit qui se sont révélés pendant la procédure. Ces conditions ne se vérifiant pas en l' espèce, il y a lieu de rejeter ce premier moyen.

41 Le second moyen invoqué par le gouvernement italien se réfère aux corrections qui ont été apportées par la Commission au bilan, présenté par l' Italie, relatif aux quantités d' huile d' olive achetées en intervention pendant les campagnes qui se sont succédé de 1983 à 1987. Sur la base des données obtenues lors d' une enquête, dite "enquête ASSITOL", la Commission aurait constaté que la qualité d' une grande partie de cette huile ne correspondait pas à celle qui avait été déclarée. En conséquence, elle aurait opéré une correction à la baisse des chiffres présentés par la République italienne.

42 Selon le gouvernement italien, l' enquête ASSITOL aurait été réalisée par les industries oléicoles italiennes et reprise ensuite par la Commission sans aucune vérification de sa part. Elle devrait par conséquent être écartée au profit des données fournies par la République italienne, qui, quant à elles, seraient conformes aux normes communautaires et résulteraient de contrôles régulièrement réalisés par des laboratoires agréés. Ces données seraient d' ailleurs confirmées par les vérifications effectuées par les services douaniers lors de l' exportation des huiles en question, ainsi que par les prix obtenus lors de leur vente. Ceux-ci correspondraient en effet à la qualité qui avait été déclarée. Enfin, en prélevant des échantillons, la Commission serait sortie du cadre des compétences qui lui sont reconnues par le règlement n 729/70.

43 A cette argumentation, la Commission répond que, bien qu' elle ait tout d' abord été saisie d' une plainte de l' ASSITOL, elle a procédé à sa propre enquête et les échantillons ont été analysés par des laboratoires indépendants.

44 S' agissant de la question des pouvoirs de la Commission pour procéder à des prélèvements et à des analyses d' échantillons, il suffit de renvoyer au point 33 du présent arrêt.

45 A l' égard des autres griefs soulevés par le gouvernement italien, il y a lieu d' indiquer que, ainsi qu' il résulte du dossier, la Commission s' est basée, pour rectifier les comptes présentés par la République italienne, sur une enquête menée par ses propres services et qui répondait aux conditions d' objectivité et de représentativité requises. Il convient de souligner par ailleurs que le gouvernement italien n' a déposé devant la Cour aucun élément de preuve relatif aux prix de vente ou aux vérifications effectuées par ses bureaux de douane. De la même manière, il n' a pas non plus établi que lesdites données ont été communiquées à la Commission.

46 Par conséquent, il y a lieu de conclure que l' Italie n' a réussi à démontrer ni les faiblesses de l' enquête menée par la Commission ni les faits relatifs aux prix de vente et aux inspections douanières favorables qu' elle invoque.

47 En conséquence, la requête doit être rejetée également sur ce point.

Sur l' aide à la transformation des graines de soja

48 Les règlements (CEE) n 1491/85 du Conseil, du 23 mai 1985, prévoyant des mesures spéciales pour les graines de soja (JO L 151, p. 15) et le règlement n 2194/85 du Conseil, du 25 juillet 1985, arrêtant les règles générales relatives aux mesures spéciales pour les graines de soja (JO L 204, p. 1) avaient tous deux prévu l' octroi d' aides à la production de soja communautaire. Le versement de ces aides ainsi que le contrôle de leur octroi relèvent des États membres (article 2 du règlement n 1491/85 et article 6 du règlement n 2194/85, précités).

49 Ainsi qu' il résulte du rapport de synthèse, la méthode de travail de la Commission a consisté, dans un premier temps, à réaliser des vérifications dans près de 400 entreprises, choisies au hasard, et, dans un second temps, à examiner les procédures de contrôle utilisées par les différents services publics concernés, ainsi que le fonctionnement d' une entreprise de transformation. Les conclusions de cette enquête ont indiqué que les contrôles effectués par les autorités italiennes étaient insuffisants, qu' ils ne permettaient pas de déterminer si les demandes d' aide se rapportaient ou non à des graines d' origine non communautaire et que l' administration italienne n' avait pas procédé à des contrôles par surprise, que ce soit dans les centres de récolte ou dans les centres de stockage. De plus, il serait apparu que les douanes italiennes ne connaissaient pas la destination des graines importées et que l' AIMA, quant à elle, ignorait le nombre exact des centres de récolte.

50 Ces diverses constatations ont amené la Commission à réduire substantiellement le montant des aides à prendre en charge par le FEOGA. Néanmoins, après des échanges de vue avec des représentants de l' administration italienne, la Commission a décidé d' effectuer seulement une correction financière de 38 034 266 760 LIT correspondant à 5 % des dépenses italiennes.

51 La République italienne avance divers arguments à l' encontre des méthodes de contrôle utilisées par la Commission. Premièrement, elle souligne que les reproches formulés par cette dernière se basent sur une impression générale, et non sur des preuves spécifiques. Deuxièmement, le fait que, après sa rencontre avec les fonctionnaires italiens, la Commission ait limité le montant de la réduction qu' elle voulait opérer initialement démontrerait que ses arguments ne sont pas du tout convaincants et qu' en fait elle n' a décelé aucune irrégularité substantielle. Troisièmement, aucune irrégularité n' ayant été constatée sur le fond, l' Italie ne pourrait pas demander le remboursement des aides indûment versées à leurs bénéficiaires. Quatrièmement, étant donné l' existence de certaines lacunes dans la réglementation communautaire applicable en matière de contrôles, des difficultés supplémentaires se poseraient à l' Italie au moment d' effectuer les contrôles.

52 A cet égard, il importe tout d' abord de souligner que, contrairement à ce qu' affirme le gouvernement italien, le système d' enquête et de vérification sur place mis en oeuvre par la Commission, tel que décrit au point 37 des conclusions de M. l' avocat général, répond aux conditions minimales d' objectivité et de représentativité de la situation réelle requises.

53 Ensuite, comme l' avocat général l' a relevé à juste titre, le fait que la Commission ait réduit la correction financière initialement prévue à 5 % des dépenses effectuées par l' Italie ne signifie aucunement que cette correction n' est pas justifiée. Au contraire, les résultats de l' enquête et des vérifications réalisées par la Commission auprès des entreprises italiennes constituent des motivations suffisantes à cet égard. L' Italie n' a d' ailleurs présenté aucun élément sérieux de nature à les mettre en doute.

54 Quant à l' argument tiré de l' impossibilité pratique de récupérer les aides indûment versées par l' Italie au motif que la Commission n' aurait pas démontré l' existence d' irrégularités substantielles dans leur octroi, il ne peut être admis pour deux raisons.

55 Premièrement, les vérifications réalisées par la Commission ont révélé l' absence de contrôle par les autorités italiennes sur les aides qu' elles ont octroyées. Ce fait étant susceptible de conduire à des irrégularités importantes, la Commission est fondée, dans un cas comme celui de l' espèce, à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l' État membre concerné (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, point 21).

56 Deuxièmement, ainsi qu' il a déjà été indiqué par la Cour, l' obligation, pour les États membres, de récupérer les sommes indûment versées aux opérateurs économiques dans le cadre des aides du FEOGA, découle de l' article 8, du règlement (CEE) n 729/70, précité. Cette disposition est considérée comme l' expression, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, de l' obligation de diligence générale imposée par l' article 5 du traité CEE. En son paragraphe 1, l' article 8 impose aux États membres l' obligation de récupérer les sommes perdues à la suite d' irrégularités et de négligences (voir arrêts du 11 octobre 1990, Italie/Commission, C-34/89, Rec. p. I-3603 et du 21 février 1991, Allemagne/Commission, C-28/89, Rec. p. I-581, point 31). Complémentairement, l' article 8, paragraphe 2, prévoit que, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres sont supportées par ceux-ci.

57 Étant donné que, dans le présent litige, il est constant que le système de contrôles mis en place par l' administration italienne n' a pas fonctionné de manière satisfaisante - ce que les autorités italiennes ont elles-mêmes reconnu -, il ne peut être fait droit à l' argumentation du gouvernement italien. A cet égard, le fait que la réglementation communautaire applicable comporte des lacunes en matière de contrôles ne constitue pas un argument pertinent.

58 De ce qui précède, il résulte que le recours de la République italienne doit être également rejeté sur ce point.

Sur les aides à la production de froment dur

59 L' article 10 du règlement (CEE) n 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1) prévoit l' octroi d' une aide à la production du froment dur dans le cas où le prix d' intervention valable pour le centre de commercialisation de la zone la plus excédentaire est inférieur au prix minimal garanti. Cette disposition a été mise en oeuvre par le règlement (CEE) n 3103/76 du Conseil, du 16 décembre 1976, relatif à l' aide pour le froment dur (JO L 351, p. 1).

60 En 1986, lors de l' apurement des comptes relatifs à l' exercice 1984, la Commission a découvert une non-correspondance entre les superficies effectivement cultivées et les superficies pour lesquelles des aides avaient été octroyées en Italie. En conséquence, la Commission a, par lettre du 12 juin 1987, invité les autorités italiennes à engager une enquête administrative pour vérifier les données concernant les superficies destinées à la culture du blé dur et susceptibles de bénéficier des aides communautaires.

61 Cette demande était fondée sur l' article 6 du règlement (CEE) n 283/72 du Conseil, du 7 février 1972, concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l' organisation d' un système d' information dans ce domaine (JO L 36, p. 1). Cette disposition prévoit, en son paragraphe 1, que "lorsque la Commission estime que des irrégularités ou négligences ont été commises dans un ou plusieurs États membres, elle en informe le ou les États membres concernés et celui-ci ou ceux-ci procèdent à une enquête administrative à laquelle des agents de la Commission peuvent participer".

62 Ainsi qu' il ressort du dossier, l' enquête demandée a été effectuée pendant les mois d' août et de septembre 1987 par des techniciens italiens accompagnés de fonctionnaires de la Communauté. Ses résultats ont été communiqués à la Commission dans une note du 8 janvier 1988.

63 Dans une lettre du 8 mars 1989, la Commission a rejeté les conclusions de l' administration italienne et a proposé une rectification financière basée sur le critère de l' extrapolation des irrégularités constatées à toutes les régions italiennes bénéficiant des aides. Après divers échanges de vue avec l' administration italienne, la Commission a, dans une note du 19 novembre 1989, réduit la rectification initialement prévue à 67 500 305 800 LIT. Pour des raisons d' équité, elle a en effet accepté de prendre en compte les paiements réalisés avant l' ouverture de l' enquête, c' est-à-dire ceux qui se rapportaient aux années 1984 et 1985 (voir note de la Commission du 19 novembre 1990).

64 Nonobstant la réduction opérée, l' Italie a contesté la rectification décidée en définitive par la Commission pour divers motifs. Premièrement, les raisons d' équité, qui ont amené la Commission à renoncer aux rectifications pour les paiements déjà effectués avant le début de l' année (c' est-à-dire, ceux correspondant aux années 1984 et 1985), s' appliquaient également aux paiements relatifs à l' année 1986, puisqu' ils avaient aussi été opérés avant l' ouverture de l' enquête. En effet, en application de l' article 6 du règlement (CEE) n 2835/77 de la Commission, du 19 décembre 1977, relatif aux modalités concernant l' aide pour le froment dur (JO L 327, p. 9), les paiements de ladite aide doivent être réalisés avant le 30 avril de l' année qui suit celle de production. En fait, d' après la législation italienne, ces paiements interviennent avant le 5 avril de chaque année.

65 Le second groupe d' arguments concerne les paiements effectués pour les années suivantes. Primo, même si elle l' avait voulu, l' Italie n' aurait pu cesser de verser les aides avant que la Commission lui communique les résultats de l' enquête, sans enfreindre la réglementation communautaire. Secundo, l' extension des résultats de l' enquête aux autres régions céréalières italiennes ainsi qu' à d' autres exercices serait dépourvue de fondement. Tertio, l' administration italienne n' aurait pas été informée par la Commission des objectifs de l' enquête et, vu qu' elle pensait qu' il s' agissait d' un simple contrôle des statistiques, elle n' aurait réalisé qu' un nombre restreint de vérifications. Si elle avait connu les véritables intentions de la Commission, elle aurait entouré l' enquête de plus de garanties. Quarto, l' Italie considère que la période qui s' est écoulée entre la transmission des résultats de l' enquête à la Commission et la réponse de celle-ci a été excessive, de telle sorte que l' administration italienne a pu croire en effet que la légalité des paiements ne faisait aucun doute. Enfin, l' Italie conteste le pourcentage d' irrégularités établi par la Commission. L' enquête aurait en effet révélé que 8 % des paiements de primes -et non 12 % comme l' affirme la Commission - avaient un caractère douteux; ces résultats n' auraient pas été démentis par la Commission.

66 A cette argumentation, la Commission répond tout d' abord qu' en aucun cas elle n' était obligée d' admettre les paiements illicites effectués par l' administration italienne. En conséquence, il ne pourrait être question, dans le cadre de ce litige, d' invoquer des droits acquis, ni les principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime des intéressés. Quant aux résultats de l' enquête, la Commission souligne ensuite qu' elle a eu besoin d' une année pour les étudier d' une façon approfondie. De cette étude, elle aurait tiré les griefs tenant aux défaillances du système de contrôle italien. S' agissant de l' application de la méthode de l' extrapolation, la Commission affirme qu' elle constitue la meilleure solution pour l' État membre, car sinon on devrait exclure toutes les dépenses effectuées dans le cadre des contrôles irréguliers. Enfin, l' Italie ne pourrait contester les données de l' enquête puisque c' est elle-même qui les a obtenues et vérifiées.

67 Il y a lieu à cet égard de relever que le financement par le FEOGA des dépenses effectuées par les autorités nationales est régi par la règle selon laquelle seules les dépenses effectuées en conformité avec les règles communautaires sont à la charge du budget communautaire. Par conséquent, dès qu' elle décèle l' existence d' une violation des dispositions communautaires dans les paiements effectués par un État membre, la Commission est tenue de procéder à la rectification des comptes présentés par celui-ci. Si la Commission n' a pas procédé à la rectification due pendant un exercice précédent, mais qu' elle a toléré les irrégularités pour des raisons d' équité, l' État membre concerné n' acquiert aucun droit à exiger la même attitude pour les irrégularités de l' exercice suivant sur la base du principe de la sécurité juridique ou de la confiance légitime.

68 Par ailleurs, en ce qui concerne les paiements intervenus après l' ouverture de l' enquête, il convient de rejeter les griefs relatifs aux objectifs de l' enquête demandée par la Commission. En effet, du texte de l' article 6 du règlement (CEE) n 283/72, précité, il résulte qu' une telle enquête doit viser à la recherche des éventuelles irrégularités. De même, les critiques relatives à la méthode de l' extrapolation ne sont pas pertinentes, dès lors que l' Italie connaissait la finalité de l' enquête. C' était à l' Italie donc de décider du degré d' exhaustivité que devait comporter l' enquête.

69 De même, le grief tenant au fait que la Commission a répondu tardivement ne peut être admis. Il est de la jurisprudence constante que (voir notamment arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission, 349/85, Rec. p. 169), à défaut de toute sanction attachée à l' inobservation par la Commission du délai prévu par l' article 5, paragraphe 2, sous b) du règlement (CEE) n 729/70 pour la prise d' une décision relative à l' apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA, ce délai ne peut être considéré que comme un délai d' ordre, sous réserve de l' atteinte aux intérêts d' un État membre. Donc, l' écoulement d' un tel délai, même s' il est très long, ne met en cause la responsabilité de la Commission que s' il est la conséquence d' une négligence de sa part. En l' occurrence, la République italienne n' a pas prouvé une telle négligence.

70 Enfin, au gouvernement italien qui prétend que les conclusions tirées par son administration de l' enquête doivent être considérées comme valables, aussi longtemps que la Commission n' a pas établi le contraire, il convient de répondre qu' il suffit à la Commission de faire naître des doutes sérieux quant à l' exactitude des données fournies par l' État membre pour l' apurement des comptes du FEOGA, pour que la charge de la preuve soit renversée.

71 Bien que, en l' occurrence, la Commission n' ait pas démontré l' inexactitude des conclusions tirées par l' administration italienne de l' enquête, force est de constater que de tels doutes sérieux existent. Dans ces conditions, il appartenait à l' Italie de démontrer que les calculs de la Commission étaient entachés d' erreur. Cette preuve n' ayant pas été rapportée, il y a lieu de rejeter le recours également sur ce point.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

72 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.