Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 15 mars 2001. - Royaume de Belgique contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercice 1994 - Céréales et viande bovine. - Affaire C-263/98.



Recueil de jurisprudence 2001 page I-06063



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Par le présent recours, le royaume de Belgique demande l'annulation de la décision 98/358/CE de la Commission, du 6 mai 1998, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice 1994 , en ce que cette décision exclut du financement communautaire, en ce qui concerne la partie requérante, un montant de 382 208 436 BFR au titre de dépenses relatives au paiement à l'avance de restitutions à l'exportation.

2. La Commission a fondé cette décision sur des vérifications du système de contrôle en Belgique effectuées en 1993 et en 1994. Les mêmes vérifications et les graves carences constatées par la Commission étaient déjà à l'origine de la décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA, section «garantie», pour l'exercice financier 1993 . Le royaume de Belgique a également attaqué cette décision. La Cour de justice a rejeté ce recours par arrêt rendu le 18 mai 2000 dans l'affaire C-242/97 .

3. Le royaume de Belgique fonde la présente requête de manière générale sur les arguments avancés dans l'affaire C-242/97 et soumet, en outre, des observations complémentaires. La Commission répond de la même manière.

4. Il n'est pas indiqué, en l'espèce, d'examiner de nouveau intégralement les arguments soulevés dans l'affaire C-242/97. Au contraire, il convient de limiter l'analyse du litige aux points qui sont encore ouverts après l'arrêt du 18 mai 2000.

5. Par conséquent, les présentes conclusions se limitent à:

- la question de savoir si le renvoi à des mémoires présentés dans une affaire précédente, en lieu et place du dépôt de nouveaux mémoires complets, peut être considéré comme un recours régulier (point A);

- l'extension des corrections à l'année 1994 (point B);

- l'argument du gouvernement belge selon lequel la Commission aurait dû tenir compte du système de contrôle particulier qui a été introduit en Belgique pour le blé tendre (point C) ;

- l'opinion selon laquelle la correction n'aurait pas pu être appliquée, dans le secteur des céréales, au système de préfinancement-entrepôt (point D) ;

- l'affirmation du gouvernement belge selon laquelle, au bureau de douane de Dendermonde (en français Termonde), outre le contrôleur, trois fonctionnaires étaient également compétents pour les contrôles dans le secteur de la viande bovine (point E) ;

- l'argument selon lequel, lors du stockage de viande bovine dans l'entrepôt Sivafrost, on a utilisé des listes d'entreposage détaillées (point F) ;

- l'erreur de la Commission lorsqu'elle affirme qu'une partie de la viande contrôlée à Dendermonde était de la viande de vache, alors qu'en réalité il s'agissait de viande de boeuf (point G) .

6. Pour le reste - notamment en ce qui concerne le cadre juridique et les questions déjà tranchées -, nous renvoyons à l'arrêt du 18 mai 2000 ainsi qu'aux conclusions du 21 octobre 1999 présentées dans l'affaire C-242/97.

II - Conclusions des parties

7. Par recours introduit le 17 juillet 1998, le royaume de Belgique conclut à ce qu'il plaise à la Cour

1) annuler la décision 98/358/CE de la Commission, du 6 mai 1998, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section garantie, pour l'exercice financier 1994, en ce que, à l'égard de la partie requérante, elle exclut du financement communautaire un montant de 382 208 436 BEF relatif à des dépenses ayant trait au paiement à l'avance de restitutions à l'exportation;

2) condamner la Commission aux dépens de cette procédure.

8. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour

1) rejeter le recours du royaume de Belgique;

2) condamner le royaume de Belgique aux dépens.

III - Appréciation juridique

A - La recevabilité du recours

9. Il convient tout d'abord de vérifier s'il faut tenir compte, en l'espèce, du renvoi global par le gouvernement belge aux arguments qu'il a présentés dans l'affaire C-242/97.

10. En vertu de l'article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour de justice, la requête doit contenir au moins un exposé sommaire des moyens invoqués. Le règlement de procédure ne règle pas la question de savoir dans quelle mesure il est autorisé, en lieu et place de cet exposé sommaire, de renvoyer à d'autres documents - notamment aux mémoires présentés dans une autre procédure.

11. Dans l'arrêt ICI/Commission , le Tribunal de première instance a déclaré à juste titre que la Cour tranche cette question selon les circonstances de l'espèce et que, sur cette base, elle avait rejeté le renvoi à des mémoires dans des affaires qui n'étaient pas connexes. Cependant, dans l'arrêt précité, le Tribunal autorise le renvoi à des passages de mémoires présentés dans une autre procédure, étant donné que les parties, les mandataires ad litem et les conseils étaient identiques, que les deux affaires avaient été introduites le même jour, qu'elles étaient pendantes devant la même chambre, qu'elles avaient été attribuées au même juge rapporteur et qu'elles concernaient des questions matérielles relatives au droit de la concurrence sur le même marché.

12. Il faut en principe donner raison au Tribunal si l'on considère que les mesures d'organisation interne d'une juridiction - renvoi aux chambres et au juge rapporteur - ne sauraient avoir d'influence sur l'effet qu'ont certaines mesures des parties. Il doit en principe suffire que deux affaires soient suffisamment étroitement liées pour autoriser un tel renvoi. En l'espèce, ce lien ressort de la procédure administrative largement uniforme (vérifications, échange de mémoires, tentative de conciliation, etc.) qui a abouti aux décisions attaquées dans les deux affaires. Les parties sont également d'accord sur ce point. Par conséquent, il n'est que logique que les deux recours soient fondés sur les mêmes moyens. En revanche, le fait que les deux recours n'aient pas été introduits le même jour est d'importance mineure.

13. Par conséquent, le renvoi par le gouvernement belge aux mémoires présentés dans l'affaire C-242/97 est recevable. Cela doit également valoir pour les renvois de la Commission.

B - L'extension des corrections à l'année 1994

Arguments des parties

14. Le royaume de Belgique critique le fait que les vérifications de la Commission n'ont porté que sur les exercices financiers 1992 et 1993, et non pas sur l'exercice financier 1994. À l'audience, le représentant du gouvernement belge a défendu l'opinion selon laquelle ces vérifications ne sont pas susceptibles de prouver des irrégularités pour l'exercice financier 1994. Par conséquent, le royaume de Belgique estime que, sur la base de ces vérifications, la Commission ne saurait procéder à des corrections pour l'exercice 1994.

15. La Commission fait valoir que ses vérifications ont été effectuées en septembre et en novembre 1994 et qu'elles auraient également porté sur la pratique administrative des autorités belges au cours de l'exercice financier 1994. Le fait que, dans les passages concernés des documents cités, seules sont mentionnées les années 1992 et 1993 ne change rien au fait que, selon la Commission, la pratique belge ne respectait pas non plus les exigences du droit communautaire en 1994 et que, par conséquent, il convient de corriger l'apurement des comptes.

Analyse

16. La Commission a effectué ses vérifications en 1994. Ces dernières portaient également sur les pratiques de contrôles appliquées à cette époque par les autorités belges. Il est certes regrettable que cela ne soit pas exprimé en tête des notifications des vérifications, toutefois, les autorités belges devaient savoir, ne serait-ce qu'en raison de la date et, au plus tard, lors de la mise en oeuvre des vérifications, que l'exercice financier 1994 serait également concerné. Par conséquent, la Commission pouvait utiliser les résultats de ses vérifications pour sa décision relative à la correction de l'apurement des comptes pour l'exercice financier 1994 . En outre, l'organe de conciliation saisi par le royaume de Belgique est également parvenu au même résultat.

17. Par conséquent, il convient de rejeter ce moyen.

C - L'extension de la correction à la ligne budgétaire pour le blé tendre

18. Le royaume de Belgique conteste l'extension des corrections à la ligne budgétaire pour le blé tendre. Selon le royaume de Belgique, la Commission n'a pas contrôlé le plus important exportateur de blé tendre, l'entreprise U.B.M., qui, au cours de l'exercice financier 1994, a obtenu 90 % des restitutions à l'exportation pour le blé tendre. Ce faisant, la Commission se serait basée sur des faits incomplets.

19. Dans son mémoire en réplique du 2 février 1998 dans l'affaire C-242/97, le royaume de Belgique a affirmé qu'un système de contrôle particulier a été introduit par une lettre des autorités belges adressée à U.B.M. le 15 mars 1994 . D'après cette lettre, les mesures devaient être mises en oeuvre à partir du 1er avril 1994.

20. À cet égard, il faut tout d'abord faire observer que, par sa décision C (97) 515 final du 24 février 1997, la Commission a établi que les faits nouveaux relatifs à l'apurement des comptes pour l'année budgétaire 1994 devaient être présentés avant le 28 février 1997.

21. On ne peut mentionner de nouveaux faits dans la requête après l'expiration de ce délai. Cela ressort de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) nº 1723/72 , qui dispose:

«Des renseignements complémentaires peuvent être transmis à la Commission jusqu'à une date limite à fixer par celle-ci, en tenant compte notamment de l'ampleur du travail nécessaire pour fournir les renseignements en cause. À défaut de transmission des renseignements précités dans le délai fixé, la Commission arrêtera sa décision sur la base des éléments d'information en sa possession à la date limite fixée, sauf dans le cas où la transmission tardive des renseignements est justifiée par des circonstances exceptionnelles.»

22. Par conséquent, la Commission peut refuser le financement des restitutions à l'exportation si le requérant, bien qu'il ait présenté les preuves nécessaires, ne l'a pas fait dans le délai fixé par la Commission .

23. En toute hypothèse, un tel délai de forclusion est justifié lorsque - comme en l'espèce - plus de deux années se sont écoulées depuis les contrôles de la Commission et qu'une procédure de conciliation a déjà été effectuée. Ainsi, l'État membre concerné a eu suffisamment d'opportunité pour contester les constatations de fait inexactes de la Commission.

24. Par conséquent, les faits précités - invoqués en premier lieu dans la procédure relative à l'affaire C-242/97 - ne sauraient pas non plus être pris en considération en l'espèce. Par conséquent, la correction de l'apurement des comptes est également justifiée pour la ligne budgétaire relative au blé tendre et il convient donc de rejeter ce moyen.

25. En outre, la Commission a fait valoir, sans être contestée, que l'entreprise Amylum, qui faisait l'objet des vérifications de la Commission, exportait du blé tendre. Au cours de la procédure orale, le représentant de la Commission a également fait observer, sans être contesté, que, pour la société Amylum, des mesures de contrôle particulières avaient déjà été ordonnées en 1988 par une lettre des autorités, mais qu'en fait elles n'avaient pas été mises en oeuvre.

26. Enfin, la Commission a fait valoir, sans être contestée, que UBM, au cours de l'exercice financier 1994, avait obtenu 83,3 % de ses restitutions avant le 1er avril 1994. Par conséquent, le système de contrôle en cause n'aurait pu concerner qu'une petite partie des restitutions belges pour la ligne budgétaire relative au blé tendre.

D - Sur l'extension de la correction au préfinancement-entrepôt dans le secteur des céréales

27. Dans les conclusions présentées dans l'affaire C-242/97, les arguments du royaume de Belgique relatifs à la correction de l'apurement des comptes pour le préfinancement-entrepôt dans le secteur des céréales ont été décrits comme suit:

«En troisième lieu, le gouvernement belge fait valoir dans sa requête (à titre subsidiaire) qu'il avait déjà indiqué, au stade de la procédure de conciliation, qu'une correction dans le secteur des céréales ne pouvait s'étendre aux dépenses non rattachables au régime du préfinancement des restitutions à l'exportation. Puisque les vérifications de la Commission n'ont porté que sur ce préfinancement, les autres domaines n'auraient pas dû être inclus dans la correction. Dans la réplique, il est également indiqué que les vérifications auraient dû porter exclusivement sur le préfinancement-transformation. C'est pourquoi le royaume de Belgique a exclu les listes de factures concernant les céréales non destinées à la transformation. Ces montants concernant le préfinancement-entrepôt n'auraient pas été mentionnés par le royaume de Belgique, par erreur, dans le cadre de la procédure de conciliation. Ces informations auraient cependant été accessibles pour la Commission au cours de la procédure de conciliation, ainsi que le démontrerait un document du BBIR du 25 septembre 1996» .

28. Dans l'arrêt du 18 mai 2000, la Cour de justice a rejeté cet argument du royaume de Belgique sur la base de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour de justice au motif qu'il s'agissait d'un moyen tardif . En l'espèce, le gouvernement belge a, en revanche, soulevé ce moyen à temps, du moins du point de vue du droit procédural.

29. Toutefois, dans le mémoire en duplique présenté dans l'affaire C-242/97, la Commission avait déjà fait observer, de manière motivée, que deux des entreprises contrôlées avaient aussi participé à la procédure de préfinancement-entrepôt et que les contrôles avaient également porté sur ce système. Le royaume de Belgique n'a pas démonté cet argument. Par conséquent, l'extension des corrections au système de préfinancement-entrepôt est en principe justifiée.

30. Par ailleurs, outre le délai procédural mentionné pour l'invocation de nouveaux moyens, qui est respecté en l'espèce, il faut également tenir compte de l'interdiction précitée d'invoquer de nouveaux faits dans le cadre de la procédure administrative . D'ailleurs, ce n'est qu'après le 28 février 1997 que le royaume de Belgique a invoqué le fait que, au cours de ses vérifications, la Commission n'a pas contrôlé l'application de la procédure de préfinancement-entrepôt au royaume de Belgique. Contrairement à ce qu'affirme le gouvernement belge, on ne saurait déduire cet argument de la demande d'ouverture d'une procédure de conciliation. Dans cette procédure, seule est mentionnée une série de chiffres tirés des données de la Commission, chiffres qui ne sont pas justifiés. Étant donné qu'il ne semble pas que ce fait ait été soulevé d'une autre manière avant le délai fixé par la Commission, on ne saurait plus invoquer ce fait, conformément à l'article 1er, paragraphe 3, du règlement nº 1723/72. Par conséquent, on ne saurait plus en tenir compte.

31. Dans la mesure où le royaume de Belgique invoque un document de l'organe d'intervention belge du 25 septembre 1996, on ne voit pas pourquoi ce document aurait dû être connu de la Commission.

32. Par conséquent, il convient également de rejeter ce moyen.

E - Le personnel du bureau de douane de Dendermonde pour le secteur de la viande bovine

33. Le royaume de Belgique a invoqué pour la première fois dans la requête du 3 juillet 1997, dans l'affaire C-242/97, le fait que, dans le bureau de douane de Dendermonde, ce n'était pas un seul fonctionnaire qui était compétent pour les contrôles dans le secteur de la viande bovine , mais trois fonctionnaires qui ont effectué les formalités administratives et il a affirmé qu'un autre fonctionnaire s'occupait exclusivement de vérifier cela par des contrôles physiques . Par conséquent, ce seraient au total quatre fonctionnaires qui s'occupent des contrôles.

34. Au cours de la procédure orale, le représentant du gouvernement belge a d'ailleurs fait observer que le royaume de Belgique avait déjà fait remarquer dans des observations du 22 mai 1995 que, à Dendermonde, outre le fonctionnaire contrôleur, était également présent un fonctionnaire vérificateur.

35. À cet égard, il convient tout d'abord de constater que les observations du 22 mai 1995 ne soutiennent pas l'argument figurant dans la requête, mais le contredisent. L'affirmation selon laquelle, à Dendermonde, un fonctionnaire vérificateur était également présent ne contredit en aucune façon la constatation de la Commission selon laquelle la réalisation effective des contrôles n'incombait qu'à un seul contrôleur. Au contraire, ces observations correspondent à la constatation initiale de la Commission, selon laquelle une fonctionnaire était compétente pour contrôler les trois plus importants exportateurs de viande de boeuf belge et que son assistant pesait et comptait les cartons.

36. L'affirmation figurant dans la requête, selon laquelle, à Dendermonde, trois autres fonctionnaires s'occupaient des contrôles, n'a d'ailleurs été avancée qu'après le 28 février 1997, et ce fait a donc été invoqué tardivement . En conséquence, on ne saurait tenir compte de cette affirmation.

37. Par conséquent, il convient également de rejeter ce moyen.

F - En ce qui concerne le système de contrôle chez Sivafrost (secteur de la viande bovine) en 1994

38. Dans l'arrêt du 18 mai 2000, la Cour déclare:

«En sixième lieu, le gouvernement belge nie que le seul moyen d'identification des divers cartons stockés dans l'entrepôt Sivafrost était une feuille de papier fixée à une palette portant l'indication des numéros des déclarations de paiement et qu'il était, dès lors, possible de remplacer les cartons stockés sur place dans cet entrepôt. Il affirme que les cartons stockés sur place étaient pourvus d'étiquettes faisant apparaître la nature, le poids et le numéro de la marchandise. Par ailleurs, l'entrepôt Sivafrost aurait utilisé dès 1994 des listes d'entreposage comportant les mêmes données que les étiquettes, ce qui aurait permis de vérifier si les cartons avaient quitté l'entrepôt.

Il convient de relever que le gouvernement belge n'est pas parvenu à établir que les constatations sur lesquelles la décision de la Commission est fondée étaient inexactes. En particulier, le gouvernement belge n'ayant pas prétendu avoir appliqué le système d'établissement de listes d'entreposage détaillées pendant l'exercice 1993, période à laquelle se rapporte l'apurement des comptes, il n'a pas réfuté le grief de la Commission relatif à l'identification insuffisante des palettes» .

39. Ce faisant, la Cour de justice n'a toutefois pas encore fait de constatations sur la question de savoir si le système des listes d'entreposage offrait une garantie suffisante en 1994 contre le risque d'échange de cartons.

40. À cet égard, il convient tout d'abord d'observer que le royaume de Belgique n'indique aucune date précise pour l'exercice financier 1994 à laquelle le système des listes d'entreposage a été introduit. On sait uniquement que, dans l'entrepôt Sivafrost, à la date des contrôles de la Commission, des listes étaient tenues. Ce système n'a été introduit dans tout le royaume de Belgique qu'en 1995. Par conséquent, on ne saurait supposer que, au cours de l'ensemble de l'exercice financier de 1994, des listes d'entreposage ont été tenues dans tout le royaume de Belgique.

41. Dans la duplique présentée dans l'affaire C-242/97, la Commission souligne d'ailleurs le fait que les listes d'entreposage vérifiées n'ont aucun rapport avec une déclaration de paiement et n'auraient pas non plus permis l'identification des cartons qui se seraient trouvés sur une palette. Selon la pratique de l'époque, les marchandises n'auraient été identifiées qu'au moyen des déclarations de paiement qui étaient apposées sur les palettes. Selon la Commission, il serait toutefois nécessaire d'identifier les cartons individuels et de les sceller de telle manière que l'on ne puisse pas échanger leur contenu. Le royaume de Belgique n'a pas pu démontrer de quelle manière les listes d'entreposage pouvaient parvenir à un résultat semblable.

42. Même si l'utilisation de ces listes avait entraîné une amélioration significative du contrôle dans l'entrepôt Sivafrost, il convient de faire observer que cela ne concernerait qu'un des onze aspects dans le secteur de la viande bovine. La preuve de l'erreur de la Commission sur ce point ne nécessiterait pas de réduire le taux de correction appliqué à l'apurement des comptes. Finalement, selon une jurisprudence constante, la Commission pourrait refuser le remboursement de toutes les dépenses FEOGA si elle constatait qu'il n'y avait pas de mécanismes de contrôle suffisants . Par conséquent, il convient de rejeter ce moyen.

G - Sur la constatation erronée figurant dans le rapport de synthèse

43. Ce point concerne la constatation par la Commission, faite dans le rapport de synthèse, selon laquelle une partie de la viande contrôlée à Dendermonde aurait été de la viande de vache, alors qu'en réalité il s'agissait de viande de boeuf. La Commission avait déjà admis cette erreur dans le cadre de l'affaire C-242/97 . Par conséquent, il convient de concéder au royaume de Belgique que la Commission a commis une erreur sur ce point. Dans l'affaire C-242/97, la Cour de justice a toutefois déclaré que cette erreur ne remettait pas en cause la correction de l'apurement des comptes pour l'exercice financier 1993 par la Commission. Cela doit valoir de même pour la présente décision.

H - Résumé

44. En résumé, il convient de constater que le royaume de Belgique n'a obtenu gain de cause qu'avec le dernier moyen mentionné, c'est-à-dire avec un seul moyen, au sujet duquel la Cour de justice a déjà déclaré, dans l'affaire C-242/97, qu'il n'est pas susceptible de remettre en cause l'existence de la décision de la Commission. En revanche, les autres erreurs constatées par la Commission sont graves.

45. En conséquence, même dans la présente affaire, il n'y a pas de raison pour faire droit, en totalité ou en partie, aux demandes du royaume de Belgique. Notamment, il n'est pas nécessaire de réduire les taux de correction forfaitaires appliqués au secteur des céréales ou au secteur de la viande bovine.

46. On aurait pu parvenir éventuellement à un autre résultat si le royaume de Belgique avait soulevé à temps dans la procédure administrative toutes les objections soulevées dans la procédure judiciaire. Les parties auraient alors pu éclaircir ensemble les faits nécessaires, ce qui n'est plus possible en l'espèce.

47. Par conséquent, il convient de rejeter le recours.

IV - Les dépens

48. En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Étant donné que la Commission a conclu à la condamnation du royaume de Belgique et que ce dernier a succombé, il convient de condamner ce dernier aux dépens.

V - Conclusions

49. Pour les motifs qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

«1) Le recours est rejeté.

2) Le royaume de Belgique est condamné aux dépens de la procédure.»