CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GENERAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 5 DÉCEMBRE 1973 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le règlement du Conseil no 136/66 du 22 septembre 1966 (JO no 172 du 30 septembre 1966) a établi une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses. Depuis le 1er juillet 1967, il s'applique également aux graines de colza et de navette, ainsi qu'à l'huile de navette fabriquée à partir de ces produits (Règlement no 225/67/CEE du 28 juin 1967, JO no 136 du 30 juin 1967). Eu égard au niveau des prix indicatifs en vigueur au sein de la Communauté et à celui, moins élevé, des prix du marché mondial, il prévoit notamment dans le but d'abaisser les prix coûtants à payer par les huileries, l'octroi d'une aide pour le colza produit dans la Communauté, dont le montant est égal à la différence entre le prix indicatif et le prix du marché mondial. Il y a lieu de noter en outre qu'en raison des difficultés qu'éprouvent les huileries (distance qui les sépare des principales zones de production), une aide supplémentaire est accordée pour les graines de colza et de navette triturées en Italie. Cette mesure a été instituée par le règlement no 876/67 du Conseil (JO no 281 du 21 novembre 1967) lequel ne portait initialement que sur la campagne de commercialisation 1967-1968, le montant de l'aide prévue s'élevant à 0,675 unité de compte pour 100 kg de graines oléagineuses. Ce régime particulier a été maintenu en vigueur itérativement au cours des campagnes de commercialisation suivantes. Pour la campagne de commercialisation 1972-1973, la mesure a fait l'objet du règlement no 1336/72 du Conseil (JO no L 147 du 29 juin 1972), le taux de l'aide qui avait été porté au cours des années antérieures à 0,85 unité de compte étant ramené à 0,8 unité de compte.

L'entreprise Holtz & Willemsen, qui exploite une huilerie à Krefeld-Uerdingen (Rhénanie du Nord-Westphalie) et qui y fabrique également de l'huile à partir de graines de colza et de navette, estime que cette réglementation particulière est discriminatoire au sens de l'article 7 du traité CEE. Elle allègue à cet égard que la production de colza dans les environs immédiats étant insuffisante, elle aussi doit se procurer ce produit à des distances assez considérables (dans le nord de la France et dans le Schleswig-Holstein) et qu'elle éprouve par conséquent les mêmes difficultés que les huileries de l'Italie du Nord. A son avis, cette discrimination a pour effet que les huileries italiennes peuvent acheter au prix d'intervention une grande partie de la production communautaire, alors que d'autres huileries sont obligées de transformer du colza payé plus cher à l'importation et, de ce fait, ne peuvent pas non plus soutenir la concurrence des prix italiens des tourteaux de colza (dans le sud de l'Allgemagne notamment).

Pour ces motifs et en vue de faire modifier cette situation, la firme Holtz & Willemsen a adressé une lettre au Conseil et à la Commission des Communautés européennes le 29 janvier 1973. Elle invitait ie Conseil, conformément à l'article 175 du traité CEE, à arrêter un règlement instituant une aide supplémentaire dont bénéficieraient également d'autres huileries éloignées des zones de production et suggérait, en se fondant sur une proposition introduite par la Commission en 1972 et visant à régionaliser les aides, qu'une aide d'un montant de 0,6 unité de compte soit octroyée aux huileries se trouvant dans une situation identique à la sienne. Elle invitait la Commission à soumettre au Conseil une proposition en ce sens.

La Commission a répondu à cette lettre le 8 mars 1973, en aussurant que la question serait examinée, mais elle n'a pas soumis au Conseil la proposition demandée. Bien au contraire, pour la campagne de commercialisation 1973-1974 également — c'est ce qui résulte du règlement no 1357/73 du 15 mai 1973 (JO no L 141 du 28 mai 1973) —, une aide n'a été prévue que pour les huileries italiennes. Le Conseil, quant à lui, a fait savoir le 23 mars 1973 que les règlements relatifs aux aides particulières accordées aux huileries italiennes, qu'il avait arrêtés, étaient conformes au traité.

A la suite de cela, l'entreprise Holtz & Willemsen a introduit un recours, enregistré le 21 mai 1973, devant la Cour de justice.

La requérante conclut à ce qu'il plaise à la Cour :

— dire pour droit que le Conseil, en violation du traité, a omis d'arrêter un règlement concernant une aide supplémentaire pour les graines de colza et de navette transformées dans les huileries éloignées des zones de production et prévoyant, entre autres, dans le cas d'une huilerie située en république fédérale d'Allemagne, dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, le versement d'une aide supplémentaire de 0,6 unité de compte par 100 kg de graines de colza et de navette ;

— dire pour droit que la Commission, en violation du traité, a omis de soumettre au Conseil une proposition en ce sens.

En application de l'article 91 du règlement de procédure, les parties défenderesses ont ensuite présenté une demande tendant à faire statuer à titre préjudiciel sur la recevabilité du recours et à le déclarer irrecevable.

Cette question a été débattue à l'audience du 21 novembre 1973. Il nous incombe à présent d'examiner si les exceptions d'irrecevabilité soulevées par les institutions communautaires, parties défenderesses, sont fondées.

1. Dans la mesure où le recours est dirigé contre le Conseil, il y a lieu de préciser tout d'abord, en raison de certaines expressions utilisées dans la requête, qu'il s'agit exclusivement d'un recours en carence et non d'un recours en annulation de la réponse du Conseil du 23 mars 1973. La requérante elle-même l'a souligné au cours de la procédure orale. Il en résulte que les problèmes de recevabilité ne doivent être examinés qu'au regard de l'article 175 du traité CEE. A ce propos, l'exception essentielle soulevée par le Conseil se réfère au grief formulé par la requérante qu'un règlement communautaire n'a pas été complété, en d'autres mots, qu'un acte à caractère normatif n'a pas été pris. Il estime que par là les conditions auxquelles l'article 175, alinéa 3, du traité CEE subordonne l'introduction d'un recours en carence par une personne physique ou morale ne sont pas remplies; en effet, celle-ci pourrait seulement alléguer qu'une institution communautaire a omis d'adresser un acte autre qu'une recommandation ou un avis à une personne qui l'avait préalablement invitée à le faire. Cela signifie, à son avis, que les personnes physiques ou morales ne peuvent attaquer que l'abstention de prendre une mesure individuelle. Relativement à ce moyen, votre jurisprudence en la matière permet de déduire divers éléments d'appréciation. Selon cette jurisprudence, il est constant que l'article 173 du traité CEE, c'est-à-dire la disposition relative au recours en annulation, et l'article 175 de ce même traité, soit la disposition relative au recours en carence, constituent des réglementations se rapportant à la même voie de droit, que, partant, la notion d'acte dont les personnes physiques peuvent saisir la Cour doit être interprétée dans le même sens, qu'il s'agisse d'un recours en annulation d'un acte effectivement pris ou d'un recours introduit parce qu'une institution communautaire a omis d'adopter un acte. Nous renvoyons à cet égard à l'arrêt rendu dans l'affaire 15-70 (Chevalley/Commission, Recueil, 1970, p. 979). En ce qui concerne l'article 173, alinéa 2, qui prévoit que toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, concernent directement et individuellement le requérant, il est ensuite établi que les règlements proprement dits ne peuvent pas être attaqués sur la base de ce texte. Dans ce contexte, il faut entendre par règlements des actes normatifs dont les dispositions s'appliquent non à des destinataires limités, désignés ou identifiables, mais à des catégories envisagées abstraitement (voir affaires jointes 16 et 17-62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes et autres/Conseil, Recueil, 1962, p. 918) ou encore, selon les termes le l'arrêt rendu dans l'affaire 6-68 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Conseil, Recueil, 1968, p. 605), des mesures comportant des effets juridiques à l'égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (voir dans le même sens également l'arrêt 30-67 (AG Industria Molitoria Imolese/Conseil, Recueil, 1968, p. 181). Il s'ensuit que les personnes physiques, en respectant certaines conditions supplémentaires qui ne nous intéressent pas spécialement ici, ne peuvent former un recours que contre les décisions et, lorsqu'il s'agit de règlements, exclusivement contre ceux qui n'ont un caractère réglementaire qu'en apparence, parce que leur véritable nature juridique leur confère un caractère de décision. C'est ce qui ressort clairement de l'arrêt 16 et 17-62 (et telle était exactement la situation dans les affaires jointes 41 et 44-70 (International Fruit Company et autres/Commission, Recueil, 1971, p. 422). Comme c'est la nature juridique de la décision dont l'adoption est demandée qui détermine la recevabilité d'un recours introduit en vertu de l'article 175, alinéa 3 (on peut renvoyer à cet égard à l'arrêt 30-59 (De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, Recueil, 1961, p. 34), il résulte des considérations évoquées ci-dessus, ainsi que de l'expression même «lui adresse un acte» figurant à l'article 175, alinéa 3, que cette disposition ne permet pas non plus de déclarer recevables les recours formés par les personnes physiques contre l'abstention d'adopter un règlement. Ce point a été souligné explicitement, en ce qui concerne les «dispositions de caractère général», dans l'affaire 15-71 (Mackprang/Commission, Recueil, 1971, p. 803) ; pour les règlements proprement dits, le problème a été résolu clairement dans l'affaire 42-71 (Nordgetreide/Commission, Recueil, 1972, p. 110). Si on applique cette jurisprudence au cas de l'espèce, la question déterminante est donc celle de savoir si ce que la requérante cherche à obtenir, à savoir l'extension aux huileries établies en Rhénanie du Nord-Westphalie du règlement relatif aux aides, constitue effectivement un règlement au sens du traité. Si nous devions conclure ici, nous dirions que cela ne fait aucun doute à notre avis. Certes, la requérante relève que la mesure qu'elle souhaite voir prise ne concerne qu'une région, dans laquelle sont établies, outre elle-même, six autres huileries intéressées et qu'il est par ailleurs incontestable que ce groupe était identifiable à l'époque où le règlement aurait dû être adopté. Toutefois, ce qui est déterminant, c'est que la mesure demandée devrait consister en une réglementation à caractère permanent, valable du moins pour un an. Lorsqu'il s'agit de mesures de ce genre, on ne peut pas se référer, pour déterminer leur nature juridique, à la date de leur adoption ou à un autre moment, ni se poser la question de savoir à qui elle s'applique sous cet angle. L'arrêt rendu dans l'affaire 6-68 a mis explicitement l'accent sur ce point. Il y a lieu de rechercher au contraire les catégories qui seront touchées par cette réglementation pendant la durée totale de validité de celle-ci. Or, dans le cas de l'espèce, il est manifeste que le nombre des entreprises intéressées est susceptible de se modifier, que celles-ci ne sont pas identifiables, que, partant, elles ne peuvent être déterminées que de manière abstraite, comme le dit la jurisprudence en la matière. Au surplus, et indépendamment du fait qu'un acte peut avoir un caractère normatif même si son application est limitée à une zone déterminée — cela résulte de l'affaire 30-67 —, on ne peut pas perdre de vue non plus le fait qu'une concrétisation du principe qui devrait prévaloir selon la requérante (échelonnement de l'aide supplémentaire selon l'éloignement des zones de production) exigerait que la réglementation soit étendue à d'autres catégories ou le fait qu'elle entraînerait même, comme les parties défenderesses l'ont exposé clairement, en raison de l'interdépendance de toutes les dispositions relatives à l'organisation de marché, une modification de l'ensemble du système des aides. Ainsi le caractère réglementaire de la mesure sollicitée ne peut assurément faire aucun doute, et cela implique, selon la jurisprudence actuelle, qu'il n'existe effectivement aucune possibilité de considérer le recours comme recevable. Eu égard à diverses considérations de la requérante, il y a toutefois lieu d'examiner en outre s'il n'existe pas malgré tout un moyen d'éluder cette conclusion, qui n'est sans doute pas tout à fait satisfaisante. Vous n'ignorez pas que pour la requérante il importe que les principes énoncés à propos de l'article 173, alinéa 2, ne soient appliqués à l'article 175, alinéa 3, que par analogie. En ce qui concerne l'article 173, alinéa 2, on peut affirmer, estime la requérante, qu'il n'est pas nécessaire d'admettre pour les personnes physiques un intérêt juridique à attaquer des règlements, étant donné que les actes pris pour l'exécution de ceux-ci peuvent faire l'objet d'un recours et que la légalité des règlements peut donc être contestée également par ce biais. Mais comme cette possibilité n'existe pas, ajoute la requérante, lorsqu'une mesure à caractère général n'avantage que certaines catégories de personnes et lorsque celles auxquelles la mesure ne s'applique pas demandent qu'elle soit étendue, le seul point de vue défendable au regard de l'article 175, déclare-t-elle, si on veut éviter une lacune dans le système de protection juridique, est que les règlements proprement dits puissent également faire l'objet d'un recours, tout au moins dans la mesure où leur non-adoption concerne individuellement et directement le requérant. Un examen approfondi de la question révèle toutefois que ces considérations ne permettent pas d'aboutir à une conclusion favorable à la requérante. D'une part, nous pouvons également imaginer des règlements qui n'entraînent pas d'actes d'exécution, de sorte que l'article 173, lui aussi, laisse subsister, si on exclut les règlements de la liste des actes qui peuvent faire l'objet d'un recours, des lacunes dans le système de protection juridique prévu par le traité. D'autre part, même si on approuve le principe, souligné dans l'arrêt rendu dans l'affaire 25-62 (Plaumann/Commission, Recueil, 1963, p. 222), que les dispositions du traité concernant le droit de recours ne sauraient être interprétées restrictivement, on ne peut assurément pas aller jusqu'à négliger le système qui se dégage nettement du traité. La Cour de justice a attiré clairement l'attention sur ce point dans l'affaire 6-68. Or, comme le système institué par le traité CEE exclut sans conteste le droit pour les particuliers d'introduire un recours concernant des règlements communautaires — cela résulte d'un examen de la genèse du traité et d'une comparaison entre celui-ci et le régime différent prévu par le traité CECA — il n'est manifestement pas possible, en se fondant sur des considérations générales à propos d'une délimitation souhaitable de la protection juridique, même si elles méritent l'attention de lege ferenda, de déclarer recevable le recours dirigé contre le Conseil. Partant, la conclusion reste négative pour la requérante. Comme elle s'impose en outre sans ambiguïté, à notre avis, il nous paraît superfétatoire d'analyser encore les autres moyens invoqués par le Conseil.

2. En tant que le recours est dirigé contre la Commission, celle-ci se voit reprocher de ne pas avoir soumis au Conseil une proposition de règlement complétant le régime des aides, comme la requérante l'estime nécessaire. A propos de la question de savoir si la Cour peut être saisie d'une telle demande, diverses objections ont également été formulées. Toutefois, il n'est pas nécessaire de les examiner ici en détail. En fait, les développements relatifs au recours dirigé contre le Conseil comportent aussi tout ce qui doit être dit au sujet de la recevabilité du recours formé contre la Commission. On a effectivement relevé à bon droit que les propositions de la Commission constituaient une phase de la procédure législative communautaire. De même, on en a déduit à juste titre que l'appréciation à porter en ce qui concerne une proposition de la Commission, et spécialement la possibilité de contraindre celle-ci en application de l'article 175, alinéa 3, du traité CEE à l'introduire, ne peut pas être différente de celle qui vaut à l'égard du règlement du Conseil qui aurait dû être pris sur la base de cette proposition. A notre avis, il n'y a rien à ajouter à cela. Il en résulte incontestablement que le recours dirigé contre la Commission doit également, compte tenu de la nature juridique de l'acte que celle-ci avait été invitée à prendre, être considéré comme irrecevable.

3. Nous pouvons, par conséquent, résumer comme suit notre point de vue. Les moyens invoqués par le Conseil et la Commission à l'encontre de la recevabilité du recours sont fondés. Le recours doit être rejeté comme irrecevable et la requérante condamnée aux dépens.

( 1 ) Traduit de l'allemand.