Affaire T-329/01

Archer Daniels Midland Co.

contre

Commission des Communautés européennes

« Concurrence — Ententes — Gluconate de sodium — Article 81 CE — Amende — Article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 — Lignes directrices pour le calcul du montant des amendes — Communication sur la coopération — Principe de proportionnalité — Égalité de traitement — Non-rétroactivité — Obligation de motivation — Droits de la défense »

Arrêt du Tribunal (troisième chambre) du 27 septembre 2006

Sommaire de l'arrêt

1. Droit communautaire — Principes généraux du droit — Non-rétroactivité des dispositions pénales

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15; communication de la Commission 98/C 9/03)

2. Concurrence — Amendes — Lignes directrices pour le calcul des amendes

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03)

3. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

4. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03)

5. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Caractère dissuasif de l'amende

(Art. 81 CE; règlement du Conseil nº 17, art. 15)

6. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Impact concret sur le marché

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03, point 1 A, al. 1)

7. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

8. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15)

9. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction — Circonstances atténuantes

(Art. 81, § 1, CE; règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03, point 3, 3e tiret)

10. Concurrence — Amendes — Cumul de sanctions communautaires pour des faits distincts trouvant leur origine dans un même ensemble d'accords

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15)

11. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction — Circonstances atténuantes

(Art. 81, § 1, CE; règlement du Conseil nº 17, art. 15; communication de la Commission 98/C 9/03)

12. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Non-imposition ou réduction de l'amende en contrepartie de la coopération de l'entreprise incriminée

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 96/C 207/04, titres B, b), et C)

13. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Appréciation du degré de la coopération fournie par chacune des entreprises durant la procédure administrative

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15; communication de la Commission 96/C 207/04, titres B, C et D)

14. Concurrence — Procédure administrative — Communication des griefs — Contenu nécessaire

(Règlement du Conseil nº 17, art. 19, § 1)

15. Concurrence — Amendes — Montant — Pouvoir d'appréciation de la Commission — Contrôle juridictionnel

(Art. 229 CE)

1. Le principe de non-rétroactivité des lois pénales, consacré à l'article 7 de la convention européenne des droits de l'homme comme droit fondamental, constitue un principe général du droit communautaire dont le respect s'impose lorsque des amendes sont infligées pour infraction aux règles de concurrence. Ce principe exige que les sanctions prononcées correspondent à celles qui étaient fixées à l'époque où l'infraction a été commise.

L'adoption de lignes directrices susceptibles de modifier la politique générale de concurrence de la Commission en matière d'amendes peut, en principe, relever du champ d'application du principe de non-rétroactivité.

En effet, d'une part, les lignes directrices sont susceptibles de déployer des effets juridiques. Ces effets juridiques découlent non pas d'une normativité propre des lignes directrices, mais de l'adoption et de la publication de celles-ci par la Commission. Cette adoption et cette publication des lignes directrices entraînent une autolimitation du pouvoir d'appréciation de la Commission, qui ne peut se départir de ces dernières sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d'une violation de principes généraux du droit, tels que l'égalité de traitement, la protection de la confiance légitime et la sécurité juridique.

D'autre part, les lignes directrices, en tant qu'instrument d'une politique en matière de concurrence, tombent dans le champ d'application du principe de non-rétroactivité, à l'instar de la nouvelle interprétation jurisprudentielle d'une norme établissant une infraction, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'article 7, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l'homme, en vertu de laquelle cette dernière disposition s'oppose à l'application rétroactive d'une nouvelle interprétation d'une norme établissant une infraction. Selon cette jurisprudence, tel est en particulier le cas s'il s'agit d'une interprétation jurisprudentielle dont le résultat n'était pas raisonnablement prévisible au moment où l'infraction a été commise, au vu notamment de l'interprétation retenue à cette époque dans la jurisprudence relative à la disposition légale en cause. Il ressort toutefois de cette même jurisprudence que la portée de la notion de prévisibilité dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s'agit, du domaine qu'il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. Ainsi, la prévisibilité de la loi ne s'oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé. Plus particulièrement, il en va spécialement ainsi des professionnels, habitués à devoir faire preuve d'une grande prudence dans l'exercice de leur métier. Aussi peut-on attendre d'eux qu'ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu'il comporte.

Afin de contrôler le respect du principe de non-rétroactivité, il y a lieu de vérifier si la modification que constitue l'adoption des lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA était raisonnablement prévisible à l'époque où les infractions concernées ont été commises. À cet égard, la principale innovation des lignes directrices consiste à prendre comme point de départ du calcul un montant de base, déterminé à partir de fourchettes prévues à cet égard par lesdites lignes directrices, ces fourchettes reflétant les différents degrés de gravité des infractions, mais qui, comme telles, n'ont pas de rapport avec le chiffre d'affaires pertinent. Cette méthode repose ainsi essentiellement sur une tarification, quoique relative et souple, des amendes.

Ensuite, le fait que la Commission a appliqué, dans le passé, des amendes d'un certain niveau à certains types d'infractions ne saurait la priver de la possibilité d'élever ce niveau dans les limites indiquées par le règlement nº 17, si cela est nécessaire pour assurer la mise en oeuvre de la politique communautaire de la concurrence; au contraire, l'application efficace des règles communautaires de la concurrence exige que la Commission puisse à tout moment adapter le niveau des amendes aux besoins de cette politique.

Il en découle que les entreprises impliquées dans une procédure administrative pouvant donner lieu à une amende ne sauraient acquérir une confiance légitime dans le fait que la Commission ne dépassera pas le niveau des amendes pratiqué antérieurement ni dans une méthode de calcul de ces dernières.

Par conséquent, lesdites entreprises doivent tenir compte de la possibilité que, à tout moment, la Commission décide d'élever le niveau du montant des amendes par rapport à celui appliqué dans le passé. Cela vaut non seulement lorsque la Commission procède à un relèvement du niveau du montant des amendes en prononçant des amendes dans des décisions individuelles, mais également si ce relèvement s'opère par l'application, à des cas d'espèce, de règles de conduite ayant une portée générale telles que les lignes directrices.

(cf. points 38-46)

2. Le fait pour la Commission d'avoir appliqué la méthode énoncée dans les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA, pour calculer le montant de l'amende infligée à une entreprise, ne saurait être constitutif d'un traitement discriminatoire par rapport aux entreprises ayant commis des infractions aux règles communautaires de la concurrence durant la même période mais qui, pour des raisons tenant à la date de la découverte de l'infraction ou des raisons propres au déroulement de la procédure administrative les concernant, ont fait l'objet de condamnations à des dates antérieures à l'adoption et à la publication des lignes directrices.

(cf. point 53)

3. La gravité des infractions aux règles de concurrence doit être établie en fonction de nombreux éléments tels que, notamment, les circonstances particulières de l'affaire et son contexte, et ce sans qu'il existe une liste contraignante ou exhaustive de critères devant obligatoirement être pris en compte.

De même, parmi les éléments d'appréciation de la gravité de l'infraction, peuvent, selon les cas, figurer le volume et la valeur des marchandises faisant l'objet de l'infraction ainsi que la taille et la puissance économique de l'entreprise et, partant, l'influence que celle-ci a pu exercer sur le marché pertinent. D'une part, il s'ensuit qu'il est loisible, en vue de la détermination du montant de l'amende, de tenir compte aussi bien du chiffre d'affaires global de l'entreprise, lequel constitue une indication, fût-elle approximative et imparfaite, de sa taille et de sa puissance économique, que de la part de marché des entreprises concernées sur le marché en cause qui est de nature à donner une indication de l'ampleur de l'infraction. D'autre part, il en résulte qu'il ne faut attribuer ni à l'un ni à l'autre de ces chiffres une importance disproportionnée par rapport aux autres éléments d'appréciation, de sorte que la fixation du montant approprié d'une amende ne peut être le résultat d'un simple calcul basé sur le chiffre d'affaires global.

En tout état de cause, le seul fait que l'amende infligée à une entreprise dépasse le montant du chiffre d'affaires réalisé par celle-ci dans l'Espace économique européen par la vente du produit objet de l'entente au cours de la période où elle a participé à celle-ci, ou même le dépasse de manière significative, ne suffit pas à démontrer le caractère disproportionné de l'amende.

(cf. points 76-77, 80)

4. En vertu de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, le montant de l'amende est déterminé sur la base de la gravité de l'infraction et de sa durée. En outre, conformément aux lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA, la Commission fixe le montant de départ en fonction de la gravité de l'infraction en tenant compte de la nature même de l'infraction, de son impact concret sur le marché et de l'étendue du marché géographique.

Ce cadre juridique n'impose donc pas, en tant que tel, à la Commission de tenir compte de la faible taille du marché des produits.

Cependant, lors de l'appréciation de la gravité d'une infraction, il incombe à la Commission de tenir compte d'un grand nombre d'éléments dont le caractère et l'importance varient selon le type d'infraction en cause et les circonstances particulières de l'infraction concernée. Parmi ces éléments attestant de la gravité d'une infraction, il ne peut être exclu que puisse figurer, selon le cas, la taille du marché du produit en cause.

Par conséquent, si la taille du marché peut constituer un élément à prendre en considération pour établir la gravité de l'infraction, son importance varie en fonction des circonstances particulières de l'infraction concernée.

(cf. points 99-102)

5. La dissuasion est l'une des principales considérations qui doivent guider la Commission lors de la détermination du montant des amendes infligées pour une infraction aux règles communautaires de concurrence.

Si l'amende devait être fixée à un niveau qui se limiterait à annuler le bénéfice de l'entente, elle n'aurait pas d'effet dissuasif. Il peut en effet être raisonnablement présumé que des entreprises tiennent rationnellement compte, dans le cadre de leur calcul financier et de leur gestion, non seulement du niveau des amendes qu'elles risquent de se voir infliger en cas d'infraction, mais également du niveau de risque de détection de l'entente. De plus, si l'on réduisait la fonction de l'amende au simple anéantissement du profit ou du bénéfice escompté, on ne tiendrait pas compte à suffisance du caractère infractionnel du comportement en cause au vu de l'article 81, paragraphe 1, CE. En effet, en réduisant l'amende à une simple compensation du préjudice encouru, l'on négligerait, outre l'effet dissuasif qui ne peut viser que des comportements futurs, le caractère répressif d'une telle mesure par rapport à l'infraction concrète effectivement commise.

De même, dans le cas d'une entreprise qui est présente sur un grand nombre de marchés et dispose d'une capacité financière particulièrement importante, la prise en compte du chiffre d'affaires réalisé sur le marché en cause peut ne pas suffire pour assurer un effet dissuasif de l'amende. En effet, plus une entreprise est grande et dispose de ressources globales lui donnant la capacité d'agir de façon indépendante sur le marché, plus elle doit être consciente de l'importance de son rôle quant au bon fonctionnement de la concurrence sur le marché. Partant, les circonstances de fait ayant trait à la puissance économique d'une entreprise qui s'est rendue coupable d'une infraction doivent être prises en considération lors de la fixation du montant de l'amende afin de garantir son effet dissuasif.

(cf. points 140-142)

6. Selon les termes du point 1 A, premier alinéa, des lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA, dans son calcul de l'amende en fonction de la gravité de l'infraction, la Commission tient compte, notamment, de l'impact concret de l'infraction sur le marché lorsqu'il est mesurable. Cet impact mesurable de l'entente doit être considéré comme suffisamment démontré lorsque la Commission est en mesure de fournir des indices concrets et crédibles indiquant, avec une probabilité raisonnable, que l'entente a eu un impact sur le marché.

En effet, l'examen de l'impact d'une entente sur le marché implique nécessairement le recours à des hypothèses. Dans ce contexte, la Commission doit notamment examiner quel aurait été le prix du produit en cause en l'absence d'entente. Or, dans l'examen des causes de l'évolution réelle des prix, il est hasardeux de spéculer sur la part respective de chacune de ces dernières. Il convient de tenir compte de la circonstance objective que, en raison de l'entente sur les prix, les parties ont précisément renoncé à leur liberté de se concurrencer par les prix. Ainsi, l'évaluation de l'influence résultant de facteurs autres que cette abstention volontaire des parties à l'entente est nécessairement fondée sur des probabilités raisonnables et non quantifiables avec précision.

Dès lors, à moins d'ôter au critère du point 1 A, premier alinéa, son effet utile, il ne saurait être reproché à la Commission de s'être appuyée sur l'impact concret d'une entente sur le marché ayant un objet anticoncurrentiel, telle qu'une entente sur les prix ou bien sur des quotas, sans quantifier cet impact ou sans fournir une appréciation chiffrée à ce sujet.

(cf. points 174-178)

7. Lors de la détermination de la gravité d'une infraction en matière de concurrence, il y a lieu de tenir compte, notamment, du contexte réglementaire et économique du comportement incriminé. À cet égard, pour apprécier l'impact concret d'une infraction sur le marché, il appartient à la Commission de se référer au jeu de la concurrence qui aurait normalement existé en l'absence d'infraction.

D'une part, il en résulte que, dans le cas d'ententes portant sur les prix, il doit être constaté - avec un degré de probabilité raisonnable - que les accords ont effectivement permis aux parties concernées d'atteindre un niveau de prix supérieur à celui qui aurait prévalu en l'absence d'entente. D'autre part, il en découle que, dans le cadre de son appréciation, la Commission doit prendre en compte toutes les conditions objectives du marché concerné, eu égard au contexte économique et éventuellement réglementaire qui prévaut. Le cas échéant, il convient de tenir compte de l'existence de « facteurs économiques objectifs » faisant ressortir que, dans le cadre d'un « libre jeu de la concurrence », le niveau des prix n'aurait pas évolué de manière identique à celui des prix pratiqués.

(cf. points 191-192)

8. En matière de répression des ententes prohibées, le comportement effectif que prétend adopter une entreprise est sans pertinence aux fins de l'évaluation de l'impact de l'entente sur le marché, dès lors que les effets à prendre en considération sont ceux résultant de l'ensemble de l'infraction à laquelle elle a participé.

(cf. point 204)

9. Lors de l'appréciation de la gravité d'une infraction aux règles de concurrence en vue de déterminer le montant de l'amende, la Commission se doit de prendre en considération non seulement les circonstances particulières de l'espèce, mais également le contexte dans lequel l'infraction se place, et de veiller au caractère dissuasif de son action. En effet, seule la prise en compte de ces aspects permet de garantir une pleine efficacité à l'action de la Commission en vue de maintenir une concurrence non faussée sur le marché commun.

Une analyse purement textuelle de la disposition figurant au point 3, troisième tiret, des lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA pourrait donner l'impression que constitue de façon générale et sans réserve une circonstance atténuante le seul fait pour un contrevenant de cesser toute infraction dès les premières interventions de la Commission. Or, une telle interprétation de cette disposition amoindrirait l'effet utile des dispositions permettant le maintien d'une concurrence efficace, car elle affaiblirait tant la sanction pouvant être imposée à la suite d'une violation de l'article 81 CE que l'effet dissuasif d'une telle sanction.

En effet, à la différence d'autres circonstances atténuantes, cette circonstance n'est inhérente ni à la particularité subjective du contrevenant ni aux faits propres au cas d'espèce, dès lors qu'elle procède principalement de l'intervention extérieure de la Commission. Ainsi, la cessation d'une infraction uniquement à la suite d'une intervention de la Commission ne saurait être assimilée aux mérites découlant d'une initiative autonome de la part du contrevenant, mais ne constitue qu'une réaction appropriée et normale à ladite intervention. En outre, cette circonstance consacre uniquement un retour par le contrevenant à un comportement licite et ne contribue pas à rendre les poursuites par la Commission plus efficaces. Enfin, le prétendu caractère atténuant de cette circonstance ne saurait se justifier par la seule incitation à mettre fin à l'infraction qu'elle véhicule. À cet égard, la qualification de la continuation d'une infraction après les premières interventions de la Commission de circonstance aggravante constitue déjà, à juste titre, une incitation à mettre fin à l'infraction, qui n'amoindrit ni la sanction ni son effet dissuasif.

Ainsi, la reconnaissance de la cessation d'une infraction dès les premières interventions de la Commission comme circonstance atténuante porterait atteinte de manière injustifiée à l'effet utile de l'article 81, paragraphe 1, CE, par l'amoindrissement tant de la sanction que de l'effet dissuasif de la sanction. Par conséquent, la Commission ne peut s'imposer à elle-même de considérer la simple cessation de l'infraction dès ses premières interventions comme une circonstance atténuante. Partant, il y a lieu d'interpréter restrictivement la disposition figurant au point 3, troisième tiret, des lignes directrices, de façon qu'elle ne soit pas contraire à l'effet utile de l'article 81, paragraphe 1, CE, et en ce sens que seules les circonstances particulières du cas d'espèce, dans lesquelles l'hypothèse de la cessation de l'infraction dès les premières interventions de la Commission trouve à se concrétiser, pourraient justifier la prise en compte de cette dernière circonstance comme circonstance atténuante.

Dans l'hypothèse d'une infraction particulièrement grave ayant pour objet une fixation des prix et une répartition des marchés, commise de propos délibéré par les entreprises concernées, sa cessation ne saurait être considérée comme une circonstance atténuante lorsqu'elle a été déterminée par l'intervention de la Commission.

(cf. points 276-282)

10. Le principe ne bis in idem interdit de sanctionner une même personne plus d'une fois pour un même comportement illicite afin de protéger un même intérêt juridique. L'application de ce principe est soumise à trois conditions cumulatives, à savoir l'identité des faits, l'identité du contrevenant et l'identité d'intérêt juridique protégé.

Ainsi, dans le cas où les faits à la base de deux condamnations trouvent leur origine dans un même ensemble d'accords, mais se distinguent néanmoins en ce qui concerne tant leur objet que leur localisation territoriale, ce principe n'est pas d'application. Tel est le cas lorsque les sanctions concernent des ententes portant sur des marchés différents. Tel est également le cas d'une entente concernant également le territoire d'États tiers dès lors que, en vertu du principe de territorialité, il n'existe pas de conflit dans l'exercice des compétences de la Commission et des autorités de concurrence de ces États tiers pour infliger des amendes aux entreprises qui violent les règles de concurrence de l'Espace économique européen et desdits États tiers.

(cf. points 290-292)

11. S'il est certes important qu'une entreprise prenne des mesures pour empêcher que de nouvelles infractions au droit communautaire de la concurrence soient commises à l'avenir par des membres de son personnel, la prise de telles mesures ne change rien à la réalité de l'infraction constatée. La Commission n'est donc pas tenue de retenir un tel élément comme circonstance atténuante, d'autant plus lorsque l'infraction en cause constitue une violation manifeste de l'article 81, paragraphe 1, CE.

De même, si les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA prévoient que la Commission peut retenir des circonstances aggravantes à l'encontre d'une entreprise qui a déjà commis une ou plusieurs infractions du même type, il n'en résulte pas que, lorsque l'infraction en cause est la première de ce type commise par l'entreprise concernée, elle doit se voir appliquer un traitement favorable au titre de circonstance atténuante.

(cf. points 299-300)

12. Pour qu'une entreprise puisse bénéficier d'une réduction importante de l'amende en application du titre C de la communication concernant la non-imposition d'amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes, ladite communication exige, en son titre B, auquel renvoie le titre C, sous b), que celle-ci soit la première à fournir des éléments déterminants pour prouver l'existence de l'entente. La communication ne prévoit pas que, pour remplir cette condition, l'entreprise qui dénonce l'entente secrète à la Commission doit fournir à celle-ci l'ensemble des éléments déterminants pour l'élaboration d'une communication des griefs ou, moins encore, pour l'adoption d'une décision constatant une infraction.

(cf. points 319-321)

13. À moins d'entrer en conflit avec le principe d'égalité de traitement, la communication concernant la non-imposition d'amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes doit être appliquée en ce sens que, en ce qui concerne la réduction des amendes, la Commission doit traiter de la même façon les entreprises qui fournissent à la Commission au même stade de la procédure et dans des circonstances analogues des informations semblables concernant les faits qui leurs sont reprochés. La seule circonstance que l'une de ces entreprises a reconnu les faits reprochés en répondant la première aux questions que la Commission leur a posées au même stade de la procédure ne saurait constituer une raison objective de lui réserver un traitement différencié.

Toutefois, cela ne vaut que dans le cadre d'une coopération d'entreprises ne tombant pas dans le champ d'application des titres B et C de la communication sur la coopération.

En effet, contrairement à ces titres, le titre D ne prévoit pas un traitement différent des entreprises concernées en fonction de l'ordre dans lequel celles-ci coopèrent avec la Commission.

(cf. points 338-339, 341)

14. La communication des griefs doit contenir un exposé des griefs libellé dans des termes suffisamment clairs, fussent-ils sommaires, pour permettre aux intéressés de prendre effectivement connaissance des comportements qui leur sont reprochés par la Commission. Ce n'est, en effet, qu'à cette condition que la communication des griefs peut remplir la fonction qui lui est attribuée par les règlements communautaires et qui consiste à fournir tous les éléments nécessaires aux entreprises et associations d'entreprises pour qu'elles puissent faire valoir utilement leur défense avant que la Commission n'adopte une décision définitive.

Dès lors que la Commission indique expressément, dans la communication des griefs, qu'elle va examiner s'il convient d'infliger des amendes aux entreprises concernées et qu'elle énonce les principaux éléments de fait et de droit susceptibles d'entraîner une amende, tels que la gravité et la durée de l'infraction supposée et le fait d'avoir commis celle-ci « de propos délibéré ou par négligence », elle remplit son obligation de respecter le droit des entreprises à être entendues. Ce faisant, elle leur donne les éléments nécessaires pour se défendre non seulement contre une constatation de l'infraction, mais également contre le fait de se voir infliger une amende.

Il s'ensuit que, en ce qui concerne la détermination du montant des amendes, les droits de la défense des entreprises en cause sont garantis devant la Commission à travers la possibilité de faire des observations sur la durée, la gravité et la prévisibilité du caractère anticoncurrentiel de l'infraction.

(cf. points 359, 361-362)

15. Dès lors que l'examen des moyens soulevés par une entreprise à l'encontre de la légalité d'une décision de la Commission lui infligeant une amende pour violation des règles communautaires de concurrence n'a révélé aucune illégalité, il n'y a pas lieu pour le Tribunal de faire usage de sa compétence de pleine juridiction pour réduire le montant de ladite amende.

(cf. point 382)

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

27 septembre 2006 ( )

« Concurrence – Ententes – Gluconate de sodium – Article 81 CE – Amende – Article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 – Lignes directrices pour le calcul du montant des amendes – Communication sur la coopération – Principe de proportionnalité – Égalité de traitement – Non-rétroactivité – Obligation de motivation – Droits de la défense »

Dans l’affaire T-329/01,

Archer Daniels Midland Co., établie à Decatur, Illinois (États-Unis), représentée par Me C. O. Lenz, avocat, Mmes L. Martin Alegi, M. Garcia et M. E. Batchelor, solicitors,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. A. Whelan, A. Bouquet et W. Wils, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet, à titre principal, une demande d’annulation de l’article 1er de la décision C(2001) 2931 final de la Commission, du 2 octobre 2001, concernant une procédure d’application de l’article 81 du traité CE et de l’article 53 de l’accord EEE (COMP/E-1/36.756 – Gluconate de sodium), en ce qu’il vise la requérante ou, à tout le moins, en ce qu’il constate qu’elle a participé à une infraction après le 4 octobre 1994, et une demande d’annulation de l’article 3 de cette décision en ce qu’il vise la requérante ainsi que, à titre subsidiaire, une demande d’annulation ou de réduction de l’amende infligée par cette décision à la requérante,

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),

composé de MM. J. Azizi, président, M. Jaeger et F. Dehousse, juges,

greffier : M. I. Natsinas, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 février 2004,

rend le présent

Arrêt

Faits à l’origine du litige

1 La société Archer Daniels Midland Co. (ci-après « ADM »), est la société mère d’un groupe d’entreprises qui opère dans le secteur de la transformation de céréales et de graines oléagineuses. Elle s’est implantée sur le marché du gluconate de sodium en 1990.

2 Le gluconate de sodium fait partie des agents chélateurs, qui sont des produits qui inactivent les ions métalliques dans des processus industriels. Ces processus comprennent, notamment, le nettoyage industriel (nettoyage de bouteilles ou d’ustensiles), le traitement des surfaces (traitements antirouille, dégraissage, gravure d’aluminium) et le traitement des eaux. Les agents chélateurs sont ainsi utilisés dans l’industrie alimentaire, l’industrie cosmétique, l’industrie pharmaceutique, l’industrie du papier, l’industrie du béton et d’autres industries encore. Le gluconate de sodium est vendu dans le monde entier et des entreprises concurrentes sont présentes sur les marchés mondiaux.

3 En 1995, les ventes totales de gluconate de sodium au niveau mondial étaient d’environ 58,7 millions d’euros, celles réalisées dans l’Espace économique européen (EEE) d’environ 19,6 millions d’euros. À l’époque des faits, la quasi-totalité de la production mondiale de gluconate de sodium était entre les mains de cinq entreprises, à savoir, premièrement, Fujisawa Pharmaceutical Co. Ltd (ci-après « Fujisawa »), deuxièmement, Jungbunzlauer AG, troisièmement, Roquette Frères SA (ci-après « Roquette »), quatrièmement, Glucona vof (ci-après « Glucona »), une entreprise contrôlée en commun, jusqu’en décembre 1995, par Akzo Chemie BV, filiale à 100 % d’Akzo Nobel NV (ci-après « Akzo »), et de Coöperatieve Verkoop- en Productievereniging van Aardappelmeel en Derivaten Avebe BA (ci-après « Avebe »), et, cinquièmement, ADM.

4 En mars 1997, le ministère de la Justice américain a informé la Commission de ce que, à la suite d’une enquête menée sur les marchés de la lysine et de l’acide citrique, une enquête avait également été ouverte concernant le marché du gluconate de sodium. En octobre et décembre 1997 ainsi qu’en février 1998, la Commission a été informée qu’Akzo, Avebe, Glucona, Roquette et Fujisawa avaient reconnu avoir participé à une entente ayant consisté à fixer les prix du gluconate de sodium et à répartir les volumes de vente de ce produit aux États-Unis et ailleurs. À la suite d’accords conclus avec le ministère de la Justice américain, ces entreprises ainsi qu’ADM se sont vu imposer des amendes par les autorités américaines. L’amende infligée à ADM relative à l’entente sur le marché du gluconate de sodium a été incluse dans une amende globale de 100 millions de dollars américains (USD), payée dans le cadre des affaires de la lysine et de l’acide citrique.

5 Le 18 février 1998, la Commission a adressé, en vertu de l’article 11 du règlement n° 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [81] et [82] du traité (JO 1962, 13, p. 204), des demandes de renseignements aux principaux producteurs, importateurs, exportateurs et acheteurs de gluconate de sodium en Europe. ADM n’a pas été destinataire de cette demande.

6 Faisant suite à la demande de renseignements, Fujisawa a pris contact avec la Commission pour l’informer qu’elle avait coopéré avec les autorités américaines dans le cadre de l’enquête décrite ci-dessus et qu’elle souhaitait en faire autant avec la Commission sur la base de la communication de la Commission du 18 juillet 1996 concernant la non-imposition d’amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (JO C 207, p. 4, ci-après la « communication sur la coopération »). Le 12 mai 1998, à la suite d’une réunion qui s’était tenue avec la Commission le 1er avril 1998, Fujisawa a remis une déclaration écrite et un dossier comprenant un résumé de l’historique de l’entente et un certain nombre de documents.

7 Les 16 et 17 septembre 1998, la Commission a procédé à des vérifications, en application de l’article 14, paragraphe 3, du règlement nº 17, dans les locaux d’Avebe, de Glucona, de Jungbunzlauer et de Roquette.

8 Le 10 novembre 1998, la Commission a adressé une demande de renseignements à ADM. Le 26 novembre 1998, ADM a annoncé son intention de coopérer avec la Commission. Au cours de la réunion qui s’est tenue le 11 décembre 1998, ADM a transmis un « premier acompte au titre de s[a] coopération ». Une déclaration de l’entreprise et des documents se rapportant à l’affaire ont ensuite été remis, le 21 janvier 1999, à la Commission.

9 Le 2 mars 1999, la Commission a adressé des demandes de renseignements détaillées à Glucona, à Roquette et à Jungbunzlauer. Par lettres des 14, 19 et 20 avril 1999, ces entreprises ont fait connaître leur souhait de coopérer avec la Commission et lui ont fourni certaines informations sur l’entente. Le 25 octobre 1999, la Commission a adressé des demandes de renseignements complémentaires à ADM, à Fujisawa, à Glucona, à Roquette et à Jungbunzlauer.

10 Le 17 mai 2000, sur la base des informations qui lui avaient été communiquées, la Commission a adressé une communication des griefs à ADM et aux autres entreprises concernées pour violation de l’article 81, paragraphe 1, CE et de l’article 53, paragraphe 1, de l’accord sur l’EEE (ci-après l’« accord EEE »). ADM et toutes les autres entreprises concernées ont transmis des observations écrites en réponse aux griefs retenus par la Commission. Aucune de ces parties n’a demandé la tenue d’une audition ni contesté la matérialité des faits exposés dans la communication des griefs.

11 Le 11 mai 2001, la Commission a envoyé des demandes de renseignements complémentaires à ADM et aux autres entreprises concernées.

12 Le 2 octobre 2001, la Commission a adopté la décision C(2001) 2931 final concernant une procédure d’application de l’article 81 CE et de l’article 53 de l’accord EEE (COMP/E-1/36.756 – Gluconate de sodium) (ci-après la « Décision »). La Décision a été notifiée à ADM par lettre du 12 octobre 2001.

13 La Décision comprend notamment les dispositions suivantes :

« Article premier

[Akzo], [ADM], [Avebe], [Fujisawa], [Jungbunzlauer] et [Roquette] ont enfreint l’article 81, paragraphe 1, CE et – à compter du 1er janvier 1994 – l’article 53, paragraphe 1, de l’accord EEE en participant à un accord et/ou une pratique concertée continus dans le secteur du gluconate de sodium.

L’infraction a duré :

– dans le cas d’[Akzo], d’[Avebe], de [Fujisawa] et de [Roquette], de février 1987 à juin 1995 ;

– dans le cas de [Jungbunzlauer], de mai 1988 à juin 1995 ;

– dans le cas d’[ADM], de juin 1991 à juin 1995.

[…]

Article 3

Les amendes suivantes sont infligées pour l’infraction visée à l’article 1er :

a) [Akzo] 9 millions d’euros

b) [ADM] 10,13 millions d’euros

c) [Avebe] 3,6 millions d’euros

d) [Fujisawa] 3,6 millions d’euros

e) [Jungbunzlauer] 20,4 millions d’euros

f) [Roquette] 10,8 millions d’euros

[…] »

14 Aux fins du calcul du montant des amendes, la Commission a fait application, dans la Décision, de la méthodologie exposée dans les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 et de l’article 65, paragraphe 5, du traité CECA (JO 1998, C 9, p. 3, ci-après les « lignes directrices »), ainsi que de la communication sur la coopération.

15 En premier lieu, la Commission a déterminé le montant de base de l’amende en fonction de la gravité et de la durée de l’infraction.

16 Dans ce contexte, en ce qui concerne la gravité de l’infraction, la Commission a, tout d’abord, considéré que les entreprises concernées avaient commis une infraction très grave, eu égard à sa nature, à son impact concret sur le marché du gluconate de sodium dans l’EEE et à l’étendue du marché géographique concerné (considérant 371 de la Décision).

17 Ensuite, la Commission a estimé qu’il fallait tenir compte de la capacité économique réelle à porter un préjudice à la concurrence et fixer l’amende à un niveau qui garantisse un effet dissuasif suffisant. Par conséquent, en se fondant sur les chiffres d’affaires mondiaux réalisés par les entreprises concernées par la vente de gluconate de sodium au cours de l’année 1995, dernière année de la période infractionnelle, communiqués par les entreprises concernées à la suite des demandes de renseignements de la Commission et à partir desquels la Commission a calculé les parts de marché respectives de ces entreprises, la Commission a classé celles-ci en deux catégories. Dans la première catégorie, elle a classé les entreprises qui, selon les données dont elle disposait, détenaient des parts du marché mondial du gluconate de sodium supérieures à 20 %, à savoir Fujisawa (35,54 %), Jungbunzlauer (24,75 %) et Roquette (20,96 %). Pour ces entreprises, la Commission a fixé un montant de départ de 10 millions d’euros. Dans la seconde catégorie, elle a classé les entreprises qui, selon les données dont elle disposait, détenaient des parts du marché mondial du gluconate de sodium inférieures à 10 %, à savoir Glucona (environ 9,5 %) et ADM (9,35 %). Pour ces entreprises, la Commission a fixé un montant de départ de l’amende à 5 millions d’euros, c’est-à-dire, pour Akzo et Avebe qui détenaient conjointement Glucona, à 2,5 millions d’euros chacune (considérant 385 de la Décision).

18 En outre, afin d’assurer à l’amende un effet suffisamment dissuasif, d’une part, et de tenir compte du fait que les grandes entreprises disposent de connaissances et d’infrastructures juridico-économiques qui leur permettent de mieux apprécier le caractère infractionnel de leur comportement et les conséquences qui en découlent du point de vue du droit de la concurrence, d’autre part, la Commission a procédé à un ajustement de ce montant de départ. Par conséquent, en tenant compte de la taille et des ressources globales des entreprises concernées, la Commission a appliqué un coefficient multiplicateur de 2,5 aux montants de départ déterminés pour ADM et Akzo et a, dès lors, majoré ce montant de départ, de sorte qu’il a été fixé à 12,5 millions d’euros dans le cas d’ADM et à 6,25 millions d’euros dans le cas d’Akzo (considérant 388 de la Décision).

19 En ce qui concerne la durée de l’infraction commise par chaque entreprise, le montant de départ a, en outre, été majoré de 10 % par an, soit une majoration de 80 % pour Fujisawa, pour Akzo, pour Avebe et pour Roquette, de 70 % pour Jungbunzlauer et de 35 % pour ADM (considérants 389 à 392 de la Décision).

20 C’est ainsi que la Commission a fixé le montant de base des amendes à 16,88 millions d’euros en ce qui concerne ADM. S’agissant d’Akzo, d’Avebe, de Fujisawa, de Jungbunzlauer et de Roquette, le montant de base a été fixé, respectivement, à 11,25, à 4,5, à 18, à 17 et à 18 millions d’euros (considérant 396 de la Décision).

21 En deuxième lieu, au titre des circonstances aggravantes, le montant de base de l’amende infligée à Jungbunzlauer a été majoré de 50 % au motif que cette entreprise avait joué un rôle de meneur dans le cadre de l’entente (considérant 403 de la Décision).

22 En troisième lieu, la Commission a examiné et rejeté les arguments de certaines entreprises, dont ADM, selon lesquels ces entreprises devaient bénéficier de circonstances atténuantes (considérants 404 à 410 de la Décision).

23 En quatrième lieu, en application du titre B de la communication sur la coopération, la Commission a consenti à Fujisawa une « réduction très importante » (à savoir 80 %) du montant de l’amende qui lui aurait été infligée en l’absence de coopération. En outre, la Commission a considéré qu’ADM ne remplissait pas les conditions prévues au titre C de cette même communication pour bénéficier d’une « réduction importante » du montant de son amende. Enfin, en application du titre D de cette communication, la Commission a consenti une « réduction significative » (à savoir 40 %) du montant de l’amende à ADM et à Roquette et de 20 % à Akzo, à Avebe et à Jungbunzlauer (considérants 418, 423, 426 et 427 de la Décision).

Procédure et conclusions des parties

24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2001, ADM a introduit le présent recours.

25 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit des questions aux parties, auxquelles celles-ci ont répondu dans les délais impartis.

26 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 18 février 2004.

27 Par lettre du 21 juillet 2006, ADM a demandé au Tribunal de prendre en considération un moyen nouveau fondé sur les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 1/2003 (JO C 210 p. 2, ci-après les « lignes directrices de 2006 ») au motif que ces lignes directrices constituent un élément de droit et de fait qui s’est révélé pendant la procédure au sens de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal. Eu égard au principe général de bonne administration de la justice, le Tribunal a, sans rouvrir la procédure, invité la Commission à prendre position sur la demande d’ADM. Par courrier du 11 août 2006, la Commission a fait savoir qu’elle estimait qu’il n’y avait pas lieu de faire droit à la demande d’ADM.

28 ADM conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler l’article 1er de la Décision en ce qu’il la vise, ou, à tout le moins, en ce qu’il considère qu’elle a participé à une infraction après le 4 octobre 1994 ;

– annuler l’article 3 de la Décision en ce qu’il la vise ;

– subsidiairement, annuler ou réduire substantiellement le montant de l’amende qui lui a été infligée ;

– condamner la Commission aux dépens.

29 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner ADM aux dépens.

En droit

30 Les moyens invoqués par ADM, qui ont tous trait à la fixation du montant de l’amende qui lui a été infligée, concernent, premièrement, l’applicabilité des lignes directrices au cas d’espèce, deuxièmement, la gravité de l’infraction, troisièmement, la durée de l’infraction, quatrièmement, l’existence de circonstances atténuantes, cinquièmement, sa coopération durant la procédure administrative et, sixièmement, le respect des droits de la défense.

A – Sur l’applicabilité des lignes directrices

1. Sur la violation des principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité des peines

a) Arguments des parties

31 ADM fait valoir que la méthode de calcul des amendes établie par les lignes directrices s’écarte radicalement de la pratique antérieure de la Commission en la matière qui, comme la Commission l’admet dans la Décision (considérant 395), consistait à déterminer le montant de l’amende en fonction d’un taux de base représentant un certain pourcentage des ventes sur le marché communautaire concerné. À l’inverse, les lignes directrices introduiraient désormais un taux fixe d’amende, par exemple de 20 millions d’euros en cas d’infraction très grave, indépendamment du volume des ventes du produit concerné.

32 ADM fait observer que, pendant la période concernée dans la présente affaire (allant de l’année 1991 à l’année 1994 ou de l’année 1991 à l’année 1995), la Commission a infligé, en application de cette pratique constante, des amendes dont le montant était généralement situé entre 2 et 9 % du chiffre d’affaires réalisé par la vente du produit en cause sur le marché communautaire. En revanche, l’application de la nouvelle politique issue des lignes directrices aboutirait à des amendes dont le montant serait entre 43 et 153 fois supérieur à celui des amendes qui auraient été infligées sur la base de la pratique antérieure.

33 ADM reconnaît que la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour augmenter les amendes lorsque la politique en matière de droit de la concurrence exige que soient infligées des amendes à caractère dissuasif plus élevées. Toutefois, en imposant une amende dont le montant s’avère entre 43 et 153 fois supérieur à celui qu’elle aurait fixé selon la pratique antérieure, la Commission aurait manifestement outrepassé cette marge d’appréciation. Contrairement à ce que soutient la Commission, cette conclusion serait corroborée par l’arrêt du Tribunal du 20 mars 2002, Lögstör Rör/Commission (T‑16/99, Rec. p. II‑1633, point 237). D’une part, elle souligne en effet que, dans cet arrêt, le Tribunal a admis la possibilité pour la Commission d’élever le niveau des amendes dans les limites indiquées par le règlement n° 17 à la condition que cela soit nécessaire pour assurer la mise en œuvre de la politique communautaire de la concurrence. Or, ni dans la décision ni dans ses mémoires, la Commission n’aurait fourni une justification ou avancé des preuves démontrant que la mise en œuvre de cette politique nécessite d’infliger des amendes d’un montant entre 43 et 153 fois supérieur à ceux relevés lors de l’examen de la pratique antérieure. D’autre part, elle fait observer que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt cité ainsi que dans toutes les autres affaires portant sur l’entente relative aux conduites de chauffage urbain, à l’exception de celle relative à la société ABB, la Commission aurait infligé des amendes d’un niveau comparable à celui qui prévalait lorsque la pratique antérieure de la Commission était appliquée. En effet, fait-elle valoir, les entreprises en cause dans cette entente n’ont été condamnées qu’à des amendes représentant entre 3 et 14 % des ventes affectées, et même ABB ne s’était vu infliger qu’une amende correspondant à 44 % de son chiffre d’affaires affecté.

34 ADM estime que les entreprises concernées doivent être en mesure d’opérer dans des conditions prévisibles. Ainsi que l’expliqueraient également les lignes directrices (1er alinéa), dans la fixation du montant des amendes, la Commission serait tenue de respecter une ligne politique cohérente et non discriminatoire. ADM considère que l’absence de sécurité juridique dans la détermination des amendes est antinomique avec l’idée de mise en oeuvre effective du caractère dissuasif d’une amende. Pour que l’effet dissuasif individuel d’une amende soit effectif, il serait indispensable que les entreprises connaissent à l’avance les sanctions applicables. Elle relève qu’une amnistie globale ou une politique d’indulgence efficace requièrent que les sanctions applicables en cas de refus de collaboration soient clairement prédéfinies. De la même manière, il serait déraisonnable de maintenir un état d’incertitude constant quant au niveau des amendes qui peuvent être infligées en cas de violation des règles de concurrence, notamment en raison du laps de temps important nécessaire pour achever les enquêtes sur de telles infractions. Par conséquent, le principe de sécurité juridique exigerait que l’approche que la Commission adopte pour calculer les amendes en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 puisse être prévue avec un degré suffisant de certitude.

35 ADM ajoute qu’il résulte du manuel des lignes directrices de la Sentencing Commission des États-Unis [point 1B1.11(b)(1), ci-après les « lignes directrices américaines »] et de la jurisprudence d’une cour d’appel fédérale [arrêt United States v. Kimler, 167 F. 3d 889 (5th Circ. 1999)] que l’application avec effet rétroactif de nouvelles lignes directrices en matière d’amendes est interdite par la règle ex post facto de la Constitution des États-Unis, lorsqu’elle aboutit à infliger une peine plus lourde que celle prévue au moment où l’infraction a été commise.

36 Par conséquent, selon ADM, l’application rétroactive de la nouvelle politique prévue dans les lignes directrices à une infraction qui, comme en l’espèce, a eu lieu avant leur publication et qui a pour effet d’infliger à ADM une amende tellement supérieure au niveau des amendes imposées en vertu de la pratique antérieure, et ce sans que cet écart soit nécessaire pour assurer le respect de la politique en matière de droit de la concurrence, viole le principe de sécurité juridique et est illégale.

37 La Commission conclut au rejet du moyen.

b) Appréciation du Tribunal

38 Le Tribunal rappelle, tout d’abord, que le principe de non-rétroactivité des lois pénales, consacré à l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, comme droit fondamental, constitue un principe général du droit communautaire dont le respect s’impose lorsque des amendes sont infligées pour infraction aux règles de concurrence et que ce principe exige que les sanctions prononcées correspondent à celles qui étaient fixées à l’époque où l’infraction a été commise (arrêt de la Cour du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, point 202 ; arrêts du Tribunal du 20 mars 2002, LR AF 1998/Commission, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, points 218 à 221, et du 9 juillet 2003, Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, T‑224/00, Rec. p. II‑2597, point 39).

39 Ensuite, le Tribunal considère que l’adoption de lignes directrices susceptibles de modifier la politique générale de concurrence de la Commission en matière d’amendes peut, en principe, relever du champ d’application du principe de non-rétroactivité.

40 En effet, d’une part, les lignes directrices sont susceptibles de déployer des effets juridiques. Ces effets juridiques découlent non pas d’une normativité propre des lignes directrices, mais de l’adoption et de la publication de celles-ci par la Commission. Cette adoption et cette publication des lignes directrices entraînent une autolimitation du pouvoir d’appréciation de la Commission, qui ne peut se départir de ces dernières sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement, la protection de la confiance légitime et la sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, points 209 à 212).

41 D’autre part, les lignes directrices, en tant qu’instrument d’une politique en matière de concurrence, tombent dans le champ d’application du principe de non-rétroactivité, à l’instar de la nouvelle interprétation jurisprudentielle d’une norme établissant une infraction, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 7, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (voir, notamment, Cour eur. D. H., arrêts S.W. et C.R. c. Royaume-Uni du 22 novembre 1995, série A nos 335-B et 335-C, § 34 à 36 et § 32 à 34 ; Cantoni c. France du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, § 29 à 32, et Coëme e.a. c. Belgique du 22 juin 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-VII, § 145), en vertu de laquelle cette dernière disposition s’oppose à l’application rétroactive d’une nouvelle interprétation d’une norme établissant une infraction. Selon cette jurisprudence, tel est en particulier le cas s’il s’agit d’une interprétation jurisprudentielle dont le résultat n’était pas raisonnablement prévisible au moment où l’infraction a été commise, au vu notamment de l’interprétation retenue à cette époque dans la jurisprudence relative à la disposition légale en cause. Il convient toutefois de préciser qu’il ressort de cette même jurisprudence que la portée de la notion de prévisibilité dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. Ainsi, la prévisibilité de la loi ne s’oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. Plus particulièrement, en vertu de l’arrêt Cantoni c. France (précité, § 35), il en va spécialement ainsi des professionnels, habitués à devoir faire preuve d’une grande prudence dans l’exercice de leur métier. Aussi peut-on attendre d’eux qu’ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu’il comporte (arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, points 215 à 223).

42 Au vu de ce qui précède, il y a donc lieu de vérifier si la modification que constitue l’adoption des lignes directrices était raisonnablement prévisible à l’époque où les infractions concernées ont été commises.

43 À cet égard, il convient de constater que la principale innovation des lignes directrices consiste à prendre comme point de départ du calcul un montant de base, déterminé à partir de fourchettes prévues à cet égard par lesdites lignes directrices, ces fourchettes reflétant les différents degrés de gravité des infractions, mais qui, comme telles, n’ont pas de rapport avec le chiffre d’affaires pertinent. Cette méthode repose ainsi essentiellement sur une tarification, quoique relative et souple, des amendes (arrêt Dansk Rørindustri/Commission, point 38 supra, point 225).

44 Ensuite, il convient de rappeler que le fait que la Commission a appliqué, dans le passé, des amendes d’un certain niveau à certains types d’infractions ne saurait la priver de la possibilité d’élever ce niveau dans les limites indiquées par le règlement n° 17, si cela est nécessaire pour assurer la mise en œuvre de la politique communautaire de la concurrence, mais que, au contraire, l’application efficace des règles communautaires de la concurrence exige que la Commission puisse à tout moment adapter le niveau des amendes aux besoins de cette politique (voir, en ce sens, arrêts de la Cour Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, point 227, du 7 juin 1983, Musique Diffusion française e.a./Commission, 100/80 à 103/80, Rec. p. 1825, point 109, et du 2 octobre 2003, Aristrain/Commission, C‑196/99 P, Rec. p. I‑11005, point 81 ; arrêts du Tribunal du 10 mars 1992, Solvay/Commission, T‑12/89, Rec. p. II‑907, point 309, et du 14 mai 1998, Europa Carton/Commission, T‑304/94, Rec. p. II-869, point 89 ; arrêt Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, point 38 supra, point 56).

45 Il en découle que les entreprises impliquées dans une procédure administrative pouvant donner lieu à une amende ne sauraient acquérir une confiance légitime dans le fait que la Commission ne dépassera pas le niveau des amendes pratiqué antérieurement ni dans une méthode de calcul de ces dernières (arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, point 228).

46 Par conséquent, lesdites entreprises doivent tenir compte de la possibilité que, à tout moment, la Commission décide d’élever le niveau du montant des amendes par rapport à celui appliqué dans le passé. Cela vaut non seulement lorsque la Commission procède à un relèvement du niveau du montant des amendes en prononçant des amendes dans des décisions individuelles, mais également si ce relèvement s’opère par l’application, à des cas d’espèce, de règles de conduite ayant une portée générale telles que les lignes directrices (arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, points 229 et 230).

47 Ainsi, sous réserve des développements figurant aux points 99 et suivants ci-après, c’est à tort qu’ADM fait en substance valoir que l’augmentation du niveau des amendes par la Commission, dans le contexte de l’entente, serait manifestement disproportionnée par rapport à l’objectif d’assurer la mise en œuvre de la politique de concurrence.

48 De même, la circonstance invoquée par ADM – à la supposer même établie – que l’application de la nouvelle politique aboutirait à des amendes dont les montants seraient entre 43 et 153 fois supérieurs à ceux des amendes qui auraient été infligées sur la base de la pratique antérieure n’est pas susceptible d’entraîner une violation du principe de non-rétroactivité. En effet, eu égard notamment à la jurisprudence citée au point 41 du présent arrêt, il devait être raisonnablement prévisible pour ADM que la Commission puisse à tout moment revoir le niveau général des amendes dans le contexte de la mise en œuvre d’une autre politique de concurrence. Ainsi, ADM devait pouvoir raisonnablement prévoir une telle augmentation – à la supposer même établie – à l’époque où les infractions concernées ont été commises.

49 Enfin, en ce qu’ADM estime que, pour assurer un effet dissuasif des amendes, il serait indispensable que les entreprises connaissent par avance le niveau des amendes auquel elles doivent s’attendre si elles commettent des infractions aux règles communautaires de la concurrence, il suffit de souligner que le caractère dissuasif des amendes ne présuppose nullement que les entreprises connaissent par avance le niveau précis de l’amende auquel elles doivent s’attendre pour un comportement anticoncurrentiel donné.

50 Par conséquent, le moyen tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité des peines doit être rejeté.

2. Sur la violation du principe d’égalité de traitement

a) Arguments des parties

51 ADM soutient que l’application des lignes directrices enfreint le principe d’égalité de traitement, car elle conduit à différencier les entreprises ayant commis une infraction au droit de la concurrence en fonction, non pas de la date de l’infraction, mais de la date d’adoption de la décision de la Commission fixée par cette dernière de manière arbitraire. À titre d’exemple, ADM expose que les entreprises visées par la décision 97/624/CE de la Commission, du 14 mai 1997, relative à une procédure d’application de l’article [82] du traité CE (IV/34.621, 35.059/F-3 – Irish Sugar plc) (JO L 258, p. 1), et par la décision 94/210/CE de la Commission, du 29 mars 1994, relative à une procédure d’application des articles [81] et [82] du traité CE (IV/33.941 – HOV-SVZ/MCN) (JO L 104, p. 34), se sont vu infliger des amendes ne représentant respectivement que 6,8 et 5 % du montant des ventes réalisées sur le marché pertinent, alors que les infractions en cause étaient concomitantes à l’entente sur le gluconate de sodium.

52 La Commission conclut au rejet de ce moyen.

b) Appréciation du Tribunal

53 Il est de jurisprudence constante que le fait d’avoir appliqué la méthode énoncée dans les lignes directrices pour calculer le montant de l’amende ne saurait être constitutif d’un traitement discriminatoire par rapport aux entreprises ayant commis des infractions aux règles communautaires de la concurrence durant la même période mais qui, pour des raisons tenant à la date de la découverte de l’infraction ou des raisons propres au déroulement de la procédure administrative les concernant, ont fait l’objet de condamnations à des dates antérieures à l’adoption et à la publication des lignes directrices (voir, en ce sens, arrêt Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, point 38 supra, points 69 à 73 ; arrêt du Tribunal du 12 juillet 2001, Tate & Lyle e.a./Commission, T‑202/98, T‑204/98 et T‑207/98, Rec. p. II-2035, points 118 et 119).

54 Par conséquent, pour les raisons invoquées dans les arrêts cités au point précédent, il convient également de rejeter le moyen tiré de la violation du principe d’égalité de traitement.

B – Sur la gravité de l’infraction

1. Introduction

55 ADM considère que la Commission n’a pas correctement apprécié la gravité de l’infraction dans le cadre du calcul du montant de l’amende. Les moyens invoqués à ce sujet portent, premièrement, sur l’absence ou l’insuffisance de prise en compte du chiffre d’affaires tiré de la vente du produit en cause, deuxièmement, sur l’absence ou l’insuffisance de prise en compte de la taille limitée du marché du gluconate de sodium, troisièmement, sur la double prise en compte de la nécessité d’un effet dissuasif de l’amende, quatrièmement, sur l’application d’un coefficient de majoration au montant de départ et, cinquièmement, sur l’impact concret de l’entente sur le marché.

56 Avant de se prononcer sur le bien-fondé des différents moyens invoqués dans ce contexte, il convient de résumer la méthode suivie par la Commission dans le cas d’espèce quant à l’appréciation et à la prise en compte de la gravité de l’infraction, ainsi qu’elle ressort des considérants de la Décision.

57 Il ressort de la Décision que, pour apprécier la gravité de l’infraction, la Commission a, tout d’abord, considéré que les entreprises concernées avaient commis une infraction très grave, eu égard à sa nature, à son impact concret sur le marché du gluconate de sodium dans l’EEE et à l’étendue du marché géographique concerné, qui avait affecté l’ensemble de l’EEE (considérants 334 à 371 de la Décision).

58 Ensuite, la Commission a estimé qu’il fallait appliquer aux entreprises concernées un « traitement différencié afin de tenir compte de leur capacité économique réelle [à] porter un important préjudice à la concurrence et [...] fixer l’amende à un niveau qui garantisse un effet dissuasif suffisant ». Dans ce contexte, la Commission a indiqué qu’elle tiendrait compte du poids spécifique de chaque entreprise, et donc de l’effet réel de son comportement illicite sur la concurrence (considérants 378 et 379 de la Décision).

59 Aux fins de l’appréciation de ces éléments, la Commission a choisi de se fonder sur les chiffres d’affaires réalisés par les entreprises concernées par la vente de gluconate de sodium au niveau mondial au cours de la dernière année de la période infractionnelle, à savoir l’année 1995. La Commission a, dans ce contexte, considéré que, « le marché [du gluconate de sodium étant] [...] global, ces chiffres donn[ai]ent la meilleure indication possible de la capacité des entreprises participantes [à] causer un dommage significatif aux autres opérateurs dans le marché commun et/ou l’EEE » (considérant 381 de la Décision). La Commission a ajouté que, selon elle, cette méthode était corroborée par le fait qu’il s’agissait d’une entente mondiale, dont l’objet était, notamment, de répartir les marchés à l’échelon mondial et, partant, de faire échapper certaines zones du marché de l’EEE à la concurrence. Elle a estimé, de surcroît, que le chiffre d’affaires mondial d’une partie à l’entente donnait aussi une idée de sa contribution à l’efficacité de l’entente dans son ensemble ou, au contraire, de l’instabilité qui l’aurait affectée si ladite partie n’y avait pas participé (considérant 381 de la Décision).

60 Sur cette base, la Commission a choisi de définir deux catégories d’entreprises, à savoir, d’une part, celle formée par les « trois principaux producteurs de gluconate de sodium [qui] détenaient des parts du marché mondial supérieures à 20 % » et, d’autre part, celle formée par les entreprises « dont les parts de marché étaient sensiblement inférieures sur le marché mondial du gluconate de sodium (moins de 10 %) » (considérant 382 de la Décision). Ainsi, la Commission a fixé un montant de départ de 10 millions d’euros pour les entreprises de la première catégorie, qui comprenait Fujisawa, Jungbunzlauer et Roquette, dont les parts de marché s’élevaient respectivement à environ 36, 25 et 21 %, et un montant de départ de 5 millions d’euros pour les entreprises appartenant à la seconde catégorie, à savoir Glucona et ADM, dont les parts de marché s’élevaient à environ 9 % chacune. Glucona ayant été détenue conjointement par Akzo et Avebe, la Commission a donc retenu pour chacune de ces sociétés des montants de base de 2,5 millions d’euros (considérant 385 de la Décision).

61 Enfin, afin d’assurer à l’amende un effet suffisamment dissuasif, d’une part, et de tenir compte du fait que les grandes entreprises disposent de connaissances et d’infrastructures juridico-économiques qui leur permettent de mieux apprécier le caractère infractionnel de leur comportement et les conséquences qui en découlent du point de vue du droit de la concurrence, d’autre part, la Commission a procédé à un ajustement de ce montant de départ. Par conséquent, en tenant compte de la taille et des ressources globales des entreprises concernées, la Commission a appliqué un coefficient multiplicateur de 2,5 aux montants de départ déterminés pour ADM et Akzo et a donc fixé le montant de l’amende, en fonction de la gravité de l’infraction, à 12,5 millions d’euros dans le cas d’ADM et à 6,25 millions d’euros dans le cas d’Akzo (considérant 388 de la Décision).

2. Sur l’absence ou l’insuffisance de prise en compte du chiffre d’affaires de la vente du produit en cause

a) Arguments des parties

62 ADM reproche à la Commission de ne pas avoir tenu compte, ou de façon insuffisante, de son chiffre d’affaires réalisé grâce à la vente du produit en cause pour le calcul du montant de base de l’amende.

63 D’une part, ADM fait valoir qu’il ressort de la jurisprudence du Tribunal que le chiffre d’affaires réalisé grâce au produit en cause est un élément important dans le calcul des amendes (arrêts du Tribunal du 14 juillet 1994, Parker Pen/Commission, T‑77/92, Rec. p. II‑549, points 92 à 95 ; du 8 octobre 1996, Compagnie maritime belge transports e.a./Commission, T‑24/93 à T‑26/93 et T‑28/93, Rec. p. II‑1201, point 233 ; du 21 octobre 1997, Deutsche Bahn/Commission, T‑229/94, Rec. p. II‑1689, point 127, et du 14 mai 1998, SCA Holding/Commission, T‑327/94, Rec. p. II‑1373, point 176).

64 ADM considère que la prise en compte du chiffre d’affaires réalisé grâce au produit en cause dans l’EEE est une base appropriée pour évaluer les atteintes à la concurrence sur le marché du produit concerné au sein de la Communauté ainsi que l’importance relative des participants à l’entente par rapport aux produits en cause. Cette conclusion serait corroborée par la jurisprudence du Tribunal (arrêts du Tribunal Europa Carton/Commission, point 44 supra, point 126, et du 14 mai 1998, KNP BT/Commission, T‑309/94, Rec. p. II‑1007, point 108, confirmé sur pourvoi par arrêt de la Cour du 16 novembre 2000, KNP BT/Commission, C‑248/98 P, Rec. p. I‑9641).

65 En outre, selon ADM, l’arrêt du Tribunal du 20 mars 2002, HFB e.a./Commission (T‑9/99, Rec. p. II‑1487, point 442), confirme qu’une prise en compte disproportionnée de la taille globale d’une entreprise pour fixer l’amende est illégale.

66 De même, ADM soutient que, dans sa pratique décisionnelle des dernières années concernant des affaires semblables à celles du cas d’espèce [décision 94/601/CE de la Commission, du 13 juillet 1994, relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CE (IV/C/33.833 – Carton) (JO L 243, p. 1) ; décision 94/815/CE de la Commission, du 30 novembre 1994, relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CE (IV/33.126 et 33.322 – Ciment) (JO L 343, p. 1) ; décision 86/398/CEE de la Commission, du 23 avril 1986, relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CEE (IV/31.149 – Polypropylène) (JO L 230, p. 1) ; décision 89/515/CEE de la Commission, du 2 août 1989, relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CEE (IV/31.553 – Treillis soudés) (JO L 260, p. 1), et décision 94/215/CECA de la Commission, du 16 février 1994, relative à une procédure d’application de l’article 65 du traité CECA concernant des accords et pratiques concertées impliquant des producteurs européens de poutrelles (JO L 116, p. 1)], la Commission s’est elle-même fondée sur le volume des ventes réalisées par le produit en cause dans le marché communautaire, ainsi qu’elle l’a par ailleurs reconnu dans la Décision (considérant 395). Or, elle relève que, en s’appuyant dans ces décisions sur ce critère de calcul, la Commission a fixé des amendes dont le montant était compris entre 2 et 9 % du chiffre d’affaires réalisé par les entreprises concernées grâce au produit concerné. ADM souligne que, si la Commission avait également suivi ce critère de calcul dans le cas d’espèce, elle aurait été conduite à lui imposer une amende située entre 66 000 et 236 000 euros. En revanche, en omettant de se tenir à ce critère de calcul, la Commission lui a imposé, en l’espèce, des amendes dont le montant est entre 43 et 153 fois supérieur à celui des amendes qu’elle aurait imposées sur cette base.

67 ADM considère que l’approche suivie par la Commission a pour effet de pénaliser un produit de niche à faible valeur marchande de la même manière qu’une entente portant sur un produit ayant une valeur marchande élevée et économiquement significative. Elle estime que, à aucune des étapes du calcul de l’amende, la Commission n’a suffisamment pris en compte le montant limité du chiffre d’affaires qu’elle a réalisé par la vente du gluconate de sodium.

68 ADM ajoute que, même en tenant compte des ventes de gluconate de sodium réalisées par elle dans l’EEE sur l’ensemble de la période durant laquelle l’entente a perduré, et pas seulement au cours d’une seule année, l’amende fixée par la Commission reste manifestement disproportionnée. En effet, son chiffre d’affaires réalisé par la vente du gluconate de sodium dans l’EEE entre le mois de juin 1991 et le mois de juin 1995 (soit la durée alléguée par la Commission) ne s’élèverait qu’à environ 7,83 millions d’euros pour le gluconate de sodium et, par conséquent, l’amende représenterait 216 % de ce montant. Entre le mois de juin 1991 et le mois d’octobre 1994 (c’est-à-dire l’ensemble de la période durant laquelle ADM estime avoir participé à l’entente), le chiffre d’affaires réalisé par elle dans l’EEE pour le gluconate de sodium serait d’environ 5,96 millions d’euros et l’amende infligée représenterait 283 % de ce chiffre. Quelle que soit la période précise de participation à l’entente prise en compte, l’amende dépasserait de plus de 200 % la valeur totale des ventes de l’ensemble de la période durant laquelle ADM a participé à l’entente. En effet, une amende correspondant à 644 % des ventes annuelles résulterait de l’application de la méthode suivie par les autorités américaines, citée par la Commission, à une entente ayant duré 32 ans (et non moins de quatre ans).

69 Par conséquent, ADM estime que la Commission a non seulement méconnu les principes dégagés par la jurisprudence, mais a également violé le principe de proportionnalité.

70 D’autre part, ADM considère que les lignes directrices indiquent qu’il est « nécessaire de prendre en considération la capacité économique effective des auteurs d’infraction à créer un dommage important aux autres opérateurs, notamment aux consommateurs » et qu’elles prévoient en outre, dans le cas de cartels, une pondération éventuelle destinée à refléter « l’impact réel […] du comportement infractionnel de chaque entreprise sur la concurrence ».

71 Or, selon ADM, l’impact économique, que ce soit sur la concurrence ou sur les autres opérateurs, peut seulement être évalué par rapport au montant des ventes du produit en cause. Seule la prise en considération de ces ventes permettrait d’estimer l’étendue du préjudice potentiel pour les consommateurs ou pour la concurrence en termes de bénéfice anticoncurrentiel ou d’autres profits illégaux.

72 Par conséquent, elle considère que, en omettant de prendre en compte le chiffre d’affaires provenant de la vente du produit en cause, la Commission n’a pas correctement appliqué ses propres lignes directrices.

73 Enfin, ADM avance que, en omettant de fournir des motifs spécifiques à l’appui de sa décision de ne pas prendre en compte les ventes qu’ADM a réalisées sur le marché du produit en cause dans l’EEE, la Commission a violé l’obligation de motivation.

74 La Commission conclut au rejet des moyens invoqués.

b) Appréciation du Tribunal

75 ADM soulève la violation, premièrement, du principe de proportionnalité, deuxièmement, des lignes directrices et, troisièmement, de l’obligation de motivation.

Sur la violation du principe de proportionnalité

76 Ainsi que cela a été reconnu par une jurisprudence constante, la gravité des infractions doit être établie en fonction de nombreux éléments tels que, notamment, les circonstances particulières de l’affaire et son contexte, et ce sans qu’il existe une liste contraignante ou exhaustive de critères devant obligatoirement être pris en compte (ordonnance de la Cour du 25 mars 1996, SPO e.a./Commission, C‑137/95 P, Rec. p. I‑1611, point 54, et arrêt de la Cour du 17 juillet 1997, Ferriere Nord/Commission, C‑219/95 P, Rec. p. I‑4411, point 33 ; arrêt HFB e.a./Commission, point 65 supra, point 443).

77 De même, il est de jurisprudence constante que, parmi les éléments d’appréciation de la gravité de l’infraction, peuvent, selon les cas, figurer le volume et la valeur des marchandises faisant l’objet de l’infraction ainsi que la taille et la puissance économique de l’entreprise et, partant, l’influence que celle-ci a pu exercer sur le marché pertinent. D’une part, il s’ensuit qu’il est loisible, en vue de la détermination du montant de l’amende, de tenir compte aussi bien du chiffre d’affaires global de l’entreprise, lequel constitue une indication, fût-elle approximative et imparfaite, de sa taille et de sa puissance économique, que de la part de marché des entreprises concernées sur le marché en cause qui est de nature à donner une indication de l’ampleur de l’infraction. D’autre part, il en résulte qu’il ne faut attribuer ni à l’un ni à l’autre de ces chiffres une importance disproportionnée par rapport aux autres éléments d’appréciation, de sorte que la fixation du montant approprié d’une amende ne peut être le résultat d’un simple calcul basé sur le chiffre d’affaires global (voir, en ce sens, arrêt Musique diffusion française e.a./Commission, point 44 supra, points 120 et 121 ; arrêts Parker Pen/Commission, point 63 supra, point 94 ; SCA Holding/Commission, point 63 supra, point 176 ; Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, point 38 supra, point 188, et HFB e.a./Commission, point 65 supra, point 444).

78 Il en découle que, s’il ne saurait être nié, comme le souligne ADM, que le chiffre d’affaires du produit en cause peut constituer une base appropriée pour évaluer les atteintes à la concurrence sur le marché du produit concerné au sein de la Communauté ainsi que l’importance relative des participants à l’entente par rapport aux produits en cause, il n’en demeure pas moins que cet élément ne constitue, de loin, pas l’unique critère selon lequel la Commission doit apprécier la gravité de l’infraction.

79 Par conséquent, contrairement à ce que soutient ADM, ce serait attribuer à cet élément une importance disproportionnée que de limiter, comme elle semble le proposer, l’appréciation à la mise en relation entre l’amende infligée et le chiffre d’affaires du produit en question afin d’apprécier son caractère proportionné.

80 En tout état de cause, la seule circonstance invoquée par ADM de ce que l’amende infligée dépasserait le montant du chiffre d’affaires qu’elle a réalisé dans l’EEE par la vente de ce produit au cours de la période concernée par l’entente, ou même le dépasserait de façon significative, ne suffit pas à démontrer le caractère disproportionné de l’amende. En effet, il convient d’apprécier le caractère proportionné de ce niveau d’amende par rapport à l’ensemble des éléments dont la Commission doit tenir compte dans l’appréciation de la gravité de l’infraction, à savoir, la nature même de l’infraction, son impact concret sur le marché concerné et l’étendue du marché géographique. Le bien-fondé de la Décision par rapport à certains de ces critères sera, en suivant les arguments d’ADM, examiné ci-dessous.

81 Dès lors, le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité en ce que le montant de l’amende infligée dépasserait le montant du chiffre d’affaires qu’ADM a réalisé dans l’EEE par la vente du produit en cause au cours de la période de l’entente doit être rejeté.

Sur la violation des lignes directrices

82 Ainsi que le Tribunal a déjà eu l’occasion de le constater, les lignes directrices ne prévoient pas que le montant des amendes est calculé en fonction du chiffre d’affaires global ou du chiffre d’affaires réalisé par les entreprises sur le marché concerné. Toutefois, elles ne s’opposent pas non plus à ce que de tels chiffres d’affaires soient pris en compte dans la détermination du montant de l’amende afin que soient respectés les principes généraux du droit communautaire et lorsque les circonstances l’exigent (voir, en ce sens, arrêts LR AF 1998/Commission, point 38 supra, point 283, confirmé sur pourvoi par arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, point 258, et Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, point 38 supra, point 187).

83 Par conséquent, les lignes directrices ne prévoient pas que les chiffres d’affaires des entreprises concernées – que ce soit le chiffre d’affaires global ou celui tiré de la vente du produit en cause – constituent le point de départ du calcul des amendes et, encore moins, qu’ils constituent les seuls critères pertinents pour déterminer la gravité de l’infraction.

84 En revanche, la Commission peut en tenir compte comme un élément pertinent parmi d’autres. Cela est notamment le cas lorsque, conformément aux troisième à sixième alinéas du point 1 A des lignes directrices, la Commission adapte le montant pour garantir un niveau suffisamment dissuasif des amendes. Dans ce contexte, la Commission tient compte de la capacité effective des auteurs de l’infraction à causer un dommage important aux autres opérateurs et de la nécessité d’assurer à l’amende un caractère suffisamment dissuasif (point 1 A, quatrième alinéa) et procède à une pondération des montants déterminés en fonction du poids spécifique, et donc de l’impact réel, du comportement infractionnel de chaque entreprise sur la concurrence, notamment lorsqu’il existe une disparité considérable dans la dimension des entreprises auteurs d’une infraction de même nature (point 1 A, sixième alinéa).

85 En particulier, la Commission a soutenu dans ses mémoires que, pour apprécier, dans le cadre du traitement différencié entre les entreprises concernées, l’incidence réelle du comportement illicite de chaque entreprise sur la concurrence, elle doit tenir compte du chiffre d’affaires tiré de la vente du produit en cause.

86 Ainsi qu’il résulte des considérants 378 à 382 de la Décision, contrairement à ce que soutient ADM, la Commission a, dans ce contexte, bel et bien tenu compte des chiffres d’affaires des parties concernées tirés de la vente du produit en cause. En effet, ainsi qu’il a déjà été constaté aux points 58 et 60 ci-dessus, pour appliquer ledit traitement différencié entre les entreprises concernées, la Commission s’est fondée sur les chiffres d’affaires réalisés par celles-ci en raison de la vente du gluconate de sodium au niveau mondial au cours de la dernière année de la période infractionnelle, à savoir l’année 1995.

87 Or, en l’espèce, il s’agit d’un cartel réunissant des entreprises qui détiennent la quasi-totalité des parts de marché du produit pertinent au niveau mondial. En outre, le cartel porte sur la fixation des prix et sur la répartition du marché par l’attribution de quotas de vente. Dans un tel cas, dans le cadre du traitement différencié entre les entreprises concernées, la Commission peut valablement s’appuyer sur les chiffres d’affaires réalisés par les membres de cette entente par leur vente du gluconate de sodium au niveau mondial. En effet, l’objectif de ce traitement différencié étant d’évaluer la capacité économique effective des auteurs d’une infraction à causer un dommage à la concurrence par le comportement infractionnel et, donc, de tenir compte de leur poids spécifique au sein du cartel, la Commission n’a pas dépassé sa large marge d’appréciation en estimant que la part de marché mondial des membres respectifs de l’entente était une valeur indicative appropriée.

88 Par conséquent, le moyen tiré de la violation des lignes directrices doit être rejeté.

Sur la violation de l’obligation de motivation

89 Il est de jurisprudence constante que la motivation exigée par l’article 253 CE doit faire apparaître, d’une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’autorité communautaire, auteur de l’acte incriminé, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 63, et du 30 septembre 2003, Allemagne/Commission, C‑301/96, Rec. p. I-9919, point 87).

90 Pour ce qui est d’une décision infligeant des amendes à plusieurs entreprises pour une infraction aux règles communautaires de la concurrence, la portée de l’obligation de motivation doit être notamment déterminée à la lumière du fait que la gravité des infractions doit être établie en fonction d’un grand nombre d’éléments tels que, notamment, les circonstances particulières de l’affaire et son contexte, et ce sans qu’ait été établie une liste contraignante ou exhaustive de critères devant obligatoirement être pris en compte (ordonnance SPO e.a./Commission, point 76 supra, point 54).

91 En l’espèce, la Commission n’a pas calculé le montant de l’amende sur la base du chiffre d’affaires relatif au produit concerné dans l’EEE. Or, contrairement à ce qu’affirme ADM, la Commission n’était pas tenue de calculer le montant de l’amende à imposer à une entreprise sur la base de son chiffre d’affaires relatif au produit concerné dans l’EEE (voir points 86 et 87 ci-dessus). Par conséquent, il ne saurait être reproché à la Commission de n’avoir pas indiqué les motifs pour lesquels elle ne s’est pas servie de ce facteur pour calculer le montant de l’amende infligée.

92 Par conséquent, le moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation doit également être rejeté.

3. Sur l’absence ou l’insuffisance de prise en compte de la taille limitée du marché du produit en cause

a) Arguments des parties

93 ADM considère que, contrairement à ce qu’elle a affirmé au considérant 377 de la Décision, la Commission n’a pas ou, à tout le moins, pas correctement pris en considération, pour le calcul de l’amende, la taille limitée du marché du produit en cause.

94 Premièrement, ADM observe que la Commission a fixé le montant de départ pour toutes les entreprises concernées à 40 millions d’euros dont 5 millions d’euros pour ADM seule (considérant 385 de la Décision). Or, le montant de 40 millions d’euros correspondrait à plus de 200 % des ventes de gluconate de sodium réalisées dans l’EEE en 1995 pour toutes les entreprises concernées. En outre, elle allègue que l’amende finale retenue par la Commission correspondait, avant la réduction pour coopération, à 438 % et, après cette réduction, à 294 % du montant des ventes de gluconate de sodium dans l’EEE en 1995 (considérants 396 et 440 de la décision).

95 Deuxièmement, en comparant l’amende que la Commission lui a infligée dans le cas d’espèce avec celles imposées dans l’affaire « Phosphates de zinc », décision 2003/437/CE de la Commission, du 11 décembre 2001, relative à une procédure d’application de l’article 81 du traité CE et de l’article 53 de l’accord EEE (affaire COMP/E-1/37.027 – Zinc phosphate) (JO 2003, L 153, p. 1), ADM estime que la Commission a violé le principe d’égalité de traitement. Elle relève en effet que, bien que ces deux affaires soient en partie contemporaines et qu’elles soient comparables en termes non seulement de taille des marchés concernés, mais également de gravité et de durée de l’infraction, la Commission a tenu compte de la taille limitée du marché du zinc phosphate en Europe et a, dans cette autre affaire, fixé l’amende globale à 11,95 millions d’euros (ou 75 % du montant global des ventes du produit en cause) contre 40 millions d’euros d’amende globale dans l’affaire du gluconate de sodium (représentant plus de 200 % des ventes du produit en cause dans l’EEE). En outre, ADM observe que, dans l’affaire dite « Phosphates de zinc », le montant de base avait été fixé à 3 millions d’euros pour les entreprises possédant une part de marché supérieure à 20 % et à 0,75 millions d’euros pour l’entreprise qui présentait une part de marché nettement inférieure. Or, elle rappelle que, dans le cas du gluconate de sodium, la Commission a fixé le montant de départ pour le calcul de l’amende à 10 millions d’euros pour les entreprises dont la part de marché était supérieure à 20 % et à 5 millions d’euros pour celles ayant une part de marché nettement inférieure.

96 Troisièmement, ADM considère que la Décision est, sur ce point, également entachée d’une violation de l’obligation de motivation dans la mesure où il existe, selon elle, une contradiction entre, d’une part, le considérant 377 et, d’autre part, les considérants 394 et 395 de la Décision. En effet, soulève ADM, au considérant 377, la Commission affirme avoir tenu compte du chiffre d’affaires réalisé par le produit en cause alors que, aux considérants 394 et 395, elle rejette les arguments présentés par ADM tendant à ce que ledit chiffre d’affaires soit pris en considération.

97 La Commission conclut au rejet des moyens invoqués. En ce qui concerne la comparaison du cas d’espèce avec l’affaire dite « Phosphates de zinc », la Commission soutient que, dans cette autre affaire, premièrement, les amendes initialement calculées avaient été diminuées de moitié en raison de la limite de 10 % du chiffre d’affaires global prévue à l’article 15 du règlement n° 17 et, deuxièmement, qu’aucune circonstance aggravante n’avait été retenue par la Commission. Par ailleurs, les différences qui pouvaient subsister dans le traitement de ces deux affaires se justifieraient par la marge d’appréciation dont dispose la Commission en la matière.

b) Appréciation du Tribunal

98 ADM invoque la violation, premièrement, du principe de proportionnalité, deuxièmement, du principe d’égalité de traitement et, troisièmement, de l’obligation de motivation.

Sur la violation du principe de proportionnalité

99 Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, le montant de l’amende est déterminé sur la base de la gravité de l’infraction et de sa durée. En outre, conformément aux lignes directrices, la Commission fixe le montant de départ en fonction de la gravité de l’infraction en tenant compte de la nature même de l’infraction, de son impact concret sur le marché et de l’étendue du marché géographique.

100 Ce cadre juridique n’impose donc pas, en tant que tel, à la Commission de tenir compte de la faible taille du marché des produits.

101 Cependant, selon la jurisprudence, lors de l’appréciation de la gravité d’une infraction, il incombe à la Commission de tenir compte d’un grand nombre d’éléments dont le caractère et l’importance varient selon le type d’infraction en cause et les circonstances particulières de l’infraction concernée (arrêt Musique diffusion française e.a./Commission, point 44 supra, point 120). Parmi ces éléments attestant de la gravité d’une infraction, il ne peut être exclu que puisse figurer, selon le cas, la taille du marché du produit en cause.

102 Par conséquent, si la taille du marché peut constituer un élément à prendre en considération pour établir la gravité de l’infraction, son importance varie en fonction des circonstances particulières de l’infraction concernée.

103 En l’espèce, l’infraction porte notamment sur une entente sur les prix, qui, de par sa nature, est intrinsèquement très grave. En outre, les entreprises parties à l’entente approvisionnaient ensemble plus de 90 % du marché mondial et 95 % du marché européen (considérant 9 de la Décision). Enfin, il apparaît que le gluconate de sodium est une matière première utilisée dans un nombre de produits finis très variés affectant ainsi de nombreux marchés (considérants 6 et 8 de la Décision). Dans ce contexte, la faible taille du marché en cause, à la supposer avérée, n’est que d’une importance moindre par rapport à l’ensemble des autres éléments attestant de la gravité de l’infraction.

104 En tout état de cause, il convient de tenir compte de ce que la Commission a considéré que l’infraction devait être considérée comme très grave au sens des lignes directrices, qui, pour de tels cas, prévoient que la Commission peut « envisager » un montant de départ dépassant les 20 millions d’euros. Toutefois, dans le cas d’espèce, il ressort du considérant 385 de la Décision que la Commission n’a retenu qu’un montant de départ de 10 millions d’euros pour les entreprises appartenant à la première catégorie et de 5 millions d’euros pour celles appartenant à la seconde catégorie, ce qui correspond à la moitié, voire au quart, du montant que, en vertu des lignes directrices, elle aurait pu « envisager » pour des infractions très graves.

105 Cette détermination du montant de départ de l’amende confirme que, comme elle l’a indiqué au considérant 377 de la Décision, la Commission a pris en compte, notamment, la taille limitée du marché de produits en cause.

106 Par conséquent, le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité doit être rejeté.

Sur la violation du principe d’égalité de traitement

107 Il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement n’est violé que lorsque des situations comparables sont traitées de manière différente ou que des situations différentes sont traitées de manière identique, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêts de la Cour du 13 décembre 1984, Sermide, 106/83, Rec. p. 4209, point 28, et du Tribunal du 14 mai 1998, BPB de Eendracht/Commission, T‑311/94, Rec. p. II‑1129, point 309).

108 Il y a lieu de rappeler également que la pratique décisionnelle de la Commission ne sert pas de cadre juridique aux amendes en matière de concurrence, celui-ci étant défini par l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, tel que complété par les lignes directrices (voir, en ce sens, arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, points 209 à 213, et la jurisprudence y citée).

109 En outre, la détermination du montant des amendes relève du large pouvoir d’appréciation de la Commission de sorte que les opérateurs ne peuvent placer une confiance légitime dans la détermination par la Commission de tels montants (voir, en ce sens, arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 38 supra, points 171 et 172, et la jurisprudence y citée).

110 Enfin, il convient de rappeler que le seul fait que la Commission a considéré, dans sa pratique décisionnelle antérieure, qu’un comportement justifiait une amende d’un certain montant n’implique nullement qu’elle soit obligée de porter la même appréciation dans une décision ultérieure (voir notamment, par analogie, arrêts du Tribunal du 17 décembre 1991, Hercules Chemicals/Commission, T‑7/89, Rec. p. II‑1711, point 357 ; du 14 mai 1998, Mayr-Melnhof/Commission, T‑347/94, Rec. p. II‑1751, point 368, et LR AF 1998/Commission, point 38 supra, points 234 et 337).

111 Ainsi, en l’espèce, il convient de considérer que la simple invocation par ADM de la décision dite « Phosphates de zinc » est en soi inopérante, dans la mesure où la Commission n’était pas tenue d’apprécier de la même manière la présente affaire.

112 S’agissant de l’application du principe d’égalité de traitement en l’espèce, il convient de souligner que les autres décisions de la Commission intervenues en matière d’amendes ne présentent en principe qu’un caractère indicatif, à plus forte raison lorsque les données circonstancielles de ces autres décisions, telles que les marchés, les produits, les pays, les entreprises et les périodes concernés ne sont pas identiques à celles de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 13 janvier 2004, JCB Service/Commission, T‑67/01, Rec. p. II‑49, point 187).

113 Or, en l’espèce, il convient de constater, prima facie, que les circonstances de l’entente faisant l’objet de la Décision diffèrent de celles faisant l’objet de la décision dite « Phosphates de zinc ». En effet, l’entente sur le marché des phosphates de zinc ne s’étendait qu’au territoire de l’EEE, alors que l’entente sur le gluconate de sodium était mondiale. En outre, contrairement au cas d’espèce, l’entente sur le marché des phosphates de zinc ne réunissait que des entreprises de taille relativement limitée. Ainsi, les chiffres d’affaires mondiaux des entreprises concernées dans la décision dite « Phosphates de zinc » se situaient, pour l’année 2000, entre 7,09 et 278,8 millions d’euros, alors que dans la présente affaire les chiffres d’affaires mondiaux des entreprises concernées pour l’année 2000 se situent entre 314 millions et 14,003 milliards d’euros, dont 13,936 milliards d’euros pour ADM.

114 En tout état de cause, à supposer même que toutes les circonstances pertinentes aux fins de la détermination du montant approprié de l’amende de l’affaire faisant l’objet de la décision dite « Phosphates de zinc » puissent être considérées comme comparables avec celles en l’espèce, le Tribunal estime, en vertu de son pouvoir de pleine juridiction, que le montant de base fixé par la Commission pour l’infraction commise par ADM dans le cas d’espèce est approprié eu égard à l’ensemble des éléments relevés par la Commission dans la Décision et à l’appréciation qui est faite de certains de ces éléments dans le présent arrêt.

115 Par conséquent, ADM ne peut valablement s’appuyer sur la décision de la Commission dans l’affaire dite « Phosphates de zinc » pour démontrer l’existence d’une violation du principe d’égalité de traitement dans le cas d’espèce.

Sur la violation de l’obligation de motivation

116 Concernant l’existence, alléguée par ADM, d’une contradiction entre, d’une part, le considérant 377 et, d’autre part, les considérants 394 et 395 de la Décision, il y a lieu de noter que, au considérant 377 de la Décision, la Commission a indiqué qu’elle tenait compte, dans le cadre de la fixation des montants de départ, de la taille limitée du marché du gluconate de sodium. Contrairement à ce que soutient ADM, la Commission n’a pas contredit cette indication quand, au considérant 395 de la Décision, elle a rejeté les arguments formulés notamment par ADM et tirés, en substance, de ce que la Commission devait fixer les amendes en fonction du chiffre d’affaires réalisé par les entreprises concernées sur le marché en cause. En effet, d’une part, la circonstance que certaines parties, dont ADM, ne réalisent que peu de chiffre d’affaires sur le marché en cause n’indique pas nécessairement que ce marché est d’une taille limitée. D’autre part, ainsi qu’il a déjà été dit au point 104 ci-dessus, en ne retenant, en l’espèce, qu’un montant de départ de 10 millions d’euros malgré le fait qu’il s’agissait d’une infraction, de par sa nature, très grave, la Commission a tenu compte de la taille limitée du marché. Dès lors, la Décision n’est pas entachée d’une contradiction sur ces points.

117 Par conséquent, le moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation doit également être rejeté.

4. Sur la double prise en compte de l’effet dissuasif de l’amende

a) Arguments des parties

118 ADM estime que la Commission a tenu compte deux fois du caractère dissuasif de l’amende pour calculer son montant, à savoir, d’une part, pour qualifier le rôle des participants à l’entente dans le cadre de la fixation du montant de départ (considérants 378, 382 et 385 de la Décision) et, d’autre part, pour appliquer une majoration de 250 % pour tenir compte de sa taille et de ses ressources globales (considérants 386 à 388 de la Décision). En tout état de cause, si l’argumentation de la Commission devant le Tribunal était correcte, la Décision serait, sur ce point, entachée d’une violation de l’obligation de motivation.

119 La Commission conteste avoir effectué une double prise en compte de l’effet dissuasif de l’amende. Au contraire, elle estime avoir procédé en deux étapes distinctes et consécutives, fondées sur des critères différents, pour fixer l’amende à un niveau suffisamment dissuasif (considérants 378 et 380 de la Décision). En outre, la Commission estime avoir suffisamment motivé la Décision sur ce point.

b) Appréciation du Tribunal

120 ADM invoque ainsi la violation, premièrement, des lignes directrices et, deuxièmement, de l’obligation de motivation.

Sur la violation des lignes directrices

121 Ainsi qu’ADM le fait valoir à bon droit, la Commission a invoqué la nécessité de fixer les amendes à un niveau dissuasif lorsqu’elle a appliqué aux participants à l’entente un traitement différencié en fonction de leur part de marché, plaçant ainsi ADM dans la catégorie des entreprises ayant une part de marché inférieure à 10 % (considérants 378, 382 et 385 de la Décision). De même, la Commission a invoqué cet élément lorsqu’elle a appliqué à certains membres de l’entente, dont ADM, le coefficient multiplicateur de 2,5 pour tenir compte de leur taille et de leurs ressources globales (considérants 386 à 388 de la Décision).

122 Toutefois, pour fixer le montant de départ de l’amende en fonction de la gravité de l’infraction, d’une part, la Commission a qualifié l’infraction en tant que telle en tenant compte d’éléments objectifs, à savoir la nature même de l’infraction, son impact sur le marché et l’étendue géographique de ce marché. D’autre part, la Commission a pris en compte des éléments subjectifs, à savoir des circonstances liées spécifiquement à chaque membre de l’entente, tels que la taille de l’entreprise et ses ressources globales. C’est dans le cadre de cette