CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME TAMARA ĆAPETA

présentées le 3 février 2022 ( 1 )

Affaire C‑500/20

ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft

contre

Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH

[demande de décision préjudicielle formée par l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême, Autriche)]

« Renvoi préjudiciel – Accords internationaux – Transport ferroviaire – Convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) – Règles uniformes concernant le contrat d’utilisation de l’infrastructure en trafic international ferroviaire (CUI) – Compétence de la Cour – Coûts supportés par le transporteur pour la location de locomotives de remplacement après que ses propres locomotives ont été endommagées – Extension de leur responsabilité par les parties contractantes par référence au droit national »

I. Introduction

1. Au mois de juillet 2015, un train composé de six locomotives a déraillé en gare de Kufstein (Autriche), avec pour conséquence que deux des locomotives de la requérante ont été endommagées. La réparation des locomotives a duré six et huit mois respectivement et, durant ce laps de temps, le transporteur a loué des locomotives de remplacement. C’est le fondement et l’étendue de la responsabilité pour les coûts de location ainsi entraînés qui est au cœur du présent litige.

2. La demande de décision préjudicielle introduite par l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême, Autriche) porte sur l’interprétation de la partie qui concerne la responsabilité du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire de la Convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) du 9 mai 1980, telle que modifiée par le protocole de Vilnius du 3 juin 1999. À titre de question préliminaire, la juridiction de renvoi demande si la Cour est compétente pour interpréter les dispositions de la COTIF, conclues tant par l’Union européenne que par les États membres dans le domaine des transports, dans lequel l’Union et les États membres ont une compétence partagée. Ce n’est pas la première fois que la Cour est invitée à se prononcer sur sa propre compétence à l’égard d’accords mixtes ( 2 ). Et, compte tenu de la complexité qui accompagne la mixité en matière d’action extérieure ( 3 ), il est hautement probable que ce ne soit pas la dernière.

3. S’il devait être conclu à la compétence de la Cour, cette dernière est également invitée, en ce qui concerne la responsabilité des gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire, à interpréter les règles uniformes concernant le contrat d’utilisation de l’infrastructure en trafic international ferroviaire (ci-après les « Règles uniformes CUI ») ( 4 ) ainsi que les éventuelles dérogations à ces règles. La Cour n’a pas eu, jusqu’à présent, l’opportunité d’interpréter les Règles uniformes CUI.

II. Le cadre juridique

4. L’ensemble des États membres de l’Union, à l’exception de la République de Chypre et de la République de Malte, sont parties à la COTIF, établissant l’Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF). L’Union a ratifié la COTIF avec effet au 1er juillet 2011 ( 5 ).

A. Les Règles uniformes CUI

5. Les Règles uniformes CUI ( 6 ) s’appliquent à tout contrat d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire aux fins du transport international, tel que le contrat conclu entre les parties à l’affaire au principal.

6. L’article 4 des Règles uniformes CUI, intitulé « Droit contraignant », est libellé comme suit : « Sauf clause contraire dans les présentes Règles uniformes, est nulle et de nul effet toute stipulation qui, directement ou indirectement, dérogerait à ces Règles uniformes. La nullité de telles stipulations n’entraîne pas la nullité des autres dispositions du contrat. Nonobstant cela, les parties au contrat peuvent assumer une responsabilité et des obligations plus lourdes que celles qui sont prévues par les présentes Règles uniformes ou fixer un montant maximal d’indemnité pour les dommages matériels. »

7. L’article 8 des Règles uniformes CUI, intitulé « Responsabilité du gestionnaire », dispose, à ses paragraphes 1 et 4, ce qui suit : « § 1 Le gestionnaire est responsable : a) des dommages corporels (mort, blessures ou toute autre atteinte à l’intégrité physique ou psychique), b) des dommages matériels (destruction ou avarie des biens mobiliers et immobiliers), c) des dommages pécuniaires résultant des dommages-intérêts dus par le transporteur en vertu des Règles uniformes CIV et des Règles uniformes CIM, causés au transporteur ou à ses auxiliaires durant l’utilisation de l’infrastructure et ayant leur origine dans l’infrastructure. [...] § 4 Les parties au contrat peuvent convenir si, et dans quelle mesure, le gestionnaire est responsable des dommages causés au transporteur par un retard ou par une perturbation dans l’exploitation. »

8. L’article 19 des Règles uniformes CUI, intitulé « Autres actions », dispose, à son paragraphe 1, ce qui suit : « Dans tous les cas où les présentes Règles uniformes s’appliquent, toute action en responsabilité, à quelque titre que ce soit, ne peut être exercée contre le gestionnaire ou contre le transporteur que dans les conditions et limitations de ces Règles uniformes. »

B. L’accord d’adhésion

9. L’accord d’adhésion ( 7 ) fixe, notamment, la relation entre les obligations découlant du droit de l’Union et celles qui découlent de la COTIF et de ses appendices. L’article 2 de cet accord dispose plus précisément : « Sans préjudice de l’objet et de la finalité de la convention, à savoir promouvoir, améliorer et faciliter le trafic international ferroviaire, et sans préjudice de sa pleine application à l’égard d’autres parties à la convention, dans leurs relations mutuelles, les parties à la convention qui sont des États membres de l’Union appliquent les règles de l’Union et n’appliquent donc les règles découlant de ladite convention que dans la mesure où il n’existe pas de règle de l’Union régissant le sujet particulier concerné. »

10. L’article 7 de l’accord d’adhésion prévoit par ailleurs la méthode permettant de déterminer l’étendue de la compétence de l’Union : « L’étendue de la compétence transférée à l’Union est décrite en termes généraux dans une déclaration écrite faite par l’Union au moment de la conclusion du présent accord. Cette déclaration peut être modifiée en tant que de besoin, moyennant notification faite par l’Union à l’OTIF. Elle ne remplace ni ne limite en aucune manière les matières qui peuvent faire l’objet de notifications de compétence de l’Union préalables à la prise de décisions, au sein de l’OTIF, par vote formel ou par une autre procédure. »

C. La décision 2013/103/UE ( 8 )

11. Aux termes du considérant 2 de la décision 2013/103 : « L’Union dispose d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée avec ses États membres dans les domaines couverts par la [COTIF] [...] »

12. L’annexe I à la décision 2013/103 contient en outre la déclaration de l’Union concernant l’exercice des compétences (ci-après la « Déclaration ») visée à l’article 7 de l’accord d’adhésion. La Déclaration contient un appendice fournissant la liste des instruments par lesquels, à cette date, l’Union a exercé sa compétence.

D. Le droit autrichien

13. Selon la juridiction de renvoi, les articles 1293 et suivants de l’Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (code civil autrichien, ci-après l’« ABGB ») établissent un régime de responsabilité pour les dommages dus à la faute de l’auteur. Dans les relations contractuelles, c’est au débiteur qu’il incombe de prouver que l’inexécution de ses obligations contractuelles ne relève pas de sa faute (article 1298 de l’ABGB). Le débiteur doit répondre de la faute de ses agents (article 1313a de l’ABGB). Si une faute devait être imputable à la défenderesse, les coûts de location réclamés pour les locomotives de remplacement devraient être remboursés en vertu du droit national.

III. Les faits à l’origine du litige et les questions préjudicielles

14. Au mois de décembre 2014, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, une société ferroviaire privée dont le siège social est situé en Allemagne (ci-après « Lokomotion »), et ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft, une entreprise d’infrastructure ferroviaire autrichienne (ci-après « ÖBB-Infrastruktur »), ont conclu un contrat relatif à l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire pour le trafic international, moyennant une contrepartie payée par Lokomotion.

15. Ce contrat comporte une référence aux conditions générales du contrat d’utilisation de l’infrastructure d’ÖBB-Infrastruktur (ci-après les « CG »).

16. Les CG prévoient que la responsabilité des parties au contrat est régie par l’ABGB, l’Unternehmensgesetzbuch (code des sociétés), l’Eisenbahn- und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetz (loi sur la responsabilité civile des chemins de fer et véhicules automobiles) et les règles uniformes CUI, sauf disposition contraire de ces conditions générales.

17. À la suite du déraillement de six locomotives de Lokomotion, le 15 juillet 2015, deux locomotives endommagées n’ont pas pu être utilisées pendant la durée des réparations. Lokomotion a loué deux locomotives de remplacement, dont elle a supporté les coûts.

18. Lokomotion réclame à ÖBB-Infrastruktur 629110 euros (majorés des intérêts et frais) au titre des frais de location des locomotives de remplacement qui ont été louées en raison de l’accident. Elle fait valoir que l’accident serait dû à une défectuosité de l’infrastructure ferroviaire mise à disposition par ÖBB-Infrastruktur. Cette dernière, selon Lokomotion, aurait enfreint de manière illicite et fautive ses obligations de construction, de contrôle, d’entretien, de remise en état et de réparation correctes des voies, telles qu’elles sont prévues par la réglementation en matière ferroviaire. Les frais de location des locomotives de remplacement seraient à considérer comme étant des dommages matériels au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

19. ÖBB-Infrastruktur, quant à elle, soutient que la cause de l’accident serait un crochet d’attelage détaché sur la locomotive qui a déraillé, qui aurait déjà été trop sollicité avant le déraillement, ce qui implique que ce serait à Lokomotion qu’incomberait la faute. ÖBB-Infrastruktur fait en outre valoir que les dommages subis seraient des dommages purement pécuniaires, qui ne seraient pas récupérables en vertu de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

20. Par un jugement interlocutoire, la juridiction de première instance a rejeté la demande de Lokomotion, considérant que seules les Règles uniformes CUI étaient applicables, à l’exclusion des dispositions de l’ABGB relatives à la responsabilité. La juridiction de première instance a ensuite fait sienne la position d’ÖBB-Infrastruktur selon laquelle les frais de location ne peuvent être considérés comme étant des « dommages matériels » au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

21. La juridiction d’appel a annulé le jugement interlocutoire de la première juridiction et a renvoyé l’affaire en vue d’une nouvelle décision à l’issue d’un complément de procédure. Ladite juridiction d’appel a estimé que l’expression « dommages matériels » utilisée dans la disposition relative à la responsabilité de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI devait être interprétée dans un sens large et englobait également les « dommages matériels dérivés ».

22. ÖBB-Infrastruktur a formé un recours contre cette décision, qu’elle a demandé à l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême) d’annuler.

23. C’est dans ces circonstances que l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) La Cour de justice de l’Union européenne est-elle compétente pour interpréter les [Règles uniformes CUI] ? 2) S’il convient de donner une réponse positive à la première question : L’article 8, paragraphe 1, sous b), des [Règles uniformes CUI] doit-il être interprété en ce sens que la responsabilité du gestionnaire pour les dommages matériels, qui fait l’objet de cette disposition, couvre également les frais encourus par le transporteur pour la location d’autres locomotives de remplacement nécessitées par les dommages causés à ses locomotives ? 3) S’il convient de donner une réponse positive à la première question et une réponse négative à la deuxième question : Les articles 4 et 19, paragraphe 1, des [Règles uniformes CUI] doivent-ils être interprétés en ce sens que les parties au contrat peuvent valablement étendre leur responsabilité par une référence générale au droit national si, selon ce dernier, la portée de la responsabilité est plus large, mais que, par dérogation à la responsabilité objective prévue par les [Règles uniformes CUI], la faute est une condition préalable de la responsabilité ? »

24. Des observations ont été déposées par les parties au litige au principal et par la Commission européenne.

IV. Analyse

A. Sur la première question préjudicielle : la Cour est-elle compétente pour interpréter les Règles uniformes CUI ?

25. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si la Cour est compétente pour interpréter les Règles uniformes CUI, qui font partie de la COTIF, un accord international conclu en tant qu’accord mixte.

26. Les accords mixtes sont des accords internationaux conclus simultanément par l’Union et l’ensemble ou certains de ses États membres ( 9 ). Ces accords, qui ne sont pas expressément envisagés par les traités, sont une création qui résulte de la réalité politique et juridique de l’Union. Ils reflètent le caractère unique et la complexité de la construction d’une Union intégrée ( 10 ).

27. Lorsqu’un accord international régit des domaines qui pour partie relèvent des compétences attribuées à l’Union et pour partie sortent de ses compétences, cette dernière ne dispose pas des pouvoirs constitutionnels nécessaires pour conclure un tel accord dans sa totalité. C’est pour cette raison que les États membres doivent se joindre à l’Union comme parties à l’accord, afin d’assurer que cet accord soit valablement conclu s’agissant des parties qui relèvent de la compétence exclusive des États membres. Cette « mixité obligatoire » ( 11 ) est le résultat de l’application du principe d’attribution ( 12 ) qui régit les compétences de l’Union tant dans son action interne que dans son action externe ( 13 ).

28. Il existe toutefois des situations dans lesquelles la mixité est un choix. Cette « mixité facultative » ( 14 ) intervient lorsqu’il est satisfait au principe d’attribution pour l’ensemble de l’accord, c’est-à-dire lorsque l’Union dispose des compétences nécessaires eu égard à la totalité des dispositions de l’accord international, même si ces compétences n’ont pas encore été exercées, et qu’elles ne sont dès lors que des compétences potentielles. La mixité facultative ne résulte donc pas, à l’inverse de la mixité obligatoire, de l’application du principe d’attribution, mais relève plutôt de l’exercice des compétences attribuées.

29. Si l’Union partage une compétence avec ses États membres dans des domaines couverts par l’accord, un tel accord peut, comme le confirme la jurisprudence de la Cour, être conclu soit comme un accord mixte, soit par l’Union seule ( 15 ). Comme je l’exposerai plus en détail dans les présentes conclusions (sous-section 2), cela signifie également que l’Union peut exercer ses compétences partagées non seulement en adoptant une législation interne, mais également en concluant un accord international sur une question pour laquelle il n’existe encore aucune législation interne.

30. Les accords mixtes facultatifs sont donc une conséquence d’un choix politique quant à la manière d’exercer des compétences partagées.

31. L’accord en cause dans la présente affaire est un accord mixte facultatif dans le domaine de la politique des transports, un domaine dans lequel l’Union partage des compétences avec ses États membres ( 16 ). Aucune partie de l’accord en cause ne relève d’un domaine de compétence exclusive des États membres, et il n’est pas non plus contesté qu’il en est ainsi. En d’autres termes, tous les domaines couverts par la COTIF peuvent être régis par le droit de l’Union. Et, de fait, un certain nombre de questions étaient régies dans une large mesure sur le plan interne même avant l’adhésion de l’Union à la COTIF ( 17 ).

32. Les Règles uniformes CUI couvrent toutefois un domaine qui, au moment de l’adhésion de l’Union à la COTIF, relevait des compétences potentielles partagées ( 18 ). En d’autres termes, la compétence de légiférer dans ce domaine a été conférée à l’Union, mais la possibilité de le faire n’a pas (encore) été utilisée. Pour la formuler de manière plus précise, la question de la juridiction de renvoi est donc de savoir si la Cour est compétente pour interpréter des parties d’un accord mixte concernant l’objet pour lequel une compétence a été attribuée à l’Union en vertu des traités, mais à l’égard duquel cette dernière n’a pas encore légiféré sur le plan interne.

33. Cette question n’a pas encore reçu de réponse claire.

34. La compétence de la Cour concernant les accords mixtes n’a été abordée que dans un nombre étonnamment peu élevé d’arrêts et pour différentes raisons ( 19 ). La jurisprudence de la Cour n’offre pas encore de réponse générale quant à la justification et aux limites de la compétence de la Cour en ce qui concerne les accords mixtes. Un certain nombre d’avocats généraux ( 20 ) et d’auteurs de doctrine ( 21 ) ont au contraire souligné les difficultés que suscite l’approche de la Cour à l’égard de la question de la compétence, en faisant valoir en substance qu’elle fait naître une insécurité juridique en ce qui concerne la norme applicable.

35. C’est ce que fait apparaître également l’éventail de réponses proposées par ceux qui ont pris part à la présente procédure en relation avec la première question. Lokomotion conteste la compétence de la Cour, faisant valoir que les Règles uniformes CUI ne relèvent pas des traités puisqu’elles ne sont pas un acte d’une institution de l’Union et que, en tout état de cause, la Cour n’a jamais interprété les Règles uniformes CUI et n’est donc pas compétente. ÖBB-Infrastruktur et la Commission estiment au contraire que la Cour peut interpréter les Règles uniformes CUI. Elles font toutefois valoir des arguments différents et s’appuient sur une jurisprudence différente. ÖBB-Infrastruktur, d’un côté, invoque l’arrêt Allemagne/Conseil ( 22 ) et conclut que la Cour est compétente pour interpréter les Règles uniformes CUI parce que l’Union est compétente en ce qui concerne la COTIF. La Commission, d’un autre côté, considère qu’il ne suffit pas que l’Union soit compétente, mais que, puisque les Règles uniformes CUI concernent un domaine largement couvert par la législation de l’Union, la Cour peut constater sa compétence. À cet égard, la Commission invoque principalement l’arrêt Lesoochranárske zoskupenie ( 23 ).

36. Selon moi, la complexité de la répartition constitutionnelle des compétences qui sous-tend les accords mixtes doit être prise en considération s’agissant de répondre à la question de la compétence de la Cour. Pour répondre à la question de savoir si la Cour est compétente pour une disposition particulière d’un accord mixte, il convient donc de prendre en compte les raisons pour lesquelles l’Union est devenue partie à cet accord. Selon moi, la Cour n’est compétente qu’à l’égard des dispositions d’un accord mixte dans l’adoption duquel l’Union a exercé sa compétence.

37. En dépit de l’absence d’indications explicites à cet effet, je pense que la jurisprudence de la Cour peut être comprise en ce sens qu’elle permet de tirer la conclusion que cette dernière ne dispose pas automatiquement d’une compétence à l’égard de toutes les dispositions d’un accord mixte, mais peut seulement interpréter les dispositions en relation avec lesquelles l’Union a exercé sa compétence. Je présenterai cette analyse dans la sous-section 1.

38. Cette interprétation est non seulement une interprétation possible dans le cadre de la jurisprudence existante, mais c’est aussi, selon moi, la seule interprétation acceptable dans le cadre de la répartition constitutionnelle des compétences instaurée par les traités. Une telle interprétation soulève toutefois la question de savoir comment l’Union peut exercer une compétence extérieure et quelles sont les conséquences de l’exercice d’une compétence partagée. J’aborderai ces questions dans la sous-section 2.

39. Dans la sous-section 3, j’appliquerai ensuite ce raisonnement à l’affaire qui nous occupe pour conclure que la Cour est compétente s’agissant d’interpréter les Règles uniformes CUI, parce que l’Union, en adhérant à la COTIF, a exercé sa compétence en ce qui concerne les dispositions qu’elle contient, y compris celles relatives à la responsabilité du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire.

1. Réexamen de la jurisprudence relative à la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter les accords mixtes

40. L’examen de la compétence de la Cour en matière d’interprétation des accords internationaux a débuté avec l’arrêt Haegeman en 1974 ( 24 ). Cette affaire concernait la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter les accords internationaux de façon plus générale, et non pas seulement les accords mixtes. La question avait été soulevée parce que l’article 177 du traité CEE (devenu article 267 TFUE) ne mentionnait pas expressément les accords internationaux parmi les actes qu’il appartient à la Cour d’interpréter. La Cour a jugé qu’elle était compétente pour interpréter l’accord d’adhésion entre la Communauté économique européenne (CEE) et la République hellénique parce qu’il avait été conclu par le Conseil de l’Union européenne et qu’il faisait donc partie intégrante de ce qui est désormais le droit de l’Union ( 25 ). Comme le note toutefois Timmermans, l’« intégration d’un accord mixte dans le régime juridique de l’Union n’emporte pas [...] une compétence illimitée de la Cour à l’égard de l’ensemble de l’accord » ( 26 ).

41. La question de savoir si la Cour est compétente pour interpréter les accords mixtes parce qu’ils font partie du droit de l’Union ou plutôt parce que la disposition particulière à interpréter relève du champ des compétences de l’Union s’est posée pour la première fois dans l’affaire Demirel ( 27 ). Le gouvernement allemand et le gouvernement du Royaume-Uni avaient fait valoir que la Cour n’était pas compétente pour les dispositions de l’accord mixte avec la République de Turquie en relation avec lesquelles les États membres avaient exercé leurs compétences propres ( 28 ). La Cour a réfuté cette thèse en indiquant que la question en cause ne relevait pas de la compétence exclusive des États membres et a écarté comme étant dépourvu de pertinence l’argument selon lequel l’Union n’avait pas encore exercé sa compétence potentielle, sans toutefois expliquer pourquoi ( 29 ).

42. Même si l’arrêt du 30 septembre 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400), peut, par conséquent, être interprété en ce sens que la Cour a constaté sa compétence pour interpréter toutes les dispositions d’un accord mixte, à l’exception de celles couvrant un domaine qui relève toujours de la compétence exclusive des États membres, la Cour n’a toujours pas clairement affirmé ou expliqué une telle position. Cet arrêt initial ne peut, dès lors, être considéré comme constituant une prise de position définitive sur la question générale de la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter des accords mixtes ( 30 ).

43. Les arrêts ultérieurs relatifs à la compétence d’interprétation de la Cour peuvent, selon moi, être divisés en deux grands groupes. Le premier est constitué des arrêts qui proposent une interprétation large de la compétence de la Cour, sur le fondement du fait que les accords mixtes font partie du corpus du droit de l’Union et que, en tant que tels, ils nécessitent une interprétation uniforme. On trouve, dans ce groupe, un certain nombre d’arrêts relatifs à l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ci-après l’« accord ADPIC »), comme les arrêts Hermès ( 31 ) et Dior e.a. ( 32 ), l’arrêt Lesoochranárske zoskupenie ( 33 ), relatif à la convention d’Aarhus, et le récent arrêt République de Moldavie ( 34 ), relatif au traité sur la charte de l’énergie (ci-après le « TCE »). Le second groupe d’arrêts adopte une approche plus réservée et tente, en vue d’établir la compétence de la Cour, d’identifier le lien entre la disposition dont l’interprétation est demandée et l’exercice d’une compétence de l’Union. On trouve, dans ce groupe, l’arrêt Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos ( 35 ), également relatif à l’accord ADPIC, ainsi qu’un certain nombre d’arrêts dans des procédures en constatation de manquement, comme l’arrêt Commission/Irlande ( 36 ), relatif à la convention de Berne pour la protection des œuvres littéraires et artistiques, l’arrêt Commission/France ( 37 ), concernant la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, ou l’arrêt Commission/Irlande ( 38 ), relatif à la convention des Nations unies sur le droit de la mer.

44. La question de la compétence a été soulevée pour différentes raisons dans ces affaires et elle ne peut être adéquatement examinée en dehors du contexte particulier des affaires en question. L’ensemble de ces arrêts peut toutefois, selon moi, être lus en ce sens qu’ils entraînent la conclusion que la Cour lie sa compétence concernant une disposition particulière d’un accord mixte à l’exercice d’une compétence de l’Union.

45. Cette interprétation n’est pas immédiatement évidente, en particulier à la lecture du premier groupe d’arrêts. Je voudrais donc exposer ma position sur le fondement de l’arrêt Hermès ( 39 ). Dans cette affaire, la Cour était confrontée à une situation dans laquelle on ne voyait pas clairement si une mesure provisoire nationale concernant une marque Benelux relevait du champ d’application de l’article 50 de l’accord ADPIC, concernant les mesures provisoires. La seule législation de l’Union dans le domaine couvert par cette disposition de l’accord ADPIC était le règlement sur la marque communautaire ( 40 ). Le litige concernait toutefois une marque Benelux et non une marque communautaire. La Cour n’en a pas moins jugé qu’elle était compétente parce que l’article 50 de l’accord ADPIC est susceptible de s’appliquer tant à des situations relevant du droit national qu’à des situations relevant du droit de l’Union. Une interprétation uniforme de cet article était donc, comme l’indique la Cour, clairement dans l’intérêt de l’Union ( 41 ).

46. L’invocation par la Cour de l’« intérêt d’une interprétation uniforme » pourrait entraîner la conclusion que cet intérêt représentait la principale justification de la constatation de la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter l’article 50 de l’accord ADPIC.

47. Dans cette affaire, comme dans d’autres affaires relevant du premier groupe d’arrêts, la Cour était toutefois appelée à se prononcer sur des questions différentes concernant sa compétence, qu’il convient de distinguer. La première est de savoir si la Cour est compétente par principe pour interpréter une disposition spécifique d’un accord mixte (l’article 50 de l’accord ADPIC, dans le cas de l’arrêt Hermès). La seconde est de savoir si la Cour peut interpréter les dispositions pertinentes de l’accord mixte lorsque cette interprétation est appelée à s’appliquer dans un litige devant une juridiction nationale qui sort du champ d’application du droit de l’Union.

48. S’agissant de répondre à la première question, c’est l’exercice de ses compétences par l’Union, en relation avec la disposition de l’accord mixte dont l’interprétation était demandée, qui a permis à la Cour de constater sa compétence. Du fait de l’adhésion à l’accord ADPIC, l’article 50 de cet accord est devenu partie intégrante du droit de l’Union dans le domaine de la marque communautaire. L’adhésion de l’Union à l’accord ADPIC a donc eu pour effet que l’article 50 de cet accord fait partie du droit de l’Union.

49. La Cour n’a donc invoqué l’« intérêt d’une interprétation uniforme » que pour justifier sa réponse à la seconde question relative à sa compétence. Cette justification était nécessaire parce que le litige devant la juridiction nationale ne concernait pas la marque communautaire, mais bien la marque Benelux. Dans cette affaire, l’article 50 de l’accord ADPIC trouvait donc à s’appliquer comme partie du droit national, et non comme partie du droit de l’Union. La Cour, citant et appliquant la jurisprudence développée dans les arrêts Dzodzi ( 42 ), Leur-Bloem ( 43 ) et Giloy ( 44 ), justifie sa compétence, s’agissant d’interpréter le droit de l’Union dans des situations ne relevant pas de son champ d’application, par la nécessité d’éviter des interprétations divergentes du droit de l’Union susceptibles d’apparaître si la Cour ne prêtait pas assistance aux juges nationaux dans les situations relevant du droit national. Il ne pouvait cependant en être ainsi que parce que l’article 50 de l’accord ADPIC faisait déjà partie intégrante du droit de l’Union.

50. Un raisonnement semblable a été tenu dans toutes les affaires que j’ai mentionnées comme faisant partie du premier groupe. Dans toutes ces affaires, la raison sous-jacente justifiant la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter, respectivement, l’article 50 de l’accord ADPIC, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, ou les dispositions relatives aux investissements directs étrangers du TCE, repose sur le choix fait par l’Union d’intégrer ces dispositions au droit de l’Union en adhérant aux différents accords mixtes.

51. Cette logique a été plus clairement exposée dans le second groupe d’affaires, dans lesquelles la Cour a établi une connexion plus directe entre le contenu de l’accord ADPIC et l’exercice de ses compétences par l’Union. La Cour a constaté sa compétence soit parce que la question couverte par un accord mixte était régie par des dispositions existantes du droit de l’Union, soit, si tel n’était pas le cas, parce que la Cour a considéré que la question relevait d’un domaine couvert dans une large mesure par des dispositions du droit de l’Union. À défaut d’un tel lien, la Cour a toutefois considéré qu’elle ne disposait pas d’une compétence d’interprétation, même s’il s’agissait d’une compétence partagée potentielle au titre des traités.

52. Telle était la situation dans l’arrêt Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos ( 45 ). La Cour s’était une fois de plus vu confier l’interprétation de l’accord ADPIC, et, cette fois, de l’article 33 de cet accord, régissant le délai d’expiration de la durée de la protection conférée par le brevet. La Cour a jugé que sa compétence dépend de la question de savoir si l’Union a exercé sa compétence dans le domaine pertinent de l’accord ADPIC. Après être arrivée à la conclusion que les brevets ne faisaient pas l’objet d’une réglementation en droit de l’Union (si ce n’est de manière sporadique), la Cour a considéré que c’était à la juridiction nationale qu’il appartenait de statuer sur la question de savoir si l’article 33 de l’accord ADPIC avait un effet direct. Selon les mots de la Cour elle-même, « il doit [...] être conclu que, dès lors que l’article 33 de l’accord ADPIC relève d’un domaine dans lequel, à ce stade de l’évolution du droit communautaire, les États membres restent principalement compétents, il leur est loisible de reconnaître un effet direct à cette disposition ou non » ( 46 ).

53. Traduite en termes de compétence, cette conclusion signifie que la Cour n’est pas compétente pour interpréter l’article 33 de l’accord ADPIC, parce que l’Union n’a pas encore exercé sa compétence partagée dans le domaine de la protection des brevets.

54. Un certain nombre d’arrêts, énumérés au point 43 des présentes conclusions, adoptés dans des procédures en constatation de manquement et non dans des procédures préjudicielles, lient également la compétence de la Cour à l’exercice des compétences de l’Union. Ces arrêts posent la question de la compétence d’une manière légèrement différente. La question à laquelle la Cour était appelée à répondre dans ces affaires, à titre préliminaire, était de savoir si la disposition de l’accord mixte dont le manquement était allégué faisait ou non partie du droit de l’Union. Ce n’est que dans le premier cas que l’on pouvait considérer que l’État membre avait « manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des traités ». Ces arrêts ont introduit un élément qui apparaît nouveau : la compétence peut être établie si le domaine en cause est déjà largement couvert par la réglementation de l’Union ( 47 ).

55. Le constat selon lequel un domaine est déjà largement couvert par le droit de l’Union doit être compris comme un indicateur qui permet à la Cour de considérer qu’en adhérant à un accord mixte, l’Union a également fait le choix d’exercer sa compétence partagée concernant une question particulière qui ne figure pas dans sa législation interne. L’exercice de la compétence est intervenu au moyen de la conclusion de l’accord mixte en cause ( 48 ). C’est ce qui permet à la Cour de se déclarer compétente.

56. Interprétés de cette façon, l’un et l’autre courants jurisprudentiels permettent d’aboutir à la conclusion que la compétence de la Cour, s’agissant d’interpréter une disposition d’un accord mixte en relation avec lequel l’Union n’a pas encore exercé sa compétence sur le plan interne, dépend de la constatation que l’Union a exercé sa compétence en relation avec une question particulière en concluant cet accord mixte.

57. J’exposerai ci-après plus en détail pourquoi cette conclusion s’impose comme la seule possible dans le cadre de l’ordre constitutionnel actuel de l’Union.

2. Le lien nécessaire entre la disposition dont l’interprétation est demandée et l’exercice des compétences de l’Union

58. L’exercice des compétences que l’Union partage avec ses États membres est régi par les traités. Les choix constitutionnels quant à la manière d’organiser les compétences constituent tant la justification que la limite de la compétence de la Cour en matière d’interprétation des accords mixtes.

a) Sur le point de savoir en quoi la manière dont les règles du traité FUE régissent l’exercice des compétences justifie la compétence de la Cour

59. L’exercice des compétences de l’Union peut intervenir sur le plan interne, au moyen de l’adoption d’une législation interne, ou sur le plan externe, par le fait même de l’adhésion à l’accord international qui régit les domaines de compétence partagée. La capacité à conclure un accord mixte dans un domaine de compétence partagée ne dépend pas de la condition que cette compétence ait déjà été exercée sur le plan interne. Elle peut être exercée pour la première fois au moyen de la conclusion d’un accord international.

60. Cette approche a déjà été proposée par les avocats généraux. Dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Irlande (C‑459/03), l’avocat général Poiares Maduro estime que « la conclusion d’un accord international peut, par elle-même, constituer un mode d’exercice d’une compétence communautaire non exclusive, indépendamment de l’adoption, au préalable, d’une législation interne communautaire » ( 49 ).

61. Deux arrêts récents de la Cour, l’arrêt Allemagne/Conseil ( 50 ) et l’arrêt Commission/Conseil (AMP Antarctique) ( 51 ), offrent la confirmation qu’une compétence partagée peut être exercée pour la première fois au moyen de la conclusion d’un accord international ( 52 ). Dans son arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935), la Cour a écarté les doutes qu’avait fait naître un passage de son avis 2/15 ( 53 ) et confirmé que l’Union peut toujours faire le choix ( 54 ) de conclure seule un accord international dans un domaine de compétence partagée ( 55 ). Cela signifie que l’Union peut exercer sa compétence partagée pour la première fois en signant un accord international.

62. Dès lors que l’on peut conclure qu’en adhérant à un accord international, l’Union a choisi d’exercer des compétences partagées (qui n’étaient jusque-là que potentielles), les dispositions pertinentes de cet accord, dès le moment de sa conclusion, représentent une compétence exercée de l’Union et font partie du droit de l’Union.

63. Un certain malentendu résulte, semble-t-il, d’une confusion entre la question de l’exercice des compétences partagées sur le plan externe (par la conclusion d’un accord international) et la question de savoir si les compétences externes sont exclusives. Il s’agit là du résultat de la manière dont le principe de l’accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route (AETR) ( 56 ) a été consacré dans l’actuel article 3, paragraphe 2, TFUE. Cet article prévoit que l’Union dispose d’une compétence « exclusive » de conclure un accord international si un tel accord est susceptible d’affecter ou d’altérer les compétences déjà exercées par voie de règles communes.

64. Contrairement à ce qu’il en est s’agissant des relations externes de l’Union, le traité FUE, en ce qui concerne les situations internes, parle de compétences exclusives ou partagées. Les compétences exclusives s’opposent à une action des États membres, mais, de façon similaire, les compétences partagées, dès lors qu’elles ont été exercées par l’Union, font aussi obstacle à une action des États membres. Dans la sphère interne, on ne parle pas de « compétence exclusive », mais de « préemption », même si le traité FUE n’utilise pas cette expression. La préemption fait l’objet de l’article 2, paragraphe 2, TFUE.

65. L’impossibilité pour les États membres de conclure des accords internationaux si, ce faisant, ils affectent les règles communes est également le résultat de la préemption. Dans l’économie des traités, ce type de préemption est placé dans la disposition relative aux compétences exclusives (article 3, paragraphe 2, TFUE). On pourrait peut-être y voir la raison pour laquelle l’exercice des compétences dans les relations externes est souvent approché et exposé différemment de l’exercice des compétences dans les relations internes.

66. De surcroît, l’article 3, paragraphe 2, TFUE concerne la préemption dans une situation où une compétence partagée est d’abord exercée sur le plan interne. Il requiert que ce soit l’Union, et non les États membres, qui conclue l’accord relatif à un domaine dans lequel les compétences des États membres ont fait l’objet d’une préemption. L’article 3, paragraphe 2, TFUE ne résout toutefois pas la question des conséquences qui découlent du fait que c’est sur le plan externe qu’une compétence partagée a été exercée pour la première fois.

67. Lorsque le terme plus approprié de « préemption » est utilisé ( 57 ), la situation devient claire. L’article 2, paragraphe 2, TFUE prévoit que, dans le domaine des compétences partagées, les États membres peuvent exercer leurs compétences dans la mesure où l’Union n’a pas exercé les siennes. Pour le dire dans l’autre sens, les États membres ne peuvent exercer l’une de leurs compétences (la préemption y fait obstacle) si l’Union a exercé cette compétence sur une question particulière. Si l’Union a exercé une compétence partagée sur le plan interne, les États membres ne peuvent agir d’une façon qui affecterait les règles communes, que ce soit en adoptant une législation interne ou en concluant un accord international. C’est le motif qui sous-tend le principe AETR consacré à l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

68. Que l’Union exerce une compétence en concluant un accord international ou en légiférant dans sa sphère juridique, l’effet est le même : les États membres ne peuvent altérer unilatéralement cette règle. Est donc dépourvue de pertinence à cet égard la question de savoir si l’Union a exercé sa compétence sur le plan interne ou sur le plan externe. La raison pour laquelle les États membres ne peuvent altérer unilatéralement les dispositions d’un accord international dans leur ordre juridique interne est la même que celle pour laquelle ils ne peuvent altérer unilatéralement d’autres mesures adoptées dans l’ordre juridique de l’Union : assurer une application cohérente et uniforme du droit de l’Union.

69. S’appuyer sur la notion de « préemption » permet d’éviter une autre confusion commune en matière de relations externes de l’Union, à savoir la confusion entre la question de la compétence externe implicite de l’Union et le caractère exclusif de sa compétence externe ( 58 ). Plus précisément, l’Union dispose d’une compétence externe implicite dans tous les domaines dans lesquels elle dispose d’une compétence interne (exclusive ou partagée). L’exercice d’une compétence considérée comme étant partagée sur le plan interne empêche les États membres d’exercer cette compétence que ce soit sur le plan interne ou sur le plan externe ( 59 ).

70. Il ressort en outre de ce qui précède que rechercher s’il existe des règles internes de l’Union ou examiner la question de savoir si un domaine est déjà largement couvert par les règles de l’Union sert à déterminer si une question donnée a fait l’objet d’une préemption qui empêche les États membres de la réglementer. C’est également ce qui justifie la compétence d’interprétation de la Cour.

71. Les règles communes peuvent être affectées non seulement par le fait que des règles contraires ont été adoptées ou que des modifications ont été apportées à leur texte, mais aussi du fait de leur interprétation. Une interprétation autonome des règles communes par les autorités des États membres est susceptible de les affecter ou de les altérer. C’est la Cour qui, dans l’ordre juridique de l’Union, fait en fin de compte autorité s’agissant d’interpréter les dispositions d’un accord international devenues des règles communes du fait de l’exercice par l’Union de sa compétence partagée au moyen de l’adhésion à un accord international.

72. Dire que la Cour est compétente pour interpréter un accord international au moyen duquel l’Union a exercé sa compétence partagée revient, dès lors, à dire que la Cour est compétente pour interpréter un règlement ou une directive adoptée par les institutions de l’Union. Les dispositions pertinentes d’un tel accord international sont de même nature, du point de vue de l’ordre juridique de l’Union, que son droit secondaire interne. La compétence de la Cour en découle naturellement.

b) Sur le point de savoir en quoi la manière dont les règles du traité FUE régissent l’exercice des compétences limite la compétence de la Cour

73. Admettre le pouvoir de l’Union d’exercer pour la première fois sa compétence partagée sur le plan international est une affirmation sensible du point de vue constitutionnel parce que ce choix a une incidence sur le pouvoir réglementaire des États membres dans le domaine en cause. Il en est ainsi parce que la majorité des compétences partagées prévues par les traités peuvent faire l’objet d’une préemption : dès lors que l’Union a réglementé une question, les États membres ne peuvent plus la réglementer eux-mêmes tant que la réglementation de l’Union reste en vigueur.

74. Une idée séduisante est de simplifier la question de la compétence de la Cour en l’étendant à toutes les dispositions d’un accord mixte pour la simple raison que cet accord fait partie du droit de l’Union et parce que cette solution accroît l’uniformité dans l’interprétation du droit de l’Union ( 60 ). Toutefois, comme le note à juste titre l’avocat général Cosmas ( 61 ), l’intérêt de l’Union ne saurait justifier l’abolition de la répartition existante des compétences entre l’Union et ses États membres. Cette répartition est celle qui a fait l’objet de l’accord consacré dans les traités, qui forment la charte constitutionnelle du système juridique et politique de l’Union. Dès lors, même si lier la compétence de la Cour à l’exercice des compétences par l’Union rend la première « otage de [la] complexité » de cette dernière ( 62 ), cet inconvénient ne peut à lui seul justifier que soient ignorés les choix constitutionnels quant à la manière dont les pouvoirs de l’Union et de ses États membres sont délimités.

75. C’est la raison pour laquelle la Cour ne peut constater sa compétence que concernant des dispositions d’un accord mixte à l’égard desquels l’Union a exercé sa compétence. S’agissant de la législation interne adoptée dans un domaine de compétences partagées, on perçoit toujours clairement que l’Union a entendu réglementer chacun des éléments contenus dans ces actes. S’agissant des accords mixtes, au contraire, cela ne va pas de soi et il convient d’en trouver la confirmation au travers d’une analyse de chaque accord particulier, pris dans son contexte.

76. Le choix de faire exercer par l’Union une compétence partagée, ce qui empêche les États membres d’agir, est un choix politique ( 63 ). Ce choix doit cependant être fait sous réserve des principes constitutionnels de l’Union, à savoir, premièrement, que l’Union ne peut agir qu’en vue d’atteindre les objectifs des politiques de l’Union ( 64 ) et, deuxièmement, qu’elle ne peut exercer une compétence de l’Union que si les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont respectés. Ces principes régissent l’exercice des compétences de l’Union tant sur le plan interne que sur le plan externe ( 65 ).

77. La subsidiarité préserve la prise de décision au niveau des États membres. Cet aspect est particulièrement important lorsque l’on prend en considération le fait que les compétences partagées, dès lors qu’elles ont été exercées au niveau de l’Union, font obstacle à l’action des États membres. Si l’Union exerce sa compétence sur le plan externe, le respect du principe de subsidiarité n’est pas assuré par le même processus que dans le cadre de la prise de décision sur le plan interne ( 66 ). Ce principe n’en doit pas moins être respecté. Sa violation peut donc être invoquée comme un motif pour mettre en doute la conformité d’un accord international avec les traités, que ce soit avant sa conclusion, au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, ou après celle-ci, dans le cadre d’une procédure en annulation ou d’une procédure préjudicielle portant sur sa validité.

78. L’avocat général Cosmas a souligné une autre caractéristique constitutionnelle qui ne doit pas être négligée s’agissant de déterminer si la Cour est compétente en relation avec des accords mixtes. Cette caractéristique concerne la délimitation des pouvoirs sur l’axe horizontal, entre la Cour et les autres institutions de l’Union. Comme il l’indique, même si le rôle de création du droit est inhérent au rôle général de la Cour, il n’implique pas que cette dernière aille jusqu’à prendre une initiative législative ( 67 ). C’est aux institutions politiques de l’Union qu’appartient la décision d’harmoniser la législation nationale dans certains domaines, et, en l’espèce, en relation avec la responsabilité du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, et cela selon le processus de prise de décision prévu par les traités. Si la Cour devait automatiquement aboutir à la conclusion que l’ensemble des dispositions d’un accord mixte sont le résultat de l’exercice de ses compétences par l’Union (ce qui résulterait de la constatation automatique de sa compétence par la Cour), ladite Cour substituerait sa propre appréciation à celle des institutions politiques compétentes de l’Union quant à la question de savoir si une harmonisation dans le domaine concerné est nécessaire ou non.

79. Dans l’affaire Allemagne/Conseil (C‑600/14), la République fédérale d’Allemagne avait fait valoir que l’exercice d’une compétence partagée sur le plan externe qui ne serait pas précédée de son exercice sur le plan interne ferait naître un risque que la participation du Parlement européen soit écartée et que la procédure législative ordinaire soit contournée ( 68 ). Cet argument n’est pas dépourvu de tout fondement, au vu de l’ordre constitutionnel de l’Union.

80. La procédure prévue à l’article 218 TFUE permet cependant d’assurer que les pouvoirs dont disposent les institutions de l’Union lorsqu’elles exercent leurs compétences dans les relations extérieures sont semblables à ceux dont elles disposent dans les procédures législatives internes. La Cour l’a admis dans sa jurisprudence. Elle a confirmé que la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 6, sous a), v), TFUE ( 69 ) a vocation à s’appliquer s’agissant des accords couvrant des domaines auxquels s’applique la procédure législative ordinaire ( 70 ). La Cour considère que les deux procédures assurent un équilibre institutionnel semblable ( 71 ). Dans les deux cas, la Commission dispose du droit d’initiative, le Conseil décide à la majorité qualifiée et le consentement du Parlement est requis.

81. Étant donné l’importance constitutionnelle du lien entre la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter un accord mixte et l’exercice de ses pouvoirs par l’Union dans le cadre de l’adoption d’un tel accord, la seule conclusion possible est que l’appréciation des motifs pour lesquels et des circonstances dans lesquelles un accord a été conclu en tant qu’accord mixte est nécessaire pour déterminer si la Cour dispose d’une compétence d’interprétation. Cette appréciation présuppose évidemment que la Cour dispose d’une compétence lui permettant d’interpréter l’ensemble de l’accord, afin de déterminer lesquelles de ses dispositions sont des dispositions du droit de l’Union, et une telle compétence d’interprétation a en effet déjà été confirmée par la Cour ( 72 ).

82. La tâche de déterminer quelles dispositions d’un accord mixte sont celles en relation avec lesquelles l’Union a exercé sa compétence partagée est une tâche complexe qui ne peut être accomplie qu’au cas par cas. Peut-on conclure quoi que ce soit du simple fait qu’un accord a été conclu en tant qu’accord mixte ? Il se peut que l’on puisse prétendre que les États membres n’ont participé à la conclusion d’un tel accord que parce qu’il a été décidé que seule une partie des compétences partagées était exercée par l’Union, alors que d’autres continuaient à relever de la responsabilité des États membres en matière de réglementation.

83. Quelle pourrait par ailleurs être la raison pour laquelle des États membres se sont joints à la conclusion de l’accord ? Selon moi, les États membres pourraient avoir d’autres raisons de se joindre à l’Union en tant que partie à un accord international, même si un tel accord a pour résultat qu’ils seront privés de leur pouvoir d’agir unilatéralement dans tous les domaines qu’il couvre. Les États membres peuvent par exemple vouloir conserver le contrôle des négociations d’un tel accord, même s’ils sont amenés à le perdre après la conclusion de cet accord. Les États membres peuvent aussi tout simplement vouloir conserver leur visibilité au niveau international. Enfin, ce peut être le droit international (par opposition au droit de l’Union) qui a dicté leur participation. Je ne pense dès lors pas que le simple fait qu’un accord a été conclu en tant qu’accord mixte soit particulièrement concluant.

84. Les accords mixtes dans lesquels l’Union est partie peuvent présenter de grandes différences ( 73 ). Ils peuvent être bilatéraux ou multilatéraux, être négociés en tant que nouveaux accords ou avoir existé avant que l’Union acquière la compétence lui permettant d’y adhérer. Les circonstances entourant la conclusion de chaque accord peuvent également être différentes. Répondre à la question de savoir si l’Union a exercé sa compétence partagée est particulièrement difficile dans les accords multilatéraux dans lesquels les États membres étaient déjà parties avant que l’Union y adhère. Il n’est donc, selon moi, pas possible de déterminer d’emblée, suivant une règle générale applicable à l’ensemble des accords, si la Cour est compétente s’agissant d’interpréter un accord mixte.

85. La Cour doit examiner les circonstances qui entourent la participation de l’Union à un accord en particulier afin de déterminer si cette dernière a exercé sa compétence partagée en relation avec une disposition précise de cet accord. Si tel est le cas, la Cour est devenue compétente s’agissant d’interpréter cette disposition de l’accord mixte aux fins de son application dans l’ordre juridique de l’Union.

86. On peut concevoir une situation dans laquelle la Cour ne sera pas en mesure de déduire des documents préparatoires, de la procédure ayant conduit à la conclusion de l’accord, du texte de l’accord mixte ou de toute autre circonstance pertinente si l’Union a entendu exercer tout ou partie de ses compétences en adhérant à l’accord en cause. Je pense qu’elle devrait alors conclure, afin de respecter la répartition constitutionnelle des compétences, que les États membres ont conservé leurs pouvoirs en la matière. En pareil cas, la Cour devrait se déclarer incompétente. Tel n’est toutefois pas le cas dans la présente affaire.

3. La compétence de la Cour s’agissant d’interpréter les Règles uniformes CUI

87. La COTIF, y compris les Règles uniformes CUI, est, comme je l’ai exposé d’emblée au début des présentes conclusions, un accord international mixte dans le domaine des transports, pour lesquels les traités prévoient que l’Union partage sa compétence avec les États membres. Toutes les questions couvertes par la COTIF relevaient des compétences de l’Union au moment où celle-ci y a adhéré, que ce soit à titre de compétence exclusive ou à titre de compétence partagée. Il n’y a donc aucun domaine dans lequel les États membres disposent d’une compétence exclusive.

88. Vingt-cinq États membres de l’Union étaient parties à la COTIF avant que l’Union y adhère en tant que partie en 2011. Il est clair que l’Union est devenue responsable des parties de la COTIF pour lesquelles elle disposait d’une compétence externe exclusive en vertu d’une législation interne (au moyen de la préemption) ( 74 ). Une liste des actes législatifs de l’Union a été jointe à la Déclaration ( 75 ).

89. La Déclaration ne peut cependant être comprise comme une liste exhaustive des domaines dans lesquels l’Union a exercé ses compétences en adhérant à l’accord, puisque l’exercice de ses compétences internes par l’Union est en constante évolution ( 76 ). Cette liste ne fait donc pas obstacle à une interprétation selon laquelle l’Union a exercé ses compétences partagées (pour la toute première fois) du fait même de l’acte d’adhésion à la COTIF.

90. Les Règles uniformes CUI, en tant que partie de la COTIF, couvrent un domaine de la politique des transports qui n’était pas encore réglementé sur le plan interne (si ce n’est de façon marginale ( 77 )). Les Règles uniformes CUI concernent les contrats d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et la responsabilité pour dommages, que ce soit de l’opérateur ou du gestionnaire du réseau ferroviaire, susceptible d’être mise en cause dans le cadre de cette utilisation.

91. L’Union, en adhérant aux Règles uniformes CUI en tant que partie de la COTIF, a-t-elle exercé sa compétence partagée dans le domaine des transports et fait obstacle, par voie de préemption, à ce que les États membres réglementent les contrats d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et la responsabilité pour dommages qui y est liée dans la situation des contrats internes à l’Union ? Si oui, la Cour dispose-t-elle d’une compétence d’interprétation en ce qui concerne les dispositions pertinentes des Règles uniformes CUI ?

92. Les Règles uniformes CUI, en harmonisant la conclusion des contrats d’utilisation de l’infrastructure du réseau ferroviaire et la responsabilité des parties dans le transport transfrontalier au sein de l’Union, peuvent être considérées comme contribuant aux objectifs de l’Union en matière de politique des transports.

93. La réglementation harmonisée de la responsabilité permet d’éliminer les divergences en matière de transport ferroviaire transfrontalier et contribue ainsi à éliminer les obstacles au bon fonctionnement du transport transfrontalier, un objectif qui ne peut être aisément atteint s’il est laissé aux législations divergentes des États membres. Il est donc justifié de considérer l’action au niveau de l’Union comme étant couverte par l’un des objectifs de la politique des transports et comme étant conforme au principe de subsidiarité.

94. L’article 2 de l’accord d’adhésion est libellé comme suit : « Sans préjudice de l’objet et de la finalité de la convention, à savoir promouvoir, améliorer et faciliter le trafic international ferroviaire, et sans préjudice de sa pleine application à l’égard d’autres parties à la convention, dans leurs relations mutuelles, les parties à la convention qui sont des États membres de l’Union appliquent les règles de l’Union et n’appliquent donc les règles découlant de ladite convention que dans la mesure où il n’existe pas de règle de l’Union régissant le sujet particulier concerné » ( 78 ).

95. J’interprète l’article 2 de l’accord d’adhésion comme étant l’expression de l’intention de l’Union de réglementer la responsabilité liée à l’exécution de contrats d’utilisation des réseaux ferroviaires dans le transport frontalier au sein de l’Union en appliquant les Règles uniformes CUI à ces relations. En d’autres termes, l’Union a décidé de réglementer la responsabilité du gestionnaire du réseau en acceptant les Règles uniformes CUI y compris pour les situations internes à l’Union.

96. De plus, l’annexe II de la décision 2013/103 ( 79 ) explique la partie de la phrase mise en évidence de la manière suivante : « [l]es termes “régissant le sujet particulier concerné” doi[ven]t être compris comme s’appliquant au cas particulier régi par une disposition de la convention, appendices compris, et qui n’est pas régi par la législation de l’Union européenne ».

97. Les termes « que dans la mesure où il n’existe pas de règle de l’Union régissant le sujet particulier concerné » doivent, selon moi, être compris en ce sens que l’Union entend utiliser la COTIF comme constituant ses règles propres s’agissant de régir les transports au sein de l’Union. L’Union applique donc cette convention dans des domaines qui n’ont pas encore fait l’objet d’une réglementation interne, et ce aux fins de réglementer également les situations internes à l’Union, à l’égard desquelles elle dispose d’une compétence partagée.

98. Cette convention inclut les Règles uniformes CUI, ce qui signifie que l’Union a décidé d’appliquer ces règles à la responsabilité des gestionnaires d’infrastructure ferroviaire dans les situations internes à l’Union. En même temps, il est clair que, par ce choix, l’Union ne s’est pas privée de la possibilité de modifier ces règles en relation avec le transport au sein de l’Union. Les Règles uniformes CUI ne s’appliquent dès lors aux relations internes à l’Union que si et dans la mesure où il n’existe pas de règles différentes adoptées par l’Union. Jusqu’à ce que de telles règles soient adoptées, les Règles uniformes CUI n’en font pas moins également partie du droit de l’Union.

99. Pour cette raison, j’estime que l’Union a exercé sa compétence dans le domaine de la politique des transports, qu’elle partage avec ses États membres, afin d’appliquer également dans les situations internes à l’Union le système de responsabilité du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire prévu par les Règles uniformes CUI. Il en a résulté une préemption sur les pouvoirs réglementaires des États membres dans ce domaine. La Cour est dès lors compétente s’agissant d’interpréter les Règles uniformes CUI.

B. Sur la deuxième question préjudicielle : le dommage subi du fait de la location des locomotives de remplacement est-il couvert par les Règles uniformes CUI ?

100. Par sa deuxième question, la juridiction nationale demande à la Cour si l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI couvre les coûts exposés par le transporteur pour la location de locomotives de remplacement pendant la durée de réparation des locomotives endommagées. Il est donc demandé à la Cour d’interpréter la notion de « dommages matériels » au sens de cette disposition. Comme je l’ai déjà indiqué dans l’introduction, la Cour n’a pas encore eu l’opportunité d’interpréter les Règles uniformes CUI.

101. ÖBB-Infrastruktur fait valoir que les coûts de location des locomotives de remplacement représentent un dommage patrimonial pour Lokomotion plutôt qu’un dommage aux locomotives elles-mêmes, et qu’ils doivent donc être distingués des dommages occasionnés aux locomotives elles-mêmes. ÖBB-Infrastruktur fait en outre valoir que la structure des Règles uniformes CUI repose sur la responsabilité objective du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire, et qu’il en découle que l’étendue de la responsabilité au titre de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI doit faire l’objet d’une interprétation étroite. ÖBB-Infrastruktur souligne que, contrairement à l’article 15 des Règles uniformes CUI ( 80 ), qui permet d’aller au-delà des limites fixées en matière de responsabilité, lorsque la faute est établie, l’exigence de la responsabilité objective de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI impose une interprétation étroite de la notion de « dommages matériels ».

102. La Commission fait sienne cette interprétation, en soulignant que l’économie de la COTIF et des Règles uniformes CUI conforte l’idée d’une distinction entre les dommages matériels et les dommages pécuniaires, seuls les premiers étant couverts par l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

103. Lokomotion fait valoir, au contraire, que les coûts de location des locomotives de remplacement font partie des coûts résultant des dommages matériels au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI, puisqu’ils ont également contribué à remettre les locomotives dans leur état d’origine.

104. Je ne partage pas cette position.

105. Dans le cadre de l’interprétation d’un traité international, la Cour s’est, antérieurement ( 81 ), appuyée sur l’article 31 de la convention de Vienne, du 23 mai 1969, sur le droit des traités ( 82 ) et sur l’article 31 de la convention de Vienne, du 21 mars 1986, sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales ( 83 ), qui sont l’expression du droit international coutumier. Selon ces dispositions, un traité doit être interprété de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer à ses termes dans leur contexte, et à la lumière de son objet et de son but ( 84 ).

106. Tout d’abord, et contrairement à ce que prétend Lokomotion, rien dans l’économie et le contexte de l’article 8, paragraphe 1, des Règles uniformes CUI ne laisse penser que son but est de replacer intégralement l’opérateur dans sa situation initiale, en supprimant absolument toute entrave au fonctionnement normal de son activité causée par les dommages matériels.

107. L’article 8, paragraphe 1, sous a), des Règles uniformes CUI fait au contraire référence aux dommages corporels (mort, blessures ou toute autre atteinte à l’intégrité physique ou psychique). Si, par exemple, le personnel de l’opérateur devait subir un préjudice personnel, il ne me paraît pas conforme à cette disposition qu’un transporteur puisse réclamer les coûts liés au recrutement d’un personnel supplémentaire nécessité par ce préjudice.

108. De la même manière, les coûts de réparation exposés par Lokomotion sont ceux qui, selon moi, doivent faire l’objet de l’indemnisation au titre de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI. Les coûts de location des locomotives de remplacement ne peuvent, selon moi, être considérés comme relevant des dommages matériels, mais bien comme étant des coûts supplémentaires découlant de la volonté de Lokomotion de continuer à fournir ses services sans interruption.

109. L’article 8, paragraphe 1, sous c), des Règles uniformes CUI est la seule disposition qui se réfère aux dommages pécuniaires (c’est-à-dire ceux qui vont au-delà des dommages concrets aux personnes ou aux biens) que le transporteur est susceptible de répercuter sur le gestionnaire de l’infrastructure.

110. De surcroît, selon les termes de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI, le gestionnaire (ÖBB-Infrastruktur, en l’espèce) « est responsable », ce qui implique une responsabilité objective. Je partage la position d’ÖBB-Infrastruktur et de la Commission selon laquelle une responsabilité objective appelle une interprétation stricte de la notion de « dommages matériels ».

111. Enfin, je considère également que l’article 8, paragraphe 4, des Règles uniformes CUI présente une pertinence et plaide également en faveur d’une interprétation étroite de l’étendue de la responsabilité du gestionnaire au titre de l’article 8, paragraphe 1, sous b), de ces règles. Cette disposition permet plus précisément une extension de la responsabilité du gestionnaire pour les « dommages causés au transporteur par un retard ou par une perturbation dans l’exploitation ». Il s’agit des dommages subis par le transporteur du fait de l’impossibilité pour lui d’utiliser le véhicule perdu ou endommagé, en temps utile et de manière régulière.

112. Je ne veux pas laisser entendre que les coûts exposés par Lokomotion relèvent de cette disposition, puisque, selon les informations disponibles, l’exploitation n’a pas subi de retard ou de perturbation. En revanche, les coûts qui peuvent faire l’objet d’une indemnisation, en dehors des dommages matériels eux-mêmes, au titre de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI sont expressément énumérés dans le système de ces règles.

113. Enfin, l’article 8, paragraphe 1, sous c), des Règles uniformes CUI se réfère aux « dommages pécuniaires résultant des dommages-intérêts dus par le transporteur en vertu des Règles uniformes CIV ( 85 ) et des Règles uniformes CIM ( 86 )». Les dommages pécuniaires qui peuvent être récupérés au titre de la responsabilité objective sont ceux qu’a subis le transporteur du fait de l’impossibilité pour lui d’exécuter les obligations en matière de transport qui pèsent sur lui au titre des Règles uniformes CIV et CIM. Ces dommages pécuniaires peuvent dès lors être répercutés sur le gestionnaire de l’infrastructure.

114. Cette interprétation me semble compatible avec le Rapport explicatif sur les Règles uniformes CUI ( 87 ), qui indique que les dommages pécuniaires ne sont pas inclus à l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

115. Il est vrai que si des locomotives de remplacement sont louées, il est difficile de concevoir une situation dans laquelle les dommages pécuniaires mentionnés à l’article 8, paragraphe 1, sous c), ou à l’article 8, paragraphe 4, des Règles uniformes CUI sont susceptibles d’être subis. Cela ne signifie pas pour autant que ce type de dommages est couvert par l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

116. J’estime donc que les coûts de location des locomotives de remplacement ne relèvent pas de la notion de « dommages matériels » au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI.

C. Sur la troisième question préjudicielle : les parties peuvent-elles prévoir, dans un contrat, une responsabilité plus étendue au moyen d’une référence générale au droit national ?

117. Par sa troisième question, la juridiction nationale demande à la Cour si, au cas où l’article 8, paragraphe 1, sous b), des Règles uniformes CUI n’aurait pas vocation à s’appliquer aux coûts exposés par Lokomotion pour remplacer les locomotives endommagées, une référence générale à l’ABGB faite dans le contrat permet valablement de présumer que la responsabilité en cause est plus étendue que celle qui découle de l’article 4 et de l’article 19, paragraphe 1, des Règles uniformes CUI.

118. Cette question exige de la Cour qu’elle établisse quel est l’équilibre adéquat entre la liberté contractuelle et le caractère contraignant des Règles uniformes CUI en matière de responsabilité ( 88 ).

119. Comme je l’ai exposé ci-dessus, les parties ont convenu d’inclure les CG dans le contrat d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire ( 89 ). Ces dernières font référence à un certain nombre de sources, dont l’ABGB, qui, à son tour, prévoit, d’une part, que la faute est une condition de la responsabilité, mais qui permet, d’autre part, de demander l’indemnisation d’un éventail de dommages plus étendu, comme, en l’espèce, les coûts de location.

120. Est-il possible, dans ce contexte, de conclure que les parties, en prévoyant, à titre subsidiaire, l’application de l’ABGB, se sont accordées sur une plus grande responsabilité que celle découlant de l’article 4 des Règles uniformes CUI ?

121. Selon moi, il convient de donner une réponse affirmative à cette question.

122. L’article 4 des Règles uniformes CUI permet aux parties d’assumer une responsabilité plus étendue et des obligations plus lourdes que celles prévues dans les Règles uniformes CUI.

123. Il convient de dire d’emblée que je ne considère pas que cette disposition exige que tant le fondement que l’étendue de la responsabilité soient plus larges que ce que prévoient les Règles uniformes CUI. Je comprends l’article 4 des Règles uniformes CUI en ce sens qu’il confère aux parties au contrat la liberté de s’accorder sur une extension de responsabilité.

124. Cette interprétation est conforme au Rapport explicatif, qui indique, à propos de l’article 4 des Règles uniformes CUI, que le but de cet article est de permettre aux parties au contrat d’« élargir leur responsabilité » ( 90 ). Le rapport explicatif ne fait aucune distinction entre le fondement et l’étendue de la responsabilité.

125. Les parties peuvent dès lors prévoir, dans le contrat, une extension de la responsabilité du gestionnaire du réseau couvrant les dommages subis par l’opérateur du fait de la location de locomotives de remplacement pendant la durée de la réparation des locomotives endommagées. Cette responsabilité peut, de même, être fondée sur une faute.

126. ÖBB-Infrastruktur avance l’argument que la référence générale à différentes parties de la législation nationale dans les CG ne fournit qu’une énumération à titre d’exemple et non une énumération exhaustive, ce qui la rend trop imprécise pour être considérée comme étant une dérogation au sens de l’article 4 des Règles uniformes CUI. ÖBB-Infrastruktur fait également valoir que les CG font référence à différentes dispositions du droit national susceptibles d’être appliquées à la situation en cause, et qu’il en découle donc qu’il est nécessaire d’appliquer les Règles uniformes CUI en tant que seul instrument régissant la responsabilité découlant du contrat.

127. L’article 4 des Règles uniformes CUI ne restreint en rien la manière par laquelle les parties au contrat peuvent s’accorder sur une extension de la responsabilité. Rien ne permet de penser qu’une telle extension ne peut être le fruit d’une simple référence aux règles du régime national. C’est à la juridiction nationale qu’il appartient de décider si telle était effectivement l’intention des parties au contrat.

128. Une telle conclusion n’est en rien remise en question par l’article 19, paragraphe 1, des Règles uniformes CUI, qui prévoit l’obligation d’appliquer les Règles uniformes CUI à d’autres actions en matière de responsabilité. Le Rapport explicatif, en ce qui concerne l’article 19, paragraphe 1, des Règles uniformes CUI ( 91 ), indique que sa finalité est de « protéger, via la limitation des droits extra-contractuels [...], le régime de responsabilité ». Je pense toutefois que le litige de l’affaire au principal concerne une demande formulée sur la base du contrat (une extension de responsabilité) résultant de stipulations au titre de ce qu’autorise l’article 4 des Règles uniformes CUI. Il en découle que l’article 19, paragraphe 1, des Règles uniformes CUI ne trouve pas à s’appliquer dans l’affaire qui nous occupe.

129. Je pense donc que la Cour devrait répondre à la troisième question en ce sens que l’article 4 et l’article 19, paragraphe 1, des Règles uniformes CUI permettent aux parties au contrat d’étendre la responsabilité par une simple référence au droit national. Une telle extension peut prévoir une responsabilité plus lourde, mais elle est toutefois conditionnée à la preuve d’une faute.

V. Conclusion

130. Compte tenu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême, Autriche) de la manière suivante : 1) La Cour de justice de l’Union européenne est compétente s’agissant d’interpréter les règles uniformes concernant le contrat d’utilisation de l’infrastructure en trafic international ferroviaire (CUI) – Appendice E à la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF). 2) L’article 8, paragraphe 1, sous b), de ces règles uniformes doit être interprété en ce sens qu’il n’inclut pas les coûts supportés par le transporteur du fait de la nécessité de louer des locomotives pour remplacer ses locomotives existantes en raison des dommages causés à ces dernières. 3) L’article 4 et l’article 19, paragraphe 1, desdites règles uniformes permettent aux parties au contrat d’étendre la responsabilité par une référence générale au droit national, y compris lorsque cette stipulation entraîne une responsabilité plus étendue, toutefois conditionnée à l’existence d’une faute.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) La Cour décrit les accords mixtes comme des accords « signé[s] et conclu[s] tant par l’Union que par chacun des États membres de celle-ci ». Voir avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 29).

( 3 ) Voir Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2e édition, Oxford University Press, 2011, p. 278.

( 4 ) Appendice E de la COTIF du 9 juin 1999.

( 5 ) Voir points 9 à 11 des présentes conclusions.

( 6 ) Voir note en bas de page 4 des présentes conclusions.

( 7 ) Accord entre l’Union européenne et l’Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires concernant l’adhésion de l’Union européenne à la COTIF (JO 2013, L 51, p. 8, ci-après l’« accord d’adhésion »).

( 8 ) La COTIF a été ratifiée, aux fins du droit de l’Union, au moyen de la décision 2013/103/UE du Conseil, du 16 juin 2011, relative à la signature et à la conclusion de [l’accord d’adhésion] (JO 2013, L 51, p. 1).

( 9 ) Un nombre important d’accords internationaux auxquels l’Union est partie ont été conclus en tant qu’accords mixtes. Allan Rosas cite une étude réalisée en 2001 ayant identifié 154 accords mixtes. Ce nombre est sans doute plus élevé aujourd’hui. Voir Rosas, A., « Mixity Past, Present and Future : Some Observations », dans Chamon, M., et Govaere, I. (éd.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leyde, 2020, p. 8 à 18, p. 4.

( 10 ) À cet égard, Allan Rosas considère que « les accords mixtes représentent une illustration très parlante du caractère particulier du projet d’intégration européenne ». Voir Rosas, A. (note en bas de page 9 des présentes conclusions), p. 8.

( 11 ) Prete, L., « The Constitutional Limits to the Choice of Mixity after EUSFTA, COTIF I, MPA Antarctic and COTIF II : Towards a More Constructive Discourse ? », European Law Review, vol. 45, no 1, 2020, p. 113 à 127, en particulier p. 114.

( 12 ) Article 5, paragraphe 2, TUE.

( 13 ) Conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:296, point 63).

( 14 ) Cette expression a été inventée par Rosas, A., « Mixed Union – Mixed Agreements », dans Koskenniemi, M. (éd.), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leyde, 1998, p. 131. Voir, également, Chamon, M., et Govaere, I., « Introduction : Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law ? », dans Chamon, M., et Govaere, I. (éd.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leyde, 2020, p. 2 ; Govaere, I., « Facultative » and « Functional Mixity » in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral, College of Europe Research Paper in Law, 2019 ; Hillion, C., et Chamon, M., « Facultative Mixity and Sincere Cooperation », dans Chamon, M., et Govaere, I. (éd.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leyde, 2020, p. 86.

( 15 ) Voir arrêts du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935, point 66), et du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 126).

( 16 ) L’article 4, paragraphe 2, sous g), TFUE cite la politique des transports parmi les compétences partagées.

( 17 ) Voir Déclaration (point 12 des présentes conclusions).

( 18 ) Cette expression a été utilisée par l’avocat général Cosmas dans ses conclusions dans les affaires jointes Dior e.a. (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:378, point 32). Elle a également été utilisée par l’avocat général Szpunar dans ses conclusions dans l’affaire Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:296, point 93) ; et par une partie de la doctrine : par exemple, Heliskoski, J., « The Jurisdiction of the European Court of Justice to Give Preliminary Rulings on the Interpretation of Mixed Agreements », Nordic Journal of International Law, vol. 69, 2000, p. 395 à 412, en particulier p. 409.

( 19 ) Le plus récent est l’arrêt du 2 septembre 2021, République de Moldavie (C‑741/19, EU:C:2021:655). La principale raison pour laquelle la compétence de la Cour a été examinée dans cette affaire n’était cependant pas le fait que l’accord en cause était un accord mixte (ce qu’il était), mais que le litige à l’occasion duquel la question d’interprétation a été soulevée, bien que né entre deux parties en dehors de l’Union, devait être résolu par une juridiction d’un État membre.

( 20 ) Voir, en particulier, conclusions de l’avocat général Tesauro dans l’affaire Hermès (C‑53/96, EU:C:1997:539, points 20 et 21) ; conclusions de l’avocat général Cosmas dans les affaires jointes Dior e.a. (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:378, points 40 et 41) ; conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans l’affaire Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, points 47 à 54), et conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2010:436, points 50 à 56).

( 21 ) Voir Heliskoski, J. (note en bas de page 18 des présentes conclusions) ; Koutrakos, P., « Interpretation of Mixed Agreements », dans Hillion, C., et Koutrakos, P. (éd.), Mixed Agreements Revisited : The EU and its Member States in the World, Hart Publishing, Londres, 2010, p. 116 à 137 ; Prete, L. (note en bas de page 11 des présentes conclusions).

( 22 ) Arrêt du 5 décembre 2017 (C‑600/14, EU:C:2017:935).

( 23 ) Arrêt du 8 mars 2011 (C‑240/09, EU:C:2011:125).

( 24 ) Arrêt du 30 avril 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41).

( 25 ) Arrêt du 30 avril 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, points 3 à 6). Cette argumentation a également été appliquée pour justifier la compétence d’interpréter des actes adoptés sur le fondement d’un accord international auquel l’Union est partie [voir arrêt du 20 septembre 1990 (Sevince, C‑192/89, EU:C:1990:322)]. L’argument utilisé dans l’arrêt du 30 avril 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41), est devenu la justification normale de la compétence de la Cour s’agissant d’interpréter les accords internationaux dans les procédures préjudicielles, que la Cour reprend dans toutes ces affaires. Voir, plus récemment, arrêt du 2 septembre 2021, République de Moldavie (C‑741/19, EU:C:2021:655, point 23 et jurisprudence citée).

( 26 ) Timmermans, C. W. A., « The Court of Justice and Mixed Agreements », dans Cour de justice de l’Union européenne (éd.), The Court of Justice and the Construction of Europe : Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law – La Cour de Justice et la Construction de l’Europe : Analyses et Perspectives de Soixante Ans de Jurisprudence, T.M.C. Asser Press, La Haye, Pays-Bas, 2013, p. 667.

( 27 ) Arrêt du 30 septembre 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400).

( 28 ) Point 8 de cet arrêt.

( 29 ) Points 9 et 10 de cet arrêt.

( 30 ) Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Cosmas dans les affaires jointes Dior e.a. (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:378, points 37 et 38).

( 31 ) Arrêt du 16 juin 1998 (C‑53/96, EU:C:1998:292).

( 32 ) Arrêt du 14 décembre 2000 (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:688, points 35 et 39).

( 33 ) Arrêt du 8 mars 2011 (C‑240/09, EU:C:2011:125).

( 34 ) Arrêt du 2 septembre 2021 (C‑741/19, EU:C:2021:655).

( 35 ) Arrêt du 11 septembre 2007 (C‑431/05, EU:C:2007:496).

( 36 ) Arrêt du 19 mars 2002 (C‑13/00, EU:C:2002:184).

( 37 ) Arrêt du 7 octobre 2004 (C‑239/03, EU:C:2004:598).

( 38 ) Arrêt du 30 mai 2006 (C‑459/03, EU:C:2006:345).

( 39 ) Arrêt du 16 juin 1998 (C‑53/96, EU:C:1998:292).

( 40 ) Règlement (CE) no 40/94 du Conseil, du 20 décembre 1993, sur la marque communautaire (JO 1994, L 11, p. 1).

( 41 ) Arrêt du 16 juin 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292, point 32).

( 42 ) Arrêt du 18 octobre 1990 (C‑297/88 et C‑197/89, EU:C:1990:360).

( 43 ) Arrêt du 17 juillet 1997 (C‑28/95, EU:C:1997:369).

( 44 ) Arrêt du 17 juillet 1997 (C‑130/95, EU:C:1997:372).

( 45 ) Arrêt du 11 septembre 2007 (C‑431/05, EU:C:2007:496).

( 46 ) Arrêt du 11 septembre 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, point 47).

( 47 ) Voir, par exemple, arrêts du 19 mars 2002, Commission/Irlande (C‑13/00, EU:C:2002:184, point 16), et du 7 octobre 2004, Commission/France (C‑239/03, EU:C:2004:598, point 29).

( 48 ) Voir explication fournie à cet égard dans les conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Commission/Irlande (C‑459/03, EU:C:2006:42, point 33).

( 49 ) Conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Commission/Irlande (C‑459/03, EU:C:2006:42, point 34). Sur ce fondement, il conclut que l’arrêt du 7 octobre 2004, Commission/France (C‑239/03, EU:C:2004:598), antérieur, peut être interprété en ce sens que « la Cour a considéré que, dans le domaine des rejets d’eau douce et de limons dans le milieu marin, la Communauté, en concluant l’accord, avait exercé sa compétence non exclusive ».

( 50 ) Arrêt du 5 décembre 2017 (C‑600/14, EU:C:2017:935, point 66).

( 51 ) Arrêt du 20 novembre 2018 (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 126).

( 52 ) Cette interprétation de la jurisprudence a également été proposée par la doctrine. Voir Neframi, E., « Article 216(1) TFUE and the Union’s shared external competence in the light of mixity : Germany v Council (COTIF) », Common Market Law Review, vol. 56, 2019, p. 489 à 520, en particulier p. 506 et 507.

( 53 ) Avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376).

( 54 ) Comme l’indique la Cour, elle s’est bornée, par sa constatation que, dans le domaine d’une compétence partagée, mais non exercée, « l’accord envisagé ne saurait être approuv[é] par l’Union seule » [avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017, EU:C:2017:376, point 244], à rappeler le contexte de fait de la décision de conclure l’accord avec Singapour comme un accord mixte [arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935, point 68)]. La Cour a clarifié le contexte politique de la signature de cet accord : le choix de la mixité a été fait en raison de l’absence de la majorité nécessaire au Conseil pour conclure l’accord sans la participation des États membres. La mixité a donc été le résultat de circonstances politiques plutôt qu’une nécessité en droit.

( 55 ) C’est à tout le moins vrai en droit de l’Union. Il va de soi que si le droit international s’oppose à ce que l’Union conclue un accord international sans la participation de tout ou partie de ses États membres, cet accord doit être conclu comme un accord mixte afin de respecter le droit international. Voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, points 127 à 133).

( 56 ) Voir arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, EU:C:1971:32, point 17).

( 57 ) L’avocate générale Kokott examine également la préemption dans deux affaires : voir ses conclusions dans les affaires jointes Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:362, points 111 à 117) et dans l’affaire Commission/Conseil (C‑13/07, EU:C:2009:190, point 76).

( 58 ) Sur cette confusion, voir l’excellent article de Cremona, M., « Defining Competence in EU External Relations : Lessons from the Treaty Reform Process », dans Dashwood, A., et Maresceau, M. (éd.), Law and Practice of EU External Relations : Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge University Press, Cambridge, 2008, p. 34 à 69.

( 59 ) Il en est ainsi dans le domaine des compétences partagées susceptibles de faire l’objet d’une préemption, mais pas dans le domaine des compétences partagées parallèles. Même si la majorité des compétences partagées envisagées par les traités sont susceptibles de faire l’objet d’une préemption, il existe certaines compétences partagées qui ne le sont pas, mais qui sont plutôt parallèles. Cela signifie que tant l’Union que les États membres peuvent exercer leurs compétences simultanément. Il en est ainsi dans le domaine de l’aide humanitaire et de la coopération au développement. Voir, à cet égard, article 4, paragraphe 4, TFUE.

( 60 ) Voir conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans l’affaire Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, points 54 à 60).

( 61 ) Conclusions de l’avocat général Cosmas dans les affaires jointes Dior e.a. (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:378, point 44).

( 62 ) Conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans l’affaire Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, point 52) et conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2010:436, note en bas de page 31, en regard du point 47).

( 63 ) Voir conclusions de l’avocat général Wahl dans l’avis 3/15 [(Traité de Marrakech sur l’accès aux œuvres publiées), EU:C:2016:657, point 119].

( 64 ) L’article 216, paragraphe 1, TFUE prévoit, notamment, que l’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou des organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d’un accord est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités.

( 65 ) Voir conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:296, point 118).

( 66 ) De Baere, G., « Subsidiarity as a Structural Principle Governing the use of EU External Competences », dans Cremona, M. (éd.), Structural Principles in EU External Relations, Hart Publishing, Oxford, 2018, p. 93 à 116, en particulier p. 112 à 114.

( 67 ) Conclusions de l’avocat général Cosmas dans les affaires jointes Dior e.a. (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:378, point 48).

( 68 ) Voir arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935, point 70).

( 69 ) Cette procédure a été suivie dans l’adhésion de l’Union à la COTIF, y compris les Règles uniformes CUI. Voir considérants de la décision 2013/103.

( 70 ) Voir arrêt du 26 novembre 2014, Parlement et Commission/Conseil (C‑103/12 et C‑165/12, EU:C:2014:2400, point 84).

( 71 ) La Cour, dans son arrêt du 24 juin 2014, Parlement/Conseil (C‑658/11, EU:C:2014:2025, point 56), partage la position de l’avocat général Bot selon laquelle les procédures relatives à l’action interne et à l’action externe sont symétriques.

( 72 ) Dans ses arrêts du 14 décembre 2000, Dior e.a. (C‑300/98 et C‑392/98, EU:C:2000:688, point 33) ; du 11 septembre 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, point 33), et du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, point 31).

( 73 ) Voir Rosas, A., op. cit., note en bas de page 9 des présentes conclusions, p. 12.

( 74 ) Voir points 64 à 67 des présentes conclusions.

( 75 ) Voir article 7 de l’accord d’adhésion et appendice à l’annexe I de la décision 2013/103, intitulée « Déclaration de l’Union européenne concernant l’exercice des compétences ».

( 76 ) À cet égard, la Cour a considéré, en ce qui concerne l’adhésion de l’Union à la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (CNUDM) et la Déclaration de compétences de la Communauté faite dans le contexte de cette adhésion, que cette déclaration constituait un fondement de référence utile, mais ne pouvait être considérée comme étant exhaustive. Voir arrêt du 30 mai 2006, Commission/Irlande (C‑459/03, EU:C:2006:345, point 109). Voir, également, Govaere, I., « Beware of the Trojan Horse : Dispute Settlement in (Mixed) Agreements and the Autonomy of the EU Legal Order », dans Hillion, C., et Koutrakos, P. (éd.), Mixed Agreements Revisited : The EU and its Member States in the World, Hart Publishing, Londres, 2010, p. 187 à 207, en particulier p. 194.

( 77 ) Au moyen de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen (JO 2012, L 343, p. 32), qui a remplacé un certain nombre de directives énumérées dans la Déclaration (voir point 12 des présentes conclusions). La Commission invoque, notamment, cette directive pour conclure à la compétence de la Cour. Ladite directive, selon moi, ne suffit toutefois pas pour constater une compétence exclusive de l’Union au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Voir, également, conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:296, points 154 et 155).

( 78 ) Mise en italique par mes soins.

( 79 ) Déclaration de l’Union européenne conformément à l’article 2 de l’accord d’adhésion, joint en annexe II de cette décision.

( 80 ) L’article 15 des Règles uniformes CUI est libellé comme suit : « Les limites de responsabilité prévues dans les présentes Règles uniformes ainsi que les dispositions du droit national, qui limitent les indemnités à un montant déterminé, ne s’appliquent pas s’il est prouvé que le dommage résulte d’un acte ou d’une omission que l’auteur du dommage a commis, soit avec l’intention de provoquer un tel dommage, soit témérairement et avec conscience qu’un tel dommage en résultera probablement. »

( 81 ) Voir, pour un exemple récent, arrêt du 19 novembre 2020, B S et C A [Commercialisation du cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938, point 66).

( 82 ) Nations unies, Recueil des Traités, vol. 1155, p. 331.

( 83 ) Documents officiels de la conférence des Nations unies sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, vol. 2, p. 91.

( 84 ) Voir, en ce sens, arrêt du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, point 40).

( 85 ) Règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des voyageurs (CIV) (Appendice A à la COTIF). L’article 26, paragraphe 1, des Règles uniformes CIV dispose plus particulièrement : « Le transporteur est responsable du dommage résultant de la mort, des blessures ou de toute autre atteinte à l’intégrité physique ou psychique du voyageur causé par un accident en relation avec l’exploitation ferroviaire survenu pendant que le voyageur séjourne dans les véhicules ferroviaires, qu’il y entre ou qu’il en sort quelle que soit l’infrastructure ferroviaire utilisée. »

( 86 ) Règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des marchandises (CIM) (Appendice B à COTIF). L’article 23, paragraphe 1, des Règles uniformes CIM dispose plus particulièrement : « Le transporteur est responsable du dommage résultant de la perte totale ou partielle et de l’avarie de la marchandise survenues à partir de la prise en charge de la marchandise jusqu’à la livraison, ainsi que du dommage résultant du dépassement du délai de livraison, quelle que soit l’infrastructure ferroviaire utilisée. »

( 87 ) Rapport explicatif consolidé de l’Assemblée générale, AG 12/13, Add. 8, 30 septembre 2015, p. 15, titre III, point 2. La Cour s’est référée antérieurement à ce rapport explicatif à propos des Règles uniformes CIV dans son arrêt du 26 septembre 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, point 41). Même si ledit rapport explicatif n’a évidemment pas un caractère contraignant pour la Cour s’agissant d’interpréter les Règles uniformes CUI, il me semble qu’il peut être utilisé comme une aide à l’interprétation.

( 88 ) Le rapport explicatif sur les Règles uniformes CUI indique, par exemple, que « [l]es Règles uniformes concernant le contrat d’utilisation de l’infrastructure en trafic international ferroviaire (RU CUI) [...] se basent sur l’idée fondamentale de laisser aux parties au contrat un maximum de libertés dans la conception de leurs relations contractuelles, la responsabilité devant toutefois être réglée de manière uniforme et contraignante. L’on évite ainsi en particulier les problèmes qui pourraient résulter de différents régimes de responsabilité nationaux » (p. 3, point 7).

( 89 ) Voir points 15 et 16 des présentes conclusions.

( 90 ) Rapport explicatif sur les Règles uniformes CUI, p. 10, point 3. Voir note en bas de page 87 des présentes conclusions.

( 91 ) Rapport explicatif sur les Règles uniformes CUI, article 19, p. 20, point 1, concernant l’article 19 des Règles uniformes CUI. Voir note en bas de page 87 des présentes conclusions.