CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. EVGENI TANCHEV

présentées le 21 décembre 2016 ( 1 )

Affaire C‑535/15

Freie und Hansestadt Hamburg

contre

Jost Pinckernelle

[Demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne)]

«Enregistrement, évaluation, autorisation et restrictions applicables aux substances chimiques (REACH) — Champ d’application ratione materiae de l’obligation d’enregistrement auprès de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) — Autorité d’un État membre interdisant l’exportation en provenance de l’Union de sulfate de nicotine non enregistré à l’importation — Article 5 du règlement (CE) no 1907/2006 — Article 126 du règlement (CE) no 1907/2006 concernant les sanctions en cas de non-respect du règlement»

1. La question qui est soumise à la Cour dans cette affaire porte sur le champ d’application ratione materiae des prescriptions en matière d’enregistrement imposées par l’article 5 du règlement (CE) no 1907/2006 ( 2 ) (ci-après le « règlement REACH »). Plus précisément, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) se demande si un opérateur ayant importé une substance chimique dans l’Union, en l’espèce du sulfate de nicotine, sans respecter l’obligation de l’enregistrer auprès de l’Agence européenne des produits chimiques (ci-après l’« ECHA »), peut se voir refuser l’autorisation, par l’autorité d’un État membre telle que la ville de Hambourg, d’exporter la substance chimique en dehors de l’Union. La ville de Hambourg lui refuse au motif que l’exportation du sulfate de nicotine en question constitue une violation autonome de l’article 5 du règlement REACH.

I – Cadre juridique

A – Le droit de l’Union

2. Les considérants 2, 3, 7 et 122 du règlement REACH énoncent ce qui suit : « (2) Le fonctionnement efficace du marché intérieur des substances ne peut être assuré que s’il n’existe pas, d’un État membre à l’autre, de différences significatives entre les exigences applicables aux substances. (3) Un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement devrait être assuré dans le cadre du rapprochement des dispositions législatives relatives aux substances, dans le but de parvenir à un développement durable. Cette législation devrait être appliquée d’une manière non discriminatoire, que les substances fassent l’objet d’échanges dans le marché intérieur ou au niveau international dans le respect des engagements internationaux de la Communauté […] (7) Pour préserver l’intégrité du marché intérieur et assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, en particulier celle des travailleurs, ainsi que de l’environnement, il est nécessaire de veiller à ce que la fabrication de substances dans la Communauté soit conforme au droit communautaire, même si ces substances sont exportées. […] (122) Pour que la transparence, l’impartialité et la cohérence du niveau des mesures d’exécution des États membres soient assurées, il est nécessaire que les États membres mettent en place un système de sanctions approprié en vue d’imposer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives aux opérateurs qui ne respectent pas le présent règlement, car toute violation de celui-ci peut avoir des effets nocifs pour la santé humaine et l’environnement. »

3. L’article 1er du règlement REACH est intitulé « Objet et champ d’application ». Son paragraphe 1 dispose : « Le présent règlement vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, y compris la promotion de méthodes alternatives pour l’évaluation des dangers liés aux substances, ainsi que la libre circulation des substances dans le marché intérieur tout en améliorant la compétitivité et l’innovation. »

4. L’article 3 du règlement REACH, intitulé « Définitions », dispose : « Aux fins du présent règlement, on entend par : […] 7) “déclarant” : le fabricant ou l’importateur d’une substance ou le producteur d’un article soumettant une demande d’enregistrement pour une substance ; […] 9) “fabricant” : toute personne physique ou morale établie dans la Communauté qui fabrique une substance dans la Communauté ; 10) “importation” : l’introduction physique sur le territoire douanier de la Communauté ; 11) “importateur” : toute personne physique ou morale établie dans la Communauté qui est responsable de l’importation ; 12) “mise sur le marché” : le fait de fournir un produit ou de le mettre à la disposition d’un tiers, à titre onéreux ou non. Toute importation est assimilée à une mise sur le marché. […] ».

5. L’article 5 du règlement REACH est intitulé « Pas de données, pas de marché » et dispose : « Sous réserve des articles 6, 7, 21 et 23, des substances telles quelles ou contenues dans des préparations ou des articles ne sont pas fabriquées dans la Communauté ou mises sur le marché si elles n’ont pas été enregistrées conformément aux dispositions pertinentes du présent titre, lorsque cela est exigé. »

6. L’article 6, paragraphe 1, du règlement REACH, intitulé « Obligation générale d’enregistrement de substances telles quelles ou contenues dans des mélanges », prévoit que : « Sauf disposition contraire du présent règlement, tout fabricant ou importateur d’une substance, telle quelle ou contenue dans un ou plusieurs mélange(s), en quantités de 1 tonne ou plus par an, soumet une demande d’enregistrement à l’Agence. »

7. L’article 126 du règlement REACH, intitulé « Sanctions en cas de non‑respect du règlement », est libellé comme suit : « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions du présent règlement et prennent toute mesure nécessaire pour en assurer la mise en œuvre. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. […] »

B – Le droit national

8. Les dispositions pertinentes du droit national figurent dans la Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (loi sur la protection contre les substances dangereuses, dite loi sur les produits chimiques, [Chemikaliengesetz], ci-après la « ChemG »), dans la version de la communication du 28 août 2013 (BGBl. I, p. 3498, 3991), ainsi que dans la Hamburgisches Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (HmbGVBl., p. 77) (loi de Hambourg sur la protection de la sécurité publique et de l’ordre public, ci-après la « SOG »).

9. Les articles 21, 23 et 27b de la ChemG disposent ce qui suit : « Article 21 – Contrôle (1) Les autorités compétentes du Land contrôlent la mise en œuvre de la présente loi et des règlements pris en exécution de celle-ci, sauf disposition contraire de la présente loi. (2) Le paragraphe 1 vaut aussi pour les règlements de la Communauté européenne ou de l’Union européenne qui concernent les matières couvertes par la présente loi, pour autant que le contrôle de leur mise en œuvre incombe aux États membres. […] Article 23 – Mesures de l’autorité publique (1) L’autorité compétente du Land peut, dans un cas d’espèce, prendre les mesures nécessaires pour remédier aux violations constatées, ou prévenir des violations futures, de la présente loi, des règlements pris en application de celle-ci ou de l’un des règlements de la Communauté européenne ou de l’Union européenne mentionnés à l’article 21, paragraphe 2, première phrase […]. Article 27b – Violations du règlement (CE) no 1907/2006 (1) Est punie d’une peine d’emprisonnement de deux ans maximum ou d’une amende toute personne qui enfreint le règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), […] 1. en fabriquant ou en mettant sur le marché, en violation de l’article 5, une substance telle quelle ou contenue dans une préparation ou un produit. […] »

10. L’article 3, paragraphe 1, de la SOG, dans la version pertinente du 16 juin 2005 (HmbGVBl p. 233), est rédigé comme suit : « Article 3 – Missions 1) Les autorités administratives prennent, dans le cadre de leurs compétences et dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation, les mesures nécessaires, dans le cas d’espèce, à la protection du public ou de l’individu, pour prévenir les risques imminents à la sécurité publique ou à l’ordre public ou mettre fin à des atteintes à la sécurité publique ou à l’ordre public (mesures de prévention des risques). […] »

II – Les faits au principal et la question préjudicielle

11. Le requérant, M. Pinckernelle, commercialise des produits chimiques. Il demande l’annulation d’une décision prise par la ville de Hambourg le 29 juin 2009 (ci-après « la décision ») lui refusant l’autorisation d’exporter des lots contenant 19,4 tonnes de sulfate de nicotine (ci-après « les lots ») vers un pays tiers, en l’espèce la Russie, qu’il avait importé de Chine dans l’Union européenne après le 1er décembre 2008. Le sulfate de nicotine est utilisé en Russie comme désinfectant dans l’industrie et dans les installations pour les animaux ( 3 ). Toutefois, il ne peut pas être utilisé dans l’Union à cette fin et est soumis à des restrictions sévères ( 4 ).

12. Auparavant, la police fluviale de Hambourg et le service de l’économie et du travail de la ville de Hambourg avaient saisi les lots dans le cadre d’une enquête pénale. Ceux-ci étaient stockés dans un entrepôt d’Hambourg et le sont toujours. Par arrêtés du 23 février 2009 et du 18 mai 2009, la ville de Hambourg a ordonné que les lots ne quittent pas l’entrepôt ( 5 ). L’arrêté du 18 mai 2009 précisait qu’ils ne pouvaient être enlevés de l’entrepôt qu’après autorisation préalable de la ville de Hambourg ( 6 ).

13. Avant l’importation, M. Pinckernelle n’avait pas procédé à l’enregistrement préalable requis par l’article 28 du règlement REACH, et aucun enregistrement n’avait été effectué en application de l’article 6 du règlement REACH. La décision de la ville de Hambourg indiquait que le sulfate de nicotine était stocké illégalement à Hambourg, que son exportation vers un pays tiers n’était pas susceptible de légaliser la situation, mais qu’il constituait lui-même une atteinte à la sécurité publique et à l’ordre public.

14. M. Pinckernelle a contesté la décision devant le Verwaltungsgericht (tribunal administratif, Allemagne), mais son recours a été rejeté. Suite à l’appel interjeté par M. Pinckernelle, l’Oberverwaltungsgericht (Cour administrative d’appel, Allemagne) a infirmé, par un arrêt du 25 février 2014, le jugement rendu par le Verwaltungsgericht (tribunal administratif, Allemagne). Il a annulé la décision et a ordonné à la ville d’Hambourg d’autoriser l’exportation des lots. L’Oberverwaltungsgericht (Cour administrative d’appel, Allemagne) a expliqué que l’exportation envisagée d’une substance importée en violation de l’article 5 du règlement REACH ne constituait pas une nouvelle violation des dispositions combinées de l’article 5 et de l’article 3, point 12, de ce règlement si, comme en l’espèce, la substance n’était pas disponible sur le marché européen en raison d’une interdiction de commercialisation.

15. La ville de Hambourg a formé un recours en « Revision » contre cet arrêt en saisissant la juridiction de renvoi.

16. Toutefois, indépendamment de la procédure administrative qui fait l’objet de l’ordonnance de renvoi, M. Pinckernelle a été condamné, dans le cadre d’une procédure pénale en Allemagne, à une peine d’emprisonnement de 18 mois, suspendue par un sursis probatoire de trois ans, et à une amende de 340000 euros pour exercice d’activités illégales dans le négoce de substances chimiques (ci‑après la « procédure pénale ») ( 7 ). Cette procédure n’a pas été engagée par la ville de Hambourg, mais par l’autorité chargée des poursuites pénales ( 8 ).

17. Le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) a posé la question préjudicielle suivante : « L’article 5 du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission doit-il être interprété en ce sens que, sous réserve des articles 6, 7, 21 et 23 de ce règlement, des substances ne peuvent pas être exportées hors du territoire de l’Union si elles n’ont pas été enregistrées conformément aux dispositions pertinentes du titre II du même règlement, lorsque cela est exigé ? »

18. Des observations écrites ont été présentées à la Cour par la ville de Hambourg, les gouvernements allemand et italien et par la Commission européenne. Tous, à l’exception de l’Italie, ont présenté des observations orales à l’audience qui s’est tenue le 28 septembre 2016, tout comme le représentant de M. Pinckernelle.

III – Analyse

A – Introduction

19. Le sulfate de nicotine est un produit inflammable qui peut être toxique pour l’homme par inhalation, contact avec la peau ou absorbé autrement. Il peut également avoir des effets néfastes à long terme sur le milieu aquatique étant donné qu’il est toxique pour la vie sous-marine et qu’il peut nuire à la biodiversité ( 9 ).

20. Le règlement REACH vise à assurer la gestion sûre des risques associés aux substances chimiques tout au long de la chaîne d’approvisionnement ( 10 ), de la fabrication et l’importation des substances chimiques jusqu’aux consommateurs de produits contenant des substances chimiques, et, dans une certaine mesure, l’élimination des substances chimiques. Dès lors, son champ d’application est étendu ( 11 ). S’étend-il pour autant ratione materiae aux exportations qui n’ont pas été fabriquées dans l’Union, mais qui n’ont pas été enregistrées auprès de l’ECHA à l’importation comme elles auraient dû l’être ? C’est, en substance, la question qui est soumise à l’examen de la Cour en l’espèce.

21. Avant d’aborder l’examen de la question posée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne), il convient de noter qu’elle est strictement délimitée.

22. Comme la Commission l’a souligné à l’audience, la Cour est invitée à répondre à la question ponctuelle de savoir si l’exportation vers un pays tiers à partir de l’Union de substances chimiques non enregistrées à l’importation constitue une violation de l’article 5 du règlement REACH qui est séparée et distincte de la violation de l’article 5 du règlement REACH qui est survenue à l’importation. Dans ces conditions, mon analyse se limitera, pour l’essentiel, à cette question.

23. Comme cela ressort des observations écrites déposées devant la Cour, le traditionnel exercice d’interprétation de la réglementation est fondamental pour répondre aux allégations des parties et, plus particulièrement, pour déterminer le sens de l’expression « mises sur le marché » figurant à l’article 5 du règlement REACH.

24. Les termes « mises sur le marché » figurant à l’article 5 signifient-ils qu’ils se limitent aux substances chimiques mises sur le marché intérieur de l’Union ( 12 ), excluant ainsi les substances chimiques qui n’ont pas été enregistrées à l’importation dans l’Union, mais qu’un opérateur souhaite exporter, comme l’affirment M. Pinckernelle et la Commission, ou signifient-ils que l’article 5 s’applique lorsque les substances chimiques sont mises sur n’importe quel marché au monde, ce qui inclurait les substances chimiques non enregistrées à l’importation qui sont destinées à l’exportation vers des États tiers, comme l’affirment la ville de Hambourg, l’Allemagne et l’Italie ?

25. Eu égard aux méthodes d’interprétation habituelles de la Cour, je suis parvenu à la conclusion que l’expression « mises sur le marché » figurant à l’article 5 du règlement REACH doit être interprétée comme faisant référence au marché intérieur de l’Union. Je m’en expliquerai dans la partie III B, ci-dessous.

26. Cela étant, la question de savoir si une sanction effective, proportionnée et dissuasive avait été appliquée en ce qui concerne l’importation (illégale) des lots a été soulevée à l’audience, nonobstant les obligations de sanction imposées à l’Allemagne par l’article 126 du règlement REACH. Le représentant de M. Pinckernelle a déclaré que le défaut d’enregistrement des lots avait été sanctionné dans le cadre de la procédure pénale (ce qui incluait la sanction pour violation de l’article 5 du règlement REACH), alors que le représentant de la ville de Hambourg a indiqué que les lots n’en faisaient pas partie. D’après la ville de Hambourg, la procédure pénale concernait de fausses déclarations de M. Pinckernelle relatives à d’autres substances chimiques, et une tentative de vendre, sous de fausses identités, des substances chimiques interdites en Europe. Si tel était le cas, il se pourrait que l’infraction au règlement REACH qui a été commise lorsque M. Pinckernelle a importé les lots dans l’Union européenne soit encore impunie à ce jour, mis à part la saisie de ces lots.

27. Ces considérations, ainsi que les arguments soulevés par l’Allemagne et la ville de Hambourg relatifs à la nécessité d’interpréter l’article 5 du règlement REACH de manière à prévenir l’apparition de failles dans son application, montrent qu’il est impossible d’interpréter l’article 5 du règlement REACH et de savoir dans quelle mesure il s’applique aux exportations non enregistrées à l’importation, en l’absence d’obligations de sanction des États membres au titre de l’article 126 du règlement REACH.

28. Par conséquent, je formulerai quelques observations dans la partie III C concernant le contexte dans lequel ma réponse à la question préjudicielle doit nécessairement se lire ( 13 ).

29. Enfin, le point de savoir si une réponse affirmative à la question telle que formulée par la juridiction de renvoi entraînerait la violation du principe ne bis in idem, protégé en droit de l’Union par l’article 50 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), a fait débat à l’audience. Compte tenu de l’absence de référence au principe ne bis in idem dans la décision de renvoi ( 14 ) et de la question de fait non résolue du lien entre les procédures pénale et administrative dans cette affaire, ce point doit être tranché par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne), qui est autorisé à saisir à nouveau la Cour à titre préjudiciel conformément à l’article 267 TFUE ( 15 ).

B – Interprétation de l’article 5 du règlement REACH

1. Dans son approche

30. Comme un commentateur l’a fait observer ( 16 ), le règlement REACH ne contient pas un dispositif réglementaire, mais plutôt un ensemble de dispositifs qui sont regroupés dans un instrument. Huit de ses titres exposent le cœur de son droit matériel. Le titre I recouvre les généralités. Le titre II porte sur l’enregistrement des substances chimiques. Le titre III régit l’échange des données et la prévention des essais inutiles. Le titre IV concerne l’information à l’intérieur de la chaîne d’approvisionnement. Le titre V expose les règles relatives aux utilisateurs en aval, alors que le titre VI recouvre l’évaluation, le titre VII l’autorisation, et le titre VIII les restrictions.

31. J’observe d’emblée que l’emploi de l’expression « mises sur le marché » ou les variantes temporelles du mot « mises » combiné aux termes « sur le marché » ne se limite pas à l’article 5 du règlement REACH dans le titre II. Il figure à l’article 1er, paragraphe 2, du chapitre 1 du titre I, la partie du règlement qui énonce son objet et son champ d’application. Il est répété dans le titre IV relatif à l’information à l’intérieur de la chaîne d’approvisionnement (article 31, paragraphe 5), dans le titre VII relatif à l’autorisation [articles 56, paragraphe 1, et 58, paragraphe 1, sous c)], et dans le titre VIII relatif aux restrictions (articles 67, paragraphes 1 et 3, 68, paragraphe 1, et 69, paragraphes 1et 4).

32. En outre, comme cela ressort des observations écrites de l’Allemagne, le règlement REACH est novateur en ce qu’il crée un système complet de réglementation des substances chimiques dans l’Union, géré par une autorité paneuropéenne, l’ECHA, laquelle est créée conformément au titre X du règlement REACH.

33. Par conséquent, dans l’intérêt de la sécurité juridique et de la cohérence ( 17 ), et compte tenu du fait que la Cour a noté le caractère « intégré » du système établi par le règlement REACH ( 18 ), je ne retiendrais pas une approche en vertu de laquelle la signification de l’expression « mises sur le marché » et ses variantes temporelles pourrait différer selon l’article ou le titre du règlement REACH dans lequel elles figurent. Une telle approche serait en contradiction avec l’article 3, paragraphe 12, du règlement REACH, qui propose une définition de l’expression « mises sur le marché » applicable à tous ses titres, et avec la jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle l’architecture ou la structure générale de la législation de l’Union dans laquelle figure une disposition fournit des informations sur la signification qu’il convient de lui attribuer ( 19 ).

34. Le règlement REACH ne fait pas non plus référence à la loi des États membres pour déterminer le sens et la portée de l’expression « mises sur le marché ». C’est pourquoi on doit en donner une interprétation autonome et uniforme dans toute l’Union ( 20 ), laquelle doit être déterminée d’après les méthodes d’interprétation reconnues en droit de l’Union ( 21 ).

2. Signification

a) Versions linguistiques

35. Les observations écrites de la ville de Hambourg, de l’Allemagne, de l’Italie et de la Commission, font toutes état des différentes versions linguistiques de l’article 5 du règlement REACH en ce qui concerne la signification de l’expression « mises sur le marché ». Les principaux arguments du débat sont les suivants.

36. Selon les observations écrites de l’Allemagne, il n’y a en fait aucune ambigüité dans l’article 5 en ce sens que, si l’on s’en tient à sa signification littérale, l’expression « mises sur le marché » figurant à l’article 5 ou à l’article 3, paragraphe 12, du règlement REACH ne contient aucune limitation territoriale. L’Allemagne renvoie aux versions allemande, anglaise et française pour étayer son interprétation de l’expression « mises sur le marché » de l’article 5 du règlement REACH.

37. L’Italie et la ville de Hambourg font valoir que l’absence d’utilisation de termes spécifiques dans l’article 5 du règlement REACH, qui rattacheraient les termes « mises sur le marché » à « dans la Communauté », de la même manière que l’article 5 délimite le terme « fabriquées », signifie qu’aucune limitation territoriale à l’Union européenne ne s’applique aux substances « mises sur le marché ». La ville de Hambourg soutient que le simple emploi du terme « intérieur » à côté de « marché » aurait limité l’article 5 du règlement REACH dans le sens prôné par M. Pinckernelle et la Commission, si telle avait été l’intention du législateur de l’Union. La ville de Hambourg et l’Italie affirment toutes les deux que rien dans l’article 3, paragraphe 12, du règlement REACH ne permet de contredire cette thèse.

38. La Commission relève que, dans huit versions linguistiques, l’expression « dans la Communauté » figurant à l’article 5 du règlement REACH s’applique à la fois à la fabrication et à la mise sur le marché, que trois versions linguistiques sont ambigües, et que dix semblent ne lier la limitation territoriale « dans la Communauté » qu’à la fabrication ( 22 ). C’est pourquoi la Commission soutient que la seule manière d’éviter une interprétation qui serait contraire aux huit versions linguistiques dans lesquelles l’expression « dans la Communauté » inclut à la fois la fabrication et la mise sur le marché consiste à adopter l’interprétation de l’article 5 du règlement REACH qu’elle préconise ( 23 ).

39. En cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et du contexte de la réglementation dont elle fait partie, et de sa finalité ( 24 ). De plus, la genèse d’une disposition du droit de l’Union peut également révéler des éléments pertinents pour son interprétation ( 25 ). C’est à la lumière de ces principes que j’interprèterai l’expression « mises sur le marché » figurant à l’article 5 du règlement REACH.

b) Économie générale et contexte

40. Dans l’interprétation des mesures adoptées par l’Union, le contexte recouvre un certain nombre d’éléments de référence. Il comprend une comparaison avec la législation ayant précédé la mesure en cause mais que cette mesure a abrogée ( 26 ). Il inclut la législation de l’Union qui se rapporte à la mesure en question ou qui est liée à celle-ci d’une manière déterminante ( 27 ). En outre, il renvoie aussi au contexte de la disposition concernée en lien avec les autres dispositions de l’instrument de l’Union dont elle découle et avec l’économie générale de ce dernier.

41. Concernant le premier élément, on ne peut tirer la moindre conclusion du fait que deux des mesures ayant précédé le règlement REACH, et qui ont été abrogées par ce règlement, contenaient des clauses imposant une limitation territoriale expresse au marché intérieur de l’Union alors que le règlement REACH ne le fait pas ( 28 ). Quant au second, la question de savoir si le règlement REACH relève des mesures prises par la Commission en application du « Guide bleu » relatif à la mise en œuvre de la réglementation de l’Union européenne sur les produits 2016 ( 29 ), et l’affirmation figurant dans ce document, selon laquelle, aux fins de la législation d’harmonisation de l’Union, un produit est mis sur le marché lorsqu’il est mis à disposition pour la première fois sur le marché de l’Union ( 30 ), ne me semblent pas fondamentales.

42. Cela tient au fait que je considère ces deux éléments comme des indices d’une présomption réfragable selon laquelle la législation de l’Union qui régit expressément la mise sur le « marché intérieur » d’un produit quelconque a la même signification que lorsque cette même législation fait référence à la mise « sur le marché ». Cette présomption est réfragable en application des règles d’interprétation des mesures adoptées par l’Union de sorte, par exemple, qu’une référence non équivoque à un marché géographique particulier autre que le marché intérieur serait normalement compris selon sa signification littérale ( 31 ).

43. Cependant, ce genre de termes ne figure pas dans l’article 5 du règlement REACH, et les dispositions de ce règlement suggérant qu’il vise à réglementer uniquement les substances chimiques mises sur le marché intérieur de l’Union sont largement plus nombreuses que les indices d’une intention du législateur de l’Union de réglementer les substances chimiques mises sur le marché de pays tiers.

44. Par exemple, le considérant 2 fait référence au « fonctionnement efficace du marché intérieur des substances » (surligné par nos soins) comme à un objectif du règlement ( 32 ), alors que l’article 1er, intitulé « Objet et champ d’application », dispose ensuite que le règlement REACH vise notamment à assurer « la libre circulation des substances dans le marché intérieur ». On doit souligner l’absence, tant dans les considérants que dans le titre I intitulé « Généralités », de tout objet en rapport avec la réglementation de substances chimiques mises sur le marché de pays tiers.

45. Comme cela a été indiqué ci-dessus, il existe d’autres dispositions du règlement REACH, en dehors de l’article 5, qui font référence aux substances « mises sur le marché » par opposition au « marché intérieur » ( 33 ), et je reconnais que cette incohérence rédactionnelle est regrettable. Je reconnais également que la définition de la « mise sur le marché », qui figure à l’article 3, paragraphe 12, ne renvoie pas expressément au marché intérieur. Toutefois, si l’on analyse le règlement REACH dans une perspective globale, on s’aperçoit que, lorsque l’expression « mises sur le marché », ou ses variantes temporelles, est utilisée, elle est généralement restreinte par son contexte au marché « intérieur » de l’Union, qui définit ainsi son champ d’application ratione materiae en excluant l’exportation des substances chimiques qui n’ont pas été enregistrées à l’importation.

46. Plus particulièrement, tout au long du règlement REACH, la proximité de l’expression « sur le marché » par rapport à une autre disposition limite souvent les termes aux paramètres du marché intérieur de l’Union ( 34 ). À d’autres endroits, le lien entre l’expression « sur le marché » et un article du règlement REACH figurant dans un autre titre aboutit au même résultat.

47. En effet, c’est le cas de l’article 3, paragraphe 12, qui énonce, dans sa deuxième phrase, que toute importation « est assimilée à une mise sur le marché ». En effet, le terme « importation » est ensuite défini à l’article 3, paragraphe 10, comme signifiant « l’introduction physique sur le territoire douanier de la Communauté ».

48. L’article 56, paragraphe 1, du titre VII relatif à l’autorisation énonce qu’un fabricant, importateur ou utilisateur en aval s’abstient de « mettre sur le marché » une substance. Toutefois, il est immédiatement précédé de l’article 55, selon lequel le but du titre VII est d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

49. L’article 56, paragraphe 1, sous e), qui figure également dans le titre VII, permet qu’une substance soit « mise sur le marché » si l’utilisation a été autorisée à un utilisateur en aval immédiat. Toutefois, la définition de l’utilisateur en aval énoncée à l’article 3, paragraphe 13, se rapporte aux personnes physiques ou morales « établies dans la Communauté ».

50. L’article 68 figurant dans le titre VIII relatif aux restrictions, est intitulé « [I]nstauration de nouvelles restrictions et modification de restrictions existantes ». Il mentionne les risques inacceptables pour la santé humaine ou l’environnement résultant, entre autres, de la « mise sur le marché », mais renvoie ensuite immédiatement à la nécessité d’une réponse « au niveau communautaire » ( 35 ).

51. Je fais également référence à l’article 31, paragraphe 5, du titre IV relatif à l’information à l’intérieur de la chaîne d’approvisionnement. Il laisse entendre que la « mise sur le marché » renvoie au marché intérieur de l’Union étant donné que la fiche de données de sécurité qu’elle évoque doit être fournie dans la langue de l’État membre concerné (à moins que le ou les États membres concernés en disposent autrement).

52. Enfin, et ce point est le plus important, l’article 5 lui-même doit être interprété comme faisant référence au marché « intérieur » si l’on tient dûment compte de l’article 6. L’article 5 doit nécessairement être lu dans le contexte de l’article 6, car la première ligne de l’article 5 indique qu’il s’entend sous réserve, entre autres, de l’article 6. Par ailleurs, l’article 5 précise que l’enregistrement est effectué conformément aux dispositions pertinentes du titre II, lorsque cela est exigé. L’article 6 du règlement REACH, qui prescrit l’enregistrement de substances telles quelles ou contenues dans des préparations, semble être la disposition pertinente pour l’enregistrement des lots en cause dans cette affaire ( 36 ).

53. Or, l’article 6 impose ses obligations d’enregistrement à « tout fabricant ou importateur » et ne fait pas référence aux exportateurs. Cela n’est peut-être pas très surprenant étant donné que la définition du « déclarant » à l’article 3, paragraphe 7, est tout aussi silencieuse sur les exportateurs en ce qu’elle précise que le déclarant est « le fabricant ou l’importateur d’une substance ou le producteur d’un article soumettant une demande d’enregistrement pour une substance ».

54. En effet, le règlement REACH porte essentiellement sur les activités des importateurs et des exportateurs, auxquels il fait référence plus de quarante fois dans le règlement ( 37 ). L’article 1er, paragraphe 3, relatif à l’objet et au champ d’application du règlement REACH, énonce que le présent « règlement repose sur le principe qu’il incombe aux fabricants, aux importateurs et aux utilisateurs en aval de veiller à fabriquer, mettre sur le marché ou utiliser des substances qui n’ont pas d’effets nocifs pour la santé humaine ou l’environnement. Ses dispositions reposent sur le principe de précaution. » Toutefois, l’article 1er, paragraphe 3, n’impose aucune obligation aux exportateurs.

55. Le règlement REACH contient comparativement peu de références aux activités des exportateurs, et aucune d’entre elles n’étaye la thèse selon laquelle l’exportation de substances chimiques vers des pays tiers qui n’ont pas été enregistrées à l’importation dans l’Union constitue une violation nouvelle et autonome de l’article 5.

56. Le considérant 7 porte sur la fabrication des substances et fait référence à l’objectif de préservation de l’intégrité du marché intérieur. Par conséquent, la précision par laquelle s’achève le considérant 7, à savoir « même si ces substances sont exportées », vise à empêcher les fabricants établis dans le marché intérieur de se soustraire au champ d’application ratione materiae du règlement REACH en faisant valoir que les substances chimiques utilisées dans ces processus sont destinées à l’exportation. J’en arrive à cette conclusion parce que le terme « fabricant » est défini à l’article 3, paragraphe 9, du règlement REACH comme désignant « toute personne physique ou morale établie dans la Communauté qui fabrique une substance dans la Communauté ».

57. Par ailleurs, il existe, dans le règlement REACH, une lex specialis concernant les substances chimiques qui sont enregistrées dans l’Union, exportées, puis réimportées. L’article 2, paragraphe 7, sous c), dans le titre I, prévoit une exemption au titre II relatif à l’enregistrement, au titre V relatif aux obligations des utilisateurs en aval, et au titre VI relatif à l’évaluation lorsque l’exportation est effectuée par un acteur de la chaîne d’approvisionnement et réimportée dans l’Union par le même ou par un autre acteur de la chaîne d’approvisionnement. Cette exemption est effective lorsque cet acteur démontre que i) la substance réimportée est la même que la substance exportée ; ii) qu’il a reçu toutes les informations pertinentes visées aux articles 31 ou 32 du règlement REACH, relatives à la substance exportée ( 38 ).

58. Par conséquent, l’article 2, paragraphe 7, sous c), du règlement REACH semble indiquer que le champ d’application ratione materiae relatif à l’exportation de substances chimiques est limité à celles qui sont réimportées. La même approche est suggérée par l’article 2, paragraphe 1, sous b), qui exempte du champ d’application du règlement les substances soumises à un contrôle douanier, à condition, entre autres, qu’elles soient destinées à la réexportation ou en transit ( 39 ), et par le fait qu’un règlement de l’Union distinct, à savoir le règlement (UE) no 649/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2012, concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux ( 40 ) prévoit des règles et procédures spécifiques pour l’exportation des substances chimiques qui sont interdites ou strictement réglementées dans l’Union ( 41 ).

59. Un commentateur soutient que, dès lors que « le règlement REACH ne s’applique pas à l’utilisation de produits chimiques en dehors de l’Union, on peut en toute logique interpréter ces termes comme ne couvrant que les utilisateurs établis dans l’Union. Dans le même ordre d’idées, les exigences imposées par la mise sur le marché doivent être interprétées comme s’appliquant uniquement à la mise sur le marché de l’Union, et non aux marchés extérieurs à l’Union » ( 42 ). Je suis parvenu à la conclusion qu’une analyse contextuelle de l’article 5 du règlement REACH corrobore cette thèse.

c) Genèse

60. L’attention de la Cour a été attirée sur très peu de travaux préparatoires concernant le règlement REACH qui révèleraient une intention du législateur de l’Union d’étendre les exigences d’enregistrement visées à l’article 5 du règlement REACH aux exportations non-enregistrées à l’importation ( 43 ). Il est vrai que l’Allemagne a suggéré de modifier la rédaction de l’article 64, paragraphe 1, sur l’interdiction et la limitation des substances de manière à ce qu’il fasse référence à « toute fourniture ou mise à disposition » sur le marché. Toutefois, cette suggestion semblait ne concerner que la proposition de la Commission relative aux interdictions et aux restrictions. Par ailleurs, elle semblait également avoir principalement pour objet de garantir l’application des règles d’interdiction et de restriction à chaque fois qu’une substance chimique est mise sur le marché et pas uniquement la première fois, au lieu de porter sur les exportations. Je reconnais que le même document attribue également à l’Allemagne le point de vue selon lequel la définition de la mise sur le marché englobe « la fourniture d’une substance à un tiers dans un autre pays (“exportation”) » (surlignement dans l’original). Cependant, il ajoute ensuite que s’« il n’y a pas de consensus sur ce point, ce point pourrait également devoir être clarifié » ( 44 ).

61. Lorsque la clarification est intervenue, elle a eu lieu pendant la phase post‑législative, au cours de laquelle la Commission a expliqué pourquoi elle considérait que la « mise sur le marché » visée à l’article 3, paragraphe 12, du règlement REACH fait référence à la mise sur le marché de l’Union de substances chimiques ( 45 ). L’Allemagne a rejeté ce point de vue ( 46 ).

62. Par conséquent, cet élément est, à lui seul, insuffisant pour établir une intention de la part du législateur de l’Union d’inclure les marchés des pays tiers dans les termes « mises sur le marché » de l’article 5 du règlement REACH ( 47 ), et j’ajouterais qu’on ne peut pas non plus le déduire du texte de la proposition de la Commission.

d) Objet

63. En effet, la Cour a récemment déclaré, dans l’arrêt Canadian Oil Company Sweden and Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171), que les « principes cardinaux régissant le système intégré de contrôle des substances chimiques ont été présentés par la Commission européenne dans l’introduction de sa proposition de règlement COM(2003) 644 final, du 29 octobre 2003 ». La Cour a déclaré ce qui suit : « Celle-ci décrit “le système REACH” comme comprenant, tout d’abord, l’enregistrement pour lequel “l’industrie est tenue de se procurer des informations pertinentes sur les substances qu’elle produit et d’exploiter ces informations pour assurer une gestion sûre desdites substances”, ensuite, “l’évaluation, qui permet de vérifier que l’industrie respecte ses obligations”, et l’autorisation, pour les substances extrêmement préoccupantes dont “les risques liés à l’utilisation [...] sont maitrisés de manière appropriée ou [dont] les avantages socio-économiques l’emportent sur les risques [s’il] n’existe pas de substances ou de technologies de remplacement comme autre solution convenable”. Enfin, “la procédure de restrictions offre un filet de sécurité permettant de gérer les risques qui ne sont pas couverts de manière adéquate par d’autres dispositions du système REACH” » ( 48 ).

64. L’inclusion de substances chimiques qui sont destinées à quitter le territoire douanier de l’Union après une importation initiale sans enregistrement n’est pas cohérente, sur le plan logique, avec la réalisation d’aucun des objectifs post‑enregistrement du règlement REACH d’évaluation, d’autorisation et de restriction. Cela est dû en particulier aux difficultés pratiques que l’ECHA, ou tout autre organisme de l’Union ou d’un État membre, rencontrerait dans le contrôle et la gestion des substances après qu’elles ont quitté le territoire douanier de l’Union, et au fait que la Cour a déclaré que « l’objectif principal » poursuivi par le règlement REACH est de contrôler les substances chimiques, lorsqu’elles se présentent en tant que telles ou en mélange ( 49 ).

65. Comme la ville de Hambourg l’a souligné à l’audience, une fois que les lots seront en Russie, la ville de Hambourg ne pourra plus y avoir accès. En d’autres termes, il manque des dispositions dans le règlement REACH qui donnent à l’Union ou aux autorités des États membres les moyens et la possibilité de gérer et de contrôler les substances chimiques qui ont été mises sur le marché de pays tiers. Dès lors, toute interprétation de l’article 5 du règlement REACH qui plaiderait en faveur de l’effet utile d’une telle finalité semblerait injustifiée ( 50 ).

66. J’observe que la présente espèce diffère du problème récemment examiné par la Cour dans l’arrêt du 21 septembre 2016, European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703), dans laquelle elle a jugé que les expérimentations animales portant sur des ingrédients à usage cosmétique survenues en dehors de l’Union relevaient de l’article 18, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1223/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, relatif aux produits cosmétiques ( 51 ). Cette décision a été rendue dans le contexte d’un recours formé par une association professionnelle représentant les fabricants d’ingrédients utilisés dans les produits cosmétiques au sein de l’Union européenne afin de faire constater l’éventuelle exposition de ses membres à des sanctions pénales dans le cas où ils mettraient sur le marché du Royaume-Uni des produits cosmétiques comprenant des ingrédients qui ont fait l’objet d’expérimentations animales en dehors de l’Union (points 12 à 15 de l’arrêt). Par conséquent, il n’était pas question, dans cette affaire, du manque de moyens pratiques de l’Union pour réglementer les expérimentations animales portant sur des ingrédients, étant donné que la réglementation n’intervenait qu’à l’importation.

67. Il est vrai que l’article 106 du règlement REACH prévoit la participation de pays tiers aux travaux de l’ECHA, que l’article 107 du règlement REACH permet d’accueillir des représentants d’organisations internationales pour participer aux travaux de l’ECHA en qualité d’observateurs, que l’article 120 du règlement REACH porte sur la coopération avec des pays tiers et des organisations internationales, et que l’article 77, paragraphe 2, sous a), du règlement REACH oblige le secrétariat de l’ECHA, en application du titre II, à faciliter l’enregistrement des substances importées, conformément aux obligations commerciales internationales de la Communauté à l’égard des pays tiers.

68. Je tiens compte également des deux instruments environnementaux internationaux mentionnés dans le règlement REACH, à savoir le plan d’exécution adopté le 4 septembre 2002 au sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg (considérant 4) et l’approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques (SAICM) adoptée à Dubaï le 6 février 2006 (considérant 6).

69. Cependant, aucune des dispositions précitées du règlement REACH, ni aucun instrument portant sur la protection environnementale internationale évoqué dans cette affaire ( 52 ), n’établissent d’engagement pris par l’Union pour exercer son autorité sur les substances chimiques exportées au-delà de son territoire douanier ( 53 ). Dès lors que cette frontière est franchie, l’Union est nécessairement limitée, au moins sur le plan pratique, dans les moyens dont elle dispose pour assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, comme le prévoient l’article 1er, paragraphe 1, et les considérants 1 et 3 du règlement REACH ( 54 ).

70. Ces éléments permettent de conclure que, si l’article 5 du règlement REACH, dans sa version actuelle, est « peu cohérent et inadapté à l’objectif » qu’il tend à réaliser, il revient alors au législateur de l’Union « d’intervenir à cet égard et de prendre les mesures appropriées » ( 55 ), compte tenu notamment des répercussions complexes qui surviendraient si le règlement REACH devait s’étendre, ratione materie, aux exportations non enregistrées à l’importation ( 56 ).

C – L’article 126 du règlement REACH

71. Il est constant que la ville de Hambourg n’a pas demandé d’injonction judiciaire ordonnant l’enregistrement des lots au titre des articles 5 et 6 du règlement REACH. Conformément à la décision de renvoi, il est possible d’imposer cet enregistrement en vertu du droit administratif allemand. Or, dès 2009, suite à la première décision de renvoi relative au règlement REACH, l’un des avocats généraux avait fait observer que « l’enregistrement de substances sert précisément à améliorer l’information sur les risques liés à ces substances » ( 57 ).

72. Cette situation pose problème car, comme cela a déjà été indiqué, si la procédure pénale ne portait pas sur les lots en cause dans la présente espèce, l’infraction à l’article 5 du règlement REACH qui a été commise à l’importation n’a peut-être pas été réprimée par une sanction effective, proportionnée et dissuasive, comme l’exige l’article 126 du règlement REACH. Par ailleurs, comme la Commission le souligne dans ses observations écrites, M. Pinkernelle pourrait avoir violé le règlement REACH à plusieurs titres ( 58 ).

73. Compte tenu du niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement requis par l’article 1er, paragraphe 1, du règlement REACH ainsi qu’à ses considérants 1 et 3, et du niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité qui sont intégrés dans les politiques de l’Union en vertu de l’article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 59 ), l’article 126 du règlement REACH oblige les États membres à s’assurer que les sanctions prévues pour la mise en œuvre du règlement REACH reflètent la gravité du manquement ( 60 ), nonobstant le pouvoir discrétionnaire imparti aux États membres pour choisir les sanctions en l’absence d’harmonisation ( 61 ). Par ailleurs, la violation du règlement REACH doit être sanctionnée dans des conditions de fond et de procédure qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d’une nature similaire ( 62 ). D’une manière générale, le système de sanctions doit être dissuasif ( 63 ).

74. Par conséquent, les autorités compétentes des États membres peuvent mettre en œuvre l’une ou l’ensemble des mesures suivantes pour remédier au défaut d’enregistrement au titre du règlement REACH ( 64 ). Les moyens employés varieront inévitablement en fonction de l’ensemble des circonstances du cas particulier. Ces moyens incluent i) les injonctions judiciaires ordonnant l’enregistrement ; ii) toute mesure provisoire nécessaire ( 65 ), telle que des injonctions judiciaires ordonnant la saisie des substances chimiques en attendant la fin des procédures de régularisation pour que, d’un point de vue pratique, elles ne puissent pas être exportées ; iii) l’imposition d’amendes, et iv) dans les cas graves, l’application de sanctions pénales ( 66 ).

75. L’application des régimes de sanction prévus par les États membres aux fins de l’exécution du règlement REACH est, bien sûr, soumise au respect des droits fondamentaux protégés par la Charte ( 67 ) et de principes généraux du droit tels que le principe de proportionnalité. Cela signifie que la ou les sanctions choisies doivent être dûment adaptées à la réalisation des objectifs du règlement REACH et ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre ( 68 ). C’est à ce stade qu’un opérateur peut par exemple faire valoir que l’enregistrement engendre des frais disproportionnés ou que la sanction choisie par l’autorité de l’État membre est par ailleurs excessive.

76. Enfin, je tiens à souligner que les principes que j’ai évoqués ici s’appliquent de la même manière aux importations qui seront négociées sur le marché intérieur de l’Union qu’aux importations dans l’Union qui sont destinées à l’exportation vers des pays tiers, conformément à l’engagement d’application non‑discriminatoire énoncé dans la deuxième phrase du considérant 3 du règlement REACH.

77. Par conséquent, même si je comprends les inquiétudes de l’Allemagne et de la ville de Hambourg en ce sens que l’interprétation des termes « mises sur le marché » figurant à l’article 5 du règlement REACH qui s’entendrait à l’exclusion de l’exportation de substances chimiques non enregistrées à l’importation pourrait ouvrir à la porte à des importateurs peu scrupuleux enfreignant sciemment les obligations d’enregistrement des produits chimiques imposées par l’Union, sachant qu’ils peuvent simplement exporter, cette éventualité semblerait pouvoir être évitée par une application rigoureuse des dispositions combinées des articles 5, 6, 7 et 126 de ce règlement.

IV – Conclusion

78. Par ces motifs, je propose à la Cour de répondre à la demande de décision préjudicielle posée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) dans les termes suivants : L’article 5 du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 552/2009 de la Commission du 22 juin 2009, doit être interprété en ce sens que, sous réserve que toutes les exigences des articles 6, 7, 21, 23 et 126 de ce règlement soient respectées, des substances peuvent être exportées hors du territoire de l’Union si elles n’ont pas été enregistrées conformément aux dispositions pertinentes du titre II du même règlement.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1). La version du règlement REACH applicable aux faits du litige au principal est celle qui a été modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) no 552/2009 de la Commission du 22 juin 2009 (JO 2009, L 164, p. 7).

( 3 ) Conformément aux observations écrites de la Commission.

( 4 ) Ibid. La Commission cite, entre autres, le règlement (UE) no 528/2012 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides (JO 2012, L 167, p. 1).

( 5 ) Conformément aux observations écrites de la Commission.

( 6 ) Ibid.

( 7 ) Le représentant de M. Pinckernelle a dit à l’audience que la procédure pénale avait pris fin en janvier 2012.

( 8 ) Conformément à la plaidoirie de la ville de Hambourg.

( 9 ) Voir annexe III du règlement REACH ainsi que la page https://echa.europa.eu/substance-information/-/substanceinfo/100.000.551.

( 10 ) Bergkamp, L., et Penman, M., « Introduction », The European Union Reach Regulation for Chemicals: Law and Practice, Oxford University Press, 2013, p. 1, à la p. 2.

( 11 ) Ibid.

( 12 ) Ceci est sans préjudice du fait que le règlement REACH s’applique à l’Islande, au Lichtenstein et à la Norvège. Voir l’accord sur l’Espace économique européen, annexe II, partie II (JO 1994, L 1, p. 3). En outre, les présentes conclusions font référence à la « Communauté européenne » lorsque cette dénomination est employée dans le règlement REACH.

( 13 ) Arrêt du 27 octobre 2009, ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, point 81 et jurisprudence citée).

( 14 ) Les informations figurant dans la décision de renvoi servent non seulement à permettre à la Cour de fournir des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour. Voir les conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire Banif Plus Bank (C‑312/14, EU:C:2015:621, points 20 et 21).

( 15 ) La Cour a examiné une combinaison de sanctions pénales et administratives en vue de l’application du droit de l’Union et le principe ne bis in idem visé à l’article 50 de la Charte dans l’arrêt Åkerberg Fransson du 26 février 2013 (C‑617/10, EU:C:2013:105).

( 16 ) Bergkamp précité, p. 2.

( 17 ) Ces préoccupations sont exprimées dans le livre blanc de la Commission proposant le règlement REACH COM(2003) 644 final – 2003/0256 COD par exemple, p. 2 à 5.

( 18 ) Arrêts du 10 septembre 2015, FCD et FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, point 32), et du 17 mars 2016, Canadian Oil Company Sweden et Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171, point 25).

( 19 ) Voir, par exemple, arrêt du 31 mars 1998, France e.a./Commission (affaires jointes C‑68/94 et C‑30/95, EU:C:1998:148, point 168).

( 20 ) Voir, par exemple, arrêt du 9 novembre 2000, Yiadom (C‑357/98, EU:C:2000:604, point 26).

( 21 ) Concernant les méthodes d’interprétation employées par la Cour, voir, par exemple, Lenaerts, K. et Gutiérrez-Fons, J. « To Say What the Law of the EU is: Methods of Interpretation and the European Court of Justice » (2014) 20 Columbia Journal of European Law p. 3 ; Sebastian Martens, A.E., Methodenlehre des Unionsrechts Max Planck Institut für ausländisches und internationals Privatrecht (2013) ; Beck, G. The Legal Reasoning of the Court of Justice (Hart Publishing, 2012), en particulier le chapitre 7.

( 22 ) Dans ses observations écrites, la Commission déclare que les versions linguistiques espagnole, lituanienne et allemande peuvent être interprétées de deux manières. Les versions bulgare, estonienne, finnoise, grecque, italienne, néerlandaise, polonaise et portugaise, comme les versions française et anglaise, donnent l’impression que l’expression « dans la Communauté » se rapporte uniquement à la fabrication. Les versions danoise, lettone, hongroise, roumaine, slovaque, suédoise, slovène et tchèque sont claires et rattachent l’expression « dans la Communauté » à la fois à la fabrication et à la mise sur le marché.

( 23 ) Toutes les versions linguistiques ont la même valeur, laquelle ne saurait varier en fonction de l’importance de l’État membre qui pratique la langue en cause. Arrêt du 2 avril 1998, EMU Tabac e.a. (C‑296/95, EU:C:1998:152, point 36).

( 24 ) Arrêt du 18 septembre 2014, Vueling Airlines (C‑487/12, EU:C:2014:2232, point 31 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêts du 22 juin 2016, Thomas Philipps (C‑419/15, EU:C:2016:468, point 18 et jurisprudence citée) et du 4 février 2016, Hassan (C‑163/15, EU:C:2016:71, point 19 et jurisprudence citée).

( 25 ) Arrêt du 27 octobre 2016, Commission/Allemagne (C‑220/15, EU:C:2016:815, point 39).

( 26 ) Voir, par exemple, conclusions de l’avocat général Øe dans l’affaire Carrefour Hypermarchés (C‑562/15, EU:C:2016:781, point 23) (affaire encore en cours).

( 27 ) Pour une discussion détaillée, voir Beck, précité à la note 21, p. 193. Voir, par exemple, arrêts du 16 juillet 1998, Gut Springenheide et Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:369, points 28 à 30), et du 27 septembre 2001, Bacardi (C‑253/99, EU:C:2001:490, point 50).

( 28 ) Voir article 1er, paragraphe 1, et article 1er, paragraphe 2, sous b), de la directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l’emploi de certaines substances et préparations dangereuses (JO 1976, L 262, p. 201), et article 1er, paragraphe 1, de la directive 91/155/CEE de la Commission, du 5 mars 1991, définissant et fixant, en application de l’article 10 de la directive 88/379/CEE du Conseil, les modalités du système d’information spécifique relatif aux préparations dangereuses (JO 1991, L 76, p. 35).

( 29 ) (JO 2016, C 272, p. 1) (« Guide bleu »). Rien dans le guide de l’ECHA concernant l’article 5 du règlement ne suggère que l’article 5 englobe les exportations non enregistrées à l’importation. Toutefois, en tout état de cause, je fais observer que le guide de l’ECHA n’est pas juridiquement contraignant. Voir arrêt FCD et FMB (EU:C:2015:576, points 28 et 29), et les conclusions de l’avocat général Mengozzi du 28 septembre 2016 dans les affaires C‑323/15 P, Polynt/Hitachi et C‑324/15 P, Hitachi Chemical Europe GmbH et Polynt SpA/ECHA.

( 30 ) Guide bleu ibid p. 18.

( 31 ) Concernant la relation entre la signification littérale, l’objet et le contexte, voir arrêt du 27 octobre 2016, Commission/Allemagne (C‑220/15, EU:C:2016:815, points 37 à 39). Voir conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Commission/Allemagne (C‑220/15, EU:C:2016:534, en particulier le point 38). Si la signification littérale d’une disposition aboutit à un non-sens, elle devrait être interprétée par référence au contexte. Voir point 37 des conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179) et la jurisprudence citée.

( 32 ) Les considérants du préambule ont la double fonction d’interprétation des dispositions pertinentes et d’identification de l’objet des mesures en question. Voir Beck, précité, p. 191.

( 33 ) Voir ci-dessus point 31.

( 34 ) Pour un exemple d’utilisation d’un positionnement systématique pour déterminer la signification d’une disposition, voir les conclusions de l’avocat général Stix-Hackl du 10 mai 2005 dans l’affaire Transport Maatschappij Traffic (C‑247/04, EU:C:2005:277, points 20 à 25).

( 35 ) Par conséquent, les références à la « mise sur le marché » à l’article 69, paragraphes 1 et 4, du règlement REACH régissant l’élaboration de propositions par la Commission en cas de risque pour la santé humaine ou pour l’environnement, doivent également être limitées aux propositions qui portent sur une action au niveau de la Communauté.

( 36 ) Aucun élément du dossier ne suggère que les lots ne contiennent une substance contenue dans un article telle que celles régies par l’article 7. Voir, d’une manière générale arrêt FCD et FMB du 10 septembre 2015 (EU:C:2015:576).

( 37 ) Les utilisateurs en aval font également l’objet d’une réglementation complète, mais surtout dans le titre V.

( 38 ) L’article 31 concerne les exigences relatives aux fiches de données de sécurité et l’article 32 porte sur l’obligation de communiquer des informations en aval dans la chaîne d’approvisionnement au sujet des substances telles quelles ou dans des préparations pour lesquelles une fiche de données de sécurité n’est pas requise.

( 39 ) Voir également considérant 10. Je suis d’avis que l’annexe XVII du règlement REACH, dans sa version modifiée par le règlement no 552/2009 corrobore cette interprétation dans la mesure où elle s’oppose à l’application, en vertu du règlement REACH, de restrictions imposées par la directive 76/769 aux exportations relevant du règlement REACH.

( 40 ) JO 2012, L 201, p. 60.

( 41 ) Voir document de la Commission CA/20/2012 du 9 mars 2012 sur la dixième réunion des autorités compétentes pour REACH et CLP (CARACAL), p. 2.

( 42 ) Bergkamp, L. et Herbatschek, K. « Key concepts and Scope » in Bergkamp, L. (éd) précité, p. 40, à la p. 73.

( 43 ) L’importance de la genèse d’une disposition pour son interprétation a été évoquée récemment par la Cour dans l’arrêt du 27 octobre 2016, Commission/Allemagne (C‑220/15, EU:C:2016:815, point 39).

( 44 ) Document de travail du Conseil 168/05, groupe de travail ad-hoc sur les substances, 3 mai 2005, p. 3.

( 45 ) Concernant la position de la Commission, voir document de la Commission CA/20/2012 du 9 mars 2012 sur la dixième réunion des autorités compétentes pour REACH et CLP (CARACAL) des 21, 22 et 23 mars 2012.

( 46 ) Dixième réunion de suivi CARACAL. Commentaire de l’Allemagne sur le document CA/20/2012 « Clarification sur la notion de mise sur le marché ».

( 47 ) Dans ses observations écrites, la Commission indique également que les termes « mises sur le marché » ont été introduits dans l’article 5 du règlement REACH suite à une proposition de modification présentée par le gouvernement néerlandais, laquelle ne visait pas à faire entrer les exportations non-enregistrées à l’importation dans le champ d’application du règlement REACH. La Commission fait référence au document du Conseil de l’Union européenne DG C I, document de travail 214/05 (groupe de travail ad-hoc sur les substances chimiques), Bruxelles, 11 juillet 2005.

( 48 ) Point 25 citant l’arrêt du 10 septembre 2015 dans l’affaire FCD et FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, point 32).

( 49 ) Arrêt du 10 septembre 2015, FCD et FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, point 49). Dans son arrêt du 13 mai 2014, Google Spain et Google (C‑131/12, EU:C:2014:317, point 54), la Cour a jugé que « le législateur de l’Union a entendu éviter qu’une personne soit exclue de la protection garantie par [la directive 95/46 en cause dans cette affaire] et que cette protection soit contournée, en prévoyant un champ d’application territorial particulièrement large ». L’application des règles d’interprétation du droit de l’Union montre qu’il n’est pas possible de tirer une conclusion identique en ce qui concerne le règlement REACH.

( 50 ) Concernant le rôle de l’effet utile dans l’interprétation de mesures de l’Union, voir les conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Commission/Allemagne (C‑220/15, EU:C:2016:534, point 33 et jurisprudence citée).

( 51 ) JO 2009, L 342, p. 59.

( 52 ) L’Allemagne a également invoqué l’« Agenda 21 », un plan d’action juridiquement non contraignant des Nations-Unis concernant le développement durable, adopté à l’issue du Sommet de la Terre (conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement) qui s’est tenu à Rio de Janeiro, au Brésil, en 1992. http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52.

( 53 ) Sur le concours que peuvent apporter, à des fins d’interprétation, les instruments internationaux conclus par l’Union, voir, par exemple, arrêt du 11 avril 2013, HK Danmark (affaires jointes C‑335/11 et C‑337/11, EU:C:2013:222, points 37 et 39).

( 54 ) La question délicate de la compétence extraterritoriale en droit de l’Union est actuellement pendante devant la Cour. Voir, dans le contexte du droit de la concurrence, les conclusions de l’avocat général Wahl du 20 octobre 2016 dans l’affaire Intel Corporation Inc. (C‑413/14 P, pendante). Voir également les conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire InnoLux/Commission (C‑231/14 P, EU:C:2015:292).

( 55 ) Voir arrêt du 23 mars 2000, Met-Trans et Sagpol (affaires jointes C‑310/98 et C‑406/98, EU:C:2000:154, point 32). Cela vaut également pour les préoccupations exprimées par la juridiction de renvoi au sujet des articles 21 et 23 du règlement REACH.

( 56 ) L’Allemagne et la ville de Hambourg ont exprimé leurs inquiétudes sur le fait que le droit de l’Union n’offrait pas de garanties suffisantes pour empêcher l’importation dans l’Union de denrées alimentaires contaminées en dehors de l’Union par des substances chimiques dangereuses. La Commission conteste ce point de vue et cite, dans ses observations écrites, le règlement (CE) no 852/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif à l’hygiène des denrées alimentaires (JO 2004, L 139, p. 1), le règlement (CE) no 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale (JO 2004, L 139, p. 55), et le règlement (CE) no 396/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 23 février 2005, concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d’origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil (JO 2005, L 70, p. 1). C’est le type de problème à multiples facettes que le législateur de l’Union est le mieux placé pour régler, à l’instar de l’épineuse question du juste équilibre entre l’engagement pris par l’Union d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, et ses obligations envers l’Organisation mondiale du commerce, compte tenu du caractère délicat des préoccupations relatives aux exigences en matière d’enregistrement prévues par le règlement REACH qui ont été formulées par les partenaires commerciaux internationaux de l’Union au sein du Comité des obstacles techniques au commerce de l’OMC. Voir, pour une discussion récente, Korkea-aho, E., « Effects of the EU Chemicals Regulation REACH in a globalized internal market » 53 (2016) Common Market Law Review p. 764.

( 57 ) Conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire S.P.C.M. e.a. (C‑558/07, EU:C:2009:142, point 82). Voir également arrêt du 7 juillet 2009, S.P.C.M. e.a. (C‑558/07, EU:C:2009:430, point 52).

( 58 ) La Commission fait référence à l’importation sans enregistrement en violation de l’article 5, au défaut d’établissement d’un rapport de sécurité des substances chimiques en violation de l’article 14, à la vente de sulfate de nicotine à des clients en Allemagne, aux Pays-Bas et en Pologne sans remplir la fiche de données de sécurité qui est exigée conformément à l’article 31, ainsi qu’au stockage du sulfate de nicotine au sens de l’article 3, point 24, du règlement REACH, qui n’aurait dû intervenir qu’après enregistrement. Voir également les exigences imposées par le règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1).

( 59 ) Voir également article 191, paragraphe 2, TFUE, et article 3, paragraphe 3, TUE. Pour une analyse récente de la signification de l’expression « niveau élevé de protection de l’environnement » dans la politique de l’Union, voir conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:665, points 24 à 35).

( 60 ) Arrêts du 9 novembre 2016, Home Credit Slovakia (C‑42/15, EU:C:2016:842, point 63) ; et du 9 juin 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425, points 48 à 56).

( 61 ) Arrêt du 26 novembre 2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, point 52).

( 62 ) Par exemple, arrêts du 27 mars 2014, LCL Le Crédit Lyonnais (C‑565/12, EU:C:2014:190, point 44), et du 13 novembre 2014, Reindl (C‑443/13, EU:C:2014:2370, point 38).

( 63 ) Arrêt du 27 mars 2014, LCL Le Crédit Lyonnais (EU:C:2014:190). Pour un commentaire récent sur les clauses pénales, voir Ensig Sorensen, K., « Member States’ Implementation of Penalties to Enforce EU Law: Balancing the Avoidance of Enforcement Deficits and the Protection of Individuals » 40 (2015) ELRev p. 811.

( 64 ) Les informations détaillées sur les moyens employés par les États membres pour mettre en œuvre le règlement REACH sont disponibles sur le site web de la direction générale XI de la Commission européenne. Voir http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/report_reach_penalties.pdf. Voir également Milieu Ltd. « Report on penalties applicable for infringement of the provisions of the REACH Regulation in the Member States » (Rapport sur le régime de sanctions applicables aux violations des dispositions du règlement REACH dans les États membres) http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/enforcement_en.htm#top-page.

( 65 ) Arrêt du 10 septembre 2014, Kušionová (C‑34/13, EU:C:2014:2189, point 67).

( 66 ) Concernant la coexistence des obligations nationales d’enregistrement de substances chimiques et des obligations de même nature imposées par l’Union, voir arrêt du 17 mars 2016, Canadian Oil Company Sweden and Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) et les conclusions de l’avocat général Sharpston dans cette affaire (EU:C:2015:809, notamment point 41). Dans ces conclusions, l’avocat général relève que « le registre suédois des produits chimiques et celui de l’Union se distinguent de manière significative, tant du point de vue de leur portée que des informations détaillées y contenues ».

( 67 ) Voir, par exemple, arrêts du 30 juin 2016, Toma (C‑205/15, EU:C:2016:499, point 46) ; du 30 juin 2016, Câmpean (C‑200/14, EU:C:2016:494, point 70) et du 10 septembre 2014, Kušionová (C‑34/13, EU:C:2014:2189, points 45 à 47).

( 68 ) Pour un récent exemple d’application du principe de proportionnalité à une sanction destinée à réprimer une infraction préjudiciable à l’environnement, voir l’arrêt du 29 avril 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, point 44) : « il incombe aux autorités nationales compétentes de considérer l’ensemble des circonstances de fait ou de droit spécifiques à chaque cas d’espèce afin de déterminer si une sanction doit être infligée à un exploitant et, le cas échéant, laquelle. Cette appréciation exige, notamment, de tenir compte du comportement de l’exploitant ainsi que de sa bonne foi ou de ses intentions frauduleuses ».