Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 8 juin 1994. - République fédérale d'Allemagne contre Conseil de l'Union européenne. - Recours en annulation - Directive 92/59/CEE relative à la sécurité générale des produits - Base juridique - Articles 100 A et 145, troisième tiret, du traité CEE. - Affaire C-359/92.



Recueil de jurisprudence 1994 page I-03681



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. En l' espèce, la République fédérale d' Allemagne conteste la validité de l' article 9 de la directive 92/59/CEE du Conseil, du 29 juin 1992, relative à la sécurité générale des produits (1) (ci-après la "directive"). Cette directive a été adoptée au titre de l' article 100 A du traité et constituait un élément du programme communautaire visant à la mise en place du marché intérieur pour le 31 décembre 1992.

2. Les termes de l' article 100 A sont les suivants:

"1. ... Le Conseil ... arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

...

3. La Commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1 en matière de santé, de sécurité, de protection de l' environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé.

...

5. Les mesures d' harmonisation mentionnées ci-dessus comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour une ou plusieurs des raisons non économiques mentionnées à l' article 36, des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle."

3. Le gouvernement allemand affirme que, en adoptant l' article 9 de la directive, le Conseil a outrepassé les pouvoirs que lui confèrent les dispositions précitées du traité. Avant de procéder à une analyse plus détaillée des moyens d' annulation que fait valoir le gouvernement allemand, nous voulons, cependant, décrire d' abord les dispositions pertinentes de la directive.

La directive

4. L' objectif de la directive, tel que défini dans son préambule, est d' établir une prescription générale de sécurité applicable dans toute la Communauté à tous les biens de consommation non couverts, en cette matière, par des dispositions plus spécifiques. L' adoption de cette prescription par tous les États membres permettra d' éviter les disparités entre les législations nationales, qui sont susceptibles de créer des obstacles aux échanges et des distorsions de la concurrence dans le marché intérieur. Un niveau de protection élevé de la sécurité et de la santé sera aussi assuré conformément à l' article 100 A, paragraphe 3, du traité.

5. D' après le préambule, les États membres doivent veiller à disposer du pouvoir d' organiser le retrait des produits dangereux déjà mis sur le marché. La Commission doit, en outre, être informée de toutes les mesures restreignant la mise sur le marché d' un produit ou imposant son retrait du marché, sauf celles ayant un effet purement local.

6. Les considérants 17 à 20 concernent précisément la disposition contestée en l' espèce; leurs termes sont les suivants:

"... il incombe en premier lieu aux États membres, dans le respect des dispositions du traité et notamment de ses articles 30 à 36, de prendre les mesures appropriées à l' égard des produits dangereux qui se trouvent sur leur territoire;

... dans une telle situation, il pourrait exister une divergence entre États membres dans la prise de décision à l' égard d' un produit déterminé; ... une telle divergence peut entraîner des disparités inacceptables pour la protection des consommateurs et constituer un obstacle aux échanges intracommunautaires;

... il peut y avoir lieu de faire face à des problèmes graves de sécurité d' un produit qui affectent ou pourraient affecter, dans l' immédiat, l' ensemble ou une partie importante de la Communauté, et qui, compte tenu de la nature du problème de sécurité posé par le produit, de manière compatible avec l' urgence, ne peuvent pas être traités efficacement dans le cadre des procédures prévues dans les réglementations communautaires spécifiques applicables aux produits ou à la catégorie de produits concernés;

... il est, dès lors, nécessaire de prévoir un mécanisme approprié permettant, en dernier recours, l' adoption de mesures applicables dans l' ensemble de la Communauté, sous forme de décision adressée aux États membres, en vue de faire face à des situations d' urgence comme évoqué ci-dessus; ... une telle décision n' est pas d' application directe aux opérateurs économiques, sa transposition dans un instrument national étant nécessaire; ... les mesures adoptées dans le cadre de cette procédure ne peuvent être que limitées dans le temps et doivent être arrêtées par la Commission assistée par un comité des représentants des États membres; ... pour des raisons de coopération avec les États membres, il convient de prévoir l' institution d' un comité de réglementation conformément à la procédure III variante b) de la décision 87/373/CEE (2)."

7. L' article 1er, paragraphe 1, de la directive indique que:

"Les dispositions de la présente directive visent à assurer que les produits mis sur le marché soient sûrs."

L' article 1er, paragraphe 2, prévoit que la directive s' applique pour autant qu' il n' existe pas, dans le cadre de réglementations communautaires, de dispositions spécifiques régissant la sécurité des produits concernés.

8. Les articles 3 et 4 de la directive imposent, d' une manière générale, aux États membres l' obligation de veiller à ce que les producteurs ne mettent sur le marché que des produits sûrs et d' exiger de ceux-ci qu' ils fournissent les informations pertinentes concernant les risques éventuels. Les articles 5 et 6 requièrent des États membres qu' ils adoptent les mesures appropriées pour imposer aux producteurs et aux distributeurs de respecter les obligations qui leur incombent en matière de sécurité et, en particulier, qu' ils veillent à disposer eux-mêmes des pouvoirs nécessaires, comme le précise l' article 6, paragraphe 1.

9. L' article 7 exige que, lorsqu' un État membre prend des mesures qui restreignent ou interdisent la mise sur le marché d' un produit, il notifie ces mesures à la Commission. Cette dernière consulte alors les parties concernées et, si elle constate que la mesure est justifiée, elle en informe tous les États membres. Si elle constate que la mesure n' est pas justifiée, elle en informe l' État membre qui l' a adoptée.

10. Le titre V de la directive (articles 8 à 12) est intitulé "Situations d' urgence et interventions au niveau communautaire". L' article 8 exige des États membres qu' ils informent la Commission des mesures urgentes prises par eux pour empêcher, limiter ou soumettre à des conditions la commercialisation ou l' utilisation d' un produit. A son tour, la Commission informe les autres États membres, qui lui communiquent les mesures prises.

11. L' article 9, qui, on s' en souvient, est la disposition attaquée en l' espèce, est formulé dans les termes suivants:

"Si la Commission, par voie de notification faite par un État membre ou par des informations fournies par un État membre, notamment au titre des articles 7 et 8, a connaissance de l' existence d' un risque grave et immédiat qu' un produit présente pour la santé et la sécurité des consommateurs dans différents États membres; et si:

a) un ou plusieurs États membres ont pris des mesures restreignant la mise sur le marché du produit ou imposant son retrait du marché, telles que celles prévues par l' article 6 paragraphe 1 points d) à h)

et

b) il existe une divergence entre les États membres en ce qui concerne l' adoption des mesures relatives au risque en question

et

c) le risque ne peut pas, compte tenu de la nature du problème de sécurité posé par le produit, de manière compatible avec l' urgence, être traité dans le cadre des procédures prévues par les réglementations communautaires spécifiques applicables au produit ou à la catégorie de produits concernés

et

d) le risque peut être éliminé efficacement seulement par l' adoption de mesures appropriées applicable au niveau communautaire afin d' assurer la protection de la santé et de la sécurité des consommateurs et le bon fonctionnement du marché commun,

la Commission, après avoir consulté les États membres et à la demande d' au moins un d' entre eux, peut arrêter une décision, conformément à la procédure prévue à l' article 11, qui impose aux États membres l' obligation de prendre des mesures temporaires parmi celles prévues par l' article 6 paragraphe 1 points d) à h)."

Parmi les mesures prévues par l' article 6, paragraphe 1, sous d) à h), auxquelles se réfère cette disposition, figurent celles visant à restreindre ou à interdire la vente du produit concerné, à le retirer du marché ou à le détruire, ou à fournir les informations ou avertissements appropriés.

12. Contrairement aux thèses défendues à la fois par le gouvernement allemand et par le Conseil, il est douteux que l' article 9 confère à la Commission le pouvoir d' exiger des États membres le retrait de mesures qu' ils ont déjà adoptées. De même, lorsque la Commission exerce les pouvoirs que lui attribue l' article 9, cela ne paraît pas faire obstacle à ce qu' un État membre introduise ou maintienne des mesures plus strictes. En tout état de cause, cependant, il est évident que les mesures prises doivent être compatibles avec les obligations incombant aux États membres en vertu du traité et, en particulier, des articles 30 et 36 de celui-ci.

13. L' article 10 de la directive institue un comité d' urgence compétent en matière de sécurité des produits et l' article 11 définit la procédure à suivre pour l' adoption des mesures visées à l' article 9, procédure supposant l' intervention de ce comité. L' article 11, paragraphe 2, limite, dans un premier temps, à trois mois la durée de validité de toute mesure adoptée conformément à cette procédure.

Les moyens d' annulation

14. L' argument essentiel du gouvernement allemand consiste à dire que l' article 100 A du traité ne fournit aucune base juridique pour une disposition, telle que l' article 9, qui habilite la Commission à exiger des États membres qu' ils adoptent certains types de mesures spécifiques. Le gouvernement allemand considère que, eu égard aux mesures susceptibles d' être imposées par la voie d' une décision arrêtée au titre de l' article 9, cette disposition méconnaît la répartition des pouvoirs entre les institutions communautaires et les États membres.

15. Le gouvernement allemand fonde sur trois moyens sa thèse selon laquelle l' article 9 est invalide. En premier lieu, il affirme que l' article 9 n' entre pas dans le champ d' application du pouvoir, conféré à la Commission par l' article 100 A, paragraphe 5, du traité, d' assortir les mesures adoptées au titre de l' article 100 A d' une "clause de sauvegarde", c' est-à-dire d' une clause autorisant les États membres à prendre des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle (3).

16. A titre subsidiaire, le gouvernement allemand fait valoir que l' adoption de l' article 9 n' entre pas dans le champ d' application des pouvoirs généraux exercés par le Conseil au titre de l' article 100 A, paragraphe 1, du traité, considérés en combinaison avec l' obligation, qui lui incombe en vertu de l' article 145 du traité, de conférer les compétences d' exécution à la Commission. Le gouvernement allemand avait déjà esquissé cette thèse dans sa requête, mais il l' a développée plus complètement dans son mémoire en réplique, lorsqu' il a répondu aux arguments avancés par le Conseil dans son mémoire en défense.

17. Enfin, le gouvernement allemand soutient que l' article 9 est, en tout cas, disproportionné par rapport à l' objectif poursuivi, dans la mesure où cet objectif pourrait être atteint aussi efficacement par des moyens portant moins atteinte aux pouvoirs qu' ont les États membres de réglementer la vente de produits sur leur territoire.

18. Nous analyserons successivement chacune de ces affirmations.

1. La portée de l' article 100 A, paragraphe 5

19. Malgré la prééminence que lui confère le gouvernement allemand dans sa requête, il ne nous paraît pas que l' argument fondé sur l' article 100 A, paragraphe 5, ait, en l' espèce, une importance essentielle. La directive elle-même ne présente pas l' article 9 comme une clause de sauvegarde ni n' indique, dans le préambule, que cette disposition a été adoptée en conformité avec l' article 100 A, paragraphe 5. De surcroît, le Conseil n' invoque pas l' article 100 A, paragraphe 5, dans son mémoire en défense.

20. La Cour n' a pas, jusqu' à présent, examiné la portée de l' article 100 A, paragraphe 5. Toutefois, il semble évident que cette disposition ne confère pas au Conseil des pouvoirs supplémentaires par rapport à ceux dont il dispose déjà en vertu de l' article 100 A, paragraphe 1. Car, en exigeant du Conseil qu' il introduise, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle, l' article 100 A, paragraphe 5, ne fait rien d' autre que de reconnaître formellement une pratique depuis longtemps suivie par le Conseil lorsqu' il adopte des mesures d' harmonisation au titre de l' article 100 du traité (4). Même si, contrairement à l' article 100 A, l' article 100 ne confère pas expressément au Conseil le pouvoir d' assortir les mesures d' harmonisation de clauses de sauvegarde, il ne semble nullement douteux que le Conseil ait disposé d' un tel pouvoir même avant que l' Acte unique européen n' insère l' article 100 A dans le traité. Un tel pouvoir ne pouvait, naturellement, être utilisé que pour permettre aux États membres de prendre des mesures compatibles avec le traité.

21. On trouve un exemple dans l' article 5 de la directive 74/63/CEE du Conseil (5), harmonisant les teneurs maximales pour certaines substances et produits dans les aliments. L' article 5, paragraphe 1, de la directive 74/63 permet à un État membre d' imposer provisoirement des teneurs maximales non spécifiées par la directive, lorsqu' il estime qu' il existe un danger pour la santé; il doit, cependant, en informer immédiatement la Commission et les autres États membres. Aux termes de l' article 5, paragraphe 2, on peut alors prendre la décision de modifier la directive en se conformant à la procédure impliquant l' intervention du comité compétent.

22. La Cour a examiné cette disposition dans le cadre de l' affaire Tedeschi (6). Comme la Cour l' a expliqué:

"... lorsque, par application de l' article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l' harmonisation des mesures nécessaires à assurer la protection de la santé des animaux et des personnes et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation, le recours à l' article 36 cesse d' être justifié, et c' est dans le cadre tracé par la directive d' harmonisation que les contrôles appropriés doivent être effectués et les mesures de protection prises;

...

... dans le cadre de l' harmonisation réalisée, l' article 5 (de la directive 74/63) permet cependant aux États membres d' empêcher, à titre provisoire, la commercialisation sur leur territoire d' aliments pour animaux, qui contiendraient des substances pouvant être indésirables pour la santé des animaux ou des personnes bien qu' elles ne soient pas mentionnées dans les annexes de la directive;

... si les articles 6 et 9 de la directive prévoient que, suivant une procédure communautaire, la liste des substances indésirables pourra être modifiée en raison de l' évolution des connaissances scientifiques ou techniques, il était cependant justifié de prévoir également le moyen de remédier à une lacune des législations harmonisées lorsque surgit un danger exigeant une intervention immédiate" (7).

23. Évidemment, il sera souvent judicieux d' introduire, dans une directive, une clause permettant aux États membres de prendre des mesures provisoires dérogeant aux règles contenues dans celle-ci, lorsque le texte concerné a pour but l' harmonisation de dispositions touchant à la sécurité ou à la santé. Car, faute d' une telle clause, la capacité des États membres de réagir à des situations d' urgence serait gravement compromise. L' insertion d' une telle clause sera particulièrement appropriée lorsque la directive vise à un niveau de protection élevé, comme dans le cas des mesures adoptées au titre de l' article 100 A (8).

24. Il s' avère donc que l' article 100 A, paragraphe 5, a pour but d' obtenir que le Conseil maintienne sa pratique consistant à assortir les mesures d' harmonisation des clauses de sauvegarde appropriées (9). Bien que les clauses de sauvegarde puissent prendre des formes diverses, elles consistent généralement dans la combinaison de deux dispositions: l' une autorise les États membres à prendre des mesures provisoires dérogeant aux prescriptions harmonisées de la directive, sous réserve d' une notification immédiate à la Commission, et l' autre permet à cette dernière de faire application de ces mesures au niveau communautaire par la voie d' une procédure impliquant l' intervention du comité compétent (10). Dans d' autres cas, les États membres, non seulement ont la faculté de retirer un produit du marché, mais, dans certaines circonstances, ont l' obligation de le faire, même lorsque le produit est conforme aux normes harmonisées, conformité qui normalement devrait permettre sa libre circulation; une procédure est alors prévue en vue de la révision des normes harmonisées qui se sont avérées inadéquates (11).

25. Cependant, la disposition contestée en l' espèce ne ressemble à aucune des clauses de sauvegarde analysées ci-dessus. La raison en est évidente. Contrairement aux mesures d' harmonisation de type courant, la directive ne présume pas que les produits conformes à ses prescriptions doivent pouvoir circuler librement dans la Communauté. L' objectif de la directive n' est pas d' assurer que les produits mis sur le marché soient conformes à des prescriptions particulières, mais simplement que ces produits "soient sûrs" (article 1er, paragraphe 1), c' est-à-dire qu' ils satisfassent à l' "obligation générale de sécurité" formulée par les articles 3 et 4. Ensuite, on évalue la conformité d' un produit à cette exigence générale de sécurité en prenant en compte les réglementations nationales spécifiques ou, à défaut de telles réglementations, les normes nationales non obligatoires qui transposent une norme européenne et les spécifications techniques communautaires.

26. Contrairement à d' autres directives, qui formulent des obligations concernant des produits spécifiques, la directive ne présume en rien que les produits conformes à une série déterminée de normes harmonisées sont sûrs (12). Il n' y a donc nul besoin d' une clause habilitant les États membres à prendre, pour des motifs de santé ou de sécurité, des mesures provisoires dérogeant aux prescriptions de la directive. L' objectif de la directive est, au contraire, d' assurer que les États membres mettent en place un système approprié de surveillance et de contrôle leur permettant d' empêcher que des produits dangereux soient mis sur le marché et de réagir, si nécessaire, à des situations d' urgence. L' article 9 habilite la Commission à exiger ce type de réaction des États membres.

27. Il résulte des considérations qui précèdent que l' article 9 ne constitue pas une mesure de sauvegarde fondée sur l' article 100 A, paragraphe 5, du traité. La question qui se pose est alors de savoir si le Conseil était habilité à adopter cette disposition dans le cadre des compétences générales que lui confère l' article 100 A, paragraphe 1, du traité.

2. La portée de l' article 100 A, paragraphe 1

28. Le gouvernement allemand affirme que l' article 100 A, paragraphe 1, ne confère nullement au Conseil le pouvoir d' adopter lui-même une décision du type spécifié à l' article 9 de la directive. Il estime que la disposition attaquée est, par conséquent, invalide, dans la mesure où elle vise à déléguer à la Commission un pouvoir dont le Conseil ne dispose pas lui-même.

29. Le gouvernement allemand reconnaît que des pouvoirs du type de ceux conférés par l' article 9 peuvent avoir leur utilité dans le contexte du marché intérieur. Comme le Conseil le fait observer, la suppression des contrôles aux frontières a, notamment, pour conséquence qu' il est devenu plus difficile aux États membres, agissant individuellement, d' empêcher la circulation de produits dangereux sur leur territoire. Ainsi, par exemple, un produit interdit dans un État membre peut y être librement importé d' un autre État membre dans lequel il n' est pas soumis à une telle restriction. Les pouvoirs conférés par l' article 9 permettent, lorsque cela s' avère nécessaire, de faire face, au niveau communautaire, à des risques graves et immédiats pour la santé et la sécurité des consommateurs, et d' assurer que l' établissement du marché intérieur n' affecte pas négativement le niveau de protection.

30. Il est donc indubitable que, en ce qui concerne l' objectif poursuivi, l' article 9 de la directive entre dans le champ d' application de l' article 100 A, qui, ainsi que nous l' avons vu, prévoit l' adoption de mesures ayant pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Le gouvernement allemand fait, cependant, valoir qu' une décision prise au titre de l' article 9 ne peut à bon droit se définir comme une mesure d' harmonisation; une telle décision serait, en conséquence, étrangère au champ d' application de l' article 100 A.

31. Le gouvernement allemand fonde cette affirmation sur une distinction entre mesures d' harmonisation, d' une part, et mesures d' application, d' autre part (13). Il estime que l' article 100 ne peut être utilisé que pour harmoniser des dispositions normatives; il ne peut l' être en vue d' assurer l' application uniforme de ces dispositions à des cas individuels. Selon ce gouvernement, une décision prise au titre de l' article 9 de la directive a cette dernière fonction, puisqu' elle peut, par exemple, imposer à un État membre le retrait d' un produit ou d' un lot de produits déterminé; de telles décisions sont, par conséquent, étrangères au champ d' application des pouvoirs d' harmonisation du Conseil. Le Conseil ne peut donc déléguer une telle compétence à la Commission dans le contexte d' une mesure adoptée au titre de l' article 100 A.

32. Nous ne pouvons nous rallier à cet argument. En premier lieu, il est manifeste que l' article 100 A, comme le gouvernement allemand le reconnaît, ne vise pas exclusivement l' harmonisation de dispositions législatives. Comme l' article 100, l' article 100 A vise expressément l' harmonisation de dispositions administratives aussi bien que de celles arrêtées par voie légale ou réglementaire. Des mesures d' harmonisation peuvent donc comporter des prescriptions exigeant des autorités administratives certaines formes d' action, par exemple la publication d' avertissements ou le retrait de certains types de produits.

33. De surcroît, il n' est guère douteux que l' article 100 A puisse être utilisé en vue de l' harmonisation de dispositions, législatives ou administratives, faisant obstacle à la commercialisation de produits déterminés. En fait, l' harmonisation de telles dispositions constitue une part importante du programme visant à l' établissement du marché intérieur. Ainsi, par exemple, il peut être nécessaire de dresser des listes de produits ou de substances que ne peuvent contenir les arômes (14) ou les additifs alimentaires, ou les solvants d' extraction (15) ou les produits cosmétiques (16). Il sera alors fréquemment nécessaire de déléguer à la Commission des compétences lui permettant d' adapter ces dispositions à la lumière du dernier état de la connaissance technique (17). Dans certains cas, cependant, le pouvoir d' adapter la directive conféré à la Commission peut être limité aux circonstances où des mesures d' urgence ont été préalablement adoptées par un État membre (18).

34. Naturellement, le fait que le Conseil ait, dans le passé, introduit de telles dispositions dans des mesures adoptées au titre de l' article 100 A du traité ne prouve pas en soi que le Conseil possède un tel pouvoir. De tels exemples démontrent, toutefois, combien l' efficacité de l' article 100 A serait compromise si on se ralliait à l' interprétation que fait le gouvernement allemand de cet article.

35. Le gouvernement allemand tente d' établir une distinction entre les dispositions du type de celles que nous venons de mentionner et la disposition dont il s' agit en l' espèce. Il fait observer que, contrairement à ces premières dispositions, l' article 9 n' habilite pas la Commission à modifier les termes de la directive en vue de l' adapter au progrès technique. Il estime que l' exercice des pouvoirs conférés par l' article 9 implique plutôt l' application à un cas spécifique de l' exigence générale de sécurité formulée par l' article 3: par exemple, l' interdiction d' un produit déterminé. Ainsi, il est significatif, d' après le gouvernement allemand, que la directive elle-même ne contienne pas de liste de produits interdits. Il nous semble, toutefois, que la distinction invoquée par le gouvernement allemand est purement formelle et n' est pas susceptible d' affecter la validité de la disposition attaquée. Il ne peut y avoir, en substance, aucune différence entre le pouvoir de modifier une liste de produits interdits par une directive et le pouvoir d' adopter une décision distincte ayant exactement le même effet et adressée aux États membres.

36. Cependant, il nous paraît que c' est à juste titre que le gouvernement allemand fait une distinction entre les mesures d' harmonisation, d' une part, et les mesures d' application, d' autre part. C' est une chose d' arrêter des règles qui doivent être appliquées uniformément dans tous les États membres; c' en est une autre de prendre des décisions qui font application de ces règles à des cas individuels. Il est évident que, en vertu de certaines dispositions du traité, le Conseil peut déléguer à la Commission à la fois le pouvoir d' arrêter des règles et celui de prendre des décisions individuelles (19). L' article 100 A, au contraire, concerne exclusivement l' harmonisation de dispositions nationales. Il en résulte que l' article 100 A ne peut être utilisé que pour adopter des mesures arrêtant des règles uniformes; l' application de ces règles à des cas individuels relève alors de la compétence des autorités nationales.

37. Toutefois, comme le Conseil le fait observer, les décisions adoptées au titre de l' article 9 de la directive sont effectivement des mesures qui doivent être appliquées par les autorités nationales. Elles peuvent évidemment avoir un caractère extrêmement spécifique: elles peuvent prescrire le retrait d' un produit ou d' un lot de produits déterminé qui se sont avérés dangereux. Néanmoins, il nous semble qu' elles peuvent à bon droit être qualifiées de mesures d' harmonisation. Car l' effet d' une décision arrêtée au titre de l' article 9 est d' exiger de chaque État membre qu' il fasse en sorte que tous les exemplaires du produit en question soient retirés du marché. Une décision prise au titre de l' article 9 formule donc une règle uniforme que doivent appliquer les autorités des États membres. A notre avis, cela suffit à réfuter la principale affirmation du gouvernement allemand.

38. Dans les observations qu' il a présentées au sujet du mémoire en intervention de la Commission, le gouvernement allemand invoque un autre argument à l' appui de sa thèse selon laquelle une décision prise au titre de l' article 9 ne peut être considérée comme une mesure d' harmonisation. Il estime qu' une telle décision peut "concerner directement et individuellement" le fabricant ou le distributeur du produit, au sens de l' article 173 du traité. Le gouvernement allemand fait valoir qu' une telle décision doit, en conséquence, être considérée comme une mesure d' application individuelle plutôt que comme une mesure d' harmonisation. A notre avis, cependant, le fait qu' une décision puisse concerner individuellement une entreprise déterminée n' empêche pas en soi cette décision de constituer une mesure d' harmonisation, tant qu' elle a pour fonction d' harmoniser les dispositions nationales au bénéfice du marché intérieur.

39. Nous ne pouvons, dès lors, admettre qu' une décision prise au titre de l' article 9 relève d' un type de mesure qui est incompatible avec la répartition des pouvoirs entre les institutions communautaires et les États membres. Le gouvernement allemand a indiqué à l' audience que les autorités fédérales allemandes ne pourraient prendre une telle mesure à l' égard des Laender; mais il nous semble que la comparaison qui est faite avec la répartition des pouvoirs prévue par la Constitution allemande est ici hors de propos. Les institutions communautaires tirent leurs pouvoirs des dispositions du traité. Ces pouvoirs incluent celui d' harmoniser les dispositions nationales, que leur confère l' article 100 A. Il suffit, dès lors, que les décisions prises au titre de l' article 9 de la directive puissent être qualifiées de mesures d' harmonisation.

40. Il en résulte, selon nous, que le deuxième moyen d' annulation invoqué par le gouvernement allemand doit également être rejeté. Nous abordons donc le troisième moyen, à savoir celui tiré d' une violation du principe de proportionnalité.

3. Proportionnalité de la disposition attaquée

41. Le gouvernement allemand estime que la disposition attaquée viole le principe de proportionnalité dans la mesure où l' objectif qu' elle poursuit pourrait être atteint par des moyens moins contraignants pour les États membres concernés. Il fait valoir, en particulier, qu' il est superflu de conférer à la Commission le pouvoir de prendre une décision obligatoire. D' après le gouvernement allemand, l' objectif poursuivi par la disposition attaquée pourrait aussi bien être atteint par un avis ou une recommandation de la Commission. Il estime que, si l' avis ou la recommandation demeurait sans suite, la Commission pourrait alors engager la procédure prévue par l' article 169 du traité. Il ajoute que cette manière de procéder n' entraînerait nullement une prolongation abusive des délais, étant donné que la Cour a le pouvoir d' ordonner des mesures provisoires au titre des articles 185 ou 186 du traité.

42. A notre avis, ce raisonnement est boiteux. En premier lieu, le but de l' article 100 A est précisément de permettre l' harmonisation des dispositions nationales sans que de multiples recours en manquement soient nécessaires. En tout état de cause, il est difficile de voir comment la Commission pourrait engager une procédure fondée sur l' article 169 contre un État membre qui a négligé de se conformer à un avis ou à une recommandation, dont, bien sûr, l' article 189 du traité indique expressément qu' ils ne lient pas. Le gouvernement allemand n' explique donc pas comment la Commission pourrait introduire un recours en manquement contre un État membre qui a, par exemple, refuser d' interdire la vente d' un produit déterminé. Comme le Conseil le fait observer, un tel refus ne pourrait être contraire à l' article 30 du traité. C' est plutôt l' interdiction du produit qui demanderait éventuellement à être justifiée au regard du traité en tant que restriction à la libre circulation des marchandises.

43. De surcroît, il est douteux que la Commission puisse, dans ces circonstances, engager un recours contre un État membre pour violation de l' exigence générale de sécurité formulée par la directive. Il est exact que les articles 3 et 4 de la directive exigent des États membres qu' ils définissent un cadre législatif à l' intérieur duquel on pourra imposer aux producteurs et distributeurs de prendre les mesures appropriées. De même, les articles 5 et 6 exigent des États membres qu' ils instituent des autorités investies des pouvoirs et responsabilités nécessaires; les articles 7 et 8 imposent aux États membres la communication de certaines informations. L' article 14 formule diverses prescriptions à caractère procédural. Cependant, il nous paraît que la seule disposition susceptible d' être la source d' obligations spécifiques relatives à un produit déterminé est l' article 9 lui-même.

44. Néanmoins, dans son mémoire en réplique, le gouvernement allemand indique que la Commission pourrait introduire un recours contre un État membre en défaut de satisfaire aux obligations lui incombant en vertu des articles 5 et 6 de la directive. Il est vrai qu' un État membre serait en défaut de satisfaire à ces obligations, s' il omettait d' adopter les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires ou de désigner les autorités appropriées chargées de contrôler la conformité des produits ou d' infliger les sanctions adéquates (article 5) ou s' il négligeait de veiller à disposer du pouvoir d' adopter les mesures appropriées (article 6). Il est évident, cependant, que ces dispositions ne pourraient être la source d' une obligation de retirer un produit déterminé du marché. En l' absence d' une décision prise au titre de l' article 9 de la directive, il appartiendrait aux autorités nationales de chaque État membre de décider quelles mesures doivent être prises pour faire face au risque réel ou apparent.

45. Il en résulte que, en l' absence de l' article 9, la Commission n' aurait pas le pouvoir d' obtenir qu' un produit dangereux fasse l' objet des mêmes mesures d' interdiction ou de restriction dans tous les États membres. En conséquence, contrairement à la thèse du gouvernement allemand, on ne peut considérer l' article 9 comme n' étant pas nécessaire à la réalisation de l' objectif visé.

46. L' idée du gouvernement allemand selon laquelle on pourrait faire appel au pouvoir dont dispose la Cour d' ordonner des mesures provisoires ne nous convainc pas davantage. Car on pourrait difficilement soutenir que la Cour constitue le forum idéal où trancher d' urgence la question de savoir si un produit déterminé est sûr. Il nous semble que ces questions seront plus adéquatement traitées, en premier ressort, par le comité d' urgence compétent en matière de sécurité des produits, institué par l' article 10 de la directive. Si l' on considère qu' un avis émis par ce comité est dénué de fondement, il sera évidemment toujours possible de contester la validité de la décision subséquente de la Commission.

47. Selon nous, le gouvernement allemand n' a donc pas réussi à démontrer que la disposition contestée est disproportionnée.

Conclusion

48. A notre avis, le recours du gouvernement allemand doit, dès lors, être rejeté. Le gouvernement allemand est donc redevable des dépens, conformément à l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure. Toutefois, aux termes de l' article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, la Commission doit, en tant que partie intervenante, supporter ses propres dépens.

49. Nous estimons donc qu' il convient que la Cour:

1) rejette le recours;

2) ordonne au gouvernement allemand de supporter les dépens du Conseil; et

3) ordonne à la Commission de supporter ses propres dépens.

(*) Langue originale: l' anglais.

(1) ° J0 L 228, p. 24.

(2) ° JO 1987, L 197, p. 33.

(3) ° Voir point 2 ci-dessus.

(4) ° Voir Pipkorn, dans Groeben, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4e édition, Baden-Baden, 1991, p. 2867-2868; Ehlermann, The Internal Market following the Single European Act , Common Market Law Review, 24 (1987), p. 398-399.

(5) ° Du 17 décembre 1973, concernant la fixation de teneurs maximales pour les substances et produits indésirables dans les aliments des animaux (JO 1974, L 38, p. 31), adoptée sur la base des articles 43 et 100 du traité.

(6) ° Arrêt du 5 octobre 1977 (5/77, Rec. p. 1555).

(7) ° Voir les points 35 à 38 de l' arrêt.

(8) ° Voir article 100 A, paragraphe 3, cité au point 2 ci-dessus.

(9) ° Voir, par exemple, l' article 5 de la directive 88/344/CEE du Conseil, du 13 juin 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les solvants d' extraction utilisés dans la fabrication des denrées alimentaires et de leurs ingrédients (JO L 157, p. 28); l' article 7 de la directive 88/378/CEE du Conseil, du 3 mai 1988, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la sécurité des jouets (JO L 187, p. 1); l' article 21 de la directive 89/106/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant les produits de construction (JO 1989, L 40, p. 12); l' article 12 de la directive 89/398/CEE du Conseil, du 3 mai 1989, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les denrées alimentaires destinées à une alimentation particulière (JO L 186, p. 27); l' article 16 de la directive 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d' organismes génétiquement modifiés dans l' environnement (JO L 117, p. 15).

(10) ° Voir Ehlermann, cité ci-dessus à la note 4, p. 398. L' article 5 de la directive 88/344, citée ci-dessus à la note 9, en constitue un exemple. Ainsi, des mesures provisoires peuvent être prises au titre de l' article 5, paragraphe 1, et examinées par la Commission au titre de l' article 5, paragraphe 2; les mesures prises peuvent être incorporées aux modifications de la directive, en vertu de l' article 5, paragraphe 3.

(11) ° Voir article 21 de la directive 89/106 et article 7 de la directive 88/378, toutes deux citées à la note 9.

(12) ° Voir article 21 de la directive 89/106 et article 7 de la directive 88/378, toutes deux citées à la note 9.

(13) ° Voir arrêt du 24 octobre 1989, Commission/Conseil (16/88, Rec. p. 3457, point 11).

(14) ° Voir l' article 4 de la directive 88/388/CEE du Conseil, du 22 juin 1988, relative au rapprochement des législations des États membres dans le domaine des arômes destinés à être employés dans les denrées alimentaires et des matériaux de base pour leur production (JO L 184, p. 61).

(15) ° Voir les articles 2 et 3 de la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l' alimentation humaine (JO 1989, L 40, p. 27), et l' article 2 de la directive 88/344, citée ci-dessus à la note 9.

(16) ° Voir l' article 4 de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (JO L 262, p. 169), adoptée au titre de l' article 100 du traité.

(17) ° Voir, par exemple, les articles 8, paragraphe 2, et 12, paragraphe 3, de la directive 76/768, citée à la note 16, et voir la douzième directive 90/121/CEE de la Commission, du 20 février 1990, portant adaptation au progrès technique des annexes II, III, IV, V et VI de la directive 76/768/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (JO L 71, p. 40), directive que la Cour a analysée dans l' affaire C-212/91, Angelopharm (arrêt du 25 janvier 1994, Rec. p. I-171).

(18) ° Tel est le cas de la directive 88/344, citée ci-dessus à la note 9 (voir article 5). La directive 76/768, citée à la note 16, prévoit, elle, à la fois le pouvoir général d' adapter la directive au progrès technique (article 8, paragraphe 2) et le pouvoir de procéder à des adaptations techniques à la lumière de mesures de sauvegarde adoptées par un État membre (article 12, paragraphe 3).

(19) ° Voir arrêt Commission/Conseil, cité ci-dessus à la note 13.