CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NIILO JÄÄSKINEN

présentées le 26 mai 2011 ( )

Affaire C‑148/10

Express Line NV

contre

Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie

[demande de décision préjudicielle formée par le hof van beroep te Brussel (Belgique)]

«Renvoi préjudiciel – Compétence de la Cour – Désistement partiel du requérant au principal – Non‑lieu à statuer – Services postaux – Prestataires de services postaux non universels – Procédures externes de traitement des réclamations des utilisateurs – Directive 97/67/CE – Article 19 – Portée – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement –Article 56 TFUE – Libre prestation de services»

I – Introduction

1. Le hof van beroep te Brussel (Belgique) pose deux questions préjudicielles relatives à l’interprétation de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service ( ). En particulier, il s’interroge sur la portée à donner aux dispositions de l’article 19 de ladite directive, notamment eu égard aux modifications ultérieures dont ce texte a fait l’objet ( ). En outre, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter les articles 56 TFUE et suivants relatifs à la libre prestation de services.

2. Le litige dont la juridiction de renvoi est saisie oppose Express Line NV, devenue DHL International NV (ci‑après «Express Line»), au Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (Institut belge des services postaux et des télécommunications, ci‑après l’«IBPT»), en ce que celui‑ci a entendu soumettre les activités de courrier express de ladite société à la compétence du service belge de médiation du secteur postal et a réclamé à l’intéressée le paiement d’une redevance à ce titre.

3. Le présent renvoi préjudiciel invite la Cour à déterminer si les États membres sont autorisés à étendre un système externe de traitement des réclamations des utilisateurs de services postaux à des prestataires qui fournissent des services postaux ne relevant pas du service universel, au regard des dispositions de la directive 97/67 et principalement de l’article 19 de celle‑ci qui prévoit un tel système pour les prestataires du service postal universel.

4. En cas de réponse affirmative à cette première question, la juridiction de renvoi s’interroge aussi sur le point de savoir si une telle extension serait compatible avec les principes relatifs à la libre prestation de services qui sont énoncés par le traité FUE. Néanmoins, compte tenu des données factuelles propres à la présente affaire, il apparaît que les principes inhérents à la liberté d’établissement sont susceptibles d’avoir davantage vocation à s’appliquer et donc aussi vocation à être utilement interprétés par la Cour.

5. Toutefois, vu l’évolution suivie par la procédure afférente au litige au principal tenant à un désistement de la requérante au principal survenu après que la juridiction de renvoi a déposé sa demande de décision préjudicielle, il conviendra avant tout de déterminer s’il y a encore lieu d’apporter une réponse aux questions posées dans le cadre d’un litige qui est susceptible d’avoir perdu son caractère réel.

II – Le cadre juridique

A – Le droit de l’Union

– La directive 97/67

6. Les trente‑cinquième et quarante et unième considérants de la directive 97/67 disposent:

«(35) […] l’amélioration nécessaire de la qualité de service exige que les litiges éventuels soient réglés rapidement et efficacement; […] en complément des voies de recours ouvertes par le droit national et par le droit communautaire, il y a lieu de prévoir une procédure traitant les réclamations; […] cette procédure devrait être transparente, simple et peu onéreuse et faire intervenir toutes les parties intéressées;

[…]

(41) […] la présente directive n’affecte pas l’application des règles du traité, et notamment de ses règles concernant la concurrence et la libre prestation de services».

7. Selon l’article 1er de la directive 97/67:

«La présente directive établit des règles communes concernant:

[…]

– la fixation de normes de qualité pour la prestation du service universel et la mise en place d’un système visant à assurer le respect de ces normes,

– […]

– la création d’autorités réglementaires nationales indépendantes.»

8. L’article 2, point 1, de la directive 97/67 énonce que «[a]ux fins de la présente directive, on entend par […] ‘services postaux’: [...] des services qui consistent en la levée, le tri, l’acheminement et la distribution des envois postaux».

9. Selon les articles 3 et 4 de la directive 97/67, les États membres désignent un ou plusieurs prestataires du service universel, étant précisé que ce service correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs ( ).

10. Jusqu’au 31 décembre 2010, date d’expiration du délai de transposition de la directive 2008/6, les États membres ont eu la possibilité de réserver certains services au(x) prestataire(s) du service postal universel, conformément à l’article 7 de la directive 97/67, étant précisé que ces derniers peuvent aussi proposer des services qui n’en relèvent pas.

11. En ce qui concerne les prestataires non désignés, les États membres ont pu introduire, en vertu de l’article 9 de ladite directive, soit des autorisations générales, pour les services postaux ne relevant pas du service universel, soit des procédures d’autorisation, y compris des licences individuelles, pour les services postaux non réservés mais relevant du service universel.

12. Aux termes de l’article 19 de la directive 97/67:

«Les États membres veillent à ce que des procédures transparentes, simples et peu onéreuses soient mises en place pour le traitement des réclamations des utilisateurs, notamment en cas de perte, de vol, de détérioration ou de non‑respect des normes de qualité du service.

Les États membres adoptent des mesures pour garantir que ces procédures permettent de régler les litiges équitablement et rapidement en prévoyant, lorsque cela se justifie, un système de remboursement et/ou de dédommagement.

Sans préjudice des autres possibilités de recours prévues par les législations nationale et communautaire, les États membres veillent à ce que les utilisateurs, agissant individuellement ou, lorsque le droit national le prévoit, en liaison avec les organisations représentant les intérêts des utilisateurs et/ou des consommateurs, puissent soumettre à l’autorité nationale compétente les cas où les réclamations des utilisateurs auprès du prestataire du service universel n’ont pas abouti d’une façon satisfaisante.

Conformément à l’article 16, les États membres veillent à ce que les prestataires du service universel publient, avec le rapport annuel sur le contrôle de leurs performances, des informations sur le nombre de réclamations et la façon dont elles ont été traitées.»

– La directive 2002/39

13. Le vingt‑huitième considérant de la directive 2002/39 énonce:

«(28) Il peut être opportun que les autorités réglementaires nationales lient l’introduction de toutes les licences à l’exigence que les consommateurs disposent de services aux procédures transparentes, simples et peu onéreuses pour le traitement de leurs réclamations, que celles‑ci soient relatives aux services du (des) prestataire(s) du service universel ou aux services d’opérateurs détenteurs d’autorisations, détenteurs de licences individuelles inclus. En outre, il peut être opportun que les utilisateurs de l’ensemble des services postaux, qu’il s’agisse de services universels ou non, puissent avoir recours à ces procédures. De telles procédures devraient englober des procédures visant à définir les responsabilités en cas de perte ou de détérioration des envois postaux.»

14. Ladite directive a remplacé les premier et second alinéas de l’article 19 de la directive 97/67 par le texte suivant:

«Les États membres veillent à ce que des procédures transparentes, simples et peu coûteuses soient mises en place pour le traitement des réclamations des consommateurs, notamment en cas de perte, de vol, de détérioration ou de non‑respect des normes de qualité du service (y compris des procédures d’établissement des responsabilités dans les cas où plusieurs opérateurs sont impliqués).

Les États membres peuvent prévoir que ce principe est également appliqué aux bénéficiaires de services qui:

– ne relèvent pas du service universel tel que défini à l’article 3, et

– relèvent du service universel tel que défini à l’article 3 mais ne sont pas fournis par le prestataire du service universel.

Les États membres adoptent des mesures pour garantir que les procédures visées au premier alinéa permettent de régler les litiges équitablement et rapidement en prévoyant, lorsque cela se justifie, un système de remboursement et/ou de dédommagement.»

– La directive 2008/6

15. La directive 2008/6, qui prévoit une ouverture complète du marché intérieur des services postaux, a également réformé la directive 97/67.

16. En particulier, son quarante‑deuxième considérant a prévu, d’une part, qu’afin de renforcer la protection des consommateurs, il convenait de ne plus limiter l’application des principes minimaux définis pour le traitement des réclamations aux seuls prestataires du service universel et, d’autre part, que pour accroître l’efficacité des procédures en la matière, il était opportun d’encourager le recours à des procédures de résolution extrajudiciaire des litiges. Les modifications apportées, en dernier lieu, par cette directive à l’article 19 de la directive 97/67 répondent aux objectifs ainsi définis.

17. Le délai imparti aux États membres pour transposer la directive 2008/6 a été fixé par son article 2, paragraphe 1, au 31 décembre 2010, sous réserve des dispositions transitoires prévues à l’article 3 de ladite directive, qui sont sans pertinence en l’espèce. Étant donné que ce délai n’avait pas encore expiré à la date des faits ayant donné lieu au litige au principal et que la transposition dans l’ordre juridique belge n’est intervenue qu’avec l’entrée en vigueur d’une loi adoptée le 13 décembre 2010 ( ), la directive en question n’est pas applicable dans le cadre de la présente affaire.

B – Le droit national

18. La loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques ( ) (ci‑après la «loi de 1991»), telle que modifiée à plusieurs reprises et en particulier par un arrêté royal d’exécution datant du 9 juin 1999 ( ) (ci‑après l’«arrêté royal de 1999»), contient la transposition de la directive 97/67 dans l’ordre juridique belge.

19. La loi de 1991 désigne un seul prestataire du service universel, à savoir La Poste ( ), et lui réserve la fourniture de certains services postaux. La prestation d’un service postal qui n’est pas réservé mais relève du service universel est subordonnée à l’obtention d’une licence individuelle ( ). En revanche, la prestation d’un service postal ne relevant pas du service universel est soumise, entre autres conditions, à une déclaration auprès de l’IBPT ( ).

20. Le titre I de cette loi, intitulé «Les entreprises publiques autonomes», contient un chapitre X qui est relatif aux services de médiation de telles entreprises et qui se subdivise en deux sections, l’une portant sur les compétences desdits services, l’autre portant sur la composition et le fonctionnement de ceux‑ci.

21. S’agissant des compétences du service de médiation opérant dans le secteur postal, l’article 43ter de la loi de 1991, tel qu’inséré par une loi datant du 21 décembre 2006 ( ) (ci‑après la «loi de 2006»), dispose:

«§ 1er. Il est institué, auprès de l’[IBPT], un service de médiation pour le secteur postal compétent pour les matières concernant les usagers des entreprises suivantes:

1° LA POSTE;

2° les entreprises qui offrent des services postaux […] et dont l’offre requiert une licence […];

3° les entreprises qui offrent des services postaux […], et dont l’offre requiert une déclaration […].

Les matières concernant les usagers sont des matières qui concernent les intérêts des utilisateurs qui n’offrent pas de services postaux eux‑mêmes.

[…]

§ 3. Le service de médiation pour le secteur postal est investi des missions suivantes:

1° examiner toutes les plaintes des utilisateurs ayant trait:

a) aux activités de LA POSTE, […]

b) aux activités postales des entreprises visées au § 1er, [points] 2° et 3°, du présent article.

[…]

3° s’entremettre pour faciliter un compromis à l’amiable des litiges entre les entreprises visées au § 1er du présent article et les utilisateurs;

4° adresser une recommandation aux entreprises visées au § 1er du présent article au cas où un compromis à l’amiable ne peut être trouvé. Une copie de la recommandation est adressée au plaignant;

5° orienter au mieux de leurs droits et intérêts les utilisateurs qui s’adressent à lui par écrit ou oralement; […]

§ 4. Les plaintes des utilisateurs finals ne sont recevables que lorsque le plaignant a introduit une plainte selon la procédure interne de l’entreprise concernée. Les plaintes des utilisateurs finals sont irrecevables lorsque celles‑ci ont été introduites anonymement ou n’ont pas été introduites par voie écrit[e] auprès du service de médiation pour le secteur postal.

[…]

§ 7. Si la plainte d’un utilisateur est déclarée recevable par le service de médiation pour le secteur postal, la procédure de recouvrement est suspendue par l’opérateur pour une période de 4 mois au maximum à partir de l’introduction de la plainte auprès du service de médiation ou jusqu’à ce que le service de médiation pour le secteur postal ait formulé une recommandation ou jusqu’à ce qu’un compromis à l’amiable puisse être trouvé.»

22. S’agissant du fonctionnement du service de médiation pour le secteur postal, l’article 45ter de la loi de 1991, tel qu’inséré par la loi de 2006 ( ), organise le mode de financement des prestations fournies par ledit service. À cette fin, il est prévu une «redevance de médiation» que les entreprises visées à l’article 43ter, paragraphe 1, de la loi de 1991 doivent régler chaque année auprès de l’IBPT, en fonction des informations qu’elles sont tenues de communiquer conformément au paragraphe 4 de l’article 45ter de cette même loi.

23. L’article 45ter, paragraphe 5, de ladite loi expose que le montant de la redevance individuelle due par une entreprise est déterminé annuellement par l’IBPT suivant une formule algébrique complexe qui, en substance, tient compte en particulier, d’une part, du chiffre d’affaires que l’entreprise en cause a réalisé l’année précédente pour les activités relevant du champ de compétence du service de médiation ( ) et, d’autre part, du nombre de plaintes concernant cette entreprise qui ont été traitées l’année précédente par le service de médiation. Les redevances non payées à l’échéance fixée produisent de plein droit un intérêt légal majoré de 2 %, en vertu du paragraphe 6, deuxième alinéa, du même article.

III – Le litige au principal et les questions préjudicielles

24. Express Line fait partie du groupe d’entreprises DHL, dont le siège social est situé en Allemagne. Son activité principale consiste à offrir des services de courrier express, à savoir, selon ses dires, de transport individualisé de documents, de paquets, de palettes ou de charges complètes par voie aérienne ou terrestre au profit de ses clients.

25. Après avoir reçu une sommation de l’IBPT, Express Line a fait, le 23 décembre 2006, à l’égard de certains des services qu’elle fournissait, une déclaration pour la prestation de services postaux ne relevant pas du service universel, conformément à l’article 148bis, paragraphe 1, point 1°, de la loi de 1991. Elle a toutefois accompagné cette déclaration d’une réserve tenant à ce qu’elle n’acceptait pas la qualification en tant que «services postaux» de ses services de courrier express.

26. Par lettre du 11 juillet 2007, l’IBPT a informé Express Line qu’elle entrait dans le champ de compétence du service de médiation pour le secteur postal et que, partant, elle était considérée comme redevable de la redevance destinée au financement de ce service. En outre, il lui a demandé des renseignements relatifs à son chiffre d’affaires de l’exercice 2006 afférent aux activités relevant de la compétence du service de médiation, en vue du calcul de la contribution qu’elle devrait verser à ce titre.

27. Express Line s’est opposée à sa soumission au service de médiation du secteur postal, en alléguant que ses activités de courrier express constitueraient des services de transport et de logistique avec valeur ajoutée destinés aux entreprises, et non des services postaux.

28. Par lettre du 13 novembre 2008, l’IBPT a constaté qu’Express Line avait commis une infraction aux articles 43ter à 45ter de loi de 1991 et l’a mise en demeure de lui communiquer, dans les quinze jours, les renseignements nécessaires pour calculer sa redevance de médiation, sous peine de devoir payer une amende administrative (ci‑après l’«acte attaqué»).

29. Après avoir transmis les informations financières demandées, afin d’éviter ladite amende, Express Line a formé un recours à l’encontre de l’acte de mise en demeure, devant le hof van beroep te Brussel ( ). Elle a sollicité, à titre principal, que l’acte attaqué soit annulé et, à titre subsidiaire, que des questions préjudicielles soient soumises à la Cour de justice de l’Union européenne.

30. Dans ces circonstances, par décision datée du 23 mars 2010, le hof van beroep te Brussel a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Faut‑il comprendre et interpréter les dispositions de la directive 97/67 […], telle que modifiée par la directive 2002/39 […], et en particulier, mais pas uniquement, son article 19, notamment au regard des modifications apportées par la directive 2008/6 […] qui doivent être transposées au plus tard le 31 décembre 2010 en droit national, en ce sens que les États membres ne sont pas autorisés à rendre obligatoire un système de réclamations externe pour les prestataires de services postaux non universels parce que:

i) sur le point des procédures de réclamation applicables en vue de protéger les utilisateurs de services postaux la directive réalise une harmonisation complète; ou que

ii) cette obligation n’a été imposée par la directive 2002/39 qu’au fournisseur du service universel et, depuis la directive 2008/6 […], à tous les prestataires de services universels, alors que selon les termes de l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/6 […], les États membres ne pourraient qu’encourager, mais non imposer, le développement de systèmes indépendants de règlement des litiges entre les prestataires de services postaux autres que les services universels et les consommateurs finals[?]

2) Si la réponse à la première question est que la directive postale ne s’oppose pas en tant que telle à ce que les États membres soumettent obligatoirement les prestataires de services postaux non universels à un système de traitement des réclamations tel que prévu à l’article 19, paragraphe 2, premier alinéa, [de la directive 97/67] pour les prestataires de services postaux universels, faut‑il interpréter les principes de la libre circulation des services (articles 49 et suivants CE, [devenus] articles 56 et suivants TFUE) en ce sens que des restrictions à la libre circulation des services introduites par un État membre se fondant sur des raisons impérieuses d’intérêt général de protection des consommateurs, en vertu desquelles les prestataires de services postaux non universels sont obligatoirement soumis au système externe de traitement des réclamations prévu à l’article 19, paragraphe 2, premier alinéa, [de la directive 97/67] pour les prestataires de services postaux universels, sont compatibles avec le [traité FUE], même si, dans le cadre de l’application du système de traitement des réclamations en question, il n’est fait aucune distinction selon que les réclamations émanent de consommateurs ou d’autres utilisateurs finals, alors que les utilisateurs de ces services (en l’espèce des services de courrier express et des services de messagerie) sont en grande majorité des utilisateurs professionnels[?]»

IV – La procédure devant la Cour

31. La demande de décision préjudicielle a été déposée le 29 mars 2010.

32. Des observations écrites ont été fournies à la Cour par Express Line, par les gouvernements belge et polonais, ainsi que par la Commission européenne.

33. Par lettre datée du 14 janvier 2011, Express Line a informé la Cour de ce que, dans la procédure pendante devant la juridiction de renvoi, elle avait retiré le moyen qu’elle avait fait valoir en se fondant sur les principes de la libre circulation des services et de la directive 97/67 telle que modifiée par la directive 2002/39. Elle a sollicité qu’en conséquence, la Cour prenne acte qu’il n’y avait plus lieu de donner une réponse aux questions posées à titre préjudiciel dans cette affaire.

34. Par lettre parvenue au greffe de la Cour le 18 février 2011, l’IBPT a soutenu qu’Express Line ne pouvait pas formuler une telle demande, au motif qu’en droit belge, il n’était pas admis que la requérante au principal se prononce en lieu et place de la juridiction de renvoi sur la question de savoir si la réponse aux deux questions préjudicielles posées est ou non encore nécessaire pour lui permettre de statuer sur l’objet du litige. Elle a précisé que si la première d’entre elles paraphrasait une question proposée par Express Line, la seconde était une question formulée par le hof van beroep te Brussel lui‑même et subordonnée à la réponse apportée à la première.

35. Par télécopie en date du 9 mars 2011, la juridiction de renvoi a porté à la connaissance de la Cour que le moyen fondé sur l’article 56 TFUE et sur la directive 97/67, qui avait motivé sa demande de décision préjudicielle, avait fait l’objet d’un désistement. Elle a indiqué que selon la jurisprudence de la Cour, cette évolution n’était sans doute pas sans conséquence, eu égard à la compétence de celle‑ci, s’agissant de répondre aux questions déférées.

36. Lors de l’audience tenue le 17 mars 2011, ni l’IBPT ni le gouvernement polonais n’ont été représentés.

37. Express Line a réitéré son avis selon lequel les questions préjudicielles ne requéraient plus de réponses, compte tenu de l’état de la procédure au principal. Elle a invité la Cour à mettre ainsi un terme à la procédure et, à titre subsidiaire, à surseoir à statuer jusqu’à ce que la juridiction de renvoi ait répondu à la demande relative au retrait de son moyen fondé sur le droit de l’Union, dans le cadre du litige au principal.

38. Le gouvernement belge et la Commission se sont prononcés non pas sur ce problème procédural, mais uniquement sur le fond du litige.

39. Après l’audience, par lettre du 25 mars 2010, Express Line a communiqué à la Cour une ordonnance qui avait été rendue par le hof van beroep te Brussel le 9 mars 2011, aux termes de laquelle les parties au principal ont été entendues par celui‑ci le 8 février 2011 concernant le désistement d’Express Line à l’égard de son premier moyen relatif à la violation de l’article 56 TFUE et de la directive 97/67, ainsi que concernant sa requête tendant à ce qu’il soit mis fin à la suspension de l’instance décidée par cette juridiction et que l’instance soit reprise à la plus proche date utile.

40. En dépit des éléments décrits ci‑dessus, la juridiction de renvoi n’a pas formellement retiré sa demande de décision préjudicielle.

V – Analyse

A – Sur l’état procédural de l’affaire

41. Vu les développements récents de la procédure introduite devant la juridiction nationale, et en particulier compte tenu du fait qu’Express Line s’est désistée du moyen qui, selon le hof van beroep te Brussel, avait conduit celui‑ci à former une demande de décision préjudicielle, il est permis de s’interroger sur la nécessité pour la Cour de statuer sur les questions préjudicielles qui lui ont été posées.

42. Je rappelle que la procédure de renvoi préjudiciel revêt, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction nationale ( ). Seule la demande d’interprétation, ou la demande en appréciation de validité selon les cas, est adressée à la Cour, sans transfert de l’affaire au profit de celle‑ci. En conséquence, ladite juridiction ne se dessaisit pas de l’affaire. La décision de renvoi qui est notifiée à la Cour a seulement pour effet de suspendre la procédure qui demeure pendante devant la juridiction nationale, jusqu’à ce que la Cour se soit prononcée sur la question préjudicielle ( ).

43. Pour sa part, la Cour ne peut pas statuer sur une demande d’interprétation préjudicielle s’il n’y a pas ou plus, comme ce pourrait être le cas en l’espèce, de litige au principal qui soulève des questions relevant du droit de l’Union que la juridiction de renvoi devrait trancher.

44. En effet, il ressort tant des termes que de l’économie de l’article 267 TFUE et de l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne que les juridictions nationales ne sont habilitées à saisir la Cour à titre préjudiciel que si un litige est pendant devant elles, dans le cadre duquel elles sont appelées à rendre une décision susceptible de prendre en considération l’arrêt préjudiciel. Par conséquent, la Cour n’est pas compétente pour connaître du renvoi préjudiciel lorsque, au moment où il est effectué, la procédure devant le juge de renvoi est déjà clôturée ( ).

45. En outre, la justification du renvoi préjudiciel et, par conséquent, de la compétence de la Cour, est non pas la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques ( ), mais le besoin inhérent à la solution effective d’un contentieux existant. Si ce dernier prend fin, la nécessité de répondre aux questions préjudicielles disparaît corrélativement.

46. Il est vrai que dans le cadre de la procédure de renvoi préjudiciel, la juridiction nationale est, au regard des particularités de l’affaire, la mieux placée pour apprécier tant la nécessité dudit renvoi pour être en mesure de rendre sa décision que la pertinence des questions qu’elle soumet à la Cour ( ).

47. Néanmoins, les problèmes que peut soulever l’exercice de son pouvoir d’appréciation par le juge national et les rapports qu’il entretient avec la Cour dans ce cadre relèvent exclusivement des règles du droit de l’Union. Partant, si la Cour doit pouvoir s’en remettre de la façon la plus large à l’appréciation du juge national en ce qui concerne la nécessité des questions qui lui sont adressées ( ), elle doit être mise en mesure de porter toute appréciation inhérente à l’accomplissement de sa propre fonction, notamment en vue de vérifier, le cas échéant, comme toute juridiction en a l’obligation, sa propre compétence ( ).

48. L’existence d’un litige au principal étant une condition de ladite compétence, la Cour est même susceptible de la vérifier d’office ( ), étant précisé que la faculté de la juridiction de renvoi de constater l’extinction de l’instance et de retirer les questions préjudicielles relève non pas du droit national mais de l’interprétation de l’article 267 TFUE, dont les dispositions s’imposent de façon impérative au juge national ( ).

49. Il a été jugé que s’il appartient en principe à la seule juridiction nationale de retirer sa demande de décision préjudicielle lorsqu’elle estime que semblable décision n’est plus nécessaire pour lui permettre de résoudre le litige au principal, la demanderesse au principal peut aussi provoquer un tel retrait en se désistant éventuellement du recours qu’elle a intenté ( ). Même un désistement partiel, qui n’entraîne donc pas l’extinction de l’instance au principal, peut suffire à ce que la Cour ne se trouve plus en mesure de statuer sur la question qui lui a été posée ( ).

50. En l’espèce, il ressort des éléments ayant été portés à la connaissance de la Cour après le dépôt de la demande de décision préjudicielle que, même si elle n’a pas intégralement retiré son recours devant la juridiction nationale, Express Line a renoncé au seul moyen présenté devant celle‑ci qui était pertinent au regard du droit de l’Union, à savoir qu’elle ne se prévaut plus d’une éventuelle violation de l’article 56 TFUE et de la directive 97/67.

51. Il m’apparaît qu’en raison de la disparition de l’intérêt de la demande de décision préjudicielle pour trancher le litige au principal, celle‑ci a désormais perdu son objet. Au demeurant, bien que sa position reste ambiguë, possiblement en raison des difficultés créées par le droit procédural national à cet égard ( ), la juridiction de renvoi semble inviter la Cour à se prononcer en ce sens.

52. En effet, dans son ordonnance prononcée le 9 mars 2011, le hof van beroep te Brussel met en exergue que «[l]e désistement du moyen qui a donné lieu à une demande de décision préjudicielle est un fait qui, selon la jurisprudence de la Cour de justice, a une incidence sur la compétence de la Cour s’agissant de répondre à la question posée». De surcroît, il conclut cette décision en indiquant que «le traitement de l’affaire est reporté d’office jusqu’à ce que la Cour de justice ait constaté par voie d’arrêt que la question préjudicielle est devenue sans objet en droit».

53. Si les raisons pour lesquelles, malgré cette apparente prise de position, le hof van beroep te Brussel s’est abstenu de retirer sa demande de décision préjudicielle ne sont pas limpides, il est permis de supposer qu’elles tiennent à des contraintes procédurales. Dans un tel cas de figure, la Cour a déjà accepté de prêter assistance à la juridiction de renvoi. En effet, il a été jugé que lorsque ladite juridiction estime qu’elle n’a pas le pouvoir, conformément aux règles de procédure nationales, de renoncer à sa demande de décision préjudicielle, il est possible pour la Cour de constater que l’affaire pendante devant la juridiction de renvoi se retrouve dépourvue de tout objet et d’en déduire qu’il n’y a plus lieu de répondre à la question préjudicielle posée ( ).

54. Quelle que soit la cause des réticences de la juridiction de renvoi, compte tenu de l’évolution de la procédure afférente au litige au principal, la réponse de la Cour aux questions préjudicielles qui lui ont été posées en l’espèce n’apparaît, selon moi, plus nécessaire à la solution du différend dont ladite juridiction est saisie. Par conséquent, il convient de prononcer un non‑lieu à statuer.

55. Ce n’est qu’à titre subsidiaire, dans l’éventualité où la Cour n’entendrait pas adhérer à ma proposition de non‑lieu, que je fournirai ci‑dessous des éléments de réponse quant au fond.

B – Sur la notion de services postaux

56. Express Line réfute la qualification de «services postaux» donnée par l’acte attaqué aux services pour lesquels elle a effectué une déclaration, au motif qu’une telle approche serait contraire au droit de l’Union. Elle fait valoir que dès lors que ses prestations se limitent à des activités de transport et de logistique de courrier express, elles ne sauraient relever de la notion de «services postaux» au sens de l’article 2, point 1, de la directive 97/67, qui dresse une liste de quatre activités devant être exercées cumulativement selon l’intéressée ( ). Elle prétend que la loi de 1991, qui prévoit un caractère alternatif pour les activités énumérées ( ), s’octroie un champ d’application plus large que celui de la directive et opère ainsi une transposition incorrecte de celle‑ci dans l’ordre juridique belge.

57. Comme la juridiction de renvoi l’a indiqué, ce grief devrait faire l’objet d’un examen intervenant à titre liminaire car l’existence d’une prestation de services relevant de ladite qualification est une condition préalable à l’application du régime de médiation dont la mise en œuvre est contestée.

58. D’emblée, j’indique que, à mon avis, il n’y a pas lieu que la Cour se prononce à ce sujet, sachant que le hof van beroep te Brussel a déjà rejeté la branche du moyen reposant sur ce fondement et qu’il en a déduit, de façon expresse, qu’il n’était pas utile, dans les circonstances propres au litige dont il est saisi, de poser une question préjudicielle sur ce point. Conformément à la jurisprudence, il serait incompatible avec le rôle dévolu à la Cour par l’article 267 TFUE que celle-ci réponde à une question additionnelle soulevée en substance dans ses observations par la requérante au principal alors que la juridiction de renvoi, qui a seule le pouvoir d’apprécier dans quelle mesure l’interprétation du droit de l’Union lui est nécessaire pour rendre son jugement, a estimé que la soumission de ladite question était superflue en l’espèce ( ).

59. Au demeurant, je rejoins la position prise par le hof van beroep te Brussel ( ) lorsqu’il a considéré que la législation belge qui est applicable en l’espèce donne une définition de la notion de «services postaux» qui est compatible avec celle énoncée à l’article 2, point 1, de la directive 97/67, sachant que le libellé dudit article ne donne aucune indication que l’énumération qu’il contient aurait un caractère cumulatif. J’ajoute que l’évolution suivie par cette disposition conforte l’idée selon laquelle il n’est pas nécessaire que les quatre activités listées soient réunies dans le chef de l’opérateur concerné ( ).

C – Sur la première question préjudicielle

60. Aux termes de sa première question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le point de savoir si la directive 97/67, dans sa version issue de la directive 2002/39, et principalement mais pas seulement son article 19, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation qui rend obligatoire un système externe de traitement des réclamations pour les prestataires de services postaux non universels.

61. Seule Express Line soutient qu’une réponse affirmative devrait être donnée à cette question préjudicielle, qui a été formulée conformément à sa demande. En revanche, les gouvernements belge et polonais, de même que la Commission, considèrent que la directive 97/67 ne s’oppose pas au système mis en cause. J’adopterai également cette dernière position.

62. En l’espèce, les services postaux fournis par Express Line, pour lesquels elle a fait une déclaration auprès de l’IBPT, sont des services ne relevant pas du service universel. Dans ce contexte, la requérante au principal refuse d’être soumise à la compétence du service belge de médiation du secteur postal et de devoir payer, à ce titre, la redevance afférente audit service, comme cela lui est demandé par l’IBTP dans l’acte attaqué. Elle fait grief à la loi de 1991 de prévoir que même les prestataires offrant des services postaux non universels doivent relever du système externe de traitement des réclamations que constitue ledit service de médiation.

63. Elle fonde ses prétentions notamment sur l’article 19 de la directive 97/67, tel que modifié par la directive 2002/39, dont le quatrième alinéa prévoit que les États membres veillent à ce que les utilisateurs ( ) puissent saisir une autorité nationale compétente, dans le cadre d’une procédure externe de réclamation, au cas où les réclamations qu’ils avaient introduites directement auprès du prestataire du service universel ( ) n’ont pas abouti d’une façon satisfaisante ( ). Il ressort de ce texte que les prestataires nommément visés par le système externe de traitement des réclamations à mettre en place par les États membres sont les prestataires du service universel.

64. Toutefois, l’harmonisation des dispositions nationales qui est réalisée par la directive 97/67 n’est que minimale, en ce qu’elle n’a pas vocation à établir des règles communes qui couvriraient tout le secteur postal ( ). En particulier, le quatrième alinéa de l’article 19, dans sa version applicable en l’espèce, débute par la réserve suivante: «sans préjudice des autres possibilités de recours prévues par les législations nationale et communautaire». Ce texte n’a donc vocation à instaurer qu’un cadre minimal, au‑delà duquel les États membres sont autorisés à légiférer, dès lors qu’ils respectent les autres règles du droit de l’Union. Comme le souligne la Commission, rien dans le libellé de l’article 19 de la directive 97/67 n’indique que les États membres ne seraient pas autorisés à imposer la procédure externe de réclamation à l’égard des prestataires de services autres que le prestataire du service universel.

65. La finalité spécifique de cet article, qui vise à renforcer la protection des intérêts de tous les utilisateurs de services postaux, en leur garantissant un niveau élevé de qualité des prestations comme l’indique l’intitulé général de la directive 97/67, m’incite également à retenir que ce texte n’exclut pas que les États membres prévoient d’autres modes de règlement des litiges ( ).

66. Selon moi, cette analyse est corroborée tant par le préambule de la directive 97/67 que par celui de la directive 2002/39, qui l’a modifiée en ce domaine. En effet, le trente‑cinquième considérant de la directive 97/67 indique que la procédure de traitement des réclamations prévue à l’article 19 n’intervient qu’«en complément des voies de recours ouvertes par le droit national et par le droit communautaire». De surcroît, le vingt‑huitième considérant de la directive 2002/39 évoque ce système de traitement des réclamations en envisageant de la même façon celles relatives aux services des prestataires du service postal universel et celles relatives aux services d’autres prestataires, à savoir des «opérateurs détenteurs d’autorisations, détenteurs de licences individuelles inclus». Le même considérant ajoute qu’il serait opportun que «les utilisateurs de l’ensemble des services postaux, qu’il s’agisse de services universels ou non, puissent avoir recours à ces procédures».

67. Cette intention affirmée par le législateur européen d’étendre la protection instaurée par l’article 19 de la directive 97/67 à un large groupe d’utilisateurs de services postaux est reflétée par les modifications introduites dans les premier et deuxième alinéas dudit article par la directive 2002/39 ( ).

68. La même volonté a présidé à l’adoption de la directive 2008/6. Comme je l’ai déjà indiqué, les dispositions de ladite directive ne sont pas applicables ratione temporis dans le cadre du présent litige. Néanmoins, elles sont susceptibles d’apporter un éclairage utile concernant l’interprétation de la directive 97/67, dont elles changent quelque peu la teneur. En effet, le quarante‑deuxième considérant de la directive 2008/6 expose qu’«afin de renforcer la protection des consommateurs, il convient de ne plus limiter l’application des principes minimaux définis pour le traitement des réclamations aux seuls prestataires du service universel», ce qui met en exergue que la directive 97/67 ne tendait pas à réaliser une harmonisation complète des réglementations des États membres en la matière.

69. J’infère de l’ensemble de ces éléments d’interprétation ( ) que les dispositions de la directive 97/67 telle que modifiée par la directive 2002/39, et en particulier l’article 19 de cette directive, ne s’opposent pas à ce qu’un État membre adopte des mesures telles que celles en cause au principal.

D – Sur la deuxième question préjudicielle

70. Par sa deuxième question, formulée à titre subsidiaire, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 56 TFUE et suivants, portant sur la libre prestation de services, s’opposent à ce qu’un État membre introduise des restrictions à ladite liberté en soumettant de façon obligatoire les prestataires de services postaux non universels à un système externe de traitement des réclamations, pour des raisons tenant à la protection des consommateurs, bien que ce système ne fasse aucune distinction selon que les plaintes émanent de consommateurs ou d’autres utilisateurs finals et sachant que les bénéficiaires des services concernés sont très majoritairement des professionnels.

71. Tout d’abord, j’observe qu’à l’exception de la requérante au principal, toutes les parties ayant présenté des observations s’accordent à considérer que les dispositions du traité FUE ne s’opposent pas à la législation nationale en cause. C’est également mon opinion, pour les raisons exposées ci-après.

72. Dans le secteur postal, les directives adoptées par le législateur de l’Union réalisent une harmonisation minimale. Les dispositions des traités, et plus particulièrement du traité FUE en l’espèce, sont opposables aux États membres pour le surplus, c’est‑à‑dire pour les domaines dans lesquels ceux‑ci ont conservé leur pleine marge d’appréciation concernant l’action normative. Néanmoins, comme le rappellent le quarante‑deuxième considérant et l’article 26 de la directive 97/67 ( ), même s’ils sont libres de légiférer, les États membres restent tenus de respecter les principes du droit de l’Union, dans le cadre de l’exercice de la compétence qui leur est réservée.

73. Au regard des données propres au litige au principal, il m’apparaît, à l’instar de la Commission, que les règles du droit de l’Union qui sont en cause sont plutôt celles afférentes à la liberté d’établissement, définies par les articles 49 TFUE et suivants, que celles relatives à la libre prestation de services ( ). En effet, les services postaux concernés sont généralement fournis à partir d’un établissement situé dans l’État membre de destination. Ainsi, Express Line, qui fait partie d’un groupe de sociétés allemand, est installée sur le territoire belge.

74. Or, selon une jurisprudence constante, la Cour a la possibilité d’interpréter des dispositions non mentionnées dans les questions préjudicielles ( ), aux fins de fournir à la juridiction de renvoi, dans un esprit de collaboration avec celle‑ci, toutes les réponses utiles à la solution du litige dont elle est saisie.

75. Il incombera à la juridiction de renvoi de déterminer, au vu des circonstances particulières de l’affaire, si la situation en cause au principal relève de la liberté d’établissement ou de la libre prestation de services. Cependant, compte tenu de ce qui précède, il convient, à mon avis, d’examiner les questions préjudicielles en ayant égard tant à l’article 49 TFUE qu’à l’article 56 TFUE ( ).

76. Quelle que soit celle de ces deux libertés de circulation qui sera retenue, la première phase du raisonnement, aux fins de répondre à la question préjudicielle, est de déterminer si le fait d’imposer un système de traitement externe des réclamations à des prestataires de services non universels, tel que prévu aux articles 43ter et 45ter de la loi de 1991, constitue ou non une entrave à la liberté concernée.

77. En tant que telle, l’obligation de participer à un système de cette nature ne peut pas être considérée en soi comme mettant un obstacle à la liberté d’établissement ou à la libre prestation de services. À mon avis, une entreprise agissant dans le marché intérieur de l’Union ne saurait prétendre à ce qu’un État membre n’ait pas de structures de protection juridique des intérêts des clients de celle‑ci qui offrent des modes de résolution des litiges autres que les voies de recours juridictionnelles. J’observe d’ailleurs qu’à l’instar du Royaume de Belgique, un grand nombre d’États ont opté pour une extension des systèmes externes de traitement des réclamations aux prestataires de services postaux agissant hors du secteur du service universel ( ).

78. En revanche, le devoir de participer au financement d’un tel système peut occasionner une restriction à l’une des libertés fondamentales garanties par le traité FUE qui serait contraire au droit de l’Union. En règle générale, c’est l’État qui rétribue des structures de ce type, et non un ensemble d’entreprises incluant des prestataires qui ne relèvent pas du service universel, comme en l’occurrence. Certes, l’obligation faite à des entreprises d’approvisionner le budget de structures administratives de régulation et de contrôle ne peut pas être considérée comme étant exceptionnelle dans les secteurs réglementés de l’économie nationale. Néanmoins, elles peuvent légitimement attendre que la charge financière qui en résulte soit répartie entre les différents opérateurs concernés d’une façon non discriminatoire, proportionnée et transparente.

79. Il est vrai qu’en l’espèce, la charge en question ne lèse pas davantage les prestataires des autres États membres que les prestataires belges, puisqu’elle pèse sur toutes les entreprises visées par les activités du service belge de médiation dans le secteur postal, sans distinction de nationalité ou de lieu d’établissement. Toutefois, bien que non discriminatoire à ce titre, elle est susceptible d’affecter, en les gênant ou en les rendant moins attrayantes, les activités d’entreprises établies dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation, où elles fournissent des services analogues ( ), ou de décourager des entreprises originaires d’autres États membres qui seraient venues s’établir en Belgique ( ). Il m’apparaît que tant les articles 49 TFUE et suivants que les articles 56 TFUE et suivants s’opposent à un tel facteur de dissuasion envers l’accès au marché belge des services postaux ( ).

80. Néanmoins, il est de jurisprudence constante que ladite restriction peut être admise au titre des mesures dérogatoires expressément prévues par le traité FUE, telles que celles contenues dans l’article 52, paragraphe 1, TFUE, ou justifiée, conformément à la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général. En effet, la liberté d’établissement et la libre prestation des services, en tant que principes fondamentaux du traité FUE, ne peuvent être limitées que par des réglementations justifiées par des raisons relevant de cette catégorie et s’appliquant à toute personne ou entreprise qui exerce une activité sur le territoire de l’État membre d’accueil ( ).

81. En l’espèce, le frein mis à l’exercice desdites libertés de circulation peut trouver un fondement légitime dans des motifs tenant à la protection des consommateurs, qui est précisément invoquée par le Royaume de Belgique.

82. J’estime, comme les gouvernements belge et polonais ainsi que la Commission, qu’à cet égard, il est sans conséquence que la législation nationale ne différencie pas les réclamations émanant de particuliers de celles émanant de professionnels. Même si ce dernier groupe est largement majoritaire parmi les clients d’Express Line, le droit de l’Union, et en particulier l’article 19 de la directive 97/67 ( ), ne fait pas de distinction selon que les utilisateurs finals ayant saisi le service de médiation ont souscrit les contrats litigieux à des fins privées ou dans un cadre professionnel ( ). En outre, l’effet utile de l’intervention dudit service, qui tend à renforcer la qualité des prestations dans le secteur postal, se trouve mieux garanti si toutes les catégories d’utilisateurs peuvent porter une réclamation devant lui.

83. Cette justification me paraît donc valable, mais sous réserve que l’entrave relevée soit réellement proportionnée, c’est‑à‑dire que les modalités de financement du service belge de médiation dans le secteur postal soient de nature à permettre d’atteindre l’objectif poursuivi et ne dépassent pas ce qui est nécessaire à cette fin, en s’appliquant de manière cohérente et systématique ( ). Il appartiendra à la juridiction de renvoi d’apprécier si, en l’espèce, la charge supportée par Express Line est effectivement en adéquation avec l’activité déployée à son égard par ledit service de médiation, en vue de protéger les intérêts des clients de cette entreprise, ou si cette charge est tellement excessive que cela rendrait le marché postal belge moins attrayant pour cette catégorie de prestataires de services.

84. Selon moi, la législation nationale telle qu’évoquée par la demande de décision préjudicielle serait susceptible d’avoir un effet équivalent à celui d’une subvention croisée au profit de La Poste belge s’il est avéré, ce qu’il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier, qu’une très large part des réclamations présentées devant le service de médiation en question ont concerné La Poste belge, alors que rares sont celles ayant concerné Express Line, à savoir seulement 2 ou 3 sur un nombre total d’environ 9 000 plaintes, en 2008 et en 2009. Or, la sauvegarde du plein exercice des libertés fondamentales prévues par le traité FUE implique qu’il soit tenu compte non seulement des règles formelles contenues dans le droit des États membres mais également du résultat concret auxquelles celles‑ci conduisent.

85. Néanmoins, je relève que cette dernière observation n’aura plus d’incidence pratique au regard de l’évolution dont la législation en question a fait l’objet, à la suite de la transposition dans l’ordre juridique belge de la directive 2008/6. En effet, il ressort des éléments figurant au dossier et des dispositions de la loi adoptée le 13 décembre 2010 ( ), à savoir après le dépôt de la décision de renvoi, que les critères de contribution aux frais de fonctionnement du service belge de médiation pour le secteur postal ont changé notamment en ce qu’ils tiennent compte d’une façon plus proportionnée, non seulement du chiffre d’affaires réalisé par une entreprise, mais aussi du nombre de plaintes enregistrées à l’égard de celle‑ci au cours de l’année précédant la détermination de l’éventuelle contribution.

86. En définitive, je considère que les dispositions du traité FUE relatives à la libre circulation des services et à la liberté d’établissement ne s’opposent pas à ce qu’un État membre adopte des mesures telles que celles en cause au principal, qui peuvent engendrer des effets certes restrictifs mais justifiés par la protection des utilisateurs de services postaux, sous réserve que la part contributive d’une entreprise au financement du service de médiation concerné soit en corrélation suffisante avec le nombre de réclamations reçues de personnes ayant utilisé les prestations de l’entreprise intéressée par rapport à celles reçues concernant les autres prestataires qui relèvent de la compétence dudit service.

VI – Conclusion

87. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour, à titre principal, de dire pour droit qu’il n’y a plus lieu de répondre aux questions préjudicielles posées par le hof van beroep te Brussel et d’ordonner que l’affaire soit radiée du rôle de la Cour.

88. À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour considérerait qu’il convient d’apporter une réponse auxdites questions préjudicielles, je suggère qu’elle y procède de la manière suivante:

«1) Les dispositions de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service, telles qu’issues de la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 juin 2002, doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à ce qu’un État membre rende obligatoire pour les prestataires de services postaux non universels un système externe de traitement des réclamations tel que celui en cause au principal.

2) Les principes inhérents à la libre circulation des services, définis par les articles 56 TFUE et suivants, et à la liberté d’établissement, définis par les articles 49 TFUE et suivants, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre, se fondant sur des raisons impérieuses d’intérêt général tenant à la protection des utilisateurs de services postaux, rende obligatoire pour les prestataires de services postaux non universels un système externe de traitement des réclamations tel que celui en cause au principal, même si dans le cadre de l’application dudit système, il n’est fait aucune distinction selon que les réclamations émanent de consommateurs ou d’autres utilisateurs finals. Toutefois, cela ne vaut que si le mode de financement du service de médiation concerné prend en considération d’une façon suffisamment proportionnée, ce qu’il incombera à la juridiction nationale de vérifier, l’importance relative du nombre de plaintes afférentes aux divers prestataires de services postaux qui relèvent de la compétence de celui‑ci.»