CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO TIZZANO

présentées le 18 novembre 2004 ( )

Affaire C-377/02

Léon Van Parys NV

contre

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Belgique)]

«Organisation commune du marché des bananes – Accord CEE-Pacte andin – OMC – GATT de 1994 – Articles I et XIII – Effet direct – Organe de règlement des différends (ORD) – Recommandations et décisions – Effets juridiques – Exception dite de l'obligation particulière – Conditions»

Table des matières





I – Cadre juridique

A –Accords internationaux

B –Réglementation communautaire

II – Faits et procédure

III – Analyse juridique

A –Sur les première, troisième et quatrième questions préjudicielles

1. Prémisse

2. La jurisprudence communautaire relative aux effets des règles de l’OMC

a) L’arrêt Portugal/Conseil

b) L’arrêt Pays-Bas/Parlement et Conseil

3. Le problème des effets des décisions de l’ORD

a) Le système du mémorandum d’accord

b) L’affaire Biret International/Conseil – Prémisse

c) Les conclusions de l’avocat général Alber

d) L’arrêt de la Cour

e) Application au cas d’espèce

4. L’hypothèse de l’existence de «situations particulières» – L’«exception de l’obligation particulière»

a) Prémisse

b) Les précédents

c) L’ordonnance OGT Fruchthandelsgesellschaft

d) Observations critiques

e) Considérations finales

B – Sur la deuxième question préjudicielle

IV – Conclusions





1. Dans la présente affaire, le Raad van State (Belgique) demande à la Cour de se pencher de nouveau sur la question de la compatibilité de la réglementation communautaire sur l’importation des bananes avec les obligations qui incombent à la Communauté en tant que membre de l’Organisation mondiale du commerce (ci‑après l’«OMC»). La particularité de la présente affaire réside dans le fait que la réglementation communautaire en cause, introduite à la suite de la déclaration d’incompatibilité du précédent régime avec les règles de l’OMC par l’Organe de règlement des différends de l’OMC (ci-après l’«ORD»), a été déclarée incompatible à son tour par ce même organe.

I – Cadre juridique

A – Accords internationaux

2. Le premier instrument juridique qu’il convient d’examiner aux fins de la présente affaire est l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (ci‑après le «GATT»). Cet accord constitue l’annexe 1A de l’accord instituant l’OMC, lequel a été adopté au nom de la Communauté, pour la partie relevant de sa compétence, par la décision 94/800/CE du Conseil, du 22 décembre 1994 ( ).

3. À l’article I, paragraphe 1, du GATT est décrit le traitement général dit «de la nation la plus favorisée». En particulier, il est prévu à cette disposition que «[t]ous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordés par une partie contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays seront, immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties contractantes. Cette disposition concerne les droits de douane et les impositions de toute nature perçus à l’importation ou à l’exportation ou à l’occasion de l’importation ou de l’exportation […]» ( ).

4. L’article XIII, portant sur l’application non discriminatoire des restrictions quantitatives, dispose:

«1. Aucune prohibition ou restriction ne sera appliquée par une partie contractante à l’importation d’un produit originaire du territoire d’une autre partie contractante […], à moins que des prohibitions ou des restrictions semblables ne soient appliquées à l’importation du produit similaire originaire de tout pays tiers […].

2. Dans l’application des restrictions à l’importation d’un produit quelconque, les parties contractantes s’efforceront de parvenir à une répartition du commerce de ce produit se rapprochant dans toute la mesure du possible de celle que, en l’absence de ces restrictions, les diverses parties contractantes seraient en droit d’attendre et elles observeront à cette fin les dispositions suivantes:

a) Chaque fois que cela sera possible, des contingents représentant le montant global des importations autorisées (qu’ils soient ou non répartis entre les pays fournisseurs) seront fixés […].

b) Lorsqu’il ne sera pas possible de fixer des contingents globaux, les restrictions pourront être appliquées au moyen de licences ou permis d’importation sans contingent global.

c) Sauf s’il s’agit de faire jouer les contingents alloués conformément à l’alinéa d) du présent paragraphe, les parties contractantes ne prescriront pas que les licences ou permis d’importation soient utilisés pour l’importation du produit visé en provenance d’une source d’approvisionnement ou d’un pays déterminés.

d) Dans les cas où un contingent serait réparti entre les pays fournisseurs, la partie contractante qui applique les restrictions pourra se mettre d’accord sur la répartition du contingent avec toutes les autres parties contractantes ayant un intérêt substantiel à la fourniture du produit visé. Dans les cas où il ne serait raisonnablement pas possible d’appliquer cette méthode, la partie contractante en question attribuera, aux parties contractantes ayant un intérêt substantiel à la fourniture de ce produit, des parts proportionnelles à la contribution apportée par lesdites parties contractantes au volume total ou à la valeur totale des importations du produit en question au cours d’une période représentative antérieure, compte dûment tenu de tous les facteurs spéciaux qui ont pu ou qui peuvent affecter le commerce de ce produit. [...]

5. Les dispositions du présent article s’appliqueront à tout contingent tarifaire institué ou maintenu par une partie contractante; [...]» ( ).

5. Outre le GATT, il convient également de rappeler, aux fins de la présente affaire, l’accord-cadre de coopération entre la Communauté économique européenne et l’accord de Carthagène et ses pays membres ( ), signé le 23 avril 1993 à Copenhague (ci-après l’«accord CEE-pacte andin») et adopté au nom de la Communauté par la décision 98/278/CE du Conseil, du 7 avril 1998 ( ).

6. La disposition qui nous intéresse dans la présente espèce est l’article 4 dudit accord, en vertu duquel:

«Les parties contractantes s’accordent, dans leurs relations commerciales, le traitement de la nation la plus favorisée, conformément aux dispositions de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).

Les deux parties réaffirment leur volonté d’effectuer leurs échanges commerciaux en conformité avec cet accord.»

7. Comme nous le verrons, le mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends ( ) (ci-après le «mémorandum d’accord») est également important aux fins de la présente affaire, mais nous y reviendrons plus loin (voir ci‑après, points 46 et suivants).

B – Réglementation communautaire

8. En ce qui concerne la réglementation communautaire, nous rappelons, tout d’abord, que la Communauté a institué, avec le règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane ( ), un régime commun d’échanges avec les pays tiers qui remplace les différents régimes nationaux antérieurs. Ledit régime a fait l’objet d’une procédure de règlement des différends dans le cadre de l’OMC, à la suite de plaintes déposées par certains pays tiers. Par décision du 25 septembre 1997, l’ORD a adopté un rapport de l’organe d’appel de l’OMC déclarant l’incompatibilité du régime avec les articles I, paragraphe 1, et XIII du GATT ( ).

9. À la suite de cette décision, le Conseil a adopté le règlement (CE) nº 1637/98, du 20 juillet 1998, modifiant le règlement nº 404/93 ( ). En vertu de son article 2, le nouveau régime (ci‑après le «règlement n° 404/93 modifié»), a été applicable à partir du 1er janvier 1999.

10. La distinction qui caractérisait le régime précédent, entre trois différentes catégories de bananes aux fins de l’importation, a été maintenue dans le règlement n° 404/93 modifié. En particulier, l’article 16 dispose:

«Aux fins du présent titre, on entend par:

1) ‘importations traditionnelles des États ACP’: les importations dans la Communauté de bananes originaires des États fournisseurs visés en annexe [( )], dans la limite de 857 700 tonnes (poids net) par an; ces bananes sont dénommées ‘bananes traditionnelles ACP’;

2) ‘importations non traditionnelles des États ACP’: les importations dans la Communauté de bananes originaires d’États ACP qui ne rentrent pas dans la définition visée au point 1; ces bananes sont dénommées ‘bananes non traditionnelles ACP’;

3) ‘importations d’États tiers non ACP’: les importations dans la Communauté de bananes originaires d’États tiers autres que les États ACP; ces bananes sont dénommées ‘bananes États tiers’».

11. En vertu de l’article 17, «[t]oute importation de bananes dans la Communauté est soumise à la présentation d’un certificat d’importation délivré par les États membres à tout intéressé qui en fait la demande […], sans préjudice des dispositions particulières prises pour l’application des articles 18 et 19».

12. L’article 18, paragraphes 1 à 3, prévoit quant à lui l’ouverture d’un contingent tarifaire de 2,2 millions de tonnes (poids net), auquel s’ajoute un contingent tarifaire additionnel de 353 000 tonnes (poids net) pour les importations de bananes États tiers et de bananes non traditionnelles ACP. Dans le cadre desdits contingents, les importations des bananes États tiers sont assujetties à la perception d’un droit de 75 écus par tonne et les importations de bananes non traditionnelles ACP sont soumises à droit nul. Les importations des bananes traditionnelles ACP sont également soumises à droit nul.

13. Il est ajouté au paragraphe 4 de ce même article que, dans le cas où il ne serait pas raisonnablement possible de trouver un accord avec toutes les parties contractantes à l’OMC ayant un intérêt substantiel à la fourniture de bananes, la Commission est autorisée à répartir les contingents précités, ainsi que la quantité ACP traditionnelle, entre les seuls États fournisseurs ayant un intérêt substantiel à la fourniture de bananes à la Communauté.

14. L’article 19 dispose à son tour que les importations soient gérées selon une «méthode fondée sur la prise en compte des courants d’échanges traditionnels (selon la méthode dite ‘traditionnels/nouveaux arrivés’)».

15. Chargée de mettre en œuvre le nouveau régime en vertu de l’article 20 du règlement n° 404/93 modifié, la Commission a adopté le règlement (CE) nº 2362/98, du 28 octobre 1998, portant modalités d’application du règlement nº 404/93 du Conseil en ce qui concerne le régime d’importation de bananes dans la Communauté ( ).

16. Conformément à l’article 19 du règlement n° 404/93 modifié, le règlement n° 2362/98 dispose la répartition des importateurs entre «opérateurs traditionnels» et «opérateurs nouveaux arrivés», selon, entre autres, qu’ils aient ou non atteint une quantité minimale d’importations de bananes dans la Communauté au cours d’une période de référence.

17. En particulier, l’article 4 dispose que chaque opérateur traditionnel obtient, «pour chaque année, pour l’ensemble des origines mentionnées à l’annexe I, une quantité de référence unique déterminée en fonction des quantités de bananes qu’il a effectivement importées pendant la période de référence» constituée «pour des importations à réaliser en 1999, dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP, […] par les années 1994, 1995 et 1996».

18. Il est ajouté à l’article 5, paragraphe 2, que, «en vue de l’établissement de sa quantité de référence, chaque opérateur [traditionnel] communique à l’autorité compétente, chaque année avant le 1er juillet […] le total des quantités de bananes des origines mentionnées à l’annexe I qu’il a importées effectivement pendant chacune des années de la période de référence», ainsi que certaines pièces justificatives.

19. Quant aux modalités de délivrance des certificats d’importation, il est prévu à l’article 17 que:

«Si pour un trimestre, et pour une ou plusieurs origines mentionnées à l’annexe I, les quantités qui font l’objet de demandes de certificat dépassent sensiblement la quantité indicative fixée le cas échéant en application de l’article 14, ou dépassent les quantités disponibles, un pourcentage de réduction à appliquer aux demandes est fixé.»

20. L’article 18, paragraphe 1, dispose à son tour que, «[l]orsque, pour une ou plusieurs origines données, un pourcentage de réduction est fixé en application de l’article 17, l’opérateur qui a introduit une demande de certificat d’importation pour la ou lesdites origines» peut, «dans la limite globale d’une quantité égale ou inférieure à la quantité non attribuée de la demande, introduire une ou plusieurs autres nouvelles demandes de certificat pour les origines pour lesquelles des quantités disponibles sont publiées par la Commission». En vertu du paragraphe 2 du même article, la Commission détermine «sans délai les quantités pour lesquelles des certificats peuvent être délivrés pour la ou les origines concernées».

21. Il est ajouté à l’article 29 que, «[s]i, pour une ou plusieurs des origines mentionnées à l’annexe I, les quantités qui font l’objet de demandes de certificat d’importation pour le premier trimestre de l’année 1999 dépassent 26 % des quantités visées dans ladite annexe, la Commission fixe un pourcentage de réduction applicable à toute demande portant sur la ou les origines concernées».

22. En application de cette disposition, le règlement (CE) nº 2806/98 de la Commission, du 23 décembre 1998, relatif à la délivrance des certificats d’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP pour le premier trimestre de l’année 1999 et au dépôt de nouvelles demandes ( ), fixe, à son article 1er, les coefficients de réduction pour les demandes concernant les bananes originaires de Colombie, du Costa Rica et de l’Équateur.

23. Le règlement nº 2806/98 a également fixé, en vertu de l’article 18, paragraphe 2, du règlement nº 2362/98, les quantités pour lesquelles des demandes de certificats d’importation pouvaient encore être introduites pour le premier trimestre 1999. Ces nouvelles demandes font l’objet du règlement (CE) nº 102/1999 de la Commission, du 15 janvier 1999, relatif à la délivrance des certificats d’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP pour le premier trimestre de 1999 (deuxième période) ( ), lequel fixe des pourcentages de réduction selon les pays d’origine.

24. Pour le deuxième trimestre 1999, les demandes sont régies par le règlement (CE) nº 608/1999 de la Commission, du 19 mars 1999, relatif à la délivrance des certificats d’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP pour le deuxième trimestre de l’année 1999 et au dépôt de nouvelles demandes ( ), lequel fixe des pourcentages de réduction selon les pays d’origine.

25. Insatisfaite de ces innovations, la république de l’Équateur a de nouveau fait appel à l’OMC, laquelle a donc institué, dans le cadre de son système de règlement des différends, un groupe spécial ad hoc afin d’examiner l’affaire.

26. À l’issue de ses travaux, le groupe a constaté que le nouveau régime résultant du règlement nº 409/93 modifié continuait de violer les articles I, paragraphe 1, et XIII du GATT de 1994 ( ). L’ORD a adopté ledit rapport le 6 mai 1999. À la suite de cela, le régime communautaire a fait l’objet de nouvelles modifications, introduites avec le règlement (CE) n° 216/2001 du Conseil, du 29 janvier 2001, modifiant le règlement (CEE) n° 404/93 ( ). Nous précisons, par ailleurs, que ledit règlement n’est pas applicable à la présente espèce ratione temporis.

II – Faits et procédure

27. La société Léon Van Parys NV (ci-après «Van Parys»), établie en Belgique, importe depuis plus de vingt ans des bananes en provenance de l’Équateur dans la Communauté européenne.

28. Le 14 décembre 1998, Van Parys a saisi l’administration belge compétente, à savoir le Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (ci-après le «BIRB»), d’une demande de certificats pour l’importation, au cours du premier trimestre 1999, de 26 685 935 kg de bananes en provenance de l’Équateur. Le BIRB a accordé les certificats pour les quantités mentionnées dans les demandes, diminuées du pourcentage de réduction de 0,7080 fixé par le règlement nº 2806/98.

29. Le 8 janvier 1999, Van Parys a introduit, conformément à l’article 18 du règlement nº 2362/98 (voir ci‑dessus, point 20), trois nouvelles demandes de certificats pour l’importation de bananes en provenance du Panama et d’autres pays, pour un poids total ne dépassant pas la différence entre ce qui avait été déjà demandé et ce qui avait été effectivement attribué eu égard à la réduction appliquée. Ces demandes également se sont vu appliquer les pourcentages de réduction prévus aux règlements communautaires précités, et, notamment, au règlement nº 102/1999.

30. Le 5 mars 1999, enfin, Van Parys a introduit une nouvelle demande en vue d’obtenir des certificats pour l’importation de 35 224 757 kg de bananes en provenance de l’Équateur. Le BIRB a appliqué à cette demande le pourcentage de réduction de 0,5934 fixé dans le règlement nº 608/1999 et n’a accordé les certificats que pour la quantité ainsi calculée.

31. En date respectivement du 23 février et du 21 mai 1999, Van Parys a introduit deux recours devant le Raad van State contre les décisions du BIRB lui refusant des certificats d’importation pour les quantités demandées. Dans ces recours, elle a fait valoir que les décisions attaquées étaient irrégulières en raison de l’invalidité, au regard des règles de l’OMC, des règlements qui régissent l’importation dans la Communauté européenne et sur lesquels se fondent lesdites décisions.

32. Estimant que le litige mettait en cause la validité d’actes communautaires, le Raad van State a, par ordonnance du 7 octobre 2002, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice les quatre questions préjudicielles suivantes:

«1) Le règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1637/98 du Conseil, du 20 juillet 1998, le règlement (CE) n° 2362/98 de la Commission, du 28 octobre 1998, portant modalités d’application du règlement (CEE) nº 404/93 du Conseil, en ce qui concerne le régime d’importation de bananes dans la Communauté, le règlement (CE) n° 2806/98 de la Commission, du 23 décembre 1998, relatif à la délivrance des certificats d’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP pour le premier trimestre de l’année 1999 et au dépôt de nouvelles demandes, le règlement (CE) n° 102/99 de la Commission, du 15 janvier 1999, relatif à la délivrance des certificats d’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP pour le premier trimestre de 1999 (deuxième période), et le règlement (CE) n° 608/99, du 19 mars 1999, relatif à la délivrance des certificats d’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP pour le deuxième trimestre de l’année 1999 et au dépôt de nouvelles demandes, considérés isolément ou conjointement, enfreignent-ils l’article I, l’article XIII, paragraphe 1, et l’article XIII, paragraphe 2, sous d), du GATT de 1994, en ce qu’ils :

– instaurent un quota global de maximum 857 700 kilos de bananes en faveur de douze pays repris dans l’annexe au règlement n° 1637/98 (les ‘bananes traditionnelles ACP’) et, accessoirement, en ce que ce quota n’est pas conforme à une répartition se rapprochant d’échanges sans restrictions en ce qu’il participe du régime instauré par le règlement n° 1637/98 régissant les importations de bananes sur la seule base d’un contingent tarifaire;

– instaurent un contingent tarifaire pour une quantité totale de 2 535 000 tonnes à l’égard des pays tiers et des bananes non traditionnelles ACP et répartissent ensuite ce contingent tarifaire proportionnellement sur la base d’un taux calculé en fonction d’une période qui n’est pas représentative étant donné qu’au cours des années 1994-1996 les importations de bananes étaient déjà soumises à des conditions restrictives.

2) Les règlements évoqués ci-dessus au point 1 enfreignent-ils l’article 4 de l’accord-cadre du 23 avril 1993 entre la Communauté économique européenne et l’Accord de Carthagène et ses pays membres en ce que la Communauté européenne s’est engagée dans cette disposition à effectuer ses échanges avec l’Équateur en conformité avec les dispositions du GATT et à accorder à ce pays le traitement de la nation la plus favorisée.

3) Les règlements évoqués ci-dessus au point 1 enfreignent-ils le principe de la protection de la confiance légitime et le principe de bonne foi figurant dans le droit des gens et dans la coutume internationale en ce que la Commission ne respecte pas les obligations qui incombent à la Communauté en vertu du GATT de 1994, en ce que la Commission a abusé de procédures juridiques et ne respecte pas le résultat d’une procédure internationale de règlement des différends et en ce que, en dépit de déclarations faites lors de l’adoption du règlement n° 1637/98, elle n’a pas élaboré de régime dans lequel les licences d’importation de bananes sont délivrées aux ‘véritables importateurs’.

4) La Commission a-t-elle débordé les compétences que lui confère le règlement n° 404/93 du Conseil, modifié par le règlement n° 1637/98, en fixant le contingent tarifaire pour les importations de bananes en méconnaissance des obligations qui incombent à la Communauté en vertu des accords GATT de 1994 et GATS [accord général sur le commerce des services] ou qui, le cas échéant, doivent censées être intégrées en tant que règle de droit positif dans le droit communautaire en raison de l’intention exprimée d’adapter aux accords en vigueur de l’OMC le régime des importations de bananes dans la Communauté?»

33. Dans la procédure ainsi engagée, la demanderesse et la défenderesse au principal, le Conseil et la Commission ont présenté des observations écrites. Ceux-ci, à l’exception du BIRB, sont intervenus également lors de l’audience du 21 septembre 2004.

III – Analyse juridique

A – Sur les première, troisième et quatrième questions préjudicielles

1. Prémisse

34. Nous pensons qu’il y a lieu d’examiner conjointement la première, la troisième et la quatrième question préjudicielle, puisque les circonstances de l’espèce font que ces questions sont étroitement liées. En effet, l’existence d’une violation des règles de l’OMC ne saurait s’apprécier en faisant abstraction du fait que les organes compétents de ladite organisation ont adopté deux décisions en la matière et que le législateur communautaire a réagi à la première de ces décisions. En outre, ce qui nous intéresse ici, c’est la compatibilité du régime communautaire d’importation des bananes dans son intégralité, quelle que soit l’institution concrètement responsable des dispositions dudit régime éventuellement incompatibles.

35. Nous proposons, partant, de regrouper les première, troisième et quatrième questions et de les reformuler comme suit:

Faut-il considérer comme illicite, du point de vue du droit communautaire, une réglementation adoptée par le Conseil et par la Commission, en vertu des compétences respectives, lorsque: une décision de l’ORD a déclaré l’incompatibilité avec les règles de l’OMC d’un régime communautaire d’importation des bananes antérieur, la Communauté a adopté une nouvelle législation dans le but de se conformer à la décision de l’ORD, et ce dernier a constaté ladite incompatibilité également à l’égard du nouveau régime?

2. La jurisprudence communautaire relative aux effets des règles de l’OMC

36. Comme on le sait, la Cour a eu maintes fois à se prononcer sur les effets devant être reconnus aux règles de l’OMC/GATT dans l’ordre juridique communautaire. Il découlerait clairement de cette jurisprudence, selon la Commission, le Conseil et le BIRB, une réponse négative aux questions qui nous occupent. En revanche, Van Parys conclut dans le sens opposé, à savoir qu’en raison des circonstances de l’espèce il convient de répondre auxdites questions par l’affirmative.

37. Il nous paraît donc utile de commencer par rappeler brièvement ladite jurisprudence et ses résultats, pour ensuite apprécier les éventuelles implications que peuvent avoir à cet égard les spécificités incontestables de la présente espèce.

a) L’arrêt Portugal/Conseil

38. Sans nous attarder sur la jurisprudence antérieure à l’institution de l’OMC, nous commencerons par rappeler l’arrêt bien connu Portugal/Conseil ( ), dans lequel la Cour a arrêté sa position sur la question des effets du droit de l’OMC dans l’ordre juridique communautaire.

39. Comme on le sait, dans cette affaire, la République portugaise avait demandé à la Cour d’annuler une décision du Conseil relative à la conclusion des mémorandums d’accord entre la Communauté européenne et la République islamique du Pakistan et entre la Communauté européenne et la République de l’Inde concernant des arrangements dans le domaine de l’accès au marché des produits textiles ( ). Parmi les moyens invoqués par le gouvernement portugais figurait, pour ce qui nous intéresse ici, le fait que la décision était contraire aux règles de l’OMC. La Cour était donc appelée à apprécier la légalité d’un acte de droit communautaire dérivé par rapport, précisément, aux règles de l’OMC.

40. Dans son arrêt, la Cour a souligné les éléments suivants:

– «conformément aux principes du droit international», il appartient aux juges des parties contractantes, «et en particulier à la Cour, dans le cadre de sa compétence en vertu du traité CE», d’établir quels effets les dispositions d’un accord produisent dans l’ordre juridique interne, à moins que l’accord ne régisse lui-même cette question ( );

– le droit international exige que «tout accord [soit] exécuté de bonne foi par les parties», chacune d’entre elles devant «déterminer les moyens de droit propres à atteindre cette fin dans son ordre juridique, à moins que l’accord, interprété à la lumière de son objet et de son but, ne détermine, lui-même, ces moyens» ( );

– les accords OMC ne déterminent pas lesdits moyens ( ), dans la mesure où ils réservent «une place importante à la négociation entre les parties», nonobstant le renforcement du mécanisme de règlement des différends par rapport au régime antérieur du GATT de 1947 ( ). En effet, le mémorandum d’accord (voir ci‑dessus, point 7), tout en fixant, en tant qu’objectif premier du système, le retrait des mesures incompatibles avec les dispositions de l’OMC (article 3, paragraphe 7, du mémorandum d’accord), admet toutefois la possibilité de recours, à titre temporaire, aux dispositions en matière de compensations en alternative au retrait de la mesure incompatible ( );

– «imposer aux organes juridictionnels l’obligation d’écarter l’application des règles de droit internes qui seraient incompatibles avec les accords OMC aurait pour conséquence de priver les organes législatifs ou exécutifs des parties contractantes de la possibilité, offerte par l’article 22 dudit mémorandum, de trouver, fût-ce à titre temporaire, des solutions négociées» ( );

– les accords OMC restent donc fondés, comme l’était le GATT de 1947, «sur le principe de négociations entreprises sur «une base de réciprocité et d’avantages mutuels» et se distinguent ainsi, pour ce qui concerne la Communauté, des accords conclus par celle-ci avec des pays tiers qui instaurent une certaine asymétrie des obligations» ( );

– d’un autre côté, les plus importants partenaires commerciaux de la Communauté ne reconnaissent pas aux accords OMC le statut de paramètres de légalité de leurs actes de droit interne ( ). L’ordre juridique communautaire doit comporter la même solution, dans la mesure où «l’absence de réciprocité à cet égard […] par rapport aux accords OMC […] risque[rait] d’aboutir à un déséquilibre dans l’application des règles de l’OMC». Cela priverait en effet «les organes législatifs ou exécutifs de la Communauté de la marge de manœuvre dont jouissent les organes similaires des partenaires commerciaux de la Communauté» ( );

– par conséquent, «compte tenu de leur nature et de leur économie, les accords OMC ne figurent pas en principe parmi les normes au regard desquelles la Cour contrôle la légalité des actes des institutions communautaires» ( );

– par ailleurs, certaines situations particulières déjà établies au regard du GATT de 1947 font exception à la règle que nous venons de voir. Il s’agit de «l’hypothèse où la Communauté a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’OMC, ou dans l’occurrence où l’acte communautaire renvoie expressément à des dispositions précises des accords OMC» ( ).

b) L’arrêt Pays-Bas/Parlement et Conseil

41. Comme on le sait, l’arrêt Portugal/Conseil a suscité des réactions très différentes au sein de la doctrine, et parfois même un profond désaccord, certains auteurs se rangeant décidément en faveur de la thèse qualifiant les règles de l’OMC de paramètres de légalité des actes communautaires ( ).

42. Pour notre part, sans rentrer ici dans l’appréciation des critiques formulées contre cet arrêt, nous nous bornerons à rappeler qu’elles n’ont pas induit la Cour à modifier sa jurisprudence. Au contraire, ladite jurisprudence a été par la suite fermement réaffirmée dans l’arrêt Pays-Bas/Parlement et Conseil ( ).

43. Dans cette affaire, le gouvernement requérant affirmait, pour ce qui nous intéresse ici, que la directive 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil, du 6 juillet 1998, relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques ( ), imposait aux États membres des obligations incompatibles avec celles découlant de leurs engagements internationaux, et, notamment, des accords OMC et de la convention sur la diversité biologique ( ) (ci-après la «CDB»).

44. Dans son arrêt, la Cour a confirmé expressément que «la légalité d’un acte communautaire […] ne saurait […] être appréciée au regard [des accords OMC], compte tenu de leur nature et de leur économie». Mais elle s’est empressée d’ajouter, précisément pour mieux souligner et motiver davantage son point de vue, que «pareille exclusion ne saurait être appliquée à la CDB qui, à la différence de l’accord OMC, n’est pas strictement fondée sur le principe de la réciprocité et des avantages mutuels […]. À supposer que […] la CDB contienne des dispositions dépourvues d’effet direct, en ce sens qu’elles ne créeraient pas de droits que les particuliers pourraient invoquer directement en justice, cette circonstance ne constituerait pas un obstacle au contrôle par le juge du respect des obligations qui s’imposent à la Communauté en tant que partie à cet accord (voir arrêt du 16 juin 1998, Racke, C-162/96, Rec. p. I-3655, points 45, 47 et 51)» ( ).

45. Selon la Cour, les dispositions contenues dans des accords qui ne sont pas fondés sur le principe de la réciprocité et des avantages mutuels peuvent donc faire fonction de paramètre de légalité, qu’elles soient ou non susceptibles de conférer des droits aux particuliers. En revanche, les dispositions contenues dans des accords qui, à l’instar des accords OMC, sont fondés sur le principe de la réciprocité et des avantages mutuels, sont non seulement dépourvues d’effet direct, mais ne peuvent même pas, en principe, être utilisées comme paramètre de légalité des dispositions communautaires ( ).

3. Le problème des effets des décisions de l’ORD

a) Le système du mémorandum d’accord

46. Cela étant dit sur les dispositions de l’OMC considérées en tant que telles, il convient de se demander, à présent, si la même solution demeure valable également dans les cas où, comme en l’espèce, une décision ou une recommandation de l’ORD constate l’incompatibilité de certaines mesures communautaires avec lesdites dispositions.

47. Toutefois, avant d’aborder cette question, il convient de rappeler, rapidement, pour les aspects qui nous intéressent ici, les caractéristiques principales du système de règlement des différends au sein de l’OMC, tel qu’institué par le mémorandum d’accord.

48. Commençons par rappeler que, par rapport aux dispositions du GATT, comme l’a reconnu la Cour dans son arrêt Portugal/Conseil, ledit système comporte un «renforcement du régime de sauvegarde et du mécanisme de règlement des différends» (point 36), afin d’«assurer la sécurité et la prévisibilité du système commercial multilatéral» (article 3, paragraphe 2, du mémorandum d’accord).

49. On parvient à ce résultat, pour l’essentiel, soit parce que le système est conçu comme étant tendanciellement exclusif d’autres mécanismes de résolution des différends et comme étant contraignant pour les parties [celles-ci, en effet, renonceront à réagir unilatéralement aux mesures adoptées par les autres États membres et qu’elles considèrent incompatibles avec les accords OMC, et «auront recours et se conformeront aux règles et procédures du présent mémorandum d’accord» (article 23, paragraphe 1, du mémorandum d’accord)]; soit parce qu’il est mieux structuré et plus efficace [il suffit de penser que les décisions du groupe spécial ne doivent plus être adoptées, comme dans le GATT, à l’unanimité de toutes les parties contractantes, mais avec le système dit «du consensus négatif», en vertu duquel seul le vote contraire et unanime de tous les membres de l’OMC, y compris le «requérant», peut empêcher l’adoption d’une décision de l’ORD approuvant le rapport du groupe spécial ou de l’organe d’appel (articles 16, paragraphe 4, et 17, paragraphe 14, du mémorandum d’accord)]; soit encore parce que les procédures sont réglementées de manière plus ponctuelle et les effets des décisions mieux précisés.

50. Sous ce dernier aspect, nous rappelons notamment que le membre qui considère qu’un avantage résultant pour lui des accords OMC se trouve compromis par des mesures prises par un autre membre doit d’abord explorer, directement ou par le biais du directeur général de l’OMC, toutes les solutions possibles avec l’autre partie (articles 3 à 5 du mémorandum d’accord). Si une solution n’est pas trouvée, ledit membre a le droit de demander à l’ORD de saisir un groupe spécial de la question. Ce dernier présentera un rapport à l’ORD qui pourra décider de l’adopter, à moins que l’une des parties ne demande l’intervention de l’organe d’appel permanent ad hoc institué au sein de l’OMC (article 16, paragraphe 4, du mémorandum d’accord). Dans ce cas, l’organe d’appel présente à son tour un rapport à l’ORD.

51. Si le rapport (du groupe spécial ou de l’organe d’appel) est adopté, la décision de l’ORD correspondante lie les parties, qui doivent l’accepter «sans condition» (article 17, paragraphe 14, du mémorandum d’accord), car, en vertu du mémorandum d’accord, il est «indispensable», pour que les différends soient résolus efficacement, de donner suite «dans les moindres délais» aux décisions de l’ORD (article 21, paragraphe 1, du mémorandum d’accord). Ce n’est que s’il est impossible de s’y conformer «immédiatement» qu’il peut être accordé au membre de l’OMC concerné un «délai raisonnable» pour adapter sa législation. Ledit délai, qui ne devrait pas dépasser quinze mois, est proposé par le membre concerné et approuvé par l’ORD, ou mutuellement convenu par les parties, ou, à défaut d’accord, déterminé par arbitrage «contraignant» (article 21, paragraphe 3, du mémorandum d’accord).

52. De la même manière, si des divergences apparaissent quant à la pertinence des mesures adoptées par le destinataire de la décision et leur conformité aux accords OMC, le mémorandum d’accord prévoit la possibilité de recourir de nouveau aux procédures de règlement des différends décrites ci-dessus, en saisissant de la question, lorsque c’est possible, le «groupe spécial» initial (article 21, paragraphe 5, du mémorandum d’accord).

53. Si le destinataire de la décision de l’ORD ne s’y conforme pas dans ledit «délai raisonnable», il peut être recouru à un mécanisme de compensations et de contre-mesures, sans toutefois que celles-ci soient «préférables à la mise en œuvre intégrale d’une recommandation» (article 22, paragraphe 1, du mémorandum d’accord).

54. Ces mesures ont d’ailleurs un caractère provisoire et ne peuvent rester en vigueur que jusqu’à ce que: i) la mesure jugée incompatible ait été éliminée, ou ii) le membre devant mettre en œuvre la décision ait trouvé une solution qui mette fin au préjudice causé aux parties adverses, ou encore iii) une solution mutuellement satisfaisante soit trouvée (article 22, paragraphe 8, du mémorandum d’accord).

55. En tout état de cause, l’ORD tient sous surveillance la mise en œuvre des décisions qu’il adopte (article 22, paragraphe 8, du mémorandum d’accord), puisque la solution choisie devra toujours être compatible avec lesdites décisions et, d’une manière générale, avec les dispositions de l’OMC ( ).

56. En définitive, il est certes vrai, comme l’a observé la Cour dans l’arrêt Portugal/Conseil précité, que le nouveau système réserve «une place importante à la négociation entre les parties» (point 36) et que cette négociation peut se poursuivre après la décision de l’ORD, en vue de trouver éventuellement une compensation mutuellement acceptable (point 39). Et il est également vrai, nous ajouterons, que dans cette hypothèse (qui, de toute façon, n’est pas celle de la présente espèce) il serait possible – du moins dans l’abstrait – de trouver une solution qui rétablisse le respect des règles de l’OMC sans que la mesure contestée soit abolie.

57. Il s’agirait cependant toujours d’une forme d’exécution de la décision de l’ORD qui, pour singulière qu’elle soit, n’en demeure pas moins licite. C’est-à-dire que, dans ce cas également, la décision en question finirait par produire ses effets, ne fût-ce que comme limite à la liberté des parties de rechercher des solutions alternatives, celles-ci devant rester, nous le répétons, dans le cadre des règles de l’OMC et, partant, de la décision de l’ORD. En ce sens, l’avocat général Alber a donc raison lorsqu’il affirme qu’«il n’existe […] pas d’autre solution que de mettre en œuvre les recommandations ou décisions de l’ORD» et qu’elles «ne peuvent […] pas être éludées par des négociations entre les parties» ( ).

b) L’affaire Biret International/Conseil – Prémisse

58. Cela étant dit, il convient de rappeler que sur la question des effets des décisions de l’ORD également il y a eu, comme on le sait, des prises de position de la Cour, même si elles sont moins nettes et définitives que celles relatives au problème examiné plus haut des effets des dispositions de l’OMC.

59. Il est particulièrement important, à ce propos, de rappeler l’affaire Biret International/Conseil ( ), dans laquelle la question qui nous occupe a été expressément soumise à l’appréciation de la Cour.

60. Comme on le sait, nonobstant l’entrée en vigueur des accords OMC, et, notamment, de l’accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires ( ) (ci-après l’«accord SPS»), le droit communautaire a non seulement maintenu l’ancienne interdiction d’importation de viande et de produits à base de viande traités avec certaines hormones ( ), mais l’a rendue encore plus sévère par l’adoption de la directive 96/22/CE ( ). Saisi de la question, l’ORD a déclaré, le 13 février 1998, que cette interdiction était incompatible avec l’accord SPS ( ) et a accordé à la Communauté jusqu’au 13 mai 1999 pour se conformer à ses recommandations.

61. La société Biret international SA (ci-après «Biret»), estimant que les mesures contestées lui avaient causé un préjudice, avait introduit un recours devant le Tribunal de première instance, en vertu des articles 235 CE et 288 CE, en demandant la condamnation de la Communauté à la réparation dudit préjudice. La requérante avait fait valoir en particulier l’illégalité des mesures communautaires en question pour violation de la décision de l’ORD précitée.

62. Le Tribunal a toutefois rejeté le recours en estimant que la «décision [était] nécessairement et directement liée au moyen tiré de la violation de l’accord SPS, et elle [n’aurait donc pu] être prise en considération que dans l’hypothèse où l’effet direct de cet accord [eût] été consacré par le juge communautaire dans le cadre d’un moyen tiré de l’invalidité des directives en cause» ( ). Or, a conclu le Tribunal en se référant expressément aux précédents évoqués plus haut, «une jurisprudence maintenant fermement établie» ( ) exclut cet effet pour les accords OMC, de sorte que la requérante ne pouvait invoquer une violation de l’accord SPS.

c) Les conclusions de l’avocat général Alber

63. L’avocat général Alber a tenu en revanche un raisonnement complètement différent, dans le cadre du pourvoi dirigé contre l’arrêt du Tribunal, en dédiant à la question de vastes argumentations dont nous nous bornerons à rappeler les passages fondamentaux.

64. Après avoir résumé le système de règlement des différends au sein de l’OMC, dans les termes que nous avons rappelés plus haut (voir ci‑dessous, points 48 et suivants), l’avocat général a insisté sur la force obligatoire des décisions de l’ORD, pour le moins dans le sens que leur contenu, comme nous l’avons dit, ne saurait être éludé par des négociations entre les parties. Il se peut que dans les faits ces décisions ne soient pas mises en œuvre, comme conséquence d’un choix de politique commerciale. Mais cela ne découle, en définitive, que de l’impossibilité d’exécuter ces décisions sous la contrainte, dans la mesure où elles participent du droit international, lequel ne connaît pas, en principe, de mesures de coercition. Cependant, ce n’est pas parce qu’il n’existe aucune contrainte à exécuter les décisions de l’ORD que la Cour ne doit pas les respecter, car un tel défaut de mise en œuvre «ne constitue pas une option juridique» ( ).

65. Aussi, au lieu de donner son aval à un choix de politique commerciale, possible dans les faits mais contraire au droit, la Cour devrait-elle appliquer le principe de légalité, en reconnaissant la force obligatoire des décisions de l’ORD, au plus tard à l’échéance du délai accordé pour s’y conformer ( ).

66. L’avocat général Alber n’ignore pas que cette solution pourrait être critiquée au nom du principe de la «réciprocité et des avantages mutuels», étant donné que l’une des parties (en l’espèce la Communauté) finirait par reconnaître aux règles de l’OMC une efficacité qu’elles pourraient ne pas avoir dans les ordres juridiques des autres parties, ce qui affaiblirait son pouvoir de négociation au sein de l’OMC. Il rappelle cependant que, dans l’arrêt Kupferberg, la Cour a déjà établi que la circonstance que les juridictions de l’une des parties estiment qu’une disposition d’un accord international est d’applicabilité directe ne signifie pas en elle-même et à elle seule que la réciprocité entre les parties contractantes n’est plus respectée ( ).

67. D’un autre côté, poursuit l’avocat général, celui que nous venons d’évoquer «constitue plutôt un argument de politique commerciale exprimé sous forme juridique sous l’étiquette du ‘principe de réciprocité’», voire, pourrait‑on ajouter d’une façon plus drastique, un simple prétexte pour éviter de se conformer à une obligation formellement constatée par l’organe compétent.

68. En réalité, le pouvoir de négociation de la Communauté ne serait pas affaibli par la solution proposée puisque, en cas de violations des accords OMC par d’autres membres, la Communauté pourrait engager la procédure pour le règlement des différends et demander la mise en œuvre de la décision de l’ORD. De la même manière, les déséquilibres éventuels qui pourraient naître du respect de la décision de ce dernier, dans le cas où l’autre partie n’en ferait pas de même, pourraient être résolus par le recours aux mesures de compensation et de rétorsion prévues par le droit international et, surtout, par les règles de l’OMC elles-mêmes.

69. Pareillement, observe l’avocat général, la solution proposée ne restreint pas la marge de manœuvre des institutions communautaires pour ce qui est des modalités de mise en œuvre des décisions de l’ORD, puisque lesdites modalités sont toujours laissées à leur appréciation, pour autant, bien entendu, qu’elles se traduisent par des mesures conformes aux obligations découlant des dispositions de l’OMC.

70. En définitive, «un pouvoir de négociation susceptible d’être affecté n’existe que dans l’hypothèse où l’on part du principe que les parties au différend peuvent s’entendre sur le maintien de régimes contraires aux accords OMC. Mais, comme nous l’avons exposé ci-dessus, tel n’est pas le cas» ( ).

71. Il s’ensuit, conclut l’avocat général, que la Cour ne réalise le principe de légalité que si elle reconnaît que les décisions et les recommandations de l’ORD, après expiration du délai de mise en œuvre, peuvent servir de paramètre de légalité des comportements de la Communauté ( ).

72. On voit donc qu’à la différence du Tribunal de première instance l’avocat général ne tire pas des positions adoptées par la Cour à l’égard des règles de l’OMC, telles que rappelées plus haut, la conclusion automatique que, même en présence de décisions de l’ORD, lesdites règles ne sont pas propres à servir de paramètre de légalité de dispositions communautaires. Au contraire, il considère comme décisif, en faveur de la conclusion inverse, le fait que, dans ces hypothèses, les mécanismes de constatation des obligations des membres de l’OMC aient été mis en œuvre, avec ce qui en découle comme conséquences quant à la spécification de ces obligations dans le cas d’espèce et quant au devoir des parties de se conformer, fût-ce indirectement, par les modalités décrites plus haut, aux décisions de l’ORD.

73. Nous pensons qu’il n’y a rien à ajouter aux amples explications de l’avocat général, si ce n’est que nous nous rangeons à son point de vue. Il est également de notre avis, en effet, que dans une «Communauté de droit» les décisions de l’ORD ne peuvent pas ne pas constituer un paramètre de légalité des dispositions communautaires et que, par conséquent, la Cour ne devrait pas, au nom de motivations dont la validité juridique est douteuse, donner son aval à cette atteinte évidente aux raisons de la légalité qu’entraînerait la solution inverse.

d) L’arrêt de la Cour

74. C’est précisément l’arrêt rendu à son tour par la Cour dans l’affaire Biret International/Conseil qui contribue indirectement, selon nous, à conforter cette conclusion ou, du moins, à ne pas l’exclure par principe, cet arrêt ouvrant des voies intéressantes, voire encourageantes, pour la thèse que nous défendons ici ( ).

75. En effet, il est vrai qu’au final la Cour a rejeté le recours de Biret pour des raisons pour ainsi dire intertemporelles liées au cas d’espèce et que, pour ce motif, elle n’a pas eu à se prononcer expressément sur la question des effets des décisions de l’ORD ( ). Il est cependant significatif que, dans les passages principaux de la motivation, la Cour a critiqué le fait que, appelé à se prononcer spécifiquement sur cette question, le Tribunal de première instance s’en soit abstenu, en se bornant, en revanche, à appliquer machinalement aux décisions de l’ORD les principes énoncés dans l’arrêt Portugal/Conseil en ce qui concerne les règles de l’OMC.

76. La Cour a en effet jugé insuffisante cette argumentation aux fins du rejet du moyen de recours tiré de la violation de l’accord SPS. Selon elle, «il incombait encore au Tribunal de répondre à l’argument selon lequel les effets juridiques à l’égard de la Communauté européenne de la décision de l’ORD du 13 février 1998 étaient de nature à remettre en cause son appréciation quant à l’absence d’effet direct des règles de l’OMC et à justifier l’exercice par le juge communautaire du contrôle de la légalité des directives 81/602, 88/146 et 96/22 au regard de ces règles» ( ).

77. En d’autres termes, la Cour a reproché au Tribunal précisément de n’avoir pas isolé en tant que problème distinct et autonome – et partant de ne pas s’y être penché spécialement – la question des effets des décisions de l’ORD et de la compatibilité avec celles-ci des dispositions communautaires en cause.

78. Or, sans vouloir nous engager dans des suppositions quant aux intentions de la Cour, nous ne pouvons pas ne pas relever que, si dans l’esprit des juges communautaires l’application de la jurisprudence sur les règles de l’OMC devait s’entendre comme automatiquement étendue aux décisions de l’ORD, il n’y aurait eu aucune raison de critiquer le Tribunal pour avoir précisément opéré une telle extension. D’un autre côté, si les deux situations ne sont pas identiques, comme cette critique le montre d’une façon pas trop indirecte, il est légitime de supposer que la différence ne peut être entendue qu’en faveur de la reconnaissance aux décisions de l’ORD des effets que la jurisprudence précédente avait niés aux règles de l’OMC.

e) Application au cas d’espèce

79. Que les intentions de la Cour soient ou non interprétées dans ce sens, ce qui nous paraît important aux fins de la présente affaire, c’est que l’arrêt Biret International/Conseil n’a en tout cas pas rejeté les thèses de l’avocat général Alber. Puisque, comme nous l’avons dit, nous estimons que cette thèse mérite d’être accueillie, nous nous permettrons de la faire valoir ici à notre tour, en l’appliquant à la présente espèce.

80. Cela signifie en particulier qu’il y a lieu de vérifier, dans l’affaire qui nous occupe, si une décision de l’ORD est intervenue et si le délai raisonnable octroyé à son destinataire (en l’espèce, la Communauté) pour conformer sa législation aux dispositions de l’OMC a expiré sans résultat, étant entendu que dans cette hypothèse la décision de l’ORD servira de paramètre de légalité des dispositions communautaires en cause.

81. En l’espèce, comme nous l’avons rappelé à plusieurs reprises, par une décision de l’ORD rendue le 25 septembre 1997, il a été constaté l’incompatibilité avec les règles de l’OMC du régime communautaire introduit avec le règlement n° 404/93, et il a été octroyé à la Communauté un délai de quinze mois et une semaine ( ) (délai qui expirait le 1er janvier 1999) pour s’y conformer. Durant cette période, le Conseil a modifié le règlement n° 404/93 par le biais du règlement n° 1637/98, et la Commission a introduit à son tour les modifications correspondantes aux modalités d’application par le règlement n° 2362/98 et par une série de règlements ultérieurs. Au sein de l’OMC, cependant, la république de l’Équateur a contesté que ces mesures soient propres à assurer le respect de la décision de l’ORD et a demandé que le nouveau régime d’importation des bananes soit également examiné par un groupe spécial. La procédure ainsi engagée a abouti à la décision de l’ORD du 6 mai 1999, constatant effectivement la permanence de l’incompatibilité de la législation communautaire avec les règles de l’OMC.

82. Il ressort donc clairement de ce qui précède que, malgré les modifications, le régime d’importation des bananes, à l’expiration du délai octroyé à la Communauté, demeurait non conforme aux règles de l’OMC, telles qu’appliquées, en l’espèce, dans la première décision de l’ORD. Il s’ensuit, eu égard aux arguments développés plus haut, que les règlements en cause doivent être considérés comme illégaux dans leur ensemble.

83. À la lumière des considérations exposées ci-dessus, nous proposons donc à la Cour de répondre à la première, à la troisième et à la quatrième question préjudicielle, telles que reformulées, dans le sens que le régime communautaire d’importation des bananes, fondé sur le règlement n° 404/93 modifié et sur les règlements adoptés aux fins de son application, est invalide en ce qu’il est incompatible avec les règles de l’OMC, comme cela a été constaté par l’ORD le 25 septembre 1997 et confirmé par lui le 6 mai 1999.

4. L’hypothèse de l’existence de «situations particulières» – L’«exception de l’obligation particulière»

a) Prémisse

84. Pour le cas où la Cour estimerait qu’il ne convient pas de se ranger à cette conclusion, il faudrait encore se demander si l’affaire qui nous occupe ne présente pas, de par ses particularités, des éléments qui tendent, d’une autre manière, à mettre en discussion la validité des réglementations communautaires en cause.

85. C’est-à-dire qu’il est envisageable, à titre subsidiaire, qu’en raison de ces particularités on soit ici en présence de l’une des deux situations particulières dans lesquelles la Cour estime qu’il est possible, par dérogation à la règle générale, d’évaluer la légalité des actes communautaires à la lumière des dispositions du GATT ou de l’OMC. Comme nous l’avons rappelé plus haut (voir ci‑dessus, point 40), lesdites situations particulières se présentent, pour reprendre les termes de l’arrêt Portugal/Conseil, dans les «hypothèse[s] où la Communauté a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’OMC [ci-après l’«exception de l’obligation particulière»], ou dans l[es] occurrence[s] où l’acte communautaire renvoie expressément à des dispositions précises des accords OMC» ( ).

86. Plus précisément, il faut donc se demander si le régime communautaire d’importation des bananes dont la validité est ici soumise à l’appréciation de la Cour ne relèverait pas de la première de ces exceptions, en ce sens qu’il constitue précisément la mise en œuvre d’une obligation particulière.

b) Les précédents

87. Avant d’examiner plus en détail ce point, nous pensons qu’il est opportun de rappeler comment la Cour a défini les contours de cette exception, en examinant le courant jurisprudentiel inauguré avec l’arrêt Nakajima/Conseil, précité.

88. Dans ladite affaire, la Cour était appelée à apprécier la légalité du règlement (CEE) n° 2423/88 du Conseil, du 11 juillet 1988, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping ou de subventions de la part de pays non membres de la Communauté économique européenne ( ). Selon la requérante, l’une des dispositions du règlement ne pouvait être appliquée dans la mesure où elle était incompatible avec une disposition du code antidumping adopté dans le cadre du système du GATT de 1947 ( ).

89. Dans son arrêt, la Cour, après avoir rappelé que les dispositions du code antidumping, à l’instar de celles du GATT, lient la Communauté, s’est déclarée compétente pour apprécier les griefs formulés par le requérant, dans la mesure où, «d’après les deuxième et troisième considérants [dudit règlement], ce dernier a été institué en conformité avec les obligations internationales existantes […]. Il en résulte que le nouveau règlement de base, mis en cause par la requérante, a été pris pour satisfaire aux obligations internationales de la Communauté, à laquelle il incombe, dès lors, selon une jurisprudence constante, d’assurer le respect des dispositions de l’accord général et de ses mesures d’exécution» ( ).

90. La Cour a répété ce même principe plus récemment dans l’arrêt du 12 novembre 1998, Italie/Conseil ( ), en examinant la légalité de certains articles d’un règlement communautaire relatifs à des contingents tarifaires d’importation de riz ( ), adopté en application d’accords conclus entre la Communauté, le Commonwealth d’Australie et le royaume de Thaïlande à la suite de négociations menées sur la base de l’article XXIV, paragraphe 6, du GATT, afin de convenir avec ces pays de certaines modifications requises en raison de l’adhésion de la république d’Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède à la Communauté.

91. Dans les considérants du règlement attaqué dans cette affaire, il était fait expressément référence au fait que l’ouverture des contingents avait été décidée dans le cadre des négociations menées au titre de la disposition du GATT précitée (premier considérant) et il était affirmé que le Conseil reconnaît «ses obligations au titre des accords internationaux» (huitième considérant).

92. Dans son arrêt, la Cour a répété, en rejetant la thèse contraire du Conseil, que «lorsque la Communauté a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre du GATT […] la Cour est tenue de contrôler la légalité de cet acte à la lumière desdites règles». En l’espèce il y avait lieu de considérer, précisément, que, en adoptant le règlement en cause en application des accords précités, «la Communauté [avait] entendu mettre en œuvre une obligation particulière assumée dans le cadre du GATT», avec la conséquence que la Cour était «tenue de contrôler la légalité du règlement en cause au regard des règles du GATT dont la partie requérante allègue la violation» ( ).

c) L’ordonnance OGT Fruchthandelsgesellschaft

93. L’existence des conditions que nous venons de rappeler a en revanche été exclue par la Cour dans la récente ordonnance OGT Fruchthandelsgesellschaft ( ), dans laquelle la Cour, appelée à apprécier à titre préjudiciel la validité du même régime communautaire d’importation des bananes qui nous occupe dans la présente espèce, n’a non seulement pas tenu compte du fait qu’une décision de l’ORD était intervenue en la matière, mais a également exclu l’applicabilité de l’exception de l’obligation particulière dont nous parlons ici.

94. Nous rappelons que, dans cette affaire, un importateur traditionnel de bananes en provenance de pays tiers faisait grief aux autorités douanières allemandes d’exiger des droits de douane, conformément à l’article 18 du règlement n° 404/93 modifié, pour l’importation de bananes originaires de l’Équateur. La juridiction nationale saisie demandait à la Cour, après avoir rappelé que l’ORD avait constaté l’incompatibilité du nouveau régime communautaire avec les règles de l’OMC, si les articles I et XIII du GATT sont de nature à créer pour les particuliers des droits dont ceux-ci peuvent se prévaloir directement devant le juge à l’encontre de l’application de l’article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 404/93 modifié.

95. Estimant que la réponse à cette question pouvait être clairement déduite de la jurisprudence Portugal/Conseil, la Cour a décidé, conformément à l’article 104, paragraphe 3, du règlement de procédure, de statuer non pas par voie d’arrêt, mais par simple ordonnance motivée. En particulier, la Cour a exclu, d’une part, qu’il existe, en l’espèce, des raisons pour s’écarter de ladite jurisprudence, et que, d’autre part, les circonstances de l’affaire dont elle était saisie soient constitutives de l’une des «situations particulières» visées dans l’arrêt Portugal/Conseil, invoquées par la requérante dans la procédure au principal. À cet égard, la Cour s’est bornée à affirmer, pour la vérité de manière plutôt apodictique, que «l’organisation commune des marchés dans le secteur de la banane, telle qu’elle a été instaurée par le règlement n° 404/93 et modifiée par la suite, ne vise pas à assurer l’exécution dans l’ordre juridique communautaire d’une obligation particulière assumée dans le cadre du GATT et ne renvoie pas non plus expressément à des dispositions précises de celui-ci» ( ).

d) Observations critiques

96. Après avoir examiné la question de façon plus approfondie, nous devons admettre que nous ne croyons pas pouvoir nous rallier à cette réponse de la Cour ( ). Il nous semble, en effet, que les particularités de l’espèce auraient mérité, d’une part, une analyse plus spécifique que le renvoi automatique à une jurisprudence rendue dans un contexte différent (en l’absence de décisions de l’ORD), et, d’autre part, un examen plus approfondi des intentions et des réactions que le législateur communautaire a manifestées dans le cas d’espèce pour se conformer aux obligations internationales qui lui incombaient.

97. Pour ce qui est du premier aspect, nous sommes conforté dans ce point de vue également par le fait que, comme nous l’avons rappelé plus haut, l’arrêt Biret International/Conseil qui a suivi a répondu d’une façon complètement différente à la tentative de proposer l’application automatique de la jurisprudence Portugal/Conseil aux décisions de l’ORD (voir ci‑dessus, points 74 et suivants).

98. Mais également en ce qui concerne l’aspect relatif à l’existence des conditions pour l’application de l’exception dite «de l’obligation particulière», nous pensons que les termes et les modalités de l’adoption des modifications du régime communautaire d’importation des bananes, dans cette affaire, auraient dû induire la Cour à ne pas retenir une solution différente de celle qu’elle avait arrêtée dans les précédents rappelés plus haut (voir ci‑dessus, points 87 et suivants). En effet, de nombreux indices plaidaient en ce sens et auraient pu justifier la conclusion selon laquelle, avec l’adoption du nouveau régime, le législateur communautaire avait entendu «donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’OMC».

99. Nous rappelons avant tout que ledit régime avait été modifié à l’échéance du délai octroyé à la Communauté précisément pour se conformer à la décision de l’ORD du 25 septembre 1997. Il est, du reste, tout à fait significatif que l’article 2 du règlement n° 1637/98 prévoit que celui-ci s’applique à partir du 1er janvier 1999, date qui coïncide exactement avec l’échéance de la période de quinze mois et une semaine, que la Communauté avait obtenue de l’ORD pour se conformer à ladite décision ( ). Nous ajouterons que, selon ce qui ressort de la décision arbitrale elle-même, rendue en la matière, la Communauté avait indiqué précisément, dans une déclaration formulée au cours de la procédure, qu’elle avait besoin d’un délai raisonnable pour «mettre en œuvre toutes les recommandations et décisions» adoptées par l’ORD ( ).

100. On retrouve en outre dans les mêmes textes communautaires en cause des indications encore plus claires que celles qui, dans les précédents examinés plus haut (voir, par exemple, affirmations rapportées au point 91), avaient amené la Cour à déduire l’intention des institutions d’exécuter les obligations incombant à la Communauté. En particulier, comme le rappelle également Van Parys, il est dit clairement au deuxième considérant du règlement n° 1637/98 qu’«il convient de respecter les engagements internationaux souscrits par la Communauté dans le cadre de l’[OMC]». En outre, ce même règlement modifie l’article 20 du règlement n° 404/93, en y insérant, entre autres, une disposition selon laquelle la Commission «arrête […] les mesures nécessaires pour respecter les obligations découlant des accords conclus par la Communauté en conformité avec l’article 228 du traité» [article 20, sous e)].

101. On pourrait enfin rappeler, comme l’a fait Van Parys lors de l’audience, que le commissaire Brittan a affirmé expressément, en réponse à une question parlementaire, que, en adoptant les règlements n° 1637/98 et n° 2362/98, la «Communauté a mis en œuvre les recommandations de l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du travail (OMC) du 25 septembre 1997 dans l’affaire des bananes en prenant les mesures qu’il se doit pour mettre le régime communautaire applicable aux bananes en conformité avec les règles de l’OMC» ( ).

102. Certes, ni les déclarations formulées par la Communauté au sein de l’OMC (voir ci‑dessus, point 99) ni la réponse du commissaire Brittan ne sont décisives s’agissant d’établir si la réglementation communautaire en cause visait ou non à donner exécution à une «obligation particulière» assumée dans le cadre de l’OMC. Il nous semble, cependant, qu’elles constituent un indice évident de ce qui ressort déjà clairement du lien entre les faits qui se sont succédé et des dispositions rappelées plus haut: à savoir que la finalité poursuivie par le législateur communautaire avec les modifications au régime d’importation des bananes était précisément de conformer ledit régime aux règles de l’OMC telles qu’interprétées par l’ORD.

103. Quant au fait que l’intention de la Communauté se soit manifestée seulement dans le règlement du Conseil, mais pas dans ceux de la Commission, cela ne nous semble pas décisif aux fins de la présente affaire, sachant qu’à cet égard c’est évidemment l’acte de base du régime communautaire en cause qui est déterminant ainsi que le fait que, selon une jurisprudence constante, «la Commission est autorisée à adopter, notamment en matière agricole, toutes les mesures d’application nécessaires ou utiles pour la mise en œuvre de la réglementation de base, pour autant qu’elles ne soient pas contraires à celle-ci ou à la réglementation d’application du Conseil» ( ).

104. Quoi qu’il en soit, nous relevons que, en chargeant la Commission d’adopter les modalités de mise en œuvre dudit régime, le Conseil a souligné qu’elles devaient permettre de «respecter les obligations découlant des accords conclus par la Communauté en conformité avec l’article 228 du traité» ( ).

e) Considérations finales

105. On peut donc déduire des observations développées jusqu’ici que, en modifiant le régime d’importation des bananes en cause, le législateur communautaire a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’OMC.

106. Cela nous induit à conclure que les conditions exigées par la Cour pour apprécier la légalité dudit régime quant à sa compatibilité avec les règles de l’OMC étaient réunies dans l’affaire OGT Fruchthandelsgesellschaft et le sont, surtout, dans la présente affaire. Or, à partir du moment où une telle compatibilité a été exclue par la décision de l’ORD du 6 mai 1999, il s’ensuit que l’appréciation demandée à la Cour ne peut aboutir qu’à une réponse négative, c’est-à-dire à la déclaration de l’invalidité des actes sur lesquels se fonde le régime en cause.

107. Sur la base de ce qui précède, nous proposons partant à la Cour, toujours à titre subsidiaire, de répondre à la première, à la troisième et à la quatrième question préjudicielle, telles que reformulées dans le sens que le régime communautaire d’importation des bananes fondé sur le règlement n° 404/93 modifié et sur les règlements adoptés aux fins de son application visait à donner exécution à une obligation particulière assumée par la Communauté au sein de l’OMC. Mais il n’a pas éliminé, comme l’a constaté l’ORD dans sa décision du 6 mai 1999, l’incompatibilité avec les règles de l’OMC relevée dans la décision de l’ORD du 25 septembre 1997, et partant est invalide dans la partie où ladite incompatibilité subsiste.

B – Sur la deuxième question préjudicielle

108. Par la deuxième question, la juridiction nationale demande, en substance, si le régime communautaire d’importation constitue une violation de l’article 4 de l’accord CEE-pacte andin, en vertu duquel les parties contractantes s’accordent le traitement de la nation la plus favorisée prévu à l’article I du GATT (voir ci‑dessus, point 5).

109. Nous observons cependant qu’à y regarder de plus près cette question n’a aucune raison de se poser de façon autonome, puisque la disposition à laquelle elle se réfère, comme nous le verrons ci-dessous, n’ajoute rien aux obligations qui incombent déjà aux parties en vertu des règles de l’OMC/GATT. Aussi les solutions que la Cour retiendra pour les questions examinées jusqu’ici vaudront-elles également pour la présente question, du moment qu’il ne sera absolument pas nécessaire, que la thèse de l’illégalité du régime communautaire en cause pour incompatibilité avec ces règles soit ou non retenue, de répéter le même examen à l’égard de l’accord CEE-pacte andin, lequel ne s’écarte pas desdites règles.

110. Nous rappelons à ce propos, comme l’a fait la Commission, que l’article 4 dudit accord a été inséré pour permettre d’appliquer le traitement de la nation la plus favorisée également aux États membres du pacte andin qui, à l’époque, ne faisaient pas encore partie du système GATT. Cet article s’est donc borné à étendre le cadre d’application rationae personae du système GATT, mais n’a pas modifié la portée ou la nature des obligations qui découlent de ce dernier.

111. En effet, comme le soulignent aussi bien la Commission que le Conseil, avec l’accord CEE-pacte andin les parties n’ont nullement entendu contracter des obligations supplémentaires par rapport à celles prévues par le GATT. Au contraire, dans le préambule de l’accord, elles se déclarent expressément «convaincu[es] de l’importance des principes du GATT», et, à l’article 4, elles réaffirment «leur volonté d’effectuer leurs échanges commerciaux en conformité avec cet accord».

112. Pour ces motifs, nous estimons que cette disposition ne saurait constituer de façon autonome un paramètre de légalité des actes communautaires et que les solutions que la Cour décidera de retenir pour les questions examinées précédemment vaudront aussi pour elle.

IV – Conclusions

À la lumière des considérations qui précèdent, nous suggérons donc à la Cour de répondre comme suit au Raad van State:

«1) Le régime communautaire d’importation des bananes fondé sur le règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane, tel que modifié par le règlement (CE) nº 1637/98 du Conseil, du 20 juillet 1998, et sur les règlements adoptés aux fins de son application, est invalide en ce qu’il est incompatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), comme cela a été constaté par l’Organe de règlement des différends de l’OMC (ORD) le 25 septembre 1997 et confirmé par lui le 6 mai 1999.

À titre subsidiaire:

«1) Le régime communautaire d’importation des bananes fondé sur le règlement n° 404/93, tel que modifié par le règlement nº 1637/98, et sur les règlements adoptés aux fins de son application visait à donner exécution à une obligation particulière assumée par la Communauté au sein de l’OMC. Mais il n’a pas éliminé, comme l’a constaté l’ORD dans sa décision du 6 mai 1999, l’incompatibilité avec les règles de l’OMC relevée dans la décision de l’ORD du 25 septembre 1997, et partant est invalide dans la partie où ladite incompatibilité subsiste.

2) La même solution vaut également à l’égard de la question de la compatibilité dudit régime avec l’article 4 de l’accord‑cadre de coopération entre la Communauté économique européenne et l’accord de Carthagène et ses pays membres, signé le 23 avril 1993 à Copenhague.»