CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. EVGENI TANCHEV

présentées le 11 juin 2020 ( 1 )

Affaire C‑303/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

contre

VR

[demande de décision préjudicielle formée par la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie)]

« Renvoi préjudiciel – Directive 2003/109/CE – Droits des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée – Article 11 – Droit à l’égalité de traitement en ce qui concerne la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale – Régime dérogatoire – Réglementation nationale excluant les membres de la famille non‑résidents de ressortissants de pays tiers aux fins de la détermination du droit à une prestation familiale »

I. Introduction

1. Par sa demande de décision préjudicielle, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie) demande à la Cour de lui fournir des indications quant à l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée ( 2 ).

2. L’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 accorde aux ressortissants de pays tiers qui sont des résidents de longue durée le droit à l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil en matière de sécurité sociale, d’aide sociale et de protection sociale telles que définies par le droit national. La principale question qui se pose en l’espèce est celle de savoir si cet article s’oppose à une réglementation nationale qui, à la différence des dispositions prévues pour les ressortissants de l’État membre d’accueil, exclut, aux fins de la détermination du droit à une prestation familiale, les membres de la famille de ressortissants de pays tiers qui ne résident pas dans cet État. La Cour est également appelée à décider si les dérogations à l’égalité de traitement que les États membres ont la possibilité d’adopter en vertu de l’article 11, paragraphes 2 et 4, de la directive 2003/109 peuvent être appliquées dans les circonstances de l’espèce.

3. Par conséquent, la présente affaire donne à la Cour l’occasion de développer sa jurisprudence sur le droit à l’égalité de traitement pour les résidents de longue durée en vertu de l’article 11 de la directive 2003/109, lu à la lumière de l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

4. La présente affaire est entendue par la Cour parallèlement à une autre affaire, WS (Prestations familiales pour les titulaires d’un permis unique) (C‑302/19, EU:C:2020:452), dans laquelle mes conclusions sont présentées aujourd’hui. Dans cette affaire, la juridiction de renvoi soulève une question similaire concernant l’interprétation de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre ( 3 ), à savoir si la même exclusion applicable aux ressortissants de pays tiers dont les membres de la famille ne résident pas dans l’État membre d’accueil est compatible avec le droit à l’égalité de traitement accordé aux titulaires de permis uniques en vertu de cette directive.

5. Fondamentalement, ces deux affaires soulèvent des questions nouvelles relatives à l’application de l’égalité de traitement aux ressortissants de pays tiers en vertu du droit de l’Union et à l’articulation entre les directives 2003/109 et 2011/98 à cet égard. La similitude des problématiques qu’elles soulèvent me permettra donc de faire des renvois, sur certains points, à mes conclusions présentées dans cette affaire parallèle afin d’éviter des redites.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

6. Aux termes de l’article 2 de la directive 2003/109, intitulé « Définitions » : « Aux fins de la présente directive, on entend par : [...] e) “membre de la famille”, le ressortissant d’un pays tiers qui réside dans l’État membre concerné conformément à la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial ( ( 4 )) ; [...] »

7. L’article 11 de la directive 2003/109, intitulé « Égalité de traitement », dispose : « 1. Le résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne : [...] d) la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles qu’elles sont définies par la législation nationale ; [...] 2. En ce qui concerne le paragraphe 1, points b), d), e), f) et g), l’État membre concerné peut limiter l’égalité de traitement aux cas où le lieu de résidence enregistré ou habituel du résident de longue durée, ou celui de membres de sa famille pour lesquels il demande des prestations, se trouve sur son territoire. […] 4. En matière d’aide sociale et de protection sociale, les États membres peuvent limiter l’égalité de traitement aux prestations essentielles. [...] »

B. Le droit italien

8. L’article 2 du decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (décret-loi no 69, portant dispositions en matière de sécurité sociale, aux fins de l’amélioration de la gestion des organismes portuaires et autres mesures d’urgence), du 13 mars 1988, transformé, après modification, en legge di conversione n. 153, du 13 mai 1988 (GURI no 143, du 20 juin 1988) (ci-après la « loi no 153/1988 »), a introduit l’assegno per il nucleo familiare (l’« allocation en faveur des ménages »). Cet article dispose : « 1. S’agissant des travailleurs salariés, des titulaires des pensions et prestations économiques de prévoyance résultant de leur travail salarié, [...] les allocations familiales, les allocations complémentaires de famille et toutes autres prestations familiales sous quelque dénomination que ce soit [...] sont remplacées, dans les conditions prévues par les dispositions du présent article, par l’allocation en faveur des ménages. 2. L’allocation est due sur une base différente en fonction du nombre de membres et des revenus du ménage, selon le tableau joint au présent décret. Les niveaux de revenu figurant dans ledit tableau sont augmentés [...] pour les ménages comptant des membres se trouvant, en raison d’infirmités ou de déficiences physiques ou mentales, dans l’impossibilité absolue et permanente d’exercer un travail rémunéré ou, s’il s’agit de mineurs, ayant des difficultés persistantes à s’acquitter de leurs devoirs et des fonctions propres à leur âge. Ces mêmes niveaux de revenu sont augmentés [...] en cas de veuvage, de divorce, de séparation de corps ou de célibat des personnes visées au paragraphe 1er. À compter du 1er juillet 1994, dès lors que le ménage visé au paragraphe 6 comporte deux enfants ou plus, le montant mensuel de l’allocation due est augmenté [...] par enfant à l’exclusion du premier. [...] 6. Le ménage est composé des conjoints, à l’exclusion des conjoints séparés de fait et de corps, et des enfants et assimilés [...] n’ayant pas 18 ans révolus ou sans limite d’âge s’ils se trouvent, en raison d’infirmités ou de déficiences physiques ou mentales, dans l’impossibilité absolue et permanente d’exercer un travail rémunéré. [...] 6 bis. Ne font pas partie du ménage visé au paragraphe 6 le conjoint et les enfants et assimilés du ressortissant de pays tiers qui ne sont pas résidents sur le territoire de la République, sauf si l’État dont est issu le ressortissant étranger réserve un traitement de réciprocité aux citoyens italiens ou a conclu une convention internationale en matière de prestations familiales. La vérification des États dans lesquels le principe de réciprocité est en vigueur incombe au Ministro del lavoro e della previdenza sociale (ministre du Travail et de la Sécurité sociale), après consultation du Ministro degli affari esteri (ministre des Affaires étrangères) [...] »

9. La directive 2003/109 a été transposée en droit national par le decreto legislativo n. 3 – Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (décret législatif no 3, portant transposition de la directive 2003/109/CE relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée), du 8 janvier 2007 (GURI no 24, du 30 janvier 2007). Ce décret intègre les dispositions de cette directive dans les dispositions du decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (décret législatif no 286, texte consolidé des dispositions au régime de l’immigration et règles sur la situation des étrangers), du 25 juillet 1998 (supplément ordinaire au GURI no 191, du 18 août 1998) (ci-après le « décret législatif no 286/1998 »).

10. L’article 9, paragraphe 1, du décret législatif no 286/1998 dispose : « L’étranger titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un permis de séjour en cours de validité qui démontre qu’il dispose d’un revenu non inférieur au montant annuel de l’allocation sociale et, dans le cas d’une demande concernant les membres de sa famille, d’un revenu suffisant [...] et d’un logement approprié satisfaisant aux conditions minimales prévues par [les dispositions pertinentes du droit national] peut demander au Questore (préfet) la délivrance du permis de séjour pour résident de longue durée [U]E, pour lui‑même et pour les membres de sa famille [...] »

11. L’article 9, paragraphe 12, du décret législatif no 286/1998 dispose : « Outre les dispositions prévues pour l’étranger résidant régulièrement sur le territoire national, le titulaire du permis de séjour [U]E pour résidents de longue durée peut : [...] c) bénéficier des prestations d’aide sociale, de sécurité sociale, de celles relatives aux subventions en matière sanitaire, scolaire et sociale et de celles relatives à l’accès aux biens et aux services à la disposition du public, y compris l’accès à la procédure pour l’obtention de logements gérés par les autorités publiques, sauf dispositions contraires et à condition qu’il soit démontré que l’étranger réside effectivement sur le territoire national [...] »

III. Les faits à l’origine du litige, la procédure et la question préjudicielle

12. Selon la décision de renvoi, VR est un ressortissant de pays tiers employé en Italie. Il est titulaire d’un permis de séjour de longue durée en vertu du décret législatif no 286/1998 transposant la directive 2003/109. Entre le mois de septembre 2011 et le mois d’avril 2014, l’épouse et les cinq enfants de VR séjournaient dans leur pays d’origine (le Pakistan) après avoir quitté l’Italie.

13. Durant cette période, l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Institut national de sécurité sociale, Italie, ci-après l’« INPS ») a refusé de verser à VR l’allocation en faveur des ménages, au motif que, pour les ressortissants de pays tiers, l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 exclut les membres de la famille ne résidant pas en Italie du calcul de cette allocation.

14. VR a introduit un recours contre l’INPS et son employeur devant le Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (tribunal du travail de Brescia, Italie) et a fait grief du fait que le refus de l’INPS de lui verser l’allocation en faveur des ménages était discriminatoire. Cette juridiction a fait droit au recours de VR, jugeant que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 était contraire à l’article 11 de la directive 2003/109, dans la mesure où cette législation traite le résident de longue durée de manière moins favorable que les ressortissants de l’État membre d’accueil.

15. L’INPS a fait appel de ce jugement devant la Corte d’appello di Brescia (cour d’appel de Brescia, Italie). Cette juridiction a toutefois confirmé le jugement de première instance.

16. L’INPS s’est pourvu en cassation pour faire annuler l’arrêt de la juridiction d’appel.

17. La juridiction de renvoi a indiqué que l’allocation en faveur des ménages est un complément financier accessible notamment à toutes les personnes travaillant en Italie, à condition qu’elles appartiennent à un ménage dont les revenus ne dépassent pas un certain plafond. Le montant de cette allocation est calculé en fonction du nombre de membres du ménage, du nombre d’enfants et des revenus du ménage. Pour les salariés, cette allocation est versée par l’employeur en même temps que le salaire, sur la base d’un pourcentage appliqué au salaire brut du salarié, et l’INPS procède ensuite à un ajustement final entre les montants versés par l’employeur et les cotisations de sécurité sociale qu’il doit. La juridiction de renvoi a considéré que, nonobstant sa jurisprudence définissant la nature de cette allocation comme étant liée à la sécurité sociale et à l’aide sociale, elle relève du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109.

18. La juridiction de renvoi a notamment relevé que les membres du ménage sont d’une importance essentielle dans le régime d’allocations et sont considérés comme les bénéficiaires en substance de l’allocation. Elle s’est donc demandé si l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 s’oppose à une réglementation nationale, telle que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, en vertu de laquelle les membres de la famille des ressortissants de pays tiers, et non ceux des ressortissants italiens, sont exclus du cercle du ménage lorsque leur résidence n’est pas en Italie et qu’il n’existe pas de conditions de réciprocité avec leur pays de citoyenneté, compte tenu du fait que le considérant 4 indique que l’objectif de cette directive est l’intégration des ressortissants de pays tiers qui sont résidents de longue durée dans les États membres et que l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 définit les membres de la famille comme « le[s] ressortissant[s] d’un pays tiers qui résid[ent] dans l’État membre ».

19. Dans ces conditions, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante : « L’article 11, paragraphe 1er, sous d), de la directive [2003/109] et le principe d’égalité de traitement entre les résidents de longue durée et les ressortissants nationaux doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une réglementation nationale selon laquelle, contrairement à ce qui est prévu s’agissant des ressortissants de l’État membre, les membres de la famille du travailleur résident de longue durée et issu d’un pays tiers, s’ils résident dans le pays tiers d’origine, sont exclus du cercle des membres du ménage pris en compte aux fins du calcul de l’allocation en faveur des ménages ? »

20. Des observations écrites ont été déposées devant la Cour par l’INPS, VR, le gouvernement italien ainsi que par la Commission européenne. Ces parties à la procédure ont également participé à l’audience du 27 février 2020.

IV. Synthèse des observations des parties

21. L’INPS soutient que la réponse à la question posée doit être négative. Il fait valoir que, en ce qui concerne les pays tiers, il est difficile de vérifier l’existence d’autres prestations familiales versées à l’étranger aux mêmes membres de la famille et les changements de la situation familiale susceptibles d’affecter le droit à l’allocation en faveur des ménages. Ainsi, il estime que l’exclusion des membres de la famille ne résidant pas en Italie, prévue à l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 – qui ne s’applique qu’aux ressortissants de pays tiers n’ayant pas conclu avec l’Italie d’accord international en matière de prestations familiales ou qui réservent aux ressortissants italiens un traitement réciproque, et qui ne s’applique ni aux ressortissants italiens ni aux ressortissants de l’Union européenne – est proportionnée et raisonnable, puisqu’elle vise à éviter que cette allocation ne s’écarte de sa fonction de soutien effectif du ménage. Cette réglementation distingue également des situations objectivement différentes les unes des autres, étant donné qu’un ressortissant d’un État membre jouit d’une relation permanente et originale avec cet État, alors qu’un ressortissant de pays tiers jouit d’une relation acquise et généralement temporaire avec l’État membre.

22. L’INPS considère que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 est conforme à l’article 11, paragraphe 1, sous d), et paragraphe 2, de la directive 2003/109, lu en combinaison avec l’article 2, sous e), de cette directive. Selon l’INPS, il ne suffit pas que le résident de longue durée réside en Italie, puisque les membres de la famille sont les bénéficiaires de l’allocation en faveur des ménages et qu’ils doivent donc résider sur le territoire national. Comme il l’a souligné lors de l’audience, les membres de la famille qui ne résident pas dans l’État membre d’accueil ne relèvent pas du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109, puisqu’ils sont exclus de la définition des membres de la famille énoncée à l’article 2, sous e), de cette directive, et qu’il est possible de limiter les prestations aux membres de la famille résidant dans l’État membre d’accueil en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive.

23. L’INPS soutient que la compatibilité de l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 avec l’article 11 de la directive 2003/109 n’est pas affectée par le fait que l’allocation en faveur des ménages a une fonction d’aide sociale. Selon lui, cette allocation ne saurait être qualifiée de prestation essentielle au sens de l’article 11, paragraphe 4, de ladite directive, lu en combinaison avec le considérant 13 de celle‑ci, étant donné que cette allocation est financée par des cotisations dues par les employeurs et les travailleurs et qu’elle n’est pas destinée à pallier des situations de besoin auxquelles il est remédié par des prestations essentielles ( 5 ). L’INPS soutient également que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 ne déroge pas à l’égalité de traitement, puisqu’il ne remet pas en cause le droit à l’allocation, mais seulement son montant, et qu’il est conforme à l’objectif de la directive 2003/109 de promouvoir l’intégration des ressortissants de pays tiers dans les États membres.

24. VR soutient que l’article 11, paragraphe 1, sous d), et paragraphe 2, de la directive 2003/109 s’oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause. Selon VR, en vertu de l’article 2 de la loi no 153/1988, les personnes travaillant en Italie, auxquelles s’applique le système de rémunération et de cotisations au titre du droit italien, font l’objet, en ce qui concerne l’allocation en faveur des ménages, d’une différence de traitement fondée sur la nationalité : les travailleurs de pays tiers, à la différence des travailleurs italiens, ne peuvent pas inclure dans leur ménage les membres de leur famille résidant à l’étranger aux fins du droit à cette allocation et du calcul de son montant. Puisque l’Italie prend en compte pour ses ressortissants les membres de la famille résidant à l’étranger, elle doit en faire de même pour les ressortissants de pays tiers en vertu de l’article 11 de la directive 2003/109. Une solution différente irait à l’encontre des objectifs d’égalité et de cohésion sociale exprimés au considérant 4 de cette directive.

25. VR estime que la définition des membres de la famille figurant à l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 n’est pas pertinente en l’espèce et ne peut être utilisée pour interpréter l’article 11, paragraphe 2, de cette directive, car elle viderait cet article de sa substance. VR fait valoir que, selon la jurisprudence de la Cour ( 6 ), une disposition telle que l’article 9, paragraphe 12, du décret législatif no 286/1998, qui conserve en termes généraux (« sauf dispositions contraires ») la législation antérieure à la directive 2003/109, ne peut pas être qualifiée de dérogation au titre de l’article 11, paragraphe 2, de cette directive, puisqu’il n’y a pas d’indication expresse des dispositions auxquelles il est dérogé. Comme VR l’a souligné lors de l’audience, l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 ne s’applique pas à l’allocation en faveur des ménages, puisque le droit à cette allocation n’est pas spécifique à un membre de la famille pour lequel des prestations peuvent être demandées au sens de cette disposition. VR ajoute que le contrôle des allocations relatives aux membres de la famille résidant à l’étranger est distinct de l’égalité de traitement et, en tout état de cause, ne changerait pas selon que la situation concerne les membres de la famille non-résidents de ressortissants italiens ou ceux de ressortissants de pays tiers résidant en Italie.

26. Le gouvernement italien soutient que l’article 11, paragraphe 1, sous d), lu en combinaison avec l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 et le principe de l’égalité de traitement ne s’opposent pas à une réglementation nationale telle que celle en cause. Il considère, à la lumière de l’arrêt Martinez Silva ( 7 ), que l’allocation en faveur des ménages relève de la catégorie de la sécurité sociale, et non de l’aide sociale ou de la protection sociale, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109. Il fait valoir que, sur la base de la définition des membres de la famille figurant à l’article 2, sous e), de la directive 2003/109, les membres de la famille d’un résident de longue durée ne doivent être pris en compte pour le droit aux prestations de sécurité sociale que s’ils résident avec lui dans l’État membre d’accueil. Il soutient que l’exclusion des membres de la famille non-résidents prévue à l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 est justifiée afin de prévenir les pratiques abusives, telles que le forum shopping, dans le domaine de la sécurité sociale. Cette réglementation est également proportionnée, selon lui, puisqu’elle affecte le montant et non le droit à l’allocation, et est conforme à l’objectif de la directive 2003/109 d’intégration des résidents de longue durée dans les États membres, tel qu’exprimé au considérant 4 de cette directive.

27. Comme le gouvernement italien l’a souligné lors de l’audience, l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 ne s’applique pas à l’allocation en faveur des ménages, puisque cette allocation revient au résident de longue durée qui y a droit, contrairement aux prestations qui reviennent aux membres de la famille du fait de leur lien avec ce résident, telles que les prestations d’invalidité ou de maternité. Il est donc sans importance de savoir si la République italienne a clairement indiqué qu’elle entendait se prévaloir de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109. En outre, le gouvernement italien estime que l’arrêt Kamberaj ( 8 ) n’est pas pertinent en l’espèce, puisque la Cour a établi qu’une déclaration expresse de dérogation est requise pour l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109, alors qu’une telle déclaration n’est pas nécessaire en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de cette directive. Il est également absurde de parler de dérogation en relation avec l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, puisque cette législation existait quinze ans avant l’adoption de la directive 2003/109, de sorte que la République italienne n’est pas tenue de faire une déclaration expresse de dérogation, et qu’elle n’a inséré aucune dérogation dans le décret législatif no 286/1998 transposant cette directive.

28. La Commission propose de répondre à la question posée que, en l’absence d’une intention clairement exprimée de l’État membre de se prévaloir de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, l’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause. Elle soutient que, sur la base de la jurisprudence de la Cour ( 9 ), la République italienne n’a pas clairement indiqué son intention de se prévaloir de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109. Elle rappelle que l’article 9, paragraphe 12, du décret législatif no 286/1998 ne mentionne pas la résidence des membres de la famille du résident de longue durée et que la mention « sauf dispositions contraires » figurant dans cette disposition ne peut être considérée comme une déclaration expresse de dérogation.

29. La Commission a souligné au cours de l’audience l’importance attachée à la déclaration expresse d’un État membre de déroger, notamment pour des raisons de transparence par rapport aux sujets auxquels une telle dérogation s’applique et pour l’exercice de son rôle de gardienne des traités. En outre, elle estime que l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 ne sert qu’à définir ce qu’il faut entendre par membres de la famille du résident de longue durée lorsque les dispositions de cette directive utilisent ce terme et n’exclut pas du champ d’application de l’article 11 de cette directive les membres de la famille qui ne résident pas avec le résident de longue durée dans l’État membre d’accueil, faute de quoi la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 serait rendue superflue.

V. Analyse

30. Par sa question, la juridiction de renvoi demande à la Cour de se prononcer, en substance, sur le point de savoir si le principe de l’égalité de traitement des résidents de longue durée, consacré à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109, en ce qui concerne la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles que définies par le droit national, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, à l’instar de l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, exclut les membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers résident de longue durée, mais pas ceux d’un ressortissant de l’État membre d’accueil, lorsqu’ils ne résident pas dans cet État, aux fins de la détermination du droit de ce ressortissant de pays tiers à une prestation familiale.

31. Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, la question posée dans la présente affaire découle du fait que, comme il est indiqué au point 8 des présentes conclusions, en vertu de l’article 2 de la loi no 153/1988, le ménage sur la base duquel est déterminée l’allocation en faveur des ménages est composé de toutes les personnes qui ont un lien de famille particulier avec un travailleur en Italie, que ces membres de la famille résident en Italie ou ailleurs dans le monde. Toutefois, en vertu de l’article 2, paragraphe 6 bis, de cette loi, le ménage des ressortissants de pays tiers qui travaillent en Italie se compose uniquement des membres de la famille qui résident en Italie, et non de ceux qui résident à l’étranger (sauf s’il existe un traitement réciproque ou un accord spécifique) ( 10 ).

32. J’observe que la question soulevée en l’espèce n’a pas encore fait l’objet d’une appréciation de la Cour. Afin de répondre à cette question, il est d’abord nécessaire de faire quelques remarques préliminaires concernant la directive 2003/109 et le cadre de l’Union en matière de migration légale, ainsi que sur l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj ( 11 ) (section A). J’aborderai ensuite l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 (section B). Enfin, j’examinerai l’application éventuelle des dérogations à l’égalité de traitement prévues à l’article 11, paragraphes 2 et 4, de la directive 2003/109 (section C).

33. Sur la base de cette analyse, je suis parvenu à la conclusion que l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 s’oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal.

A. Remarques préliminaires

1. La directive 2003/109 et le cadre de l’Union en matière de migration légale

34. Il convient de rappeler que la directive 2003/109 constitue un instrument juridique clé au sein du cadre de l’Union en matière de migration légale, qui fait partie de la politique commune d’immigration de l’Union dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice ( 12 ). Le cadre de l’Union en matière de migration légale est constitué d’un ensemble de directives qui réglementent de manière générale les conditions d’entrée et de séjour des catégories de ressortissants de pays tiers et leurs droits à la suite de l’admission dans les États membres ( 13 ). Les dispositions en matière d’égalité de traitement constituent un élément important de ces directives et promeuvent l’un des principaux objectifs de la politique d’immigration de l’Union, à savoir assurer un traitement équitable des ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans les États membres ( 14 ).

35. Dans ce contexte, la directive 2003/109 détermine les conditions d’octroi et de retrait du statut de résident de longue durée et les droits y afférents, ainsi que les conditions de séjour dans les autres États membres pour les ressortissants de pays tiers bénéficiant de ce statut ( 15 ). En effet, cette directive établit pour les ressortissants de pays tiers qui ont résidé légalement dans l’Union depuis au moins cinq ans un statut juridique spécifique fondé sur le droit de l’Union, à savoir le statut de résident de longue durée ( 16 ), qui constitue l’étape ultime qu’un ressortissant de pays tiers peut atteindre en deçà de la nationalité de l’État membre d’accueil ( 17 ).

36. Ainsi que la Cour l’a reconnu, l’objectif principal de la directive 2003/109, tel qu’il ressort des considérants 4, 6 et 12 de cette directive, vise principalement l’intégration des ressortissants de pays tiers qui sont installés durablement dans les États membres ( 18 ). De même, comme il résulte du considérant 2 de ladite directive, celle‑ci vise, en octroyant le statut de résident de longue durée auxdits ressortissants de pays tiers, à rapprocher le statut juridique des ressortissants de pays tiers de celui des ressortissants des États membres ( 19 ). À cette fin, la directive 2003/109 instaure l’égalité de traitement avec ces ressortissants de pays tiers dans un large éventail de domaines économiques et sociaux ( 20 ).

37. À cet effet, l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/109 prévoit que les résidents de longue durée bénéficient de l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil dans des domaines déterminés, y compris les prestations de la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles qu’elles sont définies par la réglementation nationale en vertu du point sous d), sous réserve des dérogations que les États membres peuvent établir en vertu de l’article 11, paragraphes 2, 3 et 4, de cette directive. Cela signifie en substance que, en vertu de l’article 11 de cette directive 2003/109, les États membres doivent veiller à ce que les ressortissants de pays tiers résidents de longue durée soient en principe traités de la même manière que les ressortissants de l’État membre d’accueil se trouvant dans une situation comparable en ce qui concerne l’octroi de ces prestations.

2. L’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj

38. Il convient également de souligner que l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj ( 21 ), est pertinent pour la présente affaire, même si la Cour y a abordé des questions différentes. Il trouvait son origine dans une demande de décision préjudicielle présentée par une juridiction italienne et constituait la première occasion pour la Cour d’interpréter l’article 11 de la directive 2003/109.

39. Dans cet arrêt ( 22 ), la Cour a jugé que l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit un traitement différent des résidents de longue durée et des ressortissants de l’État membre d’accueil en ce qui concerne l’octroi d’une allocation de logement, dans la mesure où cette allocation relève de cette disposition et où la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 4, de cette directive n’était pas applicable. En particulier, la Cour a jugé que, malgré la référence au droit national à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109, les États membres ne peuvent pas porter atteinte à l’effet utile de cette directive et doivent tenir compte de son objectif d’intégration ainsi que de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et notamment son article 34 relatif à la sécurité sociale et à l’aide sociale, lorsqu’ils déterminent les mesures soumises à l’égalité de traitement en vertu de cette disposition ( 23 ).

40. La Cour a en outre jugé que, le droit à l’égalité de traitement pour les résidents de longue durée prévu à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/109 étant la règle générale, la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 4, de cette directive, relative à l’aide sociale et à la protection sociale, doit être interprétée de manière stricte, et appliquée uniquement si les États membres ont clairement indiqué qu’ils entendaient s’en prévaloir ( 24 ). À cet égard, la Cour a souligné que l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109 ne permet pas de déroger à l’égalité de traitement en ce qui concerne les prestations de sécurité sociale telles que définies par le droit national. Elle a également précisé que la notion de prestations essentielles au titre de cette disposition concerne les prestations d’aide sociale et de protection sociale accordées par les pouvoirs publics qui permettent aux individus de satisfaire leurs besoins fondamentaux, et que si la prestation en question répond à l’objectif énoncé à l’article 34 de la charte des droits fondamentaux, elle ne peut être considérée en droit de l’Union comme ne faisant pas partie des prestations essentielles ( 25 ).

41. Par conséquent, il découle de l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233) que, dans les cas dans lesquels la réglementation nationale crée une différence de traitement entre les ressortissants de pays tiers résidents de longue durée et les ressortissants de l’État membre d’accueil en ce qui concerne l’octroi de prestations relevant du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 et dans lesquels aucune dérogation ne peut être appliquée, le droit à l’égalité de traitement conféré à ces ressortissants de pays tiers en vertu de cette disposition doit être respecté. Cet arrêt conforte donc la thèse selon laquelle une réglementation nationale telle que celle en cause est contraire à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109. Je reviendrai sur cet arrêt dans la suite de mon analyse (voir points 45, 64 ainsi que 67 et 68 des présentes conclusions).

B. Sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109

1. Considérations générales

42. Il convient de relever d’emblée que, comme je l’ai fait observer aux points 39 et 40 de mes conclusions dans l’affaire C‑302/19 (EU:C:2020:452) concernant la directive 2011/98, la directive 2003/109 n’harmonise pas les législations des États membres dans les domaines de la sécurité sociale, de l’aide sociale et de la protection sociale, et il appartient en principe à chaque État membre de fixer les conditions concernant, entre autres, le droit aux prestations dans ces domaines.

43. Il s’ensuit que la directive 2003/109 n’empêche pas un État membre, par exemple, d’exclure de l’octroi des prestations familiales les travailleurs dont les membres de la famille résident dans des pays tiers, ou d’exclure ces membres de la famille de la base de calcul du montant de ces prestations. Toutefois, l’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive impose aux États membres de veiller à ce que les ressortissants de pays tiers qui sont des résidents de longue durée bénéficient de l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil en matière de sécurité sociale, d’aide sociale et de protection sociale telles que définies par le droit national. Ainsi, dans la mesure où la législation de l’État membre d’accueil (en l’occurrence l’Italie) accorde une prestation familiale à ses ressortissants indépendamment du lieu de résidence des membres de leur famille, le même traitement doit en principe être accordé aux ressortissants de pays tiers qui sont des résidents de longue durée dans une situation comparable en vertu de cette disposition. Par conséquent, il me semble que l’exclusion des membres de la famille non-résidents de ces ressortissants issus de pays tiers en vertu de la réglementation nationale en cause n’est pas conforme à cette disposition pour les raisons suivantes.

44. Premièrement, il est communément admis qu’un résident de longue durée tel que VR relève du champ d’application personnel de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 et a donc droit à l’égalité de traitement en vertu de cette disposition. Comme l’indique la décision de renvoi, VR est un ressortissant de pays tiers employé en Italie et titulaire d’un permis de séjour de longue durée en vertu de la législation italienne transposant la directive 2003/109.

45. Deuxièmement, il ne fait guère de doute que, comme l’a indiqué la juridiction de renvoi, l’allocation en faveur des ménages relève du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109, qui fait référence à la sécurité sociale, à l’aide sociale et à la protection sociale telles que définies par le droit national. Selon les observations présentées par l’INPS et par le gouvernement italien, cette allocation relève de la catégorie de la sécurité sociale, et non de l’aide sociale ou de la protection sociale, en vertu de cette disposition. Sur la base de l’arrêt Kamberaj ( 26 ), il appartient à la juridiction de renvoi de le vérifier. Néanmoins, je rappelle que, comme je l’ai détaillé au point 42 de mes conclusions dans l’affaire C‑302/19 (EU:C:2020:452), cette allocation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale incluse parmi les prestations familiales visées à l’article 3 du règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ( 27 ), aux fins de l’article 12, paragraphe 1, sous e), de la directive 2011/98.

46. Troisièmement, il est incontestable que, en vertu de la réglementation nationale en cause, les ressortissants de pays tiers résidents de longue durée font l’objet, en ce qui concerne le bénéfice de l’allocation en faveur des ménages, d’un traitement moins favorable que celui réservé aux ressortissants de l’État membre d’accueil interdit par l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109. Il apparaît que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 introduit pour les ressortissants de pays tiers (sauf en cas de réciprocité ou d’accord spécifique) un régime différent du régime général applicable aux ressortissants italiens auxquels l’allocation est versée indépendamment du lieu de résidence des membres de la famille. En vertu de cette législation, les ressortissants de pays tiers, contrairement aux ressortissants italiens, ne peuvent pas inclure les membres de leur famille qui ne résident pas en Italie dans la composition du ménage aux fins de la détermination du droit à cette allocation. Cela a pour effet de réduire le montant de l’allocation que le ressortissant de pays tiers peut percevoir, ou de supprimer totalement le versement de cette allocation, en fonction du nombre de membres de la famille résidant en Italie, par rapport à l’allocation accordée aux ressortissants de l’État membre d’accueil dont les membres de la famille sont pris en compte même s’ils ne résident pas en Italie.

47. Par conséquent, contrairement aux observations de l’INPS et du gouvernement italien, et comme l’indique VR, il y a lieu de considérer qu’une telle réglementation nationale affecte le droit d’un ressortissant de pays tiers à l’allocation en faveur des ménages et non pas seulement le montant de cette allocation, puisque cette législation prive effectivement ces ressortissants de leur droit à cette allocation pour les périodes pertinentes durant lesquelles tous les membres de leur famille ne résident pas en Italie, comme l’illustrent les circonstances de la présente affaire.

48. Il convient d’ajouter que, dans la mesure où l’INPS nie l’existence d’une discrimination au motif que la situation des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée et celle des ressortissants de l’État membre d’accueil sont différentes en raison de leurs liens respectifs avec cet État, un tel argument ne saurait être accepté, étant donné que le législateur de l’Union a accordé le droit à l’égalité de traitement à ces ressortissants de pays tiers en vertu de l’article 11 de la directive 2003/109. On peut en dire autant des arguments avancés par l’INPS et le gouvernement italien concernant les difficultés de contrôle des allocations, la prévention des pratiques abusives en matière de sécurité sociale et la préservation de la fonction de l’allocation en faveur des ménages, puisque, comme l’indique VR, ces questions peuvent être les mêmes en ce qui concerne les membres de la famille de ressortissants italiens résidant à l’étranger, et que la directive 2003/109 impose l’égalité de traitement.

49. Par conséquent, sur la base des considérations qui précèdent, tout porte à croire qu’il convient de répondre par l’affirmative à la question posée (dans la mesure où les dérogations prévues à l’article 11, paragraphes 2 et 4, de la directive 2003/109 ne s’appliquent pas, comme je l’ai indiqué aux points 63 à 68 des présentes conclusions). Toutefois, compte tenu de certains éléments relevés par la juridiction de renvoi et de certains arguments avancés par l’INPS et le gouvernement italien, la présente affaire soulève des questions complexes quant à la manière dont l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 doit être interprété par rapport à la réglementation nationale dans ces circonstances. La complexité de la présente affaire résulte notamment de la nature de la prestation en cause et du fait que certaines dispositions de la directive 2003/109 pourraient être interprétées comme excluant du champ d’application de cette directive les membres de la famille des ressortissants de pays tiers résidant en dehors de l’État membre d’accueil.

2. Considérations complémentaires au regard de la situation dans la procédure au principal

50. Je tiens à préciser d’emblée que je conviens avec VR et la Commission que les dispositions de l’article 11 de la directive 2003/109 relatives à l’égalité de traitement s’appliquent à une réglementation nationale telle que celle en cause.

51. En premier lieu, je ne suis pas convaincu par les arguments avancés par l’INPS selon lesquels il ne suffit pas, aux fins de la directive 2003/109, que le résident de longue durée réside dans l’État membre d’accueil, puisque les membres de la famille sont les bénéficiaires de l’allocation familiale et qu’ils doivent donc résider dans cet État.

52. Comme je l’ai indiqué aux points 50 et 51 de mes conclusions dans l’affaire C‑302/19 (EU:C:2020:452), il convient de rappeler que, comme l’ont indiqué la juridiction de renvoi ainsi que l’INPS, VR et le gouvernement italien, l’allocation en faveur des ménages est accessible à toutes les personnes travaillant en Italie, à condition qu’elles appartiennent à un ménage dont les revenus ne dépassent pas un certain plafond. De plus, elle est versée par l’employeur et financée par un régime de cotisations. Il convient donc de considérer que le droit à cette allocation est lié à la situation du travailleur issu d’un pays tiers qui est résident de longue durée et relève de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109.

53. Je reconnais que, comme l’ont indiqué la juridiction de renvoi ainsi que l’INPS et le gouvernement italien, les membres de la famille du résident de longue durée sont les bénéficiaires de l’allocation en faveur des ménages. En effet, d’une manière générale, la nature d’une prestation familiale est de bénéficier à la famille ( 28 ). Toutefois, selon les informations qui ont été soumises à la Cour, si les membres de la famille sont une condition préalable à l’octroi de cette allocation et en sont les bénéficiaires, le droit à cette allocation est en principe accordé au travailleur de pays tiers qui est résident de longue durée et non aux membres de sa famille. À ce titre, un tel travailleur a droit à l’égalité de traitement en ce qui concerne les conditions imposées aux ressortissants de l’État membre d’accueil pour bénéficier de cette allocation en vertu de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109.

54. En second lieu, il me semble que la définition des membres de la famille figurant à l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 n’exclut pas du champ d’application de l’article 11 de cette directive les membres de la famille qui ne résident pas avec le résident de longue durée dans l’État membre d’accueil. Comme on peut le voir au point 6 des présentes conclusions, cette disposition définit les membres de la famille aux fins de cette directive comme « le[s] ressortissant[s] d’un pays tiers qui résid[ent] dans l’État membre concerné conformément à la directive [2003/86] relative au droit au regroupement familial ». La définition des membres de la famille au sens de l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 est utilisée de manière spécifique dans cette directive et porte principalement sur la résidence dans le deuxième État membre sur la base de l’article 16 de ladite directive ( 29 ), ainsi qu’il ressort du considérant 20 de celle‑ci ( 30 ). Ainsi, comme l’indique la Commission, si l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 définit ce qu’il convient d’entendre par « membres de la famille » lorsque les dispositions de cette directive utilisent ces termes, rien n’indique qu’il limite le droit à l’égalité de traitement des résidents de longue durée prévu à l’article 11 de ladite directive dans les circonstances de l’espèce.

55. Cette approche est notamment conforme à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, en vertu duquel un État membre peut limiter l’égalité de traitement, notamment en matière de sécurité sociale, d’aide sociale et de protection sociale, aux cas dans lesquels le lieu de résidence enregistré ou habituel des membres de la famille pour lesquels des prestations sont demandées se trouve sur son territoire. Il serait, selon moi, illogique que l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 prévoie une telle dérogation si les membres de la famille qui ne résident pas sur le territoire de l’État membre concerné ne sont en tout état de cause pas des membres de la famille au sens de l’article 2, sous e), de ladite directive.

56. Cette approche est également conforme à la genèse de la directive 2003/109. En particulier, il ressort de certains documents institutionnels que la définition des membres de la famille dans cette directive était initialement liée à des personnes spécifiques résidant dans l’État membre d’accueil, conformément à ce qui allait devenir la directive 2003/86 sur le regroupement familial ( 31 ). Cette définition a finalement été réduite à ce qui figure à l’article 2, sous e), de la directive 2003/109 ( 32 ). Toutefois, rien dans ces documents n’indique que cette définition était destinée à avoir une incidence sur le droit à l’égalité de traitement des résidents de longue durée en vertu de cette directive. En effet, malgré le fait que l’octroi de prestations aux personnes résidant à l’étranger ait été discuté au cours du processus décisionnel ( 33 ) et qu’il y ait eu une proposition de dérogation à l’égalité de traitement lorsqu’un État membre accorde des droits à ses propres ressortissants résidant en dehors de son territoire ( 34 ), aucune disposition de ce type n’a été reprise dans la directive 2003/109 telle qu’elle a été adoptée.

57. En outre, compte tenu du contexte de la directive 2003/109, il convient de souligner que, dans la définition des membres de la famille figurant dans d’autres directives relevant du cadre de l’Union en matière de migration légale, aucune référence spécifique n’est faite à leur résidence dans l’État membre concerné, et ce terme désigne les ressortissants de pays tiers tels que définis ( 35 ) ou visés ( 36 ) à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/86 qui énumère les personnes pour lesquelles les États membres doivent autoriser le regroupement familial, y compris le conjoint et les enfants mineurs du ressortissant de pays tiers.

58. Enfin, je ne suis pas convaincu par les arguments avancés par l’INPS et par le gouvernement italien selon lesquels une réglementation nationale telle que celle en cause est conforme à l’objectif de la directive 2003/109, à savoir l’intégration des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée dans les États membres. Comme je l’ai indiqué au point 36 des présentes conclusions, la Cour a attaché de l’importance au fait que l’objectif d’intégration de la directive 2003/109 est réalisé en assurant l’égalité de traitement des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée en vertu de l’article 11 de cette directive. Dès lors, dans les circonstances de la présente affaire où un tel ressortissant de pays tiers se trouve dans une situation comparable à celle d’un ressortissant de l’État membre d’accueil, il me semble tout à fait conforme aux objectifs d’intégration et d’égalité de traitement poursuivis par la directive 2003/109 que ce ressortissant bénéficie d’une égalité de traitement en ce qui concerne le droit à l’allocation en faveur des ménages en vertu de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive.

C. Application éventuelle de l’article 11, paragraphes 2 et 4, de la directive 2003/109

59. Il convient de rappeler que, comme nous l’avons vu au point 7 des présentes conclusions, l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 dispose que, en ce qui concerne certains domaines visés à l’article 11, paragraphe 1, de ladite directive, y compris la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles que définies par le droit national en vertu du point sous d), un État membre « peut limiter l’égalité de traitement aux cas où le lieu de résidence enregistré ou habituel du résident de longue durée, ou celui de membres de sa famille pour lesquels il demande des prestations, se trouve sur son territoire ».

60. À cet égard, il convient de noter que l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 prévoit une dérogation horizontale à l’égalité de traitement dans plusieurs domaines, qui ne figure pas dans d’autres directives du cadre de l’Union en matière de migration légale ( 37 ). Comme l’indique la doctrine, cette disposition vise à empêcher l’exportation de prestations dans les domaines couverts par l’article 11 de la directive 2003/109, y compris les prestations familiales, pour les résidents de longue durée et les membres de la famille vivant à l’étranger ( 38 ). Aux fins de l’application de l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, les circonstances de la présente affaire attirent l’attention sur deux aspects principaux.

61. En premier lieu, il convient d’observer que, eu égard au libellé de l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, il n’apparaît pas clairement si cette disposition s’applique aux prestations familiales, telles que l’allocation en faveur des ménages, qui est versée au travailleur au profit de toute la famille, ou si elle ne vise que les prestations demandées en raison d’une circonstance particulière concernant un ou plusieurs membres de la famille, comme le soutiennent VR et le gouvernement italien. La genèse de la directive 2003/109 ne semble pas non plus fournir beaucoup d’indications à cet égard ( 39 ).

62. Je suis enclin à penser que la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 s’applique aux prestations sociales dont bénéficie le résident de longue durée ainsi qu’à celles dont bénéficient les membres de sa famille. En effet, l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 se réfère sans réserve au « paragraphe 1, [sous] d) », ce qui signifie que si une allocation relève du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive, elle doit également relever du champ d’application de l’article 11, paragraphe 2, de celle‑ci. Sur cette base, il convient de considérer que cette dérogation s’applique à une prestation familiale telle que l’allocation en faveur des ménages.

63. En second lieu, il convient d’examiner si la République italienne est en droit de limiter l’égalité de traitement en vertu de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 en appliquant la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de cette directive.

64. Il convient de relever que, contrairement à ce que soutient le gouvernement italien, il semble ressortir clairement de la jurisprudence de la Cour que la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 ne peut être invoquée par un État membre que si ce dernier a clairement exprimé son intention de le faire. Comme je l’ai indiqué aux points 39 et 40 des présentes conclusions, si l’arrêt Kamberaj ( 40 ) a abordé la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109, qui était en cause dans cette procédure, rien n’indique que l’appréciation de la Cour à cet égard ait été limitée à cette disposition et ne saurait être appliquée à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, et ce d’autant plus qu’elle constitue également une dérogation à la règle générale d’égalité de traitement prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/109. En outre, comme je l’ai indiqué au point 37 de mes conclusions dans l’affaire C‑302/19 (EU:C:2020:452), la Cour s’est appuyée sur ses constatations dans l’arrêt Kamberaj pour établir dans l’arrêt Martinez Silva ( 41 ) que, tout comme c’est le cas pour la directive 2003/109, les dérogations à l’égalité de traitement prévues par la directive 2011/98 peuvent être invoquées par les États membres à condition qu’ils aient clairement indiqué leur intention de le faire.

65. En l’espèce, il ressort des informations dont dispose la Cour que, comme l’a confirmé le gouvernement italien lors de l’audience (voir point 27 des présentes conclusions), la République italienne n’a pas déclaré qu’elle entendait se prévaloir de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109. Ainsi, les dispositions relatives à l’allocation en faveur des ménages prévues à l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, qui ont été adoptées de nombreuses années avant la transposition de la directive 2003/109 en droit national par le décret législatif no 286/1998, ne peuvent être considérées comme introduisant des restrictions à l’égalité de traitement que les États membres ont la faculté d’établir en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de cette directive.

66. En outre, comme nous l’avons vu au point 11 des présentes conclusions, l’article 9, paragraphe 12, du décret législatif no 286/1998 se limite à subordonner l’accès aux prestations d’aide sociale et de sécurité sociale d’un résident de longue durée à sa résidence effective sur le territoire national « sauf dispositions contraires ». Cette disposition ne fait pas référence au lieu de résidence des membres de la famille de ce résident et la formule « sauf dispositions contraires » ne peut, selon moi, être considérée comme l’expression claire de l’intention d’un État membre d’appliquer une dérogation, étant donné que cette formule ne précise pas les dispositions auxquelles il est dérogé. Dans ces conditions, il convient de considérer que la République italienne ne peut pas se prévaloir de l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109 dans les circonstances de la présente affaire.

67. Des conclusions similaires peuvent être tirées, selon moi, en ce qui concerne l’application éventuelle de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109 dans la présente affaire. Il convient en particulier d’observer que, comme la Cour l’a établi dans l’arrêt Kamberaj ( 42 ) (voir point 40 des présentes conclusions), cette dérogation permet aux États membres de limiter l’égalité de traitement en matière d’assistance et de protection sociales aux prestations essentielles, qui sont des prestations accordées par les pouvoirs publics et permettant aux individus de satisfaire leurs besoins essentiels. Toutefois, cette dérogation ne s’applique pas aux prestations de sécurité sociale telles que définies par le droit national.

68. Par conséquent, il résulte de l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233) que, dans la mesure où la juridiction de renvoi considérerait l’allocation en faveur des ménages comme une prestation d’aide sociale ou de protection sociale et non comme faisant partie des prestations essentielles au sens de l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/109, l’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive s’opposerait toujours à la réglementation nationale en cause, puisqu’il ressort des informations dont dispose la Cour que la République italienne n’a pas déclaré qu’elle entendait se prévaloir de cette dérogation (voir point 27 des présentes conclusions).

69. Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, j’estime qu’une réglementation nationale telle que celle en cause, qui exclut les membres de la famille des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, mais pas ceux des ressortissants de l’État membre d’accueil, lorsqu’ils ne résident pas dans cet État, aux fins de la détermination du droit à une prestation familiale, n’est pas conforme à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109.

VI. Conclusion

70. Je propose donc à la Cour de répondre comme suit à la question posée par la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie) : L’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle, à la différence des dispositions prévues pour les ressortissants de cet État membre, les membres de la famille d’un travailleur résident de longue durée et citoyen d’un pays tiers sont exclus du cercle des membres du ménage pris en compte aux fins du calcul de l’allocation en faveur des ménages, lorsque ces membres de la famille ne résident pas sur le territoire de cet État membre.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) JO 2004, L 16, p. 44.

( 3 ) JO 2011, L 343, p. 1.

( 4 ) JO 2003, L 251, p. 12.

( 5 ) L’INPS se réfère à cet égard à l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 6 ) VR renvoie à cet égard aux arrêts du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), et du 21 juin 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 7 ) Arrêt du 21 juin 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 8 ) Arrêt du 24 avril 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 9 ) La Commission renvoie à cet égard aux arrêts du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), et du 21 juin 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 10 ) Il convient de relever que, comme l’indique VR, alors que la juridiction de renvoi mentionne le pays tiers d’origine dans la question posée, il ressort de la réglementation nationale en cause que la question soulevée se pose également si les membres de la famille résident dans d’autres pays que l’Italie.

( 11 ) (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 12 ) Voir titre V, chapitre 2, TFUE, en particulier article 79 TFUE.

( 13 ) Pour un aperçu, voir, notamment, document de travail des services de la Commission, Bilan de qualité sur la législation de l’Union sur la migration légale, SWD (2019) 1055 final, 29 mars 2019. Comme indiqué ici, le cadre de l’Union en matière de migration légale comprend les directives suivantes : 1) directive 2003/86 sur le regroupement familial ; 2) directive 2003/109 sur les résidents de longue durée ; 3) directive 2009/50/CE du Conseil, du 25 mai 2009, établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié (JO 2009, L 155, p. 17) ; 4) directive 2011/98 sur les permis uniques ; 5) directive 2014/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi en tant que travailleur saisonnier (JO 2014, L 94, p. 375) ; 6) directive 2014/66/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d’un transfert temporaire intragroupe (JO 2014, L 157, p. 1), et 7) directive (UE) 2016/801 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2016, relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins de recherche, d’études, de formation, de volontariat et de programmes d’échange d’élèves ou de projets éducatifs et de travail au pair (JO 2016, L 132, p. 21), qui a abrogé et remplacé la directive 2004/114/CE du Conseil, du 13 décembre 2004, relative aux conditions d’admission des ressortissants de pays tiers à des fins d’études, d’échange d’élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat (JO 2004, L 375, p. 12) et la directive 2005/71/CE du Conseil, du 12 octobre 2005, relative à une procédure d’admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique (JO 2005, L 289 , p. 15).

( 14 ) Voir article 79, paragraphe 1, TFUE ; voir également article 67, paragraphe 2, TFUE.

( 15 ) Voir directive 2003/109, en particulier article 1er et considérant 24 ; voir également Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 2003/109, COM (2019) 161 final, 29 mars 2019. Pour une discussion détaillée, voir, notamment, Thym, D., « Long Term Residents Directive 2003/109/EC », dans Hailbronner, K., et Thym, D. (éd.), EU Immigration and Asylum Law. A Commentary, 2e édition, C. H. Beck/Hart/Nomos, 2016, p. 427 à 519.

( 16 ) Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire P et S (C‑579/13, EU:C:2015:39, point 29).

( 17 ) Voir, à cet égard, Thym, cité en note 15 des présentes conclusions, p. 437 et 438.

( 18 ) Voir, notamment, arrêts du 4 juin 2015, P et S (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 46), ainsi que du 3 octobre 2019, X (Résidents de longue durée – Ressources stables, régulières et suffisantes) (C‑302/18, EU:C:2019:830, point 29).

( 19 ) Voir, notamment, arrêts du 15 mai 2019, Çoban (C‑677/17, EU:C:2019:408, point 58), et du 3 octobre 2019, X (Résidents de longue durée – Ressources stables, régulières et suffisantes) (C‑302/18, EU:C:2019:830, point 29).

( 20 ) Voir, notamment, arrêt du 14 mars 2019, Y.Z. e.a. (Fraude dans le regroupement familial) (C‑557/17, EU:C:2019:203, point 63).

( 21 ) (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 22 ) Voir arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, point 93).

( 23 ) Voir arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, points 78 à 81).

( 24 ) Voir arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, points 86 et 87).

( 25 ) Voir arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, en particulier points 83, 91 et 92). La Cour a indiqué qu’il appartenait à la juridiction de renvoi de procéder aux constatations nécessaires, en tenant compte de l’objectif de la prestation en cause, de son montant, des conditions dans lesquelles elle est octroyée et de la place de cette prestation dans le système national d’aide sociale.

( 26 ) Voir arrêt du 24 avril 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, points 78 à 81).

( 27 ) JO 2004, L 166, p. 1.

( 28 ) Voir, à cet égard, Strban, G., « Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them? », Maastricht Journal of European and Comparative Law, 23, 2016, p. 775, en particulier p. 782 et 783.

( 29 ) Voir, à cet égard, arrêt du 17 juillet 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, point 36). Voir également Thym, cité en note 15 des présentes conclusions, p. 439.

( 30 ) Voir en outre, à cet égard, directive 2003/109, article 17, paragraphe 1, article 18, paragraphe 1, et article 22, paragraphes 1, 2 et 5. Outre l’article 11, paragraphe 2, de cette directive, les membres de la famille sont également mentionnés à l’article 5, paragraphe 1, sur les conditions d’obtention du statut de résident de longue durée, et à l’article 12, paragraphe 3, sur la protection contre l’expulsion.

( 31 ) Voir, notamment, Doc 10312/01, 12 juillet 2001, p. 7 (définissant les membres de la famille comme « le conjoint, ou le partenaire non marié, les enfants mineurs du résident de longue durée, ainsi que les ascendants et les enfants majeurs à sa charge lorsque ces personnes ont été admises dans l’État membre concerné et y résident conformément à la directive.../.../CE du Conseil relative au droit au regroupement familial »).

( 32 ) Voir, notamment, Doc 9754/03, 26 mai 2003, p. 3.

( 33 ) Voir Doc 13420/01, 18 décembre 2001, p. 12, note 2 (prenant note de la réponse de la Commission à une question posée par un État membre sur l’application de l’égalité de traitement en matière de prestations éducatives aux études entreprises en dehors de l’Union).

( 34 ) Voir Doc 13700/02, 9 décembre 2002, p. 16, note 1 (relevant une suggestion de la présidence du Conseil concernant l’article 11, paragraphe 3, sur l’égalité de traitement : « Lorsqu’un État membre octroie l’un des droits mentionnés aux paragraphes 1 et 2 à ses nationaux qui résident hors de son territoire, il n’est pas tenu d’octroyer ce droit aux ressortissants de pays tiers qui ont acquis le statut de résident de longue durée dans un autre État membre et auxquels un permis de séjour a été délivré conformément aux dispositions du chapitre III, lorsque ces personnes résident hors de son territoire »).

( 35 ) Voir directive 2009/50, article 2, sous f) ; directive 2016/801, article 3, paragraphe 24.

( 36 ) Voir directive 2014/66, article 3, sous h).

( 37 ) Des dispositions similaires dans d’autres directives du cadre de l’Union en matière de migration légale concernent l’éducation et la formation professionnelle [voir directive 2009/50, article 14, paragraphe 2, sous b)] et les avantages fiscaux [voir directive 2011/98, article 12, paragraphe 2, sous c) ; directive 2014/36, article 23, paragraphe 2, point iii), et directive 2016/801, article 22, paragraphe 2, sous c)].

( 38 ) Voir, notamment, Peers, S., « Implementing Equality? The Directive on Long Term Resident Third Country Nationals », European Law Review, 29, 2004, p. 437, en particulier p. 452 ; Thym, cité en note 15 des présentes conclusions, p. 480 et 486.

( 39 ) Voir, à cet égard, Halleskov, L., « The Long-Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere Objective of Near-Equality? », European Journal of Migration and Law, 7, 2005, p. 181, en particulier p. 193.

( 40 ) Voir arrêt du 24 avril 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, points 86 et 87).

( 41 ) Voir arrêt du 21 juin 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485, point 29, se référant, par analogie, à l’arrêt du 24 avril 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, points 86 et 87).

( 42 ) Voir arrêt du 24 avril 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, point 83).