Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 4 février 1992. - James Joseph Cato contre Commission des Communautés européennes. - Responsabilité non contractuelle - Politique commune de la pêche - Non-versement d'une prime d'arrêt définitif pour un bateau de pêche. - Affaire C-55/90.



Recueil de jurisprudence 1992 page I-02533



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. La réouverture de la procédure orale dans le recours en responsabilité extracontractuelle intenté par M. Cato à l' encontre de la Commission nous invite, en complément des conclusions que nous avons prononcées dans cette affaire le 18 juin 1991, à formuler les quelques observations suivantes, étant précisé que, naturellement, nous renvoyons pour le surplus, et notamment pour la question de la recevabilité du recours, à nos précédents écrits.

2. La première observation que nous souhaitons présenter concerne la contrariété du Scheme britannique au regard de la directive 83/515/CEE (1).

3. Le requérant, pour l' établir, en invoque deux dispositions. La première aurait accordé au ministre compétent un pouvoir discrétionnaire que la directive ne prévoyait pas; la seconde aurait imposé une condition supplémentaire par rapport au texte communautaire, à savoir l' obligation mise à la charge du propriétaire du navire d' établir auprès du ministre compétent le caractère permanent du retrait de cette embarcation de la flotte de pêche communautaire.

4. Nous avons exposé, dans nos précédentes conclusions, les raisons pour lesquelles le premier argument ne nous paraissait pas pouvoir être retenu (2). Nous avons poursuivi en indiquant que nous estimions, en revanche, qu' en tant qu' il transférait sur le propriétaire du navire le soin, mis par la directive à la charge de l' État membre, de s' assurer de la permanence du retrait, le régime britannique différait sensiblement de la directive, alors que, s' il s' y était conformé, le préjudice subi par M. Cato ne se serait pas produit (3). Qu' il nous soit permis, sur ces deux points, de renvoyer à nos premiers écrits.

5. Lors de la réouverture des débats, il a été avancé (4) que la directive n' interdisait pas l' introduction de régimes de désarmement nationaux à des conditions plus restrictives, dès lors que ces régimes permettaient d' atteindre son objectif: la réduction de la flotte de pêche communautaire. Il a, en outre, été soutenu qu' elle n' entendait pas créer de droits pour les particuliers.

6. Ces deux arguments ne sauraient convaincre.

7. En premier lieu, on discerne mal, si les conditions mises à l' octroi de la prime pouvaient être déterminées par les autorités nationales, pour quelle raison la directive, d' une part, y consacrerait les dispositions précises et détaillées qui figurent, en ce qui concerne les primes pour les actions de réduction définitive, aux articles 5 et 6, d' autre part, subordonnerait l' existence même des régimes nationaux à une décision d' approbation de la Commission, prise notamment en fonction de la conformité de ces régimes à la directive.

8. En second lieu, il convient d' observer que nombre des actions de l' administration, nationale ou communautaire, sont de nature à créer des droits subjectifs au profit des particuliers, même si cela n' est pas leur objectif. Il suffit de songer à celles engagées par la Communauté en matière agricole, telles les primes à l' arrachage des vignes, dont le but n' est certes pas de conférer des droits subjectifs aux viticulteurs, mais de réduire la production de vins de qualité moyenne dans la Communauté. Dira-t-on cependant que l' opérateur économique qui réunit toutes les conditions prévues pour bénéficier de l' action en cause ne saurait invoquer le texte communautaire qui l' a instituée au motif que l' objectif de ce texte ne regarde en rien les particuliers? Évidemment pas, car on ne saurait, ne prenant en considération que le but poursuivi, omettre de tenir compte du moyen choisi pour l' atteindre. En d' autres termes, dès lors qu' une norme, nationale ou communautaire, a pour effet, même si son objectif est autre, de créer des droits au profit des particuliers, ces droits doivent être respectés.

9. Certes, les États membres n' étaient pas tenus d' instituer de telles actions de réduction de la flotte communautaire mais, s' ils y avaient recours, l' article 7, paragraphe 1, de la directive leur faisait obligation d' adopter un régime conforme à celle-ci. Dans la mesure où ces aides financières dérogent aux exigences des articles 92 à 94 du traité CEE, il était, par ailleurs, nécessaire que ces aides soient octroyées dans les États membres selon les mêmes conditions, faute de quoi l' égalité de traitement entre les industries de pêche des différents États membres aurait été rompue. Si l' on retenait donc la thèse avancée par le Royaume-Uni, l' on voit mal comment cette égalité de traitement pourrait être autrement assurée, certaines industries bénéficiant alors de conditions plus favorables pour mener à bien la restructuration de leur flotte de pêche.

10. Nous réitérons donc nos précédentes conclusions selon lesquelles le Scheme n' est pas conforme à la directive.

11. Notre seconde observation porte sur la faute de la Commission. Nous avions esquissé, dans nos conclusions du 18 juin 1991, une distinction fondée sur le fait qu' il ne s' agissait pas, en l' espèce, pour la Commission, d' adopter un acte normatif impliquant des choix de politique économique. Dès lors, votre jurisprudence traditionnelle exigeant, en cette dernière matière, "une violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers" (5) pourrait ne pas trouver à s' appliquer. L' affaire C-282/90, Vreugdenhil, nous a donné l' occasion de préciser davantage cette distinction. Aux paragraphes 41 à 58 de nos conclusions sur cette affaire, nous avons exposé les motifs pour lesquels nous vous proposions de ne pas retenir l' exigence d' une faute lourde, dès lors que l' acte ayant porté atteinte à des droits subjectifs n' implique pas des choix de politique économique. La conception restrictive que vous avez adoptée en ce dernier domaine s' explique, en effet, selon vos propres termes,

"par la considération que le pouvoir législatif, même là où il existe un contrôle juridictionnel sur la validité de ses actes, ne doit pas être entravé dans ses dispositions par la perspective d' actions en dommages-intérêts chaque fois qu' il est dans le cas de prendre, dans l' intérêt général, des mesures normatives susceptibles de porter atteinte aux intérêts des particuliers" (6).

12. Comme nous l' avons souligné à ce propos, cette exigence, pour engager la responsabilité extracontractuelle de la Communauté, d' un comportement quasi arbitraire se justifie lorsque l' institution communautaire, comme en matière de politique économique, dispose d' un large pouvoir d' appréciation, mais non lorsque les conditions d' exercice du pouvoir reconnu à l' institution sont clairement et précisément définies. Dans une telle hypothèse, toute violation de la norme en cause paraît, à notre sens, de nature à engager la responsabilité de la Communauté, sous réserve, toutefois, qu' il ait été porté atteinte à un droit subjectif.

13. Dans la présente affaire, la décision que devait prendre la Commission était de celles où sa marge d' appréciation est très étroite. Selon l' article 7, paragraphe 1, de la directive, l' institution communautaire devait, en fonction de la conformité du régime national à la directive et en tenant compte des autres mesures structurelles existantes ou prévues pour le secteur de la pêche, donner ou refuser son approbation au régime national proposé. Il s' agissait dès lors d' une appréciation strictement juridique fondée sur la comparaison entre les dispositions de la directive et celles du régime national en cause. Il ne nous paraît pas nécessaire d' exiger, pour sanctionner les erreurs commises dans l' exercice de cette attribution et en réparer les conséquences dommageables, la preuve que, en approuvant un régime national non conforme à la directive, la Commission, par ailleurs, a violé de façon caractérisée une règle supérieure de droit protégeant les particuliers. Il suffit, à notre sens, de constater que, par l' approbation du Scheme, elle a violé l' article 7, paragraphe 1, de la directive et, par là même, commis une faute de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité de la Communauté (7).

14. A titre subsidiaire, pour le cas où vous souhaiteriez faire application, y compris en l' espèce, des principes dégagés par votre jurisprudence à l' égard des actes normatifs impliquant des choix de politique économique, nous renvoyons au paragraphe 41 de nos conclusions précédentes où nous avons traité de la violation, par la Commission, des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.

15. Notre troisième et dernière observation a trait au lien de causalité entre la faute commise par la Commission et le préjudice subi par M. Cato. A notre sens, il convient de définir précisément quel est ce préjudice. Il ne réside pas, selon nous, dans le simple fait de ne pas avoir reçu la prime puisque, rappelons-le, l' institution d' un régime de désarmement n' était pas obligatoire . Il consiste, plus précisément, dans la déception de l' attente légitime que M. Cato pouvait concevoir en raison de l' instauration du Scheme. L' intéressé, ayant observé toutes les prescriptions de la directive, a vendu son bateau, mais n' a pas reçu la prime du fait de la contrariété du Scheme au regard des dispositions communautaires. C' est, littéralement, sa confiance légitime qui a été atteinte, alors qu' il pouvait être confiant dans la circonstance que le régime national devait être approuvé par la Commission en fonction, notamment, de sa conformité à la directive. Et la contrariété du Scheme vis-à-vis de la directive n' a été rendue possible que par la faute commise par la Commission.

16. Le lien de causalité entre le comportement de la Commission et le préjudice, ainsi défini, de M. Cato nous paraît dès lors certain.

17. Il reste que, sans doute, la faute de la Commission n' est pas la seule commise dans cette affaire. Le Royaume-Uni, lui-aussi, a commis une faute en adoptant un régime qui n' était pas conforme à la directive. Nous sommes donc confrontés à la situation délicate d' un concours de fautes dans la production du dommage. Votre jurisprudence a, depuis longtemps, tranché cette difficulté. Et nous avons cité à cet égard, dans nos premières conclusions (8), votre arrêt Kampfmeyer (9), dans lequel, après avoir admis le principe même de la responsabilité d' une institution communautaire, vous avez invité les requérantes, afin qu' elles ne soient "ni insuffisamment ni abusivement indemnisées" (10), à attendre l' issue des procédures nationales concernant la responsabilité éventuelle de l' État membre en cause. Ce n' est donc, disions-nous, qu' au stade de l' indemnisation que vous prenez en compte la responsabilité éventuelle d' un État membre telle qu' elle a pu être déterminée par les juridictions nationales.

18. Cette jurisprudence a été critiquée par certains auteurs au motif qu' elle conduit à faire de la responsabilité de la Communauté une responsabilité subsidiaire (11). A notre sens, la présente affaire est l' occasion de montrer que votre jurisprudence Kampfmeyer, dans certaines circonstances particulières où aucune réparation ne peut plus être obtenue devant les juges nationaux, a pour conséquence de mettre à la charge de la Communauté l' obligation de garantir le particulier lésé dans ses droits subjectifs afin qu' il soit suffisamment indemnisé.

19. La cause de l' absence de toute réparation par l' État membre fautif ne doit être prise en considération que si elle réside dans le comportement du requérant lui-même. Dans un pareil cas, en effet, celui-ci ne saurait se prévaloir du fait qu' il n' a pas engagé les voies de droit internes applicables ou qu' il l' a fait hors délai.

20. Toutefois, et pour les raisons que nous avons exposées au paragraphe 47 de nos premières conclusions, il ne nous semble pas que vous ayez à entrer, en l' espèce, dans une analyse complexe quant aux éventuelles négligences commises et à leur interaction avec la faute de la Commission, de telles négligences n' ayant pu avoir d' influence certaine sur la réalisation du dommage.

21. Ces quelques observations supplémentaires nous conduisent à confirmer dans tous ses termes le dispositif de nos conclusions du 18 juin 1991.

(*) Langue originale: le français.

(1) Directive du Conseil du 4 octobre 1983 concernant certaines actions d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche (JO L 290, p. 15).

(2) Points 31 et 32.

(3) Points 33 à 35.

(4) Par le gouvernement du Royaume-Uni.

(5) Par exemple, arrêt du 5 décembre 1979, Amylum, point 13 (116/77 et 124/77, Rec. p. 3497).

(6) Arrêt du 25 mai 1978, HNL/Conseil et Commission, point 5 (83/76 et 94/76, 4/77, 15/77 et 40/77, Rec. p. 1209).

(7) Il ne paraît pas indispensable ici de viser l' article 155 du traité CEE, disposition de caractère général, dès lors qu' en l' espèce il existe une règle spéciale - l' article 7, paragraphe 1, de la directive - qui fonde l' obligation de la Commission de veiller à la stricte application de la directive, ce en quoi cette dernière disposition est d' ailleurs l' expression particulière du principe institué à l' article 155.

(8) Point 44.

(9) Arrêt du 14 juillet 1967 (5/66, 7/66 et 13/66 à 24/66, Rec. p. 317).

(10) Page 344.

(11) Boulouis, J. et Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tome 1, 5e édition, p. 424; Rideau, J. et Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec, 1990, p. 193.