CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme CHRISTINE Stix-Hackl

présentées le 8 décembre 2005 ( )

Affaire C-105/02

Commission des Communautés européennes

contre

République fédérale d’Allemagne

soutenue par:

Royaume de Belgique

«Manquement d’État –Ressources propres des Communautés – Carnet TIR non déchargé – Omission de transmettre les ressources propres correspondantes»

I – Introduction

1. Par le présent recours en manquement, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater différents manquements que la République fédérale d’Allemagne aurait commis dans le cadre du régime de transit douanier sous le couvert de carnets TIR (ci-après le «régime TIR»). La Commission reproche plus particulièrement à la République fédérale d’Allemagne d’avoir mal comptabilisé des ressources propres des Communautés provenant d’opérations de transit relevant de ce régime et de les avoir mises à disposition tardivement, ainsi que d’avoir refusé de communiquer à la Commission certaines informations concernant des carnets TIR non déchargés. La Commission demande par ailleurs qu’il soit ordonné à la République fédérale d’Allemagne de mettre à disposition les ressources propres concernées, majorées des intérêts, et de communiquer certaines informations.

2. Le présent litige concerne en première ligne la comptabilisation et mise à disposition de ressources (douanières) propres des Communautés, telles qu’elles étaient réglées à la date pertinente aux fins de la présente procédure par le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 ( ) (ci-après le «règlement sur les ressources propres»). Le règlement sur les ressources propres prévoit que les droits constatés des Communautés sur les ressources propres peuvent être comptabilisés de deux manières. En règle générale, des droits constatés doivent être repris dans ce qu’il est convenu d’appeler la comptabilité A, à moins qu’il ne s’agisse de droits qu’il convient de reprendre dans la comptabilité dite B, notamment parce qu’«ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie». La manière dont les droits sont comptabilisés est déterminante dans la mesure où les montants repris dans la comptabilité A doivent être inscrits au crédit de la Commission au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté, tandis que le délai – identique – pour inscrire les montants portés dans la comptabilité B au crédit du compte de la Commission court seulement à partir de leur recouvrement.

3. En deuxième ligne, la présente affaire concerne le régime de transit douanier sous le couvert de carnets TIR, qui a été créé par la convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR, signée le 14 novembre 1975 à Genève (ci-après la «convention TIR»), à laquelle, notamment, tant la République fédérale d’Allemagne que la Communauté européenne sont parties ( ).

4. La présente affaire soulève en substance la question de savoir s’il était possible de reprendre des droits nés d’opérations TIR dans la comptabilité B au lieu de la comptabilité A, et ce dans un contexte de problèmes relatifs à la garantie des droits de douane et taxes par le système de cautionnement instauré dans le cadre du régime TIR, dont le gouvernement allemand affirme qu’il était, à partir de 1993, au bord de l’effondrement. Cette situation a amené les autorités allemandes à renoncer provisoirement à réclamer des associations garantes l’exécution des créances et à reprendre les montants en cause dans la comptabilité B en tant que droits non garantis.

5. La présente procédure est connexe aux affaires C‑377/03 ( ) et C‑378/03 ( ), encore pendantes devant la Cour, qui portent elles aussi sur la comptabilisation et mise à disposition de ressources propres provenant d’opérations TIR et dans lesquelles nous présenterons également des conclusions.

II – Cadre juridique

A – Droit communautaire

1. Le règlement sur les ressources propres

6. L’article 2, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres réglemente la constatation d’un droit des Communautés comme suit:

«Aux fins de l’application du présent règlement, un droit des Communautés sur les ressources propres visées à l’article 2 paragraphe 1 points a) et b) de la décision 88/376/CEE, Euratom est constaté dès que le montant dû est communiqué par le service compétent de l’État membre au redevable. Cette communication est effectuée dès que le redevable est connu et que le montant du droit peut être calculé par les autorités administratives compétentes, dans le respect de toutes les dispositions communautaires applicables en la matière.»

7. L’article 6, paragraphes 1 et 2, sous a) et b), dudit règlement, relatif à la comptabilisation des ressources propres, est rédigé en ces termes:

«1. Une comptabilité des ressources propres est tenue auprès du trésor de chaque État membre ou de l’organisme désigné par chaque État membre et ventilée par nature de ressources.

2. a) Les droits constatés conformément à l’article 2 sont, sous réserve du point b) du présent paragraphe, repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.

b) Les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au point a) parce qu’ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au point a), dans une comptabilité séparée. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus.»

8. L’article 10, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres énonce à propos de la mise à disposition des ressources propres:

«Après déduction de 10 % au titre des frais de perception en application de l’article 2 paragraphe 3 de la décision 88/376/CEE, Euratom, l’inscription des ressources propres visées à l’article 2 paragraphe 1 points a) et b) de cette décision, intervient au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté conformément à l’article 2.

Toutefois, pour les droits repris dans la comptabilité séparée conformément à l’article 6 paragraphe 2 point b), l’inscription doit intervenir au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui du recouvrement des droits.»

9. L’article 17, paragraphes 1 et 2, du règlement sur les ressources propres dispose:

«1. Les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les montants correspondant aux droits constatés conformément à l’article 2 soient mis à la disposition de la Commission dans les conditions prévues par le présent règlement.

2. Les États membres ne sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés que si le recouvrement n’a pu être effectué pour des raisons de force majeure. En outre, dans des cas d’espèce, les États membres peuvent ne pas mettre ces montants à la disposition de la Commission lorsqu’il s’avère, après examen approfondi de toutes les données pertinentes du cas en question, qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables. Ces cas doivent être mentionnés dans le rapport prévu au paragraphe 3, dans la mesure où les montants dépassent 10 000 écus, convertis en monnaie nationale au taux du premier jour ouvrable du mois d’octobre de l’année civile passée; ce rapport doit comporter une indication des raisons qui ont empêché l’État membre de mettre à la disposition les montants en cause. La Commission dispose d’un délai de six mois pour communiquer, le cas échéant, ses observations à l’État membre concerné.»

2. Le régime TIR

a) Vue d’ensemble

10. Un régime de transit est un régime douanier qui vise à faciliter le commerce ou le transit de marchandises à l’intérieur d’un système douanier déterminé ou entre différents territoires douaniers. Les régimes de transit sont des «régimes suspensifs», c’est-à-dire conçus de telle sorte à permettre que, provisoirement, pendant le transport des marchandises à travers un territoire douanier déterminé, les droits de douane, taxes et redevances dus au titre de marchandises à destination ou en provenance d’un pays tiers ne sont pas perçus. Le régime TIR est une parmi plusieurs variantes – similaires à bien des égards – du régime de transit ou des systèmes de transit de marchandises, au nombre desquels figurent notamment le régime de transit communautaire et le régime de transit commun.

11. La base juridique communautaire du régime TIR, qui fait partie des régimes de transit externe, est constituée, outre de la convention internationale TIR, du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire ( ) (ci-après le «règlement d’application du code des douanes»), lequel repose à son tour sur le code des douanes communautaire ( ) (ci-après le «code des douanes») et reprend en substance le régime instauré par les articles 451 et suivants de la convention TIR et le met en œuvre.

12. La convention TIR prévoit que les chargements de marchandises transportées dans des véhicules routiers, des ensembles de véhicules ou dans des conteneurs sont soumis à une seule inspection, par le bureau de douane de départ, à l’exclusion de toute autre inspection par les bureaux de douane de passage ou de destination, à moins que ces derniers ne soupçonnent l’existence d’une d’irrégularité (article 5). En outre, il est prévu que ces marchandises ne sont pas assujetties au paiement ou à la consignation de droits et de taxes à l’importation ou à l’exportation (article 4). Le régime TIR sert la surveillance, par les autorités douanières, du transport des marchandises à travers le territoire douanier – aux fins de la convention TIR, le territoire douanier de la Communauté est considéré comme un territoire douanier unique – et vise à assurer que les marchandises transportées arrivent à destination identiques et sans changement en ce qui concerne leur quantité.

13. Trois éléments du régime TIR sont principalement destinés à permettre la réalisation de cet objectif: d’une part, les marchandises doivent être transportées dans des véhicules ou des conteneurs offrant certaines garanties de sécurité afin d’éviter leur soustraction ou leur substitution pendant le trajet (articles 12 à 14). D’autre part, ces marchandises doivent être accompagnées, tout au long de leur transport, par un document d’expédition uniforme, le carnet TIR, délivré par le bureau de douane de départ et qui servira d’élément de référence pour contrôler la régularité de l’opération (article 3) . Enfin, le paiement des droits et des taxes, susceptible d’être exigé de la part des services douaniers à l’encontre d’un transporteur, doit être en partie garanti par une association nationale habilitée à cet effet par les autorités des parties contractantes (article 3). Cette garantie est elle-même couverte par l’Union internationale des transports routiers (IRU) et par un groupe d’assurances établi en Suisse (ci-après le «pool international des assureurs»).

14. Les carnets TIR sont imprimés par l’IRU et distribués par les associations garantes aux transporteurs qui y mentionnent une série d’informations, notamment sur les marchandises transportées. Chaque carnet TIR se compose d’un jeu de feuillets comprenant une paire d’exemplaires. Lorsque les marchandises en cause sont représentées au bureau de douane de destination, à savoir le bureau de sortie du territoire douanier de la Communauté, et que ce dernier en avise sans réserves le bureau de douane de départ, à savoir le bureau d’entrée dans ce même territoire, l’opération TIR se trouve régulièrement apurée.

15. En l’absence de décharge régulière, le système de garantie réglementé pour l’essentiel à l’article 8 de la convention TIR vient à jouer, les associations garantes étant tenues, à concurrence d’un certain plafond de garantie par chargement de poids lourd, au paiement des droits et taxes à l’importation ou à l’exportation qui deviennent exigibles du fait de l’irrégularité affectant l’opération TIR, et ce conjointement et solidairement avec les personnes redevables de ces sommes.

b) Les dispositions pertinentes de la convention TIR

16. Le chapitre II de la convention, lequel réglemente la délivrance des carnets TIR ainsi que l’obligation des associations garantes, contient notamment les dispositions ci-après:

«Article 8

1. L’association garante s’engagera à acquitter les droits et taxes à l’importation ou à l’exportation exigibles, majorés, s’il y a lieu, des intérêts de retard qui auraient dû être acquittés en vertu des lois et règlements douaniers du pays dans lequel une irrégularité relative à l’opération TIR aura été relevée. Elle sera tenue, conjointement et solidairement avec les personnes redevables des sommes visées ci-dessus, au paiement de ces sommes.

2. Lorsque les lois et règlements d’une partie contractante ne prévoient pas le paiement des droits et taxes à l’importation ou à l’exportation dans les cas prévus au paragraphe 1 ci-dessus, l’association garante s’engagera à acquitter, dans les mêmes conditions, une somme égale au montant des droits et taxes à l’importation ou à l’exportation, majorés, s’il y a lieu, des intérêts de retard.

3. Chaque partie contractante déterminera le montant maximal, par carnet TIR, des sommes qui peuvent être exigées de l’association garante au titre des dispositions des paragraphes 1 et 2 ci-dessus.

4. L’association garante deviendra responsable à l’égard des autorités du pays où est situé le bureau de douane de départ à partir du moment où le carnet TIR aura été pris en charge par le bureau de douane. Dans les pays suivants traversés au cours d’une opération de transport de marchandises sous le régime TIR, cette responsabilité commencera lorsque les marchandises seront importées ou, en cas de suspension de l’opération TIR conformément aux dispositions de l’article 26 paragraphes 1 et 2 lorsque le carnet TIR sera pris en charge par le bureau de douane où l’opération TIR est reprise.

5. La responsabilité de l’association garante s’étendra non seulement aux marchandises énumérées sur le carnet TIR, mais aussi aux marchandises qui, tout en n’étant pas énumérées sur ce carnet, se trouveraient dans la partie scellée du véhicule routier ou dans le conteneur scellé; elle ne s’étendra à aucune autre marchandise.

6. Pour déterminer les droits et taxes visés au présent article paragraphes 1 et 2, les indications relatives aux marchandises figurant au carnet TIR vaudront jusqu’à preuve du contraire.

7. Lorsque les sommes visées au présent article paragraphes 1 et 2 deviennent exigibles, les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante.»

B – Réglementation nationale

17. L’arrêté du ministère fédéral des Finances du 11 septembre 1996 (ci-après l’«arrêté du ministère fédéral») énonce, entre autres, la règle ci-après au point 3 relatif aux garanties fournies dans le cadre d’opérations de transit:

«Lorsque des droits à l’importation sont réclamés dans le cadre d’opérations de transit relevant du régime de transit communautaire ou du régime de transit commun, des créances sont à considérer comme garanties uniquement dans le cas où une garantie individuelle a été fournie pour l’opération de transit concrètement concernée et que cette garantie n’a pas encore été levée.

Toutes les autres créances nées d’opérations de transit relevant du régime de transit communautaire, du régime de transit commun ou du régime TIR sont à considérer comme n’étant pas garanties […]».

III – Faits et procédure

A – Sur la crise du régime TIR

18. En particulier, le gouvernement allemand a attiré l’attention de la Cour sur le contexte factuel dans lequel il convient de replacer le présent recours, à savoir celui d’une crise perceptible dans laquelle les régimes de transit appliqués dans la Communauté, dont le régime TIR, se sont retrouvés au début des années 1990, tout particulièrement depuis l’entrée en vigueur du marché intérieur le 1er janvier 1994, crise qui a entraîné la faillite du système de garantie sur lequel repose le régime TIR et, partant, – du moins d’après la description qu’en fait le gouvernement allemand – le «quasi-effondrement» du régime TIR dans son ensemble. Cette crise a également fait l’objet d’une commission d’enquête du Parlement européen, chargée d’examiner des prétendus infractions ou dysfonctionnements dans le cadre du régime de transit communautaire, créée en décembre 1995 et qui a présenté son rapport le 20 février 1997 ( ) (ci-après le «rapport d’enquête du Parlement»). Bien que ce rapport se concentre sur le régime de transit communautaire, il examine également longuement le régime TIR.

19. La cause de cette crise – les parties à la procédure sont toutefois en désaccord quant à son étendue – réside dans l’augmentation vertigineuse du nombre d’irrégularités affectant des opérations TIR à la suite de l’ouverture des frontières vers l’Est, de la création du marché intérieur et d’une montée en puissance de la criminalité organisée, ce qui a entraîné à son tour un accroissement du nombre de recours envers le pool international des assureurs, lequel a refusé de plus en plus fréquemment d’assumer la garantie des créances dues en vertu du cautionnement. Selon les déclarations du gouvernement allemand ainsi que le rapport d’enquête du Parlement, les organes centraux de la convention TIR – le comité de gestion TIR ainsi que, surtout, le groupe de travail des problèmes douaniers intéressant les transports WP.30, dans lesquels toutes les parties contractantes, y compris la Commission européenne, sont représentées – s’étaient saisis à de nombreuses reprises de cette évolution.

20. La première réaction à cette évolution, en juillet 1993, était la création, à l’initiative de l’IRU et du pool international des assureurs, d’un carnet TIR spécifique pour des marchandises particulièrement sensibles, à savoir pour le tabac et l’alcool, dont la garantie était portée à 200 000 USD. Le 5 décembre 1994, le pool international des assureurs a néanmoins résilié le contrat de réassurance, motivant sa démarche par l’augmentation excessive de risques dont les assureurs n’auraient pas eu connaissance et le fait que la fraude était désormais largement répandue et revêtait un caractère systématique. Cette résiliation a par la suite donné lieu à des procédures d’arbitrage.

21. Dans ce contexte – selon la République fédérale d’Allemagne – d’insolvabilité des associations garantes allemandes, BDF ( ) et AIST ( ), et de crainte que le système de garantie du régime TIR ne s’effondre, le gouvernement allemand a finalement, par accords en date des 31 juillet 1996 et 26 mai 1997 (ci‑après les «moratoires»), sursis à réclamer aux associations garantes le paiement des créances impayées.

B – Procédure précontentieuse et conclusions des parties

22. Lors d’un contrôle des ressources propres traditionnelles effectué par la Commission en Allemagne, du 24 au 28 novembre 1997, elle a relevé que les autorités allemandes avaient commis des irrégularités dans le traitement de certains documents de transit dans le cadre de ce régime de transit douanier (509 carnets TIR des années 1993, 1994 et 1995, correspondant à des ressources propres d’un montant total d’environ 20 millions de DEM). Les bureaux de douane avaient certes adressé en temps utile une demande de paiement à l’association garante, en lui fixant un délai. Aucun paiement n’a cependant été effectué et les autorités allemandes n’ont pas réclamé les sommes dues par voie de justice. Les procédures de recouvrement ont été suspendues en vertu des moratoires. Selon les autorités allemandes, les montants en cause devaient être considérés comme non garantis au sens de l’arrêté fédéral, et elles les ont par conséquent repris dans la comptabilité B.

23. Par lettre du 19 décembre 1997, la Commission a invité les autorités allemandes à lui communiquer le contenu de ces accords et celui d’autres accords comparables éventuellement conclus avec d’autres garants, ainsi qu’à préciser, concernant les ressources propres constatées et non recouvrées découlant des carnets TIR non déchargés, quand et sous quelle forme elles avaient été mises à la disposition de la Commission.

24. Par courrier du 22 janvier 1998, les autorités allemandes ont expliqué que, compte tenu de l’augmentation des fraudes entachant les opérations de transit sous le couvert de carnets TIR, qui a entraîné la résiliation du contrat de réassurance par le pool des assureurs le 5 décembre 1994 et la suspension des paiements par le pool international des assureurs aux associations garantes allemandes réassurées au travers de l’IRU, leur renonciation provisoire à faire valoir leurs droits par voie de justice était indispensable pour éviter la faillite de ces associations et, partant, l’effondrement du système du carnet TIR dans l’ensemble de l’Union européenne. Du reste, une procédure d’arbitrage entre l’IRU et le pool international des assureurs serait encore en cours quant aux droits à garantir. Les créances découlant d’opérations de transit non apurées pourraient uniquement être considérées comme couvertes par des garanties au sens du règlement sur les ressources propres si les garanties fournies concernaient des opérations individuelles et que leur montant couvrait le risque réel.

25. Dans une lettre du 30 mars 1998, la Commission a réitéré sa demande de mise à disposition des ressources propres en cause; les autorités allemandes, par lettre du 22 mai 1998, ont répondu ne pas pouvoir accéder à cette demande, au motif, entre autres, que, si l’on appliquait le point de vue de la Commission, cela grèverait indûment le budget allemand.

26. Par lettre du 8 juin 1998, la Commission a de nouveau invité les autorités allemandes à lui communiquer les informations demandées précédemment en vue du calcul des éventuels intérêts de retard au titre de l’article 11 du règlement sur les ressources propres.

27. Dans leurs observations du 18 septembre 1998, les autorités allemandes ont cependant maintenu leur point de vue.

28. Par courrier du 30 octobre 1998, la Commission a, entre autres, demandé au gouvernement allemand de payer un certain montant à titre d’acompte avant le dernier jour du deuxième mois suivant l’envoi de cette lettre et de lui indiquer tous les autres droits de douane non contestés relatifs à des carnets TIR non déchargés par les bureaux de douane allemands au cours des années 1994 à 1998 ayant subi un traitement analogue (inscription dans la comptabilité B au lieu de la comptabilité A).

29. Dans leur réponse du 4 mars 1999, les autorités allemandes n’ont pas satisfait à ces demandes.

30. Dans sa lettre de mise en demeure du 15 novembre 1999, la Commission a réitéré son point de vue et fait valoir que, contrairement à ce qu’affirmaient les autorités allemandes, il s’agissait non pas de garanties globales fournies pour plusieurs créances, mais de garanties toujours relatives à un carnet TIR à la fois qui, dans la majorité des cas, couvraient les créances entièrement ou en grande partie. En outre, en ce qui concerne en particulier les carnets TIR incriminés de 1995, la République fédérale d’Allemagne aurait renoncé provisoirement à la réalisation de ses créances auprès de l’association garante à la condition que celle‑ci restât engagée à hauteur d’une «contribution personnelle appropriée» et qu’elle cédât ses créances envers le réassureur à titre de garantie. Par conséquent, les créances de 1995 et des années ultérieures étaient elles aussi couvertes par des garanties et auraient dû – tout du moins partiellement – être reprises dans la comptabilité A et mises à disposition, dans la mesure où elles n’avaient pas été contestées dans les délais.

31. Dans leur réponse du 1er février 2000, les autorités allemandes ont maintenu et développé leur point de vue, en communiquant les accords de report des paiements conclus avec les associations garantes.

32. Le 8 novembre 2000, la Commission a adressé un avis motivé à la République fédérale d’Allemagne. Contrairement à l’analyse qu’en faisaient les autorités allemandes, les créances en cause ne sauraient être considérées comme contestées du fait de la procédure d’arbitrage entre l’IRU et l’assureur. Les créances principales n’auraient pas été contestées par les redevables. Le refus du réassureur d’en répondre à la place des garants ne constituerait pas davantage une contestation des créances principales. Enfin, la renonciation de la République fédérale d’Allemagne à ses créances concernerait uniquement l’obligation du réassureur qui est en deuxième rang, derrière les associations garantes. L’obligation des redevables et, par voie de conséquence, celle de la République fédérale d’Allemagne envers le budget communautaire n’en seraient pas affectées. De plus, contrairement au point de vue de la République fédérale d’Allemagne, l’article 17, paragraphe 2, du règlement sur les ressources propres ne serait pas applicable.

33. La Commission a demandé une nouvelle fois aux autorités allemandes de mettre immédiatement à sa disposition le montant de 10 552 875 DEM à titre d’acompte afin d’éviter des intérêts de retard supplémentaires, de l’informer de tous les autres droits de douane non contestés relatifs à des carnets TIR non déchargés par les bureaux de douane allemands à compter de 1994 jusqu’à la modification de l’arrêté fédéral de 1996 ayant subi un traitement analogue et de mettre immédiatement à sa disposition les ressources propres y afférentes afin d’éviter des intérêts de retard supplémentaires.

34. La République fédérale d’Allemagne a répondu à l’avis motivé par lettre du 10 janvier 2001, dans laquelle elle a en substance réitéré le point de vue qu’elle avait précédemment exposé et réfuté l’argumentation de la Commission.

35. Les autorités allemandes n’ayant pas satisfait aux demandes de la Commission, celle-ci a introduit le présent recours, concluant à ce qu’il plaise à la Cour de constater que:

La République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement CEE sur les ressources propres remplacé avec effet au 31 mai 2000 par le règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil, du 22 mai 2000, portant application de la décision 94/728/CE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (JO L 130, p. 1):

1) en ne déchargeant pas régulièrement certains documents de transit (carnet TIR), avec pour conséquence que les ressources propres en découlant n’ont été ni comptabilisées correctement ni mises à la disposition de la Commission dans les délais;

2) en ne communiquant pas à la Commission tous les autres montants douaniers non contestés ayant subi un traitement analogue (inscription dans la comptabilité B au lieu de A) concernant la non-décharge de carnets TIR par la douane allemande à partir de 1994 jusqu’à la modification de l’arrêté du BMF de 1996 (arrêté du 11 septembre 1996, III B 1 ‑ Z 0912 ‑ 31/96).

3) La République fédérale d’Allemagne a l’obligation de créditer immédiatement le compte de la Commission des ressources propres non acquittées du fait des manquements énoncés aux paragraphes 1 et 2.

4) La République fédérale d’Allemagne a l’obligation d’indiquer, s’agissant d’éventuels montants déjà transférés au compte, la date de l’échéance de la créance, le montant dû et, le cas échéant, la date du virement.

5) Conformément à l’article 11 du règlement sur les ressources propres, pour la période allant jusqu’au 31 mai 2000, et à l’article 11 du règlement n° 1150/2000, pour la période à compter du 31 mai 2000, la République fédérale d’Allemagne est tenue de verser au budget communautaire des intérêts dus en cas d’inscription comptable tardive.

6) La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.

IV – Examen du recours

A – Recevabilité

1. Principaux arguments des parties

36. Le gouvernement allemand soulève tout d’abord l’irrecevabilité des points 3 à 5 des conclusions de la Commission, visant à lui imposer l’obligation de créditer immédiatement le compte de la Commission des ressources propres qui n’ont pas encore été transférées, de fournir certaines informations concernant d’éventuels montants déjà transférés et de verser les intérêts dus du fait de l’inscription (prétendument) tardive au compte de la Communauté. Dans ces points des conclusions, la Commission ne formulerait rien d’autre que des «demandes en paiement» et des «demandes d’investigation». Or, le rôle de la Cour dans le cadre d’une procédure de manquement se limiterait à la seule constatation du manquement. Il incomberait ensuite à l’État membre de prendre les mesures découlant de cette constatation. En outre, le point 4 des conclusions renverserait la charge de la preuve du manquement, laquelle pèserait sur la Commission.

37. Le gouvernement belge, lequel intervient dans la présente affaire au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne, partage pour l’essentiel le point de vue du gouvernement allemand.

38. La Commission y objecte que l’article 228 CE n’empêche pas la Cour de faire des déclarations utiles à l’élimination d’un manquement constaté. Elle observe en outre que l’article 11 du règlement sur les ressources propres édicte une obligation précise et inconditionnelle de l’État membre à verser des intérêts en cas de retard dans les inscriptions de ressources propres. En ce qui concerne le point 4 des conclusions, la Commission fait valoir qu’elle est largement tributaire des données fournies par les États membres pour vérifier que les États membres versent dûment les ressources propres et que, de ce fait, elle n’a pas à supporter l’entière charge de la preuve dans ce type de cas.

39. Lors de l’audience orale, la Commission a enfin sollicité de reformuler le point 5 des conclusions en ce sens qu’il est demandé à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a violé l’article 11 du règlement sur les ressources propres en ne créditant pas le budget communautaire des intérêts dus.

2. Appréciation

40. Nous rappellerons tout d’abord que – comme le gouvernement allemand l’a observé à juste titre – la procédure en manquement de l’article 226 CE vise uniquement à faire constater qu’un État membre a manqué à ses obligations communautaires ( ). La constatation d’un tel manquement oblige ensuite l’État membre, selon les termes mêmes de l’article 228 CE, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt.

41. Il est certes vrai que la Cour peut, comme la Commission l’a fait remarquer, faire dans les motifs de son arrêt des déclarations utiles à l’élimination du manquement constaté; en revanche, elle ne peut – contrairement à la Commission dans le cadre de la procédure précontentieuse – ordonner à l’État membre de prendre des mesures déterminées ( ).

42. Or, dans la présente affaire, les points 3, 4 et 5 des conclusions de la Commission visent à voir ordonner à un État membre d’inscrire des ressources propres non encore transférées au compte de la Communauté, de fournir des renseignements concernant certains montants et transferts et de verser des intérêts.

43. Dans son mémoire en réplique, la Commission elle-même n’a d’ailleurs pas cherché à contester que lesdites conclusions vont au-delà d’une demande de constatation, préférant rejeter comme infondée l’opinion – exacte – du gouvernement allemand selon laquelle les conclusions doivent se limiter à la seule constatation. Le fait que, comme l’a objecté la Commission, les obligations sur lesquelles reposent ces points des conclusions, telles que celle de payer des intérêts ou l’obligation de coopération loyale, sont précises et inconditionnelles et que l’État membre ne possède aucun pouvoir d’appréciation quant à la mise en œuvre de ces obligations est sans incidence, étant donné que le seul pouvoir conféré à la Cour par le traité CE est celui de constater un manquement audit traité dans le cadre d’une procédure en manquement.

44. Par conséquent, conformément à la jurisprudence de la Cour, il convient de considérer que les points 3, 4 et 5 des conclusions de la Commission sont irrecevables ( ).

45. Il nous faut cependant examiner la reformulation, limitée au point 5 des conclusions, que la Commission a sollicitée lors de l’audience orale.

46. Force est de constater à ce propos tout d’abord que, conformément à une jurisprudence établie, la procédure précontentieuse prévue à l’article 226 CE a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission ( ).

47. La régularité de cette procédure constitue alors une garantie essentielle voulue par le traité non seulement pour la protection des droits de l’État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini ( ).

48. Selon la jurisprudence de la Cour, le recours doit de ce fait par principe reposer sur les mêmes griefs que l’avis motivé et la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse ( ).

49. Cette exigence ne va certes pas jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête. La condition pour qu’ils puissent diverger est cependant que l’objet du litige n’ait été pas été étendu ou modifié de ce fait, mais tout au plus restreint ( ).

50. C’est dans le même ordre d’idées que la jurisprudence du Tribunal de première instance en matière de recours en annulation et en indemnité, qui a dû se prononcer à de nombreuses reprises sur une reformulation a posteriori des conclusions figurant dans la requête, n’autorise ce type de reformulation qu’à la seule condition «qu’elle ne fasse que préciser les conclusions dans la requête ou que les conclusions reformulées soient en retrait par rapport aux conclusions initiales» ( ).

51. Selon nous, la reformulation sollicitée dans la présente affaire va au-delà de ce que l’on pourrait considérer comme admissible; en effet, la reformulation en vue d’en faire une demande de constatation doit s’analyser non pas comme une simple précision du point 5 des conclusions, mais comme une modification substantielle de l’objectif du recours.

52. Il y a lieu de prendre en considération en outre, au regard de la possibilité de l’État membre défendeur de se défendre, que cette modification est intervenue particulièrement tard, à savoir seulement lors de l’audience orale. La Commission avait encore confirmé dans son mémoire en réplique qu’elle entendait que ce point des conclusions soit compris comme tendant au versement des intérêts de retard en question.

53. D’après nous, il n’y a dès lors pas lieu de baser la présente procédure sur la reformulation du point 5 des conclusions sollicitée par la Commission lors de l’audience orale, laquelle réinterprète une demande d’injonction irrecevable en une demande, recevable, de constater un manquement au traité.

54. Eu égard à ce qui précède, il convient de déclarer le présent recours irrecevable, dans la mesure où il porte sur l’inscription au compte de la Communauté de ressources propres non transférées, la délivrance de renseignements concernant certains montants et transferts ainsi que le versement d’intérêts (points 3, 4 et 5 des conclusions de la Commission).

55. Par conséquent, notre examen du présent recours ci-après se limitera à la seule appréciation des moyens invoqués à l’appui des points 1 et 2 des conclusions.

B – Sur le fond

1. Point 1 des conclusions: irrégularités affectant le traitement de certains carnets TIR, comptabilisation incorrecte de ressources propres et omission de les transférer en temps utile

56. Le point 1 des conclusions de la Commission repose en substance sur deux griefs. La Commission reproche, d’une part, aux autorités allemandes d’avoir, unilatéralement et sans s’être concertées avec la Commission, renoncé au recouvrement (judiciaire) des créances constatées en cause et d’avoir conclu des moratoires avec les associations garantes. La Commission fait, d’autre part, grief à la République fédérale d’Allemagne d’avoir mal comptabilisé les ressources propres provenant de ces opérations dues aux Communautés et, partant, de ne pas les avoir mises à disposition en temps utile. Elle fait valoir que ces montants auraient dû être repris dans la comptabilité A.

57. La Commission considère qu’il s’agit là d’un manquement aux obligations découlant des règles communautaires relatives aux ressources propres des Communautés, et en particulier d’une violation de l’obligation, édictée à l’article 17 du règlement sur les ressources propres, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les ressources propres soient mises à la disposition de la Commission ainsi que, par voie de conséquence, de l’obligation de coopération loyale.

a) Principaux arguments des parties

58. La Commission expose au sujet de la renonciation provisoire à recouvrer les créances que le gouvernement allemand n’a pas établi avoir agi dans l’intérêt des Communautés afin d’éviter l’effondrement du système TIR. Comme le montrerait également l’enquête du Parlement, il n’y aurait pas eu d’effondrement total du système de garantie à l’intérieur du régime TIR. En tout état de cause, les autorités allemandes auraient dû se concerter avec la Commission et les autres États membres avant de décider de renoncer provisoirement au recouvrement des créances. Cette démarche unilatérale des autorités allemandes constituerait un manquement au devoir de coopération imposé par l’article 10 CE, tout comme le fait de n’avoir satisfait que dans la réponse à la lettre de mise en demeure à la demande de la Commission, exprimée à plusieurs reprises, de lui communiquer les modalités des moratoires ainsi que celles d’autres accords de même nature. Le simple renvoi à des enquêtes relatives à l’insolvabilité des associations garantes serait, en l’absence de mesures concrètes d’exécution forcée, insuffisant à démontrer l’existence de circonstances justifiant, conformément à l’article 17, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement sur les ressources propres, l’absence de recouvrement. L’action des autorités allemandes aurait violé l’article 17, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres, aux termes duquel les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les ressources propres soient mises à la disposition de la Commission.

59. Pour étayer son point de vue, selon lequel, étant des créances garanties, les droits en cause auraient dû être repris dans la comptabilité A conformément à l’article 6, paragraphe 2, sous a), du règlement sur les ressources propres, la Commission déclare que, dans le cadre du régime TIR, les créances douanières sont garanties par les carnets TIR et que les associations garantes répondent conjointement et solidairement du paiement en cas d’irrégularités. La comptabilité B en vertu de l’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres n’aurait en effet pas pour objet de protéger les États membres et leur budget, mais, ainsi qu’il ressort des considérants dudit règlement, de permettre à la Commission de mieux suivre l’action des États membres en matière de recouvrement de ces ressources propres. Cet objectif deviendrait absurde si chaque État membre était libre d’apprécier la qualité des garanties et de décider seul, sans en référer à la Commission, dans quelle comptabilité il convient d’inscrire une créance couverte par une garantie.

60. Selon la Commission, une garantie au sens de la comptabilité A ne doit pas nécessairement être «directement et immédiatement» réalisable, mais doit simplement être réalisable dans le cas où le débiteur, insolvable lors de la constitution de la garantie, ne pourrait en fin de compte pas acquitter la dette douanière.

61. La Commission expose que le gouvernement allemand se contenterait de contester globalement et sans préciser son argumentation davantage que les garanties en cause étaient en l’espèce suffisantes. Il ne contesterait pas non plus que les garanties en question suffisaient dans tous les cas pour couvrir la créance au moins partiellement. Par conséquent, celles-ci auraient dû être reprises dans la comptabilité A à tout le moins dans la mesure où la résiliation du contrat par le réassureur n’imposait pas une autre appréciation. Par principe, la date déterminante dans ce contexte serait celle à laquelle l’opération TIR a débuté et à laquelle la garantie a été fournie.

62. La Commission fait valoir que les créances antérieures à 1995 auraient dû être reprises dans la comptabilité A et mises à disposition en tout état de cause. En ce qui concerne les créances nées à compter de 1995, l’affirmation des autorités allemandes, selon laquelle, déjà à l’époque, les créances auraient dû être considérées comme non garanties en raison de la résiliation du contrat par le réassureur, aurait dû les amener à ne pas appliquer le régime TIR en raison du défaut de garantie. Si elles l’ont néanmoins accepté en l’absence de garanties et qu’elles ont inscrit les créances dans la comptabilité B pour ce motif, elles devraient aussi assumer le risque du recouvrement de ces créances. Eu égard aux moratoires, il conviendrait de partir du principe qu’une garantie au moins partielle était fournie. Par conséquent, les créances nées à partir de 1995 auraient également dû être considérées comme garanties et être reprises dans la comptabilité A.

63. La Commission rappelle ensuite que les États membres ont la possibilité de faire exécuter leurs droits envers les associations garantes, en application de l’article 8, paragraphe 1, de la convention TIR. Le fait que les cautions sont uniquement tenues à titre subsidiaire importerait peu. La présente affaire concernerait uniquement des créances définitivement constatées, non des créances contestées. D’après la Commission, l’article 6, paragraphe 2, sous b), deuxième phrase, du règlement sur les ressources propres est sans application dans le cas présent, dans lequel la garantie fournie par une caution pour une créance est mise en cause, du fait qu’elle ne conteste pas la créance principale, mais que seule sa capacité à assumer la garantie est incertaine.

64. Selon le gouvernement allemand, c’est, au contraire, à juste titre que les autorités douanières ont repris les créances de paiement dans la comptabilité B, étant donné que, à partir de 1993, les associations garantes ne fournissaient plus de garanties suffisantes. Il découlerait du texte, de l’économie et de l’objet du règlement sur les ressources propres qu’une garantie qui n’offre aucune sécurité que le garant paiera les sommes dont il est redevable – donc une sécurité qui n’existe que «sur le papier» – n’est pas une garantie au sens de l’article 6, paragraphe 2, sous b), dudit règlement. Selon les termes mêmes de cette disposition et les considérants du règlement sur les ressources propres, ne devraient être reprises dans la comptabilité A que les créances garanties dont il est certain que la garantie pourra effectivement être réalisée, ce qui ne serait pas le cas en présence de garants insolvables (patrimoine notoirement insuffisant des associations garantes; selon une expertise juridique fournie dès la procédure précontentieuse, la faillite menaçait les garants qui n’étaient même plus en mesure d’honorer un douzième des créances de l’État) ou de «chaînes internationales de garantie» résiliées (refus de paiement du pool international des assureurs) ou défectueuses. Les créances non recouvrées mais garanties par un cautionnement feraient par principe partie des «droits qui n’ont pas encore été recouvrés» [article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres]. Il ne pourrait être fait exception (d’interprétation stricte) à ce principe que dans le cas où les garanties s’avèrent facilement être réalisables. Les États membres ne seraient pas tenus de verser par anticipation des créances non ou insuffisamment garanties.

65. D’après le gouvernement allemand, la Commission distingue à tort entre les périodes avant et après 1995. Déjà la supposition que le versement de ressources propres en raison de garanties fournies dépend du début de l’opération TIR serait inexacte. La résiliation par le réassureur aurait, d’une part, entraîné l’arrêt immédiat et rétroactif des paiements. D’autre part, en raison du caractère accessoire du cautionnement, avant de pouvoir se retourner contre les associations garantes, c’est-à-dire après 1994, il aurait fallu introduire et mener à leur fin les procédures de recherche et de taxation (article 8, paragraphe 7, de la convention TIR). Ces procédures dureraient parfois plusieurs années.

66. Le gouvernement allemand fait par ailleurs valoir que, contrairement à ce que soutient la Commission, les autorités allemandes ne pouvaient pas refuser d’appliquer le régime TIR à la suite de la résiliation du contrat de réassurance (fin 1994), sauf à causer la paralysie presque totale du commerce est-ouest et violer unilatéralement une partie intégrante du droit douanier communautaire (article 91 du code des douanes). En effet, un État membre ne saurait, de sa propre initiative, exiger des garanties supplémentaires sans violer la convention TIR (article 4) et les décisions TIR.

67. Le gouvernement allemand avance à titre subsidiaire que, même si l’on devait considérer qu’il s’est agi de «créances garanties», il n’était pas dans l’obligation de mettre lesdits montants à la disposition de la Commission, puisque c’est notamment pour des raisons de force majeure au sens de l’article 17, paragraphe 2, première phrase, du règlement sur les ressources propres qu’ils n’ont pas pu être recouvrés. Les autorités allemandes auraient en tout cas tout fait pour recouvrer les créances dues (procès pilote contre les associations garantes et vérification de leur patrimoine réel).

68. Le gouvernement allemand rejette par ailleurs le reproche que les autorités allemandes n’auraient pas suffisamment collaboré avec la Commission lors de l’instruction des faits, en particulier en ce qui concerne le contenu des moratoires. Le contenu essentiel de ces accords aurait été porté à la connaissance de la Commission quelques semaines seulement après qu’ils ont été rédigés.

69. Le gouvernement belge estime que les montants en cause sont des montants «contestés» au sens de l’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres; le garant étant tenu conjointement et solidairement, il doit pouvoir contester l’obligation de paiement dans la même mesure que le débiteur principal.

70. Selon le gouvernement belge, les États membres ne doivent mettre les droits de douane à la disposition de la Commission que lorsque ceux-ci ont effectivement été intégralement acquittés; ils ne sont donc pas tenus de mettre immédiatement à disposition, comme le soutient la Commission, la partie des droits de douane qui est encore couverte par le cautionnement. Il n’y aurait donc pas de mise à disposition tardive des montants.

71. Le gouvernement belge estime enfin que la République fédérale d’Allemagne n’a pas enfreint le principe de la loyauté communautaire, car, en concluant les moratoires, elle a évité un préjudice plus important encore pour le système du carnet TIR. De plus, la Commission aurait été au courant des problèmes de paiement rencontrés par les associations garantes.

b) Appréciation

72. Nous soulignerons en tout premier lieu que le gouvernement allemand ne conteste pas les faits à l’origine de la présente affaire tels qu’ils ont été constatés par la Commission, à savoir que les procédures de recouvrement concernant des carnets TIR des années 1993, 1994 et 1995 ont été suspendues ou – en application des moratoires – n’ont même pas été introduites et les montants correspondants ont été repris dans la comptabilité B. Le point de savoir si la République fédérale d’Allemagne a de ce fait manqué à ses obligations communautaires est en revanche contesté. Les points de vue divergent également en ce qui concerne le contexte de fonctionnement du régime TIR et sa pertinence dans le cadre de la présente affaire.

73. Il convient de noter en deuxième lieu que les griefs avancés par la Commission dans la présente affaire se limitent, aux termes de ses conclusions, à un manquement au règlement sur les ressources propres. La Cour n’a donc pas à examiner spécifiquement si la République fédérale d’Allemagne a manqué à des règles du droit douanier ou à la convention TIR. D’éventuels manquements à cet égard ne sont pertinents en l’espèce que dans la mesure où ils impliquent également des manquements au règlement sur les ressources propres ou affectent la mise à disposition des ressources propres provenant de recettes douanières.

74. En troisième lieu, le présent recours concerne uniquement, comme la Commission l’a expressément indiqué, des créances déjà définitivement constatées nées d’opérations TIR, donc des droits constatés au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres. Il n’est en l’espèce pas contesté que les créances ont été constatées, le cadre du litige est bien plutôt constitué par la question de savoir dans quelles conditions la contre-valeur de droits constatés, mais non encore recouvrés, des Communautés doit être mise à la disposition de celle-ci. Cela déterminera également qui doit supporter la charge des risques de l’accomplissement des formalités douanières par les autorités des États membres et du recouvrement des droits à ressources propres des Communautés.

75. Nous devrons ainsi aborder également le sujet de la relation entre le règlement sur les ressources propres, qui fixe les modalités selon lesquelles les États mettent à disposition les ressources propres attribuées aux Communautés ( ), et la réglementation relative à la naissance et la collecte des différentes ressources propres – en l’espèce des droits de douane –, lesquelles sont régies, en première ligne, par la réglementation douanière communautaire (donc, avant tout, le code des douanes, le règlement d’application du code des douanes et la convention TIR) et les dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales.

76. Selon la jurisprudence constante de la Cour, rappelée à plusieurs reprises par la Commission, il existe «un lien indissociable entre l’obligation de constater les ressources propres communautaires, celle de les inscrire au compte de la Commission dans les délais impartis et, enfin, celle de verser des intérêts de retard» ( ).

77. Cette jurisprudence du «lien indissociable» est – du moins quant à son origine – bien antérieure à la version du règlement sur les ressources propres applicable en l’espèce ( ) et qui a créé la comptabilité B, dont l’application est justement litigieuse.

78. Jusque-là, la comptabilisation n’avait aucune importance particulière au regard de l’obligation d’inscrire les droits constatés au compte des ressources propres. Les montants correspondant aux droits constatés devaient – indépendamment de leur recouvrement effectif – être mis à la disposition des Communautés dans un délai déterminé. Les États membres n’étaient dispensés de mettre ces montants à disposition que si le recouvrement n’avait pu être effectué pour des raisons de force majeure ( ). Ainsi, la Cour a jugé, dès le 5 mai 1977, que «les États membres sont tenus non seulement de constater toutes les ressources propres, mais également de mettre l’intégralité de celles-ci à la disposition de la Commission, y compris les sommes qui éventuellement n’auraient pas été perçues, à moins que le recouvrement n’ait pu être effectué pour des raisons de force majeure; […] ainsi, les États membres restent chargés des poursuites et diligences relatives au recouvrement des ressources propres et continuent d’intervenir à cette fin à l’égard des redevables» ( ).

79. Cette jurisprudence est l’expression de ce que l’avocat général Geelhoed, dans ses conclusions présentées le 10 mars 2005, auxquelles les parties à la présente procédure ont fait référence, a qualifié de «nette séparation entre le domaine des ressources propres et celui des règles douanières» ( ).

80. Envisagé sous l’angle de la répartition des risques entre la Communauté et les États membres, cela signifie que les États membres, du fait qu’ils doivent mettre à la disposition des Communautés également les montants correspondant aux droits constatés qui n’ont pas été recouvrés, doivent supporter dans tous les cas les conséquences financières de difficultés ou d’erreurs concernant l’imposition et la collecte des droits de douane, à moins que ce ne soit pour des raisons de force majeure qu’ils n’ont pas été recouvrés.

81. L’introduction de la comptabilité B dans le règlement sur les ressources propres a manifestement modifié cette répartition des risques en faveur des États membres dans la mesure où, pour certains droits constatés, l’obligation de les mettre à disposition a été subordonnée au recouvrement des montants correspondants. S’agissant des droits repris dans la comptabilité B, l’article 10, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres prévoit en effet que l’inscription des ressources propres doit seulement intervenir dans un certain délai calculé à partir du recouvrement des montants correspondant à ces droits. Comme auparavant, l’obligation de mettre les créances constatées à disposition disparaît en vertu de l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement lorsque le recouvrement n’a pu être effectué pour des raisons de force majeure et – c’est là une innovation par rapport au règlement n° 2891/77 – lorsqu’il s’avère, après examen approfondi, qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient être imputables à l’État membre concerné.

82. Nous ajouterons que, conformément à la version du règlement sur les ressources propres applicable à la présente affaire, il n’existe, en ce qui concerne les droits qui doivent être repris dans la comptabilité B, pas d’obligation de les inscrire au compte des ressources propres jusqu’à ce que les montants correspondants aient été recouvrés, et ce indépendamment des cas de force majeure et d’impossibilité définitive visés à l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement; avant cette date, il ne peut donc pas non plus naître d’obligation de payer des intérêts de retard. En ce qui concerne ces droits, il convient donc de relativiser le «lien indissociable» entre les obligations de constater les ressources propres, de les inscrire au compte des ressources propres et de payer des intérêts de retard.

83. L’issue de la présente affaire dépend ainsi de manière déterminante du point de savoir quels droits peuvent être repris dans la comptabilité B et ne doivent, par conséquent, être inscrits au compte de la Communauté qu’après avoir été recouvrés. Aux termes de l’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres, il s’agit, d’une part, de droits constatés qui n’ont pas encore été recouvrés et pour lesquels aucune caution n’a été fournie et, d’autre part, de droits constatés (non recouvrés ( )), qui, bien que couverts par des garanties, font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus. Des créances recouvrées seraient par conséquent à reprendre dans la comptabilité A, de même que des créances non recouvrées lorsqu’une garantie a été fournie et que, de plus, les créances ne sont pas contestées.

84. Dans la présente affaire, le gouvernement allemand n’a pas fait valoir devant la Cour que les créances en cause ont été contestées et la Commission a bien limité son recours aux «créances définitivement constatées» qui ne font pas l’objet de contestations. Nous rejoignons par ailleurs l’analyse de la Commission, selon laquelle la contestation – cela découle déjà du libellé de l’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres – doit porter sur le droit lui-même et non sur la garantie; c’est donc une contestation de la dette douanière principale qui est visée. Dans la présente affaire, c’est en tout cas la mise en œuvre, envers les associations garantes, des droits tirés de la garantie fournie qui est en cause et donc l’exécution des cautionnements. Le point de savoir si les garants, c’est-à-dire les associations garantes, pourraient eux aussi contester les créances principales garanties, comme l’affirme le gouvernement belge, est par conséquent sans incidence dans la présente procédure.

85. En ce qui concerne ensuite la question de savoir si lesdits droits constatés nés des opérations TIR sont des créances garanties au sens de l’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres et s’il aurait fallu, par voie de conséquence, les reprendre dans la comptabilité A, force est de constater que cette disposition exige uniquement que les créances soient «couvert[e]s par des garanties», sans définir plus précisément ce qui relève de la notion de «garantie».

86. S’agissant de l’interprétation de cette disposition, l’argumentation de la Commission, selon laquelle la comptabilité B n’a pas pour objet de protéger les intérêts financiers des États membres, mais de permettre à la Commission de mieux suivre l’action des États membres en matière de recouvrement de ces ressources propres, n’emporte pas la conviction. Il est certes vrai que le troisième considérant du règlement sur les ressources propres fait référence à ce dernier objectif, mais cela n’exclut nullement que le législateur communautaire voulût tenir dûment compte du risque financier des États membres, comme nous l’avons exposé ci-dessus. Cela découle, d’après nous, justement de la règle énoncée à l’article 10, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres, qui se rattache à la comptabilité B et en vertu de laquelle c’est seulement après leur recouvrement qu’il y a lieu d’inscrire les droits repris dans cette comptabilité au compte des ressources propres.

87. Même après la création de la comptabilité B, des montants non encore recouvrés doivent être mis à la disposition des Communautés; la «constitution d’une garantie» vise toutefois à réduire le risque pour les États membres de devoir, au final, payer de leur poche les ressources propres mises à disposition. Sous cet angle, rien ne s’oppose à ce que l’on se base, comme le gouvernement allemand l’a proposé, sur la définition générale de la «garantie» telle qu’énoncée à l’article 3, sous a), du règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985 ( ), aux termes duquel il s’agit de «l’assurance qu’un montant sera payé […] à l’autorité compétente si une obligation déterminée n’est pas remplie». Sont certainement à compter au nombre des garanties classiques en ce sens les cautionnements, par lesquels – formulé en termes généraux – une caution s’engage, de différentes manières, envers un créancier à répondre de l’exécution des obligations d’un tiers.

88. Par le cautionnement au titre de l’article 8 de la convention TIR – dont le contenu est régi en outre par le droit communautaire et le contrat de cautionnement, soumis au droit allemand, qu’elles ont conclu avec la République fédérale d’Allemagne ( ) –, les associations garantes s’engagent à payer les droits de douane dus par les personnes redevables de ces montants et sont tenues conjointement et solidairement avec lesdites personnes au paiement de ces montants, l’action en paiement devant être dirigée, dans la mesure du possible, d’abord contre les débiteurs des droits de douane. Nous ne voyons pas de raison pour laquelle ce cautionnement de droits de douanes, même s’il s’agit d’un cautionnement global et non de la constitution d’une garantie individuelle, serait à analyser par principe comme n’étant pas une garantie au sens de l’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres.

89. Dans le cadre du régime TIR, il s’agit toutefois d’un cautionnement dont le montant est limité, ce qui a pour conséquence que, comme l’a souligné le gouvernement allemand, le montant de la dette douanière concrètement due peut dépasser le montant de la garantie fournie. D’après nous, dans ce type de situation, les droits concernés ne doivent être repris dans la comptabilité A qu’à hauteur de la garantie fournie, c’est-à-dire dans la mesure où leur montant est couvert par le cautionnement. C’est cette approche qui nous semble la plus conforme à l’objectif qui était poursuivi en instaurant la comptabilité B en liaison avec les règles en matière de mise à disposition de l’article 10, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres, à savoir de mieux assurer le risque financier des États membres afférent à des droits non encore recouvrés et de resserrer le lien entre l’obligation d’inscrire des ressources propres au compte et leur recouvrement. L’article 6, paragraphe 2, sous b), du règlement sur les ressources propres est d’ailleurs lui aussi une manifestation de cet objectif en ce qui concerne les droits contestés, dans la mesure où il fait référence à la possibilité de variations de ces droits à la suite de différends.

90. Par conséquent, des droits constatés afférents à des carnets TIR doivent par principe être repris dans la comptabilité A, à tout le moins à concurrence du plafond de garantie convenu dans le cadre du régime TIR à hauteur duquel les associations garantes couvrent les dettes douanières, et être mis à la disposition des Communautés dans le délai fixé à l’article 10, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement sur les ressources propres.

91. Nous ne pouvons cependant nous limiter dans la présente affaire à ce constat, car il repose uniquement sur les bases juridiques du régime TIR et reflète, pour ainsi dire, l’état idéal de ce régime de transit et du système de cautionnement qu’il prévoit. Dans les faits, le système a montré des faiblesses de plus en plus marquées au cours des années 90, qui ont débouché sur la «crise» du système du carnet TIR décrite dans l’exposé des faits ci-dessus ( ).

92. Il n’est, d’après nous, pas possible de porter, sur la base des documents dont nous disposons, une appréciation définitive sur la portée précise, les causes et les conséquences de cette crise, spécialement en ce qui concerne l’état de fonctionnement du système de garantie en général et la solvabilité des associations garantes allemandes en particulier.

93. Nous pouvons toutefois constater que, d’une part, la marge de manœuvre des États membres en ce domaine est, comme l’a rappelé le gouvernement allemand, limitée par la convention TIR, à laquelle la Communauté est elle aussi partie et qui impose un système de garantie déterminé. D’autre part, du fait qu’elle participe aux organes d’exécution de la convention TIR, on ne saurait décharger la Commission de toute responsabilité quant au bon fonctionnement du système du carnet TIR. Il convient de noter, à cet égard, que le rapport du Parlement souligne à plusieurs reprises la (co)responsabilité de la Commission quant à l’évolution de la crise du régime de transit et du système du carnet TIR et la gestion insuffisante de celle-ci ( ).

94. Nous devons donc nous garder d’imputer de façon hâtive et indifférenciée aux États membres, en l’espèce à la République fédérale d’Allemagne, les faiblesses inhérentes au système du carnet TIR, les problèmes rencontrés lors du recouvrement des dettes douanières et le risque quant aux ressources propres.

95. Il nous faut néanmoins examiner si la République fédérale d’Allemagne, par la façon dont elle a réagi à la crise du système du carnet TIR et à ses conséquences – à savoir en reportant le paiement des créances en cause et en les inscrivant dans la comptabilité B –, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire en matière de ressources propres.

96. Selon un principe général, sur lequel repose notamment l’article 10 CE ( ), et qui, en matière de ressources propres, transparaît également dans le règlement sur les ressources propres ( ), les États membres et les institutions communautaires sont tenus de devoirs réciproques de coopération loyale. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que les États membres sont tenus de faciliter à la Commission l’accomplissement de sa mission, consistant notamment à veiller à l’application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci ( ). La Cour en a déduit, par exemple, que les États membres ont l’obligation de prendre, en coopération loyale avec la Commission, les mesures permettant d’assurer l’application des dispositions communautaires relatives à la constatation d’éventuelles ressources propres ( ).

97. La Cour a par ailleurs jugé, à propos de difficultés rencontrées lors de l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, que, en vertu du principe de coopération loyale, la Commission et l’État membre doivent collaborer de bonne foi en vue de surmonter ces difficultés dans le plein respect des dispositions du traité. À cette fin, l’État membre doit soumettre les problèmes rencontrés à l’appréciation de la Commission ( ). Ce principe peut être transposé à des difficultés dans d’autres domaines du droit communautaire.

98. Enfin, il est certes vrai que la Cour a admis qu’un État membre peut agir dans un domaine réservé à la compétence de la Communauté comme gestionnaire de l’intérêt commun et, en l’absence d’une action appropriée de l’institution communautaire compétente, mettre en vigueur les mesures intérimaires de conservation, qui répondent à des besoins urgents, éventuellement requises par la situation; mais de telles mesures ne peuvent être adoptées que dans le cadre d’une collaboration entre la Commission et l’État membre. En tout état de cause, l’État membre ne peut instituer des mesures de conservation nationales à l’encontre d’objections, de réserves ou de conditions que la Commission pourrait formuler ( ).

99. À la lumière de cette jurisprudence, une coopération loyale lors de l’application des dispositions régissant les ressources propres aurait requis dans la présente affaire à tout le moins que la République fédérale d’Allemagne se mette en relation avec la Commission au sujet des problèmes rencontrés dans le cadre du régime TIR, en particulier ceux relatifs au système de garantie, et se concerte avec elle quant à l’application de la réglementation communautaire des ressources propres. Au lieu et place, la République fédérale d’Allemagne, sans en avoir référé à la Commission – une discussion avec la Commission n’a eu lieu qu’a posteriori et à la demande de celle-ci, consécutivement aux contrôles effectués –, a suspendu les procédures de recouvrement auprès des garants et conclu les moratoires, et a repris à partir de cette date les droits à ressources propres des Communautés dans la comptabilité B, de sorte qu’il n’y avait – dans un premier temps, à tout le moins – pas lieu d’inscrire les montants correspondants au compte de la Communauté.

100. Sans qu’il soit nécessaire de vérifier encore en détail dans quelle mesure les démarches entreprises par la République fédérale d’Allemagne s’imposaient eu égard aux circonstances ou si et dans quelle mesure les droits nés des opérations TIR n’étaient effectivement plus garantis et si, de ce fait, c’est pour des raisons de force majeure au sens de l’article 17, paragraphe 2, du règlement sur les ressources propres que les montants en cause n’ont pu être recouvrés ou qu’il est devenu définitivement impossible de les recouvrer, force est par conséquent de constater que la République fédérale d’Allemagne, en reportant de sa propre initiative le paiement des créances constatées en cause et en les reprenant dans la comptabilité B, a manqué en tout état de cause à son obligation – qui ressort en particulier de l’article 17, paragraphe 1, du règlement sur les ressources propres – de prendre, en coopération loyale avec la Commission, les mesures nécessaires pour mettre à sa disposition les ressources propres des Communautés, conformément au règlement sur les ressources propres.

101. Le point 1 des conclusions de la Commission est par conséquent bien fondé.

2. Point 2 des conclusions: omission à informer la Commission de certains autres droits de douane non contestés ayant subi un traitement comptable analogue

102. Dans le cadre du deuxième moyen du recours, la Commission fait grief aux autorités allemandes de ne pas l’avoir informée de tous les autres droits de douane non contestés relatifs à des carnets TIR non déchargés par les bureaux de douane allemands, à compter de 1994, jusqu’à la modification de l’arrêté du ministère fédéral de 1996, ayant subi un traitement analogue (à celui des carnets TIR contrôlés), c’est-à-dire qui ont été repris dans la comptabilité B.

a) Principaux arguments des parties

103. La Commission expose que les États membres, en matière de ressources propres, sont tenus d’une obligation particulière de coopération et que, pour cette raison, il leur incombe de mettre à la disposition de la Commission les informations nécessaires pour que cette dernière puisse s’acquitter de ses obligations de surveillance de la bonne application des dispositions régissant les ressources propres. Dans le cas présent, la Commission estime pouvoir exiger de la République fédérale d’Allemagne les informations nécessaires pour vérifier si le manquement au traité, décrit de façon concluante, est bien réel et dans quelle mesure il y a déjà été remédié. Les États membres, de leur côté, auraient l’obligation d’organiser leur administration douanière de façon à pouvoir donner suite à ce type de demande d’informations.

104. Le gouvernement allemand déclare que la Commission n’a pas un droit d’information général. Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont confiées, la Commission n’aurait le droit d’être informée que dans les conditions fixées par le Conseil (article 284 CE). Le Conseil n’aurait pas édicté de réglementation générale concernant la fourniture d’informations ou des droits de vérification généraux. Le droit général d’être informée dont se prévaudrait la Commission n’existerait donc pas.

b) Appréciation

105. Selon une jurisprudence établie, les États membres sont tenus en vertu du principe de coopération loyale, sur lequel repose en particulier l’article 10 CE, de coopérer de bonne foi à toute enquête entreprise par la Commission en vertu de l’article 226 CE et de fournir à celle-ci toutes les informations demandées à cette fin ( ).

106. En ce qui concerne plus particulièrement le domaine des ressources propres, la Cour a jugé, dans son arrêt du 7 mars 2002, Commission/Italie, qu’il existait une obligation – qui a été spécifiquement inscrite dans les dispositions relatives au contrôle des ressources propres – de prendre, en coopération loyale avec la Commission, les mesures permettant d’assurer l’application des dispositions communautaires relatives à la constatation d’éventuelles ressources propres ( ).

107. Il découle en particulier de ladite obligation que, «lorsque la Commission est largement tributaire des éléments fournis par l’État membre concerné, celui-ci est tenu de mettre les pièces justificatives et autres documents utiles à disposition de la Commission, dans des conditions raisonnables, afin que cette dernière puisse vérifier si et, le cas échéant, dans quelle mesure les montants concernés ont trait à des ressources propres des Communautés» ( ).

108. En l’espèce, la Commission a demandé aux autorités allemandes, dans le cadre de la procédure précontentieuse, à plusieurs reprises et en des termes précis de l’informer de tous les autres droits de douane non contestés relatifs à des carnets TIR non déchargés par les bureaux de douane allemands au cours d’une certaine période qui ont été également repris dans la comptabilité B. Cette demande n’a de plus pas été formulée comme une «demande générale de renseignements», mais à la suite de contrôles effectués par la Commission qui ont révélé qu’un certain nombre de carnets TIR avaient été comptabilisés de cette façon.

109. Eu égard à la jurisprudence évoquée ci-dessus relative au principe de coopération loyale – principe dont l’article 18, paragraphe 2, du règlement sur les ressources propres, aux termes duquel les États membres prennent «toutes les mesures de nature à faciliter» les contrôles en ce qui concerne la constatation et mise à disposition des ressources propres, est une expression –, la République fédérale d’Allemagne aurait dû satisfaire à la demande de renseignements de la Commission.

110. Les règles relatives à la comptabilisation des ressources propres, énoncées au titre II du règlement sur les ressources propres, ont en outre précisément pour objet de garantir la transparence de l’application, par les États membres, de la réglementation en matière de ressources propres et de permettre à la Commission de contrôler, le cas échéant, cette application, les États membres étant tenus d’assister la Commission pour ce faire ( ).

111. Dès lors, en ne satisfaisant pas à la demande de renseignements de la Commission, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement sur les ressources propres.

112. Partant, le point 2 des conclusions de la Commission est également bien fondé.

V – Dépens

113. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, selon l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.

114. La République fédérale d’Allemagne et la Commission ayant partiellement succombé en leurs moyens – d’une part, il convient de faire droit aux deux premiers points des conclusions et, d’autre part, les points 3, 4 et 5 des conclusions sont irrecevables –, nous proposerons que chaque partie supporte ses propres dépens. Le Royaume de Belgique, partie intervenante, supporte ses propres dépens, conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure.

VI – Conclusion

115. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

«1) La République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés, et en particulier à son obligation de prendre, en coopération loyale avec la Commission des Communautés européennes, les mesures nécessaires pour mettre à sa disposition les ressources propres des Communautés,

– en commettant des irrégularités dans le traitement de certains documents de transit (carnets TIR), dans la mesure où elle a sursis, sans concertation préalable, à réclamer le paiement des droits des Communautés en découlant et les a repris dans la comptabilité B et, de ce fait, n’a pas mis les ressources propres correspondantes à la disposition de la Commission dans les délais, et

– en n’informant pas la Commission de tous les autres droits de douane non contestés relatifs à des carnets TIR non déchargés par les bureaux de douane allemands à compter de 1994 jusqu’à la modification de l’arrêté du ministère fédéral des Finances de 1996 (arrêté du 11 septembre 1996, III B 1 – Z 0912 – 31/96) ayant subi un traitement analogue (reprise dans la comptabilité B au lieu de la comptabilité A).

2) Le recours est rejeté pour le surplus comme irrecevable.

3) La Commission, la République fédérale d’Allemagne et le Royaume de Belgique supportent chacun leurs propres dépens.»