CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PEDRO CRUZ VILLALÓN

présentées le 30 mai 2013 ( 1 )

Affaire C‑85/12

Société Landsbanki Islands HF

contre

Kepler Capital Markets SA

Frédéric Giraux

[demande de décision préjudicielle formée par la Cour de cassation (France)]

«Liberté d’établissement — Établissements de crédit — Directive 2001/24/CE — Conditions d’adoption de mesures d’assainissement et de liquidation d’établissements de crédit — Autorités habilitées à adopter ces mesures — Loi particulière — Égalité de traitement — Protection juridictionnelle — Lex fori — Lex concursus»

1. Dans le contexte de l’effondrement du système financier en Islande à la suite de la crise financière internationale survenue en 2008, le parlement islandais a adopté une série de mesures d’assainissement de différents établissements financiers établis dans ce pays, et a voulu en opposer une, sur le fondement de la directive 2001/24/CE ( 2 ), à deux saisies prononcées en France par les juridictions de cet État membre. La question posée par la Cour de cassation (France) est en substance de savoir si ces mesures d’assainissement, bien que prises par une autorité législative, sont couvertes par la directive, dont l’objectif est la reconnaissance mutuelle de mesures d’assainissement et de procédures de liquidation lancées par des autorités administratives et judiciaires.

2. La présente affaire représente un exemple type des difficultés que peut à l’occasion susciter le recours par le droit de l’Union à certaines catégories nucléaires des droits nationaux. Comme je l’exposerai, outre les formes et le nomen, il faut prendre garde dans ces cas au contenu et en particulier aux finalités servies par ces catégories dans le droit de l’Union, d’une part, et dans les droits des États membres, d’autre part. C’est cet esprit d’adéquation des catégories nationales au contexte de l’Union qui doit également inspirer le traitement des difficultés suscitées en l’espèce par l’interprétation d’une directive comme la directive 2001/24, qui ne pouvait prendre en compte une crise financière revêtant les caractéristiques et dimensions de celle que nous subissons aujourd’hui encore. Certes, sous-jacente à toute cette situation, il y a la question de savoir si une législation nationale d’urgence comme celle dont il s’agit en l’espèce doit, avec les décisions prises pour son application, être comprise dans le champ de la directive 2001/24. Mais ce n’est pas la question dont la demande préjudicielle a saisi la Cour.

3. C’est pourquoi, pour m’en tenir aux termes dans lesquels la question a été soulevée, je proposerai une interprétation pour ainsi dire «fonctionnelle» des catégories «autorité administrative» et «autorité judiciaire» au sens de la directive 2001/24 afin que, sous certaines conditions, la référence à ces autorités puisse également englober l’«autorité législative». En d’autres termes, le recours au pouvoir législatif national pour adopter les mesures visées dans la directive ne doit pas avoir pour effet d’exclure ces mesures du champ d’application de cette directive.

I – Cadre normatif

A – Droit de l’Union

4. La directive 2001/24 établit les règles de la reconnaissance mutuelle des mesures d’assainissement et des procédures de liquidation des établissements de crédit. Certains de ses considérants revêtent un intérêt pour la présente affaire: «(6) Il importe de confier aux autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine, la compétence exclusive de décider et d’appliquer les mesures d’assainissement prévues dans la législation et les usages en vigueur dans cet État membre. En raison de la difficulté d’harmoniser les législations et usages des États membres, il convient de mettre en place la reconnaissance mutuelle par les États membres des mesures prises par chacun d’entre eux pour restaurer la viabilité des établissements qu’il a agréés. (7) Il est indispensable de garantir que les mesures d’assainissement prises par les autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine, ainsi que les mesures prises par les personnes ou organes désignés par ces autorités afin de gérer ces mesures d’assainissement produisent leurs effets dans tous les États membres, y compris les mesures qui comportent la possibilité d’une suspension de paiements, d’une suspension des mesures d’exécution ou d’une réduction des créances, ainsi que toute autre mesure susceptible d’affecter les droits préexistants des tiers. […] (12) Le principe de l’égalité de traitement entre les créanciers, quant à leurs possibilités de recours, exige que les autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine adoptent les mesures nécessaires pour que les créanciers de l’État membre d’accueil puissent exercer leurs droits de recours dans le délai prévu à cet effet. […] (16) L’égalité des créanciers exige que l’établissement de crédit soit liquidé selon des principes d’unité et d’universalité qui postulent la compétence exclusive des autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine et la reconnaissance de leurs décisions qui doivent pouvoir produire sans aucune formalité, dans tous les autres États membres, les effets que leur attribue la loi de l’État membre d’origine, sauf si la directive en dispose autrement. […] (20) L’information individuelle des créanciers connus est aussi essentielle que la publicité pour leur permettre, si nécessaire, de produire leurs créances ou de présenter les observations relatives à leurs créances dans les délais prescrits. Cela ne doit donner lieu à aucune discrimination au détriment des créanciers domiciliés dans un autre État membre que l’État membre d’origine, fondée sur leur lieu de résidence ou la nature de leurs créances. L’information des créanciers doit se poursuivre régulièrement sous une forme appropriée pendant la procédure de liquidation. […] (23) S’il est important de retenir le principe selon lequel la loi de l’État membre d’origine détermine tous les effets des mesures d’assainissement ou des procédures de liquidation, qu’ils soient procéduraux ou substantiels, il faut cependant prendre en considération que ces effets peuvent entrer en conflit avec les règles normalement applicables dans le cadre de l’activité économique et financière de l’établissement de crédit et de ses succursales dans les autres États membres. Le renvoi à la loi d’un autre État membre représente dans certain cas un tempérament indispensable au principe de l’applicabilité de la loi de l’État d’origine. […] (30) Les effets des mesures d’assainissement ou des procédures de liquidation sur une instance en cours sont régis par la loi de l’État membre dans lequel cette instance est en cours par exception à l’application de la lex concursus. Les effets de ces mesures et procédures sur les actions en exécution forcée individuelles découlant de ces instances sont régis par la législation de l’État membre d’origine, conformément à la règle générale établie par la présente directive.»

5. L’article 2 de la directive 2001/24 établit, pour ce qui nous importe ici, un certain nombre de définitions: «[…] — ‘autorités administratives ou judiciaires’: les autorités administratives ou judiciaires des États membres compétentes en matière de mesures d’assainissement ou de procédures de liquidation; — ‘mesures d’assainissement’: les mesures qui sont destinées à préserver ou rétablir la situation financière d’un établissement de crédit et qui sont susceptibles d’affecter les droits préexistants de tiers, y compris les mesures qui comportent la possibilité d’une suspension des paiements, d’une suspension des mesures d’exécution ou d’une réduction des créances; […] — ‘procédures de liquidation’: les procédures collectives ouvertes et contrôlées par les autorités administratives ou judiciaires d’un État membre dans le but de la réalisation des biens sous la surveillance de ces autorités, y compris lorsque cette procédure est clôturée par un concordat ou une autre mesure analogue; […]»

6. L’article 3 de la directive 2001/24, sous le titre «Adoption de mesures d’assainissement — loi applicable», prescrit ce qui suit: «1. Les autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine sont seules compétentes pour décider de la mise en œuvre dans un établissement de crédit, y compris pour les succursales établies dans d’autres États membres, d’une ou plusieurs mesures d’assainissement. 2. Les mesures d’assainissement sont appliquées conformément aux dispositions des lois, règlements et procédures applicables dans l’État membre d’origine, dans la mesure où la présente directive n’en dispose pas autrement. Elles produisent tous leurs effets selon la législation de cet État membre dans toute la Communauté, sans aucune autre formalité, y compris à l’égard de tiers dans les autres États membres, même si les réglementations de l’État membre d’accueil qui leur sont applicables ne prévoient pas de telles mesures ou soumettent leur mise en œuvre à des conditions qui ne sont pas remplies. Les mesures d’assainissement produisent leurs effets dans toute la Communauté dès qu’elles produisent leurs effets dans l’État membre où elles ont été prises.»

7. L’article 9 de la directive, intitulé «Ouverture d’une procédure de liquidation — Informations à fournir à d’autres autorités compétentes», dispose ce qui suit dans son paragraphe 1: «Les autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine responsables de la liquidation sont seules habilitées à décider de l’ouverture d’une procédure de liquidation à l’égard d’un établissement de crédit, y compris pour les succursales établies dans d’autres États membres. Une décision ouvrant une procédure de liquidation, prise par l’autorité administrative ou judiciaire de l’État membre d’origine, est reconnue sans aucune autre formalité, sur le territoire de tous les autres États membres et y produit ses effets dès qu’elle les produit dans l’État membre d’ouverture de la procédure.»

8. Sous le titre «Loi applicable», l’article 10 de la directive 2001/24 dispose: «1. L’établissement de crédit est liquidé, conformément aux dispositions des lois, règlements et procédures applicables dans l’État membre d’origine, dans la mesure où la présente directive n’en dispose pas autrement. 2. La loi de l’État membre d’origine détermine en particulier: […] e) les effets de la procédure de liquidation sur les poursuites individuelles à l’exception des instances en cours, comme le prévoit l’article 32; […] l) les règles relatives à la nullité, à l’annulation ou à l’inopposabilité des actes préjudiciables à l’ensemble des créanciers.»

9. En vertu de l’article 32 de la directive, «[l]es effets de mesures d’assainissement ou d’une procédure de liquidation sur une instance en cours concernant un bien ou un droit dont l’établissement de crédit est dessaisi sont régis exclusivement par la loi de l’État membre dans lequel cette instance est en cours».

10. Conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 1, et des articles 7, 13 et 14 de la directive 2001/24, les décisions ordonnant l’adoption d’une mesure d’assainissement ou l’ouverture d’une procédure de liquidation doivent être publiées au Journal officiel de l’Union européenne et être notifiées aux créanciers connus de l’établissement concerné qui ont leur résidence ou leur siège dans les autres États membres.

B – Droit islandais

11. En Islande, le régime commun des faillites découle de la loi no 21/91, du 26 mars 1991, dont l’article 138 dispose que, en cas de déclaration judiciaire d’une faillite, la saisie des biens du failli est automatiquement annulée, à condition que les biens concernés soient intégrés dans la masse de la faillite. La même règle s’applique aux gages constitués dans les six mois précédant la date de déclaration de la faillite ainsi qu’aux saisies et aux actions en exécution forcée qui ont lieu, sur demande d’un parent du failli, dans les six à vingt-quatre mois précédant la déclaration de faillite, à moins que ledit parent n’établisse devant un tribunal que le failli était solvable à cette date en dépit de la mesure en cause.

12. La directive 2001/24 a été transposée par la loi no 161/2002, du 20 décembre 2002, sur les établissements financiers.

13. Dans ce qui se présente comme la première mesure législative après l’éclatement de la crise bancaire et financière subie par l’Islande, la loi no 125/2008, du 6 octobre 2008, sur les versements du Trésor dus à des circonstances inhabituelles, a permis à l’Autorité de supervision financière islandaise (ci-après le «FME») d’intervenir dans les activités des établissements financiers par des mesures comme l’exercice des pouvoirs de l’assemblée générale des actionnaires, la destitution du conseil d’administration et la prise en charge de l’exploitation de l’établissement ou la désignation d’un comité d’administration provisoire.

14. Un mois plus tard, la loi no 129/2008, du 13 novembre 2008, qui a amendé l’article 98 de la loi no 161/2002, a interdit les actions en justice contre les établissements financiers placés sous moratoire et a ordonné la suspension des procédures en cours, à moins que la loi n’en dispose autrement ou qu’une infraction pénale n’ait été commise.

15. Peu de mois après, la loi no 44/2009, du 15 avril 2009, spécifiquement citée dans la première question préjudicielle, a introduit une série de dispositions transitoires en vertu desquelles les dispositions de la loi no 161/2002 relatives à la liquidation des établissements financiers devaient s’appliquer aux établissements faisant l’objet d’un moratoire à la date d’entrée en vigueur de la loi no 44/2009. Cette application devait être menée à bien, selon la loi no 44/2009, «comme si la liquidation de l’établissement de crédit avait été ordonnée par une décision d’un tribunal à la date d’entrée en vigueur de cette loi».

16. En même temps, la loi no 44/2009 a abrogé l’interdiction introduite par la loi no 129/2008.

17. Les dispositions transitoires précitées prévoyaient au point II.2 que, à l’expiration du moratoire, les établissements en ayant bénéficié seraient considérés automatiquement comme soumis à une procédure de liquidation, sans qu’il soit besoin de passer par une décision judiciaire concrète.

18. Finalement, pour ce qui concerne la présente procédure, il faut observer que la loi no 161/2002 a fait l’objet d’une nouvelle réforme par la loi no 132/2010, du 16 novembre 2010, en ce sens que la procédure de liquidation ne devait plus être ouverte de façon automatique après l’expiration du moratoire, mais que la liquidation n’interviendrait que si le comité d’administration provisoire et le conseil de liquidation le demandaient conjointement à l’autorité judiciaire avant la date d’expiration du moratoire.

II – Les faits

19. La société Landsbanki Islands HF (ci-après «Landsbanki») est un établissement de crédit islandais qui a fait l’objet de deux saisies conservatoires effectuées en France le 10 novembre 2008 à la demande d’un créancier résidant dans cet État membre, M. Frédéric Giraux.

20. Landsbanki a contesté ces saisies devant les juridictions françaises en invoquant les mesures d’assainissement et de liquidation adoptées par les autorités islandaises ( 3 ).

21. Ainsi, en premier lieu, Landsbanki a soutenu, devant le tribunal de grande instance de Paris, que les mesures adoptées en Islande étaient opposables à son créancier français et que, conformément à la législation islandaise (loi no 44/2009 et loi no 21/19), toutes les mesures d’exécution forcée pratiquées depuis le 15 mai 2008 étaient nulles et non avenues.

22. Le tribunal de grande instance a rejeté les prétentions de Landsbanki par jugement du 25 juin 2009. Il a considéré que les mesures d’assainissement et de liquidation découlant de la loi islandaise no 44/2009 n’étaient pas englobées dans le champ d’application de la directive 2001/24, de sorte qu’elles n’étaient pas applicables en France et qu’il n’y avait donc pas lieu de prononcer la mainlevée des saisies conservatoires pratiquées à la demande de M. Giraux.

23. Le jugement du tribunal de grande instance a été confirmé le 4 novembre 2010 par la cour d’appel de Paris. Cette juridiction a estimé, d’une part, que l’application de la réglementation islandaise ne pouvait avoir pour effet l’annulation rétroactive invoquée par Landsbanki et que, même si cet effet se produisait, les dispositions législatives qui le provoquaient ne constituaient pas des mesures d’assainissement et de liquidation adoptées par des «autorités administratives et judiciaires» au sens de la directive 2001/24.

24. La cour d’appel a précisé que le texte islandais qui empêchait d’entreprendre des actions judiciaires contre des établissements de crédit bénéficiant d’un moratoire (loi no 161/2002) avait été abrogé le 15 avril 2009 par la loi no 44/2009.

25. Ayant été saisie d’un pourvoi, la Cour de cassation a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel.

III – La demande préjudicielle

26. Les questions préjudicielles sont les suivantes: «Les articles 3 et 9 de la directive 2001/24/CE relative à l’assainissement et à la liquidation des établissements de crédit doivent-ils être interprétés en ce sens que des mesures d’assainissement ou de liquidation d’un établissement financier, telles que celles résultant de la loi islandaise no 44/2009 du 15 avril 2009, sont à considérer comme des mesures prises par une autorité administrative ou judiciaire au sens de ces articles? L’article 32 de la directive 2001/24/CE doit-il être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à ce qu’une disposition nationale, telle que l’article 98 de la loi islandaise du 20 décembre 2002 qui prohibait ou suspendait toute action judiciaire à l’encontre d’un établissement financier dès l’entrée en vigueur d’un moratoire, produise ses effets à l’égard de mesures conservatoires prises dans un autre État membre antérieurement au prononcé du moratoire?»

27. La Cour de cassation rappelle que, d’après la directive 2001/24, les autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine sont seules compétentes pour décider d’appliquer des mesures d’assainissement ou de liquidation à un établissement de crédit, y compris ses succursales ouvertes dans d’autres États membres.

IV – La procédure devant la Cour de justice

28. La demande préjudicielle a été enregistrée le 20 février 2012.

29. Des observations écrites ont été présentées par la requérante au principal, par l’Autorité de surveillance de l’Association européenne de libre-échange (AELE), par les gouvernements français, islandais et portugais, et par la Commission européenne.

30. Au cours de l’audience du 7 mars 2013, des observations orales ont été présentées par la requérante au principal, par l’AELE, par le gouvernement français et par la Commission.

V – Observations

A – Sur la première question préjudicielle

31. Landsbanki soutient que la procédure de liquidation spécifiquement prévue dans les dispositions transitoires de la loi no 44/2009 est un effet juridique que cette loi associe à la décision judiciaire octroyant le moratoire, qui est en l’espèce la décision du tribunal de Reykjavik du 5 décembre 2008. C’est pourquoi il conviendrait de considérer que les mesures d’assainissement et de liquidation imposées en Islande ont été prises par les autorités administratives et judiciaires compétentes, au sens de la directive 2001/24, et doivent par contre conséquent être reconnues en France. Toute autre solution irait à l’encontre de la protection de l’égalité de traitement des créanciers. Par ailleurs, selon elle, le point déterminant doit être que les mesures adoptées par le législateur islandais ne se distinguent pas fonctionnellement d’un acte administratif ou judiciaire, puisqu’elles se réfèrent à des situations et à des intérêts particuliers et qu’elles peuvent, de surcroît, également faire l’objet d’un recours, à l’instar des actes administratifs et judiciaires. Le gouvernement français s’est associé à ces deux dernières observations.

32. M. Giraux soutient pour sa part que les mesures d’assainissement et/ou de liquidation ne peuvent être prises que par des autorités administratives ou judiciaires, car le fait qu’une norme législative ne peut faire l’objet d’un recours implique que seules les décisions administratives et judiciaires peuvent garantir aux créanciers que les mesures seront adoptées au vu de la situation financière particulière propre à chaque cas et qu’elles pourront faire l’objet d’un recours. Par ailleurs, M. Giraux souligne que la directive distingue très clairement entre mesures d’assainissement et procédures de liquidation, qui sont les unes comme les autres soumises à un régime propre, adapté à leurs finalités respectives. Partant, les unes et les autres requerront une décision administrative ou judiciaire autonome sans que, conformément à la directive 2001/24, l’adoption d’une mesure d’assainissement puisse produire les effets d’une procédure de liquidation.

33. Les gouvernements français, islandais et portugais soutiennent que les articles 2, 3 et 9 de la directive doivent être considérés comme applicables aux mesures qui résultent de la loi no 44/2009. C’est le seul moyen, selon eux, de réaliser l’objectif poursuivi par la directive, qui n’est autre que la reconnaissance mutuelle et automatique des mesures d’assainissement et de liquidation adoptées par les autorités des États membres.

34. Le gouvernement français signale qu’il serait contradictoire de refuser la reconnaissance aux mesures qui résultent de la loi no 44/2009 et de l’octroyer en revanche aux décisions administratives ou judiciaires appliquant ces mesures. Concernant les articles 3, paragraphe 1, et 9, paragraphe 1, de la directive, il soutient que leur finalité n’est pas tant que les mesures soient adoptées par l’autorité administrative ou judiciaire que de veiller à ce qu’elles ne puissent être prises que par les autorités de l’État membre d’origine, à l’exclusion de tout autre État membre. Le gouvernement portugais estime pour sa part que le régime légal qui détermine l’ensemble des effets générés par l’application des mesures d’assainissement doit inclure des mesures administratives ou judiciaires.

35. La Commission soutient que, en l’absence d’harmonisation des normes nationales en matière d’insolvabilité, la directive 2001/24 se contente de mettre en place la reconnaissance mutuelle des mesures adoptées pour permettre la viabilité des établissements. Cela étant, dès lors que les critères minimaux imposés par la directive sont respectés, il appartient à l’État d’origine de désigner les autorités compétentes pour adopter ces mesures. Cette liberté ne doit pas être limitée en raison de la culture juridique et constitutionnelle de chaque État membre ou du sens que les concepts d’acte administratif et d’acte législatif peuvent avoir dans chaque cas particulier.

36. Pour la Commission, le point déterminant n’est pas qu’une mesure ait été adoptée par un parlement ou par un juge, mais que, conformément à la directive, elle soit justifiée par la situation financière d’un établissement particulier, ce qui exclut du champ d’application de la directive les mesures générales et d’application indifférenciée et impersonnelle à l’ensemble du secteur financier. Selon elle, dans le présent cas d’espèce, il faut distinguer entre les dispositions de la loi no 161/2002, dans sa version applicable aux faits, qui, en raison de leur caractère général et impersonnel, ne peuvent être incluses dans le cadre de la directive 2001/24, et les décisions prises par le FME et le tribunal de district de Reykjavik dans l’exercice des pouvoirs conférés par la loi no 161/2002. La Commission considère que ces dernières décisions, prises en application de ladite loi, sont clairement imputables à une autorité administrative ou judiciaire au sens de la directive 2001/24.

37. Pour sa part, l’AELE fait valoir que, dans la présente affaire, les mesures ont toutes été adoptées par le FME ou par l’autorité judiciaire compétente. Selon elle, il n’y a pas eu d’application du «système automatique» d’ouverture d’une procédure de liquidation prévu par la loi no 44/2009, tel qu’il a été supprimé par la loi no 132/2010.

B – Sur la seconde question préjudicielle

38. Landsbanki soutient que l’article 32 de la directive 2001/24 ne s’oppose pas à l’application de l’article 98 de la loi no 161/2002, qui a servi de fondement à l’adoption du moratoire qui, selon elle, empêche que les saisies prononcées en France sortissent leurs effets. Pour Landsbanki, l’expression «instance en cours» de l’article 32 couvre uniquement les procédures judiciaires sur le fond. En outre, le considérant 30 de la directive reconnaîtrait que c’est à la législation de l’État membre d’origine de déterminer l’effet de mesures comme un moratoire «sur les actions en exécution forcée individuelles» découlant de procès en cours, étant entendu qu’une saisie constitue certainement une action de ce type.

39. M. Giraux considère que la question est irrecevable, parce que l’article 98 de la loi no 161/2002 ne serait pas applicable au cas d’espèce. Selon lui, si cette disposition empêche uniquement d’entamer des actions judiciaires contre un établissement soumis à moratoire, elle ne peut s’appliquer à une saisie antérieure à ce moratoire. Par ailleurs, il fait valoir que la disposition a été déclarée inconstitutionnelle et remplacée par la loi no 44/2009.

40. Les gouvernements français et islandais, la Commission et l’AELE soutiennent qu’il faut distinguer entre les «instances en cours», régies par la loi de l’État où elles ont été lancées (lex fori) et les «actions individuelles» régies par la loi de l’État d’origine (lex concursus). Cela résulterait de l’interprétation de l’article 32 de la directive 2001/24 à la lumière de son considérant 30 et de son article 10, paragraphe 2, sous e). L’article 32 couvrirait uniquement les instances sur le fond et non les actions accessoires d’exécution forcée. Pour leur part, compte tenu des objectifs de la directive (en particulier l’universalité et l’égalité des créanciers), les saisies seraient des actions individuelles soumises au droit de l’État d’origine.

41. La Commission allègue en particulier que les mesures d’exécution forcée, y compris les saisies dont les effets se prolongent dans le temps, doivent être soumises au droit de l’État d’origine à partir de la date d’adoption de mesures d’assainissement et de liquidation, même si les mesures d’exécution forcée ont été adoptées avant cette date. Les mesures d’assainissement et de liquidation auraient un effet rétroactif sur les actions d’exécution forcée lorsque le droit applicable dans l’État d’origine le prévoit.

42. Sur un plan plus général, la Commission affirme que la directive 2001/24 n’a pas pour effet d’interdire ou de suspendre automatiquement toutes les actions entreprises dans d’autres États membres en relation avec un établissement aussitôt que celui-ci a fait l’objet de mesures d’assainissement ou de liquidation dans un autre État membre. Certes, seul ce dernier peut adopter des mesures d’assainissement ou de liquidation d’un établissement implanté sur son territoire (mesures qui ne peuvent être efficaces qu’en déployant leurs effets dans tous les États membres), mais il n’y a rien dans la directive qui empêche les autres États membres d’adopter des mesures ou d’ouvrir des procédures d’une autre nature, par exemple les actions en responsabilité contractuelle ou les procédures pénales.

VI – Appréciation

43. La Cour de cassation pose deux questions de complexité très différente. C’est illustré par le fait que le débat suscité entre ceux qui ont participé à cette procédure s’est concentré sur la première question, car la quasi-totalité des parties était d’accord par ailleurs sur la réponse qu’il convenait de donner à la seconde.

44. Je ne manquerai certes pas de proposer à la Cour la réponse qu’il convient, selon moi, de donner à la seconde question, mais je me concentrerai essentiellement sur la première, en m’efforçant par ailleurs de m’en tenir strictement à l’objet de cette question.

A – Première question

1. Délimitation de son objet

45. La première question peut être énoncée de façon très simple: un parlement peut-il, en particulier par le truchement de la procédure législative, adopter les mesures que la directive 2001/24 confie systématiquement aux «autorités administratives ou judiciaires» nationales de l’État membre d’origine? La Cour de cassation ne donne pas de définition exhaustive des mesures législatives qui font l’objet de sa question, puisqu’elle se borne de façon générique à se référer aux «mesures d’assainissement ou de liquidation d’un établissement financier, telles que celles résultant de la loi islandaise no 44/2009 du 15 avril 2009».

46. Malgré cela, tant la décision de renvoi que le débat entre les parties montrent que les mesures de la loi no 44/2009 qui importent en l’espèce sont essentiellement les dispositions transitoires en vertu desquelles les établissements bénéficiant d’un moratoire à la date d’entrée en vigueur de la loi no 44/2009 – comme c’était le cas pour Landsbanki au 5 décembre 2008 – devaient automatiquement être considérées comme étant sous le coup d’une procédure de liquidation, sans qu’il soit besoin d’une décision judiciaire à cet effet.

47. Cette disposition législative concrète aurait pour conséquence, selon Landsbanki, l’application en l’espèce de la réglementation islandaise régissant les procédures de liquidation et, en particulier, la mainlevée de la saisie de ses biens. Toutefois, le point de savoir si cela doit ou non être la conséquence de cette mesure est une question sur laquelle il n’y a pas lieu de se prononcer en l’espèce.

48. En effet, il découle de la décision de renvoi que l’interprétation du droit islandais en cause dans la procédure a quo fait l’objet d’un désaccord entre les parties qui impose à la Cour de cassation de se prononcer dans la procédure au principal sur la constatation de la cour d’appel selon laquelle il n’aurait pas été démontré que Landsbanki aurait bénéficié de l’application de l’article 138 de la loi no 21/91, régissant le régime commun des faillites, qui impliquerait la mainlevée des saisies sur ses biens.

49. Cependant, l’argument déterminant pour la décision adoptée par la cour d’appel n’a pas été l’absence de preuve quant à l’applicabilité de la réglementation islandaise invoquée par Landsbanki – question dont je répète qu’elle n’a pas encore été tranchée –, mais le fait que, en toute hypothèse, cette réglementation n’était pas contenue dans une décision administrative ou judiciaire au sens de la directive, mais dans une disposition législative, ne ressortissant donc pas à la directive 2001/24, ce qui priverait de pertinence le problème de l’applicabilité en l’espèce de la loi no 21/91.

50. Il s’agit donc là d’une question préalable, dont dépend le point de savoir si la juridiction de renvoi doit ou non aborder le fond du problème, à savoir la détermination du droit islandais pertinent et applicable dans la procédure a quo. En effet, de toute évidence, si la Cour devait conclure que les mesures contenues dans la loi no 44/2009 ne peuvent être assimilées à des décisions administratives ou judiciaires au sens de la directive 2001/24, il manquerait la condition requise pour que Landsbanki puisse établir en droit la prétention qu’elle a soulevée devant les juridictions françaises, à savoir la reconnaissance en France des effets de ces mesures, puisque la République française ne serait obligée de reconnaître ces effets que si lesdites mesures étaient incluses dans le champ d’application de cette directive.

51. Il faut enfin ajouter une précision, à savoir qu’il me semble également dépourvu d’importance en l’espèce que le tribunal de district de Reykjavik ait, par jugement du 22 novembre 2010, soumis Landsbanki à une procédure de liquidation. En raison de sa qualité de décision judiciaire, ce jugement ressortirait évidemment au champ d’application de la directive 2001/24 et aurait donc rendu hypothétique la question relative à la liquidation automatique prévue par la loi no 44/2009.

52. Cependant, le fait est que Landsbanki faisait déjà l’objet d’une procédure de liquidation depuis que le 29 avril 2009, peu de jours après l’entrée en vigueur de la loi no 44/2009, un conseil de liquidation avait été désigné par un tribunal. Par cette désignation, l’automatisme de la liquidation établi dans la loi no 44/2009 a fait sentir dans une certaine mesure ses effets sur Landsbanki dès le premier moment, en permettant ainsi à cet établissement d’invoquer devant les juridictions françaises la législation islandaise sur les faillites en vue d’obtenir la mainlevée de la saisie pratiquée sur ses biens. En réalité, comme il le mentionne dans son cinquième alinéa, le jugement du tribunal de district de Reykjavik du 22 novembre 2010 n’ouvre pas à proprement parler la procédure de liquidation de Landsbanki, mais décide de poursuivre la procédure déjà ouverte au titre de la loi no 44/2009. Cette décision était nécessaire dans la mesure où la liquidation automatique venait d’être supprimée par la loi no 132/2010, qui est entrée en vigueur cinq jours avant la date de ce jugement du tribunal de district.

53. En définitive, et pour résumer, je vais répondre ci-après aux questions centrées spécifiquement sur la loi no 44/2009.

2. Examen du fond de la question

54. Les considérations ci-après analysent en trois parties la prémisse et les deux conditions qui peuvent, selon moi, justifier l’inclusion de certaines mesures législatives dans le champ d’application de la directive 2001/24.

a) Les «mesures d’assainissement» ne restent pas en dehors du champ d’application de la directive 2001/24 du seul fait qu’elles ont été adoptées par le législateur national

55. Pour passer d’emblée à la réponse à la première question de la Cour de cassation, on peut partir de la constatation, au demeurant guère douteuse, que, compte tenu de leur libellé, les articles 3, paragraphe 1, et 9, paragraphe 1, de la directive 2001/24 ne laissent aucune place aux «autorités législatives», puisqu’ils ne mentionnent expressément que les «autorités administratives ou judiciaires» comme «seules compétentes» pour adopter de telles mesures ( 4 ). Cependant, cette interprétation serait contraire, à mon avis, non pas seulement à l’esprit et à la finalité de la directive 2001/24, mais surtout à sa systématique même ( 5 ).

56. La lecture de l’intégralité de ces dispositions met en évidence que, plus que l’identité des autorités compétentes pour adopter les mesures d’assainissement auxquelles se réfère la directive 2001/24, leur élément déterminant est la qualification de ces autorités comme appartenant à l’État membre «d’origine» au sens de la directive. Un autre élément tout aussi déterminant de ces dispositions me semble être le caractère des mesures en question ainsi que leur position centrale dans le système de la directive.

57. En effet, tout dans la directive 2001/24 vise à «mettre en place la reconnaissance mutuelle par les États membres des mesures prises par chacun d’entre eux pour restaurer la viabilité des établissements qu’il a agréés» ( 6 ), en garantissant qu’elles «produisent leurs effets dans tous les États membres» ( 7 ).

58. D’autre part, conformément à l’article 2 de la directive, on entend par «mesures d’assainissement» celles «destinées à préserver ou rétablir la situation financière d’un établissement de crédit» ( 8 ). Il s’agit donc de mesures concrètes, particulières, s’adressant à des établissements de crédit individuels, sans prétendre se référer à l’ensemble de ces établissements ou réglementer le régime juridique du secteur financier. C’est ce que confirme le libellé des articles 3 et 9 de la directive, qui se réfèrent toujours à des mesures prises pour «un établissement de crédit».

59. Certes, le caractère individuel ou particulier des destinataires des mesures d’assainissement incite à penser spontanément aux autorités administratives ou judiciaires comme étant compétentes pour leur adoption. Nonobstant toutes les différences qu’il peut y avoir entre les structures constitutionnelles des États membres, c’est un principe commun aux traditions nationales que la loi est par définition une norme à caractère général et abstrait, contrairement au caractère individuel et concret des décisions tant administratives que judiciaires prises en tant qu’actes d’application, précisément, des dispositions générales de la loi. En ce sens, la simple lecture de l’ensemble de la directive met bien en évidence l’importance reconnue au principe de légalité.

60. Sans préjudice de ce qui précède, un examen comparé des ordres constitutionnels nationaux met en évidence la présence occasionnelle, dans certains, de «lois singulières», c’est-à-dire de lois à caractère individuel ou particulier, que ce soit par leur contenu ou par les destinataires auxquels elles s’adressent ( 9 ). Lorsque des lois de ce type sont admissibles dans les ordres juridiques des États membres ( 10 ), il n’y a en principe rien dans le droit de l’Union qui puisse s’opposer à ce qu’elles servent d’instruments normatifs pour l’exercice du pouvoir public national. Cependant, comme nous le verrons, dans le cas concret de la directive 2001/24, certaines conditions doivent être respectées.

61. En toute hypothèse, je considère que la référence itérative de la directive aux autorités administratives ou judiciaires répond essentiellement à la prémisse incontestable qu’en général ce sont ces autorités qui sont appelées à adopter les mesures d’assainissement dont la reconnaissance par les États membres est voulue par la directive. J’estime en revanche que ces dispositions ne peuvent être lues comme l’expression d’une volonté expresse d’exclure systématiquement l’«autorité législative» de l’État membre du nombre des autorités nationales appelées à adopter des mesures dont la reconnaissance généralisée est voulue par la directive.

62. En conclusion intermédiaire et sous réserve de ce que je vais ajouter, j’estime que les mesures adoptées par le législateur islandais dans le contexte en cause, en particulier celles contenues dans la loi no 44/2009, n’échappent pas au champ d’application de la directive 2001/24 du seul fait qu’elles ont été adoptées au moyen de dispositions législatives.

b) Toutefois, pour pouvoir être incluses dans le champ d’application de la directive 2001/24, les mesures adoptées par le législateur doivent l’être réellement

63. Pour commencer, selon moi, l’autorité législative ne peut être considérée comme exclue de la directive 2001/24 qu’en tant qu’elle adopte des mesures générales et abstraites, c’est-à-dire des dispositions ne répondant pas à la notion de «mesures d’assainissement» au sens de la directive 2001/24. En revanche, si l’autorité législative peut adopter également, dans le cadre du droit interne, des mesures qui répondent, en raison de leur caractère individuel et concret, à la notion employée dans la directive 2001/24, rien n’empêche que ces mesures puissent être assimilées à celles adoptées par les autorités administratives ou judiciaires et puissent donc bénéficier de la reconnaissance que la directive garantit dans toute l’Union aux mesures d’assainissement adoptées par un État membre.

64. En principe, la loi no 44/2009 offre toute l’apparence d’une loi, au sens formel et traditionnel du terme. Elle modifie en effet une telle loi, à savoir la loi no 161/2002 relative aux établissements financiers. Malgré cela, la loi no 44/2009 s’adresse spécifiquement, en vertu de ses dispositions transitoires, aux établissements financiers ayant bénéficié d’un moratoire. Au moment de son entrée en vigueur, en avril 2009, Landsbanki se trouvait dans cette situation en vertu d’une décision judiciaire adoptée le 5 décembre 2008. D’après les allégations du gouvernement islandais ( 11 ), c’était également la situation de quatre autres établissements financiers.

65. Dans le contexte de la crise financière apparue en Islande en 2008, la situation particulière de Landsbanki ne pouvait être ignorée du législateur islandais. C’est justement la situation de cet établissement financier, entre autres, qui est à l’origine de toutes les mesures législatives adoptées en urgence à partir du 6 octobre 2008, date de la loi no 125/2008, qui a permis au FME d’adopter certaines mesures ( 12 ). Nous avons donc affaire à un ensemble de mesures législatives qui, de par leur contenu, s’appliquent prima facie à un ensemble bien délimité et facilement identifiable de destinataires individuels.

66. D’autre part, on ne saurait méconnaître que, pour adopter les mesures nécessaires à l’assainissement de Landsbanki, il a peut-être fallu passer par des dispositions normatives ayant force de loi et, partant, inaccessibles aux autorités administratives et judiciaires. Comme je l’indiquais au début des présentes conclusions, c’est sur ce point et à ce stade qu’il faut tenir compte de la gravité de la crise à laquelle les autorités islandaises ont voulu faire front. En raison de la dimension et de la portée de cette crise, les autorités nationales ont considéré qu’elle ne pouvait être combattue que par des mesures corrigeant le tissu législatif existant en dérogeant à certaines des dispositions du régime commun applicable aux établissements financiers. Or, pour ce qui nous importe ici, ces mesures semblent avoir été adoptées de manière individuelle et, en outre, à titre transitoire, sans aucune vocation à la généralité et à la permanence, comme le confirment les réformes qui se sont succédé dans le contexte qui nous intéresse.

67. En conséquence, lorsque les mesures d’assainissement nécessaires pour faire face à la situation d’un établissement financier sont forcément, en raison du rang législatif des dispositions dont elles affectent l’application, des mesures à caractère également législatif, il ne ferait aucun sens d’exclure du champ d’application de la directive 2001/24 celles adoptées par un parlement, uniquement parce qu’il ne s’agit pas d’une autorité administrative ou judiciaire, autrement dit parce qu’elles ne proviennent pas d’une autorité qui ne pourrait pas les adopter. Au contraire, de ce point de vue concret, la seule chose qui doit importer, selon moi, est que les mesures en question soient celles qu’il faut pour faire face à la situation particulière et concrète d’un établissement déterminé, car c’est le caractère particulier et concret des mesures qui constitue le critère déterminant – mais non le seul, comme nous le verrons – aux fins de l’applicabilité de la directive 2001/24 ( 13 ).

68. Incidemment, je crois devoir observer à ce stade que la question posée ne peut être «désactivée» par l’argument de la Commission selon lequel, dans la mesure où les dispositions législatives litigieuses ont été appliquées au cas concret de Landsbanki par le truchement de certaines décisions administratives et judiciaires, ce sont ces dernières qui seraient en réalité les «mesures» qui importent aux fins de la directive et non la loi no 44/2009, qui se serait bornée à établir les fondements juridiques de ces actes individuels d’application.

69. L’argument est inacceptable, car les dispositions litigieuses de la loi no 44/2009 constituent en soi une «mesure» au sens de la directive 2001/24 en tant qu’elles attribuent au moratoire accordé par le juge à Landsbanki des effets qui n’étaient pas à la portée de l’autorité judiciaire au moment où cette décision a été prise. Nous n’avons donc pas affaire à une disposition légale concrétisée par un juge, mais à une disposition législative que le législateur lui-même applique comme un effet additionnel et automatique d’une décision judiciaire antérieure.

70. Enfin, je ne considère pas non plus comme admissible, à l’inverse, la thèse de la République portugaise selon laquelle la directive 2001/24 engloberait, outre les mesures adoptées par les autorités administratives et judiciaires, les règles légales applicables à ces mesures. Si tel était le cas, il n’y aurait plus de différence entre les mesures administratives et judiciaires – par définition individuelles et concrètes – et la législation générale et abstraite qui constitue la condition de ces mesures, ce qui ferait disparaître avec cette différence le sens proprement dit de la directive 2001/24.

71. Il appartient en toute hypothèse à la juridiction de renvoi de déterminer jusqu’à quel point les dispositions législatives islandaises – en particulier la loi no 44/2009 – éventuellement applicables au cas dont il s’agit dans la procédure au principal peuvent être considérées, au sens de l’article 2 de la directive 2001/24, comme des «mesures qui sont destinées à préserver ou rétablir la situation financière d’un établissement de crédit» ( 14 ), en l’occurrence Landsbanki. Pour cela, il faudra apprécier les circonstances de la gestation et de l’adoption de ces mesures, l’amplitude du champ de leurs destinataires effectifs et la correspondance éventuelle entre l’évolution des établissements concrètement affectés, d’une part, et l’adoption de nouvelles mesures législatives destinées à ajuster la réaction du législateur aux nouvelles circonstances, d’autre part. En définitive, elle devra établir que, au-delà de sa forme et de son auteur, la loi no 44/2009 se comporte fonctionnellement, aux fins de la directive 2001/24, comme une décision administrative ou judiciaire, c’est-à-dire comme une disposition ne prétendant pas être appliquée de façon générale ou itérative, mais destinée à une situation de fait particulière et concrète.

72. Sur ce point, une précision est nécessaire, puisque, en chargeant la Cour de cassation de déterminer le sens et la portée de la loi no 44/2009, on lui impose évidemment de statuer non sur une norme de son propre système juridique, mais sur une disposition étrangère impliquée dans la procédure a quo, parce qu’elle a été invoquée par l’une des parties. Partant, le sens de cette loi islandaise ne pourra être déterminé par la Cour de cassation dans les conditions qui s’appliqueraient s’il s’agissait d’une disposition française, dont l’interprétation authentique dépend uniquement des tribunaux français, qui sont tenus de la connaître en vertu du principe jura novit curia.

73. Partant, le sens et la portée de la loi no 44/2009 sont, pour la Cour de cassation, une question sujette à preuve, qui dépend dans cette mesure de l’apport des parties. En conséquence, ce sont en réalité les parties de la procédure a quo qui doivent établir les détails de la législation islandaise invoquée devant les tribunaux français, qui devront alors la considérer ou non comme établie conformément au système de preuve en vigueur en droit français.

74. En conséquence, ma deuxième conclusion intermédiaire sera que, s’il est établi dans ces conditions que la loi no 44/2009 peut être considérée fonctionnellement, aux fins de la directive 2001/24, comme une décision administrative ou judiciaire, les décisions qu’elle contient équivaudront en principe à celles adoptées par des «autorités administratives ou judiciaires» au sens de cette directive. Cependant, pour qu’il en soit définitivement ainsi, il faut qu’une seconde condition soit remplie.

c) Et elles doivent préserver l’égalité de traitement entre les créanciers, en particulier en ce qui concerne la protection juridictionnelle

75. En effet, l’importance qui revient selon moi à l’objectif de la directive 2001/24 de garantir que les mesures d’assainissement adoptées par un État membre soient reconnues dans toute l’Union exige que, comme je viens de le soutenir, on prenne garde plus au contenu des mesures qu’à la personne qui les prend. À cet égard, il me semble que l’autonomie des États membres en ce qui concerne l’affectation des fonctions publiques doit faire l’objet du plus grand respect.

76. Toutefois, ce n’est pas le seul objectif de la directive 2001/24. Cette dernière entend également défendre certains droits des créanciers des établissements financiers faisant l’objet de mesures d’assainissement. Plus particulièrement, la directive souligne que «[l]e principe de l’égalité de traitement entre les créanciers, quant à leurs possibilités de recours ( 15 ), exige que les autorités administratives ou judiciaires de l’État membre d’origine adoptent les mesures nécessaires pour que les créanciers de l’État membre d’accueil puissent exercer leurs droits de recours dans le délai prévu à cet effet» ( 16 ). La directive tient donc également compte du droit des créanciers à recourir contre les mesures d’assainissement, ce qui va dans le sens du droit d’accès à une protection juridictionnelle effective désormais consacré par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 17 ).

77. De ce point de vue, la qualité du sujet qui adopte une mesure d’assainissement prendra inéluctablement une importance particulière. Cependant, et une nouvelle fois, cela n’est vrai que dans la mesure où, dans un grand nombre d’États membres, le travail du législateur ne peut faire l’objet d’aucun recours, juridictionnel direct de la part des particuliers ( 18 ).

78. Comme je l’ai indiqué, la directive 2001/24 manquerait l’un de ses objectifs (la reconnaissance des mesures d’assainissement dans tous les États membres) si l’on excluait de son champ d’application certaines mesures par le seul fait qu’elles ont été adoptées par le pouvoir législatif, sans considération du point de savoir si elles concordent sur le plan matériel avec le concept de «mesure d’assainissement» mis en place par la directive. Elle manquerait encore un autre de ses objectifs (l’égalité entre créanciers quant aux possibilités de recours contre les mesures qui les affectent), si l’on excluait de son champ d’application les mesures adoptées par un législateur contre lesquelles aucun recours individuel n’est possible.

79. L’égalité entre les créanciers en ce qui concerne l’exercice du droit de recours impose par conséquent que les mesures d’assainissement soient adoptées par des décisions contre lesquelles il existe effectivement un recours juridictionnel individuel. Une fois encore, la nature législative de la disposition peut indiquer une difficulté sur ce terrain. Mais ce n’est pas toujours vrai, ni dans tous les cas, car, s’il y a des États membres où aucun recours direct individuel n’est possible contre les normes ayant rang de loi, il y en a d’autres où un tel recours existe.

80. En conséquence, ma troisième conclusion intermédiaire sera que, pour que les mesures adoptées dans la loi islandaise no 44/2009 puissent être considérées comme des «mesures d’assainissement» au sens de la directive 2001/24 (autrement dit des mesures se rapportant à un établissement financier individualisé par rapport auquel l’égalité de tous les créanciers dans l’exercice de leurs droits d’accès à la juridiction est garanti), il faut que la forme juridique de ces mesures n’empêche pas les intéressés de disposer à leur encontre d’une voie de recours effective devant les juridictions islandaises, ce que la juridiction de renvoi devra vérifier conformément aux indications figurant aux points 72 et 73 des présentes conclusions.

B – Seconde question

81. Comme je l’ai déjà annoncé, la seconde question semble moins difficile.

82. La Cour de cassation veut savoir si l’article 32 de la directive 2001/24 doit être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à ce qu’une disposition nationale prohibant ou suspendant toute action judiciaire à l’encontre d’un établissement financier dès l’entrée en vigueur d’un moratoire produise ses effets à l’égard de mesures conservatoires adoptées antérieurement par un autre État membre.

83. M. Giraux a soutenu que cette seconde question est irrecevable, car la norme islandaise à laquelle se réfère l’article 98 de la loi no 161/2002 ne serait pas applicable à la situation débattue dans la procédure au principal. Selon lui, dans la mesure où cette disposition empêche simplement de lancer des actions judiciaires contre un établissement sous moratoire, elle serait inopérante contre une saisie antérieure à ce moratoire. Il fait également valoir que la disposition en question a été déclarée inconstitutionnelle et remplacée par la loi no 44/2009.

84. Selon moi, la question n’est pas irrecevable, puisque la raison sur laquelle elle se fonde est clairement liée au fond du problème posé par la Cour de cassation, à savoir si les saisies antérieures au moratoire peuvent être affectées par une norme qui n’empêche en principe que l’adoption de mesures conservatoires contre des établissements déjà soumis à un moratoire. D’autre part, le fait que la norme nationale invoquée a été déclarée inconstitutionnelle et remplacée par une loi postérieure est une question dont l’incidence sur la détermination du droit effectivement applicable dans la procédure au principal doit être appréciée par la juridiction de renvoi. Le rôle de la Cour de justice est exclusivement d’aider la juridiction nationale à lever ses doutes quant à la compatibilité de l’article 98 de la loi no 161/2002 avec le droit de l’Union, c’est-à-dire sur l’un des aspects qui entreront dans son évaluation de la façon dont il convient d’accorder entre elles les normes qui peuvent en principe contribuer à la solution du litige dont elle est saisie.

85. En ce qui concerne le fond de la question, j’estime que la réponse doit être élaborée à partir du contenu du considérant 30 de la directive 2001/24, qui énonce que «[l]es effets des mesures d’assainissement ou des procédures de liquidation sur une instance en cours sont régis par la loi de l’État membre dans lequel cette instance est en cours par exception à l’application de la lex concursus. Les effets de ces mesures et procédures sur les actions en exécution forcée individuelles découlant de ces instances sont régis par la législation de l’État membre d’origine, conformément à la règle générale établie par la présente directive».

86. Sur cette base, et conformément à l’article 32 de la directive 2001/24, le moratoire déclaré par la République d’Islande produira dans les procédures ouvertes en France les effets prévus par la législation française. Toutefois, s’il s’agit spécifiquement des effets du moratoire sur les mesures d’exécution forcée qui résultent de ces procédures une fois qu’elles sont achevées, c’est la réglementation islandaise qui s’appliquera en vertu de l’article 10, paragraphe 2, sous e), de la directive 2001/24. Ainsi que la Commission l’a souligné, ce point de vue n’exclut pas la possibilité pour les tribunaux français de prendre des mesures d’exécution forcée; il exige simplement qu’elles soient adoptées dans le respect des normes de l’État d’origine applicables aux mesures d’assainissement et de liquidation.

87. En l’espèce, l’applicabilité du droit islandais au régime des effets du moratoire sur les mesures qui résultent des procédures achevées dans un autre État membre doit être considérée comme incluant la détermination de la portée de ces effets ratione temporis, conformément aux articles 3, paragraphe 2, 9, paragraphe 1, et 10 de la directive 2001/24.

88. En définitive, ma dernière conclusion intermédiaire sera que l’article 32 de la directive 2001/24 doit être interprété en ce sens qu’il ne fait pas obstacle à ce qu’une norme nationale comme l’article 98 de la loi islandaise no 161/2002 produise des effets sur des mesures comme celle adoptée en l’espèce par un autre État membre avant la mise en place du moratoire prévu dans cet article.

VII – Conclusion

Sur la base des considérations exposées ci-dessus, je propose à la Cour de donner aux questions posées les réponses suivantes:

1) Les articles 3 et 9 de la directive 2001/24/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 avril 2001, concernant l’assainissement et la liquidation des établissements de crédit, doivent être interprétés en ce sens que des mesures adoptées par voie législative comme celles contenues dans la loi islandaise no 44/2009, du 15 avril 2009, ne doivent pas être exclues du champ d’application de la directive 2001/24 pour la seule raison qu’elles ont été directement adoptées par le législateur national.

2) En toute hypothèse, les mesures adoptées par le législateur doivent être effectivement des ‘mesures’ au sens de la directive 2001/24 et, par conséquent, doivent se rapporter spécifiquement à des établissements financiers individualisés en raison de leur situation, sans impliquer la modification pro futuro de la législation de droit commun en la matière.

3) Pour que les mesures adoptées dans la loi islandaise no 44/2009 puissent être considérées comme des ‘mesures d’assainissement’ au sens de la directive 2001/24, il faut que leur forme juridique ne fasse pas obstacle à ce que les intéressés disposent à leur encontre d’une voie de recours effective devant les tribunaux.

4) Il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, lors de l’analyse du droit islandais qui fait partie de son obligation de constater les faits, si les conditions énoncées dans les deux points antérieurs sont réunies.

5) L’article 32 de la directive 2001/24 doit être interprété en ce sens qu’il ne fait pas obstacle à ce qu’une norme nationale comme l’article 98 de la loi islandaise no 161/2002 du 20 décembre 2002 produise des effets sur des mesures comme celles adoptées en l’espèce par un autre État membre avant la mise en place du moratoire prévu dans cet article.

( 1 ) Langue originale: l’espagnol.

( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil, du 4 avril 2001, concernant l’assainissement et la liquidation des établissements de crédit (JO L 125, p. 15, ci-après la «directive 2001/24» ou la «directive»).

( 3 ) Landsbanki avait fait l’objet d’une intervention du FME le 7 octobre 2008 au titre de la loi no 125/2008. Le 5 décembre 2008, le tribunal de district de Reykjavik, saisi par Landsbanki, avait en application de la loi no 161/2002 déclaré un moratoire sur les paiements de cette dernière. Ce moratoire (plusieurs fois prorogé) a fait l’objet d’une communication au Journal officiel de l’Union européenne le 9 janvier 2009 (JO C 4, p. 3) en tant que mesure d’assainissement, en application de l’article 6 de la directive 2001/24. La communication précisait que, pendant l’application du moratoire, aucune action judiciaire ne pouvait être intentée contre Landsbanki.

Le 29 décembre 2008, le tribunal local a désigné un conseil de liquidation. Le 22 avril 2009, les créanciers ont été invités à lui présenter leurs créances avant le 30 octobre 2009. Cette invitation a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 5 juin 2009 (JO C 125, p. 22).

Le 22 novembre 2010, le tribunal local a décidé que Landsbanki ferait l’objet d’une liquidation conformément aux dispositions générales de la loi no 161/2002. Cette décision a également été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 16 décembre 2010 (JO C 341, p. 12).

( 4 ) La situation est donc très différente de celle qui se présentait dans l’arrêt du 6 octobre 2010, Base e.a. (C-389/08, Rec. p. I-9073), qui avait pour objet la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (JO L 108, p. 33), et la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (JO L 108, p. 51), dont aucune ne désigne expressément les autorités des États membres auxquelles ces derniers doivent confier certaines tâches de réglementation. La solution que la Cour a adoptée au point 30 de cet arrêt dans un souci de respect des objectifs des directives en question coïncide cependant avec celle que je propose en l’espèce, motivée par la même préoccupation.

( 5 ) Concernant la directive 2001/24, on peut se référer sur un plan général aux textes suivants: Wessels, B., «Commentary on Directive 2001/24/EC on the reorganisation and winding-up of credit institutions», dans EU banking and insurance insolvency, 2006, p. 47 à 103; Deguée, J.-P., «La directive 2001/24/CE sur l’assainissement et la liquidation des établissements de crédit: enfin un droit international privé uniforme des procédures d’insolvabilité en matière bancaire!», dans Sûretés bancaires et financières, 2004, p. 183 à 226.

( 6 ) Considérant 6 de la directive 2001/24.

( 7 ) Considérant 7 de la directive 2001/24.

( 8 ) Italiques ajoutés.

( 9 ) Un exposé des fondements théoriques de cette notion dans l’histoire constitutionnelle figure dans Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General I, Iustel, 3e éd., Madrid, 2011, p. 682 à 707. Voir également Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho Administrativo I, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 513 à 554.

( 10 ) C’est en effet dans ces ordres juridiques qu’il faut résoudre la question de l’admissibilité des dispositions législatives particulières, tant du point de vue de l’ordonnancement interne des pouvoirs que de celui des droits subjectifs et, en particulier, du principe d’égalité.

( 11 ) Point 10 de ses observations écrites.

( 12 ) Un exposé des réactions des autorités islandaises à la crise financière figure dans Gunnarsson, E. G., «The Icelandic Regulatory Responses to the Financial Crisis», European Business Organization Law Review, 12, 2011, p. 1 à 39.

( 13 ) En ce sens, la solution proposée concorde dans son esprit avec celle qui a été retenue par la Cour dans son arrêt du 18 octobre 2011, Boxus e.a. (C-128/09 à C-131/09, C-134/09 et C-135/09,Rec. p. I-9711, points 35 à 48), où il a été tenu compte de la procédure concrète d’élaboration d’une disposition législative et de l’information disponible pour les législateurs plus que de la forme législative de la disposition finalement adoptée.

( 14 ) Italiques ajoutés.

( 15 ) Italiques ajoutés.

( 16 ) Considérant 12. Comme autres droits des créanciers reconnus par la directive, on peut mentionner le droit à l’information et à la publicité pour leur permettre de produire leurs créances sans que cela entraîne de discrimination en raison du domicile (considérant 20).

( 17 ) Sur ce point, la directive 2001/24 concorde avec la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), qui exclut également de son champ d’application les décisions prises par voie d’acte législatif ne pouvant faire l’objet d’aucun recours juridictionnel de la part des particuliers. Voir arrêt du 16 février 2012, Solvay e.a. (C‑182/10, npoints 44 à 52).

( 18 ) Sur les disparités entre modèles européens de juridiction constitutionnelle, voir, pour tous, Rubio Llorente, F., «Seis tesis sobre la jurisdicción constitucional en Europa», Revista Española de Derecho Constitucional, no 35, 1992, p. 9 à 39.