ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)

11 décembre 2008 ( )

«Manquement d’État – Directives 79/409/CEE et 92/43/CEE – Conservation des oiseaux sauvages – Zones de protection spéciale – Mesures de protection insuffisantes»

Dans l’affaire C‑293/07,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 15 juin 2007,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Konstantinidis, Mmes D. Recchia et M. Patakia, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République hellénique, représentée par Mme E. Skandalou, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (deuxième chambre),

composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. K. Schiemann, J. Makarczyk, L. Bay Larsen (rapporteur) et Mme C. Toader, juges,

avocat général: Mme E. Sharpston,

greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 septembre 2008,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour instaurer et mettre en œuvre un régime juridique cohérent, spécifique et complet susceptible d’assurer la gestion durable et la protection efficace des zones de protection spéciale (ci-après les «ZPS») désignées eu égard aux objectifs de conservation fixés par la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive ‘oiseaux’»), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de cette directive ainsi que de son article 4, paragraphe 4, première phrase, tel qu’il a été modifié par l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive ‘habitats’»).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 L’article 4, paragraphes 1, 2 et 4, première phrase, de la directive «oiseaux» dispose:

«1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.

À cet égard, il est tenu compte:

a) des espèces menacées de disparition;

b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en [ZPS] les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.

2. Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leurs aires de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.

[…]

4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. […]»

3 L’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive «habitats» est libellé comme suit:

«2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.

3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.

4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur.»

4 Conformément à l’article 7 de la directive «habitats», «[l]es obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive [‘oiseaux’] en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive [‘oiseaux’] si cette dernière date est postérieure.»

La réglementation nationale

5 Conformément aux dispositions de la loi 1650/86, relative à la protection et à la conservation des ZPS, telle que modifiée par les lois 2742/99 et 3044/02 (ci-après la «loi 1650/86», la procédure de désignation des ZPS a pour objet la mise en place d’un régime juridique de protection desdites zones comprenant:

– l’élaboration d’un projet de gestion (étude environnementale spéciale) à soumettre à l’approbation du ministre de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et des Travaux publics,

– l’instauration d’un cadre juridique spécifique (par l’adoption soit d’un décret présidentiel, soit d’un arrêté ministériel conjoint) qui fixe les conditions, les limitations et les interdictions relatives à la protection d’une zone, et

– la création, la constitution et la mise en service d’un organisme de gestion.

6 La loi 1650/86 prévoit également, à son article 21, paragraphe 6, la possibilité d’un stade transitoire de protection au cas où la publication d’un décret présidentiel prendrait du retard. Dans ce cas, l’administration peut fixer, par arrêté ministériel conjoint, des interdictions, des conditions et des limitations pour des interventions et des activités susceptibles d’avoir des conséquences néfastes. Toutefois, la validité d’un tel arrêté ministériel conjoint ne saurait être supérieure à deux ans, avec la possibilité d’être prolongée d’une année.

La procédure précontentieuse

7 À la suite d’un grand nombre de plaintes, de questions parlementaires et de rapports relatifs à l’absence de protection des ZPS, ainsi que de l’existence d’activités susceptibles de porter atteinte à l’intégrité des ZPS, la Commission a examiné les données dont elle disposait et considéré que la République hellénique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux» et de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de cette directive, tel qu’il a été modifié, conformément à l’article 7 de la directive «habitats», par l’article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière directive.

8 Le 22 décembre 2004, conformément à l’article 226 CE, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République hellénique lui demandant de présenter ses observations dans un délai de deux mois.

9 Celle-ci a répondu à ladite lettre de mise en demeure par une lettre parvenue à la Commission le 7 mars 2005. En réponse au fait que, dans la majorité des cas, le cadre juridique spécifique n’avait pas encore été instauré, celui-ci devant l’être par l’adoption soit d’un décret présidentiel, soit d’un arrêté ministériel conjoint, la République hellénique a fait valoir que les procédures de négociation et d’examen des propositions étaient particulièrement longues. Toutefois, elle a soutenu que le cadre législatif actuel garantissait de manière satisfaisante la protection de toutes les espèces d’oiseaux sauvages et de leurs différents habitats.

10 N’étant pas satisfaite de la réponse donnée par la République hellénique ni des autres informations qui lui ont été communiquées et n’ayant pas reçu de cet État membre la notification de l’instauration du cadre juridique spécifique pour toutes les ZPS, la Commission a considéré que ledit État continuait de méconnaître ses obligations. En conséquence, elle a, le 19 décembre 2005, envoyé un avis motivé à la République hellénique l’invitant à se conformer à ses obligations dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.

11 La Commission a reçu la réponse de cet État membre à l’avis motivé le 23 mars 2006. Dans cette réponse, celui-ci, d’une part, renvoie à la réponse qu’il avait faite précédemment à la lettre de mise en demeure et, d’autre part, évoque la mise en place d’un groupe de travail interministériel chargé d’examiner l’actuel régime juridique de protection des ZPS et d’envisager l’adoption de mesures complémentaires de protection.

12 Considérant que la République hellénique ne s’était pas acquittée des obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions combinées des directives «oiseaux» et «habitats», la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours

13 À l’appui de son recours, la Commission soulève, en substance, deux griefs.

Sur le premier grief tiré du non-respect des obligations découlant des articles 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux» et 6, paragraphe 2, de la directive «habitats»

Argumentation des parties

14 La Commission relève que, à ce jour, la République hellénique a classé 151 sites en ZPS. Or, seules quinze ZPS auraient fait l’objet d’un acte de désignation tel que prévu par la législation nationale et bénéficieraient, dès lors, d’un régime de protection spécifique susceptible de garantir le plein effet de la directive «oiseaux».

15 La Commission souligne que, pour remplir les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux», un État membre doit établir un cadre législatif spécifique qui doit être cohérent et complet. L’application de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de cette directive exigerait des mesures de conservation spéciale pour les espèces pour lesquelles des ZPS sont établies. Il ne suffirait pas que les mesures en question soient seulement prohibitives, mais il faudrait aussi qu’elles aient un caractère positif. Or, les mesures complémentaires que mentionne la République hellénique auraient une teneur générale, seraient fragmentaires et ne serviraient pas les objectifs de conservation fixés par la directive «oiseaux».

16 La République hellénique soutient qu’elle a pris toutes les mesures appropriées pour instituer et faire appliquer un régime juridique cohérent et intégré susceptible d’assurer une gestion viable et une protection efficace des ZPS, à la lumière des objectifs de conservation des directives «oiseaux» et «habitats».

17 À cet égard, elle fait valoir que, outre les quinze ZPS désignées conformément à la loi 1650/86, quatorze ZPS sont protégées en tant que parcs naturels nationaux, en application de la législation forestière hellénique, et 103 ZPS ont été classées en tant que refuges pour la vie sauvage, conformément à la loi 2637/98. La République hellénique soutient également qu’environ 163 500 ha de ZPS ont été classés en tant que zones humides d’intérêt international, conformément à la convention conclue le 2 février 1971 à Ramsar, relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau, telle qu’amendée. Environ 94 500 ha desdites zones humides ainsi classées auraient fait l’objet d’arrêtés interministériels temporaires de protection.

18 En outre, à l’intérieur des ZPS, environ 3 000 ha auraient été classés en tant que zones de protection de la nature dans le cadre des zones de contrôle urbain. Par ailleurs, plus de 84 900 ha des ZPS auraient été classés en tant que forêts esthétiques, monuments naturels, zones de chasse contrôlée, élevages de gibier. De surcroît, dans les surfaces agraires des ZPS, s’appliquerait l’arrêté interministériel 324032/04, relatif, notamment, à l’application du régime de la conditionnalité, tel que prévu par la réglementation communautaire.

19 La République hellénique indique également que, à ce jour, il existe 27 organes de gestion protégeant des régions correspondant à 35 ZPS d’une superficie totale d’environ 485 000 ha.

20 En définitive, le cadre de protection existant couvrirait au moins 57 % de la surface totale des ZPS, tandis qu’il existerait un cadre de gestion, notamment pour les superficies forestières, concernant environ 96 % de la surface globale des ZPS.

Appréciation de la Cour

21 Il importe de rappeler, à titre liminaire, que l’exactitude de la transposition revêt une importance particulière s’agissant de la directive «oiseaux», dans la mesure où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs (voir, notamment, arrêt du 12 juillet 2007, Commission/Autriche, C‑507/04, Rec. p. I‑5939, point 92).

22 Selon la jurisprudence de la Cour, l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux» impose aux États membres de conférer aux ZPS un statut juridique de protection susceptible d’assurer, notamment, la survie et la reproduction des espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I de celle-ci, ainsi que la reproduction, la mue et l’hivernage des espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière (voir arrêts du 18 mars 1999, Commission/France, C‑166/97, Rec. p. I-1719, point 21, et du 13 décembre 2007, Commission/Irlande, C‑418/04, Rec. p. I‑10947, point 153).

23 Il est également constant que l’article 4 de la directive «oiseaux» prévoit un régime spécifiquement ciblé et renforcé, tant pour les espèces mentionnées à l’annexe I de celle-ci que pour les espèces migratrices, qui trouve sa justification dans le fait qu’il s’agit respectivement des espèces les plus menacées et des espèces constituant un patrimoine commun de la Communauté européenne (arrêts du 11 juillet 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C‑44/95, Rec. p. I‑3805, point 23, et Commission/Irlande, précité, point 46).

24 En vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats», dont les obligations se substituent à celles qui résultent de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive «oiseaux» en ce qui concerne les zones classées, le statut juridique de protection des ZPS doit également garantir que soient évitées, dans celles-ci, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations significatives touchant les espèces pour lesquelles lesdites zones ont été classées (voir arrêt du 27 février 2003, Commission/Belgique, C‑415/01, Rec. p. I‑2081, point 16).

25 Pour ce qui est du régime juridique des ZPS classées, il résulte de l’aveu même de la République hellénique, ainsi qu’il est rappelé au point 20 du présent arrêt, que les cadres de protection et de gestion existants ne couvrent pas la surface totale des ZPS concernées.

26 Il convient également de souligner que, hormis les quinze ZPS ayant fait l’objet d’un acte de désignation conformément à la législation hellénique, les autres ZPS protégées sont soumises à des régimes juridiques hétérogènes lesquels, bien qu’apparaissant comme étant de nature à contribuer, encore que de manière variable selon les cas, à la protection des habitats et des espèces d’oiseaux, ne confèrent pas aux ZPS concernées une protection suffisante, celle-ci n’étant pas spécifiquement ciblée au regard des objectifs poursuivis par les articles 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux» ainsi que 6, paragraphe 2, de la directive «habitats».

27 Ainsi, il peut être relevé, à titre d’exemple, que, s’agissant des ZPS classées en tant que parcs nationaux, en application de la législation forestière hellénique, le fait exposé par la République hellénique que les activités sont contrôlées dans les zones périphériques de ces parcs, alors qu’un régime de protection absolue de la nature s’applique à la partie centrale de ceux-ci, n’est pas propre à assurer, notamment, que les particuliers soient préventivement empêchés de se livrer à des activités éventuellement nuisibles aux zones périphériques des ZPS concernées (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, précité, point 208).

28 Au demeurant, la circonstance indiquée par la République hellénique, selon laquelle les autorités nationales ont mis en place une procédure permettant d’adopter des mesures temporaires visant à garantir la protection des ZPS jusqu’à l’achèvement de la procédure de désignation de chaque ZPS, est en accord avec le constat figurant au point 26 du présent arrêt.

29 Il s’ensuit que le grief tiré du non-respect des obligations découlant des articles 4, paragraphes 1 et 2, de la directive «oiseaux» ainsi que 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» est fondé.

Sur le second grief tiré du non-respect des obligations découlant de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats»

Argumentation des parties

30 La Commission fait valoir que la procédure d’autorisation environnementale, telle qu’elle est appliquée dans le cadre de la transposition de la directive «habitats», a un caractère général et ne constitue qu’un élément permettant d’assurer le fonctionnement efficace du système de protection, qui ne peut cependant remplacer le système lui-même s’il n’existe pas ni en combler les lacunes.

31 La République hellénique soutient que, conformément à la législation existante, une évaluation des incidences sur l’environnement des projets, travaux et activités à l’intérieur des ZPS est effectuée, afin d’avoir la certitude qu’il ne sera pas porté atteinte à l’intégrité des lieux concernés.

Appréciation de la Cour

32 À cet égard, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est en effet cette dernière qui doit apporter à la Cour tous les éléments nécessaires à la vérification, par celle-ci, de l’existence du manquement sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêt du 20 septembre 2007, Commission/Italie, C‑304/05, Rec. p. I‑7495, point 105).

33 En l’espèce, la Commission s’est bornée, en substance, à alléguer, sans apporter aucun élément concret, que la procédure d’autorisation environnementale mise en place par la législation hellénique a un caractère général et n’est pas susceptible de combler les lacunes du système de protection des ZPS (voir, en ce sens, arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Finlande, C‑387/06, points 24 et 26).

34 Or, il ne saurait être déduit d’une telle allégation que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats».

35 Par suite, le second grief doit être rejeté.

36 Au regard des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour instaurer et mettre en œuvre un régime juridique cohérent, spécifique et complet susceptible d’assurer la gestion durable et la protection efficace des ZPS désignées eu égard aux objectifs de conservation fixés par la directive «oiseaux», la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de cette directive ainsi que de son article 4, paragraphe 4, première phrase, dans sa version résultant de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats».

Sur les dépens

37 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et celle-ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:

1) En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour instaurer et mettre en œuvre un régime juridique cohérent, spécifique et complet susceptible d’assurer la gestion durable et la protection efficace des zones de protection spéciale désignées eu égard aux objectifs de conservation fixés par la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de cette directive ainsi que de son article 4, paragraphe 4, première phrase, dans sa version résultant de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) La République hellénique est condamnée aux dépens.

Signatures