Conclusions de l'avocat général Tizzano présentées le 14 novembre 2002. - Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. - Manquement d'État - Articles 23 CE et 25 CE - Taxe d'effet équivalent - Exportation de déchets - Convention de Bâle - Règlement nº 259/93 - Cotisation à un fonds de solidarité. - Affaire C-389/00.



Recueil de jurisprudence 2003 page 00000



Conclusions de l'avocat général

1. Dans la présente affaire introduite par la Commission des Communautés européennes au sens de l'article 226 CE, votre Cour est appelée à dire si, en soumettant les transferts de déchets vers d'autres États membres à une contribution obligatoire à un «fonds de solidarité», la République fédérale d'Allemagne a violé l'interdiction des taxes d'effet équivalent à des droits de douane qu'énoncent les articles 9 et 12 du traité CE (devenus, après modification, articles 23 CE et 25 CE).

I - Cadre juridique

A - La réglementation internationale et communautaire des mouvements transfrontières de déchets

2. Dans l'ordre juridique communautaire, les mouvements transfrontières de déchets sont soumis aux dispositions du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (ci-après le «règlement n° 259/93» ou le «règlement»). Le règlement met notamment en oeuvre les obligations qui incombent à la Communauté en vertu de son adhésion à la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, signée à Bâle le 22 mars 1989 (ci-après la «convention de Bâle» ou la «convention»), à laquelle sont également parties tous les États membres. La convention a été approuvée, au nom de la Communauté, par la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1er février 1993 .

3. Pour ce qui nous intéresse ici, il convient en tout premier lieu de relever que le système de la convention repose sur une obligation de notification de tout mouvement transfrontière de déchets. Au sens de l'article 6 de la convention, chaque exportation de déchets est notifiée aux autorités compétentes de l'État d'importation, à qui il appartient de l'autoriser ou non. Pour sa part, l'État d'exportation n'autorise l'exportation des déchets qu'après avoir reçu la preuve du consentement écrit de la part de l'État d'importation, de même que de l'existence d'un contrat entre l'exportateur et l'éliminateur spécifiant une gestion écologiquement rationnelle des déchets considérés.

4. Lorsqu'un mouvement transfrontière de déchets auquel les États concernés ont consenti au sens de l'article 6 de la convention ne peut être mené à terme conformément aux clauses du contrat, l'article 8 de la convention oblige l'État d'exportation à veiller à ce que l'exportateur réintroduise les déchets concernés sur son territoire, à moins que d'autres dispositions ne puissent être prises pour éliminer les déchets selon des méthodes écologiquement rationnelles dans un certain délai.

5. L'article 9 de la convention régit en revanche les hypothèses de mouvements transfrontières de déchets réalisés en violation des obligations de notification et d'autorisation préalables prévues à l'article 6, ou qui entraînent une élimination délibérée des déchets en violation de la convention et des principes généraux du droit international. Aux termes de l'article 9, paragraphe 1, ces hypothèses constituent un «trafic illicite» de déchets. Dès lors qu'un trafic illicite est imputable au producteur ou à l'exportateur des déchets, l'article 9, paragraphe 2, impose à l'État d'exportation de veiller à ce que les déchets soient repris par l'exportateur ou le producteur ou, s'il y a lieu, par lui-même sur son territoire; si cela est impossible, l'État d'exportation est tenu de veiller dans un certain délai à l'élimination des déchets exportés illégalement d'une manière conforme aux dispositions de la convention.

6. Dans le cadre communautaire, le règlement n° 259/93 aménage un système de notification et d'autorisation préalables analogue à celui de la convention en ce qui concerne les mouvements transfrontières de déchets entre les États membres .

7. L'obligation de réintroduction des déchets prévue à l'article 8 de la convention a été mise en oeuvre par l'article 25, paragraphe 1, du règlement qui dispose:

«[l]orsqu'un transfert de déchets, auquel les autorités compétentes concernées ont consenti, ne peut être mené à terme conformément au document de suivi ou au contrat visé aux articles 3 et 6, l'autorité compétente d'expédition veille à ce que, dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter du moment où elle en a été informée, le notifiant réintroduise les déchets dans son ressort ou ailleurs à l'intérieur de l'État d'expédition, à moins qu'elle ne soit convaincue que leur élimination ou valorisation peut s'effectuer d'une autre manière, selon des méthodes écologiquement saines.»

8. Pour sa part, l'article 26, paragraphe 1, du règlement reprend l'article 9 de la convention et définit le trafic illégal de déchets comme suit:

«Constitue un trafic illégal tout transfert de déchets:

a) effectué sans que la notification ait été adressée à toutes les autorités compétentes concernées conformément au présent règlement, ou

b) effectué sans le consentement des autorités compétentes concernées conformément au présent règlement, ou

c) effectué avec le consentement des autorités compétentes concernées obtenu par falsification, fausse déclaration ou fraude, ou

d) qui n'est pas spécifié explicitement dans le document de suivi, ou

e) qui entraîne une élimination ou une valorisation en violation des règles communautaires ou internationales [...]».

9. En ce qui concerne les conséquences du trafic illégal de déchets, l'article 26, paragraphe 2, dispose:

«Si le trafic illégal est le fait du notifiant des déchets, l'autorité compétente d'expédition veille à ce que les déchets en question:

a) soient ramenés dans l'État d'expédition par le notifiant ou, le cas échéant, par l'autorité compétente elle-même, ou si cela est impossible

b) soient éliminés ou valorisés d'une autre manière, selon des méthodes écologiquement saines,

[...]»

10. En outre, aux termes de l'article 27, paragraphe 1, du règlement:

«1. Tout transfert de déchets relevant du champ d'application du présent règlement est soumis à la constitution d'une garantie financière ou d'une assurance équivalente couvrant les coûts de transport, y compris dans les cas prévus aux articles 25 et 26, ainsi que les coûts d'élimination ou de valorisation.»

11. En ce qui a trait aux frais administratifs et aux coûts afférents à la réintroduction, le transfert, l'élimination et la valorisation des déchets, l'article 33 du règlement prévoit:

«1. Les frais administratifs appropriés pour la mise en oeuvre de la procédure de notification et de surveillance et les coûts habituels des analyses et inspections appropriées peuvent être imputés au notificant.

2. Les coûts afférents à la réintroduction des déchets, y compris le transfert, l'élimination ou la valorisation des déchets selon d'autres méthodes écologiquement saines en vertu de l'article 25 paragraphe 1 et de l'article 26 paragraphe 2, sont imputés au notifiant ou, si cela est impossible, aux États membres concernés.

[...]»

B - La réglementation allemande en question

12. En Allemagne, la surveillance et le contrôle des mouvements transfrontières de déchets sont régis par le Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (loi relative à la surveillance et au contrôle des transferts transfrontières de déchets) du 30 septembre 1994 (ci-après la «loi instituant le fonds» ou la «loi»), dont l'article 8, paragraphe 1, a établi un organisme public doté de la personnalité juridique et dénommé «Solidarfonds Abfallrückführung» (fonds de solidarité pour la réintroduction des déchets, ci-après le «fonds de solidarité» ou le «fonds»).

13. Il résulte de l'article 8, paragraphe 1, cinquième phrase, lu ensemble avec l'article 6, paragraphe 3, de la loi, que le fonds de solidarité a la charge des coûts afférents à la réintroduction des déchets sur le territoire allemand ou à leur élimination ou valorisation effectuées par l'autorité allemande compétente conformément à l'article 33, paragraphe 2, du règlement n° 259/93, dès lors que les personnes qui y sont tenues n'en prennent pas la charge. L'article 8, paragraphe 4, de la loi donne par ailleurs au fonds la faculté de répercuter ces coûts sur ces dernières.

14. Les modalités de financement des prestations fournies par le fonds de solidarité et des frais administratifs dont il a la charge sont précisées à l'article 8, paragraphe 1, sixième phrase, de la loi qui impose à chaque opérateur notifiant une exportation de déchets, au sens du règlement n° 259/93 , l'obligation de verser au fonds une cotisation calculée sur la base de la quantité et de la nature des déchets à exporter. En vertu de la septième phrase de cette disposition, les cotisations versées au fonds mais non encore utilisées au terme d'un délai de trois ans sont restituées au prorata aux cotisants.

15. Il y a lieu en outre de préciser, ainsi qu'il ressort de l'article 7, paragraphe 1, de la loi, que l'obligation de cotiser au fonds de solidarité ne remplace pas mais s'ajoute à l'obligation de constituer une garantie financière ou de souscrire à une assurance lors de la notification d'une exportation de déchets au sens de l'article 27 du règlement n° 259/93.

16. Le fonctionnement du fonds est régi par la Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (règlement relatif au fonds de solidarité pour la réintroduction des déchets) du 20 mai 1996 (ci-après le «règlement du fonds») dont l'article 17 précise que l'obligation de cotiser au fonds naît avec l'obligation de notification imposée à l'exportateur des déchets. L'article 18 fixe par ailleurs le montant des cotisations qui varie pour chaque tonne de déchets exportés selon la nature des déchets.

II - Les faits et la procédure précontentieuse

17. Par lettre de mise en demeure du 25 mai 1998, la Commission a informé les autorités allemandes qu'elle estimait que la cotisation au fonds de solidarité, outre qu'elle n'était pas prévue par le règlement n° 259/93, constituait une taxe d'effet équivalent à un droit de douane à l'exportation, interdite par les articles 9 et 12 du traité et a, par conséquent, invité le gouvernement allemand à présenter ses observations sur ce point.

18. En date du 11 septembre 1998, la République fédérale d'Allemagne a répondu à la lettre de mise en demeure en contestant les griefs formulés par la Commission. À ce titre, le gouvernement allemand a fait notamment valoir que la cotisation au fonds de solidarité constituait la rémunération adéquate d'un service effectivement et individuellement rendu à chaque exportateur de déchets et ne constituait pas dès lors une taxe d'effet équivalent.

19. Non convaincue par ces arguments, la Commission a adressé, le 16 août 1999, un avis motivé à la République fédérale d'Allemagne en réaffirmant sa position et en insistant en particulier sur le fait que le droit communautaire ne reconnaît la spécificité des déchets en tant que marchandises qu'au regard des exigences de protection de l'environnement au sens des articles 174 CE et 176 CE. Selon la Commission, l'obligation de cotiser au fonds soumettait la libre circulation des déchets à une condition ultérieure et plus restrictive par rapport à celles déjà prévues par la législation communautaire sans trouver au demeurant de justification au titre de l'article 176 CE.

20. La République fédérale d'Allemagne a rétorqué à l'avis motivé par lettre du 21 janvier 2000 en contestant de nouveau les éléments avancés par la Commission. Tout en fournissant une série d'informations relatives aux objectifs, au fonctionnement et au mode de financement du fonds de solidarité, le gouvernement allemand y a notamment souligné que le système de cotisation au fonds de solidarité avait contribué à réduire à la fois le nombre d'interventions du fonds et, de manière plus générale, le volume du trafic illégal de déchets à partir de l'Allemagne.

21. À la suite des objections de la République fédérale d'Allemagne, la Commission a décidé de saisir la Cour de justice et, par requête déposée le 20 octobre 2000, a ainsi formé le présent recours.

III - Analyse juridique

A - Contexte du litige

22. Ainsi qu'il a été précisé, la Commission reproche à la République fédérale d'Allemagne dans la présente affaire d'avoir soumis les expéditions de déchets vers d'autres États membres à la cotisation obligatoire au fonds de solidarité. Dans la mesure où, à son sens, cette cotisation constitue une taxe d'effet équivalent à un droit de douane à l'exportation des déchets, le gouvernement allemand aurait violé les articles 23 CE et 25 CE qui interdisent de telles taxes.

23. À l'appui de sa thèse, la Commission rappelle en tout premier lieu que, selon une jurisprudence constante de la Cour, constitue une taxe d'effet équivalent à un droit de douane toute «charge pécuniaire, fût-elle minime, unilatéralement imposée, quelles que soient son appellation et sa technique, qui frappe les marchandises nationales ou étrangères franchissant la frontière» . Il en serait ainsi en ce qui concerne la cotisation au fonds, qui constituerait précisément une charge pécuniaire imposée unilatéralement par la République fédérale d'Allemagne et frappant les déchets franchissant la frontière allemande.

24. D'autre part, la Commission estime que la présente affaire ne relève d'aucune des hypothèses dans lesquelles la Cour a admis qu'une charge pécuniaire, intervenant quand bien même à l'occasion d'un mouvement transfrontière de marchandises, ne constitue pas une taxe d'effet équivalent au sens des articles 23 CE et 25 CE. Une telle charge pécuniaire est licite lorsqu'elle s'intègre dans un système général d'impositions intérieures appréhendant systématiquement des catégories de produits selon des critères objectifs et quelle que soit leur origine , ou qu'elle constitue la rémunération d'un service effectivement et individuellement rendu à l'opérateur économique d'un montant proportionné audit service , ou enfin lorsqu'il s'agit d'un montant perçu en raison de contrôles effectués pour satisfaire à des obligations découlant des dispositions communautaires . Selon la requérante, la cotisation en question ne présente aucun de ces éléments.

25. La République fédérale d'Allemagne soutient évidemment une thèse opposée selon laquelle, quand bien même elle présente en apparence les caractères d'une taxe d'effet équivalent à un droit de douane, la cotisation au fonds n'enfreint pas en réalité l'interdiction énoncée dans le traité. Selon le gouvernement allemand, la cotisation en question relèverait en effet de la deuxième et/ou de la troisième hypothèse énoncées plus haut. Cette cotisation constituerait ainsi la rémunération d'un service fourni aux exportateurs de déchets et, en tout état de cause, relèverait des montants prélevés en raison de contrôles effectués pour satisfaire à des obligations découlant des dispositions communautaires.

26. Pour notre part, nous relevons en tout premier lieu qu'il n'est pas contesté, pour le moins dans l'absolu, que la cotisation litigieuse relève de la notion de taxe d'effet équivalent à un droit de douane au sens de la jurisprudence de la Cour. Pour apprécier le bien-fondé du recours, il n'y a pas lieu dès lors de s'étendre sur ce point; il convient en revanche d'analyser les justifications que le gouvernement allemand a invoquées à l'appui de sa thèse et les objections que la Commission a opposées.

B - Sur la cotisation au fonds de solidarité en tant que rémunération d'un service rendu

1. Arguments des parties

27. Afin de démontrer que la cotisation au fonds de solidarité constitue la rémunération adéquate d'un service rendu aux exportateurs de déchets au sens de la jurisprudence de la Cour , le gouvernement allemand base son raisonnement sur un postulat déterminé. Le gouvernement allemand postule en l'occurrence que le règlement n° 259/93 - de même que la convention de Bâle - vise certes à protéger l'environnement et la santé, mais entend également promouvoir la libre circulation des déchets en fixant les conditions auxquelles peuvent être soumis les mouvements transfrontières de déchets. À ce titre, les mesures prévues par le règlement devraient être considérées comme des mesures d'ouverture des marchés , dont notamment et précisément la responsabilité subsidiaire des États membres en vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement en ce qui concerne les dépenses de réintroduction, d'élimination ou de valorisation des déchets dans les hypothèses d'exportations non menées à terme ou de trafic illégal, envisagées aux articles 25, paragraphe 1, et 26, paragraphe 2, dudit règlement. En assumant cette responsabilité, la République fédérale d'Allemagne aurait ainsi contribué à permettre la libre circulation des marchandises et fourni à ce titre un service aux opérateurs économiques exportant des déchets du territoire allemand.

28. Toutefois et ainsi que nous l'avons vu, il ne suffit pas au sens de la jurisprudence de la Cour que la charge constitue la rémunération d'un service; il y a lieu en outre que le service soit effectivement et individuellement rendu aux opérateurs économiques. En l'espèce, selon le gouvernement allemand, les caractères d'effectivité et d'individualité dudit service seraient présents dans la mesure où chaque opérateur profite, dès lors qu'il entreprend une exportation de déchets, de l'opportunité qui lui est offerte à cet effet de la responsabilité subsidiaire de l'État. Il serait ainsi justifié que les coûts découlant de cette responsabilité se répercutent sur les exportateurs de déchets, par le biais de la cotisation au fonds de solidarité, d'autant plus que le règlement n° 259/93 laisse la faculté aux États membres de fixer les modes de financement.

29. Il pourrait certes être soutenu, selon le gouvernement allemand, que le fonds est essentiellement appelé à intervenir en vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement dans les cas de trafic illégal de déchets. On a en effet objecté que cette intervention bénéficie avant tout aux opérateurs qui, n'ayant pas observé la procédure de notification, n'ont pas non plus cotisé au fonds alors que la cotisation frappe les opérateurs qui, ayant au contraire respecté la procédure, ont également constitué la garantie obligatoire prévue à l'article 27 du règlement et dont l'exécution des obligations de réintroduction, d'élimination ou de valorisation est donc déjà en principe assurée par une telle garantie .

30. Toutefois, le gouvernement allemand écarte ces objections en relevant en tout premier lieu que celui qui se rend responsable d'une exportation illégale de déchets, lorsqu'il est identifié, est tenu de supporter intégralement les dépenses de réintroduction, d'élimination ou de recyclage de ces déchets et qu'il encourt des sanctions pénales. Ce qui s'avère surtout important, souligne le gouvernement allemand, c'est que, à défaut de responsabilité subsidiaire de l'État, les opérateurs du secteur en question ne disposeraient d'aucun débouché, en ce sens que les autres États accepteraient difficilement l'importation de déchets. En définitive, ce seraient ainsi précisément les opérateurs qui exportent dans le cadre du règlement, c'est-à-dire ceux qui contribuent au fonds de solidarité, qui retirent un avantage de ladite responsabilité.

31. Par ailleurs, le caractère adéquat de la rémunération serait garanti par le fait que la loi et le règlement relatifs au fonds prévoient un ajustement du montant de la cotisation versée par chaque opérateur selon la nature et la quantité des déchets exportés et prévoient, en outre, le remboursement des sommes inutilisées pour faire face aux dépenses du fonds. Le gouvernement allemand rappelle que le montant des ressources à la disposition du fonds, prévu initialement à la hauteur de 75 millions de DEM, a, du reste, été par la suite ramené à 16 millions, précisément afin d'aligner le niveau des cotisations des exportateurs sur celui des dépenses effectivement encourues par le fonds.

32. Pour sa part, la Commission fait valoir que la responsabilité subsidiaire de la République fédérale d'Allemagne constitue simplement l'exécution d'une obligation précise lui incombant en application de la convention de Bâle et du règlement n° 259/93 et ne peut dès lors être considérée comme un service rendu aux opérateurs intéressés. Le cas échéant, ce serait, en tout état de cause, le secteur dans son ensemble qui en bénéficierait et non chaque opérateur individuellement. Un tel avantage collectif pour les exportateurs de déchets ne saurait dès lors justifier, à la lumière de l'arrêt Lamaire , que la cotisation au fonds de solidarité ne relève pas de l'interdiction des taxes d'effet équivalent prévue par le traité.

2. Appréciation

33. En substance, ces derniers arguments nous paraissent fondés. En effet, nous ne pensons pas que la responsabilité subsidiaire de la République fédérale d'Allemagne, en vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement, implique un avantage spécifique et bien défini - effectivement et individuellement octroyé aux exportateurs de déchets, au sens de la jurisprudence de la Cour - et que la cotisation au fonds puisse être considérée comme la rémunération adéquate dudit avantage.

34. Différents arguments peuvent être avancés en ce sens. En tout premier lieu, il nous semble qu'il convient de reconsidérer la portée de l'affirmation du gouvernement allemand selon lequel la responsabilité subsidiaire de l'État vise à favoriser la libre circulation des déchets de telle sorte que cette mesure devrait être considérée comme une mesure d'ouverture des marchés. En fait, la circulation intracommunautaire des déchets n'est pas fondée sur le règlement n° 259/93 mais repose directement sur les dispositions du traité qui consacrent la liberté de circulation des marchandises. Cela a été explicitement reconnu par la Cour dans l'arrêt Commission/Belgique (dit des «déchets wallons») , évoqué à plusieurs reprises dans le cadre de la présente affaire, et ne saurait être remis en cause par le fait que, ainsi qu'il ressort du même arrêt, la liberté peut souffrir des restrictions justifiées par la nature particulière des déchets à la lumière des problèmes de nature environnementale que suscite leur gestion .

35. Or le règlement n° 259/93 a précisément imposé des restrictions à la circulation intracommunautaire des déchets fondées sur des exigences de protection de l'environnement et de la santé humaine au sens de l'article 130 R du traité CE (devenu, après modification, article 174 CE). Ainsi que la Cour l'a relevé dans l'arrêt Parlement/Conseil, l'objectif fondamental du règlement n'est pas en fait de faciliter la circulation des déchets, mais de la limiter par le biais d'un système harmonisé de procédures afin d'assurer le respect desdites exigences .

36. En poursuivant sa finalité environnementale, le règlement prend certes également soin d'assurer que les restrictions imposées à la circulation des déchets interfèrent le moins possible dans le fonctionnement du marché intérieur et entend ainsi faciliter les mouvements de déchets qui sont effectués dans le respect de cette finalité. Cependant, il est clair que cet objectif est strictement accessoire par rapport à la finalité environnementale du règlement .

37. Or il nous semble incontestable que la responsabilité subsidiaire de l'État prévue à l'article 33, paragraphe 2, du règlement remplit sa fonction essentielle précisément dans le cadre de la finalité environnementale poursuivie par le règlement dans la mesure où elle contribue à garantir qu'aucun mouvement transfrontière de déchets ne soit mis en oeuvre à défaut de garanties adéquates en termes de protection de l'environnement et de la santé. Dans le prolongement de ce qui vient d'être dit, nous ne pensons pas en revanche que cette responsabilité puisse avoir l'autre finalité dans le cadre du règlement, à savoir faciliter la circulation des déchets . Dans l'absolu, on pourrait également penser que, précisément parce que le règlement vise à éviter la mise en oeuvre d'exportations qui n'offrent pas les garanties suffisantes pour la protection de l'environnement et de la santé, cette responsabilité favorise indirectement les exportations qui, mises en oeuvre conformément au règlement, offrent au contraire de telles garanties.

38. Cela ne nous semble toutefois pas suffisant pour soutenir, à l'instar du gouvernement allemand, que lors d'une exportation de déchets chaque opérateur économique retire un avantage de la possibilité qui lui est ouverte à cet effet par la responsabilité subsidiaire de l'État et qu'à ce titre il est appelé à contribuer aux charges afférentes. Cette thèse ne serait fondée que si la possibilité même d'exporter des déchets découlait de la responsabilité en question: le cas échéant, on pourrait considérer que la personne qui exporte est celle qui retire un avantage effectif et individuel de la mesure en question. Or, il n'en est pas ainsi, comme dans le cas d'espèce, lorsque l'avantage offert aux opérateurs consiste simplement en une amélioration des possibilités d'exportation. Dans une telle situation, il demeure tout à fait difficile de considérer si et dans quelle mesure la responsabilité subsidiaire de l'État a facilité une opération d'exportation donnée et de pouvoir affirmer que la cotisation au fonds ne revient qu'à rémunérer cette facilité. En d'autres termes, nous ne pensons pas qu'il soit possible d'affirmer dans de telles circonstances que, dès lors qu'une exportation de déchets donnée intervient, l'opérateur économique bénéficie de la responsabilité subsidiaire de l'État de manière spécifique et individuelle par rapport aux autres opérateurs intéressés.

39. Il nous semble en définitive qu'est vérifiée en l'espèce, ainsi que l'a souligné la Commission, une situation très proche de celle en cause dans l'arrêt Lamaire . Dans cette affaire, la Cour était appelée à préciser si une cotisation obligatoire à un office de promotion de produits agricoles, imposée aux exportateurs de ces produits et déterminée selon la quantité exportée, constituait ou non une taxe d'effet équivalent à un droit de douane. La Cour a répondu par l'affirmative en relevant que cette cotisation était destinée à financer, en général, l'activité de promotion commerciale exercée par l'office et ne constituait pas, dès lors, la contrepartie d'un avantage, spécifique ou individualisé, procuré à l'opérateur économique . Cela ne saurait en effet impliquer une amélioration éventuelle des possibilités d'exportation des produits agricoles du fait de l'activité exercée par l'office de promotion.

40. Il nous semble possible de raisonner en des termes similaires dans le cas d'espèce: une mesure, à savoir la responsabilité subsidiaire de l'État en vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement n° 259/93, qui a pour effet d'améliorer les possibilités d'exportations de déchets à partir de l'Allemagne, peut comporter un avantage de caractère général et diffus pour la catégorie des opérateurs économiques en matière d'exportation de déchets dans son ensemble mais ne procure en aucun cas un avantage effectif et individuel aux opérateurs économiques intéressés. Ainsi qu'il a déjà été relevé à plusieurs reprises , cela découle précisément du fait qu'il nous semble particulièrement difficile d'identifier une corrélation ponctuelle entre cette responsabilité subsidiaire et la réalisation d'une opération commerciale donnée d'exportation de déchets, à même d'établir un rapport synallagmatique entre les meilleures opportunités offertes par la responsabilité en question et la cotisation mise à la charge des exportateurs.

41. À la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons par conséquent que le gouvernement allemand n'a pas été à même d'établir que la cotisation au fonds de solidarité constitue la rémunération adéquate d'un service effectivement et individuellement rendu aux opérateurs économiques au sens de la jurisprudence de la Cour.

42. Cette conclusion s'en trouve du reste confortée par la manière même dont l'intervention de l'État, et en l'espèce celle du fonds de solidarité, est articulée au sens de l'article 33, paragraphe 2, du règlement. Ainsi que nous l'avons vu, la responsabilité subsidiaire prévue par cette disposition peut être invoquée pour couvrir les frais de réintroduction, de suppression ou de valorisation des déchets dans deux hypothèses: en premier lieu, lorsqu'il n'a pas été possible de mener à terme une exportation de déchets selon les modalités prévues et autorisées par les autorités compétentes des États membres intéressés (article 25, paragraphe 1, du règlement); en second lieu, dans les hypothèses de déchets illégalement exportés, c'est-à-dire, en substance, à défaut de notification et/ou d'autorisation préalables, ou avec une notification inexacte ou falsifiée ou encore en vue d'une suppression ou d'une valorisation en violation des règles communautaires ou internationales, dès lors que l'exportation illégale de déchets est imputable à l'opérateur qui l'a notifiée ou qui y était tenu en vertu des dispositions du règlement (article 26, paragraphe 1, du règlement) . Il y a lieu de considérer toutefois, d'une part, qu'en général l'éventualité de ces dépenses est couverte par la garantie spécifique obligatoirement constituée par les exportateurs au moment de la notification au sens de l'article 27 du règlement; d'autre part, dans le cas d'espèce, en vertu de la loi et du règlement concernant le fonds, les exportateurs sont également tenus par là même à cotiser au fonds de solidarité.

43. Or il résulte du caractère subsidiaire de la responsabilité en question, qui n'entre en jeu que lorsqu'il est impossible de mettre à la charge de l'exportateur intéressé les dépenses de réintroduction, de suppression ou de valorisation des déchets, que la République fédérale d'Allemagne - et donc le fonds - est appelée à intervenir, en vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement, précisément dans les cas (de trafic illégal de déchets) dans lesquels les exportateurs intéressés n'ont pas contribué au fonds ou, pour le moins, n'ont pas contribué de manière conforme aux dispositions en question .

44. On ne peut certes exclure que le fonds est également appelé à intervenir dans les hypothèses dans lesquelles la garantie obligatoire prévue à l'article 27 du règlement a été effectivement constituée; toutefois, cela ne pourrait être vérifié que si ladite garantie s'avérait, pour quelque raison que ce soit, insuffisante ou inopérante et si l'exportateur n'était pas en mesure de faire face aux frais engagés. L'éventualité d'une intervention du fonds à ce titre nous semble dès lors plus improbable que dans les hypothèses de trafic illégal de déchets, pour lesquelles il n'y a pas eu de notification (et où l'on peut dès lors présumer que l'exportateur responsable n'est pas connu, que la garantie prévue à l'article 27 n'a pas été constituée et que la cotisation au fonds n'a pas été versée) ou que la notification est inexacte ou falsifiée (et où dès lors ni la garantie précitée ni la cotisation au fonds n'ont été correctement mises en oeuvre).

45. Dans ces circonstances, nous ne percevons pas ce en quoi consiste l'avantage certain et déterminé que l'exportateur qui cotise au fonds de solidarité pourrait retirer de l'existence de la responsabilité subsidiaire de l'État de manière à pouvoir considérer que la cotisation au fonds constitue la rémunération adéquate de cet avantage.

46. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous estimons, par conséquent, que les arguments du gouvernement allemand sur la nature de rémunération de la cotisation au fonds de solidarité doivent être rejetés.

C - Sur la cotisation versée en tant que mesure imposée par le droit communautaire aux fins de promouvoir la libre circulation des marchandises

1. Arguments des parties

47. Ainsi qu'il a déjà été vu , pour exclure la violation alléguée des articles 23 CE et 25 CE, la République fédérale d'Allemagne invoque différents arrêts de la Cour qui réfutent dans certaines circonstances la nature de taxe d'effet équivalent à des droits de douane, de prélèvements intervenant à l'occasion de contrôles à l'exportation ou à l'importation prescrits par le droit communautaire. Le gouvernement allemand soutient qu'il y a lieu d'apprécier la cotisation au fonds de solidarité de la même manière . Le gouvernement allemand rappelle notamment que, selon la jurisprudence de la Cour, ces charges ne sauraient être qualifiées de taxes d'effet équivalent dès lors qu'elles sont perçues à l'occasion de contrôles obligatoires et uniformes pour l'ensemble des produits concernés dans la Communauté, qui sont prévus par le droit communautaire dans l'intérêt général de la Communauté et qui favorisent la libre circulation des marchandises. Le montant de ces charges ne doit pas en outre dépasser le coût réel des contrôles en question .

48. Selon le gouvernement allemand, toutes ces conditions seraient réunies dans le cas d'espèce. En tout premier lieu, à l'instar des contrôles susmentionnés, la responsabilité subsidiaire de l'État serait prévue par le droit communautaire dans l'intérêt de la libre circulation des marchandises, puisqu'elle vise à faciliter et à promouvoir la circulation des déchets dans le respect des exigences de protection de l'environnement liées à la nature particulière des déchets. Ladite responsabilité revêtirait ensuite un caractère obligatoire et uniforme pour tous les déchets dans la Communauté. Enfin, le montant des cotisations prévues par la loi sur le fonds ne dépasserait pas les coûts réels effectifs engagés par l'État fédéral au titre de l'exécution des obligations découlant de cette responsabilité; chaque contribution, envisagée de manière isolée, serait en outre proportionnée à l'avantage que chaque opérateur retirerait individuellement de ladite responsabilité.

49. La Commission conteste la thèse du gouvernement allemand en soutenant notamment, pour autant qu'il nous est donné de comprendre, que la responsabilité subsidiaire prévue à l'article 33, paragraphe 2, du règlement n° 259/93 n'a pas pour objectif de faciliter ou de promouvoir la libre circulation des déchets. La Commission conteste également que les modalités de calcul de la cotisation litigieuse établies dans la loi et dans le règlement relatifs au fonds permettent d'ajuster le montant sur les coûts réels de la mesure en question au sens de la jurisprudence de la Cour .

2. Appréciation

50. À cet égard, les objections soulevées par la Commission nous semblent fondées en substance, tant en ce qui concerne l'appréciation de la finalité de la responsabilité en question qu'en ce qui a trait au rapport entre la cotisation mise à la charge des exportateurs et les coûts afférents à cette responsabilité, et ce pour les raisons suivantes.

a) Sur la qualification de la responsabilité subsidiaire de l'État en tant que mesure destinée à favoriser la libre circulation des marchandises

51. En premier lieu, nous pensons également que l'on ne saurait qualifier la responsabilité subsidiaire de l'État prévue par le règlement n° 259/93 de mesure destinée à favoriser la libre circulation des marchandises (en l'espèce des déchets) eu égard en particulier aux contrôles qui font l'objet des arrêts invoqués par le gouvernement allemand. En fait, ainsi que nous l'avons déjà précisé plus haut, quand bien même on ne saurait exclure que la responsabilité subsidiaire de l'État a pour effet indirect de favoriser les exportations des déchets effectuées conformément à la finalité environnementale du règlement en question, cette responsabilité a un objectif essentiel et un effet principal différents .

52. Il ressort ainsi clairement de la jurisprudence relative à la légalité des charges prélevées à l'occasion de contrôles sur les marchandises importées ou exportées que, dans les hypothèses considérées, il s'agissait au contraire de mesures dont l'objectif principal et essentiel était d'éliminer les obstacles - actuels ou potentiels - aux échanges intracommunautaires résultant de l'application unilatérale de mesures conformes à l'article 36 du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE). Ce sont ces mesures en question que la Cour a considérées comme étant destinées à faciliter la libre circulation des marchandises. Aussi, puisque ces contrôles sont destinés à supprimer les obstacles aux échanges, le fait que les coûts afférents mis à la charge des exportateurs ou des importateurs aient une incidence sur le prix des marchandises en question ne produit pas en soi l'effet, propre aux droits de douane, d'entraver la circulation de ces marchandises .

53. En s'en tenant aux arrêts cités par les parties, nous relevons notamment que, dans l'arrêt Bauhuis , la Cour a considéré qu'étaient compatibles avec l'interdiction des taxes d'effet équivalent les charges prélevées dans le cadre de contrôles sanitaires à l'exportation d'animaux vivants effectués en application de la directive 64/432/CE , dont l'objectif est précisément de supprimer les obstacles aux échanges résultant des divergences des législations des États membres en matière de prescriptions sanitaires dans le domaine vétérinaire par l'institution d'un système harmonisé de contrôles . De même, dans les arrêts Commission/Pays-Bas et Bakker Hillegom , la Cour a admis la légalité de redevances perçues à l'exportation dans le cadre de contrôles phytosanitaires prévus par une convention internationale à laquelle étaient parties tous les États membres, en vue d'éliminer la duplicité des contrôles aux frontières . En outre, dans l'arrêt Commission/Allemagne , la Cour a jugé légale l'imposition d'une taxe destinée à compenser les coûts des contrôles vétérinaires effectués à l'importation d'animaux institués par la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 109, p. 8), au titre de l'harmonisation destinée à éliminer les obstacles techniques aux échanges résultant de la divergence des législations nationales en matière de transport d'animaux .

54. La finalité de la responsabilité subsidiaire assignée aux États membres par l'article 33, paragraphe 2, du règlement n° 259/93 est fondamentalement différente de celle des mesures susmentionnées en ce sens qu'elle ne constitue pas, à notre sens et ainsi que nous l'avons déjà précisé , une mesure destinée à favoriser la libre circulation des marchandises au sens de la jurisprudence de la Cour en matière de taxes perçues lors de contrôles à l'exportation ou à l'importation. Il en est d'autant moins ainsi si l'on considère dans le présent contexte que la notion de «mesure destinée à faciliter la libre circulation des marchandises» définit la portée d'une exception au principe fondamental d'interdiction des taxes d'effet équivalent consacré aux articles 23 CE et 25 CE . Il en résulte, de toute évidence, qu'il y a lieu d'interpréter cette notion de manière restrictive et d'en exclure par conséquent les mesures qui n'ont pas principalement et essentiellement cet objectif.

b) Sur le rapport entre les cotisations versées par les exportateurs et le coût réel de la mesure en question

55. En second lieu, il nous semble qu'il convient également d'exclure que la contribution au fonds de solidarité satisfait la condition ultérieure dégagée par la jurisprudence concernant le rapport entre le coût des contrôles et le montant de la cotisation ou de la charge pécuniaire imposée à l'opérateur. Ainsi qu'il est connu, dans l'arrêt Bakker Hillegom précité, la Cour a clarifié la portée de cette condition en affirmant que cette dernière «ne peut être considérée comme remplie qu'en présence d'un lien direct entre le montant de la redevance et le contrôle concret à l'occasion duquel la redevance est perçue» et que «un tel lien existe lorsque le montant de la redevance est calculé en fonction de la durée du contrôle, du nombre de personnes qui sont affectées, des frais matériels, des frais généraux ou, éventuellement, d'autres facteurs du même genre, ce qui n'exclut pas une évaluation forfaitaire des coûts du contrôle, par exemple par un tarif horaire fixe» . Il n'est donc permis de répercuter sur l'opérateur économique intéressé que les coûts réels du contrôle concret à l'occasion duquel il est demandé à l'opérateur de verser la cotisation ou la charge en question.

56. Or il ressort du dossier de l'affaire que le montant de la cotisation due par chaque opérateur au fonds de solidarité est calculé sur la base du poids et de la nature des déchets exportés et que les sommes non utilisées par le fonds au terme d'une période de trois ans sont restituées au prorata aux cotisants . Dans l'absolu, un système ainsi conçu pourrait effectivement laisser penser que les cotisations mises à la charge des exportateurs de déchets correspondent en définitive aux dépenses engagées par la République fédérale d'Allemagne au titre de l'exécution des obligations qui résultent de sa responsabilité subsidiaire en vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement n° 259/93 . Nous relevons toutefois que, quand bien même cela serait le cas, il n'en demeure pas moins qu'il s'agirait d'un rapport entre l'intégralité, d'une part, des montants versés par les exportateurs et, d'autre part, des dépenses effectuées par le fonds. Une telle correspondance n'est en aucun cas suffisante pour remplir la condition d'un lien direct entre les cotisations et les coûts qui, ainsi que nous venons de le voir, doit être établi au niveau individuel et spécifique.

57. Les mêmes considérations en ce qui concerne la notion de «mesure destinée à faciliter la libre circulation des marchandises» valent par ailleurs à cet endroit. De la même manière, la notion de «lien direct» définit la portée d'une exception au principe général d'interdiction de taxe d'effet équivalent et doit dès lors être interprétée de manière restrictive . Pour cette raison également, il convient d'exclure qu'un rapport générique établi, comme dans le cas d'espèce, entre le montant total des cotisations mises à la charge des opérateurs et celui des coûts à la charge de l'administration relève d'une telle notion.

58. Indépendamment des considérations qui précèdent, nous ne percevons pas les raisons pour lesquelles, à la lumière des dispositions du droit communautaire et allemand pertinentes, on pourrait affirmer l'existence d'un lien direct, au sens de la jurisprudence, entre les cotisations mises à la charge de l'exportateur de déchets et les coûts de l'activité concrètement mise en oeuvre par l'administration à cet égard. Nous avons déjà présenté les raisons pour lesquelles nous estimons que la responsabilité subsidiaire prévue par l'article 33, paragraphe 2, du règlement ne constitue pas un service rendu individuellement et effectivement à chaque exportateur de déchets. Les mêmes raisons permettent de considérer qu'il n'existe pas un lien direct entre les cotisations et les coûts. Nous avons vu, en fait, que la responsabilité subsidiaire peut tout au plus consister en un avantage collectif et diffus pour la catégorie des opérateurs économiques intéressés dans son ensemble; de toute évidence, cela ne permet pas de constater que la mise en oeuvre de la responsabilité produit des effets à l'égard d'un opérateur en particulier et de fixer le coût mis à la charge de ce dernier .

59. On ne pourrait aboutir à une conclusion différente eu égard aux modalités concrètes de la mise en oeuvre de l'intervention de la République fédérale d'Allemagne en vertu de l'article 33, paragraphe 2, précité. Ainsi qu'il a été vu, le fonds intervient en effet indépendamment du fait que l'opérateur intéressé ait ou non contribué et, surtout, dans les situations dans lesquelles la cotisation n'a pas été versée. De ce point de vue également, il ne nous semble pas dès lors possible d'établir un lien entre le montant de la cotisation exigée de l'opérateur individuel et le coût de l'activité, quand bien même celle-ci a été mise en oeuvre à son égard .

60. Cela étant précisé, nous devons en tout état de cause souligner que, conformément à l'article 33, paragraphe 1, du règlement n° 259/93, les coûts administratifs afférents à la procédure de notification des exportations de déchets et de contrôles éventuellement nécessaires sont déjà imputés aux opérateurs en vertu de l'obligation mise à leur charge de contribuer au fonds de solidarité . À notre sens, ce sont bien plutôt ces coûts, et non les cotisations au fonds, qui pourraient relever des obligations imposées par la législation communautaire.

61. Par conséquent, il nous semble que les arguments du gouvernement allemand sur ce point doivent également être rejetés.

D - Éléments de conclusion

62. L'ensemble des considérations qui précèdent nous amène à estimer que la cotisation au fonds de solidarité institué par la loi du 30 septembre 1994 relève de l'interdiction consacrée aux articles 23 CE et 25 CE et qu'il y a dès lors lieu de constater un manquement de la part de la République fédérale d'Allemagne.

IV - Sur les dépens

63. Au sens de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Dans la mesure où nous considérons que le recours doit être accueilli, nous proposons que la République fédérale d'Allemagne soit condamnée aux dépens, la Commission ayant conclu en ce sens.

V - Conclusions

64. Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de déclarer que:

«1) En soumettant les mouvements de déchets à partir de son territoire à une cotisation obligatoire au fonds de solidarité institué par la loi du 30 septembre 1994, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 23 CE et 25 CE.

2) La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.»