CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERARD HOGAN

présentées le 23 septembre 2021 ( 1 )

Affaire C‑165/20

ET en tant que liquidateur de Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG (AB KG)

contre

République fédérale d’Allemagne

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2003/87/CE – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Directive 2008/101/CE – Intégration des activités aériennes – Allocation à titre gratuit aux transporteurs aériens de quotas “aviation” pour la période d’échange 2013‑2020 – Cessation des activités aériennes en 2017 pour cause d’insolvabilité de l’exploitant d’aéronef – Retrait des quotas d’émission pour les années 2018‑2020 – Principe de sécurité juridique – Règlement (UE) no 389/2013 – Article 10, paragraphe 5, article 29, article 55, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 3, et article 56 – Validité – Demande d’allocation non adjugée à l’expiration d’une période d’échange – Transfert vers la prochaine période d’échange »

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle du Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) du 30 mars 2020, déposée au greffe de la Cour le 16 avril 2020, a été soumise dans le cadre d’une procédure opposant ET [agissant en qualité d’administrateur judiciaire de la société Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG) (ci-après « Air Berlin »)] à la République fédérale d’Allemagne (ci-après la « partie défenderesse ») [représentée par la Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (service d’échange de quotas d’émission de l’Office fédéral de l’environnement, Allemagne, ci-après le « service d’échange »)]. Les questions préjudicielles présentées concernent, en substance, le point de savoir comment traiter, dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité, les quotas d’émission de gaz à effet de serre précédemment alloués à un exploitant d’aéronef une fois que ce dernier a cessé son activité.

2. Cette procédure concerne, notamment, la décision du service d’échange du 28 février 2018 de retirer une partie de l’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre précédemment alloués à titre gratuit à Air Berlin, un exploitant d’aéronef commercial. Ces quotas correspondaient à la période d’échange des quotas d’émission 2013‑2020. Le retrait qui concernait spécifiquement les années 2018 à 2020 était fondé sur le fait qu’en octobre 2017 Air Berlin avait cessé ses activités aériennes pour cause d’insolvabilité.

3. La Cour est ainsi appelée à interpréter certaines dispositions de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil ( 2 ), telle que modifiée en particulier par la directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, modifiant la directive 2003/87 afin d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre ( 3 ), et du règlement (UE) no 389/2013 de la Commission, du 2 mai 2013, établissant un registre de l’Union conformément à la directive 2003/87 et aux décisions no 280/2004/CE et no 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les règlements (UE) no 920/2010 et (UE) no 1193/2011 de la Commission ( 4 ).

4. Cette demande de décision préjudicielle soulève par conséquent la question plus large consistant à savoir dans quelle mesure de tels quotas qui avaient été alloués à titre gratuit peuvent être considérés comme une forme d’actifs incorporels qui peuvent être échangés indépendamment des circonstances actuelles de l’exploitant d’aéronef auquel ils avaient été initialement alloués.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive 2003/87

5. Les considérants 5 et 7 de la directive 2003/87 disposent : « (5) [L’Union européenne] et ses États membres sont convenus de remplir conjointement leurs engagements de réduire les émissions anthropiques de gaz à effet de serre dans le cadre du protocole de Kyoto, conformément à la décision 2002/358/CE. La présente directive contribue à réaliser les engagements de [l’Union] et de ses États membres de manière plus efficace, par le biais d’un marché européen performant de quotas d’émission de gaz à effet de serre et en nuisant le moins possible au développement économique et à l’emploi. [...] (7) Il est nécessaire d’adopter des dispositions [de l’Union] relatives à l’allocation de quotas par les États membres, afin de contribuer à préserver l’intégrité du marché intérieur et d’éviter des distorsions de concurrence. »

6. Le considérant 20 de la directive 2008/101 modifiant la directive 2003/87 et qui concerne les activités aériennes dispose : « Afin d’éviter les distorsions de concurrence, il convient de définir une méthode d’allocation harmonisée pour déterminer la quantité totale de quotas à allouer et pour distribuer les quotas aux exploitants d’aéronefs. Il convient d’attribuer un certain pourcentage des quotas par mise aux enchères, suivant des règles qui seront définies par la Commission. Il convient qu’une réserve spéciale de quotas soit constituée afin de garantir l’accès au marché des nouveaux exploitants d’aéronefs et d’aider les exploitants d’aéronefs qui augmentent fortement le nombre de tonnes-kilomètres qu’ils effectuent. Il convient que les exploitants d’aéronefs qui cessent leurs activités continuent de recevoir des quotas jusqu’à la fin de la période pour laquelle des quotas ont déjà été attribués à titre gratuit. »

7. Je marque ici une pause pour souligner que la dernière phrase du considérant 20 de cette directive – que j’ai pris la liberté de mettre en exergue – fait l’objet d’une certaine controverse dans la présente affaire dans la mesure où la Commission européenne soutient qu’elle a été introduite et maintenue par erreur dans la directive 2003/87. Je reviendrai bien entendu sur ce point dans la suite des présentes conclusions, mais il pourrait être pratique dans l’immédiat de continuer à exposer les dispositions pertinentes.

8. Aux termes de l’article 1er de la directive 2003/87, intitulé « Objet » : « La présente directive établit un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans [l’Union] [...] afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes. »

9. L’article 2 de cette directive, intitulé « Champ d’application », est libellé comme suit : « 1. La présente directive s’applique aux émissions résultant des activités indiquées à l’annexe I et aux gaz à effet de serre énumérés à l’annexe II. [...] »

10. L’article 3 de ladite directive, intitulé « Définitions », prévoit : « Aux fins de la présente directive, on entend par : [...] b) “émissions”, le rejet dans l’atmosphère de gaz à effet de serre, à partir de sources situées dans une installation, ou le rejet, à partir d’un aéronef effectuant une activité aérienne visée à l’annexe I, de gaz spécifiés en rapport avec cette activité ; [...] o) “exploitant d’aéronef”, la personne qui exploite un aéronef au moment où il effectue une activité aérienne visée à l’annexe I ou, lorsque cette personne n’est pas connue ou n’est pas identifiée par le propriétaire de l’aéronef, le propriétaire de l’aéronef lui-même ; [...] »

11. L’article 3 bis a été inséré par la directive 2008/101 au chapitre II, intitulé « Aviation », de la directive 2003/87. Cet article, intitulé « Champ d’application », est libellé comme suit : « Les dispositions du présent chapitre s’appliquent à l’allocation et à la délivrance de quotas pour les activités aériennes visées à l’annexe I. »

12. Aux termes de l’article 3 quater de la directive 2003/87, intitulé « Quantité totale de quotas pour l’aviation » : « 1. La quantité totale de quotas à allouer aux exploitants d’aéronefs pour la période allant du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2012 correspond à 97 % des émissions historiques du secteur de l’aviation. 2. La quantité totale de quotas à allouer aux exploitants d’aéronefs pour la période visée à l’article 13, débutant au 1er janvier 2013, et en l’absence de toute modification à la suite de l’examen prévu à l’article 30, paragraphe 4, pour chaque période ultérieure, correspond à 95 % des émissions historiques du secteur de l’aviation, multipliées par le nombre d’années de la période. [...] 3 bis. Toute allocation de quotas pour des activités aériennes à destination et en provenance d’aérodromes situés dans des pays en dehors de l’Espace économique européen (EEE) après le 31 décembre 2023 fait l’objet du réexamen visé à l’article 28 ter. [...] »

13. L’article 3 quinquies de la directive 2003/87, intitulé « Méthode d’allocation des quotas pour l’aviation par mise aux enchères », prévoit : « 1. Pendant la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 1, 15 % des quotas sont mis aux enchères. 2. À compter du 1er janvier 2013, 15 % des quotas sont mis aux enchères. La Commission réalise une étude de la capacité du secteur de l’aviation à répercuter le coût du CO2 sur ses clients, en liaison avec le [système d’échange de quotas d’émission (SEQE)] de l’Union européenne et le mécanisme de marché mondial élaboré par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Cette étude évalue la capacité du secteur de l’aviation à répercuter le coût des unités d’émission requises, en comparant celle-ci à celle des secteurs industriels et du secteur de l’électricité, en vue de faire une proposition visant à accroître le pourcentage des mises aux enchères conformément au réexamen visé à l’article 28 ter, paragraphe 2, compte tenu de l’analyse des coûts répercutés et eu égard à l’alignement sur d’autres secteurs et à la compétitivité entre différents modes de transport. 3. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 23 afin de compléter la présente directive en ce qui concerne les modalités de la mise aux enchères, par les États membres, des quotas pour l’aviation, conformément aux paragraphes 1 et 2 du présent article ou à l’article 3 septies, paragraphe 8. Le nombre de quotas que chaque État membre met aux enchères pendant chaque période est proportionnel à la part de cet État membre dans le total des émissions de l’aviation attribuées pour tous les États membres pour l’année de référence, déclarées conformément à l’article 14, paragraphe 3, et vérifiées conformément à l’article 15. Pour la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 1, l’année de référence est 2010, et pour chaque période ultérieure visée à l’article 3 quater, l’année de référence est l’année civile se terminant vingt-quatre mois avant le début de la période à laquelle se rapporte la mise aux enchères. Les actes délégués garantissent le respect des principes énoncés à l’article 10, paragraphe 4, premier alinéa. [...] »

14. L’article 3 sexies de la directive 2003/87, intitulé « Octroi et délivrance de quotas aux exploitants d’aéronefs », prévoit : « 1. Pour chacune des périodes visées à l’article 3 quater, chaque exploitant d’aéronef peut solliciter l’allocation de quotas, qui sont délivrés à titre gratuit. Une demande peut être introduite en soumettant à l’autorité compétente de l’État membre responsable les données relatives aux tonnes-kilomètres vérifiées pour les activités aériennes visées à l’annexe I menées par l’exploitant d’aéronef pendant l’année de surveillance. Aux fins du présent article, l’année de surveillance est l’année civile se terminant vingt-quatre mois avant le début de la période à laquelle la demande se rapporte, conformément aux annexes IV et V, ou l’année 2010, en ce qui concerne la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 1. Toute demande est introduite au moins vingt et un mois avant le début de la période à laquelle elle se rapporte ou d’ici au 31 mars 2011, en ce qui concerne la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 1. 2. Dix-huit mois au moins avant le début de la période à laquelle la demande se rapporte ou d’ici au 30 juin 2011, en ce qui concerne la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 1, les États membres soumettent à la Commission les demandes reçues au titre du paragraphe 1. 3. Quinze mois au moins avant le début de chacune des périodes visées à l’article 3 quater, paragraphe 2, ou d’ici au 30 septembre 2011, en ce qui concerne la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 1, la Commission calcule et adopte une décision indiquant : a) la quantité totale de quotas à allouer pour cette période conformément à l’article 3 quater ; b) le nombre de quotas à mettre aux enchères pour cette période conformément à l’article 3 quinquies ; c) le nombre de quotas à prévoir au titre de la réserve spéciale pour les exploitants d’aéronefs pour cette période conformément à l’article 3 septies, paragraphe 1 ; d) le nombre de quotas à délivrer gratuitement pour cette période obtenu en soustrayant le nombre de quotas visé aux points b) et c) de la quantité totale de quotas déterminée en application du point a) ; et e) le référentiel à utiliser pour allouer à titre gratuit des quotas aux exploitants d’aéronefs dont les demandes ont été soumises à la Commission conformément au paragraphe 2. Le référentiel visé au point e), exprimé en quotas par tonnes-kilomètres, est calculé en divisant le nombre de quotas visé au point d) par la somme des tonnes-kilomètres consignées dans les demandes soumises à la Commission conformément au paragraphe 2. 4. Dans les trois mois suivant l’adoption, par la Commission, d’une décision au titre du paragraphe 3, chaque État membre responsable calcule et publie : a) le total des quotas alloués pour la période concernée à chaque exploitant d’aéronef dont la demande est soumise à la Commission conformément au paragraphe 2, calculé en multipliant les tonnes-kilomètres consignées dans la demande par le référentiel visé au paragraphe 3, [sous] e) ; et b) les quotas alloués à chaque exploitant d’aéronef pour chaque année, ce chiffre étant déterminé en divisant le total des quotas pour la période en question, calculé conformément au point a), par le nombre d’années dans la période pour laquelle cet exploitant d’aéronef réalise une des activités aériennes visées à l’annexe I. 5. Au plus tard le 28 février 2012 et le 28 février de chaque année suivante, l’autorité compétente de l’État membre responsable délivre à chaque exploitant d’aéronef le nombre de quotas alloué à cet exploitant pour l’année en question en application du présent article ou de l’article 3 septies. »

15. Aux termes de l’article 3 septies de la directive 2003/87, intitulé « Réserve spéciale pour certains exploitants d’aéronefs » : « 1. Pour chaque période visée à l’article 3 quater, paragraphe 2, 3 % de la quantité totale des quotas à allouer sont versés dans une réserve spéciale constituée pour les exploitants d’aéronefs : a) qui commencent à exercer une activité aérienne relevant de l’annexe I après l’année de surveillance pour laquelle les données relatives aux tonnes-kilomètres ont été communiquées conformément à l’article 3 sexies, paragraphe 1, pour une période visée à l’article 3 quater, paragraphe 2 ; ou b) dont les données relatives aux tonnes-kilomètres traduisent une augmentation annuelle moyenne supérieure à 18 % entre l’année de surveillance pour laquelle les données relatives aux tonnes-kilomètres ont été communiquées conformément à l’article 3 sexies, paragraphe 1, pour une période visée à l’article 3 quater, paragraphe 2, et la deuxième année civile de cette période ; et dont les activités visées au point a), ou le surcroît d’activités visé au point b), ne s’inscrivent pas, pour partie ou dans leur intégralité, dans le cadre de la poursuite d’une activité aérienne exercée auparavant par un autre exploitant d’aéronef. 2. Un exploitant d’aéronef remplissant les conditions définies au paragraphe 1 peut demander qu’on lui alloue à titre gratuit des quotas provenant de la réserve spéciale ; à cette fin, il adresse une demande à l’autorité compétente de l’État membre responsable. Cette demande doit être introduite au plus tard le 30 juin de la troisième année de la période visée à l’article 3 quater, paragraphe 2, à laquelle elle se rapporte. En application du paragraphe 1, [sous] b), un exploitant de lignes aériennes ne peut se voir allouer plus de 1000000 quotas. [...] 8. Le cas échéant, les États membres mettent aux enchères les quotas demeurant dans la réserve spéciale. »

16. L’article 10 bis, paragraphe 19, de la directive 2003/87, dispose : « Aucun quota n’est alloué à titre gratuit à une installation qui a cessé son activité, sauf si l’exploitant apporte à l’autorité compétente, pour cette installation, la preuve de la reprise de la production dans un délai précis et raisonnable. Les installations dont l’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre a expiré ou a été retirée et les installations dont l’activité ou la reprise d’activité est techniquement impossible sont considérées comme ayant cessé leurs activités. »

17. Aux termes de l’article 12 de la directive 2003/87, intitulé « Transfert, restitution et annulation de quotas » : « 1. Les États membres s’assurent que les quotas puissent être transférés entre : a) personnes dans l’Union ; b) personnes dans l’Union et personnes dans des pays tiers où ces quotas sont reconnus conformément à la procédure prévue à l’article 25, sans restrictions autres que celles contenues dans la présente directive ou adoptées en application de celle-ci. [...] 2 bis. Les États membres responsables s’assurent que, au plus tard le 30 avril de chaque année, chaque exploitant d’aéronef restitue un nombre de quotas égal au total des émissions de l’année civile précédente, vérifiées conformément à l’article 15, résultant des activités aériennes visées à l’annexe I pour lesquelles il est considéré comme l’exploitant de l’aéronef. Les États membres veillent à ce que les quotas restitués conformément au présent paragraphe soient ensuite annulés. [...] »

18. L’article 13 de la directive 2003/87, intitulé « Validité des quotas », prévoit : « Les quotas délivrés à partir du 1er janvier 2013 sont valables pour une durée indéterminée. Les quotas délivrés à partir du 1er janvier 2021 comportent une mention indiquant au cours de quelle période de dix ans à compter du 1er janvier 2021 ils ont été délivrés, et ils sont valables pour les émissions produites dès la première année de cette période. »

19. Aux termes de l’article 19 de cette directive, intitulé « Registres » : « 1. Les quotas délivrés à compter du 1er janvier 2012 sont détenus dans le registre communautaire pour exécuter les opérations relatives à la tenue des comptes de dépôt ouverts dans l’État membre et à l’allocation, à la restitution et à l’annulation des quotas prévues dans les actes de la Commission visé[s] au paragraphe 3. [...] 3. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 23 afin de compléter la présente directive en définissant toutes les exigences nécessaires concernant le registre de l’Union pour la période d’échange commençant le 1er janvier 2013 et les périodes ultérieures, sous la forme de bases de données électroniques normalisées contenant des éléments de données communs qui permettent de suivre la délivrance, la détention, le transfert et l’annulation de quotas, selon le cas, et de garantir l’accès du public et la confidentialité en tant que de besoin. Lesdits actes délégués prévoient également des dispositions de mise en œuvre des règles relatives à la reconnaissance mutuelle des quotas dans le cadre d’accords visant à lier les systèmes d’échange de droits d’émission. 4. Les actes visés au paragraphe 3 [contiennent] les modalités appropriées pour que le registre communautaire puisse effectuer les transactions et autres opérations nécessaires à la mise en œuvre des arrangements visés à l’article 25, paragraphe 1 ter. Lesdits actes [comprennent] également les modalités de gestion des modifications et des incidents dans le registre communautaire en ce qui concerne les points relevant du paragraphe 1 du présent article. [Ils contiennent] les modalités appropriées pour que le registre communautaire puisse garantir aux États membres la possibilité de prendre des initiatives concernant l’amélioration de l’efficacité, la gestion des frais administratifs et les mesures de contrôle de la qualité. »

20. L’article 20 de la directive 2003/87, intitulé « Administrateur central », prévoit : « 1. La Commission désigne un administrateur central chargé de tenir un journal indépendant des transactions dans lequel sont consignés les quotas délivrés, transférés et annulés. 2. L’administrateur central effectue, par le journal indépendant des transactions, un contrôle automatisé de chaque transaction enregistrée, afin de vérifier que la délivrance, le transfert et l’annulation de quotas ne sont entachés d’aucune irrégularité. [...] »

21. L’article 28 bis de cette directive, intitulé « Dérogations applicables par anticipation de la mise en œuvre du mécanisme de marché mondial de l’OACI », dispose : « 1. Par dérogation à l’article 12, paragraphe 2 bis, à l’article 14, paragraphe 3, et à l’article 16, les États membres considèrent que les exigences énoncées dans lesdites dispositions sont satisfaites et ne prennent aucune mesure à l’encontre des exploitants d’aéronefs en ce qui concerne : a) toutes les émissions de vols à destination et en provenance d’aérodromes situés dans des pays en dehors de l’EEE pour chaque année civile du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2023, sous réserve du réexamen visé à l’article 28 ter ; b) toutes les émissions de vols reliant un aérodrome situé dans une région ultrapériphérique au sens de l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et un aérodrome situé dans une autre région de l’EEE, pour chaque année civile du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2023, sous réserve du réexamen visé à l’article 28 ter. [...] 2. Par dérogation aux articles 3 sexies et 3 septies, les exploitants d’aéronefs qui bénéficient des dérogations prévues au paragraphe 1, [sous] a) et b), du présent article, reçoivent chaque année, à titre gratuit, un nombre de quotas réduit en proportion de la réduction de l’obligation de restitution prévue auxdits points. Par dérogation à l’article 3 septies, paragraphe 8, les quotas qui ne sont pas alloués à partir de la réserve spéciale sont annulés. À partir du 1er janvier 2021, le nombre de quotas alloués aux exploitants d’aéronefs est soumis à l’application du facteur linéaire visé à l’article 9, sous réserve du réexamen visé à l’article 28 ter. En ce qui concerne l’activité au cours de la période allant du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2023, les États membres publient avant le 1er septembre 2018 le nombre de quotas d’aviation alloués à chaque exploitant d’aéronefs. 3. Par dérogation à l’article 3 quinquies, les États membres mettent aux enchères un nombre de quotas d’aviation réduit en proportion de la réduction du nombre total de quotas délivrés. 4. Par dérogation à l’article 3 quinquies, paragraphe 3, le nombre de quotas à mettre aux enchères par chaque État membre pour la période allant du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2023 est réduit de manière à correspondre à sa part d’émissions d’aviation attribuée pour les vols ne faisant pas l’objet des dérogations prévues au paragraphe 1, [sous] a) et b), du présent article. [...] »

22. Aux termes de l’article 28 ter de ladite directive, intitulé « Rapport et réexamen de la Commission en ce qui concerne la mise en œuvre du mécanisme de marché mondial de l’OACI » : « [...] 2. Dans les douze mois suivant l’adoption par l’OACI des instruments pertinents et avant que le mécanisme de marché mondial ne devienne opérationnel, la Commission présente un rapport au Parlement européen et au Conseil dans lequel elle examine les moyens de mettre ces instruments en œuvre dans le droit de l’Union par le biais d’une révision de la présente directive. [...] [...] »

23. L’annexe I de la directive 2003/87, intitulée « Catégories d’activités auxquelles s’applique la présente directive », prévoit en ce qui concerne la catégorie « Aviation » ce qui suit : « [...] Sont exclus de cette définition : [...] j) les vols qui, à l’exception de ce point, relèveraient de cette activité, réalisés par un transporteur aérien commercial effectuant : – soit moins de 243 vols par période pendant trois périodes consécutives de quatre mois, – soit des vols produisant des émissions totales inférieures à 10000 tonnes par an. [...] »

2. Le règlement no 389/2013

24. L’article 6 du règlement no 389/2013, intitulé « Journal des transactions de l’Union européenne », prévoit : « 1. Le journal des transactions de l’Union européenne (EUTL) est établi, sous la forme d’une base de données électronique normalisée, conformément à l’article 20 de la directive [2003/87], pour les transactions relevant du présent règlement. L’EUTL sert également à enregistrer toutes les informations concernant la détention et le transfert d’unités de Kyoto qui sont communiquées conformément à l’article 6, paragraphe 2, de la décision no 280/2004/CE. 2. L’administrateur central gère et tient à jour l’EUTL conformément aux dispositions du présent règlement. [...] »

25. Aux termes de l’article 9 de ce règlement, intitulé « Comptes » : « 1. Les États membres et l’administrateur central veillent à ce que tous les registres [du protocole de Kyoto] et le registre de l’Union contiennent les comptes spécifiés à l’annexe I. [...] »

26. L’article 10 dudit règlement, intitulé « État des comptes », dispose : « 1. Les comptes se trouvent dans l’un des états suivants : ouvert, bloqué, exclu ou clôturé. [...] 3. Aucun processus ne peut être lancé à partir d’un compte clôturé. Un compte clôturé ne peut pas être rouvert et ne peut pas acquérir d’unités. [...] 5. Lorsqu’il est informé par l’autorité compétente que les vols d’un exploitant d’aéronef ne sont plus inclus dans le système de l’Union conformément à l’annexe I de la directive [2003/87] pour une année donnée, l’administrateur national fait passer le compte de dépôt d’exploitant d’aéronef correspondant à l’état de compte exclu, après en avoir informé l’exploitant d’aéronef concerné et jusqu’à ce que l’autorité compétente l’informe que les vols de l’exploitant d’aéronef sont à nouveau inclus dans le système de l’Union. 6. Aucun processus ne peut être lancé à partir d’un compte exclu, à l’exception des processus énoncés aux articles 25 et 68 et de ceux mentionnés aux articles 35 et 67 correspondant à la période durant laquelle l’état du compte n’était pas “bloqué” ».

27. L’article 29 du règlement no 389/2013, intitulé « Clôture de comptes de dépôt d’exploitant d’aéronef », prévoit : « L’administrateur national ne clôture des comptes de dépôt d’exploitant d’aéronef que si l’autorité compétente lui en a donné l’instruction parce qu’elle a découvert, soit par une notification du titulaire du compte, soit au vu d’autres éléments probants, que l’exploitant d’aéronef a été absorbé par un autre exploitant d’aéronef ou qu’il a cessé toutes ses activités relevant de l’annexe I de la directive [2003/87]. »

28. Aux termes de l’article 32 de ce règlement, intitulé « Solde positif des comptes à clôturer » : « 1. Si un compte que l’administrateur doit clôturer conformément aux articles 27, 28 et 29 présente un solde positif de quotas ou d’unités de Kyoto, l’administrateur demande au titulaire de ce compte de préciser le compte sur lequel ces quotas ou unités de Kyoto seront transférés. Si le titulaire du compte n’a pas répondu à la demande de l’administrateur dans les quarante jours ouvrables, l’administrateur peut transférer les quotas ou unités de Kyoto sur son compte national de dépôt. [...] »

29. L’article 40 dudit règlement, intitulé « Nature des quotas et irrévocabilité des transactions », prévoit : « 1. Un quota ou une unité de Kyoto est un instrument fongible dématérialisé qui est négociable sur le marché. 2. Le caractère dématérialisé des quotas et des unités de Kyoto implique que leur consignation dans le registre de l’Union constitue une preuve suffisante à première vue du titre de propriété conféré, et de toute autre opération dont la consignation dans le registre est requise ou autorisée par le présent règlement. [...] 4. La personne qui acquiert et détient de bonne foi un quota ou une unité de Kyoto devient propriétaire du quota ou de l’unité de Kyoto indépendamment de toute restriction dans le titre de propriété de la personne qui transfère. »

30. Aux termes de l’article 41 de ce même règlement, intitulé « Création de quotas » : « 1. L’administrateur central peut créer un compte Quantité totale UE, un compte Quantité totale aviation UE, un compte Enchères UE, un compte Enchères aviation UE, un compte Échange de crédits UE et un compte Crédits internationaux UE, suivant le cas, et il crée ou annule des comptes et des quotas en fonction des besoins découlant des actes du droit de l’Union, notamment de l’article 3 sexies, paragraphe 3, des articles 9 et 9 bis, de l’article 10 bis, paragraphe 8, et de l’article 11 bis de la directive [2003/87], de l’article 10, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1031/2010 [JO 2010, L 302, p. 1] ou de l’article 41, paragraphe 1, du règlement (UE) no 920/2010 [JO 2010, L 270, p. 1]. [...] »

31. L’article 46 du règlement no 389/2013, intitulé « Transfert de quotas aviation à allouer gratuitement », dispose : « 1. Au moment opportun, l’administrateur central transfère, du compte Quantité totale aviation UE vers le compte Allocation aviation UE[,] une quantité de quotas aviation correspondant au nombre de quotas aviation à allouer gratuitement déterminé par la décision de la Commission adoptée en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 3, de la directive [2003/87]. 2. Si le nombre de quotas aviation à allouer gratuitement est augmenté par une décision prise en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 3, de la directive [2003/87], l’administrateur central transfère, du compte Quantité totale aviation UE vers le compte Allocation aviation UE, une quantité supplémentaire de quotas aviation correspondant à l’augmentation du nombre de quotas aviation à allouer gratuitement. 3. Si le nombre de quotas aviation à allouer gratuitement est réduit par une décision prise en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 3, de la directive [2003/87], l’administrateur central supprime du compte Allocation aviation UE, une quantité de quotas aviation correspondant à la diminution du nombre de quotas aviation à allouer gratuitement. »

32. L’article 50 de ce règlement, intitulé « Suppression de quotas aviation », prévoit : « L’administrateur central fait en sorte que, à la fin de chaque période d’échanges, tous les quotas restant sur le compte Allocation aviation UE soient transférés sur le compte de suppression des quotas de l’Union. »

33. Aux termes de l’article 54 dudit règlement, intitulé « Saisie des tableaux nationaux d’allocation de quotas aviation dans l’EUTL » : « 1. Chaque État membre communique son tableau national d’allocation de quotas aviation pour la période 2013/2020 à la Commission au plus tard le 30 septembre 2012. Les États membres veillent à ce que les tableaux nationaux d’allocation de quotas aviation contiennent les informations indiquées à l’annexe XI. 2. La Commission donne instruction à l’administrateur central de saisir le tableau national d’allocation de quotas aviation dans l’EUTL si elle estime qu’il est conforme à la directive [2003/87], notamment aux allocations calculées et publiées par l’État membre concerné en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 4, de ladite directive. Dans le cas contraire, elle rejette le tableau national d’allocation de quotas aviation dans un délai raisonnable et en informe immédiatement l’État membre concerné, en indiquant les raisons de ce rejet et en définissant les critères à respecter pour toute nouvelle notification. L’État membre concerné présente un tableau national d’allocation de quotas aviation révisé à la Commission dans un délai de trois mois. »

34. L’article 55 de ce même règlement, intitulé « Modifications des tableaux nationaux d’allocation de quotas aviation », prévoit : « 1. L’administrateur national apporte des modifications au tableau national d’allocation de quotas aviation enregistré dans l’EUTL dans les cas suivants : a) un exploitant d’aéronef a cessé d’exercer toutes ses activités relevant de l’annexe I de la directive [2003/87] ; [...] 2. Les États membres notifient à la Commission les modifications apportées à leur tableau national d’allocation de quotas aviation qui portent sur : a) toute allocation à partir de la réserve spéciale en vertu de l’article 3 septies de la directive [2003/87] ; b) toute modification faisant suite à l’adoption de mesures adoptées conformément à l’article 25 bis de la directive [2003/87] ; c) toute autre modification non visée au paragraphe 1. 3. La Commission donne instruction à l’administrateur central d’apporter les modifications correspondantes au tableau national d’allocation de quotas aviation enregistré dans l’EUTL si elle estime que ces modifications sont conformes à la directive [2003/87], notamment aux allocations calculées et publiées conformément à l’article 3 septies, paragraphe 7, de ladite directive en cas d’allocations à partir de la réserve spéciale. Dans le cas contraire, elle rejette les modifications dans un délai raisonnable et en informe immédiatement l’État membre, en indiquant les raisons de ce rejet et en définissant les critères à respecter pour toute nouvelle notification. [...] »

35. L’article 56 du règlement no 389/2013, intitulé « Allocation gratuite de quotas aviation », dispose : « 1. L’administrateur national indique dans le tableau national d’allocation de quotas aviation, pour chaque exploitant d’aéronef et pour chaque année, s’il y a lieu ou non d’allouer des quotas à l’exploitant d’aéronef pour l’année en question. 2. À compter du 1er février 2013, l’administrateur central veille à ce que le registre de l’Union transfère automatiquement des quotas aviation du compte Allocation aviation UE sur le compte de dépôt d’exploitant d’aéronef ouvert ou bloqué concerné, conformément au tableau national d’allocation, en tenant compte des modalités du transfert automatique spécifiées dans les spécifications techniques pour l’échange des données prévues à l’article 105. 3. Lorsqu’un compte de dépôt d’exploitant d’aéronef exclu ne reçoit pas les quotas visés au paragraphe 2, ces quotas ne seront pas transférés sur ce compte s’il passe ensuite à l’état de compte ouvert. »

B. Le droit allemand

1. La loi sur les échanges de droits d’émission de gaz à effet de serre (TEHG)

36. L’article 2 du Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (loi sur les échanges de droits d’émission de gaz à effet de serre), du 21 juillet 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475, ci-après le « TEHG »), intitulé « Champ d’application » ( 5 ), est ainsi libellé : « [...] (6) S’agissant des activités aériennes, le champ d’application de la présente loi s’étend à toutes les émissions provenant d’un aéronef qui résultent de la consommation de carburant. La consommation de carburant des moteurs auxiliaires fait également partie de la consommation de carburant d’un aéronef. La présente loi s’applique uniquement aux activités aériennes exercées : 1. par les exploitants d’aéronefs qui sont titulaires d’une licence d’exploitation allemande [...] ; ou 2. par les exploitants d’aéronefs qui se sont vu attribuer [la République fédérale d’]Allemagne en tant qu’État membre responsable [...] et qui ne sont pas titulaires d’une licence d’exploitation en cours de validité délivrée par un autre État partie à l’accord sur l’[EEE]. [...] »

37. L’article 9 du TEHG, intitulé « Allocation de quotas d’émission à titre gratuit aux exploitants d’installations », prévoit : « [...] (6) La décision d’allocation est retirée lorsqu’en raison d’un acte juridique de [l’Union] elle doit faire l’objet d’une modification a posteriori. Les articles 48 et 49 du Verwaltungsverfahrensgesetz [loi sur la procédure administrative, ci-après le “VwVfG”] ne sont par ailleurs pas affectés. »

38. Aux termes de l’article 11 du TEHG, intitulé « Allocation générale de quotas à titre gratuit aux exploitants d’aéronefs » ( 6 ) : « (1) L’exploitant d’aéronef se voit allouer, pour une période d’échange, un nombre de quotas aviation à titre gratuit qui correspond au produit des performances de transport au cours de l’année de référence, exprimé en tonnes-kilomètres, et du référentiel qui se calcule conformément à l’article 3 sexies, paragraphe 3, première phrase, sous e), et à l’article 3 sexies, paragraphe 3, [seconde] phrase, de la directive 2003/87. (2) L’année de référence pour les performances de transport est l’année civile se terminant vingt-quatre mois avant le début de la période à laquelle se rapporte l’allocation. Pour la période d’échange 2012 et la période d’échange 2013‑2020, l’année de référence est l’année 2010. (3) Pour obtenir une allocation pour une période d’échange, l’exploitant d’aéronef dépose, auprès de l’autorité compétente, une demande, qu’il doit introduire au moins vingt et un mois avant le début de la période à laquelle elle se rapporte. Une fois passé ce délai, l’exploitant d’aéronef perd son droit au quota aviation à titre gratuit. Les première et [seconde] phrases ne s’appliquent ni à la période d’échange 2012 ni à la période d’échange 2013‑2020. (4) Dans sa demande, l’exploitant d’aéronef précise les performances de transport fournies au cours de l’année de référence grâce à ses activités aériennes. Celles-ci sont déterminées conformément aux exigences du règlement [(UE) no 601/2012 de la Commission, du 21 juin 2012,] relatif à la surveillance [et à la déclaration des émissions de gaz à effet de serre au titre de la directive 2003/87 (JO 2012, L 181, p. 30)]. Si l’exploitant d’aéronef a soumis une déclaration relative à la distance et à la charge utile conformément à l’article 5, paragraphe 1, première phrase, de la Datenerhebungsverordnung 2020 (règlement relatif à la collecte de données 2020), cette déclaration est considérée comme une demande d’allocation pour la période d’échange 2012 et la période d’échange 2013‑2020, à moins que l’exploitant d’aéronef ne s’y oppose dans le mois suivant l’entrée en vigueur de la présente loi. En cas d’objection, l’exploitant d’aéronef ne sera pas en droit de demander une allocation à titre gratuit en vertu du paragraphe 1. Les informations sur les performances de transport doivent avoir été vérifiées par un organisme de contrôle conformément à l’article 21. Cette règle ne s’applique pas lorsqu’une déclaration sur la distance et la charge utile a déjà fait l’objet d’un contrôle conformément à l’article 11 du règlement relatif à la collecte de données 2020. (5) Dix-huit mois au moins avant le début de la période d’échange, l’autorité compétente soumet la demande à la [Commission]. L’autorité compétente vérifie les informations relatives aux performances de transport fournies par le demandeur et ne transmet à la [Commission] que les renseignements dont la fiabilité est suffisamment assurée au moment de l’expiration du délai fixé pour la transmission de la demande. Lorsque l’autorité compétente nécessite des informations complémentaires ou des documents justificatifs pour procéder à l’évaluation de la demande et des renseignements qui y sont fournis, l’exploitant d’aéronef est alors tenu de fournir, sur demande de l’autorité compétente, ces éléments dans le délai à fixer par l’autorité. (6) L’autorité compétente alloue les quotas à titre gratuit dans les trois mois suivant la date de la publication, par la [Commission], du référentiel en application de l’article 3 sexies, paragraphe 3, de la directive 2003/87. L’autorité compétente publie une liste avec les noms des exploitants d’aéronefs et le nombre de quotas alloués dans le Bundesanzeiger [Journal officiel allemand]. »

39. L’article 11 du TEHG, intitulé « Allocation de quotas à titre gratuit aux exploitants d’aéronefs » ( 7 ), dispose : « (1) Pour l’exploitant d’aéronef qui a reçu une allocation de quotas d’émission à titre gratuit pour la période d’échange 2013‑2020 en vertu des articles 11 ou 12, dans la version applicable jusqu’au 24 janvier 2019, l’allocation continue de s’appliquer pour les années 2021 à 2023 en vertu de l’article 28 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87, à hauteur du nombre de quotas alloués pour l’année 2020. Il y a lieu d’appliquer à l’allocation le facteur de réduction linéaire prévu à l’article 9 de la directive 2003/87 pour les années à compter de 2021. [...] (6) La décision d’allocation est révoquée lorsqu’il y a lieu de la modifier, a posteriori, en vertu d’un acte juridique de l’Union européenne, et notamment à la suite du réexamen prévu à l’article 28 ter de la directive 2003/87, ou lorsqu’un exploitant d’aéronef cesse ses activités aériennes. Les articles 48 et 49 du VwVfG ne sont par ailleurs pas affectés. »

40. L’article 30 du TEHG, intitulé « Mise en œuvre de l’obligation de restitution », prévoit : « [...] (3) L’exploitant demeure tenu de restituer les quotas manquants au plus tard le 31 janvier de l’année suivante ; si les émissions ont fait l’objet d’une estimation conformément au paragraphe 2, la restitution des quotas se fait conformément à l’estimation effectuée. Si l’exploitant ne restitue pas les quotas manquants au plus tard le 31 janvier de l’année suivante, les quotas que l’exploitant est en droit de se voir allouer ou délivrer sont imputés à l’obligation qui lui incombe aux termes de la première phrase. »

2. La loi sur la procédure administrative (VwVfG)

41. L’article 48 du VwVfG, intitulé « Retrait d’un acte administratif illégal », prévoit : « (1) Un acte administratif illégal peut être retiré, pour partie ou dans son intégralité, avec effet pour l’avenir ou avec effet rétroactif, même après être devenu définitif. Un acte administratif constitutif ou déclaratoire d’un droit ou d’un avantage de nature juridique (acte administratif générateur de droits) ne peut être retiré que sous réserve des dispositions des paragraphes 2 à 4. (2) Un acte administratif illégal qui octroie une prestation en espèces unique ou régulière ou une prestation en nature divisible ou qui en constitue la condition ne peut pas être retiré tant que le bénéficiaire se fie à l’existence dudit acte administratif et que sa confiance est jugée digne de protection après comparaison avec l’intérêt public d’un retrait. En règle générale, sa confiance est digne de protection dès lors que le bénéficiaire a consommé les prestations allouées ou qu’il a souscrit à des engagements de nature patrimoniale dont il ne peut plus se retirer ou dont il ne peut se retirer qu’en subissant des désavantages qu’on ne saurait lui imposer. Le bénéficiaire ne peut cependant se prévaloir de sa confiance : 1. s’il a obtenu l’acte administratif par dol, contrainte ou corruption ; 2. s’il a obtenu l’acte administratif en donnant des indications essentiellement fausses ou incomplètes ; ou 3. s’il connaissait le caractère irrégulier de l’acte administratif ou s’il l’ignorait par suite d’une négligence grave de sa part. Dans les cas visés dans la troisième phrase ci-dessus, l’acte administratif est en général retiré avec effet rétroactif. (3) En cas de retrait d’un acte administratif illégal qui ne relève pas du paragraphe 2, l’autorité indemnise, sur demande de l’intéressé, le préjudice pécuniaire subi par ce dernier du fait qu’il s’est fié à l’existence de l’acte administratif et que sa confiance est jugée digne de protection après comparaison avec l’intérêt public à un retrait. Le paragraphe 2, troisième phrase, s’applique. Toutefois, le dédommagement du préjudice pécuniaire n’excède pas le montant de l’intérêt qu’a la personne concernée à l’existence de l’acte administratif. Le montant du préjudice pécuniaire à indemniser est fixé par l’autorité. La demande de remboursement doit être déposée dans un délai d’un an, qui commence à courir dès que l’autorité en a averti l’intéressé. (4) Si l’autorité prend connaissance de faits qui justifient le retrait d’un acte administratif illégal, le retrait n’est admissible que dans un délai d’un an à compter du moment où elle a eu connaissance des faits. Ceci ne s’applique pas dans le cas du paragraphe 2, troisième phrase, point 1. (5) Une fois que l’acte administratif ne peut plus être contesté, la décision relative à son retrait appartient à l’autorité compétente au titre du paragraphe 3. Il en ira également ainsi si l’acte administratif à retirer a été adopté par une autre autorité. »

42. L’article 49 du VwVfG, intitulé « Abrogation d’un acte administratif légal », prévoit : « (1) Un acte administratif légal non créateur de droits peut être abrogé, pour partie ou dans son intégralité, avec effet pour l’avenir, même après être devenu insusceptible de recours, à moins qu’un acte administratif de même contenu doive à nouveau être adopté ou que d’autres motifs s’opposent à l’abrogation. (2) Un acte administratif légal créateur de droits ne peut être abrogé, pour partie ou dans son intégralité, avec effet pour l’avenir, même après être devenu insusceptible de recours, que : 1. lorsque l’abrogation est prévue par la loi ou réservée dans l’acte administratif ; 2. lorsque l’acte administratif est soumis à une condition et que le bénéficiaire ne s’y est pas conformé ou ne s’y est pas conformé dans le délai fixé ; 3. lorsque l’autorité serait autorisée, en raison d’éléments survenus a posteriori, à ne pas adopter l’acte administratif et lorsque, sans l’abrogation, il y aurait atteinte à l’intérêt public ; 4. lorsque l’autorité serait autorisée, en raison d’une modification de la loi, à ne pas adopter l’acte administratif, à condition que le bénéficiaire n’ait pas encore fait usage de l’avantage ou qu’il n’ait pas encore perçu de prestations sur le fondement de l’acte administratif, et lorsque, sans abrogation, il y aurait atteinte à l’intérêt public ; 5. pour éviter un préjudice grave pour le bien-être collectif ou y remédier. L’article 48, paragraphe 4, est applicable par analogie. (3) Un acte administratif qui accorde une prestation financière unique ou itérative ou une prestation matérielle divisible en vue de l’accomplissement d’un objectif déterminé ou qui en est la condition préalable, peut être abrogé, pour partie ou dans son intégralité, avec effet pour le passé également, même après être devenu insusceptible de recours, 1. lorsque la prestation n’est pas ou n’est plus utilisée pour l’objectif spécifié dans l’acte administratif, et ne le sera pas non plus dans un bref délai ; 2. lorsque l’acte administratif est soumis à une condition et que le bénéficiaire ne s’y est pas conformé ou ne s’y est pas conformé dans le délai fixé. L’article 48, paragraphe 4, est applicable par analogie. (4) L’acte administratif abrogé perd effet avec l’entrée en vigueur de l’abrogation, à moins que l’autorité ne spécifie une autre date. (5) L’autorité compétente en vertu du paragraphe 3 décide de la révocation après que l’acte administratif est devenu inattaquable. Il en ira également ainsi lorsque l’acte administratif à abroger a été adopté par une autre autorité. (6) Dans le cas d’une abrogation d’un acte administratif créateur de droits relevant du paragraphe 2, points 3 à 5, l’autorité indemnise l’intéressé, sur demande, du préjudice pécuniaire subi du fait qu’il s’est fié à l’existence de l’acte administratif, à condition que sa confiance soit digne de protection. L’article 48, paragraphe 3, troisième à cinquième phrases, est applicable par analogie. Les litiges portant sur l’indemnisation sont soumis aux voies de recours ordinaires. »

III. Le litige dans la procédure au principal et les questions préjudicielles

43. Air Berlin était un exploitant d’aéronef commercial jusqu’à la seconde moitié de l’année 2017 et était soumis jusque-là aux obligations du système d’échange de quotas d’émission de l’Union (ci-après les « obligations du SEQE UE »). Par décision du 12 décembre 2011, le service d’échange a alloué à Air Berlin pour les périodes d’allocation 2012 ainsi que pour 2013‑2020 un total de 28759739 quotas aviation. Un total de 3174922 quotas aviation par an a été alloué pour les années 2013‑2020. Par décision du 15 janvier 2015, le service d’échange a partiellement retiré la décision d’allocation du 12 décembre 2011 et a fixé l’allocation à 18779668 quotas aviation. Le retrait était dû au moratoire qui avait été introduit par le règlement (UE) no 421/2014 ( 8 ) sur l’intégration des vols internationaux visés dans ce règlement dans les obligations d’échange de quotas d’émission pour les années 2013‑2016. Cette décision de retrait a été décrite comme étant définitive.

44. Le 15 août 2017, Air Berlin a introduit une demande d’ouverture d’une procédure d’insolvabilité à l’égard de ses actifs. La juridiction de l’insolvabilité compétente a ordonné l’administration directe provisoire (« vorläufige Eigenverwaltung ») de Air Berlin. Le 28 octobre 2017, Air Berlin a officiellement cessé ses vols. La procédure principale d’insolvabilité a été engagée par ordonnance de la juridiction de l’insolvabilité du 1er novembre 2017. ET (ci-après le « requérant ») a été désigné comme administrateur judiciaire le 16 janvier 2018.

45. Le 28 février 2018, le service d’échange a adressé au requérant, en sa qualité d’administrateur judiciaire, une décision en six points. Dans son premier point, le service d’échange a procédé au retrait partiel, pour cause d’illégalité, de la décision 12 décembre 2011 telle que modifiée par la décision de retrait partiel du 15 janvier 2015 et a adapté l’allocation pour les années 2013‑2020 à 12159960 quotas. Dans le deuxième point, le service d’échange a partiellement retiré l’allocation pour la période d’allocation de 2013‑2020 dans la mesure où elle dépassait 7599975 quotas aviation après déduction des quotas aviation alloués pour la période d’allocation de 2012. Le service d’échange a affirmé que l’allocation révisée pour les années 2013‑2017 avait déjà été pleinement délivrée et a indiqué qu’il n’y aurait pas d’allocation pour les années 2018‑2020. Le service d’échange a ordonné l’exécution immédiate du retrait partiel pour cause d’illégalité mentionné aux points 1 et 2 à titre de mesure de précaution (point 3). En outre, l’état du compte dans le registre de l’Union est passé avec effet immédiat à celui de « compte exclu » (points 4 et 5), et l’abrogation du retrait de l’allocation ainsi que l’abrogation du passage de l’état du compte à celui de « compte exclu » ont été réservées (point 6).

46. Le service d’échange a affirmé que le retrait cité au point 1 de la décision du 28 février 2018 était fondé sur le règlement (UE) 2017/2392 du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2017, modifiant la directive 2003/87 en vue de maintenir l’actuelle restriction du champ d’application pour les activités aériennes et de préparer la mise en œuvre d’un mécanisme de marché mondial à partir de 2021 ( 9 ) et maintenait ainsi pour les années 2017‑2020 l’exclusion de certains vols internationaux des obligations du SEQE UE ( 10 ). Le retrait mentionné au point 2 était dû au fait que Air Berlin, d’après ses propres dires, avait cessé ses vols le 28 octobre 2017 après l’engagement de la procédure d’insolvabilité ( 11 ).

47. La réclamation présentée par le requérant contre la décision du 28 février 2018 a été rejetée par le service d’échange par décision du 19 juin 2018. Le service d’échange a considéré que le requérant ne pouvait pas s’appuyer sur le principe de protection de la confiance légitime étant donné que, conformément à l’article 10, paragraphe 5, du règlement no 389/2013, les quotas aviation ne peuvent plus être délivrés lorsque l’exploitant d’aéronef en cause n’effectue plus de vols soumis aux obligations du SEQE UE. Il a de plus considéré que le considérant 20, quatrième phrase, de la directive 2008/101 ne devrait pas être pris en compte dans la mesure où son contenu ne se reflète pas dans les dispositions de fond de la législation de l’Union et n’a pas été mis en œuvre par le législateur de l’Union.

48. Le 23 juillet 2018, le requérant a sollicité l’aide judiciaire afin de pouvoir former recours contre certaines parties de la décision du service d’échange. Par ordonnance du 16 décembre 2019, l’Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (tribunal administratif supérieur du Land de Berlin-Brandebourg, Allemagne) a accordé l’aide judiciaire au requérant pour la procédure en première instance. Dans cette ordonnance, la juridiction nationale en question a jugé, en substance, que tant l’objectif que l’économie de la directive 2008/101 suggèrent que la cessation des activités aériennes ne justifie pas le retrait de la décision d’allocation. Une telle issue – qui ne semble pas non plus convaincre cette juridiction – est soutenue principalement par le fait que des quotas aviation ne peuvent pas être alloués à de nouveaux entrants sur le marché en vertu de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 si une activité aérienne nouvelle ou accrue est due en tout ou partie à une poursuite d’une activité aérienne précédemment exercée par un autre exploitant d’aéronef. La possibilité très limitée d’allouer des quotas à partir de la réserve pour de nouveaux exploitants d’aéronefs conduirait à une réduction significative du nombre total de quotas aviation disponibles si l’allocation devait dans le même temps être retirée lorsque les activités aériennes cessent.

49. La juridiction de renvoi se demande par conséquent s’il est compatible avec l’intention du législateur de l’Union, telle qu’elle s’exprimait initialement, d’allouer 100 % des émissions historiques du secteur aérien et de réduire ce montant, en définitive, à respectivement 97 % et 95 % (article 3 quater, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/87). L’Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (tribunal administratif supérieur du Land de Berlin-Brandebourg) ajoute que le législateur de l’Union, qui, à l’article 10 bis, paragraphes 19 et 20, de la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive 2003/87 afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre ( 12 ), avait déjà adopté des règles spécifiques sur l’allocation des quotas à des installations fixes en cas de cessation ou de réduction significative des activités, a modifié la règle contenue à l’article 10 bis, paragraphe 20, lors de la modification de la directive 2003/87 par la directive 2018/410, mais sans se saisir de cette occasion pour réglementer la procédure en cas de cessation partielle ou complète des activités d’un exploitant d’aéronef.

50. Par décision du 26 avril 2019, adressée au requérant, le service d’échange a constaté qu’au 30 avril 2018, le requérant avait restitué un total de 795754 quotas en dessous de ce qui était dû et a par conséquent réclamé le versement de 82806161 euros et 24 cents. Le service d’échange n’a pas encore statué sur la réclamation contre cette décision.

51. Dans son recours du 2 janvier 2020 devant la juridiction de renvoi, le requérant soutient que le retrait partiel des quotas dans le point 2 de la décision du service d’échange du 28 février 2018 est dénué de fondement juridique. Il ne pourrait pas être fondé sur les articles 48 et 49 du VwVfG (retrait d’un acte administratif illégal) étant donné que ni l’article 11 du TEHG ni les autres dispositions du TEHG ne prévoient le retrait d’une décision allouant des quotas à un exploitant d’aéronef une fois qu’elle a été adoptée. L’intention du législateur de l’Union plaidait également contre le retrait de l’allocation dans la mesure où le considérant 20 de la directive 2008/101 affirme sans équivoque que le droit à l’allocation est maintenu. Cette solution est également appropriée étant donné que la quantité totale de quotas d’émission demeure inchangée.

52. En tout état de cause, Air Berlin avait une confiance légitime en ce qui concerne le maintien de la décision d’allocation et avait déjà cédé durant le printemps et l’été 2017 la majorité des quotas aviation qui lui avaient été délivrés en 2017. Il avait été procédé ainsi en toute confiance et en prévision des quotas d’émission qui devaient être délivrés au cours des années suivant la période d’échange de quotas d’émission. L’insolvabilité n’aurait pas pu être prévue lorsque les quotas aviation délivrés en 2017 ont été cédés.

53. D’après les informations actuellement à la disposition du requérant, Air Berlin s’est vu refuser un financement le 11 août 2017. Ce refus d’accorder des facilités de crédit supplémentaires était inattendu et a ainsi conduit à l’insolvabilité de Air Berlin. Même si l’insolvabilité était déjà prévisible au moment de la vente, les attentes légitimes de Air Berlin auraient été dignes de protection.

54. Tous les aéronefs appartenant à la flotte de Air Berlin avaient été loués auprès de différents bailleurs. Au cours de la procédure d’insolvabilité provisoire ainsi qu’après l’engagement de la procédure d’insolvabilité, les créneaux horaires accordés à Air Berlin ont été, en lien avec la vente des actifs, cédés à d’autres compagnies aériennes. Le requérant ne savait pas si ces entreprises utilisaient effectivement les créneaux horaires qu’elles avaient repris de la même manière que l’avait fait Air Berlin ou s’ils servaient à d’autres liaisons aériennes. Les créneaux horaires vendus étaient destinés aux liaisons court et moyen-courriers.

55. Le requérant considère que la poursuite des activités aériennes au sens de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 est sans pertinence pour la question du maintien de l’allocation aux exploitants d’aéronefs. Il n’a d’ailleurs pas encore été précisé en jurisprudence « quand » il y a lieu de considérer qu’il y a poursuite de l’activité aérienne au sens de la disposition susmentionnée.

56. Le requérant considère en outre que les conditions d’application de l’article 49, paragraphes 2 et 3, du VwVfG ne sont pas réunies. Il ne comprend pas pourquoi l’intérêt général au bon fonctionnement du SEQE UE serait menacé si la décision d’allocation n’était pas annulée et pourquoi Air Berlin se verrait accorder un avantage injuste au détriment des autres opérateurs du marché. Il n’y a pas de menace de distorsion de la concurrence parce que Air Berlin ne concourrait plus sur le marché.

57. La défenderesse soutient que les articles 48 et 49 du VwVfG constituent un fondement suffisant pour le retrait de l’allocation pour les années 2018‑2020. L’allocation a été opérée initialement pour les années 2013‑2020 sur le fondement du fait que Air Berlin exercerait ses activités aériennes dans le respect des obligations du SEQE UE jusqu’en 2020. Dès l’instant où Air Berlin a définitivement cessé ses vols, elle n’était plus soumise aux obligations du SEQE UE et ne relevait ainsi plus du champ d’application du TEHG. Le statut de Air Berlin en tant qu’exploitant d’aéronef a cessé d’exister à l’expiration de sa licence d’exploitation. En vertu du TEHG, le droit à une allocation était lié à l’existence des obligations du SEQE UE. Cela n’était pas exclu par le droit de l’Union. Dans son arrêt du 28 février 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127), la Cour a expressément affirmé qu’une installation ne relevait du champ d’application du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre que si elle générait des émissions directes de CO2. D’après cet arrêt, seules les installations dont les activités relèvent, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2003/87, du champ d’application du SEQE UE sont éligibles pour une allocation de tels quotas à titre gratuit. Ces affirmations s’appliquent mutatis mutandis aux activités aériennes.

58. L’article 10, paragraphe 5, du règlement no 389/2013 prévoit ainsi que le compte d’un exploitant d’aéronef qui n’effectue plus de vols couverts par le SEQE UE doit être placé en état de « statut exclu ». En vertu de l’article 10, paragraphe 6, du règlement no 389/2013, aucun processus ne saurait être lancé pour un tel compte sauf pour ce qui est de la période au cours de laquelle le statut du compte n’a pas encore été enregistré comme exclu. L’article 56, paragraphe 1, du règlement no 389/2013 prévoit que l’administrateur national indique pour chaque exploitant d’aéronef et pour chaque année si cet exploitant doit ou non recevoir une allocation pour cette année dans le tableau national d’allocation de quotas aviation. L’inclusion de ces dispositions dans le règlement no 389/2013 démontre que le retrait des décisions d’allocation est certainement légal.

59. Le considérant 20 de la directive 2008/101 entre en conflit avec le SEQE UE. Ce considérant a été rédigé avant l’adoption du règlement no 389/2013 – qui y était clairement contraire – et ce considérant n’a été repris ni dans le règlement no 421/2014 ni dans le règlement 2017/2392 modifiant la directive 2003/87 en ce qui concerne l’aviation.

60. Le requérant ne peut pas non plus invoquer de confiance légitime digne de protection. Ni les règles d’allocation ni le comportement du défendeur ne fournissent de fondement pour une telle présomption. Le retrait était également dans l’intérêt général. Le principe du droit des échanges de quotas d’émission serait sapé si les allocations devaient être placées sur le marché. Cela entraînerait une distorsion du prix du marché.

61. D’après le défendeur, maintenir l’allocation après la cession des activités aériennes serait incompatible avec l’interdiction des aides d’État au titre de l’article 107 TFUE, le principe d’une économie de marché ouverte avec une libre concurrence en vertu de l’article 119, paragraphe 1, TFUE, le droit de propriété en vertu de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et le principe d’égalité en droit en vertu de l’article 20 de la Charte.

62. C’est dans ces circonstances que le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) Les directives [2003/87 et 2008/101], lues à la lumière du considérant 20 de la directive 2008/101, doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent au retrait de l’allocation à titre gratuit de quotas aviation à un exploitant d’aéronef pour les années 2018‑2020 lorsque les quotas pour les années 2013‑2020 ont déjà été alloués et que l’exploitant d’aéronef a cessé ses activités en 2017 pour cause d’insolvabilité ? L’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 doit-il être interprété en ce sens que la possibilité de retirer la décision d’allocation à la suite de la cessation des activités aériennes pour cause d’insolvabilité dépend de l’éventuelle poursuite de ces activités par d’autres transporteurs aériens ? L’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 doit-il être interprété en ce sens qu’il y a poursuite des activités aériennes lorsque les droits d’atterrissage sur les aéroports dits coordonnés (créneaux horaires) ont, en partie (pour ce qui concerne les activités court-courriers et moyen-courriers de la compagnie aérienne insolvable), été vendus à trois autres transporteurs aériens ? 2) En cas de réponse positive à la première question : Les règles énoncées à l’article 10, paragraphe 5, à l’article 29, à l’article 55, paragraphe 1, sous a), à l’article 55, paragraphe 3, ainsi qu’à l’article 56 du règlement no 389/2013 sont-elles compatibles avec les directives 2003/87 et 2008/101 et valides, dans la mesure où elles s’opposent à ce que des quotas aviation à titre gratuit qui ont été alloués, mais n’ont pas encore été délivrés, soient délivrés lorsque le transporteur aérien cesse ses activités aériennes pour cause d’insolvabilité ? 3) En cas de réponse négative à la première question : Les directives 2003/87 et 2008/101 doivent-elles être interprétées en ce sens que le droit de l’Union impose impérativement de procéder au retrait de la décision d’allocation de quotas aviation à titre gratuit ? 4) En cas de réponse positive à la première question et en cas de réponse négative à la troisième question : L’article 3 quater, paragraphe 3, sous a), l’article 28 bis, paragraphes 1 et 2, et l’article 28 ter, paragraphe 2, de la directive 2003/87, telle que modifiée par la directive 2018/410, doivent-ils être interprétés en ce sens que, pour les exploitants d’aéronefs, la troisième période d’échange ne prend pas fin à la fin de l’année 2020, mais seulement en 2023 ? 5) En cas de réponse négative à la quatrième question : Les droits des exploitants d’aéronefs à une allocation à titre gratuit de quotas d’émission supplémentaires pour la troisième période d’échange de quotas d’émission peuvent-ils être satisfaits après la fin de cette troisième période au moyen de quotas d’émission de la quatrième période d’échange, lorsque ce n’est qu’après expiration de la troisième période d’échange que l’existence d’un tel droit d’allocation a été constatée par le juge, ou faut-il considérer que les droits d’allocation non encore satisfaits s’éteignent lorsque la troisième période d’échange prend fin ? »

IV. La procédure devant la Cour

63. Des observations écrites ont été présentées par le requérant, le défendeur, le gouvernement allemand et la Commission.

64. Un certain nombre de questions auxquelles il convenait de répondre soit par écrit soit oralement lors de l’audience a été adressé aux parties et aux personnes intéressées évoquées à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Des réponses aux questions écrites ont été présentées par le requérant, le défendeur, le gouvernement allemand et la Commission. Ces parties ont également présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue à la Cour le 10 juin 2021.

V. Appréciation

A. Sur la première question préjudicielle

1. Sur la première partie de la première question préjudicielle

65. Par la première partie de sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2003/87, telle que modifiée, s’oppose au retrait ( 13 ) de l’allocation à titre gratuit de quotas aviation aux exploitants d’aéronefs pour les années 2018‑2020 si l’allocation pour les années 2013‑2020 a été réalisée et l’exploitant d’aéronef a cessé ses activités aériennes en 2017 du fait de son insolvabilité. À cet égard, la juridiction de renvoi se demande, en particulier, quel poids doit être accordé à la quatrième phrase du considérant 20 de la directive 2008/101 qui prévoit, notamment, qu’« [i]l convient que les exploitants d’aéronefs qui cessent leurs activités continuent de recevoir des quotas jusqu’à la fin de la période pour laquelle des quotas ont déjà été attribués à titre gratuit ».

a) Observations liminaires

66. Les allocations en question dans la première question concernent la période d’échange commençant le 1er janvier 2013 et se terminant le 31 décembre 2020. Du fait de l’intégration des activités aériennes dans la directive 2003/87 par la directive 2008/101, les exploitants d’aéronefs sont en principe soumis au SEQE UE et ils doivent, en vertu de l’article 12, paragraphe 2 bis, de la directive 2003/87, restituer un nombre de quotas égal au total des émissions de l’année civile précédente, résultant des activités aériennes visées à l’annexe I de cette directive ( 14 ).

67. Conformément à la procédure prévue à l’article 3 sexies de la directive 2003/87, qui concerne tant l’allocation que la délivrance de quotas aux exploitants d’aéronefs, ces derniers peuvent demander ( 15 ) qu’une allocation de quotas soit faite à titre gratuit, notamment, pour la période d’échange commençant le 1er janvier 2013 ( 16 ). En vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 4, sous a), de la directive 2003/87, le total des quotas alloués à titre gratuit pour, notamment, la période de 2013‑2020 est calculé par l’État membre responsable pour chaque exploitant d’aéronef selon la méthode prévue dans cette disposition ( 17 ).

68. En outre, conformément à l’article 3 sexies, paragraphe 4, sous b), de cette directive, l’allocation annuelle de quotas à un exploitant d’aéronef est déterminée par l’État membre responsable en divisant son allocation totale pour, notamment, la période 2013‑2020 par le « nombre d’années dans la période pour laquelle cet exploitant d’aéronef réalise une des activités aériennes visées à l’annexe I » ( 18 ).

69. Il ressort clairement de l’article 3 sexies, paragraphe 4, de la directive 2003/87 que le total des allocations et l’allocation annuelle de quotas à chaque exploitant d’aéronef sont effectués au début de chaque période d’échange, à savoir dans les trois mois à compter de la date à laquelle la Commission adopte une décision au titre de l’article 3 sexies, paragraphe 3, de cette directive prévoyant, notamment, la quantité totale de quotas à allouer durant la période d’échange.

70. À l’inverse, l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87 prévoit que les quotas alloués en vertu de l’article 3 sexies et de l’article 3 septies de cette directive, qui crée une réserve spéciale pour certains exploitants d’aéronefs, sont délivrés sur une base annuelle le 28 février.

71. La directive 2003/87 ne réglemente pas spécifiquement la manière dont l’allocation à titre gratuit de quotas doit être traitée lorsqu’un exploitant d’aéronef auquel ils ont été alloués cesse son activité. Il y a là un contraste flagrant avec l’article 10 bis, paragraphe 19, de la directive 2003/87, qui a été inséré par la directive 2009/29 ( 19 ). Cette disposition prévoit, pour autant que cela concerne les installations fixes, qu’« [a]ucun quota n’est alloué à titre gratuit à une installation qui a cessé son activité » ( 20 ).

b) Arguments

72. Le requérant considère que cette différence d’approche découle d’un choix délibéré du législateur de l’Union ainsi que le démontre la quatrième phrase du considérant 20 de la directive 2008/101. Selon le requérant, il ressort de manière évidente de la procédure législative qui a conduit à l’intégration du secteur de l’aviation dans la directive 2003/87 qu’un « choix conceptuel » a été fait, en vertu duquel les nouveaux entrants doivent en principe acquérir à titre onéreux les quotas d’émission nécessaires, soit aux enchères soit sur le marché et que, en cas de cessation de l’activité, les quotas déjà alloués continuent à être délivrés jusqu’à la fin de la période d’échange. Le retrait de tels quotas conduirait sinon à une réduction artificielle de la quantité totale de quotas et porterait atteinte à l’équilibre visé par le législateur, tel qu’affirmé au considérant 5 de la directive 2003/87, entre la protection du climat et les considérations économiques. L’article 3 quater, paragraphe 2, de cette directive prévoit ainsi, en substance, que, pour la période d’échange commençant le 1er janvier 2013, la quantité totale de quotas à allouer est de 95 % des émissions historiques du secteur de l’aviation ( 21 ). Selon le requérant, la cessation des activités aériennes ne signifie pas nécessairement que les volumes de trafic correspondants disparaissent du marché. D’autres opérateurs pourraient encore accroître leur part de marché et plusieurs liaisons exploitées par l’exploitant défaillant seront exploitées à l’avenir par d’autres opérateurs.

73. Le requérant considère que, dans la mesure où, après l’expiration de la période mentionnée à l’article 3 septies, paragraphe 2, de la directive 2003/87 – le 30 juin 2015 –, il n’est pas possible de demander l’allocation à titre gratuit de quotas à partir de la réserve spéciale, les exploitants doivent obtenir les quotas sur le marché. Il est par conséquent logique que l’allocation de quotas à un exploitant qui a cessé ses activités aériennes soit maintenue. Le requérant considère également que le maintien de l’allocation ne dépend pas du point de savoir si un autre exploitant poursuit l’activité aérienne au sens de l’article 3 septies, paragraphe 1, sous b), de la directive 2003/87 étant donné que la question de la « poursuite » de l’activité aérienne n’est pertinente que pour l’exclusion de la réserve spéciale, qui n’est pas en cause ici. Selon le requérant, l’article 3 septies, paragraphe 1, sous b), de la directive 2003/87 ne régit pas ce qui advient du quota en cas de cessation d’activité, mais présume que les quotas d’exploitants d’aéronefs qui cessent leurs activités sont généralement maintenus. Par ailleurs, aucune distinction n’est faite dans le considérant 20 de cette directive selon que l’activité est poursuivie ou non par une autre entreprise.

74. À l’inverse, le gouvernement allemand considère que ni la directive 2003/87 ni la directive 2008/101 ne s’opposent au retrait des quotas pour activité aérienne lorsque l’exploitant d’aéronef devient insolvable. Il s’appuie à cet égard, notamment, sur l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2003/87, lu en combinaison avec l’annexe I ainsi qu’avec l’article 3, sous o), et l’article 3, sous f), de cette directive. Le gouvernement allemand considère que la vente par le requérant des quotas en question bénéficierait aux créanciers d’Air Berlin plus qu’elle ne servirait l’objectif de la directive 2003/87 qui est de protéger l’environnement. Il observe en particulier que le nombre de quotas délivrés à Air Berlin représentait environ 30 % du total des quotas délivrés par le service d’échange en 2017. Si de tels quotas devaient être délivrés pour la période 2018‑2020, cela représenterait le double du nombre de quotas mis aux enchères, qui, conformément à l’article 3 quinquies, paragraphe 2, de la directive 2003/87, constitue 15 % du quota pour le secteur aérien.

75. Le gouvernement allemand considère que, dans la mesure où il n’existe pas pour l’aviation de disposition équivalente à l’article 10 bis, paragraphe 19, de la directive 2003/87 relatif aux installations fixes, les États membres peuvent, conformément au principe d’autonomie procédurale, prévoir des règles portant sur la révocation ou le retrait de quotas dans l’hypothèse où un exploitant d’aéronef cesse ses activités. Il soutient que les dispositions du règlement no 389/2013, et en particulier l’article 10, paragraphes 3, 5 et 6, l’article 29, l’article 55, paragraphe 1, sous a), et l’article 56, paragraphes 2 et 3, de ce règlement, confirment que la cessation de l’activité aérienne conduit à la perte du droit à une allocation et au droit d’accéder aux quotas sur un compte.

76. La Commission considère qu’en l’absence de règles de l’Union sur la question, il appartient, selon une jurisprudence constante, à l’ordre juridique interne de chaque État membre de déterminer les exigences applicables en vertu du principe d’autonomie procédurale, à condition, toutefois, qu’elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) ( 22 ). La Commission observe que si l’allocation à titre gratuit en question n’était pas retirée, il y aurait une distorsion massive du système d’échange. La situation de Air Berlin est identique à celle de plus de 40 exploitants d’aéronefs qui ont cessé leur activité depuis 2013. En l’absence de la possibilité de retirer l’allocation, ces sociétés se seraient vu allouer jusqu’à la fin de l’année 2023 environ 28 millions de quotas à titre gratuit, et ce en dépit de la cessation de leurs vols. De plus, la combinaison d’allocations à titre gratuit et de mises aux enchères conduirait à une augmentation totale d’environ 33 millions de quotas, une quantité équivalente aux émissions annuelles de la République de Bulgarie ou du Royaume de Norvège couvertes par le SEQE UE (tous secteurs confondus), ou 40 % de toutes les émissions du secteur de l’aviation en 2019. La valeur totale de ces quotas dépasse 700000000 euros. Allouer un nombre aussi élevé de quotas à titre gratuit sans qu’il y ait d’obligation correspondante pour les bénéficiaires de les restituer aurait un impact négatif sur le marché d’échange des quotas d’émission et minerait grandement l’intégrité du SEQE UE.

c) Analyse

77. Selon moi, et contrairement à ce que soutiennent dans leurs observations la Commission et, dans une moindre mesure, le gouvernement allemand, le retrait de l’allocation à titre gratuit de quotas aviation à un exploitant d’aéronef en cas d’insolvabilité n’est pas simplement une question d’autonomie procédurale nationale relevant de la compétence des États membres lorsque la question n’est pas expressément régie par le droit de l’Union d’une manière équivalente à l’article 10 bis, paragraphe 19, de la directive 2003/87. Ainsi que je me propose de le démontrer, de nombreuses dispositions de la directive 2003/87 s’opposent à la délivrance à titre gratuit de quotas aviation à un exploitant d’aéronef à l’occasion de la cessation par celui-ci de son activité aérienne.

78. Étant donné que les quotas en question ont été alloués à titre gratuit en vertu d’un régime législatif de l’Union et ne découlent pas des actifs ou de l’activité professionnelle d’un exploitant d’aéronef – en l’espèce Air Berlin –, ils ne constituent pas des droits de propriété qui doivent être protégés par l’ordre juridique de l’Union conformément, notamment, à l’article 17 de la Charte ( 23 ). Le système d’échange de quotas d’émission est simplement un mécanisme conçu pour encourager un certain comportement économique (à savoir la réduction des gaz à effet de serre). Si les quotas pouvaient faire l’objet d’échange et l’ont été ( 24 ), cela a été autorisé dans le contexte d’entreprises exerçant une activité économique (comme l’aviation) qui était clairement susceptible de contribuer à la pollution de l’environnement. Il n’a jamais été envisagé que ces quotas puissent, en eux-mêmes, être monétisés indépendamment de cette activité économique ou qu’ils puissent être considérés comme étant équivalents à une forme de quasi-monnaie qui pourrait ensuite être traitée comme un actif liquide dans une faillite.

79. Néanmoins, si un exploitant d’aéronef continue à remplir les conditions de l’allocation et de la délivrance de tels quotas à titre gratuit, il serait contraire au principe de sécurité juridique, qui exige en particulier que les règles impliquant des conséquences défavorables pour les particuliers ou les entreprises soient claires et précises et leur application prévisible pour les personnes qui y sont soumises ( 25 ) ainsi qu’au droit à l’égalité devant la loi posé à l’article 20 de la Charte ( 26 ), que ces quotas aviation ne soient pas délivrés conformément à l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87.

80. Tout cela revient à dire que les régimes d’échange de ce type – que ce soit les quotas laitiers d’une génération antérieure ou les régimes d’échange de quotas d’émission comme en l’espèce – tendent à faire naître un type spécial d’actifs. Bien que ces actifs aient une certaine valeur monétaire – ils peuvent après tout faire l’objet d’échange –, ils se distinguent des actifs monétisés ordinaires qui forment le fondement de l’interprétation traditionnelle des droits de propriété reconnus par la Charte, la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et les constitutions des États membres, en ce qu’ils sont intrinsèquement liés à l’activité économique elle-même ainsi qu’aux dispositions législatives régissant leur allocation, délivrance et durée. Par conséquent, ceux qui soutiennent que leurs droits en ce qui concerne les actifs du régime d’échange ont été violés doivent généralement se tourner vers le principe de protection de la confiance légitime plutôt que vers les droits de propriété en tant que tels.

81. Il en est ainsi en l’espèce, le requérant s’étant également appuyé sur le principe de protection de la confiance légitime. Selon moi, tandis que les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime sont liés dans une certaine mesure, le deuxième principe est fondé, notamment, sur l’existence de certaines assurances. Ainsi, à titre d’exemple, dans son arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97), la Cour a affirmé que le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union. Ce droit s’applique à tout particulier se trouvant dans une situation de laquelle il ressort que l’administration de l’Union a fait naître dans son chef des espérances fondées. Constituent de telles assurances, des informations quelle que soit la forme sous laquelle elles sont communiquées, des renseignements précis, inconditionnels et concordants ( 27 ). Étant donné qu’il n’y a aucune indication dans le dossier devant la Cour que Air Berlin a reçu de telles assurances, en particulier de la part d’une institution de l’Union, ou même du service d’échange, ce principe semble non pertinent dans la présente evspèce.

82. Il faut à présent examiner les dispositions législatives pertinentes afin d’apprécier leur conformité ( 28 ). Ainsi que je l’ai déjà indiqué, le requérant s’est fortement appuyé dans ses observations sur la quatrième phrase du considérant 20 de la directive 2008/101. Cette phrase indique expressément que les exploitants d’aéronefs qui cessent leurs activités et engagent donc une procédure d’insolvabilité ont néanmoins le droit de « recevoir des quotas jusqu’à la fin de la période pour laquelle des quotas ont déjà été attribués à titre gratuit ».

83. En dépit du fait que les termes de cette phrase du considérant 20 sont clairs et dénués d’ambiguïté, il n’y a pas de disposition de fond dans la directive 2003/87 ou même dans la directive 2008/101 qui corresponde ou qui y soit d’une quelconque manière équivalente. Comment en est-on arrivé là ?

84. Dans une réponse à une question qui lui avait été soumise par la Cour, la Commission a confirmé que les termes de la quatrième phrase du considérant 20 de la directive 2008/101 ont été maintenus par erreur dans le texte définitif de la disposition. Lors de l’audience qui s’est tenue le 10 juin 2021, le représentant de la Commission est même allé jusqu’à affirmer qu’il était embarrassé par le fait qu’une telle erreur ait pu se glisser dans le projet de texte législatif et que la mesure ait été adoptée sans que l’erreur soit relevée.

85. La Commission a insisté sur le fait que cette erreur découlait de l’existence de plusieurs options qui avaient été présentées durant la procédure législative menant à l’adoption de la directive 2008/101. La proposition de la Commission prévoyait l’acquisition de quotas par les nouveaux entrants, celle-ci allant de pair avec la possibilité pour les exploitants quittant le marché de conserver leurs quotas durant la période d’échange afin d’assurer la disponibilité de suffisamment de quotas. Selon la Commission, étant donné qu’il avait été en définitive décidé de créer une réserve spéciale pour les nouveaux entrants conformément à l’article 3 septies de la directive 2003/87, le maintien des quotas alloués à titre gratuit en cas de cessation des activités était devenu sans objet.

86. Bien que les termes d’un considérant d’une directive soient susceptibles d’être utilisés pour préciser une disposition de cette directive et constituent un outil d’interprétation important ( 29 ), il est de jurisprudence constante que le préambule d’un acte législatif de l’Union comme une directive n’a pas en soi de valeur juridique contraignante. Un tel préambule ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé (contra legem) ( 30 ). Étant donné qu’un considérant n’a pas de valeur juridique en soi, il ne peut pas être invoqué isolément pour fonder des droits ou des obligations en l’absence de dispositions équivalentes ou complémentaires dans le corps de la directive ( 31 ).

87. En effet, conclure au contraire constituerait en fait en soi une violation du principe de sécurité juridique, qui constitue un élément essentiel de l’État de droit. Il convient de considérer que le législateur de l’Union s’exprime à travers les dispositions de fond d’un acte législatif comme une directive, son préambule fournissant une orientation subsidiaire en tant qu’aide à l’interprétation des dispositions. Toutefois, si ces dispositions de fond sont muettes sur un point déterminé, l’existence d’un considérant (qu’il ait été inséré ou non par erreur) suggérant une autre interprétation ne peut pas être valablement invoquée pour contredire ou ajouter à ces dispositions législatives.

88. En tout état de cause, un certain nombre de dispositions dans la directive 2003/87 plaide clairement contre la délivrance de quotas aviation en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87 à un ancien exploitant d’aéronef comme Air Berlin, qui n’exerce plus d’activité aérienne au titre de l’article 3 sexies, paragraphe 4, sous b), de cette directive.

89. Premièrement, l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2003/87 s’applique aux émissions provenant d’activités énumérées dans l’annexe I de cette directive. L’aviation est l’une des activités énumérées dans l’annexe I de ladite directive. La juridiction de renvoi a indiqué que Air Berlin avait officiellement cessé ses activités le 28 octobre 2017 ( 32 ). Il est ainsi évident que Air Berlin n’exerçait plus d’activités aériennes durant la période pertinente 2018‑2020. Il s’ensuit que, conformément à l’article 3 bis de la directive 2003/87, elle ne relevait pas du champ d’application du chapitre II (« Aviation ») de cette directive et de ses dispositions qui s’appliquent à l’allocation, et, plus important encore, à la délivrance de quotas en ce qui concerne les activités aériennes durant cette période. Cette circonstance est confirmée par les exclusions de l’activité aérienne mentionnées à l’annexe I, Activités, Aviation, sous j), de la directive 2003/87 qui affirment que lorsqu’un exploitant d’aéronef effectue moins de 243 vols par période pendant trois périodes consécutives de quatre mois ou des vols produisant des émissions totales inférieures à 10000 tonnes par an, les dispositions du chapitre II de cette directive ne s’appliquent pas à son égard.

90. Deuxièmement, conformément à l’article 3, sous o), de la directive 2003/87, Air Berlin, qui avait cessé ses activités le 28 octobre 2017, a arrêté à cette date d’être un « exploitant d’aéronef »« qui exploite un aéronef au moment où il effectue une activité aérienne visée à l’annexe I » de cette directive.

91. Troisièmement, je considère que l’article 3 sexies, paragraphes 4 et 5, de la directive 2003/87, est particulièrement important dans le présent contexte. Ainsi qu’il a été indiqué auparavant, l’article 3 sexies, paragraphe 4, sous a), de la directive 2003/87 prévoit le calcul du total de l’allocation des quotas à un exploitant d’aéronef pour, notamment, la période 2013‑2020 et l’article 3 sexies, paragraphe 4, sous b), de cette directive prévoit le calcul de l’allocation annuelle des quotas à titre gratuit à un exploitant d’aéronef. Cette dernière disposition présuppose qu’un exploitant d’aéronef exerce une activité aérienne au cours d’une année donnée. De plus, l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87 prévoit qu’au 28 février « l’autorité compétente de l’État membre responsable délivre à chaque exploitant d’aéronef le nombre de quotas alloué à cet exploitant pour l’année en question » ( 33 ) en vertu de l’article 3 sexies et de l’article 3 septies de cette directive.

92. Selon moi, il découle clairement des termes de l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87, lu en combinaison en particulier avec l’article 3 sexies, paragraphe 4, sous b), de cette directive, que, bien que le service d’échange soit tenu de délivrer le 28 février à un exploitant d’aéronef les quotas qui lui sont alloués pour l’année en question conformément à l’article 3 sexies et à l’article 3 septies de la directive 2003/87, il ne peut pas le faire à l’égard d’un ancien exploitant d’aéronef comme Air Berlin, qui avait cessé ses activités et qui par conséquent n’exerçait plus d’activité aérienne, dans la présente affaire, durant les années 2018‑2020.

93. Quatrièmement, compte tenu du fait que Air Berlin n’était pas un exploitant d’aéronef et n’exerçait pas d’activités aériennes durant la période 2018‑2020, elle n’était pas soumise à l’obligation du SEQE UE au titre de l’article 12, paragraphe 2 bis, de la directive 2003/87 durant cette période et elle ne devrait donc avoir aucun droit à la délivrance de quotas à titre gratuit pour ce qui est de cette période. Il convient de noter, par analogie, que, conformément à l’article 28 bis, paragraphe 1, sous a), de la directive 2003/87 ( 34 ), les exploitants d’aéronefs ne sont pas soumis aux obligations du SEQE UE en ce qui concerne les émissions de vols à partir de et à destination d’aérodromes situés dans des États en dehors de l’EEE. L’article 28 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87, qui déroge à l’article 3 sexies et à l’article 3 septies de cette directive prévoit, notamment, que les exploitants d’aéronefs bénéficiant de la dérogation contenue à l’article 28 bis, paragraphe 1, sous a), de cette directive reçoivent chaque année, à titre gratuit, un nombre de quotas réduit en proportion de la réduction de l’obligation de restitution prévue à l’article 3 sexies et à l’article 3 septies de ladite directive ( 35 ).

94. Je considère par conséquent que la délivrance annuelle, le 28 février, d’une allocation à titre gratuit de quotas aviation en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87 est intrinsèquement liée au maintien du statut d’exploitant d’aéronef, à l’exercice d’une activité aérienne et à l’existence continue et actuelle d’obligations du SEQE UE. Bien qu’il soit malencontreux que le législateur de l’Union n’ait pas adopté de disposition spécifique pour l’aviation équivalente à celle contenue à l’article 10 bis, paragraphe 19, de la directive 2003/87 pour les installations fixes, le service d’échange n’est néanmoins pas en droit de délivrer à Air Berlin de tels quotas pour la période 2018‑2020 puisque cette dernière n’est plus un exploitant d’aéronef, qu’elle n’exerce pas d’activité aérienne et qu’elle n’est pas soumise aux obligations du SEQE UE pour la période en question. À cet égard, compte tenu du libellé clair et précis notamment de l’article 2, paragraphe 1, de l’article 3, sous o), de l’article 3 bis, de l’article 3 sexies, paragraphes 1 et 5, de l’article 12, paragraphe 2 bis, de l’article 28 bis, paragraphes 1 et 2, et de l’annexe I de la directive 2003/87, qui assure la prévisibilité de leur application, le requérant ne peut pas s’appuyer sur le principe de sécurité juridique afin d’exiger la délivrance des quotas en question.

95. Cette interprétation est également confortée par les objectifs poursuivis par la directive 2003/87 et son économie générale. Je considère qu’il serait contraire à l’effet utile de la directive 2003/87, qui cherche à concilier la protection de l’environnement et le développement économique, que les quotas aviation alloués à titre gratuit soient délivrés par le service d’échange au requérant, l’administrateur judiciaire de Air Berlin, pour la période 2018‑2020, alors que cet ancien exploitant d’aéronef a cessé ses activités et n’est plus soumis aux obligations du SEQE UE ( 36 ). Dans une telle situation, l’ensemble de la logique sous-tendant l’allocation et la délivrance de quotas à titre gratuit à Air Berlin en vertu du SEQE UE ( 37 ) n’existe plus et ne fait que créer un effet d’aubaine pour le requérant au détriment du SEQE UE ( 38 ).

96. Par conséquent, et en réponse à la troisième question de la juridiction de renvoi, aucun quota alloué à titre gratuit ne peut être délivré conformément à l’article 3 sexies, paragraphe 5, de la directive 2003/87 dès lors qu’un exploitant d’aéronef a cessé ses activités ( 39 ). Conclure autrement minerait les règles harmonisées au niveau de l’Union quant à l’allocation et à la délivrance de quotas à titre gratuit qui constituent un élément essentiel de la directive 2003/87 ( 40 ).

97. Le requérant a accordé un poids considérable au fait que le retrait des quotas minerait les objectifs de la directive 2003/87 et porterait atteinte à l’équilibre, recherché par cette directive, entre la réduction des émissions, d’une part, et le développement économique et l’emploi, d’autre part ( 41 ). Il note à cet égard que le seuil ou plafond de 95 % des émissions historiques prévu à l’article 3 quater, paragraphe 2, de la directive 2003/87 pour la période d’échange 2013‑2020 est le résultat d’un compromis politique et représente un exercice de mise en balance complexe qui a été également influencé par les conséquences économiques que pourrait avoir une réduction des quotas. La Commission quant à elle a affirmé que l’absence de retrait de l’allocation à titre gratuit de quotas entraînerait une distorsion massive du SEQE UE.

98. Je considère que, bien que le plafond de 95 % des émissions historiques en ce qui concerne les quotas à allouer aux exploitants d’aéronefs soit posé à l’article 3 quater, paragraphe 2, de la directive 2003/87, ce pourcentage n’est pas gravé dans le marbre étant donné que, en vertu de l’article 3 quater, paragraphe 2, première phrase, de la directive 2003/87, il peut être révisé dans le cadre du réexamen général de la directive 2003/87 ( 42 ). De plus, le nombre de quotas à titre gratuit à délivrer en vertu de l’article 3 sexies et de l’article 3 septies de la directive 2003/87 – et en définitive de manière implicite le plafond de 95 % contenu à l’article 3 quater, paragraphe 2, de cette directive – a été réduit par le règlement no 421/2014 et le règlement 2017/2392 afin d’adapter le SEQE UE en ce qui concerne l’aviation, en limitant son champ d’application en vue d’assurer un accord international futur pour contrôler les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’aviation ( 43 ). Je considère par conséquent qu’il appartient au seul législateur de l’Union d’apprécier et en définitive de traiter toute menace alléguée à l’équilibre recherché par la directive 2003/87, en tant que conséquence d’un nombre trop élevé ou trop bas de quotas ( 44 ).

99. Je propose donc de répondre à la première partie de la première question préjudicielle en ce sens que l’article 2, paragraphe 1, l’article 3, sous o), l’article 3 bis, l’article 3 sexies, paragraphe 1, l’article 3 sexies, paragraphe 5, l’article 12, paragraphe 2 bis, et l’article 28 bis, paragraphes 1 et 2, ainsi que l’annexe I de la directive 2003/87 s’opposent à la délivrance annuelle de quotas aviation alloués à titre gratuit à un exploitant d’aéronef lors de la cessation par ce dernier de son activité aérienne.

2. Sur la seconde partie de la première question préjudicielle

100. Par la seconde partie de sa première question, la juridiction de renvoi cherche à déterminer si le retrait d’une décision d’allocation après qu’un exploitant d’aéronef a cessé ses activités aériennes en raison de son insolvabilité dépend du point de savoir si les activités aériennes ont été poursuivies par d’autres exploitants d’aéronefs. La juridiction de renvoi demande également, en substance, s’il y a poursuite des activités aériennes en vertu de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 dans l’hypothèse où Air Berlin a vendu une partie de ses créneaux horaires dans les aéroports à d’autres exploitants d’aéronefs, à savoir Deutsche Lufthansa, Easyjet et Thomas Cook.

101. L’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 prévoit la création d’une réserve spéciale pour l’allocation à titre gratuit de quotas en vertu de cette directive à l’égard d’une activité aérienne nouvelle ou supplémentaire à la condition que cette activité ne soit pas en tout ou partie la poursuite d’une telle activité exercée par un autre exploitant d’aéronef. En dépit du fait que la notion de « poursuite » n’est pas définie dans la directive 2003/87, je considère que l’objet de cette disposition est d’assurer qu’il n’y ait pas d’allocation continue ou supplémentaire à titre gratuit de quotas pour ce qui est, en substance, la même activité aérienne ( 45 ).

102. La réserve spéciale créée en vertu de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 comprend un pourcentage fixe, à savoir 3 %, de la quantité totale des quotas à allouer ( 46 ). En vertu de l’article 3 septies, paragraphe 8, de la directive 2003/87, tout quota dans la réserve spéciale non alloué doit être mis aux enchères par les États membres. En vertu de l’article 3 quinquies, paragraphe 2, de la directive 2003/87, 15 % des quotas doivent être mis aux enchères ( 47 ). Il s’ensuit par conséquent que 82 % des quotas aviation sont soumis à l’allocation et à la délivrance à titre gratuit conformément à l’article 3 sexies de la directive 2003/87 ( 48 ).

103. Il n’y a, selon moi, aucun lien direct entre les quotas aviation à titre gratuit alloués au titre de la réserve spéciale créée en vertu de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 et les quotas aviation alloués et délivrés au titre de l’article 3 sexies de cette directive. Je considère par conséquent que le retrait d’une décision d’allocation après qu’un exploitant d’aéronef a cessé ses activités aériennes en raison de son insolvabilité ne dépend pas du point de savoir s’il y a eu poursuite des activités aériennes par d’autres exploitants d’aéronefs en vertu de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87.

104. Il n’y avait, en tout état de cause, aucune « poursuite » des activités aériennes en vertu de l’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 lorsque les créneaux horaires de Air Berlin ont été (partiellement) vendus à d’autres exploitants d’aéronefs, à savoir Deutsche Lufthansa, Easyjet et Thomas Cook après la cessation par Air Berlin de ses activités en octobre 2017. L’article 3 septies, paragraphe 1, de la directive 2003/87 n’est pas pertinent ratione temporis dans le contexte de la présente procédure, qui concerne plus spécifiquement la période 2018‑2020. Toute demande d’allocation à titre gratuit à partir de la réserve spéciale pour la période d’échange 2013‑2020 en vertu de l’article 3 septies de la directive 2003/87 doit avoir été présentée avant le 30 juin 2015 ( 49 ), une date bien antérieure à l’insolvabilité de Air Berlin et à la cessation de son activité.

105. De plus, tandis qu’il semble que les créneaux horaires ( 50 ) détenus auparavant par Air Berlin ( 51 ) ont été vendus à Deutsche Lufthansa, Easyjet et Thomas Cook en tant que partie d’une vente des actifs, il n’y a aucune indication claire dans le dossier devant la Cour que le service d’échange entende effectivement allouer ou délivrer à titre gratuit des quotas alloués auparavant à Air Berlin pour la période 2018‑2020 à ces autres exploitants d’aéronefs, bien qu’il considère qu’un tel transfert peut intervenir dans certaines circonstances en vertu du droit national ( 52 ). Il semblerait en effet que le requérant s’oppose