CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 9 novembre 2021 ( 1 )

Affaire C‑479/21 PPU

SN,

SD

autres parties à la procédure :

Governor of Cloverhill Prison,

Irlande,

Attorney General,

Governor of Mountjoy Prison

[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court (Cour suprême, Irlande)]

« Renvoi préjudiciel – Protocole (no 21) joint au traité UE et au traité FUE – Coopération judiciaire en matière pénale – Décision-cadre 2002/584/JAI – Mandat d’arrêt européen – Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique – Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part – Bases juridiques – Article 50 TUE – Article 217 TFUE »

I. Introduction

1. La Cour est invitée à déterminer si l’Irlande est tenue d’exécuter des mandats d’arrêt européens émis par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, malgré le retrait de cet État de l’Union européenne.

2. À première vue, il apparaît que les dispositions de l’accord sur le retrait ( 2 ) de 2020 et de l’accord de commerce et de coopération ( 3 ) de 2021 entre l’Union et le Royaume-Uni couvrent l’exécution des mandats d’arrêt en cause.

3. Toutefois, le protocole (no 21) joint au traité UE et au traité FUE ( 4 ), adopté dans le cadre du traité de Lisbonne de 2007 et en vigueur depuis le 1er décembre 2009, prévoit que l’Irlande n’est pas tenue par les mesures de l’Union relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à moins que cet État membre n’ait expressément opté pour la mesure en cause. L’Irlande n’a pas opté pour les dispositions pertinentes des deux accords concernés. Dès lors, il conviendra d’examiner si, du fait du retrait du Royaume-Uni de l’Union, l’Irlande devait avoir opté pour les dispositions régissant le mandat d’arrêt européen pour que celles-ci trouvent à s’appliquer. Cette question dépend à son tour de l’applicabilité du protocole no 21 à ces dispositions.

4. Toutefois, le protocole no 21 n’a pas vocation à s’appliquer si l’Union a correctement fondé ces accords sur ses compétences externes pour conclure un accord de retrait (article 50, paragraphe 2, TUE) et un accord d’association (article 217 TFUE), plutôt que sur une compétence ayant trait à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Le fait que ces deux régimes de remise ne créent pas de nouvelles obligations, notamment pour l’Irlande, mais qu’ils se limitent à élargir la portée des obligations existantes, constitue un élément central à cet égard.

II. Le cadre juridique

A. Le traité UE

5. L’article 50 TUE établit les règles relatives au retrait de l’Union : « 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union. 2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, [TFUE]. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen. 3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. 4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent. La majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, point b), [TFUE]. [...] »

B. Le traité FUE

6. L’article 217 TFUE constitue la base juridique pour conclure des accords d’association : « L’Union peut conclure avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières. »

7. L’article 218, paragraphes 6 et 8, TFUE énonce les exigences procédurales pour la conclusion d’accords internationaux et notamment d’accords d’association : « 6. Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision portant conclusion de l’accord. Sauf lorsque l’accord porte exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil adopte la décision de conclusion de l’accord : a) après approbation du Parlement européen dans les cas suivants : i) accords d’association ; [...] 8. Tout au long de la procédure, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Toutefois, il statue à l’unanimité lorsque l’accord porte sur un domaine pour lequel l’unanimité est requise pour l’adoption d’un acte de l’Union ainsi que pour les accords d’association [...] »

C. Le protocole no 21

8. En vertu de l’article 1er du protocole no 21, l’Irlande ne participe pas aux mesures adoptées relevant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice : « Sous réserve de l’article 3, le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas à l’adoption par le Conseil des mesures proposées relevant de la troisième partie, titre V, [TFUE]. [...] »

9. L’article 2 du protocole no 21 précise les effets de cet article 1er : « En vertu de l’article 1er et sous réserve des articles 3, 4 et 6, aucune des dispositions de la troisième partie, titre V, [TFUE], aucune mesure adoptée en application de ce titre, aucune disposition de tout accord international conclu par l’Union en application de ce titre et aucune décision de la Cour de justice de l’Union européenne interprétant ces dispositions ou mesures, ne lie le Royaume‑Uni ou l’Irlande ou n’est applicable à leur égard. Ces dispositions, mesures ou décisions ne portent en rien atteinte aux compétences, aux droits et aux obligations desdits États. Ces dispositions, mesures ou décisions ne modifient en rien ni l’acquis communautaire, ni celui de l’Union et ne font pas partie du droit de l’Union tels qu’ils s’appliquent au Royaume-Uni ou à l’Irlande. »

10. Toutefois, en vertu de l’article 3 du protocole no 21, l’Irlande peut notifier au Conseil son souhait de participer à l’adoption et à l’application d’une telle mesure et, conformément à l’article 4 de ce protocole, cet État membre peut accepter une telle mesure après son adoption.

D. La décision-cadre 2002/584

11. La décision-cadre 2002/584/JAI ( 5 ) et la décision-cadre 2009/299/JAI ( 6 ) ont été adoptées par le Conseil à l’unanimité au titre du traité UE, et notamment par référence à l’article 31, paragraphe 1, sous a), et à l’article 34, paragraphe 2, sous b), TUE, avant l’entrée en vigueur des modifications du traité de Lisbonne et du protocole no 21 le 1er décembre 2009. Dès lors, ces deux décisions-cadres lient l’Irlande même si cette dernière n’avait pas explicitement notifié au Conseil qu’elle souhaitait participer à leur adoption et à leur application ou qu’elle les acceptait.

12. L’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la décision-cadre 2002/584 fixe les obligations fondamentales des États membres en ce qui concerne le mandat d’arrêt européen : « 1. Le mandat d’arrêt européen est une décision judiciaire émise par un État membre en vue de l’arrestation et de la remise par un autre État membre d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales ou pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté. 2. Les États membres exécutent tout mandat d’arrêt européen, sur la base du principe de reconnaissance mutuelle et conformément aux dispositions de la présente décision-cadre. »

13. Dans la mesure où le Royaume-Uni n’était plus un État membre au moment où ses autorités ont émis les mandats d’arrêt en cause, la décision-cadre 2002/584 ne saurait directement servir de fondement à leur exécution.

E. L’accord de retrait

14. L’accord de retrait est fondé sur l’article 50, paragraphe 2, TUE ( 7 ). Il est entré en vigueur le 1er février 2020 ( 8 ).

15. Conformément à l’article 126 de l’accord de retrait, il y a eu une période de transition, qui a commencé à la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait et s’est terminée le 31 décembre 2020. En vertu de l’article 127 de cet accord, sauf disposition contraire dudit accord, le droit de l’Union était applicable au Royaume-Uni et sur son territoire pendant cette période de transition. L’accord de retrait n’ayant pas prévu de dérogation à son article 127 pour les dispositions relatives au mandat d’arrêt européen, ces dispositions restaient d’application pendant ladite période de transition.

16. L’article 185 de l’accord de retrait énonce que « [l]es deuxième et troisième parties, à l’exception de l’article 19, de l’article 34, paragraphe 1, de l’article 44 et de l’article 96, paragraphe 1, ainsi que le titre I de la sixième partie et les articles 169 à 181, s’appliquent à compter de la fin de la période de transition ».

17. La troisième partie de l’accord de retrait comprend un article 62, paragraphe 1, qui couvre les procédures de coopération judiciaire en cours en matière pénale *et qui dispose : « Au Royaume-Uni, ainsi que dans les États membres en cas de situations impliquant le Royaume-Uni, les actes suivants s’appliquent comme suit : [...] b) la [décision-cadre 2002/584] s’applique en ce qui concerne les mandats d’arrêt européens lorsque la personne recherchée a été arrêtée avant la fin de la période de transition aux fins de l’exécution d’un mandat d’arrêt européen [...] [...] »

18. L’article 185 de l’accord de retrait prévoit également que les États membres peuvent décider de ne pas remettre leurs ressortissants au Royaume-Uni. La République fédérale d’Allemagne, la République d’Autriche et la République de Slovénie ont fait usage de cette possibilité ( 9 ).

F. L’accord de commerce et de coopération

19. L’accord de commerce et de coopération est un accord d’association fondé sur l’article 217 TFUE ( 10 ). Le 1er mai 2021, après avoir été ratifié par l’Union et le Royaume-Uni, il est entré en vigueur ( 11 ).

20. La troisième partie, titre VII, articles 596 à 632, de l’accord de commerce et de coopération instaure un régime d’extradition entre les États membres et le Royaume-Uni.

21. L’article 632 de l’accord de commerce et de coopération prévoit que le titre VII « s’applique aux mandats d’arrêt européens émis conformément à la [décision-cadre 2002/584] par un État avant la fin de la période de transition lorsque la personne recherchée n’a pas été arrêtée aux fins de l’exécution du mandat d’arrêt avant la fin de la période de transition ».

III. Les faits et les questions préjudicielles

22. SD fait l’objet d’un mandat d’arrêt européen daté du 20 mars 2020, émis par une autorité judiciaire du Royaume-Uni, qui vise sa remise au Royaume-Uni pour y purger une peine de prison de huit ans. SD a été arrêté en Irlande le 9 septembre 2020. Le 8 février 2021, la High Court (Haute Cour, Irlande) a rendu une ordonnance prévoyant la remise de SD au Royaume-Uni et une ordonnance consécutive le plaçant en détention dans l’attente de cette remise.

23. SN fait l’objet d’un mandat d’arrêt européen daté du 5 octobre 2020, également émis par une autorité judiciaire du Royaume-Uni, qui vise sa remise pour la poursuite de quatorze infractions. SN a été arrêté en Irlande le 25 février 2021 et placé en détention provisoire en attendant l’audience sur la demande de remise.

24. Le 16 février 2021, une demande d’enquête, en vertu de l’article 40.4.2 de la Constitution irlandaise, sur la légalité de la détention de SD a été présentée à la High Court (Haute Cour) pour le compte de SD. Il a été soutenu que SD n’était pas emprisonné légalement au motif que le régime du mandat d’arrêt européen ne s’appliquait plus entre l’Irlande et le Royaume-Uni. Le 5 mars 2021, une demande similaire a été présentée pour le compte de SN.

25. La High Court (Haute Cour) a jugé que SD et SN étaient détenus légalement et a donc refusé d’ordonner leur libération. SD et SN ont été tous deux autorisés à se pourvoir directement devant la Supreme Court (Cour suprême, Irlande), mais ils devaient demeurer en détention dans l’attente du résultat de leur pourvoi respectif devant la Supreme Court (Cour suprême).

26. La Supreme Court (Cour suprême) estime que les dispositions contenues dans l’accord de retrait et dans l’accord de commerce et de coopération, dans la mesure où elles concernent le régime du mandat d’arrêt européen, ne lient pas l’Irlande. Si tel était le cas, les mesures nationales adoptées par l’Irlande aux fins du maintien du régime du mandat d’arrêt européen en vigueur à l’égard du Royaume-Uni seraient invalides et, partant, le maintien en détention des requérants serait illégal.

27. Dans ces conditions, la Supreme Court (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « Vu que l’Irlande a l’avantage de conserver sa souveraineté dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice sous réserve du droit pour elle de participer aux mesures adoptées par l’Union dans ce domaine en vertu du titre V de la troisième partie du traité FUE ; vu que la base juridique matérielle déclarée de l’accord de retrait (et de la décision relative à sa conclusion) est l’article 50 TUE ; vu que la base juridique matérielle déclarée de l’accord de commerce et de coopération (et de la décision relative à sa conclusion) est l’article 217 TFUE, et vu qu’il s’en est suivi qu’il n’a pas été considéré qu’une participation de l’Irlande était requise ou permise, de sorte que cette faculté n’a pas été exercée : 1) Les dispositions de l’accord de retrait, qui prévoient le maintien du régime du mandat d’arrêt européen à l’égard du Royaume-Uni, pendant la période de transition prévue par cet accord, peuvent-elles être considérées comme contraignantes pour l’Irlande, compte tenu de l’importance de leur contenu dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ? 2) Les dispositions de l’accord de commerce et de coopération, qui prévoient le maintien du régime du mandat d’arrêt européen à l’égard du Royaume-Uni après la période de transition pertinente, peuvent-elles être considérées comme contraignantes pour l’Irlande compte tenu de l’importance de leur contenu dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ? »

28. La juridiction de renvoi a demandé que le présent renvoi préjudiciel soit examiné selon la procédure préjudicielle d’urgence prévue à l’article 107 du règlement de procédure de la Cour. Le 18 août 2021, la première chambre de la Cour a décidé de faire droit à cette demande. Le 7 septembre 2021, la Cour, en réunion générale, a renvoyé l’affaire devant la grande chambre.

29. Des observations écrites ont été déposées par SD et SN, l’Irlande, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne. Ces parties, ainsi que le Royaume de Danemark, ont également participé à l’audience du 27 septembre 2021.

IV. Appréciation juridique

30. L’enjeu de la présente affaire est de savoir si les dispositions relatives à l’exécution des mandats d’arrêt européens qui figurent dans l’accord de retrait et dans l’accord de commerce et de coopération sont contraignantes pour l’Irlande.

31. La Supreme Court (Cour suprême) précise que le droit irlandais ne permet l’exécution d’un mandat d’arrêt européen émis par le Royaume-Uni et la détention de la personne recherchée que si le droit de l’Union comporte une obligation correspondante qui s’impose à l’Irlande.

32. Avant que le retrait du Royaume-Uni de l’Union ne prenne effet le 31 janvier 2020, cette obligation résultait directement de la décision-cadre 2002/584. Au cours de la période de transition qui a suivi et qui s’est achevée le 31 décembre 2020, cette décision-cadre a continué de s’appliquer en vertu de l’article 127 de l’accord de retrait. Toutefois, les cas de SD et SN ne sont pas visés par ces dispositions, car ces derniers n’avaient pas été remis au Royaume-Uni avant la fin de cette période de transition.

33. SD ayant été arrêté avant la fin de ladite période de transition, sa situation relève de l’article 62, paragraphe 1, sous b), et de l’article 185 de l’accord de retrait. Selon ces dispositions, la décision-cadre 2002/584 continue de s’appliquer à l’égard de son mandat d’arrêt européen.

34. En revanche, les autorités irlandaises ont arrêté SN après la fin de la période de transition, alors que les autorités du Royaume-Uni avaient émis le mandat d’arrêt européen au cours de cette période de transition, conformément à la décision-cadre 2002/584. L’article 632 de l’accord de commerce et de coopération prévoit que cette situation est régie par le nouveau régime d’extradition établi par la troisième partie, titre VII, de cet accord.

35. SD et SN s’opposent à l’application de ces dispositions de l’accord de retrait et de l’accord de commerce et de coopération. Ils affirment que lesdites dispositions créent de nouvelles obligations relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Selon le protocole no 21, de telles obligations ne seraient contraignantes pour l’Irlande que si cet État membre acceptait expressément d’être lié par elles (c’est-à-dire s’il exerçait cette faculté). En l’absence d’un tel exercice par l’Irlande, SD et SN font valoir que l’Union n’est pas compétente pour adopter les dispositions pertinentes à l’égard de l’Irlande, parce que cet État membre n’a pas transféré cette compétence à l’Union.

36. J’analyserai cette position en deux temps. Premièrement, je rappellerai les conditions d’application du protocole no 21 telles qu’elles ressortent de la jurisprudence de la Cour, à savoir que l’application de ce protocole dépend de la base juridique de la mesure en cause (section A). Deuxièmement, j’examinerai la question de savoir si les dispositions pertinentes, à savoir l’article 62, paragraphe 1, sous b), et l’article 185 de l’accord de retrait ainsi que la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération, en particulier son article 632, auraient dû être fondées sur une compétence relative à l’espace de liberté, de sécurité et de justice (sections B.1 et B.2).

A. Les conditions d’application du protocole no 21

37. Selon le protocole no 21, l’Irlande ne participe pas aux mesures adoptées en application de la troisième partie, titre V, TFUE, qui vise l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à moins qu’elle n’opte expressément pour de telles mesures.

38. Or, comme je l’ai déjà exposé dans deux précédentes conclusions, le champ d’application matériel du protocole no 21 a été expressément limité à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. En tant que régime dérogatoire, il est, en outre, d’interprétation stricte. En effet, le protocole no 21 n’a pas pour sens et pour objet de laisser l’Irlande libre de se soumettre et de participer ou non aux mesures adoptées par les institutions de l’Union dans d’autres domaines du droit de l’Union ( 12 ).

39. Par conséquent, la Cour a jugé que c’est la base juridique d’un acte qui détermine les protocoles éventuellement applicables, et non l’inverse ( 13 ). En d’autres termes, le protocole no 21 ne s’applique qu’aux mesures qui ont été, ou auraient dû être, fondées sur une compétence découlant de la troisième partie, titre V, TFUE. À l’inverse, une mesure qui touche à l’espace de liberté, de sécurité et de justice ne relèvera pas de ce protocole s’il n’est pas nécessaire de la fonder sur une telle compétence.

B. Les bases juridiques des accords

40. L’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération sont fondés non pas sur des compétences relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, mais, respectivement, sur la compétence relative aux modalités d’un retrait prévues à l’article 50, paragraphe 2, TUE et sur la compétence pour conclure un accord d’association en application de l’article 217 TFUE.

41. Dès lors, il convient de déterminer si l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait ou la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération, et en particulier son article 632, aurait dû, à la place ou à titre complémentaire, être fondé sur une compétence relative à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à savoir l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE.

42. Selon une jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union, y compris celui adopté en vue de la conclusion d’un accord international, doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen d’un acte de l’Union démontre que cet acte poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme étant principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, ledit acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante. À titre exceptionnel, s’il est établi, en revanche, que ce même acte poursuit plusieurs objectifs à la fois ou a plusieurs composantes, qui sont liés d’une façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre, de telle sorte que différentes dispositions des traités sont applicables, une telle mesure doit être fondée sur les différentes bases juridiques correspondantes. Toutefois, le recours à plusieurs bases juridiques est exclu lorsque les procédures prévues pour chacune de ces bases sont incompatibles ( 14 ).

43. En outre, la Cour a jugé à plusieurs reprises que le protocole no 21 ne saurait avoir une incidence sur la détermination de la base juridique correcte pour l’adoption d’accords internationaux ( 15 ). Cette jurisprudence correspond aux principes généraux énoncés au point précédent des présentes conclusions et ce protocole lui-même ne corrobore aucune autre approche. Dès lors, l’argument de SD et SN selon lequel le critère de la finalité prédominante ne peut être appliqué lorsque des mesures touchent au protocole no 21 doit être rejeté.

44. À la lumière de ces considérations, j’examinerai à présent les bases juridiques du régime des mandats d’arrêt dans l’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération.

1. La base juridique de l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait

45. L’accord de retrait, y compris son article 62, paragraphe 1, sous b), est fondé sur l’article 50, paragraphe 2, TUE. Aux termes de l’article 50, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE, l’Union négocie et conclut avec l’État qui se retire un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. L’article 50, paragraphe 2, quatrième phrase, TUE énonce que cet accord est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement.

46. À cette fin, ainsi que l’explique notamment la Commission, l’article 50, paragraphe 2, TUE prévoit la compétence pour conclure un accord unique et global, fondé sur une procédure spécifique unique, qui couvre tous les domaines couverts par les traités qui sont pertinents pour le retrait. Un tel accord implique la clôture de procédures menées sur le fondement du droit de l’Union, qui sont en cours au moment de ce retrait, à l’égard de l’État qui se retire. Pour ce faire, il est nécessaire d’établir des règles et des modalités détaillées dans un grand nombre de domaines relevant de l’acquis de l’Union. Afin d’assurer un retrait ordonné dans l’intérêt de l’Union, de ses États membres, voire de l’État qui se retire, ces règles et modalités peuvent prévoir des périodes de transition au cours desquelles, pendant un temps limité après la prise d’effet de ce retrait, le droit de l’Union continue de s’appliquer à l’État qui se retire.

47. Ainsi, dans une première phase du retrait du Royaume-Uni de l’Union, l’accord de retrait a prévu, à son article 127, le maintien de la plupart des dispositions du droit de l’Union au Royaume-Uni et à son territoire entre la date de ce retrait et la fin de la période de transition.

48. Dans une seconde phase dudit retrait, les règles spécifiques prévues par l’accord de retrait s’appliquent par la suite, c’est-à-dire à partir de la fin de la période de transition, conformément à l’article 185, quatrième à septième alinéas, de l’accord de retrait.

49. Certes, ces règles spécifiques applicables à la seconde phase, de la même manière que le maintien de la plupart des dispositions du droit de l’Union au cours de la période de transition, couvrent un grand nombre de politiques, dont, notamment, le régime de remise en matière pénale prévu à l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait. En général, pour conduire ces politiques, l’Union agirait sur le fondement de compétences propres et serait tenue de respecter certaines restrictions portant sur ces compétences, telles que le protocole no 21.

50. Toutefois, eu égard à la finalité de l’accord de retrait, l’ensemble desdites politiques spécifiques est nécessairement accessoire par rapport à l’objectif prépondérant et primordial d’instaurer un régime global permettant de passer de l’appartenance à l’Union au statut de pays tiers. Il s’agit d’un objectif extrêmement large en ce sens que les mesures nécessaires à sa réalisation doivent pouvoir concerner une très grande variété de matières spécifiques ( 16 ). En effet, cet accord doit permettre de traiter l’ensemble des questions couvertes par le droit de l’Union.

51. Les procédures prévues dans les bases juridiques des politiques spécifiques visées par l’accord de retrait confirment leur caractère accessoire dans le contexte du retrait d’un État membre.

52. Cela est particulièrement évident dans le cas de politiques qui requièrent normalement l’unanimité pour que le Conseil puisse agir, comme la fiscalité indirecte régie par les articles 51 à 53 de l’accord de retrait. En vertu de l’article 113 TFUE, le Conseil adopte à l’unanimité des dispositions relatives à l’harmonisation des impôts indirects, sans que cette unanimité puisse être cumulée avec la majorité qualifiée ( 17 ) prévue à l’article 50, paragraphe 2, TUE. En outre, l’article 113 TFUE prévoit que le Conseil doit seulement consulter le Parlement, tandis que l’article 50, paragraphe 2, TUE requiert l’approbation de celui-ci.

53. Cette incompatibilité des procédures législatives ne saurait être résolue en excluant d’un accord de retrait les matières qui impliquent le recours à des procédures incompatibles, puisque l’article 50, paragraphe 2, TUE ne prévoit aucune dérogation aux modalités de retrait.

54. L’approche globale de l’article 50, paragraphe 2, TUE et la procédure législative concernée s’imposent en raison de la situation exceptionnelle que constitue un retrait, comme l’a souligné le Conseil. Ainsi que l’a démontré le retrait du Royaume-Uni, des modalités aussi larges doivent être établies sous une pression politique intense et dans un délai très court. Exiger l’unanimité du Conseil ou exclure certains éléments de la procédure générale rendrait ce processus plus complexe et augmenterait le risque qu’aucun accord ne soit trouvé.

55. Dès lors, exiger qu’un accord de retrait soit également fondé sur une disposition autre que l’article 50, paragraphe 2, TUE chaque fois qu’il affecterait une matière spécifique serait, en pratique, de nature à vider de leur substance la compétence et la procédure prévues à cette disposition ( 18 ).

56. Par conséquent, la présence, dans un accord de retrait, de clauses concernant différentes matières spécifiques ne saurait modifier la qualification de l’ensemble de cet accord, qui doit être faite en considération de l’objet essentiel de celui-ci et non en fonction des clauses particulières ( 19 ).

57. La Cour a adopté une approche similaire en ce qui concerne les accords de coopération au développement, mais a ajouté une réserve, à savoir que les clauses relatives à des matières spécifiques ne sauraient imposer des obligations d’une telle portée que ces obligations constituent en réalité des objectifs distincts de ceux de la coopération au développement ( 20 ).

58. Indépendamment de la question de savoir si cette réserve s’applique aux accords de retrait, le régime de remise de l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait ne crée en aucun cas des obligations d’une telle portée que ces obligations constituent un objectif distinct de celui visant à assurer un processus de retrait ordonné. Il ne fait qu’étendre et modifier les obligations existantes à la lumière du retrait pour une période de transition limitée.

59. L’application de l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait est un parfait exemple d’une telle portée, puisque l’obligation qui en résulte dépend du fait que l’Irlande participe au régime du mandat d’arrêt européen et qu’elle pourrait donc recevoir de tels mandats du Royaume-Uni avant la fin de la période de transition. Inversement, l’Irlande ne participe pas au régime de décisions de protection européennes ( 21 ) et ne pourrait donc pas être destinataire de telles décisions qui entraîneraient des obligations au titre de l’article 62, paragraphe 1, sous k), de l’accord de retrait.

60. En particulier, il ne saurait être valablement soutenu que l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait crée de nouvelles obligations pour l’Irlande, car cet État membre était soumis à des obligations similaires en vertu de la décision-cadre 2002/584 avant que cet accord ne prenne effet.

61. Contrairement à ce que soutiennent SD et SN, le raisonnement de l’avocat général Hogan ( 22 ) à propos de la convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d’Istanbul) ( 23 ) n’est pas pertinent aux fins de la présente affaire. L’Union envisage de conclure cette convention en référence à des compétences spécifiques relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. L’avocat général Hogan partage cette approche ( 24 ). Selon cette prémisse, la convention d’Istanbul relève manifestement du champ d’application du protocole no 21. SD et SN soutiennent que cela signifie que l’accord de retrait aurait également dû être conclu dans le cadre de ces compétences et soumis à ce protocole.

62. Toutefois, la convention d’Istanbul est un accord complètement différent, ce qui est reflété dans les bases juridiques examinées dans cette affaire. En particulier, l’avocat général Hogan n’aborde ni l’interprétation de l’article 50, paragraphe 2, TUE ni la base juridique appropriée de l’accord de retrait.

63. Dès lors, l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait est fondé à juste titre sur le seul article 50, paragraphe 2, TUE. Il n’est pas nécessaire de cumuler cette compétence avec une compétence relative à l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

2. La base juridique de la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération, et notamment son article 632

64. L’Union a conclu l’accord de commerce et de coopération sur le fondement de l’article 217 TFUE. Cette disposition permet de conclure avec des pays tiers des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières.

65. Cette compétence habilite l’Union à assurer des engagements vis-à-vis de pays tiers dans tous les domaines couverts par les traités ( 25 ). Son large champ d’application est justifié par l’objectif visant à créer des liens particuliers et privilégiés avec un État tiers qui doit, du moins partiellement, participer au régime de l’Union ( 26 ). Cet objectif horizontal de grande envergure est distinct des objectifs d’accords spécifiques prévoyant des règles sur des matières clairement déterminées. Néanmoins, la Cour a jugé que cette habilitation générale au titre de l’article 217 TFUE ne permet pas à l’Union, au regard du principe d’attribution consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE, d’adopter, dans le cadre d’un accord d’association, des actes excédant les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent ( 27 ).

66. En l’occurrence, la participation au régime de l’Union implique la participation au régime de remise établi pour le mandat d’arrêt européen par la décision-cadre 2002/584. Ce régime s’applique à l’Irlande.

67. Afin de préserver les intérêts légitimes des États membres et d’assurer un niveau élevé de légitimité démocratique pour des engagements d’une telle portée potentielle, l’article 218, paragraphes 6 et 8, TFUE requiert l’unanimité au sein du Conseil et l’approbation du Parlement pour la conclusion d’accords d’association.

68. L’exigence d’unanimité signifie, soit dit en passant, que l’Irlande a accepté d’être liée par le régime de remise prévu par l’accord de commerce et de coopération. Compte tenu de l’absence de toute dérogation concernant l’Irlande, l’effet contraignant pour cet État membre ne pouvait être contesté.

69. Il est vrai que la Cour a jugé que le Conseil peut, sur le fondement de l’article 217 TFUE, adopter un acte dans le cadre d’un accord d’association à condition que cet acte se rattache à un domaine de compétence spécifique de l’Union et se fonde également sur la base juridique correspondant, eu égard notamment à son but et à son contenu, à ce domaine ( 28 ). Ainsi, SD et SN font valoir que l’accord de commerce et de coopération aurait dû être fondé sur l’article 82, paragraphe 1, sous d), TFUE en tant que base juridique supplémentaire et que, partant, le protocole no 21 a vocation à s’appliquer. C’est pourquoi, selon eux, le régime de remise prévu par l’accord de commerce et de coopération ne serait contraignant pour l’Irlande que si cet État membre avait opté pour ce régime.

70. Toutefois, la conclusion de la Cour quant à la nécessité d’une base juridique spécifique supplémentaire ne concerne que la décision relative à la position de l’Union au sein des organismes créés par un accord d’association, en l’occurrence la position à adopter sur la coordination des systèmes de sécurité sociale au sein du Conseil d’association institué par l’accord CEE-Turquie ( 29 ). En vertu de l’article 218, paragraphes 8 et 9, TFUE, le Conseil statue sur ces questions à la majorité qualifiée sans la participation du Parlement. L’ajout d’une base juridique interne spécifique garantirait que des exigences procédurales plus strictes pour l’action de l’Union dans le domaine concerné ne soient pas contournées.

71. Contrairement à la position sur des questions spécifiques dans le cadre d’un accord d’association, la conclusion de l’accord de commerce et de coopération ne se rapportait pas à un domaine politique spécifique qui aurait nécessité le cumul d’une compétence spécifique avec l’article 217 TFUE. À l’instar de l’accord de retrait, l’accord de commerce et de coopération traite de nombreux domaines couverts par les traités. Le régime de remise instauré par la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération n’est qu’un de ces nombreux domaines.

72. À cet égard, le pouvoir de conclure des accords d’association au titre de l’article 217 TFUE est, au moins dans une certaine mesure, analogue aux compétences pour conclure des accords de retrait en vertu de l’article 50, paragraphe 2, TUE ou des accords de coopération au développement en vertu de l’article 209, paragraphe 2, TFUE. Ces accords se caractérisent tous par un objectif principal, servi par des actions spécifiques qui pourraient être adoptées en fonction de compétences spécifiques.

73. Or exiger l’ajout de toutes les compétences pertinentes en tant que bases juridiques reviendrait à vider de leur substance la compétence et la procédure générales respectives pour conclure l’accord international ( 30 ). En outre, exiger l’ajout de toutes les compétences pertinentes en tant que bases juridiques de l’accord de commerce et de coopération serait également impossible à mettre en œuvre en raison des exigences procédurales différentes et souvent incompatibles ( 31 ) ( 32 ).

74. Il convient également de relever que, à tout le moins dans le cadre des relations entre l’Irlande et le Royaume-Uni, le régime de remise instauré par l’accord de commerce et de coopération ne créerait pas d’obligations matériellement nouvelles, mais poursuivrait simplement la plupart des obligations qui existaient sous le régime antérieur établi par la décision-cadre 2002/584 et par l’accord de retrait. Dès lors, si la réserve, évoquée aux points précédents des présentes conclusions, à la compétence en matière de coopération au développement ( 33 ) était également applicable à la compétence en matière d’accords d’association, elle ne trouverait pas à s’appliquer dans ce cas précis.

75. Par conséquent, la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération, et en particulier son article 632, est fondée à juste titre sur le seul article 217 TFUE. Il n’est pas nécessaire de cumuler cette compétence avec une compétence relative à l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

V. Conclusion

76. Il ressort des considérations qui précèdent que le protocole (no 21) sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ne couvre pas les régimes de remise de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique et de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part. Partant, ces régimes sont contraignants pour l’Irlande, sans qu’une participation particulière soit nécessaire.

77. Je propose donc à la Cour de dire pour droit : L’article 62, paragraphe 1, sous b), et l’article 185 de ce premier accord, ainsi que la troisième partie, titre VII, de ce second accord, et en particulier son article 632, qui prévoient le maintien du régime du mandat d’arrêt européen à l’égard du Royaume-Uni, sont contraignants pour l’Irlande.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) Article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7 ; ci-après l’« accord de retrait »).

( 3 ) Articles 596 à 632 de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part (JO 2021, L 149, p. 10 ; ci-après l’« accord de commerce et de coopération »).

( 4 ) Protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (JO 2012, C 326, p. 1 ; ci-après le « protocole no 21 »).

( 5 ) Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (JO 2002, L 190, p. 1).

( 6 ) Décision-cadre du Conseil du 26 février 2009 portant modification des décisions-cadres 2002/584, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI et 2008/947/JAI, renforçant les droits procéduraux des personnes et favorisant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en l’absence de la personne concernée lors du procès (JO 2009, L 81, p. 24).

( 7 ) Décision (UE) 2020/135 du Conseil, du 30 janvier 2020, relative à la conclusion de [l’accord de retrait] (JO 2020, L 29, p. 1).

( 8 ) Avis relatif à l’entrée en vigueur de [l’accord de retrait] (JO 2020, L 29, p. 189).

( 9 ) Déclaration de l’Union européenne faite conformément à l’article 185, troisième alinéa, de l’[accord de retrait] (JO 2020, L 29, p. 188).

( 10 ) Décision (UE) 2021/689 du Conseil, du 29 avril 2021, relative à la conclusion, au nom de l’Union, de [l’accord de commerce et de coopération] et de l’accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux procédures de sécurité pour l’échange d’informations classifiées et leur protection (JO 2021, L 149, p. 2).

En ce qui concerne l’Euratom, le Conseil l’a approuvée par la décision (Euratom) 2020/2253 du Conseil, du 29 décembre 2020, portant approbation de la conclusion, par la Commission européenne, de l’accord de coopération entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord et la Communauté européenne de l’énergie atomique relatif aux utilisations sûres et pacifiques de l’énergie nucléaire ainsi que de la conclusion, par la Commission européenne, au nom de la Communauté européenne de l’énergie atomique, de l’[accord de commerce et de coopération] (JO 2020, L 444, p. 11), sur le fondement de l’article 101 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.

( 11 ) Avis concernant l’entrée en vigueur de l’[accord de commerce et de coopération] et de l’accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux procédures de sécurité pour l’échange d’informations classifiées et leur protection (JO 2021, L 149, p. 2560).

( 12 ) Mes conclusions dans l’affaire Royaume-Uni/Conseil (C‑431/11, EU:C:2013:187, points 73 et 74) ainsi que dans l’affaire Commission/Conseil (C‑137/12, EU:C:2013:441, point 84).

( 13 ) Arrêt du 22 octobre 2013, Commission/Conseil (C‑137/12, EU:C:2013:675, point 74). Voir également avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 218), et conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour) (EU:C:2016:992, point 203).

( 14 ) Avis 1/15(Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592, points 76 à 78), et arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Conseil (Accord avec l’Arménie) (C‑180/20, EU:C:2021:658, points 32 et 34).

( 15 ) Arrêts du 22 octobre 2013, Commission/Conseil (C‑137/12, EU:C:2013:675, point 73) ; du 27 février 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑656/11, EU:C:2014:97, point 49), et du 18 décembre 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑81/13, EU:C:2014:2449, point 37), ainsi qu’avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592, point 108).

( 16 ) Voir, en ce sens, arrêts du 3 décembre 1996, Portugal/Conseil (C‑268/94, EU:C:1996:461, point 37) ; du 11 juin 2014, Commission/Conseil (C‑377/12, EU:C:2014:1903, point 38), et du 2 septembre 2021, Commission/Conseil (Accord avec l’Arménie) (C‑180/20, EU:C:2021:658, point 50).

( 17 ) Arrêt du 29 avril 2004, Commission/Conseil (C‑338/01, EU:C:2004:253, point 58).

( 18 ) Voir, en ce sens, arrêts du 3 décembre 1996, Portugal/Conseil (C‑268/94, EU:C:1996:461, point 38) ; du 11 juin 2014, Commission/Conseil (C‑377/12, EU:C:2014:1903, point 38), et du 2 septembre 2021, Commission/Conseil (Accord avec l’Arménie) (C‑180/20, EU:C:2021:658, point 51).

( 19 ) Voir, en ce sens, arrêts du 3 décembre 1996, Portugal/Conseil (C‑268/94, EU:C:1996:461, point 39), et du 11 juin 2014, Commission/Conseil (C‑377/12, EU:C:2014:1903, point 39).

( 20 ) Voir, en ce sens, arrêts du 3 décembre 1996, Portugal/Conseil (C‑268/94, EU:C:1996:461, point 39), et du 11 juin 2014, Commission/Conseil (C‑377/12, EU:C:2014:1903, point 39).

( 21 ) Considérant 41 de la directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, relative à la décision de protection européenne (JO 2011, L 338, p. 2).

( 22 ) Conclusions de l’avocat général Hogan dans l’avis 1/19 (Convention d’Istanbul) (EU:C:2021:198, points 181 et suiv.).

( 23 ) Série des traités du Conseil de l’Europe no 210.

( 24 ) Conclusions de l’avocat général Hogan dans l’avis 1/19 (convention d’Istanbul) (EU:C:2021:198, point 166).

( 25 ) Arrêts du 30 septembre 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, point 9), et du 18 décembre 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑81/13, EU:C:2014:2449, point 61).

( 26 ) Arrêt du 30 septembre 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, point 9). Voir aussi arrêt du 26 septembre 2013, Royaume-Uni/Conseil (C‑431/11, EU:C:2013:589, point 49).

( 27 ) Arrêt du 18 décembre 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑81/13, EU:C:2014:2449, point 61).

( 28 ) Arrêt du 18 décembre 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑81/13, EU:C:2014:2449, point 62).

( 29 ) Arrêt du 18 décembre 2014, Royaume-Uni/Conseil (C‑81/13, EU:C:2014:2449, point 12).

( 30 ) Voir points 57 et 58 des présentes conclusions.

( 31 ) Voir, en plus des références dans la note en bas de page 14, arrêts du 11 juin 1991, Commission/Conseil (C‑300/89, EU:C:1991:244, points 18 à 21), et du 10 janvier 2006, Commission/Parlement et Conseil (C‑178/03, EU:C:2006:4, point 57).

( 32 ) Voir points 51 à 53 des présentes conclusions.

( 33 ) Voir point 57 des présentes conclusions.