Par ordonnance du 24 janvier 1985, le Bundesverwaltungsgericht a sursis à statuer et demandé à la Cour de justice des Communautés européennes de faire la lumière sur la question suivante:

« Les règles du droit communautaire relatives à la liberté de circulation [article 48 du traité CEE, article 1er du règlement (CEE) no 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968 (JO L 257, p. 2, rectificatif JO L 295, p. 12, avec modifications ultérieures)] confèrent-elles aux ressortissants d'un État membre le droit de bénéficier dans un autre État membre, dans les mêmes conditions qu'un national de ce dernier, de la formation à la carrière d'enseignant, assurée par l'État, même lorsque, aux termes du droit national, les stages de formation relèvent du statut de la fonction publique (s'agissant en l'espèce d'un statut de fonctionnaire à titre révocable au sens du droit de la fonction publique allemande) et comporte la prestation de cours de manière autonome et que le droit national réserve fondamentalement l'accès au statut de fonctionnaire aux titulaires de la nationalité de l'État? »

Dans la motivation de sa demande de décision préjudicielle, le Bundesverwaltungsgericht a d'abord souligné qu'en droit allemand la requérante n'a aucun droit à être admise au stage de formation. Ce droit pourrait tout au plus résulter du droit communautaire sans que cela soit pourtant le cas en l'espèce.

Le Bundesverwaltungsgericht met en doute le fait que la notion communautaire de travailleur au sens de l'article 48, paragraphes 1 à 3, du traité CEE et de l'article 1er du règlement no 1612/68 ( 1 ) s'applique également aux activités exercées dans un cadre juridique tel que celui de la fonction publique allemande. Le Bundesverwaltungsgericht admet que la notion en question ne doit pas être définie par référence aux règles de droit des États membres; selon lui cette conception n'interdit cependant pas de tirer de la situation du droit existant dans les États membres lors de la signature du traité CEE des éléments d'interprétation des notions de droit communautaire. En toute hypothèse, en droit national allemand, on entend par travailleurs les personnes qui ont avec ceux qui les emploient (employeurs) un rapport de droit privé. Les personnes dont le statut juridique par rapport à la personne morale de droit public qui les emploie (l'administration) relève du droit public — en particulier les fonctionnaires, les juges et les soldats — ne sont pas comprises dans cette notion. C'est d'autant plus vrai que l'assimilation de principe des fonctionnaires ainsi qu'éventuellement des juges et des soldats aurait nettement plus ébranlé le système juridique national existant que la réglementation relative à la libre circulation des travailleurs de droit privé. Le contrat de travail de ces derniers a pour principale obligation réciproque l'échange, en termes économiques, d'une prestation de travail et d'une rétribution. Au contraire, le statut de fonctionnaire a une portée qui n'est pas seulement économique, mais qui est surtout d'intérêt national, et qui est notamment caractérisée par une obligation de loyauté fondamentalement plus étendue.

Toujours d'après cette juridiction, il n'est pas nécessaire de se demander si la notion d'« activité salariée » visée à l'article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1612/68 pourrait, prise isolément, indiquer que le Conseil ayant adopté ce règlement est parti du principe d'une libre circulation s'appliquant à toutes les personnes exerçant une activité rémunérée à titre dépendant. En effet, cette disposition implique que les activités relevant du principe de la libre circulation sont délimitées par l'article 48 du traité CEE.

D'après le Bundesverwaltungsgericht, le fait que le stage de formation litigieux ne constitue pas encore une activité professionnelle rémunérée, mais le dernier stade de la formation professionnelle, contribue également à faire douter de l'applicabilité de l'article 48 du traité CEE. Le but de ce stage n'est pas de couvrir les besoins de l'administration en matière d'enseignement mais de former les stagiaires. Ces derniers doivent être familiarisés avec la théorie et la pratique de la pédagogie et de l'enseignement de manière à être capables d'assurer de manière autonome et avec succès des fonctions d'enseignant de lycée. Même les cours qu'ils dispensent, d'abord sous contrôle puis tout seuls, répondent à cet objectif. Au contraire des traitements des fonctionnaires qui correspondent à la rémunération de leur vaste obligation de service, les indemnités payées aux stagiaires servent à assurer la réalisation de l'objectif de formation.

Cette juridiction ajoute que, si le stage de formation litigieux devait néanmoins relever du champ d'application de l'article 48, paragraphes 1 à 3, du traité CEE, l'exception de l'article 48, paragraphe 4, du traité CEE devrait s'appliquer.

D'après la jurisprudence de la Cour de justice européenne, il est nécessaire que « les emplois concernés soient typiques de l'activité spécifique de l'administration publique dans la mesure où cette dernière exerce des prérogatives de puissance publique et garantit les intérêts généraux de l'État ». Le Bundesverwaltungsgericht comprend cette condition en ce sens qu'il n'est pas nécessaire que chaque emploi concerné satisfasse aux deux critères cités, mais soit lié ou bien à l'exercice de prérogatives de puissance publique, ou bien à la sauvegarde des intérêts généraux de l'État. En effet, on ne trouve dans les arrêts de la Cour aucun élément plaidant en faveur d'une interprétation selon laquelle pas même tous les emplois liés à l'exercice de prérogatives de puissance publique ne relèveraient de la dérogation du paragraphe 4. Par conséquent, dans la phrase précitée, la Cour n'a pas rattaché les deux critères aux « emplois concernés », mais les a, au contraire, utilisés pour définir le domaine général des activités spécifiques de l'administration publique.

Cette juridiction souligne également que, en droit national, le statut de fonctionnaire ne peut être conféré que pour l'accomplissement de missions de puissance publique ou de tâches qui, pour des raisons de sécurité de l'État ou de la vie publique, ne peuvent pas être confiées exclusivement à des personnes liées par un contrat de travail de droit privé.

Ces conditions légales ainsi que les droits et obligations particuliers liés au statut de la fonction publique suffisent à faire apparaître les emplois prévus pour être occupés au titre de ce statut comme des emplois typiques des activités spécifiques de l'administration publique dans le sens requis par la Cour de justice européenne.

D'après le Bundesverwaltungsgericht, même indépendamment de la nature du lien d'emploi offert, les activités d'enseignant dans les écoles publiques comportent l'exercice de prérogatives de puissance publique. Pour l'application de l'article 48, paragraphe 4, du traité CEE, il convient de déterminer en droit communautaire quelles sont les formes de l'activité de l'État qui doivent être considérées comme représentant l'exercice de prérogatives de puissance publique. Il appartient par contre à l'État membre de décider quelles tâches il accomplit dans le cadre d'une telle forme d'activité, quelles sont celles qu'il gère en dehors de ce cadre ou quelles sont celles qu'il abandonne aux personnes privées.

Le Bundesverwaltungsgericht poursuit en disant que, aux termes du droit national en matière d'éducation, l'État s'adresse en tant que détenteur de la puissance publique à l'élève à travers l'institution publique et les personnes agissant en son nom. C'est ce que montre, entre autres, le fait que les décisions relatives aux mutations, aux réglementations formelles, mais également à une organisation de cours litigieuse, par exemple, sont adoptées sous la forme de l'acte de puissance publique qu'est l'acte administratif; les mesures individuelles, comme l'appréciation du travail des élèves au cours de l'année scolaire, font partie intégrante de ces actes administratifs. Les stagiaires participent également, d'abord sous contrôle puis de manière autonome, à cette activité relevant de l'exercice de la puissance publique qui prépare, entre autres, des actes administratifs de cette nature.

Enfin, d'après le Bundesverwaltungsgericht, l'activité d'un enseignant des écoles publiques sauvegarde les intérêts généraux de l'État. Le droit national applicable en l'espèce reconnaît à l'éducation une place eminente parmi les missions fondamentales de la puissance publique. Aux termes de l'article 7, paragraphe 1, de la loi fondamentale, l'ensemble du système scolaire est placé sous le contrôle de l'État.