CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 9 DÉCEMBRE 1975 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Afin de lutter contre l'augmentation des prix sur le marché intérieur, le gouvernement italien a promulgué, le 24 juillet 1973, le décret-loi no 427, converti en loi no 496 le 4 août 1973. Aux termes de ce texte, les prix à la production, du commerce de gros et de détail applicables à certains produits alimentaires de grande consommation, parmi lesquels figuraient les pâtes de blé dur, ont tout d'abord été gelés à leur niveau du 16 juillet 1973 et ce n'est qu'en décembre 1973 et en septembre 1974 qu'un relèvement de ces prix a été de nouveau autorisé. La loi précitée stipulait, d'autre part, que l'organisme de l'État italien pour les interventions sur les marchés agricoles, l'AIMA, pouvait, sur autorisation ministérielle, intervenir sur le marché des céréales italien en vue de le régulariser par des opérations d'achat, de stockage et de vente, et cela à des conditions de vente applicables sur le marché intérieur, fixées par un comité interministériel.

En application de ces dispositions, l'AIMA a notamment acheté sur le marché mondial, depuis septembre 1973, des quantités considérables de blé dur au prix moyen de 18500 lires le quintal. La plus grande partie de ce blé dur a été vendue en plusieurs étapes entre septembre 1973 et avril 1975 à des producteurs italiens de semoules et de pâtes en vertu d'autorisations émanant du comité interministériel. Ces opérations ont été effectuées à des prix compris entre 11000, 13000 et 13600 lires le quintal, alors que le prix du marché italien se situait, à l'époque litigieuse, entre 11500, 18500 ou même 20000 lires le quintal.

Les ventes effectuées par l'AIMA ont fait baisser les prix du blé dur encore détenu par les opérateurs italiens de façon abrupte de janvier 1974 à janvier 1975, sur la place de Foggia en particulier, qui est, en Italie, la plus importante pour le commerce du blé dur, à tel point qu'à certains moments le blé dur n'a même plus fait l'objet de cotations.

Le demandeur au principal, le sieur Carmine Russo, producteur de blé dur dans la commune de Castelluccio dei Sauri, fait valoir qu'il n'a pu obtenir, en janvier 1975, pour un lot de 50 quintaux de blé dur qu'un prix de 17000 lires le quintal, alors que le système de l'organisation commune de marché lui avait donné l'espérance — sinon le droit — d'obtenir le prix d'environ 18500 lires le quintal, qui aurait été le prix résultant du jeu normal du marché et des mécanismes communautaires si l'opération de l'AIMA n'était pas intervenue entre temps. En conséquence, le sieur Russo a assigné l'AIMA devant le pretore de Bovino sur la base de l'article 2043 du Code civil italien en vue d'obtenir réparation du préjudice subi, évalué par lui à 75000 lires.

Le pretore de Bovino a, dans son ordonnance du 2 mai 1975, sursis à statuer et ordonné le renvoi de l'affaire devant la Cour de justice des Communautés européennes afin qu'elle réponde, conformément aux dispositions de l'article 177 du traité CEE, aux questions préjudicielles suivantes:

«1. L'existence d'une organisation commune de marché dans le secteur des céréales permet-elle aux États membres d'adopter des mesures unilatérales qui, par le biais d'opérations commerciales effectuées précisément par l'organisme d'intervention désigné aux fins de l'application du règlement no 120/67, se traduisent par une altération du mécanisme de formation des prix tel qu'il a été prévu par les normes communautaires et par une distorsion des échanges intracommunautaires ?

2. L'achat d'une quantité de blé dur effectué à un certain niveau de prix par un organisme d'intervention d'un État membre sur le marché mondial et la revente subséquente de celle-ci à l'intérieur d'un État membre à un prix inférieur au prix d'achat et nettement inférieur au prix d'intervention produisent-ils ou non l'effet d'une subvention à l'importation du produit en question (blé dur en l'espèce)?

3. Au cas ou elles seraient directement applicables dans l'ordre juridique italien, les dispositions du règlement no 120/67 du Conseil et leurs modalités d'application subséquentes engendrent-elles dans le chef des opérateurs du secteur considéré un droit à ce que ne soit pas perturbé le jeu normal des mécanismes prévus par l'organisation commune du marché en ce qui concerne la formation des prix, droit susceptible de protection immédiate par les juges nationaux?

4. Dans l'hypothèse d'une réponse affirmative aux questions précédentes, l'intervention de l'État membre telle que définie ci-dessus doit-elle être considérée comme une attitude anti-juridique et constitue-t-elle par conséquent une violation des droits subjectifs attribués par les normes communautaires à l'opérateur économique privé?

5. Dans l'hypothèse d'une réponse affirmative à la question précédente, existe-t-il en droit communautaire un principe permettant aux individus titulaires des droits subjectifs définis par les normes du règlement no 120/67 d'échapper entièrement et par tout moyen au préjudice d'ordre pécuniaire découlant de l'attitude illicite de l'État membre, notamment lorsqu'il s'agit de l'organisme d'intervention?»

Notre opinion sur ces questions est la suivante:

I — Par ses deux premières questions, le juge national vous interroge sur la compatibilité des mesures de la nature de celles qui ont été adoptées par le gouvernement italien avec la réglementation communautaire. 1. Tout d'abord, il convient de rappeler qu'en présence des perturbations qui sont apparues sur le marché communautaire, et singulièrement sur le marché italien, dans le courant de l'été 1973, les autorités communautaires ne sont pas restées inactives. Certes, les organisations communes des marchés agricoles ont été conçues dans une optique d'abondance, mais elles ne laissent pas les autorités communautaires désarmées devant une situation de pénurie. Tout d'abord, on a eu recours aux moyens habituels prévus en cas de perturbation du marché (règlement no 2591/69 du Conseil du 18. 12. 1969, JO no L 324 du 27. 12. 1969, p. 1; règlement no 1968/73 du Conseil du 19. 7. 1973, JO no L 201 du 21. 7. 1973, p. 10), tels que la suspension de la préfixation des restitutions, la réduction de la durée de validité des certificats d'exportation et la suppression de toute restitution. A partir du 1er août 1973, en vertu du règlement du Conseil no 2104/73 (JO no L 214 du 2. 8. 1973, p. 2) et avec le soutien communautaire, les organismes d'intervention allemand, français et belge ont mis à la disposition de l'AIMA, à des conditions particulières, 200000 tonnes de blé tendre, destiné exclusivement à la fabrication de denrées alimentaires pour l'approvisionnement de la population. Ce blé a ensuite été vendu aux enchères publiques au prix d'intervention, majoré d'une unité de compte et demie la tonne. Puis, à la demande de la République française, la Commission a arrêté, le 4 août 1973, des mesures de sauvegarde applicables à l'exportation de blé dur hors de la Communauté (JO no L 219, du 7. 8.1973, p. 25): pour ce produit, il n'a plus été délivré de certificats d'exportation à compter de cette date. Le 14 août 1973, le règlement no 2219/73 de la Commission a fixé des prélèvements à l'exportation du blé tendre (JO no L 227, du 15. 8. 1973, p. 19). Ensuite, à la demande de la République italienne, la Commission a arrêté, le 29 août 1973, des mesures de sauvegarde applicables à l'exportation de gruaux, semoules et farines de blé dur à partir de l'Italie JO no L 243, du 31. 8. 1973, p. 44): pour ces produits, il n'a plus été délivré de certificats d'exportation à partir de l'Italie à compter de cette date. Un considérant de ce dernier texte est particulièrement éclairant: «Considérant que ces produits transformés (à base de blé dur) sont (notamment en Italie) utilisés pour la fabrication des pâtes destinées à l'alimentation humaine … Considérant… que la différence entre les prix pratiqués en Italie et ceux pratiqués sur le marché mondial demeure telle qu'il subsiste encore un attrait non négligeable pour les opérateurs d'exporter à partir de l'Italie des gruaux, semoules et farines fabriqués à base de froment dur …» Enfin, toujours à la demande de la République italienne, la Commission a arrêté, le 20 septembre 1973, des mesures de sauvegarde applicables à l'exportation hors de la Communauté de farines, gruaux et semoules de blé tendre d'origine italienne: à compter de cette date, il n'a plus été délivré de certificats d'exportation pour ceux de ces produits qui étaient originaires d'Italie. Par la suite, cependant, le marché mondial ayant retrouvé une situation plus normale, fut réintroduit un prélèvement à l'importation. Les mesures concernant l'exportation des farines, gruaux et semoules de blé tendre ont été abrogées à partir du 26 novembre 1974 (décision de la Commission du 26. 11. 1974, JO no L 343, du 21. 12. 1974, p. 11). Quant aux mesures concernant l'exportation de blé dur d'origine communautaire ainsi que les farines, gruaux et semoules de blé dur d'origine italienne, elles ont été abrogées avec effet du 9 avril 1975 (décision de la Commission du 9. 4. 1975, JO no L 89, du 10. 4. 1975, p. 28). En résumé, si la Commission s'est toujours refusée à autoriser expressément une subvention à l'importation du blé dur en Italie, si elle s'est opposée avec non moins de constance à l'instauration d'une taxe compensatoire réclamée par les fabricants français de produits transformés, c'est que l'organisation commune du marché des céréales lui paraissait comporter un système complet de mesures de sauvegarde permettant de faire face aux perturbations du marché et qu'elle a épuisé les moyens prévus par la réglementation communautaire. 2. Le gouvernement italien a estimé que ce train de mesures n'était pas suffisant et, tout au long de cette période, c'est-à-dire de l'automne 1973 au printemps 1975, il a doublé, pour ainsi dire, les mesures communautaires par des mesures nationales. Comme il n'était pas exclu, au moins en théorie, que les ventes de blé dur à prix réduit effectuées par l'AIMA ne fussent susceptibles d'influer sur les exportations de pâtes italiennes vers les autres États membres en volume et en prix, le gouvernement italien a également pris certaines dispositions en vue d'éviter que les quantités ainsi cédées à prix réduit par l'AIMA ne soient employées à autre chose qu'à la fabrication de pâtes alimentaires destinées au marché intérieur. Le problème fut évoqué à plusieurs reprises au sein du Comité de gestion «Céréales», plus particulièrement le 9 octobre 1973 au cours de la séance du Comité spécial agricole et, de son côté, la Commission s'est livrée à une étude approfondie du problème avec les services compétents du gouvernement italien. Après qu'au début de l'année 1975 le gouvernement italien eut décidé d'arrêter les cessions de blé dur à prix réduit aux fabricants italiens de pâtes alimentaires, elle a, semble-t-il, classe l'affaire «tout en réservant sa position à l'égard de toute nouvelle opération du même genre qu'il entendrait mettre en œuvre à l'avenir» (réponse du 28. 7. 1975 à la question écrite no 170/75 du 6. 6. 1975 de M. de Keersmaeker). En ce qui concerne l'interprétation qui est demandée à la Cour, nous ferons observer ce qui suit: Selon une jurisprudence déjà bien établie, dont l'arrêt de la Cour du 23 janvier 1975 (affaire Galli, Recueil 1975, p. 47) n'est que le prolongement, dans les secteurs couverts par une organisation commune de marché, les États membres ne peuvent plus intervenir par des dispositions unilatérales qui font double emploi avec la réglementation communautaire ou qui vont même à l'encontre de celle-ci. C'est le cas du secteur des prix à la production et au commerce du blé dur et des farines de blé dur. Le prix de cession de l'AIMA était inférieur non seulement au prix du marché italien et au prix indicatif communautaire qui n'avait plus, du reste, qu'une valeur purement théorique, mais même au prix d'intervention. Alors que le prix de vente du blé dur détenu par l'organisme d'intervention italien aurait du correspondre au prix du marché local le plus proche et ne pouvait, en aucun cas, être inférieur au prix d'intervention valable pour ce marché (article 3 du règlement de la Commission du 27. 2. 1970, JO no L 47, du 28. 2. 1970, p. 49), le prix de cession de l'AIMA a été sensiblement inférieur à ce plancher qui était, en décembre 1974, de 14591 lires plus 383 lires de majoration mensuelle. En réalité, dépassant le rôle qui lui avait été assigné par la réglementation communautaire, l'AIMA a «cassé» le marché par un véritable dumping, comme un entrepreneur privé. La réglementation italienne avait précisément pour objet de mettre à la disposition des utilisateurs du blé dur à un prix inférieur au prix qui serait résulté du jeu normal du marche. En altérant la structure du prix de vente du produit en cause, elle s'est ingérée directement dans la réglementation communautaire. Sans cette intervention, le blé du sieur Russo aurait peut-être trouvé preneur à plus de 17000 lires le quintal. L'organisation commune du marché du blé dur, prévue à l'article 40, paragraphe 2, et établie par le règlement no 120/67, implique, pour les institutions communautaires chargées de la faire fonctionner, le pouvoir d'arrêter les mesures pour faire face à l'augmentation des prix sur le marché italien, et nous avons vu qu'elles ont fait usage de ce pouvoir. Cette compétence exclut toute compétence concurrente des États membres. Admettre des pouvoirs concurrents du type de ceux qui sont en cause dans la présente affaire reviendrait à maintenir ou à ressusciter une organisation nationale de marché à laquelle s'est substituée, par définition, une organisation commune (article 43, paragraphe 3, du traité). Il n'y a pas lieu, aux fins de l'interprétation sollicitée, de qualifier les mesures de l'AIMA au regard du régime des aides (articles 92 à 94): il suffit de noter qu'elles consistent en une intervention directe sur le marché du blé dur, intervention visant à modifier et ayant effectivement modifié la formation des prix dans un régime de concurrence que le traité entendait protéger.

II — Par ses trois dernières questions, le pretore de Bovino voudrait savoir s'il existe, en droit communautaire, un principe permettant aux particuliers de se prévaloir de l'effet direct des règlements communautaires pour, en cas de violation de ceux-ci par un État membre, «échapper entièrement et par tout moyen» au préjudice d'ordre pécuniaire découlant des agissements de l'État membre en cause, constitutifs par hypothèse d'un manquement à ses obligations. La Cour a déjà été amenée à préciser quelque peu les conséquences découlant pour le juge interne — et pour les particuliers — d'une telle situation. Le droit communautaire, a dit la Cour (arrêt du 4 avril 1968, Lück, affaire 34-67, Recueil 1968, p. 359),«ne limite pas le pouvoir des juridictions nationales compétentes d'appliquer, parmi les divers procédés de l'ordre juridique, ceux qui sont appropriés pour sauvegarder les droits individuels conférés par le traité.» C'est ainsi que, lorsqu'une législation nationale est contraire à la réglementation communautaire, le juge interne doit s'abstenir d'appliquer les dispositions de cette législation. Au plan du contentieux administratif, le juge doit s'abstenir d'appliquer les dispositions nationales contraires: c'est ce qu'a fait le Conseil d'État italien dans le domaine du lait par décision du 25 septembre 1974, anticipant même sur l'arrêt Galli. Au pénal, l'inculpé doit être acquitté de l'infraction mise à sa charge: c'est ce qu'a fait très logiquement la «pretura» de Rome qui avait interrogé la Cour dans l'affaire Galli (arrêt du 26. 4. 1975). Mais qu'en est-il au plan de la responsabilité encourue du fait des dommages occasionnés en raison de l'application de cette législation nationale incompatible avec le droit communautaire, que cette responsabilité soit portée devant le juge civil ou devant le juge administratif? Nous pensons que, d'une façon générale, dans ce domaine également, il appartient aux juridictions nationales de tirer, conformément aux obligations générales imposées aux États membres par l'article 5 du traité, dans leur ordre interne, les conséquences de l'appartenance de leur État à la Communauté. La Cour a jugé à plusieurs reprises qu'il appartient à chaque État d'adopter les procédures nécessaires pour que la réglementation communautaire reçoive une application simultanée et uniforme dans tous les États membres. Dans l'arrêt du 7 février 1973 (affaire 39-72, Commission/Italie, Recueil 1973, p. 101), elle a jugé, à titre préliminaire, «qu'en présence tant d'un retard d'un État membre à exécuter une de ses obligations que d'un refus définitif de sa part, un arrêt rendu par la Cour au titre des articles 169 et 171 du traité peut comporter un intérêt matériel en vue d'établir la base d'une responsabilité que cet État peut être dans le cas d'assumer en conséquence de son manquement à l'égard d'autres États membres de la Communauté ou de particuliers». L'idée exprimée dans cet arrêt est la conséquence logique du principe de la primauté du droit communautaire et de son applicabilité directe. Certes, abstraction faite des cas où la Cour est directement saisie pour se prononcer sur les droits qui découlent pour les particuliers du droit communautaire, il appartient au juge national de contribuer à la sauvegarde de ces droits conformément à son ordre juridique interne. Mais si l'on veut éviter le danger que les différents sujets de droit ne soient traités de façon inégale selon l'ordre juridique national qui leur est applicable, il faut, comme la Cour l'a déjà dit à plusieurs reprises, élaborer des principes en vue d'une mise en œuvre uniforme et aussi efficace que possible de ces droits. Nous croyons donc pouvoir constater l'existence d'un principe de droit communautaire en vertu duquel les autorités — et notamment les juridictions — des États membres sont tenues de sauvegarder les intérêts des personnes lésées par une violation éventuelle des dispositions du droit communautaire créant des droits à leur profit en leur accordant une protection directe et immédiate (voir affaire 13-68, Salgoil/Ministère du commerce extérieur de la République italienne, arrêt du 19. 12. 1968 — Recueil 1968, p. 661). Dans ce cadre, lorsque les autres conditions requises en droit interne se trou vent réunies, une demande de réparation contre l'État membre ayant agi en violation du traité peut entrer en ligne de compte.

III — En résumé, nous vous proposons de répondre comme suit aux questions du pretore de Bovino: 1. L'existence d'une organisation commune de marché dans le secteur des céréales exclut l'adoption, par un État membre, de mesures unilatérales qui ont pour effet de modifier la réglementation de prix prévue par l'organisation commune. 2. Les dispositions du règlement du Conseil no 120/67 ainsi que les dispositions prises en application de ce règlement en matière de prix confèrent des droits subjectifs aux particuliers, notamment aux producteurs. 3. L'obligation d'assurer la protection effective de ces droits comporte, au cas où les autres conditions prévues à cet effet par le droit national sont réunies, la responsabilité de l'État membre à raison des conséquences dommageables causées par la violation du droit communautaire.

( 1 ) Traduit de l'allemand.