6.

Par une question suivante, le «Pretore» vous demande s'il faut considérer qu'à partir de l'expiration du délai qui a été fixé à l'article 22, paragraphe 2, du règlement no 804 et prorogé par l'article 2 du règlement no 2622/69, c'est-à-dire à compter du 1er avril 1970, il y avait, au regard des articles 5 et 37 du traité CEE, interdiction des restrictions à l'introduction et à la vente de lait. Parmi les questions posées dans la présente affaire, c'est celle-là qui nous paraît exiger le plus grand effort de réflexion. Nous croyons qu'elle nécessite un examen en plusieurs étapes. a) Il convient tout d'abord d'analyser à titre général les rapports existant entre les dispositions de l'article 37 et les règles spéciales énoncées pour le secteur agricole au titre II de la 2e partie du traité. — A cet égard, vous vous en souvenez, l'entreprise SAIL fait valoir que, dans le cas où un monopole s'étend au commerce de produits agricoles, il faut en tout cas que les discriminations qui en résultent aient été supprimées au plus tard à la fin de la période de transition. Elle considère, en d'autres termes, que, constituant une disposition spéciale régissant les monopoles qui existent en matière de produits agricoles, l'article 37, paragraphe 4, doit l'emporter sur les autres dispositions relatives à l'agriculture et, pour le soutenir, elle s'appuie sur le fait que ledit paragraphe prévoit qu'il convient d'assurer, dans l'application des règles relatives aux monopoles, «des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés». — La Commission, en revanche, estime que les règles spéciales concernant l'agriculture doivent en toute hypothèse prévaloir sur les dispositions générales du traité et que les monopoles qui font partie intégrante d'organisations nationales de marché peuvent être maintenus tels quels jusqu'à leur remplacement par des organisations communes des marchés, c'est-à-dire éventuellement au-delà de l'expiration de la période de transition. En présence de cette controverse, nous avons, au premier abord, été impressionné par l'argumentation de l'entreprise SAIL, qui relève que, parlant des garanties équivalentes à assurer en ce qui concerne l'emploi et le niveau de vie des producteurs agricoles, l'article 37, paragraphe 4, emploie des termes identiques à ceux qu'utilise l'article 43, paragraphe 3, à propos de la substitution d'une organisation commune des marchés aux organisations nationales. — Cependant, après avoir comparé tous les arguments en présence et pris en considération l'économie générale du titre relatif à l'agriculture ainsi que la raison d'être des règles qu'il énonce, nous croyons devoir nous rallier à la thèse de la Commission et reconnaître que les dispositions relatives à l'agriculture doivent en principe l'emporter sur les autres règles du traité, y compris celle qui est édictée à son article 37. Un point qui nous paraît significatif à cet égard, ce sont les termes tout à fait généraux par lesquels l'article 38, paragraphe 2, dispose que «les règles prévues pour l'établissement du marché commun (ne) sont applicables aux produits agricoles» que «sauf dispositions contraires des articles 39 à 46 inclus». Il est manifeste que les règles ainsi visées comprennent également celles qu'énonce l'article 37. Il importe ensuite d'observer qu'il ressort des dispositions du titre relatif à l'agriculture, notamment de l'article 43, paragraphe 3, et de l'article 45, que les organisations nationales de marché pouvaient subsister, avec tout ce qu'elles impliquaient comme dérogations aux règles du traité, jusqu'à ce qu'elles soient remplacées par les organisations communes prévues à l'article 40. Et, les articles 43 et 45 ne mentionnant aucune date, cette substitution ne devait pas obligatoirement intervenir avant la fin de la période de transition (c'est là un point sur lequel nous reviendrons plus loin). Au surplus, les réserves prévues en ce qui concerne les accords à long terme visés à l'article 45 permettent, elles aussi, de conclure que certaines discriminations peuvent subsister au-delà de cette date. Il apparaît dès lors que la portée matérielle et temporelle des dispositions dérogatoires prévues en matière agricole s'étend très loin. Cela étant, il n'est guère concevable que, précisément dans des cas où des monopoles jouent dans le secteur agricole et où il est donc permis de penser qu'on a affaire à des produits et à des intérêts particulièrement importants, il faille avoir égard au délai fixé à l'article 37 pour l'élimination des discriminations. En réalité, et si on ne veut pas, aboutir à un résultat aussi absurde (pour reprendre les termes de la Commission), la seule interprétation raisonnable qu'on puisse donner de l'article 37, paragraphe 4, c'est que ce texte ne vaut que pour les cas dans lesquels la règle prévue en matière de monopoles trouve à s'appliquer, pour les cas, par exemple, où, les monopoles qui s'étendent à des produits agricoles ne constituant pas des éléments d'une organisation nationale des marchés, il ne saurait être question d'invoquer les règles spéciales prévues pour l'agriculture. b) Dès lors que nous sommes ainsi amenés à admettre que les dispositions spéciales du titre relatif à l'agriculture peuvent exclure l'application de l'article 37 du traité, il convient à présent que nous nous demandions si celles-ci trouvent à s'appliquer à l'égard des centrales laitières auxquelles est reconnu, en Italie, un droit exclusif de vente. A cet égard, il est évident que vous ne sauriez examiner si le régime des centrales laitières fait partie intégrante d'une organisation nationale de marché, car ce serait là faire œuvre d'application du droit, ce qui vous est interdit dans le cadre de l'article 177. Ce qu'il s'agit de préciser, c'est ce que l'on entend par organisation de marché au sens du traité, et cela de manière à permettre au juge national de qualifier la réglementation étatique en cause au regard des articles 43 et 45 du traité. — A cette fin, nous pouvons, tout d'abord, renvoyer à certaines indications que la Cour a données au sujet de la notion d'organisation de marché dans l'affaire 90-63 (CJ 13 novembre 1964, 90 et 91-63 (Commission CEE contre Luxembourg et Belgique — taxes de licence sur les produits laitiers), Recueil 1964, p. 1224 et suiv.). Il est intéressant de relever, ensuite, les considérations exposées par la Commission à propos de la définition de cette notion, et selon lesquelles on peut parler d'organisation de marché, lorsqu'on est en présence de règles qui, régissant le marché d'un produit agricole, prévoient des garanties pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés et assurent l'éconlement des produits en cause à des prix stables et rémunérateurs. Dans cette optique, il faut reconnaître (du moins pouvons-nous nous permettre cette observation dans le cadre de conclusions) qu'il n'est pas exclu que, comme le gouvernement italien et la Commission l'ont tous deux souligné, les règles régissant les centrales laitières italiennes constituent des éléments importants d'une organisation de marché. En effet, le droit de vente exclusif reconnu aux centrales et l'obligation qui leur incombe d'acheter de lait produit dans la zone réservée servent à assurer l'écoulement de la production. Au surplus, il est permis de penser que les producteurs agricoles qui, pour leur part, ne sont pas tenus de vendre aux centrales, exercent une influence sur la formation des prix et que le mécanisme en question sert dès lors également à garantir des prix rémunérateurs. — Tout cela, Messieurs, revient à dire qu'on ne voit pas pourquoi les règles spéciales arrêtées en matière agricole ne pourraient pas s'appliquer à la situation soumise à l'appréciation du juge qui vous interroge. c) C'est sur la base de cette constatation que nous allons entreprendre maintenant l'examen des règles dont celui-ci a fait état dans sa troisième question. Rappelons à cet égard que l'article 22, paragraphe 2, alinéa 4, du règlement no 804 avait autorisé la République italienne à maintenir jusqu'au 31 décembre 1969 des mesures réglementant l'approvisionnement de certaines zones en lait de consommation et que, par le règlement no 2622/69 du 21 décembre 1969, la date du 31 mars 1970 a été substituée à celle du 31 décembre 1969. Et, en l'absence d'autres dispositions de la législation italienne qui puissent entrer en ligne de compte, il ne semble pas devoir faire de doute que lesdits règlements communautaires ne pouvaient viser que le régime applicable aux centrales laitières, ou du moins certaines modalités de fonctionnement de ces centrales et, en particulier, l'exclusivité de vente qui leur est reconnue pour certaines zones. Mais la ou la controverse devient vive, c'est quand il s'agit de déterminer la portée de ladite autorisation temporaire, de savoir si (comme le pensent la Commission et l'entreprise SAIL) cette autorisation implique qu'à l'expiration du délai pour lequel elle a été accordée, il convient d'appliquer les dispositions de l'article 37 du traité, ou bien si (comme le croit le gouvernement italien) il faut considérer que, pour certaines raisons que nous aurons à examiner plus loin, l'expiration de ce délai n'entraîne pas l'obligation d'appliquer les règles générales du traité. Pour l'examen de ce problème, force nous est d'approfondir quelque peu nos recherches. — Comme vous le savez, Messieurs, le 27 juin 1968, pour remplacer le règlement no 13/64 (JO no 34, p. 549), dont l'objectif avait été l'établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur du lait, le Conseil a adopté le réglement no 804/68, qui est destiné à fixer l'organisation définitive des marchés du lait et des produits laitiers. Mais cette organisation des marchés n'était pas parfaite; et c'est précisément en ce qui concerne le lait de consommation, produit en cause dans l'affaire soumise au juge national, qu'elle présentait des lacunes. Certaines difficultés de définition et certains problèmes de protection sanitaire ayant surgi à propos de ce produit, le Conseil a décidé, par l'article 22, paragraphe 2, du règlement no 804, que le régime communautaire concernant des mesures complémentaires relatives aux produits relevant de la position 04.01 du tarif douanier commun serait arrêté avant le 1er avril 1969 et appliqué au plus tard le 1er janvier 1970. Ce paragraphe prévoyait également que le Conseil arrêterait des dispositions transitoires pour la circulation du lait d'une qualité déterminée dans le commerce intérieur de la Communauté et que ces dispositions seraient applicables au plus tard le 1er janvier 1969. «Jusqu'à la mise en application de ces dispositions transitoires (lisons-nous ensuite à l'article 22), les États membres peuvent maintenir pour ces produits les restrictions quantitatives et les mesures d'effet équivalent appliquées au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement.» Les difficultés qui sont apparues au cours des phases ultérieures des délibérations ont cependant empêché de respecter le programme ainsi prévu. En réalité, il a fallu attendre le règlement no 1411/71 du 29 juin 1971 (JO no L 148, p. 4) pour assister à la création d'un régime du lait de consommation, et encore l'application de ce régime dépend-elle de l'adoption de règles générales complémentaires. L'article 10 de ce règlement no 1411 prévoit que le régime en question devra être mis en application au plus tard le 31 mars 1972. C'est également au plus tard à cette date que devront être éliminées les restrictions quantitatives dont l'article 22, paragraphe 2, du règlement no 804 permet le maintien. Au regard de cette situation, une mise au point doit être faite avant tout: c'est (comme nous l'avons déjà signalé) qu'en réalité rien n'est à redire au fait que l'organisation du marché du lait n'a été complétée qu'après l'expiration de la période de transition. Vainement objecterait-on que l'article 40 du traité prévoit que la politique agricole commune doit être développée pendant la période de transition et qu'elle doit être établie au plus tard à la fin de cette période. On ne saurait en effet, interprétant strictement les termes de l'article 40, prétendre que les organisations nationales de marché devaient être remplacées immédiatement et au plus tard à la fin de la période de transition, puisqu'à cet égard l'article 43, paragraphe 2, prévoit la fixation des dates et modalités nécessaires, y compris les mesures d'adaptation à arrêter en ce qui concerne les organisations nationales de marché. Et cette thèse trouve encore un appui dans le fait que plusieurs dispositions du titre relatif à l'agriculture (par exemple, les articles 42, 44 et 45) prévoient des dérogations qui peuvent subsister au-delà de la fin de la période de transition. Mais, cela étant admis, la question décisive est alors de savoir s'il n'y a pas lieu de considérer que l'organisation nationale du marché du lait (dont l'existence est reconnue par hypothèse) peut continuer, avec toutes ses modalités et en vertu d'un acte de volonté unilatéral de l'État, à être appliquée aussi longtemps qu'il le faut, c'est-à-dire jusqu'à l'achèvement de l'organisation commune des marchés, et que, dès lors, l'application des dispositions générales du traité, y compris celles de l'article 37, est exclue. Telle est, comme vous le savez, la thèse du gouvernement italien, qui prétend par conséquent ne reconnaître qu'un caractère déclaratoire à l'autorisation accordée par le règlement no 804 et prorogée par le règlement no 2622. Ce à quoi l'entreprise SAIL rétorque que l'existence de certains éléments d'une organisation commune des marchés constitue une condition suffisante et que, même s'il n'existe qu'une organisation incomplète comme, en l'espèce, celle qui est établie par le règlement no 804, cela permet d'exiger l'adaptation des dispositions nationales en matière de monopoles. Quant à la Commission, elle estime qu'à partir du moment où il existe un début d'organisation commune des marchés, ne fût-ce que sous la forme d'une organisation fragmentaire, seule la Communauté conserve des pouvoirs réglementaires et d'appréciation en ce qui concerne le secteur en cause, les mesures étatiques d'organisation du marché ne pouvant plus être mises en application qu'en vertu d'une autorisation de la Communauté. Aussi, conclut la Commission, faut-il considérer que l'autorisation énoncée dans le règlement no 804 et les délais dont elle est assortie ont un caractère constitutif. Sur ce point capital, disons immédiatement que, tout bien pesé, force sera une fois de plus de se rallier à l'opinion de la Commission. Il semble, en effet, qu'on ne puisse qu'approuver la thèse selon laquelle la disposition dérogatoire permettant le maintien provisoire des organisations nationales de marché est d'interprétation stricte, et cela notamment parce qu'elle n'est qu'implicitement contenue à l'article 43 du traité. Au surplus, compte tenu des exigences de la sécurité juridique, il paraît raisonnable d'admettre que les États membres ne sauraient, unilatéralement et sans un acte de droit communautaire, continuer à appliquer leurs règles nationales d'organisation de marché dans le cas où les éléments essentiels d'une organisation commune des marchés existent déjà. C'est qu'en effet, loin qu'il faille, pour sa substitution aux organisations nationales de marché, que l'organisation commune en constitue un décalque fidèle jusque dans les moindres détails, on exige seulement que soient créées «des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés» et que soient assurées «aux échanges à l'intérieur de la Communauté des conditions analogues à celles qui existent dans un marché national». Il va de soi que de tels critères impliquent un pouvoir d'appréciation, qui ne peut évidemment être exercé que par les organes compétents de la Communauté. Si, dès lors, un État membre estime qu'une organisation commune des marchés n'assure pas des garanties équivalant à celles des organisations nationales, il faut qu'il fasse valoir cette objection, soit lors de la création de l'organisation commune, soit éventuellement en saisissant la Cour, dans l'hypothèse où le Conseil aurait passé outre à son opposition. Mais nous ne voyons pas comment, sur la seule base des termes peu précis de l'article 43 du traité, il pourrait lui être permis de maintenir certains éléments de son organisation nationale de marché sans l'accord des institutions communautaires. Par conséquent, Messieurs, la seule conclusion que nous puissions retenir dans le présent contexte, c'est que l'autorisation contenue à l'article 22 du règlement no 804 et le délai, tel qu'il a été fixé par cet article ainsi que par le règlement no 2622, ont un caractère constitutif. Cependant, c'est là une constatation qui, elle non plus, n'est pas encore suffisante pour nous permettre d'inférer définitivement que, l'autorisation ayant cessé d'exister à l'expiration de ces délais, les règles fixées en matière de monopoles à l'article 37 pouvaient dès lors trouver à s'appliquer. Une telle déduction se heurte encore, en effet, à plusieurs autres problèmes. Le premier est un problème d'interprétation, soulevé à propos desdits délais par le gouvernement italien. Celui-ci estime que c'est une erreur de n'avoir égard qu'à la seule expiration des délais, car il importerait de tenir compte de l'économie générale de l'article 22 du règlement no 804, laquelle indiquerait qu'en réalité l'autorisation est subordonnée à la réalisation d'une condition, à savoir l'adoption des mesures complémentaires qui devaient être prises pour le lait de consommation. — Force est de reconnaître qu'à première vue cette argumentation peut faire impression, puisque aussi bien l'article 22, paragraphe 1, prévoit que les mesures complémentaires doivent être adoptées avant le 1er avril 1969 et qu'elles doivent être appliquées au plus tard le 1er janvier 1970, c'est-à-dire exactement à la date prévue pour l'expiration du délai fixé dans l'autorisation. Mais en fin de compte, il apparaît que ce raisonnement n'est pas pertinent, et il est aisé de le démontrer à la lumière de deux argument. En premier lieu, il importe d'observer la façon dont l'article 22 a aménagé le maintien des restrictions quantitatives: celui-ci est permis jusqu'à la mise en application du régime transitoire prévu au 2e alinéa du paragraphe 2. Cela permet, croyons-nous, de déduire sans hésitation que le Conseil aurait certainement adopté une formule similaire pour l'autorisation prévue à l'alinéa 4, si vraiment, comme le gouvernement italien le prétend, il avait eu l'intention de lier son autorisation à l'adoption des dispositions complémentaires. — En second lieu (et voici qui est peut-être encore plus important), alors qu'au moment de la prorogation du délai de validité de l'autorisation, c'est-à-dire lors de l'adoption du règlement no 2622/69 du 21 décembre 1969, on ne pouvait manifestement pas s'attendre que ces dispositions complémentaires soient arrêtées à bref délai, l'autorisation n'a néanmoins été prorogée que pour trois mois. Au surplus, les considérants du règlement no 2622 ne se réfèrent qu'au fait que la campagne laitière était en cours, sans faire aucunement état de l'absence des dispositions complémentaires dans lesquelles le gouvernement italien prétend voir l'élément déterminant. Il apparaît dès lors que, en réalité, l'essai d'interprétation tenté par ce gouvernement ne saurait aboutir à faire admettre qu'à vrai dire les délais en question ne sont pas expirés. Un deuxième problème résulte du fait qu'à son tour, le règlement no 1411/71, comportant des dispositions complémentaires pour le lait de consommation, a autorisé la République italienne «à maintenir jusqu'au 31 mars 1973 les dispositions applicables au 31 mars 1970 aux centrales laitières pour les centrales qui étaient en service au 31 mars 1970 dans le cadre desdites dispositions, pour autant que ces centrales assurent l'approvisionnement de certaines communes en lait de consommation». Cela conduit à se demander si ce texte a eu pour effet d'autoriser rétroactivement le maintien du régime des centrales laitières et s'il faut dès lors considérer, avec le gouvernement italien, que l'article 37 du traité ne pourrait trouver à s'appliquer qu'après l'expiration du délai ainsi fixé dans le règlement no 1411, ou bien si cette conclusion peut être écartée, soit par une interprétation adéquate de l'article 9 dudit règlement no 1411, soit par l'idée que cette disposition est dénuée de validité (et c'est ce que croit en fin de compte la société SAIL). — A vrai dire, c'est là une question que le «Pretore» de Bari ne vous a pas posée. Mais on peut admettre qu'il l'aurait fait s'il avait eu connaissance du règlement no 1411 avant de rendre le jugement par lequel il vous a saisis (comme vous le savez, c'est le jour même de ce jugement que le règlement en question a été publié au Journal officiel des Communautés). Dès lors, rien assurément ne peut s'opposer à ce que nous étendions notre examen à ce règlement no 1411, en vue de répondre correctement et complètement aux questions posées par le juge italien. On voit d'ailleurs d'autant moins de raisons de ne pas le faire que ce problème ne nous place manifestement pas en présence de difficultés excessives. — C'est ainsi, tout d'abord, que nous ne croyons pas qu'il y ait lieu de mettre en doute la validité du règlement no 1411, du moins en ce qui concerne celles de ses dispositions qui ont trait à notre litige (car nous n'avons pas à nous préoccuper ici de savoir si la dérogation autorisée en faveur de la République italienne peut, pour les motifs invoqués par le Conseil à l'appui de son règlement, rester en vigueur au-delà de la date d'application de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait de consommation). D'autre part, nous croyons qu'une interprétation raisonnable fait apparaître que le Conseil n'a pas eu l'intention de faire rétroagir au 1er avril 1970 la dérogation qu'il autorisait. Si, en effet, telle avait été son intention, il aurait dû l'exprimer formellement (mais, dans ce cas, la validité du règlement pourrait prêter le flanc à la critique, puisque entre temps la possibilité pourrait avoir été ouverte aux intéressés de tirer directement des droits du traité et de les invoquer pour échapper aux poursuites pénales dont ils faisaient l'objet de la part de l'État). En réalité, non seulement le Conseil n'a rien prévu formellement de tel; mais en outre, contrairement à ce que croyait le gouvernement italien, il est impossible de dire que l'article 9 du règlement no 1411 s'est substitué à l'article 22 du règlement no 804, car le nouveau règlement s'est borné à réaffirmer que les dispositions applicables aux centrales laitières italiennes pouvaient être maintenues. Et, à cet égard, compte tenu de l'article 10 du règlement no 1411, on pourrait aller jusqu'à considérer que l'article 9 n'est, lui aussi, applicable qu'à partir de l'adoption des règles générales prévues à l'article 4. Mais si, compte tenu notamment du fait que l'article 9 a trait à des mesures déjà en vigueur, on désire éviter cette conséquence, la seule conclusion qu'on puisse retenir, c'est que l'autorisation prévue à l'article 9 a pris effet à partir de l'entrée en vigueur du règlement, c'est-à-dire le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés. Ce n'est dès lors pas non plus l'examen du règlement no 1411 qui pourrait permettre d'affirmer que l'expiration du délai fixé dans le règlement no 2622 ne joue aucun rôle pour l'appréciation de la situation sur laquelle le «Pretore» de Bari est appelé à se prononcer. Par conséquent, Messieurs, au terme de toutes ces considérations, force est de retenir que, l'autorisation requise par le droit communautaire pour le maintien des mesures nationales en matière d'organisation de marché faisant défaut en avril 1970, il y avait dès lors lieu d'appliquer les dispositions de l'article 37 du traité CEE, avec lesquelles le droit de vente exclusif reconnu par la loi italienne aux centrales laitières est incompatible.