ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

25 mars 2021 ( )

« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Directive 2011/64/UE – Article 10, paragraphes 2 et 3 – Accises applicables aux tabacs manufacturés – Taux de l’accise globale sur les cigarettes inférieur au taux minimal prescrit – Difficultés internes – Menace de troubles graves à l’ordre public – Obligation de coopération loyale »

Dans l’affaire C‑856/19,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 25 novembre 2019,

Commission européenne, représentée par Mme C. Perrin et M. A. Sipos, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Hongrie, représentée par MM. M. Z. Fehér et G. Koós, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. L. Bay Larsen, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteure), vice-présidente de la Cour, et M. N. Jääskinen, juge,

avocat général : M. J. Richard de la Tour,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en appliquant aux cigarettes une accise globale inférieure à 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation et en percevant une accise inférieure à 115 euros par 1 000 cigarettes, et ce après l’expiration de la période transitoire allant jusqu’au 31 décembre 2017, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64/UE du Conseil, du 21 juin 2011, concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés (JO 2011, L 176, p. 24).

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

2 L’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64 prévoit :

« 2. À compter du 1er janvier 2014, l’accise globale sur les cigarettes représente au moins 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation. Cette accise n’est pas inférieure à 90 [euros] par 1 000 cigarettes, indépendamment du prix moyen pondéré de vente au détail.

Toutefois, les États membres qui perçoivent une accise d’au moins 115 [euros] par 1 000 cigarettes calculée sur la base du prix moyen pondéré de vente au détail n’ont pas besoin de respecter l’exigence de 60 % établie au premier alinéa.

Une période transitoire expirant le 31 décembre 2017 est accordée à la Bulgarie, l’Estonie, la Grèce, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne et la Roumanie pour leur permettre de se conformer aux exigences définies aux premier et deuxième alinéas.

3. Les États membres augmentent progressivement l’accise afin d’atteindre les exigences établies au paragraphe 2 aux dates qui y sont fixées. »

3 En vertu de l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive :

« Quand un État membre augmente le taux de la [taxe sur la valeur ajoutée (TVA)] applicable aux cigarettes, il peut réduire l’accise globale jusqu’à un montant qui, exprimé en pourcentage du prix moyen pondéré de vente au détail, est équivalent à l’augmentation du taux de la TVA, également exprimée en pourcentage du prix moyen pondéré de vente au détail, même si un tel ajustement a pour effet de ramener l’accise globale en dessous des niveaux, exprimés en pourcentage du prix moyen pondéré de vente au détail, fixés à l’article 10, paragraphe 1, première phrase et paragraphe 2, première phrase, respectivement.

Toutefois, l’État membre concerné augmente à nouveau l’accise afin d’atteindre au moins ces niveaux au plus tard le 1er janvier de la deuxième année qui suit celle au cours de laquelle la réduction a eu lieu. »

Le droit hongrois

4 L’article 145, paragraphe 1, de la jövedéki adóról szóló 2016. évi LXVIII törvény (loi n° LXVIII de 2016 relative au droit d’accise), dans sa version en vigueur au 6 juin 2019, disposait :

« Le taux d’accise est fixé comme suit :

a) pour les cigarettes

aa) au cours de la période allant du 1er septembre 2018 au 31 décembre 2018, 17 200 [forints hongrois (HUF) (environ 48 euros)] par mille unités et 24,5 % du prix de vente au détail, mais au moins 30 200 HUF [(environ 85 euros)] par mille unités,

ab) au cours de la période allant du 1er janvier 2019 au 30 juin 2019, 18 200 HUF [(environ 51 euros)] par mille unités et 24 % du prix de vente au détail, mais au moins 31 200 HUF[(environ 88 euros)] par mille unités,

ac) à partir du 1er juillet 2019, 19 200 HUF [(environ 54 euros)] par mille unités et 23,5 % du prix de vente au détail, mais au moins 32 200 HUF [(environ 90 euros)] par mille unités.

[...] »

5 L’article 145, paragraphe 1, de la loi relative au droit d’accise, tel que modifié par l’article 51 de la loi n° LXXII de 2019, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2020, prévoit :

« Le taux d’accise est fixé comme suit :

a) pour les cigarettes :

aa) au cours de la période allant du 1er janvier 2020 au 30 juin 2020, 20 500 HUF [(environ 58 euros)] par mille unités et 23 % du prix de vente au détail, mais au moins 33 500 HUF [(environ 94 euros)] par mille unités,

ab) au cours de la période allant du 1er juillet 2020 au 31 décembre 2020, 21 500 HUF [(environ 60 euros)] par mille unités et 22,5 % du prix de vente au détail, mais au moins 34 500 HUF [(environ 97 euros)] par mille unités,

ac) à partir du 1er janvier 2021, 22 800 HUF [(environ 64 euros)] par mille unités et 22 % du prix de vente au détail, mais au moins 35 800 HUF [(environ 100 euros)] par mille unités.

[...] »

La procédure précontentieuse

6 Le 24 janvier 2019, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la Hongrie, dans laquelle cette institution exprimait ses préoccupations concernant la compatibilité de certaines dispositions de la loi relative au droit d’accise avec les obligations imposées aux États membres à l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64.

7 La Hongrie a contesté les allégations de la Commission par une lettre du 3 avril 2019.

8 Par avis motivé du 6 juin 2019, la Commission, d’une part, a relevé que, en adoptant la loi relative au droit d’accise, la Hongrie avait violé les obligations qui lui étaient imposées à l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64. D’autre part, cette institution a invité ledit État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis motivé, dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

9 Par lettre du 7 août 2019, la Hongrie a contesté les allégations de la Commission et a demandé l’abandon de la procédure d’infraction.

10 Considérant que la Hongrie n’avait toujours pas remédié aux violations de la directive 2011/64 visées dans son avis motivé, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

11 La Commission, dans sa requête, fait valoir que, conformément à l’article 10, paragraphe 2, premier et troisième alinéas, de la directive 2011/64, la Hongrie est tenue d’adopter un niveau d’accise globale sur les cigarettes, à compter du 1er janvier 2018, égal au moins à 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation. Par ailleurs, selon la Commission, cet État membre perçoit une accise inférieure au niveau établi à l’article 10, paragraphe 2, deuxième alinéa, de cette directive, à savoir inférieur à 115 euros par 1 000 cigarettes, de telle sorte que la Hongrie ne saurait invoquer le bénéfice de cette disposition qui permet aux États membres qui perçoivent une accise correspondant au moins à ce montant de se soustraire au respect du seuil de 60 %.

12 Or, selon la Commission, au cours de l’année 2018, les valeurs de l’accise globale sur les cigarettes appliquées par la Hongrie représentaient respectivement 54,59 %, 53,96 % et 55,25 % du prix de vente. S’agissant de l’année 2019, le taux de l’accise globale a été fixé, d’abord, à 56,64 % entre le 1er janvier et le 1er mars, ensuite, à 54,75 % entre le 1er mars et le 30 juin et, enfin, à 55,94 % à partir du 1er juillet.

13 Par ailleurs, la Commission relève, d’une part, que la Hongrie n’a pas, à proprement parler, contesté, pendant la procédure précontentieuse, le fait que le taux d’accise globale sur les cigarettes n’avait jamais atteint le niveau fixé à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64. D’autre part, l’existence du manquement à l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé trouverait une confirmation indirecte dans l’adoption, le 12 juillet 2019, d’une nouvelle version de l’article 145, paragraphe 1, de la loi relative au droit d’accise, prévoyant que le niveau de l’accise atteindrait 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation seulement à partir du 1er janvier 2021.

14 La Commission considère que la violation de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64 ne peut être justifiée par les arguments invoqués par la Hongrie pendant la phase précontentieuse.

15 En premier lieu, cette institution rappelle que la crainte de difficultés internes ne saurait justifier qu’un État membre ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2011/64, notamment en acceptant que ledit État ne fixe une accise conforme à l’article 10, paragraphe 2, de cette directive qu’au-delà de l’échéance de la période transitoire prévue au troisième aliéna de ce paragraphe 2.

16 En deuxième lieu, selon la Commission, la Hongrie ne saurait utilement faire valoir que cette institution a, en introduisant le présent recours en manquement, violé le devoir de coopération loyale. En effet, il ressortirait de la jurisprudence de la Cour que ladite institution dispose d’une marge de discrétion pour apprécier l’opportunité d’introduire une procédure d’infraction et pour décider du moment adéquat pour engager une telle procédure.

17 En troisième lieu, la Commission conteste les arguments soulevés par la Hongrie selon lesquels cet État membre aurait pu maintenir, en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2011/64, un niveau du taux global d’accise légèrement inférieur à la valeur fixée à l’article 10, paragraphe 2, de cette directive (à savoir 58 % contre 60 %), dans la mesure où cette différence serait « compensée » par le fait que le niveau de TVA appliqué sur les cigarettes serait le plus élevé de l’Union européenne et que ce niveau aurait été augmenté de 2 % au cours de l’année 2012.

18 Selon la Commission, en l’occurrence, les conditions d’application de l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive ne sont pas remplies, d’une part, dès lors que cette disposition ne s’applique qu’aux États membres pour lesquels le taux d’accise a atteint le seuil de 60 % visé à l’article 10, paragraphe 2, premier alinéa, de celle-ci.

19 D’autre part, la Commission relève que l’augmentation de la TVA hongroise ne s’est pas accompagnée d’une réduction de l’accise globale, fixée alors à 57 % du prix moyen pondéré, qui aurait ramené celle-ci en dessous du niveau minimal prévu par la directive 2011/64. Par ailleurs, l’article 11, paragraphe 2, de cette directive prévoirait que l’État membre qui a fait usage de la dérogation y prévue est tenu d’augmenter à nouveau le taux d’accise afin d’atteindre 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail au plus tard le 1er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle la réduction de l’accise a eu lieu. Ainsi, en l’espèce, la Hongrie aurait dû atteindre à nouveau le taux fixé à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64 au plus tard le 1er janvier 2014.

20 La Hongrie, dans son mémoire en défense, réfute l’existence du manquement reproché par la Commission, en invoquant trois arguments.

21 Premièrement, cet État membre fait valoir qu’une augmentation trop brusque et drastique de l’accise provoquerait un effondrement du marché légal des produits du tabac et, en parallèle, une expansion du marché illégal de ces produits. Ainsi, ladite augmentation entraînerait, d’une part, une diminution des recettes budgétaires, en portant ainsi atteinte à un intérêt fondamental de la Hongrie. D’autre part, elle entraverait la réalisation de l’un des objectifs de la directive 2011/64, à savoir la protection de la santé, dans la mesure où cette augmentation n’entraînerait pas une diminution de la consommation des cigarettes mais une simple « redirection » de la demande vers le marché illégal.

22 Selon la Hongrie, les conséquences de cette augmentation ne peuvent être qualifiées de simples « difficultés internes ». Bien plus, elles constitueraient une situation d’impossibilité absolue de transposer la directive 2011/64 dans l’ordre juridique hongrois. Dans une telle situation, la Hongrie pourrait invoquer la cause de justification reconnue par la Cour dans l’arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France (C‑265/95, EU:C:1997:595). En effet, dans cet arrêt, la Cour aurait accepté que la menace de troubles graves à l’ordre public, échappant au contrôle de l’État membre concerné, aurait pu être de nature à justifier la violation par ce dernier des obligations imposées par le droit de l’Union.

23 Afin de démontrer qu’elle a déployé des efforts importants pour respecter les obligations imposées par la directive 2011/64, la Hongrie fait valoir qu’elle a, tout d’abord, manifesté son intention en ce sens auprès de la Commission. Ensuite, elle aurait communiqué à cette institution un calendrier de la mise en œuvre de ses engagements et, enfin, elle aurait, avant même l’introduction du recours de la Commission, adopté les mesures législatives nécessaires pour satisfaire, à partir du 1er janvier 2021, à l’obligation prévue à l’article 10, paragraphe 2, de cette directive.

24 Par ailleurs, selon la Hongrie, c’est à tort que la Commission a affirmé que cet État membre a disposé, en vertu de l’article 10, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2011/64, d’une période transitoire « suffisamment longue » pour augmenter progressivement l’accise globale jusqu’au niveau prescrit par cette directive. En effet, le fait que cette dernière prévoie une période transitoire ne signifierait pas nécessairement qu’un tel délai soit approprié, compte tenu de la situation concrète de l’État membre concerné.

25 Deuxièmement, la Hongrie fait valoir que la Commission, en introduisant le présent recours, a violé le principe de coopération loyale. Ce principe s’opposerait à ce que cette institution poursuive une violation purement formelle du droit de l’Union, notamment lorsqu’un État membre a démontré que l’exécution immédiate de l’obligation imposée aurait pour conséquence de mettre en péril l’un de ses intérêts fondamentaux, ce qui serait le cas dans la présente affaire, compte tenu du fait que la Hongrie a concrètement adopté les mesures nécessaires à la transposition de l’article 10, paragraphe 2, de cette directive dans l’ordre juridique interne, lesquelles mesures entreront en vigueur au plus tard le 1er janvier 2021.

26 Troisièmement, la Hongrie fait valoir que la Commission aurait dû considérer que la charge fiscale globale pesant sur les consommateurs de cigarettes en Hongrie – eu égard au fait que ces produits supportent la TVA la plus élevée parmi les États membres – atteint néanmoins le niveau minimum visé à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64. Dans ces conditions, le taux d’accise appliqué n’aurait pas été susceptible de fausser le marché des produits du tabac et de mettre ainsi en danger l’objectif de cette directive visant à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

27 Dans le cadre de son mémoire en réplique, la Commission, à titre liminaire, relève que la Hongrie ne nie pas qu’elle a méconnu les obligations imposées à l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64.

28 S’agissant du premier argument invoqué par la Hongrie, la Commission observe que la directive 2011/64 n’autorise pas une transposition différée des obligations fixées à son article 10, paragraphes 2 et 3, et que les efforts déployés, par cet État membre ne permettent pas de justifier l’existence d’un manquement auxdites obligations.

29 Par ailleurs, selon la Commission, la Hongrie se borne à invoquer l’arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France (C‑265/95, EU:C:1997:595), sans spécifier ou fournir des éléments de preuve relatifs à la prétendue menace pour l’ordre public qui découlerait de la hausse de l’accise sur les produits du tabac imposée par la directive 2011/64.

30 S’agissant du deuxième argument de la Hongrie, la Commission fait valoir qu’il n’y a pas de violation de l’obligation de collaboration loyale si cette institution introduit un recours sur le fondement de l’article 258 TFUE, lorsque l’État membre défaillant a reconnu son manquement, quand bien même serait-il probable qu’il y satisfera prochainement, puisque la procédure en manquement repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui impose le droit de l’Union et que les principes du respect de la confiance légitime et de coopération loyale ne sauraient être invoqués par un État membre pour faire obstacle à la constatation objective du non-respect, par celui-ci, des obligations imposées par le traité FUE, car l’admission de cette justification irait à l’encontre de l’objectif poursuivi par la procédure prévue à l’article 258 TFUE.

31 S’agissant, enfin, du troisième argument de la Hongrie, la Commission relève que la directive 2011/64 ne fixe pas un niveau minimum de la fiscalité globale applicable aux produits du tabac et que la dérogation au niveau d’accise prévu à l’article 11, paragraphe 2, de celle-ci doit être interprétée de manière stricte.

32 Dans son mémoire en duplique, la Hongrie réitère, en premier lieu, que la Commission, en introduisant le présent recours, a violé le principe de coopération loyale. En effet, l’introduction d’un tel recours se justifie uniquement si cette démarche est susceptible de remédier à la violation du droit de l’Union en cause et ne produit pas des effets pervers, tels qu’une atteinte à un intérêt fondamental de l’État membre concerné.

33 En deuxième lieu, la Hongrie, s’agissant de l’argument relatif à la durée adéquate de la période transitoire prévue à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64, ajoute que d’autres États membres n’ont pas transposé cette directive dans ledit délai. En tout état de cause, le fait que certains États membres auraient respecté ce délai ne signifierait pas nécessairement que celui-ci était adéquat compte tenu de la situation de la Hongrie.

34 En troisième lieu, la Hongrie fait valoir que son comportement pourrait être justifié, compte tenu de l’existence d’une situation répondant à la notion de « force majeure », au sens de la jurisprudence de la Cour. Selon cette dernière, une telle notion ne présupposerait pas l’impossibilité matérielle absolue d’exécuter une obligation, mais exigerait seulement que le manquement soit dû à des exigences étrangères à l’État membre qui s’en prévaut, anormales et imprévisibles, et dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées.

35 Par ailleurs, la Hongrie estime être fondée à invoquer, afin de justifier le manquement qui lui est reproché, l’une des causes de justification prévues à l’article 36 TFUE, telles que la protection de la santé humaine ainsi que la nécessité de lutter contre la criminalité organisée.

36 En quatrième lieu, s’agissant de la preuve des justifications invoquées, la Hongrie reproche à la Commission d’avoir, d’une part, requis que cet État membre démontre l’existence d’une « impossibilité absolue » de satisfaire à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64 et, d’autre part, d’avoir refusé d’examiner les explications de celui-ci relatives aux particularités du marché hongrois du tabac, lesquelles auraient révélé les risques pour l’ordre public découlant de la mise en œuvre immédiate de cette directive.

37 Par ailleurs, la Hongrie relève qu’il ressort d’un document de travail établi par la Commission elle-même, intitulé « Plan d’action pour la lutte contre la contrebande de cigarettes et d’alcool à la frontière orientale de l’Union européenne » [SEC(2011) 791 final], qu’une augmentation de la fiscalité sur les cigarettes entraîne une augmentation du commerce illégal de ces biens, cette augmentation provoquant des conséquences préjudiciables pour l’ordre public et la protection de la santé.

38 Ce serait précisément l’intensification de la criminalité organisée opérant sur le marché noir qui créerait des problèmes pour l’ordre public tout à fait semblables à ceux auxquels l’État membre concerné était confronté dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France (C‑265/95, EU:C:1997:595). La Commission aurait d’ailleurs, à la page 4 de sa communication au Conseil et au Parlement européen, intitulée « Renforcer la lutte contre la contrebande de cigarettes et les autres formes de commerce illicite de produits du tabac – Une stratégie globale de l’Union européenne » [COM (2013) 324 final, p. 4], encore affirmé que la lutte contre la contrebande de produits de tabac est l’une de ses priorités. En outre, il ressortirait des rapports et des documents élaborés par cette institution et par l’agence Frontex que la Hongrie, pays « de frontière » de l’Union, serait particulièrement touchée par l’augmentation de ce type de criminalité organisée et que cette circonstance requerrait de mettre en place un contrôle accru par les autorités.

39 L’ensemble desdites considérations seraient notoires et, par conséquent, la Hongrie ne saurait être tenue d’apporter la preuve concrète que ses intérêts publics auraient été mis en péril si elle avait satisfait aux exigences d’augmentation soudaine et drastique du taux d’accise imposées par la directive 2011/64.

40 En cinquième lieu, s’agissant de la charge fiscale impactant le coût des cigarettes, la Hongrie fait valoir que la Commission, avant d’introduire son recours, aurait dû prendre en compte d’autres éléments, tels que le taux de la TVA applicable dans cet État membre et l’évolution du taux de change entre l’euro et le forint hongrois, qui auraient démontré que la défaillance formelle par ledit État membre aux obligations prévues à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64 n’aurait pas perturbé les échanges entre les États membres.

Appréciation de la Cour

41 En vertu de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64, à partir du 1er janvier 2018, les États membres visés au troisième alinéa de cette disposition sont tenus d’adopter un niveau d’accise globale sur les cigarettes qui représente au moins 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation, lorsque l’accise perçue est inférieure à 115 euros par 1 000 cigarettes.

42 Selon l’article 10, paragraphe 3, de la directive 2011/64, les États membres augmentent progressivement l’accise afin d’atteindre les valeurs fixées au paragraphe 2 dudit article.

43 En l’espèce, il convient de constater, premièrement, que la Hongrie relève des États membres figurant à l’article 10, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2011/64. Deuxièmement, il ressort des données transmises par la Commission que, en Hongrie, pendant l’année 2018 ainsi que, s’agissant de l’année 2019, jusqu’au terme du délai fixé dans l’avis motivé, le niveau de l’accise globale sur les cigarettes a été inférieur au niveau prévu à l’article 10, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 2011/64. Troisièmement, il résulte des mêmes données que l’accise perçue par la Hongrie était inférieure à 115 euros par 1 000 cigarettes.

44 Par ailleurs, la Hongrie ne conteste pas les données relatives au niveau de l’accise sur lesquelles se base le recours de la Commission et, au contraire, relève expressément que le niveau de l’accise prescrit à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64 n’aurait été atteint que le 1er janvier 2021.

45 Or, selon la jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé. C’est par conséquent au vu de l’état de la législation interne en vigueur à cette date qu’il convient d’apprécier l’existence ou non du manquement allégué [arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale), C‑808/18, EU:C:2020:1029, point 68].

46 Il ressort de ces considérations que, en maintenant un niveau du taux d’accise globale sur les cigarettes inférieur à 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail, la Hongrie n’a pas respecté l’obligation imposée à l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64.

47 La Hongrie entend justifier son comportement en faisant valoir, en premier lieu, que l’augmentation du niveau de l’accise sur les cigarettes prescrite par la directive 2011/64 aurait, malgré les efforts considérables déployés par cet État membre, porté atteinte aux objectifs poursuivis par cette directive et provoqué de graves troubles à l’ordre public.

48 À cet égard, il convient de rappeler que la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 37], et cela indépendamment du point de savoir si le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté.

49 Ainsi, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de difficultés d’ordre interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union [arrêt du 27 février 2020, Commission/Grèce (Pollution par les nitrates), C‑298/19, non publié, EU:C:2020:133, point 25].

50 De surcroît, dans la mesure où la Hongrie fait valoir qu’une augmentation du niveau d’accise aurait contrarié la réalisation des objectifs de la directive 2011/64, en entraînant une augmentation de la criminalité et des risques pour la santé publique, il y a lieu de souligner que le législateur de l’Union a mis en balance les intérêts impliqués en vue de déterminer quelles mesures devraient être adoptées pour réaliser ces objectifs et qu’il n’a pas conféré aux États membres la faculté de déroger à ces mesures en se prévalant desdits objectifs ou d’autres motifs impérieux d’ordre général.

51 Il résulte des considérations qui précèdent que les arguments de la Hongrie reposant sur les efforts que cet État membre aurait déployés ainsi que sur les inconvénients découlant de l’augmentation de l’accise en cause ne sauraient prospérer.

52 Par ailleurs, dans la mesure où la Hongrie invoque le caractère transposable à la présente espèce de la cause de justification dont la Cour aurait admis l’existence dans l’arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France (C‑265/95, EU:C:1997:595), il y a lieu de rappeler, premièrement, qu’il ressort des points 56 et 57 de cet arrêt que l’État membre concerné ne saurait se soustraire à l’obligation de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union que s’il établit concrètement qu’une action de sa part aurait sur l’ordre public des conséquences auxquelles il ne pourrait faire face grâce aux moyens dont il dispose.

53 Deuxièmement, il ressort du point 58 du même arrêt que l’argument relatif à la menace de troubles graves à l’ordre public ne saurait être utilement avancé qu’au regard d’un cas précis et non pour justifier un manquement global et de principe aux obligations imposées par l’acte de l’Union en cause.

54 Or, en l’occurrence, il y a lieu de relever que la Hongrie n’a pas produit d’éléments permettant d’établir l’existence, dans des cas concrets, de troubles graves à l’ordre public liés à une hausse du prix des cigarettes, tel qu’il résulterait d’une augmentation de l’accise prescrite par la directive 2011/64 si la Hongrie y procédait. En l’espèce, cet État membre s’est borné à évoquer, dans des termes généraux, l’atteinte à l’ordre public et à la santé publique qui découlerait de ladite augmentation. De même, la Hongrie s’est limitée à faire valoir que la réalité de ladite atteinte serait démontrée par les conséquences dommageables des augmentations du niveau de l’accise qui se seraient vérifiées dans le passé, ainsi que par une série d’études et de rapports des institutions de l’Union. Force est, en outre, de constater que la Commission reproche à la Hongrie un manquement global et de principe aux obligations imposées par cette directive.

55 Enfin, dans la mesure où les arguments de la Hongrie devraient être compris comme consistant à faire valoir que la période transitoire prévue à l’article 10, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2011/64 était trop brève, la Cour a déjà jugé qu’un État membre ne peut invoquer l’excessive brièveté d’un délai de transposition d’un acte de l’Union dans son ordre juridique pour justifier un manquement à cet acte. Ainsi, la seule voie compatible avec le droit de l’Union consiste, pour l’État membre intéressé, à prendre les initiatives appropriées en vue d’obtenir que soit arrêtée, par l’institution compétente, la prorogation éventuelle du délai (voir, en ce sens, arrêt du 1er octobre 1998, Commission/Espagne, C‑71/97, EU:C:1998:455, point 16).

56 Eu égard aux considérations exposées ci-dessus, les arguments de la Hongrie rappelés au point 47 du présent arrêt ne sauraient être retenus.

57 S’agissant, en deuxième lieu, des arguments de cet État membre relatifs à la prétendue violation, par la Commission, du devoir de coopération loyale du fait de l’introduction du présent recours, il suffit de rappeler que c’est à la Commission qu’il incombe d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre, de déterminer les dispositions qu’il aurait violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son égard, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l’action. En ce sens, c’est à la seule Commission qu’il revient d’apprécier l’opportunité de l’introduction et du maintien d’un recours en manquement, la Cour étant, quant à elle, tenue d’examiner si le manquement reproché existe ou non, sans qu’il lui appartienne de se prononcer sur l’exercice par la Commission de son pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt du 22 avril 2010, Commission/Espagne, C‑423/07, EU:C:2010:211, point 78).

58 En outre, il convient de constater que, en l’espèce, la Hongrie n’a pas fourni d’éléments précis susceptibles de démontrer la prétendue violation du principe de coopération loyale. En effet, dans ses mémoires en défense et en duplique, cet État membre se borne à soutenir, en substance, que cette institution n’a pas fait preuve d’une approche constructive ou d’efforts sincères visant à l’élimination du manquement, qui serait d’ailleurs, selon ledit État membre, seulement formel.

59 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour a jugé, en rejetant les arguments d’un État membre invoquant la nature purement formelle du manquement lui imputé, lequel aurait visé uniquement à obtenir une condamnation de principe, que dans le cadre des compétences qu’elle tient de l’article 258 TFUE, la Commission n’a pas à démontrer l’existence d’un intérêt à agir. En effet, cette institution a pour mission de veiller, d’office et dans l’intérêt général, à l’application par les États membres du droit de l’Union et de faire constater, en vue de leur cessation, l’existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent (voir, en ce sens, arrêt du 8 décembre 2005, Commission/Luxembourg, C‑33/04, EU:C:2005:750, points 64 et 65).

60 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en introduisant le présent recours, la Commission n’a pas violé le principe de coopération loyale.

61 S’agissant, en troisième lieu, des arguments de la Hongrie selon lesquels cet État membre pourrait se prévaloir de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2011/64, il y a lieu de relever, tout d’abord, que les considérations relatives au niveau de la charge fiscale globale gravant sur les cigarettes ne sont pas pertinentes.

62 En effet, la directive 2011/64 ne fixe pas un tel niveau, mais se limite à prévoir que, conformément à son article 10, paragraphes 2 et 3, les États membres sont tenus d’adopter un niveau d’accise globale sur les cigarettes représentant au moins 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation. Or, ainsi qu’il ressort du point 46 du présent arrêt, la Hongrie n’a pas satisfait à cette obligation.

63 Ensuite, il ressort du libellé de l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2011/64 que, « quand un État membre augmente le taux de la TVA applicable aux cigarettes, il peut réduire l’accise globale jusqu’à un montant qui [...] est équivalent à l’augmentation du taux de la TVA, [...], même si un tel ajustement a pour effet de ramener l’accise globale en dessous des niveaux, [...] fixés à l’article 10, paragraphe 1, première phrase, et paragraphe 2, première phrase, respectivement ».

64 Il ressort dudit libellé, d’une part, que l’éventuelle réduction de l’accise globale doit être opérée en même temps que l’augmentation du taux de TVA sur les cigarettes. D’autre part, dès lors que, conformément à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2011/64, la réduction peut être réalisée même si elle a pour effet de « ramener » l’accise globale en dessous des niveaux fixés à l’article 10, paragraphe 2, de cette directive, une telle réduction ne peut intervenir que pour autant que le niveau de l’accise en cause avait atteint, avant d’opérer ladite réduction, les valeurs fixées à cette dernière disposition.

65 En l’espèce, premièrement, il n’est pas contesté que l’augmentation de la TVA, mise en œuvre au cours de l’année 2012 par la Hongrie, n’a pas été accompagnée d’une réduction du niveau de l’accise applicable aux cigarettes. Deuxièmement, il ressort des données fournies par la Commission, qui ne sont pas contestées par la Hongrie, que cet État membre n’a jamais appliqué aux cigarettes le niveau d’accise prescrit à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/64.

66 Dans ces conditions, il convient de constater que la Hongrie ne remplit pas les conditions établies pour bénéficier de la dérogation prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2011/64.

67 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en appliquant aux cigarettes une accise globale inférieure à 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation et en percevant une accise inférieure à 115 euros par 1 000 cigarettes, et ce après l’expiration de la période transitoire allant jusqu’au 31 décembre 2017, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64.

Sur les dépens

68 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :

1) En appliquant aux cigarettes une accise globale inférieure à 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes mises à la consommation et en percevant une accise inférieure à 115 euros par 1 000 cigarettes, et ce après l’expiration de la période transitoire allant jusqu’au 31 décembre 2017, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/64/UE du Conseil, du 21 juin 2011, concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés.

2) La Hongrie est condamnée aux dépens.

Signatures