Conclusions de l'avocat général

M. KARL ROEMER

28 janvier 1964

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Page Introduction (historique de la décision attaquée; moyens de recours) Appréciation juridique I — Questions de recevabilité (qualité pour agir) II — Bien-fondé 1. Délimitation des points qui peuvent être examinés 2. Examen des différents moyens a) La décision attaquée est-elle une décision de révocation au sens de l'article 65, paragraphe 2, alinéa 4? b) La décision attaquée se réfère-t-elle à une condition non fixée préalablement? c) La détermination de la durée de validité de la décision no 3-62 3. Résumé III — Conclusions

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

La requérante dans la présente affaire est une société française à responsabilité limitée qui comprend essentiellement des négociants en gros en charbon. Elle a pour objet social «toutes les opérations se rapportant à la manutention, l'entreposage, le transport, le commerce des combustibles solides et autres matières pondéreuses dans les régions desservies par le Rhin-amont et les régions limitrophes et notamment l'exploitation des chantiers du port de Kehl» (article 2 de ses statuts). Depuis la fondation de l'OKU («Oberrheinische Kohlenunion, Bettag, Puton et Cie, Mannheim»), en 1947, elle participait à cette société et son recours actuel tient au fait que la Haute Autorité, par sa décision no 8-63 du 30 avril 1963 (Journal officiel du 11 mai 1963), lui a retiré l'autorisation de participer à l'OKU.

Au cours du procès, le processus des événements, qui ont entraîné cette décision a été exposé en détail. Cependant, pour mieux comprendre nos déductions juridiques, il faut y revenir encore brièvement.

Lors de l'institution du marché commun, l'OKU était une organisation de vente en commun, en Allemagne du Sud, du charbon des bassins d'Aix-la-Chapelle, de la Ruhr, de la Sarre et de la Lorraine. Conformément à la décision no 37-53, la convention de base a été soumise en temps voulu à la Haute Autorité, pour autorisation, en vertu de l'article 65 du traité CECA et du paragraphe 12 de la convention sur les dispositions transitoires, si bien qu'elle est restée provisoirement en vigueur. Comme la Haute Autorité estimait que la forme primitive de l'OKU n'était pas compatible avec les dispositions du traité, des négociations se sont engagées en vue de la modifier, d'où la transformation de l'organisation de vente de l'OKU en une organisation d'achat en commun de combustibles auprès des houillères des bassins d'Aix-la-Chapelle, de la Ruhr, de la Sarre et de la Lorraine, pour la revente en Allemagne du Sud. Par sa décision no 19-57 du 26 juillet 1957 (Journal officiel, p. 352), la Haute Autorité a autorisé cette entente et a fixé sa durée de validité jusqu'au 31 mars 1959. Quant à la participation à l'OKU des négociants en gros français groupés dans la SOREMA, la même décision a fixé un délai transitoire qui prenait fin le 31 mars 1958.

En conséquence, par la suite il faut toujours opérer une distinction entre l'autorisation donnée à l'activité de l'OKU en tant que telle et la participation, directe ou indirecte, de négociants en gros français à l'OKU.

Pour cette dernière la décision no 4-58 du 2 avril 1958 (Journal officiel 169/58), a prorogé le délai transitoire primitif jusqu'au 31 juillet 1958, mais une seconde prorogation a été refusée par lettre du 15 juillet 1958 (Journal officiel, p. 286/58), si bien qu'après le 31 juillet 1958 les négociants en gros français n'ont plus pu participer directement à l'OKU.

En ce qui concerne l'activité de l'OKU, la Haute Autorité l'a ensuite autorisée pour deux mois supplémentaires dans sa décision no 23-59 du 25 mars 1959 (Journal officiel, p. 420/59). La décision no 31-59 du 27 mai 1959 (Journal officiel, p. 697/59) a renouvelé cette autorisation jusqu'au 31 mars 1962 et la décision no 3-62 du 28 mars 1962 (Journal officiel, p. 873/62) l'a prorogée jusqu'au 31 mars 1967.

Quant aux négociants en gros français, la Haute Autorité, dans sa décision no 31-59, n'a autorisé que la participation collective de la SOREMA à l'OKU. L'autorisation a été limitée au 31 mars 1960. La décision no 12-60 du 18 mai 1960 (Journal officiel, p. 813/60 l'a prorogée jusqu'au 31 mars 1962 et finalement, une nouvelle fois, la décision no 3-62 en a fait de même, sans fixer, il est vrai, de point final. Cela devait faire l'objet d'une décision particulière: c'est la décision no 8-63 du 30 avril 1963 qui a fixé au 30 juin 1963 la fin de l'autorisation de participer à l'OKU.

Tels sont les antécédents du procès et l'historique de l'OKU.

La requérante tente maintenant de s'attaquer à la dernière en date de ces décisions pour obtenir son annulation, et elle invoque à cet effet la violation des formes substantielles, la violation du traité et le détournement de pouvoir. Elle expose en particulier que :

— la SOREMA n'est pas une entreprise de distribution au sens du traité; elle ne tombe donc pas sous le coup de l'article 65;

— la décision attaquée no 8-63 est une décision de révocation au sens de l'article 65, paragraphe 2, alinéa 4, mais elle ne remplit pas les conditions qui y sont fixées pour une révocation ;

— la Haute Autorité se réfère dans sa décision de révocation à une condition qui n'a pas été fixée préalablement;

— avant de prononcer la révocation, la Haute Autorité a omis de fixer la durée de validité de l'autorisation donnée dans la décision no 3-62;

— la Haute Autorité n'a pas expliqué dans la décision no 8-63 comment la participation de la SOREMA à l'OKU peut fausser le jeu de la concurrence (défaut de motivation); en réalité, cette allégation est impossible à prouver.

Nous aurons à examiner si ces griefs sont pertinents et s'ils peuvent entraîner l'annulation de la décision no 8-63.

Appréciation juridique

I — QUESTIONS DE RECEVABILITÉ

Il se pose en premier lieu un problème de recevabilité qui tient à une remarque de la requérante: celle-ci observe qu'elle ne relève pas de l'article 65 du traité, car elle ne doit pas être considérée comme une entreprise de distribution au sens du traité.

La Haute Autorité a relevé cet argument et en a tiré cette conclusion que, faute pour la requérante d'avoir la qualité d'entreprise, son recours devait être rejeté comme irrecevable.

En fait, en principe, d'après l'article 33 du traité, le droit de recours n'a été ouvert, en dehors des États membres et du Conseil, qu'aux seules entreprises ou associations d'entreprises. L'article 80 du traité définit ce qu'il faut entendre par entreprise, c'est-à-dire les personnes qui exercent une activité de production ou aussi, pour les objectifs des articles 65 et 66, celles qui exercent professionnellement une activité de distribution autre que la vente aux consommateurs domestiques ou à l'artisanat.

Mais s'il en est ainsi, si, comme la requérante l'affirme, en dépit de la formule de l'article 2 de ses statuts qui définit son objet social, elle n'exerce en fait aucune activité de distribution, elle n'est pas en réalité une entreprise au sens du traité et elle ne peut intenter un recours en cette qualité.

On peut seulement se demander si ses tentatives de prouver que son recours est néanmoins recevable peuvent être couronnées de succès. Elle dit en effet ceci :

— d'une part, l'élément déterminant pour l'ouverture du droit à recours est la qualification d'entreprise que la Haute Autorité confère à une personne morale, même si elle n'est pas conforme à la réalité;

— d'autre part, la SOREMA pourrait être considérée comme une association d'entreprises.

a) En ce qui concerne la première thèse, nous ne pouvons la partager. Elle ne trouve aucun fondement dans le texte du traité, qui part très nettement du critère objectif de l'activité exercée. Or, il n'y a, à notre avis, aucune raison de l'admettre dans l'intérêt de la protection juridictionnelle des entreprises étrangères à la Communauté qui pourraient être nommées dans une décision de la Haute Autorité qui dépasserait ses compétences, cas plus théorique que pratique. Même en admettant qu'elles n'ont aucun droit de recours, les intérêts de ces personnes morales sont suffisamment protégés, comme la Haute Autorité l'a prouvé. Si elles formaient un recours en annulation, la Haute Autorité devrait également tirer, d'après l'article 34 du traité, les conséquences d'un arrêt d'irrecevabilité du recours pour défaut de la qualité d'entreprise, et elle devrait modifier sa décision en fonction des limites de ses compétences. Il s'y ajoute la possibilité ouverte à chaque intéressé d'intenter le recours en indemnisation de l'article 40 du traité, et, le cas échéant, de chercher à faire clarifier la situation en se servant des procédures de droit interne aboutissant à un renvoi à la Cour d'après l'article 41 du traité C.E.C.A.

b) Par contre, il faut envisager de fonder la recevabilité du recours sur la qualité d'association de la SOREMA qui, comme nous l'avons vu, se compose surtout en fait de négociants en gros en charbon, donc d'entreprises au sens des articles 80 et 65 du traité. Nulle part le traité n'a défini les groupements qui doivent être considérés comme associations d'entreprises. Mais vu les fonctions que le traité leur assigne (article 48, consultation par la Haute Autorité, présentation de suggestions aux institutions de la Communauté, défense générale des intérêts des entreprises communautaires), on peut penser qu'il part d'une notion de l'association que le droit économique des États membres connaît depuis longtemps. Citons sur ce point Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1953, qui définit ainsi, au tome I, page 234, la notion d'association d'entreprises : «Une association d'entreprises est une association d'entrepreneurs (et d'entreprises) de la même branche économique professionnelle qui défend les intérêts économiques communs de ses membres et qui les représente, notamment vis-à-vis du public, des organismes gouvernementaux, administratifs et législatifs et des autres groupements économiques.» C'est à une définition semblable qu'aboutissent les commentaires de Reuter dans «La Communauté européenne du charbon et de l'acier», page 111, et ceux de «La Communauté européenne du charbon et de l'acier par un groupe d'étude de l'Institut des relations internationales», page 34. Que la SOREMA puisse agir aussi dans ce sens, cela nous parait résulter de l'article 2, alinéa 2, de ses statuts, où il est dit «qu'elle peut assurer, directement ou indirectement, le contrôle ou la gérance de tout organisme, association ou part d'intérêts concourant à la réalisation de l'objet précité». Dans le cas présent, elle a sans aucun doute agi dans le sens d'une représentation des intérêts des négociants en gros, ses adhérents, dont elle entend sauvegarder certains privilèges qui résultent de la participation à une puissante organisation d'achat et de transport. Lorsque, d'un autre côté, la Haute Autorité laisse entendre que la SOREMA est, d'après ses statuts, une entreprise à but lucratif, cette circonstance ne devrait pas lui ôter la qualité d'association, car nulle part il n'est prescrit qu'une association ne puisse se consacrer à une activité économique tout en défendant les intérêts économiques généraux de ses membres. En conséquence, nous inclinons à considérer que l'exercice de fait par la SOREMA d'une fonction typique de l'association, qui semble justifiée par ses statuts, suffit pour lui ouvrir un droit à recours et que ce dernier doit être déclaré recevable.

II — BIEN-FONDÉ

1. Avant d'aborder l'examen du bien-fondé des griefs invoqués, il nous semble indispensable de déterminer avec clarté ce qui est le seul objet de la décision attaquée et qui fait par conséquent l'objet de la procédure judiciaire. Nous le ferons surtout en fonction de la question, longuement discutée aussi au cours des débats oraux, de savoir si l'appartenance de la SOREMA à l'OKU relève de l'article 65 et si, en tant que limitatrice de la concurrence, elle est soumise à autorisation; selon l'opinion de la requérante, c'est une question qu'il faudrait examiner, tant du point de vue du. défaut de motivation que de celui de violation du traité. Mais pour cela il est indispensable de jeter encore une fois un bref regard sur la série des décisions qui ont déjà été mentionnées dans l'exposé des faits pour voir si, dans leur ensemble,, elles se prononcent sur la question soulevée. Dans l'exposé des motifs de la décision no 19-57, donc de la première décision OKU, figurent les phrases suivantes que nous reproduisons intégralement ci-dessous en raison de leur importance : «Considérant que néanmoins ces nouveaux accords» (il s'agit là des accords sur la fondation et les tâches de l'OKU), «puisqu'ils ont pour objet un achat en commun par des négociants en gros, doivent, aux termes de l'article 80 du traité, être également appréciés à la lumière des dispositions de l'article 65 du traité…» «Considérant que l'achat en commun donne aux négociants en gros intéressés une influence considérable sur le marché qui offre à son tour la possibilité d'adopter des pratiques qui seraient en contradiction avec les dispositions de l'article 4, paragraphe b ou paragraphe d, du traité, et notamment avec l'interdiction de discrimination et d'une répartition ou exploitation du marché.» Les passages cités concernent indistinctement les négociants en gros allemands et français qui participent à l'OKU; ils font apparaître nettement que la Haute Autorité devait apprécier l'entente sur la base de l'article 65 et que, d'après cet article, elle estimait qu'elle était sujette à autorisation. Il n'apparaît pas qu'il y ait eu un changement dans cette appréciation de principe des faits lorsqu'en adhérant à l'OKU la SOREMA s'est substituée aux négociants en gros français (décision no 31-59), donc que, comme la requérante le pense, il y ait eu à ce moment un changement dans le jugement porté sur la participation de la SOREMA à l'OKU. La participation de la SOREMA, également autorisée d'après l'article 65, ne signifie en effet rien d'autre que le fait que les négociants en gros français qui, auparavant, auraient pu participer individuellement aux décisions de l'OKU (mais qui, en réalité, comme nous l'avons appris, ont toujours été représentés par la SOREMA), se présentaient désormais nécessairement sous forme d'un groupe. C'est pourquoi la décision no 31-59 est qualifiée expressément de prorogation de la décision no 19-57 et c'est pourquoi il s'y trouve la constatation que la SOREMA assure la représentation des intérêts des négociants français à l'OKU. Les décisions ultérieures de la Haute Autorité n'ont pas non plus laissé apparaître de modification dans l'appréciation juridique portée sur la SOREMA. Lorsque la décision no 12-60 approuve la participation de la SOREMA à l'OKU, cela veut dire qu'une autorisation est donnée en vertu de l'article 65 du traité. En outre, il résulte clairement et précisément de l'exposé des motifs de la décision no 12-60 que la Haute Autorité ne fait pas de différence de principe entre la participation de différents négociants français à l'OKU et leur représentation collective par la SOREMA lorsqu'elle parle expressément du lien entre l'OKU et les négociants français groupés dans la SOREMA. Enfin, la dernière des décisions d'autorisation (no 3-62) ne part pas du point de vue exposé, ce qui résulte par exemple de la reproduction de la demande de la SOREMA dont l'exposé des motifs attire explicitement l'attention sur l'utilité de la collaboration avec l'OKU vu la concurrence croissante et les exigences d'une connaissance exacte du marché. Le fait que la Haute Autorité ait reproduit précisément cette partie de la demande dans l'exposé des motifs de sa décision montre sous quels principaux aspects elle a entendu apprécier la participation de la SOREMA. Il ne peut donc y avoir aucun doute que, dans toutes ses décisions d'autorisation, la Haute Autorité n'a pas modifié sa manière de juger les liens entre la SOREMA et l'OKU d'après l'article 65 du traité et qu'elle a considéré que, d'après cet article, ils étaient sujets à autorisation. Cette appréciation juridique n'a été en aucun cas attaquée. Elle n'aurait pu faire l'objet des débats dans le procès actuel (car il n'était pas possible d'attaquer d'anciennes décisions individuelles au moyen de l'exception d'illégalité) que si la décision no 8-63, présentement attaquée, avait procédé à une nouvelle appréciation de l'entente telle qu'elle vient d'être décrite ou si elle l'avait confirmée. Mais ce n'est manifestement pas le cas. Comme le fait nettement remarquer le bref dispositif de la décision no 8-63, il a uniquement pour but de fixer un point final à l'autorisation de la participation de la SOREMA à l'OKU, donc de mettre fin à toute cette évolution. Ni dans le dispositif ni dans l'exposé des motifs de la décision, aucun mot ne permet de penser que la Haute Autorité aurait réexaminé le problème de la nécessité de l'autorisation. Elle le considère plutôt comme un fait définitivement examiné et c'est sur cette base qu'elle a rendu sa décision. En conséquence, l'objet de cette affaire porte uniquement sur la question de savoir si on peut découvrir des fautes dans la fixation de la durée de validité de l'autorisation anciennement accordée, et tous les arguments qui ne concernent pas cette question peuvent être écartés comme hors du sujet.

2. Après cette délimitation nécessaire de l'objet du litige tel qu'il peut être discuté, abordons maintenant les quelques moyens de recours qui subsistent encore. a) La requérante fait valoir que la décision no 8-63 constitue une décision de révocation qui ne respecte pas les conditions de l'article 65, paragraphe 2, alinéa 4. Ce faisant, elle renvoie à la règle qui permet à la Haute Autorité de révoquer une autorisation donnée à une entente si elle reconnaît que, par l'effet d'un changement dans les circonstances, l'accord ne répond plus aux conditions prévues au paragraphe 2, alinéa 1, ou que les conséquences effectives de cet accord ou de son application sont contraires aux conditions requises pour son application. Selon la requérante, la Haute Autorité n'aurait été en droit de retirer son autorisation que si elle pouvait prouver que les circonstances se sont modifiées depuis l'adoption de la décision no 3-62. La Haute Autorité, par contre, soutient qu'elle n'a pas fait usage de la possibilité de révocation prévue à l'article 65, mais qu'elle s'est bornée dans la décision no 8-63 à fixer le point final jugé préalablement nécessaire pour une réglementation transitoire. Cette déclaration de la Haute Autorité correspond, à notre avis, tant au texte de la décision no 8-63, qui ne parle nulle part d'une révocation, qu'à la série des décisions d'autorisation. Toutes les décisions sur l'admission de la participation, directe ou indirecte, de négociants en gros français à l'OKU ont toujours été expressément qualifiées de décisions transitoires limitées dans le temps (ainsi les décisions nos 19-57 et 4-58 pour la participation individuelle des négociants en gros français et les décisions nos 31-59 et 12-60 pour la participation de la SOREMA). Si la dernière décision d'autorisation no 3-62 a renoncé à fixer un point final, ce n'est pas pour mettre fin à cette pratique et pour dire que le principe de base de la réglementation transitoire, considéré dès le début comme nécessaire, ne joue plus. Ici aussi, très nettement, il n'a été prévu qu'une autorisation temporaire pour la SOREMA, mais le délai a été omis parce que son calcul dépendait d'événements dont la date de réalisation ne pouvait pas être fixée, en l'espèce, comme l'indique l'exposé des motifs, de l'établissement d'une nouvelle réglementation commerciale de la Ruhr. Lorsque cette réglementation a été adoptée (elle a été décidée le 11 février 1963 par les deux comptoirs de vente «Präsident» et «Geitling» et autorisée par la Haute Autorité le 20 mars 1963), la décision attaquée no 8-63 a été prise peu après, le 30 avril 1963. En réalité, la décision no 8-63 ne constitue donc pas la révocation d'une autorisation donnée à une entente, mais un complément nécessaire déjà prévu dans la décision no 3-62 en ce qui concerne la durée de validité, et les conditions de révocation de l'article 65, paragraphe 2, alinéa 4, n'avaient pas à être respectées dans cette décision. b) Mais s'il en est ainsi, s'il n'y a pas révocation, l'autre argument de la requérante, celui que l'adoption de la décision no 8-63 ne pouvait être motivée par une condition non fixée à l'avance, tombe lui aussi. Tout au plus peut-on se demander si la décision complémentaire no 8-63 respecte réellement le cadre prévu dans la décision no 3-62. C'est bien le cas à notre avis. Comme la Haute Autorité l'expose à juste titre, toutes les décisions relatives à l'autorisation de la participation de négociants français à l'OKU reposaient sur la même considération, même si son sens n'a pas été peut-être toujours énoncé d'une façon heureuse et parfaitement rigoureuse. Après la décision d'autorisation de principe no 19-57, pour éviter une limitation trop stricte de la concurrence, et dans l'intérêt du respect de l'interdiction de discrimination, seul pouvait adhérer à l'OKU celui qui était en droit de passer les commandes directes auprès des sociétés minières et qui exerçait en Allemagne du Sud une activité de vente. Cela résulte clairement de l'exposé des motifs de la décision et de l'article 1 du dispositif. Comme les négociants en gros français, vu l'organisation de vente jusqu'alors existante, ne pouvaient remplir ces conditions d'admission en 1957, ils n'auraient pu en droit strict participer aux avantages de l'organisation d'achat et de transport de l'OKU. Pour éviter cet excès de rigueur, leur adhésion à l'OKU n'a été admise que par exception, malgré les conditions de la décision, mais seulement pour une période temporaire pendant laquelle ils devaient se mettre en mesure de remplir les conditions usuelles d'admission. Aucune des décisions suivantes, y compris celles relatives à la participation de la SOREMA, ne s'est écartée de cette condition de principe, ce que montre le renvoi constant que font les décisions nos 31-59 et 3-62 aux articles 1 à 9 de la décision no 19-57. Seule la situation transitoire a été constamment maintenue au cours des années pour différents motifs (entrée en vigueur du traité sur la Sarre, situation du marché, etc.) jusqu'à ce qu'en fin de compte la décision no 3-62 constate que les obstacles antérieurs aux achats directs des négociants français auprès des comptoirs de vente du charbon de la Ruhr avaient disparu en 1961, ce que la requérante a aussi confirmé au cours de la procédure. Cela voulait manifestement dire qu'à l'époque les seuls motifs de la réglementation transitoire étaient les conditions d'admission aux comptoirs de la Ruhr. Cependant, si la Haute Autorité a cru devoir octroyer un nouveau délai transitoire, peut-être par excès d'indulgence, c'est parce que les conditions d'admission auprès des comptoirs de la Rhur, déjà mentionnées, ne constituaient qu'une réglementation transitoire qui devait rester en vigueur jusqu'à l'adoption d'une réglementation commerciale définitive. Cette dernière une fois adoptée et autorisée, et lorsqu'on a pu se rendre compte qu'elle était identique à celle qui était en vigueur depuis avril 1961 (les négociants français devaient avoir acheté au cours du dernier exercice charbonnier 2.500 tonnes de charbon auprès d'un comptoir de vente pour la revente dans le marché commun), la Haute Autorité en a tiré aussitôt les conséquences qui s'imposaient d'après l'exposé des motifs de la décision no 3-62 et elle a ordonné la fin de la participation collective de la SOREMA à l'OKU qui avait été autorisée à titre transitoire. Ainsi, la décision no 8-63 s'en tient-elle exactement aux considérations qui ont été manifestement déterminantes dans la décision no 3-62 pour accorder un délai transitoire. Il ne peut donc être question d'invoquer une condition non encore fixée préalablement pour mettre fin à la décision d'autorisation. c) Enfin, nous devons encore examiner un argument: avant de prendre la décision finale qui est attaquée, la Haute Autorité aurait omis à tort de fixer la durée de validité de la réglementation transitoire, telle qu'elle était prévue dans la décision no 3-62. Après tout ce qui vient d'être dit sur la décision no 3-62, il est à peine douteux que cet argument est manifestement hors du sujet. S'il est dit en effet à l'article 2 de la décision no 3-62 que la Haute Autorité fixerait, dans une décision ultérieure, la fin de la période transitoire prévue, cela voulait dire, d'après le contenu général de la décision, que la Haute Autorité voulait attendre l'adoption d'une nouvelle réglementation commerciale de la Ruhr. Lorsqu'il est apparu que son régime, précisément parce qu'il concordait avec l'ancienne réglementation, ne pouvait pas plus que cette dernière justifier un délai de transition au profit de la SOREMA (cf. en ce sens l'exposé des motifs de la décision no 3-62), la Haute Autorité a ordonné dans un délai relativement court la séparation de la SOREMA et de l'OKU. En ce qui concerne le calcul de la durée de validité de la décision no 3-62, elle s'est donc comportée exactement selon le programme que traçait cette décision. Or, la requérante n'a pas affirmé que le délai restant avait été trop court (par exemple, en ce qui concerne les conditions de préparation de la séparation).

3. Les arguments exposés ne peuvent donc entraîner l'annulation de la décision no 8-63, alors que la requérante n'a pas soulevé les arguments auxquels on aurait pu s'attendre d'après le sens de la réglementation transitoire prise au profit de la SOREMA, par exemple celui que la période transitoire n'aurait pas suffi pour remplir les conditions d'admission ordinaires.

III — CONCLUSIONS

En conséquence, nous concluons à la recevabilité du recours de la SOREMA, mais à son rejet comme non fondé, avec la conséquence prévue en matière de dépens par l'article 69 du règlement de procédure.