CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 19 NOVEMBRE 1975 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le 18 janvier 1952 est entrée en vigueur aux Pays-Bas une loi, la «Wet Assurantiebemiddeling» ou «WAB» relative aux courtiers d'assurances et autres personnes exerçant l'activité d'intermédiaire en matière d'assurances. La présente instance dont la Cour a été saisie par voie de demande de décision préjudicielle émamant du College van Beroep voor het Bedrijfsleven, soulève une question de compatibilité d'une disposition de cette loi avec le droit communautaire et en particulier avec les articles 59 et 60 du traité CEE. La disposition en question est une norme soumettant les personnes exerçant les fonctions d'intermédiaire en matière d'assurances aux Pays-Bas à une obligation de résidence dans ce pays.

L'article 4 de la WAB interdit (sous réserve d'exceptions négligeables) l'exercice de ces fontions d'intermédiaire à quiconque n'est pas inscrit dans un des registres mentionnés par cette disposition. Il existe quatre registres, A, B, C et D et les conditions d'inscription sur ces divers registres diffèrent. Ces derniers sont tenus par le Sociaal-Economische Raad, défendeur à l'action portée devant de College.

L'article 5, paragraphe 1, stipule que, pour être inscrit dans un de ces registres, l'intéressé doit prouver à suffisance pour le Sociaal-Economische Raad :

a) qu'il n'exerce pas une activité incompatible avec celle d'intermédiaire en matière d'assurances ;

b) qu'il n'y a pas lieu de craindre qu'il discréditera la profession ;

c), d) et e) qu'il n'est pas mineur ni frappé d'une autre incapacité et qu'il n'a pas été déclaré en état de faillite ;

f) qu'il réside aux Pays-Bas.

Dans son ordonnance de renvoi, le College déclare que l'article 5, paragraphe 1, lettre f), doit être interprété, à la lumière d'autres dispositions de la WAB, en ce sens que l'intéressé doit être établi aux Pays-Bas, c'est-à-dire qu'il doit y avoir un bureau et résider également dans ce pays.

L'article 5, paragraphe 5, de la WAB définit les conditions que doit remplir la personne désireuse d'exercer l'activité d'intermédiaire en matière d'assurances lorsqu'elle n'est pas une personne physique. Parmi ces conditions figure l'exigence que les personnes physiques assurant sa direction effective doivent remplir les conditions posées par l'article 5, paragraphe 1, à l'exception de celle relative à l'absence de déclaration de faillite.

L'article 9 prévoit, dans ses grandes lignes, la radiation du registre afférent du nom de toute personne cessant de remplir les conditions posées par l'article 5.

L'article 12, paragraphe 1, oblige les personnes inscrites sur les registres et également les assureurs à fournir au Sociaal-Economische Raad tout renseignement que celui-ci pourrait demander en vue d'assurer que les dispositions de la loi sont dûment observées; l'article 12, paragraphe 2, soumet les personnes inscrites et les assureurs à l'obligation d'autoriser sans délai toute personne habilitée à cet effet par le ministre des finances, à examiner tous livres et documents afférents à leur activité que le Raad peut juger utile de consulter aux fins de contrôles et pour garantir que les dispositions en question sont dûment observées.

Les articles 13, 14, 15 et 16 soumettent les personnes inscrites à un certain nombre de restrictions concernant des domaines tel ce l'usage d'autres noms que leur nom d'inscription, la nature et le montant de leur rémunération et les incitations qu'ils peuvent faire valoir auprès de leurs clients. Le non-respect de l'une de ces restrictions par une personne inscrite peut donner lieu à des poursuites sur la base de la loi sur les infractions économiques, la «Wet op de economische delicten».

M. Coenen, le premier demandeur au litige principal dont est saisi le College, est de nationalité néerlandaise. Il est intermédiaire d'assurances ou, plus exactement, gérant de deux sociétés de personnes néerlandaises, les deuxième et troisième demandeurs, lesquelles exercent l'activité d'intermédiaires d'assurances. L'ordonnance de renvoi indique que ces sociétés ont des bureaux séparés aux Pays-Bas, mais M. Coenen nous a dit à l'audience qu'elles partagent actuellement un de ces deux bureaux, lequel est un petit local situé dans la banlieue de La Haye. M. Coenen est également, d'après ce qu'il nous a dit, directeur d'une société belge.

Les noms de M. Coenen et des deux sociétés demanderesses sont inscrits sur le Registre B tenu en application de la WAB.

Jusqu'en 1973, M. Coenen a résidé aux Pays-Bas mais à cette date il a transféré son domicile à Brasschaat, en Belgique. Sur ce, le Sociaal-Economische Raad lui a notifié, ainsi qu'aux deux sociétés demanderesses, que leurs noms seraient radiés du registre, en ce qui concernait M. Coenen, parce qu'il avait cessé de remplir les conditions de l'article 5, paragraphe 1, lettre f), de la WAB et en ce qui concernait les sociétés, parce qu'elles avaient corrélativement cessé de remplir celles de l'article 5, paragraphe 5. C'est contre cette décision que M. Coenen et les deux sociétés se sont pourvus devant le College.

L'ordonnance de renvoi montre que le College a des doutes quant à la compatibilité de l'article 5, paragraphe 1, lettre f), avec les articles 59 et 60 du traité. Elle montre d'autre part que, selon le College, la seule raison pour laquelle la WAB a imposé une condition de résidence aux Pays-Bas était de permettre un contrôle efficace des intermédiaires inscrits en application de l'article 12 de cette loi, et en particulier au moyen de l'examen de leurs livres et documents. Le College estime à cet égard que le législateur est manifestement parti de l'idée qu'un intermédiaire-personne physique dirigerait généralement son affaire depuis chez lui et a également pris en considération le fait que l'autorité des personnes habilitées par le ministre des finances en vertu de l'article 12, paragraphe 2, serait limitée au territoire des Pays-Bas. Le College écarte la thèse avancée au nom du Sociaal-Economische Raad selon laquelle l'assujetissement à une telle condition pourrait également être justifié comme facilitant l'engagement d'une action pénale à la suite de toute violation des dispositions des articles 13 à 16 de la loi ou l'adoption de mesures appropriées au cas où le comportement d'un intermédiaire inscrit porterait atteinte au renom de la profession.

La question que le College a posée en fait à votre Cour est la suivante :

«Faut-il comprendre les dispositions du traité institutant la Communauté économique européenne, en particulier celles des articles 59 et 60, en ce sens que n'est pas compatible avec celles-ci une condition semblable à celle qui est prévue à l'article 5, paragraphe 1, lettre f), de la “Wet Assurantiebemiddeling” (loi sur le courtage en matière d'assurances), aux termes de laquelle la personne physique qui désire agir en qualité d'intermédiaire au sens de cette loi, est tenue de résider aux Pays-Bas ?»

Vous noterez que telle qu'elle a été formulée par le College, la question a une portée limitée. Elle concerne simplement la compatibilité avec le droit communautaire d'une disposition telle que l'article 5, paragraphe 1, lettre f), de la WAB, relative à la résidence d'une personne physique désirant exercer l'activité d'intermédiaire d'assurances dans un Etat membre. Elle n'englobe pas la question de la compatibilité avec le droit communautaire d'une disposition telle que l'article 5, paragraphe 5, de la WAB, relative à la résidence de personnes physiques assurant la direction d'une société qui désirent exercer cette même qualité d'intermédiaire dans cet État. Néanmoins, aussi bien M. Coenen que la Commission ont instamment demandé à la Cour d'examiner cette question plus large, que soulèvent, selon eux, les faits de l'espèce et qui implique l'interprétation de certains articles du traité autres que les articles 59 et 60. C'est notamment le cas tant de l'article 48 qui peut être pertinent si les personnes assurant la direction d'une société doivent être considérées comme employées par cette société que de l'article 52 qui peut intervenir dans la mesure où des conditions de résidence restrictives imposées à ces personnes peuvent impliquer une limitation du droit d'établissement de la société.

Selon nous, Messieurs, la Cour n'est pas compétente, dans ces conditions, pour répondre à de telles questions d'une portée plus large. La compétence qu'elle tient de l'article 177 du traité se limite à la réponse à la question que lui pose la Cour ou le tribunal national saisi. En cela, nous n'oublions naturellement pas que, comme l'a relevé lui-même le College dans son ordonnance de renvoi, le juge au principal est une juridiction dont les décisions ne sont pas, dans la présente instance en tout cas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit néerlandais, de sorte qu'il était tenu, en vertu de l'article 177, de renvoyer à votre Cour toute question de droit communautaire soulevée au cours de l'instance dont il était saisi. Mais il peut exister un nombre indéfini de raisons tenant au droit procédural néerlandais, au droit des sociétés néerlandais ou même à l'interprétation de la WAB que la Cour ne peut examiner et pour lesquelles le College n'a pas estimé opportun de renvoyer à votre Cour les questions plus générales que selon M. Coenen et la Commission, les faits propres à l'espèce semblent effectivement soulever à première vue.

Nous nous bornerons donc à examiner la question posée en fait par le College.

Selon nous, la réponse à cette question est clairement indiquée, même si elle n'a pas été expressément donnée, par les considérations que la Cour a développées dans l'affaire 33-74, l'affaire Van Binsbergen (Recueil 1974, p. 1299).

La Commission prétend que sur le fondement de cet arrêt ainsi qu'à titre de principe, la Cour devrait déclarer dans la présente espèce, et cela, sans la moindre restriction, qu'est incompatible avec les articles 59 et 60 toute obligation de résidence imposée à une personne sur le territoire d'un État membre dans lequel elle doit fournir des prestations de service. La Commission allègue, sauf erreur de notre part, que la seule restriction à cette règle que la Cour ait admise dans l'affaire Van Binsbergen concernait l'obligation pour une personne faisant fonction d'avocat devant une juridiction déterminée d'élire domicile dans le ressort de cette juridiction. La Cour n'a pas admis, selon la Commission, qu'une condition de résidence valable pour tout le territoire d'un État membre puisse être légale en tant que telle.

Nous ne pensons pas, Messieurs, que cette interprétation de l'arrêt rendu dans l'affaire Van Binsbergen soit correcte.

Dans les attendus 12 et 13 de cet arrêt, la Cour a posé certains principes généraux: selon le premier, compte tenu de la nature particulière des prestations de service, il serait impossible de considérer comme incompatibles avec le traité les exigences spécifiques, imposées au prestataire, qui seraient motivées par l'application à ce prestataire de règles professionnelles justifiées par l'intérêt du public et incombant à toute personne établie sur le territoire de l'État où la prestation est fournie et notamment les règles d'organisation, de qualification, de déontologie, de contrôle et de responsabilité, dans la mesure où le prestataire échapperait à l'emprise de ces règles parce qu'il est établi dans un autre Etat membre. Selon le deuxième de ces principes, on ne saurait davantage dénier à un État membre le droit de prendre des dispositions destinées à empêcher que la liberté garantie par l'article 59 soit utilisée par un prestataire dont l'activité serait entièrement ou principalement tournée vers son terrtioire, en vue de se soustraire aux règles professionnelles qui lui seraient applicables au cas où il serait établi sur le territoire de cet État, une telle situation relevant du chapitre du traité relatif au droit d'établissement et non de celui des prestations de service.

En posant ces principes, la Cour reconnaissait, selon nous, ce que les auteurs du traité avaient eux-même admis à l'article 57: il existe de nombreuses professions et métiers d'une nature telle que, faute d'adoption et d'application de dispositions garantissant que les personnes les exerçant sont honnêtes, d'une compétence suffisante et se conforment à des normes appropriées, un grave préjudice peut être subi par la collectivité dont font partie leurs clients ou leurs malades. Le traité prévoit naturellement que les règles applicables à cet effet dans les divers États membres devraient être coordonnées, mais il ne prévoit pas qu'elles devraient être abrogées ou rendues inapplicables. Comme l'avocat général M. Mayras l'a relevé dans l'affaire Van Binsbergen (Recueil 1974, p. 1316), les articles 59 et 60 du traité ainsi que les articles 7, 48 e 52 ont pour objet de supprimer les discriminations et non pas d'abroger des normes nécessaires à la protection du public.

Dans les attendues 14 à 17 de son arrêt dans l'affaire Van Binsbergen, la Cour, ainsi que le montre le début du premier de ces attendus, appliquait aux circonstances de l'espèce les principes généraux qu'elle avait dégagés dans les attendus 12 et 13. Cette affaire concernait, vous vous en souvenez, une règle du droit néerlandais soumettant à l'obligation de résidence aux Pay-Bas une personne non qualifiée faisant fonction d'avocat devant le Centrale Raad van Beroep, bien que cette personne n'ait été assujettie à aucune règle professionnelle.. La Cour a estimé qu'en conformité de ces principes, il ne serait pas incompatible avec les articles 59 et 60 d'exiger des auxiliaires de la justice un établissement professionnel stable dans le ressort de juridictions déterminées au cas où cette exigence serait objectivement nécessaire en vue de garantir l'observation de règles professionnelles liées, notamment, au fonctionnement de la justice et à la déontologie. Mais la Cour a décidé qu'il en allait différemment lorsqu'une personne faisant fonction d'avocat n'était pas tenue de posséder une qualification particulière ni soumise à des règles professionnelles. Dans une telle hypothèse, l'exigence d'une résidence sur le territoire de l'État membre en question ne saurait être justifiée si le bon fonctionnement de la justice pouvait être satisfait grâce à des mesures moins contraignantes telle que l'élection d'un domicile approprié.

Il est indubitable que les professions et métiers qui doivent être réglementés aux fins de protection du public englobent ceux des assureurs et des intermédiaires en matière d'assurances. Il suffit de citer, à titre d'exemple, les faillites rententissantes de compagnies d'assurances dont la gestion était malhonnête, imprudente ou aux mains de personnes incompétentes, faillites qui se sont succédées au Royaume-Uni dans les années 60, avant le renforcement de la législation britannique en la matière. Ces malversations ont causé d'énormes difficultés à des milliers d'assurés, y compris même des personnes auxquelles on avait fait accroire qu'elles étaient assurées, sans parler des tiers qui avaient été victimes d'accidents. Or, ces compagnies d'assurances avaient le plus souvent agi de concert avec des courtiers d'assurances malhonnêtes et marginaux.

C'est pourquoi nous préférons de loin le raisonnement que le gouvernement français a proposé dans ses observations et dont il n'est pas nécessaire de reproduire la teneur.

Nous estimons en définitive que la question posée par le College devrait recevoir la réponse suivante: une condition de résidence dans un État membre imposée à une personne désirant fournir des prestations de service en tant qu'intermédiaire d'assurances dans cet État membre est incompatible avec les articles 59 et 60 du traité, à moins qu'elle ne soit imposée et ne soit nécessaire en vue de garantir l'observation par cette personne des règles relatives à l'exercice de l'activité d'intermédiaire d'assurances qui sont destinées à la protection du public.

M. Coenen, la Commission et le gouvernement français invitent tous les trois la Cour, dans une plus ou moins grande mesure, à aller plus loin et à décider, de fait, si en l'espèce la condition était imposée et si elle était nécessaire pour garantir l'observation des règles pertinentes, ce qui implique en fait, eu égard aux constatations du College, une décision sur le point de savoir si la condition était imposée et était nécessaire pour garantir l'observation des dispositions de l'article 12 de la WAB. Mais à notre avis, Messieurs, cette question relève de la compétence du College. D'ailleurs, le fait que la Commission fonde son argumentation quant à l'objet véritable et à la nécessité de la condition de résidence sur l'analyse de certaines déclarations faites par un témoin expert cité devant 1 College et de certains faits admis devant cette juridiction au nom du défen deurprouve bien selon nous qu'il doit en être ainsi. A notre avis, c'est au College et non pas à votre Cour saisie d'une instance introduite sur la base de l'article 177 du traité qu'il incombe de se prononcer sur ces déclarations et sur ces concessions.

Nous devons enfin rappeler qu'à l'audience M. Coenen a émis certaines suggestions quant à ses frais. Mais comme il s'agit en l'espèce d'une demande de décision préjudicielle, la Cour doit naturellement s'en remettre au College pour toutes les questions relatives aux dépens.

( 1 ) Traduit de l'anglais