Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 22 mars 1994. - République italienne contre Commission des Communautés européennes. - Recours en annulation - Aides étatiques - Lettre d'ouverture de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, premier alinéa, du traité - Suspension des aides - Qualification des aides: aides nouvelles. - Affaire C-47/91.



Recueil de jurisprudence 1994 page I-04635

édition spéciale suédoise page I-00145

édition spéciale finnoise page I-00147



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. L' affaire qui nous occupe aujourd' hui a pour objet une demande d' annulation d' une lettre que la Commission a envoyée le 23 novembre 1990 au gouvernement italien. La Commission annonce dans cette lettre qu' elle a décidé d' engager la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, du traité concernant les aides octroyées par les autorités italiennes à la société Italgrani SpA (ci-après "Italgrani"), et elle rappelle que les mesures concernées ne peuvent pas être mises à exécution avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.

Dans un arrêt du 30 juin 1992(1), la Cour a déjà conclu à la recevabilité du présent recours en annulation. Elle doit à présent juger si le recours est fondé.

Les antécédents du litige

2. Pour maintenir l' interdiction de principe des aides d' État prévue à l' article 92 du traité, les paragraphes 1 et 2 de l' article 93 établissent un certain nombre de procédures destinées à permettre la vérification de la compatibilité avec le marché commun d' aides existantes ou d' aides nouvelles.

L' examen des aides nouvelles s' écarte sur un point fondamental de l' examen des aides existantes. En vertu de la dernière phrase de l' article 93, paragraphe 3, un État membre ne peut pas mettre à exécution des mesures nouvelles pendant cet examen(2), tandis qu' il n' existe pas d' effet suspensif analogue à l' égard des aides existantes.(3)

3. Le 12 avril 1990, le Comité interministériel italien pour la coordination de la politique industrielle (CIPI) a ratifié la conclusion d' un contrat entre le ministre italien pour les interventions dans le Mezzogiorno et Italgrani, une entreprise établie à Naples dont l' activité consiste dans la transformation de céréales(4). Dans ce contrat, des aides d' un montant de 522,3 milliards de LIT destinées à financer des investissements d' un montant de 964,5 milliards de LIT étaient accordées à Italgrani.(5) Elles s' inscrivaient dans le cadre d' un régime d' aides institué par la loi italienne nº 64 du 1er mars 1986 régissant les interventions extraordinaires en faveur du Mezzogiorno.(6)

La loi nº 64 a été notifiée le 2 mai 1986 à la Commission, conformément à l' article 93, paragraphe 3, du traité. Les aides qu' elle prévoyait ont été approuvées en partie(7) et sous certaines conditions par la décision 88/318/CEE de la Commission, du 2 mars 1988(8). La décision imposait plus spécifiquement le respect de certaines conditions relatives à l' intensité(9) des aides, tandis que son article 9 dispose que:

"Dans l' application de la présente décision, l' Italie est tenue de respecter les dispositions et les règlements communautaires en vigueur ou qui seront adoptés par les institutions communautaires en matière de coordination des différents types d' aide dans les secteurs de l' industrie, de l' agriculture et de la pêche."

4. A la suite de plaintes introduites par Casillo Grani, un concurrent d' Italgrani, et par une association d' amidonneries de céréales(10) au sujet de l' aide octroyée à Italgrani, la Commission a demandé le 26 juillet 1990 aux autorités italiennes de lui transmettre des informations relatives à l' aide en question. Le 7 septembre 1990, les autorités italiennes ont donné suite à cette demande, mais d' une manière que la Commission n' a pas jugée satisfaisante. Au cours d' une réunion du 28 septembre 1990 et par lettres des 4 et 14 octobre 1990, les autorités italiennes ont encore fourni des informations complémentaires.

Par lettre du 23 novembre 1990, la Commission a annoncé au gouvernement italien sa décision d' ouvrir la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, parce que, après un premier examen, elle éprouvait des doutes quant à la compatibilité de l' aide octroyée avec les conditions relatives à l' intensité des aides énoncées dans la décision 88/318 ainsi qu' avec l' article 9 de ladite décision.(11) Dans la même lettre, la Commission "rappelait" au gouvernement italien que "aux termes de l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE, les mesures projetées ne peuvent être mises à exécution avant que la procédure prévue au paragraphe 2 dudit article n' ait abouti à une décision finale"(12). Les autres États membres et les tiers intéressés ont été mis en demeure, par une communication publiée au Journal officiel, de présenter leurs observations dans un délai de quatre semaines(13).

5. Le gouvernement italien a introduit devant la Cour, le 31 janvier 1991, un recours en annulation au titre de l' article 173 du traité contre la décision de la Commission d' engager la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2. Selon le gouvernement italien, la Commission aurait profité de la plainte de Casillo Grani pour révoquer implicitement la décision 88/318. Il estime que cette révocation constitue non seulement un détournement de pouvoir, mais viole, en outre, les principes de confiance légitime et de sécurité juridique, ainsi que les règles de compétence, les formes substantielles et l' obligation de motivation qui s' appliquent à la révocation d' une décision antérieure. Le 27 mars 1991, Italgrani a, elle aussi, introduit devant la Cour un recours en annulation contre la décision précitée(14).

Estimant que la décision d' engager la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, est un simple acte préparatoire qui ne peut faire l' objet d' un recours en annulation au sens de l' article 173, la Commission a soulevé devant la Cour une exception d' irrecevabilité au titre de l' article 91, paragraphe 1, du règlement de procédure(15). Dans l' arrêt Italie/Commission, précité, la Cour a rejeté cette exception. Elle a considéré que, en enjoignant au gouvernement italien de suspendre le versement de l' aide attribuée à Italgrani, la Commission avait définitivement qualifié l' aide de "nouvelle" et que:

"une décision constatant la compatibilité de l' aide avec le traité ou le recours ouvert contre une décision de la Commission constatant son incompatibilité ne permettraient pas d' effacer les conséquences irréversibles qui résulteraient d' un retard dans le versement de l' aide dû au respect de l' interdiction prévue à l' article 93, paragraphe 3, dernière phrase"(16).

6. Par la décision 91/474/CEE du 16 août 1991(17), la Commission a clos la procédure engagée au titre de l' article 93, paragraphe 2, en autorisant l' octroi des aides. Dans cette décision, elle annonce que le gouvernement italien a rendu les aides en faveur d' Italgrani conformes aux conditions fixées dans la décision 88/318.(18)

A la suite de cette décision finale positive, Italgrani a retiré son recours en annulation. En revanche, le gouvernement italien, qui n' a du reste versé effectivement l' aide accordée qu' après la décision finale de la Commission(19), a maintenu son recours.

Délimitation de la problématique

7. Selon nous, la Cour n' a pas à examiner les observations de la Commission relatives à l' intérêt au recours de la République italienne et à la validité de la décision 91/474 (paragraphe 8 ci-après). Il ne nous semble pas davantage que la Cour doive examiner au fond la compatibilité avec le marché commun de l' aide octroyée à Italgrani (paragraphe 9 ci-après). Enfin, une précision de la portée d' un certain nombre de moyens soulevés par le gouvernement italien (paragraphe 10 ci-après) montrera que la Cour peut se concentrer dans la présente affaire sur la question de savoir si c' est à juste titre que, dans la décision, la Commission a qualifié de nouvelle l' aide octroyée à Italgrani.

8. Dans les observations écrites qu' elle a présentées à la Cour, la Commission affirme que la République italienne n' aurait pas d' intérêt au recours en annulation et que, si la Cour devait déclarer le recours fondé, la validité de la décision 91/474 serait mise en péril. La Cour ne doit, selon nous, examiner aucune des deux affirmations dans le cadre du présent recours. Elle s' est définitivement exprimée sur la recevabilité de la demande d' annulation dans l' arrêt Italie/Commission, précité(20), tandis que la validité de la décision 91/474 n' est nullement mise en cause en l' espèce.

9. Dans son arrêt Italie/Commission, au sujet de la recevabilité du présent recours, la Cour a considéré que:

"De l' argumentation présentée par le gouvernement italien, il ressort clairement que le recours en annulation porte seulement sur la décision de la Commission d' ouvrir la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, du traité à l' encontre des aides attribuées à Italgrani, en ce qu' elle révoque la décision antérieure d' approbation du régime italien, mais non en ce qu' elle contient des appréciations sur la compatibilité de l' aide avec le traité. L' examen de la Cour sera donc circonscrit à cet aspect de la décision"(21).

Le gouvernement italien a, en effet, dirigé sciemment son recours en annulation contre les formes dans lesquelles la Commission a engagé la procédure prévue à l' article 93 et non pas contre le bien-fondé de l' appréciation de la compatibilité de l' aide avec le marché commun(22). Souscrivant à l' analyse du gouvernement italien, nous n' examinerons pas davantage le bien-fondé de cette appréciation (même si la Commission y a consacré la majeure partie des observations qu' elle a présentées à la Cour).

10. On pourrait déduire de la requête du gouvernement de la République italienne, déposée devant la Cour le 31 janvier 1991, ainsi que du passage de l' arrêt du 30 juin 1992 que nous avons cité au paragraphe précédent, que la République italienne considère comme illégale l' ouverture par la Commission de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, en tant que telle. Dans la réplique, le gouvernement italien précise toutefois - à juste titre(23) - qu' il ne vise cette procédure que dans la mesure où elle n' a pas été circonscrite à un examen du respect de la décision 88/318, mais a vérifié directement la compatibilité de l' aide accordée à Italgrani avec le traité (voir, à ce sujet, le point 13 ci-après).

La qualification de "nouvelles" des aides accordées par le gouvernement italien

11. Il ne fait aucun doute que les aides litigieuses en faveur d' Italgrani s' inscrivent dans le cadre du régime d' aide général institué par la loi nº 64 que la Commission a antérieurement approuvé (partiellement et sous conditions) par la décision 88/318. La Commission a confirmé explicitement ce point(24). Il n' est pas non plus douteux - et la Cour l' a déjà reconnu(25) - que, en obligeant l' Italie à suspendre le versement des aides, la Commission a traité ces dernières comme des aides nouvelles.

La question est donc de savoir si la Commission peut qualifier de "nouvelle" une aide individuelle qui s' inscrit dans le cadre d' un régime d' aide régional qu' elle a approuvé antérieurement et peut, par conséquent, imposer la suspension de sa mise à exécution.

La Cour ne s' est pas encore prononcée sur cette question (qui est soulevée également dans une autre affaire pendante devant elle, Namur-Assurances du Crédit(26))(27). La question n' est cependant pas tout à fait neuve. L' avocat général M. Darmon l' a déjà amplement traitée dans ses conclusions dans l' arrêt Irish Cement/Commission du 15 décembre 1988(28). Cet arrêt concernait une aide, représentant 30 % des investissements projetés, accordée à une entreprise établie en Irlande du Nord. Irish Cement, une concurrente de l' entreprise bénéficiaire, a introduit une plainte auprès de la Commission. Cette dernière a toutefois estimé que l' aide s' inscrivait dans une "Communication sur les régimes d' aides à finalité régionale" publiée antérieurement, selon laquelle des aides représentant jusqu' à 50 % des projets d' investissements pouvaient être accordées sans en référer à la Commission. Irish Cement a introduit contre la Commission un recours en annulation et un recours en carence.

12. Dans cette affaire, Irish Cement soutenait que toute aide individuelle accordée sur la base d' un régime d' aide existant - même si elle satisfaisait pleinement aux conditions de ce régime - constitue une aide nouvelle soumise à notification. La Commission, qui adoptait un point de vue différent de celui qu' elle défend aujourd' hui, soutenait qu' une telle aide individuelle doit être traitée comme une aide existante. Le recours à la procédure de l' article 93, paragraphe 2, ne serait possible à l' égard de telles mesures qu' après un recours préalable à la procédure de l' article 93, paragraphe 1. "D' autre part", selon la Commission, "et en tout état de cause, les effets de la procédure de l' article 93, paragraphe 2, ne peuvent concerner que les modifications du régime pour l' avenir et non une aide spécifique accordée sur la base d' un régime existant. Les principes de sécurité juridique et de confiance légitime s' y opposeraient"(29).

Dans ses conclusions, l' avocat général M. Darmon souscrivait au point de vue que la Commission défendait à l' époque. Il affirmait, notamment, que:

"... La distinction qu' opère la requérante entre le régime existant et les mesures individuelles ne peut être admise en tant qu' elle présente les secondes comme 'aides nouvelles' au sens de l' article 93.

(Les mesures d' exécution) constituent la mise en oeuvre du régime existant. Il ne s' agit pas d' une politique d' 'autorisations en bloc' comme l' affirme la requérante. Il s' agit de la conséquence logique de ce que des régimes d' aide régionaux se concrétisent sous les dispositions de l' article 93, paragraphe 1, du traité.

L' examen auquel la Commission se livre au titre de cette disposition permet d' évaluer le fonctionnement du régime avec les États membres et, le cas échéant, d' en proposer des modifications. Si celles-ci sont refusées par l' État concerné, un recours à l' article 93, paragraphe 2, permet de les imposer, mais, rappelons-le, uniquement en ce qui concerne le fonctionnement futur du régime".

13. A l' instar de la Commission et de l' avocat général dans l' affaire Irish Cement, nous estimons que des mesures individuelles prises dans le cadre d' un régime d' aide général approuvé antérieurement doivent être considérées comme des aides existantes. Cela implique qu' en principe seule leur conformité aux prescriptions du régime général peut être vérifiée. Si l' on devait qualifier de telles mesures de "nouvelles", l' utilité de régimes d' aide généraux (régionaux ou sectoriels) serait pratiquement inexistante puisque les mesures individuelles prises dans le cadre de ces régimes doivent néanmoins, chacune séparément, être notifiées, examinées et approuvées(30). Si la Commission était encore autorisée à apprécier directement la compatibilité de ces mesures individuelles avec le traité (au lieu de contrôler simplement si elles satisfont aux conditions fixées antérieurement dans les régimes généraux), de tels régimes généraux perdraient pratiquement toute valeur juridique, étant donné qu' à chaque examen de mesures individuelles la Commission pourrait remettre en question leur portée et leur relation avec le traité. Elle méconnaîtrait de ce fait des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.

En outre, les régimes d' aide généraux perdraient de cette façon leur fonction économique et politique. Celle-ci consiste en ce qu' ils permettent, tant aux États membres qu' à la Commission, de procéder à une planification globale à plus long terme de l' octroi des aides. Une telle planification ne rend pas seulement possible une politique plus ciblée en matière d' aides régionales et/ou sectorielles, mais garantit également un contrôle simplifié des aides individuelles par la Commission(31).

14. Cette position de principe ne supprime évidemment pas le droit de la Commission d' intervenir contre les abus commis par les États membres qui présentent une aide individuelle comme la mise en oeuvre d' un régime d' aide général approuvé antérieurement, alors que la mesure en cause n' est manifestement pas couverte par un tel régime (par exemple, parce que l' entreprise bénéficiaire de l' aide est établie dans une région en faveur de laquelle un régime d' aide général n' a pas fait l' objet d' une décision d' approbation) ou est manifestement incompatible avec les conditions fixées spécifiquement dans le régime général(32). Lorsque la Commission est en mesure de prouver un tel abus, elle peut encore traiter l' aide concernée comme une aide "nouvelle" et exiger (le cas échéant par une décision provisoire(33)) la suspension du versement de celle-ci. La Commission doit toutefois dans ce cas indiquer clairement dans sa décision les raisons pour lesquelles elle conclut à l' existence d' un tel abus, de façon à permettre à la Cour, dans l' hypothèse où l' État membre concerné ou l' entreprise bénéficiaire formeraient un recours contre ladite décision, d' exercer son contrôle sur les motifs de la Commission.

La position exprimée au paragraphe précédent n' empêche pas davantage la Commission d' attaquer une aide individuelle parce qu' elle ne satisfait pas aux conditions spécifiques fixées dans le régime général applicable.(34) Mais cela doit alors se faire dans le cadre d' un examen des aides existantes, conformément à l' article 93, paragraphes 1 et 2, du traité et donc sans suspension de la mesure.

En l' espèce, toutes les parties s' accordent à reconnaître que l' aide en faveur d' Italgrani s' inscrit dans le cadre du régime d' aide général de la loi nº 64 approuvé par la Commission dans la décision 88/318. Dans ces circonstances, la lettre adressée le 23 novembre 1990 par la Commission au gouvernement italien doit être annulée en tout état de cause, étant donné que la Commission a apprécié la conformité des aides accordées à la société Italgrani SpA dans le cadre d' un examen d' aides nouvelles et enjoint en conséquence aux autorités italiennes de suspendre le versement des aides. Il convient en outre, en vertu de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, de condamner la Commission aux dépens.

15. En guise de conclusion, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

"1) La lettre adressée le 23 novembre 1990 par la Commission au gouvernement italien est annulée.

2) La Commission est condamnée aux dépens."

W. Van Gerven

(*) Langue originale: le néerlandais.

(1) - Italie/Commission (C-47/91, Rec. p.I-4145).

(2) - L' avocat général M. Mayras a déjà expliqué cette différence entre aide existante et aide nouvelle dans ses conclusions dans l' arrêt du 12 juillet 1973, Commission/Allemagne (70/72, Rec. p. 813), en faisant observer (voir p. 836) que la décision déclarant une aide existante incompatible avec le marché commun a un caractère constitutif et non pas déclaratif, de sorte qu' elle ne peut avoir de portée rétroactive, tandis qu' un projet d' aide nouvelle ou de modification d' aide existante peut effectivement faire l' objet d' une suspension parce que aucun droit subjectif ne peut naître d' un projet.

(3) - La Cour a rejeté dans son arrêt du 30 juin 1992, aux points 21 et suivants, l' allégation de la Commission selon laquelle la décision d' engager la procédure de l' article 93, paragraphe 2, aurait toujours un effet suspensif.

(4) - GURI nº 110 du 14 mai 1990.

(5) - Voir, pour une description détaillée de l' aide, la décision 91/474/CEE de la Commission, du 16 août 1991 (ci-après, note 17).

(6) - GURI nº 61 du 14 mars 1986.

(7) - Voir les articles 3 à 7, paragraphe 1, de la décision 88/318, qui déclarent certaines mesures incompatibles avec le marché commun. Voir également l' article 8 de la décision dans lequel la Commission se réserve le droit de prendre position ultérieurement sur un certain nombre de mesures.

(8) - Décision relative à la loi nº 64 du 1er mars 1986 régissant l' intervention extraordinaire en faveur du Mezzogiorno (JO L 143, p. 37).

(9) - Voir l' article 2 de la décision 88/318.

(10) - Respectivement, par lettres du 17 juillet 1990 et du 3 août 1990.

(11) - En réponse à des questions complémentaires posées par la Cour, la Commission a indiqué les passages de sa lettre qui concernaient spécifiquement la compatibilité de l' aide projetée en faveur d' Italgrani avec la décision 88/318 et avec les règlements agricoles auxquels ladite décision se référait.

(12) - Voir le point I, sous 3, de la décision attaquée.

(13) - JO C 315, p. 7.

(14) - Affaire C-100/91.

(15) - Règlement de procédure de la Cour de justice des Communautés européennes du 19 juin 1991 (JO L 176, p. 7).

(16) - Point 28 de l' arrêt.

(17) - Décision concernant les aides accordées par le gouvernement italien à la société Italgrani pour la réalisation d' un complexe agro-alimentaire dans le Mezzogiorno (JO L 254, p. 14).

(18) - En ce moment, trois recours en annulation de la décision 91/474 sont pendants devant le Tribunal de première instance. Il s' agit des affaires T-435/93, T-442/93 et T-443/93.

(19) - Cela ressort, notamment, de la lettre de désistement dans l' affaire C-100/91 envoyée le 22 janvier 1992 par Italgrani à la Cour.

(20) - Selon la jurisprudence constante de la Cour, un État membre n' est du reste pas tenu de justifier d' un intérêt à agir dans le cadre d' un recours au titre de l' article 173 du traité. Voir l' arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil (45/86, Rec. p. 1493, point 3), et l' arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (131/86, Rec. p. 905, point 6).

(21) - Point 18 de l' arrêt.

(22) - Le gouvernement italien le confirme expressément au paragraphe 4, in fine, de la réplique.

(23) - Si la Commission éprouve certains doutes au sujet de la compatibilité d' une aide individuelle avec des conditions fixées antérieurement, elle peut (et, si un premier examen ne lève pas ces doutes, doit) sans aucun doute recourir à l' article 93, paragraphe 2, du traité. Voir l' arrêt du 4 février 1992, British Aerospace et Rover/Commission (C-294/90, Rec. p. I-493, points 11 à 13).

(24) - Voir la lettre attaquée du 23 novembre 1990, sous A, cinquième alinéa, et la décision 91/474, sous I, troisième alinéa. La Commission en a aussi donné la confirmation implicite en vérifiant la compatibilité de l' aide avec les conditions fixées dans la décision 88/318.

(25) - Voir le point 26 de l' arrêt Italie/Commission, précité.

(26) - Affaire C-44/93.

(27) - Le Conseil n' ayant pas encore fait usage de la possibilité que lui laisse l' article 94 du traité de fixer les conditions d' application de l' article 93, la Cour se verra forcée d' interpréter l' article 93 du traité. Elle a déjà dû le faire à diverses autres occasions. Ainsi, dans l' arrêt du 20 mars 1984, Allemagne/Commission (84/82, Rec. p. 1451), et plus récemment, dans les arrêts du 19 mai 1993, Cook/Commission (C-198/91, Rec. p. I-2487), et du 15 juin 1993, Matra/Commission (C-225/91, Rec. p. I-3203), elle a précisé la différence entre la procédure formelle de l' article 93, paragraphe 2, et la procédure informelle de l' article 93, paragraphe 3, du traité. Le caractère pertinent de ces précisions est limité au regard de la présente affaire parce qu' elles concernaient chaque fois des aides dont la nouveauté n' était pas contestée.

(28) - 166/86 et 220/86, Rec. p. 6473.

(29) - Conclusions de l' avocat général M. Darmon dans l' arrêt Irish Cement, point 22, dans lesquelles il se réfère aux conclusions de l' avocat général M. Mayras, précitées à la note 2 ci-dessus.

(30) - Voir également le point 32 des conclusions de l' avocat général M. Darmon dans l' arrêt Irish Cement: Prolongeons ad absurdum les propositions de la requérante: il ne serait même pas besoin de notifier les nouveaux régimes d' aide régionaux, puisqu' en tout état de cause, il conviendrait de notifier les mesures individuelles...

(31) - Par exemple, parce qu' il n' est pas nécessaire d' examiner dans chaque cas individuel quelle intensité d' aide est précisément compatible avec le marché commun.

(32) - En nous référant à des conditions fixées spécifiquement , nous voulons indiquer que l' on n' entend pas comme telle une condition générale suivant laquelle l' État membre concerné doit respecter toutes les dispositions de droit communautaire, y compris l' article 92 du traité. Dans ce cas, en effet, la Commission pourrait néanmoins de nouveau vérifier la compatibilité de l' aide individuelle avec le traité.

(33) - La Cour a confirmé la possibilité, pour la Commission, d' ordonner, par une décision provisoire, la suspension du versement de l' aide dans l' arrêt du 14 février 1990, France/Commission (C-301/87, Rec. p. I-307, points 18 à 20).

(34) - Voir la note 21 et la jurisprudence y mentionnée.