Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 13 octobre 1998. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'Etat - Directive 85/337/CEE. - Affaire C-150/97.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-00259



Conclusions de l'avocat général

1 Par le recours soumis à notre examen, la Commission nous demande de constater que, en n'ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement et correctement aux dispositions de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (1) (ci-après «la directive»), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 189, troisième alinéa, du traité CE, ainsi que de l'article 12 de la directive.

2 L'article 12 en question prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive dans un délai de trois ans à compter de la notification de celle-ci. La notification est intervenue le 3 juillet 1985.

3 Même si la République portugaise n'a adhéré aux Communautés européennes qu'avec effet au 1er janvier 1986, elle était tenue, en vertu des articles 392 et 395 du traité d'adhésion (2), de mettre en vigueur les mesures nécessaires à l'exécution de la directive à la même date que les autres États membres, à savoir le 3 juillet 1988.

4 Par différents courriers, le gouvernement portugais a communiqué à la Commission des textes ayant pour objet de transposer la directive et notamment le décret-loi n_ 186/90, du 6 juin 1990.

5 Le 25 janvier 1993, la Commission, considérant que ces textes n'assuraient pas une transposition complète de la directive, a communiqué au gouvernement portugais les motifs pour lesquels elle considérait que la transposition n'était pas complète et a invité le gouvernement portugais à présenter ses observations dans un délai de deux mois, conformément à l'article 169 du traité CE.

6 Le gouvernement portugais a fait part de ses observations par différents courriers et a, notamment, signalé l'adoption d'une nouvelle législation.

7 Constatant que cette nouvelle législation apportait une réponse satisfaisante à l'un de ses griefs, la Commission a abandonné celui-ci, mais a, en revanche, adressé, le 6 août 1996, à la République portugaise un avis motivé relatif aux griefs maintenus.

8 La République portugaise a répondu par une lettre du 17 décembre 1996, par laquelle elle faisait savoir qu'un groupe de travail avait été constitué dans le but d'élaborer les textes législatifs nécessaires, afin de résoudre les questions soulevées par la Commission.

9 N'ayant pas reçu les textes annoncés, la Commission a, par requête du 15 avril 1997, introduit le présent recours.

10 Dans sa requête, la Commission exposait neuf griefs à l'encontre de la législation portugaise.

11 Le 23 octobre 1997, la République portugaise a communiqué à la Cour les textes du décret-loi n_ 278/97, du 8 octobre 1997, ainsi que du décret réglementaire n_ 42/97, du 10 octobre 1997, modifiant tous deux certains des textes de transposition de la directive antérieurement adoptés.

12 Après examen de ces documents, la Commission a fait savoir qu'elle se désistait partiellement de son recours, ne maintenant plus qu'un seul des griefs énoncés dans la requête, à savoir celui qui fait l'objet de la partie II, point 17, sous i), de celle-ci. Par ce grief, la Commission reproche à la République portugaise le fait que, selon les termes de l'article 11, paragraphe 2, du décret-loi n_ 186/90, celui-ci ne s'applique pas aux projets dont la procédure d'approbation était en cours à la date de son entrée en vigueur, à savoir le 7 juin 1990.

13 Dans sa lettre de désistement partiel, elle indique «que lesdits décret-loi et décret réglementaire ne mettent pas fin à la situation d'infraction au droit communautaire, ainsi qu'elle l'a fait valoir au point II.17.i) de sa requête, puisque tant la législation nationale modifiée que la législation nationale modificatrice soustraient explicitement aux obligations imposées par la directive, en vertu de l'article 11, paragraphe 2, du décret-loi n_ 186/90 et de l'article 3 du décret-loi n_ 278/97, les projets pour lesquels les demandes d'approbation ont été présentées avant l'entrée en vigueur de cette législation nationale, mais après le 3 juillet 1988 (date d'applicabilité des dispositions de la directive en vertu de ses articles 2 et 12). La Commission maintient donc sa demande de constatation de manquement en ce qui concerne le grief, dans les termes où elle l'a présenté dans sa requête, et à la lumière de la jurisprudence de la Cour en cette matière...».

14 Malgré son caractère quelque peu ambigu, cette lettre ne doit, à mon avis, pas être interprétée comme comportant la formulation d'un nouveau grief à l'encontre de l'article 3, paragraphe 2, du décret-loi n_ 278/97, qui prévoit, lui-aussi, que certaines des modifications qu'il apporte au décret-loi n_ 186/90 ne s'appliqueront qu'aux projets pour lesquels une demande d'autorisation est présentée après l'entrée en vigueur de ce décret-loi n_ 278/97. La Commission n'aurait, évidemment, pas été en droit de le faire, puisqu'il se serait agi d'une demande nouvelle, non couverte par la procédure précontentieuse et la requête.

15 Le grief ne concerne donc que les projets dont la procédure d'autorisation était en cours le 7 juin 1990. Or, il est constant que la disposition incriminée, à savoir l'article 11 du décret-loi n_ 186/90, n'a pas été modifiée par les textes adoptés en 1997.

16 Le gouvernement portugais reconnaît qu'il y a eu «un non-respect manifeste de la date de transposition» de la directive. Toutefois, pour contester le bien-fondé du recours, la République portugaise invoque le respect des principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité de l'application des textes. En effet, selon le gouvernement défendeur, un principe général établi par l'ordre juridique portugais, et énoncé à l'article 12 de son code civil, veut que la loi ne dispose que pour l'avenir. Toute exception à ce principe doit être sérieusement pesée à la lumière des principes précités et les intérêts légalement protégés ou les expectatives légitimes des particuliers ne peuvent, en aucun cas, être mis en cause.

17 Il ajoute que les projets visés par l'article 11 du décret-loi n_ 186/90, c'est-à-dire ceux ayant fait l'objet d'une demande d'approbation présentée après le 3 juillet 1988 mais antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la législation nationale, étaient peu nombreux et ont tous fait l'objet d'un rapport concernant leurs incidences sur l'environnement.

18 S'agissant du décret-loi n_ 278/97, la République portugaise observe qu'il a pris soin de n'exclure de l'application rétroactive que les dispositions qui impliqueraient une grave atteinte aux droits et expectatives légitimes des particuliers soumis aux obligations découlant de la législation en cause.

19 La République portugaise estime, dès lors, que la constatation d'un manquement en ce qui concerne ce grief serait dépourvue de sens, puisque c'est l'ordre juridique portugais lui-même qui interdit l'application rétroactive de la loi dans les cas où cela impliquerait une violation des droits et expectatives légitimes des particuliers.

20 Cette argumentation ne saurait être retenue. Il résulte, en effet, de l'arrêt Bund Naturschutz in Bayern e.a. (3) que rien dans la directive ne permet de l'interpréter comme autorisant les États membres à exempter de l'obligation d'évaluation des incidences sur l'environnement les projets dont les procédures d'autorisation ont été engagées après la date limite du 3 juillet 1988.

21 Par ailleurs, si par cette argumentation le gouvernement portugais entend s'appuyer sur des impératifs de son droit national pour se soustraire aux obligations qui lui ont été imposées par le droit communautaire, la réponse qu'elle appelle est celle fournie par une jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive.

22 J'ajouterai que, même si le gouvernement portugais avait entendu se prévaloir des principes de sécurité juridique et de confiance légitime consacrés par le droit communautaire lui-même, son argumentation n'aurait pas été davantage pertinente. En effet, s'il y a lieu d'admettre que, lorsqu'un État membre met en oeuvre des dispositions du droit communautaire, il doit agir dans le respect des principes généraux de ce droit, cette obligation trouve ses limites dans la portée même de ces principes. Or, d'une part, ces principes déploient leurs effets dans la sphère des rapports entre l'autorité publique et les particuliers qui ne sont nullement en cause dans la présente espèce où la seule question qui se pose est celle de savoir si la Commission est, ou non, bien fondée à demander que soit constaté un manquement de la République portugaise au regard des obligations que lui impose la directive. D'autre part, on ne voit pas en quoi le fait de soumettre des demandes d'autorisation en cours d'examen à des exigences nouvellement introduites pourrait se heurter aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime tels qu'ils ont été définis dans leur portée par la jurisprudence de la Cour. En effet, comme la Commission l'a fait remarquer dans sa réplique, «tant que n'a pas été prise la décision administrative d'autorisation des projets présentés, il n'existe pas de droit acquis par les maîtres d'ouvrage.»

23 Dans le cadre d'une procédure en constatation de manquement, par nature objective, on ne saurait admettre qu'un État membre qui n'a pas agi dans les délais qui lui étaient prescrits puisse, au vu d'une situation qu'il a lui-même créée, se retrancher derrière les principes protecteurs du particulier pour échapper à la constatation à laquelle conduisent les données objectives mises en avant par la Commission.

24 J'estime, par conséquent, que le recours de la Commission est fondé et qu'il doit être accueilli.

25 De même, la Cour devrait, comme le lui demande la Commission, condamner la République portugaise aux dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 5, du règlement de procédure de la Cour.

Conclusion

26 Dès lors, je propose à la Cour de:

- déclarer que, en n'ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement et correctement aux dispositions de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 12, paragraphe 1, de ladite directive;

- condamner la République portugaise aux dépens.

(1) - JO L 175, p. 40.

(2) - Acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations du traité (JO 1985, L 302 p. 23).

(3) - Arrêt du 9 août 1994 (C-396/92, Rec. p. I-3717, point 18); dans le même sens, voir les arrêts du 11 août 1995, Commission/Allemagne (C-431/92, Rec. p. I-2189, point 33), et du 18 juin 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, non encore publié au Recueil, point 22).