CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEANPIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 7 NOVEMBRE 1979 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Introduction

Par ce recours, que la Commission a formé contre la République italienne en application de l'article 169 du traité CEE, la Commission demande à ce qu'il plaise à la Cour déclarer qu'en refusant de l'associer à des «contrôles» sur la constatation et la mise à la disposition des ressources propres des Communautés, et de lui communiquer les résultats obtenus, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire. La Commission se reporte spécifiquement à l'article 5 du traité, à l'article 14 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71 du Conseil (JO no L 3 du 5. 1. 1971, p. 1) et à l'article 18 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2891/77 du Conseil (JO no L 336 du 27. 12. 1977, p. 1).

Les contrôles en question concernaient l'utilisation par certaines personnes de documents de transit communautaire falsifiés, en vue de réaliser l'importation en Italie de grandes quantités de beurre et autres produits laitiers originaires de l'Europe de l'Est, sans payer les prélèvements applicables en vertu de la réglementation communautaire aux importations de tels produits en provenance de pays tiers. Les importations, qui ont été très nombreuses, ont été effectuées par divers postes douaniers du Piémont en 1974 et 1975.

Ce qui semble s'être produit est ceci.

Les marchandises ont quitté les Pays-Bas, la plupart par Rotterdam, accompagnées de documents T 1 dans lesquels elles étaient qualifiées de «beurre». Vous vous rappellerez, Messieurs, que les documents T1 sont ceux prévus dans le cadre de la procédure de «transit communautaire externe» qui est établie au titre II du règlement (CEE) no 542/69 du Conseil sur le transit communautaire (JO no L 77 du 29. 3. 1969, p. 1), maintenant remplacé par le règlement (CEE) no 222/77 du Conseil (JO no L 38 du 9. 2. 1977, p. 1). Ils doivent être distingués des documents T2 qui sont utilisés dans le cadre de la procédure de «transit communautaire interne» prescrite au titre III du règlement no 542/79. Durant le transport, de faux documents T2, indiquant une qualification différente des marchandises, ont été substitués aux documents T1 originaires. Cette substitution a permis aux marchandises de passer la frontière italienne en exemption de prélèvements. Lorsque les marchandises se sont trouvées à l'intérieur de l'Italie, des copies des documents T1, falsifiées pour faire apparaître que le dédouanement avait été effectué à Corne, ont été renvoyées aux autorités douanières néerlandaises, comme si elles provenaient du «bureau de destination» conformément à l'article 26 du règlement no 542/79. Il apparaît constant que certaines fonctionaires des douanes italiennes ont été de connivence dans ces irrégularités.

Les dispositions applicables du droit communautaire

L'action de la Commission repose bien sûr sur le fait qu'en vertu de l'article 2 a) de la décision du Conseil du 21 avril 1970, relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (JO no L 94 du 28. 4. 1970, p. 19), ces ressources comprennent, depuis le 1er janvier 1971, les recettes provenant des prélèvements «établis ou à établir par les institutions des Communautés sur les échanges avec les pays non membres, dans le cadre de la politique agricole commune».

L'article 6, paragraphe 1, de la décision prévoit que les prélèvements agricoles et les autres ressources communautaires sont perçus «par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales qui sont modifiées, le cas échéant, à cet effet» et que «les États membres mettent ces ressources à la disposition de la Commission».

Le paragraphe 2 du même article habilite le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée, à arrêter «les dispositions relatives au contrôle du recouvrement ainsi qu'à la mise à la disposition de la Commission et au versement» des recettes en question. Ce pouvoir est attribué au Conseil «sans préjudice de la vérification des comptes prévue à l'article 206 du traité instituant la Communauté économique européenne et des contrôles organisés en vertu de l'article 209, sous c), de ce traité». L'article 206 (tel qu'il a été modifié par le traité financier du 22 juillet 1975) concerne la Cour des comptes, et l'article 209 c) se rapporte au contrôle des comptes de la Communauté.

Le Conseil a d'abord exercé son pouvoir au titre de l'article 6, paragraphe 2, de la décision en arrêtant le règlement no 2/71. Celui-ci a été remplacé, avec effet à partir de l'exercice budgétaire 1978, par le règlement no 2891/77 du Conseil. Les événements qui ont de l'importance dans la présente affaire se sont produits en partie avant et en partie après le 1er janvier 1978, de sorte que les deux règlements trouvent application. Aucune des parties n'a allégué qu'une quelconque différence entre les deux règlements avait de l'importance pour les questions sur lesquelles vous devez statuer. Ainsi donc, nous nous proposons de nous reporter principalement aux dispositions du dernier règlement en date.

Après avoir déclaré entre autres, dans ses considérants, «qu'une étroite collaboration entre les États membres et la Commission facilitera l'application du présent règlement dont l'objet est de permettre aux Communautés de disposer des ressources propres dans les meilleures conditions possibles», le règlement contient, pour ce qui a de l'importance ici, les prescriptions suivantes:

Au titre I, qui est intitulé «Dispositions générales»:

«Article premier

Les ressources propres aux Communautés prévues par la décision du 21 avril 1970, ci-après dénommées «ressources propres», sont constatées par les États membres conformément à leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives et sont mises à la disposition de la Commission et contrôlées dans les conditions prévues par le présent règlement (...).

Article 2

Pour l'application du présent règlement, un droit est constaté dès que la créance correspondante a été dûment établie par le service ou l'organisme compétent de l'État membre.

Lorsqu'il y a lieu de procéder à une rectification d'une constatation effectuée conformément au premier alinéa, le service ou l'organisme compétent de l'Etat membre procède à une nouvelle constatation.

Article 3

Les États membres prennent toutes mesures utiles pour que les pièces justificatives se rapportant à la constatation et à la mise à disposition des ressources propres soient conservées pendant au moins trois années civiles à compter de la fin de l'année à laquelle ces pièces justificatives se réfèrent.

Article 4

1. Chaque État membre communique à la Commission, sur demande de celle-ci:

a) la dénomination des services ou organismes responsables de la constatation des ressources propres et le cas échéant, leur statut;

b) les dispositions législatives, réglementaires, administratives et comptables de caractère général relatives à la constatation et à la mise à la disposition de la Commission des ressources propres.

2. La Commission communique aux autres États membres, sur leur demande, les renseignements visés au paragraphe 1.

Article 5

Chaque État membre établit annuellement un compte récapitulatif, assorti d'un rapport relatif à la constatation et au contrôle des ressources propres, et le transmet à la Commission avant le 1er juillet de l'année qui suit l'exercice en question.»

Au titre II, qui est intitulé «Comptabilisation des ressources propres»:

«Article 7

1. Une comptabilité des ressources propres est tenue auprès du Trésor de chaque État membre ou de l'organisme désigné par chaque État membre et ventilée par nature de ressources.

2. Les droits constatés sont repris dans la comptabilité au plus tard le 20 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.

(...)

3. Chaque État membre transmet à la Commission un relevé mensuel de sa comptabilité.

Article 8

Les nouvelles constatations effectuées en application de l'article 2, alinéa 2, sont reprises dans le relevé mensuel correspondant à la date de ces constatations portées en augmentation ou en diminution du montant total des droits constatés.»

Le titre III, qui est intitulé «Mise à disposition des ressources propres», contient trois longs articles, dont nous pensons pouvoir nous borner à citer les passages suivants:

«Article 9

1. Le montant des ressources propres constatées est inscrit par chaque État membre au crédit du compte ouvert à cet effet au nom de la Commission auprès de son Trésor ou de l'organisme qu'il a désigné.

(...)

Article 10

1. L'inscription visée à l'article 9, paragraphe 1, intervient au plus tard le 20 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.

(...)

Article 11

Tout retard dans les inscriptions au compte visé à l'article 9, paragraphe 1, donne lieu au paiement, par l'État membre concerné, d'un intérêt (...).»

Passons sur les titres IV, V et VI du règlement, dont ce n'est pas la peine, nous semble-t-il, d'évoquer le contenu devant vous. Mais ensuite au titre VII, qui est intitulé «Dispositions relatives au contrôle», l'article 18 (qui remplace l'article 14 du règlement no 2/71) est d'une importance centrale. En dehors des références au traité Euratom, qui ne présentent pas d'intérêt dans la présente affaire, cet article est libellé comme suit:

«1. Les États membres procèdent aux vérifications et enquêtes relatives à la constatation et à la mise à disposition des ressources propres. La Commission exerce ses compétences dans les conditions prévues au présent article.

2. Dans ce cadre, les États membres: — procèdent aux contrôles supplémentaires que la Commission peut leur demander par une demande motivée, — associent la Commission, à sa demande, aux contrôles qu'ils effectuent. Les États membres prennent toutes les mesures de nature à faciliter ces contrôles. Lorsque la Commission est associée à ces derniers, les États membres tiennent à sa disposition les pièces justificatives visées à l'article 3. En vue de limiter autant que possible les contrôles supplémentaires, et pour des cas spécifiques, la Commission peut demander la communication de certaines pièces.

3. Les contrôles visés aux paragraphes 1 et 2 ne préjugent pas: a) des contrôles effectués par les États membres conformément à leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives; b) des mesures prévues aux articles 206, 206 bis et 206 ter du traité instituant la Communauté économique européenne [qui concernent tous la Cour des comptes et ses activités] (...); c) des contrôles organisés en vertu de l'article 209, sous c) du traité instituant la Communauté économique européenne (...).

4. Périodiquement, la Commission fait rapport à l'Assemblée et au Conseil sur le fonctionnement du système de contrôle.»

Nous avons aussi été renvoyés au règlement (CEE, Euratom, CECA) no 165/74 du Conseil. Ce règlement a été arrêté en vertu d'un pouvoir conféré au Conseil à l'article 14, paragraphe 5, du règlement no 2/71, lequel ne semble pas avoir été repris dans le règlement no 2891/77. L'article 14, paragraphe 5, était rédigé dans ces termes:

«Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, arrête:

a) les conditions que doivent respecter les agents mandatés par la Commission, lorsqu'ils interviennent dans le cadre des vérifications prévues au présent article, notamment quant au secret professionnel et aux modalités suivant lesquelles ils exercent les pouvoirs d'investigation;

b) en tant que de besoin, les autres dispositions d'application du présent article.»

Comme tout le règlement no 2/71 a été remplacé par le règlement no 2891/77 (article 24) à partir du 1er janvier 1978, il est peut-être possible de prétendre que la base légale du règlement no 165/74 a disparu, de sorte que ce règlement a cessé d'avoir effet. Les deux parties à l'instance l'ont toutefois considéré comme étant toujours en vigueur, ou du moins comme applicable dans cette affaire, si bien que nous partirons de ce point de vue.

Le règlement no 165/74, après avoir déclaré dans ses considérants

«(...) que les États membres procèdent à des contrôles sur la constatation et la mise à disposition des ressources propres, mais qu'ils sont tenus d'associer la Commission à ces contrôles si celle-ci le demande;

(...) que cette obligation couvre tant les contrôles effectués par les États membres que les contrôles supplémentaires effectués à la suite d'une demande motivée de la Commission;

(...)»

contient ensuite, pour ce qui a de l'importance ici, les dispositions suivantes:

«Article premier

La Commission est associée aux contrôles visés à l'article 14 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71 en la personne de ceux de ses fonctionnaires qu'elle a spécifiquement mandatés à cet effet.

Article 2

Les contrôles visés à l'article 1 sont tous ceux qui sont nécessaires à la constatation et la mise à la disposition des ressources propres, telles que cette constatation et cette mise à la disposition sont prévues dans le règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71. Ils sont effectués par les services, organismes ou autorités nationales dont la liste doit être communiquée à la Commission à la demande de celle-ci.

Les États membres et la Commission entretiennent régulièrement les contacts, de nature à faciliter la mise en oeuvre de l'article 14, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71 [qui correspond à l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 2891/77].

(...)

Article 3

1. Lorsque la Commission est associée aux contrôles effectués par les États membres, les fonctionnaires qu'elle a mandatés:

a) adoptent, au cours des contrôles, une attitude compatible avec les règles et usages qui s'imposent aux fonctionnaires des États membres auxquels ils sont associés;

b) sont tenus au secret professionnel, dans les conditions définies à l'article 5;

c) ne sont habilités à avoir des contacts avec les redevables que par l'intermédiaire du fonctionnaire national responsable, étant entendu qu'il revient à l'administration nationale compétente de déterminer l'endroit où ces contacts pourront avoir lieu.

2. La direction des contrôles est assurée, pour l'organsation des travaux et, d'une manière plus générale, pour les relations avec les services concernés par le contrôle, par le service désigné par l'État membre en application de l'article 2 pour effectuer les contrôles prévus à l'article 14 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71.

Article 4

1. Les États membres veillent à ce que les services et organismes responsables de la constatation et de la mise à la disposition des ressources propres, ainsi que les autorités qu'ils ont chargées des contrôles en la matière, prêtent le concours nécessaire aux fonctionnaires mandatés par la Commission pour l'accomplissement de leur mission.

2. Ces derniers peuvent être associés aux contrôles nationaux portant sur:

a) la constatation fondée sur les éléments disponibles auprès des services nationaux, la comptabilisation et la mise à la disposition des ressources propres;

b) la conformité des opérations de constatation et de mise à la disposition avec les règles communautaires, fixées par la décision du 21 avril 1970 et le règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71;

c) l'existence des pièces justificatives prévues à l'article 3 du règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71, et leur concordance avec les opérations visées ci-dessus.

Article 5

1. Toutes les informations recueillies en relation avec les contrôles visés au présent règlement sont couvertes par le secret professionnel. Elles ne peuvent notamment être communiquées à des personnes autres que celles qui, au sein des institutions des Communautés ou des États membres sont, par leurs fonctions, appelées à les connaître, ni à être utilisées à des fins différentes de celles qui sont prévues par le règlement (CEE, Euratom, CECA) no 2/71 que si l'État membre qui les a fournies y a préalablement consenti.

2. Le présent article est applicable à tous les fonctionnaires et agents des Communautés.»

Contacts entre la Commission et les autorités italiennes

Il nous faut maintenant résumer l'historique des contacts entre la Commission et les autorités italiennes qui ont donné lieu au présent recours et qui ont continué après l'introduction de celui-ci.

Ces contacts ont commencé par une lettre du 26 juillet 1976 que M. Cheysson, le membre de la Commission qui était alors responsable en la matière, a adressée au représentant permanent de l'Italie auprès des Communautés (annexe 1 à la requête). Cette lettre parlait d'informations reçues par la Commission sur des opérations frauduleuses concernant l'importation en Italie, en 1974 et 1975, de produits laitiers provenant de pays tiers, en majeure partie via Rotterdam, et elle demandait l'exécution d'un contrôle supplémentaire, auquel la Commission serait associée, au sens de l'article 14, paragraphe 2, du règlement no 2/71. L'urgence de ce contrôle était soulignée.

La réponse immédiate des autorités italiennes a été positive. Des investigations ont été effectuées les 6 et 7 octobre 1976, dans le district douanier de Còme, par des fonctionnaires des douanes italiennes et par des fonctionnaires de la Commission. Elles ont confirmé les soupçons de la Commission, à savoir que 248 documents T1, retournés aux autorités néerlandaises, avaient été falsifiés et que les marchandises auxquelles ils se rapportaient n'avaient jamais été dédouanées dûment par les douanes italiennes. En outre, ces recherches ont amené les autorités à se demander s'il n'existait pas un lien entre les irrégularités découvertes et certaines opérations qui faisaient l'objet d'une enquête menée par la Guardia di Finanza, à la demande du Procureur de la République de Turin, à la suite d'un accident de la circulation dans lequel était impliqué un camion transportant du beurre illicite. La Guardia di Finanza est, semble-t-il, un corps de police fiscale, qui est généralement responsable à l'égard du ministre des finances. Mais une de ses fonctions est d'effectuer des enquêtes pénales, et à cette occasion elle agit, si nous avons bien compris, comme force de police «judiciaire». C'est ainsi qu'elle est intervenue, nous a-t-on dit, dans cette affaire.

Après la visite de fonctionnaires de la Commission en Italie, M. Cheysson a adressé une nouvelle lettre au représentant permanent de l'Italie le 18 octobre 1976 (annexe 2 à la requête). Cette lettre mentionnait trois engagements pris, d'après M. Cheysson, par l'administration centrale des douanes italiennes, à savoir:

a) d'organiser dans le plus bref délai une réunion avec la Guardia di Finanza pour vérifier si l'affaire avait effectivement déjà fait l'objet d'investigations par ce service;

b) d'ouvrir elle-même une enquête dans le département de Milan, dont dépend le bureau de douane de Còme; et

c) d'informer la Commission, avant la fin du mois, du résultat de la réunion avec la Guardia di Finanza.

La lettre soulignait l'importance de la détermination de l'itinéraire suivi par les importateurs et de l'identification des lieux d'entrée en Italie.

Le 22 novembre 1976, le commandant en second de la Guardia di Finanza à Rome a adressé un bref rapport aux ministres des finances, du budget, de l'intérieur, du commerce extérieur, et de l'agriculture et des forêts, ainsi qu'à l'administration italienne des douanes et à la Banque d'Italie, en se référant à une note antérieure de sa part qu'il n'avait pas adressée alors à tous ces destinataires mais dont il joignait maintenant une copie, pour les informer des recherches effectuées par ses agents à Turin (annexe 2 à l'annexe 11 à la requête). Il semble que personne à Rome n'ait jugé opportun à l'époque d'envoyer une copie de ce rapport à la Commission.

Le 30 novembre 1976, le directeur général des douanes et des impôts indirects du ministère italien des finances a écrit à la douane des Pays-Bas pour l'informer du problème (annexe 1 à l'annexe 11 à la requête). Entre autres indications fournies, il a mentionné le nom de la firme néerlandaise concernée et il a donné des renseignements sur les véhi- cules utilisés pour transporter les marchandises illicites, lesquels s'étaient avérés français.

Le 20 décembre 1976, le représentant permanent de l'Italie a adressé à la Commission une réponse écrite à la lettre de M. Cheysson du 18 octobre 1976 (annexe 3 à la requête). Il a confirmé l'existence d'un lien entre l'objet des enquêtes de la Commission et les recherches effectuées par la Guardia di Finanza depuis 1975. Ensuite la lettre déclarait toutefois que les faits passibles de poursuites pénales relevaient en dernière analyse de la compétence des autorités judiciaires.

Le 24 janvier 1977, le directeur général du contrôle financier de la Commission a répondu au représentant permanent de l'Italie, en demandant une rencontre avec la Guardia di Finanza (annexe 4 à la requête).

Il semble qu'entre-temps le bureau des douanes de Turin ait demandé une copie du rapport complet de la Guardia di Finanza. Le 2 février 1977, le juge d'instruction près le tribunal civil et pénal de Turin a écrit à l'administration des douanes pour lui signaler que le rapport en question était couvert par le secret de l'instruction et ne pouvait donc pas être communiqué. Il ajoutait toutefois que le ministère des finances s'était déjà constitué partie civile dans la procédure et que la défense de ses intérêts serait assurée par l'avvocatura dello Stato (annexe 3 à l'annexe 11 à la requête).

Par un télex daté du 8 février 1977, le représentant permanent de l'Italie a rejeté la demande de la Commission tendant à obtenir une rencontre avec la Guardia di Finanza (annexe 5 à la requête). La raison invoquée était que le droit de la Commission à être associée aux contrôles administratifs ne s'étendait pas à des contacts avec des organes de la police fiscale ou de la police judiciaire. Les activités de ces corps de police, expliquait la réponse, concernaient un stade préliminaire à ce qui était décrit comme étant «l'activité finale de véritable constatation financière au sens où l'entend la législation communautaire».

La Commission a de nouveau écrit au représentant permanent de l'Italie le 22 mars 1977 (annexe 6 à la requête), pour protester contre le rejet de sa demande et pour souligner qu'aucune information significative ne lui avait encore été communiquée. La lettre demandait des nouvelles sur les derniers développements de l'enquête effectuée par la Guardia di Finanza et/ou par l'administration des douanes. En particulier, la Commission exprimait le désir de savoir si un quelconque progrès avait été réalisé dans l'identification de la destination finale des marchandises et l'estimation du montant des droits de douane ou des prélèvements agricoles éludés.

La réponse, donnée par le représentant permanent adjoint de l'Italie, est datée du 15 juillet 1977 (annexe 7 à la requête). Elle contenait assez bien de renseignements complémentaires, résultant de l'enquête menée par l'administration des douanes, en particulier en ce qui concerne les postes douaniers par où les importations avaient été effectuées. Elle indiquait comme conclusion qu'il y avait eu au total 327 opérations, y compris celles couvertes par les 248 documents examinés précédemment. Elle signalait que des renseignements sur l'usage abusif des documents avaient été transmis aux douanes néerlandaises, ainsi qu'au Parquet de Côme en vue de poursuites pour faux en écriture et contrebande. Le gouvernement italien nous a déclaré que ces procédures ont été jointes ultérieurement à celles entamées devant le tribunal de Turin à la suite de l'enquête distincte menée par la Guardia di Finanza. La lettre évoquait aussi le rejet par le juge d'instruction de Turin de la demande des autorités douanières locales tendant à obtenir une copie du rapport de la Guardia di Finanza.

Du point de vue de la Commission, un aspect non satisfaisant de la lettre était le doute exprimé sur ses droits à obtenir les renseignements demandés aux autorités italiennes. L'argument invoqué dans le télex du 8 février, à savoir qu'il n'avait pas encore été procédé à une «constatation au sens de la comptabilité financière», était répété. L'attention de la Commission était aussi attirée sur l'article 36 du règlement no 542/69, dont le paragraphe 1 prévoit que lorsque au cours d'une opération de transit communautaire «une infraction ou une irrégularité a été commise dans un État membre déterminé, le recouvrement des droits et autres impositions éventuellement exigibles est poursuivi par cet État membre, conformément à ses dispositions législatives, réglementaires et administratives, sans préjudice de l'exercice des actions pénales». La lettre prétendait impossible aux autorités douanières, tant en droit qu'en fait, d'obtenir tout renseignement complémentaire pour la Commission.

Le point de vue juridique soutenu du côté de la République italienne a été contesté par la Commission. Le 1er décembre 1977, après que d'autres démarches effectuées par la Commission auprès des autorités italiennes furent demeurées vaines, M. Tugendhat, qui était maintenant le membre de la Commission responsable des questions budgétaires, a écrit au représentant permanent de l'Italie pour exposer l'opinion juridique de la Commission et, en définitive, pour menacer l'Italie d'une procédure au titre de l'article 169 du traité (annexe 8 à la requête).

La réponse du représentant permanent de l'Italie, datée du 16 décembre 1977 (annexe 9 à la requête) n'ajoutait rien au contenu de ses lettres des 20 décembre 1976 et 15 juillet 1977, si ce n'est qu'elle prévoyait (à tort, ainsi qu'il est apparu ensuite) que la conclusion de l'enquête menée par le juge d'instruction de Turin était imminente.

Dans ces conditions, la Commission a décidé d'engager une procédure au titre de l'article 169. Le 19 janvier 1978, M. Tugendhat a écrit au ministre italien des affaires étrangères pour exposer les griefs de la Commission et inviter le gouvernement italien à présenter ses observations (annexe 10 à la requête).

Deux griefs spécifiques étaient formulés. Le premier était que les agents de la Commission n'avaient pas été autorisés à s'associer à une partie des investigations administratives en question. A notre avis, cette phrase doit être comprise comme une référence au refus d'une rencontre avec la Guardia di Finanza. Le second grief concernait l'absence de communication à la Commission des éléments révélés par les enquêtes effectuées en Italie depuis octobre 1976.

Le gouvernement italien a présenté ses observations dans une longue lettre datée du 2 février 1978 (annexe 11 à la requête). Nous ne devons pas nous appesantir ici sur les détails de cette lettre, car les principaux arguments qu'elle expose ont été répétés par la République italienne pour sa défense devant nous. A cette lettre étaient jointes des copies de quatre documents, à savoir de la lettre du 30 novembre 1976 adressée par le directeur général des douanes et des impôts indirects à l'administration des douanes néerlandaise, du bref rapport rédigé le 23 novembre 1976 par le commandant en second de la Guardia di Finanza, de la note du juge d'instruction de Turin au service local des douanes du 2 février 1977 rejetant la demande de ce dernier d'obtenir une copie du rapport de la Guardia di Finanza, et d'une ordonnance du même juge datée du 24 janvier 1978 rejetant une demande de renseignements du ministère italien des finances. Cette demande avait été faite expressément pour permettre à ce ministère de répondre aux requêtes de la Commission. Elle a été rejetée par le juge au motif que toutes les informations en sa possession étaient secrètes.

Le 21 avril 1978, la Commission a rendu son avis motivé qui déclarait que la République italienne avait «manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5 du traité CEE et 14 du règlement no 2/71 (maintenant remplacé par l'article 18 actuel du règlement no 2891/77» (annexe 12 à la requête). L'avis comprenait une référence au défaut du gouvernement italien d'obtenir les documents qu'il était en droit de se faire délivrer en sa qualité de partie civile à une procédure pénale pendante devant le tribunal de Turin.

Ce point a suscité une réponse de la part du gouvernement italien qui, dans une lettre du 7 juin 1978 (annexe 13 à la requête), s'est déclaré d'accord pour obtenir les documents et les transmettre à la Commission. Après une réunion entre les représentants des deux parties, qui a eu lieu à Rome le 21 juillet 1978, la Commission a reçu, sous le couvert d'une lettre du 8 septembre 1978, des documents obtenus du juge d'instruction à la suite d'une demande de l'avvocatura dello Stato.

Par une lettre du 5 octobre 1978 (annexe 14 à la requête), la Commission a accusé réception des documents et elle a simultanément fixé au gouvernement italien un délai expirant le 20 octobre pour lui fournir certaines informations complémentaires. Elle semble avoir envoyé un rappel le 31 octobre.

Le 7 novembre 1978, le représentant permanent de l'Italie a écrit à la Commission pour lui signaler que le juge de Turin avait fait savoir la veille que l'instruction était terminée et qu'il avait remis le dossier au ministère public aux fins de ses requêtes. Le juge prévoyait de délivrer une ordonnance (portant, si nous avons bien compris, sur l'engagement ou non de poursuites) dans un délai d'un mois. L'administration italienne des finances pourrait alors, disait la lettre, obtenir communication en sa qualité de partie civile, par l'intermédiaire de l'avvocatura dello Stato, du dossier complet, le secret de l'instruction étant levé, en application des dispositions du code italien de procédure pénale. Le représentant permanent demandait que, dans ces conditions, la Commission veuille bien réexaminer les délais de procédure fixés par elle (annexe 15 à la requête).

Une demande en vue d'obtenir les renseignements dont question dans la lettre de la Commission du 5 octobre a été adressée au juge d'instruction par l'avvocatura dello Stato le 16 décembre 1978 (annexe 1 au mémoire en défense). Le 20 décembre 1978, le ministère public a déposé ses observations et, le même jour, le juge a rendu une ordonnance autorisant l'avvocatura dello Stato à prendre copie des pièces visées (annexe 2 au mémoire en défense). Toutefois, le 22 décembre 1978, comme la Commission n'avait apparemment plus rien entendu depuis la lettre du représentant permanent du 7 novembre, elle a entamé la présente procédure.

Le dépôt du dossier par le juge au greffe du tribunal de Turin a été retardé jusqu'en février 1979. Dans l'attente d'une décision du juge sur l'engagement ou non de quelconques poursuites, l'avvocatura dello Stato a examiné le dossier et elle a demandé de pouvoir en extraire certains documents qu'elle jugeait particulièrement importants, y compris l'entier rapport de la Guardia di Finanza. Ces documents ont été transmis à la Commission. (Ils sont annexés à la duplique).

On nous a dit à l'audience que le juge n'avait toujours pas statué par ordonnance sur l'engagement ou non de poursuites.

Les questions qui se posent

Les mémoires soulèvent un certain nombre de questions d'interprétation de la réglementation communautaire applicable, ainsi que des questions de droit italien et d'application des dispositions légales aux faits. Dans sa communication aux parties fixant la date de la procédure orale, la Cour leur a demandé de limiter leurs observations à l'audience aux questions d'interprétation de la réglementation communautaire, à l'exclusion de la question de savoir si la République italienne a transmis à la Commission tous les documents et renseignements qu'elle aurait dû lui fournir.

Sans doute rendrez-vous donc d'abord, Messieurs, un jugement interlocutoire statuant sur ces questions, qui nous semblent être au nombre de trois, à savoir:

1. Si la République italienne a raison de soutenir que la Commission n'avait pas la faculté en vertu de l'article 14 du règlement no 2/71, et qu'elle n'en a pas la faculté en vertu de l'article 18 du règlement no 2891/77, de demander à être associée aux contrôles effectués par un État membre avant que celui-ci a terminé la procédure de détermination du montant de la recette communautaire due dans un cas donné;

2. sinon, si la Commission était empêchée d'exercer ses pouvoirs au titre de l'article 14, et si elle est empêchée d'exercer ses pouvoirs au titre de l'article 18, lorsque dans l'État membre concerné la responsabilité d'effectuer ou de contrôler les investigations susceptibles d'aboutir à des poursuites pénales appartient à des membres du pouvoir judiciaire; et

3. si la Commission peut être empêchée d'exercer ces pouvoirs en raison du fait que dans l'État membre concerné les enquêtes pénales, qu'elles soient menées par des agents judiciaires ou par des agents administratifs, sont couvertes par la règle du secret.

La première question

En rapport avec la première question, il a été soutenu au nom de la République italienne que la procédure fixée par le règlement no 2/71 et par le règlement no 2891/77 comprend trois phases distinctes: premièrement, la «constatation» des ressources, deuxièmement, la «mise à disposition» des ressources qui ont été constatées, et troisièmement, l'exécution de «contrôles». Dans cette optique, le rôle de la Commission est de collaborer avec les services nationaux appropriés pour vérifier si les opérations de constatation des ressources propres et de versement de celles-ci ont été exécutées correctement. Il n'existe pas de pouvoir d'investigation au titre de l'article 14 ou de l'article 18 avant la détermination finale du droit (ou de l'absence de droit) dans n'importe quel cas donné.

Pour nous assurer que nous avions bien compris l'argumentation, nous avons demandé à l'agent de la République italienne à l'audience s'il s'ensuivait que, dans le cas des opérations frauduleuses ici en cause, la procédure en était encore toujours à la première phase. Il a répondu qu'à son avis tel était effectivement le cas.

Selon nous, cette réponse a montré le caractère déraisonnable de cette thèse. Les importations dont s'agit ont eu lieu en 1974 et 1975, et nous approchons maintenant de la fin de 1979. Si les phases étaient clairement séparées comme on l'a suggéré, et si la Commission était exclue de toutes sauf de la dernière, non seulement la trace menant de Rotterdam au Piémont se serait effectivement estompée, mais la Communauté aurait été privée de ses ressources pendant des années, avant que la Commission puisse prendre la moindre mesure. Cela cadre difficilement avec l`«étroite collaboration entre les États membres et la Commission ... dont l'objet est de permettre aux Communautés de disposer des ressources propres dans les meilleures conditions possibles», qui est préconisée dans le préambule du règlement no 2891/77.

En outre l'argumentation de la République italienne ne nous paraît pas non plus compatible avec les dispositions détaillées des textes applicables.

Dans cette conception, la fonction de la Commission ne représente guère plus qu'une vérification des comptes de ressources propres que les États membres sont obligés de tenir. Cela nous semble être inconciliable avec les termes de l'article 6, paragraphe 2, de la décision du 21 avril 1970. Les premiers mots de ce paragraphe (qui sont répétés à l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 2891/77) réservant expressément les pouvoirs de la Cour des comptes en vertu de l'article 206 du traité et les contrôles organisés en vertu de l'article 209 sous c), indiquent que quelque chose d'autre est visé par le «contrôle» relatif au «recouvrement ainsi qu'à la mise à la disposition de la Commission et au versement» des ressources propres, pour lequel des dispositions devaient être arrêtées par le Conseil.

La véritable nature de la procédure de «constatation» des ressources propres aux Communautés peut être déduite des dispositions détaillées du règlement no 2891/77. Il s'agit d'une procédure continue de fixation et de revision. L'article 2 prévoit explicitement la rectification, si nécessaire, d'une constatation. Les articles suivants prévoient un système de comptabilisation mensuelle et de récapitulation annuelle. Lorsqu'un État membre est en retard d'inscription au crédit du compte ouvert au nom de la Commission auprès de son Trésor, il doit payer des intérêts. A notre avis, lorsque par suite d'une quelconque erreur ou d'une fraude les autorités nationales ne recouvrent pas les éléments de ressources propres qui sont dus, le résultat n'est pas qu'il n'y a pas de «constatation» en rapport avec laquelle la Commission peut exercer ses pouvoirs d'enquête, mais que le droit de la Communauté pour la période en question a été constaté incorrectement. La Commission peut alors demander des contrôles immédiatement.

La deuxième question

La deuxième question est plus difficile, selon nous.

La République italienne a manifestement raison lorsqu'elle soutient que la collaboration entre la Commission et les autorités nationales envisagée par le règlement no 2/71 et par le règlement no 2891/77 est une collaboration dans l'accomplissement de tâches administratives et non pas judiciaires. D'un autre côté, on aboutirait à un résultat étrange si la mesure dans laquelle la Commission peut être associée à des contrôles dans chaque État membre dépendait de la réponse à la question de savoir si l'enquête concernant un délit (par opposition au jugement des personnes accusées d'un délit) est analysée dans cet État comme une fonction judiciaire ou comme une fonction administrative.

En fait il apparaît qu'il existe seulement quatre États membres où les enquêtes pénales sont considérées comme une fonction du pouvoir judiciaire. Il s'agit, en dehors de l'Italie, de la Belgique, de la France et du Luxembourg.

Dans tous les autres États membres, cette tâche est accomplie par la police ou par des fonctionnaires de services spécialisés comme les douanes et l'administration fiscale. Parfois la police répond ou rend compte de ses actes envers une autorité compétente en matière de poursuite, comme le «Statsadvokaten» au Danemark, le «Staatsanwalt» en Allemagne, le «Director of Public Prosecutions» en Angleterre et en Irlande, l'«Officier van Justitie» aux Pays-Bas, et le «Procurator Fiscal» en Écosse. Mais dans aucun cas elle ne rend compte à un juge. La fonction judiciaire est limitée dans ces États membres:

1. dans des cas appropriés, à la délivrance sur demande d'ordonnance touchant à la liberté individuelle ou aux droits de propriété, comme par exemple les ordonnances maintenant une personne en détention préventive ou celles autorisant de décerner un mandat de perquisition;

2. dans certains cas, à l'appréciation décisive du caractère suffisant ou non des éléments de preuve produits par l'accusation pour justifier le renvoi du prévenu devant le tribunal (tel est par exemple le rôle de l'«examining Magistrate» en Angleterre et, si nous avons bien compris, du «Rechtercommissaris» aux Pays-Bas); et

3. dans tous les cas, au jugement du prévenu.

Il existe donc trois solutions possibles.

La première est d'estimer que l'application, et partant l'efficacité, des dispositions des règlements en question en ce qui concerne les contrôles diffèrent nécessairement entre les États membres selon que ceux-ci attribuent ou non l'instruction d'un délit au pouvoir judiciaire. Rien dans les règlements ne suggère toutefois qu'un tel manque d'uniformité dans leur application a été voulu par leurs auteurs. Du côté de la République italienne, on nous a renvoyés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 2/71 (qui correspond à l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 2891/77). Mais il est clair que cette disposition impose à chaque État membre de communiquer à la Commission la dénomination de tous ses services et organismes responsables de la constatation des ressources propres, quel que soit leur statut.

La deuxième possibilité est d'estimer que l'instruction d'un délit ne représente dans aucun État membre un processus auquel la Commission peut être associée, en d'autres termes, que la participation de la Commission à tout contrôle doit être arrêtée dès que ce contrôle implique l'instruction d'un délit. De nouveau, rien dans les règlements ne suggère que telle a été l'intention. On nous a parlé d'une déclaration, prétendument faite au sein du Conseil à l'époque de l'adoption du règlement no 165/74, selon laquelle les contrôles ne pourraient jamais s'appliquer à des procédures relatives à des fraudes. Aucune copie d'un quelconque document reproduisant une telle déclaration n'a été produite, étant entendu que dans le cas contraire l'appréciation n'eût pas été différente: les déclarations faites au sein du Conseil ne sauraient affecter l'interprétation des actes du Conseil, comme M. l'avocat général Reischl nous l'a rappelé récemment dans ses conclusions sur l'affaire 168/78, Italie/Conseil (13 juin 1979, non encore publiée), en citant l'affaire 38/69, Commission/Italie, Recueil 1970, p. 47. En vérité, exclure la Commission de toutes les enquêtes concernant un délit équivaudrait à l'exclure des affaires les plus graves, ce qui reviendrait à attribuer une étrange intention aux auteurs des règlements.

Il reste la troisième possibilité, qui est d'estimer que la ligne de séparation doit être tracée entre les personnes qui assument des fonctions strictement judiciaires et celles qui assument des fonctions d'investigation, plutôt qu'entre les personnes qui ont un statut judiciaire et celles dont le statut est différent, en d'autres termes, d'estimer que l'instruction d'un délit, même par un juge, n'est pas un processus dont la Commission est exclue. Pour sensationnelle que cette solution puisse apparaître à certains, elle est à notre avis la moins critiquable des trois.

La troisième question

Nous en arrivons ainsi à la dernière question, qui concerne le secret de l'instruction.

Il a été admis du côté de la République italienne que la règle à ce sujet en Italie n'était pas d'inspiration constitutionnelle, et qu'elle ne concernait pas non plus la sécurité de l'État. Il s'agit simplement de la manière italienne de donner effet à la nécessité pratique, dans toute enquête pénale, d'éviter des divulgations, en particulier à des suspects, qui pourraient mettre en péril le succès de l'enquête, et aussi de prévenir toute atteinte à la réputation de personnes qui pourraient s'avérer innocentes. On nous a rappelé que, précisément dans cette affaire, des fonctionnaires des douanes italiennes étaient impliqués dans les fraudes.

Les règles visant à assurer le caractère confidentiel des enquêtes pénales varient considérablement d'un État membre à l'autre. Après quelques hésitations, nous sommes arrivés à la conclusion qu'aucun but utile ne justifiait que nous prenions votre temps, Messieurs, pour passer ces règles en revue. Qu'il nous suffise de dire, d'une part, que la règle italienne semble être une des plus rigides, même si on nous a parlé d'atténuations qui y auraient été apportées récemment, et d'autre part, que de nouveau, si chaque État membre était en droit d'invoquer ses propres règles internes pour limiter les pouvoirs de contrôle de la Commission, l'étendue de ces pouvoirs différerait fortement en pratique d'un État membre à l'autre. Au surplus, il n'est pas nécessaire de s'appuyer sur les règles internes des États membres pour éviter des divulgations inopportunes par des membres de la Commission ou ses agents. En dehors des dispositions spécifiques de l'article 5 du règlement no 165/74, une obligation générale de secret leur est en effet imposée par l'article 214 du traité.

Aucune difficulté ne présente, à notre avis, la disposition de l'article 3, paragraphe 1a), du règlement no 165/74, qui prescrit aux fonctionnaires de la Commission d'adopter au cours des contrôles «une attitude compatible avec les règles et usages qui s'imposent aux fonctionnaires des États membres auxquels ils sont associés». Il ne saurait y avoir de violation de cette règle lorsqu'un fonctionnaire de la Commission demande à obtenir une information qui est accessible à un fonctionnaire d'un État membre auquel il est associé. Lorsque, comme en l'espèce, une enquête est menée par un juge, il n'y a pas non plus de violation de la règle lorsque la Commission demande une information dont dispose le juge, même si cette information n'est peut-être pas accessible aux fonctionnaires des douanes locaux.

Nous pensons par conséquent que des règles nationales sur le caractère confidentiel des enquêtes pénales ne peuvent pas être invoquées pour empêcher la Commission d'être associée pleinement aux investigations de la manière prescrite à l'article 14 du règlement no 2/71 ou à l'article 18 du règlement no 2891/77.

Conclusion

En conclusion, nous sommes d'avis qu'au sujet des questions d'interprétation de la réglementation communautaire qui se sont posées dans cette procédure, vous devriez dire pour droit:

1) La Commission n'était pas empêchée de demander en application de l'article 14 du règlement no 2/71, et elle n'est pas empêchée de demander, en application de l'article 18 du règlement no 2891/77, -à être associée aux contrôles effectués par un État membre avant que celui-ci a terminé toute la procédure de détermination du montant de la recette communautaire due dans un cas donné.

2) Les poursuites dirigées contre une personne pour une infraction se rattachant à la constatation ou à la mise à disposition des ressources propres relèvent de la compétence exclusive des États membres. D'un autre côté, le fait que des investigations qui sont susceptibles d'aboutir à des poursuites pénales sont confiées dans certains des États membres à des membres du pouvoir judiciaire n'empêche pas la Commission d'être associée à ces investigations, conformément à l'article 14 du reglement no 2/71 et à l'article 18 du règlement no 2891/77.

3) Lorsque les enquêtes pénales sont couvertes dans un État membre par une règle de secret, cette règle ne peut pas être invoquée pour empêcher la Commission d'exercer ses pouvoirs au titre de l'article 14 du règlement no 2/71 ou de l'article 18 du règlement no 2891/77.

Si vous partagez notre point de vue, il s'imposera, selon nous, d'inviter les parties à présenter, à la lumière de votre décision, des observations complémentaires sur la question de savoir si la République italienne a en fait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision du 21 avril 1970 et des règlements. La décision sur les dépens devra alors attendre le résultat final de la procédure.

( 1 ) Traduit de l'anglais.