Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 26 juin 1997. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement - Directive 76/464 - Pollution aquatique - Non-transposition. - Affaires jointes C-232/95 et C-233/95.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-03343



Conclusions de l'avocat général

1 Par deux recours formés en vertu de l'article 169 du traité CE, la Commission a demandé à la Cour de constater que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité et de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (1) (ci-après la «directive»).

En particulier, la Commission reproche au gouvernement hellénique, d'une part, de ne pas avoir adopté les programmes prévus à l'article 7 de la directive et destinés à réduire la pollution des eaux du lac Vegoritis, de la rivière Soulos et du golfe Pagasétique, ni fixé de délais pour leur mise en oeuvre, et, d'autre part, de n'avoir pas soumis à l'autorisation préalable requise à l'article 7, paragraphe 2, de cette même directive les rejets potentiellement dangereux pour les zones aquatiques précitées.

2 L'objectif de la directive, adoptée sur la base des articles 100 et 235 du traité, est énoncé à l'article 2, qui dispose comme suit:

«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éliminer la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérés sur la liste I de l'annexe, ainsi que pour réduire la pollution desdites eaux par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérés sur la liste II de l'annexe, conformément à la présente directive, dont les dispositions ne constituent qu'un premier pas vers cet objectif» (2).

Les instruments permettant d'atteindre cet objectif sont prévus dans les articles suivants de la directive. L'article 7 revêt à cet égard une importance particulière. Il est libellé comme suit:

«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.

2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.

3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.

4. ...

5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre.

6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.

7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l'estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.»

3 A la suite de deux réclamations présentées par des particuliers se plaignant de l'état de dégradation environnemental dans lequel se trouvaient les eaux du lac Vegoritis et de son principal affluent, la rivière Soulos, ainsi que celles du golfe Pagasétique, la Commission a demandé aux autorités helléniques des informations concernant les mesures adoptées, en application des directives communautaires applicables, pour prévenir ou réduire la pollution des zones concernées.

A l'origine, les griefs de la Commission portaient sur de nombreuses violations (alléguées) de tout aussi nombreuses dispositions de directives communautaires en matière d'environnement (3). Au cours de la phase précontentieuse, la Commission a toutefois décidé d'abandonner la majeure partie des griefs et de circonscrire les deux procédures en manquement à la seule directive présentement en cause, dont la violation, aux dires de la Commission, était en substance admise eu égard à la teneur des réponses fournies par les autorités helléniques.

4 La Commission a donc adressé au gouvernement hellénique deux lettres de mise en demeure, suivies de deux avis motivés (4); enfin, considérant les prises de position des autorités helléniques à cet égard comme non satisfaisantes, elle a décidé de saisir la Cour des présents recours.

Rappelons-en l'objet: la Commission demande à la Cour de constater que, en n'ayant pas adopté les programmes visés à l'article 7 de la directive, ni fixé les délais pour leur exécution, et en n'ayant pas soumis à l'autorisation préalable prévue à l'article 7, paragraphe 2, de la directive les rejets susceptibles de contenir l'une des substances visées à l'annexe II, pour ce qui est des eaux du lac Vegoritis, de la rivière Soulos (affaire C-232/95) et du golfe Pagasétique (affaire C-233/95), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité et des articles 2 et 7 de la directive.

5 Le gouvernement hellénique, ainsi qu'il a été mentionné, a conclu au rejet des recours de la Commission, en se fondant sur une argumentation, développée dans les mémoires écrits et confirmée à l'audience, qui n'est pas exempte, en réalité, de contradictions. Le gouvernement a en effet expressément reconnu ne pas avoir adopté, à tout le moins à l'expiration des délais indiqués dans les avis motivés, les programmes visés à l'article 7 de la directive (et n'avoir, par conséquent, pas prévu des dates spécifiques d'exécution) et, encore moins, les avoir communiqués à la Commission en vertu de l'article 7, paragraphe 5; de même, il a reconnu qu'à tout le moins certains établissements industriels situés sur le pourtour des zones intéressées effectuaient encore des rejets dans les eaux concernées, sans disposer de l'autorisation prévue à l'article 7, paragraphe 2.

Le gouvernement hellénique a toutefois contesté le bien-fondé des recours de la Commission en soutenant des arguments fondés sur des dispositions internes diverses, tant par leur rang que par leur nature (5), qui établiraient que les conditions des ressources aquatiques litigieuses seraient foncièrement conformes aux exigences de la directive. En particulier, la nécessité d'établir les programmes dont il s'agit ferait défaut en l'espèce, compte tenu de l'existence d'autres programmes généraux de gestion qualitative et quantitative des eaux, ainsi que d'autres instruments (tels que des études réalisées par des centres spécialisés ou des universités, des rapports océanographiques, ou autres), qui permettraient le monitorage constant des zones intéressées. Au surplus, et en tout état de cause, les autorités compétentes auraient déjà adopté un programme spécifique pour ce qui est du lac Vegoritis, qui devrait entrer en vigueur dans le courant de 1997 (6); en ce qui concerne le golfe Pagasétique, les fonds nécessaires à la réalisation d'un programme similaire seraient déjà réunis. Il en résulterait, selon le gouvernement hellénique, que toute éventuelle infraction à cet égard devrait, de toute façon, être considérée comme ayant cessé d'exister.

Sous l'angle spécifique des autorisations de déversement de substances dangereuses, le gouvernement défendeur a fourni une liste détaillée des différents établissements industriels disposant déjà d'une autorisation et qui, par conséquent, procèdent au rejet des effluents industriels dans les eaux en question sous le contrôle des autorités compétentes. En ce qui concerne au contraire les établissements encore démunis d'autorisation, le gouvernement hellénique en souligne le nombre limité, la quantité minime des déchets produits ainsi que le caractère non excessivement dangereux de ceux-ci. Il affirme qu'en tout état de cause les procédures aux fins de la régularisation de la situation, également par rapport aux établissements encore démunis d'autorisation, seraient en cours, de sorte que, même sous cet angle, les recours de la Commission ne seraient pas fondés.

6 Il est évident toutefois que l'argumentation du gouvernement défendeur ne saurait être partagée, ni en ce qui concerne les programmes litigieux, ni en ce qui concerne les autorisations préalables.

Pour ce qui est tout d'abord des programmes, ceux-ci sont prévus, ainsi qu'il a été dit, par l'article 7, paragraphe 1, de la directive, précisément en vue de «réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II». Il s'agit donc d'instruments que la directive elle-même considère comme essentiels pour atteindre les objectifs de protection de l'environnement qu'elle s'est assignés à titre principal. A l'obligation spécifique d'adopter lesdits programmes s'ajoutent corollairement l'obligation de fixer des délais pour leur mise en oeuvre (article 7, paragraphe 5), ainsi que l'obligation de les communiquer à la Commission pour permettre à celle-ci de contrôler leur adéquation par rapport au but poursuivi par la directive et pour s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée entre les différents États membres (article 7, paragraphe 7) (7).

7 Or, il est constant que le gouvernement hellénique n'a pas satisfait à ces obligations dans les délais prescrits par l'avis motivé, qui sont les seuls qui importent. Comme on l'a dit, le programme concernant le lac Vegoritis n'a été adopté que cette année (plus de quatre ans après l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé) et n'est de toute façon pas encore en vigueur; alors que celui relatif au golfe Pagasétique n'en est qu'à sa phase d'élaboration.

Dans ces conditions, l'existence d'instruments autres et différents (dispositions nationales, études scientifiques, crédits budgétaires ou autres) est tout à fait dénuée de pertinence par rapport à la violation des prescriptions spécifiques de l'article 7 de la directive, objet du présent recours. Quand bien même ces instruments, considérés dans leur ensemble, permettraient de tenir pour atteints les objectifs visés par la directive - ce qui en tout état de cause n'a pas été démontré - il n'en reste pas moins que, de toute façon, ils ne pourraient pas suppléer au défaut d'adoption et de communication des programmes en cause, qui répondent, comme on l'a dit, à des exigences autres et précises (8).

8 Cette approche, d'autre part, concorde parfaitement avec la jurisprudence de la Cour. En termes assurément généraux, cette dernière a eu l'occasion à plusieurs reprises d'affirmer que, si la réception en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique, un contexte juridique général ne peut constituer une transposition correcte qu'à la condition d'assurer effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise (9). L'exigence de précision et d'exactitude de la transposition a revêtu en outre une importance particulière, dans la jurisprudence de la Cour, pour ce qui est des directives en matière d'environnement, dans lesquelles la gestion du patrimoine commun a été confiée à chacun des États membres pour ce qui est de leur territoire respectif (10).

En outre, en se prononçant sur un cas d'espèce non dissemblable de celui qui nous occupe aujourd'hui, la Cour n'a pas hésité à condamner le grand-duché de Luxembourg pour ne pas avoir respecté (entre autres) la prescription d'une directive qui imposait l'adoption d'instruments spécifiques en vue d'atteindre les objectifs fixés par la directive elle-même (11). Il s'agissait, précisément, de l'article 3 de la directive 85/339/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant les emballages pour liquides alimentaires (12), sur la base duquel les États membres étaient tenus d'adopter et de communiquer à la Commission des programmes spécifiques pour réduire le tonnage et/ou le volume des emballages contenus dans les déchets domestiques devant être éliminés définitivement.

9 Pour ce qui concerne en outre les autorisations visées à l'article 7, paragraphe 2, de la directive, il suffira ici d'observer que le gouvernement hellénique se borne en substance à indiquer qu'il s'achemine progressivement vers la régularisation, y compris des situations dans lesquelles le déversement de substances potentiellement dangereuses s'effectue en l'absence d'autorisation et échappe donc au contrôle des autorités compétentes. Il s'agit, de toute évidence, d'un aveu explicite de manquement, par rapport auquel toute considération supplémentaire serait superflue (13).

10 On a l'impression, en définitive, que dans la présente procédure le gouvernement hellénique, plutôt que de contester les griefs soulevés à son encontre par la Commission, se borne en réalité à mettre l'accent sur les efforts accomplis jusqu'à présent et les initiatives lancées et en voie de réalisation pour se conformer aux objectifs de la directive, tout en sachant parfaitement ne pas l'avoir mise en oeuvre complètement, ni d'ailleurs dans les délais prescrits.

Il est évident toutefois que ces efforts - dont il y a lieu par ailleurs de prendre acte avec satisfaction - ne peuvent en tout état de cause pas justifier le défaut de transposition de la directive, selon une jurisprudence désormais bien établie.

11 A la lumière des observations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit:

«1) En n'ayant pas adopté les programmes visés à l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, destinés à réduire la pollution provoquée par les substances relevant de la liste II déversées dans les eaux du lac Vegoritis, de la rivière Soulos et du golfe Pagasétique, ni fixé de délais pour l'exécution de tels programmes, et en n'ayant pas soumis à autorisation préalable au sens de l'article 7, paragraphe 2, les rejets susceptibles de contenir l'une des substances relevant de la liste II dans ces mêmes eaux, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 189 du traité ainsi que des articles 2 et 7 de la directive précitée.

2) La République hellénique est condamnée aux dépens.»

(1) - JO L 129, p. 23.

(2) - L'article 1er précise que la directive s'applique aux eaux intérieures de surface, aux eaux de mer territoriales, aux eaux intérieures du littoral et aux eaux souterraines. L'annexe énumère les familles et groupes de substances considérées comme dangereuses et les répartit sur deux listes, I ou II, en fonction du degré plus ou moins élevé du péril qu'elles représentent pour les eaux dans lesquelles elles sont déversées.

(3) - Plus précisément, les griefs avancés par la Commission concernaient, outre la directive faisant l'objet de la présente procédure, la mise en oeuvre de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO L 31, p. 1), pour ce qui est du golfe Pagasétique, ainsi que d'un certain nombre d'autres directives s'appliquant en particulier à la situation du lac Vegoritis et de la rivière Soulos: la directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26); la directive 79/869/CEE du Conseil, du 9 octobre 1979, relative aux méthodes de mesure et à la fréquence des échantillonnages et de l'analyse des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres (JO L 271, p. 44), la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juin 1984, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11); la directive 78/659/CEE du Conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons (JO L 222, p. 1); la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juin 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), ainsi que la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux (JO L 84, p. 43).

(4) - Respectivement, les 29 juin 1989 et 16 octobre 1992 pour le lac Vegoritis et les 27 mai 1991 et 22 juin 1994 pour le golfe Pagasétique.

(5) - Dont certaines même antérieures à l'adoption de la directive.

(6) - Cette information a été communiquée pour la première fois à l'audience par le représentant du gouvernement hellénique.

(7) - Rappelons, à cet égard, que la directive puise sa base juridique dans les articles 100 et 235 du traité; signalons en outre que, en vertu de son troisième considérant, «une disparité entre les dispositions déjà applicables ou en cours de préparation dans les États membres en ce qui concerne le rejet de certaines substances dangereuses dans le milieu aquatique peut créer des conditions de concurrence inégales et avoir, de ce fait, une incidence directe sur le fonctionnement du marché commun...»; ce qui confirme, si nécessaire, le rôle central que la Commission est appelée à jouer dans le monitorage des programmes adoptés par les États membres et de leur mise en oeuvre.

(8) - Cette circonstance a d'ailleurs été expressément confirmée à l'audience par le représentant du gouvernement hellénique qui, en réponse à une demande de la Cour, a admis que les instruments dont il s'agit ne permettent de toute façon pas d'atteindre les résultats que la directive s'est assignés au moyen de l'adoption de programmes spécifiques.

(9) - Voir, à titre d'exemple, l'arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-131/88, Rec. p. I-825, point 6).

(10) - Voir les arrêts du 8 juillet 1987, Commission/Belgique (247/85, Rec. p. 3029, point 9), et Commission/Italie (262/85, Rec. p. 3073, point 9), concernant tous deux la conservation des oiseaux sauvages.

(11) - Arrêt du 25 juillet 1991, Commission/Luxembourg (C-252/89, Rec. p. I-3973, publication sommaire).

(12) - JO L 176, p. 18.

(13) - C'est à peine s'il y a lieu de rappeler à cet égard que, selon une jurisprudence constante, le fait de satisfaire en partie aux obligations dérivant d'une directive ne peut constituer une transposition correcte de celle-ci (principe déjà consacré par l'arrêt du 18 mars 1980, Commission/Italie, 91/79, Rec. p. 1099, point 6).