CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. Geelhoed

présentées le 14 septembre 2006 ( )

Affaire C-289/05

Länsstyrelsen i Norrbottens län

contre

Lapin liitto

[demande de décision préjudicielle présentée par le Rovaniemen hallinto-oikeus (Finlande)]





«Interprétation du point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement (CE) nº 1685/2000 de la Commission, du 28 juillet 2000, portant modalités d’exécution du règlement (CE) nº 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les Fonds structurels – Prise en considération des frais généraux»

I – Introduction

1. La Cour a été invitée à préciser l’interprétation du point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement (CE) nº 1685/2000 de la Commission, du 28 juillet 2000, portant modalités d’exécution du règlement (CE) nº 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les Fonds structurels ( ). Le Rovaniemen hallinto-oikeus finlandais demande à la Cour de lui préciser les conditions auxquelles des dépenses indirectes peuvent être partiellement remboursées au titre de dépenses imputables sur une opération cofinancée par les Fonds structurels.

II – Cadre juridique

2. Le litige trouve son origine dans la réglementation communautaire concernant les Fonds structurels ( ). Les Fonds structurels permettent d’accorder un certain nombre de formes d’aides visant à renforcer la cohésion économique et sociale et, en particulier, à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ( ). Cette aide est fournie sous la forme d’un cofinancement, par la Communauté, de différents projets sélectionnés par les États membres.

3. Le cadre juridique à l’intérieur duquel les opérations financées par les Fonds structurels sont menées est, en substance, constitué de la manière suivante.

4. Le règlement (CE) nº 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels ( ), assigne trois priorités à la politique structurelle communautaire:

– l’objectif nº 1 vise à promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement. Les régions auxquelles cet objectif s’adresse ont un revenu par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Relèvent également de cette catégorie ce qu’il est convenu d’appeler les régions ultrapériphériques ( ) ainsi que certaines zones de Finlande et de Suède où la densité de population est extrêmement basse;

– l’objectif nº 2 vise à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Il s’agit principalement des zones rurales en déclin, des zones urbaines en difficulté et des zones en crise dépendant de la pêche;

– l’objectif nº 3 vise à soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et des systèmes d’éducation, de formation et d’emploi et a principalement pour objet de lutter contre le chômage de longue durée et le chômage des jeunes et d’intégrer les groupes vulnérables sur le marché du travail.

5. L’aide est accordée sous la forme d’un cofinancement de programmes mis en place dans le cadre d’un des objectifs précités. Les divers Fonds structurels financent en outre des activités innovatrices et des initiatives communautaires telles que le programme Interreg, qui est au centre de la présente affaire ( ).

6. L’exécution concrète des opérations cofinancées par les Fonds structurels repose sur trois principes. Il s’agit, en premier lieu, du principe de complémentarité, qui signifie que la contribution communautaire est conçue comme un complément de la participation des États membres au financement de ces opérations ( ). La participation communautaire suppose, en tout état de cause, un apport national, régional ou même local, qui s’ajoute à la contribution financière de la Communauté ( ). Le deuxième principe est le principe du cadre d’appui communautaire. Les partenaires précités établissent, pour la région concernée, un plan pluriannuel précisant tous les projets avec leurs éventuelles implications et effets, plan sur la base duquel le financement peut ensuite avoir lieu ( ). Le troisième principe est le principe du partenariat. Chacune des parties impliquées dans le projet et dans le financement du programme, c’est-à-dire la Commission et les autorités nationales, régionales ou locales compétentes désignées par chaque État membre, supporte une responsabilité propre et doit mettre les mesures en œuvre en concertation et en coopération étroites avec les autres ( ).

7. Le règlement nº 1260/1999 contient des règles détaillées visant à garantir l’efficacité de l’octroi des aides. À cet effet, il délimite avec précision les compétences des parties concernées par l’exécution du budget communautaire, à savoir les États membres, leurs organes exécutifs et la Commission. Il apparaît de ces dispositions que le règlement met en place une structure décentralisée.

8. Les États membres sont garants de la bonne gestion des moyens communautaires. Ils sont responsables en première instance de la bonne exécution financière:

– par le truchement de l’autorité de gestion, qui est responsable de l’efficacité et de la régularité de la gestion du programme concerné ( );

– par le truchement de l’autorité de paiement, qui certifie les dépenses ( ) et qui est chargée d’établir et de soumettre les demandes de paiement et de recevoir les paiements de la Commission ( );

– par l’application des règles nationales aux dépenses pouvant bénéficier de la participation des Fonds lorsqu’il n’existe pas de règle communautaire pertinente ( ).

9. De surcroît, les États membres assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier de l’intervention ( ). Ils doivent répondre de la qualité des systèmes de gestion et de contrôle et de l’utilisation des moyens financiers mis à leur disposition ( ). À cette fin, les États membres doivent coopérer avec la Commission pour assurer une utilisation des fonds communautaires conforme au principe de la bonne gestion financière ( ).

10. La Commission exerce sa responsabilité dans l’exécution du budget communautaire par le contrôle de l’exécution correcte des missions confiées aux États membres. À cet effet, elle doit:

– arrêter en une seule décision la participation de l’ensemble des Fonds, pour autant que toutes les conditions posées par le règlement soient réunies ( );

– veiller à ce que les États membres appliquent des systèmes efficaces de gestion et de contrôle, de sorte que les fonds communautaires soient correctement et efficacement utilisés ( );

– effectuer des contrôles et des audits sur place, notamment au moyen d’enquêtes, et appliquer des corrections financières chaque fois qu’elle constate des irrégularités et des lacunes et que l’État membre a omis de le faire ( ).

11. La Commission peut assurer la bonne fin de sa mission en fixant les conditions minimums auxquelles les systèmes de contrôle doivent satisfaire. Elle peut adopter de telles dispositions communautaires lorsqu’elles lui paraissent nécessaires pour garantir une application uniforme et équitable des Fonds structurels dans la Communauté ( ). Les règles de mise en œuvre adoptées par la Commission dans ce cadre sont, d’une part, un ensemble de dispositions qui lui permettent de s’assurer que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres sont conformes à la réglementation ( ) et, d’autre part, un ensemble de règles énonçant les conditions auxquelles les dépenses exposées pour des opérations cofinancées par les Fonds structurels peuvent bénéficier de la participation de ceux-ci ( ).

12. Voici les dispositions qu’il convient de retenir à ce sujet:

13. La règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000 dispose ce qui suit:

«Règle n° 1 – Dépenses effectivement encourues

1. Paiements effectués par les bénéficiaires finals

1.1. Les paiements effectués par les bénéficiaires finals au sens du troisième alinéa de l’article 32, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1260/1999 (ci-après ‘le règlement général’) sont des paiements en numéraire sous réserve des exceptions indiquées au point 1.4.

[…]

1.4. Dans les conditions fixées aux points 1.5, 1.6 et 1.7, les frais d’amortissement, les contributions en nature et les frais généraux peuvent également être inclus dans les paiements visés au point 1.1. Cependant, la participation des Fonds structurels au financement d’une opération n’excède pas la dépense éligible totale, à l’exclusion des contributions en nature, à la fin de l’opération.

[…]

1.7. Les frais généraux sont une dépense éligible à condition qu’ils soient basés sur des coûts réels liés à la mise en oeuvre de l’opération cofinancée par les Fonds structurels et qu’ils soient affectés au prorata à l’opération selon une méthode équitable et dûment justifiée.

1.8. Les dispositions visées aux points 1.4 à 1.7 sont applicables aux différents bénéficiaires visés au point 1.2 dans le cas des régimes d’aide relevant de l’article 87 du traité et des aides octroyées par des organismes désignés par les États membres.

1.9. Les États membres peuvent appliquer des règles nationales plus strictes pour déterminer les dépenses éligibles au titre des points 1.5, 1.6 et 1.7.

2. Justification des dépenses

En règle générale, les paiements effectués par les bénéficiaires finals sont accompagnés des factures acquittées. Si cela s’avère impossible, ces paiements sont accompagnés de pièces comptables de valeur probante équivalente.

[…]»

III – Le litige au principal

14. En octobre 2002, la requérante au principal, le Länsstyrelsen i Norrbottens län ( ), a adressé au Lapin liitto ( ), partie défenderesse au principal, une demande de contribution pour les coûts indirects du soutien technique du programme Interreg III – A – Noord pour un total de 95 880,72 SEK pour l’année 2001 ( ).

15. Le Lapin liitto a rejeté cette demande en se référant au règlement nº 1685/2000. Il a expliqué que les coûts indirects invoqués n’avaient pas été imputés sur le projet selon une méthode équitable dûment justifiée et qu’ils n’étaient pas basés sur les frais réels. Il a ajouté que les paiements effectués n’étaient pas attestés par des quittances.

16. En septembre 2003, le Länsstyrelsen i Norrbotens a sollicité une seconde fois une contribution pour les coûts indirects d’un montant de 56 854 SEK pour l’année 2001 et d’un montant de 186 982 SEK pour l’année 2002 ( ). Pour établir le montant de ces coûts, il a utilisé un nouveau modèle permettant de calculer la partie des coûts indirects correspondant au temps de travail pour tout travailleur collaborant au projet communautaire.

17. Par décision du 24 novembre 2003, le Lapin liitto a rejeté cette demande au motif que la requérante n’avait pas démontré le lien entre les autres coûts indirects et le projet communautaire ( ).

18. Le Länsstyrelsen i Norrbottens län lui a alors adressé une réclamation.

19. Par décision du 6 février 2004, le Lapin liitto a rejeté la réclamation au motif que la requérante n’avait pas indiqué avec suffisamment de précision quelle partie des coûts de l’aide technique était afférente au projet.

20. La requérante a alors introduit devant le hallinto-oikeus une action en paiement des coûts indirects. Estimant avoir besoin d’une interprétation du point 1.7 de la règle nº 1 du règlement nº 1685/2000 pour pouvoir trancher le litige dont elle avait été saisie, cette juridiction a sursis à statuer le 15 juillet 2005 et adressé une demande préjudicielle à la Cour.

IV – Appréciation

21. Le juge de renvoi souhaite s’entendre préciser en substance les conditions auxquelles des coûts indirects (ou frais généraux) sont susceptibles de bénéficier d’un concours financier communautaire conformément au droit de l’Union.

22. Il résulte du système mis en place par l’article 32, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement nº 1260/1999 et de la règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000 ( ) que le règlement est basé sur le principe du remboursement des frais. Cela signifie que les bénéficiaires finals doivent effectuer leurs paiements en numéraire et que ces paiements doivent se rapporter à des dépenses effectivement encourues. Dans certains cas spécifiques, certains amortissements, montants en nature et frais indirects peuvent également faire partie de ces paiements ( ). Le remboursement des coûts indirects au titre des dépenses pouvant bénéficier du concours financier communautaire est néanmoins une exception et donc d’interprétation stricte tant en ce qui concerne sa portée que ses modalités d’application (le mode d’imputation et les preuves sur lesquelles celle-ci est fondée).

23. Avant d’examiner les circonstances dans lesquelles cette exception peut jouer, je voudrais observer que le point 1.9 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000 permet aux États membres d’appliquer des règles nationales plus strictes lorsqu’il s’agit de déterminer si des coûts indirects peuvent bénéficier de l’intervention financière de la Communauté ( ). Cette faculté a pour conséquence que le point 1.7 de la règle nº 1 ne peut être invoqué que dans la mesure où les États membres n’ont pas fait usage du point 1.9 pour adopter des mesures nationales plus strictes afin de déterminer quelles dépenses sont susceptibles d’être couvertes par une aide communautaire.

24. En d’autres termes, les règlements nº 1260/1999, nº 438/2001 et nº 1685/2000, tels qu’ils ont été décrits aux points 2 à 13 plus haut, énoncent les conditions minimum qui doivent être remplies pour que certaines dépenses puissent être financées au moyen des Fonds structurels. Lorsqu’il est satisfait à ces conditions, les dépenses concernées peuvent être remboursées conformément au droit communautaire, sans préjudice des conditions plus sévères auxquelles le droit national peut subordonner le cofinancement de ces coûts indirects.

25. Pour répondre à la question de savoir dans quels cas des coûts indirects (ou frais généraux) sont des dépenses susceptibles de bénéficier du concours financier communautaire selon le droit de l’Union, il faudra se référer au libellé du point 1.7 de la règle nº 1 et à la systématique des règlements précités. Il résulte de cette disposition que les coûts indirects (ou frais généraux):

– doivent être basés sur des coûts réels;

– doivent être liés à la mise en œuvre de l’opération cofinancée par les Fonds structurels et

– doivent être affectés au prorata de l’opération selon une méthode équitable et dûment justifiée.

26. En ce qui concerne le premier élément, il suffit de renvoyer à l’article 32, paragraphe 1, premier et troisième alinéas, du règlement nº 1260/1999. Aux termes de ce dernier:

«Les paiements intermédiaires et les paiements de solde se réfèrent aux dépenses effectivement payées, qui doivent correspondre à des paiements exécutés par les bénéficiaires finals et justifiés par des factures acquittées ou des pièces comptables de valeur probante équivalente» ( ).

Comme la Commission l’a observé à bon droit, des coûts théoriques ne sauraient dès lors pas être pris en considération.

27. En ce qui concerne le deuxième élément, le gouvernement finlandais a rappelé que le principe de causalité doit être respecté en matière de dépenses pouvant bénéficier de l’aide communautaire. Cela implique donc, selon lui, que seuls les coûts complémentaires résultant effectivement de l’action communautaire peuvent faire l’objet d’un concours financier de la Communauté. Les coûts qui ne présentent aucun lien avec l’opération ne peuvent pas être remboursés.

28. Selon la Commission, l’opérateur qui exécute le projet communautaire concerné doit pouvoir démontrer que les coûts indirects étaient nécessaires à la réalisation de celui-ci.

29. L’article 30, paragraphe 1, du règlement nº 1260/1999 dispose que les dépenses liées à des opérations ne peuvent bénéficier de la participation des Fonds que si ces opérations s’intègrent dans l’intervention concernée. En d’autres termes, les dépenses doivent avoir été encourues dans le cadre du projet financé par l’Union européenne. Le demandeur doit pouvoir démontrer que les coûts présentent un lien réel avec l’exécution du projet et ne sont pas des dépenses consenties dans le cadre des activités normales, indépendamment de la réalisation de celui-ci.

30. C’est principalement le troisième élément qui est en cause en l’espèce. Il s’agit en particulier de la question de savoir si une méthode telle que celle que la requérante au principal a appliquée pour calculer les coûts indirects est conforme à l’exigence énoncée au point 1.7, à savoir que les coûts indirects (ou frais généraux) soient affectés au prorata à l’opération selon une méthode équitable et dûment justifiée.

31. La requérante au principal explique qu’elle a réparti les frais généraux sur le nombre moyen d’employés de l’organisation dans son ensemble au cours de l’exercice concerné, de manière à pouvoir calculer le montant moyen des coûts indirects par personne par année et par mois. Grâce à cette base de calcul moyenne, la partie de ces coûts correspondant au temps de travail de chacun des collaborateurs travaillant à la réalisation du projet a été classée comme dépense liée à l’exécution de celui-ci. Elle estime que cette méthode est conforme au point 1.7.

32. On ne saurait faire l’économie d’une observation préalable concernant les différentes versions linguistiques du point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000. Il existe une différence significative entre le texte de la version finnoise et celui des autres versions linguistiques. Les versions française, anglaise, danoise, espagnole, portugaise et italienne utilisent la notion de «prorata», de même que la version suèdoise, qui utilise le mot «proportionellt» assorti de l’expression «prorata» entre guillemets. La version néerlandaise emploie le terme «verhoudingsgewijs» et la version allemande «anteilig» (proportionnel). En revanche, la version finnoise ne contient pas la moindre référence à cette notion ( ).

33. Lorsqu’il existe des différences entre les versions linguistiques d’un texte communautaire, les dispositions applicables ne doivent pas être considérées isolément, mais doivent, en cas de doute, être interprétées et appliquées à la lumière d’autres versions linguistiques authentiques ( ). En tout état de cause, une seule version linguistique ne saurait avoir la primauté sur les autres lorsque celles-ci concordent et correspondent à une interprétation déterminée ( ).

34. Étant donné que toutes les autres versions linguistiques du point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000 utilisent la notion de «prorata» ou de «proportionnellement», même si elles ne le font pas toutes dans des termes exactement identiques, il convient d’interpréter cette disposition à la lumière de ces formulations également.

35. J’en déduis qu’un pourcentage de l’ensemble des coûts indirects peut être utilisé pour calculer ceux-ci, à condition que le demandeur puisse démontrer que le montant de ce pourcentage est correct et équitable et qu’il est proportionnel à l’ampleur du projet communautaire. Cette solution est confirmée par la deuxième condition énoncée à l’article 7 du règlement nº 438/2001, telle qu’elle est précisée à l’annexe I de celui-ci, aux termes de laquelle:

«dans le cas des postes de dépenses qui ne concernent que partiellement une opération cofinancée, l’exactitude de la répartition du montant entre l’opération cofinancée et les autres opérations est démontrée. Il en est de même pour les types de dépenses considérés comme éligibles dans certaines limites ou en proportion d’autres coûts».

36. Le caractère équitable de l’imputation de coûts indirects sur le projet communautaire peut être démontré sur la base des dépenses salariales supplémentaires et des autres dépenses extraordinaires, telles que des frais immobiliers qui peuvent raisonnablement être rattachés au projet. C’est sur cette base-là que le pourcentage des coûts indirects pourra être établi. Comme la Commission l’a fait observer à bon droit, il faut, pour le calcul des coûts indirects sur la base des coûts salariaux supplémentaires, tenir compte des éléments suivants: a) le nombre de personnes collaborant au projet; b) le nombre d’heures qui ont été consacrées à la réalisation de celui-ci; c) le salaire versé dans le cadre du projet; d) le nombre moyen de personnes travaillant au sein de l’organisation; e) le nombre d’heures qu’elles ont travaillé et f) la moyenne des salaires qui ont été payés. Lorsque le calcul des coûts indirects est basé sur les salaires versés, ce sont les salaires réels qu’il convient de prendre en considération et non pas la moyenne salariale.

37. Il ne s’agit d’ailleurs pas de la seule méthode correcte possible. Les termes utilisés par le point 1.7 de la règle nº 1 – «selon une méthode équitable et dûment justifiée» ( ) – indiquent déjà que différentes méthodes peuvent être utilisées pour le calcul des coûts indirects et leur imputation à un projet communautaire.

38. C’est au juge national qu’il appartient de déterminer si les conditions énoncées au point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000 sont remplies en l’espèce.

V – Conclusion

39. Je propose à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle que le juge de renvoi lui a posée:

«– Le point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement (CE) nº 1685/2000 de la Commission, du 28 juillet 2000, portant modalités d’exécution du règlement (CE) nº 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les Fonds structurels, doit être interprété en ce sens que, pour calculer les coûts indirects (ou frais généraux), un pourcentage de l’ensemble de ceux-ci peut être utilisé, à condition qu’il puisse être démontré que le montant du pourcentage est équitable et proportionnel à l’ampleur du projet communautaire.

– Le caractère équitable de l’imputation des coûts indirects sur le projet communautaire peut, notamment, être démontré sur la base des dépenses salariales supplémentaires et des autres dépenses extraordinaires, telles que des frais immobiliers pouvant être raisonnablement rattachés au projet. C’est sur cette base-là que le pourcentage des coûts indirects peut être établi.

– C’est au juge national qu’il appartient de déterminer si les conditions énoncées au point 1.7 de la règle nº 1 de l’annexe du règlement nº 1685/2000 sont remplies en l’espèce.»