Affaire C‑62/14

Peter Gauweiler e.a.

contre

Deutscher Bundestag

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Bundesverfassungsgericht)

«Renvoi préjudiciel — Politique économique et monétaire — Décisions du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) concernant un certain nombre de caractéristiques techniques relatives aux opérations monétaires sur titres de l’Eurosystème sur les marchés secondaires de la dette souveraine — Articles 119 TFUE et 127 TFUE — Attributions de la BCE et du Système européen des banques centrales — Mécanisme de transmission de la politique monétaire — Maintien de la stabilité des prix — Proportionnalité — Article 123 TFUE — Interdiction du financement monétaire des États membres de la zone euro»

Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 16 juin 2015

(Art. 119 TFUE, 123, § 1, TFUE et 127, § 1 et 2, TFUE; protocole no 4 annexé aux traités UE et FUE, art. 17 à 24)

(Art. 123, § 1, TFUE; protocole no 4 annexé aux traités UE et FUE, art. 18, § 1, et 33; règlement du Conseil no 3603/93, 7e considérant)

(Art. 119, § 2, TFUE, 127, § 1, TFUE et 282, § 2, TFUE; protocole np 4 annexé aux traités UE et FUE, art. 18, § 1)

En matière préjudicielle, la Cour n’est pas compétente pour statuer lorsque la juridiction de renvoi n’est pas liée par l’interprétation de la Cour. En effet, cette dernière n’est pas compétente pour donner des réponses qui ont un effet purement consultatif. Ainsi, la Cour n’est pas compétente pour interpréter un acte relevant du droit de l’Union en vue de permettre à la juridiction de renvoi de statuer sur l’application du droit national, dans une situation dans laquelle le droit national n’opère pas un renvoi direct et inconditionnel au droit de l’Union mais se borne à prendre pour modèle un acte relevant du droit de l’Union et n’en reproduit que partiellement les termes. Toutefois, il en va différemment lorsque la demande préjudicielle porte directement sur l’interprétation et l’application du droit de l’Union, ce qui implique que l’arrêt de la Cour a des conséquences concrètes pour la solution du litige au principal. À cet égard, l’article 267 TFUE institue une procédure de coopération directe entre la Cour et les juridictions des États membres. Dans le cadre de cette procédure, fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, toute appréciation des faits de la cause relève de la compétence du juge national, auquel il appartient d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour, alors que la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité d’un texte de l’Union à partir des faits qui lui sont indiqués par le juge national. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation ou sur la validité d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de validité d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées. (cf. points 12‑15, 24, 25)

Voir le texte de la décision. (cf. point 16)

S’agissant d’un renvoi préjudiciel portant sur la validité de décisions du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne relatives à un programme d’achat d’obligations souveraines, la circonstance que ce programme n’a pas été mis en œuvre et qu’il ne pourra l’être qu’après l’adoption de nouveaux actes juridiques ne prive pas le recours au principal de son objet, lorsque le droit national en cause permet, à certaines conditions, l’octroi d’une protection juridictionnelle préventive dans une telle situation. Or, s’il est vrai que le recours au principal, visant à prévenir la violation de droits menacés, doit nécessairement se fonder sur des prévisions par nature incertaines, il n’en est pas moins autorisé par le droit national. Par conséquent, dans la mesure où, dans le cadre d’une procédure visée à l’article 267 TFUE, l’interprétation du droit national relève exclusivement de cette juridiction, le fait que les décisions litigieuses n’aient pas encore été mises en œuvre et qu’elles ne pourraient l’être qu’après l’adoption de nouveaux actes juridiques ne saurait donc conduire à nier que la demande préjudicielle répond à un besoin objectif pour la solution des litiges dont est saisie ladite juridiction. (cf. points 27, 28)

Lorsque, en vertu du droit national, les parties à un litige dont la Cour est saisie à titre préjudiciel peuvent exercer un recours en contrôle de légalité de l’intention ou de l’obligation du gouvernement de l’État membre concerné de se conformer à un acte de l’Union, la possibilité pour les particuliers de faire valoir devant les juridictions nationales l’invalidité d’un acte de l’Union de portée générale n’est pas subordonnée à la condition que cet acte ait effectivement déjà fait l’objet de mesures d’application adoptées en vertu du droit national. Il suffit, à cet égard, que la juridiction nationale soit saisie d’un litige réel dans lequel se pose, à titre incident, la question de la validité d’un tel acte. (cf. point 29)

En vue de déterminer si une mesure relève de la politique monétaire, il convient de se référer principalement aux objectifs de cette mesure. Les moyens que celle-ci met en œuvre en vue d’atteindre ces objectifs sont également pertinents. Relève du domaine de la politique monétaire un programme d’achat par le Système européen de banques centrales (SEBC) d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, qui vise à préserver à la fois une transmission appropriée de la politique monétaire et l’unicité de cette politique. En premier lieu, d’une part, l’objectif de préservation de l’unicité de la politique monétaire contribue à la réalisation des objectifs de cette politique, dans la mesure où celle‑ci doit, conformément à l’article 119, paragraphe 2, TFUE, être unique. D’autre part, l’objectif de préservation d’une transmission appropriée de la politique monétaire est à la fois de nature à préserver l’unicité de ladite politique et à contribuer à l’objectif principal de celle‑ci qui est le maintien de la stabilité des prix. Cette analyse ne saurait être remise en cause par le fait que ledit programme soit éventuellement susceptible de contribuer également à la stabilité de la zone euro, qui relève de la politique économique. En effet, une mesure de politique monétaire ne peut être assimilée à une mesure de politique économique du seul fait qu’elle est susceptible d’avoir des effets indirects sur la stabilité de la zone euro. En second lieu, il ressort clairement de l’article 18, paragraphe 1, du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, figurant sous le chapitre IV de celui‑ci, que, afin d’atteindre les objectifs du SEBC et d’accomplir ses missions, tels qu’ils résultent du droit primaire, la Banque et les banques centrales nationales peuvent, en principe, intervenir sur les marchés de capitaux en achetant et en vendant ferme des titres négociables libellés en euros. En ce qui concerne le caractère sélectif du programme d’achat d’obligations souveraines, étant donné qu’il a pour objet de remédier aux perturbations du mécanisme de transmission de la politique monétaire générées par la situation spécifique des obligations souveraines émises par certains États membres, le seul fait que ledit programme se limite spécifiquement à ces obligations souveraines n’est donc pas de nature à impliquer, en tant que tel, que les instruments que le SEBC utilise ne relèvent pas de la politique monétaire. Par ailleurs, aucune disposition du traité FUE n’impose au SEBC d’intervenir sur les marchés de capitaux par des mesures générales qui s’appliqueraient nécessairement à l’ensemble des États de la zone euro. Par ailleurs, la circonstance que la mise en œuvre d’un programme d’achat d’obligations souveraines est subordonnée au respect intégral de programmes d’ajustement macroéconomique n’est pas de nature à modifier cette conclusion. Certes, il n’est pas exclu qu’un programme d’achat d’obligations souveraines présentant une telle caractéristique soit susceptible de renforcer, de manière incidente, l’incitation à respecter ces programmes d’ajustement et favorise ainsi, dans une certaine mesure, la réalisation des objectifs de politique économique que ceux-ci poursuivent. Toutefois, de telles incidences indirectes ne sauraient impliquer qu’un tel programme doit être assimilé à une mesure de politique économique, dans la mesure où il ressort des articles 119, paragraphe 2, TFUE, 127, paragraphe 1, TFUE et 282, paragraphe 2, TFUE que, sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union. (cf. points 46‑49, 51, 52, 54‑59)

Il découle des articles 119, paragraphe 2, TFUE et 127, paragraphe 1, TFUE, lus en combinaison avec l’article 5, paragraphe 4, TUE, qu’un programme d’acquisitions d’obligations relevant de la politique monétaire ne peut être valablement adopté et mis en œuvre que pour autant que les mesures qu’il comporte sont proportionnées aux objectifs de cette politique. En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité, le Système européen de banques centrales (SEBC) étant appelé, lorsqu’il élabore et met en œuvre un programme d’opérations d’open market, à procéder à des choix de nature technique et à effectuer des prévisions et des appréciations complexes, il y a lieu de lui reconnaître, dans ce cadre, un large pouvoir d’appréciation. Cela étant, dans les cas où une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect de certaines garanties procédurales revêt une importance fondamentale. Parmi ces garanties figure l’obligation pour le SEBC d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents de la situation en cause et de motiver ses décisions de façon suffisante. À cet égard, la circonstance qu’une analyse motivée de la situation économique de la zone euro fait l’objet de contestations ne saurait suffire, en tant que telle, pour remettre en cause la conclusion de la Cour quant à l’absence d’erreur manifeste d’appréciation, étant donné que, au vu du caractère controversé que revêtent habituellement les questions de politique monétaire et du large pouvoir d’appréciation du SEBC, il ne saurait être exigé davantage de celui‑ci que l’utilisation de son expertise économique et des moyens techniques nécessaires dont il dispose afin d’effectuer la même analyse avec toute diligence et précision. (cf. points 66, 68, 69, 74, 75)

Voir le texte de la décision. (cf. point 70)

L’acquisition, sur les marchés secondaires, par le Système européen de banques centrales (SEBC) d’obligations souveraines d’États membres de la zone euro dont les taux d’intérêt ont connu une forte volatilité et des écarts extrêmes en raison, notamment, de primes de risque excessives destinées à couvrir un risque d’éclatement de la zone euro est susceptible de contribuer à la baisse de ces taux en dissipant les craintes injustifiées d’éclatement de la zone euro et, ainsi, de participer au recul, voire à la disparition de ces primes. Dans ce contexte, le SEBC est en droit de considérer qu’une telle évolution des taux d’intérêt est de nature à faciliter la transmission de la politique monétaire du SEBC et à préserver l’unicité de cette politique. Le SEBC pouvait donc valablement considérer qu’un tel programme est apte à contribuer aux objectifs poursuivis par le SEBC et, partant, au maintien de la stabilité des prix. Un tel programme ne va pas manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs, dès lors, notamment, que celui-ci ne permet l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires que dans la mesure où celle‑ci est nécessaire pour atteindre les objectifs de ce programme et que ces acquisitions cesseront dès que ces objectifs auront été atteints. Un tel programme ne porte, en définitive, que sur une partie limitée des obligations souveraines émises par les États de la zone euro, de telle sorte que les engagements que la Banque centrale européenne est susceptible de prendre lors de la mise en œuvre d’un tel programme sont, de fait, circonscrits et limités. Dans ces conditions, il apparaît qu’un programme dont le volume est ainsi limité pourrait valablement être adopté par le SEBC sans fixer une limite quantitative antérieurement à sa mise en œuvre, une telle limite étant, au demeurant, susceptible de fragiliser l’efficacité de ce programme. Force est d’ailleurs de constater qu’un tel programme identifie les États membres dont les obligations peuvent être acquises sur la base de critères liés aux objectifs poursuivis et non à la suite d’une sélection arbitraire. Par ailleurs, en pondérant les différents intérêts en présence, le SEBC procède de manière à effectivement éviter que puissent se produire, lors de la mise en œuvre du programme considéré, des inconvénients manifestement disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis par celui-ci. Dans ces conditions, un tel programme ne viole pas le principe de proportionnalité. (cf. points 72, 76, 77, 80‑82, 87, 88, 90‑92)

Il ressort du libellé de l’article 123, paragraphe 1, TFUE que cette disposition interdit toute assistance financière du Système européen de banques centrales (SEBC) à un État membre, sans pour autant exclure, de manière générale, la faculté, pour le SEBC, de racheter aux créanciers d’un tel État des titres préalablement émis par ce dernier. Ainsi, l’article 18, paragraphe 1, du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne permet au SEBC, afin d’atteindre ses objectifs et d’accomplir ses missions, d’intervenir sur les marchés des capitaux, entre autres, en achetant et en vendant ferme des titres négociables, dont font partie les obligations souveraines, sans soumettre cette autorisation à des conditions particulières, sauf à méconnaître le caractère même des opérations d’open market. Néanmoins, le SEBC ne saurait valablement acquérir des obligations souveraines sur les marchés secondaires dans des conditions qui donneraient, en pratique, à son intervention un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines auprès des autorités et des organismes publics des États membres, remettant ainsi en cause l’efficacité de l’interdiction énoncée à l’article 123, paragraphe 1, TFUE. Cependant, ainsi que le rappelle le septième considérant du règlement no 3603/93, précisant les définitions nécessaires à l’application des interdictions énoncées à l’article [123 TFUE] et à l’article [125, paragraphe 1, TFUE], les achats effectués sur le marché secondaire ne sauraient valablement être utilisés pour contourner l’objectif poursuivi par l’article 123 TFUE. Il s’ensuit que, lorsque la Banque procède à l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, elle doit entourer son intervention de garanties suffisantes pour concilier celle-ci avec l’interdiction du financement monétaire découlant de l’article 123, paragraphe 1, TFUE. Certes, s’agissant d’un programme d’achat par le SEBC d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, malgré l’existence de garanties permettant d’éviter que les conditions d’émission desdites obligations soient altérées par la certitude qu’elles seront rachetées par le SEBC après leur émission, l’intervention du SEBC demeure de nature à avoir une certaine influence sur le fonctionnement des marchés primaire et secondaires de la dette souveraine. Néanmoins, cette circonstance n’est pas décisive puisque cette influence constitue un effet inhérent aux acquisitions sur les marchés secondaires autorisées par le traité FUE, effet au demeurant indispensable pour permettre l’utilisation efficace de ces acquisitions dans le cadre de la politique monétaire. De surcroît, la circonstance qu’un tel programme d’achat pourrait exposer la Banque à un risque important de pertes, à la supposer établie, n’affaiblit en aucune manière les garanties dont est entouré ledit programme en vue d’éviter de soustraire les États membres à l’incitation à mener une politique budgétaire saine. Par ailleurs, une banque centrale, telle que la Banque centrale européenne, est obligée de prendre des décisions qui, comme les opérations d’open market, comprennent inévitablement pour celle-ci un risque de pertes. À cet égard, l’article 33 du protocole sur le SEBC et la Banque prévoit justement la manière dont doivent être réparties les pertes de la Banque, sans encadrer spécifiquement les risques que celle‑ci est autorisée à prendre pour réaliser les objectifs de la politique monétaire. Par ailleurs, si l’absence de revendication d’un traitement privilégié expose éventuellement la Banque à devoir subir une décote décidée par les autres créanciers de l’État membre concerné, force est de constater qu’il s’agit d’un risque inhérent à l’acquisition d’obligations sur les marchés secondaires, opération qui a été autorisée par les auteurs des traités, sans être subordonnée à l’octroi à la Banque du statut de créancier privilégié. (cf. points 94‑97, 101, 102, 107, 108, 123, 125, 126)

L’article 123 TFUE vise à inciter les États membres à respecter une politique budgétaire saine en évitant qu’un financement monétaire des déficits publics ou un accès privilégié des autorités publiques aux marchés financiers ne conduise à un endettement excessif ou à des déficits excessifs des États membres. Cet objectif serait contourné si le Système européen de banques centrales (SEBC) poursuivait un programme de nature à soustraire les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine. En effet, dès lors qu’il ressort des articles 119, paragraphe 2, TFUE, 127, paragraphe 1, TFUE et 282, paragraphe 2, TFUE que, sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union, les actions menées par le SEBC sur la base de l’article 123 TFUE ne peuvent être de nature à contrevenir à l’efficacité de ces politiques en soustrayant les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine. Au demeurant, la conduite de la politique monétaire implique en permanence d’agir sur les taux d’intérêt et les conditions de refinancement des banques, ce qui a nécessairement des conséquences sur les conditions du financement du déficit public des États membres. (cf. points 100, 109, 110)