Affaires jointes T-213/01 et T-214/01

Österreichische Postsparkasse AG et Bank für Arbeit und Wirtschaft AG

contre

Commission des Communautés européennes

« Recours en annulation — Concurrence — Règlement nº 17 — Règlement (CE) nº 2842/98 — Décision 2001/462/CE/CECA — Conseiller-auditeur — Acte produisant des effets juridiques — Recevabilité — Intérêt légitime — Qualité de demandeur ou de plaignant — Client final acheteur des biens ou des services — Accès aux communications des griefs — Informations confidentielles — Intérêt suffisant »

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 7 juin 2006

Sommaire de l'arrêt

1. Recours en annulation — Intérêt à agir

(Art. 230, al. 4, CE et 233 CE)

2. Recours en annulation — Actes susceptibles de recours — Actes produisant des effets juridiques obligatoires

(Art. 230, al. 4, CE)

3. Recours en annulation — Actes susceptibles de recours

(Art. 230, al. 4, CE; règlements du Conseil nº 17, art. 3, § 2, et nº 2842/98, art. 7; décision de la Commission 2001/462, art. 9, al. 2)

4. Concurrence — Procédure administrative — Reconnaissance de la qualité de plaignant

(Règlements du Conseil nºs 17 et 2842/98)

5. Concurrence — Procédure administrative — Examen des plaintes

(Art. 81 CE et 82 CE; règlement du Conseil nº 17, art. 3, § 2)

6. Concurrence — Procédure administrative — Droits des plaignants

(Art. 81 CE et 82 CE; règlements du Conseil nº 17, art. 10, § 3 et 6, et nº 2842/98, art. 7 et 8; décision de la Commission 2001/462, art. 12, § 4)

7. Concurrence — Procédure administrative — Droits des plaignants

(Règlement du Conseil nº 2842/98, art. 7)

8. Concurrence — Procédure administrative — Accès au dossier

(Communication de la Commission 97/C 23/03)

1. Un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n'est recevable que dans la mesure où le requérant a un intérêt à voir annuler l'acte attaqué. Un tel intérêt n'existe que si l'annulation de l'acte est susceptible, par elle-même, d'avoir des conséquences juridiques.

À cet égard, selon l'article 233 CE, l'institution dont émane l'acte annulé est tenue de prendre les mesures qu'implique l'exécution de l'arrêt. Ces mesures n'ont pas trait à la disparition de l'acte de l'ordre juridique communautaire, puisque cette disparition résulte de l'annulation même par le juge. Elles concernent notamment l'anéantissement des effets produits par l'acte en question et qui sont affectés par les illégalités constatées. L'annulation d'un acte qui a déjà été exécuté est toujours susceptible d'avoir des conséquences juridiques. En effet, l'acte a pu produire des effets juridiques pendant la période au cours de laquelle il a été en vigueur et ces effets n'ont pas nécessairement disparu en raison de l'annulation de l'acte. De même, l'annulation d'un acte peut permettre d'éviter que l'illégalité dont celui-ci est entaché ne se reproduise dans l'avenir. Pour ces raisons, un arrêt d'annulation est la base à partir de laquelle l'institution concernée peut être amenée à effectuer une remise en état adéquate de la situation du requérant ou à éviter d'adopter un acte identique.

Il s'ensuit que, dans le cadre d'une procédure d'infraction aux règles de concurrence, le fait qu'une communication des griefs a été transmise à un tiers plaignant après l'introduction d'un recours en annulation visant à contester la légalité de la décision sur la base de laquelle cette transmission s'est effectuée n'a pas pour effet de priver d'objet ledit recours. En effet, l'éventuelle annulation de la décision litigieuse est susceptible par elle-même d'avoir des conséquences juridiques sur la situation des entreprises concernées par la procédure, notamment en évitant le renouvellement d'une telle pratique de la part de la Commission et en rendant illégale l'utilisation de la communication des griefs qui aurait été irrégulièrement transmise audit tiers.

(cf. points 53-55)

2. Constituent des actes susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation au sens de l'article 230 CE les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci.

En principe, les mesures intermédiaires dont l'objectif est de préparer la décision finale ne constituent donc pas des actes attaquables. Toutefois, les actes pris au cours de la procédure préparatoire qui constituent en eux-mêmes le terme ultime d'une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à la Commission de statuer sur le fond et qui produisent des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci constituent également des actes attaquables.

Ainsi, la décision de la Commission informant une entreprise mise en cause dans une procédure d'infraction de ce que les informations transmises par celle-ci ne sont pas couvertes par le traitement confidentiel garanti par le droit communautaire, et peuvent donc être communiquées à un tiers plaignant, produit des effets juridiques à l'égard de l'entreprise en question en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique, en ce qu'elle lui refuse le bénéfice d'une protection prévue par le droit communautaire, et revêt un caractère définitif et indépendant de la décision finale constatant une infraction aux règles de concurrence.

De plus, la possibilité dont dispose l'entreprise d'intenter un recours contre la décision finale constatant une infraction aux règles de concurrence n'est pas de nature à lui donner une protection adéquate de ses droits en cette matière. D'une part, la procédure administrative peut ne pas aboutir à une décision de constatation d'infraction. D'autre part, le recours ouvert contre cette décision, si elle intervient, ne fournit de toute façon pas à l'entreprise le moyen de prévenir les effets irréversibles qu'entraînerait une communication irrégulière de certains de ses documents.

Une telle décision est donc susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation.

(cf. points 64-66)

3. Une décision d'un conseiller-auditeur, prise sur la base de l'article 9, deuxième alinéa, de la décision 2001/462, relative au mandat des conseillers-auditeurs dans certaines procédures de concurrence, autorisant la transmission de la version non confidentielle de la communication des griefs relative à une entreprise concernée par une procédure d'infraction aux règles de la concurrence, à un tiers plaignant, constitue le terme ultime d'une procédure spéciale, distincte de la procédure générale d'application de l'article 81 CE, en fixant définitivement la position de la Commission sur ladite question de la transmission de la version non confidentielle de la communication des griefs audit tiers plaignant. Une telle décision implique nécessairement que soit reconnue, au préalable, la qualité de demandeur titulaire d'un intérêt légitime du tiers plaignant au sens de l'article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, puisque c'est de cette qualité que découle le droit de ce tiers à la transmission de la communication des griefs, en application de l'article 7 du règlement nº 2842/98, relatif à l'audition dans certaines procédures fondées sur les articles [81 CE] et [82 CE].

Il s'ensuit que l'entreprise concernée par la procédure peut contester dans son recours tant la décision du conseiller-auditeur de transmettre la version non confidentielle de la communication des griefs au tiers plaignant que l'élément indispensable qui est à la base de cette décision, à savoir la reconnaissance par la Commission de l'intérêt légitime dudit tiers, en application de l'article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17. À défaut, ladite entreprise ne serait pas en mesure d'empêcher que les griefs soulevés contre elle par la Commission soient portés à la connaissance d'un tiers ayant présenté une demande ou une plainte qui ne serait pas titulaire de l'intérêt légitime exigé par la réglementation communautaire, ou - dans l'hypothèse où cette transmission a déjà eu lieu - de demander que soit déclarée illégale l'utilisation par ledit tiers des informations en cause.

(cf. points 71-72, 78)

4. Les règlements nº 17 et nº 2842/98, relatif à l'audition dans certaines procédures fondées sur les articles [81 CE] et [82 CE], n'exigent pas, aux effets de la reconnaissance de la qualité de demandeur ou de plaignant, que la demande ou la plainte en cause se trouve à l'origine de l'ouverture par la Commission de la procédure d'infraction, et notamment de la phase d'enquête préalable de celle-ci. Les personnes physiques ou morales faisant valoir un intérêt légitime à faire constater par la Commission une infraction aux normes de concurrence peuvent donc présenter une demande ou une plainte à cet effet même une fois ouverte, d'office ou sur demande d'autrui, la phase d'enquête préalable de la procédure d'infraction. Autrement, des personnes ayant un tel intérêt légitime se verraient empêchées d'exercer pendant le déroulement de la procédure les droits procéduraux associés à la qualité de demandeur ou de plaignant.

Les règlements précités ont établi une graduation, selon l'intensité de l'atteinte portée à leurs intérêts, dans la participation à une procédure d'infraction des personnes physiques ou morales autres que les entreprises à l'encontre desquelles la Commission a retenu des griefs. Ils distinguent à cet égard entre, premièrement, le « demander ou plaignant ayant fait valoir un intérêt légitime », à qui la Commission envoie copie de la version non confidentielle des griefs, lorsqu'elle retient des griefs concernant une question pour laquelle elle a été saisie de la demande ou de la plainte en cause (article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 17 et articles 6 à 8 du règlement nº 2842/98); deuxièmement, le « tiers justifiant d'un intérêt suffisant », qui, s'il demande à être entendu, a droit à ce que la Commission l'informe par écrit de la nature et de l'objet de la procédure, ainsi qu'à faire connaître par écrit à celle-ci son point de vue (article 19, paragraphe 2, du règlement nº 17 et article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 2842/98); troisièmement, les « autres tiers », auxquels la Commission peut donner l'occasion d'exprimer oralement leur point de vue (article 9, paragraphe 3, du règlement nº 2842/98).

Tout demandeur ou plaignant ayant fait valoir un intérêt légitime a donc droit à recevoir une version non confidentielle de la communication des griefs. S'agissant des tiers justifiant d'un intérêt suffisant, il ne saurait être exclu que la Commission, si les circonstances de l'espèce le justifient, puisse, sans pour autant y être tenue, leur transmettre une version non confidentielle de la communication des griefs, afin qu'ils soient pleinement en mesure de lui faire parvenir utilement leurs observations sur les prétendues infractions formant l'objet de la procédure en cause. Au-delà de ces deux hypothèses, il n'est pas prévu, dans le cadre des règlements nº 17 et nº 2842/98, que la Commission transmette la communication des griefs à des personnes physiques ou morales autres que les entreprises à l'encontre desquelles ces griefs ont été retenus.

(cf. points 91, 106-108)

5. Un client final acheteur de biens ou de services peut satisfaire la notion d'intérêt légitime au sens de l'article 3 du règlement nº 17. En effet, un client final qui justifie qu'il a été lésé ou qu'il est susceptible d'être lésé dans ses intérêts économiques du fait de la restriction de concurrence en cause a un intérêt légitime au sens de l'article 3 du règlement nº 17 pour déposer une demande ou une plainte afin de faire constater par la Commission une infraction aux articles 81 CE et 82 CE.

La reconnaissance de la qualité de demandeur ou de plaignant d'un client final dépend donc de la susceptibilité de celui-ci de subir un préjudice économique du fait des pratiques en cause, et non de sa participation sur chacun des marchés de produit objet de l'enquête de la Commission.

À cet égard, les règles qui visent à assurer que la concurrence n'est pas faussée dans le marché intérieur ont pour finalité ultime d'accroître le bien-être du consommateur. En particulier, cette finalité ressort des termes de l'article 81 CE. En effet, si l'interdiction établie au paragraphe 1 de cette disposition peut être déclarée inapplicable à des ententes qui contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits en cause ou à promouvoir le progrès technique ou économique, cette possibilité, prévue à l'article 81, paragraphe 3, CE, est notamment soumise à la condition qu'une partie équitable du profit qui en résulte soit réservée aux utilisateurs desdits produits. Le droit et la politique de la concurrence ont ainsi un impact indéniable sur des intérêts économiques concrets de clients finaux acheteurs de biens ou de services. Or, la reconnaissance à de tels clients - qui font valoir qu'ils ont subi un préjudice économique du fait d'un contrat ou d'un comportement susceptible de restreindre ou de fausser la concurrence - d'un intérêt légitime à faire constater par la Commission une infraction aux articles 81 CE et 82 CE contribue à la réalisation des objectifs du droit de la concurrence.

Cette appréciation ne revient pas à vider de sa substance la notion d'intérêt légitime en lui conférant un sens excessivement large, ni n'ouvre la voie à une prétendue « action populaire ». En effet, admettre qu'un consommateur susceptible de justifier d'une atteinte à ses intérêts économiques résultant d'une entente qu'il dénonce puisse, à ce titre, avoir un intérêt légitime au sens de l'article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 n'équivaut pas à considérer que toute personne physique ou morale dispose d'un tel intérêt.

De même, les objections tirées de la multiplication des plaintes et des difficultés des procédures administratives qui dériveraient de la reconnaissance de la qualité de demandeur ou de plaignant à des clients finaux ne sauraient être valablement invoquées afin de restreindre la reconnaissance d'un intérêt légitime pour un client final qui justifie être lésé économiquement par la pratique anticoncurrentielle qu'il dénonce.

Le tiers demandeur ou plaignant devant faire valoir l'existence pour lui d'un intérêt légitime à faire constater une infraction aux dispositions de l'article 81 CE ou de l'article 82 CE, la Commission est donc soumise à une obligation de vérification de la satisfaction par le tiers de ladite condition.

Enfin, lorsque le demandeur justifie d'un intérêt légitime valable, la Commission ne saurait être tenue de vérifier la possible existence d'autres motivations chez ce demandeur.

(cf. points 114-118, 124, 131)

6. Les règlements nº 17 et nº 2842/98, relatif à l'audition dans certaines procédures fondées sur les articles [81 CE] et [82 CE], ne prévoient pas un délai spécifique pour qu'un tiers demandeur ou plaignant justifiant d'un intérêt légitime exerce son droit à recevoir les griefs et à être entendu dans le cadre d'une procédure d'infraction. En outre, la décision 2001/462, relative au mandat des conseillers-auditeurs dans certaines procédures de concurrence, permet d'entendre le demandeur ou le plaignant à n'importe quel moment de la procédure, en indiquant expressément, dans son article 12, paragraphe 4, que, compte tenu de la nécessité de veiller au respect du droit d'être entendu, le conseiller-auditeur peut « donner à des personnes, à des entreprises et à des associations de personnes ou d'entreprises l'occasion de présenter par écrit leurs observations éventuelles après l'audition ». Il s'ensuit que le droit d'un demandeur ou d'un plaignant à la transmission des griefs et à être entendu dans la procédure administrative de constatation d'une infraction aux articles 81 CE et 82 CE peut être exercé tant que la procédure est en cours.

En outre, l'article 10, paragraphe 3, du règlement nº 17 prévoit que le comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes est consulté préalablement à toute décision consécutive à une procédure de constatation d'infractions aux articles 81 CE et 82 CE. Or, une telle consultation représente le dernier stade de la procédure avant l'adoption de la décision. Dès lors, aussi longtemps que le comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes n'a pas donné l'avis prévu à l'article 10, paragraphe 6, du règlement nº 17 sur l'avant-projet de décision transmis par la Commission, le droit du demandeur ou du plaignant à recevoir les griefs et à être entendu ne saurait être considéré forclos. En effet, tant que le comité consultatif n'a pas rendu son avis, rien ne s'oppose à ce que la Commission puisse examiner les observations des tiers parties et puisse encore modifier, à la lumière de ces observations, sa position.

(cf. points 148-149)

7. La Commission n'est pas tenue de restreindre, sur la base de simples soupçons relatifs à une éventuelle utilisation abusive des griefs, le droit à la transmission des communications des griefs prévu à l'article 7 du règlement nº 2842/98, relatif à l'audition dans certaines procédures fondées sur les articles [81 CE] et [82 CE], en faveur d'un tiers demandeur qui justifie valablement d'un intérêt légitime.

(cf. point 189)

8. La communication de la Commission relative aux règles de procédure interne pour le traitement des demandes d'accès au dossier dans les cas d'application des articles [81 CE] et [82 CE], des articles 65 et 66 du traité CECA et du règlement nº 4064/89 du Conseil ne consacre pas un droit absolu à la confidentialité des documents qui appartiennent au patrimoine d'une entreprise et pour lesquels celle-ci réclame la non-divulgation à des tiers.

(cf. point 213)

ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

7 juin 2006 ( )

« Recours en annulation – Concurrence – Règlement nº 17 – Règlement (CE) n° 2842/98 – Décision 2001/462/CE/CECA – Conseiller-auditeur – Acte produisant des effets juridiques – Recevabilité – Intérêt légitime – Qualité de demandeur ou de plaignant – Client final acheteur des biens ou des services – Accès aux communications des griefs – Informations confidentielles – Intérêt suffisant »»

Dans les affaires jointes T-213/01 et T-214/01,

Österreichische Postsparkasse AG, établie à Vienne (Autriche), représentée initialement par Mes M. Klusmann, F. Wiemer et A. Reidlinger, puis par Me H.-J. Niemeyer, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,

Bank für Arbeit und Wirtschaft AG, établie à Vienne, représentée par Me H.-J. Niemeyer, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,

parties requérantes,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. S. Rating, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

ayant pour objet l’annulation des décisions du conseiller-auditeur du 9 août 2001 et du 25 juillet 2001, respectivement, de transmettre à un parti politique autrichien (le Freiheitliche Partei Österreichs) les versions non confidentielles des communications des griefs relatives à la procédure d’application de l’article 81 CE concernant la fixation des tarifs bancaires (COMP/36.571-Österreische Banken),

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (cinquième chambre),

composé de Mme P. Lindh, président, MM. R. García-Valdecasas et J. D. Cooke, juges,

greffier : M. I. Natsinas, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 octobre 2004,

rend le présent

Arrêt

Cadre juridique

Règlement n° 17

1 L’article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [81] et [82] du traité (JO 1962, 13, p. 204), dispose :

« 1. Si la Commission constate, sur demande ou d’office, une infraction aux dispositions de l’article [81] ou de l’article [82] du traité, elle peut obliger par voie de décision les entreprises et associations d’entreprises intéressées à mettre fin à l’infraction constatée.

2. Sont habilités à présenter une demande à cet effet:

[…]

b) Les personnes physiques ou morales qui font valoir un intérêt légitime. »

2 L’article 19, paragraphe 2, du règlement nº 17 prévoit que, « si des personnes physiques ou morales justifiant d’un intérêt suffisant demandent à être entendues, il doit être fait droit à leur demande ».

3 L’article 20 du règlement nº 17, relatif au secret professionnel, dispose, en son paragraphe 1, que les informations recueillies en application de diverses dispositions de ce règlement « ne peuvent être utilisées que dans le but pour lequel elles ont été demandées » et, en son paragraphe 2, que, « sans préjudice des dispositions des articles 19 et 21, la Commission et les autorités compétentes des États membres ainsi que leurs fonctionnaires et autres agents sont tenus de ne pas divulguer les informations qu’ils ont recueillies en application du présent règlement et qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel ».

Règlement nº 2842/98

4 Le 22 décembre 1998, la Commission a adopté le règlement (CE) nº 2842/98 relatif à l’audition dans certaines procédures fondées sur les articles [81] et [82] du traité CE (JO L 354, p. 18), qui a remplacé le règlement nº 99/63/CEE de la Commission, du 25 juillet 1963, relatif aux auditions prévues à l’article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 17 (JO 127, p. 2268). Le règlement nº 2842/98 distingue, aux effets de la participation à une procédure d’infraction des parties autres que celles contre lesquelles la Commission a retenu des griefs, entre, d’une part, les « demandeurs ou plaignants », d’autre part, les « tiers justifiant d’un intérêt suffisant » et, enfin, les « autres tiers ».

5 En ce qui concerne les demandeurs ou plaignants, les articles 6, 7 et 8 du règlement nº 2842/98 prévoient :

« Article 6

Lorsque la Commission, saisie d’une demande présentée en application de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17 […], considère que les éléments qu’elle a recueillis ne justifient pas d’y donner une suite favorable, elle en indique les motifs au demandeur ou au plaignant et leur impartit un délai pour présenter par écrit leurs observations éventuelles.

Article 7

Lorsque la Commission retient des griefs concernant une question pour laquelle elle a été saisie d’une demande ou d’une plainte visée à l’article 6, elle envoie au demandeur ou au plaignant copie de la version non confidentielle des griefs et fixe le délai dans lequel celui-ci peut lui faire connaître son point de vue par écrit.

Article 8

La Commission peut, le cas échéant, donner aux demandeurs et plaignants qui en auront fait la demande dans leurs observations écrites l’occasion de lui faire connaître leur point de vue oralement. »

6 L’article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 2842/98 précise :

«1. Si des parties autres que celles qui sont visées aux chapitres II [parties contre lesquelles la Commission a retenu des griefs] et III [demandeurs et plaignants] demandent à être entendues et justifient d’un intérêt suffisant, la Commission les informe par écrit de la nature et de l’objet de la procédure et fixe le délai dans lequel elles peuvent lui faire connaître leur point de vue par écrit.

2. La Commission peut, le cas échéant, inviter les parties visées au paragraphe 1 à développer leurs arguments lors de l’audition des parties contre lesquelles des griefs ont été retenus, si elles en font la demande dans leurs observations écrites. »

7 Enfin, l’article 9, paragraphe 3, du règlement nº 2842/98 dispose que la Commission peut donner « à tout autre tiers » l’occasion d’exprimer oralement son point de vue.

8 Concernant la confidentialité des informations recueillies dans le cadre de la procédure d’infraction, l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que les informations recueillies ne peuvent être communiquées lorsqu’elles contiennent des secrets d’affaires ou d’autres informations confidentielles, la Commission devant prendre toutes les dispositions appropriées en matière d’accès au dossier pour veiller à ce qu’elles ne soient pas divulguées.

Décision 2001/462

9 Le 23 mai 2001, la Commission a adopté la décision 2001/462/CE, CECA relative au mandat des conseillers-auditeurs dans certaines procédures de concurrence (JO L 162, p. 21), qui a abrogé la décision 94/810/CECA, CE de la Commission, du 12 décembre 1994, relative au mandat des conseillers-auditeurs dans le cadre des procédures de concurrence devant la Commission (JO L 330, p. 67, ci-après la « décision 94/810 »).

10 L’article 1er de la décision 2001/462 précise que le conseiller-auditeur doit « veiller à l’exercice du droit d’être entendu dans le cadre des procédures de concurrence devant la Commission fondées sur les articles 81 [CE] et 82 [CE] ».

11 En outre, l’article 9, premier et deuxième alinéas, de la décision 2001/462, qui a remplacé l’article 5, paragraphes 3 et 4, de la décision 94/810 dont les termes étaient pratiquement identiques, dispose:

« Lorsqu’il est envisagé de divulguer une information susceptible de constituer un secret d’affaires d’une entreprise, l’entreprise concernée est informée par écrit des intentions et motifs de cette divulgation. Un délai est imparti à l’entreprise concernée pour lui permettre de présenter par écrit ses observations éventuelles.

Lorsque l’entreprise concernée s’oppose à la divulgation de l’information et que l’information est considérée comme non protégée et peut donc être divulguée, cette constatation est exposée dans une décision motivée, qui est notifiée à l’entreprise concernée. La décision précise le délai à l’expiration duquel l’information sera divulguée. Ce délai ne peut être inférieur à une semaine à compter de la date de la notification. »

Faits à l’origine des recours

Antécédents du litige

12 Les requérantes, l’Österreichische Postsparkasse AG (affaire T‑213/01) et la Bank für Arbeit und Wirtschaft AG (ci-après la « BAWAG », affaire T‑214/01), sont des établissements de crédit autrichiens.

13 Le 6 mai 1997, la Commission a eu connaissance d’un document intitulé « Lombard 8.5 » et a, à la lumière de ce document, engagé d’office une procédure d’infraction à l’article 81 CE contre les requérantes et six autres banques autrichiennes, conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 17.

14 Par lettre du 24 juin 1997, un parti politique autrichien, le Freiheitliche Partei Österreichs (ci-après le « FPÖ »), a transmis à la Commission le document « Lombard 8.5 » et a sollicité l’ouverture d’une procédure d’enquête à l’encontre de huit banques autrichiennes − au nombre desquelles figure la requérante dans l’affaire T‑214/01, mais non la requérante dans l’affaire T‑213/01 − afin de faire constater une infraction aux articles 81 CE et 82 CE. Il a fondé sa demande sur le fait qu’en sa qualité de parti politique il avait pour mission de surveiller le libre accès au marché commun et la réalisation d’une concurrence non restreinte.

15 Par lettre du 26 février 1998, la Commission a informé le FPÖ, conformément à l’article 6 du règlement n° 99/63 (devenu article 6 du règlement nº 2842/98), de son intention de rejeter sa demande. La Commission a indiqué que seules les personnes ou les associations de personnes qui ont un intérêt légitime, au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17, étaient habilitées à présenter une demande et que, pour cela, le demandeur « [devait] être [affecté] ou être susceptible d’être affecté en tant qu’acteur économique par la restriction de concurrence ». Un intérêt général relatif à la protection de l’ordre juridique ne suffirait pas pour constituer un intérêt légitime à cet égard.

16 Le FPÖ a répondu, par lettre du 2 juin 1998, qu’il participait, en sa qualité de parti politique et par le biais de nombreux membres, à la vie économique courante, qu’il effectuait quotidiennement d’innombrables opérations bancaires et qu’il avait donc subi un préjudice économique du fait des pratiques dénoncées. Il justifierait donc d’un intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17. Pour ces raisons, il a de nouveau demandé à participer à la procédure d’infraction et à avoir ainsi connaissance des griefs.

17 En juin 1998, la Commission a effectué des vérifications auprès de plusieurs établissements de crédit autrichiens, dont les requérantes.

18 Le 16 décembre 1998, les banques concernées par la procédure COMP/36.571 ont transmis à la Commission un exposé commun des faits, accompagné de 40 000 pages de pièces justificatives. Dans une note liminaire, elles ont demandé à la Commission de réserver un traitement confidentiel à cet exposé, en indiquant que « [l]a Commission [était] priée, en vertu de l’article 20 du règlement n° 17/62, de ne pas le divulguer aux tiers ».

19 Par lettres du 13 septembre 1999, la Commission a transmis aux requérantes une première communication des griefs, datée du 10 septembre 1999, dans laquelle elle leur reprochait d’avoir conclu des accords anticoncurrentiels avec d’autres banques autrichiennes portant sur les frais et les conditions applicables à la clientèle – particuliers et entreprises – et d’avoir ainsi enfreint l’article 81 CE.

20 Au début d’octobre 1999, la Commission a informé oralement les requérantes de son intention de transmettre la communication des griefs du 10 septembre 1999 au FPÖ, conformément à l’article 7 du règlement n° 2842/98.

21 Par lettres du 6 et du 12 octobre 1999, les requérantes se sont adressées à la Commission, en s’opposant à une telle transmission. Elles ont fait valoir que le FPÖ n’avait pas d’intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et ne pouvait, dès lors, être qualifié de demandeur au sens de cette disposition. Elles ont, en outre, exposé leurs craintes de voir le FPÖ abuser des griefs à des fins politiques.

22 Par lettres du 5 novembre 1999, les services de la direction générale (DG) « Concurrence » ont répondu aux requérantes, en indiquant que le FPÖ était client de services bancaires et que, partant, il découlait de l’article 7 du règlement nº 2842/98 l’obligation de lui transmettre une version non confidentielle des griefs. Ces lettres faisaient parvenir aux requérantes une liste des passages de la communication des griefs du 10 septembre 1999 qui ne devaient pas être communiqués, laquelle prévoyait la suppression de certains noms et postes de personnes physiques et leur substitution par une description générique de leurs fonctions (ci-après la « liste 1 »). En outre, ces lettres indiquaient que l’annexe A de la communication des griefs, contenant la liste des références aux documents joints à celle-ci, et non les documents proprement dits, devait être transmise. Selon ces lettres, il était possible de s’adresser au conseiller-auditeur en cas de désaccord.

23 Par lettres des 17 et 18 novembre 1999, les requérantes se sont adressées au conseiller-auditeur afin de protester à nouveau contre la transmission annoncée de la communication des griefs du 10 septembre 1999 au FPÖ. À titre subsidiaire, les requérantes ont indiqué qu’il convenait de supprimer de la version de la communication des griefs à transmettre toutes les indications relatives à l’identité des entreprises concernées. La requérante dans l’affaire T‑213/01 a également demandé la suppression de toutes les informations sur les intérêts, les frais et les conditions commerciales appliquées par les banques.

24 Les 18 et 19 janvier 2000, une audition a eu lieu au sujet des comportements reprochés dans la communication des griefs du 10 septembre 1999. Le FPÖ n’a pas pris part à cette audition.

25 Par lettres du 21 novembre 2000, la Commission a notifié une communication des griefs complémentaire aux requérantes, dans laquelle elle leur reprochait d’avoir conclu des accords anticoncurrentiels avec d’autres banques autrichiennes portant sur des frais bancaires applicables à l’échange entre devises et euros.

26 Une deuxième audition a eu lieu le 27 février 2001, à laquelle le FPÖ n’a pas non plus assisté.

27 Par lettre du 13 mars 2001, le FPÖ a renouvelé sa demande en faisant valoir que la Commission lui avait annoncé, par lettres du 5 octobre 1999 et du 16 mars 2000, la transmission des versions non confidentielles des griefs, mais que cette transmission n’avait jamais eu lieu. Le FPÖ indiquait également n’avoir pas été informé des auditions et, partant, avoir été exclu des étapes essentielles de la procédure, ce qui violait son droit à être entendu et à participer à la procédure. Le FPÖ a donc réitéré sa demande de transmission des communications des griefs ainsi que des observations des banques concernées sur ces communications et a, en outre, sollicité de pouvoir formuler ses observations et de participer à une audience complémentaire.

28 Par lettres du 27 mars 2001, le conseiller-auditeur a fait savoir aux requérantes que le FPÖ avait réitéré sa demande d’obtenir les communications des griefs et qu’il avait l’intention d’y répondre favorablement. Concernant les informations confidentielles à supprimer de la communication des griefs du 10 septembre 1999, le conseiller-auditeur a joint la liste 1 et a, en outre, rejeté les demandes des requérantes, formulées dans leurs lettres du 17 et du 18 novembre 1999, relatives à la suppression de l’identité des banques. Le conseilleur-auditeur a aussi rejeté la demande de la requérante dans l’affaire T‑213/01 concernant la suppression de certaines autres données. Concernant la communication complémentaire du 21 novembre 2000, sur laquelle les requérantes ne s’étaient pas encore exprimées, le conseiller-auditeur a transmis une liste de passages (ci-après la « liste 2 ») qui prévoyait la suppression de certains noms et postes de personnes physiques et sa substitution par une description de leurs fonctions. Il a informé les requérantes de la possibilité de présenter des observations à cet égard.

29 Par lettre du 18 avril 2001, la requérante dans l’affaire T‑214/01 s’est, à nouveau, opposée à la transmission des communications des griefs au FPÖ et a invité la Commission à préciser les raisons pour lesquelles elle s’estimait soudain obligée de faire droit à la demande de celui-ci. De même, par lettre du 24 avril 2001, la requérante dans l’affaire T‑213/01 a réitéré son opposition à cette transmission et, subsidiairement, a exposé que, au cas où il existerait une obligation de transmettre les griefs, la communication des griefs du 10 septembre 1999 devrait être totalement anonyme. Elle a en revanche indiqué que la communication des griefs du 21 novembre 2000 ne contenait pas des secrets d’affaires et d’autres informations confidentielles, en dehors de celles que le conseiller-auditeur proposait de supprimer dans la liste 2.

30 Par lettres du 5 juin 2001, le conseiller-auditeur a confirmé l’obligation de transmettre les griefs au FPÖ. S’agissant des informations confidentielles à protéger, le conseiller-auditeur a attiré l’attention de la requérante dans l’affaire T‑214/01 sur le fait qu’elle n’avait fait valoir dans son courrier précédent aucune observation concernant les informations contenues dans les listes 1 et 2 et que, par conséquent, il en déduisait qu’elle ne soulevait aucune objection juridique décisive à l’encontre de la transmission des versions non confidentielles des griefs au FPÖ. En ce qui concerne la requérante dans l’affaire T‑213/01, il lui a communiqué qu’il déduisait de son dernier courrier qu’elle donnait son accord au contenu des listes 1 et 2, hormis la question de l’anonymat de la communication des griefs du 10 septembre 1999. Le conseiller-auditeur lui a demandé par ailleurs de présenter des observations et l’a informée que, en cas de refus, une décision en vertu de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 94/810 (devenu article 9, deuxième alinéa, de la décision 2001/462) serait adoptée.

31 Par lettre du 25 juin 2001, la requérante dans l’affaire T‑214/01 a, à nouveau, demandé au conseiller-auditeur de renoncer à cette transmission, et l’a prié de l’informer des suites de la procédure.

32 Par lettre du 25 juin 2001, la requérante dans l’affaire T‑213/01 a demandé à la Commission de clarifier l’état de l’affaire, en l’invitant notamment à prendre une décision susceptible de faire l’objet d’un recours.

Décision litigieuse dans l’affaire T‑214/01

33 Par lettre du 25 juillet 2001, le conseiller-auditeur a adopté la décision clôturant, à l’égard de la requérante dans l’affaire T‑214/01, la procédure relative à la transmission des communications des griefs du 10 septembre 1999 et du 21 novembre 2000 au FPÖ (ci-après la « décision litigieuse dans l’affaire T‑214/01 »). Cette lettre est libellée comme suit :

« À la suite de votre lettre [du 25 juin 2001], j’ai une nouvelle fois examiné l’affaire et ses possibles conséquences juridiques. Je résume les résultats de cet examen comme suit:

1. Je maintiens ma thèse antérieure en ce qui concerne le droit du FPÖ de présenter une demande. Il a déjà été définitivement statué sur cette question par MM. Van Miert et Monti en 1999. Leur décision – qui est une mesure d’organisation de la procédure – me semble ne pas pouvoir faire l’objet d’un recours isolé, mais n’être tout au plus attaquable que dans le cadre d’une action engagée contre la décision de la Commission qui clôturera la procédure au principal.

2. La décision 2001/462 […] ne permet pas de retenir une solution contraire. L’article 9 de cette décision donne pouvoir au conseiller-auditeur de décider, au nom de la Commission, si certaines des informations contenues dans les pièces du dossier constituent des secrets d’affaires et sont ainsi protégées contre une divulgation. En revanche, le conseiller-auditeur n’est pas compétent pour statuer sur la question de savoir si une personne physique ou morale au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17 est habilitée à présenter une demande visant à mettre fin à des infractions. Une telle compétence ne saurait davantage être fondée sur une application par analogie de l’article 9 de la décision 2001/462 […]

Eu égard aux considérations qui précèdent, j’ai le regret de rejeter comme irrecevable la demande que vous avez présentée au nom de la BAWAG, visant à ce que les griefs ainsi que les griefs complémentaires ne soient pas transmis au FPÖ.

Je vous prie de m’indiquer dans la semaine suivant la réception de cette lettre si vous envisagez d’introduire un recours dans cette affaire et de présenter une demande en référé. Les documents mentionnés ne seront en aucun cas transmis au FPÖ avant l’expiration de ce délai d’une semaine.

[…] »

Décision litigieuse dans l’affaire T‑213/01

34 Par lettre du 9 août 2001, le conseiller-auditeur a adopté la décision clôturant, à l’égard de la requérante dans l’affaire T‑213/01, la procédure relative à la transmission des communications des griefs du 10 septembre 1999 et du 21 novembre 2000 au FPÖ (ci-après la « décision litigieuse dans l’affaire T‑213/01 »). Cette décision indique : « Après un nouvel examen des faits et des points de droit, nous décidons de trancher les questions sur lesquelles votre mandante et la Commission s’opposent dans le même sens que dans notre lettre du 5 [juin] 2001. »

35 En premier lieu, le conseiller-auditeur expose que c’est le membre de la Commission en charge de la concurrence qui décide de la qualité de demandeur d’un tiers au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17. La décision en faveur du FPÖ aurait déjà été prise au cours de l’année 1999 par M. Van Miert et confirmée ensuite par M. Monti, raison pour laquelle il n’y aurait pas lieu de soumettre de nouveau la question, en l’absence d’éléments factuels nouveaux (point 1 de la décision litigieuse). De plus, la reconnaissance au FPÖ de la qualité de demandeur constituerait un acte de procédure qui ne pourrait pas faire l’objet d’un recours distinct, les objections contre cet acte ne pouvant être formulées que dans le cadre d’un recours contre la décision de la Commission mettant fin à la procédure (point 2 de la décision).

36 En deuxième lieu, le conseiller-auditeur observe que la reconnaissance de la qualité de demandeur au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17 comporte l’obligation de lui transmettre une version non confidentielle des griefs, conformément à l’article 7 du règlement n° 2842/98. Le fait que la procédure ait été ouverte d’office ou à la suite d’une demande formée au titre dudit article 3 n’aurait aucune importance à cet égard (point 2 de la décision).

37 En troisième lieu, le conseiller-auditeur se prononce sur les informations à retirer des communications des griefs du 10 septembre 1999 et du 21 novembre 2000, afin de tenir compte des secrets d’affaires et d’autres informations confidentielles (point 4 de la décision). Ainsi, il décide de supprimer toutes les données et informations figurant dans les listes 1 et 2 à propos desquelles la requérante dans l’affaire T‑213/01 avait donné son accord dans son dernier courrier. En revanche, le conseiller-auditeur considère que l’identité de cette dernière ne constitue pas un secret d’affaires ni une information confidentielle susceptible d’être protégée [point 4, sous a), de la décision]. De même, s’agissant des informations relatives à sa politique commerciale contenues dans la communication des griefs du 10 septembre 1999, le conseiller-auditeur indique qu’il n’est pas nécessaire d’effacer ces informations, car il s’agit de données chiffrées qui remontent à plusieurs années [point 4, sous b), de la décision].

38 Le conseiller-auditeur conclut « qu’il y a lieu de transmettre au FPÖ, en vue d’une prise de position dans l’affaire en cours COMP/36.571-Banques autrichiennes, la version actuelle adaptée de la communication des griefs du 10 septembre 1999 ainsi que de la communication complémentaire des griefs du 21 novembre 2000 » et que cette décision « est prise au titre de l’article 9, paragraphe 2, de la décision 2001/462 ». Le conseiller-auditeur demande, enfin, à la requérante de lui faire savoir, dans un délai d’une semaine après la notification de sa décision, si elle a l’intention d’introduire un recours à l’encontre de celle-ci ainsi que de demander une mesure provisoire contre son exécution, tout en précisant que la Commission ne transmettrait pas au FPÖ les communications des griefs susmentionnées avant l’expiration de ce délai.

Procédure et conclusions des parties

39 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 19 septembre 2001, les requérantes ont introduit les présents recours en annulation contre les décisions litigieuses.

40 Par actes séparés déposés au greffe du Tribunal le même jour, les requérantes ont saisi le juge des référés de demandes visant, à titre principal, au sursis à l’exécution des décisions litigieuses et, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit enjoint à la Commission de ne pas transmettre les communications des griefs du 10 septembre 1999 et du 21 novembre 2000, dans l’affaire COMP/36.571, au FPÖ.

41 Par ordonnance du 14 décembre 2001, le président de la cinquième chambre a ordonné, après avoir entendu les parties, la jonction des affaires T‑213/01 et T‑214/01.

42 Par ordonnances du 20 décembre 2001, Österreichische Postsparkasse/Commission (T‑213/01 R, Rec. p. II‑3967), et Bank für Arbeit und Wirtschaft/Commission (T‑214/01 R, Rec. p. II‑3993), le président du Tribunal a rejeté les demandes en référé des requérantes, en estimant que les conditions relatives à l’urgence n’étaient pas satisfaites et que la balance des intérêts ne penchait pas en faveur du sursis à l’exécution des décisions litigieuses, et a réservé les dépens.

43 En janvier 2002, la Commission a transmis au FPÖ les versions établies comme non confidentielles des communications des griefs.

44 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 12 février 2002, la requérante dans l’affaire T-214/01 a présenté un mémoire en observations dans la procédure au principal contenant des faits nouveaux dont elle avait pris connaissance après le dépôt de son mémoire en réplique. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 13 février 2002, la requérante dans l’affaire T‑213/01 s’est ralliée entièrement à ce mémoire en observations. Le 15 mars 2002, la Commission a présenté des observations sur ces documents.

45 Par lettres du 30 mars 2004 et du 16 juillet 2004, le Tribunal, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, a invité la Commission à produire certains documents et à répondre à des questions écrites. La Commission a déféré à ces demandes dans le délai imparti.

46 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.

47 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 21 octobre 2004.

48 La requérante dans l’affaire T‑213/01 conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision du conseiller-auditeur du 9 août 2001;

– condamner la Commission aux dépens.

49 La requérante dans l’affaire T‑214/01 conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision du conseiller-auditeur du 25 juillet 2001 ;

– condamner la Commission aux dépens.

50 Dans les deux affaires, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:

– rejeter les recours comme irrecevables et, en tout état de cause, comme dépourvus de fondement ;

– condamner les requérantes aux dépens.

Sur la recevabilité

51 La Commission invoque trois moyens d’irrecevabilité, tirés, en premier lieu, de l’absence d’objet du litige en raison de la transmission effective des griefs au FPÖ, en deuxième lieu, de l’absence d’effets juridiques de l’acte attaqué sur les intérêts des requérantes et, en troisième lieu, de la tardiveté des recours.

Sur le moyen tiré de l’absence d’objet du litige à la suite de la transmission effective des communications des griefs au FPÖ

52 La Commission fait valoir que les recours ont pour seul objet d’empêcher que soit transmise au FPÖ une version, quelle qu’elle soit, des communications des griefs et, à titre subsidiaire, les versions non confidentielles établies par le conseiller-auditeur. Or, les communications des griefs ont été transmises au FPÖ en janvier 2002. Les recours seraient donc devenus sans objet du fait de cette transmission, en vertu de l’article 113 du règlement de procédure. (duplique, points 11, 12 et 22)

53 Le Tribunal rappelle qu’un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où le requérant a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué (arrêt du Tribunal du 9 novembre 1994, Scottish Football/Commission, T‑46/92, Rec. p. II‑1039, point 14). Un tel intérêt n’existe que si l’annulation de l’acte est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques (arrêt de la Cour du 24 juin 1986, Akzo Chemie/Commission, 53/85, Rec. p. 1965, ci-après l’« arrêt Akzo », point 21).

54 À cet égard, il convient de relever que, selon l’article 233 CE, l’institution dont émane l’acte annulé est tenue de prendre les mesures qu’implique l’exécution de l’arrêt. Ces mesures n’ont pas trait à la disparition de l’acte de l’ordre juridique communautaire, puisque cette disparition résulte de l’annulation même par le juge. Elles concernent notamment l’anéantissement des effets produits par l’acte en question et qui sont affectés par les illégalités constatées. L’annulation d’un acte qui a déjà été exécuté est toujours susceptible d’avoir des conséquences juridiques. En effet, l’acte a pu produire des effets juridiques pendant la période au cours de laquelle il a été en vigueur et ces effets n’ont pas nécessairement disparu en raison de l’annulation de l’acte. De même, l’annulation d’un acte peut permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est entaché ne se reproduise dans l’avenir. Pour ces raisons, un arrêt d’annulation est la base à partir de laquelle l’institution concernée peut être amenée à effectuer une remise en état adéquate de la situation du requérant ou à éviter d’adopter un acte identique (arrêt de la Cour du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission, 92/78, Rec. p. 777, point 32, et arrêt du Tribunal du 25 mars 1999, Gencor/Commission, T‑102/96, Rec. p. II‑753, point 41).

55 En l’espèce, le fait que les communications des griefs ont été transmises au FPÖ après l’introduction des recours, dont l’objet vise à contester la légalité des décisions sur la base desquelles cette transmission s’est effectuée, n’a pas pour effet de priver d’objet lesdits recours. En effet, l’éventuelle annulation des décisions litigieuses est susceptible par elle-même d’avoir des conséquences juridiques sur la situation des requérantes, notamment en évitant le renouvellement d’une telle pratique de la part de la Commission et en rendant illégale l’utilisation des communications des griefs qui auraient été irrégulièrement transmises au FPÖ (arrêt Akzo, point 21).

56 Les arguments de la Commission tirés de l’absence d’objet du litige à la suite de la transmission effective de communications des griefs au FPÖ doivent donc être rejetés.

Sur le moyen tiré de l’absence d’effets juridiques des actes attaqués

Arguments des parties

57 La Commission fait remarquer que la décision litigieuse dans l’affaire T‑213/01 ne contient qu’un seul acte décisionnel, à savoir la prise de position du conseiller-auditeur sur la confidentialité des informations contenues dans les communications des griefs à transmettre au FPÖ. En effet, le seul élément qui pourrait « entraîner des conséquences » pour la requérante serait la transmission de certains documents confidentiels à un demandeur ou à un tiers, ce qui relèverait de l’arrêt Akzo. Dans l’affaire T‑214/01, la décision litigieuse ne trancherait pas cette question, qui aurait déjà été réglée auparavant. En effet, la requérante, dans sa lettre du 18 avril 2001, aurait accepté que les versions des communications des griefs ne contiennent pas d’informations confidentielles. Selon la Commission, la décision litigieuse dans cette deuxième affaire porte uniquement sur le rejet du conseiller-auditeur de la demande de la requérante du 25 juin 2001 visant à ce que soit réexaminé le droit reconnu au FPÖ d’obtenir une version non confidentielle des communications des griefs. Or, cette décision serait dépourvue de tout effet juridique contraignant à l’égard de la requérante.

58 La Commission soutient que la reconnaissance de la qualité de demandeur du FPÖ n’a pas d’effets juridiques sur les requérantes, car, à supposer que la Commission ait pris une décision sur ce point, il s’agirait seulement d’une mesure d’organisation de la procédure qui ne pourrait faire l’objet d’un recours distinct du recours intenté contre la décision finale de constatation de l’infraction (arrêt du Tribunal du 18 décembre 1992, Cimenteries CBR e.a./Commission, T‑10/92 à T‑12/92 et T‑15/92, Rec. p. II‑2667, ci-après l’« arrêt Cimenteries », point 28).

59 De même, la Commission fait remarquer que le droit à la transmission des versions non confidentielles des communications des griefs au FPÖ résulte automatiquement de l’article 7 du règlement n° 2842/98. Les requérantes n’attaqueraient donc pas une décision les affectant directement, mais l’article 7 dudit règlement.

60 Les requérantes prétendent que les recours sont recevables, car ils sont dirigés contre des décisions qui produisent des effets juridiques contraignants et qui sont dès lors des actes attaquables.

61 Dans l’affaire T‑213/01, la transmission des communications des griefs au FPÖ affecterait le droit de la requérante au traitement confidentiel des secrets d’affaires et des autres informations confidentielles qui y seraient exposées, ce qui affecterait de manière irréversible sa situation juridique et pourrait, dès lors, faire l’objet d’un recours autonome (arrêt Akzo, et ordonnance du président du Tribunal du 1er décembre 1994, Postbank/Commission, T‑353/94 R, Rec. p. II‑1141, point 25).

62 Dans l’affaire T‑214/01, la décision litigieuse fixerait le point de vue du conseiller-auditeur sur la transmission des communications des griefs au FPÖ. Cette décision aurait été prise sur la base de la décision 2001/462, qui prévoirait que les décisions du conseiller-auditeur de communiquer les griefs à un tiers peuvent être attaquées. La communication d’une version même non confidentielle des griefs représenterait une nuisance irréversible pour l’entreprise concernée. De plus, la version de la communication des griefs du 10 septembre 1999 à transmettre au FPÖ comporterait, en tout état de cause, de nombreuses informations confidentielles couvertes par la garantie de la confidentialité, telles que les noms de personnes et des banques concernées par la procédure. L’ordonnance du président du Tribunal du 20 décembre 2001, rendue dans le cadre de la procédure de référé, aurait ainsi considéré que la mesure attaquée pouvait modifier la situation juridique de la requérante.

63 Les requérantes soutiennent que la reconnaissance de la qualité de demandeur au FPÖ, au titre de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, et le droit du FPÖ à la transmission des griefs relèvent du contrôle juridictionnel. La Cour aurait énoncé, dans l’arrêt Akzo, que la transmission des griefs serait soumise à un tel contrôle non seulement quant à l’étendue des informations à protéger, mais également dans son principe. De plus, en raison de l’atteinte grave que la transmission des griefs pourrait porter aux droits à la présomption d’innocence et à la protection des données personnelles prévus aux articles 8 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « charte »), la reconnaissance de la qualité de demandeur d’un tiers ne pourrait relever du pouvoir d’appréciation de la Commission, mais serait soumise aux conditions de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 7 du règlement nº 2842/98, ce qui serait contrôlable devant le Tribunal.

Appréciation du Tribunal

64 Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 230 CE les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9, et arrêt Cimenteries, point 28).

65 En principe, les mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale ne constituent donc pas des actes attaquables. Il ressort toutefois de la jurisprudence que les actes pris au cours de la procédure préparatoire qui constituent en eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à la Commission de statuer sur le fond et qui produisent des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci constituent également des actes attaquables (arrêt IBM/Commission, précité, points 10 et 11).

66 Ainsi, il ressort de la jurisprudence, d’une façon claire et non équivoque, que la décision de la Commission informant une entreprise mise en cause dans une procédure d’infraction de ce que les informations transmises par celle-ci ne sont pas couvertes par le traitement confidentiel garanti par le droit communautaire et peuvent donc être communiquées à un tiers plaignant produit des effets juridiques à l’égard de l’entreprise en question en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique en ce qu’elle lui refuse le bénéfice d’une protection prévue par le droit communautaire et revêt un caractère définitif et indépendant de la décision finale constatant une infraction aux règles de concurrence. De plus, la possibilité dont dispose l’entreprise d’intenter un recours contre la décision finale constatant une infraction aux règles de concurrence n’est pas de nature à lui donner une protection adéquate de ses droits en cette matière. D’une part, la procédure administrative peut ne pas aboutir à une décision de constatation d’infraction. D’autre part, le recours ouvert contre cette décision, si elle intervient, ne fournit de toute façon pas à l’entreprise le moyen de prévenir les effets irréversibles qu’entraînerait une communication irrégulière de certains de ses documents (arrêt Akzo, points 18 à 20). Une telle décision est donc susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.

67 Les présents recours tendent à l’annulation des décisions du conseiller-auditeur du 25 juillet 2001 et du 9 août 2001 de transmettre au FPÖ les versions non confidentielles des communications des griefs relatives à la procédure d’application de l’article 81 concernant la fixation des tarifs bancaires (COMP/36.571 – Banques autrichiennes), et cela à l’encontre de la position des requérantes, qui étaient visées par ces communications et qui s’étaient opposées à leur transmission au FPÖ.

68 La réglementation applicable reconnaît aux tiers qui font valoir un intérêt légitime le droit d’obtenir la transmission d’une version non confidentielle de la communication des griefs, et ce afin de pouvoir faire connaître leur point de vue par écrit. Ainsi, l’article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 17 dispose que les personnes physiques ou morales qui font valoir un intérêt légitime sont habilitées à présenter une demande afin de faire constater par la Commission une infraction aux articles 81 CE et 82 CE. L’article 7 du règlement nº 2842/98 indique également que, lorsque la Commission retient des griefs concernant une question pour laquelle elle a été saisie d’une demande ou d’une plainte, elle envoie au demandeur ou au plaignant une copie de la version non confidentielle de la communication des griefs afin qu’il puisse lui faire connaître son point de vue par écrit.

69 Pour autant, il ressort de l’article 9, deuxième alinéa, de la décision 2001/462 que, lorsque l’entreprise mise en cause par une procédure d’infraction aux articles 81 CE et 82 CE s’oppose à la divulgation à un tiers d’une information susceptible de constituer un secret d’affaires, et que l’information est considérée par la Commission comme non protégée et qu’elle peut donc être divulguée, cette constatation est exposée dans une décision motivée qui est notifiée à l’entreprise concernée.

70 En l’espèce, la décision litigieuse dans l’affaire T‑213/01 met fin à la procédure de transmission au FPÖ de la « version actuelle adaptée » de la communication des griefs du 10 septembre 1999 ainsi que de la communication complémentaire des griefs du 21 novembre 2000. Cette décision rejette tant l’opposition de la requérante à la transmission au FPÖ de ces documents que le traitement confidentiel revendiqué par celle-ci en ce qui concerne certaines informations qu’ils contenaient. La décision litigieuse dans l’affaire T‑214/01, à son tour, rejette d’une manière définitive l’opposition de la requérante à la transmission des communications des griefs en cause au FPÖ. Les deux décisions ont été prises sur la base de l’article 9, deuxième alinéa, de la décision 2001/462, lequel prévoit que, lorsque l’entreprise concernée s’oppose à la divulgation d’une information et que le conseiller-auditeur considère celle-ci comme non protégée et pouvant donc être divulguée, cette constatation est exposée dans une décision motivée, qui est notifiée à l’entreprise concernée, la décision devant préciser le délai à l’expiration duquel l’information sera divulguée – délai qui ne peut être inférieur à une semaine à compter de la date de la notification. En l’occurrence, le conseiller-auditeur a demandé aux requérantes de l’informer, dans un délai d’une semaine, si elles envisageaient d’introduire un recours ou de présenter une demande en référé. Il est indiqué à cet égard que les communications des griefs susmentionnées ne seraient pas transmises au FPÖ avant l’expiration dudit délai.

71 Les décisions litigieuses constituent ainsi le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de la procédure générale d’application de l’article 81 CE en fixant définitivement la position de la Commission sur la question de la transmission des versions non confidentielles des communications des griefs au FPÖ. Ces décisions impliquent nécessairement que soit reconnue, au préalable, la qualité de demandeur titulaire d’un intérêt légitime du FPÖ au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17, puisque c’est de cette qualité que découle le droit du FPÖ à la transmission des communications des griefs, en application de l’article 7 du règlement n° 2842/98.

72 En conséquence, les requérantes peuvent contester dans leurs recours tant la décision du conseiller-auditeur de transmettre la version non confidentielle des communications des griefs au FPÖ que l’élément indispensable qui est à la base de cette décision, à savoir la reconnaissance par la Commission de l’intérêt légitime du FPÖ, en application de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17. À défaut, les requérantes ne seraient pas en mesure d’empêcher que les griefs soulevés contre elles par la Commission soient portés à la connaissance d’un tiers ayant présenté une demande ou une plainte qui ne serait pas titulaire de l’intérêt légitime exigé par la réglementation communautaire, ou – dans l’hypothèse où cette transmission a déjà eu lieu – de demander que soit déclarée illégale l’utilisation par ledit tiers des informations en cause.

73 Il ressort de ce qui précède que le moyen d’irrecevabilité tiré de l’absence d’effets juridiques, respectivement, de la décision litigieuse dans l’affaire T‑214/01 et des prises de position du conseiller-auditeur contenues dans la décision litigieuse dans l’affaire T‑213/01 et relatives à la reconnaissance de la qualité de demandeur du FPÖ et au droit du FPÖ à la transmission des communications des griefs doit être rejeté.

Sur le moyen tiré du caractère tardif des recours

Arguments des parties

74 La Commission soutient que les décisions litigieuses n’ont qu’un caractère confirmatif à propos de la reconnaissance de la qualité de demandeur du FPÖ et au droit de ce dernier à la transmission des communications des griefs. Les recours seraient, par conséquent, hors délai à cet égard.

75 Concernant la reconnaissance de la qualité de demandeur du FPÖ au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, la Commission expose qu’elle a adopté une décision définitive sur ce point au cours de l’année 1999, en ayant informé les requérantes par lettres du 5 novembre 1999. Dans sa lettre du 27 mars 2001, le conseiller-auditeur se serait borné à confirmer que l’intérêt du FPÖ à présenter une demande avait été reconnu et aurait réitéré son explication à ce propos. En tout état de cause, même si la lettre du 27 mars 2001 contenait une décision à cet égard, la requérante ne l’aurait pas non plus attaquée. Enfin, les requérantes auraient elles-mêmes reconnu dans leurs requêtes que la décision litigieuse ne ferait que « confirmer » la position procédurale conférée au FPÖ par une décision antérieure.

76 S’agissant du droit à la transmission des communications des griefs du FPÖ, la Commission soutient qu’elle aurait déjà prévenu les requérantes, oralement au début d’octobre 1999 puis par lettres du 5 novembre 1999, qu’elle comptait procéder conformément audit article 7 du règlement nº 2842/98. Par conséquent, même si la Commission avait adopté une « décision » concernant le droit du FPÖ à recevoir la communication des griefs et si celle-ci était un acte attaquable, la décision litigieuse ne ferait que la confirmer sur ce point et ne pourrait donc faire l’objet d’un recours.

77 Les requérantes soutiennent que les recours ne sont pas hors délai. Seules les décisions litigieuses fixeraient le point de vue définitif de la Commission concernant la qualité de plaignant du FPÖ et la transmission des communications des griefs à celui-ci, tous les courriers antérieurs du conseiller-auditeur et des services de la Commission constituant de simples mesures préparatoires. Partant, ces décisions mettant fin à la procédure de transmission des communications des griefs au FPÖ ne seraient pas des actes purement confirmatifs.

Appréciation du Tribunal

78 Le Tribunal a jugé ci-dessus que les requérantes peuvent remettre en cause dans le cadre des présents recours contre les décisions finales qui mettent fin aux procédures spéciales de transmission des communications des griefs au FPÖ l’élément qui est à la base de ces décisions, à savoir la reconnaissance par la Commission de l’intérêt légitime et de la qualité de demandeur du FPÖ au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17, duquel découle son droit à recevoir la version non confidentielle des communications des griefs, conformément à l’article 7 du règlement n° 2842/98.

79 Dès lors, la Commission ne peut utilement soutenir que les requérantes auraient dû introduire un recours à l’encontre des différentes mesures intermédiaires prises dans le cadre de ces procédures de transmission des communications des griefs pour en déduire que les présents recours – introduits à l’encontre des décisions qui closent lesdites procédures – ne peuvent contester les mesures intermédiaires à partir desquels ces décisions ont été adoptées.

80 Il ressort de ce qui précède que le moyen d’irrecevabilité tiré du caractère tardif des recours doit être rejeté.

Sur le fond

81 Les requérantes invoquent sept moyens à l’appui de leurs recours. Les premier et deuxième moyens sont tirés de la violation de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 6 du règlement nº 2842/98 ainsi que d’un défaut de motivation. Le troisième moyen est tiré de la violation du principe d’économie de procédure. Le quatrième moyen est fondé sur la violation des droits de la défense du fait de la transmission tardive des griefs au FPÖ. Le cinquième moyen est tiré de la forclusion du droit du FPÖ à intervenir dans la procédure. Le sixième moyen est pris de la violation de l’article 20, paragraphe 2, du règlement nº 17 lu en combinaison avec l’article 287 CE, en ce que la transmission des griefs au FPÖ a violé leur droit à la confidentialité de leurs secrets d’affaires. Enfin, le septième moyen est pris de la violation du principe de confiance légitime.

Sur les premier et deuxième moyens, tirés de la violation de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 6 du règlement nº 2842/98 ainsi que d’un défaut de motivation

82 Les requérantes font valoir que la décision du conseiller-auditeur de transmettre les communications des griefs au FPÖ est illégale dans la mesure où ce dernier ne peut être qualifié de demandeur au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 6 du règlement nº 2842/98.

83 À l’appui de leur thèse, les requérantes soutiennent, premièrement, qu’il n’existe pas de lien de causalité entre la demande présentée par le FPÖ et l’ouverture de la procédure, deuxièmement, que le FPÖ ne justifie pas d’un intérêt légitime au sens desdites dispositions, troisièmement, que la Commission n’a pas vérifié ni motivé l’existence d’un tel intérêt pour le FPÖ.

Sur la première branche, tirée de l’absence d’un lien de causalité entre la demande présentée par le FPÖ et l’ouverture de la procédure

– Arguments des parties

84 Les requérantes font valoir que le FPÖ n’est pas un demandeur au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 6 du règlement nº 2842/98, au motif que sa demande n’est pas à l’origine de la procédure d’infraction. L’article 3, paragraphe 1, du règlement nº 17 établirait que les procédures seraient ouvertes « sur demande ou d’office ». Au cas où une procédure aurait été ouverte d’office, la décision de la Commission n’interviendrait plus « sur demande ». En l’espèce, le FPÖ n’aurait formulé sa demande que deux mois après l’ouverture d’une procédure d’office par la Commission. Par conséquent, le FPÖ ne pourrait obtenir le statut de demandeur au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, ce parti pouvant tout au plus être qualifié de tiers disposant d’un intérêt suffisant au sens de l’article 19, paragraphe 2, du règlement 17 et de l’article 9, paragraphe 1, du règlement nº 2842/98.

85 Les requérantes soutiennent par ailleurs que la Commission méconnaît la différence entre une plainte formelle et la transmission informelle d’éléments d’une infraction. Or, seule une plainte formelle ferait naître des droits procéduraux.

86 La Commission conteste les arguments des requérantes, qu’elle qualifie d’erronés et de dépourvus de fondement. Il serait ainsi sans importance que la procédure ait été ouverte d’office ou à la suite d’une plainte formulée en vertu de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17. La procédure formelle d’infraction ne s’ouvrirait que par la communication des griefs et interviendrait bien après la reconnaissance d’un droit à présenter une demande. En l’espèce, la Commission aurait engagé la procédure d’infraction le 10 septembre 1999, quand elle a adopté la première communication des griefs, soit deux ans après la demande du FPÖ. En tout cas, au moment où le FPÖ a présenté sa demande, ce dernier aurait ignoré l’existence d’une quelconque procédure, car la Commission aurait gardé le secret des travaux préparatoires afin de s’assurer de l’effectivité des vérifications effectués en juin 1998.

87 Enfin, la distinction entre plaintes formelles et dénonciations non formelles, avancée par les requérantes, ne serait pas fondée. Le plaignant faisant valoir un intérêt légitime aurait des droits avant l’ouverture d’une procédure et même si une telle procédure n’était pas ouverte, comme le droit d’introduire un recours en annulation au titre de l’article 6 du règlement nº 17.

– Appréciation du Tribunal

88 L’article 3, paragraphe 1, du règlement nº 17 dispose que, si la Commission constate, « sur demande ou d’office », une infraction aux dispositions de l’article 81 CE ou de l’article 82 CE, elle peut obliger par voie de décision les entreprises et les associations d’entreprises intéressées à y mettre fin.

89 Il ressort de l’article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 17 et des articles 6 et 7 du règlement nº 2842/98 que le « demandeur » est une personne physique ou morale qui, en faisant valoir un intérêt légitime à cet effet, demande à la Commission la constatation d’une infraction aux dispositions de l’article 81 CE ou de l’article 82 CE. Les dispositions précitées du règlement nº 2842/98 qualifient par ailleurs de « plaignant » à un tel demandeur aux effets de l’application des règlements (CEE) n° 1017/68 du Conseil, du 19 juillet 1968, portant application des règles de concurrence aux secteurs des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 175, p. 1), n° 4056/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, déterminant les modalités d’application des articles 85 et 86 du traité aux transports maritimes (JO L 378, p. 4), et n° 3975/87 du Conseil, du 14 décembre 1987, déterminant les modalités d’application des règles de concurrence applicables aux entreprises de transports aériens (JO L 374, p. 1). Aux termes desdites dispositions, les États membres sont également habilités, sans besoin pour autant d’invoquer un quelconque intérêt, à présenter de telles « demandes » ou « plaintes » visant à faire constater des infractions aux normes précitées du droit de la concurrence.

90 Les requérantes maintiennent, en substance, que, quand une procédure d’infraction est ouverte d’office, il n’y a plus lieu d’accorder à un tiers la qualité de demandeur. Cette thèse ne saurait pourtant être accueillie.

91 En effet, les règlements nº 17 et nº 2842/98 n’exigent pas, aux effets de la reconnaissance de la qualité de demandeur ou de plaignant, que la demande ou la plainte en cause se trouve à l’origine de l’ouverture par la Commission de la procédure d’infraction, et notamment de la phase d’enquête préalable de celle-ci. Les personnes physiques ou morales faisant valoir un intérêt légitime à faire constater par la Commission une infraction aux normes de concurrence peuvent donc présenter une demande ou une plainte à cet effet même une fois ouverte, d’office ou sur demande d’autrui, la phase d’enquête préalable de la procédure d’infraction. Autrement, des personnes ayant un tel intérêt légitime se verraient empêchées d’exercer pendant le déroulement de la procédure les droits procéduraux associés à la qualité de demandeur ou de plaignant.

92 La thèse des requérantes reviendrait à imposer aux tiers une condition additionnelle non prévue dans les règlements nº 17 et nº 2842/98. La reconnaissance de la qualité de demandeur ou de plaignant dépendrait non seulement de la présentation d’une demande ou du dépôt d’une plainte et de la justification d’un intérêt légitime à cet égard, mais également du fait que la Commission n’ait pas ouvert son enquête sur l’infraction dénoncée. Il convient de relever, en outre, que, compte tenu de ce que l’ouverture de l’enquête est normalement gardée secrète afin d’assurer l’effectivité des démarches à entreprendre, le tiers ayant un intérêt légitime ne sera pas, normalement, en mesure de savoir si la Commission a déjà ouvert ou non une enquête sur les accords ou les pratiques en cause.

93 Ainsi, il convient de noter que, en l’occurrence, la présentation de la demande du FPÖ a fait immédiatement suite à l’ouverture d’office de la procédure d’enquête. En effet, le FPÖ a présenté sa demande initiale le 24 juin 1997, soit sept semaines après l’engagement, le 6 mai 1997, de la procédure d’enquête. Il ne ressort pas du dossier que la Commission ait rendu publique l’ouverture de cette enquête.

94 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de conclure que le fait que l’enquête portant sur l’infraction prétendument commise par les requérantes ait été ouverte avant que le FPÖ n’ait présenté sa demande ne saurait empêcher la reconnaissance de la qualité de demandeur à ce dernier au sens de l’article 3 du règlement nº 17 et de l’article 6 du règlement nº 2842/98.

95 Enfin, quant à la différence entre une plainte formelle et la « transmission informelle d’éléments d’une infraction », invoquée par les requérantes, elle n’est pas pertinente aux fins des présentes affaires. En effet, il ressort du dossier que le FPÖ ne s’est pas limité, en l’occurrence, à fournir des renseignements à la Commission, mais a sollicité l’ouverture d’une enquête visant à faire constater une infraction aux articles 81 CE et 82 CE, à obliger les établissements bancaires concernés à mettre fin à celle-ci et à leur infliger des amendes.

96 Il s’ensuit que cette première branche doit être rejetée.

Sur la deuxième branche, tirée de la non-justification par le FPÖ d’un intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17

– Arguments des parties

97 Les requérantes soutiennent que le FPÖ ne peut être qualifié de demandeur, car l’intérêt économique invoqué par ce parti politique ne constitue pas un intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17.

98 En premier lieu, elles allèguent que le fait d’être client de banques n’est qu’un simple prétexte et que l’intérêt du FPÖ est exclusivement politique. Le FPÖ prétendrait avoir accès aux communications des griefs à la seule fin de les exploiter politiquement. Les événements qui se seraient produits après la transmission des communications des griefs au FPÖ confirmeraient cette appréciation. Par conséquent, l’intérêt du FPÖ ne serait en aucun cas « légitime » au sens de l’article 3 du règlement nº 17.

99 En deuxième lieu, les requérantes soutiennent que, en toute hypothèse, le seul fait d’être client de banques ne permet pas de reconnaître au FPÖ un intérêt légitime. L’intérêt légitime visé à l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 supposerait que le prétendu comportement anticoncurrentiel puisse affecter les intérêts économiques du demandeur, dans le sens qu’il doit opérer sur le marché concerné pour pouvoir faire valoir une atteinte personnelle. Ainsi, jusqu’à présent, la Commission aurait circonscrit la reconnaissance d’un tel intérêt légitime aux seules personnes physiques ou morales « affectées dans leurs activités commerciales » par un comportement anticoncurrentiel. Elle aurait même eu tendance à interpréter strictement la notion d’intérêt légitime, en refusant de reconnaître un tel intérêt aux concurrents qui n’étaient pas actifs sur le même marché en cause que l’entreprise concernée par la procédure. La position de la Commission dans le cas d’espèce constituerait donc un revirement radical dans sa pratique. En effet, ni la Commission ni le Tribunal n’auraient encore reconnu un intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 aux clients finaux du commerce du détail, tels que les clients des banques. En ce sens, le renvoi effectué par la Commission à l’affaire des transbordeurs grecs (voir point 103, ci-après) serait trompeur, car, dans cette affaire, elle n’aurait pas autorisé la transmission des communications des griefs à des clients finaux.

100 En troisième lieu, les requérantes soutiennent qu’une interprétation plus large de l’intérêt légitime conduirait à ouvrir la voie à l’action populaire, ce qui entraînerait des conséquences dommageables. D’une part, la Commission serait contrainte d’examiner et de traiter une multitude de plaintes et, en outre, le fait que tout consommateur aurait droit à accéder aux griefs et à participer à l’audition ferait que les procédures seraient impossibles à mettre en œuvre avec diligence. Par ailleurs, cela pourrait entraîner des abus, notamment dans des procédures avec des répercussions sur le grand public, puisque n’importe qui pourrait accéder aux griefs du seul fait d’être client final..

101 D’autre part, une telle interprétation s’opposerait à la logique des règlements nº 17 et nº 2842/98. En distinguant entre les « demandeurs justifiant un intérêt légitime » (articles 6 et 7 du règlement nº 2842/98), les « tiers justifiant d’un intérêt suffisant » (article 19, paragraphe 2, du règlement nº 17 et article 9, paragraphe 1, du règlement nº 2842/98) et les « autres tiers » (article 9, paragraphe 3, du règlement nº 2842/98), le législateur aurait établi une graduation selon l’intensité de l’atteinte portée aux intérêts économiques des tiers. Cette distinction serait dépourvue de sens si tout client final était considéré comme demandeur justifiant un intérêt légitime au sens de l’article 3 du règlement nº 17. Le client final aurait la possibilité de dénoncer les entreprises qu’il soupçonnerait d’ententes contraires au droit de la concurrence, et son intérêt à être intégré dans la procédure pourrait être sauvegardé, s’il justifiait un « intérêt suffisant », en se faisant auditionner et informer par la Commission sur le déroulement de la procédure, mais sans qualifier sa dénonciation de plainte au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et sans lui transmettre les communications des griefs. La protection des consommateurs par le droit de la concurrence ne pourrait donc pas aller jusqu’à leur reconnaître, par principe, un intérêt légitime si n’entrent pas en jeu des aspects supplémentaires.

102 La Commission conteste les arguments des requérantes comme étant dépourvus de fondement. Le FPÖ, en tant que bénéficiaire de services bancaires, serait concerné par l’entente présumée et dès lors, aurait un intérêt légitime à déposer une demande au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, sans que son éventuel intérêt politique joue un rôle dans la reconnaissance de ce statut. Dans l’hypothèse ou le FPÖ aurait un intérêt légitime au sens de l’article 3 du règlement nº 17, la Commission ne saurait être tenue de vérifier l’existence d’autres motivations chez lui.

103 Concernant l’intérêt économique du FPÖ, la Commission fait valoir que la condition supplémentaire invoquée par les requérantes d’« être actif dans le domaine d’activité concernée » n’a aucun fondement juridique. Le droit de la concurrence viserait davantage à protéger le consommateur qui, pour cette raison, aurait un intérêt légitime à se plaindre s’il est concerné par un comportement sur le marché. La pratique de la Commission confirmerait d’ailleurs ce principe (voir, par exemple, sa décision 1999/271/CE, du 9 décembre 1998, relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CE (IV/34.466 − Transbordeurs grecs) (JO 1999, L 109, p. 24). Cela ne signifierait pas, pour autant, qu’elle assimilerait l’intérêt légitime de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 à un « intérêt populaire dont peut se prévaloir tout un chacun ». Tout client final n’aurait pas, par principe, un intérêt à présenter une demande, mais seulement les clients finaux directement concernés par l’entente. En l’espèce, la Commission aurait affirmé que le FPÖ n’était pas concerné par la procédure comme « tout un chacun », mais qu’il était directement affecté dans ses intérêts économiques en tant que client des services bancaires par une entente qui couvrait tous les aspects de ces services.

104 En outre, selon la Commission, la question des difficultés posées par des procédures administratives impliquant plusieurs plaignants et les arguments relatifs à l’acceptation de « plaintes populaires » n’auraient aucun lien avec l’intérêt légitime à présenter une demande conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17. Par ailleurs, les observations des requérantes sur les droits des tiers ayant un intérêt « suffisant » ne seraient pas applicables. Le règlement nº 2842/98 protégerait la position procédurale du plaignant, qui serait nettement meilleure que celle des autres tiers parties à la procédure.

105 Enfin, la Commission soutient que, en tout état de cause, la question de la reconnaissance de la qualité procédurale du FPÖ serait sans importance en l’espèce, car elle pourrait, en toute hypothèse, transmettre des versions non confidentielles des communications des griefs même à des personnes non concernées par la procédure, si elle l’estimait utile. Par conséquent, même si le Tribunal devait déclarer que le FPÖ n’avait pas d’intérêt légitime à présenter une demande au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, il relèverait du pouvoir d’appréciation de la Commission de lui transmettre des versions non confidentielles des communications des griefs (ordonnance Postbank/ Commission, précitée, point 8).

– Appréciation du Tribunal

106 Aux fins de la présente affaire, la participation à une procédure d’infraction des personnes physiques ou morales autres que les entreprises à l’encontre desquelles la Commission a retenu des griefs est régie par les règlements nº 17 et nº 2842/98. Ces règlements distinguent à cet égard entre, premièrement, le « demandeur ou plaignant ayant fait valoir un intérêt légitime », à qui la Commission envoie copie de la version non confidentielle des griefs, lorsqu’elle retient des griefs concernant une question pour laquelle elle a été saisie de la demande ou de la plainte en cause (article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 17 et articles 6 à 8 du règlement nº 2842/98) ; deuxièmement, le « tiers justifiant d’un intérêt suffisant », qui, s’il demande à être entendu, a droit à ce que la Commission l’informe par écrit de la nature et de l’objet de la procédure, ainsi qu’à faire connaître par écrit à celle-ci son point de vue (article 19, paragraphe 2, du règlement nº 17 et article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 2842/98) ; troisièmement, les « autres tiers », auxquels la Commission peut donner l’occasion d’exprimer oralement leur point de vue (article 9, paragraphe 3, du règlement nº 2842/98). Le législateur a ainsi établi une graduation, selon l’intensité de l’atteinte portée à leurs intérêts, dans la participation à une procédure d’infraction de ces différents tiers.

107 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de conclure que tout demandeur ou plaignant ayant fait valoir un intérêt légitime a droit à recevoir une version non confidentielle de la communication des griefs. S’agissant des tiers justifiant d’un intérêt suffisant, il ne saurait être exclu, conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement nº 2842/98, que la Commission, si les circonstances de l’espèce le justifient, puisse, sans pour autant y être tenue, leur transmettre une version non confidentielle de la communication des griefs, afin qu’ils soient pleinement en mesure de lui faire parvenir utilement leur observations sur les prétendues infractions formant l’objet de la procédure en cause.

108 Au-delà des deux hypothèses décrites au point précédent, il n’est pas prévu, dans le cadre du règlement nº 17 et du règlement nº 2842/98, que la Commission transmette la communication des griefs à des personnes physiques ou morales autres que les entreprises à l’encontre desquelles ces griefs ont été retenus.

109 En l’occurrence, le FPÖ s’est vu attribuer par la Commission la condition de demandeur dans la procédure d’infraction engagée à l’encontre, parmi d’autres entreprises, des requérantes. Il se pose donc la question de savoir si le FPÖ avait un intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17.

110 Dans sa lettre du 2 juin 1998, le FPÖ a soutenu qu’il avait été économiquement lésé, en tant que client final des services bancaires autrichiens, par l’entente dénoncée. Le fait que, dans sa première demande du 24 juin 1997, le FPÖ s’est prévalu d’un intérêt général, tel que la sauvegarde de l’ordre juridique, ne pouvait le priver de la possibilité de faire valoir par la suite, en vue de justifier un intérêt légitime au sens du règlement nº 17, sa condition de client des banques à l’encontre desquelles la procédure avait été engagée, ainsi que le préjudice de nature économique qu’il aurait prétendument subi des accords en question.

111 Les requérantes soutiennent toutefois, en substance, que le seul fait d’être un client final de services bancaires ne suffit pas à justifier l’existence d’un intérêt légitime, lequel n’existerait que pour le demandeur qui opère sur le marché concerné et qui est affecté dans ses activités commerciales par le prétendu comportement anticoncurrentiel.

112 Il importe de relever néanmoins que le Tribunal a déjà jugé qu’une association d’entreprises pouvait faire valoir un intérêt légitime à introduire une demande au sens de l’article 3 du règlement nº 17 même si elle n’était pas directement concernée, en tant qu’entreprise opérant sur le marché en cause, par le comportement dénoncé, à condition toutefois, notamment, que ledit comportement fût susceptible de léser les intérêts de ses membres (arrêt du Tribunal du 24 janvier 1995, BEMIM/Commission, T‑114/92, Rec. p. II‑147, point 28).

113 S’agissant plus particulièrement des clients finaux acheteurs de biens ou de services, la Commission soutient que sa pratique courante démontrerait que le consommateur a un intérêt légitime à se plaindre s’il est concerné par un comportement anticoncurrentiel sur le marché. Toutefois, en réponse aux questions du Tribunal, la Commission a elle-même admis qu’aucun consommateur final n’avait obtenu une version non confidentielle des griefs après qu’une décision sur son intérêt légitime ait été prise. Le FPÖ aurait donc été le premier client final auquel la Commission aurait reconnu un intérêt légitime au sens de l’article 3 du règlement nº 17 et donc le droit à la transmission de la communication des griefs.

114 Or, le Tribunal estime que rien ne s’oppose à ce qu’un client final acheteur de biens ou de services puisse satisfaire la notion d’intérêt légitime au sens de l’article 3 du règlement nº 17. En effet, le Tribunal considère qu’un client final qui justifie qu’il a été lésé ou qu’il est susceptible d’être lésé dans ses intérêts économiques du fait de la restriction de concurrence en cause a un intérêt légitime au sens de l’article 3 du règlement nº 17 pour déposer une demande ou une plainte afin de faire constater par la Commission une infraction aux articles 81 CE et 82 CE.

115 Il convient de rappeler à cet égard que les règles qui visent à assurer que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur ont pour finalité ultime d’accroître le bien-être du consommateur. En particulier, cette finalité ressort des termes de l’article 81 CE. En effet, si l’interdiction établie au paragraphe 1 de cette disposition peut être déclarée inapplicable à des ententes qui contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits en cause ou à promouvoir le progrès technique ou économique, cette possibilité, prévue à l’article 81, paragraphe 3, CE, est notamment soumise à la condition qu’une partie équitable du profit qui en résulte soit réservée aux utilisateurs desdits produits. Le droit et la politique de la concurrence ont ainsi un impact indéniable sur des intérêts économiques concrets de clients finaux acheteurs de biens ou de services. Or, la reconnaissance à de tels clients – qui font valoir qu’ils ont subi un préjudice économique du fait d’un contrat ou d’un comportement susceptible de restreindre ou de fausser la concurrence – d’un intérêt légitime à faire constater par la Commission une infraction aux articles 81 CE et 82 CE contribue à la réalisation des objectifs du droit de la concurrence.

116 Contrairement à ce que prétendent les requérantes, cette appréciation ne revient pas à vider de sa substance la notion d’intérêt légitime en lui conférant un sens excessivement large, ni n’ouvre la voie à une prétendue « action populaire ». En effet, admettre qu’un consommateur susceptible de justifier d’une atteinte à ses intérêts économiques résultant d’une entente qu’il dénonce puisse, à ce titre, avoir un intérêt légitime au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 n’équivaut pas à considérer que toute personne physique ou morale dispose d’un tel intérêt.

117 De même, les arguments des requérantes tirés de la multiplication des plaintes et des difficultés des procédures administratives qui dériveraient de la reconnaissance de la qualité de demandeur ou de plaignant à des clients finaux ne peuvent non plus être retenus. Comme l’affirme la Commission à juste titre, ces objections ne sauraient être valablement invoquées afin de restreindre la reconnaissance d’un intérêt légitime pour un client final qui justifie être lésé économiquement par la pratique anticoncurrentielle qu’il dénonce.

118 Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, et comme le relève la Commission, lorsque le demandeur justifie d’un intérêt légitime valable, celle-ci ne saurait être tenue de vérifier la possible existence d’autres motivations chez ce demandeur.

119 Par conséquent, il y a lieu de conclure que le FPÖ pouvait valablement invoquer sa condition de client de services bancaires en Autriche et le fait d’avoir été lésé dans ses intérêts économiques par des pratiques anticoncurrentielles, aux effets de justifier d’un intérêt légitime à présenter une demande visant à faire constater par la Commission que lesdites pratiques constituaient une infraction aux articles 81 CE et 82 CE.

120 Il y a donc lieu de rejeter cette deuxième branche, tirée de la prétendue inexistence d’un intérêt légitime, au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, pour le FPÖ.

Sur la troisième branche, tirée d’un défaut de vérification et de motivation par la Commission de l’existence d’un intérêt légitime du FPÖ

– Arguments des parties

121 Les requérantes allèguent que la Commission n’a pas vérifié, ni motivé, que les conditions de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l’article 7 du règlement nº 2842/98 étaient réunies dans le cas d’espèce. Ainsi, d’une part, la Commission n’aurait nullement démontré que le FPÖ justifiait un intérêt légitime, n’ayant pas vérifié s’il avait effectué des opérations bancaires auprès des banques concernées, quels services il aurait utilisé et pourquoi son intérêt irait au-delà d’un intérêt « suffisant » ou d’un intérêt « autre ». Le fait d’affirmer disposer de comptes bancaires ne suffirait pas à reconnaître à ce parti la qualité de demandeur, d’autant moins que cette circonstance était un fait déjà connu par la Commission quand elle a adopté la décision de rejet du 26 février 1998. D’autre part, la Commission n’aurait pas expliqué en quoi la dénonciation du FPÖ présentait les caractéristiques d’une demande au sens de l’article 3 du règlement nº 17 et n’aurait pas exposé non plus les raisons qui plaideraient en faveur de la reconnaissance d’un intérêt légitime du FPÖ dès lors qu’elle était initialement de l’avis contraire et que le FPÖ aurait renoncé à faire valoir son intérêt à participer à la procédure par son inactivité pendant plus de deux ans.

122 Les requérantes font aussi remarquer que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Cimenteries, la Commission avait distingué deux ordres de griefs selon le marché concerné et avait transmis différemment les griefs selon les marchés où se plaçaient les entreprises concernées (arrêt Cimenteries, points 4 à 7). La Commission aurait donc dû également établir et motiver, dans le cas d’espèce, l’intérêt économique du FPÖ au regard des différents marchés bancaires concernés. En outre, le conseiller-auditeur serait tenu de vérifier, avant de transmettre la communication des griefs, si le FPÖ disposait d’un intérêt légitime, au lieu de considérer que la question avait été déjà décidée par la lettre de la DG « Concurrence » de la Commission du 5 novembre 1999. En effet, non seulement le règlement nº 2842/98 ne fournirait aucun indice concernant le prétendu effet interne contraignant de ladite prise de position de la DG « Concurrence », mais les décisions nº 94/810 et nº 2001/462 sur le mandat du conseiller-auditeur auraient largement confié à ce dernier les questions relatives au droit d’être entendu [voir, notamment, l’article 4, paragraphes 1 et 2, sous b) de la décision nº 2001/462].

123 La Commission prétend que les critiques des requérantes sont inopérantes, puisque la reconnaissance de l’intérêt légitime du FPÖ est une simple mesure d’organisation de la procédure, qui ne produit pas d’effets juridiques à l’égard des requérantes. Partant, les affirmations touchant à la charge de la preuve ne seraient pas fondées, car cette question ne concernerait que la Commission et le demandeur, soit le FPÖ. En tout état de cause, la description du service bancaire concrètement utilisé par le FPÖ n’était pas nécessaire en l’espèce, car l’entente présumée couvrait tous les aspects du système bancaire autrichien.

– Appréciation du Tribunal

124 En premier lieu, en ce qui concerne l’argument des requérantes tiré de l’obligation de vérification de l’intérêt légitime du FPÖ et de la charge de la preuve correspondante qui incomberait à la Commission à cet égard, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 17, le tiers demandeur ou plaignant doit faire valoir l’existence pour lui d’un intérêt légitime à faire constater une infraction aux dispositions de l’article 81 CE ou de l’article 82 CE. La Commission est par conséquent soumise à une obligation de vérification de la satisfaction par le tiers de ladite condition.

125 En l’espèce, il résulte des courriers échangés entre la Commission et les requérantes au cours de la procédure administrative que la Commission a reconnu l’intérêt légitime du FPÖ en raison de sa condition de client de services bancaires en Autriche. Cependant, il ne ressort pas du dossier que la Commission ait demandé au FPÖ des documents susceptibles de démontrer qu’il était effectivement client des banques concernées par la procédure en cause et qu’il s’était vu appliquer des frais bancaires concertés sur ses comptes, en application des ententes en cause. En réponse aux questions du Tribunal, la Commission a confirmé cette circonstance, en reconnaissant qu’elle n’avait réalisé aucune vérification ni jugé nécessaire d’exiger la production effective des preuves offertes par le FPÖ concernant l’intérêt légitime de ce parti au sens dudit article 3 du règlement nº 17. La Commission a toutefois justifié sa position en affirmant qu’il était clair que le FPÖ était client des banques concernées et que, compte tenu de l’étendue desdites ententes, il était indéniable que les accords passés entre les banques « auraient nécessairement lésé du point de vue économique » le FPÖ et lui « auraient forcément porté préjudice ».

126 S’agissant de la condition de client de services bancaires du FPÖ, le Tribunal considère qu’il était tout à fait logique de considérer que, pour la gestion de ses activités, ce parti politique devait disposer de divers comptes bancaires et effectuait des opérations bancaires régulières en Autriche. En fait, les requérantes n’ont jamais contesté tout au long de la procédure administrative que le FPÖ faisait appel à des tels services bancaires.

127 En ce qui concerne l’étendue des pratiques dénoncées, il ressort de la communication des griefs du 10 septembre 1999 que les ententes objet de la procédure auraient concerné « toutes les prestations de service » typiquement fournies aux particuliers et aux entreprises par les banques universelles (dépôts, crédits, opérations de paiement, etc.) (point 10 de la communication des griefs) et que les accords conclus « étaient très complets dans leur contenu, institutionnalisés en grande partie ainsi qu’étroitement corrélés et ils couvraient l’ensemble du territoire autrichien ‘jusqu’au plus petit village’» (point 42 de la communication des griefs). En outre, selon cette communication des griefs, un très grand nombre de banques auraient participé aux pratiques en cause (point 383 de la communication des griefs). Ainsi, les destinataires de la communication des griefs auraient eu « un rôle important sur le marché bancaire autrichien en raison de leur taille » (point 383 de la communication des griefs). Il s’agirait des principales banques et groupes bancaires autrichiens, dont l’addition des parts de marché représenterait 99 % du marché autrichien (point 10 de la communication des griefs). De plus, il ressortirait de l’annexe A de cette communication des griefs, laquelle énumère toutes les entités bancaires ayant participé aux différentes réunions, que les établissements bancaires impliqués dans les ententes auraient été beaucoup plus nombreux que les huit destinataires des griefs.

128 Pour sa part, la communication des griefs du 21 novembre 2000 était adressée aux mêmes destinataires que la communication des griefs du 10 septembre 1999, pour ce qui est de l’entente relative à la fixation des taux d’échange des billets et de monnaies de la zone euro. Les mêmes considérations exposées ci-dessus quant à l’étendue de l’entente sont donc applicables à l’entente visée dans cette communication.

129 Il s’ensuit que les pratiques imputées dans la procédure administrative en cause étaient largement répandues, couvrant tous les aspects du système bancaire autrichien ainsi que l’ensemble du territoire national autrichien. Dès lors, force est de constater que les accords imputés dans les communications des griefs risquaient nécessairement de léser économiquement le FPÖ, en tant que client des services bancaires autrichiens.

130 De surcroît, le Tribunal constate que, s’il est exact que la banque identifiée par la requérante lors de l’audience – soit celle appartenant au gouvernement du Land de Carinthie – comme la banque dans laquelle le FPÖ avait disposé de ses comptes n’était pas un des huit destinataires de la décision litigieuse, il n’en demeure pas moins que cette banque figurait parmi les entités bancaires indiquées dans l’annexe A de la communication des griefs du 10 septembre 1999, qui auraient habituellement participé aux réunions relatives aux ententes en cause.

131 Quant à l