Conclusions de l'avocat général Tizzano présentées le 19 septembre 2002. - Michel Hendrickx contre Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Cedefop). - Pourvoi - Fonctionnaires - Indemnité de réinstallation - Recours devenu sans objet - Non-lieu à statuer. - Affaire C-217/01 P.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-03701



Conclusions de l'avocat général

1. Dans la présente affaire, M. Hendrickx, fonctionnaire du Conseil de l'Union européenne, demande à la Cour de justice d'annuler l'ordonnance rendue le 12 mars 2001 par le Tribunal de première instance des Communautés européennes (cinquième chambre) dans l'affaire T-298/00 (ci-après l'«ordonnance attaquée»), ainsi que la décision du Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (ci-après le «Cedefop» ou le «Centre») qui avait été inutilement contestée dans cette affaire.

2. Dans l'ordonnance attaquée, le Tribunal a déclaré que le recours était devenu sans objet dans l'affaire introduite par M. Hendrickx pour obtenir l'annulation de la décision précitée du Cedefop rejetant la demande de paiement d'une indemnité de réinstallation présentée par le requérant à l'occasion de son retour à Bruxelles (Belgique), après avoir été en service en tant qu'agent temporaire du Centre au siège de celui-ci, à Salonique (Grèce).

Le cadre normatif

3. En vertu de l'article 20 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le «statut»):

«Le fonctionnaire est tenu de résider au lieu de son affectation ou à une distance telle de celui-ci qu'il ne soit pas gêné dans l'exercice de ses fonctions.»

4. L'article 24 du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes (ci-après le «RAA») est libellé comme suit:

«1. L'agent temporaire qui est engagé pour une durée déterminée d'au moins un an ou qui est considéré par l'autorité visée à l'article 6 premier alinéa comme devant accomplir une période de service équivalente, s'il est titulaire d'un contrat de durée indéterminée, bénéficie, dans les conditions prévues à l'article 5 de l'annexe VII du statut, d'une indemnité d'installation dont le montant est fixé, pour une durée prévisible de service:

- égale ou supérieure à un an mais inférieure à deux ans: à 1/3 du taux fixé à l'article 5 de l'annexe VII du statut

- égale ou supérieure à deux ans mais inférieure à trois ans: à 2/3

- égale ou supérieure à trois ans: à 3/3

2. L'indemnité de réinstallation prévue à l'article 6 de l'annexe VII du statut est accordée à l'agent ayant accompli quatre années de service. L'agent qui a accompli plus d'un an et moins de quatre ans de service bénéficie d'une indemnité de réinstallation dont le montant est proportionnel à la durée du service accompli, les fractions d'années étant négligées.»

5. L'article 5 de l'annexe VII du statut dispose que:

«1. Une indemnité d'installation égale à deux mois de traitement de base, s'il s'agit d'un fonctionnaire qui a droit à l'allocation de foyer, ou égale à un mois de traitement de base, s'il s'agit d'un fonctionnaire n'ayant pas droit à cette allocation, est due au fonctionnaire titulaire qui remplit les conditions pour bénéficier de l'indemnité de dépaysement ou qui justifie avoir été tenu de changer de résidence pour satisfaire aux obligations de l'article 20 du statut.

L'indemnité d'installation est affectée du coefficient correcteur fixé pour le lieu d'affectation du fonctionnaire.

[...]»

6. L'article 6 de l'annexe VII du statut prévoit que:

«1. Lors de la cessation définitive de ses fonctions, le fonctionnaire titulaire, qui remplit les conditions visées à l'article 5 paragraphe 1, a droit à une indemnité de réinstallation égale à deux mois de son traitement de base s'il s'agit d'un fonctionnaire qui a droit à l'allocation de foyer, ou égale à un mois de son traitement de base s'il s'agit d'un fonctionnaire n'ayant pas droit à cette allocation, sous réserve qu'il ait accompli quatre années de service et qu'il ne soit pas appelé à bénéficier d'une indemnité de même nature dans son nouvel emploi. Lorsque deux conjoints fonctionnaires des Communautés ont tous deux droit à l'indemnité de réinstallation, celle-ci n'est versée qu'au conjoint dont le traitement de base est le plus élevé.

Sont prises en considération pour le calcul de cette période, les années passées dans l'une des positions visées à l'article 35 du statut, à l'exception du congé de convenance personnelle.

[...]

L'indemnité de réinstallation est affectée du coefficient correcteur fixé pour le dernier lieu d'affectation du fonctionnaire.»

7. En vertu de l'article 85 du statut, «[t]oute somme indûment perçue donne lieu à répétition si le bénéficiaire a eu connaissance de l'irrégularité du versement ou si celle-ci était si évidente qu'il ne pouvait manquer d'en avoir connaissance».

8. L'article 90 du statut dispose que:

«1. Toute personne visée au présent statut peut saisir l'autorité investie du pouvoir de nomination d'une demande l'invitant à prendre à son égard une décision. L'autorité notifie sa décision motivée à l'intéressé dans un délai de quatre mois à partir du jour de l'introduction de la demande. À l'expiration de ce délai, le défaut de réponse à la demande vaut décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'une réclamation au sens du paragraphe 2.

2. Toute personne visée au présent statut peut saisir l'autorité investie du pouvoir de nomination d'une réclamation dirigée contre un acte lui faisant grief, soit que ladite autorité ait pris une décision, soit qu'elle se soit abstenue de prendre une mesure imposée par le statut. La réclamation doit être introduite dans un délai de trois mois. Ce délai court:

[...]

- à compter de la date d'expiration du délai de réponse lorsque la réclamation porte sur une décision implicite de rejet au sens du paragraphe 1.

L'autorité notifie sa décision motivée à l'intéressé dans un délai de quatre mois à partir du jour de l'introduction de la réclamation. À l'expiration de ce délai, le défaut de réponse à la réclamation vaut décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'un recours au sens de l'article 91.»

9. L'article 91 prévoit par ailleurs que:

«1. La Cour de justice des Communautés européennes est compétente pour statuer sur tout litige entre les Communautés et l'une des personnes visées au présent statut et portant sur la légalité d'un acte faisant grief à cette personne au sens de l'article 90 paragraphe 2. Dans les litiges de caractère pécuniaire, la Cour de justice a une compétence de pleine juridiction.

2. Un recours à la Cour de justice des Communautés européennes n'est recevable que:

- si l'autorité investie du pouvoir de nomination a été préalablement saisie d'une réclamation au sens de l'article 90 paragraphe 2 et dans le délai y prévu

et

- si cette réclamation a fait l'objet d'une décision explicite ou implicite de rejet.

[...]»

Faits et procédure devant le Tribunal

10. Les faits qui sont à l'origine du recours sont adéquatement illustrés aux points 2 à 10 de l'ordonnance attaquée; nous nous limiterons donc à rappeler en l'occurrence certains points essentiels, renvoyant pour le reste à ce que précise l'ordonnance.

11. M. Hendrickx, fonctionnaire du Conseil domicilié à Bruxelles, a été détaché à sa demande auprès du Cedefop à Salonique où il a déménagé, et il y a travaillé pendant un an et demi à partir du 1er janvier 1997 en vertu d'un contrat d'agent temporaire. Une indemnité d'installation lui a été reconnue par le Cedefop en raison de ce déménagement, en vertu de l'article 24, paragraphe 1, du RAA.

12. Une fois son contrat terminé et après avoir bénéficié d'une période de congé, le requérant a repris son service auprès du Conseil, déménageant de nouveau à Bruxelles. Le 22 juillet 1999, il a informé le directeur du Cedefop de sa réinstallation à Bruxelles et a demandé à l'autorité investie du pouvoir de nomination du Centre (ci-après l' «AIPN») le paiement de l'indemnité correspondante.

13. Le 22 novembre 1999, à l'échéance du délai de quatre mois prévu à l'article 90, paragraphe 1, du statut, la demande de M. Hendrickx devait être considérée comme étant implicitement rejetée. Le 18 février 2000, le requérant a introduit une réclamation dirigée contre cette décision implicite de rejet, en vertu de l'article 90, paragraphe 2, du statut. Cette réclamation a, à son tour, été rejetée implicitement par l'AIPN qui n'a pris aucune décision dans le délai statutaire de quatre mois. Le 18 septembre 2000, M. Hendrickx a donc attaqué devant le Tribunal de première instance la décision de rejet précitée (ci-après la «décision attaquée»).

14. Le directeur du Cedefop a adopté une nouvelle décision le 14 novembre 2000, par laquelle il reconnaissait au requérant le droit à l'indemnité de réinstallation demandée, à concurrence de 908 485 GRD, en vertu de l'article 24, paragraphe 2, du RAA. Dans le même acte, mais par application des articles 24, paragraphe 1, du RAA, et 85 du statut, le directeur du Cedefop a par ailleurs décidé la récupération d'une somme égale à 1 213 572 GRD, attribuée indûment au requérant à titre d'indemnité d'installation lors de son entrée en service à Salonique, dans la mesure où le service qu'il y avait presté s'était ensuite avéré inférieur à la période de quatre ans sur laquelle cette indemnité avait initialement été calculée. Compensant donc les montants ainsi liquidés au débit et au crédit, la décision demandait à M. Hendrickx de rembourser la différence, soit un montant de 305 087 GRD.

15. La décision a été versée au dossier par le Cedefop qui a donc demandé au Tribunal de dire pour droit que le recours était devenu sans objet. M. Hendrickx s'est opposé à cette demande et, considérant que la nouvelle décision s'était en partie substituée à la décision attaquée, il a demandé à pouvoir modifier les conclusions initiales de son recours en conséquence.

16. Le Tribunal a constaté dans l'ordonnance attaquée que la décision du 14 novembre 2000 reconnaissait en effet au requérant ce qu'il se proposait d'obtenir par son recours, de sorte qu'il n'avait plus d'intérêt à agir, et il a par conséquent déclaré que le recours était devenu sans objet.

Le pourvoi devant la Cour

Arguments des parties

17. Dans le présent litige, le requérant attaque l'ordonnance du Tribunal en adressant deux demandes à la Cour dans le cadre d'un pourvoi qui, nous devons le confesser, ne brille pas par une clarté excessive. Il demande, à titre principal, l'annulation de l'ordonnance attaquée et l'autorisation d'adapter les conclusions de son recours de première instance à la décision du président du Cedefop datée du 14 novembre 2000. À titre «subsidiaire» - mais, tout bien considéré, il s'agit d'une autre demande autonome -, il demande à la Cour de déclarer que la décision précitée a été adoptée par une autorité incompétente et, dès lors, d'annuler aussi cette décision, en condamnant la partie défenderesse à lui verser 361 292 BEF à titre d'indemnité de réinstallation, à majorer des dépens des deux degrés de juridiction.

18. À l'appui de ses conclusions, le requérant fait valoir que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en déclarant que la décision du 14 novembre 2000 accueillait sa demande d'indemnité de réinstallation, sans toutefois vérifier si la somme qu'il lui a ainsi été accordée correspondait à ce qu'il lui était dû. De plus, d'après le requérant, avant d'adopter l'ordonnance attaquée, le Tribunal aurait dû vérifier la légalité de cette décision en ce qu'elle concerne la répétition du versement prétendument indu en sa faveur et la compensation dont elle a été assortie.

19. Cela étant dit, M. Hendrickx invoque à titre de «deuxième moyen», «à titre subsidiaire», mais à l'appui manifestement de sa première demande qu'il a lui-même qualifiée de principale, l'erreur de droit commise par le Tribunal lorsqu'il a refusé de l'autoriser à adapter ses conclusions à la nouvelle décision. Celle-ci ne serait en effet qu'une simple confirmation de la décision attaquée, de sorte que, d'après la jurisprudence communautaire , elle la remplacerait, constituant ainsi un élément nouveau qui, en vertu de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, est susceptible de permettre à la partie d'adapter les conclusions de son recours en conséquence. En particulier, le requérant devrait être autorisé à soutenir que la décision du 14 novembre 2000 affecte les droits dont il bénéficie en vertu de l'article 20 du statut et des articles 5 et 6 de son annexe VII, ainsi qu'en vertu de l'article 24, paragraphe 2, du RAA, en ce qui concerne tant le calcul de l'indemnité de réinstallation que la répétition du versement indu de l'indemnité d'installation.

20. «À titre subsidiaire», comme nous l'avons vu, M. Hendrickx invoque l'incompétence (en la qualifiant d'ailleurs de «premier moyen») du directeur du Cedefop pour adopter la décision du 14 novembre 2000. En principe, dès lors que la réclamation administrative visée à l'article 90, paragraphe 2, du statut a été introduite, cet organe n'aurait plus été compétent pour statuer sur une demande introduite en application de l'article 90, paragraphe 1.

21. Le Cedefop réplique avant tout et à titre principal que M. Hendrickx n'aurait pas intérêt à agir, étant donné que la décision du 14 novembre 2000 aurait intégralement accueilli ses demandes. Le pourvoi serait donc irrecevable.

22. Sur le fond et à titre subsidiaire, le pourvoi serait en tout cas dépourvu de fondement. En effet, contrairement à ce qu'a soutenu M. Hendrickx, la décision du 14 novembre 2000 aurait été adoptée par une autorité compétente. Le fait que le requérant ait présenté une réclamation en application de l'article 90, paragraphe 2, du statut dirigée contre le rejet implicite de sa demande d'indemnité de réinstallation ne priverait en effet pas le directeur du Cedefop de sa compétence pour statuer sur cette demande au sens de l'article 90, paragraphe 1. De plus, ce dernier n'aurait pris cette décision qu'à l'échéance de la procédure relative à la réclamation administrative, dans la mesure où cette réclamation avait été rejetée implicitement par la commission compétente constituée au sein du Centre.

23. S'agissant par ailleurs de la demande du requérant d'adapter ses conclusions à la décision du 14 novembre 2000, le Cedefop soutient que, en l'espèce, la jurisprudence citée par le requérant n'est pas applicable, dans la mesure où cette décision non seulement ne confirme pas la décision attaquée, mais attribue même précisément au requérant l'indemnité que cette dernière décision lui refusait. Elle comporte en outre deux autres décisions, qui ont un objet bien distinct par rapport à la décision attaquée, parce qu'elles concernent l'une la récupération de ce qui a été indûment versé au requérant à titre d'indemnité d'installation et, l'autre, la compensation entre les montants des créances et des dettes réciproques existant entre les deux parties. Si le Tribunal avait autorisé le requérant à étendre l'objet du litige au point d'englober les nouvelles décisions que nous venons d'évoquer, cela aurait signifié l'autoriser à se dispenser de l'obligation d'introduire préalablement la réclamation visée à l'article 90, paragraphe 2, du statut. Pour cette raison aussi, le Cedefop demande donc que le pourvoi soit déclaré non fondé.

Appréciation

Observation préliminaire

24. En dépit des ambiguïtés du pourvoi que nous avons relevées, nous examinerons séparément les demandes formulées «à titre principal» et «à titre subsidiaire».

25. Pour tenter de procéder néanmoins avec un minimum d'ordre dans l'écheveau embrouillé des argumentations, nous pensons qu'il est opportun de préciser à titre préliminaire que, selon nous, la décision du directeur du Cedefop datée du 14 novembre 2000 doit être qualifiée d'acte complexe. Elle renferme en effet trois décisions distinctes: une décision sur l'indemnité de réinstallation, qui liquide la créance invoquée par le requérant à ce titre à l'égard du Cedefop; une décision sur l'indemnité d'installation et sur la répétition des sommes versées indûment à ce titre; une décision sur la compensation des créances et dettes réciproques entre les deux parties, telles qu'elles ont été établies dans la décision elle-même.

Sur la demande formulée «à titre principal»

26. Cela étant dit, rappelons que le requérant demande à titre «principal» l'annulation de l'ordonnance attaquée au motif qu'elle ne l'a pas autorisé à adapter ses conclusions à la «nouvelle» décision qui se serait substituée à la décision faisant l'objet du litige en première instance, et ce tant en ce qui concerne la partie de cette décision relative à l'indemnité de réinstallation que celle qui concerne la récupération de l'indemnité d'installation et la compensation qui s'ensuit. Deux parties peuvent ainsi être identifiées dans la demande principale, qui méritent un examen séparé et que nous aborderons dans l'ordre.

a) Sur la partie relative à l'indemnité de réinstallation

27. S'agissant de cette demande, précisons tout d'abord que nous ne sommes pas du tout convaincu par l'objection du Cedefop, d'après laquelle, l'ordonnance prenant acte d'une décision favorable au requérant (celle qui lui a précisément attribué l'indemnité de réinstallation), celui-ci n'aurait plus intérêt à l'attaquer, dans la mesure où il n'a pas succombé en ses conclusions au sens de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice . Il nous semble en effet que l'appréciation éventuellement incorrecte de l'indemnité en cause, qui se traduit par un préjudice pour le requérant, fait naître un intérêt à agir dans son chef. Du reste, c'est précisément cela qui semble découler du grief générique et confus tiré d'une violation de ses droits statutaires que le requérant lui-même semble invoquer à l'encontre de la décision ayant donné lieu à l'ordonnance (voir le point 19 ci-dessus).

28. Nous ne sommes pas convaincu non plus par l'objection soulevée par le Cedefop, d'après laquelle, s'agissant de l'indemnité en cause, la décision du 14 novembre 2000 ne représente pas un élément neuf susceptible de permettre au requérant, au sens de la jurisprudence communautaire, d'adapter ses conclusions et moyens de défense , puisqu'il est difficile de contester que la décision du 14 novembre représente un «élément neuf». Cela étant dit, nous pensons néanmoins qu'il n'est pas nécessaire de nous étendre sur cette question dans la mesure où, selon nous, l'ordonnance attaquée est en tout cas justifiée par le fait que la déclaration constatant que le litige est privé d'objet est la conséquence nécessaire du comportement adopté par le requérant durant la procédure en première instance.

29. M. Hendrickx a en effet eu la possibilité à cette occasion de prendre position sur la décision du Cedefop datée du 14 novembre 2000 et sur l'exception soulevée de ce fait par la partie défenderesse qui soutenait que le litige n'avait plus d'objet. Il s'est cependant limité à s'opposer sans invoquer la moindre motivation à ce que l'ordonnance constate que le litige était privé d'objet. M. Hendrickx était plutôt soucieux de demander au Tribunal de pouvoir modifier ses conclusions sans cependant motiver cette demande et sans préciser davantage dans quel sens il entendait modifier ces conclusions. Il ressort en particulier du dossier que M. Hendrickx n'a invoqué à ce stade aucune violation de ses droits statutaires, pas plus qu'il n'a contesté la compétence de l'autorité ayant adopté la nouvelle décision.

30. Nous nous devons de rappeler à ce sujet que, d'après l'article 38, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, l'objet du litige est défini dans la requête; à son tour, l'article 42, paragraphe 2, du même règlement précise qu'il est interdit de produire des moyens nouveaux, exception faite de l'hypothèse exceptionnelle qu'il prévoit, à savoir que des éléments de fait et de droit qui se sont révélés pendant la procédure ne le justifient. Lorsqu'elle entend recourir à cette faculté exceptionnelle, la partie concernée est d'ailleurs tenue de formuler les nouveaux moyens en même temps que la demande qui en sollicite la recevabilité: c'est en effet uniquement dans ce sens que l'on peut comprendre la disposition du dernier alinéa du paragraphe 2, d'après lequel «la décision sur la recevabilité du moyen reste réservée à l'arrêt définitif». M. Hendrickx n'ayant jamais indiqué devant le tribunal quels moyens nouveaux il entendait faire valoir, sa demande devait évidemment être jugée irrégulière et privée d'objet. En soi, elle n'était pas susceptible d'étendre l'objet du litige, ce dernier ne pouvant aller au-delà des demandes et exceptions invoquées par les parties devant le juge.

31. Il ne fait aucun doute dans cette situation que le Tribunal n'aurait pas pu poursuivre la procédure, en autorisant le requérant (sous réserve que les conditions en soient remplies) à modifier ses conclusions initiales, dans un sens qu'il ne précisait pas davantage, à propos de l'adoption d'un acte qui, non seulement, lui reconnaissait ce qu'il réclamait mais à l'égard duquel, de surcroît, il se gardait bien de faire valoir des griefs précis.

32. Nous en concluons que, dans la partie où il reproche au Tribunal d'avoir commis une erreur de droit en ne l'ayant pas autorisé à modifier ses conclusions à la suite de la décision qui lui attribuait l'indemnité de réinstallation, le pourvoi est manifestement dépourvu de fondement.

b) Sur la partie relative à la récupération de l'indu

33. Examinons maintenant la demande d'annulation de l'ordonnance attaquée en ce qu'elle n'a pas permis au requérant d'adapter ses conclusions à la décision relative à la récupération de ce qui lui avait été versé indûment à titre d'indemnité d'installation, contenue dans l'acte du 14 novembre 2000. Il nous semble que, dans cette partie, le pourvoi tend en réalité à étendre l'objet du litige, au surplus de façon irrégulière et abusive.

34. En effet, le requérant entend invoquer devant la Cour une prétendue illégalité de la décision relative au versement indu de l'indemnité d'installation, sans que l'on trouve la moindre trace de ce grief dans la procédure devant le Tribunal. En particulier, on n'en retrouve aucune trace dans le mémoire par lequel le requérant, d'une part, a pris position sur l'exception tirée de l'absence d'objet du litige, qui avait été soulevée par la partie défenderesse, et, d'autre part, a demandé l'autorisation de modifier les conclusions de sa requête de première instance.

35. Ainsi, autoriser M. Hendrickx à modifier aujourd'hui ses conclusions dans le sens indiqué signifierait, comme l'a encore rappelé récemment la jurisprudence communautaire, «permettre à une partie de soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu'elle n'a pas invoqué devant le Tribunal [et] reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d'un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal» .

36. Contrairement au cas que nous avons examiné précédemment, nous sommes donc confronté en l'occurrence à une hypothèse non pas d'absence de fondement du pourvoi, mais d'irrecevabilité manifeste de celui-ci, qui doit être soulevée d'office.

37. Nous estimons dès lors pouvoir conclure que la partie du pourvoi dans laquelle le requérant conteste l'ordonnance attaquée au motif que, à la suite de l'adoption de la décision du 14 novembre 2000, elle ne l'a pas autorisé à modifier ses conclusions à propos de la récupération de ce qui lui avait été versé indûment à titre d'indemnité d'installation doit être déclarée manifestement irrecevable.

Sur la compétence du directeur du Cedefop

38. S'agissant enfin de la demande formulée «à titre subsidiaire» par le requérant - mais qui est fondée sur ce que le requérant qualifie lui-même de «premier moyen» du pourvoi - pour faire déclarer que la décision du 14 novembre 2000 a été adoptée par une autorité incompétente, nous nous limitons à faire observer que ce grief est lui aussi soulevé pour la première fois dans le cadre du pourvoi dirigé contre l'ordonnance du Tribunal. Il doit donc être rejeté comme étant manifestement irrecevable.

Sur les dépens

39. En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Étant donné que la partie défenderesse a conclu en ce sens et que l'article 70, qui impose aux institutions de supporter les frais qu'elles ont exposés dans les affaires qui les opposent à leurs agents, ne peut pas être invoqué dans le présent cas d'espèce dans la mesure où, en vertu de l'article 122 du même règlement, il ne s'applique qu'aux pourvois formés par les institutions, nous suggérons que M. Hendrickx soit condamné aux dépens du présent degré de juridiction.

Conclusion

40. Eu égard aux éléments qui précèdent, nous proposons à la Cour de rejeter, en partie en ce qu'il est manifestement dépourvu de fondement, en partie en ce qu'il est manifestement irrecevable, le pourvoi dirigé contre l'ordonnance du Tribunal et de condamner le requérant à rembourser au Cedefop les frais qu'il a supportés au présent degré de juridiction.