CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO MENGOZZI

présentées le 20 novembre 2008 ( 1 )

Affaire C-430/07

Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV

contre

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

«Décision 2000/764/CE — Dépistage et surveillance épidémiologique de l’encéphalopathie spongiforme bovine — Règlement (CE) n o 2777/2000 — Mesures de soutien du marché — Mesures vétérinaires — Contribution de la Communauté au financement d’une partie du coût des tests — Directive 85/73/CEE — Possibilité pour les États membres de financer la partie du coût non prise en charge par la Communauté par la perception de redevances nationales d’inspection de viandes ou de redevances pour la lutte contre des épizooties»

Introduction

1. Par la présente demande de décision préjudicielle, le Raad van State (Pays-Bas) pose à la Cour des questions portant, d’une part, sur l’interprétation des dispositions du règlement (CE) n o 2777/2000 de la Commission, du 18 décembre 2000 , arrêtant des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine ( 2 ) , ainsi que sur la validité de l’article 2, paragraphe 2, dudit règlement et, de l’autre, sur l’interprétation des dispositions de la directive 85/73/CEE du Conseil, du , relative au financement des inspections et contrôles vétérinaires visés par les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE ( 3 ) , telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43/CE du Conseil, du ( 4 ) .

2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’un litige opposant l’Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (ci-après « Gosschalk » ) au Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministre de l’Agriculture, du Patrimoine naturel et de la qualité des aliments) au sujet de la légalité de décisions de perception de redevances exigées pour l’exécution de tests de dépistage de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ci-après l’ « ESB » ) effectués entre mai et décembre 2001 auprès de l’entreprise Gosschalk.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

3. L’article 1 er , paragraphe 2, du règlement (CE) n o 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999 , relatif au financement de la politique agricole commune ( 5 ) , dispose ce qui suit: « La section ‘ garantie ’ [du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole] finance: […] b) les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles; […] d) la contribution financière de la Communauté à des actions vétérinaires ponctuelles, à des actions de contrôle dans le domaine vétérinaire et à des programmes d’éradication et de surveillance des maladies animales (mesures vétérinaires) de même qu’à des actions phytosanitaires; […] »

4. Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 1258/1999, « [s]ont financées au titre de l’article 1 er , paragraphe 2, sous b), les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles » . En outre, aux termes de l’article 3, paragraphe 2, dudit règlement, « sont financées au titre de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), les actions vétérinaires et phytosanitaires entreprises selon les règles communautaires » .

5. L’article 38 du règlement (CE) n o 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999 , portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine ( 6 ) , prévoit ce qui suit: « 1. Lorsqu’une hausse ou une baisse sensible des prix est constatée sur le marché de la Communauté, que cette situation est susceptible de persister et que, de ce fait, ce marché est perturbé ou risque d’être perturbé, les mesures nécessaires peuvent être prises. 2. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées selon la procédure [de comité] prévue à l’article 43. »

6. L’article 45 du règlement n o 1254/1999 rend applicable aux produits soumis à l’orga nisation commune de marché dans le secteur de la viande bovine le règlement n o 1258/1999 et les dispositions arrêtées pour la mise en œuvre dudit règlement.

7. L’article 1 er de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989 , relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur ( 7 ) , impose aux États membres de veiller à ce que les contrôles vétérinaires à effectuer sur une série déterminée de produits d’origine animale, destinés aux échanges, ne soient plus effectués aux frontières, mais effectués conformément aux dispositions de cette même directive.

8. L’article 9 de la directive 89/662 prévoit ce qui suit: « 1. Chaque État membre signale immédiatement aux autres États membres et à la Commission, outre l’apparition sur son territoire des maladies prévues par la directive 82/894/CEE, l’apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine. L’État membre d’origine met immédiatement en œuvre les mesures de lutte ou de prévention prévues par la réglementation communautaire, et notamment la détermination des zones de protection qui y sont prévues, ou arrête toute autre mesure qu’il jugera appropriée. L’État membre de destination ou de transit qui, lors d’un contrôle visé à l’article 5, a constaté l’une des maladies ou causes visées au premier alinéa peut, si nécessaire, prendre des mesures de prévention prévues par la réglementation communautaire. Dans l’attente des mesures à prendre, conformément au paragraphe 4, l’État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale, prendre des mesures conservatoires à l’égard des établissements concernés ou, dans le cas d’une épizootie, à l’égard de la zone de protection prévue par la réglementation communautaire. Les mesures prises par les États membres sont communiquées sans délai à la Commission et aux autres États membres. […] 4. Dans tous les cas, la Commission procède au sein du comité vétérinaire permanent, dans les meilleurs délais, à un examen de la situation. Elle arrête, selon la procédure prévue à l’article 17, les mesures nécessaires pour les produits visés à l’article 1 er et, si la situation l’exige, pour les produits d’origine ou les produits dérivés de ces produits. Elle suit l’évolution de la situation et, selon la même procédure, modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises. […] »

9. De la même façon, la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990 , relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur ( 8 ) , impose, en se référant à une série déterminée d’animaux vivants, parmi lesquels ceux de l’espèce bovine, et à des produits d’origine animale (autres que les viandes fraîches), l’abolition des contrôles vétérinaires aux frontières et établit des règles d’harmonisation des contrôles vétérinaires. L’article 10 de cette directive contient des dispositions correspondant en tous points à celles de l’article 9 de la directive 89/662.

10. Adoptée sur le fondement de l’article 9, paragraphe 4, de la directive 89/662 et de l’article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425, la décision 2000/764/CE de la Commission, du 29 novembre 2000 , relative au dépistage de l’encéphalopathie spongiforme bovine chez les bovins et modifiant la décision 98/272/CE relative à la surveillance épidémiologique des encéphalopathies spongiformes transmissibles ( 9 ) , a approuvé un programme révisé pour effectuer des tests de dépistage de l’ESB sur les bovins, afin d’étendre les tests, limités auparavant à certains groupes d’animaux à risque, dans une première phase, à tous les bovins à risque âgés de plus de 30 mois et, dans une seconde phase, aux bovins âgés de plus de 30 mois qui ne présentent pas de symptômes cliniques et qui sont abattus pour l’alimentation humaine. À cet effet, l’article 1 er de la décision 2000/764, dans sa version résultant de la décision 2001/8, arrête ce qui suit: « 1. Les États membres veillent à ce que tous les bovins âgés de plus de 30 mois: — soumis à l’ ‘ abattage spécial d’urgence ’ défini à l’article 2, point n), de la directive 64/433/CEE du Conseil[ ( 10 ) ], ou — abattus conformément aux dispositions de l’annexe I, chapitre VI, point 28 c), de la directive 64/433/CEE soient examinés au moyen de l’un des tests rapides visés à l’annexe IV, [partie A], de la décision 98/272/CE à compter du 1 er janvier 2001 . […] 2. Les États membres veillent à ce que les bovins âgés de plus de trente mois, morts à la ferme ou pendant le transport mais non abattus pour la consommation humaine, soient examinés conformément aux dispositions de l’annexe I, partie A, de la décision 98/272/CE à partir du 1 er janvier 2001 . 3. Les États membres veillent à ce que tous les bovins âgés de plus de trente mois présentés à l’abattage normal pour la consommation humaine soient soumis à l’un des tests rapides agréés mentionnés à l’annexe IV, partie A, de la décision 98/272/CE à partir du 1 er juillet 2001 au plus tard. […] »

11. Adopté sur le fondement de l’article 38, paragraphe 2, du règlement n o 1254/1999, le règlement n o 2777/2000, qui a été applicable, conformément à son article 11, du 1 er janvier au 30 juin 2001 , dispose notamment ce qui suit: «Article 2 1. Les viandes issues de bovins âgés de plus de 30 mois et abattus dans la Communauté après le 1 er janvier 2001 ne peuvent être autorisées pour la consommation humaine dans la Communauté ou pour l’exportation vers les pays tiers que si elles ont donné un résultat négatif au test rapide agréé de l’[ESB] visé à l’annexe IV, titre A, de la décision 98/272/CE de la Commission. 2. La Communauté participe au financement des tests visés au paragraphe 1. La participation financière de la Communauté s’élève à 100 % des coûts (hors TVA) d’achat des kits de diagnostics et réactifs, jusqu’à concurrence de 15 euros par test, en ce qui concerne les tests effectués sur les animaux abattus avant l’entrée en vigueur du programme de dépistage obligatoire prévu par l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE, et dans tous les cas avant le 1 er juillet 2001 . Sont exclus de ce cofinancement les tests pratiqués sur: — les animaux visés à l’article 1 er , paragraphe 1, de la décision 2000/764/CE, — les animaux bénéficiant du régime d’achat prévu à l’article 3, paragraphe 3, du présent règlement. Les États membres adoptent les mesures nécessaires afin d’éviter tout double paiement à charge du budget communautaire. Article 3 1. Un État membre achète en vue de son abattage et de sa destruction complète sans qu’il soit soumis à un test visé à l’article 2, paragraphe 1, tout animal âgé de plus de 30 mois qui lui est présenté par tout producteur ou son mandataire. […] 4. Les États membres pouvant démontrer à la satisfaction de la Commission l’existence d’une capacité suffisante pour soumettre aux tests visés à l’article 2, paragraphe 1, la production normale pour l’abattage d’animaux âgés de plus de 30 mois, peuvent être autorisés par la Commission, conformément à la procédure visée à l’article 43 du règlement n o 1254/1999, à interrompre l’application du régime d’achat prévu au paragraphe 1, sauf en cas d’adoption d’une décision visée au paragraphe 3. […] Article 10 Les mesures adoptées au titre du présent règlement sont considérées comme mesures d’intervention au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, du règlement (CE) n o 1258/1999. […] »

12. En application de l’article 3, paragraphe 4, du règlement n o 2777/2000, la Commission a arrêté la décision 2001/3/CE, du 3 janvier 2001 , portant fixation de mesures spécifiques dans le secteur de la viande bovine en ce qui concerne le Danemark et les Pays-Bas au titre du règlement n o 2777/2000 ( 11 ) , par laquelle les Pays-Bas ont été autorisés à cesser l’application du régime d’achat prévu à l’article 3 dudit règlement.

13. Le règlement (CE) n o 999/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2001 , fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles ( 12 ) , applicable à partir du , prévoit un système de surveillance centré, notamment, sur l’obligation des États membres, consacrée à l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement, de mettre en place un programme annuel pour la surveillance, en particulier, de l’ESB, conformément à l’annexe III, chapitre A, dudit règlement. Ce programme, à appliquer en particulier aux bovins âgés de plus de 30 mois soumis à abattage normal aux fins de la consommation humaine, comporte notamment une procédure de dépistage qui prévoit le recours aux tests rapides.

14. La décision 90/424/CEE du Conseil, du 26 juin 1990 , relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire ( 13 ) , établit les modalités de la participation financière de la Communauté, en particulier, à des actions de contrôle dans le secteur vétérinaire et à des programmes d’éradication et de surveillance des maladies animales. L’article 24, paragraphe 1, de cette décision prévoit une action financière de la Communauté pour l’éradication et la surveillance des maladies qui figurent dans la liste annexée à la décision elle-même, parmi lesquelles, classée parmi les « zoonoses ou épizooties non dénommées ailleurs » , l’ESB. Cette action, conformément à l’article 24, paragraphes 3 et 4, prend la forme d’une participation financière accordée pour chaque programme soumis par l’État membre intéressé à la Commission et approuvé par celle-ci. En outre, l’article 27 de la décision 90/424 prévoit que la Communauté « contribue à rendre plus efficace le régime des contrôles vétérinaires » , en particulier, en participant financièrement à la mise en œuvre des contrôles visant à la prévention des zoonoses. Cette participation, conformément aux articles 29 et 30 de ladite décision, se matérialise sous la forme d’une participation financière que les États membres peuvent solliciter, dès la mise en œuvre d’une réglementation communautaire de contrôle des zoonoses, pour chaque programme national de contrôle soumis à la Commission et approuvé par celle-ci.

15. Arrêtée sur le fondement de la décision 90/424, et en particulier de son article 24, la décision 2000/773/CE de la Commission, du 30 novembre 2000 , portant approbation des programmes de surveillance de l’ESB présentés par les États membres pour l’année 2001 et fixant le montant de la participation financière de la Communauté ( 14 ) , a augmenté la participation financière de la Communauté auxdits programmes qui avait été prévue, dans un premier temps, par la décision 2000/639/CE de la Commission, du ( 15 ) . Ces programmes, en effet, qui avaient dû être présentés avant le , n’avaient pas pu tenir compte des obligations liées au programme révisé pour l’exécution des tests rapides de dépistage de l’ESB (ci-après les « tests rapides d’ESB » ) adopté par la Commission le 6 décembre suivant par la décision 2000/764. Ainsi, l’article 17 de la décision 2000/773 prévoit que « [l]a participation financière de la Communauté couvrira, outre les mesures prévues dans les programmes approuvés […], les tests effectués conformément à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE, à condition que l’État membre qui les pratique présente à la Commission un programme modifié pour le au plus tard » .

16. Par décision 2001/499/CE de la Commission, du 3 juillet 2001 , modifiant les décisions 2000/639/CE et 2000/773/CE relatives à la participation financière de la Communauté aux programmes de surveillance de l’encéphalopathie spongiforme bovine des États membres pour 2001 ( 16 ) , elle aussi adoptée sur le fondement de la décision 90/424, en particulier de son article 24, il a été procédé à une nouvelle révision du plafond de la participation financière de la Communauté à chaque programme, dans la perspective du programme étendu de surveillance de l’ESB introduit par le règlement n o 999/2001.

17. L’article 18 de la décision 2000/773, tel que remplacé par la décision 2001/499, prévoit que « la participation financière de la Communauté aux programmes approuvés […] est fixée: — à 100 % du prix d’achat (hors TVA) des kits de diagnostic et des réactifs, à concurrence de 30 euros par test pour ceux effectués entre le 1 er janvier et le 30 juin 2001 sur les animaux mentionnés à l’article 1 er , paragraphes 1 et 2, de la décision 2000/764/CE de la Commission, — […] — à 100 % du prix d’achat (hors TVA) des kits de diagnostic et réactifs, à concurrence de 15 euros par test, pour ceux effectués entre le 1 er juillet et le 31 décembre 2001 sur les animaux mentionnés à l’annexe III, chapitre A, partie I, points 2.2, 4.2 et 4.3 du règlement (CE) n o 999/2001 » , ledit point 2.2 concernant « tout bovin âgé de plus de 30 mois, abattu dans des conditions normales et destiné à la consommation humaine » ( 17 ) .

18. La participation financière de la Communauté au programme de surveillance de l’ESB des Pays-Bas pour la période du 1 er janvier au 31 décembre 2001 , telle qu’elle résulte de la décision 2001/499, s’élève à un montant maximal de 5245000 euros.

19. Enfin, la directive 85/73 ( 18 ) , telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43 (ci-après la « directive 85/73 » ), établit des normes harmonisées de financement des inspections et des contrôles vétérinaires des animaux visés, entre autres, dans les directives 89/662 et 90/425, afin de remédier aux distorsions de concurrence qui peuvent résulter de la perception par les États membres de redevances financées sous diverses formes.

20. L’article 1 er de la directive 85/73 dispose que « les États membres veillent — selon les modalités prévues à l’annexe A — à percevoir une redevance communautaire pour les frais occasionnés par les inspections et contrôles des produits visés à ladite annexe […] » , parmi lesquels figurent les viandes fraîches de bovins, objet de la directive 64/433.

21. La directive 85/73 prévoit, en outre, en particulier, ce qui suit: «Article 4 1. Dans l’attente de l’adoption des dispositions régissant les redevances communautaires, les États membres veillent à assurer le financement des inspections et contrôles ne relevant pas des articles 1 er , 2 et 3. 2. Aux fins prévues au paragraphe 1, les États membres peuvent percevoir des redevances nationales, en respectant les principes retenus pour les redevances communautaires. Article 5 1. Les redevances communautaires sont fixées de manière à couvrir les coûts que supporte l’autorité compétente au titre: — des charges salariales et sociales occasionnées par le service d’inspection, — des frais administratifs liés à l’exécution des contrôles et inspections, auxquels peuvent être imputés des frais nécessaires à la formation permanente des inspecteurs, pour l’exécution des contrôles et inspections visés aux articles 1 er , 2 et 3. […] 3. Les États membres sont autorisés à percevoir un montant supérieur aux niveaux des redevances communautaires, sous réserve que la redevance totale perçue par chaque État membre ne soit pas supérieure au coût réel des frais d’inspection. 4. Sans préjudice du choix de l’autorité habilitée à percevoir les redevances communautaires, ces redevances communautaires se substituent à toute autre taxe ou redevance sanitaire perçue par les autorités nationale, régionale ou communale des États membres pour les inspections et contrôles visés aux articles 1 er , 2 et 3 et leur certification. La présente directive n’affecte pas la possibilité pour les États membres de percevoir une redevance pour la lutte contre les épizooties et les maladies enzootiques. »

La réglementation nationale

22. Aux Pays-Bas, l’obligation de soumettre aux tests rapides de l’ESB tous les bovins d’un âge supérieur à 30 mois présentés pour l’abattage aux fins de la consommation humaine, telle que prévue à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, a été introduite, à partir du 1 er janvier 2001 , par l’article 14 b, paragraphe 1, du règlement de 1994 en matière de dépistage (Onderzoekingsregulatief 1994) du Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (ministre du Bien-être, de la Santé et de la Culture néerlandais) ( 19 ) , tel que modifié par le règlement modifiant le règlement de 1994 en matière de dépistage (Wijziging Onderzoekingsregulatief 1994) du Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (ministre de la Santé, du Bien-être et du Sport néerlandais) du ( 20 ) . Dans la motivation de ce dernier règlement, il est fait référence à la décision 2000/764, qu’il est destiné à mettre en œuvre, et il est souligné que le Royaume des Pays-Bas a décidé d’anticiper au l’obligation, que la décision précitée prescrit seulement à partir du , de soumettre aux tests rapides de l’ESB également les bovins ne présentant pas de symptômes cliniques ou chez lesquels on ne suspecte pas la maladie. Cette anticipation a été expressément destinée à permettre au Royaume des Pays-Bas de se soustraire au régime d’achat des bovins établi par le règlement n o 2777/2000. Selon ce qui a été déclaré par le gouvernement néerlandais au cours de la présente procédure, cette réglementation concerne seulement les viandes destinées au commerce national.

23. En outre, l’article 2 bis, paragraphe 1, sous y), du règlement de 1985 relatif à l’exportation de viandes fraîches et de préparations de viande (Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985), ci-après le « règlement sur l’exportation » ) du Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (ministre de l’Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche néerlandais) ( 21 ) , inséré par le règlement modifiant le règlement sur l’exportation (Wijziging Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985) du même ministre du 21 décembre 2000 ( 22 ) , a interdit, avec effet au , l’exportation de viande de bovins d’un âge supérieur à 30 mois qui n’ont pas fait l’objet d’un des tests rapides prévus à l’annexe IV, titre A, de la décision 98/272/CE de la Commission du , relative à la surveillance épidémiologique des encéphalopathies spongiformes transmissibles et modifiant la décision 94/474/CE ( JO L 122, p. 59 ), ou qui auraient donné un résultat positif à un de ces tests. Dans la motivation de ce second règlement, il est fait référence à la décision 2000/764, en particulier à son article 1 er , paragraphe 3, où il est indiqué que la modification normative introduite par ce règlement entend imposer l’obligation de soumettre ces bovins aux tests précités auprès des abattoirs dont la production est destinée à l’exportation et où il est souligné que, disposant d’une capacité suffisante pour effectuer ces tests, le Royaume des Pays-Bas échappent à l’application du régime d’achat mentionné ci-dessus.

24. En vertu du règlement de 1993 fixant le tarif des inspections des viandes et produits à base de viande (Regeling tarieven keuring vlees en vleesprodukten 1993), ci-après le « règlement tarifaire » ( 23 ) , le coût des tests rapides d’ESB a été, jusqu’au 31 mars 2001 , entièrement supporté par les autorités nationales, sous réserve de la participation de la Communauté au financement des kits de diagnostic et des réactifs jusqu’à concurrence de 15 euros par test. À partir du toutefois, en vertu de l’article 3 b du règlement tarifaire, tel que modifié par des règlements interministériels du ( 24 ) et du ( 25 ) , pour l’exécution de ces tests sur les bovins âgés de plus de 30 mois une redevance de 70 NLG (soit 31,76 euros) par animal a été imposée aux opérateurs. À partir du , les frais de ces tests, en moyenne de 198,35 NLG (soit 90 euros) selon ce qui a été déclaré par le gouvernement néerlandais, ont été en revanche entièrement transférés aux opérateurs.

Procédure nationale et questions préjudicielles

25. Par décisions des 22 février, 8 mars et 19 avril 2002 , le Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (ministre de l’Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche néerlandais) a imposé à Gosschalk un montant total de 1681279,12 euros pour les tests rapides d’ESB effectués sur des bovins âgés de plus de 30 mois présents dans son entreprise par le Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (service national d’inspection du bétail et de la viande) au cours de la période comprise entre le mois de mai et le mois de décembre 2001, à un coût unitaire de 31,76 euros par test.

26. Confirmées à la suite d’un recours administratif, ces décisions ont été attaquées devant la juridiction administrative nationale compétente par Gosschalk, laquelle a soutenu, en substance, que le ministre défendeur ne pouvait pas lui transférer, ne serait-ce que partiellement, les frais encourus pour les tests rapides d’ESB par le biais de la perception d’une redevance, dans la mesure où, selon le droit communautaire, ces frais devaient être supportés par la collectivité publique.

27. Dans le cadre du litige qui est apparu, qui s’est articulé en plusieurs phases, le Raad van State, par une décision déposée le 17 septembre 2007 , a jugé nécessaire de soumettre à la Cour les questions préjudicielles suivantes: « 1) Les tests d’ESB rendus obligatoires à partir du 1 er janvier 2001 par [le règlement sur l’exportation], lequel règlement a été adopté dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764 […] constituent-ils des tests au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000 […]? 2) En cas de réponse positive, l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000 doit-il être considéré comme une intervention destinée à la régularisation du marché de la viande bovine (mesure de soutien en faveur du marché) au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, sous b), du règlement n o 1258/1999 […] ou comme une action vétérinaire ponctuelle au sens du point d) de cette dernière disposition, ou encore constitue-t-il à la fois une telle intervention et une telle action? 3) Si la mesure en question constitue (aussi) une mesure de soutien en faveur du marché, faut-il conclure, vu la jurisprudence formulée par la Cour dans son arrêt du 30 septembre 2003 , Allemagne/Commission (C-239/01) [ ( 26 )] , que les tests effectués devaient être exclusivement financés par la Communauté et que, partant, l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000, dans la mesure où il prévoit que la Communauté ne finance qu’en partie les coûts des tests d’ESB, est invalide parce que contraire au règlement n o 1254/1999? 4) À supposer que l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 soit valide, ledit règlement s’oppose-t-il à ce que les États membres répercutent les coûts des tests d’ESB effectués sur les opérateurs économiques? 5) Faut-il interpréter l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 85/73/CEE […], telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43/CE, en ce sens que cette directive ne s’oppose pas à ce qu’un État membre perçoive une redevance en raison des frais exposés pour effectuer les tests d’ESB? Si oui, à quelles exigences doit répondre une redevance pour des tests d’ESB? »

Analyse juridique

28. Les quatre premières questions préjudicielles portent sur les dispositions du règlement n o 2777/2000, qui a été applicable du 1 er janvier au 30 juin 2001 . C’est la juridiction de renvoi elle-même qui a précisé qu’elles importent seulement en relation avec les tests d’ESB effectués auprès de Gosschalk au cours des mois de mai et de juin 2001, et non également avec ceux effectués au cours du second semestre de la même année. La cinquième question concerne en revanche tous les tests d’ESB visés dans la procédure nationale.

Sur les trois premières questions préjudicielles

Préambule

29. Comme on le sait, dans le cadre de la coopération juridictionnelle instituée par l’article 234 CE, il incombe à la juridiction de renvoi, saisie du litige au principal, d’appliquer au cas d’espèce les dispositions de droit communautaire pertinentes, alors que la mission de la Cour est de se prononcer sur l’interprétation à donner à ces dispositions ou sur leur validité.

30. La première question préjudicielle posée par le Raad van State doit donc être entendue comme destinée à obtenir de la Cour des éclaircissements à propos de la notion de test d’ESB au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000, afin de permettre audit juge national d’apprécier si les tests d’ESB effectués en mai et en juin 2001, en vertu du règlement sur l’exportation, sur les bovins de Gosschalk âgés de plus de 30 mois destinés à l’abattage normal relèvent ou non de cette notion.

31. Par la deuxième question préjudicielle, le Raad van State demande si ladite disposition, en particulier la condition de l’exécution d’un test d’ESB posée par celle-ci aux fins de la commercialisation de la viande, constitue une intervention de soutien du marché au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, sous b), du règlement n o 1258/1999 ou une mesure ponctuelle de nature vétérinaire, au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), de ce dernier, ou les deux en même temps.

32. Par la première partie de la troisième question préjudicielle, il est demandé, dans l’hypothèse où l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000 constitue (également) une intervention de soutien du marché, si les tests visés par celle-ci doivent être financés exclusivement par la Communauté.

33. Lesdites questions sont posées pour vérifier l’exactitude de l’interprétation envisagée dans la décision de renvoi, selon laquelle l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000, dans la mesure où il subordonne la commercialisation pour la consommation humaine des viandes de bovins âgés de plus de 30 mois à un résultat négatif à un test rapide d’ESB, visant à rétablir la confiance des consommateurs dans la viande bovine, constitue une intervention de soutien du marché à l’instar du régime d’achat visé à l’article 3, paragraphe 1, du même règlement n o 2777/2000, raison pour laquelle le coût d’exécution de ce test devrait, à la différence des mesures vétérinaires, être financé exclusivement par la Communauté conformément aux dispositions des règlements n os 1254/1999 et 1258/1999.

34. Il est constant, en effet, dans la présente procédure, et il ressort de l’arrêt Allemagne/Commission ( 27 ) , rappelé dans la décision de renvoi, que les charges financières découlant des interventions de soutien du marché effectuées selon les règles communautaires dans le cadre des organisations communes des marchés agricoles sont, en vertu des articles 1 er , paragraphe 2, sous b), et 2, paragraphe 2, du règlement n o 1258/1999, entièrement financées par la Communauté, alors qu’en revanche, pour les frais inhérents aux mesures vétérinaires et phytosanitaires effectuées selon les règles communautaires, la Communauté accorde, au titre des articles 1 er , paragraphe 2, sous d), et 3, paragraphe 2, du règlement n o 1258/1999, seulement une contribution financière.

35. Par la seconde partie de la troisième question préjudicielle, la Cour est ensuite appelée à se prononcer sur la validité, en relation avec le règlement n o 1254/1999, de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 dans la mesure où il ne prévoit qu’un financement partiel des frais des tests d’ESB par la Communauté.

Les mesures adoptées par la Communauté au cours des mois de novembre et de décembre 2000

36. L’intervention communautaire dans la lutte contre la propagation de l’ESB, qui s’est progressivement déployée au cours des années 1990, s’est notablement intensifiée à la fin de l’année 2000, en relation, d’une part, avec le perfectionnement des tests de diagnostic de l’ESB et, de l’autre, avec la diffusion, dans divers pays de la Communauté, de cas d’ESB, et, au préjudice d’êtres humains, de la nouvelle variante de la maladie de Creutzfeld-Jakob liée à l’ESB, provoquant l’effondrement de la confiance des consommateurs dans la sécurité de la viande bovine. Un important paquet de mesures a été adopté par la Communauté au cours des mois de novembre et de décembre 2000. Nous nous bornons à rappeler ci-après celles qui nous intéressent aux fins de la présente procédure.

37. Le 29 novembre 2000 , par la décision 2000/764, a été approuvé à titre exceptionnel un programme révisé pour l’exécution de tests d’ESB sur les bovins. Ce programme, adressé aux États membres, s’articulait en deux phases. La première phase concernait l’exécution obligatoire, à partir du , de tests rapides d’ESB sur tous les bovins âgés de plus de 30 mois soumis à un abattage spécial d’urgence ou présentant des signes cliniques lors de l’abattage ainsi que sur un échantillon aléatoire de bovins, non abattus pour la consommation humaine, morts à la ferme ou pendant le transport (article 1 er , paragraphes 1 et 2, de la décision précitée), alors que, lors de la seconde phase, l’obligation d’effectuer les tests rapides d’ESB devait s’étendre, à partir du au plus tard, à tous les bovins âgés de plus de 30 mois soumis à un abattage normal et destinés à la consommation humaine (article 1 er , paragraphe 3, de ladite décision) ( 28 ) .

38. Le 30 novembre 2000 , par la décision 2000/773, a été prévue une participation financière de la Communauté couvrant, outre les tests d’ESB effectués entre le 1 er janvier et le sur les animaux visés à l’article 1 er , paragraphes 1 et 2, de la décision 2000/764 (article 18 ( 29 ) ), également ceux effectués au cours de la période allant du au en vertu de l’article 1 er , paragraphe 3, de cette dernière décision (articles 17 et 19 ( 30 ) ).

39. Le 18 décembre 2000 , la Commission a ensuite adopté le règlement n o 2777/2000, dont le premier considérant fait état de la crise profonde traversée par le marché communautaire des viandes bovines à cause de l’ESB et de l’effondrement de la consommation, de la production et des prix à la production de ces viandes. Ce règlement a arrêté, sur la base de l’article 38, paragraphe 1, du règlement n o 1254/1999, des « mesures de soutien exceptionnelles » de ce marché.

40. Il s’agissait, en définitive, de trois types de mesures: i) l’interdiction de destiner à la consommation humaine les viandes issues de bovins âgés de plus de 30 mois, abattus dans la Communauté après le 1 er janvier 2001 , qui n’auraient pas été soumis, avec un résultat négatif, à un test d’ESB (article 2, paragraphe 1); ii) le retrait de la production — par le biais d’un régime d’achat par les États membres cofinancé par la Communauté — suivi de la destruction de tout animal âgé de plus de 30 mois présenté par tout producteur (articles 3 et 4); iii) le cofinancement par la Communauté des tests d’ESB, dans les limites que nous préciserons ci-dessous (article 2, paragraphe 2).

Appréciation

41. C’est à la première de ces mesures que se rattache la première question préjudicielle, par laquelle la Cour est appelée à délimiter la notion de test d’ESB au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000.

42. Les tests d’ESB mentionnés par cette disposition sont, comme il y est expressément précisé, ceux exécutés selon une des méthodes visées « à l’annexe IV, titre A, de la décision 98/272/CE de la Commission » ( 31 ) sur des « bovins âgés de plus de 30 mois » abattus pour la consommation humaine. Il s’agit donc d’une notion qui comprend les tests d’ESB obligatoires prévus à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, sans toutefois se limiter à ceux-ci, en englobant en particulier également les tests d’ESB effectués selon les mêmes méthodes et sur les mêmes animaux sur une base volontaire, c’est-à-dire en dehors d’un programme de tests d’ESB obligatoires arrêté en application de la décision précitée.

43. La notion de test d’ESB visée à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000 ainsi délimitée, la juridiction de renvoi, lors de l’application des dispositions pertinentes, devrait considérer que les tests d’ESB rendus obligatoires par la réglementation néerlandaise à partir du 1 er janvier 2001 pour cette catégorie de bovins, dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, relèvent de cette notion, comme l’ont unanimement conclu Gosschalk, le gouvernement néerlandais et la Commission.

44. Cette conclusion implique toutefois seulement que les viandes de cette catégorie de bovins soumis aux Pays-Bas à ces tests d’ESB, donnant un résultat négatif, échappaient à l’interdiction de commercialisation établie par l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000. Elle présente dès lors peu d’importance pratique aux fins du litige au principal, comme l’a d’ailleurs souligné le gouvernement néerlandais dans ses observations écrites.

45. Par la deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche en définitive à déterminer si la condition de la réalisation d’un test d’ESB au sens de ladite disposition, aux fins de la destination de la viande à la consommation humaine, constitue une intervention de soutien du marché au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, sous b), du règlement n o 1258/1999.

46. À cet égard, il faut souligner que la mesure visée à l’article 2, paragraphe 1, précité, qui s’adresse directement aux opérateurs économiques, n’a nullement pour objet d’imposer à partir du 1 er janvier 2001 une obligation de soumettre à un test d’ESB la catégorie de bovins concernés par cette disposition. La mesure en question consiste en revanche, comme nous l’avons déjà mis en évidence, en une simple interdiction de commercialiser des viandes de bovins de la catégorie précitée qui n’auraient pas été soumis à un test d’ESB donnant un résultat négatif.

47. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000, l’exécution d’un test d’ESB donnant un résultat négatif constitue seulement une charge en vue de la commercialisation de la viande et non une obligation. Il restait d’autres options aux opérateurs, parmi lesquelles celle de présenter l’animal dans le cadre du régime d’achat institué par l’article 3 dudit règlement ou celle de surseoir à l’abattage de l’animal jusqu’à la date de cessation de l’effet du règlement lui-même. Une obligation d’exécuter un test d’ESB sur des bovins âgés de plus de 30 mois abattus pour la consommation humaine était en revanche déjà prévue par la décision 2000/764, qui imposait aux États membres de l’introduire dans leur ordre juridique interne à partir, au plus tard, du 1 er juillet 2001 . Aucun élément du règlement n o 2777/2000 n’étaye une interprétation selon laquelle ce règlement aurait rendu obligatoire l’exécution de ces tests pour cette catégorie de bovins depuis le . Au contraire, le troisième considérant du règlement n o 2777/2000, en évoquant la nécessité d’ « encourager, dans l’intervalle, le dépistage volontaire chez les animaux âgés de plus de 30 mois » , confirme que le règlement lui-même n’est pas destiné à introduire de nouvelles obligations de tests ou à en anticiper l’entrée en vigueur par rapport à celle prévue par la décision 2000/764, arrêtée même pas 20 jours avant.

48. Or, la mesure visée à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000 — c’est-à-dire l’interdiction de commercialiser les viandes des bovins de ladite catégorie qui n’auraient pas été soumis à un test d’ESB donnant un résultat négatif — était certainement destinée à régulariser le marché de la viande bovine (voir point 39 ci-dessus), de sorte qu’il s’agit clairement d’une mesure de soutien au sens de l’article 38, paragraphe 1, du règlement n o 1254/1999 . Toutefois, n’impliquant par sa nature (c’est-à-dire en tant que simple interdiction) aucune dépense, elle ne peut pas être considérée en elle-même comme une intervention destinée à régulariser un marché agricole au sens et aux fins de l’article 1 er , paragraphe 2, sous b), du règlement n o 1258/1999 , et ce en dépit de la lettre de l’article 10 du règlement n o 2777/2000, lequel, précisant que les mesures instituées par ce dernier « sont considérées comme mesures d’intervention au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, du règlement (CE) n o 1258/1999 » , doit en réalité s’entendre comme se référant seulement au régime d’achat visé à l’article 3 et au cofinancement communautaire visé à l’article 2, paragraphe 2. De la même façon, s’agissant d’une simple interdiction n’impliquant pas de dépense, la mesure en question ne peut pas non plus être considérée comme une mesure ponctuelle de nature vétérinaire au sens et aux fins de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), du même règlement .

49. On ne saurait non plus retenir que les tests d’ESB visés à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000 constituent en eux-mêmes, du fait de cette disposition, une intervention de soutien du marché. Ceux d’entre eux qui avaient été rendus obligatoires par la décision 2000/764 étaient et sont restés, même après l’adoption de ce règlement, des mesures vétérinaires au sens des articles 1 er , paragraphe 2, sous d), et 3, paragraphe 2, du règlement n o 1258/1999, pour lesquelles une participation financière à la charge du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole avait été prévue à l’article 17 de la décision 2000/773.

50. Il faut souligner en effet que la décision 2000/764 a été adoptée sur le fondement de l’article 9, paragraphe 4, de la directive 89/662, et de l’article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425, à savoir sur des réglementations communautaires relatives à des mesures vétérinaires, et que la décision 2000/773, arrêtée sur le fondement de la décision 90/424 en matière de participation financière de la Communauté à des actions vétérinaires, précise, dans son douzième considérant, que « conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n o 1258/1999, les mesures vétérinaires et phytosanitaires prises dans le cadre de la législation communautaire sont financées au titre de la section ‘ Garantie ’ du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole » .

51. À l’inverse, nous ne pensons pas qu’il saurait y avoir des doutes sur le fait que le cofinancement communautaire des tests d’ESB prévu à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000, destiné à « encourager […] le dépistage volontaire chez les animaux âgés de plus de 30 mois » (voir troisième considérant) pour favoriser le rétablissement le plus rapide de la confiance des consommateurs dans la viande bovine, constitue une mesure d’intervention au sens des articles 1 er , paragraphe 2, sous b), et 2, paragraphe 2, du règlement n o 1258/1999.

52. Cette constatation apparaît toutefois, elle aussi, dénuée de pertinence aux fins de la solution du litige soumis à la juridiction de renvoi, dans la mesure où, si nous interprétons bien le champ d’application de ce cofinancement, les tests d’ESB rendus obligatoires par la réglementation néerlandaise en application de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, tels que ceux facturés à Gosschalk en l’espèce, ne peuvent y entrer.

53. Il est vrai que le libellé de l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n o 2777/2000 donne lieu à une difficulté d’interprétation quant au champ d’application de ce cofinancement.

54. En particulier, sa première phrase, considérée isolément, dans la mesure où elle se réfère aux tests visés au paragraphe 1, pourrait laisser penser que le cofinancement prévu par cette disposition concerne tous les tests d’ESB effectués, selon les méthodes reconnues à l’annexe IV, titre A, de la décision 98/272, sur les viandes de bovins âgés de plus de 30 mois après le 1 er janvier 2001 (et avant le , date à laquelle le règlement n o 2777/2000 a cessé de produire ses effets).

55. En réalité, toutefois, après une seconde analyse, il semble en être différemment.

56. En premier lieu, il faut rappeler qu’une participation financière de la Communauté pour des tests d’ESB effectués en 2001 avait déjà été instituée par la décision 2000/773, qui l’avait prévue tant pour les tests effectués sur les animaux visés à l’article 1 er , paragraphes 1 et 2, de la décision 2000/764 (voir l’article 18, qui fixe également le montant de la participation de la Communauté aux frais de ces tests) que pour les tests « effectués conformément à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE » (voir l’article 17 de la décision 2000/773). Il est difficile de soutenir qu’avec l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 le législateur communautaire aurait voulu substituer à la participation financière déjà prévue pour les tests d’ESB par la décision 2000/773 une participation financière différente, décidée en vertu d’une autre base juridique. S’il s’était agi de cela, le législateur communautaire l’aurait expliqué expressément, en abrogeant les dispositions pertinentes de la décision 2000/773. Il faut donc donner à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 une interprétation moins large que celle que pourrait suggérer la seule lecture de la première phrase de son premier alinéa.

57. En second lieu, nous observons que, justement, la seconde phrase de ce même alinéa semble destinée à préciser et à délimiter le cofinancement communautaire en question, en le rapportant aux seuls « tests effectués sur les animaux abattus avant l’entrée en vigueur du programme de dépistage obligatoire prévu à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE, et dans tous les cas avant le 1 er juillet 2001 » .

58. Cette référence doit s’interpréter en ce sens qu’elle a pour objet les tests d’ESB effectués dans un État membre avant l’entrée en vigueur, dans cet État membre, de la réglementation nationale qui oblige les opérateurs à soumettre auxdits tests les bovins âgés de plus de 30 mois ( 32 ) . Le « programme de dépistage obligatoire » auquel se réfère la disposition ne peut être, en effet, que le programme national qui, adressé aux opérateurs , met en œuvre, éventuellement même avant le 1 er juillet 2001 , l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764; l’expression précitée ne saurait en revanche s’entendre comme visant l’obligation découlant pour les États membres de cette dernière disposition, dans la mesure où, cette obligation existant à partir du , les termes « et dans tous les cas avant le » , qui figurent à la fin de la phrase, seraient autrement redondants.

59. Il est vrai que l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n o 2777/2000 est d’une interprétation littérale incertaine, étant donné que sa formulation est incohérente dans les différentes versions linguistiques du règlement, surtout en raison de l’usage différent de la ponctuation. Le doute d’interprétation concerne non tant l’objet que précisément la finalité de la référence, ayant une valeur limitative, aux « tests effectués sur les animaux abattus avant l’entrée en vigueur du programme de dépistage obligatoire prévu par l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE, et dans tous les cas avant le 1 er juillet 2001 » .

60. Dans plusieurs versions linguistiques (française, espagnole, grecque, danoise et suédoise), cette référence limitative semblerait concerner en effet le montant maximal du cofinancement, que la disposition indique à 15 euros par test. Il en est ainsi parce que l’indication de ce montant maximal, précédée d’une virgule, est suivie, sans autre virgule, par cette référence.

61. Dans d’autres versions linguistiques, cette référence semblerait au contraire concerner la participation financière elle-même de la Communauté, ou dans la mesure où l’indication du montant maximal figure dans une incise entre deux virgules (versions italienne, néerlandaise et portugaise) ou par l’effet d’une construction différente de la phrase, laquelle, en exposant au début le montant maximal, ne permet nullement de rattacher à ce dernier la référence en question (version allemande).

62. D’autres versions linguistiques, telles que les versions anglaise et finnoise, semblent compatibles avec les deux interprétations, étant donné que l’indication du montant maximal n’est ni précédée ni suivie d’une virgule.

63. Il nous semble alors que serait décisive, aux fins de l’interprétation de la finalité de cette référence, la prise en considération du troisième considérant du règlement n o 2777/2000, déjà cité, dont il ressort clairement que l’objectif du cofinancement communautaire en question est d’ « encourager […] le dépistage volontaire chez les animaux âgés de plus de 30 mois » , la décision 2000/764 ayant prévu l’obligation d’effectuer les tests d’ESB sur ces bovins seulement à partir du 1 er juillet 2001 au plus tard, comme il est rappelé au deuxième considérant de ce même règlement.

64. Certes, on pourrait en premier lieu penser que le troisième considérant se réfère à un test dont l’exécution est volontaire pour les États membres , de sorte que le cofinancement visé à l’article 2, paragraphe 2, tout comme l’exonération de l’application du régime d’achat prévue à l’article 3, paragraphe 4, du règlement n o 2777/2000, aurait représenté une incitation destinée à amener les États membres à anticiper l’entrée en vigueur du programme de dépistage obligatoire prévu à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764 par rapport à la date limite du 1 er juillet 2001 , en portant dès lors sur tous les tests effectués sur les bovins concernés par cette dernière disposition antérieurement au .

65. Toutefois, les remarques que nous avons faites au point 58 ci-dessus nous semblent exclure cette lecture. Une considération d’ensemble du troisième considérant et de l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n o 2777/2000 nous semble suggérer que le cofinancement prévu par cette dernière disposition était destiné à encourager — et concerne donc uniquement — l’exécution, sur cette catégorie de bovins, de tests d’ESB avant la date à laquelle ces tests sont devenus obligatoires selon la réglementation nationale de mise en œuvre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764 ( 33 ) .

66. Il en découle, quant au cas d’espèce, que même les tests effectués auprès de Gosschalk au cours des mois de mai et de juin 2001, et pas seulement ceux effectués par la suite, ne relèvent pas de ceux pour lesquels le règlement n o 2777/2000 institue un cofinancement communautaire. Lesdits tests ont en effet été effectués postérieurement à l’entrée en vigueur aux Pays-Bas, le 1 er janvier 2001 , de la réglementation qui, en application de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, oblige les opérateurs à soumettre à un test d’ESB tous les bovins âgés de plus de 30 mois présentés à l’abattage.

67. Si l’analyse qui précède et que nous suggérons à la Cour est valable, il faut en conclure que les dispositions du règlement n o 2777/2000 ne sont pas pertinentes pour la solution du litige au principal.

68. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner dans la présente procédure si les tests d’ESB prévus à l’article 2, paragraphe 2, de ce règlement devaient être financés intégralement et à titre exclusif par la Communauté ni, de ce fait, la validité de cette disposition en relation avec les dispositions des règlements n os 1254/1999 et 1258/1999.

69. Des tests d’ESB tels que ceux effectués auprès de Gosschalk aux mois de mai et de juin 2001 représentent donc, comme l’ont soutenu le gouvernement néerlandais et la Commission ( 34 ) , des actes prévus par des mesures vétérinaires et non prescrits ni encouragés par des mesures de soutien du marché de la viande bovine. En conséquence, ils ne peuvent bénéficier, le cas échéant, que d’une contribution financière de la Communauté au titre de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), du règlement n o 1258/1999.

70. Le fait, rappelé à l’audience par la Commission, que, pour des tests d’ESB tels que ceux effectués auprès de Gosschalk au cours des mois de mai et de juin 2001, une participation financière communautaire ait été versée en utilisant, « pour des raisons purement pratiques » et compte tenu de l’urgence, la ligne budgétaire déjà ouverte au titre de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 ne saurait avoir aucune influence sur l’analyse juridique effectuée jusqu’ici ( 35 ) .

71. Nous proposons donc à la Cour de répondre aux trois premières questions préjudicielles de la façon suivante: « Les tests d’ESB sur les bovins âgés de plus de 30 mois abattus pour la consommation humaine, effectués en vertu d’une obligation établie par une réglementation nationale mettant en œuvre l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, relèvent de la notion de tests d’ESB au sens et aux fins de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o 2777/2000. Toutefois, ces tests ne font pas l’objet du cofinancement communautaire institué par l’article 2, paragraphe 2, de ce règlement, mais constituent des actes prévus par des mesures vétérinaires susceptibles de bénéficier, le cas échéant, d’une contribution financière de la Communauté au titre de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), du règlement n o 1258/1999. »

Sur la quatrième question préjudicielle

72. Par la quatrième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir si, dans le cas où l’invalidité de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 envisagée par la troisième question préjudicielle ne serait pas constatée, le règlement lui-même s’opposerait à ce que les États membres répercutent sur les opérateurs économiques les coûts des tests d’ESB effectués.

73. La juridiction de renvoi se demande en effet si Gosschalk a raison d’affirmer que la notion même de « cofinancement » communautaire, rappelée au troisième considérant du règlement, implique que la partie des frais en question non couverte par ce cofinancement serait financée par les États membres, lesquels ne pourraient donc pas la répercuter, ne serait-ce que partiellement, sur les opérateurs.

74. Comme il ressort de l’analyse que nous avons effectuée à propos des trois premières questions préjudicielles, les dispositions sur le cofinancement communautaire des tests d’ESB figurant dans le règlement n o 2777/2000 ne concernent pas les tests qui, à l’instar de ceux effectués auprès de Gosschalk au cours des mois de mai et de juin 2001, étaient obligatoires en vertu de la réglementation nationale de mise en œuvre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764. Il s’ensuit, évidemment, que l’on ne saurait déduire de ces dispositions l’impossibilité pour les États membres de répercuter sur les opérateurs les frais d’exécution de tels tests.

75. La question formulée par la juridiction de renvoi pourrait naturellement se poser pour les tests d’ESB bénéficiant de ce cofinancement. Mais elle ne demande pas de réponse dans la présente procédure, étant donné que la réponse n’aurait aucune influence sur la solution du litige au principal.

76. Il faut rappeler, toutefois, que, selon la jurisprudence, il appartient à la Cour, en présence de questions formulées de manière impropre ou dépassant le cadre des fonctions qui lui sont dévolues par l’article 234 CE, d’extraire de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale, et notamment de la motivation de l’acte portant renvoi, les éléments de droit communautaire qui appellent une interprétation, compte tenu de l’objet du litige ( 36 ) . En vue de fournir à la juridiction qui lui a adressé une question préjudicielle une réponse utile, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes de droit communautaire auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question ( 37 ) .

77. Afin de donner une réponse utile à la quatrième question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, on peut alors se demander si une interdiction pour les États membres de transférer aux opérateurs les frais d’exécution de tests d’ESB effectués en vertu d’une réglementation nationale de mise en œuvre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764 ou, postérieurement au 30 juin 2001 , du règlement n o 999/2001 ne découle pas, d’une façon analogue à celle envisagée par la juridiction de renvoi à propos du règlement n o 2777/2000, des dispositions qui prévoient le cas échéant une participation de la Communauté au financement de ces frais.

78. Il convient à cet effet de se référer à la décision 2000/773.

79. L’article 17 de cette décision a prévu qu’une « participation financière de la Communauté couvrira […] les tests effectués conformément à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE » , en parfaite cohérence avec le huitième considérant de la décision elle-même, dans lequel il est indiqué que cette participation « doit également être prévue pour les tests réalisés dans le cadre de la seconde phase du régime de tests révisé » arrêté par la décision 2000/764.

80. Cette participation n’a toutefois pas été déterminée concrètement à l’origine dans la décision 2000/773, dont l’article 19 prévoyait qu’avant le 1 er juillet 2001 il serait procédé au réexamen de la décision elle-même « afin d’établir la participation financière de la Communauté, pour la période allant du au , aux programmes de tests approuvés […] effectués sur les animaux visés à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE » .

81. Ce réexamen a en effet été opéré par la décision 2001/499, également dans la perspective du programme étendu de surveillance de l’ESB introduit entre-temps par le règlement n o 999/2001 (voir quatrième, cinquième et septième considérants de la décision précitée). En particulier, l’article 2 de la décision 2001/499 remplace l’article 18 de la décision 2000/773 (qui établissait une participation financière de la Communauté seulement à propos des tests effectués en 2001 au titre de l’article 1 er , paragraphes 1 et 2, de la décision 2000/764) par un nouveau texte dont le troisième tiret prévoit, en combinaison avec le point 2.2 de l’annexe III, chapitre A, partie I, du règlement n o 999/2001, telle que modifiée par le règlement n o 1248/2001, que la participation financière de la Communauté aux programmes nationaux de surveillance de l’ESB couvre également les frais d’achat des kits de diagnostic et des réactifs, à concurrence de 15 euros par test, « pour ceux effectués entre le 1 er juillet et le » sur les bovins âgés de plus de 30 mois soumis à abattage normal pour la consommation humaine.

82. Il faut souligner que la décision 2000/773, ainsi modifiée, conformément à ce qui est prévu à son article 19, fixe concrètement une participation financière pour les tests d’ESB effectués sur cette catégorie de bovins seulement pour la période allant du 1 er juillet au . Il semble donc que ne soient pas couverts par cette participation les tests effectués sur la même catégorie de bovins au cours du premier semestre 2001, alors qu’en revanche l’article 17 de la décision elle-même établissait le principe que la participation financière de la Communauté était accordée pour tous les tests effectués au titre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, indépendamment de la date de leur exécution.

83. Il y a donc déjà dans la décision 2000/773 une discordance entre l’article 17 et l’article 19 quant à la période à prendre en considération aux fins de la participation financière de la Communauté aux tests effectués au titre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764.

84. Il n’est pas à exclure que ce soit précisément l’absence d’une décision de la Commission fixant concrètement la participation financière de la Communauté aux tests effectués au titre de l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764 avant le 1 er juillet 2001 (comprenant ceux effectués auprès de Gosschalk au cours des mois de mai et de juin 2001) qui soit à l’origine de la solution « purement pratique » que la Commission aurait suivie en versant malgré tout une participation également pour ces tests par le biais de la ligne budgétaire ouverte au titre de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000.

85. Il n’est en tout état de cause pas nécessaire d’approfondir encore cet aspect problématique, qui ne concerne pas par ailleurs les tests effectués auprès de Gosschalk au cours du second semestre 2001, lesquels bénéficient bel et bien d’une participation financière au titre de l’article 18, troisième tiret, de la décision 2000/773, telle que modifiée par la décision 2001/499. Ce qui compte, afin de donner à la juridiction de renvoi une réponse utile à la quatrième question préjudicielle, est que la décision 2000/773, d’une part, n’utilise pas, à la différence du règlement n o 2777/2000, le terme « cofinancement » , mais le terme « participation financière » — de sorte que l’argumentation de Gosschalk fondée sur le premier terme en relation avec ce règlement ne pourrait valoir à l’égard à la décision précitée — et, de l’autre, ne contient, à notre sens, aucun autre élément qui puisse laisser penser que la partie des frais d’exécution des tests d’ESB non couverte par la participation financière de la Communauté doive rester nécessairement à la charge des États membres, sans pouvoir être donc transférée, en tout ou en partie, aux opérateurs. On peut en dire autant pour ce qui concerne la décision 90/424, et en particulier son article 24, qui constitue la base juridique de l’adoption de la décision 2000/773.

86. Le fait, souligné par Gosschalk dans ses observations écrites, que l’article 24 de la décision 90/424 ne mentionne pas la possibilité pour les États membres de percevoir une redevance des opérateurs n’implique évidemment pas que cet article aurait voulu exclure une telle possibilité. On ne saurait en effet admettre l’existence en droit communautaire d’une règle générale selon laquelle, sauf disposition expresse contraire, le simple fait que la Communauté accorde une participation financière pour des frais déterminés supportés par un État membre empêche ce dernier d’imputer, en tout ou en partie, les frais restants aux opérateurs économiques intéressés.

87. Nous suggérons donc de répondre à la quatrième question préjudicielle de la façon suivante: « Les décisions 90/424 et 2000/773 ne s’opposent pas à ce qu’un État membre répercute sur les opérateurs économiques concernés la partie non couverte par une participation financière de la Communauté des frais encourus pour les tests d’ESB effectués par ses services conformément à la réglementation nationale mettant en œuvre l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764. »

Sur la cinquième question préjudicielle

88. Par la cinquième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, si la directive 85/73, compte tenu en particulier de son article 5, paragraphe 4, second alinéa, s’oppose ou non à ce qu’un État membre répercute sur les opérateurs les frais engagés pour l’exécution de tests d’ESB tels que ceux effectués auprès de Gosschalk visés dans l’instance au principal. En cas de réponse négative, la juridiction de renvoi souhaite connaître les exigences auxquelles doit répondre une redevance imposée par l’État membre à ce titre.

89. Dans la décision de renvoi, on suppose que les tests d’ESB effectués auprès de Gosschalk ne relèvent pas du champ d’application des articles 1 er , 2 et 3 de la directive 85/73 et qu’une redevance communautaire au titre de cette directive n’a donc pas été instituée pour eux. La juridiction de renvoi envisage donc qu’un État membre, en ce qui concerne les tests d’ESB, peut opter pour la perception d’une redevance nationale au titre de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/73 ou pour une redevance fondée sur une autre base légale, relative à la lutte contre une épizootie, et échappant de ce fait, en vertu de l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, de la directive elle-même, au champ d’application de cette dernière.

90. La Commission a fait valoir, à son tour, qu’une redevance nationale perçue pour couvrir des frais encourus pour l’exécution de tests d’ESB peut se justifier tant sur la base de l’article 5, paragraphe 4, second alinéa (l’ESB étant en même temps une épizootie et une maladie enzootique) que sur la base de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/73 (une redevance communautaire au titre des articles 1 er , 2 et 3 de la directive n’étant pas prévue à l’époque des faits pour ces tests).

91. Nous observons toutefois que le régime juridique des redevances nationales au titre de ces deux dispositions n’est pas le même. En effet, alors que, pour les redevances nationales au titre de l’article 4, paragraphe 2, il est expressément établi, dans cette même disposition, qu’elles doivent respecter les principes prévus pour les redevances communautaires, pour la détermination d’une redevance nationale pour la lutte contre une épizootie ou contre une maladie enzootique au sens de l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, les États membres jouissent de davantage de liberté, la directive 85/73 ne fixant aucune exigence particulière.

92. Pour cette raison, nous n’estimons pas, contrairement au gouvernement néerlandais et à la Commission, que l’on puisse s’abstenir de déterminer si la redevance exigée en l’espèce de Gosschalk pour les tests d’ESB effectués auprès de son entreprise relève du champ d’application de l’une ou de l’autre disposition.

93. À cet égard, ce n’est pas la qualification juridique donnée à cette redevance par les autorités nationales ( 38 ) , mais les caractéristiques objectives et la finalité de la redevance elle-même qui entrent en ligne de compte.

94. Le représentant de Gosschalk a soutenu à l’audience que cette redevance ne relève pas du champ d’application de l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 85/73, dans la mesure où les tests d’ESB en question, effectués sur des animaux en principe sains, constituent une mesure de « prévention » et non de « lutte » contre l’ESB. Cet argument ne nous semble pas convaincant, dans la mesure où le terme « lutte » utilisé à l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 85/73 ne semble pas devoir nécessairement se rattacher à des mesures relatives à des animaux malades, celui-ci pouvant être entendu de façon plus générale, dans un sens comprenant aussi des mesures de prévention de la maladie.

95. Nous estimons plutôt que se situe en dehors de la notion de « redevance pour la lutte contre les épizooties et les maladies enzootiques » au sens de la norme précitée une redevance qui serait perçue spécifiquement pour l’exécution d’une inspection ou d’un contrôle vétérinaire en vue de la couverture partielle ou totale des frais y afférents. Une telle redevance doit obéir aux règles établies par la directive 85/73. Le but de cette directive est d’introduire des règles harmonisées de financement des inspections et des contrôles vétérinaires, afin d’éviter que la divergence des redevances recouvrées à ce titre dans les divers États membres puisse conduire à des distorsions de concurrence entre des productions faisant l’objet d’organisations communes de marché et à des détournements de trafics (voir les cinquième et sixième considérants de la directive 96/43). Or, l’effet utile de la directive serait affecté si l’on permettait aux États membres de percevoir des redevances qui, tout en étant clairement destinées au financement d’ inspections et de contrôles vétérinaires spécifiques, seraient déterminées selon des critères différents de ceux posés par les règles harmonisées, simplement parce que l’on aurait invoqué leur lien avec la lutte contre une épizootie ou une maladie enzootique.

96. En l’espèce, il est constant que la redevance exigée de Gosschalk en vertu du règlement tarifaire est destinée à la couverture partielle des frais d’exécution des tests d’ESB effectués auprès de celle-ci, et, d’une façon générale, elle est appliquée seulement aux opérateurs propriétaires des bovins effectivement soumis aux tests d’ESB.

97. Nous considérons donc que l’article 5, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 85/73 n’est pas pertinent en l’espèce.

98. Quant à l’applicabilité de l’article 4, paragraphe 2, de la même directive, il faut relever qu’il permet aux États membres de percevoir des redevances nationales « aux fins prévues au paragraphe 1 » du même article, c’est-à-dire pour « assurer le financement des inspections et contrôles ne relevant pas des articles 1 er , 2 et 3 » ( 39 ) .

99. Se pose donc la question, qui n’est pas aisée à résoudre étant donné la formulation plutôt obscure des dispositions pertinentes, de savoir si des tests d’ESB tels que ceux effectués auprès de Gosschalk sont compris parmi les inspections ou contrôles relevant d’un de ces articles.

100. S’agissant de viandes fraîches de bovins élevés dans la Communauté, il faut, comme l’a confirmé la Commission dans sa réponse aux questions écrites qui lui ont été posées par la Cour, se référer seulement à l’article 1 er de la directive 85/73.

101. Aux termes de cet article, « les États membres veillent — selon les modalités prévues à l’annexe A — à percevoir une redevance communautaire pour les frais occasionnés par les inspections et contrôles des produits visés à ladite annexe […] » .

102. L’annexe A, chapitre I, de la directive 85/73 établit des règles harmonisées pour les « redevances applicables aux viandes relevant » de certaines directives, parmi lesquelles entre en ligne de compte en l’espèce la directive 64/433, laquelle, aux termes de son article 1 er dans la version en vigueur au cours de 2001, « établit les conditions sanitaires applicables à la production et à la mise sur le marché de viandes fraîches destinées à la consommation humaine et provenant d’animaux domestiques » de diverses espèces, parmi lesquelles l’espèce bovine.

103. Le représentant de Gosschalk a proposé à l’audience une réponse affirmative à la question que nous avons soulevée au point 99 ci-dessus, pour conclure que les frais d’exécution des tests d’ESB sont déjà couverts par la redevance communautaire fixée « pour les frais d’inspection liés aux opérations d’abattage » au point 1 de l’annexe A, chapitre I, de la directive 85/73, et déjà acquittée par Gosschalk ( 40 ) . Ces tests constitueraient en effet des « examens de laboratoire » qui, « au besoin » , doivent être effectués dans le cadre de l’inspection post mortem conformément à l’annexe I, chapitre VIII, point 40, sous e), de la directive 64/433, dans la version en vigueur à l’époque des faits. Les États membres ne seraient donc pas autorisés à prélever une redevance spécifique supplémentaire pour l’exécution de tests d’ESB.

104. La Commission soutient de son côté que, bien que les tests d’ESB puissent théoriquement relever des inspections et des contrôles visés à l’article 1 er de la directive 85/73 ( 41 ) , une redevance communautaire au sens de cet article n’était pas fixée en pratique pour ceux-ci à l’époque des faits. Si nous interprétons correctement cet argument, cette situation rendrait applicable l’article 4 de cette même directive, à l’instar de celle, expressément prévue par cet article, d’une inspection ou d’un contrôle ne relevant pas des articles 1 er , 2 et 3.

105. Nous devons avouer qu’il nous est difficile de comprendre la logique de cet argument. Si les tests d’ESB, qui sont liés aux opérations d’abattage, peuvent relever des inspections et des contrôles prévus par la directive 64/433, la redevance communautaire fixée à l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de la directive 85/73 devrait couvrir, comme soutenu par Gosschalk, également les frais d’exécution de ces tests, de sorte qu’il n’y aurait pas de motif ni de possibilité de fixer une redevance communautaire spécifique pour les tests d’ESB.

106. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Stratmann et Fleischversorgung Neuss ( 42 ) , la Cour a été appelée à préciser, en particulier, si la redevance communautaire due pour l’inspection des viandes fraîches effectuée au titre de la directive 64/433 incluait également les frais d’un examen bactériologique qui s’est révélé nécessaire dans l’espèce faisant l’objet de l’instance nationale. La Cour s’est exprimée par l’affirmative, en retenant qu’un tel examen relevait de la notion d’ « examen de laboratoire » à effectuer « au besoin » conformément à l’annexe I, chapitre VIII, point 40, sous e), de la directive 64/433.

107. Les tests d’ESB ne sont pas expressément prévus par les dispositions de la directive 64/433 en vigueur à l’époque des faits. Bien que, comme l’a souligné la Commission, ils n’aient pas constitué des contrôles de routine sur les viandes fraîches bovines avant l’adoption par la Commission de la décision 2000/764, ils pourraient toutefois répondre non seulement à la règle, rappelée par Gosschalk, visée à l’annexe I, chapitre VIII, point 40, sous e), de la directive 64/433, relative, précisément, aux « examens de laboratoire » qui, « au besoin » , doivent être effectués dans le cadre de l’inspection post mortem, mais aussi à la règle visée à l’annexe I, chapitre VI, point 27, sous a), de la directive 64/433, selon laquelle l’inspection sanitaire ante mortem « permet de préciser » , en particulier, « si les animaux sont atteints d’une maladie transmissible à l’homme et aux animaux » .

108. La circonstance qu’à l’époque des faits lesdits tests étaient obligatoires, pour ce qui concerne les bovins ne présentant pas de risques, seulement pour ceux d’un âge supérieur à 30 mois ne semble pas en soi de nature à exclure ces tests de la portée de ces dispositions de la directive 64/433 et, en conséquence, des dispositions combinées de l’article 1 er et de l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de la directive 85/73. La Cour, en effet, dans l’arrêt Stratmann et Fleischversorgung Neuss, précité, a exclu que la redevance communautaire en question couvre uniquement les frais correspondant à des examens qui ont lieu dans tous les cas ( 43 ) .

109. L’avocat général Léger, dans ses conclusions relatives à l’affaire ayant donné lieu audit arrêt ( 44 ) , avait à son tour eu l’occasion d’observer, en se référant aux examens bactériologiques, que, quoiqu’ils ne soient pas expressément mentionnés dans les dispositions de la directive 64/433, ils entrent dans le cadre des « examens de laboratoire » appropriés destinés à vérifier, conformément à ces dispositions, que la viande examinée n’est pas impropre à la consommation humaine ou dangereuse pour la santé humaine et que, à cet égard, le fait que les examens bactériologiques soient coûteux et se déroulent sur plusieurs jours ne constitue pas un motif suffisant pour les écarter des « examens de laboratoire » visés par ces dispositions.

110. Il a relevé que, s’il est vrai que ce système harmonisé de financement d’inspections et de contrôles vétérinaires a pour conséquence de faire supporter une partie du coût de certains examens aux propriétaires des animaux qui n’ont pas nécessité de telles mesures de contrôle, toutefois, « c’est le principe même d’une redevance fixée forfaitairement de faire supporter aux propriétaires d’animaux une redevance qui, dans certains cas, excède le coût réel des mesures d’inspection et de contrôle que leur animal a nécessitées et, dans d’autres cas, est inférieure à ce coût » ( 45 ) .

111. En dépit des considérations exposées aux points 107 à 110 ci-dessus, deux éléments nous amènent à exclure que les tests d’ESB puissent être considérés comme compris parmi les inspections et les contrôles au titre de la directive 64/433 qui, en tant que tels, sont couverts par la redevance communautaire visée dans les dispositions combinées de l’article 1 er et de l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de la directive 85/73.

112. D’une part, l’ordre de grandeur du coût moyen des tests d’ESB — indiqué par le gouvernement néerlandais, pour l’époque, à hauteur de 90 euros pour le matériel, le prélèvement et le transport des échantillons, ainsi que pour l’exécution du test ( 46 ) — apparaît sans aucun rapport avec la redevance communautaire forfaitaire en question ( 4,5 euros pour un gros bovin), car 20 fois supérieur.

113. D’autre part, tout en étant, eux aussi, destinés à vérifier si la viande examinée ne serait pas impropre à la consommation humaine ou dangereuse pour la santé humaine, les tests d’ESB visés dans l’instance au principal n’ont pas été effectués au cas par cas à la suite d’une appréciation d’opportunité du vétérinaire officiel chargé des inspections ante et post mortem sur les animaux de Gosschalk, mais d’une manière systématique sur tous les bovins âgés de plus de 30 mois appartenant à cette dernière. Or, la directive 64/433 prévoit une série d’examens que, dans le cadre de l’inspection post mortem, le vétérinaire officiel doit « effectuer systématiquement » (annexe I, chapitre VIII, point 42, partie A) — parmi lesquels, par exemple, la recherche des trichines sur les viandes fraîches provenant d’animaux de l’espèce porcine et comportant des muscles striés, que la Cour a pris en considération, avec les examens bactériologiques, dans l’arrêt Stratmann et Fleischversorgung Neuss —, mais les tests d’ESB ne figurent pas parmi ces examens. Lesdits tests ont été effectués systématiquement sur les bovins âgés de plus de 30 mois de Gosschalk en raison d’une obligation consacrée par le droit national en application de la décision 2000/764, c’est-à-dire d’un acte normatif différent de la directive 64/433. Si l’exécution généralisée de ces tests devait être considérée comme déjà prévue parmi les mesures d’inspection et de contrôle harmonisées par cette dernière directive, il n’aurait pas été nécessaire de l’imposer au moyen de la décision 2000/764.

114. Le montant considérable du coût des tests d’ESB par rapport à celui de la redevance communautaire forfaitaire visée à l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de la directive 85/73 et le caractère systématique de ces tests pour une partie substantielle des troupeaux en l’absence de dispositions expresses dans ce sens dans la directive 64/433 semblent de nature à pouvoir invalider, si l’on retenait que ces tests sont compris parmi ceux couverts par ladite redevance, la représentativité de cette dernière en tant qu’approximation d’un coût moyen raisonnable d’exécution des inspections et des contrôles harmonisés par la directive 64/433 à l’égard des bovins. L’équilibre des valeurs à la base de la fixation du montant de cette redevance en serait vraisemblablement bouleversé.

115. C’est pourquoi nous penchons pour une réponse négative à la question envisagée au point 99 ci-dessus, c’est-à-dire dans le sens que des tests d’ESB tels que ceux effectués auprès de Gosschalk ne sont pas compris parmi les inspections ou les contrôles relevant des articles 1 er , 2 et 3 de la directive 85/73 et qui sont donc couverts par une redevance communautaire au titre de cette directive.

116. Il s’ensuit que, comme il est soutenu par la Commission et par le gouvernement néerlandais, l’article 4, paragraphe 2, de cette directive est applicable au cas d’espèce. Cette disposition autorisait donc l’État néerlandais à prévoir une redevance nationale à la charge des opérateurs afin d’assurer le financement des tests d’ESB imposés par l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764.

117. Pour ce qui concerne les exigences que doit satisfaire une redevance nationale au titre de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/73 — problème soulevé par la seconde partie de la cinquième question préjudicielle —, il suffira de rappeler, avec la Commission, que c’est cette même disposition qui précise qu’une telle redevance doit respecter les « principes retenus pour les redevances communautaires » . Comme le souligne la Commission, ces principes ont été établis à l’article 5, paragraphes 1 à 3, de ladite directive. Par conséquent, la redevance nationale: — doit être fixée de manière à couvrir les coûts que supporte l’autorité compétente au titre des charges salariales et sociales occasionnées par le service d’inspection et des frais administratifs liés à l’exécution des contrôles et des inspections, auxquels peuvent être imputés des frais nécessaires à la formation permanente des inspecteurs (article 5, paragraphe 1); — ne peut pas faire l’objet d’une restitution directe ou indirecte (article 5, paragraphe 2); — peut être d’un montant supérieur aux niveaux des redevances communautaires, sous réserve que la redevance totale perçue par chaque État membre ne soit pas supérieure au coût réel des frais d’inspection (article 5, paragraphe 3).

118. Naturellement, il faudra dans ce cadre tenir compte des seuls frais effectivement restés à la charge de l’autorité compétente, de sorte que la participation financière accordée par la Communauté doit être déduite. À cet égard, nous rappelons du reste que le représentant du gouvernement néerlandais a déclaré à l’audience que la redevance demandée à Gosschalk pour l’exécution des tests d’ESB a été fixée, par le règlement tarifaire, en déduisant des coûts effectifs d’exécution des tests le montant de la participation financière communautaire.

119. La réponse à donner à la seconde partie de la cinquième question préjudicielle serait différente en revanche s’il fallait considérer, contrairement à ce que nous proposons et comme il est soutenu par contre par Gosschalk, que les tests d’ESB relèvent des inspections et des contrôles harmonisés pour lesquels a été établie la redevance communautaire forfaitaire visée à l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de la directive 85/73.

120. Dans ce cas, il faudrait se référer, quant à la marge de manœuvre laissée à l’État membre par cette directive, à l’annexe A, chapitre I, points 4 et 5, de cette dernière. Le point 4 permet à l’État membre, « pour couvrir des coûts plus élevés » , soit de « majorer pour un établissement donné les montants forfaitaires prévus aux points 1 et 2, sous a) » [point 4, sous a)] soit de « percevoir une redevance couvrant les frais effectivement encourus » [point 4, sous b)]. Le point 5 permet en revanche de déroger à la baisse à ces montants forfaitaires jusqu’à concurrence des coûts réels d’inspection, lorsque certaines conditions sont réunies.

121. En se référant au point 4, en particulier, la Cour, dans l’arrêt Stratmann et Fleischversorgung Neuss ( 47 ) , a expliqué, d’une part, concernant ce point a), que « toute majoration décidée par un État membre doit porter sur le montant forfaitaire de la redevance communautaire elle-même et prendre la forme d’une augmentation de celui-ci » et, de l’autre, concernant ce point b), que « la perception d’une redevance spécifique d’un montant supérieur aux niveaux des redevances communautaires doit couvrir l’ensemble des frais effectivement encourus » .

122. Ce serait donc à raison, dans l’optique que nous avons esquissée à titre subsidiaire au point 119 ci-dessus, que le représentant de Gosschalk, au cours de l’audience, a déduit de ces affirmations de la Cour que l’État néerlandais ne pouvait pas exiger de cette société, en plus de la redevance communautaire qu’elle avait déjà réglée, une redevance spécifique destinée à la couverture ne serait-ce que partielle des frais des tests d’ESB. Cet État n’aurait pu, afin de couvrir ces frais, que majorer « pour un établissement donné » le montant forfaitaire de la redevance communautaire visée à l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de la directive 85/73 ou alors imposer, au lieu de cette redevance , une redevance d’un montant différent et de nature à couvrir l’ensemble des frais encourus pour les inspections et les contrôles harmonisés, en vertu de l’annexe A, chapitre I, point 1, sous a), de ladite directive.

123. Concernant cette dernière faculté, la Cour a déclaré, dans l’arrêt Feyrer ( 48 ) , que, si les États membres peuvent en faire usage « sur un plan général et de manière discrétionnaire » , c’est « à la seule condition que la redevance ne dépasse pas les coûts réels effectivement encourus » . Comme l’a souligné l’avocat général Léger dans les conclusions relatives à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Stratmann et Fleischversorgung Neuss ( 49 ) , « le respect de cette condition implique […] de prendre en compte l’ensemble des frais réels encourus par l’État membre concerné au titre des mesures d’inspection et de contrôle harmonisées et s’oppose donc au cumul de la redevance forfaitaire communautaire et d’une redevance spécifique au titre d’une mesure particulière » .

124. Enfin, l’affirmation de Gosschalk, fondée sur les arrêts Bresciani ( 50 ) , Ligur Carni e.a. ( 51 ) et Dubois et Général Cargo Services ( 52 ) , selon laquelle le droit communautaire imposerait que les frais occasionnés par des contrôles effectués dans l’intérêt général soient supportés par la collectivité et non par les opérateurs concernés ne mérite que quelques brèves considérations.

125. Il est vrai que, dans ces arrêts, la Cour a eu l’occasion d’affirmer que: — « l’activité de l’administration de l’État, destinée à maintenir un régime de contrôle sanitaire dans l’intérêt général, ne peut être considérée comme un service rendu à l’importateur de nature à justifier la perception d’une charge pécuniaire en contrepartie » , de sorte que « les frais occasionnés par [des contrôles sanitaires] doivent être supportés par la collectivité publique qui bénéficie, dans son ensemble, de la libre circulation des marchandises communautaires » ( 53 ) ; — l’activité de l’État membre importateur lors des vérifications et des inspections sanitaires autorisées sur son territoire par la directive 64/433 « est exercée dans l’intérêt général et ne saurait être considérée comme un service rendu à l’importateur » , de sorte que « les frais occasionnés par de tels contrôles doivent être supportés par la collectivité publique qui bénéficie, dans son ensemble, de la libre circulation des marchandises communautaires » , alors que « la perception de […] droits auprès des importateurs constitue […] une entrave à cette libre circulation, interdite par le traité » ( 54 ) ; — « les frais occasionnés par des contrôles sanitaires [doivent] être supportés par la collectivité publique, puisque celle-ci bénéficie, dans son ensemble, de la libre circulation des marchandises communautaires » ( 55 ) .

126. Toutefois, ces affirmations ne sauraient être considérées d’une façon correcte hors de leur contexte. Dans les arrêts précités, la réglementation nationale à chaque fois en question a été appréciée par rapport aux dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises. Ces arrêts portaient sur des cas dans lesquels des charges pécuniaires avaient été imposées unilatéralement par l’État membre d’importation pour financer l’exécution de contrôles, notamment vétérinaires, effectués au passage de la frontière ou dans la commune de transit ou de destination des marchandises. La présente espèce porte en revanche sur des charges pécuniaires imposées pour des contrôles vétérinaires prescrits à tous les États membres par une réglementation communautaire et à effectuer dans l’État membre de production indépendamment du fait que les marchandises en question (des viandes fraîches bovines) soient destinées à la consommation interne ou à l’exportation. Ladite jurisprudence ne saurait donc être transposée au cas d’espèce ( 56 ) .

127. Nous suggérons donc à la Cour de répondre à la cinquième question préjudicielle comme suit: « La directive 85/73 ne s’oppose pas à ce qu’un État membre perçoive des opérateurs économiques intéressés une redevance nationale servant à couvrir les frais encourus pour des tests d’ESB effectués par ses services en application de la réglementation nationale mettant en œuvre l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764. Une telle redevance, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive, doit respecter les principes prévus pour les redevances communautaires à l’article 5, paragraphes 1 à 3, de cette dernière et concerner la seule partie desdits frais qui n’est pas couverte par une participation financière de la Communauté. »

Conclusions

128. Eu égard à ce qui précède, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Raad van State comme suit: « 1) Les tests d’ESB sur les bovins âgés de plus de 30 mois abattus pour la consommation humaine, effectués en vertu d’une obligation établie par une réglementation nationale mettant en œuvre l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764/CE de la Commission, du 29 novembre 2000 , relative au dépistage de l’encéphalopathie spongiforme bovine chez les bovins et modifiant la décision 98/272/CE relative à la surveillance épidémiologique des encéphalopathies spongiformes transmissibles, relèvent de la notion de tests d’ESB au sens et aux fins de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) n o 2777/2000 de la Commission, du , arrêtant des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine. Toutefois, ces tests ne font pas l’objet du cofinancement communautaire institué par l’article 2, paragraphe 2, de ce règlement, mais constituent des actes prévus par des mesures vétérinaires susceptibles de bénéficier, le cas échéant, d’une contribution financière de la Communauté au titre de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), du règlement (CE) n o 1258/1999 du Conseil, du , relatif au financement de la politique agricole commune. 2) La décision 90/424/CEE du Conseil, du 26 juin 1990 , relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire, et la décision 2000/773/CE de la Commission, du , portant approbation des programmes de surveillance de l’ESB présentés par les États membres pour l’année 2001 et fixant le montant de la participation financière de la Communauté, ne s’opposent pas à ce qu’un État membre répercute sur les opérateurs économiques concernés la partie non couverte par une participation financière de la Communauté des frais encourus pour les tests d’ESB effectués par ses services conformément à la réglementation nationale mettant en œuvre l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764. 3) La directive 85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985 , relative au financement des inspections et des contrôles vétérinaires portant sur les animaux prévus dans les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE, telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43/CE du Conseil, du , ne s’oppose pas à ce qu’un État membre perçoive des opérateurs économiques intéressés une redevance nationale servant à couvrir les frais encourus pour des tests d’ESB effectués par ses services en application de la réglementation nationale mettant en œuvre l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764. Une telle redevance, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive, doit respecter les principes prévus pour les redevances communautaires à l’article 5, paragraphes 1 à 3, de cette dernière et concerner la seule partie desdits frais qui n’est pas couverte par une participation financière de la Communauté. »

( 1 ) Langue originale: l’italien.

( 2 ) JO L 321, p. 47 .

( 3 ) JO L 32, p. 14 .

( 4 ) Directive modifiant et codifiant la directive 85/73 pour assurer le financement des inspections et des contrôles vétérinaires des animaux vivants et de certains produits animaux, et modifiant les directives 90/675/CEE et 91/496/CEE ( JO L 162, p. 1 ).

( 5 ) JO L 160, p. 103 .

( 6 ) JO L 160, p. 21 . Ce règlement a été abrogé, à partir du 1 er juillet 2008 , par l’effet du règlement (CE) n o 1234/2007 du Conseil, du , portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) ( JO L 299, p. 1 ).

( 7 ) JO L 395, p. 13 .

( 8 ) JO L 224, p. 29 .

( 9 ) JO L 305, p. 35 . Cette décision — modifiée par la décision 2001/8/CE de la Commission, du 29 décembre 2000 , modifiant la décision 2000/764 et mettant à jour l’annexe IV de la décision 98/272/CE relative à la surveillance épidémiologique des encéphalopathies spongiformes transmissibles ( JO 2001, L 2, p. 28 ) — a été abrogée, à partir du , par l’effet du règlement (CE) n o 1248/2001 de la Commission, du , modifiant les annexes III, X et XI du règlement (CE) n o 999/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à la surveillance et au dépistage épidémiologiques des encéphalopathies spongiformes transmissibles ( JO L 173, p. 12 ).

( 10 ) Directive du 26 juin 1964 , relative à des problèmes sanitaires en matière d’échanges intracommunautaires de viandes fraîches ( JO 1964, 121, p. 2012 ), modifiée à plusieurs reprises, puis modifiée et codifiée par la directive 91/497/CEE du Conseil, du ( JO L 268, p. 69 ). La directive 64/433, après d’autres modifications, a été abrogée, à partir du , par la directive 2004/41/CE du Parlement européen et du Conseil, du , abrogeant certaines directives relatives à l’hygiène des denrées alimentaires et aux règles sanitaires régissant la production et la mise sur le marché de certains produits d’origine animale destinés à la consommation humaine, et modifiant les directives 89/662 et 92/118/CEE du Conseil ainsi que la décision 95/408/CE du Conseil ( JO L 157, p. 33 ).

( 11 ) JO L 1, p. 23 .

( 12 ) JO L 147, p. 1 .

( 13 ) JO L 224, p. 19 .

( 14 ) JO L 308, p. 35 .

( 15 ) JO L 269, p. 54 .

( 16 ) JO L 181, p. 36 .

( 17 ) Voir règlement n o 1248/2001.

( 18 ) La directive 85/73 a été abrogée, à partir du 1 er janvier 2008 , par le règlement (CE) n o 882/2004 du Parlement européen et du Conseil, du , relatif aux contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux ( JO L 165, p. 1 ).

( 19 ) Nederlandse Staatscourant 1994, n o 10.

( 20 ) Nederlandse Staatscourant 2000, n o 247, p. 39.

( 21 ) Nederlandse Staatscourant 1984, n o 252.

( 22 ) Nederlandse Staatscourant 2000, n o 249, p. 45.

( 23 ) Nederlandse Staatscourant 1993, n o 99. Le gouvernement néerlandais a indiqué que ce règlement a été abrogé le 24 décembre 2005 .

( 24 ) Nederlandse Staatscourant 2001, n o 64, p. 31.

( 25 ) Nederlandse Staatscourant 2001, n o 212, p. 16.

( 26 ) Rec. p. I-10333 .

( 27 ) Cité à la note précédente.

( 28 ) Comme l’observe la Commission, le délai plus large du 1 er juillet 2001 avait été établi dans la mesure où, au , les États membres ne disposaient généralement pas encore de la capacité de soumettre aux tests rapides d’ESB tous les bovins de la catégorie prévue à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764.

( 29 ) Cet article précise que la participation « est fixée à 100 % du prix d’achat (hors TVA) des kits de diagnostic et des réactifs, à concurrence de 30 euros par test » .

( 30 ) La fixation du montant de la participation accordée pour ces tests a été toutefois renvoyée à une décision ultérieure à prendre avant le 1 er juillet 2001 et elle a été opérée par la décision 2001/499, laquelle, modifiant l’article 18 de la décision 2000/773, a prévu une participation de 100 % du prix d’achat (hors TVA) des kits de diagnostic et des réactifs, à concurrence de 15 euros par test.

( 31 ) L’annexe IV, titre A, de la décision 98/272, telle qu’elle résulte des modifications introduites par la décision 2001/8, mentionne les trois méthodes de diagnostic suivantes: i) « Test basé sur la technique du Western blot pour détecter la fraction résistantes aux protéases PrP Res (test Prionics Check) » ; ii) « test ELISA en chimilluminescence faisant appel à une procédure d’extraction et une technique ELISA, utilisant un réactif chimilluminescent renforcé (test Enfer) » ; iii) « immunodosage de la PrP Res par la méthode immunométrique à deux sites, dite méthode ‘ en sandwich ’ après dénaturation et concentration (test CEA) » .

( 32 ) Nous pensons que l’on peut ignorer le fait que la disposition se réfère non pas aux tests effectués avant une certaine date, mais aux tests effectués « sur les animaux abattus » avant une certaine date. À partir du deuxième considérant du règlement n o 2777/2000, on déduit en effet que le test d’ESB est normalement effectué « lors de l’abattage » .

( 33 ) Les termes « et dans tous les cas avant le 1 er juillet 2001 » , qui terminent l’article 2, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n o 2777/2000, sont destinés à exclure du cofinancement en question les tests effectués avant l’introduction au niveau national du programme de dépistage obligatoire visé à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, au cas toutefois où il y aurait un retard de l’État membre concerné par rapport à l’échéance du , fixée pour la mise en œuvre de cette dernière disposition.

( 34 ) Le gouvernement néerlandais et la Commission parviennent à cette conclusion sur la base de raisonnements en partie différents du nôtre. Selon la Commission, en particulier, le cofinancement communautaire visé à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n o 2777/2000 n’était pas applicable aux Pays-Bas, dans la mesure où ceux-ci avaient été exonérés, de par l’effet de la décision 2001/3 et en considération de l’introduction depuis le 1 er janvier 2001 de l’obligation d’effectuer des tests d’ESB sur les animaux visés à l’article 1 er , paragraphe 3, de la décision 2000/764, de l’application du régime d’achat visé à l’article 3 de ce même règlement, aucune place ne restant dès lors pour l’application de l’article 2, paragraphe 2, de celui-ci, lequel se situerait, selon la Commission, comme une exception audit régime.

( 35 ) Le représentant de la Commission a observé à l’audience que ce fait n’affecte pas la qualification juridique à donner aux tests d’ESB en question, lesquels, également à son avis, seraient des mesures vétérinaires qui auraient pu être financées par la Communauté d’une autre façon, par exemple, sur la base de la décision 90/424.

( 36 ) Voir, entre autres, arrêts du 20 mars 1986 , Tissier ( 35/85, Rec. p. 1207 , point 9), et du , Teckal ( C-107/98, Rec. p. I-8121 , point 34).

( 37 ) Arrêts Tissier, précité, point 9; du 2 février 1994 , Verband Sozialer Wettbewerb ( C-315/92, Rec. p. I-317 , point 7), et du , Bourrasse et Perchicot ( C-228/01 et C-289/01, Rec. p. I-10213 , point 33).

( 38 ) Le gouvernement néerlandais, au point 53 de ses observations écrites, a indiqué que cette redevance « est (notamment) fondée sur l’article 5, paragraphe 4, de la directive 85/73 » .

( 39 ) C’est nous qui soulignons.

( 40 ) Le point 1 de ce chapitre prévoit la perception par les États membres des montants forfaitaires suivants « pour les frais d’inspection liés aux opérations d’abattage » d’animaux de l’espèce bovine: 4,5 euros pour les gros bovins et 2,5 euros pour les jeunes bovins.

( 41 ) Voir observations écrites de la Commission, point 47.

( 42 ) Arrêt du 30 mai 2002 ( C-284/00 et C-288/00, Rec. p. I-4611 ).

( 43 ) Point 50.

( 44 ) Conclusions du 21 mars 2002 (point 39).

( 45 ) Ibidem, point 58.

( 46 ) Observations écrites du gouvernement néerlandais, point 30.

( 47 ) Précité (point 56).

( 48 ) Arrêt du 9 septembre 1999 ( C-374/97, Rec. p. I-5153 , point 27).

( 49 ) Précitées (point 62).

( 50 ) Arrêt du 5 février 1976 ( 87/75, Rec. p. 129 ).

( 51 ) Arrêt du 15 décembre 1993 ( C-277/91, C-318/91 et C-319/91, Rec. p. I-6621 ).

( 52 ) Arrêt du 11 août 1995 ( C-16/94, Rec. p. I-2421 ).

( 53 ) Arrêt Bresciani, précité (point 10).

( 54 ) Arrêt Ligur Carni e.a., précité (point 31).

( 55 ) Arrêt Dubois et Général Cargo Services, précité (point 14).

( 56 ) Voir, pour un raisonnement partiellement analogue, arrêt du 15 avril 1997 , Bakers of Nailsea ( C-27/95, Rec. p. I-1847 , points 44 à 46), ainsi que conclusions de l’avocat général La Pergola du dans la même affaire (note 6 au point 8).