ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)

10 janvier 2022 ( )

« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour – Jeux de hasard – Concessions pour l’activité de collecte de paris – Prolongation des concessions déjà attribuées – Régularisation des centres de transmission des données (CTD) exerçant cette activité en l’absence de concession et d’autorisation de police – Délai restreint – Irrecevabilité manifeste de la demande de décision préjudicielle »

Dans l’affaire C‑437/20,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale di Parma (tribunal de Parme, Italie), par décision du 8 novembre 2019, parvenue à la Cour le 17 septembre 2020, dans la procédure pénale contre

ZI,

TQ,

en présence de :

Procura della Repubblica presso il Tribunale di Parma,

LA COUR (neuvième chambre),

composée de Mme K. Jürimäe, présidente de la troisième chambre, faisant fonction de président de la neuvième chambre, MM. S. Rodin (rapporteur) et N. Piçarra, juges,

avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

considérant les observations présentées :

– pour ZI, par M. A. Barilari ainsi que par Mme M. Volpe, avvocati,

– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. S. Fiorentino et P. G. Marrone, avvocati dello Stato,

– pour la Commission européenne, par MM. G. Gattinara et L. Malferrari ainsi que par Mme L. Armati, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), et des articles 2 et 3 TUE ainsi que des articles 10, 49, 56 et 106 TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre ZI et TQ en raison de l’organisation d’activités consistant à accepter et à collecter des paris pour les transmettre ensuite à un bookmaker étranger.

Le litige au principal est les questions préjudicielles

3 Le 12 janvier 2016, une procédure pénale a été ouverte contre ZI et TQ. Ces personnes sont accusées d’avoir commis l’infraction prévue à l’article 4, paragraphes 1 et 4 bis, de la legge n. 401 – Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive (loi n° 401, portant intervention dans le secteur du jeu et des paris clandestins et protection du bon déroulement des compétitions sportives), du 13 décembre 1989 (GURI n° 294, du 18 décembre 1989), lu en combinaison avec l’article 88 du Regio Decreto n. 773, approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (décret royal n° 773, approuvant le texte unique des lois en matière de sécurité publique), du 18 juin 1931 (supplément ordinaire à la GU n° 146, du 26 juin 1931), dans sa version applicable au litige au principal, en organisant une activité consistant à accepter et à collecter des paris pour les transmettre à un bookmaker étranger, en l’occurrence Phoenix International Ltd (ci-après « Phoenix »), société établie à Malte, sans être titulaires de la concession administrative et de la licence de police requises par la législation applicable.

4 La juridiction de renvoi indique, à cet égard, que l’exercice d’une telle activité nécessite, en effet, l’obtention préalable d’une concession administrative, délivrée par l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) (Agence des douanes et des monopoles, Italie) et d’une licence délivrée par la police. Néanmoins, les opérateurs qui exerçaient lesdites activités à la date du 30 octobre 2014 sans disposer d’une concession ni d’une licence de police bénéficiaient d’un délai de régularisation auprès de l’ADM en vertu de l’article 1er, paragraphe 643, de la legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) [loi n° 190, portant dispositions pour l’établissement du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de finances pour 2015)], du 23 décembre 2014 (supplément ordinaire à la GURI n° 300, du 29 décembre 2014).

5 Cette possibilité de régularisation, qui venait à échéance le 31 janvier 2015, a été prorogée jusqu’au 31 janvier 2016 par l’article 1er, paragraphe 926, de la legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [loi n° 208, portant dispositions pour l’établissement du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de stabilité 2016)], du 28 décembre 2015 (supplément ordinaire à la GURI n° 302, du 30 décembre 2015) (ci-après la « loi n° 208/2015 »).

6 Afin de se voir accorder le droit d’exercer l’activité de collecte de paris jusqu’au 1er juillet 2016, c’est-à-dire à la date d’échéance des concessions existantes régulières, les opérateurs participant à ladite procédure de régularisation devaient, d’une part, payer une somme de 10 000 euros pour chaque point de collecte ne détenant pas la licence de police requise et, d’autre part, transmettre une série d’informations au moyen d’un formulaire mis à leur disposition par l’ADM sur son site institutionnel.

7 Selon les indications de la juridiction de renvoi, l’ADM n’a toutefois adopté les mesures d’exécution de cette procédure de régularisation que le 15 janvier 2016.

8 Phoenix n’aurait ainsi disposé que de seize jours pour régulariser la situation des 900 centres de transmission des données (ci-après « CTD ») qu’elle possède. N’ayant réussi à verser les sommes exigées et à fournir les informations requises que pour 50 de ces CTD, Phoenix a demandé, le 31 janvier 2016, une prolongation de 60 jours du délai de régularisation.

9 À la date du 31 mars 2016, Phoenix avait soumis les informations relatives aux 850 CTD restants, mais elle n’avait effectué aucun nouveau paiement. Au mois de juin 2016, elle a versé la somme requise pour trois CTD supplémentaires, 847 CTD n’ont donc pas été régularisés, en ce compris celui géré par ZI et TQ.

10 La juridiction de renvoi relève, en outre, que l’article 1er, paragraphe 932, de la loi n° 208/2015 prévoyait le lancement d’appel d’offres, à partir du 1er mai 2016, pour l’attribution des concessions au moyen d’une procédure ouverte, concurrentielle et non discriminatoire. Cette procédure d’appel d’offres n’ayant pu être ouverte à cette date, l’ADM a, au moyen d’une circulaire du 9 juin 2016, prorogé sine die le terme des concessions en vigueur, initialement fixé au 30 juin 2016.

11 ZI et TQ font notamment valoir devant la juridiction de renvoi que la procédure de régularisation constituait un obstacle à l’accès au marché, contraire au droit de l’Union.

12 La juridiction de renvoi estime que le litige au principal soulève des questions concernant la compatibilité avec le droit de l’Union de la réglementation nationale, en particulier s’agissant du délai de seize jours, pour la régularisation des activités d’acceptation et de collecte des paris ainsi que des conditions d’octroi des concessions relatives à ces activités.

13 Dans ces circonstances, le Tribunale di Parma (tribunal de Parme, Italie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Le droit de l’Union contenu dans les dispositions de la [directive 2014/24] également applicable au secteur des “ jeux et paris ” s’oppose-t-il à la prolongation par le législateur national – par l’intermédiaire d’une circulaire, du 9 juin 2016, de [l’ADM] – des concessions déjà attribuées en vertu d’appels d’offres précédents, déclarés illégaux par la Cour de justice ?

2) Les principes de liberté d’établissement, de non-discrimination et de protection de la concurrence, consacrés aux articles 49, 56 et 106 TFUE, s’opposent-ils à une réglementation nationale qui opère, au moyen d’une prolongation sine die des anciennes concessions attribuées dans le cadre d’appels d’offres dont l’échéance naturelle avait déjà été fixée pour le 30 juin 2016, – en l’absence de toute procédure d’appel d’offres et par la technique de l’attribution directe effectuée au moyen d’un acte administratif d’organisation intérieure – une fermeture du marché national ?

3) Les droits consacrés aux articles 49, 52 et 106 TFUE s’opposent-ils à l’article 1er, paragraphes 926 et 932, de la loi n° 208/2015 du fait que celui-ci impose des délais absolument inappropriés et, partant, injustement restrictifs, pour l’exécution des obligations administratives et financières découlant de la demande introduite par [Phoenix], relative à 900 concessions ?

4) Les articles 49, 56 et 106 TFUE s’opposent-ils à une réglementation nationale modifiée en vertu de la circulaire du 9 juin 2016 qui, en ne fixant pas un délai certain, autorise toutes les concessions, y compris celles qui ont déjà été déclarées illégales par les différents arrêts de la Cour, à opérer sur le marché national, ce qui empêche l’accès de nouveaux opérateurs étrangers ou l’émersion et l’extension de ceux déjà existants comme [Phoenix] ?

5) Les principes d’égalité, d’égalité de traitement et de non-discrimination consacrés aux articles 2 et 3 TUE et à l’article 10 TFUE s’opposent-ils à ce que seulement trois nouveaux [CTD] soient admis au-delà de la date limite du 30 juin 2016 prévue par la loi [n° 208/2015], les 847 autres nouveaux [CTD] étant, en revanche, exclus ? »

Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

14 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une demande ou une requête est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.

15 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.

16 Selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher. Dans le cadre de cette coopération, il appartient à la juridiction nationale saisie du litige au principal, qui seule possède une connaissance précise des faits à l’origine de celui-ci et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’elle pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer [ordonnance du 16 mars 2021, DS (Parage d’équidés), C‑557/20, non publiée, EU:C:2021:204, points 16 et 17 ainsi que jurisprudence citée].

17 Cela étant, la Cour ne saurait statuer sur une question préjudicielle lorsqu’elle ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées [voir, en ce sens, ordonnance du 16 mars 2021, DS (Parage d’équidés), C‑557/20, non publiée, EU:C:2021:204, point 19 et jurisprudence citée].

18 En outre, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci respecte scrupuleusement les exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle et figurant de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure (ordonnance du 1er juillet 2021, Tolnatext, C‑636/20, non publiée, EU:C:2021:538, point 18 et jurisprudence citée).

19 Aux termes de cette disposition, la demande de décision préjudicielle doit contenir, premièrement, un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées, deuxièmement, la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente et, troisièmement, l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal.

20 Ces exigences sont également reflétées dans les recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2018, C 257, p. 1). Il ressort, notamment, du point 15 de ces recommandations qu’une demande de décision préjudicielle doit contenir « la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ». En outre, il ressort du point 16 desdites recommandations que « la juridiction de renvoi doit fournir les références précises des dispositions nationales applicables aux faits du litige au principal et identifier avec précision les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée » (voir, en ce sens, ordonnance du 19 octobre 2017, Sportingbet et Internet Opportunity Entertainment, C‑166/17, non publiée, EU:C:2017:790, point 17).

21 Il convient, par ailleurs, d’indiquer que les informations contenues dans les décisions de renvoi servent non seulement à permettre à la Cour de fournir des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Il incombe à la Cour de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (ordonnance du 1er juillet 2021, Tolnatext, C‑636/20, non publiée, EU:C:2021:538, point 20 et jurisprudence citée).

22 En l’occurrence, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la conformité des différents actes et dispositions du droit national avec le droit de l’Union en raison des effets qu’ils pourraient avoir sur la situation des défenderesses au principal dans le contexte de la procédure pénale ouverte à l’encontre de celles-ci.

23 Tout d’abord, dans le cadre de cette procédure pénale, la juridiction de renvoi demande, en substance, par ses première, deuxième et quatrième questions, si la directive 2014/24 ainsi que les articles 49, 56 et 106 TFUE s’opposent à une circulaire adoptée par l’ADM, le 9 juin 2016, qui prolonge sine die des concessions pour la collecte des paris dont bénéficient les opérateurs exerçant leur activité de manière régulière à la suite des précédentes procédures d’appel d’offres, et qui empêche ainsi de nouveaux opérateurs économiques d’accéder au marché national.

24 Ces questions sont donc posées en raison du fait que le CTD géré par ZI et TQ aurait été empêché d’accéder au marché italien en raison d’une circulaire adoptée postérieurement au commencement de la procédure pénale dirigée contre elles et aux actes qu’elles auraient prétendument commis.

25 S’il ne peut être exclu que cette circonstance puisse avoir des conséquences dans le cadre de la procédure pénale dirigée contre ZI et TQ, il convient de relever que la juridiction de renvoi n’a cependant pas fourni, contrairement aux points 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles, les références précises des dispositions nationales applicables, pas plus qu’elle n’en a expliqué la teneur précise.

26 Par ailleurs, la juridiction de renvoi n’identifie pas non plus, contrairement au point 16 de ces recommandations, les dispositions de la directive 2014/24 dont elle sollicite l’interprétation. Une telle identification serait d’autant plus nécessaire que les faits du litige au principal ne semblent pas relever du champ d’application de cette directive. Or, la juridiction de renvoi n’explique pas les raisons pour lesquelles ladite directive serait applicable ni en quoi son interprétation serait pertinente pour la résolution du litige au principal.

27 Dans ces conditions, les première, deuxième et quatrième questions préjudicielles ne répondent manifestement pas aux exigences rappelées aux points 19 et 20 de la présente ordonnance.

28 Ensuite, par la troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 49, 52 et 106 TFUE s’opposent à la réglementation nationale qui a imposé un délai de seize jours, entre les 15 et 31 janvier 2016, pour l’exécution des obligations administratives et financières nécessaires à la régularisation des activités des bookmakers et, par la cinquième question, si les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination consacrés aux articles 2 et 3 TUE ainsi qu’à l’article 10 TFUE s’opposent à ce que seuls trois des 850 CTD exploités par Phoenix aient pu être régularisés postérieurement au 31 janvier 2016.

29 Il s’ensuit que ces questions sont posées en raison du fait que l’activité du CTD géré par ZI et TQ n’avait pas été régularisée lorsque les poursuites pénales ont été entamées à leur à l’encontre de celles-ci. Cependant, il découle de la chronologie des faits telle qu’énoncée par la juridiction de renvoi que ces poursuites pénales sont, en tout état de cause, antérieures à la date à laquelle la procédure de régularisation aurait pu être entamée, c’est-à-dire la date à laquelle les mesures d’exécution nécessaires auraient été adoptées, soit le 15 janvier 2016. Or, rien n’indique dans la décision de renvoi qu’une éventuelle régularisation aurait pu avoir des conséquences sur les comportements infractionnels antérieurs.

30 Il apparaît dès lors que les troisième et cinquième questions préjudicielles ne répondent manifestement pas non plus aux exigences rappelées aux points 19 et 20 de la présente ordonnance, la Cour ne disposant pas des éléments de fait ou de droit suffisants pour y répondre de façon utile.

31 Dans ces conditions, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, la présente demande de décision préjudicielle doit être déclarée manifestement irrecevable.

Sur les dépens

32 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) ordonne :

La demande de décision préjudicielle introduite par le Tribunale di Parma (tribunal de Parme, Italie), par décision du 8 novembre 2019, est manifestement irrecevable.

Signatures