CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 18 SEPTEMBRE 1984 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs ies Juges,

Dans la présente affaire, la requérante, la société Biovilac, demande réparation par la Commission, en vertu de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE, du préjudice qu'elle prétend avoir subi et devoir subir dans l'avenir du fait de ventes de lait écrémé en poudre à partir de stocks d'intervention de la Communauté. Elle demande soit des dommages-intérêts en raison d'un acte illégal de la Commission, soit une indemnisation qu'elle estime fondée à obtenir même si les actions menées par la Commission étaient légales.

Biovilac est une société belge produisant deux types d'aliments pour animaux qui sont en concurrence avec le lait écrémé en poudre. L'un de ces deux produits, dénommé Kulactic, se touve sur le marché depuis 1978; plus de 80 % de la quantité vendue servent à alimenter les porcelets, 15 % les volailles et le reste d'autres animaux tels que les lapins. Bioblanca se trouve sur le marché depuis 1980 et sert à alimenter uniquement des porcelets.

Les deux produits sont à base de lactosérum, qui relève de la position tarifaire 04.02 AI du tarif douanier commun. C'est la raison pour laquelle, à l'instar du lait écrémé en poudre, le lactosérum est inclus dans la liste des produits relevant du règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (article premier de ce règlement, JO 1968 L 148, p. 13), bien que les parties s'accordent pour le considérer comme un résidu obtenu lors de la production de fromage.

Le règlement (CEE) n° 804/68 énonce que la politique agricole commune a pour but d'atteindre les objectifs de l'article 39 du traité et que, dans le secteur du lait, des mesures d'intervention doivent être prises «afin de stabiliser les marchés et d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole intéressée». L'article 7 impose aux organismes d'intervention d'acheter du lait écrémé en poudre et de l'écouler dans des conditions telles que l'équilibre du marché ne soit pas compromis et que l'égalité d'accès aux produits à vendre ainsi que l'égalité de traitement des acheteurs soient assurées. Toutefois, «pour le lait écrémé en poudre qui ne peut être écoulé pendant une campagne laitière à des conditions normales, des mesures particulières peuvent être prises». L'article 10 autorise des aides en faveur du lait écrémé en poudre produit dans la Communauté et destiné à l'alimentation des animaux.

Deux séries différentes de règlements ont suivi. L'une d'elles traite des aides, l'autre concerne la fixation de prix réduits dans certains cas particuliers.

Le règlement (CEE) n° 986/68 du Conseil du 15 juillet 1968 (JO L 169, p. 4) établit les règles générales relatives à l'octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux.

Aux termes du règlement (CEE) n° 1844/77 de la Commission du 10 août 1977 (JO L 205, p. 11), des aides devaient être octroyées au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des animaux autres que les jeunes veaux, à l'exclusion du lait écrémé en poudre vendu en vertu des règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77.

Le règlement (CEE) n° 1725/79 de la Commission du 26 juillet 1979 (JO L 199, p. 1) n'a autorisé l'octroi d'aides au lait écrémé destiné à l'alimentation des veaux qu'à la condition que le lait écrémé en poudre ait été dénaturé ou utilisé dans la fabrication d'aliments composés pour animaux selon certaines modalités. Une quantité déterminée de ce lait en poudre pouvait être utilisée pour des porcelets et des volailles en vertu des règlements (CEE) nos 1229/80 et 232/82 de la Commission du 29 janvier 1982 (JO 1980, L 124, p. 9, et JO 1982, L 22, p. 53).

En ce qui concerne la seconde série de règlements, les règlements (CEE) n° 1014/68 (JO 1968, L 173) et n° 1285/70 (JO 1970, L 144, p. 1) du Conseil ont autorisé la vente de lait écrémé en poudre acheté par des organismes d'intervention; le second de ces règlements prévoit que cette vente a lieu «à prix réduit s'il est destiné à l'alimentation des porcs et des volailles».

En 1977, les stocks de lait écrémé en poudre ne pouvant être écoulés au cours d'une campagne normale étaient importants et les possibilités d'écoulement restreintes. En conséquence, conformément aux procédures préalablement autorisées par les règlements (CEE) nos 1014/68 et 1285/70 du Conseil, la Commission a adopté les règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77 (JO 1977, L 52, p. 19, et L 58, p. 16) relatifs à la vente par adjudication ou à un prix déterminé de lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des porcs et des volailles. Ces règlements disposaient en substance que le lait en poudre devait être vendu à «un prix très bas» qui lui permette «d'être compétitif à l'égard d'autres aliments du bétail». En conséquence, en vue de garantir que le lait écrémé en poudre ne soit pas détourné de la destination prévue, les acheteurs étaient tenus de le dénaturer ou de l'incorporer directement dans des aliments composés, de façon à exclure notamment son utilisation dans l'alimentation des veaux. Des formules et des procédés étaient prescrits à cette fin. Ces règlements sont entrés en vigueur respectivement le 25 février et le 3 mars 1977, c'est-à-dire avant que Biovilac ne commence à commercialiser ses deux principaux produits.

En octobre 1979, le niveau des stocks avait été réduit et en conséquence les règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77 ont été suspendus «jusqu'à nouvel ordre». En juillet 1982, les stocks avaient à nouveau augmenté et ces règlements ont été remis en application par le règlement (CEE) n° 1753/82 de la Commission du 1er juillet 1982 à compter du 6 juillet 1982 (JO 1982, L 193, p. 6). En octobre, les ventes ne s'effectuant pas à une cadence suffisamment rapide, il a été décidé que les prix devaient être réduits davantage. On s'est rendu compte en même temps que ce lait en poudre très bon marché était utilisé non seulement pour des «porcs» mais également pour des «porcelets», ce à quoi on voulait mettre fin. En conséquence, de nouvelles formules de dénaturation ont été adoptées en vue d'empêcher que le lait en poudre très bon marché ne soit substitué au lait en poudre vendu en vertu des règlements prévoyant des aides, lequel se vendait à un prix sensiblement plus élevé. Le but ainsi poursuivi était de nourrir les porcelets en vertu du règlement (CEE) n° 1725/79 (aides) et les porcs en vertu des règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77 (prix très bas).

La requérante soutient néanmoins que les nouvelles formules de dénaturation ne rendaient pas en fait le lait écrémé vendu dans le cadre de ce régime spécifique impropre à être consommé par des porcelets. Elle affirme en conséquence que la remise en vigueur des mesures spécifiques à compter de l'été de 1982 a provoqué un effondrement du marché pour le Bioblanca et le Kulactic. Selon elle, d'importantes quantités de ces produits ont été vendues jusqu'au troisième trimestre de 1982. Toujours selon elle, les ventes ont ensuite chuté et ce de façon dramatique au début de 1983, avec une forte probabilité que Biovilac doive cesser son activité.

La Commission conteste la recevabilité de ce recours. En premier lieu, la Commission soutient que le recours est prématuré. Selon elle, au moment où la requête a été introduite, la requérante craignait seulement un préjudice qui ne s'était pas encore réalisé. Toujours selon la Commission, la requérante a omis de chiffrer quelque dommage que ce soit dans la requête et ne saurait étre admise à fournir dans sa réplique des détails sur la perte alléguée, sans aucune explication. Nous ne saunons admettre ce moyen. Comme la Commission l'a elle-même fait observer, la Cour a jugé qu'un recours pouvait être formé en vertu de l'article 215 en cas de dommages imminents et prévisibles avec une certitude suffisante, même si le préjudice ne pouvait pas encore être chiffré avec précision (56 à 60/74, Kampffmeyer/Commission et Conseil, Recueil 1976, p. 711, et 44/76, Milch-, Fett- und Eier- Kontor/Commission et Conseil, Recueil 1977, p. 393). Il en découle a fortiori qu'un recours peut être formé lorsqu'un préjudice a déjà été subi mais n'a pas encore été chiffré avec précision. En tout état de cause, Biovilac a fait clairement état dans la requête de ce qu'elle subissait déjà un préjudice du fait des ventes d'intervention et elle en a fait une évaluation sommaire, même si elle a omis de chiffrer la perte subie jusqu'à ce jour, ce qui n'a été fait que dans la réplique. Bien qu'il soit souhaitable que tous les détails du préjudice soient fournis dans la demande, nous estimons, compte tenu des circonstances de l'espèce, que Biovilac était fondée à réclamer des dommages-intérêts sur la base d'une évaluation des pertes qu'elle escomptait et à fournir de plus amples détails au stade de la réplique, une fois qu'ils étaient en sa possession.

En l'occurrence, il ne nous paraît pas nécessaire, contrairement à ce que suggère la Commission, de trancher la question de savoir si un recours pour dommages imminents peut jamais être recevable en cas d'actes légaux. Il ne s'agit pas simplement en l'espèce d'un recours pour dommages imminents: il s'agit d'une demande pour un préjudice effectif déjà subi et qui continue, même si les montants n'en ont pas été entièrement chiffrés.

La seconde raison pour laquelle la Commission conteste la recevabilité de ce recours est qu'au lieu de former un recours direct devant la Cour, la requérante aurait dû former un recours contre un ou plusieurs organismes nationaux d'intervention devant les juridictions nationales. A notre avis, ce moyen n'est pas non plus fondé. En premier lieu, rien dans cette affaire n'indique que les autorités nationales auraient fait autre chose que de mettre fidèlement en oeuvre les règlements attaqués. Cela n'est pas décisif en soi dans la mesure où la Cour a jugé dans de nombreuses affaires de ce type que le recours était irrecevable pour les raisons présentement invoquées par la Commission. Toutefois, dans la mesure où en l'espèce la requérante demande des dommages-intérêts non encore liquidés plutôt qu'une somme déterminée, elle est fondée à former son recours directement devant la Cour (voir les conclusions de l'avocat général Warner, 126/76, Dietz/Commission, Recueil 1977, p. 2431 et plus spécialement p. 2448-2449). En second lieu, il n'y a eu aucun contact entre la requérante et les autorités d'un quelconque État membre. La requérante n'a conclu aucune transaction avec ces autorités et n'était pas tenue d'en conclure. Cette affaire n'a pas trait à une quelconque somme d'argent ou autre avantage financier que les autorités nationales retiendraient, comme dans le cas des affaires concernant les prélèvements et restitutions en matière agricole. C'est la politique adoptée par la Commission et non la mise en oeuvre spécifique de cette politique par une autorité nationale qui fait l'objet du présent litige. Dans ces conditions, c'est bien la Commission qu'il convenait d'attraire. Dans les affaires jointes 197 à 200, 243, 245 et 247/80, Ludwigshafener Walzmühle/Commission et Conseil (Recueil 1981, p. 3211 et plus spécialement p. 3244), relatives à un recours formé en vertu de l'article 215 concernant le prix de seuil pour le blé dur, les requérantes n'avaient pas procédé elles-mêmes à des importations de blé dans la Communauté et n'avaient donc pas versé les prélèvements. Aucune transaction n'étant intervenue entre la requérante et les autorités nationales concernées, il n'y avait pas matière à litige devant les juridictions nationales et le recours était recevable. Il en est à notre avis de même en l'espèce.

En ce qui concerne le fond, les parties sont en litige sur le point de savoir si, en 1979, le prix du Kulactic était plus élevé ou moins élevé que celui du lait écrémé en poudre vendu en vertu des règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77. S'il était plus élevé, alors la différence était, ainsi que nous le constatons, minime et la requérante a vendu à l'évidence d'importantes quantités de ses produits, même si la marge bénéficiaire n'était pas très élevée au cours des premiers jours de l'année et même si elle a rencontré des difficultés en raison d'un accroissement des coûts. Il est cependant certain que le prix du lait écrémé en poudre vendu en vertu de ces règlements entre novembre 1982 (21 Écus par 100 kg) et février 1983 (19 Écus par 100 kg) était sensiblement moins élevé que les prix des produits de la requérante, qui étaient de 27,92 Écus (soit 1200 BFR) par 100 kg. Il est également certain que d'importantes quantités de lait en poudre ont été vendues par l'intermédiaire des organismes d'intervention.

La Commission conteste que la requérante ait prouvé de façon satisfaisante qu'il y avait eu une chute des ventes de ses produits de l'ordre de grandeur allégué et en tout état de cause ne reconnaît pas qu'il soit établi qu'une quelconque chute des ventes de l'entreprise requérante ait été due à la possibilité de se procurer ce lait en poudre bon marché. Dans la mesure où les ventes ont accusé une telle chute, celle-ci est due selon elle à une hausse des prix des produits de la requérante bien supérieure à ce qu'était le taux d'inflation annuel.

Bien que le prix des produits de la requérante ait augmenté de 650 BFR à 1200 BFR entre 1978 et 1982, nous admettrons que cette augmentation était notamment due à l'accroissement des coûts du lactosérum et de l'énergie. Nous ne sommes pas convaincu par l'affirmation de la Commission selon laquelle la requérante s'est rendue elle-même moins compétitive que nécessaire en augmentant inconsidérément ses prix.

Les comptes de la requérante font également ressortir avec certitude que son chiffre d'affaires a augmenté entre 1981 et 1983, ainsi que la Commission le fait observer. Nous accepterons cependant l'explication de la requérante selon laquelle cette augmentation du chiffre d'affaires était due au fait qu'elle était obligée de vendre d'importantes quantités de ses produits à des prix non rentables en vue de les écouler.

Il nous semble, notamment à la lumière des explications fournies à l'audience, qu'il y a lieu de considérer comme probants les éléments fournis par la requérante tendant à établir que les ventes avaient chuté et que d'importants clients étaient passés des produits de la requérante au lait écrémé en poudre et continueraient vraisemblablement à utiliser celui-ci de préférence aux produits de la requérante aussi longtemps qu'ils pourraient se le procurer à des prix sensiblement moins élevés.

Bien que nous ne soyons pas convaincu par l'affirmation selon laquelle le risque invoqué par la requérante de devoir cesser son activité ait eu nécessairement pour origine la possibilité de se procurer le lait en poudre bon marché, il nous semble, d'après les éléments de preuve produits devant la Cour, que la perte résulte pour une certaine partie de la possibilité de se procurer le lait en poudre bon marché et qu'on ne saurait admettre l'argumentation de la Commission selon laquelle l'ensemble de l'argumentation tomberait en raison de l'absence de lien de causalité entre la modicité du prix du lait en poudre et les pertes subies. Il est par conséquent nécessaire d'examiner les autres moyens soulevés.

La requérante attaque les fondements des règlements de la Commission pour des motifs techniques. Elle soutient que le but poursuivi par la Commission était en réalité de n'exclure l'utilisation de ce lait en poudre que pour les très jeunes porcelets, âgés d'environ 7 semaines au plus et pesant 15 kg au maximum. Or, selon elle, la Commission aurait dû exclure l'utilisation du lait en poudre pour des animaux pesant jusqu'à 30 kg dans la mesure où ceux-ci sont en tout état de cause des «porcelets» au sens des règlements. La Commission répond qu'il n'est pas possible d'incorporer des produits de dénaturation dans les aliments destinés aux porcelets de 15 à 30 kg, sans rendre en même temps les aliments impropres à la consommation pour des animaux pesant plus de 30 kg. A cela, la requérante répond à son tour qu'il existe un agent colorant qui pourrait permettre à la Commission de contrôler au moyen d'inspections que le lait en poudre est utilisé pour les animaux auxquels il est destiné.

La réponse de la Commission nous semble à première vue raisonnable. Avec plus de 2 millions d'éleveurs de porcs et même si, comme le soutient la requérante, la plupart des animaux sont élevés par un nombre relativement restreint d'exploitants, un contrôle serait très difficile et onéreux, même si le coût précis ne peut en être calculé à l'avance.

En résumé, même s'il était vrai que la notion de «porcelets» aurait pu être définie avec davantage de précision dans les règlements en vue de faire ressortir quels sont les animaux que la Commission avait effectivement entendu exclure, nous rejetterions les arguments de la requérante, à savoir que la Commission a eu, en se penchant sur les problèmes relatifs aux jeunes porcelets, une approche viciée par une erreur de droit ou qu'elle a adopté des méthodes techniques de dénaturation ou de contrôle à ce point inefficaces ou extravagantes qu'elles n'auraient normalement pas dû être adoptées. Sous réserve de la question plus large de savoir si l'autorisation de vente de lait en poudre, dans la mesure où elle aurait conduit à une réduction de la rentabilité de l'entreprise de la requérante, était illégale ou si, tout en étant légale, elle ouvre droit à une demande d'indemnisation, il nous semble que ce qui a été fait entrait dans le cadre des pouvoirs de la Commission. La Commission était convaincue de ce que les mesures prises pour les jeunes porcs, dans la mesure où elles étaient techniquement possibles et malgré le fait qu'elles ne pouvaient pas être efficaces à 100 %, étaient suffisantes pour atteindre le but poursuivi par la Commission qui était d'empêcher la substitution de laits en poudre vendus en vertu des règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77 à ceux bénéficiant des aides prévues par le règlement (CEE) n° 1725/79.

La requérante soutient qu'en provoquant l'effondrement du marché de ses produits, la Commission a manqué à l'obligation de stabiliser les marchés qui lui incombe aux termes de l'article 39 du traité et du règlement (CEE) n° 804/68 instituant une organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers.

L'article 39, paragraphe 1, sous c), dispose que l'un des buts de l'organisation commune des marchés est de «stabiliser les marchés». Nous admettons que le fait de prendre des mesures conduisant à ce qu'un produit (les aliments pour animaux à base de lactosérum) perde toute compétitivité peut constituer une déstabilisation du marché des aliments pour animaux. Il est éventuellement possible d'attaquer la légalité d'un acte normatif de la Communauté fondé directement ou indirectement sur les articles 38 à 47 au motif qu'il ne remplit aucun des objectifs énoncés à l'article 39. Toutefois, dans l'affaire 5/67, Beus/Hauptzollamt München (Recueil 1968, p. 125, et plus spécialement p. 147), la Cour a jugé que les objectifs prévus à l'article 39 «peuvent ne pas être tous atteints simultanément et totalement». En conséquence, un acte de cette nature ne peut être attaqué au seul motif que tout en concourant dans une mesure raisonnable à la réalisation de l'un ou de plusieurs de ces objectifs, il ne concourt pas à la réalisation de l'objectif particulier intéressant la requérante. Dans la présente affaire, il apparaît clairement que les ventes de lait écrémé en poudre à des prix particulièrement bas par voie d'intervention constituaient un volet de la politique générale destinée à assurer aux producteurs de lait un revenu équitable au sens de l'article 39, paragraphe 1, sous b). Du fait des grandes quantités de lait en poudre qui devaient être écoulées et des difficultés qu'il y avait à les écouler à l'extérieur de la Communauté ou pour d'autres usages à l'intérieur de la Communauté (autrement que par destruction), il ne nous semble pas que l'on puisse dire que la mesure raisonnable ait été dépassée au regard des objectifs prévus à l'article 39, paragraphe 1, sous b). L'argumentation de Biovilac doit donc être à notre avis rejetée pour autant qu'elle se réfère à l'article 39.

La requérante se fonde également à cet égard sur le règlement (CEE) n° 804/68. Le quatrième considérant de ce règlement renvoie aux objectifs prévus à l'article 39 et se réfère à la nécessité de stabiliser les marchés dans le secteur du lait. Il est exact que le premier alinéa de l'article 7, paragraphe 2, du règlement dispose que l'écoulement du lait en poudre doit avoir lieu dans des conditions telles que l'équilibre du marché ne soit pas compromis.

Le second alinéa de l'article 7, paragraphe 2 («mesures particulières»), doit cependant être compris en ce sens qu'il constitue une dérogation au premier alinéa, du moins en ce qui concerne la stabilité du marché; il pourrait en être autrement en ce qui concerne le principe de l'égalité d'accès et de l'égalité de traitement qui apparaît consacré par l'article 40, paragraphe 3, du traité et auquel on ne peut ainsi déroger en aucun cas. En d'autres termes, le second alinéa de l'article 7, paragraphe 2, doit être compris en ce sens que, lorsque le lait écrémé en poudre ne peut être écoulé pendant la campagne de commercialisation à des conditions normales, des mesures peuvent être prises en vue d'assurer un niveau de vie équitable aux producteurs de lait et de protéger les intérêts financiers de la Communauté, même s'il s'ensuit: une déstabilisation du marché. Il s'agissait d'une disposition particulière devant être utilisée dans un cas qui constituait effectivement une situation nécessitant un traitement d'urgence. En conséquence, nous estimons que les ventes d'intervention litigieuses ne constituent pas une violation du règlement (CEE) n° 304/68.

La requérante affirme ensuite avoir subi une discrimination contraire à l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité. Il ne peut y avoir de doute sur le fait que le lait écrémé en poudre a bénéficié d'un traitement plus favorable que le lactosérum. Non seulement le lait écrémé en poudre a été introduit dans le système d'intervention mais il a été également écoulé à des prix particulièrement bas, ce qui a entraîné sans aucun doute une charge financière considérable pour la Communauté. Par contre, le lactosérum n'a bénéficié d'aucun soutien communautaire direct quel qu'il soit. Par ailleurs, il est certain que les deux produits sont concurrents puisque destinés sous une forme ou sous une autre à l'alimentation des porcs et autres animaux. La politique de la Commission tend expressément à favoriser l'usage de lait en poudre aux dépens de produits d'origine végétale et en particulier de soja importé.

Le problème ne se trouve cependant pas épuisé pour autant. La Cour a jugé que l'interdiction de discrimination entre producteurs consacrée par l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, «veut que les situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée»: affaires jointes 117/76 et 16/77, Ruckdeschel/Hauptzollamt St. Annen (Recueil 1977, p. 1753, et plus spécialement p. 1770) et affaires jointes 103 et 104/77 ( 2 ), Royal Scholten-Honig/IBAP (Recueil 1978, p. 2037, et plus spécialement p. 2074). En l'espèce personne ne conteste que le lactosérum est un résidu dont on se débarrasse normalement comme les déchets que l'on jette dans les rivières, et Biovilac dit dans sa requête qu'elle ne peut espérer de subvention communautaire pour ses produits. En revanche, la politique communautaire veut que le lait soit soumis au régime d'intervention; les grandes quantités produites et achetées dans le cadre de cette politique doivent être utilisées ou écoulées. Une fois transformé en lait en poudre en vue d'être conservé et utilisé, la seule manière effective de l'écouler est dé l'utiliser pour l'alimentation des animaux. Pour ces raisons, les deux produits, bien qu'ils soient concurrents, présentent à notre avis une différence objective qui justifie une différence de traitement dans la mise en oeuvre du système d'intervention dans le cadre de la politique agricole commune.

Biovilac soutient ensuite que les ventes litigieuses de lait écrémé en poudre portent atteinte à son droit de propriété et à son droit d'exploiter librement son entreprise. Elle invoque à cet égard l'arrêt de la Cour dans l'affaire 44/79, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (Recueil 1979, p. 3727). La requérante affirme avoir subi une perte du fait des ventes d'intervention litigieuses, ce qui est à ses yeux suffisant même si les mesures prises ne l'ont ni privée ni empêchée d'user d'aucun droit de propriété. En outre, dans l'affaire Hauer, ainsi que dans une décision prise précédemment dans l'affaire 4/73, Nold/Commission (Recueil 1974, p. 491), la Cour a implicitement jugé que le droit d'exercer librement une activité professionnelle était garanti dans l'ordre juridique communautaire compte tenu de ce que cette liberté était garantie par le droit constitutionnel de plusieurs États membres. Toutefois, elle a fait observer dans les deux affaires que dans ces États membres le droit ainsi garanti ne constituait pas une prérogative absolue mais était sujet à des limitations prévues en fonction de l'intérêt public.

C'est sur ce fondement que, dans l'affaire Nold, la Cour a rejeté un recours en annulation d'une décision de la Commission autorisant le comptoir de vente des charbonnages de la Ruhr à subordonner la livraison directe de charbon à la conclusion de contrats fermes de deux ans, prévoyant un achat minimal de 6000 tonnes par an pour l'approvisionnement des foyers domestiques et de la petite industrie bien que ce tonnage dépassât largement les ventes annuelles de la requérante dans ce secteur. Dans l'affaire Hauer, une interdiction de nouvelles plantations de vigne pendant une période de 3 années a été jugée valable pour les mêmes motifs.

Dans la présente affaire, l'atteinte supposée à l'activité professionnelle de la requérante n'est pas aussi directe que dans les affaires Nold ou Hauer où elle avait consisté en une restriction directe imposée à cette activité. Il est soutenu en l'espèce qu'en ordonnant les ventes litigieuses à partir des stocks d'intervention la Commission a sapé la position commerciale de Biovilac et que les mesures prises pouvaient conduire à la ruine de son entreprise. En d'autres termes, l'atteinte supposée prend la forme d'une aide au lait écrémé en poudre qui n'a pas été octroyée pour le lactosérum. L'argument de la requérante selon lequel son activité commerciale se serait effondrée exprime ainsi sous une autre forme le moyen selon lequel elle aurait subi une discrimination contraire au deuxième alinéa de l'article 40, paragraphe 3. Cet argument doit donc à notre avis être rejeté pour les mêmes motifs. Alors même que ce principe trouve application dans une situation dans laquelle un droit de propriété fait l'objet d'une expropriation arbitraire, fût-ce dans l'intérêt général, il ne va pas à nos yeux jusqu'à s'appliquer à une situation dans laquelle une perte commerciale subie a pour origine le fait que d'autres produits ont été rendus meilleur marché dans l'intérêt général, à moins qu'il n'y ait eu une discrimination illégale.

Biovilac a soutenu à l'audience que la Commission avait violé le principe de la confiance légitime. Elle a affirmé qu'elle avait invoqué ce moyen dans ses observations écrites; il nous semble cependant que cette notion n'a été introduite dans ses mémoires que de façon indirecte. Quoi qu'il en soit, il a été jugé dans l'affaire British Beef/IBAP (Recueil 1978, p. 1347, et plus spécialement p. 1355) qu'une personne ne pouvait se fonder sur le principe de la confiance légitime lorsqu'elle devait avoir eu connaissance de ce que la modification législative dont elle se plaint était sur le point d'intervenir. En l'espèce, le fait que le lait écrémé en poudre avait été vendu à partir des stocks d'intervention à des prix particulièrement bas entre 1977 et 1979 aurait dû rendre Biovilac consciente de ce qu'un tel système pouvait être remis en vigueur à tout moment, dans la mesure où le règlement (CEE) n° 2307/79 avait simplement suspendu les deux règlements de 1977 «jusqu'à nouvel ordre» sans les abroger. Biovilac affirme qu'elle ne pouvait s'attendre que le prix du lait en poudre soit aussi bas à partir de 1982. A notre avis, elle n'était pas fondée à déterminer son attitude en fonction de l'hypothèse selon laquelle en cas d'augmentation des stocks la Commission ne prendrait pas de nouvelles mesures consistant à réduire les prix encore davantage, en vue de commercialiser ces stocks, même si cela devait entraîner l'exclusion du marché des aliments pour animaux à la fois des produits à base végétale et de ceux à base de lactosérum.

Enfin, en droit, Biovilac affirme que même si les actes de la Commission qui nous intéressent ici étaient légaux, elle serait néanmoins fondée à réclamer une indemnisation. Ce faisant, elle se fonde sur la notion juridique allemande de «Sonderopfer» (sacrifice spécial) et sur la notion juridique française équivalente de «rupture de 1 égalité devant les charges publiques». En vertu de ces notions, une demande d'indemnisation peut être formée à la suite d'un acte légal de l'administration sous réserve que le demandeur soit en mesure de démontrer qu'il a subi un préjudice particulièrement lourd du fait de cet acte. En l'espèce, on se trouve en effet en présence d'une demande qui se fonde sur le fait que si des mesures prises dans l'intérêt communautaire entraînent une perte financière pour une entreprise ou conduisent à son effondrement, ces mesures ne peuvent qu'être assorties d'une indemnisation. Elles sont équivalentes à la confiscation de l'entreprise et il ne peut y avoir de confiscation sans indemnisation.

L'avocat général Mayras a conclu dans les affaires jointes 9 et 11/71, Compagnie d'approvisionnement/Commission (Recueil 1972, p. 391, et plus spécialement p. 425) que l'article 215, alinéa 2, ne se limitait pas expressément aux actes illégaux, de sorte que cette notion pourrait trouver sa place dans le droit communautaire. La Cour, sans se prononcer sur le point de savoir si une telle action était recevable dans son principe, a jugé qu'«une responsabilité éventuelle du chef d'un acte normatif légal ne saurait être envisagée dans une situation telle que celle de l'espèce, compte tenu du fait que les mesures prises par la Commission ne visaient, dans un intérêt économique général, qu'à atténuer les conséquences résultant, notamment pour l'ensemble des importateurs français, de la décision nationale de procéder à une dévaluation du franc». Dans l'affaire 169/73, Compagnie continentale/Commission (Recueil 1975, p. 117, et plus spécialement p. 141), M. l'avocat général Trabucchi a exprimé par la suite l'avis que dans le passage qui vient d'être cité, la Cour avait admis implicitement la recevabilité d'une telle action. Selon nous, la Cour a tout simplement laissé la question ouverte.

Dans l'affaire 44/79, Hauer, l'avocat général Capotorti a conclu qu'en règle générale l'idée que l'État ne pouvait pas procéder à une expropriation sans indemnisation était consacrée par les lois constitutionnelles des États membres (voir p. 3760). De ce point de vue, s'il était possible pour la Communauté de procéder légalement à une expropriation, le propriétaire serait fondé à obtenir une indemnisation; une telle indemnisation pourrait alors lui être allouée dans le cadre d'un recours fondé sur l'article 215, alinéa 2. De la même façon, une telle action pourrait parfaitement être recevable lorsqu'il s'agit d'actes du Conseil ou de la Commission restreignant la liberté du propriétaire d'user de son droit de propriété.

A notre avis, en ce qui concerne les actes de la Communauté affectant l'activité commerciale d'un individu et entraînant une perte financière, une telle action, dans la mesure où elle existerait, devrait être enfermée dans des limites étroites. En particulier, une telle indemnisation ne pourrait être accordée lorsque le requé- rant connaissait ou aurait dû connaître le risque qu'il encourait lorsqu'il a commencé pour la première fois à commercialiser ses produits. En l'espèce, Kulactic a été commercialisé pour la première fois en 1978 pendant la mise en oeuvre du système des ventes de lait écrémé en poudre à des prix particulièrement bas institué par les règlements (CEE) nos 368/77 et 443/77. Bioblanca a été commercialisé pour la première fois en 1980 lorsque ces règlements eurent été suspendus, quoique seulement jusqu'à nouvel ordre. La requérante aurait dû être consciente de ce que ces mesures pouvaient être remises en vigueur à tout moment. La perte subie entre, à notre avi?, dans le cadre du risque commercial normal d'une entreprise opérant dans les conditions existant sur le marché. A notre avis, cette demande doit donc être rejetée.

En conclusion, bien qu'un préjudice ait été subi, nous estimons qu'il n'est pas dû à un acte illégal de la Commission, laquelle a agi dans le cadre des pouvoirs qui lui sont dévolus, et qu'il n'ouvre pas droit à une indemnisation résultant d'un acte légal.

En conséquence, le recours doit être rejeté et les dépens de la Commission doivent être mis à la charge de la requérante.

( 1 ) Traduit de l'anglais.

( 2 ) Ndt: il s'agit en réalité des affaires jointes 103 et 145/77.