4.

Le gouvernement français attache une importance particulière à l'argument selon lequel il résulterait clairement de la réglementation, pertinente dans son ensemble, qu'il n'existe aucune interdiction d'exporter, et il vise à cet égard une circulaire complétant le décret et ses arrêtés d'application et concernant le contrôle du respect de la réglementation sur la collecte et l'élimination des huiles usagées, circulaire que le ministère de l'Économie et des Finances a adressée aux services compétents le 26 octobre 1982. Il est question dans cette circulaire — permettez-nous de le mentionner d'emblée — d'un contrôle particulièrement vigilant et de l'illégalité des exportations vers les pays tiers. Il y est, d'autre part, prévu que les détenteurs d'huiles usagées et les ramasseurs agréés par l'administration française peuvent exporter vers d'autres États membres avec, toutefois, cette restriction que seuls des éliminateurs agréés dans les autres États membres entrent en ligne de compte comme destinataires, ce qui doit être prouvé au moyen d'une attestation. Comme vous le savez, cela n'est pas non plus considéré comme suffisant par la Commission, et ce ni du point de vue formel ni en ce qui concerne le contenu de la réglementation. a) A notre avis, il convient d'approuver la Commission quant au premier aspect mentionné. Il importe de relever à cet égard que la circulaire n'a pas le même rang que le décret et ses arrêtés d'application. Cela peut susciter — eu égard à l'interprétation à l'évidence aisément concevable des textes cités en dernier lieu —, en ce qui concerne les possibilités d'exporter, des ambiguïtés et des incertitudes susceptibles d'entraver les exportations, et ce, notamment, au regard de la remarque figurant à la fin de la circulaire et aux termes de laquelle: « Il va de soi que ces mesures transitoires — qui pourraient être réexaminées à la lumière des constatations faites par le service — sont sans préjudice de la position du gouvernement sur la licéité des exportations en cause au regard du droit communautaire. » Par ailleurs, il est important de noter que la circulaire n'a pas été publiée, de sorte qu'il n'est pas certain que tous les intéressés en aient eu connaissance et qu'ils aient pu l'utiliser. En outre, le fait que de telles réflexions revêtent effectivement de l'importance dans le cadre de l'appréciation de l'application du traité par les États membres a déjà été mis en évidence par la jurisprudence. A cet égard nous songeons, par exemple, à l'arrêt rendu dans l'affaire 167/73 ( 4 ) (Rec. 1974, p. 372, attendus 41 et 42). Comme vous le savez, la Cour y a souligné qu'il y avait lieu de critiquer le maintien, sans révision, du code du travail français — parce qu'il violait l'interdiction de discrimination énoncée par le traité —, nonobstant le fait que le droit communautaire pertinent (l'article 48 et le règlement n° 1612/68) soit directement applicable et prime le droit français, précisément parce que cela laisserait subsister des ambiguïtés et des incertitudes qui ne peuvent pas non plus être levées par des instructions purement administratives de caractère interne et verbal. Un raisonnement analogue s'impose assurément aussi dans un cas comme l'espèce présente où il s'agit d'instructions administratives non publiées qui peuvent être à tout moment rapportées. D'ailleurs, le gouvernement français ne paraît pas non plus l'exclure. En effet — comme nous l'avons appris —, le décret et ses arrêtés d'application (qui, à cet égard ont été qualifiés d'incomplets) doivent être modifiés par l'intégration des dispositions contenues dans la circulaire (ce qui n'a cependant pas été fait jusqu'à présent et doit être réalisé tout au plus pour la fin de l'année). b) Eu égard à ces constatations qui suffisent en fait à fonder le grief tiré de la violation du traité, il n'est en vérité même plus nécessaire d'approfondir l'examen du contenu de la circulaire. Quelques mots nous paraissent cependant encore s'imposer à ce sujet, précisément parce que le gouvernement français se propose de reprendre dans son décret les dispositions de la circulaire et parce qu'il se posera dès lors certainement la question de savoir si tout ce qui est nécessaire aux fins du respect de l'article 34 du traité CEE se trouvera ainsi accompli. La Commission considère la circulaire comme insuffisante sous plusieurs aspects: d'une part, parce qu'elle prévoit des exportations uniquement pour les détenteurs d'huiles usagées et les ramasseurs agréés en France et non pas pour les éliminateurs français et les ramasseurs non agréés; d'autre part, parce qu'elle autorise les exportations uniquement à destination d'éliminateurs agréés dans d'autres États membres, c'est-à-dire pas à destination de ramasseurs; enfin, également parce qu'elle exige la production d'une attestation faisant apparaître que le destinataire est autorisé à éliminer les huiles usagées. aa) En ce qui concerne d'abord les entreprises habilitées à exporter, nous estimons qu'à tout le moins le fait de ne pas mentionner (et, partant, d'exclure) les éliminateurs, est contestable, cela, bien que l'on puisse à juste titre s'interroger sur le point de savoir si, à cet égard, la cession d'huiles usagées peut somme toute présenter un intérêt économique puisqu'en principe il importe sans doute aux éliminateurs d'utiliser eux-mêmes la totalité des huiles qui leur sont livrées, dans l'intérêt d'une utilisation optimale de leurs installations. Mais, parce qu'il n'est pas totalement à exclure qu'il puisse exister, dans certains cas, un intérêt à céder les huiles à des entreprises établies dans d'autres États membres, on pourra difficilement justifier l'exclusion catégorique de ces entreprises des activités d'exportation. En revanche, le fait d'exclure des exportations les ramasseurs non agréés ne nous paraît pas critiquable. Cela doit être appréhendé dans le cadre de la réglementation française qui, en application de l'article 5 de la directive, a divisé le territoire en zones de ramassage et a accordé dans chaque zone le droit exclusif de ramassage à une entreprise. Cela signifie sans doute nécessairement que les ramasseurs non agréés ne peuvent pas exercer leur activité dans les zones en question et qu'ils n'ont pas non plus le droit — parce que, dans le cas contraire, la réglementation n'atteindrait pas son but — d'exercer de telles activités à des fins d'exportation. Certes, la Commission a soulevé, dans son deuxième mémoire, la question de savoir si la possibilité ouverte par l'article 5 avait été correctement utilisée en France, car elle estimait — faisant allusion à la formulation contenue dans l'article 5 et aux termes de laquelle « dans le cas où les objectifs définis aux articles 1, 3 et 4 ne peuvent être atteints autrement » — qu'il n'avait pas été démontré que l'instauration de zones et l'octroi de droits exclusifs de ramassage étaient nécessaires au sens de la formulation précitée. Or, le gouvernement français a, à juste titre, rétorqué sur ce point qu'un tel moyen n'avait été soulevé par la Commission ni au cours de la procédure administrative ni dans la requête et qu'il devait donc — parce qu'il n'a été invoqué que dans la réplique — être considéré comme irrecevable. Par la suite, la Commission ne paraît pas non plus avoir réfuté cette argumentation puisqu'elle a explicitement déclaré au cours de la procédure orale qu'il n'y avait pas lieu de mettre en question la réglementation française sur la division en zones géographiques et l'octroi de droits exclusifs de ramassage (comme M. Narjes, membre de la Commission, paraît l'avoir déclaré également en réponse à une question). En conséquence, le droit d'exporter de ramasseurs non agréés ne permet effectivement pas, à notre avis, d'autre appréciation que celle que nous avons précédemment évoquée. bb) Quant à la question de savoir si les exportations sont à bon droit restreintes aux livraisons à destination d'éliminateurs agréés dans d'autres États membres (c'est-à-dire à l'exclusion de ramasseurs autorisés dans d'autres États membres), rien de décisif ne peut être tiré à cet égard de l'arrêt rendu dans l'affaire 172/82 ( 2 ). En effet, s'il n'est question ici que d'un éliminateur ou d'un régénérateur agréé clans un autre État membre, cela s'explique uniquement par la formulation restreinte des questions qui visent seulement l'entrave mise à la livraison d'huiles à un éliminateur ou un régénérateur dans un État membre de la CEE (voir Rec. 1983, p. 558 ( 2 )). A ce propos, un élément décisif ne résulte pas plus de la réglementation française sur les droits exclusifs de ramassage dans certaines zones que de l'article 7 de la directive aux termes duquel: « Quiconque détient des huiles usagées doit, s'il ne peut pas respecter les mesures prises en vertu de l'article 4, les tenir à disposition d'une ou des entreprises visées à l'article 5. » Sur le premier point, il convient seulement d'observer qu'il ne s'agit pas d'une immixtion dans l'activité du ramassage (qui n'est effectivement pas une affaire de franchissement des frontières), mais de la possibilité, entre autres pour les détenteurs d'huiles usagées, d'exporter. Or, si ceux-ci peuvent livrer, sans violer le droit exclusif précité, à des ramasseurs à l'extérieur de leur zone, on comprend mal pourquoi une solution différente devrait s'appliquer aux exportations, dont il est très clairement rappelé dans les considérants de la directive qu'elles ne doivent pas être entravées et qui priment donc certainement le droit exclusif de ramassage. D'autre part, le gouvernement défendeur doit admettre, au sujet du deuxième point, que l'article 7 énonce uniquement l'obligation de tenir les huiles usagées à la disposition des entreprises qui sont habilitées à effectuer la collecte, mais sans que l'on puisse en déduire, en liaison avec l'article 5, aucun élément sur le lieu où ces entreprises doivent être établies. La partie défenderesse s'inspire dans ce contexte de l'idée d'un contrôle efficace de l'élimination des huiles usagées dont il est effectivement question dans les considérants de la directive. Elle indique, en outre, que le contrôle d'un petit nombre d'éliminateurs peut être organisé d'une manière plus simple et plus efficace. Dans l'affaire 240/83 ( 5 ), le gouvernement italien a également exprimé des réserves sur la mise en place de multiples stades intermédiaires. Enfin, comme le révéleraient des études faites en 1980 et 1983, on constaterait dans d'autres États membres des négligences dans la mise en œuvre de la directive, raison pour laquelle une partie considérable des huiles usagées accumulées — 40 % — échapperait à l'élimination correcte et serait notamment brûlée. On peut, en particulier, rétorquer à cet argument qu'une mise en œuvre incorrecte de la directive par d'autres Etats membres ne peut certainement pas justifier de la part de la partie défenderesse un comportement contraire au traité en ce qui concerne l'exportation. Il appartient à la Commission d'y remédier dans le cadre de sa mission de contrôle. Au demeurant, on ne comprend cependant pas non plus en quoi l'intervention supplémentaire de ramasseurs étrangers, dont le comportement correct relève de la compétence de l'État membre intéressé, menacerait la réalisation des objectifs de la directive. En conséquence, on ne peut effectivement pas justifier le fait que les exportations d'huiles usagées soient limitées aux livraisons à destination d'éliminateurs agréés dans d'autres États membres. cc) La circulaire exige enfin de l'exportateur qu'il présente une attestation faisant apparaître que le destinataire est habilité à éliminer les huiles usagées. Cette exigence devra sans doute — si l'on considère comme correct d'étendre les possibilités d'exportations aux livraisons à destination de ramasseurs étrangers — s'appliquer aussi à leur égard. De telles attestations ne fournissent naturellement aucune indication sur la destination finale des huiles usagées. C'est pourquoi on pourrait douter de leur efficacité en tant qu'instruments de contrôle et dire que l'indication du nom et de l'adresse du destinataire est suffisante parce qu'elle permet d'effectuer le contrôle nécessaire de la destination finale des huiles usagées dans l'État de destination qui est compétent à cet égard dès le franchissement de la frontière. D'autre part, la Commission elle-même a donné une réponse affirmative à la question de savoir s'il était admissible, dans l'intérêt de la mise en œuvre efficace de la directive, d'interdire les exportations aux ramasseurs ou aux éliminateurs non agréés. Or, si une telle distinction peut être faite à la sortie d'un État membre, il doit naturellement être possible également de contrôler à cet instant si la condition de l'agrément est remplie et, à cet égard, une assistance administrative apportée seulement a posteriori selon les indications fournies aux douanes ne saurait apparaître comme satisfaisante. En outre, on peut sans plus également supposer — le gouvernement français a sans doute raison en l'occurrence — qu'il est possible de se procurer de telles attestations sans difficultés particulières ni dépenses susceptibles d'entraver les exportations. Et ce, en tout cas — et telles devraient être les caractéristiques d'opérations d'exportations sérieuses —, lorsqu'un contrat de vente est déjà conclu avec un acheteur étranger avant la livraison, voire lorsqu'il existe déjà des rapports commerciaux constants. C'est pourquoi nous estimons que l'exigence en cause est formulée à juste titre dans le cadre de l'exécution correcte de la directive et qu'elle ne constitue pas un élément de nature à rendre plus difficiles ou à entraver les exportations et qu'il y aurait lieu de critiquer sur la base de l'article 34 du traité.