Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 17 septembre 2002. - Commission des Communautés européennes contre Irlande. - Manquement d'État - Non-transposition de la directive 98/5/CE - Avis motivé - Défaut de prise en compte des observations adressées par l'État membre en réponse à la mise en demeure - Incidence sur la recevabilité. - Affaire C-362/01.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-11433



Conclusions de l'avocat général

1. Ce recours en manquement présente, avant toute chose, un intérêt juridique sur le plan de la procédure. En effet, il n'existe aucun doute sérieux quant au fond, c'est-à-dire à propos de la réalité de l'infraction commise par l'État membre défendeur qui n'a pas transposé dans son droit interne la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise .

Antécédents

2. La directive 98/5 offre aux avocats un mode simplifié d'accès à la profession dans leur État membre d'accueil . Pour s'y conformer, les États membres devaient adopter les dispositions légales, réglementaires et administratives nécessaires avant le 14 mars 2000 et en informer immédiatement la Commission. Ils devaient en outre se référer à la directive dans leur nouvelle réglementation .

3. Les autorités irlandaises ne lui ayant notifié aucune mesure de transposition de la directive 98/5 dans leur ordre juridique interne, la Commission leur a adressé, le 8 août 2000, une lettre de mise en demeure dans laquelle elle les invitait à présenter leurs observations dans un délai de deux mois.

4. Le 16 janvier 2001, c'est-à-dire plus de trois mois après l'expiration du délai qui lui avait été imparti pour le faire, la représentation permanente de l'Irlande près l'Union européenne a répondu à la lettre de mise en demeure et reconnu, notamment, que les travaux de transposition de la directive 98/5 étaient toujours en cours et qu'ils nécessiteraient l'intervention du législateur, élément dont les autorités responsables n'avaient pris conscience que tardivement.

5. Dans sa lettre de réponse, la représentation permanente explique que la Constitution irlandaise autorise l'exécutif à prendre les mesures que comporte l'exécution des obligations résultant de l'appartenance du pays à l'Union européenne même dans des domaines où cela n'est possible que par l'adoption d'une loi. L'article 6, paragraphe 3, de la directive 98/5 permet aux États membres d'imposer aux avocats qui exercent leur profession sous leur titre d'origine soit de souscrire une assurance de responsabilité professionnelle, soit de s'affilier à un fond de garantie professionnelle. L'Irlande se propose de faire usage de cette possibilité, mais, en raison de son caractère facultatif précisément, elle ne peut pas utiliser la procédure législative privilégiée. Par le fait même, le gouvernement devra obtenir l'autorisation préalable du Parlement (Oireachtas) avant de pouvoir faire oeuvre normative. Il résulte de la lettre susvisée que les formalités d'autorisation parlementaire et d'adoption de la réglementation de mise en oeuvre ne pourront aboutir qu'au début de l'année 2001 .

6. La réponse des autorités irlandaises a été enregistrée auprès de la Commission le 17 janvier 2001.

7. Sept jours plus tard, le 24 janvier, la Commission a adressé à l'Irlande un avis motivé dans lequel elle l'a pressée de se conformer au traité CE et de prendre toutes les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de la directive 98/5 dans un nouveau délai de deux mois. Au point 3 de cet avis, la Commission observait qu'elle n'avait reçu aucune réponse officielle à sa lettre de mise en demeure.

8. La représentation permanente de l'Irlande a répondu à l'avis motivé de la Commission par une lettre du 29 janvier 2001 dans laquelle elle soulignait qu'elle avait bel et bien réagi à la première mise en demeure. Elle a annexé à sa lettre une copie des observations qu'elle avait présentées le 16 janvier et n'a ajouté aucun élément nouveau.

Analyse du recours

9. Comme je l'ai déjà indiqué, la défense de l'Irlande s'articule essentiellement autour du vice de procédure dont la Commission se serait rendue coupable en ne tenant pas compte des observations que l'État membre défendeur avait présentées en réponse à la lettre de mise en demeure. S'autorisant de l'ordonnance du 11 juillet 1995, Commission/Espagne, l'Irlande demande à la Cour de déclarer le recours irrecevable ou, du moins, de le rejeter pour ce même vice de procédure.

10. La Commission explique, pour sa part, qu'elle n'a pas tenu compte des observations de l'État membre défendeur parce qu'elles ne lui étaient pas parvenues dans les délais. Elle ajoute qu'à supposer même qu'elle les eût reçues à temps, leur contenu n'aurait pas suffi à la faire varier. Pour le surplus, elle considère que les conditions qui avaient amené la Cour à se prononcer comme elle l'a fait dans l'ordonnance Commission/Espagne, précitée, ne sont pas réunies en l'espèce. Dans cette affaire-là, l'État membre défendeur avait non seulement répondu dans les délais qui lui avaient été impartis, mais sa réponse faisait apparaître qu'un certain travail de transposition de la législation communautaire en cause avait déjà été effectué.

11. Il ne faut pas oublier la nature complexe de la procédure à laquelle l'article 226 CE subordonne l'obtention d'une déclaration de manquement: à une phase précontentieuse ou administrative en succède une autre à caractère judiciaire, mais il n'existe aucun lien de nécessité entre les deux. Concrètement, il est entièrement loisible à la Commission d'inviter, par une mise en demeure, l'État membre défaillant à justifier sa position et il le lui est tout autant de lui adresser un avis motivé et de saisir la Cour . Elle dispose, de surcroît, d'une liberté analogue de décider à quel moment engager chacun de ces actes de procédure . L'élément le plus caractéristique de ce type de recours est, donc, le caractère discrétionnaire des pouvoirs de la Commission.

12. S'il est vrai que, comme il résulte d'une jurisprudence constante, le but de la procédure précontentieuse est de permettre à l'État membre de se conformer volontairement aux exigences du droit communautaire ou, le cas échéant, de lui donner l'occasion de justifier sa position, cette même procédure offre également aux parties la possibilité d'engager un dialogue sur l'un ou l'autre aspect, de droit ou d'opportunité, susceptible d'avoir une incidence sur le large pouvoir discrétionnaire dont dispose la Commission. Tel est le sens qu'il convient de donner à la flexibilité avec laquelle le traité a configuré le recours en manquement.

13. C'est précisément le caractère hybride de cette phase administrative qui interdit d'affirmer qu'elle perd son utilité lorsque l'État membre incriminé ne dispose pas d'arguments juridiques pour se défendre, c'est-à-dire de moyens susceptibles de justifier une exception dans la phase judiciaire de la procédure. Par sa nature même, la procédure précontentieuse se distingue clairement de la procédure juridictionnelle, tout comme sont nettement différents les pouvoirs qu'exerce la Commission au cours de la première et ceux dont se sert la Cour dans la seconde.

14. Quelle que soit l'efficacité de cette pratique, il est incontestable que le traité a voulu que l'acte de procédure qui trace les délinéaments d'un éventuel recours, à savoir l'avis motivé, soit précédé d'une invitation adressée à l'État mis en cause afin de lui permettre de présenter ses observations, dont la Commission doit tenir compte .

15. Le fait, pour la Commission, de ne pas tenir compte, dans l'avis motivé, des observations qu'un État membre a présentées en réponse à la lettre de mise en demeure revient à le priver de cette possibilité offerte par la procédure.

16. Selon une jurisprudence bien établie, même s'il estime ne pas devoir en faire usage, la possibilité pour un État membre de présenter ses observations est une garantie essentielle voulue par le traité. Le respect de cette garantie est donc une condition de la régularité de la procédure en manquement d'État .

17. En ne tenant pas compte, dans son avis motivé du 24 janvier 2001, des observations présentées une semaine auparavant par la représentation permanente de l'Irlande, la Commission a porté atteinte à la régularité de la procédure administrative qui a précédé le présent recours.

18. Il faut maintenant analyser si les circonstances propres au dossier sont susceptibles d'avoir une incidence sur la constatation de l'irrégularité.

19. En premier lieu, la Commission justifie son omission en excipant du fait qu'elle a reçu la réponse de l'Irlande trois mois après l'expiration du délai qu'elle lui avait imparti dans la lettre de mise en demeure.

20. À moins de démontrer que l'État membre a agi de mauvaise foi ou a manifestement manqué à son devoir de coopération loyale, je considère que ce fait est dénué de pertinence dès lors que l'article 226 CE se borne à exiger que la Commission émette l'avis motivé «après avoir mis [l']État en mesure de présenter ses observations». Les délais dans lesquels les États membres doivent formuler celles-ci sont fixés librement par la Commission dans des limites raisonnables, mais ils ne peuvent pas être péremptoires. Ils ont, au contraire, pour objet de lier l'institution communautaire en ce sens qu'à moins d'une cause justifiée, elle ne peut pas émettre l'avis motivé aussi longtemps que le délai n'aura pas expiré. Si, à l'expiration de celui-ci, la Commission préfère ne pas faire usage de cette faculté, elle n'en demeure pas moins obligée, par l'effet du traité lui-même, de tenir compte des observations que l'État membre lui présente. Pour le surplus, cette obligation est la réciproque du fait que la Commission peut agir en dehors de tout délai de forclusion.

21. Tout autre est la nature du délai que la Commission impartit dans l'avis motivé. Comme celui-ci sert à fixer l'objet d'un éventuel recours et signe la fin de la phase précontentieuse, le nouveau répit accordé présente les caractéristiques d'un «terme de grâce» tout au long duquel les effets de l'avis motivé demeurent suspendus. D'une part, la Commission s'engage à ne pas introduire l'action judiciaire et, d'autre part, l'État membre a encore la possibilité de s'acquitter efficacement de ses obligations. Le mode du dialogue prend fin en même temps que la phase administrative lorsque sonne l'heure de l'action. Le fait de ne pas prendre en considération les observations formulées par un État membre en réponse à l'avis motivé n'affecte donc pas la régularité de la phase administrative, qui est déjà clôturée. C'est en ce sens qu'il convient de comprendre l'arrêt que la Cour a rendu le 19 mai 1998 dans l'affaire Commission/Pays-Bas .

22. La Commission fait valoir, en deuxième lieu, que la réponse de l'Irlande n'entame aucunement la justification juridique de l'avis motivé dès lors que les arguments qu'elle contient ne visent pas les obligations qui lui incombent en vertu du traité.

23. Il est vrai que, dans l'affaire Commission/Espagne, précitée, sur laquelle l'Irlande fonde son argumentation, les observations qu'avait formulées l'État membre défendeur en réponse à la lettre de mise en demeure démontraient que celui-ci s'était partiellement acquitté de ses obligations. Les parties à cette affaire n'avaient donc pas pu définir la nature et la portée de leur différend avec la précision nécessaire jusqu'à ce que la Commission eût rendu son avis motivé. Cet élément avait donc privé l'État membre défendeur de l'occasion de faire valoir ses droits de la défense.

24. Néanmoins, le contenu de la réponse que l'Irlande a adressée à la Commission le 16 janvier 2001 ne permet pas d'affirmer le contraire sans autre forme de procès. S'il est vrai qu'elle ne contenait pas d'éléments susceptibles d'énerver, en tout ou en partie, l'action en manquement après l'introduction de celle-ci, elle permettait néanmoins à l'Irlande d'espérer qu'eu égard à la nature hybride de cette phase de la procédure, ses observations produiraient certains effets sur l'attitude de la Commission et, par exemple, que celle-ci différerait son avis motivé et poursuivrait la procédure précontentieuse. Enfin, si l'Irlande avait su à l'époque que les raisons qu'elle invoquait dans sa réponse ne lui permettraient pas d'éviter qu'un recours soit engagé contre elle, elle aurait pu adopter une attitude différente et, par exemple, accélérer les mesures de transposition de manière qu'elles puissent être adoptées avant le moment fatidique de l'expiration du délai de mise en oeuvre fixé dans l'avis motivé.

25. Je n'évoque cette concaténation d'hypothèses que pour illustrer mon propos. En réalité, la seule chose qui soit vraiment significative est qu'ignorer la réponse de l'Irlande a privé cet État membre d'une garantie de procédure que lui offre le traité. S'interroger sur l'usage que l'État membre incriminé aurait pu faire de cette possibilité n'a pas de sens. Comme la Cour l'a répété si souvent, fournir à un État membre l'occasion de présenter ses observations sur la lettre de mise en demeure est une condition de forme substantielle «même s'il estime ne pas devoir en faire usage» .

26. Arrivé à ce point, il ne me reste plus qu'à analyser si l'irrégularité constatée peut avoir une conséquence distincte de l'irrecevabilité de l'action. Je ne le crois pas.

27. Le système de procédure incomplet d'origine positive qui régit les actions devant la Cour ne prévoit aucun remède spécifique. Il n'offre même pas au juge communautaire la possibilité d'adopter des mesures de sanction à l'encontre de la partie litigante négligente autre que celle de la condamner, même si elle est gagnante, à rembourser à l'autre partie les frais qu'elle lui a fait exposer et que la Cour reconnaît comme frustratoires ou vexatoires . Mais même si cette possibilité existait, elle ne fournirait pas une solution satisfaisante dès lors qu'elle implique nécessairement un jugement sur le cours qu'aurait emprunté la procédure en manquement si la Commission avait tenu compte des observations qui n'ont effectivement pas été prises en considération. Un tel règlement enfreindrait le principe conformément auquel la possibilité offerte à l'État membre intéressé de présenter ses observations est une garantie essentielle dont la violation vicie la procédure en manquement même lorsque cet État estime ne pas devoir faire usage de cette possibilité . Tel sera donc le cas a fortiori lorsqu'il en a fait usage comme c'est le cas en l'espèce.

28. L'irrecevabilité du recours est le seul remède prévu par l'ordre juridique communautaire, susceptible de replacer la procédure dans la situation qui était la sienne avant que se produise le vice invalidant . La sévérité incontestable de cette sanction est le corollaire du non-respect de ce que la Cour considère comme une «garantie essentielle» de la procédure, cette sanction ayant en même temps clairement une fonction «prophylactique» en ce qu'elle vise à inciter la Commission à éviter de tels comportements à l'avenir.

29. Le fait que l'avocat général Mischo ait abouti au même résultat lorsqu'il a analysé l'affaire Commission/Irlande (ordonnance du 9 septembre 2002, C-120/01, non encore publié au Recueil) me conforte dans mon opinion. Dans les conclusions qu'il a présentées le 28 mai 2002, il a déclaré, sur la base d'éléments foncièrement comparables à ceux de la présente espèce, que l'ordonnance Commission/Espagne, précitée, à laquelle je me suis déjà abondamment référé, devrait «être interprétée comme érigeant la régularité de la procédure précontentieuse en exigence se suffisant à elle-même, dont la violation ne peut conduire qu'à l'irrecevabilité du recours» . À l'instar de M. Mischo, je considère que la Commission doit examiner de manière approfondie les arguments qui lui sont opposés dans la réponse à la lettre de mise en demeure et, s'ils ne sont pas de nature à modifier son point de vue, elle doit les réfuter de manière convaincante, car, si, malheureusement, la procédure précontentieuse présente trop souvent les apparences d'un dialogue de sourds, la Commission ne peut porter aucune responsabilité dans cette absence de dialogue constructif .

30. C'est pourquoi j'estime que le présent recours en manquement doit être déclaré irrecevable et que la requérante doit être condamnée aux dépens conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.

31. Si la Cour devait acquérir la conviction contraire et si elle décidait d'analyser le fond de l'affaire, elle devrait, selon moi, déclarer l'infraction constante dès lors qu'il est patent que l'Irlande n'a pas exécuté les obligations qui résultent pour elle de la directive 98/5. En pareil cas, il conviendrait de condamner cet État membre aux dépens en application de la même disposition.

Conclusion

32. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de déclarer le recours irrecevable et de condamner la Commission des Communautés européennes aux dépens.