ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

30 septembre 1998

Affaire T-13/97

Antoinette Losch

contre

Cour de justice des Communautés européennes

«Fonctionnaires — Cessation définitive de fonctions à l'occasion de l'adhésion de nouveaux États membres — Acte faisant grief — Exception d'illégalité — Légalité du règlement (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 — Égalité de traitement — Violation des formes substantielles — Consultation préalable des institutions et du comité du statut»

Texte complet en langue française II-1633

Objet:

Recours ayant pour objet une demande d'annulation de la décision de la Cour de justice du 22 juillet 1996 rejetant la demande de la requérante visant à ce que son nom soit inscrit sur la liste des personnes ayant manifesté leur intérêt pour faire l'objet, à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, d'une décision de cessation définitive de leurs fonctions, ainsi que de constatation de l'illégalité du règlement (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 du Conseil, du 17 novembre 1995, instituant, à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, des mesures particulières de cessation définitive des fonctions de fonctionnaires des Communautés européennes (JO L 280, p. 1), en ce qu'il ne s'applique qu'aux fonctionnaires du Parlement européen.

Résultat:

Annulation.

Résumé de l'arrêt

Le 7 juillet 1995, la Commission, après avoir obtenu le 21 juin 1995, conformément à l'article 10, deuxième alinéa, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (statut), l'avis favorable du comité du statut, présente une proposition de règlement (CE, Euratom, CECA) du Conseil instituant, à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, des mesures particulières concernant la cessation définitive de fonctions de fonctionnaires des Communautés européennes [COM (95) 327 final, JO'C 246, p. 23] (proposition initiale).

L'objet de la proposition initiale est, aux termes de son article 1er, d'autoriser le Parlement européen, le Conseil, la Commission, la Cour de justice, la Cour des comptes et le Comité économique et social, dans l'intérêt du service et pour tenir compte des nécessités entraînées par l'adhésion aux Communautés européennes de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, à prendre, jusqu'à la date du 30 juin 2000, à l'égard de leurs fonctionnaires ayant atteint l'âge de 55 ans, à l'exception de ceux classés dans les grades A 1 et A 2, des mesures de cessation définitive de fonctions.

Les fonctionnaires faisant l'objet de ces mesures dites de «dégagement» sont, d'après l'article 3 de la proposition initiale, choisis par l'institution, sur la base de l'intérêt du service lié à l'élargissement, après que celle-ci a fourni au personnel l'occasion de manifester son intérêt et après consultation de la commission paritaire. Elle doit, en effet, prendre en considération l'âge, la compétence, le rendement, la conduite dans le service, la situation de famille et l'ancienneté des fonctionnaires, qui doit être au minimum de dix ans. Le dégagement ne peut, en tout état de cause, être appliqué sans le consentement de l'intéressé.

Le fonctionnaire faisant l'objet du dégagement a, suivant l'article 4 de la proposition initiale, droit à une indemnité mensuelle égale à 70 % du traitement de base afférent à son grade et à son échelon au moment de son départ du service. Le bénéfice de cette indemnité cesse au plus tard le dernier jour du mois au cours duquel l'ancien fonctionnaire atteint l'âge de 65 ans et, en tout cas, lorsque l'intéressé, avant cet âge, réunit les conditions ouvrant droit au montant maximal de la pension d'ancienneté. L'ancien fonctionnaire est alors admis d'office au bénéfice de la pension d'ancienneté.

La proposition initiale prévoit que la défenderesse est autorisée à décider le dégagement de 25 fonctionnaires.

La proposition initiale est soumise pour avis, conformément à l'article 24 du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes (traité de fusion), aux institutions concernées.

Le Parlement, la défenderesse et la Cour des comptes rendent, respectivement, les 25 septembre, 12 octobre et 26 octobre 1995 un avis favorable.

Au cours de la procédure législative, la Commission indique qu'elle est prête, afin de faciliter la prise de décision au sein du Conseil, à scinder la proposition initiale et à accepter que des mesures de dégagement pour le seul Parlement soient traitées en priorité par le Conseil [document no 11098/95 du Conseil, du 31 octobre 1995, reproduit à l'annexe III, sous d), au mémoire en intervention du Conseil].

Le 17 novembre 1995, le Conseil adopte en conséquence le règlement (CE, Euratom, CECA) no 2688/95, instituant, à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, des mesures particulières de cessation définitive des fonctions de fonctionnaires des Communautés européennes (JO L 280, p. 1), autorisant le seul Parlement à procéder au dégagement de certains de ses fonctionnaires.

La requérante est fonctionnaire de grade B 2 au service de la Cour de justice.

Elle introduit le 16 juillet 1996 une demande au titre de l'article 90, paragraphe 1, du statut, rédigée dans les termes suivants:

«[...] je manifeste d'ores et déjà mon intérêt pour une décision de cessation définitive de mes fonctions à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, telle que prévue par la proposition [...], déjà concrétisée par le règlement [...] pour une partie des fonctionnaires des Communautés européennes.

Par conséquent, je vous serais reconnaissant(e) de faire figurer mon nom sur la liste des personnes ayant manifesté pareil intérêt et parmi lesquelles l'AIPN doit opérer son choix.»

Le greffier de la Cour, en sa qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN), adresse à la requérante le 22 juillet 1996 une réponse ayant le libellé suivant:

«Votre demande [...] a retenu toute mon attention.

Je suis au regret toutefois de vous informer qu'en l'état actuel du dossier je ne suis pas en mesure d'y donner une suite favorable.

En effet, le règlement [...] est applicable seulement aux fonctionnaires du Parlement européen. En l'état actuel de la réglementation, il n'est donc pas possible aux autres institutions - y compris la Cour de justice - de prendre à l'égard de leur personnel des mesures de cessation définitive de fonctions.

Néanmoins, la Commission n'a pas retiré sa proposition [...] en tant qu'elle visait les fonctionnaires des autres institutions. Dans le cas où le Conseil serait disposé, dans l'avenir, à accepter cette proposition, votre manifestation d'intérêt ne manquerait pas d'être prise en considération.»

La requérante introduit le 24 septembre 1996 une réclamation au titre de l'article 90, paragraphe 2, du statut contre cette décision.

Elle fait grief à l'AIPN d'avoir opposé à sa demande un refus fondé sur la circonstance que le champ d'application personnel du règlement no 2688/95 était limité aux fonctionnaires du Parlement.

La réclamation fait l'objet d'une décision de rejet du comité chargé des réclamations de la défenderesse, adoptée le 15 octobre 1996 et notifiée à la requérante le 23 octobre 1996.

Sur la recevabilité

Sur la recevabilité du recours en général

L'article 90, paragraphe 1, du statut dispose sans restriction que toute personne visée au statut peut saisir l'AIPN d'une demande l'invitant à prendre à son égard une décision. L'exercice de ce droit n'est ni soumis à la condition de l'existence d'une base légale permettant à l'administration d'adopter la décision sollicitée, ni entravé par la circonstance que l'administration ne dispose d'aucune marge d'appréciation pour l'adopter (point 51).

Référence à: Cour 16 octobre 1980, Hochstrass/Courde justice, 147/79, Rec. p. 3005, points 2 à 4

L'argument selon lequel la requérante n'était pas en droit de présenter une demande au sens de l'article 90, paragraphe 1, du statut, portant manifestation de son intérêt en vue d'un éventuel dégagement, n'est donc pas fondé (point 52).

Une décision de l'AIPN rejetant une demande d'inscription sur la liste des fonctionnaires intéressés par un dégagement, au motif que le règlement no 2688/95 n'est pas applicable dans l'institution concernée, affecte directement et immédiatement la situation juridique des fonctionnaires concernés et leur fait, partant, grief, dans la mesure où les intéressés ne peuvent plus prétendre bénéficier des mesures en question, que ce soit par leur participation à une autre procédure ou par toute autre voie, et dans la mesure où l'institution concernée n'a pris aucune décision finale postérieure à la décision de rejet desdites demandes, que ces fonctionnaires pourraient attaquer (point 57).

Référence à: Cour 21 janvier 1987, Stroghili/Courdes comptes, 204/85, Rec. p. 389, point 6; Tribunal 5 décembre 1990, Marcato/Commission, T-82/89, Rec. p. II-735, points 49 et 52; Tribunal 29 janvier 1998, Affatato/Commission, T-157/96, RecFP p. II-97, point 21

Les différentes objections de la défenderesse et des intervenants ne sont pas fondées (points 59 à 64).

En outre, si l'inscription sur ladite liste ne constitue qu'un acte préparatoire qui ne préjuge pas définitivement de l'octroi du bénéfice des mesures sollicitées, le refus de prise en considération d'une manifestation d'intérêt au dégagement de la part d'un fonctionnaire, fondé sur le motif précité, prive ce dernier, de façon certaine et définitive, en l'absence d'adoption par le Conseil de la proposition de la Commission d'un règlement similaire applicable audit fonctionnaire, du bénéfice de cette mesure et lui fait donc grief (point 65).

Il s'ensuit que le recours est recevable (point 67).

Sur le fond

Sur la recevabilité de l'exception d'illégalité

L'exception d'illégalité prévue à l'article 184 du traité constitue l'expression d'un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d'obtenir l'annulation d'une décision qui lui est adressée, la validité de l'acte réglementaire qui forme la base juridique directe de celle-ci, ainsi que, plus largement, celle de toute disposition réglementaire pertinente, dans le cas d'espèce, pour l'adoption de cette décision (point 83).

Référenceà: Cour 19 janvier 1984, Andersene.a./Parlement, 262/80, Rec. p. 195, point 6; Cour 11 juillet 1985, Salerno e.a./Commissionet Conseil, 87/77,130/77, 22/83, 9/84 et 10/84, Rec. p. 2523, point 36; Tribunal 26 octobre 1993, Reinarz/Commission, T-6/92 et T-52/92, Rec. p. II-1047, point 56; Tribunal 27 octobre 1994, Chavane de Dalmassy e.a./Commission, T-64/92, RecFPp. II-723, point 41; Tribunal 6 juin 1996, Baiwir/Commission, T-262/94, RecFP p. II-739, point 32; Tribunal 4 mars 1998, De Abreu/Cour de justice, T-146/96, RecFP p. II-281, point 27

En l'espèce, la décision attaquée est fondée sur la circonstance selon laquelle le règlement no 2688/95, contrairement à la proposition initiale, ne s'applique qu'aux fonctionnaires du Parlement et donc implicitement, mais nécessairement, n'étend pas son domaine aux fonctionnaires des autres institutions communautaires, dont la défenderesse. Elle se fonde donc sur une exclusion implicite par le règlement no 2688/95 d'une catégorie déterminée de personnes. L'illégalité de l'acte réglementaire susceptible d'être invoquée au soutien de l'exception peut résulter de l'exclusion d'une catégorie déterminée de personnes de son champ d'application. Il s'ensuit que l'exception d'illégalité, dirigée contre le règlement no 2688/95 dans la mesure où il opère cette exclusion, relève du domaine de l'article 184 du traité, (point 84).

Référence à: Tribunal 12 décembre 1996, Altmann e.a./Commission, T-177/94et T-377/94, Rec. p. II-2041, points 5 et 141

Les arguments que la défenderesse et les intervenants opposent à la recevabilité de l'exception d'illégalité se regroupent, en substance, autour de trois considérations. En premier lieu, elle serait prématurée et, en second lieu, elle n'aurait été présentée qu'au prix d'un abus de procédure. Ces deux arguments ne sont pas fondés (points 85 à 97).

En troisième lieu, ils constatent que l'AIPN n'aurait pas eu d'autre choix que d'appliquer le règlement no 2688/95 et, partant, de rejeter les demandes. Cet argument est également rejeté. Le fait que l'AIPN était légalement tenue d'appliquer le règlement no 2688/95 ne fait toutefois pas obstacle au droit de la requérante, tiré de l'article 184 du traité, de saisir la juridiction communautaire d'une contestation tendant à voir ce règlement déclaré inapplicable (points 85 et 99).

Reference à: Cour 13 février 1979, Granaria, 101/78, Rec. p. 623, point 5; Tribunal 27 octobre 1994, Benzler/Commission, T-536/93, RecFP p. II-777, points 40 et 41; Altmann e.a./Commission, précité, point 123

Il résulte de ce qui précède que l'exception d'illégalité soulevée en l'espèce et dirigée contre l'exclusion implicite des fonctionnaires en poste auprès de la défenderesse du domaine d'application du règlement no 2688/95 doit être déclarée recevable (point 100).

Sur le bien-fondé de l'exception d'illégalité

A l'appui de son exception d'illégalité, la requérante invoque trois moyens principaux, tirés, en premier lieu, de l'incompétence et de la violation du principe d'égalité de traitement, en deuxième lieu, de la violation des formes substantielles et, en troisième lieu, d'un détournement de pouvoir (point 102).

Le Tribunal estime opportun d'examiner en premier lieu le moyen tiré de la violation du principe d'égalité de traitement (point 103).

Sur la violation du principe d'égalité de traitement

Le principe général d'égalité exige que les situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée. Dans une matière qui relève de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, ce principe est méconnu lorsque l'institution procède à une différenciation arbitraire ou manifestement inadéquate par rapport à l'objectif poursuivi (point 113).

Référence à: Hochstrass/Cour de justice, précité, point 7; Tribunal 9 février 1994, Lacruz Bassols/Cour de justice, T-109/92, RecFP p. II-105, point 87; Tribunal 18 décembre 1997, Delvaux/Commission, T-142/95, RecFP p. II-1247, point 95

En limitant au seul Parlement le domaine d'application du règlement no 2688/95, alors que d'autres institutions ont, tout comme l'institution bénéficiaire du règlement précité, signalé leur intention de procéder à des mesures de dégagement et ont bénéficié d'une variation comparable de leurs effectifs, le Conseil a procédé à une différenciation arbitraire ou, à tout le moins, manifestement inadéquate des situations de ces institutions (points 121 et 122).

Le moyen tiré d'une violation du principe de non-discrimination est, partant, fondé (point 124).

Sur les violations des formes substantielles

Il convient d'examiner tout d'abord le bien-fondé de l'argumentation selon laquelle il aurait fallu reconsulter, en premier lieu, le Parlement et, en second lieu, le comité du statut (point 140).

Il importe, premièrement, de rappeler que l'article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, du traité de fusion dispose que toute modification du statut doit être adoptée «sur proposition de la Commission, et après consultation des autres institutions intéressées» (point 141).

La consultation du Parlement au titre de l'article 24 du traité de fusion, qui lui permet notamment de participer effectivement au processus législatif de la Communauté, représente un élément essentiel de l'équilibre institutionnel voulu par les traités. La consultation régulière du Parlement sur la base de ce texte constitue dès lors une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l'acte en cause (point 142).

Référence à: Cour du 4 février 1982, Buyl e.a./Commission, 817/79, Rec. p. 245, point 16; Cour 4 février 1982. Adam/Commission, 828/79, Rec. p. 269, point 17; Cour 4 février 1982, Battaglia/Commission, 1253/79, Rec. p. 297, point 17

Une nouvelle consultation du Parlement s'impose à chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s'écarte dans sa substance même de celui sur lequel il a déjà été consulté, à l'exception des cas où les amendements correspondent, pour l'essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même. La modification d'une proposition ne concerne pas la substance même du texte considéré dans son ensemble si, d'une part, elle s'inscrit dans le cadre de l'objectif poursuivi par ce texte et si, d'autre part, elle ne touche pas à l'économie fondamentale dudit texte (points 143 et 145).

Référence à: Cour 11 novembre 1997, Eurotunnel e.a., C-408/95, Rec. p. I-6315, point 46; Cour 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil, C-280/93, Rec. p. I-4973, points 40 et 41

La modification apportée à la proposition initiale présente un caractère substantiel. En outre, elle ne correspond pas au souhait exprimé par le Parlement. Celui-ci avait, en effet, approuvé la proposition initiale dans son avis. Il souhaitait donc que toutes les institutions puissent avoir recours à des mesures de dégagement. Il exigeait enfin expressément d'être reconsulté en cas de modification substantielle (points 148 et 149).

Il s'ensuit que le Parlement aurait dû être reconsulté antérieurement à l'adoption paile Conseil du texte issu de la modification de la proposition initiale, (point 150).

Deuxièmement, il y a lieu de relever qu'aux termes de l'article 10, deuxième alinéa, deuxième phrase, du statut le comité du statut est consulté par la Commission sur toute proposition de révision du statut (point 151).

Cette disposition impose à la Commission une obligation de consultation qui s'étend, outre aux propositions formelles, également aux modifications substantielles de propositions déjà examinées auxquelles elle procède, à moins que, dans ce dernier cas, les modifications correspondent pour l'essentiel à celles proposées par le comité du statut (point 152).

D'une part, en effet, cette solution se justifie par le fait que ladite disposition confère une large portée à l'obligation qu'elle définit et, d'autre part, cette interprétation est commandée par le rôle assumé par le comité du statut qui, en tant qu'organe paritaire regroupant des représentants à la fois des administrations et du personnel, ces derniers étant démocratiquement élus, de toutes les institutions, est amené à prendre en considération et à exprimer les intérêts de la fonction publique communautaire dans son ensemble (points 153 à 155).

Les arguments de l'opposition des intervenants contre cette obligation de reconsultation ne sont pas fondés (points 156 à 172).

En l'espèce, le comité du statut a émis, le 21 juin 1995, un avis favorable à la proposition initiale. Or, la modification apportée par la Commission au cours de la procédure législative à la proposition initiale était substantielle. Par ailleurs, elle ne correspondait pas à une éventuelle modification proposée par le comité du statut. Il s'ensuit que, en application des principes susvisés, le comité du statut aurait dû être reconsulté sur la proposition initiale modifiée (points 171 et 172).

Le moyen tiré d'une violation des formes substantielles est donc fondé en ce qui concerne la consultation du Parlement et du comité du statut (point 173).

Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs tirés d'un défaut de consultation de la défenderesse et de la Cour des comptes ainsi que d'un défaut de motivation, et les autres moyens invoqués au soutien de l'exception d'illégalité (point 174).

Dispositif:

La décision de la Cour de justice du 22 juillet 1996, portant rejet de la demande de Mme Antoinette Losch du 16 juillet 1996 l'invitant à inscrire son nom sur la Uste des personnes ayant manifesté leur intérêt pour une décision de cessation définitive des fonctions telle que prévue par le règlement (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 du Conseil, du 17 novembre 1995, instituant, à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, des mesures particulières de cessation définitive des fonctions de fonctionnaires des Communautés européennes, est annulée.

Fonctionnaires - Cessation définitive de fonctions à l'occasion de l'adhésion de nouveaux États membres - Acte faisant grief - Exception d'illégalité - Légalité du règlement (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 - Égalité de traitement - Violation des formes substantielles - Consultation préalable des institutions et du comité du statut (ARRÊT DU 30. 9. 1998 — AFFAIRE T-13/97 - LOSCH / COUR DE JUSTICE) II-1633