Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 12 décembre 2002. - République hellénique contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Intérêts de retard - Demande d'annulation partielle de la décision 2001/137/CE. - Affaire C-148/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-05883



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Dans la présente affaire, la République hellénique demande que la décision de la Commission du 5 février 2001 écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie» (ci-après la «décision attaquée»), soit annulée ou, du moins, modifiée.

2. La décision attaquée écarte du financement communautaire, dans le secteur du lait et des produits laitiers, un montant de 92 592 972 drachmes grecques (GRD). Ce montant se compose de 20 568 862 GRD au titre du prélèvement supplémentaire dû en raison du dépassement du quota laitier au cours de la campagne laitière 1995/1996 et de 72 024 110 GRD au titre des intérêts de retard pour versement tardif du prélèvement supplémentaire, calculés sur la période allant de septembre 1996 à décembre 2000. La République hellénique ne conteste pas le paiement du prélèvement supplémentaire, mais les intérêts de retard en ce qui concerne la période débutant en février 1997.

II - Le cadre juridique

3. Le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait de vache a été introduit le 1er avril 1984 par le règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984 , modifiant le règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers . En vertu de ce règlement, un quota laitier était accordé à chaque producteur de lait - remplissant certaines conditions - . Ce régime - conçu comme temporaire - a été prorogé jusqu'au 1er avril 2000 par le règlement (CEE) n° 3950/92 . Les modalités d'application de ce dernier règlement ont été fixées par le règlement (CEE) n° 536/93 .

4. Selon l'article 1er du règlement n° 3950/92, le prélèvement supplémentaire est mis «à la charge des producteurs de lait de vache» et il concerne «les quantités de lait ou d'équivalent-lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation pendant la période de douze mois en question et qui dépassent une quantité à déterminer. Le prélèvement est fixé à 115 % du prix indicatif du lait.»

5. L'article 2 du règlement n° 3950/92 prévoit ce qui suit:

«1. Le prélèvement est dû sur toutes les quantités de lait ou d'équivalent-lait commercialisées pendant la période de douze mois en question et qui dépassent l'une ou l'autre des quantités visées à l'article 3. Il est réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.

Selon la décision de l'État membre, la contribution des producteurs au paiement du prélèvement dû est établie, après réallocation ou non des quantités de référence inutilisées, soit au niveau de l'acheteur en fonction du dépassement subsistant après avoir réparti, proportionnellement aux quantités de référence dont chacun de ces producteurs dispose, les quantités de référence inutilisées, soit au niveau national en fonction du dépassement de la quantité de référence dont chacun de ces producteurs dispose.

2. En ce qui concerne les livraisons, l'acheteur redevable du prélèvement paie à l'organisme compétent de l'État membre, avant une date et selon des modalités à déterminer, le montant dû qu'il retient sur le prix du lait payé aux producteurs débiteurs du prélèvement et, à défaut, qu'il perçoit par tout moyen approprié. [...]

3. En ce qui concerne les ventes directes, le producteur paie le prélèvement dû à l'organisme compétent de l'État membre avant une date et selon des modalités à déterminer.»

6. L'article 10 du règlement n° 3950/92 prévoit que le prélèvement est considéré comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles et est affecté au financement des dépenses du secteur laitier.

7. Par le règlement n° 536/93, la Commission a fixé les modalités d'application du règlement n° 3950/92. Dans le cinquième considérant de ce règlement, elle a considéré «que l'expérience acquise a montré que des retards importants et dans la transmission des chiffres de collecte ou de ventes directes, et dans le paiement du prélèvement, empêchaient le régime d'être pleinement efficace; qu'il convient, dès lors, de tirer des leçons du passé les conclusions nécessaires en posant des exigences strictes en matière de délais de communication et de paiement, lesquelles doivent être assorties de sanctions».

8. L'article 3, paragraphe 4, dispose ce qui suit:

«Avant le 1er septembre de chaque année, l'acheteur redevable du prélèvement paie à l'organisme compétent le montant dû selon les modalités déterminées par l'État membre.

En cas de non-respect du délai de paiement, les sommes dues portent annuellement un intérêt à un taux fixé par l'État membre et qui ne peut être inférieur au taux d'intérêt qu'il applique en cas de répétition de l'indu.»

9. L'article 4, paragraphe 4, énonce ce qui suit:

«Avant le 1er septembre de chaque année, le producteur paie le montant dû à l'organisme compétent selon des modalités déterminées par l'État membre.

En cas de non-respect du délai de paiement, les sommes dues portent annuellement un intérêt à un taux fixé par l'État membre et qui ne peut être inférieur au taux d'intérêt qu'il applique en cas de répétition de l'indu.»

10. Enfin, nous citerons l'article 5, paragraphe 2:

«Les États membres prennent les mesures complémentaires pour assurer le paiement du prélèvement dû à la Communauté dans le délai imparti.

Dans le cas où le dossier visé à l'article 3 paragraphe 5 du règlement (CEE) n° 2776/88 de la Commission, que les États membres transmettent mensuellement à la Commission, fait apparaître que ce délai n'est pas respecté, la Commission procède à une réduction des avances sur la prise en compte des dépenses agricoles au prorata du montant dû ou d'une estimation du montant dû.

Les intérêts payés en vertu de l'article 3 paragraphe 4 et de l'article 4 paragraphe 4 sont déduits par les États membres des dépenses du secteur laitier.»

11. Cela nous amène au règlement (CE) n° 296/96 de la Commission, qui a abrogé le règlement n° 2776/88, cité au point précédent. L'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 296/96 prévoit ce qui suit:

«La Commission, après avoir décidé des avances conformément à l'article 5 paragraphe 2 point a) du règlement (CEE) n° 729/70, met à la disposition des États membres, dans le cadre des crédits budgétaires, les moyens financiers nécessaires à la couverture des dépenses à financer par le FEOGA, section Garantie, sur un compte ouvert à cette fin par chaque État membre auprès du Trésor ou d'un autre organisme financier.»

12. L'article 4 du règlement n° 296/96 se lit comme suit:

«1. Sur la base des données transmises conformément à l'article 3, la Commission décide et verse les avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses, sans préjudice des dispositions de l'article 13 de la décision 94/729/CE.

2. Toute dépense payée au-delà des termes ou délais prescrits fera l'objet d'une prise en compte réduite dans le cadre des avances suivant les règles reprises ci-dessous [...].

Les réductions visées au présent article sont effectuées dans le respect des modalités prévues par l'article 13 de la décision 94/729/CE.»

13. L'article 13 de la décision 94/729/CE dispose ce qui suit:

«1. Le paiement des avances mensuelles concernant le FEOGA, section 'Garantie', par la Commission est effectué sur la base des renseignements fournis, pour chaque chapitre de dépenses, par les États membres.

2. Si les déclarations de dépenses ou les renseignements communiqués par un État membre ne permettent pas à la Commission de constater que l'engagement des fonds est conforme aux règles communautaires applicables, la Commission demande à l'État membre concerné de fournir des renseignements complémentaires dans un délai qu'elle fixe en fonction de la gravité du problème.

En cas de réponse jugée insatisfaisante ou concluant à un non-respect manifeste de la réglementation et à une utilisation manifestement abusive des fonds communautaires, la Commission peut réduire ou suspendre temporairement les avances mensuelles aux États membres.

Ces réductions ou suspensions sont effectuées sans préjudice des décisions qui seront prises dans le cadre de l'apurement des comptes.

3. La Commission avertit l'État membre concerné avant de prendre sa décision.

L'État membre fait connaître son point de vue dans un délai de dix jours.

La décision dûment motivée de la Commission, prise après consultation du comité du FEOGA, respecte le principe de proportionnalité.»

14. L'article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 729/70 prévoit ce qui suit:

«1. Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:

- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,

- prévenir et poursuivre les irrégularités,

- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.

2. À défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.

Les sommes récupérées sont versées aux services ou organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds. Les intérêts afférents aux sommes récupérées ou payées tardivement sont versés au Fonds.»

III - Le cadre factuel et procédural

15. Par lettre du 2 août 2000, la Commission a formellement communiqué aux autorités grecques ses conclusions quant aux corrections financières négatives à proposer en ce qui concerne le prélèvement supplémentaire. Ces corrections devaient être effectuées dans le cadre d'une décision d'apurement des comptes, à prendre en décembre 2000. La lettre du 2 août 2000 fait suite à une lettre précédente de la Commission, en date du 11 avril 2000, et à un entretien bilatéral entre la Commission et le gouvernement grec qui a eu lieu le 4 mai 2000. La Commission a envoyé le compte rendu de cet entretien au gouvernement grec le 26 mai.

16. Les montants proposés étaient les suivants: un montant de 20 568 862 GRD au titre du prélèvement supplémentaire pour dépassement du quota laitier au cours de la campagne laitière 1995/1996 et un montant de 72 024 110 GRD au titre des intérêts de retard. Ces montants trouvent leur fondement dans un contrôle de la Commission qui a montré que le dépassement du quota lors de la campagne laitière 1995/1996 portait sur 7 423 986 kilos de lait. La majeure partie du montant concerné par ce dépassement a été versée au FEOGA. Il manquait 20 568 862 GRD. Puisque ce montant n'avait pas été versé avant le 1er septembre 1996, des intérêts de retard ont commencé à courir à partir de cette date.

17. Dans le compte rendu du 26 mai 2000, la Commission indique la méthode qu'elle a utilisée pour calculer les intérêts de retard. Ces intérêts devaient être calculés pour un délai se terminant en décembre 2000, avec la possibilité d'une réduction dans le cas où les autorités helléniques acquitteraient le prélèvement supplémentaire ou les intérêts avant octobre 2000.

18. Le gouvernement grec n'a pas saisi l'organe de conciliation, créé par la décision 94/442/CE . Selon cette décision, une demande de conciliation n'est recevable, en tant que de besoin ici, que lorsque la correction financière préconisée pour un poste budgétaire porte sur un montant qui excède 0,5 million d'euros. En l'espèce, le montant de la correction était moins élevé . C'est pour cette raison que le gouvernement grec n'a pas saisi l'organe de conciliation.

19. Pour ce qui est du montant des réductions, la décision attaquée correspond à ce qui avait été proposé dans la lettre du 2 août 2000.

20. Le gouvernement grec conteste une partie importante des intérêts de retard qui lui ont été imposés. Il se fonde à cet égard sur le fait que la Commission avait déjà retenu le montant du prélèvement supplémentaire dû depuis janvier 1997 par décision n° C(97)605 final du 5 mars 1997, qui avait été prise dans le cadre de la procédure visée à l'article 13, paragraphe 2, de la décision 94/729. Par cette décision du 5 mars 1997, la Commission a décidé de réduire l'avance à laquelle la République hellénique avait droit pour couvrir les dépenses réalisées dans le secteur laitier au cours du mois de janvier 1997. Cette réduction était motivée par le fait que la Commission n'avait pas reçu dans les délais le montant total du prélèvement supplémentaire pour la campagne laitière 1995/1996. Le gouvernement grec en déduit qu'il n'y a plus eu de paiement tardif à partir de février 1997. Par conséquent, des intérêts de retard ne seraient justifiés que pour la période allant de septembre 1996 à janvier 1997. Le montant concerné s'élève à 24 027 489 GRD.

21. La Commission constate que le FEOGA a réduit les avances pour les mois de janvier et de février 1997 au motif que la Grèce n'avait pas versé le montant total du prélèvement supplémentaire dû avant le 1er septembre 1996 . Dans pareil cas, le FEOGA écarte les montants du prélèvement supplémentaire que la Grèce déclare avec des réductions mensuelles. La réduction des avances n'a rien à voir avec les intérêts dont les acheteurs et les producteurs de lait restent redevables et qu'ils doivent porter au crédit du FEOGA.

22. Tout cela a conduit à la présente procédure devant la Cour. Dans son recours du 4 avril 2001, le gouvernement grec conclut à l'annulation de la décision attaquée, du moins à sa modification. La Commission conclut au rejet du recours. Les gouvernements allemand et espagnol sont intervenus dans cette procédure. Ces deux gouvernements soutiennent la République hellénique.

IV - Les arguments des parties

23. Le gouvernement grec prétend que c'est à tort qu'une correction financière lui a été imposée, du moins pour autant qu'elle concerne les intérêts de retard dont il est redevable en raison du paiement tardif du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers. Il estime que la correction proposée doit être annulée pour interprétation erronée de la réglementation applicable et pour défaut de motifs.

24. Il ne conteste les intérêts que pour autant qu'ils concernent la période débutant en février 1997, puisqu'il a été décidé en janvier 1997 de réduire l'avance due à la République hellénique pour couvrir les dépenses réalisées dans le secteur du lait et des produits laitiers, étant donné que la Commission n'avait pas reçu dans les délais le montant total du prélèvement supplémentaire pour la campagne laitière 1995/1996.

25. Le gouvernement grec rappelle les procédures prévues par le règlement n° 536/93 pour assurer un fonctionnement efficace du régime. Les articles 3, paragraphe 4, et 5, paragraphe 2, du règlement visent tant à améliorer et à accélérer le paiement du prélèvement supplémentaire par le redevable qu'à assurer que le prélèvement soit payé à la Communauté européenne dans les délais. Il ressort de ces dispositions - et des autres dispositions pertinentes - que, dans le cas où l'assujetti ne respecte pas le délai de paiement, la Commission peut imposer à l'État membre la sanction de la réduction des avances mensuelles. À partir du moment où les avances mensuelles ont été réduites, il n'y a plus ni retard dans le paiement du prélèvement supplémentaire ni risque de perte de ressources communautaires.

26. En outre, les intérêts de retard ne sont dus que dans le cas où le redevable est en retard de paiement par sa faute. S'il y a extinction de la dette principale, il y a également extinction de l'obligation de payer par la suite des intérêts. En l'espèce: puisque les avances mensuelles ont été réduites en janvier 1997, il n'y a plus de retard fautif de paiement. En outre, après que la Commission a réduit les avances, le prélèvement doit être payé à l'autorité compétente de l'État membre, et non au FEOGA.

27. Le gouvernement grec conteste la thèse de la Commission selon laquelle le point de vue du gouvernement grec aurait pour effet que les acheteurs et les producteurs ne sont plus soumis à des intérêts de retard.

28. Il invoque encore l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70. Cette disposition ne prévoit le paiement d'intérêts qu'en cas d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou aux organismes des États membres.

29. Le gouvernement allemand se base sur une analyse systématique des dispositions pertinentes, en particulier celles des articles 1er et 2 du règlement n° 3950/92 et 3, 4 et 5 du règlement n° 536/93. Selon ces dispositions, le FEOGA n'a pas de droit propre à l'encontre des États membres pour ce qui est du prélèvement supplémentaire et des intérêts de retard lorsque ce prélèvement lui est payé avec retard. Il ressort des articles 3, paragraphe 4, et 4, paragraphe 4, du règlement n° 536/93 que le droit de réclamer des intérêts ne prend naissance que dans la relation entre les autorités nationales et les acheteurs ou les producteurs de lait, et non dans la relation entre l'État membre et la Commission. L'article 5, paragraphe 2, de ce règlement ne fournit pas non plus de fondement juridique pour réclamer des intérêts de retard.

30. Selon le gouvernement allemand, il résulte de l'arrêt France/Commission que les États membres n'ont qu'une obligation de soin pour recouvrer le prélèvement supplémentaire et le transmettre à la Communauté, sans que le montant du prélèvement constitue une dette propre de l'État membre. Étant donné que, faute de dette principale, il n'existe aucun droit à percevoir à charge des États membres le prélèvement lui-même, il est logique de ne pas non plus créer de droit à percevoir des intérêts de retard. À cet égard, le gouvernement allemand renvoie aussi aux conclusions de l'avocat général Jacobs dans l'affaire Espagne/Commission .

31. Le gouvernement allemand fait valoir à titre subsidiaire que la correction financière n'est pas justifiée, étant donné que la Commission n'a pas constaté que la République hellénique avait manqué à ses obligations. Selon une jurisprudence constante de la Cour, la Commission doit prouver, en cas de correction financière, qu'il y a eu violation des dispositions relatives à l'organisation commune des marchés agricoles. Dans la présente affaire, non seulement la Commission n'a constaté aucune négligence, mais elle a même constaté expressément - dans un rapport d'octobre 1997 - qu'aucune négligence dans le domaine du prélèvement supplémentaire ne pouvait être imputée à la République hellénique pour les années 1995 et 1996. Puisque la correction financière du prélèvement supplémentaire par le FEOGA était déjà en soi illégale, le fondement pour imposer des intérêts de retard fait également défaut.

32. Selon le gouvernement espagnol, un État membre n'a pas de dette à l'égard de la Commission, mais seulement l'obligation de recouvrer le prélèvement supplémentaire à charge des acheteurs ou des producteurs de lait, le cas échéant avec intérêts. Ce gouvernement conteste la thèse de la Commission selon laquelle l'obligation de payer des intérêts est indépendante de la réduction des avances. Aussi longtemps qu'il n'a pas été démontré qu'un État membre n'a pas agi avec un soin suffisant lors du recouvrement, cet État n'a aucune dette vis-à-vis de la Commission. L'État membre n'a pas à verser à la Commission des sommes qu'il n'a pas encore perçues à charge des redevables du prélèvement au seul motif qu'il s'agit de limiter les conséquences du paiement tardif pour le budget communautaire. L'argument selon lequel un État membre doit être incité à accélérer le recouvrement ne joue un rôle qu'en cas de retard imputable à l'État membre. À l'appui de sa thèse, le gouvernement espagnol renvoie aux points, également cités par le gouvernement allemand, de l'arrêt France/Commission et aux conclusions de l'avocat général Jacobs dans l'affaire Espagne/Commission .

33. Réagissant au point de vue défendu par la Commission dans l'affaire pendante devant la Cour, C-153/01, Espagne/Commission, le gouvernement espagnol prétend que, en tant que de besoin ici, les règlements nos 3950/92 et 536/93 n'apportent aucun changement par rapport au régime antérieur. Les États membres ne sont pas obligés de payer des intérêts sur le prélèvement supplémentaire qu'ils n'ont pas encore perçu eux-mêmes. Les articles 3 et 4 du règlement n° 536/93 introduisent un régime qui doit garantir le paiement dans les délais du prélèvement supplémentaire, y compris des sanctions. Or, ces dispositions concernent l'acheteur (ou le producteur) de lait.

34. La Commission s'oppose au recours et aux arguments avancés par les trois gouvernements précités. L'élément essentiel de son argumentation est que la réduction des avances et le paiement d'intérêts de retard sont deux mesures différentes, indépendantes l'une de l'autre et relevant d'obligations distinctes. Elles peuvent être appliquées séparément. La réduction des avances est à charge de l'État membre et elle vise à limiter les conséquences d'un paiement tardif pour le budget communautaire et à inciter les États membres à payer dans les délais. En revanche, les intérêts de retard sont à charge de l'acheteur ou du producteur de lait et ils visent à obtenir que celui-ci respecte les délais fixés pour la transmission des données et le paiement du prélèvement supplémentaire à l'organisme national compétent.

35. Les États membres sont donc soumis à deux obligations. Premièrement, ils doivent veiller à ce que les redevables paient le prélèvement supplémentaire dans les délais sous peine d'intérêts de retard; deuxièmement, ils doivent verser le prélèvement supplémentaire dans les délais à la Communauté. La réduction des avances, qui concerne donc la seconde obligation, ne met pas fin à la première obligation de l'État membre. Cette réduction n'équivaut pas non plus à un apurement des comptes. Celui-ci est effectué sur la base des montants déjà versés et de la réduction éventuelle des avances, majorés des intérêts de retard. En outre, selon la Commission, la réduction des avances ne concerne pas l'intégralité du prélèvement supplémentaire, mais seulement 96 % du montant non déclaré.

36. Plus généralement, la Commission fait remarquer que, du fait du mauvais fonctionnement du mécanisme du prélèvement supplémentaire, elle a décidé de faire respecter strictement les délais, sous peine de sanctions. Cela l'a amenée à arrêter les articles 3, 4 et 5 du règlement n° 536/93. Sur la base de l'article 5, le FEOGA a réduit les avances en février 1997. En outre, l'article 5, paragraphe 2, exige que les intérêts soient déduits des dépenses déclarées.

37. Selon la Commission, les intérêts de retard sont déduits des dépenses communautaires dans le secteur du lait et des produits laitiers. Les intérêts sont conçus comme un allégement des dépenses communautaires.

38. La Commission attache également de l'importance au fait que, si les intérêts de retard n'étaient pas imposés à titre de sanction, tant les producteurs et les acheteurs de lait concernés que l'État membre se trouveraient dans une position plus favorable.

39. Elle estime que l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 n'est pas important pour la présente affaire, puisque les règles spécifiques du règlement n° 536/93 ont été appliquées. Les motifs qui ont conduit à la correction financière diffèrent en l'espèce de ceux qui ont conduit aux arrêts France/Commission et Espagne/Commission, auxquels les gouvernements allemand et espagnol renvoient . En premier lieu, le fondement juridique des deux corrections est différent. En l'espèce, c'est l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93 qui constitue le fondement juridique. En deuxième lieu - contrairement aux deux autres procédures -, l'obligation de payer le prélèvement supplémentaire n'est pas contestée en l'espèce. En troisième lieu, dans les affaires citées, la Commission n'a pas pu établir la négligence de l'État membre, alors que la question de savoir si l'État membre a été négligent n'entre pas en l'espèce dans le cadre de la procédure. Ainsi qu'il a été dit, les autorités grecques reconnaissent l'obligation d'acquitter le prélèvement supplémentaire et partagent le point de vue de la Commission selon lequel elles n'ont pas pris toutes les mesures appropriées pour en assurer le recouvrement.

VI - Appréciation

A - Introduction

40. Il importe pour commencer de délimiter l'étendue du litige. Dans son recours, la République hellénique ne conteste pas la décision attaquée dans son intégralité, mais seulement dans la mesure où elle lui impose des intérêts de retard pour la période débutant en février 1997. Cela signifie que le litige ne porte pas sur:

- un montant de 20 568 862 GRD au titre du prélèvement supplémentaire pour dépassement du quota laitier au cours de la campagne laitière 1995/1996,

- un montant de 24 027 489 GRD au titre des intérêts de retard pour la période allant de septembre 1996 à janvier 1997.

Quantitativement, le litige concerne un montant de 47 996 621 GRD.

41. Il est constant entre les parties que le gouvernement grec a versé au FEOGA un prélèvement supplémentaire insuffisant au titre de la campagne laitière 1995/1996. Il est également constant que, de ce fait, les avances accordées à la Grèce ont été réduites. Le litige porte en substance essentiellement sur la question de savoir si, dans ces conditions, la Commission est encore compétente pour imposer des intérêts de retard à un État membre.

42. À notre avis, cette question se subdivise en deux sous-questions, que nous traiterons successivement. La première sous-question est celle-ci: quelle est la nature de la réduction des avances dans le cadre de l'apurement par le FEOGA? Cette réduction a-t-elle pour effet de mettre fin à l'infraction d'un État membre? S'il y a lieu de constater que la réduction des avances ne libère pas ou pas totalement l'État membre de son obligation de payer, la deuxième sous-question se pose: dans quelle mesure la réduction des avances et l'imposition d'intérêts de retard sont-elles, comme la Commission l'affirme, des mesures distinctes, qui peuvent être appliquées séparément. Lors de l'appréciation de cette sous-question, nous examinerons la nature des sanctions et la compétence de la Commission pour les imposer. Enfin, après avoir apprécié ces deux sous-questions, nous nous demanderons dans quelle mesure la décision attaquée est correctement motivée.

B - La première sous-question

43. Pour répondre à cette sous-question, il faut partir du but et du contenu du régime du prélèvement supplémentaire, en particulier du rôle des États membres dans le recouvrement du prélèvement supplémentaire.

44. Le système du prélèvement supplémentaire a été institué avec effet au 1er avril 1984 dans le but de maîtriser la production laitière dans la Communauté européenne. L'introduction de quotas laitiers individuels visait à restreindre la production laitière dans les exploitations de cheptel laitier existantes et à mettre un frein à la création de nouvelles exploitations. Des quotas laitiers individuels fixent la quantité de lait qu'un producteur laitier peut produire sans être soumis à un prélèvement supplémentaire - prohibitif -. Ce système était initialement conçu pour quelques années, mais il a entre-temps été prorogé plusieurs fois et il s'applique maintenant jusqu'au 1er avril 2008. Il fait partie de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers.

45. Il s'agit d'un système communautaire qui a été mis en oeuvre par un certain nombre de règlements communautaires et qui est financé au moyen de ressources communautaires sur le budget du FEOGA. Les États membres jouent, néanmoins, un rôle essentiel dans sa mise en oeuvre. Les règlements leur en confient la tâche. Les États membres s'occupent entre autres de la répartition du quota et de la perception du prélèvement.

46. Ces caractéristiques du système ont pour effet que les rapports de production dans l'élevage du cheptel laitier ont été fixés pour une durée assez longue. Cela vaut tant pour les rapports entre les producteurs à l'intérieur d'un État membre que pour les rapports entre les États membres.

47. Il va sans dire qu'un tel système a besoin d'être respecté strictement. En effet, obligation est faite aux producteurs laitiers de restreindre la production et aux autorités des États membres de veiller à ce que les producteurs laitiers n'acquièrent pas, sur leur territoire, des avantages indus en termes de concurrence par rapport aux producteurs laitiers d'autres États membres par une application trop extensive des règles en matière de prélèvement supplémentaire. Tant les producteurs laitiers que les autorités des États membres doivent donc donner la priorité à l'intérêt général (européen) sur l'intérêt particulier (national). Leur engagement à cet égard dépend dans une large mesure de la certitude que les autres opérateurs de l'Union européenne respectent également les règles du jeu. Ce respect comprend aussi le versement du prélèvement supplémentaire dans les délais - c'est-à-dire au moment prescrit par les règlements -. Il nous semble dès lors parfaitement conforme au but et au contenu du système que la Commission ait adapté la réglementation et ait instauré, par le règlement n° 536/93, des sanctions en cas de non-respect des délais.

48. L'absence de sanctions - sur ce point, nous partageons les conceptions de la Commission dans la présente procédure - pourrait aboutir à ce que tant l'État membre que les producteurs laitiers de cet État membre tirent un avantage financier du non-respect de ces délais. Si le système du prélèvement supplémentaire comportait un tel défaut, il serait porté atteinte à l'efficacité du système. Il incombe dès lors à la Commission d'appliquer scrupuleusement les pouvoirs de sanction qui lui ont été conférés.

49. Il convient toutefois de préciser ici que ces pouvoirs de sanction ne constituent pas le seul instrument dont la Commission dispose pour faire en sorte que le prélèvement supplémentaire soit perçu dans les délais par les États membres. Lorsque les pouvoirs de sanction ne sont pas applicables ou ne produisent pas d'effet suffisant, la Commission dispose évidemment toujours de la procédure d'infraction visée à l'article 226 CE.

50. C'est aussi sous cet angle que nous considérons le présent litige. Celui-ci oppose l'État membre hellénique et la Commission et il concerne un paiement de la République hellénique au FEOGA. Il est constant entre les parties que le montant du prélèvement supplémentaire qui a été acquitté pour la campagne laitière 1995/1996 n'était pas suffisant. Or, à y regarder de plus près, il ne s'agit pas en l'occurrence de la relation financière entre la Commission et un État membre. Il s'agit essentiellement de l'obligation d'un acheteur ou d'un producteur de lait de payer le prélèvement supplémentaire en vertu de l'article 1er du règlement n° 3950/92. Toutefois, ce paiement ne se fait pas directement à la Communauté européenne, mais à l'État membre, lequel peut donc être qualifié d'intermédiaire.

51. C'est essentiellement cet intermédiaire qui est responsable de la perception dans le régime du prélèvement supplémentaire. Cette responsabilité est, ainsi que la Commission l'observe avec raison, à double face. L'État membre doit veiller à ce que les producteurs laitiers acquittent un prélèvement supplémentaire pour le lait qu'ils ont produit en trop et il verse ensuite ce prélèvement supplémentaire au FEOGA. Ces deux obligations doivent être remplies dans les délais. Si les producteurs laitiers paient hors délai, ils peuvent obtenir un avantage au niveau des intérêts, ce qui peut avoir un effet défavorable sur les rapports de concurrence dans le secteur du lait et des produits laitiers; si les États membres paient à la Communauté européenne hors délai, il en résulte un préjudice pour le budget communautaire.

52. L'existence de ces deux obligations distinctes joue un rôle crucial dans la présente procédure.

53. Par décision du 5 mars 1997, la Commission a décidé de réduire l'avance à laquelle la République hellénique avait droit , et cela en raison du dépassement du quota laitier au cours de la campagne laitière 1995/1996. Ce faisant, elle a compensé le montant dont le gouvernement hellénique était encore redevable. À partir du moment de la compensation, le gouvernement grec a satisfait à son obligation de paiement au FEOGA.

54. Or, avec cela, nous n'avons encore rien dit de la seconde obligation. L'État membre doit non seulement, ainsi qu'il a été dit, dûment veiller à ce que le montant du prélèvement supplémentaire entre dans les ressources communautaires, mais il doit aussi s'assurer que le prélèvement soit mis à la charge des producteurs laitiers qui ont dépassé le quota laitier qui leur a été attribué. Le prélèvement ne peut pas provenir du Trésor de l'État membre.

55. Cela signifie que, bien que le gouvernement grec ait satisfait à son obligation de payer au FEOGA, il n'a pas encore exécuté toutes les obligations qui lui incombent en vertu de la réglementation relative au prélèvement supplémentaire. Or, la question qui se pose est celle de savoir si l'exécution de l'obligation restante peut être imposée sous la forme d'intérêts de retard à payer au FEOGA. Tel est l'objet de notre deuxième sous-question.

C - La deuxième sous-question

56. Il faut déterminer s'il est possible d'obtenir le paiement du prélèvement supplémentaire par les producteurs laitiers - et, donc, pas par la République hellénique elle-même - en imposant à celle-ci des intérêts de retard, alors que la somme principale a déjà été acquittée au FEOGA.

57. Cette deuxième sous-question est davantage d'ordre technique. Il est donc essentiel, pour y répondre, d'analyser la réglementation concernée. Examinons pour commencer les obligations elles-mêmes. Nous nous pencherons à cet égard sur l'obligation de paiement qui incombe aux producteurs laitiers et sur les deux obligations précitées de l'État membre. Nous analyserons ensuite le contenu des sanctions et la compétence de la Commission pour les infliger.

58. L'obligation de paiement qui incombe à l'acheteur de lait - nous laissons en suspens la question de la vente directe de lait par l'éleveur au consommateur - découle de l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 3950/92. Cette disposition prévoit que le paiement doit avoir lieu avant une date à déterminer dans le respect de conditions à définir. Cette date a été fixée par le règlement n° 536/93. Selon l'article 3, paragraphe 4 , de ce règlement, le paiement doit avoir lieu chaque année avant le 1er septembre. Ce règlement définit également une partie des conditions. Quant à l'autre partie des conditions, la tâche de les définir est déléguée aux États membres. Ceux-ci doivent, en vertu de l'article 3, paragraphe 4, déterminer les modalités de paiement à l'autorité nationale compétente.

59. Il s'agit en fin de compte d'une obligation de l'acheteur de lait à l'égard de l'État membre. Le droit communautaire prévoit donc une obligation de paiement inconditionnelle sans octroyer au FEOGA un droit à l'égard de l'éleveur de cheptel laitier.

60. Ce sont les États membres qui doivent garantir le paiement effectif et dans les délais par l'acheteur de lait. Cette obligation des États membres inclut également les mesures que ceux-ci doivent prendre, en vertu de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

61. L'État membre doit ensuite verser dans les délais à la Communauté les sommes qu'il a recouvrées. L'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93 impose aux États membres l'obligation de prendre les mesures complémentaires pour assurer le paiement du prélèvement à la Communauté dans les délais. L'État membre est également soumis à une série d'obligations administratives qui doivent garantir que ces opérations se déroulent de manière souple. À cet égard, nous renvoyons, par exemple, à l'article 13, de la décision 94/729.

62. Cela nous amène aux sanctions que la Commission peut infliger dans le cas où les obligations précitées ne sont pas respectées. La réglementation européenne prévoit un système efficace de sanctions qui est rendu possible par le fait que les États membres ne sont pas seulement des intermédiaires dans la perception des prélèvements, mais qu'ils effectuent aussi des paiements aux opérateurs agricoles au nom de la Communauté. Des avances mensuelles sont octroyées à cet effet aux États membres. La principale sanction que la Communauté impose consiste dès lors dans la réduction des avances.

63. La réduction des avances en cas de paiement hors délai du prélèvement supplémentaire est réglée par l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93. Cette réduction est prévue ensuite par les dispositions combinées des articles 4 du règlement n° 296/96 et 13 de la décision 94/729, dans le cas où l'information fournie par l'État membre fait apparaître que le droit communautaire n'a manifestement pas été respecté.

64. Il nous semble que la réduction des avances est, par nature, une sanction provisoire. En effet, au moment où la réduction a lieu, l'étendue de la violation des obligations découlant du droit communautaire n'est pas encore définitivement établie. Elle le sera ultérieurement, au moment de l'apurement des comptes que les États membres ont présentés pour un exercice budgétaire en ce qui concerne les dépenses financées par le FEOGA. L'article 13 de la décision 94/729 dispose dès lors que les réductions ou les suspensions sont effectuées sans préjudice des décisions qui seront prises dans le cadre de l'apurement des comptes.

65. Nous pensons qu'il est maintenant suffisamment établi que la Commission est aussi encore compétente pour infliger des sanctions dans le cadre de l'apurement des comptes après la réduction des avances. Il faudra cependant tenir compte, lors de la mise en oeuvre de ces sanctions, du fait qu'il y a eu une réduction précédente. En d'autres termes, la Commission ne peut pas exiger le paiement d'un montant qui a déjà été payé.

66. Une des autres sanctions, prévues par le régime, est celle des intérêts de retard, visée aux articles 3, paragraphe 4, et 4, paragraphe 4, du règlement n° 536/93. Le paiement d'intérêts de retard constitue une obligation pour l'acheteur et le producteur de lait. Ceux-ci doivent verser ces intérêts aux États membres. En vertu de l'article 5, paragraphe 2, du règlement, les intérêts sont déduits des dépenses du secteur laitier.

67. Nous sommes ici au centre du présent litige. Tout d'abord, la Commission ne peut pas, ainsi que nous venons de le dire, réclamer le paiement d'un montant qui a déjà été acquitté. Or, tel n'est pas l'objet du litige en l'espèce. Ainsi que la Commission l'affirme avec raison, des sanctions sont imposées en rapport avec deux obligations différentes.

68. Il s'agit de ceci. Du fait de la réduction des avances par la décision du 5 mars 1997, la dette de la République hellénique à l'égard du FEOGA, qui existait à ce moment, a été payée dans la mesure où elle concernait la somme principale (le prélèvement supplémentaire lui-même).

69. Toutefois, les acheteurs de lait n'ont pas encore pour autant acquitté leurs dettes. En effet, ils n'ont pas payé dans les délais. En vertu du règlement n° 536/93, des intérêts de retard sont dus pour la période du paiement tardif. En l'espèce, cette période commence à courir le 1er septembre 1996 - la date découlant du règlement - et elle ne prend fin que lorsque les acheteurs de lait ont payé à l'autorité nationale compétente. Le fait que le gouvernement grec a acquitté la somme principale par la réduction des avances est sans importance pour les intérêts de retard.

70. En somme, en vertu du droit communautaire, les intérêts de retard sont directement dus par les acheteurs de lait. La perception de ces intérêts incombe à l'autorité nationale. La question qui se pose maintenant est celle de savoir si la Commission peut, malgré tout, compenser les intérêts non perçus avec le gouvernement grec. Il est en espèce constant entre les parties que l'organisme national grec n'a pas perçu les intérêts de retard dus.

71. La Commission estime que le fondement juridique de la correction est constitué par l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93. Or, cette disposition parle de la compensation d'intérêts payés. En l'espèce, les intérêts sont dus, mais ils n'ont pas été payés. Dans l'arrêt Espagne/Commission, la Cour a affirmé, dans un cas similaire, que «le fait que certaines sommes dues demeurent impayées ou ont été payées avec retard ne constitue pas en lui-même une violation des obligations que le droit communautaire met à la charge des États membres» . Dans cet arrêt, la Cour maintient l'orientation qu'elle a ouverte dans l'arrêt France/Commission, relatif au règlement (CEE) n° 1546/88 . Dans ce dernier arrêt, la Cour expose que, bien que l'État membre soit tenu de reverser à la Commission les montants qu'il a perçus, il n'est pas lui-même redevable du prélèvement supplémentaire . S'il est vrai que ce règlement a été abrogé et que le régime a entre-temps été renforcé - ainsi que la Commission l'affirme avec raison -, cela ne veut pas encore dire que l'article 5, paragraphe 2, peut constituer le fondement juridique de la correction en cause. À cet égard, nous partageons le point de vue des gouvernements allemand et espagnol. L'article 5, paragraphe 2, ne prévoit rien de plus qu'une obligation pour l'État membre de ne pas conserver les sommes qu'il a perçues, mais de les reverser au FEOGA.

72. La question se pose ensuite de savoir si la correction peut être fondée sur la réglementation générale concernant les conséquences financières d'irrégularités ou de négligences dans le cadre de l'organisation des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70). La Commission soutient expressément devant la Cour que l'article 8, paragraphe 2, n'est pas applicable, parce qu'elle se base sur l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93. Nous reviendrons ci-après sur cette motivation de la Commission et sur celle de la décision attaquée elle-même. Pour l'instant, nous examinerons d'abord dans quelle mesure l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 peut s'appliquer comme tel. Pour être bref, a-t-il été suffisamment établi que les conséquences financières du non-recouvrement sont dues à des irrégularités ou à des négligences des autorités nationales?

73. Selon la jurisprudence de la Cour , l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 constitue un corollaire de l'obligation générale de soin, visée à l'article 10 CE, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune. L'obligation visée à l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 a pour effet que les États membres doivent prendre les mesures qui sont de nature à mettre immédiatement fin à des irrégularités. En effet, au bout d'un certain temps, le risque existe que la récupération de sommes indûment versées soit rendue plus difficile ou impossible à cause de certaines circonstances, par exemple la cessation de l'exploitation ou la perte de pièces comptables.

74. D'une manière générale, la Commission doit démontrer la négligence de l'État membre au moyen de documents probants concrets. Cette obligation de preuve découle de son obligation générale de motivation. En l'espèce, cette obligation, qui incombe à la Commission, ne doit pas être assortie d'exigences trop rigoureuses. Il résulte des circonstances du cas d'espèce que la négligence est établie. En effet, il est constant que le prélèvement supplémentaire n'a pas été payé. Le gouvernement grec ne le conteste pas et il n'essaie pas non plus de justifier cette négligence.

75. Nous concluons dès lors que l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 peut constituer le fondement juridique de la correction.

D - La motivation

76. Or, il faut se demander si cette disposition a aussi constitué le fondement juridique en l'espèce. Nous examinerons cette question à la lumière de l'obligation de motivation qui découle de l'article 253 CE. Selon la jurisprudence de la Cour, la Commission doit motiver toute décision par laquelle elle constate des négligences imputables à l'État membre concerné . Cela signifie plus précisément que la motivation doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de la Commission, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle, mais il n'est pas exigé qu'elle spécifie tous les éléments de fait ou de droit pertinents .

77. Dans le contexte particulier de l'élaboration des décisions relatives à l'apurement des comptes, la Cour estime que l'obligation de motivation est légère. La décision elle-même ne doit pas comporter en soi une motivation appropriée. La Cour estime que la motivation d'une décision est suffisante dès lors que l'État membre concerné a été étroitement associé au processus d'élaboration et qu'il connaissait donc les raisons pour lesquelles la Commission a estimé ne pas devoir mettre un montant déterminé à la charge du FEOGA . La raison d'être de cette obligation de motivation légère réside dans le fait que les décisions relatives à l'approbation des comptes sont élaborées en étroite association entre l'État membre et la Commission. L'État membre a même la possibilité de s'adresser, avant l'adoption de la décision, à un organe de conciliation qui a été spécialement créé à cet effet .

78. Selon nous, l'obligation de motivation plus légère, visée au point précédent, ne concerne que la manière dont la motivation doit être communiquée, et non la publicité de la motivation elle-même, ni le contenu de celle-ci. En tant qu'élément de cette obligation de motivation, la Commission doit faire savoir à l'État membre sur quel fondement juridique la décision est basée. Ce fondement juridique doit être de nature à soutenir la décision. Ce n'est que si la Commission satisfait de la sorte à l'obligation de motivation que l'État membre peut connaître ses droits et que la Cour peut exercer son contrôle.

79. Nous ajouterons encore ce qui suit. Lors du contrôle de la mise en oeuvre de la politique agricole commune par l'État membre, l'obligation de motivation a une importance limitée, dès lors qu'une décision est prise en conformité avec la pratique usuelle. En effet, l'État membre connaît cette pratique. Cela vaut aussi pour la Cour. Toutefois, si une décision s'écarte de la pratique usuelle, une motivation détaillée est nécessaire . Une motivation détaillée peut certainement être exigée dans le cas d'une décision qui, telle que la décision attaquée, s'inscrit dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA. Cet apurement des comptes a lieu longtemps après que les dépenses ont été engagées. La Commission a donc le temps de préparer sa décision avec soin.

80. Si nous appliquons ces principes à la présente affaire, nous pensons que l'on pouvait s'attendre à une motivation plus détaillée de la part de la Commission. En effet, dans cette affaire, deux sanctions cumulatives sont infligées pour un seul et même fait - la non-perception du prélèvement supplémentaire à charge des producteurs et acheteurs de lait grecs pendant une période déterminée -. Nous avons exposé ci-dessus que le droit communautaire ne s'y oppose pas. Toutefois, cela ne veut pas dire que cette double sanction soit une pratique usuelle, ni que la compétence de la Commission aille de soi. Sur le premier point, rien n'a été allégué et rien n'est autrement apparu à cet égard au cours de la procédure. Sur le second point: la compétence de la Commission nous semble certes exister, mais elle ne va pas pour autant de soi. Nous n'avons pu reconnaître cette compétence qu'après une analyse approfondie des dispositions pertinentes du droit communautaire.

81. Cela nous amène à la motivation de la décision attaquée. Nous constatons, tout d'abord, que cette décision est motivée de manière très sommaire. Elle comporte une série de corrections sur différents éléments de la politique agricole commune et elle s'adresse à un grand nombre d'États membres. Les considérants renvoient d'une manière générale au règlement n° 729/70 et citent nommément un certain nombre de dispositions spécifiques qui doivent en constituer le fondement. L'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 n'est pas cité dans ces considérants. Cela vaut d'ailleurs aussi pour l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93. Cette omission n'entraîne pas en soi un défaut de motivation. En effet, la Cour admet également que l'État membre peut connaître par une autre voie les raisons pour lesquelles la Commission a estimé ne pas pouvoir mettre à la charge du FEOGA une somme déterminée.

82. Le compte rendu de l'entretien bilatéral entre le gouvernement grec et la Commission fait état de ce que la Commission base sa décision sur l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93. Il évoque certes l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70, mais cette disposition ne constitue manifestement pas pour la Commission la base des sanctions. Il ne ressort pas non plus d'autres pièces que la Commission se base - également - sur l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70. En outre, la Commission déclare expressément devant la Cour que l'article 8, paragraphe 2, ne constitue pas le fondement de la sanction.

83. En bref, il ressort de la motivation indiquée que la décision - pour autant qu'elle met des intérêts de retard à la charge de la République hellénique - est basée sur l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93. Nous avons déjà établi que cette disposition constitue un fondement juridique qui ne peut pas soutenir la décision.

84. Dans ces conditions, nous proposons à la Cour de déclarer la décision attaquée partiellement nulle pour motivation défectueuse. Pour nous, cette conclusion se base également sur le fait que les intérêts de retard que la Commission impose constituent une sanction qui s'écarte de la pratique usuelle et qui ne va pas de soi. Le gouvernement grec ne pouvait donc pas raisonnablement connaître le fondement juridique exact d'une autre manière.

VII - Conclusion

85. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour:

1) d'annuler la décision de la Commission du 5 février 2001 écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «Garantie», pour autant qu'elle concerne les intérêts de retard imposés à la République hellénique à compter de février 1997 pour les dépenses dans le secteur du lait et des produits laitiers;

2) condamner la Commission aux dépens;

3) décider que la République fédérale d'Allemagne et le royaume d'Espagne supporteront leurs propres dépens.