Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 16 janvier 2003. - Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. - Manquement d'État - Directive 89/391/CEE - Mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail - Article 7, paragraphe 3. - Affaire C-441/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-05463



Conclusions de l'avocat général

1 La Commission demande à la Cour, conformément à l'article 226 CE, de constater que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 3, de la directive 89/391/CEE concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (1).

En vertu de cette disposition, si l'entreprise ne dispose pas des capacités nécessaires pour organiser les activités de protection et de prévention des risques professionnels, elle doit recourir à des services externes. Or, il apparaît que la législation néerlandaise laisse l'employeur libre de désigner un ou plusieurs de ses salariés pour l'accomplissement de ces tâches ou de faire exécuter la prestation en question à l'extérieur de l'entreprise.

I - La directive 89/391

2 La directive 89/391 a été arrêtée par le Conseil sur la base de l'article 118 A du traité CE (les articles 117 à 120 du traité CE ont été remplacés par les articles 136 CE à 143 CE). Dans les dixième et onzième considérants de cette directive, le législateur communautaire propose, compte tenu du fait qu'il y a trop d'accidents de travail et de maladies professionnelles, de prendre ou d'améliorer sans retard des mesures préventives pour préserver la sécurité et la santé des travailleurs, de façon à assurer un meilleur niveau de protection. À cette fin, les travailleurs ou leurs représentants doivent être informés des risques pour leur sécurité et leur santé et des mesures requises pour réduire ou supprimer ces risques.

3 L'article 7, dont le paragraphe 3 fait l'objet du prétendu manquement, dispose:

«1. Sans préjudice des obligations visées aux articles 5 et 6, l'employeur désigne un ou plusieurs travailleurs pour s'occuper des activités de protection et des activités de prévention des risques professionnels de l'entreprise et/ou de l'établissement.

2. Les travailleurs désignés ne peuvent subir de préjudice en raison de leurs activités de protection et de leurs activités de prévention des risques professionnels.

Afin de pouvoir s'acquitter des obligations résultant de la présente directive, les travailleurs désignés doivent disposer d'un temps approprié.

3. Si les compétences dans l'entreprise et/ou l'établissement sont insuffisantes pour organiser ces activités de protection et de prévention, l'employeur doit faire appel à des compétences (personnes ou services) extérieures à l'entreprise et/ou à l'établissement.

4. Au cas où l'employeur fait appel à de telles compétences, les personnes ou services concernés doivent être informés par l'employeur des facteurs connus ou suspectés d'avoir des effets sur la sécurité et la santé des travailleurs, et doivent avoir accès aux informations visées à l'article 10 paragraphe 2.

5. Dans tous les cas:

- les travailleurs désignés doivent avoir les capacités nécessaires et disposer des moyens requis,

- les personnes ou services extérieurs consultés doivent avoir les aptitudes nécessaires et disposer des moyens personnels et professionnels requis, et

- les travailleurs désignés et les personnes ou services extérieurs consultés doivent être en nombre suffisant,

pour prendre en charge les activités de protection et de prévention, en tenant compte de la taille de l'entreprise et/ou de l'établissement, et/ou des risques auxquels les travailleurs sont exposés ainsi que de leur répartition dans l'ensemble de l'entreprise et/ou de l'établissement.

6. La protection et la prévention des risques pour la sécurité et la santé qui font l'objet du présent article sont assurées par un ou plusieurs travailleurs, par un seul service ou par des services distincts, qu'il(s) soit (soient) interne(s) ou externe(s) à l'entreprise et/ou à l'établissement.

Le(s) travailleur(s) et/ou le(s) service(s) doivent collaborer en tant que de besoin.

7. Les États membres peuvent définir, compte tenu de la nature des activités et de la taille de l'entreprise, les catégories d'entreprises dans lesquelles l'employeur, s'il a les capacités nécessaires, peut assumer lui-même la prise en charge prévue au paragraphe 1.

8. Les États membres définissent les capacités et aptitudes nécessaires visées au paragraphe 5.

Ils peuvent définir le nombre suffisant visé au paragraphe 5.»

4 Les États membres étaient tenus de transposer cette directive pour le 31 décembre 1992 et d'en informer immédiatement la Commission. Ils sont, par ailleurs, tenus de lui communiquer le texte des dispositions de droit interne déjà adoptées ou qu'ils adoptent dans ce domaine.

II - La législation néerlandaise

5 L'article 17, paragraphe 1, du Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet (loi néerlandaise sur les conditions de travail), qui vise à transposer les dispositions de l'article 7, paragraphes 1 et 3, de la directive 89/391, prévoit:

«1. S'agissant des obligations qui résultent pour lui de la présente loi, l'employeur se fait assister:

a) d'un ou de plusieurs travailleurs experts organisés ou non en service;

b) d'un ou de plusieurs autres experts;

c) d'un ou de plusieurs services composés d'autres experts, ou

d) d'une combinaison de travailleurs experts, d'autres experts ou de services au sens des points a), b) et c).»

6 Dans son mémoire en défense, le gouvernement des Pays-Bas indique que cette disposition a été remplacée par l'article 14 de la loi sur les conditions de travail de 1998. Alors même que la formulation de la norme actuellement en vigueur est différente de celle de l'article 17, qui fait l'objet du recours de la Commission, les deux textes retiennent le même principe en ce qui concerne la possibilité pour l'employeur de recourir, indistinctement, à des services internes ou externes pour organiser les activités de protection et de prévention.

III - La procédure administrative

7 Les autorités néerlandaises ont communiqué en février 1994 les textes législatifs transposant la directive 89/391. En juillet 1997, la Commission leur a envoyé une lettre de mise en demeure dans laquelle elle relevait que, pour mettre en oeuvre les activités de protection et de prévention, la directive 89/391 n'accordait pas à l'employeur la faculté de choisir entre son propre personnel et une entreprise externe, puisqu'elle établissait une hiérarchie entre ces deux options, selon qu'il existait ou non des salariés disposant de la compétence requise.

8 Non satisfaite des explications fournies en novembre de la même année par le gouvernement néerlandais, la Commission a émis à la fin du mois de décembre 1998 un avis motivé invitant ce gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour se conformer correctement à la directive dans un délai de deux mois. Dans sa réponse de la fin du mois de mars 1999, le gouvernement néerlandais a maintenu son point de vue, ce qui a amené la Commission à poursuivre son action par la voie contentieuse.

IV - La procédure contentieuse

9 La Commission a introduit son recours par requête déposée au greffe de la Cour le 15 novembre 2001. Le gouvernement prétendument fautif a déposé son mémoire en défense le 5 février 2002. Ces deux actes ont été complétés respectivement par une réplique du 27 mars 2002 et une duplique du 13 mai suivant.

10 Lors de l'audience, qui s'est tenue le 28 novembre 2002, l'agent de la Commission et celui du gouvernement néerlandais ont été entendus en leurs observations orales.

V - Examen du recours

11 La Commission demande à la Cour de constater le manquement commis par le royaume des Pays-Bas, consistant à ne pas avoir correctement transposé en droit national l'article 7, paragraphe 3, de la directive 89/391, et de condamner l'État membre défendeur aux dépens.

Elle soutient que la directive oblige l'employeur à désigner un ou plusieurs de ses salariés pour accomplir les tâches de protection et de prévention et qu'elle ne lui permet de recourir à du personnel externe que si les disponibilités à l'intérieur de l'entreprise s'avèrent insuffisantes.

12 Pour sa part, le royaume des Pays-Bas estime que la directive 89/391 n'impose aux États membres aucune hiérarchie entre ces deux options, et ce pour cinq raisons.

a) Le libellé de l'article 7, paragraphe 3

13 Selon le gouvernement défendeur, l'interprétation de la Commission n'est pas corroborée par le texte de la disposition en question; en effet, s'il en allait ainsi, l'employeur disposant de personnel qualifié pour la prévention des risques professionnels se trouverait dans l'impossibilité de confier ce service à l'extérieur, à moins qu'il ne préfère licencier son personnel, et s'il emploie par la suite des travailleurs compétents en cette matière, il serait obligé de résilier le contrat avec l'entreprise externe. De même, l'article 7, paragraphe 6, n'aurait alors plus de sens. Même dans l'hypothèse où il y aurait lieu de comprendre l'article 7, paragraphe 3, de la façon préconisée par la Commission, les États membres ne seraient pas tenus de reproduire textuellement les termes de cette disposition, puisqu'ils sont libres quant à la forme et aux moyens propres à atteindre le résultat visé par la directive. À son avis, il est préférable que l'accomplissement des activités de protection et de prévention des risques professionnels soit confié à l'extérieur de l'entreprise, les services externes disposant de meilleures connaissances dans ce domaine.

14 Je ne peux souscrire à aucun de ces arguments.

15 L'article 7 de la directive 89/391 réglemente l'organisation des activités de protection et de prévention des risques professionnels des entreprises; à cet égard, il attribue à l'employeur un rôle déterminant, à tel point que, s'il a la capacité nécessaire, il est autorisé à prendre en charge cette organisation lui-même. Le paragraphe 1 impose à titre principal à l'employeur de désigner un ou plusieurs travailleurs pour exercer ces activités, étant précisé que, en vertu du paragraphe 5, ceux-ci doivent disposer des capacités nécessaires et des moyens requis et que, conformément au paragraphe 6, les actions de protection et de prévention menées par les travailleurs peuvent être complétées par celles mises en oeuvre par des entreprises externes. Le paragraphe 3 prescrit ensuite que, si les disponibilités de l'entreprise ou de l'établissement sont insuffisantes pour organiser ces activités, l'employeur doit faire appel à des personnes ou services extérieurs. Il s'agit d'une disposition prévue à titre accessoire, subordonnée à la condition que les moyens suffisants fassent défaut au sein de l'entreprise.

La Cour a donné la même interprétation à ces deux dispositions dans son arrêt du 15 novembre 2001, Commission/Italie (2), dans lequel elle affirme que «l'article 7, paragraphes 1 et 3, de la directive prévoit une obligation pour l'employeur d'organiser un service de prévention et de protection des risques professionnels à l'intérieur de l'entreprise ou, si les compétences à l'intérieur de celle-ci sont insuffisantes, de faire appel à des compétences extérieures». Dans cette affaire, la disposition italienne en question accordait à l'employeur la faculté, mais non l'obligation, de recourir à des personnes ou à des services extérieurs à l'entreprise si les capacités des salariés à l'intérieur de celle-ci étaient insuffisantes.

16 Tant le paragraphe 1 que le paragraphe 3 de l'article 7 sont rédigés en termes clairs et précis. L'employeur apprécie si le personnel qualifié est suffisant - faute de quoi il y a lieu de faire application du paragraphe 3 - à la lumière de la description des capacités et aptitudes nécessaires des travailleurs, que les États membres doivent définir conformément aux dispositions du paragraphe 8. Il ne s'agit donc pas, comme semble le craindre le royaume des Pays-Bas, d'un jugement de valeur personnel et subjectif de l'employeur, mais d'une décision adoptée sur la base de critères généraux, objectifs et uniformes, fixés par la réglementation nationale. Au cas où un employeur ayant, faute de personnel disponible, confié le service de protection et de prévention à l'extérieur dispose par la suite des salariés adéquats, c'est parce qu'il a décidé, délibérément et non par hasard, d'assurer l'accomplissement de ces activités au sein de son établissement. Dans ce cas, il me semble logique qu'il résilie le contrat qui le liait à l'entreprise externe, puisqu'il n'a plus besoin des services de celle-ci.

17 La Cour a déclaré que la transposition en droit interne d'une directive n'exigeait pas une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une norme légale ou réglementaire expresse et spécifique, à condition qu'elle soit suffisante dans un contexte juridique général; elle a toutefois ajouté que ce contexte devait assurer effectivement la pleine application de la directive de façon claire et précise (3). Le gouvernement néerlandais reconnaît que la loi sur les conditions de travail ne reprend pas la priorité accordée par la directive à la réalisation des activités de protection et de prévention par les travailleurs mêmes de l'entreprise. Cette loi ne comportant pas la hiérarchie que la directive impose entre les deux options possibles, il y a lieu de constater que les paragraphes 1 et 3 de l'article 7 n'ont pas été fidèlement transposés dans la réglementation nationale.

18 Je partage l'avis de la Commission selon lequel de bonnes raisons militent en faveur de la priorité accordée par l'article 7 à l'attribution des tâches de protection et de prévention aux salariés mêmes de l'entreprise lorsque cela s'avère faisable. En premier lieu, ceux-ci connaissent l'entreprise de l'intérieur, pratiquent ses méthodes de travail, comprennent les dangers liés à l'activité concrète qu'elle exerce, sont au courant des antécédents, peuvent identifier les risques potentiels et sont présents de façon permanente au siège de l'entreprise. En second lieu, les travailleurs sont les premiers intéressés à ce que ces fonctions soient exercées de manière efficace puisque c'est leur propre intégrité physique et celle de leurs collègues qui sont en jeu. En outre, l'organisation de ces activités sur le plan interne renforce la prise de conscience de l'ensemble du personnel quant à l'importance que revêt l'exécution de ces tâches, de sorte que les inconvénients éventuels ne seront pas perçus comme provenant d'obligations imposées de l'extérieur.

b) L'économie de l'article 7

19 Le gouvernement néerlandais soutient que l'alternative consistant à engager un service externe présente certains avantages. Le libre choix entre l'une et l'autre solution dépend de facteurs tels que la disponibilité de personnel qualifié, la composition des effectifs, la continuité de la prestation du service et les inconvénients découlant pour la gestion de l'établissement de l'attribution de ces activités au personnel. Contrairement à la thèse de la Commission, il estime que l'article 7 de la directive 89/391 n'établit aucun ordre hiérarchique entre les deux options qu'il prévoit.

20 Je ne suis pas non plus d'accord avec cette approche. L'article 7, paragraphe 3, doit être interprété en tenant compte de la position qu'il occupe dans la structure de cet article. Le paragraphe 1 impose à l'employeur de désigner un ou plusieurs travailleurs pour l'accomplissement des activités de protection et de prévention, lesquels, conformément à l'article 2, ne doivent pas être lésés par l'exercice de ces activités et doivent disposer du temps nécessaire. Selon le paragraphe 3, s'il n'est pas possible d'effectuer cette désignation faute de personnel qualifié, l'employeur est tenu de confier la prestation du service en question à une entreprise externe et de fournir à celle-ci les informations nécessaires à cet effet, comme l'impose le paragraphe 4. Le paragraphe 5 est applicable, tel que complété par la législation nationale prévue par le paragraphe 8, aussi bien si les activités en question sont mises en oeuvre à l'intérieur de l'entreprise que si elles sont confiées à l'extérieur. Le paragraphe 6 prévoit la possibilité, pour une entreprise, de faire assurer la protection et la prévention des risques professionnels en partie par son propre personnel et en partie par un service externe, auquel cas les travailleurs doivent collaborer en tant que de besoin. Le fait que le paragraphe 3 est situé à la suite des deux paragraphes qui réglementent, d'une part, la désignation des travailleurs chargés des activités en question et, d'autre part, la contrepartie que constituent le respect de leurs droits et la disponibilité horaire, indique clairement que ce n'est qu' à défaut de personnel apte au sein de son établissement que l'employeur est tenu de confier ce service à une entreprise externe.

En tout état de cause, si la directive n'établissait aucune priorité entre les deux options, le membre de phrase initial du paragraphe 3, qui subordonne le recours aux services externes à l'insuffisance des compétences dans l'entreprise, serait superflu.

c) L'objet de la directive

21 Selon le gouvernement défendeur, la directive 89/391 vise à garantir que les conditions de travail et les risques professionnels de l'entreprise fassent l'objet d'une attention systématique et de nature préventive. La participation équilibrée des travailleurs à ces tâches peut être obtenue de différentes manières, sans nécessairement accorder la priorité à leur réalisation par les salariés mêmes de l'entreprise. Aux Pays-Bas, elle est assurée par le biais de l'incorporation dans le droit interne de l'article 9 de la directive, qui réglemente les obligations des employeurs, et de l'article 10, qui spécifie les devoirs d'information de ces derniers vis-à-vis des travailleurs. Même pour le cas où les activités de protection et de prévention sont confiées à un service externe, la loi néerlandaise prévoit la collaboration étroite du personnel de l'entreprise. Le gouvernement néerlandais est en désaccord avec la Commission sur le fait que la directive vise à une contribution des travailleurs la plus large possible, cet objectif ne figurant ni dans son article 1er, ni dans son exposé des motifs, ni dans le commentaire de la proposition de directive initiale. Selon lui, la position de la Commission n'est pas non plus étayée par la structure de la directive ni par les principes qui la sous-tendent, inscrits à l'article 1er, paragraphe 2.

22 Il est constant que, selon les dispositions de son article 1er, paragraphe 1, la directive 89/391 a pour objet de promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. Toutefois, l'exposé des motifs estime indispensable de faire contribuer les travailleurs ou leurs représentants à l'adoption des mesures nécessaires de protection et de promouvoir l'information, le dialogue et la participation équilibrée en matière de sécurité et de santé sur le lieu de travail entre les employeurs et les travailleurs ou leurs représentants (4). Ces déclarations ont été reprises à titre de principes généraux concernant la prévention des risques professionnels et la protection de la sécurité et de la santé dans le corps même de l'article 1er, paragraphe 2. Ces principes ont déterminé la priorité donnée à l'organisation interne des activités de protection et de prévention. Comme le signale fort justement la Commission dans sa réplique, la directive s'applique à tous les secteurs économiques, privés ou publics, à la seule exception de ceux qui présentent certaines particularités inhérentes et spécifiques à la fonction publique, comme les forces armées, la police ou les services de protection civile. Dans un champ d'application aussi vaste, il est prévisible que certaines entreprises n'aient pas la capacité d'assurer le service en question par le truchement de leurs propres salariés, ce qui ne signifie pas qu'elles ne soient pas obligées de le faire dès lors qu'elles disposent de cette possibilité, de façon totale ou partielle - en liaison avec des services externes -, comme le permet l'article 7, paragraphe 6.

Ainsi, étant donné que la directive qualifie de principe général la participation équilibrée des employeurs et des travailleurs dans la prévention des risques professionnels, il apparaît logique que son article 7 ait donné priorité à l'organisation interne de ces tâches avant de permettre à l'employeur de les confier à une entreprise externe.

d) Harmonisation minimale

23 Le gouvernement défendeur estime que la directive 89/391 ne réalise qu'une harmonisation minimale, et ce pour deux raisons: la première réside dans sa base juridique, qui est l'article 118 A du traité CE; la seconde vise le principe inscrit à son article 1er, paragraphe 3, selon lequel ses dispositions ne portent pas atteinte aux dispositions nationales et communautaires plus favorables à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs. Le législateur néerlandais a profité de cette possibilité pour conférer une plus grande protection, notamment en instaurant un système de services de grande qualité sur l'ensemble du territoire, avec des tâches de prévention plus développées que celles prévues par la directive. Afin de satisfaire aux obligations imposées aux services compétents en matière de conditions de travail, certaines entreprises sont contraintes de confier ces activités à du personnel externe. Selon le gouvernement néerlandais, la directive autorise les États membres à offrir une protection renforcée et, dès lors, à permettre à l'employeur de choisir, en toute liberté, le service qui lui garantira le niveau le plus élevé de protection.

24 L'article 1er, paragraphe 3, de la directive 89/391 permet effectivement aux États membres à la fois de maintenir les dispositions existantes qui sont plus favorables à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs et d'améliorer le régime qu'elles prévoient. Toutefois, il n'y a pas lieu d'apprécier si la protection que la législation néerlandaise garantit est supérieure à celle qu'offre la directive 89/391, mais de vérifier si la priorité instaurée entre les deux options prévues à l'article 7 a été correctement reprise par la réglementation nationale.

e) Effet utile de la directive

25 Le royaume des Pays-Bas soutient que sa législation est apte à assurer une politique de santé et de sécurité préventive et systématique au sein de l'entreprise, et ce pour plusieurs raisons: en premier lieu, parce qu'elle exige que les personnes chargées des activités de protection et de prévention les plus importantes, qu'il s'agisse de salariés ou de personnel extérieur, soient compétentes en matière de médecine et d'hygiène du travail, de sécurité, d'ergonomie et d'organisation. C'est en conséquence la taille de l'entreprise qui détermine s'il y a lieu de recourir à des services externes, lesquels présentent l'avantage d'agir avec davantage d'objectivité que le personnel de l'entreprise lui-même, puisqu'ils ne dépendent pas de l'employeur. En second lieu, le royaume des Pays-Bas invoque le fait que sa législation garantit la participation des travailleurs à la politique suivie en matière de conditions de travail, puisque l'employeur et les experts, que ceux-ci soient internes ou externes, doivent informer les représentants du personnel et consulter le comité d'entreprise. Enfin, il estime qu'un système flexible, exigeant quant à la compétence des experts et accordant des droits importants aux représentants des salariés constitue la meilleure garantie du respect des objectifs de la directive.

26 Je ne peux pas non plus souscrire à cet argument dans le cadre de la présente procédure en manquement. Le fait que, en définissant les capacités des travailleurs et des services externes, les Pays-Bas ont été plus exigeants que d'autres États membres ne les dispense pas de l'obligation de respecter l'ordre de priorité imposé par l'article 7, paragraphes 1 et 3. Je suis d'accord sur le fait que, normalement, la taille de l'entreprise a une influence sur la présence ou non de travailleurs susceptibles de s'occuper des activités de protection et de prévention des risques professionnels, mais il y a lieu de préciser qu'il n'en va pas toujours ainsi. Les États membres doivent, en tout état de cause, prévoir que l'employeur est tenu d'organiser ces tâches, à titre prioritaire, au sein de l'entreprise. Au demeurant, en garantissant tant l'information du personnel que la participation et la consultation des travailleurs ou de leurs représentants, le royaume des Pays-Bas a transposé dans son droit national certaines des autres dispositions de la directive.

27 Pour l'ensemble de ces raisons, je considère que la Commission a démontré que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 3, de la directive 89/391 en admettant, dans sa législation interne, que l'employeur puisse opter, indistinctement, pour l'organisation des activités de protection et de prévention des risques professionnels au sein de l'entreprise ou pour l'attribution de ce service à un organisme externe.

En conséquence, le recours de la Commission est fondé et il convient de constater que l'État défendeur a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire.

VI - Dépens

28 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. Étant donné que je propose d'accueillir le recours de la Commission et que celle-ci a conclu à ce que les frais soient mis à la charge du royaume des Pays-Bas, il convient de condamner celui-ci aux dépens.

VII - Conclusion

29 Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de:

1) constater que, en admettant, dans sa législation interne, que l'employeur puisse opter, indistinctement, entre l'organisation des activités de protection et de prévention des risques professionnels au sein de l'entreprise et l'attribution de ce service à un organisme externe, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 3, de la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail;

2) condamner l'État membre défendeur aux dépens.

(1) - Directive du Conseil du 12 juin 1989 (JO L 183, p. 1).

(2) - C-49/00, Rec. p. I-8575, point 23.

(3) - Arrêts du 16 novembre 2000, Commission/Grèce (C-214/98, Rec. p. I-9601, point 49); du 7 décembre 2000, Commission/France (C-38/99, Rec. p. I-10941, point 53), et Commission/Italie, précité, point 21.

(4) - Onzième et douzième considérants.