ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

11 septembre 2008 ( )

«Manquement d’État – Article 39 CE – Emplois dans l’administration publique – Capitaines et officiers (commandants en second) de navires – Attribution de prérogatives de puissance publique à bord – Exigence de la nationalité de l’État membre du pavillon»

Dans l’affaire C‑447/07,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 1er octobre 2007,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Rozet et Mme L. Pignataro-Nolin, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. L. Bay Larsen (président de chambre), MM. P. Kūris (rapporteur) et J.‑C. Bonichot, juges,

avocat général: M. Y. Bot,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en maintenant dans sa législation l’exigence de la nationalité italienne pour l’exercice des fonctions de capitaine et d’officier (commandant en second) sur tous les navires battant pavillon italien, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 39 CE.

La législation italienne

2 Aux termes de l’article 119 du code de la navigation italien (ci-après le «code de la navigation»), concernant les «conditions d’inscription aux matricules et aux registres», «peuvent être inscrits au matricule des gens de mer les ressortissants italiens […]». À cette fin, l’article 239, paragraphe 2, du règlement d’exécution dudit code (ci-après le «règlement d’exécution») exige la production d’un certificat de nationalité italienne.

3 En vertu des articles 203 et 296 du code de la navigation, les capitaines de navire exercent des fonctions d’officier de l’état civil et peuvent recevoir des testaments. Ils exercent en outre, en application de l’article 1235, paragraphe 2, du même code, des fonctions d’officier de police judiciaire à bord des navires, lorsque ceux-ci sont en cours de navigation.

La procédure précontentieuse

4 Le 18 octobre 2005, une lettre de mise en demeure a été adressée par la Commission à la République italienne. Dans celle-ci, la Commission a attiré l’attention de cet État membre sur les arrêts du 30 septembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, Rec. p. I‑10391), ainsi que Anker e.a. (C‑47/02, Rec. p. I‑10447), ayant statué sur la question de l’obligation de nationalité pour accéder aux emplois de capitaine et de second de navires battant pavillon des États membres concernés. Elle a indiqué que, malgré un rappel du 14 février 2005, aucune réponse n’avait été apportée à une lettre de ses services du 9 juin 2004, demandant à la République italienne si sa législation prévoyait une obligation similaire et, dans l’affirmative, quelles étaient les mesures que cet État membre avait adoptées ou prévoyait d’adopter pour adapter sa législation au droit communautaire conformément à l’interprétation donnée par la Cour dans ces arrêts. Ladite lettre invitait les autorités italiennes à présenter leurs observations dans un délai de deux mois à compter de la réception de celle-ci.

5 Par lettre du 27 décembre 2005, les autorités italiennes ont répondu à ladite lettre de mise en demeure que la législation nationale exigeait que les personnes exerçant les fonctions de capitaine et de commandant en second de navires battant pavillon italien possèdent la nationalité italienne. Elles ont fait valoir que cette exigence était justifiée par les prérogatives de puissance publique exercées régulièrement par ces personnes.

6 Estimant que cette réponse n’était pas satisfaisante, la Commission a, le 15 décembre 2006, émis un avis motivé invitant la République italienne à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

7 Le 22 mai 2007, la République italienne a répondu audit avis motivé en exposant qu’elle estimait possible de renoncer à l’obligation de nationalité italienne pour accéder aux postes de commandant et de second (officier de pont de deuxième classe) sur tous les navires battant pavillon italien et d’autoriser d’autres ressortissants communautaires à occuper ces emplois, sous réserve de vérifier leur connaissance de la langue et de la législation maritime italiennes ainsi que des fonctions publiques du commandant et du second. À cet égard, ledit État membre a indiqué qu’était en cours d’examen un projet de modification de l’acte de transposition de la directive 2005/45/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, concernant la reconnaissance mutuelle des brevets des gens de mer délivrés par les États membres et modifiant la directive 2001/25/CE (JO L 255, p. 160).

Sur le recours

Argumentation des parties

8 Dans sa requête, la Commission, se référant aux arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ainsi que Anker e.a, fait valoir que la législation italienne, qui exige la possession de la nationalité italienne pour exercer les fonctions de capitaine et de second sur tous les navires battant pavillon italien, n’est pas conforme à l’article 39 CE, qui consacre le principe de la libre circulation des travailleurs, tel qu’interprété par la Cour dans ces deux arrêts. Elle fait observer que, dans sa réponse à l’avis motivé, la République italienne n’a pas contesté le manquement reproché, mais elle a fait part de son intention de renoncer à cette obligation de nationalité pour accéder à ces emplois, en s’engageant à informer la Commission de l’issue des consultations devant avoir lieu entre les ministères concernés.

9 La République italienne admet, dans son mémoire en défense, que l’exigence de la nationalité italienne pour exercer les emplois de capitaine et de second est encore prévue à l’article 119 du code de la navigation ainsi qu’à l’article 239 du règlement d’exécution. Elle indique que ces dispositions doivent, cependant, être interprétées à la lumière de l’article 23 du décret législatif n° 319, du 2 mai 1994 (supplément ordinaire à la GURI n° 123, du 28 mai 1994, ci-après le «décret législatif n° 319/94»), prévoyant une assimilation des ressortissants des États membres de la Communauté européenne aux ressortissants italiens aux fins de l’inscription sur les matricules et les registres prévus aux articles 118 à 120 et 121, relatifs au personnel maritime, et aux articles 132 et 133, relatifs au personnel de la navigation intérieure, du code de la navigation, ainsi qu’aux fins de la formation des équipages prévue aux articles 318 et 319 du même code.

10 La République italienne ajoute que, postérieurement à l’avis motivé, le décret législatif n° 319/94 a été abrogé par le décret législatif n° 206, du 9 novembre 2007 (supplément ordinaire à la GURI n° 261, du 9 novembre 2007), portant transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255, p. 22).

11 Ledit État membre reconnaît qu’un obstacle à l’exercice des professions en question par des ressortissants d’autres États membres pourrait encore découler de l’article 4, paragraphe 2, du décret du président de la République n° 324, du 9 mai 2001 (supplément ordinaire à la GURI n° 187, du 12 août 2001), qui transpose dans l’ordre juridique italien les directives 98/35/CE du Conseil, du 25 mai 1998, modifiant la directive 94/58/CE concernant le niveau minimal de formation des gens de mer (JO L 172, p. 1), et 98/54/CE de la Commission, du 16 juillet 1998, modifiant les directives 71/250/CEE, 72/199/CEE, 73/46/CEE et abrogeant la directive 75/84/CEE (JO L 208, p. 49), ladite disposition excluant la reconnaissance des certificats relatifs à l’exercice des fonctions de commandant et de second délivrés ou validés par les autorités compétentes des autres États membres. Se référant à sa réponse à l’avis motivé dont elle confirme la teneur, la République italienne renouvelle son engagement de lever toute ambiguïté et tout obstacle éventuel, afin d’ouvrir la profession maritime à tous les ressortissants de l’Union, dans le règlement de transposition de la directive 2005/45.

12 En réplique, la Commission fait valoir notamment que le décret législatif n° 319/94 ne supprime pas l’exigence de la nationalité italienne prévue aux articles 119 du code de la navigation et 239, paragraphe 2, du règlement d’exécution. Elle ajoute que ce décret législatif a été abrogé par le décret législatif n° 206, du 9 novembre 2007, lequel ne contient aucune disposition spécifique relative aux professions en question et ne réglemente pas les conditions requises pour l’inscription au matricule des gens de mer dont font notamment partie les capitaines et les seconds. Elle souligne que la République italienne reconnaît elle-même la nécessité de modifier sa législation à cet égard.

13 Dans sa duplique, la République italienne rappelle que, dans son mémoire en défense, elle n’a pas contesté le manquement reproché, mais s’est bornée à formuler quelques considérations sur l’interprétation de la réglementation nationale. Elle indique que la démission du gouvernement italien et l’organisation de nouvelles élections politiques générales ont empêché l’adoption des mesures annoncées dans son mémoire en défense.

Appréciation de la Cour

14 Il convient de rappeler que l’article 39, paragraphes 1 à 3, CE consacre le principe de la libre circulation des travailleurs et l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres. L’article 39, paragraphe 4, CE prévoit toutefois que les dispositions de cet article ne sont pas applicables aux emplois dans l’administration publique.

15 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, en tant que dérogation à la règle fondamentale de la libre circulation et de la non-discrimination des travailleurs communautaires, l’article 39, paragraphe 4, CE doit recevoir une interprétation qui limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts que cette disposition permet aux États membres de protéger (arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, point 41, ainsi que Anker e.a., point 60 et jurisprudence citée).

16 À cet égard, s’agissant des emplois de capitaine et de second de la marine marchande et de capitaine de navires de pêche, la Cour a jugé, aux points 44 et 63 respectivement des arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ainsi que Anker e.a., que le recours à la dérogation à la libre circulation des travailleurs, prévue à l’article 39, paragraphe 4, CE, ne saurait être justifié du seul fait que des prérogatives de puissance publique sont attribuées par le droit national aux titulaires des emplois en cause et qu’il faut encore que ces prérogatives soient effectivement exercées de façon habituelle par lesdits titulaires et ne représentent pas une part très réduite de leurs activités.

17 Aux points 49 et 68 respectivement des arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ainsi que Anker e.a., la Cour a également jugé qu’une exclusion générale de l’accès auxdits emplois ne saurait être justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique telles que celles visées à l’article 39, paragraphe 3, CE.

18 Ainsi, la Cour a dit pour droit, dans lesdits arrêts, que l’article 39, paragraphe 4, CE doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise un État membre à réserver à ses ressortissants les emplois de capitaine et de second des navires battant son pavillon qu’à la condition que les prérogatives de puissance publique attribuées aux capitaines et aux seconds de ces navires soient effectivement exercées de façon habituelle et ne représentent pas une part très réduite de leurs activités (voir également, en ce sens, arrêt du 11 mars 2008, Commission/France, C‑89/07, point 14).

19 Dans le présent recours en manquement, il est établi par la Commission et reconnu par la République italienne, ainsi que cela ressort clairement du dernier état des écritures de cette dernière, que la législation italienne contient des dispositions exigeant la nationalité italienne pour l’exercice des fonctions de capitaine et d’officier, commandant en second, sur tous les navires battant pavillon italien.

20 Il résulte en effet tant des écritures de la Commission que de celles de la République italienne que l’article 119 du code de la navigation, qui prévoit que peuvent être inscrits au matricule des gens de mer les ressortissants italiens, demeure en vigueur, de même que l’article 239, paragraphe 2, du règlement d’exécution, qui exige, aux fins de cette inscription, la production d’un certificat de nationalité italienne.

21 Or, il ne ressort pas du dossier que les capitaines et les officiers, commandants en second, exercent effectivement de façon habituelle à bord de tous les navires battant pavillon italien, pour une part de leurs activités qui ne soit pas très réduite, des prérogatives de puissance publique.

22 En outre, la République italienne reconnaît qu’un obstacle à l’exercice des professions en question par des ressortissants d’autres États membres pourrait découler de l’article 4, paragraphe 2, du décret du président de la République n° 324, du 9 mai 2001, qui exclut la reconnaissance des certificats relatifs à l’exercice des fonctions de commandant et de second délivrés ou validés par les autorités compétentes d’un État membre à des ressortissants d’autres États membres de l’Union. Dans sa duplique, elle indique, à ce sujet, qu’elle n’a pas pu adopter les mesures qui pourraient être de nature à mettre fin au manquement reproché, annoncées dans son mémoire en défense, en raison de la démission de son gouvernement et de l’organisation de nouvelles élections politiques générales.

23 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 30 janvier 2002, Commission/Grèce, C‑103/00, Rec. p. I‑1147, point 23, et du 13 septembre 2007, Commission/Italie, C‑260/04, Rec. p. I‑7083, point 18). En conséquence, les modifications de la législation italienne, annoncées par la République italienne dans sa réponse à l’avis motivé et dans son mémoire en défense, n’auraient pu, en tout état de cause, si elles étaient intervenues, être prises en compte par la Cour.

24 Dans ces conditions, le recours introduit par la Commission doit être considéré comme fondé.

25 Par conséquent, il y a lieu de constater que, en maintenant dans sa législation l’exigence de la nationalité italienne pour l’exercice des fonctions de capitaine et d’officier (commandant en second) sur tous les navires battant pavillon italien, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 39 CE.

Sur les dépens

26 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:

1) En maintenant dans sa législation l’exigence de la nationalité italienne pour l’exercice des fonctions de capitaine et d’officier (commandant en second) sur tous les navires battant pavillon italien, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 39 CE.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures