CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO SAGGIO

présentées le 16 juillet 1998 ( *1 )

1. Par le recours en examen, la République portugaise demande à la Cour d'annuler, au titre de l'article 173 du traité CE, la « pratique des flexibilités exceptionnelles » suivie, d'après l'État requérant, par la Commission dans la gestion des limites quantitatives fixées à l'importation, dans la Communauté européenne, de produits textiles et de vêtements originaires de pays tiers et elle demande en particulier l'annulation de la décision de la Commission d'autoriser le dépassement, pour l'année 1995, des limites quantitatives relatives à l'importation de produits textiles et d'habillement originaires de Chine.

I — Le cadre normatif

Les accords internationaux

— Les accords multilatéraux

2. Le secteur des textiles a fait l'objet d'une première réglementation générale dans le cadre de l'arrangement multilatéral du 20 décembre 1973 concernant le commerce international des textiles, communément appelé l'« accord multifibres » ( 1 ). Cet accord est entré en vigueur le 1 er janvier 1974 et il l'est resté, par l'effet d'une série d'accords de prorogation ( 2 ), jusqu'au 31 décembre 1994.

3. L'accord multifibres vise à « réaliser, en ce qui concerne les produits textiles, l'expansion du commerce, l'abaissement des obstacles à ce commerce et la libéralisation progressive du commerce mondial, tout en assurant le développement ordonné et équitable du commerce de ces produits et en évitant les effets de désorganisation sur des marchés et sur des types de production aussi bien de pays importateurs que de pays exportateurs » (article 1 er, paragraphe 2). A cette fin, l'accord prévoit que « les pays participants peuvent, conformément aux objectifs et aux principes fondamentaux [de l']arrangement, conclure des accords bilatéraux à des conditions mutuellement acceptables afin, d'une part, d'éliminer les risques réels de désorganisation du marché ... des pays importateurs et de désorganisation du commerce des textiles des pays exportateurs et, d'autre part, d'assurer l'expansion et le développement ordonné du commerce des textiles et le traitement équitable des pays participants » (article 4, paragraphe 2).

4. A la suite de la déclaration de Punta del Este, du 20 septembre 1986, des négociations internationales ont été ouvertes en vue d'intégrer le secteur des textiles et des vêtements dans le cadre du GATT, ce qui impliquait l'application à ce secteur de la réglementation générale du GATT et, donc, de la tendance à l'ouverture des marchés nationaux.

5. Le 15 avril 1994, l'acte final du cycle de l'Uruguay a été signé à Marrakech; cet acte comprend l'accord instituant l'Organisation mondiale du commerce et une série d'accords commerciaux multilatéraux, annexés à l'accord OMC, dont l'accord sur les textiles et les vêtements (ci-après l'« ATV »). La Communauté a adhéré à l'accord par la décision 94/800/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l'Uruguay (1986-1994) ( 3 ).

6. L'ATV contient les règles applicables au commerce international des textiles pour une période transitoire de dix ans, devant aboutir à l'intégration définitive de ce secteur dans le cadre du GATT (article 1 er de ľ ATV).

7. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, de l'ATV, toutes les restrictions quantitatives, comme celles prévues dans des accords bilatéraux, doivent être notifiées dans un délai de 60 jours à compter de l'entrée en vigueur de l'ATV, à l'Organe de supervision des textiles, institué par ce même ATV ( 4 ). A la date d'entrée en vigueur de l'accord OMC, chacun des membres doit intégrer dans le cadre du GATT des produits relevant de l'ATV, qui, en 1990, ne représentaient pas moins de 16 % du volume total de ses importations (article 2, paragraphe 6). Les produits restants devront être intégrés en trois étapes commençant respectivement le premier jour du 37 e mois, le premier jour du 85 e mois et, enfin, le premier jour du 121 e mois suivant l'entrée en vigueur de l'accord OMC. Au début de cette troisième phase, « le secteur des textiles et des vêtements se trouvera intégré dans le cadre du GATT de 1994, toutes les restrictions appliquées au titre du présent accord ayant été éliminées » [article 2, paragraphe 8, notamment sous c)].

8. Enfin, pour les différents systèmes de flexibilité, l'article 2, paragraphe 16, de l'ATV prévoit que les « dispositions relatives à la flexibilité, c'est-à-dire les possibilités de transfert, de report et d'utilisation anticipée, applicables à toutes les restrictions maintenues au titre du présent article, seront les mêmes que celles qui sont prévues pour la période de 12 mois précédant l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC dans les accords bilatéraux conclus au titre de l'AMF. Aucune limite quantitative ne sera imposée ni maintenue à l'utilisation combinée des possibilités de transfert, de report et d'utilisation anticipée ».

— L'accord entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine

9. Sur la base de l'article 4 de l'accord multifibres, la Communauté a conclu avec la république populaire de Chine, le 9 décembre 1988, un accord sur le commerce des produits textiles (ci-après l'« accord de base »), mis en application par la Communauté, à titre provisoire, à partir du 1 er janvier 1989, par décision 88/656/CEE du Conseil, du 19 décembre 1988 ( 5 ).

10. L'article 3, paragraphe 1, de l'accord de base prévoit l'instauration d'une série de limites quantitatives à l'exportation des produits textiles originaires de la Chine, limites expressément indiquées à l'annexe III de l'accord ( 6 ). L'importation de ces produits dans la Communauté est soumise à un système de double contrôle, réglementé au titre III du protocole A de l'accord. En particulier, les autorités chinoises délivrent des licences d'exportation et les organes compétents dans la Communauté délivrent, dans les cinq jours suivant la présentation de l'original de la licence d'exportation par l'importateur, les autorisations d'importation correspondantes.

11. L'article 5 de l'accord de base prévoit également la possibilité d'applications « flexibles » des limites quantitatives, en disposant en particulier qu'il est possible d'utiliser chaque année jusqu'à 5 % des quantités fixées pour l'année suivante, de transférer sur les quantités d'une année 7 % des quantités non utilisées au cours de l'année précédente et d'effectuer des transferts de catégorie à catégorie dans la limite de 7 %. En toute hypothèse, l'augmentation de chaque catégorie, par application du mécanisme des flexibilités, ne peut pas dépasser 17 %.

12. Dans le cas où des licences d'exportation sont présentées pour une quantité de marchandises supérieure à celle indiquée dans les quotas respectifs et à celle résultant de l'application des flexibilités, les autorités communautaires peuvent suspendre la délivrance des autorisations d'importation. Les autorités chinoises sont donc immédiatement informées et cela enclenche, au titre de l'article 16 de l'accord de base ( 7 ), une procédure de consultations au sein de la commission mixte instituée dans l'accord de coopération commerciale et économique du 21 mai 1985 entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine ( 8 ).

13. Enfin, la date d'expiration de l'accord de base est fixée, à son article 20, au 31 décembre 1992.

14. Cet accord a été prorogé et modifié à plusieurs reprises, tant en ce qui concerne les quantités d'exportation des différentes catégories de produits que quant aux pourcentages de flexibilité.

15. En particulier, l'accord du 8 décembre 1992 a fixé les limites quantitatives d'importation dans la Communauté pour les années 1993, 1994 et 1995 et il a modifié les pourcentages de flexibilité prévus à l'article 5 de l'accord de base. Aux termes de cette modification, il est possible d'utiliser chaque année entre 5 et 2 % des quantités fixées pour l'année suivante et le transfert sur les quantités de l'année en cours des quantités non utilisées durant l'année précédente peut se situer entre 7 et 5 %. Toutefois, dans les deux cas, le pourcentage maximal ne peut être appliqué qu'après consultation du comité « textiles », selon la procédure prévue à l'article 16, paragraphe 2, de l'accord de base.

16. L'accord du 14 décembre 1994 s'est limité à modifier, à la suite de l'adhésion à l'Union européenne de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède, les quantités des importations dans la Communauté des produits textiles chinois.

17. Ce même 14 décembre 1994, il a été signé un accord modifiant les coefficients d'augmentation et de flexibilité de l'accord de base « dans la perspective de l'adhésion de la Chine à l'Organisation mondiale du commerce » [point a), 2, de l'accord]. L'application effective de ces coefficients est de toute façon suspendue jusqu'à cette adhésion.

18. Enfin, l'accord du 13 décembre 1995 a prorogé l'accord de base du 1 er janvier 1996 au 31 décembre 1998, et a modifié les coefficients de flexibilité prévus à l'article 5 de l'accord de base. Conformément à cette modification, il est possible d'utiliser chaque année de 2 à 1 % des quantités fixées pour l'année suivante, et le transfert sur les quantités de l'année en cours des quantités non utilisées l'année précédente peut se situer entre 5 et 3 %. Toutefois, dans les deux cas, un pourcentage maximal de, respectivement, 5 et 7 % peut être appliqué, mais seulement après consultation du comité textiles, selon la procédure prévue à l'article 16, paragraphe 2, de l'accord de base. En outre, cet accord réduit la possibilité de pratiquer la flexibilité entre les différentes catégories.

— Le règlement communautaire n° 3030/93

19. Le règlement (CEE) n° 3030/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, relatif au régime commun applicable aux importations de certains produits textiles originaires des pays tiers ( 9 ), fixe les limites quantitatives des importations communautaires de textiles en provenance des pays tiers et réglemente la procédure de contrôle de ces importations.

20. Conformément à l'article 1 er, paragraphe 1, tel que modifié par le règlement (CE) n° 3289/94 ( 10 ), le règlement s'applique « — aux importations des produits textiles énumérés à l'annexe I, originaires de pays tiers avec lesquels la Communauté a conclu des accords bilatéraux, protocoles ou autres arrangements tels qu'énumérés à l'annexe II ( 11 ), — aux importations de produits textiles qui n'ont pas été incorporés dans l'Organisation mondiale du commerce (OMC) au sens de l'article 2 paragraphe 6 de l'accord sur les textiles et les vêtements de l'OMC (ATV), tels que figurant à l'annexe X et qui sont originaires de pays tiers, membres de l'OMC tels qu'énumérés à l'annexe XI ».

21. Les limites quantitatives communautaires pour chaque catégorie de produits et chaque pays tiers exportateur sont indiquées dans l'annexe V du règlement n° 3030/93. Conformément à l'article 2 du règlement, « la mise en libre pratique dans la Communauté des produits dont l'importation est soumise aux limites quantitatives fixées à l'annexe V est subordonnée à la présentation d'une autorisation d'importation délivrée par les autorités des États membres ». Afin de ne pas dépasser les quantités convenues, ces autorités ne délivrent une autorisation d'importation « qu'après avoir reçu confirmation de la Commission que des quantités sont toujours disponibles, au titre des limites quantitatives communautaires totales, pour les catégories de produits textiles et les pays tiers concernés pour lesquels un ou des importateurs ont introduit une demande » d'autorisation d'importation (article 2, paragraphes 2 et 7).

22. La procédure relative à la délivrance des autorisations d'importation est fixée à l'article 12 du règlement n° 3030/93, qui énonce: « Aux fins de l'application de l'article 2 paragraphe 2, les autorités compétentes des États membres, avant de délivrer des autorisations d'importation, notifient à la Commission les quantités correspondant aux demandes d'autorisation d'importation qu'elles ont reçues, attestées par les certificats originaux d'exportation. La Commission confirme alors que la ou les quantités requises sont disponibles pour des importations, dans l'ordre chronologique de réception des notifications des États membres (selon le principe ‘premier arrivé, premier servi’). Toutefois, dans des cas exceptionnels où l'on peut légitimement supposer que les demandes d'autorisation d'importation attendues risquent d'excéder les limites quantitatives, la Commission peut, selon la procédure prévue à l'article 17, limiter la quantité à répartir sur la base du principe ‘premier arrivé, premier servi’ à 90 % des limites quantitatives en question. Dans de tels cas, dès que ce niveau a été atteint, la répartition de la quantité restante est décidée selon la procédure prévue à l'article 17 » (paragraphe 1). En outre, il est prévu dans ce même article 12 que, sauf si « des raisons techniques imperatives imposent le recours temporaire à d'autres modes de communication, les notifications visées aux paragraphes précédents sont normalement communiquées électroniquement dans le cadre du réseau intégré constitué à cet effet » (paragraphe 3) et que, dans « la mesure du possible, la Commission confirme aux autorités la quantité intégrale qui a été indiquée dans les demandes notifiées pour chaque catégorie de produits et pour chaque pays tiers concerné. Les notifications des États membres pour lesquelles aucune confirmation ne peut être donnée du fait que les quantités demandées ne sont plus disponibles dans les limites quantitatives communautaires sont gardées en réserve par la Commission dans l'ordre chronologique où celle-ci les reçoit et font l'objet d'une confirmation dans le même ordre au fur et à mesure que de nouvelles quantités se libèrent, par exemple du fait de l'application des flexibilités prévues à l'article 7. En outre, la Commission se met immédiatement en rapport avec les autorités du pays fournisseur en question lorsque les demandes notifiées dépassent les limites quantitatives, afin d'obtenir des explications et de trouver rapidement une solution » (paragraphe 4). Enfin, aux termes de l'article 12, paragraphe 8, la « Commission peut, selon la procédure prévue à l'article 17, prendre toutes les mesures nécessaires à l'application du présent article ».

23. Les articles 7 et 8 du règlement concernent la gestion des flexibilités des quantités d'importation. En particulier, l'article 7 énonce que les pays tiers fournisseurs peuvent, après l'avoir notifié à la Commission, procéder directement « à des transferts entres les limites quantitatives figurant à l'annexe V » dans la mesure et aux conditions prévues à l'annexe VIII. Ces flexibilités peuvent consister dans l'utilisation anticipée de la quantité prévue pour l'année suivante (pour la Chine, cette flexibilité est fixée à un pourcentage maximal de 2 %), la possibilité de transférer sur l'année de contingentement suivante une partie des quantités non utilisées (avec, pour la Chine, un pourcentage maximal de 5 %), enfin la possibilité de transferts entres les différentes catégories de produits. L'augmentation de la limite quantitative pour chaque catégorie ne doit pas, toujours en ce qui concerne la Chine, être supérieure à 17 %.

24. L'article 8 du règlement, dans la version en vigueur lors de l'adoption de la décision attaquée et de l'introduction du présent recours, prévoit en outre que: « Nonobstant l'annexe V, lorsque, dans certaines circonstances, l'importation de quantités additionnelles se révèle nécessaire, la Commission peut offrir des possibilités d'importations supplémentaires pour une année contingentaire donnée. Ces possibilités d'importations supplémentaires ne sont pas prises en considération aux fins de l'application de l'article 7. En cas d'urgence, la Commission ouvre des consultations au sein du comité institué en vertu de l'article 17 dans un délai de cinq jours ouvrables à compter de la date de la réception de la demande d'un État membre et statue dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la même date. Les mesures prévues au présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 17 » ( 12 ).

25. L'article 17 institue un comité « textiles » composé des représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission, et il prévoit une procédure de concertation entre la Commission et le Conseil au sein dudit comité. L'article 17, paragraphe 4, deuxième alinéa, prévoit expressément qu'en cas d'avis conforme du comité textiles sur une proposition de son président — et donc de la Commission — cette institution « arrête les mesures envisagées ».

II — Les faits

26. D'après les indications fournies par la République portugaise, la Commission a adopté, à plusieurs reprises pendant l'année 1995, des mesures ayant permis le dépassement des limites quantitatives et des pourcentages prévus en cas d'application des systèmes de flexibilité pour les produits textiles et les vêtements en provenance de certains pays tiers, en particulier la Biélorussie, la Chine, l'Inde, l'ex-Yougoslavie, le Pakistan, le Sri Lanka et le Vietnam ( 13 ).

27. En ce qui concerne les produits chinois concernés par la décision d'application, contestée ici, des flexibilités dites « exceptionnelles », la Commission a fait savoir, par une note verbale du 8 février 1996, adressée à la mission de la république populaire de Chine auprès de la Communauté, que des produits textiles pour lesquels les autorités chinoises avaient délivré une licence d'exportation, malgré le dépassement des pourcentages de flexibilité prévus pour de tels produits, avaient déjà été exportés vers la Communauté et attendaient l'octroi des autorisations d'importation de la part des autorités compétentes des États membres. La Commission faisait état de ses préoccupations à l'égard du non-respect des limites prévues dans l'accord conclu avec la république populaire de Chine et elle demandait donc aux autorités chinoises « to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative ».

28. Un peu plus tard, par lettre du 4 mars 1996 adressée au directeur de l'administration du commerce extérieur du ministère du Commerce extérieur et de la Coopération économique de la république populaire de Chine, la Commission a demandé, afin d'éviter un nouveau dépassement des quotas d'importation dans la Communauté, une intensification du réseau informatique reliant les systèmes chinois et communautaire pour la transmission des données relatives à l'octroi des licences d'exportation et des autorisations d'importation, et elle a proposé une activité de collaboration pour permettre l'introduction progressive d'une liaison directe faisant apparaître instantanément les données insérées dans les deux systèmes.

29. Les autorités chinoises ont répondu par lettre du 5 mars 1996 en faisant valoir que, s'il était vrai que le dépassement des quotas était dû à une panne du système informatique de l'administration chinoise, d'autres facteurs avaient contribué à compliquer le contrôle du respect des quantités d'exportation, plus précisément la falsification des licences d'exportation et les erreurs dans les données insérées dans le système communautaire de gestion des autorisations d'importation. Les autorités chinoises se sont malgré tout déclarées disposées à intensifier la liaison entre les systèmes informatiques et elles ont demandé, en vue de débloquer les produits chinois déjà exportés, d'appliquer à certaines catégories de produits (catégories 3A, 4, 7 et 13) les flexibilités normales et, pour d'autres catégories, d'accorder la permission d'utiliser de manière anticipée des quantités d'importation prévues pour 1996.

30. Dès ce même 5 mars 1996, la Commission a convoqué en urgence le comité textiles pour le jour suivant. Il ressort du compte rendu de la réunion de ce comité, du6 mars 1996 ( 14 ), que la Commission avait proposé aux autorités chinoises une série de mesures visant à intensifier la liaison entre les systèmes informatiques chinois et communautaire et que cette proposition avait reçu un accueil favorable de la part des autorités chinoises. La Commission proposait donc au comité d'appliquer les flexibilités normales pour les produits exportés en 1995, et d'imputer les quantités en excès sur celles concernant l'année 1996 et, pour les catégories 3A et 4, d'appliquer le report et le transfert entre catégories. Il ressort en outre du même compte rendu que: « Suite aux réserves de certaines délégations, la Commission [a proposé] l'imputation sur les quotas 1996 pour toutes les catégories en dépassement à la date du 6 mars 1996». Le comité a donné un avis favorable à cette proposition, à la majorité qualifiée. Le royaume de Belgique, le royaume d'Espagne et la République hellénique ont exprimé des réserves en raison « de l'importance et de la répétitivité des dépassements ». La République portugaise a voté contre « en raison d'une opposition de principe aux flexibilités exceptionnelles et du dommage subi par l'industrie communautaire » ( 15 ).

31. Selon ce qui ressort du compte rendu de la réunion du comité textiles du 12 mars 1996 ( 16 ), l'institution défenderesse a permis pour l'année 1995, à la suite de l'avis favorable du comité, l'importation des produits textiles et des vêtements en provenance de Chine, pour une quantité globale supérieure à celle prévue dans l'accord bilatéral et dans le règlement n° 3030/93, en déduisant le montant concerné des quantités d'importation fixées pour 1996. Les augmentations des quantités concernaient huit catégories de produits, les catégories 3 A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 et 78, avec un pourcentage de variation qui oscillait entre 1,1 et 11,7 %.

III — La recevabilité

32. La Commission excipe de l'irrecevabilité partielle du recours en ce qui concerne les conclusions visant à l'annulation de la « pratique des flexibilités exceptionnelles », qui aurait été suivie en matière de gestion des contingents d'importation de produits textiles. L'institution défenderesse affirme que le recours ne fournit pas d'éléments suffisants pour conclure à l'existence d'une telle pratique, la République portugaise s'étant limitée à produire une liste de décisions de la Commission qui seraient en réalité fondées sur des circonstances de fait et des éléments de droit différents. En outre, la requérante ne contesterait en aucune manière la légalité de ces décisions, ce qui priverait la Commission de la possibilité de se défendre.

33. Le caractère générique de cette partie du recours nous semble incontestable. La requérante ne présente aucun argument spécifique à l'encontre d'une telle qualification de sa demande et elle semble alléguer l'illégalité de la pratique à la seule fin de dénoncer les irrégularités de la Commission dans son activité de contrôle des limites quantitatives fixées pour l'importation de produits textiles.

34. De toute façon, l'irrecevabilité de la demande d'annulation en examen se déduit avant tout, à notre avis, de l'impossibilité de saisir le juge, au titre de l'article 173 du traité, pour contester la légalité d'une pratique des institutions. A vrai dire, la Commission invoque elle-même ce moyen d'irrecevabilité, mais uniquement dans la duplique et, de surcroît, sans fournir aucun argument à son appui. Toutefois, malgré la tardiveté et le caractère général de ce moyen de la défenderesse, un tel motif d'irrecevabilité garde sa pertinence, car il est d'ordre public et peut donc être examiné d'office (article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure).

35. Il suffit, à cette fin, de rappeler ici que seuls peuvent être attaqués devant la Cour les actes des institutions qui produisent des effets juridiques obligatoires ( 17 ) et qu'une pratique, outre qu'elle ne constitue pas une source de droit dans l'ordre juridique communautaire, ne lie même pas l'institution dont les actes ou le comportement témoignent d'une quelconque répétitivité. Sur ce point, nous nous limiterons à rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, une pratique déterminée de l'institution, consistant à choisir un double fondement légal, ne saurait « créer un précédent liant les institutions de la Communauté quant à la détermination de la base juridique correcte » ( 18 ). On pourrait ajouter que la possibilité d'attaquer une pratique, et donc une série d'actes successifs, permettrait d'éluder l'obligation de respecter le délai pour contester chaque acte pris isolément, ce qui porterait manifestement atteinte au principe de la sécurité juridique.

IV — Le fond

Les moyens de contestation

36. Le recours du gouvernement portugais est fondé sur cinq moyens, à savoir: la violation du règlement n° 3030/93, et notamment ses articles 7, 8 et 12, la violation de l'accord de base entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine, la violation des principes d'attribution de compétence et d'équilibre institutionnel et, enfin, la violation du principe de la confiance légitime.

37. Pour examiner ces différents moyens, nous ne suivrons pas l'ordre dans lequel ils ont été présentés par la requérante, car le troisième et le quatrième concernent la compétence de la Commission pour adopter la décision attaquée et ils sont donc strictement liés au premier.

— La violation du règlement n° 3030/93

38. En ce qui concerne le premier moyen, le gouvernement portugais relève à titre préliminaire que le règlement n° 3030/93, tel qu'il a été modifié par le règlement n° 3289/94, prévoit, à son article 1 er, paragraphe 7, l'intégration progressive, sur une période de dix ans, des produits textiles dans l'OMC, en application de l'article 7, précité, de l'ATV. Or, selon le gouvernement portugais, une décision d'octroi de mesures de « flexibilités exceptionnelles » serait contraire à ces dispositions, adoptées pour exécuter un accord conclu par la Communauté.

39. Il suffit de relever à cet égard que les articles 7 et 8 du règlement n° 3030/93, qui concernent des possibilités de modification temporaire des contingents d'importation de produits textiles, n'ont pas été amendés par le règlement n° 3289/94 (comme on l'a rappelé ci-dessus, l'article 8 a été modifié par le règlement n° 824/97) et que, d'après la version actuellement en vigueur de ces deux articles, la Commission reste toujours compétente pour adopter, dans des circonstances déterminées, les mesures expressément visées par ces dispositions. De surcroît, étant donné le caractère temporaire de ces mesures, on ne comprend pas quelle pourrait être leur incidence, pendant la période décennale de transition pour l'intégration des produits textiles dans le cadre du GATT, sur le processus de libéralisation progressive de l'importation de ces produits dans la Communauté ( 19 ).

40. D'après le gouvernement portugais, la décision litigieuse ne pourrait être fondée sur l'article 7 du règlement n° 3030/93, puisque cet article prévoit la possibilité de transferts entre les différents contingents uniquement « à concurrence et sous réserve des conditions énoncées à l'annexe VIII », et donc seulement dans les limites des pourcentages maximaux prévus pour chaque forme de flexibilité.

41. La Commission n'a pas contesté cet argument, mais a confirmé qu'elle avait adopté la mesure en cause, non pas sur la base de l'article 7, mais sur celle des articles 8 et/ou 12, paragraphes 4 et 8, du règlement n° 3030/93.

42. Le gouvernement portugais critique également cette base légale, en faisant valoir qu'une décision comportant des mesures de « flexibilités exceptionnelles » ne peut être adoptée à la suite du dépassement, dans le cadre de la délivrance des licences d'exportation par un pays tiers, des contingents prévus pour l'importation dans la Communauté. Il fait valoir en particulier que l'article 8 du règlement n° 3030/93, qui concerne les mesures exceptionnelles d'autorisation de dépassement des limites quantitatives, ne saurait être interprété de manière extensive, car on aboutirait alors à la reconnaissance d'une compétence discrétionnaire en matière de gestion des quantités d'importation fixées dans le règlement du Conseil. Le dépassement des limites autorisées à l'article 8 ne serait permis que dans des circonstances exceptionnelles, lesquelles ne peuvent certainement pas consister dans la simple méconnaissance des limites par un pays tiers. En l'espèce, en effet, si l'article 8 avait permis d'autoriser l'augmentation des contingents dans un cas tel que celui en cause, on y aurait également fixé un plafond d'augmentation, lequel plafond n'y figure pas. Cette interprétation serait confirmée par la déclaration conjointe du Conseil et de la Commission, du 12 mars 1993, relative à l'article 8 en cause ( 20 ), aux termes de laquelle les « circonstances particulières » visées dans cet article concernent « des foires commerciales (comme les foires de Berlin) ou ... des situations où les nécessités de l'industrie communautaire exigent des importations supplémentaires ».

43. En outre, toujours selon le gouvernement portugais, la compétence de la Commission en matière de gestion de tels contingents a un caractère purement exécutif et elle doit donc être exercée dans les limites et aux conditions définies dans les dispositions que cette institution est tenue d'appliquer. Conformément à cette prémisse, la Commission ne pourrait donc adopter des décisions de dépassement des limites, décisions non seulement dépourvues de base légale, mais comportant en outre une modification des contingents fixés par le Conseil. Même en appliquant à la délégation de compétence dont bénéficie la Commission la théorie des pouvoirs implicites, cette institution se trouverait toujours tenue d'exercer des fonctions directement et nécessairement liées aux compétences qui lui ont été expressément attribuées ( 21 ). Qui plus est, dans le cadre de la politique commerciale, où la Commission est responsable de l'exécution des engagements internationaux, l'exercice de telles fonctions n'affecte pas seulement l'intérieur de la Communauté, mais également ses relations extérieures, ce qui implique que la compétence d'exécution de la Commission doit forcément être plus limitée que celle prévue dans le cadre d'autres politiques communautaires, comme, par exemple, la politique agricole.

44. De même, l'article 12 ne pourrait justifier l'adoption de la décision attaquée, mais confirmerait au contraire l'interprétation du système défendue par le gouvernement portugais, car il offrirait à la Commission la possibilité de faire face, de manière anticipée, aux conséquences du non-respect des contingents par un pays tiers: selon le gouvernement requérant, il s'agit en fait d'une situation qui ne survient pas du tout inopinément, mais est au contraire fréquente et donc prévisible. L'article 12 permettrait en particulier à la Commission, lorsqu'elle soupçonne un dépassement, de bloquer la délivrance automatique des autorisations dès que seraient atteints 90 % du contingent. En outre, les paragraphes 4 et 8 de l'article 12, invoqués par la Commission en tant que base légale de la décision attaquée, seraient au contraire destinés à garantir le respect des limites quantitatives et non pas à permettre l'octroi de licences supplémentaires. En particulier, la solution rapide évoquée à l'article 12, paragraphe 4, pourrait consister dans l'annulation des autorisations d'importation ou le renforcement des mécanismes de contrôle.

45. La Commission fait valoir au contraire que les compétences qui lui sont reconnues à l'article 8 du règlement n° 3030/93 doivent forcément comporter, notamment dans une situation telle que celle en examen, le pouvoir d'accorder des autorisations d'importations supplémentaires. En l'espèce, toutes les conditions pour justifier l'adoption d'une telle mesure seraient d'ailleurs réunies: en premier lieu, l'arrivée sur le territoire communautaire de produits textiles ayant obtenu une licence d'exportation des autorités chinoises, en outre, la bonne foi des opérateurs économiques concernés par l'octroi de ces licences et, enfin, la demande de certains États membres de débloquer les marchandises retenues à la frontière. En conséquence, elle estime que la décision était nécessaire pour éviter que les opérateurs économiques concernés par ces importations, dont le gouvernement portugais ne met pas la bonne foi en doute, soient pénalisés et subissent des pertes de nature à compromettre la survie de l'entreprise, et que certains États membres adoptent des mesures susceptibles d'affecter le système général des restrictions quantitatives mis en place au niveau communautaire. Cette interprétation de l'article 8 serait confirmée par le nouveau texte du même article qui, au deuxième alinéa, étend la notion de circonstances spéciales aux situations de dépassement des limites quantitatives au moment de la délivrance des licences d'exportation.

46. La Commission note en outre qu'il est impossible, en l'espèce, de ne pas tenir compte de la circonstance, de caractère manifestement anormal, que le dépassement des limites a été dû à une panne du système informatique de l'administration chinoise, qui contenait les données relatives à la délivrance des licences d'exportation des produits textiles, et du fait que ce dépassement a été si brutal qu'il était impossible d'adopter des mesures préventives.

47. En toute hypothèse, souligne encore la défenderesse, la décision attaquée ne s'est pas limitée à augmenter les contingents pour 1995, mais elle a réduit également, pour les mêmes quantités, les contingents prévus pour 1996.

48. Enfin, d'après la Commission, et contrairement à ce que soutient la requérante, l'article 8 doit être interprété de manière extensive en tenant compte, en particulier, des dispositions inscrites à l'article 12, paragraphes 4 et 8, du règlement n° 3030/93. Le paragraphe 4 impose à la Commission, en cas de dépassement des limites quantitatives, de se mettre en contact avec les autorités du pays tiers pour trouver une solution aux conséquences d'un éventuel franchissement de ces limites par le pays fournisseur. Selon les termes du paragraphe 8 du même article, cette solution comprendrait la possibilité d'autoriser des importations supplémentaires. Une mesure d'application des flexibilités normales ne saurait donc être la seule mesure possible, car, dans le cas contraire, ce paragraphe 8 n'aurait aucun sens. Cette interprétation serait confirmée par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle les pouvoirs d'exécution délégués par le Conseil à la Commission doivent être interprétés de manière extensive et peuvent donc, dans un cas comme celui de l'espèce, constituer un instrument de gestion autonome à utiliser comme une sorte de soupape de sécurité ( 22 ).

49. De même, si la mesure appropriée avait été celle prévue à l'article 12, paragraphe 1, c'est-à-dire le blocage des disponibilités dès que le niveau de 90 % du contingent est atteint, il n'y aurait eu en l'espèce aucune solution possible au problème de l'excédent des licences d'exportation délivrées par les autorités chinoises.

50. Pour apprécier le bien-fondé des arguments du gouvernement portugais, il est nécessaire de définir les pouvoirs qui, en l'espèce, ont été attribués à la Commission par le Conseil, sur la base des dispositions pertinentes du traité CE (articles 145, troisième tiret, et 155, quatrième tiret), ainsi que leur portée spécifique.

51. Par le règlement n° 3030/93, le Conseil a expressément délégué à la Commission certaines fonctions portant sur la mise en œuvre de la politique commerciale commune dans le secteur des importations des textiles dans le territoire communautaire. En particulier, et pour ce qui nous intéresse ici, il a attribué à la Commission la compétence de gérer les contingents d'importation.

52. Pour comprendre la portée d'une telle délégation, il convient de rappeler les dispositions relatives à la procédure de contrôle des contingents, qui figurent dans le même règlement.

53. L'article 12 prévoit que les autorités nationales notifient à la Commission les quantités des demandes d'autorisation d'importation et que la Commission confirme « que la ou les quantités requises sont disponibles pour des importations, dans l'ordre chronologique de réception des notifications des États membres » (paragraphe 1) ( 23 ). Lorsqu'on peut légitimement supposer que les demandes d'autorisation d'importation attendues risquent de porter sur une quantité de produits supérieure aux contingents fixés dans le règlement, la Commission peut, après avis conforme du comité textiles — c'est-à-dire en suivant la procédure de l'article 17 du règlement n° 3030/93 —, limiter l'importation à accorder à 90 % du contingent en question (article 12, paragraphe 1). Les notifications pour lesquelles aucune confirmation ne peut être donnée, parce que les quantités demandées ne sont plus disponibles, dans les limites quantitatives communautaires, sont gardées en réserve par la Commission dans l'ordre chronologique de leur réception et elles font l'objet d'une confirmation dans le même ordre au fur et à mesure que de nouvelles quantités se libèrent, « par exemple du fait de l'application des flexibilités prévues à l'article 7 ». Dans ce cas, la Commission se met immédiatement en rapport avec les autorités du pays fournisseur « afin d'obtenir des explications et de trouver rapidement une solution » (article 12, paragraphe 4). Selon l'article 12, paragraphe 8, enfin, la Commission peut, toujours en se conformant à la procédure prévue à l'article 17, « prendre toutes les mesures nécessaires à l'application » des pouvoirs qui lui ont été expressément conférés dans ce même article 12.

54. Le règlement prévoit en outre le contrôle, par la Commission, de l'exercice de la faculté, qui appartient aux autorités des pays tiers, d'accorder des licences d'exportation pour des quantités légèrement supérieures aux contingents communautaires, dans le respect des pourcentages de flexibilité fixés par le Conseil — et normalement prévus dans les accords internationaux conclus entre la Communauté et les différents pays fournisseurs — (article 7 du règlement).

55. Aux termes de l'article 8 du règlement, le Conseil a en outre attribué à la Commission le pouvoir d'autoriser, « lorsque, dans certaines circonstances, l'importation de quantités additionnelles se révèle nécessaire », l'importation de quantités supérieures à celles prévues dans les différents contingents et aux quantités additionnelles autorisées grâce au mécanisme des flexibilités prévu audit article 7. La procédure pour l'adoption de ces mesures est celle du comité, régi à l'article 17 du règlement. En particulier, en cas « d'urgence, la Commission ouvre des consultations au sein du comité [des textiles] ... dans un délai de cinq jours ouvrables à compter de la date de la réception de la demande d'un État membre et statue dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la même date » (article 8, deuxième alinéa).

56. Il ressort clairement des termes de ces dispositions que les compétences attribuées à la Commission en matière de contingents communautaires d'importation de produits textiles, même si elles concernent la mise en œuvre d'un ensemble de règles adoptées par le Conseil, ne sont pas d'une nature purement exécutive, mais comportent une large marge d'appréciation en faveur de la Commission ( 24 ). On le sait, les compétences déléguées par le Conseil à la Commission, prévues aux articles 145, troisième tiret, et 155, quatrième tiret, du traité, doivent être interprétées largement, en ce sens qu'elles doivent comprendre toutes les fonctions nécessaires à la mise en œuvre des règles émanant du Conseil. Comme l'a relevé votre jurisprudence, les seules limites de cette compétence doivent être recherchées par référence, non pas à la signification littérale de la délégation, mais aux objectifs généraux essentiels de la réglementation à mettre en oeuvre. L'exercice de cette compétence ne saurait donc comporter aucune modification ou altération du système de base défini par le Conseil ( 25 ).

57. En l'espèce, contrairement à ce qu'affirme le gouvernement portugais, nous ne voyons pas d'obstacle, sur le plan de l'interprétation, à la reconnaissance de la compétence de la Commission pour adopter certaines décisions de « flexibilités exceptionnelles ». Il s'agit de décisions qui permettent le dépassement, non seulement des limites quantitatives fixées par le Conseil dans le règlement en cause, mais également des pourcentages des flexibilités visés à l'article 7, précité, de ce même règlement.

58. L'article 8, concernant les « importations supplémentaires », se réfère expressément, même si c'est de manière générique, à des décisions comportant des mesures non prévues à l'article 7, lesquelles doivent forcément comprendre des autorisations d'importations supérieures aux quantités prévues dans les contingents et aux quantités additionnelles qui sont précisément permises par le mécanisme des flexibilités.

59. Nous avons en revanche des doutes quant à la possibilité de fonder cette compétence sur l'article 12, paragraphes 4 et 8, du même règlement, qu'invoque la Commission comme base légale de la décision attaquée. En effet, à notre avis, l'article 12 concerne uniquement la procédure de contrôle sur le respect des contingents et non pas également la possibilité, pour la Commission, de modifier le montant de ces contingents. Pour être plus précis, le paragraphe 4 ne se réfère qu'à des contacts avec les autorités du pays fournisseur, lorsque ce dernier a délivré des licences d'exportation pour des contingents qui ne sont plus disponibles. De tels contacts ne peuvent pas donner lieu, avec les autorités des pays tiers, à des accords prévoyant le dépassement des limites quantitatives fixées par le Conseil, puisqu'une délégation en ce sens ne se déduit, ni de la lettre de l'article 12, ni du système pris globalement. De même, le paragraphe 8 de l'article 12 ne contient pas une telle délégation: il constitue en effet une règle générale de clôture qui se limite, à notre avis, a donner à la Commission une compétence pour l'adoption des mesures nécessaires à la « mise en oeuvre » de l'article 12, et donc des règles de procédure relatives à la gestion des contingents disponibles.

60. La decision attaquée pourrait donc avoir comme unique base légale l'article 8 du règlement n° 3030/93.

61. Cela étant, il convient de déterminer le sens à attribuer à l'expression « certaines circonstances » qui figure à l'article 8. Il convient plus précisément de déterminer si, par ces termes, le législateur communautaire a voulu se référer à des circonstances de nature exceptionnelle, ce qui impliquerait que la disposition en cause ne pourrait être interprétée de manière extensive.

62. Or, il ne fait aucun doute que la règle en examen concerne l'adoption de mesures exceptionnelles. Elle constitue en effet une dérogation à ce qui est prévu par tout le système régi par le règlement, dès lors qu'elle permet des dépassements dans les importations de produits textiles. Le caractère exceptionnel de la disposition en cause se trouve confirmé par sa formulation: en effet, elle se réfère expressément à « certaines circonstances » qui justifient des importations supplémentaires par rapport à celles visées à l'annexe V, c'est-à-dire à celles prévues par le Conseil. A cet égard, il nous semble opportun de souligner en outre que, contrairement aux observations de la Commission à l'audience, la modification de l'article 8 dans le règlement n° 824/97, qui comporte l'introduction, au deuxième alinéa, de quelques modalités d'autorisation d'importations supplémentaires dans des cas semblables à celui qui nous occupe, n'exclut pas le caractère exceptionnel de la disposition et le confirme même: en effet, le Conseil s'est limité à indiquer certaines conditions et modalités applicables à de telles autorisations et qui restreignent, et non augmentent, la portée de la délégation du Conseil. Si, donc, les règles inscrites à l'article 8 sont de caractère exceptionnel, on ne saurait interpréter de manière extensive les conditions imposées pour pouvoir autoriser des importations supplémentaires.

63. Il convient donc maintenant de déterminer si, en l'espèce, il existe des circonstances particulières, au sens précisé, c'est-à-dire des circonstances de nature à justifier l'autorisation de délivrance de licences d'importations supplémentaires. Il convient, en d'autres termes, de déterminer si la délivrance d'un nombre de licences d'exportation excédentaire par un pays fournisseur, la république populaire de Chine, à la suite d'une panne du système informatique de ce pays, constitue l'une des « certaines circonstances » visées à l'article 8 du règlement n° 3030/93. Nous répondrons à cette question par la négative, et ce pour plusieurs raisons.

64. En premier lieu, le fait à l'origine du dépassement relève de la gestion du système par le pays tiers. Il ne s'agit donc pas d'une contingence extérieure au mécanisme de contrôle du commerce international de ces produits, c'est-à-dire qui serait caractérisée, comme l'affirme la défenderesse, par son imprévisibilité, mais plutôt d'un risque inhérent à la procédure de contrôle. En second lieu, la Commission n'a pas le moins du monde prouvé que la délivrance irrégulière de licences, par les autorités chinoises, avait eu des effets immédiats et dévastateurs, prenant totalement au dépourvu l'institution communautaire, qui n'aurait donc pas été en mesure d'adopter les mesures correctives appropriées pour garantir le respect des contingents. Enfin, le règlement n° 3030/93, et en particulier son article 12, offre à la Commission les moyens de trouver rapidement une solution à une situation telle que celle de l'espèce: nous rappellerons en effet que la Commission, « dans des cas exceptionnels », si elle soupçonne que les autorités du pays fournisseur ont délivré des licences d'exportation pour des quantités supérieures à celles prévues par le règlement, peut « limiter la quantité à répartir ... à 90 % des limites quantitatives en question », en attribuant les 10 % restants selon la procédure prévue à l'article 17 et donc, en principe, après avis favorable du comité textiles (article 12, paragraphe 1). La Commission peut en outre se mettre immédiatement en rapport avec les autorités du pays fournisseur, afin d'obtenir des explications et de trouver rapidement une solution (article 12, paragraphe 4). Cette même institution peut en toute hypothèse adopter toute mesure nécessaire à la gestion des contingents, dans les limites fixées à ceux-ci par le Conseil (article 12, paragraphe 8) ( 26 ).

65. Pour toutes ces raisons, nous estimons qu'en l'espèce on n'est pas en présence des « certaines circonstances » qui auraient seules pu justifier l'autorisation d'importations supplémentaires, au sens de l'article 8, et que la Commission n'était donc pas compétente pour adopter la décision attaquée.

66. On ne saurait opposer à cette conclusion, comme le fait la Commission, la bonne foi des entreprises, laquelle résulterait du fait que ces dernières ont agi en se fondant sur les licences d'exportation délivrées par les autorités chinoises. Il nous semble évident qu'un opérateur attentif ne peut pas ignorer le système, et donc les effets de la seule licence d'exportation. S'il est vrai qu'en principe cette licence est automatiquement suivie de l'autorisation d'importation, délivrée par les autorités des États membres, on ne saurait reconnaître à la licence du pays tiers le pouvoir d'engendrer la possibilité, et encore moins le droit, d'importer des produits contingentés dans la Communauté.

— La violation du principe d'attribution de compétences et de celui de l'équilibre institutionnel

67. Le gouvernement portugais affirme que, en adoptant une décision telle que celle de l'espèce, qui autorise des « flexibilités exceptionnelles », la Commission a violé le principe d'attribution de compétences inscrit à l'article 4, paragraphe 1, du traité CE, en ce qu'elle a exercé des fonctions qui n'entrent pas dans les compétences qui lui ont été conférées par le traité ou le droit dérivé. Ce principe ne permettrait en effet en aucun cas aux institutions communautaires d'exercer des fonctions qui ne relèvent pas de leurs compétences, et ce même dans le cas où ces institutions estimeraient que ces fonctions sont nécessaires à la réalisation d'objectifs prioritaires des politiques communautaires.

68. La Commission aurait en outre enfreint, toujours selon le gouvernement portugais, le principe de l'équilibre institutionnel, corollaire du principe de légalité, en s'arrogeant, sous l'apparence de l'exercice d'une activité de gestion, une compétence clairement réservée au Conseil dans le traité (articles 113, paragraphe 2, et 115, paragraphes 1 et 4).

69. La Commission se borne à remarquer à cet égard que les moyens invoqués sont de caractère purement « accessoire » et qu'ils doivent donc être considérés comme partie intégrante du premier moyen de contestation. Elle relève en outre que, la décision attaquée ne modifiant pas le niveau général des restrictions à l'importation décidées par le Conseil et le règlement n° 3030/93 l'ayant habilitée à adopter des mesures de dérogation, il n'y aurait eu en l'espèce aucune infraction au principe de l'équilibre institutionnel.

70. Nous sommes d'accord avec le point de vue de la Commission sur ce point. Ces deux moyens, fondés sur la violation des principes d'attribution de compétences et d'équilibre institutionnel, concernent en réalité en l'espèce le non-respect, par la Commission, des dispositions lui attribuant la compétence d'adopter la décision attaquée. L'examen de leur bien-fondé doit donc être considéré, à notre avis, comme relevant de l'examen relatif à la violation du règlement n° 3030/93.

71. En ce qui concerne en particulier le non-respect du principe d'attribution de compétences, nous nous limiterons donc à renvoyer aux observations développées ci-dessus sur la violation du règlement n° 3030/93, et en particulier de son article 8.

72. En ce qui concerne le principe de l'équilibre institutionnel, il nous suffira de souligner qu'une telle règle générale de droit jurisprudentiel concerne essentiellement le rapport entre les institutions, et plus précisément le respect des compétences réciproques des institutions. Or, s'il est vrai que l'exercice de fonctions par une institution incompétente comporte, en soi, la violation de l'équilibre institutionnel, c'est justement dans le cas inverse que ce principe trouve en réalité sa pertinence, c'est-à-dire lorsque, tout en respectant ses attributions propres, une institution a d'une manière ou d'une autre limité l'exercice des compétences des autres ( 27 ).

73. En l'espèce, ainsi, une fois constaté que les conditions pour autoriser des importations supplémentaires de Chine ne sont pas réunies, et que la Commission n'était donc pas compétente pour adopter la décision attaquée, il en résulte qu'il y a également violation des deux principes invoqués, celui de l'attribution des compétences et celui de l'équilibre institutionnel.

— Violation de l'accord entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine

74. D'après le gouvernement portugais, la décision attaquée serait incompatible avec l'accord entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine sur le commerce des produits textiles, non seulement parce qu'elle passerait outre aux limites expressément prévues par cet accord en ce qui concerne la possibilité d'utiliser à l'avance des quantités fixées pour les années suivantes ( 28 ), mais également parce qu'elle serait contraire à la logique ayant inspiré le Conseil lorsqu'il a conclu les différents accords de prorogation: ces accords, interprétés selon la thèse du gouvernement portugais, comporteraient en effet la réduction progressive du taux annuel de croissance des quantités importables dans la Communauté, ainsi qu'une diminution générale des pourcentages de flexibilité.

75. Ce moyen se ramène lui aussi, en dernière analyse, à un grief de non-respect de la compétence attribuée à la Commission pour adopter un acte de politique commerciale tel que celui de l'espèce.

76. En fait, si l'on examine l'opposition, alléguée par la requérante, entre l'acte communautaire qui permet l'importation dans la Communauté de produits textiles chinois pour une quantité supérieure à celle fixée dans l'accord avec le pays fournisseur et ce dernier accord, on peut raisonnablement penser qu'un acte unilatéral de la Communauté, visant à favoriser le pays tiers en s'inspirant de l'objectif de libéralisation propre à l'accord sur le commerce des produits textiles, n'enfreint aucune disposition de cet accord.

77. En réalité, en l'espèce, l'accord international devient un instrument de mesure de la légalité de l'acte au regard de ses effets internes pour la Communauté, c'est-à-dire ses effets à l'égard des États membres qui sont eux aussi destinataires de la décision contestée. Or, il ne fait aucun doute que ce type d'analyse s'impose, car les États n'ont pas participé — sauf de manière tout à fait indirecte, par le biais de la procédure de comité inscrite à l'article 17 du règlement n° 3030/93 — au processus de décision de la mesure en examen. En fait, une décision du Conseil, attribuant à la république populaire de Chine — par un acte unilatéral ou un accord avec ce pays — la possibilité d'exporter à l'intérieur de la Communauté les quantités autorisées en l'espèce par la Commission, se serait présentée comme un acte de politique commerciale, autonome par rapport à l'accord avec la république populaire de Chine, et donc comme une source de droit non subordonnée à cet accord.

78. Encore une fois, donc, le problème de fond concerne l'existence d'une délégation en ce sens, émanant du Conseil qui est l'organe compétent pour adopter de tels actes au titre de l'article 113 du traité CE, et il concerne également la portée de cette délégation. Pour l'examen de ce point, nous renvoyons aux observations sur le premier moyen de contestation, développé en particulier aux points 50 à 66.

— La violation du principe de la confiance légitime

79. Le gouvernement portugais invoque enfin la violation du principe de la confiance légitime, tant à l'égard des producteurs, en particulier ceux de l'industrie textile portugaise, que des importateurs de produits en provenance d'autres pays fournisseurs, puisqu'une décision autorisant des importations non prévues à l'accord avec le pays tiers diminuerait les expectatives fondées sur les dispositions de l'accord avec la république populaire de Chine. Le fait que de telles mesures de « flexibilités exceptionnelles » sont fréquentes n'aurait pas réduit leur imprévisibilité.

80. La Commission observe à cet égard, d'une part, que le gouvernement portugais n'a pas prouvé que l'acte attaqué a causé des dommages aux opérateurs économiques de ce secteur et, de l'autre, que la décision litigieuse ne peut être regardée comme un acte imprévisible pour un opérateur avisé. Elle rappelle à cet égard que, conformément à la jurisprudence de la Cour, les opérateurs ne sauraient fonder leur confiance légitime sur le maintien d'une situation existante, qui peut faire l'objet de modifications.

81. A notre avis, ce moyen est dénué de fondement. Comme l'a justement relevé la Commission, une réglementation telle que celle de l'espèce, qui fixe des quantités générales d'importation par catégorie de produits en provenance de divers pays fournisseurs, ne peut être considérée comme constituant à l'égard des différents opérateurs économiques des expectatives concrètes et spécifiques, susceptibles de fonder la confiance légitime dans le fait que la réglementation en vigueur ne sera pas modifiée. Il convient de rappeler en outre, dans la même optique, la jurisprudence constante selon laquelle le respect du principe de la confiance légitime ne peut justifier le caractère immuable d'une réglementation, en particulier dans des secteurs — comme celui de l'importation des textiles — où il est nécessaire d'adapter en permanence les règles en fonction de l'évolution de la situation économique ( 29 ).

V — La demande de limitation des effets de l'arrêt d'annulation

82. La Commission demande à titre subsidiaire, pour le cas où il serait fait droit au recours, le maintien en vigueur des effets définitifs de la décision attaquée, au motif que la limitation dans le temps des effets de l'arrêt éviterait de compromettre l'exercice des droits que l'autorisation d'importations supplémentaires pour 1995 a pu créer dans la sphère juridique des opérateurs économiques et, en outre, de violer la confiance légitime engendrée, notamment pour les autorités nationales, par l'adoption de l'acte et la présomption de sa légalité.

83. A notre avis, il convient de rejeter une telle demande, dans la mesure où il ne semble pas que subsistent des droits éventuels ou autres situations subjectives qui pourraient être compromis par une annulation ex tune de l'acte attaqué. En effet, les marchandises déjà importées dans la Communauté sur la base de la décision litigieuse, qui circulent en libre pratique sur le territoire communautaire, ne peuvent plus être retrouvées. En ce qui concerne les droits à l'importation qui n'ont pas encore été exercés, en admettant qu'il y en ait, ils se fondent sur un acte illégal, dont l'annulation n'entraîne pas des conséquences de nature à justifier l'application de l'article 174, deuxième alinéa, du traité. Il convient en effet d'estimer qu'une modification du régime des importations constitue un risque inhérent à la nature des activités propres à l'opérateur économique, lequel, de même qu'il tire avantage de ces activités, doit également en supporter les risques normaux (selon l'adage bien connu « ubi commoda ibi incommoda »). Le fait de limiter les conséquences d'une telle annulation, au titre de l'article 174, deuxième alinéa, du traité, reviendrait en fait à empêcher le juge de faire disparaître ex tune les conséquences de l'illégalité des actes contestés, chaque fois que ces actes sont susceptibles d'avoir une influence sur la sphère juridique des opérateurs économiques.

84. Pour toutes ces raisons, nous proposons à la Cour: — de déclarer le recours irrecevable en ce qui concerne la demande d'annulation de la « pratique des ‘flexibilités exceptionnelles’ suivie par la Commission en ce qui concerne la gestion des limites quantitatives d'importation de produits textiles dans la Communauté »; — d'annuler la décision adoptée par la Commission à la suite de l'avis favorable du comité textiles du 6 mars 1996, relative à l'importation de produits textiles originaires de Chine; — de rejeter la demande de la Commission visant à faire déclarer définitifs les effets de la décision attaquée, au titre de l'article 174, deuxième alinéa, du traité; — de condamner la Commission aux dépens.

( *1 ) Langue originale: l'italien.

( 1 ) La Communauté a adhéré à l'accord multifibres par la décision 74/214/CEE du Conseil, du 21 mars 1974, portant conclusion de l'arrangement concernant le commerce international des textiles (JO L 118, p. 1).

( 2 ) Les protocoles de prorogation de l'accord multifibres ont été conclus, respectivement, les 14 décembre 1977, 22 décembre 1981, 31 juillet 1986, 31 juillet 1991, 9 décembre 1992 et, enfin, 9 décembre 1993. La Communauté a adhéré à tous ces protocoles.

( 3 ) JO L 336, p. 1.

( 4 ) Aux termes de l'article 8, paragraphe 1, de l'ATV: « Pour superviser la mise en œuvre du présent accord, examiner toutes les mesures prises en vertu du présent accord et leur conformité avec celui-ci, et prendre les mesures qui lui incombent expressément en vertu du présent accord, l'Organe de supervision des textiles (‘OSpT’) est institué. L'OSpT sera composé d'un président et de 10 membres. Sa composition sera équilibrée et largement représentative des membres et des dispositions seront prises pour que l'attribution des sièges se fasse par roulement, à intervalles appropriés. Les membres seront nommés par des membres désignés par le Conseil du commerce des marchandises pour siéger à l'OSpT, où ils s'acquitteront de leurs fonctions à titre personnel. »

( 5 ) Décision sur la mise en application à titre provisoire de l'accord entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine sur le commerce des produits textiles JO L 380, p. 1).

( 6 ) En échange d'une telle possibilité d'exportation vers la Communauté, la république populaire de Chine s'est engagée à encourager et à faciliter l'importation sur son marené des produits textiles (indiqués dans les annexes I et II de l'accord) en provenance de la Communauté. L'article 12, paragraphe 1, dispose en effet que la république populaire de Chine « will take such measures as are necessary to avoid exacerbating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community ».

( 7 ) Voir l'article 13 du Protocole A de l'accord de base. En ce qui concerne la procédure, l'article 16, paragraphes 2 et 3, prévoit que «2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules:

— any request for consultations shall be notified in writing to the other Party,

— the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out tne reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request,

— the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of the request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest.

3. The community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it ascertains that during a particular year of application of the Agreement difficulties anse in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceding year, in imports of given category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III ».

( 8 ) L'accord a été conclu par la Communauté par le règlement (CEE) n° 2616/85 du Conseil, du 16 septembre 1985, concernant la conclusion de l'accord de coopération commerciale et économique entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine (JO L 250, p. 1). L'article 15 de cet accord de coopération prévoit l'institution d'une commission mixte « composée de représentants des deux parties contractantes ».

( 9 ) JO L 275, p. 1.

( 10 ) Règlement du Conseil, du 22 décembre 1994, modifiant le règlement n° 3030/93 (JO L 349, p. 85).

( 11 ) La république populaire de Chine figure dans la liste des pays exportateurs.

( 12 ) Dans sa version nouvelle, l'article 8, paragraphes 1 et 2, tel que modifié par le règlement (CE) n° 824/97 du Conseil, du 29 avril 1997 (JO L 119, p. 1) a la teneur suivante:

« Lorsque, dans certaines circonstances, l'importation de quantités additionnelles à celles visées à l'annexe V s'avère nécessaire pour une ou plusieurs catégories de produits, des possibilités d'importations supplémentaires pour une année contingentaire donnée peuvent être accordées par la Commission, selon la procédure prévue à l'article 17.

Lorsque ces possibilités supplémentaires sont accordées par suite d'un surplus de licences délivrées par les autorités d un pays fournisseur, elles sont soumises à la déduction d'une quantité correspondant à la quantité additionnelle de la limite quantitative:

— d'une ou de plusieurs catégories de produits appartenant au même groupe ou sous-groupe de produits, pour l'année contingentaire en cours (à condition que cette quantité ne dépasse pas 3 % de la limite quantitative pour la catégorie à laquelle les possibilités supplémentaires sont accordées et/ou

— de la même catégorie de produits pour l'année contingentaire suivante ».

( 13 ) Voir à cet égard l'annexe 1 à la requête.

( 14 ) Voir le compte rendu de la 413 e réunion du comité textiles du 6 mars 1996 (annexe III à la requête).

( 15 ) Voir le compte rendu de la 414 e réunion du comité textiles du 12 mars 1996, p. 2 (annexe VI à la requête).

( 16 ) Voir la note 15.

( 17 ) Nous rappellerons à titre d'exemple les arrêts de la Cour du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, Rec. p. 263, points 38 à 43) et du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission (C-181/91 et C-248/91, Rec. p. I-3685).

( 18 ) Arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (131/86, Rec. p. 905, point 29); voir également les arrêts du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (68/86, Rec. p. 855, point 24), du 9 novembre 1995, Allemagne/Conseil (C-426/93, Rec. p. I-3723, point 21), du 26 mars 1996, Parlement/Conseil (C-271/94, Rec. p. I-1689, point 34) et du 12 novembre 1996, Royaume-Uni/Conseil (C-84/94, Rec. p. I-5755, point 19). Nous rappellerons en outre que, dans son arrêt du 9 août 1994, France/Commission (C-327/91, Rec. p. I-3641, point 36), la Cour a déclaré qu'« une simple pratique ne peut prévaloir sur les normes du traité ».

( 19 ) A cet égard, nous tenons à souligner que l'ATV lui-même n'interdit pas l'adoption de mesures de flexibilité, mais oblige simplement les États adhérents à laisser inchangées les dispositions, notifiées à l'organe de contrôle, qui sont « prévues pour la période de douze mois précédant l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC dans les accords bilatéraux conclus au titre de l'AMF », interdisant l'application de limites quantitatives à « l'utilisation combinée des possibilités de transfert, de report et d'utilisation anticipée » (article 2, paragraphe 16).

( 20 ) Faute d'avoir obtenu l'accord du Conseil, le gouvernement portugais n'a pas produit la déclaration invoquée.

( 21 ) Arrêts du 15 mai 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Rec. p. 2039, point 13) et du 2 mai 1990, Scarpe (C-27/89, Rec. p. I-1701).

( 22 ) Arrêt de la Cour du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission (C-478/93, Rec. p. I-3081, points 30 et 32).

( 23 ) Les notifications sont communiquées par voie électronique dans le cadre d'un réseau intégré créé à cet effet (article 12, paragraphe 3, du règlement n° 3030/93).

( 24 ) La Cour s'est à plusieurs reprises prononcée en faveur de la légalité des délégations de pouvoirs qui ne sont pas seulement exécutifs: voir les arrêts du 6 juillet 1982, France, Italie et Royaume-Uni/Commission (188/80 à 190/80, Rec. p. 2545, point 6), du 24 octobre 1989, Commission/Conseil (16/88, Rec. p. 3457, point 11) et, enfin, du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission (C-240/90, Rec. p. I-5383).

( 25 ) Voir, en ce sens, les arrêts de la Cour du 30 octobre 1975, Rey Soda e.a. (23/75, Rec. p. 1279, point 14) et du 13 novembre 1991, France/Commission (C-303/90, Rec. p. I-5315). Comme l'a justement relevé dans cette dernière affaire l'avocat général M. Tesauro, rien n'interdit à la Commission de compléter, dans l'exercice de compétences déléguées, l'ensemble normatif contenu dans l'acte du Conseil, toutefois « les modalités d'application d'une disposition comportent par définition au moins la détermination des obligations qu'elle contient et, partant, une réglementation complète qui détermine nécessairement une série d'obligations spécifiques », mais elles ne peuvent comporter aucune modification des règles de base.

( 26 ) Une telle procédure, qui prévoit la suspension de la délivrance des autorisations d'importation et des contacts avec les autorités du pays fournisseur, est également prévue dans l'accord entre la Communauté économique européenne et la république populaire de Chine (article 13, paragraphe 1, du protocole A annexé à l'accord de base).

( 27 ) Nous rappellerons à cet égard la jurisprudence de la Cour sur l'obligation de consultation du Parlement dans la procédure législative, considérée, dans les cas où elle est prévue par le traité, comme « une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l'acte », dans la mesure où la participation effective du Parlement au processus législatif est considérée comme « un élément essentiel de l'équilibre institutionnel voulu par le traité »: voir, entre autres, l'arrêt du 10 juin 1997, Parlement/Conseil (C-392/95, Rec. p. I-3213, point 14).

( 28 ) L'article 5 de l'accord prévoit une utilisation anticipée pour un pourcentage de 5 % au maximum de la quantité fixée pour chaque année.

( 29 ) Voir à cet égard, en dernier lieu, l'arrêt de la Cour du 29 janvier 1998, Lopex Export (C-315/96, Rec. p. I-317, points 28 à 30).