Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 18 janvier 2001. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'Etat - Libre circulation des travailleurs - Liberté d'établissement - Dentistes - Condition de résidence. - Affaire C-162/99.



Recueil de jurisprudence 2001 page I-00541



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1. Libre circulation des personnes - Liberté d'établissement - Praticiens de l'art dentaire - Accès à la profession - Condition de résidence - Inadmissibilité

(Traité CE, art. 48 et 52 (devenus, après modification, art. 39 CE et 43 CE))

2. Libre circulation des personnes - Liberté d'établissement - Praticiens de l'art dentaire - Maintien pour les seuls nationaux de l'inscription au tableau de l'ordre en cas de transfert de résidence dans un autre État membre - Inadmissibilité

(Traité CE, art. 48 et 52 (devenus, après modification, art. 39 CE et 43 CE))

3. États membres - Obligations - Nécessité de garantir l'application du droit communautaire - Manquement - Maintien d'une disposition nationale incompatible avec le droit communautaire - Inadmissibilité

(Traité CE, art. 169 (devenu art. 226 CE))

Sommaire

1. Le fait, pour un État membre, de subordonner l'inscription au tableau de l'ordre des dentistes et, partant, l'exercice par ces derniers de leur profession à l'obligation, pour les intéressés, de résider dans la circonscription de l'ordre professionnel auprès duquel ils sollicitent leur inscription constitue une restriction à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs en ce qu'une telle obligation empêche les dentistes établis ou résidant dans un autre État membre de créer un second cabinet dentaire sur le territoire du premier État ou d'y exercer leur activité en tant que salariés.

( voir point 20 )

2. Une disposition nationale qui réserve aux seuls dentistes ayant la nationalité de l'État membre concerné le droit de demander le maintien de leur inscription au tableau de l'ordre en cas de transfert de leur résidence dans un autre État membre des Communautés européennes contient une discrimination fondée sur la nationalité, contraire aux articles 48 et 52 du traité (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE).

( voir points 31-32 )

3. La nécessité de garantir la pleine application du droit communautaire impose aux États membres non seulement de mettre leurs législations en conformité avec le droit communautaire, mais exige aussi qu'ils le fassent par l'adoption de dispositions juridiques susceptibles de créer une situation suffisamment précise, claire et transparente pour permettre aux particuliers de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir devant les juridictions nationales.

Cette exigence vaut également lorsque sont en cause des principes généraux de droit constitutionnel, tel le principe général de l'égalité de traitement, et est particulièrement importante lorsque les dispositions du droit communautaire en cause visent à accorder des droits aux ressortissants d'autres États membres, dans la mesure où ceux-ci ne sont normalement pas au courant desdits principes.

Le maintien inchangé, dans la législation d'un État membre, d'un texte incompatible avec une disposition du traité donne lieu à une situation de fait ambiguë en maintenant, pour les sujets de droit concernés, un état d'incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire et constitue dès lors, dans le chef dudit État, un manquement aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

( voir points 22-23, 33 )

Parties

Dans l'affaire C-162/99,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. F. P. Ruggeri Laderchi et B. Mongin, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de Mme F. Quadri, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que:

- en permettant que le décret législatif n° 233 du chef provisoire de l'État, du 13 septembre 1946, bien que modifié par l'article 9 de la loi n° 362, du 8 novembre 1991, continue à s'appliquer de telle manière que les dentistes qui exercent en Italie restent de facto soumis à une obligation de résidence,

- en maintenant en vigueur l'article 15, figurant sous le titre IV, de la loi n° 409, du 24 juillet 1985, qui renvoie à l'article 1er de la loi n° 1398, du 14 décembre 1964, dont il résulte que seuls les dentistes de nationalité italienne peuvent rester inscrits au tableau de l'ordre en cas de transfert de leur résidence dans un autre État membre,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 et 52 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE),

LA COUR (sixième chambre),

composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (rapporteur) et Mme F. Macken, juges,

avocat général: M. P. Léger,

greffier: M. R. Grass,

vu le rapport du juge rapporteur,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 9 novembre 2000,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 avril 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que:

- en permettant que le décret législatif n° 233 du chef provisoire de l'État, du 13 septembre 1946, bien que modifié par l'article 9 de la loi n° 362, du 8 novembre 1991, continue à s'appliquer de telle manière que les dentistes qui exercent en Italie restent de facto soumis à une obligation de résidence,

- en maintenant en vigueur l'article 15, figurant sous le titre IV, de la loi n° 409, du 24 juillet 1985, qui renvoie à l'article 1er de la loi n° 1398, du 14 décembre 1964, dont il résulte que seuls les dentistes de nationalité italienne peuvent rester inscrits au tableau de l'ordre en cas de transfert de leur résidence dans un autre État membre,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 et 52 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE).

Le cadre juridique national

2 Le décret législatif n° 233 du chef provisoire de l'État, du 13 septembre 1946, relatif à la reconstitution des ordres des professions de santé et à la réglementation de l'exercice de ces professions (ci-après le «décret législatif de 1946»), prévoit, à son article 9, sous e), que, pour être inscrit au tableau, il faut «avoir sa résidence dans la circonscription de l'ordre ou du collège».

3 L'article 11, sous b), du décret législatif de 1946 dispose que la radiation du tableau est prononcée en cas «de transfert à l'étranger de la résidence de l'inscrit».

4 L'article 1er de la loi n° 1398, du 14 décembre 1964, modifiant et complétant la loi n° 736, du 10 juillet 1960, pour l'inscription au tableau des membres des professions de santé italiens résidant à l'étranger (ci-après la «loi de 1964»), a ajouté le paragraphe suivant à l'article 11 du décret législatif de 1946:

«Dans le cas visé à la lettre b), le membre d'une profession de santé qui exerce sa profession libérale à l'étranger ou qui y travaille au service d'hôpitaux, de collectivités publiques ou de personnes privées peut conserver, à sa demande, l'inscription au tableau de l'ordre ou du collège professionnel dont il a été radié».

5 L'article 9, sixième alinéa, de la loi n° 409, du 24 juillet 1985, relative à la profession de chirurgien-dentiste et aux dispositions relatives au droit d'établissement et à la libre prestation des services par des dentistes ressortissants d'États membres des Communautés européennes (ci-après la «loi de 1985»), prévoit que l'ordre professionnel compétent mène la procédure d'inscription au tableau selon les lois en vigueur.

6 L'article 15 de la loi de 1985, qui fait partie de son titre IV, intitulé «Exercice de la profession dans les autres États membres des Communautés européennes par des chirurgiens-dentistes ressortissants italiens», dispose:

«Les chirurgiens-dentistes ressortissants italiens qui transfèrent leur résidence dans un des pays membres des Communautés européennes peuvent, sur demande, rester inscrits à l'ordre professionnel italien dont ils relèvent».

7 L'article 9, sous e), du décret législatif de 1946 a été modifié par l'article 9, intitulé «Critères pour l'inscription au tableau», de la loi n° 362, du 8 novembre 1991, relative aux règles de réorganisation du secteur pharmaceutique (ci-après la «loi de 1991»). Il prévoit désormais que, pour être inscrit au tableau, il faut «avoir sa résidence ou exercer sa profession dans la circonscription de l'ordre ou du collège».

8 Il résulte du dossier que le règlement de l'ordre des médecins-chirurgiens et des chirurgiens-dentistes de la province d'Imperia (ci-après le «règlement de l'ordre de la province d'Imperia»), adopté en 1991, contient, à ses articles 9, sous e), et 11, sous b), des dispositions identiques à celles des articles 9, sous e), et 11, sous b), du décret législatif de 1946, dans leur version originale.

La procédure précontentieuse

9 Informée de l'existence des dispositions mentionnées au point précédent du règlement de l'ordre de la province d'Imperia à l'occasion d'une question écrite qui lui avait été posée le 21 juin 1995 par un membre du Parlement européen (JO C 277, p. 20) et estimant que les dispositions du décret législatif de 1946, auxquelles celles dudit règlement étaient identiques, sont contraires aux articles 48 et 52 du traité, la Commission a, par lettre du 17 mars 1997, mis le gouvernement italien en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois.

10 Par lettre du 26 août 1997, les autorités italiennes ont répondu que, à la suite des modifications apportées par les lois de 1964 et de 1991 aux articles 9, sous e), et 11, sous b), du décret législatif de 1946, ces dispositions étaient désormais conformes aux articles 48 et 52 du traité.

11 Le 11 juin 1998, la Commission a adressé un avis motivé à la République italienne, dans lequel elle a réitéré ses critiques de la législation nationale et invité cet État membre à adopter, dans un délai de deux mois à compter de la notification dudit avis, les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant des articles 48 et 52 du traité.

12 Par lettre du 23 décembre 1998, les autorités italiennes ont répondu à l'avis motivé en faisant valoir, en ce qui concerne l'obligation de résidence, que, même si la loi de 1991 se réfère au secteur pharmaceutique, son champ d'application ratione personae s'étend aux dentistes. En ce qui concerne la radiation du tableau de l'ordre des dentistes en cas de transfert de la résidence à l'étranger, elles ont invoqué une modification éventuelle de l'article 11, sous b), du décret législatif de 1946 et reconnu que l'article 15 de la loi de 1985, en réservant la possibilité de maintenir l'inscription audit tableau aux seuls ressortissants italiens, n'est pas conforme au droit communautaire. Elles ont annoncé une intervention du ministre compétent pour éviter une application discriminatoire de cette disposition ainsi que des mesures législatives visant à l'amender.

13 Jugeant cette réponse insatisfaisante, la Commission a introduit le présent recours, qui comporte deux griefs qu'il y a lieu d'examiner successivement.

14 Le premier grief concerne l'obligation de résidence à laquelle est subordonnée l'inscription au tableau de l'ordre des dentistes, en vertu de l'article 9, sous e), du décret législatif de 1946, tel que modifié par la loi de 1991.

15 Le second grief porte sur l'article 15 de la loi de 1985, en tant qu'il réserve la possibilité d'échapper à la radiation dudit tableau, en cas de transfert de la résidence à l'étranger, aux seuls dentistes de nationalité italienne.

Sur l'obligation de résidence

16 La Commission soutient que l'obligation de résidence imposée par les autorités italiennes constitue une restriction à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs, dans la mesure où elle empêche les dentistes établis dans un autre État membre d'ouvrir et de gérer un second cabinet sur le territoire italien ou d'y exercer leur activité professionnelle en qualité de salariés sans transférer leur résidence sur ce territoire. La Commission ajoute qu'une telle obligation de résidence n'est justifiée ni par la nécessité de garantir le respect des règles déontologiques ni par celle d'assurer la continuité des soins médicaux et la proximité du médecin et du patient.

17 La Commission précise que la modification du décret législatif de 1946 par la loi de 1991, qui est une loi sectorielle concernant les seuls pharmaciens, a créé une situation juridique confuse et incertaine, incompatible avec une application correcte des articles 48 et 52 du traité, et n'a dès lors pas mis fin au manquement. Elle en voit la preuve dans le fait, d'une part, que le règlement de l'ordre de la province d'Imperia continue, nonobstant cette modification législative, à imposer une obligation de résidence analogue à celle du décret législatif de 1946, sans tenir compte de la loi de 1991. Elle relève, d'autre part, que la Fédération nationale des ordres des médecins-chirurgiens et des chirurgiens-dentistes (ci-après la «Fédération nationale»), dans une lettre adressée le 16 janvier 1998 audit ordre provincial, a confirmé, en l'absence d'une réponse du ministère de la Santé et du ministère des Affaires étrangères aux questions posées à cet égard, «la nécessité, au sens de [la] loi constitutive, pour le ressortissant communautaire qui entend exercer la profession [en Italie], de résider dans l'ordre provincial d'inscription».

18 La République italienne fait valoir que l'article 9, sous e), du décret législatif de 1946, dans la version modifiée par la loi de 1991, est parfaitement compatible avec les articles 48 et 52 du traité. En effet, en prévoyant désormais que, pour être inscrit au tableau, il suffit que l'intéressé exerce sa profession dans la circonscription de l'ordre concerné, cette disposition permettrait à tout intéressé de créer ou de maintenir plusieurs centres d'activité sur le territoire de la Communauté.

19 La République italienne ajoute que, selon les règles d'interprétation en vigueur dans l'ordre juridique italien, la modification apportée à l'article 9, sous e), du décret législatif de 1946 par la loi de 1991 s'applique à toutes les professions de santé, y compris aux dentistes. À cet égard, il importerait peu que quelques ordres locaux ou la Fédération nationale aient mal interprété la législation en vigueur et l'aient violée.

20 En vue de statuer sur le bien-fondé de ce grief, il y a lieu de relever, en premier lieu, qu'il est constant que le fait, pour un État membre, de subordonner l'inscription au tableau de l'ordre des dentistes et, partant, l'exercice par ces derniers de leur profession à l'obligation, pour les intéressés, de résider dans la circonscription de l'ordre professionnel auprès duquel ils sollicitent leur inscription constitue une restriction à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs en ce qu'une telle obligation empêche les dentistes établis ou résidant dans un autre État membre de créer un second cabinet dentaire sur le territoire du premier État ou d'y exercer leur activité en tant que salariés (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 20 mai 1992, Ramrath, C-106/91, Rec. p. I-3351, points 20 à 22 et 28).

21 Par ailleurs, en l'espèce, aucun motif d'intérêt général susceptible de justifier une telle restriction n'est allégué par la République italienne.

22 Il convient de rappeler, en second lieu, que la nécessité de garantir la pleine application du droit communautaire impose aux États membres non seulement de mettre leurs législations en conformité avec le droit communautaire, mais exige aussi qu'ils le fassent par l'adoption de dispositions juridiques susceptibles de créer une situation suffisamment précise, claire et transparente pour permettre aux particuliers de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir devant les juridictions nationales (voir, en ce sens, en matière de directives, arrêts du 28 février 1991, Commission/Italie, C-360/87, Rec. p. I-791, point 12, et du 15 juin 1995, Commission/Luxembourg, C-220/94, Rec. p. I-1589, point 10). À cet égard, il importe peu que les dispositions du droit communautaire dont il s'agit d'assurer le respect soient directement applicables et que les particuliers aient dès lors la possibilité de les invoquer directement en justice à l'encontre d'un État membre défaillant (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 25 juillet 1991, Emmott, C-208/90, Rec. p. I-4269, points 20 et 21).

23 Il résulte en outre de la jurisprudence de la Cour que l'exigence de précision, de clarté et de transparence à laquelle doit satisfaire la législation nationale vaut également lorsque sont en cause des principes généraux de droit constitutionnel, tel le principe général d'égalité de traitement, et est particulièrement importante lorsque les dispositions du droit communautaire en cause visent à accorder des droits aux ressortissants d'autres États membres, dans la mesure où ceux-ci ne sont normalement pas au courant desdits principes (arrêt du 23 mai 1985, Commission/Allemagne, 29/84, Rec. p. 1661, point 23).

24 À plus forte raison doit-il en être ainsi lorsque, comme en l'espèce, seul le recours à des règles d'interprétation propres au droit national permet à ces ressortissants d'autres États membres d'apprécier l'exacte portée d'une modification législative et de connaître la plénitude de leurs droits.

25 Par ailleurs, lorsque, dans le cadre d'un recours en manquement, les parties sont en désaccord sur la portée exacte de dispositions de la législation nationale, telles que, en l'espèce, celle résultant de la modification de l'article 9, sous e), du décret législatif de 1946 par l'article 9 de la loi de 1991, une importance particulière revient à l'application dans la pratique des dispositions nationales concernées (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 1986, Commission/Italie, 235/84, Rec. p. 2291, point 14).

26 Or, la République italienne ne conteste pas que plusieurs ordres locaux de médecins-chirurgiens et de chirurgiens-dentistes, ainsi que la Fédération nationale, ont interprété l'article 9, sous e), du décret législatif de 1946, nonobstant sa modification par la loi de 1991, en ce sens qu'ils pouvaient continuer à subordonner l'inscription au tableau de l'ordre à la condition que l'intéressé ait sa résidence dans la circonscription de l'ordre concerné.

27 Il ressort en outre de la lettre du 16 janvier 1998 de la Fédération nationale que la prétendue erreur d'interprétation de celle-ci a été favorisée par le fait que l'administration italienne compétente n'a pas fourni de réponse de nature à éclairer ladite Fédération au sujet de la question que cette dernière lui avait posée en ce qui concerne l'application de la condition de résidence aux ressortissants communautaires souhaitant exercer la profession de dentiste en Italie.

28 Au vu des considérations qui précèdent, force est de conclure que le premier grief du recours de la Commission doit être accueilli.

Sur la radiation du tableau de l'ordre en cas de transfert de la résidence à l'étranger

29 À l'appui de son second grief, la Commission soutient que la radiation du tableau de l'ordre en cas de transfert de la résidence à l'étranger constitue également une restriction à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs, dans la mesure où elle a pour effet d'empêcher les dentistes établis et résidant dans un autre État membre d'exercer leur profession en Italie soit en y ouvrant un second cabinet dentaire, soit en y travaillant en qualité de dentistes salariés. En outre, cette mesure serait discriminatoire puisqu'elle n'interdirait pas aux dentistes établis et résidant en Italie d'ouvrir un second cabinet dans un autre État membre, à condition qu'ils continuent à résider dans la circonscription de l'ordre auquel ils appartiennent en Italie.

30 La République italienne fait valoir que l'article 15 de la loi de 1985 a été adopté en vue de réglementer l'exercice par les ressortissants italiens de la profession de dentiste dans les autres États membres. Cette disposition ne saurait dès lors être interprétée de manière à permettre une application contraire au droit d'établissement de l'article 11, sous b), du décret législatif de 1946, tel que modifié par la loi de 1964, qui permet à toute personne exerçant une profession de santé en Italie de conserver, à sa demande, l'inscription au tableau de l'ordre en cas de transfert de sa résidence dans un autre État membre. La République italienne ajoute que, pour dissiper tout doute à ce sujet, l'initiative législative déjà annoncée dans la réponse à l'avis motivé vise à préciser que cette faculté s'étend aux dentistes de tous les États membres.

31 À cet égard, force est de constater que l'article 15 de la loi de 1985, qui est postérieure au décret législatif de 1946, tel que modifié par la loi de 1964, et qui s'applique aux seuls dentistes, réserve aux dentistes de nationalité italienne le droit de demander le maintien de leur inscription au tableau de l'ordre en cas de transfert de leur résidence dans un autre État membre des Communautés européennes.

32 En tant que telle, cette disposition contient dès lors une discrimination fondée sur la nationalité, contraire aux articles 48 et 52 du traité.

33 Or, abstraction faite des rapports entre la loi de 1985 et le décret législatif de 1946, tel que modifié par la loi de 1964, il convient de rappeler que, en vertu d'une jurisprudence constante de la Cour, le maintien inchangé, dans la législation d'un État membre, d'un texte incompatible avec une disposition du traité donne lieu à une situation de fait ambiguë en maintenant, pour les sujets de droit concernés, un état d'incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire et qu'un tel maintien constitue dès lors, dans le chef dudit État, un manquement aux obligations qui lui incombent en vertu du traité (voir, notamment, arrêts du 15 octobre 1986, Commission/Italie, 168/85, Rec. p. 2945, point 11; du 25 juillet 1991, Commission/Italie, C-58/90, Rec. p. I-4193, points 12 et 13, et du 29 octobre 1998, Commission/Grèce, C-185/96, Rec. p. I-6601, point 32).

34 Il en découle que, en maintenant en vigueur l'article 15 de la loi de 1985 qui, en cas de transfert de la résidence dans un autre État membre, réserve la possibilité de conserver l'inscription au tableau de l'ordre aux seuls dentistes de nationalité italienne, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 et 52 du traité.

35 Dès lors, le second grief du recours de la Commission est également fondé.

36 Compte tenu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que:

- en permettant que le décret législatif de 1946, bien que modifié par l'article 9 de la loi de 1991, continue à s'appliquer de telle manière que les dentistes qui exercent en Italie restent de facto soumis à une obligation de résidence,

- en maintenant en vigueur l'article 15 de la loi de 1985, qui renvoie à l'article 1er de la loi de 1964, dont il résulte que seuls les dentistes de nationalité italienne peuvent rester inscrits au tableau de l'ordre en cas de transfert de leur résidence dans un autre État membre,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 et 52 du traité.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

37 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre)

déclare et arrête:

1) - En permettant que le décret législatif n° 233 du chef provisoire de l'État, du 13 septembre 1946, relatif à la reconstitution des ordres des professions de santé et à la réglementation de l'exercice de ces professions, bien que modifié par l'article 9 de la loi n° 362, du 8 novembre 1991, relative aux règles de réorganisation du secteur pharmaceutique, continue à s'appliquer de telle manière que les dentistes qui exercent en Italie restent de facto soumis à une obligation de résidence,

- en maintenant en vigueur l'article 15 de la loi n° 409, du 24 juillet 1985, relative à la profession de chirurgien-dentiste et aux dispositions relatives au droit d'établissement et à la libre prestation des services par des dentistes ressortissants d'États membres des Communautés européennes, qui renvoie à l'article 1er de la loi n° 1398, du 14 décembre 1964, modifiant et complétant la loi n° 736, du 10 juillet 1960, pour l'inscription au tableau des membres des professions de santé italiens résidant à l'étranger, dont il résulte que seuls les dentistes de nationalité italienne peuvent rester inscrits au tableau de l'ordre en cas de transfert de leur résidence dans un autre État membre,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 et 52 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE).

2) La République italienne est condamnée aux dépens.