Mots clés

Sommaire



Mots clés

1. Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Règlement n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF - Champ d'application - Banque centrale européenne - Inclusion

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n° 1073/1999, art. 1er, § 3)

2. Exception d'illégalité - Actes dont l'illégalité peut être excipée - Règlement n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Acte normatif communautaire n'ayant pas pour destinataire l'organe communautaire invoquant son illégalité - Recevabilité

(Art. 230 CE et 241 CE)

3. Dispositions financières - Intérêts financiers de la Communauté - Notion - Ressources et dépenses de la Banque centrale européenne - Inclusion

(Art. 280 CE)

4. Dispositions financières - Protection des intérêts financiers de la Communauté - Article 280 CE - Objet - Portée - Adoption de mesures normatives ayant vocation à s'appliquer à l'intérieur des institutions, organes et organismes communautaires - Inclusion

(Art. 280 CE)

5. Banque centrale européenne - Obligation de consulter la Banque avant l'adoption d'un acte relevant de ses compétences - Champ d'application - Mesures visant à lutter contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté - Exclusion

(Art. 105, § 4, CE; règlement du Parlement européen et du Conseil n° 1073/1999)

6. Banque centrale européenne - Indépendance - Portée - Mesures normatives du législateur communautaire susceptibles de s'appliquer à la Banque - Admissibilité - Conditions

(Art. 108 CE; statuts du Système européen des banques centrales)

7. Banque centrale européenne - Indépendance - Application du règlement n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Compatibilité

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n° 1073/1999; décision de la Commission 1999/352)

8. Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Règlement n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF - Violation du principe de proportionnalité s'agissant de l'inclusion de la Banque centrale européenne dans son champ d'application - Absence

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n° 1073/1999)

9. Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Règlement n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF - Violation par la décision 1999/726 de la Banque centrale européenne, concernant la prévention de la fraude

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n° 1073/1999; décision de la Banque centrale européenne 1999/726)

Sommaire

1. Le règlement n° 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), doit être interprété en ce sens qu'il vise à s'appliquer notamment à l'égard de la Banque centrale européenne. En effet, les termes «institutions, organes et organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci» figurant à l'article 1er, paragraphe 3, dudit règlement ne sauraient être interprétés en ce sens qu'ils n'englobent pas ladite Banque. Quelles que soient les particularités de son statut dans l'ordre juridique communautaire, la Banque centrale européenne a bien été instituée par le traité, ainsi qu'il ressort des termes mêmes de l'article 8 CE. Il ne résulte ni du préambule ni des dispositions du règlement n° 1073/1999 que le législateur communautaire aurait entendu opérer une distinction quelconque entre les institutions, organes ou organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci, notamment en excluant ceux d'entre ces organes ou organismes qui disposent de ressources distinctes du budget communautaire. Le septième considérant du règlement souligne au contraire expressément la nécessité d'étendre le champ des enquêtes internes de l'OLAF à «tous» lesdits institutions, organes et organismes.

( voir points 63-67 )

2. S'il est vrai, d'une part, qu'une décision adoptée par les institutions communautaires qui n'a pas été attaquée par son destinataire dans le délai prévu à l'article 230, cinquième alinéa, CE devient définitive à son égard et, d'autre part, que le principe général dont l'article 241 CE constitue l'expression et qui tend à garantir que toute personne dispose ou ait disposé d'une possibilité de contester un acte communautaire qui sert de fondement à une décision qui lui est opposée ne s'oppose nullement à ce qu'un règlement devienne définitif pour un particulier, à l'égard duquel il doit être regardé comme une décision individuelle et qui aurait pu sans aucun doute en demander l'annulation en vertu de l'article 230 CE, ce qui empêche ce particulier d'exciper devant la juridiction nationale de l'illégalité de ce règlement, ces principes n'affectent toutefois en aucune manière la règle posée par l'article 241 CE, dont le libellé prévoit que toute partie peut, à l'occasion d'un litige mettant en cause un règlement visé par cette disposition, se prévaloir des moyens prévus à l'article 230, deuxième alinéa, CE pour invoquer devant la Cour l'inapplicabilité de ce règlement.

Dès lors, dans le cadre d'un recours en annulation dirigé à l'encontre d'une décision adoptée par un organe communautaire, fondé sur l'inobservation par celui-ci du règlement n° 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), il ne saurait être dénié à cet organe le droit d'invoquer l'illégalité éventuelle dudit règlement, étant donné que son caractère normatif n'a été mis en doute par aucune des parties et qu'il n'a, en particulier, été allégué ni que ledit règlement devrait être assimilé à une décision ni que l'organe en question en serait, en pareil cas, destinataire.

( voir points 74-78 )

3. L'expression «intérêts financiers de la Communauté» figurant à l'article 280 CE doit être interprétée en ce sens qu'elle englobe non seulement les recettes et dépenses relevant du budget communautaire, mais, en principe, également celles qui relèvent du budget d'autres organes ou organismes institués par le traité. En effet, ladite expression est propre à l'article 280 CE et se distingue de la terminologie utilisée dans les autres dispositions du titre II de la cinquième partie du traité, qui se réfèrent, invariablement, au «budget» de la Communauté européenne. Cette expression paraît, en outre, plus large que celle de «recettes et [...] dépenses de la Communauté» figurant notamment à l'article 268 CE. Le fait même qu'un organe ou un organisme tire son existence du traité suggère, enfin, qu'il a été conçu en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté européenne et l'inscrit dans le cadre communautaire, si bien que les moyens dont il dispose par l'effet dudit traité présentent par nature un intérêt financier propre et direct pour celle-ci.

S'agissant de la Banque centrale européenne, elle s'inscrit, en vertu du traité, dans le cadre communautaire, et ses ressources et leur utilisation présentent un intérêt financier manifeste pour la Communauté européenne et ses objectifs. Dès lors, les termes «intérêts financiers de la Communauté» figurant à l'article 280 CE couvrent également les ressources et dépenses de ladite Banque.

( voir points 89-93, 95 )

4. En introduisant dans l'article 280 CE les précisions figurant aux paragraphes 1 et 4 de celui-ci, les auteurs du traité d'Amsterdam ont clairement entendu renforcer la lutte contre la fraude et les irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne, notamment en dotant expressément cette dernière d'une mission propre consistant à «combattre», à l'instar des États membres, ces fraudes et irrégularités par l'adoption de «mesures» qui soient «dissuasives» et offrent une «protection effective dans les États membres». La circonstance que l'article 280, paragraphe 1, CE spécifie que lesdites mesures sont prises conformément à cet article ne signifie nullement qu'il serait renvoyé aux seuls paragraphes suivants de celui-ci, et notamment à son paragraphe 4, pour déterminer l'étendue de la compétence communautaire en la matière. En effet, l'article 280, paragraphe 4, CE doit être lu en ce sens qu'il complète la définition de la compétence communautaire et en précise certaines conditions d'exercice.

Dans ce contexte, le fait que l'article 280, paragraphe 4, CE se réfère notamment à la nécessité de contribuer à une protection qui soit effective et équivalente dans les États membres ne saurait être interprété comme le signe d'une volonté implicite des auteurs du traité d'Amsterdam d'imposer à l'action de la Communauté européenne une limite supplémentaire aussi fondamentale qu'une interdiction de combattre la fraude et les autres irrégularités portant atteinte à ses intérêts financiers par l'adoption de mesures normatives qui viseraient les institutions, organes et organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci. Outre la circonstance qu'une telle limitation de la compétence communautaire ne ressort pas du libellé de l'article 280 CE, elle ne serait guère compatible avec les objectifs poursuivis par cette disposition. En effet, pour rendre effective la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne, il est impératif que la dissuasion et la lutte contre la fraude et les autres irrégularités opèrent à tous les niveaux auxquels lesdits intérêts sont susceptibles d'être affectés par de tels phénomènes, et il peut fréquemment arriver que les phénomènes ainsi combattus impliquent simultanément des acteurs situés à différents niveaux.

( voir points 100-104 )

5. L'obligation que prévoit l'article 105, paragraphe 4, CE, de consulter la Banque centrale européenne lorsqu'est envisagée l'adoption d'un acte dans un domaine relevant des compétences de cette dernière, vise essentiellement à assurer que l'auteur d'un tel acte ne procède à son adoption qu'une fois entendu l'organisme qui, de par les attributions spécifiques qu'il exerce dans le cadre communautaire dans le domaine considéré et de par le haut degré d'expertise dont il jouit, est particulièrement à même de contribuer utilement au processus d'adoption envisagé.

Tel n'est pas le cas du domaine de la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté, dans lequel la Banque ne s'est pas vu attribuer des missions spécifiques. La circonstance que le règlement n° 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), est susceptible d'affecter l'organisation interne de la Banque ne permet pas non plus de singulariser cette dernière par rapport aux autres institutions, organes ou organismes institués par les traités.

( voir points 110-111 )

6. Il ressort du libellé même de l'article 108 CE que les influences externes dont cette disposition entend protéger la Banque centrale européenne et ses organes de décision sont celles qui seraient susceptibles d'interférer avec l'accomplissement des «missions» dont le traité et les statuts du Système européen des banques centrales (SEBC) investissent la Banque. Cette disposition vise, en substance, à préserver la Banque de toutes pressions politiques afin de lui permettre de poursuivre efficacement les objectifs assignés à ses missions, grâce à l'exercice indépendant des pouvoirs spécifiques dont elle dispose à ces fins en vertu du traité et desdits statuts. En revanche, la reconnaissance à la Banque d'une telle indépendance n'a pas pour conséquence de détacher totalement celle-ci de la Communauté européenne et de l'exempter de toute règle du droit communautaire. Rien ne permet d'exclure a priori que le législateur communautaire puisse, au titre des compétences dont il dispose en vertu du traité et dans les conditions prévues par ce dernier, adopter des mesures normatives susceptibles de s'appliquer à l'égard de la Banque centrale européenne.

( voir points 134-136 )

7. Ni la circonstance que l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été institué par la Commission et est intégré dans les structures administratives et budgétaires de cette dernière dans les conditions prévues par la décision 1999/352, ni le fait qu'un tel organe externe à la Banque centrale européenne a reçu du législateur communautaire des pouvoirs d'enquête dans les conditions prévues par le règlement n° 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF, ne sont, en tant que tels, de nature à porter atteinte à l'indépendance de la Banque centrale européenne.

En effet, le régime mis en place par ledit règlement traduit la ferme volonté du législateur communautaire de subordonner l'octroi des pouvoirs dont se trouve investi l'OLAF, d'une part, à l'existence de garanties visant à assurer une stricte indépendance de ce dernier, notamment à l'égard de la Commission, et, d'autre part, à un plein respect des règles du droit communautaire, parmi lesquelles, notamment, le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, les droits de l'homme et les libertés fondamentales ainsi que le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de celles-ci. L'exercice desdits pouvoirs se trouve soumis à diverses règles et garanties spécifiques, tandis que leur objet est clairement délimité. Le régime d'enquête institué par le règlement n° 1073/1999 vise spécifiquement à permettre la vérification de soupçons relatifs à des faits de fraude, de corruption ou d'autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne et la décision du directeur de l'OLAF d'ouvrir une enquête ne saurait intervenir en l'absence de soupçons suffisamment sérieux à cet égard. Les enquêtes internes que l'OLAF peut être amené à effectuer doivent également être exécutées dans les conditions et selon les modalités prévues par des décisions que chaque institution, organe et organisme adopte, si bien qu'il n'est pas à exclure que d'éventuelles spécificités liées à l'accomplissement des missions de la Banque soient, le cas échéant, prises en compte par cette dernière à l'occasion de l'adoption d'une telle décision, à charge pour la Banque d'établir la nécessité des restrictions qu'elle édicterait de ce chef.

( voir points 138-141, 143 )

8. Le règlement n° 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), ne saurait être déclaré inapplicable à l'égard de la Banque centrale européenne en raison de la violation du principe de proportionnalité.

En effet, le législateur communautaire ne commet pas une erreur manifeste d'appréciation en considérant qu'il est nécessaire, aux fins de renforcer la prévention et la lutte contre la fraude, la corruption et les autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne, d'instaurer un mécanisme de contrôle centralisé au sein d'un même organe, spécialisé ainsi qu'exercé de manière indépendante et uniforme par rapport aux différents institutions, organes ou organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci, et ce nonobstant l'existence de mécanismes de contrôles propres à ces institutions, organes ou organismes. À cet égard, d'une part, la fonction d'enquête confiée à l'OLAF diffère par sa nature et par son objet spécifiques des missions de contrôle général telles que celles dont se trouvent notamment investis la Cour des comptes, en ce qui concerne l'examen de l'efficience de la gestion de la Banque, et les commissaires aux comptes extérieurs, en ce qui concerne la vérification des comptes de cette dernière. S'agissant, d'autre part, des fonctions attribuées à la direction de l'Audit interne et au comité antifraude de la Banque par la décision 1999/726, concernant la prévention de la fraude, le législateur communautaire peut estimer que des mécanismes de contrôle disparates, qui seraient adoptés au niveau des institutions, organes ou organismes institutés par les traités ou sur la base de ceux-ci et dont tant l'existence que les modalités seraient laissées à l'appréciation de ceux-ci, ne constituent pas une solution présentant un degré d'efficacité équivalent à celui que paraît susceptible d'offrir un régime ayant pour objet de centraliser la fonction d'enquête au sein d'un même organe spécialisé et indépendant.

( voir points 158-160, 164 )

9. La décision 1999/726 de la Banque centrale européenne, concernant la prévention de la fraude, viole le règlement n° 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), notamment son article 4, et excède la marge d'autonomie organisationnelle propre que la Banque conserve dans le domaine de la lutte contre la fraude, car, au vu de ses considérants et de son dispositif, cette décision est fondée sur la prémisse erronée que le règlement n° 1073/1999 ne serait pas applicable à l'égard de la Banque, et traduit en conséquence la volonté de cette dernière d'organiser de manière exclusive la lutte contre la fraude en son sein, en écartant l'application du régime instauré par ledit règlement et en substituant à l'adoption de la décision visée à l'article 4, paragraphes 1, second alinéa, et 6, de ce dernier la mise en place d'un régime distinct et propre à la Banque.

( voir points 173, 176, 181-182 )