CONCLUSIONS DE L'AVOCAT CENERAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 17 MARS 1982 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs ies Juges,

Par des recours formés devant la première chambre civile du tribunal civil de Rome, quatre entreprises italiennes cherchent à obtenir une injonction condamnant le ministère italien du commerce extérieur à libérer certaines garanties bancaires qu'elles ont fournies conformément à l'article 1 de la loi n° 1126 du 20 juillet 1952 (journal officiel de la République italienne, d'après Gazzetta Ufficiale n° 206 du 5. 9. 1952) et à un décret ministériel pris en application de cette dernière. Les termes et les effets de cette réglementation sont exposés dans nos conclusions dans l'affaire 95/80, Commission/Italie, auxquelles nous nous référons sans répétition.

Les entreprises demanderesses dans les deux premières procédures ont importé en Italie des marchandises provenant d'États n'appartenant pas aux Communautés européennes, à savoir de Chypre et d'Argentine, tandis que les deux autres entreprises demanderesses ont imponē en Italie des marchandises qui se trouvaient en libre pratique aux Pays-Bas et en république fédérale d'Allemagne. Dans chaque affaire, les marchandises importées étaient des produits agricoles (caroubes, maïs, café et farine de coton) et chaque fois la demanderesse en question s'était engagée par contrat à effectuer un paiement anticipé au vendeur en dollars américains. Chacune avait obtenu, à cette fin, une garantie bancaire pour une somme égale à 5 % de la valeur en lires du paiement anticipé, en faveur de l'Office italien du change, comme la réglementation italienne l'exigeait. Dans chaque affaire, les marchandises couvertes par la garantie sont arrivées sur le territoire italien dans le délai prévu par la réglementation italienne, lequel était fixé, à l'époque en question, à 30 jours à compter de la date du paiement anticipé (voir le décret ministériel du 7. 8. 1978, Gazzetta Ufficiale n° 22C du 8. 8. 1978). Dans chaque affaire, toutefois, un retard s'est produit dans le dédouanement des marchandises (ou, dans un cas, des marchandises substituées), avec comme résultat que chacune des entreprises s'est trouvée dans l'impossibilité d'introduire sa déclaration, pour tout ou une partie des marchandises en cause, avant l'expiration du délai réglementaire. En conséquence, le ministre italien du commerce extérieur a confisqué une partie de la garantie de chaque entreprise correspondant -à la quantité des marchandises pour laquelle la déclaration d'importation avait été faite plus de trente jours après le paiement anticipé.

Les entreprises demanderesses ont soutenu que le ministre avait agi illégalement en confisquant les garanties, parce que la législation italienne, interprétée correctement, autorisait la déchéance d'une garantie seulement si plus de trente jours se sont écoulés entre le paiement anticipé et l'arrivée des marchandises sur le territoire italien, quelle que soit la date à laquelle les marchandises ont été dédouanées. A titre subsidiaire, elles ont prétendu que si le délai légal devait être compté à partir de la date du paiement anticipé et jusqu'à la date du dédouanement des marchandises par les douanes italiennes, la prescription italienne enfreignait certaines dispositions de la constitution italienne et du droit communautaire.

Telles sont les circonstances dans lesquelles le tribunal italien a déféré à cette Cour deux questions préjudicielles au titre de l'article 177 du traité CEE. Par la première, il demande (en fait) si l'application de la réglementation italienne en cause constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative aux échanges entre États membres ou une taxe d'effet équivalant à un droit de douane sur ces échanges, contraire aux articles 9, 10, 13 et 30 à 36 du traité CEE, ou si elle comporte une discrimination contraire à l'article 7 de ce traité, ou une violation de l'obligation, inscrite à l'article 106 de ce dernier, d'autoriser, dans la monnaie de l'État membre dans lequel réside le créancier, les paiements afférents aux échanges de marchandises, ou une violation de la partie du règlement n° 120/67 du 13 juin 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO 2269 du 19. 6. 1967), qui déclare qu'aux échanges intracommunautaires de céréales s'applique l'interdiction des droits de douane, des restrictions quantitatives et des taxes ou mesures d'effet équivalent. Par la deuxième question, il demande (en fait) si l'application de la réglementation italienne constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative aux importations dans la Communauté à partir de pays tiers ou une taxe d'effet équivalant à un droit de douane sur ces échanges, contraire aux articles 9, 10, 13 et 30 à 36 du traité CEE, ensemble avec les anieles 13, 15 et 18 du règlement n° 120/67, ou si elle équivaut à une majoration illégale des taux de prélèvement établis dans ce règlement ou comporte une discrimination contraire à l'article 7 du traité CEE.

Le gouvernement italien a critiqué à juste titre la forme dans laquelle ces questions sont formulées, en observant que dans le cadre d'une procédure préjudicielle au titre de l'article 177 du traité, cette Cour n'est pas compétente pour se prononcer sur la compatibilité de mesures nationales avec des dispositions des traités ou des actes des institutions communautaires, mais qu'elle peut statuer uniquement sur la validité ou l'interprétation de ces dispositions communautaires dans l'abstrait. Il est toutefois bien établi que dans un tel cas cette Cour peut dégager du libellé de la demande qui lui est adressée par une Cour ou par un tribunal national les questions qui relèvent à titre préjudiciel de l'interprétation du traité ou de certains actes des institutions. C'est ce qui a été fait, par exemple, dans l'affaire 20/64, Albatros/Sopéco (Recueil 1965, XI-3, p. 8) et dans une série de décisions postérieures que nous avons citées dans nos conclusions dans l'affaire 244/80, Foglia/Novello, du 9 juillet 1981. Les questions qui se posent dans l'affaire actuelle peuvent effectivement être reformulées dans des termes abstraits. En substance, la Cour est invitée à dire si, interprétées correctement, les dispositions du droit communautaire citées par la juridiction nationale interdisent aux États membres d'exiger des opérateurs qui importent des marchandises, premièrement, d'autres États membres ou, deuxièmement, de pays tiers, et qui ont effectué pour ces marchandises un paiement anticipé dans une monnaie étrangère, qu'ils fournissent des garanties qui sont susceptibles d'être déclarées acquises si l'importation n'est pas réalisée dans un délai déterminé à compter du paiement anticipé.

Nous examinerons d'abord la situation qui est visée par la première question, c'est-à-dire le point de savoir si une telle interdiction existe dans l'hypothèse d'échanges entre États membres, comme c'est le cas dans deux des présentes affaires.

Les entreprises demanderesses ont eu soin de préciser que leur critique des mesures italiennes au regard du droit communautaire ne valait que si la réglementation italienne, interprétée correctement, prévoyait la déchéance de la garantie lorsque les marchandises n'ont pas été dédouanées dans un délai de trente jours à partir de la date du paiement anticipé. Si le délai réglementaire doit par contre être mesuré, à partir de la date du paiement, jusqu'à la date de l'arrivée des marchandises importées sur le sol national, ces entreprises estiment que lesdites mesures ne sont pas critiquables du point de vue du droit communautaire. Le gouvernement italien prétend que le délai réglementaire doit étre considéré comme s'étendant jusqu'à la date du dédouanement des marchandises parce que, si la garantie devait être libérée dès que les marchandises sont arrivées sur le territoire italien, les opérateurs auraient la faculté de les diriger vers un autre État, en éludant ainsi les restrictions monétaires applicables aux importations. Si la réglementation italienne comporte une ambiguïté résultant de l'utilisation du terme «importation» dans la loi n° 1126 du 20 juillet 1952, ce n'est pas à cette Cour qu'il appartient de résoudre le problème, mėme si elle peut donner une interprétation du droit communautaire qui mette la juridiction italienne en mesure d'apprécier dûment la disposition nationale. Nous n'estimons toutefois pas juste de limiter la question, comme les quatre entreprises le voudraient, aux cas dans lesauels le droit national Drévoit la déchéance des garanties données par des opérateurs dont les marchandises, achetées à l'étranger, ont été retenues par les autorités douanières du port d'arrivée pendant une période cruciale. La juridiction nationale n'a pas formulé ses questions d'une manière si étroite, et il est parfaitement possible d'envisager des cas où un opérateur est exposé au risque de perdre sa caution en raison de l'écoulement d'un laps de temps de plus de trente jours entre la date du paiement anticipé et l'arrivée des marchandises au port. Dans les deux cas, le retard peut, ou peut ne pas, devoir être attribué à des facteurs qui échappent au contrôle de l'opérateur.

Dans nos conclusions dans l'affaire 95/81, Commission/Italie, nous avons exprimé le point de vue que l'application de la loi n° 1126 du 20 juillet 1952 (telle qu'elle a été modifiée) et de certains actes pris en vertu de celle-ci représentait une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives aux échanges entre États membres, pour autant que ces textes s'appliquaient à des transactions réellement commerciales (c'est-à-dire à des importations se situant dans le contexte ordinaire du commerce), parce que cette loi et ces actes étaient susceptibles d'exposer des opérateurs au risque de perdre des sommes déposées ou consignées sous la forme d'une garantie et de leur causer des frais additionnels, ayant la forme de commissions bancaires, ou de provoquer la perte des intérêts sur des dépôts. Nous avons estimé qu'on ne se trouvait pas en présence d'une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative lorsqu'une loi ou une pratique nationale a seulement un impact sur ceux dont les opérations sur des marchandises sont simplement le moyen de faire de la spéculation monétaire, parce que dans ce cas le «commerce de marchandises» n'est pas un commerce du genre de celui visé à l'article 30 du traité CEE. Il en va de même pour l'article 9 du traité.

Les faits de l'affaire 95/81 diffèrent de ceux de l'espèce actuelle uniquement sur un point particulier: dans la première, le décret ministériel qui était en vigueur à l'époque pertinente prévoyait une période de quatre mois, suivant la date du paiement anticipé, au cours de laquelle un opérateur pouvait importer les marchandises de manière à conserver sa garantie; dans les quatre affaires actuelles, la période était de trente jours. Il n'y a aucune raison de modifier, en faveur d'une mesure nationale, la réponse donnée dans l'affaire 95/81, lorsque le délai fixé dans une telle mesure est plus court: ce serait plutôt le contraire. C'est pourquoi, à la partie de la première question du tribunal italien qui traite de l'interprétation des dispositions du traité CEE relatives à la suppression des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, nous donnerions une réponse conforme aux axes que nous avons exposés dans nos conclusions dans l'affaire 95/81.

Notre réponse à cet aspect de la première question du tribunal italien règle en fait les demandes de ce dernier concernant l'incompatibilité de la réglementation incriminée avec les prescriptions communautaires relatives aux taxes d'effet équivalant à des droits de douane. Tandis que nous répétons notre point de vue selon lequel un acte législatif ou une situation unique peut soulever des problèmes séparés devant être considérés sous l'angle de deux ou plusieurs dispositions du droit communautaire, ces dernières «peuvent être de nature différente, ce qui implique de distinguer leurs champs d'application respectifs» (affaire 74/76, Ianelli/Meroni, Recueil 1977, p. 557, à la p. 574; voir aussi affaire 91/78, Hansen/Hauptzollamt Flensburg, Recueil 1979, p. 935, à la p. 953). L'opinion selon laquelle des dispositions du genre de celles mentionnées dans la présente affaire peuvent constituer une taxe d'effet équivalent dérive de la tendance qu'ont ces dispositions à entraver les importations en augmentant les coûts des opérateurs. Nous sommes d'avis que ces dispositions sont qualifiées correctement de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, plutôt que comme taxes d'effet équivalant à des droits de douane, puisque le coût qu'elles sont susceptibles d'imposer aux importateurs n'est pas vraiment «un droit unilatéralement imposé, soit au moment de l'importation, soit ultérieurement», comme la Cour l'a déclaré dans les affaires jointes 2 et 3/62, Commission/Luxembourg et Belgique, les affaires «Gingerbread» (Recueil 1962, p 813, à la p. 828). Voir F. Woolridge et R. Plender, «Charges having an Effect Equivalent to Customs Duties», 1978, E. L. Rev. 101, aux pages 105 à 115.

Des considérations différentes s'appliquent à la question du tribunal italien relative à l'article 106 du traité CEE, car l'objection formulée à l'encontre des dispositions italiennes, sur la base de cet article, ne consiste pas à dire qu'elles sont formulées ou appliquées de manière à exposer les importateurs à des risques ou à des coûts qui constituent des obstacles au commerce, mais plutôt que de telles mesures sont intrinsèquement incompatibles avec l'obligation spécifique, établie à l'article 106,

«[d']autoriser, dans la monnaie de l'État membre dans lequel réside le créancier ou le bénéficiaire, les paiements afférents aux échanges de marchandises, de services et de capitaux, ainsi que les transferts de capitaux et de salaires, dans la mesure où la circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes est libérée entre les Etats membres en application du présent traité».

Cette Cour a défini l'objet de l'article 106 dans des termes larges dans l'affaire 7/78, Regina/Thompson (Recueil 1978, p. 2247, à la p. 2274, point 24), en déclarant que :

«Cette disposition vise à assurer les transferts monétaires nécessaires tant pour la libéralisation des mouvements de capitaux que pour la libre circulation des marchandises, des services et des personnes.»

Dans l'arrêt 203/80, Casati, du 11 novembre 1981, au point 20, elle a répété en substance cette affirmation. Toutefois, dans aucune de ces affaires, la Cour n'était confrontée directement au problème qui se pose maintenant et qui est celui de l'utilisation d'une monnaie qui ne saurait d'aucune manière être considérée comme celle de l'État membre dans lequel réside le créancier ou le bénéficiaire. Pour ce motif, nous ne pensons pas que l'un ou l'autre de ces arrêts dise que l'article 106 comporte une obligation de supprimer les restrictions aux paiements dans des monnaies autres que celles des États membres.

Il ne nous semble pas possible d'ignorer les premiers mots de la disposition, à savoir «autoriser» et «dans la monnaie de l'État membre dans lequel réside le créancier ou le bénéficiaire». Nous ne sommes pas sûr que l'obligation d'«autoriser les paiements» ait été enfreinte par la disposition qui permet d'exiger une caution ou une garantie bancaire. Même si tel était le cas, il n'y a pas eu de refus d'autoriser un tel paiement dans la monnaie en question. Pour ce qui est de l'importance de cette limitation, voir C.-D. Ehlermann, dans Groeben-Boekch-Thiesing, EWG-Vertrag Kommentar, 1974, volume I, p. 1383. La seule devise des contrats était le dollar US et celui-ci n'est pas couvert, selon nous, par l'article 106, paragraphe 1.

De même, nous ne pensons pas que les autres paragraphes de l'article 106 soient applicables. Le paragraphe 2 de l'article 106 ne doit pas être lu isolément. Le paragraphe 1 prescrit, en des termes larges, la suppression des restrictions aux paiements lorsque la circulation des marchandises a été libérée en application du traité. Le paragraphe 2 établit une exception pour les cas où les mouvements de marchandises ne sont limités que par des restrictions aux paiements y afférents, lorsque la transaction de base n'est pas soumise à des restrictions. Les restrictions aux «paiements y afférents» ne doivent pas être supprimées immédiatement, mais progressivement, en appliquant les chapitres relatifs à l'élimination des restrictions quantitatives (par exemple les articles 32 et 33, paragraphe 7, concernant les contingents). Voir Ehlermann, op. cit., à la page 1386, ainsi que J. Megret et autres, Le droit de la Communauté économique européenne, volume 6, tome 1, page 18.

Comme l'article 106, paragraphe 1, ne s'applique pas, à notre avis, à la presente affaire pour les raisons que nous avons données, l'exception prévue à l'article 106, paragraphe 2, est également inapplicable. Nous nous demandons en toute hypothèse si l'article 106, paragraphe 2, ne doit pas être considéré comme visant uniquement les situations où les échanges de marchandises auraient été libéralises (sauf en ce qui concerne les restrictions aux paiements y afférents) à la date à laquelle les traités sont entrés en vigueur et si les restrictions aux paiements interdites par l'article 30 sont couvertes par l'obligation inscrite à l'article 106, paragraphe 2, mais comme en l'espèce, l'article 30 s'applique et l'article 106 ne s'applique pas, à notre avis, pour d'autres raisons, il n'est pas utile de chercher à dissiper ces doutes.

A la lumière de ce qui précède, la deuxième question posée par le tribunal italien, qui traite des importations en provenance de pays tiers, peut recevoir une réponse relativement brève: L'artide 18, paragraphe 2, du règlement n° 120/67 du Conseil dispose:

«Sauf dispositions contraires du présent règlement ou dérogation décidée par le Conseil, ... sont interdites:

— la perception de tout droit de douane ou taxe d'effet équivalent;

— l'application de toute restriction quantitative ou mesure d'effet équivalent ...»

Il n'a pas été soutenu que la principale disposition contenue dans cet article était soumise à une quelconque dérogation, s'appliquant au présent cas d'espèce, décidée par le Conseil ou figurant dans une autre partie du règlement. De plus, comme cette Cour l'a observé dans l'affaire 34/73, Variola/Administration italienne des finances Recueil 1973, p. 981, à la p. 989):

«aucun élément n'existe qui pourrait justifier des interprétations différentes de la notion de ’taxe d'effet équivalent’ telle qu'elle figure aux articles 9 et suivants du traité, d'une part, et aux articles ... 18 et 21 du règlement n° 120/67, d'autre part».

Ce commentaire s'applique également à l'expression «mesure d'effet équivalent» telle qu'elle est utilisée dans le traité et dans le règlement.

En conséquence, nos observations sur la qualification de certaines dispositions nationales en tant que mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, ne s'appliquent pas moins aux mesures qui affectent les importations dans la Communauté, de céréales relevant du règlement n° 120/67, réalisées à partir de pays tiers qu'elles s'appliquent aux mesures qui affectent les importations en provenance d'autres États membres. De manière similaire, la qualification de pareilles dispositions en tant que mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives (plutôt que comme taxes d'effet équivalent) implique qu'elles ne doivent pas être traitées comme des majorations déguisées des taux de prélèvement établis dans le règlement n° 120/67. Finalement, un examen de l'article 7 du traité CEE n'ajoute rien d'important, à notre avis, dès lors qu'il n'a pas été soutenu que les dispositions nationales qui sont à l'origine de la question comportent une discrimination entre les importateurs exercée en raison de la nationalité, ou un quelconque élément de discrimination en fonction de l'origine des importations, sauf celle qui est inhérente à toute mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative.

C'est pourquoi nous concluons à ce que les questions posées par le tribunal national reçoivent la réponse suivante:

1) L'interdiction des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives dans le commerce entre les États membres de la Communauté économique européenne, qui est inscrite à l'article 30 du traité CEE, vise aussi une mesure nationale qui exige de ceux qui importent des marchandises de ces États, et qui ont effectué des paiements anticipés pour ces marchandises, qu'ils fournissent des garanties qui sont susceptibles d'être déclarées acquises lorsque les marchandises ne sont pas importées dans un délai déterminé à partir de la date du paiement anticipé, pour autant que ces mesures s'appliquent à de véritables importations de marchandises se situant dans le contexte normal du commerce, par opposition à des transactions spéculatives sur des devises, effectuées de manière telle que l'échange de marchandises est simplement le moyen de spéculer. L'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, qui est énoncée aux articles 9, 10 et 13 du traité CEE, ne vise pas une telle mesure, pas plus que ne s'appliquent à celle-ci les termes de l'article 106 du traité CEE.

2) En vertu de l'article 18 du règlement n° 120/67 du Conseil, l'interdiction des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives s'applique aux importations dans un État membre de la Communauté, de produits couverts par ce règlement, réalisées à partir d'un pays tiers, de la mėme manière qu'elle s'applique dans le cas d'un échange entre États membres.

( 1 ) Traduit de l'anglais.