Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 5 mars 1998. - Autotrasporti Librandi Snc di Librandi F. & C. contre Cuttica spedizioni e servizi internationali Srl. - Demande de décision préjudicielle: Giudice di pace di Genova - Italie. - Concurrence - Transport routier - Tarif obligatoire - Réglementation étatique - Notions d'intérêt général et d'intérêt public. - Affaire C-38/97.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-05955



Conclusions de l'avocat général

A - Introduction

1 La demande de décision préjudicielle présentée en l'espèce aborde une nouvelle fois la question de savoir si le droit communautaire de la concurrence s'oppose à certaines réglementations étatiques relatives à la fixation des tarifs dans les transports routiers de marchandises. Le problème a été soulevé dans le contexte ci-après.

2 La société Autotrasporti Librandi Snc di Librandi F. & C., partie demanderesse au principal, avait été chargée par Cuttica spedizioni e servizi internazionali Srl, partie défenderesse au principal, d'assurer pour le compte de cette dernière des transports de conteneurs, pour lesquels elle a facturé la somme de 2 844 000 LIT. Ce montant, a-t-il été allégué, correspondrait aux tarifs obligatoires fixés par des arrêtés ministériels. La défenderesse n'ayant cependant payé que 2 300 000 LIT, chiffre résultant de l'application d'un accord collectif, la partie demanderesse a saisi le juge de paix à Gènes pour la faire condamner à payer la différence.

3 Les dispositions italiennes pertinentes ont la teneur suivante.

La loi n_ 298 du 6 juin 1974, instituant le registre national des transporteurs routiers de marchandises pour compte d'autrui, qui régit les transports routiers de marchandises et crée un système de tarifs à fourchette pour les transports de marchandises par route, a établi, dans son titre III, un régime de tarifs obligatoires pour le transport routier de marchandises.

4 L'article 3 prévoit un comité central, qui est chargé de définir une fourchette de tarifs suivant les modalités prévues aux articles 50 et suivants de la loi.

5 Aux termes de l'article 52, chaque tarif est calculé à intervalles réguliers en tenant compte du coût moyen des prestations de transport correspondantes, y compris les frais commerciaux, calculé pour des entreprises bien gérées qui emploient leur capacité de transport dans des conditions normales, ainsi que de la situation du marché, pour permettre aux entreprises de transports d'obtenir une rémunération équitable.

6 Dans les dispositions d'application de cet article, le législateur a arrêté les critères qui permettent de définir ce qu'est une entreprise moyenne. Ces critères sont énumérés aux articles 3 et 4 du décret n_ 56 du président de la République italienne du 9 janvier 1978.

7 L'article 53 de la loi prévoit ce qui suit:

a) les tarifs sont proposés par le comité central au ministre des Transports;

b) après avoir consulté les régions et les représentants des fédérations professionnelles des secteurs économiques concernés (dont l'avis est purement consultatif, et non contraignant), le ministre peut:

- approuver les tarifs et les rendre exécutoires par arrêté ministériel;

- rejeter la proposition du comité central et la lui renvoyer avec ses observations. Si de nouvelles propositions sont formulées, le ministre peut les approuver ou passer outre et adopter par voie d'arrêté des tarifs s'écartant de la proposition du comité central.

8 Des tarifs fixés de cette manière ont été déclarés exécutoires pour la première fois par arrêté ministériel du 18 novembre 1982. Cet arrêté autorisait en outre, en son article 3, les entreprises de transports et les usagers à conclure des contrats individuels sur la base d'accords collectifs signés entre des utilisateurs et les fédérations les plus représentatives des entreprises de transports, qui disposent d'un siège au comité central du registre.

9 La loi n_ 162 du 27 mai 1993 a déclaré illicite tout contrat prévoyant le transport par route de marchandises pour le compte de tiers à des prix et conditions s'écartant de ceux prévus par la loi n_ 298 et par ses mesures d'application ainsi que de ceux qui résultent des accords collectifs prévus à l'article 13 de l'arrêté ministériel du 18 novembre 1982. Cette disposition étend, d'une part le système des tarifs obligatoires à d'autres contrats que les contrats de transport et donne, d'autre part, plein effet aux contrats dits «individuels».

10 Par arrêté ministériel du 2 février 1994, la composition du comité central chargé de l'élaboration de la proposition de tarification a été modifiée de telle sorte que le nombre des représentants des opérateurs économiques concernés, soit les instances non officielles, est passé de 12 à 17, ce qui leur a donné la majorité sur les représentants des pouvoirs publics.

11 Les dispositions italiennes précitées ont déjà fait l'objet de la procédure préjudicielle dans l'affaire Centro Servizi Spediporto (1). Mais, à l'époque, les représentants des pouvoirs publics étaient encore majoritaires au sein du comité central.

Dans cette dernière affaire, la Cour a statué comme suit:

«Les articles 3, sous g), 5, 85, 86 ... du traité CE ne s'opposent pas à ce qu'une réglementation d'un État membre prévoie que les tarifs des transports routiers de marchandises sont approuvés et rendus exécutoires par l'autorité publique, sur la base de propositions d'un comité, si celui-ci est composé d'une majorité de représentants des pouvoirs publics, à côté d'une minorité de représentants des opérateurs économiques intéressés, et doit respecter dans ses propositions certains critères d'intérêt public et si, par ailleurs, les pouvoirs publics n'abandonnent pas leurs prérogatives en tenant compte, avant l'approbation des propositions, des observations d'autres organismes publics et privés, voire en fixant les tarifs d'office.»

12 La modification des dispositions italiennes a incité la juridiction de renvoi à poser à la Cour les questions suivantes:

«1) Les articles 3, sous f) et g), 5, 85 et 86 du traité, tels que les a interprétés la Cour dans l'arrêt du 5 octobre 1995 dans l'affaire C-96/94, sont-ils compatibles avec une réglementation nationale qui prévoit que les tarifs obligatoires des transports routiers de marchandises pour compte d'autrui sont approuvés et rendus exécutoires par l'autorité publique sur la base des propositions d'un comité composé pour majorité des représentants des opérateurs économiques intéressés (arrêté ministériel du 2 février 1994)?

2) En cas de réponse affirmative à la question précédente, les articles 3, sous f) et g), 5, 85 et 86 du traité sont-ils compatibles avec une réglementation nationale (article 3 du décret-loi 82/93 devenu la loi 162/93) qui étend les tarifs obligatoires en matière de contrats de transports routiers à d'autres types de contrats relatifs à des services différents tels que, en particulier, les contrats sur appel d'offres et les contrats d'affrètement?

3) La notion `d'intérêt général' à laquelle s'est référée la Cour de justice dans les arrêts Reiff et Delta correspond-elle ou non à la notion d'`intérêt public' mentionnée par la Cour, dans une situation juridique analogue, dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto?

4) La définition de cette notion (`intérêt général' et/ou `intérêt public') relève-t-elle de l'ordre juridique communautaire ou incombe-t-elle aux différents États membres?

5) En particulier, cette notion recouvre-t-elle une situation nationale telle que celle décrite dans la procédure au principal dans laquelle:

a) la proposition de tarifs est élaborée sur la base de critères, censés représenter l'intérêt public aux termes de la loi nationale, définis abstraitement par la loi 298/74 et précisés dans le DPR 56/78, mais qui, concrètement, se réfèrent aux caractéristiques d'une `entreprise type' déterminée par la réglementation de 1978 (articles 3 et 4) et qui ne correspond plus à la réalité du marché en cause;

b) compte tenu, en outre, du fait que les pouvoirs (jamais exercés) de l'autorité publique de rejeter la proposition formulée par le comité, et d'adopter les tarifs d'autorité lorsque la nouvelle proposition du comité n'est pas jugée satisfaisante, sont liés de manière rigide à un simple examen de la conformité de cette proposition aux critères dont le législateur de 1974 demandait la fixation (article 53 de la loi 298/74) dans une réglementation d'application, adoptée en 1978 (DPR 56/78), et qui n'a jamais plus été mise à jour;

c) les tarifs obligatoires et, ce qui est plus important, l'examen de leur légitimité par l'autorité publique, sont ainsi liés au contrôle de la correspondance de la proposition de tarifs formulée par le comité à des données économiques et techniques d'une `entreprise type' qui ne représente pas le marché en cause;

d) de surcroît, l'autorité publique est chargée, dans un tel contexte, de garantir que des tarifs ainsi établis permettent aux entreprises de transports d'obtenir une rémunération définie comme `équitable' (article 52 de la loi 298/74), mais fondée sur des données normatives rigides et complètement obsolètes qui ne peuvent être censurées par l'autorité publique, bien qu'elles soient à présent dénuées de tout rapport avec la réalité et ne correspondent donc pas au coût effectif du service fourni par les entreprises de transports routiers?

6) A titre subsidiaire, il est demandé à la Cour de clarifier la notion d'`accord collectif' pour que le juge de renvoi puisse exclure l'existence d'une entente sur les prix, prohibée au sens de l'article 85 du traité.»

B - Observations

Sur la première question

13 Avec sa première question, la juridiction de renvoi voudrait savoir si les principes arrêtés dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto - voir le point 11 ci-dessus - sont également applicables en l'espèce.

14 La Cour a invoqué trois raisons pour nier l'existence d'une entente. Tout d'abord, elle a observé que les représentants des pouvoirs publics étaient majoritaires au sein du comité central. Celui-ci est en outre, a-t-elle ajouté, tenu de formuler ses propositions de tarifs dans le respect d'un certain nombre de critères d'intérêt public définis dans la loi. En troisième lieu, elle a relevé que les pouvoirs publics n'avaient pas délégué leurs compétences en matière de fixation des tarifs à des opérateurs économiques privés (2). A ce propos, la Cour a noté que le comité central se borne à soumettre des propositions au ministre compétent, qui reste libre de les approuver, de les rejeter ou de les modifier avant de les rendre exécutoires. De même, avant d'approuver et de rendre exécutoires les tarifs, le ministre est tenu de consulter les régions et les représentants des secteurs économiques intéressés, et il doit tenir compte des directives du comité interministériel des prix. Dès lors, selon la Cour, les pouvoirs publics n'avaient pas délégué leurs compétences en matière de fixation des tarifs à des opérateurs économiques privés (3).

15 La juridiction de renvoi soulève donc la question de savoir si ces considérations se trouvent modifiées par le fait que les représentants des pouvoirs publics ne disposent plus de la majorité au sein du comité central.

16 La partie défenderesse au principal estime que les trois critères indiqués dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto doivent être remplis cumulativement et non pas alternativement.

17 Du reste, une autre différence par rapport à l'affaire Centro Servizi Spediporto serait la disparition du comité interministériel des prix, dont les instructions devaient être prises en compte par le ministre lors de l'adoption des tarifs. Il faudrait également considérer que, dans la pratique, le ministre fixerait les tarifs sur la base de critères économiques exclusivement, sans jamais s'en laisser détourner par des avis comme ceux des régions ou du comité des prix, aujourd'hui supprimé. Les pouvoirs publics fixeraient, d'autre part, les tarifs sur la base de modèles ne correspondant plus à la réalité.

18 Au cours de la procédure orale, le gouvernement français a laissé entendre que, en dépit de la modification des rapports de majorité au sein du comité central, la conformité des réglementations nationales aux règles de concurrence resterait parfaitement concevable. Cette conformité ne pourrait cependant être retenue que si les autres critères objectifs établis dans la jurisprudence garantissaient de façon suffisante la primauté des intérêts de l'État.

19 Le gouvernement italien observe lui-aussi que les principes de l'arrêt Centro Servizi Spediporto devraient également s'appliquer en l'espèce. Le fait que la composition du comité tarifaire a été modifiée au bénéfice des représentants des entreprises n'y changerait rien. Le facteur déterminant serait que le comité aurait un simple droit de proposition et serait tenu de fixer les tarifs en tenant compte des intérêts publics. L'adoption des tarifs définitifs par le ministre serait précédée de la consultation des régions et des représentants des associations professionnelles des secteurs économiques concernés. Il faudrait également tenir compte du fait que les propositions du comité tarifaire ne s'imposent pas au ministre, qui peut modifier d'autorité des tarifs déjà fixés.

20 Le gouvernement italien observe encore que le comité des prix n'existe certes plus, mais qu'il a été remplacé par l'Observatoire italien des prix et tarifs.

21 Selon la Commission, les critères indiqués par la Cour ne seraient pas cumulatifs. Ils auraient pour sens et pour objet de fournir des paramètres permettant d'apprécier dans quelle mesure il convient de sauvegarder les intérêts publics. Les autres dispositions italiennes relatives à la sauvegarde de l'intérêt public, à l'exercice par le ministre de son pouvoir de contrôle et à l'obligation de consulter les fédérations des secteurs économiques concernés et les régions n'auraient pas été modifiées, de sorte que les constatations de principe faites par la Cour dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto pourraient être étendues au cas présent. Cela supposerait cependant que les juridictions nationales garantissent un contrôle suffisant et assurent le respect des dispositions en vigueur.

22 Il résulte de l'arrêt Centro Servizi Spediporto que, si la composition du comité tarifaire a bien été citée, à la fois par la Cour et par l'avocat général, comme critère à appliquer pour répondre à la question de l'existence d'une entente, ce n'était pas le seul critère et il était associé à l'obligation de prendre garde à l'intérêt public et au fait que les pouvoirs publics étaient tenus de se réserver la décision finale.

23 La modification des rapports de majorité au sein du comité central n'a pas pu à elle seule entraîner une violation de l'article 85 du traité. Il est vrai que, dans la composition antérieure de ce comité, on pouvait présumer que les représentants des pouvoirs publics garantiraient, du fait de leur position majoritaire, le respect de l'intérêt général. Dès lors, la modification apportée n'a fait qu'accroître l'importance des autres critères. Ces derniers visent à garantir qu'un État membre ne puisse adopter aucune mesure susceptible d'entamer la pleine efficacité pratique des règles de concurrence applicables aux entreprises. D'après le principe de loyauté communautaire (article 5, deuxième alinéa, du traité), les États membres doivent garantir une concurrence loyale, non faussée et efficace. Ils n'ont donc pas le droit d'imposer, de faciliter ou de renforcer la formation d'ententes. Les juridictions nationales ont, dans ce contexte, pour tâche de contrôler les dispositions de droit interne au regard du point de savoir si elles garantissent effectivement lesdits principes de la concurrence. C'est pourquoi les critères de l'intérêt général et du respect de l'obligation de consultation prennent en l'espèce une importance accrue. Ces deux points doivent être aménagés de telle sorte qu'ils soient à l'épreuve de tout contrôle - qui serait du ressort de la juridiction nationale -, c'est-à-dire qu'ils garantissent le plein effet des règles de concurrence et que leur application ne conduise pas à une délégation de prérogatives appartenant aux pouvoirs publics.

24 A la première question de la juridiction nationale, il faut donc répondre en ce sens que les articles 3, sous f) et g), 5, 85 et 86 du traité ne s'opposent pas à une réglementation nationale prévoyant que les tarifs obligatoires pour le transport routier de marchandises pour compte d'autrui sont approuvés et déclarés exécutoires par l'autorité publique sur la base des propositions d'un comité composé pour majorité de représentants des opérateurs économiques intéressés, dès lors que les dispositions nécessaires sont prises pour que ces tarifs soient fixés dans le respect des critères d'intérêt public définis dans les textes et que les pouvoirs publics n'abandonnent pas leurs prérogatives à des opérateurs économiques privés.

Sur la deuxième question

25 Cette question vise à savoir si les règles de concurrence du traité s'opposent à une réglementation nationale qui étend les tarifs obligatoires applicables dans le domaine des contrats de prestations de transport routier de marchandises à d'autres types de contrats, relatifs à des services différents, tels que, en particulier, les contrats sur appel d'offres et les contrats d'affrètement.

26 Dans l'ordonnance de renvoi, la juridiction a quo relève que l'application automatique d'un tarif à d'autres secteurs que celui du transport routier de marchandises est susceptible d'entraîner des inégalités de traitement qui peuvent elles-mêmes provoquer des distorsions non seulement sur le marché national, mais également sur le marché communautaire. Les tarifs seraient calculés sur la base de coûts qui ne seraient quelquefois même pas supportés dans le cadre de l'exécution de certains contrats. On assimilerait ainsi des situations différentes en leur imposant un régime tarifaire identique.

27 La partie défenderesse estime qu'il y a lieu de tenir compte du fait que les représentants d'une branche réglementée définissent les prix pour des secteurs dans lesquels s'applique normalement le libre jeu de la concurrence. Les règles de concurrence du traité s'opposeraient ainsi à une application des tarifs obligatoires à d'autres types de contrats.

28 Le gouvernement italien et la Commission ne voient aucune raison de traiter ce problème autrement que la première question de la juridiction de renvoi. Ils font valoir tous deux que la Cour aurait déjà été saisie dans le cadre de l'affaire Centro Servizi Spediporto de la question de l'interprétation des règles de concurrence au regard de l'article 3 de l'arrêté ministériel n_ 82/93. Il appartiendrait à la juridiction nationale d'apprécier à quel type de contrat ressortissent les faits de la procédure au principal. S'il est vrai par ailleurs que les tarifs doivent être fixés dans le respect des critères de l'intérêt public et que les pouvoirs publics ne doivent pas transférer à des opérateurs privés leurs prérogatives en matière de fixation des tarifs, il n'en appartient pas moins au législateur national de dire à quelles formes de contrats les tarifs sont applicables. Le point déterminant serait au bout du compte que les opérateurs intéressés ne se concertent pas sur les prix et qu'il n'y ait pas d'abus de position dominante.

29 Il faut tout d'abord constater que la Cour a déjà été saisie de la question que nous avons à traiter en l'espèce dans l'affaire Centro Servizi Spediporto (4).

30 En ce qui concerne les critères à respecter lors de la fixation des tarifs, les considérations développées par la Cour dans cette affaire s'appliquent également en l'espèce, en combinaison avec les précisions apportées au point 24 ci-dessus, qui résultent de la modification des rapports de majorité au sein du comité tarifaire.

31 Dans son arrêt, la Cour a ajouté que l'on ne saurait présumer qu'une réglementation nationale d'après laquelle les tarifs des transports routiers de marchandises sont fixés par des pouvoirs publics aboutirait à investir les opérateurs économiques d'une position dominante collective qui serait caractérisée par l'absence de rapports concurrentiels entre eux (5).

32 Il n'y a pas lieu de modifier cette appréciation de principe en l'espèce. Certes, les dispositions italiennes établissent les tarifs également pour des types de contrats qui ne sont pas des contrats de transport au sens strict. Le législateur national a cependant jugé opportun d'inclure notamment dans le champ d'application des tarifs obligatoires les contrats sur appel d'offres et les contrats d'affrètement conclus dans le cadre d'un transport. Cette procédure de fixation des tarifs prévoit en outre le respect des critères de l'intérêt public définis dans la loi, permet au ministre de rejeter la proposition du comité central et impose de consulter les régions et les fédérations des secteurs économiques concernés.

33 Dès lors, les articles 3, sous f) et g), 5, 85 et 86 du traité ne s'opposent pas à une réglementation d'un État membre qui étend les tarifs obligatoires en matière de contrats de transport routier à d'autres types de contrats relatifs à des services différents, tels que, en particulier, les contrats sur appel d'offres et les contrats d'affrètement, pourvu que cette réglementation respecte les principes précités de l'intérêt public et de l'obligation pour les pouvoirs publics de ne pas abdiquer leur droit de prendre la décision finale.

Sur la troisième question

34 Par cette question, la juridiction de renvoi voudrait savoir si la notion d'intérêt général à laquelle la Cour de justice s'est référée dans les arrêts Reiff et Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (6) correspond ou non à la notion d'intérêt public mentionnée par la Cour, dans une situation juridique analogue, dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto.

35 D'après l'ordonnance de renvoi, l'intérêt de cette question pour la décision à prendre dans la procédure au principal résulte du fait que la défenderesse aurait fait valoir que les critères de fixation des tarifs ne permettraient pas de garantir que les propositions du comité central servent l'intérêt général. Or, dans son interprétation des règles de concurrence du droit communautaire, la Cour aurait employé tant la notion d'intérêt général que celle d'intérêt public.

36 La partie défenderesse observe que, comme le contenu des deux notions varie même en droit national selon le contexte dans lequel elles sont employées, une différence d'interprétation serait également concevable en droit communautaire.

37 Dans l'affaire Reiff, la commission tarifaire était tenue de ne pas se fonder sur les seuls intérêts du secteur des transports pour fixer les tarifs. Elle devait également tenir compte des intérêts du secteur agricole et des entreprises moyennes ainsi que de zones économiquement faibles, situées à l'écart des grands axes de communication. La loi allemande applicable dans cette affaire se fixait pour objectifs de réaliser un service routier optimal, de rapprocher les conditions de concurrence des transporteurs et d'assurer une répartition des tâches économiquement judicieuse entre ces derniers. A ces fins, elle prévoyait d'harmoniser les prestations et les prix des différents modes de transport pour éviter une concurrence déloyale, en particulier entre les transports routier, ferroviaire et fluvial. Lorsque les tarifs fixés par la commission n'étaient pas conformes à l'intérêt général, le ministre allemand compétent gardait la possibilité de les fixer lui-même en se substituant à la commission tarifaire. La Cour a conclu à partir de ces éléments que les règles de concurrence du traité ne s'opposent pas à des réglementations nationales en matière de fixation de tarifs, notamment lorsque les membres de la commission tarifaire sont des experts indépendants chargés de fixer les tarifs sur la base de considérations d'intérêt général. La notion de l'intérêt général ne peut donc se référer qu'aux intérêts de tous, y compris en particulier ceux d'autres opérateurs économiques que les entrepreneurs de transports ainsi que ceux de régions défavorisées.

38 Dans l'arrêt Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, la Cour de justice est parvenue aux mêmes conclusions que dans l'affaire Reiff, sur la base des mêmes considérations.

39 L'arrêt prononcé dans l'affaire Centro Servizi Spediporto (7) se réfère également aux arrêts Reiff et Delta . Il relève que, pour établir ses propositions, le comité central est tenu de prendre en considération un certain nombre de critères d'intérêt public, qui sont définis dans la loi et précisés dans le décret n_ 56/78; mais la Cour n'a pas examiné plus avant le point de savoir dans quelle mesure les critères de l'intérêt public sont définis dans les dispositions italiennes. Or, il résulte des articles 52 et 53 de la loi italienne n_ 298/74 que les tarifs doivent garantir une rémunération équitable, compte tenu de la situation du marché, et que le ministre doit consulter les régions ainsi que les représentants des fédérations professionnelles des secteurs économiques concernés.

40 Si l'on compare les trois arrêts, il apparaît que la Cour a, dans chacun d'entre eux, examiné le point de savoir si, pour fixer les tarifs, la commission tarifaire devait également tenir compte d'autres intérêts que ceux des seuls opérateurs économiques représentés au sein de la commission et si, avant d'adopter les tarifs, le ministre devait une fois encore considérer les intérêts des secteurs économiques concernés ainsi que ceux des régions. Il fallait une base permettant de garantir que les intérêts de la collectivité prévaudraient sur les intérêts particuliers d'opérateurs individuels. La prise en compte et la sauvegarde de ces intérêts ont été regroupées par la Cour, dans chaque cas d'espèce, sous la notion d'intérêt général ou d'intérêt public. Or, dans la mesure où elle a défini ces deux notions à l'aide des mêmes critères, force est de conclure qu'il y a correspondance entre elles.

41 Il convient donc de répondre à la troisième question du renvoi que la notion d'intérêt général à laquelle s'est référée la Cour dans les arrêts Reiff et Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft correspond à la notion d'intérêt public qu'elle a employée, dans une situation juridique analogue, dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto.

Sur la quatrième question

42 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi voudrait savoir si la définition des notions d'«intérêt général» et d'«intérêt public» relève de l'ordre juridique communautaire ou si elle incombe aux différents États membres.

43 Selon la société Cuttica, les notions litigieuses doivent être définies par l'ordre juridique communautaire. Il conviendrait d'éviter que les critères de fixation des tarifs varient d'un État membre à l'autre. Pour garantir le bon fonctionnement du jeu de la concurrence même entre les États membres, les tarifs doivent être fixés dans chaque État suivant les mêmes critères. Il n'y aurait pas d'autre moyen d'éviter les distorsions dans les échanges intracommunautaires.

44 Selon le gouvernement français et la Commission, c'est au législateur national qu'il appartient de définir ce qu'il faut entendre par intérêt général ou intérêt public. Il doit cependant fixer ces critères de telle sorte que les pouvoirs publics puissent exercer un contrôle effectif, notamment pour éviter toute infraction à des dispositions du droit communautaire.

45 Ce point de vue est en substance exact. Tout d'abord, il faut retenir que la Cour a toujours employé les notions d'«intérêt général» ou d'«intérêt public» lorsqu'elle était appelée à examiner une entente. Pour nier l'existence d'une telle entente, elle a notamment fait valoir que la fixation des tarifs était subordonnée au respect des critères de l'intérêt général ou de l'intérêt public, tels qu'ils étaient définis dans les réglementations des États membres. Mais elle n'a jamais cité, dans aucune des décisions où elle était appelée à procéder à un tel examen, de critères communautaires pour définir ces notions. De surcroît, les notions de l'intérêt général et de l'intérêt public ne sont citées ou définies dans aucune disposition de droit communautaire susceptible d'être prise en considération en l'espèce. Ainsi que nous l'avons indiqué au point 23 ci-dessus, les États membres sont tenus de garantir l'efficacité pratique des règles de concurrence. Les mesures prises par l'État doivent par conséquent respecter les objectifs et les politiques tracés par la Communauté. Son action ne doit pas conduire à empêcher, à restreindre ou à fausser une concurrence loyale et efficace. Or, lorsqu'une concurrence en soi libre est réglementée par les pouvoirs publics, le respect des règles communautaires en la matière doit être garanti par l'application de critères appropriés. Mais une définition communautaire de ces critères, en l'espèce l'intérêt public et la non-délégation de prérogatives souveraines, qui irait au-delà des principes généraux du régime de la concurrence, n'est nullement nécessaire dans cette hypothèse. Le maintien de cette compétence des États membres s'impose également en vertu du principe de subsidiarité. Il est vrai qu'une définition nationale peut, jusqu'à un certain point, entraîner des divergences d'un État membre à l'autre; elle permet cependant aussi de tenir compte d'intérêts particuliers, nationaux et régionaux. Partant, c'est aux juridictions nationales qu'il appartient de déterminer si et dans quelle mesure les critères de l'intérêt public et la non-délégation de prérogatives de droit public permettent en définitive de sauvegarder la pleine efficacité des règles de concurrence.

46 Il convient dès lors de répondre à la quatrième question de la juridiction de renvoi que la définition et le contrôle des notions d'intérêt général et d'intérêt public relèvent de la compétence des États membres.

Sur la cinquième question

47 La cinquième question de la juridiction de renvoi vise à déterminer si les critères de l'intérêt public sont également respectés dans une situation où les dispositions légales sont établies par référence à une entreprise type, qui ne correspond plus à la réalité du marché en cause, où ces dispositions n'ont plus été actualisées depuis l'année 1978, où l'autorité compétente examine le tarif proposé par référence aux données économiques et techniques d'une entreprise type dont il est allégué qu'elle ne serait plus représentative du marché en question, et où le tarif ainsi établi doit constituer une rémunération équitable pour les entreprises de transports. En somme, la juridiction de renvoi se demande si, au vu des circonstances indiquées ci-dessus, il est encore possible de dire que les tarifs sont fixés sur la base des critères de l'intérêt public.

48 Selon la Commission, même si la situation décrite justifie certains doutes quant à la conformité de ces paramètres aux réalités du marché pertinent, il resterait néanmoins que la détermination des critères de l'intérêt public est du ressort du législateur national et que le contrôle du respect de ces critères appartient aux juridictions nationales.

49 Conformément à la réponse donnée à la quatrième question, ce sont les États membres qui sont en principe compétents dans le domaine en question pour déterminer les critères à respecter lors de la fixation des tarifs. Partant, ils ont qualité pour dire quels intérêts les représentants des secteurs économiques devront prendre en compte au sein du comité, en plus des leurs propres. De même, c'est en principe aux États membres qu'il appartient de dire quels intérêts l'administration chargée de fixer les tarifs doit pour sa part encore intégrer dans son appréciation après avoir reçu la proposition du comité tarifaire. En principe, l'État membre concerné garde donc toute liberté de légiférer quant aux circonstances concrètes du marché qui auront une incidence sur la fixation des tarifs et quant aux possibilités qu'il entend donner d'influer sur cette dernière. Si les dispositions légales sont établies par rapport à une entreprise type, la définition de cette dernière ne doit pas être fonction d'un groupe unique d'entreprises et de leurs intérêts particuliers, mais doit, par sa représentativité, refléter les intérêts de toutes les entreprises du secteur.

50 En dernière analyse, c'est au juge national compétent qu'il appartiendra alors de dire si les réglementations nationales permettent d'exclure l'existence d'une entente, si l'intérêt public est véritablement pris en compte et si les pouvoirs publics n'ont pas délégué leurs prérogatives à des opérateurs économiques privés. La décision prise par la juridiction nationale devra prendre soin de fixer à la concurrence un cadre conforme à ce qui est prévu par les droits national et communautaire.

Sur la sixième question

51 Par sa sixième question, la juridiction de renvoi demande à la Cour de clarifier la notion d'«accord collectif», pour pouvoir exclure le cas échéant l'existence d'une entente sur les prix, prohibée par l'article 85 du traité.

52 Dans son exposé des raisons pour lesquelles elle pose cette question, la juridiction de renvoi fait valoir que, selon la partie défenderesse, la rémunération versée serait conforme à un accord collectif souscrit entre des associations et des transporteurs routiers représentés au sein du comité central du registre et des associations représentatives des usagers. Cependant, la demanderesse ayant argué qu'un tel accord ne pourrait lui être opposé, puisqu'elle ne serait membre d'aucune des associations en question, la juridiction de renvoi souhaiterait pouvoir déterminer les cas dans lesquels un accord collectif est licite au regard de l'ordre juridique communautaire, et donc opposable même à un tiers ne faisant partie d'aucune association signataire.

53 La Commission estime que la question n'est pas de savoir quel accord collectif est applicable à la relation contractuelle entre les parties à la procédure au principal, mais plutôt si de tels accords collectifs sont également opposables à des opérateurs qui ne les ont pas signés. Cette dernière question étant cependant dépourvue de tout rapport avec le droit communautaire, elle conclut que les faits correspondants doivent être appréciés exclusivement sur la base du droit national.

54 Au point 29 de son arrêt Centro Servizi Spediporto, la Cour a examiné la possibilité de conclure des accords collectifs au titre de l'article 13 de l'arrêté ministériel du 18 novembre 1982. Elle s'est bornée à constater à ce propos que cette possibilité n'a pas pour effet de restreindre la concurrence, mais permet certaines dérogations aux tarifs obligatoires et est dès lors de nature à accroître les possibilités de concurrence. Au point 33 de ses conclusions, l'avocat général M. Léger a lui aussi fait observer que les accords collectifs n'ont pas pour effet de restreindre la concurrence, mais accroissent au contraire la marge de manoeuvre des opérateurs en prévoyant une exception à l'application des tarifs «à fourchette».

55 C'est aux organes de l'État qu'il appartient de définir et d'interpréter la notion d'«accord collectif» ainsi que de vérifier si elle est appliquée de façon conforme au droit. De même, la réponse à la question de savoir si une entreprise n'ayant pas pris part à la conclusion d'un accord collectif peut se voir opposer les dispositions de cet accord dépend exclusivement du droit national; la Cour n'est dès lors pas tenue de répondre à cette question de la juridiction de renvoi.

C - Conclusion

56 Nous proposons de répondre aux questions préjudicielles comme suit:

«1) Les articles 3, sous f) et g), 5, 85 et 86 du traité CE ne s'opposent pas à une réglementation nationale prévoyant que les tarifs obligatoires pour le transport routier de marchandises pour compte d'autrui sont approuvés et déclarés exécutoires par l'autorité publique sur la base des propositions d'un comité composé pour majorité de représentants des opérateurs économiques intéressés, dès lors que les dispositions nécessaires sont prises pour que ces tarifs soient fixés dans le respect des critères d'intérêt public définis dans les textes et que les pouvoirs publics n'abandonnent pas leurs prérogatives à des opérateurs économiques privés.

2) Les articles 3, sous f) et g), 5, 85 et 86 du traité ne s'opposent pas à une réglementation nationale qui étend les tarifs obligatoires en matière de contrats de transport routier à d'autres types de contrats relatifs à des services différents tels que, en particulier, les contrats sur appel d'offres et les contrats d'affrètement, pourvu que cette réglementation respecte les principes indiqués dans la réponse à la première question, relatifs à l'intérêt public et à l'obligation pour les pouvoirs publics de ne pas déléguer leur droit de prendre la décision finale.

3) La notion d'`intérêt général' à laquelle la Cour s'est référée dans les arrêts Reiff et Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft correspond à celle d'intérêt public mentionnée par la Cour, dans une situation juridique analogue, dans l'arrêt Centro Servizi Spediporto.

4) La définition et le contrôle des notions d'intérêt général et d'intérêt public relèvent de la compétence des États membres.

5) Il appartient à la juridiction nationale compétente de dire si les réglementations nationales permettent d'exclure l'existence d'une entente, si l'intérêt public est véritablement pris en compte et si les pouvoirs publics n'ont pas délégué leurs prérogatives à des opérateurs économiques privés. La juridiction nationale doit statuer en prenant soin de fixer à la concurrence un cadre conforme à ce que prévoient les droits national et communautaire.»

(1) - Arrêt du 5 octobre 1995 (C-96/94, Rec. p. I-2883).

(2) - Arrêt Centro Servizi Spediporto, précité à la note 1, point 26.

(3) - Arrêt Centro Servizi Spediporto, précité à la note 1, points 26 à 30.

(4) - Arrêt Centro Servizi Spediporto, précité à la note 1, point 17.

(5) - Arrêt Centro Servizi Spediporto, précité à la note 1, point 34.

(6) - Arrêts du 17 novembre 1993, Reiff (C-185/91 (Rec. p. I-5801), et du 9 juin 1994, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (C-153/93 Rec. p. I-2517).

(7) - Arrêt précité à la note 1, point 22.