CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 11 FÉVRIER 1981 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La Cour est saisie de cette affaire par une demande de décision à titre préjudiciel présentée par un Social Security Commissioner, siégeant à Londres. Le «Social Security Commissioner» est, comme on nous l'a indiqué le nouveau titre de ce que l'on appelait jusqu'à une date récente un National Insurance Commissioner. Nous l'appellerons simplement le «Commissioner».

L'appelant dans la procédure pendante devant le Commissioner est M. Maurice Galinsky, un ressortissant du Royaume-Uni, résidant aux Pays-Bas. L'intimé est l'Insurance Officer. Le litige entre les parties porte sur une demande présentée par M. Galinsky en vue d'une majoration de sa pension britannique au titre de ses enfants à charge.

Les faits de l'affaire sont les suivants:

M. Galinsky est né en Angleterre le 29 juin 1905. Il s'est marié en 1953 et il a quatre enfants nés, respectivement, en 1955, 1956, 1958 et 1961. Jusqu'en 1964, il a exercé une activité en Grande-Bretagne comme travailleur indépendant et il a été assuré à titre obligatoire en cette qualité dans le cadre du régime britannique de sécurité sociale. En décembre 1964, il s'est installé avec sa famille aux Pays-Bas où il a occupé un emploi et a été assuré à titre obligatoire dans le cadre du régime néerlandais de sécurité sociale. Il ne fait pas de doute que M. Galinsky a, à juste titre, été considéré aux Pays-Bas comme un «travailleur» au sens de l'article 1, lettre a, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil.

Lorsque M. Galinsky s'est installé aux Pays-Bas, il a cessé d'être tenu de cotiser au régime britannique, mais il a été autorisé à verser volontairement de telles cotisations en qualité de personne «non active». Cela devait améliorer son «bilan de cotisations» au Royaume-Uni pour sa pension de retraite. S'étant renseigné sur ses droits à cet égard, M. Galinsky a décidé de verser des cotisations de personne «non active» jusqu'à ce qu'il ait atteint à 65 ans l'âge de la retraite. Il a ainsi acquis au moment de sa retraite un droit à une pension britannique à taux plein.

Peu avant d'atteindre l'âge de 65 ans, M. Galinsky a été informé par l'institution britannique compétente, le Department of Health and Social Security, qu'il pourrait prétendre à une majoration de pension pour ses enfants. Pour la raison que nous expliquerons dans un moment, cette information était exacte au regard de la législation qui était alors en vigueur, compte tenu d'une convention bilatérale de sécurité sociale entre les Pays-Bas et le Royaume-Uni signée à La Haye le 11 août 1954 et dont les dispositions ont été reçues dans la législation britannique par le National Insurance and Industrial Injuries (Netherlands) Order 1955 (SI 1955 n° 874).

M. Galinsky a atteint l'âge de 65 ans le 29 juin 1970. Il n'a cependant pas acquis à cette date un droit à une pension de retraite britannique parce que, en vertu de la législation britannique, le droit d'un homme âgé de moins de 70 ans à une pension de retraite était et reste subordonné à la condition qu'il ait effectivement cessé d'occuper un emploi régulier. M. Galinsky a, en fait, continué d'occuper un emploi régulier aux Pays-Bas après avoir atteint l'âge de 65 ans et, de fait, au-delà de l'âge de 70 ans.

Aucune condition de ce genre ne s'applique, apparemment, au paiement d'une pension de retraite néerlandaise. Une telle pension a été allouée à M. Galinsky sur la base de la «loi générale sur la vieillesse» néerlandaise (la Algemene Ouderdomswert ou AOW), mais pas au taux plein. Une réduction de 36 % a été appliquée au motif, si nous avons bien compris, que, bien que M. Galinsky ait volontairement procédé au rachat des cotisations pour la période écoulée depuis l'entrée en vigueur de l'AOW, il ne pouvait pas, en raison de sa nationalité britannique, être crédité de cotisations fictives pour une quelconque période antérieure.

Le 1 er avril 1973, à la suite de l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, le règlement n° 1408/71 est devenu applicable aux ressortissants du Royaume-Uni. Le 16 avril 1975, M. Galinsky a sollicité la révision adéquate du montant de sa pension néerlandaise. Il a été considéré comme remplissant les conditions visées au paragraphe H 2 de l'Annexe V de ce règlement et sa pension a été révisée à concurrence du taux plein avec un effet rétroactif d'un an.

Le 29 juin 1975, M. Galinsky a atteint l'âge de 70 ans, sur quoi le fait qu'il continuât d'occuper un emploi a cessé de l'empêcher de bénéficier d'une pension de retraite britannique. Une pension à taux plein lui a été payée à partir de cette date. Il y avait droit au titre de la seule législation britannique pertinente sur la base des cotisations qu'il avait versées en qualité de travailleur indépendant et, plus tard, en qualité de personne «non active».

La pension néerlandaise de M. Galinsky et sa pension britannique sont toutes les deux payables au taux majoré applicable à un nomme marié. Ce point ne soulève aucune question. A toutes les périodes entrant en ligne de compte, il a perçu aux Pays-Bas les allocations pour ses enfants. Il est indubitable que ces allocations sont des «prestations» du type de celles auxquelles l'article 77 du règlement n° 1408/71 s'applique.

En même temps qu'il demandait le paiement de sa pension de retraite britannique, M. Galinsky a réclamé une majoration de cette pension au titre de ses trois enfants plus jeunes — l'aîné étant alors trop vieux pour ouvrir un droit. M. Galinsky n'avait pas droit à une telle majoration au titre de la seule législation britannique pertinente parce que ses enfants ne se trouvaient pas en Grande-Bretagne. Toutefois, il ne fait pas de doute qu'avant le 1 er avril 1973, il aurait eu droit à la majoration en vertu de la convention bilatérale que nous avons mentionnée et dont l'article 35 dispose:

«Dans tous les cas où, conformément à la législation de l'une des parties contractantes, une prestation en numéraire aurait été payée au titre d'une personne à charge, si celle-ci s'était trouvée sur le territoire de cette partie, une telle prestation sera effectivement payée si la personne à charge se trouve sur le territoire de l'autre partie.»

La demande de M. Galinsky a été rejeté au motif qu'en vertu de l'article 6 du règlement n° 1408/71, les dispositions de ce règlement s'étaient substituées à celles de la convention et que, conformément à l'article 77, paragraphe 2, lettre b, i), du règlement, il n'avait droit aux prestations pour ses enfants qu'aux Pays-Bas, ceux-ci étant l'État membre sur le territoire duquel il résidait.

Devant le Commissioner, M. Galinsky a contesté cette conclusion en se fondant principalement sur le motif que, puisqu'il n'était assuré à titre obligatoire au Royaume-Uni qu'en qualité de travailleur indépendant, il n'était pas, au regard des prestations britanniques, un «travailleur» au sens du règlement, de sorte que ses dispositions n'étaient pas applicables.

Le Commissioner a estimé que cette thèse pouvait être réfutée de deux manières. D'abord, on pouvait faire valoir que, puisque M. Galinsky était un «travailleur» aux Pays-Bas, il devait être considéré comme un «travailleur» dans toute la Communauté. Deuxièmement, on pouvait soutenir que, puisque, en vertu du régime britannique, les travailleurs salariés et les travailleurs indépendants sont tous assurés à titre obligatoire contre les mêmes éventualités (sous réserve que seuls les travailleurs salariés sont assurés contre le chômage et les accidents et maladies professionnelles), M. Galinsky, en sa qualité de travailleur assuré à titre obligatoire sur la base de ce régime, était pour cette raison un «travailleur» au sens de l'article 1, lettre a, i), du règlement n° 1408/71. Mais il est également apparu au Commissioner que, même si M. Galinsky était un «travailleur» au sens du règlement, il pouvait, au regard de sa pension britannique, ne pas être un «titulaire de pension» au sens de l'article 77. Enfin, le Commissioner a relevé que, compte tenu d'un point de vue que nous avions exprimé dans l'affaire 32/77, Giuliani/Landesversicherungsanstalt Schwaben (Recueil 1977, p. 2857, voir aux p. 1668-1670), il se posait la question de savoir si l'article 6 du règlement n° 1408/71 était valide dans la mesure où il avait pour effet de priver M. Galinsky d'une prestation à laquelle il avait droit au titre de la convention bilatérale telle qu'elle a été reçue dans la législation britannique par la National Insurance and Industrial Injuries (Netherlands) Order 1955.

Telles sont les circonstances dans lesquelles le Commissioner a déféré à la Cour les questions suivantes :

«I — En matière de prestations de sécurité sociale prévues dans le cadre de la législation d'un État membre, une personne qui a été assurée à titre obligatoire en qualité de travailleur indépendant (mais non pas en qualité de travailleur salarié) dans cet État membre doit-elle être considérée dans cet État membre comme un travailleur au sens de l'article 1, paragraphe (a), du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil au motif que a) soit il a la qualité de travailleur en vertu de la législation d'un autre État membre; ou b) soit (si la réponse à a) est négative) il a été assuré en qualité de travailleur indépendant dans le cadre d'un régime de sécurité sociale pour une ou plusieurs des éventualités couvertes par un régime de sécurité sociale pour travailleurs salariés, travailleurs indépendants et personnes non actives?

II — (Si la réponse à la question I a) ou à la question I b) est affirmative) une personne qui a été assurée en qualité de travailleur indépendant (mais non pas en qualité de travailleur salarié) dans un État membre doit-elle, au regard d'une pension payable dans le cadre de la législation de cet État membre, être considérée comme un titulaire de pension ou de rente pour les besoins de l'article 77 audit règlement, au motif qu'elle a ou a eu la qualité de travailleur pour les besoins de ce règlement et/ou au motif que sa pension (bien que celle-ci n'ait pas été affectée dans l'État compétent par les dispositions de ce règlement) a été soumise à révision dans un autre État membre, dans le cadre de ce règlement?

III — (Si les réponses aux questions I a) ou b) et à la question II sont affirmatives) l'article 6 du règlement en question est-il valide, dans la mesure où il a pour effet de priver une personne d'un droit quelconque à un avantage prévu par une disposition du droit interne d'un État membre, qui applique une convention de réciprocité conclue avec un ou plusieurs autres États membres?»

Bien que la question III, telle que le Commissioner l'a formulée, ne se pose que si les réponses aux questions I et II sont affirmatives, nous proposons de l'examiner en premier lieu. Elle a trait aux limites des pouvoirs conférés au Conseil par l'article 51 du traité et revêt une importance beaucoup plus grande que la question I ou la question II. Le Commissioner indique en effet dans son ordonnance de renvoi que, si cette question n'avait pas eu cette importance, il n'aurait probablement pas déféré cette affaire à la Cour.

Dans l'affaire Giuliani, en examinant une question qui avait été déférée à la Cour par le Sozialgericht de Augsbourg mais dont il n'avait été débattu que superficiellement devant la Cour, nous avons exprimé l'opinion que le raisonnement suivi dans les arrêts bien connus de la Cour, selon lequel l'article 51 du traité n'habilite pas le Conseil à légiférer au détriment des travailleurs migrants, était également applicable, que l'avantage que la législation du Conseil tente de retirer aux travailleurs découle de la seule législation nationale ou de la législation nationale ayant reçue une convention internationale. En l'occurrence, la Cour n'a pas jugé nécessaire d'évoquer cette question dans son arrêt.

A l'époque, la seule jurisprudence de la Cour relative à cette question était l'affaire 34/69, Duffy (Recueil 1969, p. 597) et l'affaire 82/72, Wälder (Recueil 1973, p. 599). L'affaire Duffy était une des premières affaires dans le développement de la jurisprudence de la Cour selon laquelle l'article 51 du traité n'habilite pas le Conseil à priver un travailleur migrant de droits acquis selon la seule législation nationale. Dans cette affaire, la Cour a explicitement assimilé à de tels droits ceux qu'un travailleur migrant tirait de «conventions particulières entre les États membres» — voir le 9 e attendu de l'arrêt. L'affaire Wälder portait uniquement sur l'interprétation et non pas sur la validité de la législation pertinente du Conseil. La Cour a naturellement affirmé que cette législation devait être interprétée dans le sens de ses termes. Il nous a été suggéré que d'autres arrêts de la Cour revêtaient à cet égard de l'importance en particulier ceux rendus dans l'affaire 28/68, Torrekens (Recueil 1969, p. 125) et dans l'affaire 187/73, Callemeyn (Recueil 1974, p. 553). Toutefois, il ne nous semble pas que ce soit le cas.

Nous avons bénéficié en l'espèce d'argumentations exhaustives sur le sujet litigieux développées par l'Insurance Officer, le gouvernement du Royaume-Uni, le Conseil et la Commission. Ils ont été unanimes pour affirmer que la conclusion que nous avions exprimée dans l'affaire Giuliani était erronée. Malheureusement, aucun argument ne nous a été exposé au nom de M. Galinsky qui aurait pu défendre un point de vue contraire. Cela bien que, comme le Commissioner le rappelle dans son ordonnance de renvoi, le Department of Health and Social Security fût disposé à assumer la charge des dépenses découlant de la représentation de M. Galinsky devant la Cour.

En tout état de cause, ces arguments nous ont convaincu que nous avions effectivement tort dans l'affaire Giuliani. Il est hors de doute que l'article 51 du traité n'habilite pas le Conseil à priver un travailleur migrant de droits acquis au titre de la seule législation d'un État membre. Nul ne le conteste. Mais nous sommes ici en présence d'une question différente: celle de savoir si l'article 51 a habilité le Conseil à substituer aux conventions de sécurité sociale bilatérales et multilatérales qui existaient antérieurement au traité entre des États membres un système unique de coordination des régimes de sécurité sociale des États membres, même lorsque cela peut aboutir à ce que des travailleurs particuliers soient placés, sous des aspects particuliers, dans une situation moins favorable. Deux raisons principales nous ont amené à la conclusion que cette question appelait une réponse affirmative.

La première est que la plupart des dispositions de ces conventions bilatérales ou multilatérales s'appliquent par référence à la nationalité de la personne concernée dans un quelconque cas particulier. De fait, c'est le cas de la convention bilatérale entre les Pays-Bas et le Royaume-Uni dont il s'agit en l'espèce. Seuls les ressortissants néerlandais et les citoyens du Royaume-Uni et de ses colonies peuvent en bénéficier. Le fait de conserver de telles dispositions a donc, dans de nombreux cas, inévitablement pour effet de maintenir une discrimination d'un genre que l'article 7 du traité interdit. Les auteurs du traité n'ont pas pu viser à un tel résultat.

En second lieu, le nombre, la complexité et la diversité de ces conventions bilatérales et multilatérales sont tels qu'il serait absurde sur le plan administratif d'exiger des institutions de sécurité sociale des États membres qu'elles examinent, dans le cas de chaque travailleur migrant, non seulement les droits qu'il tire de la législation nationale et de la législation communautaire, mais également ses droits éventuels acquis sur la base de telles conventions. Nous avons été convaincus de ce que les auteurs du traité n'ont pas pu non plus rechercher un tel résultat. En disant cela, nous ne méconnaissons pas le fait qu'en vertu de l'article 7 du règlement n° 1408/71, certaines conventions internationales et certaines dispositions d'autres conventions internationales sont exclues de l'application de l'article 6, ou qu'aux termes de l'article 8, des États membres peuvent encore conclure entre eux, en tant que de besoin, des conventions «fondées sur les principes et l'esprit» du règlement. Cependant, nous ne pensons pas que cela réduise le poids des considérations d'ordre pratique que les auteurs du traité doivent avoir eu à l'esprit lorsqu'ils ont élaboré l'article 51.

Le gouvernement du Royaume-Uni, le Conseil et la Commission sont cependant d'accord pour estimer — et c'est important — que l'article 6 du règlement n° 1408/71 ne serait applicable que dans le cas où les dispositions de ce règlement ont effectivement remplacé les conventions préexistantes.

Nous nous proposons d'examiner ensuite la question I b) du Commissioner qui, comme vous vous en souvenez, Messieurs, vise à établir si, compte tenu du caractère général du régime de sécurité sociale britannique qui couvre les travailleurs salariés, les travailleurs indépendants et autres, M. Galinsky doit être considéré en Grande-Bretagne comme un «travailleur» au sens du règlement n° 1408/71, indépendamment de son statut aux Pays-Bas.

Dans ses observations écrites, le gouvernement du Royaume-Uni a invité la Cour à répondre à cette question et à y répondre affirmativement parce que, a-t-il déclaré, une telle réponse faciliterait grandement la gestion des régimes de sécurité sociale au sein de la Communauté à l'égard de personnes qui ont été assujetties pendant un certain laps de temps à un tel régime général. Toutefois, le 27 novembre 1980, après que ces observations avaient été présentées, le Conseil a annoncé qu'il était parvenu à un accord sur un règlement étendant aux travailleurs indépendants qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté le système de coordination des régimes de sécurité sociale nationaux déjà applicable aux travailleurs salariés. Le règlement doit entrer en vigueur dès que les adaptations nécessaires au règlement n° 574/72 (le «règlement d'application») auront été adoptées. L'agent du gouvernement du Royaume-Uni nous a déclaré à l'audience que, de ce fait, la présente question avait quelque peu perdu de son importance.

La question est essentiellement une question d'interprétation de l'article 1, lettre a), du règlement n° 1408/71 qui définit le terme de «travailleur» aux fins du règlement. Nous avons été renvoyés à un certain nombre d'arrêts de la jurisprudence relatifs à l'interprétation de la phrase «travailleurs salariés ou assimilés» contenue dans l'ancien règlement n° 3. Mais, à notre avis, cette jurisprudence n'entre pas en ligne de compte parce que le règlement n° 1408/71 utilise des termes différents. L'article 1, lettre a), est libellé comme suit:

«Le terme ‘travailleur’ désigne toute personne:

(i) qui est assurée au titre d'une assurance obligatoire ou facultative continuée contre une ou plusieurs éventualités correspondant aux branches d'un régime de sécurité sociale, s'appliquant aux travailleurs salariés, sous réserve des limitations inscrites à l'annexe V,

(ii) qui est assurée à titre obligatoire contre une ou plusieurs éventualités correspondant aux branches auxquelles s'applique le présent règlement, dans le cadre d'un régime de sécurité sociale s'appliquant à tous les résidents ou à l'ensemble de la population active: — lorsque les modes de gestion ou de financement de ce régime permettent de l'identifier comme travailleur salarié ou — à défaut de tels critères, lorsqu'elle est assurée au titre d'une assurance obligatoire ou facultative continuée contre une autre éventualité précisée à l'annexe V, dans le cadre d'un régime organisé au bénéfice des travailleurs salariés,

(iii) qui est assurée à titre volontaire contre une ou plusieurs éventualités correspondant aux branches auxquelles s'applique le présent règlement, dans le cadre d'un régime de sécurité sociale d'un État membre organisé au bénéfice des travailleurs salariés ou de tous les résidents ou de certaines catégories de résidents, si elle a été antérieurement assurée à titre obligatoire contre la même éventualité dans le cadre d'un régime organisé au bénéfice des travailleurs salariés du même État membre.»

La seule disposition de l'annexe V qui semble entrer en ligne de compte est le paragraphe I (1) qui dispose, pour autant qu'il nous intéresse ici, que «toute personne qui a la qualité de travailleur salarié (employed earner) au sens de la législation de Grande-Bretagne» doit être considérée comme «travailleur» au sens de l'article 1, (a), (ii). Dans l'affaire 17/76, Brack (Recueil 1976, p. 1429), la Cour a jugé que cette disposition visait non pas à restreindre mais à préciser la portée de l'article 1, (a), (ii), au regard de la législation britannique.

Le Commissioner a suggéré, comme vous vous en souvenez, Messieurs, que M. Galinsky pourrait être considéré au Royaume-Uni comme un «travailleur» au sens de l'article 1, (a), (i). Cela impliquerait que l'on traite le régime britannique comme un «régime de sécurité sociale s'appliquant aux travailleurs salariés» au sens de cette phrase dans l'article 1, (a). Cela nous semble impossible, ne fût-ce que parce que cette phrase y est utilisée par opposition aux phrases telles que «un régime de sécurité sociale s'appliquant à tous les résidents ou à l'ensemble de la population active» (dans l'article 1, (a), (ii)) et «un régime de sécurité sociale d'un État membre organisé au bénéfice des travailleurs salariés ou de tous les résidents ou de certaines catégories de résidents» (dans l'article 1, (a), (iii)). L'article 1 (a) doit, à notre avis, être interprété comme un tout, et il nous paraît manifeste que c'est l'article 1, (a), (ii), qui convient à une personne assurée au titre du régime britannique. Cela correspond à l'approche adoptée par la Cour dans l'affaire Brack (bien que la Cour y ait laissé la question en suspens) ainsi qu'à son approche dans l'affaire 84/77, Recq (Recueil 1978, p. 7) et dans l'affaire 143/79, Walsh (Recueil 1980, p. 1639). En fait, si l'on traitait un régime général tel que le régime britannique comme un «régime s'appliquant aux travailleurs salariés», l'article 1, (a), (ii), deviendrait dans une large mesure inutile et ses dispositions, qui restreignent, dans le cas d'une personne affiliée à un tel régime, la définition de «travailleur» à la personne que «les modes de gestion ou de financement de ce régime permettent de l'identifier comme travailleur salarié, etc.», seraient rendues inefficaces.

Nous en concluons que M. Galinsky est ou a été un «travailleur» au sens de l'article 1 (a) seulement par le fait d'avoir été assuré aux Pays-Bas.

Sur cette base, nous en venons enfin aux questions I a) et II du Commissioner que nous nous proposons d'examiner ensemble et brièvement.

Le fait que M. Galinsky soit ou ait été un «travailleur» aux Pays-Bas suffit de toute évidence à faire de lui une personne à laquelle le règlement n° 1408/71 s'applique — voir l'article 2 (1) du règlement. Toutefois, à notre avis, cela ne signifie pas qu'il soit un «travailleur» au Royaume-Uni. Cela ne signifie pas non plus que toute disposition du règlement lui soit applicable comme s'il avait été un «travailleur» dans les deux États membres. Cela dépend, dans le cas de chacune de ces dispositions, de son contenu.

Ceux qui nous ont présenté des observations sur ce point (l'Insurance Officer, le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission) s'accordent à penser que l'article 77 du règlement n'était applicable à M. Galinsky au Royaume-Uni que s'il y était un «travailleur». Le Commissioner, ainsi que cela ressort de son ordonnance de renvoi, a partagé ce point de vue. Nous y adhérons également, notamment parce que tout autre point de vue pourrait aboutir à ce que le titulaire d'une pension soit assis entre deux chaises dans un cas où la réserve de l'article 79 (1) du règlement devrait être appliquée dans un des États membres concernés. Il ne nous semble pas non plus que la circonstance que le montant de la pension néerlandaise de M. Galinsky ait été révisé en application du règlement puisse revêtir une quelconque importance pour cette question. En conséquence, nous estimons que l'article 77 est inapplicable à M. Galinsky au Royaume-Uni. S'il en est ainsi, ses dispositions ne se substituent pas, en ce qui concerne ses droits au Royaume-Uni, à celles de la convention bilatérale, d'où il résulte que l'article 6 du règlement est également inapplicable.

En conclusion, nous vous proposons, Messieurs, de répondre aux questions qui ont été déférées à la Cour par le Commissioner en ce sens qu'une personne qui a été assurée à titre obligatoire en qualité de travailleur indépendant (mais non pas en qualité de travailleur salarié) dans un État membre, ne doit pas être considérée dans cet État membre comme un «travailleur» au sens de l'article 1, paragraphe a), du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil en raison uniquement du fait qu'elle a la qualité de «travailleur» en vertu de la législation d'un autre État membre, ou en raison du fait qu'elle a été assurée dans le premier État membre au titre d'un régime de sécurité sociale s'appliquant aux travailleurs salariés, aux travailleurs indépendants et à d'autres personnes.

Le Commissioner a formulé ses questions de telle manière que si telle est la réponse correcte à la question I, les questions II et III n'appellent pas de réponse. Toutefois, vous savez, Messieurs, quelles seraient nos réponses à ces questions.

( 1 ) Traduit de l'anglais.