Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 3 avril 2003. - Hortiplant SAT contre Commission des Communautés européennes. - Agriculture - FEOGA - Suppression et demande de remboursement d'un concours financier - Règlement (CEE) nº 4253/88 - Article 24, paragraphes 1 et 2 - Obligation de la Commission de demander les observations de l'État membre concerné avant de supprimer un concours financier. - Affaire C-330/01.



Recueil de jurisprudence 2004 page 00000



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 Le pourvoi porte sur la question de savoir dans quelle mesure la Commission est tenue, avant de prendre une décision de réduction, de suspension ou de suppression d'un concours financier accordé dans le cadre des fonds structurels, de recevoir les observations préalables de l'État membre concerné.

II - Cadre juridique et exposé des faits

2 L'article 24 du règlement (CEE) n_ 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, dans la version du règlement (CEE) n_ 2082/93 (1), dispose:

«Réduction, suspension et suppression du concours

1. Si la réalisation d'une action ou d'une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l'État membre ou aux autorités désignées par celui-ci pour la mise en oeuvre de l'action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.

2. Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l'action ou la mesure concernée si l'examen confirme l'existence d'une irrégularité ou d'une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en oeuvre de l'action ou de la mesure et pour laquelle l'approbation de la Commission n'a pas été demandée.

3. Toute somme donnant lieu à répétition de l'indu doit être reversée à la Commission. Les sommes non reversées sont majorées d'intérêts de retard en conformité avec les dispositions du règlement financier et selon les modalités à arrêter par la Commission, suivant les procédures visées au titre VIII.»

3 Nous renvoyons, en ce qui concerne la présentation du cadre juridique et des faits qui sont à l'origine du litige, aux points 1 à 27 de l'arrêt attaqué, rendu par le Tribunal de première instance des Communautés européennes (quatrième chambre) le 14 juin 2001 dans l'affaire Hortiplant/Commission (2). Afin d'éviter les répétitions, nous n'en reprendrons ici que les grandes lignes.

4 Par décision C(92) 3125, du 3 décembre 1992, la Commission a octroyé à Hortiplant SAT (ci-après «Hortiplant») un concours financier. Après avoir constaté des irrégularités, la Commission a effectué, les 29 et 30 septembre 1997, un contrôle sur place. Une fonctionnaire du ministère des Finances espagnol (Intervención General del Estado) était présente à cette occasion. La Commission a établi des rapports sur ce contrôle. Elle a ensuite transmis le dossier au parquet espagnol.

5 Le 3 avril 1998, la Commission a envoyé une lettre à Hortiplant l'informant de l'existence de circonstances susceptibles de justifier une demande de remboursement du concours financier. Elle a demandé à Hortiplant de présenter dans un délai de six semaines ses observations au sujet de ces griefs, observations que la Commission a reçues le 26 mai 1998.

6 La Commission a envoyé une copie de sa lettre du 3 avril 1998 aux autorités espagnoles, en leur demandant également de présenter des observations dans un délai de six semaines.

7 Après avoir examiné les observations d'Hortiplant - mais en l'absence de prise de position des autorités espagnoles - la Commission a adopté la décision attaquée du 4 mars 1999 réclamant le remboursement du concours, en vertu de l'article 24 du règlement (CEE) n_ 4253/88 (3).

III - L'arrêt du Tribunal de première instance

8 Par arrêt du 14 juin 2002, le Tribunal de première instance a rejeté le recours en annulation introduit à l'encontre de la décision attaquée. Le Tribunal a observé, aux points 103 et 104, en ce qui concerne l'article 24 du règlement n_ 4253/88, que:

«103 Enfin, en ce qui concerne la prétendue nécessité pour la Commission de recevoir les observations de l'État membre concerné avant de supprimer un concours financier, il faut noter que l'article 24 du règlement n_ 4253/88 prévoit seulement que la Commission procède à un examen approprié du cas, en demandant notamment à l'État membre concerné ou aux autorités désignées par celui-ci pour la mise en oeuvre de l'action de présenter leurs observations dans un délai déterminé et que, à la suite de cet examen, la Commission peut prendre les mesures nécessaires, si l'examen confirme l'existence d'une irrégularité.

104 Il ne ressort pas de la formulation de cet article que la Commission doit recevoir les observations de l'État membre concerné avant de supprimer le concours financier, si l'examen auquel elle a procédé a confirmé l'existence d'une irrégularité.»

IV - Le pourvoi et les observations de la Commission

9 Hortiplant fonde son pourvoi sur l'interprétation erronée de l'article 24 du règlement n_ 4253/88. Dans son arrêt, le Tribunal de première instance aurait considéré à tort que la Commission ne devait pas, avant de prendre sa décision, recevoir les observations du royaume d'Espagne. Selon Hortiplant, l'article 24, paragraphe 2, n'autorise la Commission à réduire, à suspendre ou à supprimer le concours financier qu'après avoir eu la possibilité d'examiner tous les éléments pertinents aux fins de la décision. Cela inclut, notamment, les observations des bénéficiaires et de l'État membre concerné.

10 Au contraire, l'interprétation qui est donnée de cette disposition dans l'arrêt attaqué a pour effet que les observations de l'État membre concerné ne seraient nécessaires que lorsque la Commission conserve des doutes quant à l'utilisation des financements, sans que ces doutes aient pu être corroborés dans le cadre des examens qu'elle a effectués. Cela signifie cependant que la Commission ne serait même pas tenue de consulter l'État membre concerné si ces examens l'amenaient à conclure à l'opportunité de réduire, de suspendre ou de supprimer le concours financier.

11 Hortiplant renvoie à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 2052/88 (4), selon lequel l'action communautaire est conçue comme «un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci». Elle s'établit par une concertation étroite entre la Commission, l'État membre concerné et les autorités compétentes désignées par celui-ci. Cette concertation est considérée comme un partenariat, lequel porte sur la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions. Cette conception est inconciliable avec l'hypothèse selon laquelle la Commission pourrait, dans certaines circonstances, se passer des observations de l'État membre concerné.

12 En se référant à la jurisprudence relative au Fonds social européen (5), Hortiplant souligne que les observations de l'État membre concerné constituent une formalité substantielle. Or, la lettre de la Commission du 3 avril 1998, par laquelle elle a invité, par simple courtoisie, le royaume d'Espagne à formuler des observations sur cette affaire, ne satisfait pas à ces exigences. En particulier, la Commission a également omis de faire parvenir au gouvernement espagnol les observations d'Hortiplant sur les griefs formulés par la Commission.

13 La Commission est d'avis, au contraire, que le Tribunal de première instance a correctement interprété l'article 24. Aux termes de cette disposition, le fait d'avoir donné à l'État membre la possibilité de présenter dans un délai raisonnable des observations sur les faits en examen est suffisant. Il n'est en revanche pas nécessaire que l'État membre se prononce effectivement. La Commission peut réduire, suspendre ou supprimer un concours financier, même en l'absence desdites observations. Elle fonde son approche sur la lettre de l'article 24, selon lequel, d'une part, il est «demandé» à l'État membre de présenter ses observations, et, d'autre part, celles-ci doivent être présentées dans un délai déterminé par la Commission. Selon la Commission, si l'État membre formule des observations, elles doivent être prises en considération dans la décision ultérieure. Mais, si après l'expiration du délai aucune observation n'a été formulée, la Commission est libre de poursuivre la procédure et d'adopter la décision.

14 Selon la Commission, la jurisprudence citée par Hortiplant n'est pas pertinente. Elle a été rendue au sujet d'un fonds structurel différent et concerne des dispositions dont la formulation est clairement différente.

15 En outre, il découle à son avis de ces dispositions que l'État membre doit simplement être mis en mesure de présenter des observations. La Cour a ainsi annulé les décisions de la Commission dans les affaires Oliveira/Commission (6) et Foyer culturel du Sart-Tilman/Commission (7), parce que les États membres concernés n'avaient pas eu la possibilité de formuler des observations sur les faits examinés.

16 Dans la présente espèce, la possibilité a été donnée au royaume d'Espagne, par la lettre du 3 avril 1998, de présenter des observations. En outre, une fonctionnaire des autorités espagnoles était présente à l'occasion du contrôle sur place effectué en 1997 et au cours duquel des irrégularités avaient été constatées.

17 Enfin, la Commission fait observer que dans la présente affaire le concours financier a été octroyé et versé directement par la Commission, sans l'intervention des autorités nationales. Dans ces circonstances, il est compréhensible, selon elle, que l'État membre concerné ait un intérêt moindre à présenter des observations sur les faits.

V - Appréciation

18 Selon la lettre de l'article 24, paragraphe 1, la Commission demande à l'État membre concerné de se prononcer, dans un délai déterminé, au sujet de l'examen qu'elle a entrepris. Ce texte ne dit rien, du moins expressément, sur la question de savoir ce qu'il advient lorsque l'État membre ne présente pas d'observations dans le délai imparti.

19 Cette question n'est pas non plus abordée aux paragraphes 2 et 3 de cette disposition. La Commission y est simplement autorisée à réduire ou à suspendre le concours financier lorsque l'examen confirme l'existence d'irrégularités; ces dispositions prévoient en outre que les sommes éventuellement versées doivent être remboursées. Par conséquent, la lettre de l'article 24 n'appuie pas la thèse de la requérante. Elle semble plutôt confirmer le point de vue de la Commission, à savoir qu'il suffit de donner à l'État membre concerné la possibilité de se prononcer sur le résultat de l'examen, mais que des observations ne constituent en aucune façon une condition nécessaire.

20 Hortiplant s'appuie en outre sur le fait que le financement par des fonds structurels s'opère sous la forme d'un «partenariat» entre la Commission et les autorités nationales. Elle renvoie en particulier à l'article 4 du règlement n_ 2052/88.

21 Cette indication n'est cependant pas non plus convaincante. Le fait qu'il existe, entre les autorités concernées, un «partenariat» ne fait pas de la décision de la Commission, prise en vertu de l'article 24 du règlement n_ 4253/88, un acte juridique nécessitant la participation des États membres, moyennant la présentation d'observations. Le concept de «partenariat» est aussi bien respecté, lorsqu'il est donné à l'État membre la possibilité de s'exprimer en restant libre de le faire ou non, sans faire de son avis la condition nécessaire à la prise de décision par la Commission.

22 Le «partenariat» entre la Commission et les autorités des États membres invoqué par la requérante nous semble néanmoins significatif sous un autre point de vue aux fins de l'interprétation de l'article 24. Les vingtième et vingt-cinquième considérants, ainsi que l'article 4 du règlement n_ 2052/88 disposent que l'action communautaire dans le cadre des fonds structurels vise à être simplement complémentaire de l'action menée par les États membres. Cela exige une concertation étroite entre la Commission et l'État membre concerné, et que chaque partie agisse en qualité de partenaire, dans le cadre de ses responsabilités et compétences propres, dans la poursuite d'un but commun. Il découle de ces dispositions que les deux autorités publiques, la Commission et les États membres, doivent contribuer à la réussite de la participation financière. Les États membres sont par conséquent tenus de présenter des observations, à la demande de la Commission, et de réagir lorsqu'ils ont des remarques à faire. C'est précisément ce devoir de collaboration incombant aux autorités des États membres en vertu du règlement n_ 2052/88 qui entraîne que le silence de ces derniers face à une demande d'observations formulée par la Commission ne saurait empêcher celle-ci de poursuivre la procédure. Dans le cas contraire, le silence de l'État membre aurait la fonction d'un veto. Or, cette fonction ne trouve sa justification ni dans la lettre de l'article 24, ni dans le sens de la procédure de participation, et encore moins dans la co-responsabilité de l'État membre dans la mise en oeuvre efficace du concours financier. Cela est également confirmé par le fait que l'État membre doit se prononcer sur le résultat de l'examen effectué par la Commission dans un délai déterminé.

23 À cela s'ajoute le fait que même une opinion divergente de l'État membre concerné n'empêche pas la Commission de décider une réduction, suspension ou suppression du concours. La Commission doit simplement examiner les observations éventuellement faites par l'État membre. Cela ne signifie pas qu'elle doit arriver à la même conclusion que ce dernier. La Commission est donc d'autant moins liée par le silence d'un État membre au point de ne pas pouvoir prendre de décision tant que l'État membre ne s'est pas exprimé.

24 L'éventuel défaut d'observations de l'État membre concerné ne saurait en aucun cas constituer un obstacle à la décision de demander un remboursement, dès lors que, comme c'est le cas en l'espèce, il s'agit de sommes que la Commission - et non l'État membre - a versées directement au bénéficiaire. Normalement le concours des fonds structurels, voire du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, s'opère moyennant versement effectué par la Commission à l'État membre, lequel reverse l'aide au bénéficiaire final. Cela découle de l'article 21 du règlement n_ 4253/88 tel que modifié par le règlement n_ 2082/93. Cela correspond à l'esprit du principe de subsidiarité, selon lequel la mise en oeuvre des formes d'intervention reprises dans les cadres communautaires d'appui doit relever principalement de la responsabilité des États membres, comme cela ressort du sixième considérant du règlement n_ 2082/93. Cependant, selon l'article 14, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88, tel que modifié par le règlement n_ 2082/93, dans le cas des actions d'assistance technique visées à l'article 5, paragraphe 2, sous e), du règlement n_ 2052/88, entreprises à l'initiative de la Commission, les demandes d'aides ne passent pas par les États membres, mais sont directement adressées à la Commission. L'ensemble de la procédure de concours financier se déroule, dans ces cas, directement entre la Commission et le bénéficiaire final. La participation de l'État membre dans lequel le concours est mis en oeuvre est, dans ces hypothèses, moins intense. Celui-ci sera donc peut-être moins enclin à présenter des observations sur les faits constatés par la Commission. D'ailleurs, il serait également contraire au bon déroulement général du concours financier, dans les cas où celui-ci s'est opéré directement entre la Commission et le bénéficiaire final, de considérer les observations de l'État membre concerné comme la condition d'une décision de la Commission demandant le remboursement sur le fondement du règlement n_ 4253/88, tel que modifié par le règlement n_ 2082/93.

25 Finalement, même la jurisprudence citée par Hortiplant, notamment au sujet de l'article 6 du Fonds social européen (8) - du moins indirectement -, confirme cette solution. Certes, elle signifie que l'État membre concerné doit être mis en mesure de présenter des observations sur la demande de remboursement envisagée (9). Toutefois, d'une part, il n'est pas nécessaire pour cela de procéder à une audition formelle, mais il suffit d'un contact sous quelque forme que ce soit, comme un échange de lettres (10). Dans cette mesure, l'objection soulevée par Hortiplant, selon laquelle le gouvernement espagnol n'aurait été invité à s'exprimer que moyennant une simple lettre de courtoisie, semble dénuée de pertinence.

26 D'autre part, il ressort de cette jurisprudence que la Cour n'exige pas, même dans l'hypothèse où le concours financier est versé par les autorités de l'État membre, que l'État membre concerné présente effectivement des observations. Il suffit qu'il soit mis en mesure de le faire (11). Même dans l'arrêt Socurte e.a./Commission cité par Hortiplant à l'audience, la Cour s'est bornée à exiger que l'État membre soit mis en mesure de présenter ses observations préalablement à la réduction du concours (12). En outre, dans les affaires citées par Hortiplant, la raison pour laquelle la possibilité de présenter des observations était toujours considérée comme une formalité substantielle était précisément la position de l'État membre en tant que trait d'union entre la Commission et le bénéficiaire final (13). Or, cette position d'intermédiaire fait précisément défaut en l'espèce, ce qui conduit aussi à ne pas considérer les observations du royaume d'Espagne comme une condition sine qua non à l'adoption de la décision attaquée.

27 Selon le constat du Tribunal de première instance, l'État membre concerné a en l'espèce été consulté. Hortiplant le conteste cependant, dans la mesure où elle considère que le royaume d'Espagne n'a reçu qu'une simple lettre de courtoisie, ce qui est insuffisant pour une consultation en bonne et due forme.

28 En vertu de l'article 225, paragraphe 1, CE, le pourvoi est limité aux questions de droit. Cette limitation est définie de manière plus précise à l'article 51, premier alinéa, du statut CE de la Cour de justice. Comme l'a affirmé la Cour à diverses reprises, le pourvoi ne peut s'appuyer que sur des moyens portant sur la violation de règles de droit, à l'exclusion de toute appréciation des faits. Un pourvoi n'est, en conséquence, recevable que dans la mesure où la requête fait grief au Tribunal d'avoir statué en méconnaissance de règles de droit dont il avait à assurer le respect (14).

29 Cependant, dès lors que le Tribunal, en constatant que le fait d'avoir transmis la copie de la lettre du 3 avril 1998, adressée à Hortiplant, constitue une invitation à présenter des observations au sens de l'article 24 du règlement n_ 4253/88, n'a pas seulement apprécié les faits mais a procédé à leur qualification, la Cour peut examiner ce moyen du pourvoi (15).

30 Eu égard à la jurisprudence précitée, selon laquelle toute forme de consultation, notamment un échange de lettres, est suffisante, il convient de rejeter le moyen d'Hortiplant. Le Tribunal a observé que le royaume d'Espagne s'est vu transmettre une copie de la lettre du 3 avril 1998 adressée à Hortiplant et contenant les griefs invoqués à son encontre. En outre, dans la lettre transmise au royaume d'Espagne, un délai lui était accordé pour présenter ses observations. Le Tribunal n'a par conséquent commis aucune erreur manifeste en considérant que ladite lettre constituait une consultation en bonne et due forme de l'État membre concerné, au sens de l'article 24 du règlement n_ 4253/88.

31 De même, le fait que la réponse d'Hortiplant aux griefs de la Commission n'ait pas été transmise aux autorités espagnoles ne constitue pas une erreur dans l'application de l'article 24. Ni la lettre de cette disposition, ni l'objet et la finalité de la procédure de participation n'exigent que les observations du bénéficiaire soient ainsi transmises. En cela également, l'application de l'article 24 du règlement n_ 4253/88 n'a donné lieu à aucune erreur manifeste.

32 Il y a par conséquent lieu de constater que l'arrêt du Tribunal n'est pas entaché d'erreurs de droit. Le pourvoi doit donc être rejeté.

VI - Dépens

33 Conformément aux dispositions combinées de l'article 122 et des articles 118 ainsi que 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission a conclu à ce que Hortiplant soit condamnée aux dépens. Le pourvoi devant être rejeté, il y a lieu de condamner Hortiplant aux dépens.

VII - Conclusions

34 Eu égard aux considérations qui précèdent, il est proposé à la Cour de statuer comme suit:

«1) Le pourvoi est rejeté.

2) La requérante est condamnée aux dépens.»

(1) - Règlement du Conseil, du 20 juillet 1993, modifiant le règlement (CEE) n_ 4253/88 portant dispositions d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 193, p. 20).

(2) - T-143/99, Rec. p. II-1665.

(3) - Règlement portant dispositions d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 374, p. 1).

(4) - Règlement (CEE) n_ 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9).

(5) - Hortiplant cite les arrêts du Tribunal du 19 mars 1997, Oliveira/Commission (T-73/95, Rec. p. II-381, point 32); de la Cour du 7 mai 1991, Oliveira/Commission (C-304/89, Rec. p. I-2283); du Tribunal du 7 mars 1995, Socurte e.a./Commission (T-432/93 à T-434/93, Rec. p. II-503); de la Cour du 25 mai 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commission (C-199/91, Rec. p. I-2667), et du 11 octobre 1990, FUNOC/Commission (C-200/89, Rec. p. I-3669).

(6) - Voir note 6.

(7) - Voir note 6.

(8) - L'article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application à la décision 83/516/CEE concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289, p. 1), dispose que: «Lorsque le concours du Fonds n'est pas utilisé dans les conditions fixées par la décision d'agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l'État membre concerné l'occasion de présenter ses observations».

(9) - Arrêts Socurte e.a./Commission (précité dans la note 6, points 65, 71 et 76), et Foyer culturel du Sart-Tilman/Commission (précité dans la note 6, point 32).

(10) - Arrêt Foyer culturel du Sart-Tilman/Commission (précité dans la note 6, points 27 et suiv.); voir également le plus ample exposé dans les conclusions de l'avocat général Darmon du 17 décembre 1992 dans la même affaire, point 32 («[...] sous quelque forme que ce soit, une consultation préalable [...]».

(11) - Arrêt Foyer culturel du Sart-Tilman (précité dans la note 6, point 34).

(12) - Arrêt Socurte e.a./Commission (précité dans la note 6, points 71 et 76). Le point 66 de cet arrêt, dans lequel cette question est abordée, est formulé de manière équivoque, puisque la présentation des observations par l'État membre y est décrite comme devant être établie avec certitude et avec une clarté suffisante.

(13) - Voir les conclusions de l'avocat général Darmon du 5 mars 1991 dans l'affaire Oliveira/Commission (arrêt du 7 mai 1991, précité, Rec. p. I-2292, points 17 et suiv.), et l'arrêt Foyer culturel du Sart-Tilman/Commission (précité dans la note 6, points 33 et suiv.).

(14) - Ordonnances du 11 janvier 1996, D/Commission (C-89/95 P, Rec. p. I-53, point 13), et du 11 juillet 1996, An Taisce et WWF UK/ Commission (C-325/94 P, Rec. p. I-3727, point 28).

(15) - Arrêt du 16 juin 1994, SFEI e.a./Commission (C-39/93 P, Rec. p. I-2681, point 26), et ordonnance An Taisce et WWF UK/Commission (précitée dans la note 15, point 30).