Affaire T-289/03

British United Provident Association Ltd (BUPA) e.a.

contre

Commission des Communautés européennes

« Aides d’État — Système d’égalisation des risques instauré par l’Irlande sur le marché de l’assurance maladie privée — Régime d’aides — Services d’intérêt économique général — Article 86, paragraphe 2, CE — Décision de la Commission de ne pas soulever d’objections — Recours en annulation — Recevabilité — Principes de nécessité et de proportionnalité »

Sommaire de l'arrêt

1. Questions préjudicielles — Interprétation — Effets dans le temps des arrêts d'interprétation

(Art. 86, § 2, CE, 87, § 1, CE, 231 CE et 234 CE)

2. Concurrence — Entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général — Définition des services d'intérêt économique général — Pouvoir d'appréciation des États membres

(Art. 5 CE, 16 CE, 86, § 2, CE et 87, § 1, CE; communication de la Commission 2001/C 17/04, point 22)

3. Concurrence — Entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général — Définition des services d'intérêt économique général — Interprétation du critère de l'intérêt général

(Art. 86, § 1 et 2, CE et 87, § 1, CE; communication de la Commission 2001/C 17/04, points 14 et 15)

4. Concurrence — Entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général — Définition des services d'intérêt économique général — Caractère universel et obligatoire

(Art. 86, § 2, CE et 87, § 1, CE; communication de la Commission 2001/C 17/04, points 14 et 15)

5. Concurrence — Entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général — Compensation des coûts générés par la mission de service public — Pouvoir d'appréciation des États membres

(Art. 86, § 2, CE et 87, § 1, CE)

6. Concurrence — Entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général — Compensation des coûts générés par la mission de service public

(Art. 86, § 2, CE et 87, § 1, CE)

7. Aides accordées par les États — Décision de la Commission prise en application, conjointement, de l'article 87 CE et de l'article 86, paragraphe 2, CE

(Art. 86, § 2, CE et 87, § 1, CE)

8. Aides accordées par les États — Examen par la Commission — Régime d'aides visant à assurer une mission d'intérêt économique général

(Art. 86, § 2, CE et 87, § 1, CE)

9. Recours en annulation — Moyens — Moyens susceptibles d'être soulevés à l'encontre d'une décision de la Commission en matière d'aides étatiques

(Art. 86 CE, 87 CE, 88 CE, 226 CE et 230 CE)

10. Aides accordées par les États — Examen par la Commission — Phase préliminaire et phase contradictoire

(Art. 88, § 2 et 3, CE; règlement du Conseil nº 659/1999, art. 4, § 4, et 13, § 1)

1. L’interprétation que la Cour donne, dans le cadre d'une question préjudicielle, d’une disposition de droit communautaire se limite à éclairer et à préciser la signification et la portée de celle-ci, telle qu’elle aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de son entrée en vigueur. Il en résulte que la disposition ainsi interprétée peut et doit être appliquée même à des rapports juridiques nés et constitués avant l’arrêt en question. Ce n’est qu’à titre exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique communautaire, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Or, une telle limitation ne peut être admise que dans l’arrêt même qui statue sur l’interprétation sollicitée. Ces considérations issues d’une jurisprudence qui vise, en particulier, le devoir d’application du droit communautaire par le juge national s’appliquent mutatis mutandis aux institutions communautaires lorsque celles-ci sont, à leur tour, appelées à mettre en oeuvre les dispositions de droit communautaire faisant l’objet d’une interprétation postérieure de la Cour.

Il s'ensuit que, puisque la Cour n'a pas limité dans le temps la portée de son arrêt du 24 juillet 2003, Altmark, C-280/00, les critères d'interprétation de l'article 87, paragraphe 1, CE en résultant, dont la portée et celle des critères de l'article 86, paragraphe 2, CE se recoupent dans une large mesure, sont pleinement applicables, conformément à l'esprit et à la finalité qui ont présidé à leur énoncé, de manière adaptée aux donnés particulières de l'espèce, pour statuer sur la validité d'une décision de la Commission, antérieure au prononcé dudit arrêt, excluant la qualification d'aide d'État d'une mesure étatique nécessaire pour la protection d'une mission d'intérêt économique général.

(cf. points 158-160)

2. Les États membres ont un large pouvoir d'appréciation quant à la définition de ce qu'ils considèrent comme des services d'intérêt économique général. Cette prérogative est confirmée par l'absence tant de compétence spécialement attribuée à la Communauté que de définition précise et complète de la notion de service d'intérêt économique général en droit communautaire. En effet, la détermination de la nature et de la portée d'une mission de service d'intérêt économique général dans des domaines d'action particuliers, qui soit ne relèvent pas de la compétence de la Communauté, au sens de l'article 5, premier alinéa, CE, soit sont fondés sur une compétence communautaire seulement limitée ou partagée, au sens du deuxième alinéa de cet article, reste, en principe, du ressort des États membres. Cette répartition des compétences est en outre reflétée, d'une manière générale, par l'article 16 CE selon lequel, eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application du traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions. Le pouvoir de l'État membre de définir des services d'intérêt économique général n'est pourtant pas illimité et ne peut être exercé de manière arbitraire aux seules fins de faire échapper un secteur particulier à l'application des règles de concurrence.

Par conséquent, le contrôle que les institutions communautaires sont habilitées à exercer sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'État membre dans la détermination des services d'intérêt économique général est limité à la recherche de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation.

Même si l'État membre dispose d'un large pouvoir discrétionnaire quant à la détermination de ce qu'il considère comme un service d'intérêt économique général, cela ne le dispense pas, lorsqu'il invoque l'existence et la nécessité de la protection d'une mission de service d'intérêt économique général, de veiller à ce que cette dernière satisfasse à certains critères minimaux communs à toute mission de service d'intérêt économique général au sens du traité et de démontrer qu'il est bien satisfait à ces critères dans le cas d'espèce. Il s'agit, notamment, de la présence d'un acte de puissance publique investissant les opérateurs en cause d'une telle mission ainsi que du caractère universel et obligatoire de cette mission. Inversement, l'absence de preuve par l'État membre qu'il est satisfait à ces critères ou leur non-respect par celui-ci est susceptible de constituer une erreur manifeste d'appréciation que la Commission est tenue de sanctionner, sous peine de commettre elle-même une erreur manifeste. En outre, l'État membre doit indiquer les raisons pour lesquelles il estime que le service en cause mérite, de par son caractère spécifique, d'être qualifié de service d'intérêt économique général et distingué d'autres activités économiques. En effet, sans une telle motivation, un contrôle, même marginal, de la part des institutions communautaires, portant sur l'existence d'une erreur manifeste commise par l'État membre dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire, ne serait pas possible.

(cf. points 166-169, 172)

3. La prestation d'un service d'intérêt économique général doit, par définition, revêtir un intérêt général ou public. À ce titre, les services d'intérêt économique général se distinguent notamment des services servant un intérêt privé, quand bien même ce dernier peut être plus ou moins collectif ou être reconnu par l'État comme étant légitime ou bénéfique. En outre, l'intérêt général ou public ne doit pas se résumer au besoin de soumettre le marché considéré à certaines règles ou l'activité commerciale des opérateurs concernés à une autorisation de l'État. En effet, le seul fait que le législateur national impose, dans l'intérêt général au sens large, certaines règles d'autorisation, de fonctionnement ou de contrôle à l'ensemble des opérateurs d'un secteur n'est, en principe, pas constitutif d'une mission de service d'intérêt économique général.

En revanche, la reconnaissance d'une mission de service d'intérêt économique général ne suppose pas nécessairement que l'opérateur chargé de cette mission se voie accorder un droit exclusif ou spécial pour l'accomplir. Il ressort d'une lecture combinée des paragraphes 1 et 2 de l'article 86 CE qu'il y a lieu de distinguer entre, d'une part, un droit spécial ou exclusif conféré à un opérateur et, d'autre part, la mission de service d'intérêt économique général qui, le cas échéant, est rattachée à ce droit. L'octroi d'un droit spécial ou exclusif à un opérateur ne constitue que l'instrument, éventuellement justifié, permettant à cet opérateur d'accomplir une mission de service d'intérêt économique général. Dès lors, n'est pas entachée d'erreur la constatation, fondée sur les points 14 et 15 de la communication de la Commission sur les services d'intérêt général, selon laquelle l'attribution d'une mission de service d'intérêt économique général peut également consister en une obligation imposée à une multitude, voire à l'ensemble des opérateurs actifs sur un même marché. Dans ce cas, l'on ne saurait demander que chacun des opérateurs soumis à cette obligation se voie confier séparément ladite mission par un acte ou un mandat individuel.

(cf. points 178-179, 183)

4. S'agissant de la qualification d'un service de service d'intérêt économique général, il ne découle pas du droit communautaire que le service en cause doive constituer un service universel au sens strict. En effet, la notion de service universel, au sens du droit communautaire, n'implique pas que le service en cause doive répondre à un besoin commun à l'ensemble de la population ou être fourni sur l'intégralité d'un territoire. Bien que ces caractéristiques correspondent au type de service d'intérêt économique général classique et le plus répandu dans les États membres, cela n'exclut pas l'existence d'autres types de service d'intérêt économique général également licites que les États membres peuvent valablement choisir de créer dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire. Dès lors, le fait que les obligations de service d'intérêt économique général en cause n'ont qu'un champ d'application territorial ou matériel restreint ou que les services concernés ne bénéficient qu'à un groupe relativement restreint d'utilisateurs ne remet pas nécessairement en cause le caractère universel d'une mission de service d'intérêt économique général au sens du droit communautaire. Par ailleurs, le critère de l'universalité n'exige pas que le service en cause soit gratuit ou qu'il soit offert sans avoir égard à la rentabilité économique et le fait que le prix du service fourni ne soit ni réglementé ni plafonné n'affecte pas non plus son caractère universel. En effet, le fait que certains usagers potentiels ne disposent pas des moyens financiers requis pour pouvoir jouir du service n'infirme pas son caractère universel dès lors que le service en cause est offert à des tarifs uniformes et non discriminatoires et à des conditions de qualité similaires pour tous les clients.

Le caractère obligatoire du service en cause constitue une condition essentielle de l'existence d'une mission de service d'intérêt économique général au sens du droit communautaire. Ce caractère obligatoire doit être compris en ce sens que les opérateurs chargés de la mission de service d'intérêt économique général par un acte de puissance publique sont, en principe, tenus d'offrir le service en cause sur le marché en respectant les obligations de service d'intérêt économique général qui régissent la prestation dudit service. Du point de vue de l'opérateur chargé d'une telle mission, ce caractère obligatoire - en soi contraire à la liberté commerciale et au principe de libre concurrence - peut notamment consister, en particulier dans le cas de l'octroi d'un droit exclusif ou spécial, en une obligation d'exercer une certaine activité commerciale indépendamment des coûts qui y sont liés. Dans un tel cas, cette obligation constitue la contrepartie de la protection de la mission de service d'intérêt économique général et de la position de marché qui y est rattachée par l'acte ayant attribué cette mission. En l'absence d'un droit exclusif ou spécial, le caractère obligatoire d'une telle mission peut résider dans l'obligation de l'opérateur en cause, prévue par un acte de puissance publique, d'offrir certains services à tout citoyen y faisant appel.

Cependant, le caractère contraignant de la mission de service d'intérêt économique général ne suppose pas que les autorités publiques imposent à l'opérateur concerné l'obligation de fournir un service d'un contenu clairement prédéterminé. En effet, le caractère obligatoire de cette mission n'exclut pas l'existence d'une certaine latitude laissée à l'opérateur sur le marché, y compris quant au contenu et à la fixation du prix des services qu'il entend fournir. Dans ces conditions, est garanti un minimum de liberté d'action des opérateurs et, partant, de concurrence concernant la qualité et le contenu des services en cause, ce qui est de nature à limiter, dans l'intérêt communautaire, la portée de la restriction de la concurrence, qui résulte généralement de l'attribution d'une mission de service d'intérêt économique général, sans que cela affecte les objectifs de cette dernière.

Il s'ensuit que, en l'absence d'un droit exclusif ou spécial, il suffit, pour considérer qu'un service est obligatoire, que l'opérateur chargé d'une telle mission se trouve soumis à l'obligation de fournir ce service à tout utilisateur qui en fait la demande. En d'autres termes, le caractère obligatoire du service et, partant, l'existence d'une mission de service d'intérêt économique général sont établis si le prestataire est obligé de contracter, à des conditions constantes, sans pouvoir écarter l'autre partie contractante. Ce dernier élément permet de distinguer le service relevant d'une mission de service d'intérêt économique général de tout autre service fourni sur le marché et, partant, de toute autre activité exercée complètement librement.

(cf. points 186-190, 202-203)

5. Les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation au titre d'une mission de service d'intérêt économique général doivent être préalablement établis de façon objective et transparente. Cependant, cette condition n'interdit pas au législateur national de laisser aux autorités nationales une certaine marge d'appréciation. Au contraire, l'État membre dispose d'une large marge d'appréciation non seulement quant à la définition d'une mission de service d'intérêt économique général, mais également concernant la détermination de la compensation des coûts, qui dépend d'une appréciation de faits économiques complexes. C'est d'ailleurs précisément parce que cette détermination n'est soumise qu'à un contrôle restreint des institutions communautaires que cette condition exige que lesdites institutions doivent être en mesure de vérifier l'existence de paramètres objectifs et transparents, ces paramètres devant être précisés de façon à exclure tout recours abusif de l'État membre à la notion de service d'intérêt économique général. À cet égard, la seule complexité des formules économiques et mathématiques qui régissent les calculs à effectuer n'affecte pas le caractère précis et clairement déterminé des paramètres pertinents.

Le contrôle, tant par la Commission que par le Tribunal, de la nécessité et du caractère proportionné de la compensation au titre d'une mission de service d'intérêt économique général est nécessairement restreint. D'une part, au regard du pouvoir discrétionnaire dont dispose l'État membre quant à la définition d'une telle mission et aux conditions de sa mise en œuvre, y compris pour apprécier les surcoûts occasionnés par son exécution qui dépend de faits économiques complexes, la portée du contrôle que la Commission est habilitée à exercer à ce titre est limitée à celui de l'erreur manifeste. D'autre part, il en découle que le contrôle devant être exercé par le Tribunal sur l'appréciation de la Commission à cet égard ne saurait non plus dépasser la même limite et que, dès lors, ce contrôle doit se borner à examiner si la Commission a constaté ou a rejeté à bon droit l'existence d'une erreur manifeste de l'État membre.

En outre, ce contrôle implique que le juge communautaire détermine si les éléments de preuve apportés par la partie requérante sont suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits économiques complexes retenus dans la décision attaquée. Sous réserve de cet examen de la plausibilité, il n'appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation des faits économiques complexes pertinents à celle de l'auteur de la décision. Dans un tel contexte, le contrôle du Tribunal porte sur la vérification tant du respect par la Commission des règles de procédure et de motivation que de l'exactitude matérielle des faits retenus et de l'absence d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir.

Concernant plus particulièrement le contrôle du caractère proportionné de la compensation pour l'exécution d'une mission de service d'intérêt économique général, telle qu'établie par un acte de portée générale, ce contrôle se limite à vérifier si la compensation prévue est nécessaire pour que cette mission puisse être accomplie dans des conditions économiquement acceptables, ou, inversement, si la mesure en cause est manifestement inappropriée par rapport à l'objectif poursuivi.

(cf. points 209, 214, 217, 220-222)

6. Dans le cadre du contrôle nécessairement restreint, tant par la Commission que par le Tribunal, de la nécessité et du caractère proportionné de la compensation au titre d'une mission de service d'intérêt économique général, ne sauraient être remises en cause ni la validité des objectifs poursuivis ni la légalité des règles qui régissent le fonctionnement d'un système d'égalisation des risques sur le marché de l'assurance maladie privée d'un État membre où les assureurs doivent respecter, en tant que mission de service d'intérêt économique général, des obligations de tarification commune, d'adhésion ouverte, de couverture à vie et de prestations minimales pour tout assuré, indépendamment de son âge, de son sexe et de son état de santé, et prévoyant, en substance, d'une part, le paiement d'une redevance par les assureurs ayant un profil de risque plus sain que le profil de risque moyen du marché et, d'autre part, le paiement correspondant d'une compensation aux assureurs ayant un profil de risque moins sain que le profil de risque moyen du marché. En effet, bien qu'une telle compensation vise non pas à compenser d'éventuels coûts ou surcoûts liés à une prestation de certains services, mais uniquement à égaliser les charges supplémentaires qui sont réputées résulter d'un différentiel négatif de profil de risque par rapport au profil de risque moyen, ces charges représentent néanmoins les surcoûts que l'assureur doit assumer sur un marché soumis à l'adhésion ouverte et à la tarification commune du fait de son obligation de prendre en charge des personnes à risque élevé sans fixer le montant des primes en fonction du risque assuré.

Le fonctionnement d'un tel système différant radicalement de celui du système de compensation ayant fait l'objet de l'arrêt du 24 juillet 2003, Altmark, C-280/00, il ne peut obéir strictement à la troisième condition énoncée dans cet arrêt, qui exige de pouvoir déterminer les coûts occasionnés par l'exécution de la mission de service d'intérêt économique général. Néanmoins, la quantification des surcoûts engendrés aux assureurs bénéficiaires de cette compensation au moyen d'une comparaison entre leur profil de risque réel et un profil de risque moyen du marché au vu des montants remboursés par l'ensemble des assureurs est conforme à la finalité et à l'esprit de la condition indiquée, dans la mesure où le calcul de la compensation est fondé sur des éléments objectifs concrets, clairement identifiables et contrôlables. Étant donné qu'une telle compensation ne vise pas à compenser les coûts directement liés à la prestation de la mission de service d'intérêt économique général, ce qui correspondrait à la situation précisément envisagée par la troisième condition énoncée dans l'arrêt Altmark, il n'est pas non plus besoin de prendre en considération les recettes procurées par ces services pour établir les éventuels surcoûts concrets de cette prestation, car une application stricte de la condition indiquée, qui vise une forme différente de compensation, ne tiendrait pas compte de la particularité du fonctionnement du système d'égalisation des risques en cause. Ni la finalité ni l'esprit de cette condition, en effet, n'exigent la prise en compte des recettes dans le cadre d'un système de compensation qui opère indépendamment de celles-ci.

Enfin, compte tenu de la neutralité du système de compensation indiqué par rapport aux recettes et aux bénéfices des assureurs, d'une part, et de la particularité des surcoûts liés à un profil de risque négatif desdits assureurs, d'autre part, la quatrième condition énoncée dans l'arrêt Altmark, en ce qu'elle impose, en l'absence d'octroi d'une mission d'intérêt général à une entreprise moyennant une procédure de marché public, de comparer les coûts et les recettes directement liés à la fourniture du service, ne saurait non plus être appliquée de manière stricte, la Commission étant néanmoins tenue de s'assurer que la compensation prévue n'implique pas la possibilité d'indemniser des coûts pouvant résulter d'un manque d'efficience des assureurs.

(cf. points 229, 235-238, 241, 246, 249)

7. Il ne ressort ni de la législation pertinente ni de la jurisprudence que la formulation du dispositif des décisions prises en application, conjointement, de l'article 87 CE et de l'article 86, paragraphe 2, CE doive impérativement répondre à des prescriptions précises. Il convient d'ailleurs, pour apprécier la portée juridique réelle d'un acte, dont le dispositif est indissociable de sa motivation, qu'il soit interprété, si besoin est, en tenant compte des motifs qui ont conduit à son adoption. Dès lors, bien qu'il paraisse souhaitable, dans un souci de clarté et de sécurité juridique, que la Commission mentionne expressément, dans le dispositif de l'acte, les dispositions du traité qu'elle applique, l'omission de le faire n'est pas constitutive d'une erreur de droit dès lors qu'une lecture combinée des motifs et du dispositif de l'acte permet d'identifier précisément ces dispositions.

(cf. point 260)

8. S'agissant d'un régime général d'aides, c'est-à-dire d'un système reposant sur un ensemble de dispositions de portée générale, dont la mise en œuvre est certes prédéterminée, jusqu'à un certain degré, par des critères objectifs et transparents, mais non prévisible dans tous ses détails, visant à assurer la protection d'une mission d'intérêt économique général, le contrôle que la Commission est appelée à exercer, sur le fondement conjoint de l'article 87 CE et de l'article 86, paragraphes 2 et 3, CE, et en particulier le contrôle quant à la nécessité du système notifié, est nécessairement limité à la vérification de la question de savoir si ledit système, d'une part, repose sur des prémisses économiques et factuelles manifestement erronées et, d'autre part, est manifestement inapproprié pour atteindre les objectifs poursuivis.

C'est dans ce contexte que le Tribunal doit, quant à lui, notamment examiner si l'appréciation de la Commission à cet égard est suffisamment plausible pour étayer la nécessité du système en cause. Dans le cadre de ce contrôle, il convient d'abord, d'une part, d'examiner si les dysfonctionnements du marché invoqués par l'État membre pour justifier l'instauration et la protection de la mission de service d'intérêt économique général en cause étaient suffisamment plausibles et, d'autre part, d'apprécier si la Commission pouvait raisonnablement considérer qu'un tel système était, de par sa nature, nécessaire et approprié pour résoudre les problèmes invoqués. Il incombe ensuite au Tribunal de vérifier si, en l'espèce, l'appréciation de la Commission sur ces deux points est fondée au regard des conditions actuelles et de l'évolution probable du marché en cause, telles qu'elles apparaissaient au moment de l'adoption de la décision attaquée au vu de l'ensemble des informations dont la Commission disposait ou aurait raisonnablement dû disposer.

S'agissant notamment de l'étendue du contrôle de la Commission, celle-ci ne saurait se substituer à l'État membre dans l'exercice du large pouvoir d'appréciation qui lui est propre. Ainsi, dans le contexte du contrôle de nécessité, la Commission n'est pas habilitée à vérifier, sur la base des données disponibles, si, d'une part, le marché est susceptible d'évoluer effectivement d'une certaine façon et si, d'autre part, l'application des instruments de régulation prévus par le système notifié deviendra de ce fait, à un moment précis, indispensable pour garantir l'accomplissement de la mission de service d'intérêt économique général en cause. En effet, le contrôle de nécessité n'exige pas que la Commission gagne la conviction que l'État membre ne peut renoncer, au regard des conditions actuelles ou futures du marché, aux mesures notifiées, mais est limité à la recherche d'une erreur manifeste dans l'exercice du large pouvoir d'appréciation de l'État membre quant à la manière d'assurer que la mission de service d'intérêt économique général puisse être accomplie dans des conditions économiquement acceptables.

Enfin, si ce contrôle exercé par la Commission est restreint, il y a lieu de tenir compte de cette circonstance également dans le cadre du contrôle de légalité exercé par le juge communautaire à l'égard de l'appréciation de la Commission. Ce contrôle du Tribunal doit être d'autant plus restreint que l'appréciation de la Commission porte sur des faits économiques complexes. Cela vaut particulièrement pour le contrôle exercé sur le fondement du principe de proportionnalité, notamment lorsque l'acte attaqué vise des mesures étatiques de portée générale. En effet, un tel contrôle du Tribunal doit se limiter à vérifier si ces mesures sont manifestement inappropriées par rapport à l'objectif poursuivi.

(cf. points 265-269)

9. Dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre une décision de la Commission en matière d'aides d'État, le requérant n'est pas recevable à invoquer des moyens fondés sur la violation des dispositions de droit communautaire distinctes de celles relevant des articles 87 CE et 88 CE, le cas échéant lus conjointement avec l'article 86 CE. En effet, une obligation de la Commission de prendre position, de manière définitive, dans le cadre d'une procédure en matière d'aides, sur l'existence ou l'absence d'une violation de ces autres dispositions se heurterait, d'une part, aux règles et garanties procédurales - en partie fort divergentes et impliquant des conséquences juridiques distinctes - qui sont propres aux procédures spécialement prévues pour le contrôle de l'application de ces dispositions et, d'autre part, au principe d'autonomie des procédures administratives et des voies de recours. En outre, même sous couvert d'un recours en annulation contre une décision en matière d'aides d'État, un particulier n'est pas recevable à agir, compte tenu du pouvoir discrétionnaire de la Commission dans ce contexte, contre l'absence d'engagement d'une procédure en manquement, au titre de l'article 226 CE, ou de prise de position de la Commission relative à une éventuelle violation par un État membre des dispositions du traité.

Ne saurait être valablement invoquée à l'encontre de cette conclusion la jurisprudence selon laquelle il résulte de l'économie générale du traité que la procédure de l'article 88 CE ne doit jamais aboutir à un résultat contraire aux dispositions spécifiques du traité, car la Commission ne doit effectuer une appréciation au regard des dispositions pertinentes ne relevant pas, à strictement parler, du droit des aides que lorsque certaines modalités de l'aide en cause sont si étroitement liées à son objet que leur éventuel défaut de conformité auxdites dispositions affecterait nécessairement la compatibilité de cette aide avec le marché commun.

Par ailleurs, le pouvoir d'appréciation conféré à la Commission par l'article 88 CE, en matière d'aides, ne lui permet pas d'autoriser les États membres à déroger à des dispositions de droit communautaire autres que celles relatives à l'application de l'article 87, paragraphe 1, CE. Il en découle, d'une part, que la Commission ne peut prendre définitivement position, dans le cadre d'une procédure en matière d'aides, quant au respect d'autres dispositions de droit communautaire dont le contrôle relève d'un autre régime procédural, et, d'autre part, que, la prise de position définitive et juridiquement contraignante de la Commission devant être limitée aux aspects d'aide, ceux-ci sont seuls susceptibles de faire grief, à la différence des aspects relevant d'autres dispositions de droit communautaire qui ne constituent pas le support nécessaire du dispositif de sa décision. Il en résulte, à plus forte raison, que l'absence complète de mention de dispositions autres que celles relatives au droit des aides tant dans le dispositif que dans les motifs d'une décision adoptée en vertu des articles 87 CE et 88 CE, et, le cas échéant, de l'article 86, paragraphe 2, CE, n'est pas susceptible de faire grief à un particulier et de lui conférer un intérêt à agir.

Enfin, le libellé de l'article 86, paragraphe 2 in fine, CE n'infirme pas cette appréciation. D'une part, le critère de l'affectation des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté n'implique pas une obligation de la Commission de vérifier, de manière définitive et complète, si les mesures étatiques notifiées enfreignent d'autres dispositions de droit communautaire, ce qui, d'autre part, ôterait tout effet utile à l'article 86, paragraphe 2, CE en tant que dérogation aux règles du traité. En effet, une telle dérogation ne pourrait jamais produire ses effets si son application devait en même temps assurer le plein respect des règles auxquelles elle est censée déroger.

(cf. points 313-316, 318-319)

10. La procédure de l’article 88, paragraphe 2, CE revêt un caractère indispensable dès lors que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si une aide est compatible avec le marché commun. La Commission ne peut donc s’en tenir à la phase préliminaire de l’article 88, paragraphe 3, pour prendre une décision favorable à une mesure étatique que si elle est à même d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette mesure soit ne constitue pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le marché commun. En revanche, si ce premier examen conduit la Commission à acquérir la conviction contraire, ou s’il ne lui permet pas de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure considérée avec le marché commun, la Commission a le devoir de s’entourer de tous les avis nécessaires et d’ouvrir, à cet effet, la procédure de l’article 88, paragraphe 2, CE.

Cette obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen s’impose en particulier lorsque la Commission, après avoir procédé, sur la base des informations communiquées par l’État membre concerné, à un examen suffisant de la mesure étatique litigieuse, conserve des doutes sur l’existence d’éléments d’aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, ainsi que sur leur compatibilité avec le marché commun.

(cf. points 329-330)

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre élargie)

12 février 2008( )

« Aides d’État – Système d’égalisation des risques instauré par l’Irlande sur le marché de l’assurance maladie privée – Régime d’aides – Services d’intérêt économique général – Article 86, paragraphe 2, CE – Décision de la Commission de ne pas soulever d’objections – Recours en annulation – Recevabilité – Principes de nécessité et de proportionnalité »

Dans l’affaire T‑289/03,

British United Provident Association Ltd (BUPA), établie à Londres (Royaume-Uni),

BUPA Insurance Ltd, établie à Londres,

BUPA Ireland Ltd, établie à Dublin (Irlande),

représentées par M. N. Green, QC, Mme K. Bacon, M. J. Burke, barristers, et Me B. Amory, avocat,

parties requérantes,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée initialement par MM. N. Khan et J. Flett, puis par MM. Khan et T. Scharf, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenue par

Royaume des Pays-Bas, représenté par M. N. Bel, en qualité d’agent,

par

Irlande, représentée par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de MM. G. Hogan, SC, et E. Regan, barrister,

et par

Voluntary Health Insurance Board, établi à Dublin, représenté par MM. D. Collins, G. FitzGerald, D. Clarke, solicitors, et M. P. Gallagher, SC,

parties intervenantes,

ayant pour objet un recours en annulation introduit, notamment, par BUPA Ireland Ltd, prestataire de services d’assurance maladie privée en Irlande, contre la décision C (2003) 1322 final de la Commission, du 13 mai 2003, de ne pas soulever d’objections, en vertu de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1), relatives à l’établissement d’un système d’égalisation des risques (RES) sur le marché irlandais de l’assurance maladie privée (aide d’État N 46/2003-Irlande),

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre élargie),

composé de M. M. Jaeger, président, Mme V. Tiili, M. J. Azizi, Mme E. Cremona et M. O. Czúcz, juges,

greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 mars 2007,

rend le présent

Arrêt

Cadre juridique

I – Dispositions du traité

1 L’article 16 CE prévoit :

« Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. »

2 Selon l’article 43, premier alinéa, CE :

« Les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s’étend également aux restrictions à la création d’agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d’un État membre établis sur le territoire d’un État membre. »

3 En vertu de l’article 49, premier alinéa, CE, « les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation ».

4 L’article 86 CE dispose :

« 1. Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues à l’article 12 et aux articles 81 [CE] à 89 [CE] inclus.

2. Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général […] sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté.

3. La Commission veille à l’application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux États membres. »

5 L’article 87, paragraphe 1, CE prévoit :

« Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. »

6 L’article 88, paragraphes 2 et 3, CE prévoit :

« 2. Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État n’est pas compatible avec le marché commun aux termes de l’article 87 [CE…], elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine.

[…]

3. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l’article 87 [CE], elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. »

7 L’article 152, paragraphes 1 et 5, CE dispose :

« 1. Un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté.

L’action de la Communauté, qui complète les politiques nationales, porte sur l’amélioration de la santé publique et la prévention des maladies et des affections humaines et des causes de danger pour la santé humaine […]

[…]

5. L’action de la Communauté dans le domaine de la santé publique respecte pleinement les responsabilités des États membres en matière d’organisation et de fourniture de services de santé et de soins médicaux […] »

II – Règlement (CE) nº 659/1999

8 L’article 4, paragraphes 3 et 4, du règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1), dispose :

« 3. Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée, pour autant qu’elle entre dans le champ de l’article [87], paragraphe 1, [CE], ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide que cette mesure est compatible avec le marché commun (ci-après dénommée ‘décision de ne pas soulever d’objections’). Cette décision précise quelle dérogation prévue par le traité a été appliquée.

4. Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide d’ouvrir la procédure prévue à l’article [88], paragraphe 2, [CE] (ci-après dénommée ‘décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen’). »

III – Directive 92/49/CEE

9 L’article 54, paragraphe 1, de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive « assurance non vie ») (JO L 228, p. 1, ci-après la « troisième directive assurance non vie »), dispose :

« Nonobstant toute disposition contraire, tout État membre, dans lequel les contrats relatifs à la branche 2 du titre A de l’annexe de la directive 73/239/CEE peuvent se substituer partiellement ou entièrement à la couverture ‘maladie’ fournie par le régime légal de sécurité sociale, peut exiger que le contrat soit conforme aux dispositions légales spécifiques protégeant dans cet État membre l’intérêt général pour cette branche d’assurance et que les conditions générales et spécifiques de cette assurance soient communiquées aux autorités compétentes de cet État membre préalablement à leur utilisation. »

IV – Communication de la Commission sur les services d’intérêt général en Europe

10 Selon le point 14 de la communication de la Commission sur les services d’intérêt général en Europe (JO 2001, C 17, p. 4, ci-après la « communication sur les services d’intérêt général ») :

« Les services d’intérêt économique général sont différents des services ordinaires dans la mesure où les pouvoirs publics considèrent que leur fourniture est une nécessité, même quand le marché n’est pas suffisamment favorable à la prestation de ces services […][S]i les pouvoirs publics estiment que certains services sont d’intérêt général et que les mécanismes du marché pourraient ne pas être à même d’assurer une fourniture satisfaisante de ces services, ils peuvent établir un certain nombre de prestations de services spécifiques destinées à répondre à ces besoins sous forme d’obligations de services d’intérêt général […] Le cas le plus classique est l’obligation de service universel […], c’est-à-dire l’obligation de fournir un service déterminé sur l’ensemble du territoire d’un pays à des prix abordables et à des conditions de qualité similaires, quelle que soit la rentabilité des opérations considérées individuellement. »

11 Le point 15 de la communication sur les services d’intérêt général énonce :

« Les pouvoirs publics peuvent décider d’imposer des obligations de service public à l’ensemble des opérateurs d’un marché donné ou, dans certains cas, de désigner un seul opérateur ou un nombre limité d’opérateurs, auxquels ils imposent des obligations spécifiques, sans leur accorder des droits spéciaux ou exclusifs. Ce faisant, on favorise la concurrence le plus possible, et les usagers conservent une très grande liberté quant au choix du prestataire […] »

12 Le point 22 de la communication sur les services d’intérêt général est libellé comme suit :

« La liberté de définition [des services d’intérêt économique général] des États membres signifie que ceux-ci sont les premiers responsables de la définition de ce qu’ils considèrent comme étant de [tels] services […] sur la base des caractéristiques spécifiques des activités, la seule limite à cette définition étant le contrôle pour vérifier s’il n’y a pas d’erreur manifeste. Ils peuvent accorder les droits spéciaux ou exclusifs nécessaires aux entreprises chargées de la fourniture de ces services, réglementer leurs activités et, le cas échéant, les subventionner. Dans les domaines qui ne sont pas spécifiquement couverts par le droit communautaire, les États membres bénéficient d’une latitude importante pour concevoir leurs politiques, la seule limite étant le contrôle effectué pour vérifier qu’il n’y a pas d’erreur manifeste. La responsabilité de décider quel service doit être considéré comme un service d’intérêt général et comment il doit fonctionner incombe en premier lieu à l’échelon local. Le rôle de la Commission est de garantir que les moyens employés soient compatibles avec la législation communautaire. Toutefois, dans tous les cas, pour que l’exception prévue à l’article 86, paragraphe 2, [CE] soit applicable, la mission de service public doit être clairement définie et confiée explicitement (contrats inclus) […] par un acte de la puissance publique. Cette obligation est nécessaire pour garantir une sécurité juridique ainsi qu’une transparence vis-à-vis des citoyens, et elle est indispensable pour que la Commission puisse vérifier si le critère de la proportionnalité est respecté. »

13 Le point 23 de la communication sur les services d’intérêt général énonce :

« La proportionnalité, qui découle de l’article 86, paragraphe 2, [CE], implique que les moyens utilisés pour remplir la mission d’intérêt général ne créent pas d’inutiles distorsions commerciales. Plus particulièrement, il convient de garantir que toutes les restrictions imposées aux règles du traité CE, et notamment les restrictions de la concurrence et des libertés liées au marché intérieur, n’excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour garantir la bonne exécution de la mission. La prestation du service d’intérêt économique général doit être assurée et les entreprises à qui la mission a été impartie doivent être en mesure de supporter la charge spécifique et les coûts nets supplémentaires qu’engendre cette mission. La Commission exerce ce contrôle de la proportionnalité, sous le contrôle juridictionnel de la Cour […], de façon raisonnable et réaliste, comme illustré par son recours aux pouvoirs de décision qui lui sont conférés par l’article 86, paragraphe 3[, CE]. »

Faits à l’origine du litige

I – Création du système d’égalisation des risques sur le marché irlandais de l’assurance maladie privée

14 L’assurance maladie privée (ci-après l’« AMP ») a été formellement introduite en Irlande en 1957 avec la création du Voluntary Health Insurance Board (conseil de l’assurance santé privée, ci-après le « VHI »), essentiellement afin de permettre aux personnes n’ayant pas droit aux services du régime public de l’assurance maladie d’accéder à une couverture des frais d’hospitalisation. À l’époque, le VHI était le seul opérateur qui disposait d’une licence attribuée par le ministre de la Santé aux fins d’offrir des services d’assurance maladie privée (ci-après les « services AMP »). Depuis 1987, à la demande du ministre de la Santé, le VHI offre une police d’assurance dénommée « plan P » qui fournit une couverture pour les dépenses hospitalières encourues dans des hôpitaux publics, plan auquel a souscrit environ 1 % de la population irlandaise.

15 Depuis 1991, le régime public de l’assurance maladie, qui est essentiellement financé par des recettes fiscales, offre une couverture à la totalité de la population irlandaise indépendamment du revenu des personnes concernées. Ainsi, le rôle des assureurs actifs sur le marché irlandais de l’AMP (ci-après les « assureurs AMP ») consiste désormais à fournir une couverture alternative à celle du régime public de l’assurance maladie.

16 Le marché irlandais de l’AMP a été libéralisé à la suite de l’adoption, en 1994, du 1994 Health Insurance Act (loi sur l’assurance maladie de 1994) et, en 1996, du 1996 Voluntary Health Insurance (Amendment) Act (loi portant amendement concernant l’assurance maladie volontaire de 1996) ainsi que des dispositions d’exécution contenues dans les 1996 Health Insurance Regulations (règlements sur l’assurance maladie de 1996). Ces dernières se subdivisent en plusieurs règlements, à savoir les Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996 (règlements de 1996 portant exécution de la loi sur l’assurance maladie de 1994 quant à l’adhésion ouverte), les Health Insurance Act, 1994 (Lifetime Cover) Regulations 1996 (règlements de 1996 portant exécution de la loi sur l’assurance maladie de 1994 quant à la couverture à vie), et les Health Insurance Act, 1994 (Minimum Benefit) Regulations 1996 (règlements de 1996 portant exécution de la loi sur l’assurance maladie de 1994 quant aux prestations minimales).

17 BUPA Ireland, établie en conformité avec cette législation, est opérationnelle sur le marché irlandais de l’AMP depuis le 1er janvier 1997. Elle constitue depuis lors, avec une part de marché d’environ 15 % en termes d’affiliés et d’environ 11 % en termes de revenus au moment du dépôt de la requête dans la présente affaire, la principale concurrente du VHI sur le marché irlandais de l’AMP, ce dernier conservant une part de marché d’environ 85 % en termes de revenus et d’environ 80 % en termes d’affiliés. Actuellement, environ 50 % de la population irlandaise est couverte par une AMP.

18 Le 1994 Health Insurance Act ainsi que les 1996 Health Insurance Regulations donnaient en outre compétence au ministre de la Santé pour ordonner et réglementer, notamment, l’établissement d’un « Risk equalisation scheme » (système d’égalisation des risques, ci-après le « RES »). En 1997, le ministre de la Santé a instauré un comité consultatif auquel il a donné mandat d’émettre des recommandations au sujet de la création d’un RES. Dans son rapport de 1998, le comité consultatif a conclu à la nécessité de la création d’un RES. Au cours de l’année 1999, le ministère de la Santé a d’abord publié un document technique en vue d’une consultation et ensuite un livre blanc proposant un RES.

19 Le 2 mars 1999, BUPA Ireland a déposé auprès de la Commission une plainte dirigée contre la mise en œuvre du RES envisagé pour violation, notamment, de l’article 87, paragraphe 1, CE. Entre mars 1999 et avril 2003, elle a complété cette plainte en soumettant à la Commission une série de mémoires, de rapports et de documents.

20 En 2001, le 1994 Health Insurance Act a été modifié par le Health Insurance (Amendment) Act 2001, lequel donnait au ministre de la Santé compétence pour mettre en œuvre le RES et portait création de la Health Insurance Authority (autorité de l’assurance maladie, ci-après la « HIA »). La HIA s’est vu confier notamment la mission de conseiller le ministre sur la question du commencement des paiements en application du RES (ci-après les « paiements RES » ou les « paiements d’égalisation ») et la gestion de ces paiements au moyen d’un fonds spécialement instauré à cet effet.

21 La législation autorisant la mise en œuvre du RES est entrée en vigueur le 1er juillet 2003.

22 En octobre 2004, un nouvel assureur AMP, la société Vivas Healthcare, est entré sur le marché irlandais de l’AMP tout en étant exempté, en vertu de l’article 12 bis du 1994 Health Insurance Act, tel que modifié, de paiements RES durant une période de trois ans.

23 Le 29 avril 2005, la HIA a recommandé au ministre de la Santé, sur le fondement de son rapport d’avril 2005 établissant un « écart de risques » de 4,7 %, de commencer les paiements RES.

24 À la suite de l’introduction par BUPA Insurance Ltd et BUPA Ireland d’un recours devant la High Court (Haute Cour de justice, Irlande) contre, d’une part, la législation irlandaise régissant le RES et, d’autre part, la recommandation de la HIA du 29 avril 2005, la High Court a, par arrêt du 24 mai 2005, modifié les 30 mai et 29 décembre 2005, rejeté la demande visant à interdire au ministre de la Santé d’ordonner le commencement des paiements RES, mais a néanmoins sursis à l’exécution des paiements RES par les requérantes dans l’attente du jugement au fond dans le litige au principal.

25 Le 27 juin 2005, le ministre de la Santé a décidé de ne pas suivre la recommandation de la HIA du 29 avril 2005. À la suite d’une nouvelle recommandation de la HIA, le ministre de la Santé a décidé, le 23 décembre 2005, de fixer la date du commencement des paiements RES au 1er janvier 2006 sous réserve du sursis à l’exécution desdits paiements par les requérantes, tel qu’ordonné par la High Court.

26 Par arrêt du 23 novembre 2006, la High Court a rendu son jugement au fond et rejeté le recours des requérantes.

II – Fonctionnement du RES

A – Objectif du RES

27 Le RES constitue, en substance, un mécanisme prévoyant, d’une part, le paiement d’une redevance à la HIA par les assureurs AMP ayant un profil de risque plus sain que le profil de risque moyen du marché et, d’autre part, le paiement correspondant par la HIA aux assureurs AMP ayant un profil de risque moins sain que le profil de risque moyen du marché. Ces paiements s’effectuent par le biais d’un fonds spécialement créé à cet effet et géré par la HIA (article 12 du RES).

B – Déclenchement des paiements RES

28 En vertu de la législation pertinente, le déclenchement des paiements RES a lieu suivant les étapes décrites ci-après.

29 Les assureurs AMP soumis au RES sont tenus de fournir des rapports à la HIA couvrant des périodes de six mois, le premier rapport devant couvrir le semestre commençant le 1er juillet 2003 (article 9 du RES). Sur le fondement desdits rapports, la HIA examine et évalue la répartition des risques parmi les assureurs AMP et soumet un rapport et, le cas échéant, une recommandation au ministre de la Santé (article 10 du RES).

30 Au vu de ce rapport et, le cas échéant, d’une recommandation de la HIA, le ministre de la Santé décide s’il y a lieu de commencer les paiements RES. Cette décision est soumise aux conditions suivantes (article 10 du RES) :

– un différentiel de risques entre les opérateurs inférieur à 2 % ne suffit pas à déclencher des paiements RES ;

– un différentiel de risques de 2 à 10 % permet au ministre de la Santé de décider le commencement des paiements RES uniquement sur recommandation de la HIA ;

– un différentiel de risques entre les opérateurs supérieur à 10 % oblige, en principe, le ministre de la Santé à commencer les paiements RES, à moins qu’il n’y ait de bonnes raisons de ne pas le faire.

C – Mode de calcul des paiements RES

31 Le mode de calcul des paiements RES à effectuer, à la suite de la décision de déclencher lesdits paiements, est précisé à l’annexe II du RES et expliqué plus en détail dans le Guide to the Risk Equalisation Scheme, 2003 as prescribed in Statutory Instrument No. 261 of 2003, July 2003 (guide du RES de la HIA de 2003, ci-après le « guide du RES »).

32 La détermination des paiements RES est directement liée au différentiel des profils de risque des assureurs AMP dont l’appréciation dépend de la prise en compte d’une série de critères de risque. Ces critères comprennent, en premier lieu, l’âge et le sexe des affiliés ainsi que, le cas échéant, un facteur d’ajustement (entre 0 et 50 %) dit « facteur de la pondération de l’état de santé » (health status weight factor) qui est basé sur l’utilisation observée des capacités d’hospitalisation. Jusqu’à présent, la HIA n’a pas fait usage de ce facteur d’ajustement, qui est de zéro actuellement, et n’a fondé son appréciation des écarts de risques entre les assureurs AMP que sur les critères de l’âge et du sexe des assurés.

33 Selon le guide du RES (p. 14 et suivantes), le principe qui régit le calcul des paiements RES est que chaque assureur AMP doit supporter les coûts qu’il aurait dû supporter si son propre profil de risque avait été équivalent au profil de risque moyen du marché. Les coûts afférents au profil de risque réel de l’assureur ainsi qu’au profil de risque moyen du marché sont calculés en fonction de l’âge et du sexe des affiliés. Pour ce faire, ces affiliés sont d’abord répartis en différents groupes d’âge et de sexe pour identifier la somme des coûts générés respectivement par ces groupes et déterminer le coût effectif moyen par assuré de chaque groupe. En vertu de l’article 3 du RES, les coûts à prendre en compte, dans ce contexte, sont exclusivement ceux générés par les demandes de remboursement (claims costs) introduites par les affiliés auprès des assureurs AMP au cours de la période de référence et visant à la prise en charge des frais encourus pour des services de santé durant un séjour à l’hôpital. Ensuite, la HIA détermine le profil de risque moyen du marché par groupe d’âge et de sexe, par rapport à la totalité de la population assurée, sur le fondement des données fournies par les assureurs AMP. Ce profil de risque moyen du marché est ensuite substitué au profil de risque réel des assureurs AMP par groupe d’âge et de sexe afin d’identifier les coûts hypothétiques que ces assureurs auraient encourus s’ils avaient effectivement eu un tel profil de risque moyen du marché. Le différentiel de coûts déterminé sur le fondement de la comparaison entre les coûts effectifs (sur la base du profil de risque réel de l’assureur) et des coûts hypothétiques (sur la base du profil de risque moyen du marché de l’assureur) sert enfin à calculer les paiements d’égalisation, tels que visés au point 27 ci-dessus. Ces paiements doivent correspondre exactement à ce différentiel de coûts et peuvent être soumis, en application du « facteur correctif à somme nulle » (zero sum adjustment factor), à des ajustements afin de garantir l’autofinancement du système.

34 Si le RES a vocation, en théorie, à s’appliquer à tout assureur AMP actif sur le marché irlandais, les parties s’accordent à reconnaître que, dans les circonstances actuelles, son application conduirait essentiellement à un transfert de fonds de BUPA Ireland au profit du VHI.

III – Décision attaquée

35 Le 23 janvier 2003, les autorités irlandaises ont formellement notifié à la Commission, en vertu de l’article 88, paragraphe 3, CE, le RES.

36 Par décision C (2003) 1322 final, du 13 mai 2003 (aide d’État N 46/2003-Irlande) (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections, en vertu de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement nº 659/1999, relatives à l’établissement du RES en Irlande.

37 L’article 1er du dispositif de la décision attaquée énonce :

« Le [RES] implique des paiements qui sont limités au minimum nécessaire pour indemniser les assureurs [AMP] de leurs obligations de service d’intérêt économique général et n’implique dès lors pas d’aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. »

38 Dans le cadre de la présentation factuelle du RES faite aux points 17 à 30 de la décision attaquée, la Commission a décrit, de manière détaillée, le champ d’application ainsi que le fonctionnement du RES. Aux points 20 à 30 de ladite décision sont décrites les conditions du déclenchement des paiements RES (points 20 à 24) ainsi que les critères et le mode de calcul des paiements RES (points 25 à 30).

39 Dans le cadre de son appréciation juridique, la Commission a estimé que la mesure notifiée « ne constitu[ait] pas une aide au titre de l’article 87, paragraphe 1, CE, ou, alternativement, [pouvait] être déclarée compatible avec le marché commun conformément à l’article 86, paragraphe 2, CE » (points 37 et 61 de la décision attaquée).

40 À l’appui de cette appréciation, la Commission a essentiellement considéré, d’une part, que le RES remplissait, en principe, les conditions énoncées à l’article 87, paragraphe 1, CE. Elle a relevé à cet égard que les paiements RES provenaient de ressources publiques, émanant d’un fonds établi par la législation nationale, financé par des contributions obligatoires et contrôlé par les autorités de l’État, qui profitaient en pratique au VHI, une entreprise en position dominante avec 85 % de part de marché, pour compenser des coûts que celui-ci aurait normalement dû supporter. Elle a estimé que ces paiements étaient susceptibles d’affecter la concurrence et les échanges intracommunautaires et que le RES pourrait, dès lors, être qualifié d’aide d’État (point 39 de la décision attaquée).

41 La Commission a considéré, d’autre part, que la compensation assurée par le RES ne constituait néanmoins pas une aide d’État, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, dès lors qu’il s’agissait, conformément à la jurisprudence de la Cour (arrêt de la Cour du 22 novembre 2001, Ferring, C‑53/00, Rec. p. I‑9067, point 27), d’une indemnisation destinée à compenser des obligations de service d’intérêt économique général (ci-après les « obligations SIEG ») imposées à tous les assureurs actifs sur le marché irlandais de l’AMP, à savoir des obligations visant à assurer à toute personne vivant en Irlande un niveau minimal de services AMP à un prix abordable et à des conditions de qualité similaires. Elle a relevé (points 40 et 41 de la décision attaquée) que cet objectif serait réalisé en instaurant une solidarité entre les assurés et que, en particulier :

– l’obligation d’adhésion ouverte, c’est-à-dire l’obligation pour l’assureur AMP d’offrir un contrat AMP à toute personne qui en fait la demande, indépendamment de son âge, de son sexe ou de son état de santé, évitait l’exclusion de l’AMP des personnes âgées ou souffrant de maladies chroniques ;

– l’obligation de couverture à vie évitait que les assureurs AMP ne rejettent les assurés quand ceux-ci tombent malades ou deviennent vieux ;

– la tarification commune imposait aux assureurs AMP l’obligation d’appliquer la même prime à tous les assurés pour le même type de produit, indépendamment de leur état de santé, de leur âge ou de leur sexe ; les primes, en conséquence, seraient fixées à un taux plus élevé que celui que les personnes jeunes devraient payer pour une fourniture de services AMP dont la tarification serait basée sur une évaluation du risque et les primes payées par les personnes âgées ou malades seraient nettement plus abordables que si elles étaient fixées en fonction du risque assuré ; ainsi, la tarification commune était le fondement même de la solidarité entre les générations en garantissant à tous les assurés que la survenance d’une maladie chronique ou d’une blessure grave ne rendait pas inabordable le coût de la couverture ;

– enfin, la réglementation sur les prestations minimales garantissait que les produits proposés respectaient certains standards de qualité minimale, bien que les assureurs AMP fussent libres de définir leurs produits d’assurance.

42 S’agissant de la contestation par les requérantes, dans leur plainte, de ce que les obligations visées au point 41 ci-dessus constituent des obligations SIEG, la Commission a considéré, en substance, qu’il était loisible aux autorités nationales de considérer que certains services étaient d’intérêt général et devaient être assurés au moyen d’obligations SIEG lorsque les forces du marché n’étaient pas suffisantes pour garantir leur prestation. Elle a observé en outre que, en l’absence d’harmonisation au niveau communautaire concernant le secteur de l’assurance maladie, les autorités nationales étaient compétentes pour imposer des obligations SIEG à tous les opérateurs du marché en cause. À cet égard, elle a relevé que la liberté laissée en Irlande aux opérateurs de fixer les prix et de définir leurs produits d’assurance ne remettait pas en cause le fait que les obligations prévues par la législation pertinente constituaient des obligations SIEG pour autant que lesdites obligations servaient à atteindre les objectifs d’une mission de service d’intérêt économique général (ci-après la « mission SIEG »), tels que l’accès de toute personne vivant en Irlande à un certain niveau de services AMP à un prix abordable et à des conditions de qualité similaires. À cet égard, elle a estimé que les autorités irlandaises n’avaient pas commis d’erreur manifeste en qualifiant de SIEG des services qui vont au-delà de ceux offerts par le régime public de la sécurité sociale et a admis, par conséquent, que les obligations en cause en l’espèce puissent être qualifiées d’obligations SIEG au sens du droit communautaire (points 42 à 49 de la décision attaquée).

43 La Commission a ensuite constaté, en substance, que l’application du RES était strictement nécessaire à la préservation de la stabilité du marché pertinent, à la neutralisation du différentiel des profils de risque entre les assureurs AMP et à la compensation de l’exécution des obligations SIEG en question. Elle a ainsi conclu au caractère proportionné du RES (points 50 à 59 de la décision attaquée).

44 S’agissant de la nécessité du RES, elle a relevé que des études économiques avaient mis en exergue le fait que, dans un système de tarification commune et nonobstant l’obligation d’adhésion ouverte, les assureurs AMP seraient, en l’absence de RES, fortement incités à cibler, au moyen de stratégies de marketing sélectives par exemple, les consommateurs à risque réduit et en bonne santé afin de fixer une prime commune moins élevée que celle de leurs concurrents. Elle a relevé également que, dans ces circonstances, même en l’absence de sélection des risques active, les consommateurs seraient susceptibles de changer d’assureur, ce qui pourrait entraîner une spirale de coûts croissants pour les assureurs AMP dont le profil de risque est constitué par une proportion plus importante d’assurés en mauvaise santé.

45 Concernant le marché irlandais de l’AMP, la Commission a considéré, au vu du rapport de l’Irish Society of Actuaries d’avril 2002 et des données disponibles, que la situation actuelle pouvait changer et aboutir à une « spirale mortelle » dans la mesure où certains assureurs AMP avaient tenté d’attirer des consommateurs jeunes et, partant, supposés en bonne santé, au moyen d’une stratégie de sélection des risques plutôt qu’au moyen d’une stratégie de qualité et d’efficience (note en bas de page n° 9 de la décision attaquée). Par conséquent, elle a estimé que, même si une instabilité du marché n’avait pas encore pu être observée, le danger d’une sélection des risques sur le marché irlandais de l’AMP fondé sur une tarification commune ne pouvait être exclu, de sorte qu’il était nécessaire de préserver la stabilité de ce marché par l’introduction du RES qui garantissait une répartition appropriée des risques sur ledit marché. En effet, dans un marché de l’AMP ayant une tarification fondée sur le risque, le RES ne serait pas nécessaire (points 50 à 52 de la décision attaquée).

46 Quant au caractère proportionné du RES, d’une part, la Commission a relevé, en substance, qu’une répartition inégale des risques parmi les assureurs AMP ne conduisait pas automatiquement au déclenchement du RES, mais que celui-ci intervenait lorsque certaines conditions étaient remplies et, notamment, lorsque certains pourcentages d’écart de risques étaient atteints. D’autre part, elle a observé que le RES limitait les transferts de paiements entre les assureurs AMP au niveau strictement nécessaire pour neutraliser l’écart entre leurs profils de risque. Elle a estimé qu’un régime qui indemnise les assureurs AMP en raison des dépenses encourues pour couvrir les « mauvais » risques supérieurs à la moyenne du marché était strictement nécessaire à la compensation des obligations SIEG mises à leur charge, qui leur interdisent de fixer le montant des primes en fonction du risque assuré et de rejeter les « mauvais » risques.

47 La Commission a, en outre, relevé que tous les remboursements des assureurs AMP aux assurés ne donnaient pas lieu à une égalisation, le RES prévoyant un plafond déterminé correspondant au niveau des prestations dont bénéficient la majorité des assurés sur le marché irlandais de l’AMP, à l’exclusion des prestations « de luxe ». Elle a également observé que le RES tenait compte des coûts moyens de l’assureur générés par les demandes de remboursement de façon à éviter une égalisation du coût moyen par catégorie d’assurés et de permettre aux assureurs AMP de préserver les gains obtenus grâce à leur propre efficience. Enfin, elle a considéré que le RES limitait l’application du facteur de la pondération de l’état de santé, aux fins de la détermination du profil de risque, à 50 % de l’utilisation observée des capacités hospitalières (appelée également « expérience du marché »), ce qui était une garantie supplémentaire pour inciter les assureurs à promouvoir la réduction de la durée des séjours hospitaliers, le dépistage précoce et une bonne gestion en général. Elle a observé que, par conséquent, le RES n’égaliserait jamais la totalité du différentiel de risques sur le marché (points 27, 28 et 53 à 57 de la décision attaquée).

48 La Commission a conclu que, même si la compensation des obligations SIEG devait être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, l’élément d’aide était compatible avec le marché commun au titre de l’article 86, paragraphe 2, CE, sans préjudice d’une éventuelle compatibilité avec d’autres règles de droit communautaire, en particulier avec la troisième directive assurance non vie, dont l’examen devrait s’effectuer dans le cadre des procédures appropriées (points 60 et 61 de la décision attaquée).

49 Par lettre du 2 juin 2003, en réponse à la lettre des requérantes du 7 mai 2003, la Commission a informé ces dernières du fait qu’elle avait considéré que le RES ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE ou pouvait être déclaré compatible avec le marché commun au titre de l’article 86, paragraphe 2, CE.

50 Par lettre du 6 juin 2003, la Commission a communiqué, à la demande des requérantes, une copie de la décision attaquée, que celles-ci ont reçue le 11 juin 2003.

51 Par lettre du 23 juillet 2003, la Commission a confirmé aux requérantes que la décision attaquée impliquait le rejet de leur plainte et leur a communiqué, en réponse à une autre de leurs demandes, une liste de sept études économiques produites à l’appui de la notification des autorités irlandaises en précisant qu’elles étaient « du domaine public ».

Procédure et conclusions des parties

52 Par requête enregistrée au greffe du Tribunal le 20 août 2003, les requérantes ont introduit le présent recours. En application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, ce dernier a décidé d’attribuer l’affaire à une formation de jugement élargie.

53 Par acte séparé enregistré au greffe du Tribunal le même jour, les requérantes ont demandé, conformément à l’article 76 bis du règlement de procédure, de statuer selon une procédure accélérée. Par lettre du 5 septembre 2003, la défenderesse a soumis ses observations quant à cette demande. Par lettre du 23 septembre 2003, le Tribunal a informé les requérantes de sa décision de rejeter la demande de traitement accéléré.

54 Par actes déposés au greffe du Tribunal respectivement les 27 novembre, 12 et 17 décembre 2003, l’Irlande, le Royaume des Pays-Bas et le VHI ont demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien de la défenderesse. Par ordonnances du 3 février et du 2 avril 2004, le président de la troisième chambre élargie du Tribunal a respectivement admis, d’une part, l’Irlande et le Royaume des Pays-Bas et, d’autre part, le VHI à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la défenderesse.

55 Par lettre du 28 avril 2004, l’Irlande a émis des objections concernant une demande de traitement confidentiel formée par les requérantes et a demandé au Tribunal de lui communiquer un jeu complet de toutes les pièces de procédure. Par ordonnance du 4 mars 2005, le président de la troisième chambre élargie du Tribunal a rejeté la demande de traitement confidentiel des requérantes à l’égard de l’Irlande et a ordonné de communiquer à celle-ci une version complète des pièces de procédure.

56 Les parties intervenantes ont déposé leurs mémoires en intervention et les requérantes ont déposé leurs observations sur ces mémoires dans les délais impartis.

57 Par acte séparé enregistré au greffe du Tribunal le 22 juin 2005, les requérantes ont introduit une demande de mesures provisoires en application des articles 242 CE et 243 CE, enregistrée sous la référence T‑289/03 R, visant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de l’article 1er de la décision attaquée. Par lettre du 1er juillet 2005, les requérantes se sont désistées de leur demande de mesures provisoires. Par ordonnance du 12 septembre 2005, le président du Tribunal a ordonné la radiation de l’affaire T‑289/03 R et a réservé la décision sur les dépens.

58 Le 19 janvier 2006, les requérantes ont déposé une demande de traitement prioritaire en vertu de l’article 55, paragraphe 2, du règlement de procédure. La défenderesse, l’Irlande et le VHI ont soumis leurs observations sur cette demande.

59 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la procédure orale et d’accorder le traitement prioritaire de l’affaire au titre de l’article 55, paragraphe 2, du règlement de procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du même règlement, a invité les parties à répondre à des questions écrites avant l’audience. Les parties ont répondu à ces questions dans les délais impartis.

60 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 7 mars 2007.

61 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée ;

– condamner la défenderesse aux dépens ;

– déclarer irrecevables les arguments de l’Irlande et du VHI tirés de l’article 87, paragraphe 1, CE ;

– condamner les parties intervenantes aux dépens.

62 La défenderesse et les parties intervenues à son soutien concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner les requérantes aux dépens.

En droit

I – Sur la recevabilité

A – Arguments des parties

63 Dans le cadre de la duplique, la défenderesse conteste la recevabilité du recours au motif que les requérantes ne seraient pas individuellement ou directement concernées par la décision attaquée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.

64 À cet égard, d’une part, la défenderesse fait valoir que le RES s’applique à l’ensemble des assureurs AMP actifs sur le marché irlandais et, partant, s’applique à des situations déterminées objectivement et ne produit d’effets juridiques qu’à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière abstraite. En effet, ainsi qu’il ressort du rapport de la HIA au ministre de la Santé du 28 avril 2004, communiqué à la Commission le 14 mai 2004, et contrairement à l’affirmation formulée dans la requête selon laquelle les requérantes et le VHI seraient seuls soumis au RES, un troisième assureur AMP, le Staff Medical Provident Fund de l’Electricity Supply Board (ci-après le « SMPF »), serait également soumis au RES. Dès lors, les requérantes ne seraient pas individuellement concernées en raison de qualités qui leur seraient particulières ou d’une situation de fait qui les caractériserait par rapport à toute autre personne (arrêt de la Cour du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 36) et ne se trouveraient pas non plus dans une situation comparable à celle à l’origine de l’arrêt de la Cour du 16 mai 1991, Extramet Industrie/Conseil (C‑358/89, Rec. p. I‑2501). La possibilité de déterminer à un moment donné l’identité probable des bénéficiaires du RES n’ôterait rien à la portée générale du régime en question.

65 D’autre part, la défenderesse soutient que l’adoption de la décision attaquée n’a pas nécessairement pour conséquence l’application du RES, celle-ci nécessitant encore une recommandation de la HIA et son approbation ministérielle (arrêt du Tribunal du 22 novembre 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Commission, T‑9/98, Rec. p. II‑3367, point 51). À cet égard, la défenderesse a précisé lors de l’audience que les requérantes n’étaient pas directement concernées par la décision attaquée, dès lors que la mise en œuvre du RES dépendait de mesures intermédiaires devant être prises par les autorités irlandaises et pouvant faire l’objet d’un recours devant les juridictions nationales.

66 Dans le cadre de ses observations sur le moyen tiré de l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen, au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE, la défenderesse ajoute que le but essentiel du recours est de contester le fond de la décision attaquée. Dès lors, ce recours ne saurait être déclaré recevable au motif qu’il aurait pour objet une demande visant au respect des droits procéduraux des requérantes, au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, tels que reconnus dans l’arrêt de la Cour du 19 mai 1993, Cook/Commission (C‑198/91, Rec. p. I‑2487).

67 Les requérantes soutiennent que la fin de non-recevoir opposée par la défenderesse est contraire à l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure en ce qu’elle a été soulevée tardivement dans le cadre de la duplique. Elles rappellent, par ailleurs, d’une part, que le déclenchement du RES a inévitablement pour conséquence des paiements de la part de BUPA Ireland au profit du VHI et, d’autre part, que la décision attaquée a été prise à la fin de la procédure préliminaire d’examen au titre de l’article 88, paragraphe 3, CE. Cependant, les requérantes ne contestent pas le fait que le SMPF est également soumis au RES et que celui-ci est même susceptible de bénéficier d’un transfert de fonds dans le cadre de son application.

68 Les requérantes concluent que, conformément à la jurisprudence, elles sont individuellement et directement concernées par la décision attaquée. Elles ajoutent que leur recours est également fondé sur le moyen tiré de l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen, au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE, et vise à garantir le respect de leurs droits procéduraux. Elles invoquent l’arrêt du Tribunal du 16 mars 2004, Danske Busvognmænd/Commission (T‑157/01, Rec. p. II‑917, point 41), dans lequel le Tribunal aurait confirmé qu’il est loisible à une partie requérante d’invoquer n’importe lequel des motifs d’illégalité énumérés à l’article 230, deuxième alinéa, CE, pour autant qu’il vise à l’annulation totale ou partielle de la décision attaquée.

B – Appréciation du Tribunal

1. Sur la recevabilité de la fin de non-recevoir

69 En réponse à l’argument des requérantes selon lequel la fin de non-recevoir a été soulevée tardivement, au regard de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, il convient de relever que, en tout état de cause, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir du requérant constitue une fin de non-recevoir d’ordre public, au sens de l’article 113 du règlement de procédure, que le Tribunal peut examiner d’office à tout stade de la procédure et indépendamment des moyens et des arguments avancés par les parties (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 14 avril 2005, Sniace/Commission, T‑141/03, Rec. p. II‑1197, points 20 à 22, et du 13 septembre 2006, British Aggregates/Commission, T‑210/02, Rec. p. II‑2789, point 57). Il est constaté en outre que la défenderesse a fait état dans la duplique d’un élément factuel nouveau, dont elle n’a été informée par l’Irlande que le 14 mai 2004, à savoir qu’un troisième assureur AMP, le SMPF, était également soumis à l’obligation de paiements RES.

70 Dès lors, il y a lieu d’examiner le bien-fondé de la fin de non-recevoir soulevée par la défenderesse.

2. Sur le bien-fondé de la fin de non-recevoir

a) Sur l’affectation individuelle des requérantes

71 La défenderesse conteste, à titre principal, que les requérantes soient individuellement concernée, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, par la décision attaquée.

72 À cet égard, selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223 ; Cook/Commission, point 66 supra, point 20, et du 29 avril 2004, Italie/Commission, C‑298/00 P, Rec. p. I‑4087, point 36). S’agissant plus particulièrement d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, il convient de rappeler que, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État prévue à l’article 88 CE, doivent être distinguées, d’une part, la phase préliminaire d’examen des aides instituée par le paragraphe 3 de cet article, qui a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide en cause et, d’autre part, la phase d’examen visée au paragraphe 2 du même article. Ce n’est que dans le cadre de celle-ci, qui est destinée à permettre à la Commission d’avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire, que le traité CE prévoit l’obligation, pour la Commission, de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (arrêts de la Cour Cook/Commission, point 66 supra, point 22 ; du 15 juin 1993, Matra/Commission, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, point 16 ; du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 38, et du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737, points 33 et 34).

73 Lorsque, sans ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, la Commission constate, par une décision prise sur le fondement du paragraphe 3 du même article, qu’une aide est compatible avec le marché commun, les bénéficiaires de ces garanties de procédure ne peuvent en obtenir le respect que s’ils ont la possibilité de contester devant le juge communautaire cette décision (arrêts Cook/Commission, point 66 supra, point 23 ; Matra/Commission, point 72 supra, point 17, et Commission/Sytraval et Brink’s France, point 72 supra, point 40). Pour ces motifs, celui-ci déclare recevable un recours visant l’annulation d’une telle décision, introduit par un intéressé au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, lorsque l’auteur de ce recours tend, par l’introduction de celui-ci, à faire sauvegarder les droits procéduraux qu’il tire de cette dernière disposition (arrêts Cook/Commission, point 66 supra, points 23 à 26, et Matra/Commission, point 72 supra, points 17 à 20). Or, les intéressés au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, qui peuvent ainsi, conformément à l’article 230, quatrième alinéa, CE, introduire des recours en annulation, sont les personnes, entreprises ou associations éventuellement affectées dans leurs intérêts par l’octroi d’une aide, c’est-à-dire en particulier les entreprises concurrentes des bénéficiaires de cette aide et les organisations professionnelles (arrêts Commission/Sytraval et Brink’s France, point 72 supra, point 41, et Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 72 supra, points 35 et 36).

74 En revanche, si le requérant met en cause le bien-fondé de la décision d’appréciation de l’aide en tant que telle, le simple fait qu’il puisse être considéré comme intéressé au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE ne saurait suffire pour admettre la recevabilité du recours. Il doit alors démontrer qu’il a un statut particulier au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt Plaumann/Commission, point 72 supra. Il en est notamment ainsi lorsque la position sur le marché du requérant serait substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (voir arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 72 supra, point 37, et la jurisprudence qui y est citée).

75 En l’espèce, les requérantes contestent essentiellement, notamment par leurs premier et deuxième moyens, la légalité au fond de la décision attaquée, seul le sixième moyen étant tiré de l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen et, partant, du non-respect des garanties procédurales prévues à l’article 88, paragraphe 2, CE, dont auraient pu bénéficier les requérantes en tant que parties intéressées. Dans le cadre de ce dernier moyen, les requérantes font valoir en outre que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen en raison des doutes existant quant à la compatibilité du RES avec le marché commun du fait de la complexité factuelle et économique de l’affaire.

76 S’agissant, d’abord, de la qualité pour agir des requérantes pour obtenir le respect de leurs droits procéduraux, il n’est pas contesté par la défenderesse que les requérantes, et notamment BUPA Ireland, en tant que principal concurrent du VHI sur le marché irlandais de l’AMP, possèdent la qualité de parties intéressées au sens de la jurisprudence citée au point 69 ci-dessus. À cet égard, le fait que, en l’espèce, les requérantes ont eu la possibilité, à la suite du dépôt de leur plainte à l’encontre du RES en 1999, c’est-à-dire avant que la Commission n’entame son instruction du RES notifié par l’Irlande en 2003, de faire valoir leurs arguments déjà durant la procédure préliminaire d’examen, au titre de l’article 88, paragraphe 3, CE, ne saurait les priver du droit au respect de la garantie procédurale qui leur est expressément conféré par l’article 88, paragraphe 2, CE (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 22 février 2006, Le Levant 001 e.a./Commission, T‑34/02, Rec. p. II‑267, points 94 à 98). Il s’ensuit que les requérantes ont la qualité pour agir dans la mesure où elles visent à obtenir le respect de leurs droits procéduraux dérivés de l’article 88, paragraphe 2, CE.

77 S’agissant, ensuite, de la qualité pour agir des requérantes pour contester le bien-fondé de la décision attaquée, c’est à tort que la défenderesse fait valoir que les requérantes ne seraient pas individualisées, au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt Plaumann, point 72 supra, par la décision attaquée.

78 En effet, concernant tout d’abord BUPA Ireland, il est constant que, même si le RES a en théorie vocation à s’appliquer à tous les assureurs actifs sur le marché irlandais de l’AMP, d’une part, BUPA Ireland constitue le principal concurrent du VHI sur le marché irlandais de l’AMP sur lequel ce dernier occupe une position dominante et, d’autre part, l’application du RES donnerait nécessairement lieu, dans un premier temps, à des paiements RES de la part de BUPA Ireland seulement au profit du VHI par l’intermédiaire du fonds géré par la HIA. Dans ces circonstances, la décision attaquée non seulement affecte BUPA Ireland substantiellement dans sa position concurrentielle sur le marché irlandais de l’AMP, mais la vise également, au moment de son adoption, comme le seul contributeur net au fonds instauré pour le RES. À cet égard, ne saurait prospérer l’argument de la défenderesse selon lequel le cercle des personnes concernées par le RES, et, partant, la portée de la décision attaquée, s’étend également au SMPF, et ce d’autant qu’il n’est pas avancé que cette circonstance est susceptible de relativiser la charge imposée à BUPA Ireland en tant que seul contributeur net. Il y a lieu d’ajouter que c’est en raison de la crainte d’une telle affectation substantielle de sa situation concurrentielle, voire de devoir quitter le marché irlandais de l’AMP, que BUPA Ireland a déposé une plainte auprès de la Commission et qu’elle a été la seule partie tierce intéressée à avoir activement participé, à la suite d’une contestation d’une durée d’environ trois ans, à la procédure menant à l’adoption de la décision attaquée dont elle a déterminé, à tout le moins en partie, le contenu (voir, notamment, points 33 à 35 et 42 à 49 de la décision attaquée).

79 Le Tribunal conclut de ce qui précède que BUPA Ireland a ainsi établi l’existence d’un ensemble d’éléments constitutifs d’une situation particulière qui la caractérise, au regard de la décision attaquée, par rapport à tout autre opérateur économique (voir, en ce sens, arrêt Extramet Industrie/Conseil, point 64 supra, point 17). Il s’ensuit que la décision attaquée individualise BUPA Ireland comme un destinataire.

80 S’agissant ensuite de l’affectation individuelle des première et deuxième requérantes, il suffit de constater que les considérations énoncées aux points 78 et 79 ci-dessus s’appliquent mutatis mutandis étant donné que, au moment du dépôt du présent recours et jusqu’à présent, ces requérantes forment avec BUPA Ireland un groupe d’entreprises dans le cadre duquel la première requérante, BUPA United Provident Association Ltd, contrôle ses filiales BUPA Insurance Ltd (la deuxième requérante) et BUPA Ireland (la troisième requérante) à 100 % (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 22 avril 1999, Monsanto/Commission, T‑112/97, Rec. p. II‑1277, points 57 et 58, non visés par le pourvoi ayant conduit à l’arrêt de la Cour du 8 janvier 2002, France/Monsanto et Commission, C‑248/99 P, Rec. p. I‑1).

b) Sur l’affectation directe des requérantes

81 Quant à la question de l’affectation directe soulevée par la défenderesse, il est de jurisprudence constante que la mesure contestée doit produire directement des effets sur la situation juridique de l’intéressé et sa mise en œuvre doit revêtir un caractère purement automatique et découler de la seule réglementation communautaire, sans application d’autres actes intermédiaires. S’agissant d’une décision autorisant des aides, il en va de même lorsque la possibilité que les autorités nationales décident de ne pas accorder les aides autorisées par la décision litigieuse de la Commission est purement théorique et que la volonté desdites autorités d’agir en ce sens ne fait aucun doute (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Commission, point 65 supra, points 47 et 48 ; du 27 avril 1995, ASPEC e.a./Commission, T‑435/93, Rec. p. II‑1281, points 60 et 61, et AAC e.a./Commission, T‑442/93, Rec. p. II‑1329, points 45 et 46 ; voir, également, arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309, points 43 et 44).

82 En l’espèce, il découle des événements précédant l’adoption de la décision attaquée, et notamment des démarches entreprises à la suite de la libéralisation du marché irlandais de l’AMP, y compris la création de la HIA (voir points 18 et suivants ci-dessus), que les autorités irlandaises avaient la ferme intention de mettre en œuvre le RES, dont le dispositif a été rediscuté et révisé à plusieurs reprises, les seules questions ouvertes étant la date exacte de l’entrée en application du RES et du déclenchement des paiements RES ainsi que la détermination des montants desdits paiements. Dès lors, au moment de l’adoption de la décision attaquée, la possibilité que les autorités irlandaises décident de ne pas mettre en œuvre le RES était purement théorique, le retard de sa mise en œuvre étant uniquement dû aux recours intentés par les requérantes devant la High Court contre les mesures d’application prévues par la législation nationale pertinente.

83 Par conséquent, il y a lieu de rejeter l’argument de la défenderesse selon lequel l’adoption de la décision attaquée n’avait pas nécessairement pour conséquence l’application du RES étant donné que les autorités irlandaises devaient prendre certaines mesures intermédiaires susceptibles de recours.

84 Il s’ensuit que les requérantes sont directement et individuellement concernées, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, par la décision attaquée et que le recours doit être déclaré recevable dans son intégralité.

85 Dès lors, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par la défenderesse.

II – Sur le fond

A – Observation liminaire

86 Les requérantes invoquent sept moyens au soutien de leur recours, à savoir, premièrement, un moyen tiré de l’application erronée de l’article 87, paragraphe 1, CE, deuxièmement, un moyen tiré de l’application erronée de l’article 86, paragraphe 2, CE, troisièmement, un moyen tiré d’une erreur de droit qui consisterait en l’omission d’un examen de la légalité du RES au regard de l’article 86, paragraphe 1, combiné avec l’article 82 CE, quatrièmement, un moyen tiré d’une erreur de droit qui consisterait en l’omission d’un examen de la légalité du RES au regard des articles 43 CE et 49 CE, cinquièmement, un moyen tiré d’une erreur de droit et d’un défaut de motivation en raison de l’omission d’un examen adéquat de la légalité du RES au regard de la troisième directive assurance non vie, sixièmement, un moyen tiré de l’abstention illégale d’ouvrir la procédure formelle d’examen au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE et, septièmement, un moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation au titre de l’article 253 CE.

87 Le Tribunal constate, à titre liminaire, que les arguments des parties avancés dans le cadre des premier et deuxième moyens se recoupent dans une très large mesure. Ils posent en particulier la question de l’existence d’une mission SIEG ainsi que celle de la nécessité du RES pour l’exécution de cette mission et de son caractère proportionné. Il convient dès lors de reprendre, d’abord, la substance de l’ensemble de ces arguments, afin d’en tenir utilement compte, ensuite, dans le contexte de l’examen de ces deux moyens.

B – Sur les premier et deuxième moyens

1. Arguments des parties

a) Sur le moyen tiré de l’application erronée de l’article 87, paragraphe 1, CE

i) Arguments des requérantes





1) Observations générales

88 Les requérantes indiquent, à titre liminaire, qu’elles contestent, par leur premier moyen, l’article 1er de la décision attaquée, selon lequel le RES « n’implique pas des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, [CE] ». Elles font observer que la défenderesse ne présente pas d’arguments en défense contre ce moyen, de sorte que la décision attaquée devrait être annulée pour ce seul motif.

89 Les requérantes ajoutent que la Commission a déclaré, à juste titre, au point 39 de la décision attaquée, que, en principe, le RES remplit les critères de l’article 87, paragraphe 1, CE et qu’il est, dès lors, susceptible d’être qualifié d’aide d’État. Toutefois, aux points 61 et 62 de ladite décision, la Commission aurait considéré à tort que le RES ne constituait néanmoins pas une aide d’État, au sens de cette disposition, du fait qu’il indemnise des obligations SIEG. Cependant, en l’espèce, les conditions d’une compensation d’obligations SIEG, telles qu’énoncées par la Cour (arrêt Ferring, point 41 supra, point 27, et arrêt de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, ci-après l’« arrêt Altmark », points 87 à 93), ne seraient pas réunies. En particulier dans l’arrêt Altmark, la Cour aurait jugé que, dans la mesure où une intervention étatique doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par des entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier, et que ladite intervention n’a donc pas pour effet de mettre ces entreprises dans une position concurrentielle plus favorable par rapport aux entreprises qui leur font concurrence, une telle intervention ne tombe pas sous le coup de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt Altmark, précité, point 87). En outre, selon la Cour, il faudrait pour cela que quatre conditions cumulatives soient remplies (arrêt Altmark, précité, points 88 à 93), ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.

90 À cet égard, la tentative de la défenderesse de faire échapper la décision attaquée à l’annulation en se fondant uniquement sur l’article 86, paragraphe 2, CE ne saurait prospérer dès lors que le dispositif de ladite décision ne fait pas allusion à l’article 86, paragraphe 2, CE et que la motivation à ce titre, au point 61 de ladite décision, n’est pas suffisante. Même dans la mesure où les conditions d’application de l’article 86, paragraphe 2, CE sont équivalentes à celles de l’article 87, paragraphe 1, CE, ce que la défenderesse ne contesterait pas, l’argumentation de cette dernière ne saurait prospérer étant donné qu’elle ne démontre pas, en tout état de cause, l’existence d’une obligation SIEG justifiant le RES et le caractère proportionné du RES au sens tant de l’arrêt Altmark, point 89 supra, que de l’article 86, paragraphe 2, CE.

91 Dans ce contexte, les requérantes font valoir en outre que, à la différence de la défenderesse et du Royaume des Pays-Bas, l’Irlande et le VHI tentent de défendre la légalité de la décision attaquée en alléguant que les conditions énoncées dans l’arrêt Altmark, point 89 supra, sont réunies. Or, en vertu de l’article 116, paragraphe 3, du règlement de procédure, les parties intervenantes devraient accepter le litige dans l’état où il se trouve au moment de leur intervention de sorte qu’elles ne sauraient modifier le cadre du litige (arrêt du Tribunal du 24 octobre 1997, British Steel/Commission, T‑243/94, Rec. p. II‑1887, point 70), tel que défini dans les écrits des requérantes et de la défenderesse. Cependant, étant donné que la défenderesse a renoncé à présenter des arguments tirés de l’article 87, paragraphe 1, CE, le cadre du litige, au moment de l’intervention, aurait porté uniquement sur l’article 86, paragraphe 2, CE. De l’avis des requérantes, il s’ensuit que les arguments de l’Irlande et du VHI concernant l’article 87, paragraphe 1, CE doivent être déclarés irrecevables.

92 En tout état de cause, les défauts de raisonnement de la décision attaquée ne sauraient être palliés, en cours d’instance et rétroactivement, par de nouveaux arguments de droit et de fait invoqués par les parties intervenantes (arrêt du Tribunal du 25 octobre 2002, Tetra Laval/Commission, T‑5/02, Rec. p. II‑4381, points 255, 271 et 282 ; conclusions de l’avocat général M. Fennelly sous l’arrêt de la Cour du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission, C‑15/98 et C‑105/99, Rec. p. I‑8855, I‑8894, point 70). De ce fait, les arguments de l’Irlande et du VHI devraient, de toute façon, être rejetés comme étant non fondés.

93 Enfin, s’agissant du mémoire en intervention de l’Irlande, les requérantes soutiennent que, au vu de l’article 116, paragraphe 4, sous b), du règlement de procédure et de la jurisprudence (arrêt du Tribunal du 7 novembre 1997, Cipeke/Commission, T‑84/96, Rec. p. II‑2081, points 31 et 34), les arguments de fond figurant dans les annexes 4, 7, 9 et 10 de ce mémoire ne sont recevables que dans la mesure où ils ont été invoqués dans ledit mémoire lui-même.

94 Les requérantes soulignent que, en l’espèce, les quatre conditions cumulatives énoncées dans l’arrêt Altmark, point 89 supra, ne sont pas réunies en ce qui concerne le RES. La Commission aurait d’ailleurs complètement omis d’examiner les deuxième, troisième et quatrième conditions, après avoir admis, sans avoir effectué une propre appréciation, la position des autorités irlandaises quant à la première condition.

2) Sur la première condition, relative à des obligations SIEG réelles et clairement définies

95 Les requérantes rappellent la première condition énoncée par la Cour dans l’arrêt Altmark, point 89 supra (point 89), selon laquelle l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies.

96 Les requérantes estiment que, en raison notamment du lien étroit entre l’article 87, paragraphe 1, CE et l’article 86, paragraphe 2, CE, la notion d’obligation de service public utilisée par la Cour est équivalente à celle d’obligation SIEG (conclusions de l’avocat général M. Tizzano sous l’arrêt Ferring, point 41 supra, Rec. p. I‑9069, points 51 et 60, et conclusions de l’avocat général M. Jacobs sous l’arrêt de la Cour du 20 novembre 2003, GEMO, C‑126/01, Rec. p. I‑13769, I‑13772). La Commission aurait elle-même reconnu, dans la décision attaquée, le caractère équivalent de ces deux notions. En outre, elle aurait expliqué publiquement que ces deux notions se réfèrent à des services ayant des caractéristiques particul