CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO MENGOZZI

présentées le 3 avril 2008 ( 1 )

Affaire C-389/05

Commission des Communautés européennes

contre

République française

«Manquement d’État — Articles 43 CE et 49 CE — Liberté d’établissement et libre prestation des services — Police sanitaire — Centre d’insémination artificielle des bovins — Réglementation nationale conférant à des centres agréés le droit exclusif de fournir le service d’insémination artificielle des bovins sur un territoire donné et subordonnant la délivrance des licences d’inséminateur à la conclusion d’une convention avec l’un de ces centres»

I — Introduction

1. Par la présente procédure, ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 226 CE par la Commission des Communautés européennes à l’encontre de la République française, la Cour est, une fois encore, appelée à examiner, à la lumière du droit communautaire, le régime juridique français relatif à l’insémination artificielle des bovins, caractérisé, en particulier, par un monopole de services conféré sur une base régionale à des centres agréés quant à l’activité d’insémination des femelles de cette espèce ( 2 ).

2. La Cour, après avoir déjà eu l’occasion d’examiner ledit régime en relation avec l’article 37 du traité CE (devenu, après modification, article 31 CE), relatif aux monopoles commerciaux à caractère national ( 3 ), avec les dispositions combinées des articles 86 et 90, paragraphe 1, du traité CE (devenus articles 82 CE et 86, paragraphe 1, CE), en matière d’abus de position dominante par une entreprise titulaire de droits exclusifs ( 4 ), ainsi qu’avec les directives 77/504/CEE ( 5 ) et 87/328/CEE ( 6 ), concernant les bovins reproducteurs de race pure ( 7 ), doit maintenant l’examiner en relation avec les articles 43 CE et 49 CE, relatifs, respectivement, à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services ( 8 ). La Commission demande en effet à la Cour de constater que, en réservant l’exercice des activités liées à l’insémination artificielle des bovins aux seuls centres d’insémination agréés en France, l’État membre défendeur a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces derniers articles.

3. Au cours de la procédure, la République française a modifié le régime juridique contesté par la Commission, en supprimant les aspects qui font l’objet des griefs formulés par cette institution dans le cadre du présent recours. Le gouvernement français précise, cependant, que les modifications intervenues au niveau normatif visaient non pas à mettre l’ordre juridique interne en conformité avec les obligations découlant des articles 43 CE et 49 CE, mais simplement à l’adapter aux exigences du secteur, qui avaient changé. Selon ce gouvernement, le régime en vigueur antérieurement ne présentait pas les éléments d’incompatibilité avec le droit communautaire reprochés par la Commission.

4. La présente procédure vise donc à faire constater un manquement qui est contesté par l’État membre défendeur et qui, de toute façon, n’existe plus.

II — Réglementation nationale

5. Avant l’entrée en vigueur le 1er janvier 2007 — et donc au cours de la procédure — de la loi no 2006-11, du 5 janvier 2006 ( 9 ), d’orientation agricole, de l’ordonnance no 2006-1548 du président de la République, du 7 décembre 2006, relative à l’identification, au contrôle sanitaire des activités de reproduction, ainsi qu’à l’amélioration génétique des animaux d’élevage ( 10 ), et du décret no 2006-1662 du président de la République, du 21 décembre 2006, relatif à l’identification et à l’amélioration génétique des animaux ( 11 ) — mesures qui ont profondément modifié la réglementation française relative à l’insémination artificielle des animaux des espèces bovine, ovine, porcine et caprine —, en France, l’insémination artificielle des bovins était régie par la réglementation suivante: — les articles L. 653-1 à L. 653-10 du code rural, codifiant, conformément à la loi no 98-565, du 8 juillet 1998 ( 12 ), les dispositions correspondantes déjà contenues dans la loi no 66-1005, du 28 décembre 1966, sur l’élevage ( 13 ), et abrogées par la loi no 98-565; — les dispositions réglementaires d’application contenues dans les articles R.*653-102 à R.*653-114 du code rural, codifiant, conformément au décret no 2003-851 du Premier ministre, du 1er septembre 2003 ( 14 ), les dispositions correspondantes déjà contenues dans le décret no 69-258 du Premier ministre, du 22 mars 1969, relatif à l’insémination artificielle ( 15 ), abrogé par le décret no 2003-851; — l’arrêté du ministre de l’Agriculture, du 17 avril 1969, relatif aux autorisations de fonctionnement des centres d’insémination artificielle ( 16 ), tel que modifié par l’arrêté du ministre de l’Agriculture du 12 novembre 1969 ( 17 ), et par l’arrêté du ministre de l’Agriculture et de la Forêt, du 24 janvier 1989 ( 18 ); — l’arrêté du ministre de l’Agriculture et de la Forêt, du 21 novembre 1991, relatif à la formation des inséminateurs et des chefs de centre et à l’attribution des licences correspondantes ( 19 ), tel que modifié par l’arrêté du ministre de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation, du 30 mai 1997 ( 20 ); — l’arrêté du ministre de l’Agriculture et de la Pêche, du 27 décembre 2000, relatif à la mise en place de la semence bovine par les éleveurs ( 21 ).

6. En vertu de cette réglementation, telle qu’elle résulte de la description qu’en a donnée le gouvernement français, l’exploitation des centres d’insémination artificielle des bovins est soumise à une autorisation ministérielle (article L. 653-5 du code rural). Une distinction est faite entre les centres chargés de la production de la semence et les centres assurant la mise en place de celle-ci, mais un même centre peut exercer ces deux types d’activité. Les activités de production consistent à entretenir un dépôt de reproducteurs mâles, à mettre les reproducteurs à l’épreuve sur la descendance, ainsi qu’à procéder à la récolte, au conditionnement, à la conservation et à la cession de la semence. Les activités de mise en place de la semence consistent à assurer l’insémination des femelles avec la semence fournie par les centres de production (article R.*653-103 du code rural).

7. L’autorisation d’ouvrir et de faire fonctionner un centre d’insémination artificielle peut être accordée à des personnes physiques ou morales. Pour la délivrance de cette autorisation, aucune distinction n’est faite entre citoyens français et citoyens des autres États membres de la Communauté (article 1er de l’arrêté du 17 avril 1969, tel que modifié).

8. Chaque centre de mise en place de la semence dessert une zone qui est délimitée par l’autorisation et à l’intérieur de laquelle il est le seul habilité à intervenir. Les éleveurs se trouvant dans la zone d’action d’un centre de mise en place peuvent, cependant, demander à celui-ci de leur fournir de la semence provenant de centres de production de leur choix (article L. 653-7 du code rural).

9. Tout opérateur économique autre qu’un centre de mise en place qui importe des semences provenant d’un État membre de la Communauté européenne doit les livrer à un centre de mise en place ou de production agréé de son choix (article 10 de l’arrêté du17 avril 1969, tel que modifié). La semence doit être conservée dans un dépôt placé sous la responsabilité d’un chef de centre titulaire d’une licence; en ce qui concerne les centres de mise en place, il peut s’agir d’un dépôt «principal» ou d’un des dépôts «annexes» répartis dans la zone assignée au centre de mise en place, qui peuvent aussi se trouver à l’intérieur d’une exploitation agricole (article 7 de l’arrêté du 17 avril 1969, tel que modifié). Pour des raisons sanitaires, la semence provenant d’un autre centre d’insémination artificielle autorisé ou d’un autre État membre ou importée directement d’un pays tiers doit, de toute façon, transiter par le dépôt principal d’un centre d’insémination artificielle: la semence est livrée, aux fins de stockage, au centre d’insémination artificielle qui la dirige vers le dépôt annexe destinataire (article 6 de l’arrêté du 27 décembre 2000).

10. L’opération de mise en place de la semence ne peut être effectuée que par les titulaires d’une licence de chef de centre d’insémination artificielle ou d’inséminateur, sous l’autorité d’un centre de mise en place de la semence autorisé territorialement compétent et sous la responsabilité technique du chef de ce centre (articles L. 653-4 et R.*653-102 du code rural et article 1er de l’arrêté du 21 novembre 1991, tel que modifié) ( 22 ). La licence d’inséminateur est délivrée par le préfet sur présentation du certificat d’aptitude à la fonction d’inséminateur pour l’espèce concernée et d’une attestation du directeur du centre de mise en place autorisé territorialement compétent, certifiant que le demandeur est placé sous son autorité pour ce qui concerne les opérations de mise en place de la semence. Pour les agents n’ayant pas le statut de salarié du centre de mise en place, en particulier les docteurs vétérinaires d’exercice libéral, cette attestation est délivrée après la signature d’une convention entre le président du centre de mise en place et l’intéressé, convention qui doit préciser les conditions techniques, administratives et financières dans lesquelles ce dernier pratiquera l’insémination conformément à la législation en vigueur (article 2 de l’arrêté du 21 novembre 1991, tel que modifié).

11. Les mesures adoptées par les autorités françaises en 2006 ont profondément modifié le cadre juridique susmentionné à compter du 1er janvier 2007. En particulier, le régime d’exclusivité géographique en faveur des centres de mise en place agréés a été abrogé et remplacé par un régime qui autorise, après déclaration à l’autorité compétente, la pratique de l’insémination artificielle des ruminants en monte publique, en tout endroit du territoire français, par les opérateurs titulaires d’un agrément sanitaire en qualité de centre de collecte ou de centre de stockage de semence ou par les techniciens d’insémination titulaires d’un certificat d’aptitude aux fonctions de technicien d’insémination délivré par un centre d’évaluation habilité par le ministre de l’Agriculture. «Afin de contribuer à l’aménagement du territoire et de préserver la diversité génétique», il est institué un service universel de distribution et de mise en place de la semence, assuré par des opérateurs sélectionnés à l’issue d’un appel d’offres et agréés, pour une durée déterminée, pour une ou plusieurs zones géographiques. Avec l’abolition de l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés, l’obligation de livraison et de stockage de la semence dans le centre territorialement compétent a également disparu.

III — Procédure et conclusions des parties

12. À la suite d’une plainte déposée par une entreprise opérant dans le secteur de l’insémination artificielle des bovins, la Commission a adressé le 3 avril 2003 à la République française une lettre de mise en demeure dans laquelle elle reprochait à cet État membre de violer les articles 43 CE et 49 CE en entravant l’exercice de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services dans le secteur susmentionné du fait, d’une part, du monopole géographique conféré aux centres de mise en place agréés s’agissant de l’exercice des activités de distribution et de mise en place de la semence et, d’autre part, des conditions restrictives et discrétionnaires de délivrance de la licence d’inséminateur.

13. Par lettre du 8 juillet 2003, le gouvernement français a contesté le fondement de ces griefs. Il a souligné qu’aucune discrimination fondée sur la nationalité n’était exercée entre les citoyens des États membres quant à l’obtention d’une autorisation d’ouvrir et de faire fonctionner un centre de mise en place ou d’une licence d’inséminateur ou de chef de centre de mise en place; que l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place concernait non pas la distribution de la semence, mais seulement la mise en place de celle-ci; que cette exclusivité était justifiée par des objectifs d’intérêt général — objectifs d’ordre sanitaire, d’amélioration et de préservation du patrimoine génétique bovin et d’aménagement du territoire — et respectait le principe de proportionnalité; que le régime des licences d’inséminateur était, lui aussi, justifié par des objectifs d’intérêt général — la protection de la santé et du bien-être des animaux, de la santé des personnes effectuant la mise en place et du patrimoine génétique bovin, ainsi que la traçabilité des produits — et conforme au principe de proportionnalité.

14. Le 19 décembre 2003, la Commission a adressé à la République française un avis motivé dans lequel elle confirmait, en les précisant, les griefs soulevés dans la lettre de mise en demeure et soulignait, en particulier, que l’objectif consistant dans l’amélioration et la préservation du patrimoine génétique bovin ne pouvait être invoqué pour justifier des entraves à l’exercice de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services, étant donné l’harmonisation complète des dispositions nationales visant à poursuivre cet objectif qui avait été réalisée par certaines directives communautaires, et que, en ce qui concerne les autres objectifs d’intérêt général invoqués par l’État membre susdit, la réglementation nationale litigieuse excédait ce qui était nécessaire pour les réaliser.

15. La République française a répondu à l’avis motivé par lettre du 17 mars 2004, où elle contestait tout grief.

16. Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 octobre 2005, la Commission a formé le présent recours.

17. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour: — constater que, en réservant l’exercice des activités liées à l’insémination artificielle des bovins aux seuls centres de mise en place agréés en France, notamment en établissant un régime général d’exclusivité géographique au bénéfice de ces centres et en subordonnant l’exercice de l’insémination artificielle à la possession d’une licence d’inséminateur, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE; — condamner la République française aux dépens.

18. La République française conclut à ce qu’il plaise à la Cour: — rejeter le recours; — condamner la Commission aux dépens.

IV — Analyse juridique

19. À titre préliminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement, tel que visé à l’article 226 CE, doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour ( 23 ). Par conséquent, aux fins de la présente procédure, la réforme du régime juridique de l’insémination artificielle des ruminants en monte publique effectuée en France en 2006 et entrée en vigueur le 1er janvier 2007 est dénuée de pertinence.

A — Sur l’existence d’entraves à l’exercice de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services

1. Arguments des parties

a) Sur la liberté d’établissement

20. La Commission estime que l’octroi aux seuls centres de mise en place agréés, pour une durée illimitée, du droit exclusif d’exercer dans une zone géographique déterminée les activités de distribution et de mise en place de la semence rendait en fait impossible ou extrêmement difficile l’exercice de la liberté d’établissement en France en vue d’y exercer ces activités. Un effet analogue aurait été, en outre, produit par le fait que les vétérinaires ne pouvaient obtenir la licence d’inséminateur pour pratiquer la mise en place de la semence à titre libéral qu’après signature d’une convention avec le président d’un centre de mise en place, convention dont le contenu n’était toutefois pas précisé préalablement, mais était négocié entre les parties, ce qui donnait lieu à une pratique discrétionnaire décourageant l’exercice de ladite activité à ce titre. La Commission ajoute que, lorsqu’elle n’était pas justifiée sur le plan sanitaire par les circonstances dans lesquelles la prestation était effectuée, l’obligation de stockage de la semence dans un centre d’insémination constituait un obstacle supplémentaire à l’exercice de la liberté d’établissement dans le secteur de la distribution de la semence.

21. La Commission rappelle que, selon la jurisprudence, le fait qu’une mesure nationale s’applique sans discrimination tenant à la nationalité n’exclut pas que, du fait qu’elle est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants communautaires, de la liberté d’établissement, cette mesure puisse s’avérer contraire à l’article 43 CE ( 24 ).

22. Le gouvernement français conteste que l’exclusivité géographique conférée, pour une durée illimitée, aux centres de mise en place agréés soit susceptible de rendre en fait impossible ou extrêmement difficile l’exercice de la liberté d’établissement par les opérateurs des autres États membres. Il souligne, en particulier, qu’il existait, sur le territoire français, des zones non couvertes par un centre de mise en place agréé, dans lesquelles des opérateurs d’autres États membres pouvaient ouvrir et gérer un centre de mise en place en demandant l’autorisation appropriée, dont la délivrance était soumise aux mêmes conditions pour les opérateurs nationaux et pour les opérateurs des autres États membres.

23. Le gouvernement français fait, en outre, valoir que l’obligation, imposée à un inséminateur indépendant, de signer une convention avec un centre de mise en place agréé n’entravait pas l’exercice de l’activité de mise en place de la semence, à titre libéral, par les vétérinaires. Il souligne que cette convention, en précisant les conditions techniques, administratives et financières auxquelles l’opérateur indépendant pratiquerait l’insémination, visait à assurer le respect de la réglementation applicable et une information correcte du centre de mise en place sur la nature et le contenu des prestations effectuées par cet opérateur. En principe, donc, tout opérateur, national ou d’un autre État membre, possédant la qualification professionnelle requise pouvait demander et obtenir la licence d’inséminateur et faire concurrence aux centres de mise en place agréés.

24. Le gouvernement français reconnaît, cependant, que la réglementation nationale comportait une entrave à la liberté d’établissement. Il insiste, néanmoins, sur le fait que cette législation n’exerçait aucune discrimination entre opérateurs nationaux et opérateurs des autres États membres.

b) Sur la libre prestation des services

25. La Commission soutient que l’obligation de stocker la semence dans les centres agréés, seuls habilités à livrer cette semence aux éleveurs, constituait une restriction à la libre prestation du «service de distribution» de la semence, que la Commission définit comme «l’ensemble des opérations nécessaires pour l’acheminement et l’écoulement d’un produit depuis sa fabrication jusqu’à son acquisition par le consommateur final». Au gouvernement français qui objecte que la directive 88/407/CEE ( 25 ) prescrivait aux États membres de prévoir cette obligation, la Commission réplique que l’obligation de stockage de la semence destinée aux échanges intracommunautaires, imposée pour des motifs sanitaires par cette directive, concerne seulement la semence congelée et la phase antérieure à son expédition au départ du lieu de production, tandis que le grief formulé à l’encontre de la République française viserait l’obligation de stockage au cours de la phase postérieure à cette expédition.

26. En outre, la libre prestation du service d’insémination aurait été entravée du fait de l’obligation, pour ceux qui voulaient exercer cette activité, de signer préalablement une convention avec le président d’un centre de mise en place agréé pour pouvoir obtenir la licence d’inséminateur requise. La Commission souligne que la conclusion d’une telle convention était, en fait, laissée à la discrétion et à la bonne volonté des présidents des centres de mise en place, qui, cependant, refusaient de conclure de telles conventions avec des inséminateurs indépendants, à savoir ceux qui n’étaient pas salariés du centre de mise en place concerné. S’il est légitime, selon la Commission, de subordonner l’attribution d’une licence d’inséminateur à la vérification préalable, par les autorités vétérinaires, des compétences du demandeur, il ne serait, en revanche, pas légitime de subordonner également cette attribution à la conclusion d’une convention avec un centre de mise en place, condition qui n’aurait rien à voir avec la vérification des compétences du demandeur et qui, dans les faits, aurait fait preuve de son caractère discrétionnaire et arbitraire. Cette condition aurait visé à consolider le monopole de la prestation des services d’insémination découlant de l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés.

27. Une entrave supplémentaire à la libre prestation des services aurait découlé de l’impossibilité pour les prestataires établis dans d’autres États membres d’offrir conjointement les services de distribution et de mise en place de la semence en raison de l’obligation de remettre la semence aux centres de mise en place agréés, seuls habilités à la livrer aux éleveurs.

28. Le gouvernement français admet que la réglementation nationale comportait des entraves à la libre prestation du service de mise en place de la semence, mais il conteste qu’elle ait également comporté des entraves à la libre prestation du service de distribution de la semence. À cet égard, il souligne que cette réglementation permettait aux éleveurs de choisir directement le fournisseur de la semence et d’obtenir directement du centre de mise en place territorialement compétent qu’il procède à la mise en place de la semence offerte par ce fournisseur.

2. Appréciation

29. Les griefs adressés par la Commission à l’État membre défendeur visent trois aspects de la réglementation française relative à l’insémination artificielle des bovins en vigueur jusqu’au 31 décembre 2006: l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place dans le secteur de l’insémination artificielle des bovins; les conditions de délivrance de la licence d’inséminateur et plus précisément l’obligation, pour les inséminateurs indépendants, de conclure préalablement une convention avec un centre de mise en place agréé ( 26 ) et l’obligation de livrer et de stocker la semence dans un centre de mise en place agréé après son expédition au départ du centre de production.

30. De l’un ou l’autre de ces aspects, résulteraient, selon la Commission, des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services tant en ce qui concerne le service de distribution de la semence que le service de mise en place de celle-ci.

a) Griefs relatifs au service de distribution de la semence

31. Nous commencerons par faire observer la difficulté sérieuse qu’il y a à apprécier l’existence, en conséquence des aspects susmentionnés, de restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services en ce qui concerne ce que la Commission définit dans ses écritures comme «service de distribution» de la semence. Cette difficulté résulte du fait que, à notre avis, la Commission n’a pas réussi à indiquer en termes suffisamment clairs et précis en quoi consiste un tel service. Dans l’avis motivé et dans la requête, elle précise qu’elle entend par «service de distribution»«l’ensemble des opérations nécessaires pour l’acheminement et l’écoulement d’un produit depuis sa fabrication jusqu’à son acquisition par le consommateur final». Cette définition, trop vague, ne paraît pas avoir été clarifiée par les longues explications contenues dans la réponse écrite fournie par l’institution à une question posée par la Cour à cet égard, dans lesquelles elle oppose une conception «technique» et une conception «économique» du service de distribution, parfois mentionné aussi au pluriel, se réfère à un concept très large de distribution en tant qu’«activité commerciale pouvant être exercée par un producteur, un intermédiaire, un grossiste, un détaillant, ou encore une coopérative», et considère plus spécifiquement «la possibilité pour un opérateur quelconque, bénéficiant d’un ou plusieurs savoir-faire professionnels appropriés, de proposer ses services à des éleveurs établis en France», en «imaginant» à cet égard une série d’activités possibles dont il n’est, cependant, pas donné pour certain qu’elle soient réellement offertes dans des aires géographiques différentes de celles de l’État membre susmentionné, tout en faisant observer que «la notion même de service commercial de distribution est par nature polymorphe et immatérielle».

32. L’absence d’identification, en termes suffisamment clairs et précis, du service, autre que celui de mise en place de la semence, dont la prestation en France par des opérateurs d’autres États membres aurait été entravée ou découragée par la réglementation nationale relative à l’insémination artificielle des bovins empêche, à notre avis, de constater l’existence, sur ce point, d’un manquement de l’État membre défendeur.

33. Nous rappelons, à cet égard, que, selon la jurisprudence, l’avis motivé et, en conséquence, le recours en manquement, qui ne peut reposer sur des moyens et des motifs autres que ceux invoqués dans ledit avis, doivent présenter les griefs de façon cohérente et précise afin de permettre à l’État membre et à la Cour d’appréhender exactement la portée de la violation du droit communautaire reprochée, condition nécessaire pour que ledit État puisse faire valoir utilement ses moyens de défense et pour que la Cour puisse vérifier l’existence du manquement allégué ( 27 ).

34. D’ailleurs, il ressort de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour et de la jurisprudence y relative que la requête doit indiquer l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens, et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en résulte que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même ( 28 ).

35. Nous estimons donc que, les conditions de clarté et de précision requises n’étant pas remplies, les griefs soulevés par la Commission au sujet des restrictions présumées à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services en ce qui concerne le service (ou les services) de distribution de la semence doivent être rejetés comme irrecevables.

36. Par conséquent, dans les présentes conclusions, nous n’aborderons pas, en particulier, les questions relatives à l’obligation de livraison et de stockage de la semence dans un centre de mise en place agréé après son expédition au départ du centre de production ( 29 ). Nous ajoutons, d’ailleurs, que le grief portant sur cette obligation est formulé en termes confus par la Commission dans la requête et dans le mémoire en réplique, si bien que, pour ce motif également, il y a lieu de considérer qu’il ne satisfait pas aux conditions de recevabilité rappelées aux points 33 et 34 ci-dessus.

37. Nous nous concentrerons, en revanche, sur les restrictions prétendues à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services en relation avec le service de mise en place de la semence, découlant par hypothèse de l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés pour la prestation de ce service et de l’obligation de signer une convention avec un centre de mise en place agréé pour obtenir une licence d’inséminateur (ci-après aussi le «régime national litigieux»).

b) Griefs relatifs au service de mise en place de la semence

i) Considérations préliminaires

38. Les deux éléments du régime national litigieux qui sont mentionnés au point précédent me paraissent constituer les deux faces d’une même médaille.

39. Comme la Cour a eu l’occasion de le faire observer dans l’arrêt Centre d’insémination de la Crespelle ( 30 ), «en soumettant l'exploitation des centres de mise en place de semence à des autorisations et en prévoyant que chaque centre dessert une zone déterminée de façon exclusive, la législation nationale leur a accordé des droits exclusifs, […] [e]n établissant ainsi, en faveur de ces entreprises, une juxtaposition de monopoles territorialement limités, mais couvrant, dans leur ensemble, tout le territoire d’un État membre».

40. La possibilité, prévue par la réglementation en question, que des actes de mise en place de la semence soient accomplis par des personnes titulaires d’une licence d’inséminateur qui n’ont pas la qualité de salarié d’un centre de mise en place agréé pourrait, en première analyse, paraître en contradiction avec l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place en ce qui concerne la mise en place de la semence. En réalité, cette contradiction s’avère n’être qu’apparente, parce qu’il ressort de la réglementation elle-même que la mise en place de la semence effectuée par les personnes susdites devait de toute façon avoir lieu sous l’autorité du centre de mise en place agréé territorialement compétent et sous la responsabilité technique du chef de ce centre, et que les modalités non seulement administratives, mais aussi techniques et financières, de cette mise en place de la semence ne pouvaient être déterminées de manière autonome par l’opérateur, mais devaient faire l’objet d’un accord avec le président du centre de mise en place. Dans ces circonstances, il paraît difficile de concevoir que la prestation du service de mise en place de la semence puisse être effectuée par des opérateurs autres que les centres de mise en place sous une forme réellement indépendante, ce qui serait, du reste, en contradiction avec l’exclusivité susmentionnée. Il apparaît plutôt que ces opérateurs, loin de prester ce service en concurrence avec le centre de mise en place et sur la base d’un rapport professionnel établi avec un client éleveur, pouvaient, une fois en possession de la licence appropriée, effectuer la mise en place de la semence en tant que collaborateurs non salariés du centre de mise en place lui-même ( 31 ).

41. Dès lors, l’obligation de signer une convention avec le centre de mise en place pour obtenir une licence d’inséminateur, plutôt que de renforcer, comme l’affirme la Commission, l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place, en constituait, à notre avis, un aspect indissociable dans le cadre d’un système qui, en réservant le service de mise en place de la semence aux centres de mise en place agréés, visait, cependant, à permettre que l’acte de mise en place de la semence puisse être accompli, dans le cadre et non en dehors de ce monopole, même par des personnes qualifiées qui ne faisaient toutefois pas nécessairement partie du personnel d’un centre de mise en place.

42. D’ailleurs, dans ses écritures, le gouvernement français indique clairement que l’article L. 653-7 du code rural conférait aux centres de mise en place un «droit exclusif» que lui-même définit comme un «monopole géographique» sur l’activité de mise en place de la semence, après avoir affirmé, dans sa réponse à l’avis motivé de la Commission, que l’obligation, pour l’inséminateur, de conclure une convention avec un centre de mise en place agréé était la «conséquence directe de l’exclusivité légale de zone» conférée à ce dernier.

43. Nous estimons, par conséquent, que les deux aspects en question doivent être pris en considération conjointement, cela aussi bien pour apprécier l’existence de restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services que pour apprécier les motifs invoqués par le gouvernement français pour justifier ces restrictions éventuelles.

44. Comme on le sait, le droit communautaire n’interdit pas, d’une manière générale, aux États membres de soumettre une activité économique donnée à un régime de monopole. On en trouve une confirmation, en particulier, dans l’article 31 CE, dont le paragraphe 1 prescrit simplement un aménagement des monopoles nationaux présentant un caractère commercial, et dans l’article 86 CE, dont le paragraphe 1, en interdisant, d’une manière générale, aux États membres d’édicter ou de maintenir, en ce qui concerne les entreprises publiques ou les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, des mesures contraires aux règles du traité, implique nécessairement que les États membres peuvent accorder des droits exclusifs à certaines entreprises et leur conférer un monopole ( 32 ).

45. Comme la Cour l’a toutefois précisé, cela ne signifie pas que tous les droits spéciaux et exclusifs sont nécessairement compatibles avec le traité ( 33 ).

46. Précisément en référence à des monopoles de services tels que ceux dont elle a constaté qu’ils découlaient de l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés par le régime national litigieux, la Cour a précisé que, bien qu’ils n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 37 du traité, qui concerne les échanges de marchandises, ils contreviennent au principe de la libre circulation des marchandises, énoncé à l’article 30 du traité, s’ils exercent une influence indirecte sur les échanges susdits en discriminant les produits importés au profit des produits d’origine nationale ( 34 ). Dans l’arrêt Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, en particulier, la Cour a constaté que les circonstances relevées par le jugement de renvoi et celles apparues au cours de la procédure devant elle ne suffisaient pas pour considérer qu’une législation telle que celle qui régissait en France l’insémination artificielle des bovins, qui conférait un monopole territorial aux centres de mise en place, instituait de façon indirecte une monopolisation qui entravait la libre circulation des marchandises, tout éleveur individuel étant libre de demander, au centre de mise en place dont il dépendait, de lui fournir de la semence provenant du centre de production de son choix, en France ou à l’étranger ( 35 ).

47. Dans l’arrêt Centre d’insémination de la Crespelle, la Cour a rappelé que le simple fait de créer une position dominante par l’octroi d’un droit exclusif au sens de l’article 90, paragraphe 1, du traité n’est pas, en tant que tel, incompatible avec l’article 86 du traité et qu’un État membre n’enfreint les interdictions contenues dans ces deux dispositions que si l’entreprise en cause est amenée, par le simple exercice du droit exclusif qui lui a été conféré, à exploiter sa position dominante de façon abusive. Dans cette affaire, en examinant la réglementation française qui instituait des centres de mise en place autorisés à opérer à titre exclusif dans une zone délimitée et leur conférait la faculté de facturer des frais supplémentaires pour la fourniture de semences provenant de centres de production choisis par les éleveurs, la Cour a constaté que cette réglementation, même si elle permettait aux centres de mise en place d’établir ces frais, ne les amenait pas à exiger des frais disproportionnés et à ainsi abuser de leur position dominante ( 36 ).

48. Dans la présente procédure, la Cour est appelée à se prononcer, cette fois directement (s’agissant non pas d’une demande de décision préjudicielle, mais d’un recours en manquement), sur la compatibilité du régime national litigieux, qui a institué une pluralité de monopoles territoriaux de services, avec d’autres dispositions du traité, à savoir celles qui garantissent la liberté d’établissement et la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté (articles 43 CE et 49 CE). Par conséquent, le fait que, dans les arrêts précités, la Cour n’a pas été amenée à constater que le régime en cause était incompatible avec les dispositions du traité évoquées dans ces arrêts n’implique nullement qu’un arrêt faisant éventuellement droit au recours de la Commission dans la présente procédure serait en contradiction avec la jurisprudence de la Cour.

49. La possibilité pour la Cour de contrôler, sur la base des articles 43 CE et 49 CE, si l’attribution par un État membre de droits exclusifs à l’exercice d’activités économiques est légitime au regard du droit communautaire ne fait pas de doutes.

50. Dans l’arrêt ERT ( 37 ), la Cour non seulement a admis qu’un monopole de prestation de services, tel que le monopole existant en Grèce dans le secteur de la télévision, examiné dans cet arrêt, pouvait, en raison de la façon dont il est aménagé ou exercé, porter atteinte notamment aux règles du traité relatives à la libre prestation des services, mais a aussi déclaré, en rappelant le précédent constitué par l’arrêt Sacchi ( 38 ), que «le droit communautaire ne s’oppose pas à l'attribution d’un monopole de la télévision, pour des considérations d’intérêt public, de nature non économique». La nécessité pour un État membre de fournir, conformément aux règles du traité relatives à la libre prestation des services, des motifs valides pour justifier l’institution d’un monopole de prestation de services résulte plus clairement de l’arrêt Commission/Pays-Bas ( 39 ), rendu un mois après l’arrêt ERT, dans le passage où il est affirmé que «savoir si un État membre peut soustraire certaines prestations de services à la libre concurrence revient à déterminer si les restrictions à la libre prestation de services, qui seraient ainsi créées, peuvent être justifiées par [des] raisons [impérieuses] d’intérêt général».

51. C’est ainsi que, dans l’arrêt Läärä e.a. ( 40 ), la Cour a pu constater qu’une législation nationale qui interdit l’exploitation de machines à sous à toute personne autre que l’organisme public autorisé, qui ne comporte aucune discrimination selon la nationalité et qui frappe indistinctement les opérateurs qui pourraient être intéressés par une telle activité, qu’ils soient établis dans l’État membre concerné ou dans un autre État membre, constitue une entrave à la libre prestation des services, au sens de l’article 59 du traité, en ce qu’elle empêche les opérateurs des autres États membres, directement ou indirectement, de mettre eux-mêmes les machines en question à la disposition du public, et, par conséquent, pour pouvoir être compatible avec le traité, elle doit, si elle ne rentre pas dans une des hypothèses de dérogation expressément prévues par celui-ci (restrictions justifiées par la participation à l’exercice de l’autorité publique ou par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique), être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général.

52. Les considérations qui précèdent permettent déjà d’entrevoir les conclusions auxquelles nous parviendrons dans les points suivants quant à l’existence, dans le cas de l’espèce, de restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.

ii) Liberté d’établissement

53. Selon la jurisprudence, doivent être considérées comme des restrictions à la liberté d’établissement, au sens de l’article 43 CE, toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté ( 41 ).

54. Le gouvernement français — tout en estimant que, contrairement à ce qu’affirme la Commission, l’exclusivité géographique en faveur des centres de mise en place et la condition de délivrance de la licence d’inséminateur constituée par la conclusion d’une convention avec le centre de mise en place territorialement compétent n’empêchaient pas totalement l’accès des opérateurs d’autres États membres à l’activité d’insémination artificielle des bovins — reconnaît que cette exclusivité et cette condition impliquent une restriction à la liberté d’établissement.

55. Nous nous rallions sans réserve à cette qualification.

56. Dans l’arrêt Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ( 42 ), la Cour a estimé qu’une réglementation nationale qui réservait exclusivement à certains organismes remplissant des conditions strictes données le droit d’exercer certaines activités de conseil et d’assistance en matière fiscale constituait une restriction à la liberté d’établissement parce qu’elle était susceptible, à tout le moins, de rendre plus difficile l’exercice par les opérateurs économiques en provenance d’autres États membres de leur droit de s’établir dans l’État membre concerné dans le but de fournir les services en question. Comme l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer l’a expliqué ( 43 ), la réglementation nationale en cause comportait une telle restriction entre autres parce qu’elle attribuait à ces organismes le pouvoir exclusif d’exercer certaines activités de conseil en créant deux secteurs, l’un librement accessible et l’autre limité aux organismes en question et interdit aux autres opérateurs, nationaux ou originaires d’autres États membres, qui possédaient les qualifications professionnelles nécessaires.

57. Nous estimons a fortiori qu’il y a lieu de conclure à l’existence d’une restriction à la liberté d’établissement dans le cas de l’espèce. L’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés limitait le nombre global d’opérateurs auxquels il était permis d’ouvrir et de gérer de tels centres sur le territoire français en le réduisant à un seul dans la partie de ce territoire désignée par l’autorisation ministérielle. La durée indéterminée de cette exclusivité, que le gouvernement français n’a pas démentie, aggravait l’entrave à l’accès des autres opérateurs, y compris ceux provenant d’autres États membres, au marché de l’insémination, en figeant et en protégeant la position des opérateurs nationaux déjà actifs sur ce marché.

58. Il était impossible de s’établir en France pour y exercer l’activité d’inséminateur à titre indépendant en raison de l’exclusivité conférée aux centres de mise en place agréés en ce qui concerne le service de mise en place de la semence et de l’obligation corrélative imposée aux inséminateurs ne faisant pas partie du personnel d’un de ces centres d’exercer leur activité sous la direction et le contrôle du centre de mise en place territorialement compétent et sous la responsabilité technique du chef de ce centre et donc de l’impossibilité de fixer de manière autonome avec le client éleveur les modalités et les conditions économiques de la prestation, qui devaient faire l’objet d’une convention avec le centre de mise en place.

59. L’exclusivité géographique en question et l’obligation, qui y était liée, de conclure une convention avec le centre de mise en place pour obtenir une licence d’inséminateur constituaient donc, à notre avis, une entrave sérieuse à l’accès au marché de l’insémination en France et donc une restriction à la liberté d’établissement au sens de l’article 43 CE, le fait que ces mesures étaient indistinctement applicables aux opérateurs nationaux et à ceux d’autres États membres ne faisant pas obstacle à cette qualification ( 44 ). L’absence de discriminations exercées en fonction de l’État membre de provenance de l’opérateur n’importe, en effet, que dans la mesure où elle permet de prendre en considération, pour apprécier la compatibilité du régime national litigieux avec l’article 43 CE, des raisons d’intérêt général même différentes de celles énumérées à l’article 46, paragraphe 1, CE, susceptibles de justifier la restriction constatée.

c) Libre prestation des services

60. Selon une jurisprudence constante, l’article 49 CE exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues ( 45 ).

61. Il ressort de la description du régime national litigieux que nous avons fournie ci-dessus qu’un prestataire transfrontalier qui aurait voulu pratiquer l’insémination sur le territoire français au titre de la libre prestation des services devait nécessairement demander et obtenir une licence d’inséminateur en France. Or, indépendamment même des conditions de délivrance de cette licence, il y a lieu d’observer que l’exigence même de la licence impliquait, en elle-même, conformément à une jurisprudence constante de la Cour ( 46 ), une restriction à la libre prestation des services, parce qu’elle était susceptible de gêner ou de rendre moins attrayante la prestation du service d’insémination en France par des opérateurs établis et opérant déjà légitimement dans d’autres États membres.

62. Un effet dissuasif supplémentaire résultait de la nécessité d’effectuer les opérations de mise en place de la semence sous la direction et le contrôle du centre de mise en place agréé territorialement compétent et sous la responsabilité technique du chef de ce centre, ainsi que de convenir avec ce même centre des modalités, y compris financières, de ces opérations, si bien qu’il était impossible d’exercer l’activité de mise en place de la semence à titre indépendant en concurrence avec les centres de mise en place.

63. L’exclusivité géographique en question et l’obligation, qui y était liée, de conclure une convention avec le centre de mise en place pour obtenir une licence d’inséminateur constituaient, par conséquent, à notre avis, une entrave sérieuse à la libre prestation, au sens de l’article 49 CE, du service de mise en place de la semence en France, le fait que ces mesures étaient indistinctement applicables aux opérateurs nationaux et aux opérateurs d’autres États membres ne faisant pas obstacle à cette qualification. L’absence de discriminations exercées en fonction de l’État membre de provenance de l’opérateur n’est, en effet, pertinente que dans la mesure où elle permet de prendre en considération, pour apprécier la compatibilité du régime national litigieux avec l’article 49 CE, des raisons d’intérêt général même différentes de celles énumérées à l’article 46, paragraphe 1, CE — applicable aussi en matière de libre prestation des services en vertu de la référence contenue dans l’article 55 CE —, susceptibles de justifier la restriction constatée.

B — Sur les justifications avancées par le gouvernement français

64. Il résulte d’une jurisprudence constante que, lorsque des mesures susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services s’appliquent indistinctement à toutes les personnes ou entreprises qui exercent une activité sur le territoire de l’État membre d’accueil, elles peuvent se justifier si elles correspondent à des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ( 47 ), pour autant qu’il n’existe pas de mesures communautaires d’harmonisation prévoyant des mesures nécessaires pour assurer la protection de ces intérêts ( 48 ).

65. Le dossier de la présente affaire ne contient aucun élément d’où il ressortirait que les mesures restrictives en cause auraient été appliquées de manière discriminatoire. La Commission n’a pas contesté la thèse du gouvernement français selon laquelle elles s’appliquaient indistinctement aux opérateurs nationaux et aux opérateurs d’autres États membres.

66. Nous vérifierons donc maintenant si les raisons invoquées par le gouvernement français pour justifier le régime national litigieux satisfont aux critères mentionnés au point 64 ci-dessus.

67. Dans son mémoire en défense, ce gouvernement a invoqué la protection du patrimoine génétique bovin, les exigences de l’aménagement du territoire, ainsi que la protection de la santé publique.

1. Sur la protection du patrimoine génétique bovin

68. Le gouvernement français soutient que le régime national litigieux visait à valoriser le patrimoine génétique bovin et que la Cour a déjà reconnu, dans l’arrêt Nilsson e.a. ( 49 ), que la protection de ce patrimoine constitue une raison impérieuse d’intérêt général. Il ajoute que, si les directives 77/504 et 87/328 ont harmonisé les conditions de circulation intracommunautaire des bovins reproducteurs de race pure et de leur semence, elles n’ont, en revanche, pas harmonisé les conditions relatives à l’insémination des femelles de l’espèce bovine.

69. Le gouvernement français, se référant à la mise en œuvre sur son territoire de programmes de sélection sur descendance et de conservation génétique, souligne que l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés et les conditions de délivrance de la licence d’inséminateur constituaient le seul moyen de garantir une collecte précise et complète des informations génétiques concernant les bovins, indispensables pour obtenir une amélioration génétique de cette espèce. Ces mesures auraient, en effet, permis de centraliser auprès d’un seul organisme toutes les données relatives aux accouplements résultant des opérations d’insémination effectuées dans une zone donnée, couverte par l’exclusivité.

70. La Commission réplique que l’objectif de protection du patrimoine génétique bovin relève d’un domaine, celui des exigences d’ordre zootechnique et généalogique, qui, comme la Cour l’aurait reconnu dans l’arrêt Centre d’insémination de la Crespelle ( 50 ), a fait l’objet d’une harmonisation complète au niveau communautaire. Elle soutient qu’il n’y a, en réalité, aucun rapport entre cet objectif et les conditions de l’acte de mise en place de la semence, qui n’aurait aucun effet sur la qualité et la provenance de la semence et impliquerait, tout au plus, des considérations d’ordre sanitaire.

71. La référence à l’harmonisation complète qui, selon l’arrêt précité, a été réalisée au niveau communautaire quant aux exigences d’ordre zootechnique et généalogique ne nous paraît pas pertinente.

72. Au point 33 de l’arrêt Centre d’insémination de la Crespelle, précité, la Cour a observé, «s’agissant des raisons tenant à l’amélioration génétique du cheptel bovin», que «la directive 87/328, qui vise à supprimer les obstacles zootechniques aux échanges intracommunautaires de la semence bovine, oblige, en son article 2, paragraphe 1, les États membres à supprimer toute entrave à l’entrée et à l’utilisation sur leur territoire de la semence bovine importée des autres États membres dans les conditions prévues à son article 4» et que «l’article 2 de la directive 91/174 [ ( 51 )] prévoit que la commercialisation du sperme d’animaux de race ne peut pas être interdite, restreinte ou entravée pour des raisons généalogiques». La Cour a conclu que «[d]e ces dispositions, il résulte que les conditions zootechniques et généalogiques ont fait l’objet d’une harmonisation complète au niveau communautaire».

73. Il nous semble que l’on peut déduire de ce raisonnement que l’harmonisation complète ainsi constatée par la Cour concerne les mesures nationales visant à satisfaire à des exigences zootechniques ou généalogiques grâce à des restrictions à l’importation, au commerce et à l’usage de la semence bovine ( 52 ). D’ailleurs, tant dans l’arrêt Gervais e.a. ( 53 ) que dans l’arrêt Nilsson e.a. ( 54 ), la Cour a observé que les directives 77/504 et 87/328 visent à l’harmonisation des conditions d’admission à la reproduction des bovins reproducteurs de race pure et de leur semence, en vue d’éliminer les entraves zootechniques à la libre circulation des semences bovines. La Cour en a conclu, d’une part, que «toute exigence ayant pour objectif ou pour effet le contrôle ou la vérification des importations de semence bovine en raison de considérations zootechniques ou généalogiques ne pourrait être édictée qu’en conformité avec ces directives» ( 55 ) et, d’autre part, que «[c]es directives ne régissent cependant ni les conditions de mise en place de la semence ou la formation d’inséminateurs ni d’ailleurs la délivrance de certificats ou de licences permettant d’accéder aux fonctions réglementées d’inséminateurs» ( 56 ).

74. Or, le cas de l’espèce porte, en substance, sur des restrictions quant aux personnes habilitées à accomplir l’acte de mise en place de la semence — donc quant aux conditions relatives à la mise en place en tant que telle ou à l’accès aux fonctions d’inséminateur —, abstraction faite de la semence utilisée, restrictions dont la Commission n’affirme pas qu’elles étaient utilisées dans le but d’opérer un contrôle de la qualité génétique des reproducteurs d’une manière non prévue par les directives communautaires ( 57 ).

75. Comme le gouvernement français, nous ne pensons pas que l’harmonisation réalisée par les directives 77/504, 87/328 et 91/174 interdise aux États membres d’invoquer des exigences zootechniques ou généalogiques pour justifier des mesures nationales qui, comme celles concernées en l’espèce, réglementent le service de mise en place de la semence bovine sans comporter de restrictions à l’importation, au commerce ou à l’usage de semence bovine provenant d’autres États membres.

76. Une question différente est de savoir si les conditions relatives à l’acte de mise en place de la semence peuvent effectivement avoir une incidence sur la conservation et l’amélioration du patrimoine génétique bovin. À cet égard, les parties campent sur des positions opposées, la Commission penchant pour une solution négative et le gouvernement français pour une solution positive. Il ne nous semble, cependant, pas nécessaire que la Cour tranche cette controverse, de nature plutôt technique.

77. Il suffit, à notre avis, de constater que, si l’on s’en tient aux affirmations du gouvernement français, le régime national litigieux poursuivait des objectifs de protection du patrimoine génétique bovin en ce qu’il permettait la centralisation de la collecte des informations relatives aux accouplements réalisés sur le territoire par insémination artificielle, informations nécessaires à la mise en œuvre de programmes de sélection sur descendance et de conservation génétique.

78. Or, nous ne voyons pas pourquoi une telle collecte centralisée d’informations n’aurait pu être réalisée grâce à des mesures moins restrictives que le monopole régional du service de mise en place de la semence conféré aux centres de mise en place agréés. Si l’on avait imposé aux opérateurs effectuant des inséminations artificielles de bovins l’obligation de communiquer à un organisme désigné à cette fin les données relatives aux accouplements réalisés, cela aurait permis de réaliser la collecte centralisée de ces mêmes données sans, cependant, créer les graves entraves à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services qui résultaient de ce monopole.

79. Nous sommes, par conséquent, d’accord avec la Commission quand elle fait observer que, en tout cas, le régime national litigieux allait au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif de protection du patrimoine génétique bovin qu’il poursuivait.

2. Sur les exigences d’aménagement du territoire

80. Le gouvernement français soutient que ledit régime poursuivait aussi un objectif d’aménagement du territoire et que la Cour a déjà reconnu, dans l’arrêt TK-Heimdienst ( 58 ), qu’un tel objectif constitue une raison impérieuse d’intérêt général. Cet objectif aurait exigé que les éleveurs puissent bénéficier du service de mise en place de la semence selon des conditions uniformes sur tout le territoire français.

81. Cependant, en l’absence d’une exclusivité géographique conférée en vue de sa prestation et du fait de sa faible rentabilité, ce service n’aurait pas été offert dans des zones, correspondant aux trois quarts environ de ce territoire, caractérisées par la présence d’un nombre limité d’élevages. Le gouvernement français souligne que le maintien de l’élevage dans ces zones, connaissant des conditions climatiques et géographiques hostiles à tout type de culture, a permis le maintien d’une activité agricole et la production de produits de qualité à forte valeur ajoutée, comme les fromages de montagne.

82. À cet égard, il suffira, à notre avis, d’observer, comme l’a fait la Commission, que ces affirmations du gouvernement français ne sont appuyées par aucune information ou donnée statistique permettant de les corroborer. Il n’est donc nullement démontré, de manière circonstanciée, que l’exclusivité géographique conférée aux centres de mise en place agréés était nécessaire pour garantir l’offre du service de mise en place de la semence dans toutes les zones du territoire français.

83. Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les exigences d’aménagement du territoire sont, dans l’abstrait, susceptibles de justifier des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services, on ne peut considérer comme établi que de telles exigences existaient en l’espèce et qu’elles étaient de nature à requérir la création d’un ensemble de monopoles territorialement limités pour la prestation du service de mise en place de la semence.

84. Par ailleurs, comme la Commission le souligne, la justification en cause ne pourrait, de toute façon, valoir pour les zones du territoire français qui ne présentent pas les caractéristiques évoquées par le gouvernement de l’État défendeur.

3. Sur la protection de la santé publique

85. Ce gouvernement invoque, en outre, des objectifs de santé publique, concernant à la fois la santé des animaux et celle des personnes.

86. En premier lieu, il fait valoir que le régime relatif à la qualification professionnelle des agents pratiquant l’insémination répondait à des préoccupations de protection de la santé animale, parce que l’acte de mise en place de la semence doit respecter des normes sanitaires et des règles d’hygiène tant lors de la manipulation de la semence que lors du contact avec l’animal. Cet acte exigerait une parfaite maîtrise pour éviter des atteintes à l’intégrité physique de l’animal faisant l’objet de l’insémination. En outre, le choix même des accouplements peut, selon le gouvernement français, avoir une incidence sur la santé de cet animal, laquelle peut être compromise, en particulier quant à la fertilité, par des croisements inconsidérés.

87. En deuxième lieu, le régime de la licence d’inséminateur, prévoyant la vérification de l’aptitude à la fonction d’inséminateur, aurait été nécessaire pour garantir aussi la santé de l’agent pratiquant la mise en place de la semence, acte qui présenterait des risques, tant en raison du contact avec un animal lourd que du fait de l’utilisation de l’azote liquide, très dangereux parce que le contact avec ce produit peut provoquer de graves brûlures.

88. Enfin, la délivrance d’une licence aurait poursuivi un objectif de protection de la santé des personnes également sous l’angle de la sécurité alimentaire, en contribuant à satisfaire à l’exigence de traçabilité des produits que le législateur a reconnue dans le règlement (CE) no 178/2002 ( 59 ). Le gouvernement français soutient que le principe de traçabilité des produits s’applique aussi à la semence, qui constituerait un produit biologique vivant, se situant en amont du processus de production des animaux d’élevage, et il souligne que la réglementation nationale imposait à l’inséminateur de contrôler l’identification des femelles à inséminer ( 60 ) et à établir un bulletin d’insémination contenant, entre autres, des informations sur l’identité du taureau et de la femelle et le numéro de la dose de semence utilisée ( 61 ). Les centres de mise en place auraient garanti la traçabilité de cette semence, en assurant son contrôle documentaire, physique et identitaire, quelle que soit son origine.

89. Il nous paraît manifeste que, comme la Commission l’a fait observer, les considérations mentionnées aux points 86 et 87 ci-dessus ne sauraient justifier les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services en question. En effet, comme le représentant de la Commission l’a confirmé à l’audience, dans le cadre de la présente procédure, il n’est reproché à l’État membre défendeur ni d’avoir exigé une licence d’inséminateur ni d’avoir subordonné la délivrance de celle-ci à la présentation d’un certificat d’aptitude à la fonction d’inséminateur. Ce qui lui est, en revanche, reproché, c’est d’avoir conféré une exclusivité géographique aux centres de mise en place agréés et d’avoir subordonné la délivrance de la licence en cause à la conclusion d’une convention avec un centre de mise en place agréé. Le gouvernement français n’explique pas pourquoi, en l’absence de ces mesures, et malgré la vérification de l’aptitude à la fonction d’inséminateur prescrite par la réglementation nationale aux fins de la délivrance de la licence d’inséminateur, la santé des personnes et des animaux aurait été mise en danger.

90. Quant à l’exigence de traçabilité des produits, il suffit d’observer que ni les obligations imposées aux inséminateurs, auxquelles le gouvernement français se réfère, ni les contrôles de la semence effectués par les centres de mise en place agréés ne présupposent nécessairement l’exclusivité géographique conférée à ces derniers quant au service de mise en place de la semence. Ces obligations et contrôles nous paraissent parfaitement concevables et réalisables même dans un système ne prévoyant pas cette exclusivité.

91. Nous estimons donc que les raisons invoquées en l’espèce par le gouvernement français pour justifier le régime national litigieux ne satisfont pas aux critères définis par la jurisprudence citée au point 64 ci-dessus et ne peuvent, par conséquent, rendre licites les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services qui découlaient de ce régime quant au service de mise en place de la semence bovine. Nous considérons, donc, que le recours de la Commission doit être accueilli dans la mesure où il concerne ces restrictions.

V — Sur les dépens

92. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 69, paragraphe 3, de ce même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.

93. Si, comme nous le proposons, le recours n’était accueilli que partiellement, c’est-à-dire dans la mesure où il vise les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services liées au service de mise en place de la semence bovine et non aussi en ce qui concerne les prétendues restrictions à ces mêmes libertés liées au service de distribution de la semence bovine, il nous paraîtrait équitable de procéder à une répartition des dépens entre les parties. Plus précisément, nous suggérons de mettre les deux tiers du total des dépens à la charge de la République française et le tiers restant à la charge de la Commission.

VI — Conclusion

94. À la lumière des considérations exposées ci-dessus, nous suggérons à la Cour de: — déclarer que, en conférant aux centres de mise en place agréés sur son territoire le droit exclusif de prester le service de mise en place de la semence bovine à l’intérieur d’une zone délimitée par la mesure qui en autorise l’ouverture et le fonctionnement et en subordonnant corrélativement la délivrance de la licence d’inséminateur à la conclusion d’une convention entre le président d’un de ces centres et le demandeur de la licence, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE; — rejeter le recours comme irrecevable pour le surplus; — condamner la République française à supporter les deux tiers du total des dépens et la Commission des Communautés européennes à supporter le tiers restant.

( 1 ) Langue originale: l’italien.

( 2 ) [note sans objet dans la version française des présentes conclusions]

( 3 ) Arrêts du 28 juin 1983, Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn (271/81, Rec. p. 2057), et du 7 décembre 1995, Gervais e.a. (C-17/94, Rec. p. I-4353).

( 4 ) Arrêt du 5 octobre 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C-323/93, Rec. p. I-5077).

( 5 ) Directive du Conseil, du 25 juillet 1977, concernant les animaux de l’espèce bovine reproducteurs de race pure (JO L 206, p. 8).

( 6 ) Directive du Conseil, du 18 juin 1987, relative à l’admission à la reproduction des bovins reproducteurs de race pure (JO L 167, p. 54).

( 7 ) Arrêt Gervais e.a., précité.

( 8 ) Dans l’affaire préjudicielle qui a donné lieu à l’arrêt Gervais e.a., précité, la Cour a été également saisie de la question de la compatibilité du régime susdit avec les règles du traité CE relatives à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services (articles 52 et 59 du traité CE, devenus, après modification, articles 43 CE et 49 CE). Cependant, la Cour ne s’est pas prononcée sur ce point, ayant observé que ces règles ne pouvaient s’appliquer au cas de l’espèce, parce que les situations faisant l’objet de l’affaire au principal avaient un caractère purement interne.

( 9 ) JORF du 5 janvier 2006, p. 229.

( 10 ) JORF du 8 décembre 2006, p. 18620.

( 11 ) JORF du 23 décembre 2006, p. 19479.

( 12 ) Loi relative à la partie législative du livre VI (nouveau) du code rural (JORF du 9 juillet 1998, p. 10458).

( 13 ) JORF du 29 décembre 1966, p. 11619.

( 14 ) Décret relatif à la partie réglementaire du livre VI du code rural et modifiant la partie réglementaire des livres II et III du même code (JORF du 6 septembre 2003, p. 15405).

( 15 ) JORF du 23 mars 1969, p. 2948.

( 16 ) JORF du 30 avril 1969, p. 4349.

( 17 ) JORF du 19 novembre 1969, p. 11256.

( 18 ) JORF du 31 janvier 1989, p. 1469.

( 19 ) JORF du 6 décembre 1991, p. 15936.

( 20 ) JORF du 1er juin 1997, p. 8791.

( 21 ) JORF du 27 janvier 2001, p. 1477.

( 22 ) On peut négliger, aux fins de la présente procédure, les dispositions qui permettent, sous certaines conditions, aux éleveurs de pratiquer eux-mêmes l’insémination sur des animaux élevés par eux (il ne s’agit pas, dans ce cas, d’un service fourni à des tiers) et celles qui autorisent les vétérinaires, même non titulaires d’une licence d’inséminateur, à pratiquer l’insémination, exceptionnellement et pour des motifs thérapeutiques, sur des animaux confiés à leurs soins (hypothèse de dérogation manifestement marginale).

( 23 ) Arrêts du 13 décembre 1990, Commission/Grèce (C-347/88, Rec. p. I-4747, point 40), et du 13 septembre 2007, Commission/Italie (C-260/04, Rec. p. I-7083, point 18 et jurisprudence citée).

( 24 ) Arrêts de la Cour du 31 mars 1993, Kraus (C-19/92, Rec. p. I-1663, point 32), et du Tribunal du 8 juillet 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Commission (T-266/97, Rec. p. II-2329, point 113).

( 25 ) Directive du Conseil, du 14 juin 1988, fixant les exigences de police sanitaire applicables aux échanges intracommunautaires et aux importations de sperme surgelé d’animaux de l’espèce bovine (JO L 194, p. 10).

( 26 ) Au vu du contenu des écritures et des observations orales de la Commission, on comprend que, contrairement à ce qui semble résulter des conclusions telles que précisées dans le mémoire en réplique, ce n’est pas l’obligation de posséder une licence d’inséminateur en soi qui fait l’objet de grief.

( 27 ) Arrêt du 4 mai 2006, Commission/Royaume-Uni (C-98/04, Rec. p. I-4003, point 18).

( 28 ) Voir, en relation avec un recours en manquement fondé sur l’article 226 CE, arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Espagne (C-55/03, point 23).

( 29 ) Nous rappelons incidemment que, dans l’arrêt Centre d’insémination de la Crespelle (points 28 à 40), la Cour a eu l’occasion d’examiner, à la lumière des articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE), l’obligation imposée par la législation française aux opérateurs économiques qui importent de la semence d’autres États membres de la livrer à un centre de mise en place ou de production agréé.

( 30 ) Précité, point 17.

( 31 ) On notera que, aux termes de l’article 4 de l’arrêté du ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales, du 20 février 2003, relatif aux conditions de tarification de la mise en place de la semence bovine pratiquée par les centres d’insémination artificielle agréés (JORF du 23 février 2003, p. 3290), l’opération de mise en place de la semence était facturée aux éleveurs par le centre de mise en place, quel que soit le statut, salarié ou libéral, de l’agent intervenant.

( 32 ) Arrêt du 23 octobre 1997, Commission/France (C-159/94, Rec. p. I-5815, point 44).

( 33 ) Arrêts du 19 mars 1991, France/Commission (C-202/88, Rec. p. I-1223, point 22), et du 25 juillet 1991, Commission/Pays-Bas (C-353/89, Rec. p. I-4069, point 34).

( 34 ) Arrêts précités Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn (points 8 à 10), et Gervais e.a. (points 35 et 36).

( 35 ) Arrêt Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, précité, points 11 et 12, auxquels se réfère aussi l’arrêt Gervais e.a., précité (point 37), où la Cour a, cependant, précisé que la question de savoir si le fonctionnement des centres agréés aboutissait en pratique à créer à l’égard de la semence importée une discrimination contraire à l’article 30 du traité présupposait une appréciation des faits pertinents qui relevait de la compétence du juge de renvoi (il s’agissait, en effet, comme dans l’affaire Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, précitée, d’une procédure préjudicielle et non, comme en l’espèce, d’une procédure en manquement).

( 36 ) Arrêt Centre d’insémination de la Crespelle, précité (points 13, 18 et 21).

( 37 ) Arrêt du 18 juin 1991 (C-260/89, Rec. p. I-2925, points 10 à 12 et 20).

( 38 ) Arrêt du 30 avril 1974 (155/73, Rec. p. 409, point 14). Italiques ajoutés par nous.

( 39 ) Précité, point 35.

( 40 ) Arrêt du 21 septembre 1999 (C-124/97, Rec. p. I-6067, points 28 à 30).

( 41 ) Arrêt du 5 octobre 2004, CaixaBank France (C-442/02, Rec. p. I-8961, point 11 et jurisprudence citée).

( 42 ) Arrêt du 30 mars 2006 (C-451/03, Rec. p. I-2941, point 34).

( 43 ) Conclusions présentées le 28 juin 2005 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, précité (points 42 et 44).

( 44 ) Arrêt Kraus, précité, point 32.

( 45 ) Arrêts du 25 juillet 1991, Säger (C-76/90, Rec. p. I-4221, point 12); du 20 février 2001, Analir e.a. (C-205/99, Rec. p. I-1271, point 21); du 9 novembre 2006, Commission/Belgique (C-433/04, Rec. p. I-10653, point 28), et du 11 janvier 2007, ITC (C-208/05, Rec. p. I-181, point 55).

( 46 ) Voir, en particulier, arrêts du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne (205/84, Rec. p. 3755, point 28); Säger, précité (point 14); du 9 août 1994, Vander Elst (C-43/93, Rec. p. I-3803, point 15); du 9 mars 2000, Commission/Belgique (C-355/98, Rec. p. I-1221, point 35), et du 18 juillet 2007, Commission/Italie (C-134/05, Rec. p. I-6251, point 23).

( 47 ) Voir arrêts du 30 novembre 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165, point 37); du 4 juillet 2000, Haim (C-424/97, Rec. p. I-5123, point 57); Analir e.a., précité (point 25); du 15 janvier 2002, Commission/Italie (C-439/99, Rec. p. I-305, point 23), et Caixabank France, précité (point 17).

( 48 ) Arrêts du 15 juin 2006, Commission/France (C-255/04, Rec. p. I-5251, point 43), et du 14 décembre 2006, Commission/Autriche (C-257/05, point 23).

( 49 ) Arrêt du 19 novembre 1998 (C-162/97, Rec. p. I-7477).

( 50 ) Précité, point 33.

( 51 ) Directive 91/174/CEE du Conseil, du 25 mars 1991, relative aux conditions zootechniques et généalogiques régissant la commercialisation d’animaux de race et modifiant les directives 77/504/CEE et 90/425/CEE (JO L 85, p. 37).

( 52 ) Par ailleurs, comme le gouvernement français le fait observer et comme la Commission le reconnaît, il s’agit uniquement de la semence des bovins reproducteurs de race pure, si bien que l’harmonisation en question ne couvrirait, en tout cas, pas les mesures relatives à la semence des bovins de race croisée.

( 53 ) Précité, point 32.

( 54 ) Précité, point 29.

( 55 ) Arrêt Nilsson e.a., précité, point 29.

( 56 ) Arrêt Gervais e.a., précité, point 32.

( 57 ) Dans l’arrêt Nilsson e.a., précité (point 30), la Cour a observé que, eu égard à l’harmonisation réalisée par les directives 77/504 et 87/328, «l’exigence d’un agrément pour les activités d’insémination ne peut être utilisée dans le but d’opérer un contrôle de la qualité génétique des reproducteurs d’une manière non prévue par les directives».

( 58 ) Arrêt du 13 janvier 2000 (C-254/98, Rec. p. I-151, point 34).

( 59 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, p. 1).

( 60 ) Le gouvernement français renvoie sur ce point à l’arrêté du 2 août 1983, définissant l’activité spécifique des inséminateurs (JORF du 10 août 1983, p. 7442).

( 61 ) Article 15 de l’arrêté du 17 avril 1969, tel que modifié.