Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 16 septembre 1999. - Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique. - Manquement d'État - Libre circulation des travailleurs - Liberté d'établissement - Libre prestation des services - Activités de gardiennage et de sécurité - Exigence d'une autorisation préalable - Obligation pour les personnes morales d'avoir leur siège d'exploitation sur le territoire national - Obligation pour les dirigeants et employés de résider sur le territoire national - Exigence d'une carte d'identification délivrée selon la législation nationale. - Affaire C-355/98.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-01221



Conclusions de l'avocat général

1 Dans la présente affaire, la Commission entend faire constater que certaines dispositions de la législation belge régissant les entreprises privées de gardiennage et de sécurité sont contraires aux principes du traité relatifs à la libre prestation de services, à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs.

La législation belge

2 La législation en cause est la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (ci-après la "loi belge"), telle que modifiée par une loi du 18 juillet 1997.

3 Les activités des entreprises de gardiennage, telles que définies à l'article 1er, paragraphe 1, de la loi belge, consistent en la prestation de services indépendants de surveillance et protection de biens, de protection de personnes, de surveillance et protection de transport de valeurs et de gestion de centraux d'alarme. En vertu de l'article 1er, paragraphe 2, la loi s'applique aussi aux services internes de gardiennage qui effectuent pour l'essentiel les mêmes activités dans la mesure où ils travaillent dans des lieux accessibles au public. Les entreprises de sécurité, telles que définies à l'article 1er, paragraphe 3, conçoivent, installent, entretiennent et réparent des systèmes d'alarme.

4 En vertu des articles 2 et 4 de la loi belge, toute personne exploitant une entreprise de gardiennage ou une entreprise de sécurité, ou organisant un service interne de gardiennage, doit obtenir l'agrément du ministre de l'intérieur, qui ne peut être obtenu que si certaines conditions sont remplies. Les conditions imposées aux entreprises de gardiennage et aux services internes de gardiennage sont plus sévères que celles requises des entreprises de sécurité.

5 En vertu de l'article 2, paragraphe 3, les entreprises de gardiennage peuvent prendre la forme de personnes morales constituées selon les dispositions d'un État membre de l'Union européenne. Leur siège d'exploitation doit toutefois se situer en Belgique.

6 L'article 5, paragraphes 3 et 7, oblige toutes personnes qui assurent la direction effective d'une entreprise de gardiennage ou d'un service interne de gardiennage, ainsi que les membres du conseil d'administration pour autant qu'ils assurent la direction effective de l'entreprise, à avoir leur domicile ou leur résidence habituelle en Belgique. La même obligation s'applique en vertu de l'article 6, paragraphes 3 et 7, aux personnes que nous désignerons sous le terme de «personnel de gardiennage», c'est-à-dire tous les salariés dont les fonctions ne sont ni administratives ni logistiques. Ces conditions de résidence ne visent pas les entreprises de sécurité (articles 5, paragraphe 7 et 6, paragraphe 7).

7 Enfin, l'article 8 exige que le personnel de gardiennage employé par les entreprises et les services internes de gardiennage porte une carte d'identification délivrée par le ministre de l'Intérieur.

La procédure

8 La Commission a invité les autorités belges à fournir de plus amples renseignements sur la loi belge en 1995. Ayant reçu ces renseignements, la Commission a néanmoins estimé que certaines dispositions étaient incompatibles avec le droit communautaire et, par lettre du 11 avril 1996, a invité formellement le gouvernement belge à présenter ses observations.

9 Dans ses observations du 14 juin 1996, le gouvernement belge a fait valoir que les restrictions contenues dans sa législation étaient couvertes par les exceptions prévues par le traité autorisant des mesures motivées par des raisons d'ordre et de sécurité publique.

10 La Commission ne s'est pas satisfaite de cette réponse et a envoyé un avis motivé au gouvernement belge le 10 juin 1997, lui enjoignant de se mettre en conformité dans les deux mois.

11 Dans sa réponse du 6 mai 1998, le gouvernement belge a souligné le caractère spécifique des opérations de gardiennage privé, leur lien étroit avec le maintien de l'ordre public dont l'État est responsable et la nécessité d'assurer un contrôle efficace de ces entreprises, ainsi que tendraient à le montrer un certain nombre d'incidents survenus récemment en Belgique. Il a souligné en outre que les règles régissant les entreprises de gardiennage variaient beaucoup d'un État membre à l'autre.

12 La Commission n'a pas été convaincue et, le 29 septembre 1998, elle a engagé le présent recours dans lequel elle conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

« 1) de constater qu'en adoptant des dispositions dans le cadre de la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage,

a) qui subordonnent l'exploitation d'une entreprise visée par ladite loi à une autorisation préalable portant sur un certain nombre de conditions, à savoir:

- l'obligation de l'entreprise de gardiennage d'avoir un siège d'exploitation en Belgique;

- l'obligation pour les personnes qui

- assurent la direction effective d'une entreprise de gardiennage, ou d'un service interne de gardiennage, ou

- travaillent dans ou pour le compte d'une telle entreprise ou sont affectées à ses activités, à l'exception du personnel interne à des fins administratives ou logistiques

d'avoir leur domicile ou, à défaut, leur résidence habituelle en Belgique;

- l'obligation d'une entreprise, établie dans un autre État membre, d'avoir une autorisation sans tenir compte des justifications et garanties déjà présentées par l'entreprise pour l'exercice de son activité dans l'État membre d'établissement.

b) qui exigent pour toute personne désirant exercer une activité de gardiennage ou rendre un service interne de gardiennage en Belgique la délivrance d'une carte d'identification selon cette loi;

le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48, 52 et 59 du traité CE [devenus, après modification, articles 39, 43 et 49 CE]» .

13 Le 29 octobre 1998, la Cour a rendu son arrêt dans l'affaire C-114/97, Commission/Espagne (1), dans laquelle elle déclare que «En maintenant en vigueur ... [des dispositions qui] soumettent l'octroi de l'autorisation d'exercer des activités de sécurité privée, dans le cas des entreprises de sécurité, à la condition qu'elles possèdent la nationalité espagnole et que leurs administrateurs et directeurs aient leur résidence en Espagne et, dans le cas du personnel de sécurité, qu'il possède la nationalité espagnole, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48, 52 et 59 du traité CE.»

14 Le 8 décembre 1998, le royaume de Belgique a soumis son mémoire en défense, dans lequel il rappelait très succinctement sa position selon laquelle des services privés de gardiennage ne sauraient être assimilés à d'autres services commerciaux, que l'absence de législation communautaire - voire, dans bien des cas, de législation nationale - rendait nécessaire l'adoption d'une législation en Belgique et que les entreprises de gardiennage constituaient une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, à savoir l'ordre public et la sécurité publique.

15 Il a aussi déclaré, toutefois, qu'il avait pris connaissance de l'arrêt Commission/Espagne et examinait les mesures à adopter en vue de modifier la loi belge, promettant d'informer la Cour dès que les mesures adéquates seraient prises. On peut aussi noter que le gouvernement belge n'a pas demandé explicitement à la Cour de rejeter le recours, et qu'il a renoncé à son droit de présenter une duplique à la suite de la réplique purement formelle présentée par la Commission. Il n'a pas non plus demandé à être entendu par la Cour.

Discussion

16 A la lumière du recours considéré dans son ensemble et de la procédure précontentieuse, il apparaît que les griefs de la Commission portent essentiellement sur quatre catégories de règles prévues par la loi belge: l'obligation imposée aux entreprises de gardiennage d'avoir leur siège d'exploitation en Belgique, les conditions de résidence du personnel dirigeant et du personnel de gardiennage, l'exigence d'un agrément pour toutes les catégories d'activité de gardiennage et de sécurité, et, enfin, les règles relatives aux cartes d'identification.

17 En ce qui concerne, premièrement, la condition selon laquelle une entreprise de gardiennage doit avoir son siège d'exploitation en Belgique, on ne sait pas exactement si l'établissement situé en Belgique doit être le seul ou le principal siège d'exploitation géré par l'entreprise ou s'il suffit que ce soit un siège parmi d'autres. Toutefois, comme l'exigence d'avoir un établissement stable dans un État membre, de par sa nature même, rend impossible la prestation occasionnelle de services transfrontaliers, la règle en cause restreint la liberté de prestations de services.

18 Deuxièmement, les conditions de résidence imposées tant aux dirigeants qu'au personnel - en particulier si on les examine conjointement avec l'exigence que les entreprises aient leur siège d'exploitation en Belgique - rendent plus difficile, voire impossible, à des entreprises qui ne sont pas établies en Belgique d'y fournir des prestations de service de gardiennage ou de sécurité, et aux personnes qui ne résident pas en Belgique d'y établir une entreprise de gardiennage ou de sécurité. Ces exigences constituent donc des restrictions tant à la liberté de prestations de services qu'à la liberté d'établissement (2).

19 La condition de résidence imposée au personnel de sécurité empêche les travailleurs résidant à l'étranger - notamment, les travailleurs frontaliers - de travailler pour un prestataire de services de gardiennage établi en Belgique. Selon la jurisprudence, les règles relatives à l'égalité de traitement interdisent tant la discrimination ouverte fondée sur la nationalité que la discrimination déguisée visant le même résultat, y compris les règles établissant une distinction sur la base de la résidence, dont la mise en oeuvre est susceptible de se faire essentiellement au détriment des étrangers (3). L'exigence selon laquelle certaines catégories de personnels employées par les entreprises de gardiennage ou de sécurité doivent avoir au moins leur résidence habituelle en Belgique porte donc aussi atteinte à la liberté de circulation des travailleurs garantie par le traité.

20 Troisièmement, en ce qui concerne l'exigence d'agrément préalable, les règles soumettant la prestation de certains services par une entreprise établie dans un autre État membre à la délivrance d'une autorisation administrative constituent - notamment lorsqu'il s'agit de prestations occasionnelles de services et même lorsqu'elles s'appliquent sans distinction aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres - une restriction à la liberté de prestations de services transfrontaliers (4).

21 Pour les mêmes raisons, la quatrième condition selon laquelle tout membre d'un personnel de gardiennage travaillant en Belgique doit porter une carte d'identification délivrée par les autorités belges constitue un obstacle à la liberté de prestations de services. Les formalités qu'implique l'obtention des cartes, dont on peut envisager qu'elles soient longues et onéreuses, rendent plus difficile la prestation occasionnelle de services transfrontaliers, telle que la protection des transports internationaux de valeurs.

22 Il est donc clair, et le gouvernement belge ne l'a contesté à aucun moment, que les quatre exigences en cause restreignent effectivement la liberté de prestations de services, la liberté d'établissement et la liberté de circulation des travailleurs. La seule question est apparemment de savoir si les restrictions ainsi imposées sont justifiées.

23 En vertu des articles 48, paragraphe 3, et 56, paragraphe 1, du traité CE (devenus articles 39, paragraphe 3, et 46, paragraphe 1 CE), l'interdiction des restrictions à la liberté de circulation et à la liberté d'établissement ne s'applique pas lorsque les mesures sont justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, et l'article 66 du traité (devenu article 55 CE) étend cette exclusion aux restrictions à la liberté de prestations de services. En vertu des dispositions combinées de l'article 55 du traité (devenu article 45 CE) et de l'article 66, l'interdiction des restrictions à la liberté d'établissement et à la liberté de prestations de services ne s'applique pas aux activités participant à l'exercice de l'autorité publique.

24 Au cours de la procédure administrative, le gouvernement belge a tenté de s'appuyer sur ces exceptions et l'on peut interpréter sa défense succincte comme un maintien de cette position devant la Cour.

25 Partant de cette prémisse, nous traiterons brièvement ces arguments.

26 Tout d'abord, il n'y a aucune raison de considérer que des entreprises privées de gardiennage exercent de quelque façon que ce soit l'autorité publique. Dans l'affaire Commission/Espagne (5), la Cour a jugé que les entreprises privées de gardiennage et leur personnel n'étaient pas directement et spécifiquement impliqués dans l'exercice de l'autorité publique en vertu de la législation espagnole. À aucun moment, le gouvernement belge n'a avancé d'éléments donnant à penser que la situation soit quelque peu différente en Belgique. Ainsi que l'a souligné l'avocat général M. Alber dans ses conclusions dans l'affaire Commission/Espagne (6), le fait que les entreprises de gardiennage puissent prêter main forte à la police ne signifie pas qu'elles exercent par là l'autorité publique.

27 En ce qui concerne la seconde catégorie d'exceptions invoquée par le gouvernement belge, la Cour a jugé que la notion d'ordre public ne pouvait être invoquée que dans le cas d'une menace réelle et suffisamment grave à des exigences d'ordre public affectant l'un des intérêts fondamentaux de la société. L'exception d'ordre public, comme toutes les dérogations à un principe fondamental du traité, doit s'interpréter de façon restrictive (7).

28 Dans son mémoire en défense, le gouvernement belge déclare, sans dire pourquoi, que chaque entreprise de gardiennage constitue une menace réelle et suffisamment grave à des exigences d'ordre public. Dans sa réponse à l'avis motivé, il a soutenu que l'ordre public était menacé par le risque de conflit découlant d'un empiétement de la part de prestataires privés de services de sécurité dans des domaines relevant de la compétence de la police et par le risque que le public puisse ne pas être en mesure de distinguer entre le personnel de sécurité privée et le personnel de police.

29 Nous ne saurions conclure, sur la seule base de ces arguments - si toutefois le gouvernement belge continue de les invoquer - que toutes les entreprises de gardiennage constituent systématiquement une menace réelle et suffisamment grave à des exigences d'ordre public.

30 On ne saurait non plus exempter en bloc les secteurs en cause des règles générales fixées par le traité. Dans l'affaire Commission/Espagne (8), la Cour a dit ce qui suit: «... la faculté pour les États membres de limiter la libre circulation des personnes pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique n'a pas pour objet de mettre des secteurs économiques tels que celui de la sécurité privée à l'abri de l'application de ce principe, du point de vue de l'accès à l'emploi ...»

31 Certes, cette constatation visait spécialement une condition de nationalité imposée au personnel. La législation belge en cause ne comporte pas de telles exigences mais elle constitue une discrimination indirecte, ou déguisée, dans la mesure où elle impose des restrictions particulières aux personnes ou aux entreprises résidentes ou établies dans d'autres États membres. Nous ne voyons donc pas de raison de ne pas étendre cette conclusion à toutes les formes de discrimination. Il n'y a pas non plus de raison de la limiter au domaine de l'emploi, compte tenu de la nature parallèle des exceptions autorisant des restrictions à la liberté de circulation des travailleurs, à la liberté d'établissement et à la liberté de prestations de services.

32 Toutefois, même si l'on admettait, en ce qui concerne les prestataires de services de gardiennage, que certaines mesures nationales qui restreignent les libertés fondamentales garanties par le traité puissent être justifiées par des motifs d'ordre public, de telles mesures devraient respecter le principe de proportionnalité. Des mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (9).

33 La loi belge semble produire des effets particulièrement restrictifs à l'égard des entreprises de gardiennage et de sécurité établies dans un autre État membre où elles remplissent toutes les conditions fixées par les autorités et qui fournissent - éventuellement, de manière occasionnelle - des services de gardiennage en Belgique, voire des services transnationaux tels que la protection des transports internationaux de valeurs.

34 La Commission a souligné qu'elle ne conteste pas la justification des mesures instituant un contrôle du gouvernement sur les entreprises de gardiennage - elle ne s'oppose pas, par exemple, aux règles relatives au port d'uniformes, d'armes à feu, à l'obligation d'informer les autorités civiles et de police des activités effectuées ou à la soumission des entreprises privées de gardiennage au contrôle de la police - mais uniquement le fait que ces règles sont imposées d'une manière discriminatoire à l'égard des entreprises et des personnes établies ou résidentes dans d'autres États membres. Elle déclare aussi que les autorités belges doivent tenir compte des justifications et garanties déjà présentées par l'entreprise de gardiennage ou de sécurité pour l'exercice de son activité dans l'État membre d'établissement.

35 Dans son mémoire en défense, le gouvernement belge n'a pas contesté les arguments de la Commission sur ce point. Bien au contraire a-t-il déclaré examiner, en fonction de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Commission/Espagne, les mesures à adopter en vue de modifier la loi belge afin de mettre sur pied un système de contrôle efficace et proportionné des prestataires de service de gardiennage. Il a promis en outre d'informer la Cour dès l'instant où les mesures adéquates seraient prises.

36 Le 23 août 1999, le gouvernement belge a adressé à la Cour des exemplaires d'une loi du 9 juin 1999, publiée au Moniteur belge le 29 juillet 1999, modifiant la loi belge du 10 avril 1990, ainsi que d'une lettre dans laquelle il priait la Commission d'envisager son désistement dans la présente procédure.

37 Il n'appartient pas à la Cour d'apprécier la teneur de cette loi modificative dans le contexte de la présente affaire. D'après une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (10). Nous relevons, toutefois, que la loi du 9 juin 1999 semble assouplir les conditions d'établissement et de résidence en prévoyant que les entreprises doivent avoir leur siège d'exploitation, et les catégories de personnel concernées leur résidence, dans un État membre de l'Union européenne et non plus seulement en Belgique. Il ne semble pas, néanmoins, qu'aient été modifiées les règles afférentes à l'agrément ministériel et au port de cartes d'identification délivrées par les autorités belges.

Conclusion

38 En conséquence, nous estimons que la Cour devrait:

1) déclarer que, en maintenant en vigueur la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage, dans la mesure où elle institue un régime qui impose aux entreprises de gardiennage d'avoir leur siège d'exploitation en Belgique, aux dirigeants et au personnel de sécurité d'avoir au moins leur résidence habituelle en Belgique, d'obtenir un agrément préalable pour toutes les catégories de prestations de service de gardiennage, et au personnel de sécurité travaillant en Belgique d'être titulaire d'une carte d'identification délivrée par les autorités belges, le royaume de Belgique a manqué aux obligations que lui imposent les articles 48, 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 39, 43 et 49 CE);

2) condamner le royaume de Belgique aux dépens.

(1) - Rec. p. I-6717.

(2) - Voir l'arrêt Commission/Espagne, précité note 1, point 44.

(3) - Voir, par exemple, l'arrêt Clean Car Autoservice, C-350/96, Rec. 1998, p. I-2521, points 27 à 30.

(4) - Voir, par exemple, l'arrêt Vander Elst, C-43/93, Rec. 1994, p. I-3803, points 14 et 15.

(5) - Affaire précitée, note 1; voir les points 35 à 39 de l'arrêt.

(6) - Au point 27.

(7) - Voir l'arrêt du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. p. I-0011, points 21 et 23 de l'arrêt.

(8) - Arrêt précité, note 1, au point 42.

(9) - Arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, point 37.

(10) - Voir, par exemple, l'arrêt du 16 décembre 1997, Commission/Italie (C-316/96, Rec. p. I-7231, point 14 de l'arrêt).