Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 21 janvier 1999. - Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique. - Manquement - Directive 91/157/CEE relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses - Non-adoption par l'Etat membre des programmes prévus par l'article 6 de la directive. - Affaire C-347/97.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-00309



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1 États membres - Obligations - Exécution des directives - Manquement - Justification - Inadmissibilité (Traité CE, art. 169) 2 Rapprochement des législations - Piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses - Directive 91/157 - Obligation des États membres d'établir des programmes spécifiques en vue d'atteindre certains objectifs - Portée (Directive du Conseil 91/157, art. 6)

Sommaire

1 Un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations et délais prescrits par une directive. 2 La directive 91/157, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, impose, en son article 6, aux États membres, pour atteindre ses objectifs, d'établir des programmes, puis de les réviser et de les mettre à jour régulièrement. A cet égard, il importe que les États membres supportant une telle obligation communiquent à la Commission les actions qu'ils entendent adopter ou mener dans les domaines concernés. Ce n'est, en effet, qu'au vu de ces précisions quantitatives et temporelles que la Commission pourra ensuite apprécier si les mesures envisagées en application de la directive contribuent réellement à la mise en oeuvre des programmes destinés à réaliser les objectifs de la directive. Il résulte des termes de l'article 6 et de l'économie générale de la directive que les différents problèmes posés par des déchets spéciaux tels que les piles et accumulateurs doivent être résolus, selon un échéancier précis. A cet égard, même si certains résultats en rapport avec les objectifs de la directive ont été atteints avant l'expiration du délai prescrit par celle-ci pour la mise en oeuvre des programmes, cela ne dispense pas un État membre d'établir les programmes prévus. Ne sauraient être regardées comme programmes au sens de l'article 6 précité des mesures positives en rapport avec les objectifs repris au premier alinéa de cette disposition, qui ne constituent qu'une série d'interventions normatives ou d'actions ponctuelles et qui ne présentent pas le caractère d'un système organisé et articulé d'objectifs.

Parties

Dans l'affaire C-347/97,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Götz zur Hausen, conseiller juridique, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

Royaume de Belgique, représenté par Mme Anni Snoecx, conseiller adjoint à la direction générale des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de Belgique, 4, rue des Girondins,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas et/ou en ne communiquant pas, dans le délai fixé, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (JO L 78, p. 38), le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article,

LA COUR

(cinquième chambre),

composée de MM. J.-P. Puissochet, président de chambre, P. Jann, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (rapporteur) et D. A. O. Edward, juges,

avocat général: M. G. Cosmas,

greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 2 juillet 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 24 septembre 1998,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 6 octobre 1997, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas et/ou en ne communiquant pas, dans le délai fixé, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (JO L 78, p. 38, ci-après la «directive»), le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article.

2 La directive dispose en son article 1er qu'elle «a pour objet le rapprochement des législations des États membres sur la valorisation et l'élimination contrôlée des piles et accumulateurs usagés contenant les matières dangereuses conformément à l'annexe I».

3 L'article 6 de la directive prévoit:

«Les États membres établissent des programmes en vue d'atteindre les objectifs suivants:

- réduction de la teneur en métaux lourds des piles et accumulateurs,

- promotion de la mise sur le marché de piles et accumulateurs contenant des quantités plus faibles de matières dangereuses et/ou de matières moins polluantes,

- réduction progressive, dans les ordures ménagères, de la quantité de piles et accumulateurs usagés relevant de l'annexe I,

- promotion de la recherche sur la réduction de la teneur en matières dangereuses, sur le remplacement de celles-ci par des matières moins polluantes dans les piles et accumulateurs ainsi que sur les systèmes de recyclage,

- élimination séparée des piles et accumulateurs usagés relevant de l'annexe I.

Les programmes sont établis pour la première fois pour une période de quatre ans prenant cours le 18 mars 1993. Ils doivent être communiqués à la Commission au plus tard le 17 septembre 1992.

Les programmes sont revus et actualisés régulièrement, au moins tous les quatre ans, à la lumière, notamment, des progrès techniques, de la situation économique et de celle de l'environnement. Les programmes modifiés doivent être communiqués à la Commission en temps utile.»

4 Selon l'article 11, paragraphe 1, de la directive, les États membres prennent les mesures nécessaires pour se conformer à celle-ci avant le 18 septembre 1992. Ils en informent immédiatement la Commission.

5 Le 3 juillet 1995, n'ayant été informée que de certaines mesures prises par les Régions flamande, de Bruxelles-Capitale et wallonne et ayant constaté le défaut de communication des mesures prises au niveau fédéral pour établir les programmes prévus à l'article 6, la Commission a, conformément à la procédure mentionnée à l'article 169 du traité, mis le royaume de Belgique en demeure de lui présenter, dans un délai de deux mois, ses observations à ce sujet. Cette lettre de mise en demeure est restée sans réponse.

6 Dans ces conditions, la Commission a adressé au royaume de Belgique, le 27 décembre 1996, un avis motivé constatant qu'il avait manqué à ses obligations résultant de l'article 6 de la directive et l'invitant à se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la notification de celui-ci.

7 Les 24 février et 29 avril 1997, le gouvernement belge a transmis à la Commission des réponses établies, respectivement, par la Région de Bruxelles-Capitale et la Région wallonne, précisant les mesures prises par ces régions ainsi que les résultats obtenus.

8 Le 9 juillet 1997, le royaume de Belgique a fait parvenir à la Commission un arrêté royal du 17 mars 1997, relatif aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, dont l'article 3 prévoit que le ministre fédéral chargé de l'environnement établit des programmes en vue d'atteindre les premier, deuxième et quatrième objectifs mentionnés à l'article 6, premier alinéa, de la directive.

9 N'ayant reçu aucune autre information du gouvernement belge et estimant que toutes les mesures nécessaires pour atteindre les premier, deuxième et quatrième objectifs mentionnés à l'article 6, premier alinéa, de la directive n'avaient pas été prises, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.

10 Dans son mémoire en défense, le royaume de Belgique observe, en premier lieu, que, à l'époque où les programmes devaient être établis pour la première fois, l'autorité fédérale n'était pas compétente pour élaborer des programmes dans les domaines visés par la directive. La protection de l'environnement relevait en principe de la compétence des régions. Ce n'est que lors de la réforme institutionnelle du 16 juillet 1993 que l'autorité fédérale a clairement obtenu la compétence sur les normes de produits et, donc, sur les dispositions relatives aux premier, deuxième et quatrième objectifs de l'article 6, premier alinéa, de la directive.

11 En deuxième lieu, le gouvernement belge soutient que l'élaboration de programmes n'aurait été nécessaire que dans la mesure où les objectifs de la directive n'étaient pas encore atteints. Or, l'autorité fédérale a estimé que les objectifs de l'article 6 de la directive étaient atteints et que des mesures supplémentaires ne s'avéraient plus nécessaires. Ce gouvernement ajoute que la formulation de l'article 3 de l'arrêté royal du 17 mars 1997 ne pourrait être considérée comme la reconnaissance d'une situation de carence de la part du ministère fédéral, cet article ne faisant que reprendre le libellé des premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, de la directive.

12 En troisième lieu, le gouvernement belge énumère une série de mesures qui ont été mises en place ou développées et qui devraient être suffisantes pour atteindre les premier, deuxième et quatrième objectifs de l'article 6, premier alinéa, de la directive. Il invoque un accord volontaire établi en 1989 avec les producteurs de piles afin de réduire la teneur en métaux lourds et notamment en mercure, ainsi que des programmes volontaires développés par les fabricants européens afin de réduire les quantités de matières dangereuses ou de rechercher des produits de substitution moins polluants. En avril 1990, une convention a été signée avec la Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) et Fabrimétal pour adopter le code de bonne pratique du 1er janvier 1988 en vue d'une réduction de la quantité de mercure dans les piles électriques primaires commercialisées en Belgique.

13 Enfin, ledit gouvernement précise que la loi du 16 juillet 1993, modifiée par celle du 7 mars 1996, a institué, au niveau fédéral, un système d'écotaxe. Les piles et accumulateurs sont visés par celui-ci et une distinction est faite entre les différents types de piles et d'accumulateurs en fonction de leur composition. Dans le cadre de cette législation, les fabricants et importateurs de piles ont créé, en août 1995, l'ASBL Bebat qui gère un fonds financé par les fabricants et importateurs, destiné à assurer la collecte et le recyclage des piles usagées. L'ASBL Bebat a, le 17 juin 1996, conclu un protocole d'accord avec les trois régions. Il ajoute que, chaque année, un montant considérable est attribué à la recherche et au développement.

14 Dans son mémoire en duplique, le gouvernement belge fait valoir, en outre, que la notion de «programme» figurant dans la directive n'aurait pas de contenu juridique formel précis. Tout ensemble de mesures visant la réalisation des objectifs fixés par la directive, quelles que soient la nature juridique et la forme de celles-ci, devrait être considéré comme un programme, dès lors qu'il suffit à atteindre ces objectifs. Tel est le cas des conventions sectorielles. Il affirme que ces accords, en ce qu'ils prévoient des engagements de la part tant du secteur concerné que des autorités publiques ainsi que des actions pour les réaliser, peuvent être considérés comme des programmes.

15 Il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour qu'un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêts du 2 août 1993, Commission/Pays-Bas, C-303/92, Rec. p. I-4739, point 9, et du 28 mai 1998, Commission/Espagne, C-298/97, Rec. p. I-3301, point 14).

16 Ensuite, la directive impose, en son article 6, aux États membres, pour atteindre ses objectifs, d'établir des programmes, puis de les réviser et de les mettre à jour régulièrement.

17 A cet égard, il importe que les États membres supportant une telle obligation communiquent à la Commission les actions qu'ils entendent adopter ou mener dans les domaines concernés. Ce n'est, en effet, qu'au vu de ces précisions quantitatives et temporelles que la Commission pourra ensuite apprécier si les mesures envisagées en application de la directive contribuent réellement à la mise en oeuvre des programmes destinés à réaliser les objectifs de la directive (voir arrêt du 5 octobre 1994, Commission/France, C-255/93, Rec. p. I-4949, point 25).

18 Il résulte des termes de l'article 6 et de l'économie générale de la directive que les différents problèmes posés par des déchets spéciaux tels que les piles et accumulateurs doivent être résolus, selon un échéancier précis. A cet égard, il y a lieu de relever que, même si certains résultats en rapport avec les objectifs de la directive ont été atteints avant l'expiration du délai prescrit par celle-ci pour la mise en oeuvre des programmes, cela ne dispense pas un État membre d'établir les programmes prévus.

19 En l'espèce, il convient de constater que le royaume de Belgique n'a pas établi de programmes se rapportant aux premier, deuxième et quatrième objectifs mentionnés à l'article 6, premier alinéa, de la directive.

20 En effet, en ce qui concerne les accords invoqués par le gouvernement belge, il convient de relever que, en ce qu'ils ne prévoient pas l'obligation selon laquelle ils doivent être revus et actualisés régulièrement, au moins tous les quatre ans, et communiqués à la Commission, ils ne sont pas conformes à l'article 6 de la directive dans la mesure où ils ne contiennent pas un calendrier précis de révision des programmes, en fonction, notamment, des progrès techniques, de la situation économique et de celle de l'environnement.

21 Quant aux mesures qui ont été prises dans le cadre du système d'écotaxe, il y a lieu d'observer que le fait que ces mesures économiques peuvent, incidemment, avoir des conséquences positives en ce qui concerne les objectifs visés à l'article 6 de la directive n'est pas suffisant pour qu'elles puissent être considérées comme des programmes permettant d'atteindre ces objectifs.

22 En outre, le fait que le budget de l'ASBL Bebat prévoit d'importants crédits pour la recherche ne veut pas nécessairement dire qu'il existe également un programme de recherche en rapport avec le quatrième objectif mentionné à l'article 6, premier alinéa, de la directive.

23 Au vu de ces considérations, force est de constater que, bien que le gouvernement belge ait pris des mesures positives en rapport avec les objectifs définis à l'article 6, premier alinéa, de la directive, celles-ci ne constituent qu'une série d'interventions normatives ou d'actions ponctuelles qui ne présentent pas le caractère d'un système organisé et articulé d'objectifs de nature à les faire regarder comme des programmes au sens dudit article 6.

24 Il convient, dès lors, de constater que, en ne prenant pas, dans le délai fixé, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

25 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume de Belgique aux dépens et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(cinquième chambre)

déclare et arrête:

1) En ne prenant pas, dans le délai fixé, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article.

2) Le royaume de Belgique est condamné aux dépens.