ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)

6 juin 2013 ( )

«Renvoi préjudiciel – Articles 21, paragraphe 1, TFUE, 67 TFUE et 72 TFUE – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Réglementation nationale permettant la rétention d’une personne en vue de vérifier son identité – Absence de rattachement au droit de l’Union –Incompétence manifeste de la Cour»

Dans l’affaire C‑14/13,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarie), par décision du 17 décembre 2012, parvenue à la Cour le 10 janvier 2013, dans la procédure

Gena Ivanova Cholakova

contre

Osmo rayonno upravlenie pri Stolichna direktsia na vatreshnite raboti,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. E. Jarašiūnas, président de chambre, M. A. Ó Caoimh (rapporteur) et Mme C. Toader, juges,

avocat général: M. P. Mengozzi,

greffier: M. A. Calot Escobar,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 21, paragraphe 1, TFUE, 67 TFUE et 72 TFUE ainsi que des articles 6, 45, paragraphe 1, et 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une action, engagée par Mme Cholakova, pour obtenir la nullité d’un mandat d’arrêt émis à son encontre par un agent de police de l’Osmo rayonno upravlenie pri Stolichna direktsia na vatreshnite raboti (commissariat du huitième arrondissement de police auprès de la direction des affaires intérieures de Sofia, ci-après le «commissariat du huitième arrondissement de police de Sofia») pour avoir refusé de présenter sa carte d’identité lors d’un contrôle de police.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et rectificatifs JO L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34), prévoit, à son article 3, intitulé «Bénéficiaires»:

«1. La présente directive s’applique à tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille, tels que définis à l’article 2, point 2), qui l’accompagnent ou le rejoignent.

[…]»

4 Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/38:

«Sans préjudice des dispositions concernant les documents de voyage, applicables aux contrôles aux frontières nationales, tout citoyen de l’Union muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité, ainsi que les membres de sa famille qui n’ont pas la nationalité d’un État membre munis d’un passeport en cours de validité, ont le droit de quitter le territoire d’un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre.»

5 Figurant sous le chapitre VI de ladite directive, intitulé «Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique», l’article 27 de celle-ci, lui-même intitulé «Principes généraux», énonce à ses paragraphes 1 et 2:

«1. Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.

2. Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné. L’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.

Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues.»

6 Le règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO L 105, p. 1), comporte un article 21, intitulé «Vérifications à l’intérieur du territoire», qui prévoit:

«La suppression du contrôle aux frontières intérieures ne porte pas atteinte:

a) à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’État membre en vertu du droit national, dans la mesure où l’exercice de ces compétences n’a pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières; cela s’applique également dans les zones frontalières. Au sens de la première phrase, l’exercice des compétences de police ne peut, en particulier, être considéré comme équivalent à l’exercice des vérifications aux frontières lorsque les mesures de police:

i) n’ont pas pour objectif le contrôle aux frontières;

ii) sont fondées sur des informations générales et l’expérience des services de police relatives à d’éventuelles menaces pour la sécurité publique et visent, notamment, à lutter contre la criminalité transfrontalière;

iii) sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures;

iv) sont réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste;

[…]

c) à la possibilité pour un État membre de prévoir dans son droit national l’obligation de détention et de port de titres et de documents;

[…]»

7 En vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2005, L 157, p. 203, ci-après l’«acte d’adhésion»), lu en combinaison avec l’annexe II de celui-ci, le règlement n° 562/2006 n’est pas applicable à la République de Bulgarie.

Le droit bulgare

8 La loi relative au ministère de l’Intérieur (Zakon za ministerstvoto na vatreshnite raboti) comporte les dispositions suivantes:

«Article 61

(1) Les autorités de police peuvent effectuer des contrôles afin d’établir l’identité d’une personne:

[…]

2. lorsque cela est nécessaire pour découvrir ou poursuivre des crimes et dans le cadre d’une procédure liée à une contravention;

[…]

(2) L’identité est établie grâce à la présentation d’un document d’identité de la personne, à des renseignements de citoyens dont l’identité est établie et qui connaissent la personne ou à un autre moyen valable pour collecter des données fiables.

[…]

Article 62

(1) Les autorités de police peuvent prendre des mesures d’identification d’une personne lorsque:

1. l’identité d’une personne ne peut pas être établie conformément à l’article 61, paragraphe 2;

[…]

(2) Les mesures d’identification incluent:

1. prendre des empreintes digitales et des empreintes des paumes des mains;

2. photographier la personne;

3. constater des signes particuliers;

4. analyser et prélever des échantillons aux fins de recherches comparatives;

5. prélever des échantillons d’origine biologique aux fins d’une identification comparative de l’ADN.

[…]

Article 63

(1) Les autorités de police peuvent placer une personne en rétention:

[...]

5. lorsqu’il est impossible d’établir son identité dans les cas et selon les modalités prévus à l’article 61, paragraphe 2;

Article 64

La personne retenue dans les conditions prévues à l’article 63, paragraphe 1, points 1 à 5, ne peut pas se voir imposer d’autres limitations de ses droits que celle de son droit de circuler librement. Dans ces cas, la durée de la rétention ne peut pas être supérieure à 24 heures.»

9 La loi relative aux documents d’identité bulgares (Zakon za balgarskite lichni dokumenti) dispose à son article 6:

«Les citoyens sont tenus d’attester de leur identité sur demande d’agents habilités à cet effet par la loi.»

Le litige au principal et les questions préjudicielles

10 Le 24 janvier 2011, le commissariat du huitième arrondissement de police de Sofia a émis à l’encontre de Mme Cholakova et de M. Cholakov un mandat d’arrêt pour s’être opposés illégalement à une autorité publique, dès lors que, à la suite du contrôle de leur véhicule de tourisme par des agents de police de ce commissariat, M. Cholakov, dont il avait été constaté qu’il «sentait fort l’alcool», n’a été en mesure de produire ni sa carte d’identité ni son permis de conduire, tandis que Mme Cholakova a refusé de présenter sa carte d’identité. Ce mandat d’arrêt ordonnait la rétention de Mme Cholakova et de M. Cholakov dans les locaux prévus à cet effet de ce même commissariat d’arrondissement pour une durée maximale de 24 heures, sur le fondement de l’article 63, paragraphe 1, point 5, de la loi relative au ministère de l’Intérieur.

11 L’identité de Mme Cholakova et de M. Cholakov ayant été établie selon les modalités prévues par ladite loi, un procès-verbal constatant une contravention a été dressé à l’encontre de ce dernier. En revanche, aucun acte constatant une contravention n’a été établi à l’encontre de Mme Cholakova.

12 Saisie par cette dernière d’une action en nullité du mandat d’arrêt la concernant, au motif qu’elle n’avait commis aucun crime et ne s’était pas opposée à l’exercice des pouvoirs conférés aux agents de police, l’Administrativen sad Sofia-grad (tribunal administratif de la ville de Sofia), estimant que les dispositions du droit de l’Union sont applicables, puisque Mme Cholakova est citoyenne bulgare et que les faits ayant donné lieu au litige dont il est saisi se sont produits postérieurement à l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union européenne, observe que la mesure de rétention litigieuse constitue une limitation du droit de circuler librement reconnue aux citoyens de l’Union par l’article 21, paragraphe 1, TFUE.

13 La juridiction de renvoi rappelle que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par celle-ci, et notamment le droit de circuler et de séjourner librement dans l’Union, «doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés». En outre, selon cette même disposition, des limitations ne peuvent être apportées «que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui».

14 Or, ladite juridiction relève que, en vertu de l’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/38, toute limitation de la liberté de circulation et de séjour doit être justifiée par des raisons liées à l’ordre public, à la sécurité publique et à la santé publique ainsi que se fonder sur le comportement personnel de l’individu concerné, lequel doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. En outre, cette juridiction constate que, selon l’article 72 TFUE, le titre V du traité FUE, relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ne peut pas porter atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et de la sécurité intérieure.

15 L’Administrativen sad Sofia-grad relève également que, même si, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion, les dispositions du règlement n° 562/2006 ne sont pas applicables à la République de Bulgarie, cet État membre devrait s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’acquis de Schengen, tel que défini par le protocole (n° 19) sur l’acquis de Schengen intégré dans le cadre de l’Union européenne, annexé au traité de Lisbonne (JO 2010, C 83, p. 290). Partant, les autorités bulgares devraient, en vertu de l’article 21 dudit règlement, s’abstenir des contrôles équivalents à des contrôles aux frontières, effectués sur le territoire national, sur des personnes qui doivent avoir un permis d’entrée sur le territoire ou de sortie du territoire des États membres.

16 Eu égard à ces dispositions, la juridiction de renvoi exprime des doutes quant à la conformité de l’article 63, paragraphe 1, point 5, de la loi relative au ministère de l’Intérieur avec le droit de l’Union. En effet, d’une part, la mesure de rétention ordonnée à l’encontre de Mme Cholakova en vertu de cette disposition ne serait pas liée à la constatation ou à la prévention d’un acte criminel, d’une infraction administrative ou d’une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure imputables à celle-ci. D’autre part, cette mesure de rétention relèverait du pouvoir d’appréciation de l’autorité de police lorsqu’il n’est pas possible d’établir l’identité de la personne concernée, sans que cette autorité soit tenue d’examiner la nécessité d’établir l’identité de la personne concernée au regard de faits précis ou du comportement individuel de cette personne.

17 Dans ces conditions, l’Administrativen sad Sofia-grad a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Compte tenu des limitations du droit des citoyens de l’Union de circuler librement sur le territoire des États membres permises par le droit de l’Union, les dispositions combinées de l’article 21, paragraphe 1, TFUE ainsi que des articles 67 [TFUE] et 72 TFUE doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à une disposition nationale d’un État membre, telle que celle, en cause au principal, de l’article 63, paragraphe 1, point 5, de la loi relative au ministère de l’Intérieur, en vertu de laquelle l’autorité de police dispose du pouvoir de maintenir en rétention, pendant 24 heures au maximum, un citoyen d’un État membre afin d’établir son identité à la suite d’un contrôle, qui ne renvoie pas au cas de figure prévu par la loi de cet État membre, de l’exécution d’un contrôle destiné à permettre aux services de police d’établir l’identité, et qui, notamment, n’est liée expressément à la constatation ou à la prévention ni d’un acte criminel, ni d’une infraction administrative, ni d’une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure?

2) Découle-t-il de l’article 52, paragraphe 1, de la [Charte], interprété en liaison avec la limitation des droits accordés par l’article 6 et par l’article 45, paragraphe 1, de ladite [Charte] et conformément au principe du droit de l’Union de protection contre l’arbitraire ou contre une atteinte disproportionnée à la sphère d’activité privée des personnes physiques, qu’il ne s’oppose pas à l’application d’une disposition nationale telle que celle, en cause au principal, de l’article 63, paragraphe 1, point 5, de la loi relative au ministère de l’Intérieur, relative à la rétention policière, pendant 24 heures au maximum, lorsqu’il est impossible d’établir l’identité d’un citoyen d’un État membre selon les modalités prévues par la loi [de ce dernier], qui permet ladite rétention aux conditions suivantes:

a) l’imposition de la mesure relève du pouvoir d’appréciation de l’autorité de police lorsqu’il est impossible d’établir l’identité grâce à un document d’identité, à une autre personne dont l’identité est établie ou à un autre moyen fiable;

b) la disposition ne prévoit pas d’appréciation de la nécessité d’établir l’identité, notamment une appréciation de la nécessité d’exercer la compétence de l’autorité de police prévue par la loi, à la lumière de faits précis, ou du comportement individuel de la personne;

c) la détermination de l’identité ne se rattache pas expressément à des cas de figure dans lesquels la loi permet de prendre des mesures d’identification d’une personne, elle est aussi possible grâce à une simple consultation du système d’information ou à un moyen fiable autre que les mesures d’identification;

d) l’appréciation de la juridiction de [renvoi] relative à l’application correcte de la disposition est limitée aux conditions prévues par celle-ci, car il s’agit d’une compétence exercée de manière discrétionnaire?»

Sur la compétence de la Cour

18 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’elle est manifestement incompétente pour connaître d’une affaire, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.

19 Il convient de faire application de ladite disposition dans la présente affaire.

20 Saisie au titre de l’article 267 TFUE, la Cour est compétente pour statuer sur l’interprétation des traités ainsi que sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions de l’Union. La compétence de la Cour est limitée à l’examen des seules dispositions du droit de l’Union (voir ordonnances du 12 novembre 2010, Asparuhov Estov e.a., C‑339/10, Rec. p. I‑11465, point 11; du 1er mars 2011, Chartry, C‑457/09, Rec. p. I‑819 point 21, ainsi que du 14 décembre 2011, Boncea e.a., C‑483/11 et C‑484/11, point 28).

21 En outre, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE, la Cour peut uniquement interpréter le droit de l’Union dans les limites des compétences qui lui sont attribuées (voir arrêt du 5 octobre 2010, McB., C-400/10 PPU, Rec. p. I‑8965, point 51, ainsi que ordonnances Boncea e.a., précitée, point 32, et du 12 juillet 2012, Currà e.a., C‑466/11, non encore publiée au Recueil, point 15).

22 Ainsi, il ressort de la jurisprudence que, lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments d’interprétation nécessaires à l’appréciation, par la juridiction nationale, de la conformité de cette réglementation avec le droit de l’Union dont elle assure le respect. En revanche, la Cour ne dispose pas d’une telle compétence lorsque, d’une part, l’objet du litige au principal ne présente aucun élément de rattachement au droit de l’Union et, d’autre part, la réglementation dont l’interprétation est demandée ne se situe pas dans le cadre du droit de l’Union (voir arrêt du 29 mai 1997, Kremzow, C‑299/95, Rec. p. I‑2629, point 15, ainsi que ordonnances du 25 janvier 2007, Koval’ský, C‑302/06, points 19 et 20; du 16 janvier 2008, Polier, C‑361/07, points 10 et 11, et du 6 juillet 2012, Hermes Hitel és Faktor, C‑16/12, point 14).

23 Or, force est de constater que le litige au principal porte sur des dispositions du droit bulgare qui s’appliquent dans un contexte purement national ne présentant aucun lien avec le droit de l’Union.

24 En effet, ce litige concerne la validité d’un mandat d’arrêt national émis par les autorités bulgares à l’encontre d’une ressortissante bulgare, au motif que cette dernière avait refusé, lors d’un contrôle de police effectué sur le territoire bulgare par les agents du commissariat du huitième arrondissement de police de Sofia, de présenter sa carte d’identité. Ce litige ne présente donc aucun élément de rattachement à l’une quelconque des situations envisagées par les dispositions du traité FUE dont la juridiction de renvoi demande l’interprétation. En tout état de cause, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà souligné que l’article 67 TFUE, mentionné par cette juridiction, s’adresse uniquement aux institutions de l’Union (arrêt du 7 juin 2012, Vinkov, C‑27/11, non encore publié au Recueil, points 41 et 42).

25 S’agissant de la directive 2004/38, également invoquée par la juridiction de renvoi, elle n’est pas davantage applicable au litige au principal, dès lors que, conformément à son article 3, paragraphe 1, cette directive s’applique uniquement lorsqu’un citoyen de l’Union a exercé son droit de libre circulation en s’établissant dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité (arrêts du 25 juillet 2008, Metock e.a., C‑127/08, Rec. p. I‑6241, point 73; du 5 mai 2011, McCarthy, C‑434/09, Rec. p. I‑3375, point 32; du 15 novembre 2011, Dereci e.a., C‑256/11, non encore publié au Recueil, point 56, ainsi que du 6 décembre 2012, O. e.a., C‑356/11 et C‑357/11, non encore publié au Recueil, point 41).

26 Par ailleurs, il ne ressort nullement du dossier que Mme Cholakova avait l’intention de quitter le territoire bulgare en se prévalant du droit prévu à l’article 4, paragraphe 1, de ladite directive.

27 Quant au règlement n° 562/2006, également mentionné dans la décision de renvoi, il suffit de constater qu’il est sans la moindre pertinence au regard du litige au principal, dès lors que, comme la juridiction de renvoi l’admet elle-même, en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de l’acte d’adhésion, lu en combinaison avec l’annexe II de celui-ci, ce règlement n’est pas applicable à la République de Bulgarie et que, en tout état de cause, il ne ressort nullement de la décision de renvoi que le litige au principal trouve son origine dans une vérification aux frontières ou dans une zone frontalière.

28 En ce qui concerne les articles 6, 45, paragraphe 1, et 52, paragraphe 1, de la Charte, il convient de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais ne sauraient être d’application en dehors de telles situations (voir ordonnance Boncea e.a., précitée, point 29, et arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, non encore publié au Recueil, point 19 et jurisprudence citée).

29 Cette définition du champ d’application des droits fondamentaux de l’Union est corroborée par les explications relatives à l’article 51 de la Charte, lesquelles, conformément aux articles 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et 52, paragraphe 7, de la Charte, doivent être prises en considération en vue de l’interprétation de celle-ci. Selon lesdites explications, «l’obligation de respecter les droits fondamentaux définis dans le cadre de l’Union ne s’impose aux États membres que lorsqu’ils agissent dans le champ d’application du droit de l’Union» (arrêt Åkerberg Fransson, précité, point 20).

30 Lorsque, en revanche, une situation juridique ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union, la Cour n’est pas compétente pour en connaître et les dispositions éventuellement invoquées de la Charte ne sauraient, à elles seules, fonder cette compétence (voir, en ce sens, ordonnance Currà e.a., précitée, point 26, ainsi que arrêt Åkerberg Fransson, précité, point 22).

31 Ces considérations correspondent à celles qui sous-tendent l’article 6, paragraphe 1, TUE, aux termes duquel les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités. De même, en vertu de l’article 51, paragraphe 2, de la Charte, cette dernière n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour l’Union et ne modifie pas les compétences et les tâches définies dans les traités (voir arrêts précités McB., point 51; Dereci e.a., point 71, ainsi que Åkerberg Fransson, point 23).

32 Or, en l’espèce, ainsi qu’il ressort des points 23 à 27 de la présente ordonnance, la situation en cause dans le litige au principal ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union.

33 Dans ces conditions, il convient de constater que la Cour est manifestement incompétente pour répondre aux questions posées par l’Administrativen sad Sofia-grad dans l’affaire C‑14/13.

Sur les dépens

34 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) ordonne:

La Cour de justice de l’Union européenne est manifestement incompétente pour répondre aux questions posées à titre préjudiciel par l’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarie), par décision du 17 décembre 2012 (affaire C‑14/13).

Signatures