Affaire T-344/08

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

contre

Commission européenne

«Accès aux documents — Règlement (CE) no 1049/2001 — Dossier administratif d’une procédure en matière d’ententes — Refus d’accès — Exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête — Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers — Exception relative à la protection du processus décisionnel — Obligation de l’institution concernée de procéder à un examen concret et individuel du contenu des documents visés dans la demande d’accès»

Sommaire de l’arrêt

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001; règlement du Conseil no 1/2003)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Interprétation autonome par rapport au droit d’accès prévu par le règlement no 1/2003 dans les affaires de concurrence – Obligation de la Commission d’effectuer, suite à l’examen d’une affaire de concurrence, un nouvel examen d’une demande d’accès fondée sur le règlement no 1049/2001

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 1er tiret)

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Portée – Limites

(Art. 81 CE; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Application dans le temps – Possibilité d’application après la clôture de ces activités – Conditions

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, 7, § 3, et 8, § 2)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Examen se révélant particulièrement lourd et inapproprié – Dérogation à l’obligation d’examen – Portée limitée – Charge de la preuve incombant à l’institution – Obligation pour l’institution de se concerter avec le demandeur

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée – Exclusion de l’obligation – Possibilité d’un examen par catégories de documents – Conditions

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4; règlements du Conseil no 659/1999 et no 1/2003)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Portée – Limites

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Dérogation à l’obligation d’examen – Conditions

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001)

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

Union européenne – Institutions – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée

L’obligation pour une institution de procéder à une appréciation concrète et individuelle du contenu des documents visés dans toute demande fondée sur le règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, constitue une solution de principe, qui s’applique quel que soit le domaine auquel se rattachent les documents sollicités, même si cette solution de principe ne signifie pas qu’un tel examen est requis en toutes circonstances. Par conséquent, l’examen d’une éventuelle violation de cette obligation constitue une étape préalable à l’examen de la violation des dispositions de l’article 4 du règlement no 1049/2001. Il s’ensuit que le juge de l’Union doit en tout état de cause contrôler, dans le cadre de l’examen de la violation de ces dispositions, si la Commission a soit effectué un examen concret et individuel de chacun des documents demandés, soit démontré que les documents refusés étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception. (cf. points 28, 29)

L’intérêt personnel que le demandeur peut poursuivre avec sa demande d’accès est un critère totalement étranger au règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, de sorte qu’il n’appartient pas à la Commission de porter un jugement ou de procéder à des suppositions à cet égard, ni d’en tirer des conclusions quant au traitement de la demande. (cf. point 36)

Des dérogations à l’obligation d’examen concret et individuel des documents demandés à une institution sur le fondement du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, peuvent être envisagées dans trois cas de figure. Il s’agit, premièrement, des cas dans lesquels il est manifeste que l’accès doit être refusé ou bien au contraire accordé. Tel pourrait être le cas, notamment, si certains documents soit étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception au droit d’accès, soit, à l’inverse, étaient manifestement accessibles dans leur intégralité, soit, enfin, avaient déjà fait l’objet d’une appréciation concrète et individuelle par la Commission dans des circonstances similaires. Il est également loisible aux institutions, pour expliquer comment l’accès aux documents demandés pourrait porter atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature. Deuxièmement, une seule et même justification peut être appliquée à des documents appartenant à une même catégorie, ce qui est notamment le cas s’ils contiennent le même type d’informations, le critère commun des documents en cause portant alors sur leur contenu. Il appartient au juge de l’Union de vérifier si l’exception invoquée couvre manifestement et intégralement les documents entrant dans cette catégorie. Troisièmement, à titre exceptionnel et uniquement lorsque la charge administrative provoquée par l’examen concret et individuel des documents se révélerait particulièrement lourde, dépassant ainsi les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé, une dérogation à l’obligation d’examen individuel et concret des documents demandés peut être admise. (cf. points 45-47)

Si, en présence d’une demande d’accès aux documents formulée conformément au règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, il est loisible à l’institution concernée de se fonder, en vue de refuser un tel accès, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents et pouvant être fondées sur l’existence d’un régime d’accès au dossier propre à une procédure particulière, il n’en reste pas moins que de tels régimes, que ce soit en matière d’aides d’État ou en matière d’ententes, ne sont applicables que pendant la durée de la procédure en cause et non dans une situation dans laquelle l’institution a déjà adopté une décision finale clôturant le dossier auquel l’accès est demandé. Par ailleurs, s’il y a lieu de tenir compte des restrictions à l’accès au dossier existant dans le cadre de procédures particulières, telles que les procédures en matière de concurrence, une telle prise en compte ne permettrait pas de présumer que, sous peine d’affecter la capacité de la Commission de réprimer les ententes, la totalité des documents contenus dans ses dossiers en cette matière serait automatiquement couverte par l’une des exceptions visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001. (cf. points 55, 57, 61)

Dans le domaine du droit d’accès aux documents, une seule et même justification en vue de refuser un tel accès peut être appliquée à des documents appartenant à une même catégorie, notamment s’ils contiennent le même type d’informations. Toutefois, un examen document par document est en tout état de cause nécessaire afin de procéder à l’examen, obligatoire selon l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, d’un éventuel accès partiel aux documents demandés. Dès lors, ce n’est que dans l’hypothèse où une exception au droit d’accès couvre manifestement et intégralement les documents relevant d’une catégorie que l’institution peut se dispenser d’un examen individuel de ces documents. De plus, les catégories de documents formées par l’institution en cause doivent être définies en fonction des informations contenues dans les documents. C’est en particulier dans l’hypothèse où les documents relevant d’une catégorie contiennent le même type d’informations que le refus de divulguer tout un groupe de documents peut faire l’objet d’une seule et même justification. En effet, dans de telles circonstances, une justification par groupes de documents facilite ou simplifie la tâche de la Commission dans l’examen de la demande et la justification de sa décision. Il en résulte que le fait qu’un examen par catégories présente un caractère utile aux fins du traitement de la demande d’accès est une condition de la légalité d’un tel examen. La définition des catégories de documents doit donc se faire en fonction de critères permettant à la Commission d’appliquer un raisonnement commun à la totalité des documents contenus dans une catégorie. (cf. points 64-67, 76, 79, 85)

Dans la mesure où le droit à l’accès des documents détenus par les institutions constitue une solution de principe, c’est sur l’institution qui se prévaut d’une exception liée au caractère déraisonnable de la tâche requise par la demande que repose la charge de la preuve de son ampleur. Quant à la charge de travail nécessaire pour traiter une demande, sa prise en compte n’est en principe pas pertinente pour moduler l’étendue du droit d’accès. Par ailleurs, la charge de travail nécessaire pour procéder à l’examen d’une demande dépend non seulement du nombre de documents visés dans la demande et de leur volume, mais également de leur nature. Par conséquent, la nécessité de procéder à un examen concret et individuel de très nombreux documents ne préjuge nullement, à elle seule, la charge de travail nécessaire pour traiter une demande d’accès, puisque ladite charge de travail dépend également de la profondeur requise de cet examen. En outre, lorsque l’institution a apporté la preuve du caractère déraisonnable de la charge administrative requise par l’examen concret et individuel des documents visés dans la demande, elle est dans l’obligation d’essayer de se concerter avec le demandeur afin, d’une part, de prendre connaissance ou de lui faire préciser son intérêt à l’obtention des documents en cause et, d’autre part, d’envisager concrètement les options qui se présentent à elle pour l’adoption d’une mesure moins contraignante qu’un examen concret et individuel des documents. Dès lors que le droit d’accès aux documents représente le principe, l’institution reste néanmoins tenue, dans ce contexte, de privilégier l’option qui, tout en ne constituant pas elle-même une tâche dépassant les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé, reste la plus favorable au droit d’accès du demandeur. Il en résulte que l’institution ne peut se dispenser de tout examen concret et individuel qu’après avoir réellement étudié toutes les autres options envisageables et expliqué de façon circonstanciée, dans sa décision, les raisons pour lesquelles ces diverses options impliquent, elles aussi, une charge de travail déraisonnable. (cf. points 100-102, 105, 106)

Il résulte de la formulation de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, que celle-ci ne vise pas à protéger les activités d’enquête en tant que telles, mais l’objectif de ces activités, qui consiste, dans le cas d’une procédure en matière de concurrence, à vérifier si une infraction à l’article 81 CE a été commise et, le cas échéant, à sanctionner les sociétés responsables. C’est pour cette raison que les pièces du dossier afférentes aux différents actes d’enquête peuvent rester couvertes par l’exception en cause tant que cet objectif n’a pas été atteint, même si l’enquête ou l’inspection particulière ayant donné lieu au document auquel l’accès est demandé est terminée. Toutefois, il convient de considérer les activités d’enquête dans une affaire concrète comme achevées avec l’adoption de la décision finale, sans égard pour une éventuelle annulation ultérieure de celle-ci par les juridictions, puisque c’est à ce moment que l’institution en cause a elle-même considéré la procédure comme aboutie. En effet, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d’enquête sont couverts par l’exception de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 tant que toutes les suites possibles de la procédure en cause ne sont pas arrêtées, même dans le cas où un recours menant éventuellement à la réouverture de la procédure devant la Commission est introduit devant le Tribunal, reviendrait à soumettre l’accès auxdits documents à des événements aléatoires, à savoir le résultat dudit recours et les conséquences que la Commission pourrait en tirer. En tout état de cause, il s’agirait d’événements futurs et incertains, dépendant des décisions des sociétés destinataires de la décision sanctionnant une entente et de celles des différentes autorités concernées. Une telle solution se heurterait à l’objectif consistant à garantir au public l’accès le plus large possible aux documents émanant des institutions, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public. (cf. points 116, 119-121)

En matière d’accès aux documents, la notion d’objectifs des activités d’enquête ne saurait être interprétée comme ayant une portée générale, de manière à englober l’ensemble de la politique de la Commission en matière de répression et de prévention des ententes. En effet, une telle interprétation reviendrait à permettre à la Commission de soustraire à l’application du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sans limite temporelle, tout document figurant dans un dossier en matière de concurrence, par la simple référence à une possible future atteinte à son programme de clémence. À cet égard, les conséquences que redoute la Commission pour son programme de clémence dépendent de plusieurs facteurs incertains, dont, notamment, l’usage que les parties lésées par une entente feront des documents obtenus, le degré de succès des éventuelles actions en dommages et intérêts intentées par elles, les montants qui leur seront alloués par les tribunaux nationaux ainsi que les réactions futures des entreprises participant à des ententes. Dès lors, une interprétation aussi large de la notion d’activités d’enquête est inconciliable avec le principe selon lequel, en raison de l’objectif dudit règlement visant, conformément à son quatrième considérant, à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents, les exceptions visées à l’article 4 de ce règlement doivent être interprétées et appliquées strictement. À cet égard, rien dans le règlement no 1049/2001 ne permet de supposer que la politique de concurrence de l’Union devrait bénéficier, dans le cadre de l’application de ce règlement, d’un traitement différent par rapport à d’autres politiques de l’Union. Il n’y a donc aucune raison d’interpréter la notion d’objectifs des activités d’enquête d’une manière différente dans le cadre de la politique de concurrence par rapport à d’autres politiques de l’Union. En outre, les programmes de clémence et de coopération dont la Commission cherche à protéger l’efficacité ne sont pas les seuls moyens pour garantir le respect des règles de concurrence de l’Union. En effet, les actions en dommages et intérêts, devant les juridictions nationales, sont susceptibles de contribuer substantiellement au maintien d’une concurrence effective dans l’Union. (cf. points 123, 125-128)

Toute information relative à une société et à ses relations d’affaires ne saurait être considérée comme relevant de la protection qui doit être garantie aux intérêts commerciaux conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sauf à tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions. Même si le fait, pour une société, de se voir exposée à des actions en dommages et intérêts peut indubitablement avoir pour conséquence des coûts élevés, ne serait-ce qu’en termes de frais d’avocats, même dans l’hypothèse où de telles actions seraient ultérieurement rejetées comme non fondées, il n’en demeure pas moins que l’intérêt d’une société ayant participé à une entente d’éviter de telles actions ne saurait être qualifié d’intérêt commercial et, en tout état de cause, ne constitue pas un intérêt digne de protection, eu égard notamment au droit qu’a toute personne de demander réparation du préjudice que lui aurait causé un comportement susceptible de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence. (cf. points 134, 148)

Les droits de la défense en tant que droits spécifiques et relevant des droits fondamentaux des entreprises auxquelles la Commission a adressé une communication des griefs, en vertu de l’article 27, paragraphe 2, du règlement no 1/2003, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, donnent lieu, uniquement à des fins spécifiques, à un accès à des documents spécifiques dont ne sont exclus que les documents internes de l’institution, les secrets d’affaires d’autres entreprises et les autres informations confidentielles. Au contraire, le droit d’accès du public au titre du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, en tant que droit général, donne potentiellement lieu, sans restriction quant à l’utilisation des documents obtenus, à un accès à tous les documents en possession des institutions, cet accès étant susceptible d’être refusé pour une série de motifs énoncés à l’article 4 dudit règlement. Eu égard à ces différences, le fait que la Commission a déjà apprécié dans quelle mesure elle pouvait donner accès aux informations contenues dans un dossier relatif à une affaire de concurrence, dans le contexte de l’accès au dossier au titre des droits de la défense, ou dans quelle mesure ces informations devaient être publiées, dans le cadre de la version non confidentielle de la décision issue au terme de la procédure concernant le droit de la concurrence, ne saurait la dispenser d’un nouvel examen de ces questions, à la lumière des conditions spécifiques liées au droit d’accès au titre du règlement no 1049/2001. Même s’il ne saurait être question d’appliquer une règle stricte selon laquelle toute information relative à des faits d’une certaine ancienneté devrait être considérée comme n’affectant plus les intérêts commerciaux de la société à laquelle elle se rapporte, le fait que les informations en question ont acquis une certaine ancienneté augmente la probabilité que les intérêts commerciaux des sociétés concernées ne seront plus affectés dans une mesure justifiant l’application d’une exception au principe de transparence exprimé dans le règlement no 1049/2001. Dès lors, le fait que des informations relatives aux activités commerciales d’une société couvrent une période de seize ans dans le passé, peut obliger la Commission à procéder à un examen concret et individuel des documents demandés au regard de l’exception tirée de la protection des intérêts commerciaux. De même, le fait qu’une période de plus de deux ans s’est écoulée entre l’accès au dossier accordé au titre de l’article 27, paragraphe 2, du règlement no 1/2003 et l’adoption d’une décision sur l’accès aux documents au titre du règlement no 1049/2001, suffit pour que la Commission soit tenue d’effectuer un nouvel examen des exigences de confidentialité découlant de la protection des intérêts commerciaux des entreprises concernées. (cf. points 142, 145, 146)