CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 25 juillet 2018 ( 1 )

Affaire C‑377/16

Royaume d’Espagne

contre

Parlement européen

« Appel à manifestation d’intérêt – Agents contractuels – Chauffeurs – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 21 et 22 – Règlement no 1 – Articles 1er, 2 et 6 – Régime linguistique des institutions de l’Union européenne – Statut des fonctionnaires de l’Union européenne – Article 1er quinquies – Régime applicable aux autres agents – Article 82 – Discrimination en raison de la langue »

Introduction

1. Par son recours introduit sur le fondement de l’article 263 TFUE, le Royaume d’Espagne demande l’annulation d’un appel à manifestation d’intérêt lancé par le Parlement européen en vue de la sélection de candidats devant être recrutés en tant que chauffeurs (ci‑après l’« appel à candidatures »). Le Royaume d’Espagne fait valoir en particulier que cet appel à candidatures n’a pas respecté les règles du régime linguistique des institutions de l’Union européenne, telles qu’elles ressortent du règlement no 1 ( 2 ), s’agissant des communications entre les candidats et l’Office européen de sélection du personnel (ci‑après l’« EPSO »), et que la clause de cet appel à candidatures imposant aux candidats la connaissance de l’allemand, de l’anglais ou du français comme deuxième langue était constitutive d’une discrimination prohibée par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 3 ) et par le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents ( 4 ).

2. Le Parlement conteste ces allégations et soutient que la Cour devrait rejeter le recours ( 5 ).

3. Dans une Union européenne qui a pour devise « in varietate concordia » et qui compte la libre circulation parmi ses droits fondamentaux, les langues ont vocation à jouer un rôle particulièrement important ( 6 ). Néanmoins, pour que le projet européen progresse, il doit accepter les réalités pratiques du monde d’aujourd’hui, et ce, tout particulièrement, au vu des 552 combinaisons linguistiques qui sont désormais possibles en associant deux des 24 langues officielles de l’Union ( 7 ). Telle est la question qui sera examinée pour l’essentiel dans les présentes conclusions.

Cadre juridique

Le traité sur l’Union européenne

4. L’article 3, paragraphe 3, TUE dispose, pour ce qui intéresse les présentes conclusions : « […] [L’Union européenne] respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen. »

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

5. L’article 24 TFUE dispose : « […] Tout citoyen de l’Union peut écrire à toute institution ou organe visé au présent article ou à l’article 13 du traité sur l’Union européenne [ ( 8 )] dans l’une des langues visées à l’article 55, paragraphe 1, dudit traité [ ( 9 )] et recevoir une réponse rédigée dans la même langue. »

6. Aux termes de l’article 342 TFUE : « Le régime linguistique des institutions de l’Union est fixé, sans préjudice des dispositions prévues par le statut de la Cour de justice de l’Union européenne, par le Conseil statuant à l’unanimité par voie de règlements. »

La Charte

7. L’article 21, paragraphe 1, de la Charte énonce : « Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »

8. Selon l’article 22 de la Charte : « L’Union respecte la diversité culturelle, religieuse et linguistique. »

Le règlement no 1

9. En adoptant le règlement no 1, le Conseil a exercé les compétences qui lui sont conférées par ce qui est désormais l’article 342 TFUE pour fixer notamment le régime applicable aux langues utilisées par les institutions de l’Union européenne et au sein de celles‑ci. Dans sa version actuellement en vigueur, ce règlement dispose : « 1. Les langues officielles et les langues de travail des institutions de l’Union sont l’allemand, l’anglais, le bulgare, le croate, le danois, l’espagnol, l’estonien, le finnois, le français, le grec, le hongrois, l’irlandais, l’italien, le letton, le lituanien, le maltais, le néerlandais, le polonais, le portugais, le roumain, le slovaque, le slovène, le suédois et le tchèque. 2. Les textes adressés aux institutions [de l’Union européenne] par un État membre ou par une personne relevant de la juridiction d’un État membre sont rédigés au choix de l’expéditeur dans l’une des langues officielles. La réponse est rédigée dans la même langue. 3. Les textes adressés par les institutions [de l’Union européenne] à un État membre ou à une personne relevant de la juridiction d’un État membre sont rédigés dans la langue de cet État. 4. Les règlements et les autres textes de portée générale sont rédigés dans les langues officielles. 5. Le Journal officiel de l’Union européenne paraît dans les langues officielles. 6. Les institutions [de l’Union européenne] peuvent déterminer les modalités d’application de ce régime linguistique dans leurs règlements intérieurs. 7. Le régime linguistique de la procédure de la Cour de justice est déterminé dans le règlement de procédure de celle‑ci. 8. En ce qui concerne les États membres où existent plusieurs langues officielles, l’usage de la langue sera, à la demande de l’État intéressé, déterminé suivant les règles générales découlant de la législation de cet État. »

Le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne

10. L’article 1er du statut des fonctionnaires dispose : « Le présent statut s’applique aux fonctionnaires de l’Union. »

11. En vertu de son article 1er bis, paragraphe 1 : « Est fonctionnaire de l’Union au sens du présent statut toute personne qui a été nommée dans les conditions prévues à ce statut dans un emploi permanent d’une des institutions de l’Union par un acte écrit de l’autorité investie du pouvoir de nomination de cette institution. »

12. L’article 1er quinquies dispose : « 1. Dans l’application du présent statut est interdite toute discrimination, telle qu’une discrimination fondée sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. […] 6. Dans le respect du principe de non-discrimination et du principe de proportionnalité, toute limitation de ces principes doit être objectivement et raisonnablement justifiée et doit répondre à des objectifs légitimes d’intérêt général dans le cadre de la politique du personnel. […] »

13. L’article 5, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires précise que les emplois relevant du statut sont classés suivant la nature et le niveau des fonctions auxquelles ils correspondent. L’article 5, paragraphe 4, indique qu’un tableau descriptif des différents emplois-types figure à l’annexe I.

14. Le chapitre 1 du titre III du statut des fonctionnaires est intitulé « Recrutement » et comporte les articles 27 à 34. L’article 27 dispose : « Le recrutement doit viser à assurer à l’institution le concours de fonctionnaires possédant les plus hautes qualités de compétence, de rendement et d’intégrité, recrutés sur une base géographique la plus large possible parmi les ressortissants des États membres de l’Union. Aucun emploi ne peut être réservé aux ressortissants d’un État membre déterminé. […] »

15. En vertu de l’article 28 : « Nul ne peut être nommé fonctionnaire : […] f) s’il ne justifie posséder une connaissance approfondie d’une des langues de l’Union et une connaissance satisfaisante d’une autre langue de l’Union dans la mesure nécessaire aux fonctions qu’il est appelé à exercer. »

16. L’annexe III du statut des fonctionnaires est intitulée « Procédure de concours ». Elle contient un certain nombre de dispositions précises sur les modalités d’organisation des concours de recrutement de fonctionnaires.

17. Un document intitulé « Régime applicable aux autres agents de l’Union européenne » (ci‑après le « RAA ») est annexé au statut des fonctionnaires. Son article 1er indique que les agents engagés par contrat incluent la catégorie des « agents contractuels ».

18. L’article 3 bis, paragraphe 1, du RAA dispose : « Est considéré comme “agent contractuel”, aux fins du présent régime, l’agent non affecté à un emploi prévu dans le tableau des effectifs annexé à la section du budget afférente à l’institution concernée et engagé en vue d’exercer des fonctions, soit à temps partiel, soit à temps complet : a) dans une institution en vue d’exécuter des tâches manuelles ou d’appui administratif […] »

19. Conformément à l’article 3 ter du RAA : « Est considéré comme “agent contractuel auxiliaire”, aux fins du présent régime, l’agent engagé dans une institution […] en vue : […] b) de remplacer, après avoir examiné les possibilités d’intérim des fonctionnaires de l’institution, certaines personnes se trouvant momentanément dans l’incapacité d’exercer leurs fonctions, […] »

20. L’article 80 du RAA contient un certain nombre de dispositions générales applicables aux agents contractuels. En particulier, le paragraphe 1 dispose que les agents contractuels sont répartis en quatre groupes de fonction correspondant aux tâches qu’ils sont appelés à exercer. En vertu du paragraphe 2, les tâches rattachées au groupe de fonction I sont décrites comme des « [t]âches manuelles et d’appui administratif effectuées sous le contrôle de fonctionnaires ou d’agents temporaires ». Le paragraphe 4 précise que, entre autres dispositions, l’article 1er quinquies du statut des fonctionnaires s’applique par analogie.

21. Le chapitre 3 du RAA est intitulé « Conditions d’engagement » et comprend les articles 82 à 84. L’article 82 dispose, pour la partie pertinente en l’espèce : « 1. Les agents contractuels sont recrutés sur une base géographique aussi large que possible parmi les ressortissants des États membres, sans distinction d’origine raciale ou ethnique, de conviction politique, philosophique ou religieuse, d’âge ou de handicap, de sexe ou d’orientation sexuelle et indépendamment de leur état civil ou de leur situation familiale. […] 3. Nul ne peut être engagé comme agent contractuel : […] e) s’il ne justifie posséder une connaissance approfondie d’une des langues de l’Union et une connaissance satisfaisante d’une autre langue de l’Union dans la mesure nécessaire aux fonctions qu’il est appelé à exercer. […] 5. L’[EPSO] prête assistance aux différentes institutions, sur leur demande, en vue de la sélection d’agents contractuels, notamment en définissant la teneur des épreuves et en organisant les procédures de sélection. L’[EPSO] assure la transparence des procédures de sélection du personnel contractuel. […] »

22. L’article 85, paragraphe 1, du RAA dispose : « Le contrat des agents contractuels visés à l’article 3 bis peut être conclu pour une durée déterminée de trois mois au minimum et de cinq ans au maximum. Il peut être renouvelé, une fois au maximum, pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans. La durée cumulée du contrat initial et du premier renouvellement ne peut être inférieure à six mois pour le groupe de fonctions I et à neuf mois pour les autres groupes de fonctions. Tout renouvellement ultérieur ne peut être que pour une durée indéterminée. […] »

23. L’article 88 prévoit : « En ce qui concerne l’agent contractuel visé à l’article 3 ter : a) le contrat est conclu pour une durée déterminée ; il est renouvelable ; b) la durée effective de l’engagement dans une institution, y compris la durée du renouvellement éventuel du contrat, ne peut excéder six ans. […] »

Faits, procédure et conclusions des parties

24. Le 11 avril 2016, le Bureau du Parlement a décidé, dans le contexte des attaques terroristes qui venaient d’être perpétrées à Bruxelles ( 10 ), qu’il convenait de confier le service de transport de ses membres uniquement à du personnel interne. Cette décision a conduit le Parlement à publier, le 14 avril 2016, au Journal officiel de l’Union européenne ( 11 ), un appel à manifestation d’intérêt intitulé « Agents contractuels – groupe de fonction I – chauffeurs (H/F) – EP/CAST/S/16/2016 ». Cet appel à candidatures visait à constituer une base de données de candidats susceptibles d’être recrutés en tant qu’agents contractuels, groupe de fonction I. Le titre I de l’appel à candidatures (intitulé « Introduction ») précisait que le nombre d’emplois disponibles était d’environ 110. Il était également indiqué qu’il s’agissait d’emplois de « chauffeur » et que ceux‑ci seraient basés essentiellement à Bruxelles.

25. Le titre II de l’appel à candidatures, intitulé « Nature des tâches », précisait : « L’agent contractuel sera chargé, sous la supervision d’un fonctionnaire ou d’un agent temporaire, d’assurer les tâches de chauffeur. À titre indicatif, les tâches peuvent se résumer comme suit : – véhiculer des personnalités ainsi que des fonctionnaires ou autres agents du Parlement européen principalement à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg, ainsi que dans d’autres États membres et pays tiers, – véhiculer des visiteurs (corps diplomatique et autres personnalités), – transporter des biens et des documents, – transporter du courrier, – assurer la bonne utilisation du véhicule, notamment de ses outils technologiques, – veiller à la sécurité des personnes et des biens lors du transport dans le respect du code de la route du pays, – effectuer, le cas échéant, le chargement et déchargement des véhicules, – effectuer, le cas échéant, des travaux administratifs ou de support logistique. […] »

26. Le titre IV de l’appel à candidatures était intitulé « Conditions d’admission ». La partie C de ce titre concernait les connaissances linguistiques des candidats. Elle exigeait des candidats la connaissance de deux langues officielles de l’Union européenne. S’agissant de la « langue principale », pour reprendre les termes de l’appel à candidatures, il était précisé que les candidats devaient avoir une connaissance approfondie (niveau C1 minimum) de l’une des 24 langues officielles. S’agissant de la deuxième langue, une « connaissance satisfaisante (niveau B2) de l’allemand, de l’anglais ou du français » était exigée ( 12 ).

27. La justification du choix limité de la deuxième langue était présentée comme suit dans la partie C du titre IV : « Conformément à l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne (grande chambre) dans l’affaire C‑566/10 P, République italienne contre Commission, le Parlement européen est tenu, dans le cadre du présent appel à manifestation d’intérêt, de motiver la limitation du choix de la deuxième langue à un nombre restreint de langues officielles de l’Union. Les candidats sont donc informés que les trois langues 2 retenues aux fins du présent appel à manifestation d’intérêt ont été définies conformément à l’intérêt du service, qui exige que les nouveaux recrutés soient immédiatement opérationnels et capables de communiquer efficacement dans leur travail quotidien. Eu égard à la longue pratique du Parlement européen en ce qui concerne les langues de communication interne, et compte tenu des besoins des services en matière de communication externe et de traitement des dossiers, l’allemand, l’anglais et le français demeurent les langues les plus largement employées. De plus, dans les rapports de notation de 2013, 92 % de la totalité du personnel a déclaré posséder une connaissance de l’anglais, 84 % de la totalité du personnel a déclaré posséder une connaissance du français et 56 % de la totalité du personnel a déclaré posséder une connaissance de l’allemand. Les autres langues officielles ne dépassent pas le seuil de 50 % du personnel qui en déclare une connaissance satisfaisante. Par conséquent, dans la mise en balance de l’intérêt du service et des besoins et des aptitudes des candidats, compte tenu du domaine particulier de la présente sélection, il est justifié d’exiger la connaissance d’une de ces trois langues afin de garantir que, quelle que soit leur première langue officielle, tous les candidats maîtriseront au moins l’une de ces trois langues officielles comme langue de travail. En outre, dans un souci d’égalité de traitement, tout candidat, même s’il a l’une de ces trois langues comme première langue officielle, est tenu de posséder une connaissance suffisante d’une deuxième langue, à choisir parmi ces trois langues. L’appréciation des compétences linguistiques spécifiques permet ainsi au Parlement européen d’évaluer l’aptitude des candidats à être immédiatement opérationnels dans un environnement proche de celui dans lequel ils seront appelés à travailler. »

28. L’appel à candidatures comportait un certain nombre de références à l’EPSO ( 13 ). En particulier, le titre III de l’appel précisait que « [l]a gestion de la procédure ser[ait] assurée par le Parlement européen en collaboration avec l’EPSO » et le titre VI demandait aux candidats de s’inscrire par voie électronique sur le site internet de l’EPSO.

29. Le titre VIII de l’appel à candidatures prévoyait que les noms des 300 candidats ayant obtenu le nombre le plus élevé de points à l’issue de la sélection et répondant aux conditions générales et particulières telles que précisées dans l’appel à candidatures devaient être inscrits dans la base de données en vue de leur recrutement.

30. Le titre IX de l’appel à candidatures précisait que le contrat conclu avec les candidats retenus serait établi conformément, entre autres, à l’article 3 bis du RAA. Le contrat était prévu pour une durée d’un an avec une possibilité de renouvellement pour la même durée, avant d’être éventuellement renouvelé une deuxième fois pour une durée indéterminée.

31. Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – annuler l’appel à manifestation d’intérêt intitulé « Agents contractuels – groupe de fonction I – chauffeurs (H/F) – EP/CAST/S/16/2016 », ainsi que la base de données créée conformément à son titre VIII, et – condamner le Parlement aux dépens.

32. Le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – rejeter le recours comme non fondé ; – rejeter la demande d’annulation de la base de données de l’appel à candidatures comme non fondée, et – condamner la partie requérante à supporter tous les dépens, y inclus les dépens du Parlement.

33. Le Royaume d’Espagne et le Parlement ont présenté des observations écrites. Lors de l’audience du 25 avril 2018, ces parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions de la Cour.

Appréciation

Points liminaires

Recevabilité

34. Par son recours, le Royaume d’Espagne conteste un appel à manifestation d’intérêt publié par le Parlement. Son recours est fondé sur l’article 263 TFUE, qui confère à la Cour de justice de l’Union européenne le pouvoir de contrôler la légalité, entre autres, des actes des institutions de l’Union européenne, dont ceux du Parlement, destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. L’expression « la Cour de justice de l’Union européenne », telle que définie à l’article 19 TUE, « comprend la Cour de justice [et] le Tribunal ».

35. En principe, selon les dispositions de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, les recours dirigés contre les actes de ces institutions doivent être formés, en première instance, devant le Tribunal de l’Union européenne, à l’exception de ceux que le statut de la Cour de justice de l’Union européenne réserve à celle‑ci.

36. S’agissant de la présente affaire, l’article 51 dudit statut prévoit : « Par dérogation à la règle énoncée à l’article 256, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, sont réservés à la Cour de justice les recours visés aux articles 263 et 265 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui sont formés par un État membre et dirigés : a) contre un acte ou une abstention de statuer du Parlement européen ou du Conseil, ou de ces deux institutions statuant conjointement […] » Cette disposition poursuit en énumérant une série d’exceptions, dont aucune ne s’applique à la présente procédure.

37. Je suis donc d’avis que le Royaume d’Espagne a valablement formé son recours devant la Cour.

38. S’agissant du délai de recours, le dernier paragraphe de l’article 263 TFUE, dans la mesure pertinente aux fins de la présente affaire, dispose que les recours prévus dans cet article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’acte. En vertu de l’article 50 du règlement de procédure de la Cour de justice, ce délai est à compter à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de la publication de l’acte au Journal officiel de l’Union européenne, et, en application de l’article 51 de ce même règlement, les délais de procédure sont augmentés d’un délai de distance forfaitaire de dix jours. Dans la présente affaire, l’appel à candidatures a été publié le 14 avril 2016, de sorte que, en application des dispositions précitées, la date limite pour former un recours était le 8 juillet 2016. Le recours ayant été déposé au greffe de la Cour le 7 juillet 2016, je considère qu’il a été formé dans les délais.

Le règlement no 1 et les politiques linguistiques des institutions de l’Union européenne

39. Le règlement no 1 a été le premier règlement adopté par (ce qui était alors) la Communauté économique européenne. Au moment de son adoption, il existait quatre langues officielles communautaires et le même nombre de langues de travail dans les institutions. Depuis lors, le règlement a été modifié à maintes reprises afin de tenir compte de l’adhésion de nouveaux États membres, et donc des nouvelles langues qui devaient être en conséquence ajoutées à la liste. Pour le reste, il n’a pas été modifié sur le fond. L’Union européenne est actuellement constituée de 28 États membres et compte 24 langues officielles et de travail ( 14 ).

40. Bien que l’article 6 du règlement no 1 prévoie la faculté des institutions de l’Union de déterminer les modalités d’application de ce régime linguistique dans leurs règlements intérieurs, aucune institution, comme l’a relevé la Cour, n’a jusqu’ici fait usage de cette faculté ( 15 ). Par conséquent, les langues de travail des institutions correspondent, à tout le moins officiellement, à ses langues officielles.

41. Cela ne signifie pas pour autant que certaines institutions n’ont pas choisi des modalités de fonctionnement moins formelles pour le déroulement courant de leurs activités. Ainsi, à titre d’exemple, la Cour de justice peut être saisie d’une demande de décision préjudicielle par une juridiction nationale, en application de l’article 267 TFUE, dans toute langue officielle de l’Union européenne. Cette demande sera traduite dans toutes les autres langues ( 16 ), ce qui permettra de la signifier aux gouvernements des États membres. De plus, l’article 36 du règlement de procédure de la Cour prévoit que toute langue officielle peut être langue de procédure. Cependant, puisque les membres de la Cour délibèrent en français et que les projets d’arrêts sont également rédigés dans cette langue, tous les autres documents sous forme de mémoires et observations écrites (à l’exception de ceux qui sont déjà rédigés en français) sont traduits dans cette langue après avoir été déposés. Ils ne sont pas traduits, en principe, dans les autres langues officielles. Il ne serait pas possible d’exiger une telle traduction dans toutes les langues officielles pour des raisons tenant à la fois à la charge de travail de traduction et aux coûts que cela impliquerait. D’un côté, la Cour peut donc être qualifiée d’institution véritablement multilingue s’agissant du traitement des demandes de décision préjudicielle et de la désignation de la langue de procédure dans les affaires dont elle est saisie. D’un autre côté, ses méthodes de travail internes signifient que le français joue un rôle particulièrement important et qu’il peut donc être plus utile, en tant que deuxième langue, que d’autres langues officielles (dont l’allemand et l’anglais).

42. D’autres institutions ne connaissent pas les mêmes contraintes et peuvent donc être plus flexibles dans leurs modalités de travail internes, plusieurs langues étant alors utilisées de façon régulière dans le cadre de leur fonctionnement courant. Dans la présente affaire, le Parlement souhaite que la Cour admette que, pour cette institution, ces langues sont l’allemand, l’anglais et le français ( 17 ).

43. Il est également utile de rappeler que, quelles que soient, dans une institution donnée, les modalités essentielles de son régime linguistique, la langue la plus communément utilisée au quotidien au sein d’un service particulier de cette institution peut s’en écarter. Pour prendre l’exemple le plus évident, on peut supposer que la langue opérationnelle de l’unité de traduction danoise d’une institution sera le danois. Mais il se peut également qu’une telle situation s’explique pour des raisons historiques. Ainsi, si une unité ou sous-unité d’une institution comporte une majorité de ressortissants estoniens, il est probable que la langue utilisée, peut‑être pas par l’intégralité, mais par la majorité des collègues de cette unité ou sous-unité sera l’estonien. Une règle supérieure – qui n’aurait pour eux aucune pertinence – fixant les langues de travail utilisées dans leur institution ne saurait leur interdire d’utiliser leur langue maternelle ( 18 ).

L’EPSO

44. Selon le considérant 1 de la décision 2002/620, il est nécessaire, « pour des raisons d’efficacité et d’économie dans l’utilisation des ressources, de confier à un organisme interinstitutionnel commun les moyens consacrés à la sélection de fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ». L’article 2, paragraphe 1, de cette même décision prévoit que l’EPSO exerce les pouvoirs de sélection dévolus par l’article 30, premier alinéa, du statut des fonctionnaires ( 19 ) aux autorités investies du pouvoir de nomination des institutions signataires de la décision. En vertu de l’article 2, paragraphe 3, de la décision, les autorités investies du pouvoir de nomination des institutions concernées conservent le pouvoir de décider de la nomination des lauréats. L’article 3, paragraphe 2, prévoit que l’EPSO « peut » prêter assistance aux institutions en ce qui concerne la sélection des autres agents (y compris les agents contractuels).

Le Cadre européen commun de référence pour les langues

45. Le Cadre européen commun de référence pour les langues a été élaboré par le Conseil de l’Europe afin d’établir un socle général transparent et cohérent permettant, notamment, d’évaluer la maîtrise d’une langue étrangère ( 20 ). Les niveaux de maîtrise sont répartis en trois grandes catégories d’utilisateurs, chacune subdivisée en deux niveaux. La catégorie « B » désigne l’« utilisateur indépendant » et le niveau B2 correspond au niveau « intermédiaire avancé ou supérieur» ( 21 ).

46. Bien que le nombre d’heures nécessaires pour atteindre ce niveau puisse varier d’une personne à une autre, le nombre d’heures cumulées généralement proposé pour la préparation à l’examen du niveau B2 semble se situer dans une fourchette de 500 à 650 ( 22 ). On ne peut pas présumer que tous les candidats potentiels à la procédure de sélection en cause dans cette affaire disposaient d’une deuxième langue, qu’il s’agisse de l’allemand, de l’anglais, du français ou autre ( 23 ), et encore moins d’une deuxième langue au niveau B2.

47. Par opposition, le nombre d’heures nécessaire pour atteindre un niveau de compétence élevé en tant que chauffeur professionnel, y compris la formation concernant les incidents liés à la sécurité, est semble‑t‑il de l’ordre de 200 ( 24 ).

Les agents contractuels

48. Avant la réforme du statut en 2004 ( 25 ), le personnel des institutions était recruté soit en tant que fonctionnaires (ce qui correspondait aux administrateurs et assistants) soit en tant qu’autres agents (ce qui correspondait au personnel temporaire et auxiliaire). Cette réforme a supprimé la catégorie des agents auxiliaires ( 26 ) et créé la catégorie nouvelle des « agents contractuels ». La réforme a également modifié les dispositions de l’annexe I du statut concernant la nature des tâches confiées aux fonctionnaires.

49. Avant cette réforme, compte tenu de la liste relativement vaste de tâches énoncées à l’annexe I, les chauffeurs pouvaient être recrutés en qualité de fonctionnaires, ce qui constituait une pratique courante ( 27 ). Ils avaient donc droit aux avantages que leur conférait le statut de fonctionnaires, dont le caractère permanent de l’emploi, sous réserve d’avoir accompli la période de stage prévue et de ne commettre aucune faute disciplinaire susceptible de justifier un licenciement.

50. La réforme a créé deux catégories d’agents contractuels. La première, régie par l’article 3 bis du RAA, comprend les agents engagés, notamment, en vue d’exécuter des tâches « manuelles ou d’appui administratif» ( 28 ). La seconde, qui relève de l’article 3 ter, correspond pour l’essentiel aux agents engagés pour une période de courte durée. Cette différence est fondamentale dans le présent contexte. L’article 85, paragraphe 1, du RAA prévoit que les contrats des agents contractuels visés à l’article 3 bis sont renouvelables, après un premier renouvellement, pour une durée indéterminée. S’agissant des agents contractuels visés à l’article 3 ter, en revanche, l’article 88, sous b), du RAA prévoit que leur durée maximale d’emploi au sein d’une institution est limitée à six ans. Il ressort clairement du titre IX de l’appel à candidatures que les candidats sélectionnés devaient être engagés en tant qu’agents relevant de l’article 3 bis du RAA et non de l’article 3 ter.

51. La réforme a également restreint la liste des tâches, visées à l’annexe I du statut des fonctionnaires, pour lesquelles des fonctionnaires peuvent être engagés. L’emploi de chauffeur a de fait été exclu. Cet emploi relève désormais des tâches susceptibles d’être confiées à des agents contractuels du groupe de fonction I, tel que défini à l’article 80 du RAA ( 29 ).

52. Du fait de la réforme, une institution souhaitant engager des chauffeurs après le 1er mai 2004, sur une base permanente ou quasi permanente, devait les recruter en tant qu’agents contractuels du groupe de fonction I conformément à l’article 3 bis du RAA et non, comme c’était auparavant le cas, en tant que fonctionnaires.

Le multilinguisme dans l’Union européenne : la jurisprudence de la Cour

53. La Cour a jugé que l’Union européenne « est attachée à la préservation du multilinguisme », dont l’importance est rappelée à l’article 3, paragraphe 3, quatrième alinéa, TUE ( 30 ). Cet engagement s’impose à mon sens comme la prémisse de toute analyse du régime linguistique appliqué au sein de l’Union et, comme en l’espèce, de ses institutions, notamment dans le cadre des communications externes. Néanmoins, la Cour a reconnu que des exceptions à ce principe fondamental peuvent s’avérer nécessaires.

54. La Cour a été amenée à examiner ces exceptions dans son arrêt récent de grande chambre du 6 septembre 2017, République slovaque et Hongrie/Conseil ( 31 ), qui concernait des recours en annulation dirigés contre la décision (UE) 2015/1601 du Conseil, du 22 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce ( 32 ). Cette décision avait été adoptée dans le contexte de flux migratoires exceptionnels de réfugiés dans la région méditerranéenne, soumettant les frontières méridionales extérieures, tant terrestres que maritimes, à une pression migratoire soutenue, qui touchait tout particulièrement l’Italie et la Grèce. Le 17 septembre 2015, le Parlement avait adopté une résolution approuvant la proposition de la Commission de décision instituant des mesures provisoires à cet égard, au vu de la « situation d’urgence exceptionnelle et [de] la nécessité d’y remédier sans plus tarder ». La décision elle-même évoque « une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sur [le] territoire [de l’Italie et de la Grèce] » et prévoit la relocalisation de 120000 demandeurs de protection internationale dans les autres États membres ( 33 ).

55. Dans ce contexte d’urgence particulière, bien que la proposition initiale de décision ait été rédigée par la Commission européenne dans toutes les langues officielles, les textes présentant les amendements ultérieurs à la proposition, dont le texte de la décision tel qu’adopté par le Conseil, n’ont été communiqués aux États membres qu’en version anglaise, même s’il semble que tous les amendements ont été lus à voix haute par le Président du Conseil et qu’une interprétation simultanée vers toutes les langues officielles a été assurée. La Hongrie et la République slovaque ont fait valoir qu’il s’agissait d’une violation de l’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement intérieur du Conseil ( 34 ). Le Conseil a pour sa part invoqué l’article 14, paragraphe 2, de son règlement intérieur, en relevant qu’aucun État membre n’avait contesté l’absence de communication, dans toutes les langues officielles, d’informations écrites sur les amendements ( 35 ).

56. Dans son arrêt, la Cour a rappelé le contexte et, selon ses termes, la « situation humanitaire catastrophique à laquelle [la crise des réfugiés] a donné lieu dans les États membres» ( 36 ). Elle a confirmé l’interprétation du règlement intérieur du Conseil défendue par celui‑ci, en ce qu’elle procédait « d’une approche équilibrée et flexible favorisant l’efficacité et la célérité des travaux du Conseil qui sont d’une importance singulière dans le contexte particulier d’urgence caractérisant la procédure d’adoption des mesures provisoires prises sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE» ( 37 ).

57. Cette approche me semble résumer les éléments essentiels de nature à justifier d’éventuelles dérogations au régime linguistique multilingue applicable au sein de l’Union européenne. Aucune exception ne peut être instaurée sans un exercice préalable de pondération. Il faut à la fois une justification (dans cette affaire, une situation d’extrême urgence) et, dans toute la mesure possible, des garanties (dans cette affaire, le droit de l’État membre de demander une traduction dans une ou plusieurs langues officielles et le recours aux services d’interprétation). Selon moi, ces différents aspects doivent être inclus dans l’analyse des dérogations que le Parlement cherche à invoquer en l’espèce.

Premier moyen : violation des articles 1er et 2 du règlement no 1, de l’article 22 de la Charte et de l’article 1er quinquies du statut des fonctionnaires au motif que les candidats auraient été tenus d’utiliser l’allemand, l’anglais ou le français pour communiquer avec l’EPSO

58. Par ce moyen, le Royaume d’Espagne fait valoir pour l’essentiel que l’appel à candidatures était entaché de plusieurs erreurs de droit puisqu’il obligeait les candidats à communiquer avec l’EPSO en allemand, en anglais ou en français, à l’exclusion des autres langues officielles, et à présenter également leurs candidatures dans l’une de ces langues.

59. Avant d’aborder dans le détail les arguments des parties, il est utile d’examiner l’appel à candidatures lui-même. J’observe d’emblée que la justification du choix limité de deuxièmes langues, exposée dans la partie C du titre IV ( 38 ), a suivi le modèle standard adopté dans les différents avis de concours et appels à manifestation d’intérêt depuis le prononcé de l’arrêt du 27 novembre 2012, Italie/Commission ( 39 ).

60. Les dispositions suivantes sont particulièrement pertinentes : – bien que l’appel à candidatures ait été publié par le Parlement, il était indiqué que la procédure de sélection serait organisée « avec l’appui technique » de l’EPSO (titre I) ; – les candidats devaient s’inscrire par voie électronique sur le site internet d’EPSO et suivre les instructions y figurant, en particulier, dans le mode d’emploi de l’inscription électronique d’EPSO (ci‑après le « mode d’emploi ») (titre VI) ( 40 ) ; – la procédure de sélection devait être organisée uniquement ( 41 ) sur titres, sur la base de l’examen des réponses détaillées des candidats aux questions figurant dans le formulaire d’inscription (titre VII) ; – de fausses déclarations des candidats durant la procédure de sélection devaient entraîner leur exclusion (titre XI).

61. L’appel à candidatures ne comportait pas d’instructions expresses sur la langue à utiliser pour compléter le formulaire d’inscription ni d’informations destinées à guider les candidats qui ne seraient pas certains de la marche à suivre pour leur candidature.

62. Selon le principal argument soulevé par le Royaume d’Espagne dans le cadre de ce moyen, l’appel à candidatures n’a pas respecté les articles 1er et 2 du règlement no 1. Les formes de communication pertinentes dans cette affaire recouvrent aussi bien les demandes d’informations antérieures au dépôt de candidature et le dépôt de candidature lui-même. Ce dernier point est particulièrement important dans la mesure où la procédure de sélection ne comportait qu’une seule phase, sans être suivie d’épreuves au centre d’évaluation. La situation des candidats qui répondent à un appel à manifestation d’intérêts pour des postes au sein d’une institution de l’Union ne saurait, du seul fait de cette réponse, être réputée purement interne à cette institution, car cela aurait pour conséquence que les dispositions potentiellement plus restrictives du statut leur seraient applicables ( 42 ).

63. Selon le Royaume d’Espagne, l’appel à candidatures était rédigé de telle sorte que les personnes intéressées ont estimé qu’elles devaient obligatoirement utiliser l’allemand, l’anglais ou le français pour poser leurs éventuelles questions sur la procédure de sélection ( 43 ) et compléter le formulaire, même s’il ne s’agissait pas de leur langue maternelle. Sans que cela procède nécessairement d’une violation de jure du règlement no 1, il s’agit selon lui d’une violation de facto.

64. À titre subsidiaire et dans l’hypothèse où la Cour ne suivrait pas son argumentation sur l’applicabilité du règlement no 1, le Royaume d’Espagne relève que la limitation du choix de la deuxième langue ne repose sur aucune justification et que celle‑ci serait en tout état de cause disproportionnée. Il en résulterait une violation de l’article 22 de la Charte et de l’article 1er quinquies, paragraphes 1 et 6, du statut des fonctionnaires.

65. Le Parlement divise sa réponse en deux parties. La première traite des communications avec les candidats. Il souligne que l’appel à candidatures ne comportait aucune restriction quant aux langues susceptibles d’être choisies par les candidats pour communiquer avec le Parlement ou l’EPSO. S’agissant en tout cas des questions posées au Parlement, certains candidats ont effectivement utilisé leur langue maternelle pour lui adresser des questions et le Parlement a répondu dans cette langue.

66. Le Parlement poursuit en évoquant le principe de la présomption de légalité, dont bénéficient les actes des institutions de l’Union, ainsi que la jurisprudence affirmant que lorsqu’un texte du droit dérivé de l’Union est susceptible de plus d’une interprétation, il convient de donner la préférence à celle qui rend la disposition conforme au traité, plutôt que celle conduisant à constater son incompatibilité avec celui‑ci ( 44 ).

67. La seconde partie de la réponse du Parlement concerne le formulaire de candidature lui-même. Tout en reconnaissant que celui‑ci, « pour des raisons techniques », n’était disponible qu’en allemand, anglais et français, il soutient que les candidats n’étaient pas pour autant tenus d’utiliser ces langues. Il ajoute qu’un certain nombre de candidats ont effectivement complété le formulaire dans leur propre langue et leurs candidatures ont été dûment évaluées, avec l’aide, le cas échéant, d’assesseurs linguistiques.

68. Dans la mesure où l’analyse du bien-fondé des questions de droit de l’Union soulevées par le Parlement et évoquées au point 66 est susceptible d’influer sur l’appréciation des arguments du Royaume d’Espagne, j’aborderai ces questions avant d’examiner sur le fond les allégations du Royaume d’Espagne. Tout d’abord, il est vrai que la Cour a jugé que les mesures adoptées par les institutions jouissent d’une présomption de légalité et produisent des effets juridiques aussi longtemps qu’elles n’ont pas été, entre autres, annulées par un arrêt de la Cour ou déclarées invalides à la suite d’une exception d’illégalité. La finalité de ce principe reflète, selon la Cour, la nécessité de préserver la stabilité des relations juridiques ( 45 ). Cependant, indépendamment de la question de savoir si ce principe a véritablement vocation à s’appliquer aux décisions purement administratives adoptées par ces institutions, il s’agit d’un aspect procédural. En d’autres termes, ce principe n’a pas pour effet de conférer à ces mesures, sur le fond, une sorte de primauté ou d’imprimatur. Il prévoit simplement que de telles mesures restent en vigueur jusqu’à ce qu’elles soient contestées avec succès devant les juridictions de l’Union. Je ne vois donc pas en quoi le principe invoqué par le Parlement apporterait des éclaircissements utiles. Puisqu’en l’espèce, le Royaume d’Espagne a contesté la mesure en question, un examen au fond s’impose.

69. S’agissant, ensuite, des questions d’interprétation, la jurisprudence de la Cour précédemment citée ( 46 ) exprime une conception tout à fait raisonnable, à savoir que l’action des institutions devrait être présumée conforme aux traités. En cas d’ambiguïté ou de doute, il conviendra donc de préférer l’interprétation qui reflète ce principe. La Cour ne dit toutefois rien de plus dans cette jurisprudence. On ne saurait en particulier en déduire, ainsi que semble le suggérer le Parlement, une règle interprétative selon laquelle l’interprétation défendue par une institution, dans le cadre d’une procédure devant la Cour, devrait d’une certaine façon bénéficier d’un traitement préférentiel par rapport à celle que préconise la partie cherchant à contester cette mesure.

70. Il est donc nécessaire d’aborder maintenant l’examen des arguments du Royaume d’Espagne. Je commencerai par son premier argument ( 47 ).

71. Le Royaume d’Espagne insiste particulièrement sur l’arrêt Italie/Commission ( 48 ). Celui‑ci mérite un examen attentif. Dans cette affaire, la Cour a été amenée à examiner, entre autres, la question de savoir si la publication intégrale d’un avis de concours au Journal officiel de l’Union européenne uniquement dans trois langues (allemand, anglais et français), accompagnée d’une publication succincte dans les autres langues officielles, était conforme aux exigences du règlement no 1, lu conjointement avec le statut des fonctionnaires. La Commission avait fait valoir que celui‑ci s’appliquait non seulement aux fonctionnaires de l’Union mais également aux personnes aspirant à le devenir ( 49 ).

72. La Cour n’a pas admis l’argument selon lequel le règlement no 1 ne s’appliquait pas aux fonctionnaires et autres agents de l’institution et a également écarté, a fortiori, l’idée qu’il puisse être inapplicable aux candidats d’un concours externe.

73. Cependant, la Cour a poursuivi en ajoutant qu’il n’était pas nécessaire qu’elle statue sur la question de savoir si les avis de concours litigieux relevaient de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1 (en tant que « texte de portée générale »). En effet, il ressortait clairement de l’article 1er, paragraphe 2, de l’annexe III du statut des fonctionnaires que l’avis d’un concours général devait être publié intégralement au Journal officiel de l’Union européenne – et, par voie de conséquence, dans toutes les langues officielles. La publication succincte dans les langues autres que l’allemand, l’anglais et le français n’était donc pas suffisante. De plus, puisque les candidats dont la langue maternelle était l’une de ces autres langues avaient été désavantagés en ce qui concerne la correcte compréhension de ces avis et le délai nécessaire pour préparer et envoyer une candidature à ces concours, il y avait eu une différence de traitement en raison de la langue, en violation de l’article 21 de la Charte et de l’article 1er quinquies, paragraphe 6, du statut des fonctionnaires ( 50 ).

74. La Cour ne s’est donc pas prononcée définitivement, dans l’arrêt Italie/Commission, sur la question de savoir si le règlement no 1 ou bien le statut des fonctionnaires s’appliquait aux candidats d’un concours externe. Quel que soit le texte applicable, le résultat était identique : les avis de concours litigieux devaient être annulés. Bien que le contexte de cette affaire et celui de la présente procédure ne soient pas les mêmes, ils présentent à mon sens suffisamment de similitudes pour que l’on puisse appliquer en l’espèce le raisonnement et l’approche suivis par la Cour dans cet arrêt ( 51 ). Je commencerai donc par examiner l’application du règlement no 1 au premier moyen soulevé par le Royaume d’Espagne avant de m’intéresser au statut des fonctionnaires.

75. À cet égard, le Royaume d’Espagne tire son premier moyen de la violation alléguée des articles 1er et 2 du règlement no 1. Aux termes de l’article 2, les textes adressés aux institutions notamment par une personne relevant de la juridiction d’un État membre doivent être rédigés dans l’une des langues officielles et la réponse devra être rédigée dans la même langue.

76. Les candidats ont‑ils effectivement été privés de la possibilité de communiquer avec le Parlement et l’EPSO et de remplir le formulaire de candidature dans une langue autre que l’allemand, l’anglais ou le français ?

77. Dans ce contexte, le Parlement insiste particulièrement sur le fait que l’appel à candidatures n’énonçait pas de règle expresse sur la langue de communication. Tel est effectivement le cas. Cependant, l’absence d’instruction expresse n’exclut pas un message implicite. Il faut s’interroger me semble‑t‑il sur ce qu’une personne raisonnable, dans la situation de candidat potentiel à la procédure de sélection, pouvait comprendre en lisant l’appel à candidatures dans son ensemble ainsi que les autres documents et sources d’information qu’il cite.

78. Commençons tout naturellement par l’appel à candidatures lui-même. Un candidat potentiel pourra effectivement observer en lisant le document qu’il ne contient aucune instruction sur l’utilisation des langues à des fins de communication pendant la procédure de sélection. Il notera également, s’il envisage de poser une ou plusieurs questions sur la procédure, le titre X, qui fournit une adresse courriel du Parlement à utiliser « pour toute autre communication relative à la procédure ».

79. Cependant, ce même candidat ne manquera pas de prendre note de l’information indiquée au deuxième paragraphe du titre I selon laquelle la procédure devait être organisée « avec l’appui technique » de l’EPSO et de l’obligation, qui ressort du titre VI, de s’inscrire par voie électronique sur le site internet de l’EPSO et de suivre les instructions y figurant. S’il se rend sur ce site, il constatera que le formulaire à compléter pour créer un compte EPSO (préalable à toute démarche d’inscription) n’est disponible qu’en allemand, anglais ou français ( 52 ).

80. L’appel à candidatures renvoie également aux instructions qui figurent « en particulier » dans le mode d’emploi. On peut partir du principe que le candidat consultera ensuite ce document. Son titre 3 est intitulé « acte de candidature électronique ». Après avoir noté qu’il lui est demandé de remplir son acte de candidature dans la langue mentionnée dans l’appel à manifestation d’intérêt, il passera nécessairement à l’étape suivante, puisqu’aucune langue n’a été spécifiée en l’espèce. Le point suivant du document indique que puisque l’« environnement de l’application » n’est disponible qu’en allemand, anglais et français ( 53 ), les candidats doivent se référer au « document » signalé dans le mode d’emploi pour les instructions dans toutes les langues officielles. Ce document contient une série de traductions, de l’allemand, de l’anglais et du français, de termes et expressions utilisés dans le formulaire d’inscription en ligne de l’EPSO. Il ne contient aucune indication ou suggestion quant à la langue devant être utilisée pour remplir le formulaire ; il serait au contraire logique de conclure que la langue dans laquelle le formulaire est rédigé devrait également être la langue utilisée pour le remplir, a fortiori dans la mesure où l’appel à candidatures indiquait (partie C du titre IV) que les candidats devaient justifier d’une connaissance satisfaisante de ces langues. À supposer, toutefois, que le candidat en question soit raisonnablement vigilant et attentif, il trouvera, à l’entrée no 159, l’indication suivante : « Cet acte de candidature doit être complété en allemand, en anglais ou en français. » Cette précision ne lui laisse guère de doutes sur la marche à suivre pour compléter le formulaire ( 54 ). Le Parlement lui-même a du reste confirmé cette information dans un courriel du 26 avril 2016 de réponse (en grec) à un candidat potentiel, jointe à son mémoire en duplique.

81. Toujours dans le cadre de cet examen du mode d’emploi, mais s’agissant de la question des communications en général, on peut constater que le titre 5 du mode d’emploi indique que les questions qui ne seraient pas déjà traitées sur le site web de l’EPSO peuvent être transmises par les candidats à l’EPSO en utilisant la rubrique « nous contacter » de ce site web. En cliquant sur le lien « nous contacter » du mode d’emploi, les candidats sont dirigés sur une page de questions fréquemment posées (« FAQ »). Ils peuvent alors accéder à des questions réparties semble‑t‑il en deux séries, puis sont invités à indiquer, à la fin de la deuxième série, s’ils ont trouvé une réponse à leur question. En cliquant sur « non », les candidats sont dirigés sur une page qui les invite à poser directement leurs questions spécifiques à l’EPSO. Ils sont dans ce cas dirigés vers un formulaire qui leur demande, entre autres, de sélectionner toutes les langues, parmi les langues officielles, dans lesquelles ils souhaitent recevoir une réponse. Les candidats doivent au minimum choisir deux langues.

82. Ces éléments m’incitent à conclure que, premièrement, un candidat pouvait raisonnablement considérer qu’il lui était possible de communiquer avec l’EPSO dans la langue officielle de son choix mais qu’il n’avait pas la garantie de recevoir une réponse dans cette langue. Deuxièmement, un examen de l’appel à candidatures et des documents cités par celui‑ci lui permettait de comprendre qu’il était tenu de compléter le formulaire d’inscription en allemand, anglais ou français, à l’exclusion des autres langues officielles de l’Union européenne. L’argument du Parlement à cet égard, selon lequel certains candidats ont présenté un formulaire de candidature complété dans une langue autre que l’une de ces trois langues, ne me semble pas pertinent. Comme l’a observé à juste titre le Royaume d’Espagne, d’autres candidats potentiels ont pu être dissuadés de présenter leur candidature, ou ont présenté une candidature moins intéressante parce que la langue utilisée n’était pas une langue dans laquelle ils pouvaient s’exprimer avec autant d’aisance que dans leur langue maternelle.

83. Je conclus donc que l’appel à candidatures ne respectait pas les articles 1er et 2 du règlement no 1 s’agissant des langues que les candidats pouvaient utiliser pour communiquer avec l’EPSO et de la langue dans laquelle le formulaire de candidature devait être complété.

84. Peut‑on considérer qu’il y a également eu violation du statut des fonctionnaires ?

85. Le Royaume d’Espagne fait valoir pour l’essentiel que la restriction ne repose sur aucune justification et que les personnes ayant pour langue maternelle l’allemand, l’anglais ou le français auront été avantagées. En particulier, elles auront été mieux à même de décrire leurs mérites et moins susceptibles de mentionner des informations inexactes. La restriction serait, de plus, disproportionnée, puisque i) la phase unique de sélection était effectuée sur la seule base des données consignées par écrit dans les formulaires de candidature et que ii) si des données inexactes étaient indiquées dans le formulaire, cela pouvait donner lieu à l’exclusion du candidat.

86. Le Parlement contestant l’existence de la restriction alléguée par le Royaume d’Espagne, il ne répond pas précisément aux arguments de l’État membre à cet égard.

87. L’arrêt Italie/Commission ( 55 ) nous livre une nouvelle fois des enseignements utiles. Dans cet arrêt, la Cour a examiné, outre les questions évoquées aux points 71 et 72 précédents, la question de savoir si le défaut de publication de l’avis de concours dans toutes les langues officielles constituait une discrimination. Elle a jugé que les candidats dont la langue maternelle n’était pas l’une des langues de publication intégrale de l’avis ( 56 ) étaient désavantagés par rapport aux candidats dont la langue maternelle était l’une de ces langues et que ce désavantage était la conséquence de la différence de traitement en raison de la langue, interdite par l’article 21 de la Charte et par l’article 1er quinquies, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires ( 57 ). Par conséquent, toute limitation devait être justifiée et répondre à des objectifs légitimes d’intérêt général dans le cadre de la politique du personnel. Dans la mesure où la justification avancée par la Commission dans cette affaire ne semblait pas étayée en fait, elle ne respectait pas le principe de proportionnalité et était donc constitutive d’une discrimination en raison de la langue, interdite par l’article 1er quinquies du statut des fonctionnaires ( 58 ).

88. Dans la présente affaire, l’absence d’objectif ou de justification légitime indiqué par le Parlement signifie que la Cour ne dispose d’aucun élément à analyser. Il est cependant clair à mon sens que, pour les raisons indiquées par le Royaume d’Espagne, un candidat n’ayant pas pour langue maternelle l’allemand, l’anglais ou le français était désavantagé par rapport aux candidats en mesure de s’exprimer sans difficulté dans l’une de ces langues. Cet aspect revêt une importance particulière sachant que la procédure de sélection prévue par l’appel à candidatures devait se dérouler uniquement sur la base des réponses détaillées des candidats aux questions du formulaire de candidature et dans la mesure où toute déclaration inexacte sur ledit formulaire pouvait entraîner l’exclusion du candidat ( 59 ). Les candidats ou candidats potentiels dont la langue maternelle n’était pas l’une des trois langues « privilégiées » ont donc subi une discrimination en raison de la langue – constitutive, par voie de conséquence, d’une violation de l’article 1er quinquies, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires.

89. Puisqu’il convient, selon moi, de faire droit au premier moyen du Royaume d’Espagne pour les raisons que je viens d’indiquer, il n’est pas rigoureusement nécessaire de poursuivre en examinant la question plus large de l’articulation du règlement no 1 et du statut des fonctionnaires. Comme je l’ai indiqué précédemment, la Cour siégeant en grande chambre dans son arrêt Italie/Commission ( 60 ) a expressément refusé de statuer sur ce point ( 61 ). Par souci d’exhaustivité, j’aborderai cependant brièvement cette question.

90. Je relève tout d’abord que, dans cette affaire, la Cour a jugé qu’« [e]n l’absence de dispositions réglementaires spéciales applicables aux fonctionnaires et aux agents, et en l’absence de dispositions à cet égard dans les règlements intérieurs des institutions concernées par les avis de concours litigieux, aucun texte ne permet de conclure que les relations entre ces institutions et leurs fonctionnaires et agents sont totalement exclues du champ d’application du règlement no 1 », ajoutant immédiatement qu’il en est « [a] fortiori […] de même en ce qui concerne les relations entre des institutions et des candidats à un concours externe qui ne sont, en principe, ni fonctionnaires ni agents» ( 62 ).

91. J’observe, ensuite, qu’une analyse littérale du statut des fonctionnaires dont l’article 1er dispose qu’il s’applique « aux fonctionnaires de l’Union », étant précisé, à l’article 1er bis, qu’il s’agit de « toute personne qui a été nommée […] dans un emploi permanent d’une des institutions », tend à suggérer, à première vue, qu’il ne s’applique pas aux candidats à un poste de fonctionnaire. De même, l’article 1er du RAA prévoit que ce régime s’applique notamment à tout « agent contractuel », expression définie à l’article 3 bis en ce sens qu’elle désigne un « agent […] engagé [par l’institution concernée] en vue d’exercer des fonctions, soit à temps partiel, soit à temps complet ».

92. Enfin, je constate que l’article 2 du règlement no 1 concrétise l’article 24 TFUE. Cette disposition est libellée en des termes larges et inconditionnels. Il s’ensuit, à mon sens, que l’article 2 ne saurait faire l’objet d’une interprétation stricte ou étroite.

93. Chacun de ces points s’oppose, selon moi, à une interprétation du règlement no 1 qui conduirait, dans tous les cas de figure, à l’écarter immédiatement pour lui préférer le statut des fonctionnaires. Il me semble au contraire que l’on peut en déduire que l’objectif premier du statut des fonctionnaires n’est pas de régir les relations entre les institutions et les candidats à un poste de fonctionnaire.

94. Il n’en reste pas moins qu’il est également clair que le statut des fonctionnaires a bien vocation à s’appliquer, dans une certaine mesure, à ces candidats. Ainsi, pour citer un exemple, le chapitre 1 du titre III, qui comprend les articles 27 et 28, est intitulé « Recrutement » et l’annexe III est intitulée « Procédure de concours ». Ces dispositions énoncent des règles précises sur les questions visées. Le chapitre 3 du RAA intitulé « Conditions d’engagement » contient des dispositions très largement équivalentes, bien que libellées en des termes plus généraux, sur les modalités d’engagement des agents contractuels. Même si aucune de ces dispositions n’aborde la question des exigences linguistiques, il n’en reste pas moins que le règlement no 1 et le statut des fonctionnaires peuvent se recouper partiellement.

95. Cet aspect mérite un examen plus approfondi. Premièrement, j’estime que le règlement no 1 ne cessera pas de s’appliquer, à tous égards, à une personne qui devient fonctionnaire ou agent de l’Union européenne à partir du moment où elle est nommée à ce poste. Ainsi, les articles 2 et 3 resteront selon moi applicables aux communications adressées et reçues par cette personne à titre privé. De même, le règlement intérieur adopté par une institution de l’Union européenne en application de l’article 6 du règlement peut avoir une incidence sur cette personne après sa nomination.

96. Il est évident, en revanche, que l’article 2 du règlement no 1 ne s’appliquera pas aux communications entre un particulier, agissant dans le cadre de son activité professionnelle, et une institution, à partir du moment où celui‑ci a pris ses fonctions en tant que fonctionnaire ou agent de l’institution. Ces communications relèveront, dans la mesure pertinente ou applicable, du statut des fonctionnaires.

97. Peut‑on dire, comme cela a été suggéré lors de l’audience, que le statut des fonctionnaires pourrait en fait s’appliquer, à l’exclusion du règlement no 1, à un stade antérieur, et plus précisément à compter de la date à laquelle l’intéressé présente sa candidature afin de devenir fonctionnaire ou agent ?

98. Je ne crois pas que ce soit le cas.

99. Il est nécessaire d’examiner l’objectif de l’article 2 du règlement no 1. Cette disposition s’applique aux textes, c’est‑à‑dire aux communications écrites et non, par exemple, aux appels téléphoniques et autres formes de communication orale. De par leur nature, les communications écrites revêtent nécessairement une importance particulière pour leur expéditeur. Il est donc crucial que le sens en soit clair. De ce point de vue, la possibilité de s’exprimer dans sa propre langue est d’une importance primordiale. Puisqu’un candidat peut souhaiter aborder certains points ou poser certaines questions par écrit même après avoir présenté sa candidature, je ne vois aucune raison de ne pas lui permettre également de bénéficier de l’article 2 même après cette date et jusqu’à son entrée en service.

100. Cette affirmation est à mon sens a fortiori valide si la Cour, suivant ma conclusion en ce sens, admet que le niveau « satisfaisant » de connaissance d’une deuxième langue se situe, pour les chauffeurs, au niveau A2 et non B2, comme le prévoyait l’appel à candidatures ( 63 ). Je tiens toutefois à préciser qu’il ne s’agit pas d’un aspect déterminant en l’occurrence.

101. Plus généralement, dans certains cas, la question des recoupements entre le règlement no 1 et le statut des fonctionnaires me semble être d’un intérêt tout au plus limité. Soit il n’y aura en fait aucun recoupement, soit la teneur des dispositions pertinentes dans les deux textes sera la même. Dans d’autres cas, l’application des deux régimes pourrait aboutir à un résultat identique, même si c’est par une voie différente. Telle était la situation dans l’affaire Italie/Commission ( 64 ) et tel est, selon moi, également le cas en l’espèce, pour les raisons que je viens d’exposer ( 65 ).

102. Que faire en cas de conflit entre ces deux textes ? Je suggère, au vu de la position claire de la Cour qui estime, dans ce cas de figure, que le règlement no 1 s’appliquera en règle générale aux candidats de concours et, par extension, de procédures de sélection ( 66 ), qu’il sera nécessaire, premièrement, de chercher à interpréter dans la mesure du possible la ou les dispositions pertinentes du statut des fonctionnaires à la lumière du libellé et de la finalité du règlement no 1 afin d’atteindre le résultat voulu par cette mesure. Si cela devait cependant s’avérer impossible, j’estime qu’il conviendrait de privilégier la disposition qui présente le lien le plus étroit et le plus concret avec la situation en cause. Si le statut des fonctionnaires instaure un régime spécifique destiné à régir un aspect particulier de la relation entre l’institution en question et un candidat à un poste de fonctionnaire, les termes de ce régime primeront ( 67 ).

103. Pour toutes ces raisons, je suis d’avis qu’il convient de faire droit au premier moyen du Royaume d’Espagne.

Deuxième moyen : violation de l’article 82 du RAA au motif qu’il est exigé une connaissance satisfaisante d’une deuxième langue officielle de l’Union sans que celle‑ci soit nécessaire pour l’exercice des futures fonctions des candidats sélectionnés ou, subsidiairement, sans qu’il soit nécessaire de fixer cette exigence au niveau B2

104. Ce moyen concerne principalement l’interprétation de l’article 82, paragraphe 3, sous e), du RAA, qui dispose qu’un agent contractuel ne peut être engagé qu’à la condition qu’il justifie posséder une connaissance approfondie d’une des langues officielles de l’Union et une « connaissance satisfaisante » d’une autre langue « dans la mesure nécessaire aux fonctions qu’il est appelé à exercer ».

105. Le plus simple est de subdiviser ce moyen en deux branches. La première branche consiste pour le Royaume d’Espagne à faire valoir que l’article 82, paragraphe 3, sous e), ne doit pas être interprété en ce sens que la connaissance d’une deuxième langue est requise dans tous les cas. Dans la deuxième branche du moyen, le Royaume d’Espagne semble soutenir que, même si cette disposition devait être interprétée en ce sens que la connaissance d’une deuxième langue est nécessaire dans tous les cas ou qu’elle l’est dans le cas de la procédure de sélection en cause, il n’est pas nécessaire de fixer le niveau requis au niveau B2. Un niveau inférieur serait approprié.

106. S’agissant de la première branche du moyen, selon la lecture de l’article 82, paragraphe 3, sous e), du RAA que préconise le Royaume d’Espagne, les termes « dans la mesure nécessaire aux fonctions qu’il est appelé à exercer » signifient que l’exigence d’une deuxième langue n’est justifiée que pour autant que le poste en question nécessite une connaissance de cette langue. Ce n’est pas le cas en l’espèce, selon le Royaume d’Espagne, dès lors que l’activité principale des candidats sélectionnés consistera pour l’essentiel à conduire. Il attire également l’attention sur le fait que, dans l’appel à candidatures ( 68 ), un niveau de compétence A2 est requis dans la langue autre que les première et deuxième langues indiquées par les candidats dans le formulaire de candidature, ce dont il déduit qu’il n’est pas nécessaire de justifier d’un niveau de compétence B2 en allemand, anglais ou français.

107. Le Parlement répond en affirmant que le Royaume d’Espagne interprète l’article 82, paragraphe 3, de façon erronée et que la connaissance d’une seconde langue est bien requise.

108. Dans ce contexte, il convient d’observer que les libellés de l’article 28, sous f), du statut des fonctionnaires (qui s’applique au recrutement de fonctionnaires), de l’article 12, paragraphe 2, sous e), du RAA (qui s’applique aux agents temporaires) et de l’article 82, paragraphe 3, sous e), du RAA (qui s’applique aux agents contractuels) sont identiques. Alors que le Parlement et le Conseil auraient tout à fait pu fixer des exigences moindres ou différentes pour les deux dernières catégories de personnel, ils n’ont manifestement pas fait ce choix.

109. On peut relever, il est vrai, un certain nombre de différences quant aux exigences applicables en matière de connaissances linguistiques entre la première catégorie et les deux dernières catégories, dans la mesure où l’article 45, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires, qui s’applique aux fonctionnaires uniquement, prévoit que « [l]e fonctionnaire est tenu de démontrer, avant sa première promotion après recrutement, sa capacité à travailler dans une troisième langue parmi celles visées à l’article 55, paragraphe 1, [TFUE] ».

110. Néanmoins, cette disposition supplémentaire ne doit pas, à mon sens, signifier que les dispositions relatives aux connaissances linguistiques au moment du recrutement doivent être interprétées différemment selon qu’elles concernent des fonctionnaires ou d’autres agents. Il me semble au contraire qu’elle renforce la règle selon laquelle toutes les personnes recrutées par les institutions doivent, par principe, avoir des connaissances dans au moins deux des langues officielles. Par définition, l’article 45, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires ne peut s’appliquer aux autres agents, puisque les règles en matière de promotion ne leur sont pas applicables.

111. Il s’ensuit que l’article 82, paragraphe 3, sous e), du RAA devrait, selon moi, être interprété en ce sens que tous les candidats à un recrutement dans les institutions en tant qu’autres agents sont tenus de justifier de leurs connaissances d’au moins deux langues officielles. Cette disposition ne peut être interprétée en ce sens que l’exigence d’une deuxième langue ne s’appliquerait que s’il peut être démontré que sa connaissance est nécessaire aux fins des fonctions que le candidat devra exercer. Il convient donc de rejeter l’argument du Royaume d’Espagne à cet égard.

112. J’éprouve quelques difficultés à saisir exactement le sens de l’argument que le Royaume d’Espagne entend faire valoir en relevant que l’appel à candidatures indiquait un niveau A2 pour la connaissance d’une langue officielle supplémentaire. J’aurais toutefois tendance à l’analyser, à l’instar du Parlement, comme une lecture erronée de l’appel à candidatures, qui indique simplement que, dans la mesure où des candidats indiquent avoir des connaissances de niveau A2 d’une ou plusieurs autres langues officielles, des questions peuvent être posées sur ces connaissances linguistiques. Il ne s’agit pas d’une façon d’introduire une exigence linguistique supplémentaire valable pour chaque candidat.

113. Pour toutes ces raisons, je suis d’avis que la première branche de ce moyen ne peut être accueillie.

114. En ce qui concerne la deuxième branche du moyen, le Royaume d’Espagne soutient que même si la connaissance d’une deuxième langue officielle peut être requise, l’exigence d’un niveau B2 est arbitraire et ne peut être justifiée. Compte tenu des tâches que les chauffeurs seront tenus d’effectuer une fois engagés, telles qu’elles ressortent de la liste figurant au titre II de l’appel à candidatures, toute justification fondée sur l’intérêt du service doit être objectivement étayée. Sur ce point, je relève que les tâches indiquées à l’article 80, paragraphe 2, du RAA pour les agents du groupe de fonction I sont très différentes de celles indiquées pour les autres groupes de fonction.

115. Selon le Parlement, le niveau B2 est traditionnellement considéré comme l’expression de la « connaissance satisfaisante » d’une langue et est utilisé en ce sens dans les concours et autres formes de procédures de sélection. Il s’agit, en outre, d’un niveau proportionné aux besoins du service, puisque les tâches des candidats sélectionnés ne sauraient se limiter à celles indiquées dans l’appel à candidatures ( 69 ), la liste fournie à cet égard étant indicative et non exhaustive.

116. Toute analyse de cette branche du moyen doit partir de l’interprétation qu’il convient de donner aux termes « une connaissance satisfaisante d’une autre langue de l’Union dans la mesure nécessaire aux fonctions qu’il est appelé à exercer », tels qu’ils figurent à l’article 82, paragraphe 3, sous e), du RAA.

117. Il convient selon moi d’écarter l’argument du Parlement qui consiste à soutenir que le niveau B2 devrait (en définitive) être accepté sans discussion, puisque ce niveau correspond à la façon dont le mot « satisfaisante » est, selon ses termes, « traditionnellement » interprété.

118. Premièrement, en mettant l’accent sur un seul terme (« satisfaisante »), le Parlement ne tient pas compte du reste de la disposition, dont il ressort que le candidat doit justifier de cette connaissance « dans la mesure nécessaire aux fonctions qu’il est appelé à exercer ». Par définition, les fonctions que les candidats sélectionnés à l’issue d’une procédure de sélection auront à exercer peuvent être sensiblement différentes de celles indiquées dans une autre procédure. Cette exigence ne peut donc, logiquement, être identique dans tous les cas.

119. Deuxièmement, l’argument du Parlement aurait plus de force s’il y avait un lien entre le qualificatif « satisfaisante » et les catégories utilisées dans le cadre européen commun de référence pour les langues ( 70 ). Or, ce n’est pas le cas. Ce système répartit les niveaux de connaissance en trois catégories principales, à savoir « utilisateur élémentaire » (niveau A), « utilisateur indépendant » (niveau B) et « utilisateur expérimenté » (niveau C). Il s’agit d’appréciations objectives. « Satisfaisante », à l’inverse, exprime une appréciation subjective. Le sens de ce terme doit donc être recherché dans des éléments de mesure susceptibles d’être évalués. Ces indicateurs correspondent, selon moi, aux besoins de l’emploi en question. Un critère unique ne convient absolument pas dans ce contexte.

120. En réponse à l’argument du Parlement qui estime que l’exigence d’un niveau B2 peut en tout état de cause être justifiée dans l’intérêt du service, on relèvera que la Cour a effectivement admis que l’intérêt du service pouvait justifier ce qui, à défaut, aurait constitué une discrimination en raison de la langue. En même temps, la Cour a cependant jugé que l’intérêt en question doit être objectivement justifié et le niveau de connaissance linguistique proportionné aux besoins réels du service ( 71 ). Sur ce dernier aspect, la Cour a affirmé qu’une différence de traitement en raison de la langue ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif visé et qu’il appartient aux institutions de mettre en balance l’objectif légitime justifiant la limitation en question et l’objectif d’identifier les candidats ayant les plus hautes qualités de compétence ( 72 ).

121. S’agissant de la question de savoir s’il existe un objectif légitime, j’ai déjà conclu que les candidats sont tenus de démontrer leur connaissance d’une deuxième langue officielle ( 73 ). Il n’est pas disproportionné selon moi de chercher à mesurer cette connaissance sur la base d’indicateurs reconnus. Cela ne signifie pas pour autant que le niveau de connaissance exigé soit en lui-même proportionné et j’estime qu’il appartient au Parlement d’étayer son argument selon lequel l’exigence d’un niveau B2 peut être justifiée. En l’occurrence, comme l’observe à juste titre le Royaume d’Espagne, la tâche des candidats sélectionnés sera principalement de conduire, ce qui requiert des chauffeurs professionnels qualifiés. On peut raisonnablement affirmer, dans ces conditions, qu’il semble démesuré (c’est le moins que l’on puisse dire) d’exiger de ces candidats qu’ils aient également investi, pour obtenir une qualification linguistique de niveau B2, un nombre d’heures qui peut représenter plus du triple de celui consacré à leur formation de chauffeur professionnel ( 74 ). De plus, il faudrait une justification bien précise pour exiger d’une personne qui percevra, une fois engagée par l’institution, la rémunération prévue pour le groupe de fonction I ( 75 ) qu’elle ait dépensé, dans des cours de langue, les sommes nécessaires pour obtenir une compétence linguistique de niveau B2.

122. Quelles sont donc ces tâches que les chauffeurs recrutés sont censés accomplir ? La liste indiquée au titre II de l’appel à candidatures insiste, de façon assez logique, sur les aspects du poste qui impliquent de conduire ou des tâches étroitement liées à cette activité. Certaines, comme le transport de biens, de documents et de courriers, ainsi que le chargement et le déchargement des véhicules, n’impliqueront que peu de contact humain, si ce n’est aucun ( 76 ). D’autres, comme le fait de véhiculer des personnalités et autres membres du personnel ou des visiteurs, peuvent supposer une certaine aptitude à communiquer. Il convient d’observer que ces dernières tâches seront effectuées « principalement à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg, ainsi que dans d’autres États membres et pays tiers ».

123. Le Parlement affirme cependant que la liste de tâches énoncées dans l’appel à candidatures ne suffit pas, à elle seule, pour avoir une vision complète de l’ensemble des tâches en cause, cette liste étant simplement indicative. En particulier, il peut être demandé aux chauffeurs d’accueillir les passagers et de répondre à leurs questions. Ils doivent également être en mesure de comprendre les instructions de leur hiérarchie et de communiquer avec un certain nombre d’autorités extérieures comme les agents de police et de douanes.

124. Cet argument appelle deux observations. Premièrement, si le Parlement considère qu’une tâche particulière est décisive, on peut raisonnablement supposer que cela sera spécifié lors de l’élaboration d’une liste telle que celle qui figure au titre II de l’appel à candidatures. Le Parlement ne peut pas se contenter d’indiquer que, puisque la liste n’est pas exhaustive, il est naturel d’attendre des candidats qu’ils assument d’autres tâches. Les candidats sont légitimement en droit de considérer qu’ils peuvent se fier aux informations communiquées dans un appel à manifestation d’intérêt pour décider s’ils doivent poser leur candidature à la procédure de sélection en question ( 77 ).

125. Il est vrai cependant que la liste – précédée des termes « à titre indicatif » – n’avait pas vocation à spécifier chaque aspect des tâches énumérées. Les candidats sont censés comprendre que d’autres tâches accessoires sont possibles. À cet égard, il semble normal d’attendre du chauffeur qu’il soit en mesure, lorsqu’il transporte des passagers par exemple, de communiquer avec ceux‑ci, mais également qu’il puisse s’entretenir avec un agent de police qui aurait demandé l’arrêt du véhicule au cours d’un trajet. La question qui se pose alors est celle du niveau de connaissance linguistique qui peut raisonnablement être attendu dans de telles situations.

126. S’agissant des communications internes, les tâches correspondant au groupe de fonction I, énoncées à l’article 80 du RAA, donnent des indications sur la façon dont les agents de ce groupe de fonction sont censés exercer leur mission au sein de l’administration. Ces tâches comprennent des « [t]âches manuelles et d’appui administratif effectuées sous le contrôle de fonctionnaires ou d’agents temporaires ». Dans ces conditions, il semble extrêmement difficile de considérer qu’un niveau B2 – « [p]eut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe […] » – soit objectivement nécessaire pour ces activités. Un niveau A2 – « [p]eut comprendre des phrases isolées et des expressions fréquemment utilisées en relation avec des domaines immédiats de priorité » – semble plus à même de constituer un indicateur approprié.

127. S’agissant des communications avec des acteurs extérieurs, tels que les passagers décrits au point 122 précédent, ainsi qu’avec des agents de police et de douanes, il faut garder à l’esprit que la question qui se pose, en termes de proportionnalité, est de savoir si l’exigence en question est à la fois appropriée et nécessaire. Bien que le niveau B2 – voire un niveau supérieur s’il s’agit de communiquer sur une question réellement complexe – puisse s’avérer, dans le cadre de l’exercice des fonctions de chauffeur, utile en pratique, cela ne signifie pas qu’un tel niveau soit « nécessaire ». Dans ces conditions, un niveau A2 me semble à même de correspondre, dans ce contexte également, à un niveau à la fois nécessaire et approprié.

128. À la lumière de l’ensemble de ces considérations, je suis d’avis que la seconde branche du deuxième moyen du Royaume d’Espagne doit être accueillie.

Troisième et quatrième moyens : violation des articles 1er et 6 du règlement no 1, de l’article 22 de la Charte, de l’article 1er quinquies, paragraphes 1 et 6, du statut des fonctionnaires, et de l’article 82 du RAA, au motif que le choix de la deuxième langue prévu dans la procédure de sélection est limité à trois langues (troisième moyen) et au motif que le choix de la deuxième langue est limité aux seules langues allemande, anglaise et française (quatrième moyen)

129. Par ces deux moyens, qu’il convient de traiter ensemble, le Royaume d’Espagne fait valoir pour l’essentiel qu’il n’existe aucun fondement juridique permettant de limiter le choix de la deuxième langue prévu par l’appel à candidatures à trois langues et que, en tout état de cause, le choix imposé de l’allemand, de l’anglais ou du français est arbitraire. Il affirme en particulier qu’il n’existe aucun objectif légitime qui justifierait cette limitation et que, même en admettant qu’un tel objectif existe, cette exigence n’était pas proportionnée et qu’il n’a pas été tenu compte de la nécessité de sélectionner les candidats justifiant du niveau d’aptitude le plus élevé.

130. Le Parlement, bien qu’il admette que tout argument fondé sur l’intérêt du service doit être objectivement justifié et proportionné, soutient que cette justification réside dans la nécessité de sélectionner des candidats qui puissent être immédiatement opérationnels. L’allemand, l’anglais et le français étant, comme l’appel à candidatures le rappelle expressément, les langues les plus largement employées au Parlement, tant en matière de communication interne et externe que dans le traitement des dossiers, les exigences linguistiques se justifient au regard des statistiques mentionnées dans la partie C du titre IV. Il est indiqué qu’une mise en balance a été faite entre l’intérêt du service et les besoins et aptitudes des candidats, puisqu’il était nécessaire de garantir que tous les candidats maîtriseraient au moins l’une de ces trois langues. La nécessité de recruter des candidats immédiatement opérationnels s’imposerait tout particulièrement dans le cas d’agents contractuels, qui ne sont engagés que pour une période limitée.

131. Les troisième et quatrième moyens du Royaume d’Espagne sont fondés sur i) le règlement no 1, ii) la Charte et iii) le statut des fonctionnaires et le RAA. Les allégations du Royaume d’Espagne se concentrent essentiellement sur ce qu’il convient, selon lui, de qualifier de discrimination en raison des langues. Cette discrimination, si elle devait être avérée, s’expliquerait par une série d’exigences fondées sur le statut d’agents contractuels des candidats après leur recrutement. Il me semble donc que la question essentielle à examiner dans le cadre de ces moyens a trait aux règles énoncées par la Charte en matière de discrimination et, plus fondamentalement, à la façon dont elles sont concrétisées à l’article 80, paragraphe 4, du RAA. Tel sera donc l’axe de mon analyse.

L’absence d’objectif légitime

132. J’ai déjà eu l’occasion, dans les présentes conclusions, de relever que la connaissance de deux langues officielles que le statut des fonctionnaires et le RAA exigent des fonctionnaires et autres agents est l’expression d’un choix politique ( 78 ). À défaut de travaux préparatoires qui pourraient apporter des éclaircissements sur les fondements à l’origine de ce choix, le contexte de l’adoption du statut des fonctionnaires, en 1962, permet me semble‑t‑il de mieux comprendre ce choix. Il ne faut pas oublier qu’à l’époque, il n’y avait que quatre langues officielles, le français étant utilisé soit exclusivement soit conjointement avec une autre langue dans trois des six États membres d’origine. Dans ces conditions, on comprend aisément que les auteurs du statut aient pu chercher à éviter que les institutions deviennent essentiellement francophones, avec de nombreux fonctionnaires ou agents parlant uniquement le français. Il fallait donc exiger la connaissance d’une autre langue ( 79 ). Cette approche était donc inclusive plutôt qu’exclusive.

133. Je voudrais également rappeler, comme j’ai déjà eu l’occasion de l’évoquer ( 80 ), que la Cour a constaté qu’aucune des institutions n’a exercé la faculté prévue par l’article 6 du règlement no 1 leur permettant de déterminer les modalités d’application du régime linguistique dans leurs règlements intérieurs. Le statut des fonctionnaires et le RAA sont muets sur cette question : en d’autres termes, ils ne mentionnent aucun aspect à prendre en considération pour limiter le choix de langues. Il n’existe donc aucun critère explicite permettant de limiter le choix de la deuxième langue, que ce choix soit limité aux trois langues spécifiées dans l’appel à candidatures ou à d’autres langues officielles ( 81 ).

134. Il n’en reste pas moins que la Cour a admis très clairement que des restrictions telles que celles prévues dans l’appel à candidatures peuvent dans certains cas être justifiées. En particulier, elle a jugé que l’intérêt du service peut constituer un objectif légitime aux fins de l’article 1er quinquies, paragraphe 6, du statut des fonctionnaires, qui autorise des limitations au principe de l’interdiction absolue des discriminations en raison notamment de la langue énoncée par le paragraphe 1 de cet article. Il est nécessaire, cependant, que cet intérêt soit objectivement justifié et que la restriction appliquée soit proportionnée ( 82 ). La question est donc de savoir si ces limitations peuvent être utilement invoquées en l’espèce.

135. J’aborderai plus loin, de façon approfondie, les questions liées à la proportionnalité ( 83 ). Dans l’immédiat, je voudrais simplement rappeler que, sur ce point comme sur la question de savoir si une justification objective a été invoquée, c’est au Parlement qu’il appartient d’établir ces différents éléments, en tant que partie qui cherche à justifier la dérogation au principe général prohibant les discriminations. Il est donc nécessaire d’examiner si les raisons indiquées par le Parlement dans la partie C du titre IV de l’appel à candidatures peuvent être étayées.

136. Dans ce contexte, le Parlement insiste particulièrement sur la nécessité de recruter des candidats qui puissent être immédiatement opérationnels. Il fait valoir, dans son mémoire en défense, que cette nécessité est d’autant plus prégnante au vu de la durée limitée d’engagement des chauffeurs recrutés en tant qu’agents contractuels.

137. Cet argument repose à mon sens sur une prémisse fondamentalement erronée. Comme je l’ai déjà indiqué, les agents engagés comme chauffeurs ne peuvent plus être recrutés en tant que fonctionnaires puisque le statut s’y oppose. La règle veut au contraire qu’ils soient recrutés en tant qu’agents contractuels, conformément aux dispositions de l’article 3 bis du RAA ( 84 ). Il ressort clairement de l’article 85, paragraphe 1, du RAA que, après un premier renouvellement de leur contrat, les agents contractuels doivent être engagés pour une durée indéterminée. Ils sont dans ce cas assimilés aux fonctionnaires, dont les fonctions ne peuvent prendre fin que pour les motifs indiqués à l’article 47 du statut des fonctionnaires, et principalement par suite de démission ou de mise à la retraite. Ils ne sont pas dans la situation des agents contractuels engagés au titre de l’article 3 ter du RAA, dont l’emploi est limité, en application de l’article 88, à une durée maximale de six ans et peut être d’une durée plus brève (et le sera dans de nombreux cas). Il est donc absolument faux de considérer que les agents concernés sont nécessairement et uniquement engagés pour une courte période ( 85 ). L’argument en ce sens du Parlement ne résiste donc pas à l’épreuve de la réalité.

138. Même en admettant que l’obligation d’être immédiatement opérationnel puisse être appliquée à l’ensemble du personnel, quel que soit son statut, engagé par les institutions, il n’est pas inutile de prendre le temps d’examiner quelle peut être concrètement la signification de cette expression. Il me semble naturel pour une institution de l’Union, de même que pour tout autre employeur, de souhaiter recruter du personnel qui soit en mesure de commencer à travailler immédiatement. Cependant, un tel besoin n’implique pas, s’agissant en particulier de personnes susceptibles d’être recrutées pour une durée indéterminée, que celles‑ci doivent être capables d’accomplir parfaitement leurs tâches, dans tous leurs aspects, dès leur premier jour de travail. Une formation peut être assurée, ce qui est en général le cas, pour permettre aux personnes qui viennent d’être recrutées d’atteindre le niveau d’exigence requis dans tous les aspects de leur emploi.

139. S’agissant des trois langues indiquées dans la partie C du titre IV de l’appel à candidatures, le Parlement fournit des statistiques fondées sur les connaissances linguistiques que les fonctionnaires ont déclarées dans leur rapport annuel de notation, dont il ressort qu’ils ont une connaissance « satisfaisante » de l’anglais pour 92 % d’entre eux, du français pour 84 % et de l’allemand pour 56 %. Bien que le texte présentant ces statistiques ne l’indique pas expressément, il y a tout lieu de présumer que ces chiffres sont uniquement pertinents pour la communication interne. En ce qui concerne les tâches propres au poste de chauffeur, le Parlement soutient que la « tâche principale » des chauffeurs qui seront recrutés sera de conduire les députés du Parlement européen. Il ressort des déclarations faites par les députés en 2014 que 97 % d’entre eux comprenait l’anglais, 61 % le français et 37 % l’allemand. Le Parlement en déduit que le choix des trois langues peut s’expliquer « par le besoin pour les chauffeurs de communiquer autant que possible avec les députés dans une langue qui soit compréhensible par ces derniers ». S’agissant des membres du corps diplomatique et autres personnalités, le Parlement affirme que l’anglais est la langue la plus utilisée. Il ajoute que le français est la langue la plus répandue à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg, l’allemand ayant également un rôle important dans la deuxième de ces villes.

140. Ce qui me semble problématique, dans les allégations du Parlement à ce sujet, c’est leur manque de cohérence globale. S’agissant de l’usage de l’anglais dans les communications internes, on pourrait observer que la proportion de 92 % est en fait tellement proche des 100 % qu’elle n’exprime, en pratique, aucun écart significatif. Cela pourrait sans doute s’appliquer également au français, à 84 %, bien que de façon moins marquée. En revanche, cela ne vaut pas pour l’allemand, que 56 % des fonctionnaires ont indiqué connaître. Si un candidat ayant l’allemand comme deuxième langue est recruté, près de la moitié de ses collègues risqueraient de ne pas pouvoir communiquer avec lui ( 86 ). Par conséquent, on ne peut pas affirmer qu’en ayant l’une de ces trois langues, un candidat sélectionné serait assuré de pouvoir communiquer avec ses collègues.

141. S’agissant des tâches concrètes des chauffeurs concernés, le Parlement a indiqué clairement lors de l’audience que, indépendamment de la liste de tâches énumérées dans le titre II de l’appel à candidatures, il ne leur serait en fait pas demandé de transporter du courrier, puisque cette tâche est de la responsabilité d’autres unités des services du Parlement ( 87 ). À la question de savoir si la rubrique concernant les « travaux administratifs ou de support logistique » signifiait que les chauffeurs devraient effectuer des tâches administratives, le Parlement a répondu par la négative et précisé que, si jamais cela devait arriver, une telle situation se présenterait de façon extrêmement rare ( 88 ). En réponse à la question de savoir pourquoi le néerlandais ne devrait pas également être exigé, parmi les langues possibles, puisque cette langue serait à l’évidence utile pour travailler principalement à Bruxelles ( 89 ), le Parlement n’a pas été en mesure de répondre de façon utile.

142. S’agissant maintenant des communications externes, il semble que, pour ce qu’il convient de qualifier, selon les termes utilisés par le Parlement, de « tâche principale » des chauffeurs, c’est‑à‑dire de conduire les députés, la proportion de députés déclarant connaître l’anglais – qui est également présenté comme la langue la plus appropriée pour communiquer avec les visiteurs – est extrêmement élevée puisqu’elle est de 97 %. Le français, que les députés déclarent connaître à 61 %, peut être qualifié d’« utile » sans garantir pour autant la possibilité de communiquer, tandis que l’allemand, à 37 %, laisserait 63 % des intéressés dans l’incapacité de se faire comprendre. Les exigences linguistiques imposées dans l’appel à candidatures perdent alors tout leur sens.

143. Il découle des considérations qui précèdent que, même si l’objectif poursuivi était peut‑être légitime, en termes d’intérêt du service, il n’était pas, selon moi, objectivement justifié. Il aurait fallu pour cela que la restriction du choix des langues repose sur une certaine réalité, et cet élément faisait selon moi manifestement défaut.

Proportionnalité

144. J’ai déjà indiqué, dans le contexte du deuxième moyen, que pour déterminer si les exigences linguistiques sont appropriées, il est nécessaire de tenir compte des besoins de l’emploi en question ( 90 ). Selon moi, le même principe s’applique s’agissant du troisième moyen. Puisque j’ai conclu que les restrictions linguistiques imposées par l’appel à candidatures n’étaient pas justifiées objectivement, il n’est pas strictement nécessaire d’aborder la question de la proportionnalité. Je l’examinerai néanmoins brièvement par souci d’exhaustivité.

145. Je souhaiterais pour cela évoquer deux points de l’arrêt Italie/Commission ( 91 ).

146. Premièrement, au point 94 de cet arrêt, la Cour, après avoir relevé que l’article 27 du statut des fonctionnaires exige des institutions qu’elles recrutent des fonctionnaires « possédant les plus hautes qualités de compétence, de rendement et d’intégrité », a ensuite précisé qu’il appartient à cet égard aux institutions de mettre en balance l’objectif légitime justifiant la limitation du nombre de langues des concours et l’objectif d’identifier les candidats ayant les plus hautes qualités de compétence.

147. À cet égard, le Parlement cherche à soutenir que, puisque l’obligation de sélectionner des personnes de la plus haute compétence ne s’applique qu’aux fonctionnaires et aux agents temporaires ( 92 ), la sélection de candidats de haute qualité n’est pas une question pertinente dans le cadre du recrutement d’agents contractuels.

148. Selon moi, une telle analyse ne peut être correcte. Si le RAA reste muet sur cette question, s’agissant des agents contractuels, c’est parce qu’il doit admettre qu’il pourrait être nécessaire, dans certains cas, de recruter de tels agents sans attendre, pour des contrats de courte durée, la question étant alors : « Cette personne est‑elle capable d’exercer cet emploi ? » et non : « Cette personne fait‑elle partie des personnes les plus aptes à exercer cet emploi ? ». Une certaine flexibilité est donc nécessaire. Cela ne saurait pour autant signifier que l’obligation de rechercher des candidats de haute qualité serait d’une certaine façon abandonnée pour cette catégorie de personnel. À moins que les circonstances n’en décident autrement, les institutions devraient (exactement de la même manière que tout autre employeur) chercher à recruter du personnel possédant les plus hautes qualités de compétence pour l’emploi concerné tout comme elles sont censées rechercher du personnel ayant les plus hautes qualités de rendement et d’intégrité. Cela me semble aller de soi.

149. Deuxièmement, aux points 96 et 97 de ce même arrêt, la Cour a d’abord relevé que, pour les fonctionnaires des institutions, les connaissances linguistiques sont, selon ses termes, « un élément essentiel de leur carrière » et que la connaissance d’une troisième langue est nécessaire pour leur promotion. Elle a jugé qu’il appartenait aux institutions de mettre en balance l’objectif légitime que j’ai évoqué au point 146 des présentes conclusions et les possibilités d’apprentissage par les fonctionnaires recrutés, au sein des institutions, des langues nécessaires à l’intérêt du service.

150. Ce raisonnement ne peut être intégralement transposé à la présente affaire puisqu’il n’y a pas de possibilités de promotion pour les agents contractuels. Cependant, cela n’affecte en rien la prémisse selon laquelle, pour déterminer s’il est nécessaire d’imposer des exigences linguistiques telles que celles dont il est question en l’espèce, les institutions devraient toujours garder à l’esprit qu’il est possible d’assurer au personnel recruté une formation linguistique afin de permettre l’apprentissage d’une nouvelle langue ou l’amélioration de leurs connaissances dans une langue déjà connue. Rien ne permet de penser, dans la présente affaire, que le Parlement a examiné la question sous cet angle.

Conclusion intermédiaire concernant les troisième et quatrième moyens

151. En substance, le troisième moyen du Royaume d’Espagne consiste à soutenir qu’en limitant le choix de la deuxième langue dans l’appel à candidatures, le Parlement a enfreint le droit de l’Union et en particulier l’interdiction des discriminations en raison de la langue. Une limitation moins restrictive permettrait d’inclure l’espagnol – par exemple – dans la liste des deuxièmes langues autorisées.

152. Cela étant, comme je l’ai déjà indiqué précédemment, il est clair qu’une institution comme le Parlement peut imposer des limitations à cet égard, à condition qu’elles soient objectivement justifiées et que le principe de proportionnalité soit respecté ( 93 ). Les exigences que ces limitations étaient censées représenter en l’espèce – ou, plus précisément, les allégations du Royaume d’Espagne selon lesquelles celles‑ci n’ont pas été respectées dans l’appel à candidatures – font l’objet du quatrième moyen.

153. Cependant, le troisième moyen invoqué par le Royaume d’Espagne, en ce qu’il tente d’introduire des termes supplémentaires dans l’équation, va selon moi au-delà des limites des compétences de la Cour. Le recours a été introduit sur le fondement de l’article 263 TFUE. Aux termes de cette disposition, la Cour est compétente pour « contrôle[r] la légalité des actes », entre autres, du Parlement lorsqu’ils sont destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. S’il est possible que l’appel à candidatures ait pu être valable avec un choix plus large de deuxièmes langues (voire avec un choix plus étroit), la Cour ne peut spéculer sur ce point qui, par conséquent, n’est pas une question sur laquelle elle peut statuer ( 94 ).

154. Pour cette raison, je suis d’avis que le troisième moyen doit être rejeté.

155. À l’inverse, et pour l’ensemble des raisons indiquées aux points 132 à 150 des présentes conclusions, j’estime qu’il convient de faire droit au quatrième moyen.

La portée des conclusions de la partie requérante

156. Le Royaume d’Espagne demande l’annulation non seulement de l’appel à candidatures mais également de la base de données des candidats sélectionnés créée conformément au titre VIII. Il observe que le fait d’être inscrit sur la base de données ne constitue pas une garantie d’engagement, de sorte qu’il n’y aurait pas, en cas d’annulation de celle‑ci, d’atteinte à la confiance légitime. En cas de maintien de la base de données, l’illégalité qui sous-tend l’appel à candidatures pourrait perdurer pour une durée indéfinie.

157. Le Parlement soutient que les droits des candidats inscrits dans la base de données sont effectivement protégés par le principe de protection de la confiance légitime, ce que confirment, selon lui, la jurisprudence de la Cour et celle du Tribunal.

158. Il est vrai que, dans son arrêt Italie/Commission, la Cour a jugé que la confiance légitime des candidats sélectionnés impliquait de ne pas mettre en cause les résultats de concours litigieux ( 95 ). Elle a donc annulé uniquement les avis de concours sans en remettre en cause les résultats.

159. Le Tribunal a adopté la même approche dans une série d’arrêts ultérieurs ( 96 ).

160. Dans l’un des premiers arrêts de cette série ( 97 ), le Tribunal s’est longuement penché sur l’analyse de la situation des candidats au concours en question. Il a relevé en particulier les efforts déployés par les candidats dans la préparation d’un concours organisé selon un avis de concours qu’ils considéraient valide. La circonstance que, longuement après la fin du concours, il était apparu, à la suite d’un arrêt prononcé dans une affaire différente, mais analogue, que l’avis en question était, en fait, entaché d’illégalité, n’était pas de nature à remettre en question cette confiance légitime ( 98 ).

161. Je comprends dans une certaine mesure la position que le Tribunal a retenue dans cette affaire. Néanmoins, il me semble essentiel de préciser que l’analyse exposée dans cet arrêt a été adoptée moins d’un an après l’arrêt Italie/Commission ( 99 ). À la date de rédaction des présentes conclusions, plus de cinq ans se sont écoulés depuis la date de cet arrêt. Cette confiance légitime ne saurait durer indéfiniment. Je part