CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL

PRÉSENTÉES LE 25 FÉVRIER 1975 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le juge du travail au tribunal de Varèse est saisi de deux affaires tendant essentiellement à faire constater qu'un certain nombre de personnes doivent être considérées comme des fonctionnaires de l'Euratom ou comme des agents d'établissement et qu'elles ont des droits patrimoniaux correspondants.

Ces personnes, qui entre-temps semble-t-il, sont toutes devenues des agents locaux au sens des articles 79 et 81 du régime applicable aux autres agents des Communautés, étaient au service de deux sociétés italiennes qui, tout comme la Communauté européenne de l'énergie atomique, sont également défenderesses dans le litige au principal. La Commission des Communautés européennes avait conclu des contrats d'entreprise avec ces sociétés, contrats selon lesquels ces sociétés devaient veiller à l'accomplissement de certaines activités déterminées de caractère secondaire dans les installations du Centre de recherches du CCRN, à Ispra, par exemple le nettoyage, l'entretien des installations et des bâtiments ainsi que les réparations, etc. A cette occasion, les demandeurs affirment qu'ils devaient, comme ils se proposent de le démontrer, travailler dans les locaux du centre de recherches, utiliser pour leur travail du matériel mis à leur disposition par le centre et agir conformément aux directives qui leur étaient données par des fonctionnaires de la Communauté. Toutefois, les sociétés défenderesses leur accordaient une rémunération moins élevée que celle dont bénéficiaient les fonctionnaires et agents d'établissement avec lesquels ils travaillaient côte-à-côte pour accomplir des fonctions égales ou équivalentes.

Les demandeurs estiment que cette situation n'est pas compatible avec la loi italienne no 1369 du 23 octobre 1970 qui interdit tout intermédiaire et toute interposition dans les prestations de travail et prévoit un nouveau régime d'embauche de la main-d'œuvre dans le contrats d'entreprise et de louage de services. L'article 1er de cette loi dispose notamment :

«Il est interdit à un chef d'entreprise de confier par un contrat d'entreprise, de sous-entreprise ou de toute autre nature, l'exécution, même à une société coopérative, de simples prestations de travail effectuées par de la main-d'œuvre engagée et rétribuée par l'entrepreneur ou par l'intermédiaire, quelle que soit la nature de l'entreprise ou des services auxquels les prestations se rattachent».

Selon le paragraphe 4 de l'article susmentionné, cette disposition s'applique également aux «entreprises» de l'Etat et aux organismes publics. Il découle du paragraphe 5 que les travailleurs qui ont été employés en violation de cet article doivent être considérés, à tous égards, comme étant les salariés du chef d'entreprise qui a effectivement bénéficié de leurs prestations.

Les demandeurs en déduisent qu'ils ont le droit d'être considérés, à tous égards, depuis le début de leur activité, comme des fonctionnaires de l'Euratom, et à titre subsidiaire, comme des agents d'établissement de grades déterminés et qu'ils ont des droits correspondants d'ordre patrimonial à faire valoir contre la Communauté économique de l'énergie atomique.

A titre subsidiaire, ils invoquent l'article 3 de la loi italienne citée qui prévoit :

«Les chefs d'entreprises qui concluent des contrats d'entreprise pour les travaux et services, y compris les travaux de factage, de nettoyage et d'entretien ordinaire de locaux industriels à effectuer dans leurs installations sous la direction de l'entrepreneur sont tenus, solidairement avec ce dernier, de verser aux salariés dudit entrepreneur un salaire minimum et de leur accorder un statut juridique qui, comme le salaire payé, ne peut pas être inférieur à celui dont bénéficient leurs propres salariés.»

En se fondant sur cette disposition, les demandeurs concluent à ce qu'il soit au moins constaté que la Communauté de l'Euratom est solidairement obligée avec les deux sociétés italiennes susmentionnées d'accorder aux demandeurs une rémunération qui corresponde à celle que la Communauté européenne de l'énergie atomique accorde à ses propres fonctionnaires ou à ses agents d'établissement de grades déterminés.

Finalement, ils demandent encore, à titre subsidiaire, de pouvoir bénéficier du régime accordé aux agents locaux.

A propos de ces demandes auxquelles notamment la Commission des Communautés européennes s'oppose, le juge saisi a préalablement décidé que la loi italienne no 1369 ne s'appliquait pas à la Communauté européenne de l'énergie atomique. En effet, dit-il, les interdictions édictées par cette loi s'adressent seulement aux chefs d'entreprise, et la Communauté européenne de l'énergie atomique n'est pas un chef d'entreprise au sens de ladite loi, le centre de recherches d'Ispra ne se livrant à aucune «exploitation» d'ordre économique. En outre, il importe à son avis, de relever que les contrats d'entreprise conclus par la Communauté européenne de l'énergie atomique sont régis par l'article 33, no 1, de l'annexe F de la loi italienne no 906 du 1er août 1960 relative à la ratification de l'accord intervenu le 22 juin 1959 entre le gouvernement italien et la Communauté européenne de l'énergie atomique à propos de la création d'un centre commun de recherches nucléaires, à Ispra. Selon cette disposition, la Commission ne peut pas prévoir des conditions de travail inférieures aux critères retenus dans la région pour un travail de même nature dans l'industrie en cause. Cette obligation n'est donc pas aussi étendue que celle prévue par l'article 3 de la loi italienne no 1369.

Le juge italien saisi estime par conséquent que la demande doit être rejetée pour autant qu'elle vise à faire constater l'obligation solidaire de la Communauté européenne de l'énergie atomique en vertu de l'article 3 de la loi no 1369. De même, la demande visant à accorder aux demandeurs le statut d'agents locaux devrait être rejetée eu égard à l'accord déjà cité conclu entre le gouvernement italien et la Communauté européenne de l'énergie atomique et eu égard au fait que les demandeurs bénéficient déjà du régime prévu par cet accord.

Toutefois, le juge de renvoi estime concevable d'invoquer les principes juridiques, communs à tous les ordres juridiques, qui concernent la simulation et en vertu desquels une situation simulée doit être démasquée, ce qui, en l'espèce, signifierait que l'existence d'un rapport de travail direct entre la Communauté européenne de l'énergie atomique et les demandeurs devrait être reconnue. Le juge saisi estime que, vues sous cet angle, les demandes principales des requérants devraient être considérées comme recevables, même si la loi italienne no 1369 n'entre pas en ligne de compte.

Toutefois, comme la Commission a objecté à cet égard que le juge italien n'était pas compétent, en vertu des dispositions du traité Euratom, pour connaître des deux demandes principales et que celles-ci exigeaient en toute hypothèse un acte de nomination auquel ne peut se substituer une décision judiciaire, le juge saisi a sursis à statuer par jugement rendu le 18 mars 1974 et, conformément à l'article 150 du traité Euratom, il vous demande de vous prononcer à titre préjudiciel sur les trois questions suivantes :

1. L'article 152 du traité doit-il être compris en ce sens que les litiges entre la Communauté et des particuliers qui, sans être ses agents, revendiquent néanmoins cette qualité, relèvent de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes ?

2. L'origine du rapport de travail entre la Communauté et les fonctionnaires et agents doit-elle toujours invariablement résider dans un acte de nomination ou cet acte peut-il être remplacé par une décision du pouvoir judiciaire qui constate l'existence en fait d'un rapport de travail déterminé ?

3. En cas de réponse affirmative à la question précédente, la Cour peut-elle enfin, en application des normes et principes généraux du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et du statut des fonctionnaires et agents de la Communauté, établir, après avoir reconnu son existence en fait, un rapport de travail direct entre la Communauté et des particuliers qui, apparemment au service de firmes liées par des contrats d'entreprise à cette Communauté, travaillent dans des locaux appartenant à celle-ci, utilisent, comme les demandeurs dans le présent procès l'affirment et se proposent de le démontrer, du matériel mis à leur disposition par celle-ci et agissent conformément aux directives de ses fonctionnaires ? (A cet égard, la juridiction de renvoi cite une série de circonstances qui devraient être prises en considération pour la réponse à la 3e question; celles-ci sont énumérées à la page 25 de la version française de l'ordonnance de renvoi).

Notre position à ce sujet sera la suivante :

1. A propos de la première question D'après ce qui ressort de l'ordonnance de renvoi, il faut comprendre la première question en ce sens qu'il y a lieu d'examiner si cette Cour est seule compétente pour connaître des litiges de la nature indiquée, ce qui exclurait la compétence du juge national. Ce faisant, il s'agit seu lement d'examiner le problème soulevé par le fait que certaines personnes employées à Ispra demandent à bénéficier du statut de fonctionnaire ou de celui d'agent d'établissement. Nous pouvons donc laisser de côté la position d'agent local; selon l'article 81 du régime applicable aux autres agents et selon les articles 28 et 32 de l'annexe F de l'accord susmentionné intervenu entre le gouvernement italien et la Communauté européenne de l'énergie atomique, ce sont les tribunaux nationaux qui sont sans aucun doute compétents pour connaître des litiges entre l'institution et les agents locaux. En ce qui concerne la délimitation des compétences — c'est à cela qu'il faut se référer en premier lieu — l'article 155 du traité Euratom dispose : «Sous réserve des compétences attribuées à la Cour de justice par le présent traité, les litiges auxquels la Communauté est partie ne sont pas, de ce chef, soustraits à la compétence des juridictions nationales.» Il s'ensuit que dans tous les cas ou une disposition de droit communautaire prévoit que la Cour de justice des Communautés européennes est compétente, celle-ci l'est à titre exclusif. Si nous considérons les dispositions du traité sous cet angle, nous pensons nécessairement en l'espèce — comme la juridiction de renvoi l'a reconnu à bon droit — en tout premier lieu à l'article 152 du traité. Selon cette disposition, «la Cour de justice est compétente pour statuer sur tout litige entre la Communauté et ses agents dans les limites et conditions déterminées au statut ou résultant du régime applicable à ces derniers.» Pour les litiges de la nature de ceux qui nous intéressent à présent, il est donc fait référence au statut du personnel, dans la mesure où la question concerne les fonctionnaires, et au régime applicable aux autres agents, dans la mesure où elle concerne les agents d'établissement. En vertu du renvoi visé à l'article 97 du régime applicable aux autres agents, la disposition déterminante du statut du personnel est l'article 91 tant pour les fonctionnaires que pour les agents d'établissement. Cette disposition prévoit que la Cour de jutice est compétente «pour statuer sur tout litige entre les Communautés et l'une des personnes visées au présent statut …». Si l'on s'en tient strictement au texte de cette disposition, il n'est pas impossible d'en conclure que la Cour de justice des Communautés européennes ne serait pas compétente pour connaître des litiges comme ceux de l'espèce, puisqu'ils concernent des personnes qui ne bénéficient pas encore du statut ni du régime applicable aux autres agents mais qui, au contraire, désirent aboutir à cette situation. Nous estimons toutefois qu'il ressort clairement de différentes considérations que cette opinion est absolument indéfendable. C'est à bon droit que la Commission a relevé que les organisations internationales soustraient fréquemment les litiges relatifs au service de leurs agents, à la compétence des États. C'est le principe de l'immunité de ces organisations, compte tenu de la configuration de leur structure qui est déterminant à cet égard; il prive les États membres de la possibilité d'influencer la structure interne de ces organisations par le biais de leurs juridictions nationales. Pour des raisons de facilité, nous nous référons aux exemples cités par la Commission dans le cadre des développements qu'elle y consacre dans son mémoire du 6 novembre 1974 (p. 15 et 16 de la version française). A partir de cette idée fondamentale et de celle, également importante, en vertu de laquelle les rapports de travail de cette nature doivent être soumis à une appréciation uniforme par une juridiction centrale, il est assurément nécessaire de donner une interprétation large de l'article 91 du statut du personnel en ce sens qu'il vise tous les litiges concernant la fonction publique dans les Communautés, y compris ceux qui ont pour objet la reconnaissance du statut de fonctionnaire ou d'agent d'établissement. Ensuite, il serait absurde de réserver à la Cour de justice toutes sortes de litiges concernant des questions en partie d'im portance secondaire, relatives aux rapports de droit existant entre l'employeur européen et les fonctionnaires ainsi que les agents d'établissement, mais de lui refuser toute compétence pour les litiges portant sur la question de savoir si ces rapports juridiques existent. Enfin, la jurisprudence a déjà établi que la Cour de justice est compétente non seulement pour connaître des litiges auxquels des fonctionnaires ou d'anciens fonctionnaires sont parties, mais aussi pour trancher ceux qui concernent des personnes qui, tout en n'étant pas encore nommées fonctionnaires, aspirent toutefois à le devenir en tant que participants à un concours. A titre d'exemple, nous renvoyons à l'affaire 23-64 (arrêt du 31 mars 1965, Thérèse Vandevyvere contre Parlement européen, Recueil 1965, p. 206). Par conséquent, nous ne doutons pas que la Cour de justice des Communautés européennes est seule compétente pour connaître également des cas dans lesquels certaines personnes demandent à bénéficier du statut de fonctionnaire ou d'agent d'établissement, et cela, déjà sur la base des dispositions combinées de l'article 152 du traité Euratom et de l'article 91 du statut du personnel. En outre, nous référant à la jurisprudence relative à la période «préstatutaire» (cf. par exemple les affaires 43, 45, 48-59, arrêt du 15 juillet 1960, Eva von Lachmüller et deux autres requérants contre Commission des Communautés européennes, Recueil 1960, p. 952), nous pouvons invoquer les normes générales de compétence prévues par le traité, en particulier l'article 148, alinéa 3. Cette disposition prévoit que la Cour de justice est compétente pour connaître des actions dénommées recours en carence contre les institutions de la Communauté, c'est-à-dire des cas dans lesquels certaines personnes physiques ou juridiques font grief à l'une des institutions de la Communauté d'avoir manqué de leur adresser un acte autre qu'une recommandation ou un avis. A cet égard, il importe de relever que selon le droit communautaire, un acre souverain de nomination est nécessaire pour créer le rapport statutaire (cf. article 1 du statut du personnel). Par conséquent, il serait possible de dire que celui qui désire bénéficier du statut de fonctionnaire devrait introduire un recours tendant à ce que soit arrêté un acte de cette nature, c'est-à-dire un acte au sens visé entre autres à l'article 148, alinéa 3. S'il est vrai que cette appréciation ne vaut pas exactement pour les agents d'établissement dont les rapports juridiques avec la Communauté reposent sur un contrat, comme il ressort de l'article 84 du régime applicable aux autres agents, toutefois il importe également de relever que leur position se rapproche très fort du statut de fonctionnaire, en raison des renvois aux dispositions du statut du personnel que prévoit le régime applicable aux autres agents (article 87, 91, 92, 93). Il faut dès lors admettre à tout le moins qu'il s'agit de rapports de droit public. Il y a lieu en outre de se référer spécialement à l'article 90 du régime applicable aux autres agents qui dispose : «L'agent d'établissement du CCRN est tenu d'effectuer un stage d'une durée de trois mois à six mois au cours duquel il peut être mis fin à son engagement s'il ne fait pas preuve de qualités professionnelles suffisantes A l'issue de ce stage, l'agent est titularisé dans ses fonctions.» La création définitive d'un rapport juridique suppose donc également un acte souverain que les textes français et italien du régime applicable aux autres agents qualifient — et cela est significatif — de «titulariser» et de «nominare». Eu égard à cette circonstance, il paraît justifié de penser qu'il convient d'appliquer l'article 148, alinéa 3, également aux personnes qui désirent bénéficier du statut d'agent d'établissement. Quelle que soit donc la manière dont on interprète les dispositions de droit communautaire pertinentes pour la première question, il s'ensuit que la Cour de justice est en tout cas compétente pour trancher les problèmes litigieux, ce qui, en vertu de l'article 155 du traité Euratom, exclut la compétence des tribunaux nationaux.

2. A propos de la deuxième question La juridiction de renvoi voudrait également savoir si le rapport de travail entre la Communauté et ses fonctionnaires ou agents nécessite toujours un acte de nomination ou si une décision judiciaire qui constate l'existence effective d'un rapport de travail déterminé peut se substituer à cet acte. Dans l'optique de la juridiction de renvoi, il ne peut naturellement s'agir que de savoir si, dans de tels cas, une décision judiciaire nationale peut être envisagée. Eu égard à la réponse à donner à la première question, c'est-à-dire après avoir constaté que les juridictions nationales ne sont nullement compétentes pour connaître de ces faits, nous nous contenterons de dire que la deuxième question est sans objet et n'a donc pas besoin d'être examinée.

3. A propos de la troisième question Enfin, la juridiction de renvoi voudrait encore savoir si la Cour de justice peut, après avoir constaté son existence en fait, établir un rapport de travail direct entre la Communauté et des personnes qui, certes, sont formellement au service de firmes avec lesquelles la Communauté est liée par des contrats d'entreprise, mais travaillent dans les installations de la Communauté, utilisent pour leur travail du matériel mis à leur disposition par celle-ci et agissent conformément aux directives de ses fonctionnaires. Si nous interprétons la troisième question en ce sens qu'il s'agit de savoir si le juge national est compétent pour prendre une telle décision, ce que nous avons dit à propos de la deuxième question vaut aussi dans ce cas. Si au contraire, nous prenons la question au pied de la lettre, elle doit être considérée comme irrecevable parce qu'elle n'est pas nécessaire pour permettre au juge de renvoi de rendre sa décision. La Cour de justice peut répondre de cette manière dans le cadre de la procédure à titre préjudiciel lorsque, comme elle l'a décidé dans l'arrêt rendu dans l'affaire 13-68 (arrêt du 19 décembre 1968, Société par actions Salgoil contre ministère du commerce extérieur de la République italienne, Recueil 1968, p. 669), elle reconnaît qu'il y a une erreur manifeste de la juridiction de renvoi. Or, en l'espèce, il en est ainsi, car pour le juge national, il importe seulement de savoir s'il est compétent pour connaître des faits litigieux. La question de savoir comment la Cour de justice devrait apprécier ces faits ne peut certainement pas être résolue dans le cadre de la procédure à titre préjudiciel en vertu de l'article 177, lequel doit se contenter d'apporter une aide au juge pour lui permettre de rendre sa décision; une décision à ce sujet n'est au contraire possible que dans le cadre d'un recours de fonctionnaire introduit directement, c'est-à-dire dans le cadre d'une procédure introduite régulièrement, conformément aux dispositions du statut du personnel ou aux dispositions de l'article 148, alinéa 3.

4. Par conséquent, nous vous proposons de donner seulement la réponse suivante aux questions posées par le juge du travail au tribunal de Varèse : Le juge national n'est pas compétent pour trancher les litiges entre la Communauté et les personnes qui demandent à bénéficier du statut de fonctionnaire ou du statut d'agent d'établissement. La Cour de justice des Communautés européennes est seule compétente pour trancher ces questions.

( 1 ) Traduit de l'allemand.