Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 25 septembre 2001. - Odette Simon contre Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Fonctionnaires - Revendication du statut d'agent temporaire - Tardiveté de la demande - Irrecevabilité du recours - Pourvoi en partie manifestement irrecevable et en partie manifestement non fondé. - Affaire C-274/00 P.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-05999



Conclusions de l'avocat général

1. Mme Simon a formé un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 10 mai 2000 par lequel le Tribunal a rejeté sa demande d'annulation de la décision de la Commission portant rejet de sa demande visant à la régularisation de sa situation administrative ainsi que de sa demande de réparation, par l'attribution d'un euro symbolique, du préjudice moral subi .

2. En substance, Mme Simon souhaite obtenir la requalification de son statut pour la période allant de mai 1966 à octobre 1995. Durant cette période (à l'exception de deux brèves périodes en 1993 et en 1994), elle a été employée formellement par plusieurs organismes indépendants auxquels la Commission (initialement l'institution précédente, à savoir la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier) a confié, par voie contractuelle, la tâche de coordonner et de diffuser, dans les industries nationales concernées, les résultats des études menées par différents experts dans le cadre des programmes quinquennaux de recherche ergonomique pour les industries charbonnières et sidérurgiques, effectuées par la Commission au titre de l'article 55 du traité CECA (ci-après l'«article 55 CECA»). Mme Simon soutient qu'elle était en réalité employée par la Commission et que ses activités doivent être considérées comme ayant été exercées en qualité d'agent temporaire des Communautés durant la période en question.

Le contexte de l'arrêt attaqué

3. L'article 55 CECA prévoit que la Commission doit encourager la recherche technique et économique intéressant la production et le développement de la consommation du charbon et de l'acier ainsi que la sécurité du travail dans ces industries et organiser, à cet effet, tous contacts appropriés entre les organismes de recherche existants.

4. Dans le cadre de son programme quinquennal de recherche ergonomique pour les industries charbonnières et sidérurgiques en application de cet article, la Commission a confié jusqu'en 1995, par voie contractuelle, à plusieurs organismes indépendants la tâche de coordonner et de diffuser, dans les industries nationales concernées, les résultats des études menées dans ce cadre.

5. Ces organismes (ci-après les «organismes de tutelle» ainsi que les dénomment les parties et le Tribunal de première instance dans l'arrêt attaqué) ont été retenus par la Commission pour fournir des experts indépendants dans les différents domaines de recherche spécifiques et pourvoir en personnel le Bureau de l'action communautaire ergonomique (ci-après le «Bureau») qui a semble-t-il assuré un soutien logistique quotidien aux différents programmes de recherche.

6. Il ressort de l'arrêt attaqué que Mme Simon, ancienne fonctionnaire communautaire de catégorie C de 1957 à 1960, a été employée, à Luxembourg à partir de 1966 et jusqu'en 1993, par différents organismes qui avaient été ainsi retenus par la Commission. Selon l'arrêt attaqué, Mme Simon a été de 1966 à 1980 successivement employée par la Société des sciences médicales, la Ligue luxembourgeoise contre la tuberculose, la Société d'ergonomie de langue française et la Gesellschaft für Arbeitswissenschaft. À partir de 1980, l'organisme de tutelle employant Mme Simon a été la Gesellschaft für Sicherheitswissenschaft (ci-après la «GFS»). Entre le 1er mars 1993 et le 14 janvier 1994, puis entre le 1er juillet et le 30 novembre 1994, Mme Simon a été directement employée par la Commission sous couvert de contrats de travail à durée déterminée de droit luxembourgeois. À la suite de la conclusion d'une nouvelle convention entre la Commission et la GFS, pour la période allant du 1er décembre 1994 au 31 août 1995, cette dernière s'est vu confier la tâche de coordonner et de diffuser les résultats des études menées dans le cadre du sixième programme ergonomique. Mme Simon quant à elle a de nouveau été engagée par la GFS pour la période correspondant à la durée de la convention. Cette dernière ainsi que le contrat de Mme Simon, ont ensuite été prorogés jusqu'au 25 octobre 1995. La Commission n'ayant pas renouvelé cette convention, le contrat de Mme Simon a pris fin à la date prévue.

7. Le 16 janvier 1996, Mme Simon a assigné la GFS et son dirigeant devant le Tribunal du travail de Luxembourg pour licenciement abusif. Par lettre du 28 juin 1996, Mme Simon a introduit une demande, au titre de l'article 90, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, visant à ce que les activités accomplies par elle, depuis 1966, soient considérées comme ayant été exercées en qualité d'agent temporaire des Communautés. À l'appui de sa demande, Mme Simon a fait valoir que les contrats de travail qu'elle avait conclus avec les organismes de tutelle avaient eu pour seul but d'échapper à l'application des dispositions du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes. Mme Simon a demandé, en outre, le paiement d'un euro symbolique à titre de dommages et intérêts pour violation des devoirs de sollicitude et d'assistance.

8. Les dispositions du régime auquel se réfère Mme Simon s'appliquent à toute personne engagée par contrat par les Communautés ayant la qualité d'agent temporaire, d'agent auxiliaire, d'agent local ou de conseiller spécial . L'article 90 du statut des fonctionnaires est applicable par analogie à ces personnes .

9. L'article 90 du statut des fonctionnaires dispose:

«1. Toute personne visée au présent statut peut saisir l'autorité investie du pouvoir de nomination d'une demande l'invitant à prendre à son égard une décision. L'autorité notifie sa décision motivée à l'intéressé dans un délai de quatre mois à partir du jour de l'introduction de la demande. À l'expiration de ce délai, le défaut de réponse à la demande vaut décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'une réclamation au sens du paragraphe 2.

2. Toute personne visée au présent statut peut saisir l'autorité investie du pouvoir de nomination d'une réclamation dirigée contre un acte lui faisant grief, soit que ladite autorité ait pris une décision, soit qu'elle se soit abstenue de prendre une mesure imposée par le statut. La réclamation doit être introduite dans un délai de trois mois.»

10. Ce délai court du jour de la publication de l'acte s'il s'agit d'une mesure de caractère général, ou du jour de la notification de la décision à l'intéressé, ou encore à compter de la date d'expiration du délai de réponse lorsque la réclamation porte sur une décision implicite de rejet au sens de l'article 90, paragraphe 1.

11. En l'absence de réponse de la Commission, Mme Simon a, le 2 décembre 1996, introduit une réclamation, au titre de l'article 90, paragraphe 2, du statut, contre la décision implicite de rejet de sa demande.

12. Par décision du 2 avril 1997, notifiée à Mme Simon le 8 avril 1997, la Commission a rejeté la réclamation.

13. Le 12 mars 1997, le Tribunal du travail de Luxembourg a déclaré irrecevable la demande de Mme Simon au motif qu'elle n'avait pas rapporté la preuve de la qualité d'employeur de la GFS ou de son dirigeant.

La procédure devant le Tribunal de première instance

14. En date du 11 juin 1997, la partie requérante a intenté un recours devant le Tribunal de première instance en vue d'obtenir l'annulation de la décision de la Commission du 2 avril 1997 et la condamnation de la Commission au paiement d'un euro à titre de réparation du préjudice moral subi et pour violation des devoirs de sollicitude et d'assistance.

15. Mme Simon a soutenu que la Commission avait commis un détournement de pouvoir et de procédure. À cet effet, elle a invoqué les arrêts Mulfinger e.a./Commission et Deshormes/Commission , selon lesquels la conclusion de contrats de travail ou de prestation de services soumis au droit d'un État membre est considérée comme illégale si la Communauté choisit ce mode contractuel en vue d'échapper à l'application des dispositions du statut ou du régime applicable aux autres agents.

16. Afin de démontrer que les tâches qu'elle avait assurées étaient des tâches permanentes définies de service public communautaire au sens de cette jurisprudence , Mme Simon a invoqué les éléments suivants:

i) elle aurait continuellement exercé ses fonctions sous l'autorité directe des fonctionnaires de la Commission responsables des programmes ergonomiques au sein de la direction générale des affaires sociales;

ii) son emploi aurait contribué à la réalisation de l'un des buts assignés à la Commission par le traité CECA, à savoir la sécurité du travail dans les industries charbonnières et sidérurgiques et l'organisation, à cet effet, d'une coopération entre les organismes de recherche existants;

iii) le traitement qu'elle percevait - et que la Commission aurait fixé de manière unilatérale - démontrerait que ses activités correspondaient à celles d'un agent de grade A 5.

L'arrêt attaqué

17. Le Tribunal de première instance (juge unique) a rejeté le recours.

18. Le Tribunal de première instance a relevé que, en vertu de l'article 1er du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes, ce dernier s'applique «à tout agent engagé par contrat par les Communautés». Aux termes de l'article 6 dudit régime, chaque institution détermine les autorités habilitées à conclure les contrats d'engagement visés à l'article 1er. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que la qualité d'agent des Communautés ne saurait être reconnue à une personne dont l'employeur était non pas une institution des Communautés, mais une personne morale soumise au droit d'un État membre, qui ne peut être assimilée à une entité administrative de l'institution en cause . Or, les activités exercées par Mme Simon l'ont été sous couvert de contrats de travail, ou de prestation de services, conclus par elle-même avec les organismes de tutelle en question; ces derniers étaient des personnes morales régies soit par le droit allemand, soit par le droit luxembourgeois et ces contrats étaient régis par la législation luxembourgeoise. Le Tribunal de première instance en a conclu que, durant la période comprise entre 1966 et 1993, puis entre le 1er décembre 1994 et le 25 octobre 1995, les employeurs successifs de Mme Simon ont été les organismes susvisés, et non pas la Commission .

19. Le Tribunal de première instance a écarté les arguments de Mme Simon tirés de ce que l'engagement de la requérante avait été imposé par la Commission et que cette dernière avait fixé ses conditions de rémunération. Le Tribunal a considéré, d'une part, que les contrats qu'elle avait conclus avec les organismes de tutelle prévoyaient seulement que son engagement devait être approuvé par la Commission et a jugé que, selon la jurisprudence de la Cour, une telle circonstance n'empêchait pas que l'employeur fût la personne morale avec laquelle a été conclu le contrat d'engagement, et non pas une institution des Communautés . D'autre part, le Tribunal a relevé que la Commission ne fixait pas ses conditions de rémunération, mais qu'elles étaient simplement soumises à son agrément . Le Tribunal a écarté également, au motif qu'ils étaient dépourvus de pertinence, les divers arguments sur l'identité de la situation de Mme Simon avec celle d'un agent temporaire ainsi que le jugement rendu par le Tribunal du travail de Luxembourg .

20. Le Tribunal de première instance a jugé enfin que les arrêts Mulfinger e.a./Commission et Deshormes/Commission étaient dénués de pertinence au soutien du moyen tiré d'un détournement de pouvoir et de procédure au motif que ces affaires concernaient des contrats conclus par un employé avec la Commission elle-même. La Commission n'ayant pas été partie aux contrats de Mme Simon, elle ne saurait donc avoir été susceptible de commettre un détournement de procédure dans ce cadre .

21. Par conséquent, le Tribunal de première instance a rejeté le recours en annulation.

Le pourvoi

22. Dans son pourvoi, Mme Simon conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- annuler l'arrêt du Tribunal de première instance;

- annuler la décision de la Commission du 2 avril 1997;

- déclarer que les prestations fournies par la requérante entre le 15 mai 1966 et le 25 octobre 1995 sont à considérer comme conclues par la Commission avec un agent temporaire;

- condamner la Commission aux dépens des deux instances.

23. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- déclarer le pourvoi irrecevable en ce qu'il conteste des appréciations souveraines du Tribunal de première instance ainsi qu'en ce qu'il demande à la Cour de faire une déclaration pour laquelle elle n'est pas compétente dans le cadre d'un pourvoi et qui en tout état de cause n'a pas été demandée devant le Tribunal de première instance;

- à titre subsidiaire, rejeter le pourvoi comme non fondé;

- à titre infiniment subsidiaire, au cas où la Cour déciderait par impossible d'annuler l'arrêt attaqué, renvoyer l'affaire devant le Tribunal de première instance;

- condamner la requérante aux dépens.

Les arguments des parties

24. Il ressort du pourvoi - bien que cela ne soit pas tout à fait clair - que Mme Simon avance deux arguments principaux pour soutenir que le Tribunal de première instance a interprété les circonstances de fait de manière incorrecte, ce qui l'aurait conduit à commettre une erreur de droit en rejetant le moyen tiré du détournement de pouvoir de la Commission et que son arrêt doit être annulé.

25. En premier lieu, Mme Simon soutient que le Tribunal de première instance a commis une erreur de droit en rejetant le moyen tiré du détournement de pouvoir au motif que ses activités avaient été exercées sous couvert de contrats conclus avec des tiers. Le Tribunal aurait dû au contraire examiner la légalité des contrats passés par la Commission et les organismes successifs de tutelle.

26. À ce titre, le Tribunal aurait dû rechercher le but réel poursuivi par la Commission par la délégation de la gestion officielle du Bureau à des organismes de tutelle ne disposant pas de compétence spécifique reconnue en matière de gestion de programmes communautaires ou dans les domaines en question. Ainsi que leur description le suggère, les organismes de tutelle auraient seulement eu pour fonction de superviser une unité mise en place et gérée en réalité par des hauts fonctionnaires des Communautés afin de permettre ainsi à la Communauté de remplir ses obligations découlant de l'article 55 CECA. Le Tribunal n'aurait pas cependant apprécié tous les éléments de preuve afin de considérer s'ils étaient suffisamment objectifs, pertinents et concordants pour établir que, en ayant recours aux organismes de tutelle, la Commission avait pour unique but de financer le Bureau et en particulier la rémunération de ses employés et non, comme l'a soutenu la Commission, de mettre en oeuvre ses obligations d'information et de coordination lui incombant en vertu de l'article 55 CECA. Le Tribunal n'aurait pas correctement apprécié les éléments de preuve produits par la Commission pour justifier son droit d'ingérence dans la gestion administrative et financière du Bureau.

27. En outre, le Tribunal de première instance aurait dû analyser les tâches effectivement exercées par les organismes de tutelle au bénéfice de la Commission, à savoir principalement la responsabilité financière de la gestion du Bureau dans les limites des fonds mis à disposition par la Commission et l'obligation de nommer un directeur assisté de deux personnes au maximum.

28. En second lieu, le Tribunal de première instance aurait dû examiner la nature des liens ayant existé entre Mme Simon et les organismes de tutelle ainsi que la Commission. Le Tribunal aurait dû en particulier établir si un lien de subordination existait entre Mme Simon et les organismes de tutelle ou plutôt entre Mme Simon et la Commission, de même que si les tâches exercées par elle relevaient des tâches permanentes de service public communautaire attribuées par les traités aux institutions.

29. La Commission soutient que le moyen contestant une constatation de fait selon laquelle un détournement de pouvoir n'a pas été prouvé est irrecevable . En tout état de cause, bien que le Tribunal soit tenu de répondre à tous les moyens soulevés, il ne serait pas obligé de répondre individuellement à chaque point des faits produit comme élément de preuve. Il ressortirait à cet égard clairement de l'arrêt attaqué que le Tribunal de première instance a abondamment examiné le grief relatif au détournement de pouvoir en tenant compte de l'ensemble des éléments de preuve. Il aurait ainsi suffi que le Tribunal expliquât clairement et sans équivoque - comme il l'aurait longuement fait aux points 43 à 51 de l'arrêt attaqué - les motifs qui l'ont conduit à rejeter le recours.

Recevabilité

30. L'article 51 du statut CE de la Cour de justice prévoit que le pourvoi devant la Cour est limité aux questions de droit et qu'il peut être fondé sur des moyens tirés, entre autres, de la violation du droit communautaire par le Tribunal de première instance.

31. L'article 113 du règlement de procédure de la Cour de justice dispose que les conclusions du pourvoi tendent à l'annulation, totale ou partielle, de la décision du Tribunal, et à ce qu'il soit fait droit en tout ou en partie, aux conclusions présentées en première instance. Toute conclusion nouvelle est exclue et le pourvoi ne peut modifier l'objet du litige devant le Tribunal de première instance.

32. Devant le Tribunal de première instance, Mme Simon a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal i) annuler la décision de la Commission du 2 avril 1997; ii) condamner la Commission au paiement de la somme symbolique d'un euro à titre de dommages et intérêts; et iii) condamner la Commission aux dépens.

33. Par son pourvoi contre l'arrêt attaqué, Mme Simon conclut à ce qu'il plaise à la Cour i) annuler l'arrêt du Tribunal de première instance; ii) annuler la décision de la Commission du 2 avril 1997; iii) déclarer que les prestations fournies par elle entre le 15 mai 1966 et le 25 octobre 1995 sont à considérer comme conclues par la Commission avec un agent temporaire; et iv) condamner la Commission aux dépens.

34. L'argument de la Commission qui conteste la recevabilité de la demande de déclaration de Mme Simon doit selon nous être accueilli dans la mesure où la partie requérante n'a pas fait valoir cette prétention devant le Tribunal de première instance.

35. La Commission soutient également que le pourvoi est irrecevable en ce qu'il conteste une constatation de fait du Tribunal de première instance.

36. Il est certes exact que la Cour ne peut contrôler dans le cadre d'un pourvoi une constatation de fait du Tribunal de première instance. Il peut toutefois exister une marge très étroite entre ce qui relève du contrôle, d'une part, d'une constatation de fait et, d'autre part, de ce que le Tribunal n'a pas dénaturé les éléments de preuve et a correctement qualifié la nature juridique des faits ainsi qu'il en a fait correctement découler des conséquences en droit. Ces derniers contrôles relèvent de la compétence de la Cour dans le cadre d'un pourvoi .

37. Sur cette base, nous considérons que le pourvoi est en principe recevable en ce qu'il tend à l'annulation de l'arrêt du Tribunal de première instance et de la décision de la Commission du 2 avril 1997.

Au fond

38. En premier lieu, Mme Simon soutient que le Tribunal aurait dû contrôler la légalité des contrats conclus entre la Commission et les organismes successifs de tutelle. Le Tribunal aurait dû en particulier examiner le but réel que poursuivait la Commission en ayant recours à de tels organismes et examiner les tâches que ces derniers ont effectivement exercées.

39. Il ressort de son recours devant le Tribunal de première instance - bien que le sens précis des conclusions ne soit malheureusement pas tout à fait clair - que le moyen principal de Mme Simon devant le Tribunal était tiré de l'illégalité des contrats conclus par elle et les organismes de tutelle et décrits comme étant des contrats de travail ou de prestation de services. Aucune allégation ne semble en revanche ressortir en ce qui concerne l'illégalité des contrats conclus entre la Commission et les organismes de tutelle. À notre sens, il apparaît dès lors tout à fait compréhensible que le Tribunal de première instance ait considéré que l'objet des griefs avait trait à la légalité des contrats conclus entre Mme Simon et les organismes de tutelle.

40. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal de première instance a repris l'argument de Mme Simon tiré de l'illégalité de la conclusion de contrats de travail ou de prestation de services soumis au droit d'un État membre dans le cas où la Communauté choisit ce mode contractuel non pas en fonction des besoins du service, mais en vue d'échapper à l'application des dispositions du statut ou du régime applicable aux autres agents . Le Tribunal a expressément considéré cet argument en relevant que la Cour a jugé que la Commission commettrait un détournement de procédure si elle définissait les conditions d'emploi d'une personne qu'elle a recrutée sur la base d'un contrat soumis au droit d'un État membre non pas en fonction des besoins du service, mais en vue d'échapper à l'application des dispositions du régime applicable aux autres agents . Le Tribunal a ensuite jugé - à juste titre selon nous - que cette jurisprudence ne trouvait pas application au cas d'espèce dont il était saisi dans la mesure où précisément, la Commission n'ayant pas été partie auxdits contrats, elle ne saurait donc être susceptible de commettre un détournement de procédure dans ce cadre .

41. Dans la mesure où il n'a pas été conclu devant le Tribunal de première instance à l'illégalité du recours de la Commission aux organismes de tutelle en question, il ne saurait surprendre que le Tribunal n'ait pas considéré cet élément. Considérant que ce moyen a été introduit pour la première fois devant la Cour alors que le règlement de procédure de la Cour de justice prévoit que le pourvoi ne peut modifier l'objet du litige , le premier moyen de Mme Simon doit être rejeté comme étant irrecevable.

42. En second lieu, Mme Simon soutient que le Tribunal de première instance aurait dû examiner la nature des liens existant entre elle et les organismes de tutelle d'une part et la Commission d'autre part. À nos yeux cependant, le Tribunal de première instance a en fait examiné ces éléments avec attention aux points 43 et 44 de l'arrêt attaqué et a à bon droit jugé que l'arrêt Salerno e.a./Commission et Conseil pouvait être opposé à ce moyen. Par conséquent, le second moyen de Mme Simon est non fondé.

43. Quand bien même la Cour jugerait que l'un des deux moyens de Mme Simon peut être reproché à l'arrêt du Tribunal de première instance, cet arrêt ne saurait toutefois encourir nécessairement l'annulation.

44. Mme Simon prétend en effet que lui ferait grief le fait d'avoir été employée par différents organismes de tutelle sous couvert de différents contrats de mai 1966 à octobre 1995 alors qu'elle aurait dû avoir été employée en tant qu'agent temporaire par la Commission. Il ressort des pièces du dossier produites devant la Cour que ce n'est toutefois qu'en juin 1996 que Mme Simon a fait valoir à la Commission cette prétention pour la première fois. Bien qu'une demande de décision en vertu de l'article 90, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires ne soit soumise à aucun délai exprès, l'article 90, paragraphe 2, prévoit que toute réclamation dirigée contre un acte faisant grief au requérant doit être introduite dans un délai de trois mois. Peut-être la Cour pourrait-elle ou devrait-elle soulever d'office la question de savoir si Mme Simon est en droit de contester différents contrats de travail remontant à plus de trente ans en arrière. Il convient de relever à ce titre que le Tribunal de première instance a récemment rejeté la demande de deux agents auxiliaires de la Commission en vue de se voir reconnaître, avec effets rétroactifs, la qualité d'agent temporaire, au motif que ces demandes, n'ayant pas été introduites dans un délai de trois mois à compter de la naissance du rapport contractuel avec la Commission, étaient irrecevables .

45. Nous relèverons enfin que, bien qu'une question ait été posée à cet effet à son avocat à l'audience, les avantages que Mme Simon entend retirer de l'annulation de la décision de la Commission du 2 avril 1997 n'apparaissent pas clairement.

46. Quand bien même la Commission reconnaîtrait la qualité d'agent temporaire à Mme Simon durant la période en question, quelles seraient les conséquences pratiques d'une telle décision pour Mme Simon? Celle-ci ne semble pas en effet prétendre que sa rémunération aurait été supérieure en tant qu'agent temporaire; à l'appui de sa demande de se voir reconnaître la qualité d'agent temporaire, Mme Simon fait valoir au contraire qu'elle aurait été rémunérée tel un agent de grade A 5. Mme Simon ne semble pas non plus prétendre à une compensation financière: alors que sa requête devant le Tribunal de première instance incluait une demande de dommages et intérêts, le montant demandé était symboliquement d'un euro et son pourvoi ne porte pas sur le rejet de cette prétention. Il a été en outre établi à l'audience que Mme Simon a payé des cotisations de sécurité sociale à Luxembourg durant la période en question; on peut dès lors en déduire que Mme Simon a droit à des prestations de sécurité sociale et présumer qu'elle a droit notamment à une retraite. Quand bien même Mme Simon aurait en principe droit à une pension ou à une assurance médicale en vertu des régimes applicables aux Communautés, en considérant que la requérante se voit reconnaître avec effet rétroactif la qualité d'agent temporaire, une telle demande s'avérerait extrêmement compliquée dans les circonstances du cas d'espèce, puisqu'il y aurait lieu de verser des contributions antidatées aux fonds de pension et au régime d'assurance maladie pour des périodes durant lesquelles Mme Simon était déjà couverte au Luxembourg par des régimes équivalents.

Conclusions

47. Nous concluons dès lors à ce que la Cour:

1) rejette le pourvoi;

2) condamne la partie requérante aux dépens.