Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 2 avril 1998. - République fédérale d'Allemagne contre Commission des Communautés européennes. - Apurement des comptes - FEOGA - Non-reconnaissance des dépenses - Exercice 1991. - Affaire C-54/95.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-00035



Conclusions de l'avocat général

I - Objet du recours

1 Le présent recours intenté par la République fédérale d'Allemagne en application de l'article 173, premier alinéa, du traité CE a pour objet la décision 94/871/CE de la Commission, du 21 décembre 1994, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1991 (1) (ci-après la «décision»), uniquement dans la mesure où elle n'a pas mis à charge du FEOGA le montant total de 116 633 582,10 DM.

Le gouvernement allemand a invoqué, par autant de moyens de recours distincts, six motifs d'annulation de la décision, qui seront abordés ci-après dans l'ordre dans lequel ils ont été avancés dans les pièces de procédure.

II - Le premier moyen de recours: absence de base juridique de la majoration de 10 % (soit 1 031 451,17 DM) appliquée par la Commission à la correction relative aux dépenses concernant les restitutions à la production pour l'utilisation de produits à base d'amidon et de sucre

2 Le 6 octobre 1993, la Commission a invité les autorités allemandes à modifier leurs procédures de contrôle nationales relatives à l'octroi de restitutions à la production pour l'utilisation de produits à base d'amidon et de sucre pour les rendre conformes aux dispositions communautaires en la matière, telles qu'interprétées, en particulier, par la Cour dans l'arrêt du 22 juin 1993, Allemagne/Commission (2). A cette occasion, la Commission a demandé que les services du FEOGA soient rapidement informés des modifications introduites à cette fin dans l'ordre juridique allemand et de leur entrée en vigueur. Par décision du 21 janvier 1994 (doc. VI/4480/93), la Commission a, en application de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 1723/72 (3), fixé au 31 janvier 1994 le délai pour la transmission d'indications complémentaires dans le cadre de l'apurement des comptes pour l'exercice financier 1991 (16 octobre 1990-15 octobre 1991).

3 Les informations demandées, relatives aux mesures de modification des procédures de contrôle adoptées, n'ont été transmises à la Commission par les autorités allemandes qu'au mois de juillet 1994. L'institution défenderesse a donc décidé - à cause de l'insuffisance des mesures de contrôle appliquées au cours de l'exercice financier 1991 - de ne pas mettre à la charge du FEOGA, à hauteur de 5,5 %, les dépenses pour les restitutions en question effectuées par les services et organismes délégués nationaux au cours de cet exercice. Le taux d'imputation appliqué correspondait à celui (5 %) déjà appliqué - pour le même motif - pour les exercices financiers 1988-1990, avec une majoration de 10 % (c'est-à-dire à hauteur de 0,5 % des dépenses en question) en raison du retard avec lequel les mesures prises pour remédier à la situation ont été communiquées.

4 Dans sa requête, le gouvernement allemand - en se fondant sur la référence textuelle à une «augmentation de 10 % en raison du retard dans la modification des procédures», contenue dans le rapport de synthèse - a qualifié cette majoration de «supplément de pénalité» pour négligence et a fait valoir que la Commission l'a infligé sans en avoir le pouvoir. En effet, l'institution défenderesse ne serait compétente que pour exiger que les mesures prévues par les législations nationales soient conformes au droit communautaire, mais non pour sanctionner l'éventuelle communication tardive des mesures internes adoptées. En outre, puisque les nouvelles procédures de contrôle ont été appliquées depuis le mois de novembre 1993, le retard avec lequel les autorités allemandes les ont communiquées à la Commission ne saurait avoir d'importance.

5 Enfin, aucune majoration du type de celle contestée en l'espèce n'est prévue dans les lignes directrices de la Commission sur le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision concernant l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (ci-après les «lignes directrices») (4), applicables à partir de l'élaboration du rapport de synthèse relatif à l'apurement des comptes pour 1990. Ces lignes directrices établissent ainsi que le critère sur la base duquel la Commission peut juger opportune une correction financière et en fixer le taux consiste à «évaluer le degré de risque de pertes pour les fonds communautaires par suite d'une carence de contrôle». Or, de l'avis du gouvernement allemand, les événements relatifs à la modification des procédures internes (intervenus en 1993) et à leur communication à la Commission (effectuée en 1994) ne pouvaient en aucune manière se répercuter rétroactivement sur la régularité des contrôles appliqués en 1991.

6 La Commission rappelle que l'imputation des dépenses litigieuses à la République fédérale d''Allemagne n'a aucun caractère de sanction. L'application du taux d'imputation litigieux est conforme à la pratique de l'institution défenderesse en matière d'apurement des comptes du FEOGA. Une telle pratique avantage les États membres, en tenant compte avec effet rétroactif des modifications qu'ils apportent à leurs systèmes de contrôle, déclarés irréguliers, dans l'intervalle de temps (trois ans dans le cas d'espèce) qui sépare la fin de l'exercice financier pertinent de l'adoption de la décision d'apurement. Quoi qu'il en soit, ce taux est nettement inférieur à celui que la Commission aurait légitimement pu appliquer, à savoir carrément 100 %. En effet, les circonstances atténuantes (litige pendant sur ce point), qui avaient jusque-là justifié la limitation du taux de correction à 5 %, avaient cessé d'exister depuis le 22 juin 1993 (date de l'arrêt de la Cour, Allemagne/Commission, précité, voir ci-dessus point 2). D'autre part, à la date du 31 janvier 1994, la Commission, en l'absence d'informations en sens contraire de la part des autorités allemandes, était fondée à présumer que ces dernières n'avaient pas encore mis fin à la violation des dispositions communautaires, également constatée pour 1991, en exécution de l'arrêt de la Cour.

7 Nous estimons d'abord opportun de dissiper le malentendu entretenu par l'État membre requérant lorsqu'il évoque l'imposition à sa charge d'une «pénalité supplémentaire pour négligence». La Commission ne jouit en la matière d'aucun pouvoir de sanction à l'égard des États membres: il est par contre vrai qu'elle est tenue - lorsqu'elle constate l'existence d'une violation des dispositions communautaires dans les versements effectués par un État membre - d'effectuer la rectification des comptes présentés par ce dernier. En effet, le financement de la part du FEOGA des dépenses effectuées par les autorités allemandes au cours de l'exercice 1991 - il est presque superflu de le rappeler - est régi par le principe selon lequel seules les dépenses effectuées conformément aux dispositions communautaires sont imputables au budget communautaire.

8 Nous convenons par ailleurs avec la Commission que les dépenses pour les restitutions payées sur la base de la pratique administrative en vigueur en Allemagne en 1991 auraient très bien pu faire l'objet d'une correction financière atteignant 100 % (5): et ce à plus forte raison dans la mesure où l'insuffisance des contrôles appliqués dans le secteur en question au cours de l'exercice financier indiqué (et des précédents) a été reconnue par l'arrêt de la Cour, Allemagne/Commission, précité. Il n'était pas non plus interdit à la Commission, sur la base du principe de la sécurité juridique ou de la confiance légitime, d'imputer à la République fédérale d'Allemagne la totalité (ou en tout cas une part supérieure à 5,5 %) des dépenses litigieuses du simple fait que, lors de l'apurement des comptes des exercices allant de 1988 à 1990, l'institution défenderesse, dans des circonstances analogues, s'était contentée d'appliquer un taux d'imputation de 5 %. Selon la jurisprudence de la Cour, en effet, un État membre, qui, pour des motifs d'équité, a reçu un traitement de faveur durant un exercice financier, ne peut légitimement prétendre à ce que la Commission s'abstienne de rectifier les comptes qu'il a présentés - comme elle est tenue de le faire en cas de violation établie des dispositions communautaires - également lors de l'apurement des comptes relatifs aux années ultérieures (6).

9 A y bien regarder, toutefois, la République fédérale d'Allemagne ne conteste pas que la Commission - quand elle apporte une correction financière aux dépenses déclarées par un État membre, mais s'avérant non conformes aux dispositions communautaires relatives au secteur agricole en question - peut réduire le montant de cette correction par rapport au maximum applicable. L'État membre requérant n'aurait, naturellement, aucun intérêt à avancer un tel argument parce que, tout en ne prétendant pas à la réduction de la correction, il en tire un avantage incontestable.

L'argument invoqué par le gouvernement allemand concerne plutôt le pouvoir de la Commission de déterminer de manière discrétionnaire le montant de cet abattement: l'institution défenderesse - soutient le gouvernement allemand - aurait pu effectuer un abattement forfaitaire de cette correction de 5 %, mais pas imposer la majoration supplémentaire de 10 %.

10 Cette affirmation est, toutefois, à notre avis, dénuée de fondement. D'abord il semble échapper à la République fédérale d'Allemagne que, par le biais de l'abattement des corrections financières lors de l'apurement, la Commission parvient habituellement au même résultat que celui qui est aujourd'hui dénoncé comme étant illégitime et inacceptable: sur l'appréciation de la régularité des mesures nationales de contrôle, telles qu'appliquées au cours de l'exercice financier concerné, se répercutent rétroactivement - dans un sens favorable à l'État intéressé - les événements relatifs à la modification ultérieure de ces mesures dans un sens conforme aux dispositions communautaires, et ce malgré le fait que cette modification soit, par définition, sans aucune incidence sur le risque de pertes à charge des fonds communautaires, causées par l'insuffisance des contrôles durant l'exercice financier considéré. Cuius commoda, eius et incommoda: les États membres ne peuvent pas se plaindre du fait que la pratique administrative de la Commission peut dans certains cas, comme en l'espèce, avoir des conséquences financières défavorables (ou, plus exactement, moins favorables que celles auxquelles l'État intéressé pouvait s'attendre dans l'abstrait). En conséquence, abstraction faite de la nature juridique des lignes directrices et de leur éventuel effet contraignant (7), l'argument que le gouvernement allemand prétend fonder sur ce document est sans valeur (voir ci-dessus point 5).

11 En outre, il y a également lieu d'exclure que dans le cas d'espèce l'institution défenderesse a outrepassé les limites de son pouvoir discrétionnaire. En effet, la Commission voulait encourager les autorités allemandes à mettre fin aux violations constatées du droit communautaire. Et il nous semble constant que - si la communication des modifications apportées à la législation nationale lui était parvenue avant le 31 janvier 1994 - la correction litigieuse n'aurait pas été de 5,5 %, mais conformément à la pratique établie, de 5 %. En l'absence de circonstances exceptionnelles justifiant la notification tardive de la part des autorités allemandes, ces dernières ne peuvent imputer qu'à elles-mêmes la majoration de 10 % de la correction. D'autre part, il nous semble logique que la Commission ait voulu réserver à l'État membre qui ne respecte pas la date limite pour la transmission des informations supplémentaires nécessaires à l'apurement des comptes un traitement moins favorable - mais sans excès ni disproportion - par rapport à celui appliqué à l'État membre respectueux des règles. S'il est vrai que le respect précis de cette date limite revêt une grande importance pour que la Commission puisse procéder à un examen d'autant plus rapide des comptes nationaux (8), il convient d'en conclure que - si elle n'avait appliqué à la République fédérale d'Allemagne aucune majoration en l'espèce - la Commission aurait transmis aux États membres un message en sens exactement contraire.

Nous pensons que la solution que nous avons indiquée est conforme aux principes établis dans votre arrêt du 9 août 1994 dans l'affaire Allemagne/Commission (9). Cette décision précise que, lorsque, pendant la procédure d'apurement, la Commission invite un État membre - après l'expiration du délai qui lui a été imparti pour la présentation des informations supplémentaires - à fournir d'autres informations, sans fixer de délai, elle ne peut pas par la suite refuser l'imputation des montants litigieux au FEOGA en raison du caractère tardif des précisions fournies par les autorités nationales après l'expiration du délai initialement imparti. Cet arrêt nous paraît préserver de façon la plus claire le pouvoir de la Commission de refuser l'imputation au FEOGA en invoquant l'absence de respect de la date limite, lorsqu'elle ne l'a pas ensuite reportée ou annulée. Il y a donc lieu de rejeter le premier moyen de recours invoqué par la République fédérale d'Allemagne.

III - Le deuxième moyen de recours: illégalité de la correction de 54 275 090,69 DM pour irrégularités lors de l'exportation de bétail sur pied en Pologne

12 Les enquêtes réalisées par le FEOGA [en application de l'article 9 du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (10)], en collaboration avec les services compétents allemands et néerlandais, au cours des mois de novembre 1991 et d'avril 1992 auraient fait apparaître l'existence dans ces deux pays de courants artificiels d'exportation de bovins, frauduleusement déclarés comme des reproducteurs de race pure, en Pologne, où les animaux auraient été en réalité abattus. En ce qui concerne l'Allemagne, ces exportations, qui ont débuté en 1991, auraient petit à petit cessé uniquement du fait du renforcement des procédures nationales de contrôle, à compter du mois d'octobre de la même année (11). Jusqu'à cette date, les organismes allemands chargés du paiement auraient versé aux exportateurs les restitutions sans disposer des preuves nécessaires d'importation (plus précisément d'utilisation) dans le pays tiers, qui sont requises par l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (12), et sans procéder au contrôle de la qualité saine, loyale et marchande des animaux (cette condition doit être remplie pour l'octroi des restitutions en application de l'article 13 de ce même règlement). Ce dernier contrôle aurait dû avoir pour objet la valeur génétique des animaux et leurs performances comme l'imposent - au dire de la Commission - les dispositions combinées de l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1544/79 de la Commission, du 24 juillet 1979, concernant l'octroi de restitutions à l'exportation pour les animaux de l'espèce bovine reproducteurs de race pure (13), et des articles 1er , sous a), et 6 de la directive 77/504/CEE du Conseil, du 25 juillet 1977, concernant les animaux de l'espèce bovine reproducteurs de race pure (14). Les autorités allemandes se seraient, en revanche, contentées de la simple production des exemplaires de contrôle T5 et des attestations délivrées par les associations d'éleveurs à titre de certificats généalogiques et de reproduction, dans lesquels ne figuraient toutefois pas les données concernant les performances et l'appréciation de la valeur génétique des animaux ni celles relatives à leurs ascendants (sauf, parfois, celles relatives aux seuls géniteurs).

13 La constatation que les animaux exportés en Pologne étaient destinés à l'abattage plutôt qu'à la reproduction serait, en outre, confirmée par le fait qu'ils étaient affectés de leucose. Le droit aux restitutions serait donc exclu également à cause de l'absence de qualité saine du produit.

i) Prise en considération indue de montants de l'exercice 1992 dans l'apurement des comptes de l'exercice 1991

14 Dans sa réplique, le gouvernement allemand a contesté l'inclusion dans la correction financière pour l'exercice 1991 d'un élément (égal à 15 037 768,01 DM) relatif aux restitutions à l'exportation payées en 1992. Si la Commission voulait apporter une correction aux dépenses en question déclarées pour l'exercice 1992, elle aurait dû le faire dans le cadre de l'apurement des comptes s'y rapportant.

15 Tout en relevant en premier lieu l'irrecevabilité de la présente branche - non soulevée dans la requête et, comme telle, tardive - du deuxième moyen de recours, la Commission précise que la prise en compte dans l'apurement des comptes pour 1991 de montants relatifs à l'exercice suivant s'explique par le fait que les contrôles qu'elle a effectués se rapportent aux deux années. L'inclusion dans une procédure unique d'apurement de comptes et dépenses concernant différentes années, dans le cadre d'un système unique de contrôle, serait du reste tout sauf rare.

ii) Portée et respect des obligations pesant sur les autorités nationales en matière d'octroi des restitutions litigieuses, en application de l'article 5 du règlement n_ 3665/87

16 Le gouvernement allemand soutient que les bovins exportés remplissaient les conditions prévues pour être qualifiés de reproducteurs de race pure et ont réellement été mis en libre pratique et commercialisés sur le marché polonais. L'affirmation de la Commission selon laquelle la majeure partie de ces animaux ont été abattus à leur arrivée en Pologne et constituaient en réalité des animaux de boucherie n'est pas étayée par des doutes sérieux et raisonnables, comme le requiert la jurisprudence de la Cour, pour que soit satisfaite l'obligation de preuve selon le critère légal. En ce qui concerne, par ailleurs, la prétendue absence de qualité saine des bovins exportés (présence de leucose, voir ci-dessus point 13), le gouvernement allemand affirme que les importations en Pologne de bovins reproducteurs de race pure étaient soumises à des contrôles sanitaires très rigoureux, comprenant la production d'un certificat délivré par un vétérinaire agréé. En l'absence de preuve contraire apportée par la Commission, il n'y a aucune raison de douter du fait que ces contrôles ont été régulièrement effectués dans le cas des opérations litigieuses.

17 Selon le gouvernement allemand, en outre, en 1991 le droit communautaire ne précisait pas - aux fins de l'octroi des restitutions à l'exportation - les formalités de preuve et de contrôle des performances et de la valeur génétique des bovins reproducteurs (voir ci-après point 28). La Commission ne peut donc pas faire grief aux autorités allemandes d'avoir - jusqu'à l'apparition de doutes sur l'existence d'irrégularités - reconnu valeur de preuve de la qualité des animaux reproducteurs (et donc de la qualité loyale et marchande des produits exportés) aux certificats généalogiques nationaux, et d'avoir versé les restitutions demandées, comme l'impose la réglementation en vigueur. Il est également sans pertinence que, dans certains cas, les exportateurs aient présenté des certificats généalogiques ne remontant pas jusqu'aux grands-parents. D'autre part, puisqu'en application de l'article 1er de la directive 77/504 il n'est pas nécessaire qu'un animal soit inscrit dans un livre généalogique pour qu'il puisse relever de la notion de «bovin reproducteur de race pure» - il doit seulement être susceptible d'y être inscrit -, il suffit pour lui reconnaître cette qualité de rédiger ou de présenter a posteriori des certificats généalogiques.

18 La Commission rejette d'abord l'affirmation du gouvernement allemand selon laquelle en 1991 il n'y avait pas, dans l'ordre juridique communautaire, de réglementation portant sur les contrôles de la qualité loyale et marchande des bovins reproducteurs de race pure destinés à l'exportation, se fondant sur les valeurs généalogiques des animaux et leurs performances. Plutôt que de se limiter au contrôle des données reportées sur les exemplaires de contrôle T5, les autorités allemandes auraient donc dû exiger aussi, lors de l'exportation, la production des certificats appropriés mentionnant que les bovins étaient destinés à la reproduction.

Selon la Commission, il semble échapper aux autorités allemandes que la procédure de contrôle de la qualité loyale et marchande du produit exporté se déroule en deux phases successives. Le fait que l'article 1er de la directive 77/504 se limite à demander que l'animal soit susceptible d'être inscrit dans le livre généalogique n'est pertinent qu'aux fins de la constatation de l'identité entre la marchandise indiquée dans la déclaration d'exportation et la marchandise effectivement exportée (première phase d'examen). Au contraire, une fois cette identité établie, la vérification du fait que les bovins reproducteurs de race pure exportés sont de qualité loyale et marchande (seconde phase d'examen) ne peut pas ne pas inclure le contrôle des performances et des informations relatives à leur valeur génétique. En effet, la valeur d'utilisation des animaux aux fins de la reproduction - qui détermine leur valeur commerciale - ne peut être établie que sur la base de ces éléments. Cela résulte, à son avis, par ailleurs, de l'article 3, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87, selon lequel - aux fins du droit à la restitution - la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté doivent être établies le jour de l'exportation, c'est-à-dire «la date à laquelle le service des douanes accepte la déclaration d'exportation dans laquelle il est indiqué qu'une restitution sera demandée» (voir article 3, paragraphe 1). Surtout, l'obligation de procéder aux contrôles en question résulte de l'interprétation de la nomenclature du classement tarifaire, qui détermine le taux de restitution pour chaque produit. Or, la désignation choisie de «bovin reproducteur de race pure» - à laquelle correspondait un taux de restitution de 98 ECU/100 kg, bien plus élevé que celui applicable aux autres bovins vivants (55,5 ECU/100 kg) - fait nécessairement référence à l'utilisation spécifique de l'animal à des fins de reproduction: entre cette utilisation et l'objectif économique lié à l'octroi des restitutions à l'exportation, il existe donc un rapport indissoluble.

19 Enfin, la Commission rappelle que les contrôles sanitaires du type de ceux prévus par la loi polonaise pour les importations d'animaux reproducteurs n'ont pas été effectués dans le cas des opérations litigieuses. Le fait que l'absence de ces contrôles n'ait pas fait obstacle aux opérations litigieuses s'explique, selon elle, dans la mesure où les animaux exportés par l'Allemagne ont été considérés comme des bovins de boucherie. C'est ce que prouve le fait que le coût de délivrance des documents d'accompagnement (certificats généalogiques et sanitaires) des animaux exportés s'est élevé à 20 DM par tête, et donc à un prix insuffisant pour couvrir le coût (40 DM par tête) de la seule analyse de sang nécessaire pour constater la leucose.

iii) Illégalité du refus de la Commission de mettre à la charge du FEOGA, à titre subsidiaire, les dépenses litigieuses sur la base du taux prévu pour les restitutions à l'exportation d'animaux de boucherie

20 A titre subsidiaire, le gouvernement allemand conteste la position de la Commission selon laquelle - puisque les résultats statistiques prouvent que les exportations litigieuses ont été réalisées exclusivement «dans un but spéculatif», c'est-à-dire pas dans le but de satisfaire une demande effective du produit pertinent existant sur le marché du pays tiers, mais à la seule fin de bénéficier des restitutions, fixées à un niveau plus élevé que pour les animaux de boucherie - les exportateurs n'auraient pas non plus le droit de recevoir la restitution sur la base du taux réduit. En particulier, selon lui, il est inexact que, sur la base de l'article 78 du règlement (CEE) n_ 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (15), une nouvelle déclaration en douane était nécessaire à cette fin. Il résulte seulement du paragraphe 3 de cette disposition l'obligation pour l'autorité douanière - lorsque le contrôle a posteriori des déclarations en douane montre que les dispositions qui régissent le régime douanier concerné ont été appliquées sur la base d'éléments inexacts ou incomplets - d'adopter les mesures nécessaires pour régulariser la situation. Les autorités allemandes nient s'être conformées dans les faits à l'interprétation que la Commission donne de la réglementation communautaire. Contrairement à ce qu'affirme l'institution défenderesse, l'organisme allemand chargé du paiement a demandé aux exportateurs la restitution intégrale des sommes versées non pas pour la totalité des opérations en question, mais seulement dans les cas dans lesquels l'exportateur n'avait pas produit dans les délais les preuves demandées (documents de transport et documents de douane établis à l'importation par les autorités polonaises). Dans les autres cas, les restitutions ont été payées au taux réduit applicable à l'exportation d'animaux de boucherie.

21 La Commission rappelle que la procédure d'apurement des comptes a uniquement pour objet le contrôle de l'application du droit communautaire. Elle ne comporte par contre aucun calcul des bénéfices et des pertes semblable à celui que le gouvernement allemand invoque pour obtenir la prise en compte des restitutions correspondant aux opérations réellement effectuées. Dans le cas d'espèce, l'absence de correspondance entre le produit indiqué dans la déclaration en douane (bovins reproducteurs de race pure) et le produit effectivement exporté (bovins de boucherie) entraîne, selon elle, que le taux de restitution applicable est égal à zéro. La mise à la charge du FEOGA des restitutions à l'exportation d'«animaux de boucherie» n'aurait été possible que si l'exportation de ce produit avait fait l'objet d'une attestation, le cas échéant a posteriori. La référence à l'article 78 du règlement n_ 2913/92 indique à son avis précisément la voie que les autorités allemandes auraient dû suivre en vue de rectifier le contenu de la déclaration d'exportation au sens indiqué.

22 Nous observons d'abord que l'inclusion dans l'objet de la décision de montants relatifs à l'exercice 1992 (voir ci-dessus points 15 et 16) résultait déjà du rapport de synthèse; toutefois, le gouvernement requérant a invoqué l'illégalité de cette inclusion pour la première fois dans son mémoire en réplique. En conséquence, sans préjuger de la question de savoir quelle serait la répartition correcte de la correction litigieuse entre les deux exercices indiqués, l'article 42, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure ne permet pas de prendre en considération ce nouveau moyen.

23 Cela étant, le deuxième moyen de recours du gouvernement allemand nous semble destiné, en substance, à contester le fait que la Commission ait rapporté la preuve de la violation litigieuse. L'opposition entre les parties sur ce point semble être le reflet d'une vision différente, en amont, de la répartition de la charge de la preuve entre la Commission et les États membres.

Il paraît donc opportun de rappeler la jurisprudence de la Cour en la matière, dont il résulte que la preuve de l'existence d'une violation des dispositions de l'organisation commune des marchés agricoles incombe en premier lieu à la Commission (16). Toutefois, cette charge de la preuve est quelque peu atténuée pour les raisons illustrées par la Cour en ces termes:

«La gestion du financement du FEOGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. Ce régime, établi sur la confiance, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer. En effet, seul l'État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l'élaboration des comptes du FEOGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques.

Il s'ensuit que la Commission opère sur la base de données transmises par les États membres, données qu'elle peut vérifier dans le cadre d'enquêtes afin de pouvoir le cas échéant en confirmer ou démentir l'exactitude.

... lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, il appartient à cet État de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission.

En effet, la Commission est tenue non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'irrégularité des données transmises par les États membres, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard des chiffres communiqués par les administrations nationales. Cet allégement de l'exigence de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que ... c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission» (17).

24 En transposant au cas d'espèce les principes que nous venons de rappeler, nous estimons que l'on peut reconnaître en faveur de la Commission un fumus boni juris, dont résulte l'inversion de la charge de la preuve, dans les termes précisés plus haut (18). Les doutes exprimés par la Commission à l'égard des données communiquées par les autorités allemandes nous semblent, en effet, sérieux et raisonnables. Comment expliquer, en particulier, l'augmentation spectaculaire en 1991 des exportations allemandes de bovins qualifiés de reproducteurs de race pure en Pologne, carrément 345 fois supérieures à celles de l'année précédente (19)? On pensera aussi aux déclarations sans équivoque du ministre fédéral de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts (20), selon lesquelles «les exportateurs ont tenu à ce que les certificats vétérinaires exigés en complément ne comportent aucune indication sur la qualité de boucherie des animaux. De fait, les animaux remplissaient uniquement les conditions vétérinaires relatives aux animaux de boucherie et non pas les exigences plus sévères imposées aux animaux de reproduction, dans la mesure où ils n'étaient pas exempts de leucose. Il n'est pas exclu que les exportateurs aient voulu empêcher, en disposant d'un certificat vétérinaire rédigé en termes `neutres', que, lors d'un éventuel examen des documents vétérinaires de ces animaux, les bureaux de douane ne soient amenés à douter de leur qualité de bovins reproducteurs de race pure... Il y a lieu de supposer qu'une grande partie des animaux exportés vers la Pologne avant l'entrée en vigueur de l'avis du 14 octobre 1991 ne remplissait pas la condition de qualité saine, loyale et marchande qui est exigée pour la restitution». Ces affirmations sont en outre corroborées par celles émanant du directeur des services vétérinaires polonais (21): depuis le printemps 1991, aucun bovin reproducteur n'a été importé en Pologne, hormis quelques animaux possédant un certificat d'ascendance, alors que 90 % des 91 221 bovins sur pied importés d'Allemagne en 1991 étaient des bovins de boucherie, qui ont été abattus dans les 72 heures suivant leur arrivée sur le territoire polonais. Les constatations que nous venons de mentionner constituent, à notre avis, au moins prises dans leur ensemble, des indices graves, précis et concordants du fait que les animaux exportés n'avaient en réalité pas les caractéristiques zootechniques et généalogiques propres aux bovins reproducteurs, et donc l'organisme allemand a versé aux exportateurs les restitutions différenciées s'y rapportant sans respecter les formalités de preuve et de contrôle nécessaires.

25 Le gouvernement allemand, pour sa part, n'a pas été en mesure - ni au cours de la phase administrative précontentieuse ni au cours de la présente procédure - de démentir le contenu des deux documents que nous venons de mentionner (22). La possibilité, envisagée par la République fédérale d'Allemagne (voir ci-après point 27), que les opérateurs économiques polonais aient destiné à la boucherie de précieux animaux reproducteurs de race pure paraît tout sauf vraisemblable. L'État membre requérant a du reste omis de fournir des données quantitatives précises à l'appui de son affirmation selon laquelle l'augmentation des exportations en question a été causée par la dissolution de nombreuses coopératives agricoles, qui a eu lieu en 1991 dans l'ex-République démocratique allemande du fait de la réunification. L'existence en Pologne de débouchés commerciaux pour environ 57 000 bovins reproducteurs de race pure, nonobstant les graves difficultés que rencontrait l'agriculture polonaise au cours de la période litigieuse, ne semble corroborée par aucun élément de fait.

26 Toutefois, l'argument des autorités allemandes a pour objet même la prémisse juridique sur laquelle la correction litigieuse semble fondée: le versement des restitutions litigieuses - affirment-elles - n'est pas subordonné par la réglementation communautaire au respect des formalités de preuve (contrôle des performances et appréciation de la valeur génétique) indiquées par la Commission. Contrairement à ce qu'a décidé la Commission, en 1991 - année au cours de laquelle les autorités allemandes ont, au mois d'octobre, relevé pour la première fois l'existence d'irrégularités dans le secteur des exportations en Pologne de bêtes sur pied -, il n'existait dans l'ordre juridique communautaire aucune réglementation imposant, dans le cadre des procédures nationales de contrôle de la qualité des animaux exportés, la production des documents en question. En effet, de l'avis du gouvernement allemand, les restitutions litigieuses ont eu pour seule fonction de créer des débouchés pour le marché communautaire des bovins reproducteurs de race pure, particulièrement nécessaires dans la situation économique liée à la réunification, et auraient donc dû être payées quelle que soit la destination finale effective des animaux. En conséquence, même si les bovins reproducteurs exportés ont été abattus au lieu d'être utilisés à des fins de reproduction, cette circonstance de fait est sans importance dans le système des restitutions, auquel l'enquête sur le caractère spéculatif de l'exportation est parfaitement étrangère.

27 En particulier, la Commission s'est trompée en fondant sa constatation de l'infraction en question sur la «clause anti-fraude» de l'article 5, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87, en combinaison avec l'article 13 de ce même règlement, l'article 1er du règlement n_ 1544/79 et les articles 1er et 6 de la directive 77/504 (voir ci-dessus point 12). L'article 5, paragraphe 1, n'était pas applicable au contexte factuel à l'origine de cet aspect du litige, aucune des situations énumérées de manière limitative par la disposition concernée n'étant remplie (23).

28 L'obligation de production du certificat généalogique, mentionnant les résultats des contrôles des performances et de l'appréciation de la valeur génétique de l'animal a été introduite - relève encore le gouvernement allemand - seulement par le règlement (CEE) n_ 2342/92 (24), et donc à une époque postérieure à celle des faits litigieux. Ce règlement - entré en vigueur le 17 août 1992 et abrogeant la réglementation précédente - a en substance repris les dispositions légales entre-temps introduites en Allemagne: la Commission a ainsi prouvé de la façon la plus claire qu'elle jugeait adaptée la réaction allemande à l'augmentation des exportations de bovins reproducteurs. Toutefois, la Commission ne pouvait pas, lors de l'adoption de la mesure attaquée, transposer les exigences du règlement à la période précédant son entrée en vigueur.

29 L'interprétation de la «clause anti-fraude» mentionnée, avancée par la République fédérale d'Allemagne pour en nier l'applicabilité au cas d'espèce, semble à première vue plausible. L'article 5, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87 semble, en effet, exprimer - au moins par sa lettre - seulement la préoccupation d'éviter que des restitutions différenciées soient abusivement versées lorsque la destination territoriale déclarée (pays tiers pour lequel la restitution est plus élevée) ne correspond pas à la destination effective (pays tiers pour lequel la restitution est plus faible). Une fois cette condition satisfaite, on pourrait soutenir - comme l'a fait le gouvernement allemand - que peu importe comment le produit exporté est utilisé: et ce même si, comme dans le cas d'espèce, son prix (tout comme le taux de restitution s'y appliquant, calculé pour réduire le prix communautaire au niveau du prix du marché dans le pays tiers importateur) est déterminé sur la base des caractéristiques qualitatives de son utilisation.

30 Toutefois, eu égard à l'esprit des dispositions pertinentes du règlement n_ 3665/87, la prémisse implicite que contient le raisonnement de l'État membre requérant ne nous semble pas logique: à savoir que d'éventuels abus concernant la destination fonctionnelle du produit exporté auraient toujours une gravité mineure et seraient donc tolérés. Nous estimons au contraire que le système institué par le règlement n_ 3665/87 avait pour objectif de garantir que les restitutions ne soient versées qu'aux personnes y ayant véritablement droit, en exigeant aussi que l'utilisation déclarée corresponde à l'utilisation effective du produit exporté. Nous estimons donc que la Commission a invoqué à juste titre l'article 5, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87: en interprétant la notion de «destination effective» dans un sens non seulement géographique, mais aussi fonctionnel. Il ne fait donc aucun doute que dans le cas d'espèce les deux conditions alternatives prévues par la disposition citée pouvaient être considérées comme remplies. L'existence de «doutes sérieux quant à la destination réelle du produit» [sous a] était indéniable ne fût ce qu'à la lumière de l'augmentation fulgurante des exportations de bovins (déclarés) reproducteurs de race pure en 1991 (25). Il existait en outre un risque de réimportation du produit dans la Communauté [lettre b]: et ce à la lumière de la différence entre le montant de la restitution à l'exportation applicable aux bovins reproducteurs de race pure en 1991 (égale à 98 ECU/100 kg) et celui des droits à l'importation alors applicables à ce produit (soit zéro). Le danger d'une telle réintroduction - à apprécier au niveau potentiel - n'était pas non plus écarté par la sévérité et l'efficacité particulières des mesures de contrôles applicables en Allemagne aux fins de l'exonération de droits à l'importation dans le cas d'opérations concernant des bovins reproducteurs.

31 Il résulte donc des dispositions combinées des articles 3, paragraphe 4, 5, paragraphe 1, et 13 du règlement n_ 3665/87 que le versement d'une restitution différenciée, dont le taux est déterminé en fonction des caractéristiques du bien concerné et de son utilisation spécifique, est soumis à une double condition: non seulement le produit doit être importé dans le pays tiers indiqué dans la déclaration d'exportation, mais il doit également être effectivement commercialisé dans ce pays conformément à l'utilisation qu'autorisent normalement sa nature et ses caractéristiques. Dans le cas d'espèce, donc, la preuve de la qualité saine, loyale et marchande des bovins reproducteurs de race pure exportés se traduisait nécessairement par la preuve de la possession de qualités génétiques déterminées et d'une valeur zootechnique donnée, permettant de distinguer les animaux reproducteurs des autres bovins vivants.

32 Et cela suffit-il pour pouvoir conclure que la constatation, contenue dans la décision, du non-respect par les autorités allemandes des formalités de preuve et de contrôle prescrites par le droit communautaire à l'époque des faits litigieux est légitime et correcte? Nous ne le pensons pas; il convient d'examiner d'abord quelle importance revêt une autre circonstance invoquée par le gouvernement allemand. Ce dernier a souligné que l'indication des résultats de l'appréciation de la valeur génétique sur le certificat généalogique lors de l'exportation n'a été expressément prescrite que par l'article 3 du règlement n_ 2342/92 postérieur (voir ci-dessus point 28). La Commission soutient que cette circonstance est dénuée de pertinence: par l'adoption de la mesure citée, elle s'est simplement proposée, pour garantir la sécurité juridique, de clarifier la situation juridique qui existait déjà sur la base du règlement n_ 1544/79 et de la directive 77/504.

33 Permettez-nous, à titre incident, d'exprimer au moins un doute sur ce qu'affirme le gouvernement allemand: l'article 3 du règlement n_ 2342/92 a, en effet, simplement transposé à la matière concernée, à savoir les formalités prescrites aux fins de l'octroi de restitutions à l'exportation, le contenu de la décision 86/404, précitée (26) - fondée sur les articles 5 et 6, paragraphe 1, de la directive 77/504 -, par laquelle la Commission avait introduit le modèle de certificat généalogique des bovins reproducteurs de race pure à utiliser dans les échanges entre États membres et déterminé les indications qui doivent y figurer [y compris, en particulier, «les résultats des contrôles de performances et les résultats (avec mention de leur origine) de l'appréciation de la valeur génétique sur l'animal proprement dit et sur ses parents et grands-parents»; voir article 1er, paragraphe 2] (27). Nous doutons donc que l'on puisse sérieusement soutenir que la décision 86/404 n'offrait pas aux autorités allemandes des indications suffisantes sur les formalités précises qu'elles auraient dû suivre pour vérifier que les animaux exportés en Pologne étaient réellement destinés à la reproduction.

34 Toutefois, cette question a une importance relative. En effet, la République fédérale d'Allemagne n'aurait en tout état de cause pas pu invoquer les prétendues lacunes ou imprécisions de la réglementation communautaire sur les contrôles à l'époque des faits litigieux, dès lors que les obligations des États membres en la matière sont indépendantes des pouvoirs de la Commission. A la lumière de l'obligation de collaboration loyale avec la Commission prévue par l'article 5 du traité, en particulier en ce qui concerne une utilisation correcte des ressources communautaires, il incombe en effet aux États membres d'assurer sur leur territoire l'application de la réglementation communautaire dans le domaine de la politique agricole commune (ci-après la «PAC») (28), y compris l'institution d'un système de contrôles de nature à garantir que les conditions matérielles et formelles pour l'octroi des restitutions aux exportations soient correctement respectées (29). Comme la Cour l'a affirmé à maintes reprises, dans les actes spécifiques qui impliquent l'adoption de mesures d'application de la PAC et l'utilisation de ressources du FEOGA:

«le législateur communautaire n'arrête généralement pas de dispositions réglementant de façon détaillée les procédures de contrôle, laissant aux États membres la liberté de régler les modalités de ce contrôle en fonction de leur propre ordre juridique et sous leur responsabilité, en choisissant la solution la mieux adaptée. Cette répartition des compétences est, selon la jurisprudence de la Cour, conforme aux conceptions générales qui inspirent l'organisation commune des marchés agricoles.

... Cette disposition [article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 (30)], qui constitue, dans ce domaine particulier, une expression des obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité, définit, selon la jurisprudence de la Cour, les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations.

Ainsi cet article impose-t-il aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle» (31).

La Commission, pour sa part, a seulement une fonction complémentaire dans le cadre des contrôles approfondis sur les dépenses de la Communauté dans le secteur du financement de la PAC (voir article 8, paragraphe 1, et huitième considérant du règlement n_ 729/70) (32).

35 En conséquence, nous déduisons des principes énoncés par la Cour que la République fédérale d'Allemagne était tenue - même en l'absence de demande en ce sens de la part de la Commission - d'adopter toutes les modalités de contrôle nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des exportations litigieuses, y compris les mesures non explicitement prescrites par la réglementation communautaire en vigueur en la matière en 1991 (33). Du reste, les faits prouvent que les autorités allemandes n'ont pas eu besoin d'attendre l'adoption du règlement n_ 2342/92 pour adopter des règles plus sévères de contrôle, contenues dans la communication datée du 14 octobre 1991. Sur la base de votre jurisprudence, donc, les restitutions litigieuses - versées en violation de l'obligation de prévoir des contrôles adéquats des performances et de la valeur génétique des bovins reproducteurs de race pure - ne sont pas conformes au droit communautaire et les dépenses s'y rapportant ne peuvent pas être mises à la charge du FEOGA (34).

36 Par ailleurs, les autorités allemandes ont avancé à titre subsidiaire que la correction financière décidée par la Commission pour les restitutions litigieuses a été très nettement supérieure à celle que l'institution défenderesse pouvait légitimement appliquer. Les dépenses déclarées par la République fédérale d'Allemagne auraient dues être mises à la charge du FEOGA au moins sur la base du taux de restitution, moins élevé, applicable aux animaux de boucherie (voir ci-dessus points 18 et 20) (35). A cet égard, nous observons que - sur la base des indices sérieux et raisonnables d'irrégularité mis en avant par la Commission, et en l'absence de tout élément de preuve en sens contraire produit par les autorités allemandes (voir ci-dessus point 25) - il paraît légitime et correct de conclure que les exportations litigieuses ont eu un caractère spéculatif (dans le sens précisé plus haut; voir point 19). En conséquence, lors de l'apurement des comptes, la préoccupation de la Commission ne pouvait pas être simplement d'éviter l'enrichissement sans cause des opérateurs économiques allemands, comme l'institution défenderesse aurait été tenue de le faire si l'absence de correspondance entre le produit mentionné dans la déclaration en douane et le produit effectivement exporté était due à des motifs non imputables aux exportateurs (36).

Le cas d'espèce est différent: les exportateurs ont ici sciemment reçu des sommes d'argent à titre de restitutions pour des opérations concernant des bovins frauduleusement déclarés comme des reproducteurs de race pure, mais en réalité ne répondant pas à la «qualité saine, loyale et marchande» promise, puisqu'ils se sont par la suite révélés être de simple animaux de boucherie. Surtout, en l'absence de toute rectification a posteriori des déclarations en douane pour en adapter le contenu à la situation réelle - rectification qui aurait été possible si, par exemple, les autorités allemandes avaient procédé aux contrôles des déclarations prévus par l'article 78 du règlement n_ 2913/92 (voir ci-dessus point 20) -, le fait d'accueillir éventuellement les prétentions de la République fédérale d'Allemagne aurait eu pour conséquence anormale de mettre à la charge du FEOGA, pour des exportations (formellement) de bovins reproducteurs, des sommes qui, sur la base des dispositions en vigueur, auraient dû être payées à titre de restitution à l'exportation de bovins vivants de boucherie. Nous estimons donc que les restitutions litigieuses ont été versées en violation - tant sur le plan de la forme que sur celui du fond - des dispositions des règlements nos 1544/79 et 3665/87. Il s'ensuit que, en application de l'article 2 du règlement n_ 729/70, elles ne pouvaient pas bénéficier du financement du FEOGA et devaient être mises entièrement à la charge de la République fédérale d'Allemagne (37). Nous estimons donc que le deuxième moyen de recours invoqué par le gouvernement allemand ne peut pas non plus être accueilli.

IV - Le troisième moyen de recours: illégalité de la correction de 56 692 508,70 DM pour des irrégularités (falsification des preuves d'arrivée à destination et manipulations quantitatives) commises par la société Imex dans les années 1981 à 1987 lors de l'exportation de bétail sur pied au Proche Orient et au Moyen-Orient

i) Correction de 22 011 281,10 DM pour contrôle tardif par les autorités allemandes de la régularité des opérations effectuées par Imex après le 1er janvier 1986: absence de fondement au fond et motivation insuffisante de la constatation de la Commission

37 Le gouvernement allemand nie avoir adopté avec un retard considérable les mesures nécessaires pour sauvegarder les intérêts du FEOGA, en violation de son devoir de coopération loyale, et fait grief à la Commission de n'avoir pas été en mesure de citer concrètement et avec une motivation appropriée les prétendues infractions commises par les autorités allemandes. Il estime que l'on ne pouvait pas exiger des services d'enquête des douanes un comportement différent parce qu'il fallait rassembler des preuves suffisantes pour permettre l'inculpation de la société Imex sans éveiller de sa part de soupçons qui auraient pu la conduire à dissimuler sa conduite délictueuse, qui impliquait des procédés de falsification raffinés. Cela explique pourquoi, malgré la mise en oeuvre d'enquêtes dès le mois de décembre 1985, il n'a été possible de mettre fin aux manipulations quantitatives d'Imex qu'après la communication, au mois d'octobre 1987, de la part des services de police de Munich, des résultats de son enquête concernant la falsification du tampon des douanes utilisé. Le refus de la Commission de mettre le montant litigieux à la charge du FEOGA, sur la base de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n_ 729/70 (38), en raison des négligences dans la prévention et dans la répression des irrégularités imputables aux autorités allemandes, serait donc illégal.

ii) Refus d'imputation au FEOGA des restitutions payées de 1981 à 1987 à cause des manipulations quantitatives commises par des auxiliaires en douane: illégalité de la correction (25 024 493 DM) dans la mesure où elle excède les constatations du juge pénal

38 Le gouvernement allemand soutient que, lors du calcul des dépenses pour des restitutions illégitimement versées, à imputer à la République fédérale d'Allemagne, la Commission était liée par les faits constatés par le Landgericht München (125 cas de falsifications quantitatives commises par l'auxiliaire H., au lieu de chargement de Hambourg, pour un préjudice total de 11 745 714 DM). Aucune correction financière ne pouvait être réalisée sur la base d'autres irrégularités simplement présumées.

39 La Commission observe que, pour constater que les dépenses effectuées par les États membres dans le secteur du financement de la PAC sont ou non conformes au droit communautaire - ce qui constitue l'objectif de la procédure d'apurement des comptes - il n'y a aucune raison de reconnaître un caractère décisif aux constatations faites par une instance juridictionnelle nationale. Puisque l'imputation à l'État membre des dépenses effectuées en violation des dispositions communautaires ne nécessite pas que l'infraction soit établie et sanctionnée pénalement, la Commission s'est référée à bon droit aux résultats de l'instruction conduite par les services d'enquête douaniers de Munich (284 cas de manipulations quantitatives, pour un préjudice total de 25 024 493 DM), qui n'ont pas été remis en cause ou réfutés.

iii) Illégalité de l'imputation à la République fédérale d'Allemagne du montant de 9 656 734,74 DM, représentant 10 % des paiements effectués après le 1er janvier 1986, en raison de la transmission tardive d'informations complémentaires de la part des autorités nationales

40 Le gouvernement allemand conteste aussi la décision dans la partie dans laquelle elle a limité à 90 % des montants pertinents la réduction de l'imputation à la charge de la République fédérale d'Allemagne. Cette limitation - motivée par le retard avec lequel les autorités allemandes ont transmis à la Commission les informations complémentaires sur l'état et l'issue prévisible des procédures de récupération des restitutions versées après le 1er janvier 1986 pour les exportations comportant des manipulations quantitatives effectuées par des auxiliaires en douane - constituerait une pénalité supplémentaire et serait illégale parce que privée de base juridique. En effet, la communication envoyée par les autorités allemandes à la Commission le 27 mai 1994 ne relève pas de l'article 1er , paragraphe 3, du règlement n_ 1723/72, concernant la transmission de la part des États membres d'informations supplémentaires nécessaires à l'apurement (39). La communication en question s'inscrit plutôt dans le cadre du système d'échange d'informations institué par le règlement (CEE) n_ 595/91 du Conseil, du 4 mars 1991, concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine, et abrogeant le règlement (CEE) n_ 283/72 (40), et en particulier des dispositions de l'article 5, paragraphe 2, de celui-ci. L'importance de cette distinction réside dans le fait que, dans le contexte de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 595/91, l'initiative d'effectuer la communication est éventuellement prise, de manière discrétionnaire, par les États membres, et la Commission ne dispose donc pas du pouvoir de fixer une date limite (et encore moins de sanctionner d'éventuelles communications «tardives»). En effet, seul l'État membre intéressé est en mesure de donner une appréciation définitive sur les possibilités réelles de récupérer les sommes indûment payées, à la lumière de l'état d'avancement et du déroulement des procédures de restitution possibles ou déjà entreprises.

D'autre part, selon le gouvernement allemand toujours, la fixation d'une date limite par la Commission pour la transmission d'informations supplémentaires au sens de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 1723/72 ne peut concerner que les données que le droit communautaire impose de faire figurer dans l'apurement des comptes de chaque exercice financier. Or, ce n'est qu'après la communication au titre de l'article 5, paragraphe 2, précité, que les données transmises à la Commission pouvaient être comprises dans la procédure d'apurement des comptes pour une année déterminée. En conséquence, la Commission a en fait interverti l'ordre de la procédure prévue par la disposition indiquée, en procédant elle-même à l'appréciation de la situation (en jugeant impossible la récupération des sommes litigieuses) et en décidant que les restitutions indûment payées à Imex devaient être prises en compte dans le cadre de l'apurement des comptes pour l'année 1991. Toutefois, c'est à tort que la Commission a conclu - à partir de la constatation du non-respect du délai du 31 janvier 1994 (fixé pour la communication d'informations supplémentaires concernant l'exercice 1991) - à la violation par la République fédérale d'Allemagne des obligations que lui imposait le règlement n_ 595/91. Si elle voulait faire valoir ce (prétendu) manquement, la Commission aurait en toute hypothèse dû utiliser la procédure prévue par l'article 169 du traité.

41 La Commission rappelle que la transmission requise des données relatives à l'état et à l'issue prévisible des procédures de récupération doit être distinguée de la communication spéciale prévue par l'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 595/91, invoqué à tort par le gouvernement allemand. En tout cas, s'il est vrai que cette communication spéciale n'est pas soumise à des délais, il est tout aussi vrai que les États ne peuvent pas s'en servir pour retarder indûment le déroulement de la procédure d'apurement des comptes, comme dans le cas d'espèce. La Commission s'est par contre prévalue des pouvoirs que lui reconnaît le règlement n_ 1723/72 en demandant à la République fédérale d'Allemagne (et aux autres États membres), par décision du 21 janvier 1994, de lui communiquer dans les dix jours toutes les informations supplémentaires nécessaires à la procédure d'apurement pour l'exercice financier en question (voir ci-dessus point 2). Dans l'intérêt d'une bonne administration, il était parfaitement légitime de fixer un délai raisonnable pour la communication des données relatives aux procédures de récupération des restitutions versées après le 1er janvier 1986, que la Commission - sous réserve que les conditions légales soient remplies - était disposée à mettre à la charge du FEOGA. A la lumière aussi des nombreuses demandes de données que la Commission a adressées aux autorités allemandes avant le mois d'octobre 1993, la fixation du délai imparti (par la décision du 21 janvier 1994) pour la communication d'informations supplémentaires était appropriée. A l'expiration de ce délai, d'ailleurs, la Commission aurait très bien pu procéder à la liquidation sur la base des données dont elle disposait alors: cela aurait conduit, dans le cas des dépenses litigieuses, à les imputer à 100 % à la République fédérale d'Allemagne. La décision n'a infligé à la République fédérale d'Allemagne aucune sanction supplémentaire et est conforme à la pratique administrative antérieure de la Commission, consistant à limiter à 90 % des montants concernés la mise à la charge du FEOGA s'avérant nécessaire à la lumière de nouvelles informations transmises tardivement par l'État membre intéressé.

42 S'agissant du prétendu défaut de motivation de la décision - dans la partie dans laquelle elle a fait grief à la République fédérale d'Allemagne du caractère tardif des contrôles adaptés sur la régularité des opérations réalisées par Imex après le 1er janvier 1986 (voir ci-dessus point 37) -, nous estimons que le moyen du gouvernement allemand ne peut pas être accueilli. Indépendamment des termes mêmes du rapport de synthèse, la République fédérale d'Allemagne devait être parfaitement au courant de la portée exacte de l'infraction constatée dans ce passage de la mesure attaquée, au moins à la suite des échanges de correspondance avec les services de la Commission au cours de la procédure ayant précédé la décision. Ainsi qu'il résulte de la jurisprudence constante de la Cour, du reste, la décision d'apurement des comptes par laquelle la Commission refuse la mise à la charge du FEOGA d'une partie des dépenses déclarées par l'État membre en question ne requiert pas une motivation détaillée lorsqu'il s'avère que le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de celle-ci, et est donc en mesure de connaître les raisons de ce refus (41).

-43 De même, nous ne sommes pas convaincu par le moyen concernant le caractère non fondé de la constatation relative à l'adoption des mesures de contrôles nécessaires pour protéger les intérêts financiers de la Communauté. On se souviendra de ce que nous avons fait observer plus haut à propos de la répartition de compétences entre la Commission et les États membres, prévue par le législateur communautaire en matière d'adoption des mesures propres à garantir la régularité des dépenses (voir point 34). La République fédérale d'Allemagne a-t-elle en l'espèce adopté de telles mesures, comme le lui imposaient l'article 5 du traité et l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70? La lecture du dossier donne à penser que non: il est vrai que les autorités compétentes nationales ne sont pas restées inactives, mais elles n'ont pas non plus brillé par leur efficacité. Nous relevons que dans l'affaire Imex on s'est, au début et de manière répétée, beaucoup «renvoyé la balle» d'un service d'enquête douanière à l'autre pour de prétendues questions de compétence territoriale. En outre, la vérification administrative en amont, effectuée par les services d'Hambourg auprès des éleveurs de reproducteurs de race pure chez lesquels Imex se fournissait, a été organisée de façon à ne présenter aucune utilité, en ayant pour objet le poids (d'ailleurs simplement estimé et non établi) des bovins achetés par l'exportateur au lieu du nombre de bêtes, c'est-à-dire la donnée pertinente en cas d'exportation. D'autre part, l'administration allemande n'a pas jugé opportun de prévoir un système de pesage fiable ou d'effectuer des contrôles physiques à grande échelle. Ces derniers contrôles, tout en paraissant opportuns en raison du faible nombre d'exportateurs soupçonnés de pratiques frauduleuses (les sociétés Imex et Südfleisch) - comme l'a rappelé la Commission -, n'ont été entrepris qu'à deux occasions, dont l'une (contrôle sur une exportation par voie aérienne) vouée dès le début à l'échec (le pesage obligatoire des animaux avant le chargement dans l'avion rendant extrêmement facile la constatation d'éventuelles manipulations quantitatives). Or, la liberté des États membres - invoquée par le gouvernement requérant - de choisir de manière discrétionnaire les mesures les plus appropriées pour protéger les intérêts financiers de la Communauté et la portée de celles-ci, qu'il convient d'adapter à la gravité de la conduite soumise à enquête, ne peut et ne doit en aucune façon se traduire par une sorte d'autorisation de réduire le niveau de rapidité et de sévérité des contrôles destinés à prévenir d'éventuelles irrégularités dans les opérations financées par le FEOGA. Ainsi que la Cour a eu l'occasion de le souligner, en ce qui concerne les mesures de contrôle adoptées au niveau national en vue de la mise en oeuvre de règles communautaires en matière de politique agricole commune, les autorités nationales doivent procéder avec la même diligence que celle dont elles usent dans la mise en oeuvre de législations nationales correspondantes, de manière à éviter toute atteinte à l'efficacité du droit communautaire (42).

44 Il nous semble surtout - et cette remarque vaut aussi pour le moyen tiré de l'illégalité de la correction effectuée en raison des manipulations quantitatives commises par des auxiliaires en douane, dans la mesure où elle va au-delà des irrégularités constatées par le juge pénal (voir ci-dessus point 38) - que l'action de contrôle des autorités allemandes est restée confuse et peu incisive parce qu'elle a souffert d'un chevauchement inacceptable entre la poursuite de l'irrégularité en question sur le plan pénal et la prévention, sur le plan financier, d'un appauvrissement indu du budget communautaire. Il y a lieu de retenir, à cet égard, que des témoignages d'un certain poids sont restés sans suite parce qu'ils ont été jugés trop peu détaillés pour permettre d'ouvrir une instruction à caractère pénal. D'autre part, la cessation du versement illicite des financements communautaires, suivie carrément de la mise en liquidation d'Imex, est intervenue à la suite de l'enquête ouverte par les services allemands le 28 octobre 1987, c'est-à-dire à peine huit jours après le témoignage devant la police de Munich de la personne qui avait fourni à l'exportateur les tampons falsifiés (43). Or, l'allégation de l'État membre requérant - selon laquelle, en matière de gestion du financement du FEOGA, l'application pleine et uniforme du droit communautaire, à travers les contrôles sur la régularité et la réalité des opérations objet du financement, resterait soumise aux conditions d'application des dispositions pénales de droit interne - paraît irrémédiablement contraire aux principes affirmés par la Cour dans sa jurisprudence relative à la primauté du droit communautaire et au devoir de coopération loyale des États membres (44). Nous estimons, en revanche, contrairement à ce qu'affirme le gouvernement allemand, que la prévention des effets financiers négatifs pour le budget communautaire représente un objectif qui coexiste, mais de façon bien distincte, avec celui de la constatation des infractions et leur répression au niveau pénal. Et dans le cadre de l'apurement des comptes, seul le premier importe.

45 Pour cette raison, l'absence de coïncidence entre le nombre des violations établies respectivement par les services d'enquête douaniers et, en matière pénale, par le Landgericht München (voir ci-dessus point 38) ne permet aucunement de soutenir que la correction effectuée par la Commission a été excessive. Dans ce cas, d'ailleurs, à y bien regarder, il n'y a pas non plus contestation de l'exactitude et de la véracité des données communiquées par l'administration nationale: les chiffres sur lesquels la décision est fondée sont en effet tirés du rapport final des services d'enquête des douanes de Munich, établi le 23 juin 1989, sur la procédure d'enquête ouverte contre la société Imex. La République fédérale d'Allemagne invoque, en revanche, un principe général de droit selon lequel seules les irrégularités établies par les juridictions pénales peuvent être considérées comme prouvées et entraîner la correction des dépenses s'y rapportant. Ce principe, toutefois, est complètement étranger - outre à la lettre - à la logique du système de contrôle institué par le règlement n_ 729/70. Ce n'est pas par hasard que l'on n'en trouve pas trace non plus dans le règlement n_ 595/91, précité (voir point 40), qui assimile clairement la constatation des irrégularités par les instances administratives à celle effectuée par les instances judiciaires, en se contentant de stipuler, à l'article 1er, troisième alinéa, que: «Le présent règlement n'affecte pas l'application, dans les États membres, des règles relatives à la procédure pénale ou à l'entraide judiciaire entre États membres en matière pénale». Nous estimons donc que la République fédérale d'Allemagne n'a pas réussi à prouver que les conditions pour obtenir le financement refusé par la décision étaient réunies, sous l'aspect particulier examiné ci-dessus.

46 Il reste enfin à analyser le moyen tiré de l'imputation à la République fédérale d'Allemagne d'un montant égal à 10 % des paiements effectués après le 1er janvier 1986, en raison de la transmission tardive d'informations complémentaires sur l'état et l'issue prévisible des procédures de récupération entreprises par les autorités nationales. Les arguments soulevés sur ce point par la République fédérale d'Allemagne nous semblent formalistes et non dénués de contradictions: la communication du 27 mai 1994 - allègue le gouvernement requérant - a été effectuée en application de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 595/91, et fait donc partie des «communications spéciales» que les États membres adoptent à leur initiative et sans être soumis à des délais. Toutefois, il est permis de douter que telle était la nature de la communication en question: les autorités allemandes semblent oublier que les données concernées leur avaient été demandées à plusieurs reprises, même avant la décision du 21 janvier 1994. En particulier, par lettre datée du 10 octobre 1993, la Commission les avait informées - six ans après l'exercice financier au cours duquel les irrégularités avaient été commises, et quatre ans après l'adoption du rapport final des services d'enquête douaniers de Munich - de son intention de clore le dossier relatif à Imex dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes pour 1991, à la lumière de l'échec constaté des procédures de récupération engagées.

47 Au-delà des discussions sur la base juridique de l'action de la Commission, la question qui est au coeur du moyen de recours examiné semble être, en définitive, de savoir si, lorsque des procédures de récupération sont en cours, il appartient à la Commission ou aux États membres d'établir de façon définitive qu'une récupération donnée ne peut aboutir (en tout ou en partie) et à quel exercice financier il y a lieu d'imputer les montants indûment payés, afin d'apurer les comptes. Nous estimons que la solution invoquée ici par la République fédérale d'Allemagne ne trouve pas appui dans la réglementation. L'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 595/91 permet certainement aux États membres de notifier à la Commission les procédures nationales qu'ils jugent infructueuses afin que l'institution défenderesse puisse décider de l'imputation (au FEOGA ou à l'État intéressé) de leurs conséquences financières. Toutefois, cette disposition n'exclut aucunement - contrairement à ce que prétend le gouvernement allemand - le pouvoir de la Commission de «provoquer», pour ainsi dire, une prise de position de la part de l'État membre, en se prévalant éventuellement des pouvoirs prévus par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 1723/72. Comment serait-il possible de nier l'existence d'un tel pouvoir, en particulier, alors que les autorités nationales, face à des indices objectifs d'échec de la procédure, ne prennent pas l'initiative de la communication spéciale, en violation du devoir de diligence que leur imposent l'article 5 du traité et l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70?

48 D'autre part, il est impératif que la Commission - même lorsqu'elle demande la transmission des données relatives aux procédures de récupération en cours, qui sont nécessaires pour l'apurement des comptes d'un exercice financier donné - respecte les principes de bonne gestion, tels que celui de la sécurité et du caractère prévisible des rapports financiers entre la Commission et les États membres. Le respect de ce principe implique, en principe, que l'institution défenderesse indique clairement aux autorités nationales les conséquences financières qu'elle entend éventuellement tirer, après l'expiration d'un délai raisonnable, de leur inertie ou de leur carence dans la mise en oeuvre d'obligations communautaires précises (45). Dans le cas d'espèce, à notre avis, on ne peut pas reprocher à la Commission d'avoir manqué à ces obligations de bonne gestion: comme elle avait informé depuis longtemps les autorités allemandes de son intention de régler l'affaire Imex dans le cadre de l'apurement des comptes pour 1991, ces autorités - lors de la notification de la décision du 21 janvier 1994 - ne pouvaient pas ignorer que les données supplémentaires demandées dans le cadre de la procédure en question incluaient précisément les informations relatives aux possibilités de succès des procédures nationales de récupération engagées. Pour cette raison, à l'expiration du délai de 10 jours - certes bref, mais, selon nous, raisonnable et non arbitraire -, la Commission aurait pu imputer à la République fédérale d'Allemagne carrément 100 % des montants irrécupérables (voir ci-dessus points 8 à 11).

49 Le gouvernement allemand a aussi soutenu que, en cas de violation établie des obligations découlant du règlement n_ 595/91, la Commission ne pouvait pas se prévaloir du pouvoir de fixer une date limite sur la base de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 1723/72, mais était tenue d'engager une procédure en manquement. Toutefois, cet argument ne tient pas. La procédure prévue par l'article 169 du traité et celle de l'apurement des comptes nationaux pour les dépenses financières du FEOGA, tout en répondant à des exigences et à des logiques différentes, ont été jugées équivalentes par la Cour: elles possèdent toutes les deux une nature contradictoire destinée à garantir le respect des droits de la défense et permettent de saisir la Cour (46). Nous pensons que le troisième moyen de recours invoqué par la République fédérale d'Allemagne doit donc lui aussi être rejeté.

V - Le quatrième moyen de recours: illégalité de la correction de 997 814 DM pour des irrégularités commises par la société Südfleisch en 1991 lors de l'exportation de viande bovine au Liban

50 Le quatrième moyen de recours avancé par le gouvernement allemand concerne le cas de la société Südfleisch. Après avoir exporté environ 628,75 tonnes de viande bovine au mois de mars 1991, Südfleisch avait fourni aux autorités allemandes le 1er juillet suivant - à la clôture définitive de la procédure de préfinancement, restée en suspens - un certificat de dédouanement des marchandises dans les Émirats arabes unis. Ce document - que Südfleisch avait reçu de l'entreprise Al Fatha Goldstore, ayant son siège à Doha (Qatar), avec laquelle elle avait déjà eu dans le passé des relations commerciales - s'est par la suite révélé faux. La société exportatrice est ensuite parvenue à fournir dans le délai annuel prévu une preuve de la mise sur le marché au Liban de 364,185 tonnes de produit. Pour les 282,565 tonnes restantes, toutefois, cette preuve n'a été produite que le 1er juillet 1992, après de nombreuses prorogations de délai consenties par le bureau principal. Südfleisch a donc obtenu les restitutions applicables à l'époque pour l'exportation de viande bovine au Liban (soit 294,27 DM/100 kg de poids net du produit exporté), du reste très inférieures à celles applicables pour l'exportation dans les Émirats arabes unis (soit 423,75 DM/100 kg).

La Commission a précisément invoqué l'exercice abusif par les autorités allemandes des pouvoirs d'appréciation que leur confère l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87. Cette disposition prévoit, pour le versement de la restitution, l'octroi de délais supplémentaires pour la présentation de preuves de l'accomplissement des formalités douanières de mise à la consommation dans le pays tiers concerné. Cette prorogation de délai peut profiter à l'exportateur qui, tout en s'avérant diligent, omet de produire les documents en question à l'administration dans les douze mois suivant la date d'acceptation de la déclaration d'exportation.

i) Existence des conditions pour l'octroi de la prorogation du délai

51 Selon le gouvernement allemand, le principe d'égalité inscrit dans la Constitution allemande imposait au bureau principal des douanes, pour décider, sur la base des données disponibles, si les conditions prévues par l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87 pour la prorogation du délai demandée par Südfleisch étaient remplies, de présumer que la société exportatrice avait fait tous les efforts possibles pour se procurer les preuves d'arrivée à destination de la marchandise. En effet, les premières tentatives pour obtenir ces preuves remontaient déjà au mois de mai 1991, alors que Südfleisch avait chargé l'agent d'assurances Hoffmann d'enquêter sur les mouvements du bateau qui transportait la marchandise, et de vérifier en particulier s'il avait déchargé à Beyrouth la totalité de son chargement. Rien ne permettait d'exclure, par ailleurs, que Südfleisch ait été induite en erreur précisément par Al Fatha Goldstore sur la destination finale effective de la viande. De surcroît, l'octroi d'une prorogation de délai ne pouvait pas être un obstacle à un éventuel refus ultérieur de paiement des restitutions, s'il s'était avéré par la suite que certaines des conditions de cette prorogation n'étaient pas remplies.

52 La Commission observe que le fait que Südfleisch ait chargé un agent d'assurances d'une enquête sur la régularité du transport de la marchandise à peine deux mois après son expédition et ait envoyé trois salariés dans les Émirats arabes unis pour une mission de contrôle au mois de juin 1991 (voir ci-après) montre que l'exportateur a eu presque tout de suite des doutes sur la destination effective du produit exporté. A la lumière de cette circonstance, l'institution défenderesse insiste sur le caractère dolosif ou au moins sérieusement fautif de la production au mois de juillet 1991 de la fausse preuve d'arrivée de la marchandise dans les Émirats arabes unis. Tout en soupçonnant que le produit avait été commercialisé dans un pays différent de celui auquel il était destiné, l'exportateur avait décidé de transmettre quand même les documents en sa possession. La demande de prorogation du délai fondée sur l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87 a, en revanche, été introduite le 24 septembre 1991, seulement après la découverte de la falsification par les autorités allemandes, et devant la perspective de devoir restituer la totalité des restitutions déjà encaissées. D'autre part, l'affirmation du gouvernement requérant selon laquelle Südfleisch a fait preuve de diligence pour obtenir les preuves demandées dans les douze mois qui ont suivi la date d'acceptation de la déclaration d'exportation est démentie aussi par le peu de sérieux de la mission de contrôle effectuée par les trois employés de la société dans le port d'Ajman. Selon ce qui a été constaté par les autorités allemandes, les trois personnes en question n'ont pas pu assister au déchargement de la marchandise en vue de sa mise en libre pratique dans les Émirats arabes unis parce que le jour de contrôle programmé était une fête religieuse. Elles se sont donc contentées de constater que les cales du bateau utilisé pour le transport étaient quasiment pleines de cartons de Südfleisch et que les scellés étaient intacts.

ii) L'exercice par les autorités nationales du pouvoir discrétionnaire que leur confère l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87

53 Selon le gouvernement allemand, la bonne ou la mauvaise foi de l'exportateur - qui est sans pertinence aux fins du droit aux restitutions (à condition que les documents de preuve soient produits dans le délai d'un an) - est tout à fait étrangère au processus logique de décision ayant pour objet la prorogation du délai. Cette prorogation de délai peut donc aussi profiter à l'exportateur qui a, de façon dolosive ou en raison d'une faute grave, présenté aux autorités nationales compétentes des certificats de dédouanement falsifiés, à moins que la cause du retard dans la recherche des preuves ait justement été sa conduite frauduleuse ou négligente initiale. Dans la mesure où le droit communautaire accorde aux autorités nationales un pouvoir d'appréciation, la Commission ne peut pas - sans entraîner une grave insécurité juridique pour les États membres et tous les opérateurs économiques intéressés - imposer sa propre conception de la manière dont ce pouvoir doit être exercé.

En toute hypothèse, même s'il était vrai que les autorités allemandes devaient tenir compte de l'élément subjectif de la conduite de Südfleisch en se prononçant sur la demande de prorogation du délai, le bureau principal des douanes ne pouvait pas refuser cette prorogation, car il n'était pas en mesure de savoir si l'exportateur avait agi délibérément ou de façon gravement négligente. Les enquêtes réalisées dans le cadre pénal et par les services douaniers n'étaient en effet pas parvenues à établir la responsabilité des représentants de Südfleisch dans la falsification du document et son utilisation frauduleuse.

54 La Commission nie avoir prétendu substituer ses décisions à celles adoptées par les autorités nationales sur la base de leurs pouvoirs d'appréciation. Toutefois, ces pouvoirs sont, à son avis, soumis à des limites qui découlent directement du droit communautaire et doivent être exercés en tenant compte de l'esprit et des objectifs de cette réglementation. Or, l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87 - disposition à caractère dérogatoire, qui en tant que telle doit être interprétée de façon restrictive - autorise les États membres à accorder des délais supplémentaires seulement dans le cas où la production des documents nécessaires dans les délais a été empêchée par des circonstances objectives indépendantes du comportement de l'exportateur. En ne respectant pas les critères indiqués, le bureau principal a en l'espèce clairement excédé les limites de ses pouvoirs.

55 La Commission rappelle en outre qu'un fonctionnaire des services d'enquête des douanes allemandes a participé à la mission - dont elle a informé directement le ministère fédéral des Finances - effectuée par les services de la Commission à Beyrouth au mois de juin 1991. Cette mission a mis en lumière le paiement illicite de restitutions pour environ 2 500 tonnes de viande bovine, destinées aux Émirats arabes unis mais détournées vers le Liban. En conséquence, en dépit de la nécessité - affirmée par le gouvernement allemand - de compléter la mission par des enquêtes supplémentaires, lors de l'octroi de la prorogation, le bureau principal ne pouvait pas ignorer que le certificat de dédouanement des marchandises dans les Émirats arabes unis, présenté par la société presque trois mois avant, avait été falsifié et que Südfleisch était au courant (ou en tout cas soupçonnait) que ce document n'était pas authentique. Surtout la Commission estime très surprenant que la prorogation ait été autorisée longtemps avant (six mois) l'expiration du délai annuel initial et avec une rapidité inhabituelle (le jour même de la demande de Südfleisch, à savoir le 24 septembre 1991). Le fait que cette autorisation ait, en outre, précédé d'un jour seulement la transmission aux autorités allemandes des résultats officiels de la mission de contrôle de Beyrouth constitue aussi pour le moins une coïncidence singulière.

56 Enfin, la Commission soutient que, contrairement à ce qu'affirme le gouvernement allemand, la constatation d'éventuelles responsabilités pénales est tout à fait étrangère à la vérification des conditions prévues par l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87. Cette opération implique certainement de vérifier si une prorogation, par laquelle on autorise un exportateur - dans des circonstances comme celles du cas d'espèce et après la découverte de manipulations quantitatives - à poursuivre les recherches de «bons documents», est conforme à la disposition précitée.

57 A notre avis, dans le cadre de l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87, déterminer si l'exportateur a été diligent, et a comme tel droit à des délais supplémentaires, relève de la notion de force majeure. On peut, du reste, trouver un renvoi implicite à la notion de force majeure dans le vingt-quatrième considérant du règlement en question, à la lumière duquel il convient d'interpréter l'article 47, paragraphe 4 (47). L'existence d'un cas de force majeure ne décharge pas l'exportateur de l'obligation de présenter dans les délais légaux le dossier relatif au versement de la restitution, comprenant les documents de preuve demandés, mais il peut lui permettre de continuer à rassembler et à produire des preuves et donc d'obtenir le versement de montants autrement impossible. Il nous semble donc opportun de rechercher si le fait que Südfleisch n'ait pas produit les documents de preuve avant la prorogation est dû, précisément, à un cas de force majeure (nous laissons de côté pour le moment l'évidente anomalie, signalée par la Commission, que constitue la prorogation d'un délai, six mois avant son expiration et sans attendre les résultats de l'enquête en cours).

58 Sur la base de la jurisprudence établie de la Cour, la notion de force majeure n'a pas un contenu identique dans les différents secteurs du droit et doit être définie en fonction du contexte juridique spécifique dans lequel elle est destinée à produire effet (48). Le contexte juridique que nous avons décrit plus haut (voir points 50 à 57) ne nous semble pas différent en substance de ceux soumis à l'examen de la Cour dans les affaires 109/86 (49) et C-334/87 (50), dans lesquelles la Cour a affirmé que, «si la notion de force majeure ne présuppose pas une impossibilité absolue, elle exige, néanmoins, que la non-réalisation du fait en cause soit due à des circonstances étrangères à celui qui l'invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n'auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées».

Or, il nous paraît très important que la République fédérale d'Allemagne ne soit pas en mesure d'invoquer, à l'appui de la prorogation du délai accordé à Südfleisch, le moindre événement externe précis, anormal, imprévisible et inévitable malgré toute la diligence de l'exportateur pour se procurer en temps utile les documents de preuve. Mais, à y bien regarder, c'est précisément l'affirmation selon laquelle la société aurait agi selon des critères normaux de diligence et de prudence qui s'avère, à notre avis, contredite par les faits constatés par la Commission (voir ci-dessus point 53), et ce même en faisant abstraction de la question de savoir si l'on peut imputer à Südfleisch la responsabilité de la falsification du certificat de dédouanement dans les Émirats arabes unis et de son utilisation dolosive (51).

Par quels arguments, alors, le gouvernement requérant a-t-il expliqué les difficultés rencontrées par Südfleisch pour se procurer les preuves de l'exportation? Tout ce que l'on peut trouver dans le dossier, ce sont des accusations aussi obscures que vagues de violation des obligations contractuelles de la part du transporteur de la marchandise et de Al Fatha Goldstore (dont le rôle dans le cadre du contrat de vente en question n'est d'ailleurs pas clair). C'est seulement à l'un ou à l'autre de ces opérateurs (ou aux deux), mais en aucun cas à Südfleisch, que devrait être imputée l'initiative de réexportation de la viande au Liban. Mais, même en voulant convenir avec le gouvernement allemand que Südfleisch a agi avec le maximum de diligence, et quand bien même les accusations portées contre les autres parties aux contrats seraient appuyées et étayées par des éléments de fait précis, les manquements contractuels dénoncés ne pourraient en aucune façon rentrer dans la notion de force majeure. Comme la Cour l'a affirmé, toujours dans les affaires 109/86 et C-334/87 précitées, si de telles perturbations dans l'exécution d'un contrat peuvent être qualifiées de circonstances indépendantes de la volonté de l'exportateur, elles ne sont toutefois pas anormales ni imprévisibles. Un tel événement constitue en effet un risque normal dans le cadre de transactions commerciales: l'éventuelle bonne foi de l'exportateur n'a donc aucune importance. Il appartient en revanche à ce dernier - par ailleurs parfaitement libre de choisir avec qui entrer en relations commerciales en fonction de son propre intérêt - de prendre les précautions nécessaires, à la fois en incluant dans les contrats des clauses idoines et en souscrivant un contrat d'assurance spécifique. Des principes analogues sont applicables à d'éventuelles pratiques frauduleuses de réimportation dans la Communauté des marchandises pour lesquelles l'exportateur a bénéficié d'une restitution (52).

59 Enfin, la jurisprudence que nous avons rappelée ici a également précisé que les États membres restent soumis au contrôle de la Commission sur la façon dont ils font usage de la faculté de considérer des circonstances déterminées comme des cas de force majeure, permettant la prorogation de la durée de validité d'un titre d'exportation ou d'un délai d'exportation. Selon la Cour, un tel pouvoir de contrôle de la Commission est nécessaire afin de garantir l'application correcte du droit communautaire (53); nous ne voyons pas pourquoi, mutatis mutandis, ce pouvoir devrait être exclu en ce qui concerne l'octroi discrétionnaire, par les autorités nationales, d'une prorogation du délai pour présenter des documents de preuve prévu par l'article 47, paragraphe 4, du règlement n_ 3665/87. L'autre argument soulevé par le gouvernement allemand, selon lequel la Commission ne peut pas imposer aux États membres sa conception de la façon dont le pouvoir d'appréciation en question doit être exercé, semble donc lui aussi dénué de fondement. La Commission a, au contraire, décidé à bon droit que le bureau principal des douanes aurait au moins dû attendre la communication imminente des résultats de la mission de contrôle avant de prendre sa décision, et que ce n'est qu'à l'expiration du délai annuel initial (au mois de mars 1992) que les autorités allemandes auraient pu pleinement apprécier la diligence de Südfleisch sur la base de toutes les circonstances qui s'étaient produites après la date d'acceptation de la déclaration d'exportation. De façon analogue, c'est à juste titre que la Commission - abstraction faite de l'inexistence d'un cas de force majeure - a pris en considération les conséquences économiques de la décision d'autoriser la prorogation: en effet, cette dernière ne doit servir qu'à surmonter les difficultés que les exportateurs peuvent éventuellement rencontrer pour rassembler les documents de preuve demandés, et ne peut en aucun cas permettre aux intéressés de limiter les effets économiques préjudiciables découlant de leur propre comportement fautif, voire de s'y soustraire entièrement, comme cela semble être le cas en l'espèce. Nous concluons donc au rejet du quatrième moyen de recours: l'illégalité de la prorogation du délai annuel accordée à Südfleisch, sous le double angle de l'absence de force majeure et de l'exercice abusif par l'administration de ses pouvoirs discrétionnaires, a rendu tardive la présentation des preuves de la part de la société. Dans ces conditions, les dépenses relatives à la restitution litigieuse ne pouvaient pas être mises à la charge du FEOGA (54).

VI - Le cinquième moyen de recours: illégalité de la correction de 518 181 DM pour irrégularités commises par la société Barfuß lors de l'exportation de viande bovine au Zimbabwe au cours des années 1986 et 1987

60 Au cours d'une mission effectuée au Zimbabwe pendant les mois de février et de mars 1990, les services d'enquête des douanes allemandes ont découvert des certificats de salubrité allemands, concernant (entre autres) des lots de viande bovine que la société Barfuß avait déclaré avoir exportés en Afrique du Sud, et pour lesquels elle avait perçu les restitutions à l'exportation y relatives. Aucune restitution n'était prévue à l'époque pour l'exportation du produit en cause au Zimbabwe. Les autorités allemandes ont procédé à la récupération des restitutions payées à Barfuß de manière très hésitante: en particulier, le bureau principal des douanes n'a ouvert la procédure de récupération qu'au mois de juillet 1991, un an après avoir reçu communication des résultats de la mission en question. Après avoir accepté la demande de renvoi à l'apurement des comptes de l'exercice suivant, demande que les autorités allemandes lui avaient adressée pour tenter entre-temps d'obtenir la répétition de l'indu, la Commission a décidé en 1994, sur la base de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n_ 729/70 (55), d'effectuer la correction litigieuse pour les irrégularités constatées (exportation du produit en Afrique du Sud et réexportation au Zimbabwe, suivie de la réimportation dans la Communauté en régime d'exemption de droits de douane en application de la troisième convention de Lomé).

61 De l'avis du gouvernement allemand, la constatation par la Commission du caractère illicite des paiements litigieux est arbitraire et dénuée de fondement. En effet, les certificats de salubrité allemands découverts au Zimbabwe permettent seulement de constater la qualité saine de la marchandise exportée par Barfuß, mais pas son itinéraire. Ces documents ne sont en tout état de cause pas de nature à priver de toute valeur probante les documents de dédouanement en Afrique du Sud et d'accompagnement de la viande. On ne saurait exclure, en particulier, que les produits exportés par Barfuß ont été mis à la consommation en Afrique du Sud et que les certificats en question - délivrés en Allemagne et pourvus d'un tampon au Zimbabwe - ont été frauduleusement attribués à d'autres lots de viande, au cours d'opérations commerciales ultérieures, précisément après l'importation du produit en Afrique. Le retard dans la procédure de récupération est donc justement dû aux doutes sur sa régularité et son succès, dès lors que les documents présentés par les services d'enquête douaniers - sur lesquels cette procédure devait se fonder - était considérés comme dénués de force probante. De même, la clôture de la procédure a eu pour origine la conviction du bureau principal que la procédure de restitution des sommes illégalement perçues n'aurait pas résisté à un éventuel recours juridictionnel.

62 Cette argumentation est jugée inacceptable par la Commission, selon laquelle elle conduirait à considérer que - contrairement à ce qui résulte de la jurisprudence de la Cour - les procédures de récupération ne sont possibles que lorsque la mise à la consommation des marchandises exportées sur un marché différent de celui du pays de destination s'avère prouvée avec une certitude absolue. Dans le cas d'espèce, selon la Commission, il incombait à Barfuß de fournir la preuve incontestable de la mise en libre pratique des marchandises dans le pays de destination déclaré (Afrique du Sud), par la production de documents autres que les certificats de dédouanement, dont la valeur probante avait été remise en question par la découverte des certificats de salubrité relatifs à ces lots de viande bovine. En l'absence d'une telle preuve, il fallait nécessairement procéder à la récupération des restitutions déjà payées.

63 A la lumière des éléments d'interprétation que l'on peut clairement déduire de la jurisprudence antérieure de la Cour (et en particulier de l'arrêt Dimex (56)), il était par ailleurs tout à fait inutile de prolonger la suspension de la procédure de récupération - décidée par le bureau principal au mois d'août 1991 sur demande de Barfuß - pour attendre la décision préjudicielle demandée à la Cour dans l'affaire Möllmann-Fleisch par le Finanzgericht Hamburg (57). Enfin, selon la Commission, les autorités allemandes ont renoncé sans motifs valables à l'exécution de la décision de récupération adoptée le 1er juillet 1991, en clôturant la procédure par décision du 7 juin 1994. De l'avis de la Commission, même si le bureau principal avait été véritablement convaincu de l'illégalité de l'ordre de restitution des sommes illégalement perçues, donné à Barfuß, cette conviction aurait été dénuée de fondement à la lumière de la jurisprudence de la Cour rappelée plus haut. La véritable raison de la clôture infructueuse de la procédure était plutôt la perte des originaux des certificats de salubrité par le bureau principal, auquel ces documents avaient été transmis en annexe au rapport de mission des services d'enquête douaniers daté du 5 juin 1990. Contrairement à ce qu'affirme le gouvernement requérant, les certificats originaux n'ont pas pu être valablement remplacés par les photocopies non authentifiées de ces documents, que le bureau en question s'était procurées auprès des services de la Commission, parce que ces copies étaient privées de valeur probante dans le régime allemand d'administration de la preuve.

64 En application de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n_ 729/70, l'imputation à un État membre des restitutions versées à un exportateur et non récupérées peut aussi être légitime lorsqu'il s'avère que les autorités nationales - après avoir procédé au paiement des montants en question de manière négligente ou irrégulière - ont aussi omis d'adopter rapidement les mesures destinées à remédier à ces irrégularités. Pour justifier la manière dont se sont déroulées les choses et les à-coups de la procédure de récupération, le gouvernement requérant a invoqué les doutes de l'administration allemande sur l'irrégularité des paiements à Barfuß, affirmée par la Commission. Ces doutes étaient fondés sur les dispositions de droit interne (et sur la jurisprudence du Bundesfinanzhof) relatives à la charge de la preuve (voir ci-dessus point 61), auxquelles l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 renvoie (58). Toutefois, il nous semble constant que l'on ne peut se prévaloir des dispositions nationales que dans la mesure nécessaire à l'application du droit communautaire, et à condition que leur application ne réduise pas la portée et l'efficacité des dispositions communautaires pertinentes, en rendant possibles des opérations spéculatives que le droit communautaire vise à enrayer (59).

65 Or, conformément aux principes établis par la Cour dans les affaires Dimex et Möllmann-Fleisch (voir notes 56 et 57), la découverte au Zimbabwe de certificats de salubrité concernant des lots de viande que Barfuß avait déclaré exporter en Afrique du Sud était de nature à soulever des doutes raisonnables et motivés sur la réalisation effective de l'objectif des restitutions différenciées à l'exportation (60). Les autorités allemandes auraient donc pu et dû demander à Barfuß de prouver, moyennant la production d'un ou plusieurs des documents indiqués par l'article 20, paragraphe 4, du règlement (CEE) n_ 2730/79 de la Commission, du 29 novembre 1979, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (61), applicable à l'époque des faits, que la viande avait effectivement été commercialisée sur le territoire du pays indiqué dans le certificat de dédouanement et dans les documents d'accompagnement. En l'absence d'une telle preuve, il y a lieu de retenir que Barfuß a indûment perçu les restitutions litigieuses et que les autorités allemandes devaient prendre en temps utile les mesures pour les récupérer.

66 Comme la Cour l'a depuis longtemps précisé, à la différence des rapports entre les organismes d'intervention nationaux et les opérateurs économiques - qui sont régis par le droit national, dans les limites imposées par le respect du droit communautaire, en application de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 (62) - les rapports entre les États membres et la Commission, et donc la responsabilité pour d'éventuelles négligences, sont, en application du paragraphe 2 de l'article 8 précité, régis par le droit communautaire (63). Il résulte de l'obligation générale de diligence prévue par l'article 5 du traité - dont l'article 8 du règlement n_ 729/70 constitue l'expression dans le secteur particulier du financement de la PAC (64) - , d'une part, que les autorités nationales ne peuvent pas justifier le non-respect de leur obligation de redresser avec célérité les irrégularités commises en faisant état «des longueurs des procédures administratives ou judiciaires engagées par l'opérateur économique» (65), et, d'autre part, que les États membres sont tenus d'adopter rapidement les mesures destinées à remédier aux irrégularités, dans la mesure où, «après l'écoulement d'un certain temps, la récupération des sommes indûment payées risque d'être compliquée ou de devenir impossible, en raison de certaines circonstances, telles que, notamment, la cessation d'activités ou la perte de documents comptables» (66).

Le gouvernement requérant affirme avoir