3.

Il n'est pas douteux que la directive 74/329 laisse aux États membres la faculté tant de maintenir une telle interdiction que de rejeter une demande d'autorisation. Comme les trois autres directives de base en matière d'additifs — directive « matières colorantes » du Conseil, du 23 octobre 1962 (JO du 11.11.1962, p. 2645), directive « agents conservateurs » 64/54 du Conseil, du 5 novembre 1963 (JO du 27.1.1964, p. 161), directive « agents antioxygènes » 70/357 du Conseil, du 13 juillet 1970 (JO L 157, p. 31) —, la directive « émulsifiants » vise à favoriser un rapprochement des législations nationales dont les disparités seraient susceptibles d'entraver la libre circulation des denrées alimentaires et les conditions de concurrence. Cette harmonisation doit être agencée en fonction, d'abord, « des nécessités de la protection de la santé publique », ensuite, de celles relatives à « la protection des consommateurs contre les falsifications », ainsi que « des nécessités économiques et technologiques dans les limites imposées par la protection sanitaire » (troisième considérant). A cet effet, la directive prévoit deux étapes: — « dans un premier stade, l'établissement d'une liste unique des agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants qui seuls peuvent être autorisés par les États membres en vue du traitement des denrées alimentaires... » (quatrième considérant); — « dans un deuxième stade », détermination, par le Conseil, des conditions d'emploi de chacun de ces agents, autrement dit des denrées alimentaires auxquelles ils peuvent être ajoutés et des conditions dans lesquelles cette addition peut être effectuée (sixième considérant et article 4). Au cours du premier stade, la directive interdit aux États membres d'autoriser l'emploi des additifs non expressément énumérés par elle dans son annexe I. Par contre, elle ne les oblige nullement à autoriser l'emploi de chacun des additifs qui y sont visés. A cet égard, le titre même de la directive, le libellé de son quatrième considérant et de l'annexe I sont dépourvus d'ambiguïté: il ne s'agit que de dresser la liste des agents « pouvant être employés dans les denrées alimentaires ». Cette interprétation littérale est confirmée par celle tirée de son article 2, paragraphe 1, aux termes duquel, « pour le traitement des denrées alimentaires au moyen d'agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants, les États membres n'autorisent l'emploi que de ceux énumérés à l'annexe I... ». L'objet initial de la directive est donc uniquement d'imposer aux États membres le respect d'une obligation de ne pas faire. Par contre, le Conseil n'ayant toujours pas adopté les mesures permettant de passer au deuxième stade de l'harmonisation, c'est aux États membres qu'il appartient, à titre provisoire, de déterminer non seulement les denrées alimentaires auxquelles les additifs peuvent être ajoutés, mais encore les conditions de cette adjonction. Mais la latitude ainsi reconnue leur permet-elle pour autant de maintenir une interdiction d'emploi? Contrairement aux trois autres directives en matière d'additifs qui, tout en reconnaissant cette latitude, interdisent aux États membres d'exclure complètement l'emploi de l'un des additifs énumérés en annexe (respectivement articles 1er, paragraphe 2, 2, paragraphe 2, et 9), la directive« émulsifiants » ne comporte aucune disposition de cette nature. Pour Kampfmeyer-France, l'absence de cette réserve ne peut être interprétée comme ouvrant aux Etats membres une faculté d'interdiction générale et absolue, sauf à compromettre du même coup l'effet utile de la directive. Elle s'appuie en ce sens sur la portée de la procédure de l'article 5, dont le respect s'imposerait aux États membres chaque fois qu'ils entendent interdire l'emploi d'un additif visé à l'annexe I. En effet, on devrait considérer que, pour tous les additifs énumérés dans l'annexe I, la directive a posé le principe de l'autorisation d'emploi. Dès lors, la seule possibilité d'interdiction totale d'emploi laissée ouverte aux États membres serait celle prévue et organisée par l'article 5 afin de préserver la santé publique. Cette argumentation doit être rejetée. Par vos arrêts 88/79, Grunert (Rec. 1980, p. 1827), et 108/80, Kugelmann (Rec. 1981, p. 433), vous avez fixé, à la faculté qui était reconnue aux États membres de réglementer l'emploi des additifs, une limite symbolique, fondée sur la réserve expresse contenue aux articles 2, paragraphe 2, et 9 des directives « agents conservateurs » et « agents antioxygènes ». Dès lors, il faut admettre que, à défaut d'une disposition du même type dans la directive 74/329, rien n'empêche un État membre de maintenir une interdiction totale d'emploi de l'un des additifs énumérés par son annexe I, comme celle résultant de la réglementation nationale en cause. En effet, pour ces additifs, la réserve ne peut être déduite implicitement des dispositions ou de l'économie de la directive, au contraire de la compétence transitoire générale des États membres au premier stade de l'harmonisation, résultant de l'inaction du Conseil. Quant à l'effet utile de la directive au premier stade du rapprochement des législations qu'elle envisage, il résulte d'ores et déjà de l'interdiction faite aux États membres d'autoriser tout additif non mentionné par son annexe I. Pour le reste, les États membres sont liés par les dispositions de la directive chaque fois que, à la suite d'une demande en ce sens, par exemple, ils autorisent l'emploi de l'un des additifs visés par son annexe I. Dans ce cas, l'harmonisation, même embryonnaire, que celle-ci organise a, notamment, le double effet suivant. D'une part, elle contraint l'État membre qui entend revenir sur l'autorisation accordée à respecter désormais la procédure communautaire de suspension provisoire prévue à cet effet, l'interdiction définitive résultant d'une décision unanime du Conseil (article 5 de la directive). L'État membre doit irréversiblement s'inscrire dans ce processus communautaire pour interdire l'emploi d'un additif précédemment autorisé. D'autre part, la directive prévoit que les États membres ne peuvent pas interdire l'importation d'un additif figurant en annexe I « pour la seule raison » qu'ils considéreraient « l'étiquetage comme insuffisant », dès lors que celui-ci satisfait aux conditions posées par la directive elle-même (article 8, paragraphe 4). Bien évidemment, ces dispositions, rappelons-le, ne trouvent à s'appliquer qu'aux additifs figurant sur la liste de l'annexe I dont l'emploi a été autorisé par un État membre, la directive lui laissant la faculté, en l'état actuel de son application, de maintenir une interdiction préexistante.