CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 11 FÉVRIER 1982 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Dans l'affaire présentement soumise à votre attention, le requérant, M. Manfred Burg, est fonctionnaire à la Cour de justice des Communautés européennes. Après avoir été recruté le 1er avril 1977 en tant qu'agent temporaire, il a été nommé fonctionnaire le 1er mars 1978. En l'espèce, il revendique, sur la base de l'article 5 de l'annexe VII du statut des fonctionnaires, le bénéfice de l'indemnité d'installation, assortie des intérêts au taux légal calculés sur le montant de l'indemnité à partir de sa date d'échéance jusqu'à son paiement effectif; partant, il demande à la Cour d'annuler une décision expresse du président de la Cour, du 21 janvier 1981, rejetant la réclamation du requérant, dirigée contre une décision du greffier, du 6 novembre 1980, lui refusant l'octroi de l'indemnité d'installation.

L'article 5, paragraphe 1, de l'annexe VII du statut dispose, pour autant qu'il importe, comme suit:

«Une indemnité d'installation égale à deux mois de traitement de base, s'il s'agit d'un fonctionnaire qui a droit à l'allocation de foyer, ou égale à un mois de traitement de base, s'il s'agit d'un fonctionnaire n'ayant pas droit à cette allocation, est due au fonctionnaire titulaire qui remplit les conditions pour bénéficier de l'indemnité de dépaysement ou qui justifie avoir été tenu de changer de résidence pour satisfaire aux obligations de l'article 20 du statut.»

Il est constant que M. Burg remplit les conditions pour bénéficier de l'indemnité de dépaysement.

L'article 20 du statut dispose que le fonctionnaire est tenu de résider au lieu de son affectation ou à une distance telle de celui-ci qu'il ne soit pas gêné dans l'exercice de ses fonctions.

En outre, l'article 5, paragraphe 3, de l'annexe VII dispose comme suit:

«L'indemnité d'installation est versée sur production de documents justifiant de l'installation du fonctionnaire au lieu de son affectation, ainsi que de celle de sa famille, si le fonctionnaire a droit à l'allocation de foyer.»

Lors de son recrutement, en 1977, M. Burg habitait avec sa femme et sa fille à Perl, localité située sur la rive allemande de la Moselle, à quelque 30 km de la ville de Luxembourg. Le 8 novembre 1978, il a sollicité l'octroi de l'indemnité d'installation en produisant, à l'appui de sa demande, un contrat de bail du 12 novembre 1978, portant sur la location d'une chambre à Schengen, commune se trouvant sur la rive luxembourgeoise de la Moselle et reliée à Perl par un pont. Le chef du service du personnel de la Cour a rejeté cette demande par mémorandum du 20 décembre 1978. Le 4 juillet 1979, M. Burg a écrit à nouveau, en réfutant le raisonnement sous-tendant le rejet. Le greffier, chargé de l'application des dispositions de l'annexe VII, a écrit à M. Burg le 7 novembre 1979 en soutenant d'une part (i) que le bail dont il s'agit ne constituait pas une preuve suffisante d'un réel déménagement à Schengen et (ii) qu'en supposant même qu'il puisse faire la preuve de son changement de résidence, un tel déplacement, de l'ordre de 2 km, ne pouvait être considéré comme étant «l'intégration dans un milieu nouveau», condition précisément requise aux fins de l'octroi de l'indemnité. Le greffier utilisait en l'occurrence les termes mêmes de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 140/77 Verhaaf/Commission (Recueil 1978, p. 2117, attendu no 18).

Le 13 novembre, M. Burg a écrit au greffier, en rejetant l'interprétation que ce dernier faisait du statut et de l'affaire Verhaaf et en lui demandant de préciser à quelle distance de sa maison il pourrait louer une chambre pour bénéficier de l'indemnité d'installation. Il se référait à cet égard au fait que précédemment (à partir, semble-t-il, du 2. 1. 1978) il avait pris un appartement à Trintange, situé à 20 km de Perl, pour tenter de convaincre le service du personnel qu'il avait effectivement déménagé, mais qu'il avait dû en abandonner la location, en février 1978 semble-t-il, au moment de la vente de cet appartement. Il concluait son mémorandum en demandant que le greffier réponde dans un délai raisonnable de manière à lui permettre l'introduction d'une réclamation au titre de l'article 90 du statut. Le greffier répondit le 29 novembre en disant qu'en l'absence d'éléments nouveaux nécessitant le réexamen de sa demande, il ne pouvait que confirmer sa décision, déjà contenue dans le mémorandum du 7 novembre. M. Burg ayant réitéré, le 3 décembre, sa demande tendant à savoir la distance à laquelle il devait déménager, le greffier lui répondit le 18 décembre en disant que l'octroi de l'indemnité était subordonné non à la distance séparant le lieu d'origine de celui de la nouvelle résidence, mais à la preuve que le fonctionnaire s'était effectivement installé au lieu d'affectation.

Le 3 septembre 1980, M. Burg fit une nouvelle demande dans un mémorandum auquel il joignait une copie d'un contrat de bail, identique à celui qu'il avait présenté quelque deux ans auparavant, un bon de commande du 26 septembre 1979 pour un lit, deux factures portant sur l'achat d'un lit et de deux duvets, ainsi qu'un extrait de son passeport et de celui de son épouse (respectivement datés, semble-t-il, de juin et août 1980) montrant qu'ils avaient tous deux déménagé à Schengen. La copie du contrat de bail comportait un addendum du 1er mai, précisant un loyer pour deux pièces. Quant aux factures, l'une d'elles est datée du 26 novembre (sans indication de l'année) et, bien que mentionnant l'adresse de M. Burg à Schengen, elle comporte également l'annotation «Perl» écrite à la main. La seconde est datée du 4 juillet 1980 et porte l'adresse de Perl et non celle de Schengen.

Le 6 novembre, le greffier a rejeté la demande présentée par le requérant, au motif que l'indemnité ne pouvait être accordée que si le fonctionnaire prouvait qu'il avait transféré sa résidence habituelle (située en dehors de son lieu d'affectation) pour s'installer ailleurs, en un lieu qu'on pourrait considérer comme son lieu de travail. Or, M. Burg a résidé, avant comme après son entrée en fonctions, dans un rayon de 30 km de la ville de Luxembourg et sa résidence à Schengen n'était distante que de 2 km de sa résidence initiale à Perl. Partant, il était impossible de conclure que M. Burg s'était désormais intégré à un nouvel environnement et qu'il s'était installé au lieu de son affectation.

C'est contre cette décision que M. Burg a formé, quelques jours plus tard, une réclamation. Par décision du 19 janvier 1981, communiquée à l'intéressé par mémorandum du 21 janvier, le président de la Cour a rejeté la réclamation, au motif que (i) la réclamation était dirigée contre une décision confirmative de décisions antérieures datant de 1978 et 1979 contre lesquelles l'intéressé n'avait pas réclamé dans les délais et (ii) qu'en tout état de cause, M. Burg n'avait pas démontré qu'il s'était effectivement installé au lieu d'affectation. Le 14 avril 1981, dans les délais prévus à cet effet, M. Burg a déposé une requête introductive d'instance devant la Cour.

A l'audience, l'avocat de M. Burg a affirmé que son client et sa famille avaient habité à Perl jusqu'en novembre 1978. Toute la famille a ensuite déménagé à Schengen, bien que la chambre dont il s'agit n'ait été en fait meublée qu'un an après, alors que, dans le même temps, M. Burg conservait sa maison à Perl et continuait d'envoyer sa fille à l'école en Allemagne.

Le premier point à considérer est de savoir si l'ensemble de la correspondance échangée à partir de novembre 1978 a simplement constitué une discussion entre les parties, n'ayant trouvé son aboutissement qu'avec la décision faisant grief du 6 novembre 1980, comme le soutient l'avocat de M. Burg, ou si cette décision ne faisait au contraire que confirmer une précédente décision de rejet.

Dans un certain nombre d'affaires, la Cour a estimé qu'un acte faisant grief à un fonctionnaire est un acte susceptible d'affecter directement la situation juridique de l'intéressé, à son détriment. Selon nous, quel que soit le statut juridique de la correspondance échangée antérieurement, le mémorandum du greffier du 7 novembre 1979 constituait une décision d'une telle nature et en était donc une contre laquelle M. Burg aurait pu introduire une réclamation, en ce sens qu'elle émanait de la personne chargée de l'application de l'annexe VII et qu'elle concluait au rejet de la demande d'octroi de l'indemnité. A supposer qu'il y ait eu un quelconque doute quant à la qualification juridique de ce mémorandum, cette situation avait été clarifiée au-delà de toute incertitude raisonnable par le mémorandum du greffier du 29 novembre 1979, qui se référait au mémorandum précédent, en tant que décision de ne pas accorder l'indemnité. Dans sa réponse, du 3 décembre 1979, M. Burg a semblé admettre que sa demande avait été rejetée, étant donné qu'il se disait prêt à envisager la location d'une autre chambre au Luxembourg; toutefois, pour éviter de nouvelles difficultés, il souhaitait avoir des précisions sur l'éloignement requis, de manière à pouvoir satisfaire aux conditions d'octroi de l'indemnité.

Si la décision du greffier du 7 novembre 1979 s'était uniquement fondée sur le fait que l'intéressé n'avait pas démontré la réalité du changement de résidence, rien ne se serait opposé à ce que ce dernier, preuves à l'appui, présente une nouvelle demande aux fins de l'allocation (bien qu'il soit douteux en l'espèce, selon nous, que la preuve administrée par M. Burg dans son mémorandum du 3 novembre 1980 suffisait, en fait, pour justifier le réexamen de sa demande). Cependant, dans la mesure où la décision rejetait également la demande au motif qu'un déplacement de 2 km ne pouvait être considéré à l'image d'une intégration dans un nouvel environnement, elle équivalait à une décision sur le bien-fondé de la demande. La deuxième décision du greffier, du 6 novembre 1980, réitérait, de manière certes plus complète, cette objection au regard de la validité de la demande et ne peut être considérée que comme une confirmation de sa première décision. Cette première décision constituait, selon nous, l'acte faisant grief à M. Burg et, compte tenu de ce que ce dernier n'a pas formé de réclamation, dans le délai requis, à l'encontre de cette décision, la requête introduite par ce dernier doit être rejetée comme irrecevable.

A supposer qu'il eût été recevable, le recours était-il fondé?

L'avocat de M. Burg soutient que son client a droit à l'indemnité d'installation, du simple fait qu'il remplit les conditions d'octroi de l'indemnité d'expatriation, conformément à l'article 5, paragraphe 1, de l'annexe VII. Partant, il ne serait pas tenu de faire la preuve qu'il a été obligé de changer de lieu de résidence pour satisfaire aux obligations de l'article 20 du statut et il ne serait pas non plus tenu de produire des documents justifiant de son «installation au lieu de son affectation», comme l'exige l'article 5, paragraphe 3, de l'annexe VII, préalablement au paiement de l'indemnité d'installation. Cette dernière exigence ne s'applique en effet, selon le requérant, qu'aux personnes visées par la deuxième branche de l'article 5, paragraphe 1, et non à celles qui remplissent les conditions pour bénéficier de l'indemnité de dépaysement. Selon lui, l'indemnité d'installation est destinée à compenser les frais exposés par les fonctionnaires tenus de s'établir dans un nouvel environnement, au lieu d'affectation, et non nécessairement au lieu de résidence. Le fait qu'un fonctionnaire remplisse les conditions d'octroi de l'indemnité de dépaysement démontre ipso facto la nécessité de s'établir au nouveau lieu de travail. Or, le nouveau lieu d'affectation de l'intéressé, Luxembourg, est très éloigné de son précédent lieu de travail, l'aéroport de Francfort.

De son côté, la défenderesse soutient que, même si le requérant remplit les conditions visées à l'article 5, paragraphe 1 (droit à l'indemnité de dépaysement), il ne saurait cependant réclamer le paiement de l'indemnité d'installation que s'il démontre au préalable qu'il s'est installé à son lieu d'affectation. En l'espèce, il ne résulte pas des pièces versées par l'intéressé à l'appui de sa demande qu'il ait élu domicile à Schengen, à 2 km de Perl, en raison de sa nomination à la Cour de justice; on ne saurait non plus dire que le fait de se déplacer de 2 km démontre que l'intéressé se soit fixé dans un nouvel environnement et élu domicile à son lieu d'affectation. L'article 5, paragraphe 3, exige que le fonctionnaire qui sollicite l'octroi de l'indemnité d'installation doit démontrer qu'il s'est établi dans un milieu nouveau du fait de son entrée en fonctions à la Cour.

Nous estimons, quant à nous, qu'il y a apparemment contradiction entre l'article 5, paragraphe 3, de l'annexe VII et l'article 20 du statut. Pour satisfaire aux obligations de l'article 20, un fonctionnaire peut résider soit «au lieu de son affectation», soit «à une distance telle de celui-ci qu'il ne soit pas gêné dans l'exercice des ses fonctions». S'il démontre qu'il est obligé, à cet effet, de changer de résidence, il satisfait aux conditions de l'article 5, paragraphe 1, au regard du droit à l'indemnité. Cependant, l'obligation de verser ladite indemnité ne naît que si l'intéressé produit des documents démontrant qu'il s'est établi à son lieu d'affectation. Ex facie, il ne suffit pas qu'il produise des documents montrant qu'il a élu domicile à une distance de son lieu d'affectation telle qu'elle soit compatible avec l'exercice correct de ses fonctions. Il nous paraît clair qu'il y a là un hiatus dans le libellé de ces dispositions et que telle n'était pas l'intention des rédacteurs du statut. A l'article 5, paragraphe 3, les termes «installation du fonctionnaire au lieu de son affectation» doivent être lus comme incluant implicitement la condition «ou à une distance telle de celui-ci qu'il ne soit pas gêné dans l'exercice de ses fonctions». Pour éviter toute nouvelle discussion, il serait souhaitable que, si telle était bien l'intention des rédacteurs du statut, cette condition soit expressément rappelée à l'article 5, paragraphe 3.

Cette constatation n'est toutefois d'aucun secours pour M. Burg. Il nous paraît évident qu'un fonctionnaire remplissant les conditions pour bénéficier de l'indemnité de dépaysement et celui qui doit changer de résidence pour satisfaire à l'obligation visée à l'article 20 doivent, l'un et l'autre, démontrer qu'ils se sont «établis» à leur lieu d'affectation ou (comme telle est notre conviction) à une distance telle de celui-ci qu'ils ne soient pas gênés dans l'exercice de leurs fonctions. L'intitulé «indemnité d'installation» présuppose qu'il doit précisément y avoir «installation». En considérant ces dispositions dans leur ensemble, il est nécessaire — nous semble-t-il — pour des raisons de cohérence interne, qu'il s'agisse d'une «installation» dictée par la nomination. La détermination des personnes remplissant les conditions d'octroi de l'indemnité de dépaysement fait apparaître que ces derniers n'ont pas une résidence habituelle dans l'État où ils sont appelés à prendre leurs fonctions et qu'il sera nécessaire pour eux de s'y installer ou de s'y établir de manière effective. Quant aux personnes ne remplissant pas les conditions d'octroi de l'indemnité de dépaysement, elles doivent démontrer, aux fins de l'octroi de l'indemnité d'installation, qu'elles étaient obligées de fixer leur résidence au lieu de leur affectation ou à proximité.

Comme la Cour l'a indiqué dans son arrêt dans l'affaire 140/77, Verhaaf/Commission: «Le but défini et caractéristique d'une indemnité d'installation est de permettre au fonctionnaire de supporter, en dehors des frais de déménagement, les charges inévitables encourues en raison de son intégration dans un milieu nouveau pour une durée indéterminée mais substantielle».

Bien qu'elle soit fixée par référence à un traitement plutôt que par référence à des dépenses véritablement encourues — ce pour d'évidentes raisons de facilités administratives — l'indemnité d'installation n'en est pas moins versée en regard de frais exposés ou susceptibles d'être exposés lors de l'installation. L'intitulé de la section 3 («remboursement de frais») — dans laquelle s'inscrit précisément l'article 5 — fait apparaître que, loin d'être uniquement un complément automatique de salaire, ce versement est destiné à couvrir des dépenses encourues ou susceptibles de l'être. Le fonctionnaire n'est pas tenu de spécifier le montant des dépenses. Il doit, en revanche, démontrer qu'il a déménagé et qu'il s'est installé dans un nouveau lieu de résidence — d'où certaines dépenses probables, sinon effectives — avant que ne naisse l'obligation de verser l'indemnité. (Voir par analogie, ce que la Cour a dit à propos de l'indemnité de réinstallation, dans les affaires jointes 27 et 39/59, Campolongo/Haute Autorité (Recueil 1960, p. 795, spécialement p. 824, point B, quatrième attendu)).

Qu'une telle interprétation soit la bonne nous paraît être mis en évidence par l'article 71 du statut, lequel, s'inscrivant sous l'en-tête «remboursement de frais», dispose entre autres que «le fonctionnaire a droit au remboursement des frais qu'il a exposés à l'occasion de son entrée en fonctions» (passage souligné par nous-même).

Les pièces à conviction initialement produites ont laissé planer quelque doute sur la réalité de l'installation du requérant à Schengen. En supposant, au bénéfice du doute, que tel a bien été le cas, il paraît tout de même impossible de considérer une telle installation comme réalisant une intégration dans un environment nouveau, au sens de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 140/77. En tout état de cause, le changement d'une résidence à une autre, distante de 2 km, ne saurait être considéré en l'espèce comme la conséquence (a fortiori, nécessaire) de l'entrée en fonctions du requérant à la Cour. En premier lieu, on ne nous a pas expliqué le déménagement autrement que par le souci de remplir les conditions d'octroi de l'indemnité, ou alors, tout au plus, pour des raisons de convenance personnelle. Il nous semble qu'en l'espèce le fait que ce déménagement de courte distance n'a été effectué que plus d'une année après le recrutement du requérant montre que ce déménagement n'a pas été rendu nécessaire par la nomination de ce dernier à un emploi à la Cour.

On a suggéré à l'audience que le requérant avait fait l'objet de «pressions» pour qu'il change de résidence. L'examen de cette question a mis en évidence qu'il n'y a eu aucune forme d'insistance ou de demande tendant à obtenir du requérant qu'il se soumette aux conditions de l'article 20, ou qu'une telle pression abusive ait été exercée. En fait de pression, on a simplement dit au requérant qu'à défaut d'un véritable déménagement, motivé par sa nomination, l'indemnité d'installation ne lui serait pas versée. Or, il n'y a rien dans cette allégation qui vienne renforcer la revendication du requérant au bénéfice de l'indemnité.

Partant, nous estimons qu'il n'a pas fait la preuve de son droit à l'indemnité ni que le refus de la défenderesse, de lui verser l'indemnité, ait été erroné en droit.

Eu égard aux considérations qui précèdent, nous concluons donc au rejet du recours (i) pour cause d'irrecevabilité, ou si la Cour devait estimer le recours recevable, (ii) comme non fondé, chaque partie supportant ses propres dépens.

( 1 ) Traduit de l'anglais.