Comment qualifier la décision 7-63 dans le système du traité C.E.C.A.? S'agit-il d'une décision générale ou bien d'une décision individuelle, parce que, disent les requérantes, elle ne constitue rien d'autre qu'un ensemble de décisions individuelles, valable pour toutes les entreprises consommatrices de ferraille?

La Haute Autorité le souligne et nous le savons: la question préalable de qualification est importante, parce que sa solution entraîne le choix des moyens de recours qui peuvent être invoqués, c'est-à-dire qu'en admettant que la décision soit générale seul le grief de «détournement de pouvoir à leur égard» serait recevable, tandis que tous les autres moyens de recours seraient invocables à l'encontre d'une décision individuelle.

Une fois déjà, dans les affaires 53 et 54-63, nous avons eu l'occasion de nous saisir de la question soulevée. A cette époque, nous sommes parvenu à la conclusion que la décision 7-63 devait être considérée comme une décision générale, parce qu'elle avait seulement pour but de créer une base pour le règlement définitif des décomptes individuels adressés aux différentes entreprises. Mais nous n'allons pas nous contenter d'un simple renvoi à notre argumentation d'alors que, de plus, la Cour n'a pas reprise dans son arrêt (mentionnons simplement, entre parenthèses, que l'arrêt souligne que la décision 7-63 ne concerne pas individuellement les requérantes). Il est évident que, dans le procès actuel, le problème de la qualification de la décision 7-63 avait été traité de façon beaucoup plus ample et, il faut l'admettre sans plus, avec des arguments parfaitement impressionnants qui méritent impérieusement un examen détaillé. Nous verrons après s'il y a lieu de réviser l'opinion précédemment exprimée.

En substance, les requérantes soutiennent qu'une décision générale doit avoir un caractère normatif, qu'elle doit donc, comme une règle de droit au sens matériel, viser la réglementation abstraite de situations de fait qui peuvent se produire dans l'avenir. La décision 7-63 dérogerait à ce schéma. Visant exclusivement à réglementer des faits qui se sont déroulés dans le passé sous forme d'achat de ferraille, elle a donc une fonction analogue à celle d'un acte de liquidation d'une société (et les requérantes ne manquent pas d'attirer l'attention sur l'origine du mécanisme de péréquation qui a commencé son activité sous la forme d'une société commerciale belge). L'application de la décision 7-63 au cas particulier équivaudrait donc à une simple opération de calcul, sa structure ne laissant aucune place pour un acte de pensée juridique au sens d'une mesure d'exécution, parce qu'elle réglerait directement la situation juridique de chaque entreprise consommatrice de ferraille. Ainsi s'expliquerait le faible laps de temps entre l'adoption de la décision 7-63 et la notification des lettres du 8 avril 1963, et l'on peut en conclure que la décision 7-63 a été appliquée dès avant sa publication, donc que son application ne vise pas l'avenir.

De tout cela, un fait est certain, c'est que les règles de droit, les actes de caractère normatif, doivent être qualifiés de décisions générales au sens du traité. La jurisprudence de la Cour donne sur ce point toute une série d'exemples ( 1 ). A notre avis, il est également certain que la décision 7-63 ne constitue pas un acte normatif au sens pur tel qu'il a été reproduit dans la définition des requérantes, précisément parce qu'elle concerne une réglementation de faits passés, dont le nombre pouvait être nettement déterminé, et parce que, à l'inverse de nombreux actes de caractère normatif qui ont un effet rétroactif, elle n'a pas en plus de l'importance pour l'avenir, c'est-à-dire pour des faits qui peuvent se réaliser éventuellement dans l'avenir. En ce sens, si l'on examine la décision 7-63, il n'est pas erroné en fait d'y voir un rappel à la notion d'acte collectif au sens du droit administratif allemand, donc d'un acte juridique qui est assimilé à un acte administratif parce qu'il est exclusivement destiné à réglementer un nombre déterminé de faits dans le passé (cf. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechtes, tome I, 8e édition, p. 184).

Cependant, il nous paraît faux de tirer de la première impression des conclusions définitives pour apprécier le cas d'espèce. A notre avis, les requérantes commettent en effet une faute dans la mesure où elles voient mal la fonction de la décision 7-63. Celle-ci en effet ne se propose pas de réglementer directement et complètement le destin juridique de chaque entreprise consommatrice de ferraille. Certes, on pourrait envisager une telle structure pour la décision de liquidation, c'est-à-dire que, dans une décision unique, qui correspondrait à une décision de liquidation au sens du droit commercial, la Haute Autorité pourrait réglementer l'ensemble de la péréquation en précisant créances et dettes de chaque entreprise. Cependant, il résulte non seulement de l'argumentation de la Haute Autorité mais aussi des actes attaqués eux-mêmes que ce stade de la liquidation n'a pas encore été atteint. La Haute Autorité a déclaré n'avoir pas encore une vue exacte de tous les cas de péréquation, notamment elle ne connaît pas encore de façon définitive les entreprises et les quantités de ferraille auxquelles s'applique le mécanisme. Comme nous le savons, il y a en fait dans toute une série de cas un litige pour savoir si la ferraille d'une provenance déterminée doit être incluse dans la péréquation; en outre, il y a conflit sur l'exactitude des quantités de ferraille déclarées. C'est pourquoi la décision 7-63 n'a pu que se rapprocher du décompte définitif. A cet effet, la Haute Autorité a dû partir des données connues qui sont encore partiellement contestées, et établir tout au moins un taux de contribution provisoire qui doit désormais être appliqué dans les décomptes. Telle est l'explication des tableaux en annexe à la décision 7-63. Il serait faux d'en déduire que la décision elle-même se prononce définitivement sur les quantités de ferraille soumises à la péréquation. Selon la Haute Autorité, il faudrait éclaircir les points actuellement en litige au cours d'une procédure administrative, lors de l'application administrative de la décision 7-63. Les lettres du 8 avril 1963 ont introduit cette procédure administrative. Au cours de son déroulement, il se peut, comme le montrent des exemples connus, que la Haute Autorité ne confirme pas les chiffres établis dans les lettres du 8 avril 1963 parce que les objections des entreprises intéressées lui semblent pertinentes. En tout cas, lorsqu'il y a des objections des intéressés, seule une décision individuelle exécutoire émanant du collège de la Haute Autorité et non pas de l'un de ses services, comme cela a été le cas pour les lettres du 8 avril 1963, statuerait sur l'application de la décision 7-63. Il résulte des différentes communications de la Haute Autorité que ce processus ne répond pas seulement à l'intention de la Haute Autorité mais aussi à une réglementation objective fixée à l'avance. L'article 5 de la décision 7-63 montre que cette décision ne contient encore aucun élément obligatoire relatif à l'assiette, sinon on ne pourrait y lire ceci : «L'assiette des contributions est établie sur la base des notifications de chaque entreprise en cause, rectifiées selon l'état d'avancement des travaux d'exploitation des résultats d'opérations de contrôle.» On peut aussi déduire des lettres du 8 avril 1963, ainsi que des notes explicatives qui y sont jointes, qu'elles n'énoncent pas une opinion obligatoire de la Haute Autorité sur l'assiette et sur le montant de la contribution qui en résulte, mais qu'elles se proposent simplement d'introduire une procédure administrative contradictoire.

En conséquence, et cela est important, il faut apporter des corrections sérieuses à l'image que se font les requérantes de la fonction de la décision 7-63, et cette image a sans doute beaucoup contribué à leur faire admettre la thèse d'un acte collectif. Il subsiste cette constatation que la décision 7-63, tout comme un acte collectif, ne vise que le passé, mais, à l'égard des éléments de fait passés, elle ne fait rien de plus que de fixer une valeur également applicable à toutes les entreprises consommatrices de ferraille (le taux de contribution), tandis que tous les autres éléments juridiques relatifs à la situation des entreprises consommatrices de ferraille doivent être réglementés dans des décisions d'exécution ayant indubitablement le caractère individuel.

Cette constatation nous amène à nous demander s'il y a lieu de dénier un caractère général à la décision 7-63 du seul fait qu'elle ne constitue pas une norme juridique pure, ou bien si ses fonctions pratiques dans la liquidation de la péréquation de la ferraille permettent de l'assimiler à des actes législatifs.

A cette question, il n'est possible de donner une réponse sensée que si nous nous demandons quelle est la fonction de la distinction entre actes généraux et actes individuels dans le système de protection juridictionnelle du traité. De ce point de vue, à notre avis, il ne peut nullement être prouvé que les décisions générales ne peuvent se rencontrer que dans les actes normatifs. Nous pouvons rappeler ici les considérations que mon collègue Lagrange et nous-même avons exposées sur la définition des décisions générales lors des premiers procès en matière de sidérurgie. A cette époque, M. Lagrange a fait remarquer à juste titre que l'article 33 du traité C.E.C.A. devait être interprété essentiellement par un recours à la notion d'«intérêt» ( 2 ). A cet égard, dans le droit administratif allemand, qui n'ignore pas non plus les difficultés de délimitation mentionnées, nous pouvons citer la thèse de Forsthoff selon laquelle, en cas de doute sur la qualification de la nature juridique d'un acte attaqué, ce sont les exigences de la protection juridictionnelle qui peuvent indiquer la ligne de conduite à suivre. Selon Forsthoff, il faut regarder si un acte porte déjà atteinte aux droits du particulier ou si cette atteinte ne résulte que de l'acte d'exécution pris sur la base de l'acte attaqué (Forsthoff, ibidem, p. 187).

Si on applique cette idée au traité C.E.C.A., le point de vue suivant nous semble être exact: les entreprises communautaires ne peuvent avoir un droit de recours direct contre les actes qui visent de manière identique une pluralité d'entreprises. Ce faisant, il n'est pas décisif qu'il s'agisse d'une règle juridique au sens pur du mot lorsqu'il est certain qu'un acte n'a pas un contenu autre que la réglementation de points communs, sans tenir compte des particularités des cas individuels, et qu'il tend manifestement à recevoir application sous forme de décisions individuelles concernant le cas des entreprises particulières. Nous estimons que cette interprétation est soutenable parce qu'elle tient parfaitement compte des besoins du système de protection juridictionnelle du traité, même si, d'un point de vue purement dogmatique, elle rend difficile la délimitation entre actes généraux et actes individuels. Notamment, il n'y a pas à redouter une lésion de la protection juridique individuelle, car toutes les questions litigieuses peuvent être entièrement traitées lors de l'adoption des mesures d'exécution, y compris celles qui se déduisent directement de la décision générale (exception d'illégalité).

Nous persistons donc dans l'opinion que nous avons précédemment soutenue que la décision 7-63 constitue une décision générale et qu'elle ne peut être attaquée que dans le cadre limité de l'article 33 du traité.