CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. Poiares Maduro

présentées le 14 décembre 2006 ( )

Affaire C‑134/05

Commission des Communautés européennes

contre

République italienne

«Manquement d’État – Articles 43 CE et 49 CE – Libre circulation des services – Droit d’établissement – Recouvrement extrajudiciaire de créances»

1. Le présent recours, introduit sur le fondement de l’article 226 CE, vise à faire constater que, par les conditions auxquelles elle soumet l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances, y compris lorsque cette activité est le fait d’entreprises établies dans d’autres États membres, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE.

I – Le cadre juridique et la procédure précontentieuse

2. La loi italienne sur la sécurité publique, adoptée au moyen du décret royal n° 773 du 18 juin 1931 (supplément ordinaire à la GURI nº 146, du 26 juin 1931), interprétée et complétée par une circulaire du ministère de l’Intérieur du 2 juillet 1996 (ci‑après la «réglementation italienne»), dispose en substance que:

– l’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances est subordonné à la délivrance d’une licence par le Questore, autorité de police locale;

– la licence vaut exclusivement pour les locaux qui y sont indiqués;

– l’activité autorisée est limitée à la province dans laquelle la licence a été délivrée;

– le Questore peut subordonner l’octroi de la licence à des prescriptions additionnelles par rapport à celles prévues par ladite loi, afin de garantir le respect de la confiance publique;

– le titulaire d’une licence doit afficher en permanence et de manière visible dans ses locaux le tableau des opérations qu’il accomplit et le tarif des prix y afférents, et ne peut effectuer d’autres opérations que celles mentionnées dans ledit tableau;

– il est nécessaire de fixer des paramètres objectifs et homogènes, afin d’éviter que les tarifs pratiqués dans une même province ne soient trop différents;

– les agences de recouvrement extrajudiciaire de créances ne peuvent effectuer les opérations financières régies par le décret législatif n° 385/93, du 1er septembre 1993, relatif aux activités bancaires et de crédits (supplément ordinaire à la GURI nº 92, du 30 septembre 1993), réservées exclusivement aux intermédiaires financiers inscrits dans le tableau afférent du ministère du Trésor.

3. Étant d’avis que la plupart de ces dispositions étaient incompatibles avec les articles 43 CE et 49 CE, la Commission des Communautés européennes a adressé une lettre de mise en demeure à la République italienne le 21 mars 2002. Tout en contestant l’existence d’une infraction aux règles du traité CE, les autorités italiennes ont répondu qu’elles avaient mis sur pied un groupe de travail chargé de réfléchir à une révision de la réglementation en cause et ont transmis à la Commission une lettre annonçant la préparation d’un projet de loi en ce sens. Mais, ni le texte ni le calendrier d’adoption de ce projet ne lui ayant été communiqué, la Commission a émis un avis motivé le 7 juillet 2004. Ce dernier étant resté infructueux, la Commission a saisi la Cour du présent recours le 22 mars 2005.

II – Appréciation

4. Le recouvrement extrajudiciaire de créances peut être défini comme «tout acte ou pratique qui a pour but d’inciter le débiteur à s’acquitter d’une dette impayée, à l’exception de tout recouvrement sur la base d’un titre exécutoire» ( ). C’est à réglementer l’exercice de cette activité que s’attachent diverses dispositions de la réglementation italienne. Selon la Commission, cette réglementation est à plusieurs égards incompatible avec les articles 43 CE et 49 CE. Plus précisément, la Commission articule huit griefs à l’encontre de celle‑ci; mais certains d’entre eux apparaissent si étroitement liés que, pour la clarté de l’analyse, l’argumentation de la Commission peut être regroupée en cinq points.

5. Par sa requête, la Commission invite la Cour à préciser une fois de plus quelle est la latitude dont disposent les États membres pour réglementer l’exercice d’une activité économique qui n’a pas encore fait l’objet d’une réglementation communautaire.

6. À cet égard, il convient de rappeler d’emblée que, selon la jurisprudence de la Cour, «en l’absence d’harmonisation d’une activité professionnelle, les États membres demeurent, en principe, compétents pour définir l’exercice de cette activité, mais doivent exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité» ( ). Certes, les libertés de circulation, telles que les droits de libre établissement et de libre prestation de services, n’ont pas pour objet de libéraliser les économies nationales en faisant obstacle à toute réglementation d’origine étatique qui affecterait la liberté économique et commerciale; autrement, elles sonneraient le glas du pouvoir de réglementation économique des États membres. Mais elles ont pour objectif de promouvoir le décloisonnement des marchés nationaux, en facilitant l’exercice par les opérateurs de leur activité sur un plan transnational. À cet effet, elles ont vocation à appréhender toutes les situations transnationales et à prohiber non seulement toutes les discriminations directes ou indirectes à raison de la nationalité instaurées par les États membres, mais encore toute mesure nationale aboutissant à traiter les situations transnationales de manière moins favorable que les situations purement nationales ( ). Autrement dit, conformément à la logique du marché intérieur, il s’agit de poursuivre les discriminations commises à l’encontre de l’exercice de la liberté de circulation. Cette emprise des libertés de circulation contraint alors les États à prendre en compte l’effet des mesures de régulation de leurs économies nationales sur la situation des ressortissants communautaires souhaitant faire usage de leur droit à la libre circulation.

7. Plus précisément, le traitement moins favorable des situations transnationales que le principe de liberté de circulation interdit peut revêtir différentes formes. Il peut bien sûr être l’effet d’une discrimination avantageant les ressortissants nationaux. Il peut aussi découler d’un frein mis à l’accès au marché, soit que la réglementation nationale ait pour effet de protéger les positions acquises par les opérateurs économiques établis sur le marché national ( ), soit qu’elle rende plus difficile l’exercice d’une activité transnationale ( ) ou les échanges entre États membres.

8. C’est à la lumière de ce cadre d’analyse qu’il convient d’apprécier la pertinence des griefs soulevés par la Commission.

9. Comme l’analyse qui suit va le mettre en évidence, ces griefs sont fondés. Cela ne veut pas dire qu’un État membre ne peut réglementer l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances. Sans doute est‑il même souhaitable qu’elle le soit. Mais les conditions auxquelles la République italienne a subordonné son exercice sont par trop restrictives des libertés d’établissement et de prestation de services.

A – L’exigence d’une licence et les conditions additionnelles de son attribution

10. La Commission met d’abord en cause la condition, mise par la réglementation italienne à l’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances, de délivrance préalable d’une autorisation administrative par l’autorité de police locale, le Questore. En ce que cette exigence serait également imposée aux prestataires établis dans un autre État membre, sans que soit pris en considération le respect par ces derniers des obligations éventuellement prévues par la réglementation du pays d’établissement aux fins de protection de l’intérêt public visé par la réglementation italienne, celle‑ci violerait la liberté de prestation de services. Il en irait d’autant plus ainsi que la réglementation italienne reconnaît au Questore le pouvoir d’imposer des prescriptions additionnelles par rapport à celles qu’elle prévoit expressément, afin de garantir la confiance publique.

11. Ce grief et l’argumentation développée à l’appui par la Commission me paraissent tout à fait fondés.

12. Pour se défendre, les autorités italiennes objectent en premier lieu, il est vrai, que ce régime d’autorisation préalable ne consacrerait ni directement ni indirectement une discrimination au détriment des prestataires transfrontaliers, l’exigence d’une licence valant également pour les opérateurs italiens et/ou pour les opérateurs établis en Italie. Mais l’on sait que, rejoignant la solution initialement dégagée en matière de libre circulation des marchandises, le principe de liberté de prestation de services a été progressivement interprété comme prohibant non seulement les restrictions directement ou indirectement discriminatoires, mais aussi les entraves indistinctement applicables. Selon une formule établie depuis l’affaire Säger ( ), «l’article 59 du traité [devenu, après modification, article 49 CE] exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber ou gêner autrement les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues». Or, il est de jurisprudence établie qu’une autorisation administrative préalable est de nature à gêner ou à rendre moins attrayante la prestation de services et constitue, par conséquent, une restriction à la libre circulation dudit prestataire ( ). Elle constitue un frein à l’accès du prestataire transfrontalier au marché de l’État d’accueil.

13. Les autorités italiennes invoquent en second lieu des raisons liées à l’ordre public et à la sécurité publique, telles que la nécessité de lutter contre l’infiltration criminelle, la lutte contre l’usure et la protection des débiteurs, pour justifier la mise en œuvre du contrôle ex ante que représente l’exigence d’une licence. Il s’agit, notamment, d’éviter que l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances ne soit exercée par des individus qui pourraient perpétrer des infractions graves à l’encontre de la personne et des biens des débiteurs.

14. De tels intérêts constituent sans conteste des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles, en principe, de justifier des entraves indistinctement applicables à la libre prestation de services.

15. Encore faut‑il, cependant, que la mesure entravante en cause respecte le principe de proportionnalité, c’est‑à‑dire soit propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi et n’aille pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ( ).

16. Or, je partage l’analyse de la Commission selon laquelle l’exigence d’une autorisation dépasse la mesure nécessaire pour satisfaire le but recherché, qui est d’assurer un contrôle étroit de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances à des fins d’ordre public. Une autorisation préalable aux mêmes conditions est, en effet, imposée, quelle que soit leur nationalité, indifféremment aux prestataires transfrontaliers et aux opérateurs établis en Italie. Or, autant une entreprise est, en cas d’établissement dans un autre État membre, en principe soumise à la loi du pays d’accueil, lequel peut lui imposer les mêmes conditions et contrôles qu’il applique à ses propres sujets, autant il ne peut en être exigé de même d’un prestataire de services qui n’exerce qu’occasionnellement son activité dans un autre État membre et qui reste assujetti aux règles et aux contrôles en vigueur dans son pays d’origine. Ce serait priver la libre prestation de services de tout effet utile, en la soumettant à toutes les conditions requises pour l’établissement ( ). Ce serait aussi défavoriser les prestataires transfrontaliers par rapport aux prestataires établis sur le territoire de l’État d’accueil ( ). La Cour en a dès longtemps déduit qu’il n’est en principe pas conforme à la libre prestation de services de soumettre un prestataire à des restrictions pour sauvegarder des intérêts généraux, dans la mesure où ces intérêts sont déjà sauvegardés par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l’État membre où il est établi ( ). L’État membre d’accueil doit donc tenir compte de ces règles et des contrôles de leur respect dont le prestataire a fait l’objet dans son pays d’établissement. Il en résulte que ne saurait être considérée comme nécessaire pour atteindre l’objectif visé une mesure instituée par un État membre qui fait double emploi avec des contrôles poursuivant la même finalité déjà effectués dans d’autres États membres ( ). En d’autres termes, le test de nécessité inhérent au principe de proportionnalité impose à l’État membre de destination de vérifier si des exigences poursuivant le même objectif d’intérêt général sont également imposées dans l’État membre d’origine et, le cas échéant, d’en mesurer l’équivalence aux fins de satisfaction de celui‑ci; en cas de réponse positive, s’impose à lui une obligation de reconnaissance de l’exigence équivalente déjà satisfaite dans l’État membre d’établissement.

17. Pour rejeter l’applicabilité en l’espèce de cette obligation de reconnaissance mutuelle, les autorités italiennes ne sauraient à bon droit arguer de l’absence d’harmonisation communautaire de la matière du recouvrement extrajudiciaire de créances avec la mise en place d’un régime de reconnaissance mutuelle. Faut‑il répéter que, si, en l’absence d’harmonisation d’une activité professionnelle, les États membres demeurent, en principe, compétents pour définir l’exercice de cette activité, ils n’en doivent pas moins exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité ( ). Il avait ainsi été jugé que, nonobstant le fait que les directives d’harmonisation des conditions d’accès aux activités d’avocat et de reconnaissance mutuelle des diplômes donnant accès à cette profession, explicitement prévues à l’article 57 CEE (devenu article 47 CE), n’étaient pas encore intervenues, le principe de la liberté d’établissement imposait à un État membre, saisi d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme ou d’une qualification professionnelle, de prendre en considération les diplômes, certificats et autres titres que l’intéressé a acquis dans le but d’exercer cette même profession dans un autre État membre, en procédant à une comparaison entre les compétences attestées par ces diplômes et les connaissances et qualifications exigées par les règles nationales; si cet examen comparatif des diplômes aboutit à la constatation que les connaissances et qualifications attestées par le diplôme étranger correspondent à celles exigées par les dispositions nationales, l’État membre est tenu d’admettre que ce diplôme remplit les conditions posées par celles‑ci ( ).

18. C’est, comme le souligne la Commission, ce test de nécessité que ne passe pas avec succès la condition d’une licence posée par la réglementation italienne litigieuse. Cette exigence est en effet imposée de manière générale à tous les opérateurs qui souhaitent exercer en Italie une activité de recouvrement extrajudiciaire de créances et son octroi subordonné aux mêmes conditions, comme la République italienne l’a reconnu dans sa défense.

19. Y sont donc soumis même ceux parmi les prestataires dont l’activité aurait déjà fait l’objet, dans l’État membre d’établissement, d’une autorisation à des conditions sinon identiques du moins garantissant au moins le même niveau de protection de l’ordre public que la réglementation italienne. Or, d’autres États membres, telles la République fédérale d’Allemagne ou la République de Finlande, subordonnent également l’exercice de l’activité extrajudiciaire de recouvrement de crédits à une autorisation destinée à s’assurer, entre autres, de l’honorabilité de l’opérateur par une vérification de son passé judiciaire. Le fait, pour les autorités italiennes, d’imposer même dans ces cas‑là une licence correspond donc à un double emploi condamné par la jurisprudence. La Cour avait ainsi déjà jugé en 1979 que l’exigence d’une licence pour l’exercice, en libre prestation de services, d’une activité de bureau de placement ne s’avère pas objectivement nécessaire lorsque le prestataire, établi dans un autre État membre, y détient une licence délivrée à des conditions comparables à celles exigées par l’État membre où la prestation est fournie ( ).

20. Le fait que, comme la défenderesse l’a fait valoir à l’audience, le formulaire de demande d’autorisation soit bref, les pièces à produire à l’appui de la demande quasi inexistantes et le délai d’instruction de celle‑ci limité à 30 jours n’est pas de nature à écarter l’application de ces solutions. La jurisprudence n’a pas consacré de règle de minimis dans le domaine des libertés de circulation. Le formulaire à remplir n’est pas une simple déclaration qui permettrait, dès le dépôt de celle‑ci, à l’opérateur d’exercer son activité. C’est une demande d’autorisation préalable à la réponse discrétionnaire de laquelle, réponse qui peut prendre 30 jours, l’exercice de l’activité de l’opérateur est subordonné. Et, même si ce n’est que dans une faible mesure, l’exigence d’une seconde autorisation est inutilement de nature à retarder l’exercice de la liberté de prestation de services et à en augmenter le coût ( ) et constitue donc une restriction disproportionnée.

21. Quant aux autorisations dont la délivrance ne serait pas assujettie dans l’État membre d’établissement à des conditions aussi protectrices de l’ordre public, les autorités italiennes sont certes, dans ce cas, légitimées à maintenir l’exigence d’une licence. Mais, aux fins de son octroi, ils doivent tenir compte des obligations auxquelles le prestataire a déjà dû satisfaire dans l’État membre où il est établi ( ).

22. C’est ainsi que la Cour a jugé que les conditions posées à l’octroi de l’agrément requis pour l’exercice d’une activité d’assurance «ne peuvent pas faire double emploi avec les conditions légales équivalentes déjà remplies dans l’État d’établissement et l’autorité de contrôle de l’État destinataire doit prendre en considération les contrôles et vérifications déjà effectués dans l’État membre d’établissement» ( ). Il appert également de l’arrêt Cura Anlagen ( ) que la législation d’un État membre ne saurait soumettre l’immatriculation d’un véhicule pris en leasing auprès d’une société établie dans un autre État membre à l’obligation de contrôle technique, lorsque le véhicule a déjà fait l’objet d’un contrôle technique dans l’État membre d’établissement de la société de leasing, sauf si cette obligation vise à vérifier que le véhicule satisfait aux conditions imposées aux véhicules immatriculés dans l’État membre d’utilisation qui ne sont pas couvertes par les contrôles effectués dans l’État membre d’établissement de la société de leasing. De même, le Royaume de Belgique a été condamné pour manquement aux obligations découlant de la liberté de prestation de services, au motif que, en exigeant de toutes les entreprises de gardiennage qu’elles remplissent les mêmes conditions pour l’obtention d’une autorisation ou d’un agrément préalables, la législation belge exclut qu’il soit tenu compte des obligations auxquelles le prestataire est déjà soumis dans l’État membre dans lequel il est établi ( ). Il en a été jugé également ainsi concernant la législation portugaise ayant le même objet ( ). Et si dans l’arrêt Webb, précité, la Cour a admis que, aux fins de préservation des bonnes relations sur le marché de l’emploi et de protection des intérêts des travailleurs, l’État membre d’accueil puisse exiger des entreprises de mise à disposition de main d’œuvre prestataires de services une autorisation, quand bien même celles-ci seraient déjà titulaires d’une licence délivrée par leur État d’établissement, ce n’est qu’après avoir souligné la diversité des critères d’appréciation applicables à ce genre d’activités d’un État membre à l’autre et sous la réserve expresse que l’État membre d’accueil tienne compte des justifications et garanties déjà présentées par le prestataire pour l’exercice de son activité dans l’État membre d’établissement.

23. Or, en l’espèce, la réglementation italienne ne prévoit pas de prise en considération des justifications et garanties déjà présentées par le prestataire pour l’exercice de son activité dans l’État membre d’établissement. La délivrance de la licence est subordonnée dans tous les cas aux mêmes conditions. Est à cet égard indifférente l’affirmation des autorités italiennes selon laquelle, afin d’apprécier si l’autorisation pourra être accordée ou non, l’administration nationale doit tenir compte des obligations auxquelles les prestataires transfrontaliers sont soumis dans leur pays d’origine. Ce qui importe, c’est que la réglementation italienne elle‑même ne contient aucune disposition particulière imposant explicitement la prise en considération des exigences équivalentes prévues dans l’État d’établissement. Il est, en effet, de jurisprudence constante que de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité ( ). Dans cette mesure également, la réglementation italienne viole donc le principe de proportionnalité.

24. L’exigence d’une licence s’avère d’autant plus disproportionnée à l’objectif légitime poursuivi que la réglementation italienne réserve au Questore le pouvoir de subordonner l’octroi de l’autorisation à des prescriptions additionnelles destinées à garantir le respect de la confiance publique. Selon une jurisprudence établie, un régime d’autorisation administrative préalable n’est compatible avec les règles du traité que s’il repose sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance des entreprises concernées, de manière à éviter un exercice arbitraire du pouvoir d’appréciation des autorités nationales qui priverait les dispositions communautaires relatives à une liberté fondamentale de leur effet utile ( ). Or, la réglementation italienne ne précise aucunement la teneur des conditions qui peuvent être ajoutées. L’incertitude juridique qui en résulte pour les opérateurs quant aux critères à satisfaire est de nature à les dissuader de prester leurs services ( ).

25. Au vu des considérations qui précèdent, je suggère donc à la Cour de faire droit au grief de violation de l’article 49 CE résultant de la subordination de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances à l’octroi d’une licence.

B – La délimitation territoriale de la licence

26. La Commission estime que la limitation de la validité de la licence au territoire de la province sur lequel s’étend l’autorité du Questore qui l’a octroyée, sauf à conférer un mandat à un représentant autorisé pour l’exercice de l’activité dans une province pour laquelle l’opérateur ne dispose pas de licence, constitue une restriction injustifiée tant à la liberté de prestation de services qu’à la liberté d’établissement.

27. L’Italie étant divisée en 103 provinces, cette délimitation géographique du champ d’application de la licence constitue incontestablement une restriction à l’exercice de ces deux libertés fondamentales. Un opérateur qui souhaite étendre son activité sur une partie importante du territoire italien aux fins d’un exercice occasionnel ou stable et continu devra présenter autant de demandes de licence qu’il existe de provinces dans la zone qu’il souhaite couvrir et 103 demandes s’il veut exercer son activité sur la totalité du territoire italien.

28. Contrairement à ce que soutient le gouvernement italien, il est à cet égard là encore indifférent que la même exigence soit imposée aux opérateurs établis en Italie, car, en tout état de cause, les entraves indistinctement applicables à la liberté d’établissement sont, comme celles à la liberté de prestation de services, prohibées ( ). Et, il n’est en l’espèce pas nécessaire de reprendre la discussion, qui a déjà eu lieu devant la Cour ( ), sur le point de savoir si l’interdiction des entraves à la liberté d’établissement indistinctement applicables ne concerne que les mesures nationales qui restreignent directement l’accès à l’activité ou vise également celles qui rendent plus difficile son exercice, puisque la limitation de la portée territoriale de la licence n’affecte pas seulement les conditions d’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de crédits mais l’accès même à cette activité qu’elle a pour objet de réglementer.

29. Il reste à déterminer si cette restriction est appropriée et nécessaire à la satisfaction des motifs légitimes de sécurité publique avancés par la partie défenderesse, à savoir parer au risque d’infiltration par la criminalité organisée. De l’avis de cette partie, tel serait le cas, car c’est la province qui constituerait l’échelon territorial le plus pertinent pour apprécier l’incidence sur l’ordre public de l’intervention d’un opérateur supplémentaire de recouvrement extrajudiciaire de créances et pour exercer un contrôle sur les opérateurs existants.

30. Cette défense ne me convainc pas.

31. La limitation de la portée territoriale de la licence constitue d’abord, à mon avis, une restriction injustifiée à la liberté de prestation de services. À partir du moment où, comme je l’ai suggéré précédemment, l’exigence générale et absolue d’une licence viole le principe de la liberté de prestation de services, a fortiori en est‑il ainsi d’un système qui impose au prestataire transfrontalier de multiplier les demandes d’autorisation en fonction de l’étendue de la zone géographique de l’État membre d’accueil qu’il souhaite couvrir. D’ailleurs, la Cour a déjà mis en cause une obligation d’inscription au registre professionnel de chaque province dans laquelle un architecte envisage de prester ses services, estimant qu’une telle délimitation de la portée territoriale de l’inscription «rend encore plus compliqué» l’exercice de la liberté de prestation de services, déjà restreinte par cette obligation en tant que telle ( ).

32. Le système italien des licences territoriales constitue également une restriction disproportionnée à la liberté d’établissement. S’agissant d’une mesure de nature à cloisonner le marché italien par provinces, il faudrait qu’elle soit véritablement la seule apte à garantir un contrôle effectif des agences de recouvrement extrajudiciaire de crédits pour être admissible au regard du droit communautaire. Or, j’avoue ne pas bien voir pourquoi une autorisation délivrée au niveau national ne serait pas adéquate et suffisante à cette fin. Faut‑il rappeler qu’il incombe aux États membres qui prétendent justifiée la restriction à une liberté fondamentale qu’ils ont instaurée, de prouver qu’elle poursuit un but légitime et qu’elle est adéquate et nécessaire à cette fin ( ). Le lien fait par les autorités italiennes entre la nécessité d’un contrôle ex post au niveau local de l’exercice de l’activité de recouvrement de créances et le contrôle ex ante que garantit l’autorisation n’en apporte nullement la preuve. À supposer que les contrôles de l’exercice de l’activité doivent être effectués par les autorités de police provinciales plutôt que par l’autorité de police nationale, je ne vois pas en quoi, et la défenderesse ne le démontre pas de façon convaincante, leur efficacité serait compromise par la circonstance que la licence serait délivrée par le pouvoir central et aurait une portée nationale. L’argument d’un meilleur suivi, d’une meilleure «traçabilité» pourrait‑on dire, ne porte pas, dans la mesure où une coordination au niveau central des contrôles locaux de police de l’activité des opérateurs titulaires d’une licence de portée nationale paraît suffisante à cette fin et bien moins restrictive de la liberté d’établissement. Il en est d’autant plus ainsi que l’administration de police relève du ministère de l’Intérieur en Italie. On serait même fondé à soutenir au contraire que la mise en évidence d’un comportement illicite lors d’un contrôle local et le retrait consécutif de la licence auraient pour conséquence d’interdire à l’opérateur l’exercice de son activité sur tout le territoire national dans l’hypothèse d’une licence de portée nationale, alors qu’elle n’empêcherait pas la poursuite de son activité dans les autres provinces pour lesquelles il dispose d’une licence dans le cas d’une licence de portée locale.

33. Ne saurait corriger la disproportionnalité de la restriction le caractère relatif que présenterait, selon le gouvernement italien, l’interdiction de l’exercice de l’activité en dehors de la province, étant donné la possibilité de recourir à un mandataire doté d’une licence valable pour la province vers laquelle l’opérateur souhaite orienter son activité. Cette possibilité contraint, en effet, ce dernier à s’adresser à une agence qu’il a précisément l’intention de concurrencer et n’aboutit donc qu’à consolider le cloisonnement du marché italien en provinces et à figer la situation concurrentielle.

34. Je suggère donc à la Cour de dire pour droit que, en limitant la validité de la licence au ressort provincial de l’autorité de police qui l’a accordée et en obligeant à conférer un mandat à un représentant autorisé pour l’exercice de l’activité dans une province pour laquelle l’opérateur ne dispose pas de licence, la République italienne a manqué aux obligations découlant des principes de la liberté d’établissement et de la liberté de prestation de services.

C – La subordination de l’exercice de l’activité à la disposition par l’opérateur de locaux

35. Selon la Commission, il ressortirait de la réglementation italienne litigieuse une obligation de disposer de locaux dans lesquels l’activité de recouvrement de créances doit être exercée et ce, dans chaque province pour laquelle l’opérateur dispose d’une licence. Pareille exigence méconnaîtrait tant la liberté d’établissement que la liberté de prestation de services.

36. De fait, plusieurs dispositions nationales reviennent à imposer à l’agence de recouvrement de crédits d’avoir des locaux dans chaque ressort provincial pour lequel elle dispose d’une licence. Ainsi, l’article 115 de la loi sur la sécurité publique indique que «la licence vaut exclusivement pour les locaux qui y sont indiqués». L’article 16 de ladite réglementation prévoit que les agents de la force publique «ont la faculté d’accéder à toute heure aux locaux destinés à l’exercice d’activités soumises à des autorisations de police». L’article 120 impose aux exploitants des agences de recouvrement de créances d’exposer «en permanence dans les locaux de l’agence, de manière visible, le tableau des opérations qu’ils effectuent» et la circulaire du ministère de l’Intérieur de 1996 précise, s’il en était besoin, que l’activité de recouvrement de créances peut «être exercée exclusivement dans les locaux indiqués dans la licence avec la conséquence que les autres sièges doivent de toute manière être autorisés». Aussi bien, la défenderesse concède qu’il en découle l’obligation pour les opérateurs autorisés d’indiquer dans la province un lieu où ils conservent leurs documents, afin de permettre la réalisation de contrôles de police.

37. Quant à la violation de l’article 43 CE qui en résulterait, ce qui est mis en cause par la Commission, ce n’est pas l’exigence d’un local, qui est en quelque sorte consubstantielle à l’exercice de la liberté d’établissement; c’est l’obligation imposée à l’opérateur qui souhaite s’établir en Italie de disposer de locaux dans chaque province pour laquelle il a obtenu d’une licence. C’est donc une obligation qui est étroitement liée à la limitation de la validité de l’autorisation au territoire d’une province: la limitation territoriale de l’établissement contraint à multiplier les établissements. Or, nous avons déjà exposé les raisons pour lesquelles pareille limitation de la portée géographique de la licence méconnaît la liberté d’établissement.

38. Pour ce qui est du grief de violation de l’article 49 CE, la Cour rappelle itérativement que l’exigence d’un établissement stable ou d’un siège d’exploitation constitue la négation même de la liberté de prestation de services, dans la mesure où elle rend impossible la prestation, dans l’État membre de destination, de services par des entreprises établies dans d’autres États membres ( ). Une telle restriction à la liberté de prestation de services ne peut, partant, être admise que s’il est établi qu’elle constitue une condition indispensable pour atteindre l’objectif légitime recherché ( ).

39. Or, la jurisprudence de la Cour n’a que tout à fait exceptionnellement reconnu que tel était le cas. On ne peut guère citer que l’exemple de la prestation de services des avocats ayant pour objet la représentation d’un client en justice. Dans cette hypothèse et avant que ne soit intervenue une harmonisation communautaire, l’exigence d’un établissement professionnel stable dans le ressort de la juridiction saisie avait été, en effet, dans l’affaire Van Binsbergen ( ), jugée compatible avec les dispositions relatives à la liberté de prestation de services, dès lors que cette restriction était objectivement nécessaire en vue de garantir l’observation de règles professionnelles liées, notamment, au fonctionnement de la justice et au respect de la déontologie. Dans le même arrêt ( ), la Cour avait toutefois ajouté que, si l’exercice d’une activité professionnelle relève, à l’intérieur d’un État membre, d’un régime de liberté totale, n’étant soumise à aucune qualification ou discipline professionnelle, l’exigence d’une résidence sur le territoire de cet État constitue une restriction incompatible avec la liberté de prestation de services, lorsque le bon fonctionnement de la justice peut être satisfait grâce à des mesures moins contraignantes, telles que l’élection d’un domicile pour les besoins des communications judiciaires.

40. Le gouvernement italien a précisément invoqué à l’audience, au soutien de la défense, cette jurisprudence relative à la domiciliation judiciaire des avocats prestataires de services. Pour justifier son application par analogie, il a fait valoir qu’on ne saurait assimiler en l’espèce l’exigence d’un local à un établissement stable. La réglementation italienne devrait plutôt être comprise comme imposant l’indication d’un lieu où la documentation relative à l’exercice de l’activité exercée en libre prestation de services serait rassemblée, afin que l’autorité de police puisse facilement y accéder pour effectuer les contrôles nécessaires; pour ce faire, l’opérateur prestataire pourrait se borner à donner l’adresse d’une agence déjà établie sur le territoire italien.

41. À supposer que la réglementation italienne dût être ainsi entendue, il reste que le fait non pas de permettre mais d’imposer de façon systématique une localisation territoriale, même minimale, constitue une restriction à la liberté de prestation de services. Elle en rend l’exercice plus difficile que celui de prestations purement internes, dans la mesure où, par hypothèse même, les prestataires nationaux disposent à tout le moins déjà d’un local. Son admissibilité est dès lors subordonnée à sa proportionnalité au but légitime poursuivi. Pour les autorités italiennes, la réponse ne fait aucun doute, l’absence de local risquant de mettre la documentation hors de portée et d’empêcher par conséquent des contrôles ex post efficaces de l’exercice de l’activité.

42. Je ne partage pas cette analyse. La jurisprudence de la Cour sur la domiciliation judiciaire des avocats me semble difficilement transposable, dans la mesure où l’exigence d’une élection de domicile auprès d’un avocat établi dans l’État d’accueil est nécessitée par des impératifs spécifiques de bonne administration de la justice, qui sont d’indiquer une adresse à laquelle les notifications provenant de la juridiction saisie pourraient être valablement faites. Le souci, en l’espèce, de garantir des contrôles ex post efficaces me paraît, lui, pouvoir être correctement pris en compte par des mesures moins contraignantes. Une obligation de produire périodiquement les documents afférents aux services prestés, ou leur copie, serait suffisante à cet effet, surtout avec le développement des moyens de communication électronique. La disposition d’un local afin d’y afficher les prestations qui peuvent être dispensées aux clients est également disproportionnée, l’entreprise de recouvrement de crédits pouvant informer le client par d’autres moyens, par le biais d’un site internet par exemple.

43. La jurisprudence est aussi orientée en ce sens. Deux affaires peuvent ainsi être mentionnées, dans lesquelles était en cause, il est vrai, l’exigence pour des impératifs de contrôle d’un établissement stable, mais dont les motifs laissent apparaître que même l’exigence d’un simple local était disproportionnée. Dans l’affaire des services d’assurance, la Cour a jugé que «ce contrôle peut être exercé en se fondant sur des copies de bilans, comptes et documents commerciaux, y compris des conditions d’assurance et des programmes d’activité, envoyées à partir de l’État d’établissement et dûment certifiées par les autorités de cet État membre» ( ). De même, selon la Cour, l’exigence d’un siège d’exploitation imposée aux laboratoires d’analyse médicale souhaitant prester des services en France dépassait la mesure nécessaire, au motif que, «quand bien même il ne peut pas être demandé aux autorités françaises compétentes d’effectuer sur place des contrôles dans d’autres États membres, notamment des inspections qui visent le respect des conditions de fonctionnement des laboratoires, il reste néanmoins possible d’exiger des laboratoires établis dans un autre État membre qu’ils prouvent, à la satisfaction des autorités françaises, que les contrôles auxquels ils sont soumis par les autorités compétentes de l’État membre de leur siège d’exploitation ne sont pas moins sévères que ceux en vigueur en France et portent sur le respect de dispositions garantissant au moins le même niveau de protection de la santé que la réglementation française» ( ).

44. Je suggère donc à la Cour de dire pour droit que, en imposant la disposition d’un local dans chaque province pour laquelle l’opérateur a obtenu une licence, la République italienne a violé les articles 43 CE et 49 CE et qu’en obligeant à afficher dans les locaux les opérations qui peuvent être effectuées pour les clients, elle a méconnu l’article 49 CE.

D – La limitation de la liberté de fixation des tarifs

45. La Commission reproche également à la République italienne d’avoir restreint de manière injustifiée les libertés d’établissement et de prestation de services en recommandant aux Questori, par la circulaire du ministère de l’Intérieur de 1996, de contrôler les tarifs en fixant des paramètres objectifs et homogènes, afin d’éviter que lesdits tarifs ne soient trop différenciés dans le ressort d’une même province.

46. Je partage l’avis de la Commission, selon lequel cette recommandation doit s’analyser comme une limitation de la liberté de fixation des tarifs, malgré la dénégation des autorités italiennes, selon lesquelles cette recommandation suggérerait simplement aux Questori d’indiquer aux opérateurs des listes de tarifs basées sur des éléments objectifs (coûts, rapport entre l’offre et la demande de services, etc.). Mais le caractère contraignant de cette indication ressort de l’aveu même de la défenderesse, selon lequel le développement d’une concurrence excessive sur les prix pourrait conduire l’autorité de sécurité publique à suspendre, voire à révoquer les licences des opérateurs responsables.

47. D’accord avec la Commission, j’estime que cette limitation de la liberté de fixation des tarifs est de nature à gêner ou à rendre moins attrayant l’exercice des libertés d’établissement et de prestation de services et constitue donc une entrave à ces deux libertés fondamentales ( ). Même si elle n’est pas discriminatoire, elle est, en effet, de nature à restreindre l’accès au marché italien de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de crédits par des opérateurs qui souhaitent s’établir en Italie ou prester leurs services dans cet État. Comme la Cour l’a mis en évidence dans l’affaire CaixaBank France, précitée ( ), la concurrence par les prix est souvent le meilleur moyen d’attirer des clients et donc d’entrer sur un marché, en particulier pour des opérateurs qui ne sont pas encore présents sur celui‑ci et ne sont donc pas connus de la clientèle. Dès lors, toute mesure nationale tendant à la limiter constitue une restriction à l’exercice des droits d’établissement et de prestation de services.

48. Il en est à l’évidence ainsi, pour les motifs qui viennent d’être rappelés, si la mesure nationale vise à imposer des prix minimaux. Et, en l’espèce, la recommandation adressée aux Questori d’établir des paramètres objectifs et homogènes de fixation des tarifs semble plutôt poursuivre cet objet, puisque le but avoué par les autorités italiennes de cette recommandation est de prévenir le développement d’une concurrence incontrôlée sur le prix des prestations, qui serait de nature à susciter des troubles à l’ordre public. Il pourrait en être ainsi même si la mesure nationale tendait à imposer des prix maximaux ( ). Pareille limitation pourrait en effet gêner un prestataire, l’empêchant d’intégrer dans le tarif de sa prestation certains coûts, notamment de déplacement, que les opérateurs sur place n’ont pas à supporter. Elle pourrait aussi gêner l’opérateur qui souhaite s’établir, en l’empêchant d’intégrer des coûts d’installation que les opérateurs déjà établis ont depuis longtemps amortis.

49. Pour justifier la légitimité de cette restriction, le gouvernement italien a invoqué à l’audience l’article 3, paragraphe 1, sous e), de la directive 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil ( ), qui autorise les États membres à fixer, dans le respect des principes de transparence et de proportionnalité, un montant maximal pour les frais de recouvrement que les créanciers peuvent réclamer au débiteur en cas de retard de paiement de ce dernier. Cet argument de texte n’est pas pertinent. Même si la directive 2000/35 traite du recouvrement de créances, l’autorisation consentie aux États membres a pour objet les frais maximaux de recouvrement qui peuvent être réclamés au débiteur par son créancier. L’objectif est de protéger la partie faible que représente le débiteur, tout en évitant que celui‑ci ne profite de la faiblesse des intérêts de retard encourus ainsi que de la lenteur et de la lourdeur des procédures de recours pour abuser des retards de paiement. Or, en l’espèce, la réglementation italienne tend à la fixation de prix minimaux qui peuvent être appliqués par les agences de recouvrement de crédits aux prestations dispensées à leurs clients créanciers, afin d’éviter le développement d’une concurrence sur les prix.

50. La défenderesse fait encore valoir de façon sibylline qu’une concurrence incontrôlée sur le prix des prestations pourrait être un facteur de trouble à l’ordre public. Sans doute suggère‑t‑elle par là que, pour proposer les prix les plus bas possible, les agences de recouvrement seraient incitées à comprimer au maximum leurs coûts, en s’efforçant de récupérer par tous les moyens, y compris les plus énergiques, au plus vite, les sommes dues par les débiteurs.

51. Si de tels débordements ne sont pas exclus, le contrôle de l’honorabilité des opérateurs devrait être à même de les prévenir et les poursuites et les sanctions pénales de les réprimer. Je ne vois donc pas en quoi la limitation de la liberté de fixation des tarifs des prestations serait une mesure appropriée et nécessaire à la satisfaction du but d’ordre public poursuivi. En tout état de cause, doit‑on encore répéter qu’il appartient aux États membres d’accompagner la raison justificative qu’ils invoquent «d’une analyse de l’opportunité et de la proportionnalité de la mesure restrictive adoptée», ce que les autorités italiennes sont restées en défaut de faire ( ). Ainsi, au gouvernement français qui invoquait, pour justifier la réglementation du prix des carburants, les troubles à l’ordre public provoqués par des réactions violentes auxquelles on devrait s’attendre de la part des détaillants touchés par une concurrence illimitée, la Cour a rétorqué qu’il n’avait pas démontré qu’un régime de liberté des prix aurait sur l’ordre public et la sécurité publique des conséquences auxquelles il ne pourrait faire face grâce aux moyens dont il dispose ( ).

52. La défenderesse a également mis en avant la menace qui pèserait sur les droits des travailleurs au versement par leur entreprise des cotisations sociales et au respect des prescriptions des conventions collectives. Mais si la protection des travailleurs constitue une raison impérieuse d’intérêt général, là encore, comme la Commission l’a justement opposé, leurs droits sont préservés par les règles pénalement sanctionnées du droit du travail et du droit de la sécurité sociale.

53. Il convient donc de faire droit au grief de violation des articles 43 CE et 49 CE résultant de la limitation de la liberté de fixation des tarifs.

E – L’interdiction du cumul de l’activité de recouvrement de crédits avec les activités bancaires et de crédits

54. La Commission reproche enfin à la République italienne une violation des libertés d’établissement et de prestation de services, en ce que la circulaire du ministère de l’Intérieur de 1996 établirait une incompatibilité entre l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances et les activités bancaires et de crédits régies par le décret législatif n° 385/93.

55. Dans la mesure où pareille incompatibilité aboutit à interdire aux opérateurs bancaires des autres États membres qui, le cas échéant, sont autorisés à cumuler ces deux activités dans leur pays d’origine d’exercer l’activité de recouvrement de créances en Italie, elle entrave incontestablement leur droit au libre établissement et à la libre prestation de services ( ). Il semble difficile de discerner une justification à une interdiction aussi générale, applicable quand bien même les opérateurs satisferaient aux conditions financières et d’honorabilité imposées par la réglementation de leur État membre d’établissement. Au reste, la défenderesse n’en a tenté aucune.

56. En revanche, la défenderesse conteste énergiquement l’interprétation de la circulaire du ministère de l’Intérieur de 1996 donnée par la Commission. Ce texte n’interdirait nullement le cumul mais se bornerait à indiquer que l’autorisation d’exercer l’activité de recouvrement de créances ne saurait permettre également l’exercice des activités de collecte de l’épargne et de gestion du crédit régis par le décret législatif nº 385/93, qui doivent elles‑mêmes faire l’objet d’une autorisation spécifique.

57. Prendre position sur ce point n’est pas chose aisée, car le passage incriminé de ladite circulaire est d’interprétation difficile. Il y est écrit qu’ «en ce qui concerne la question de l’incompatibilité de l’exploitation d’agences de recouvrement de créances avec d’autres activités […] lesdites agences sont réputées ne pas avoir le droit d’effectuer les opérations financières régies par le décret législatif n° 385/93, lesquelles sont réservées exclusivement aux intermédiaires financiers expressément inscrits sur le registre ad hoc du ministère du Trésor». Le terme «incompatibilité» qui y est employé milite, à première vue, en faveur de la lecture défendue par la Commission, puisqu’il désigne une impossibilité légale de cumuler ( ) l’activité de recouvrement de créances avec les activités bancaires et de crédit. Même si, comme le soutient la défenderesse, ce terme est impropre, il est en tout état de cause de nature à laisser accroire aux entreprises bancaires et financières ayant leur siège dans un autre État membre qu’il leur est impossible d’exercer l’activité de recouvrement de créances en Italie et donc de les dissuader de déposer une demande de licence à cet effet à la police italienne. Or, une jurisprudence constante énonce que «les principes de sécurité juridique et de protection des particuliers exigent une formulation non équivoque qui permette aux personnes concernées de connaître leurs droits et obligations d’une manière claire et précise et aux juridictions d’en assurer le respect» ( ). Et dans le droit fil de cette jurisprudence, la Cour a, plus spécifiquement, déjà condamné l’incertitude juridique quant aux critères à satisfaire qui est de nature à dissuader les opérateurs de prester leurs services ( ).

58. Aussi je propose à la Cour de faire également droit au grief de violation des articles 43 CE et 49 CE résultant de l’incompatibilité entre l’activité de recouvrement de créances et les activités bancaires et de crédit.

III – Conclusion

59. En conclusion, et pour les motifs que je viens d’exposer, je propose à la Cour de dire pour droit:

«– En subordonnant l’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances à la délivrance d’une licence, et

– en habilitant le Questore à subordonner l’octroi de la licence à des prescriptions additionnelles par rapport à celles prévues par la loi sur la sécurité publique, adoptée au moyen du décret royal n° 773 du 18 juin 1931, interprétée et complétée par une circulaire du ministère de l’Intérieur du 2 juillet 1996, afin de garantir le respect de la confiance publique,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE.

– En limitant la portée territoriale de la licence;

– en subordonnant l’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances à la disposition d’un local dans chaque province pour laquelle l’opérateur détient une licence et en imposant à ce dernier d’afficher en permanence dans ses locaux le tableau des prestations qu’il dispense;

– en limitant la liberté de fixation des tarifs, et

– en interdisant le cumul entre l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances et les activités bancaires et de crédit,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE.»