CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JáN Mazák

présentées le 29 avril 2010 ( )

Affaire C‑453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios Th. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Synetairismos Paraktion Alieon Kavalas

contre

Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon

et

Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis

[demande de décision préjudicielle formée par le Symvoulio tis Epikrateias (Grèce)]

«Politique commune de la pêche – Conservation et gestion des ressources halieutiques en Méditerranée – Règlement (CE) n° 1626/94 –Articles 1er, paragraphe 2, 2, paragraphe 3, 3, paragraphe 1, 3, paragraphe 1 bis – Règlement (CE) n° 2371/2002 – Mesures nationales additionnelles adoptées avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1626/94 – Compétence des États membres – Interdiction de l’utilisation de certains types de filets de pêche – Principes de proportionnalité et de non‑discrimination»

I – Introduction

1. Dans la présente affaire, le Symvoulio tis Epikrateias (Grèce) a déféré à la Cour, à titre préjudiciel en vertu de l’article 234 CE (devenu article 267 TFUE), deux questions relatives à l’interprétation du règlement (CE) n° 1626/94 du Conseil, du 27 juin 1994, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche en Méditerranée ( ). Les questions visent à savoir si, et dans quelles conditions le cas échéant, un État membre peut maintenir des mesures nationales additionnelles à celles contenues dans le règlement n° 1626/94, consistant dans l’interdiction absolue d’utiliser un type d’engin de pêche dont l’usage est, en principe, autorisé conformément aux dispositions de ce règlement.

II – Cadre juridique

A – Les règles communautaires

1. Le règlement (CE) n° 2371/2002

2. L’article 1er du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche ( ), intitulé «Champ d’application», dispose:

«1. La politique commune de la pêche couvre la conservation, la gestion et l’exploitation des ressources aquatiques vivantes, l’aquaculture, ainsi que la transformation et la commercialisation des produits de la pêche et de l’aquaculture, pour autant qu’elles soient pratiquées sur le territoire des États membres ou dans les eaux communautaires ou par des navires de pêche communautaires ou, sans préjudice de la responsabilité principale de l’État de pavillon, par des ressortissants des États membres.

2. La politique commune de la pêche prévoit des mesures cohérentes concernant:

a) la conservation, la gestion et l’exploitation des ressources aquatiques vivantes;

b) la limitation des répercussions de la pêche sur l’environnement;

c) les conditions d’accès aux eaux et aux ressources;

d) la politique structurelle et la gestion de la capacité de la flotte;

e) le contrôle et l’exécution;

f) l’aquaculture;

g) l’organisation commune des marchés, et

h) les relations internationales.»

3. L’article 2 du règlement n° 2371/2002, intitulé «Objectifs», dispose:

«1. La politique commune de la pêche garantit une exploitation des ressources aquatiques vivantes qui crée les conditions de durabilité nécessaires tant sur le plan économique, environnemental qu’en matière sociale.

À cet effet, la Communauté applique l’approche de précaution en adoptant des mesures destinées à protéger et à conserver les ressources aquatiques vivantes, à permettre leur exploitation durable et à minimiser les répercussions des activités de pêche sur les écosystèmes marins. Elle a pour objectif la mise en œuvre progressive d’une approche de la gestion de la pêche fondée sur les écosystèmes. Elle s’efforce de contribuer à l’efficacité des activités de pêche dans un secteur de la pêche et de l’aquaculture économiquement viable et compétitif, en garantissant un niveau de vie équitable à ceux qui sont tributaires des activités de pêche et en tenant compte des intérêts des consommateurs.

2. La politique commune de la pêche est sous-tendue par les principes suivants de bonne gouvernance:

a) définition claire des responsabilités aux niveaux communautaire, national et local;

b) processus décisionnel reposant sur des avis scientifiques sérieux et qui donne des résultats en temps opportun;

c) large participation des intéressés à toutes les étapes de la politique, de la conception à la mise en œuvre;

d) compatibilité avec les autres politiques communautaires, notamment les politiques environnementale, sociale, régionale et les politiques en matière de développement, de santé et de protection des consommateurs.»

4. L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2371/2002 dispose:

«Aux fins des objectifs visés à l’article 2, paragraphe 1, le Conseil arrête les mesures communautaires régissant l’accès aux zones et aux ressources et l’exercice durable des activités de pêche.»

5. L’article 9 du règlement n° 2371/2002, intitulé «Mesures des États membres applicables dans la zone des 12 milles marins», dispose:

«1. Un État membre peut adopter des mesures non discriminatoires pour la conservation et la gestion des ressources de pêche et pour minimiser les incidences de la pêche sur la conservation des écosystèmes marins dans la zone des 12 milles marins à partir de ses lignes de base, pour autant qu’aucune mesure de conservation et de gestion n’ait été adoptée par la Communauté spécifiquement pour cette zone. Les mesures de l’État membre sont compatibles avec les objectifs visés à l’article 2 et au moins aussi rigoureuses que la réglementation communautaire existante.

Lorsque des mesures devant être adoptées par un État membre sont susceptibles de concerner des navires d’un autre État membre, elles ne sont adoptées qu’après consultation de la Commission, de l’État membre et des conseils consultatifs régionaux concernés sur le projet de mesures assorti d’un exposé des motifs.

[…]»

6. L’article 10 du règlement n° 2371/2002 prévoit:

«Mesures adoptées par les États membres applicables uniquement aux navires de pêche battant leur pavillon

Les États membres peuvent adopter des mesures en vue de la conservation et de la gestion des stocks dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, à condition que:

a) ces mesures s’appliquent uniquement à des navires de pêche battant le pavillon de l’État membre concerné et immatriculés dans la Communauté ou, dans le cas d’activités de pêche qui ne sont pas menées par un navire de pêche, à des personnes établies dans l’État membre concerné, et que

b) ces mesures soient compatibles avec les objectifs définis à l’article 2, paragraphe 1, et au moins aussi rigoureuses que la réglementation […] existante [de l’Union européenne].»

2. Le règlement n° 1626/94

7. Les deuxième, quatrième, huitième et neuvième considérants du règlement n° 1626/94 disposent:

«[…] le moment est venu de porter remède aux problèmes que connaissent actuellement les ressources en Méditerranée, en y introduisant un système de gestion harmonisée adapté à la réalité méditerranéenne, en tenant compte des réglementations nationales déjà en vigueur dans la région, tout en y apportant de façon équilibrée et, le cas échéant, progressivement, les adaptations rendues nécessaires par la protection des stocks»;

«considérant qu’il convient d’interdire les engins dont l’utilisation en Méditerranée contribue de manière excessive à la dégradation de l’environnement marin ou à celle de l’état des stocks; considérant qu’il convient de réserver une partie de la bande côtière aux engins les plus sélectifs utilisés par les petits pêcheurs […]»;

«considérant qu’il devrait rester possible d’appliquer des mesures nationales complétant ou dépassant les exigences minimales du régime mis en place par le présent règlement ou des mesures réglementant les relations entre les différents opérateurs du secteur de la pêche; que de telles mesures peuvent être maintenues ou instaurées, sous réserve de l’examen par la Commission de leur compatibilité avec le droit communautaire et de leur conformité avec la politique commune de la pêche»;

«considérant qu’il convient d’accepter, pour une durée limitée et selon une procédure assurant un minimum d’incidence négative sur les ressources […]».

8. L’article 1er du règlement n° 1626/94 dispose:

«1. Le présent règlement s’applique à toute activité de pêche ou toute activité connexe exercée sur le territoire et dans les eaux maritimes de la Méditerranée à l’est du méridien 5° 36’ de longitude ouest relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres, à l’exception des lagunes et étangs. Il est également applicable à de telles activités exercées en Méditerranée en dehors de ces eaux par les navires communautaires.

2. Les États membres dotés d’une façade méditerranéenne peuvent légiférer dans les domaines couverts par le paragraphe 1, y compris en matière de pêche non professionnelle, en adoptant des mesures additionnelles ou allant au-delà des exigences minimales du régime mis en place par le présent règlement, qui sont compatibles avec le droit communautaire et conformes à la politique commune de la pêche.

[…]

3. La Commission est informée à temps, pour présenter ses observations conformément aux procédures prévues à l’article 14 du règlement (CEE) n° 3094/86, de tout projet visant à introduire ou modifier des mesures nationales de conservation et de gestion des ressources.»

9. L’article 2, paragraphe 3, du règlement n° 1626/94 dispose:

«L’utilisation de filets encerclants et traînants, mis à l’eau à l’aide d’une embarcation et manœuvrés du rivage (sennes de plage), est interdite à partir du 1er janvier 2002, sauf si le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, à la lumière des données scientifiques démontrant que leur utilisation ne comporte pas d’incidence négative pour les ressources, en décide autrement.»

10. L’article 3, paragraphe 1, dispose:

«Il est interdit d’utiliser les chaluts, les sennes ou les filets similaires en deçà de la limite des 3 milles nautiques des côtes, ou de l’isobathe de 50 mètres lorsque cette profondeur est atteinte à une moindre distance, quel que soit le mode de remorquage ou de halage, sauf dérogation prévue par la législation nationale dans le cas où la bande côtière des 3 milles nautiques n’est pas comprise à l’intérieur des eaux territoriales des États membres.

Toutefois, tout engin de pêche, employé à une distance de la côte inférieure à celle fixée par le premier alinéa conformément à la législation nationale en vigueur au 1er janvier 1994 peut être utilisé jusqu’au 31 décembre 2002, sauf si le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, à la lumière des données scientifiques démontrant que son utilisation ne comporte pas une incidence négative pour les ressources, en décide autrement.»

11. L’article 3, paragraphe 1 bis, du règlement n° 1626/94 dispose:

«Il est interdit d’utiliser des engins de pêche aux conditions prévues au paragraphe 1, second alinéa, à l’exception du gangui, sauf si l’État membre concerné a pris des mesures garantissant que, pour ces activités de pêche:

– l’interdiction prévue au paragraphe 3 n’est pas compromise,

– la pêche n’interfère pas avec des activités de vaisseaux utilisant des engins autres que des chaluts, sennes ou autres filets remorqués,

– la pêche est limitée à des espèces cibles non soumises à une taille minimale au débarquement, conformément à l’article 8,

– la pêche est limitée de façon à ce que les captures d’espèces visées à l’annexe IV soient minimales,

– les navires disposent de permis de pêche spéciaux délivrés conformément au règlement (CE) n° 1627/94 du Conseil du 27 juin 1994 établissant les dispositions générales relatives aux permis de pêche spéciaux [( )].

Ces mesures doivent être communiquées à la Commission avant le 31 décembre 2000.»

12. L’article 3, paragraphe 4, du règlement n° 1626/94 dispose:

«Il est interdit de caler tout type de filet tournant en deçà de la limite de 300 mètres des côtes ou de l’isobathe de 30 mètres lorsque cette profondeur est atteinte à une moindre distance.»

13. L’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1626/94 dispose:

«Les États membres fixent les restrictions portant sur les caractéristiques techniques des principaux types d’engins de pêche conformément aux exigences minimales énoncées à l’annexe II.»

14. L’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1626/94 dispose:

«Il est interdit d’utiliser et de conserver à bord des chaluts ou filets remorqués similaires, des filets droits ou des filets encerclants, à moins que leur maillage dans la partie du filet présentant le plus petit maillage ne soit égal ou supérieur à l’un des maillages minimaux énumérés à l’annexe III.

[…]»

15. L’annexe III du règlement n° 1626/94 dispose que la taille minimale des mailles des filets encerclants est de 14 mm.

B – La loi nationale

16. Aux termes du décret royal du 15 août 1958 portant réglementation de la pêche au moyen de petits filets tournants (FEK A’ 132/29.8.1958), la pêche effectuée au moyen de ces filets était autorisée sous réserve de certaines conditions relatives notamment à la longueur totale des engins de pêche et à la taille des mailles de ces filets. Les époques et les horaires de pêche étaient également soumis à certaines conditions.

17. Conformément au décret présidentiel n° 587/1984 (FEK A’ 210), toutes les autorisations de pêche avec de petits filets tournants délivrées antérieurement à des bateaux de pêche ont cessé d’être valables après le 31 décembre 1986. Le décret présidentiel n° 542/1985 (FEK A’ 191) a interdit de délivrer après cette date des autorisations de pêche à des bateaux de pêche utilisant de petits filets tournants et a repris la réglementation figurant dans les dispositions du décret présidentiel n° 587/1984, qu’il a abrogé.

18. Par le décret présidentiel n° 526/1988 (FEK A’ 237/26.10.1988), la pêche au moyen de filets à orphies a été exclue des dispositions précitées du décret présidentiel n° 542/1985 et la pêche au moyen de ces filets des orphies (Belone belone) et des balaous de l’Atlantique (Scomberesox saurus saurus) a uniquement été autorisée, sous réserve qu’elle respecte certaines conditions relatives, notamment, aux époques et aux horaires de pêche et à la taille des filets et des mailles.

19. Le décret présidentiel n° 320/1997 (FEK A’ 224) a prévu qu’il était désormais interdit de délivrer à des bateaux de pêche des autorisations de pêche au moyen de filets à orphies et que toutes les autorisations de pêche au moyen de ces engins de pêche cessaient d’être valables après le 31 décembre 1998. Le décret présidentiel n° 526/1988 a été abrogé à compter du 31 décembre 1998.

III – Affaire au principal et questions posées à titre préjudiciel

20. Par demande du 12 mai 2003, M. Panagiotis Ioannis Karanikolas et 19 autres pêcheurs professionnels et propriétaires de bateaux de pêche, demeurant à Kavala (ci-après les «pêcheurs requérants au principal»), ont sollicité une autorisation de pêcher la sardine au moyen de l’engin de pêche dénommé «filet à sardines», selon les restrictions et les caractéristiques techniques prévues par le règlement n° 1626/94. Leur demande a été transmise par la Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (l’administration préfectorale de Drama‑Kavala‑Xanthi) au ministère de l’Agriculture. L’autorité en question a demandé des informations sur la possibilité d’accorder les autorisations précitées sur le fondement du règlement n° 1626/94. La direction de la pêche maritime du ministère a considéré, dans une lettre n° 172603, qu’il ne pouvait être fait droit à leur demande, car l’octroi des autorisations de pêche avec les filets susvisés était désormais interdit par l’article unique du décret présidentiel n° 542/1985, dont les dispositions continuaient de s’appliquer depuis l’adoption du règlement n° 1626/94, en tant que mesure de pêche additionnelle. La position du ministère de l’Agriculture a été notifiée aux pêcheurs requérants au principal par la lettre n° 19/760, du 29 août 2003.

21. Les pêcheurs requérants au principal ainsi que la Coopérative des pêcheurs côtiers de Kavala, dont ils sont membres, ont demandé à la juridiction de renvoi l’annulation des lettres n° 172603 et n° 19/760. L’Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, du département de Kavala, dénommé «Makedonia» («Makedonia»), et la Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias sont intervenus dans cette procédure.

22. La juridiction de renvoi estime que les États membres peuvent adopter des mesures additionnelles qui sont plus strictes que le règlement n° 1626/94 dans les zones maritimes relevant de leur souveraineté, afin de protéger des espèces sensibles ou menacées de la faune marine. Les mesures en question ne se limitent pas à déterminer des spécifications techniques plus strictes concernant les engins de pêche ou les époques dans des zones où la pêche est autorisée, mais comprennent également l’interdiction absolue d’utiliser un type d’engin de pêche. En outre, les interdictions d’utiliser des engins de pêche, qui ont été imposées par des dispositions du droit national avant l’entrée en vigueur du règlement, ne sont pas remises en question par les dispositions ultérieures du règlement, même si l’utilisation de ces engins est permise par le règlement. Estimant que la décision dans l’affaire dont il était saisi dépendait de l’interprétation des articles 1er, paragraphe 2, 2, paragraphe 3, et 3, paragraphes 1 et 1 bis, du règlement n° 1626/94, le Symvoulio tis Epikrateias a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Un État membre peut-il, au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1626/1994 du Conseil, adopter des mesures additionnelles consistant dans l’interdiction absolue d’utiliser des engins de pêche dont l’usage est, en principe, autorisé conformément aux dispositions du règlement précité?

2) Est-il permis d’utiliser, au sens des dispositions du règlement (CE) nº 1626/1994, dans la zone maritime d’un État membre doté d’une façade méditerranéenne, des engins de pêche non compris parmi ceux qui sont désignés comme étant, en principe, interdits à l’article 2, paragraphe 3, et à l’article 3, paragraphes 1 et 1 bis, de ce règlement et dont l’usage a été interdit avant l’entrée en vigueur dudit règlement par une disposition nationale?»

IV – Procédure devant la Cour

23. Les pêcheurs requérants au principal, Makedonia, les gouvernements hellénique et italien ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites. Une audience s’est tenue le 19 novembre 2009.

V – Appréciation

24. Par ses deux questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi sollicite des éclaircissements pour savoir si, et dans quelles conditions le cas échéant, un État membre peut maintenir des mesures nationales additionnelles à celles contenues dans le règlement n° 1626/94, consistant dans l’interdiction absolue d’utiliser un type d’engin de pêche dont l’usage est, en principe, autorisé conformément aux dispositions de ce règlement.

25. Il semblerait, sous réserve de vérification par la juridiction nationale, que l’engin de pêche (filet à sardines) en cause dans l’affaire au principal soit un petit filet encerclant dont l’usage est réglementé mais pas interdit ( ) par le droit communautaire, conformément aux articles 3, paragraphe 4, 5 et 6 du règlement n° 1626/94. Alors qu’à l’audience du 19 novembre 2009 il y a eu un désaccord sur le champ d’application des dispositions du droit national, il semblerait, sous réserve d’une vérification par la juridiction nationale, que l’utilisation d’un tel engin de pêche soit totalement interdite selon la législation hellénique et qu’il n’existe pas, à l’heure actuelle, en Grèce d’autorisation relative à l’usage d’un tel engin.

26. Les mesures nationales qui interdisent totalement l’utilisation des petits filets encerclants ont été adoptées avant l’entrée en vigueur du règlement n° 1626/94, le 1er janvier 1995. Selon la juridiction de renvoi, l’utilisation de petits filets enclerclants de toutes sortes était autorisée, sous certaines conditions, avant le 1er janvier 1987, par le décret royal du 15 août 1958 pour la capture de poissons de toutes sortes et, donc, des sardines également, si le filet présentait certaines caractéristiques techniques. Après le 1er janvier 1987, l’utilisation des petits filets encerclants était interdite et ce n’est que durant la période du 26 octobre 1988 au 31 décembre 1998 que l’utilisation d’un petit filet encerclant dénommé «zarganodikto» (filet à orphies) a été autorisée. L’autorisation avait été accordée exclusivement pour la pêche des orphies et des balaous de l’Atlantique, sous réserve de certaines conditions. Ainsi, l’utilisation des filets à sardines, qui est concernée dans l’affaire au principal, semble, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, avoir été interdite depuis le 1er janvier 1987 et l’exception relative aux filets à orphies pour la pêche des orphies et des balaous de l’Atlantique ainsi que sa révocation ultérieure ne semblent pas pertinentes dans le cadre de la présente affaire.

27. L’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1626/94 prévoit que ce règlement n’énonce que des exigences minimales ( ) et que les États membres peuvent, après son entrée en vigueur, adopter des mesures additionnelles ou des mesures qui vont au-delà des exigences minimales qu’il fixe. De telles mesures doivent être compatibles avec le droit communautaire et être conformes avec la politique commune de la pêche. En outre, conformément à l’article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1626/94, la Commission doit être informée à temps, pour présenter ses observations, conformément aux procédures prévues à l’article 14 du règlement (CEE) n° 3094/86 du Conseil, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche ( ), de tout projet visant à introduire ou à modifier des mesures nationales de conservation et de gestion des ressources ( ).

28. Ainsi, depuis l’entrée en vigueur du règlement n° 1626/94, les États membres sont autorisés, sous réserve de certaines conditions de fond et de procédure, à introduire des mesures nationales additionnelles ou à modifier de telles mesures.

29. S’agissant de la question du maintien des mesures nationales additionnelles existantes, qui est pertinente dans le cadre de l’affaire au principal, les gouvernements hellénique et italien, Makedonia et la Commission estiment au fond que les mesures nationales additionnelles, adoptées avant l’entrée en vigueur de ce règlement, peuvent être maintenues. Les pêcheurs requérants au principal estiment toutefois que, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1626/94, des mesures nationales additionnelles ne peuvent être adoptées qu’après l’entrée en vigueur de ce règlement. Les mesures nationales adoptées avant le règlement n° 1626/94 n’ont ainsi pas de fondement juridique en vertu de ce règlement et ne peuvent être désormais maintenues en vigueur en vertu du principe de la primauté des dispositions du règlement.

30. De mon point de vue, à la lumière des termes «Les États membres […] peuvent légiférer», figurant à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1626/94, et de l’exigence que la Commission soit informée de tout projet visant à «modifier [( )] des mesures nationales de conservation et de gestion des ressources» figurant à l’article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1626/94, le règlement envisage que des mesures nationales additionnelles préexistant à son entrée en vigueur puissent être maintenues.

31. Cette interprétation est, à mon sens, corroborée par le deuxième considérant du règlement n° 1626/94, qui prévoit l’introduction d’un système de gestion harmonisée en Méditerranée, en tenant compte des réglementations nationales existantes et en les adaptant. En outre, conformément au huitième considérant du règlement n° 1626/94, les mesures nationales complétant ou dépassant les exigences minimales du régime mis en place par le règlement peuvent être maintenues. Les termes du huitième considérant de ce règlement laissent, également, entendre que le maintien de telles mesures est subordonné à un examen de la Commission. Toutefois, l’article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1626/94 exige simplement que la Commission soit informée de tout projet visant à introduire ou à modifier des mesures nationales. Ainsi, en l’absence de toute exigence expresse en vertu de l’article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1626/94 d’informer la Commission des mesures nationales qui préexistaient à la date d’entrée en vigueur de ce règlement, j’estime que le maintien de telles mesures n’est pas soumis à un examen de la Commission. À cet égard, il est de jurisprudence constante que le préambule d’un acte communautaire n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé ( ).

32. En outre, à la fois dans ses observations écrites et à l’audience, la Commission a indiqué que, lorsqu’elle a rédigé sa proposition pour le règlement n° 1626/94, elle a mené une étude sur les mesures nationales existantes, et que ces mesures ont été prises en compte par la Commission tout au long du processus législatif qui a abouti à l’adoption du règlement n° 1626/94. Je relève, à cet égard, que, dans l’exposé des motifs de sa proposition de règlement portant harmonisation de certaines mesures techniques en vigueur en Méditerranée ( ), la Commission a déclaré que, sur la base de quelque 400 textes juridiques communiqués par les quatre États membres méditerranéens, elle avait conduit une étude comparative sur les dispositions applicables aux pêches réalisées en Méditerranée, en vue d’en extraire un corps de règles essentielles devant être mises en œuvre au niveau communautaire. Aux termes de cet exposé des motifs, la proposition de la Commission indique ainsi, de manière non exhaustive, les restrictions minimales devant être adoptées au niveau communautaire.

33. Dans ces conditions, je considère que le règlement n° 1626/94 établit simplement un certain nombre de mesures techniques de conservation des ressources de la pêche en Méditerranée et qu’il permet, en principe, non seulement d’adopter ou d’amender des mesures nationales additionnelles, mais aussi de maintenir de telles mesures qui existaient au sein des États membres. À cet égard, et contrairement aux demandes des pêcheurs requérants au principal, je ne considère pas que, en précisant certains engins de pêche ( ), le règlement n° 1626/94 établit une liste exhaustive des engins de pêche qui sont interdits en Méditerranée ( ) et qu’il empêche ainsi ou exclut per se le maintien ou l’adoption par les États membres de mesures interdisant d’autres engins de pêche.

34. Toutefois, la question se pose de savoir si l’interdiction totale imposée par la législation nationale en cause devant la juridiction de renvoi est par ailleurs compatible avec le droit communautaire et, en particulier, avec la politique commune de la pêche, comme l’exige l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1626/94. À cet égard, il convient de relever que la Cour n’est pas compétente en vertu de l’article 267 TFUE pour appliquer une règle de droit communautaire à une espèce déterminée et, partant, pour qualifier une disposition de droit national au regard de cette règle. Elle peut cependant, dans le cadre de la coopération judiciaire instaurée par l’article 267 TFUE, à partir des éléments du dossier, fournir à une juridiction nationale les éléments d’interprétation du droit communautaire qui pourraient lui être utiles dans l’appréciation des effets de cette disposition ( ).

35. Étant donné que la législation communautaire ne vise pas à harmoniser totalement les règles prévoyant, notamment, l’interdiction de certains engins de pêche en Méditerranée, les États membres disposent, à mon sens, d’un certain pouvoir discrétionnaire en matière de mesures additionnelles ou de mesures qui vont au-delà des exigences minimales du système établi par le règlement n° 1626/94. Toutefois, les États membres doivent exercer ce pouvoir conformément à la politique commune de la pêche et aux principes généraux du droit communautaire, qui comprennent les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement ( ).

36. Dans l’ordonnance de renvoi, la juridiction de renvoi a indiqué que le décret présidentiel n° 542/1985 avait été adopté sur la base de l’avis n° 75, du 12 avril 1984, du Conseil de la pêche. Conformément à l’ordonnance de renvoi, cet avis affirmait que l’interdiction absolue en cause était considérée comme nécessaire, car le filet à sardines était utilisé dans une zone d’un à deux milles de la côte, qui constituait une zone dans laquelle des organismes aquatiques se développaient et se reproduisaient et dans laquelle la pêche était effectuée au moyen d’autres engins de pêche, ce qui avait abouti à une réduction des stocks.

37. Il semblerait dès lors, à la lumière de l’ordonnance de renvoi, que le but de l’interdiction soit la conservation des ressources aquatiques dans une zone d’un à deux milles marins de la côte, ce qui à mon sens constitue un objectif compatible avec la politique commune de la pêche ( ).

38. La juridiction de renvoi n’a pas indiqué si l’interdiction poursuivait un autre objectif.

39. Toutefois, les pêcheurs requérants au principal prétendent, notamment, que l’interdiction en question est contraire à l’objectif figurant dans le quatrième considérant du règlement n° 1626/94, selon lequel il convient de réserver une partie de la bande côtière aux engins les plus sélectifs utilisés par les petits pêcheurs. En outre, selon les pêcheurs requérants au principal, contrairement au neuvième considérant du règlement n° 1626/94, l’interdiction en question est illimitée dans le temps et porte atteinte aux intérêts des pêcheurs de la Communauté en les privant de l’utilisation d’un engin de pêche particulier. Ils affirment, également, que l’interdiction en question n’a pas été adoptée conformément à des preuves scientifiques. Ces preuves démontrent, en premier lieu, qu’une utilisation correcte des filets à sardines dans le golfe de Kavala n’affecte pas les stocks de pêche et, en deuxième lieu, qu’elle constitue une source de revenus pour les petits pêcheurs côtiers de la région, notamment en hiver. De surcroît, l’interdiction conduit à opérer une discrimination entre les pêcheurs qui pêchent des sardines en utilisant de grands filets encerclants sur de grands bateaux (gris-gris) et les pêcheurs côtiers qui utilisent de petits filets encerclants (filets à sardines). Les pêcheurs requérants au principal estiment, également, que l’interdiction d’utiliser les filets à sardines est disproportionnée.

40. Makedonia prétend, en premier lieu, qu’il est possible de pêcher des sardines en utilisant d’autres moyens que le filet à sardines. En outre, compte tenu du fait que 92 % de la flotte constituée par 17 088 bateaux est composée de petits bateaux de pêche côtiers, si des autorisations de filets à sardines étaient accordées à tous les bateaux, cela porterait gravement préjudice aux stocks de poissons dans le golfe de Kavala et dans tout le pays. Il n’est pas possible d’accorder des autorisations aux pêcheurs requérants au principal et de ne pas en accorder aux milliers de bateaux de pêche côtiers. De surcroît, si de telles autorisations étaient accordées pour la période du 1er mars au 15 décembre, cela coïnciderait avec la période de pêche des bateaux de pêche (gris-gris) qui représentent 1,6 % de la flotte grecque et conduirait à une chute du prix des sardines, ce qui affecterait gravement les revenus de ces bateaux.

41. Le gouvernement hellénique affirme qu’il n’a pas interdit la pêche de la sardine, mais simplement un type particulier d’engin de pêche. Les petits filets encerclants (filets à sardines) sont utilisés à un ou deux milles marins de la côte, dans une zone où les organismes aquatiques se reproduisent et se développent. Les sardines hibernent dans cette zone également. Les filets à sardines ont une énorme capacité et conduisent à la destruction des sardines et, à vrai dire, de toutes les ressources de pêche de cette zone. Les grands filets encerclants sont autorisés dans la mesure où ils ne causent pas les mêmes dommages que les filets à sardines. À cet égard, le gouvernement hellénique a déclaré à l’audience que les grands filets ne peuvent pas être utilisés dans la zone côtière. Le gouvernement hellénique estime que l’interdiction est appropriée et proportionnée, en ce qu’elle n’interdit pas les activités de pêche. Les pêcheurs peuvent pêcher tout au long de l’année en utilisant une large gamme d’autres types d’engins de pêche, y compris des engins de pêche pour les sardines.

42. La Commission estime que la juridiction de renvoi devrait examiner si l’interdiction est proportionnée et si elle est compatible avec le principe d’égalité de traitement en ce qui concerne les opérateurs concernés. La Commission estime que, pour évaluer si l’interdiction en question est appropriée et proportionnée à l’objectif de conservation et de gestion des ressources aquatiques, il faut tenir compte des aspects environnementaux, économiques et sociaux, sans qu’aucun d’entre eux n’ait la priorité sur les autres. La Commission estime qu’il est nécessaire d’examiner s’il est scientifiquement établi qu’il y a eu une importante réduction des stocks de pêche au moment où l’interdiction générale a été adoptée en 1987 et en 1999, et si la réduction était due à un engin de pêche autre que le filet à sardines. Il est également nécessaire d’examiner s’il est possible de contrôler la pêche illégale. Si cette possibilité est limitée ou n’existe pas, alors une interdiction totale de pêcher à l’aide de filets à sardines est justifiée. La juridiction nationale devrait également examiner la proportionnalité de la mesure et sa conformité avec le principe d’égalité de traitement à la lumière de la possibilité, en vertu du droit hellénique, d’utiliser d’autres engins de pêche, tels que les gris‑gris ou les chalutiers qui pêchent le même type de poisson que les filets à sardines.

43. Il est de jurisprudence constante que la conformité avec le principe d’égalité de traitement exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( ).

44. Étant donné que l’interdiction des petits filets encerclants, y compris des filets à sardines, semble être absolue à l’heure actuelle, en ce qu’elle s’applique à tous les groupes de pêcheurs ( ), l’interdiction ne semble pas, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, être directement discriminatoire entre les différents groupes de pêcheurs.

45. Toutefois, la juridiction de renvoi doit également vérifier si l’interdiction est indirectement discriminatoire. Dans l’ordonnance de renvoi, la juridiction de renvoi a relevé que, conformément à l’avis n° 75, du 12 avril 1984, du Conseil de la pêche, les activités de pêche avaient lieu dans la zone côtière en utilisant de petits filets encerclants et d’autres engins de pêche, ce qui a conduit à une réduction des stocks. À cet égard, la question de savoir si seuls les petits filets encerclants, y compris les filets à sardines, ont été interdits en vertu de la législation hellénique et, le cas échéant, sur quel fondement n’est pas claire. Si une telle approche sélective était adoptée, la juridiction de renvoi devrait vérifier si elle est justifiée sur la base de critères objectifs.

46. À l’audience du 19 novembre 2009, le gouvernement hellénique a souligné la capacité particulièrement destructive des petits filets encerclants utilisés dans la zone côtière. Toutefois, je relève que les pêcheurs requérants au principal et la Commission ont prétendu devant la Cour que l’interdiction était en réalité discriminatoire entre les petits pêcheurs côtiers qui utilisent de petits filets enclerclants et les plus grands pêcheurs qui utilisent de grands filets encerclants pour la pêche au gri-gri. À cet égard, il semble résulter du dossier devant la Cour, et sous réserve de vérifications par la juridiction de renvoi, qu’il n’y a pas de différence fondamentale entre les grands filets enclerclants et les petits, si ce n’est leur taille et leur capacité de pêche. Les grands filets de pêche semblent, compte tenu de leur taille, avoir une capacité de pêche bien supérieure aux petits filets encerclants, tels que les filets à sardines. Ainsi, il ne saurait être exclu que, en dépit du nombre prétendument limité de bateaux (1,6 %) qui utilisent de grands filets encerclants pour la pêche au gri-gri, leur utilisation puisse, sous réserve de vérifications par la juridiction de renvoi, avoir sur les stocks de pêche un impact analogue à celui des petits filets encerclants. Toutefois, les parties ont manifesté un désaccord important devant la Cour sur la question de savoir si l’utilisation de grands filets encerclants pour la pêche au gri-gri des sardines est permise à 300 mètres des côtes, voire à une distance d’un à deux milles marins de la côte, et donc dans une zone où, selon la juridiction de renvoi, les organismes aquatiques de reproduisent et se développent. Compte tenu de la prétendue capacité des grands filets encerclants, du fait qu’ils sont prétendument identiques aux petits filets enclerclants utilisés dans la zone côtière, la question qui se pose et qui doit être réglée par la juridiction de renvoi est de savoir si l’interdiction a un effet discriminatoire à l’égard de groupes particuliers de pêcheurs, qui ne serait pas justifié sur la base de critères objectifs.

47. À cet égard, j’estime que, même si l’interdiction en cause affecte plus fortement un groupe spécifique de pêcheurs ou pèse davantage sur lui, elle n’est pas discriminatoire si cette interdiction est fondée sur des critères objectifs, adaptés pour répondre au but déclaré de la mesure relative à la protection du développement et de la reproduction des organismes aquatiques dans une zone d’un ou deux milles marins de la côte ( ).

48. En ce qui concerne la conformité de l’interdiction avec le principe de proportionnalité, celui-ci exige que les mesures adoptées ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre les objectifs légitimement poursuivis par la législation en question; lorsqu’il existe un choix entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à celle qui est la moins contraignante et les désavantages causés ne doivent pas être disproportionnés au regard de l’objectif poursuivi ( ). Force est de constater que l’appréciation de la proportionnalité de l’interdiction en cause au principal et, en particulier, le point de savoir si l’objectif recherché de protéger les ressources aquatiques dans la zone côtière aurait pu être atteint par des moyens autres qu’une interdiction absolue des petits filets enclerclants, y compris les filets à sardines, nécessitent une analyse spécifique des preuves scientifiques et des circonstances de fait qui caractérisent la situation dans laquelle s’inscrit le litige au principal, analyse qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’opérer ( ).

49. Je considère que la juridiction de renvoi devrait être guidée dans son analyse par le principe de précaution. Ainsi, s’il existe une incertitude scientifique quant à l’impact de l’utilisation d’un type particulier d’engin de pêche sur les ressources aquatiques, l’État membre peut, conformément au principe de précaution, adopter des mesures de protection sans devoir attendre jusqu’à ce que la réalité et la gravité de cet impact soient totalement apparentes ( ). J’estime, également, que l’appréciation de la proportionnalité de l’interdiction doit également être effectuée à la lumière du point de savoir si les pêcheurs peuvent utiliser d’une manière effective et économiquement viable d’autres types d’engins de pêche pour les sardines et ayant un impact moindre sur les ressources aquatiques.

50. En vue d’apprécier si l’interdiction d’utiliser les petits filets encerclants, et donc les filets à sardines, est appropriée à la lumière des objectifs de cette interdiction, j’estime que la juridiction de renvoi devrait vérifier, sur la base de tous les éléments de preuve disponibles et du principe de précaution, s’il semble qu’il existe un lien de causalité entre l’usage de tels filets dans la zone côtière et la destruction des ressources aquatiques, conduisant à une réduction des stocks. À cet égard, la juridiction de renvoi devrait, également, vérifier si l’interdiction établie en 1987 reste appropriée à la lumière des circonstances actuelles, combinées notamment à l’éventuelle expérience du passé sur les effets néfastes résultant de l’assouplissement antérieur de l’interdiction ( ).

51. En outre, compte tenu du fait que la demande des pêcheurs requérants au principal se limite à la pêche de la sardine dans le golfe de Kavala et vu l’abondance alléguée des stocks de sardine dans cette région, la juridiction de renvoi devrait vérifier si l’interdiction d’utiliser dans tout le pays les petits filets encerclants, et donc les filets à sardines, est appropriée aux circonstances propres de cette région. Toutefois, bien que les pêcheurs requérants au principal aient simplement demandé une autorisation d’utiliser des filets à sardines pour pêcher des sardines, la juridiction de renvoi devrait vérifier l’impact de l’utilisation de ce filet sur toutes les ressources aquatiques, et pas seulement sur les stocks de sardine.

52. La juridiction de renvoi devrait également vérifier s’il est possible d’atteindre l’objectif poursuivi par la mesure en cause au principal par des moyens moins contraignants, comme par une limitation des captures ( ), une limitation de la pêche au moyen de filets à sardines au cours de périodes et de saisons spécifiques. En appréciant si des mesures moins contraignantes qu’une interdiction absolue d’un type d’engin de pêche pourraient être imposées sans compromettre l’objectif de conservation des ressources aquatiques, la juridiction de renvoi doit également tenir compte de la possibilité de contrôler effectivement de telles mesures.

VI – Conclusion

53. Dans ces conditions, je propose que la Cour réponde comme suit aux questions posées par le Symvoulio tis Epikrateias:

«L’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1626/1994 du Conseil, du 27 juin 1994, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche en Méditerranée, doit être interprété en ce sens qu’il confère aux États membres un pouvoir discrétionnaire pour maintenir des mesures additionnelles adoptées avant son entrée en vigueur, consistant dans l’interdiction absolue d’utiliser des engins de pêche qui ne sont pas énumérés parmi les engins de pêche dont il est précisé qu’ils sont interdits par l’article 2, paragraphe 3, et par l’article 3, paragraphes 1 et 1 bis, de ce règlement et dont l’usage est, en principe, autorisé conformément aux dispositions de ce règlement. Dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, les États membres doivent se conformer à la politique commune de la pêche et aux principes généraux du droit communautaire qui comprennent les principes de non-discrimination et de proportionnalité.»