4.

Les requérantes dans la présente affaire se sont adressées à l'administration compétente pour se renseigner au sujet du droit applicable et des procédures à suivre. Même après l'interrogation des témoins, nous sommes toujours dans l'ignorance du contenu exact des conversations qui se sont déroulées en l'occurrence au ministère de l'Agriculture. Ce qui est certain, c'est que le mandataire des requérantes a dû remplir un formulaire de demande. Le titre de ce formulaire est rédigé de la manière suivante: « Certificat d'importation ou de préfixation ». Il comporte aussi une rubrique n° 15 libellée comme suit: « Préfixation demandée: OUI D NON D ». Les requérantes ont déclaré que la différence entre les certificats avec préfixation et les certificats d'importation n'apparaît pas du texte impropre et mal traduit de la demande. L'expression « préfixation demandée » a été traduite en grec par « προκαθορισμός ζητηθείς », alors que, selon les requérantes, on aurait dû dire « προκαθορισμός αιτούμενος ». Selon l'avis des linguistes que j'ai consultés, l'utilisation du terme « αιτούμενος » eût été préférable, encore que « ζητηθείς » ne soit nullement incorrect. Mais le mot le plus important, celui de « préfixation », a certainement été correctement traduit par « προκαθορισμός ». Or, le véritable problème me semble celui de savoir si le mot « préfixation », en grec comme dans n'importe quelle autre langue de la Communauté, permet à celui qui le rencontre pour la première fois de se faire une idée suffisamment claire de ce qui est visé. A mon avis, tel n'est pas le cas. Certes, à la lecture du texte du certificat, le particulier doit bien se rendre compte qu'il est placé devant un choix, peut-être important, mais quel choix? La préfixation concerne-t-elle la quantité du produit qu'on se propose d'importer ou le prélèvement? S'il s'agit du prélèvement, est-ce celui du jour de la demande ou celui valable à une date future qu'on doit choisir une fois pour toutes? Si c'est le prélèvement du jour de la demande, pendant combien de temps reste-t-il valable? Confrontées à ce formulaire, il se peut que les requérantes se soient dit: « Ce n'est pas préfixer que nous voulons, c'est importer », et qu'elles ne se soient pas autrement attardées à la question. Il se peut aussi qu'elles aient demandé au fonctionnaire des éclaircissements sur la portée du terme « préfixation ». A partir de là, deux scénarios sont possibles. Ou bien le fonctionnaire leur a expliqué la différence entre les deux systèmes, en leur signalant aussi qu'en cas de préfixation la caution s'élevait au quintuple de celle qui doit être déposée en cas d'importation simple. Il est possible que, dans ces conditions, les requérantes aient décidé de ne pas immobiliser cette somme et de prendre en quelque sorte un pari sur le maintien du prélèvement au même niveau jusqu'à l'arrivée de la marchandise. Si cette hypothèse était exacte, elles auraient pris un risque commercial et devraient en supporter les conséquences. Cette hypothèse semble cependant peu probable compte tenu du fait que le montant de la caution, même dans ce cas, ne s'élevait qu'à 223000 DR et qu'il devait être restitué une fois l'importation accomplie. Ou bien, et c'est la thèse des requérantes et de l'administration grecque, le fonctionnaire de service était incapable de répondre à leur question. Dans ce cas, on serait en présence d'une déficience de la part de l'administration. Dans le mémorandum adressé par le ministère hellénique des Finances à la Commission, le 30 novembre 1983, nous lisons que « les agents du service compétent n'ont manifestement pas perçu la différence entre le certificat simple et le certificat avec préfixation » et que « le service compétent du ministère de l'Agriculture n'a pas informé les entreprises intéressées de la différence entre les certificats d'importation simple et avec préfixation ». Il résulte par ailleurs de la déclaration sous serment de M. Blanas, qui était, pendant la période en cause, chef du service des certificats de la direction du marché extérieur du ministère de l'Agriculture, que le fonctionnaire qui a traité avec les requérantes était nouveau et sans expérience. Le chef de service lui-même était absent. Le même témoignage ainsi que celui de M me Georgopoulou ont fait apparaître qu'aucune circulaire ni aucun autre document n'avait été distribué aux fonctionnaires du ministère de l'Agriculture en vue de donner une explication sur la signification du mot « préfixation ». Enfin, il est constant que le service compétent du ministère de l'Agriculture n'avait encore jamais délivré de certificat d'importation avec préfixation, même si des exportations avec préfixation de la restitution avaient déjà eu lieu. On semble donc pouvoir retenir qu'au moment où les représentants des deux firmes se sont présentés au service compétent, ils n'ont pas trouvé en face d'eux un fonctionnaire capable de les renseigner au sujet de la différence existant entre un certificat simple et un certificat avec préfixation. Or, les requérantes elles-mêmes effectuaient leur première importation depuis l'adhésion de la Grèce à la Communauté. Selon leurs propres affirmations, les représentants des deux firmes n'ont coché, à la rubrique « préfixation demandée », ni la case « oui » ni la case « non ». Ce serait en fin de compte le fonctionnaire lui-même qui aurait coché la case « non ». L'audition des témoins n'a pas permis d'obtenir de clarification sur ce point. Il faut donc faire abstraction de cet aspect et se demander si les requérantes n'ont pas commis une négligence en ne renonçant pas à leur projet d'importation jusqu'au moment où elles auraient pu, par un moyen ou par un autre, obtenir des éclaircissements au sujet de la notion de « préfixation ». Mais pouvait-on raisonnablement en demander autant d'opérateurs économiques qui avaient dû se déplacer spécialement de Kavala à Athènes pour accomplir ces formalités? (Par la suite seulement, l'administration hellénique a rendu possible la présentation de demandes de certificat à Kavala même.) Dans son commentaire du règlement n° 1430/79, M. Manfred Müller exprime l'opinion que, « pour parvenir à des résultats praticables, il serait sans doute défendable de ne considérer comme ‘négligence’ au sens de l'article 13 que le comportement gravement négligent (das grob fahrlässige Verhalten) du redevable » ( 2 ). En l'occurrence, il me semble que le fait, pour les firmes requérantes, de s'adresser uniquement à l'administration compétente et de ne pas entreprendre, devant l'absence de réponse à leur question, des efforts systématiques pour se renseigner à d'autres sources n'a pas constitué, compte tenu de toutes les circonstances décrites, une négligence au sens de l'article 13 du règlement n° 1430/79, ainsi interprété. Après tout, les demanderesses auraient normalement dû trouver auprès de l'administration une réponse immédiate à la question qu'elles posaient. Ce qui est en cause ici, ce n'est pas tellement l'ignorance des requérantes que l'ignorance de l'administration qui est venue s'y ajouter. Si l'information relative à l'incapacité du fonctionnaire de donner une réponse valable ne résultait que des déclarations des demanderesses, elle ne saurait évidemment être retenue. Mais, en l'occurrence, nous avons devant nous une déclaration écrite d'un ministère de l'État membre en question, ainsi que des déclarations faites sous serment par des fonctionnaires. Est-ce que, en retenant la conclusion suggérée ci-dessus, la Cour créerait un précédent dangereux? Je ne le pense pas. Il serait, certes, tout à fait inacceptable de permettre d'une façon générale aux États membres d'éviter le paiement des prélèvements à leurs ressortissants en reconnaissant qu'ils n'auraient pas correctement informé ceux-ci. Cela aboutirait à une application non uniforme des règles communautaires en cette matière et, par conséquent, à une discrimination entre les entreprises. Mais les administrations sont en général extrêmement réticentes à reconnaître, et encore moins à certifier, l'ignorance de leurs fonctionnaires, cela d'autant plus qu'elles risquent dans ce cas des recours en dommages et intérêts. (Les deux firmes de Kavala ont d'ores et déjà entamé une telle procédure devant la juridiction grecque compétente.) Il me semble que les administrations des nouveaux États adhérents, une fois qu'elles auront été rendues attentives à la présente affaire, se trouveront encouragées à donner à leurs fonctionnaires des instructions claires et détaillées, plutôt qu'à se réserver la possibilité d'invoquer la mauvaise préparation de ces derniers. Reste à savoir si on ne doit pas reprocher aux requérantes de ne pas avoir mis le riz en libre pratique dès son arrivée, quitte à demander aussitôt le remboursement d'une partie du prélèvement. Elles auraient ainsi pu vendre un riz encore de bonne qualité, payer un prélèvement trois fois inférieur à celui acquitté en fin de compte en 1983 lors de la sortie du riz de l'entrepôt et, à mon avis, ne pas faire de perte. Les firmes en question affirment ne pas avoir choisi cette voie parce qu'elles avaient la conviction de pouvoir trouver rapidement un arrangement avec l'administration pour ne payer que le prélèvement du jour du dépôt de la demande de certificat. Il faut reconnaître qu'elles ne pouvaient guère avoir d'intérêt à chercher à gagner du temps: la tendance des prélèvements était clairement à la hausse, les intérêts sur l'argent emprunté pour acheter la marchandise (480000 USD) s'accumulaient, et la qualité du riz se détériorait. Faut-il montrer de la compréhension à l'égard de leur inexpérience devant les mécanismes communautaires ou considérer au contraire qu'elles n'ont pas agi en commerçants avisés? La Cour, pour sa part, est plutôt exigeante en ce qui concerne la diligence dont les opérateurs professionnels devraient faire preuve. Ainsi, dans son arrêt du 13 novembre 1984 dans les affaires jointes 98/83 et 230/83 (Van Gend en Loos, respectivement Bosman/Commission, Rec. 1984, p. 3763), la Cour a dit pour droit que le fait pour un commissionnaire en douane de se laisser tromper par des certificats d'origine invalides, même délivrés par les autorités douanières des pays indiqués sur ceux-ci, ne constituait pas une « circonstance particulière » au sens de l'article 13 du règlement n° 1430/79 parce que ce fait rentre dans la catégorie des risques professionnels auxquels s'expose un tel opérateur. Si la Cour devait décider d'annuler la décision de la Commission, il appartiendrait normalement à cette dernière d'examiner s'il serait justifié ou non de retenir, à l'encontre des requérantes, un certain manque de diligence et de ne leur remettre que la différence entre le prélèvement de 381 DR par tonne, valable le jour de la demande de certificat, et celui de 3811 DR par tonne, valable le jour de l'arrivée de la marchandise. En l'occurrence, cela ne me semblerait cependant pas équitable, car la Commission pourra vérifier auprès de l'Office des publications officielles, qui dépend de son autorité, qu'au moment où les requérantes ont renoncé à mettre le riz en libre pratique (le 27 septembre 1981) l'ensemble des règlements applicables en l'espèce n'avaient pas été publiés au Journal officiel en langue grecque. Il reste enfin à examiner si on était, en l'occurrence, en présence de « circonstances particulières ».