Il nous semble que la première question peut être utilement examinée conjointement avec la deuxième et la troisième questions. En effet, le juge belge, après avoir demandé une définition de l'ordre public, souhaiterait voir préciser les limites que le droit communautaire pose à la liberté d'appréciation des États membres en la matière ainsi que les conditions dans lesquelles un État membre peut exercer une discrimination entre ses propres ressortissants et ceux des autres États membres en matière de libre circulation. Tous ces problèmes sont étroitement et nécessairement liés.

Le premier point à souligner est que le droit communautaire ne définit pas et ne prétend pas définir d'une manière autonome l'ordre public de même qu'il n'introduit pas une définition propre de la sécurité publique ou de la santé publique. Il existe, dans les traités communautaires et dans le droit dérivé, de très nombreuses expressions tirées des droits nationaux, dont l'interprétation implique un renvoi aux principes, aux règles et aux notions propres aux divers États membres. L'expression «ordre public» en fait partie. Il n'est guère nécessaire de rappeler qu'elle revêt, dans ces mêmes ordres juridiques nationaux, un caractère incertain et est susceptible de varier d'autant plus que le concept d'ordre public est employé dans des contextes divers (par exemple: aux fins du droit administratif, du droit pénal, du conflit des lois et des juridictions, etc.). Cela n'a donc pas de sens de demander à la Cour, dont la fonction est d'interpréter le droit communautaire, de donner une définition de l'ordre public.

Les articles 48 et 56 ne permettent que deux déductions, d'ailleurs importantes: a) les auteurs du traité ont appréhendé l'ordre public comme une justification de certaines limites posées par les États à la libre circulation des personnes et, plus précisément, comme le fondement d'un régime restrictif spécial applicable aux ressortissants étrangers (voir le texte de l'article 56, paragraphe 1); b) afin de remédier au risque de voir les États membres adopter des orientations diverses, il a été prévu de coordonner, au moyen de directives, les dispositions législatives, réglementaires et administratives qui fixent ce régime spécial pour les étrangers. Cette coordination a abouti non pas à une tentative d'unifier les notions d'ordre public mais à la détermination d'un certain nombre de limites et de règles de procédure ainsi que cela résulte de la directive 64/221.

La Cour s'est prononcée à plusieurs reprises sur ces problèmes. L'arrêt rendu le 4 décembre 1974 dans l'affaire 41/74, Van Duyn (Recueil 1974, p. 1337) a reconnu, entre autres, que «... les circonstances spécifiques qui pourraient justifier d'avoir recours à la notion d'ordre public peuvent varier d'un pays à l'autre et d'une époque à l'autre», en ajoutant «... qu'il faut ainsi, à cet égard, reconnaître aux autorités nationales compétentes une marge d'appréciation dans les limites imposées par le traité» (18e attendu). L'arrêt rendu le 28 octobre 1975 dans l'affaire 36/75, Rutili (Recueil 1975, p. 1219) a admis pour sa part «que ... les États membres restent libres de déterminer, en vertu de la réserve inscrite à l'article 48, paragraphe 3, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de l'ordre public» (26e attendu) tout en réitérant que cette notion, en raison de sa nature dérogatoire, devrait être entendue strictement «de sorte que sa portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté» (27e attendu). Enfin, l'arrêt rendu le 27 octobre 1977 dans l'affaire 30/77, Bouchereau (Recueil 1977, p. 1999), allant plus loin dans la recherche des racines de l'ordre public, a affirmé que «en tant qu'il peut justifier certaines restrictions à la libre circulation des personnes relevant du droit communautaire, le recours, par une autorité nationale, à la notion de l'ordre public suppose, en tout cas, l'existence, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société» (point 3 du dispositif). Franchement, nous pensons qu'il n'est ni nécessaire ni souhaitable d'élaborer davantage ces concepts.

Le tribunal de Liège voudrait voir préciser les limites que le droit communautaire pose à la liberté des États membres d'apprécier la notion d'ordre public. La Cour a déjà répondu en grande partie dans l'arrêt Rutili précité en constatant, entre autres (au point 2 du dispositif): «De telles limites et garanties résultent notamment de l'obligation, imposée aux États membres, de fonder exclusivement les mesures prises sur le comportement individuel des personnes qui en font l'objet, de s'abstenir de toute mesure en la matière qui serait utilisée à des fins étrangères aux besoins de l'ordre public ou porterait atteinte à l'exercice des droits syndicaux, de communiquer sans délai, à toute personne frappée de mesures restrictives — et sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État s'y opposeraient —, les raisons qui sont à la base de la décision prise, enfin, d'assurer l'exercice effectif des voies de recours.» Naturellement, cette prise de position reflète, d'une manière concise, la réglementation communautaire introduite par la directive 64/221 précitée ainsi que le principe de la protection des droits syndicaux consacré par l'article 8 du règlement no 1612 du Conseil du 15 octobre 1968. Le même arrêt Rutili rappelle, en outre, opportunément (32e attendu) le «principe plus général consacré par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ratifiée par tous les États membres, et de l'article 2 du protocole no 4 à la même convention, signé à Strasbourg le 16 septembre 1963, qui dispose en des termes identiques que les atteintes portées, en vertu des besoins de l'ordre et de la sécurité publique, aux droits garantis par les articles cités ne sauraient dépasser le cadre de ce qui est nécessaire à la sauvegarde de ces besoins ‘dans une société démocratique’». A notre avis, ce principe, admis par tous les États membres en tant que parties contractantes de la Convention européenne des droits de l'homme, peut être invoqué comme principe de droit communautaire.

Quant, enfin, au doute exprimé dans la troisième question — que l'orientation prise dans l'arrêt Van Duyn précité soit en contradiction avec la règle de non-discrimination consacrée tant par l'article 7 que par l'article 48 du traité —, il n'a manifestement aucune consistance. Il est évident que le recours à la clause de l'ordre public, en matière de circulation des personnes, implique un régime spécial pour les ressortissants étrangers: l'article 56, paragraphe 1, le reconnaît explicitement et la situation est identique pour les travailleurs tant salariés qu'indépendants. D'autre part, étant donné qu'aucun État ne peut refuser à ses propres ressortissants l'entrée et le séjour sur son territoire (en vertu d'un principe bien connu du droit international), un État membre peut refuser d'accorder le bénéfice de la libre circulation aux ressortissants d'un autre État membre pour des raisons d'ordre public sans être pour autant contraint d'imposer une interdiction analogue à ses propres ressortissants; la Cour a précisément clarifié ce point dans l'arrêt Van Duyn précité (22e à 23e attendus). Tout revient à ne pas perdre de vue que l'ordre public permet de déroger non seulement au principe de non-discrimination mais également à celui de l'égalité de traitement: le traité est très clair à cet égard.