ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)

19 décembre 2019 ( )

« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union européenne – Règlement (CE) no 1889/2005 – Champ d’application –Articles 63 et 65 TFUE – Libre circulation des capitaux – Transport d’importantes sommes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire d’un État membre – Obligation de déclaration – Sanctions – Amende et confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée au-delà de 10 000 euros – Proportionnalité »

Dans l’affaire C‑679/19,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunalul Ilfov (tribunal de grande instance d’Ilfov, Roumanie), par décision du 2 septembre 2019, parvenue à la Cour le 12 septembre 2019, dans la procédure

NL

contre

Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti,

LA COUR (neuvième chambre),

composée de M. S. Rodin, président de chambre, MM. M. Vilaras (rapporteur) et N. Piçarra, juges,

avocat général : M. G. Hogan,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté (JO 2005, L 309, p. 9).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant NL à la Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti (direction générale régionale des finances publiques de Bucarest, Roumanie) au sujet des sanctions que cette dernière a infligées à NL au motif qu’il avait omis de déclarer la somme d’argent liquide de plus de 10 000 euros qu’il transportait lors de son entrée sur le territoire roumain.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 Les considérants 2 et 3 du règlement no 1889/2005 sont libellés comme suit :

« (2) L’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier et l’investissement de ce produit une fois blanchi nuisent au développement économique sain et durable. En conséquence, la directive 91/308/CEE du Conseil[,] du 10 juin 1991[,] relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux [(JO 1991, L 166, p. 77)] a instauré un mécanisme communautaire de contrôle des transactions effectuées à travers des établissements de crédit, des institutions financières et certaines professions, afin de prévenir le blanchiment d’argent. Étant donné que la mise en œuvre dudit mécanisme risque de conduire à un accroissement des mouvements d’argent liquide effectués à des fins illicites, il y a lieu de compléter la directive [91/308] par un système de contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté.

(3) À ce jour, seuls quelques États membres mettent en œuvre de tels systèmes de contrôle, sur la base de leur législation. Les différences entre les législations sont préjudiciables au bon fonctionnement du marché intérieur. Il y a dès lors lieu d’harmoniser les éléments fondamentaux, au niveau communautaire, afin d’assurer un niveau de contrôle équivalent des mouvements d’argent liquide franchissant les frontières de la Communauté. Une telle harmonisation ne doit cependant pas affecter la possibilité, pour les États membres, d’exercer, conformément aux dispositions actuelles du traité, des contrôles nationaux sur les mouvements d’argent liquide au sein de la Communauté. »

4 Aux termes de l’article 1er de ce règlement :

« 1. Le présent règlement complète les dispositions de la directive [91/308] concernant les transactions effectuées à travers les institutions financières, les établissements de crédit et certaines professions, en établissant des règles harmonisées concernant le contrôle, par les autorités compétentes, des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté.

2. Le présent règlement est sans préjudice des mesures nationales visant à contrôler les mouvements d’argent liquide au sein de la Communauté, lorsque ces mesures sont prises conformément à l’article [65 TFUE]. »

5 L’article 3, paragraphe 1, dudit règlement dispose :

« Toute personne physique entrant ou sortant de la Communauté avec au moins 10 000 euros en argent liquide déclare la somme transportée aux autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre ou sort de la Communauté, conformément au présent règlement. L’obligation de déclaration n’est pas réputée exécutée si les informations fournies sont incorrectes ou incomplètes. »

6 L’article 9, paragraphe 1, de ce même règlement prévoit :

« Chaque État membre introduit des sanctions applicables en cas de non-exécution de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. »

Le droit roumain

7 Aux termes de l’article 156, paragraphe 3, de la Hotărârea Guvernului nr. 707 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Codului vamal al României (décision gouvernementale no 707, portant approbation du règlement d’application du code des douanes roumain), du 7 juin 2006 (Monitorul Oficial al României, n° 520 du 15 juin 2006), la somme d’argent liquide visée par le règlement no 1889/2005 doit toujours faire l’objet d’une déclaration écrite aux autorités douanières, conformément aux dispositions de ce règlement.

8 Conformément à l’article 653, paragraphe 1, sous i), de cette décision, le non-respect, par les personnes physiques qui franchissent la frontière roumaine, de l’obligation prévue à l’article 3 du règlement no 1889/2005 de déclarer par écrit, aux autorités douanières, les sommes d’argent liquide, libellées en devises ou en monnaie nationale, d’un montant égal ou supérieur à la limite fixée par ce règlement, qui sont en leur possession, dans les moyens de transport ou dans les bagages accompagnés ou non accompagnés, ainsi que dans les colis, constitue une contravention et est passible d’une amende de 3 000 à 8 000 lei roumains (RON) (environ 633 à 1 685 euros). Cette disposition précise que les sommes d’argent liquide non déclarées qui dépassent la limite fixée par le règlement no 1889/2005 sont confisquées.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

9 Le 16 août 2017, NL a voyagé par avion de Tel Aviv (Israël) à Sofia (Bulgarie) pour effectuer des opérations de change. À son entrée sur le territoire bulgare, il a déclaré les sommes d’argent liquide qu’il transportait.

10 Le même jour, il a ensuite voyagé par avion de Sofia à Bucarest (Roumanie). Sur le trajet menant à la sortie de l’aéroport roumain, il a emprunté le couloir de dédouanement, de couleur verte, signalé par le panneau « Rien à déclarer », sans déclarer la somme d’argent liquide qu’il transportait, issue des opérations de change effectuées sur le territoire bulgare. En conséquence, les autorités douanières ont dressé un procès-verbal de contravention, par lequel NL s’est vu infliger une amende d’un montant de 3 000 RON (environ 633 euros) et confisquer la somme non déclarée de 240 000 leva bulgares (BGN) (environ 120 000 euros), soit la totalité de la somme qu’il transportait au-delà de 10 000 euros.

11 Le 1er septembre 2017, NL a saisi le Judecătoria Buftea (tribunal de première instance de Buftea, Roumanie) d’une action tendant, à titre principal, à l’annulation du procès-verbal de contravention du 16 août 2017 et, à titre subsidiaire, à l’annulation de la mesure complémentaire de confiscation.

12 Sa demande a été rejetée par jugement du 6 mars 2018. Le 20 avril 2018, NL a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi, le Tribunalul Ilfov (tribunal de grande instance d’Ilfov, Roumanie).

13 Devant cette juridiction, NL fait valoir que le Judecătoria Buftea (tribunal de première instance de Buftea) n’a pas respecté le principe de primauté du droit de l’Union, au motif que la mesure de confiscation des sommes d’argent liquide non déclarées par écrit dépassant la limite fixée par le règlement no 1889/2005, prévue par le droit roumain, ne constitue pas une sanction proportionnée, car elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de ce règlement. Ainsi, le juge de première instance aurait été tenu d’écarter l’application de la règle nationale non conforme au droit de l’Union.

14 C’est dans ces conditions que le Tribunalul Ilfov (tribunal de grande instance d’Ilfov) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’article 9, paragraphe 1, du règlement [no 1889/2005] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une sanction, telle que celle prévue [dans le droit roumain], en vertu duquel les sommes d’argent liquide dépassant la limite de 10 000 euros non déclarées par écrit aux autorités douanières sont intégralement et définitivement confisquées ?

2) L’article 9, paragraphe 1, du règlement [no 1889/2005] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application, par les États membres, d’une sanction pour contravention consistant dans la saisie de l’intégralité de la somme non déclarée, en l’absence d’une vérification préalable ou ultérieure de la provenance ou de l’usage qu’il est prévu de faire de ladite somme et indépendamment de sa provenance ou de cet usage ? »

Sur les questions préjudicielles

15 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, lorsqu’une réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.

16 Il convient de faire application de ladite disposition dans la présente affaire.

Observations liminaires

17 Les deux questions, qu’il convient d’examiner ensemble, portent sur l’interprétation de l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005, et plus précisément sur le point de savoir si cette disposition s’oppose à une réglementation d’un État membre qui, pour sanctionner le manquement à l’obligation de déclarer des sommes importantes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire de cet État, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée au-delà de 10 000 euros.

18 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de ses questions (voir, en ce sens, arrêts du 17 juillet 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, points 22 et 23, et du 13 octobre 2016, M. et S., C‑303/15, EU:C:2016:771, point 16 ainsi que jurisprudence citée).

19 À cet égard, il y a lieu de relever que la juridiction de renvoi part de la prémisse selon laquelle le mouvement d’argent liquide en cause au principal doit être considéré comme relevant du champ d’application du règlement no 1889/2005.

20 Il convient de rappeler dans ce contexte que l’obligation de déclaration énoncée à l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement n’incombe qu’aux personnes physiques entrant ou sortant de l’Union avec au moins 10 000 euros en argent liquide. En outre, il ressort de cette disposition que la déclaration prévue par ce règlement doit être effectuée par la personne physique concernée auprès des autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre ou sort de l’Union.

21 Si ledit règlement ne définit pas la notion de « personne physique entrant ou sortant » de l’Union, la Cour a déjà jugé que cette notion ne présente pas d’ambiguïté et doit être comprise dans son sens usuel, c’est-à-dire comme faisant référence au déplacement d’une personne physique d’un lieu ne faisant pas partie du territoire de l’Union à un lieu faisant partie de ce territoire ou de ce dernier lieu à un lieu ne faisant pas partie dudit territoire (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2017, El Dakkak et Intercontinental, C‑17/16, EU:C:2017:341, points 19 à 21).

22 Il s’ensuit que l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005 doit être interprété en ce sens que toute personne physique qui, telle que NL, entre physiquement sur le territoire de l’Union avec une somme d’argent liquide d’au moins 10 000 euros est tenue de la déclarer aux autorités compétentes de l’État membre par lequel cette personne entre physiquement sur le territoire de l’Union.

23 En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que NL est entré sur le territoire de l’Union par l’aéroport de Sofia. Dès lors, il était tenu, en vertu dudit règlement, de déclarer la somme importante d’argent liquide qu’il transportait non pas aux autorités roumaines, mais aux autorités compétentes bulgares, ce qu’il a fait.

24 Toutefois, la Cour a déjà jugé que le règlement no 1889/2005 ne s’oppose pas, en principe, à une réglementation d’un État membre imposant d’autres obligations de déclaration que celles qu’il prévoit (arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 33).

25 En effet, il résulte de l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement, lu à la lumière du considérant 3 de celui-ci, que ledit règlement n’affecte pas la possibilité, pour les États membres, d’exercer, conformément aux dispositions du traité FUE, et en particulier de l’article 65 TFUE, des contrôles nationaux sur les mouvements d’argent liquide au sein de l’Union.

26 Partant, il convient de comprendre les deux questions posées de telle sorte que, par celles-ci, la juridiction de renvoi cherche à savoir si les articles 63 et 65 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre qui, pour sanctionner le manquement à l’obligation de déclarer des sommes importantes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire de cet État, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée au-delà de 10 000 euros.

Sur le fond

27 Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 63 TFUE interdit de manière générale les entraves aux mouvements de capitaux entre les États membres (arrêts du 4 juin 2002, Commission/France, C‑483/99, EU:C:2002:327, points 35 et 40, et du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth, C‑52/16 et C‑113/16, EU:C:2018:157, point 61 ainsi que jurisprudence citée). Toutefois, selon les termes de l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE, l’article 63 TFUE ne porte pas atteinte au droit qu’ont les États membres, notamment, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d’information administrative ou statistique, ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique.

28 À ce titre, des mesures nationales restreignant la libre circulation des capitaux peuvent être admises lorsqu’elles sont justifiées par les raisons mentionnées à l’article 65 TFUE pour autant qu’elles respectent le principe de proportionnalité, ce qui exige qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif légitimement poursuivi et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth, C‑52/16 et C‑113/16, EU:C:2018:157, points 76 et 77 ainsi que jurisprudence citée).

29 À cet égard, il convient de constater que la Cour a déjà admis que la lutte contre le blanchiment de capitaux, qui se rattache à l’objectif de protection de l’ordre public, constitue un objectif légitime susceptible de justifier une entrave aux libertés fondamentales garanties par le traité (voir, en ce sens, arrêt du 25 avril 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, point 64 et jurisprudence citée).

30 D’ailleurs, en ce qui concerne plus particulièrement une obligation de déclaration des sommes importantes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire d’un État membre, telle que celle en cause au principal, il ressort d’une jurisprudence bien établie que la libre circulation des capitaux, telle qu’instaurée par les traités, ne s’oppose pas à ce que l’exportation de billets de banque soit subordonnée à une déclaration préalable (arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 39 et jurisprudence citée).

31 Néanmoins, le principe de proportionnalité s’impose en ce qui concerne non seulement la détermination des éléments constitutifs d’une infraction, mais également la détermination des règles relatives à l’intensité des amendes et l’appréciation des éléments pouvant entrer en ligne de compte pour la fixation de celles-ci (arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 40 et jurisprudence citée).

32 En particulier, les mesures administratives ou répressives permises par une législation nationale ne doivent pas excéder les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par cette législation (arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 41 et jurisprudence citée).

33 Dans ce contexte, la rigueur des sanctions doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment (arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 42 et jurisprudence citée).

34 À cet égard, la Cour a déjà jugé que le fait qu’une mesure visant à sanctionner financièrement le manquement à l’obligation de déclarer des sommes importantes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire d’un État membre est susceptible d’atteindre un montant correspondant à presque 100 % de la somme d’argent liquide non déclarée va au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect d’une telle obligation (voir, en ce sens, arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 45).

35 En outre, s’agissant de l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005, la Cour a jugé, aux points 29 à 31 de l’arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475), que, même si, en vertu de cette disposition, les États membres disposent d’une marge d’appréciation concernant le choix des sanctions qu’ils adoptent afin d’assurer le respect de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, une amende dont le montant correspond à 60 % de la somme d’argent liquide non déclarée, lorsque cette somme est supérieure à 50 000 euros, encourue en cas de violation de cette obligation, n’apparaît pas comme étant proportionnée, compte tenu de la nature de l’infraction concernée. En effet, la Cour a estimé qu’une telle amende va au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect de ladite obligation et assurer la réalisation des objectifs poursuivis par ledit règlement, étant donné que la sanction prévue à cet article 9 vise à sanctionner non pas d’éventuelles activités frauduleuses ou illicites, mais uniquement une violation de cette même obligation.

36 À la lumière de cet arrêt, la Cour a décidé, au point 38 de l’ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée) (C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92), et au point 33 de l’ordonnance du 3 octobre 2019, Mitnitsa Burgas (C‑652/18, non publiée, EU:C:2019:818), que, compte tenu de la nature d’une infraction telle que la non-exécution de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement no 1889/2005, une mesure plus lourde que l’infliction d’une amende correspondant à 60 % de la somme d’argent liquide non déclarée, telle que la confiscation au profit de l’État de l’intégralité de la somme non déclarée, ne saurait a fortiori être considérée comme étant proportionnée.

37 La jurisprudence de la Cour visée aux points 35 et 36 de la présente ordonnance, bien qu’étant relative à l’obligation de déclaration visée à l’article 3 et à l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005, est pleinement transposable à la situation en cause dans l’affaire au principal. En effet, les dispositions nationales en cause dans cette affaire visent à sanctionner non pas d’éventuelles activités frauduleuses ou illicites, mais, comme dans les affaires ayant donné lieu à cette jurisprudence de la Cour, la violation d’une obligation de déclaration, telle que celle visée par ces dispositions du règlement no 1889/2005.

38 Il résulte de ce qui précède qu’il convient de considérer que le fait que la mesure de confiscation prévue par la législation nationale en cause au principal, cumulée à l’amende que cette dernière établit également, soit susceptible d’aboutir à ce que le manquement à l’obligation de déclaration soit sanctionné, comme ce fût le cas de NL en l’occurrence, à hauteur d’environ 93 % de la somme totale d’argent liquide qu’il transportait entre la Bulgarie et la Roumanie, va au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect de ladite obligation.

39 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que les articles 63 et 65 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre qui, pour sanctionner le manquement à l’obligation de déclarer des sommes importantes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire de cet État, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée au-delà de 10 000 euros.

Sur les dépens

40 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) ordonne :

Les articles 63 et 65 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre qui, pour sanctionner le manquement à l’obligation de déclarer des sommes importantes d’argent liquide entrant ou sortant du territoire de cet État, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée au-delà de 10 000 euros.

Signatures