CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES BOT

présentées le 12 septembre 2013 ( 1 )

Affaire C‑63/12

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en annulation — Statut des fonctionnaires — Articles 64 et 65 — Articles 1er, 3 et 10 de l’annexe XI — Adaptation annuelle des rémunérations et des pensions ainsi que des coefficients correcteurs — Proposition de règlement portant adaptation selon la méthode ‘normale’ — Décision du Conseil de ne pas adopter la proposition — Notion d’‘acte attaquable’ — Conditions de mise en œuvre de la clause d’exception»

Affaire C‑66/12

Conseil de l’Union européenne

contre

Commission européenne

«Recours en annulation — Recours en carence — Statut des fonctionnaires — Articles 64 et 65 — Articles 1er, 3 et 10 de l’annexe XI — Adaptation annuelle des rémunérations et des pensions ainsi que des coefficients correcteurs — Proposition de règlement portant adaptation selon la méthode ‘normale’ — Recours du Conseil — Décision de saisir la Cour — Règle de majorité applicable»

et

Affaire C‑196/12

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en carence — Statut des fonctionnaires — Articles 64 et 65 — Articles 1er, 3 et 10 de l’annexe XI — Adaptation annuelle des rémunérations et des pensions ainsi que des coefficients correcteurs — Proposition de règlement portant adaptation selon la méthode ‘normale’ — Décision du Conseil de ne pas adopter la proposition — Abstention»

Table des matières

I – Introduction II – Les dispositions pertinentes du statut III – La procédure devant la Cour A – L’affaire C‑63/12 B – L’affaire C‑66/12 C – L’affaire C‑196/12 IV – Les recours dans les affaires C‑63/12 et C‑196/12 A – Sur la recevabilité des recours 1. Les observations des parties principales et des parties intervenantes 2. Notre appréciation a) Le contrôle juridictionnel des comportements de refus opposés par une institution, un organe ou un organisme de l’Union i) Le recours en annulation de l’article 263 TFUE sanctionne l’action illégale de l’institution ii) Le recours en carence de l’article 265 TFUE sanctionne l’inaction de l’institution iii) Le refus d’adopter un acte doit être attaqué par la voie du recours en annulation b) L’appréciation du comportement du Conseil B – Sur le bien-fondé du recours dans l’affaire C‑63/12 1. Les observations des parties principales et des parties intervenantes a) Remarques liminaires b) Les arguments en demande i) La Commission – Le refus d’adaptation des rémunérations et des pensions – Le refus d’adaptation des coefficients correcteurs ii) Le Parlement c) Les arguments en défense i) Le Conseil – Le refus d’adaptation des rémunérations et des pensions – Le refus d’adaptation des coefficients correcteurs ii) Les États membres – La République tchèque – Le Royaume de Danemark – La République fédérale d’Allemagne – Le Royaume d’Espagne – Le Royaume des Pays-Bas – Le Royaume-Uni 2. Notre appréciation a) La jurisprudence de la Cour relative au rôle et aux pouvoirs respectifs de la Commission et du Conseil dans le cadre de la procédure d’adaptation des rémunérations b) La résolution du conflit opposant la Commission et le Conseil sur l’existence d’une «détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union» i) L’analyse des conditions de déclenchement de la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut ii) L’appréciation du bien-fondé des moyens d’annulation – Sur le moyen pris d’un détournement de pouvoir – Sur le moyen pris de la violation de la règle de droit par le Conseil, qui n’aurait pu s’estimer autorisé à ne pas adopter la proposition de règlement – Sur le moyen pris de la violation des conditions d’application de la clause d’exception en raison d’une motivation insuffisante et erronée V – Le recours dans l’affaire C‑66/12 A – Le bien-fondé du recours 1. Les observations des parties principales et des parties intervenantes a) L’Irlande b) La République française 2. Notre appréciation B – La recevabilité du recours 1. Les observations des parties principales et des parties intervenantes 2. Notre appréciation VI – Sur les dépens VII – Conclusion

I – Introduction

1. La question de l’adaptation annuelle des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union européenne, qui fait l’objet commun des procédures dans les affaires C‑63/12, C‑66/12 et C‑196/12, a déjà été examinée récemment par la Cour et a donné lieu à l’arrêt du 24 novembre 2010, Commission/Conseil ( 2 ), par lequel la Cour a partiellement annulé le règlement (UE, Euratom) no 1296/2009 du Conseil, du 23 décembre 2009 ( 3 ), qui avait fixé un pourcentage d’adaptation des rémunérations inférieur à celui proposé par la Commission européenne.

2. Les questions posées par les trois présents recours se présentent toutefois dans une configuration différente, qui exige un approfondissement de l’analyse précédente. En outre, de nouveaux et délicats problèmes ayant trait à la recevabilité des recours sont soulevés.

3. Le statut des fonctionnaires et des autres agents de l’Union est établi par le règlement (CEE, Euratom, CECA) no 259/68 du Conseil, du 29 février 1968, fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, et instituant des mesures particulières temporairement applicables aux fonctionnaires de la Commission ( 4 ), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) no 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004 ( 5 ), et par le règlement (UE, Euratom) no 1080/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010 ( 6 ).

4. Les articles 1er et 3 de l’annexe XI du statut déterminaient, jusqu’au 31 décembre 2012, les conditions dans lesquelles les rémunérations de ces fonctionnaires et autres agents étaient automatiquement révisées tous les ans par le Conseil de l’Union européenne sur proposition de la Commission.

5. L’article 10 de l’annexe XI du statut instaurait, toutefois, une «clause d’exception» qui permettait de déroger à cette méthode d’adaptation «[e]n cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union». Dans cette hypothèse, il appartenait à la Commission de présenter des «propositions appropriées» au Conseil, qui statuait selon la procédure législative ordinaire.

6. Le 17 décembre 2010, le Conseil, constatant que «la récente crise économique et financière qui est survenue dans l’[Union] et qui entraîne d’importants ajustements budgétaires ainsi qu’une insécurité accrue en termes d’emploi dans plusieurs États membres provoque une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’[Union]», a demandé à la Commission, conformément à l’article 241 TFUE, de lui présenter, sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut ainsi qu’à la lumière des données objectives fournies par la Commission, des propositions appropriées en temps voulu pour que le Parlement européen et le Conseil puissent les examiner et les adopter avant la fin de l’année 2011 ( 7 ).

7. La Commission ayant adopté, le 13 juillet 2011, un rapport sur cette clause d’exception ( 8 ) concluant à l’absence de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale au sein de l’Union, le Conseil a contesté cette conclusion et a décidé, le 28 octobre 2011, à une majorité «écrasante» des délégations, d’adresser à la Commission une nouvelle demande sur le fondement de l’article 241 TFUE. Se déclarant «convaincu que la crise financière et économique que connaît actuellement l’[Union] et qui a conduit à des ajustements budgétaires importants dans la plupart des États membres constitue une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’[Union]», le Conseil, «[d]ans ces circonstances particulières et exceptionnelles et à la lumière de données objectives témoignant de la situation économique et sociale à l’automne 2011», a demandé à la Commission de mettre en œuvre l’article 10 de l’annexe XI du statut et de présenter une proposition appropriée d’adaptation des rémunérations ( 9 ).

8. La Commission a alors présenté, le 24 novembre 2011, une communication fournissant un complément d’information ( 10 ), dans laquelle elle maintenait que les conditions d’application de la clause n’étaient pas réunies, et a soumis le même jour au Conseil une proposition d’adaptation au titre de l’examen annuel 2011 ( 11 ), en vue, d’une part, de procéder à une augmentation de 1,7 % des rémunérations et des pensions, ce taux résultant de l’application purement mécanique de la méthode de calcul énoncée dans le statut, et, d’autre part, d’adapter les coefficients correcteurs.

9. Considérant que le refus de la Commission de soumettre une proposition au titre de l’article 10 de l’annexe XI du statut était fondé sur des motifs insuffisants et erronés, le Conseil, par une «décision» du 19 décembre 2011 ( 12 ), a décidé de ne pas adopter la proposition de règlement.

10. La Commission a formé, le 3 février 2012, un recours en annulation contre cet acte, enregistré sous le numéro C‑63/12.

11. Parallèlement à l’exercice de ce recours en annulation, la Commission, qui avait notifié le 25 janvier 2012 au Conseil une lettre de mise en demeure, pour le cas où l’attitude de ce dernier serait analysée comme une abstention d’agir constitutive d’une carence au sens de l’article 265 TFUE, a formé, le 26 avril 2012, un recours en carence, enregistré sous le numéro C‑196/12.

12. De son côté, le Conseil a, le 3 février 2012, engagé un recours en annulation et, subsidiairement, en carence, à l’encontre tant de la communication que de la proposition de règlement, enregistré sous le numéro C‑66/12.

13. La Commission, soutenue par le Parlement, estime que le Conseil, dans le cadre de la procédure prévue par le statut pour l’adaptation des rémunérations, se trouvait tenu de suivre sa proposition de règlement. Selon la Commission et le Parlement, le Conseil n’aurait pu écarter l’application automatique de la méthode de calcul prévue par le statut afin de tenir compte de la crise économique et sociale que sur une proposition en ce sens de la Commission.

14. La Commission sollicite ainsi principalement l’annulation de la décision litigieuse, tout en demandant subsidiairement à la Cour, par la voie du recours en carence, de dire que, en n’adoptant pas la proposition de règlement, le Conseil a manqué aux obligations qui lui incombent au titre du statut.

15. Le Conseil, soutenu par plusieurs États membres ( 13 ), conteste cette demande ainsi que l’argumentation qui la soutient. Selon cette institution et ces États membres, le statut lui confère le pouvoir de refuser l’adaptation des rémunérations lorsqu’il estime que les conditions de mise en œuvre de la clause d’exception sont réunies.

16. Le Conseil demande, avec le soutien des mêmes États membres, auxquels se joignent trois autres ( 14 ), l’annulation de la communication dans la mesure où la Commission y manifeste son refus définitif de présenter des propositions appropriées sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut ainsi que celle de la proposition de règlement subséquente. À titre subsidiaire, il demande à la Cour de constater, au titre de l’article 265 TFUE, une violation des traités du fait de l’abstention de la Commission.

17. Bien que les trois affaires n’aient pas fait formellement l’objet d’une jonction, l’imbrication des présents recours et le caractère commun des moyens avancés sur le fond justifient la présentation de conclusions uniques.

18. Dans ces conclusions, nous soutiendrons que la décision litigieuse constitue un acte attaquable, ce qui nous amènera à proposer à la Cour de déclarer, d’une part, recevable le recours en annulation exercé par la Commission et, d’autre part et par voie de conséquence, irrecevable le recours en carence exercé parallèlement par cette institution.

19. Nous exposerons également que l’existence d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’Union constitue une condition de mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut, de sorte que le Conseil n’est en droit de refuser la proposition de règlement fondée sur la méthode «normale» que si et seulement si cette condition est remplie.

20. Nous ajouterons que, en cas de désaccord entre la Commission et le Conseil sur l’existence d’une telle détérioration, il appartient à la Cour d’assurer le respect de l’équilibre institutionnel en exerçant son contrôle sur l’appréciation effectuée par la Commission, limité à la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation.

21. De plus, nous soutiendrons que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant, au vu de données objectives, que la crise économique à laquelle les États membres se sont trouvés confrontés en 2010 ne constituait pas une circonstance autorisant le déclenchement de la procédure exceptionnelle prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut.

22. Nous en déduirons que le recours en annulation de la Commission doit être accueilli et que la décision litigieuse doit être annulée.

23. Dans la mesure où le bien-fondé du recours en annulation de la Commission emporte, par voie de conséquence, le mal-fondé du recours du Conseil, nous proposerons à la Cour, dans un souci de bonne administration de la justice et d’économie de procédure, de ne pas statuer sur la recevabilité de ce dernier recours et de le rejeter au fond.

24. Nous conclurons, à titre subsidiaire, à l’irrecevabilité du recours du Conseil en soutenant que la décision de saisir la Cour devait être adoptée à la majorité qualifiée prévue à l’article 16, paragraphe 3, TUE et que l’irrégularité affectant la décision, dont la Commission est en droit de se prévaloir, entraîne l’irrecevabilité du recours.

II – Les dispositions pertinentes du statut

25. Les dispositions pertinentes sont les articles 64, 65 et 65 bis du statut ainsi que les articles 1er, 3, 10 et 15 de son annexe XI, intitulée «Modalités d’application des articles 64 et 65 du statut».

26. L’article 64 du statut prévoit: «La rémunération du fonctionnaire exprimée en euros, après déduction des retenues obligatoires visées au présent statut ou aux règlements pris pour son application, est affectée d’un coefficient correcteur supérieur, inférieur ou égal à 100 %, selon les conditions de vie aux différents lieux d’affectation. Ces coefficients sont fixés par le Conseil statuant, sur proposition de la Commission, à la majorité qualifiée [...]»

27. L’article 65 du statut énonce: «1. Le Conseil procède annuellement à un examen du niveau des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union. Cet examen aura lieu en septembre sur base d’un rapport commun présenté par la Commission et fondé sur la situation au 1er juillet et dans chaque pays de l’Union, d’un indice commun établi par l’Office statistique de l’Union européenne [Eurostat] en accord avec les services nationaux de statistiques des États membres. Au cours de cet examen, le Conseil étudie s’il est approprié, dans le cadre de la politique économique et sociale de l’Union, de procéder à une adaptation des rémunérations. Sont notamment prises en considération l’augmentation éventuelle des traitements publics et les nécessités du recrutement. 2. En cas de variation sensible du coût de la vie, le Conseil décide, dans un délai maximal de deux mois, des mesures d’adaptation des coefficients correcteurs et, le cas échéant, de leur effet rétroactif. 3. Pour l’application du présent article, le Conseil statue, sur proposition de la Commission, à la majorité qualifiée [...]»

28. L’article 65 bis du statut dispose que les modalités d’application des articles 64 et 65 de ce statut sont définies à l’annexe XI du statut.

29. L’article 1er, paragraphe 1, de l’annexe XI du statut dispose que, «[a]ux fins de l’examen prévu à l’article 65, paragraphe 1, du statut, Eurostat établit chaque année avant la fin du mois d’octobre un rapport portant sur l’évolution du coût de la vie à Bruxelles, sur les parités économiques entre Bruxelles et certains lieux d’affectation dans les États membres et sur l’évolution du pouvoir d’achat des rémunérations des fonctionnaires nationaux des administrations centrales.»

30. L’article 3 de l’annexe XI du statut prévoit: «1. Conformément à l’article 65, paragraphe 3, du statut, le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et pensions proposée par la Commission et fondée sur les éléments prévus à la section 1 de la présente annexe, avec effet au 1er juillet. 2. La valeur de l’adaptation est égale au produit de l’indicateur spécifique par l’indice international de Bruxelles. L’adaptation est fixée en termes nets en pourcentage égal pour tous. [...] 6. Les institutions procèdent, avec effet rétroactif entre la date d’effet et la date d’entrée en vigueur de la décision de la prochaine adaptation, à l’adaptation positive ou négative correspondante des rémunérations des fonctionnaires concernés et des pensions servies aux anciens fonctionnaires et autres ayants droit. [...]»

31. Les éléments servant au calcul de l’adaptation annuelle, énumérés à la section 1 de l’annexe XI du statut, sont l’évolution du coût de la vie à Bruxelles, les parités économiques entre Bruxelles et certains lieux d’affectation dans les États membres et, enfin, l’évolution du pouvoir d’achat des rémunérations des fonctionnaires nationaux des administrations centrales dans huit États membres énumérés à l’article 1er, paragraphe 4, sous a), dernier alinéa, de ladite annexe ( 15 ).

32. L’article 10 de l’annexe XI du statut, qui constitue l’article unique du chapitre V de ladite annexe, intitulé «Clause d’exception», dispose: «En cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union, évaluée à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, celle-ci présente des propositions appropriées au Parlement européen et au Conseil, qui statuent selon la procédure prévue à l’article 336 [TFUE].»

33. Enfin, l’article 15 de l’annexe XI du statut, qui figure au chapitre 7 de ladite annexe, intitulé «Disposition finale et clause de révision», énonce: «1. Les dispositions prévues à la présente annexe sont applicables pour la période du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2012. 2. Une évaluation a lieu à la fin de la quatrième année, qui prend notamment en considération les implications budgétaires des dispositions susvisées. À cette fin, la Commission soumet un rapport au Parlement européen et au Conseil, accompagné, s’il y a lieu, d’une proposition de modification de la présente annexe selon la procédure visée à l’article 336 [TFUE].»

III – La procédure devant la Cour

A – L’affaire C‑63/12

34. La Commission a saisi la Cour de sa demande d’annulation par requête du 7 février 2012. Le Conseil a déposé son mémoire en défense le 2 avril 2012, la Commission sa réplique le 11 mai 2012 et le Conseil sa duplique le 2 juillet 2012.

35. Par ordonnance du président de la Cour du 25 avril 2012, le Parlement a été autorisé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission. Cette institution a déposé son mémoire en intervention le 11 juin 2012. Le Conseil a déposé ses observations sur ce mémoire le 27 juillet 2012.

36. La République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil par ordonnance du président de la Cour du 6 juillet 2012.

37. Ces États membres ont déposé leur mémoire en intervention, la République tchèque le 19 septembre 2012, le Royaume d’Espagne le 20 septembre 2012, le Royaume-Uni le 24 septembre 2012 et les autres États membres le 21 septembre 2012.

38. La Commission a déposé ses observations sur ces mémoires en intervention le 4 janvier 2013.

39. La Commission demande à la Cour: — d’annuler la décision litigieuse, et — de condamner le Conseil aux dépens.

40. Le Parlement conclut à ce qu’il soit fait droit aux conclusions de la Commission.

41. Le Conseil demande à ce qu’il plaise à la Cour: — rejeter le recours en annulation comme irrecevable; — à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé, et — condamner la Commission aux dépens.

42. La République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni demandent à la Cour de faire droit aux conclusions du Conseil.

B – L’affaire C‑66/12

43. Le Conseil a saisi la Cour de sa demande d’annulation par requête du 9 février 2012. La Commission a déposé son mémoire en défense le 23 mars 2012, le Conseil sa réplique le 11 mai 2012 et la Commission sa duplique le 22 juin 2012.

44. Par ordonnance du président de la Cour du 20 avril 2012, le Parlement a été autorisé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission. Il a déposé son mémoire en intervention le 11 juin 2012. Le Conseil a déposé ses observations sur ce mémoire le 27 juillet 2012.

45. La République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, l’Irlande, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Lettonie, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil par ordonnance du président de la Cour du 6 juillet 2012.

46. À l’exception de la République de Lettonie, qui n’a pas déposé de mémoire, ces États membres ont déposé leur mémoire en intervention, la République tchèque le 19 septembre 2012, le Royaume d’Espagne le 20 septembre 2012, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne ainsi que le Royaume des Pays-Bas le 21 septembre 2012, l’Irlande le 24 septembre 2012 et la République française le 25 septembre 2012.

47. La Commission a déposé ses observations sur ces mémoires en intervention le 4 janvier 2013.

48. Le Conseil demande à ce qu’il plaise à la Cour: — à titre principal, annuler la communication et la proposition de règlement; — à titre subsidiaire, constater une violation des traités en raison du fait que la Commission s’est abstenue de présenter des propositions appropriées au Parlement et au Conseil sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut, et — condamner la Commission aux dépens.

49. La République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, l’Irlande, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Lettonie, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni demandent à ce qu’il soit fait droit aux conclusions du Conseil.

50. La Commission demande à ce qu’il plaise à la Cour: — rejeter le recours, et — condamner le Conseil aux dépens.

51. Le Parlement demande à ce qu’il soit fait droit aux conclusions de la Commission.

C – L’affaire C‑196/12

52. La Commission a saisi la Cour de son recours en carence par requête du 26 avril 2012. Le Conseil a déposé son mémoire en défense le 18 juin 2012, la Commission sa réplique le 30 juillet 2012 et le Conseil sa duplique le 17 septembre 2012.

53. Par ordonnance du président de la Cour du 4 septembre 2012, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni ont été autorisés à intervenir au soutien des conclusions du Conseil, tandis que le Parlement a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.

54. Le mémoire en intervention de la République fédérale d’Allemagne a été déposé le 16 octobre 2012, celui du Royaume d’Espagne le 24 octobre 2012, celui du Royaume-Uni le 14 novembre 2012 et ceux du Royaume des Pays-Bas ainsi que du Parlement le 16 novembre 2012.

55. La Commission et le Conseil ont déposé leurs observations sur ces mémoires en intervention respectivement les 16 janvier 2013 et 21 janvier 2013.

56. La Commission demande à ce qu’il plaise à la Cour: — déclarer que, en n’adoptant pas la proposition de règlement, le Conseil a manqué aux obligations qui lui incombent au titre du statut, et — condamner le Conseil aux dépens.

57. Le Parlement conclut à ce qu’il soit fait droit aux conclusions de la Commission.

58. Le Conseil demande à ce qu’il plaise à la Cour: — rejeter le recours, et — condamner la Commission aux dépens.

59. La République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, le Royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni demandent à la Cour de faire droit aux conclusions du Conseil.

IV – Les recours dans les affaires C‑63/12 et C‑196/12

A – Sur la recevabilité des recours

1. Les observations des parties principales et des parties intervenantes

60. Le Conseil soutient que le recours en annulation est irrecevable, car la décision litigieuse ne serait pas un acte produisant des effets juridiques autonomes, puisque, en l’adoptant, il n’aurait ni modifié ni rejeté définitivement la proposition de règlement, mais se serait borné, dans un souci de transparence, à exposer les raisons pour lesquelles il n’était pas en mesure de l’adopter.

61. La Commission conteste cette analyse et propose de distinguer entre les deux volets de la proposition de règlement que le Conseil a refusé d’adopter.

62. S’agissant, en premier lieu, de l’adaptation des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union, la Commission affirme que le recours en annulation est recevable, le caractère décisionnel de l’acte attaqué résultant tant de l’instrument juridique utilisé que de son contenu.

63. En ce qui concerne sa forme, la Commission fait observer que la décision litigieuse relève des actes juridiques de l’Union mentionnés à l’article 288 TFUE, qu’elle a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne dans la série L, dédiée à la législation de l’Union, et qu’elle mentionne comme base juridique le statut, notamment son article 65 et ses annexes VII, XI et XIII, ainsi que l’article 20 du régime applicable aux autres agents de l’Union.

64. En ce qui concerne la substance de l’acte attaqué, celui-ci produirait des effets juridiques autonomes incontestables, puisque le résultat de la décision litigieuse est qu’il n’y a pas d’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions, lesquelles sont, en conséquence, gelées. La Commission, qui se demande comment le Conseil pourrait adopter la proposition sans abroger préalablement la décision de ne pas l’adopter, estime que la distinction que le Conseil cherche à établir entre une «décision de non-adoption» et une «décision de rejet» ne repose sur aucune typologie établie.

65. S’agissant, en second lieu, de l’adoption des coefficients correcteurs dont sont affectées les rémunérations et les pensions, la Commission, constatant que la décision litigieuse ne comporte aucune motivation sur ce point, en déduit qu’il convient de considérer à titre principal que, même si, formellement, le Conseil a adopté une décision de refus, son attitude doit être considérée comme une abstention illégale d’agir pouvant être contestée par la voie du recours en annulation.

66. Le Conseil, qui se réfère à la jurisprudence de la Cour selon laquelle, pour déterminer si les mesures attaquées constituent des actes, c’est à leur substance qu’il convient de s’attacher ( 16 ), réplique que la thèse selon laquelle la décision litigieuse aurait pour effet de geler les salaires des fonctionnaires et des autres agents de l’Union repose sur la prémisse erronée que le seul fait que la Commission a présenté une proposition sur la base de l’article 3 de l’annexe XI du statut suffirait pour déclencher une obligation inconditionnelle pour le Conseil d’agir sur cette base. Il ajoute que l’existence d’un droit pour les fonctionnaires à l’adaptation proposée par la Commission est soumise à la condition que le Conseil décide de l’adaptation, ce qui présuppose un choix entre deux bases juridiques mutuellement exclusives, à savoir l’article 3 du statut et l’article 10 de l’annexe XI de celui-ci.

67. Le Conseil fait enfin observer que la décision litigieuse n’est pas définitive et n’a aucun effet sur l’existence juridique de la proposition de règlement, qu’il pourrait à tout moment adopter sans abroger l’acte antérieur, par l’effet de la règle lex posterior derogat priori.

68. Le Parlement se joint à l’argumentation de la Commission. Il fait valoir que la distinction faite par le Conseil entre une décision de non-adoption et une décision de rejet doit être considérée comme artificielle et qu’il est important de tenir compte, lors de l’évaluation de la nature de la décision, du fait qu’elle constitue la réponse du Conseil à une obligation d’adapter les rémunérations et les pensions «avant la fin de chaque année» et à la proposition présentée par la Commission dans ce cadre.

69. Les États membres intervenants soutiennent la position du Conseil, en renvoyant aux arguments développés par celui-ci. La République fédérale d’Allemagne ajoute que la décision litigieuse ne produit pas d’effets de droit puisqu’elle ne clôt aucune procédure, pas plus qu’elle ne rend la proposition de règlement sans objet. Cette décision ne représenterait qu’une étape intermédiaire dans la procédure lancée par la Commission dans le but de déterminer l’adaptation annuelle des rémunérations, procédure qui ne sera close que lorsque le Conseil aura adopté un règlement adaptant les rémunérations avec effet rétroactif au 1er juillet 2011.

2. Notre appréciation

70. Ainsi que nous allons le démontrer, c’est un recours en annulation et non un recours en carence qui doit être exercé à l’encontre de la décision litigieuse, dans ses deux volets.

71. Le recours en annulation et le recours en carence formés par la Commission ont, en réalité, un seul et même objet, puisqu’ils visent à faire sanctionner le comportement du Conseil qui s’est opposé à l’adoption de la proposition de règlement en invoquant le jeu de la clause d’exception. Ce comportement paraissant, prima facie, pouvoir être analysé, en plein, comme constituant une décision tout en révélant, en creux, l’éventuelle carence du Conseil à procéder à l’adaptation annuelle des rémunérations et à fixer les coefficients correcteurs, la Commission a attaqué cet acte sous deux angles différents, en formant à la fois un recours en annulation et un recours en carence, auxquels le Conseil a répondu en formant un recours en annulation et, subsidiairement, un recours en carence.

72. Les hésitations de la Commission et du Conseil sur la voie de recours à mettre en œuvre sont révélatrices de l’incertitude juridique qui entoure la détermination des champs respectifs du recours en annulation et du recours en carence, tout particulièrement lorsque le comportement contesté est un comportement de refus. Si cette incertitude tient à la complexité de l’articulation théorique entre ces deux voies de recours et à certaines évolutions textuelles, elle s’explique également par des développements jurisprudentiels qui ont laissé entrevoir quelques flottements. Quoi qu’il en soit, que des doutes puissent être émis quant à la ligne de séparation entre les deux recours, qui plus est par deux institutions de l’Union, nous paraît particulièrement troublant, alors que le système juridictionnel de contrôle de la légalité des actes de l’Union est censé obéir à un principe de complétude ( 17 ) et de cohérence afin de garantir le respect du principe de protection juridictionnelle effective.

73. Ce dernier principe, consacré par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et réaffirmé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, implique que tout acte illégal émanant d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union puisse être contesté lorsqu’il fait grief.

74. Dans l’optique de garantir une protection juridictionnelle aussi large que possible, il pourrait être soutenu qu’il importe, au premier chef, d’éviter toute lacune dans le contrôle de la légalité et, partant, de faire en sorte qu’une décision négative d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union puisse, dès lors qu’elle produit des effets juridiques obligatoires, être appréhendée par la Cour, garante de la légalité, peu important que ce contrôle soit orchestré au moyen d’un recours en annulation ou d’un recours en carence.

75. Il faudrait alors admettre l’existence de deux voies de recours concurrentes, en acceptant, si besoin est, d’ouvrir un droit d’option aux requérants qui pourraient librement choisir la voie de recours par laquelle ils entendent attaquer une décision négative.

76. Dans le sens de cette solution, il importe de rappeler que les deux voies de recours poursuivent une finalité commune, qui se traduit dans les décisions de la Cour par la formule selon laquelle elles «ne forment que l’expression d’une seule et même voie de droit» ( 18 ) ou par l’énoncé du principe suivant lequel «le système des voies de recours instituées par le traité comporte une connexion étroite [entre elles]» ( 19 ).

77. Toutefois, en dépit de leur finalité commune, ces deux voies de recours demeurent différentes dans leur nature ( 20 ), dans leurs conditions de recevabilité et d’exercice ainsi que, dans une moindre mesure, dans les effets qu’elles sont susceptibles de produire ( 21 ). Nous sommes, en conséquence, convaincu qu’il n’est conforme ni à l’intérêt des requérants ni à celui d’une bonne administration de la justice de permettre des chevauchements. Il est, au contraire, indispensable de dégager une ligne de démarcation claire entre ces deux voies de recours, en leur conférant un caractère exclusif l’une de l’autre et en assurant leur coexistence harmonieuse fondée sur une conception «systématique» ( 22 ). Ladite question n’est pas seulement théorique, parce qu’elle sollicite une analyse de la relation de complémentarité ou de concurrence entre les deux recours ainsi que celle de leur degré d’autonomie ou de dépendance ( 23 ). Elle comporte aussi un important enjeu pratique, parce que de la réponse qui y est apportée dépend la possibilité pour les requérants d’exercer la voie de recours la mieux à même de sanctionner l’illégalité commise, dans une perspective visant à privilégier l’effet utile du contrôle de légalité.

78. Aussi, avant d’apprécier plus précisément le comportement du Conseil et la voie de recours qu’il convient d’exercer pour en contester la légalité, nous commencerons par l’énoncé des règles qui gouvernent le contrôle juridictionnel des comportements «négatifs», c’est-à-dire ceux par lesquels une institution, un organe ou un organisme de l’Union exprime un refus, telles qu’elles nous paraissent se dégager de l’état actuel de la jurisprudence de la Cour.

a) Le contrôle juridictionnel des comportements de refus opposés par une institution, un organe ou un organisme de l’Union

79. Nous pensons pouvoir tenir pour certaine la proposition suivante. Dès lors que le recours en annulation de l’article 263 TFUE sanctionne l’action illégale de l’institution (i), tandis que le recours en carence de l’article 265 TFUE sanctionne son inaction (ii), le refus d’adopter un acte doit être attaqué par la voie du recours en annulation (iii).

i) Le recours en annulation de l’article 263 TFUE sanctionne l’action illégale de l’institution

80. En vertu de l’article 263 TFUE, la Cour contrôle la légalité des actes des institutions, notamment de ceux du Conseil, autres que les recommandations ou les avis.

81. Pour qu’un acte puisse faire l’objet d’un recours en annulation, deux conditions doivent être remplies.

82. Premièrement, il faut qu’un acte juridique, une «disposition», ait été matériellement adopté par l’une des institutions de l’Union.

83. Deuxièmement, il ressort d’une jurisprudence constante développée dans le cadre de recours en annulation introduits par des États membres ou des institutions que sont considérées comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE «toutes dispositions adoptées par les institutions, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires» ( 24 ). Lorsque le recours en annulation est introduit par une personne physique ou morale contre un acte dont elle est le destinataire, les effets juridiques obligatoires produits par l’acte doivent être de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci ( 25 ).

84. Le critère de l’effet juridique contraignant revêt une importance particulière lorsqu’il s’agit d’apprécier le caractère attaquable ou non d’un acte intermédiaire qui s’inscrit dans une procédure administrative comportant plusieurs phases. En principe, pour être attaquable, l’acte doit présenter un caractère définitif. Selon l’expression employée par la Cour, il doit constituer la «manifestation définitive de [l]a volonté [de l’institution]» ( 26 ), de sorte que ne peuvent être regardés comme des actes attaquables les actes intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale, tels ceux qui expriment une opinion provisoire de l’institution ( 27 ).

85. Ainsi a-t-il été jugé qu’une proposition de règlement soumise par la Commission au Conseil ne saurait être regardée comme un acte attaquable, puisqu’elle ne constitue qu’un acte intermédiaire dont l’objectif est uniquement de préparer l’adoption d’un acte final sans fixer définitivement la position qu’adoptera le Conseil ( 28 ).

86. En revanche, l’acte intermédiaire qui produit des «effets juridiques autonomes» doit pouvoir faire l’objet d’un recours en annulation ( 29 ).

87. Précisons, enfin, que, si des mesures intermédiaires dépourvues de caractère décisoire ne peuvent en tant que telles faire l’objet d’un recours en annulation, les illégalités éventuelles qui les entachent peuvent, néanmoins, être invoquées à l’appui du recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration ( 30 ).

ii) Le recours en carence de l’article 265 TFUE sanctionne l’inaction de l’institution

88. L’article 265 TFUE dispose que, dans le cas où, en violation des traités, le Parlement, le Conseil européen, le Conseil, la Commission ou la Banque centrale européenne s’abstiennent de statuer, les États membres et les autres institutions de l’Union peuvent saisir la Cour en vue de faire constater cette violation.

89. Le recours en carence peut également être exercé par toute personne physique ou morale qui fait grief à une institution, à un organe ou à un organisme de l’Union d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis.

90. Ce recours n’est recevable que si l’institution, l’organe ou l’organisme en cause a été préalablement invité à agir et si, à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de cette invitation, cette institution, cet organe ou cet organisme n’a pas «pris position».

91. Selon une jurisprudence constante, la voie du recours en carence «est fondée sur l’idée que l’inaction illégale [de l’institution mise en cause] permet [...] de saisir la Cour, afin que celle-ci déclare que l’abstention d’agir est contraire au traité, dans la mesure où l’institution concernée n’a pas remédié à cette abstention» ( 31 ).

92. La confrontation de cette règle avec l’objet du recours en annulation permet de tracer la ligne de partage entre les deux voies de droit destinées à assurer le contrôle direct de la légalité du comportement des institutions de l’Union. Alors que le recours en annulation sanctionne la manifestation de volonté qui revêt la forme d’un acte juridique produisant des effets de droit obligatoires, le recours en carence sanctionne, au contraire, l’abstention illégale de l’institution. En d’autres termes, le contrôle de la légalité s’effectue au moyen du recours en annulation lorsque l’institution mise en cause a péché par action et au moyen du recours en carence lorsqu’elle a péché par omission.

93. C’est de cette summa divisio que s’évince la réponse à la question de savoir quel recours doit être exercé à l’encontre d’une décision de refus.

iii) Le refus d’adopter un acte doit être attaqué par la voie du recours en annulation

94. Si la clarté apparente de la distinction entre le recours en annulation et le recours en carence a été obscurcie par les différences conceptuelles entre la définition du recours en carence figurant dans le traité CECA et celle figurant dans le traité CEE ( 32 ), l’examen de la question de la voie de recours susceptible d’être empruntée pour dénoncer l’illégalité qui s’attache à une décision négative nous paraît, néanmoins, faire clairement ressortir que le refus est un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.

95. En effet, le refus de prendre une décision vaut décision puisqu’il exprime une manifestation de volonté, même si elle est négative, et la décision de refus obéit aux mêmes règles de compétence et de forme que la décision positive.

96. La jurisprudence s’inscrit clairement dans cette logique d’assimilation et nombreux sont les arrêts qui déclarent recevable le recours en annulation dirigé contre des décisions de refus ( 33 ).

97. Cependant, dans un obiter dictum inséré dans son arrêt du 27 septembre 1988, Parlement/Conseil ( 34 ), la Cour a admis que la non-présentation d’un projet de budget par le Conseil pouvait faire l’objet d’un recours en carence par le Parlement, en énonçant qu’«un refus d’agir, si explicite soit-il, peut être déféré à la Cour sur la base de l’article 175, dès lors qu’il ne met pas fin à la carence» ( 35 ). Cette formulation, que la doctrine a pu qualifier de «mystérieuse» ( 36 ), s’explique plus par des considérations liées à la légitimation active du Parlement que par la volonté d’élargir le champ du recours en carence. La jurisprudence postérieure est d’ailleurs revenue à une position plus orthodoxe ( 37 ).

98. En outre, pour déterminer si une décision de refus constitue un acte attaquable ou non, la jurisprudence distingue selon que l’acte refusé était susceptible ou non de produire des effets juridiques définitifs. Ainsi, la Cour a-t-elle itérativement jugé que, lorsqu’un acte revêt un caractère négatif, cette décision doit être appréciée en fonction de l’objet de la demande à laquelle elle constitue une réponse ( 38 ). Cette formule d’apparence quelque peu sibylline et sujette à quelques variantes rédactionnelles ( 39 ), traduit, en réalité, pour les décisions négatives, la proposition suivante. Le refus d’adopter un acte peut faire l’objet d’un recours en annulation dès lors qu’un tel recours aurait pu être dirigé contre l’acte que l’institution a refusé d’adopter. Ainsi, si l’acte refusé est susceptible de produire des effets juridiques définitifs, le refus peut faire l’objet d’un recours. Au contraire, si l’acte dont l’adoption a été refusée ne produit pas de tels effets, le refus de l’adopter ne saurait être déféré à la Cour par la voie du recours en annulation.

99. Le refus d’agir doit donc être contesté par la voie du recours en annulation, quelle que soit la forme dans laquelle il est exprimé.

100. Il en est ainsi, premièrement, en cas de refus explicite. Lorsque l’institution répond par une décision explicite de rejet, la voie du recours en carence n’a pas à être utilisée, puisque le requérant dispose, dans le délai fixé par le traité FUE, d’un droit de recours en annulation qui lui permet de faire constater l’illégalité de l’acte adopté par l’institution.

101. Le refus explicite peut se manifester sous deux formes différentes.

102. Il peut s’agir, tout d’abord, du refus pur et simple de prendre la décision demandée ( 40 ).

103. Il peut s’agir, ensuite, de l’adoption d’un acte contraire à celui qui avait été demandé. Dans ce cas, la décision prise ne saurait être attaquée par la voie du recours en carence, car, selon l’explication donnée par plusieurs arrêts, ce recours «vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte différent de ce que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire» ( 41 ).

104. La Cour a même considéré, dans un arrêt du 23 janvier 1992, Commission/Conseil ( 42 ), rendu à la suite d’un recours en annulation formé par la Commission contre un règlement du Conseil qui rectifiait les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et des autres agents des Communautés et adaptait les coefficients correcteurs afférents à ces rémunérations et à ces pensions, que l’adoption d’un acte omettant illégalement d’intégrer une proposition de la Commission pouvait être contestée par la voie du recours en annulation. Dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, constatant que la proposition de la Commission portait, notamment, sur l’introduction d’un coefficient correcteur spécifique pour Munich (Allemagne) et que le règlement adopté par le Conseil sur la base de cette proposition ne contenait pas de dispositions en ce sens, la Cour en a déduit que la Commission était en droit d’introduire un recours en annulation contre ce règlement, dès lors qu’elle estimait que, par cette omission, le Conseil avait méconnu une obligation imposée par le traité CEE ( 43 ). Ainsi, lorsqu’une institution a agi, mais en omettant d’adopter une partie de la mesure proposée, l’illégalité en résultant peut, selon cette décision, être sanctionnée par la voie du recours en annulation ( 44 ).

105. Il en va de même, deuxièmement, en cas de décision de refus implicite, avec, toutefois, cette précision fondamentale que la décision implicite ne peut résulter du silence ou de l’inaction d’une institution qu’à condition qu’une disposition du droit de l’Union le prévoie expressément. En effet, il ressort d’une jurisprudence établie que, «en l’absence de [...] dispositions expresses, fixant un délai à l’expiration duquel une décision implicite est réputée intervenir et définissant le contenu de cette décision, l’inaction d’une institution ne saurait être assimilée à une décision, sous peine de mettre en cause le système des voies de recours institué par le traité» ( 45 ). Néanmoins, «dans certaines circonstances spécifiques, [...] le silence ou l’inaction d’une institution peuvent être exceptionnellement considérés comme ayant valeur de décision implicite de refus» ( 46 ).

106. Voilà, résumés, les principes directeurs qui gouvernent les recours contre les décisions négatives.

107. Encore faut-il ajouter les deux précisions suivantes.

108. Premièrement, il importe de noter que l’absence de décision faute de majorité requise n’équivaut pas à un refus de décider.

109. L’arrêt du 13 juillet 2004, Commission/Conseil ( 47 ), rendu dans une affaire qui concernait la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance, illustre cette distinction. Saisie par la Commission d’un recours en annulation contre «la non-adoption» par le Conseil des instruments formels contenus dans les recommandations qu’elle avait formulées au titre de l’article 104, paragraphes 8 et 9, CE ( 48 ) en vue de contraindre la République fédérale d’Allemagne et la République française à réduire leur déficit public, la Cour a considéré que le recours était irrecevable dans la mesure où la non-adoption dénoncée résultait de l’absence de la majorité nécessaire pour adopter une décision à cet égard. La Cour a relevé, en outre, qu’aucune disposition de droit de l’Union ne fixait un délai à l’expiration duquel une décision implicite serait réputée intervenir et définissant le contenu de cette décision ( 49 ).

110. Nous ajouterons que l’arrêt du 30 septembre 2003, Eurocoton e.a./Conseil ( 50 ), par lequel la Cour a jugé que la non-adoption par le Conseil d’une proposition de règlement instituant des droits antidumping définitifs constituait un acte attaquable, ne nous paraît pas pouvoir être invoqué en sens contraire. Même s’il peut semer le trouble en ce qu’il laisse entendre que le simple fait de voter constitue une «prise de position» quand bien même la majorité nécessaire à l’adoption du règlement n’est pas atteinte ( 51 ), cet arrêt, qui tient compte des spécificités de la procédure antidumping, nous paraît s’expliquer principalement par l’existence, dans le cadre de cette procédure, d’un délai au-delà duquel le Conseil n’est plus en droit d’adopter la proposition de la Commission, de sorte que l’absence d’adoption de la proposition dans le délai requis a pu être considérée comme constitutive d’un rejet implicite ( 52 ).

111. Deuxièmement, ainsi que la Commission et le Conseil en conviennent, il ressort d’une jurisprudence constante concernant la recevabilité des recours en annulation qu’il convient de s’attacher à la substance même des actes attaqués ainsi qu’à l’intention de leurs auteurs pour qualifier ces actes ( 53 ).

112. C’est au regard des principes ci-dessus rappelés que nous déterminerons la voie de recours à exercer contre le comportement du Conseil, en recherchant si ce comportement constitue ou non une décision attaquable.

b) L’appréciation du comportement du Conseil

113. La «décision» litigieuse, par laquelle le Conseil a décidé de ne pas adopter la proposition de règlement, présentée sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut, constitue-t-elle une décision attaquable par la voie du recours en annulation?

114. Selon nous, cette question appelle indubitablement une réponse positive.

115. Nous relèverons, tout d’abord, que c’est au prix d’une dénaturation de sa propre décision que le Conseil affirme qu’il n’aurait pas agi sur la proposition de règlement, qu’il n’aurait ni modifiée ni rejetée définitivement, mais se serait borné à exposer les motifs pour lesquels il n’était pas en mesure de l’adopter. Loin de comporter un simple exposé explicatif, la décision litigieuse comporte une partie dispositive aux termes de laquelle le Conseil «décide de ne pas adopter la proposition de la Commission».

116. L’acte adopté par le Conseil présente donc bien un caractère décisionnel.

117. Cet acte revêt, en outre, un caractère définitif, puisqu’il met un terme au processus d’adaptation, selon la méthode «normale», des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union ainsi que des coefficients correcteurs afférents à ces rémunérations et à ces pensions au titre de l’année 2011, étant précisé que l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe XI du statut prévoit que le règlement du Conseil doit être adopté «avant la fin de chaque année». À cet égard, il convient de relever que l’argument du Conseil selon lequel il s’agirait d’une réponse d’attente, de caractère provisoire, est en totale opposition tant avec les motifs de la décision litigieuse qu’avec la position que cette institution défend dans la présente procédure. Ainsi qu’il ressort du considérant 14 de la décision litigieuse, le Conseil a estimé que seule la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut pouvait être mise en œuvre, afin de tenir compte de la crise économique. Dans l’esprit du Conseil, il n’est donc nullement question d’une éventuelle reprise de la procédure, pour le cas, notamment, où la Commission parviendrait à le convaincre de l’absence de possibilité de mettre en œuvre la clause d’exception. Le Conseil a donc clairement manifesté sa volonté d’abandonner définitivement la procédure de la méthode «normale» prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut au profit de la procédure spécifique prévue à l’article 10 de ladite annexe en cas de crise économique grave.

118. L’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel la décision litigieuse représenterait une simple étape intermédiaire dans la procédure lancée par la Commission afin de déterminer l’adaptation annuelle des rémunérations nous paraît reposer sur une confusion entre les deux types de procédure, qui, ainsi que le relève justement le Royaume des Pays-Bas, s’excluent l’une l’autre.

119. Le Conseil tirant argument des termes dans lesquels est rédigée la décision litigieuse, il convient d’ajouter que la distinction proposée entre une décision «de ne pas adopter» et une décision «de rejeter» nous semble plus spécieuse qu’astucieuse. Le Conseil s’est non pas abstenu de prendre position sur la proposition de règlement faute, par exemple, d’obtenir la majorité requise, mais a pris une décision qui équivaut à un rejet pur et simple de la proposition de règlement.

120. Il y a lieu, en outre, d’observer que l’acte dont l’adoption a été refusée par le Conseil est un règlement qui, s’il avait été adopté, aurait, à l’évidence, produit des effets juridiquement obligatoires à l’égard tant des institutions de l’Union que des fonctionnaires et des autres agents, lesquels sont, depuis le 1er juillet 2011, privés de l’augmentation à laquelle ils auraient eu droit si le Conseil avait adopté la proposition de règlement.

121. Enfin, l’argument de la Commission selon lequel il conviendrait de distinguer les deux volets de la proposition de règlement, le refus concernant l’adaptation des coefficients correcteurs devant être appréhendé, faute de motivation, comme une abstention illégale d’agir, procède, selon nous, d’une confusion entre le défaut de motivation d’une décision et l’absence de décision.

122. Compte tenu des considérations qui précèdent, le recours en annulation doit être déclaré recevable tandis que le recours en carence doit être déclaré irrecevable.

B – Sur le bien-fondé du recours dans l’affaire C‑63/12

1. Les observations des parties principales et des parties intervenantes

a) Remarques liminaires

123. Le recours en annulation de la Commission (affaire C‑63/12) et le recours du Conseil (affaire C‑66/12) n’ont pas le même objet, puisque le premier est dirigé contre la décision litigieuse, tandis que le second attaque deux des trois actes préparatoires de la Commission ( 54 ).

124. Néanmoins, il est constant et non contesté par les parties que les critiques formulées au fond par le Conseil dans le cadre du recours qu’il a formé sont identiques aux moyens soulevés au fond par cette institution en défense au recours en annulation de la Commission.

125. Ainsi que le Conseil l’a mentionné dans son mémoire en défense dans l’affaire C‑63/12, la question de fond posée dans les deux affaires est de savoir si les conditions pour l’application de la clause d’exception étaient réunies ou non. D’ailleurs, les requêtes et les mémoires présentés par les parties dans cette affaire renvoient fréquemment aux arguments développés dans l’affaire C‑66/12.

126. Si ce mode de présentation des moyens par renvoi partiel à des pièces annexées ne nous paraît pas remettre en cause leur recevabilité, il autorise et rend même nécessaire, à notre sens, un examen global de l’ensemble de ces arguments.

127. Aussi, les développements qui suivent, bien que consacrés à l’examen du bien-fondé du recours dans l’affaire C‑63/12, tiendront-ils également compte de l’argumentation développée par les parties dans le cadre du recours dans l’affaire C‑66/12.

b) Les arguments en demande

i) La Commission

128. La Commission reproche au Conseil d’avoir refusé d’adapter, d’une part, les rémunérations et les pensions et, d’autre part, les coefficients correcteurs.

– Le refus d’adaptation des rémunérations et des pensions

129. À titre principal, la Commission invoque un moyen en deux branches tirées, la première, d’un détournement de pouvoir et, la seconde, de la violation des limites de compétence du Conseil ( 55 ).

130. Elle soutient, dans la première branche de ce moyen, prise de la violation des articles 3 et 10 de l’annexe XI du statut, que le Conseil a commis un détournement de procédure et a violé le principe de l’équilibre institutionnel en considérant que les conditions de l’article 10 de ladite annexe étaient remplies et, partant, en refusant d’adopter la proposition d’adaptation des rémunérations et des pensions, alors qu’elle ne lui avait pas présenté une proposition sur la base de cet article et que la mesure exceptionnelle prévue à cette disposition doit être adoptée conjointement par le Parlement et le Conseil.

131. La Commission ajoute, dans la seconde branche dudit moyen, que le Conseil, qui ne disposait d’aucune marge d’appréciation, a violé l’article 65 du statut en refusant d’adopter la proposition de règlement et que, s’il estimait qu’elle avait indûment omis de faire une proposition au titre de l’article 10 de l’annexe XI du statut, il lui était loisible de porter le litige devant la Cour en demandant, le cas échéant, l’octroi de mesures provisoires. En outre, en s’écartant de la proposition de règlement, le Conseil aurait méconnu le principe patere legem quam ipse fecisti.

132. À titre subsidiaire, la Commission soutient que le Conseil a commis une erreur de droit en violant les conditions d’application de la clause d’exception. Elle considère que la décision litigieuse est entachée d’une motivation «insuffisante et erronée», les conditions d’application de la clause d’exception n’étant pas réunies.

133. Rappelant que, en vertu d’une jurisprudence établie, elle jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans les domaines où une évaluation économique ou sociale complexe est nécessaire ( 56 ), la Commission expose qu’elle a retenu quinze indicateurs économiques communément admis, en particulier par les États membres eux-mêmes, et que le choix de la période comprise entre le 1er juillet 2010 et le début du mois de novembre 2011 pour opérer son appréciation est justifié, dès lors qu’une détérioration soudaine de la situation se constate nécessairement sur une période assez courte.

134. Elle ajoute que l’application de la méthode conduirait à répercuter sur les fonctionnaires de l’Union la perte de pouvoir d’achat subie par certains fonctionnaires nationaux et estime avoir procédé à l’analyse de la détérioration des finances publiques, invoquée par le Conseil, laquelle ne pourrait être qualifiée de «soudaine» alors qu’elle remonterait à une période antérieure au net déclin de l’activité économique dans les années 2008 et 2009.

135. La Commission soutient également avoir intégré la révision à la baisse des prévisions de croissance, qui était reflétée par les décisions des États membres en matière de salaires publics nationaux, et avoir analysé la crise du crédit, existant depuis au moins l’année 2008, sinon l’année 2007. Quant à la baisse du prix des actifs, elle considère que le Conseil aurait dû expliquer la pertinence de cet élément qui ferait partie du cycle économique normal et serait extrêmement volatil. Selon elle, les fluctuations du taux de chômage au cours de l’année 2011 ne pourraient pas plus démontrer une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale.

– Le refus d’adaptation des coefficients correcteurs

136. Suivant la Commission, l’adaptation des coefficients correcteurs diffère de l’adaptation des rémunérations, puisque la seconde, effectuée sur la base de l’article 65 du statut, concerne l’ajustement du niveau général des rémunérations par rapport à Bruxelles (Belgique) («variation dans le temps»), tandis que la première, effectuée sur la base de l’article 64 du statut, vise à maintenir l’égalité de traitement substantiel entre fonctionnaires et pensionnés quel que soit leur lieu d’affectation ou de résidence dans l’Union («variation dans l’espace»).

137. La Commission fait grief au Conseil, en refusant d’adapter les coefficients correcteurs, d’avoir une nouvelle fois méconnu les articles 1er et 3 de l’annexe XI du statut ainsi que l’article 64 de celui-ci, et d’avoir omis de motiver sa décision, puisque les motifs de celle-ci visent exclusivement l’adaptation des rémunérations et des pensions et que la base juridique est présentée comme étant l’article 65 du statut, sans mention de l’article 64 de celui-ci.

ii) Le Parlement

138. Le Parlement partage l’analyse de la Commission. Il estime, en particulier, que le Conseil a violé ses prérogatives en tant que colégislateur puisque, en prenant la décision litigieuse, il a, en réalité, appliqué l’article 10 de l’annexe XI du statut, alors que la mise en jeu de la clause d’exception suppose le recours à la procédure législative ordinaire.

139. Il entend souligner les conséquences néfastes pour l’équilibre interinstitutionnel qui résultent d’un excès de compétence tel que celui commis par le Conseil qui, en s’écartant de la méthode «normale» établie par le statut, a renversé le choix politique effectué lors de l’adoption de ce statut. Selon le Parlement, qui rappelle les dispositions de l’article 13 TUE, en vertu desquelles chaque institution doit exercer ses compétences dans le respect de celles des autres, si le Conseil, pour des raisons politiques liées à la crise financière, avait voulu changer la méthode, il aurait dû suivre la procédure législative ordinaire dans laquelle le choix politique est effectué par les deux colégislateurs, sur proposition de la Commission et après consultation des autres institutions intéressées.

c) Les arguments en défense

i) Le Conseil

– Le refus d’adaptation des rémunérations et des pensions

140. Le Conseil réfute, d’abord, les moyens pris d’un détournement de pouvoir et de la violation des limites de compétence.

141. Le Conseil estime, en premier lieu, que la décision qu’il a prise n’est pas fondée sur l’article 10 de l’annexe XI du statut, mais reflète sa position sur l’application de la méthode «normale».

142. Estimant que le constat d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale ne relève pas exclusivement de la Commission, mais qu’il dispose, avec le Parlement, d’un pouvoir d’appréciation propre à cet égard, il fait valoir que, si, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, il conclut que les conditions d’application de cet article sont réunies ou si, à supposer qu’il n’ait pas un tel pouvoir d’appréciation, il estime que l’analyse de la Commission est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, il n’a, alors, pas d’autre option que de ne pas adopter la proposition d’adaptation et d’introduire en même temps un recours en vue de faire constater que la conclusion de la Commission n’est pas fondée en droit. Confronté au refus de la Commission de présenter une proposition sur la base de la clause d’exception, il aurait, de façon transparente et cohérente, décidé de ne pas adopter la proposition de règlement, tout en décidant parallèlement de saisir la Cour en vue de faire vérifier si le refus de la Commission d’appliquer la clause d’exception était fondé. Selon lui, la thèse de la Commission le contraindrait à adopter un règlement en application de la méthode «normale», qu’il considère pourtant comme illégal, et, partant, à suivre une approche contradictoire.

143. Le Conseil expose, en second lieu, que la procédure de l’article 10 de l’annexe XI du statut se subdivise en trois étapes distinctes, à savoir, d’abord, l’évaluation, à la lumière des données objectives fournies par la Commission, de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’Union et, le cas échéant, le constat d’une détérioration grave et soudaine de celle-ci, le Conseil et le Parlement disposant d’un pouvoir d’appréciation propre à cet effet; ensuite, la présentation de propositions à l’initiative de la Commission, laquelle, toutefois, exerce une compétence liée lorsque les conditions d’application de la clause d’exception sont réunies, et, enfin, l’adoption par le Parlement et le Conseil, des mesures proposées par la Commission.

144. Il soutient que la décision litigieuse se situe clairement dans la première étape de la procédure et que, faute de proposition de la Commission, il ne pouvait pas agir sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut. Dans un souci de transparence et afin de préserver sa position dans l’attente d’un arrêt de la Cour tranchant la question de savoir si les conditions d’application de la clause d’exception étaient ou non réunies, le Conseil se serait borné à exposer les motifs pour lesquels il considérait qu’il n’était pas en mesure d’adopter la proposition de règlement.

145. Le Conseil explique, ensuite, les raisons pour lesquelles le moyen tiré de la violation des conditions d’application de la clause d’exception, soulevé à titre subsidiaire par la Commission, ne lui paraît pas fondé.

146. Le Conseil fait valoir que, à supposer que la Commission jouisse d’une large marge d’appréciation pour l’analyse de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’Union et d’une éventuelle détérioration grave et soudaine de celle-ci, il dispose du même pouvoir d’appréciation.

147. Rappelant la jurisprudence de la Cour relative à l’exigence de motivation résultant de l’article 296 TFUE ( 57 ), le Conseil fait valoir que la décision litigieuse n’est pas un acte juridique et que, à supposer qu’elle soit néanmoins considérée comme produisant des effets juridiques, cette décision comprend seize considérants qui permettent de connaître les justifications de la position de cette institution, de sorte qu’il ne saurait lui être reproché une insuffisance de motivation.

148. Il considère, en outre, qu’il ne peut être fait grief à ladite décision d’être entachée d’une motivation manifestement erronée. Tout en étant d’accord avec la Commission quant aux critères généraux à prendre en considération pour vérifier si les conditions d’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut sont réunies, le Conseil estime toutefois que la Commission a appliqué ces critères et a qualifié les faits de manière erronée, en tirant les mauvaises conclusions des données qu’elle a prises en compte.

149. Sans contester qu’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale doit se constater sur une période assez courte, le Conseil soutient, d’abord, que la période de référence ne doit pas être celle couverte par la méthode «normale».

150. Premièrement, une telle limitation méconnaîtrait la réalité économique et conduirait à des résultats annihilant de facto l’effet utile de la clause d’exception, dans la mesure où une crise sera le plus souvent à cheval entre deux périodes de référence. Le Conseil reproche, à ce sujet, à l’approche de la Commission d’avoir pour effet de scinder artificiellement un seul événement, à savoir une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale dans l’Union, en plusieurs «minicrises». Prenant l’exemple d’une crise d’une durée de huit mois qui commencerait à se manifester au mois de mars de l’année n, soit quatre mois avant la fin de la période de référence, il fait observer que, aux fins de l’exercice d’adaptation annuelle portant sur la période allant du 1er juillet de l’année n au 30 juin de l’année n + 1, la Commission prendrait en compte uniquement les quatre derniers mois de la crise, dont les répercussions sur les données économiques et sociales seraient, ainsi, nivelées par l’effet de la moyenne sur un an.

151. Ainsi, selon le Conseil, l’approche suivie par la Commission rend l’application de la clause d’exception extrêmement difficile, sinon impossible, et méconnaît l’objectif de cette clause, qui est de permettre une réaction rapide dans une situation de crise. Ladite clause pourrait donc être mise en œuvre non seulement à la fin de l’année, en lieu et place de l’adaptation annuelle selon la méthode «normale», mais également en cours d’année, en cas de survenance d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale.

152. Deuxièmement, la question de savoir si, en cas de crise grave et soudaine, les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante devrait être appréciée non pas dans l’abstrait, mais en tenant compte des circonstances concrètes de l’espèce et de la nécessité d’une réaction rapide, sans attendre que les mesures d’austérité prises par les États membres affectent les salaires de leurs fonctionnaires, avec, en conséquence, un impact retardé sur les salaires des fonctionnaires de l’Union.

153. Troisièmement, l’approche de la Commission méconnaîtrait le fait que, après la fin d’une crise, les compteurs ne sont pas simplement remis à zéro, puisqu’il faut du temps pour consolider les finances publiques et les réserves en capital des entreprises.

154. Le Conseil en conclut que l’absence de prise en compte suffisante par la Commission des faits qui se sont produits avant le début de la période de référence et qui ont eu des répercussions importantes sur la situation économique et sociale pendant la période comprise entre le 1er juillet 2010 et le début du mois de novembre 2011 ainsi que l’interprétation erronée et trop restrictive des critères pour le déclenchement de la clause d’exception ont considérablement faussé les conclusions de la Commission, ainsi qu’il l’a constaté au considérant 7 de la décision litigieuse.

155. Le Conseil fait valoir, ensuite, que la créativité des États membres en ce qui concerne les mesures d’austérité et d’assainissement budgétaire n’est reflétée par aucun des indicateurs utilisés par la Commission, qui n’a pas demandé d’informations sur ces mesures et s’est bornée à prendre en compte la baisse du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux dans les huit États membres de référence, répercutée dans le résultat de la méthode «normale», alors que cet indicateur très simplifié n’est représentatif ni de la situation économique et sociale dans l’ensemble de l’Union ni des mesures d’austérité budgétaire affectant la fonction publique dans de nombreux États membres.

156. Le Conseil rappelle, à cet égard, que, à la fin de l’année 2011, seuls quatre États membres n’étaient pas soumis à la procédure de déficit excessif et que la croissance de la dette publique au sein de l’Union, déjà très élevée après la crise des années 2008 et 2009, s’est de nouveau accélérée à la suite de la détérioration économique du second semestre de l’année 2011.

157. À titre d’illustrations des mesures de consolidation budgétaire décidées par les gouvernements des États membres, le Conseil indique que le gouvernement espagnol, après avoir adopté, au mois d’avril 2011, un programme de stabilité prévoyant un effort budgétaire de plus de 1,5 % du PIB jusqu’en 2013, a adopté d’urgence, le 30 décembre 2011, des mesures supplémentaires. Il ajoute que le gouvernement italien a mis en œuvre, à la mi-août 2011, des mesures supplémentaires atteignant un montant net cumulé de 59,8 milliards d’euros, soit environ 3,5 % du PIB, avant d’adopter un nouvel ensemble de mesures représentant 1,3 % du PIB, afin d’atteindre l’équilibre budgétaire en 2013.

158. Le Conseil renvoie, en outre, à la description des mesures de consolidation budgétaire faite dans les prévisions d’automne de l’année 2011 de la direction générale (DG) «Affaires économiques et financières» de la Commission, en s’étonnant que, dans un tel contexte, cette institution n’ait pas pris ces mesures en considération, alors qu’elles constituaient un indice fiable de la gravité et de la soudaineté de la crise économique et sociale.

159. Selon le Conseil, la Commission aurait, par ailleurs, omis de prendre en compte l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires au sein des États membres qui ne font pas partie de l’échantillon des huit États membres énumérés à l’article 1er, paragraphe 4, de l’annexe XI du statut, bien que cette donnée fût significative ( 58 ).

160. Il estime, de surcroît, que la Commission a ignoré le grand nombre d’autres mesures de consolidation des États membres affectant leurs services publics nationaux ainsi que les mesures prises au niveau de l’Union, telles que le mécanisme européen de stabilité (MES), la réforme du pacte de stabilité et de croissance, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire ou les deux propositions de la Commission du 23 novembre 2011 ( 59 ) visant à mettre en place un dispositif au niveau de l’Union apte à renforcer la surveillance budgétaire dans les États membres de la zone euro.

161. Pour le Conseil, la Commission a fait complètement abstraction du fait que la crise, qui n’a initialement affecté que certains États membres, est devenue une crise de confiance sérieuse pour toute l’Union, en particulier pour les États membres de la zone euro, et que le niveau très élevé de la dette publique dans les États membres constitue un élément aggravant de cette crise. Le Conseil ne voit donc pas comment, malgré la détérioration marquée de la croissance économique, qu’elle a elle-même relevée, la Commission peut conclure que les conditions économiques et sociales ne peuvent pas être qualifiées d’«extraordinaires».

162. Le Conseil fait également grief à la Commission d’avoir fortement simplifié la présentation de la crise du crédit, d’avoir omis de prendre en compte la baisse du prix des actifs et d’avoir insuffisamment pris en compte la situation du marché du travail, caractérisée par un taux de chômage très élevé.

163. De manière plus générale, il reproche à la Commission d’avoir décidé qu’un élément d’analyse déjà répercuté dans les résultats de la méthode «normale» ne pouvait pas être pris en compte aux fins de l’application de la clause d’exception, alors qu’il conviendrait de distinguer deux étapes du processus d’évaluation de la situation économique et sociale. Il faudrait, d’abord, examiner la situation en tenant compte de tous les éléments pertinents et ce ne serait qu’ensuite, en cas de constat d’une détérioration grave et soudaine de la situation, qu’il conviendrait d’examiner si cette détérioration est répercutée avec une rapidité suffisante dans l’ajustement des rémunérations en application de la méthode «normale». Selon le Conseil, l’image de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’Union est nécessairement incomplète ou faussée si l’on écarte d’emblée certains éléments pertinents.

164. La Commission réplique que la clause d’exception n’a vocation à être utilisée qu’en cas d’évolutions extrêmes au sein de l’Union et uniquement si la méthode «normale» n’est pas à même de les mesurer. Selon elle, les effets à moyen terme d’une crise sont pris en compte par cette méthode, de sorte que le recours à la clause d’exception ne serait pas justifié.

165. La Commission reproche également au Conseil de s’abstenir de préciser la période de référence qu’il conviendrait de retenir et les critères qui devraient être choisis pour permettre l’obtention de données objectives.

– Le refus d’adaptation des coefficients correcteurs

166. En premier lieu, le Conseil, tout en étant d’accord avec la Commission sur le fait que l’adaptation des coefficients correcteurs a un objet distinct de la fixation annuelle du niveau des rémunérations, fait néanmoins valoir qu’aucune disposition de l’annexe XI du statut ne prévoit qu’il doit décider avant la fin de l’année d’une telle adaptation et que les différences entre les coefficients correcteurs applicables depuis le 1er juillet 2010 et ceux proposés par la Commission restent globalement dans une marge qui assure une correspondance substantielle et rationnelle de traitement.

167. En second lieu, le Conseil soutient qu’il n’était pas soumis à l’obligation de motivation, puisque sa décision ne constitue pas un acte juridique et que, en tout état de cause, l’adaptation des coefficients correcteurs constitue un aspect accessoire qui, de ce fait, ne doit pas faire l’objet d’une motivation spécifique.

ii) Les États membres

– La République tchèque

168. La République tchèque s’associe aux observations présentées par le Conseil. En particulier, elle fait grief à la Commission d’avoir limité, dans le temps, l’évaluation de la situation économique et sociale dans l’Union à la période de référence utilisée pour l’application de la méthode «normale», de n’avoir pris en compte que certains indicateurs, de façon isolée, sans se livrer à une observation permanente des évolutions, et d’avoir apprécié de manière erronée les mesures d’austérité budgétaire adoptées ou notifiées par les États membres. Selon cet État membre, la Commission, qui a appliqué la méthode «normale», bien que celle-ci ne prenne en compte que l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires dans huit États membres, n’a pas pris en considération la situation dans l’ensemble de l’Union. Qui plus est, la Commission se contredirait en refusant de tenir compte de la situation en Hongrie, sous prétexte que cet État membre ne fait pas partie de ceux dont la situation est prise en compte aux fins d’application de la méthode «normale», tout en refusant de prendre en considération les situations respectives du Royaume d’Espagne, de la République française et de la République italienne, au motif que celles-ci seraient déjà reflétées par l’application de la méthode «normale».

– Le Royaume de Danemark

169. Le Royaume de Danemark considère que l’arrêt du 24 novembre 2010, Commission/Conseil, précité, n’exclut pas que le Conseil participe à la question de savoir si les conditions d’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut sont ou non réunies. Selon lui, en présentant une proposition d’adaptation des rémunérations suivant la méthode «normale», alors que les conditions d’application de cette méthode n’étaient pas réunies, la Commission a méconnu son devoir de coopération loyale. Estimant qu’il est de la plus haute importance que, en cas de crise, des mesures efficaces soient rapidement adoptées sous peine d’aggravation, cet État membre expose que, ayant connu une baisse de près de quatre points de PIB entre les années 2008 et 2011 à la suite de la crise économique mondiale, il a réduit les dépenses de fonctionnement des ministères, a revu les tranches de l’imposition sur le revenu et a gelé les rémunérations des fonctionnaires.

– La République fédérale d’Allemagne

170. La République fédérale d’Allemagne souligne que la Commission ne détient pas de monopole pour apprécier l’existence d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’Union, au sens de l’article 10 de l’annexe XI du statut, et que, en conséquence, le Conseil n’est pas tenu de suivre «aveuglément» toute proposition présentée par la Commission. Selon elle, si la Commission dispose d’un pouvoir d’initiative, le Conseil et le Parlement, qui ont la responsabilité d’approuver le budget de l’Union, disposent, néanmoins, en vertu du principe de l’équilibre institutionnel, du pouvoir de vérifier si les conditions de déclenchement de la clause d’exception de l’article 10 de l’annexe XI du statut sont réunies.

171. Cet État membre ajoute que le Conseil n’avait pas d’autre choix que de ne pas approuver la proposition de règlement et que la décision litigieuse ne met pas en cause l’effet contraignant de l’annexe XI du statut, mais garantit la possibilité d’un recours du Conseil contre la Commission pour absence de mise en œuvre de la clause d’exception.

172. En outre, la République fédérale d’Allemagne estime que les rapports de la Commission des 13 juillet et 25 novembre 2011 sont inexacts et que les données objectives communiquées ne permettent pas de tirer d’autre conclusion que l’existence d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale. Elle conteste l’existence d’un principe de parallélisme entre l’évolution des rémunérations des fonctionnaires de l’Union et celle des rémunérations des fonctionnaires nationaux.

– Le Royaume d’Espagne

173. Le Royaume d’Espagne considère que la question que la Cour devra trancher est fondamentalement un problème de fait, puisqu’il s’agit de déterminer si les circonstances économiques qui existaient au sein de l’Union au mois de décembre 2011 exigeaient l’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut.

174. Il estime que, au moment où la Commission a présenté sa proposition de règlement, il existait des données suffisantes qui attestaient de l’existence d’une crise grave, exceptionnelle et généralisée dont les effets n’étaient pas répercutés par la méthode «normale», et qui s’est même aggravée par la suite. Selon lui, les prévisions économiques d’automne de l’année 2011, publiées le 10 novembre 2011 par la Commission, ne coïncident pas avec la position qu’elle soutient dans le cadre du présent recours, puisqu’elles démontrent que l’on est passé d’une prévision de croissance du PIB de 1,8 % en 2011 et de 1,9 % en 2012 à une prévision de 1,6 % et de 0,6 % respectivement.

– Le Royaume des Pays-Bas

175. Le Royaume des Pays-Bas estime que, dès lors que le Conseil était d’avis que l’Union était confrontée à une grave crise économique, il était légitime qu’il rejette la proposition de règlement, puisque la procédure d’adaptation selon la méthode «normale» et la procédure exceptionnelle prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut s’excluent l’une l’autre. Il insiste sur le fait que, si la Commission fournit les données objectives à l’évaluation de la situation économique et sociale, elle n’a pas une compétence exclusive pour procéder à cette évaluation. Le Conseil détiendrait, dans le cadre de la clause d’exception, une compétence discrétionnaire pour procéder à ladite évaluation.

176. Par ailleurs, le Royaume des Pays-Bas fait valoir qu’aucune différence ne saurait être faite entre la notion de crise économique générale et celle de détérioration de la situation visée par la clause d’exception, laquelle ne saurait être limitée à une situation de crise causée par des «événements extérieurs». Il ajoute que la Commission a commis une erreur d’appréciation en ne distinguant pas strictement la procédure de l’article 65, paragraphe 1, du statut de la clause d’exception et, en particulier, en restreignant l’analyse des données à celles utilisées dans le cadre de la méthode «normale», sans prendre en considération les chiffres valables pour l’Union dans son ensemble et en excluant certaines données, tels le prix des actifs ou la crise de confiance des marchés à l’égard des dettes publiques. Cette erreur d’appréciation aurait pour effet de priver la clause d’exception de tout effet utile. Enfin, il conteste l’application, dans le cadre de la clause d’exception, de la règle de parallélisme entre l’évolution des rémunérations dans la fonction publique de l’Union et dans les fonctions publiques des États membres.

– Le Royaume-Uni

177. Selon le Royaume-Uni, le Conseil, au vu des données objectives fournies par la Commission, peut constater qu’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale s’est produite et, dans ce cas, décider de ne pas accepter la proposition de la Commission présentée en application de l’article 3 de l’annexe XI du statut.

178. Il estime, par ailleurs, que la Commission a fondé son analyse sur la prémisse erronée du maintien du principe du parallélisme, alors que l’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut suppose uniquement le constat objectif d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale.

179. Le Royaume-Uni ajoute que l’approche de la Commission n’est absolument pas conforme à l’objectif de la clause d’exception et considère que la gravité de la crise ne peut pas sérieusement être mise en doute, quand sa soudaineté se manifeste dans les mesures urgentes que les États membres et les institutions elles-mêmes ont dû adopter.

2. Notre appréciation

180. Les questions qui sont au cœur des présents litiges opposant la Commission au Conseil ont trait au rôle et aux pouvoirs respectifs des institutions concernées en cas d’appréciations divergentes portées sur la situation économique et sociale.

181. Les conflits «purement horizontaux» ( 60 ) opposant la Commission et le Conseil au sujet de la détermination du niveau des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union ont toujours constitué un enjeu fondamental pour le respect de l’équilibre institutionnel ( 61 ). Les arrêts rendus par la Cour dans le cadre desdits conflits apportent des éléments de réponse précieux, qu’il convient de rappeler avant d’examiner plus précisément les moyens invoqués par la Commission au regard de ces enseignements et des circonstances particulières de ce nouveau conflit.

a) La jurisprudence de la Cour relative au rôle et aux pouvoirs respectifs de la Commission et du Conseil dans le cadre de la procédure d’adaptation des rémunérations

182. La Cour a rendu quatre arrêts au sujet de la procédure d’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions, qui ont consacré une autolimitation des pouvoirs du Conseil en vertu de la méthode «normale» et un devoir d’initiative de la Commission en vertu de la clause d’exception.

183. Sans qu’il soit nécessaire de revenir en détail sur la genèse et les évolutions historiques de la méthode d’adaptation des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union ( 62 ), nous rappellerons que les dispositions contenues dans l’annexe XI du statut, intitulée «Modalités d’application des articles 64 et 65 du statut», ont été adoptées afin d’éviter les conflits entre les institutions de l’Union et leurs fonctionnaires et autres agents en ce qui concerne l’adaptation des rémunérations.

184. Tenant compte de ces objectifs, la Cour a constaté que le Conseil avait lui-même fixé des limites au pouvoir d’appréciation résultant de l’article 65 du statut et l’a obligé à respecter ces limites.

185. Dans son arrêt du 24 novembre 2010, Commission/Conseil, précité, la Cour, après avoir relevé que la version en vigueur de l’annexe XI du statut était «l’aboutissement d’une évolution continue [...] caractérisée par un encadrement toujours plus précis et plus contraignant de la méthode d’adaptation annuelle des rémunérations» ( 63 ), a jugé que le Conseil avait, par l’adoption de cette annexe, arrêté des dispositions visant à la mise en œuvre de cet article et, par cet «encadrement», restreint son pouvoir d’appréciation résultant dudit article. Selon la Cour, «le Conseil s’est, par une décision autonome, lié, pour la durée de la validité de [l’]annexe [XI du statut], dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation découlant de l’article 65 du statut, à respecter les critères déterminés de manière exhaustive à l’article 3 de ladite annexe» ( 64 ), ce dont elle a déduit qu’il ne pouvait se prévaloir, dans le cadre de cet article 3, d’une marge d’appréciation allant au-delà des critères déterminés audit article 3.

186. L’arrêt du 24 novembre 2010, Commission/Conseil, précité, qui reprend et confirme la solution que la Cour avait déjà énoncée dans ses arrêts du 5 juin 1973, Commission/Conseil ( 65 ), et du 26 juin 1975, Commission/Conseil ( 66 ), oblige donc le Conseil à respecter les limites qu’il a lui-même fixées à son pouvoir de décision, ce qui signifie qu’il est tenu de respecter la méthode «normale», sauf s’il recourt à la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut.

187. Cet arrêt apporte, en outre, diverses précisions relatives à la mise en œuvre de la procédure de la clause d’exception et la possibilité de tenir compte d’une crise économique grave.

188. Cette procédure autorise, «dans une situation extraordinaire, [à] écarter ponctuellement la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut, sans toutefois la modifier ou l’abroger pour les années suivantes» ( 67 ), en «[permettant] aux institutions de réagir face à des événements soudains qui nécessitent davantage une réaction ponctuelle que la modification complète de la méthode ‘normale’» ( 68 ).

189. Elle constitue, selon la Cour, «la seule» possibilité de tenir compte d’une crise économique dans le cadre de l’adaptation des rémunérations et d’écarter, en conséquence, l’application des critères fixés à l’article 3, paragraphe 2, de l’annexe XI du statut ( 69 ).

190. La Cour a ajouté que l’exercice de la compétence conférée à la Commission par l’article 10 de l’annexe XI du statut ne constituait pas une simple faculté pour la Commission, ce dont il y a lieu de déduire que le pouvoir d’initiative reconnu à la Commission dans le processus législatif de droit commun, dans le cadre de la procédure particulière de cet article 10, se transforme en un devoir d’initiative ( 70 ).

191. Elle a, enfin, précisé que, en vertu de l’article 241 TFUE, le Conseil peut inviter la Commission à lui soumettre une proposition appropriée ( 71 ).

192. Deux enseignements principaux résultent de cette décision.

193. Le premier a trait au rapport qu’entretiennent entre elles les deux procédures prévues respectivement aux articles 3 et 10 de l’annexe XI du statut. Ces deux procédures, exclusives l’une de l’autre, s’organisent, selon la Cour, dans un rapport de principe à exception. La procédure de la méthode «normale» doit être, en principe, appliquée tant que l’annexe XI du statut est en vigueur, tandis que la procédure «spécifique» permettant de tenir compte d’une crise économique grave ne peut être utilisée que de façon exceptionnelle. La formulation de l’arrêt du 24 novembre 2010, Commission/Conseil, précité, met clairement l’accent sur le caractère exorbitant de la procédure de l’article 10 de l’annexe XI du statut en qualifiant d’«extraordinaire» la situation autorisant le recours à un tel instrument, laquelle permet de réagir à des événements «soudains» nécessitant une réaction «ponctuelle», lorsque, en application de la méthode «normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante.

194. Le second enseignement a trait au processus de prise de décision pour la détermination du niveau des rémunérations et des pensions. Ce processus subit un double mouvement de transformation par rapport au système décisionnel habituel, à savoir, d’un côté, que la marge d’appréciation du Conseil se mue en obligation d’appliquer la méthode «normale», sauf mise en jeu de la clause d’exception, et, de l’autre, que le pouvoir d’initiative de la Commission devient un devoir de recourir à la clause d’exception lorsque les conditions en sont réunies.

195. Il reste à déterminer sur quelle base doit s’établir l’équilibre institutionnel lorsque la Commission et le Conseil divergent sur l’évaluation de l’existence d’une crise économique grave et soudaine justifiant le recours à la clause d’exception.

b) La résolution du conflit opposant la Commission et le Conseil sur l’existence d’une «détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union»

196. Lors de l’audience, le débat s’est surtout concentré, à l’initiative de la Cour, sur les conditions de déclenchement de la clause d’exception lorsque le Conseil et la Commission sont en désaccord sur l’existence d’une crise économique grave. Cette question paraît déterminer la possibilité pour le Conseil de refuser ou non la proposition de la Commission fondée sur l’application de la méthode «normale». Si la procédure de la clause d’exception est déclenchée par le seul «dialogue» entre le Conseil et la Commission, le déclenchement de cette procédure devrait rendre illégale la proposition de règlement présentée par la Commission sur le fondement de la méthode «normale» et autoriser, en conséquence, le Conseil à refuser de l’adopter.

197. Nous nous axerons donc, dans un premier temps, sur cette difficulté, avant d’étudier, dans un second temps, les différents moyens invoqués par la Commission au soutien de son recours en annulation.

i) L’analyse des conditions de déclenchement de la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut

198. L’article 10 de l’annexe XI du statut ne précise pas à quelle institution il incombe d’effectuer, à la lumière des données «objectives fournies [...] par la Commission», l’évaluation nécessaire afin de déterminer si la clause d’exception est applicable. La rédaction de cette disposition rend même malaisée la détermination des responsabilités respectives car elle agrège l’emploi de la voix passive, avec le mot «évaluée», et un indicatif présent, marque d’une action à entreprendre par la Commission, qui «présente» des propositions appropriées. Si cette formulation ne permet pas de déterminer clairement s’il appartient à la Commission et à elle seule d’évaluer la situation ou si le Conseil peut se livrer à sa propre évaluation, en réalité, nous pensons que la question qui se pose est non pas tant de savoir si chacune de ces deux institutions peut effectuer sa propre évaluation, au vu des données «objectives» dont nous savons qu’elles doivent être fournies par la Commission, mais de déterminer comment, en cas de divergence d’appréciation, doit se résoudre ce désaccord interinstitutionnel.

199. À la question de savoir si le Conseil est en droit de refuser d’adopter la proposition d’adaptation des rémunérations et des pensions selon la méthode «normale» au motif qu’il estime qu’il existe une crise économique grave justifiant le recours à la procédure de la clause d’exception, les parties ont répondu par des propositions antinomiques, à savoir soit la demande faite par le Conseil en vertu de l’article 241 TFUE déclenche à elle seule la procédure de la clause d’exception, soit, au contraire, cette procédure ne peut être déclenchée qu’à l’initiative de la Commission, de sorte que le Conseil n’a d’autre possibilité, en cas de refus de la Commission, que de faire constater par la Cour que la Commission a dépassé les limites de sa marge d’appréciation lors de l’évaluation de la situation économique et sociale.

200. La première proposition, qui confère un effet fécondant au dialogue entre la Commission et le Conseil ou, pour utiliser un terme moins euphémistique, au désaccord entre les deux institutions ( 72 ), duquel naîtrait la procédure de la clause d’exception, nous paraît régler la question du déclenchement de cette procédure par prétérition. Sans le dire, cette thèse suppose d’admettre que la demande du Conseil fondée sur l’article 241 TFUE oblige la Commission à présenter une proposition de règlement fondée sur l’article 10 de l’annexe XI du statut et que, si, néanmoins, la Commission formule en réponse une proposition de règlement fondée sur l’article 3 de ladite annexe, cette proposition se transforme, par la grâce du désaccord du Conseil, en «proposition appropriée» au titre de la clause d’exception.

201. La seconde proposition est plus classique. Elle subordonne le déclenchement de la procédure de la clause d’exception à une condition de fond, l’existence d’une crise économique et sociale grave et soudaine, et à une condition procédurale, la formulation d’une proposition appropriée par la Commission.

202. Pour notre part, nous ne pouvons nous rallier à la première proposition et c’est sans hésitation que nous proposons à la Cour de retenir la seconde, en faveur de laquelle nous déterminent plusieurs arguments.

203. Le premier argument est d’ordre textuel et se dédouble.

204. D’une part, il convient de constater que l’article 10 de l’annexe XI du statut est rédigé en des termes qui érigent clairement l’existence d’une «détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union» en condition de déclenchement de la procédure de la clause d’exception. Par l’expression «[e]n cas de», cet article renvoie à l’existence objective d’une telle détérioration. Si le législateur de l’Union avait voulu faire de la volonté du Conseil le facteur déclenchant de cette procédure, il aurait utilisé une autre expression en ce sens ( 73 ). La mise à l’écart de la méthode «normale» et la mise en œuvre concomitante de la procédure «spécifique» sont donc clairement commandées par l’existence d’une crise répondant aux critères de gravité et de soudaineté exigés par cette disposition.

205. D’autre part, l’article 10 de l’annexe XI du statut prévoit que la Commission «présente des propositions appropriées» au Parlement et au Conseil. Or, dans une situation de dialogue conflictuel telle que celle qui oppose le Conseil et la Commission au sujet de l’adaptation des rémunérations à compter du 1er juillet 2011, ce n’est qu’au prix d’une double dénaturation du contenu de la proposition de la Commission, présentée sur le fondement de la méthode «normale» et ayant pour seul destinataire le Conseil, qu’il pourrait être considéré qu’elle vaut proposition faite au Parlement et au Conseil sur le fondement de cet article 10.

206. Le deuxième argument est tiré de la jurisprudence existante de la Cour relative à la mise en œuvre de la clause d’exception.

207. Le simple respect de l’arrêt du 24 novembre 2010, Commission/Conseil, précité, et de la logique de cette jurisprudence nous semble sonner le glas d’une interprétation qui donnerait au Conseil un pouvoir d’initiative pour le déclenchement de la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut. Pour la Cour, l’application de cet article «dépend» d’une proposition de la Commission ( 74 ), de sorte que la faire dépendre d’une initiative du Conseil marquerait une rupture avec cette solution. L’idée selon laquelle la proposition de la Commission fondée sur la méthode «normale» déclencherait la procédure de la clause d’exception lorsqu’elle se heurterait à l’opposition du Conseil constitue, à notre sens, un artifice qui suppose de dénaturer la proposition de la Commission.

208. La Cour a jugé, de surcroît, que le Conseil ne disposait pas, dans le cadre de la procédure de l’article 10 de l’annexe XI du statut, d’autre pouvoir que celui qu’il détient, selon le droit commun, en vertu de l’article 241 TFUE. Or, ce dernier article ne confère au Conseil qu’un pouvoir de «stimulation» en lui permettant de demander à la Commission de procéder à toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées. Ainsi, quand bien même l’exercice de la compétence conférée à la Commission par l’article 10 de l’annexe XI du statut ne constitue pas une simple faculté pour cette institution ( 75 ), il n’en demeure pas moins que le Conseil ne dispose pas d’un pouvoir d’initiative concurrent lui permettant de se substituer à cette institution en cas de carence et de déclencher la procédure de la clause d’exception en lieu et place de la Commission.

209. Le troisième argument a trait au respect du principe de l’équilibre institutionnel.

210. Ce principe essentiel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres.

211. Or, le principe de l’autolimitation des pouvoirs du Conseil retenu dans la présentation traditionnelle du processus décisionnel d’adaptation des rémunérations s’accommode mal de la reconnaissance à ce même Conseil d’une liberté totale de déclenchement de la procédure de la clause d’exception.

212. Nous rappellerons, à cet égard, que, selon l’interprétation qu’en donne la Cour, le processus décisionnel qui résulte de la méthode «normale» d’adaptation des rémunérations se caractérise par une limitation du pouvoir de décision du Conseil, lequel est lié, pour la durée de validité de l’annexe XI du statut, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation découlant de l’article 65 de ce statut. Ce processus est également marqué par la participation de la Commission, en sorte qu’il en résulte «une espèce de formation de la décision par consensus, ce qui fait perdre au Conseil le droit de s’écarter unilatéralement de sa décision de principe antérieure dans des cas d’application concrète» ( 76 ).

213. Dans la mesure où la mise en œuvre de la clause d’exception va nécessairement de pair avec la mise à l’écart de la méthode «normale», admettre que le Conseil puisse déclencher la procédure de la clause d’exception de sa propre initiative et par la seule invocation d’une crise économique grave revient à ouvrir une brèche dans cette logique d’équilibre et à donner au Conseil la possibilité non seulement de remettre en cause la participation de la Commission, mais également de contourner les critères dét