CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 11 JUILLET 1979 ( 1 )

Messieurs,

Introduction

Dans le recours dont il s'agit en l'espèce et qui a été formé par la Commission contre la République italienne au titre de l'article 169 du traité instituant la Communauté économique européenne, la Commission soutient que la législation italienne en vigueur depuis 1971 en matière de représentation en douane des importateurs et exportateurs est contraire aux dispositions du traité à deux égards.

Cette législation violerait tout d'abord le traité parce qu'elle ne permet pas au propriétaire de marchandises qui n'est pas en mesure d'accomplir personnellement les opérations douanières de choisir librement quelqu'un pour agir en son nom et pour son compte, mais lui impose au contraire d'avoir recours à cet effet aux services d'un commissionnaire en douane agréé («spedizioniere doganale»). Aux dires de la Commission, cette obligation majore le coût des opérations d'importation et d'exportation, si bien que, sous cet aspect, la législation en question est une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative contraire, dans la mesure où le commerce entre les États membres est en cause, aux articles 30 et 34 du traité.

A titre auxiliaire, semble-t-il, la Commission soutient qu'en imposant au commissionnaire en douane agréé de résider dans le district où il est habilité à exercer sa profession, la législation italienne enfreint l'article 2, paragraphe 3, lettre g), de la directive de la Commission 70/50/CEE, du 22 décembre 1969. Cette directive, comme vous vous en souvenez Messieurs, a été adoptée par la Commission sur la base de l'article 33, paragraphe 7, du traité en vue de supprimer les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation d'un État membre dans un autre. L'article 2, paragraphe 3, lettre g), interdit les mesures qui «subordonnent l'accès au marché national des produits importés à la condition d'avoir un répondant ou un représentant sur le territoire de l'État membre importateur». La Commission n'attaque pas toutefois la condition de résidence sur la base de l'article 59 du traité.

En second lieu, la Commission soutient que la législation italienne dont s'agit enfreint également le traité au niveau des conditions auxquelles elle subordonne l'octroi de la licence de concessionnaire en douane. Parmi ces conditions, il en est une qui a trait à la nationalité du demandeur et qui, aux dires de la Commission, enfreint l'article 52 du traité.

Il s'agit, à nos yeux, d'une affaire difficile.

La difficulté tient, croyons-nous, en partie au manque de clarté de certaines dispositions de la législation douanière italienne qui intéresse l'espèce ainsi qu'au fait que la Commission et le gouvernement italien ont défendu des interprétations différentes de ces dispositions.

La législation italienne

Une loi du 23 janvier 1968, no 29, a établi les principes généraux pour une réforme de la législation italienne en matière douanière et attribué au gouvernement le pouvoir de prendre à cet effet des mesures ayant force de loi. En vertu de ces pouvoirs, le président de la République a pris les décrets du 2 février 1970, no 62, et du 18 février 1971, no 18. Ce dernier décret avait trait, entre autres, à la représentation («rappresentanza») du propriétaire de marchandises dans les opérations en douane et, en particulier, aux droits et devoirs des commissionnaires en douane, dont l'activité avait été érigée en profession par une loi du 22 décembre 1960, no 1612.

La loi du 23 janvier 1968 conférait également au gouvernement le pouvoir de prendre des mesures de codification après avoir mené à terme le processus entier de réforme. Ce pouvoir s'est manifesté dans son exercice par un décret présidentiel du 23 janvier 1973, no 43, approuvant un texte codifié de la législation en question («Testo unico delle dispozioni legislative in materia doganale»); en abrégé, «le code».

L'article 38 du code prévoit que le propriétaire des marchandises, au sens défini à l'article 56 (disposition dont nous parlerons par la suite), et quiconque pour le compte duquel les marchandises ont été importées ou exportées sont conjointement et solidairement responsables du paiement des droits de douane.

Le chapitre II du code s'intitule «Représentation des propriétaires de marchandises». Il comprend les articles 40 à 54.

Aux termes de l'article 40, chaque fois que les dispositions en matière douanière imposent au propriétaire de la marchandise de procéder à une déclaration, d'effectuer certaines opérations ou de respecter des obligations et règles particulières ou encore lui permettent d'exercer des droits précis, ce même propriétaire peut agir par l'entremise d'un représentant («rappresentante»). La disposition poursuit en ces termes:

«La représentation pour l'exécution des opérations en douane ne peut être conférée qu'exclusivement à un commissionnaire en douane inscrit au registre professionnel institué par la loi no 1612 du 22 décembre 1960, sans préjudice des dispositions de l'article 43.

…»

Aux fins de nos conclusions, nous dénommerons ce commissionnaire en douane «le commissionnaire professionnel».

Le premier paragraphe de l'article 41 impose au commissionnaire professionnel, pour toute opération en douane qu'il effectue, de fournir, à la demande des autorités douanières, toute information nécessaire à l'identification de son ayant cause. Le second paragraphe de cette disposition impose au commissionnaire professionnel une responsabilité à titre «secondaire» pour tout complément de taxe dû à la suite de toute rectification de la valeur déclarée en douane ou de tout rehaussement du montant du droit payé, lorsqu'il se révèle impossible de recouvrer le montant complémentaire auprès du propriétaire des marchandises.

Le premier paragraphe de l'article 43 prévoit que la représentation du propriétaire de la marchandise dans l'exécution des opérations douanières peut également être confiée à un commissionnaire en douane non inscrit au registre professionnel, pourvu qu'il s'agisse d'un employé du propriétaire. En vertu du troisième paragraphe de la même disposition, le propriétaire des marchandises est responsable des actes de cet agent.

L'article 44 impose l'inscription de ces employés-commissionnaires dans un registre spécial ouvert à cet effet par le conseil de district compétent des commissionnaires professionnels et tenu à jour par celui-ci. L'employé inscrit au registre en question ne peut effectuer d'opérations en douane que sur la base des pouvoirs qui lui sont délégués par le propriétaire des marchandises et dans les limites de ceux-ci.

L'article 47 qui vise à la fois les commissionnaires professionnels et les employés-commissionnaires impose à ceux-ci d'être agréés par le ministre des finances. La licence accordée à un commissionnaire en douane doit indiquer un district douanier particulier (au libre choix de l'intéressé) à l'intérieur duquel il est autorisé à opérer. Il ne peut effectuer que des opérations auxiliaires auprès des bureaux des douanes non situés dans ce district. De plus, le troisième paragraphe de l'article 47 stipule ce qui suit:

«Sauf les exceptions pouvant être admises pour des raisons suffisantes par les responsables de districts douaniers, tout commissionnaire en douane doit avoir sa propre résidence dans une commune située dans le district pour lequel il a été nommé».

Cependant, en vertu du dernier paragraphe de l'article 47, un employé-commissionnaire peut être autorisé par le ministre à effectuer des opérations auprès des bureaux des douanes de plus d'un district.

L'article 48 prescrit les conditions que doit remplir une personne pour obtenir une licence. Aux termes de cet article, elle doit:

a) être citoyen italien ou ressortissant d'un pays étranger accordant l'égalité de traitement en la matière aux ressortissants italiens;

b) être majeure;

c) prouver être de bonne conduite, vie et mœurs;

d) mériter la confiance des autorités eu égard à sa conduite relativement à la législation financière et à la législation applicable dans les domaines économique et monétaire;

e) avoir passé avec succès l'examen prévu par l'article 50 du code.

L'article 50 prévoit qu'un examen a lieu au moins tous les trois ans. L'agent du gouvernement italien nous a dit toutefois qu'à l'avenir une session d'examen serait tenue chaque année.

Il nous a également précisé qu'en pratique, la condition de nationalité n'est pas imposée aux ressortissants d'autres États membres de la Communauté. Et, de fait, le gouvernement italien a produit la copie d'une circulaire du 28 juin 1978 émanant du ministre des finances et indiquant la liste des documents que les candidats à la licence doivent fournir. La liste inclut «un certificat de nationalité italienne ou de nationalité d'un des pays de la CEE ou d'un pays étranger accordant un traitement égal en la matière aux ressortissants italiens».

L'article 56 du code, vous vous en souviendrez, Messieurs, définit ce qu'il faut entendre par le propriétaire des marchandises. Il nous faut le citer intégralement, parce qu'il s'est trouvé au centre de l'argumentation des parties. Il s'intitule «De la déclaration en douane» («Dichiarazione doganale») et prévoit ce qui suit:

«Toute opération douanière doit être précédée d'une déclaration que doit faire le propriétaire de la marchandise dans les formes précisées à l'article 57.

Est considéré comme propriétaire de la marchandise quiconque la présente en douane ou qui la détient au moment de l'entrée sur le territoire douanier ou de la sortie de ce même territoire. En tout état de cause, la douane conserve le droit de vérifier au regard du présent texte unique qui est le propriétaire de la marchandise faisant l'objet des opérations douanières.»

Il s'est révélé constant lors des débats oraux que cette disposition a notamment pour effet que les chauffeurs de camion, fussent-ils simplement employés d'une entreprise de transport, sont souvent considérés comme étant propriétaires des marchandises transportées dans leur camion.

D'autre part, parmi les informations que doit contenir une déclaration en douane en vertu de l'article 57 du code figurent:

«les nom, prénom et adresse du déclarant, ainsi que du propriétaire des marchandises qui peut être représenté par celui-ci.»

L'infraction prétendue aux articles 30 et 34 du traité CEE

Le gouvernement italien a soutenu qu'en dépit des termes de l'article 40 du code, l'article 56 a pour effet de permettre au propriétaire de marchandises d'autoriser toute personne de son choix, qu'elle soit commissionnaire agréé ou non, d'accomplir des opérations douanières pour son compte. Cela du fait que l'article 56 permet à quiconque de faire une déclaration en douane qui présente la marchandise en douane ou la détient au moment de l'entrée sur le territoire douanier ou de la sortie de ce même territoire. Toutefois, a souligné le gouvernement italien, lorsque cette déclaration est faite par une personne autre qu'un commissionnaire en douane agréé, en tant que propriétaire «putatif» des marchandises, cette personne et le vrai propriétaire deviennent conjointement et solidairement responsables envers les autorités douanières en vertu de l'article 38. L'identité du vrai propriétaire doit évidemment être divulguée dans tous les cas.

Ainsi, selon le gouvernement italien, la seule différence entre la représentation par un commissionnaire agréé et la représentation par un commissionnaire non titulaire d'une licence tient-elle dans le degré de responsabilité personnelle qu'assume le commissionnaire. L'article 41 indique clairement que le commissionnaire professionnel n'est pas responsable conjointement et solidairement avec le propriétaire de la marchandise pour le montant total du droit qui peut devoir être acquitté. Sa responsabilité est secondaire en ce sens qu'elle ne prend naissance que dans la mesure où les autorités douanières n'ont pu obtenir satisfaction auprès du propriétaire des marchandises, lequel est responsable à titre principal, et, même en ce cas, elle est limitée au montant complémentaire dû au titre du rehaussement opéré. En ce qui concerne l'employé-commissionnaire, l'article 43 prévoit qu'il n'est en aucun cas personnellement responsable aussi longtemps qu'il se borne à agir dans le cadre de son mandat.

La Commission a contesté cette interprétation du code. L'article 56, a-t-elle soutenu, en assimilant au propriétaire des marchandises quiconque présente celles-ci en douane ou les détient, entend dire que cette personne doit les déclarer en tout état de cause en son nom propre ou pour son propre compte. L'article 57 lui impose cependant de décliner l'identité du vrai propriétaire. De cette contradiction il faut déduire que l'article 56, qui ne figure pas sous le chapitre II du code, vise seulement à imposer une responsabilité et non à autoriser la représentation.

Cette divergence de vues a provoqué une controverse entre les parties sur le sens de certains concepts du droit italien de la représentation tels que «rappresentanza diretta», «rappresentanza indiretta» et «mandato». Heureusement cependant, il est apparu à l'audience que cette controverse était étrangère à la cause.

Dans un recours direct, à la différence d'un renvoi à titre préjudiciel, il est clair que la Cour a compétence pour trancher un problème d'interprétation du droit national lorsque cela se révèle nécessaire. Mais il est évident qu'elle doit aborder un tel problème avec prudence. Ici, nous ne croyons pas qu'il soit nécessaire que la Cour se prononce sur le litige qui oppose les parties relativement à l'interprétation du code, et cela pour deux raisons.

La première, c'est que nous inclinons à admettre le moyen présenté à titre subsidiaire par la Commission et selon lequel le code ne laisse pas entière liberté à l'importateur ou l'exportateur dans le choix de son propre commissionnaire en douane, et cela même selon l'interprétation qu'en donne le gouvernement italien. Cette liberté est manifestement restreinte si le commissionnaire ainsi choisi peut seulement agir à la condition qu'il soit conjointement et solidairement responsable du paiement du droit dans son entier.

La seconde raison, qui est aussi la plus importante, c'est qu'il ne suffit pas, selon nous, pour la Commission de démontrer le caractère restreint de la liberté dont jouit l'importateur ou l'exportateur de choisir un commissionnaire en douane. Pour situer l'affaire dans le cadre des articles 30 et 34 du traité, il faut que la Commission démontre que cette restriction constitue directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, une entrave aux échanges entre les États membres. Il nous semble que la Commission n'a même pas tenté dans cette affaire de se décharger du fardeau de cette preuve. Mis à part les allusions vagues et apparemment gratuites qu'a faites son agent à l'audience à des cas dans lesquels des marchandises auraient été arrêtées à la frontière parce qu'aucun commissionnaire en douane agréé n'aurait été disponible, la Commission s'est limitée à affirmer en termes généraux que l'obligation de faire appel aux services d'un commissionnaire agréé augmente le coût des importations et des exportations. Elle n'a cependant présenté aucune preuve à l'appui de cette allégation. Elle a considéré que cette proposition est une vérité d'évidence, ce qui n'est pas le cas selon nous. Nous savons qu'en Italie, les honoraires des commissionnaires en douane professionnels sont calculés suivant des barèmes légaux. Cela ressort de l'article 11 de la loi du 22 décembre 1960, no 1612. Mais nous ignorons quels sont ces barèmes; nous savons encore moins si les honoraires qu'ils prévoient sont comparables, par exemple, à ceux que comptent les commissionnaires en douane dans d'autres États membres où ils n'ont pas besoin d'agréation. Il se peut même que l'intervention de commissionnaires en douane agréés facilite les échanges, comme l'a affirmé le gouvernement italien, étant donné que les fonctionnaires des douanes peuvent travailler plus rapidement lorsqu'ils ont affaire à des personnes expertes dans les procédures douanières et dont ils ont le sentiment qu'ils peuvent leur faire confiance.

Cela étant, nous croyons pouvoir vous épargner un examen de la législation des autres États membres qu'a invoquée la Commission pour démontrer que le système italien d'agréation des commissionnaires en douane est unique dans la Communauté ou qu'il l'est à tout le moins devenu depuis l'abolition en début d'année d'un système similaire existant auparavant en France. Ce système est peut-être unique, certes, mais il ne s'ensuit pas pour autant qu'il constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. Nous pouvons en conclure tout au plus que l'expérience acquise par d'autres États membres montre qu'un tel système n'est pas nécessaire. Mais le gouvernement italien n'est pas non plus resté muet sur ce point. Il a dit que les conditions prévalant en Italie sont différentes, en ce sens notamment que les agents des douanes y sont moins nombreux que dans les autres États membres.

L'infraction prétendue à l'article 2, paragraphe 3, lettre g), de la directive 70/50/CEE

Nous en venons maintenant au moyen que la Commission a présenté à titre auxiliaire et qu'elle fonde sur l'article 2, paragraphe 3, lettre g), de la directive 70/50/CEE. Cette disposition, vous vous en souviendrez, Messieurs, se rapporte à la condition imposant au commissionnaire en douane agréé de résider dans le district pour lequel il a obtenu une licence.

Le gouvernement italien a répondu sur ce point que l'article 2, paragraphe 3, lettre g), n'est pas applicable à la législation relative à la représentation d'un importateur ou d'un exportateur dans le territoire de l'État membre où celui-ci est établi. Cette proposition est parfaitement exacte en soi, mais elle ne fournit pas, selon nous, une réponse complète au moyen soulevé par la Commission, étant donné qu'elle ne couvre pas le cas d'un exportateur établi dans un autre État membre qui reste propriétaire des marchandises au moment où celles-ci sont présentées en douane en Italie. Selon la lettre de l'article 2, paragraphe 3, lettre g), imposer à cet exportateur d'avoir un commissionnaire résidant en Italie constitue une infraction à cette disposition.

La véritable réponse doit être recherchée, selon nous, dans le préambule de la directive. Celle-ci contient un considérant aux termes duquel:

«… les formalités à l'accomplissement desquelles l'importation est subordonnée n'ont pas, en principe, un effet équivalant à celui des restrictions quantitatives et … dès lors, elles ne sont pas visées par la présente directive.»

Vient ensuite un considérant décrivant en termes généraux les «mesures» couvertes par la directive et, enfin, un considérant disant que:

«… parmi ces mesures sont à ranger celles qui subordonnent l'accès des produits importés au marché national, à tout stade de commercialisation, à une condition qui n'est pas exigée pour les produits nationaux ou à une condition différente et plus difficile à satisfaire que celles requises pour les produits nationaux, si bien qu'il en découle une charge pour les seuls produits importés.»

On peut donc en conclure que le préambule de la directive exclut du champ d'application de celle-ci «les formalités à l'accomplissement desquelles l'importation est subordonnée», lesquelles englobent à l'évidence le dédouanement, mais y inclut, en des termes repris par l'article 2, paragraphe 3, lettre g), «les mesures … qui subordonnent l'accès des produits importés au marché national … à une condition … plus difficile à satisfaire» que celle requise pour les produits nationaux.

Aussi faut-il, selon nous, en faisant application de l'article 2, paragraphe 3, lettre g), ne pas perdre de vue le but en vue duquel l'exportateur en cause est tenu d'avoir «un répondant ou un représentant sur le territoire de l'État membre importateur». Si cette condition est imposée seulement aux fins du dédouanement, elle est exorbitante au champ d'application de la directive.

Aussi rejetterions-nous également le moyen présenté par la Commission à titre auxiliaire.

La prétendue infraction à l'article 52 du traité

Nous en venons ainsi au deuxième moyen majeur de la Commission, à propos duquel nous pourrons, à l'instar des agents des parties, être très bref.

Il ne fait aucun doute que la condition, énoncée à l'article 48 du code, selon laquelle la licence de commissionnaire en douane n'est délivrée qu'aux ressortissants italiens ou aux ressortissants d'un État étranger qui accorde dans ce domaine un traitement identique aux ressortissants italiens est, à considérer exclusivement le texte, incompatible avec l'article 52 du traité. Nous ne croyons pas qu'il suffise, pour acquitter l'État italien, de l'accusation d'avoir manqué à cet égard à une obligation au titre du traité qu'il ait, par circulaire administrative, pris des mesures pour assimiler les ressortissants d'autres États membres à ses propres ressortissants aux fins de cette condition. Aussi longtemps que cette condition subsiste dans le code, quiconque est ressortissant d'un autre État membre et ignore l'existence de la circulaire peut être dissuadé de ce fait de demander une licence — voir l'affaire 167/73, Commission/République française, Recueil 1974, p. 359. Nous rappellerons toutefois que le gouvernement italien s'est engagé à modifier prochainement le code sous cet angle.

Conclusions

Pour les raisons exposées ci-dessus, nous vous proposerons, Messieurs,

1) de rejeter le recours de la Commission en tant qu'il se rapporte aux articles 30 et 34 du traité et

2) de déclarer qu'en maintenant en vigueur une disposition imposant au demandeur d'une licence de commissionnaire en douane d'être ressortissant italien ou ressortissant d'un État qui accorde dans ce domaine un traitement identique aux ressortissants italiens, la République italienne a manqué à une obligation qui lui incombe au titre du traité. Il reste le problème des dépens de l'instance. Ceux-ci, eu égard à la décision récente de la Cour sur les dépens dans l'affaire 126/76, Dietz/Commission (ordonnance du 21 juin 1979, non encore publiée), seront insignifiants. Nous croyons que la bonne solution serait de dire que les parties supporteront leurs propres dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour.

( 1 ) Traduit de l'anglais.