CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PHILIPPE LÉGER

présentées le 26 mai 2005 ( )

Affaire C-386/03

Commission des Communautés européennes

contre

République fédérale d’Allemagne

«Manquement d’État – Directive 96/67/CE relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté – Transposition incorrecte»

1. Par le présent recours, la Cour est une nouvelle fois invitée à examiner une mesure nationale transposant la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté ( ).

2. La Commission des Communautés européennes demande cette fois à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 96/67, en adoptant des mesures incompatibles avec les articles 16 et 18 de ladite directive.

3. La Cour a récemment eu l’occasion de se prononcer sur la compatibilité de la réglementation italienne avec la directive 96/67 dans un arrêt du 9 décembre 2004 ( ). Elle y a notamment jugé que l’obligation de reprise du personnel imposée par cette réglementation nationale aux nouveaux prestataires de services entrant sur le marché de l’assistance en escale dans un aéroport était contraire à la directive 96/67.

4. Par ailleurs, la Cour a déjà été conduite à interpréter l’article 16, paragraphe 3, de cette directive dans un arrêt du 16 octobre 2003 ( ), dont il ressort notamment que l’article en question «s’oppose à ce que l’entité gestionnaire d’un aéroport subordonne l’accès au marché de l’assistance en escale dans l’aéroport au versement, par le prestataire de services d’assistance en escale ou l’usager pratiquant l’auto-assistance, d’une redevance d’accès, qui constitue la contrepartie de l’octroi d’une possibilité de profit et qui s’ajoute à la redevance que ledit prestataire ou usager verse pour la mise à disposition d’installations aéroportuaires».

5. Dans le cadre de la présente affaire, la Cour devra préciser, en complément de ces deux arrêts, si un État membre peut autoriser l’entité gestionnaire d’un aéroport à exiger des nouveaux prestataires de services entrant sur le marché de l’assistance en escale dans un aéroport non seulement qu’ils reprennent des travailleurs employés par l’entreprise ayant opéré précédemment sur le marché en cause, mais également qu’ils prennent part au financement des coûts qu’occasionne la non-reprise de ces travailleurs, à savoir principalement des frais de licenciement.

I – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire

6. La directive 96/67 prévoit un système d’ouverture progressive du marché des services d’assistance en escale dans les aéroports communautaires.

7. Aux termes du cinquième considérant de cette directive, «l’ouverture de l’accès au marché de l’assistance en escale est une mesure devant contribuer à réduire les coûts d’exploitation des compagnies aériennes et à améliorer la qualité offerte aux usagers».

8. De plus, selon le neuvième considérant de la directive 96/67, «le libre accès au marché de l’assistance en escale est compatible avec le bon fonctionnement des aéroports communautaires».

9. Dans le cadre de cette ouverture de marché, le législateur communautaire a, d’une part, prévu que l’accès aux installations aéroportuaires qui doit être garanti aux prestataires autorisés à fournir des services d’assistance en escale et aux usagers autorisés à pratiquer l’auto-assistance «doit pouvoir donner lieu à la perception d’une rémunération» ( ).

10. D’autre part, il a considéré que «les États membres doivent conserver le pouvoir de garantir un niveau adéquat de protection sociale pour le personnel des entreprises qui fournissent des services d’assistance en escale» ( ).

11. Les articles 16 et 18 de la directive 96/67 développent ces deux aspects de la réglementation communautaire.

12. L’article 16 de ladite directive, intitulé «Accès aux installations», est rédigé de la façon suivante:

«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir l’accès des installations aéroportuaires aux prestataires de services et aux usagers désirant pratiquer l’auto-assistance, dans la mesure où cet accès leur est nécessaire pour exercer leurs activités. Si l’entité gestionnaire de l’aéroport ou, le cas échéant, l’autorité publique ou une autre entité qui la contrôle impose des conditions à cet accès, celles-ci doivent être pertinentes, objectives, transparentes et non discriminatoires.

[…]

3. Lorsque l’accès aux installations aéroportuaires entraîne la perception d’une rémunération, celle-ci sera déterminée en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires.»

13. Quant à l’article 18 de la directive 96/67, intitulé «Protection sociale et de l’environnement», il se lit comme suit:

«Sans préjudice de l’application des dispositions de la présente directive et dans le respect des autres dispositions du droit communautaire, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection des droits des travailleurs et le respect de l’environnement.»

14. Enfin, dans la mesure où cette disposition communautaire a fait l’objet d’observations de la part des deux parties, nous mentionnons que l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2001/23/CE du Conseil, du 12 mars 2001, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises, d’établissements ou de parties d’entreprises ou d’établissements ( ), prévoit que:

«a) La présente directive est applicable à tout transfert d’entreprise, d’établissement ou de partie d’entreprise ou d’établissement à un autre employeur résultant d’une cession conventionnelle ou d’une fusion.

b) Sous réserve du point a) et des dispositions suivantes du présent article, est considéré comme transfert, au sens de la présente directive, celui d’une entité économique maintenant son identité, entendue comme un ensemble organisé de moyens, en vue de la poursuite d’une activité économique, que celle-ci soit essentielle ou accessoire.»

15. L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2001/23 dispose, quant à lui, que «[l]es droits et les obligations qui résultent pour le cédant d’un contrat de travail ou d’une relation de travail existant à la date du transfert sont, du fait de ce transfert, transférés au cessionnaire».

B – Le droit national

16. En Allemagne, la directive 96/67 a été transposée principalement par la loi du 11 novembre 1997, sur les services d’assistance en escale dans les aéroports (Gesetz über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen) ( ), et par le règlement du 10 décembre 1997, relatif aux services d’assistance en escale dans les aéroports (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen, ci-après la «BADV») ( ).

17. L’article 8 de la BADV, intitulé «Conditions», dispose, à son paragraphe 2:

«(2) L’entité gestionnaire de l’aéroport peut exiger d’un prestataire de services ou d’un usager pratiquant l’auto-assistance qu’il reprenne des travailleurs en fonction des services d’assistance en escale qui lui ont été cédés. Ces travailleurs sont sélectionnés sur la base de critères pertinents, en particulier selon l’activité qu’ils exercent. L’article 9, paragraphe 3, troisième phrase, est d’application, sans préjudice de l’article 613 bis du code civil» ( ).

18. L’article 9 de la BADV, intitulé «Accès», est ainsi rédigé:

«(1) L’entité gestionnaire de l’aéroport et le prestataire de services d’assistance en escale ou l’usager pratiquant l’auto-assistance sont tenus de passer un contrat sur l’utilisation de la partie nécessaire et disponible de l’aéroport et des installations aéroportuaires ainsi que sur les rémunérations à verser à l’entité gestionnaire en vertu du présent règlement, et sur les conditions que doivent remplir les prestataires de services et les usagers pratiquant l’auto-assistance en vertu de l’article 8.

(2) L’entité gestionnaire de l’aéroport veille à ce que l’accès des prestataires de services et des usagers visés par le présent règlement aux installations aéroportuaires ne soit pas indûment entravé, dans la mesure où cet accès leur est nécessaire pour exercer leurs activités. Si l’entité gestionnaire de l’aéroport impose des conditions à cet accès, celles-ci doivent être pertinentes, objectives, transparentes et non discriminatoires.

(3) L’entité gestionnaire de l’aéroport est en droit d’exiger des prestataires de services et des usagers pratiquant l’auto-assistance une rémunération pour l’accès, la mise à disposition et l’utilisation de ses installations. Cette rémunération est déterminée, sur avis du comité des usagers, en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires; elle peut, à la manière d’une redevance commerciale, servir notamment à assurer l’autofinancement de l’aéroport. Aux fins de la détermination du montant de cette rémunération, l’entité gestionnaire de l’aéroport peut tenir compte, à concurrence d’un montant approprié, des frais nécessaires qu’entraîne la reprise des services d’assistance en escale par des prestataires de services ou par des usagers pratiquant l’auto-assistance, en particulier des frais occasionnés par la non-reprise des travailleurs.»

II – La procédure précontentieuse

19. Au terme d’un examen de la réglementation allemande, la Commission a estimé que les articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3, de la BADV constituaient une transposition incorrecte en droit interne des articles 16 et 18 de la directive 96/67. Elle a donc adressé au gouvernement allemand une lettre de mise en demeure datée du 28 février 2000.

20. Dans sa réponse datée du 16 mai 2000, le gouvernement allemand a contesté le manquement reproché.

21. La Commission n’étant pas convaincue par cette réponse a adressé, par lettre du 21 mars 2002, un avis motivé au gouvernement allemand, dans lequel elle a réitéré son grief.

22. Estimant que la réponse donnée à cet avis motivé n’était pas satisfaisante, la Commission a introduit le présent recours, en vertu de l’article 226 CE, par requête inscrite au greffe de la Cour le 12 septembre 2003.

III – Le recours

23. Dans le cadre de ce recours, la Commission demande à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 96/67 dans la mesure où elle a arrêté, aux articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3, de la BADV, des mesures qui ne seraient pas compatibles avec les articles 16 et 18 de ladite directive. Elle demande en outre que cet État membre soit condamné aux dépens.

24. La Commission fait ainsi grief à la République fédérale d’Allemagne d’avoir violé deux articles de la directive 96/67, à savoir les articles 16 et 18. Nous examinerons d’abord le grief tiré de la violation de l’article 18 de la directive 96/67 et ensuite celui tiré de la violation de son article 16.

A – Sur le grief tiré de la violation de l’article 18 de la directive 96/67

1. Arguments des parties

25. À titre liminaire, la Commission souligne que les mesures de protection générales prises par les États membres aux fins de la transposition de la directive 2001/23 s’appliquent aussi au secteur de l’assistance en escale. Ainsi, elle précise que, lorsque l’ouverture du marché visée par la directive 96/67 conduit à un transfert d’entreprise ou d’établissement au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous b), de la directive 2001/23, les droits et les obligations qui résultent pour le cédant d’un contrat de travail ou d’une relation de travail existant à la date du transfert sont, du fait de celui-ci, transférés au cessionnaire.

26. Cela étant précisé, la Commission indique que son recours vise à faire constater que, dans les cas non couverts par la directive 2001/23, les mesures visées aux articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3, de la BADV ont un effet discriminatoire entre l’entité gestionnaire de l’aéroport, d’une part, et les autres prestataires et usagers pratiquant l’auto-assistance, d’autre part, et qu’elles entravent ainsi l’accès au marché de ces derniers, tout en faussant la concurrence entre ces deux catégories.

27. En effet, les dispositions nationales en cause permettraient à l’entité gestionnaire de l’aéroport de répercuter totalement ou à tout le moins partiellement sur les nouveaux arrivants sur le marché les coûts concernant les travailleurs qu’elle ne peut plus employer en raison de la perte de parts de marché inhérente à l’ouverture du marché, augmentant ainsi le coût de l’accès au marché pour ces nouveaux venus. Il ressortirait clairement du libellé desdites dispositions nationales que cette possibilité de répercuter les coûts n’est offerte qu’à l’entité gestionnaire de l’aéroport, tandis que d’autres prestataires de services et usagers pratiquant l’auto-assistance, qui perdent des parts de marché en raison de l’ouverture du marché, ne pourraient se prévaloir de droits analogues et devraient supporter eux-mêmes l’intégralité des «coûts sociaux» découlant d’une perte éventuelle de leurs activités.

28. Par ailleurs, la Commission estime que l’article 8, paragraphe 2, de la BADV a pour effet de mettre à la charge des opérateurs entrant sur le marché de l’assistance en escale dans un aéroport une obligation déguisée de reprise du personnel, ce que ne permettrait pas l’article 18 de la directive 96/67.

29. Enfin, elle souligne que le dispositif mis en place par la réglementation allemande favorise davantage les intérêts financiers de l’entité gestionnaire de l’aéroport que la protection des travailleurs.

30. En réponse à ces arguments, le gouvernement allemand observe que sa réglementation nationale respecte l’objectif de la directive dans la mesure où elle permet la libéralisation par étapes de l’accès au marché des services d’assistance en escale dans des conditions concurrentielles égalitaires sur le marché des services d’assistance en escale, tout en tenant compte de la particularité de la position des entités gestionnaires d’aéroports en tant qu’anciennes entreprises étatiques.

31. Le gouvernement allemand relève en outre que l’article 8, paragraphe 2, de la BADV crée, en instaurant un système fondé sur la négociation entre l’ancienne entité gestionnaire de l’aéroport et le nouvel opérateur, un mécanisme tendant, dans la mesure du possible, à la sauvegarde des contrats de travail avec le transfert de l’activité.

32. Selon le gouvernement allemand, les dispositions combinées des articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3, de la BADV viseraient à instaurer un juste équilibre entre la protection des travailleurs et l’objectif de libéralisation, c’est-à-dire entre les intérêts de l’entité gestionnaire de l’aéroport, ceux des salariés et ceux des nouveaux opérateurs du marché. D’après lui, l’entité gestionnaire de l’aéroport serait désavantagée face à la concurrence des nouveaux prestataires de services si elle devait supporter seule les coûts qu’entraînerait la non-reprise des travailleurs par lesdits prestataires.

33. Par ailleurs, l’article 8, paragraphe 2, de la BADV ne comporterait à l’égard du nouveau concurrent et de l’entité qui gère l’aéroport qu’une obligation de se concerter quant à la reprise de travailleurs, et non une obligation de reprise des travailleurs comme c’était le cas en Italie dans le cadre de l’arrêt Commission/Italie, précité. C’est pourquoi cet arrêt, dont se prévaut la Commission, ne serait pas pertinent dans le cadre de la présente affaire.

34. Le gouvernement allemand indique également que ce n’est qu’à titre subsidiaire que la réglementation nationale prévoit que l’entité gestionnaire de l’aéroport puisse répartir de manière équitable et proportionnelle entre les opérateurs du marché, selon des critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires, les «coûts sociaux» résultant de la libéralisation et du refus de reprendre les salariés.

35. En outre, les dispositions contestées de la BADV ne constitueraient pas des entraves discriminatoires à l’accès au marché, car la participation aux coûts causés par la non-reprise des travailleurs s’appliquerait proportionnellement à tous les prestataires de services.

36. Enfin, le gouvernement allemand admet que le dispositif réglementaire en cause va au-delà des situations régies par la directive 2001/23. En effet, il indique que la circonstance que l’entité gestionnaire de l’aéroport ne transfère qu’un certain pourcentage de l’activité d’assistance en escale pourrait exclure qu’il y ait transfert d’une entité économique au sens de cette directive, à défaut d’un ensemble organisé de personnes et d’éléments permettant l’exercice d’une activité économique poursuivant un objectif propre.

2. Appréciation

37. À titre liminaire, nous constatons que les parties se rejoignent pour considérer que le dispositif allemand issu des articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3, de la BADV dépasse le champ d’application de la directive 2001/23 et peut donc, dans cette mesure, être analysé au regard des seules dispositions pertinentes de la directive 96/67 ( ).

38. Cela étant précisé, nous considérons que le premier grief de la Commission, relatif à la violation par la République fédérale d’Allemagne de l’article 18 de la directive 96/67, est fondé. Il convient, à notre avis, pour s’en convaincre d’examiner d’abord les grandes lignes de ce que la Cour a jugé dans son arrêt Commission/Italie, précité.

39. Dans le cadre de ce recours en manquement, la Commission reprochait notamment à la République italienne d’imposer, lors de tout transfert d’activité concernant des catégories de services d’assistance en escale, le transfert du personnel du précédent prestataire au successeur, proportionnellement à la part de trafic ou d’activités reprise par ce dernier.

40. Pour apprécier le bien-fondé de ce grief, la Cour a souligné ( ) que le pouvoir des États membres de garantir un niveau adéquat de protection sociale pour le personnel des entreprises qui fournissent des services d’assistance en escale «ne comporte pas de compétence réglementaire illimitée et doit être exercé de façon à ne pas porter atteinte à l’effet utile de la directive 96/67 et aux objectifs poursuivis par celle-ci». Or, elle a noté que «ladite directive vise à assurer l’ouverture du marché de l’assistance en escale, ouverture qui, selon le cinquième considérant de la même directive, doit contribuer, notamment, à réduire les coûts d’exploitation des compagnies aériennes» ( ).

41. Dans ce contexte, la Cour a considéré que l’interprétation selon laquelle une obligation de reprise par les nouveaux prestataires de services sur les marchés d’assistance en escale du personnel employé par le prestataire précédent entrerait dans le cadre de ce qui est permis par l’article 18 de la directive 96/67 «rendrait excessivement difficile l’entrée de nouveaux prestataires de services» sur ces mêmes marchés. Cela aurait pour conséquence de mettre en cause l’utilisation rationnelle des infrastructures aéroportuaires ainsi que la réduction des coûts des services impliqués pour les usagers ( ).

42. La Cour a également estimé que «l’obligation imposée aux entreprises concernées […] de reprendre le personnel du précédent prestataire de services défavorise les nouveaux concurrents potentiels par rapport aux entreprises déjà établies et compromet l’ouverture des marchés de l’assistance en escale, ayant comme conséquence de nuire à l’effet utile de la directive 96/67» ( ). Il en résulte que, selon elle, «la réglementation litigieuse porte atteinte à la finalité poursuivie par cette directive, c’est-à-dire l’ouverture des marchés concernés et la création des conditions appropriées en vue d’une concurrence intracommunautaire dans ce secteur» ( ). Une telle réglementation devait, dès lors, être considérée par la Cour comme étant incompatible avec la directive 96/67.

43. Le raisonnement ainsi suivi par la Cour concernant une mesure nationale imposant la reprise des travailleurs aux nouveaux entrants sur le marché de l’assistance en escale peut-il s’appliquer en vue d’apprécier la compatibilité avec la directive 96/67 du dispositif allemand prévu dans la BADV? Nous pensons qu’une réponse positive s’impose s’agissant, en premier lieu, de l’article 8, paragraphe 2, de ladite réglementation nationale.

44. En effet, même si, dans le système allemand, l’obligation de reprise des travailleurs apparaît de façon moins évidente que ce qui était le cas dans le système italien, elle se dévoile lorsqu’on examine attentivement les dispositions allemandes.

45. Ainsi, à la lecture de ces dispositions, nous ne sommes pas convaincu par l’argument de défense du gouvernement allemand selon lequel les nouveaux entrants sur le marché de l’assistance en escale auraient seulement l’obligation de se concerter avec l’entité gestionnaire de l’aéroport sur la question de la reprise des travailleurs. Il convient à cet égard de rappeler que l’article 8, paragraphe 2, de la BADV prévoit expressément que «[l’]entité gestionnaire de l’aéroport peut exiger d’un prestataire de services ou d’un usager pratiquant l’auto-assistance qu’il reprenne des travailleurs en fonction des services d’assistance en escale qui lui ont été cédés» ( ).

46. Il ne fait dès lors pas de doute, selon nous, que cette disposition du droit allemand permet expressément et de manière générale, c’est-à-dire au-delà de l’hypothèse particulière d’un transfert d’entreprise au sens de l’article 1er de la directive 2001/23, à l’entité gestionnaire d’un aéroport d’imposer à un prestataire de services ou à un usager pratiquant l’auto-assistance la reprise de travailleurs en fonction des services d’assistance en escale qui lui ont été cédés.

47. En conséquence, une telle disposition nationale devrait, conformément à ce qu’a jugé la Cour dans son arrêt Commission/Italie, précité, être considérée comme incompatible avec l’article 18 de la directive 96/67. En effet, cette disposition nationale, lorsqu’elle est mise en œuvre par l’entité gestionnaire d’un aéroport, nous paraît susceptible de rendre excessivement difficile l’entrée de nouveaux prestataires de services sur le marché d’assistance en escale concerné, de défavoriser les nouveaux concurrents potentiels par rapport aux entreprises déjà établies et, enfin, de compromettre l’ouverture des marchés de l’assistance en escale, ce qui aurait pour conséquence de nuire à l’effet utile de la directive 96/67.

48. Si nous appréhendons à présent dans son ensemble, au regard de l’article 18 de ladite directive, le dispositif mis en place par la réglementation allemande, ainsi que le fait la Commission, il convient de mettre l’accent sur le fait que ce dernier comporte deux aspects: d’une part, ainsi que nous venons de le voir, la faculté pour l’entité gestionnaire de l’aéroport d’exiger d’un prestataire de services ou d’un usager pratiquant l’auto-assistance qu’il reprenne des travailleurs en fonction des services d’assistance en escale qui lui ont été cédés et, d’autre part, la faculté, inscrite à l’article 9, paragraphe 3, de la BADV, pour cette même entité de «tenir compte, à concurrence d’un montant approprié, des frais nécessaires qu’entraîne la reprise des services d’assistance en escale par des prestataires de services ou par des usagers pratiquant l’auto-assistance, en particulier des frais occasionnés par la non-reprise des travailleurs».

49. Les deux volets du dispositif allemand sont liés; en effet, on peut déduire de la lecture combinée des articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3, dernière phrase, de la BADV que, en cas de refus de la part d’un ou de plusieurs prestataires de services ou d’usagers pratiquant l’auto-assistance de reprendre des travailleurs en fonction des services d’assistance en escale qui leur ont été cédés, l’entité gestionnaire aura toujours la possibilité de répartir entre les opérateurs du marché en cause la charge financière résultant de cette non-reprise des travailleurs. L’entité gestionnaire de l’aéroport n’aura ainsi pas à supporter seule le «coût social» causé par l’ouverture du marché de l’assistance en escale.

50. Pour cette raison, nous estimons que cette faculté offerte à l’entité gestionnaire de l’aéroport par l’article 9, paragraphe 3, de la BADV est de nature à favoriser les intérêts financiers de l’entité gestionnaire de l’aéroport plutôt que la protection des travailleurs. Il s’ensuit, à notre avis, que cette disposition allemande viole l’article 18 de la directive 96/67.

51. Certes, le gouvernement allemand considère que l’article 9, paragraphe 3, de la BADV devrait être analysé comme ayant pour effet d’inciter les nouveaux opérateurs du marché à négocier avec l’entité gestionnaire de l’aéroport les conditions de la reprise de l’activité dans l’intérêt des travailleurs ( ). Toutefois, nous pensons qu’une telle analyse n’est pas de nature à démentir celle selon laquelle cette disposition a, à titre principal, pour objet de sauvegarder les intérêts financiers de l’entité gestionnaire de l’aéroport. De plus, l’impact de cette disposition sur la protection des travailleurs nous semble être trop aléatoire et trop indirect pour considérer qu’il s’agit là d’une transposition correcte de l’article 18 de la directive 96/67 qui, rappelons-le, vise «les mesures nécessaires pour assurer la protection des droits des travailleurs».

52. En d’autres termes, nous estimons que l’article 9, paragraphe 3, de la BADV ne respecte pas le critère de nécessité qui figure dans cette disposition de la directive 96/67. En effet, la faculté ainsi offerte par le droit allemand à l’entité gestionnaire de l’aéroport de répartir entre les opérateurs du marché en cause la charge financière résultant de la non-reprise de travailleurs ne peut pas être considérée comme une mesure apte à protéger les droits des travailleurs. Selon nous, la disposition allemande contestée n’est donc, en tout état de cause, pas nécessaire pour assurer la protection des droits desdits travailleurs.

53. En conséquence, nous pensons que ce deuxième volet de la réglementation allemande est également contraire à l’article 18 de la directive 96/67.

54. Le premier grief de la Commission doit donc, à notre avis, être considéré comme fondé.

B – Sur le grief tiré de la violation de l’article 16 de la directive 96/67

1. Arguments des parties

55. La Commission considère que l’article 9, paragraphe 3, dernière phrase, de la BADV méconnaît également l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67. En effet, la rémunération qui peut être mise à la charge des prestataires de services d’assistance en escale et des usagers pratiquant l’auto-assistance devrait être fixée, aux termes de ce dernier article de la directive, en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires.

56. La Commission estime à cet égard que l’arrêt Flughafen Hannover-Langenhagen, précité, confirme sa thèse selon laquelle le montant d’une rémunération perçue au titre de l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 ne peut être pertinent et objectif que s’il se fonde sur les coûts supportés par l’entité gestionnaire de l’aéroport afin de garantir aux autres prestataires de services et usagers pratiquant l’auto-assistance l’accès à son infrastructure (en plus d’un profit adéquat). Par conséquent, les frais que l’entité gestionnaire de l’aéroport doit supporter du fait de la non-reprise des travailleurs ne figureraient pas parmi les coûts susceptibles d’entrer en ligne de compte aux fins de l’établissement de la rémunération visée à l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67.

57. De l’avis du gouvernement allemand, en revanche, cet article de la directive 96/67 ne serait pas de nature à s’opposer au droit national mis en cause par la Commission, car il s’agirait d’un article régissant le droit de l’entité gestionnaire de l’aéroport d’exiger en contrepartie de l’accès aux installations de l’aéroport une rémunération. Or, l’article 9, paragraphe 3, de la BADV ne serait pas censé régir l’accès aux installations de l’aéroport, mais devrait constituer une incitation, pour les nouveaux opérateurs du marché, à négocier avec l’entité gestionnaire de l’aéroport les conditions de la reprise de l’activité dans l’intérêt des travailleurs.

58. Par ailleurs, le gouvernement allemand estime que la rémunération au sens de l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 ne devrait pas être limitée à la seule couverture des coûts des installations aéroportuaires. S’il est, en effet, permis d’inclure dans la rémunération une marge bénéficiaire, il devrait a fortiori être permis d’y inclure la répartition des frais causés par la non-reprise des travailleurs.

2. Appréciation

59. À notre sens, le grief de la Commission tiré d’une violation par la République fédérale d’Allemagne de l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 est fondé.

60. Il convient d’abord de rappeler que, dans son arrêt Flughafen Hannover-Langenhagen, précité, la Cour a jugé que la directive 96/67, et en particulier son article 16, paragraphe 3, «s’oppose à ce que l’entité gestionnaire d’un aéroport subordonne l’accès au marché de l’assistance en escale dans l’aéroport au versement, par le prestataire de services d’assistance en escale ou l’usager pratiquant l’auto-assistance, d’une redevance d’accès, qui constitue la contrepartie de l’octroi d’une possibilité de profit et qui s’ajoute à la redevance que ledit prestataire ou usager verse pour la mise à disposition d’installations aéroportuaires». La Cour a également précisé que, «[e]n revanche, ladite entité est en droit de percevoir une redevance d’utilisation des installations aéroportuaires dont le montant, qui doit être fixé conformément aux critères énoncés à l’article 16, paragraphe 3, de cette directive, tient compte de l’intérêt de cette entité à réaliser un bénéfice».

61. Pour aboutir à cette conclusion, la Cour a mis en exergue les éléments suivants. En premier lieu, elle a déduit du libellé de l’article 16, paragraphes 1 et 3, de la directive 96/67 que l’entité gestionnaire de l’aéroport est autorisée à percevoir une rémunération en contrepartie de l’accès aux «installations» aéroportuaires. Or, selon la Cour, «cette référence à des installations porte manifestement sur les infrastructures et les équipements mis à disposition par l’aéroport» ( ).

62. En deuxième lieu, la Cour a considéré que «[l]a faculté pour l’entité gestionnaire d’un aéroport de percevoir une redevance d’accès en sus d’une redevance d’utilisation des installations aéroportuaires non seulement ne serait pas de nature à faciliter l’accès au marché concerné, mais encore irait directement à l’encontre de l’objectif de réduction des coûts d’exploitation des compagnies aériennes et aboutirait même, dans certains cas, à une augmentation de ces coûts» ( ).

63. En troisième lieu, la Cour a précisé que «[l]’analyse de l’économie de la directive contredit […] l’argumentation […] selon laquelle l’intention du législateur communautaire aurait été de permettre la perception d’une redevance d’accès en contrepartie des charges supplémentaires que comporterait pour les gestionnaires d’aéroports l’ouverture du marché de l’assistance en escale, afin d’assurer l’autofinancement de ceux-ci» ( ).

64. Enfin, s’agissant de la possibilité pour l’entité gestionnaire d’un aéroport de réaliser un bénéfice, la Cour a estimé que l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 «ne s’oppose pas à ce que [la] rémunération soit fixée de telle manière que l’entité gestionnaire de l’aéroport puisse non seulement couvrir les coûts liés à la mise à disposition des installations aéroportuaires et à leur entretien mais aussi réaliser une marge bénéficiaire» ( ).

65. Ces différents éléments du raisonnement ainsi tenu par la Cour afin d’interpréter l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 nous paraissent devoir s’appliquer dans une large mesure dans le cadre de la présente affaire.

66. Dans cette perspective, il convient d’abord de noter que la disposition allemande mise en cause par la Commission, à savoir l’article 9, paragraphe 3, de la BADV, a pour objet de fixer les règles relatives à la rémunération que l’entité gestionnaire est en droit d’exiger des prestataires de services et des usagers pratiquant l’auto-assistance «pour l’accès, la mise à disposition et l’utilisation de ses installations».

67. Ledit article prévoit ainsi, à sa deuxième phrase, que cette rémunération est déterminée «en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires». Cela est rigoureusement conforme à ce que prévoit l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67, à savoir, rappelons-le, que, «[l]orsque l’accès aux installations aéroportuaires entraîne la perception d’une rémunération, celle-ci sera déterminée en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires».

68. Ce qui nous paraît en revanche sujet à critique au regard de ce qu’autorise l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67, tel qu’il est interprété par la Cour, c’est de prévoir que le montant d’une rémunération qui, selon l’article 9, paragraphe 3, de la BADV, constitue une contrepartie à l’accès, à la mise à disposition et à l’utilisation des installations de l’aéroport pourra contenir une fraction destinée à compenser les frais occasionnés par la non-reprise des travailleurs.

69. La présence de cet élément démontre en effet que la rémunération ainsi prévue en droit allemand dépasse le cadre dans lequel l’a conçue le législateur communautaire, à savoir exclusivement comme une contrepartie à l’accès des prestataires de services ou des usagers pratiquant l’auto-assistance aux installations aéroportuaires.

70. Le gouvernement allemand tente toutefois de prendre appui sur le raisonnement de la Cour selon lequel l’entité gestionnaire de l’aéroport est autorisée à réaliser une marge bénéficiaire lorsqu’elle fixe la rémunération de l’accès aux installations, pour en déduire qu’elle devrait a fortiori pouvoir intégrer dans ce montant les frais occasionnés par la non-reprise des travailleurs.

71. À notre avis, il est erroné de donner une telle portée à ce qu’a jugé la Cour. Il nous semble, en effet, que celle-ci a seulement voulu indiquer que le fait que les aéroports ne sont pas en droit de percevoir une rémunération pour l’accès au marché n’a aucunement pour conséquence qu’ils soient obligés de renoncer à un bénéfice sur les prestations économiques qu’ils fournissent. Aussi la Cour a-t-elle considéré que l’inclusion dans le montant de la rémunération d’accès aux installations d’une marge bénéficiaire raisonnable répondait à l’exigence selon laquelle, aux termes de l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67, la rémunération doit être «déterminée en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires».

72. À cet égard, nous partageons l’opinion exprimée par l’avocat général Mischo dans ses conclusions relatives à l’affaire Flughafen Hannover-Langenhagen, précitée, lorsqu’il indique être convaincu par l’argument selon lequel, pour que le montant de la rémunération obéisse à des «critères pertinents», il faut que celui-ci «soit lié aux coûts que représente, pour l’aéroport, la mise à disposition de ses installations, qu’il doit assurer aux prestataires de services d’assistance en escale et aux usagers pratiquant l’auto-assistance» ( ).

73. Or, force est de constater que les frais occasionnés par la non-reprise des travailleurs ne sont en aucune façon liés aux coûts induits par la mise à disposition par l’aéroport de ses installations. L’inclusion de tels frais dans le montant de la rémunération d’accès aux installations aéroportuaires prévue à l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 ne nous paraît donc pas respecter le critère de pertinence y figurant.

74. Le respect de ce critère de pertinence dans la détermination du montant de la rémunération est indispensable afin de garantir que celle-ci constitue bien la contrepartie de l’accès aux installations aéroportuaires, ainsi que l’exige l’article 16, paragraphe 3, de ladite directive. Admettre au contraire l’inclusion dans ce montant de frais non liés au coût que représente pour l’entité gestionnaire d’un aéroport l’accès à ses infrastructures ( ) pourrait aboutir à transformer cette rémunération en une redevance d’accès au marché déguisée, ce qui serait contraire à cet article de la directive, tel qu’il a été interprété par la Cour dans l’arrêt Flughafen Hannover-Langenhagen, précité.

75. De manière plus générale, ainsi que le remarque l’avocat général Mischo dans ses conclusions, précitées, les termes de la directive 96/67 démontrent que le législateur communautaire n’a pas considéré «l’ouverture de l’accès au marché comme une charge imposée aux aéroports, pour laquelle ceux-ci auraient donc droit à une compensation de la part des prestataires de service d’assistance en escale» ( ). À l’appui de cette affirmation, nous pouvons, par exemple, rappeler que, aux termes du neuvième considérant de ladite directive, le législateur communautaire est parti de la prémisse selon laquelle «le libre accès au marché de l’assistance en escale est compatible avec le bon fonctionnement des aéroports communautaires».

76. Enfin, nous estimons que la faculté pour l’entité gestionnaire d’un aéroport d’exiger la prise en compte, dans le calcul du montant de la rémunération prévue à l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67, en sus des frais liés à l’utilisation des installations aéroportuaires, d’autres frais liés à la reprise des services d’assistance en escale par des prestataires de services ou par des usagers pratiquant l’auto-assistance, tels que ceux occasionnés par la non-reprise de travailleurs, va à l’encontre de l’objectif de réduction des coûts d’exploitation des compagnies aériennes tel qu’il est mentionné par le législateur communautaire dans le cinquième considérant de ladite directive.

IV – Conclusion

77. Eu égard à l’ensemble de ces considérations, nous proposons à la Cour de:

1) constater que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté, et en particulier de ses articles 18 et 16, paragraphe 3:

– en permettant, aux termes de l’article 8, paragraphe 2, du règlement du 10 décembre 1997, relatif aux services d’assistance en escale dans les aéroports (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen), à l’entité gestionnaire d’un aéroport d’exiger d’un prestataire de services ou d’un usager pratiquant l’auto-assistance qu’il reprenne des travailleurs en fonction des services d’assistance en escale qui lui ont été cédés,

– en prévoyant, à l’article 9, paragraphe 3, dudit règlement national, que l’entité gestionnaire d’un aéroport peut, aux fins de la détermination du montant de la rémunération pour l’accès, pour la mise à disposition et pour l’utilisation de ses installations, tenir compte des frais nécessaires qu’entraîne la reprise des services d’assistance en escale par des prestataires de services ou par des usagers pratiquant l’auto-assistance, en particulier des frais occasionnés par la non-reprise des travailleurs;

2) condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens de l’instance.