Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer,

présentées le 13 juin 1968 ( 1 )

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

La requérante dans la présente procédure exploite une sucrerie dans le Land de Basse-Saxe en république fédérale d'Allemagne. Elle y fabrique, à partir de betteraves sucrières, du sucre brut qui est ensuite transformé en sucre blanc par d'autres entreprises, appelées raffineries. Elle s'estime lésée par une disposition de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre que le Conseil de ministres a établie dans le règlement 1009/67 du 18 décembre 1967 (J.O. no 308).

Cette organisation de marché qui, dans ses détails, est assez compliquée et peu claire pour les profanes, vise à assurer aux producteurs de betteraves sucrières et de canne à sucre de la Communauté «le maintien des garanties nécessaires en ce qui concerne leur emploi et leur niveau de vie». A cet effet, elle prévoit des mesures propres à stabiliser le marché du sucre qui, comme les autres marchés agricoles de la Communauté, doit être régularisé essentiellement au moyen du prix. La partie principale de l'organisation de marché est donc la fixation d'un prix indicatif pour le sucre blanc et d'un prix d'intervention correspondant qui doivent être déterminés chaque année pour la zone la plus excédentaire de la Communauté. Les prix minima que les fabricants de sucre sont tenus de payer aux producteurs de betteraves doivent également être fixés chaque année pour les différentes régions productrices de betteraves, en tenant compte du prix d'intervention. En outre, le règlement prévoit des prix d'intervention dérivés pour d'autres zones de la Communauté, des prix d'intervention pour le sucre de canne brut et des prix d'intervention pour le sucre de betteraves brut. Ces prix jouent un rôle pour les organismes d'intervention désignés par les États membres et auxquels incombe l'obligation «d'acheter le sucre au prix d'intervention appliqué dans la zone où se trouve le sucre au moment de l'achat».

Mais, tandis que cette obligation d'intervention est applicable sans limitation de durée au sucre blanc et au sucre de canne brut et constitue ainsi une partie constitutive permanente de l'organisation du marché, le régime d'intervention pour le sucre de betteraves brut a été assorti d'un terme, conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement indiqué: il cesse d'être en vigueur le 31 décembre 1969. Pour la période ultérieure, l'article 9, paragraphe 4, prévoit seulement «qu'en cas de situation anormale des mesures particulières peuvent être prises».

La requérante attaque ce régime d'exception. Elle y voit une discrimination injustifiée à l'encontre des fabricants de sucre de betteraves brut et, dans sa requête introduite auprès de la Cour de justice le 29 février 1968, elle demande en conséquence l'annulation de l'article 9, paragraphe 3, du règlement 1009/67.

Comme vous le savez, le Conseil n'a réagi à la requête que par une demande fondée sur l'article 91 de notre règlement de procédure, c'est-à-dire que, compte tenu du caractère réglementaire de la disposition attaquée, il estime la requête irrecevable et demande une décision préjudicielle sur ce point. Ainsi, dans un mémoire ultérieur, la requérante a pu donner son avis sur l'exception soulevée par le Conseil et, au cours de l'audience du 29 mai, les parties n'ont discuté que de la recevabilité de la requête.

Nous allons donc donner notre opinion sur ce problème de la recevabilité.

La disposition applicable en l'espèce, à laquelle vous avez déjà eu maintes fois recours est l'article 173, alinéa 2, du traité C.E.E. Selon cet article, on peut distinguer trois cas dans lesquels le droit de demander une annulation est reconnu aux particuliers. Il doit s'agir soit d'une décision dont le requérant est le destinataire, c'est-à-dire qui lui est adressée, soit d'une décision adressée à une autre personne que le requérant, soit d'une décision prise sous l'apparence d'un règlement. De l'avis concordant et pertinent des parties, qui, en principe, reconnaissent la qualité de règlement à l'ensemble de l'acte adopté par le Conseil, seule la troisième de ces possibilités entre en considération ici. Cela signifie que nous devons d'abord nous soucier de la nature juridique de l'acte attaqué si l'on ne veut pas décider — comme cela est arrivé une fois (dans l'affaire 40-64), mais ne s'est pas reproduit dans le dernier cas semblable (l'affaire 30-67) — de laisser ouverte la question de la nature juridique et de vérifier immédiatement si l'acte attaqué concerne au moins directement et individuellement la requérante comme le prescrit l'article 173, alinéa 2. Lorsque l'on essaie de déterminer la nature juridique de la mesure critiquée, la question décisive, d'après notre jurisprudence antérieure (en dernier lieu dans l'affaire 30-67), est de savoir si la disposition à examiner ne constitue qu'en apparence un règlement, c'est-à-dire revête la forme d'un règlement (donc d'un acte inattaquable pour les particuliers), mais doit en réalité être qualifiée de décision.

Cette question de qualification — décision ou règlement, une troisième forme n'entrant pas en considération — soulève plus de difficultés dans le cas présent que dans d'autres litiges. Nous devons donc l'examiner en détail.

Tout d'abord laissez-moi rappeler encore une fois de quoi il s'agit. Nous avons affaire à la limitation dans le temps d'une partie du régime d'intervention contenu dans le règlement 1009/67, c'est-à-dire à une disposition en vertu de laquelle les organismes étatiques d'intervention ne seront plus obligés, à partir du 1er janvier 1970, d'acheter le sucre de betteraves brut au prix d'intervention ou, en d'autres termes, à la suppression d'une garantie de vente au détriment des producteurs et des vendeurs de ces produits.

Lorsque nous réfléchissons à la question de savoir si cette mesure doit être considérée comme une décision ou un règlement au sens du traité, nous constatons tout d'abord que les critères formulés dans le traité lui-même et utilisables pour une définition ne sont ni très riches ni très précis, car l'article 189 dit simplement que «la décision est obligatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu'elle désigne», tandis qu'au sujet du règlement,, il se borne à dire en substance qu'il a «une portée générale». — De même, notre jurisprudence antérieure ne me semble pas très riche pour permettre de juger ce cas-ci car, en y regardant de près, elle n'a jamais eu affaire à un cas limite comparable, mais toujours à des actes qui, ou bien pouvaient être nettement considérés comme des décisions, ou bien contenaient des mesures manifestement normatives, c'est-à-dire des mesures dont la qualité de règle de droit ne pouvait pas être mise en doute. Pour la dernière catégorie, nous pouvons rappeler l'es affaires 16 et 17-62, relatives à la suppression de restrictions quantitatives à l'importation et à la renonciation générale à l'application de l'article 44 du traité dans le cadre du règlement 23; les affaires 19 à 22-62 portant sur l'applicabilité du droit de la concurrence de la Communauté économique à des conventions passées entre producteurs agricoles, puis l'affaire 40-64 sur la fixation de prix de référence pour les agrumes et enfin l'affaire 30-67, jugée récemment, dont l'objet était la fixation de prix d'intervention dérivés dans le cadre de l'organisation des marchés dans le secteur des céréales. Il serait possible de citer des arrêts analogues à propos de la notion de décision générale dans le cadre du traité C.E.C.A. Vu l'objet du litige dans ces affaires, il n'est donc pas étonnant que, pour caractériser les décisions générales (au sens du traité C.E.C.A.) ou les règlements (au sens du traité C.E.E.), la Cour ait employé des formules où prédominent des éléments généraux et abstraits. Ainsi l'arrêt rendu dans les affaires jointes 36, 38, 40 et 41-58, déclare : «attendu que la décision générale établit plusieurs principes normatifs, pose de façon abstraite les conditions de leur application et formule les conséquences juridiques qui en découlent; qu'elle établit des règles… générales qui peuvent présenter de l'importance de façon identique dans un nombre indéterminé de cas et qui seront applicables à tout sujet qui est ou se trouvera dans les conditions prévues pour leur application». L'arrêt rendu dans les affaires 16 et 17-62, caractéristique du traité C.E.E., précise que «le règlement (a) un caractère essentiellement normatif et… est applicable à des catégories envisagées abstraitement et dans leur ensemble».

Or, à côté de ces formes claires et évidentes d'actes de souveraineté auxquels se réfèrent les définitions de notre jurisprudence antérieure, il existe sans doute aussi des formes intermédiaires ou mixtes. C'est ce que révèle un examen du droit national, en particulier du droit allemand dans lequel la distinction entre actes individuels et mesures normatives joue le même rôle que dans le traité C.E.C.A. pour la détermination du droit d'ester en justice, alors qu'en droit français, italien et belge, que l'on n'a cependant pas négligé de prendre en considération, ce problème est inconnu ou secondaire. L'étude du droit national montre en outre qu'il n'est pas possible de tenir suffisamment compte de l'existence de ces formes intermédiaires d'actes administratifs au moyen de conceptions de pure théorie juridique, c'est-à-dire en n'envisageant que les destinataires et en ne considérant, par conséquent, comme actes individuels que les mesures pour lesquelles le nombre des destinataires est objectivement fixé au moment où ils sont pris, alors qu'il faudrait considérer comme normes ou règles de droit tous les actes pour lesquels le nombre des intéressés ne peut pas être déterminé à ce moment-là parce qu'il est susceptible de varier pendant la durée de validité de la mesure et parce qu'il existe, selon la formule de Fuss ( 2 ), une «fluctuation potentielle du nombre des intéressés».

Dans la jurisprudence du tribunal administratif fédéral, notamment, mais aussi d'autres juridictions allemandes, on trouve une série d'affaires dans le jugement desquelles les critères assurément clairs et évidents de distinction que nous venons d'esquisser ont été négligés. A leur place, en cas de formes mixtes de l'acte administratif, ces juridictions ont considéré comme déterminant le point de savoir s'il s'agit d'un cas particulier, c'est-à-dire d'un «cas concret». Lorsqu'il en était ainsi (ce critère était, du reste, le seul déterminant selon le texte même du règlement de procédure administrative applicable autrefois dans la zone britannique d'occupation, le règlement 165) on a parlé d'«acte général («Allgemeinverfügung»), donc d'un acte administratif attaquable, même lorsqu'une pluralité indéterminée de personnes était intéressée. Ce fut le cas pour une décision de fusion de communes ( 3 ), de mise en place de signaux de circulation ( 4 ), de fermeture d'une voie publique ( 5 ), d'interdiction, en vertu de la police sanitaire, de faire le commerce de certains produits dans certaines régions ( 6 ), du refus d'autoriser un règlement de taxes d'une chambre de métiers ( 7 ) ou du refus d'autoriser le règlement électoral d'une chambre du commerce et de l'industrie ( 8 ). A l'occasion, on en trouve la justification expresse suivante: la notion d'acte administratif est également une notion de procédure et lorsqu'on l'applique, il faut procéder d'une manière extensive dans l'intérêt de l'idée constitutionnelle fondamentale d'une vaste protection juridique ( 3 ).

A la lecture de cette jurisprudence, on doit se rappeler la déclaration de principe de l'arrêt 25-62, selon laquelle : «les dispositions du traité concernant le droit d'agir des justiciables ne sauraient être interprétées restrictivement». Et en vue de donner un sens à cette déclaration on se verra aussi conduit à poser la question de savoir si le droit communautaire n'autorise pas une interprétation aussi extensive de la notion de décision, c'est-à-dire une solution au problème de la qualification, décisif pour l'article 173, alinéa 2, qui abandonne l'orientation de stricte théorie juridique que nous avons indiquée plus haut.

En effet, notre jurisprudence nous paraît fournir quelques éléments pour répondre à cette question. Du moins les formules de quelques arrêts relatifs à cette matière plaident-elles en faveur d'une solution souple de la question de délimitation. Ainsi l'arrêt rendu dans l'affaire 16 et 17-62 déclare qu'il n'existe pas de règlement lorsqu'une «mesure s'adresse à des destinataires limités, désignés ou identifiables»; la Cour y affirme que les particuliers peuvent intenter un recours contre des mesures «qui les frappent d'une manière analogue» à celle des décisions individuelles dont elles sont les destinataires et elle dit textuellement que «pour déterminer dans les cas douteux si on se trouve en présence d'une décision ou d'un règlement, il faut rechercher si l'acte en question concerne individuellement des sujets déterminés». De même, l'arrêt rendu dans l'affaire 25-62 déclare que «pour déterminer s'il s'agit ou non d'une décision, il convient de rechercher si l'acte en question concerne des sujets déterminés»; la décision serait donc caractérisée par le nombre limité de ses destinataires. Enfin, dans le dernier arrêt rendu en cette matière dans l'affaire 30-67, la Cour a fait ressortir qu'il pouvait arriver «qu'un acte, tout en ayant dans son ensemble un caractère réglementaire, contienne des mesures qui s'adressent à des personnes déterminées de manière à les individualiser au sens de l'article 173, alinéa 2, du traité» et la question a été soulevée de savoir «si la mesure attaquée concerne les intérêts de certaines personnes désignées ou identifiables».

En fait, il faut admettre qu'il existe ainsi des bases pour une solution raisonnable du problème de qualification qui nous intéresse ici: une solution qui tienne compte des intérêts légitimes de la protection judiciaire sans provoquer le danger d'une action populaire.

A la lumière de ces remarques, voyons donc quelle décision paraît appropriée au cas présent. Voici à cet égard, ce qu'il y a lieu de noter.

La mesure attaquée dispose, nous le répétons, qu'à partir du 1er janvier 1970 il n'existera plus aucune obligation d'intervention pour le sucre de betteraves brut, donc que la garantie de vente disparaîtra pour ses fabricants. Comme le Conseil l'a fait remarquer à bon droit, cette mesure, de par toutes ses incidences directes et indirectes, concerne sans doute un grand nombre de personnes touchées par le marché commun du sucre, notamment les entreprises transformatrices ou les consommateurs. Cela n'est cependant pas d'une importance décisive pour notre examen; demandons-nous plutôt quels sont ceux dont la situation juridique se trouve modifiée et à l'égard de qui la mesure attaquée entraîne des conséquences juridiques. Seul celui qui est ainsi intéressé peut dire «que la mesure s'applique à lui», qu'il fait partie de la catégorie des destinataires qui présente de l'importance pour le problème de la qualification, tandis qu'il faut naturellement laisser de côté les personnes qui bénéficient de la mesure et cela du fait d'une simple répercussion juridique. Après cette restriction nécessaire, seuls demeurent effectivement intéressés dans le cas présent les organismes étatiques d'intervention, c'est-à-dire un nombre déterminé d'instances administratives et les producteurs de sucre de betteraves brut. Nous ne connaissons pas exactement leur nombre. Tout récemment, la requérante a conteste les indications données par le Conseil. Même si l'on prend pour base les indications contestées du Conseil, il s'agit tout au plus de 30 entreprises situées dans la Communauté. Certes, en pure théorie juridique, il n'est pas possible d'exclure avec certitude que ce nombre variera dans l'avenir, c'est-à-dire jusqu'à ce que le régime d'intervention cesse d'être en vigueur. Cette possibilité théorique (qui, en fait, ne permet pas d'adresser la mesure individuellement aux destinataires) ne devrait cependant pas être déterminante; l'élément décisif est plutôt le fait de savoir exactement qu'un accroissement (et certainement un accroissement considérable du nombre des intéressés) est absolument invraisemblable, vu l'évolution antérieure de cette branche économique, la situation économique actuelle (surproduction sur le marché du sucre de la Communauté) et la situation juridique en 1970 telle qu'elle est d'ores et déjà prévisible. Comme la requérante l'a fait remarquer à bon droit, on devra plutôt s'attendre à une diminution, et cela pour des motifs économiques ou juridiques (concentration de plusieurs entreprises).

En fait, nous en sommes convaincu, cette particularité de la présente affaire permet de dire que la mesure attaquée a des «effets analogues à ceux d'une décision» et de la rapprocher d'une réglementation d'un cas particulier plutôt que de lui attribuer un caractère normatif. Comme l'affirme la requérante, nous sommes donc en présence d'une «décision prise sous l'apparence d'un règlement» au sens de l'article 173, alinéa 2, et nous ne pouvons pas nier la recevabilité de la requête en nous référant à la nature juridique de l'acte attaqué.

Du moins faudrait-il reconnaître l'existence d'un «cas douteux» au sens de l'arrêt 16 et 17-62, et, pour cette raison, faire porter principalement l'examen sur la question de savoir si «la mesure en question concerne individuellement des sujets déterminés», ce dont il nous faut en tout cas parler avant d'admettre que la requête est recevable.

Sur ce point, la Cour a déjà eu plusieurs fois l'occasion de dire à quelles conditions «l'intérêt individuel» doit être admis conformément à l'article 173, alinéa 2. A cet égard, la formule suivante a fait son apparition dans la jurisprudence : «Les sujets autres que le destinataire d'une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire». Cette définition, qu'elle soit parfaite ou non, s'est révélée jusqu'à présent très heureuse.

Si on l'applique à la présente affaire, on hésitera peut-être à parler de «qualités particulières» de la requérante qui pourraient l'individualiser par rapport à la mesure attaquée, le passage cité éveillant plutôt l'idée de qualités inhérentes à des personnes déterminées. Après tout ce que nous venons de dire dans le cadre de l'étude de la nature juridique de l'acte attaqué, aucun doute ne peut cependant subsister sur le fait que l'article 9, paragraphe 3, du règlement attaqué atteint la requérante en raison d'une «situation de fait» qui la caractérise «par rapport à toute autre personne». Une telle situation de fait peut apparaître dans son activité de producteur, c'est-à-dire dans la fabrication de sucre de betteraves brut qu'elle réalise en concurrence avec un nombre manifestement restreint d'entreprises communautaires et qui pourrait être affectée par la suppression de la garantie de vente pour le sucre de betteraves brut. A la différence d'une activité commerciale au sens de l'affaire 25-62, il n'est certainement pas possible de dire de cette activité qu'elle peut «à n'importe quel moment être exercée par n'importe quel sujet», car elle exige des investissements considérables que peut-être personne ne serait disposé à faire à l'avenir, vu la suppression critiquée du régime d'intervention pour le sucre de betteraves brut.

En donnant une acception plus large à la catégorie des personnes intéressées (la notion qui met l'accent sur la violation des intérêts nous y autorise certainement), c'est-à-dire en comptant parmi les principaux intéressés non pas à vrai dire les producteurs de betteraves (qui bénéficient, on le sait, de la garantie d'un prix minimum), mais les organismes étatiques d'intervention, les négociants de ce secteur et les raffineries, il ne serait cependant pas possible d'apprécier différemment la position de la requérante. En effet, selon une opinion fondée, il convient d'établir des distinctions en ce qui concerne l'intérêt, tout au moins dans la mesure où l'on peut constater des différences importantes dans la nature des désavantages découlant d'un acte attaqué; en d'autres termes: même lorsque le nombre des personnes intéressées est important, il peut être justifié de constituer une catégorie restreinte de personnes spécialement intéressées et de parler pour elles d'une situation de fait particulière susceptible de les individualiser au sens de notre jurisprudence.

Dans cette mesure, la distinction entre la requérante et les instances et personnes que favorise la suppression du régime d'intervention, c'est-à-dire les organismes étatiques d'intervention et les acheteurs de sucre de betteraves brut, ne soulève aucune difficulté dans la présente affaire. En outre, il peut même paraître indiqué de faire une distinction par rapport aux entreprises qui ne font que le commerce du sucre de betteraves brut (nous ne savons pas s'il en existe effectivement) et par rapport à celles qui fabriquent à la fois du sucre de betteraves brut et du sucre blanc, c'est-à-dire le produit final résultant de la transformation du sucre de betteraves brut. En fait, par comparaison avec les entreprises indiquées, la requérante (comme les autres producteurs de sucre de betteraves brut) se trouve dans une situation particulière parce que la suppression de la garantie de vente pour le sucre de betteraves brut pourrait menacer son existence. En effet, d'après les prévisions possibles actuellement, vu notamment la surproduction de sucre dans la Communauté et les prix du marché mondial qui sont inférieurs au niveau communautaire, ce qui entrave l'exportation, il n'est pas exclu que la suppression en 1970 du régime d'intervention pour le sucre de betteraves brut place la requérante devant des difficultés économiques considérables parce que, d'une part, elle sera comme auparavant obligée de payer des prix minima aux producteurs de betteraves et, d'autre part, elle n'aura pas la garantie de pouvoir vendre ses produits à des prix convenables qui tiennent également compte des frais de transport. La suppression de la garantie de vente peut ainsi rendre nécessaires des transformations qui affecteront sans doute de manière beaucoup plus sensible ceux qui fabriquent exclusivement du sucre de betteraves brut que les entreprises dont la production est mixte ou les commerçants.

Nous penserions donc que, quelle que soit l'importance du nombre des personnes intéressées en quelque manière par la mesure attaquée, la seule solution qui paraisse appropriée est de reconnaître que la requérante, comme les autres producteurs de sucre de betteraves brut, a un intérêt individuel au sens de notre jurisprudence.

Le fait que la requérante soit en outre directement intéressée, comme l'exige aussi l'article 173, alinéa 2, n'exige pas de longs commentaires. Dans ses mémoires, puis oralement, elle a exposé d'une manière convaincante tout ce qui était nécessaire à ce sujet, le Conseil gardant le silence sur ce point. En réalité, le fait que le régime attaqué déploie ses effets à l'égard de la requérante au moment prévu sans que d'autres mesures d'exécution soient nécessaires est déterminant.

En définitive, nous ne voyons donc aucune raison de mettre en doute la recevabilité de la requête.

Cela nous conduit à formuler les conclusions suivantes :

Si la Cour n'estime pas préférable de joindre au fond la demande présentée par le Conseil, conformément à l'article 91, paragraphe 4, du règlement de procédure, il faut affirmer que la requête introduite est recevable. En conséquence, il faut impartir au Conseil un nouveau délai afin qu'il réponde complètement à la requête. La Cour ne devrait statuer sur les dépens que dans l'arrêt à rendre sur le fond.

( 1 ) Traduit de l'allemand.

( 2 ) Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Die öffentliche Verwaltung, 1964, p. 522 et s.

( 3 ) Verwajtungsarchiv, 1964, p. 384.

( 4 ) Verwaltungsgerichtshof Kassei, Neue Juristische Wochenscorift, 1964, p. 564.

( 5 ) Deutsches Verwaltungsblatt, 1961, p. 247.

( 6 ) Neue Juristische Wochenschrift, 1961, p. 2077.

( 7 ) Verwaltungsarchiv, 1964, p. 76.

( 8 ) Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, 16, p. 312.