CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. Poiares Maduro

présentées le 21 juin 2007 ( )

Affaire C‑273/04

République de Pologne

contre

Conseil de l’Union européenne

«Politique agricole commune – Réforme – Élargissement de l’Union européenne»

1. La requête qui est déférée devant la Cour constitue le premier recours direct intenté par la République de Pologne. Elle soulève plusieurs questions juridiques d’importance inédites, qui justifient leur examen par la grande chambre. S’inscrivant dans le prolongement des difficiles négociations d’adhésion consacrées au volet agricole et de la réforme de la politique agricole commune (ci‑après la «PAC»), elle invite la Cour à préciser l’ampleur du pouvoir d’adaptation des dispositions des accords d’adhésion dont jouissent les institutions communautaires. Elle doit également conduire la Cour à déterminer l’étendue de la protection juridictionnelle dont bénéficient les futurs États membres à l’encontre d’actes adoptés entre la signature et l’entrée en vigueur des instruments d’adhésion.

I – Cadre juridique et factuel du recours

2. Le présent recours a pour objet l’annulation de l’article 1er, point 5, de la décision 2004/281/CE du Conseil, du 22 mars 2004, portant adaptation de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, à la suite de la réforme de la politique agricole commune ( ).

3. La décision litigieuse a été adoptée conformément à l’article 2, paragraphe 3, du traité entre le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, l’Irlande, la République italienne, le Grand‑Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (États membres de l’Union européenne) et la République tchèque, la République d’Estonie, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Hongrie, la République de Malte, la République de Pologne, la République de Slovénie, la République slovaque relatif à l’adhésion de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque à l’Union européenne ( ), qui dispose que, «[par] dérogation au paragraphe 2, les institutions de l’Union peuvent arrêter avant l’adhésion les mesures visées […] aux articles 21 et 23 […]. Ces mesures n’entrent en vigueur que sous réserve et à la date d’entrée en vigueur du présent traité». Elle a été prise sur la base de l’article 23 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne ( ), selon lequel «le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut procéder aux adaptations des dispositions du présent acte relatives à la [PAC] qui peuvent s’avérer nécessaires du fait d’une modification des règles communautaires. Ces adaptations peuvent être faites avant la date d’adhésion».

4. La requérante se plaint que l’article 1er, point 5, de la décision litigieuse (ci‑après la «disposition attaquée») a étendu le mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs (dit aussi mécanisme de «phasing in») dans les nouveaux États membres aux nouveaux paiements directs, réalisant ainsi une extension des dérogations au principe du paiement intégral. Cette extension du système des paiements partiels occasionnerait une diminution considérable des versements aux agriculteurs polonais comparativement à l’hypothèse du versement du montant intégral des paiements.

5. Cette requête n’est que l’avatar contentieux d’une contestation du mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs élevée par la République de Pologne dès les négociations d’adhésion. Lors de celles‑ci, cet État a revendiqué à maintes reprises que l’accès aux paiements directs soit intégralement garanti à l’agriculture polonaise dès l’adhésion. En vain. Dans un document de réflexion du 30 janvier 2002 ( ), la Commission avait préconisé l’introduction progressive au cours d’une période transitoire des paiements directs dans les nouveaux États membres pour plusieurs raisons, liées essentiellement à la nécessité de poursuivre la restructuration en cours dans le secteur agricole de ces États, à la situation du revenu des agriculteurs ainsi qu’à l’exigence d’éviter des déséquilibres par rapport à d’autres secteurs économiques ou la création de situations de rente spéculative. Épousant cette recommandation, la position des quinze États membres par rapport à la République de Pologne lors des négociations d’adhésion, fixée dans une position commune de l’Union européenne en date du 31 octobre 2002 ( ), était de ne pas accéder à la demande de la Pologne visant à ce que les paiements directs soient accordés à ses agriculteurs après l’adhésion dans la même mesure qu’ils le sont aux agriculteurs de l’Union et d’introduire progressivement lesdits paiements en Pologne au cours d’une période transitoire. Les discussions sur ce point ont continué jusqu’à la conférence d’adhésion qui s’est tenue en marge du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, dont les conclusions indiquent que la question de l’introduction progressive des paiements directs dans les nouveaux États membres a été résolue selon les termes établis dans la position commune du 31 octobre 2002. Quand, à la suite de la réforme de la PAC réalisée après la signature du traité d’adhésion, la Commission a présenté, le 27 octobre 2003, la proposition de décision litigieuse, le gouvernement polonais n’a pu, malgré une opposition exprimée à toutes les étapes du processus législatif, empêcher l’adoption de celle‑ci.

6. Pour une bonne compréhension de l’enjeu juridique du litige, un bref rappel du cadre législatif s’impose.

7. Les paiements directement octroyés aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien à leur revenu avaient été initialement réglementés par le règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune ( ), la liste de ces régimes d’aides directes figurant en annexe de ce règlement. Conformément à l’article 20 de l’acte d’adhésion qui dispose que «les actes énumérés dans la liste figurant à l’annexe II du présent acte font l’objet des adaptations définies dans ladite annexe», le mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs dans les nouveaux États membres a, lui, été prévu à l’annexe II, chapitre 6, A, point 27, dudit acte, insérant l’article 1er bis dans le règlement n° 1259/1999. Selon cet article 1er bis, le mécanisme d’introduction par paliers vise les paiements directs «accordés au titre des régimes de soutien visés à l’article 1er». L’article 1er du règlement n° 1259/1999, quant à lui, donne une définition de ces paiements directs et, pour une énumération de ces derniers, renvoie à l’annexe dudit règlement ( ).

8. Le 29 septembre 2003, le Conseil a en conséquence, par le règlement (CE) n° 1782/2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 ( ), abrogé le règlement n° 1259/1999 à compter du 1er mai 2004. Il résulte de son article 1er et de son annexe I que ledit règlement n° 1782/2003 ajoute à ceux déjà existants des régimes de soutien direct aux agriculteurs produisant des fruits à coque et des cultures énergétiques et prévoit des paiements supplémentaires dans le cadre du régime de soutien direct au secteur laitier.

9. Par la décision litigieuse du 22 mars 2004, le Conseil a, en son article 1er, point 5), remplacé les dispositions modifiant le règlement n° 1259/1999 qui figuraient à l’annexe II, chapitre 6, A, point 27, de l’acte d’adhésion par des dispositions qui modifient le règlement n° 1782/2003, afin de tenir compte des aménagements introduits dans la PAC par l’adoption de ce dernier règlement, survenue après la signature des instruments d’adhésion. Désormais, ledit point 27 insère un article 143 bis dans le règlement n° 1782/2003, lequel prévoit l’introduction, dans les nouveaux États membres, par paliers et selon un calendrier, des «paiements directs», c’est‑à‑dire non seulement des paiements qui figurent d’ores et déjà à l’annexe I de ce règlement, mais aussi de ceux qui seront ultérieurement insérés à ladite annexe.

10. Selon la République de Pologne, la disposition attaquée étend de manière illégale le système des paiements partiels. Celui‑ci ne s’applique plus seulement aux instruments de soutien qui étaient limitativement énumérés dans l’annexe du règlement n° 1259/1999. Il concerne désormais de manière générale les «paiements directs», c’est‑à‑dire également les nouveaux paiements directs. Ces derniers englobent ceux qui ont d’ores et déjà été institués par le règlement n° 1782/2003, à savoir les paiements dans les secteurs des fruits à coque et des cultures énergétiques et les paiements supplémentaires dans le secteur du lait. Ils englobent aussi les paiements directs qui seront ultérieurement mis en place et, partant, insérés dans l’annexe I du règlement n° 1782/2003.

11. C’est la raison pour laquelle la requérante a introduit le présent recours en annulation qu’elle appuie essentiellement sur trois moyens. Mais avant d’évoquer le bien‑fondé de la requête, il convient d’abord de se prononcer sur sa recevabilité.

II – Sur la recevabilité

12. Dans cette affaire, le Conseil a, le 23 septembre 2004, soulevé une exception d’irrecevabilité de la requête sur la base de l’article 91 du règlement de procédure, arguant que celle‑ci était manifestement irrecevable pour cause de tardiveté. La Cour a décidé de joindre l’exception au fond.

13. La recevabilité du recours introduit par la République de Pologne est sans conteste problématique. À suivre une jurisprudence de la Cour d’ordinaire particulièrement vigilante quant au respect des délais de procédure et, plus largement, des conditions de recevabilité, la forclusion paraît s’imposer. C’est ce que je rappellerai en premier lieu. Mais les principes qui sont à la base de l’ordre juridique de l’Union, en particulier le principe de protection juridictionnelle effective et la portée que la jurisprudence lui a progressivement reconnue, devraient, à mon sens, in fine, commander une autre solution. Ce sont les voies possibles d’une acceptation de la recevabilité de la requête que j’exposerai en second lieu.

A – Une lecture stricte des conditions de recevabilité

1. La computation du délai de recours

14. La décision litigieuse a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 30 mars 2004. La République de Pologne a déposé son recours le 28 juin 2004. Or, selon l’article 230, cinquième alinéa, CE, les recours «doivent être formés dans un délai de deux mois à compter […] de la publication de l’acte […] ou, à défaut, du jour où [le requérant] en a eu connaissance». En vertu des règles traditionnelles de computation des délais, la requérante est donc forclose.

15. Comme il ressort de l’article 230, cinquième alinéa, CE et le confirme la jurisprudence de la Cour ( ), le critère de la date de prise de connaissance de l’acte présente un caractère subsidiaire par rapport à celui de la date de publication. La date à prendre en compte pour la détermination du point de départ du délai de recours est donc celle du jour de la publication de l’acte, même si, en l’espèce, la requérante a eu connaissance du contenu de la décision litigieuse avant la date de publication de cette dernière comme le révèle le fait qu’elle s’y est opposée à toutes les étapes du processus législatif ayant abouti à l’adoption de ladite décision par l’envoi de nombreuses communications et observations au Conseil et à la Commission.

16. Or, la décision litigieuse a été publiée au JO L 93, du 30 mars 2004. Et il existe une présomption selon laquelle la date de publication correspond à celle figurant sur chaque numéro du Journal officiel ( ).

17. Toutefois, la requérante a, en l’espèce, soutenu, d’une part, que l’édition du Journal officiel du 30 mars 2004 n’était pas disponible à cette date dans les langues officielles des dix nouveaux États membres, alors que l’article 8 de la décision litigieuse dispose que cette dernière est établie dans les neuf langues officielles des États adhérents; d’autre part, et, en tout état de cause, que l’édition polonaise dudit Journal officiel n’avait été transmise aux autorités publiques polonaises que bien plus tard, soit le 27 juillet 2005. Dans la mesure où la publication dans les langues officielles des nouveaux États membres n’aurait été effectuée que bien après le 30 mars 2004, la requérante en a même déduit que le Conseil aurait délibérément antidaté le numéro du Journal officiel dans lequel la décision contestée a été publiée.

18. Ces arguments ne sauraient prospérer. Certes, il est de jurisprudence établie que la publication d’un acte législatif n’est réputée complète que si le numéro du Journal officiel dans lequel elle a été effectuée est disponible dans toutes les langues officielles ( ). Certes encore, s’il devait être prouvé que la date à laquelle ledit numéro était effectivement disponible ne correspond pas à la date qui figure sur celui‑ci, c’est la date de publication effective qui devrait seule être prise en compte, car «un principe fondamental dans l’ordre juridique communautaire exige qu’un acte émanant des pouvoirs publics ne soit pas opposable aux justiciables avant que n’existe pour ceux‑ci la possibilité d’en prendre connaissance» ( ). Ainsi, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Allemagne/Conseil ( ), l’acte attaqué avait fait l’objet d’une publication au Journal officiel des Communautés européennes le 23 décembre 1994, mais ce Journal officiel n’avait été disponible qu’à partir du 13 février 1995. C’est cette dernière date qui a donc été prise en considération comme point de départ du délai de recours. Certes enfin, s’il devait être démontré que le numéro du Journal officiel dans lequel la décision litigieuse a été publiée a été délibérément antidaté, cette décision devrait être annulée pour violation du principe de sécurité juridique ( ).

19. Il ressort cependant d’une part des renseignements fournis par le directeur général de l’Office des publications officielles des Communautés européennes en réponse à une question de la Cour ( ) que le JO L 93, du 30 mars 2004, était bien disponible dans toutes les langues des nouveaux États membres dès cette date. Certes, la requérante en a contesté la véracité, mais cette réponse ne saurait être mise en doute sans éléments sérieux, éléments qui n’ont pas été apportés à la Cour. Et le fait que ce numéro du Journal officiel n’ait été consultable en polonais sur le site Internet EurLEX que le 15 décembre 2004 est indifférent, dans la mesure où la seule forme de publication des textes législatifs faisant foi est la version imprimée. Il est d’autre part constant que la publication est réputée effectuée et, partant, le Journal officiel réputé disponible le jour où l’exemplaire du Journal officiel reproduisant l’acte est effectivement disponible dans toutes les langues de la Communauté à l’Office des publications à Luxembourg. La raison tient au fait qu’«il importe que la date à laquelle un règlement doit être considéré comme publié ne varie pas selon la disponibilité du Journal officiel des Communautés [européennes] sur le territoire de chaque État membre» et que «l’unité et l’application uniforme du droit communautaire exigent […] que l’entrée en vigueur d’un règlement survienne, sauf disposition expresse en sens contraire, à la même date dans tous les États membres, sans égard aux retards qui viendraient à se produire malgré les efforts à assurer une diffusion expéditive du Journal officiel dans l’ensemble de la Communauté» ( ). Du reste, le report de quinze jours du dies a quo opéré par l’article 81, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour ainsi que le délai de distance de dix jours ont précisément pour objet une prise en compte forfaitaire des aléas de la distribution du Journal officiel, afin de permettre à tous les requérants d’exploiter pleinement le délai de deux mois mis à leur disposition par le traité CE ( ).

20. En l’espèce, le point de départ du délai de recours est donc bien à fixer au 30 mars 2004. Dès lors, la computation du délai s’effectue de la manière suivante. En vertu de l’article 80, sous a), du règlement de procédure, «si un délai exprimé en jours, en semaines, en mois ou en années est à compter à partir du moment où survient un événement ou s’effectue un acte, le jour au cours duquel survient cet événement ou se situe cet acte n’est pas compté dans le délai». En outre, le dies a quo du délai de recours de deux mois prévu à l’article 230, cinquième alinéa, CE a été reporté, conformément à l’article 81, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour ( ), du 30 mars 2004 au 14 avril 2004 à minuit. Par ailleurs, l’article 80, paragraphe 1, sous b), du règlement de procédure ( ) dispose qu’un délai exprimé en mois prend fin à l’expiration du jour qui, dans le dernier mois, porte le même chiffre que le dies a quo. Ce délai de recours a donc pris fin à l’expiration du 14 juin 2004. Compte tenu du délai de distance forfaitaire unique de dix jours, qui doit être ajouté aux délais de procédure en vertu de l’article 81, paragraphe 2, du règlement de procédure ( ), le délai total imparti pour l’introduction du recours est venu à échéance le jeudi 24 juin 2004 à minuit, ce dies a quem ne figurant pas sur la liste des jours fériés légaux établie à l’article 1er de l’annexe du règlement de procédure.

21. La requête a été enregistrée au greffe de la Cour le 28 juin 2004. Il s’ensuit que le présent recours a été formé tardivement.

2. Les arguments avancés par la requérante en faveur de la fixation du point de départ du délai de recours à la date de l’adhésion

22. La requérante, appuyée par les États intervenants, soutient que le dies a quo devrait être fixé à la date d’entrée en vigueur du traité d’adhésion, c’est‑à‑dire au 1er mai 2004. Elle fait état de plusieurs arguments à l’appui. Il pourra être fait rapidement justice des deux premiers.

23. La République de Pologne allègue d’abord que les mesures prévues à l’article 23 de l’acte d’adhésion prennent effet, acquièrent un caractère obligatoire au jour et sous réserve de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion. Ceci est exact et d’ailleurs rappelé à l’article 9 de la décision attaquée ( ). Cela ne signifie pourtant pas que les mesures prévues audit article 23 ne sont pas opposables dès leur publication. Il ne faut en effet pas confondre, d’une part, l’opposabilité d’un acte qui est liée à l’accomplissement de toutes les formalités de publicité requises et fait courir le délai de recours et, d’autre part, la production d’effets de droit, l’entrée en vigueur qui peut être retardée. Le fait que l’article 254, premier alinéa, CE fixe la date d’entrée en vigueur des actes de droit dérivé qui doivent être obligatoirement publiés, à défaut d’une autre date explicitement déterminée, au vingtième jour suivant leur publication n’a ainsi jamais été entendu comme empêchant le délai de recours de courir au jour de la publication.

24. Pour justifier la fixation du dies a quo du délai de recours au 1er mai 2004, la République de Pologne tire également argument des articles 58 de l’acte d’adhésion ( ) ainsi que 8 ( ) et 9 de la décision litigieuse. Selon ces dispositions, les textes des actes des institutions adoptés avant l’adhésion, y compris celui de la décision en cause, sont établis dans les neuf langues des nouveaux États membres et font foi, dans ces langues, à compter et sous réserve de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion. Selon la requérante, il en résulterait que la version polonaise de la mesure attaquée ne deviendrait authentique et, par conséquent, l’édition du Journal officiel la reproduisant ne serait réputée disponible qu’à compter du 1er mai 2004. Là encore, ce raisonnement ne saurait convaincre. Le fait qu’il soit précisé que les textes de la décision attaquée dans les vingt et une langues «font également foi» signifie simplement que ladite décision doit être établie dans toutes les versions linguistiques officielles et qu’aucune de ces versions ne saurait primer sur les autres. À supposer qu’il faille considérer que seule l’entrée en vigueur du traité d’adhésion confère valeur authentique aux différentes versions linguistiques, cela vaudrait en tout état de cause pour les textes dans l’ensemble des vingt et une langues, celles des anciens comme celles des nouveaux États membres.

25. Plus fortes sont les objections à la forclusion que la requérante et les États intervenants tirent des principes de la communauté de droit, du droit à une protection juridictionnelle effective et de non‑discrimination. Pour justifier que le délai d’introduction d’un recours en annulation d’un acte arrêté en vertu de l’article 23 de l’acte d’adhésion ne coure qu’à compter du 1er mai 2004 pour les nouveaux États membres, ils font en particulier valoir que, à la date de la publication de l’acte, la requérante n’était pas encore membre de l’Union et n’avait donc pas qualité pour agir en annulation. Par conséquent, admettre que le délai de recours commence à courir à compter de la publication de l’acte permettrait à l’institution auteur dudit acte de se soustraire au contrôle de la légalité d’une mesure arrêtée sur la base de l’article 23 de l’acte d’adhésion, en l’adoptant et en la publiant au moins deux mois avant que les États adhérents n’obtiennent la qualité de membre. Or, le principe de la communauté de droit implique la mise en place d’un système complet et efficace du contrôle de la légalité des actes communautaires et de protection juridictionnelle. En l’espèce, compte tenu de la date de publication de la décision contestée, la République de Pologne n’aurait disposé que d’un délai de recours tronqué, ce qui aurait affecté l’effectivité de son droit de recours et l’aurait discriminé par rapport aux États membres.

26. Si, comme je le démontrerai par la suite, les principes de la communauté de droit et du droit à un recours juridictionnel effectif invoqués par la requérante doivent effectivement conduire à admettre la recevabilité du recours, tel ne me semble pas être le cas de l’argument tiré du principe de non‑discrimination. La République de Pologne soutient que la fixation du point de départ du délai de recours à la date de publication de la décision litigieuse aurait pour conséquence de ne laisser à la requérante qu’un délai de recours tronqué, raccourci, ce qui occasionnerait une discrimination par rapport aux États membres dans l’exercice de son droit à un recours juridictionnel effectif. Je vois toutefois mal en quoi consisterait la discrimination alléguée. Anciens comme nouveaux États membres ont bénéficié du même délai de recours à compter de la date de la publication de la mesure attaquée. Certes, à cette date, les futurs États membres n’avaient pas encore le statut de requérant privilégié et ne pouvaient donc se fonder que sur l’article 230, quatrième alinéa, CE pour contester la mesure. Et il est vrai que l’application des exigences posées par cette disposition rendait problématique la recevabilité de leur recours éventuel, contrairement aux États membres. Mais cette différence de traitement n’est que la résultante du fait que le statut d’État membre qui donne égalité de droits aux nouveaux États membres ne s’acquiert qu’à compter de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion. De l’avis du Conseil et de la Commission, admettre la fixation du dies a quo à la date d’entrée en vigueur de l’acte d’adhésion pour les nouveaux États membres serait même, sous prétexte de les mettre sur un pied d’égalité avec les anciens États membres en ce qui concerne le délai de recours dont ils disposent en tant que requérants privilégiés, les favoriser par rapport aux anciens États membres en ce qui concerne cette fois le point de départ dudit délai.

B – Les voies de la reconnaissance de la recevabilité

27. Comme on vient de le voir, l’application stricte de l’article 230 CE pourrait conduire à juger la requête de la République de Pologne irrecevable. Mais il est une filière jurisprudentielle développée en parallèle par la Cour qui révèle une appréhension plus généreuse de la recevabilité des recours. Et, à mon sens, certains des principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union, en particulier celui de protection juridictionnelle effective, poussent à privilégier celle‑ci.

28. Il faut repartir du principe de la communauté de droit. On sait que l’arrêt Les Verts/Parlement ( ) l’a consacré dans les termes suivants:

«[…] la Communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité. Spécialement, par ses articles [230 CE] et [241 CE], d’une part, et par son article [234 CE] d’autre part, le traité a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour de justice le contrôle de la légalité des actes des institutions. Les personnes physiques et morales sont ainsi protégées contre l’application à leur égard des actes à portée générale qu’elles ne peuvent attaquer directement devant la Cour en raison des conditions particulières de recevabilité spécifiées à l’article [230, deuxième alinéa, CE]. Lorsque la mise en œuvre administrative de ces actes appartient aux institutions communautaires, les personnes physiques et morales peuvent introduire un recours direct devant la Cour contre les actes d’application dont elles sont les destinataires ou qui les concernent directement et individuellement et invoquer, à l’appui de ce recours, l’illégalité de l’acte général de base. Lorsque cette mise en œuvre incombe aux instances nationales, elles peuvent faire valoir l’invalidité des actes à portée générale devant les juridictions nationales et amener celles‑ci à interroger à cet égard la Cour par la voie de questions préjudicielles.»

29. Ainsi entendue, la notion de communauté de droit comporte une double dimension ( ): dimension normative qui implique une obligation de conformité des actes des institutions et des États membres au traité; dimension juridictionnelle qui suppose une protection juridictionnelle contre les actes communautaires illégaux. «Élément constitutif d’une communauté de droit» ( ), le droit à un recours juridictionnel effectif a, du reste, fait l’objet d’une consécration jurisprudentielle aussitôt après l’arrêt Les Verts/Parlement, précité. S’inspirant des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, la Cour l’a érigé en principe général du droit communautaire ( ). L’objectif était d’éviter la création de pouvoirs à l’abri du droit et du juge et de garantir à cet effet une congruence structurelle: le transfert de pouvoirs étatiques doit aller de pair avec la mise en œuvre d’un contrôle et de possibilités de recours équivalentes. Cette idée trouve aujourd’hui, on le sait, son expression à l’article 6, paragraphe 1, du traité UE. Dans un premier temps, seules les juridictions internes se sont vues soumises aux exigences qui découlaient de ce principe ( ). Mais, dès que l’occasion lui en était donnée, la Cour allait progressivement en étendre le champ à la protection juridictionnelle par les juridictions communautaires. C’est ainsi qu’elle a vérifié que le Tribunal de première instance des Communautés européennes n’avait pas violé le principe du droit à un recours juridictionnel effectif en considérant qu’une communication ne pouvait pas faire l’objet d’un recours en annulation ( ); et qu’elle a estimé que le principe général du droit à une protection juridictionnelle effective et complète justifie l’octroi de mesures provisoires, «afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par la Cour» ( ).

30. Ce principe du droit à un recours juridictionnel effectif est entendu comme prohibant sinon toute limitation, du moins tout défaut de protection juridictionnelle. Cette directive jurisprudentielle, la Cour l’a encore rappelée récemment dans l’affaire Eurojust ( ). Quoiqu’elle ait déclaré irrecevable le recours en annulation contre plusieurs appels à candidatures pour le recrutement d’agents temporaires lancés par Eurojust, elle a fait observer, – et ce n’est sans aucun doute que pour ce motif –, qu’il n’en découle pas pour autant une atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective. Les actes litigieux n’étaient, en effet, pas soustraits à tout contrôle juridictionnel, les principaux intéressés, à savoir les candidats aux différents postes figurant dans les appels à candidatures attaqués, disposant d’un accès au juge communautaire dans les conditions prévues à l’article 91 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes et, dans l’hypothèse d’un tel recours, les États membres étant recevables à intervenir au litige et, le cas échéant, à former un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal.

31. Il résulte de cette compréhension du droit à une protection juridictionnelle effective que, au cas où l’économie d’une voie de droit conduirait à laisser les requérants sans recours, la Cour n’a jamais répugné à en interpréter largement les conditions de recevabilité.

32. Cette approche s’observe particulièrement dans le cadre du recours en annulation au titre de l’article 230 CE. La Cour n’hésite pas à interpréter largement les termes de sa compétence, afin de garantir un accès au juge communautaire; et cela en ce qui concerne aussi bien la notion d’acte attaquable que les titulaires du droit d’agir. Ainsi dans l’affaire AETR ( ), la Cour a ouvert le recours en annulation, au‑delà des actes de la nomenclature, à toutes mesures prises par les institutions, quelle que soit leur nature ou leur forme, qui tendent à produire des effets de droit, puisant la justification de cette solution dans son devoir d’assurer le respect du droit, c’est‑à‑dire une protection juridictionnelle contre les actes communautaires illégaux. Dans l’arrêt Les Verts/Parlement ( ), faut‑il le rappeler, alors même que la lettre du traité ne mentionnait pas les actes de cette institution comme objet possible d’un recours en annulation, elle a consacré la légitimation passive du Parlement en se fondant sur le principe de la communauté de droit qui implique l’existence d’un système complet de contrôle de la légalité des actes des institutions.

33. L’acception large de la notion d’«individuellement concerné» retenue dans certaines affaires semble aussi avoir été implicitement motivée par le souci de ménager une protection juridictionnelle ( ). Ainsi, dans l’affaire Piraiki‑Patraiki e.a./Commission ( ), sans doute la Cour a‑t‑elle tenu compte du fait que les requérants qui demandaient l’annulation de la décision de la Commission autorisant le gouvernement français à mettre en place des quotas d’importation de coton en provenance de Grèce étaient tous des exportateurs grecs de coton qui auraient eu du mal à mettre en cause la mesure nationale adressée uniquement aux importateurs; dans l’affaire Codorniu/Conseil ( ), jugeant un individu recevable à demander l’annulation d’un véritable règlement qui lui cause un préjudice particulièrement lourd, sans doute a‑t‑elle pris en considération la circonstance que les requérants n’avaient d’autres ressources que de contrevenir à ce dernier pour, à l’occasion de procédures relatives à l’application des sanctions prévues par la loi nationale, contester sa validité ( ); dans l’affaire Cofaz e.a./Commission ( ), jugeant individuellement concernées par une décision déclarant une aide compatible avec le marché commun les entreprises concurrentes, sans doute a‑t‑elle été influencée par l’avocat général VerLoren van Themaat, qui faisait valoir dans ses conclusions que, étant donné l’absence d’effet direct de l’article 87, paragraphe 1, le droit communautaire ne procure à ces entreprises «aucune protection juridique alternative par le biais de juridictions nationales» ( ). Enfin, dans l’affaire Allied Corporation e.a./Commission ( ) reconnaissant aux entreprises productrices et exportatrices concernées le droit de demander l’annulation des règlements instituant un droit antidumping, la Cour a cette fois explicitement relevé que ce droit «ne risque pas de créer de doubles emplois en matière de voies de recours, étant donné qu’un recours devant les juridictions nationales n’est ouvert qu’à la suite de la perception du droit antidumping acquitté normalement par un importateur résidant dans la Communauté».

34. Bien plus, quand l’existence d’une protection juridictionnelle en dépend, la Cour n’hésite pas à dépasser le libellé de l’article 230 CE et à en combler les lacunes. Comme l’a souligné l’avocat général Mancini, «l’obligation de respecter le droit […] prévaut sur les étroitesses de la loi écrite; à chaque fois que la protection des justiciables l’exige, la Cour est prête à corriger ou à compléter les dispositions qui délimitent sa compétence au nom du principe qui consacre sa mission» ( ). Emblématique de cette jurisprudence avant tout fidèle au principe de la communauté de droit dont découle le droit à un recours juridictionnel effectif est d’abord l’arrêt Les Verts/Parlement, précité. Bien que la lettre de l’article 173 du traité CE [devenu, après modification, article 230 CE] ne mentionnât pas le Parlement comme défendeur au recours, la Cour a déduit de «l’esprit du traité tel qu’il a été exprimé dans l’article [220 CE]» et de son «système» le principe de la communauté de droit qui impose la possibilité d’un recours direct contre toutes dispositions prises par les institutions et visant à produire un effet juridique vis‑à‑vis des tiers; en conséquence, elle a consacré la participation passive du Parlement au contentieux de l’annulation ( ). Tout aussi topique est la reconnaissance prétorienne de la légitimation active du Parlement au regard du recours en annulation, malgré l’absence de mention à l’article 173 du traité CE de cette institution dans la liste des requérants, reconnaissance motivée par le caractère incertain, voire inefficace, d’une protection juridictionnelle des prérogatives du Parlement confiée aux autres institutions, États membres et particuliers ( ).

35. Il pourrait, il est vrai, être rétorqué que l’arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil ( ) a mis un point d’arrêt à cette audace au service de l’avènement de la communauté de droit, pour laisser place aujourd’hui à une politique jurisprudentielle davantage soucieuse de «self restraint». La Cour ne s’estimerait plus habilitée à dépasser la lettre du traité lorsque celle‑ci s’avère attentatoire au droit à une protection juridictionnelle effective, de peur d’empiéter sur le pouvoir de révision des traités dévolu aux États membres. En vérité, telle ne me semble pas être la lecture qui doive être retenue de cet arrêt ( ). Le refus de la Cour de s’abstraire des conditions de recevabilité mises par l’article 230, quatrième alinéa, CE pour le recours en annulation des particuliers s’explique par le fait que le respect desdites conditions conduisait certes à une limitation mais non à une absence de protection juridictionnelle et que, dès lors, l’amélioration du «système de contrôle de la légalité des actes communautaires» ( ) devait rester du ressort des États membres. En effet, le déficit de protection juridictionnelle résultant de l’absence de qualité pour agir en annulation des requérants a été pallié par l’obligation pressante rappelée aux États membres et à leurs juridictions de prévoir et d’appliquer un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective ( ). Cette analyse me paraît confortée par la solution rendue récemment dans l’affaire Gestoras Pro Amnistía e.a./Conseil ( ), dans laquelle la Cour a jugé irrecevable un recours en responsabilité extracontractuelle visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi du fait de l’inscription sur une liste de personnes impliquées dans des actes de terrorisme, liste annexée à une position commune adoptée dans le cadre du titre VI du traité UE. Aux requérants qui se plaignaient d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective, la Cour a certes renvoyé à une éventuelle révision des traités le soin de mettre en place un régime de responsabilité extracontractuelle dans le cadre du troisième pilier. Elle a néanmoins pris soin de souligner que, nonobstant cette limitation de ses compétences prévue par l’article 35 UE dans le cadre du titre VI du traité UE, les requérants n’étaient pas privés de toute protection juridictionnelle. À cet effet, et bien que le libellé de l’article 35 UE ne prévoie pas la justiciabilité des positions communes, la Cour s’est reconnue compétente notamment pour statuer sur l’interprétation ou la validité d’une position commune qui viserait à produire des effets juridiques vis‑à‑vis des tiers. Elle a également rappelé le devoir incombant aux États membres et, notamment, à leurs juridictions d’interpréter et d’appliquer les règles internes de procédure gouvernant l’exercice des recours d’une manière qui permette aux personnes physiques et morales de contester en justice la légalité de toute décision ou de toute autre mesure nationale relative à l’élaboration ou à l’application à leur égard d’un acte de l’Union et, le cas échéant, de demander réparation du préjudice subi.

36. C’est en fidélité à cette filière jurisprudentielle que je compte proposer à la Cour de dépasser le libellé de l’article 230, cinquième alinéa, CE pour admettre la recevabilité de la requête déposée par la République de Pologne. Dans cette optique, il me faut d’emblée écarter trois objections.

37. La première consisterait, comme le fait le Conseil, à opposer qu’il ne saurait être demandé à la Cour de faire ce que les parties au traité d’adhésion se seraient refusé à faire. Il leur était tout à fait loisible d’aménager des dérogations temporaires aux traités institutifs. De fait, l’acte d’adhésion a prévu bon nombre de dispositions transitoires qui dérogent aux traités et au droit dérivé. En particulier, des procédures législatives spéciales et simplifiées ont été introduites pour tenir compte de l’adhésion et de la nécessité d’adapter les actes des institutions avec des procédures plus simples que celles qui s’appliquent d’habitude. Si les parties au traité d’adhésion avaient été d’avis que les dispositions dudit traité n’étaient pas telles à assurer correctement la protection juridictionnelle des nouveaux États membres, elles auraient fort bien pu introduire les dispositions dérogatoires nécessaires. De telles dispositions auraient pu prévoir qu’à titre dérogatoire, le délai de recours pour les nouveaux États membres ne courrait qu’à partir de la date de l’adhésion et non pas de celle de la publication des actes. Force serait pourtant de constater qu’un tel choix n’a pas été fait, aucune règle particulière ou autre disposition transitoire dérogeant aux dispositions de l’article 230, cinquième alinéa, CE ou à celles du règlement de procédure relatives aux délais de recours n’a été agréée à l’occasion des négociations d’adhésion.

38. À mon sens, cette objection ne tient pas, elle aurait pu être opposée à toutes les avancées jurisprudentielles antérieures. Il me paraît difficile d’interpréter le silence de l’acte d’adhésion comme l’expression de la volonté des parties de refuser toute dérogation au dies a quo fixé par l’article 230, cinquième alinéa, CE. Il traduit bien davantage le fait qu’elles n’avaient pas songé au déficit de protection juridictionnelle des nouveaux États membres résultant, pour les actes adoptés entre la signature et l’entrée en vigueur du traité d’adhésion, de la fixation du point de départ du délai de recours à la date de leur publication. En tout état de cause, il importe de rappeler que le fait que les constituants n’avaient pas jugé utile de modifier le texte de l’article 173 du traité CE malgré une proposition en ce sens formulée par la Commission au cours des négociations de l’Acte unique européen n’a pas empêché la Cour de conférer au Parlement la légitimation active et passive au regard du recours en annulation.

39. La deuxième objection, soulevée en particulier par le Conseil, consiste à soutenir que rien a priori ne s’opposait à ce que la République de Pologne agisse en annulation dès la date de publication de la décision litigieuse. Certes, elle ne pouvait, à cet effet, se fonder sur l’article 230, deuxième alinéa, CE. Mais il lui était possible de se prévaloir du quatrième alinéa de cette disposition.

40. Le cas de figure est assurément inédit en jurisprudence ( ). Une première indication nous est néanmoins donnée par les solutions relatives à la détermination des parties intervenantes au sens de l’article 40 du statut de la Cour de justice ( ). Il en ressort qu’un État tiers peut être admis à intervenir, comme l’article 40, deuxième alinéa, dudit statut habilite à le faire «toute autre personne» ( ), et qu’il ne peut revendiquer le bénéfice de l’exclusion, prévue à cette disposition, de l’intervention de toute personne, autre que les États membres et les institutions de la Communauté, dans les litiges entre États membres, entre institutions des Communautés ou entre États membres, d’une part, et institutions des Communautés, d’autre part ( ). En d’autres termes, si un État tiers ne saurait revendiquer le statut contentieux dévolu aux États membres par le système communautaire, il bénéficie des possibilités d’ester en justice que ce dernier reconnaît aux personnes morales.

41. Cet apport qui résulte de l’application de l’article 40 du statut de la Cour de justice est confirmé par les solutions relatives au droit d’agir en annulation des pays et territoires d’outre‑mer, des régions et des communautés autonomes. Il en appert que «[l’]objectif de l’article 173, quatrième alinéa, du traité […] est d’accorder une protection juridictionnelle adéquate à toutes les personnes, physiques ou morales, qui sont directement et individuellement concernées par les actes des institutions communautaires. La qualité pour agir doit dès lors être reconnue en fonction de ce seul objectif et le recours en annulation doit donc être ouvert à tous ceux qui remplissent les conditions objectives prévues, c’est‑à‑dire avoir la personnalité juridique requise et être individuellement et directement concerné par l’acte attaqué. Cette solution s’impose également quand le requérant est une entité publique qui satisfait à ces critères» ( ). Par conséquent, dès lors qu’une région jouit de la personnalité juridique en vertu de son droit interne, elle doit, à ce titre, être considérée comme une personne morale au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE ( ) et peut, en principe, introduire un recours en annulation ( ). De même de la République de Pologne que son droit interne dote de la personnalité juridique et auquel le droit international reconnaît, comme à tout État, la personnalité internationale. Il avait donc, dès la date de publication de la mesure litigieuse, la capacité d’ester en justice pour déférer à la censure de la Cour un acte lui faisant grief. Evidemment, la possibilité dont il disposait d’introduire, sur la base de l’article 230, quatrième alinéa, CE, un recours en annulation n’était pas illimitée. Elle était subordonnée à des conditions objectives de recevabilité tendant à vérifier l’existence d’un intérêt propre à contester la décision attaquée et ainsi à éviter la transformation du droit d’agir des personnes physiques ou morales en une sorte d’actio popularis ( ). Ces conditions tiennent notamment à l’établissement d’un lien direct et individuel l’unissant à l’acte mis en cause dont il ne serait pas le destinataire. À cet égard, le fait que la République de Pologne soit nommément désignée dans l’acte d’adhésion dont la mesure litigieuse fait application ne saurait la dispenser d’établir l’existence d’un lien direct et individuel. La Cour a déjà jugé que le fait qu’un pays ou territoire d’outre‑mer (ci‑après «PTOM») soit mentionné dans la quatrième partie et à l’annexe IV du traité CE ne le libérait pas du soin de démontrer qu’il était individuellement et directement concerné par une mesure prise en application ( ). Et de fait, l’exigence d’un lien individuel pourrait, en l’espèce, s’opposer à la recevabilité du recours introduit par la République de Pologne.

42. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que «pour déterminer la portée générale ou non d’un acte, il y a lieu d’apprécier sa nature et les effets juridiques qu’il vise à produire ou qu’il produit effectivement» ( ). En l’espèce, la disposition attaquée a pour objet de remplacer les dispositions de l’annexe II de l’acte d’adhésion qui modifient le règlement n° 1259/1999 par des dispositions qui modifient le règlement n° 1782/2003, afin de tenir compte des aménagements introduits dans la PAC par l’adoption de ce dernier règlement, survenue après la signature des instruments d’adhésion. Dans cette optique, la disposition attaquée étend le mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs dans les nouveaux États membres aux nouveaux paiements directs. Elle «s’applique [donc] à des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées abstraitement et dans leur ensemble» ( ), à savoir tous les agriculteurs des nouveaux États membres qui cultivent des produits agricoles qui font l’objet de nouveaux paiements directs. C’est donc une mesure de portée générale. Le fait que la République de Pologne est expressément mentionnée par la disposition attaquée ne saurait remettre en cause sa portée générale car les autres nouveaux États membres le sont également et elle est applicable indistinctement à tous les nouveaux États membres et à tous les agriculteurs qui y sont installés ( ). L’on sait néanmoins que le caractère normatif de l’acte attaqué ne fait pas obstacle au recours en annulation intenté par une personne physique ou morale, dès lors qu’il concerne directement et individuellement celle‑ci ( ).

43. À cet égard, la mise en évidence d’un lien individuel unissant le requérant à la mesure contestée est subordonnée de manière immuable ( ) à la satisfaction du «test Plaumann», selon lequel un acte de portée générale ne peut concerner des personnes physiques ou morales que s’il «les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire» ( ). La question qui importe est donc de déterminer si la République de Pologne est atteinte par la disposition attaquée en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne. Sur ce point également, la jurisprudence relative à la qualité pour agir en annulation des pays et territoires d’outre‑mer, des régions et des communautés autonomes nous livre de précieux enseignements. À la lire, on apprend que l’individualisation d’une collectivité territoriale requérante ne saurait résulter des répercussions socio‑économiques défavorables de l’acte attaqué sur les entreprises installées son territoire. Ainsi, la Cour a dit pour droit que «l’intérêt général qu’un PTOM, en tant qu’entité compétente pour les questions d’ordre économique et social sur son territoire, peut avoir à obtenir un résultat favorable pour la prospérité économique de ce dernier ne saurait, à lui seul, suffire pour le considérer comme étant […] individuellement concerné» ( ). Même l’obligation imposée à l’auteur de l’acte par la norme habilitante de tenir compte des répercussions négatives que la mesure qu’il envisage de prendre risque d’avoir sur l’économie de la collectivité concernée et les entreprises intéressées ne saurait suffire à établir que cette collectivité est individuellement concernée. C’est ainsi que la Cour en a jugé à propos des Antilles néerlandaises, dans une hypothèse où les mesures de sauvegarde dont ce PTOM demandait l’annulation avaient été prises sur la base d’une disposition qui contraignait leur auteur à prendre en compte les conséquences socio‑économiques qu’elles pouvaient entraîner pour les PTOM concernés ( ).

44. Cette jurisprudence n’est sans doute pas exempte de critiques ( ). Il ne me semble pas toutefois que l’occasion soit la meilleure pour discuter et décider d’une remise en cause. Modifier, dans la présente affaire, la jurisprudence relative à l’affectation individuelle de certaines collectivités territoriales reviendrait à assouplir l’appréciation des exigences de recevabilité pour s’opposer à la recevabilité du présent recours, au motif que la requérante aurait eu qualité pour agir dès la publication de la décision litigieuse et, ne l’ayant pas fait dans les délais, elle serait forclose. Ce serait comme refuser d’administrer un traitement médical à un malade sous prétexte qu’on vient de découvrir un moyen de prévenir la maladie.

45. La troisième objection, élevée là encore en particulier par le Conseil, revient à estimer que la circonstance qu’en l’espèce la requérante n’ait acquis la qualité de requérant privilégié attachée au statut d’État membre qu’au 1er mai 2004, date d’entrée en vigueur du traité d’adhésion, donc la qualité pour agir, ne la privait nullement du droit de recours, quand bien même le délai de recours aurait commencé à courir à compter de la date de publication de la décision litigieuse. En effet, la République de Pologne étant devenue État membre le 1er mai 2004 et bénéficiant, à partir de cette date, du statut de requérant privilégié, elle disposait encore, jusqu’à l’expiration du délai de recours le 24 juin 2004, de 55 jours pour introduire un recours en annulation sans même avoir à démontrer un intérêt à agir. Ce délai aurait été largement suffisant pour préparer sa requête, d’autant que la République de Pologne connaissait le contenu de la décision litigieuse bien avant sa publication, ayant été associée aux travaux du Conseil et de ses instances préparatoires et s’étant d’ailleurs opposée à toutes les étapes du processus législatif ayant abouti à l’adoption de ladite décision. Par ailleurs, elle savait qu’elle acquerrait la qualité d’État membre en temps utile. Il y aurait donc légitimement lieu de se demander s’il est nécessaire, en l’espèce, de s’affranchir de la lettre du traité CE au nom du principe du droit à une protection juridictionnelle effective.

46. En tout état de cause, il pourrait être opposé que les délais de recours ont été institués afin d’assurer la clarté et la sécurité des situations juridiques et d’éviter toute discrimination ou traitement arbitraire dans l’administration de la justice ( ). Aussi la Cour souligne‑t‑elle itérativement que, afin de satisfaire aux exigences en vue desquelles elle a été prévue, la réglementation communautaire relative aux délais de procédure est «d’application stricte» ( ) et doit être «rigoureusement respectée» ( ). Il ne saurait y être dérogé que «dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, de cas fortuit ou de force majeure, conformément à l’article 45, second alinéa, du statut de la Cour de justice» ( ). Surtout, à l’argument selon lequel la fixation du point de départ du délai de recours à la date de publication de la décision litigieuse porterait atteinte au droit de la requérante à un recours juridictionnel effectif, il pourrait être objecté que le droit à une protection juridictionnelle effective «n’est nullement affecté par l’application stricte des réglementations communautaires concernant les délais de procédure, laquelle […] répond à une exigence de sécurité juridique» ( ).

47. Cette dernière objection a de quoi impressionner. De fait, on peut estimer que, en l’espèce, le respect du dies a quo fixé par le traité CE ne conduit pas à refuser à la requérante l’accès au juge communautaire en violation du droit à un recours juridictionnel effectif. Une telle solution attenterait cependant à la sécurité juridique que les règles relatives à la computation d’un délai de recours visent précisément à sauvegarder et qui justifie l’attachement que la Cour porte ordinairement à leur observance. Comment, en effet, déterminer le délai qui, à partir de l’acquisition par la requérante de la qualité pour agir, c’est‑à‑dire à compter du 1er mai 2004, serait suffisant pour lui permettre de préparer et de déposer son recours? En admettant que 55 jours suffisent, pourrait‑on en dire de même de 40, 30, 10 ou 5 jours? Une décision d’irrecevabilité de la requête de la République de Pologne au motif que cette dernière pouvait encore en 55 jours faire un usage effectif de son droit de recours créerait une insécurité juridique de nature à nourrir des contestations permanentes. Certes, pour prévenir celles‑ci, il pourrait être jugé, comme le soutient le Conseil, qu’un jour au‑delà du 1er mai 2004 suffit en tout état de cause, les requérants ayant tout le loisir, dès la publication de l’acte litigieux, d’élaborer leur recours pour le tenir prêt et le déposer le moment voulu au greffe de la Cour. Mais pareille solution ne réglerait pas le cas des actes adoptés plus de deux mois avant l’entrée en vigueur du traité d’adhésion. Comme l’ont fait justement remarquer la requérante et les États intervenants, la fixation du dies a quo à la date de publication des actes litigieux laisserait les institutions libres d’adopter, sur la base de l’acte d’adhésion, des actes plus de deux mois avant l’entrée en vigueur du traité d’adhésion et, ainsi, de priver les futurs États membres de toute possibilité de recours. Or, il ne me paraît pas de l’intérêt d’une bonne administration de la justice de rendre un arrêt qui, certes, résoudrait le cas d’espèce, mais serait de nature à nourrir des contentieux ultérieurs. Surtout, il ne me semble pas admissible que l’effectivité, voire l’existence même, du droit fondamental à une protection juridictionnelle des États candidats à l’adhésion soit fonction du choix arbitraire de la date de publication de l’acte litigieux opéré par les institutions communautaires.

48. Il me semble donc opportun de fixer le dies a quo du délai de recours à la date d’entrée en vigueur du traité d’adhésion. Seule une telle solution serait de nature à préserver la sécurité juridique, objet des règles relatives aux délais de recours, et à garantir à tous les futurs États membres une protection juridictionnelle effective de leurs droits à l’encontre des actes communautaires adoptés entre la signature du traité d’adhésion et son entrée en vigueur. Faut‑il le rappeler, le droit à une protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit communautaire impose d’écarter les modalités procédurales des actions en justice qui seraient de nature à rendre excessivement difficile ou pratiquement impossible la protection desdits droits ( ).

49. Certes, pour s’opposer à une telle solution, il pourrait être soutenu que si les futurs États membres estimaient leurs droits lésés par un acte adopté par les institutions entre la signature et l’entrée en vigueur du traité d’adhésion, ils auraient toujours la possibilité de refuser la ratification ou l’application de celui‑ci. Mais, outre que la conformité d’une telle attitude serait discutable au regard du droit international et, partant, de nature à mettre en cause leur responsabilité internationale, semblable moyen de rétorsion apparaît tellement disproportionné que son usage et, partant, son efficacité en deviennent totalement illusoires: on ne tire pas sur des moineaux avec un canon.

50. Seule la voie juridictionnelle apparaît donc appropriée à la sauvegarde de leurs droits, car, en effet, les États candidats à l’adhésion se voient conférer des droits par le droit communautaire. Dès le traité d’adhésion signé, ils changent de statut. Ils ne peuvent plus être considérés comme de simples personnes morales mais apparaissent comme de futurs États membres. L’accord entre États membres et États candidats que consacre la signature des instruments d’adhésion fixe au profit de ces derniers un ensemble de droits et d’obligations. Et cet équilibre de droits et d’obligations c’est‑à‑dire leurs intérêts de futurs États membres, ils doivent pouvoir le défendre contre les actes adoptés au cours de la période séparant la date de signature du traité d’adhésion de celle de prise d’effet de ladite adhésion. Aussi bien, à cette fin, les futurs États membres bénéficient d’un statut d’observateur au sein du Conseil dont l’usage leur donne le droit d’être informés et consultés et leur ouvre ainsi la possibilité, au cours du processus d’adoption desdits actes, de faire valoir, en cas de besoin, leurs intérêts ( ). Mais, comme le fait valoir la République de Pologne, soutenue en cela par la République de Lituanie, ce statut d’observateur ne leur garantit pas une défense efficace de leurs intérêts, dans la mesure où aucun droit de vote au sein du Conseil ne leur est attaché. La légitime défense de leurs intérêts commande donc de reconnaître un accès au juge communautaire aux futurs États membres. Toute autre solution ne pourrait conduire qu’au paradoxe selon lequel, dans un cas comme celui de l’espèce d’une décision affectant manifestement les intérêts des futurs États membres, ceux‑ci, qui sont privés de droit de vote, n’auraient pas qualité pour agir en annulation, tandis que les anciens États membres, qui détiennent un tel droit de vote, seraient recevables à intenter un recours en annulation, indépendamment du fait qu’ils y ont un intérêt.

51. La nécessité de veiller au respect de la solidarité entre États membres impose également de permettre aux futurs États membres de pouvoir déférer à la censure de la Cour les actes adoptés entre la signature et l’entrée en vigueur du traité d’adhésion, en fixant le point de départ du délai de recours à la date de prise d’effet dudit traité. Là encore en effet, le statut d’observateur est insuffisant à garantir que les considérations de solidarité entre les États membres soient correctement prises en compte dans le cadre du processus d’adoption desdits actes. Or, le devoir de solidarité constitue un principe ( ) que, par leur adhésion à la Communauté, les États membres ont accepté ( ). Si, comme la Cour l’a déjà jugé ( ), il interdit à un État membre de rompre unilatéralement, selon la conception qu’il se fait de son intérêt national, l’équilibre entre les avantages et les charges résultant de son appartenance à la Communauté, il prohibe également certainement aux anciens États membres au sein du Conseil de rompre arbitrairement l’équilibre entre avantages et charges établi par les instruments d’adhésion au profit des futurs États membres.

52. Enfin, l’effectivité du principe de bonne foi milite aussi en faveur de la fixation du dies a quo à la date d’entrée en vigueur du traité d’adhésion. Ainsi qu’il appert de l’article 18 de la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 qui en constitue la codification, ce principe de droit international coutumier commande notamment qu’«un État doit s’abstenir d’actes qui priveraient un traité de son objet et de son but

a) lorsqu’il a signé le traité ou échangé les instruments constituant le traité sous réserve de ratification, d’acceptation ou d’approbation, tant qu’il n’a pas manifesté son intention de ne pas devenir partie au traité».

Or, on le sait, le principe de bonne foi lie les institutions de la Communauté et a pour corollaire dans l’ordre juridique communautaire le principe de protection de la confiance légitime ( ). Dès lors, il doit être possible aux futurs États membres d’inviter la Cour à vérifier que, par l’adoption d’actes durant la période comprise entre la signature et la prise d’effet des accords d’adhésion, les institutions communautaires n’auraient pas méconnu le principe de bonne foi par l’effet d’un bouleversement de l’équilibre de droits et d’obligations fixé par lesdits accords et, ainsi, privé ces derniers de leur objet et de leur but.

53. Ce n’est évidemment pas à l’égard de tous les actes communautaires adoptés depuis l’origine qu’il conviendrait de faire courir pour les nouveaux États membres le point de départ du délai de recours en annulation de la date de prise d’effet du traité d’adhésion. On ne peut que convenir avec le Conseil qu’une dérogation d’une telle ampleur au dies a quo fixé par le traité CE porterait une atteinte intolérable à la sécurité juridique que le caractère définitif des actes et la forclusion nés de l’épuisement des délais de recours tendent à garantir et qui ne saurait être justifiée par les considérations qui plaident pour ne pas retenir la date de publication prévue par la lettre de l’article 230, cinquième alinéa, CE. Aussi bien, ni la requérante ni les États intervenus au soutien de ses conclusions ne l’ont revendiqué. En revanche, cette dérogation devrait incontestablement jouer pour les actes qui, comme celui contesté en l’espèce, seraient adoptés entre la date de signature et celle d’entrée en vigueur du traité d’adhésion et pris sur la base de celui‑ci. Elle devrait, à mon sens, valoir aussi plus largement pour tous les actes communautaires pris dans l’intervalle séparant ces deux dates, c’est‑à‑dire non seulement ceux adoptés sur le fondement de l’acte d’adhésion, mais aussi ceux pris en vertu des traités, dans la mesure du moins où, comme je le développerai plus loin, de tels actes affectent l’équilibre de droits et d’obligations fixé par le traité d’adhésion au profit des futurs États membres. Certes, ces derniers, par l’accord qu’ils signent avec les anciens États membres, acceptent l’acquis constitué de l’intégralité de la législation communautaire depuis l’origine. Certes encore, dans l’intervalle séparant la signature de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion, les institutions communautaires doivent pouvoir continuer à légiférer. Cependant, il ne faudrait pas qu’elles puissent bouleverser l’équilibre de droits et d’obligations qui résulte, pour les futurs États membres, de l’acquis tel qu’il existait au moment de la signature des instruments d’adhésion sans que ces derniers n’aient la possibilité de défendre leurs intérêts par la voie d’un accès au juge communautaire. Qu’une protection des intérêts des futurs États membres doive également être assurée à l’égard des actes adoptés sur la base des traités dans l’intervalle séparant la signature de la prise d’effet du traité d’adhésion, le statut d’observateur qui leur est reconnu le révèle d’ailleurs déjà, car les droits d’information et de consultation qui lui sont attachés ont d’abord vocation à jouer dans le cadre du processus d’adoption desdits actes ( ).

54. Pour juger que le délai de recours ne court pour les futurs États membres qu’à compter de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion à l’égard des actes communautaires adoptés entre la date de signature et la date de prise d’effet dudit traité, deux voies me semblent pouvoir être empruntées par la Cour.

55. La première consisterait à faire œuvre praeter legem, en se plaçant en dehors du cadre de l’article 230 CE. Cette voie avait déjà été suivie dans l’arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, précité. On se souvient que, dans un premier temps, la Cour avait refusé de reconnaître au Parlement la qualité pour agir en annulation tant sur le fondement de l’article 173, premier alinéa, du traité CE que sur celui du second alinéa de cette disposition ( ), car «l’état […] des textes applicables» ( ) ne le permettait pas, le Parlement n’étant pas doté de la personnalité morale ni mentionné dans la liste des requérants privilégiés. Elle avait deux ans plus tard estimé devoir combler cette «lacune procédurale» et s’était fondée sur «l’intérêt fondamental qui s’attache au respect de l’équilibre institutionnel défini par les traités constitutifs des Communautés européennes», dont les prérogatives du Parlement constitue un des éléments pour consacrer au profit de cette institution un droit de recours en annulation, «à la condition que ce recours ne tende qu’à la sauvegarde de ses prérogatives et qu’il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles‑ci» ( ). En d’autres termes, la Cour s’était montrée sensible à la nécessité d’une protection juridictionnelle des prérogatives du Parlement, élément de l’équilibre institutionnel ( ). Dans la filiation de ce précédent jurisprudentiel, la Cour, partant du constat que les États candidats doivent pouvoir défendre leurs droits de futurs États membres qui résultent de l’équilibre d’avantages et de charges convenu lors de la signature des instruments d’adhésion, pourrait leur reconnaître la qualité pour agir en annulation sur le fondement du droit à une protection juridictionnelle effective des droits tirés du droit communautaire.

56. Dans cette hypothèse, leur droit de recours ne saurait être illimité. Sauf à le priver de son fondement, il ne pourrait être exercé que dans la mesure nécessaire à la sauvegarde de leurs droits. Semblable restriction emporterait à l’évidence une limitation de la recevabilité de leurs requêtes aux actes qui affectent de manière défavorable l’équilibre d’avantages et de charges convenu lors de la signature des instruments d’adhésion. Peut‑être devrait‑elle également se traduire par une limitation de l’éventail des moyens d’annulation invocables. Seuls seraient recevables à appuyer leur recours les moyens de légalité qui, d’une manière ou d’une autre, révéleraient que leurs droits de futurs États membres ont été affectés de manière préjudiciable. Par exemple, les futurs États membres ne pourraient déférer à la censure de la Cour un acte au motif qu’il aurait été pris en violation des prérogatives du Parlement. Certes, le départ entre les moyens d’annulation allégables et les moyens d’annulation irrecevables ne serait pas toujours aisé à opérer. Mais la difficulté ne me semble pas plus grande que celle que la Cour avait dû surmonter pour identifier, dans le cadre de la jurisprudence du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, précitée, parmi les moyens de légalité invoqués par le Parlement, ceux qui se rattachaient à une violation des prérogatives parlementaires, seuls recevables ( ).

57. Il pourrait être objecté que reconnaître un droit de recours limité aux futurs États membres sur le fondement du droit à une protection juridictionnelle effective des droits tirés du droit communautaire ne justifie a priori pas qu’il soit dérogé au dies a quo fixé par le traité CE. Les futurs États membres auraient qualité pour agir dès la date de publication de l’acte litigieux et auraient donc deux mois pour le faire à compter de cette date, sous peine d’affecter sans nécessité la sécurité juridique. En l’espèce, la République de Pologne serait donc forclose, quand bien même son droit d’agir aurait ce fondement. Mais, en réalité, les futurs États membres ne peuvent être affectés défavorablement dans leurs droits par des actes adoptés après la signature du traité d’adhésion et, partant, acquérir la qualité pour agir à l’encontre desdits actes que sous réserve et à compter de l’applicabilité à leur égard de ces derniers, c’est‑à‑dire sous réserve et à compter de l’entrée en vigueur dudit traité.

58. En l’espèce, la disposition attaquée par la République de Pologne affecte manifestement de manière préjudiciable les droits de cette dernière, puisqu’elle se traduit, au moins pendant une période transitoire, par une diminution des paiements directs versés aux agriculteurs polonais. Et les moyens soulevés à l’appui de la requête de cet État, qu’il s’agisse de l’incompétence du Conseil, de la violation du principe de non‑discrimination ou de la méconnaissance du principe de bonne foi, visent tous, en substance, à contester la légalité de l’extension même du système des paiements partiels aux nouvelles aides directes à verser aux agriculteurs des nouveaux États membres. Et sa requête et tous les moyens qui la soutiennent me paraissent donc recevables.

59. La seconde voie offerte à la Cour reviendrait plutôt à œuvrer secundum legem et à développer une interprétation constructive de l’article 230 CE, qui privilégierait l’esprit de cette disposition sur son libellé. Il s’agirait de partir de l’objet de l’article 230 CE, qui est, dans le droit fil du droit à une protection juridictionnelle effective, d’offrir un droit de recours à tous les justiciables concernés, c’est‑à‑dire aux institutions et aux États membres dont l’intérêt à agir est présumé ou aux personnes morales destinataires ou directement et individuellement concernées par l’acte attaqué. Certes, ce droit d’agir est enfermé dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de cet acte. Mais l’article 230 CE part du présupposé que le justiciable est, au moment de la survenance de l’évènement qui constitue le dies a quo, concerné par l’acte attaqué; ou alors il ne l’est pas et, dans ce cas, il n’a pas de qualité pour agir en annulation. En d’autres termes, le point de départ du délai de recours est fixé par la lettre de l’article 230, cinquième alinéa, CE à la date de notification ou de publication de l’acte attaqué, car, à cette date, la situation du requérant à l’égard dudit acte et, donc, sa qualité pour agir en annulation sont sensées pouvoir être déterminées de manière certaine et définitive. Nous sommes en revanche en présence d’une hypothèse où un futur État membre ne peut être éventuellement affecté par un acte communautaire arrêté après la signature des instruments d’adhésion que sous la condition et à partir de la prise d’effet du traité d’adhésion qui détermine l’applicabilité à son égard dudit acte. Ce n’est qu’à cette date qu’il est possible de déterminer si cet État est concerné par l’acte qu’il met en cause. Le futur État membre doit donc pouvoir demander l’annulation des actes communautaires adoptés durant la période comprise entre la signature et l’entrée en vigueur du traité d’adhésion dans un délai de deux mois à compter de la prise d’effet dudit traité. Et, comme il se trouve que, à cette dernière date, il acquiert la qualité d’État membre et donc celle de requérant privilégié, il doit pouvoir contester ces actes sans avoir à démontrer d’intérêt à agir et soutenir sa requête par n’importe quel moyen d’annulation.

60. On pourra trouver trop étendues les possibilités de contestation contentieuse qui seraient ainsi reconnues aux futurs États membres. C’est aussi mon opinion. Aussi j’inclinerai plutôt pour la première possibilité.

III – Sur le fond

61. La requérante soutient que, par la disposition attaquée, le Conseil aurait abusivement étendu la portée du mécanisme de «phasing in», dépassant le cadre d’une simple adaptation des conditions d’adhésion pour en effectuer une véritable modification. Ce faisant, il aurait entaché la décision litigieuse de trois chefs d’illégalité: incompétence par outrepassement du cadre de l’article 23 de l’acte d’adhésion, base de ladite disposition; violation du principe d’égalité par instauration d’une discrimination non prévue par l’acte d’adhésion; méconnaissance du principe de bonne foi, le compromis issu des négociations d’adhésion ayant été remis en cause de façon unilatérale.

62. La question centrale, déterminante du bien‑fondé de la requête, du sort à réserver aux trois moyens d’annulation est, on le voit, de rechercher si, en élargissant le système des paiements partiels aux nouveaux paiements directs, la disposition attaquée est restée dans les limites de l’habilitation conférée au Conseil par l’article 23 de l’acte d’adhésion, en se bornant à une simple adaptation des dispositions dudit acte ou si elle a opéré une modification des conditions d’adhésion définies par ce dernier.

63. Pour y répondre, il importe de déterminer si le mécanisme de «phasing in» avait, déjà dans l’acte d’adhésion, été prévu comme étant applicable à tous les paiements directs. Autrement dit, l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999, introduit dans ce règlement par l’annexe II, chapitre 6, A, point 27, de l’acte d’adhésion, qui instaure le mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs «accordés au titre des régimes de soutien visés à l’article 1er», s’appliquait‑il à tous les paiements directs tels que définis à l’article 1er dudit règlement? Si tel devait être le cas, le changement de formulation opéré par la disposition attaquée, selon lequel le mécanisme de «phasing in» s’applique désormais aux «paiements directs», serait simplement destiné à prendre en compte l’instauration par le règlement n° 1782/2003 de paiements directs pour les fruits à coque et les cultures énergétiques ainsi que de paiements supplémentaires dans le secteur du lait et resterait donc dans les limites de la notion d’«adaptations nécessaires du fait d’une modification des règles communautaires» au sens de l’article 23 de l’acte d’adhésion. Si, en revanche, le système des paiements partiels introduit par l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999 était limité ratione materiae aux instruments de soutien limitativement énumérés à l’annexe de ce règlement, à laquelle renvoie l’article 1er de celui‑ci, le changement de formulation résultant de la disposition attaquée traduirait une véritable extension du système des paiements partiels, non prévue initialement par l’acte d’adhésion, et emporterait donc une véritable modification des conditions d’adhésion.

64. Il est en effet incontestable que la notion d’«adaptations nécessaires» au sens de l’article 23 de l’acte d’adhésion ne couvre que des mesures qui n’affectent en aucun cas le champ d’application de la disposition de l’acte d’adhésion qu’elles ont pour objet d’adapter ni n’en modifient substantiellement le contenu. Tel est l’enseignement qui ressort de la jurisprudence communautaire. La Cour a jugé que les dispositions d’adaptation prévues par les actes d’adhésion n’autorisent, en principe, que les adaptations destinées à rendre des actes communautaires antérieurs applicables dans les nouveaux États membres à l’exclusion de toute autre modification ( ). Analysant cette jurisprudence, l’avocat général Geelhoed en a justement déduit que la notion d’«adaptations» ne saurait être interprétée «comme couvrant les modifications de fond des actes communautaires ou les mesures autorisant des dérogations à ces actes» ( ). Certes, étaient en cause dans ces affaires des dispositions qui prévoyaient l’adaptation des actes communautaires qui n’avaient pas été adaptés par l’acte d’adhésion lui‑même ( ). Mais cette acception très restreinte de la notion d’«adaptations» a été donnée de manière globale, quelle que soit la disposition de l’acte d’adhésion, base de l’adaptation adoptée et doit donc à plus forte raison être retenue lorsque, comme en l’espèce, il s’agit d’adapter des dispositions de l’acte d’adhésion lui‑même pour tenir compte d’une modification des règles communautaires auxquelles ces dispositions étaient relatives.

65. Bien plus, si les dispositions de l’acte d’adhésion que les mesures en cause visent à adapter constituent des dérogations aux règles communautaires normalement applicables, a fortiori ne sauraient‑elles en étendre le champ d’application, d’autant que les dérogations figurant dans les actes d’adhésion doivent être limitées au strict nécessaire et être interprétées strictement ( ). Or en l’espèce, l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999, prévu à l’annexe II, chapitre 6, A, point 27, de l’acte d’adhésion auquel la disposition attaquée tend à se substituer, constitue une dérogation temporaire au principe du versement intégral des aides directes. Ladite disposition attaquée ne saurait donc que reprendre le système des paiements partiels mis en place par ledit article 1er bis dans le cadre de la réglementation des aides directes initialement prévue par le règlement n° 1259/1999 pour l’appliquer dans le cadre de celle prévue par le règlement n° 1782/2003 qui s’y substitue, sans en accroître la portée ( ). Aussi bien, mutatis mutandis, la Cour a censuré les mesures d’adaptation prises sur la base de l’article 57 de l’acte d’adhésion qui tendaient à accorder à la République d’Estonie et à la République de Slovénie une période transitoire avant l’ouverture de leurs marchés de l’électricité prévue et aménagée par une directive et un règlement communautaires, au motif que «des dérogations provisoires à l’application des dispositions d’un acte communautaire, qui auraient pour seul objet et finalité de retarder temporairement l’application effective de l’acte communautaire concerné à l’égard d’un nouvel État membre, ne sauraient, en principe, être qualifiées d’ ‘adaptations’ au sens de l’article 57 dudit acte» ( ).

66. Les parties au litige sont, du reste, bien conscientes que de la portée du mécanisme d’introduction par paliers des aides directes mis en place par l’acte d’adhésion dépend le sort du présent recours, puisqu’elles s’opposent sur ce point.

67. Selon la République de Pologne, l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999 était limité matériellement aux instruments de soutien énumérés de façon exhaustive dans l’annexe dudit règlement. Au soutien de cette interprétation, elle rappelle que l’acte d’adhésion «est fondé sur le principe de l’application immédiate et intégrale des dispositions du droit communautaire aux nouveaux États membres» ( ). Il en découle les règles d’interprétation suivantes ( ): les dérogations prévues dans les actes d’adhésion doivent être prévues expressément; faire l’objet d’une interprétation stricte; et, devant tendre à faciliter l’adaptation des nouveaux États membres aux règles communautaires, être interprétées de manière à rendre plus aisée la réalisation des finalités des traités institutifs et l’application intégrale de leurs règles.

68. Si ces prémisses jurisprudentielles avancées par la requérante sont exactes, elles n’emportent pas pour autant l’interprétation de l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999 qu’elle défend. Il ressort au contraire d’une interprétation littérale, systématique et téléologique que, comme le soutiennent le Conseil et la Commission, le système des paiements partiels des aides directes introduit dans l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999 par l’acte d’adhésion était applicable à tous les paiements directs et non à un numerus clausus d’aides directes énumérées à l’annexe de ce même règlement.

69. Il résulte d’abord de la lettre même de l’article 1er bis du règlement nº 1259/1999 que le mécanisme d’introduction par paliers des aides directes s’appliquait de façon générale aux «paiements directs accordés au titre des régimes de soutien visés à l’article 1er». L’article 1er de ce règlement, quant à lui, donnait une définition générale des aides directes comme étant les aides «octroyées directement aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien relevant de la [PAC] et financés en partie ou en totalité par la section ‘garantie’ du FEOGA». N’importe quelle aide agricole répondant à cette définition, qu’elle soit existante ou à instaurer dans le futur, devait donc être considérée comme un paiement direct aux fins de l’application du règlement n° 1259/1999 ( ). L’article 1er, second alinéa, de ce règlement énonçait, certes, que «les régimes de soutien sont énumérés à l’annexe du présent règlement». Mais, comme le fait justement valoir la Commission, si les auteurs du traité d’adhésion avaient effectivement eu l’intention de limiter le groupe de produits soumis au mécanisme de «phasing in», ils se seraient bornés simplement à faire référence aux régimes de soutien visés à l’annexe du règlement n° 1259/1999. En outre, comme l’interprétation systématique le confirmera, cette annexe n’avait qu’un caractère déclaratoire.

70. Cette interprétation littérale est confortée par l’intention des auteurs du traité d’adhésion. Il ressort en effet des travaux préparatoires à la conférence d’adhésion que l’intention des institutions et des anciens États membres était d’imposer le mécanisme de «phasing in» dans les nouveaux États membres pour l’ensemble des paiements directs. Dans son document de réflexion du 30 janvier 2002 ( ), la Commission avait ainsi préconisé l’introduction progressive des «paiements directs», sans jamais assortir ce vocable général de précisions qui seraient de nature à en restreindre la portée. Par la suite, une position commune de l’Union européenne en date du 31 octobre 2002 fixant la position de négociation des 15 États membres par rapport à la Pologne a exprimé la volonté d’introduire progressivement les «paiements directs» dans cet État au cours d’une période transitoire, sans que cette formulation générale ne soit assortie de précisions de nature à en réduire la portée ( ). La requérante rétorque, il est vrai, que son acceptation du système des paiements partiels a été particulièrement difficile, donc donnée uniquement en considération du fait qu’il s’agissait d’un mécanisme exceptionnel, limité matériellement et temporellement. Mais de façon particulièrement topique étant donné précisément la ferme opposition qu’elle a constamment manifestée, les conclusions du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, relatant le résultat des négociations d’adhésion, indiquent que la question de l’introduction progressive des paiements directs dans les nouveaux États membres a été résolue selon les termes établis dans la position commune du 31 octobre 2002. Il est donc clair que la position polonaise à cet égard n’a pas été retenue et n’a pas même donné lieu à un compromis qui aurait consisté à limiter la portée du mécanisme de «phasing in».

71. Surtout, que le mécanisme d’introduction par paliers avait été convenu pour l’ensemble des paiements directs qui répondaient à la définition générale donnée par l’article 1er du règlement n° 1259/1999, la liste des aides directes figurant en annexe ne revêtant qu’un caractère déclaratoire appert aussi d’une lecture systématique de ladite disposition. On relèvera d’abord que, en vertu de l’article 1er du règlement n° 1259/1999, seuls sont expressément exclus du champ d’application dudit règlement, les paiements directs «prévus par le règlement n° 1257/1999». Force est, dès lors, de convenir que si le règlement nº 1259/1999 n’avait eu vocation à s’appliquer qu’aux instruments de soutien direct énumérés à son annexe, il eût été peu logique d’exclure de son champ d’application ce qui ne s’y trouvait pas. Si, par ailleurs, on élargit le contexte normatif, la compétence d’exécution conférée à la Commission par l’article 11, paragraphe 4, deuxième tiret du règlement n° 1259/1999 pour arrêter, dans le respect de la procédure du comité de gestion, «les modifications à apporter, le cas échéant, à l’annexe, compte tenu des critères définis à l’article 1er», ne saurait l’habiliter à modifier le champ d’application de ce règlement, car il s’agit d’un «élément essentiel» qui ne ressortit qu’à la compétence législative du Conseil ( ). Il ne fait donc aucun doute que le champ d’application du règlement nº 1259/1999 était délimité par la définition générale des paiements directs qui résultait de l’article 1er de ce règlement ou, pour reprendre les termes mêmes de cette disposition, par les «critères» qui y étaient énoncés, la Commission étant uniquement habilitée à modifier l’annexe dudit règlement pour y faire figurer les paiements directs, mis en place ou modifiés par le législateur communautaire, qui correspondaient à cette définition. Elle était même tenue de le faire et, du reste, en janvier 2004 avant l’adhésion, elle avait effectivement modifié ladite annexe pour y inclure non seulement des paiements directs créés après l’adoption de ce dernier règlement, mais aussi d’autres paiements qui, bien que répondant à la définition de l’article 1er du règlement nº 1259/1999, avaient été oubliés lors de la rédaction de l’annexe ( ).

72. Enfin, si l’on se prête à une interprétation téléologique de l’article 1er bis du règlement n° 1259/1999, le but qui justifiait la mise en place du système d’introduction par paliers des paiements directs plaide pour la portée générale de celui‑ci. Le souci de ne pas ralentir la nécessaire restructuration du secteur agricole des nouveaux États membres et celui de ne pas créer des disparités de revenus considérables et des distorsions sociales par l’octroi d’aides disproportionnées par rapport au niveau des revenus des agriculteurs et de la population en général valaient pour l’ensemble du secteur agricole, donc pour toutes les aides directes existantes ou futures. En outre, si le mécanisme d’introduction par paliers ne s’appliquait qu’à certaines cultures, celles pour lesquelles des paiements directs avaient déjà été institués, un risque existerait que les agriculteurs polonais ne s’en détournent pour se consacrer aux cultures pour lesquelles ils peuvent obtenir 100 % des paiements directs.

73. Ainsi, on le voit, le principe de l’application du mécanisme de «phasing in» à toutes les aides directes avait été convenu lors des négociations d’adhésion et prévue expressément par l’acte d’adhésion qui avait introduit l’article 1er bis dans le règlement n° 1259/1999. Dès lors, les moyens d’annulation allégués par la requérante à l’encontre de la disposition attaquée ne sauraient prospérer.

74. Quant au moyen d’incompétence, l’applicabilité générale du système des paiements partiels avait déjà été prévue par l’acte d’adhésion qui avait introduit l’article 1er bis dans le règlement n° 1259/1999. Dès lors, le fait de prévoir, par la disposition attaquée, dans le règlement n° 1782/2003, son application expressément à tous les «paiements directs», notamment aux nouvelles aides directes instaurées par ledit règlement, ne constitue pas une modification mais une simple adaptation de l’acte d’adhésion, qui ne remet pas en cause «le caractère et les principes fondamentaux des résultats des négociations» ( ). Cette adaptation avait été rendue nécessaire par la modification des règles de la PAC que le règlement n° 1782/2003 a opérée en se substituant au règlement n° 1259/1999. De ce fait, les dispositions de l’annexe II de l’acte d’adhésion modifiant le règlement n° 1259/1999 étaient devenues obsolètes. Dès lors, la décision litigieuse reste bien dans les limites de l’habilitation conférée au Conseil par l’article 23 de l’acte d’adhésion.

75. Pour ce qui est du moyen tiré de la méconnaissance du principe de non‑discrimination, l’argumentation de la requérante revient en substance, à soutenir que la dérogation au principe d’égalité de traitement intrinsèque au mécanisme de «phasing in» aurait été étendue arbitrairement au‑delà des limites tracées par l’acte d’adhésion. Cependant, comme on l’a vu, la disposition attaquée n’a pas donné audit mécanisme une portée plus large. Si atteinte au principe de non‑discrimination en raison de la nationalité posée par l’article 12 du traité CE et au principe de non‑discrimination entre producteurs de la Communauté énoncé à l’article 34, paragraphe 2, CE il y a, elle résulte en tout état de cause de l’acte d’adhésion lui‑même, c’est‑à‑dire d’une disposition ayant valeur de droit primaire jouissant, en tant que telle, d’une immunité contentieuse ( ). En outre, on peut douter que l’entorse au principe d’égalité résultant de l’acte d’adhésion soit avérée. Selon une jurisprudence constante, le principe fondamental d’égalité ne garantit qu’une égalité relative, prohibant, sauf justification objective, le traitement différent de situations semblables ou le traitement identique de situations différentes ( ). Or, il n’est pas contesté que la situation de l’agriculture dans les nouveaux États membres était radicalement différente, justifiant une application progressive des aides communautaires, en particulier de celles relatives aux régimes de soutien direct, cela afin de ne pas perturber la nécessaire restructuration en cours dans le secteur agricole de ces États.

76. Quant, enfin, à la violation alléguée du principe de bonne foi, ce principe de droit international a, il est vrai, valeur juridique dans l’ordre juridique communautaire ( ) et, comme le rappelle l’article 18 de la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 qui en constitue la codification, il interdit à un État membre d’adopter des actes qui priveraient de son objet et de son but un traité qu’il a signé. Toutefois, dans la mesure où le principe de l’application du mécanisme de «phasing in» aux paiements directs avait été inscrit dans l’acte d’adhésion, la disposition attaquée n’en étend pas la portée et ne saurait donc être vue, contrairement à ce que prétend la requérante, comme une remise en cause du compromis issu des négociations d’adhésion.

IV – Conclusion

77. Au vu des considérations exposées ci‑dessus, je suggère donc à la Cour de juger la requête recevable et d’en rejeter le bien‑fondé.