CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

présentées le 31 janvier 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Faits pertinents pour la question préjudicielle

Dans le contexte de la situation excédentaire structurelle du marché des produits laitiers, le règlement (CEE) no 1078/77 du Conseil du 17 mai 1977 (JO 1977, L 131, p. 1) prévoit l'octroi d'une prime à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers (prime de non-commercialisation). Une des conditions d'octroi de cette prime est que le bénéficiaire s'engage à ne pas commercialiser de lait ou de produits laitiers pendant cinq années. Le demandeur au principal a pris cet engagement et, par la suite, il a affermé son exploitation. Le fermier s'étant obligé par écrit à respecter de même l'engagement précité, von Menges s'est vu verser la prime de 74202,54 DM. Au cours de l'année 1981, son successeur dans l'exploitation a conçu le projet de tenir un troupeau de moutons et d'en vendre le lait. A la suite de cela, von Menges s'est adressé aux autorités compétentes pour leur demander si ce projet était compatible avec les conditions auxquelles le règlement susmentionné subordonne l'octroi de la prime de non-commercialisation. Le recours formé contre la réponse négative de l'autorité compétente a finalement entraîné la saisine de la Cour à titre préjudiciel, laquelle devra statuer sur la question suivante:

« Les termes ‘lait et produits laitiers’ contenus dans l'article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement (CEE) no 1078/77, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière englobent-ils également le lait de brebis et les produits fabriqués avec ce lait? »

2. Le marché du lait de brebis

Selon les statistiques produites, la production communautaire de lait de brebis s'élevait en 1977, année où le règlement du Conseil concerné a vu le jour, à 1505000 tonnes en provenance d'Italie (563000 tonnes) et de France (925000 tonnes). Après l'adhésion de la Grèce, ce total a augmenté pour atteindre 2492000 tonnes. Dans ces trois pays, la production augmente de quelques pour cent par an. Ces chiffres doivent être comparés à la production communautaire de lait de vache, qui atteignait 96186000 tonnes en 1977 (livraisons aux laiteries: 86706000 tonnes) et 104451000 tonnes en 1981 (livraisons aux laiteries: 95751000 tonnes) ( 1 ). Ainsi, dans la production laitière totale bovine et ovine, le lait de brebis représente respectivement 1,5 et 2,2 %. Le pourcentage d'accroissement de la production laitière bovine totale de la Communauté s'est élevé, pour la période de 1973 à 1981, à 1,6% en moyenne par année. Outre ces données quantitatives, il y a lieu de signaler également, ainsi que la Commission l'a fait observer au cours de l'audience, que la popularité croissante de certaines variétés de fromage fabriqué de façon traditionnelle avec du lait de brebis (entre autres, le feta grec) a fait que, la demande ne pouvant plus être couverte par les produits fabriqués avec du lait de brebis, du lait de vache est partiellement utilisé à cet effet. L'inverse, à savoir que du lait de brebis puisse supplanter l'utilisation de lait de vache pour la production fromagère, n'est cependant pas le cas.

Ces indications conduisent à trois conclusions. En premier lieu, l'importance de la production de lait de brebis pour le marché laitier communautaire est minime. En termes de droit de la concurrence, on dirait qu'il s'agit d'une « bagatelle ». En deuxième lieu, les excédents de lait et de produits laitiers n'ont pas également pour origine l'augmentation de la production de lait de brebis. En troisième lieu, il n'est pas établi que le lait de vache et le lait de brebis représentent un seul et même marché. Ces conclusions sont corroborées par les explications contenues dans le mémoire de la Commission quant à la raison pour laquelle le régime de primes n'a pas été étendu à la non-commercialisation du lait de brebis. En ce qui concerne l'Italie, il apparaît qu'en vertu de la décision 77/433/CEE du 15 juin 1977 (JO 1977, L 170, p. 30), le régime des primes n'y a aucunement été appliqué en raison de la réduction de l'effectif du cheptel à orientation laitière. Quant à la France, où le lait de brebis est utilisé, selon la Commission, presque uniquement pour la production de la variété de fromage Roquefort, on a estimé que cette sorte de fromage ne représentait absolument aucune menace pour les fromages fabriqués avec du lait de vache, étant donné la position particulière de ce produit en droit national.

3. Les arguments des parties

La Commission et le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie soutiennent que la question qui vous est posée appelle une réponse affirmative. Le Land se réfère en l'occurrence au Code of Principles on Dairy and Dairy Products de la FAO, dont des copies sont annexées à ces observations. Nous pensons toutefois que ces pièces ne sont pas pertinentes pour la solution du litige, parce qu'il s'agit, dans ce code, de lutter contre des indications trompeuses, en particulier de prévenir des indications telles que « lait » ou « produits laitiers » pour des produits qui ne méritent pas ces qualifications. Il semble qu'il n'existe tout au plus qu'un lien indirect entre cet objectif et la maîtrise de la production laitière. De surcroît, ce code lui-même dispose qu'il importe de mentionner l'origine du lait lorsque celui-ci n'est pas produit par des vaches, lequel argument plaide plutôt contre l'argumentation du Land qu'en sa faveur.

La Commission et le Land de Rhénànie-du-Nord-Westphalie se fondent tous deux sur l'argument selon lequel le règlement de base de l'organisation commune des marchés dans le secteur laitier, règlement (CEE) no 804/68 du 27 juin 1968 (JO 1968, L 148, p. 13), renvoie au chapitre 4 du tarif douanier commun, dans lequel il est indistinctement question de « lait » et de « produits laitiers ». Cependant, à notre avis, cette référence au TDC n'est nullement convaincante. Tout d'abord, la force de conviction de cet argument est émoussée par le fait que le règlement (CEE) no 1078/77 n'est pas basé sur le règlement de base précité, mais directement sur l'article 43 du traité, et cela en raison du caractère de réglementation de deficiency payment en quelque sorte qu'a le règlement instituant les primes. C'est seulement dans le premier considérant du préambule que le règlement (CEE) no 804/68 est cité nommément. Il y est dit littéralement: « considérant que la situation actuelle dans le secteur des produits qui relèvent du règlement (CEE) no 804/68 ... est caractérisée par des excédents importants et croissants ». Ainsi que nous l'avons déjà fait observer précédemment, cette appréciation ne peut se rapporter à la production de lait de brebis, laquelle ne contribue pas à créer une surproduction. Ce renvoi ne fait qu'indiquer la cause et le contexte de la mesure concernée, mais n'indique pas nécessairement aussi le champ d'application matériel du règlement (CEE) no 1078/77.

La Commission se réfère en outre au texte du règlement (CEE) no 1078/77, à savoir l'article 3, paragraphe 2, sous c), et l'article 7, sous f), dans lesquels il est question d'ovins. Cela est exact, mais ces deux dispositions ont trait non pas à la prime de non-commercialisation dont les conditions sont libellées à l'article 2 du règlement, mais à la prime de reconversion aménagée à l'article 3.

Ces deux renvois plaident plutôt contre le point de vue de la Commission qu'en sa faveur. L'objectif de la prime de reconversion est en effet, selon le considérant, la reconversion du cheptel laitier vers la production de viande. C'est ce qui est prévu à l'article 3, paragraphe 2, sous c), et cela de la façon suivante: le bénéficiaire de la prime de reconversion doit détenir un certain nombre d'unités de bovins ou d'ovins pendant une période déterminée. Ainsi, la diminution du cheptel laitier et la détention de moutons sont manifestement bel et bien compatibles. Enfin, la Commission renvoie à l'article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) no 1391/78, qui fixe les modalités d'application de ce régime de primes QO 1978, L 167, p. 45). En vertu de cette disposition, la demande de l'une ou l'autre prime doit comporter entre autres l'indication du nombre total de bovins et d'ovins. Cet argument non plus n'est pas convaincant. Cette même disposition prévoit en particulier que doivent être spécifiés: 1) le nombre de vaches laitières; 2) le nombre des autres bovins femelles et 3) en outre, dans le cas de la prime de reconversion, le nombre des autres animaux. Cela également laisse apparaître que le fait de détenir des moutons n'est manifestement pertinent que pour ce type de prime.

Nous attirons finalement votre attention sur le fait suivant. Pour l'octroi de la prime de non-commercialisation, l'article 2, paragraphe 2, sous b), deuxième tiret, pose comme condition que le cheptel laitier ne soit ni loué ni confié à autrui à titre onéreux ou à titre gratuit. Le troisième tiret interdit également au producteur de céder son cheptel laitier sauf pour l'abattage ou l'exportation. Ce concept de cheptel laitier (Milchvieh) est défini à l'article 1er, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) no 1391/78 comme étant l'ensemble des bovins domestiques femelles aptes à la production de lait. Ici non plus, il n'est fait nullement état de moutons.

4. Autres observations

Eu égard à ce qui précède, nous estimons non fondée l'argumentation de la Commission et du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, selon laquelle les termes « lait » et « produits laitiers » incluraient également dans le présent contexte le lait de brebis, pour autant que cette argumentation se fonde sur les textes et la systématique juridique. Les arguments, eux aussi fondés sur les textes, qu'a avancés von Menges et qui signalent à juste titre que, dans le présent contexte, les termes « lait » et « produits laitiers » n'englobent pas le lait de brebis, ne doivent dès lors pas non plus être examinés plus avant. Les données quantitatives et qualitatives relatives à la production de lait de brebis, énoncées précédemment, ainsi que les circonstances qui ont présidé à la naissance du règlement (CEE) no 1078/77, mènent selon nous à la conclusion que, lors de l'élaboration de ces régimes de primes, le cheptel ovin n'a pas constitué un élément de considération essentiel. Il a été en tout cas exclu du régime de primes lui-même, tandis que le texte des diverses dispositions n'offre à tout le moins aucun argument clair permettant de dire que la non-commercialisation du lait englobe le lait de brebis également. En revanche, nous sommes d'accord avec la Commission sur le fait que l'objectif final de la prime de non-commercialisation pourrait éventuellement justifier une exclusion des livraisons de lait de brebis, bien qu'actuellement aucun argument économique très convaincant n'ait encore été fourni à ce sujet ( 2 ). A notre avis cependant, une interprétation téléologique ne peut en aucun cas écarter le contexte, lequel suggère une autre direction, ni le texte du règlement (CEE) no 1078/77 et l'historique de celui-ci. La sécurité juridique des opérateurs économiques exige alors ici une modification du règlement par le législateur. Il nous semble également qu'il appartient plutôt au législateur qu'à la Cour de juger de la solidité des arguments avancés par la Commission.

5. Conclusion

Nous vous suggérons dès lors de répondre à la question de l'Oberverwaltungs-gericht de la manière suivante:

Les termes « lait et produits laitiers » contenus dans l'article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement (CEE) no 1078/77 n'englobent pas le lait de brebis.

( *1 ) Traduit du néerlandais.

( 1 ) Voir les rapports annuels de la Commission sur la situation de l'agriculture dans la Communauté.

( 2 ) En particulier, l'argument avanci a l'audience, selon lequel l'augmentation de la production de lait de brebis pourrait permettre une utilisation moindre de lait de vache en tant que produit de substitution du véritable feu grec (fabriqué avec du lait de brebis), ne nous paraît pas suffisamment convaincant.