CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PEDRO CRUZ VILLALÓN

présentées le 14 avril 2015 ( 1 )

Affaire C‑615/13 P

ClientEarth

Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)

contre

Autorité européenne de sécurité des aliments

«Pourvoi — Accès aux documents des institutions — Règlement (CE) no 1049/2001 et règlement (CE) no 45/2001 — Documents concernant l’élaboration d’une orientation sur la documentation scientifique à joindre aux demandes d’autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et de substances actives contenues dans ces produits — Refus partiel d’accès — Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu — Notion de ‘données à caractère personnel’ — Conditions du transfert de données à caractère personnel — Démonstration de la ‘nécessité’ du transfert»

1. La présente affaire donne à la Cour la possibilité de se prononcer sur une question relativement proche d’un problème récurrent dans sa jurisprudence, celui de l’articulation entre le régime général ou commun d’accès aux documents des institutions établi par le règlement (CE) no 1049/2001 ( 2 ) et les régimes particuliers ou spécifiques prévus par d’autres dispositions réglementaires de l’Union ( 3 ). Dans la présente affaire, il ne s’agit toutefois pas précisément d’harmoniser les dispositions du règlement no 1049/2001 et celles d’un règlement régissant l’accès à des documents faisant partie de certaines procédures ( 4 ), mais, d’une manière si l’on veut plus générale, de concilier le régime d’accès régi par le règlement no 1049/2001 et la réglementation sur le traitement des données à caractère personnel contenue dans le règlement (CE) no 45/2001 ( 5 ).

2. En particulier, c’est la première fois que la Cour a l’occasion de se prononcer sur l’exigence que «le destinataire démontre la nécessité [ ( 6 )] [du] transfert» des données à caractère personnel, au sens de l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, lorsque ces données, réclamées au titre du règlement no 1049/2001, portent sur l’identité des auteurs de certains rapports professionnels élaborés par une institution.

I – Le cadre normatif

A – Le règlement no 45/2001

3. L’article 2, sous a), du règlement no 45/2001 définit la notion de «données à caractère personnel» comme «toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable», indiquant qu’«est réputée identifiable une personne qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments spécifiques, propres à son identité physique, physiologique, psychique, économique, culturelle ou sociale».

4. L’article 8 de ce règlement, intitulé «Transferts de données à caractère personnel à des destinataires autres que les institutions et organes communautaires et relevant de la directive 95/46/CE», prévoit: «Sans préjudice des articles 4, 5, 6 et 10, les données à caractère personnel ne sont transférées à des destinataires relevant de la législation nationale adoptée en application de la directive 95/46/CE que si: a) le destinataire démontre que les données sont nécessaires à l’exécution d’une mission effectuée dans l’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique, ou b) le destinataire démontre la nécessité de leur transfert et s’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée.»

B – Le règlement no 1049/2001

5. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, «[t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement».

6. Sous le titre «Exceptions», l’article 4 de ce règlement prévoit, dans son paragraphe 1, que «[l]es institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection: […] b) de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel».

7. Aux termes de l’article 4, paragraphe 3, dudit règlement: «L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle‑ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.»

II – Antécédents

8. Le 25 septembre 2009, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (European Food Safety Authority, ci‑après l’«EFSA») a demandé à l’une de ses unités d’élaborer une orientation pour la préparation des demandes visées à l’article 8, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1107/2009 ( 7 ). L’unité en question a formé un groupe de travail qui a finalement présenté un projet d’orientation à deux organismes de l’EFSA, d’une part, le groupe scientifique spécialisé dans les produits phytopharmaceutiques et leurs résidus (ci‑après le «PPR») et, d’autre part, le comité directeur sur les pesticides (ci‑après le «PSC»), organismes dont certains membres étaient des experts scientifiques externes.

9. Ces experts ont été invités à présenter des observations sur le projet d’orientation. Au vu des observations présentées, le groupe de travail a apporté quelques modifications au projet, qui a été soumis à la consultation publique entre le 23 juillet et le 15 octobre 2010, dans le cadre de laquelle plusieurs personnes, dont Pesticide Action Network Europe (ci‑après «PAN Europe»), une organisation environnementale, ont présenté des observations.

10. Le 10 novembre 2010, PAN Europe et ClientEarth (une autre organisation de protection de l’environnement) ont présenté conjointement à l’EFSA une demande d’accès à des documents en vertu du règlement no 1049/2001 et du règlement (CE) no 1367/2006 ( 8 ). La demande portait sur plusieurs documents relatifs à la préparation du projet d’orientation, y compris les observations des experts externes faisant partie du PPR et du PSC, ainsi que le nom de l’auteur de chaque observation.

11. Par lettre du 1er décembre 2010, l’EFSA a donné accès à une partie des documents demandés. En vertu de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 (protection du processus décisionnel des institutions), elle a refusé l’accès à deux ensembles de documents: d’une part, différentes versions de travail du projet d’orientation et, d’autre part, les observations des experts du PPR et du PSC.

12. L’EFSA a confirmé le refus d’accès par décision du 10 février 2011.

13. L’orientation a été adoptée et publiée officiellement le 28 février 2011.

14. Le 11 avril 2011, les requérantes ont introduit un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne contre la décision confirmative du 10 février 2011.

15. Le 12 décembre 2011, l’EFSA a pris une nouvelle décision, indiquant aux requérantes qu’elle avait décidé de «retirer», d’«annuler» et de «remplacer» la décision confirmative du 10 février 2011. En vertu de la nouvelle décision, l’EFSA a donné accès à tous les documents visés par la demande initiale, à l’exception de certains dont elle n’avait pu constater l’existence.

16. S’agissant des observations des experts externes, l’EFSA a masqué leurs noms, en se fondant sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 (vie privée et intégrité de l’individu) et sur la législation de l’Union européenne concernant la protection des données à caractère personnel. L’EFSA a signalé que la divulgation du nom des experts devait être considérée comme un transfert de données à caractère personnel au sens de l’article 8 du règlement no 45/2001 et que les conditions requises par cette disposition pour permettre un tel transfert n’étaient pas remplies.

17. Les requérantes ont demandé au Tribunal qu’il leur soit permis d’adapter leur recours au contenu de la nouvelle décision de l’EFSA du 12 décembre 2011, l’objet du recours devenant par la suite l’annulation de cette dernière décision.

18. Le recours présenté devant le Tribunal s’articulait en trois moyens: (A) non‑applicabilité de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, ainsi que du règlement no 45/2001; (B) existence de raisons d’intérêt public justifiant la divulgation du nom des experts, conformément à l’article 8, sous a) et b), du règlement no 45/2001; (C) violation de l’obligation de motivation.

III – L’arrêt du Tribunal

19. Le recours a été rejeté par arrêt du Tribunal du 13 septembre 2013 ( 9 ) (ci‑après l’«arrêt attaqué»).

20. Concernant le premier moyen, le Tribunal a considéré que le nom des experts constituait une donnée à caractère personnel au sens du règlement no 45/2001, bien que l’EFSA ait divulgué préalablement le nom, la biographie et une déclaration d’intérêts des experts externes, et que le fait que l’EFSA n’ait pas attesté le refus des experts que leur identité soit divulguée était dénué d’importance.

21. S’agissant du deuxième moyen, le Tribunal a estimé que les requérantes n’avaient pas prouvé l’existence d’un intérêt public supérieur, car elles connaissaient les noms des experts et n’avaient pas mis leur indépendance en doute. Il a également considéré que les requérantes n’avaient pas justifié la nécessité de la divulgation.

22. Quant au défaut de motivation, le Tribunal a estimé que l’indication par l’EFSA du fait que les requérantes n’avaient pas justifié la nécessité du transfert des données à caractère personnel en cause était suffisante.

IV – Le pourvoi

23. ClientEarth et PAN Europe invoquent trois moyens à l’appui de leur pourvoi:

24. (A) application erronée de la notion de «données à caractère personnel» telle qu’elle est définie à l’article 2 du règlement no 45/2001; (B) application erronée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 et de l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, pour ne pas avoir mis en balance l’ensemble des intérêts protégés; (C) violation de l’article 5 du traité sur l’Union européenne, pour avoir imposé aux requérantes une charge de la preuve disproportionnée s’agissant de l’obligation de démontrer la nécessité du transfert des informations litigieuses, sans l’avoir dûment mise en balance avec l’importance des intérêts légitimes à protéger.

V – La procédure devant la Cour

A – Le premier moyen du pourvoi

25. ClientEarth et PAN Europe soutiennent, contrairement à l’avis du Tribunal, que les données litigieuses ne sont pas des données à caractère personnel au sens du règlement no 45/2001, soulignant qu’il s’agit de données à caractère professionnel qui figurent séparément sur le propre site Internet de l’EFSA.

26. L’EFSA et la Commission européenne, soutenues par le contrôleur européen de la protection des données (ci‑après le «CEPD»), défendent une conception large de la notion de «données à caractère personnel», qui recouvrirait bien plus que les indications qui, comme le nom ou le numéro d’identité national, identifient directement une personne. Par ailleurs, selon eux, une donnée à caractère personnel telle que le nom ne perd pas ce caractère parce qu’elle est associée à un autre élément, comme, dans ce cas, une observation.

27. Le CEPD affirme en outre que les deux éléments de l’information litigieuse, d’une part, le nom de l’expert et, d’autre part, l’avis formulé par ce dernier, qui a trait à ses activités et à son comportement en qualité de scientifique indépendant et qui le rendrait identifiable par toute personne disposant d’autres informations pertinentes pour effectuer la combinaison appropriée, constituent des données à caractère personnel.

28. Tant l’EFSA que la Commission et le CEPD affirment qu’il est indifférent que l’identité des experts soit publique et que l’EFSA ait rendu publiques leurs observations transmises de manière anonyme. Le fait que les données à caractère personnel concernées soient liées à des activités relevant du domaine professionnel serait, selon eux, également dénué de pertinence, car elles n’en seraient pas moins protégées en tant que données à caractère personnel.

29. Ces parties allèguent enfin que l’interprétation restrictive du respect de la vie privée soutenue par les requérantes n’est pas conforme aux termes du règlement no 45/2001 et que la portée de l’article 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la «Charte») est plus large que celle de l’article 7 de la Charte, englobant toute information relative à une personne physique, y compris celles liées à son activité professionnelle. À cet égard, le CEPD insiste sur les différences qui existent, malgré d’éventuelles coïncidences, entre les notions de vie privée et de données à caractère personnel, l’EFSA et la Commission ajoutant que tant la jurisprudence de la Cour que celle de la Cour européenne des droits de l’homme admettent que les données relatives aux activités professionnelles peuvent relever de la notion de vie privée.

B – Le deuxième moyen du pourvoi

30. Les requérantes critiquent les raisons pour lesquelles le Tribunal a rejeté leur deuxième moyen, en concluant qu’elles n’avaient pas prouvé l’existence d’un intérêt public supérieur. Pour ClientEarth et PAN Europe, ni le Tribunal ni l’EFSA n’ont mis en balance l’ensemble des intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 et par l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, à savoir, d’une part, le droit à la transparence et, d’autre part, le droit à la protection de la vie privée.

31. L’EFSA et la Commission, soutenues également par le CEPD, affirment que, lorsqu’une demande fondée sur le règlement no 1049/2001 vise à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel, les dispositions du règlement no 45/2001 deviennent intégralement applicables, y compris les articles 8 et 18 de celui‑ci, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001. Les requérantes étaient donc tenues de démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant le transfert des données à caractère personnel demandées, ce qui aurait permis à l’EFSA de mettre en balance les différents intérêts en jeu. Toutefois, ClientEarth et PAN Europe n’ont fourni cette justification qu’alors que la procédure juridictionnelle avait déjà commencé; dès lors, l’EFSA n’a pu procéder à aucune mise en balance lorsqu’elle s’est prononcée sur la demande d’accès aux documents.

C – Le troisième moyen du pourvoi

32. ClientEarth et PAN Europe soutiennent que le Tribunal a enfreint le principe de proportionnalité en rejetant comme il l’a fait les arguments invoqués par les requérantes afin de démontrer la nécessité de l’accès aux informations demandées.

33. Elles affirment sur ce point que, étant donné que, d’une part, l’intérêt que le Tribunal cherchait à préserver était en réalité inexistant, puisque les noms des experts concernés étaient accessibles au public, et que, d’autre part, elles avaient démontré la nécessité du transfert des données demandées, il leur suffisait, conformément à l’article 8, paragraphe 2, de la Charte, de prouver l’existence d’un fondement légitime prévu par la loi, ce qu’elles auraient fait en invoquant le principe de transparence.

34. L’EFSA s’interroge quant à elle sur la recevabilité de ce troisième moyen, car, selon elle, les requérantes ne précisent pas suffisamment les éléments critiqués de l’arrêt attaqué et se contentent de reproduire les arguments déjà exposés en première instance. Quant au fond, elle partage l’avis de la Commission selon lequel le grief des requérantes serait dénué de tout fondement, car le Tribunal se serait contenté d’exiger, conformément au règlement no 45/2001 et à la jurisprudence, qu’elles démontrent l’existence d’un intérêt légitime à obtenir les informations litigieuses, exigence qui ne serait pas disproportionnée et qui garantirait pleinement l’équilibre requis entre les intérêts et les droits fondamentaux concernés.

VI – Appréciation

A – Sur le premier moyen du pourvoi

35. Par leur premier moyen, les requérantes affirment que les données litigieuses ne constituent pas des données à caractère personnel au sens du règlement no 45/2001. Selon moi, il semble toutefois clair, conformément à la jurisprudence de la Cour en la matière, qu’il s’agit de données de cette nature.

36. Dans l’arrêt Commission/Bavarian Lager ( 10 ), la Cour a conclu que la liste des participants à une réunion s’étant tenue dans le cadre d’une procédure en manquement contenait des données à caractère personnel ( 11 ). Dans la présente affaire, les requérantes ne demandent pas seulement le nom des experts, mais aussi les observations présentées par chacun d’entre eux relativement à un projet.

37. Conformément à l’article 2, sous a), du règlement no 45/2001, on entend par «données à caractère personnel»«toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable». En l’espèce, d’une part, les personnes concernées seraient identifiées dès que leur nom serait communiqué et, d’autre part, une certaine information les concernant serait en outre fournie, à savoir les observations concrètes qu’elles ont présentées dans un cas d’exercice de leur activité professionnelle. Les éléments définissant la notion de «données à caractère personnel» sont donc clairement réunis, car les observations présentées par les experts constituent une «information concernant une personne physique identifiée» ou, si l’on préfère, une information sur chacun de ces experts, parfaitement identifiés par leurs noms.

38. Les noms des experts figurent certes sur le site Internet de l’EFSA. Cela étant, les requérantes ne demandent pas le nom de tous les experts de l’EFSA, mais uniquement celui de ceux ayant présenté des observations. Elles demandent, en outre, l’accès à ces observations, non pas sous leur forme anonyme, mais avec identification de leurs auteurs. En définitive, les noms des experts sont publics et les observations présentées le sont également, mais ce que demandent les requérantes est le «croisement» de ces deux données, dont découle une «information» nouvelle «concernant une personne physique identifiée» [article 2, sous a), du règlement no 45/2001]. Il semble donc clair qu’elles demandent des «données à caractère personnel» au sens du règlement no 45/2001.

39. Par conséquent, je considère qu’il y a lieu de rejeter le premier moyen du pourvoi.

B – Sur le deuxième moyen du pourvoi

40. Dans le deuxième moyen du pourvoi, les requérantes contestent l’existence cumulative des conditions requises par l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001 pour le transfert de données à caractère personnel, à savoir la nécessité du transfert de ces données et l’absence de raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. Selon les requérantes, du fait de cette approche, le Tribunal n’aurait pas dûment mis en balance, d’une part, le droit à la protection de la vie privée [article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001] et, d’autre part, le droit à la transparence [article 8, sous b), du règlement no 45/2001].

41. Il convient de rappeler que, conformément à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, les données à caractère personnel ne sont transférées que si «le destinataire démontre la nécessité de leur transfert et s’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée».

42. Le Tribunal a considéré, au point 83 de l’arrêt attaqué, qu’il s’agit de deux conditions cumulatives et que, les requérantes n’ayant pas satisfait à la première d’entre elles, à savoir démontrer la nécessité du transfert des données demandées, il n’était pas nécessaire d’examiner la seconde, à savoir déterminer s’il existait des raisons de penser que le transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées. Pour le Tribunal, en effet, comme il ressort du point 64 de l’arrêt attaqué, lorsque le destinataire ne fournit aucune justification expresse et légitime ni aucun argument convaincant afin de démontrer la nécessité du transfert, l’institution saisie n’est en mesure ni de mettre en balance les différents intérêts des parties en cause ni de vérifier s’il est satisfait à la seconde condition prévue à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, et peut donc rejeter la demande d’accès en cause.

43. Selon moi, il est clair que les conditions citées à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001 visent chacune deux sujets différents. La première vise manifestement le «destinataire» de l’information, c’est‑à‑dire celui qui la demande. La seconde vise en revanche l’institution qui détient l’information demandée, car, contrairement à la première, elle ne vise pas expressément le destinataire, l’utilisation de l’impersonnel «s’il n’existe» renvoyant nécessairement à celui devant se prononcer sur la demande, à savoir l’institution à laquelle la divulgation de l’information est demandée ou, le cas échéant, la juridiction saisie du recours contre le rejet de la demande. Il incombe donc uniquement au destinataire de démontrer la «nécessité» du transfert, comme il ressort clairement du libellé de la disposition, et uniquement à l’institution de vérifier qu’il «n’existe aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne»; dès lors, ces «raisons» peuvent exister indépendamment de la démonstration ou non de la «nécessité» du transfert des données par celui les ayant demandées.

44. Il résulte de ce qui précède que, s’agissant de conditions relatives à des objets distincts, d’une part, la nécessité du transfert – nonobstant l’atteinte qui pourrait ainsi être portée aux intérêts des personnes concernées – et, d’autre part, l’existence de la possibilité d’une telle atteinte – également considérée indépendamment de la question de la nécessité du transfert –, leur respect ne peut être que cumulatif, comme le Tribunal l’a considéré à juste titre. Dès lors, il n’y avait pas lieu d’examiner la seconde condition.

45. Je considère par conséquent que ce deuxième moyen doit également être rejeté.

C – Sur le troisième moyen du pourvoi

46. Il est affirmé dans le troisième moyen du pourvoi que l’invocation du principe de transparence était suffisante pour justifier la nécessité du transfert des données demandées aux requérantes. Cette invocation, faite dans le contexte d’une référence à un certain climat de méfiance envers l’EFSA, serait suffisante, selon les requérantes, pour justifier la divulgation de l’information demandée. Elles estiment que le Tribunal aurait exigé de manière disproportionnée la justification de cette nécessité.

47. Avant de se pencher sur le troisième moyen du pourvoi, il y a lieu de faire une observation préliminaire. Comme indiqué au point 72 de l’arrêt attaqué, le refus d’accès a initialement été fondé sur l’exception tirée de la protection des processus décisionnels (article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1049/2001); ce n’est que dans la décision du 12 décembre 2011, adoptée après l’introduction du recours devant le Tribunal, que l’EFSA a, pour la première fois, invoqué l’exception tirée de la protection des données à caractère personnel [article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 et article 8 du règlement no 45/2001]. Au vu de cette modification des termes du débat, on ne saurait reprocher aux requérantes, comme le font l’EFSA et la Commission, de ne pas avoir justifié, lors de la phase précontentieuse, la nécessité du transfert des données à caractère personnel demandées, c’est‑à‑dire de ne pas avoir raisonné, dès cette phase, selon les termes de l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001.

48. Il est, selon moi, clair que les requérantes ne pouvaient se référer, pendant la phase précontentieuse, qu’à l’exception alors invoquée par l’EFSA, à savoir celle prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des processus décisionnels. L’exception finalement opposée par l’EFSA dans sa décision du 12 décembre 2011 ne pouvait faire l’objet d’un débat que dans le cadre de la procédure devant le Tribunal, ce qui a été le cas, comme indiqué au point 73 de l’arrêt attaqué, où il est signalé que, lors de l’audience, l’EFSA et la Commission ont estimé que le Tribunal pouvait examiner ce moyen du pourvoi. Rien n’empêche, par conséquent, que ce point soit également débattu devant la présente Cour ( 12 ).

49. S’agissant de la notion de «nécessité du transfert des données», il convient, selon moi, de partir du principe de l’applicabilité du règlement no 1049/2001 aux fins de l’interprétation de cette notion, dès lors que les requérantes ont agi dans l’exercice du droit d’accès aux documents des institutions, dont les «principes, conditions et limites [sont] définis par le[dit] règlement», comme indiqué à l’article 2, paragraphe 1, de ce texte.

50. Pour le règlement no 45/2001 aussi, il convient donc d’articuler son régime spécifique d’accès aux documents avec le régime général fixé par le règlement no 1049/2001, comme la Cour l’a fait dans les domaines dans lesquels le législateur de l’Union a établi des réglementations particulières en matière d’accès, comme dans le domaine de la concurrence ( 13 ), dans le cadre des procédures juridictionnelles ( 14 ) ou dans les procédures en manquement ( 15 ).

51. Dans le cas du règlement no 45/2001, la nécessité de cette articulation ne résulte pas uniquement de l’«exigence du système», qui, de manière générale, est imposée par l’existence de réglementations en matière d’accès distinctes applicables à un même document. Il ne s’agit pas uniquement de la nécessité, lorsque plusieurs régimes en matière d’accès sont applicables, de parvenir à une interprétation combinée et systématique de tous ces régimes afin d’obtenir une solution satisfaisante pour les intérêts protégés par chacun d’entre eux. Contrairement à ce qui a lieu avec d’autres dispositions régissant l’accès à des documents, cette interprétation combinée et systématique est expressément exigée par le règlement no 1049/2001 lui‑même, dont l’article 4, paragraphe 1, sous b), prévoit que «[l]es institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection: […] b) de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel». La Cour a déduit de cette déclaration que, «lorsqu’une demande fondée sur le règlement no 1049/2001 vise à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel, les dispositions du règlement no 45/2001 deviennent intégralement applicables, y compris les articles 8 et 18 de celui-ci» ( 16 ), de sorte qu’une «interprétation particulière et limitative [de] l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 ne correspond pas à l’équilibre que le législateur de l’Union avait l’intention d’établir entre les deux règlements en cause» ( 17 ).

52. C’est cet appel fait par la Cour à l’«équilibre» entre les objectifs des deux règlements qui me semble digne d’être souligné en l’espèce, aux fins du problème soulevé dans la présente affaire.

53. Je considère certes que l’esprit d’«équilibre» mentionné par la Cour se traduit par l’interdiction d’exclure «d’emblée», comme cela avait été fait dans l’affaire Commission/Bavarian Lager ( 18 ), l’application de l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001. Considérer que les catégories de ce règlement devraient s’appliquer sans nuances dans le cadre de n’importe quelle demande d’accès à des documents des institutions, c’est‑à‑dire sans prêter l’attention due au caractère de l’information qui est concrètement demandée, est toutefois une tout autre chose.

54. Selon moi, il est clair que la «nécessité» à laquelle le règlement no 45/2001 se réfère ne saurait être comprise avec la même rigueur et portée lorsque la demande d’accès porte sur des documents contenant des données entièrement dépourvues d’intérêt public et lorsqu’elle concerne, comme c’est le cas en l’espèce, une information ayant un clair intérêt public et étant liée à l’activité professionnelle d’une personne, activité qui, bien qu’également «à caractère personnel», comme la Cour l’a jugé dans l’affaire Commission/Bavarian Lager ( 19 ), ne l’est pas autant que celle relative à un comportement non lié à la profession de la personne concernée.

55. La notion de «nécessité» doit par conséquent être interprétée de manière assez flexible lorsque les données à caractère personnel ne sont, pour ainsi dire, pas l’objet direct de la demande d’informations, mais que celle‑ci porte sur des documents à caractère public qui, de manière collatérale, comportent des informations relatives à des particuliers et, en tant que tels, contiennent des «données à caractère personnel» ( 20 ). Il s’agit certes de données «à caractère personnel» dans la mesure où elles contiennent une «information concernant une personne physique identifiée» [article 2, sous a), du règlement no 45/2001], mais il s’agit à première vue d’une «information professionnelle» et donc d’une information moins sensible que celle portant sur la vie strictement privée.

56. En d’autres termes, une «interprétation équilibrée» des deux règlements conduirait à considérer que, lors de l’appréciation de la «nécessité», il faut nécessairement distinguer les cas dans lesquels les informations demandées n’ont à première vue aucun lien avec un processus décisionnel public de ceux dans lesquels les données demandées sont d’une quelconque manière liées à une action du pouvoir public.

57. Les requérantes considèrent que l’invocation du principe de transparence était suffisante pour justifier la nécessité que les données demandées leur soient transférées. Cette invocation a été faite dans le contexte d’une référence à un certain climat de méfiance envers l’EFSA, soupçonnée de partialité et de composer ses organes avec des membres ayant certains intérêts personnels. Notamment, comme indiqué au point 79 de l’arrêt attaqué, une étude de PAN Europe aurait constaté que huit des treize membres d’un groupe de travail de l’EFSA étaient liés à des lobbies industriels.

58. Le Tribunal rétorque à ce qui précède, au point 80 de l’arrêt attaqué, que les requérantes ont été informées du nom des experts concernés et ont obtenu les déclarations d’intérêt de ceux-ci. Et, dans la mesure où elles n’ont mis en cause l’indépendance d’aucun de ces experts, le Tribunal considère qu’il n’était pas nécessaire d’examiner si les doutes quant au manque d’impartialité auraient été une cause justifiant l’accès demandé.

59. Je ne partage pas cette opinion du Tribunal, car l’invocation, dans les termes dans lesquels elle a été faite, d’un certain degré de méfiance envers l’impartialité de l’EFSA me semble suffisante pour justifier la nécessité du transfert des données, particulièrement si celles‑ci, bien qu’étant, en effet, «à caractère personnel», se réfèrent à l’activité professionnelle des personnes concernées.

60. Exiger des requérantes que, outre l’invocation d’un degré de méfiance envers l’impartialité de l’EFSA, étayée par des indices découlant de la production de certains documents, elles mettent également en cause, formellement et expressément, l’indépendance de certains des experts signifie non seulement leur imposer une charge manifestement disproportionnée aux fins de la justification de la nécessité du transfert des données demandées, mais aussi déséquilibrer le rapport entre les objectifs poursuivis par les deux règlements. Une exigence de ce type pourrait avoir un sens s’il s’agissait de dénoncer la validité des études ou d’intenter une action contre les experts, mais, dans la présente affaire, il s’agit simplement, précisément, de recueillir les informations et les données nécessaires afin d’être en mesure d’apprécier si, justement, l’impartialité de l’EFSA peut être sérieusement mise en cause et, le cas échéant, intenter une action contre l’EFSA elle‑même ou contre l’un des experts. Il s’agit uniquement, en somme, de rendre possible l’exercice du droit à exiger de celui pouvant avoir eu un comportement irrégulier la responsabilité correspondante. En définitive, il s’agit donc de l’exemple type de la raison d’être du principe de transparence et du droit d’accès à l’information.

61. Par conséquent, je considère que, en l’espèce, les requérantes ont suffisamment justifié la «nécessité» à laquelle se réfère l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001. Dès lors, il convient de faire droit au troisième moyen du pourvoi.

62. Cela ne signifie toutefois pas qu’il conviendrait de transférer les documents demandés, car la disposition précitée exige également – et, comme nous l’avons dit, de manière cumulative – qu’«il n’existe aucune raison de penser que [le] transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée». Cette seconde exigence n’a toutefois pas été examinée par le Tribunal, qui a estimé que, la première n’étant pas remplie, il n’était pas nécessaire de déterminer si de telles raisons existaient.

63. Ce sera donc à l’occasion d’une nouvelle décision que le Tribunal pourra examiner la question sous l’angle des intérêts légitimes des personnes concernées, à savoir les experts qui ont établi les observations demandées par les requérantes et qui, précisément puisqu’il s’agit d’une information relative à leur activité professionnelle, peuvent tout à fait avoir intérêt à ce que leur qualité d’auteur soit publique.

VII – Sur la résolution définitive du litige par la Cour

64. Conformément à l’article 61 du statut de la Cour, «[l]orsque le pourvoi est fondé, la Cour de justice annule la décision du Tribunal» et «[e]lle peut alors […] statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé».

65. Selon moi, les circonstances ne sont pas remplies pour que la Cour statue définitivement sur le litige. En effet, comme indiqué précédemment, le Tribunal n’a pas examiné s’il était satisfait en l’espèce à la deuxième condition prévue à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, à savoir que le transfert des données puisse porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées.

VIII – Sur les dépens

66. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, je propose à la Cour de condamner l’EFSA aux dépens.

IX – Conclusion

67. Eu égard aux considérations exposées, je propose à la Cour: 1) de faire droit au troisième moyen du pourvoi; 2) d’annuler l’arrêt du Tribunal ClientEarth et PAN Europe/EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483); 3) de renvoyer l’affaire devant le Tribunal de l’Union européenne afin qu’il se prononce sur l’éventuelle atteinte portée aux intérêts légitimes des personnes concernées par le transfert des données à caractère personnel demandées; 4) de condamner l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) aux dépens.

( 1 ) Langue originale: l’espagnol.

( 2 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43).

( 3 ) Ainsi, dans des procédures de contrôle des aides d’État (arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376), dans des procédures en manquement (arrêt LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738) ou dans des procédures juridictionnelles (arrêt Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

( 4 ) Typiquement dans le domaine du droit de la concurrence, tant en ce qui concerne les opérations de concentration (arrêt Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393) que les procédures en matière de concentrations (arrêt Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112). Voir, à cet égard, Lenaerts, K., «The Interplay between Regulation no 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law», dans Mundi et Europae civis, Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Larcier, Bruxelles, 2014, p. 483 à 492.

( 5 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).

( 6 ) Mise en italique par mes soins.

( 7 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO L 309, p. 1). Selon cette disposition, l’auteur d’une demande d’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique «joint au dossier la documentation scientifique accessible, telle que déterminée par l’[EFSA], validée par la communauté scientifique et publiée au cours des dix dernières années ayant précédé la date de soumission du dossier, concernant les effets secondaires sur la santé, sur l’environnement et sur les espèces non visées de la substance active et de ses métabolites pertinents».

( 8 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13).

( 9 ) Arrêt ClientEarth et PAN Europe/EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483).

( 10 ) C‑28/08 P, EU:C:2010:378.

( 11 ) Ibidem, point 70.

( 12 ) Non sans une certaine contradiction, le Tribunal a toutefois affirmé, au point 68 de l’arrêt attaqué, que les requérantes n’avaient fourni aucune justification, avant l’adoption de la décision du 12 décembre 2011, visant à démontrer que le transfert de données à caractère personnel qu’elles sollicitaient était nécessaire, et que, dès lors, l’EFSA n’était pas en mesure de mettre en balance les différents intérêts des parties, ni de vérifier qu’il n’existait aucune raison de penser que le transfert pouvait porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées, de sorte qu’elle ne pouvait pas motiver à cet égard la décision en cause. Le Tribunal a malgré tout finalement examiné, bien que pour l’écarter, l’existence d’une justification de la part des requérantes.

( 13 ) Arrêts Commission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393) et Commission/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112).

( 14 ) Arrêt Suède e.a./API et Commission (C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

( 15 ) Arrêt LPN et Finlande/Commission (C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738).

( 16 ) Arrêt Commission/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, point 63).

( 17 ) Ibidem, point 65.

( 18 ) Ibidem, point 64.

( 19 ) Ibidem, points 68 à 70.

( 20 ) À cet égard, je partage substantiellement le critère de classification proposé par l’avocat général Sharpston dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2009:624, points 158 à 166).