Conclusions de l'avocat général Saggio présentées le 9 mars 2000. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'Etat - Directive 76/464/CEE - Pollution aquatique - Non-transposition. - Affaire C-261/98.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-05905



Conclusions de l'avocat général

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 juillet 1998, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir adopté, ou au moins communiqué sous forme résumée, de programmes de réduction de la pollution des eaux comportant des objectifs appropriés de qualité relatifs à certaines substances polluantes, ni fixé des délais adéquats pour leur mise en oeuvre, conformément à l'article 7 de la directive 76/464 du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (1) (ci-après la «directive»).

Réglementation communautaire applicable

2 La directive vise, d'une part, à liminer la pollution causée par le rejet des différentes substances dangereuses relevant d'une première liste, dite «liste I» et, d'autre part, à réduire la pollution des eaux causée par les substances relevant d'une seconde liste, dite «liste II» (2). Les deux listes de substances nocives figurent en annexe à la directive. Conformément à son article 1er, la directive s'applique aux eaux intérieures de surface (eaux douces) et du littoral (eaux saumâtres), aux eaux de mer territoriales et aux eaux souterraines. L'article 1er, paragraphe 2, sous d), définit la notion de «rejet» comme étant «l'introduction dans les eaux visées au paragraphe 1 des substances énumérées sur la liste I ou la liste II de l'annexe». Par ailleurs, aux termes de la lettre e) de cet article, on entend par «pollution» le «rejet de substances ou d'énergie effectué par l'homme dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d'autres utilisations légitimes des eaux».

3 Afin de mener à bien les objectifs d'assainissement que se fixe la directive, les États membres sont tenus de prendre, en application de l'article 2, les «mesures appropriées pour éliminer la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérés sur la liste I de l'annexe, ainsi que pour réduire la pollution desdites eaux par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérés sur la liste II de l'annexe, conformément à la présente directive, dont les dispositions ne constituent qu'un premier pas vers cet objectif».

4 L'article 7, paragraphe 1, de la directive dispose: «Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3». Le paragraphe 2 soumet les rejets polluants à un régime d'autorisation préalable, et le paragraphe 3 prévoit que les programmes précités «comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent». Selon les paragraphes 4 et 5, ces programmes peuvent également «contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits», en tenant compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables, et doivent fixer les délais de leur mise en oeuvre. Enfin, le paragraphe 6 prévoit que les programmes et les résultats de leur application sont «communiqués à la Commission sous forme résumée».

5 Il y a lieu de noter que la liste II comprend les substances «qui ont sur le milieu aquatique un effet nuisible qui peut cependant être limité à une certaine zone et qui dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation». Ces substances se divisent en deux catégories. La première regroupe les substances énumérées dans la liste I pour lesquelles «les valeurs limites d'émission ne sont pas encore établies»: ces substances, au nombre de 99 actuellement, doivent être éliminées en priorité. La seconde comprend une série de substances ou composés individuellement énumérés.

6 Le texte de la directive - laquelle a été adoptée le 4 mai 1976 et notifiée le jour suivant aux États membres - n'indique aucun délai de transposition. En ce qui concerne les programmes de réduction de la pollution, l'article 7, paragraphe 7, prévoit que la Commission organise régulièrement une confrontation des programmes reçus afin d'en harmoniser la mise en oeuvre, et présente au Conseil, si elle l'estime nécessaire, des propositions en la matière. A cet égard, l'article 12, paragraphe 2, précise que les premières propositions doivent être transmises au Conseil, si possible «dans un délai de vingt-sept mois après la notification de la ... directive». Par conséquent, l'obligation faite aux États membres d'adopter les programmes visés à l'article 7, paragraphe 1, de la directive et d'en communiquer le texte à la Commission devait en principe être exécutée le 5 août 1978 au plus tard. Néanmoins, la Commission avait proposé aux États membres, le 3 novembre 1976, d'adopter ces programmes pour le 15 septembre 1981, et de les mener à bien pour le 15 septembre 1986 (3).

7 La directive est devenue obligatoire pour la République portugaise à compter de son adhésion aux Communautés européennes (4), le 1er janvier 1986. C'est donc depuis cette date qu'elle était tenue de mettre en place les programmes d'assainissement en cause.

Procédure en manquement et conclusions des parties

8 Le 26 septembre 1989, la Commission demandait au gouvernement portugais de lui communiquer sous forme résumée, pour le 31 décembre 1989, les programmes d'assainissement adoptés sur la base de l'article 7, paragraphe 1, de la directive. Faute de réponse de ce dernier, la Commission a réitéré sa demande, sans succès d'ailleurs, le 4 avril 1990.

9 La Commission a alors envoyé au gouvernement portugais, le 2 avril 1991, une lettre de mise en demeure qui l'invitait, en vertu de l'article 169, premier alinéa, du traité CEE (devenu d'abord article 169, premier alinéa du traité CE, puis article 226 CE, premier alinéa) à présenter, dans un délai d'un mois, ses observations à ce propos. Le gouvernement portugais a répondu par deux lettres de son représentant permanent, datées respectivement du 25 avril 1991 et du 25 juin 1992, qui faisaient état de la réalisation d'une étude technique relative aux substances polluantes mentionnées dans la directive, ainsi que de certains programmes de réduction de la pollution des eaux. La Commission a jugé ces deux réponses insatisfaisantes.

10 La Commission a donc décidé, conformément à l'article 169, premier alinéa, du traité CEE, précité, d'envoyer au gouvernement portugais, par lettre du 25 mai 1993, un avis motivé l'invitant à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois. Le gouvernement portugais a répondu à cet avis motivé par une lettre de son représentant permanent, du 9 juin 1993; cette lettre contenait une nouvelle liste de programmes de réduction de la pollution des eaux, en cours ou en projet. Des éléments de réponse complémentaires ont suivi, qui étaient contenus dans une série de lettres du représentant permanent de la République portugaise du 26 août 1993, du 21 juin 1994, du 12 décembre 1994, du 29 mai 1995, du 30 mai 1996 et, enfin, du 5 décembre 1996. Aucune de ces réponses n'a été considérée comme pleinement satisfaisante par la Commission.

11 En conséquence, la Commission a introduit, le 17 juillet 1998, un recours en application de l'article 169, deuxième alinéa, du traité CE (devenu article 226 CE, deuxième alinéa), en demandant à la Cour de:

- déclarer que, en n'ayant pas adopté, ou au moins communiqué sous forme résumée, de programmes de réduction de la pollution des eaux comportant des objectifs appropriés de qualité relatifs à certaines substances polluantes, ni fixé des délais adéquats pour leur mise en oeuvre, conformément à l'article 7 de la directive, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et du traité CE;

- condamner la République portugaise aux dépens.

12 Dans son mémoire en défense, déposé le 14 octobre 1998, le gouvernement portugais demandait à la Cour:

- d'«attendre jusqu'au 31 décembre 1998 l'envoi des éléments complémentaires annoncés dans le cadre de l'article 7 de la directive 76/464 et, après avoir reçu ces éléments, de juger le présent recours dépourvu d'objet utile et éteint»;

- de condamner la Commission aux dépens.

Sur l'existence du manquement

13 Nous rappellerons tout d'abord que, selon une jurisprudence constante (5), l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé, et les changements intervenus par la suite (normatifs ou administratifs) ne sauraient être pris en compte. Donc, comme en l'espèce ce délai expirait le 25 juillet 1993, il convient de déterminer si, à l'époque, le gouvernement portugais s'était ou non acquitté de l'obligation d'adopter les programmes d'assainissement prévus à l'article 7, paragraphe 1, de la directive. Celle-ci étant devenue obligatoire pour la République portugaise le 1er janvier 1986, le gouvernement portugais a disposé d'un délai de plus de sept ans et demi pour les adopter. Ce délai semble raisonnable et approprié, compte tenu de sa durée et du temps vraisemblablement nécessaire à la préparation de programmes de cette nature.

14 Il résulte du dossier qu'à la date du 25 juillet 1993, le gouvernement portugais avait transmis à la Commission: a) une étude technique relative aux substances polluantes mentionnées dans la directive (6); b) une liste schématique des «programmes de réduction de la pollution» (7); c) un document intitulé «Directive 76/464/CEE. Programmes de réduction de la pollution» (8).

15 Pour ce qui est de l'étude technique relative aux substances polluantes mentionnées dans la directive, il ne s'agit pas d'un véritable programme au sens de l'article 7 de la directive, mais d'un acte préparatoire de caractère général, comme le gouvernement portugais le reconnaît d'ailleurs lui-même (9). Au demeurant, la Cour a déjà souligné que les programmes d'assainissement prévus par la directive pour préserver l'environnement et les ressources en eau doivent avoir un caractère spécifique, car «l'objectif de réduction de la pollution poursuivi par des programmes généraux d'assainissement ne correspond pas nécessairement à celui, plus spécifique, de la directive en cause» (10).

16 Il en est de même de la liste schématique des «programmes de réduction de la pollution», transmise le 9 juin 1993. Elle n'est rien d'autre qu'un simple catalogue, qui n'indique que le titre, le bassin hydrographique de référence, la commune concernée et l'estimation des coûts des projets, sans rien dire de leur contenu, de leurs objectifs et de leur durée. Ce document est donc lui aussi manifestement impropre à assurer une exécution correcte des obligations découlant de l'article 7 de la directive, selon lequel les programmes doivent être communiqués sous forme résumée à la Commission, en indiquant clairement les «objectifs de qualité pour les eaux» et les «délais de leur mise en oeuvre».

17 Il reste à examiner le document intitulé «Directive 76/464/CEE. Programmes de réduction de la pollution», transmis par le gouvernement portugais à la Commission le 25 juin 1992. Les programmes - au nombre de cinq - que comprend ce document décrivent de manière très générale les projets devant être menés à bien, sans donner aucune indication ni sur les objectifs de qualité poursuivis en ce qui concerne les substances figurant sur la «liste II», ni sur les délais de mise en oeuvre de ces projets. Comme l'observe la requérante, des programmes de cette nature, même s'ils témoignent de l'intérêt du gouvernement portugais pour la protection du milieu aquatique, ne respectent pas les termes de l'article 7 de la directive, puisqu'ils ne précisent ni les objectifs de qualité à atteindre, ni les délais de leur mise en oeuvre.

18 Il s'ensuit que, au 25 juillet 1993, le gouvernement portugais ne s'était pas pleinement conformé aux obligations découlant de l'article 7 de la directive, ainsi qu'il le reconnaît d'ailleurs dans son mémoire en défense (11). En conséquence, la Cour doit sanctionner ce manquement, conformément aux conclusions de la requérante.

Sur les dépens

19 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée au dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant formulé une telle demande, nous suggérons donc que la République portugaise, qui a succombé, soit condamnée aux dépens de la présente procédure.

Conclusions

20 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

«1) En n'ayant pas adopté, ou au moins communiqué sous forme résumée, de programmes de réduction de la pollution des eaux comportant des objectifs appropriés de qualité relatifs à certaines substances polluantes, ni fixé des délais adéquats pour leur mise en oeuvre, conformément à l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464 du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

2) La République portugaise est condamnée aux dépens».

(1) - JO L 129, p.23.

(2) - Voir les septième et neuvième considérants.

(3) - Voir le point 5 de la requête.

(4) - Voir les articles 392 et 395 de l'acte d'adhésion.

(5) - Voir, à propos de la même directive, le récent arrêt du 11 juin 1998, Commission/Grèce (C-232/95 et C-233/95, Rec. p. I-3343, point 38).

(6) - «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos»; cette étude était jointe à la lettre du représentant permanent du Portugal du 25 juin 1992.

(7) - «Programas de redução de poluição», document joint à la lettre du représentant permanent du Portugal du 9 juin 1993.

(8) - «Directiva 76/464/CEE. Programas de redução de poluição», document joint à la lettre susmentionnée du 25 juin 1992.

(9) - Voir la lettre précitée du 9 juin 1993, p. 2.

(10) - Arrêt Commission/Grèce, précité (note 5), point 35.

(11) - Au point 6.