CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

présentées le 30 novembre 2004 ( )

Affaire C-6/03

Deponiezweckverband Eiterköpfe

contre

Land Rheinland-Pfalz

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Koblenz (Allemagne)]

«Environnement – Mise en décharge des déchets – Directive 1999/31/CE – Compatibilité d’une réglementation nationale prévoyant des normes plus contraignantes»





1. Le Verwaltungsgericht Koblenz (Allemagne), juridiction administrative de première instance, a posé à la Cour de justice deux questions préjudicielles relatives à l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 1999/31/CE ( ) et à l’article 176 CE, afin de vérifier si le droit communautaire applicable aux mises en décharge de déchets est compatible avec des dispositions nationales contenant des mesures de protection renforcée.

I – Le cadre juridique communautaire

2. Le titre XIX du traité CE, consacré à l’«environnement», contient trois dispositions: l’article 174 CE, qui fixe les objectifs de la politique communautaire en la matière, l’article 175 CE, fondant juridiquement l’action de la Communauté et l’article 176 CE, libellé comme suit:

«Les mesures de protection arrêtées en vertu de l’article 175 ne font pas obstacle au maintien et à l’établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcée. Ces mesures doivent être compatibles avec le présent traité. Elles sont notifiées à la Commission.»

3. La directive 75/442/CEE ( ) porte sur l’élimination des déchets. Elle impose aux États membres, dans son article 3, paragraphe 1, sous a), l’obligation de prendre les mesures appropriées pour réduire la production de déchets et, dans son article 4, celle d’assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement.

4. La mise en décharge constitue l’une des phases de traitement des déchets. Dans ce domaine concret, l’objectif général de la directive 1999/31 est de prévoir, «[e]n vue de répondre aux exigences de la directive 75/442/CEE, et notamment de ses articles 3 et 4, […] des mesures, procédures et orientations visant à prévenir ou à réduire autant que possible les effets négatifs de la mise en décharge des déchets sur l’environnement […] pendant toute la durée de vie de la décharge» (article 1er).

5. L’article 5 de la directive stipule:

«1. Les États membres définissent une stratégie nationale afin de mettre en œuvre la réduction des déchets biodégradables mis en décharge, au plus tard deux ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, et notifient cette stratégie à la Commission. Cette stratégie devrait comporter des mesures visant à réaliser les objectifs fixés au paragraphe 2, notamment grâce au recyclage, au compostage, à la production de biogaz ou à la valorisation des matériaux/valorisation énergétique. […]

2. Cette stratégie prévoit que:

a) au plus tard cinq ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge doit être réduite à 75 % (en poids) de la totalité des déchets municipaux biodégradables produits en 1995 ou au cours de la dernière année avant 1995 pour laquelle on dispose de données normalisées d’Eurostat;

b) au plus tard huit ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge doit être réduite à 50 % (en poids) de la totalité des déchets municipaux biodégradables produits en 1995 ou au cours de la dernière année avant 1995 pour laquelle on dispose de données normalisées d’Eurostat;

c) au plus tard quinze ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge doit être réduite à 35 % (en poids) de la totalité des déchets municipaux biodégradables produits en 1995 ou au cours de la dernière année avant 1995 pour laquelle on dispose de données normalisées d’Eurostat.

[…]»

6. La date résultant de l’article 18, paragraphe 1, de la directive est celle du 16 juillet 2001 ( ).

II – La législation nationale

7. Pour satisfaire aux prescriptions de la directive, la République fédérale d’Allemagne a adopté le règlement sur la mise en décharge écologique des déchets municipaux (Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen), du 20 février 2001, qui est entré en vigueur le 1er mars 2001 ( ).

8. Selon la juridiction nationale qui a posé les questions préjudicielles, les dispositions suivantes doivent être prises en considération:

«Article 3 – Conditions générales pour la mise en décharge

1. Les déchets municipaux et les déchets au sens de l’article 2, point 2, ne peuvent être déposés que dans des décharges ou des sections de décharges remplissant les exigences applicables aux décharges de catégorie I ou II. Ces exigences sont définies au point 10 du guide technique pour les déchets municipaux.

[…]

3. Les déchets municipaux et les déchets au sens de l’article 2, point 2, à l’exception des déchets traités de manière mécanico‑biologique, ne peuvent être mis en décharge que s’ils satisfont aux critères d’admission des déchets prévus à l’annexe 1 pour les décharges de catégorie I ou II.

Article 4 – Conditions pour la mise en décharge des déchets traités de manière mécanico‑biologique

1. Les déchets traités de manière mécanico‑biologique ne peuvent être mis en décharge que:

1) si le dépôt est effectué dans des décharges ou des sections de décharge remplissant les exigences applicables aux décharges de catégorie II;

2) si les déchets satisfont aux critères d’admission visés à l’annexe 2 pour les décharges de catégorie II;

3) si les déchets ne sont pas mélangés afin de satisfaire aux critères d’admission de l’annexe 2 et qu’un dépôt sur des déchets déjà déposés comportant un pourcentage élevé de matières biodégradables (par exemple des déchets ménagers non traités) n’entrave pas la collecte des gaz issus de ces déchets, que l’infiltration d’eau pour le maintien des processus de décomposition biologique de ces déchets est techniquement possible ou n’est pas nécessaire et qu’il n’y a pas d’émissions incontrôlées de gaz;

4) si sont séparés, dans le cadre du processus mécanico‑biologique, les déchets à haute valeur combustible, à des fins de valorisation ou de traitement thermique, ainsi que les autres fractions de déchets recyclables ou contenant des produits nocifs.

Dans le cas de la première phrase, point 1, les exigences sont définies conformément au point 10 du guide technique pour les déchets municipaux.

2. Pour garantir une mise en décharge correcte des déchets traités de manière mécanico‑biologique, l’exploitant de la décharge doit:

1) respecter les exigences de l’annexe 3 pour le dépôt des déchets traités de manière mécanico‑biologique et

2) s’assurer qu’après le remplissage d’une section de la décharge, les émissions résiduelles minimes de gaz qui apparaîtraient soient oxydées avant d’être émises dans l’atmosphère; si les autorités compétentes en font la demande, des rapports de contrôle des émissions résiduelles de gaz élaborés par des auditeurs extérieurs doivent être présentés, conformément à l’annexe C, point 6, troisième phrase, du guide technique pour les déchets municipaux.

Article 6 – Règles transitoires

[…]

2. À la demande de l’exploitant de la décharge, les autorités compétentes peuvent autoriser, dans les conditions décrites au paragraphe 3, ce qui suit:

1) Les déchets ménagers, les déchets industriels assimilés aux déchets ménagers, les boues d’épuration et les autres déchets à haute teneur en matières organiques peuvent continuer à être mis en décharge même s’ils ne satisfont pas aux exigences en matière de déchets fixées à l’annexe 1 ou à l’annexe 2. Ils doivent être déposés dans de vieilles décharges (décharges pour déchets municipaux), même si celles-ci ne satisfont pas aux exigences de l’article 3, paragraphe 1, à condition qu’elles remplissent au moins les exigences fixées au point 11 du guide technique pour les déchets municipaux, ou dans des sections de décharges de catégorie II. L’autorisation peut être accordée au plus tard jusqu’au 31 mai 2005.

2) Les déchets municipaux et les déchets au sens de l’article 2, point 2, qui satisfont aux critères d’admission des déchets applicables aux décharges de catégorie I en vertu de l’annexe 1, peuvent également continuer à être déposés dans de vieilles décharges qui ne satisfont pas aux exigences de l’article 3, paragraphe 1, à condition qu’elles remplissent au moins les exigences fixées au point 11 du guide technique pour les déchets municipaux, ou dans des sections de décharges de catégorie II. L’autorisation peut être accordée au plus tard jusqu’au 15 juillet 2009.

3) Les déchets municipaux et les déchets au sens de l’article 2, point 2, qui satisfont aux critères d’admission des déchets applicables aux décharges de catégorie II en vertu de l’annexe 1 ou les déchets traités de manière mécanico‑biologique qui satisfont aux critères d’admission des déchets dans les décharges visés à l’annexe 2 peuvent aussi être déposés dans de vieilles décharges (décharges de déchets ménagers), le cas échéant dans des sections distinctes de la décharge, à condition que celles-ci soient conformes aux dispositions de l’article 3, paragraphe 1, pour les décharges de catégorie II, à l’exception des points 10.3.1 et 10.3.2 du guide technique pour les déchets municipaux, et à celles du point 11 dudit guide. L’autorisation peut être accordée au plus tard jusqu’au 15 juillet 2009. Ce délai peut être prorogé si, dans un cas concret, la preuve est apportée que les objectifs de protection visés aux points 10.3.1 et 10.3.2 du guide précité ont été atteints par d’autres techniques de protection équivalentes et qu’il n’est pas porté atteinte à l’intérêt général (mesuré en fonction des exigences fixées dans le présent règlement). Pour la période allant jusqu’au 31 mai 2005, le point 1 s’applique mutatis mutandi en ce qui concerne les exigences techniques en matière de décharges.

3. Les exceptions citées au paragraphe 2 ne peuvent être admises que si elles n’affectent pas l’intérêt général et,

1) dans le cas du paragraphe 2, point 1, s’il n’est pas possible d’utiliser les capacités de traitement existantes;

2) dans le cas du paragraphe 2, points 2 et 3, s’il n’est pas possible d’utiliser des décharges satisfaisant aux exigences de l’article 3, paragraphe 1.

4. Si les autorités compétentes ont accordé une exception à l’admission des déchets dans les décharges avant l’entrée en vigueur du présent règlement en vertu du point 12.1, première et deuxième phrases, sous a), du guide technique sur les déchets municipaux, celle-ci continue à s’appliquer pour les déchets ménagers, les déchets industriels assimilés aux déchets ménagers, les boues d’épuration et autres déchets à haute teneur en matières organiques, en tant qu’autorisation au sens de l’article 2, paragraphe 1, du présent règlement, au plus tard jusqu’au 1er juin 2005.

Annexe 1 – Critères d’admission dans les décharges

Pour que les déchets soient admis dans les décharges, ils doivent respecter les valeurs suivantes:

Numéro Paramètre Valeurs d’admission Décharges de catégorie I Décharges de catégorie II 2 Pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale 2.01 Déterminé en tant que perte au feu < ou = 3 % de la masse < ou = 5 % de la masse 2.02 Déterminé en tant que COT < ou = 1 % de la masse < ou = 3 % de la masse 4 Critères en matière d’éluats 4.03 COT < ou = 20 mg/l < ou = 100 mg/l





Annexe 2 – Critères d’admission dans les décharges des déchets traités de manière mécanico‑biologique

Pour que les déchets traités de manière mécanico‑biologique soient admis dans les décharges, ils doivent respecter les valeurs suivantes:

Numéro Paramètre Valeurs d’admission 2 Pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale déterminé en tant que COT < ou = à 18 % de la masse 4 Critères en matière d’éluats 4.03 COT < ou = à 250 mg/l 5 Biodégradabilité du résidu sec de la substance originale, déterminée en tant qu’activité aérobie (AT4) ou en tant que taux de formation de gaz lors du test de fermentation (GB21)

< ou = à 5 mg/g

< ou = à 20 l/kg

[…]».

III – Les faits du litige au principal

9. La Deponienzweckverband Eiterköpfe est une association entre les Landkreise (circonscriptions administratives) de Mayen-Koblenz et de Cochem-Zell et la ville de Koblenz, qui exploite la décharge centrale Eiterköpfe.

10. Le 28 février 2000, elle a demandé au Land Rheinland-Pfalz (région de Rhénanie-Palatinat) l’autorisation de remplir, lors d’une période comprise entre le 31 mai 2005 et le 31 décembre 2013, les sections 5 et 6 de la décharge avec des déchets traités uniquement de manière mécanique ( ).

11. Sa demande ayant été refusée, elle a saisi les juridictions de son pays, alléguant que le règlement allemand sur les déchets violerait le droit communautaire.

IV – Les questions préjudicielles

12. Après une audience qui s’est tenue le 4 décembre 2002, considérant qu’il ne peut être fait droit à la demande que si les dispositions nationales sont contraires au droit communautaire dans la mesure où elles s’opposent à la mise en décharge de déchets qui n’ont préalablement été traités que mécaniquement, la septième chambre du Verwaltungsgericht Koblenz a sursis à statuer et a posé les questions suivantes à la Cour:

« 1) L’article 5, paragraphe 1, de la directive sur la mise en décharge des déchets et les règles communautaires pour une stratégie de réduction des déchets biodégradables mis en décharge doivent-ils être interprétés en ce sens que dans le cadre de l’article 176 CE et en dérogation aux mesures citées à l’article 5, paragraphe 2, de la directive, à savoir la réduction de la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge à un certain pourcentage en poids de la quantité totale des déchets municipaux biodégradables par rapport à une année civile donnée, ces mesures peuvent être renforcées par une mesure nationale visant à transposer les règles communautaires et disposant que les déchets municipaux et les déchets qui peuvent être éliminés comme des déchets municipaux, ne peuvent être stockés que si le critère de référence ‘part organique dans le résidu sec de la substance originale’ – perte au feu ou carbone organique total (COT) – est respecté?

2) a) Dans l’affirmative, les règles communautaires fixées à l’article 5, paragraphe 2, de la directive décharge doivent-elles être interprétées en ce sens que les exigences qui y sont posées, à savoir:

– 75% en poids à partir du 16 juillet 2006

– 50% en poids à partir du 16 juillet 2009, et

– 35% en poids à partir du 16 juillet 2016,

sont remplies, dans le respect du principe communautaire de proportionnalité, par une réglementation nationale prévoyant que, pour les déchets municipaux et les déchets qui peuvent être éliminés comme des déchets municipaux, il faut, à partir du 1er juin 2005, que la part organique dans le résidu sec de la substance originale soit inférieure ou égale à 5 % de la masse lorsque déterminée en tant que perte au feu et inférieure ou égale à 3 % de la masse lorsque déterminée en tant que COT et que, pour les déchets traités mécaniquement-biologiquement, il faut, à partir du 1er mars 2001, qu’ils ne puissent être stockés dans de vieilles décharges au maximum jusqu’au 15 juillet 2009 et dans des cas individuels au-delà, que si la part organique dans le résidu sec de la substance originale est inférieure ou égale à 18 % en masse lorsque déterminée en tant que COT et la biodégradabilité du résidu sec de la substance originale est inférieure ou égale à 5 mg/g lorsque déterminée en tant qu’activité respiratoire (AT4) ou égale ou inférieure à 20 l/kg lorsque déterminée en tant que taux de formation des gaz lors du test de fermentation (GB21)?

b) Le principe communautaire de proportionnalité accorde-t-il un pouvoir d’appréciation large ou étroit lors de l’appréciation des incidences en cas de recouvrement de déchets non traités avec des déchets préalablement traités thermiquement ou mécaniquement-biologiquement? Peut-on tirer du principe de proportionnalité que des dangers occasionnés par des déchets qui n’ont été préalablement traités que mécaniquement peuvent être compensés par d’autres mesures de protection?»

V – La procédure devant la Cour

13. Des observations écrites ont été déposées par la Deponienzweckverband Eiterköpfe, le Land Rheinland-Pfalz, les gouvernements allemand, néerlandais, autrichien et la Commission.

14. Ont comparu à l’audience, qui s’est tenue le 15 septembre 2004, afin de présenter oralement leurs allégations, le représentant de l’association requérante et celui de l’État fédéral défendeur dans le litige au principal, les agents des gouvernements allemand, néerlandais et autrichien ainsi que celui de la Commission.

VI – L’environnement en droit communautaire

A – Référence au développement normatif

15. L’environnement n’a pas été un sujet de préoccupation pour les rédacteurs du traité, qui n’offraient initialement pas de couverture juridique à la Communauté pour entreprendre des actions en la matière ( ). Toutefois, la conférence des chefs d’État et de gouvernement, qui a eu lieu à Paris en 1972, a décidé d’instaurer une politique dans ce domaine, suggérant de remédier à l’absence de réglementation en la matière en invoquant les articles 100 et 235 du traité CE (respectivement devenus articles 94 CE et 308 CE) ( ). C’est la raison pour laquelle les premiers arrêts de la Cour de justice ont eu pour objet de clarifier le fondement normatif de cette initiative communautaire ( ).

16. L’Acte unique européen ( ) a ajouté au traité un titre spécifique sur l’environnement – le titre VII (devenu titre XIX) ( ) –, composé des articles 130 R et 130 S (respectivement devenus, après modification, articles 174 CE et 175 CE) et 130 T (devenu article 176 CE) ( ), auxquels s’ajoute l’article 100 A, paragraphe 3 (devenu, après modification, article 95, paragraphe 3, CE), qui oblige la Commission à baser ses propositions prévues au paragraphe 1 sur «un niveau de protection élevé» ( ).

17. La préoccupation pour l’environnement s’est accrue en droit européen, au point que l’obtention d’«un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement» est devenue une finalité de la Communauté (article 2 CE) ( ), rendant indispensable «une politique dans le domaine de l’environnement» [article 3, paragraphe 1, sous l), CE]. Bien plus, «[l]es exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l’article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable» (article 6). Cette préoccupation est également manifeste dans d’autres dispositions du traité, telles que l’article 95 CE, précité, ou l’article 161 CE, qui prévoit la création d’un Fonds de cohésion qui «contribue financièrement à la réalisation de projets dans le domaine de l’environnement».

18. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe [traité signé le 29 octobre 2004 (entrée en vigueur prévue le 1er novembre 2006, sous réserve de la ratification par les États membres)] suit cette approche ( ), précisant que, dans ce domaine, les compétences sont partagées entre l’Union et les États membres [article I-14, paragraphe 2, sous e)] ( ), ce qui découle déjà de la réglementation en vigueur.

B – Les compétences partagées en matière d’environnement: limites

19. Les compétences partagées créent une catégorie propre dans les règles d’attribution visées dans le traité. Elles peuvent prendre plusieurs formes, parmi lesquelles il convient de souligner la possibilité que les réglementations nationales soient plus contraignantes que la législation communautaire.

20. En ce qui concerne l’environnement, l’article 176 CE autorise les États membres à maintenir ou à adopter des mesures de protection renforcée, à condition qu’elles soient compatibles avec le traité et qu’elles soient notifiées à la Commission. Par ailleurs, l’article 95 CE leur permet de maintenir (paragraphe 4) ou d’introduire (paragraphe 5) des règles propres, malgré l’existence d’impératifs d’harmonisation, lorsque ces mesures sont justifiées par la protection de l’environnement, en communiquant ces mesures à la Commission. Enfin, l’article 174, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE prévoit l’introduction dans les mesures d’harmonisation d’«une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires» soumises à contrôle ( ).

21. Cela explique l’empressement de la Cour à déclarer que le régime du traité en la matière n’envisage pas une harmonisation complète ( ). Les États membres sont appelés à jouer un rôle important, ce qui entraîne la coexistence de règles européennes et nationales, comme c’est le cas en l’espèce.

22. La détermination de la limite communautaire à cette action nationale semble être sous-jacente dans les questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Koblenz.

23. Or, la situation varie considérablement selon les États membres. Certains d’entre eux ont une plus grande sensibilité écologique, d’autres subissent une plus grande pression sociale à cet égard, certains développent des techniques plus avancées dans le traitement des déchets. La directive sur les déchets, à la différence d’autres dispositions communautaires en la matière ( ), est une réglementation minimale.

24. Son objectif est de prévenir ou de réduire «les effets négatifs de la mise en décharge des déchets sur l’environnement […] pendant toute la durée de vie de la décharge» par des «exigences […], mesures, procédures et orientations» (article 1er). À cette fin, elle classe les décharges en catégories selon que les déchets soient dangereux, non dangereux ou inertes (article 4); elle indique les critères et les procédures à suivre pour l’admission des déchets dans les différentes décharges (article 6 et annexe II); elle énonce les méthodes de contrôle et de surveillance pendant l’exploitation et l’entretien (annexe III); enfin, elle demande aux États membres de définir une stratégie nationale de réduction des déchets biodégradables (article 5, paragraphe 1) qui, pour les déchets municipaux, doit garantir une réduction en trois phases (article 5, paragraphe 2).

25. Si la directive est interprétée à l’aune de l’article 176 CE, on ne peut interdire aux États membres d’adopter des mesures plus contraignantes, concernant d’autres déchets, d’imposer des conditions d’accès plus sélectives ainsi que des traitements préalables de plus grande envergure ou de réduire les délais fixés, à condition qu’ils satisfassent aux deux conditions expressément exigées dans la disposition précitée: la compatibilité des mesures avec le traité et leur notification à la Commission.

26. La première de ces conditions implique le respect de l’ensemble du système juridique de l’Union, en particulier de la directive.

27. Mais ce respect ne signifie pas, contrairement à ce qui est affirmé dans certaines observations écrites formulées dans la présente procédure préjudicielle, que la directive elle-même avalise les règles nationales plus contraignantes: lorsqu’elle a voulu admettre une exception, elle l’a fait expressément, comme le montre l’article 3, paragraphes 3, 4 et 5. Par conséquent, la couverture est offerte par le traité, qui permet aux États membres de surpasser les règles communautaires, sans les contredire ( ).

28. Il convient de rappeler, en outre, que, comme nous l’avons indiqué, parvenir à un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement est devenu l’une des finalités de l’intégration européenne, pour la réalisation de laquelle il convient de développer une politique adéquate [articles 2 CE et 3, paragraphe 1, sous l), CE] ( ). L’adoption de mesures nationales plus strictes doit être en accord avec les lignes directrices communautaires, en ce sens que les mesures nationales peuvent être incompatibles non seulement avec des dispositions concrètes, mais aussi avec des programmes tracés dans ce contexte supranational ( ).

C – La directive sur les déchets

29. Cette directive, déjà mentionnée, indique que toute réglementation en matière d’élimination des déchets «doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables» causés par leur ramassage, leur transport, leur traitement, leur stockage et leur dépôt ( ). Recherchant une coordination en la matière, elle vise, en outre, «une réglementation efficace et cohérente […] qui n’entrave pas les échanges intracommunautaires et qui n’affecte pas les conditions de concurrence» ( ).

30. Dans sa résolution du 7 mai 1990 ( ), le Conseil a attiré l’attention sur la nécessité de doter la Communauté d’une politique d’ensemble portant sur tous les déchets, qu’ils soient à recycler, à réutiliser ou à éliminer, insistant sur le fait que «l’harmonisation des mesures au niveau de la Communauté devrait être encouragée et rendue compatible avec le développement du marché intérieur» (point 1). Il a également souligné que «la mise en place d’une infrastructure adéquate d’élimination des déchets doit constituer une priorité […] grâce à l’utilisation des méthodes et des technologies les plus appropriées», bien qu’avisant que «la constitution d’un tel réseau incombe essentiellement aux États membres» (point 7). Enfin, il a indiqué que les processus de traitement préalable devraient être encouragés (point 8).

31. Indépendamment d’autres initiatives ( ), la résolution du Conseil, du 24 février 1997, sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets ( ), a proposé qu’à l’avenir ne soient menées que des activités de mise en décharge sûres, une souplesse suffisante étant laissée aux États membres pour appliquer la meilleure solution en matière d’élimination des déchets eu égard à leurs conditions particulières (point 32).

32. La directive a une incidence à cet égard, comme le montrent ses considérants, par exemple le sixième, qui indique que «la mise en décharge […] doit être contrôlée et gérée de façon adéquate afin de prévenir ou de réduire les conséquences néfastes qu’elle pourrait avoir sur l’environnement et les risques pour la santé humaine».

33. Enfin, il convient de prendre en considération la décision 2003/33/CE du Conseil, du 19 décembre 2002, établissant des critères et des procédures d’admission des déchets dans les décharges, conformément à l’article 16 et à l’annexe II de la directive ( ). Bien qu’elle soit entrée en vigueur le 16 juillet 2004 (article 7), cette décision peut fournir quelques règles d’interprétation.

VII – Examen des questions préjudicielles

34. Le Verwaltungsgericht Koblenz s’enquiert de la conformité avec le droit communautaire de certaines dispositions du règlement allemand sur la mise en décharge écologique des déchets municipaux. Eu égard à la manière dont il formule ses questions, je partage l’avis de la Commission de les regrouper afin d’examiner, d’une part, la première question et le début de la seconde question, sous a), centrées sur l’interprétation de l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive et de l’article 176CE, et, d’autre part, la fin de la seconde question, sous a), et la seconde question, sous b), portant sur le principe communautaire de proportionnalité ( ).

35. Toutefois, il ne faut pas séparer les dispositions de l’article 5, paragraphes 1 et 2, du reste de la directive et du contexte général précédemment décrit. L’objectif visé ainsi que les conditions minimales imposées figurent dans les considérants et dans le dispositif de ladite directive, et il incombe au juge national de vérifier si la réglementation nationale est conforme à ces postulats, eu égard à la notion de compatibilité de l’article 176 CE. La Cour n’a pas à s’immiscer dans cette sphère, devant concentrer ses efforts à préciser le sens du droit communautaire afin de fournir les critères devant guider l’application uniforme de celui-ci; sa fonction consiste à expliquer la portée des dispositions européennes ou de la notion de compatibilité évoquée, non à procéder à l’exégèse détaillée de chacune des éventuelles contradictions de la réglementation nationale. En d’autres termes, la Cour n’est pas habilitée à se prononcer sur une disposition de droit national présentant des aspects aussi techniques que ceux soulevés en l’espèce: le critère d’admission des déchets dans les décharges consistant en un «pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale» (déterminé en tant que perte au feu ou en tant que COT) utilisé dans le règlement allemand est sans nul doute plus contraignant que celui de la «quantité (en poids) de la totalité des déchets municipaux biodégradables produits» en une année donnée figurant dans la directive, mais il s’avère très compliqué d’en déterminer l’incidence sur la réalisation des objectifs communautaires ( ).

Il convient néanmoins d’examiner les questions préjudicielles regroupées tel qu’indiqué.

A – La première question préjudicielle et la première partie de la seconde question, sous a)

36. La juridiction de renvoi considère que la réglementation allemande contient des mesures de protection renforcée par rapport à celles prévues dans la directive et doute de leur compatibilité. Les différences sont les suivantes:

– l’utilisation du critère d’admission des déchets consistant en un «pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale» (déterminé en tant que perte au feu ou en tant que COT);

– la fixation de délais plus courts pour réduire les déchets;

– l’introduction dans le champ d’application tant des déchets biodégradables que de ceux qui ne le sont pas;

– l’assimilation du traitement des déchets municipaux et de celui de ceux pouvant être éliminés comme tels, notamment les déchets industriels.

37. Au vu de ces constatations, la juridiction de renvoi entrevoit un ensemble d’instruments de protection qui, selon elle, représenteraient une stratégie distincte de la stratégie communautaire.

38. Il convient donc d’examiner la portée de ces différences.

a) Le critère d’admission des déchets

39. Selon le règlement allemand, les déchets municipaux et ceux pouvant être éliminés en tant que tels ne peuvent être mis en décharge que s’ils satisfont aux conditions visées à l’annexe 1, parmi lesquelles figure le pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale déterminé en tant que perte au feu ou en tant que COT ( ). L’article 5, paragraphe 2, de la directive parle quant à lui de la totalité (en poids) des déchets municipaux biodégradables produits durant une année civile donnée.

40. De par sa nature même, ce type de norme lie quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens (article 249 CE). S’agissant d’une directive de «minimums» ( ), l’imposition d’une condition d’accès à la décharge autre que le poids total des déchets n’est donc pas contraire au droit communautaire, à condition que le plafond indiqué par la Communauté soit respecté.

41. Par ailleurs, comme l’ont signalé les gouvernements autrichien et néerlandais, le critère d’admission dans les décharges n’est pas un objectif, mais un instrument pour réduire les déchets. Parmi les principes généraux énoncés à l’annexe II de la directive, les «limitations de la quantité de matière organique dans les déchets» sont même indiquées comme exemple de critère fondé sur les propriétés des déchets.

b) Fixation de délais plus courts pour réduire les déchets

42. L’article 5, paragraphe 2, de la directive exige que les plans nationaux garantissent des pourcentages de réduction des déchets biodégradables mis en décharge durant trois étapes, s’achevant «au plus tard» cinq, huit et quinze ans après le 16 juillet 2001, prévoyant dans chacune de ces phases une réduction respective de 75 %, 50 % et 35 %.

43. Par conséquent, des délais – et des pourcentages – maximaux ayant été fixés, les États membres sont habilités, dans le cadre de leur politique environnementale nationale, à les réduire, à condition que l’effet visé ait été atteint aux dates d’échéance, et pas plus tard. Il est sans importance qu’il ait été obtenu avant.

c) Application aux déchets biodégradables et non biodégradables

44. Lorsque l’article 5, paragraphes 1 et 2, mentionne les déchets, il les qualifie de «biodégradables». On peut donc se demander si cette disposition inclut également les déchets «non biodégradables».

45. Au vu du contexte et de la finalité de la réglementation communautaire, il semble que les conditions minimales imposées dans les dispositions précitées se réfèrent seulement aux déchets du premier type, bien que les États membres puissent valablement élargir son champ d’application, l’objectif poursuivi étant en réalité l’adoption de mesures, procédures et orientations visant à prévenir ou à réduire les effets négatifs de la mise en décharge des «déchets» (article 1er), sans autre précision, terme qui renvoie à celui de la directive 75/442 [article 1er, sous a)], offrant une définition large ( ).

46. Par conséquent, l’extension des règles sur les déchets aux déchets non biodégradables ne porte pas non plus atteinte au droit communautaire.

d) Application aux déchets industriels

47. Bien que l’article 5, paragraphe 1, demande l’élaboration d’une stratégie de réduction des «déchets biodégradables», le paragraphe 2 mentionne un plan pour la réduction des «déchets municipaux biodégradables», ce qui fait naître un doute quant au point de savoir si l’ajout d’un tel adjectif s’oppose à ce que d’autres déchets non municipaux – au sens de la définition donnée par l’article 2, sous b), de la directive –, tels que les déchets industriels, soient inclus.

48. La réponse doit bien entendu être identique à celle proposée aux points précédents. La directive contient des prescriptions finales à la réalisation desquelles les États membres doivent consacrer leur action, mais ils sont habilités à en adopter d’autres de plus grande envergure à condition de ne pas violer ces limites ni l’objectif mentionné à l’article 1er de la directive, où est utilisée l’expression plus générique «mise en décharge des déchets». Ainsi, le fait que le plan garantisse la réduction non seulement des déchets municipaux biodégradables, mais aussi celle de déchets d’autre type s’avère compatible avec le droit communautaire.

49. En outre, comme l’indiquent les gouvernements néerlandais et allemand, les déchets industriels peuvent être biodégradables – si ce n’est pas en totalité, du moins en partie. Ils devraient donc être inclus dans la stratégie nationale de réduction visée à l’article 5, paragraphe 1.

50. La directive ne s’oppose par conséquent pas à ce que les réglementations relatives aux déchets municipaux s’appliquent également aux déchets industriels.

e) Appréciation conjointe

51. Il résulte de ce qui précède que la condition requise par l’article 176 CE pour que les réglementations nationales plus protectrices soient conformes au traité est remplie dans chacun des cas examinés relativement à la directive.

52. Il convient toutefois de déterminer, comme le demande la juridiction allemande, si une analyse conjointe de ces cas peut conduire à une autre solution.

53. Une telle hypothèse doit être rejetée sans aucune hésitation. En effet, la législation fédérale ne semble pas contrevenir à la politique définie par les instruments réglementaires communautaires de référence. Concrètement, la directive prévoit une réduction en trois étapes des déchets municipaux biodégradables mis en décharge, jusqu’à parvenir à 35 % de la totalité (en poids) des déchets produits en 1995, sans détailler le déroulement du processus. Le règlement allemand porte aussi sur les déchets pouvant être éliminés comme des déchets municipaux, exige un traitement qui ne soit pas seulement mécanique, réduisant prétendument les déchets dans une plus grande mesure ( ), et fixe des délais plus courts. Par conséquent, il va au-delà des dispositions de la directive, mais il respecte ses minimums. Il incombe à la juridiction nationale, et non à la Cour, de vérifier les finalités de la réglementation nationale et de les comparer à celles visées par la Communauté.

54. Pour le reste, la jurisprudence a rappelé que, même si la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, celui-ci ne doit pas nécessairement être techniquement le plus élevé possible, les États qui la composent étant toujours habilités à l’améliorer ( ).

55. En vertu du raisonnement précédent, je propose à la Cour de répondre à la première question préjudicielle et à la première partie de la seconde question, sous a), en ce sens que, dans le cadre de l’article 176 CE, les États membres peuvent, lorsqu’ils transposent la directive, approuver des mesures de protection environnementale renforcée, à condition qu’elles satisfassent aux objectifs et aux dispositions des réglementations communautaires, comme c’est le cas lorsque l’admission en décharge de déchets municipaux et de déchets pouvant être éliminés comme tels est subordonnée à un critère consistant en un pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale (déterminé en tant que perte au feu ou comme COT), lorsqu’il est exigé que les proportions soient atteintes à des dates antérieures à celles indiquées dans ladite directive et, enfin, lorsque l’accès des déchets est soumis à un traitement préalable qui ne soit pas seulement mécanique ( ).

B – Deuxième partie de la seconde question préjudicielle, sous a), et seconde question, sous b): le principe communautaire de proportionnalité

56. La proportionnalité suggère un caractère opportun et adéquat entre la finalité poursuivie et les moyens mis en œuvre pour l’atteindre, ainsi qu’entre deux ou plusieurs notions, valeurs ou paramètres. Dans le monde juridique, la proportionnalité constitue un principe général offrant plusieurs dimensions, étendant son influence sur les sphères internationale, communautaire et nationale.

57. Sans préjudice de l’examen de la proportionnalité de la réglementation allemande que le Verwaltungsgericht Koblenz peut effectuer au regard de son propre droit, les doutes soulevés portent sur sa projection sur le plan communautaire.

58. Avant d’examiner ces doutes, il convient de résoudre le problème soulevé par la Commission et le gouvernement fédéral dans leurs observations écrites, qui nient l’application du principe de proportionnalité à la réglementation nationale, entre autres car, selon l’article 5 CE, il concerne seulement les actions de la Communauté et que de telles actions ne sont pas en cause dans la présente procédure préjudicielle.

59. Bien que le raisonnement proposé – notamment celui de la Commission – semble dans un premier temps convaincant, le principe de proportionnalité est une règle générale de droit qui ne se limite pas au domaine des diverses actions communautaires. L’article 5 CE a concrétisé ledit principe, le limitant à cette configuration, selon une jurisprudence constante de la Cour, mais n’a pas restreint son impact dans l’ensemble du droit communautaire. Par ailleurs, lorsque l’article 176 CE subordonne la validité des réglementations nationales de protection renforcée à leur compatibilité avec le traité, il inclut, comme je l’ai déjà signalé ( ), non seulement le droit écrit, mais aussi les objectifs, les libertés fondamentales, les politiques et les principes qui l’inspirent. Il ne faut donc pas réduire l’expression «le présent traité» aux dispositions concrètes qui le composent ( ).

60. Avec de telles prémisses, le principe de proportionnalité mentionné produit ses effets dans toute l’action communautaire, qu’elle provienne de la Communauté elle-même ou des États membres qui la composent, lorsqu’ils exercent une compétence qualifiée de communautaire.

61. Le problème consiste, par conséquent, à déterminer si la réglementation ou le comportement national constituent une action d’un tel caractère. Ce n’est qu’en cas de réponse affirmative que le principe de proportionnalité entre en jeu. Son application ne dépend pas de l’incidence de la réglementation nationale sur l’ordre juridique de l’Union européenne, mais de l’intégration de la règle nationale à cette structure juridique. En d’autres termes, si la proportionnalité implique une relation adéquate entre l’objectif visé et les moyens pour l’atteindre ( ), il semble logique que sa vérification dans le domaine européen exige la présence d’objectifs et de moyens propres à ce dernier, ce qui n’est pas le cas lorsque, par exemple, une finalité communautaire est prise pour fondement mais qu’un instrument d’une autre nature est employé.

62. Dans ces conditions, il incombe au juge national de procéder à cette qualification, en tenant compte du fait que les États membres dictent des règles ayant des rapports distincts avec le monde supranational, oscillant de la simple exécution à l’entière déconnexion. Par ailleurs, la projection de ce principe ne pourrait pas non plus jouir de la même signification que celle dont il bénéficie en droit européen ( ). En tout état de cause, la Cour n’est pas compétente pour juger de l’adéquation d’une réglementation nationale au principe communautaire de proportionnalité, en particulier lorsqu’on se trouve, comme en l’espèce, en présence d’aspects techniques très précis, les éléments nécessaires pour procéder à une appréciation prudente n’ayant pas été fournis ( ).

63. Eu égard à ce qui précède, je suggère de répondre à la deuxième partie de la seconde question préjudicielle, sous a), et la seconde question, sous b), en précisant que la vérification du point de savoir si une réglementation ou le comportement d’un État membre respectent le principe communautaire de proportionnalité incombe au juge national, après avoir préalablement qualifié une telle action de communautaire.

VIII – Conclusion

64. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Koblenz:

1) En ce qui concerne la première question préjudicielle et la première partie de la seconde question, sous a), les États membres peuvent, dans le cadre de l’article 176 CE, lorsqu’ils transposent la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, approuver des mesures de protection environnementale renforcée, à condition qu’elles satisfassent aux objectifs et aux dispositions des réglementations communautaires, comme c’est le cas lorsque l’admission en décharge de déchets municipaux et de déchets pouvant être éliminés comme tels est subordonnée à un critère consistant en un pourcentage de matière organique dans le résidu sec de la substance originale (déterminé en tant que perte au feu ou comme carbone organique total), lorsqu’il est exigé que les proportions soient atteintes à des dates antérieures à celles indiquées dans ladite directive et lorsque l’accès des déchets est soumis à un traitement préalable qui ne soit pas seulement mécanique.

2) En ce qui concerne la deuxième partie de la seconde question préjudicielle, sous a), et la seconde question, sous b), la vérification du point de savoir si une réglementation ou le comportement d’un État membre respectent le principe communautaire de proportionnalité incombe au juge national, après avoir préalablement qualifié une telle action de communautaire.»