Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 11 novembre 1999. - European Fertilizer Manufacturers Association (EFMA) contre Conseil de l'Union européenne et Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Antidumping - Moyens inopérants - Droits de la défense. - Affaire C-46/98 P.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-07079



Conclusions de l'avocat général

1 En l'espèce, la Cour doit se prononcer sur le pourvoi formé par la European Fertilizer Manufacturers Association (ci-après l'«EFMA») contre l'arrêt que le Tribunal de première instance a rendu le 17 décembre 1997 dans l'affaire EFMA/Conseil (1). Par cet arrêt, le Tribunal a rejeté le recours de l'EFMA tendant à l'annulation de l'article 1er du règlement (CE) n_ 477/95 du Conseil, du 16 janvier 1995, modifiant les mesures antidumping définitives applicables aux importations dans la Communauté d'urée originaire de l'ancienne Union soviétique et abrogeant les mesures antidumping applicables aux importations dans la Communauté d'urée originaire de l'ancienne Tchécoslovaquie (ci-après le «règlement attaqué») (2).

Cadre factuel et réglementaire du recours en annulation engagé devant le Tribunal de première instance par le requérant en l'espèce

2 Les faits à l'origine du recours sont décrits de la manière suivante dans l'arrêt attaqué. L'EFMA est une association professionnelle regroupant des producteurs d'engrais. En juillet 1986, la CMC-Engrais, membre de l'EFMA, a invité la Commission à ouvrir une procédure antidumping concernant les importations dans la Communauté d'urée originaire de pays tiers (3), au sens du règlement (CEE) n_ 2176/84 du Conseil, du 23 juillet 1984, relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping ou de subventions de la part de pays non membres de la Communauté économique européenne (4).

Le règlement (CEE) n_ 3339/87 du Conseil, du 4 novembre 1987, instituant un droit antidumping définitif sur les importations d'urée originaires de Libye et d'Arabie Saoudite et portant acceptation d'engagements souscrits dans le cadre des importations d'urée originaires de Tchécoslovaquie, de République démocratique allemande, du Koweït, d'Union soviétique, de Trinité et Tobago et de Yougoslavie et portant clôture de ces enquêtes (5) a été adopté à l'issue de la procédure ouverte par la Commission. Les engagements acceptés par ledit règlement ont été confirmés par la décision 89/143/CEE de la Commission, du 21 février 1989 (6).

3 A la suite de la demande de l'EFMA du 29 octobre 1992, la Commission a ouvert une nouvelle enquête, estimant qu'il s'était opéré un changement de circonstances de nature à justifier l'ouverture d'une procédure de réexamen des engagements acceptés.

Le 10 mai 1994, la Commission a communiqué à l'ensemble des parties concernées une lettre d'information exposant les conclusions de l'enquête ainsi que les éléments sur la base desquels elle envisageait de recommander l'institution de mesures définitives. En particulier, cette lettre expliquait le choix de la Slovaquie comme pays de référence plutôt que l'Australie et le Canada, le calcul de la valeur normale (en Slovaquie), la comparaison entre la valeur normale et les prix à l'exportation et, enfin, l'estimation du préjudice. Elle expliquait également les raisons pour lesquelles il paraissait approprié à la Commission de fixer une marge bénéficiaire des producteurs communautaires de 5 % et d'opérer un ajustement de 10 % du prix de l'urée originaire de Russie pour le calcul du niveau du droit. Cet ajustement était justifié par une double appréciation, à savoir que l'urée russe avait tendance à se détériorer au cours du transport et elle ne bénéficiait pas d'une sécurité d'approvisionnement sur le marché. Le prix s'en trouvait diminué.

Il s'en est donc suivi un échange de correspondance et diverses réunions entre représentants de l'EFMA et la Commission, au cours desquelles les questions de l'ajustement de 10 % et de la fixation de la marge bénéficiaire à 5 % ont été débattues.

4 Le 16 janvier 1995, le Conseil a adopté le règlement attaqué modifiant les mesures antidumping définitives applicables aux importations dans la Communauté d'urée originaire de l'ancienne Union soviétique et abrogeant les mesures antidumping applicables aux importations dans la Communauté d'urée originaire de l'ancienne Tchécoslovaquie.

Le seuil d'élimination du préjudice était inférieur à la marge de dumping établie pour la Russie. Dès lors, le droit antidumping définitif a été institué, conformément à l'article 13, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 2423/88 (7) (ci-après le «règlement de base»), au niveau du seuil d'élimination du préjudice.

L'article 1er du règlement attaqué est libellé dans les termes suivants:

«1. Il est institué un droit antidumping définitif sur les importations d'urée relevant des codes NC 3102 10 10 et 3102 10 90 et originaire de Russie.

2. Le montant du droit est égal à la différence entre la somme de 115 écus par tonne et le prix franco frontière communautaire, avant dédouanement, si ce dernier est inférieur.

3. Sauf indication contraire, les dispositions en vigueur en matière de droits de douane sont applicables».

L'arrêt du Tribunal

5 Le 17 avril 1995, l'EFMA a formé devant le Tribunal un recours en annulation de l'article 1er du règlement attaqué. Elle l'a invité à «ordonner le maintien des droits antidumping institués par ce règlement jusqu'à ce que les institutions compétentes aient adopté les mesures plus sévères que comporte l'exécution de l'arrêt demandé».

La requérante présentait trois moyens de recours. Par le premier, elle contestait le choix de la Slovaquie comme pays de référence, choix qui constituerait une violation du règlement de base. Par le deuxième, elle invoquait une autre violation de ce règlement, en ce que la valeur normale et les prix à l'exportation auraient été confrontés à deux stades différents. A titre subsidiaire, la comparaison serait de toute façon entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Sur ce point, elle se plaignait également de la motivation insuffisante du règlement attaqué. Enfin, le troisième moyen concernait la détermination du préjudice. A cet égard, la requérante avançait deux arguments: en premier lieu, en procédant à un ajustement du prix de l'urée fabriquée en Russie pour compenser certaines prétendues différences de qualité, le Conseil aurait commis une erreur manifeste d'appréciation et violé les droits de la défense. Elle invoquait ensuite les mêmes violations en se référant à la détermination de la marge bénéficiaire des producteurs communautaires, que l'EFMA jugeait trop étriquée.

6 Par son arrêt du 17 décembre 1997, qui fait l'objet du présent pourvoi, le Tribunal a rejeté ce recours. L'arrêt examine en premier lieu le troisième moyen, qui concerne la détermination du préjudice. Sur ce point, le Tribunal a estimé que, en opérant un ajustement de 10 % en raison d'écarts qualitatifs existant entre l'urée russe et l'urée communautaire, les institutions n'ont pas dépassé les limites de la marge d'appréciation dont elles disposent. S'agissant ensuite de la prétendue violation des droits de défense de la requérante au cours de la phase précontentieuse, le Tribunal a estimé que l'EFMA a été informée, au cours de cette phase, «des principaux faits et considérations sur la base desquels les institutions ont fondé leurs conclusions» (8). En conséquence, aucune violation des droits de la défense n'a été constatée. Toujours dans le cadre du troisième moyen, le Tribunal a ensuite rejeté l'argument que la requérante tirait de la prétendue inadéquation de la marge bénéficiaire de 5 % des producteurs communautaires pour évaluer le manque à gagner. A cet égard, le Tribunal a constaté que la requérante n'avait pas fourni «des éléments de preuve susceptibles de démontrer que, [en déterminant cette marge bénéficiaire], la Commission a commis une erreur manifeste d'appréciation» (9). Le Tribunal n'a pas pris en considération l'étude Z/Yen, que la requérante avait produite à l'appui de son argument, dans la mesure où cette étude n'avait été présentée qu'au cours de la phase contentieuse et après l'adoption du règlement attaqué. Le Tribunal a affirmé que les droits de défense de l'EFMA n'avaient pas été violés, car elle avait «été en mesure de faire connaître son point de vue sur la pertinence du chiffre de 5 % et de démontrer pourquoi un bénéfice avant impôts de 10 % serait nécessaire» (10). Néanmoins, poursuit la motivation de l'arrêt, la requérante «s'est bornée à affirmer, en des termes généraux, qu'un bénéfice de l'ordre de 10 % serait plus raisonnable sans d'ailleurs demander de précisions concernant une quelconque méthodologie pour le calcul de la marge bénéficiaire» (11).

7 Comme il avait rejeté le troisième moyen, le Tribunal ne s'est pas attardé sur l'examen des deux autres moyens présentés par la requérante. Il les a en effet jugés «inopérants», en ce sens que, même à supposer leur éventuel bien-fondé, ils n'auraient en tout état de cause pas conduit à l'annulation du règlement attaqué et à la fixation d'un droit supérieur à celui que les institutions ont institué en l'espèce.

8 L'EFMA s'est pourvue contre cet arrêt en soulevant, en substance, six moyens de recours.

Sur le premier moyen

9 Par son premier moyen, la requérante fait grief d'un défaut de motivation de l'arrêt: le Tribunal n'aurait pas indiqué la raison pour laquelle il ne s'est pas prononcé sur les deux premiers moyens présentés en première instance, les jugeant «inopérants».

Ce grief est manifestement infondé. Comme le précise l'arrêt (12), l'article 13, paragraphe 3, du règlement de base dispose que, lorsque le seuil d'élimination du préjudice est inférieur à la marge de dumping, le droit antidumping définitif ne peut de toute façon pas être établi à un niveau supérieur au seuil d'élimination du préjudice. En conséquence, dès lors qu'il a été démontré que les institutions avaient correctement procédé à la détermination du préjudice, il était de toute façon impossible, en vertu de la règle précitée de l'article 13, paragraphe 3, d'obtenir l'institution d'un droit d'un niveau supérieur à ce seuil, comme le réclamait cependant la requérante. Ce raisonnement est exposé de manière exhaustive aux points 115 à 122 de l'arrêt, et nous ne voyons franchement pas comment on peut invoquer un défaut de motivation sur ce point.

Sur le deuxième moyen

10 Par son deuxième moyen, la requérante prétend que c'est à tort que le Tribunal a estimé qu'elle ne disposait d'aucun intérêt qualifié à obtenir une décision sur les deux premiers moyens présentés en première instance. Il en découlerait une violation de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE).

Ce grief est tout aussi manifestement infondé. La jurisprudence citée par l'EFMA à l'appui de son argumentation a trait à une problématique tout à fait hors de propos en l'espèce, c'est-à-dire celle de l'intérêt qu'a un requérant à obtenir l'annulation d'un acte (13). Or, en l'espèce, le Tribunal n'a nullement nié le droit d'agir de la requérante; il n'a pas non plus statué sur l'intérêt dont dispose cette dernière à obtenir l'annulation du règlement. L'arrêt s'est tout simplement borné à appliquer l'article 13, paragraphe 3, du règlement de base: dès lors qu'il a été constaté qu'il y avait lieu de fixer le droit antidumping au seuil d'élimination du préjudice et que les institutions avaient correctement procédé à sa fixation, la possibilité d'obtenir un droit antidumping plus élevé, comme le demandait la requérante, se heurtait à la règle substantielle du règlement de base que nous venons de citer. En conséquence, le troisième moyen - relatif, justement, à la détermination du préjudice - ayant été rejeté, cette disposition du règlement de base faisait obstacle à la revendication de l'EFMA d'obtenir un droit antidumping plus élevé. L'examen des premier et deuxième moyens devenait donc inutile: en effet, en aucun cas un droit supérieur au seuil d'élimination du préjudice n'aurait pu être institué. C'est pour cette raison que le Tribunal a correctement estimé que les premier et deuxième moyens de recours étaient inopérants. Il s'agit d'une application logique du principe de l'économie de procédure, dont notre jurisprudence ne manque pas d'exemples: on peut légitimement déclarer inopérant un moyen dont l'éventuel bien-fondé ne permettrait de toute façon pas d'accueillir la demande de la partie requérante. Dans ce cas, il n'y a pas lieu pour le Tribunal ou pour la Cour de procéder à l'examen de ce moyen qui serait de toute façon sans influence sur le dispositif de l'arrêt (14).

Sur le troisième moyen

11 Le troisième moyen de recours est tiré d'une prétendue erreur matérielle ainsi que d'une dénaturation des éléments de preuve par le Tribunal. A cet égard, la requérante note que, dans le cadre d'un pourvoi, la Cour n'est habilitée à statuer que sur des questions de droit et non pas de fait. Elle ajoute toutefois que celle-ci a elle-même prévu une exception dans l'hypothèse où il est évident que le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve soumis à son appréciation (15). Or, l'arrêt attaqué serait justement entaché d'un tel vice en ce qu'il affirme, au point 77, que les producteurs communautaires avaient accepté, au cours de la procédure administrative, un ajustement de l'ordre de 5 % au titre de la différence de qualité entre l'urée d'origine russe et l'urée fabriquée dans la Communauté. Les producteurs communautaires n'auraient en réalité jamais exprimé une acceptation de ce type.

Ce moyen est totalement dénué de fondement. A titre liminaire, la dénaturation des éléments de preuve susceptible d'un recours devant la Cour demeure une hypothèse tout à fait exceptionnelle, étant donné que, dans ce cas, la Cour serait de toute façon amenée à contrôler l'appréciation portée par le Tribunal sur les circonstances de l'espèce, avec cette seule particularité qu'il s'agirait d'une erreur évidente et facilement vérifiable. Ce n'est en effet pas un hasard si la Cour, bien qu'ayant admis cette possibilité, ne l'a cependant jamais appliquée concrètement. Cela étant dit, on constate aisément que l'arrêt en cause n'est nullement entaché du vice invoqué par la requérante. Le Tribunal n'a en effet jamais affirmé que les producteurs communautaires avaient accepté un ajustement de l'ordre de 5 %. Le passage de l'arrêt invoqué par la requérante fait tout simplement état d'une affirmation du Conseil en ce sens. Cette affirmation figure dès lors dans l'arrêt en tant qu'opinion d'une partie, et non pas en tant qu'appréciation du collège juridictionnel lui-même. S'agissant ensuite de l'exactitude matérielle de cette affirmation du Conseil, il s'agit à l'évidence d'une question de fait dont l'appréciation échappe à la compétence de la Cour.

Sur le quatrième moyen

12 L'EFMA prétend que, en estimant que «les arguments de la requérante, pour autant qu'ils visent la composition physique et chimique de l'urée à la sortie de l'usine en Russie sont dénués de pertinence» (16), le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve en sa possession. Le Tribunal aurait ainsi ignoré les analyses effectuées par les producteurs communautaires.

Ce moyen n'est pas recevable. En effet, la requérante n'attaque aucune prétendue erreur de droit dans l'arrêt, mais se borne à contester les appréciations du Tribunal sur une question de fait. Or, ce contrôle échappe à la Cour siégeant sur pourvoi.

Sur le cinquième moyen

13 La requérante prétend que certaines informations capitales concernant l'ajustement du prix ne lui ont pas été communiquées au cours de la phase précontentieuse, alors que d'autres n'ont été portées à sa connaissance qu'au cours de la procédure en première instance. Dès lors, ce serait à tort que le Tribunal a estimé que les droits de la défense n'avaient pas été violés.

Cet argument ne saurait être accueilli non plus. En effet, l'arrêt relève que «la requérante a été informée lors de la procédure antidumping des principaux faits et considérations sur la base desquels les institutions ont fondé leurs conclusions. Le seul élément complémentaire fourni à cet égard par le Conseil ... n'est qu'une confirmation [,] ne fait pas partie de la motivation reprise dans le règlement attaqué [et] sa non-divulgation n'a pas pu priver la requérante de ses droits de la défense» (17). Or, en partant de ce préalable - que la Cour ne peut pas contrôler - nous ne voyons pas comment on peut soutenir que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que «les droits de la défense de la requérante n'ont pas été violés» (18). En effet, l'arrêt a correctement appliqué ici le principe selon lequel, «conformément à la jurisprudence, il est satisfait au respect des droits de la défense dès lors que l'entreprise intéressée a été mise en mesure, au cours de la procédure administrative, de faire connaître son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits et circonstances allégués» (19).

Sur le sixième moyen

14 La requérante fait valoir que c'est à tort que le Tribunal a déclaré irrecevable l'étude effectuée par la société Z/Yen, produite par ladite requérante en première instance aux fins de démontrer que le règlement attaqué était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans sa partie consacrée à la détermination de la marge bénéficiaire des producteurs communautaires. Le Tribunal a considéré qu'il n'y avait pas lieu de prendre cette étude en considération parce qu'elle n'avait pas été invoquée par l'EFMA au cours de la phase précontentieuse, mais avait été présentée après l'adoption du règlement. Selon la requérante, cette appréciation constituerait une violation de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE), et notamment du droit à la protection juridictionnelle: le droit d'une partie de produire des arguments pour étayer sa défense ne peut en effet pas être limité du simple fait que lesdits arguments n'ont pas été présentés au cours de la phase précontentieuse. A l'appui de cette thèse, l'EFMA invoque deux arrêts rendus en matière d'aides d'État, dans lesquels cette possibilité aurait été reconnue (20).

15 Ce moyen ne saurait être accueilli non plus. Le passage de l'arrêt en cause est son point 108, dans lequel il est précisé qu'«il appartient au Tribunal de vérifier si les institutions se sont fondées sur des faits matériels exacts et si ces derniers n'ont pas été appréciés d'une façon manifestement erronée, dans le cadre de la situation telle qu'elle se présentait à la date d'adoption de l'acte attaqué. En l'espèce, il est effectivement mis en évidence que la requérante n'a apporté, au cours de la procédure administrative, aucune preuve à l'appui de son allégation selon laquelle une marge bénéficiaire plus élevée serait nécessaire. Les institutions n'ont donc pas pu prendre cet élément en considération à l'époque où elles ont adopté le règlement attaqué. Pour cette raison, le Tribunal considère qu'il n'y a pas lieu de prendre en compte l'étude Z/Yen aux fins de la présente procédure». En substance, l'arrêt part de la constatation - correcte selon nous - selon laquelle, en l'espèce, il n'appartenait pas au Tribunal de procéder à un réexamen du fond de l'acte attaqué en prenant en considération, à cette fin, toute information qu'il estimait utile. Le Tribunal devait au contraire se limiter à vérifier si, en adoptant l'acte, les institutions avaient commis une erreur manifeste d'appréciation des éléments en leur possession au moment de l'adoption de l'acte. Il ne pouvait donc pas tenir compte de l'étude Z/Yen pour la simple raison qu'elle était postérieure au règlement attaqué.

Ensuite, nous ne pensons pas que la jurisprudence en matière d'aides d'État citée par la requérante puisse présenter une pertinence en l'espèce. Dans la matière dont il s'agit - celle du dumping - la nécessité pour les institutions de se fonder exclusivement sur les faits tels qu'ils se présentent au cours de la phase précontentieuse est imposée par le règlement de base lui-même. Il suffit de citer, à cet égard, son article 12, paragraphe 1, selon lequel, «Lorsqu'il ressort de la constatation définitive des faits qu'il y a dumping ou subvention au cours de la période couverte par l'enquête ainsi qu'un préjudice en résultant ..., un droit antidumping ou compensateur définitif est institué par le Conseil ...». En vertu de cette disposition, le Conseil, lorsqu'il institue un droit, ne peut donc se fonder que sur la situation qui ressort de la constatation définitive des faits. En conséquence, dans le cadre du contrôle juridictionnel de l'acte adopté par le Conseil, le Tribunal, appelé à vérifier si une erreur manifeste d'appréciation a été commise, ne peut que se référer aux éléments apparus au cours de l'enquête et disponibles au moment de l'adoption de l'acte.

16 D'autre part, nous ajoutons que la procédure d'enquête en matière de dumping, telle que régie par l'article 7 du règlement de base, se caractérise par le fait qu'elle reconnaît aux parties intéressées le droit de prendre connaissance de tous les renseignements pertinents à la défense de leurs intérêts et utilisés par la Commission au cours de l'enquête, à la seule exception des renseignements confidentiels au sens de l'article 8, et de présenter des observations à leur égard. Or, reconnaître la possibilité, invoquée par la requérante en l'espèce, de mettre en cause les résultats de l'enquête en faisant valoir des éléments d'appréciation qui n'avaient pas été présentés au cours de la phase précontentieuse et auxquels les autres parties intéressées n'avaient pas eu accès constituerait évidemment une atteinte à ce droit fondamental.

Nous concluons dès lors que le Tribunal n'a commis aucune erreur de droit en refusant toute pertinence à l'étude Z/Yen, produite par la requérante en cours de litige mais non pas au cours de la phase précontentieuse. Au contraire, l'arrêt a fait une application correcte des principes, imposés par le règlement de base, qui exigent d'évaluer l'éventualité d'une erreur manifeste dans l'appréciation des faits par les institutions sur la base des éléments disponibles au moment de l'adoption de l'acte, tels qu'ils ressortent de l'enquête antidumping.

Conclusions

17 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de:

- rejeter le pourvoi;

- condamner la requérante aux dépens du Conseil.

(1) - T-121/95, Rec. p. II-2391.

(2) - JO L 49, p. 1.

(3) - En particulier: la Tchécoslovaquie, la République démocratique allemande, le Koweït, la Lybie, l'Arabie Saoudite, l'Union soviétique, Trinité et Tobago et la Yougoslavie.

(4) - JO L 201, p. 1.

(5) - JO L 317, p. 1.

(6) - JO L 52, p. 37.

(7) - Règlement du Conseil du 11 juillet 1988, relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping ou de subventions de la part de pays non membres de la Communauté économique européenne (JO L 209, p. 1).

(8) - Point 87 de l'arrêt.

(9) - Point 106 de l'arrêt.

(10) - Point 111 de l'arrêt.

(11) - Ibidem.

(12) - Points 115 à 122.

(13) - La requérante invoque les arrêts du 26 avril 1988, Apesco/Commission (207/86, Rec. p. 2151, point 16), et du 9 novembre 1994, Scottish Football/Commission (T-46/92, Rec. p. II-1039, point 14).

(14) - Voir, en ce qui concerne spécifiquement la matière du dumping, les arrêts du 5 octobre 1988, TEC/Conseil (260/85 et 106/86, Rec. p. 5855, point 39), et du 10 février 1998, Commission/NTN et Koyo Seiko (C-245/95 P, Rec. p. I-401, point 45). Voyez également l'arrêt du 18 mars 1993, Parlement/Frederiksen (C-35/92 P, Rec. p. I-991, point 31): dans le sommaire de cet arrêt, on qualifie justement d'«inopérant» un moyen de recours dont l'éventuel accueil serait de toute façon sans influence sur le dispositif.

(15) - La requérante invoque les arrêts du 2 mars 1994, Hilti/Commission (C-53/92 P, Rec. p. I-667), et du 16 septembre 1997, Blackspur e.a./Conseil et Commission (C-362/95 P, Rec. p. I-4775), ainsi que l'ordonnance du 17 septembre 1996, San Marco/Commission (C-19/95 P, Rec. p. I-4435).

(16) - Point 66 de l'arrêt.

(17) - Point 87 de l'arrêt.

(18) - Point 89 de l'arrêt.

(19) - Point 84 de l'arrêt, qui renvoie aux arrêts du 7 mai 1991, Nakajima/Conseil (C-69/89, Rec. p. I-2069, point 108), et du 27 juin 1991, Al-Jubail Fertilizer/Conseil (C-49/88, Rec. p. I-3187, points 15 et 17).

(20) - La requérante cite les arrêts du 29 février 1996, Belgique/Commission (C-56/93, Rec. p. I-723, point 5), et du 12 décembre 1996, AIUFASS et AKT/Commission (T-380/94, Rec. p. II-2169, point 64).