La première et principale objection est que, le 18 mars 1976, trois jours après le règlement n° 567/76, un décret-loi n° 46 a été adopté qui augmentait les taxes sur l'alcool de vin et sur l'alcool de mélasse de manière à rendre le premier meilleur marché que le second.

Avant l'adoption du décret-loi italien et de fait depuis 1970, l'alcool de vin et l'alcool de mélasse étaient grevés tous deux d'une taxe de fabrication de 90000 lires par hectolitre. En outre, l'alcool de mélasse était frappé d'une taxe d'État de 27000 lires par hectolitre, un chiffre inchangé depuis 1955. Il est acquis qu'avant l'adoption dudit décret le prix de vente de l'alcool de mélasse était de 143000 lires tandis que celui de l'alcool de vin était de 147000 lires par hectolitre. Le décret-loi n° 46 a fait passer la taxe de fabrication à 120000 lires pour les deux produits tandis que la taxe d'État était portée à 40000 lires pour l'alcool de mélasse. Bien que les chiffres pertinents ne nous aient pas été présentés dans leur totalité, il est constant qu'au bout du compte l'alcool de vin se vendait à 185000 lires alors que l'alcool de mélasse coûtait 188000 lires.

Le gouvernement italien fait valoir que, par cette action, il s'est borné à exercer très légitimement son pouvoir fiscal. Le décret ne se limitait pas à l'alcool; il couvrait beaucoup d'autres produits et il consistait dans une large mesure en une simple réactualisation des montants des taxes pour tenir compte des effets de l'inflation. Tout en admettant qu'une mesure fiscale peut être incompatible avec le droit communautaire si elle a pour objet ou pour effet de perturber le marché, le gouvernement italien affirme qu'il n'en est rien lorsque son objet et son effet principal sont de nature fiscale alors que tous les autres effets exercés sur le marché sont d'importance mineure.

Nul n'a affirmé en l'occurrence que les taxes litigieuses aient été discriminatoires et contraires à l'article 95 du traité et, de même, personne n'a invoqué l'existence d'une aide d'État contraire à l'article 92. Cependant, la Commission s'appuie sur l'arrêt de la Cour dans les affaires jointes 15 et 16/76, France/Commission (Rec. 1979, p. 321, aux pages 338 à 341) où il est dit que, « en matière d'application de la réglementation communautaire, les États membres ne sauraient prendre unilatéralement des mesures supplémentaires de nature à compromettre l'égalité de traitement des opérateurs économiques dans l'ensemble de la Communauté et à fausser ainsi les conditions de concurrence entre les États membres ». Même si, dans la présente affaire, il ne s'agissait pas à strictement parler d'une aide — comme dans l'affaire française précitée où l'intention (à savoir de fournir une aide complémentaire parce que le gouvernement français tenait pour insuffisantes les mesures prises et l'aide fixée par la Communauté) et les effets (l'aide versée était égale à deux fois le montant qui devait être celui de l'aide communautaire à la France) étaient clairs —, le principe reste le même et il s'applique en l'espèce à ce qui constitue une sorte d'aide indirecte.

Selon la Commission, s'il est démontré qu'une mesure nationale a pour objet ou pour effet d'interférer avec le fonctionnement de mesures prises par la Commission dans le cadre d'une organisation de marché, l'État membre ne peut invoquer ce qui est fait prétendument dans le cadre de la réglementation communautaire comme étant conforme au droit communautaire et, par conséquent, susceptible de lui ouvrir une action à l'encontre du FEOGA.

Nous pensons que c'est là aller trop loin. Nous ne croyons pas qu'un État membre perde automatiquement son droit de recourir au Fonds lorsqu'il adopte des mesures dont il peut être démontré qu'elles n'ont aucun effet sur le fonctionnement d'un mécanisme comme celui qui nous préoccupe, même si elles étaient destinées à avoir un tel effet. Mais, d'autre part, s'il y a intention de prendre des mesures complémentaires qui sont normalement susceptibles d'avoir un effet de distorsion sur les actions entreprises au niveau communautaire, cet effet peut être présumé jusqu'à preuve du contraire. Dans des affaires comme l'affaire 177/78, Pigs and Bacon Commission/McCarren & Co. Ltd (Rec. 1979, p. 2161), les affaires jointes 36 et 71/80, Irish Creamery Association/Irlande (Rec. 1981, p. 735) et l'affaire 297/82, De samvirkende danske Landboforeninger/Ministère danois des Impôts et Accises (Rec. 1983, p. 3299), la Cour, bien qu'ayant examiné l'objet des mesures nationales, s'est en fin de compte attachée aux situations dans lesquelles les mesures avaient produit ou auraient pu produire des effets nuisibles ou perturbateurs. Il convient de garder à l'esprit que, dans l'arrêt 177/78, la Cour a défini les obligations des États membres comme étant « de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte [à la réglementation communautaire] ».

En ce qui concerne l'intention, la Commission insiste beaucoup sur une note du ministère italien de l'Agriculture du 24 mars 1982, indiquant que le règlement communautaire n'avait pas eu l'effet désiré, en partie parce que le marché était saturé d'alcool de vin et en partie à cause de la concurrence de l'alcool de mélasse dont la production était meilleur marché. Le décret-loi n° 46 était donc — affirmait-on dans cette note — nécessaire non seulement pour recueillir de nouvelles recettes fiscales, mais également parce que augmenter le prix de l'alcool de mélasse devait permettre d'encourager la production et la consommation d'alcool de vin. En outre, il y était dit que le décret-loi n° 46 ne suffisait pas à réaliser l'objectif des mesures communautaires d'intervention. Par conséquent, le jour même de l'adoption du décret n° 46, un autre décret a fixé à 61000 lires par hectolitre, net d'impôts, le prix de l'alcool fait à partir de vins de table produits en 1975. Dans la requête, il est dit que cela n'avait entraîné aucun bénéfice injustifié pour les producteurs et distillateurs italiens puisque le prix du marché était alors de 65000 lires. En tout état de cause, ce point particulier a été écarté après qu'on a admis que nul alcool n'avait en fait été vendu au prix inférieur fixé dans le deuxième décret.

Reconnaissant sans doute que l'intention est un élément pertinent, le gouvernement italien tente d'éluder l'effet provoqué par cette « malheureuse » note en affirmant qu'elle a été écrite bien après les faits et qu'elle est erronée. Par ailleurs, elle émanerait du ministère italien de l'Agriculture dont il ne serait indiqué nulle part qu'il eût été consulté avant la promulgation du décret-loi n° 46.

Ce dernier argument ne nous paraît pas de nature à emporter la conviction. En effet, le ministère a quand même pu être consulté et, en tout état de cause, il a pu par la suite être informé pleinement des intentions du gouvernement et être autorisé à rédiger une note en son nom. Nous croyons impossible de rejeter ce document ministériel comme étant tout à fait étranger aux intentions du gouvernement italien, car il a très clairement été écrit avec soin. Il révèle selon nous que l'intention était à cette époque d'encourager la distillation de vin au-delà de ce qui était prévu par les mesures communautaires.

Le fait que ces taxes aient été incluses dans un décret de portée générale peut certes démontrer que ce décret était à caractère fiscal, mais l'intention d'influer sur l'application d'une mesure communautaire ne peut être exclue pour autant. En l'occurrence, le décret a été pris juste après l'adoption de la réglementation communautaire et il est entré en vigueur avant le début de la campagne de distillation, qui a été de courte durée. Le changement de circonstances pertinent, à savoir l'augmentation de la taxe sur l'alcool de mélasse, est intervenu à ce moment clé pour la première fois en vingt et un ans et nul n'a soutenu qu'il n'aurait pu atteindre la fin de la campagne. Bien que leur portée ne doive pas être exagérée, nous croyons que ces facteurs appuient dans une certaine mesure la thèse de la Commission quant à l'intention qui sous-tendait les mesures.

Toutefois, la question la plus importante à notre avis est de savoir si le décret a eu l'effet que la Commission lui prête. Nous ne retiendrons pas l'argument de la Commission selon lequel la différence de prix entre l'alcool de vin et l'alcool de mélasse signifiait automatiquement pour les distillateurs des marges bénéficiaires plus élevées que si seule l'aide communautaire avait été versée. Pour savoir si tel était le cas ou non, il faudrait une analyse détaillée de la structure de chacun des deux prix qui, l'élément fiscal mis à part, ne nous a jamais été présentée. Les éléments dont nous avons connaissance ne nous permettent pas non plus d'admettre que, comme la Commission l'affirme, les producteurs ont perçu ou auraient pu percevoir une somme plus élevée que le prix minimal fixé puisque les distillateurs ont eu en effet la possibilité de partager avec eux les bénéfices supplémentaires allégués. Rien de tel n'a été prouvé et il appartenait à la Commission d'en apporter la preuve.

Mais, d'autre part, nous ne pouvons éluder les faits suivants: 1) si l'alcool de vin pouvait être vendu meilleur marché que l'alcool de mélasse, le premier se vendrait nécessairement en plus grande quantité puisque les deux sont concurrents; 2) les distillateurs achèteraient donc de plus grandes quantités de vin; 3) l'objectif étant de payer pour le vin à distiller un prix suffisamment supérieur au prix du marché pour être attrayant, les producteurs réaliseraient un bénéfice global plus élevé puisqu'ils pourraient vendre plus de vin et cette vente se ferait sans aucun doute aux dépens des producteurs de mélasse. Cela a été confirmé par la note du ministère de l'Agriculture d'après laquelle, « grâce aux » deux décrets (dont il est désormais acquis que l'un d'entre eux n'a eu aucun effet), l'opération de distillation avait eu un certain succès en Italie puisqu'elle avait permis la distillation de 2,3 millions d'hectolitres de vin.

La difficulté dans la présente affaire découle de la nécessité de faire l'équilibre entre le droit d'un État membre d'arrêter sa propre législation en matière de fiscalité et la nécessité de garantir que les mesures communautaires ne sont pas tournées, de propos délibéré ou non, par des actions entreprises même sous couvert de mesures de taxation. Nous croyons également important de garder à l'esprit que, bien que le présent recours ait été formé par l'Italie et non pas par la Commission au titre de l'article 169 du traité CEE, la question essentielle est de savoir si l'Italie a manqué aux obligations lui incombant en vertu du traité. Nous croyons que, dans cette mesure, et en tout cas en un premier temps, c'est à la Commission qu'il revient de prouver l'existence de cette violation.

Partant de ce critère, il nous semble que la Commission a prouvé en l'espèce l'adoption de mesures complémentaires qui ont affecté le fonctionnement des mesures communautaires de distillation. Cette thèse doit être retenue si, voire parce que, nous pouvons dire en définitive que le gouvernement italien a réalisé son objectif d'arriver au même but que celui recherché par la Communauté.

Le deuxième règlement, le règlement n° 1281/76, a évidemment été arrêté après l'adoption du décret italien n° 46. Comme la Commission ou le Conseil en avait ou aurait dû en avoir connaissance, elle ou il a — a-t-on argué — reconnu par ce texte que le décret-loi n'avait eu aucun effet de distorsion ni aucun autre effet néfaste sur le système communautaire. Nous n'admettons pas ce dernier argument. Nous ne croyons pas que la Commission puisse être présumée avoir connaissance de la législation nationale si elle ne lui a pas été communiquée. Nul n'a prétendu qu'une telle communication ait eu lieu en l'espèce. Les États membres et la Commission devraient se consulter systématiquement à propos des textes relatifs à la fiscalité ou d'autres textes législatifs qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur une future réglementation communautaire, en particulier si la procédure du comité de gestion est retenue. En l'espèce, nous ne ferons donc aucune différence entre les deux règlements. Des questions différentes, étrangères à la présente affaire, se poseraient en présence d'un règlement communautaire contraire à une règle nationale existante — en particulier quand cette dernière a un effet indirect plutôt que direct sur une action communautaire — dont les termes ont été communiqués à la Commission avant l'adoption de la législation communautaire.

En ce qui concerne le premier point dans la présente affaire, nous pensons que l'argumentation de la Commission doit être retenue dans la mesure que nous avons indiquée.