CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 2 OCTOBRE 1980 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La procédure au principal qui se trouve à l'origine de la présente demande de décision préjudicielle a déjà fait l'objet de l'affaire 5/78 qui a conduit à l'arrêt de la Cour du 4 juillet 1978 (Milchfutter GmbH & Co. KG/Hauptzollamt Gronau, Recueil 1978, p. 1597).

Permettez-nous de rappeler brièvement les faits et de renvoyer, quant aux détails, à l'arrêt rendu dans l'affaire précitée ainsi qu'aux conclusions de l'avocat général M. Capotorti.

Entre janvier et mars 1975, la demanderesse dans la procédure au principal a importé des Pays-Bas en république fédérale d'Allemagne plusieurs lots d'aliments pour animaux à base de lait contenant à la fois du lait écrémé en poudre et du lactosérum en poudre. En application du mode de calcul résultant de l'article 11, paragraphe 1 du règlement (CEE) no 823/68 du Conseil, du 28 juin 1968, déterminant les groupes de produits et les dispositions spéciales relatives au calcul des prélèvements dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 151 du 30 juin 1968, p. 3), ces produits contenaient une «teneur en poids de produits laitiers» supérieure à 75 %. En conséquence, lors du dédouanement, le bureau des douanes d'Oeding a classé les marchandises sous la position tarifaire 23.07 B I a 4 du tarif douanier commun qui comprend les aliments pour animaux d'une teneur en poids de produits laitiers d'au moins 75 %, et il a perçu les montants compensatoires monétaires prévus à l'article 1 du règlement (CEE) no 2547/74 de la Commission, du 4 octobre 1974, fixant les montants compensatoires monétaires ainsi (lue certains taux nécessaires à leur application (JO L 272, du 7 octobre 1974, p. 1) et à l'article 1 du règlement correspondant — le règlement (CEE) no 539/75 de la Commission, du 28 février 1975 (JO L 57, du 3 mars 1975, p. 2) — pour les produits relevant de cette position douanière, au taux de 169,90 DM pour 1000 kg de poids propre pour les importations de janvier 1975 et de 149,40 DM pour les importations de mars 1975.

A l'issue d'une procédure de réclamation restée sans succès, la requérante s'est pourvue contre cette décision devant le Finanzgericht de Münster en demandant tout d'abord que les aliments pour animaux à base de produits laitiers soient classés dans la position tarifaire 23.07 B I a 3 du tarif douanier commun, concernant les aliments pour animaux d'une teneur en poids de produits laitiers égale ou supérieure à 50 % mais inférieure à 75 %. Par son ordonnance du 29 septembre 1977, le Finanzgericht de Münster a soumis à la Cour pour décision préjudicielle la question, entre autres, de savoir si le mode de calcul de la teneur en produits laitiers résultant de l'application de l'article 11, paragraphe 1, du règlement du Conseil no 623/68 est déterminant pour le taux des montants compensatoires. Cette question a reçu une réponse affirmative de la Cour dans son arrêt du 4 juillet 1978 dans l'affaire 5/78.

Après que la Cour a dit pour droit, dans son arrêt du 3 mai 1978 dans l'affaire 131/77 (Milac, Groß- und Außenhandel/Hauptzollamt Saarbrücken, Recueil 1978, p. 1041) que la fixation de montants compensatoires applicables aux échanges de lactosérum en poudre constituait une infraction au règlement (CEE) no 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de. certains États membres (JO L 106 du 12 mai 1971, p. 1), la demanderesse dans la procédure au principal a contesté les montants compensatoires fixés, en faisant en outre valoir que la perception de ces droits constitue une infraction contre ce dernier règlement dans la mesure où la part de lactosérum en poudre figurant dans le produit à côté du lait écrémé en poudre est prise en considération pour le calcul des ces montants.

Par ordonnance du 20 novembre 1979, la quatrième chambre du Finanzgericht de Münster a alors décidé de surseoir de nouveau à statuer pour saisir la Cour, conformément à l'article 177 du traité CEE, de la question préjudicielle suivante:

«L'article 1 du règlement de la Commission no 2547/74, du 4 octobre 1974, et l'article 1 du règlement de la Commission no 539/75, du 28 février 1975, sont-ils invalides en ce qu'ils violeraient une règle supérieure du droit communautaire, en particulier l'article 2, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 974/71, du 12 mai 1971, dans la mesure où, pour calculer les montants compensatoires monétaires, ils se basent également sur une éventuelle teneur en poids de lactosérum des aliments composés pour animaux relevant des positions tarifaires 23.07 B I a) 3 et 4 du tarif douanier commun?»

Notre point de vue à cet égard est le suivant:

Le tribunal de renvoi veut faire dépendre sa décision quant à la validité des actes pris à l'encontre de la requérante, de la question de savoir si les articles 1 des règlements no 2547/74 et no 539/75, qui prévoient que le calcul des montants compensatoires monétaires en fonction du poids total de l'aliment composé tient compte de sa teneur en lactosérum, sont compatibles avec le règlement no 974/71 du Conseil. Après que la Cour de justice a décidé par son arrêt du 3 mai 1978 dans l'affaire Milac que l'article 1 du règlement no 539/75 est invalide dans la mesure où il établit des montants compensatoires applicables aux échanges de lactosérum en poudre, la validité des deux dispositions identiques précitées, pour autant qu'elles n'ont pas exclu la teneur en lactosérum des éléments de calcul des montants compensatoires monétaires applicables aux échanges des autres produits, lui a semblé douteuse.

Pour répondre à la question préjudicielle, l'élément déterminant est donc de savoir si la part de lactosérum en poudre comprise dans les aliments composés pour animaux en question doit ou non échapper à la perception du montant compensatoire monétaire. Si le règlement no 974/71 du Conseil, dans l'interprétation que lui a donnée la Cour dans l'affaire Milac, impose une telle exemption, les articles premiers des règlements de la Commission en cause sont invalides dans la mesure où ils incluent une éventuelle teneur en lactosérum dans les aliments composés pour animaux parmi les éléments de calcul du taux des montants compensatoires monétaires.

Selon la juridiction de renvoi, le fait d'inclure la teneur en lactosérum pourrait en particulier constituer une infraction à l'article 2, paragraphe 2 du règlement no 974/71 aux termes duquel les montants compensatoires pour les produits dits «dérivés» sont égaux à l'incidence, sur les prix du produit concerné, de l'application du montant compensatoire aux prix du produit visé à l'article 2, paragraphe 1, dont ils dépendent. Il conviendrait de tenir compte à cet égard également du sixième considérant de ce règlement, dans lequel il est dit que les montants compensatoires monétaires ne doivent pas excéder les montants strictement nécessaires pour compenser l'incidence des mesures monétaires sur les prix des produits de base pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues. Le prix du lactosérum en poudre ne dépendant pas du prix du produit d'intervention — le lait écrémé en poudre — comme l'a constaté la Cour dans l'affaire Milac, il pourrait être illicite, d'après le Finanzgericht, d'inclure la teneur de lactosérum en poudre de l'aliment composé pour animaux parmi les éléments de calcul du montant compensatoire monétaire.

C'est en ce sens que s'exprime également la demanderesse dans la procédure au principal: elle souligne que dans le cas concret la teneur en lait est formée de 65,2 % de lait écrémé en poudre et de 9,5 % de lactosérum en poudre. Selon elle, un produit parfaitement autonome dont le prix n'est pas fonction de celui d'un produit d'intervention, comme ce serait le cas pour le lactosérum en poudre, ne devrait pas subir la charge d'un montant compensatoire. La perception d'un tel montant malgré tout constituerait — que le produit concerné soit un produit simple ou un élément d'un produit composé — une taxe d'effet équivalant à un droit de douane interdite dans le commerce intracommunautaire. C'est cette conséquence, la seule correcte, qu'aurait tirée la Commission de l'arrêt rendu dans l'affaire Milac, en adoptant le règlement no 1824/77, (JO L 203 du 9 août 1977, p. 7), le règlement no 3005/77 (JO L 354 du 31 décembre 1977, p. 1) et le règlement no 1733/78 (JO L 201 du 25 juillet 1978, p. 36). Le risque de fraudes pourrait enfin être éliminé grâce aux indications exigées des exportateurs et des importateurs, comme le montre le règlement no 3005/77.

Nous pensons toutefois, à l'instar de la Commission, que ce raisonnement ne saurait être suivi.

Il convient d'abord de souligner que l'arrêt de la Cour dans l'affaire Milac n'est pas déterminant pour le cas d'espèce. Le litige au principal qui se trouvait à la base de cette dernière affaire portait sur la fixation de montants compensatoires monétaires pour du lactosérum en poudre importé relevant de la position tarifaire 04.02 du tarif douanier commun. L'article 1 du règlement no 974/71, prévoit, pour les importations dans les États membres dont la monnaie excède la marge autorisée, la possibilité, entre autres, d'établir des montants compensatoires monétaires en ce qui concerne les produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune du marché agricole (paragraphe 2, sous a)) ou dont le prix est dépendant de celui des produits précédemment nommés et qui relèvent de l'organisation commune des marchés (paragraphe 2 sous b)). Le lactosérum en poudre n'étant soumis à aucune mesure d'intervention dans le cadre de l'organisation commune des marchés, l'élément décisif dans l'affaire Milac était de savoir si le prix de ce produit dépendait de celui du produit d'intervention, le lait écrémé en poudre. La Cour ayant estimé qu'il n'y avait pas de telle dépendance entre les prix a donc décidé que l'article 1 du règlement no 539/75 était invalide dans la mesure où il fixait un montant compensatoire pour le commerce de la poudre de lactosérum et dans la mesure où les conditions du règlement no 974/71 n'étaient pas respectées.

Mais, à la différence de l'affaire Milac, la Cour de justice doit se prononcer dans le cas d'espèce sur la fixation de montants compensatoires monétaires pour les aliments composés pour animaux, à base de produits laitiers, de la position tarifaire 23.07 du tarif douanier commun. Contrairement à ce que pensent la juridiction de renvoi et la demanderesse dans la procédure au principal, la décision de la Cour dans l'affaire Milac laisse entière la question de savoir si le lactosérum en poudre, qui se trouve mélangé à du lait écrémé en-poudre en tant qu'élément d'aliments composés pour animaux à base de produits laitiers, doit également être exclu du calcul des montants compensatoires monétaires pour les produits composés pour animaux de ladite position tarifaire. Comme la Commission le fait valoir à juste titre, il y a en effet une différence entre le cas où l'objet d'une importation est en soi du lactosérum en poudre homogène et le cas où ce produit se présente mélangé avec des produits d'intervention voisins et où il est en pratique presque impossible de déterminer avec certitude la part de chaque composant.

On sait qu'au cours des années, les producteurs d'aliments composés pour animaux se sont mis à mélanger au lait écrémé en poudre du lactosérum en poudre, plus avantageux du point de vue du prix, qui a ainsi remplacé jusqu'à un certain point ce premier produit. Comme nous l'avons entendu en particulier au cours de l'audience, la teneur peut varier selon chaque aliment pour animaux et, au moins en 1974 et en 1975 il était impossible de mettre en oeuvre des méthodes de contrôle efficaces et faciles à utiliser en pratique pour déterminer la teneur en chacun des éléments: il nous semble que la demanderesse dans la procédure au principal ne l'a pas nié.

Mais il y avait là en réalité un risque d'abus au moyen d'indications mensongères quant à la part de lactosérum en poudre impossible à déceler en pratique par des contrôles. Compte tenu de l'impossibilité pratique de déterminer de façon certaine la part de lactosérum en poudre, la Commission n'avait pas d'autre alternative que de renoncer de manière générale à appliquer un montant compensatoire pour les aliments composés pour animaux ou d'inclure la part de lactosérum en poudre parmi les éléments de calcul du montant compensatoire applicable aux aliments composés pour animaux. Sur ce point, il faut tenir compte du fait que, comme l'a constaté la Cour de justice dans son arrêt du 14 mai 1975 dans l'affaire 74/74 (CNTA, Recueil 1975, page 533), la Commission dispose d'une large marge d'appréciation quant au point de savoir si les mesures de compensation peuvent conduire à des perturbations dans la circulation des marchandises en ce qui concerne les produits agricoles. Aux termes de ce même arrêt, elle peut notamment tenir compte non seulement des facteurs monétaires, mais également des conditions du marché, pour pouvoir apprécier si de telles perturbations sont à craindre. Compte tenu de la grande importance que présente, du point de vue de la quantité et de la valeur, le produit d'intervention, à savoir le lait écrémé en poudre dans les aliments composés pour animaux, on ne peut faire grief à la Commission de n'avoir pas voulu renoncer de manière générale à un montant compensatoire pour ces aliments.

Toutefois, la Commission doit également disposer d'une marge d'appréciation pour juger comment il convient de faire obstacle aux perturbations en question.

Il reste donc à se demander ensuite si l'évaluation forfaitaire du montant compensatoire reste dans le cadre établi par le système de compensation. Il faut rappeller en l'occurrence que la Cour de justice a souligné à plusieurs reprises, entre autres dans l'affaire 25/76 (arrêt du 11 octobre 1977, Firma Peter Cremer/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Recueil 1977, p. 1593), qu'il était en principe impossible d'éviter l'application de méthodes d'évaluation forfaitaire pour déterminer les restitutions à l'exportation en ce qui concerne les aliments composés pour animaux. La Cour de justice s'est exprimée dans un sens analogue dans l'affaire 87/78 (arrêt du 30 novembre 1978, Welding & Co./Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, Recueil 1978, p. 2457), en constatant que, dans la mesure où des raisons techniques ou pratiques empêchent une détermination plus exacte de la composition de certaines marchandises, une méthode forfaitaire est inévitable. Comme l'a dit la Cour dans ces affaires, l'utilisation de telles méthodes doit uniquement assurer l'effet pratique de la réglementation communautaire et ne pas s'avérer génératrice d'injustices susceptibles d'être démontrées.

Si nous considérons ensuite le système des montants compensatoires monétaires dans ses détails, il faut constater en principe que ce système ne peut être que pour faire face aux difficultés découlant, pour les courants commerciaux et le fonctionnement des mécanismes d'intervention, de l'application des mesures monétaires sur le prix des produits de base. Selon le sixième considérant du règlement no 974/71 en cause, les montants compensatoires monétaires ne doivent donc pas excéder les montants absolument indispensables pour compenser l'incidence des mesures monétaires sur le prix des produits de base pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues. Ils ne doivent en outre être appliqués que dans le cas où cette incidence entraînerait des difficultés. En conséquence, il est prévu à l'article 1, paragraphe 2, sous b), de ce règlement, que l'autorisation de percevoir ou d'octroyer des montants compensatoires n'est valable qu'à l'égard des produits dont le prix dépend de celui des produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés et qui relèvent de l'organisation commune des marchés. Pour les produits dits «dérivés», aux termes de l'article 2, paragraphe 2, dudit règlement les montants compensatoires applicables doivent être égaux à l'incidence subie par le prix du produit de base concerné dont dépend le prix du produit en question. Comme l'a souligné la Cour de justice dans l'affaire 151/77 (arrêt du 5 avril 1979, Peiser & Co. KG/Hauptzollamt Hamburg-Ericus, Recueil 1979, p. 1469), il suffit en conséquence pour justifier l'application de montants compensatoires au produit couvert par cette disposition, que les montants compensatoires applicables aux produits de base aient une incidence importante sur les prix des produits dits «dérivés». Le prix de ces produits au sens de l'article 1, paragraphe 2 b), du règlement no 974/71 dépend toutefois du prix des produits dits «d'intervention», — comme l'a souligné la Cour de justice dans l'affaire Milac —, «pour autant que les prix nommés en premier subissent une modification sensible sous l'influence des modifications desdits prix». Comme nous l'avons déjà mentionné, une telle dépendance entre la poudre de lactosérum de la position tarifaire 04.02 du tarif douanier commun et la poudre de lait écrémé n'a pas pu être établie dans l'affaire Milac.

Au contraire, comme nous l'avons appris, pendant la durée d'application des règlements de la Commission no 2547/74 et 539/75, il n'a pas été possible de constater qu'en ce qui concerne les aliments composés pour animaux de la position tarifaire 23.07 B I a, les prix des aliments composés se sont écartés de manière sensible de l'évolution des prix du lait écrémé en poudre pour évoluer de façon indépendante en fonction de la teneur en lactosérum en poudre de l'aliment composé pour animaux. L'enquête a au contraire démontré que le prix des aliments composés pour animaux qui, on le sait, relèvent de l'organisation commune de marchés, dépend pour l'essentiel, quelle que soit la part de lactosérum en poudre qui y est contenue, du prix du lait écrémé en poudre pour lequel des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés. Sauf erreur de notre part, cette circonstance est due au fait que la poudre de lait écrémé représentait pendant la période en cause la partie la plus importante, en valeur et en quantité, des produits laitiers contenus dans les aliments composés pour animaux. C'est pour cette raison que la Commission n'a pas excédé la marge d'appréciation qui lui est laissée par le règlement no 974/77 lorsqu'elle a inclu le lactosérum en poudre contenu dans l'aliment composé pour animaux à base de produits laitiers parmi les éléments de calcul des montants compensatoires monétaires.

Un nouvel argument plaide en faveur de la compatibilité des règlements no 2547/74 et no 539/75 de la Commission avec le règlement no 974/71 du Conseil: c'est le point de vue exprimé par la Cour de justice dans l'affaire 97/76 (arrêt du 8 juin 1977, Merkur Außenhandel GmbH & Co. KG/Commission, Recueil 1977, p. 1063). Il est en effet dit dans cet arrêt que les montants compensatoires visent notamment à parer aux difficultés que l'instabilité monétaire peut créer pour le bon fonctionnement des organisations communes de marché, plutôt qu'à protéger les intérêts individuels des cercles économiques intéressés. C'est dans ce but que l'article 6 du règlement no 974/71 sur lequel sont fondés les règlements litigieux de la Commission confère à la Commission la compétence de fixer, à l'issue d'une procédure déterminée, non seulement les montants compensatoires, mais également les mesures d'application nécessaires, y compris celles «qui pourraient comporter d'autres dérogations aux règlements relatifs à la politique agricole commune». En conséquence, lesdits règlements de la Commission s'inscrivent «parmi les actes normatifs de politique économique» que «la Communauté prend dans l'intérêt supérieur du bon fonctionnement de [ces] organisations» de marché, comme l'a dit la Cour en ce qui concerne un autre règlement d'exécution du règlement no 974/71. Dans cette mesure également il n'était pas possible, en raison des difficultés objectives de contrôle qui ont été décrites, de faire grief du fait que la teneur en poudre de lactosérum avait été comprise dans le calcul des montants compensatoires, sans qu'il importe de savoir, contrairement à ce que pense la requérante, si cette règle est susceptible de désavantager un opérateur économique dans un cas concret, par exemple au moment de l'exportation d'aliments pour animaux à base de produits laitiers, en raison du mode de calcul forfaitaire.

De même, contrairement à ce que pense la requérante, ce mode de calcul forfaitaire n'entraîne pas l'obligation d'autoriser la preuve contraire. D'après la requérante, il existe en ce sens un principe général de droit selon lequel, lorsque certaines circonstances sont difficiles à prouver, l'importateur doit avoir la possibilité d'apporter cette preuve avec les moyens dont il dispose et de revendiquer une réglementation plus favorable. Dans l'arrêt rendu dans l'affaire 3/71 (arrêt du 17 juin 1971, Gebrüder Bagusat/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Recueil 1971, page 577) et l'arrêt rendu quant à la présomption de suralcoolisation du vin (voir l'arrêt du 30 septembre 1975 dans les affaires jointes 89/74, 18 et 19/75, Procureur général près la cour d'appel de Bordeaux/Robert Jean Arnaud et autres, Recueil 1975, p. 1023; affaires jointes 10 à 14/75, Procureur de la République près la cour d'appel d'Aix-en-Provence et Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays/Paul Louis Lahaille et autres, Recueil 1975, p. 1053; arrêt du 9 décembre 1975 dans l'affaire 64/75, Procureur général près la cour d'appel de Lyon/Henri Mommessin et autres, Recueil 1975, p. 1599), il s'agissait toutefois, comme la Cour l'a fait valoir expressément, d'une présomption réfutable en vue d'une certaine tarification ou d'une présomption de suralcoolisation fondée sur le droit national, alors que dans le cas d'espèce nous avons affaire à une méthode de calcul forfaitaire qui ne comporte aucune présomption réfutable mais a été au contraire établie dans l'intérêt de la sécurité juridique et du bon fonctionnement de l'administration. Si une preuve contraire était autorisée, l'administration se trouverait également confrontée à des difficultés objectives de contrôle que la réglementation visait justement à exclure.

Enfin, la validité de la réglementation qui existait jusqu'alors n'est pas affectée non plus par le fait que la Commission a décidé à la fin de l'année 1977 — c'est-à-dire avant le prononcé de l'arrêt dans l'affaire Milac — d'exclure par le règlement no 3005/77 la teneur en lactosérum en poudre des éléments de calcul des montants compensatoires monétaires pour les aliments composés pour animaux. Comme nous l'avons appris, la Commission estime que les méthodes d'analyse se sont améliorées dans l'intervalle — mentionnons ici l'immunoélectrophorèse — et qu'il était entre-temps devenu possible de déterminer grâce à elle la teneur de lactosérum en poudre dans un aliment composé pour animaux. En outre, selon les observations de la Commission, le nombre des entreprises susceptibles d'exporter, d'importer ou de produire des aliments composés à partir de produits laitiers s'est réduit après 1976 et il est devenu plus facile d'avoir une vue d'ensemble de celles-ci. Ces circonstances ont conduit la Commission à penser qu'il était possible de distinguer entre les produits laitiers entrant dans la composition des aliments pour animaux et sur la base desquels étaient calculés les montants compensatoires monétaires applicables à ces aliments et de ne calculer ces montants qu'en tenant compte du pourcentage de lait en poudre dans le produit fini, contrairement à ce que prévoyait la réglementation antérieure. Une telle décision relevait de son pouvoir d'appréciation sans que cela entraîne obligatoirement l'illégalité de son comportement antérieur, reposant sur des critères différents.

Comme, pour les raisons qui viennent d'être exposées, il n'y a donc aucun motif de douter de la validité des règlements litigieux de la Commission, nous proposons de donner la réponse suivante à la question du Finanzgericht de Münster:

L'examen de l'article 1 du règlement (CEE) no 2547/74 de la Commission, du 4 octobre 1974 (JO L 272, p. 1), ainsi que de l'article 1 du règlement (CEE) no 539/74 de la Commission, du 26 février 1975 (JO L 57, p. 2), n'a fait apparaître aucun élément susceptible de mettre en cause leur validité quant au fait qu'ils incluent le poids d'une éventuelle part de lactosérum dans un aliment composé pour animaux de la position tarifaire 23/07 B I a) 3 et 4 du tarif douanier commun dans les éléments de calcul des montants compensatoires monétaires.

( 1 ) Traduit de l'allemand.