CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 20 JUIN 1979 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Dans le cadre du présent recours, intenté contre la république fédérale d'Allemagne par la Commission, au titre de l'article 169 du traité CEE, la Commission demande à la Cour de constater que la république fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et 36 du traité pour avoir interdit l'importation, en provenance d'autres États membres, de produits à base de viande fabriqués dans l'un de ces États à partir de viandes originaires d'un autre État membre (y compris de viandes originaires de la République fédérale elle-même).

Selon l'article 12 c) de la «Fleischbeschaugesetz» (ou FIG — loi sur l'inspection des viandes), l'importation en République fédérale d'un produit de viande n'est possible en effet que si ce produit a été fabriqué dans un établissement — agréé par le ministère fédéral concerné — situé dans le pays d'abattage des animaux ayant fourni la viande nécessaire à la fabrication de ce produit. Les dispositions combinées de cet article et du règlement d'administration pris pour son application (la «Mindestanforderungenverordnung») exigent, pour tout lot importé en République fédérale, la présentation d'un certificat officiel permettant à l'autorité douanière de vérifier si cette condition est bien remplie.

Il est constant que le fait d'imposer une telle condition constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation, tombant prima facie sous l'interdiction visée à l'article 30 du traité. La République fédérale soutient cependant que cette restriction est justifiée par des raisons de «protection de la santé et de la vie des personnes» et donc exemptée, conformément à l'article 36, de l'interdiction visée à l'article 30. La Commission réfute cette argumentation et soutient en outre que cette restriction constitue «un moyen de discrimination arbitraire» ou «une restriction déguisée dans le commerce entre États membres».

A l'origine de cette affaire, on trouve, semble-t-il, une réclamation déposée auprès de la Commission par un fabricant hollandais de saucisses de viande fabriquées à partir de langues de porc importées des États-Unis. Cette circonstance a amené la République fédérale à mettre l'accent, dans l'argumentation qu'elle a développée devant la Cour, d'une part, sur la nécessité de protéger les consommateurs contre le risque inhérent à des produits de viande rendus impropres à la consommation du fait de l'incorporation de viande importée de pays tiers (c'est ainsi que le gouvernement de la République fédérale a invoqué le fait que les langues de porc étaient considérées aux USA comme des déchets, de sorte qu'elles n'étaient pas soumises dans ce pays à des contrôles sanitaires) et, d'autre part, sur les dangers particuliers liés à la consommation de produits de viande porcine, eu égard au risque de trichinose.

La Commission a cependant clairement fait savoir que, quels qu'aient pu être les faits ayant déclenché à l'origine, son enquête quant aux effets de l'article 12 c) de la FIG,

1. l'objet de la présente instance se limitait à la seule question de la compatibilité de l'article 12 c) de la loi allemande avec le traité, en ce que ses dispositions affectent les produits de viande fabriqués à partir de viande d'animaux abattus dans la Communauté (en d'autres termes, la Commission n'entend pas faire constater, dans le cadre de ce recours, l'incidence des dispositions de l'article 12 c) sur le commerce entre États membres en ce qui concerne le produits de viande fabriqués, en totalité ou partiellement, à partir de viande importée de pays ne faisant pas partie de la Communauté, la Commission assurant, à cet égard, qu'elle demeure ouverte à toute discussion), mais que

2. l'objet de la présente instance n'était pas limité aux produits de viande porcine; il s'étend au contraire à l'ensemble des produits de viande dont le commerce pourrait être affecté par l'article 12 c).

Au cours de la procédure, les parties ont fait référence à un certain nombre de directives du Conseil.

La première directive évoquée a été la directive 64/433/CEE du Conseil du 26 juin 1964«relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches». Cette directive a été modifiée à plusieurs reprises; il est utile, dès lors, de se référer à une version codifiée — de valeur simplement indicative il est vrai — sur laquelle notre attention a été attirée, qui reprend le texte de la directive ainsi que ses amendements et qui a été publiée par la Commission des Communautés européennes (JO no C 189/31 du 20 août 1975).

La Commission a fait état en particulier des articles 3 et 4 de cette directive, lesquels concernent, entre autres, l'agrément délivré par l'autorité centrale compétente de chaque État membre aux abattoirs ou ateliers de découpe situés sur son territoire et le contrôle exercé par elle sur ces dernières; ces dispositions font également obligation à l'État membre de veiller à ce que seules soient expédiées de son territoire vers le territoire d'un autre État membre des viandes fraîches obtenues dans un abattoir agrée et contrôlé; elles fixent, de manière détaillée et en se référant à plusieurs chapitres de l'annexe I de la directive, les règles devant être observées dans ces abattoirs et ateliers de découpe agréés, ainsi que les règles applicables en matière d'entreposage, d'empaquetage et de transport des viandes; de même, elles fixent en détail les modalités d'estampillage, ainsi que le modèle du certificat de salubrité destiné à accompagner la viande durant le transport d'un État membre vers l'autre.

Le gouvernement de la République fédérale s'est référé pour sa part à l'article 6, selon lequel «ne sont pas affectées» par la directive entre autres «les dispositions des États membres visant à révéler la présence de trichine dans les viandes fraîches d'animaux de l'espèce porcine».

La deuxième directive à laquelle il a été fait référence est la directive 72/462/CEE du Conseil du 12 décembre 1972«concernant des problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l'importation d'animaux des espèces bovine et porcine et des viandes fraîches en provenance des pays tiers». Le gouvernement de la République fédérale a rappelé à cet égard que cette directive a fait l'objet d'un examen par la Cour dans l'affaire 70/77 Simmenthal/Amministrazione delle Finanze dello Stato (Recueil 1978, p. 1453), ce qui a amené la Cour à constater qu'en l'absence de mesures d'exécution prises par les autorités communautaires, la directive demeurait en grande partie lettre morte. La Cour a conclu dans le même sens dans les affaires 137/77 Francfort/Neumann (Recueil 1978, p. 1623) et 138/77Ludwig/Hambourg (ibidem p. 1645). Sur. ce point, la Commission n'a nullement laissé entendre que la situation ait évolué.

La troisième directive évoquée en l'espèce est la directive 77/96/CEE du Conseil du 21 décembre 1976, «relative à la recherche de trichines lors des importations, en provenance de pays tiers, des viandes fraîches provenant d'animaux domestiques de l'espèce porcine». Cette directive devait entrer en vigueur le 1er janvier 1979, mais la Commission nous a fait savoir que, de tous les États membres, seule la République fédérale l'avait jusqu'à présent informée de ce qu'elle avait pris les mesures nécessaires à cet effet. La République fédérale fait valoir qu'eu égard au lien de connexité existant entre les dispositions de la directive 77/96 et celles de la directive 72/462, l'inefficacité de cette dernière doit impliquer l'inefficacité de la première.

Étant donné que les directives 72/462 et 77/96 ont trait toutes deux aux importations en provenance de pays tiers, on pourrait penser qu'elles sont l'une et l'autre dépourvues de pertinence en l'espèce. Cependant, le gouvernement de la République fédérale a invoqué leurs dispositions à l'appui d'arguments auxquels il nous faudra faire allusion.

Enfin, il a été question de la directive 77/99/CEE du Conseil du 21 décembre 1976«relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de produits à base de viande». Cette directive doit entrer en application le 1er juillet 1979 et le gouvernement de la République fédérale a indiqué de manière assez détaillée les initiatives qu'il avait prises pour se conformer à cette directive. Il semble que lorsque ces mesures auront été définitivement arrêtées, la règle visée à l'article 12 c) de la FIG, qui fait présentement l'objet des griefs de la Commission, sera abrogée, en accord avec les dispositions de la directive 77/99/CEE (et en particulier son article 3, paragraphes 1 et 3 lettre a), i)). La Commission souligne cependant que la procédure actuelle concerne les effets passés et présents de l'article 12 c), et non les effets, éventuellement futurs, de cette disposition.

Dans son mémoire en défense et dans sa duplique, le gouvernement allemand a avancé, pour justifier la règle édictée à l'article 12 c) de la FIG, une série d'arguments qui se sont avérés être de nature subsidiaire. Par contre, dans sa réponse écrite à une question à lui posée par la Cour, à l'issue de la procédure écrite, il a évoqué, puis développé avec force à l'audience, ce qui nous paraît être son argument essentiel.

Cet argument — tel que nous l'avons compris — serait qu'en l'absence d'harmonisation, dans un secteur particulier, des lois nationales applicables en matière de protection de la santé des consommateurs de viande et de produits à base de viande, chaque État membre est en droit de maintenir en vigueur les dispositions de sa propre législation en la matière, quelles qu'elles puissent être. A la limite, il pourrait même interdire toute importation en provenance d'autre États membres. De la sorte — c'est du moins ce qui a été soutenu par la République fédérale — la règle visée à l'article 12 c) était plus libérale qu'il n'était même nécessaire, parce qu'elle autorisait l'importation de produits de viande d'un autre État membre dès lors que ces produits étaient fabriqués à partir de la viande d'animaux abattus dans le même État membre. C'est à l'appui de cette thèse que la République fédérale a invoqué en particulier l'article 6 de la directive 64/433/CEE.

Nous estimons quant à nous que l'argument précité ressortit à une conception erronée. Le défaut d'harmonisation du droit applicable dans un tel secteur, dans les États membres, implique que la situation juridique est entièrement régie par les articles 30 et 36. Le droit applicable en fonction de ces articles ne peut être rendu caduc du fait de l'absence d'une certaine directive, ni d'une quelconque disposition figurant dans une telle directive. Comme la République fédérale l'a elle-même très correctement admis, l'article 30 s'oppose prima /acte à des règles de cette nature. Une telle règle n'est admissible que si elle peut être «justifiée» au titre de l'article 36. Comme la Cour l'a souligné dans l'affaire 35/76 Simmenthal contre Ministère italien des finances (Recueil 1976, p. 1871):

«Les restrictions autorisées par l'article 36 étant dérogatoires au principe fondamental de la libre circulation des marchandises, elles ne sont conformes au traité que dans la mesure où elles sont justifiées, c'est-à-dire nécessaires pour atteindre les objectifs visés à cette disposition, et notamment pour assurer la protection de la santé et de la vie des personnes».

«L'article 36 n'a pas pour objet de réserver certaines matières à la compétence exclusive des États membres, mais admet que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation, dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs visés à cet article». (Attendus 19 et 24 de l'arrêt).

Les arrêts rendus dans les affaires 5/77 Tedeschi/Denkavit (Recueil 1977, p. 1555 — attendu no 34) et 13/78 Eggers/Freie Hansestadt Bremen (Recueil 1978, p. 1935 — attendu no 30) vont dans le même sens.

La seule question qui se pose est donc de savoir si la règle visée à l'article 12 c) de la FIG est «nécessaire» à la protection de la santé ou de la vie des personnes en République fédérale. Nous dirons tout de suite que le gouvernement de la République fédérale n'a pas démontré, selon nous, l'existence d'une telle nécessité.

Les arguments invoqués par la République fédérale pour tenter de démontrer une telle nécessité étaient les suivants:

Elle a d'abord dit que la règle était nécessaire aux fins de diminuer le risque de voir importer en République fédérale des produits de viande contenant de la viande d'animaux abattus en dehors de la Communauté. Cependant, comme la Commission l'a souligné, ce risque — pour autant qu'il existe — n'est pas amoindri par le fait d'exiger un certificat attestant que la viande utilisée dans un certain produit provient d'animaux abattus dans le pays de fabrication du produit, plutôt qu'un certificat attestant que la viande provient d'animaux abattus à l'intérieur de la Communauté. Le simple fait que la viande ait, avant transformation, franchi la frontière entre deux États membres n'augmente pas le risque qu'elle puisse être éventuellement originaire d'un pays tiers. Le modèle de certificat prévu pour la viande acheminée d'un État membre vers l'autre mentionne le nom de l'abattoir et éventuellement de l'atelier de découpe d'où elle est issue (voir annexe II de la directive 64/433).

La République fédérale a soutenu en deuxième lieu que le franchissement d'une frontière impliquait une augmentation du risque d'insalubrité de la viande. Nous avouons qu'il nous a été difficile de suivre la plupart des raisons invoquées par la République fédérale à l'appui de cette thèse. Certaines d'entre elles nous ont paru se résumer à de simples allégations de caractère général, selon lesquelles la loi ne serait pas correctement appliquée dans certains États membres. Nous avons déjà eu précédemment l'occasion de dire qu'un motif de ce genre n'est pas, selon nous, de nature à autoriser un État membre à prendre des mesures ayant un effet équivalant à des restrictions quantitatives dans le commerce intracommunautaire (voir affaires 80 et 81/77, Commissionnaires réunis/Receveur des douanes — Recueil 1978, p. 927; sp. p. 961).

Nous pouvons parfaitement admettre par ailleurs que le risque de contamination s'accroît au fur et à mesure de la manutention et du transport de la viande. Mais là encore nous ne voyons pas comment le simple fait de franchir une frontière augmente ce risque. Lorsque de la viande provenant de porcs abattus en Irlande du Nord est transportée par route, mer et chemin de fer jusque dans le Sud-est de l'Angleterre pour y être transformée en pâtés en croute, le produit ainsi obtenu pourra être importé en République fédérale sans qu'il soit porté atteinte aux dispositions de l'article 12 c). Par contre, l'importation sera impossible s'il s'agit de saucisses fabriquées en Belgique à partir de la viande de porc provenant d'animaux abattus tout à côté aux Pays-Bas, au Luxembourg, voire en République fédérale elle-même. On pourrait multiplier à loisir de tels paradoxes; c'est ainsi, par exemple, que le transport de viandes de la Sardaigne jusqu'à la péninsule italienne avant leur transformation en salami est admissible selon l'article 12 c) mais non pas leur transport de la Corse vers l'Italie et ainsi de suite. Ces exemples laissent entrevoir que la règle énoncée à l'article 12 c) est non seulement injustifiable mais qu'elle constitue un cas manifeste de cette «discrimination arbitraire» dont parle l'article 36.

Le gouvernement de la République fédérale a dit ensuite que cette règle avait l'avantage de permettre l'instauration d'une responsabilité unique (dans le chef d'un État membre) au cas où une viande impropre à la consommation serait de fait importée en République fédérale. Cet argument n'est pas sans rappeler — comme le faisait remarquer la Commission — un argument qui a été rejeté par la Cour dans l'affaire Eggers Freie Hansestadt Bremen (précitée). On voit évidemment qu'une telle règle facilite en pareil cas la tâche de l'administration, mais on ne saurait dire pour autant (tant s'en faut) qu'elle est nécessaire à la protection des consommateurs.

Enfin, le gouvernement de la République fédérale a attiré notre attention sur le défaut actuel d'harmonisation tant du droit que de la pratique des États membres quant aux examens de dépistage des trichines dans la viande de porc. Le gouvernement de la République fédérale a soutenu pour sa part que seul un examen systématique de la carcasse de chaque porc abattu convenait à cet effet. Un tel examen serait pratiqué au Danemark, en Italie ainsi qu'en République fédérale. Par contre, dans d'autres États membres (on a cité le cas de la Belgique, de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni), la pratique ne serait pas de même niveau. En supposant exacte l'opinion exprimée par la République fédérale (bien qu'aucune preuve n'ait été produite à son appui), nous ne sommes pas persuadé pour autant que le consommateur allemand se trouve protégé en quoi que ce soit par l'obligation dans laquelle se trouveraient les entreprises belges, françaises, néerlandaises et britanniques de transformation de viande d'utiliser uniquement de la viande (censée ne pas avoir fait l'objet d'une inspection adéquate) provenant de porcs abattus dans le pays où sont situées ces entreprises.

Au vu de ces considérations, nous proposons à la Cour de

1) déclarer qu'en interdisant l'importation, en provenance d'autres États membres, de produits à base de viande fabriqués dans l'un de ces États à partir de viandes originaires d'un autre État membre, la république fédérale d'Allemagne a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité, et de

2) condamner la République fédérale aux dépens.

( 1 ) Traduit de l'anglais.