CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME E. SHARPSTON

présentées le 4 mars 2010 ( )

Affaire C‑31/09

Nawras Bolbol

contre

Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal

[demande de décision préjudicielle formée par le Fővárosi Bíróság (Hongrie)]

«Normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié – Apatride d’origine palestinienne – Conditions de l’octroi du statut de réfugié – Article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83/CE»





1. L’humanité fait face au défi humanitaire que représente l’aide aux personnes ayant perdu leur domicile et leurs moyens de subsistance par suite d’un conflit depuis que l’homme maîtrise la fabrication des armes et leur utilisation contre ses voisins. Les personnes qui se trouvent, à titre individuel ou collectif, dans une telle situation ont besoin et méritent de bénéficier d’une assistance et d’une protection. Malheureusement, certains types de conflits placent un très grand nombre de personnes dans une telle situation. Les pays plus prospères ou stables vers lesquels ces personnes se dirigent en vue de demander asile ne sont pas nécessairement en mesure de faire face à cet afflux, en particulier dans les moments qui suivent de près un nouveau conflit, sans risquer, éventuellement, de mettre en péril leur propre prospérité et leur propre stabilité. L’octroi indifférencié et non calibré d’un traitement préférentiel à une catégorie ou un ensemble déterminé de réfugiés, pour quelque motif que ce soit, ne peut donc s’opérer qu’au détriment du traitement approprié qu’il convient de réserver à d’autres personnes qui, d’un point de vue humanitaire objectif, ont tout autant besoin d’en bénéficier.

2. En conséquence, la communauté internationale a prévu, dans la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ( ), des règles impératives de droit humanitaire international qui déterminent qui, et dans quelles circonstances, doit se voir reconnaître la qualité de réfugié, ainsi que ce que cette reconnaissance implique. Tous les États membres de l’Union européenne sont signataires de cette convention. Au niveau de l’Union européenne, leurs obligations sont reprises dans la directive 2004/83/CE ( ).

3. La présente demande de décision préjudicielle émanant du Fővárosi Bíróság (tribunal métropolitain de Budapest) (Hongrie), introduite au titre de l’ancien article 68 CE, a trait aux circonstances dans lesquelles la directive 2004/83 permet ou impose à un État membre de reconnaître la qualité de réfugié à une personne palestinienne ayant déposé une demande d’asile dans l’État en question.

Droit international

La convention de 1951

4. Le préambule de la convention de 1951 rappelle que la charte des Nations unies et la déclaration universelle des droits de l’homme ont affirmé ce principe que les êtres humains, sans distinction, doivent jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales et relève que l’Organisation des Nations unies a, à plusieurs reprises, manifesté la profonde sollicitude qu’elle éprouve pour les réfugiés et qu’elle s’est préoccupée d’assurer à ceux-ci l’exercice le plus large possible des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans le même temps, le préambule indique que des charges exceptionnellement lourdes pour certains pays peuvent résulter de l’octroi du droit d’asile et que la solution satisfaisante des problèmes dont l’Organisation des Nations unies a reconnu la portée et le caractère internationaux ne saurait, dans cette hypothèse, être obtenue sans une solidarité internationale. Le préambule exprime le vœu que tous les États reconnaissant le caractère social et humanitaire du problème des réfugiés fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre États.

5. L’article 1er, section A, de la convention de 1951 énonce les critères précis selon lesquels il y a lieu d’apprécier si le statut de réfugié doit être octroyé à une personne dans les termes suivants:

«Aux fins de la présente Convention, le terme ‘réfugié’ s’appliquera à toute personne:

[…]

(2) Qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner.

[…]» ( )

6. L’article 1er, section C, de la convention de 1951 prévoit un certain nombre de circonstances dans lesquelles la convention cesse d’être applicable à une personne répondant aux conditions de la section A. Elles tiennent en substance au motif qu’une telle personne n’a plus, ou ne devrait plus avoir, besoin de sa protection.

7. L’article 1er, section D, de la convention de 1951 (dont l’interprétation est cruciale pour la présente demande de décision préjudicielle) est ainsi rédigé:

«Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés.

Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention.»

8. L’article 38 prévoit que tout différend entre les parties à la convention relatif à son interprétation ou à son application sera soumis à la Cour internationale de justice ( ) à la demande de l’une des parties au différend.

Résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies relatives à la situation en Palestine ( )

9. À la suite des évènements survenus au cours de la Deuxième Guerre mondiale, en particulier de l’Holocauste, les Nations unies ont approuvé le Plan de partage de la Palestine proposé par la Commission spéciale pour la Palestine ( ) [résolution 181 (II) du 29 novembre 1947]. Le 14 mai 1948, la création de l’État d’Israël a été proclamée. Cette proclamation a été immédiatement suivie de ce que des résolutions ultérieures décrivent comme le «conflit israélo-arabe de 1948». Par résolution 273 (III) du 11 mai 1949, l’État d’Israël a été admis comme membre de l’Organisation des Nations unies.

10. À la suite du conflit de 1948, de nombreux Palestiniens sont devenus des personnes déplacées. La résolution 212 (III) de l’Assemblée générale des Nations unies, du 19 novembre 1948, créa l’Aide des Nations unies aux réfugiés de Palestine afin de fournir immédiatement à ces personnes une assistance temporaire. La résolution 302 (IV) de l’Assemblée générale des Nations unies, du 8 décembre 1949, créa l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient ( ).

11. Le mandat de l’UNRWA a été renouvelé tous les trois ans depuis sa création en 1949. Son mandat actuel viendra à expiration en 2011 ( ). Sa zone d’opération comprend cinq «secteurs»: le Liban, la République arabe syrienne, la Jordanie, la Cisjordanie (comprenant Jérusalem-Est) et la Bande de Gaza ( ).

Les CERI

12. Selon les CERI publiées par l’UNRWA( ), le terme «réfugié de Palestine» s’applique, pour les besoins de l’UNRWA, à toute «personne dont la résidence habituelle se trouvait en Palestine pendant la période allant du 1er juin 1946 au 15 mai 1948 et qui a perdu à la fois son domicile et ses moyens de subsistance à la suite du conflit de 1948» ( ). Certaines autres personnes, quoique ne répondant pas à ces critères, sont néanmoins éligibles au bénéfice des services de l’UNRWA ( ). L’UNRWA définit conjointement ces deux catégories de personnes comme étant des personnes «qui sont éligibles au bénéfice des services de l’UNRWA après enregistrement dans le Système unique d’enregistrement de l’Agence et obtention de la carte d’enregistrement auprès de l’UNRWA en tant que preuve de cet enregistrement» ( ).

13. Il existe, de surcroît, certaines autres catégories de personnes éligibles au bénéfice des services de l’UNRWA sans qu’elles ne figurent dans le Système unique d’enregistrement de l’UNRWA ( ). Au nombre de ces personnes figurent les «personnes non enregistrées déplacées du fait des hostilités de 1967 et des hostilités ultérieures» ( ) et les «personnes non enregistrées vivant dans des camps et communautés de réfugiés» ( ).

Statut de l’Office du Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR)

14. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés ( ) a été créé le 14 décembre 1950 par résolution 428 (V) de l’Assemblée générale des Nations unies. Le HCR est un organe subsidiaire des Nations unies au sens de l’article 22 de sa charte. Les fonctions du Haut Commissariat sont définies par son statut ( ).

15. L’article 6 du statut délimite le mandat du HCR. Selon l’article 7, paragraphe 1, sous c), du statut, ce mandat ne s’exerce toutefois pas sur les personnes qui continuent de bénéficier de la protection ou de l’assistance d’autres organismes ou institutions des Nations unies.

Notes du HCR

16. Le HCR publie parfois des notes interprétatives dotées d’une force de persuasion, mais dépourvues de valeur contraignante ( ). Le Haut Commissariat a ainsi publié différentes notes portant sur l’interprétation de l’article 1, section D, de la convention de 1951: un commentaire dans son guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la convention de 1951 et du protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés (ci-après le «guide du HCR»), une note publiée en 2002 et révisée en 2009 (ci-après la «note de 2002»), ainsi qu’une note de 2009, également révisée ultérieurement, qui porte spécifiquement sur la situation de Mme Bolbol (ci-après la «note de 2009»). Je me propose de considérer cette dernière note comme des observations officieuses déposées en qualité d’amicus curiae.

Le guide du HCR

17. Le guide du HCR définit l’article 1er, section D, de la convention de 1951 comme une disposition par laquelle certaines personnes, bien qu’elles répondent aux conditions requises pour être considérées comme réfugiés, ne peuvent cependant pas être admises au bénéfice du statut de réfugié. Il indique que l’exclusion prévue par cette clause s’applique à toute personne qui bénéficie d’une protection ou d’une assistance accordée par l’UNRWA. À cet égard, il note que l’UNRWA n’opère que dans certaines zones du Moyen-Orient et qu’elle n’accorde sa protection ou son assistance que dans ces zones ( ). Ainsi, un réfugié de Palestine qui se trouve en dehors de ces zones ne bénéficierait pas de l’assistance évoquée et il pourrait être envisagé d’examiner la possibilité de lui octroyer le statut de réfugié en vertu de la convention de 1951. Le guide du HCR indique alors qu’il devrait normalement suffire d’établir que les circonstances qui, à l’origine, lui ont permis de se réclamer d’une protection ou d’une assistance de la part de l’UNRWA continuent d’exister et qu’il ne tombe pas sous le coup d’une des clauses de cessation et d’exclusion ( ).

La note de 2002

18. Dans sa note de 2002 ( ), le HCR interprète les deux phrases de l’article 1er, section D, de la convention de 1951 comme revêtant un caractère alternatif plutôt que cumulatif. À ses yeux, l’article 1er, section D, de la convention de 1951 serait applicable soit aux «réfugiés de Palestine» au sens de la résolution 194 (III) du 11 décembre 1948, soit aux «personnes déplacées» dans le sens de la résolution 2252 (ES-V) du 4 juillet 1967 ( ). Les personnes qui habitent dans la zone UNRWA et qui sont enregistrées auprès de l’UNRWA ou susceptibles de l’être ( ) devraient être considérées comme recevant protection ou assistance de l’UNRWA. Elles relèvent, dès lors, de la première phrase de l’article 1er, section D, et sont donc exclues du bénéfice de la convention de 1951.

19. Le HCR considère que la seconde phrase de l’article 1er, section D, de la convention de 1951 accorde de plein droit le bénéfice de la convention de 1951 aux personnes qui se trouvent hors de la zone UNRWA ( ), mais qui sont néanmoins des «réfugiés de Palestine» au sens de la résolution 194 (III) du 11 décembre 1948 ou des «personnes déplacées» dans le sens de la résolution 2252 (ES-V) du 4 juillet 1967. Cela vaudrait également pour les personnes qui n’auraient encore jamais résidé dans la zone UNRWA et relèveraient de la compétence du HCR ( ). Ces personnes peuvent toutefois retourner (ou être renvoyées) dans la zone UNRWA ( ). Dans ce cas, la première phrase de l’article 1er, section D, de la convention de 1951 leur deviendrait applicable.

La note de 2009

20. La note de 2009 part également des termes employés par les résolutions 194 (III) et 2252 (ES-V). Le HCR interprète le terme «bénéficient» à l’article 1er, section D, première phrase, de la convention de 1951 comme comprenant l’éligibilité au bénéfice d’une protection ou d’une assistance de la part de l’UNRWA, et relève que, afin d’être en mesure de bénéficier de cette assistance, les personnes concernées doivent se trouver dans la zone UNRWA ( ). S’agissant de l’article 1er, section D, seconde phrase, de la convention de 1951, le HCR ajoute aux arguments exposés dans la note de 2002 l’observation selon laquelle l’expression «aura cessé pour une raison quelconque» viserait également le cas d’une personne jusque-là enregistrée auprès de l’UNRWA qui aurait quitté la zone UNRWA ( ).

Droit de l’Union européenne

Traité CE

21. L’article 63 CE ( ) est ainsi rédigé:

«Le Conseil […] arrête […]:

1) des mesures relatives à l’asile, conformes à la convention de Genève du 28 juillet 1951 et au protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu’aux autres traités pertinents […]»

Position commune 96/196/JAI

22. Le point 12 de la position commune 96/196/JAI ( ) est intitulé «Article 1 D de la convention de Genève». Ses termes sont les suivants:

«Une personne qui se soustrait délibérément à la protection et à l’assistance visées à l’article 1 D de la convention de Genève ne tombe pas automatiquement de droit sous le coup des dispositions de cette convention. Dans ces cas, la qualité de réfugié est en principe établie en application de l’article 1 A.»

Directive 2004/83

23. Le Conseil européen de Tampere a posé les fondements du programme d’adoption de mesures législatives au niveau européen en vue de la mise en place de l’espace de liberté, de sécurité et de justice connu sous le nom de «programme de La Haye». La directive 2004/83 figure au nombre des mesures prévues par ce programme. Elle a pour objet de définir les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire (comme, par exemple, une décision de non-refoulement).

24. Le troisième considérant de la directive 2004/83 relève que «[l]a convention de Genève et le protocole y afférent constituent la pierre angulaire du régime juridique international de protection des réfugiés». Le sixième considérant indique que «[l]’objectif principal de la présente directive est, d’une part, d’assurer que tous les États membres appliquent des critères communs pour l’identification des personnes qui ont réellement besoin de protection internationale et, d’autre part, d’assurer un niveau minimal d’avantages à ces personnes dans tous les États membres».

25. L’article 2, sous c), de la directive 2004/83 correspond à l’article 1er, section A, point 2, de la convention de 1951. La notion de «réfugié» est définie comme s’entendant de «tout ressortissant d’un pays tiers qui, parce qu’il craint avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social, se trouve hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ou tout apatride qui, se trouvant pour les raisons susmentionnées hors du pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut y retourner et qui n’entre pas dans le champ d’application de l’article 12».

26. Le chapitre III traite des conditions requises pour être considéré comme réfugié. L’article 12, qui figure dans ce chapitre, correspond à l’article 1er, section D, de la convention de 1951. Plus particulièrement, l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 est le pendant de l’article 1er, section D, de la convention de 1951 et se lit comme suit:

«Tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride est exclu du statut de réfugié:

a) lorsqu’il relève de l’article 1er, section D, de la convention de Genève, concernant la protection ou l’assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations unies autre que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Si cette protection ou cette assistance cesse pour quelque raison que ce soit, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé conformément aux résolutions pertinentes de l’assemblée générale des Nations unies, ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la présente directive».

27. L’article 13 de la directive 2004/83 dispose que le statut de réfugié doit être octroyé à «tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride qui remplit les conditions pour être considéré comme réfugié conformément aux chapitres II [évaluation des demandes de protection internationale] et III [conditions pour être considéré comme réfugié]».

28. Les chapitres V et VI de la directive 2004/83 traitent respectivement des conditions à remplir pour être considéré comme personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et du statut de ces personnes. L’article 18 prévoit notamment l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire à un ressortissant d’un pays tiers ou à un apatride éligible à la protection subsidiaire conformément aux chapitres II et V.

29. L’article 38, paragraphe 1, de la directive 2004/83 prévoit que celle-ci doit avoir fait l’objet d’une transposition en droit national au plus tard le 10 octobre 2006. Au moment des faits à l’origine du litige ayant donné lieu à la présente demande de décision préjudicielle, l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 n’avait pas été transposé dans l’ordre juridique hongrois, malgré l’expiration du délai de transposition. Les deux parties au principal s’accordent pour considérer que les dispositions de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 sont suffisamment claires, précises et inconditionnelles pour pouvoir être invoquées directement à l’encontre de l’autorité nationale compétente.

Faits et procédure au principal, questions préjudicielles

30. Le 10 janvier 2007, Mme Bolbol, une apatride d’origine palestinienne, est arrivée en Hongrie accompagnée de son mari, avec un visa, en provenance de la Bande de Gaza. À son arrivée, elle a demandé et obtenu un permis de séjour de l’autorité chargée de l’immigration. Le 21 juin 2007, elle a introduit une demande d’asile auprès du Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Office de l’immigration et de la nationalité, ci-après le «BAH») car, dans l’hypothèse où l’autorité ne prolongerait pas son permis de séjour, elle ne souhaitait pas retourner dans la Bande de Gaza en raison de la situation d’insécurité prévalant selon elle du fait du conflit opposant le Fatah et le Hamas.

31. Mme Bolbol a introduit sa demande au titre de l’article 1er, section D, seconde phrase, de la convention de 1951, en se prévalant de sa situation de Palestinienne résidant en dehors de la zone UNRWA. Seul son père est resté à Gaza, où il est professeur d’université. Tous les autres membres de sa famille ont émigré.

32. Il est constant que Mme Bolbol n’a pas eu recours, en fait, à la protection ou à l’assistance de l’UNRWA, alors qu’elle se trouvait encore dans la Bande de Gaza. Au soutien de sa demande, elle fait toutefois valoir qu’elle aurait eu droit à cette protection. À l’appui de ses affirmations, elle a présenté la carte d’enregistrement auprès de l’UNRWA établie au nom de la famille des cousins de son père. Le BAH conteste néanmoins ce lien de famille, en l’absence de preuves documentaires. L’UNRWA n’a pas expressément certifié le droit de la requérante au principal à être enregistrée ( ).

33. Par décision du 14 septembre 2007, le BAH a refusé la demande d’asile de Mme Bolbol ( ), tout en la plaçant sous la protection de l’interdiction de refoulement ( ) au motif que la réadmission de Palestiniens dépendait du bon vouloir des autorités israéliennes et que Mme Bolbol serait exposée au risque de torture ou de traitements inhumains et dégradants dans la Bande de Gaza du fait de la situation qui y règne.

34. Mme Bolbol a saisi le Fővárosi Bíróság d’un recours dirigé contre la décision du BAH de rejet de sa demande d’asile. Cette juridiction a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«Aux fins de l’application de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83,

1) faut-il considérer qu’une personne bénéficie de la protection et de l’assistance d’une institution des Nations unies du seul fait que cette personne ait droit à cette assistance ou à cette protection ou bien est-il nécessaire qu’elle ait eu effectivement recours à cette protection ou à cette assistance?

2) la cessation de la protection ou de l’assistance d’une institution implique-t-elle un séjour en dehors de sa zone d’opération, la cessation des activités de l’institution, la fin de la possibilité de bénéficier d’une protection ou d’une assistance de la part de cette institution ou, éventuellement, d’un empêchement objectif en raison duquel la personne ayant droit à la protection ou à l’assistance ne peut y avoir recours?

3) le fait de pouvoir se prévaloir de la directive implique-t-il la reconnaissance du statut de réfugié ou l’une ou l’autre des deux formes de protection comprises dans le champ d’application de la directive (le statut de réfugié et l’octroi de la protection subsidiaire) selon le choix de l’État membre, ou, le cas échéant, aucune de celles-ci de façon automatique mais seulement l’appartenance au champ d’application personnel de la directive?»

35. Mme Bolbol, les gouvernements belge, allemand, français, hongrois et du Royaume-Uni, ainsi que la Commission des Communautés européennes ont déposé des observations écrites. Tous, à l’exception du gouvernement du Royaume-Uni, ont participé à l’audience du 20 octobre 2009 et ont été entendus en leurs observations orales.

Analyse

La directive 2004/83 et la convention de 1951

36. Bien que l’Union européenne, en tant que telle, ne soit pas signataire de la convention de 1951, l’article 63, paragraphe 1, CE prévoit expressément que la politique commune en matière d’asile soit définie conformément à la convention de 1951 et au protocole de 1967. La directive 2004/83, dont l’article 63, paragraphe 1, CE constitue la base juridique, qualifie dans son préambule la convention de 1951 de «pierre angulaire» du régime de protection des réfugiés. La directive 2004/83 est clairement destinée à donner effet, par des règles communes dans la Communauté, aux engagements internationaux des États membres. Il s’ensuit que les dispositions de la directive 2004/83 doivent être interprétées conformément à la convention de 1951 ( ).

37. La CIJ ne s’est pas encore prononcée sur l’interprétation de l’article 1er, section D, de la convention de 1951, bien que le HCR ait exprimé son point de vue à cet égard ( ). Une analyse (non exhaustive) des décisions rendues en la matière par les juridictions des États membres fait apparaître une disparité frappante, au niveau tant de l’approche que des solutions ( ), à l’instar des observations présentées par les États membres intervenus dans la présente affaire. Il va sans dire qu’aucune de ces interprétations ne s’impose à la Cour.

38. Afin de répondre aux questions soumises par la juridiction de renvoi, je considère qu’il est à la fois logique et utile de commencer par une analyse de l’article 1er, section D, de la convention de 1951, avant de transposer cette analyse aux dispositions pertinentes du droit de l’Union ( ).

39. Il importe également d’être conscient de la portée précise de la présente affaire. Tant l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 que l’article 1er, section D, de la convention de 1951 se réfèrent, en termes généraux, à «la protection ou l’assistance» de la part «d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies». Or, le recours introduit par Mme Bolbol devant la juridiction nationale se fonde sur sa prétendue éligibilité à l’assistance de l’UNRWA et toutes les parties ayant déposé des observations écrites ont analysé les questions en ne se référant qu’au seul rôle de l’UNRWA (et non en termes généraux). C’est donc cette approche que je retiendrai aux fins des présentes conclusions.

40. J’examinerai donc, dans un premier temps, les circonstances historiques ayant entouré la rédaction de l’article 1er, section D, de la convention de 1951 (ainsi que les travaux préparatoires( )) ( ). J’exposerai ensuite les considérations directrices que j’estime nécessaire de suivre, avant d’examiner les questions spécifiques d’interprétation qu’il convient de résoudre. Enfin, je reviendrai sur la directive 2004/83, avant de répondre aux questions posées.

Circonstances historiques et travaux préparatoires

41. La convention de 1951 a été rédigée dans un contexte marqué par un conflit récent, ses ravages et les déplacements de population qui s’en s’ont suivis. Du fait de la Deuxième Guerre mondiale, un grand nombre de personnes ont été déplacées en Europe. Une succession distincte quoique connexe d’évènements a débouché, avec la participation de la communauté internationale, sur le partage de la Palestine, suivi de la proclamation de l’État d’Israël. Lors du conflit régional qui a, à la fois, précédé et suivi cet évènement, un nombre important de personnes a été déplacé.

42. Dès lors que l’article 1er, section D, de la convention de 1951 a été rédigé en des termes généraux, il a, en principe, vocation à s’appliquer à toute situation dans laquelle «un organisme ou une institution» des Nations unies fournissant une «protection ou […] assistance» à des personnes qui, en l’absence de cette disposition, entreraient dans le champ d’application personnel de la convention de 1951. Les Nations unies avaient effectivement commencé à fournir certaines mesures d’assistance liées au conflit en Corée ( ). Il n’en demeure pas moins qu’il ressort clairement des travaux préparatoires que la situation en Palestine figurait au centre des préoccupations de la conférence des plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides ( ) lors de la rédaction de l’article 1er, section D.

43. Les procès-verbaux de la conférence des plénipotentiaires semblent mettre en exergue trois points principaux ( ): premièrement, la nécessité d’éviter un afflux massif en provenance de la zone géographique qui constituait antérieurement la Palestine ( ); deuxièmement, la volonté de certains États de préserver la visibilité politique des personnes déplacées à la suite des évènements de 1948 ( ), et, troisièmement, la nécessité d’éviter un chevauchement de compétences entre le HCR et l’UNRWA ( ). Tous ces aspects ont principalement trait (pour des raisons historiques) aux conséquences, en termes de personnes déplacées nécessitant une assistance, de la situation en Palestine. Lors de mon analyse de l’article 1er, section D, aux fins de la présente affaire, tel sera donc mon point de départ historique.

44. Les travaux préparatoires semblent également aborder la question du déplacement des Palestiniens comme étant d’essence collective ( ). Toutefois, alors que la catégorie des Palestiniens déplacés constituait, d’un point de vue historique, l’objet de l’article 1er, section D, la disposition elle-même doit être interprétée de manière à lui donner un sens et à permettre son application à un individu. Cette approche constitue l’expression du fait que le droit international dans son ensemble accorde une grande importance au droit à l’autodétermination (un droit collectif reconnu à des ensembles de personnes) ( ), alors que, dans le même temps, le droit international humanitaire se fonde sur les principes de respect de la personne et des individus au sein d’un groupe ( ).

45. Le compromis négocié, qui trouve en substance son expression dans l’article 1er, section D, accorde notamment aux Palestiniens déplacés un traitement spécifique en vue de bénéficier d’une attention particulière et, d’une certaine manière, d’une protection spéciale dans le cadre général du droit international des réfugiés.

46. En dépit de leur concision, les dispositions de l’article 1er, section D, soulèvent de nombreuses questions qui demeurent sans réponse. On peut distinguer au moins quatre domaines généraux d’opacité – deux ayant trait à la première phrase, les deux autres à la seconde – qu’il convient d’éclaircir afin de répondre aux questions soumises à la Cour dans la présente affaire ( ).

47. Premièrement, quelle est la portée géographique et temporelle de l’expression «personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance»? Deuxièmement, les personnes en question doivent-elles effectivement bénéficier de cette protection ou assistance, ou suffit-il qu’elles soient éligibles à en bénéficier? (Ce qui induit la question suivante, particulièrement pertinente pour l’interprétation de la directive et la procédure devant la juridiction nationale: quel effet est attaché à l’enregistrement formel auprès de l’UNRWA? Est-il constitutif ou purement déclaratif?) Troisièmement, dans quelles circonstances faut-il considérer que «cette protection ou cette assistance [a] cessé pour une raison quelconque»? Quatrièmement, comment comprendre la tournure «ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention»?

Considérations directrices

48. Ainsi que cela ressort des observations écrites et orales soumises à la Cour, le libellé de l’article 1er, section D, est susceptible d’être interprété de différentes manières. Il me semble donc essentiel d’exposer clairement et sans ambiguïté quels sont les principes qui guideront mon analyse.

49. Premièrement, tous les véritables réfugiés méritent de bénéficier d’une protection et d’une assistance. Toute interprétation impliquant une protection lacunaire dans le chef d’une telle personne doit donc, d’emblée, être rejetée.

50. Deuxièmement, l’article 1er, section D, a, d’un point de vue historique, clairement pour finalité de faire bénéficier les Palestiniens déplacés, d’une certaine manière, d’une attention ou d’un traitement particulier ( ).

51. Troisièmement, nonobstant l’espoir initial placé par l’Assemblée générale des Nations unies (tel qu’il a été partagé par les rédacteurs de la convention en 1951) dans le caractère temporaire de l’assistance à fournir par l’UNRWA, les problèmes induits par la situation en Palestine se sont révélés inextricables au cours des décennies qui ont suivi, ainsi que le démontre la reconduction répétée du mandat de l’UNRWA. Le protocole de 1967 constitue, pour sa part également, l’expression de la situation regrettable en vertu de laquelle les problèmes de réfugiés à traiter dans le cadre de la convention de 1951 ne se limitent pas à ceux faisant suite à des évènements survenus avant le 1er janvier 1951. En conséquence, il y a lieu d’analyser les objectifs poursuivis à l’origine par les rédacteurs de la convention à la lumière des évènements historiques ultérieurs.

52. Quatrièmement, les rédacteurs de la convention entendaient ne pas permettre aux Palestiniens déplacés qui bénéficiaient d’une prise en charge sous forme d’une attention et d’un traitement particuliers (en l’occurrence une assistance de l’UNRWA) de demander l’octroi du statut de réfugié au titre de la convention et tel qu’il est supervisé par le HCR (ce qui explique la première phrase de l’article 1er, section D). Tant que ces personnes sont prises en charge par l’UNRWA, elles sont exclues du champ d’application personnel de la convention de 1951.

53. Cinquièmement, à titre de corollaire (voire peut-être même à titre compensatoire) de cette exclusion, les Palestiniens déplacés relevant de la seconde phrase de l’article 1er, section D, sont, dans certaines circonstances, de plein droit éligibles au bénéfice du régime de la convention de 1951 (et ne cessent pas simplement d’être exclus de son champ d’application, lorsque l’assistance ou la protection de l’UNRWA aura cessé). La présence même de cette seconde phrase emporte des conséquences plus importantes que celles attachées à l’appartenance au cercle des personnes susceptibles de solliciter la reconnaissance de la qualité de réfugié conformément à l’article 1er, section A, en cas de réunion des conditions visées.

54. Sixièmement, la notion de «cessation de la protection ou de l’assistance» octroyée par un organisme ou institution des Nations unies autre que le HCR (en l’espèce, l’UNRWA) ne saurait être interprétée d’une manière qui imposerait, dans les faits, aux personnes en question de demeurer dans la zone UNRWA, sans pouvoir (même lorsqu’elles sont privées de force de l’assistance de l’UNRWA) partir et solliciter ailleurs l’octroi du statut de réfugié tant que la situation en Palestine n’a pas été intégralement résolue et l’UNRWA dissoute. Un tel résultat serait totalement inacceptable.

55. Septièmement, dès lors que tous les véritables réfugiés devraient pouvoir bénéficier d’une protection ou d’une assistance, mais que la capacité des États à absorber des réfugiés n’est pas illimitée, l’article 1er, section D, ne saurait pas non plus être interprété comme ouvrant droit à chaque Palestinien déplacé, qu’il ait ou non bénéficié ou qu’il bénéficie encore effectivement de l’assistance de l’UNRWA, à quitter de son propre gré la zone UNRWA et solliciter la reconnaissance de plein droit de sa qualité de réfugié. Par rapport aux autres personnes véritablement déplacées à la suite d’autres conflits dans le monde qui ont sollicité l’octroi du statut de réfugié, une telle interprétation ferait bénéficier les Palestiniens déplacés, au détriment de ces autres personnes déplacées, d’un traitement exagérément favorable.

56. Enfin, les deux phrases que comprend l’article 1er, section D, sont destinées dans leur ensemble à permettre de faire bénéficier les personnes déplacées du fait de la situation en Palestine d’une attention et d’un traitement particuliers. C’est parce que la première phrase, prise isolément, a semblé insuffisante que la seconde phrase a été ajoutée. Il paraît donc indiqué de lire les deux phrases (et donc leurs éléments constitutifs) de manière conjointe, et non isolément ( ), et de rechercher à interpréter la disposition dans son ensemble en parvenant à trouver un point d’équilibre raisonnable entre l’attention portée aux Palestiniens déplacés (par l’article 1er, section D) et celle portée aux autres réfugiés éventuels (dans le cadre de la convention de 1951 dans son ensemble).

57. J’aborde désormais en détail les quatre questions d’interprétation ( ) que soulèvent les questions posées par la juridiction de renvoi.

i) Signification de l’expression «personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance»

58. Les termes «bénéficient actuellement» introduisent une double limitation. D’une part, les contingences matérielles inhérentes au bénéfice de la protection ou de l’assistance de l’UNRWA impliquent une limitation dans l’espace ( ). D’autre part, le terme «actuellement» et l’utilisation de l’indicatif présent impliquent une limitation dans le temps ( ).

Limitation dans l’espace

59. Afin de bénéficier d’une protection ou d’une assistance d’un organisme ou d’une institution des Nations unies autre que le HCR, la personne concernée doit se trouver dans un endroit où cette protection ou assistance est matériellement disponible. Il n’est possible de bénéficier d’une assistance de l’UNRWA que dans la zone UNRWA. En conséquence, ainsi que le HCR l’indiquait dans sa note, une personne ne relèvera de la première phrase de l’article 1er, section D, que si elle réside dans la zone UNRWA .

60. Le gouvernement belge fait valoir que, en conséquence, l’article 1er, section D, ne doit s’appliquer, dans son intégralité, qu’aux seules personnes qui se trouvent dans la zone UNRWA. Il me semble qu’aucune des deux phrases qui forment à elles deux l’article 1er, section D, ne comporte, d’un point de vue normatif, quelque limitation géographique que ce soit. La limitation géographique qui semble ressortir de la première phrase n’est due qu’aux contingences matérielles inhérentes au bénéfice de l’assistance de l’UNRWA. Il s’en suit qu’une personne qui quitte la zone UNRWA devrait, dans certaines circonstances, être en mesure d’invoquer les droits spécifiques reconnus par la seconde phrase de l’article 1er, section D, peu important l’endroit où elle se trouve.

61. Il me faut souligner, de surcroît, la nécessité d’une lecture conjointe des deux phrases de l’article 1er, section D. En conséquence, lorsqu’une personne cherche à se prévaloir de droits qu’elle estime tirer de l’article 1er, section D, seconde phrase, il convient tout d’abord de rechercher si cette personne relevait antérieurement de la première phrase de cet article. Si tel n’était pas le cas, la personne en question n’était pas antérieurement exclue du champ d’application de la convention de 1951, mais peut, à l’instar de toute personne candidate au statut de réfugié, solliciter un examen individuel au titre de l’article 1er, section A ( ).

Limitation dans le temps

62. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord fait valoir que l’utilisation du terme «actuellement» renvoie à l’époque de la rédaction de la convention, en 1951. Il ajoute que les rédacteurs n’avaient alors à l’esprit que le seul groupe de personnes caractérisées par le fait qu’elles bénéficiaient d’ores et déjà de l’assistance et de la protection de l’UNRWA au moment de l’entrée en vigueur de la convention.

63. Mme Bolbol considère en substance que toute personne ayant un jour bénéficié ( ) d’une assistance de la part de l’UNRWA relève de la clause d’exclusion prévue à l’article 1er, section D, première phrase ( ).

64. La Commission et la République de Hongrie interprètent le terme «actuellement» comme se rapportant au fait de bénéficier de ladite assistance juste avant d’introduire une demande d’octroi du statut de réfugié au titre de l’article 1er, section D.

65. L’interprétation proposée par le Royaume-Uni est, à mes yeux, plus stricte que ce que permet le libellé même de la disposition, compte tenu en particulier du protocole de 1967 et du renouvellement successif du mandat de l’UNRWA.

66. Je conviens que les rédacteurs de la convention de 1951 aient pu avoir à l’esprit, en 1951, principalement les personnes qui bénéficiaient alors déjà de l’assistance d’autres organismes ou institutions des Nations unies (tels que l’UNRWA). Or, depuis lors, bien d’autres personnes (qu’il s’agisse des descendants des premières personnes déplacées ou de nouvelles personnes déplacées) ont bénéficié d’une assistance et d’une protection de cette organisation. En effet, les modifications apportées à la convention de 1951 par le protocole de 1967 exprime clairement la reconnaissance par la communauté internationale de la regrettable absence de cessation, à un quelconque moment de l’histoire, des situations à l’origine des demandes de reconnaissance de la qualité de réfugié.

67. En suivant la même logique, force est de constater que l’interprétation restrictive de l’article 1er, section D, première phrase, défendue par le Royaume-Uni ne peut être exacte. Une interprétation restrictive apparaît tout aussi peu compatible avec les CERI de l’UNRWA lui-même, qui prévoient de fournir une assistance non seulement aux personnes déplacées à la suite du conflit de 1948, mais également (par exemple) aux «personnes non enregistrées déplacées du fait des hostilités de 1967 et des hostilités ultérieures» ( ).

68. En outre, l’article 7 du statut du Haut Commissariat exclut du mandat de ce dernier notamment «les personnes qui continuent de bénéficier de la protection ou de l’assistance d’autres organismes ou institutions des Nations unies». En me fondant sur la double hypothèse (qui n’apparaît pas, à première vue, déraisonnable) que a) l’UNRWA fournit actuellement une assistance à davantage de personnes qu’en 1951, et que b) un grand nombre des personnes ayant bénéficié de l’assistance de l’UNRWA en 1951 sont depuis lors décédées, il me semble qu’une interprétation restrictive de l’article 1er, section D, première phrase, risquerait d’amoindrir l’attention et le traitement particuliers réservés aux Palestiniens déplacés, par rapport à l’intention des Nations unies.

69. Toutefois, j’estime que l’approche proposée par Mme Bolbol a, à l’inverse, une portée temporelle excessive. Seules les personnes exclues dans un premier temps du champ d’application de la convention de 1951 par application de l’article 1er, section D, première phrase, sont susceptibles de bénéficier du régime spécifique prévu à la seconde phrase de cet article ( ). Une approche équilibrée de l’interprétation de l’article 1er, section D, dans son ensemble, exige de ne pas grossir artificiellement la taille du groupe exclu en vertu de la première phrase (au-delà des individus qui bénéficient «actuellement» d’une protection ou d’une assistance d’un organisme ou d’une institution des Nations unies autre que le HCR) et de ne pas interpréter de manière trop large les circonstances dans lesquelles les membres dudit groupe peuvent bénéficier du régime prévu à la seconde phrase.

70. Il s’en suit qu’une certaine limitation dans le temps est nécessaire. C’est pourquoi j’interprète le fait de bénéficier «actuellement» d’une protection ou d’une assistance, au sens de l’article 1er, section D, première phrase, comme se rapportant aux «personnes qui bénéficient en ce moment d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution autre le HCR», quel que soit le moment en question. Ces personnes sont exclues du champ d’application de la convention parce qu’elles n’ont pas besoin de la protection que celle-ci confère.

ii) Bénéfice effectif ou simple éligibilité au bénéfice?

71. La deuxième question d’interprétation porte sur le point de savoir si la personne concernée doit avoir effectivement bénéficié d’une assistance ou d’une protection ou s’il suffit qu’elle ait été éligible à en bénéficier.

72. Je considère que seules les personnes qui ont effectivement eu recours à la protection ou à l’assistance d’un organisme ou d’une institution des Nations unies autre que le HCR relèvent de l’article 1er, section D, première phrase.

73. En premier lieu, la version anglaise de la première phrase utilise l’expression «receiving» et non «is entitled to receive» ( ). À cet égard, je partage l’analyse du Royaume-Uni qui fait valoir que comprendre le mot «bénéficient» comme signifiant «étant éligible à bénéficier» reviendrait à lire dans le corps de l’article 1er, section D, des mots qui n’y figurent manifestement pas.

74. Deuxièmement, la première phrase de l’article 1er, section D, constitue une dérogation au principe général selon lequel la portée personnelle de la protection assurée par la convention est universelle ( ), dans la mesure où elle exclut une catégorie particulière de personnes du champ d’application de la convention de 1951. En tant que telle, il convient sans doute d’en donner une interprétation stricte, plutôt qu’extensive ( ).

75. Troisièmement, une interprétation stricte s’accorde également avec l’idée que ces personnes (qui pourront ultérieurement, le cas échéant, demander à bénéficier des droits spécifiques prévus à l’article 1er, section D, seconde phrase) n’agissent pas de leur propre gré, mais sont entraînées par des évènements qu’elles ne maîtrisent pas ( ), dans la mesure où la décision de faire bénéficier un individu donné d’une assistance dépend, directement ou indirectement, de l’UNRWA ( ).

76. Mon désaccord sur ce point avec l’interprétation proposée par le Haut Commissariat se fonde principalement sur le libellé clair de la disposition qui n’a pas été modifié depuis plus de cinquante ans. En revanche, il me semble que l’interprétation proposée par le HCR a varié au fil du temps ( ), comme un écho au caractère inextricable de la question de la Palestine. Si son interprétation présente l’avantage d’éliminer la plupart des difficultés probatoires liées à la première phrase, elle n’y parvient toutefois qu’au prix de l’exclusion d’un nombre bien plus important d’éventuels réfugiés du champ d’application de la convention de 1951.

iii) «Lorsque cette protection aura cessé pour une raison quelconque»

77. Dans les observations écrites soumises à la Cour se retrouvent presque toutes les nuances possibles d’une interprétation de cette expression, d’une cessation totale des activités de l’UNRWA ( ) à une simple cessation de la protection à l’égard d’une personne déterminée ( ). Mme Bolbol va même plus loin et fait valoir que la cessation soit de la protection, soit de l’assistance suffit à déclencher la seconde phrase de l’article 1er, section D. Or, elle relève que les activités de la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine ( ) (UNCCP) ont cessé dans les faits ( ); elle en conclut que l’article 1er, section D, seconde phrase, s’applique d’ores et déjà à toutes les personnes antérieurement exclues d’une protection en vertu de la première phrase.

78. C’est une analyse à laquelle je ne puis souscrire. Les deux phrases de l’article 1er, section D, doivent être lues conjointement. L’expression «protection ou […] assistance» figurant dans chacune des deux phrases doit donc s’entendre d’une assistance ou d’une protection fournie par «un organisme ou une institution des Nations unies» autre que le HCR. Si une personne «bénéficie actuellement d’une protection ou d’une assistance» de la part d’une telle institution quelle qu’elle soit, elle est exclue du champ d’application de la convention de 1951 (première phrase). J’interprète le verbe «aura cessé» comme signifiant que l’article 1er, section D, seconde phrase, est applicable dès lors que cette même personne n’est plus en mesure de bénéficier d’une protection ou d’une assistance de la part de l’institution en question.

79. Par ailleurs, interpréter le verbe «aura cessé» comme exigeant la cessation complète des activités de l’UNRWA dans toute la zone UNRWA impliquerait que, jusqu’à ce que cela advienne, une personne ayant cessé de bénéficier d’une assistance ou d’une protection d’un organisme tel l’UNRWA ne pourrait tirer aucun bénéfice de l’article 1er, section D, seconde phrase, voire même de la convention de 1951 dans son ensemble. Une telle interprétation ne s’accorde guère également avec la présence des termes «pour une raison quelconque» précédant la référence au règlement du problème sous-jacent (à savoir celui des Palestiniens déplacés), puisque la raison évidente d’une cessation complète des activités de l’UNRWA résiderait dans le règlement définitif du «sort de ces personnes».

80. C’est pourquoi j’en conclus que ce qui importe est de savoir si la personne concernée a cessé de bénéficier d’une protection ou d’une assistance.

81. Enfin, il me faut aborder le point de savoir si la raison de la cessation de l’assistance fournie par l’UNRWA présente une importance. Plus précisément, l’article 1er, section D, seconde phrase, est-il applicable si une personne quitte volontairement la zone géographique dans laquelle l’UNRWA opère, impliquant l’impossibilité dans son chef de continuer à bénéficier d’une assistance de l’UNRWA? Ou la cessation «pour une raison quelconque» équivaut-elle à la phrase «quelle que puisse être la raison pour laquelle l’UNRWA a cessé de fournir une assistance à une personne déterminée»? Ainsi que je l’expliquerai, c’est la deuxième interprétation qui me paraît préférable.

82. En vue de tenter de trancher ce nœud gordien, il me semble nécessaire d’envisager à la fois les conséquences de toute interprétation susceptible d’être retenue et des objectifs poursuivis par la disposition en question. C’est pourquoi ma réponse est liée à la solution que je propose au sujet de la dernière question d’interprétation (relative aux conséquences juridiques de l’application de l’article 1er, section D, seconde phrase) ( ), où mon interprétation est plus généreuse que celle proposée par certains États membres. Je distinguerai entre les personnes qui ont volontairement quitté la zone UNRWA et, en conséquence, renoncé à l’assistance de l’UNRWA, et celles qui, à la suite d’évènements extérieurs qu’elles ne maîtrisent pas, se trouvent dans une situation dans laquelle l’UNRWA cesse de continuer à leur fournir une assistance ( ).

83. Les personnes relevant de la première catégorie ne sont alors plus exclues du champ d’application personnel de la convention de 1951, parce qu’elles ne «bénéficient [pas] actuellement d’une protection ou d’une assistance, de sorte qu’il leur est loisible de solliciter un examen individuel en vue d’obtenir le statut de réfugié au titre de l’article 1er, section A. Toutefois, ces personnes ne peuvent pas prétendre au bénéfice de plein droit du régime de la convention de 1951. En effet, elles ont choisi de se placer dans une situation dans laquelle il ne leur est plus possible de bénéficier d’une assistance de l’UNRWA, sans pour autant que l’UNRWA cesse d’être disposée à leur fournir cette assistance.

84. Les personnes relevant de la seconde catégorie sont confrontées involontairement à une modification de leur situation antérieure (dans laquelle, bien que l’article 1er, section D, les exclue du champ de la convention de 1951, elles bénéficiaient d’une assistance de l’UNRWA), dans la mesure où l’UNRWA a cessé de leur fournir cette assistance. Il me semble que le régime particulier visé à l’article 1er, section D, seconde phrase, doit alors intervenir en vue de répondre aux besoins de ces personnes, sauf à n’avoir aucun sens.

iv) «bénéficieront de plein droit du régime de cette convention»

85. Les gouvernements belge et du Royaume-Uni soutiennent que le bénéfice du régime de la convention de 1951 se limiterait au droit de voir la demande de l’intéressé examinée au regard des critères exposés à l’article 1er, section A. Il me semble toutefois que la rédaction de l’article 1er, section D, seconde phrase, ne laisse planer aucun doute quant au fait qu’une personne qui était antérieurement exclue du champ d’application de la convention de 1951 par l’effet de la première phrase de cet article, mais qui a cessé de bénéficier d’une protection ou d’une assistance prodiguée par un autre organisme des Nations unies au sens de la première partie de la seconde phrase, a alors droit à bien davantage, à savoir une reconnaissance de plein droit de sa qualité de réfugié.

86. Premièrement, tant la version anglaise que la version française du texte se prêtent à une telle analyse: ainsi, dans la version anglaise, les personnes en question «shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention», et, dans la version française, elles «bénéficieront de plein droit du régime de cette convention». J’éprouve quelques difficultés à comprendre comment le simple droit à un examen au regard des critères exposés à l’article 1er, section A, pourrait correspondre à l’une ou l’autre de ces versions.

87. Deuxièmement, l’article 1er ne participe pas, en tant que tel, du «régime» de la convention de 1951. Ce sont plutôt les articles suivants qui déterminent ce régime. L’article 1er se borne à définir qui a et qui n’a pas vocation a bénéficier de ce régime ( ). Il s’ensuit que, pour pouvoir bénéficier de plein droit du régime de la convention, l’intéressé doit avoir surmonté le test de l’article 1er.

88. Troisièmement, l’objectif qui sous-tend l’article 1er, section D, est de faire bénéficier les Palestiniens déplacés d’une attention et d’un traitement particuliers. Il me paraît difficile d’admettre que la simple possibilité de rejoindre la queue en vue d’un examen individuel du droit à l’octroi du statut de réfugié puisse constituer une attention et un traitement particuliers. Il ne s’agirait que de la simple suppression d’un obstacle antérieur (tenant à l’exclusion du champ d’application de la convention de 1951).

89. En conséquence, je parviens à la conclusion que le bénéfice de plein droit vise l’octroi automatique du statut de réfugié, sans examen individuel supplémentaire.

Résultats de cette interprétation de l’article 1er, section D

90. L’interprétation que je propose à propos de chacune des quatre questions d’interprétation implique une lecture conjointe des deux phrases formant l’article 1er, section D, de manière à parvenir aux résultats suivants:

a) un Palestinien déplacé qui ne bénéficie d’aucune protection ou assistance de l’UNRWA n’est pas exclu du champ d’application personnel de la convention de 1951: en conséquence, il doit être traité comme toute autre personne sollicitant la reconnaissance de la qualité de réfugié et faire l’objet d’un examen au regard de l’article 1er, section A (afin d’éviter un chevauchement de compétences entre le HCR et l’UNRWA et donner effet au principe de protection universelle);

b) un Palestinien déplacé qui bénéficie d’une protection ou assistance de la part de l’UNRWA est exclu du champ d’application personnel de la convention de 1951 aussi longtemps qu’il bénéfice de cette assistance (afin d’éviter un chevauchement de compétences entre le HCR et l’UNRWA);

c) un Palestinien déplacé qui bénéficiait d’une protection ou assistance de la part de l’UNRWA mais qui, pour une raison quelconque, n’est plus en mesure d’obtenir cette protection ou assistance cesse d’être exclu du champ d’application personnel de la convention de 1951 (afin de donner effet au principe de protection universelle); en revanche, le point de savoir si cette personne bénéficie ou non de plein droit du régime de la convention de 1951 dépend des raisons pour lesquelles elle n’est plus en mesure d’obtenir ladite assistance;

d) si un tel Palestinien déplacé n’est plus en mesure d’obtenir une protection ou assistance de l’UNRWA à la suite d’évènements extérieurs qu’il ne maîtrise pas, il bénéfice de plein droit du statut de réfugié (application du principe d’attention et de traitement particuliers).

En revanche,

e) si un tel Palestinien déplacé n’est plus en mesure d’obtenir une protection ou assistance de l’UNRWA du fait de ses propres actes, il ne peut demander à bénéficier de plein droit du statut de réfugié; toutefois, il a (naturellement) droit à voir une demande d’octroi du statut de réfugié examinée de manière individuelle au regard des critères de l’article 1er, section A (application du principe de protection universelle et traitement équitable de tous les véritables réfugiés; interprétation mesurée de l’attention et du traitement particuliers à réserver aux Palestiniens déplacés).

Application mutatis mutandis à la directive 2004/83

91. Dès lors que le libellé de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 correspond directement à celui de la convention de 1951, il est désormais possible de traiter relativement brièvement les questions soumises à la Cour. Quand la Cour aura interprété l’article 12, paragraphe 1, sous a), Mme Bolbol pourra, selon moi, se prévaloir directement de cette disposition à l’encontre des autorités nationales.

Première question

92. L’article 12, paragraphe 1, sous a), ne prévoit pas textuellement le cas d’exclusion tenant au fait de bénéficier actuellement d’une protection ou d’une assistance, mais se contente de renvoyer directement à l’article 1er, section D, de la convention de 1951. Rien n’indique que le cas d’exclusion dans la directive 2004/83 doive être interprété différemment de l’article 1er, section D. Au contraire, tout indique qu’il convient de lui donner exactement le même sens.

93. Par application de l’interprétation de l’article 1er, section D, de la convention de 1951 exposée ci-dessus, je parviens donc à la conclusion qu’une personne ne relève de la première phrase de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 que si elle a effectivement eu recours à la protection ou l’assistance fournie par un organisme ou une institution des Nations unies autre que le HCR. Le seul fait d’avoir été éligible à cette protection ou assistance n’exclut pas une telle personne de la notion de réfugié, au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2004/83.

94. Une question subsidiaire (qui se pose dans le cadre de l’application de la directive 2004/83) est celle de savoir quels éléments de preuve un demandeur doit produire afin d’établir qu’il relevait de la première phrase de l’article 12, paragraphe 1, sous a), comme préalable à la demande du régime particulier visé à la seconde phrase. Sur le fondement de l’interprétation que j’ai exposée ci-dessus, il me semble qu’un demandeur doit produire des éléments établissant qu’il bénéficiait effectivement d’une protection ou d’une assistance.

95. À cet égard, il est essentiel de reconnaître tant l’intérêt légitime de l’État à vérifier si un particulier a bien droit à ce à quoi il prétend que la réalité des problèmes pratiques susceptibles d’être rencontrés par toute personne déplacée afin d’établir qu’elle a droit à l’octroi du statut de réfugié. Certains demandeurs n’y ont pas droit et il est loisible à l’État d’examiner leur situation. Dans le même temps, les exigences de l’État en matière de preuve ne sauraient être irréalistes ( ).

96. Reste à savoir quelle est, ou devrait être, l’incidence d’un enregistrement auprès de l’UNRWA.

97. À mes yeux, un enregistrement a une portée probatoire et non matérielle.

98. Il arrive que l’UNRWA fasse bénéficier certaines personnes d’une assistance, sans que celles-ci aient fait l’objet d’un enregistrement ( ). Les dossiers administratifs peuvent parfois ne pas être à jour, voire même avoir été détruits au cours des hostilités. C’est pourquoi je rejette la thèse du gouvernement français selon laquelle il convient d’exiger la preuve d’un enregistrement en bonne et due forme auprès de l’UNRWA.

99. Je considère néanmoins que la preuve éventuelle d’un enregistrement auprès de l’UNRWA a valeur de présomption irréfragable de ce que le demandeur bénéficiait effectivement d’une assistance.

Deuxième question

100. La seconde phrase de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 correspond exactement à celle figurant dans la convention de 1951, de sorte qu’il convient, à plus forte raison encore, de lui donner la même interprétation.

101. Ma réponse à la deuxième question consiste donc à interpréter la cessation de la protection ou de l’assistance comme signifiant que la personne en question a cessé de bénéficier d’une protection ou d’une assistance dont elle bénéficiait juste auparavant pour tout motif indépendant de sa propre volonté.

102. Je mesure parfaitement les difficultés probatoires qui surgiront lorsqu’il faudra établir si une personne déterminée a quitté la zone UNRWA volontairement ou involontairement. Les problèmes susceptibles de se poser vont d’éléments de preuve incomplets (qui passent sous silence certains aspects pertinents) à des preuves manipulées (ou des preuves obtenues par corruption du fonctionnaire compétent). Tout comme lorsqu’il s’agit d’établir le fait d’avoir effectivement bénéficié d’une assistance, l’État doit pouvoir exiger certains éléments de preuve, mais non la preuve idéale susceptible d’être produite dans un monde idéal.

Troisième question

103. Il n’est pas possible de répondre à la troisième question en se bornant à appliquer mutatis mutandis l’analyse antérieure. En effet, il convient de tenir compte ici de l’économie de la directive.

104. Selon l’article 2, sous c), de la directive 2004/83, la notion de réfugié s’entend de tout ressortissant d’un pays tiers qui répond à certains critères (inspirés de l’article 1er, section A, de la convention de 1951) «et qui n’entre pas dans le champ d’application de l’article 12». L’article 12 (intitulé «Exclusion») exclut «du statut de réfugié» certaines catégories de personnes (à l’instar de certaines parties de l’article 1er de la convention de 1951) ( ).

105. Cela signifie-t-il qu’une personne qui relève à quelque titre que ce soit de l’article 12, paragraphe 1, sous a) (c’est-à-dire qui relève de la première et/ou de la seconde phrase) est définitivement exclue du statut de réfugié? À mes yeux, il ne saurait en aller ainsi.

106. Premièrement, la seconde phrase de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83 prévoit clairement que peuvent se prévaloir de cette directive les personnes qui relevaient de la première phrase avant de satisfaire aux critères énoncés dans la seconde phrase. Pour que ce libellé puisse s’accorder avec la définition générale de la notion de «réfugié» figurant à l’article 2, sous c), il est nécessaire d’interpréter la seconde phrase de l’article 12, paragraphe 1, sous a), comme constituant une exception à la clause d’exclusion énoncée par la première phrase de cette disposition, emportant ses propres conséquences.

107. Deuxièmement, l’article 12 fait partie du chapitre III de la directive 2004/83 (intitulé «Conditions pour être considéré comme réfugié»). Ainsi que Mme Bolbol, le gouvernement hongrois et la Commission l’ont fait valoir à juste titre, l’emplacement de cet article autorise à penser qu’il s’agit d’une voie distincte de celle prévue au chapitre II (intitulé «Évaluation des demandes de protection internationale») par le biais de laquelle une personne est susceptible de se voir reconnaître la qualité de réfugié et ainsi avoir droit à l’octroi du statut de réfugié conformément à l’article 13 ( ).

108. Enfin, troisièmement, lorsqu’ils déterminent quelles personnes sont à considérer comme des réfugiés, les articles 2, sous c), 11 et 12 se font l’écho non seulement du libellé, mais également de l’économie de l’article 1er de la convention de 1951, lu dans son ensemble. Si la directive 2004/83 comportait une lacune en ce sens qu’une personne qui relèverait des deux parties de l’article 12, paragraphe 1, sous a), demeurerait exclue de la qualité de réfugié, la directive 2004/83 ne permettrait pas alors de transposer dans le droit de l’Union européenne les obligations de droit international qui pèsent sur les États membres. Il s’agit donc d’une interprétation erronée de la directive 2004/83.

109. Par application de l’analyse de l’article 1er, section D, exposée ci-dessus, je parviens en conséquence à la conclusion, en réponse à la troisième question préjudicielle posée, que le fait de pouvoir se prévaloir de la directive implique la reconnaissance de la qualité de réfugié et l’octroi de plein droit du statut de réfugié conformément à l’article 13 de la directive 2004/83 ( ).

110. Dans un souci d’exhaustivité, j’ajouterai que la disponibilité de la protection subsidiaire ( ) est sans incidence sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 1, sous a). Cette possibilité ne s’applique qu’aux personnes qui n’ont pas droit de plein droit au statut de réfugié en vertu de l’article 12, paragraphe 1, sous a), mais dont la demande est examinée conformément au chapitre II et qui sont susceptibles de bénéficier d’une protection subsidiaire au titre du chapitre V. Selon la convention de 1951, une personne doit répondre aux critères de l’article 1er, section A, afin de pouvoir bénéficier de n’importe quelle protection. Selon la directive 2004/83, une personne qui ne répond pas aux critères correspondants [énoncés à l’article 2, sous c), et détaillés dans le chapitre II] peut néanmoins se voir proposer un niveau (inférieur) de protection.

Conclusion

111. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions soumises par le Fővárosi Bíróság:

1) Une personne relève du champ d’application de la première phrase de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, uniquement si elle a eu effectivement recours à la protection ou à l’assistance d’une institution des Nations unies autre que le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Le seul fait que cette personne a droit à cette protection ou à cette assistance ne suffit pas aux fins de cette disposition.

2) La cessation de la protection ou de l’assistance doit être interprétée comme signifiant que la personne en question ne se trouve plus dans la zone géographique en question et a cessé de bénéficier d’une protection ou d’une assistance dont elle bénéficiait juste avant de quitter cette zone pour tout motif indépendant de sa propre volonté.

3) Le fait de pouvoir se prévaloir de la directive 2004/83 implique la reconnaissance de la qualité de réfugié et l’octroi de plein droit du statut de réfugié.