Conclusions jointes de l'avocat général Léger présentées le 16 décembre 1999. - République hellénique contre Commission des Communautés européennes. - Apurement des comptes du FEOGA - Exercice 1992. - Affaire C-46/97. - Apurement des comptes du FEOGA - Exercice 1993. - Affaire C-243/97.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-05719



Conclusions de l'avocat général

1 Les présentes conclusions concernent deux recours directs connexes, introduits par la République hellénique contre la Commission des Communautés européennes sur le fondement de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE).

2 Dans la première affaire (C-46/97), la République hellénique demande l'annulation partielle de la décision 96/701/CE de la Commission, du 20 novembre 1996, modifiant la décision 96/311/CE relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (1), en ce qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA les sommes de 5 251 911 509 GRD au titre de l'aide à la production d'huile d'olive; de 61 090 105 GRD au titre de l'abandon définitif de superficies viticoles; de 12 910 334 855 GRD au titre de l'aide à la production de coton, et, enfin, de 3 916 884 473 GRD au titre du dépassement des quantités maximales garanties de tabac.

3 Dans la seconde affaire (C-243/97), la République hellénique réclame l'annulation partielle de la décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993 (2), en ce qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA les sommes de 10 007 973 085 GRD au titre de l'aide à la production d'huile d'olive; de 1 322 433 341 GRD pour dépassement des délais de paiement aux bénéficiaires des aides à la production d'huile d'olive; de 2 031 347 293 GRD et de 2 413 383 890 GRD au titre de l'exportation d'huile d'olive de la Grèce vers des pays tiers; de 2 002 118 984 GRD au titre du dépassement des quantités maximales garanties de tabac; de 246 543 179 GRD au titre de l'abandon définitif de superficies viticoles; de 82 224 025 GRD, de 54 471 120 GRD et de 97 597 184 GRD au titre du stockage public des céréales, et, enfin, de 1 531 502 946 GRD au titre des quantités manquantes de blé dur.

4 Il apparaît que, mis à part la demande relative à la correction opérée au titre de l'aide à la production de coton, les demandes de la République hellénique dans l'affaire C-46/97 sont identiques à celles présentées dans le cadre de l'affaire C-243/97, comme le sont les moyens et arguments avancés par les parties. En revanche, dans l'affaire C-243/97, la République hellénique présente des demandes spécifiques qui concernent les secteurs «céréales» et «huile d'olive».

5 Afin d'éviter les répétitions inutiles, nous vous proposons, après avoir, à titre liminaire, exposé le cadre juridique général commun des affaires C-46/97 et C-243/97, d'examiner ensemble les deux recours en annulation en ce qui les rapproche; puis, d'examiner successivement les deux recours en ce qui les distingue.

I - Le cadre juridique général commun aux affaires C-46/97 et C-243/97

A - Les règlements communautaires

6 Le règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (3), dispose, en ses articles 2 et 3, que la section «garantie» du FEOGA finance directement les restitutions à l'exportation vers les pays tiers et les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles respectivement accordées aux entreprises «selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles».

7 En vertu de l'article 4 dudit règlement, la Commission met à la disposition des États membres les crédits nécessaires pour que les services et les organismes nationaux compétents procèdent, conformément aux règles communautaires et aux législations nationales, au paiement de ces restitutions et interventions.

8 Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement n_ 729/70, la Commission, après consultation du comité du FEOGA, apure, avant la fin de l'année suivante, sur la base des comptes annuels, accompagnés des pièces nécessaires à leur apurement, les comptes des services et organismes des États membres habilités à payer les restitutions à l'exportation vers les pays tiers et les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles.

9 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 dispose que les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

10 Son article 8, paragraphe 2, précise que, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres. Les sommes récupérées sont versées aux services ou organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le FEOGA.

11 Conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes les mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d'entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place. Les États membres communiquent à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives qu'ils ont adoptées pour l'application des actes communautaires ayant trait à la politique agricole commune, pour autant que ces actes comportent une incidence financière pour le FEOGA.

12 Selon l'article 9, paragraphe 2, les agents mandatés par la Commission pour les vérifications sur place ont accès aux livres et à tout document ayant trait aux dépenses financées par le FEOGA. À la demande de la Commission et avec l'accord de l'État membre, des vérifications ou enquêtes relatives aux opérations visées par le présent règlement sont effectuées par les instances compétentes des États membres. Des agents de la Commission peuvent y participer.

13 Le règlement (CEE) n_ 1723/72 de la Commission, du 26 juillet 1972, relatif à l'apurement des comptes concernant le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (4), vise à établir les modalités selon lesquelles les comptes annuels doivent être transmis à la Commission (5).

14 Selon l'article 8, sous a), de ce règlement, la décision d'apurement des comptes comporte la détermination du montant des dépenses effectuées dans chaque État membre au cours de l'année en question qui sont reconnues à la charge du FEOGA, section «garantie».

15 Le règlement (CEE) n_ 595/91 du Conseil, du 4 mars 1991, concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine, et abrogeant le règlement (CEE) n_ 283/72 (6), dispose, en son article 3, paragraphe 1, que, dans le courant des deux mois qui suivent la fin de chaque trimestre, les États membres communiquent à la Commission un état indiquant les cas d'irrégularités qui ont fait l'objet d'un premier acte de constat administratif ou judiciaire.

16 En vertu de l'article 5, paragraphe 1, de ce règlement, les États membres informent la Commission, dans le courant des deux mois qui suivent la fin de chaque trimestre, des procédures entamées à la suite des irrégularités communiquées en application de l'article 3, ainsi que des changements significatifs intervenus dans ces procédures.

17 Son article 5, paragraphe 2, dispose que, lorsqu'un État membre estime que la récupération totale d'un montant ne peut pas être effectuée ou attendue, il indique à la Commission, à l'occasion d'une communication spéciale, le montant non récupéré et les raisons pour lesquelles ce montant est, à son avis, à la charge de la Communauté ou de l'État membre. Ces informations doivent être suffisamment détaillées pour permettre à la Commission de prendre une décision sur l'imputabilité des conséquences financières, conformément à l'article 8, paragraphe 2, du règlement n_ 729/70.

18 Selon l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 595/91, lorsque la Commission estime que des irrégularités ont été commises dans un État membre, elle en informe l'État membre concerné et celui-ci procède, dans les meilleurs délais, à une enquête à laquelle des agents de la Commission peuvent participer.

19 Aux termes de son article 6, paragraphe 2, dans les délais les plus brefs, l'État membre communique à la Commission les conclusions établies à la suite de l'enquête. Dans les cas où l'enquête conclut à l'existence d'une irrégularité, l'État membre est tenu d'en informer la Commission dans les délais prévus dans le règlement.

B - Les lignes directrices du document n_ VI/216/93

20 Les conséquences financières pour l'apurement des comptes de la section «garantie» du FEOGA, en cas de carences dans les contrôles effectués par les États membres, ont été définies par un groupe interservices de la Commission et figurent dans le document n_ VI/216/93, du 1er juin 1993 (ci-après le «document n_ VI/216/93»). Ce document établit des critères qui ont été approuvés par la Commission et communiqués à tous les États membres au sein du comité de gestion du FEOGA, où ils ont reçu un accueil favorable. Ces critères prévoient trois catégories de corrections à taux forfaitaire:

- 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA est mineur;

- 5 % de la dépense, si la carence concerne les éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA est significatif;

- 10 % de la dépense, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existe un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.

21 Le document rappelle qu'il est possible de refuser la totalité de la dépense et que, par conséquent, un taux supérieur de correction peut être jugé approprié dans des circonstances exceptionnelles.

C - La jurisprudence de la Cour

Les devoirs respectifs de la Commission et des États membres en matière d'apurement des comptes FEOGA

22 Dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles, seules sont financées par le FEOGA les interventions entreprises selon les règles communautaires (7).

23 Bien que, conformément à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, les autorités nationales soient libres de choisir les mesures qu'elles jugent appropriées pour assurer la protection des intérêts financiers communautaires, «cette liberté ne saurait aucunement affecter la rapidité, la bonne organisation et le caractère complet des contrôles et des enquêtes requis» (8).

24 À cet égard, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles (9). La Commission est donc obligée «de justifier sa décision constatant l'absence ou les défaillances des contrôles mis en oeuvre par l'État membre concerné» (10).

25 Pour sa part, l'État membre en cause ne peut «infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu'il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle» (11).

26 «Il s'ensuit que, dès lors que la Commission a des doutes à propos d'une transaction, qu'elle considère comme justifiés par des éléments de fait ou des circonstances relatifs aux conditions dans lesquelles celle-ci est intervenue, elle est tenue de ne pas payer les montants correspondant à cette transaction, sauf si l'État membre concerné produit des éléments qui sont suffisants pour lever ces mêmes doutes» (12).

La nature du contentieux soumis à la Cour

27 Il convient de rappeler que, dans le cadre d'un recours en annulation fondé sur l'article 173 du traité, la Cour a uniquement pour mission d'examiner si les moyens invoqués à l'appui de celui-ci sont fondés. Il ne lui incombe ni de majorer ni de minorer les corrections qui s'avéreraient inappropriées au regard, notamment, des critères énoncés dans le document n_ VI/216/93 (13).

II - Les demandes connexes présentées dans le cadre des affaires C-46/97 et C-243/97

A - Les corrections opérées au titre de l'aide à la production d'huile d'olive

1. La réglementation communautaire relative au secteur «huile d'olive»

28 Le règlement n_ 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966 (14), tel que modifié par les règlements (CEE) du Conseil nos 1562/78, du 29 juin 1978 (15), et 2210/88, du 19 juillet 1988 (16), a institué une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses.

29 Le but de l'organisation du marché de l'huile d'olive est, d'une part, «de maintenir le niveau de consommation de ce produit dans la Communauté, compte tenu de la concurrence des autres huiles végétales, et, d'autre part, d'assurer aux producteurs un revenu équitable pour la quantité d'huile d'olive effectivement produite» (17).

30 L'article 5 du règlement n_ 136/66, tel que modifié par les règlements nos 1562/78 et 2210/88, instaure à cette fin un régime d'aide à la production d'huile d'olive.

31 Le règlement (CEE) n_ 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984 (18), arrête les règles générales relatives à l'octroi de l'aide à la production d'huile d'olive et aux organisations de producteurs prévue par l'article 5, précité.

32 Selon l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 2261/84, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 3500/90 du Conseil (19), avant la présentation de la demande d'aide, chaque organisation de producteurs vérifie:

- la conformité du dossier présenté par chacun de ses membres avec les obligations visées à l'article 3, et notamment l'existence de la preuve de la trituration des olives dans un moulin agréé;

- en ce qui concerne les oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kilogrammes d'huile d'olive par campagne, la correspondance entre les indications fournies par chaque oléiculteur concernant, d'une part, les quantités d'olives triturées et les quantités d'huile obtenues et, d'autre part, les quantités d'olives et d'huile indiquées dans la preuve de trituration.

33 Aux termes de l'article 10, premier tiret, du règlement n_ 2261/84, tel que modifié par le règlement n_ 3500/90, les unions de producteurs (20) coordonnent les activités des organisations qui les composent et veillent à ce que ces activités soient conformes au règlement, notamment en ce qui concerne les vérifications visées à l'article 8, paragraphe 1, précité.

34 Selon l'article 14, paragraphe 1, du règlement n_ 2261/84, chaque État membre producteur applique un régime de contrôles garantissant que le produit pour lequel l'aide est octroyée a droit au bénéfice de celle-ci.

35 L'article 14, paragraphe 2, du règlement n_ 2261/84, tel que modifié par le règlement n_ 3500/90, dispose que les États membres producteurs contrôlent l'activité de chaque organisation de producteurs et de chaque union, et notamment les opérations visées par les articles 8, paragraphe 1, et 10, premier tiret, du même règlement qui doivent être effectuées par ces organismes.

36 L'article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n_ 2261/84, tel que modifié par le règlement n_ 3500/90, dispose que, aux fins du paiement de l'aide aux oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kilogrammes d'huile d'olive par campagne, les États membres producteurs contrôlent:

- l'exactitude des déclarations de culture sur base de critères à déterminer;

- la correspondance entre la quantité d'huile d'olive indiquée dans la demande d'aide et celle résultant de la comptabilité matières de moulins agréés;

- la compatibilité entre la production d'olives déclarée par chaque oléiculteur comme ayant été triturée auprès d'un moulin agréé et les données résultant de sa déclaration de culture sur base de critères à déterminer.

37 L'article 14, paragraphe 4, du règlement n_ 2261/84, tel que modifié par le règlement n_ 3500/90, relève que, en ce qui concerne l'huile d'olive produite par les oléiculteurs dont la production moyenne est inférieure à 500 kilogrammes d'huile d'olive par campagne, le contrôle doit permettre de vérifier:

- l'exactitude des déclarations de culture sur base de critères à déterminer;

- l'existence de la preuve de trituration des olives dans un moulin agréé.

38 Le règlement (CEE) n_ 3061/84 de la Commission, du 31 octobre 1984, fixe les modalités d'application du régime d'aide à la production d'huile d'olive (21).

39 L'article 10, paragraphe 2, du règlement n_ 3061/84, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 928/91 de la Commission, du 15 avril 1991 (22), précise que les États membres contrôlent sur place un pourcentage représentatif à déterminer des oléiculteurs. Dans le cas où une agence de contrôle est chargée d'effectuer ces contrôles, ce pourcentage est indiqué dans le programme d'activité de l'agence. Le pourcentage est différent selon que les données de base du casier oléicole sont ou non disponibles dans les zones concernées. Les contrôles doivent être effectués en priorité à l'égard des oléiculteurs dont le potentiel de production a subi des modifications importantes.

40 L'article 10, paragraphe 3, du règlement n_ 3061/84, tel que modifié par le règlement n_ 928/91, dispose que, en vue de contrôler l'exactitude des déclarations de culture visées à l'article 14, paragraphes 3 bis et 4, du règlement n_ 2261/84, modifié par le règlement n_ 3500/90, les États membres producteurs prennent en considération, notamment, les données résultant du casier oléicole et des fichiers informatisés, les éléments résultant des contrôles sur place dont l'oléiculteur a fait l'objet, les rendements en olives et en huile fixés pour la zone où se trouvent la ou les exploitations concernées.

41 Le règlement (CEE) n_ 154/75 du Conseil, du 21 janvier 1975, portant établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (23), vise à permettre à la Communauté «d'obtenir les données nécessaires ... du potentiel de production en olives et en huile d'olive, d'une part, et d'assurer un meilleur fonctionnement du régime communautaire de l'aide pour ce dernier produit, d'autre part...» (24).

42 L'article 1er, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que les États membres producteurs d'huile d'olive établissent un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire.

43 Le règlement (CEE) n_ 3453/80 du Conseil, du 22 décembre 1980, modifiant le règlement n_ 154/75 (25), a imposé à la République hellénique d'établir ce casier pour le 31 octobre 1988.

44 Le règlement (CEE) n_ 2276/79 de la Commission, du 16 octobre 1979, portant modalités d'application pour l'établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (26), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 586/88 de la Commission, du 2 mars 1988 (27), prévoit, en son article 6 ter, pour les États membres qui ont adhéré à la Communauté après l'entrée en vigueur du règlement n_ 2276/79, la possibilité de rechercher, par des essais, la méthodologie la mieux adaptée à la situation de l'oléiculture dans ces États membres et de prendre en considération notamment celle prévue à l'annexe I dudit règlement (28). À cette fin, les États membres concernés transmettent pour approbation à la Commission un programme d'essais, au plus tard le 31 décembre 1988.

45 Afin de doter la Communauté d'instruments de contrôle et de gestion du marché oléicole efficaces, outre le casier oléicole, l'établissement de fichiers informatisés a été prévu (29).

46 L'article 16, paragraphe 1, du règlement n_ 2261/84 impose à chaque État membre producteur d'huile d'olive de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés de données oléicoles.

47 Ces fichiers contiennent tous les éléments appropriés pour faciliter les opérations de contrôle et la recherche rapide des irrégularités (article 16, paragraphe 2, du règlement n_ 2261/84).

48 L'article 14, paragraphe 5, du règlement n_ 2261/84 invite les États membres à utiliser les données recueillies dans les fichiers afin d'effectuer les contrôles et vérifications prévus par le règlement.

49 Les États membres doivent insérer dans ces fichiers les données de base du casier oléicole [article 11, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n_ 3061/84, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 98/89 de la Commission, du 17 janvier 1989 (30)].

50 L'article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n_ 3061/84, tel que modifié par le règlement n_ 98/89, prévoit que la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des éléments des fichiers informatisés doit intervenir avant le 31 octobre 1990. En outre, les États membres utilisent les données pour les contrôles au fur et à mesure de la constitution des fichiers spécifiques.

2. Les faits

51 Les motifs spécifiques des irrégularités constatées par la Commission à l'encontre de la République hellénique ont été résumés dans le rapport de synthèse n_ VI/6355/95, du 27 mars 1996, «relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section `garantie', au titre de l'exercice de 1992 ainsi que de certaines dépenses au titre de l'exercice de 1993» (ci-après le «rapport de synthèse n_ 1») et dans deux compléments en date du 14 juin et 23 septembre 1996, d'une part, et dans le rapport de synthèse n_ VI/5210/96, du 15 avril 1997, «relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section `garantie', au titre de l'exercice de 1993» (ci-après le «rapport de synthèse n_ 2»), d'autre part.

52 Les rapports de synthèse nos 1 et 2 font état de graves carences qui concernent des éléments fondamentaux du système de gestion et de contrôle des aides à la production d'huile d'olive et qui, par conséquent, justifient les corrections au taux forfaitaire de 10 % de la dépense, pratiquées lors de l'apurement des comptes pour les exercices financiers de 1992 et de 1993.

53 Les principaux griefs formulés par la Commission résident dans l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés exploitables (notamment en raison du manque d'homogénéité des logiciels utilisés rendant impossible l'alimentation d'un fichier unique).

54 En outre, les rapports de synthèse nos 1 et 2 décrivent de façon détaillée l'insuffisance des contrôles alternatifs à ceux prévus par les règlements communautaires mis en place par les autorités helléniques [ci-après le ou les «contrôle(s) alternatif(s)»]. Selon la Commission, ces contrôles alternatifs ne permettraient pas de lutter efficacement contre les risques de fraude auxquels le FEOGA est exposé.

55 Ainsi, dans le rapport de synthèse n_ 1, la liste des défaillances et carences constatées dans le système de contrôle alternatif mis en place par la République hellénique comporte 18 points qui peuvent être regroupés sous 4 rubriques et résumés comme suit:

1) Manque de coordination entre les services locaux et nationaux compétents en ce qui concerne tant la gestion que le contrôle des demandes d'aide à la production d'huile d'olive. Il est ainsi fait état:

a) d'absence de directives données aux contrôleurs leur permettant de vérifier la réalité des quantités d'huile d'olive produites par rapport aux quantités déclarées;

b) d'absence de communication du résultat des contrôles effectués à la Didagep, l'organisme payeur grec;

c) d'absence de personnel suffisant tant pour assurer la gestion courante des demandes d'aide à la production d'huile d'olive que le contrôle sur place de la réalité des montants déclarés par les demandeurs de ces aides;

d) du cumul prohibé des fonctions de gestionnaire et de contrôleur (31);

e) d'absence d'exécution par les autorités nationales des décisions prises par l'autorité habilitée par ces dernières (32).

2) Carence de communication des autorités nationales avec la Commission. Il est fait état du défaut de transmission à la Commission de l'absence de mesures adoptées par les autorités helléniques en vue de mettre en place le système de contrôle spécial des moulins agréés imposé par les règlements communautaires ainsi que des raisons de cette situation.

3) Manque de rigueur dans les contrôles physiques exécutés par les autorités helléniques et insuffisance des contrôles. Il est ainsi reproché aux autorités compétentes helléniques:

a) d'avoir omis d'opérer une classification des petits et des grands producteurs;

b) d'avoir négligé de contrôler des producteurs ayant déclaré des rendements anormaux;

c) la non-représentativité des producteurs contrôlés;

d) l'absence totale d'exploitation des informations relatives au contrôle des producteurs et des moulins.

4) Manque d'instruments de contrôle efficaces. Outre l'absence de casier oléicole et de cadastre, il est question, notamment, d'une absence totale de références alphanumériques permettant de bien situer les parcelles déclarées et d'éviter les déclarations multiples d'une même parcelle; du manque d'homogénéité des logiciels utilisés qui empêche l'alimentation d'un fichier unique.

56 À la suite de ces vérifications étalées sur plusieurs années, le FEOGA a adressé, le 12 février 1995, une liste de mesures à prendre en matière de contrôle des productions par les autorités helléniques. Cette liste résumait les observations, recommandations et exigences d'amélioration déjà communiquées aux autorités helléniques dans les procédures usuelles de dialogue, pour l'exercice de 1992.

57 Le 13 juillet 1995, les autorités helléniques ont avisé le FEOGA que de nouvelles procédures tenant compte de cette liste ont été mises en place pour la campagne 1995/1996.

58 Pour l'exercice financier de 1992, le FEOGA indiquait qu'il maintenait la proposition de correction financière de 10 % et précisait qu'elle ne serait révisée à la baisse que s'il s'avérait que le nouveau système mis en place était en mesure de répondre de façon significative aux exigences de protection des fonds communautaires contre les risques d'irrégularités et de fraudes.

59 Le rapport du synthèse n_ 2 indique que l'analyse des différents documents et informations fournis au FEOGA et les missions accomplies par ce dernier du 20 au 24 mai 1996 pour l'exercice de 1993 et les suivants n'ont fait que confirmer les défaillances du système de gestion et de contrôle alternatif.

60 D'une part, il était dénoncé les mêmes défaillances que celles largement développées dans le rapport de synthèse n_ 1. Le rapport de synthèse n_ 2 faisait état, notamment, de l'absence de casier oléicole et de cadastre, d'une absence totale de références alphanumériques, du manque d'homogénéité des logiciels utilisés, de l'absence totale d'exploitation des informations relatives au contrôle des producteurs et des moulins.

61 D'autre part, de nouvelles défaillances étaient constatées.

62 Ainsi, bien que les campagnes 1992/1993 et 1993/1994 aient été des années de faibles récoltes d'olives, aucune instruction permettant de détecter les producteurs ayant obtenu des rendements anormaux n'a été donnée par les autorités helléniques compétentes aux contrôleurs. De ce fait, il est apparu que toutes les demandes d'aide à la production sollicitées ont été acceptées et payées.

63 De même, les retraits d'agrément aux moulins pour lesquels des irrégularités ont été décelées, demandés par l'Agence, n'ont pas été suivis d'effet. En ce qui concerne la campagne 1994/1995, sur un total de 134 propositions de retrait, seules 2 ont été appliquées par le ministère de l'Agriculture. Des raisons d'ordre social ou politique ont été avancées par les autorités helléniques pour justifier l'absence de suite donnée aux propositions de l'Agence.

64 Enfin, la nouvelle approche des contrôles, tant physiques qu'orientés, des producteurs, retenue par l'Agence depuis 1995 à la suite des observations du FEOGA, a permis de mettre à jour la réalité des fraudes opérées au préjudice de la Communauté et démontré l'importance des fausses déclarations d'arbres par les producteurs contrôlés. Bien que la démonstration de l'irrégularité des dépenses ainsi effectuées ait été rapportée, le FEOGA a constaté que ces quelques améliorations opérées dans le travail de l'Agence n'ont abouti à aucune modification notable du système de contrôle grec. En effet, non seulement la République hellénique n'a pas estimé utile de mettre en place les instruments de contrôle communautaires préconisés par les règlements nos 154/75 et 2261/84, modifiés (casier oléicole et fichier informatisé unique), mais elle n'a pas pris les mesures alternatives efficaces permettant de pallier ces carences. Le FEOGA a donc conclu que tout effort de l'Agence était définitivement entravé par l'immobilisme des autorités helléniques compétentes.

65 Le 3 juin 1996, le FEOGA a de ce fait averti les autorités helléniques que cette attitude était susceptible d'entraîner de graves conséquences financières et rappelé que, en présence de circonstances exceptionnelles, le refus de la totalité des dépenses engagées par un État membre était de nature à constituer des mesures appropriées.

66 Cependant, le FEOGA n'a proposé, pour l'exercice financier de 1993, qu'une correction forfaitaire de 10 % de la dépense déclarée par la République hellénique sans que cette dernière ait présenté un recours à l'organe de conciliation sur ce dossier.

3. Les recours

67 La République hellénique conteste les corrections de 10 % imposées par les décisions nos 96/701 et 97/333 au titre de l'aide à la production d'huile d'olive et fait valoir que la Commission a opéré des erreurs dans l'appréciation des faits dénoncés et a outrepassé les limites de son pouvoir discrétionnaire.

68 En premier lieu, elle prétend que la Commission se fonde essentiellement sur l'absence de casier oléicole et de fichier informatisé unique opérationnel, réalités qu'elle ne conteste pas. Toutefois, elle soutient que la Cour ayant été amenée à la sanctionner pour ces motifs (33), la Commission ne pouvait pas imposer de nouvelles corrections pour les exercices financiers de 1992 et de 1993 en se fondant sur les mêmes griefs.

69 En deuxième lieu, elle soutient qu'elle a avisé en temps utile la Commission des raisons objectives qui l'empêchaient de mettre en place les instruments de contrôle communautaires prévus par les règlements susmentionnés et que, dans la mesure où elle a collaboré loyalement avec les autorités communautaires, les corrections qui lui ont été appliquées n'avaient pas lieu d'être.

70 En troisième lieu, elle estime que le système de contrôle alternatif assure la légalité du versement des deniers communautaires. À cet effet, elle précise que la Commission aurait annoncé dès 1996 que l'obligation d'établir le casier oléicole était remise en question et que, conformément à cette nouvelle orientation, les États membres devaient procéder à des photographies aériennes et à la cartographie de toutes les zones plantées en oliviers.

71 En quatrième lieu, elle prétend qu'elle était dans l'impossibilité absolue de satisfaire aux exigences communautaires en matière de contrôle de la régularité des dépenses engagées au titre du FEOGA.

4. L'appréciation

72 Nous estimons que les moyens de la République hellénique à l'appui de sa demande visant les corrections apportées par le FEOGA aux dépenses effectuées au titre des aides à la production d'huile d'olive doivent être rejetés. Selon nous, il résulte des pièces du dossier que le système mis en place par les autorités helléniques durant les exercices financiers de 1992 et de 1993 présente de graves irrégularités portant sur des éléments fondamentaux du système de contrôle de sorte qu'on a pu légitimement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.

73 Il convient de rappeler que la République hellénique devait, conformément au règlement n_ 3453/80 modifiant le règlement n_ 154/75, établir le casier oléicole pour le 31 octobre 1988.

74 De même, l'article 11, paragraphe 2, du règlement n_ 3061/84, modifié par le règlement n_ 98/89, impose aux États membres la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des éléments des fichiers informatisés avant le 31 octobre 1990.

75 Ces textes n'ont pas été abrogés et il ne résulte pas de la procédure que la Communauté envisage de le faire, contrairement à ce que soutient la République hellénique.

76 Or, il est constant et nullement contesté par la République hellénique que, jusqu'à présent, ces obligations n'ont pas été respectées.

77 En ce qui concerne le premier grief consistant à soutenir que, ayant obtenu la condamnation de la République hellénique dans l'arrêt Grèce/Commission, précité, pour avoir négligé d'instaurer les instruments de contrôle communautaires, tels que le casier oléicole et le fichier unique informatisé, la Commission ne pourrait de nouveau invoquer les mêmes faits à son encontre, nous pensons qu'il n'est pas fondé.

78 En effet, dans l'arrêt Grèce/Commission, précité, votre Cour a jugé des faits relatifs à des irrégularités commises durant l'exercice financier de 1990. Cependant, les affaires C-46/97 et C-243/97 concernent des irrégularités constatées durant les exercices financiers de 1992 et de 1993.

79 Par conséquent, les demandes de la Commission ne visant pas à remettre en cause l'autorité de chose jugée qui s'attache à votre arrêt Grèce/Commission, précité, le premier moyen de la République hellénique doit être rejeté.

80 S'agissant du deuxième moyen selon lequel la République hellénique aurait averti en temps utile la Commission des difficultés qu'elle rencontrait dans l'établissement des instruments de contrôle communautaires prévus par les règlements nos 154/75 et 3061/84, modifiés, et que, ayant coopéré loyalement avec la Commission, les sanctions ne devraient pas lui être infligées, nous pensons également qu'il est dénué de tout fondement.

81 Il est admis qu'un État membre puisse invoquer l'impossibilité absolue d'exécuter correctement une décision communautaire (34). Toutefois, dans cette hypothèse, cet État doit, «en tout état de cause, soumettre les problèmes liés à une telle exécution en temps utile à l'appréciation de l'institution compétente» (35). Un État membre qui ferait part de difficultés après l'expiration du délai prescrit par un règlement communautaire «ne saurait ... prouver une impossibilité absolue» (36) de respecter ses engagements.

82 Il y a lieu de constater, comme votre Cour l'a déjà souligné dans l'arrêt Grèce/Commission, précité (37), que la République hellénique n'a fait part des difficultés qu'elle rencontrait dans l'établissement des instruments de contrôle communautaires qu'après l'expiration des délais imposés par les règlements nos 154/75 et 3061/84, modifiés par les règlements nos 3453/80 et 98/89.

83 En outre, les obligations prévues par les règlements susmentionnés ainsi que leur finalité ont largement été expliquées à la République hellénique dans votre arrêt Grèce/Commission, précité (38).

84 Or, depuis le 31 octobre 1988, date à laquelle le casier oléicole devait être établi, et malgré l'arrêt Grèce/Commission, précité, aucun changement notable n'est intervenu dans le système de contrôle de l'aide à la production d'huile d'olive mis en oeuvre par la République hellénique.

85 En s'abstenant de mettre en place les solutions prescrites par la réglementation communautaire, la République hellénique a démontré qu'elle n'entendait pas se soumettre aux obligations qu'elle a cependant librement consenties. Dans ces conditions, elle ne peut valablement prétendre avoir loyalement coopéré avec la Communauté.

86 Il nous faut donc conclure que la République hellénique n'a pas rapporté la preuve que le retard dans l'établissement du casier oléicole et dans la constitution du fichier informatisé était dû à une impossibilité absolue.

87 En ce qui concerne le troisième grief selon lequel un contrôle alternatif efficace a été mis en place en Grèce, il convient de relever que la République hellénique ne conteste pas que le système qu'elle a élaboré ne permet pas l'identification des parcelles au niveau communal, pas plus qu'elle ne conteste ne pas avoir donné suite à la majorité des propositions de retrait d'agréments aux moulins pour lesquels des irrégularités ont été constatées par l'Agence. L'absence d'un système susceptible de localiser les parcelles déclarées et d'identifier leur propriétaire ne permet pas aux autorités de contrôle et de gestion des aides en cause de s'assurer de l'exactitude des déclarations faites et par conséquent d'éviter tout risque de déclarations multiples d'une même parcelle. Dès lors, il ne peut pas être conclu à l'efficacité d'un tel système.

88 Il découle de ce qui précède que la République hellénique n'a pas fourni d'élément concret et significatif susceptible d'établir l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle.

89 Enfin, en ce qui concerne les raisons des carences ou des insuffisances dans le système de contrôle mis en place par la République hellénique, cette dernière fait état de motifs d'ordre social ou politique. Elle prétend, notamment, que des grèves dans le secteur public et l'opposition du ministre de la Défense nationale au survol du territoire par des avions étrangers n'ont pas permis les opérations de relevé aérophotographique et terrestre permettant l'identification des parcelles d'oliviers et, par conséquent, l'établissement du cadastre et du casier oléicole.

90 Comme nous l'avons déjà indiqué, la Cour a déjà admis qu'un État membre puisse se prévaloir d'une impossibilité absolue d'exécuter correctement une décision communautaire; cependant, dans pareil cas, il appartient à l'État membre qui l'invoque de démontrer l'existence de ce type de circonstances avant l'expiration du délai prescrit par la décision communautaire en cause (39).

91 En l'espèce, nous l'avons déjà indiqué, la République hellénique n'a fait part des difficultés qu'elle a rencontrées dans l'établissement des instruments de contrôle communautaires qu'après l'expiration des délais imposés par les règlements nos 154/75 et 3061/84, modifiés par les règlements nos 3453/80 et 98/89.

92 Au surplus, il a toujours été jugé que «la crainte de difficultés internes [d'ordre politique, économique ou social] ne saurait justifier l'abstention par un État membre d'appliquer correctement le droit communautaire» (40) à moins que ce dernier n'établisse «qu'une action de sa part aurait sur l'ordre public des conséquences auxquelles il ne pourrait faire face grâce aux moyens dont il dispose...» (41). Or, sur ce point, la République hellénique n'a aucunement satisfait aux exigences de cette jurisprudence.

93 En conséquence, il apparaît que la République hellénique ne rapporte pas la preuve de l'impossibilité absolue de faire face à ses obligations communautaires.

94 Il résulte de ce qui précède que la République hellénique n'a fourni aucun élément concret et significatif susceptible d'infirmer les constatations et l'analyse de la Commission ni les conséquences qu'elle en a tirées.

95 Dans ces conditions, nous vous demandons de considérer que la demande de la République hellénique visant les dépenses au titre des aides à la production d'huile d'olive doit être rejetée.

B - Les corrections opérées au titre de l'abandon définitif de superficies viticoles 1. La réglementation communautaire relative au secteur «vin»

96 Le règlement (CEE) n_ 1442/88 du Conseil, du 24 mai 1988, relatif à l'octroi, pour les campagnes viticoles 1988/1989 à 1995/1996, de primes d'abandon définitif de superficies viticoles (42), vise à encourager l'abandon des superficies viticoles par l'octroi de primes, afin de ramener définitivement la production au niveau de la demande (43). Le montant de ces primes est modulé en fonction de la productivité des superficies concernées, pour tenir compte tant du coût de l'opération d'arrachage et de la perte du droit de replantation que de la perte de revenus futurs (44).

97 Selon l'article 2, paragraphe 3, du règlement n_ 1442/88, le rendement à l'hectare des superficies visées à l'article 2, paragraphe 1, sous b) (45), est déterminé sur la base du rendement moyen déclaré pour l'exploitation du bénéficiaire et de la constatation sur place avant l'arrachage, par l'organisme compétent de l'État membre, de la capacité productive du vignoble à arracher.

98 En vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 1442/88, l'octroi de la prime est subordonné à une déclaration écrite dans laquelle le demandeur s'engage à procéder ou à faire procéder, avant le 15 mai de l'année suivant celle du dépôt de la demande, à l'arrachage des vignes sur les superficies pour lesquelles la prime a été demandée.

99 Le règlement (CEE) n_ 2729/88 de la Commission, du 31 août 1988 (46), fixe les modalités d'application du règlement n_ 1442/88. L'efficacité et le contrôle du régime supposent nécessairement que les indications qui figurent dans la demande d'octroi des primes soient précises et que l'exactitude de ces renseignements soit vérifiée (47). Il convient, avant le versement de la prime ou avant la libération de la garantie en cas de versement d'une avance, de constater la capacité productive des superficies à arracher et l'exécution effective de l'arrachage desdites superficies (48).

100 En vertu de l'article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n_ 2729/88, la demande d'octroi de la prime comporte, notamment, les indications relatives à l'exploitation agricole, à savoir, les nom et adresse du demandeur; la superficie couverte par la vigne, en culture spécialisée ou en culture mixte, exploitée par le demandeur; la superficie, exprimée en hectares, ares et centiares, couverte par la vigne à arracher; l'âge et le mode de conduite de la vigne à arracher; les variétés concernées par cette action; la date à laquelle l'arrachage est prévu, et, le cas échéant, la demande d'avance. Dans ce cas, la preuve de la constitution de la garantie accompagne la demande.

101 Selon l'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 2729/88, l'organisme compétent de l'État membre doit procéder à la vérification des indications visées au paragraphe 1; enregistrer l'engagement prévu à l'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 1442/88; constater la capacité productive du vignoble à arracher sur la base, notamment, de l'âge, de l'état d'entretien et de la proportion des pieds manquants; déterminer le rendement à l'hectare de ces superficies conformément à l'article 2,paragraphe 3, du règlement n_ 1442/88, et notifier au demandeur le montant de la prime qui lui est reconnue après lui avoir permis de présenter ses observations.

102 En vertu de l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 2729/88, sur demande de l'intéressé, l'organisme compétent constate, dans les deux mois suivant l'arrachage complet des vignes dont les parcelles ont été identifiées, que celui-ci a bien été effectué et atteste l'époque à laquelle il a eu lieu.

103 Le règlement (CEE) n_ 2048/89 du Conseil, du 19 juin 1989, fixe les règles générales relatives aux contrôles dans le secteur vitivinicole (49).

104 L'article 3, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour améliorer le contrôle du respect de la réglementation vitivinicole, notamment dans les domaines particuliers visés à l'annexe, dont l'arrachage des vignes.

105 Son article 3, paragraphe 2, dispose que «Les contrôles dans [ces] domaines sont exécutés soit systématiquement, soit par sondage. En cas de contrôles par sondage, les États membres s'assurent, par le nombre, la nature et la fréquence de ces contrôles, que ceux-ci sont représentatifs pour l'ensemble de leur territoire et correspondent à l'importance du volume des produits vitivinicoles commercialisés ou détenus en vue de leur commercialisation».

106 Le règlement (CEE) n_ 2392/86 du Conseil, du 24 juillet 1986, portant établissement du casier viticole communautaire (50), vise à permettre à la Communauté d'obtenir les renseignements indispensables sur le potentiel et l'évolution de la production afin d'assurer un bon fonctionnement de l'organisation commune du marché vitivinicole et, en particulier, des régimes communautaires d'intervention et de plantation ainsi que des mesures de contrôle (51). Selon son onzième considérant, le casier, par les informations qu'il contient, constitue un instrument indispensable de gestion et de contrôle; il importe, pour cette raison, qu'aussi bien les instances compétentes chargées de la gestion que celles responsables des contrôles puissent y avoir accès.

107 L'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 2392/86 avait d'abord fixé le délai pour l'établissement total du casier viticole au 27 juillet 1992. Considérant toutefois qu'un certain nombre d'États membres ont rencontré des difficultés techniques pour respecter ce délai, le Conseil l'a prorogé au 31 décembre 1996 par le règlement (CE) n_ 1549/95, du 29 juin 1995 (52).

108 De même, l'article 4, paragraphe 4, du règlement n_ 2392/86, tel qu'ajouté par le règlement n_ 1549/95, et modifié par le règlement (CE) n_ 1596/96 du Conseil, du 30 juillet 1996 (53), prévoit que les États membres, qui, au 1er juillet 1995, n'ont pas encore établi le casier viticole ou ne l'ont établi que partiellement, procèdent, avant le 31 décembre 1998, à l'établissement d'une base graphique de référence couvrant l'ensemble du périmètre des superficies cultivées en vignes.

2. Les faits

109 Les rapports de synthèse n_ 1, modifié par le complément du 14 juin 1996, et n_ 2 font état de l'absence de suite donnée par la République hellénique aux recommandations communiquées par des lettres officielles et dans les rapports de synthèse des exercices financiers de 1990 et de 1991, consistant à opérer une distinction entre les personnels chargés d'effectuer les contrôles sur pièces des demandes de primes et ceux chargés d'effectuer les contrôles, physiques et sur place, de la véracité des indications figurant sur ces demandes.

110 Il est mentionné, dans ces deux rapports de synthèse, que cette situation est la conséquence de l'absence de casier viticole et de cadastre foncier dans cet État membre, nécessitant le recours à un personnel unique connaissant parfaitement les régions contrôlées, seul à même de vérifier l'exactitude des indications figurant sur les demandes présentées par les producteurs qui déclarent avoir procédé aux arrachages de vignes et sollicitent les primes qui s'y rapportent.

3. Les recours

111 Selon la République hellénique, les corrections forfaitaires de 2 % imposées par la Commission au titre de l'abandon définitif de superficies viticoles sont fondées sur une appréciation erronée des faits.

112 Elle ne conteste l'absence ni de casier viticole ni d'un cadastre foncier, mais elle soutient que les contrôles multiples tant sur pièces que sur place, opérés par un personnel unique connaissant parfaitement la situation locale, constituent des moyens efficaces pour lutter valablement contre les risques de fraude aux intérêts communautaires. Elle ne conteste pas non plus les difficultés d'identification des parcelles, mais déclare faire entièrement confiance aux responsables des communes pour surmonter ce problème. Elle fait valoir que le FEOGA n'invoque aucun fait précis de nature à confirmer l'existence de fraudes ou de déclarations erronées.

113 La Commission, quant à elle, maintient ses griefs. Elle fait état, en outre, de contrôles réalisés par les services du FEOGA, en 1995, qui auraient permis de constater des irrégularités qui susciteraient de sérieux doutes sur l'efficacité des contrôles nationaux. Ainsi les contrôleurs nationaux n'avaient pas été en mesure de justifier les superficies admises dans le cadre des procédures administratives de contrôle et d'approbation des demandes d'aides; de ce fait, cette situation aurait révélé l'absence totale de garantie quant à la véracité des informations fournies par les demandeurs d'aides relatives à la localisation des parcelles, leur superficie exacte, ainsi que l'identité du propriétaire.

114 La Commission souligne les risques de fraude inhérents à un système empirique qui repose entièrement et seulement sur le sérieux d'agents déterminés. Elle insiste sur l'urgence qu'il y a à mettre en place un système fiable et objectif permettant aux services du FEOGA d'effectuer toutes les vérifications nécessaires à la bonne gestion et à la bonne administration des deniers communautaires et de vérifier que les primes destinées à indemniser les viticulteurs qui abandonnent définitivement les superficies viticoles ont été accordées régulièrement par les autorités helléniques compétentes.

4. L'appréciation

115 Nous estimons que les griefs de la République hellénique visant les corrections opérées par le FEOGA au titre des primes à l'abandon définitif des superficies viticoles portant sur les exercices financiers de 1992 et de 1993 doivent être rejetés.

116 Il convient de rappeler que le règlement n_ 1442/88 vise à encourager l'abandon des superficies viticoles afin de ramener définitivement la production viticole dans la Communauté au niveau de la demande par l'octroi de primes à l'arrachage de vignes aux viticulteurs qui y consentent. Son but premier est donc la régulation du marché commun du vin.

117 Le règlement n_ 2729/88 qui fixe les modalités d'application du système mis en place par le règlement n_ 1442/88 oblige les États membres à concevoir un système permettant de contrôler la sincérité des déclarations portant sur la localisation, la superficie, les caractéristiques des vignes arrachées ainsi que leur propriétaire. Les États membres sont donc tenus de se doter d'instruments de contrôle précis, fiables, incontestables et exploitables tant par les instances nationales chargées des opérations de contrôle et de gestion que par les services extérieurs à celles-ci chargés de veiller à la régularité des dépenses exposées par le FEOGA, section «garantie».

118 Les instruments de contrôle communautaires préconisés par le règlement n_ 2392/86, modifié, sont l'établissement d'un casier viticole et d'un cadastre foncier. Ils sont obligatoires à compter du 31 décembre 1996 (54).

119 Ces instruments communautaires poursuivent un double objectif. D'une part, ils ont vocation à assurer un contrôle efficace de la régularité des primes à l'abandon définitif des superficies viticoles accordées par les États membres. D'autre part, ils permettent une gestion efficace de la politique agricole commune du marché vitivinicole (55). Conçus également comme des outils de gestion du marché du «vin», ces instruments ont donc vocation à aider le législateur communautaire à élaborer la politique agricole commune et, ainsi, à prévoir et à anticiper les mesures à prendre pour faire face aux besoins tant des viticulteurs, des professionnels opérant sur ce marché que des consommateurs. La mise en place d'un système de contrôle, qui repose sur des éléments objectifs, incontestables et exploitables non seulement par les autorités nationales, mais également communautaires, est donc indispensable au bon fonctionnement de la politique agricole commune du marché vitivinicole.

120 Il est indéniable et nullement contesté par la République hellénique que le système mis en place en Grèce repose exclusivement sur la compétence, le sérieux, la rigueur d'agents déterminés, seuls à même de vérifier l'exactitude des demandes d'octroi de primes. Un tel système ne répond pas aux exigences de la réglementation communautaire. En effet, les informations fournies par la République hellénique ne peuvent pas être vérifiées efficacement par des services extérieurs tant nationaux que communautaires. Par conséquent, le système ainsi mis en place ne permet pas d'atteindre les objectifs des règlements nos 1442/88 et 2392/86. Il faut donc conclure que, en maintenant un tel système, la République hellénique est en infraction avec les règlements communautaires susmentionnés.

121 Au surplus, il convient de rappeler que l'article 4, paragraphe 4, du règlement n_ 2392/86, tel qu'ajouté par le règlement n_ 1549/95, et modifié par le règlement n_ 1596/96, impose aux États membres qui, au 1er juillet 1995, n'ont pas établi le casier viticole de procéder, avant le 31 décembre 1998, à l'établissement d'une base graphique de référence couvrant l'ensemble des superficies cultivées en vignes.

122 En reconnaissant, au cours des présentes instances, que le système de contrôle et de gestion mis en place en Grèce ne permet pas d'identifier les parcelles, les superficies, l'identité du propriétaire des vignes et en soutenant que ce problème peut être surmonté grâce aux enquêtes sur place effectuées auprès des responsables communaux, nous redoutons que la République hellénique ne puisse pas être en mesure de respecter les obligations susmentionnées dans les délais prévus.

123 Or, aux termes de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 (56), le bon fonctionnement de la politique agricole commune suppose également que les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, mais également pour prévenir les irrégularités.

124 Nous en concluons qu'il est impératif tant pour le respect des intérêts financiers de la Communauté que pour la définition d'une politique agricole commune du marché vitivinicole cohérente que la République hellénique se soumette aux recommandations du FEOGA en opérant une distinction entre les personnels chargés de la gestion et ceux chargés du contrôle des demandes d'octroi de primes à l'abandon définitif des superficies viticoles, et en établissant des relevés précis des superficies des parcelles, de leur localisation et de leurs caractéristiques, et des propriétaires de ces parcelles viticoles.

125 Il résulte de ce qui précède que la République hellénique n'a fourni aucun élément significatif susceptible d'infirmer l'analyse de la Commission ni les conséquences qu'elle en a tirées. Dans ces conditions, nous vous demandons de considérer que les moyens visant les dépenses au titre des primes à l'abandon définitif des superficies viticoles pour les exercices financiers de 1992 et de 1993 doivent être rejetés.

C - Les corrections opérées au titre du dépassement des quantités maximales garanties de tabac

1. La réglementation communautaire relative au secteur «tabac»

126 Le règlement (CEE) n_ 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970 (57), a institué une organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut.

127 Le but de l'organisation commune des marchés dans le secteur du tabac est «d'instaurer des dispositions communes de nature à assurer aux producteurs de la Communauté des garanties équivalant, pour leur emploi et leur niveau de vie, à celles qu'ils obtiennent grâce aux organisations nationales de marchés» (58).

128 Afin d'atteindre ces objectifs, «un régime d'intervention basé sur un système de prix d'objectif et d'intervention comportant, d'une part, l'obligation d'achat au prix d'intervention et, d'autre part, l'octroi de primes aux utilisateurs qui achètent le tabac en feuilles directement chez les producteurs communautaires...» (59) est institué.

129 Ce règlement prévoit un régime de quantités maximales garanties, en vertu duquel, en cas de dépassement des quantités fixées pour une variété ou un groupe de variétés, les prix et les primes qui s'y rapportent sont réduits par application des dispositions prévues à l'article 4, paragraphe 5, du règlement n_ 727/70, modifié par les règlements (CEE) du Conseil nos 1114/88, du 25 avril 1988 (60), 1251/89, du 3 mai 1989 (61), 1329/90, du 14 mai 1990 (62), 3577/90, du 4 décembre 1990 (63), et 860/92, du 30 mars 1992 (64).

130 L'article 7 bis, paragraphe 1, du règlement n_ 727/70, inséré par le règlement (CEE) n_ 2267/88 du Conseil, du 19 juillet 1988 (65), dispose que, sans préjudice des articles 2, 4 et 6, les prix et primes ne s'appliquent qu'aux variétés de tabac provenant des communes dans lesquelles cette variété a déjà été cultivée au moins une fois au cours des cinq années précédant la récolte en cause.

131 Toutefois, son article 7 bis, paragraphe 2, précise que le Conseil peut déterminer, en même temps que les prix et les primes et selon la même procédure, les variétés pour lesquelles le paragraphe 1 n'est pas d'application.

132 Dans l'annexe III des règlements (CEE) du Conseil nos 1738/91, du 13 juin 1991 (66), et 2062/92, du 30 juin 1992 (67), fixant, pour les récoltes 1991 et 1992, les prix d'objectif, les prix d'intervention et les primes accordées aux acheteurs de tabac en feuilles, les prix d'intervention dérivés du tabac emballé, les qualités de référence ainsi que les zones de production, sont définies les zones de production reconnues pour chacune des variétés de tabac en feuilles de la production communautaire.

133 Le règlement (CEE) n_ 2824/88 de la Commission, du 13 septembre 1988 (68), établit les modalités d'application du régime des quantités maximales garanties pour le secteur du tabac, «notamment pour ce qui est de la constatation de la quantité effectivement produite au cours d'une récolte déterminée, du calcul de la réduction éventuelle des prix et des primes, de l'octroi de l'avance et du paiement des prix et des primes avant la constatation de la production effective» (69).

134 Selon l'article 1er de ce règlement, sur la base des données communiquées par les États membres ou d'autres sources d'information, la Commission constate, pour chaque récolte, avant la date du 31 juillet de l'année suivant celle de la récolte, et pour chacune des variétés ou chacun des groupes de variétés de tabac pour lesquelles une quantité maximale garantie a été fixée, la quantité effectivement produite.

135 L'article 3, paragraphe 1, du règlement n_ 2824/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 2907/92 de la Commission, du 6 octobre 1992 (70), prévoit que, avant la constatation de la production effective prévue à l'article 1er, les prix d'intervention et les primes ne peuvent être payés, pour la récolte 1992, qu'à concurrence de 77 % des montants fixés pour ladite récolte. Toutefois, au choix de l'État membre intéressé, ces prix et primes peuvent être payés à concurrence de 100 % si une garantie égale à 23 % pour la récolte 1992 est constituée.

136 L'article 3, paragraphe 2, du règlement n_ 2824/88 dispose que le paiement du solde éventuel, la libération ou l'acquisition de la garantie ont lieu après la constatation de la production effective prévue à l'article 1er.

137 La production effective de chacune des variétés ou chacun des groupes de variétés de tabac, les prix et les primes à payer en application du régime des quantités maximales garanties ainsi que le dépassement des quantités maximales garanties sont fixés par la Commission par voie réglementaire.

138 Ces diverses informations, en ce qui concerne les récoltes de tabac pour les années 1989 à 1992, sont énoncées dans les règlements (CEE) de la Commission nos 2046/90, du 18 juillet 1990 (71), 2267/91, du 29 juillet 1991 (72), 2178/92, du 30 juillet 1992 (73), et 2065/93, du 27 juillet 1993 (74). L'article 2 de ces règlements fixe la date d'entrée en vigueur de ceux-ci au troisième jour suivant celui de leur publication au Journal officiel des Communautés européennes.

139 Conformément à l'article 15 du règlement n_ 727/70, le règlement (CEE) n_ 1726/70 de la Commission, du 25 août 1970, fixe les modalités d'octroi de la prime pour le tabac en feuilles (75) qui, aux termes de l'article 3 du règlement n_ 727/70, précité, est accordée aux personnes physiques ou morales qui achètent du tabac en feuilles directement auprès des planteurs de la Communauté.

140 L'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 1726/70 dispose que le droit à la prime est acquis au moment de la sortie du tabac du lieu où il a été mis sous contrôle.

141 Son article 7, paragraphe 1, prévoit que la prime est due au moment où le droit à la prime est acquis.

142 Le règlement n_ 1726/70 prévoit un système de contrôle des déclarations effectuées en vue d'obtenir la prime. Ainsi, s'agissant des contrôles des contrats de culture, afin de s'assurer que la variété de tabac indiquée est effectivement cultivée sur les surfaces déclarées, son article 2 quarter, paragraphe 1, inséré par le règlement (CEE) n_ 1197/92 de la Commission, du 8 mai 1992 (76), dispose que les États membres effectuent des contrôles inopinés sur place afin de vérifier les éléments figurant dans les contrats ou déclarations de culture, et notamment la superficie et la variété cultivée. Pour chaque entreprise de transformation, ce contrôle porte sur au moins 5 % des contrats ou déclarations de culture enregistrés par variété ou groupe de variétés.

143 L'article 2 quarter, paragraphe 4, du règlement n_ 1726/70, modifié par le règlement n_ 1197/92, prévoit que les États membres prennent les mesures complémentaires nécessaires à l'application de ce règlement.

144 En outre, le règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (77), entend, dans un souci de clarté et d'efficacité administrative, «procéder à une codification de la réglementation applicable en la matière en y apportant certains aménagements que l'expérience fait apparaître souhaitables» (78).

145 L'article 47, paragraphe 2, du règlement n_ 3665/87 prévoit que le dossier pour le paiement de la restitution ou la libération de la garantie doit être déposé, sauf cas de force majeure, dans les douze mois suivant la date d'acceptation de la déclaration d'exportation. L'article 48, paragraphe 3, sous b), dispose que, lorsque la restitution a été avancée conformément à l'article 22 et que la preuve que toutes les exigences prévues par la réglementation communautaire ont été respectées est fournie dans les six mois suivant les délais prévus à l'article 47, paragraphes 2, 4 et 5, le montant à rembourser est égal à 85 % du montant de la garantie.

2. Les faits

146 Le premier grief formulé par la Commission à l'encontre de la République hellénique dans les rapports de synthèse nos 1 et 2 est d'avoir tardé à récupérer les primes surpayées à la suite du dépassement des quantités maximales garanties de tabac.

147 Selon la Commission, il résulte tant de l'esprit que de la lettre des règlements nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93 que, afin d'amener les opérateurs économiques au respect des nouvelles quantités maximales garanties, les États membres doivent récupérer le montant de ces primes avant même que ne débutent les opérations de la nouvelle récolte de tabac.

148 Le rapport de synthèse n_ 1 mentionne que la République hellénique a échelonné ces récupérations sur 41 mois, alors qu'elle aurait dû saisir les cautions constituées à cet effet dès le mois de septembre 1992. Selon la Commission, en procédant de la sorte, la portée de la réglementation pertinente, d'un point de vue financier, devenait inopérante. Ce phénomène était, en outre, aggravé par la dépréciation de la devise nationale en cause.

149 À la suite de la procédure de conciliation, les services de la Commission ont proposé de calculer un taux d'intérêt de retard de 10 % sur une moyenne de 20,5 mois portant sur le montant total récupéré en retard, soit une correction de 552 174 314 GRD.

150 S'agissant de l'exercice financier de 1993, le rapport de synthèse n_ 2 mentionne que, à la date du 31 mars 1996, la République hellénique n'avait récupéré qu'une partie des primes surpayées; restait ainsi à récupérer la somme de 51 672 958 GRD. Constatant que ces récupérations qui auraient dû intervenir dès septembre 1993 s'étaient échelonnées sur 31 mois, la Commission proposait, par analogie au résultat de la procédure de conciliation relative à l'exercice de 1992, de calculer un taux d'intérêt de 10 % sur une moyenne de 15,5 mois, sur le montant récupéré en retard, soit une correction de 1 950 445 999 GRD, auquel il fallait ajouter le montant non récupéré. Le montant total de la correction proposée s'élevait donc à la somme de 2 002 118 984 GRD.

151 En outre, le rapport de synthèse n_ 1 fait état de trois autres types d'irrégularités ayant eu également pour conséquence d'entraîner le dépassement des quantités maximales garanties de tabac. Il est ainsi reproché à la République hellénique, en premier lieu, l'absence de contrôles sur les superficies cultivées, en deuxième lieu, la culture de la variété de tabac Virginia dans des communes non éligibles et, en troisième lieu, la non-libération dans les délais des cautions déposées.

3. Les recours

152 La République hellénique conteste l'ensemble des corrections opérées au titre du dépassement des quantités maximales garanties.

153 S'agissant du premier grief, la République hellénique reconnaît les faits mais prétend que la Commission serait mal fondée à exiger le recouvrement immédiat des primes accordées irrégulièrement. Elle soutient qu'il résulterait des articles 6 et 7 du règlement n_ 1726/70 que les montants dont la prime est diminuée en raison du dépassement des quantités maximales garanties doivent être remboursés au moment où les tabacs sortent du contrôle, à savoir lorsque le bénéficiaire final, transformateur du tabac, acquiert le droit à la prime.

154 Selon la République hellénique, le système juridique décrit par la Commission suppose qu'une date précise et fixe pour la récupération des montants indûment perçus a été fixée par voie réglementaire, de manière que tous les États membres suivent une méthode unique et que la concurrence se développe dans des conditions égales pour tous.

155 De plus, contrairement aux affirmations de la Commission, l'interprétation qu'elle soutient n'aurait aucun effet dissuasif à l'égard des éventuels fraudeurs dans la mesure où les règlements qui fixent les quantités maximales garanties sont toujours adoptés fin juillet, c'est-à-dire à une époque où il est trop tard pour forcer les transformateurs et les producteurs à respecter les quantités maximales ainsi définies.

156 À titre subsidiaire, si votre Cour devait suivre la Commission dans son analyse, la République hellénique demande à pouvoir bénéficier de la déduction des sommes accordées aux sociétés tenues au remboursement des primes indûment perçues qui ont introduit des recours en justice et obtenu des mesures provisoires de protection judiciaires.

157 La Commission maintient ce grief en se fondant sur l'article 2 des règlements nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93.

158 Selon elle, toute récupération tardive, en l'espèce, aggravée par la dépréciation de la drachme par rapport à l'écu, met en péril l'objectif des règlements susmentionnés qui consiste à ne subventionner que la production de tabac qui ne dépasserait pas les quantités maximales garanties. En outre, tout retard dans la récupération des primes indûment versées ne pourrait que créer des inégalités entre les transformateurs helléniques et ceux des autres États membres au risque d'entraîner une perturbation du fonctionnement de l'organisation commune des marchés.

159 Enfin, s'agissant de la demande subsidiaire présentée par la République hellénique, la Commission estime que les sursis à exécution provisoires octroyés par les juridictions helléniques concernent des relations intérieures entre l'administration hellénique et les intéressés et n'affectent pas les obligations des États membres découlant des règlements communautaires.

160 Sur le deuxième grief, la République hellénique fait valoir que, immédiatement après l'adoption et la publication du règlement n_ 1197/92, en mai 1992, l'Office hellénique du tabac (ci-après l'«EOK») a adopté les premières instructions d'application, tandis que l'arrêté ministériel n_ 27988/92 qui légalisait les sanctions en cas d'irrégularités constatées lors des contrôles des superficies cultivées a été pris le 3 septembre 1992.

161 Elle n'admet avoir ni reconnu ni commis les irrégularités dénoncées par la Commission, notamment dans la région de Nauplie, et prétend avoir fourni toutes les preuves à ce sujet. Elle ajoute que les contrôles pratiqués par les services helléniques compétents auprès des entreprises de transformation ont porté sur une proportion de 5 % des contrats ou des déclarations de culture enregistrés par variété ou groupe de variétés. Elle soutient, en revanche, que la Commission ne présenterait aucune preuve à l'appui de ses allégations. Elle prétend que la plupart des contrôles ont été effectués à temps et que, même si des retards ont pu avoir lieu - contrôles effectués après la récolte - cela n'a pas porté préjudice aux finances communautaires puisqu'un système de contrôle alternatif dont la fiabilité a été prouvée aurait été mis en place.

162 S'agissant spécialement de la région de Nauplie, la République hellénique fait valoir que, même si les procès-verbaux portent la date du 10 au 26 septembre 1992, ceux-ci ont été régulièrement effectués avant cette date. Elle précise que ces documents ont été postdatés afin de se conformer à l'arrêté ministériel adopté le 3 septembre 1992 et de légaliser les éventuelles responsabilités imputables à la suite des contrôles. Dès lors, elle soutient que les corrections sont illégales et injustifiées.

163 La Commission maintient le deuxième grief et fait valoir que la publication tardive, le 3 septembre 1992, de l'arrêté ministériel relatif aux contrôles sur place des superficies cultivées, alors que le règlement n_ 1197/92 était en vigueur depuis le 12 mai 1992, avait créé de sérieux doutes sur la réalité des contrôles menés lorsque le tabac était encore dans les champs puisque la récolte commence en juillet et se termine en août et septembre.

164 Ces doutes ont été renforcés par le fait que, lors des contrôles effectués en Grèce, notamment dans la région de Nauplie, des carences fondamentales furent constatées dans le système de contrôle. Ainsi, s'agissant des procès-verbaux établis, il était constaté qu'ils avaient tous été établis par la même personne (même écriture, même signature, même stylo); que les dates figurant sur ces procès-verbaux mentionnaient les 10 au 26 septembre 1993. Les responsables de l'EOK local devaient reconnaître le caractère théorique de ces procès-verbaux tout en soutenant que des contrôles réels avaient eu lieu précédemment, sans pouvoir toutefois en justifier ni lors de la visite des services du FEOGA ni par la suite. Par ailleurs, ils auraient également admis que le pourcentage des contrôles ne dépassait pas 3 %.

165 La Commission souligne que, bien que les autorités helléniques aient prétendu que les contrôles effectués dans les autres régions furent réguliers, elles ne purent en justifier malgré les demandes répétées des services de la Commission. Dans ces conditions, la Commission fixait au 28 février 1995, au plus tard, la date limite pour la transmission des renseignements complémentaires dans le cadre de l'apurement des comptes pour l'exercice de 1992. Or, ce ne fut qu'un an après l'expiration de ce délai que la République hellénique devait présenter différents documents desquels il ressortait que les contrôles avaient été effectués entre octobre et novembre 1992, soit à une époque où le tabac ne se trouvait plus dans les champs. Ces documents prouvaient également que les contrôles atteignaient seulement un pourcentage de 4,88 %.

166 La Commission concluait essentiellement en raison de l'adoption tardive des mesures de contrôle du tabac se trouvant dans les champs, mais également pour l'ensemble des motifs précédemment décrits, que les contrôles prévus par le règlement n_ 1197/92 n'avaient pas été effectués.

167 Sur le troisième grief, portant sur les corrections opérées à la suite des déclarations irrégulières portant sur la culture de tabac de variété Virginia dans des communes non éligibles, la République hellénique avance divers arguments. Elle soutient tout d'abord que les communes prétendument non éligibles sont situées dans des régions dans lesquelles la culture du tabac est traditionnelle et qu'en vertu du caractère homogène de ces communes elles doivent être considérées comme éligibles par la Commission.

168 Ensuite, elle fait valoir que les primes accordées pour la culture de la variété de tabac Virginia, jugées irrégulières sur le fondement du règlement n_ 727/90, ont été accordées dans le cadre d'un programme structurel et qu'il était normal que les agriculteurs ayant engagé des frais d'investissement importants pour installer l'infrastructure indispensable à la culture de cette variété, notamment des séchoirs, soient indemnisés. De ce fait, leur imposer une correction pour une activité encouragée par la Communauté serait non seulement injuste, mais également singulière.

169 Enfin, elle affirme que les variétés Virginia et Basmas seraient exemptées de l'application de l'article 7 bis du règlement n_ 727/70.

170 La Commission maintient quant à elle ce troisième grief. Elle soutient que les États membres ne peuvent pas décider arbitrairement de l'application ou non des conditions fixées par les règlements communautaires concernant les primes et qu'il revient exclusivement au Conseil de décider des communes éligibles et des variétés de tabac qui bénéficient des prix d'intervention et des primes y afférents.

171 Elle précise, en outre, que, selon les règlements sur l'organisation commune des marchés du tabac et les mesures adoptées dans le cadre des programmes structurels poursuivant des finalités différentes, la République hellénique ne peut se prévaloir de l'application des règles en matière de programme structurel pour échapper aux dispositions relatives à l'organisation commune des marchés du tabac.

172 S'agissant du quatrième grief portant sur l'absence de libération des cautions dans les délais prévus par les règlements communautaires, la République hellénique soutient que la Commission a commis une erreur manifeste dans l'appréciation des faits.

173 La République hellénique prétend qu'elle est en mesure de démontrer, éléments de faits à l'appui, qu'en réalité les cautions ont bien été libérées à temps.

174 La Commission rappelle que, s'agissant de l'apurement des comptes pour 1992, la date limite pour la transmission des renseignements complémentaires avait été fixée au 28 février 1995. Or, elle précise que jusqu'au 12 janvier 1996, date de la rencontre avec l'organe de conciliation, ces éléments n'ont pas été fournis par la République hellénique. Dans la mesure où ces éléments ont été communiqués pour la première fois à l'occasion du présent recours, elle estime n'avoir pas eu la possibilité de vérifier, dans les délais fixés, la véracité de ces faits. Elle conclut donc au rejet de cette demande.

4. L'appréciation

175 Nous estimons que les moyens formulés par la République hellénique visant les corrections opérées par le FEOGA au titre du dépassement des quantités maximales garanties de tabac doivent être rejetés.

176 En ce qui concerne le premier moyen portant sur la récupération tardive des primes surpayées, nous soutenons que l'interprétation proposée par la République hellénique, qui consiste à dire que la récupération des primes indûment perçues en raison du dépassement des quantités maximales garanties doit intervenir au moment où le transformateur final a acquis son droit à la prime, c'est-à-dire au moment où les tabacs sortent du contrôle, ne peut pas être retenue essentiellement pour quatre raisons.

177 En premier lieu, il convient de rappeler qu'il résulte d'une jurisprudence constante (79) que seules sont financées par le FEOGA les interventions entreprises selon les règles communautaires et que, dès que la Commission a des doutes à propos d'une transaction, qu'elle considère comme justifiés par des éléments de fait ou des circonstances relatifs aux conditions dans lesquelles celle-ci est intervenue, elle est tenue de ne pas payer les montants correspondant à cette transaction, sauf si l'État membre concerné produit des éléments qui sont suffisants pour lever ces mêmes doutes (80).

178 La correction appliquée par la Commission est motivée par le fait que la République hellénique n'a pas contrôlé dans les conditions prévues par les règlements communautaires l'exactitude des déclarations établies par les producteurs de tabac. La République hellénique ne conteste pas les faits. De ce fait, elle aurait dû refuser le financement de ces mesures dès qu'il lui était possible de constater qu'elles présentaient un caractère douteux et ne pas prétendre qu'elle était en droit d'attendre que le transformateur final ait acquis son droit à la prime pour opérer la récupération des primes irrégulièrement versées dans la mesure où ce dernier ne pouvait plus se prévaloir d'un droit à la prime prévue par la réglementation communautaire en la matière. Il convient en effet de rappeler que le transformateur final ne tire son droit à la prime que du droit du producteur de tabac. Ceci découle de l'article 7 bis, paragraphe 1, du règlement n_ 727/70, inséré par le règlement n_ 2267/88, qui dispose expressément que les prix et primes ne s'appliquent qu'aux variétés de tabac provenant des communes dans lesquelles cette variété a été cultivée. Il faut en conclure que le droit des seconds opérateurs économiques est bien conditionné par le droit des premiers.

179 En deuxième lieu, tant la finalité que l'économie générale des règlements nos 727/70, 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93 confirment cette interprétation.

180 Les considérants des règlements nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93 prévoient expressément que, en cas de constatation du dépassement des quantités maximales garanties, la récupération des primes surpayées doit intervenir immédiatement. Ainsi, le premier considérant de ces règlements énonce que, en cas de dépassement des quantités fixées pour une variété ou un groupe de variétés, le régime mis en place par le règlement n_ 727/70 dispose que les prix et primes «y relatifs doivent être réduits»; le deuxième considérant de ces mêmes règlements précise que «le règlement n_ 2824/88 prévoit que, pour chaque récolte et pour chacune des variétés ou des groupes de variétés de tabac pour lesquelles une quantité maximale garantie est fixée, la Commission, notamment sur la base des données communiquées par les États membres, établit la quantité effectivement produite; en cas de dépassement, à chaque tranche de dépassement de 1 % de la quantité maximale garantie pour une variété ou groupe de variétés correspond une réduction de 1 % des prix d'intervention et des primes y relatives...». Or, aux termes de l'article 2 de ces règlements leur date d'entrée en vigueur est fixée au troisième jour suivant celui de leur publication au Journal officiel des Communautés européennes.

181 Il faut donc en conclure que, dès l'entrée en vigueur des règlements nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93, les États membres étaient tenus d'exiger le remboursement immédiat des primes versées au-delà des quantités maximales garanties, à savoir avant le début de la récolte suivante.

182 De même, l'économie générale des règlements nos 727/70 et 2824/88 confirme cette analyse.

183 Il convient, à cet égard, de rappeler que le règlement n_ 727/70 instaure deux types de mesures; d'une part, l'obligation d'acheter le tabac produit par les producteurs de la Communauté conformément aux quantités et aux prix d'intervention fixés annuellement, d'autre part, l'octroi de primes aux transformateurs qui achètent le tabac en feuilles directement auprès de ces producteurs. Parallèlement, le règlement n_ 2824/88 qui établit les modalités d'application du régime des quantités maximales garanties pour le secteur du tabac distingue deux types de contrôles: ceux effectués auprès des producteurs de tabac, bénéficiaires des prix d'intervention, et ceux pratiqués auprès des transformateurs de tabac, bénéficiaires des primes. Les contrôles effectués auprès des producteurs de tabac doivent nécessairement pour répondre à l'objectif d'efficacité qu'ils poursuivent être pratiqués avant la récolte du tabac, et, cela va de soi, avant les contrôles pratiqués auprès des transformateurs de tabac qui interviennent nécessairement en aval.

184 En l'espèce, dans la mesure où la correction appliquée par la Commission est motivée par l'absence de contrôle de l'exactitude des déclarations présentées par les producteurs de tabac, il revenait à la République hellénique de récupérer les primes irrégulièrement versées sans attendre que le tabac sorte du contrôle, c'est-à-dire au moment où le transformateur final acquiert son droit à la prime. Nous l'avons déjà démontré, dans ce type d'hypothèse, cet opérateur ne peut prétendre à un tel droit.

185 Il découle de ce qui précède que, d'une part, lorsque, à la suite des contrôles effectués auprès des producteurs de tabac, il s'avère que des irrégularités ont été commises, le droit aux primes qui s'y rapportent est infondé et, d'autre part, dès l'entrée en vigueur des règlements nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93, les États membres sont tenus d'exiger le remboursement immédiat des primes versées au-delà des quantités maximales garanties, soit avant le début de la récolte suivante. Il va de soi que, lorsque les irrégularités sont constatées auprès des producteurs de tabac, les droits aux prix et primes qui s'y rapportent sont caducs. Dès lors, les articles 6 et 7 du règlement n_ 1726/70 qui prévoient les conditions d'octroi de la prime ne trouvent pas à s'appliquer. Toute autre interprétation aurait pour conséquence de permettre le financement de quantités de tabac non garanties.

186 En troisième lieu, l'argument de la République hellénique consistant à soutenir que l'analyse de la Commission ne vaudrait pas à défaut de la fixation par voie réglementaire d'une date précise et fixe pour la récupération des montants indûment perçus, de manière que tous les États membres suivent une méthode unique et que la concurrence se développe dans des conditions égales pour tous, néglige le fait que l'interprétation qu'elle propose présente les mêmes inconvénients que celle qu'elle conteste. En outre, elle ne tient pas compte du fait que l'objectif principal de la réglementation communautaire dans le secteur du tabac susmentionnée est de subventionner des productions de tabac conformes aux quantités maximales produites, pas d'égaliser les conditions de concurrence entre les différents producteurs.

187 En quatrième lieu, le système mis en place en Grèce ne peut prétendre à aucun effet dissuasif et, par là même, ne présente aucun effet utile dans la mesure où les opérateurs économiques se livrant à des transactions douteuses ne sont sanctionnés que bien après la commission de ces irrégularités. Ainsi, la République hellénique ne conteste pas que les montants litigieux ont été en l'espèce récupérés près de quatre ans après la constatation des irrégularités.

188 Quant à la demande subsidiaire de la République hellénique, il convient de rappeler que les relations intérieures entre l'administration hellénique et les intéressés, notamment à la suite de décisions prononcées par des juridictions nationales, n'affectent pas les obligations des États membres découlant des règlements communautaires (81). C'est la raison pour laquelle la demande ainsi formulée par la requérante doit être également rejetée.

189 S'agissant du deuxième moyen relatif à l'absence de contrôles sur les superficies et la variété Virginia cultivée dans des communes non éligibles, il convient de rappeler que, aux termes d'une jurisprudence constante, l'État membre contre lequel la Commission a justifié sa décision constatant l'absence ou les défaillances dans les contrôles opérés dans le cadre de l'application des règles de fonctionnement du FEOGA, section «garantie», ne peut «infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu'il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle» (82).

190 Or, il est patent et nullement contesté par la République hellénique que les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des contrôles imposées par le règlement n_ 1197/92, entré en vigueur le 12 mai 1992, n'ont été adoptées qu'en septembre 1992. Par conséquent, les contrôles inopinés sur place portant sur le tabac cultivé et les superficies déclarées instaurés par son article 2 quater, paragraphe 1, n'ont pas pu être réalisés efficacement. Les explications et les renseignements donnés par la République hellénique ne permettent pas d'infirmer les constatations effectuées par les services du FEOGA.

191 Il découle de ce qui précède que la République hellénique n'a pas fourni d'élément concret et significatif susceptible d'établir l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle.

192 En ce qui concerne le troisième moyen portant sur les corrections opérées à la suite de déclarations irrégulières portant sur la culture de tabac de la variété Virginia pratiquée dans des communes non éligibles, nous vous demandons de déclarer la République hellénique mal fondée à soutenir que la Commission aurait dû considérer comme éligibles les communes situées dans des régions dans lesquelles la culture du tabac se pratique traditionnellement.

193 Il convient de rappeler en effet que, si, aux termes de l'article 7 bis, paragraphe 1, du règlement n_ 727/70, inséré par le règlement n_ 2267/88, les prix et primes ne s'appliquent qu'aux variétés de tabac provenant des communes dans lesquelles cette variété a déjà été cultivée au moins une fois au cours des cinq années précédant la récolte en cause, le paragraphe 2 de cette disposition précise que le Conseil peut déterminer, en même temps que les prix et les primes, les variétés pour lesquelles le paragraphe 1 n'est pas applicable.

194 Or, comme le souligne très justement la Commission, les États membres ne sont pas compétents pour modifier unilatéralement les conditions d'application des règlements communautaires en matière de primes à la production de tabac. L'article 7 bis, paragraphes 1 et 2, du règlement n_ 727/70, inséré par le règlement n_ 2267/88, ayant défini d'une manière expresse que seules les communes dans lesquelles une variété spécifiquement énoncée de tabac est cultivée sont susceptibles de bénéficier des prix et des primes des règlements nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 et 2065/93, il n'appartient pas à la République hellénique d'étendre les effets des règlements communautaires susmentionnés à d'autres communes.

195 De plus, il ne peut pas être soutenu que la notion de «communes» au sens des dispositions susmentionnées s'étende à toutes les communes comprises dans une zone de production déterminée. En effet, il convient d'observer que le Conseil opère une distinction entre ces deux notions et que, lorsqu'il souhaite qu'une mesure s'applique à une zone de production et non à une commune, il l'indique expressément (83).

196 En outre, comme l'a très justement rappelé la Commission, les primes accordées aux transformateurs de tabac dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut définie par le règlement n_ 727/70 et les primes accordées aux producteurs de tabac dans le cadre de financements de programmes structurels en vue d'expérimenter certaines cultures de tabac poursuivent des finalités différentes. En effet, le règlement n_ 727/70 n'a pas pour finalité de financer les investissements des producteurs de tabac qui acceptent de se livrer à des cultures expérimentales, mais, comme nous l'avons déjà souligné, d'instaurer des dispositions communes de nature à assurer aux producteurs de la Communauté des garanties équivalentes, pour leur emploi et leur niveau de vie, à celles qu'ils obtiennent grâce aux organisations nationales de marchés.

197 Enfin, contrairement à ce que soutient la République hellénique, il ne résulte pas des dispositions de l'article 7 bis du règlement n_ 727/70, inséré par le règlement n_ 2267/88, que les variétés de tabac Virginia et Basmas sont exemptées des conditions d'application des prix et primes d'intervention prévues par ces règlements.

198 Il découle de ce qui précède que la République hellénique n'a pas valablement justifié les manquements aux obligations qui découlent de l'article 7 bis du règlement n_ 727/70.

199 S'agissant du quatrième et dernier moyen avancé par la République hellénique à l'appui de sa demande d'annulation de la correction opérée par la Commission en raison de la libération des cautions dans les délais prévus par les règlements communautaires, il convient de relever que cet État membre ne conteste pas l'interprétation faite des règles de droit par la Commission, mais invoque seulement l'erreur manifeste de cette dernière dans l'appréciation des faits qui lui ont été soumis.

200 La Commission, sans être contredite sur ce point par la République hellénique, précise avoir obtenu tardivement, à l'occasion du présent recours, les preuves que l'État membre prétend disposer et que, en raison de cette production tardive, elle n'est pas en mesure de se prononcer sur leur pertinence.

201 Rappelons que, aux termes d'une jurisprudence constante, l'État membre contre lequel la Commission a justifié sa décision constatant l'absence ou les défaillances dans les contrôles opérés dans le cadre de l'application des règles de fonctionnement du FEOGA, section «garantie», ne peut «infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu'il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle» (84).

202 L'État membre n'ayant pas jugé utile de présenter ces éléments dans des délais susceptibles de permettre à la Commission d'effectuer toutes les vérifications qui s'avèrent nécessaires - notamment d'éventuelles vérifications sur place ou des auditions - étant nous-mêmes dans l'incapacité de procéder à de telles vérifications, il convient dès lors de considérer que la République hellénique n'a fourni aucun élément significatif susceptible d'infirmer l'analyse de la Commission ni les conséquences qu'elle en a tirées et de rejeter comme non fondé le moyen visant les corrections opérées par la Commission au titre des cautions déposées et non libérées dans les délais.

III - La demande spécifique présentée dans le cadre de l'affaire C-46/97

A - La correction opérée au titre de l'aide à la production de coton

1. La réglementation communautaire relative au secteur «coton»

203 Le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 2169/81, du 27 juillet 1981, fixant les règles générales du régime d'aide au coton (85).

204 L'article 10 de ce règlement dispose que les États membres producteurs instaurent un régime de contrôle permettant notamment:

- d'établir la quantité de coton non égrené communautaire entrée dans chaque entreprise d'égrenage;

- d'établir la quantité de coton non égrené communautaire qui a fait l'objet d'un égrenage;

- de vérifier le respect du prix minimal.

205 Selon l'article 12 de ce règlement, les dispositions du règlement n_ 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune (86), s'appliquent mutatis mutandis dans le domaine visé par le règlement n_ 2169/81.

206 En vertu de l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1201/89 de la Commission, du 3 mai 1989, portant modalités d'application du régime d'aide pour le coton (87), tout producteur de coton dépose chaque année une déclaration des superficies ensemencées, avant une date fixée par l'État membre concerné, et, sauf cas de force majeure, au plus tard le 1er juillet.

207 Aux termes de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n_ 1201/89, si les superficies déclarées diffèrent de celles constatées lors du contrôle visé à l'article 12, paragraphe 1, sous a), les États membres procèdent à l'adaptation des déclarations concernées. Ils tiennent compte de ces adaptations dans la détermination du total des superficies déclarées.

208 Selon l'article 12, paragraphe 1, du règlement n_ 1201/89, l'organisme désigné à cet effet par l'État membre producteur vérifie, notamment:

a) l'exactitude des déclarations des superficies ensemencées par un contrôle par sondage sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations;

b) que les contrats déposés répondent aux conditions prévues à l'article 10, notamment en ce qui concerne le respect du prix minimal;

c) que la quantité de coton pour laquelle une demande d'aide est présentée correspond à la quantité de coton non égrené communautaire produite sur la superficie indiquée dans le ou les contrats;

d) que la quantité de coton pour laquelle l'aide est versée correspond à la quantité de coton communautaire effectivement égrenée.

209 L'article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 1201/89 précise que l'organisme compétent n'admet au bénéfice de l'aide que la quantité de coton pour laquelle toutes les conditions sont remplies.

210 Selon l'article 13 du règlement n_ 1201/89, la comptabilité matières prévue à l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 2169/81 comporte nécessairement, et séparément pour le coton non égrené récolté dans et en dehors de la Communauté, l'indication des quantités du coton non égrené, du coton égrené, des graines, d'huile et de linters de coton en stock le premier jour de chaque mois.

2. Les faits

211 Le rapport de synthèse n_ 1 fait état de carences graves qui concernent des éléments fondamentaux du système de gestion et de contrôle des aides à la production de coton et qui, par conséquent, justifient les corrections au taux forfaitaire de 10 % de la dépense opérées lors de l'apurement des comptes FEOGA, section «garantie», pour l'exercice financier de 1992 ainsi que certaines dépenses pour l'exercice de 1993.

212 La Commission indique qu'ayant constaté, pour la campagne 1991/1992, un écart important inexpliqué entre l'estimation de la production des autorités helléniques et la production pour laquelle l'aide a été sollicitée et compte tenu également des antécédents liés à ce produit (88), elle a été amenée à déposer le 10 juillet 1992, auprès de la République hellénique, une demande d'enquête sur la base de l'article 6 du règlement n_ 595/91, relatif aux irrégularités et à la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi qu'à l'organisation d'un système d'information dans ce domaine (89).

213 La première phase de l'enquête, menée conjointement par la Commission, l'administration hellénique compétente et une société d'audit externe, du 26 octobre 1992 au 4 décembre 1992, a conclu à la constatation d'irrégularités et carences importantes dans le système de contrôle de l'Office hellénique du coton. Il a été établi, notamment, l'inexistence de réels instruments de contrôle des superficies déclarées par les producteurs.

214 En dépit des demandes répétées du FEOGA, la deuxième phase de l'enquête, qui devait être effectuée de janvier à juin 1993 et porter sur des vérifications à mener auprès des entreprises d'égrenage, n'a jamais été engagée par les autorités helléniques, comme d'ailleurs le ministère de l'Agriculture, dans une lettre du 14 juin 1994, l'a reconnu.

215 Bien que les autorités helléniques compétentes aient engagé des actions en justice et infligé des sanctions administratives, en ce qui concerne la campagne 1991/1992, d'une part, et adopté de nouvelles mesures en vue d'améliorer la qualité du système national de contrôle et publié de nouvelles instructions nationales à suivre pour les campagnes 1992/1993 et 1993/1994, d'autre part, les services du FEOGA ont attiré leur attention sur le caractère insuffisant de ces mesures. Ils demandaient précisément à la République hellénique de compléter l'enquête en cours et, conformément à l'article 6 du règlement n_ 595/91, de leur communiquer les conclusions finales de l'enquête et l'évaluation précise de l'impact financier des irrégularités relevées.

216 Ces demandes n'ayant jamais été suivies d'effet, la Commission a conclu que, en ce qui concerne l'exercice financier de 1991, la République hellénique n'avait pas respecté les obligations posées par l'article 8 du règlement n_ 729/70 qui prévoit, rappelons-le (90), que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour prévenir et poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes perdues à la suite des irrégularités constatées. Une correction financière de 25 % des dépenses était, dès lors, proposée pour l'exercice financier FEOGA de 1991.

217 Les vérifications ultérieures menées par les services du FEOGA ont permis de constater que les autorités helléniques compétentes ont persisté à ne pas communiquer les informations sur la suite de l'enquête demandée en 1992, conformément aux dispositions du règlement n_ 595/91, à maintenir, pour l'exercice financier de 1992, le même système de contrôle et de gestion des sommes versées au titre de l'aide à la production de coton que celui suivi en 1991 et à ne rendre effectives et opérationnelles les nouvelles instructions adoptées qu'à partir de la campagne 1993/1994. En raison de ces carences et irrégularités persistantes, tout en reconnaissant les progrès obtenus dans la qualité de la collaboration existante grâce aux travaux du groupe de travail conjoint, les services du FEOGA ont proposé une correction égale à 25 % de la dépense déclarée par la Grèce pour l'exercice financier de 1992 au titre du coton.

218 En outre, le rapport de synthèse n_ 1 a précisé que, en ce qui concerne l'aide complémentaire prévue pour les petits producteurs, les résultats des différentes enquêtes menées sur le secteur ont montré l'inefficacité de la gestion et des contrôles y relatifs et a proposé d'appliquer le même taux de correction à ces dépenses déclarées par la République hellénique. Toutefois, il était souligné que ce taux pourrait être révisé à la bais