Conclusions de l'avocat général



Conclusions de l'avocat général

1. Par le présent renvoi préjudiciel, le juge a quo demande, en substance, à la Cour de préciser le rapport à établir entre la disposition du paragraphe 3 et celle du paragraphe 2 de l’article 5 du règlement (CE) n° 615/98 (2) au regard de la preuve du respect des conditions prévues par ledit règlement en matière de restitutions à l’exportation.

I – Cadre juridique

2. L’article 13, paragraphe 9, deuxième alinéa, du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (3), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2634/97 (4), subordonne le paiement des restitutions à l’exportation d’animaux vivants au respect de la législation communautaire concernant le bien-être des animaux et, en particulier, aux dispositions concernant la protection des animaux en cours de transport.

3. Les modalités d’application du règlement n° 805/68 sont précisées par le règlement n° 615/98.

4. L’article 1 er de ce dernier précise que le paiement des restitutions à l’exportation d’animaux vivants de l’espèce bovine est subordonné au respect des dispositions de la directive 91/628/CEE du Conseil (5), au cours du transport des animaux, jusqu’à leur premier déchargement dans le pays tiers de destination finale.

5. En vertu de l’article 2 du règlement n° 615/98, un contrôle des animaux est effectué à la sortie des animaux de la Communauté. Le paragraphe 3 de cet article prévoit qu’un vétérinaire officiel, délégué par l’autorité compétente de l’État du territoire duquel sortent les animaux, vérifie et certifie a) que les animaux sont aptes, conformément aux dispositions de la directive 91/628, au voyage prévu, b) que le moyen de transport par lequel les animaux vivants quitteront le territoire communautaire est conforme aux dispositions de la même directive, et c) que les mesures appropriées ont été prises pour garantir le soin des animaux durant le voyage comme le prévoit la directive en question.

6. L’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 615/98 dispose que la demande de paiement des restitutions à l’exportation doit être complétée par la preuve que les dispositions de l’article 1 er du même règlement ont été respectées; ce dernier précise que cette preuve est apportée par le document visé à l’article 2, paragraphe 3, c’est-à-dire par le certificat rédigé par le vétérinaire du point de sortie, et, le cas échéant, par le rapport visé à l’article 3, paragraphe 2, dès lors qu’il y a eu un changement du moyen de transport.

7. L’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98 dispose:

«La restitution à l’exportation n’est pas payée pour les animaux morts en cours de transport ou pour les animaux pour lesquels l’autorité compétente estime – au vu des documents visés au paragraphe 2, des rapports de contrôle visés à l’article 4 et/ou tout autre élément dont elle dispose concernant le respect des dispositions visées à l’article premier – que la directive sur la protection des animaux en cours de transport n’a pas été respectée.»

8. La directive 91/628 établit les critères que les États membres doivent appliquer pour la protection des animaux en cours de transport. En particulier, l’article 5, paragraphe 1, sous b) et c), établit que les États membres veillent à ce que chaque transporteur utilise des moyens garantissant le respect des dispositions communautaires en matière de protection du bien-être des animaux, et, notamment, les exigences prévues à l’annexe de la directive, et ne transporte ou ne fasse transporter des animaux dans des conditions telles qu’ils puissent être blessés ou subir des souffrances inutiles.

9. Enfin, ladite annexe de la directive indique les différentes conditions auxquelles doivent répondre les moyens de transport pour éviter d’exposer les animaux à des blessures ou à des souffrances inutiles, comme celles tenant à l’espace à la disposition des animaux transportés ou aux conditions d’hygiène.

II – Faits, questions préjudicielles et procédure devant la Cour

10. En mars 1999, la société Viamex Agrar Handels GmbH (ci-après «Viamex») a déclaré au Haupzollamt Emden l’exportation vers le Liban de 35 bovins par le navire «Al Hajj Moustafa II».

11. Par décision du 1 er février 2001, le Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (ci-après le «Hauptzollamt») a rejeté, sur la base de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98, la demande de restitutions à l’exportation introduite par Viamex, dans la mesure où il a estimé que cette dernière avait effectué le transport en question en violation de la législation communautaire en matière de protection des animaux. En particulier, le Hauptzollamt a observé que les animaux en question avaient été transportés au Liban à bord d’un navire qui, parce qu’il avait été inscrit le 28 février 1997 dans une soi-disant liste noire de la Commission, devait être considéré comme ne satisfaisant pas aux conditions prévues par la directive 91/628 à l’époque de l’exportation, et qui ne pouvait, partant, être idoine au transport d’animaux vivants.

12. Face à ce refus, Viamex a formé une réclamation. Le Hauptzollamt a rejeté cette dernière par décision du 18 mai 2001.

13. Contre cette décision de rejet, Viamex a formé un recours devant le Finanzgericht Hamburg, en affirmant qu’en l’espèce il n’y avait eu aucune violation de la réglementation communautaire en matière de restitutions, et notamment de la directive 91/628, dans la mesure où il n’y avait dans la législation communautaire aucune disposition selon laquelle un navire devait être autorisé pour le transport d’animaux vivants; il s’ensuivait que la restitution ne pouvait être refusée au seul motif que le navire utilisé pour l’exportation figurait sur une liste noire de la Commission, et, a fortiori, sachant que l’inscription sur ladite liste se fondait sur une inspection effectuée par l’expert de la Commission les 18 et 19 février 1997, soit pas moins de deux ans avant le transport en question, et sachant qu’il avait été joint à la demande de restitution à l’exportation les documents suivants attestant des travaux effectués sur le navire:

a) une déclaration écrite du capitaine du navire datée du 16 octobre 1997, contresignée par le chef du poste de contrôle vétérinaire frontalier de Koper (Slovénie) et

b) une expertise des commissaires d’avaries Kähler & Prinz.

14. Le Hauptzollamt a observé, pour sa part, qu’en l’espèce l’inscription du moyen de transport utilisé dans une liste noire de la Commission constituait un élément suffisant pour estimer que la directive 91/628 n’avait pas été respectée et pour refuser, partant, le versement de la restitution à l’exportation conformément au règlement n° 615/98.

15. Le juge de renvoi, ayant des doutes quant à l’interprétation de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98, a sursis à statuer dans la procédure pendante devant lui et a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:

«1) L’article 5, paragraphe 3, du règlement nº 615/98 vise-t-il un cas d’exclusion, de sorte que le Hauptzollamt (bureau central des douanes) est soumis à une obligation de motivation et à la charge de la preuve que les conditions de cette disposition sont réunies?

2) En cas de réponse affirmative à la question précédente: aux fins de l’estimation – au sens de l’article 5, paragraphe 3, du règlement nº 615/98 – que la directive sur la protection des animaux en cours de transport n’a pas été respectée, l’autorité compétente doit-elle apporter la preuve d’une violation concrète de la directive 91/628/CEE? Ou bien l’autorité compétente satisfait-elle à son obligation de motiver et à la charge de la preuve, si elle se borne à exposer et à établir des éléments factuels qui, appréciés dans leur totalité, forment un faisceau d’indices indiquant avec une forte probabilité que, (notamment) en ce qui concerne l’exportation en cause, la directive sur la protection des animaux en cours de transport n’a pas été respectée?

3) Quelles que soient les réponses aux questions 1 et 2: une autorité peut-elle refuser à l’exportateur la restitution à l’exportation (dans sa totalité) conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement nº 615/98, s’il n’existe aucun élément indiquant que pour l’exportation en cause, le bien-être des animaux a été affecté au cours du transport par une violation (éventuelle) de la directive 91/628/CEE?»

16. En vertu de l’article 23 du statut de la Cour de justice, des observations écrites ont été présentées par le Hauptzollamt et par la Commission des Communautés européennes. À l’audience, qui a eu lieu en même temps pour les affaires C‑37/06 et C‑58/06, la société Viamex, le gouvernement allemand et la Commission ont présenté des observations relatives à la présente affaire.

III – Analyse juridique

17. Nous observerons, en premier lieu, que, si la Cour accueille la solution que nous avons proposée dans le cadre des affaires C-37/06 et C-58/06 (selon laquelle, en ce qu’il est contraire au principe de proportionnalité, le renvoi que l’article 1 er du règlement n° 615/98 fait à la directive 91/628 aux fins de l’octroi de restitutions à l’exportation ne peut être considéré comme valable), ledit règlement s’avérera inapplicable à la présente espèce et il n’y aura pas lieu, partant, de répondre aux questions soumises à l’appréciation de la Cour dans la présente procédure, concernant l’interprétation de l’une de ses dispositions. Nous procéderons toutefois à l’analyse des questions précitées dans l’hypothèse où la Cour statuerait, dans le cadre des affaires C-37/06 et C-58/06, dans le sens de la validité et de la conformité au principe de proportionnalité du règlement n° 615/98.

A – Sur les première et deuxième questions

18. Par la première et la deuxième question, que nous aborderons conjointement ci-dessous eu égard au lien évident existant entre elles, le juge a quo demande, en substance, à la Cour de préciser si, en vertu de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98, l’autorité administrative nationale, bien qu’elle dispose d’un certificat d’un vétérinaire officiel d’un État membre du point de sortie de bovins de la Communauté attestant que le moyen sur lequel ces derniers sont transportés vers un État tiers est, au moment où ledit certificat est délivré, conforme aux exigences de la directive 91/628, peut refuser le versement d’une restitution à l’exportation en vertu d’éléments qui, bien qu’ils ne concernent pas directement le transport en question, font présumer avec une forte probabilité que la directive en cause n’a pas été respectée, ou bien si ladite autorité est tenue d’exposer les motifs et de fournir la preuve du non-respect de la directive dans le cas précis.

19. La réponse à ces questions, comme nous l’indiquions en introduction, exige la vérification de la relation censée exister entre les paragraphes 2 et 3 de l’article 5 du règlement n° 615/98, aux fins du régime des restitutions à l’exportation de bovins.

20. À cet égard, il y a lieu d’établir si la disposition du paragraphe 3 de cet article (en vertu duquel «[l]a restitution à l’exportation n’est pas payée pour les animaux morts en cours de transport ou pour les animaux pour lesquels l’autorité compétente estime – au vu des documents visés au paragraphe 2, des rapports de contrôle visés à l’article 4 et/ou tout autre élément dont elle dispose concernant le respect des dispositions visées à l’article premier – que la directive sur la protection des animaux en cours de transport n’a pas été respectée») contient, comme cela a été exprimé dans la demande formulée par le Finanzgericht Hamburg, un «cas d’exclusion». Pour cela, il convient de clarifier si elle doit être lue en combinaison avec la disposition du paragraphe 2 – en vertu duquel la demande de paiement des restitutions à l’exportation, établie conformément aux dispositions de l’article 47 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1), doit être complétée, dans le délai prévu audit article, par la preuve que les dispositions de l’article 1 er ont été respectées, cette preuve étant apportée par: i) le document visé à l’article 2, paragraphe 3, dûment rempli et ii) le cas échéant, le rapport visé à l’article 3, paragraphe 2 – ou bien si ces dispositions doivent être considérées et appliquées indépendamment l’une de l’autre. Dans le premier cas, cela relativiserait fortement la valeur de la preuve du respect de la disposition de l’article 5, paragraphe 2, fournie par l’exportateur moyennant la production d’un document délivré, conformément à l’article 2, paragraphe 3, par le vétérinaire officiel du point de sortie du bétail de la Communauté et attestant que celui-ci a vérifié et constaté, aux fins de la présente espèce, que «le moyen de transport par lequel les animaux quitteront le territoire douanier de la Communauté est conforme aux dispositions de la directive 91/628/CEE» (directive dont l’article 5 impose aux États membres, entre autres, de veiller à ce que «tout transporteur: […] c) utilise pour le transport d’animaux visés par la présente directive des moyens de transport aptes à assurer le respect des exigences […] prévues à l’annexe»); il suffirait à l’autorité compétente pour octroyer la restitution d’exprimer, sur la base de tout élément dont elle disposerait, des doutes substantiels quant au respect de la directive, pour renverser l’effet de la preuve fournie par l’exportateur et le forcer à démontrer le caractère infondé de ces doutes. Dans le second cas, en revanche, il incomberait à ladite autorité de prouver le caractère approprié des éléments invoqués par elle et d’établir que la documentation jointe à la demande de restitution n’est pas susceptible de prouver le respect de la directive.

21. Par son ordonnance de renvoi, le juge a quo demande clairement à la Cour de vérifier le bien-fondé des arguments qui, comme il l’affirme ouvertement, l’induisent à pencher pour la seconde solution. Les arguments qu’il indique à cet égard sont les suivants:

a) l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 615/98 prévoit expressément que l’exportateur fournit la preuve du respect des dispositions de l’article 1 er du même règlement, et donc également de la directive 91/628, en produisant le document dûment rempli visé à l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement;

b) le règlement (CE) nº 639/2003 de la Commission, du 9 avril 2003, portant modalités d’application en vertu du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil en ce qui concerne les exigences en matière de bien-être des animaux vivants de l’espèce bovine en cours de transport pour l’octroi de restitutions à l’exportation (6), a remplacé, comme il est indiqué à son deuxième considérant, le règlement nº 615/98 «par souci de clarté». Il a, pour cela, éliminé toute possibilité que les paragraphes 2 et 3 de l’article 5 de ce règlement soient considérés comme des étapes d’une même procédure de paiement pour la réalisation de laquelle il faut qu’il y ait d’abord une demande appuyée par une preuve de valeur relative fournie par l’exportateur, puis, le cas échéant, une seconde phase caractérisée par l’analyse d’éléments faisant naître des doutes substantiels qu’il incomberait à l’exportateur, en sa qualité de demandeur de la restitution, de dissiper en fournissant des preuves complémentaires; ledit règlement a qualifié les éléments contenus dans le paragraphe 2, c’est-à-dire la demande de restitution de l’exportateur et la preuve constituée par les documents visés à cette même disposition, comme constituant, en soi, la «pr océdure de paiement des restitutions à l’exportation»;

c) le législateur communautaire n’a pas rédigé la disposition de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98 au subjonctif, en prévoyant la possibilité que l’autorité, sur la base de tout autre élément dont elle disposerait quant au respect des dispositions de l’article 1 er du règlement n° 615/98, juge que la directive 91/628 puisse ne pas avoir été respectée, avec la conséquence qu’un refus de la restitution à l’exportation sur la base dudit article 5, paragraphe 3, suppose qu’il soit prouvé par l’autorité compétente qu’au regard du transport en cause la directive 91/628 n’a pas été effectivement respectée;

d) seules des violations constatées, et donc démontrées concrètement, pourraient justifier en soi, notamment du point de vue de la proportionnalité, le refus total de la restitution à l’exportation à un exportateur, bien que celui-ci ait fourni la preuve du respect de l’article 1 er du règlement n° 615/98 en produisant les documents ou les rapports visés à l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 615/98;

e) l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98 comprend quatre cas de figure possibles en présence desquels la restitution à l’exportation doit être refusée; étant donné que ces cas de figure sont non seulement équivalents, mais opèrent aussi séparément et avec la même efficacité, les «autres éléments» dont l’autorité dispose comme quatrième cas de figure doivent être de même force et qualité que les autres cas de figure, pour pouvoir justifier une perte totale du droit à la restitution. Des doutes et des probabilités ne devraient pas être considérés comme suffisants pour constituer de tels éléments.

22. Les arguments ainsi invoqués par le juge de renvoi à l’appui de la solution qu’il envisage dans le problème objet de ces deux premières questions semblent pouvoir être tout à fait partagés dans leur ensemble. À ces arguments s’en ajoutent d’ailleurs d’autres, pas moins importants, relatifs aux obligations que les articles 8 et 18 de la directive 91/628 imposent aux États membres, obligations que la Commission ne pouvait ignorer en adoptant le règlement n° 615/98, et qui, en tout état de cause, ne sauraient être ignorées dans l’interprétation des dispositions de ce dernier.

23. En vertu de l’article 8 précité, «[l]es États membres veillent à ce que, dans le respect des principes et règles de contrôles fixés par la directive 90/425/CEE, les autorités compétentes contrôlent le respect des exigences de la présente directive en procédant, de manière non discriminatoire, à l’inspection:

[…]

c) des moyens de transport […] sur […] les lieux de départ […]».

24. C’est par rapport à cette obligation que le règlement n° 615/98 prévoit en son article 2, paragraphe 2, sous le titre «Contrôles dans la Communauté» que:

«Un vétérinaire officiel du point de sortie doit vérifier et certifier, conformément aux dispositions de la directive 96/93/CE du Conseil […], que

[…]

– le moyen de transport par lequel les animaux quitteront le territoire douanier de la Communauté est conforme aux dispositions de la directive 91/628/CEE».

Et à l’article 2, paragraphe 3, il prévoit que ledit vétérinaire, s’il «estime que les conditions visées au paragraphe 2 sont remplies de manière satisfaisante, […] certifie ce constat par la mention […]

– ‘Contrôles visés à l’article 2 du règlement (CE) n° 615/98 satisfaisants’».

25. L’article 18 de la directive 91/628 établit, quant à lui, que «[l]es États membres arrêtent les mesures spécifiques appropriées».

26. Le fait que le document délivré par le vétérinaire officiel du point de sortie de la Communauté ne constitue pas un simple service rendu par ce dernier à l’exportateur, mais la certification d’une activité de contrôle qui est imposée aux États membres par la réglementation communautaire en la matière ne peut pas ne pas avoir une incidence importante sur la valeur probante que le règlement n° 615/98 attribue à ce document.

27. On ne saurait prétendre que l’affirmation faite au point précédent ne vaut pas dans une situation, comme celle qui nous occupe en l’espèce, où le contrôle sur la conformité du moyen de transport aux dispositions de la directive 91/628 est effectué dans un autre État membre que celui compétent pour liquider la restitution à l’exportation, et où le document visé à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n° 615/98 est délivré par l’autorité compétente du premier et non du second. Cette hypothèse est exclue par la logique du système juridique dans lequel s’inscrit ce règlement.

28. Pour répondre aux objectifs de protection des animaux et de fonctionnement harmonieux des organisations communes de marché pour les animaux et les produits d’origine animale, ledit système a, en effet, donné lieu à un réseau communautaire dont le fonctionnement, en vue de la réalisation du marché intérieur, implique nécessairement une coopération entre les États membres fondée sur le principe de la reconnaissance mutuelle.

29. C’est en raison de l’enrichissement de la valeur de la preuve attribuée au document en question par l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 615/98, apporté non seulement par l’obligation faite aux États membres par l’article 8 de la directive 91/628, mais également par l’effet du principe de la reconnaissance mutuelle qu’il y a lieu d’exclure qu’une autorité compétente pour effectuer une restitution à l’exportation puisse invoquer, en le considérant prééminent, un élément de preuve contraire, réfuté par des données allant dans le sens inverse, fournies par l’exportateur et en invoquant expéditivement la non-pertinence de ces dernières.

30. Car le fait de ne pas prêter suffisamment d’attention aux données fournies par l’exportateur a) va au-delà d’une appréciation équilibrée de la charge de la preuve incombant à l’administration en vertu de l’application autonome de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98, préconisée à juste titre par le juge de renvoi, et b), en substance, se traduit par un renversement complet de la charge de la preuve, en faisant franchement peser cette dernière sur l’exportateur.

31. Le fait que, dans le cas de figure évoqué dans l’ordonnance de renvoi, la prétention avancée par le Hauptzollamt Hamburg dénote une situation d’incompatibilité avec la valeur attribuée au document visé à l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 615/98, semblable à celle exposée au point 29 précédent, ne peut pas ne pas ressortir des données qui sont soumises à l’attention de la Cour dans ladite ordonnance.

32. Le juge de renvoi relève en effet que:

– l’autorité compétente pour délivrer les restitutions à l’exportation aurait exprimé des doutes quant à la conformité à la directive du moyen de transport utilisé, en se fondant sur le fait a) que, les 18 et 19 février 1997, un expert vétérinaire de la Commission a inspecté dans le port de Koper le navire à bord duquel, en mars 1999, le transport en question a été effectué, en constatant qu’à divers égards il ne correspondait pas aux dispositions de la directive 91/628, et b) que ce n’est qu’après une inspection du même navire, effectuée par des vétérinaires français en novembre 1999, que celui-ci a été déclaré impropre au transport d’animaux;

– face à de tels éléments, le transporteur a fait valoir, comme nous le disions plus haut, au point 13, que le contrôle effectué par les vétérinaires français en novembre 1999 avait été précédé a) de travaux en vue de remédier aux insuffisances constatées les 18 et 19 février 1997, attestés par une déclaration écrite du capitaine du navire du 16 octobre 1997 contresignée par le chef du poste de contrôle vétérinaire frontalier de Koper, et b) d’une expertise des commissaires d’avaries Kähler & Prinz;

– l’autorité administrative allemande a estimé que ces éléments étaient dénués de pertinence, bien que l’on eût pu les considérer confirmés par les résultats de l’inspection effectuée par des vétérinaires français en novembre 1999.

33. Il ne fait aucun doute que, en estimant qu’en présence des éléments visés au point précédent la condition pour appliquer l’article 5, paragraphe 3, et pour exclure le droit à restitution était remplie, l’autorité administrative a renversé de façon très expéditive la charge de la preuve qui lui incombait, en la faisant peser surtout sur l’exportateur. En effet, si elle pouvait raisonnablement et expéditivement affirmer que la déclaration écrite du capitaine du navire, du 16 octobre 1997, concernant les travaux effectués, provenait d’une personne appartenant à la sphère de la requérante dans la procédure au principal, il n’en allait pas de même du contreseing apposé à cette déclaration par le chef du poste de contrôle vétérinaire frontalier de Koper et de l’expertise des commissaires d’avaries Kähler & Prinz du 22 septembre 1998. Et force est de croire qu’elle l’a fait, si l’on considère que, selon une appréciation équilibrée de la répartition de la charge de la preuve, l’autorité administrative allemande avait seulement le devoir de démontrer «des éléments factuels qui, appréciés dans leur totalité, forment un faisceau d’indices indiquant avec une forte probabilité que […] la directive sur la protection des animaux en cours de transport n’[avait] pas été respectée». Il faut en effet considérer que le fait d’avoir accordé de l’importance à l’inspection des 18 et 19 février 1997, mais pas aux autres éléments précités, ne correspond pas à une appréciation adéquate et exhaustive des éléments factuels.

34. Une autre confirmation, tout aussi valable, de la solution aux première et deuxième questions, telle qu’envisagée dans l’ordonnance de renvoi provient de la prise en considération de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/628, en vertu duquel, comme nous l’indiquions, «[l]es États membres arrêtent les mesures spécifiques appropriées pour sanctionner toute infraction à la présente directive» (y compris celles découlant de la non-utilisation ‘pour le transport d’animaux […] des moyens de transport aptes à assurer le respect des […] exigences prévues à l’annexe»), «qu’elle soit le fait d’une personne physique ou d’une personne morale» (7) .

35. Force est de relever, en effet, que, par cette disposition, le législateur communautaire a mis en œuvre un principe bien précis issu de la tradition des États européens et qui fait partie intégrante du système juridique communautaire, à savoir le principe, plusieurs fois affirmé par la Cour, selon lequel des sanctions qui affectent les droits ou les libertés de personnes physiques et morales ne peuvent être infligées que si elles sont prévues de façon juridiquement claire et non ambiguë (8), et si elles s’avèrent proportionnelles aux violations pour lesquelles elles sont infligées (9) .

36. Le Conseil, comme indiqué au point 34 ci-dessus, a précisé que, dans le cadre de la mise en œuvre de la directive dont fait partie ledit article 18, ce principe doit être respecté par les États membres.

37. Dans l’affaire Monsees (10), la Cour a réaffirmé avec force ce principe en affirmant explicitement que, en appréciant la licéité d’une mesure arrêtée par un État membre pour mettre en œuvre cette même directive 91/628 qui est en cause ici, il peut être appliqué également à la lumière de la directive 95/29, même si celle-ci est applicable à compter d’une date postérieure aux faits objet de l’appréciation dans le cas d’espèce. Estimant visiblement que cette deuxième directive est porteuse d’une appréciation et d’un jugement à caractère général directement exprimés par le législateur communautaire, la Cour a relevé, au point 30, que «des mesures appropriées à l’objectif de protection de la santé des animaux et moins restrictives pour la libre circulation des marchandises» que celles prévues par la directive 91/628 «étaient envisageables, comme le montrent les dispositions prévues par la directive 95/29».

38. L’approche et le principe suivis par la Cour, comme nous le relevions dans nos conclusions présentées le 13 septembre 2007 dans les affaires C-37/06 et C‑58/06, ne pouvaient, a fortiori, ne pas être suivis par la Commission en adoptant le règlement n° 615/98, dans la mesure où, d’une part:

a) l’appréciation et le jugement que le législateur communautaire a exprimés à l’article 18 de la directive 91/628 ont donné lieu à un critère – celui selon lequel les sanctions susceptibles d’être adoptées en la matière doivent consister en des mesures spécifiques adéquates – auquel elle ne pouvait pas se soustraire en adoptant un règlement destiné à faire suite à ladite directive et, d’autre part,

b) dès lors qu’il est possible d’utiliser un paramètre d’appréciation exprimé par le législateur communautaire dans une directive dans le cadre de l’appréciation de la proportionnalité de mesures prises par un État pour mettre en œuvre une directive antérieure, ce paramètre est a fortiori utilisable lorsqu’il est exprimé dans une directive du Conseil aux fins de l’interprétation d’un règlement de la Commission visant à faire suite à cette directive.

39. Il s’ensuit que la demande de précisions que le Finanzgericht adresse à la Cour implique une vérification de la compatibilité avec le principe de proportionnalité du renvoi effectué par le règlement n° 615/98 à la directive 91/628, vérification qui ne saurait se dispenser de rechercher un équilibre adéquat entre la garantie de la poursuite des finalités des politiques communautaires auxquelles tend ce règlement et la protection juridique des personnes qui en sont les destinataires.

40. Il faut faire attention, à cet égard, au fait que la directive prévoit que la responsabilité de la protection de la santé des animaux n’incombe pas au seul exportateur ou à son représentant, mais également aux États membres; comme nous l’avons déjà vu, ces derniers sont tenus de veiller, conformément à l’article 8 de la directive, «à ce que […] les autorités compétentes contrôlent le respect des exigences de la […] directive en procédant, de manière non discriminatoire, à l’inspection:

[…]

c) des moyens de transport […] sur […] les lieux de départ […]».

41. Face à cette responsabilité partagée s’agissant de garantir la protection de la santé des bovins, il ne saurait être considéré comme conforme au principe de proportionnalité qu’une autorité administrative compétente pour délivrer des restitutions à l’exportation puisse avancer une interprétation de l’article 5, paragraphe 2, comme celle exposée aux points 11 et 13. Une telle interprétation s’avérerait disproportionnée dans la mesure où elle affecterait radicalement le droit de l’exportateur sans tenir compte de la violation de l’obligation de contrôle des moyens de transport des animaux que l’article 8 de la directive 91/628 précité impose à l’État membre à partir duquel lesdits moyens sortent du territoire douanier, violation que l’autorité compétente pour effectuer la restitution considérerait comme donnée, n’acceptant pas comme preuve le document visé à l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 615/98 et en exerçant la faculté que lui accorde le paragraphe 3 du même article. Elle serait d’ailleurs d’autant plus disproportionnée que, toujours selon la thèse avancée par le Hauptzollamt en se fondant sur une lecture purement formelle de la disposition en question, cette faculté pourrait être exercée sur la base d’un doute ou d’une supposition découlant d’un seul élément considéré isolément par rapport à d’autres éléments jugés, de façon expéditive et erronée, non pertinents.

42. Les constatations faites aux points précédents, et notamment aux points 40 et 41, ne sauraient ne pas trouver une confirmation dans le règlement n° 1/2005, adopté sur la base d’une recommandation de la Commission de procéder à la modification de la législation communautaire issue de la directive 91/628, modifiée par la directive 95/29, afin de tenir compte de l’expérience acquise par les États membres dans l’application de ladite législation. En effet, le règlement en question:

a) souligne, au seizième considérant, que le transport d’animaux concerne d’autres catégories d’opérateurs que les transporteurs, et que par conséquent «[i]l convient […] d’étendre certaines obligations ayant trait au bien-être des animaux à tout opérateur prenant part au transport d’animaux»;

b) précise, au vingt-deuxième considérant, qu’«[i]l convient que les États membres établissent des règles relatives aux sanctions applicables aux violations» de ses dispositions et assurent que celles-ci soient «proportionnées».

B – Sur la troisième question

43. Par la troisième question, le juge de renvoi demande, en substance, à la Cour si, en vertu de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98, le versement des restitutions à l’exportation peut être refusé en présence d’une violation des dispositions de la directive 91/628, bien qu’aucun élément ne permette de dire que le bien-être des animaux transportés ait été concrètement compromis à cause du non-respect de ladite directive.

44. Il ressort clairement de la lettre de l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 615/98 que la Commission a voulu subordonner le paiement des restitutions à l’exportation au seul respect des dispositions de la directive 91/628, indépendamment de tout constat d’un préjudice concret subi par les animaux transportés à cause du non-respect des conditions dictées par la directive en question. En effet, l’article précité dispose que les autorités compétentes ne versent pas les restitutions à l’exportation, outre pour les animaux morts durant le transport, également pour ceux au regard desquels elles estiment que la directive n’a pas été respectée, sans que soit prévu un constat concret du préjudice subi par les animaux comme conséquence de la violation des dispositions communautaires concernant la protection du bien-être de ces derniers.

45. En effet, il est de toute évidence extrêmement difficile de constater des signes de souffrances endurées durant les phases de voyage par les animaux concernés et de trouver, par conséquent, des éléments démontrant le préjudice subi par ceux-ci, ou, du moins, la mise en danger de leur bien-être.

46. Tout ce que nous avons exposé aux points 44 et 45 n’empêche, cependant, que les conditions pour le refus de la restitution doivent être constatées en fonction de ce que nous exposions dans la réponse donnée plus haut conjointement aux première et deuxième questions – aux points 18 à 42 – et que, en tout état de cause, le système de sanctions prévu par le règlement n° 615/98 ne peut être appliqué que dès lors que cela est jugé conforme au principe de proportionnalité.

IV – Conclusions

47. À la lumière des considérations exposées ci-dessus, nous proposons à la Cour de répondre conjointement aux questions posées par le Finanzgericht Hamburg de la façon suivante:

«Il ne saurait être considéré que la disposition de l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 615/98 de la Commission, du 18 mars 1998, portant modalités particulières d’application du régime des restitutions à l’exportation en ce qui concerne le bien-être des animaux vivants de l’espèce bovine en cours de transport, vise une seconde partie des preuves que le demandeur d’une restitution à l’exportation de bovins doit fournir afin d’en obtenir le versement. La directive 91/628/CEE du Conseil, du 19 novembre 1991, relative à la protection des animaux en cours de transport et modifiant les directives 90/425/CEE et 91/496/CEE, impose des obligations non seulement à l’exportateur, mais également aux États membres et à leurs autorités. En présence d’une demande de paiement accompagnée de la preuve prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement en question, il ne saurait être considéré conforme au principe de proportionnalité une interprétation du paragraphe 3 du même article qui habiliterait l’autorité compétente pour effectuer ladite restitution à la refuser sur la base d’un doute ou d’une supposition de non-respect de la directive durant le transport, et ce indépendamment du fait qu’il ne lui incombe pas de démontrer le préjudice concret subi par les animaux durant le transport en cause.»

(1) .

(2) – Règlement de la Commission, du 18 mars 1998, portant modalités particulières d’application du régime des restitutions à l’exportation en ce qui concerne le bien-être des animaux vivants de l’espèce bovine en cours de transport (JO L 82, p. 19).

(3) – JO L 148, p. 24.

(4) – Règlement du Conseil, du 18 décembre 1997 (JO L 356, p. 13).

(5) – Directive du 19 novembre 1991, relative à la protection des animaux en cours de transport et modifiant les directives 90/425/CEE et 91/496/CEE (JO L 340, p. 17), telle que modifiée par la directive 95/29/CE du Conseil, du 29 juin 1995 (JO L 148, p. 52). Cette directive a été abrogée par le règlement (CE) n° 1/2005 du Conseil, du 22 décembre 2004, relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes et modifiant les directives 64/432/CEE et 93/119/CE et le règlement (CE) n° 1255/97 (JO L 3, p. 1). L’article 33 de ce règlement n’en prévoit cependant l’abrogation qu’à compter du 5 janvier 2007.

(6) – JO L 93, p. 10.

(7) – Articles 18, paragraphe 1, et 5, partie A, paragraphe 1, sous c).

(8) – Voir, par exemple, arrêts 18 novembre 1987, Maizena (137/85, Rec. p. 4587, point 15), et du 12 décembre 1990, Vandemoortele/Commission (C-172/89, Rec. p. I-4677, point 9).

(9) – Voir arrêts Maizena, précité, point 15, et du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C-210/00, Rec. p. I-6453, point 59).

(10) – Arrêt du 11 mai 1999 (C-350/97, Rec. p. I-2921).