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La Landesversicherungsanstalt Schwaben a soutenu lors de la procédure orale que le juge allemand ne pouvait vous poser une telle question parce que la réponse ne lui était pas nécessaire pour rendre son jugement, ce qui est la condition exigée par l'article 177, alinéa 2, pour qu'il puisse y avoir lieu à renvoi. Son raisonnement est le suivant: L'objet du litige est bien le refus opposé par l'assurance allemande de prendre en considération les périodes accomplies en Italie, mais ce refus repose uniquement sur la position négative adoptée par l'organisme italien de sécurité sociale. Or, il n'appartient qu'à ce dernier de dire si de telles périodes doivent être prises en considération, et sa décision — contre laquelle l'assuré ne pouvait se pourvoir que devant la juridiction italienne — lie tant l'administration allemande que le juge allemand. Le Sozialgericht qui ne pouvait discuter la décision de l'organisme italien compétent, alors surtout que cet organisme n'était pas en cause devant lui, ne pouvait non plus vous demander d'interpréter le texte sur lequel était fondée cette décision. A supposer enfin que le renvoi soit possible, à tout le moins faudrait-il, ajoute la Landesversicherungsanstalt, que l'Institut national de prévoyance sociale soit appelé à s'expliquer devant vous dans le cadre de cette procédure.

Les objections ainsi soulevées quant à la recevabilité de la demande d'interprétation et à la régularité de la procédure suivie ne peuvent être retenues. Votre jurisprudence constante sur l'article 177, alinéa 2, estime qu'il n'appartient qu'au juge national d'apprécier si le texte communautaire qu'il vous demande d'interpréter — ici les articles 1, p, 24 et 27 du règlement 3 — est nécessaire pour le jugement qu'il doit rendre, et vous ne vous reconnaissez pas le droit de vous prononcer sur la «pertinence» de la question au regard du litige ouvert devant lui. Sur le plan de la procédure, le point de savoir si l'organisme italien de sécurité sociale aurait dû être appelé à fournir des observations devant le Sozialgericht relève du droit allemand et vous ne pouvez en connaître. Mais, une fois établi qu'il n'a pas figuré à l'instance, l'article 20 du statut de la Cour C.E.E. s'oppose à ce qu'il soit présent devant vous. Cet article limite la notification de la décision judiciaire qui vous saisit aux parties en cause devant le juge national, aux États membres, à la Commission et au Conseil, et réserve à ces diverses personnes ou organes le droit de présenter des observations devant la Cour. Par ailleurs, l'intervention n'est pas admise dans le cadre de la procédure de l'article 177.
Mais qu'en était-il au juste au moment où se sont produits les faits incriminés, c'est-à-dire en 1964 et 1965? Nous savons — l'expert l'a précisé en réponse à des questions posées à l'audience — que depuis le milieu de 1963 s'amorce le processus qui va aller en s'aggravant jusqu'à l'admission dans un institut psychiatrique. L'état dans lequel se trouve alors X «peut être assimilé à un état prépsychotique», et celui-ci n'est pas dépourvu de liens avec les actes reprochés. Il en est ainsi pour le vol à l'étalage, étant donné les phénomènes d'excitation que peut provoquer l'emploi des psychoplégiques, et nous rappellerons à ce sujet que le médecin-conseil de la Commission de contrôle avait admis pour cette raison de larges circonstances atténuantes. S'agissant du vol de documents et de la rédaction du mémoire que nie le requérant et que pour cette raison l'expert ne peut interpréter davantage, ils pourraient, d'après le professeur Volcher, s'inscrire dans l'ensemble de la conduite morbide: les documents et le mémoire servaient à établir le bon droit, à obtenir satisfaction à diverses revendications, à se venger de «persécuteurs» (rapport, p. 20).

La conclusion est la suivante: les faits qui ont donné lieu à la décision disciplinaire peuvent se comprendre comme des manifestations de l'état pathologique retracé (rapport p. 21). Elle a été précisée à l'audience dans les termes suivants: «Ce sont des actes qui peuvent réellement se comprendre et s'expliquer par l'état dans lequel X se trouvait à ce moment-là, qui découlent en quelque sorte logiquement de l'état et des convictions qu'il avait alors .» Arrivé à ce point, on bute sur les termes mêmes de la question que vous avez posée. Puisque l'expert ne se croit pas en droit ou en état d'apprécier le caractère «volontaire» de ces actes, peut-on au moins savoir si et dans quelle mesure le requérant peut en être estimé responsable? A supposer qu'il se soit agi non pas d'infractions à la discipline, mais d'infractions à la loi pénale, si la question de l'état mental de l'inculpé avait été soulevée devant une juridiction répressive, l'expert aurait-il conclu à une responsabilité pénale ou à une irresponsabilité pénale de l'intéressé? La réponse a été très nette: l'expert l'aurait déclaré atteint d'une atténuation moyenne de responsabilité.
Il faut donc rechercher la véritable nature de la taxe litigieuse, et la rattacher soit à l'article 16, soit à l'article 36. Il nous paraît certain, quant à nous, qu'elle relève de l'article 16. En premier lieu — c'est une évidence — il s'agit d'une taxe applicable exclusivement aux objets destinés à l'exportation, matière réglée par l'article 16. Sans doute le gouvernement italien fait-il valoir qu'à la différence des droits de douane elle ne vise pas à protéger la production nationale, et qu'eu égard à l'apport très faible qu'elle représente pour le budget de l'État elle n'a pas un objectif fiscal. Mais ces deux objections ne sont aucunement déterminantes. Ce qui caractérise les droits de douane à l'exportation, ce n'est pas qu'ils protègent l'industrie nationale, mais qu'ils augmentent le prix de la marchandise et tendent ainsi à en freiner l'exportation, et, sans en interdire le commerce, à le rendre cependant plus difficile. D'autre part, l'article 16 exclut le maintien des droits de douane ou des taxes d'effet équivalent, même lorsqu'ils ne présentent aucun caractère fiscal.

Nous n'insisterons ni sur l'opinion de la doctrine dans les différents pays telle qu'elle a été exposée par la Commission, ni sur votre arrêt du 14 décembre 1962 dans les affaires 2 et 3-62 — Commission de la C.E.E. contre le grand-duché de Luxembourg et le royaume de Belgique (Recueil, VIII-1962, p. 815) qui s'est déjà prononcé sur le critère de la taxe d'effet équivalent; il suffira de dire que d'après cet arrêt il faut prendre en considération l'effet de la mesure. Or, comme un droit de douane à l'exportation, la taxe litigieuse grève le prix du produit et en rend ainsi l'exportation plus difficile; cela suffit pour qu'elle relève de l'article 16.
La défenderesse soutient, on le sait, que le recours est irrecevable comme dirigé contre un acte qui, en réalité, ne fait pas grief au requérant. Sa thèse est la suivante: la décision attaquée, qui n'entraîne pour M. Klaer aucune conséquence matérielle, ne comporte non plus aucune rétrogradation ni aucun déclassement dans son rang par rapport au directeur général avec lequel il est appelé à collaborer. Fonctionnaire de grade A 1 qui, dès mars 1963, remplissait des fonctions de conseiller auprès de la direction générale «économie et énergie», il assiste simplement le directeur général de celle-ci de façon plus effective. D'autre part, la décision du 2 décembre 1964 fait corps avec le mandat du 12 mars 1963; elle précise et élargit les attributions d'un fonctionnaire de très haute qualification, chargé d'études du plus haut niveau; elle constitue une délimitation nouvelle de ses attributions, opérée par l'autorité hiérarchique, mais qui ne porte pas atteinte à son statut. Par suite, le grief selon lequel elle le charge de nouvelles tâches excédant celles qui découlaient du mandat ne peut être valablement invoqué par M. Klaer. La Haute Autorité s'appuie ici sur la jurisprudence administrative française d'après laquelle les fonctionnaires sont irrecevables à contester la décision de leur supérieur qui modifie leurs attributions sans porter atteinte à leur statut.

La thèse ainsi développée correspond à la distinction nécessaire entre l'organisation des services dont l'autorité hiérarchique est seule responsable, et qu'elle doit pouvoir fixer et modifier en fonction de l'évolution des circonstances et des besoins, et les droits que les agents tiennent de leur statut et dont ils peuvent réclamer le respect devant le juge. Mais, si la distinction est nécessaire, la limite est souvent difficile à tracer entre les deux domaines; elle dépend de la conception même que les différents systèmes juridiques peuvent se faire de la situation du fonctionnaire, de la précision plus ou moins grande avec laquelle les textes définissent cette situation. M. Klaer a raison de dire que la recevabilité de son recours est intimement liée à son bien-fondé, en ce sens que ce n'est qu'après un examen du fond du litige, par la confrontation du contenu de la décision attaquée avec les dispositions du statut dont la violation est alléguée, qu'il est possible de dire si elle constitue ou non un acte faisant grief au requérant. C'est donc la portée de cette décision que nous devons maintenant examiner.
1.

D'après l'article 91 du statut, le recours du fonctionnaire doit être formé dans le délai de trois mois à compter de la notification de la mesure individuelle le concernant. Mais, s'il a fait usage de la faculté prévue à l'article 90 et déposé une demande ou réclamation à l'administration, le défaut de décision de l'autorité compétente dans les deux mois du dépôt fait naître une décision implicite de rejet qui doit être attaquée devant vous dans les deux mois suivants. Par ailleurs, si l'article 90 n'enferme dans aucun délai la faculté de réclamation, il n'en résulte pas que cette dernière, quelle que soit la date à laquelle elle est présentée, puisse faire renaître le délai de recours contre une décision antérieure qui n'a pas été attaquée dans les délais. C'est ainsi que l'arrêt Loebisch, reprenant une solution déjà admise dans l'arrêt 43-64, Richard Müller, considère que le rejet par l'administration de réclamations identiques à celles qui sont à l'origine des présentes affaires doit s'analyser comme la confirmation des décisions antérieures arrêtant le classement des intéressés, et que, le grief allégué dans les réclamations découlant déjà de ces décisions, c'est contre celles-ci que les intéressés auraient dû se pourvoir dans les délais légaux. Tel est exactement le cas des trois recours sur lesquels nous avons à conclure. Il n'est pas contesté que les réclamations présentées à l'administration étaient dirigées contre des décisions de fixation d'échelon antérieures de plusieurs années et qui n'avaient fait alors l'objet d'aucune contestation. Elles n'ont donc pu faire naître un nouveau délai de recours. Sans discuter expressément cette thèse, l'avocat de M. Bauer a formulé une double réserve : La première consiste à dire qu'il n'y a rejet implicite à l'expiration du délai de deux mois que si l'administration «n'a pas bougé du tout», mais non lorsqu'elle répond que la question est à l'étude. La simple lecture de l'article 91 montre que cette assertion est inexacte. Il suffit pour faire naître la décision implicite de rejet qu'il y ait «défaut de décision de l'autorité compétente pendant deux mois» ; or, une réponse d'attente, ne constituant pas de toute évidence une décision, ne peut faire obstacle à la survenance de la décision implicite à l'expiration du délai de deux mois. Par ailleurs s'il n'y avait pas de décision en l'espèce, il ne pourrait non plus y avoir de recours. L'autre réserve est tirée de ce qu'il faudrait distinguer entre la «demande» et la «réclamation». La seconde tend à modifier un ordre juridique existant et doit, de ce fait, être formulée dans un délai de rigueur; la première, qui a pour objet l'affirmation d'un droit, ne doit pas nécessairement être présentée dans un délai déterminé. A quoi l'on peut faire une double réponse: c'est d'abord que, si les articles 90 et 91 du statut mentionnent à la fois la demande et la réclamation, ils les soumettent toujours au même régime. C'est ensuite que M. Bauer a qualifié lui-même son recours administratif de demande et réclamation.
De façon tout à fait générale, le requérant estime que la méthode d'appréciation était trop subjective. Selon lui, une plus grande objectivité aurait pu être obtenue si les rapports avaient fait état, tout au moins en partie, de faits au lieu d'appréciations. En outre, au nom du principe de l'égalité de traitement, il aurait fallu fixer préalablement, de manière générale et unitaire, des critères d'appréciation pour tous les agents occupant les mêmes fonctions.

Pour ces griefs aussi, nous devons renvoyer tout d'abord au texte de l'article 102 qui parle de rapports sur la compétence, le rendement et la conduite dans le service. Il s'agit là essentiellement d'une appréciation subjective, d'un jugement de valeur. C'est en ce sens que s'est prononcée la première chambre de la Cour dans l'arrêt Leroy lorsqu'elle a rejeté le grief du requérant sur la nature générale et subjective des remarques de ses supérieurs hiérarchiques, en notant que le rapport de l'article 102 a pour but d'apprécier le comportement d'ensemble de l'agent. De ce fait, on ne pourrait exiger qu'il entre dans les détails et qu'il mentionne des faits particuliers. En fait, le rapport prendrait une ampleur démesurée s'il devait répondre à chacune des questions d'appréciation en indiquant des faits. En cas de doute ou en cas de litige, la suite de la procédure d'appréciation permettait d'entrer dans les détails de fait. La commission d'intégration n'était donc nullement forcée d'appuyer son jugement exclusivement sur des appréciations étrangères et subjectives.

En ce qui concerne la fixation de critères d'appréciation, on peut naturellement s'imaginer, et toute personne qui en pratique a fait passer des examens le sait bien, que des examinateurs peuvent aboutir à des résultats différents dans l'application de la même échelle d'appréciations, notamment parce qu'ils ont des opinions différentes sur la rigueur des critères à appliquer. Mais on peut parer à ce danger non seulement par un système arithmétique d'appréciation, qui viserait la perfection, mais aussi par le système d'une commission unique se prononçant sur l'ensemble des appréciations, ce qui est le cas pour la procédure d'intégration. Il peut empêcher une inégalité de traitement définitive des agents, en corrigeant des éléments subjectifs par le recours à d'autres éléments d'appréciation (audition d'autres agents et autres preuves).
I.

Cela signifie que : 1o La recevabilité des conclusions ne donne lieu à aucune objection, notamment si on considère que la demande d'annulation de la procédure d'intégration n'est qu'une partie non indépendante des conclusions tendant à l'annulation de l'avis de la commission d'intégration ou, mieux, une motivation de ces conclusions. 2o Il n'y a pas violation de l'article 110 du statut du personnel, parce que cette règle ne s'applique qu'aux mesures générales d'exécution et non pas à celles du chapitre intitulé «dispositions transitoires», qui ne sont applicables qu'une seule fois. 3o Il n'y a pas violation de l'article 5 du statut du personnel, parce que la description des emplois est sans rapport avec les buts de la procédure d'intégration. 4o Le caractère subjectif de l'appréciation de la manière de servir, telle qu'elle est faite dans le rapport du supérieur, tient au système de l'article 102. Il n'était pas indispensable de fixer préalablement des critères uniformes d'appréciation ni d'indiquer des faits dans le rapport, parce qu'en fin de compte, c'est une instance unique qui devait statuer sur tous les rapports, ce qui pouvait permettre de réaliser une moyenne entre des appréciations plus ou moins sévères et parce qu'il était possible devant cette instance de discuter les faits en détail. Compte tenu de cette circonstance, la Cour peut, à notre avis, se dispenser également dans ce procès d'examiner l'allégation selon laquelle le rapport aurait été rédigé sous l'influence d'une animosité entre le supérieur et l'agent. De fait, il est certain que la commission d'intégration a entendu d'autres fonctionnaires au sujet du requérant et qu'ensuite elle a émis un avis négatif à l'unanimité. En outre, il faut remarquer que le rapport d'appréciation, élément déterminant, s'est prononcé dans son ensemble de façon positive sur la personne du requérant et qu'il n'a pas été établi par le chef direct du requérant mais à l'échelon au-dessus et, selon les dires de la Commission, il s'est appuyé aussi sur les appréciations d'autres supérieurs du requérant. 5o La participation à la procédure d'intégration d'un membre du Service juridique de la Commission qui n'exerçait pas des fonctions de directeur ne peut être critiquée, parce que, selon une saine conception, ce qui est requis, c'est seulement la participation de hauts fonctionnaires ayant l'expérience et l'autorité voulue. 2o Enfin, également dans ce procès, le fait que le requérant ait comparu devant la commission d'intégration sans être assisté d'un conseil ne constitue pas un motif d'annulation. Il ne résulte pas des documents produits que le requérant ait tenté de se faire assister d'un conseil et que la commission d'intégration le lui ait refusé. La désignation d'office d'un défenseur ne peut être considérée comme nécessaire, en dépit de l'importance de la procédure d'intégration.
2.

Au fond, toute l'argumentation de la requérante consiste à prétendre qu'elle a exercé en fait, au moins depuis le 1er janvier 1959, des fonctions d'une nature et d'une importance supérieures à celles qui correspondaient à la catégorie et au grade qui lui étaient attribuées dans la hiérarchie. Messieurs, nous sommes ici sur le terrain contractuel, où le juge dispose de larges pouvoirs d'appréciation. Il est certain que le contrat demeure le fondement juridique des relations entre les parties. A cet égard, c'est bien le contrat (du type dit «de Bruxelles») des 28 juin-1er juillet 1958, correspondant par analogie à un emploi de la catégorie C de la grille C.E.C.A. et par lequel la requéante est entrée au service de la Commission Euratom, qui est à la base de ces relations. Par la suite, la situation de l'intéressée a été améliorée, et, en particulier, elle fut classée, à compter du 1er janvier 1960, toujours par analogie avec la grille C.E.C.A., au grade 9, échelon 3, de la catégorie B. Il faudrait, à notre avis, pour justifier l'existence d'une «faute contractuelle» de nature à entraîner une indemnité, qu'il fût établi que la réalité des fonctions confiées à la requérante ressortissait à une catégorie supérieure. Or, il ne semble pas que tel soit le cas: d'après les explications précises données par la défenderesse, Mme Minot s'est vu confier assez vite des fonctions de rédaction, et non pas seulement d'exécution, qui justifiaient son classement en catégorie B; en revanche, il ne s'agissait pas de fonctions de «conception» ressortissant à la catégorie A. Un doute, à vrai dire, existe du fait que, dans le rapport «provisoire» d'intégration, en date du 17 avril 1962, figure la mention, sous la plume et la signature du directeur général : «il s'agit d'une activité A», argument invoqué par la requérante et sur lequel la Commission s'abstient de s'expliquer. Il nous paraît difficile, cependant, d'opposer cette simple mention, non explicitée, aux précisions fournies dans les mémoires de la Commission quant à la nature réelle des activités de la requérante. Il est vraisemblable que l'intéressée, dans l'exécution des tâches qui lui étaient confiées, faisait preuve de qualités supérieurs à celles qui sont strictement exigées des agents de la catégorie B, ce qui pouvait autoriser certaines perspectives d'accès ultérieur à un emploi de la catégorie A; mais il n'est pas vraiment établi que la requérante ait exercé, en fait, des fonctions ressortissant par leur nature à la catégorie A, alors que, comme vous le savez, elle ne jouissait d'aucun des titres normalement exigés pour l'accès aux emplois de cette catégorie. Quant au classement dans les grades à l'intérieur des catégories, nous pensons que, pendant la période contractuelle pré-statutaire et en l'absence de toute «job description» précise, un tel classement ne relevait que du point de l'administration.
D'un autre côté, il nous semble indiqué de dire un mot sur la dénomination de la partie défenderesse.

En effet, le requérant dirige son recours non seulement contre la Commission mais aussi contre la Communauté en tant que telle et il en tire des conséquences sur le plan de la procédure.

A notre avis, il n'existe aucune raison de déroger à la pratique actuelle de la Cour qui a toujours considéré que c'étaient les institutions et non pas les communautés qui étaient parties au procès.

Même si l'article 91 du statut du personnel parle de «litiges opposant la Communauté à l'une des personnes visées au présent statut», à notre avis cela ne veut pas dire que les recours du personnel doivent être dirigés contre la Communauté qui alors, et ce serait une conséquence logique, devrait être représentée, en tant que partie, par la Commission, d'après la règle générale de l'article 211 du traité C.E.E. Comme l'a remarquablement exposé mon estimé collègue, M. Lagrange, dans l'affaire 25-60 (Recueil, VIII, p. 69 et s.), l'article 211 concerne un autre cas, celui des relations juridiques de la Communauté vers l'extérieur, ce qu'on pourrait appeler la «vie civile» de la Communauté. L'appliquer au droit du personnel aurait pour résultat que la défense en justice des droits découlant du statut du personnel se trouverait entre les mains de la Communauté, tandis que leur exercice à l'égard des fonctionnaires serait confié aux différentes institutions, résultat manifestement dépourvu de sens et par conséquent inacceptable. Le fait que les auteurs du statut du personnel ne l'aient pas envisagé me semble découler de l'article 91 du statut du personnel lui-même qui, au paragraphe 2, dans le cas d'un recours en carence formé après avoir saisi l'institution compétente, parle expressément d'un recours contre cette décision, ce qui ne peut vouloir dire qu'une chose: contre l'institution qui l'a prise. En faveur de cette conception et de la pratique actuelle de la Cour, on peut invoquer en outre l'article 21 du statut de la Cour qui parle «d'institutions qui ne sont pas parties au procès». Cela nous semble prouver qu'en principe, dans le système juridique du traité, les parties au procès sont les institutions et non pas la Communauté.

Dans le cas d'espèce, il est vrai, il n'en résulte pas de conséquences pour la procédure ni même pour les dépens. En visant deux destinataires dans son recours, le requérant cherchait avant tout à avoir accès aux travaux préparatoires du statut du personnel dont ce n'est pas la Commission mais seulement le Conseil qui dispose. Mais, comme il s'agit là de documents non publiés, leur utilisation pour l'interprétation du statut du personnel ne peut en outre pas être admise. Du reste, cette question peut se résoudre en continuant à ne mentionner dans l'en-tête de l'arrêt de la Cour que l'institution défenderesse et non la Communauté économique.