CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL

PRÉSENTÉES LE 31 MARS 1977 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La demanderesse dans la procédure nationale, qui est à l'origine du présent renvoi 104-76, est née en 1944 et possède la nationalité allemande. A la suite de son mariage avec un ressortissant allemand en mars 1965, elle a sollicité et obtenu le remboursement des cotisations qu'elle avait jusqu'alors versées en république fédérale d'Allemagne au titre d'une activité salariée impliquant son assujettissement obligatoire dans ce pays à l'assurance invalidité-vieillesse des ouvriers. D'après le paragraphe 1304 de la Rentenversicherungsordnung (Code allemand des assurances sociales) qui a été en vigueur jusque fin 1967, un pareil remboursement était en effet possible. Après son mariage, la demanderesse a continué à exercer une activité professionnelle et elle a encore versé des cotisations obligatoires à l'assurance invalidité-vieillesse des ouvriers pendant vingt-sept mois. En mai 1968, elle a mis fin à sa relation de travail allemande et est allée s'établir avec son mari aux Pays-Bas, où elle n'a plus exercé d'activité impliquant son affiliation à l'assurance obligatoire. Comme, à partir de cette date, elle n'était plus tenue de cotiser à l'assurance invalidité-vieillesse allemande, elle a également, en mai 1970, sollicité le remboursement des mensualités qu'elle avait versées durant les vingt-sept mois précités. Elle a fondé cette demande sur le paragraphe 1303, alinéa 1, du Code allemand des assurances sociales, qui déclare ceci:

«Lorsque l'affiliation obligatoire dans toutes les branches de l'assurance légale invalidité-vieillesse vient à cesser, sans qu'il existe un droit à l'assurance à titre volontaire, ou lorsque le droit à l'assurance à titre volontaire prend fin pour un motif autre que la naissance d'une affiliation obligatoire dans une branche de l'assurance légale invalidité-vieillesse, l'assuré a sur sa demande droit au remboursement de la moitié des cotisations versées sur le territoire fédéral pour la période postérieure au 20 juin 1948… Ce droit ne peut être invoqué qu'après un délai de deux ans à compter de la cessation de l'affiliation à l'assurance obligatoire et à la condition qu'aucun emploi ni activité impliquant l'assujettissement à l'assurance obligatoire n'ait entre-temps été exercé …»

La demande de l'intéressée a toutefois été rejetée par l'institution compétente, c'est-à-dire par la Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz (Office régional d'assurance de la province rhénane) au motif qu'elle serait assurée aux Pays-Bas au titre de la loi néerlandaise sur l'assurance-vieillesse généralisée (Algemene Ouderdomswet). Cette loi, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1957, assujettit à l'assurance toutes les personnes âgées de 15 à 65 ans, qui sont considérées comme habitants, quelle que soit leur nationalité et l'existence ou non d'une relation de travail. Comme les relations d'assurance existant dans plusieurs États membres devraient être considérées comme formant un tout, il ne serait pas possible de prétendre que la demanderesse a cessé d'être assujettie à l'assurance obligatoire.

La demanderesse a attaqué cette décision devant le Sozialgericht de Düsseldorf en faisant valoir que, durant les deux der-nières années précédant l'introduction de sa demande de remboursement, elle n'avait pas été engagée dans une relation de travail et qu'elle n'avait aucun droit à pension au titre de la législation néerlandaise. Elle ne serait donc pas soumise à l'assurance obligatoire au sens du paragraphe 1303 du Code allemand des assurances sociales. De plus, il ne serait pas certain que les règlements CEE sur la sécurité sociale des travailleurs migrants, sur lesquels l'Office régional d'assurance allemand se serait fondé, s'appliquent en fait aux demandes de remboursement, ni que le droit de la CEE exclue dans son cas un droit au remboursement.

Le Sozialgericht de Düsseldorf a rejeté ce recours par un jugement du 17 septembre 1971. Il a considéré comme déterminant le fait que la demanderesse tombait dans le champ d'application de régime légal d'assurance-vieillesse néerlandais applicable aux habitants. Cette assurance aurait été incorporée au droit communautaire, ainsi que le montrerait l'annexe B au règlement no 3, et elle devrait par exemple être prise en considération pour la totalisation de périodes d'assurance conformément à l'article 27 de ce règlement. En outre, la demanderesse entrerait dans le champ d'application personnel des règlements nos 3 et 4 et il devrait aussi être admis que ces règlements concernent non seulement le droit aux prestations de pension au sens strict, mais aussi le régime de cotisation. Le préambule et tout le contenu du règlement no 3 indiqueraient — sans que le Sozialgericht puisse toutefois citer une disposition spécifique dont la solution du problème découlerait — que les périodes d'assurance accomplies dans d'autres États membres doivent également être assimilées aux périodes d'assurance allemandes en ce qui concerne le droit au remboursement de cotisations; celui-ci serait donc aussi exclu par l'existence d'une assurance obligatoire dans un autre État membre.

La demanderesse a interjeté appel de ce jugement devant le Landessozialgericht de la Rhénanie du Nord-Westphalie. Ce tribunal a réformé le jugement du Sozialgericht et il a condamné l'Office régional d'assurance allemand à rembourser à l'intéressée les mensualités réclamées. Il a observé, d'une part, que l'assurance généralisée néerlandaise des veuves et des orphelins (Algemene Weduwen- en Wezenwet) n'était pas citée à l'annexe B du règlement no 3 et qu'elle ne devait donc pas être prise en considération. D'autre part, il a déclaré que si l'on partait de l'idée — qu'il n'a toutefois pas examinée plus avant — que la demanderesse entrait dans le champ d'application de la loi néerlandaise sur l'assurance vieillesse généralisée (Algemene Ouderdomswet), il était important de noter pour la décision à rendre que l'assurance néerlandaise, comparée à l'assurance allemande, ne conférait qu'une protection imparfaite. A cet égard, il serait significatif que, d'après l'article 9 du règlement no 3, les périodes d'assurance néerlandaises ne permettraient pas de prétendre à une assurance volontaire au titre du paragraphe 1233 du Code allemand des assurances sociales. Une pareille obligation d'assurance ne pourrait pas entrer en ligne de compte pour le paragraphe 1303 de la loi allemande. Si l'on ajoutait à cela que le remboursement de cotisations obligatoires n'entrave pas le droit de libre circulation, la seule conclusion possible serait que c'est délibérément que les règlements CEE sur la sécurité sociale des travailleurs migrants n'ont pas inclus les droits au remboursement dans leur champ d'application.

Sur le pourvoi en «révision» formé par la défenderesse le Bundessozialgericht a, dans son arrêt du 31 janvier 1974, déclaré que tant la loi néerlandaise sur l'assurance vieillesse généralisé que la loi néerlandaise sur l'assurance généralisée des veuves et des orphelins tombaient dans le champ d'application matériel du règlement no 3. D'après l'économie et le but du règlement no 3, il ne serait pas exclu d'appliquer ce texte aussi aux prestations de remboursement, de sorte qu'il serait possible que le droit communautaire couvre aussi le paragraphe 1303 du Code allemand des assurances sociales. C'est pourquoi le Bundessozialgericht a critiqué l'opinion du Landessozialgericht selon laquelle le cas d'espèce qui lui était soumis ne soulevait pas une question d'interprétation du droit communautaire. Pour trancher définitivement le litige, le Bundessozialgericht ne disposait toutefois pas de tous les éléments de fait nécessaires, notamment sur la question de savoir si et comment la demanderesse était affiliée aux assurances sociales aux Pays-Bas. C'est pour ce motif qu'après avoir annulé l'arrêt du Landessozialgericht, il lui a renvoyé l'affaire.

Le Landessozialgericht s'est alors adressé, pour clarifier la question qui lui était indiquée, à la Sociale Verzekeringsbank à Amsterdam, qui, par une lettre datée du 26 novembre 1975, lui a fait savoir que la demanderesse était depuis son établissement aux Pays-Bas assujettie aux lois néerlandaises sur l'assurance vieillesse généralisée et sur l'assurance généralisée des veuves et des orphelins, à la condition qu'elle-même ou son conjoint n'exerce pas une activité professionnelle à l'étranger.

Compte tenu de cette communication et des questions de droit communautaire que le Bundessozialgericht avait évoquées dans son arrêt, le Landessozialgericht a ensuite suspendu la procédure et demandé à la Cour de se prononcer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

1. Le régime de remboursement de cotisations était-il déjà compris dans le champ d'application des règlements nos 3 et 4 ou faisait-il l'objet d'une réglementation différente de celle qui a été instaurée, avec effet au 1er octobre 1972 par le règlement no 1408/71? Celui-ci a-t-il seulement précisé sur ce point la situation juridique antérieure ou constitue-t-il la première réglementation du régime de remboursement de cotisations?

2. Fallait-il, dans le cadre des dispositions de droit interne des paragraphes 1303 et 1323 a) de la Reichsversicherungsordnung (RVO), considérer, dès le mois de mai 1970, un assujettissement obligatoire à l'assurance découlant des régimes néerlandais de l'Algemene Ouderdomswet (AOW) et de l'Algemene Weduvenwet (AWW) comme une «assurance obligatoire» au sens du paragraphe 1303, alinéa 1, de la RVO, et les dispositions précitées interdisent-elles de ce fait à un organisme allemand d'assurance invalidité-vieillesse de rembourser des cotisations à un ressortissant allemand qui a transféré son domicile aux Pays-Bas?

3. Peut-on déduire du seul article 2 du règlement no 3 que le régime interne allemand de remboursement de cotisations a été incorporé dans le champ d'application matériel de ce règlement?

4. Les dispositions pertinentes du droit communautaire ont-elles avant tout pour objet: a) de préserver et de renforcer le droit des ressortissants communautaires à la libre circulation des personnes et b) de maintenir tout droit ou garantie d'ordre social acquis dans un État membre, notamment en matière de pension de vieillesse ultérieure, au moyen par exemple de la totalisation des périodes d'assurance susceptibles d'être prises en compte?

5. Le principe du maintien des droits ou affiliations antérieurement acquis doit-il toujours prévaloir, même sur le désir du bénéficiaire d'obtenir le remboursement de ses cotisations, quand bien même le droit national prévoirait, comme c'est le cas de l'AOW, la possibilité d'une exemption, sur demande, de l'assujettissement obligatoire à l'assurance?

Voici nos observations:

1. En ce qui concerne tout d'abord la question de savoir si le régime de remboursement de cotisations était déjà compris dans le champ d'application des règlements nos 3 et 4, il peut certes être constaté que ces textes — à l'inverse du règlement no 1408/71 — ne mentionnent pas explicitement le remboursement de cotisations. De même, il faut concéder que les prestations énumérées à l'article 2 du règlement no 3 se caractérisent par leur dépendance de la réalisation du risque couvert, tandis que le remboursement de cotisations suppose la cessation rétroactive de la relation d'assurance. Nous partageons néanmoins l'opinion de la Commission et de l'Office régional d'assurance allemand qui prétendent que ledit article 2 ne s'oppose pas à une incorporation du remboursement de cotisations dans le champ d'application du règlement no 3. Plusieurs arguments peuvent être avancés à l'appui de ce point de vue. a) En faveur d'une interprétation extensive de la notion de prestations plaident tout d'abord le rapport étroit qui existe entre le remboursement de cotisations, d'une part, et le régime de cotisation et le droit à pension, d'autre part. Cela découle spécialement du Code allemand des assurances sociales, qui règle le remboursement de cotisations dans le même chapitre que les prestations de pension, à savoir au livre 4, chapitre 2, sous le titre «Prestations au titre de l'assurance». De plus, l'article 2 du règlement no 3 n'a pas en vue de purs droits à des prestations, mais des législations qui visent de pareilles prestations. Or, d'après la définition donnée à l'article 1, alinéa (b), le terme «législation» désigne les lois, règlements etc. envisagés dans la totalité de leur contenu, dont le règlement no 3 ne cite pour le caractériser que les prestations typiques. b) Un autre élément important est le fait que seule cette interprétation extensive assure l'application, aux droits de remboursement, de la garantie d'exportation prévue à l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 3, c'est-à-dire d'une garantie d'exportation communautaire et non pas seulement nationale. Dans l'intérêt de la libre circulation, cet aspect doit retenir toute l'attention. c) Enfin, il est aussi intéressant de consulter le règlement no 1408/71, qui a remplacé à partir du 1er octobre 1972 le règlement no 3. A ce sujet, il importe de noter que l'article 4, paragraphe i, du règlement no 1408/71 correspond textuellement, sous réserve de quelques modifications de forme, à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 3. D'après l'exposé des motifs du projet de règlement no 1408/71 élaboré par la Commission, cet article 4, paragraphe 1, reprend les dispositions légales et les régimes indiqués à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 3. D'autre part, il est clair — ainsi qu'il résulte de l'article 10 du règlement no 1408/71 et de la définition de la notion de prestations qui figure à l'article 1, alinéa (t), que le remboursement de cotisations tombe dans le champ d'application du règlement no 1408/71. Il doit en être conclu que le remboursement de cotisations entre aussi dans le champ d'application de l'article 4, paragraphe 1, de ce règlement, c'est-à-dire de la disposition qui correspond à l'article 2 du règlement no 3. L'extension expresse de la définition donnée à l'article 1, alinéa (t), au remboursement de cotisations ne signifie donc pas — comme la Commission l'a pertinemment souligné — que le remboursement de cotisations n'est entré dans le champ d'application des règlements que par l'effet de cet élargissement; il faut, au contraire, partir de l'idée que l'article 1, alinéa (t), a simplement entendu fixer une interprétation extensive de la notion de prestations.

2. Un deuxième groupe de problèmes, dont les contours peuvent être déduits des questions 2, 4 et 5, consiste à déterminer les conséquences de l'incorporation du droit au remboursement de cotisations dans le champ d'application du règlement no 3, c'est-à-dire à examiner s'il peut être inféré de ce règlement que le remboursement est exclu lorsque le demandeur est assujetti à une assurance obligatoire dans un autre État membre. Pour une réponse affirmative à cette question, disons-le immédiatement, le règlement no 3 ne fournit pas, selon nous, des indices suffisants, ni dans une disposition expresse, ni d'après son économie et son but. a) L'Office régional d'assurance allemand, qui soutient une opinion contraire, a principalement allégué à ce sujet l'article 27 du règlement no 3 et a fait valoir, que, lors de la totalisation exigée par cette disposition, il fallait aussi tenir compte d'une assurance au titre de la loi néerlandaise sur l'assurance vieillesse généralisée. A la suite de cette totalisation, la demanderesse pourrait tirer des droits de ses prestations de cotisation allemandes, ce qui priverait un remboursement de cotisation de sa raison d'être. C'est à bon droit, selon nous, que la Commission a observé sur cette disposition que celle-ci avait comme unique but de prévoir une totalisation de périodes d'assurance dans les cas où l'objectif de la libre circulation n'est pas atteint par les seules dispositions nationales. L'article 27 aurait donc pour objet d'éviter que les travailleurs qui font usage de la libre circulation ne soient défavorisées. Il faut certes concéder à ce sujet que la cessation de la relation d'assurance que le remboursement implique peut également être considérée comme un désavantage. L'élément décisif est toutefois le fait que le droit allemand n'érige pas cette cessation en conséquence juridique obligatoire, mais la laisse à la libre appréciation des intéressés. De fait, on peut difficilement prétendre que l'idée de protection qui s'exprime à l'article 27 aille jusqu'à vouloir préserver les assurés des conséquences désavantageuses de leurs propres décisions, prises par eux en toute liberté. Lorsque le droit national autorise un remboursement de cotisations, l'article 27 du règlement no 3 ne permet donc pas d'en déduire une obligation de maintien des droits acquis. b) C'est aussi à bon droit que la Commission a remarqué que le maintien de cotisations obligatoires versées ne pouvait pas non plus être déduit de l'objectif du règlement no 3 qui consiste à garantir la libre circulation en coordonnant les systèmes de sécurité sociale. Le remboursement de cotisations obligatoires n'entrave effectivement pas la libre circulation; on peut même dire que la libre circulation s'en trouve plutôt favorisée, et s'il en dérive pour certains travailleurs migrants des avantages, ceux-ci ne sont pas la conséquence du droit communautaire, mais du fait qu'il existe encore toujours des régimes de sécurité sociale différents. c) Enfin, un argument contraire à cette opinion ne peut pas non plus être tiré de l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 qui déclare: «Si la législation d'un État membre subordonne le remboursement de cotisations à la condition que l'intéressé ait cessé d'être assujetti à l'assurance obligatoire, cette condition n'est pas réputée remplie tant que l'intéressé est assujetti, en qualité de travailleur, à l'assurance obligatoire en vertu de la législation d'un autre État membre.» D'après l'exposé des motifs du projet de règlement no 1408/71 élaboré par la Commission, que nous avons déjà cité, il est en effet parfaitement clair qu'il s'agit là d'une nouvelle disposition de droit communautaire, qui a pour objet d'assurer désormais une harmonisation du droit au remboursement de cotisations, et ce n'est que par elle que la notion d'«assurance obligatoire» a reçu un contenu communautaire. Sur la question centrale posée par la juridiction de renvoi, il y a donc lieu de constater que le règlement no 3 ne permet pas d'en déduire l'existence d'un principe selon lequel, lorsque le remboursement de cotisations est subordonné par le droit national à la cessation de l'assujettissement à l'assurance obligatoire, il faut te-nir compte d'une assurance obligatoire existant dans un autre État membre.

3. Ces considérations pourraient en fait suffire pour répondre à la demande de décision préjudicielle. Comme les questions 2, 4 et 5 semblent toutefois soulever aussi le problème du champ d'application personnel des règlements communautaires, nous ferons également une re-marque à ce sujet, notamment pour le cas où, en ce qui concerne le remboursement de cotisations, le règlement no 3 permettrait néanmoins d'en déduire une règle d'assimilation des périodes d'assurance accomplies dans divers États membres. Sur ce point aussi, nous proposons de suivre l'opinion de la Commission en ce qu'elle souligne qu'une pareille règle d'assimilation peut tout au plus s'appliquer à des personnes qui sont assujetties à une assurance obligatoire en qualité de travailleurs. L'élément décisif à cet égard n'est pas tant le sens qui doit être donné à l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 3, dont l'Office régional d'assurance allemand, constatant que cette disposition parle aussi des travailleurs qui «ont été soumis» à la législation d'un Etat membre, a tiré la conclusion qu'aux fins de l'application du règlement no 3, la qualité de travailleur restait acquise, même en cas de cessation de l'activité. Plus important est le fait que même le règlement no 1408/71, qui envisage explicitement le cas du remboursement de cotisations, exige très clairement en son article 10 que le demandeur soit assujetti à l'assurance obligatoire dans un autre État membre en qualité de travailleur. Compte tenu de ces termes, il ne saurait être exact qu'une possession antérieure de la qualité de travailleur suffit; l'assurance obligatoire existant dans un autre État membre doit au contraire, pour qu'il puisse en être tenu compte, s'appliquer précisément aux travailleurs. Dans la présente affaire, il est manifeste que la demanderesse ne remplit pas cette condition. Elle n'a pas la qualité de travailleur migrant, puisqu'elle n'a pas établi son domicile aux Pays-Bas dans le but de s'y engager dans une relation de travail. En quittant la république fédérale d'Allemagne, elle est complètement sortie du cadre de la vie professionnelle et elle n'est soumise à l'assurance obligatoire néerlandaise qu'en sa qualité d'habitante, et non pas en qualité de travailleur — comme l'article 1, alinéa (a), du règlement no 1408/71 l'exige pour que la règle de l'assimilation joue. Toujours à supposer que le règlement no 3 permette d'en déduire certaines règles pour le remboursement de cotisations, il faudrait donc constater qu'elles ne présen teraient aucun intérêt pour la demanderesse, parce que celle-ci n'entre pas dans le champ d'application personnel du règlement.

4. En résumé, les questions posées par le Landessozialgericht appellent selon nous les réponses suivantes: a) L'article 2, paragraphe 1, du règlement no 3 ne s'oppose pas, d'après ses termes, à l'incorporation de droits au remboursement de cotisations, prévus par le droit national, dans le champ d'application matériel du règlement. b) Le régime du remboursement de cotisations n'est pas expressément réglé dans le règlement no 3. L'économie et le but de ce règlement ne permettent pas d'en déduire l'obligation de tenir compte d'une assurance obligatoire existant dans un autre État membre, lorsque le remboursement de cotisations est subordonné par le droit national à la cessation de l'assurance obligatoire.

( 1 ) Traduit de l'allemand.