L'Accord avec l'Espagne — qui a naturellement une portée beaucoup plus réduite que celui avec la Grèce, dans la mesure où il vise à créer une zone de libre-échange et non pas un lien d'association — ne comporte pas de clause imposant l'interdiction des restrictions quantitatives à l'exportation ou des mesures d'effet d'équivalent. Il contient cependant une disposition (l'article 12) aux termes de laquelle «les dispositions de l'accord ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent pas constituer un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce». On constate aisément que cette disposition reproduit, avec des variantes marginales et très légères, les termes de l'article 36 du traité CEE; nous sommes donc amenés à nous demander si les deux dispositions ont la même portée. Compte tenu du fait que l'article 36 constitue une dérogation aux interdictions énoncées par les articles 30 à 34 de ce même traité, une réponse affirmative impliquerait qu'il y aurait lieu de considérer que ces interdictions existent d'une façon implicite également dans l'accord dont il s'agit. Disons immédiatement que cette conclusion nous semble absolument insoutenable. En premier lieu, il n'est pas concevable que des interdictions d'une si grande importance puissent être déduites d'une disposition qui a un objet différent.

En second lieu, il est significatif qu'alors que l'article 36 du traité commence par la phrase «les dispositions des articles 30 à 34 inclus ne font pas obstacle …», l'article 12 de l'accord conclu avec l'Espagne se limite, en revanche, à une référence générale à l'ensemble de ses propres dispositions puisqu'il commence en affirmant que «les dispositions de l'accord ne font pas obstacle …». En réalité, les contextes dans lesquels les deux dispositions parallèles s'insèrent respectivement sont si profondément différents qu'il serait arbitraire de les interpréter de la même manière et, partant, de soutenir que l'article 12 de l'accord suppose, à l'instar de l'article 36 du traité, l'interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent, tant à l'exportation qu'à l'importation.

A notre avis, c'est à juste titre que la Commission a fait observer que les instruments juridiques de la politique commerciale commune ont des objectifs propres sur la base desquels ils doivent être interprétés. Cela implique évidemment que même lorsqu'ils ont un contenu semblable à celui de certaines dispositions du traité, leur signification n'est pas nécessairement identique. Ce qui importe c'est le contexte propre à tout accord qui doit être interprété séparément du contexte du traité communautaire; en effet, il ne fait pas de doute que, comme l'a affirmé la Cour de justice, «… les dispositions du traité relatives à la politique commerciale de la Communauté ne prévoient … aucune obligation des Etats membres d'étendre aux échanges avec les pays tiers les principes impératifs régissant la libre circulation des marchandises entre les États membres …» (arrêt du 15 juin 1976, affaires 51/75, Emi Records CBS United Kingdom, Recueil 1976, p. 811; 86/75, Emi Records CBS Grammofon, Recueil 1976, p. 871, et 96/75, Emi Records CBS Schallplatten, Recueil 1976, p. 913, 17e attendu).

En ce qui concerne l'accord entre la CEE et l'Espagne, nous avons déjà rappelé qu'il vise à constituer une zone de libre-échange. Son article 1, no 1, prévoit en particulier que «la suppression progressive des obstacles pour l'essentiel des échanges entre la Communauté économique européenne et l'Espagne s'opère en deux étapes …»; le no 3 de ce même article précise que «le passage de la première à la deuxième étape s'effectue par un commun accord des parties contractantes …». Ce passage n'est pas encore intervenu; et pour le moment il existe encore des droits à l'exportation avec la seule limitation du régime de la nation la plus favorisée (article 6). En matière de restrictions quantitatives, il y a une disposition de l'annexe II (article 4, no 1) aux termes de laquelle «l'Espagne s'abstient d'introduire de nouvelles restrictions quantitatives à l'importation des produits originaires de la Communauté autres que …»; mais tant la formulation de cette clause que son caractère limité confirment que les parties sont libres de maintenir les restrictions préexistantes aux importations comme aux exportations.

Pour toutes ces considérations, il nous semble raisonnable d'interpréter l'article 12 comme un catalogue de dérogations aux dispositions de l'accord qui libéralisent les échanges sans préjudice du contenu de ces dispositions et de leur portée plus ou moins limitée.

En ce qui concerne la dernière phrase de l'article 12, elle sert clairement à limiter les dérogations prévues dans la première phrase. En d'autres termes, sa fonction n'est pas d'édicter une interdiction autonome et générale des discriminations et des restrictions aux échanges mais de préciser jusqu'à quel point les mesures restrictives spéciales adoptées par les États, que la première partie de l'article admet, restent justifiées. En l'espèce, aucune mesure de restriction spéciale, susceptible d'entrer dans l'énumération de l'article 12 précité, n'est en jeu. D'autre part, une interprétation différente de la dernière phrase de l'article 12 — qui aboutissait à voir implicitement dans cette phrase une interdiction générale des discriminations arbitraires ou des restrictions déguisées dans le commerce — se heurterait aux mêmes objections que celles que nous avons déjà formulées contre l'hypothèse selon laquelle l'interdiction des restrictions quantitatives à l'exportation ou des mesures d'effet équivalent pourrait se déduire du contexte de l'article 12 compte tenu de son parallélisme avec l'article 36 du traité CEE. A cet égard, il convient encore de souligner que des interdictions de portée considérable — et de nature à avoir une incidence sur l'équilibre global de l'accord — ne peuvent pas être considérées comme édictées implicitement, et qu'une limite aux mesures nationales admises n'équivaut pas à une interdiction de caractère général.

Il faut enfin rappeler qu'une clause telle que celle de l'article 12 est reproduite sans modifications dans de nombreux accords internationaux conclus par la Communauté: par exemple, dans l'article 11 de l'accord d'association entre la CEE et Malte du 5 décembre 1970 (Journal officiel no L 61 du 4. 3. 1971); dans l'article 20 de l'accord entre la CEE et l'Autriche du 22 juillet 1972 (Journal officiel no L 300 du 31. 12. 1972); dans l'article 23 de l'accord entre la CEE et la République portugaise du 22 juillet 1972 (dans le Journal officiel no L 301 du 31. 12. 1972); dans l'article 20 de l'accord entre la CEE et la Confédération helvétique du 22 juillet 1972 (dans le Journal officiel no L 300 du 31. 12. 1972). Cela permet de constater que l'on ne s'est jamais préoccupé d'adapter, cas par cas, le contenu de ces mêmes clauses à la portée variable des différents accords. Une telle technique de rédaction mérite, à notre avis, d'être critiquée en raison du déséquilibre qui résulte de la formulation choisie, lorsqu'elle est utlisée dans un contexte tout à fait différent du contexte originaire de l'article 36. Ce déséquilibre finit toutefois par être corrigé lorsque la disposition en question se trouve incorporée dans un régime plus intégré des échanges commerciaux entre les parties avec la réalisation complète des objectifs de l'accord. Cela devrait se vérifier, dans le cas de l'accord CEE-Espagne, à l'issue de la deuxième étape, mais dépendrait en tout état de cause d'un nouvel accord de caractère complémentaire (à moins que n'intervienne entre-temps l'adhésion attendue de l'Espagne à la CEE, ce qui changerait évidemment les termes du problème).