CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. CARL OTTO LENZ

PRÉSENTÉES LE 28 MARS 1984 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La procédure à titre préjudiciel dans laquelle nous présentons nos conclusions aujourd'hui, concerne le rapport existant entre des dispositions Benelux et des dispositions de droit communautaire en matière de transit. Les faits peuvent être résumés comme suit.

A — A la fin de l'année 1976 et au début de 1977, l'agent en douane Pakvries BV, ayant son siège à Rotterdam, demanderesse dans la procédure pendante au principal, a présenté au Ontvanger der invoerrechten en accijnzen (receveur des droits de douane et accises) à Rotterdam, conformément à la procédure de transit communautaire externe prévue par le règlement (CEE) no 542/69 du Conseil (JO L 77, du 29. 3. 1969, p. 1) alors en vigueur, six lots de viande bovine désossée congelée en provenance d'Argentine, qui devaient être transportés par camion de Rotterdam comme bureau de départ à Milan comme bureau de destination.

Par la suite, le service de répression des fraudes fiscales néerlandais a constaté que les marchandises n'avaient pas été présentées au bureau de destination mais qu'elles avaient été irrégulièrement mises en libre pratique en Belgique. Dans ces circonstances, le receveur des douanes a demandé à la demanderesse, par avis du 19 septembre 1979, de payer, entre autres, les prélèvements agricoles dus s'élevant à HFL 695945,30 au total.

Par l'action formée contre cet avis de taxation, la demanderesse n'a pas contesté les faits. Elle a fait valoir bien plus que le receveur n'avait pas le droit de percevoir les prélèvements agricoles. En effet, l'article 36, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 542/69 prévoit que dans le cas d'une infraction à la procédure de transit communautaire dans un État membre, le recouvrement des droits et autres impositions exigibles de ce fait, doit être opéré conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives de cet État. Comme l'infraction a été commise en Belgique, ce sont — selon la demanderesse — les autorités belges qui auraient été compétentes.

En revanche, se fondant sur l'article 59 du règlement (CEE) no 542/69, le ministre néerlandais de l'agriculture et de la pêche défendeur a fait valoir que les Pays-Bas étaient compétents pour le recouvrement des droits litigieux.

Les termes de la disposition invoquée sont les suivants:

«Par dérogation aux dispositions du présent règlement, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas peuvent appliquer aux documents de transit communautaire les accords conclus ou à conclure entre eux en vue de réduire ou de supprimer les formalités au passage des frontières belgo-luxembourgeoise et belgo-néerlandaise.»

De l'avis du ministre défendeur, le protocole additionnel portant dispositions propres à la matière des impôts (ci-après dénommé «protocole additionnel») annexé à la Convention Benelux concernant la coopération administrative et judiciaire dans le domaine des réglementations se rapportant à la réalisation des objectifs de l'Union économique Benelux, conclue le 29 avril 1969, doit être considéré comme un accord au sens de la disposition citée.

Selon le ministre néerlandais, l'article 5 du protocole additionnel applicable en l'espèce prévoit un régime particulier pour les redressements fiscaux opérés dans les cas où un certain document a été délivré pour être utilisé dans plus d'un État membre du Benelux. Selon le paragraphe 2 de cet article, les droits en question doivent être recouvrés aux Pays-Bas en tant que pays dans lequel les documents de transit ont été établis.

Dans ce contexte, par décision du 20 mai 1983, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a sursis à statuer et a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel conformément à l'article 177 du traité CEE de la question suivante:

«L'article 59 du règlement (CEE) no 542/69, dans sa version en vigueur avant le 1er juillet 1977, doit-il être interprété en ce sens que les Pays-Bas peuvent appliquer à un document de transit communautaire un accord Benelux qui prévoit, par dérogation à l'article 36, paragraphe 1, dudit règlement, que l'action en recouvrement d'impôts est poursuivie par le pays du Benelux dans lequel le document a été délivré, même lorsqu'il est constaté qu'une irrégularité a été commise, à l'occasion de l'opération de transit communautaire, dans un autre pays du Benelux?»

B — A cet égard, nous faisons les observations suivantes.

L'article 59 mentionné contient une réserve pour la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas. Au titre de celle-ci, les États membres du Benelux peuvent déroger aux dispositions du règlement (CEE) no 542/69 et peuvent appliquer aux documents utilisés dans le cadre de la procédure de transit communautaire des accords conclus ou à conclure entre eux en vue de simplifier ou de supprimer les formalités au passage de leurs frontières. Le gouvernement néerlandais et la Commission soutiennent que la Convention Benelux à laquelle le protocole additionnel en question est annexé, doit être entendue et appliquée en tant qu'accord au sens de l'article cité. En revanche, la demanderesse estime que la réserve à l'application de la procédure de transit communautaire ne concerne que les dispositions Benelux qui, au sens étroit, tendent à supprimer les formalités au passage de frontières à l'intérieur de l'Union Benelux. Selon elle, la réglementation sur la compétence à traiter d'irrégularités n'entre pas dans ce cadre.

1. Il convient d'admettre la thèse de la demanderesse dans la mesure où l'article 5 du protocole additionnel en tant que tel, extrait de son contexte, ne vise pas directement à la suppression de formalités douanières. L'objectif de cette disposition est bien plus d'assurer le recouvrement de droits et de prélèvements en cas d'irrégularités qui peuvent se présenter en liaison avec la suppression des formalités douanières.

En vertu de l'article 36 du règlement (CEE) no 542/69, c'est en principe l'État membre dans lequel les irrégularités ont été commises, qui est compétent pour recouvrer de telles impositions. En revanche, l'article 5, paragraphe 2, du protocole additionnel en question prévoit que de telles impositions sont recouvrées par le pays dans lequel le document de transit a été délivré à l'origine ou a été validé officiellement.

Une réglementation de cette nature n'est certes pas directement destinée à supprimer les formalités douanières au sens étroit. Toutefois, contrairement à l'avis de la demanderesse dans la procédure au principal, cela ne signifie pas simultanément qu'en tant qu'élément nécessaire d'accords visant à un tel objectif, elle ne relève pas de la réserve prévue à l'article 59. Une telle réglementation qui s'écarte de l'article 36 du règlement (CEE) no 542/69 doit en tout cas être considérée comme élément nécessaire d'un accord au sens de l'article 59, dès lors que le lien objectif entre la suppression des obstacles douaniers et le contrôle du respect de la réglementation ou les conséquences à attacher au non-respect de celle-ci impose que l'on s'en écarte.

Il existe toute une série de motifs pour estimer qu'il existe un lien objectif entre la suppression des formalités à la frontière dans le cadre d'un régime de transit et le contrôle nécessaire de l'utilisation des marchandises, comme le gouvernement néerlandais et la Commission l'ont aussi souligné: comme il ressort des considérants, le règlement litigieux relatif au transit communautaire vise en premier lieu à faciliter le transport à l'intérieur de la Communauté et notamment à alléger les formalités à accomplir lors du franchissement des frontières intérieures. Comme le régime Benelux, il contient en son article 36 une disposition prévoyant les conséquences d'une éventuelle infraction à la procédure de transit.

L'article 36 tient compte de l'objectif de la procédure de transit communautaire, selon lequel les marchandises doivent être dédouanées à proximité du lieu de consommation et selon lequel, lorsque celui-ci ne peut pas être établi, il doit pouvoir être déterminé autant que possible grâce aux documents douaniers. La règle de compétence de l'article 36 s'explique surtout aussi du fait qu'au stade d'intégration actuel de la Communauté, un État membre n'est pas habilité à recouvrer des impositions qui reviennent à un autre État membre.

En revanche, il en va différemment à l'intérieur de l'union douanière créée par la Convention relative à l'unification du territoire douanier Benelux du 29 avril 1969. Celle-ci est caractérisée, entre autres, par le fait qu'il n'existe plus de contrôles à la frontière entre les trois États membres du Benelux. La Convention Benelux concernant la coopération administrative et judiciaire dans le domaine des réglementations se rapportant à la réalisation des objectifs de l'Union économique Benelux ainsi que les protocoles additionnels à cette Convention prévoient les modalités de la coopération administrative et judiciaire entre les États membres du Benelux. Selon l'article 5 du protocole additionnel en cause en l'espèce, un document douanier communautaire qui est valable dans plusieurs États membres doit être considéré comme document Benelux. Pour alléger les formalités administratives, cette disposition prévoit qu'en cas d'infraction à la procédure de transit Benelux, les droits, accises, taxes et autres impôts ne peuvent plus être recouvrés que par le pays dans lequel le document de transit a été délivré ou validé officiellement, même si les droits, accises, taxes et autres reviennent à un autre pays du Benelux.

Comme en raison du défaut de contrôles à la frontière entre les États membres du Benelux, il est plus difficile de suivre une marchandise précisément, une telle réglementation apparaît indispensable. Tout d'abord, elle évite tout conflit de compétence sur le point de savoir quel État membre du Benelux est compétent pour percevoir les impositions dues. En deuxième lieu, elle supprime le risque de manipulation qui existe dans la mesure où les opérateurs économiques pourraient rechercher un avantage en payant les taxes dans l'État membre du Benelux qui a les taux les plus bas. En troisième lieu, on exclut la compétence de l'État membre d'exportation du Benelux, qui relève du hasard.

2. Conformément à son article 223, le traité CEE ne fait pas obstacle à Texistence et à la mise en œuvre d'une union économique et douanière entre les États membres du Benelux dans la mesure où ceux-ci visent par là même des objectifs qui ne sont pas déjà réalisés par l'effet du traité CEE. En conséquence, cette disposition vise à permettre, du point de vue du droit communautaire, le maintien et le développement ultérieurs de l'intégration économique Benelux qui est plus poussée que celle visée par le traité CEE. En outre, l'article 19, paragraphe 1, du traité CEE reconnaît également que le territoire des États Benelux constitue un territoire douanier unique pour l'établissement du tarif douanier commun.

Le droit communautaire dérivé tient également compte de l'union douanière Benelux. En vertu de l'article 3 du règlement invoqué, chaque État membre a la faculté de prévoir, au lieu de la procédure du transit communautaire externe ou interne, l'application d'une procédure nationale pendant le transport des marchandises sur son territoire. En ce sens, le territoire de l'union économique Benelux doit être considéré, en ce qui concerne le transport de marchandises à l'intérieur du Benelux, comme territoire d'un État membre.

Enfin, l'article 59 du règlement en cause reconnaît également l'unité économique des États membres du Benelux. En effet, il admet l'application des accords Benelux relatifs à la simplification ou à la suppression des formalités lors du franchissement de la frontière, indépendamment du lieu de destination, aux documents utilisés dans le cadre de la procédure de transit communautaire.

3. La suppression des formalités lors du franchissement de la frontière ne peut fonctionner que lorsqu'on prévoit simultanément un contrôle du respect de la procédure de transit. Il s'ensuit que conformément à l'article 59 du règlement en cause, les États membres du Benelux doivent évidemment aussi avoir compétence pour adopter des dispositions relatives au point de savoir quel État du Benelux est compétent en cas d'irrégularités éventuelles pour recouvrer les impositions dues. Cela vaut d'autant plus que — ce qu'on ne saurait contester — l'identité du lieu d'importation et du lieu de recouvrement des impositions dues constitue une simplification administrative.

En définitive, seule une interprétation en ce sens de l'article 59 en cause est conforme aux termes de l'article 233 du traité CEE. Selon cette disposition, le droit communautaire n'a primauté sur le droit Benelux que dans la mesure où ce dernier ne vise pas à réaliser une union plus étroite des États membres du Benelux.

4. Le problème que la demanderesse dans la procédure au principal a soulevé en outre, sur le point de savoir si la juridiction de renvoi est compétente pour statuer sur la légalité du recouvrement des impositions litigieuses et sur le point de savoir quel droit est alors applicable, est une question du droit national ou du droit Benelux qu'il n'appartient pas à la Cour de résoudre. Elle ne libère pas non plus la Cour de son obligation de répondre à la question déférée du point de vue du droit communautaire.

C — Pour ces motifs, nous proposons de répondre à la question posée comme suit:

L'article 59 du règlement (CEE) no 532/69 du Conseil, du 18 mars 1969, relatif au transit communautaire doit être interprété en ce sens que les Pays-Bas peuvent appliquer à un document de transit communautaire une disposition d'un accord Benelux, qui, s'écartant de l'article 36, paragraphe 1, du règlement mentionné, dispose que les impositions dues sont recouvrées dans l'État membre du Benelux dans lequel le document de transit a été établi. Cela vaut également lorsqu'on constate que dans le cours d'une procédure de transit communautaire, une irrégularité a été commise dans un autre État membre du Benelux.

( 1 ) Traduit de l'allemand.