Arrêt du Tribunal de première instance (deuxième chambre élargie) du 15 décembre 1999. - Freistaat Sachsen, Volkswagen AG et Volkswagen Sachsen GmbH contre Commission des Communautés européennes. - Aides d'Etat - Compensation des désavantages économiques causés par la division de l'Allemagne - Perturbation grave de l'économie d'un Etat membre - Développement économique régional - Encadrement communautaire des aides d'Etat dans le secteur de l'automobile. - Affaires jointes T-132/96 et T-143/96.



Recueil de jurisprudence 1999 page II-03663



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

1 Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Décision de la Commission adressée à un État membre et constatant l'incompatibilité d'une aide avec le marché commun - Recours d'une autorité régionale ayant octroyé ladite aide - Recevabilité

[Traité CE, art. 173 (devenu, après modification, art. 230 CE)]

2 Aides accordées par les États - Interdiction - Dérogations - Aides en faveur des régions affectées par la division de l'Allemagne - Portée de la dérogation - Interprétation stricte - Désavantages économiques causés par l'isolement engendré par le tracé de la frontière entre les deux zones

[Traité CE, art. 92, § 2, sous c) (devenu, après modification, art. 87, § 2, sous c), CE)]

3 Aides accordées par les États - Interdiction - Dérogations - Devoir de collaboration de l'État membre sollicitant une dérogation

[Traité CE, art. 92, § 2 (devenu, après modification, art. 87, § 2, CE)]

4 Actes des institutions - Motivation - Obligation - Portée - Décision s'inscrivant dans la ligne de décisions précédentes - Motivation sommaire

[Traité CE, art. 190 (devenu art. 253 CE)]

5 Aides accordées par les États - Interdiction - Dérogations - Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun - Aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre - Interprétation stricte - Perturbation affectant l'ensemble de l'économie de l'État membre concerné

[Traité CE, art. 92, § 3, sous b) (devenu, après modification, art. 87, § 3, sous b), CE)]

6 Aides accordées par les États - Interdiction - Dérogations - Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun - Pouvoir d'appréciation de la Commission - Contrôle juridictionnel - Limites

[Traité CE, art. 92, § 3 (devenu, après modification, art. 87, § 3, CE)]

7 Aides accordées par les États - Interdiction - Dérogations - Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun - Aides visant au développement de régions déterminées - Appréciation par la Commission - Obligation de prendre en considération les effets de l'aide au niveau communautaire

[Traité CE, art. 92, § 3, sous a) et sous c) (devenu, après modification, art. 87, § 3, sous a) et sous c), CE)]

8 Aides accordées par les États - Examen par la Commission - Mise en place d'un encadrement des aides dans un secteur économique - Absence d'effet contraignant en l'absence d'accord des États membres - Prise en considération par la Commission en vue de l'application des articles 92 du traité (devenu, après modification, article 87 CE) et 93 du traité (devenu article 88 CE) - Admissibilité

[Traité CE, art. 92 (devenu, après modification, art. 87 CE) et art. 93 (devenu art. 88 CE)]

9 Aides accordées par les États - Décision de la Commission - Appréciation de la légalité en fonction des éléments d'information disponibles au moment de l'adoption de la décision - Prise en considération de l'évolution prévisible de la concurrence

[Traité CE, art. 92, § 1, et 173 (devenus, après modification, art. 87, § 1, CE et 230 CE)]

10 Aides accordées par les États - Examen par la Commission - Obligation de prendre position dans un délai raisonnable - Possibilité de recours en carence en cas d'abstention

[Traité CE, art. 92 (devenu, après modification, art. 87 CE) et art. 93 et 175 (devenus art. 88 CE et 232 CE)]

11 Aides accordées par les États - Examen par la Commission - Possibilité de recourir à des critères opérationnels préétablis - Atteinte aux prérogatives du Conseil - Absence - Distinction entre investissements «en rase campagne» et «d'extension» - Qualification relevant du droit communautaire

[Traité CE, art. 92 (devenu, après modification, art. 87 CE) et art. 93 (devenu art. 88 CE)]

Sommaire

1 L'entité infra-étatique qui jouit de la personnalité juridique en vertu de son droit national peut introduire un recours en annulation en vertu de l'article 173 du traité (devenu, après modification, article 230 CE) contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement.

A cet égard, est individuellement concernée par une décision de la Commission, adressée à un État membre, déclarant certaines aides d'État incompatibles avec le marché commun, l'entité infra-étatique qui a accordé les aides, en partie au moyen de ses ressources propres, et qui, en raison de la décision, se voit empêchée d'exercer, comme elle l'entend, ses compétences autonomes et obligée d'engager la procédure administrative de récupération des aides auprès des bénéficiaires, qu'elle est seule compétente pour mettre en oeuvre au niveau national.

Elle doit être considérée comme directement concernée par ladite décision dès lors que les autorités nationales, destinataires de la décision, n'ont exercé aucun pouvoir d'appréciation lorsqu'elles la lui ont communiquée.

Elle a, par ailleurs, un intérêt à attaquer cette décision distinct de celui de l'État membre dont elle fait partie.

2 L'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité (devenu, après modification, article 87, paragraphe 2, sous c), CE), aux termes duquel sont compatibles avec le marché commun «les aides octroyées à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne, dans la mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages économiques causés par cette division», ayant été maintenu en vigueur par le traité de Maastricht et le traité d'Amsterdam, et une disposition identique ayant été insérée à l'article 61, paragraphe 2, sous c), de l'accord sur l'Espace économique européen, il ne saurait être présumé que cette disposition est devenue sans objet depuis la réunification de l'Allemagne.

Toutefois, s'agissant d'une dérogation au principe général d'incompatibilité avec le marché commun des aides d'État énoncé à l'article 92, paragraphe 1, du traité, l'article 92, paragraphe 2, sous c), est d'interprétation stricte. Par ailleurs, il y a lieu, pour l'interpréter, de tenir compte non seulement de ses termes, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont il fait partie.

A cet égard, les termes «division de l'Allemagne» se référant, historiquement, à l'établissement de la ligne de partage entre les deux zones, en 1948, les «désavantages économiques causés par cette division» ne sauraient viser que les désavantages économiques causés par l'isolement qu'a engendré l'établissement ou le maintien de cette frontière, tels que l'enclavement de certaines régions, la rupture des voies de communication, ou bien encore la perte des débouchés naturels de certaines entreprises qui ont, dès lors, besoin de soutien soit pour pouvoir s'adapter aux conditions nouvelles, soit pour pouvoir survivre à ce désavantage.

Méconnaîtrait tant le caractère dérogatoire de cette disposition que son contexte et les objectifs qu'elle poursuit l'interprétation selon laquelle l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité permet de compenser intégralement le retard économique incontestable dont souffrent les nouveaux Länder, jusqu'à ce que ceux-ci aient atteint un niveau de développement comparable à celui des anciens Länder. En effet, les différences de développement entre les anciens et les nouveaux Länder s'expliquent par d'autres causes que par la division de l'Allemagne en tant que telle, et notamment par les régimes politico-économiques différents mis en place dans chaque État de part et d'autre de la frontière.

3 L'État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission, en vertu duquel il lui incombe, notamment, de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies.

4 La motivation exigée par l'article 190 du traité (devenu article 253 CE) doit faire apparaître, d'une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l'institution auteur de l'acte, de manière à permettre au juge communautaire d'exercer son contrôle et aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise.

Toutefois, une décision qui a été adoptée dans un contexte bien connu des parties et qui se place dans la ligne d'une pratique décisionnelle constante peut être motivée d'une manière sommaire.

Par ailleurs, la motivation d'un acte doit être appréciée, notamment, en fonction de l'intérêt que le destinataire ou d'autres personnes concernées peuvent avoir à recevoir des explications, en particulier lorsqu'elles ont joué un rôle actif dans la procédure d'élaboration de l'acte attaqué et qu'elles connaissaient les raisons de fait et de droit ayant amené la Commission à prendre sa décision.

De plus, la Commission n'est pas tenue de répondre, dans la motivation d'une décision, à tous les points de droit et de fait soulevés par les intéressés, pour autant qu'elle tienne compte de toutes les circonstances et de tous les éléments pertinents du cas d'espèce. En conséquence, dans le cas particulier d'une décision en matière d'aides d'État, dans la mesure où les parties requérantes ont été étroitement associées à la procédure administrative ayant conduit à l'élaboration de la décision, ni le fait que la décision ne reprenne pas les données chiffrées détaillées de l'analyse des coûts et bénéfices de l'investissement prévu, ni le fait que cette analyse n'ait pas été annexée à la décision ne sont constitutifs d'une violation de l'obligation de motivation.

5 Il ressort du contexte et de l'économie générale de l'article 92, paragraphe 3, sous b), du traité (devenu, après modification, article 87, paragraphe 3, sous b), CE), aux termes duquel peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, que la perturbation en question doit affecter l'ensemble de l'économie de l'État membre concerné, et pas seulement celle d'une de ses régions ou parties de territoire. Cette solution est d'ailleurs conforme à la nécessité d'interpréter strictement une disposition dérogatoire telle que l'article 92, paragraphe 3, sous b), du traité.

6 Le contrôle exercé par le juge communautaire sur l'exercice par la Commission du large pouvoir d'appréciation dont elle jouit dans le domaine de l'article 92, paragraphe 3, du traité (devenu, après modification, article 87, paragraphe 3, CE) et dont relèvent des evaluations complexes d'ordre économique et social, à effectuer dans un contexte communautaire, doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, ainsi que de l'exactitude matérielle des faits, de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir. En particulier, il n'appartient pas au juge communautaire de substituer son appréciation économique à celle de la Commission.

7 La différence de formulation entre les points a) et c) de l'article 92, paragraphe 3, du traité (devenu, après modification, article 87, paragraphe 3, CE) ne saurait conduire à considérer que la Commission ne doive tenir aucun compte de l'intérêt communautaire lorsqu'elle fait application de l'article 92, paragraphe 3, sous a), et qu'elle doive se borner à vérifier la spécificité régionale des mesures en cause sans évaluer leur incidence sur le ou les marchés pertinents dans l'ensemble de la Communauté.

L'application de l'article 92, paragraphe 3, sous a) comme sous c), suppose la prise en considération non seulement des implications d'ordre régional des aides visées par ces dispositions du traité, mais également, au regard de l'article 92, paragraphe 1, de l'impact de ces aides sur les échanges entre les États membres et donc des répercussions sectorielles qu'elles sont susceptibles de provoquer au niveau communautaire.

8 Si les règles de l'encadrement communautaire des aides d'État dans certains secteurs de l'industrie, en tant que mesures utiles proposées par la Commission aux États membres, sur la base de l'article 93, paragraphe 1, du traité (devenu article 88, paragraphe 1, CE), sont dénuées de tout caractère contraignant et ne s'imposent à ces derniers que lorsque ceux-ci y ont consenti, rien ne saurait empêcher la Commission d'examiner les aides qui doivent lui être notifiées à la lumière de ces règles, dans le cadre de l'exercice du large pouvoir d'appréciation dont elle dispose en vue de l'application des articles 92 du traité (devenu, après modification, article 87 CE) et 93 du traité.

9 La légalité d'une décision en matière d'aides doit être appréciée en fonction des éléments d'information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l'a arrêtée.

Par ailleurs, lorsqu'elle vérifie l'existence d'une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité (devenu, après modification, article 87, paragraphe 1, CE), la Commission n'est pas strictement liée par les conditions de la concurrence existant à la date d'adoption de sa décision. Elle doit procéder à une évaluation dans une perspective dynamique, et tenir compte de l'évolution prévisible de la concurrence et des effets qu'aura sur elle l'aide en question.

Il en résulte que l'on ne saurait reprocher à la Commission d'avoir tenu compte d'éléments survenus après l'adoption d'un projet tendant à instituer ou à modifier une aide. La circonstance que l'État membre intéressé a mis à exécution les mesures projetées avant que la procédure d'examen ait abouti à une décision finale, en violation de ses obligations au titre de l'article 93, paragraphe 3, du traité (devenu article 88, paragraphe 3, CE), est sans incidence sur cette question.

10 Si la procédure préliminaire d'examen mise en oeuvre par l'article 93, paragraphe 3, du traité (devenu article 88, paragraphe 3, CE) doit procurer à la Commission un délai utile, cette dernière doit, cependant, faire diligence et tenir compte de l'intérêt des États membres à être fixés rapidement dans des domaines où la nécessité d'intervenir peut revêtir un caractère d'urgence en raison de l'effet que ces États membres attendent des mesures d'encouragement projetées. La Commission doit, dès lors, prendre position dans un délai raisonnable, que la Cour a évalué à deux mois.

Par ailleurs, la Commission reste tenue au même devoir général de diligence lorsqu'elle décide d'ouvrir la procédure contradictoire d'examen prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité, et sa carence en la matière peut, le cas échéant, être sanctionnée par le juge communautaire dans le cadre d'une procédure au titre de l'article 175 du traité (devenu article 232 CE).

11 Le pouvoir de prendre tous règlements utiles en vue de l'application des articles 92 du traité (devenu, après modification, article 87 CE) et 93 du traité (devenu article 88 CE), conféré au Conseil par l'article 94 du traité (devenu article 89 CE), n'est nullement mis en cause par le fait que la Commission recourt à des critères opérationnels préétablis, tels que ceux qui sont à la base de la distinction entre investissements «en rase campagne» et investissements «d'extension», dans le cadre de l'exercice du large pouvoir d'appréciation dont elle dispose en vue de l'application de ces dispositions.

Par ailleurs, la qualification d'un investissement d'investissement «d'extension» ou, au contraire, d'investissement «en rase campagne», s'opère dans un contexte communautaire, indépendamment de la qualification retenue par le droit comptable ou fiscal de l'État membre dont relève l'entreprise bénéficiaire.

Parties

Dans les affaires jointes T-132/96 et T-143/96,

Freistaat Sachsen, représenté par Mes Karl Pfeiffer et Jochim Sedemund, avocats à Berlin, ayant élu domicile à Luxembourg en l'étude de Me Aloyse May, 31, Grand-rue,

et

Volkswagen AG et Volkswagen Sachsen GmbH, sociétés de droit allemand, établies respectivement à Wolfsburg et à Mosel (Allemagne), représentées par Mes Michael Schütte, avocat à Berlin, et Martina Maier, avocat à Düsseldorf, ayant élu domicile à Luxembourg en l'étude de Mes Bonn et Schmitt, 62, avenue Guillaume,

parties requérantes,

soutenues par

République fédérale d'Allemagne, représentée initialement par M. Ernst Röder, puis par M. Wolf-Dieter Plessing, Ministerialräte, en qualité d'agents, assistés de M. Thomas Oppermann, professeur à l'université de Tübingen, ministère fédéral de l'Économie et de la Technologie, Bonn (Allemagne),

partie intervenante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée initialement par MM. Paul Nemitz et Anders Jessen, membres du service juridique, puis par M. Nemitz, en qualité d'agents, assistés de Mes Hans-Jürgen Rabe, Georg Berrisch et Marco Nuñez Müller, avocats à Hambourg, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

soutenue par

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par M. John Collins, du Treasury Solicitor's Department, en qualité d'agent, assisté de Mme Sarah Moore, barrister, du barreau d'Angleterre et du pays de Galles, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,

partie intervenante,

ayant pour objet une demande d'annulation partielle de la décision 96/666/CE de la Commission, du 26 juin 1996, relative à des aides accordées par l'Allemagne au groupe Volkswagen pour les usines de Mosel et de Chemnitz (JO L 308, p. 46),

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

(deuxième chambre élargie),

composé de MM. A. Potocki, président, K. Lenaerts, C. W. Bellamy, J. Azizi et A. W. H. Meij, juges,

greffier: M. A. Mair, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de la procédure orale du 30 juin 1999,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

Cadre juridique

1 Par lettre du 31 décembre 1988, la Commission a informé les États membres que, au cours de sa réunion du 22 décembre 1988 et à la suite de sa décision du 19 juillet 1988 de mettre en place un encadrement général communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile (ci-après «encadrement communautaire»), fondé sur l'article 93, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 1, CE), elle avait arrêté les conditions de mise en oeuvre dudit encadrement, reproduites dans un document joint à la lettre. Elle a demandé aux États membres de l'informer de leur acceptation de cet encadrement dans un délai d'un mois.

2 L'encadrement communautaire a fait l'objet d'une communication (89/C 123/03) publiée au Journal officiel des Communautés européennes (JO 1989, C 123, p. 3). Son point 2.5 dispose qu'il «entrera en vigueur le 1er janvier 1989» et qu'il «sera applicable pendant une période de deux ans».

3 Selon son point 1, quatrième alinéa, l'encadrement communautaire a notamment pour objectif de soumettre l'octroi d'aides dans le secteur automobile à une discipline plus rigoureuse, de façon à garantir que la compétitivité de l'industrie communautaire ne soit pas faussée par une concurrence déloyale. La Commission y souligne qu'elle ne peut mettre en oeuvre une politique efficace que si elle est en mesure de se prononcer sur les cas individuels avant que l'aide ne soit octroyée.

4 Aux termes du point 2.2, premier alinéa, de l'encadrement communautaire:

«Toutes les aides qui doivent être octroyées par les pouvoirs publics dans le cadre d'un régime d'aide autorisé en faveur d'une (de plusieurs) entreprise(s) exerçant son (leur) activité dans le secteur automobile défini ci-dessus doivent être notifiées préalablement sur la base de l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE si le coût du projet devant bénéficier de l'aide est supérieur à 12 millions d'écus. En ce qui concerne les aides qui doivent être accordées en dehors du cadre d'un régime autorisé, tout projet, quels que soient son coût et le niveau de l'aide, est naturellement soumis, sans aucune exception, à l'obligation de notification conformément aux dispositions de l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE. Les États membres doivent informer la Commission, en temps utile pour permettre à celle-ci de présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides.»

5 Au point 3 de l'encadrement communautaire, relatif aux lignes directrices pour l'appréciation des aides, la Commission précise notamment ce qui suit:

« - Aides à finalité régionale

[...]

La Commission reconnaît que l'implantation de nouvelles installations de production de véhicules automobiles et de composants et/ou l'extension des installations existantes dans des régions défavorisées peuvent apporter une contribution précieuse au développement régional. C'est pourquoi la Commission a une attitude généralement favorable à l'égard des aides à l'investissement accordées pour remédier aux handicaps structurels dont souffrent les régions défavorisées de la Communauté.

Ces aides sont généralement accordées automatiquement selon les modalités précédemment approuvées par la Commission. En demandant que ces aides soient notifiées préalablement à l'avenir, la Commission devrait se donner la possibilité de confronter les avantages sur le plan du développement régional (tels que la contribution au développement durable de la région par le biais de la création d'emplois stables et l'existence de liens avec l'économie locale et communautaire) avec les conséquences préjudiciables éventuelles sur l'ensemble du secteur (telles que la création d'une surcapacité importante). L'évaluation en question n'a pas pour but de nier la contribution essentielle des aides régionales à la cohésion au niveau communautaire, mais de garantir que d'autres éléments présentant un intérêt pour la Communauté, tels que le développement du secteur au niveau communautaire, soient eux aussi pris en considération.

[...]»

6 Le gouvernement allemand lui ayant indiqué qu'il avait décidé de ne pas appliquer l'encadrement communautaire, la Commission a adopté, conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité, la décision 90/381/CEE, du 21 février 1990, relative aux régimes d'aide allemands applicables au secteur automobile (JO L 188, p. 55, ci-après «décision 90/381»). L'article 1er de cette décision dispose:

«1. A compter du 1er mai 1990, la République fédérale d'Allemagne notifie à la Commission, en application de l'article 93, paragraphe 3, du traité, toutes les aides qui doivent être accordées pour des projets dont le coût est supérieur à 12 millions d'écus au titre des régimes d'aide énumérés dans l'annexe et qui doivent être octroyées à des entreprises exerçant leur activité dans le secteur automobile, tel que celui-ci est défini au point 2.1 de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile. Ces notifications sont effectuées selon les modalités prévues aux points 2.2 et 2.3 de cet encadrement. En outre, la République fédérale d'Allemagne communique des rapports annuels conformément aux dispositions de l'encadrement.

2. Outre la liste non exhaustive des régimes d'aide énumérés dans l'annexe, la République fédérale d'Allemagne se conforme aux obligations visées au paragraphe 1 de l'article 1er en ce qui concerne tous les autres régimes d'aide existants qui ne sont pas mentionnés dans l'annexe et dont le secteur concerné par l'encadrement serait susceptible de bénéficier.

3. Les aides accordées au titre de la `Berlin Förderungsgesetz' à des entreprises du secteur automobile situées à Berlin sont dispensées de l'obligation de notification préalable prévue par l'encadrement, mais doivent être mentionnées dans les rapports annuels qui doivent être fournis.»

7 Par lettre du 2 octobre 1990 adressée au gouvernement allemand, la Commission a approuvé le régime d'aides régionales prévu pour l'année 1991 par le dix-neuvième programme-cadre adopté en application de la loi allemande sur la tâche d'intérêt commun «Amélioration des structures économiques régionales» du 6 octobre 1969 (ci-après «loi sur la tâche d'intérêt commun»), tout en rappelant la nécessité de tenir compte, lors de la mise en oeuvre des mesures envisagées, de l'encadrement communautaire existant dans certains secteurs de l'industrie. Le dix-neuvième programme-cadre lui-même indique (partie I, point 9.3, p. 43) que la Commission «a pris des décisions qui interdisent la mise en oeuvre d'aides d'État accordées à certains secteurs déterminés même si elles l'ont été dans le cadre de programmes approuvés (d'aides régionales par exemple), ou la soumettent à la nécessité de l'autorisation préalable de chacun des projets bénéficiaires [...]

De telles règles existent dans les domaines suivants:

a) [...]

- le secteur automobile, dans la mesure où le coût d'une opération bénéficiaire dépasse 12 millions d'écus».

8 La réunification politique de l'Allemagne a été proclamée le 3 octobre 1990, entraînant l'adhésion à la République fédérale d'Allemagne de cinq nouveaux Länder issus de l'ancienne République démocratique allemande, parmi lesquels le Freistaat Sachsen.

9 Par lettre du 31 décembre 1990, la Commission a informé les États membres qu'elle estimait nécessaire de proroger l'encadrement communautaire.

10 Cette décision de la Commission a également fait l'objet d'une communication (91/C 81/05) publiée au Journal officiel des Communautés européennes (JO 1991, C 81, p. 4). Cette communication indique, notamment, ce qui suit:

«[...] la Commission estime nécessaire de proroger l'encadrement des aides d'État dans le secteur de l'automobile. La seule modification que la Commission a arrêtée consiste à étendre l'obligation de notification préalable pour la République fédérale d'Allemagne à Berlin (Ouest) et au territoire de l'ancienne République démocratique allemande (l'article 1er, paragraphe 3, de la décision de la Commission du 21 février 1990, publiée au JO L 188 du 20 juillet 1990, cesse d'être applicable à partir du 1er janvier 1991).

Après deux ans d'application, l'encadrement sera réexaminé par la Commission. Si des modifications (ou l'abrogation éventuelle de l'encadrement) se révèlent nécessaires, la Commission prendra les décisions appropriées après consultation des États membres.»

11 Par lettres du 5 décembre 1990 et du 11 avril 1991 adressées au gouvernement allemand, la Commission a approuvé l'application de la loi sur la tâche d'intérêt commun aux nouveaux Länder, en rappelant à nouveau la nécessité de tenir compte, lors de la mise en oeuvre des mesures envisagées, de l'encadrement communautaire existant dans certains secteurs de l'industrie. De même, elle a approuvé par courrier du 9 janvier 1991 l'extension des régimes existants d'aides régionales aux nouveaux Länder, en précisant que les dispositions de l'encadrement communautaire devaient être respectées.

12 Le 23 décembre 1992, la Commission a décidé que «l'encadrement communautaire ne serait pas modifié» et qu'il resterait valable jusqu'à ce qu'elle organise une prochaine révision. Cette décision a fait l'objet d'une communication (93/C 36/06) publiée au Journal officiel des Communautés européennes (JO 1993, C 36, p. 17).

13 Dans l'arrêt du 29 juin 1995, Espagne/Commission (C-135/93, Rec. p. I-1651, point 39), la Cour a constaté que ladite décision devait être interprétée «comme n'ayant prorogé l'encadrement communautaire que jusqu'à son prochain réexamen, lequel, comme les précédents, devait avoir lieu à l'issue d'une nouvelle période d'application de deux ans», expirant le 31 décembre 1994.

14 A la suite du prononcé de cet arrêt, la Commission a, par lettre du 6 juillet 1995, informé les États membres que, dans l'intérêt communautaire, elle avait décidé, le 5 juillet 1995, de proroger sa décision du 23 décembre 1992, avec effet rétroactif à partir du 1er janvier 1995, de sorte que l'encadrement communautaire restait d'application sans interruption. La Commission précisait que cette prorogation prendrait fin dès que la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 1, du traité, qu'elle avait décidé d'engager simultanément, aurait abouti (voir point 15 ci-dessous). Cette décision, qui a fait l'objet d'une communication (95/C 284/03) publiée au Journal officiel des Communautés européennes (JO 1995, C 284, p. 3), a été annulée par l'arrêt de la Cour du 15 avril 1997, Espagne/Commission (C-292/95, Rec. p. I-1931).

15 Par une seconde lettre du 6 juillet 1995, la Commission a, par ailleurs, informé les États membres de sa décision du 5 juillet 1995 de leur proposer, à la suite de l'arrêt du 29 juin 1995, Espagne/Commission, précité, de rétablir l'encadrement communautaire pour une période de deux ans, tout en y apportant certaines modifications et, notamment, une augmentation du seuil de notification à 17 millions d'écus (voir la communication 95/C 284/03, précitée). Le nouveau texte de l'encadrement communautaire proposé prévoyait, en son point 2.5: «L'encadrement entrera en vigueur lorsque tous les États membres auront communiqué leur accord ou au plus tard le 1er janvier 1996. Tous les projets d'aide pour lesquels la collectivité publique compétente n'aura pas encore accordé d'autorisation définitive à cette date devront faire l'objet d'une notification préalable.» Le gouvernement allemand a donné son accord à ce rétablissement de l'encadrement communautaire par lettre du 15 août 1995.

Faits à l'origine du litige

16 L'entrée en vigueur de l'union économique, monétaire et sociale entre la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande, le 1er juillet 1990, a entraîné l'effondrement de la demande et de la production de véhicules Trabant en Saxe. Afin de sauvegarder l'industrie automobile de cette région, Volkswagen AG (ci-après «Volkswagen») a entamé des négociations avec la Treuhandanstalt (l'organisme de droit public chargé de restructurer les entreprises de l'ancienne République démocratique allemande, ci-après «THA»), qui ont abouti à un accord de principe en octobre 1990. Cet accord prévoyait notamment:

- la création en commun d'une société chargée de maintenir les emplois («Beschäftigungsgesellschaft»), la Sächsische Automobilbau GmbH (ci-après «SAB»), dont 87,5% du capital social étaient initialement détenus par la THA et 12,5% par Volkswagen;

- la reprise par SAB des ateliers de peinture (alors en voie de construction) et de montage final existant sur le site de Mosel (ci-après «Mosel I»);

- la reprise par Volkswagen Sachsen GmbH (ci-après «VW Sachsen»), filiale en propriété exclusive de Volkswagen, d'une usine de production de moteurs existant sur le site de Chemnitz (ci-après «Chemnitz I»);

- la reprise par VW Sachsen de la production de culasses sur le site d'Eisenach;

- la réalisation par VW Sachsen d'une nouvelle usine de construction automobile à Mosel, comprenant les quatre activités principales de la fabrication, à savoir l'emboutissage, la carrosserie brute, la peinture et le montage final (ci-après «Mosel II»), et d'une nouvelle usine de production de moteurs à Chemnitz (ci-après «Chemnitz II»).

17 Initialement, il était entendu que la reprise et la restructuration de Mosel I et de Chemnitz I constituaient une solution transitoire, destinée à éviter le chômage de la main-d'oeuvre existante, dans l'attente de l'entrée en service de Mosel II et de Chemnitz II, prévue pour 1994.

18 Par lettre du 19 septembre 1990, la Commission a demandé au gouvernement allemand de lui notifier, conformément à l'encadrement communautaire, les aides d'État à ces projets d'investissement. Par lettres des 14 décembre 1990 et 14 mars 1991, la Commission a insisté sur le fait que ces aides ne pouvaient pas être mises en oeuvre sans lui avoir été notifiées et avoir reçu son approbation. Cette question a également été inscrite à l'ordre du jour de deux réunions bilatérales tenues à Bonn les 31 janvier et 7 février 1991.

19 Le 22 mars 1991, le ministère de l'Économie et du Travail du Freistaat Sachsen a adopté, sur la base de la loi sur la tâche d'intérêt commun, deux décrets prévoyant l'octroi de certaines primes à l'investissement à VW Sachsen en rapport avec Mosel II et Chemnitz II (ci-après «décrets de 1991»). Le montant prévu de ces primes s'élevait au total à 757 millions de DM pour Mosel II, avec des versements échelonnés de 1991 à 1994, et à 147 millions de DM pour Chemnitz II, avec des versements échelonnés de 1991 à 1996.

20 Le 18 mars 1991, le Finanzamt Zwickau-Land a adressé à VW Sachsen une décision prévoyant l'octroi de certaines subventions d'investissement, conformément à la loi allemande sur les subventions à l'investissement (Investitionszulagengesetz) de 1991.

21 Le groupe Volkswagen a également sollicité la possibilité de procéder à des amortissements exceptionnels, conformément à la loi allemande sur les zones habilitées à recevoir des aides (Fördergebietsgesetz) de 1991.

22 Par lettre du 25 mars 1991, les autorités allemandes ont fourni à la Commission certains renseignements concernant les aides visées aux points 19 à 21, ci-dessus, tout en indiquant qu'elles ne disposaient pas encore d'informations plus précises et qu'il était prévu de les accorder dans le cadre des régimes d'aides approuvés par la Commission pour les nouveaux Länder. Par courrier du 17 avril 1991, la Commission a indiqué que la lettre des autorités allemandes du 25 mars 1991 constituait une notification en application des dispositions de l'article 93, paragraphe 3, du traité, mais que des compléments d'information étaient nécessaires.

23 Par lettre du 29 mai 1991, les autorités allemandes ont, notamment, fait valoir que l'encadrement communautaire n'était pas applicable aux nouveaux Länder entre le 1er janvier et le 31 mars 1991. Les aides litigieuses ayant été approuvées avant le 31 mars 1991, les différents dossiers y afférents ne pouvaient plus, selon ces autorités, être examinés par la Commission que par référence au régime d'aides régionales (voir point 7 ci-dessus). La Commission a réfuté les arguments des autorités allemandes lors d'une réunion tenue le 10 juillet 1991 et a demandé des renseignements complémentaires détaillés par lettre du 16 juillet 1991. A la suite de la réponse du gouvernement allemand du 17 septembre 1991, la Commission a posé une nouvelle série de questions par lettre du 27 novembre 1991.

24 En octobre et décembre 1991, le groupe Volkswagen a perçu en rapport avec Mosel II et Chemnitz II des primes à l'investissement d'un montant de 360,8 millions de DM et des subventions d'investissement d'un montant de 10,6 millions de DM.

25 Par décision du 18 décembre 1991 (JO 1992, C 68, p. 14, ci-après «décision d'engager la procédure d'examen»), notifiée au gouvernement allemand le 14 janvier 1992, la Commission a ouvert la procédure d'examen, conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité, de la compatibilité avec le marché commun des diverses aides destinées à financer les investissements dans Mosel I et II, Chemnitz I et II et dans l'usine d'Eisenach.

26 Dans cette décision, la Commission a notamment conclu:

«[...] les aides proposées par les autorités allemandes suscitent de graves préoccupations pour les raisons suivantes:

- elles n'ont pas été dûment notifiées à la Commission selon la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE,

- l'intensité apparemment élevée de l'aide qui est proposée pour un projet prévoyant un développement de capacité important sur le marché automobile européen pourrait provoquer une distorsion injustifiée de la concurrence,

- la Commission n'a pas reçu jusqu'à présent assez d'informations justifiant l'intensité relativement élevée de l'aide régionale, l'octroi d'aides indirectes à l'investissement par la THA et l'octroi, également par la THA, d'une aide au fonctionnement temporaire au regard des problèmes structurels et économiques auxquels [le groupe Volkswagen] est indubitablement confronté dans les nouveaux Länder; au contraire, l'intensité globale de l'aide pourrait être excessive et incompatible avec les critères de l'encadrement communautaire des aides dans ce secteur.»

27 Par lettre du 29 janvier 1992, le gouvernement allemand s'est déclaré prêt à suspendre tous les versements d'aides jusqu'à ce que la procédure d'examen soit close.

28 Par lettre du 24 avril 1992, la Commission a demandé aux autorités allemandes, à la THA et à Volkswagen de lui fournir des renseignements complémentaires. Donnant suite à une réunion du 28 avril 1992 et aux lettres de la Commission des 14 mai, 5 juin, 21 août et 17 novembre 1992, les autorités allemandes ont fourni des informations supplémentaires par lettres des 20 mai, 3 et 12 juin, 20 et 29 juillet, 8 et 25 septembre, 16 et 21 octobre, 4 et 25 novembre 1992, de même que Volkswagen par lettres des 15 juin et 30 octobre 1992, 12 et 20 juin 1993. Les parties se sont également réunies les 16 juin, 9 septembre, 12 et 16 octobre, 3 décembre 1992, 8 et 11 juin 1993.

29 Le 13 janvier 1993, Volkswagen a décidé de reporter une grande partie des investissements initialement prévus dans les usines de Mosel et de Chemnitz. Elle prévoyait, désormais, que l'atelier de peinture et la chaîne de montage final de Mosel II ne deviendraient opérationnels qu'en 1997 et que l'unité de production de moteurs de Chemnitz II n'entrerait en service qu'en 1996. La Commission a donné son accord pour revoir son appréciation sur la base des nouveaux projets d'investissements de Volkswagen.

30 Le 30 mars 1993, le ministère de l'Économie et du Travail du Freistaat Sachsen a adopté deux décrets modifiant les décrets de 1991 (ci-après «décrets de 1993»). Le montant total des primes à l'investissement désormais prévu s'élevait à 708 millions de DM pour Mosel II, avec des versements échelonnés de 1991 à 1997, et à 195 millions de DM pour Chemnitz II, avec des versements échelonnés de 1992 à 1997.

31 Certains détails des nouveaux projets d'investissement de Volkswagen ont été présentés à la Commission au cours d'un entretien qui s'est déroulé le 5 mai 1993. Par lettre du 6 juin 1993, l'Allemagne a également communiqué certaines informations sur ceux-ci, que Volkswagen a complétées par lettres des 24 juin et 6 juillet 1993 ainsi que par télécopie du 10 novembre 1993. Ces nouvelles données ont, en outre, été examinées au cours d'entretiens qui ont eu lieu les 18 mai, 10 juin, 2 et 22 juillet 1993. De nouvelles informations sur les capacités de production prévues par Volkswagen ont été fournies dans une lettre du gouvernement allemand du 15 février et par télécopie du 25 février 1994.

32 La Commission a également recueilli de nouvelles données sur ces projets lors d'une visite des sites au début du mois d'avril 1994 et au cours d'entretiens qui ont eu lieu les 11 mai, 2, 7 et 24 juin 1994. En outre, des documents lui ont été remis à l'occasion de ces entretiens et d'autres lui ont été transmis par les autorités allemandes et par Volkswagen les 10 mai, 30 juin, 4 et 12 juillet 1994.

33 Le 24 mai 1994, le ministère de l'Économie et du Travail du Freistaat Sachsen a adopté deux décrets modifiant les décrets de 1991 et de 1993 (ci-après «décrets de 1994»). Le montant total des primes à l'investissement désormais prévu s'élevait à 648 millions de DM pour Mosel II, avec des versements échelonnés de 1991 à 1997, et à 167 millions de DM pour Chemnitz II, avec des versements échelonnés de 1992 à 1997.

34 Par convention du 21 juin 1994, complétée par un avenant du 1er novembre 1994, Volkswagen a acquis de la THA les 87,5 % des parts du capital social de SAB qu'elle ne détenait pas encore.

35 Le 27 juillet 1994, la Commission a adopté la décision 94/1068/CE, concernant des aides à l'investissement accordées au groupe Volkswagen dans les nouveaux Länder allemands (JO L 385, p. 1, ci-après «décision Mosel I»). Dans cette décision, la Commission a notamment constaté ce qui suit (point IV, quatrième alinéa, des considérants):

«Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission avait considéré l'ensemble des projets d'investissement de Volkswagen en Saxe comme un tout et elle voulait donc prendre une décision sur l'ensemble des éléments d'aide. En 1993, Volkswagen a reporté les investissements relatifs aux nouvelles installations, mais en faisant toutefois valoir que les techniques de fabrication, le travail fourni ainsi que d'autres paramètres décisifs ne s'en trouvaient pas affectés. Une visite des usines effectuée cette année-là a toutefois montré, ce qu'ont confirmé les experts, qu'une telle conception n'était plus valable. Volkswagen a d'ailleurs admis que les anciens projets étaient désormais dépassés, et qu'elle était en train d'en concevoir de nouveaux. Les nouveaux projets pour les usines de construction de véhicules et de moteurs Mosel II et Chemnitz II sont étroitement liés à la production de la Golf A 4, qui doit débuter au moment où l'usine de Mosel II deviendra opérationnelle, c'est-à-dire en 1997. La version définitive des nouveaux projets ne sera disponible que fin 1994. D'après ce que l'on sait, ils contiennent des modifications fondamentales sur le plan technologique et sur celui des structures de production. Il est clair que le lien qui existait à l'origine entre les investissements dans les anciennes usines de la Treuhand et les projets de nouvelles constructions sur un site vierge a été supprimé. La Commission a donc décidé de ne s'occuper, dans un premier temps, que des aides à la restructuration pour les usines existantes, car elle peut se faire une image précise de la situation à l'aide des informations disponibles, et de ne prendre une décision sur les nouveaux projets que lorsque Volkswagen et l'Allemagne pourront présenter des plans d'aide et d'investissement définitifs.»

36 Il ressort de la décision Mosel I que les ateliers de peinture et de montage final de Mosel I ont été modernisés et transformés conformément à l'accord conclu avec la THA (voir point 16 ci-dessus). Dans une période initiale courant jusqu'en 1992, Mosel I a été utilisée pour l'assemblage final des modèles VW Polo et Golf A 2, dont les éléments étaient fabriqués ailleurs par d'autres usines du groupe Volkswagen et livrés à Mosel en pièces détachées. A partir du mois de juillet 1992, l'utilisation combinée des ateliers de peinture et de montage final de Mosel I, dont la transformation venait d'être achevée, et du nouvel atelier de carrosserie de Mosel II, qui venait d'entrer en service, a permis le démarrage de la production du modèle Golf A 3 à Mosel, les opérations d'emboutissage se faisant ailleurs. Par la suite, la logistique a été transférée du site de Wolfsburg à Mosel I en janvier 1993, et de nouvelles entreprises de sous-traitants, capables de fournir les pièces nécessaires à Mosel I et Chemnitz I, se sont implantées à proximité. Le nouvel atelier d'emboutissage de Mosel II a commencé à fonctionner en mars 1994, près de Mosel I.

37 C'est dans ces conditions que, à l'article 1er de la décision Mosel I, la Commission a notamment déclaré compatibles avec le marché commun différentes aides accordées jusqu'à la fin de 1993, date à laquelle la restructuration devait être achevée, à concurrence de 487,3 millions de DM pour Mosel I et de 84,8 millions de DM pour Chemnitz I. En revanche, certaines aides allouées postérieurement ont été déclarées incompatibles avec le marché commun et, notamment, celles qualifiées d'aides à des investissements de remplacement et de modernisation qui, selon la décision Mosel I, ne sauraient être autorisées au titre de l'encadrement communautaire (voir la décision Mosel I, points IX et X).

38 Par la suite, le gouvernement allemand a informé verbalement la Commission, à plusieurs reprises, de retards intervenus dans la réalisation de Mosel II et Chemnitz II. Dans une lettre du 12 avril 1995, la Commission a rappelé aux autorités allemandes qu'elles étaient tenues de lui communiquer les projets de Volkswagen pour ces nouvelles usines, de façon qu'elle puisse procéder à l'examen des aides les concernant. Cette lettre est restée sans réponse. Par lettre du 4 août 1995, la Commission a demandé que les informations nécessaires lui soient communiquées dans les plus brefs délais et annoncé qu'elle adopterait une décision provisoire, suivie d'une décision définitive, sur la base des éléments dont elle disposait, au cas où l'Allemagne ne satisferait pas à cette demande. En réponse à cette lettre, le gouvernement allemand a informé la Commission, par lettre du 22 août 1995, que les projets d'investissement de Volkswagen n'étaient toujours pas finalisés.

39 Le 31 octobre 1995, la Commission a adopté la décision 96/179/CE, enjoignant au gouvernement allemand de fournir tous les documents, informations et données concernant les projets de nouveaux investissements du groupe Volkswagen dans les nouveaux Länder allemands et les aides prévues en faveur de ces investissements (JO 1996, L 53, p. 50).

40 A la suite de cette décision, certaines informations relatives à ces projets et à la capacité de production ont été communiquées à la Commission au cours d'un entretien du 20 novembre 1995. Elles ont été confirmées par lettre du 13 décembre 1995 et explicitées lors d'une visite des sites, les 21 et 22 décembre 1995. Le 15 janvier 1996, la Commission a posé d'autres questions aux autorités allemandes. Après un entretien du 23 janvier 1996, la plupart des informations manquantes lui ont été communiquées par lettres des 1er et 12 février 1996.

41 Le 21 février 1996, le ministère de l'Économie et du Travail du Freistaat Sachsen a adopté deux décrets modifiant les décrets de 1991, 1993 et 1994 (ci-après «décrets de 1996»). Le montant total des primes à l'investissement désormais prévu s'élevait à 499 millions de DM pour Mosel II, avec des versements échelonnés de 1991 à 1997, et à 109 millions de DM pour Chemnitz II, avec des versements échelonnés de 1992 à 1997.

42 Par lettre du 23 février 1996, la Commission a rappelé aux autorités allemandes qu'il lui manquait encore certaines informations. Celles-ci lui ont été communiquées lors d'un entretien du 25 mars 1996 et ont ensuite été discutées les 2 et 11 avril 1996. Un nouvel entretien a eu lieu le 29 mai 1996.

43 Le 26 juin 1996, la Commission a adopté la décision 96/666/CE, relative à des aides accordées par l'Allemagne au groupe Volkswagen pour les usines de Mosel et de Chemnitz (JO L 308, p. 46, ci-après «Décision»). Son dispositif se lit comme suit:

«Article premier

Les aides suivantes, que l'Allemagne prévoit d'accorder pour différents projets d'investissement de Volkswagen AG en Saxe, sont compatibles avec l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité et l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE:

- les aides accordées par l'Allemagne [au groupe Volkswagen] pour [ses] projets d'investissement à Mosel (Mosel II) et Chemnitz (Chemnitz II), sous forme de primes à l'investissement, à concurrence de 418,7 millions de marks allemands,

- les aides accordées par l'Allemagne [au groupe Volkswagen] pour [ses] projets d'investissement à Mosel (Mosel II) et Chemnitz (Chemnitz II), sous forme de subventions d'investissement, à concurrence de 120,4 millions de marks allemands.

Article 2

Les aides suivantes, que l'Allemagne prévoit d'accorder pour les différents projets d'investissement de Volkswagen AG en Saxe, sont incompatibles avec l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité et l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE et ne peuvent donc pas être accordées:

- les aides à l'investissement accordées [au groupe Volkswagen] pour [ses] projets d'investissement à Mosel II et Chemnitz II sous forme d'amortissements exceptionnels sur investissements dans le cadre de la loi allemande sur les zones pouvant bénéficier d'une aide, d'un montant nominal de 51,67 millions de marks allemands,

- la proportion des aides à l'investissement accordées [au groupe Volkswagen] pour [ses] projets d'investissement à Mosel II sous forme de primes à l'investissement qui excède le montant mentionné à l'article 1er, premier tiret, soit 189,1 millions de marks allemands.

Article 3

L'Allemagne s'assure que la capacité des usines de Mosel ne dépassera pas, en 1997, 432 unités par jour [...]

L'Allemagne transmet par ailleurs à la Commission, en les assortissant d'explications, des rapports annuels sur la réalisation des investissements éligibles, qui s'élèvent à 2 654,1 millions de marks allemands [dans] Mosel II et Chemnitz II, et sur les aides effectivement versées, afin de garantir que l'intensité cumulée effective des aides, exprimée en équivalent-subvention brut, ne dépasse pas 22,3 % pour Mosel II et 20,8 % pour Chemnitz II. [...]

Article 4

L'Allemagne informe la Commission, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle aura prises pour s'y conformer.

Article 5

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.»

44 A la suite d'une lettre adressée par le président du directoire de Volkswagen au ministre président du Freistaat Sachsen, le 8 juillet 1996, le Freistaat Sachsen a versé à Volkswagen, en juillet 1996, la somme de 90,7 millions de DM au titre des primes à l'investissement qui avaient été déclarées incompatibles avec le marché commun par la Décision.

Procédure

45 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal les 26 août et 13 septembre 1996, le Freistaat Sachsen, d'une part, et Volkswagen et VW Sachsen, d'autre part, ont introduit deux recours en annulation partielle de la Décision, enregistrés, respectivement, sous les numéros T-132/96 et T-143/96.

46 Par requête déposée au greffe de la Cour le 16 septembre 1996, la République fédérale d'Allemagne a introduit un recours, enregistré sous le numéro C-301/96, en annulation partielle de la Décision.

47 Par requête déposée au greffe de la Cour le 16 septembre 1996, la Commission a introduit un recours en manquement contre la République fédérale d'Allemagne, à la suite du paiement par le Freistaat Sachsen de la somme de 90,7 millions de DM au titre des aides déclarées incompatibles avec le marché commun par la Décision. Ce recours a été inscrit au registre de la Cour sous le numéro C-302/96.

48 Par demande séparée, déposée au greffe du Tribunal le 8 novembre 1996, la Commission a soulevé une exception d'irrecevabilité au titre de l'article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, dans l'affaire T-132/96.

49 Par ordonnance du 4 février 1997, la Cour a suspendu la procédure dans l'affaire C-301/96, Allemagne/Commission, jusqu'au prononcé des arrêts du Tribunal.

50 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal, respectivement, les 13 et 19 février 1997, la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni ont demandé à intervenir dans les affaires T-132/96 et T-143/96.

51 Par lettres des 10 avril et 17 juillet 1997 et 26 mai 1998, les parties requérantes ont demandé le traitement confidentiel de certaines données vis-à-vis du Royaume-Uni.

52 Par ordonnance du 26 mars 1998, le président de la Cour a radié du registre l'affaire C-302/96.

53 Le 29 juin 1998, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a tenu une réunion informelle avec les parties.

54 Par ordonnance du 30 juin 1998, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a joint au fond l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission.

55 Par ordonnances des 1er et 3 juillet 1998, le président de la deuxième chambre élargie du Tribunal a admis la République fédérale d'Allemagne et le Royaume-Uni à intervenir dans les affaires T-132/96 et T-143/96, à l'appui, respectivement, des conclusions des parties requérantes et de la partie défenderesse. Le président a également fait partiellement droit aux demandes de traitement confidentiel.

56 Par ordonnance du 7 juillet 1998, le président de la deuxième chambre élargie du Tribunal a joint les affaires T-132/96 et T-143/96 aux fins de la procédure écrite, de la procédure orale et de l'arrêt.

57 Par lettres reçues entre le 17 et le 22 juillet 1998 en réponse à une question posée par le Tribunal (deuxième chambre élargie) dans le cadre des mesures d'organisation de la procédure, les parties principales ainsi que la République fédérale d'Allemagne se sont prononcées sur les conséquences éventuelles, pour la suite des affaires T-132/96 et T-143/96 et, notamment, pour ce qui concerne l'objet du litige, du règlement amiable intervenu dans l'affaire C-302/96.

58 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a décidé d'ouvrir la procédure orale. A l'exception du Royaume-Uni, excusé, les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales du Tribunal lors de l'audience publique du 30 juin 1999.

Conclusions des parties 59 Le Freistaat Sachsen conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:

- annuler l'article 2 de la Décision;

- condamner la Commission aux dépens.

60 Volkswagen et VW Sachsen concluent à ce qu'il plaise au Tribunal:

- annuler l'article 2 de la Décision;

- annuler l'article 3 de la Décision dans la mesure où l'intensité des aides, exprimée en équivalent-subvention brut, est limitée à 22,3 % pour Mosel II et à 20,8 % pour Chemnitz II;

- annuler l'article 1er de la Décision dans la mesure où le montant des primes à l'investissement déclaré compatible avec le marché commun est limité à 418,7 millions de DM;

- condamner la Commission aux dépens.

61 La République fédérale d'Allemagne soutient les conclusions des parties requérantes.

62 La Commission conclut, dans l'affaire T-132/96, à ce qu'il plaise au Tribunal:

- rejeter le recours comme irrecevable et, à titre subsidiaire, comme non fondé;

- condamner le Freistaat Sachsen aux dépens.

63 La Commission conclut, dans l'affaire T-143/96, à ce qu'il plaise au Tribunal:

- rejeter le recours comme non fondé;

- condamner solidairement Volkswagen et VW Sachsen aux dépens.

64 Le Royaume-Uni soutient les conclusions de la Commission.

65 Lors de l'audience du 30 juin 1999, les requérantes dans l'affaire T-143/96 ont prié le Tribunal de constater que le recours est devenu sans objet pour autant qu'il tend à l'annulation de l'article 2, premier tiret, de la Décision, déclarant incompatibles avec le marché commun des aides à l'investissement accordées sous forme d'amortissements exceptionnels sur investissements, et de faire application, à cet égard, de l'article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure. Le Tribunal a également pris acte de ce que, selon la Commission, cette demande doit être interprétée comme un désistement partiel et entraîner l'application de l'article 87, paragraphe 5, du règlement de procédure.

Sur la recevabilité du recours dans l'affaire T-132/96

Argumentation des parties

66 Au soutien de son exception d'irrecevabilité, la Commission fait valoir, en premier lieu, qu'une entité territoriale comme le Freistaat Sachsen n'a pas, a priori, la capacité pour agir au titre de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE), dans le cadre du régime des aides d'État, au motif que l'article 93 dudit traité vise les seuls États membres comme sujets de droit vis-à-vis de la Communauté.

67 La Commission souligne, notamment, que l'article 92 du traité CE (devenu, après modification, article 87 CE), en son paragraphe 1, de même que l'article 93, paragraphe 2, se réfèrent aux aides «accordées par les États ou au moyen de ressources d'État»; que l'obligation de notification prévue par l'article 93, paragraphe 3, du traité incombe au seul État membre concerné; que seul celui-ci est impliqué dans la procédure mise en oeuvre au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité; que si la Commission décide qu'une aide est incompatible avec le marché commun, l'obligation de la supprimer ou de la modifier n'incombe qu'à lui et que, en cas de non-respect de cette obligation, le recours de la Commission au titre de l'article 93, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité est uniquement dirigé contre l'État membre.

68 Dans ces conditions, reconnaître un droit d'action à une entité territoriale remettrait en question la responsabilité exclusive de l'État membre au titre des aides financées au moyen de ressources publiques et pourrait donner lieu à des conflits d'intérêts entre l'entité territoriale et l'État membre concernés, que ni la Commission ni le juge communautaire ne seraient habilités à trancher.

69 En tout état de cause, sous l'angle du droit communautaire, il y aurait identité partielle entre le Freistaat Sachsen et la République fédérale d'Allemagne, et le premier ne saurait être considéré comme une «autre personne» que la seconde sans modifier le régime du droit de recours mis en place par l'article 173 du traité.

70 La Commission ajoute que la recevabilité du recours litigieux entraînerait nécessairement une multiplication de telles actions, augmenterait l'insécurité juridique, mettrait en péril le système prévu par les articles 92 et 93 du traité, et compromettrait ainsi la mise en oeuvre de ses décisions en matière d'aides d'État.

71 La Commission soutient, en deuxième lieu, que le Freistaat Sachsen n'a pas d'intérêt à agir sur la base de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, au double motif que, d'une part, l'aide accordée par lui en l'espèce était prévue par les lois fédérales, et, d'autre part, la République fédérale d'Allemagne dispose d'un droit de recours au titre de l'article 173, deuxième alinéa, du traité. Il ne saurait donc être admis que le Freistaat Sachsen a un intérêt à agir distinct de celui de l'Allemagne, laquelle a d'ailleurs également formé un recours en annulation de la Décision (affaire C-301/96).

72 La circonstance que le Freistaat Sachsen a la qualité d'«État», selon l'ordre constitutionnel interne de la République fédérale d'Allemagne, n'aurait aucune incidence dans l'ordre juridique communautaire. Le traité CE n'accorderait aucun droit particulier aux Länder, hormis ceux qui leur sont éventuellement conférés par l'article 198 A (devenu, après modification, article 263 CE) dans le cadre du Comité des régions. Il ne s'ensuivrait donc pas que le Freistaat Sachsen, en tant que personne morale, a automatiquement qualité pour agir en droit communautaire (voir conclusions de l'avocat général M. Lenz sous l'arrêt de la Cour du 8 mars 1988, Exécutif régional wallon et Glaverbel/Commission, 62/87 et 72/87, Rec. p. 1573, 1581, point 13, conclusions de l'avocat général M. Van Gerven sous l'arrêt de la Cour du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, C-70/88, Rec. p. I-2041, I-2052, I-2063, et conclusions de l'avocat général M. Lenz sous l'arrêt de la Cour du 29 juin 1993, Gibraltar/Conseil, C-298/89, Rec. p. I-3605, I-3621, points 38 à 51).

73 Par ailleurs, une aide aux investissements sous forme d'amortissements spéciaux accordée dans le cadre de la loi dite «Fördergebietsgesetz» serait uniquement fondée sur la loi fédérale dite «Gesetz über Sonderabschreibungen und Abzugsbeträge im Fördergebiet», dont l'application incomberait, conformément à l'article 87 de la loi fondamentale, à l'administration fiscale. Il en irait de même en ce qui concerne les primes fiscales aux investissements (Investitionszulagengesetz, 1993). De même, la loi sur la tâche d'intérêt commun, sur laquelle sont fondées les primes à l'investissement en cause, serait une loi fédérale qui repose sur l'article 91 A de la loi fondamentale, laquelle confierait en principe aux différents Länder l'«amélioration des structures économiques régionales», mais en étroite coopération avec le Bund (État fédéral) (voir l'arrêt de la Cour du 14 octobre 1987, Allemagne/Commission, 248/84, Rec. p. 4013, points 2 et suivants), qui prendrait en charge la moitié des dépenses. Par ailleurs, selon l'article 85 de la loi fondamentale, le gouvernement fédéral pourrait arrêter des dispositions administratives générales, donner des instructions aux autorités du Land et leur envoyer des délégués et exiger des rapports et la communication du dossier. Cela démontrerait, d'une part, que l'action du Bund continue à s'exercer au stade de la mise en oeuvre des tâches d'intérêt commun et, d'autre part, que le Bund et les Länder ont des intérêts identiques lorsqu'il s'agit d'améliorer les structures économiques régionales. Le Freistaat Sachsen ne serait donc pas en mesure de démontrer en quoi ses intérêts se distinguent de ceux de la République fédérale d'Allemagne (voir arrêt de la Cour du 10 juillet 1986, DEFI/Commission, 282/85, Rec. p. 2469, point 18). En l'espèce, la protection juridique serait assurée par le fait que la République fédérale d'Allemagne a elle-même introduit un recours.

74 La Commission soutient, en troisième lieu, que le Freistaat Sachsen n'est ni directement ni individuellement concerné par la Décision.

75 Il ne serait pas directement concerné puisque, d'une part, il n'a à aucun moment participé à la procédure administrative, à la différence des autres parties requérantes, et que, d'autre part, son obligation d'octroyer les primes aux investissements repose sur une loi fédérale. La circonstance que, selon l'article 9 de la loi sur la tâche d'intérêt commun, l'exécution du plan-cadre est confiée aux Länder, et que le Bund rembourse la moitié des dépenses, ne modifierait en rien cette analyse. En tout état de cause, la Décision ne concernerait pas uniquement les primes aux investissements, mais aussi d'autres subventions octroyées par le Bund. Il s'agirait d'une décision unique sur l'ensemble des aides, adressée à la seule République fédérale d'Allemagne.

76 Le Freistaat Sachsen ne serait pas non plus individuellement concerné. En effet, il ne se trouverait pas dans une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l'individualise d'une manière analogue à celle d'un destinataire (voir conclusions de l'avocat général M. Lenz sous l'arrêt de la Cour du 11 juillet 1984, Commune de Differdange e.a./Commission, 222/83, Rec. p. 2889, 2898, 2905).

77 La Commission souligne, enfin, que la situation qui se présente en l'espèce équivaut à celle caractérisée par le Tribunal dans son ordonnance du 16 juin 1998, Comunidad Autónoma de Cantabria/Conseil (T-238/97, Rec. p. II-2271). En revanche, les arrêts du Tribunal du 30 avril 1998, Vlaams Gewest/Commission (T-214/95, Rec. p. II-717), et du 15 juin 1999, Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Commission (T-288/97, non encore publié au Recueil), ne seraient pas transposables au cas d'espèce aux motifs que, premièrement, les aides à l'investissement sous forme d'amortissements exceptionnels sont octroyées par les autorités fédérales et en vertu de la législation fédérale; deuxièmement, les primes à l'investissement se fondent sur la loi fédérale, le Freistaat Sachsen n'exerçant pas de compétences propres et n'ayant pas de pouvoir d'appréciation en la matière, et, troisièmement, la Décision n'impose pas au Freistaat Sachsen de réclamer la restitution des aides litigieuses, mais interdit simplement leur versement.

78 Le Royaume-Uni soutient, en substance, les arguments de la Commission.

79 Le Freistaat Sachsen conteste les arguments invoqués par la Commission. Il soutient, en substance, que la Commission l'a encouragé à introduire le recours, que les décisions d'octroi des aides litigieuses relèvent de sa compétence exclusive selon le droit allemand, que ces aides ont été, à tout le moins partiellement, financées par lui, que ses représentants ont participé à la procédure administrative et qu'il est, en tout état de cause, directement et individuellement concerné par la Décision.

80 La République fédérale d'Allemagne soutient, en substance, les arguments du Freistaat Sachsen.

Appréciation du Tribunal

81 Il convient de relever, à titre liminaire, que, jouissant de la personnalité juridique en vertu du droit allemand, le Freistaat Sachsen peut introduire un recours en annulation en vertu de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, aux termes duquel toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement (voir arrêt Vlaams Gewest/Commission, précité, point 28, et la jurisprudence citée, et ordonnance Comunidad Autónoma de Cantabria/Conseil, précitée, point 43).

82 La Décision ayant été adressée à la République fédérale d'Allemagne, il y a donc lieu de vérifier si elle concerne directement et individuellement le Freistaat Sachsen.

83 A cet égard, il convient de rappeler que les sujets autres que les destinataires d'une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 199, 223, et du 28 janvier 1986, Cofaz e.a./Commission, 169/84, Rec. p. 391, point 22). En effet, l'objectif de cette disposition est d'assurer une protection juridique également à celui qui, sans être le destinataire de l'acte litigieux, est en fait concerné par celui-ci comme s'il en était le destinataire (arrêt Commune de Differdange e.a./Commission, précité, point 9).

84 En l'espèce, la Décision vise des aides accordées par le Freistaat Sachsen, pour partie au moyen de ses ressources propres. Elle affecte non seulement des actes dont le Freistaat Sachsen est l'auteur, à savoir les décrets de 1991, de 1993, de 1994 et de 1996, mais, de plus, elle empêche celui-ci d'exercer comme il l'entend ses compétences autonomes (voir arrêts Vlaams Gewest/Commission, précité, point 29, et Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Commission, précité, point 31).

85 En effet, il ressort des points 2 à 4 de l'arrêt du 14 octobre 1987, Allemagne/Commission, précité, invoqué par la Commission, que, en République fédérale d'Allemagne, les aides à finalité régionale sont, en principe, accordées par les différents Länder, même si, depuis une modification de la loi fondamentale intervenue en 1969, un nouvel article 91 A prévoit que le Bund contribue lui aussi à l'amélioration des structures économiques régionales. En vertu de la loi sur la tâche d'intérêt commun, adoptée sur la base de cet article 91 A, des programmes d'aides ont été mis sur pied sous la forme de plans-cadres adoptés régulièrement en commun par le Bund et les Länder depuis 1972. Les aides versées en exécution de ces plans-cadres sont financées à la fois par l'État fédéral et par les Länder. Parallèlement aux plans-cadres adoptés en vertu de la loi sur la tâche d'intérêt commun, les Länder peuvent également prévoir des programmes d'aides à finalité régionale au profit des entreprises investissant sur leur territoire.

86 En outre, la Décision a pour effet d'obliger le Freistaat Sachsen à engager la procédure administrative de récupération des aides auprès des bénéficiaires, qu'il est seul compétent pour mettre en oeuvre au niveau national. A cet égard, il a été pris acte à l'audience, à la demande de la Commission, qu'une partie des aides avait été remboursée au Freistaat Sachsen lui-même.

87 Contrairement à ce que la Commission soutient, la situation du Freistaat Sachsen ne saurait être assimilée à celle de la Comunidad Autónoma de Cantabria, dans l'affaire ayant donné lieu à l'ordonnance Comunidad Autónoma de Cantabria/Conseil, précitée, puisque l'individualisation dont se prévalait cette collectivité régionale se limitait aux répercussions socio-économiques de l'acte attaqué sur son territoire.

88 Il s'ensuit que le Freistaat Sachsen est individuellement concerné par la Décision, au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité.

89 Par ailleurs, même si la Décision a été adressée à la République fédérale d'Allemagne, les autorités nationales n'ont exercé aucun pouvoir d'appréciation lors de sa communication au Freistaat Sachsen.

90 Celui-ci est donc également directement concerné par l'acte attaqué, au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité (voir, dans ce sens, arrêts de la Cour du 13 mai 1971, International Fruit Company e.a./Commission, 41/70, 42/70, 43/70, 44/70, Rec. p. 411, points 26 à 28, du 29 mars 1979, NTN Toyo Bearing Company e.a./Conseil, 113/77, Rec. p. 1185, point 11, et du 26 avril 1988, Apesco/Commission, 207/86, Rec. p. 2151, point 12).

91 Quant à la question de savoir si l'intérêt du Freistaat Sachsen à contester la Décision n'est pas compris dans l'intérêt de l'État allemand (voir arrêt Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Commission, précité, point 34), il ressort de ce qui précède que sa position ne saurait être comparée à celle du requérant dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt DEFI/Commission, précité. Dans cette affaire, le gouvernement français disposait du pouvoir de déterminer la gestion et la politique du comité DEFI et, donc, de définir également les intérêts que celui-ci devait défendre. En revanche, les primes à l'investissement en cause en l'espèce constituent des mesures prises par le Freistaat Sachsen au titre de l'autonomie législative et financière dont il jouit directement en vertu de la constitution allemande.

92 Il en découle que le Freistaat Sachsen a un intérêt à contester la Décision distinct de celui de l'État allemand et, partant, qu'il est en droit d'agir à l'encontre de celle-ci en vertu de l'article 173, quatrième alinéa, du traité.

93 Quant aux autres moyens et arguments invoqués par la Commission à l'appui de son exception d'irrecevabilité, il convient de les rejeter pour des motifs identiques à ceux exposés aux points 37 à 49 de l'arrêt Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Commission, précité.

94 Pour toutes ces raisons, il y a lieu de rejeter l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission.

Sur le fond

95 Au soutien de leurs conclusions dans l'affaire T-143/96, Volkswagen et VW Sachsen soulèvent, en substance, quatre moyens tirés, respectivement, de la dénaturation des faits, qu'elles assimilent à une violation des formes substantielles au sens de l'article 173 du traité, de la violation de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité, de diverses violations de l'article 92, paragraphe 3, du traité et de la violation du principe de protection de la confiance légitime. Elles invoquent également plusieurs défauts de motivation de la Décision. Au soutien de ses conclusions dans l'affaire T-132/96, le Freistaat Sachsen soulève deux moyens tirés, respectivement, de la violation de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité et de celle de l'article 92, paragraphe 3, du traité.

96 Il y a toutefois lieu de relever que le moyen tiré de la dénaturation des faits par la Commission, tel qu'exposé par les requérantes, n'a pas de contenu autonome par rapport aux autres moyens du recours. En outre, une dénaturation des faits ne saurait être qualifiée de «violation des formes substantielles», au sens de l'article 173 du traité. Par ailleurs, le Tribunal n'est pas lié par la qualification donnée par les parties à leurs moyens et arguments.

97 En l'espèce, il convient d'examiner l'ensemble des moyens et arguments des recours sous trois rubriques principales, portant sur les violations alléguées, premièrement, de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité, deuxièmement, de l'article 92, paragraphe 3, du traité et, troisièmement, du principe de protection de la confiance légitime. Les griefs relatifs à la dénaturation des faits ainsi que le moyen tiré du défaut de motivation de la Décision peuvent, en tout état de cause, faire l'objet d'un examen exhaustif tout en étant formellement rattachés à l'une ou l'autre de ces trois rubriques, ainsi que les parties requérantes l'ont admis dans leurs observations écrites sur le rapport d'audience.

I - Sur la violation de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité

Argumentation des parties

98 Selon les parties requérantes, la Commission a violé l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité en indiquant, au point X, troisième alinéa, de la Décision, que la dérogation qu'il prévoit «doit être interprétée de façon restrictive et ne devrait pas être appliquée à des aides régionales en faveur de nouveaux projets d'investissement». La Commission aurait ainsi refusé d'examiner si les conditions d'application de cette disposition étaient réunies en l'espèce et se serait contentée d'une référence à des considérations d'opportunité, alors que, s'agissant d'une dérogation légale à l'interdiction des aides d'État prévue à l'article 92, paragraphe 1, du traité, elle ne disposait d'aucune marge d'appréciation (voir arrêt de la Cour du 17 septembre 1980, Philip Morris/Commission, 730/79, Rec. p. 2671, point 17, conclusions de l'avocat général M. Tesauro sous l'arrêt de la Cour du 21 mars 1990, Belgique/Commission, C-142/87, Rec. p. I-959, I-979, point 19, ci-après «arrêt Tubemeuse II», et conclusions de l'avocat général M. Lenz sous l'arrêt de la Cour du 13 juillet 1988, France/Commission, 102/87, Rec. p. 4067, 4075, point 25).

99 En premier lieu, l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité continuerait à être applicable après la réunification de l'Allemagne en 1990, même dans les régions non contiguës à l'ancienne frontière.

100 En deuxième lieu, l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité serait applicable aux nouveaux Länder. En effet, cette disposition mentionnerait de façon générale les régions affectées par la division de l'Allemagne, sans faire de distinction entre l'Est et l'Ouest.

101 Les parties requérantes soulignent que l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité n'a pas été supprimé lors de la signature du traité de Maastricht, qu'une disposition équivalente a été insérée dans l'accord sur l'Espace économique européen et que, lors de la conclusion du traité d'Amsterdam, cette disposition a été reprise sans modification dans le nouvel article 87, paragraphe 2, sous c), CE. Selon le Freistaat Sachsen, la seule interprétation évidente de la volonté ainsi manifestée par les hautes parties contractantes est que ladite disposition s'applique à l'ensemble des régions de l'Allemagne qui, du fait des dommages économiques que le régime communiste y a provoqués, restent, du point de vue du développement économique, très en retard par rapport aux autres régions de la République fédérale.

102 A cet égard, le Freistaat Sachsen met en cause le refus persistant de la Commission d'appliquer l'article 92, paragraphe 2, sous c) du traité aux nouveaux Länder depuis 1990. Il souligne la contradiction de cette position avec celle prise par la Commission dans sa décision du 11 décembre 1964 relative aux aides destinées à faciliter l'intégration de la Sarre dans l'économie de la République fédérale d'Allemagne (Bulletin de la Communauté économique européenne n_ 2-1965, p. 33, ci-après «décision relative à la Sarre»).

103 En troisième lieu, le gouvernement allemand aurait réclamé l'application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité au cours de la procédure administrative (voir point V, deuxième alinéa, de la Décision). S'agissant d'une dérogation légale à la prohibition prévue par l'article 92, paragraphe 1, du traité, il aurait dès lors incombé à la Commission d'établir que ses conditions d'application n'étaient pas réunies en l'espèce, et non pas au gouvernement allemand de prouver le contraire. Or, la Commission se serait refusée à prendre connaissance d'informations plus détaillées ou d'aborder cette question, en dépit d'une lettre du membre de la Commission Sir Leon Brittan au gouvernement allemand du 1er juin 1992, indiquant que la possibilité de l'application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité serait examinée par ses services. Ce faisant, la Commission aurait également manqué à l'obligation qui lui incombe de rechercher elle-même les faits pertinents (arrêts de la Cour du 13 juillet 1966, Consten et Grundig/Commission, 56/64 et 58/64, Rec. p. 429, 501, et du 14 février 1978, United Brands/Commission, 27/76, Rec. p. 207, points 267 et 268; arrêt du Tribunal du 10 mars 1992, Hüls/Commission, T-9/89, Rec. p. II-499, points 66 à 68).

104 En quatrième lieu, la motivation de la Décision sur ce point (point X, troisième alinéa) ne répondrait pas aux exigences de la jurisprudence de la Cour et serait donc insuffisante pour justifier la non-application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité en l'espèce (voir, notamment, arrêts de la Cour du 4 juillet 1963, Allemagne/Commission, 24/62, Rec. p. 131, 155, du 13 mars 1985, Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commission, 296/82 et 318/82, Rec. p. 809, points 23 et 24, du 28 avril 1993, Italie/Commission, C-364/90, Rec. p. I-2097, points 44 et 45, et du 24 octobre 1996, Allemagne e.a./Commission, C-329/93, C-62/95 et C-63/95, Rec. p. I-5151, points 36 et 53). A cet égard, le fait que le destinataire d'une décision a la possibilité d'en trouver les motifs dans des décisions antérieures ne suffirait pas (arrêt de la Cour du 17 mars 1983, Control Data Belgium/Commission, 294/81, Rec. p. 911, 932).

105 Les parties requérantes font valoir que le vice de motivation dont la Décision est entachée sur ce point ne saurait être corrigé dans le mémoire en défense, dès lors que la Décision ne contient pas de motifs, même sous une forme rudimentaire (arrêts de la Cour du 26 novembre 1981, Michel/Parlement, 195/80, Rec. p. 2861, point 22, et du 12 novembre 1985, Krupp/Commission, 183/83, Rec. p. 3609, point 21; arrêt du Tribunal du 2 juillet 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Commission, T-61/89, Rec. p. II-1931, points 131 et 137). En tout état de cause, l'argumentation avancée dans le mémoire en défense, selon laquelle l'application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité dans les nouveaux Länder est exclue pour des raisons territoriales, serait en contradiction avec celle retenue dans la Décision.

106 En cinquième lieu, la motivation de la Décision serait elle-même contradictoire, dans la mesure où la Commission y exclut l'application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité au motif qu'il s'agit en l'espèce d'un «nouveau projet d'investissement», alors qu'elle indique, dans son examen de l'aide au titre de l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité, qu'il ne s'agit pas d'un «nouvel investissement» mais d'un «investissement d'extension».

107 En sixième lieu, le Freistaat Sachsen, notamment dans la partie de son territoire comprenant les villes de Zwickau et Chemnitz, remplirait les conditions posées par l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité en ce qu'il a été entièrement coupé de l'Allemagne de l'Ouest du point de vue économique. A cet égard, le Freistaat Sachsen renvoie à un rapport d'expertise Von Dohnanyi/Pohl, qui établirait que la mauvaise situation économique des nouveaux Länder résulte de la division de l'Allemagne.

108 Pour déterminer les désavantages résultant de cette partition, il serait nécessaire de comparer la situation économique de la Saxe avant et après celle-ci. En revanche, les conséquences du système politique et économique qui avait été mis en place en République démocratique allemande seraient inopérantes aux fins du présent recours.

109 Or, avant la division de l'Allemagne, une industrie automobile importante, et notamment l'entreprise Auto Union AG, aurait été implantée dans la région, à Zwickau et à Chemnitz. En raison de la partition, les ventes de véhicules sur les marchés traditionnels, situés en Allemagne de l'Ouest et dans le reste de l'Europe, auraient été entièrement interrompues. Auto Union AG aurait alors installé de nouvelles usines à Ingolstadt, en Bavière. Par suite, malgré l'existence de débouchés limités vers l'Europe orientale, la production de véhicules et de moteurs à Zwickau et à Chemnitz se serait effondrée. Sans la division de l'Allemagne, Auto Union AG, devenue Audi, aurait pu rester dans la région et serait aussi prospère qu'elle l'est actuellement.

110 Dans ces conditions, l'intégralité des aides en cause, destinées à faciliter l'implantation d'une usine de construction automobile et d'une usine de fabrication de moteurs en Saxe, serait «nécessaire» au sens de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité, dans la mesure où les désavantages résultant de la division de l'Allemagne subsistent. En l'espèce, seule la perspective de recevoir la totalité de ces aides aurait incité Volkswagen à investir dans la réimplantation d'une industrie automobile comparable, par son importance, à celle qui existait dans la région avant la partition. Les investissements de Volkswagen seraient, par ailleurs, un signal visant à encourager d'autres entrepreneurs à investir dans la région.

111 En septième lieu, le refus de la Commission d'appliquer l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité dans la décision Mosel I ne serait pas pertinent, dès lors que ni le gouvernement allemand ni Volkswagen n'ont eu la possibilité de contester cette décision en justice, l'essentiel des aides en cause ayant été déclaré compatible avec le marché commun.

112 Ce serait par conséquent à tort que la Commission a appliqué, dans la Décision, les critères de l'article 92, paragraphe 3, du traité, et notamment ceux de l'encadrement communautaire, qui sont fondamentalement différents de ceux qu'elle aurait dû mettre en oeuvre au titre de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité.

113 La République fédérale d'Allemagne se rallie, en substance, aux arguments des parties requérantes et se réfère, en outre, à ses écritures dans l'affaire C-301/96.

114 Dans une lettre du 9 décembre 1992 concernant le cas d'espèce, le chancelier fédéral, M. Kohl, aurait indiqué au président de la Commission, M. Delors, que le gouvernement allemand «[considérait], pour les affaires [alors] pendantes devant la Commission des Communautés européennes, que l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité CEE [était] déterminant». Nonobstant le différend l'opposant à la Commission quant à l'application de cette disposition aux nouveaux Länder, la République fédérale d'Allemagne aurait coopéré avec la Commission dans le cadre de la procédure administrative, étant donné que, dans d'autres affaires, celle-ci avait fait preuve de compréhension pour la situation économique difficile dans ces derniers, de sorte que des compromis avaient été rendus possibles. Le gouvernement allemand aurait toutefois émis explicitement une réserve pour souligner que, selon lui, dans une interprétation correcte du traité, la disposition en cause devait trouver à s'appliquer.

115 La République fédérale d'Allemagne insiste sur le fait qu'il s'agit d'une dérogation légale et que, lorsque les éléments prévus par l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité sont réunis, l'aide est compatible ex lege avec le marché commun. Par ailleurs, conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité, l'examen de la Commission devrait se limiter à vérifier si les autorités nationales qui ont accordé les aides n'ont pas appliqué les critères de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité «de façon abusive».

116 A l'inverse de l'article 92, paragraphe 2, sous b), du traité, relatif aux aides en cas de calamités naturelles et autres événements similaires, l'article 92, paragraphe 2, sous c), n'aurait pas pour objet de «remédier aux dommages», mais de «compenser» les conséquences de la division de l'Allemagne. Cette formulation plus flexible tiendrait compte de la situation économique complexe liée aux désavantages causés par cette partition. Elle viserait l'ensemble des mesures destinées à créer, dans les nouveaux Länder, des structures économiques et sociales comparables à celles qui existent dans les autres régions de l'Allemagne.

117 Selon le gouvernement allemand, l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité englobe tout le territoire des nouveaux Länder. Les «désavantages économiques» dont il est question en l'espèce auraient été manifestement «causés» par la division de l'Allemagne, ainsi qu'il ressortirait de la comparaison de la production automobile allemande effectuée en Saxe avant 1939 (27 % environ en 1936) avec celle réalisée en 1990 (environ 5 %). Ce déclin serait principalement dû à la perte des débouchés traditionnels à l'Ouest et à leur remplacement forcé par ceux du Comecon dans une forme d'économie inefficace.

118 Le gouvernement allemand souligne, enfin, que les investissements de Volkswagen en Saxe se montaient en 1996 à un total d'environ 3,5 milliards de DM et généraient environ 23 000 emplois. De tels investissements revêtiraient donc une importance capitale pour les travaux de reconstruction dans les nouveaux Länder.

119 La Commission fait valoir qu'elle a effectivement vérifié si l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité était applicable au cas d'espèce. Elle aurait toutefois été en droit d'écarter son application, en donnant la même motivation que celle retenue dans la décision Mosel I.

120 En premier lieu, le gouvernement allemand ne se serait pas acquitté, au cours de la procédure administrative, de la charge de fournir tous les éléments de nature à permettre de vérifier si les conditions de la dérogation sollicitée étaient remplies (arrêt Philip Morris/Commission, précité, point 18, et conclusions de l'avocat général M. Capotorti sous ledit arrêt, p. 2693, point 6; arrêt Italie/Commission, précité, point 20; conclusions de l'avocat général M. Darmon sous l'arrêt Allemagne/Commission du 14 octobre 1987, précité, p. 4025, point 8). Ni le gouvernement allemand ni Volkswagen n'auraient réclamé le bénéfice de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité après le mois de février 1993, et ils n'auraient présenté à aucun moment des éléments concrets justifiant que les conditions requises par cette disposition étaient réunies, même après que, dans la décision Mosel I, la Commission en a écarté l'application au cas d'espèce.

121 En deuxième lieu, s'agissant d'une disposition dérogatoire, l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité devrait être interprété de façon restrictive (voir arrêt de la Cour du 10 mai 1960, Erzbergbau e.a./Haute Autorité, 3/58 à 18/58, 25/58 et 26/58, Rec. p. 367, 408 et 409.

122 En troisième lieu, l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité exigerait un lien de causalité direct entre le désavantage économique devant être compensé et la division de l'Allemagne. Or, depuis la réunification, les conséquences directes de cette division auraient pratiquement disparu, les liaisons ferroviaires et routières ayant été rétablies et les débouchés traditionnels étant à nouveau accessibles. Par conséquent, depuis 1990, cette disposition ne s'appliquerait plus que dans certains cas exceptionnels.

123 La Commission soutient que le maintien de la disposition de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité dans les traités de Maastricht et d'Amsterdam s'explique par le veto opposé par la République fédérale d'Allemagne à sa suppression. Aucune volonté de donner au nouvel article 87, paragraphe 2, sous c), CE une autre signification que celle de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité dans son interprétation initiale ne ressortirait du traité sur l'Union européenne ni du traité d'Amsterdam. Par ailleurs, les parties requérantes n'expliqueraient pas pourquoi ladite disposition devrait désormais couvrir non seulement les conséquences de la division de l'Allemagne, mais aussi les répercussions de l'économie planifiée de la République démocratique allemande et les conséquences de l'introduction de l'économie de marché, après la réunification du pays.

124 En quatrième lieu, la Commission fait valoir que, même avant la réunification de l'Allemagne, seules certaines régions de l'ancienne République fédérale qui étaient défavorisées en raison de leur proximité immédiate avec la frontière étaient susceptibles de bénéficier d'aides au titre de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité. Il s'agissait principalement des régions limitrophes de la zone est («Zonenrand») et de Berlin-Ouest. La réunification de l'Allemagne n'aurait en rien modifié ce principe. Même si, dans certains cas exceptionnels, l'application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité pourrait se justifier à l'égard des régions limitrophes situées des deux côtés de l'ancienne frontière et donc au Zonenrand de l'ancienne République démocratique allemande, la Commission soutient que cette disposition ne permet pas un soutien général et étendu au développement des nouveaux Länder.

125 En cinquième lieu, la Commission souligne la cohérence de sa pratique décisionnelle. Depuis la réunification de l'Allemagne, elle ne se serait fondée sur l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité que dans deux décisions [décision 92/465/CEE de la Commission, du 14 avril 1992, concernant une aide accordée par le Land de Berlin (Allemagne) à Daimler-Benz AG (JO L 263, p. 15, ci-après «décision Daimler-Benz»), et décision de la Commission, du 13 avril 1994, relative à une aide en faveur des fabricants de porcelaine et de réservoirs en verre établis à Tettau (JO C 178, p. 24, ci-après «décision Tettau»)], portant sur des cas dans lesquels les conséquences directes du tracé de la frontière entre les deux zones continuaient à se faire sentir. Dans ses autres décisions concernant les aides aux nouveaux Länder, la Commission n'aurait pas eu recours à l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité. Quant à la décision relative à la Sarre, la Commission souligne que celle-ci était déjà un Land lors de l'entrée en vigueur du traité CEE. Par ailleurs, à la lecture du Bulletin de la CEE n_ 2-1965, rien ne permettrait de supposer que les aides en question ont été autorisées en application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité, et non pas au titre de l'article 92, paragraphe 2, sous b), du traité.

126 En sixième lieu, la mauvaise situation économique générale des nouveaux Länder ne serait pas une conséquence directe de la division de l'Allemagne, mais du système politique de l'ancienne République démocratique allemande et de la réunification elle-même et, notamment, de la perte des marchés de ces Länder dans le cadre du Comecon et dans celui des relations avec l'ancienne Union soviétique, de l'entrée en vigueur de l'union monétaire, économique et sociale allemande, de l'alignement du niveau des salaires est-allemands sur ceux de l'Allemagne de l'Ouest et de l'insécurité juridique concernant, en particulier, les droits de propriété sur les immeubles.

127 En tout état de cause, l'industrie automobile implantée à Zwickau et à Chemnitz aurait subi un déclin avant la fin de la deuxième guerre mondiale, ainsi d'ailleurs que celle d'autres pays européens.

128 Enfin, sachant que sa pratique décisionnelle n'avait jamais été contestée, la Commission n'aurait eu aucune raison de motiver davantage la Décision, quant à l'inapplicabilité de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité.

Appréciation du Tribunal

129 Aux termes de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité, sont compatibles avec le marché commun «les aides octroyées à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne, dans la mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages économiques causés par cette division».

130 Loin d'avoir été implicitement abrogée à la suite de la réunification allemande, cette disposition a été maintenue en vigueur tant par le traité de Maastricht, conclu le 7 février 1992, que par le traité d'Amsterdam, conclu le 2 octobre 1997. En outre, une disposition identique a été insérée à l'article 61, paragraphe 2, sous c), de l'accord sur l'Espace économique européen, conclu le 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3).

131 Eu égard à la portée objective des règles du droit communautaire, dont il convient de sauvegarder l'autorité et l'effet utile, il ne saurait dès lors être présumé que cette disposition est devenue sans objet depuis la réunification de l'Allemagne, comme la Commission l'a soutenu à l'audience, à l'encontre de sa propre pratique administrative (voir, notamment, les décisions Daimler-Benz et Tettau).

132 Il convient toutefois de souligner que, s'agissant d'une dérogation au principe général d'incompatibilité avec le marché commun des aides d'État énoncé à l'article 92, paragraphe 1, du traité, l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité est d'interprétation stricte.

133 En outre, comme la Cour l'a souligné, il y a lieu, pour l'interprétation d'une disposition de droit communautaire, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêts de la Cour du 17 novembre 1983, Merck, 292/83, Rec. p. 3781, 3792, et du 21 février 1984, St. Nikolaus Brennerei, 337/82, Rec. p. 1051, 1062).

134 En l'espèce, les termes «division de l'Allemagne» se réfèrent, historiquement, à l'établissement de la ligne de partage entre les deux zones, en 1948. Dès lors, les «désavantages économiques causés par cette division» ne sauraient viser que les désavantages économiques causés par l'isolement qu'a engendré l'établissement ou le maintien de cette frontière, tels que l'enclavement de certaines régions (voir la décision Daimler-Benz), la rupture des voies de communication (voir la décision Tettau), ou bien encore la perte des débouchés naturels de certaines entreprises qui ont, dès lors, besoin de soutien soit pour pouvoir s'adapter aux conditions nouvelles, soit pour pouvoir survivre à ce désavantage (voir, en ce sens, mais à propos de l'article 70, quatrième alinéa, du traité CECA, arrêt Erzbergbau e.a./Haute Autorité, précité, p. 409).

135 En revanche, la conception des parties requérantes et du gouvernement allemand selon laquelle l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité permet de compenser intégralement le retard économique incontestable dont souffrent les nouveaux Länder, jusqu'à ce que ceux-ci aient atteint un niveau de développement comparable à celui des anciens Länder, méconnaît tant le caractère dérogatoire de cette disposition que son contexte et les objectifs qu'elle poursuit.

136 En effet, les désavantages économiques dont souffrent globalement les nouveaux Länder n'ont pas été causés par la division de l'Allemagne, au sens de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité. En tant que telle, la division de l'Allemagne n'a eu que des conséquences marginales sur le développement économique de l'une et l'autre zone, qu'elle a, du reste, affectées de manière égale au départ, et elle n'a pas empêché l'économie des anciens Länder de se développer favorablement ensuite.

137 Force est de constater, dès lors, que les différences de développement entre les anciens et les nouveaux Länder s'expliquent par d'autres causes que par la division de l'Allemagne en tant que telle, et notamment par les régimes politico-économiques différents mis en place dans chaque État de part et d'autre de la frontière.

138 Il découle également de ce qui précède que la Commission n'a pas commis d'erreur de droit en énonçant de façon générale, au point X, troisième alinéa, de la Décision, que la dérogation prévue à l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité ne devrait pas être appliquée à des aides régionales en faveur de nouveaux projets d'investissement et que les dérogations prévues à l'article 92, paragraphe 3, sous a) et sous c), du traité et l'encadrement communautaire suffisent pour faire face aux problèmes qui se posent dans les nouveaux Länder.

139 A cet égard, c'est à tort que les parties requérantes font état d'une contradiction de motifs en ce que la Commission aurait, en d'autres points de la Décision, qualifié les investissements en cause d'«investissements d'extension». En effet, l'expression «aides régionales en faveur de nouveaux projets d'investissement» est utilisée en réponse à un argument d'ordre général soulevé par le gouvernement allemand (voir point V, deuxième alinéa, de la Décision) et ne vise donc pas, de manière spécifique, les aides aux projets d'investissement de Volkswagen dans Mosel II et Chemnitz II, mais l'ensemble des aides destinées à favoriser le développement économique général des nouveaux Länder.

140 Pour le surplus, s'agissant de la question de savoir si, outre leur caractère d'aides au développement économique du Freistaat Sachsen, les aides litigieuses sont spécifiquement destinées à compenser des désavantages causés par la division de l'Allemagne, il convient de rappeler que l'État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission, en vertu duquel il lui incombe, notamment, de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies (arrêt Italie/Commission, précité, point 20).

141 Or, aucun élément du dossier soumis au Tribunal ne permet d'établir que le gouvernement allemand ou les parties requérantes ont avancé des arguments spécifiques, au cours de la procédure administrative, en vue d'apporter la preuve d'un lien de causalité entre la situation de l'industrie automobile saxonne après la réunification allemande et la division de l'Allemagne.

142 C'est à juste titre, dès lors, que la Commission fait valoir que les parties n'ont pas apporté d'éléments concrets de nature à justifier l'application de l'article 92, paragraphe 2, sous c), du traité au cas d'espèce.

143 Certes, devant le Tribunal, les parties requérantes et le gouvernement allemand en renvoyant sur ces questions à ses écritures dans l'affaire C-301/96, ont soutenu que la preuve des désavantages économiques causés à la Saxe par la division de l'Allemagne résultait d'une comparaison de la production automobile allemande effectuée dans cette région avant 1939 avec celle réalisée en 1990. Selon ces parties, le déclin relatif de l'industrie automobile saxonne, par rapport à celle de l'Allemagne de l'Ouest en général, a notamment été causé par la partition du marché allemand et par la perte corrélative des débouchés traditionnels de cette industrie vers l'Ouest, consécutive à cette partition.

144 Pour autant qu'elle puisse être invoquée devant le Tribunal alors qu'elle n'a pas été soulevée au cours de la procédure administrative (voir arrêt de la Cour du 14 septembre 1994, Espagne/Commission, C-278/92, C-279/92 et C-280/92, Rec. p. I-4103, point 31, et arrêt du Tribunal du 25 mars 1999, Forges de Clabecq/Commission, T-37/97, non encore publié au Recueil, point 93), cette argumentation doit être rejetée.

145 En effet, à supposer même qu'il y ait eu des obstacles au commerce interallemand, entraînant la perte des débouchés traditionnels de l'industrie automobile saxonne, cela ne signifierait pas pour autant que la mauvaise situation économique de cette industrie en 1990 soit une conséquence directe de cette perte de débouchés causée, par hypothèse, par la division de l'Allemagne en 1948. Les difficultés exposées par les parties requérantes résultent, principalement, de l'organisation économ