Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 26 janvier 1989. - Kurt Drewes contre Bezirksregierung Lüneburg. - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Primes de non-commercialisation du lait. - Affaire 358/87.



Recueil de jurisprudence 1989 page 00891



Conclusions de l'avocat général

++++

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

M . Drewes, qui est propriétaire d' une petite exploitation agricole en Basse-Saxe, a sollicité le 1er mars 1978 une prime de non-commercialisation, en application du règlement ( CEE ) n° 1078/77 du Conseil, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière ( JO 1977, L 131, p . 1 ). Dans sa demande, M . Drewes a signalé que le nombre de bovins détenus dans l' exploitation se montait à dix têtes, dont sept vaches laitières . Par décision du 4 avril 1978, la Bezirksregierung Lueneburg ( administration de l' arrondissement de Lueneburg ), qui était responsable au niveau local de la gestion du système, a agréé la demande . M . Drewes a indiqué qu' il cesserait de commercialiser du lait et des produits laitiers le 1er septembre 1978 et l' administration de l' arrondissement lui a accordé, par décision du 12 octobre 1978, le paiement d' une somme de 4 663,63 DM, qui représentait la première tranche de la prime, le solde étant payable en deux autres tranches, respectivement à la fin de la troisième et de la cinquième années de participation au système .

Il résulte du dossier que M . Drewes avait fait marquer et enregistrer les sept vaches laitières, conformément aux exigences de la législation communautaire, et que, ultérieurement, ces vaches ont été vendues comme bétail d' abattage et remplacées par d' autres animaux . Dans le courant de sa troisième année de participation au système, M . Drewes a été invité à signer une déclaration de conformité aux règles du système, en vue du paiement de la deuxième tranche de la prime . La déclaration, signée le 6 novembre 1980, a révélé que le nombre de vaches laitières qu' il détenait à ce moment-là s' élevait à cinq unités, dont deux seulement avaient été régulièrement marquées .

Il résulte de l' ordonnance de renvoi que cela était dû au fait que, lorsque les fonctionnaires de la Landwirtschaftskammer ( chambre d' agriculture ) sont venus pour marquer les animaux, il n' a pas été possible de capturer trois d' entre eux pour fixer la plaque d' identification à leurs oreilles . Il était entendu que les animaux seraient marqués avant d' être vendus, mais, en fait, ils n' étaient toujours pas marqués lorsqu' ils ont été vendus comme bétail d' abattage en janvier et février 1981 .

Par décision du 30 novembre 1981, l' administration de l' arrondissement de Lueneburg a annulé ses décisions antérieures du 4 avril 1978 et du 12 octobre 1978, et a invité M . Drewes à rembourser la totalité de la première tranche de la prime, au motif qu' il ne s' était pas conformé aux règles du système lui imposant de marquer l' ensemble des vaches laitières détenues par lui pendant la durée de sa participation au système . En première instance, le Verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) de Stade a annulé la décision de l' administration de l' arrondissement, au motif que l' exigence de marquage ne constituait pas l' une des obligations fondamentales du système, dont le non-respect justifierait la récupération totale des sommes versées, mais devait être considérée comme une modalité de contrôle du respect des obligations du système, dont un non-respect partiel ne pourrait donner lieu qu' à une réduction proportionnelle de la prime . Sur appel, l' Oberverwaltungsgericht ( cour administrative supérieure ) de Basse-Saxe et du Schleswig-Holstein a adopté le point de vue opposé, estimant que l' exigence de marquage faisait partie des obligations fondamentales du système et qu' il y avait lieu, en conséquence, de récupérer la totalité de la prime payée .

L' affaire est venue, sur pourvoi, devant la Bundesverwaltungsgericht ( cour administrative fédérale ), qui a sursis à statuer et qui a déféré à la Cour les questions suivantes :

"1 ) La notion d' 'engagements' qui figure à l' article 11, paragraphe 1, alinéa 1, du règlement ( CEE ) n° 1O78/77 du Conseil, du 17 mai 1977, dont le non-respect entraîne la récupération des primes déjà versées, s' agissant d' une prime à la non-commercialisation,

a ) doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise uniquement les engagements ( conditions ) de la prime de non-commercialisation qui figurent à l' article 1er et à l' article 2 de ce règlement,

b ) ou bien doit-elle, en cas de réponse négative, être interprétée en ce sens qu' elle comprend également les modalités de contrôle du respect des engagements, modalités fixées conformément à l' article 7, sous e ), dudit règlement et énoncées à l' article 7, en combinaison avec l' article 2, paragraphe 2, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, et au nombre desquelles figurent, en particulier, le marquage et l' enregistrement du cheptel ainsi que la délivrance d' une fiche signalétique pour ledit cheptel?

2 ) La notion de 'conditions' qui figure à l' article 8, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, dont le non-respect entraîne la restitution des montants de la prime déjà versés, doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise, dans le cas d' une prime à la non-commercialisation, uniquement les engagements ( conditions ) prévus à l' article 2 du règlement ( CEE ) n° 1078/77?

3 ) La règle qui figure à l' article 8, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission, du 15 juin 1977, et qui a été adoptée pour le cas où 'il n' est pas prouvé, conformément à l' article 7, que les animaux ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés' , doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise également les cas dans lesquels quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés, et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux?

4 ) Dans l' hypothèse où il serait répondu affirmativement à la question 1, sous b ) et, corrélativement, négativement à la question 3 :

l' article 11, paragraphe 1, alinéa 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 est-il compatible avec le principe de proportionnalité consacré par le droit communautaire, dans la mesure où ladite disposition impose la déchéance de l' entièreté de la prime, même lorsque l' absence de marquage et d' enregistrement d' un bovin femelle individuel acheté comme bétail d' engraissement après l' octroi de la prime ne résulte pas d' un fait intentionnel, cette déchéance étant prononcée sans qu' il y ait lieu d' examiner si la preuve du respect des engagements ( conditions ) figurant à l' article 2 de ce règlement est établie d' une autre manière?"

En vue de réduire les excédents sur le marché communautaire, le règlement n° 1078/77 du Conseil (" le règlement du Conseil ") a institué un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière vers la production de viande . L' article 2 de ce règlement est relatif à la prime de non-commercialisation, l' article 3 à la prime de reconversion . En vertu de l' article 2, paragraphe 2, de ce règlement, l' octroi de la prime de non-commercialisation est subordonné à l' engagement écrit du producteur de ne céder ni lait ni produits laitiers provenant de l' exploitation, ni à titre onéreux, ni à titre gratuit, pendant une période de cinq ans . En outre, le producteur devait s' engager à ne pas permettre que son exploitation fût utilisée par un tiers pour l' élevage d' un cheptel laitier, à ne pas louer son cheptel laitier et à ne pas le céder, sauf pour l' abattage ou l' exportation .

L' article 11, paragraphe 1, oblige les États membres à prendre les "mesures nécessaires pour récupérer les primes déjà versées, au cas où les engagements prévus n' auraient pas été respectés ". L' article 7 du même règlement prévoit l' adoption, selon la procédure du comité de gestion, notamment, des "modalités de contrôle du respect des engagements découlant de l' octroi de la prime" (( sous e ) )).

Le règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission ( JO 1977, L 150, p . 24 ) (" le règlement de la Commission ") est relatif aux modalités d' application du régime de primes . L' article 2, paragraphe 2, sous b ), dispose, entre autres, que l' autorité compétente "marque et enregistre le cheptel laitier détenu dans l' exploitation et délivre pour ce cheptel les fiches signalétiques prévues à l' article 7 ...". L' article 5, paragraphe 1, sous b ), définit le "cheptel laitier" comme étant l' "ensemble des bovins domestiques femelles, âgés de six mois au moins, aptes à la production de lait, destiné à être commercialisé ".

L' article 7 fixe les détails concernant les fiches signalétiques . Le paragraphe 1 dispose ce qui suit :

"Afin d' assurer le contrôle du respect des obligations découlant du régime de primes, une fiche signalétique est établie en un original et au moins une copie pour chaque bovin marqué et enregistré conformément à l' article 2, paragraphe 2, sous b ). L' original de la fiche est destiné à accompagner le bovin pendant toute la période de non-commercialisation ou de reconversion, et éventuellement jusqu' à son abattage ou son exportation; la copie est conservée par l' organisme émetteur ."

Le paragraphe 4 oblige le bénéficiaire à demander une fiche signalétique pour tout bovin visé à l' article 5, paragraphe 1, sous a ) et b ), qu' il détient pendant la durée des engagements découlant du régime de primes . En cas de changement de propriétaire, les renseignements concernant le nouveau propriétaire doivent être inscrits sur la fiche si les obligations du système sont encore valables ( paragraphe 5 ). En cas d' exportation, les autorités douanières doivent viser la fiche et faire le nécessaire en vue de la renvoyer au producteur ( paragraphe 7 ). Dans le cas où le bovin est abattu ou meurt pendant la période en cause, la fiche indiquant la date de l' abattage ou de la mort est renvoyée au producteur par les soins de l' autorité compétente ( paragraphe 8 ). En vertu de l' article 7, paragraphe 9, la "preuve de l' abattage ou de la mort ou de l' exportation n' est apportée que si le bénéficiaire fournit l' original de la fiche signalétique, complétée conformément aux paragraphes 7 et 8 ."

L' article 8 du règlement de la Commission se rapporte au non-respect des exigences du système et à la restitution des primes . Le paragraphe 1 dispose ce qui suit :

" Si le producteur ne démontre pas à la satisfaction de l' autorité compétente qu' il respecte les conditions prévues à l' article 2 ou à l' article 3 du règlement ( CEE ) n° 1078/77, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires à la restitution des montants de la prime déjà versés ."

En vertu de l' article 8, paragraphe 3 :

"S' il n' est pas prouvé conformément à l' article 7 que les animaux ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés, le droit à la prime n' est perdu que pour les animaux pour lesquels cette preuve n' est pas apportée ."

Les dispositions législatives précitées n' indiquent pas en termes explicites les conséquences juridiques d' une omission partielle de marquer les vaches conformément aux prescriptions du système . A défaut de disposition expresse, la juridiction nationale demande si une pareille absence de marquage doit être considérée comme le non-respect d' un "engagement" visé par l' article 11, paragraphe 1, du règlement du Conseil ou d' une "condition" au sens de l' article 8, paragraphe 1, du règlement de la Commission, entraînant dans les deux cas la perte de la totalité de la prime ( première et deuxième questions ). A titre alternatif, la juridiction nationale demande si l' absence de marquage doit être considérée comme l' absence de preuve que des animaux ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés, au sens de l' article 8, paragraphe 3, du règlement de la Commission, n' entraînant la perte du droit à la prime qu' en proportion de la mesure de la défaillance ( troisième question ).

L' article 11, paragraphe 1, du règlement du Conseil prévoit la récupération par les États membres des primes déjà versées, "au cas où les engagements prévus n' auraient pas été respectés ". La question essentielle qui se pose est celle de savoir si l' expression "engagements prévus" vise uniquement les obligations contractées par un exploitant, à titre de condition d' octroi de la prime, en vertu de l' article 2 ou de l' article 3 du règlement du Conseil, ou si elle inclut également toutes les autres exigences résultant de dispositions d' exécution de la Commission, notamment les "modalités de contrôle du respect des engagements découlant de l' octroi de la prime", arrêtées, en vertu de l' article 7, sous e ), de ce règlement .

A notre avis, le libellé de l' article 11, paragraphe 1, milite en faveur d' une interprétation étroite de l' expression en cause . La référence à des "engagements" évoque manifestement les références faites à un "engagement écrit" à l' article 2, paragraphe 2, à un "engagement" à l' article 3, paragraphe 2, et des "engagements" à l' article 4, paragraphe 1, du règlement du Conseil . En outre, le terme "prévus", en tout cas dans le texte anglais et le texte français, indique que les obligations en cause ont déjà été créées et ne sont plus à créer dans le cadre des dispositions d' exécution ultérieures .

L' interprétation étroite de l' article 11, paragraphe 1, est également conforme à l' économie de la législation communautaire, prise dans son ensemble, et au principe de proportionnalité développé dans la jurisprudence de la Cour . Ainsi qu' il a été souligné dans les observations écrites déposées par le Conseil, la Commission et les gouvernements français et allemand, la législation communautaire en cause repose sur une distinction classique entre obligations principales - dont le respect est essentiel pour atteindre les objectifs de cette législation - et obligations secondaires, qui sont de nature essentiellement administrative, et dont le non-respect n' atteint pas les fondements mêmes de la législation . Sous cet angle, les obligations principales sont manifestement celles qui constituent l' objet des engagements pris par l' exploitant en vertu de l' article 2 ou de l' article 3 du règlement du Conseil, alors que l' exigence de marquage, qui ne figure pas dans ce règlement, doit être considérée comme une obligation secondaire, dont la fonction essentielle est d' assurer le contrôle du respect des obligations principales du système . Conformément à la jurisprudence bien établie de la Cour, telle qu' elle apparaît dans les arrêts récents rendus dans l' affaire 181/84, E D . & F . Man ( Sugar ) Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce ( Rec . 1985, p . 2889 ) et dans l' affaire 21/85, Maas/Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( Rec . 1986, p . 3537 ), lorsqu' une réglementation communautaire établit une distinction entre obligations principales et secondaires, elle ne peut, sans méconnaître le principe de proportionnalité, sanctionner aussi sévèrement la méconnaissance d' une obligation secondaire et celle d' une obligation principale . Or, admettre qu' un non-respect de l' exigence de marquage est visé par l' article 11, paragraphe 1, aurait précisément cette conséquence .

Notre analyse de la portée de l' article 11, paragraphe 1, est, par ailleurs, conforme à l' arrêt rendu par la Cour le 22 septembre 1988 dans l' affaire 199/87, Jensen/Ministère de l' Agriculture ( Rec . 1988, p . 0000 ). Dans cette affaire, dans laquelle elle a statué entre autres sur l' interprétation de l' article 11, paragraphe 1, la Cour a jugé que l' engagement visé à l' article 2 du règlement du Conseil de ne pas commercialiser du lait ou des produits laitiers pendant cinq ans devait être considéré comme la cause juridique essentielle de l' octroi de la prime, un manquement, même partiel, à cet engagement devant dès lors entraîner la récupération de la totalité de la prime payée ( points 30 et 31 des motifs ).

Nous estimons, en conséquence, qu' il y a lieu de répondre à la première question dans le sens de la première interprétation proposée .

Des considérations similaires suggèrent une réponse négative à la deuxième question . L' article 8, paragraphe 1, du règlement de la Commission prévoit la restitution des montants déjà versés dans les cas où le producteur n' établit pas qu' il respecte les "conditions prévues à l' article 2 ou à l' article 3 du réglement ( CEE ) n° 1078/77 ". Cette disposition vise exclusivement les articles 2 et 3 du règlement du Conseil, sans mentionner aucune autre exigence à arrêter en vertu de l' article 7 de ce règlement, ni à plus forte raison aucune disposition spécifique du règlement de la Commission . En outre, admettre que l' article 8, paragraphe 1, vise également le non-respect de l' exigence de marquage reviendrait, ici encore, à sanctionner la méconnaissance d' une obligation secondaire de façon aussi sévère que celle d' une obligation principale .

Il ne reste donc plus que l' article 8, paragraphe 3, du règlement de la Commission qui soit susceptible de fournir une base à la récupération en cas de non-respect de l' exigence de marquage . Il existe deux analyses possibles de la portée de cette disposition, correspondant à des interprétations différentes des termes "prouver ... que les animaux ont été utilisés aux fins auxquelles ils étaient destinés", employés à l' article 8, paragraphe 3 . Selon la première analyse, restrictive, ces termes renvoient à l' article 7, paragraphe 9, du règlement de la Commission, ce qui implique que la restitution proportionnelle de la prime n' est possible que dans le cas où un exploitant ne peut pas prouver, par la production de l' original dûment complété de la fiche signalétique, qu' une vache a été abattue ou exportée conformément aux règles du système . Selon la deuxième analyse, plus large, l' utilisation "aux fins auxquelles ( les animaux ) étaient destinés" ne signifie pas seulement l' utilisation pour l' exportation ou l' abattage, mais, de façon plus générale, une utilisation conforme aux exigences du système; dans la mesure où les différentes exigences en matière d' identification ( marquage, enregistrement et établissement de fiches signalétiques ) ont toutes pour objet la preuve du respect des obligations dans ce sens général, le non-respect partiel de l' une de ces exigences ne devrait entraîner qu' une restitution proportionnelle conformément à l' article 8, paragraphe 3 . Nous voudrions ajouter que l' arrêt Jensen ne nous fournit pas d' argument direct en l' espèce, puisque cette affaire, dans la mesure où elle intéresse le présent litige, avait pour objet les conséquences de la méconnaissance d' une obligation principale du système, à savoir de l' engagement de non-commercialisation lui-même .

Pris isolément, le libellé de l' article 8, paragraphe 3, et celui de l' article 7 semblent à première vue militer en faveur de l' interprétation étroite . Alors même que l' article 8, paragraphe 3, renvoie à l' article 7 de manière générale, et non pas seulement à l' article 7, paragraphe 9, les seules fins auxquelles les animaux sont "destinés" dans le cadre de l' article 7 sont effectivement l' abattage ou l' exportation visés au paragraphe 9 . En outre, l' article 8, paragraphe 3, vise la perte de la prime pour les animaux "pour lesquels ( la ) preuve n' est pas apportée ": la seule référence à l' administration d' une preuve que contient l' article 7 se trouve à nouveau au paragraphe 9 de cet article . De plus, le libellé de l' article 7, paragraphe 1, qui prévoit l' établissement de fiches signalétiques "pour chaque bovin marqué et enregistré conformément à l' article 2, paragraphe 2, sous b )", semble indiquer que le marquage et l' enregistrement doivent avoir eu lieu avant même que l' article 7 n' entre en ligne de compte . Dans cette optique, le non-respect de l' exigence de marquage ne peut donc être considérée comme une absence de preuve apportée "conformément à l' article 7 ".

Toutefois, dès lors que l' article 8, paragraphe 3, est replacé dans l' ensemble du contexte de la législation, il est clair qu' il ne peut faire l' objet d' une interprétation aussi étroite .

Il résulte des articles 2 et 3 du règlement du Conseil que l' exportation ou l' abattage ne sont pas les seules utilisations auxquelles les animaux sont destinés dans le cadre de la législation . En fait, toutes les obligations principales du système contenues dans ces dispositions - telles que l' obligation de ne pas louer de cheptel laitier et de ne pas permettre que l' exploitation soit utilisée pour l' élevage d' un cheptel laitier - ont pour objet l' utilisation des vaches et les restrictions à cette utilisation .

Il résulte également de la législation que les différentes exigences en matière d' identification - marquage, enregistrement et l' établissement de fiches signalétiques - sont si étroitement liées les uns aux autres qu' elles ne peuvent faire l' objet, entre elles, d' une distinction logique en ce qui concerne les conséquences du non-respect de l' une des exigences . Le deuxième considérant du règlement de la Commission indique que ces exigences ont une fonction commune - faire en sorte de "connaître" le nombre de vaches ... - et un but commun - "garantir un contrôle pendant toute la durée des obligations ". En outre, il résulte clairement du libellé de l' article 7 que le marquage et l' enregistrement sont une condition préalable à l' établissement d' une fiche signalétique, de sorte que l' absence de marquage et d' enregistrement d' un animal entraînera inévitablement l' absence de délivrance d' une fiche signalétique . Eu égard à cette imbrication et à cette identité de but, il serait illogique que la législation prévoie la restitution proportionnelle dans le cas d' absence de preuve de l' exportation ou de l' abattage et ne prévoie pas une mesure similaire pour les cas de non-respect d' autres exigences en matière d' identification .

Nous estimons, en conséquence, qu' il y a lieu de répondre à la troisième question par l' affirmative .

Eu égard à la réponse proposée à la première et à la troisième questions, il n' y a pas lieu de répondre à la quatrième question .

En conséquence, il y a lieu, à notre avis, de répondre aux questions déférées par la Bundesverwaltungsgericht ainsi qu' il suit :

"1 ) La notion d' 'engagements' qui figure à l' article 11, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 du Conseil doit être interprétée en ce sens qu' elle vise, dans le cas des primes de non-commercialisation, uniquement les engagements ( conditions ) de la prime de non-commercialisation qui figurent à l' article 1er et à l' article 2 de ce règlement .

2 ) La notion de 'conditions' qui figure à l' article 8, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission doit être interprétée en ce sens qu' elle vise, dans le cas des primes de non-commercialisation, uniquement les engagements ( conditions ) prévus à l' article 2 du règlement ( CEE ) n° 1078/77 .

3 . L' article 8, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1307/77 de la Commission doit être interprété en ce sens qu' il vise également les cas dans lesquels quelques animaux n' ont été ni marqués ni enregistrés, et où aucune fiche signalétique n' a été délivrée pour eux ."

(*) Langue originale : l' anglais .