Conclusions de l'avocat général Saggio présentées le 28 janvier 1999. - Procédure pénale contre Antoine Kortas. - Demande de décision préjudicielle: Landskrona tingsrätt - Suède. - Article 100 A, paragraphe 4, du traité CE (devenu, après modification, article 95, paragraphes 4 à 9, CE) - Directive 94/36/CE concernant les colorants destinés à être employés dans les denrées alimentaires - Notification de dispositions nationales y dérogeant - Absence de confirmation de la Commission - Effet. - Affaire C-319/97.



Recueil de jurisprudence 1999 page I-03143



Conclusions de l'avocat général

1. Le renvoi préjudiciel effectué par la juridiction suédoise saisit de nouveau la Cour du problème de l'interprétation de l'article 100 A du traité, et plus spécialement du paragraphe 4 de cet article. Le sujet est celui, déjà abordé dans une précédente décision et dans nos conclusions sous l'arrêt Burstein , du rapport entre la mesure communautaire d'harmonisation visant à la réalisation du marché intérieur et une réglementation nationale dérogatoire.

Le cadre juridique national

2. En vertu de la législation suédoise, et notamment de la loi n° 511 de 1971, ne peuvent être utilisés comme additifs alimentaires que les additifs expressément autorisés pour le produit concerné, sauf si l'autorité compétente en a disposé autrement. Toute violation de la règle est constitutive d'un délit pénal dont la sanction est aggravée si la quantité concernée par l'infraction est importante.

3. La réglementation prise en application de la loi n° 511 de 1971, et notamment l'arrêté n° 33 de 1993 en vigueur depuis le 1er janvier 1994, a interdit toute utilisation du colorant E 124 ou rouge cochenille dans les denrées alimentaires autres que les boissons alcooliques. Une disposition identique était contenue dans le précédent arrêté n° 1 de 1993, dont les dispositions, en vertu d'un régime transitoire, sont restées en vigueur jusqu'au mois de juin 1995.

Le 1er décembre 1995, l'administration compétente a pris un arrêté (n° 31) relatif aux additifs alimentaires qui, tout en transposant la directive 94/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1994, concernant les colorants destinés à être employés dans les denrées alimentaires (ci-après la «directive»), a confirmé l'interdiction d'employer le colorant E 124 dans les confiseries.

Le cadre juridique communautaire

4. La directive vise à harmoniser les législations nationales concernant les conditions d'emploi des colorants alimentaires, parce que les différences existant entre ces législations entravent la libre circulation des denrées alimentaires et qu'il peut en résulter une situation de concurrence déloyale. La base juridique de la directive réside, par conséquent, dans l'article 100 A du traité, dont le paragraphe 1, comme on le sait, habilite le Conseil à arrêter, conformément à la procédure visée à l'article 189 B, des «mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur».

5. Quant au fond de la réglementation introduite par la directive, il convient d'observer que celle-ci trouve principalement sa justification dans la nécessité de protéger et d'informer les consommateurs, en ne permettant l'emploi de l'additif alimentaire que s'il est prouvé que celui-ci est techniquement nécessaire et que son emploi ne nuit pas à la santé . Cette philosophie de base qui inspire le régime communautaire se traduit, au niveau des dispositions, tout d'abord par la fixation d'un «nombre limité» de substances utilisables comme colorants pour les denrées alimentaires. En effet, l'article 2, paragraphe 1, de la directive dispose que «Seules les substances énumérées à l'annexe I peuvent être utilisées comme colorants dans les denrées alimentaires». L'annexe I mentionne parmi les substances utilisables le colorant E 124, dont la dénomination usuelle est «Ponceau 4R, rouge cochenille A».

Outre l'indication des colorants utilisables, la réglementation est très articulée. En effet, les colorants autorisés (annexe I) ne peuvent être utilisés que dans les denrées alimentaires énumérées aux annexes III, IV et V et dans les conditions qui y sont spécifiées. Dans les produits énumérés à l'annexe II, il est interdit d'utiliser des colorants, sauf lorsque cela est spécifiquement prévu dans les autres annexes. Il y a ensuite les colorants autorisés uniquement pour certaines utilisations spécifiques et énumérés, avec l'emploi correspondant autorisé, à l'annexe IV. Les colorants généralement autorisés, ou susceptibles d'être utilisés quantum satis dans toutes les denrées alimentaires autres que celles visées aux annexes II et III, sont énumérés à l'annexe V, première partie: le colorant E 124 ne figure pas parmi ceux-ci. Au contraire, le colorant en question ne peut être employé que jusqu'à concurrence d'une quantité maximale donnée dans les denrées alimentaires indiquées dans la deuxième partie de l'annexe V.

6. En vertu de l'article 10, la directive est entrée en vigueur le 10 septembre 1994, jour de la publication au Journal officiel. Les États membres étaient tenus de prendre, au plus tard le 31 décembre 1995, les mesures de transposition nécessaires afin de: a) autoriser, au plus tard à cette même date, la commercialisation et l'emploi des produits conformes à la directive, b) interdire, au plus tard le 30 juin 1996, la commercialisation et l'emploi des produits non conformes à la directive . En d'autres termes, et pour ce qui concerne la présente analyse, au plus tard le 31 décembre 1995, les ordres juridiques nationaux devaient permettre l'emploi et la commercialisation des produits contenant les colorants autorisés par la directive.

L'adhésion du royaume de Suède

7. Le traité relatif à l'adhésion du royaume de Norvège, de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède à l'Union européenne et l'acte joint concernant les conditions d'adhésion et les adaptations aux traités sur lesquels l'Union est fondée sont entrés en vigueur le 1er janvier 1995 . A partir de cette date, le traité et les actes communautaires de droit dérivé sont, en principe, applicables également aux nouveaux États membres et aux mêmes conditions, sous réserve des adaptations prévues par lesdits instruments d'adhésion. L'article 151 du traité d'adhésion accorde aux nouveaux États membres la possibilité de demander certaines dérogations à des actes des institutions arrêtés entre le 1er janvier 1994 et la date de signature dudit traité d'adhésion. Le Conseil statue sur ces demandes à l'unanimité et sur proposition de la Commission. Conformément à l'article 151 précité, le royaume de Suède a présenté, le 26 juillet 1994, une demande de dérogation à la directive. D'après les éléments qui ont été exposés par la Commission et le gouvernement suédois dans leurs observations respectives, le royaume de Suède aurait reçu une opinion informelle négative quant au sort réservé à sa demande et aurait dès lors fait savoir qu'il renonçait à réclamer une décision formelle concernant sa demande de dérogation.

En substance, le royaume de Suède aurait implicitement renoncé à la demande tendant à se voir accorder des dérogations à la directive en vertu de la réglementation contenue dans le traité d'adhésion, avec cette conséquence qu'il aurait dû transposer la directive dans son ordre juridique interne au plus tard le 31 décembre 1995 pour assurer que, au plus tard à cette date, les produits conformes à la directive puissent être librement commercialisés et employés.

L'article 100 A, paragraphe 4, du traité

8. Aux termes de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, «Lorsque, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, un État membre estime nécessaire d'appliquer des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 36 ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement, il les notifie à la Commission.

La Commission confirme les dispositions en cause après avoir vérifié qu'elles ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres».

9. Le 5 novembre 1995, le royaume de Suède a notifié ses dispositions nationales en matière d'additifs alimentaires (en vertu desquelles l'emploi du colorant E 124 est interdit) qu'il estimait nécessaire de continuer à appliquer pour des raisons de protection de la santé des personnes. La Commission n'a pris aucune mesure.

Les faits de la cause et les questions préjudicielles

10. Il résulte de l'ordonnance de renvoi que, le 15 septembre 1995, l'administration nationale compétente a trouvé, au cours d'une inspection dans les locaux d'un magasin appartenant à M. Kortas, une importante quantité de cartons avec des produits de confiserie contenant le colorant E 124. En conséquence, une procédure pénale a été engagée à l'encontre de M. Kortas, prévenu d'avoir commercialisé des denrées alimentaires contenant un colorant interdit par la législation suédoise. Dans le cadre de sa défense devant la juridiction nationale, M. Kortas a fait valoir que le colorant E 124 est légalement utilisé dans d'autres États membres de la Communauté européenne, tels que la République fédérale d'Allemagne, précisément en conformité avec les dispositions communautaires qui en autorisent l'emploi.

11. La juridiction nationale, eu égard à la directive communautaire, à la notification, effectuée conformément à l'article 100 A du traité, de la législation suédoise plus stricte, ainsi qu'à l'absence de réponse de la part de la Commission, a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Une directive adoptée sur la base de l'article 100 A du traité de Rome peut-elle avoir un effet direct?

2) Dans l'affirmative, une telle directive peut-elle avoir un effet direct même lorsque l'État a introduit une demande conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité de Rome?

3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question, dans quelle mesure la réponse à la question de l'effet direct est-elle affectée par la demande de l'État durant les périodes suivantes:

a) entre la demande et la réponse

b) depuis la réponse?»

L'applicabilité de la réglementation communautaire

12. Bien que le juge national ne dise rien à ce sujet dans l'ordonnance de renvoi, il convient tout d'abord de se poser le problème de la portée ratione temporis de la directive communautaire par rapport aux faits à l'origine du litige au principal. En effet, le délit pénal a été commis, au plus tard, le 15 septembre 1995, date à laquelle il a été constaté par les autorités suédoises compétentes. A cette date, le délai de transposition de la directive n'était pas encore écoulé, les États membres pouvant procéder à la mise en oeuvre de la directive jusqu'au 31 décembre 1995. Il n'est pas possible de déduire, de la jurisprudence de la Cour, une obligation faite à l'État membre d'attribuer d'une façon ou d'une autre de l'importance aux dispositions de la directive avant l'expiration du délai prescrit . Ce n'est que récemment que la Cour a déduit des dispositions combinées des articles 5 et 189 du traité l'obligation pour les États membres de s'abstenir de prendre, au cours de la période comprise entre l'entrée en vigueur de la directive et le délai imparti pour sa mise en oeuvre, des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par la directive . Toutefois, en l'espèce, le royaume de Suède n'a adopté aucune nouvelle réglementation portant atteinte aux objectifs de la directive, puisqu'il s'est borné à appliquer la réglementation préexistante.

13. En réalité, la pertinence de la règle communautaire pour le cas d'espèce résulte de la circonstance que l'ordre juridique suédois, comme la quasi-totalité des ordres juridiques des États membres, admet le principe selon lequel une personne ne saurait être sanctionnée pour avoir commis un acte qui, selon une disposition postérieure, n'est pas délictueux . Il s'ensuit que, en exerçant, par l'introduction d'une disposition plus favorable, une influence sur la qualification des faits en cause, le fait de reconnaître éventuellement un caractère pertinent à la directive, postérieurement à l'expiration du délai fixé pour la transposition de celle-ci dans le droit interne de États membres, liera la juridiction nationale pour la constatation de la responsabilité pénale de M. Kortas.

La première question préjudicielle

14. La directive n'a pas été correctement transposée dans l'ordre juridique suédois. En effet, même l'arrêté ministériel n° 31 de 1995 relatif aux additifs alimentaires, bien qu'il vise à transposer la directive, a maintenu l'interdiction d'utiliser le colorant E 124. L'importance éventuelle de la disposition communautaire différente dépend, par conséquent, de son effet direct dans l'ordre juridique interne. Toutefois, la juridiction de renvoi n'interroge pas la Cour sur le point de savoir si la directive, eu égard aux règles spécifiques qu'elle contient, peut avoir un effet direct dans les ordres juridiques nationaux. La question du juge national porte, de manière plus générale, sur l'aptitude d'une directive adoptée sur la base de l'article 100 A du traité à produire des effets directs.

L'aptitude d'une disposition contenue dans une directive à produire des effets directs dans l'ordre juridique national n'a jamais été conçue par la Cour en fonction de la base juridique qui, dans le traité, habilite l'institution à adopter la disposition en cause. L'effet direct de celle-ci dépend exclusivement des caractéristiques de son contenu contraignant, qui sont déterminées selon une jurisprudence constante. En particulier, il devra s'agir d'une disposition claire, précise et susceptible d'application directe et, partant, non subordonnée à l'intervention d'aucune mesure formelle de l'autorité nationale . En outre, il est indispensable qu'il s'agisse d'une directive «échue», c'est-à-dire dont le délai utile pour sa transposition en droit interne est écoulé. Par contre, la base juridique en vertu de laquelle la directive a été arrêtée reste tout à fait indifférente. Du reste, le fait qu'une directive d'harmonisation adoptée sur le fondement de l'article 100 A puisse contenir des dispositions claires, précises et inconditionnelles est confirmé par les termes mêmes de cet article, qui imposent au législateur communautaire non pas l'adoption de directives, mais, d'une manière plus générale, l'adoption de «mesures relatives au rapprochement». On ne saurait donc exclure le recours à des actes tels les règlements ou ce qu'il est convenu d'appeler les directives détaillées, qui en fait ne laissent aucune marge de liberté aux autorités nationales pour établir les modalités et les délais nécessaires pour atteindre le résultat qu'elles prescrivent. S'il est théoriquement possible de douter de la légalité de ces actes lorsque le traité, comme dans le cas de l'article 100, prévoit le recours à la directive, on ne saurait nier la parfaite légalité de la directive détaillée lorsque la norme primaire elle-même ne lie pas le législateur communautaire quant au choix de l'acte à utiliser, comme le fait précisément l'article 100 A.

Il n'est dès lors pas douteux qu'une directive adoptée sur la base de l'article 100 A du traité puisse être dotée d'effet direct dans les ordres juridiques nationaux, pour autant que les conditions susmentionnées soient remplies.

15. Dans le cas de la directive visée en l'espèce, il est incontestable qu'elle énonce des règles ayant un contenu clair, précis et inconditionnel en ce qui concerne l'identification des colorants qui peuvent être utilisés dans les denrées alimentaires. A cet égard, un parfait exemple est fourni par l'article 2, précité, de la directive selon lequel «Seules les substances énumérées à l'annexe I peuvent être utilisées comme colorants...». Cette disposition, tout en interdisant l'emploi d'autres substances, autorise celui des substances expressément indiquées et selon les modalités (types de produits et quantités) décrites. On ne saurait non plus soutenir que la disposition en question, en interdisant les substances non mentionnées, admet une interdiction plus large, qui serait laissée à la discrétion des États membres. En pareil cas, l'objectif d'harmonisation et de libre circulation des produits serait, en effet, définitivement compromis.

En vertu de la directive, le particulier a, par conséquent, le droit d'utiliser le colorant E 124 selon les modalités prévues par la réglementation communautaire et peut faire valoir ce droit devant la juridiction nationale, avec cette conséquence que le juge national est tenu de laisser inappliquée la disposition nationale contraire.

Les deuxième et troisième questions

16. La deuxième question et la troisième question, dans ses deux branches, portent globalement sur le problème des rapports entre la mesure d'harmonisation, susceptible de produire des effets directs, et la disposition nationale contraire dont l'État membre entend se prévaloir en vertu de la clause de sauvegarde prévue à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité.

Sur la recevabilité des questions

17. Nous ne tenons pas pour fondée l'exception d'irrecevabilité des questions qui a été soulevée par le gouvernement français, selon lequel seuls les États qui ont participé à la négociation, au sein du Conseil, en vue de l'adoption de la mesure d'harmonisation, et non ceux qui ont adhéré ultérieurement, pourraient se prévaloir de la procédure visée à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité. Tout d'abord, l'exception ne trouve aucun appui dans la formulation de la disposition en cause. L'article 100 A, paragraphe 4, représente, en substance, une sorte de compensation au quorum de la majorité qualifiée qui, tout en constituant, d'une part, une amélioration considérable de l'efficacité du processus décisionnel tendant à la réalisation du marché intérieur, pouvait, d'autre part, entraîner le sacrifice d'intérêts nationaux dignes de protection. L'article 100 A, paragraphe 4, donne ainsi à un État membre qui, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation, estime nécessaire d'appliquer des dispositions nationales justifiées par des exigences (non économiques) importantes visées à l'article 36 ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement la possibilité de le faire à condition de suivre une certaine procédure et sous un double contrôle, administratif (confié à la Commission) et, le cas échéant, juridictionnel.

18. Il nous semble évident que cette exigence vaut aussi bien pour les États ayant participé à la négociation de la mesure que pour ceux qui n'y ont pas participé parce qu'à l'époque ils étaient encore des pays tiers, mais qui ont ensuite adhéré à la Communauté. En tout état de cause, les nouveaux États membres se trouvent inévitablement confrontés à une mesure d'harmonisation qui est susceptible de sacrifier certaines de leurs exigences importantes. Cette situation pourrait peut-être même se produire davantage encore pour ceux-ci que pour les États déjà membres qui, au cours de la procédure d'adoption, ont assurément eu l'occasion de mettre en évidence les spécificités dignes de protection de leurs ordres juridiques nationaux.

19. Du reste, si le recours à l'article 100 A, paragraphe 4, est aujourd'hui admis par la doctrine dominante également en faveur des États qui ont voté pour la mesure d'harmonisation, il n'y a pas lieu de refuser la possibilité d'un tel recours à l'État tiers qui n'a en aucune manière participé à l'adoption de cette mesure. Dans le cas du royaume de Suède, il convient également de souligner que celui-ci s'est efforcé, sans succès, d'obtenir une dérogation dans le cadre des instruments d'adhésion, moyennant le recours à la procédure prévue à l'article 151 du traité d'adhésion. L'attitude négative des institutions communautaires ne saurait toutefois empêcher que le nouvel État membre attire de nouveau l'attention des institutions communautaires, dans un contexte davantage «institutionnalisé», sur ces mêmes exigences en ayant recours à la procédure de dérogation prévue à l'article 100 A, paragraphe 4.

Sur le fond

20. Le problème de fond que soulève la juridiction nationale en posant les deuxième et troisième questions concerne le sort réservé aux dispositions nationales, non conformes à la mesure d'harmonisation, que l'État entend appliquer pour protéger ses exigences importantes. En particulier, la Cour est appelée à préciser si de telles dispositions, une fois que l'État les a notifées à la Commission, peuvent faire l'objet d'une application immédiate dans l'ordre juridique national ou si leur applicabilité est subordonnée à la confirmation de la Commission. Dans le cas d'espèce, la Cour est en outre appelée à apprécier si la seconde solution que l'on envisage éventuellement de donner à la question précédente résiste à l'examen dans l'hypothèse, qui s'est précisément vérifiée en l'espèce, d'un retard de la Commission dans la confirmation ou non des mesures nationales qui lui ont été notifiées.

21. Comme dans l'affaire Burstein, nous estimons que l'on ne peut parvenir à la solution qu'en examinant la ratio de l'article 100 A, et notamment de son paragraphe 4, en corrélation avec d'autres dispositions du traité.

La norme en question a donné aux institutions communautaires un instrument pour la «réalisation des objectifs énoncés à l'article 7 A» et, partant, pour l'établissement du marché intérieur, compris comme un espace mesuré des libertés fondamentales régies par le droit communautaire. En fait, l'article 100 A s'est révélé déterminant pour atteindre l'objectif visé aux articles 3, sous c), et 7 A du traité, de sorte que d'aucuns déplorent qu'il soit inutilisable pour certains domaines, telle la fiscalité directe, dont l'importance a augmenté avec le progrès de l'intégration , mais qui, en l'état actuel, voit l'harmonisation de la réglementation y afférente laissée à l'instrument moins efficace que constitue l'article 100 du traité.

22. Les dispositions «qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur» (article 100 A, paragraphe 1) sont caractérisées par leur dimension transversale, avec cette conséquence que la mesure d'harmonisation peut, à titre accessoire ou incident, déployer des effets dans d'autres domaines, tels que celui de l'environnement, qui sont régis dans le cadre de politiques communautaires spécifiques. Cette considération, précisément en raison du caractère central de la réalisation du marché intérieur, n'a pas d'incidence sur le choix de la base juridique qui reste, également dans ce cas, l'article 100 A du traité .

23. Dans ce contexte, la «compensation» que constitue l'article 100 A, paragraphe 4, ne peut être comprise que comme une règle exceptionnelle par rapport à l'objectif de rapprochement des législations poursuivi par les autres dispositions de ce même article. Comme toute exception à des principes fondamentaux du processus d'intégration communautaire , l'article 100 A, paragraphe 4, est lui aussi d'interprétation stricte et ne peut être opérant que dans des conditions rigoureuses en ce qui concerne tant l'ensemble des justifications prévues que la procédure d'«administration» de la clause de sauvegarde, procédure qui assigne à la Commission un rôle qui, loin d'être conçu comme étant d'ordre purement «notarial», doit être pleinement mis en valeur afin qu'il soit possible de contrôler que les conditions permettant d'invoquer la dérogation sont effectivement réunies.

24. L'exigence première est celle d'assurer l'application uniforme du droit communautaire, instrument principal pour la création et le maintien d'un marché intérieur qui est, avant tout, un espace juridique homogène. Or, le pouvoir des États membres d'apporter à la mesure de rapprochement des dérogations unilatérales, en dehors de la procédure de contrôle prévue par la norme, est diamétralement opposé à cette perspective. Le respect de la ratio de la norme exige, donc, que la décision de «confirmation», que la Commission doit prendre après avoir vérifié que les mesures nationales ne sont pas «un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres», soit dotée d'un effet constitutif, condition sine qua non de l'applicabilité des dispositions nationales plus strictes que la mesure communautaire. S'il est vrai que l'article 100 A, paragraphe 4, répond à la nécessité de mettre en balance des intérêts opposés, à savoir celui d'une harmonisation des réglementations nationales qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur et celui de protéger des valeurs auxquelles les États membres prêtent une attention particulière, il est tout aussi vrai qu'une bonne partie de ces exigences (de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs) doivent être dûment prises en compte dès le stade de l'élaboration de la mesure d'harmonisation, la Commission étant tenue de formuler dans ces domaines des propositions en prenant pour base un «niveau de protection élevé» (article 100 A, paragraphe 3) . L'interprétation restrictive de la clause de sauvegarde apparaît dès lors également justifiée par cette considération: si la règle d'harmonisation permet déjà un niveau de protection élevé, il n'y a pas lieu d'étendre la protection de l'intérêt de l'État.

25. Les observations qui précèdent sont parfaitement cohérentes avec la position de la disposition en question dans le système du traité. Près du chapitre sur le rapprochement des législations figurent les règles de concurrence et, notamment, celles relatives aux aides accordées par les États, par rapport auxquelles une problématique à certains égards analogue est susceptible de se poser. L'octroi de l'aide représente une exception au fonctionnement des règles de concurrence et est admise lorsqu'on se trouve en présence de certaines exigences que l'aide tend à satisfaire (article 92, paragraphes 2 et 3, du traité) et en fonction d'une procédure de contrôle confiée à la Commission. L'article 93, paragraphe 3, prévoit pour les aides nouvelles une procédure semblable à celle visée à l'article 100 A, paragraphe 4. L'État est tenu de communiquer en temps utile le projet d'aide à la Commission afin que celle-ci présente ses observations. Si la Commission estime que le projet est incompatible, elle est obligée d'ouvrir «sans délai» la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, mais entre-temps l'État membre ne peut pas mettre à exécution les mesures projetées, et ce jusqu'à ce que la procédure ait abouti à une décision finale. La prévision expresse de l'interdiction de mettre à exécution, medio tempore, l'aide projetée procède d'une ratio qui ne diffère pas de celle qui sous-tend le mécanisme de l'article 100 A, de sorte qu'il ne semble pas justifié d'étendre également à cette dernière hypothèse la solution plus restrictive.

26. A l'évidence, les observations faites en ce qui concerne la préférence accordée à une interprétation restrictive des clauses de sauvegarde valent dans la mesure où l'on se situe dans la logique du marché intérieur, où la priorité doit être assurée à l'exigence d'harmonisation. En dehors de cette logique, les clauses de sauvegarde peuvent opérer différemment, confirmant ainsi implicitement la plus grande rigueur qui doit être assurée au rapport entre la mesure d'harmonisation et la dérogation unilatérale dans le cadre de l'article 100 A, paragraphe 4.

C'est le cas des mesures de protection que le Conseil arrête en vue de la réalisation des objectifs de politique environnementale, en application de l'article 130 S du traité, les États membres conservant pleinement en pareille hypothèse, et nonobstant l'éventuelle mesure d'harmonisation, la faculté de maintenir et d'établir des mesures de protection renforcées, sur le fondement de l'article 130 T. S'agissant de ces mesures, l'État est seulement tenu de les notifier à la Commission, sans qu'aucune autre intervention des institutions communautaires soit prévue. A la différence de ce qui a lieu dans le secteur du marché intérieur, en pareille hypothèse la mesure d'harmonisation et la disposition nationale plus stricte répondent à un objectif de fond identique, à savoir la protection de l'environnement. Cela justifie le régime différent et, en même temps, fournit un élément supplémentaire pour différencier, par rapport à ce régime, les instruments ayant pour objet la réalisation du marché intérieur.

27. L'inapplicabilité des dispositions nationales tant que celles-ci n'ont pas été confirmées par la Commission est, du reste, une solution déjà retenue par la jurisprudence de la Cour qui, dans l'arrêt France/Commission , a précisé que «Un État membre ne sera ... autorisé à appliquer les dispositions nationales notifiées qu'après avoir obtenu de la Commission une décision les confirmant». Ce point de vue a été précisément justifié par l'exigence d'éviter que les mesures d'harmonisation des législations nationales et, partant, la réalisation du marché intérieur puissent, de manière unilatérale, être vidées de leur effet.

Cette solution mérite, selon nous, d'être confirmée, même en l'absence d'éléments de texte précis pouvant être tirés de l'article 100 A, paragraphe 4. S'il est vrai que cette disposition utilise le verbe «confirmer» pour indiquer le contenu de la décision de la Commission, il est tout aussi vrai que cette confirmation est subordonnée à une «vérification» des dispositions notifiées et de leurs effets en ce qui concerne le commerce entre États membres. La vérification implique, nécessairement, l'appréciation de ces effets sur le fonctionnement du marché intérieur et ce n'est qu'après l'issue positive de ce contrôle que pourra intervenir l'application des dispositions nationales en cause. Dans le cas contraire, l'État membre deviendrait le seul maître de la clause de sauvegarde, puisqu'il pourrait en tout cas appliquer ses dispositions nationales, après avoir satisfait à l'obligation de notification. Il en résulterait la paralysie du marché intérieur et, surtout, de la libre circulation des marchandises en raison de choix unilatéraux contrôlables uniquement a posteriori, en nette contradiction avec les attentes des opérateurs qui, en définitive, sont voués à se heurter aux choix divergents des ordres juridiques nationaux. Prenons une situation dans laquelle l'État membre tarde, peut-être jusqu'au dernier jour utile pour la transposition de la directive dans son droit national , à notifier à la Commission les dispositions plus strictes qu'il entend continuer à appliquer: en pareil cas, si l'on acceptait la solution envisagée par les États membres qui sont intervenus dans la procédure, l'application des dispositions nationales au détriment de celles harmonisées serait inévitable et entraînerait un morcellement de l'homogénéité juridique que la directive se proposait au contraire d'atteindre.

Bien qu'il soit possible de parvenir à une telle solution en interprétant la lettre de l'article 100 A, paragraphe 4, il ne faut pas oublier que cette disposition s'inscrit dans un cadre juridique coordonné qui prévoit comme objectif principal la réalisation de l'harmonisation (article 100 A, paragraphe 1), mais certainement pas la garantie de mesures dérogatoires en faveur des États.

La deuxième question posée par la juridiction de renvoi appelle donc une réponse qui confirme la valeur constitutive de la décision de la Commission, de sorte que la simple notification de la mesure nationale n'est pas de nature à permettre l'application de celle-ci après expiration du délai prescrit pour la transposition de la directive. Il s'ensuit que, lorsque la directive est de nature à produire des effets directs dans l'ordre juridique national, ceux-ci doivent également être admis après la notification de la mesure nationale dérogatoire.

Le retard de la Commission dans l'adoption de la décision de confirmation

28. Le point le plus important de la présente affaire, qui sous-tend la troisième question posée par la juridiction de renvoi et que les observations présentées à la Cour mettent bien en évidence, est celui du bien-fondé de la solution que nous venons d'exposer lorsque la Commission retarde, parfois de manière considérable, l'adoption de toute décision sur les mesures nationales qui lui ont été notifiées. Les États membres qui sont intervenus dans la procédure ont tous fait valoir que, si la Commission retarde sa réponse au-delà d'un délai raisonnable, il devrait être possible d'appliquer les mesures nationales dérogatoires, la décision de confirmation de la Commission étant considérée comme implicitement acquise.

La justification de cette solution interprétative découlerait, en substance, des exigences de sécurité juridique et de confiance légitime qui ne pourraient pas tolérer l'attente déraisonnable d'une décision de la Commission, spécialement lorsque des intérêts importants tels que ceux visés à l'article 100 A, paragraphe 4, sont en jeu.

29. Les tentatives pour préciser le délai raisonnable dans lequel doit intervenir la décision de la Commission ont abouti à la proposition d'une gamme très variée de solutions allant du délai de deux mois défini par la jurisprudence de la Cour, comme celui dans lequel la Commission est tenue de décider de la compatibilité d'une aide dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93 du traité , à la notion générale de «bref délai» telle qu'elle est utilisée dans le cadre de la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l'alimentation humaine , ou encore au délai de six mois prévu par le nouveau texte de l'article 100 A, tel que modifié par le traité d'Amsterdam, dont l'expiration sans que la Commission se soit prononcée entraîne que «les dispositions nationales visées aux paragraphes 4 et 5 sont réputées approuvées» .

L'importante diversité des solutions qui sont proposées est révélatrice du fait qu'à travers une opération herméneutique on voudrait créer une règle qui, en fait, n'existe pas. L'article 100 A, paragraphe 4, du traité ne fixe aucune limite précise au laps de temps dans lequel la Commission est tenue de vérifier les dispositions nationales qui lui ont été notifiées. Bien entendu, il incombe à la Commission de procéder en temps utile à la vérification des dispositions nationales, tout comme il incombe à l'État membre de notifier le plus tôt possible les dispositions nationales qu'il entend continuer à appliquer . Dans cette dimension, pour ainsi dire physiologique, des rapports entre État membre et Commission dans l'application d'une directive arrêtée en vertu de l'article 100 A, le dernier délai dans lequel la Commission est tenue d'apprécier les dispositions qui lui ont été notifiées pourrait être raisonnablement considéré comme étant la date à laquelle la directive doit au plus tard être transposée; on éviterait ainsi des situations d'incertitude, puisque, jusqu'à ce moment, l'État aurait légitimement appliqué ses dispositions nationales. A partir de cette date, l'État devrait ensuite appliquer les dispositions harmonisées si l'appréciation de la Commission a été négative, ou les dispositions nationales notifiées si, au contraire, une décision de confirmation est intervenue.

30. Le non-respect du délai par la Commission, parfois avec des retards considérables par rapport à la date de transposition de la directive, peut représenter une violation du traité et notamment du délai raisonnable qui résulte des articles 5 et 100 A, paragraphe 4, du traité. Le remède apporté à une situation de non-respect des obligations qui découlent du traité ne saurait consister à dénaturer les rapports entre États membres et institutions ni à enlever une compétence conférée par le traité, comme ce serait le cas si l'on tenait pour implicitement confirmée la disposition nationale notifiée.

Le système offre des instruments permettant une «gestion» correcte de la situation: l'omission de la Commission implique une carence, que la Cour est habilitée à apprécier en application de l'article 175 et à censurer à la suite d'un recours formé par un État membre. L'instrument judiciaire assure une certaine «souplesse» au système, puisque la Cour peut assurément examiner si le temps qui s'est écoulé sans que la Commission se soit prononcée dépasse le délai raisonnable qui découle des articles 5 et 100 A, paragraphe 4, en donnant lieu à une omission fautive prise en considération aux fins du recours en carence. L'inévitable latitude dont la Cour dispose en pareil cas du fait de la nécessité d'interpréter le caractère raisonnable du délai permettrait au juge communautaire de tenir dûment compte des circonstances de l'espèce et, notamment, du caractère utile du délai dans lequel l'État membre a effectué la notification, en évitant ainsi tout automatisme rigide, porteur de limitations pas toujours justifiables de l'exigence d'harmonisation que l'application ponctuelle de la directive doit garantir.

31. Il est vrai que les exigences qui, du point de vue de l'article 100 A, paragraphe 4, sont susceptibles de justifier une dérogation à la mesure d'harmonisation sont des valeurs essentielles qui, théoriquement, ne souffrent aucune atteinte. Mais, dans ce cas, l'État a la faculté de demander par voie de référé, dans les délais du recours principal tendant à faire constater l'omission illégale de la Commission, l'adoption des mesures provisoires nécessaires à la sauvegarde de ces valeurs, conformément au système prévu à cet effet par les articles 185 et 186 du traité. Ainsi, la suspension de l'applicabilité de la directive en ce qui concerne cet État particulier ne serait pas inconcevable.

Bien entendu, pour apprécier le periculum, préalable indéfectible de toute mesure provisoire, il faudra mettre en balance les intérêts opposés, ce qui implique la nécessité de prendre en considération le niveau de protection déjà assuré par la directive. Dans des cas tels que celui qui nous occupe, où la directive elle-même réalise une harmonisation en vue de la protection de la santé humaine, il n'est pas dit que l'exigence de l'État membre mérite nécessairement d'être sauvegardée au détriment de l'homogénéisation des marchés. L'instrument judiciaire semble donc apte à résoudre le problème qui, rappelons-le, reste un problème lié à une situation de fonctionnement «pathologique» du système et qui, en tant que tel, ne devrait pas être la règle dans la gestion de la clause de sauvegarde en question.

32. La solution à laquelle nous sommes ainsi parvenu crée sans doute une certaine discontinuité dans le régime juridique applicable au domaine en question à l'intérieur de l'ordre juridique national en cause. En effet, jusqu'à l'expiration du délai de transposition de la directive, ce sont les dispositions nationales qui s'appliqueront, puis la directive dûment transposée et, dans l'hypothèse où interviendrait ensuite la confirmation tardive de la Commission, de nouveau la réglementation nationale. Toutefois, en premier lieu, le remède judiciaire que nous avons exposé permet de limiter cette conséquence. En outre, on ne parvient pas à une situation différente en retenant la solution opposée. En effet, si un délai raisonnable doit s'écouler après la date limite de transposition de la directive pour que les dispositions nationales puissent être regardées comme implicitement confirmées, pendant ce délai l'État devrait en toute logique mettre en oeuvre la directive. A moins que l'on considère, mais il s'agit là d'une conclusion contraire à la logique du système pour les raisons développées plus haut, que l'expiration du délai de transposition implique automatiquement l'application des dispositions nationales notifiées.

Il s'ensuit que la pertinence de la directive pendant la période suivant la notification des dispositions nationales plus strictes comporte, pour autant que les conditions requises à cet égard soient remplies, l'effet direct de cette directive dont peut se prévaloir le particulier contre lequel une procédure pénale est engagée. Bien entendu, une éventuelle décision de confirmation ultérieure de la part de la Commission paralysera l'efficacité de la directive en assurant l'applicabilité des dispositions nationales.

Conclusion

33. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Landskrona tingsrätt:

«1) Une directive adoptée sur la base de l'article 100 A du traité est susceptible de produire des effets directs dans l'ordre juridique national, lorsque les dispositions de cette directive remplissent les conditions générales de clarté, de précision et de caractère inconditionnel et que le délai de transposition de la directive en droit interne est écoulé.

2) La notification effectuée par l'État, conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, des dispositions nationales qu'il entend continuer à appliquer n'exclut pas l'effet direct de la directive communautaire adoptée sur la base de l'article 100 A, pour autant que les conditions visées au point précédent soient remplies.

3) L'effet direct de la directive communautaire ne disparaît pas au cours de la période comprise entre la notification effectuée par l'État et la décision de la Commission, sans préjudice d'une appréciation différente faite, sur le fond ou dans le cadre d'un référé, par la Cour de justice [question sous a)]; au cours de la période postérieure à la décision de la Commission, l'effet direct ne disparaît que si la Commission a confirmé les dispositions nationales qui lui ont été notifiées [question sous b)].»