CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,

PRÉSENTÉES LE 4 FÉVRIER 1982 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Introduction

1.1. Faits essentiels et nature de la procédure pendante

La requérante, l'entreprise Moksel, est l'un des plus importants exportateurs de viande bovine de la Communauté. Comme elle conclut généralement de gros contrats d'exportation prévoyant un délai de livraison de trois ou quatre mois, elle a régulièrement recours à la possibilité offerte par le droit communautaire de faire fixer à l'avance les restitutions à l'exportation.

C'est ainsi que, le vendredi 12 décembre 1980, elle a déposé auprès de l'organisme d'intervention allemand, la Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (ci-après dénommée BALM), plusieurs demandes à cet effet. Conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement no 193/75 de la Commission (JO L 25, de 1975) de telles demandes doivent être accompagnées de la constitution d'une caution, ce dont les autorités compétentes doivent être informées au plus tard à 13 heures le jour du dépôt de la demande. Les cautions constituées tardivement entraînent comme conséquence que la demande ne peut pas être examinée. A la suite d'un retard intervenu à la banque de la requérante, la BALM n'a reçu communication de la constitution de la caution qu'après 13 heures le vendredi 12 décembre Bien qu'une application stricte du règlement en cause aurait dû aboutir au rejet de ces demandes, la BALM a considéré, pour des raisons pratiques, que les demandes introduites de ce fait tardivement étaient des demandes introduites après 13 heures pour lesquelles le règlement mentionné prévoit, en son article 6, paragraphe 2, qu'elles peuvent être traitées comme des demandes déposées le premier jour ouvrable suivant. En l'espèce, il s'agissait. donc du lundi 15 décembre 1980.

En vertu de l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 2378/80 de la Commission (JO L 241, de 1980), le certificat d'exportation comportant une fixation à l'avance ne peut être délivré que le cinquième jour ouvrable suivant le jour du dépôt de la demande, en l'espèce au plus tôt le lundi 22 décembre 1980. Toutefois, ce règlement inclut la condition que des mesures particulières ne soient pas prises dans ce délai. La Commission a adopté de telles mesures par le règlement no 3318/80 du 19 décembre 1980 (JO L 345, de 1980) qui est entré en vigueur le 20 décembre. Pour la période allant du 20 au 23 décembre 1980, ce règlement suspend les fixations à l'avance de restitutions à l'exportation. Par l'effet du règlement no 3360/80 de la Commission (JO L 381, de 1980), ce délai a été prorogé jusqu'au 31 décembre de la même année. Dans ces circonstances, la BALM a rejeté les demandes de la requérante par décision du 23 décembre 1980.

Pour motiver sa décision, la BALM s'est fondée sur le règlement no 3318/80 qui lui avait été communiqué, accompagné d'une note explicative, dès avant la publication au Journal officiel, par télex de la Commission du 19 décembre 1980. C'est pourquoi la BALM s'est également fondée sur ce télex.

En vertu de l'article 173, alinéa 2, du traité CEE, la requérante a demandé à la Cour par requête inscrite au registre de la Cour le 23 février 1981, d'annuler à son égard la décision incluse dans ce règlement et/ou dans le télex de la Commission.

Par télex du 26 juin 1981 que le greffier a inscrit au registre de la Cour le jour même, l'entreprise TIAC Handelmaatschappij, de Apeldoorn, a demandé à intervenir aux côtés de la requérante. La Cour a admis l'entreprise à intervenir par ordonnance du 30 septembre 1981.

Se fondant sur l'exception d'irrecevabilité du recours en cause qui tend à une annulation partielle, exception que la Commission a soulevée par mémoire du 18 mars 1981 inscrit au registre de la Cour par le greffier le 27 mars 1981, la Cour a également ordonné, le 30 septembre 1981, en application de l'article 95 du règlement de procédure, le renvoi de l'affaire devant la troisième chambre et l'ouverture de la procédure orale sur l'exception d'irrecevabilité soulevée.

Comme le texte de différents actes communautaires mentionnés joue un rôle dans la procédure relative à la recevabilité, nous nous proposons de donner en premier lieu une vue d'ensemble des textes les plus importants au regard d'une bonne compréhension de l'affaire. Au stade actuel de la procédure, ces textes revêtent notamment une certaine importance pour répondre à la question déterminante, dont dépend la recevabilité du recours en vertu de l'article 173, alinéa 2, de savoir si en l'espèce il s'agit d'une décision qui, bien que revêtant la forme d'un règlement ou d'une décision s'adressant à une autre personne, intervient directement et individuellement dans les droits de la requérante.

1.2. Les textes les plus importants

L'arrière-plan de l'affaire Moksel est surtout constitué des réglementations suivantes relatives à l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine. La réglementation de base en la matière se trouve dans le règlement no 805/68 (JO L 148, de 1968). L'article 18 de ce règlement contient les règles fondamentales applicables à l'exportation de viande bovine à destination de pays tiers, qui revêt de l'importance en l'espèce. Le paragraphe 4 de cette disposition permet au Conseil d'arrêter les règles générales d'application concernant l'octroi des restitutions pour ce genre d'exportation.

Les règles générales d'application ont été adoptées dans le règlement no 885/68 (JO L 156, de 1968) dont l'article 5, pertinent en l'espèce, a été remplacé, par l'effet du règlement no 1504/76 (JO L 168, de 1976), par le texte suivant:

«1. En ce qui concerne les produits visés à l'article 1, la liste des produits pour lesquels il est accordé une restitution à l'exportation et le montant de cette restitution sont fixés au moins une fois tous les trois mois.

2. Le montant de la restitution est celui qui est valable le jour de l'exportation.

3. Toutefois, il peut être décidé que la restitution est, sur demande, fixée à l'avance. Dans ce cas, la restitution valable le jour du dépôt de la demande du certificat de préfixation visé à l'article 5 bis est appliquée, sur demande de l'intéressé déposée en même temps que la demande de certificat, et avant 13 heures, à une exportation à réaliser pendant la durée de validité de ce certificat.

4. Lorsque l'examen de la situation du marché permet de constater l'existence de difficultés dues à l'application des dispositions relatives à la fixation à l'avance de la restitution, ou si de telles difficultés risquent de se produire, il peut être décidé, selon la procédure prévue à l'article 27 du règlement (CEE) no 805/68, de suspendre l'application de ces dispositions pour le délai strictement nécessaire. En cas d'extrême urgence, la Commission peut, après un examen de la situation sur la base de tous les éléments d'information dont elle dispose, décider de suspendre la préfixation pendant au maximum trois jours ouvrables. Les demandes de certificats assorties de demandes de fixation à l'avance introduites pendant la période de suspension sont irrecevables».

Les deux règlements du Conseil mentionnés, qui contiennent des règles générales, ont constitué le fondement juridique du règlement d'application de la Commission no 3318/80 (J0 L 345 de 1980), pertinent en l'espèce, dont l'article 1 prévoit ce qui suit:

«La fixation à l'avance des restitutions à l'exportation des produits du secteur de la viande bovine est suspendue pendant la période au 20 au 23 décembre 1980».

C'est le règlement de la Commission dont la requérante demande qu'il soit déclaré non valide à son égard en vertu de l'article 173, alinéa 2.

Enfin, bien que le règlement d'application mentionné de la Commission ne soit pas également fondé sur le règlement (CEE) no 2378/80 de la Commission (JO L 241, de 1980) celui-ci joue aussi un rôle en l'espèce; ses considérants déclarent, entre autres, ce qui suit:

«Considérant que l'évolution du marché de la viande bovine continue à faire apparaître la nécessité d'une meilleure information de la Commission en ce qui concerne notamment les quantités et les destinations de viandes fraîches, réfrigérées ou congelées pour lesquelles des demandes de certificats d'exportation ont été déposées; qu'il est nécessaire, en outre, de prévoir la délivrance des certificats d'exportation comportant une fixation à l'avance de la restitution après un délai de cinq jours ouvrables, afin de permetre à la Commission d'apprécier la situation du marché et de prendre, le cas échéant, des mesures appropriées relatives aux demandes en instance, pouvant aller jusqu'au rejet de ces demandes.»

L'article 2, paragraphe 1, du même règlement prévoit ce qui suit:

«Pour les produits relevant de la sous-position 02.01 A II du tarif douanier commun, le certificat d'exportation comportant une fixation à l'avance de la restitution, visé à l'article 3 sous a) du règlement (CEE) no 2377/80 est délivré le cinquième jour ouvrable suivant le jour du dépôt de la demande, pour autant que des mesures particulières ne sont pas prises pendant ce délai.»

Le paragraphe 3 du même article contient la disposition suivante:

«Sans préjudice des dispositions de l'article 16 du règlement (CEE) no 2377/80, les États membres communiquent à la Commission, le lundi et le jeudi de chaque semaine avant 16 heures, par télex, pour les produits relevant de la sous-position 02.01 A II du tarif douanier commun, et en spécifiant, par produit, les quantités et les pays de destination:

— la liste des certificats d'exportation comportant une fixation à l'avance de la restitution demandés depuis la dernière communication et

— la liste des certificats d'exportation délivrés depuis la dernière communication.»

Toutefois, ce règlement ne traite pas des restitutions à l'exportation en tant que telles mais de la délivrance de certificats d'exportation qui y est nécessairement liée. Pour étayer l'exception d'irrecevabilité soulevée, la Commission se fonde également sur ce règlement.

De façon complémentaire ou à titre subsidiaire, la requérante demande également, ainsi que nous l'avons évoqué précédemment, l'annulation à son égard du télex de la Commission du 19 décembre 1980, adressé à la BALM et dont les termes sont les suivants:

«En ce qui concerne les conséquences de la suspension de la fixation à l'avance des restitutions pour les produits de la sous-position tarifaire 02.01 A II du 20 au 23 décembre 1980, l'attention des États membres est expressément attirée sur le fait que les demandes encore en instance de certificats d'exportation comportant une fixation à l'avance de la restitution, auxquelles il aurait été fait droit le 20 décembre 1980 ou plus tard, sont devenues sans objet, conformément à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 2378/80. Ces demandes doivent être rejetées et les cautions déposées doivent être libérées. En vertu de l'article 5, paragraphe 4, 3e alinéa, du règlement (CEE) no 885/68, les demandes introduites pendant la période de suspension sont irrecevables» ( 2 ).

Le texte rapporté est conforme à la partie pertinente du télex en cause dont la Commission a présenté le texte intégral au cours de la procédure. Le texte intégral du télex rapporte en premier lieu les termes du règlement, suivi d'un nota bene qui s'en distingue clairement, à la suite duquel figure le texte cité. Le télex n'est pas signé mais il émane manifestement du service des télex de la Commission. Il nous semble que les destinataires du télex et les tiers auxquels le contenu du télex est communiqué peuvent ou doivent donc certainement avoir l'impression qu'il a été envoyé sous la responsabilité totale de la Commission.

1.3. Les moyens avancés à l'appui de l'exception d'irrecevabilité

En résumé, l'exception d'irrecevabilité du recours formé dont la Commission excipe est étayée par les deux moyens suivants:

1) Le télex ne constitue pas une décision de la Commission mais uniquement une communication du contenu du règlement litigieux émanant manifestement des services de la Commission, suivi d'un rappel des autres dispositions de droit communautaire pertinentes en l'espèce. Déjà pour les raisons indiquées à la fin du point 1.2, nous n'examinerons pas plus avant les arguments que la Commission tire, à l'appui de ce moyen, du fait que ses services n'ont pas compétence pour prendre des décisions. Nous fondant sur la jurisprudence antérieure de la Cour dans les affaires 23, 24 et 52/63, 28/63 et 53-54/63 (Henricot et autres, Recueil 1963, p. 459, 489 et 509) et dans les affaires 8 à 11/66 (Cimenteries et autres, Recueil 1967, p. 93) ainsi que dans l'affaire Sucrimex (affaire 133/79, Recueil 1980, p. 1299), nous estimons aussi plus exact de n'analyser que le seul contenu du télex dans la suite de notre argumentation. Comme il semble que le contenu de ce télex se réfère strictement au droit communautaire applicable en l'espèce, nous estimons qu'il est ensuite utile de n'examiner la nature juridique du télex qu'après avoir analysé les arguments que la Commission déduit des textes des règlements pertinents.

2) Le règlement (CEE) no 3318/80 ne revêtirait pas le caractère d'une décision qui, bien que sous la forme d'un règlement, intervient directement et individuellement dans les droits de la requérante. En outre, les conséquences juridiques contestées par la requérante ne seraient pas celles de ce règlement mais celles du règlement (CEE) no 2378/80 (article 2, paragraphe 1). Dans la partie suivante de nos conclusions, nous examinerons les deux subdivisions des arguments avancés à l'appui de ce deuxième moyen pour autant que cela est nécessaire à la lumière de la jurisprudence antérieure de la Cour.

2. La nature juridique du règlement (CEE) no 3318/80 et du télex et leur importance eu égard à la procédure pendante

2.1. Le règlement (CEE) no 2378/80

Nous fondant sur les extraits cités précédemment de ce règlement, nous estimons que le point de vue de la Commission selon lequel les effets juridiques contestés ne sont pas ceux du règlement (CEE) no 3318/80 mais ceux du règlement (CEE) no 2378/80 (article 2, paragraphe 1) n'est pas soutenable. C'est l'interprétation de la partie de la phrase, à la fin de l'article 2, paragraphe 1, à savoir «pour autant que des mesures particulières ne sont pas prises pendant ce délai», qui importe à cet égard. La signification de cette proposition est rendue plus claire par l'extrait des considérants du règlement cité ci-avant. Il s'ensuit clairement que les «mesures particulières» n'impliquent pas de plein droit un rejet des demandes introduites mais seulement que les mesures appropriées adoptées le cas échéant peuvent«aller jusqu'au rejet de ces demandes». En conséquence, c'est le contenu des mesures particulières qui importe. La compétence de la Commission à prendre de telles mesures particulières est fondée sur l'article 5, paragraphe 4, du règlement (CEE) no 885/68, aussi cité précédemment, tel que modifié par le règlement (CEE) no 1504/76. Le deuxième alinéa du paragraphe 4 fait aussi apparaître de façon claire que, sous les conditions établies, la Commission peut (et non pas doit) décider de suspendre la fixation à l'avance de restitutions à l'exportation pendant au maximum trois jours ouvrables. C'est à bon droit que, de ce fait, la requérante a estimé qu'en premier lieu, seule la nature juridique du règlement (CEE) no 3318/80 qu'elle conteste est déterminante.

2.2. Le règlement (CEE) no 3318/80

Le recours ayant pour objet l'annulation de ce règlement est recevable au titre de l'article 173 du traité CEE dans le seul cas où le règlement concerne directement et individuellement la requérante.

La Commission nie qu'en l'espèce ces conditions soient remplies. De l'avis de la Commission, le règlement ne concerne pas individuellement la requérante parce que le premier article revêt un caractère général et abstrait. La Commission prétend qu'elle ne connaît pas et qu'elle ne peut pas non plus connaître les personnes qui introduisent une demande de fixation à l'avance des restitutions à l'exportation durant la période de suspension de l'application de la réglementation. La Commission soutient que la suspension des demandes déjà introduites lors de l'adoption du règlement, au nombre desquelles figure celle de la requérante, ne découle pas du règlement (CEE) no 3318/80, mais du règlement (CEE) no 2378/80. Nous avons déjà dit que, selon nous, ce dernier argument est inexact. Ce qui importe, c'est la question de savoir si les demandes déjà introduites avant l'adoption du règlement, mais pour lesquelles le délai de cinq jours ouvrables n'est pas encore expiré, relèvent du règlement (CEE) no 3318/80 et, dans l'affirmative, si elles peuvent s'analyser «en un faisceau de décisions individuelles» au sens du vingt-et-unième attendu de l'arrêt du 13 mai 1971, dans l'affaire NV International Fruit Company et autres (affaires 41-44/70, Recueil 1971, p. 411).

Sur le fondement de la lettre et de l'objectif du règlement (CEE) no 3318/80, nous estimons que la première partie de cette question doit être résolue par l'affirmative. La suspension doit être considérée comme visant certainement toutes les demandes qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision au jour de l'entrée en vigueur du règlement. Nous estimons que l'argumentation de la Commission développée à cet égard au cours de l'audience est convaincante. En ce qui concerne la deuxième partie de la question, la Commission a admis à l'audience, nonobstant la réponse écrite evasive donnée à une question posée par la Cour avant l'audience, que la partie des demandes introduites avant l'adoption du règlement était établie de façon définitive à ce moment. Selon la Commission, une différence essentielle par rapport aux affaires International Fruit citées réside dans le fait que le groupe déterminé de cas en l'espèce, à la différence de la situation existant dans les affaires International Fruit, est inclus dans le groupe de cas définis abstraitement et non déterminés au préalable auquel le règlement (CEE) no 3318/80 s'applique. Nous n'estimons pas que cet argument soit convaincant puisque l'arrêt de la Cour dans l'affaire CAM, du 18 novembre 1975 (affaire 100/74, Recueil 1975, p. 1393), visait également un nombre de cas définis de façon abstraite, pour partie déterminés et pour partie non encore déterminés lors de l'adoption du règlement en cause. Néanmoins, la Cour a alors aussi reconnu que le premier groupe constituait un nombre déterminé et connu d'exportateurs de céréales dont le volume des transactions pour lequel il avait été demandé une préfixation était établi et qui, de ce fait, étaient concernés individuellement. L'avis de la Cour de justice, exprimé dans les affaires International Fruit, a été confirmé encore une fois et rendu plus clair, en d'autres termes, dans, l'arrêt Société pour l'exportation des sucres, du 3 mars 1977 (affaire 88/76, Recueil 1977, p. 709) et dans l'arrêt Toepfer II, du 3 mai 1978 (affaire 112/77, Recueil 1978, p. 1019). Sur le fondement des arrêts antérieurs de la Cour de justice que nous avons cités, il convient, à notre avis, de considérer qu'en l'espèce également la requérante est concernée individuellement par le règlement attaqué.

La condition selon laquelle le requérant doit également être concerné directement par le règlement, est remplie selon la jurisprudence constante de la Cour, lorsque les dispositions de droit communautaire ne laissent aucune marge d'action aux États membres pour l'application des dispositions de droit communautaire en cause. Outre la jurisprudence de la Cour citée précédemment, nous renvoyons également à cet égard au quatrième arrêt Simmenthal mentionné sur ce point par la requérante (affaire 92/78, Recueil 1979, p. 777). Il nous semble en effet évident que le texte de l'article 1 du règlement (CEE) no 3318/80 en cause en l'espèce ne laisse aucune marge d'action aux organismes nationaux d'intervention. De ce point de vue, le télex est également tout à fait clair. La requérante qui appartient à un groupe d'entreprises limité et déterminé au 20 décembre 1980 n'est donc pas seulement individuellement concernée mais aussi directement concernée par le règlement adopté à cette date.

2.3. Le télex

C'est seulement pour autant que le recours est aussi dirigé contre le télex du 19 décembre 1980 que nous estimons qu'il n'est effectivement pas recevable. La partie du texte attaquée ne vise manifestement qu'à donner un résumé des effets juridiques découlant directement du droit communautaire après l'entrée en vigueur du règlement (CEE) no 3318/80 tant pour les demandes de fixation à l'avance des restitutions à l'exportation de viande bovine pendantes que pour les demandes nouvellement introduites. L'objectif du télex n'est manifestement pas de sortir des effets juridiques autonomes, ce qui est d'ailleurs impossible. Cela vaut même pour le cas où le télex contiendrait une interprétation inexacte du droit communautaire, en particulier du règlement (CEE) no 2378/80. En tant que de besoin, nous renvoyons encore à cet égard à l'arrêt de la Cour dans l'affaire Phoenix-Rheinrohr, du 17 juillet 1959 (affaire 20/58, Recueil 1959, p. 173, en particulier p. 192).

3. Conclusion

Pour les motifs évoqués, nous concluons à ce que le recours formé soit déclaré recevable dans la mesure où il vise le règlement (CEE) no 3318/80 (JO L 345 de 1980) portant suspension temporaire de la fixation à l'avance des restitutions à l'exportation de certains produits du secteur de la viande bovine, et à ce qu'à cet égard la Commission soit condamnée aux dépens de l'instance.

( 1 ) Traduit du néerlandais.

( 2 ) «Hinsichelich der Folgen die sich aus der Aussetzung der Vorausfestsetzung der Erstattungen für die Erzeugnisse der Tarifstelle C2.01 A II vom 20. bis 23. 12. 1980 ergeben, werden die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die noch anhängigen Anträge auf Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung, denen am 20. 12. 1980 oder später stattgegeben worden wäre, gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2378 gegenstandslos geworden sind. Diese Anträge sind abzulehnen und die gestellten Kautionen freizugeben. Die während des Aussetzungszeitraums eingereichten Anträge können gemäß Artikel 5 Absatz 4 dritter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 nicht angenommen werden.»