Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 6 juillet 1989. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement - Agriculture - Régime national d'intervention pour le blé dur dégradé. - Affaire C-281/87.



Recueil de jurisprudence 1989 page 04015



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Dans le cadre de cette procédure au titre de l' article 169 du traité CEE, la Commission cherche à faire constater que, en donnant des instructions à la KYDEP ( une organisation de coopératives agricoles ) pour acheter du blé dur dégradé de la récolte 1982 sans que soient respectées les normes exigées pour une intervention communautaire, la Grèce a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement ( CEE ) n° 2727/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales ( JO 1975, L 281, p . 1 ).

Le cadre légal et matériel

2 . Le titre premier du règlement n° 2727/75 ( tel qu' il a été modifié ) prévoit un système de prix unique pour les céréales, y compris pour le blé dur . Dans le cadre de ce système, le Conseil fixe notamment chaque année un prix d' intervention unique pour le blé dur qui s' applique à tous les centres d' intervention communautaires ( article 3 ). Aux termes de l' article 7, paragraphe 1, les organismes d' intervention désignés par les États membres sont tenus d' acheter les céréales qui leur sont offertes et ont été récoltées dans la Communauté, pour autant que les offres répondent à des conditions, notamment qualitatives et quantitatives, à déterminer conformément au paragraphe 5 . L' article 7, paragraphe 5, prévoit que la Commission adopte, selon la procédure des comités de gestion, des règles détaillées concernant notamment la qualité et la quantité minimales exigibles pour chaque céréale pour qu' elle puisse être admise à l' intervention ainsi que les procédures et conditions de prise en charge par les organismes d' intervention .

3 . Le règlement ( CEE ) n° 1569/77 de la Commission fixant les procédures et conditions de prise en charge des céréales par les organismes d' intervention ( JO 1977, L 174, p . 15 ) définit notamment les exigences de qualité minimale que doivent présenter les céréales, y inclus le blé dur, pour pouvoir être admises à l' intervention ( article 2 et annexe ). En ce qui concerne certaines définitions utilisées parmi ces critères de qualité, le règlement n° 1569/77 fait référence à l' annexe I du règlement ( CEE ) n° 2731/75 du Conseil fixant les qualités types du froment tendre, du seigle, de l' orge, du maïs et du froment dur ( JO 1975, L 281, p . 22 ).

4 . L' article 2 de la loi grecque n° 1541/85 relative aux organisations coopératives agricoles prévoit trois niveaux de coopératives . Au premier niveau, le plus bas, se trouvent les coopératives agricoles composées de producteurs individuels . Au deuxième niveau intermédiaire figurent les associations régionales de coopératives agricoles . Le troisième niveau, le plus élevé, est composé des organisations nationales d' associations de coopératives agricoles établies sur une base sectorielle par rapport à des produits ou branches de production particuliers . Aux termes de l' article 52 de cette loi, les coopératives agricoles du troisième niveau ont, entre autres activités, après autorisation du ministère de l' Agriculture, le rôle d' agent d' intervention pour le secteur de production ou le produit concerné .

5 . La KYDEP est une organisation de coopératives agricoles du troisième niveau pour les céréales, les légumes et l' alimentation des animaux . Il ressort du dossier que les fonctions principales de la KYDEP sont l' achat des produits de ses membres et la collecte, le stockage et la commercialisation de cette production . Le dossier fait apparaître également que, depuis l' adhésion de la Grèce à la Communauté économique européenne en 1981, la KYDEP a agi comme organisme d' intervention CEE pour le secteur des céréales et du riz, sur la base d' un accord avec le département du ministère de l' Agriculture grec responsable pour les mesures d' intervention CEE . La désignation de la KYDEP en tant qu' organisme d' intervention CEE intervient par décision du ministre de l' Agriculture renouvelée annuellement .

6 . Au cours de l' été 1982, le ministre de l' Agriculture grec a adopté deux arrêtés concernant l' intervention dans le secteur des céréales pendant la campagne de commercialisation 1982/1983 . L' arrêté n° 468082, du 23 juin 1982, fixait les exigences qualitatives et les procédures pour les achats à l' intervention de froment, de seigle et d' orge pour le compte de l' organisme d' intervention . L' arrêté n° 469049, du 2 juillet 1982, régissait l' organisation de l' intervention en ce qui concerne l' achat des céréales d' automne de la récolte 1982 . Les considérants de ces deux arrêtés font référence au droit communautaire pertinent ainsi qu' à la désignation de la KYDEP en tant qu' organisme d' intervention pour le secteur des céréales et du riz . La conformité de ces deux arrêtés avec le droit communautaire n' est pas contestée dans le cadre de la présente procédure .

7 . Le 7 juillet 1982, peu de temps après l' adoption des arrêtés précités, le ministre de l' Agriculture a adressé à la KYDEP la circulaire 41032 ( ci-après "circulaire "). Cette dernière était introduite par la formule : "Objet : prise en charge de froment dur dégradé de la récolte 1982" et son paragraphe 1 avait la teneur suivante :

"Après les mesures annoncées pour la collecte du froment dur dégradé de la récolte 1982 et à la suite des arrêtés n°s 468082, du 23 juin 1982, et 469049, du 2 juillet 1982, nous vous prions de procéder comme suit à l' achat de tous les lots dudit froment dégradé ."

La circulaire est ensuite divisée en deux sous-sections, la première concernant le froment dur transformable et la seconde le froment dur destiné exclusivement à l' alimentation animale . La circulaire énumère les critères de qualité minimale pour chaque catégorie et fixe également, en ce qui concerne le froment dur transformable, les conditions dans lesquelles le prix d' achat sera réduit ou, au contraire, un bonus sera payé . Le dernier paragraphe de la circulaire indique que le froment dur des deux catégories décrites doit être pris en charge exclusivement auprès des producteurs et des entreprises de battage et de leur personnel, à l' exclusion des négociants . La circulaire a été envoyée pour information aux directions régionales du ministère de l' Agriculture .

Recevabilité

8 . Dans le cadre de sa défense, le gouvernement grec invoque une exception d' irrecevabilité . Il souligne que la Commission fonde ses moyens sur trois documents, à savoir la circulaire, un rapport du service juridique de la KYDEP daté du 4 novembre 1985 ainsi qu' une note interne de l' administration générale de la KYDEP du 6 juin 1985 . La Grèce prétend que ces documents concernent le fonctionnement de la KYDEP en tant qu' entreprise commerciale et doivent être considérés comme couverts par le secret des affaires . Qui plus est, ces documents ont été obtenus par la Commission d' une manière illégale ou illicite . Dans sa réplique, la Commission nie avoir obtenu les documents de manière incorrecte .

9 . En ce qui concerne la question du secret commercial, il suffit de constater que, alors que cela peut constituer une raison de traiter de manière confidentielle les documents produits devant la Cour, cela ne peut pas être considéré comme un motif pour exclure les documents en tant que preuves . En toute hypothèse, le rapport du 4 novembre 1985 ainsi que la note interne du 6 juin 1985 auxquels il est fait référence ne sont utilisés par la Commission dans sa requête qu' à l' appui de son affirmation en ce sens que la KYDEP agit dans le secteur des céréales non seulement en son nom propre, mais également pour mettre en oeuvre les instructions du gouvernement grec, circonstance qui n' est guère litigieuse entre les parties . Quant à la circulaire, en admettant qu' elle équivalait à une instruction d' intervention, elle envisageait alors clairement l' exercice d' une fonction publique par la KYDEP, c' est-à-dire une intervention, et elle ne peut donc pas être considérée comme confidentielle; en supposant qu' elle n' ait visé qu' à fournir aux producteurs grecs une information sur les différences de qualité entre le froment transformable et celui convenant à l' alimentation des animaux ( comme le suggère le gouvernement grec ), il est là encore difficile de comprendre pourquoi une telle information devrait être considérée comme confidentielle .

10 . S' il est vrai que le fait de se procurer irrégulièrement des documents peut, en principe, justifier que ceux-ci ne soient pas retenus comme preuves, c' est au gouvernement grec qu' il appartient de démontrer que la Commission a agi de manière incorrecte . En fait, il s' est borné à des affirmations en ce sens . Quoi qu' il en soit, comme nous l' avons déjà dit, les deux documents internes de la KYDEP ne présentent pas une grande importance pour l' affaire, et la circulaire, quel qu' en soit l' objectif, ne saurait être considérée comme de nature interne ou confidentielle .

Quant au fond

11 . Dans la présente espèce, la requête comporte essentiellement deux allégations . La première et principale est que la circulaire constitue une instruction donnée à la KYDEP de procéder à une mesure d' intervention nationale . La deuxième, subsidiaire, est que le froment acheté conformément à la circulaire a ensuite été vendu à l' intervention communautaire en infraction aux normes de qualité communautaire . Cette allégation subsidiaire n' apparaît pas dans les conclusions de la Commission qui figurent au début et à la fin de la requête . En outre, à l' audience, l' agent de la Commission a admis que les moyens de la Commission reposent essentiellement sur la question de la circulaire et que la vente du blé à l' intervention communautaire invoquée doit être considérée seulement comme un facteur aggravant . C' est pourquoi nous ne traiterons que brièvement de la question de la destination du blé, après avoir examiné le problème premier de la circulaire .

12 . Le litige entre les parties repose essentiellement sur l' objectif de la circulaire . La Commission prétend que la circulaire représentait une instruction claire donnée à la KYDEP d' acheter la récolte 1982 conformément aux conditions de qualité et autres qui y sont exposées . Ces conditions étant différentes des critères d' intervention communautaires ( et, en pratique, moins sévères que ces derniers ), la circulaire représentait une instruction de procéder à une mesure d' intervention nationale qui était à la fois contraire en elle-même à l' organisation commune des marchés dans le secteur des céréales et susceptible d' entraver les mesures d' intervention communautaires adoptées sur la base de cette organisation commune . Pour sa part, le gouvernement grec a toujours fait valoir que la circulaire avait un rôle d' information et d' explication . Il explique qu' au cours de la campagne de commercialisation 1981/1982 trois régions du pays ont subi une sécheresse grave . Il en est résulté une récolte de blé dur réduite et de mauvaise qualité . Les négociants ont acheté la récolte à bon marché en disant aux producteurs qu' elle ne pouvait servir qu' à l' alimentation des animaux . Par la suite, les producteurs ont appris que le blé avait été vendu par ces négociants en vue d' être transformé industriellement . Sous la pression de leurs membres, les organisations de producteurs ont demandé des explications à l' administration sur la qualité et sur les autres caractéristiques qui permettraient aux producteurs de distinguer entre le blé dur transformable et le blé dur destiné à l' alimentation des animaux ainsi que des indications sur la formation des prix . C' est précisément ces informations que contenait la circulaire qui a été expédiée à la KYDEP pour être distribuée aux associations membres de la KYDEP et, éventuellement, aux producteurs individuels .

13 . A notre avis, il ne saurait y avoir de doute sur le fait que la circulaire a bien eu l' objectif que lui attribue la Commission . C' est ce qui ressort, d' ores et déjà, du titre ainsi que de l' introduction et de la conclusion de la circulaire, telles que nous les décrivons ci-dessus au point 7 . Le paragraphe 1 contient clairement une demande d' acheter une récolte particulière et le dernier paragraphe comporte des instructions en ce qui concerne les vendeurs acceptables . Ces deux paragraphes seraient superflus si la circulaire était vraiment destinée seulement à informer les producteurs . L' avant-dernier paragraphe de la circulaire, qui concerne le stockage du blé, serait également inutile dans ce cas . De surcroît, la circulaire était adressée à la KYDEP et, bien que des copies pour information aient été envoyées aux directions régionales de l' agriculture, elle ne comportait aucune demande ou instruction de transmettre une partie quelconque de son contenu à des coopératives agricoles à un niveau inférieur, pas plus qu' à des producteurs .

14 . En réponse à une question écrite posée par la Cour, la Commission a indiqué en quoi les critères de qualité définis dans la circulaire diffèrent de ceux qui s' appliquent à l' intervention communautaire . Elle souligne, par exemple, que la sous-section 1 de la circulaire, relative au froment dur transformable, prévoit les conditions suivantes : a ) un poids spécifique minimal de 74 kilogrammes par hectolitre; b ) un maximum de 60 % de grains "mitadinés"; et c ) un maximum de 10 % de grains de froment tendre . Par opposition, le règlement ( CEE ) n° 1569/77 en vigueur au moment des faits exigeait : a ) un poids spécifique minimal de 76 kilogrammes par hectolitre; b ) un maximum de 50 % de grains "mitadinés"; et c ) un maximum de 4 % de grains de froment tendre . La sous-section 2 de la circulaire, relative au blé dur destiné exclusivement à l' alimentation animale, prévoit qu' il n' est pas nécessaire de prendre en compte le poids spécifique, la teneur en grains "mitadinés" et en grains mouchetés de froment dur, tandis que le règlement ( CEE ) n° 1569/77 détermine des maximums ou des minimums spécifiques en ce qui concerne ces éléments . La circulaire fixe, en outre, à 8 % la teneur maximale en grains brisés de froment dur et à 20 % la teneur maximale en froment, au lieu des maximums de 5 et 4 % respectivement prescrits par le règlement .

15 . Sur certains points, la circulaire vise à transposer les exigences de la réglementation communautaire par référence à cette dernière . En ce qui concerne, par exemple, le blé dur destiné à l' alimentation animale, la circulaire affirme, après avoir défini certains critères de qualité s' écartant des règles communautaires, que "les autres caractéristiques sont celles qui s' appliquent dans le cas d' une intervention au titre du FEOGA ". Ces références aux conditions posées par le droit communautaire ne contribuent qu' à mettre en lumière le fait que les autres critères énoncés dans la circulaire diffèrent de ceux définis par la Communauté et qu' il s' agit là essentiellement d' une mesure d' intervention nationale .

16 . Selon la jurisprudence bien établie de la Cour, l' existence d' une organisation commune du marché fait obstacle aux mesures nationales dans les domaines couverts par cette organisation, sauf disposition contraire de la réglementation communautaire . La Cour a en outre jugé à plusieurs reprises que, dès lors qu' une organisation commune du marché a été instaurée, les États membres doivent s' abstenir de prendre toute mesure susceptible de déroger ou de porter atteinte à cette organisation . (( Voir, par exemple, les affaires 111/76, Officier van Justitie/Van den Hazel ( Rec . 1977, p . 9O1 ); 177/78, Pigs and Bacon Commission / MacCarren ( Rec . 1979, p . 2161 ) .)) Il est indubitable que le règlement ( CEE ) n° 2727/75, en corrélation avec le règlement ( CEE ) n° 1569/77, instaure un système d' intervention complet sur le marché des cérérales et que des mesures nationales parallèles sont, par conséquent, exclues . Une mesure d' intervention nationale complétant - comme dans la présente espèce - les mesures d' intervention communautaire et définissant des conditions d' intervention moins strictes est, de surcroît, clairement susceptible d' interférer dans le fonctionnement de l' organisation commune . En particulier, en retirant du marché le blé dur dégradé qui n' aurait peut-être pas trouvé d' autre débouché, une telle mesure peut exercer une influence à la hausse sur les prix du marché du blé dur en général et, ainsi, entraver le fonctionnement du système d' intervention communautaire pour le blé répondant aux normes d' intervention de la Communauté . A long terme, en encourageant les agriculteurs à produire davantage de blé dur, une telle mesure pourrait se solder par un accroissement de la charge pesant sur le système d' intervention communautaire . De plus, en accordant en réalité une aide aux producteurs de blé dur dégradé, une mesure de ce type est susceptible de fausser les conditions de la concurrence entre producteurs .

17 . Ainsi que le souligne la Commission dans sa réplique, l' article 2, paragraphe 4, du règlement ( CEE ) n° 1569/77 prévoit la possibilité de déroger à certaines des conditions qualitatives de l' intervention communautaire "en cas de conditions climatiques particulièrement mauvaises ". A la suite de la sécheresse de 1981/1982, le gouvernement grec avait toute latitude pour invoquer cette disposition au lieu d' adopter ses propres mesures dérogatoires .

18 . En ce qui concerne la question de la destination du blé acheté par la KYDEP conformément à la circulaire, la Commission fait valoir que celui-ci a été vendu ensuite aux organismes d' intervention communautaires en violation des conditions précitées . Sur ce point, la Commission invoque l' arrêt rendu par la Cour le 21 février 1989 dans l' affaire 214/86, Grèce/Commission, et se base sur des extraits d' un rapport présenté par l' administration générale de la KYDEP à l' assemblée générale de la KYDEP du 12 décembre 1986 . Le gouvernement grec soutient toutefois que le blé a été commercialisé par la KYDEP sur le marché libre ( reconnaissant ainsi, du moins implicitement, que du blé a été acheté conformémemt à la circulaire ).

19 . A l' audience, l' agent du gouvernement hellénique a affirmé en réponse à une question que la récolte totale de blé dur en 1982 était de l' ordre de 800 000 tonnes . L' arrêt rendu dans l' affaire 214/86, bien que ne concernant pas de manière spécifique la circulaire, a établi qu' environ 700 000 tonnes de cette récolte ont été livrées à l' intervention communautaire et que sur cette quantité 90 % ne remplissaient pas les conditions qualitatives définies par le droit communautaire ( points 12 à 20 des motifs de l' arrêt ). D' autre part, la section consacrée au blé dur dans le rapport soumis à l' assemblée générale de la KYDEP le 12 décembre 1986 établit clairement que des quantités de blé dur provenant de la récolte de 1982 ont été achetées de manière spécifique par la KYDEP et vendues ensuite à l' intervention communautaire . A la page 30 de la traduction française de ce rapport, produite par la Commission, il est énoncé que :

"En 1982, 275 000 tonnes ( de blé dur ) sont collectées et la quasi-totalité des quantités disponibles sont livrées à l' intervention communautaire . La différence par rapport au prix de revient est prise en charge par le gouvernement ."

20 . Envisagées ensemble, ces indications amènent, selon nous, fortement à conclure que le blé acheté en application de la circulaire a été vendu en partie ou intégralement à l' intervention communautaire . Toutefois, comme nous l' avons mentionné ci-dessus ( point 11 ), ce point ne figurant pas parmi les conclusions formelles de la requête introduite contre la Grèce, il n' est pas nécessaire de le trancher .

21 . En conséquence, nous concluons qu' il y a lieu de faire droit à la demande de la Commission ayant pour objet de faire constater qu' en donnant des instructions à la KYDEP pour acheter des quantités de blé dur dégradé de la récolte 1982, sans que soient respectées les normes exigées pour une intervention communautaire, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement ( CEE ) n° 2727/75 portant organisation commune du marché des céréales; et de condamner la République hellénique aux dépens de l' instance .

(*) Langue originale : l' anglais .