Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 14 avril 1994. - Elizabeth Bramhill contre Chief Adjudication Officer. - Demande de décision préjudicielle: Social Security Commissioner - Royaume-Uni. - Directive 79/7/CEE - Majorations de prestations de vieillesse pour époux à charge. - Affaire C-420/92.



Recueil de jurisprudence 1994 page I-03191



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

A ° Introduction

1. Le Social Security Commissioner a adressé une demande de décision préjudicielle à la Cour portant sur l' interprétation et l' application de la directive 79/7/CEE (1) relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale.

2. La demanderesse au principal (ci-après la "demanderesse") réclame une majoration de sa pension de vieillesse au titre de son époux à charge. Cette demande a été rejetée au motif qu' elle ne remplissait pas toutes les conditions, et en particulier pas les conditions supplémentaires qu' une femme doit remplir pour obtenir une majoration de sa pension au titre de son époux à charge par rapport à celles imposées à un homme qui demande une majoration de sa pension pour son épouse à charge.

3. Les dispositions relatives aux conditions d' octroi d' une majoration de pension au titre d' époux à charge se trouvent dans les articles 45 et 45 A du Social Security Act 1975 (2). L' article 45 régit les conditions de majoration pour un époux à charge et l' article 45 A celles pour une épouse à charge.

L' article 45 A stipule:

"1. Lorsqu' une pension de retraite de catégorie A est payable à une femme pour toute période:

a) qui a débuté immédiatement à l' issue d' une période pour laquelle la pensionnée avait droit à une majoration de prestation de chômage, de prestation de maladie ou de pension d' invalidité ... (majorations au titre d' adultes à charge); et

b) au cours de laquelle il est satisfait (sans interruption) aux exigences soit du point a), soit du point b) du paragraphe 2 ci-dessous,

le taux hebdomadaire de la pension de retraite de catégorie A de la pensionnée est majoré du montant précisé pour cette pension...

2. Les exigences visées au paragraphe 1, sous b) ci-dessus sont les suivantes, à savoir:

a) que la pensionnée réside avec son époux;

b) que la pensionnée contribue à l' entretien de son époux pour une somme hebdomadaire non inférieure au montant précisé et que son époux ne dispose pas de revenus hebdomadaires supérieurs à ce montant.

3. ..."

4. Les conditions posées par l' article 45 A, paragraphe 1, n' ont aucun équivalent dans celles imposées pour la majoration de la pension d' un homme.

La discrimination est incontestable.

5. Le demanderesse est d' avis que cette discrimination est contraire à la directive 79/7 et notamment à son article 4, paragraphe 1, troisième tiret, qui est ainsi libellé:

"Le principe de l' égalité de traitement implique l' absence de toute discrimination fondée sur le sexe, soit directement, soit indirectement par référence, notamment, à l' état matrimonial ou familial, en particulier en ce qui concerne:

° ...

° ...

° le calcul des prestations, y compris les majorations dues au titre du conjoint et pour personne à charge et les conditions de durée et de maintien du droit aux prestations".

6. Le défendeur estime, en revanche, que les dispositions litigieuses sont couvertes par la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive. En vertu de celle-ci:

"La présente directive ne fait pas obstacle à la faculté qu' ont les États membres d' exclure de son champ d' application:

...

d) l' octroi de majorations de prestations à long terme d' invalidité, de vieillesse, d' accident du travail ou de maladie professionnelle pour l' épouse à charge".

7. La juridiction saisie du litige au principal a posé à la Cour les questions suivantes:

1) Lorsqu' un État membre a arrêté des dispositions distinctes en ce qui concerne, d' une part, un pensionné de sexe masculin demandant des prestations au titre de son épouse à charge et, d' autre part, un pensionné de sexe féminin demandant des prestations au titre de son époux à charge, la dérogation figurant à l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive 79/7/CEE doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle autorise l' État membre à imposer des conditions plus rigoureuses à un demandeur de sexe féminin qu' à un demandeur de sexe masculin?

2) En particulier, l' État membre peut-il imposer une condition telle que celle figurant à l' article 45 A du Social Security Act 1975, selon laquelle, immédiatement avant la date à laquelle le pensionné de sexe féminin a acquis le droit à une pension de retraite, il doit avoir eu droit à une majoration de prestation de chômage, de prestation de maladie ou de pension d' invalidité pour son époux, alors qu' aucune exigence de la sorte n' est imposée à un homme sollicitant une majoration de pension de retraite pour son épouse à charge?

3) Si, à la lumière des réponses aux questions 1 et 2, le juge national doit déterminer si la législation nationale satisfait ou non aux exigences de proportionnalité découlant du droit communautaire, de sorte à pouvoir relever de la dérogation figurant à l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive 79/7, quels sont les critères spécifiques que le juge national est tenu d' appliquer?

8. La demanderesse, le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission ont pris part à la procédure.

9. Nous reviendrons sur le détail des faits et les arguments des parties dans le cadre de notre appréciation juridique.

B ° Prise de position

10. Dans la présente affaire, une série de circonstances est incontestée. Ainsi, la demanderesse relève du champ d' application personnel défini par la directive parce qu' elle fait partie de la "population active" ou des "travailleurs retraités". Les faits relèvent du champ d' application matériel défini par l' article 3 de la directive puisqu' il s' agit de prestations qui peuvent être accordées dans le cadre d' un régime légal de prestations vieillesse.

11. Les parties sont unanimes pour penser que l' article 4 de la directive constitue une règle de base, qui énumère à titre d' exemple certains domaines dans lesquels le principe de l' égalité de traitement doit s' appliquer. L' article 7 autorise par contre les États membres à exclure certaines matières du champ d' application de la directive. Conformément à l' objectif de la directive, qui est de mettre en oeuvre progressivement le principe de l' égalité de traitement en matière de sécurité sociale, cette possibilité d' exclusion ne doit pas être illimitée dans le temps. C' est pourquoi il est imposé aux États membres, dans l' article 7, paragraphe 2, de procéder périodiquement à un examen des matières exclues en vertu du paragraphe 1, "afin de vérifier, compte tenu de l' évolution sociale en la matière, s' il est justifié de maintenir les exclusions en question" ainsi que d' en tenir la Commission informée (3).

12. La question clef de la demande préjudicielle est de savoir si une disposition légale du type de celle de l' article 45 A, paragraphe 1, du Social Security Act 1973, dans la version applicable à l' espèce, est couverte par l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive 79/7, de sorte qu' elle est exclue de son champ d' application.

13. La demanderesse fait pour l' essentiel valoir que les conditions discriminatoires visées ne sont pas couvertes par la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive. Conformément à la jurisprudence de la Cour, cette exception est, selon elle, d' interprétation stricte (4). Elle ne fait qu' exclure du champ d' application de la directive l' octroi au mari de majorations de prestations de vieillesse pour son épouse à charge. A partir du moment où l' on instaure également des majorations au titre d' un époux à charge, le régime des majorations ne relève plus de la dérogation, ce qui implique l' application de la disposition plus générale de l' article 4, paragraphe 1, troisième tiret, qui prescrit l' absence de toute discrimination dans le calcul des majorations dues au titre du conjoint. En outre, l' introduction de toute nouvelle discrimination dans le champ d' application de la directive est interdite.

14. Le gouvernement du Royaume-Uni soutient par contre que la disposition litigieuse est couverte par l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive. Il allègue, par ailleurs, que l' interprétation défendue par la demanderesse enlève toute signification à la dérogation de l' article 7 (5). Une interprétation qui aboutirait à ce qu' un État membre ne puisse plus invoquer l' article 7 dès qu' une disposition quelconque a été prise en faveur de catégories précises de femmes priverait cette disposition de toute portée puisqu' elle obligerait l' État membre concerné à restructurer complètement cette catégorie de prestations qui est expressément exclue par l' article 7 de la directive du champ d' application de celle-ci.

15. Ce résultat est selon lui contraire à l' objectif de la directive, qui est de mettre en oeuvre progressivement le principe de l' égalité de traitement en matière de sécurité sociale, puisqu' il incite les Etats membres à maintenir le statut quo.

16. Le gouvernement du Royaume-Uni décrit le processus de mise en place des conditions litigieuses de la manière suivante. A la suite d' une modification législative intervenue en 1984 aux fins d' adapter l' ordre juridique interne aux prescriptions de la directive 79/7, on a, en application de l' article 4, paragraphe 1, troisième tiret, accordé aux femmes des majorations de prestations de maladie, d' invalidité et de chômage pour personne à charge. En raison de la situation juridique en vigueur à l' époque, ces femmes ayant droit à des prestations auraient subi une importante baisse de revenu au moment de leur retraite. Cela était dû au fait que lors de l' entrée en vigueur de la directive 79/7 on avait, conformément à son article 7, paragraphe 1, sous d), accordé des majorations de prestations de vieillesse uniquement aux maris pour leurs épouses à charge. Pour éviter à l' âge de la retraite une perte de revenu importante aux femmes bénéficiant déjà de prestations sociales (6), on a ouvert à ce cercle de personnes dans les circonstances décrites un droit à des majorations de prestations de vieillesse. Cette possibilité personnelle et limitée d' obtenir une majoration ne doit en aucun cas être comprise comme l' introduction d' une nouvelle prestation au sens de l' octroi général de majorations aux femmes à la retraite au titre de leur conjoint à charge. Le versement de cette prestation est exclu pour les femmes qui à l' âge de la retraite se retirent normalement de la vie active.

17. La Commission est d' avis que les dispositions litigieuses relèvent du champ d' application de la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive et ne sont donc pas contraires à cette dernière.

18. Pour répondre à la question de savoir si les dispositions litigieuses relèvent du champ d' application de la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d), il convient de partir en premier lieu de ses termes. Il y est question de majorations de prestations de vieillesse pour l' épouse à charge. Les majorations litigieuses de pension étaient à l' origine, c' est-à-dire avant la modification législative de 1984, exclusivement accordées aux maris au titre de leur épouse à charge. La disposition initiale était incontestablement couverte par l' article 7, paragraphe 1, sous d). Elle a été pour l' essentiel maintenue dans l' amendement adopté. La possibilité d' obtenir des majorations comparables a simplement été ouverte à un cercle de personnes clairement délimité, à savoir aux femmes qui à l' âge de la retraite avaient déjà quitté la vie active et percevaient pour vivre des prestations de maladie, d' invalidité ou de chômage qui incluaient des majorations pour leur conjoint à charge.

19. Le maintien des majorations lors de la retraite et la transformation qui y est liée du droit à des prestations de maladie, d' invalidité et de chômage en un droit à des prestations de vieillesse est dans les faits destiné ° comme l' a exposé le gouvernement du Royaume-Uni ° à éviter à ces femmes une perte de revenu considérable à partir de cette date. Du point de vue de la technique juridique, cette mesure est apte à assurer une certaine cohérence dans l' octroi de prestations de maladie, d' invalidité, de chômage et de vieillesse. L' extension partielle du cercle des ayants droit n' a au fond pas fait perdre aux prestations leur nature de majorations de prestations à long terme de vieillesse pour l' épouse à charge.

20. La demanderesse cherche à tirer argument de la formulation différente des articles 7, paragraphe 1, sous d), et 4, paragraphe 1, troisième tiret, où il est question, dans un cas, d' "épouse à charge" et dans l' autre du "conjoint".

21. A notre avis, le rapport entre l' article 4, paragraphe 1, troisième tiret, et l' article 7, paragraphe 1, sous d), doit faire l' objet d' une interprétation systématique.

22. Si l' article 4, paragraphe 1, troisième tiret, pose le principe d' égalité de traitement pour les "majorations dues au titre du conjoint", cela vaut théoriquement pour tous les régimes de prestations relevant du champ d' application matériel de la directive. En vertu de l' article 3, paragraphe 1, sous a), il s' agit des "régimes légaux qui assurent une protection contre les risques suivants:

° maladie,

° invalidité,

° vieillesse,

° accident du travail et maladie professionnelle,

° chômage"

et, conformément à la lettre b),

des "dispositions concernant l' aide sociale, dans la mesure où elles sont destinées à compléter les régimes visés sous a) ou à y suppléer" (7).

23. La dérogation pour l' octroi de majorations prévue par l' article 7, paragraphe 1, sous d), a en revanche un champ d' application plus étroit, car elle ne s' applique qu' aux "prestations à long terme d' invalidité, de vieillesse, d' accident du travail ou de maladie professionnelle", les prestations de maladie et de chômage n' étant pas citées. Les domaines d' application des articles 4, paragraphe 1, troisième tiret, et 7, paragraphe 1, sous d), ne correspondent donc aucunement. Au sens figuré, le domaine d' application de l' article 7, paragraphe 1, sous d), constitue un segment du champ d' application de l' article 4, paragraphe 1, troisième tiret. Le choix de termes différents dans les deux dispositions ° épouse, d' une part, et conjoint, d' autre part ° n' est donc pas le critère décisif pour différencier leur domaine d' application. L' argument tiré par la demanderesse de la lettre des dispositions visées ne nous paraît donc pas convaincant.

24. Il reste à examiner si l' application qu' a fait le Royaume-Uni, par le biais des articles 45 et 45 A du Social Security Act, de la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive est conforme à son esprit et à son objectif. Comme nous l' avons déjà dit à plusieurs reprises, l' objectif de la directive 79/7 est la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale (8). C' est aussi à la lumière de cet objectif qu' il y a lieu d' interpréter les différentes dispositions visées.

25. Par la modification législative de 1984, le gouvernement du Royaume-Uni n' a plus complètement rempli le cadre que lui avait fixé la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d). La nouvelle réglementation peut être considérée comme une mise en oeuvre plus limitée de la dérogation, laquelle était auparavant légalement plus large.

26. Selon nous, l' élargissement partiel du cercle des ayants droit n' a pas fait sortir le régime des majorations du domaine d' application de la dérogation. Le fait d' inclure dans les bénéficiaires potentiels un groupe spécifique de femmes est un "pas" vers l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d' octroi de majorations.

27. L' opinion juridique de la demanderesse aurait pour conséquence pratique une solution de type "tout ou rien". L' exclusion totale des femmes comme ayants droit serait couverte par l' article 7, paragraphe 1, sous d), par contre toute modification de la situation juridique à leur profit ne pourrait que se traduire par une égalité complète.

28. C' est à notre avis à bon droit que le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission ont fait valoir que cette façon de voir a pour effet d' empêcher tout progrès dans l' inclusion de femmes dans le cercle des ayants droit, de sorte qu' elle est contraire à l' objectif d' une égalité progressive. Elle a de fortes chances d' aboutir à renforcer le statu quo.

29. Dans le cas de la demanderesse, cette interprétation conduit au résultat regrettable pour elle que le droit communautaire ne lui ouvre aucun droit aux majorations réclamées. Pour toutes les femmes qui bénéficient déjà desdites majorations ou en bénéficieront, cela représente une amélioration par rapport à la situation antérieure.

30. En outre, il n' est pas nécessaire pour les besoins de l' espèce de déterminer si en cas d' ouverture générale d' un droit aux femmes, ce dernier doit être exempt de toute discrimination; en effet, il s' agit ici d' une exception matériellement limitée à la dérogation.

31. En résumé de ce qui précède, on retiendra que des dispositions telles que celles des articles 45 et 45 A du Social Security Act sont couvertes par l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive.

Sur la troisième question

32. Il reste encore à répondre à la troisième question posée par la juridiction de renvoi et visant à connaître les "critères spécifiques" à retenir pour l' application du principe de proportionnalité. Sans doute entend-on par là que les dérogations ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire et approprié pour remplir l' objectif poursuivi (9).

33. Les prises de position des parties sur cette question peuvent être résumées ainsi.

La demanderesse est d' avis que la question n' est pertinente qu' en cas de rejet de sa thèse. Si l' article 7, paragraphe 1, sous d), est applicable, il appartient à la juridiction nationale de vérifier si la disposition légale se situe dans les limites de la dérogation, le principe de proportionnalité entrant ici en application.

Le gouvernement du Royaume-Uni a soutenu qu' il n' y a pas place en l' espèce pour l' application du principe de proportionnalité. Si toutefois la Cour devait estimer le contraire, il renvoie à titre subsidiaire à l' opinion défendue par l' avocat général M. Van Gerven dans l' affaire C-9/91 (10), selon laquelle le principe de proportionnalité a une fonction limitée dans l' application des articles 7 et 8 de la directive 79/7.

La Commission estime que le principe de proportionnalité n' est pas applicable en l' espèce. La question de l' application de ce principe qui s' est posée dans l' affaire Thomas (11) était différente parce qu' il s' agissait d' interpréter l' article 7, paragraphe 1, sous a), qui laisse un pouvoir d' appréciation pour interpréter l' élément constitué par "les conséquences pouvant en découler pour d' autres prestations".

34. La Cour a fait application du principe de proportionnalité pour définir la portée de dispositions dérogatoires. Dans l' arrêt Johnston (12), elle a déclaré à propos de l' interprétation de la dérogation de l' article 2, paragraphe 2, de la directive 76/207 (13):

"Il convient de rappeler en outre que, en déterminant la portée de toute dérogation à un droit individuel, tel que l' égalité de traitement entre hommes et femmes, consacrée par la directive, il faut respecter le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit qui sont à la base de l' ordre juridique communautaire. Ce principe exige que les dérogations ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché" (14).

35. Le rôle de la juridiction nationale dans l' application du principe de proportionnalité peut être décrit de la manière suivante. Si l' appréciation inclut la prise en compte et l' évaluation d' éléments de fait, elle incombe à la juridiction nationale saisie du litige (15). Le principe de proportionnalité n' entre toutefois en ligne de compte que s' il existe une marge d' appréciation.

36. Dans les affaires C-9/91 (16) et C-328/91 (17), dans lesquelles la juridiction de renvoi respective s' était enquise de l' applicabilité du principe de proportionnalité, il s' agissait de l' interprétation de l' article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 79/7, qui comporte pour sa part une notion juridique vague (18). Même dans ces affaires, la Cour n' a pas fait expressément application du principe de proportionnalité.

37. L' avocat général M. Van Gerven a attribué, dans l' affaire C-9/91, un effet limité à ce principe dans l' application des articles 7 et 8 de la directive 79/7 au motif que ces dispositions contiennent déjà une procédure d' évaluation des intérêts (19).

38. L' avocat général M. Tesauro a défendu, dans l' affaire C-328/91, l' opinion selon laquelle le principe de proportionnalité n' a pas une importance propre dans ce cadre (20).

39. Toutes ces considérations n' ont d' importance pratique que si l' on part au fond de l' idée que le principe de proportionnalité s' applique. Dans le cas d' espèce, il s' agit de déterminer le domaine d' application de la dérogation de l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive 79/7. Le texte de cette disposition ne contient aucune notion juridique imprécise. Suivant l' interprétation des dispositions applicables qui a été défendue ci-dessus, la réglementation nationale se situe dans le cadre de la dérogation. Dans ces circonstances, une délimitation de la dérogation exigeant une évaluation des intérêts n' est pas nécessaire. La juridiction de renvoi n' a donc pas besoin d' appliquer le principe de proportionnalité.

C ° Conclusion

40. Nous proposons de répondre comme suit aux questions préjudicielles:

"Il y a lieu d' interpréter l' article 7, paragraphe 1, sous d), de la directive en ce sens qu' il couvre des dispositions du type de celles des articles 45 et 45 A du Social Security Act, dans la mesure où elles étendent le cercle des ayants droit à un groupe de femmes, même si les critères de détermination de ce groupe de personnes apparaissent comme une condition supplémentaire imposée aux femmes.

Le principe de proportionnalité ne s' applique pas dans les circonstances décrites."

(*) Langue originale: l' allemand.

(1) - Directive du Conseil du 19 décembre 1978 (JO 1979 L 6, p. 24).

(2) - Dans la version de 1984, qui est celle pertinente pour l' appréciation du cas d' espèce. Pour être complet, mentionnons le fait que les articles 45 et 45 A du Social Security Act 1975 ont été abrogés à compter du 8 juillet 1992 et remplacés par les articles 83 et 84 du Social Security Contributions and Benefits Act 1992 de contenu comparable.

(3) - Voir article 8, paragraphe 2, de la directive.

(4) - Arrêts du 26 février 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723), et du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651).

(5) - En renvoyant à l' arrêt du 7 juillet 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Rec. p. I-4297, points 14 à 19).

(6) - Prestations de maladie, d' invalidité et de chômage.

(7) - Comme il l' a exposé au cours de la procédure, le Royaume-Uni a rempli son obligation d' harmoniser les majorations en modifiant la loi en 1984 pour les prestations de maladie, d' invalidité et de chômage.

(8) - Voir sur ce point le titre de la directive, un renvoi dans ses considérants et dans son article 1er. Voir aussi arrêt Equal Opportunities Commission, précité, point 14.

(9) - Arrêt du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651, point 38).

(10) - Voir conclusions de l' avocat général M. Van Gerven du 12 mai 1992 dans l' affaire Equal Opportunities Commission (loc. cit. p. 4318, point 13).

(11) - Arrêt du 30 mars 1993, Thomas (C-328/91, p. I-1247).

(12) - Voir affaire Johnston, loc. cit.

(13) - Directive du Conseil du 9 février 1976 relative à la mise en oeuvre du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l' accès à l' emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (JO L 39, p. 40).

(14) - Voir affaire Johnston, loc. cit., point 38.

(15) - Voir affaire Johnston, loc. cit., point 39.

(16) - Arrêt du 7 juillet 1992 dans l' affaire C-9/91, loc. cit.

(17) - Voir affaire Thomas, note 9.

(18) - Conséquences pouvant en découler pour d' autres prestations .

(19) - Conclusions de l' avocat général M. Van Gerven (loc. cit., point 13).

(20) - Voir conclusions de l' avocat général M. Tesauro (loc. cit., point 14).