Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 6 mars 2003. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'État - Directives 92/43/CEE et 79/409/CEE - Conservation des habitats naturels et des oiseaux sauvages. - Affaire C-72/02.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-06597



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Dans le présent recours en manquement, il est fait grief à la République portugaise de ne pas avoir transposé, ou à tout le moins d'avoir incorrectement transposé, toute une série de dispositions des directives sur la protection des oiseaux et les habitats naturels. Puisque cela n'est pas contesté par la République portugaise, nous n'aborderons pas davantage ces points.

2. Mais le recours en manquement pose aussi la question de savoir dans quelle mesure une obligation, imposée aux États membres par une directive, d'adresser périodiquement à la Commission un rapport sur l'application des dispositions nationales prises en vertu de cette directive implique l'adoption de mesures nationales de transposition, telle la désignation de l'autorité compétente, ou si la présentation des rapports suffit. Cette question doit donc être examinée en particulier.

II - Cadre juridique

3. L'obligation litigieuse d'adresser un rapport est établie à l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages . Cette disposition est libellée dans les termes suivants:

«Les États membres adressent à la Commission tous les trois ans à compter de l'expiration du délai visé à l'article 18 paragraphe 1 un rapport sur l'application des dispositions nationales prises en vertu de la présente directive.»

III - Procédure préalable

4. Le 4 avril 2000, la Commission a transmis à la République portugaise une mise en demeure dans laquelle elle se prononçait sur le projet de loi no 140/99, du 24 avril 1999. Celui-ci lui avait été communiqué à titre de mesure de transposition des directives 79/409 et 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages . La Commission lui faisait grief de ne pas avoir transposé les articles 3, paragraphe 3, 10, 11 et 12, paragraphe 4, de la directive 92/43, ainsi que les articles 7 et 8 et l'article 12, présentement en cause, de la directive 79/409. Elle lui reprochait également d'avoir procédé à une transposition incorrecte des articles 1er, 6, paragraphes 1, 2, 3 et 4, et 12, paragraphe 1, sous d), de la directive 92/43, ainsi que des articles 2, 4, paragraphes 1 et 4, et 6 de la directive 79/409.

5. La République portugaise a répondu à cela, par lettre du 14 juin 2000, qu'un groupe de travail avait été constitué pour étudier les questions soulevées par la Commission.

6. Le 30 janvier 2001, la Commission a adressé à la République portugaise un avis motivé dans lequel elle réitérait ses griefs. Elle lui a fixé un délai de deux mois pour mettre fin aux manquements relevés.

7. Par lettre du 31 mai 2001, le gouvernement portugais a répondu qu'un nouveau projet de loi portant transposition des directives serait prochainement prêt et qu'il était prévu que le conseil des ministres l'adopte dans le courant du mois de mai.

8. La Commission, n'ayant pas obtenu d'autre nouvelle de la transposition de la directive, a introduit le 4 mars 2002 le présent recours.

IV - Délimitation de l'objet du litige présentement examiné

9. La République portugaise ne conteste pas le manquement qui lui est reproché. Elle excuse le retard apporté à la transposition des normes par la dissolution du gouvernement et par les nouvelles élections au parlement national, et renvoie au projet de loi no 140/99, du 24 avril 1999, qui doit combler le retard dans la transposition des directives.

10. Dans le cadre d'un recours en manquement, introduit en vertu de l'article 226 CE par la Commission et dont celle-ci apprécie seule l'opportunité, il appartient à la Cour de constater si le manquement reproché existe ou non, même si l'État concerné ne conteste pas le manquement .

11. Le doute subsiste sur le bien-fondé de l'argumentation de la Commission en ce qui concerne le grief pris de la non-transposition de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 en droit national. C'est pourquoi seul ce grief sera analysé dans les présentes conclusions.

V - Sur le grief pris de la non-transposition de l'article 12 de la directive 79/409

12. La Commission estime que cette disposition doit être transposée en droit national. Les rapports permettent en effet à la Commission de contrôler régulièrement les résultats atteints du fait de l'application des dispositions portant transposition de la directive 79/409.

13. Elle fait valoir que, en vertu de l'article 249, troisième alinéa, CE, les directives assignent aux États membres un résultat donné; ils ont la compétence quant aux moyens d'atteindre ce résultat. L'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 assigne pour résultat d'élaborer régulièrement un rapport et de le transmettre à la Commission. La disposition en question est donc une règle de droit matériel qui, en tant que telle, a besoin d'être transposée en droit national.

14. Les États membres sont compétents quant à la forme et aux moyens d'atteindre le résultat assigné. La Commission y inclut, par exemple, la désignation des autorités compétentes pour élaborer le rapport et le transmettre à la Commission.

15. La Commission confirme qu'elle a reçu en octobre 1998 le rapport de la République portugaise pour la période 1993-1995, en novembre 2000 le rapport pour les années 1996-1998, et en octobre 2002 le rapport pour les années 1999-2001.

16. La Commission estime que l'arrêt du 5 décembre 2002, Commission/Belgique , étaye sa thèse juridique. Dans cet arrêt, la Cour a jugé que, «en l'absence d'une disposition de droit interne prévoyant des modalités adéquates d'information sur les mesures compensatoires adoptées par la Région de Bruxelles-Capitale, le plein effet de l'article 6, paragraphe 4, premier alinéa, seconde phrase, de la directive et la réalisation de son objectif ne sauraient être assurés. En effet, l'incertitude, sur le plan interne, quant à la procédure à suivre pour s'acquitter de ladite obligation d'information est de nature à faire obstacle à ce que cette obligation soit respectée et, par conséquent, à ce que son objectif, tel que rappelé au point 20 du présent arrêt, soit atteint».

17. La Commission entend transposer par analogie cette analyse, qui porte sur l'article 6, paragraphe 4, premier alinéa, de la directive 92/43, à l'obligation visée à l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409.

VI - Conclusions des parties

18. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1) constater que,

- en ne transposant pas dans son ordre juridique les dispositions suivantes:

- les articles 3, paragraphe 3, 10, 11 et 12, paragraphe 4, de la directive 92/43,

- les articles 7, 8 et 12 de la directive 79/409,

et

- en procédant à une transposition incorrecte des dispositions suivantes:

- les articles 1er, 6, paragraphes 3 et 4, 12, paragraphe 1, sous d), et 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43,

- les articles 2, 4, paragraphes 1 et 4, et 6 de la directive 79/409,

la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 23 de la directive 92/43 et de l'article 18 de la directive 79/409;

2) condamner la République portugaise aux dépens.

19. La République portugaise conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- attendre la publication du projet de loi no 140/99 révisé en juin 2002 et, après la notification de cette publication, classer le recours;

- condamner la Commission aux dépens.

VII - Appréciation

20. En vertu de l'article 249, troisième alinéa, CE, une directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens d'atteindre ce résultat. Conformément à la jurisprudence de la Cour, cette obligation implique, pour chacun des États destinataires d'une directive, celle de prendre, dans le cadre de son ordre juridique national, toutes les mesures nécessaires en vue d'assurer le plein effet de la directive, conformément à l'objectif qu'elle poursuit .

21. Une action législative n'est pas nécessaire dans tous les cas à cet effet. Il est toutefois indispensable que le droit national en cause garantisse effectivement la pleine application de la directive par l'administration nationale, que la situation juridique découlant de ce droit soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s'en prévaloir devant les juridictions nationales .

22. Ce qui est nécessaire pour transposer une disposition donnée d'une directive doit être défini, non pas abstraitement, mais par voie d'interprétation de la disposition en cause. L'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 fait obligation aux États membres d'adresser tous les trois ans à la Commission un rapport sur l'application des dispositions qui ont été prises en vue de transposer la directive. Il est constant que la République portugaise a élaboré ces rapports et les a transmis à la Commission. Le but assigné par cette disposition a donc été atteint dans le passé par cet État membre.

23. La Commission estime néanmoins que la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité et de la directive. Elle exige, outre la communication effective des rapports, l'adoption de mesures nationales de transposition de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409, déterminant par exemple les autorités compétentes et les procédures d'élaboration et de transmission du rapport.

24. On relèvera simplement ici, accessoirement, que, dans son recours, la Commission n'a étonnamment pas invoqué la non-transposition de la disposition parallèle, l'article 17, paragraphe 1, de la directive 92/43. Selon cet article, les États membres établissent tous les six ans un rapport sur l'application des dispositions prises dans le cadre de l'application de la directive sur les habitats et le transmettent à la Commission.

25. L'adoption de mesures nationales de transposition, portant par exemple désignation des autorités compétentes pour l'élaboration et la transmission du rapport, favorise certainement la réalisation de l'objectif fixé par l'article 12, paragraphe 1. Mais la thèse d'une obligation juridique de prendre de telles mesures pourrait appeler des réserves du point de vue de la proportionnalité. On peut se demander si l'adoption de telles mesures est nécessaire au sens de la jurisprudence précédemment citée .

26. Pour autant qu'on puisse en juger, la Cour n'a jamais statué encore sur la nécessité de prendre des mesures portant transposition d'obligations relatives à des rapports, telles celles visées à l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409. Mais elle a jugé que l'adoption de telles mesures était nécessaire pour les obligations d'information dans les cas où l'information fournie par les États membres formait en l'espèce la base d'un contrôle et d'une éventuelle intervention de la Commission, donc de certaines possibilités d'action de la Commission.

27. La Cour a ainsi jugé, dans l'affaire Commission/Allemagne, au sujet de l'obligation d'information imposée aux États membres par les articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine , qu'elle doit donner à la Commission la possibilité de contrôler les dérogations aux valeurs limite accordées et, le cas échéant, d'intervenir individuellement. La Commission doit être mise en mesure d'apprécier si les dérogations à la Trinkwasserverordnung individuellement accordées obéissent aux conditions posées par la directive. C'est pourquoi il est nécessaire, en vertu de la directive, de prendre des mesures concrètes permettant aux autorités nationales compétentes de fournir les informations à la Commission, conformément à la directive, soit, notamment dans les délais impartis .

28. La Cour s'est prononcée de manière analogue dans son récent arrêt Commission/Belgique sur l'obligation de notifier les mesures compensatoires au titre de l'article 6, paragraphe 4, premier alinéa, deuxième phrase, de la directive 92/43. La Cour a estimé que le plein effet de cette disposition n'est assuré que si l'autorité compétente et la procédure à suivre sont établies par des mesures nationales de transposition. L'incertitude, sur le plan interne, quant à la procédure à suivre pour s'acquitter de cette obligation d'information est de nature à faire obstacle à ce que cette obligation soit respectée et, par conséquent, à ce que son objectif soit atteint. Cet objectif consiste à permettre à la Commission d'examiner si les mesures compensatoires adoptées sont de nature à garantir que la cohérence globale de Natura 2000 est préservée et d'en tirer, le cas échéant, les conséquences pertinentes .

29. Ces deux arrêts portaient sur la notification de dérogations individuelles aux objectifs assignés par la directive concernée. Dans le premier cas, les quantités maximales de substances toxiques en principe admises dans l'eau potable sont exceptionnellement dépassées. Dans le deuxième cas, des projets en principe incompatibles avec les objectifs de la directive 92/43 sont menés. La notification permet à la Commission d'examiner le cas individuel et, le cas échéant, d'intervenir.

30. Il semble douteux que cette jurisprudence puisse être transposée dans le cas présent. À l'inverse des deux arrêts précités, l'obligation incombant aux États membres de présenter un rapport au titre de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 ne vise pas à permettre à la Commission d'exercer un contrôle sur une décision accordant une dérogation et à intervenir, le cas échéant, individuellement. Il s'agit ici d'un rapport périodique faisant la synthèse de l'évolution dans un État membre. La situation juridique dans le cas présent n'est donc pas comparable aux deux affaires déjà jugées. Les deux arrêts ne préjugent donc pas du résultat de l'interprétation de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409.

31. Outre l'obligation de transmettre un rapport visée à l'article 12, paragraphe 1, la directive 79/409 établit également, à l'article 18, paragraphe 2, une obligation d'information. Selon cette disposition, les États membres sont tenus de transmettre à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la directive. Toutes les directives adoptées par la Communauté comportent une obligation d'information de ce type. Elle permet à la Commission de contrôler si les directives ont été transposées dans les délais. Mais, pour autant qu'on puisse en juger, il n'existe pas non plus, au sujet de cette obligation d'information caractéristique du droit communautaire, de jurisprudence sur la question de savoir si de telles dispositions nécessitent l'adoption de mesures de transposition, par exemple la désignation de l'autorité compétente pour transmettre cette information.

32. La portée de l'obligation de transposition visée à l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 doit donc être déterminée par l'interprétation de cette disposition.

33. Les rapports nationaux qui doivent être préparés sur cette base sont élaborés tous les trois ans après la fin du délai mentionné à l'article 18, paragraphe 1. Sur le fond, ils doivent faire le bilan de l'application des dispositions nationales prises sur la base de la directive. Ils ont donc un lien étroit avec l'obligation d'information visée à l'article 18, paragraphe 2, de la directive. Les rapports traduisent ainsi périodiquement le résultat et les effets de la législation adoptée pour sa transposition.

34. Les rapports nationaux ont pour objet de fournir la base du rapport de synthèse que la Commission doit elle aussi établir tous les trois ans en vertu de l'article 12, paragraphe 2, de la directive. Pour autant qu'on puisse en juger, la Commission a jusqu'à présent établi trois rapports, respectivement pour la période 1981-1991, avec un supplément pour 1992 , pour la période 1993-1995 , et pour la période 1996-1998 . Ils ont un contenu purement descriptif. Ils décrivent, sur la base des informations fournies par les États membres, les principales différences qui ressortent par rapport au précédent rapport de la Commission. La Commission n'évalue pas individuellement les modifications communiquées par les États membres, dont elle fait la synthèse. Les rapports de la Commission se bornent à évaluer l'évolution de la situation au niveau de l'ensemble de la Communauté, ou dans tous les États membres dans leur ensemble, et non par rapport aux différents États membres.

35. Sur la base de cette analyse, il convient de retenir que les rapports nationaux visés à l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409, à la différence des rapports obligatoires qui ont fait l'objet des deux arrêts précités, ne servent en tout état de cause pas à permettre à la Commission d'exercer un contrôle dans un cas individuel donné, dans lequel il est dérogé aux règles établies dans la directive.

36. Certes, cela ne signifie pas que la Commission n'utilise pas aussi ces rapports dans le cadre de l'obligation lui incombant en vertu de l'article 211 CE de veiller à l'application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci. Les rapports nationaux peuvent tout à fait être aussi une source que la Commission utilise lors de l'élaboration des rapports annuels sur le contrôle de l'application du droit communautaire . Mais ce n'est pas là le but premier en vue duquel les rapports nationaux visés par l'article 12 de la directive 79/409 doivent être établis.

37. Les rapports à transmettre au titre de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 ont bien plutôt pour objet d'évaluer l'évolution de la situation dans l'ensemble de la Communauté, du point de vue de la concrétisation de l'objectif de protection des oiseaux assigné par la directive. Les résultats de l'application des dispositions prises par les différents États membres pour sa transposition sont collectés à cet effet. L'obligation d'établir un rapport a donc pour but de permettre aux instances responsables, à savoir les États membres, le Parlement européen et le Conseil, de faire une évaluation politique des effets de la législation communautaire adoptée. L'obligation d'établir un rapport a donc, par son but et son objet, une fonction politique.

38. Du point de vue du système juridique, il convient en outre de relever que, dans la perspective du droit communautaire, peu importe, fondamentalement, quelle autorité nationale intervient. C'est l'État membre qui porte lui-même la responsabilité de l'accomplissement des obligations communautaires, et il ne peut pas se prévaloir de circonstances d'ordre interne pour justifier ses manquements . C'est bien pour cela aussi que le droit communautaire ne comporte fondamentalement aucune indication sur le point de savoir si, et comment, une autorité compétente doit être désignée sur le plan national. Au regard du droit communautaire, le seul élément décisif est que l'absence de désignation de l'autorité compétente n'empêche pas de s'acquitter de l'obligation de présenter une communication ou un rapport imposée par le droit communautaire. C'est dans ce cas seulement que le plein effet des dispositions du droit communautaire ne serait plus assuré.

39. Cet argument juridique semble aussi être à la base des deux arrêts précités, relatifs aux directives 80/778 sur l'eau potable et 92/43 sur les habitats. Dans les deux cas, il a été jugé que, faute de désignation des autorités compétentes, il n'a pas été possible de s'acquitter de l'obligation de notification établie dans la directive concernée .

40. Sur ce point également, le cas présent diffère notablement des deux arrêts précités. La Commission a confirmé que la République portugaise a, dans le passé, établi et transmis les rapports. C'est à tout le moins un indice que le droit portugais assure effectivement la pleine application de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 par les autorités nationales.

41. À l'inverse donc des deux arrêts précités, il n'est pas établi en l'espèce que le cadre juridique existant au Portugal ne suffit pas à réaliser effectivement l'objectif assigné par l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409. Or, selon une jurisprudence constante, il incombe à la Commission, dans le cadre d'une procédure en manquement, d'établir l'existence du manquement allégué et d'apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l'existence de ce manquement .

42. L'objection selon laquelle une pratique administrative, en l'espèce la transmission des rapports, ne satisfait pas, selon une jurisprudence constante , aux exigences d'une transposition correcte de la directive ne remet pas cette conclusion en cause. Cette jurisprudence repose sur le primat de la sécurité juridique pour les bénéficiaires et de la possibilité de prendre connaissance de leurs droits . Mais l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 ne concerne que les relations entre la Commission et les États membres. Or, pour la Commission, bénéficiaire de cette disposition, la situation est suffisamment claire. La nécessité des mesures nationales de transposition ne résulte pas, en l'espèce, du besoin de clarté et de sécurité juridiques au profit des bénéficiaires de la directive . L'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 régit seulement les relations entre les États membres et la Commission, et n'affecte pas les droits de tiers.

43. Par conséquent, aucun manquement ne peut être relevé en ce qui concerne l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409. Le recours de ce chef doit être rejeté. En revanche, sur les autres griefs, qui ne sont pas contestés, il convient de faire droit au recours de la Commission.

VIII - Dépens

44. En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. Puisque la République portugaise succombe sur l'essentiel de son argumentation et que la Commission a conclu à ce qu'elle supporte les dépens, elle doit être condamnée aux dépens.

IX - Conclusion

45. Sur la base de l'analyse qui précède, il convient donc de retenir qu'il n'existe aucune obligation de transposer l'article 12, paragraphe 1, de la directive 79/409 en droit national. Il suffit que les rapports soient soumis à la Commission.

46. Je propose donc que la Cour statue dans les termes suivants:

«1) La République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et des articles 23 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, et 18 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages,

- en ne transposant pas dans son ordre juridique les dispositions suivantes:

- les articles 3, paragraphe 3, 10, 11 et 12, paragraphe 4, de la directive 92/43,

- les articles 7 et 8 de la directive 79/409,

- et en procédant à une transposition incorrecte des dispositions suivantes:

- les articles 1er, 6, paragraphes 3 et 4, 12, paragraphe 1, sous d), et 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43,

- les articles 2, 4, paragraphes 1 et 4, et 6 de la directive 79/409.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) La République portugaise est condamnée aux dépens.»