ARRÊT DU 15. 10. 2009 – AFFAIRE C-232/08

COMMISSION / PAYS-BAS

ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)

15 octobre 2009 ( )

«Manquement d’État – Règlement (CE) n° 850/1998 – Article 29, paragraphe 2 – Restrictions applicables à la pêche de la plie – Puissance motrice maximale des bateaux de pêche – Règlement (CEE) n° 2847/93 – Article 2, paragraphe 1 – Règlement (CE) n° 2371/2002 – Article 23 – Mise en œuvre du contrôle et de l’exécution des règles»

Dans l’affaire C‑232/08,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 28 mai 2008,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. T. van Rijn et Mme K. Banks, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume des Pays-Bas, représenté par M. M. de Grave et Mme C. Wissels, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LA COUR (septième chambre),

composée de Mme P. Lindh (rapporteur), président de la sixième chambre, faisant fonction de président de la septième chambre, MM. A. Ó Caoimh et A. Arabadjiev, juges,

avocat général: M. J. Mazák,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en permettant que des bateaux de pêche aient une puissance motrice supérieure à celle qui est autorisée à l’article 29, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins (JO L 125, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2166/2005 du Conseil, du 20 décembre 2005 (JO L 345, p. 5, ci-après le «règlement n° 850/98»), le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23 du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59), et de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 768/2005 du Conseil, du 26 avril 2005 (JO L 128, p. 1, ci-après le «règlement n° 2847/93»).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 À son paragraphe 1, l’article 29 du règlement n° 850/98, intitulé «Conditions applicables dans une zone de reproduction importante pour les plies», interdit aux bateaux dont la longueur dépasse huit mètres d’utiliser tout chalut démersal, senne danoise ou engin traînant similaire à l’intérieur de zones géographiques définies. Ces zones géographiques sont communément désignées sous l’appellation «cantonnement pour la plie».

3 Selon l’article 29, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 850/98, les bateaux titulaires d’un permis de pêche spécial et qui répondent aux exigences prévues à cet article 29, paragraphe 2, sous a) et b), sont autorisés à pêcher dans le «cantonnement pour la plie» sous réserve qu’ils répondent aux critères suivants:

– ils doivent figurer sur une liste transmise par chaque État membre à la Commission, la puissance motrice totale des bateaux figurant sur une liste ne devant pas dépasser la puissance motrice totale prouvée pour chaque État membre au 1er janvier 1998;

– leur puissance motrice ne doit à aucun moment dépasser 221 kilowatts et, dans le cas de moteurs à puissance réduite, ne devait pas dépasser 300 kilowatts avant réduction.

4 L’article 29, paragraphe 2, sous f), du règlement n° 850/98 prévoit que les bateaux de pêche qui ne satisfont pas aux critères énoncés audit paragraphe font l’objet d’un retrait du permis de pêche spécial.

5 La limitation de la puissance motrice des bateaux de pêche figurait auparavant à l’article 9, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3094/86 du Conseil, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 288, p. 1).

6 Le règlement n° 2371/2002 énonce à son article 23:

«1. Sauf si la législation communautaire en dispose autrement, les États membres assurent la mise en œuvre efficace du contrôle et de l’inspection ainsi que de l’exécution des règles de la politique commune de la pêche.

2. Les États membres contrôlent les activités exercées dans le cadre de la politique commune de la pêche sur leur territoire ou dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction. Ils contrôlent également l’accès aux eaux et aux ressources ainsi que les activités de pêche, en dehors des eaux communautaires, des navires de pêche communautaires battant leur pavillon et, sans préjudice de la responsabilité principale de l’État de pavillon, de leurs ressortissants. Ils ont la responsabilité d’envoyer des observateurs à bord des navires de pêche et de prendre les décisions appropriées, y compris l’interdiction de pêcher.

3. Les États membres adoptent les mesures, fournissent les ressources financières et humaines et établissent la structure administrative et technique nécessaires à la mise en œuvre efficace du contrôle, de l’inspection et de l’exécution, en recourant notamment à des systèmes de surveillance par satellite […]»

7 L’article 25 dudit règlement, intitulé «Suivi des infractions», prévoit à ses paragraphes 1 et 2:

«1. Les États membres veillent à ce que soient prises des mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale à l’encontre des personnes physiques ou morales responsables, lorsque les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.

2. Les procédures engagées en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction et à produire des effets proportionnés à la gravité des infractions de façon à décourager efficacement d’autres infractions du même ordre.»

8 Le règlement n° 2847/93 contient, à son article 2, paragraphe 1, les dispositions suivantes:

«Afin d’assurer le respect de l’ensemble de la réglementation en vigueur, chaque État membre contrôle, inspecte et surveille, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, toutes les activités de la filière pêche, et notamment l’exercice de la pêche, les activités de transbordement, de débarquement, de commercialisation, de transport et de stockage des produits de la pêche ainsi que l’enregistrement des débarquements et des ventes. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le meilleur contrôle possible sur leur territoire et dans les eaux maritimes relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, en tenant compte de la situation particulière de chacun.»

9 L’article 31, paragraphes 1 et 2, de ce règlement prévoit:

«1. Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu’il est établi, notamment à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.

2. Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.»

La réglementation nationale

10 Le Royaume des Pays-Bas fait référence à sa législation en matière de pêche et, en particulier, aux articles 5 et 6 du règlement du 29 décembre 2003, relatif à l’autorisation de pêche (Regeling visvergunning, Stcrt. 2003, n° 252), tel que modifié, ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 2, sous a), du règlement de 2000 relatif aux mesures techniques (Regeling technische maatregelen 2000, Stcrt. 1999, n° 252), tel que modifié à plusieurs reprises.

11 Outre cette réglementation, des accords conclus avec le secteur néerlandais de la pêche ont été consignés dans un arrangement privé dont le contenu figure dans une lettre du 24 mai 2005 du ministre de l’Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Qualité des aliments adressée au président de la deuxième chambre des États généraux (ci-après l’«arrangement privé»).

12 Cet arrangement prévoit une réduction progressive de la puissance motrice des bateaux de pêche jusqu’à 221 kilowatts, niveau équivalant à la puissance de 300 CV prévue à l’article 29, paragraphe 2, du règlement n° 850/98, au 1er mai 2009.

13 S’agissant de la période précédant cette date, l’arrangement privé contient les stipulations suivantes:

– si le moteur a une capacité de plus de 400 CV, celle-ci devra être ramenée à cette puissance et le moteur devra être scellé pour éviter toute nouvelle augmentation ultérieure;

– les bateaux d’une puissance initiale inférieure à 400 CV seront scellés à leur puissance existante, et

– la puissance des bateaux nouvellement construits sera directement fixée à 300 CV.

14 Le Royaume des Pays-Bas a précisé que les infractions à cette réglementation sont passibles d’amendes allant de 5 000 à 35 000 euros, en fonction de l’infraction constatée.

15 Cet État membre a également indiqué que 85 % des bateaux battant pavillon néerlandais et pêchant dans le «cantonnement pour la plie» sont parties à l’arrangement privé. Ceux-ci doivent faire l’objet de contrôles par sondage par le service général d’inspection alors que les bateaux représentant les 15 % restants doivent être systématiquement contrôlés par ce service d’inspection.

16 Ledit État membre a, par ailleurs, mentionné qu’une marge de tolérance de 12,5 %, fondée sur l’avis d’un groupe d’experts indépendants, est appliquée lors du contrôle de la puissance motrice des bateaux.

La procédure précontentieuse

17 À la suite de deux plaintes dirigées contre les autorités néerlandaises, la Commission a engagé une procédure en constatation de manquement par l’envoi d’une lettre de mise en demeure au Royaume des Pays-Bas, le 18 octobre 2005.

18 Par un courrier du 15 décembre 2005, le Royaume des Pays-Bas a répondu à cette lettre en affirmant que l’arrangement privé constituait un complément aux mesures d’exécution existantes, lesquelles satisfaisaient aux obligations énoncées à l’article 23 du règlement n° 2371/2002.

19 N’ayant pas été convaincue par cette réponse, la Commission a, le 18 octobre 2006, adressé un avis motivé au Royaume des Pays-Bas, invitant ce dernier à s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

20 Le Royaume des Pays-Bas a répondu à cet avis motivé par une lettre du 19 décembre 2006 en maintenant sa position.

21 N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

22 La Commission reproche au Royaume des Pays-Bas de permettre sciemment des infractions à la norme relative à la puissance motrice maximale autorisée à l’article 29, paragraphe 2, du règlement n° 850/98.

23 Cette situation résulterait, d’une part, de la mise en œuvre de l’arrangement privé, lequel permettrait de dépasser la norme maximale jusqu’au 1er mai 2009, et, d’autre part, de l’application, lors des contrôles, de la marge de tolérance de 12,5 %.

24 Le Royaume des Pays-Bas conteste avoir manqué à ses obligations. Il souligne que l’arrangement privé et la marge de tolérance de 12,5 % ne font que compléter la réglementation nationale pertinente. Or, celle-ci comprendrait notamment les dispositions rappelées au point 10 du présent arrêt et serait pleinement conforme au droit communautaire.

25 Cet État membre explique que, malgré l’existence de cette réglementation, il n’était pas satisfait des conditions dans lesquelles le respect des règles relatives à la puissance motrice des navires de pêche concernés était assuré, raison pour laquelle il aurait adopté des mesures supplémentaires prenant la forme de l’arrangement privé.

26 Grâce à l’arrangement privé, le respect des normes serait visiblement et structurellement amélioré. Ledit État membre souligne que, «en raison du fait que, durant une période transitoire limitée, une infraction légère a été permise, les pêcheurs ont été plus nombreux à vouloir coopérer dans le cadre de l’arrangement privé».

Sur la période transitoire allant jusqu’au 1er mai 2009

27 La Commission rappelle que, en vertu de l’article 29, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 850/98 et de la disposition qui l’a précédé, la puissance motrice maximale autorisée est fixée à 300 CV.

28 Or, l’arrangement privé permettrait de dépasser cette limite en fixant la puissance maximale à 400 CV dans certains cas.

29 La Commission ne conteste pas que les États membres puissent définir des priorités pour le contrôle du respect du droit communautaire. L’établissement de telles priorités ne devrait toutefois pas porter atteinte à l’obligation de veiller à une mise en œuvre efficace des mesures de contrôle, afin que soit assuré le respect du droit communautaire. Selon la Commission, une définition des priorités qui a pour effet une renonciation délibérée et systématique à la répression des violations de la norme maximale pendant la période allant jusqu’au 1er mai 2009 ne respecte pas l’obligation inscrite à l’article 23 du règlement n° 2371/2002.

30 Cette conclusion serait d’ailleurs confirmée par le Rechtbank te ’s‑Gravenhage, qui s’est prononcé le 19 avril 2006, dans le cadre d’une procédure en référé introduite par la Stichting Duurzame Kustvisserij contre l’État néerlandais, en jugeant que l’arrangement privé n’était pas conforme aux dispositions de l’article 29, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 850/98.

31 Le Royaume des Pays-Bas explique qu’une procédure de diminution de la puissance motrice des bateaux de pêche par phases successives jusqu’au 1er mai 2009 a été choisie car les adaptations nécessaires des moteurs impliquent un investissement en temps et en argent. Il ajoute dans son mémoire en défense que la conformité des navires aux normes communautaires sera complète à court terme, au plus tard à cette date.

32 Cet État membre fait valoir que les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans l’exécution des tâches de mise en œuvre desdites normes et de contrôle de l’application de celles-ci, et soutient que l’arrangement privé ainsi que la diminution par phases successives de la puissance motrice constituent une définition des priorités.

33 Le Royaume des Pays-Bas indique qu’il conteste la position adoptée par le Rechtbank te ’s‑Gravenhage dans son jugement du 19 avril 2006, dont il a d’ailleurs interjeté appel. Le jugement de cet appel ne devrait pas intervenir avant la fin de l’année 2009.

34 S’agissant des sanctions, le Royaume des Pays-Bas fait valoir qu’elles doivent être appropriées et nécessaires pour que le but recherché soit atteint. Il soutient que les États membres doivent même pouvoir s’abstenir d’imposer une sanction dans certaines circonstances. Selon ledit État membre, le dépassement temporaire d’une norme spécifique peut ne pas être sanctionné, à la condition expresse que, d’une part, le degré de respect de la norme soit amélioré et que, d’autre part, la norme soit entièrement respectée à brève échéance.

Sur la marge de tolérance de 12,5 %

35 La Commission estime que l’application de la marge de tolérance de 12,5 % n’est pas admissible. D’une part, l’article 29 du règlement n° 850/98 ne prévoirait pas une telle marge de tolérance. D’autre part, l’application systématique de cette marge de tolérance entraînerait, de facto, l’autorisation d’une puissance motrice supérieure à 300 CV.

36 Même si certains éléments d’incertitude susceptibles d’avoir une influence sur la puissance motrice des bateaux de pêche peuvent être constatés, tels que des défauts mécaniques ou des qualités différentes de carburant, la Commission estime inadmissible que le Royaume des Pays-Bas parte invariablement du principe que tous les éléments d’incertitude sont présents et qu’il exonère ainsi le pêcheur de toute charge de la preuve.

37 La Commission soutient que le Royaume des Pays-Bas compromet l’efficacité des mesures spécifiques de conservation du stock de plies en mer du Nord.

38 Le Royaume des Pays-Bas explique que la marge de 12,5 % est appliquée à tout pêcheur, qu’il soit partie à l’arrangement privé ou non. Il précise qu’elle est fondée sur l’avis d’un comité d’experts indépendants, selon lequel une combinaison de facteurs techniques et externes peuvent faire en sorte qu’un moteur dont la puissance est fixée à 300 CV développe malgré tout une puissance plus élevée. Sans cette marge, il ne pourrait être établi avec certitude que le dépassement mesuré constitue une réelle infraction et qu’il n’est pas dû à des facteurs externes.

39 Selon le Royaume des Pays-Bas, la Commission, elle-même, accepterait que des facteurs externes, tels que le climat ou la qualité du carburant, puissent affecter la puissance motrice et soient pris en compte au stade du réglage du moteur. Cet État membre estime que l’application d’une marge de tolérance au moment de l’application d’une sanction est plus juste et permet d’éviter de longs débats devant le juge pénal national.

40 Cet État membre conclut que son dispositif réglementaire, complété par l’arrangement privé, permet d’atteindre au mieux l’effet recherché, eu égard à l’importance, reconnue par la Commission, des possibilités techniques de contourner les normes en matière de puissance motrice des bateaux de pêche.

Appréciation de la Cour

41 L’article 29 du règlement n° 850/98 impose des restrictions aux bateaux de pêche opérant dans le «cantonnement pour la plie». Il prévoit ainsi à son paragraphe 2, sous c), qu’une puissance motrice maximale de 300 CV ne doit pas être dépassée par certains bateaux de pêche.

42 La Cour a déjà jugé que le respect des obligations incombant aux États membres en vertu des règles communautaires s’avère impératif afin d’assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées (arrêts du 12 juillet 2005, Commission/France, C‑304/02, Rec. p. I‑6263, point 34, et du 22 décembre 2008, Commission/Espagne, C‑189/07, point 36).

43 À cet effet, l’article 2 du règlement n° 2847/93 et l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 2371/2002 imposent aux États membres de contrôler que les activités de pêche sont exercées dans le respect des règles communautaires.

44 L’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 et l’article 25, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2371/2002 prévoient que les États membres prennent les mesures appropriées lorsqu’il est établi que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées et qu’ils poursuivent les infractions constatées. Les procédures ouvertes doivent être de nature à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.

45 Conformément à la jurisprudence de la Cour, l’obligation des États membres de veiller à ce que les infractions à la réglementation communautaire fassent l’objet de sanctions ayant un caractère effectif, proportionné et dissuasif revêt une importance essentielle dans le domaine de la pêche. En effet, si les autorités compétentes d’un État membre s’abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables de telles infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l’application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises (arrêts précités Commission/France, point 69, et Commission/Espagne, point 39).

46 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 29, paragraphe 2, du règlement n° 850/98, de l’article 23 du règlement n° 2371/2002, et de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93.

47 À cet égard, il est constant, d’une part, que les autorités néerlandaises ont permis, jusqu’au 1er mai 2009, un dépassement de la puissance motrice maximale visée à l’article 29, paragraphe 2, du règlement n° 850/98, en prévoyant dans l’arrangement privé que cette puissance pouvait atteindre 400 CV au lieu de la puissance de 300 CV fixée dans ce règlement, et, d’autre part, que ces autorités appliquent de manière générale une marge de tolérance systématique de 12,5 %, lors des contrôles.

48 Or, l’article 29, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 850/98 établit une règle impérative que les États membres sont tenus de faire respecter. Ce règlement ne prévoit aucune marge de tolérance dans l’application de cette disposition. Au demeurant, cette disposition, qui constitue une dérogation à l’interdiction pour certains navires de pêcher dans le «cantonnement pour la plie», doit en tout état de cause faire l’objet d’une interprétation stricte.

49 La circonstance que la réglementation néerlandaise serait, par ailleurs, conforme à la réglementation communautaire n’est pas pertinente dès lors qu’il n’est pas contesté que, s’agissant des pêcheurs qui sont parties à l’arrangement privé, les autorités néerlandaises exigent et contrôlent le respect de la puissance motrice des bateaux uniquement au regard de cet arrangement. Il n’est pas contesté non plus qu’une marge de tolérance de 12,5 % est systématiquement appliquée lors des contrôles.

50 Le Royaume des Pays-Bas a d’ailleurs admis dans son mémoire en défense qu’il tolérait une infraction à la réglementation communautaire tout en qualifiant celle-ci de légère.

51 Les difficultés rencontrées par les pêcheurs néerlandais, voire par d’autres pêcheurs européens, pour se conformer à la réglementation communautaire ne constituent pas non plus une défense valable. En effet, si le Royaume des Pays-Bas souhaitait que soit introduite une période transitoire, il aurait dû utiliser la procédure communautaire, au lieu d’agir de manière unilatérale et de réserver à sa pêche nationale le bénéfice d’une mesure en elle-même incompatible avec des besoins de conservation reconnus (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 1980, Commission/Royaume-Uni, 32/79, Rec. p. 2403, points 27 et 29).

52 Les dispositions prévues par l’arrangement privé ainsi que la marge de tolérance de 12,5 % sont contraires à l’application uniforme du droit communautaire et, ainsi que la Commission le fait valoir à juste titre, sont susceptibles de porter atteinte à la préservation du stock de plies en mer du Nord.

53 Il s’ensuit que, en prévoyant dans l’arrangement privé une puissance maximale supérieure à celle fixée à l’article 29, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 850/98 et en appliquant une marge de tolérance de 12,5 %, augmentant dans cette proportion la puissance maximale autorisée à cet article, le Royaume des Pays-Bas a enfreint les dispositions dudit article.

54 Il convient dès lors de constater que, en permettant que des bateaux de pêche aient une puissance motrice supérieure à celle qui est autorisée à l’article 29, paragraphe 2, du règlement n° 850/98, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23 du règlement n° 2371/2002 et de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93.

Sur les dépens

55 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume des Pays-Bas et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête:

1) En permettant que des bateaux de pêche aient une puissance motrice supérieure à celle qui est autorisée à l’article 29, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2166/2005 du Conseil, du 20 décembre 2005, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23 du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche, et de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche, tel que modifié par le règlement (CE) n° 768/2005 du Conseil, du 26 avril 2005.

2) Le Royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.

Signatures