Affaire T-257/07

République française

contre

Commission européenne

« Police sanitaire — Règlement (CE) nº 999/2001 — Protection contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles — Ovins et Caprins — Règlement (CE) nº 746/2008 — Adoption de mesures d’éradication moins contraignantes que celles prévues antérieurement — Principe de précaution »

Sommaire de l'arrêt

1. Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Mesures de protection de la santé humaine — Application du principe de précaution

(Art. 3, p), CE, 6 CE, 152, § 1, CE, 153, § 1 et 2, CE et 174, § 1 et 2, CE); règlement du Parlement européen et du Conseil nº 178/2002, art. 7, § 1)

2. Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Évaluation scientifique des risques

(Art. 152, § 1, CE; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 178/2002, art. 6, § 2)

3. Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Évaluation des risques — Détermination du niveau de risque

(Art. 152, § 1, CE)

4. Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Prise en compte des exigences en matière de protection de la santé publique, de la sécurité et de l'environnement — Application du principe de précaution

(Art. 152, § 1, CE; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 178/2002, art. 7, § 2)

5. Agriculture — Politique agricole commune — Pouvoir d'appréciation des institutions de l'Union — Étendue — Contrôle juridictionnel — Limites

6. Exception d'illégalité — Objet — Appréciation de légalité — Critères

(Art. 263 TFUE)

7. Agriculture — Politique agricole commune — Application du principe de précaution — Portée — Limites Respect des garanties conférées par l'ordre juridique communautaire dans les procédures administratives

(Art. 152, § 1, CE)

8. Agriculture — Rapprochement des législations en matière de police sanitaire — Mesures de protection à l'égard des encéphalopathies spongiformes transmissibles — Identification des animaux à risque au cours d'une enquête

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 999/2001, art. 13, § 1, b) et c), 23 et 24, § 2)

1. Le principe de précaution constitue un principe général du droit de l’Union, découlant de l’article 3, sous p), CE, de l’article 6 CE, de l’article 152, paragraphe 1, CE, de l’article 153, paragraphes 1 et 2, CE et de l’article 174, paragraphes 1 et 2, CE, imposant aux autorités concernées de prendre, dans le cadre précis de l’exercice des compétences qui leur sont attribuées par la réglementation pertinente, des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques.

Par ailleurs, ainsi que cela est explicité par l’article 7, paragraphe 1, du règlement nº 178/2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, dans le contexte de la législation alimentaire, le principe de précaution permet l’adoption de mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection de la santé lorsqu’une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais qu’il subsiste une incertitude scientifique.

Ainsi, le principe de précaution permet aux institutions, lorsque des incertitudes scientifiques subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques pour la santé humaine, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées ou que les effets adverses pour la santé se matérialisent.

Au sein du processus aboutissant à l’adoption par une institution de mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement en vertu du principe de précaution, trois étapes successives peuvent être distinguées : premièrement, l’identification des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, deuxièmement, l’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement qui sont liés à ce phénomène ; troisièmement, lorsque les risques potentiels identifiés dépassent le seuil de ce qui est acceptable pour la société, la gestion du risque par l’adoption de mesures de protection appropriées.

(cf. points 66-69)

2. L’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement consiste, pour l’institution qui doit faire face à des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, à apprécier de manière scientifique lesdits risques et à déterminer s’ils dépassent le niveau de risque jugé acceptable pour la société. Ainsi, afin que les institutions de l’Union puissent procéder à une évaluation des risques, il leur importe, d’une part, de disposer d’une évaluation scientifique des risques et, d’autre part, de déterminer le niveau de risque jugé inacceptable pour la société.

En particulier, l’évaluation scientifique des risques est un processus scientifique qui consiste, autant que possible, à identifier un danger et à caractériser ledit danger, à évaluer l’exposition à ce danger et à caractériser le risque. En tant que processus scientifique, l’évaluation scientifique des risques doit être confiée par l’institution à des experts scientifiques.

Par ailleurs, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement nº 178/2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, l’évaluation scientifique des risques doit se fonder sur des preuves scientifiques disponibles et doit être menée de manière indépendante, objective et transparente. A cet égard, l’obligation des institutions de garantir un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement implique que leurs décisions soient prises en pleine considération des meilleures données scientifiques disponibles et qu’elles soient fondées sur les résultats les plus récents de la recherche internationale.

L’évaluation scientifique des risques ne doit pas obligatoirement fournir aux institutions des preuves scientifiques concluantes de la réalité du risque et de la gravité des effets adverses potentiels en cas de réalisation de ce risque. En effet, le contexte de l’application du principe de précaution correspond par hypothèse à un contexte d’incertitude scientifique. Toutefois, une mesure préventive ne saurait valablement être motivée par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées.

En outre, l’adoption d’une mesure préventive, ou, à l’inverse, son retrait ou assouplissement, ne saurait être subordonnée à la preuve d’une absence de tout risque, car une telle preuve est, en général, impossible à fournir d’un point de vue scientifique dès lors qu’un niveau de risque zéro n’existe pas en pratique. Il s’ensuit qu’une mesure préventive ne saurait être prise que si le risque, sans que son existence et sa portée aient été démontrées « pleinement » par des données scientifiques concluantes, apparaît néanmoins suffisamment documenté sur la base des données scientifiques disponibles au moment de la prise de cette mesure. Dans un tel contexte, la notion de risque correspond dès lors au degré de probabilité des effets adverses pour le bien protégé par l’ordre juridique en raison de l’acceptation de certaines mesures ou de certaines pratiques.

Enfin, une évaluation scientifique des risques peut s’avérer impossible à réaliser complètement en raison de l’insuffisance des données scientifiques disponibles. Cela ne saurait cependant empêcher l’autorité publique compétente de prendre des mesures préventives en application du principe de précaution. Il importe, dans cette hypothèse, que des experts scientifiques réalisent une évaluation scientifique des risques malgré l’incertitude scientifique subsistante, de sorte que l’autorité publique compétente dispose d’une information suffisamment fiable et solide pour lui permettre de saisir toute la portée de la question scientifique posée et pour lui permettre de déterminer sa politique en connaissance de cause.

Il s’ensuit que le caractère indispensable ou non de certaines évaluations effectuées par des scientifiques participant à l’évaluation scientifique des risques pour la santé humaine suscités par l’adoption de dispositions assouplissant les mesures provisoires adoptées en vertu du principe de précaution s’apprécie notamment en fonction des données disponibles.

(cf. points 70-71, 73-77, 178-179)

3. Dans le cadre de l'évaluation des risques, la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société revient, moyennant le respect des normes applicables, aux institutions en charge du choix politique que constitue la fixation d’un niveau de protection approprié pour ladite société. C’est à ces institutions qu’il incombe de déterminer le seuil critique de probabilité des effets adverses pour la santé publique, la sécurité et l’environnement et de la gravité de ces effets potentiels qui ne leur semble plus acceptable pour cette société et qui, une fois dépassé, nécessite, dans l’intérêt de la protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement, le recours à des mesures préventives malgré l’incertitude scientifique subsistante.

Lors de la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société, les institutions sont tenues par leur obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement. Ce niveau élevé de protection ne doit pas nécessairement, pour être compatible avec cette disposition, être techniquement le plus élevé possible. Par ailleurs, ces institutions ne peuvent adopter une approche purement hypothétique du risque et orienter leurs décisions à un niveau de « risque zéro ».

La détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société dépend de l’appréciation portée par l’autorité publique compétente sur les circonstances particulières de chaque cas d’espèce. À cet égard, cette autorité peut tenir compte, notamment, de la gravité de l’impact d’une survenance de ce risque sur la santé publique, la sécurité et l’environnement, y compris l’étendue des effets adverses possibles, de la persistance, de la réversibilité ou des effets tardifs possibles de ces dégâts ainsi que de la perception plus ou moins concrète du risque sur la base de l’état des connaissances scientifiques disponibles.

(cf. points 78-80)

4. Dans le cadre de l'application du principe de précaution, la gestion du risque correspond à l’ensemble des actions entreprises par une institution qui doit faire face à un risque afin de le ramener à un niveau jugé acceptable pour la société eu égard à son obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement. En effet, lorsque ce risque dépasse le niveau de risque jugé acceptable pour la société, l’institution est tenue, en vertu du principe de précaution, d’adopter des mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection.

Conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 178/2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, les mesures provisoires en question doivent être proportionnées, non discriminatoires, transparentes et cohérentes par rapport à des mesures similaires déjà adoptées.

Enfin, il appartient à l’autorité compétente de réexaminer les mesures provisoires en question dans un délai raisonnable. En effet, lorsque des éléments nouveaux modifient la perception d’un risque ou montrent que ce risque peut être circonscrit par des mesures moins contraignantes que celles existantes, les institutions, et notamment la Commission, qui a le pouvoir d’initiative, doivent veiller à une adaptation de la réglementation aux données nouvelles. En tout état de cause, l’assouplissement de mesures préventives adoptées antérieurement doit être justifiée par des éléments nouveaux modifiant l’appréciation du risque en cause.

Ces éléments nouveaux, tels que de nouvelles connaissances ou de nouvelles découvertes scientifiques, lorsqu’ils justifient un assouplissement d’une mesure préventive, modifient le contenu concret de l’obligation pour les autorités publiques de maintenir de manière constante un niveau élevé de protection de la santé humaine. En effet, ces éléments nouveaux peuvent modifier la perception du risque ainsi que le niveau de risque jugés acceptables par la société. La légalité de l’adoption d’une mesure préventive moins contraignante ne s’apprécie pas en fonction du niveau de risque jugé acceptable pris en considération pour l’adoption des mesures préventives initiales. En effet, l’adoption de mesures préventives initiales afin de ramener le risque à un niveau jugé acceptable s’effectue en fonction d’une évaluation des risques et, notamment, de la détermination du niveau de risque jugé acceptable pour la société. Si des éléments nouveaux modifient cette évaluation des risques, la légalité de l’adoption de mesures préventives moins contraignantes doit s’apprécier en tenant compte de ces éléments nouveaux et non en fonction des éléments ayant déterminé l’évaluation des risques dans le cadre de l’adoption des mesures préventives initiales. Ce n’est que lorsque ce nouveau niveau de risque dépasse le niveau de risque jugé acceptable pour la société qu’une violation du principe de précaution doit être constatée par le juge.

(cf. points 81-83, 212-213)

5. Les institutions de l'Union disposent, en matière de politique agricole commune, d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition des objectifs poursuivis et le choix des instruments d’action appropriés. En outre, dans le cadre de leur évaluation des risques, elles doivent procéder à des évaluations complexes en vue d’apprécier, au regard de l’information d’ordre technique et scientifique qui leur est fournie par des experts dans le cadre de l’évaluation scientifique des risques, si les risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement dépassent le niveau de risque jugé acceptable pour la société.

Ce large pouvoir d’appréciation et ces évaluations complexes impliquent un contrôle limité de la part du juge de l’Union européenne. En effet, ledit pouvoir d’appréciation et lesdites évaluations ont pour conséquence que le contrôle du juge, quant au fond se limite à examiner si l’exercice par les institutions de leurs compétences n’est pas entaché d’une erreur manifeste, s’il n’y a pas eu un détournement de pouvoir ou encore si elles n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation.

S’agissant de l’examen par le juge de l’Union de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation entachant un acte d’une institution, afin d’établir que cette institution a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de faits complexes de nature à justifier l’annulation dudit acte, les éléments de preuve apportés par le requérant doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans cet acte. Sous réserve de cet examen de plausibilité, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation de faits complexes à celle de l’auteur de cette décision.

Toutefois, la limitation du contrôle du juge de l’Union n’affecte pas le devoir de celui-ci de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, ainsi que de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.

En outre, dans les cas où une institution dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance fondamentale. Parmi ces garanties figurent notamment pour l’institution compétente l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce et celle de motiver sa décision de façon suffisante.

Ainsi, l’accomplissement d’une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible sur la base d’avis scientifiques fondés sur les principes d’excellence, de transparence et d’indépendance constitue une garantie procédurale importante en vue d’assurer l’objectivité scientifique des mesures et d’éviter la prise de mesures arbitraires.

(cf. points 84-89, 214)

6. La légalité d’un acte de l’Union s’apprécie en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été pris. Il s’ensuit qu’est exclue la prise en compte, lors de l’appréciation de la légalité de cet acte, d’éléments postérieurs à la date à laquelle l’acte de l’Union a été adopté.

(cf. point 172)

7. Les institutions de l'Union disposent d’une large marge d’appréciation quant aux choix des instruments d’action appropriés en matière de politique agricole commune. Par ailleurs, si ces institutions ont l’obligation de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, elles disposent également d’une large marge d’appréciation quant au choix des instruments d’action appropriés afin de respecter cette obligation. Cette large marge d’appréciation des institutions implique que le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance fondamentale.

Une de ces garanties consiste à exiger des autorités, lorsqu’elles adoptent des mesures provisoires en vertu du principe de précaution afin de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, qu’elles disposent de tous les éléments pertinents à cet effet. Il leur importe ainsi de disposer d’une évaluation scientifique des risques fondée sur les principes d’excellence, de transparence et d’indépendance. Cette exigence constitue une garantie importante visant à assurer l’objectivité scientifique des mesures et à éviter la prise de mesures arbitraires.

Une autre de ces garanties consiste à exiger des autorités, lorsqu’elles prennent des dispositions assouplissant des mesures provisoires adoptées en vertu du principe de précaution afin de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, qu’elles disposent d’une évaluation scientifique des risques pour la santé humaine qui sont suscités par l’adoption de telles dispositions. Une telle évaluation scientifique des risques pour la santé humaine comprend, en principe, l’évaluation complète, par des experts scientifiques, de la probabilité d’exposition de l’homme à des effets nocifs des mesures pour sa santé. Par conséquent, elle comprend, en principe, une évaluation quantitative des risques en cause.

(cf. points 174-177)

8. En vertu de l’article 13, paragraphe 1, sous b), du règlement nº 999/2001, fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles, une enquête est effectuée afin d’identifier tous les animaux à risque conformément à l’annexe VII, point 1. En outre, selon l’article 13, paragraphe 1, sous c), dudit règlement, tous les animaux et produits d’origine animale à risque, énumérés à l’annexe VII, point 2, de ce règlement, identifiés par l’enquête visée sous b) du paragraphe 1 de l’article 13, sont abattus et détruits conformément au règlement nº 1774/2002. Ainsi, selon cette disposition, les animaux qui doivent être abattus et détruits sont ceux qui sont identifiés par l’enquête à effectuer conformément au point 1 de l’annexe VII du règlement nº 999/2001 et qui, en outre, remplissent les critères du point 2 de ladite annexe.

Selon l’article 23 du règlement nº 999/2001, la Commission peut modifier les annexes de ce règlement, selon la procédure de comitologie visée à l’article 24, paragraphe 2, dudit règlement, après consultation du comité scientifique approprié sur toute question susceptible d’avoir un effet sur la santé publique. Ainsi, le législateur a délégué à la Commission le pouvoir de modifier les annexes du règlement nº 999/2001.

Au vu de la portée de l’article 13, paragraphe 1, sous c), et de celle de l’article 23 du règlement nº 999/2001, la Commission a la compétence de limiter, par voie de règlement pris en application de la procédure de comitologie visée à l’article 24, paragraphe 2, du règlement nº 999/2001, les animaux identifiés par l’enquête devant être abattus et détruits. En effet, dès lors que l’article 13, paragraphe 1, sous c), dudit règlement définit les animaux devant être abattus et détruits en renvoyant aux critères du point 2 de l’annexe VII, la Commission dispose, en vertu de l’article 23 de ce règlement, du pouvoir d’adopter des dispositions limitant les animaux à abattre et à détruire qui ont été identifiés par l’enquête susmentionnée.

(cf. points 206-208)

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre élargie)

9 septembre 2011 ( )

« Police sanitaire – Règlement (CE) n° 999/2001 – Protection contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles – Ovins et Caprins – Règlement (CE) n° 746/2008 – Adoption de mesures d’éradication moins contraignantes que celles prévues antérieurement – Principe de précaution »

Dans l’affaire T‑257/07,

République française, représentée initialement par Mme E. Belliard, M. G. de Bergues, Mmes R. Loosli-Surrans et A.-L. During, puis par Mme Belliard, M. de Bergues, Mme Loosli-Surrans et M. B. Cabouat, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M. M. Nolin, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

soutenue par

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par Mmes I. Rao et C. Gibbs, puis par Mme Rao et M. L. Seeboruth, et enfin par M. Seeboruth et Mme F. Penlington, en qualité d’agents, assistés de M. T. Ward, barrister,

partie intervenante,

ayant pour objet une demande d’annulation du règlement (CE) n° 746/2008 de la Commission, du 17 juin 2008, modifiant l’annexe VII du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 202, p. 11), en ce qu’il autorise des mesures de surveillance et d’éradication moins contraignantes que celles prévues antérieurement pour les troupeaux d’ovins et de caprins,

LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie),

composé de M. J. Azizi (rapporteur), président, Mmes E. Cremona et I. Labucka, MM. S. Frimodt Nielsen et K. O’Higgins, juges,

greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 juillet 2010,

rend le présent

Arrêt

Cadre juridique

1. Règlement (CE) n° 178/2002

1 L’article 7 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, p. 1), dispose :

« 1. Dans des cas particuliers où une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais où il subsiste une incertitude scientifique, des mesures provisoires de gestion du risque, nécessaires pour assurer le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, peuvent être adoptées dans l’attente d’autres informations scientifiques en vue d’une évaluation plus complète du risque.

2. Les mesures adoptées en application du paragraphe 1 sont proportionnées et n’imposent pas plus de restrictions au commerce qu’il n’est nécessaire pour obtenir le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, en tenant compte des possibilités techniques et économiques et des autres facteurs jugés légitimes en fonction des circonstances en question. Ces mesures sont réexaminées dans un délai raisonnable, en fonction de la nature du risque identifié pour la vie ou la santé et le type d’informations scientifiques nécessaires pour lever l’incertitude scientifique et réaliser une évaluation plus complète du risque ».

2. Règlement (CE) n° 999/2001

2 Le règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2001, fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 147, p. 1) prévoit à l’article 13, paragraphe 1 :

« Quand la présence d’une EST est officiellement confirmée, les mesures suivantes sont appliquées dans les plus brefs délais :

a) toutes les parties du corps de l’animal sont détruites […] ;

b) une enquête est effectuée afin d’identifier tous les animaux à risque conformément à l’annexe VII, point 1 ;

c) tous les animaux et produits d’origine animale à risque, énumérés à l’annexe VII, point 2, du présent règlement, identifiés par l’enquête visée [sous] b) du présent paragraphe, sont abattus et détruits conformément au règlement (CE) n° 1774/2002. »

3 Avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) n° 727/2007, du 26 juin 2007, de la Commission modifiant les annexes I, III, VII et X du règlement n° 999/2001 (JO L 165, p. 8), l’annexe VII du règlement n° 999/2001, intitulée « Éradication de l’encéphalopathie spongiforme transmissible », prévoyait :

« 1. L’enquête visée à l’article 13, paragraphe 1, [sous] b), doit identifier :

[…]

b) pour les ovins et les caprins :

– tous les ruminants autres qu’ovins et caprins, présents dans l’exploitation à laquelle appartient l’animal chez lequel la maladie a été confirmée,

– dans la mesure où ils sont identifiables, les parents et, pour les femelles, tous les embryons et ovules et les derniers descendants de la femelle chez laquelle la maladie a été confirmée,

– tous les autres ovins et caprins présents dans l’exploitation à laquelle appartient l’animal chez lequel la maladie a été confirmée, en plus de ceux visés au deuxième tiret,

– l’origine possible de la maladie et l’identification des autres exploitations dans lesquelles se trouvent des animaux, des embryons ou des ovules susceptibles d’avoir été infectés par l’agent de l’EST ou d’avoir été exposés à la même source d’alimentation ou de contamination,

– les mouvements d’aliments potentiellement contaminés, d’autres matériels ou de tout autre support de transmission susceptibles d’avoir véhiculé l’agent de l’ESB vers l’exploitation en question ou à partir de celle-ci.

2. Les mesures prévues à l’article 13, paragraphe 1, [sous] c), comprennent au moins :

[…]

b) en cas de confirmation de l’EST chez un ovin ou un caprin, à partir du 1er octobre 2003, selon la décision de l’autorité compétente :

i) soit la mise à mort et la destruction complète de tous les individus, embryons et ovules identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième et troisième tirets,

ii) soit la mise à mort et la destruction complète de tous les individus, embryons et ovules identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième et troisième tirets, à l’exception :

– des béliers reproducteurs du génotype ARR/ARR,

– des brebis d’élevage porteuses d’au moins un allèle ARR et ne présentant pas d’allèle VRQ et, lorsque ces brebis d’élevage sont gestantes au moment de l’enquête, des agneaux nés ultérieurement si leur génotype répond aux exigences du présent paragraphe,

– des ovins porteurs d’au moins un allèle ARR et uniquement destinés à l’abattage,

– si l’autorité compétente le décide, des ovins et des caprins âgés de moins de deux mois qui sont uniquement destinés à l’abattage ;

iii) si l’animal infecté provient d’une autre exploitation, l’État membre peut décider, sur la base de l’historique du cas en question, d’appliquer des mesures d’éradication dans l’exploitation d’origine en plus ou au lieu de celle dans laquelle l’infection a été confirmée ; dans le cas de terres de pâturage commun utilisées par plus d’un troupeau, les États membres peuvent décider de limiter ces mesures à un seul troupeau, après un examen motivé de tous les facteurs épidémiologiques ; lorsque plusieurs troupeaux sont détenus dans une seule exploitation, les États membres peuvent décider de limiter les mesures au troupeau au sein duquel la tremblante a été confirmée, à condition qu’il ait été vérifié que les troupeaux avaient été détenus séparément les uns des autres et que la propagation de l’infection entre les troupeaux par contact direct ou indirect était improbable.

c) en cas de confirmation de l’ESB chez un ovin ou un caprin, la mise à mort et la destruction complète de tous les individus, embryons et ovules identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième à cinquième tirets [de l’annexe VII]. »

4 L’article 23 du règlement n° 999/2001 prévoit :

« Après consultation du comité scientifique approprié sur toute question susceptible d’avoir un effet sur la santé publique, les annexes sont modifiées ou complétées et toute mesure transitoire appropriée est adoptée, conformément à la procédure visée à l’article 24, paragraphe 2 […] »

5 L’article 24 bis du règlement n° 999/2001 prévoit :

« Les décisions à adopter conformément à l’une des procédures visées à l’article 24 sont fondées sur une évaluation appropriée des risques potentiels pour la santé humaine et animale et, en tenant compte des preuves scientifiques existantes, maintiennent, ou si cela est justifié du point de vue scientifique, augmentent le niveau de protection de la santé humaine et animale assuré dans la Communauté. »

Mesures contestées

6 Afin de tenir compte des données scientifiques les plus récentes, les annexes I, III, VII et X du règlement n° 999/2001 régissant certaines mesures de lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles (ci-après les « EST ») chez les ovins et les caprins ont été modifiées par le règlement n° 727/2007.

7 L’annexe VII du règlement n° 999/2001 qui énonce notamment des mesures d’éradication à appliquer à la suite de la confirmation de l’existence d’un cas d’EST au sein d’un troupeau d’ovins ou de caprins, a ensuite fait l’objet d’une nouvelle modification par le règlement (CE) n° 746/2008 de la Commission, du 17 juin 2008, modifiant l’annexe VII du règlement n° 999/2001 (JO L 202, p. 11, ci-après le « règlement attaqué »).

8 Le règlement attaqué a modifié l’annexe VII du règlement n° 999/2001 en insérant un chapitre A, qui est intitulé « Mesures consécutives à la confirmation de la présence d’une EST », et en remplaçant le point 2, sous b), de l’annexe VII du règlement n° 999/2001 par ce qui suit :

« 2. Les mesures prévues à l’article 13, paragraphe 1, [sous] c), comprennent au moins :

[…]

2.3. En cas de confirmation d’une EST chez un ovin ou un caprin :

a) si l’ESB ne peut être exclue sur la base des résultats d’un essai circulaire effectué conformément à la procédure décrite à l’annexe X, chapitre C, point 3.2[, sous] c), la mise à mort et la destruction complète de tous les animaux, embryons et ovules identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième à cinquième tirets ;

b) si l’ESB est exclue conformément à la procédure décrite à l’annexe X, chapitre C, point 3.2[, sous] c), selon la décision de l’autorité compétente :

soit

i) la mise à mort et la destruction complète de tous les animaux, embryons et ovules identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième et troisième tirets. Les conditions énoncées au point 3 s’appliquent à l’exploitation ;

soit

ii) la mise à mort et la destruction complète de tous les animaux, embryons et ovules identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième et troisième tirets, à l’exception :

– des béliers reproducteurs du génotype ARR/ARR,

– des brebis reproductrices porteuses d’au moins un allèle ARR et ne présentant pas d’allèle VRQ et, lorsque ces brebis reproductrices sont gestantes au moment de l’enquête, des agneaux nés ultérieurement si leur génotype répond aux exigences du présent alinéa,

– des moutons porteurs d’au moins un allèle ARR qui sont destinés uniquement à l’abattage,

– si l’autorité compétente le décide, des moutons et des chèvres âgés de moins de 3 mois qui sont destinés uniquement à l’abattage.

Les conditions énoncées au point 3 s’appliquent à l’exploitation ;

ou

iii) un État membre peut décider de ne pas mettre à mort et de ne pas détruire les animaux identifiés par l’enquête visée au point 1[, sous] b), deuxième et troisième tirets, lorsqu’il est difficile d’obtenir des ovins de remplacement d’un génotype connu, lorsque la fréquence de l’allèle ARR est faible au sein d’une race ou dans une exploitation ou lorsque cela est jugé nécessaire pour éviter la consanguinité, ou après un examen motivé de tous les facteurs épidémiologiques. Les conditions énoncées au point 4 s’appliquent à l’exploitation.

[…] »

9 Le point 4 du chapitre A de l’annexe VII du règlement n° 999/2001, introduit par le règlement attaqué indique :

« 4. À la suite de l’application à une exploitation des mesures prévues au point 2.3[, sous] b), iii), et pendant deux années d’élevage à compter de la détection du dernier cas d’EST :

a) tous les ovins et les caprins de l’exploitation doivent être identifiés ;

b) tous les ovins et les caprins de l’exploitation peuvent être déplacés uniquement sur le territoire de l’État membre concerné pour être abattus à des fins de consommation humaine ou de destruction ; tous les animaux âgés de plus de 18 mois qui sont abattus à des fins de consommation humaine sont soumis à un test de détection de la présence d’EST effectué conformément aux méthodes de laboratoire décrites à l’annexe X, chapitre C, point 3.2[, sous] b) ;

[…]

e) tous les ovins et les caprins âgés de plus de 18 mois qui sont morts ou ont été mis à mort dans l’exploitation sont soumis à un test de dépistage des EST ;

f) seuls les moutons mâles du génotype ARR/ARR et les ovins femelles provenant d’exploitations dans lesquelles aucun cas d’EST n’a été détecté ou de troupeaux satisfaisant aux conditions fixées au point 3.4 peuvent être introduits dans l’exploitation ;

g) seuls les caprins provenant d’exploitations dans lesquelles aucun cas d’EST n’a été détecté ou de troupeaux satisfaisant aux conditions fixées au point 3.4 peuvent être introduits dans l’exploitation ;

[…] »

10 En outre, le point 2.3, sous d), du chapitre A, de l’annexe VII du règlement n° 999/2001, telle que modifiée par le règlement attaqué, prévoit :

« d) les États membres peuvent décider :

i) de remplacer la mise à mort et la destruction complète de tous les animaux visés [sous] b), i), par leur abattage à des fins de consommation humaine ;

ii) de remplacer la mise à mort et la destruction complète des animaux visés [sous] b), ii), par leur abattage à des fins de consommation humaine, à condition que :

– les animaux soient abattus sur le territoire de l’État membre concerné,

– tous les animaux qui sont âgés de plus de 18 mois ou présentent plus de deux incisives permanentes ayant percé la gencive et qui sont abattus à des fins de consommation humaine soient soumis à un test de détection de la présence d’EST conformément aux méthodes de laboratoire décrites à l’annexe X, chapitre C, point 3.2[, sous] b) ; »

11 Enfin, le point 3.1 du chapitre A de l’annexe VII du règlement n° 999/2001, modifiée par le règlement attaqué, est identique au point 4 de la version antérieure de l’annexe VII du règlement n° 999/2001 et prévoit :

« 3.1. Seuls les animaux suivants peuvent être introduits dans la ou les exploitations :

a) des moutons mâles du génotype ARR/ARR ;

b) des moutons femelles porteuses d’au moins un allèle ARR et ne présentant pas d’allèle VRQ ;

c) des caprins, à condition que :

i) l’exploitation n’abrite pas d’ovins reproducteurs autres que ceux des génotypes visés [sous] a) et b) ;

ii) la liquidation des animaux ait été suivie d’un nettoyage et d’une désinfection complets de tous les logements pour animaux de l’exploitation. »

Faits

1. Encéphalopathies spongiformes transmissibles

12 Les EST sont des maladies neurodégénératives dont l’évolution est lente et l’issue fatale. Elles sont caractérisées par des lésions particulières du système nerveux central (le cerveau et la moelle épinière) et affectent tant les animaux que les humains.

13 Les EST sont toutes causées par un agent transmissible non conventionnel appelé « prion ». Ce terme fait référence à une particule protéique infectieuse à savoir une forme anormale de la protéine P (PrP), qui est une protéine normale de l’hôte.

14 Parmi les EST pouvant affecter les ovins, les caprins ou les bovins, il est possible de distinguer les pathologies suivantes : l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), la tremblante classique et la tremblante atypique.

2. Encéphalopathie spongiforme bovine

15 L’ESB est une EST qui a été identifiée pour la première fois en novembre 1986 au Royaume-Uni. Elle affecte les bovins et est transmissible à l’homme, chez qui elle provoque une nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. Elle est également considérée comme une maladie pouvant affecter les ovins et les caprins. Sur la base de critères moléculaires et histopathologiques, il est possible de distinguer l’ESB classique, l’ESB de type L et l’ESB de type H.

3. Tremblante

16 La tremblante est une EST qui affecte les ovins et les caprins. Elle est connue en Europe depuis le début du XVIIIe siècle. Elle se transmet principalement de la mère à sa progéniture immédiatement après la naissance ou de la mère à d’autres nouveau-nés réceptifs qui sont exposés aux eaux foetales ou à des tissus provenant d’un animal infecté. La fréquence de transmission de la tremblante aux sujets adultes est beaucoup plus faible.

17 L’expression « tremblante classique » fait référence à un ensemble de variétés (souches) d’EST non classifiées à ce jour, mais qui présentent un certain nombre de caractéristiques considérées comme représentatives. Ces pathologies se manifestent d’un point de vue moléculaire par une large diffusion du prion dans l’organisme, par une contagion au sein des troupeaux et entre troupeaux ainsi que par une sensibilité génétique ou par une résistance génétique qui varie selon les animaux.

18 En effet, les moutons développent de manière différente la tremblante en fonction de la structure du gène codant pour la PrP (ci-après le « gène PrP ») et, plus particulièrement, de la nature des trois acides aminés qui se trouvent aux positions 136, 145 et 171 dans la séquence des acides aminés de la PrP et qui sont désignés par les lettres majuscules « A » pour l’alanine, « R » pour l’arginine, « Q » pour la glutamine et « V » pour la valine, lesquels permettent de distinguer les différentes formes de la PrP entre elles. Quatre allèles du gène PrP sont connus, à savoir les allèles VRQ, ARQ, AHQ et ARR. Les moutons porteurs de l’allèle VRQ sont hypersensibles à la tremblante. Ils développent rapidement cette maladie et des traces détectables de prion se trouvent dans de nombreux organes de l’animal tout au long de la période d’incubation de la maladie. Les moutons porteurs des allèles ARQ ou AHQ sont relativement sensibles à la tremblante. Enfin, les moutons porteurs de l’allèle ARR ont une résistance quasi absolue à la tremblante. Les animaux porteurs d’au moins un allèle ARR sont semi-résistants à la tremblante. Chez ces animaux, la multiplication du prion est très lente. Elle se limite au système nerveux et le prion n’est pas détectable avant l’apparition des signes cliniques de la maladie.

19 L’expression « tremblante atypique » semble correspondre à une seule variété d’EST. Cette pathologie présente des caractéristiques considérées comme atypiques chez les petits ruminants, telle qu’une concentration du prion dans le système nerveux central, une contagion limitée ou inexistante et l’absence d’une résistance génétique avérée. Les animaux du génotype ARR/ARR sont dès lors susceptibles d’être infectés par cette pathologie. Cependant, la concentration du prion dans le système nerveux central rend très efficaces les mesures de dépistage et le retrait des matériels à risque à l’abattoir.

4. Évolution de la politique communautaire de lutte contre les EST chez les ovins et les caprins

20 Étant donné qu’il était théoriquement possible que l’ESB infecte également les ovins et les caprins dans des conditions naturelles, des mesures pour la prévention et l’éradication des EST chez les ovins et les caprins ont été introduites dans la législation communautaire [voir, notamment, considérant 3 du règlement (CE) n° 1139/2003 de la Commission, du 27 juin 2003, modifiant le règlement n° 999/2001 en ce qui concerne les programmes de surveillance et les matériels à risque spécifiés (JO L 160, p. 22)].

21 Le 22 mai 2001, le Parlement et le Conseil ont adopté le règlement n° 999/2001 qui rassemble au sein d’un même texte l’ensemble des dispositions existantes à cette date en matière de lutte contre les EST. Ce règlement interdit d’utiliser pour l’alimentation des ruminants des farines à base de protéines animales, également appelées « MBM » (voir article 7, paragraphe 1, et annexe IV du règlement n° 999/2001). Il impose la destruction des « matériels à risque spécifiés », également appelés « MRS », c’est-à-dire les tissus qui sont les plus susceptibles d’être infectés par une EST (voir article 8 et annexe V du règlement n° 999/2001). Il prévoit des mesures concernant les animaux qui sont suspectés d’avoir été infectés par une EST et des mesures à suivre en cas de constatation de la présence d’une EST chez des animaux. Ces dernières mesures comprennent la destruction des animaux à risque tels que définis à l’annexe VII du règlement n° 999/2001 dans sa version initiale (voir articles 12 et 13 et annexe VII du règlement n° 999/2001). Par ailleurs, il impose à chaque État membre de mettre en place un programme annuel de surveillance des EST. Pour les ovins et les caprins, cette surveillance se fait notamment sur la base d’un dépistage à l’aide de « tests rapides » portant sur des échantillons de la population d’ovins et de caprins (voir article 6 et annexe III du règlement n° 999/2001). Enfin, en vue de tenir compte de l’évolution des connaissances scientifiques, l’article 23 dudit règlement prévoit que ses annexes peuvent être modifiées et complétées moyennant le respect d’une procédure de comitologie comprenant la consultation du comité scientifique directeur.

22 En application de cette dernière disposition, le règlement n° 999/2001 a été modifié à plusieurs reprises entre 2001 et 2007. Ces modifications ont notamment porté sur des mesures de lutte contre les EST chez les ovins et les caprins eu égard à l’évolution des connaissances scientifiques en matière d’EST.

23 Ainsi, le 14 février 2002, la Commission a adopté le règlement (CE) n° 270/2002, modifiant, d’une part, le règlement n° 999/2001 en ce qui concerne les matériels à risque spécifiés et la surveillance épidémiologique des EST et, d’autre part, le règlement (CE) n° 1326/2001 en ce qui concerne l’alimentation des animaux et la mise sur le marché des ovins et des caprins et des produits qui en sont dérivés (JO L 45, p. 4). Ce règlement a pour objet notamment de revoir les règles pour la surveillance des EST chez les ovins et les caprins pour tenir compte de l’avis des 18 et 19 octobre 2001 du comité scientifique directeur qui a recommandé d’effectuer d’urgence une enquête sur l’incidence des EST avec les « tests rapides » disponibles, en utilisant un plan d’échantillonnage et une taille des échantillons permettant d’obtenir des données statistiques fiables (voir considérant 2 du règlement n° 270/2002). Ce règlement prévoit ainsi la surveillance des ovins et des caprins sur la base de « tests rapides » réalisés sur un échantillon d’une taille minimale par État membre nettement plus importante que celle prévue dans la version antérieure du règlement n° 999/2001. En outre, il prévoit la détermination du génotype du prion pour chaque cas positif d’EST chez les ovins (voir annexe I du règlement n° 270/2002).

24 Les « tests rapides » dont il est question dans le règlement n° 999/2001 et dans ses versions amendées sont des tests permettant de dépister dans un laps de temps réduit des EST sur la base de prélèvements opérés sur des cadavres d’animaux ou des carcasses d’animaux conduits à l’abattoir. Ce dépistage au moyen des « tests rapides » permet uniquement d’identifier l’existence d’une EST, mais non de déterminer son type, à savoir l’ESB, la tremblante classique ou la tremblante atypique. Lorsque les résultats de ces « tests rapides » sont positifs, le tronc cérébral est envoyé à un laboratoire de référence repris à l’annexe X du règlement n° 999/2001 (ci-après le « laboratoire de référence ») pour y subir des examens de confirmation. Les examens de confirmation consistent en des examens par immunocytochimie, en des examens par immunoblotting, en des examens histopathologiques des tissus cérébraux et/ou en la mise en évidence des fibrilles caractéristiques au microscope électronique (ci-après, pris ensemble, les « examens de confirmation ») [voir règlement (CE) n° 1248/2001 de la Commission, du 22 juin 2001, modifiant les annexes III, X et XI du règlement n° 999/2001 (JO L 173, p. 12)]. Lorsque, à la suite de ces tests, l’ESB ne peut être exclue, ces tests sont complétés par des tests biologiques, également appelés « bio-essais » ou « strain typing ». Lesdits tests consistent à inoculer des tissus contaminés d’EST dans le cerveau d’une souris vivante afin de déterminer la nature de l’EST en cause, à savoir une ESB ou une tremblante. Lorsque la souris succombe, un examen microscopique de son cerveau est réalisé et les résultats de cet examen permettent de déterminer la nature exacte de l’EST. Ces tests biologiques ne permettent de déterminer avec exactitude si l’EST est une ESB ou pas qu’après plusieurs années. Les tests visant à distinguer l’ESB des autres EST sont communément dénommés « tests discriminatoires », « tests discriminants » ou « tests de discrimination ».

25 Lors de l’adoption du règlement n° 270/2002, les seuls tests de discrimination fiables étaient les tests biologiques. Il n’existait pas de tests moléculaires de discrimination fiables permettant de distinguer chez les ovins et les caprins une infection par l’ESB d’une infection par la tremblante (voir considérant 3 du règlement n° 1139/2003).

26 En juin 2003, la Commission a mandaté le laboratoire de référence pour qu’il réunisse un groupe d’experts dans le typage des souches d’EST (ci-après le « STEG ») dont la mission était de mettre au point et de valider l’utilisation de tests remplaçant les tests de discrimination biologiques pour les EST. Les travaux du STEG ont abouti à la validation de tests « biochimiques » ou « moléculaires » capables de différencier l’ESB de la tremblante. Ces tests moléculaires de discrimination permettent d’exclure la présence d’ESB dans des tissus en l’espace de quelques jours voire de quelques semaines.

27 À la suite du développement des tests moléculaires de discrimination, la Commission a, le 12 janvier 2005, adopté le règlement (CE) n° 36/2005 modifiant les annexes III et X du règlement n° 999/2001 en ce qui concerne la surveillance épidémiologique des EST chez les bovins, les ovins et les caprins (JO L 10, p. 9), afin de, notamment, permettre l’usage de ces tests moléculaires de discrimination dans le système de surveillance mis en place par le règlement n° 999/2001.

28 Ainsi, le règlement n° 36/2005 prévoit que, si, dans le cadre de la surveillance des troupeaux de caprins et d’ovins, le résultat des « tests rapides » sur un échantillon prélevé s’avère non probant ou positif et si ce résultat est confirmé lors des examens de confirmation, l’animal est considéré comme un « cas positif de tremblante », également appelé « cas index ». Ledit cas est soumis à un test moléculaire de discrimination initial par immunoblotting. Lorsque le test initial ne permet pas d’exclure la présence d’ESB, ce cas est ensuite soumis à trois autres tests moléculaires de discrimination : un second test par immunoblotting, un test par immunocytochimie et un essai d’immuno-absorption enzymatique, également appelé « ELISA ». Seuls les échantillons mettant en évidence l’ESB et ceux qui sont non probants à la suite de ces tests moléculaires de discrimination font l’objet de tests biologiques sur des souris en vue d’une confirmation définitive (voir point 3.2 du chapitre C de l’annexe X du règlement n° 999/2001, tel que modifié par le règlement n° 36/2005). Ce règlement impose également le typage des EST par tests discriminatoires de toutes les souches de prions qui sont détectées chez les petits ruminants à la suite d’un test rapide. Enfin, ce règlement impose de soumettre à des tests de dépistage un échantillon important de tous les troupeaux contenant un animal infecté.

29 En application des réglementations précitées, les États membres avaient uniquement le choix lorsqu’un animal était atteint d’une EST, qui n’était pas une ESB, dans un troupeau d’ovins ou de caprins de, soit, détruire l’ensemble des animaux du troupeau auquel appartenait l’animal atteint, soit, dans le cas où l’animal atteint était un ovin, de seulement détruire les animaux génétiquement sensibles du troupeau après que le génotype de l’ensemble des animaux du troupeau avait été déterminé afin de distinguer les animaux sensibles et les animaux résistants. En outre, l’État membre pouvait ne pas mettre à mort les ovins et les caprins âgés de moins de deux mois qui étaient uniquement destinés à l’abattage (voir point 3 ci-dessus). En revanche, lorsqu’un animal était atteint de l’ESB, les États membres devaient veiller à la mise à mort et à la destruction complète de tous les ovins et caprins, des embryons, des ovules et de tous les animaux, ainsi qu’à l’élimination des matériels et des autres supports de transmission.

30 À la suite de la confirmation, le 28 janvier 2005, de la présence d’une ESB chez une chèvre née en 2000 et abattue en France en 2002, un programme de surveillance accrue des caprins a été mis en place. Il s’agissait du premier cas d’infection par l’ESB d’un petit ruminant dans des conditions naturelles [voir considérants 2 à 4 et annexe du règlement (CE) n° 214/2005 de la Commission, du 9 février 2009, modifiant l’annexe III au règlement n° 999/2001 en ce qui concerne la surveillance des EST chez les caprins (JO L 37, p. 9)].

31 Le 15 juillet 2005, la Commission a adopté une communication intitulée « feuille de route sur les EST » [COM (2005) 322 final] (ci-après la « feuille de route sur les EST »), dans laquelle elle a annoncé son intention de proposer des mesures visant à assouplir les mesures d’éradication en vigueur pour les petits ruminants en tenant compte des nouveaux instruments de diagnostic disponibles et en maintenant le niveau actuel de protection des consommateurs. En particulier, elle a indiqué que les tests moléculaires de discrimination en vigueur depuis janvier 2005 permettaient d’exclure la présence de l’ESB en quelques semaines dans la plupart des cas d’EST. En outre, elle a estimé que lorsque l’ESB était exclue, il n’y avait plus de risque pour la santé publique et qu’un abattage de la totalité du cheptel pourrait être considéré comme disproportionné par rapport aux enjeux de la santé publique. Elle a ensuite présenté un tableau représentant, en pourcentages allant de 0,3 à 3,5 %, le nombre d’ovins ou de caprins déclarés « positifs » dans les cheptels infectés pour la période 2002 - 2004. Elle a également indiqué qu’elle souhaitait proposer un assouplissement de la politique d’abattage des ovins et des caprins dans les cas où l’ESB était exclue, avec un renforcement des contrôles dans les cheptels infectés et l’abattage, en vue de la consommation humaine, de tous les animaux de tout âge si les résultats des « tests rapides » étaient négatifs. Enfin, elle a indiqué que les conditions de certification des cheptels devraient également être considérées comme un moyen supplémentaire d’éradiquer les EST (voir points 2.5.1 à 2.5.2 de la feuille de route sur les EST).

32 Le 21 septembre 2005, les autorités françaises ont saisi l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) afin qu’elle examine, d’une part, les risques sanitaires des mesures proposées par la Commission dans la feuille de route sur les EST à l’égard des ovins et des caprins et, d’autre part, la fiabilité des tests de discrimination.

33 Le 26 octobre 2005, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a adopté un avis sur la classification des cas d’EST atypique chez les petits ruminants. Dans cet avis, elle a conclu qu’une définition opérationnelle de la tremblante atypique était possible. En outre, elle a recommandé que les programmes de surveillance utilisent une combinaison de tests et d’échantillons appropriée afin de garantir que les cas de tremblante atypique continuent à être identifiés.

34 Entre décembre 2005 et février 2006, les programmes de surveillance des EST mis en oeuvre dans la Communauté européenne ont permis de détecter deux ovins provenant de France et un ovin provenant de Chypre suspectés d’être infectés par l’ESB. Dans un avis du 8 mars 2006, un groupe d’experts en EST présidé par le laboratoire de référence a considéré que, même si les échantillons de ces trois ovins n’étaient pas conformes aux données reprises dans la base de données reprenant les données d’« ESB ovine expérimentale », il n’y avait pas de preuve suffisante pour éliminer catégoriquement la présence d’une ESB. Par conséquent, des tests biologiques ont été engagés en inoculant les trois prélèvements suspects à des souris. À la suite de la détection de ces trois cas suspects, la Commission a mis en place une surveillance renforcée des EST affectant les ovins dans l’ensemble des États membres [voir, notamment, considérants 2 et 5 et annexe du règlement (CE) n° 1041/2006 de la Commission, du 7 juillet 2006, modifiant l’annexe III du règlement n° 999/2001 en ce qui concerne la surveillance des EST chez les ovins (JO L 187, p. 10)].

35 Le 15 mai 2006, l’AFSSA a rendu un avis relatif aux évolutions de la réglementation communautaire proposées par la feuille de route sur les EST. Dans ledit avis, elle s’est opposée à la proposition de la Commission d’assouplir la politique d’abattage afin de permettre une mise à la consommation humaine de viande d’animaux issus de cheptels de petits ruminants infectés par la tremblante. Elle a estimé que les « tests rapides » de typage de souches de prions, à savoir les tests moléculaires de discrimination, ne permettaient pas d’exclure la présence d’ESB dans un troupeau et qu’il n’était pas possible de conclure que, à l’exception de l’ESB, toutes les souches d’EST potentiellement présentes chez les petits ruminants, y compris les formes atypiques, ne présentaient aucun risque sanitaire pour l’homme.

36 Les propositions contenues dans la feuille de route sur les EST ont été soumises au comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale, qui est le comité compétent visé à l’article 23 du règlement n° 999/2001.

37 Les 22 juin et 6 décembre 2006, les autorités françaises ont à nouveau saisi l’AFSSA afin qu’elle évalue dans le détail les mesures proposées par la Commission en matière de tremblante classique et de tremblante atypique.

38 Le 15 janvier 2007, l’AFSSA a rendu un avis relatif à l’évolution des mesures de police sanitaire dans les cheptels d’ovins et de caprins où un cas de tremblante, classique ou atypique, a été détecté après la saisine par les autorités françaises les 22 juin et 6 décembre 2006. Dans ledit avis, elle a considéré que les tests de discrimination ne permettaient pas d’exclure la présence de l’ESB ni chez l’animal testé ni a fortiori dans le troupeau auquel il appartient et que la transmission à l’homme des EST autres que l’ESB ne pouvait être exclue. Par ailleurs, elle a indiqué que les produits obtenus à partir des ovins et des caprins des cheptels infectés par la tremblante classique, abattus dans les conditions décrites par la feuille de route sur les EST, représentaient un risque supplémentaire pour la santé publique par rapport aux produits issus des seuls ovins génétiquement résistants. Enfin, selon elle, une évaluation quantitative de ces risques était impossible en raison de l’insuffisance des données concernant la prévalence réelle de la tremblante dans l’ensemble des troupeaux atteints et en raison de l’insuffisance de données concernant la structure génétique réelle de la population ovine en général. Toutefois, elle a estimé sur la base d’une appréciation grossière que le risque relatif représenté par un animal issu d’un troupeau atteint par rapport à un animal issu de la population générale était de 20 à 600 fois plus important. Ce risque supplémentaire serait encore majoré si seuls les animaux de génotype sensible issus de troupeaux atteints étaient pris en compte. Par conséquent, elle a recommandé le maintien de la réglementation en vigueur en matière de tremblante classique.

39 À la suite de l’avis de l’AFSSA du 15 janvier 2007, la Commission a saisi l’EFSA afin que cette dernière rende un avis sur les deux hypothèses scientifiques sur lesquelles se fondent ses propositions, à savoir la fiabilité des tests de discrimination et l’absence de transmissibilité à l’homme d’agents des EST autres que l’ESB.

40 Le 25 janvier 2007, l’EFSA a rendu un avis relatif à « une évaluation quantitative du risque résiduel d’ESB dans la viande ovine et les produits à base de viande ovine ». Dans ledit avis, elle a estimé, sur la base des résultats de la surveillance renforcée des EST, que l’ESB chez les ovins concernait, au plus, quelques cas, voire quelques centaines de cas, par millions d’ovins conduits à l’abattoir. Elle a également considéré que la prévalence la plus probable de l’ESB chez les ovins est de zéro. La prise de position du 21 décembre 2006 du Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (SEAC), qui fournit des avis scientifiques indépendants au gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord en ce qui concerne les EST, avait déjà indiqué que le scénario le plus probable était qu’il n’y avait pas de viande d’ovins infectée par des agents de l’ESB dans la chaîne alimentaire au Royaume-Uni.

41 Le 8 mars 2007, l’EFSA a rendu un avis relatif à certains aspects du risque suscité par les EST chez les ovins et caprins. Dans ledit avis, elle a considéré qu’il n’y avait pas de preuve d’un lien épidémiologique ou moléculaire entre la tremblante, classique ou atypique, et les EST chez les humains. Elle a indiqué que l’agent de l’ESB était le seul agent des EST qui avait été identifié comme zoonique. Toutefois, eu égard à leur diversité, la transmission à l’homme d’agents des EST animales autres que l’ESB ne pourrait être exclue. En outre, elle a considéré que les tests de discrimination décrits dans la législation communautaire apparaissaient, jusqu’à ce jour, fiables pour différencier l’ESB de la tremblante, classique ou atypique, même si ni la sensitivité diagnostique ni la spécificité des tests de discrimination ne pouvaient être considérées comme parfaites.

42 À la suite de l’avis de l’EFSA du 8 mars 2007, la Commission a soumis au vote du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale, le 24 avril 2007, un projet de règlement modifiant les annexes I, III, VII, et X du règlement n° 999/2001. Le projet a été adopté à la majorité qualifiée. Le Royaume d’Espagne, la République française et la République italienne s’y sont opposés. La République de Slovénie s’est abstenue. La République française a motivé son opposition en considérant que le règlement en question contrevenait au principe de précaution.

43 Le 26 juin 2007, la Commission a adopté le règlement n° 727/2007 à l’encontre duquel la République française a introduit un recours devant le Tribunal ainsi qu’une demande en référé.

44 Le 24 janvier 2008, à la demande de la Commission, l’EFSA a rendu un avis intitulé « Clarification scientifique et technique de l’interprétation et de considérations de certaines facettes des conclusions de son avis du 8 mars 2007 relatif à certains aspects du risque d’EST chez les ovins et caprins ». Dans cet avis, elle a précisé sa position quant aux questions de la transmission à l’homme des EST animales autres que l’ESB et de la fiabilité des tests de discrimination.

45 Le 30 avril 2008, le laboratoire de référence a publié un avis mis à jour concernant les cas d’EST chez les petits ruminants en cours d’examen. Dans cet avis, il a précisé que les deux ovins provenant de France et l’ovin provenant de Chypre soumis à des tests complémentaires (voir point 34 ci-dessus) ne pouvaient être classés comme des cas d’ESB.

46 Le 17 juin 2008, la Commission a adopté le règlement attaqué qui modifie l’annexe VII du règlement n° 999/2001, en confèrant aux États membres un plus grand choix de mesures à adopter lorsqu’un troupeau d’ovins ou de caprins est atteint d’une EST dont il a pu être déterminé, à la suite d’un test discriminatoire, qu’elle n’est pas l’ESB. En effet, lorsque, au sein d’un cheptel de petits ruminants, un animal est infecté par la tremblante, les États membres peuvent, en substance :

– détruire l’ensemble des animaux du troupeau [point 2.3, sous b), i), du chapitre A de l’annexe VII du règlement attaqué], ou

– s’il s’agit d’ovins, déterminer le génotype de l’ensemble des animaux du troupeau et détruire tous les animaux génétiquement sensibles [point 2.3, sous b), ii), du chapitre A de l’annexe VII du règlement attaqué], ou

– abattre immédiatement en vue de la consommation humaine l’ensemble des animaux du troupeau, les carcasses issues des animaux âgés de plus de 18 mois ne pouvant être livrées à la consommation humaine que si elles ont préalablement été soumises à un test rapide de dépistage des EST qui a donné un résultat négatif [point 2.3, sous d), i), du chapitre A de l’annexe VII du règlement attaqué et point 7.1 de l’annexe III du règlement n° 999/2001], ou

– s’il s’agit d’ovins, déterminer le génotype de l’ensemble des animaux du troupeau suivi d’un abattage immédiat en vue de la consommation humaine de tous les animaux sensibles, les carcasses issues des animaux sensibles âgés de plus de 18 mois ne pouvant être livrées à la consommation humaine que si elles ont préalablement été soumises à un test rapide de dépistage des EST qui a donné un résultat négatif [point 2.3, sous d), ii), du chapitre A de l’annexe VII du règlement attaqué], ou

– en cas de tremblante classique, maintenir en l’état des animaux sur l’exploitation avec une interdiction de sortie des animaux vers un autre élevage pendant une période de deux ans suivant la confirmation du dernier cas d’EST dans le troupeau, étant entendu que, durant cette période, les animaux peuvent néanmoins être envoyés à l’abattoir et leur carcasses peuvent être livrées à la consommation humaine si elles ont été préalablement soumises à un test rapide de dépistage des EST qui a donné un résultat négatif [point 2.3, sous b), iii), et point 4 du chapitre A de l’annexe VII du règlement attaqué], ou

– en cas de tremblante atypique, maintenir en l’état des animaux sur l’exploitation avec interdiction d’exportation vers d’autres États membres ou pays tiers durant une période de deux ans, suivant la confirmation du dernier cas d’EST dans le troupeau, étant entendu que, durant cette période, les animaux peuvent néanmoins être envoyés à l’abattoir et leurs carcasses peuvent être livrées à la consommation humaine si elles ont été préalablement soumises à un test rapide de dépistage des EST qui a donné un résultat négatif [point 2.3, sous c), et point 5 du chapitre A de l’annexe VII du règlement attaqué].

Procédure

47 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 juillet 2007, la République française a introduit un recours visant à l’annulation du point 3 de l’annexe du règlement n° 727/2007, pour violation du principe de précaution, en ce qu’il introduit, dans l’annexe VII du règlement n° 999/2001, le point 2.3, sous b), iii), le point 2.3, sous d), et le point 4 qui assouplissent le régime d’éradication des EST. En outre, elle a introduit une demande en référé visant à obtenir le sursis à l’exécution dudit régime.

48 Par ordonnance du 28 septembre 2007, France/Commission (T‑257/07 R, Rec. p. II‑4153, ci-après la « première ordonnance France/Commission »), le juge des référés du Tribunal a fait droit à cette demande et a suspendu, jusqu’au prononcé de l’arrêt au principal, l’application desdites dispositions.

49 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 15 octobre 2007, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du 30 novembre 2007, le président de la troisième chambre a admis cette intervention.

50 Le 17 juin 2008, la Commission a introduit une demande de non-lieu à statuer dans l’affaire au principal et a renoncé à déposer une duplique. Cette demande était motivée par l’adoption à venir du règlement attaqué.

51 Le 28 juillet 2008, la République française a déposé ses observations sur la demande de non-lieu à statuer de la Commission. Elle a demandé que la procédure judiciaire en cours soit étendue aux dispositions du règlement attaqué au motif qu’elles remplaceraient à l’identique les dispositions contestées du règlement n° 727/2007, mais les motiveraient davantage.

52 Le 31 juillet 2008, le règlement attaqué a été publié au Journal officiel de l’Union européenne. Il est entré en vigueur le 29 septembre 2008.

53 Le 28 août 2008, la Commission a déposé au greffe du Tribunal ses observations sur la demande de la République française d’extension de la procédure en cours au règlement attaqué. Dans lesdites observations, la Commission a considéré que cette demande était fondée.

54 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 19 septembre 2008, la République française a introduit une nouvelle demande en référé, dans laquelle elle a conclu, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal d’ordonner le sursis à l’exécution du règlement attaqué, en tant qu’il introduit, dans le chapitre A de l’annexe VII du règlement nº 999/2001, le point 2.3, sous b), iii), le point 2.3, sous d), et le point 4.

55 Le Royaume-Uni n’a pas déposé d’observations sur la demande d’extension de la procédure en cours au règlement attaqué avant l’échéance du 25 septembre 2008 prévue à cet effet.

56 Par décision du 6 octobre 2008, le Tribunal (troisième chambre) a accueilli la demande de la République française visant à étendre aux dispositions incriminées la procédure en cours, et a permis le dépôt de conclusions et de moyens supplémentaires.

57 Par ordonnance du 30 octobre 2008, France/Commission (T‑257/07 R II, non publiée au Recueil, ci-après la « seconde ordonnance France/Commission »), le juge des référés du Tribunal a fait droit à la seconde demande de sursis à exécution de la République française dans cette affaire et a suspendu, jusqu’au prononcé de l’arrêt au principal, l’application du régime en cause.

58 Le 19 novembre 2008, la République française a déposé au greffe du Tribunal ses conclusions supplémentaires.

59 Les 23 décembre 2008 et 16 janvier 2009, la Commission et le Royaume-Uni ont respectivement présenté leurs observations sur ces conclusions supplémentaires. Le 23 décembre 2008, la Commission a, par ailleurs, demandé au Tribunal de statuer, dans la présente affaire, selon une procédure accélérée en application de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal.

60 Le 21 janvier 2009, la République française a présenté ses observations sur la demande de la Commission de statuer selon une procédure accélérée. Le Royaume-Uni n’a pas présenté d’observations sur cette demande de la Commission dans les délais impartis.

61 Par décision du 30 janvier 2009, le Tribunal (troisième chambre) a rejeté la demande de procédure accélérée introduite par la Commission, mais a décidé, au vu des circonstances particulières de la présente affaire, de la juger par priorité conformément à l’article 55, paragraphe 2, du règlement de procédure. En application de l’article 14 du règlement de procédure et sur proposition de la troisième chambre, le Tribunal a décidé, conformément à l’article 51 dudit règlement, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.

Conclusions des parties

62 La République française conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler le règlement attaqué en ce qu’il introduit dans le chapitre A de l’annexe VII du règlement n° 999/2001 le point 2.3, sous b), iii), le point 2.3, sous d), et le point 4 ;

– condamner la Commission aux dépens.

63 La Commission, soutenue par le Royaume-Uni, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme non fondé ;

– condamner la République française aux dépens.

Sur le fond

1. Considérations de principe

Sur la protection de la santé humaine

64 L’article 152, paragraphe 1, CE dispose qu’un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et dans la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté. Cette protection de la santé publique a une importance prépondérante par rapport aux considérations économiques, de sorte qu’elle est de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 12 juillet 1996, Royaume-Uni/Commission, C‑180/96 R, Rec. p. I‑3903, point 93, et arrêt du Tribunal du 28 juin 2005, Industrias Químicas del Vallés/Commission, T‑158/03, Rec. p. II‑2425, point 134).

65 L’article 24 bis du règlement n° 999/2001 transcrit l’obligation contenue dans l’article 152, paragraphe 1, CE en exigeant que, lors de l’adoption de décisions dans le contexte dudit règlement, soit maintenu, ou si cela est justifié du point de vue scientifique, soit augmenté le niveau de protection de la santé humaine assuré dans la Communauté.

Sur le principe de précaution

Définition

66 Le principe de précaution constitue un principe général du droit de l’Union, découlant de l’article 3, sous p), CE, de l’article 6 CE, de l’article 152, paragraphe 1, CE, de l’article 153, paragraphes 1 et 2, CE et de l’article 174, paragraphes 1 et 2, CE, imposant aux autorités concernées de prendre, dans le cadre précis de l’exercice des compétences qui leur sont attribuées par la réglementation pertinente, des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques (voir arrêts du Tribunal du 26 novembre 2002, Artegodan e.a./Commission, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00 à T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 et T‑141/00, Rec. p. II‑4945, points 183 et 184, et du 21 octobre 2003, Solvay Pharmaceuticals/Conseil, T‑392/02, Rec. p. II‑4555, point 121, et la jurisprudence y citée).

67 Par ailleurs, ainsi que cela est explicité par l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 178/2002 dans le contexte de la législation alimentaire, le principe de précaution permet l’adoption de mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection de la santé lorsqu’une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais qu’il subsiste une incertitude scientifique.

68 Ainsi, le principe de précaution permet aux institutions, lorsque des incertitudes scientifiques subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques pour la santé humaine, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑180/96, Rec. p. I‑2265, point 99 ; du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C‑236/01, Rec. p. I‑8105, point 111, du 12 janvier 2006, Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Rec. p. I‑679, point 39, et du Tribunal du 10 mars 2004, Malagutti-Vezinhet/Commission, T‑177/02, Rec. p. II‑827, point 54) ou que les effets adverses pour la santé se matérialisent (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, points 139 et 141, et du 11 septembre 2002, Alpharma/Conseil, T‑70/99, Rec. p. II‑3495, points 152 et 154).

69 Au sein du processus aboutissant à l’adoption par une institution de mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement en vertu du principe de précaution, trois étapes successives peuvent être distinguées : premièrement, l’identification des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, deuxièmement, l’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement qui sont liés à ce phénomène ; troisièmement, lorsque les risques potentiels identifiés dépassent le seuil de ce qui est acceptable pour la société, la gestion du risque par l’adoption de mesures de protection appropriées. Si la première de ces étapes ne requiert pas de plus amples explications, les deux étapes successives méritent d’être explicitées.

Évaluation des risques

– Introduction

70 L’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement consiste, pour l’institution qui doit faire face à des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, à apprécier de manière scientifique lesdits risques et à déterminer s’ils dépassent le niveau de risque jugé acceptable pour la société. Ainsi, afin que les institutions de l’Union puissent procéder à une évaluation des risques, il leur importe, d’une part, de disposer d’une évaluation scientifique des risques et, d’autre part, de déterminer le niveau de risque jugé inacceptable pour la société (voir, en ce sens, arrêts Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 149, et Alpharma/Conseil, point 68 supra, point 162).

– Sur l’évaluation scientifique des risques

71 L’évaluation scientifique des risques est un processus scientifique qui consiste, autant que possible, à identifier un danger et à caractériser ledit danger, à évaluer l’exposition à ce danger et à caractériser le risque (arrêts Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 156, et Alpharma/Conseil, point 68 supra, point 169).

72 Dans sa communication du 2 février 2000 sur le recours au principe de précaution [COM (2000) 1], la Commission a défini ces quatre éléments constitutifs d’une évaluation scientifique des risques comme suit (voir annexe III) :

« L’’identification du danger’ consiste à déceler les agents biologiques, chimiques ou physiques susceptibles d’avoir des effets défavorables […]

La ‘caractérisation du danger’ consiste à déterminer, en termes quantitatifs et/ou qualitatifs, la nature et la gravité des effets défavorables liés aux agents ou à l’activité en cause […]

L’’évaluation de l’exposition’ consiste en une évaluation quantitative ou qualitative de la probabilité d’exposition à l’agent étudié […]

La ‘caractérisation du risque’ correspond à l’estimation qualitative et/ou quantitative tenant compte des incertitudes inhérentes à cet exercice, de la probabilité, de la fréquence et de la gravité des effets défavorables, potentiels ou connus, susceptibles de se produire pour l’environnement ou la santé. Elle est établie sur la base des trois volets qui précèdent et est étroitement liée aux incertitudes, variations, hypothèses de travail et conjectures faites à chaque phase du processus. ».

73 En tant que processus scientifique, l’évaluation scientifique des risques doit être confiée par l’institution à des experts scientifiques (arrêts Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 157, et Alpharma/Conseil, point 68 supra, point 170).

74 Par ailleurs, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 178/2002, l’évaluation scientifique des risques doit se fonder sur des preuves scientifiques disponibles et doit être menée de manière indépendante, objective et transparente. Il importe de relever à cet égard que l’obligation des institutions de garantir un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement implique que leurs décisions soient prises en pleine considération des meilleures données scientifiques disponibles et qu’elles soient fondées sur les résultats les plus récents de la recherche internationale (voir, en ce sens, arrêts Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 158, et Alpharma/Conseil, point 68 supra, point 171).

75 L’évaluation scientifique des risques ne doit pas obligatoirement fournir aux institutions des preuves scientifiques concluantes de la réalité du risque et de la gravité des effets adverses potentiels en cas de réalisation de ce risque. En effet, le contexte de l’application du principe de précaution correspond par hypothèse à un contexte d’incertitude scientifique. Toutefois, une mesure préventive ne saurait valablement être motivée par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées (arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, points 142 et 143 ; voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 11 juillet 2007, Suède/Commission, T‑229/04, Rec. p. II‑2437, point 161).

76 En outre, l’adoption d’une mesure préventive, ou, à l’inverse, son retrait ou assouplissement, ne saurait être subordonnée à la preuve d’une absence de tout risque, car une telle preuve est, en général, impossible à fournir d’un point de vue scientifique dès lors qu’un niveau de risque zéro n’existe pas en pratique (voir, en ce sens, arrêt Solvay Pharmaceuticals/Conseil, point 66 supra, point 130). Il s’ensuit qu’une mesure préventive ne saurait être prise que si le risque, sans que son existence et sa portée aient été démontrées « pleinement » par des données scientifiques concluantes, apparaît néanmoins suffisamment documenté sur la base des données scientifiques disponibles au moment de la prise de cette mesure (arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, points 144 et 146). Dans un tel contexte, la notion de « risque » correspond dès lors au degré de probabilité des effets adverses pour le bien protégé par l’ordre juridique en raison de l’acceptation de certaines mesures ou de certaines pratiques (voir, en ce sens, arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 147).

77 Enfin, il convient d’indiquer qu’une évaluation scientifique des risques peut s’avérer impossible à réaliser complètement en raison de l’insuffisance des données scientifiques disponibles. Cela ne saurait cependant empêcher l’autorité publique compétente de prendre des mesures préventives en application du principe de précaution. Il importe, dans cette hypothèse, que des experts scientifiques réalisent une évaluation scientifique des risques malgré l’incertitude scientifique subsistante, de sorte que l’autorité publique compétente dispose d’une information suffisamment fiable et solide pour lui permettre de saisir toute la portée de la question scientifique posée et pour lui permettre de déterminer sa politique en connaissance de cause (voir, en ce sens, arrêts Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, points 160 à 163, et Alpharma/Conseil, point 68 supra, points 173 à 176).

– Sur la détermination du niveau de risque

78 La détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société revient, moyennant le respect des normes applicables, aux institutions en charge du choix politique que constitue la fixation d’un niveau de protection approprié pour ladite société. C’est à ces institutions qu’il incombe de déterminer le seuil critique de probabilité des effets adverses pour la santé publique, la sécurité et l’environnement et de la gravité de ces effets potentiels qui ne leur semble plus acceptable pour cette société et qui, une fois dépassé, nécessite, dans l’intérêt de la protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement, le recours à des mesures préventives malgré l’incertitude scientifique subsistante (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 11 juillet 2000, Toolex, C‑473/98, Rec. p. I‑5681, point 45, et arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, points 150 et 151).

79 Lors de la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société, les institutions sont tenues par leur obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement. Ce niveau élevé de protection ne doit pas nécessairement, pour être compatible avec cette disposition, être techniquement le plus élevé possible (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rec. p. I‑4301, point 49). Par ailleurs, ces institutions ne peuvent adopter une approche purement hypothétique du risque et orienter leurs décisions à un niveau de « risque zéro » (arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 152).

80 La détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société dépend de l’appréciation portée par l’autorité publique compétente sur les circonstances particulières de chaque cas d’espèce. À cet égard, cette autorité peut tenir compte, notamment, de la gravité de l’impact d’une survenance de ce risque sur la santé publique, la sécurité et l’environnement, y compris l’étendue des effets adverses possibles, de la persistance, de la réversibilité ou des effets tardifs possibles de ces dégâts ainsi que de la perception plus ou moins concrète du risque sur la base de l’état des connaissances scientifiques disponibles (voir, en ce sens, arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 153).

Gestion du risque

81 La gestion du risque correspond à l’ensemble des actions entreprises par une institution qui doit faire face à un risque afin de le ramener à un niveau jugé acceptable pour la société eu égard à son obligation d’assurer un niveau élévé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement. En effet, lorsque ce risque dépasse le niveau de risque jugé acceptable pour la société, l’institution est tenue, en vertu du principe de précaution, d’adopter des mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection.

82 Conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 178/2002, les mesures provisoires en question doivent être proportionnées, non discriminatoires, transparentes et cohérentes par rapport à des mesures similaires déjà adoptées (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 1er avril 2004, Bellio F.lli, C‑286/02, Rec. p. I‑3465, point 59).

83 Enfin, il appartient à l’autorité compétente de réexaminer les mesures provisoires en question dans un délai raisonnable. En effet, il a été jugé que, lorsque des éléments nouveaux modifient la perception d’un risque ou montrent que ce risque peut être circonscrit par des mesures moins contraignantes que celles existantes, les institutions, et notamment la Commission, qui a le pouvoir d’initiative, doivent veiller à une adaptation de la réglementation aux données nouvelles (arrêt Agrarproduktion Staebelow, point 68 supra, point 40).

Sur l’étendue du contrôle juridictionnel

84 Les institutions disposent, en matière de politique agricole commune, d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition des objectifs poursuivis et le choix des instruments d’action appropriés (voir arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 166, et la jurisprudence y citée). En outre, dans le cadre de leur évaluation des risques, elles doivent procéder à des évaluations complexes en vue d’apprécier, au regard de l’information d’ordre technique et scientifique qui leur est fournie par des experts dans le cadre de l’évaluation scientifique des risques, si les risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement dépassent le niveau de risque jugé acceptable pour la société.

85 Ce large pouvoir d’appréciation et ces évaluations complexes impliquent un contrôle limité de la part du juge de l’Union européenne. En effet, ledit pouvoir d’appréciation et lesdites évaluations ont pour conséquence que le contrôle du juge quant au fond se limite à examiner si l’exercice par les institutions de leurs compétences n’est pas entaché d’une erreur manifeste, s’il n’y a pas eu un détournement de pouvoir ou encore si elles n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation [voir arrêts de la Cour Monsanto Agricoltura Italia e.a., point 68 supra, point 135 ; du 15 octobre 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Rec. p. I‑10035, point 47, et arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 166, et la jurisprudence y citée].

86 S’agissant de l’examen par le juge de l’Union de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation entachant un acte d’une institution, il convient de préciser que, afin d’établir que cette institution a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de faits complexes de nature à justifier l’annulation dudit acte, les éléments de preuve apportés par le requérant doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans cet acte (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 12 décembre 1996, AIUFFASS et AKT/Commission, T‑380/94, Rec. p. II‑2169, point 59, et du 1er juillet 2004, Salzgitter/Commission, T‑308/00, Rec. p. II‑1933, point 138). Sous réserve de cet examen de plausibilité, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation de faits complexes à celle de l’auteur de cette décision (arrêt Enviro Tech, point 85 supra, point 47, et arrêt du Tribunal du 12 février 2008, BUPA e.a./Commission, T‑289/03, Rec. p. II‑81, point 221).

87 Toutefois, la limitation du contrôle du juge de l’Union n’affecte pas le devoir de celui-ci de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, ainsi que de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (arrêts de la Cour du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing, C‑525/04 P, Rec. p. I‑9947, point 57, et du 6 novembre 2008, Pays-Bas/Commission, C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301, point 55).

88 En outre, il y a lieu de rappeler que, dans les cas où une institution dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance fondamentale. La Cour a eu l’occasion de préciser que, parmi ces garanties, figurent notamment pour l’institution compétente l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce et celle de motiver sa décision de façon suffisante (arrêts de la Cour du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, point 14 ; du 7 mai 1992, Pesquerias De Bermeo et Naviera Laida/Commission, C‑258/90 et C‑259/90, Rec. p. I‑2901, point 26 ; Espagne/Lenzing, point 87 supra, point 58, et Pays-Bas/Commission, point 87 supra, point 56).

89 Ainsi, il a déjà été jugé que l’accomplissement d’une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible sur la base d’avis scientifiques fondés sur les principes d’excellence, de transparence et d’indépendance constitue une garantie procédurale importante en vue d’assurer l’objectivité scientifique des mesures et d’éviter la prise de mesures arbitraires (voir arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 68 supra, point 172).

2. Sur le moyen unique, tiré de la violation du principe de précaution

90 La République française soulève un seul moyen, qui est tiré de la violation du principe de précaution par la Commission en raison de l’adoption du point 2.3, sous b, iii), du point 2.3, sous d), et du point 4 du chapitre A de l’annexe VII du règlement n° 999/2001, tels que repris dans le règlement attaqué (ci-après les « mesures contestées »).

91 À l’appui de ce moyen, la République française invoque, d’une part, des arguments visant à contester l’évaluation du risque faite par la Commission et, d’autre part, des arguments visant à contester la gestion du risque faite par la Commission.

3. Sur l’évaluation du risque

Introduction

92 S’agissant de l’évaluation du risque faite par la Commission, la République française fait valoir, premièrement, que la Commission n’a pas tenu compte des incertitudes scientifiques en ce qui concerne le risque de transmissibilité à l’homme des EST autres que l’ESB, deuxièmement, que la Commission n’a pas fait évaluer scientifiquement la fiabilité des « tests rapides », troisièmement, que la Commission a ignoré les incertitudes scientifiques quant à la fiabilité des tests de discrimination et, quatrièmement, que la Commission n’a pas fait évaluer en temps voulu les risques résultant de l’adoption des mesures contestées.

Sur les griefs pris de l’absence de prise en compte et de l’interprétation erronée des incertitudes scientifiques relatives à la transmissibilité à l’homme des EST autres que l’ESB

93 La République française estime que la Commission a méconnu le principe de précaution au stade de l’évaluation du risque en ignorant ou en interprétant de façon biaisée les incertitudes scientifiques qui subsistent en ce qui concerne le risque de transmissibilité à l’homme des EST autres que l’ESB.

94 La Commission affirme qu’il existe un consensus parmi la communauté scientifique et les institutions internationales sur l’absence d’élément qui pourrait démontrer une transmissibilité à l’homme de la tremblante. Il n’y aurait aucune preuve d’un lien épidémiologique ou moléculaire entre l’agent de la tremblante et les EST affectant les humains. La seule EST qui est une zoonose serait l’ESB.

95 Le Royaume-Uni soutient, en substance, que le désaccord de la République française avec l’appréciation de la Commission quant à la transmissibilité à l’homme des EST affectant les ovins et les caprins ne suffit pas à démontrer une erreur à cet égard et que la Commission ne pouvait être contrainte d’attendre pour savoir si les modèles scientifiques en cause auront des représentativités et des correspondances presque parfaites dans un avenir plus ou moins proche. Selon lui, les avis de l’EFSA ont fourni une base parfaitement suffisante pour agir, comme l’a fait la Commission.

96 En l’espèce, aux considérants 10 à 12 et 18 du règlement attaqué, la Commission a exposé son appréciation quant au risque de la transmissibilité à l’homme des EST affectant des caprins ou des ovins autres que l’ESB. En particulier, en se fondant sur l’avis de l’EFSA du 24 janvier 2008, elle a considéré ce qui suit :

« Il ressort des explications fournies par l’EFSA que la biodiversité des agents pathogènes présents chez les ovins et les caprins est un élément important qui empêche d’exclure toute transmissibilité à l’homme et que cette diversité augmente la probabilité que l’un des agents d’EST soit transmissible. L’EFSA reconnaît néanmoins qu’aucune donnée scientifique ne prouve l’existence d’un quelconque lien direct entre une EST autre que l’ESB chez les ovins et les caprins et une EST chez l’homme. Le point de vue de l’EFSA selon lequel la transmissibilité à l’homme d’agents d’EST présents chez des ovins ou des caprins ne peut être exclue est fondé sur des études expérimentales sur la barrière d’espèce humaine et des modèles animaux (primates et souris). Ces modèles n’intègrent toutefois pas des caractéristiques génétiques humaines qui ont une grande incidence sur la sensibilité relative aux maladies à prions. Ils ont également leurs limites lorsqu’il s’agit de calculer quels pourraient être les résultats dans des conditions naturelles, notamment en raison de l’incertitude de leur représentativité de la barrière d’espèce humaine et l’incertitude de la correspondance entre la voie d’inoculation expérimentale utilisée et une exposition dans des conditions naturelles. Sur la base de ces éléments, on peut considérer que, si tout risque de transmissibilité à l’homme d’agents d’EST présents chez les ovins ou les caprins ne peut être exclu, ce risque serait extrêmement faible, compte tenu du fait que la preuve de transmissibilité est fondée sur des modèles expérimentaux qui ne reflètent pas les conditions naturelles en ce qui concerne la barrière d’espèce humaine et les voies d’infection réelles. » (Voir considérant 12 du règlement attaqué)

97 Il ressort ainsi du considérant 12 du règlement attaqué que la Commission a reconnu expressément qu’il était impossible d’exclure toute transmissibilité à l’homme des EST affectant les ovins ou les caprins autres que l’ESB eu égard à la biodiversité des agents pathogènes et aux résultats de modèles expérimentaux. Il s’ensuit que c’est à tort que la République française soutient que la Commission a ignoré les incertitudes scientifiques qui subsistent en ce qui concerne le risque de transmissibilité à l’homme desdites EST lors de l’évaluation des risques ayant précédé l’adoption des mesures contestées.

98 La République française soutient toutefois également que la Commission a fait une interprétation biaisée des avis scientifiques à sa disposition en considérant que le risque de transmission à l’homme d’une EST affectant des animaux autre que l’ESB était extrêmement faible.

99 À cet égard, il importe de rappeler que, compte tenu du large pouvoir d’appréciation de la Commission en matière de politique agricole commune et des évaluations complexes que celle-ci doit effectuer dans le cadre de son évaluation des risques, le contrôle par le juge de l’Union est, en l’espèce, limité. Il consiste à vérifier si la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation des avis scientifiques à sa disposition. Une telle erreur suppose que les preuves que doit apporter la partie qui l’invoque sont suffisantes pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans le règlement attaqué (voir point 86 ci-dessus).

100 En l’espèce, la Commission a déduit des avis de l’EFSA du 8 mars 2007 et du 24 janvier 2008 que le risque de transmissibilité à l’homme des EST affectant les ovins ou les caprins autres que l’ESB était extrêmement faible.

101 À cet égard, il convient de relever qu’il ressort de l’avis de l’EFSA du 8 mars 2007 et qu’il n’est pas contesté par les parties qu’il n’existait pas de preuve d’un lien épidémiologique ou moléculaire entre, d’une part, la tremblante classique ou atypique et, d’autre part, des EST affectant les humains.

102 Par ailleurs, dans son avis du 24 janvier 2008, l’EFSA a précisé qu’il ne pouvait toutefois pas être exclu qu’une EST affectant les ovins ou les caprins autre que l’ESB puisse être transmise à l’homme. À cet égard, elle a indiqué que l’absence de preuve d’un lien épidémiologique ne démontrait pas nécessairement une absence de corrélation entre des EST affectant les animaux et des EST affectant les humains, car celle-ci était en partie due à l’absence de données et de compréhension de la biodiversité des EST animales et humaines. Ainsi, selon elle, la présumée absence d’association entre les EST affectant les humains et celles affectant les animaux pouvait être biaisée par, premièrement, l’absence de données sur la prévalence réelle historique et sur la distribution des EST pour les petits ruminants, lorsque seule une surveillance passive était effectuée, deuxièmement, l’absence de compréhension de la vraie biodiversité des EST chez les petits ruminants tant pour les agents de la tremblante classique que pour ceux de la tremblante atypique, troisièmement, le défaut de compréhension de la diversité des EST affectant les humains dû au manque d’identification moléculaire et par bio-essai desdites EST et au nombre et au spectre des maladies neurodégénératives affectant les humains et, quatrièmement, le phénotype prévu de la maladie qui pourrait se présenter si une EST affectant les animaux était transmise à l’homme (voir avis de l’EFSA du 24 janvier 2008, p. 4).

103 En outre, il ressort des avis de l’EFSA du 8 mars 2007 et du 24 janvier 2008 que des études expérimentales n’ont pas permis d’exclure la possibilité d’une transmission à l’homme des EST affectant les animaux.

104 Selon l’EFSA, des tests in vitro sur la transmissibilité ont démontré que la capacité inhérente des agents de l’ESB et de la tremblante à affecter l’homme après une exposition équivalente est faible (voir avis de l’EFSA du 24 janvier 2008, p. 5). Par ailleurs, des tests de laboratoire avec des animaux comme modèle ont démontré la transmissibilité des EST affectant les ovins ou les caprins autres que l’ESB classique (voir avis de l’EFSA du 8 mars 2007, p. 6, et du 24 janvier 2008, p. 4). L’EFSA a notamment invoqué la transmission par voie orale d’un agent de la tremblante classique affectant un hamster à un saïmiri, la transmission par voie intracérébrale de la tremblante classique de deux sources ovines distinctes à un macaque et à un ouistiti et la transmission d’un agent d’une EST autre que l’ESB classique à une souris servant de modèle pour le gène humain M129 PRP.

105 Toutefois, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission a pu considérer que ces modèles expérimentaux étaient imparfaits. En effet, dans son avis du 24 janvier 2007, l’EFSA a indiqué que lesdits modèles ne permettaient pas de prendre en considération le polymorphisme du gène humain PRNP. Or, ce gène joue un rôle majeur pour l’appréciation de la sensibilité à l’égard des EST et il ne peut être exclu que d’autres gènes aient une influence pour la détermination de la sensibilité générale aux EST. De surcroît, dans son avis du 8 mars 2007, l’EFSA avait estimé que la voie d’exposition, la dose et les expositions cumulées étaient considérées comme influençant la capacité d’agents des EST à passer la barrière de l’espèce humaine. Or, l’influence de ces facteurs sur la représentativité des modèles expérimentaux ne ressort pas expressément des avis de l’EFSA.

106 Ainsi, il ressort des avis de l’EFSA que les connaissances scientifiques en matière de transmissibilité à l’homme des EST affectant les animaux autres que l’ESB étaient limitées, dès lors que les seuls éléments permettant de corroborer la capacité d’agents des EST autres que l’ESB d’infecter les humains étaient, à la date de l’adoption des mesures contestées, des modèles expérimentaux. Toutefois, ces modèles ne représentaient pas de façon fiable la barrière de l’espèce humaine et l’exposition dans des conditions naturelles de l’homme à des EST affectant les animaux autres que l’ESB. Ces manques de représentativité des modèles expérimentaux affectaient sensiblement leur aptitude à démontrer une possible atteinte de la santé humaine par une EST affectant les animaux autre que l’ESB. En effet, l’interaction entre une EST affectant les animaux et la barrière de l’espèce humaine, d’une part, et les voies d’exposition de l’homme aux EST affectant les animaux autres que l’ESB, d’autre part, constituent des éléments importants pour apprécier le risque de transmission à l’homme des EST affectant les animaux autres que l’ESB.

107 De plus, si,