Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 19 septembre 1996. - Commission des Communautés européennes contre Frédéric Daffix - Fonctionnaires - Révocation - Motivation. - Affaire C-166/95 P.



Recueil de jurisprudence 1997 page I-00983



Conclusions de l'avocat général

1 Par le présent pourvoi, la Commission demande à la Cour d'annuler l'arrêt rendu le 28 mars 1995 par le Tribunal de première instance dans l'affaire Daffix/Commission (T-12/94, RecFP p. II-233). La requérante demande en outre qu'il soit fait droit aux conclusions qu'elle a formulées en première instance et que le défendeur soit condamné aux dépens.

2 Avant d'aborder les arguments avancés par les parties, il convient de rappeler brièvement les faits qui sont à l'origine du présent pourvoi.

M. Daffix, qui, à la date des faits, était fonctionnaire à la Commission, assumait les fonctions de chargé de production auprès de la direction générale Information, communication, culture, audiovisuel (DG X), et a fait l'objet d'une procédure disciplinaire pour de prétendus manquements aux obligations découlant du statut. On lui reprochait d'avoir falsifié trois bons de commande destinés à la société Newscom, qui, sur la base de ces bons, a été amenée à lui remettre la somme de 450 000 BFR en liquide, et de s'être indûment approprié cette somme.

Le conseil de discipline, dûment saisi par l'autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l'«AIPN») conformément à l'article 1er de l'annexe IX au statut, a considéré, en ce qui concerne le premier grief, «qu'une falsification des bons de commande par M. Daffix n'[était] pas établie». Quant à l'accusation de détournement de fonds, l'organe consultatif est parvenu à la conclusion que l'on ne pouvait pas écarter la possibilité que M. Daffix avait effectivement remis la somme en question au destinataire légitime. Le conseil de discipline a cependant constaté en l'espèce un manquement au devoir général de diligence qui incombe aux fonctionnaires communautaires, dans la mesure où M. Daffix a remis une importante somme d'argent à une tierce personne sans avoir préalablement vérifié l'identité de celle-ci. Le conseil de discipline a par conséquent proposé de lui infliger la sanction de la rétrogradation.

L'AIPN s'est écartée de cet avis. Sans se prononcer sur la falsification des bons de commande, elle a conclu que M. Daffix avait gardé par-devers lui la somme en question, et a par conséquent adopté à son encontre la sanction de la révocation au lieu de celle, plus légère, suggérée par le conseil de discipline.

3 M. Daffix a introduit devant le Tribunal un recours dirigé contre ladite décision, en invoquant, à ce stade, cinq moyens distincts. Par l'arrêt entrepris, les premiers juges, faisant droit au recours, ont annulé la décision de la Commission pour insuffisance de motivation et ne se sont donc pas prononcés sur les autres moyens et arguments avancés par le requérant. Plus précisément, le Tribunal part de l'idée que l'obligation de motivation est particulièrement stricte dans les cas où l'acte administratif concerne l'individu et a trait à des faits susceptibles de revêtir de l'importance sur le plan pénal. Il a estimé que la Commission n'avait pas satisfait aux exigences minimales de motivation qu'implique la légalité de l'acte adopté par elle. La décision, selon le Tribunal, n'indiquait pas de manière précise quels griefs retenus à la charge de M. Daffix constituaient des faits établis, et ne comportait aucun motif précisant de manière suffisante les raisons qui ont amené l'AIPN à s'écarter de l'avis émis par le conseil de discipline pour adopter, à l'encontre de M. Daffix, une sanction plus lourde que celle suggérée par ledit conseil.

4 En l'espèce, la Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour annuler l'arrêt entrepris et accueillir les conclusions que la requérante avait formulées en première instance. Le défendeur conclut, quant à lui, au rejet du pourvoi et à la confirmation de l'arrêt du Tribunal.

Sur le premier moyen

5 Par le premier grief, la requérante soutient que le Tribunal aurait commis une erreur en accueillant l'exception soulevée par M. Daffix en ce qui concerne le défaut de motivation de la décision attaquée. Cette exception, affirme-t-elle, aurait dû être déclarée irrecevable dans la mesure où elle a été soulevée tardivement.

Ce premier moyen doit, selon nous, être rejeté. Le Tribunal a estimé à bon droit que le défaut de motivation est un moyen d'ordre public, qui peut être examiné d'office par le juge (1). Peu importe donc que ce vice n'a été invoqué par M. Daffix qu'au stade du mémoire en réplique.

Sur le deuxième moyen

6 Par le deuxième moyen, l'appréciation du Tribunal est contestée, sous différents aspects, en tant qu'il a considéré comme insuffisante, au regard de l'article 190 du traité, la motivation de la décision litigieuse.

Selon la Commission, la décision en cause était fondée pour l'essentiel sur la conclusion selon laquelle M. Daffix s'était indûment approprié l'argent. Cette conclusion aurait été suffisamment justifiée par la référence aux «déclarations [manifestement] incohérentes et contradictoires» de l'intéressé au cours de la procédure administrative. «Il a paru inutile», selon la requérante, «de s'attarder longuement» sur la motivation de l'acte, pour laquelle un simple renvoi au dossier administratif a donc été estimé suffisant.

Cette thèse ne saurait convaincre. La requérante soutient, en substance, qu'il n'y avait pas lieu de motiver, puisque les faits mis à la charge de M. Daffix ressortaient clairement du dossier. Or, quand bien même les griefs seraient à l'évidence justifiés, cela ne dispenserait pas, disons-le tout de suite, l'autorité qui sanctionne ensuite les faits reprochés par une mesure disciplinaire d'exposer les raisons pour lesquelles cette mesure a été prise. L'obligation de motiver tant expressément que suffisamment la sanction disciplinaire existe en toute hypothèse. Elle vaut à plus forte raison dans les circonstances de l'espèce, le conseil de discipline ayant considéré que les faits reprochés n'étaient pas établis. Cela suffit à exclure que les éléments d'appréciation résultant du dossier apportent la démonstration complète et indiscutable de la culpabilité du défendeur. C'est donc à juste titre que l'arrêt entrepris a déclaré que le simple renvoi aux éléments du dossier administratif ne constituait pas une motivation suffisante.

7 La Commission critique en outre l'arrêt entrepris sous d'autres aspects. C'est à tort que les premiers juges auraient estimé que l'AIPN avait omis d'indiquer clairement les raisons qui l'avaient amenée à adopter une sanction plus lourde que celle suggérée par le conseil de discipline: selon la requérante, à la différence de l'organe consultatif, l'AIPN avait estimé que l'appropriation de l'argent était un fait établi. Cela impliquait - ainsi qu'il est exposé dans la motivation de la décision - la perte de la confiance qui doit caractériser les relations entre la Commission et ses fonctionnaires.

Pour répondre à cette critique, il convient de préciser que la Cour, dans l'arrêt F./Commission (2), a posé le principe selon lequel, si «la sanction infligée par l'AIPN est plus sévère que celle indiquée dans l'avis du conseil de discipline, la motivation doit ... préciser les raisons de cette aggravation». Cela signifie que, en tout état de cause, la motivation de l'acte qui inflige la sanction plus grave ne peut ni ne doit dispenser d'apprécier l'avis émis par l'organe consultatif dont il s'écarte, en indiquant - c'est-à-dire en expliquant, expressément et explicitement - pourquoi les raisons pour lesquelles cet organe a choisi de proposer une sanction plus légère ne peuvent pas être retenues. Le fait de motiver, en l'occurrence, suppose nécessairement la prise en compte de l'avis émis par l'organe consultatif quant à la gravité de la faute disciplinaire et au caractère non fondé du grief que l'AIPN, quant à elle, estime devoir retenir, et auquel elle attache une sanction bien plus lourde, à savoir, en l'espèce, la révocation au lieu de la rétrogradation proposée par le conseil de discipline.

Il n'est guère nécessaire d'ajouter que l'obligation de motivation est un élément indispensable à la légalité de l'action administrative et à son éventuel contrôle juridictionnel: en effet, il s'agit d'une garantie pour l'intéressé qui doit pouvoir faire valoir devant le juge le caractère éventuellement non fondé de la mesure disciplinaire dont il fait l'objet. Ainsi que la Cour a déjà eu l'occasion de le préciser, la motivation a pour but de «permettre à la Cour d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision et de fournir à l'intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est entachée d'un vice permettant d'en contester la légalité» (3).

La décision rendue par le Tribunal échappe, par conséquent, à la critique soulevée par le moyen en question.

8 La Commission fait valoir en outre que la décision serait suffisamment motivée dans la mesure où M. Daffix aurait reconnu les faits, et la référence à cet aveu, qui figure dans la motivation de l'acte, justifierait, à elle seule, la sanction prise. Toutefois, le Tribunal a relevé à bon droit que cet aveu - dont la valeur est du reste très douteuse, puisque l'intéressé s'est rétracté - n'est évoqué dans la partie finale de la motivation que pour renforcer une conclusion déjà tirée sur la base d'autres éléments. L'arrêt entrepris a donc correctement exclu que l'aveu de l'intéressé, qui s'est ultérieurement rétracté, puisse justifier à lui seul la décision prise par l'AIPN.

La requérante est cependant d'un avis contraire. Selon elle, l'aveu était valable et, de toute façon, M. Daffix n'aurait pas démontré que les faits retenus à sa charge seraient inexacts. Tout bien considéré, selon cette optique singulière, ce n'est pas tant à l'AIPN qu'il incombait de motiver la décision litigieuse. Il appartenait plutôt à M. Daffix de prouver le caractère non fondé des accusations dont il faisait l'objet. Les célèbres adages actori incumbit probatio et reus in excipiendo fit actor sont invoqués à l'appui de cette thèse.

L'argument est tout à fait dénué de fondement. Aussi nous ne nous arrêterons pas sur l'affirmation discutable selon laquelle il incombait à M. Daffix de prouver son innocence, face à un grief que la Commission suppose établi bien que le conseil de discipline soit d'un autre avis. En tout état de cause, nous ne voyons pas comment on pourrait répondre à la critique du Tribunal ayant trait au défaut de motivation de l'acte, en faisant valoir que la charge de la preuve incombait à l'intéressé et non pas à l'administration. En effet, une chose est de déterminer celui qui doit prouver un fait; l'obligation d'exposer les motifs qui justifient l'acte est, à l'évidence, une autre chose. La requérante, en définitive, confond ici deux aspects distincts du cas d'espèce: d'une part, le régime de la charge de la preuve ainsi que l'appréciation des éléments de preuve par le juge et, d'autre part, l'obligation de motivation des actes administratifs. D'ailleurs, la confusion de la Commission en ce qui concerne cette distinction fondamentale apparaît clairement lorsque, au lieu de démontrer que la motivation est suffisante au regard de l'article 190, elle s'efforce au contraire de convaincre la Cour du bien-fondé, sur le fond, de la mesure prise à l'encontre de M. Daffix. Or, ces considérations ne revêtent pas d'importance en l'espèce. Le Tribunal a simplement relevé que l'acte soumis à son appréciation ne précisait pas de manière suffisamment claire les raisons sur lesquelles il était fondé. Pour ce motif, il a décidé de l'annuler. Et la Cour est à présent exclusivement appelée à vérifier le caractère approprié, du point de vue juridique, de l'appréciation faite par le Tribunal. Le fait de savoir si l'aveu était valide ou si le défendeur était, ou non, responsable des faits qui lui étaient reprochés, est un problème qui ne concerne en aucune façon la présente procédure. Ces questions, en effet, portent sur le fond de la décision contestée et non pas sur l'obligation de la motiver de manière suffisante.

9 La Commission critique d'autre part l'arrêt du Tribunal en tant qu'il a considéré que la motivation de l'acte n'indiquait pas de manière précise les faits ayant donné lieu à la sanction infligée à M. Daffix. Mais de ce point de vue également, le raisonnement du Tribunal est irréprochable. L'arrêt entrepris a en effet constaté que la décision ne précisait pas si le défendeur avait ou non été tenu pour responsable de la falsification des bons de commande. Les premiers juges ont ainsi correctement appliqué le principe énoncé par ailleurs par la Cour selon lequel il est indispensable que «les considérants de la décision précisent les faits concrets retenus à la charge du fonctionnaire» (4). Ainsi que le Tribunal l'affirme, la motivation à cet égard était d'autant plus nécessaire que, en l'espèce, l'intéressé avait nié le fait reproché et que l'AIPN n'avait fourni aucune explication en ce qui concerne l'absence de mesures d'instruction tendant à déterminer qui était, en fait, le signataire desdits bons de commande.

La Commission objecte cependant que la falsification des bons de commande avait été retenue parmi les faits mis à la charge du défendeur. A son avis, une telle conclusion, quoique non explicitement formulée, pouvait en tout cas se déduire de l'interprétation de l'ensemble de l'acte. Or, sur ce point également, la remarque que nous avons faite plus haut s'applique. La motivation appropriée et suffisante visée à l'article 190 exige que les motifs apparaissent d'une façon claire et non équivoque (5). On ne saurait assurément considérer comme clair et non équivoque un motif qui ne peut être déduit qu'à la suite d'une analyse exégétique de l'acte, qui est loin d'être aisée.

10 Pour ces motifs, nous estimons que l'arrêt du Tribunal doit être confirmé. En effet, la décision des premiers juges n'est entachée d'aucune erreur de droit dans l'application des règles qui doivent présider à une motivation appropriée des actes administratifs, dans la mesure où elle a exclu que, en l'espèce, la condition posée à l'article 190 puisse avoir été satisfaite.

Sur le troisième moyen

11 Par le troisième moyen, la Commission soutient que le Tribunal aurait refusé à tort de tenir compte des explications qu'elle a fournies au cours de la procédure devant le Tribunal. En d'autres termes, le Tribunal aurait dû admettre, selon elle, la possibilité de compléter ultérieurement la motivation.

Toutefois, cette critique est, elle aussi, manifestement non fondée. Il suffit de rappeler à cet égard la jurisprudence selon laquelle «la motivation doit, en principe, être communiquée à l'intéressé en même temps que la décision lui faisant grief» (6). L'absence de motivation ne saurait être régularisée au cours de la procédure devant la Cour. Il n'y a pas lieu de déroger, dans le cas d'espèce, à ce principe fondamental. En outre, cela vaut d'autant plus que, en l'espèce - ainsi que les premiers juges l'ont à juste titre relevé -, la décision litigieuse et les faits auxquels elle se rapportait étaient d'une gravité particulière et que le conseil de discipline et l'AIPN étaient parvenus à des conclusions divergentes en ce qui concerne la responsabilité de M. Daffix. Le fait d'accueillir la thèse de la Commission aurait pour résultat inacceptable que, dans le cadre du contentieux disciplinaire, l'autorité administrative pourrait préparer un simulacre de motivation en se réservant de la compléter, après que le destinataire de l'acte a introduit un recours juridictionnel. Il s'ensuivrait que l'administration pourrait adapter le contenu de la motivation en fonction des griefs invoqués par l'intéressé. En pareil cas, une éventuelle atteinte aux droits de la défense serait aussi concevable. De ce point de vue également, l'arrêt entrepris mérite donc d'être confirmé.

Sur les autres moyens invoqués par la Commission

12 La Commission, enfin, reprend certains arguments concernant le fond de l'affaire jugée en première instance. Toutefois, dans le cadre de la présente procédure, ces arguments ne sauraient être pris en considération. Les dispositions de l'article 51 du statut de la Cour sont péremptoires: le pourvoi doit se limiter aux seules questions de droit. Il convient de rappeler que le Tribunal a constaté que la décision litigieuse était entachée d'un défaut de motivation et a décidé de l'annuler précisément pour ce motif, sans se prononcer sur les autres moyens de recours avancés par M. Daffix. Nous ne pouvons que répéter ce que nous avons déjà dit plus haut: la Cour est en l'espèce exclusivement appelée à vérifier si l'arrêt entrepris a correctement appliqué les règles juridiques qui doivent présider à la motivation des actes. En d'autres termes, il s'agit d'une simple appréciation en droit portée sur l'arrêt du Tribunal. Le fond de la mesure qui a fait l'objet de la procédure de première instance ne saurait entrer en ligne de compte.

Conclusion

13 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous concluons en suggérant à la Cour de:

- rejeter le recours de la Commission;

- condamner la Commission aux dépens.

(1) - Voir arrêts du 20 mars 1959, Nold/Haute Autorité (18/57, Rec. p. 89), du 1er juillet 1986, Usinor/Commission (185/85, Rec. p. 2079, point 19); du 28 janvier 1992, Speybrouck/Parlement (T-45/90, Rec. p. II-33, point 89); du 13 décembre 1990, González Holguera/Parlement (T-115/89, Rec. p. II-831, point 37), et du 14 juillet 1994, Grynberg et Hall/Commission (T-534/93, Rec FP p. II-595, point 59).

(2) - Arrêt du 29 janvier 1985 (228/83, Rec. p. 275, point 35).

(3) - Arrêt du 26 novembre 1981, Michel/Parlement (195/80, Rec. p. 2861, point 22).

(4) - Voir arrêt F./Commission, précité à la note 2, point 35.

(5) - Voir, entre autres, arrêt du 9 juillet 1969, Italie/Commission (1/69, Rec. p. 277, point 9).

(6) - Voir arrêt Michel/Parlement, précité à la note 3, point 22.