Conclusions de l'avocat général Vilaça présentées le 2 juin 1987. - République italienne contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Montants forfaitaires pour la coloration des céréales. - Affaire 256/85.



Recueil de jurisprudence 1988 page 00521



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Par le présent recours, le gouvernement italien demande à la Cour d' annuler la décision de la Commission du 7 juin 1985 - décision C(85 ) 839 finale - relative à la fixation d' un montant forfaitaire pour le remboursement des dépenses résultant du traitement de céréales dénaturées ou colorées en vue de leur destination à l' alimentation des animaux .

I - Le cadre juridique

2 . La décision en cause entre dans le cadre de la politique agricole commune ( PAC ), plus concrètement dans le cadre du financement des dépenses d' intervention par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), par l' achat, le stockage et la vente de produits agricoles .

3 . Il est inutile de rappeler ici le contenu des textes qui forment la base juridique de la décision litigieuse : nous nous permettrons de renvoyer à cet égard, chaque fois que cela sera nécessaire, au rapport d' audience, qui expose ces textes de manière appropriée .

4 . En revanche, il nous paraît utile d' exposer succinctement la manière dont ils s' articulent afin de mieux saisir la portée de chacun d' entre eux . En fait, nous pouvons distinguer deux grands groupes : un premier groupe, constitué par les règlements de base, c' est-à-dire les règlements qui prescrivent des mesures de caractère général et sont dans l' ensemble applicables sur plusieurs années; l' autre groupe est formé par des règlements qui visent à régler des situations ponctuelles et qui expriment en fin de compte la gestion courante et concrète des principes définis par les premiers règlements . Comme nous le verrons, le présent cas d' espèce peut précisément être résolu par la recherche des rapports existant entre l' un et l' autre de ces groupes de règlements et par une appréciation de la manière dont ces rapports ont été ou non respectés .

5 . Ainsi, nous pouvons inclure dans le premier groupe le règlement n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970 ( 1 ) ( relatif au financement de la politique agricole commune en général ), le règlement n° 1883/78 du Conseil, du 2 août 1970 ( 2 ) ( qui établit les règles générales de financement des interventions par le FEOGA et abroge le règlement n° 2824/72 du Conseil, du 28 décembre 1972 ( 3 ), prorogé à plusieurs reprises ) et le règlement n° 3247/81 du Conseil, du 9 novembre 1981 ( 4 ) ( adopté en vertu de l' article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1883/78, il fixe notamment les règles et les conditions applicables aux comptes des organismes d' intervention en ce qui concerne l' achat, le stockage et la vente des produits ).

6 . Nous pouvons inclure dans le second groupe de textes le règlement n° 1322/83 du Conseil, du 26 mai 1983 ( 5 ) ( décidant, entre autres mesures, le transfert de 450 000 tonnes de froment tendre détenues par l' organisme d' intervention français à l' organisme d' intervention italien, en vue de leur utilisation dans l' alimentation animale ) ainsi que le règlement n° 2794/83 de la Commission, du 6 octobre 1983 ( 6 ) ( arrêté par la Commission sur la base de l' article 1er, paragraphe 6, du règlement n° 1322/83, il impose notamment le renforcement du contrôle de la destination des céréales en les soumettant à une coloration - article 5 ) et, enfin, les décisions de la Commission des 15 novembre 1982 et 7 juin 1985 ( qui ont établi les montants forfaitaires pour le calcul des pertes nettes des organismes d' intervention et ont été arrêtées sur la base du règlement n° 1883/78 ).

II - La question qui oppose les parties

7 . Après avoir défini l' objet du recours et rappelé le cadre normatif, voyons maintenant sur quoi les parties s' opposent .

8 . Le litige se réduit à un seul et unique point . Le gouvernement italien soutient que les dépenses supportées par l' organisme d' intervention ( AIMA - Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ) du fait de la coloration imposée par le règlement n° 2794/83 doivent être intégralement remboursées; la Commission affirme, au contraire, que la dépense entraînée par la coloration est soumise au régime de remboursement par montants forfaitaires . En l' occurrence, l' Italie estime avoir subi un préjudice, son administration ayant évalué les frais supportés à 6,15 écus par tonne, alors que la Commission a accordé un montant forfaitaire de 1,17 écu par tonne .

9 . Examinons maintenant le bien-fondé des arguments avancés par les parties .

III - Analyse des arguments des parties

10 . A - Nous commencerons par celui dont la réfutation nous paraît la plus simple : l' Italie fait valoir qu' il y aurait eu détournement de pouvoir .

11 . Selon le gouvernement italien, en incluant la coloration parmi les "opérations matérielles résultant du stockage", visées à l' article 6 du règlement n° 1883/78, et en augmentant les "dépenses de sortie de stock" du montant forfaitaire de 1,17 écu par tonne ( sous couvert de vouloir compléter les indications contenues dans la décision du 17 novembre 1982 ), la Commission aurait fait une interprétation et une application erronées de l' article 6 du règlement n° 1883/78, enfreignant l' annexe I du règlement n° 3247/81 et s' arrogeant le pouvoir d' évaluer les dépenses en cause sur une base forfaitaire .

12 . Nous pensons cependant que ce moyen n' est pas fondé . Rappelons qu' il existe un détournement de pouvoir lorsqu' on relève un "décalage entre le but visé par le législateur en conférant à une autorité ou à une institution les pouvoirs nécessaires pour adopter un acte et le but visé par l' auteur de l' acte lors de son adoption ( détournement de pouvoir au sens subjectif ), ou entre le but légal et le résultat objectivement poursuivi en commettant une négligence inexcusable dans l' utilisation des pouvoirs conférés ( détournement de pouvoir au sens objectif )" ( 7 ).

13 . Or, en l' espèce, aucune de ces hypothèses, et de loin, ne peut être tenue pour vérifiée .

14 . En réalité, la Commission est chargée, en vertu des règlements n°s 1883/78 et 3247/81, de prendre les mesures nécessaires pour la fixation des montants de financement et de déterminer, dans chaque cas concret, la qualification qui doit être reconnue à chaque type de dépenses dont le financement doit incomber au FEOGA, compte tenu des règles établies et des principes et conditions généraux de financement préalablement définis .

15 . Il peut arriver que la Commission ait commis une erreur au cours de l' imputation de chaque type de dépenses à chacun des différents groupes de comptes, en considérant qu' une dépense donnée est remboursée au moyen d' un montant forfaitaire .

16 . Le gouvernement italien ne fournit cependant pas le moindre début de preuve du détournement de pouvoir qu' il invoque .

17 . En réalité, il n' allègue même pas, à supposer qu' une erreur ait été commise, qu' elle soit due au fait que la Commission a poursuivi quelque autre but que la simple concrétisation des règles générales de financement, ou à une "négligence inexcusable" dans la conduite de l' autorité exécutive . Il s' agissait du reste d' une dépense qui n' était pas expressément classée dans les règlements, et à propos de laquelle la Commission n' a pas manqué de soumettre la question au comité de gestion, comme prévu ( voir articles 6 du règlement n° 1883/78 et 26 du règlement n° 2727/75, du 29 octobre 1975 ).

18 . Il convient donc de considérer que l' allégation de détournement de pouvoir est dénuée de tout fondement, et c' est pourquoi il nous faut rechercher s' il y a éventuellement eu violation de la loi .

19 . B - 1 ) Selon le gouvernement italien, il y a eu violation et application erronée des articles 4 et 6 du règlement n° 1883/78 et de l' annexe I du règlement n° 3247/81 . Le gouvernement italien développe son point de vue sous différents aspects :

a ) Aux termes de l' article 6 du règlement n° 1883/78, "les opérations matérielles résultant du stockage et, le cas échéant, de la transformation de produits à l' intervention sont financées par le FEOGA, section 'garantie' , moyennant des montants forfaitaires uniformes pour la Communauté, à déterminer selon la procédure prévue à l' article 13 du règlement ( CEE ) n° 729/70 et, en tant que de besoin, après examen au sein du comité de gestion concerné ". Selon le gouvernement italien, l' opération de coloration, imposée par la Commission au stade de la vente afin de permettre le contrôle de la destination du produit transféré d' un organisme d' intervention à l' autre, ne serait pas incluse parmi les opérations visées à l' article 6 précité, qui ne comprend pas toutes les opérations matérielles liées à la mesure communautaire d' intervention, mais seulement les opérations matérielles résultant du stockage et de la transformation .

b ) Pour prouver cette thèse, l' Italie s' appuie sur les dispositions combinées de l' article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1883/78 - " ... le montant financé est déterminé par les comptes annuels ... sur lesquels sont portés respectivement au débit et au crédit les différents éléments de dépenses et recettes" - et de l' annexe I du règlement n° 3247/81 ( adopté en vertu de l' article 4, paragraphe 3, du règlement cité ci-dessus ). Cette annexe énumère six catégories de dépenses soumises à un régime de montants forfaitaires ( point I-1 ), des montants non forfaitaires étant prévus pour les frais de transport ( point I-2 ) alors que rien n' est prévu quant aux modalités de remboursement des autres frais ( point I-3 ). Selon le gouvernement italien, les frais de coloration, qui ne s' intègrent dans aucun des frais expressément précisés, devraient entrer dans le point I-3 (" autres frais ") et être intégralement remboursés .

c ) Pour le requérant, le fait que la Commission a elle-même établi à l' article 5 du règlement n° 2794/83 que la coloration doit "être effectuée aux moindres frais" serait également significatif : si le remboursement était forfaitaire, cette référence serait inutile .

Le gouvernement italien invoque encore dans le même sens le dispositif de l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1463/83, portant modalités d' application du règlement n° 1322/83 ( transfert de froment tendre panifiable vers l' Italie ) qui fait une recommandation similaire (" réduire au maximum les frais de transport "), alors qu' il ne fait aucun doute qu' aucun montant forfaitaire n' a été établi pour le remboursement de ces frais .

20 . 2 ) Les observations de la Commission nous semblent ôter toute force probante aux arguments énoncés sous c ).

21 . En fait, comme le souligne la Commission, même lorsque le remboursement s' effectue au moyen de montants forfaitaires uniformes pour toute la Communauté, ceux-ci sont basés sur les frais réels, corrigés par une pondération appropriée; ainsi l' obligation faite aux États membres d' opérer aux moindres frais possibles garde tout son sens puisque le poids du remboursement sera moindre .

22 . Par conséquent, il n' est pas étonnant que la Commission demande aux États membres de lui fournir les éléments d' information lui permettant de fixer les montants forfaitaires, y compris des informations sur le coût réel des opérations ( voir le "document de travail" du 28 septembre 1982 et le questionnaire annexés au mémoire en défense ), et que ces montants forfaitaires ne puissent donc être déterminés pour chaque période qu' après que le coût réel des opérations est connu . Dans le cas d' opérations nouvelles - telle la coloration - il n' est donc pas étonnant que la fixation des montants soit postérieure aux premières opérations, qui ont permis d' en connaître le coût; en ce qui concerne les opérations plus courantes, les montants sont fixés sur la base d' éléments d' information antérieurs, qui sont simplement révisés .

23 . Dans ces conditions, il n' est pas surprenant non plus que l' article 5 du règlement n° 2794/83 contienne, pour les dépenses de coloration, une définition identique à celle que l' article 1er du règlement n° 1463/83 donne pour les frais de transport qu' il prévoit, pour lesquels le règlement n° 3247/81 ( article 5 et annexe I-1-2 ) admet explicitement le remboursement intégral .

24 . Il ne serait du reste pas facile en pratique d' établir des montants forfaitaires pour cette dernière catégorie de frais, puisqu' ils sont liés à une activité menée à bien dans deux États membres .

25 . Tel n' est pas le cas des dépenses de coloration, et l' argument qu' on prétend déduire du texte du règlement n' est dès lors pas pertinent .

26 . 3 ) En ce qui concerne l' argument développé sous a ) et b ), on peut admettre que les prétentions du gouvernement italien sont fondées dans une certaine mesure seulement .

27 . De fait, il est difficile de considérer que les frais de coloration entrent dans une des catégories visées sous le point I-1 .

28 . Avant tout, il paraît évident que, tant du point de vue chronologique que du point de vue fonctionnel, ils sont différents de la catégorie à laquelle la Commission prétend les soumettre au premier chef (" sortie de stock ").

29 . Considérer que la coloration est due à la sortie de stock - ou même qu' il existe entre les deux opérations une relation logique ou fonctionnelle qui permette de les assimiler au même groupe - suppose une certaine dénaturation du sens des mots .

30 . Certes, dès lors que la coloration est imposée par la réglementation communautaire, les produits ne peuvent évidemment pas sortir du stock sans que l' opération ait eu lieu au préalable .

31 . Mais c' est simplement la nécessité de contrôler la destination finale du produit qui justifie l' opération, étant entendu qu' il aurait été éventuellement possible d' adopter d' autres solutions à cet effet, sans que le choix de l' une ou l' autre modalité ait le moindre rapport avec la sortie de stock .

32 . Du reste, dans le questionnaire et les instructions pour la détermination des montants forfaitaires, cités ci-dessus, la Commission indique elle-même quelles sont les dépenses qu' elle estime incluses dans les frais d' entrée et de sortie de stock et, parmi celles-ci, elle ne mentionne pas de frais, de coloration ou autres, qu' elle leur assimilerait par nature ( l' expression "frais de contrôle" vise à l' évidence les contrôles directs de la quantité et de l' état physique des marchandises, et non les opérations destinées à permettre le contrôle a posteriori de la destination de ces marchandises ). Les catégories de frais mentionnées par la Commission se rapportent toutes à des opérations clairement liées à la sortie de stock ou à l' entrée en stock ou au stockage lui-même, ce qui n' est pas le cas des frais de coloration .

33 . Tel n' est plus le cas tout au moins des frais de "transformation", "conditionnement", "séchage", "refroidissement spécial" ou "homogénéisation", que le point I-1 de l' annexe I du règlement n° 3247/81 distingue clairement des frais de mise en stockage ou de sortie du stock .

34 . D' autre part, rien ne permet non plus d' assimiler la coloration à une opération de "transformation" permettant de l' inclure dans le point I-1, sous d ) de l' annexe I précitée . En effet, non seulement la coloration n' altère pas les caractéristiques intrinsèques du produit, mais elle ne modifie même pas sa valeur économique en fonction des possibilités d' utilisation, dès lors qu' elle n' empêche pas son détournement pour d' autres formes d' utilisation finale, mais facilite seulement le contrôle de cette utilisation . En tout état de cause, il est symptomatique que, dans sa décision du 7 juin 1985, la Commission n' ait pas lié les frais en cause aux opérations de "transformation", mais seulement à celles de "sortie du stock ".

35 . 4 ) Dans ces conditions, puisqu' il ne s' agit ni d' une dépense de sortie du stock ni d' une dépense de transformation, l' opération matérielle de coloration relève nécessairement du point I-3 de l' annexe I (" autres frais résultant des opérations prévues par la réglementation communautaire ").

36 . Il s' agit, comme la Commission l' a expliqué, d' une rubrique résiduelle destinée à inscrire, sur le plan de la présentation des comptes, les frais résultant d' opérations auxquelles l' évolution de la PAC donne lieu et pour lesquelles il n' a pas été possible de prévoir expressément une catégorie à l' origine .

37 . Rien n' empêche que les dépenses de coloration se trouvent dans cette situation .

38 . Nous pensons cependant ne pas pouvoir approuver l' argument que le gouvernement italien prétend déduire de cette conclusion - à savoir que le remboursement serait intégral .

39 . En effet, contrairement à ses rubriques 1 et 2, qui se réfèrent explicitement aux modalités respectives de financement ( montants forfaitaires ou remboursement intégral ), le n° 3 du point I n' indique pas le régime de financement correspondant . On ne peut donc déduire ni de son libellé ni de sa position dans l' annexe I que le législateur a marqué sa préférence pour l' une ou l' autre modalité de remboursement .

40 . Cette préférence doit donc résulter d' autres dispositions .

41 . L' article 5 du règlement n° 2794/83, qui a prescrit l' opération de coloration, ne nous éclaire pas sur le mode de financement applicable dès lors que, comme nous l' avons vu, la référence faite à la fin de cet article d' une coloration faite "aux moindres frais" est compatible tant avec le remboursement par montants forfaitaires qu' avec le remboursement intégral .

42 . Force sera donc de recourir à d' autres éléments d' interprétation .

43 . N' oublions pas que le règlement n° 3247/81 dont fait partie l' annexe I qui nous intéresse a été adopté par le Conseil en application de l' article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1883/78 . Cela signifie que, même si on considère que les deux textes ont la même valeur hiérarchique, celui-là doit être interprété en fonction de celui-ci, qu' il vise à mettre en exécution et à préciser .

44 . Or, l' article 2 du règlement n° 1883/78 prévoit que, lorsque, dans le cadre d' une organisation commune de marché, un montant par unité est fixé pour une mesure d' intervention, les dépenses qui en résultent relèvent entièrement du financement communautaire .

45 . Puisque tel n' est pas le cas des mesures qui nous occupent ici, nous sommes dans l' hypothèse de l' article 3 du même règlement, qui renvoie aux conditions fixées sous les articles 4 à 8 .

46 . Parmi ceux-ci, l' article 6 se réfère aux "opérations matérielles résultant du stockage et, le cas échéant, de la transformation de produits à l' intervention", qui sont financées moyennant des montants forfaitaires uniformes pour la Communauté .

47 . Il est clair que l' article 4, paragraphe 1, se réfère aux mesures d' intervention qui entraînent "l' achat et le stockage de produits", et non le "stockage" et la "transformation", comme le fait l' article 6 .

48 . Il est cependant indéniable que le règlement n° 3247/81, pris en exécution de l' article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1883/78, concerne un vaste domaine comprenant, outre les frais occasionnés par le stockage, ceux qui résultent de la transformation et d' autres opérations, les uns et les autres étant remboursés selon des montants forfaitaires .

49 . Cela signifie que le simple fait qu' une catégorie de frais n' est pas mentionnée expressément à l' article 4, paragraphe 1, ne la fait pas tomber sous le paragraphe 2 du même article ( financement intégral des dépenses liquides ). Tout dépend donc du texte qui prévoit la dépense ou de la nature de cette dépense .

50 . Or, comme le soutient la Commission, nous ne doutons pas que les frais liés à l' opération de coloration présentent une grande similitude avec ceux pour lesquels l' attribution de montants forfaitaires a été expressément prévue, les uns et les autres soulevant des problèmes similaires qui ont conduit à prévoir cette modalité de remboursement dans la proposition de règlement n° 2824/72 et à l' adopter définitivement à l' article 6 du règlement n° 1883/78 .

51 . Il s' agit en réalité d' opérations qui font partie de systèmes d' intervention complexes, allant de la vente à l' écoulement en passant par le stockage, éventuellement la transformation, et d' autres opérations connexes .

52 . Dans ces cas, le problème est, la Commission l' a souligné dans l' exposé des motifs de sa proposition de 1972, que dans la réalisation de la plupart des opérations "les organismes d' intervention exposent des frais dont l' importance est fonction non seulement des conditions objectives de l' environnement économique ( caractéristiques techniques, capacités de stockage, niveau des salaires, habitudes commerciales, coût des assurances, etc .), mais également des options prises au niveau des responsables des États membres ( interventions réalisées directement par les pouvoirs publics ou sous forme d' accords ou contrats avec des organismes semi-publics ou privés, dispositions administratives nationales, habitudes administratives et commerciales, etc .)". "Il en résulte une grande diversité de situations selon les États membres et les secteurs concernés, aboutissant à des différences importantes de coût pour une même opération ( du simple au triple ) et parfois une difficulté pour déterminer le coût intégral ( par exemple, certains frais de contrôle technique sont réalisés par les administrations dans certains pays sans que les coûts soient comptabilisés séparément )."

53 . Il n' est donc pas étonnant que, pour ce type de frais, les règles applicables jusqu' à présent dans chaque secteur et reprises par l' article 3 du règlement n° 2824/72 prévoient en général que le financement communautaire est effectué moyennant des montants forfaitaires fixés par la Commission et représentatifs des différents coûts .

54 . Le régime des montants forfaitaires présente du reste des avantages évidents du point de vue du contrôle des dépenses et évite l' incitation à l' accroissement des coûts . Il évite aussi que des divergences importantes de coûts réels d' un pays à l' autre n' entraînent pour certains organismes d' intervention des gains importants et pour d' autres des pertes importantes appelant un financement national .

55 . Les méthodes de fixation des montants forfaitaires ont du reste été perfectionnées au fil du temps et ce système de remboursement a ainsi pu devenir définitif à l' article 6 du règlement n° 1883/78 pour les "opérations matérielles résultant du stockage et, le cas échéant, de la transformation ".

56 . La formulation de cet article 6, tout comme toute la technique de législation utilisée dans les différents règlements pour définir les différentes opérations et la fixation de la méthode de financement correspondante, est loin d' être parfaite .

57 . Force est cependant de conclure que le législateur a voulu établir - pour les opérations matérielles liées au stockage et à la transformation et les opérations connexes - une règle générale de remboursement selon des montants forfaitaires .

58 . Les exceptions à cette règle générale doivent donc être clairement prévues . Tel est le cas des frais résultant du transport entre deux organismes d' intervention, auxquels se réfère l' article 5, paragraphe 3, du règlement n° 3247/81 .

59 . Tel n' est cependant pas le cas des frais de coloration, pour lesquels nous ne voyons aucune raison qu' ils soient traités différemment des frais liés aux opérations matérielles de nature similaire, prévus à l' annexe I du règlement n° 3247/81, auxquels s' applique le système de remboursement par montants forfaitaires . La Commission nous a appris que les dépenses effectives supportées par les États membres pour des opérations de coloration varient entre 6,15 écus par tonne pour l' Italie et 0,18 écu par tonne pour l' Irlande . Nous nous trouvons donc dans la situation qui a incité la Commission à proposer - et le Conseil à décider - la généralisation du système de remboursement selon des montants forfaitaires pour ce type d' opérations .

60 . Rien ne prouve donc que la Commission ait fait, dans la décision attaquée, une application erronée des règlements en vigueur .

61 . C - Deux mots encore sur l' allusion que fait le gouvernement italien à la "rétroactivité" de la décision de la Commission du 7 juin 1983, dans la mesure où cette décision impliquait la fixation du montant forfaitaire pour les dépenses de coloration après la réalisation effective de l' opération . C' est la raison pour laquelle l' Italie a finalement demandé dans ses conclusions l' annulation de la décision attaquée, "au moins dans la partie dans laquelle, avec effet rétroactif, elle a été jugée applicable à l' opération de coloration visée par le règlement ( CEE ) n° 2794/83 de la Commission ".

62 . Il convient d' apporter quelques précisions sur ce point .

63 . Il est établi que l' opération de coloration a eu lieu au cours du second semestre de 1983, alors que la décision en cause a été adoptée au milieu de l' année 1985 .

64 . Elle a cependant été adoptée en application de la législation publiée précédemment par le Conseil et la Commission - qu' il s' agisse des règlements généraux de 1978 ( règlement n° 1883/78 ) et de 1981 ( règlement n° 3247/81 ), ou des règlements de 1983 ( règlements n°s 1322/83, 1463/83 et 2794/83 ) sur l' opération de transfert qui a donné lieu au litige .

65 . Les explications fournies par la Commission sur la méthode de fixation des montants forfaitaires suffisent pour nous éclairer sur les raisons pour lesquelles - puisque c' était la première fois qu' on procédait à une opération de coloration des grains de froment - il fallait normalement que la fixation de ces montants soit postérieure à la réalisation de l' opération, seule manière de se faire une idée des coûts réels de celle-ci .

66 . En choisissant le procédé des montants forfaitaires et non celui du remboursement intégral, la Commission s' est située sur le plan de l' interprétation du droit existant ( ce qui est toutefois contestable, comme le prouve le recours de l' Italie ), sans prétendre innover dans le domaine de la réglementation applicable .

67 . Mais la République italienne n' a-t-elle pas de raisons de se prévaloir d' une espérance légitime pouvant fonder la conclusion selon laquelle, en appliquant sa décision du 7 juin 1983 à l' opération en cause, la Commission a violé le principe de confiance légitime?

68 . Plus précisément, l' Italie ne peut-elle soutenir avec succès que la dernière phrase de l' article 5 du règlement n° 2794/83 ( la "coloration doit être effectuée aux moindres frais ") l' a induite en erreur en lui laissant supposer que l' opération serait intégralement remboursée?

69 . A notre avis ( voir ci-dessus ), la phrase susmentionnée n' implique pas nécessairement une option pour un système déterminé de remboursement, puisqu' elle se justifie à la lumière de l' un comme de l' autre de ces systèmes .

70 . Il ne nous semble pas non plus que cette phrase, conjuguée avec les autres circonstances pertinentes, puisse constituer une base de confiance suffisante pour justifier l' inapplicabilité de la décision attaquée à l' opération en cause - alors qu' elle fait une interprétation correcte du droit en vigueur -.

71 . Il convient de tenir compte des circonstances suivantes :

a ) s' agissant de la première opération de ce genre, il n' existait aucune pratique antérieure à laquelle la décision en cause aurait contrevenu;

b ) à partir du 15 décembre 1983 au moins, la Commission a annoncé ( annexe 3 de la requête ) que l' adaptation des montants forfaitaires destinés à couvrir les dépenses de coloration ferait l' objet d' un examen avec effet rétroactif à l' occasion de la révision prochaine des montants forfaitaires, prévue pour le début de l' année 1984 . Selon la Commission, cette adaptation se ferait, comme dans le cas des fixations précédentes, sur la base d' une enquête conjointe des organismes d' intervention sur les différents éléments de frais et, dans le cas de la coloration, selon la technique ( déjà utilisée pour les dépenses de refroidissement spécial et d' homogénéisation ) d' une note indiquant que, pour les quantités ayant fait l' objet d' une coloration, le montant forfaitaire serait augmenté dans une certaine mesure;

c ) sur la base des informations fournies par les États membres, la Commission a préparé un document de travail reprenant les coûts présentés par les différents États membres pour ce type d' opérations et a fixé le montant supplémentaire à utiliser pour le remboursement des frais de coloration;

d ) la Commission a soumis au comité de gestion un projet de décision en ce sens, lequel a recueilli un vote favorable, sans atteindre toutefois la majorité requise . Selon le compte rendu de la réunion en question, il s' est avéré que seule la délégation italienne s' opposait à ce que la coloration des céréales soit soumise au régime des montants forfaitaires; en effet, la Grèce n' a voté contre que parce qu' elle a estimé que le montant fixé ne correspondait pas aux coûts supportés dans ce pays et le Royaume-Uni a exprimé son opposition à tout financement de l' opération . Comme on le voit, aucun autre État membre ne s' est prononcé contre l' application d' un montant forfaitaire en cas de remboursement .

On notera à ce propos que les comités de gestion, dont l' objectif est d' associer les États membres au processus d' application de la politique agricole commune, ne disposent en aucun cas de pouvoirs de décision, lesquels, la Cour l' a souligné ( 8 ), appartiennent à la Commission qui dispose de pouvoirs d' exécution d' une étendue appréciable qu' elle doit utiliser en fonction des objectifs généraux de chaque organisation de marché ( 9 ) et, le cas échéant, au Conseil .

La Commission peut adopter des mesures immédiatement applicables, même contre l' avis du comité; dans ce cas, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut prendre une décision différente dans le délai d' un mois .

Dans les cas où le comité de gestion n' a pas émis d' avis, la Cour a déjà estimé que cette circonstance "n' affecte en rien la validité des mesures prises par la Commission", dès lors que "ce n' est que dans le cas où la Commission arrête des mesures non conformes à l' avis émis par le comité qu' il y a lieu de communiquer ces mesures au Conseil" ( 10 ).

72 . On constate donc que, dès l' origine, le comportement de la Commission n' a pas été de nature à instiller dans l' esprit des autorités italiennes la conviction erronée que les frais de coloration seraient intégralement financés .

73 . Dès l' origine aussi, l' Italie a naturellement manifesté son opposition au point de vue de la Commission; mais il s' agissait d' une opposition que ne partageait aucune des autres autorités impliquées et toute la procédure semble avoir été menée sans ambiguïté dans le sens de l' application de montants forfaitaires .

74 . Quant à la fixation du montant en cause, il était toujours possible à l' Italie de le contester, comme l' a fait la Grèce, au cours des débats du comité de gestion .

75 . Nous estimons donc que l' existence d' une base de confiance légitime à laquelle la décision litigieuse aurait porté atteinte n' est pas suffisament prouvée .

IV - Conclusion

76 . Compte tenu de tout ce qui précède, nous sommes d' avis que le recours de la République italienne doit être considéré comme non fondé et que la partie requérante doit supporter les dépens de l' instance .

(*) Traduit du portugais .

( 1 ) JO L 94 du 28 . 4 . 1970, p . 13 .

( 2 ) JO L 216 du 5 . 8 . 1978, p . 1 .

( 3 ) JO L 298 du 31 . 12 . 1972, p . 5 .

( 4 ) JO L 327 du 14 . 11 . 1981, p . 1 .

( 5 ) JO L 138 du 27 . 5 . 1983, p . 63 .

( 6 ) JO L 274 du 7 . 10 . 1983, p . 18 .

( 7 ) Voir nos conclusions dans les affaires jointes 351 et 360/85, Fabrique de fer de Charleroi/Commission, p . 15, et la jurisprudence citée .

( 8 ) Arrêts du 17 décembre 1970 dans les affaires 25/70, Einfuhr - und Vorratsstelle, et 30/70, Scheer, Rec . respectivement p . 1161 et suiv . et p . 1183 et suiv .; arrêt du 14 mars 1973 dans l' affaire 57/72, Westzucker, Rec . p . 321 et suiv ..

( 9 ) Arrêt du 30 octobre 1975 dans l' affaire 23/75, Rey Soda, Rec . p . 1279, 1302 .

( 10 ) Arrêt du 5 avril 1979 dans l' affaire 95/78, Dulciora, Rec . p . 1549, 1568 .