CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PRIIT PIKAMÄE

présentées le 23 avril 2020 ( 1 )

Affaires jointes C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

contre

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[demande de décision préjudicielle formée par le Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Szeged, Hongrie)]

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32/UE – Demande de protection internationale – Article 33, paragraphe 2 – Motifs d’irrecevabilité – Réglementation nationale prévoyant l’irrecevabilité de la demande si le demandeur est arrivé dans l’État membre concerné par un pays où il n’est pas exposé à la persécution ou aux risques d’atteintes graves ou si ce pays accorde une protection suffisante – Articles 35, 38, paragraphe 4, articles 40 et 43 – Directive 2013/33/UE – Article 2, sous h), articles 8 et 9 – Procédure d’asile – Mesure de retour – Modalités procédurales – Rétention – Durée de la rétention – Légalité de la rétention – Examen – Recours – Droit à un recours effectif – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »

1. Les deux affaires jointes C-924/19 PPU et C-925/19 PPU donnent l’occasion à la Cour de se pencher, à nouveau, sur la situation juridique des demandeurs de protection internationale séjournant dans la zone de transit de Röszke, à la frontière serbo-hongroise. Les nombreuses questions préjudicielles adressées à la Cour recouvrent différentes problématiques tenant à l’interprétation de la directive 2013/32/UE ( 2 ) et de la directive 2013/33/UE ( 3 ), notamment quant aux conséquences d’une non-réadmission par un pays tiers de migrants dont la demande de protection internationale a été déclarée irrecevable, à la qualification de l’hébergement de ceux-ci dans la zone de transit au regard des dispositions du droit de l’Union régissant la rétention et à leur droit à une protection juridictionnelle effective, notamment, au travers de l’adoption de mesures provisoires par le juge national.

2. L’actualité des mouvements migratoires et l’arrêt récent Ilias et Ahmed c. Hongrie ( 4 ) de la grande chambre de la Cour européenne des droits de l’homme, concernant précisément la situation de ressortissants de pays tiers ayant séjourné dans la zone de transit de Röszke, confèrent aux présentes affaires préjudicielles un caractère sensible, les réponses à venir de la Cour revêtant un intérêt indiscutable tant d’un point de vue juridique qu’humanitaire.

I. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive 2013/32

3. L’article 6 de la directive 2013/32, intitulé « Accès à la procédure », prévoit : « 1. Lorsqu’une personne présente une demande de protection internationale à une autorité compétente en vertu du droit national pour enregistrer de telles demandes, l’enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande. [...] 2. Les États membres veillent à ce que les personnes qui ont présenté une demande de protection internationale aient la possibilité concrète de l’introduire dans les meilleurs délais. Si les demandes n’introduisent pas leur demande, les États membres peuvent appliquer l’article 28 en conséquence. 3. Sans préjudice du paragraphe 2, les États membres peuvent exiger que les demandes de protection internationale soient introduites en personne et/ou en un lieu désigné. [...] 5. Lorsque, en raison du nombre élevé de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides qui demandent simultanément une protection internationale, il est dans la pratique très difficile de respecter le délai prévu au paragraphe 1, les États membres peuvent prévoir de porter ce délai à dix jours ouvrables. »

4. L’article 26 de cette directive, intitulé « Placement en rétention », dispose : « 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur. Les motifs et les conditions de la rétention, ainsi que les garanties données aux demandeurs placés en rétention sont conformes à la directive [2013/33]. 2. Lorsqu’un demandeur est placé en rétention, les États membres veillent à prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide conformément à la directive [2013/33]. »

5. Aux termes de l’article 33 de la même directive, intitulé « Demandes irrecevables » : « 1. Outre les cas dans lesquels une demande n’est pas examinée en application du règlement (UE) no 604/2013 [ ( 5 )], les États membres ne sont pas tenus de vérifier si le demandeur remplit les conditions requises pour prétendre à une protection internationale en application de la directive 2011/95/UE [ ( 6 )], lorsqu’une demande est considérée comme irrecevable en vertu du présent article. 2. Les États membres peuvent considérer une demande de protection internationale comme irrecevable uniquement lorsque : a) une protection internationale a été accordée par un autre État membre ; b) un pays qui n’est pas un État membre est considéré comme le premier pays d’asile du demandeur en vertu de l’article 35 ; c) un pays qui n’est pas un État membre est considéré comme un pays tiers sûr pour le demandeur en vertu de l’article 38 ; d) la demande concernée est une demande ultérieure, dans laquelle n’apparaissent ou ne sont présentés par le demandeur aucun élément ou fait nouveau relatifs à l’examen visant à déterminer si le demandeur remplit les conditions requises pour prétendre au statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive [2011/95] ; ou e) une personne à charge du demandeur introduit une demande après avoir, conformément à l’article 7, paragraphe 2, consenti à ce que son cas soit traité dans le cadre d’une demande introduite en son nom, et que rien dans la situation de la personne à charge ne justifie une demande distincte. »

6. L’article 35 de la directive 2013/32, intitulé « Le concept de premier pays d’asile », est libellé comme suit : « Un pays peut être considéré comme le premier pays d’asile d’un demandeur déterminé, si le demandeur : a) s’est vu reconnaître la qualité de réfugié dans ce pays et peut encore se prévaloir de cette protection ; ou b) jouit, à un autre titre, d’une protection suffisante dans ce pays, y compris du bénéfice du principe de non-refoulement, à condition qu’il soit réadmis dans ce pays. En appliquant le concept de premier pays d’asile à la situation personnelle d’un demandeur, les États membres peuvent tenir compte de l’article 38, paragraphe 1. Le demandeur est autorisé à contester l’application du concept de premier pays d’asile à sa situation personnelle. »

7. L’article 38 de cette directive, intitulé « Le concept de pays tiers sûr », prévoit à son paragraphe 4 : « Lorsque le pays tiers ne permet pas au demandeur d’entrer sur son territoire, les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure conformément aux principes de base et garanties fondamentales énoncés au chapitre II. »

8. L’article 43 de la même directive, intitulé « Procédures à la frontière », dispose : « 1. Les États membres peuvent prévoir des procédures conformément aux principes de base et aux garanties fondamentales visés au chapitre II afin de se prononcer, à leur frontière ou dans leurs zones de transit, sur : a) la recevabilité d’une demande, en vertu de l’article 33, présentée en de tels lieux ; et/ou b) le fond d’une demande dans le cadre d’une procédure en vertu de l’article 31, paragraphe 8. 2. Les États membres veillent à ce que toute décision dans le cadre des procédures prévues au paragraphe 1 soit prise dans un délai raisonnable. Si aucune décision n’a été prise dans un délai de quatre semaines, le demandeur se voit accorder le droit d’entrer sur le territoire de l’État membre afin que sa demande soit traitée conformément aux autres dispositions de la présente directive. 3. Lorsque l’afflux d’un grand nombre de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides introduisant une demande de protection internationale à la frontière ou dans une zone de transit rend impossible, en pratique, l’application des dispositions du paragraphe 1, ces procédures peuvent également être appliquées dès lors et aussi longtemps que ces ressortissants de pays tiers ou apatrides sont hébergés normalement dans des endroits situés à proximité de la frontière ou de la zone de transit. »

2. La directive 2013/33

9. L’article 8 de la directive 2013/33, intitulé « Placement en détention », est libellé comme suit : « 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur conformément à la [directive 2013/32]. 2. Lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées. 3. Un demandeur ne peut être placé en rétention que : a) pour établir ou vérifier son identité ou sa nationalité ; b) pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention, en particulier lorsqu’il y a risque de fuite du demandeur ; c) pour statuer, dans le cadre d’une procédure, sur le droit du demandeur d’entrer sur le territoire ; d) lorsque le demandeur est placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la directive 2008/115/CE [ ( 7 )], pour préparer le retour et/ou procéder à l’éloignement, et lorsque l’État membre concerné peut justifier sur la base de critères objectifs, tels que le fait que le demandeur a déjà eu la possibilité d’accéder à la procédure d’asile, qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour ; e) lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige ; f) conformément à l’article 28 du règlement [no 604/2013]. Les motifs du placement en détention sont définis par le droit national. 4. Les États membres veillent à ce que leur droit national fixe les règles relatives aux alternatives au placement en rétention, telles que l’obligation de se présenter régulièrement aux autorités, le dépôt d’une garantie financière ou l’obligation de demeurer dans un lieu déterminé. »

10. L’article 9 de la même directive, intitulé « Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention », se lit comme suit : « 1. Un demandeur n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables. Les procédures administratives liées aux motifs de rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont exécutées avec toute la diligence voulue. Les retards dans les procédures administratives qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention. 2. Le placement en rétention des demandeurs est ordonné par écrit par les autorités judiciaires ou administratives. La décision de placement en rétention indique les motifs de fait et de droit sur lesquels elle est basée. 3. Lorsque le placement en rétention est ordonné par les autorités administratives, les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d’office et/ou à la demande du demandeur. Lorsqu’il a lieu d’office, ce contrôle est décidé le plus rapidement possible à partir du début du placement en rétention. Lorsqu’il a lieu à la demande du demandeur, il est décidé le plus rapidement possible après le lancement de la procédure pertinente. À cette fin, les États membres définissent dans leur droit national le délai dans lequel ont lieu le contrôle juridictionnel d’office et/ou le contrôle juridictionnel à la demande du demandeur. Lorsque, à la suite du contrôle juridictionnel, le placement en rétention est jugé illégal, le demandeur concerné est libéré immédiatement. 4. Les demandeurs placés en rétention sont informés immédiatement par écrit, dans une langue qu’ils comprennent ou dont on peut raisonnablement supposer qu’ils comprennent, des motifs du placement en rétention et des procédures prévues de recours contre la décision de placement en rétention prévues par le droit national, ainsi que de la possibilité de demander l’assistance juridique et la représentation gratuites. 5. Le placement en rétention fait l’objet d’un contrôle par une autorité judiciaire à intervalles raisonnables, d’office et/ou à la demande du demandeur concerné, notamment en cas de prolongation, de survenance de circonstances pertinentes ou d’informations nouvelles pouvant avoir une incidence sur la légalité du placement en rétention. [...] »

B. Le droit hongrois

1. La loi relative au droit d’asile

11. L’article 5, paragraphe 1, de l’A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (loi no LXXX de 2007 sur le droit d’asile, ci-après la « loi relative au droit d’asile ») dispose : « Le demandeur d’asile a le droit a) conformément aux conditions prévues par la présente loi, de séjourner sur le territoire hongrois et, conformément à la réglementation spécifique, d’obtenir un permis de séjour sur le territoire hongrois ; […] »

12. L’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, telle que modifiée le 1er juillet 2018, prévoit un motif d’irrecevabilité nouveau, défini ainsi : « La demande est irrecevable lorsque le demandeur est arrivé en Hongrie par un pays où il n’est pas exposé à des persécutions au sens de l’article 6, paragraphe 1, ou au risque d’atteintes graves, au sens de l’article 12, paragraphe 1, ou dans lequel une protection d’un niveau adéquat est garantie. »

13. L’article 71/A de la loi relative au droit d’asile régit la procédure à la frontière, et ses paragraphes 1 à 7 sont libellés comme suit : « (1) Si le ressortissant étranger présente sa demande dans une zone de transit a) avant d’avoir été autorisé à pénétrer sur le territoire de la Hongrie, ou b) après avoir été conduit jusqu’au portail de l’installation servant à protéger l’ordre à la frontière, telle que visée dans az államhatárról szóló törvény (loi sur les frontières de l’État) après avoir été interpellé à l’intérieur d’une bande de huit kilomètres à compter du tracé de la frontière extérieure du territoire hongrois telle que définie à l’article 2, point 2, du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) [(JO 2016, L 77, p. 1)], ou des signes de démarcation de la frontière. Le présent chapitre s’applique sous réserve des dispositions ci‑dessous. (2) Dans le cadre d’une procédure à la frontière, le demandeur ne bénéficie pas des droits prévus à l’article 5, paragraphe 1, sous a) et c). (3) L’autorité compétente en matière d’asile statue par priorité sur la recevabilité de la demande, au plus tard dans le délai de huit jours à compter de l’introduction de celle‑ci. L’autorité compétente en matière d’asile prend sans délai les mesures nécessaires à la notification de la décision rendue au cours de la procédure. (4) Si quatre semaines se sont écoulées depuis l’introduction de la demande, l’autorité compétente en matière de police migratoire autorise l’entrée, conformément à la règle de droit applicable. (5) Si la demande n’est pas irrecevable, l’autorité compétente en matière de police migratoire autorise l’entrée, conformément à la règle de droit applicable. (6) Si le demandeur a été autorisé à pénétrer sur le territoire de la Hongrie, l’autorité compétente en matière d’asile mène la procédure conformément aux règles générales. (7) Les règles de la procédure à la frontière ne sont pas applicables aux personnes vulnérables. »

14. Le chapitre IX/A. de la loi relative au droit d’asile contient des dispositions relatives à la situation de crise engendrée par une immigration massive, parmi lesquelles se trouvent l’article 80/I, sous i), et l’article 80/J, paragraphe 4, qui écartent l’application de l’article 71/A et de l’article 5, paragraphe 1, sous a) et c).

2. La loi sur les frontières de l’État

15. L’article 15/A. de l’Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (loi no LXXXIX de 2007 sur les frontières de l’État, ci‑après la « loi sur les frontières de l’État ») prévoit ce qui suit en ce qui concerne les règles relatives à la mise en place d’une zone de transit : « [...] (2) Un demandeur d’asile se trouvant dans une zone de transit peut entrer sur le territoire hongrois : a) si l’autorité compétente en matière d’asile prend une décision lui octroyant une protection internationale ; b) si les conditions sont réunies pour la conduite d’une procédure d’asile, conformément aux règles générales, ou c) s’il convient d’appliquer les dispositions de l’article 71/A, paragraphes 4 et 5, de la loi [relative au] droit d’asile. (2 bis) Dans une situation de crise engendrée par une immigration massive, l’entrée sur le territoire hongrois d’un demandeur d’asile se trouvant dans une zone de transit peut être autorisée dans les cas visés au paragraphe 2, sous a) et b). […] »

3. La loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers

16. L’article 62 de l’A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (loi de 2007 sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers, ci-après la « loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers ») prévoit ce qui suit en ce qui concerne l’attribution d’un lieu de résidence déterminé : « (1) L’autorité compétente en matière de police migratoire peut ordonner à un ressortissant de pays tiers de résider dans un lieu déterminé lorsque : […] f) ledit ressortissant de pays tiers a fait l’objet d’une décision de retour et ne dispose ni des moyens matériels nécessaires à sa subsistance, ni de logement […] (3) Le ressortissant de pays tiers peut se voir attribuer un lieu de résidence obligatoire dans une structure d’hébergement collectif ou dans un centre d’accueil lorsqu’il n’est pas en mesure de subvenir à ses besoins, qu’il ne dispose ni d’un logement convenable, ni de moyens matériels ou revenus adéquats, ni d’une invitation de la part d’une personne tenue d’assurer sa prise en charge, pas plus que de membres de sa famille pouvant être obligés à pourvoir à son entretien. (3 bis) Dans une situation de crise engendrée par une immigration massive, une zone de transit peut également être désignée comme lieu de résidence obligatoire. »

II. Les faits à l’origine des litiges, les procédures au principal et les questions préjudicielles

A. L’affaire C-924/19 PPU

17. Les requérants au principal sont un couple marié, ressortissants afghans, majeurs, qui sont arrivés par la Serbie en Hongrie, dans la zone de transit de Röszke.

18. Le 5 février 2019, ils ont présenté une demande d’asile devant l’autorité chargée de l’asile, dans la zone de transit.

19. À l’appui de leur demande, les requérants au principal ont déclaré qu’environ trois ans plus tôt, ils avaient quitté, pour des raisons politiques, l’Afghanistan à destination de la Turquie, munis d’un visa d’une durée d’un mois en cours de validité, et que ce visa a été prolongé de six mois par les autorités turques. Ils ont également fait valoir qu’ils sont passés par la Bulgarie et la Serbie avant d’entrer, pour la première fois, en Hongrie, qu’ils n’avaient fait aucune demande d’asile dans un autre pays et qu’ils n’y ont fait objet d’aucun mauvais traitement, ni d’aucune atteinte.

20. Le même jour, l’autorité chargée de l’asile a désigné la zone de transit de Röszke comme lieu d’hébergement pour les requérants au principal. Ils s’y trouvent encore actuellement.

21. Par décision administrative du 25 avril 2019, l’autorité chargée de l’asile a rejeté la demande d’asile des requérants au principal en tant qu’irrecevable, sans examen au fond, et a constaté que le principe de non-refoulement ne s’appliquait pas dans leur cas, en relation avec la République islamique d’Afghanistan. Elle a ordonné l’éloignement des requérants au principal, au moyen d’une décision assortie d’une interdiction d’entrée et de séjour d’une durée d’un an ainsi que du signalement aux fins de non-admission et d’interdiction de séjour dans le système d’information Schengen.

22. La demande d’asile des requérants au principal a été déclarée irrecevable sur le fondement de l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile au motif que les requérants au principal sont arrivés en Hongrie en passant par un pays où ils n’étaient pas exposés à des persécutions justifiant la reconnaissance du statut de réfugié ou un risque d’atteintes graves justifiant l’octroi de la protection subsidiaire ou que, dans le pays par lequel ils sont arrivés en Hongrie, une protection adéquate leur était garantie (concept du « pays de transit sûr »).

23. Les requérants au principal ont introduit un recours contre la décision de l’autorité chargée de l’asile, qui a été rejeté par le Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (tribunal administratif et du travail de Budapest-Capitale, Hongrie) par décision du 14 mai 2019, sans que cette juridiction se prononce sur le fond de leur demande d’asile. Cette dernière a encore indiqué que les conséquences d’une éventuelle absence de réadmission des parties requérantes par la République de Serbie devaient être tirées dans le cadre de la procédure de police migratoire.

24. Par la suite, l’autorité de police migratoire de premier degré a, par décision du 17 mai 2019, imposé aux requérants au principal de séjourner dans le secteur des étrangers de la zone de transit de Röszke, à compter de la date de ladite décision, en application de l’article 62, paragraphe 3 bis, de la loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers. Selon la juridiction de renvoi, les motifs justifiant une telle décision n’y sont pas mentionnés et le droit de saisir une juridiction contre cette décision est limité, seul le non-respect de l’obligation de fournir des informations, imposée à ladite autorité de police par la réglementation, pouvant être contesté devant le juge ordinaire sous forme d’exception.

25. Le même jour, l’autorité de police migratoire de premier degré a contacté l’organe de police compétent pour le renvoi en Serbie afin qu’il entreprenne les démarches nécessaires à la réadmission en Serbie des requérants au principal.

26. Le 23 mai 2019, l’organe de police compétent a indiqué que la République de Serbie n’avait pas réadmis les requérants au principal sur son territoire, car ceux-ci n’étant pas entrés illégalement sur le territoire hongrois en provenance du territoire de la Serbie, les conditions d’application de l’article 3, paragraphe 1, de l’accord de réadmission conclu entre l’Union européenne et la République de Serbie n’étaient pas réunies.

27. L’autorité chargée de l’asile n’a pas examiné le fond de la demande d’asile des requérants, malgré le fait que la République de Serbie ne les a pas réadmis, au motif que cette autorité ne procède à un tel examen, au titre de l’article 51/A de la loi sur le droit d’asile, que si le motif d’irrecevabilité est fondé sur la notion de « pays d’origine sûr » ou de « pays tiers sûr », alors que la décision rejetant comme irrecevable la demande d’asile des requérants était fondée sur un autre motif d’irrecevabilité, à savoir celui du « pays de transit sûr », tel que défini à l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la même loi.

28. Par décisions des 3 et 6 juin 2019, l’autorité de police migratoire de premier degré a modifié les décisions de retour adoptées par l’autorité chargée de l’asile, en ce qui concerne le pays de destination, et ordonné l’éloignement sous escorte des requérants au principal vers l’Afghanistan.

29. Les requérants au principal ont fait opposition de ces décisions devant l’autorité chargée de l’asile, agissant en tant qu’autorité de police migratoire. Par ordonnances du 28 juin 2019, leur opposition a toutefois été rejetée. En vertu de l’article 65, paragraphe 3 ter, de la loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers, aucun recours n’est ouvert contre la décision statuant sur l’opposition.

30. Les requérants au principal ont saisi la juridiction de renvoi, d’une part, d’un recours visant à ce qu’elle annule les ordonnances rejetant l’opposition à l’exécution des décisions modifiant le pays de retour et qu’elle oblige l’autorité de police migratoire de premier degré à mener une nouvelle procédure, en faisant valoir, premièrement, que lesdites ordonnances constituent des décisions de retour qui doivent pouvoir faire l’objet d’un recours juridictionnel permettant un examen quant au fond en tenant compte du principe de non-refoulement et, deuxièmement, que les décisions de retour ne sont pas légales. En effet, selon eux, l’autorité chargée de l’asile aurait dû examiner le fond de leur demande d’asile dès lors qu’ils n’avaient pas été réadmis par la République de Serbie et que l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile est contraire au droit de l’Union.

31. D’autre part, les requérants au principal ont introduit devant la juridiction de renvoi un recours administratif contentieux en carence contre l’autorité chargée de l’asile, visant à faire constater que cette autorité a manqué à ses obligations en s’abstenant de leur attribuer un lieu de séjour situé en dehors de la zone de transit.

32. La juridiction de renvoi a joint les deux recours.

33. Cette juridiction relève que la zone de transit de Röszke, où les requérants au principal se trouvent depuis l’introduction de leur demande d’asile, est située à la frontière entre la Hongrie et la Serbie.

34. En ce qui concerne la demande d’asile introduite par les requérants au principal, la juridiction de renvoi relève que l’autorité chargée de l’asile n’a pas examiné le fond de cette demande, car un tel examen ne serait pas prévu lorsque la demande d’asile a été rejetée sur la base du motif d’irrecevabilité relatif au pays de transit sûr. Elle relève également que ni l’autorité de police des étrangers de premier degré, ni la juridiction ayant statué en première instance sur le recours introduit par les requérants au principal contre le refus de leur demande d’asile n’ont examiné le fond de ladite demande.

35. La juridiction de renvoi relève que le motif d’irrecevabilité sur lequel est basé le rejet de la demande d’asile introduite par les requérants au principal, tiré du concept du « pays de transit sûr », au sens de l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, ne figure pas sur la liste des motifs énumérés, de manière exhaustive, par la directive 2013/32. Elle considère, dès lors, que ce motif est contraire au droit de l’Union et se réfère, à cet égard, aux conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Selon la juridiction de renvoi, il n’existerait, dans le cas des requérants au principal, aucune règle de droit exigeant expressément la reprise de l’examen de leur demande d’asile. En effet, l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32, tout comme l’article 51/A de la loi relative au droit d’asile, qui le transpose en droit hongrois, ne concerneraient que le cas dans lequel il n’est pas possible de renvoyer le demandeur vers un pays d’origine sûr ou vers un pays tiers sûr, et non lorsqu’il est impossible de renvoyer le demandeur vers « un pays de transit sûr ».

37. Elle relève encore que le refus de prise en charge des requérants au principal par la République de Serbie a rendu caduc le motif d’irrecevabilité prévu à l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, ce qui devrait avoir pour conséquence d’obliger l’autorité chargée de l’asile à réexaminer leur demande d’asile.

38. La juridiction de renvoi souligne que, au cours de ce nouvel examen, cette autorité peut invoquer un motif d’irrecevabilité prévu à l’article 33, paragraphe 1, et paragraphe 2, sous b) et c) de la directive 2013/32. Toutefois, eu égard aux articles 35 et 38 de cette directive, interprétés à la lumière de l’article 18 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), elle estime qu’une demande ne peut être déclarée irrecevable sur cette base que pour autant que la personne concernée soit réadmise par le pays tiers. Il s’ensuivrait que, s’il ne fait aucun doute que le pays vers lequel la personne doit être éloignée ne réadmettra pas le demandeur, l’autorité compétente en matière d’asile ne saurait déclarer sa demande irrecevable. Dans un tel cas, la juridiction de renvoi considère qu’une telle demande ne saurait être considérée comme une demande ultérieure, au sens de l’article 40 de la directive 2013/32.

39. Compte tenu de ce qui précède, la juridiction de renvoi estime que, à l’heure actuelle, les requérants au principal relèvent encore du champ d’application de la directive 2013/32. Elle s’interroge dès lors sur le point de savoir si les requérants au principal doivent être considérés comme étant en rétention, au sens de cette directive, et, le cas échéant, si celle-ci est légale, le délai de quatre semaines visé à l’article 43, paragraphe 2, de ladite directive, étant dépassé en l’espèce.

40. Toutefois, même dans l’hypothèse où il conviendrait de ne pas reconnaître aux requérants au principal le droit de voir leur demande d’asile à nouveau examinée, la juridiction de renvoi se demande si ces derniers doivent être considérés en rétention au sens de la directive 2008/115 et si, dans l’affirmative, cette rétention est compatible avec l’article 15 de ladite directive.

41. À cet égard, la juridiction de renvoi considère que la situation des requérants au principal se distingue de celle ayant donné lieu à l’arrêt Ilias et Ahmed c. Hongrie ( 8 ), rendu le 21 novembre 2019 par la grande chambre de la Cour européenne des droits de l’homme.

42. La juridiction de renvoi est donc encline à considérer que le placement des requérants au principal dans le secteur de la zone de transit réservé aux ressortissants de pays tiers dont la demande d’asile a été rejetée constitue une rétention qui n’est pas conforme aux exigences imposées par le droit de l’Union. Elle estime dès lors que, en vertu de l’article 47 de la Charte, elle devrait pouvoir contraindre, à titre de mesure provisoire, l’autorité nationale compétente à attribuer aux requérants au principal un lieu de résidence situé en dehors de la zone de transit, qui ne soit pas un lieu de rétention, jusqu’à la clôture de la procédure administrative contentieuse.

43. Enfin, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’effectivité du recours contre la décision par laquelle l’autorité de police migratoire de premier degré a modifié la décision de retour dont font l’objet les requérants au principal, s’agissant du pays de destination et que cette juridiction considère comme une nouvelle décision de retour, en application de l’article 3, point 4, et de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2008/115.

44. En effet, l’opposition à cette décision est examinée par l’autorité chargée de l’asile alors que cette dernière ne présenterait pas les garanties d’impartialité et d’indépendance requises par le droit de l’Union puisqu’elle relèverait de l’administration centrale, serait placée sous l’autorité du ministre chargé de la police et ferait donc partie du pouvoir exécutif. En outre, la réglementation hongroise pertinente ne permettrait pas à la juridiction de renvoi de contrôler la décision administrative rendue sur l’opposition à l’exécution de la décision modifiant la décision de retour.

45. Cette situation aboutirait à ce que la décision modifiant le pays de retour pourrait, en définitive, être maintenue alors même que, dans l’hypothèse où devrait être menée une nouvelle procédure d’asile à leur égard, les requérants au principal ne relèveraient plus de la directive 2008/115, mais de la directive 2013/32.

46. Dans ces conditions, le Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Szeged, Hongrie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) [nouveau motif d’irrecevabilité] Les dispositions relatives aux demandes irrecevables de l’article 33 de la [directive 2013/32] peuvent-elles être interprétées en ce sens qu’elles font obstacle à la réglementation d’un État membre en vertu de laquelle une demande est irrecevable dans le cadre de la procédure d’asile lorsque le demandeur est arrivé en Hongrie par un pays où il n’est pas exposé à des persécutions ou à un risque d’atteintes graves, ou dans lequel une protection d’un niveau adéquat est garantie ? 2) [conduite d’une procédure d’asile] a) Faut-il interpréter l’article 6 et l’article 38, paragraphe 4, de la [directive 2013/32], ainsi que son considérant 34, qui impose une obligation d’examen des demandes de protection internationale, lus conjointement à l’article 18 de la Charte, en ce sens que l’autorité compétente en matière d’asile d’un État membre doit garantir au demandeur la possibilité d’un enclenchement de la procédure d’asile dans le cas où elle n’a pas examiné sur le fond la demande d’asile en invoquant le motif d’irrecevabilité évoqué à la question 1 ci‑dessus, puis a éloigné ledit demandeur vers un État tiers qui, toutefois, n’a pas réadmis celui‑ci ? b) Si la réponse à la question 2. a) est positive, que signifie exactement cette obligation ? Implique-t-elle une obligation d’assurer la possibilité de présenter une nouvelle demande d’asile, l’application des conséquences négatives concernant les demandes ultérieures visées à l’article 33, paragraphe 2, sous d), et à l’article 40 de la [directive 2013/32] étant alors interdite, ou signifie-t-elle que la procédure d’asile doit être enclenchée ou menée d’office ? c) Si la réponse à la question 2. a) est positive, est-il possible, compte tenu également de l’article 38, paragraphe 4, de la [directive 2013/32], que l’État membre – la situation de fait étant inchangée – examine de nouveau l’irrecevabilité dans le cadre de cette nouvelle procédure (et puisse ainsi appliquer tout type de procédure prévu au chapitre III de la directive, par exemple appliquer de nouveau un motif d’irrecevabilité), ou faut-il examiner la demande d’asile sur le fond au regard du pays d’origine ? d) Résulte-t-il de l’article 33, paragraphe 1, et paragraphe 2, sous b) et c), ainsi que des articles 35 et 38 de la [directive 2013/32], lus conjointement à l’article 18 de la Charte, qu’une des conditions cumulatives de l’application des motifs d’irrecevabilité respectivement visés, c’est‑à‑dire de l’adoption d’une décision fondée sur un de ces motifs, est la réadmission par le pays tiers, ou est-il suffisant de vérifier que cette condition est remplie uniquement au moment de l’exécution d’une telle décision ? 3) [zone de transit en tant que lieu de rétention dans le cadre de la procédure d’asile] Ces questions sont pertinentes, s’il y a lieu, sur le fondement des réponses apportées à la question 2, de mener une procédure d’asile. a) Faut-il interpréter l’article 43 de la directive 2013/32 en ce sens que celui‑ci s’oppose à la réglementation d’un État membre qui permet la rétention du demandeur dans une zone de transit au-delà de quatre semaines ? b) Faut-il interpréter l’article 2, sous h), de la [directive 2013/33], applicable en vertu de l’article 26 de la [directive 2013/32], lu conjointement à l’article 6 et à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, en ce sens que, au-delà du délai de quatre semaines prévu à l’article 43 de la directive 2013/32, l’hébergement en zone de transit, dans des circonstances analogues à celles de l’affaire au principal (zone dont aucun départ volontaire en quelque direction que ce soit n’est légalement possible) est une rétention ? c) Est-il compatible avec l’article 8 de la [directive 2013/33], applicable sur le fondement de l’article 26 de la [directive 2013/32], que, au-delà du délai de quatre semaines prévu à l’article 43 de la [directive 2013/32], le placement en rétention du demandeur ait lieu uniquement au motif que celui‑ci, faute de moyens de subsistance, ne peut subvenir à ses besoins (hébergement et nourriture) ? d) Est-il compatible avec les articles 8 et 9 de la [directive 2013/33], applicables sur le fondement de l’article 26 de la [directive 2013/32], que l’hébergement constitutif d’une rétention de facto et excédant la durée de quatre semaines prévue à l’article 43 de la [directive 2013/32] n’ait pas été ordonné par une décision de placement en rétention, que le demandeur ne dispose d’aucun recours concernant la légalité du placement et du maintien en rétention, que ce placement en rétention de facto ait eu lieu sans examen de sa nécessité et de son caractère proportionné, ni des solutions de substitution envisageables, et que la durée précise de la rétention, y compris son terme, soient indéterminés ? e) L’article 47 de la Charte peut-il être interprété en ce sens que la juridiction d’un État membre, lorsqu’il est manifeste qu’elle est en présence d’une rétention illégale, peut, à titre de mesure provisoire, obliger l’autorité à attribuer au ressortissant d’un pays tiers, jusqu’à la clôture de la procédure administrative contentieuse, un lieu de résidence situé en dehors de la zone de transit, qui ne constitue pas un lieu de rétention ? 4) [zone de transit en tant que lieu de rétention dans le cadre de la police migratoire] Ces questions sont pertinentes, s’il y a lieu, sur le fondement des réponses apportées à la question 2, de mener non pas une procédure d’asile, mais une procédure relevant de la police migratoire. a) Faut-il interpréter les considérants 17 et 24, ainsi que l’article 16 de la [directive 2008/115], lus conjointement à l’article 6 et à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, comme signifiant que l’hébergement en zone de transit dans des circonstances analogues à celles de l’affaire au principal (zone dont aucun départ volontaire en quelque direction que ce soit n’est légalement possible) est une privation de liberté individuelle au sens de ces dispositions ? b) Est-il compatible avec le considérant 16 et l’article 15, paragraphe 1, de la [directive 2008/115], lus conjointement à l’article 6 et à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, que le placement en rétention du ressortissant d’un pays tiers ait lieu uniquement au motif que celui‑ci fait l’objet d’une mesure de retour et que, faute de moyens de subsistance, il ne peut pas subvenir à ses besoins (hébergement et nourriture) ? c) Est-il compatible avec le considérant 16 et l’article 15, paragraphe 2, de la [directive 2008/115], lus conjointement à l’article 6, à l’article 47 et à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, que l’hébergement constitutif d’une rétention de facto n’ait pas été ordonné par une décision de placement en rétention, que le ressortissant du pays tiers ne dispose d’aucun recours concernant la légalité du placement et du maintien en rétention, que ce placement en rétention de facto ait eu lieu sans examen de sa nécessité et de son caractère proportionné, ni des solutions de substitution envisageables ? d) L’article 15, paragraphes 1, et 4 à 6, ainsi que le considérant 16 de la [directive 2008/115], lus conjointement aux articles 1er, 4, 6 et 47 de la Charte, peuvent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à un maintien en rétention dont la durée précise, y compris le terme, sont indéterminés ? e) Le droit de l’Union peut-il être interprété en ce sens que la juridiction d’un État membre, lorsqu’il est manifeste qu’elle est en présence d’une rétention illégale, peut, à titre de mesure provisoire, obliger l’autorité à attribuer au ressortissant d’un pays tiers, jusqu’à la clôture de la procédure administrative contentieuse, un lieu de résidence situé en dehors de la zone de transit, qui ne constitue pas un lieu de rétention ? 5) [recours effectif en ce qui concerne la décision modifiant le pays de destination] Faut-il interpréter l’article 13 de la [directive 2008/115], aux termes duquel le ressortissant d’un pays tiers dispose d’une voie de recours effective pour attaquer les “décisions liées au retour”, lu conjointement à l’article 47 de la Charte, en ce sens qu’il faut qu’une juridiction examine au moins une fois un recours introduit contre la décision modifiant le pays de retour, lorsque le recours prévu dans ce cas par le droit de l’État membre n’est pas un recours effectif ? »

B. L’affaire C-925/19 PPU

47. Les requérants au principal sont un père et son enfant mineur, ressortissants iraniens, qui sont arrivés, par la Serbie, en Hongrie dans la zone de transit de Röszke.

48. Le 5 décembre 2018, ils ont présenté une demande d’asile devant l’autorité chargée de l’asile, dans la zone de transit.

49. À l’appui de leur demande, le père a fait valoir qu’il avait quitté l’Iran deux ans et demi plus tôt au motif qu’il avait divorcé de son épouse, qu’il s’était rapproché de la religion chrétienne, sans pour autant être baptisé, et que, durant son enfance, il avait été victime de violences sexuelles de la part de membres de sa famille. Il a également précisé que les raisons qui l’ont contraint à quitter son pays d’origine ne sont pas politiques ou liées à une éventuelle appartenance à une communauté ethnique ou religieuse minoritaire et qu’il était arrivé en Hongrie en passant par la Turquie, la Bulgarie et la Serbie.

50. Le père a encore déclaré que, après avoir quitté l’Iran pour la Turquie et y avoir passé dix jours, sans solliciter l’asile dans cet État, il avait séjourné environ trois mois en Bulgarie. Il a également soutenu que, après avoir été informé qu’il serait renvoyé en Iran s’il ne présentait pas, dans cet État membre, une demande de protection internationale, il y avait introduit, contre son gré, une demande d’asile. Il a, par ailleurs, affirmé qu’il aurait aussi séjourné en Serbie durant plus de deux ans, sans y introduire de demande d’asile.

51. Le 5 décembre 2018, l’autorité chargée de l’asile a désigné la zone de transit de Röszke comme lieu d’hébergement pour les requérants au principal. Ils s’y trouvent encore actuellement.

52. Par décision administrative du 12 février 2019, l’autorité chargée de l’asile a rejeté, en vertu de l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, la demande d’asile des requérants au principal en tant qu’irrecevable, sans examen au fond, et a constaté que le principe de non-refoulement ne s’appliquait pas dans leur cas. Elle a ordonné l’éloignement des requérants au principal du territoire de l’Union vers la Serbie en relevant que les requérants au principal n’étaient pas exposés à un risque d’atteintes graves ou à des persécutions en Turquie, en Bulgarie et en Serbie et qu’une protection d’un niveau adéquat leur y était assurée. Cette décision a été assortie d’une interdiction d’entrée et de séjour d’une durée d’un an.

53. Les requérants au principal ont introduit un recours contre la décision de l’autorité chargée de l’asile, qui a été rejeté par le Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (tribunal administratif et du travail de Budapest-Capitale) par décision du 5 mars 2019, sans que cette juridiction se prononce sur le fond de leur demande d’asile. Cette dernière a encore indiqué que les conséquences d’une éventuelle absence de réadmission des parties requérantes par la République de Serbie devaient être tirées dans le cadre de la procédure de police migratoire.

54. Par la suite, l’autorité de police migratoire de premier degré a, par décision du 27 mars 2019, imposé aux requérants au principal de séjourner dans le secteur des étrangers de la zone de transit de Röszke, à compter de la date de ladite décision en application de l’article 62, paragraphe 3 bis, de la loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers. Selon la juridiction de renvoi, les motifs justifiant une telle décision n’y sont pas mentionnés et le droit de saisir une juridiction contre cette décision est limité, seul le non-respect de l’obligation de fournir des informations, imposée à ladite autorité de police par la réglementation, pouvant être contestée devant le juge ordinaire sous forme d’exception.

55. Le même jour, l’autorité de police migratoire de premier degré a contacté l’organe de police compétent pour le renvoi en Serbie afin qu’il entreprenne les démarches nécessaires à la réadmission en Serbie des requérants au principal.

56. Le 1er avril 2019, l’organe de police compétent a indiqué que la République de Serbie n’avait pas réadmis les requérants au principal sur son territoire, car ceux-ci n’étant pas entrés illégalement sur le territoire hongrois en provenance du territoire de la Serbie, les conditions d’application de l’article 3, paragraphe 1, de l’accord de réadmission conclu entre l’Union et la République de Serbie n’étaient pas réunies.

57. L’autorité chargée de l’asile n’a pas examiné le fond de la demande d’asile des requérants, malgré le fait que la République de Serbie ne les a pas réadmis, au motif que cette autorité ne procède à un tel examen, au titre de l’article 51/A de la loi relative au droit d’asile, que si le motif d’irrecevabilité est fondé sur la notion de « pays d’origine sûr » ou de « pays tiers sûr », alors que la décision rejetant comme irrecevable la demande d’asile des requérants était fondée sur un autre motif d’irrecevabilité, à savoir celui du « pays de transit sûr », tel que défini à l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la même loi.

58. Par décision du 17 avril 2019, l’autorité de police migratoire de premier degré a modifié la décision d’expulsion contenue dans la décision de l’autorité chargée de l’asile du 12 février 2019, en ce qui concerne le pays de destination, et a ordonné l’éloignement sous escorte des requérants au principal vers l’Iran.

59. Les requérants au principal ont fait opposition à cette décision devant l’autorité chargée de l’asile, agissant en tant qu’autorité de police migratoire. Par ordonnance du 17 mai 2019, leur opposition a été rejetée. En vertu de l’article 65, paragraphe 3 ter, de la loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers, aucun recours n’est ouvert contre la décision statuant sur l’opposition qui, en tant que telle, ne peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

60. Les requérants au principal ont saisi la juridiction de renvoi, d’une part, d’un recours visant à ce qu’elle annule les ordonnances rejetant l’opposition à l’exécution des décisions modifiant le pays de retour et qu’elle oblige l’autorité de police migratoire de premier degré à mener une nouvelle procédure, en faisant valoir, premièrement, que lesdites ordonnances constituent des décisions de retour qui doivent pouvoir faire l’objet d’un recours juridictionnel permettant un examen quant au fond en tenant compte du principe de non-refoulement et, deuxièmement, que les décisions de retour ne sont pas légales. En effet, selon eux, l’autorité chargée de l’asile aurait dû examiner le fond de leur demande d’asile dès lors qu’ils n’avaient pas été réadmis par la République de Serbie et que l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile est contraire au droit de l’Union.

61. D’autre part, les requérants au principal ont introduit devant la juridiction de renvoi un recours administratif contentieux en carence contre l’autorité chargée de l’asile visant à faire constater que cette autorité a manqué à ses obligations en s’abstenant de leur attribuer un lieu de séjour situé en dehors de la zone de transit.

62. La juridiction de renvoi a joint les deux recours et, pour les mêmes raisons que celles exprimées aux points 33 à 45 des présentes conclusions, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les mêmes questions préjudicielles que celles qu’elle lui a déférées dans l’affaire C-924/19 PPU.

III. La procédure devant la Cour

63. La juridiction de renvoi demande que, dans les deux affaires jointes, le renvoi préjudiciel soit soumis à la procédure préjudicielle d’urgence prévue à l’article 107 du règlement de procédure de la Cour.

64. Par décision du 22 janvier 2020, la Cour a décidé de faire droit à cette demande.

65. Les parties requérantes au principal, le gouvernement hongrois et la Commission européenne ont présenté leurs observations écrites. Ces mêmes parties et la Commission ont également présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 13 mars 2020.

IV. Analyse

A. Sur la recevabilité des questions préjudicielles

66. Selon une jurisprudence constante de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher. La justification d’une demande de décision préjudicielle est non pas la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, mais le besoin inhérent à la solution effective d’un litige portant sur le droit de l’Union ( 9 ).

67. En l’occurrence, il importe de souligner que la juridiction de renvoi a été saisie par l’ensemble des requérants au principal de deux recours distincts par leur objet, qui ont néanmoins donné lieu à une décision procédurale de jonction, à savoir : – un recours visant à faire annuler l’ordonnance portant rejet de l’opposition dirigée contre la décision modifiant le pays de destination et, subséquemment, à imposer à l’autorité nationale compétente l’engagement d’une nouvelle procédure d’asile, – un recours en carence visant à faire constater que l’autorité nationale compétente en matière d’asile a manqué à ses obligations en s’abstenant de fixer un lieu de séjour des requérants au principal en dehors de la zone de transit.

68. C’est dans ce contexte spécifique qu’il convient d’apprécier la pertinence des questions posées, de manière indistincte, par la juridiction de renvoi pour l’issue des litiges au principal, ainsi défini.

69. Il me semble indubitable que présente une telle pertinence, au regard du recours en annulation susmentionné, la cinquième question par laquelle la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’effectivité du recours exercé contre la décision modificative dont l’examen est confié, selon le droit interne, à l’autorité administrative ayant adopté cette décision, sans possibilité de contrôle juridictionnel de l’éventuel rejet dudit recours, à la seule initiative du destinataire de ladite décision ( 10 ).

70. Dans l’hypothèse d’une réponse affirmative à la cinquième question, il est possible de considérer que les questions relevant de la première et deuxième catégorie sont également pertinentes en considération de la teneur de l’argumentation des requérants au principal concernant la légalité de la décision modificative. Ces derniers font valoir que cette décision a été adoptée sur le fondement d’une déclaration d’irrecevabilité de leur demande d’asile au motif, contraire au droit de l’Union, tiré du concept du « pays de transit sûr » au sens de l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile ( 11 ).

71. Dans le cadre de l’appréciation de ce qui semble constituer une exception d’illégalité de la disposition susmentionnée et de l’obligation corrélative pour l’autorité nationale compétente de mener à nouveau une procédure d’asile, les réponses de la Cour concernant la problématique de la compatibilité du motif d’irrecevabilité susmentionnée avec le droit de l’Union et des conséquences d’une incompatibilité en ce qui concerne la conduite de la procédure d’asile, telle qu’évoquée dans la première et deuxième catégorie de questions préjudicielles, sont susceptibles d’être prises en considération par la juridiction de renvoi.

72. Il est vrai que les demandes de décision préjudicielle ne sont guère précises s’agissant des dispositions du droit procédural hongrois applicables dans un tel contexte. Il convient cependant de rappeler que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence ( 12 ).

73. S’agissant des questions regroupées dans la troisième et quatrième catégorie, exposées de manière alternative, elles visent à déterminer si l’hébergement des requérants au principal dans le secteur de la zone de transit constitue une rétention remplissant les conditions prévues par les dispositions pertinentes des directives 2013/32 et 2013/33 ou de la directive 2008/115, selon que la situation desdits requérants relève du champ d’application des deux premières ou de la dernière norme.

74. Ces questions présentent à l’évidence un lien avec la solution des litiges au principal portant sur l’éventuelle carence de l’autorité nationale compétente dans la fixation du lieu de séjour des requérants au principal. En outre, la résolution de ces questions, et par là même desdits litiges, me paraît impliquer la détermination préalable du statut juridique des requérants au principal, telle qu’exposée au point précédent, ce qui conduit à la conclusion de la pertinence des questions regroupées dans la première et deuxième catégorie pour l’issue des litiges au principal, envisagés sous l’aspect du recours en carence dont est également saisie la juridiction de renvoi.

75. Il s’ensuit qu’il y a lieu de statuer sur l’ensemble des questions posées ( 13 ), à commencer par la cinquième d’entre elles, dans la mesure où la réponse à y apporter déterminera la compétence de la juridiction de renvoi pour connaître du recours en annulation contre la décision portant modification du pays de destination.

B. Sur le droit à un recours effectif contre la décision modifiant le pays de retour

76. Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 13 de la directive 2008/115, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, tout en prévoyant un recours contre la décision de l’autorité administrative compétente portant modification du pays de destination indiqué dans la décision de retour, confie l’appréciation dudit recours à cette même autorité, sans possibilité de contrôle juridictionnel à la seule initiative du destinataire de ladite décision.

77. Il convient de rappeler que, par acte du 12 février 2019, l’autorité nationale compétente a rejeté la demande d’asile des requérants au principal de nationalité iranienne comme étant irrecevable, ordonné l’éloignement de ces derniers vers la Serbie sous escorte jusqu’à la frontière serbo-hongroise et prononcé une interdiction d’entrée pour une durée d’un an. Un acte identique dans sa teneur a été adopté à l’égard des requérants au principal de nationalité afghane le 25 avril 2019. Il s’agit, dans les deux cas, d’un acte administratif unique et complexe combinant le rejet de la demande de protection internationale ainsi qu’une décision de retour et d’éloignement assortie d’une interdiction d’entrée, ce qui est a priori conforme aux prescriptions de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115.

78. À la suite de la non-réadmission par la République de Serbie des requérants au principal, les deux actes en cause ont fait l’objet d’une modification portant sur le pays de destination, l’indication du pays susmentionné étant remplacée par celle de l’Iran ou de l’Afghanistan, en concordance avec la nationalité des intéressés. La mesure d’éloignement a été adaptée dans le même sens. Il y a lieu de considérer, selon moi, que chaque décision modificative constitue une nouvelle décision de retour et d’éloignement contre laquelle les requérants au principal doivent disposer d’une voie de recours effective, conformément aux dispositions combinées de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/115.

79. Dans l’hypothèse où le ressortissant d’un pays tiers est destinataire d’une décision lui imposant une obligation de retour ainsi qu’un éloignement forcé, en l’occurrence un transfert sous escorte jusqu’à la frontière serbo-hongroise, la désignation du pays de destination en constitue un élément essentiel et impératif. C’est en effet au regard de cette indication que s’effectue l’appréciation du respect du principe de non-refoulement qui s’impose aux États membres lors de la mise en œuvre de la directive 2008/115 conformément à l’article 5 de celle-ci. Eu égard à cette obligation, l’éloignement (transfert physique en dehors de l’État membre) ne peut se faire vers une destination indéterminée, mais uniquement vers un pays de retour défini. En modifiant le pays de destination indiqué dans la décision de retour et d’éloignement, l’autorité nationale compétente a adopté une nouvelle décision qui fait grief à leur destinataire et doit, dès lors, pouvoir être contestée aux termes de l’article 13 de la directive 2008/115.

80. Force est de constater que cette contestation est effectivement prévue par le droit interne, en l’occurrence l’article 65, paragraphe 3 ter, de la loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers, sous la forme d’une opposition devant être formée dans un délai de vingt-quatre heures suivant la notification de la décision modificative auprès de l’autorité administrative qui en est l’auteure, « la décision rendue sur l’opposition à l’exécution n’étant pas susceptible de recours » selon les termes dudit article ( 14 ).

81. Est-il possible de considérer cette opposition comme une voie de recours effective au sens de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/115 ? Cette disposition énonce en effet que « le ressortissant concerné d’un pays tiers dispose d’une voie de recours effective pour attaquer une décision de retour prise à son égard devant une autorité judiciaire ou administrative compétente ou une instance compétente composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance ».

82. La formulation de la disposition susmentionnée peut susciter des interrogations, en ce sens qu’il est possible de se demander si la condition d’effectivité du recours est satisfaite par le simple fait de pouvoir attaquer une décision de retour et/ou d’éloignement devant l’autorité administrative compétente, la précision quant à l’exigence d’impartialité et d’indépendance ne se rapportant qu’aux membres de l’« instance compétente », troisième et dernière entité visée dans ladite disposition ( 15 ).

83. Une interprétation littérale de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/115 dans sa version en langue française, rattachant ladite précision à chacun des organes de recours cités ou seulement aux deux derniers, est possible du fait de l’emploi de la conjonction de coordination « ou » qui sert à relier des éléments de même fonction, non dans le sens d’une addition mais d’un choix. En l’occurrence, cette conjonction sert à relier la mention de trois organes de recours, sous une forme alternative, ayant chacun la capacité de traiter des recours concernés, ce qui permet de considérer que le membre de phrase débutant par le terme « composée » peut se rapporter à chaque autorité ou instance citée, prise isolément ( 16 ).

84. Si les versions de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/115 en langue espagnole (« ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia ») et anglaise (« before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence ») s’apparentent à celle en langue française, les versions en langue estonienne (« pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud ») et italienne (« dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza ») semblent, en revanche, exprimer un rattachement de l’exigence d’impartialité et d’indépendance aux seuls membres du troisième organe de recours cité. Il apparaît ainsi qu’une interprétation littérale de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/115 n’est pas susceptible d’offrir une réponse univoque à la question posée par la juridiction de renvoi, étant rappelé qu’une version linguistique divergente ne peut prévaloir seule contre les autres versions linguistiques ( 17 ). Il convient, dès lors, de s’attacher à l’économie générale du texte dans lequel s’inscrit la disposition concernée ainsi qu’à la finalité poursuivie par le législateur de l’Union ( 18 ).

85. S’agissant de l’interprétation contextuelle, il importe de souligner que la directive 2008/115 entend tenir compte des « vingt principes directeurs sur le retour forcé » du Comité des ministres du Conseil de l’Europe auxquels il est fait référence à son considérant 3. Le principe 5, intitulé « Recours contre une décision d’éloignement » dispose, en son paragraphe 1 que « [d]ans la décision d’éloignement ou lors du processus aboutissant à la décision d’éloignement, la possibilité d’un recours effectif devant une autorité ou un organe compétent composé de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance doit être offerte à la personne concernée » ( 19 ).

86. En outre, aux termes de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115, les États membres sont non seulement tenus de faire en sorte que toute décision de retour respecte les garanties procédurales énoncées au chapitre III de cet acte mais aussi les « autres dispositions pertinentes du droit [de l’Union] », ce qui, à mon sens, inclut nécessairement les dispositions de la Charte et plus particulièrement l’article 47 de celle-ci relatif au droit à un recours effectif évoqué dans les présentes conclusions. Une telle obligation est explicitement prévue dans le cas où la décision de retour est adoptée en même temps qu’intervient le rejet de la demande de protection internationale en premier ressort par l’autorité nationale compétente. Elle doit également s’appliquer dans une situation, telle que celle en cause au principal, correspondant à l’adoption, dans un acte de nature administrative distinct et par la même autorité, d’une décision de retour modificative ( 20 ).

87. En ce qui concerne l’interprétation téléologique, il y a lieu de relever que, conformément à l’article 79, paragraphe 2, TFUE, l’objectif de la directive 2008/115, ainsi qu’il ressort des considérants 2 et 11 de celle-ci, est de mettre en place une politique efficace de l’éloignement et du rapatriement, fondée sur des normes et des garanties juridiques communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées de façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux ainsi que de leur dignité ( 21 ).

88. S’agissant plus particulièrement des recours prévus à l’article 13 de la directive 2008/115 contre les décisions liées au retour, leurs caractéristiques doivent être déterminées en conformité avec l’article 47 de la Charte, dont le premier alinéa prévoit que toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues audit article ( 22 ).

89. En outre, l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte prévoit que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial. Le respect de ce droit suppose que la décision d’une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les conditions d’indépendance et d’impartialité subisse le contrôle ultérieur d’un organe juridictionnel qui doit, notamment, avoir compétence pour se pencher sur toutes les questions pertinentes. La notion d’« indépendance », qui est inhérente à la mission de juger, implique avant tout que l’instance concernée ait la qualité de tiers par rapport à l’autorité qui a adopté la décision frappée d’un recours ( 23 ). Cette qualité fait manifestement défaut en l’espèce, l’examen du recours exercé contre la décision portant modification du pays de destination relevant des attributions de l’autorité administrative ayant adopté ladite décision.

90. Cette interprétation est confortée par les explications afférentes à l’article 47 de la Charte, selon lesquelles le premier alinéa de cet article est fondé sur l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui garantit le droit à un « recours effectif devant une instance nationale » ( 24 ). En effet, la Cour européenne des droits de l’homme, dont la jurisprudence doit être prise en compte, en application de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, a jugé, dans l’arrêt de Souza Ribeiro c. France ( 25 ), que lorsqu’il existe un grief défendable selon lequel une expulsion risque de porter atteinte au droit de l’étranger au respect de sa vie privée et familiale, l’article 13 combiné avec l’article 8 de la CEDH exige que l’État fournisse à la personne concernée une possibilité effective de contester la décision d’expulsion ou de refus d’un permis de séjour et d’obtenir un examen suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates des questions pertinentes par une instance interne compétente fournissant des gages suffisants d’indépendance et d’impartialité.

91. Il convient de relever que, selon les indications fournies par la juridiction de renvoi, une possibilité de contrôle juridictionnel est certes prévue en droit interne à l’égard de la décision de l’autorité administrative statuant sur l’opposition formée contre la décision portant modification du pays de destination. Il est ainsi précisé que le ministère public contrôle la légalité des décisions ou mesures administratives individuelles définitives ou exécutoires prises par les autorités administratives ou d’autres organes non juridictionnels chargés de l’application du droit, qui n’ont pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel. Un membre du ministère public, en cas de violation de la loi ayant une incidence sur le fond d’une décision administrative, peut inviter l’autorité nationale compétente en matière de police des étrangers à mettre fin à cette violation et, s’il n’est pas donné suite, à attaquer en justice la décision définitive rendue dans l’affaire, mais n’est pas autorisé à réexaminer la décision de l’autorité nationale compétente en matière de police des étrangers.

92. Il importe cependant de souligner que l’article 47 de la Charte relatif au droit à une protection juridictionnelle effective, qui se suffit à lui-même et ne doit pas être précisé par des dispositions du droit de l’Union ou du droit national, confère aux particuliers un droit invocable en tant que tel ( 26 ). Au regard de ce droit subjectif reconnu à la personne concernée, il y a lieu de considérer, selon moi, qu’une réglementation nationale conférant la mise en œuvre du contrôle juridictionnel de la décision d’une autorité administrative portant modification du pays de destination non au destinataire de celle-ci mais à une instance tierce ne satisfait pas aux exigences de l’effectivité du recours prévue à l’article 13 de la directive 2008/115, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte.

93. Dans ce contexte, il est proposé de considérer, dans le souci de respecter l’aspect univoque du libellé de l’article 13 de la directive 2008/115 quant à l’énumération des organes de recours, que l’effectivité du recours prévu par cette disposition, lue à la lumière de l’article 47 de la Charte, est assurée, y compris dans l’hypothèse d’un recours exercé devant un organe non juridictionnel, à la condition que ce dernier soit composé de membres présentant des garanties d’indépendance et d’impartialité ( 27 ).

94. Parvenu à ce stade de mes réflexions, il m’apparaît nécessaire d’attirer l’attention de la Cour sur une difficulté provenant de l’articulation entre la solution préconisée ci-dessus et celle retenue dans des arrêts récents relatifs à l’interprétation combinée de l’article 46 de la directive 2013/32 et de l’article 13 de la directive 2008/115, lus à la lumière des articles 18 et 19, paragraphe 2, ainsi que de l’article 47 de la Charte, aux fins de détermination de la portée du droit à un recours effectif dans l’hypothèse, d’une part, d’un recours exercé contre une décision de retour, pris immédiatement après le rejet de la demande de protection internationale, dans un acte de nature administrative distinct ( 28 ) et, d’autre part, d’un appel contre un jugement de première instance confirmant une décision rejetant une demande de protection internationale et imposant une obligation de retour ( 29 ).

95. Dans ces arrêts, la Cour estime que la protection juridictionnelle effective conférée par les textes susmentionnés à un demandeur de protection internationale contre une décision rejetant sa demande et lui imposant une obligation de retour recouvre nécessairement une voie de recours juridictionnelle ( 30 ), le cas échéant assortie d’un effet suspensif de plein droit dans l’hypothèse où l’intéressé serait exposé à un risque de traitement inhumain ou contraire à sa dignité, à l’exclusion de l’instauration obligatoire d’un double degré de juridiction et d’une procédure d’appel revêtue d’un effet suspensif de plein droit.

96. Il résulte de cette jurisprudence que « seule importe l’existence d’un recours devant une instance juridictionnelle », laquelle est de nature à satisfaire à l’exigence d’effectivité du recours consacrée à l’article 47 de la Charte, ce qui me paraît susciter des difficultés de conciliation avec le libellé de l’article 13 de la directive 2008/115, explicite à tout le moins quant à la désignation d’une autorité administrative ou d’une instance compétente en tant qu’organe de recours, et des interrogations, dans ces circonstances, sur la validité elle-même de cette disposition du droit dérivé.

97. Dans ces circonstances, il me semble qu’une conciliation des deux approches est possible par le simple ajout d’une précision à la jurisprudence récente de la Cour, préalablement évoquée, en indiquant que la protection conférée à l’article 13 de la directive 2008/115, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, à un demandeur de protection internationale contre une décision rejetant sa demande et lui imposant, dans le même acte administratif ou ultérieurement dans un acte administratif distinct, une obligation de retour recouvre au moins une voie de recours juridictionnelle, dans l’hypothèse où l’autorité administrative ou l’instance compétente appelée en droit interne à connaître dudit recours ne serait pas composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance ( 31 ).

98. Il résulte de ce qui précède que l’article 13 de la directive 2008/115, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres l’obligation de prévoir une voie de recours contre la décision modificative du pays de destination indiquée dans une décision de retour au moins devant une instance juridictionnelle, lorsque l’autorité administrative ou l’instance compétente appelée à connaître dudit recours ne serait pas composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance.

99. Il appartiendra à la juridiction de renvoi, chargée d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit de l’Union et d’en assurer le plein effet, de vérifier si la législation nationale en cause au principal peut être interprétée conformément à ces exigences du droit de l’Union ou de laisser inappliquée toute disposition de la loi sur l’entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers, notamment, l’article 65, paragraphe 3 ter, contraire au résultat de la directive 2008/115, en examinant le recours exercé par les requérants au principal.

C. Sur le motif d’irrecevabilité fondé sur le pays de transit sûr

100. Il est constant que les demandes de protection internationale de l’ensemble des requérants au principal ont été déclarées irrecevables par l’autorité nationale compétente en application de l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, entré en vigueur le 1er juillet 2018, qui est ainsi libellé : « La demande est irrecevable lorsque le demandeur est arrivé en Hongrie par un pays où il n’est pas exposé à des persécutions au sens de l’article 6, paragraphe 1, ou au risque d’atteintes graves, au sens de l’article 12, paragraphe 1, ou dans lequel une protection d’un niveau adéquat est garantie. »

101. Par sa première question, la juridiction de renvoi nous interroge sur la compatibilité de cette disposition avec le droit de l’Union, question déjà posée à la Cour par une autre juridiction hongroise dans le cadre de l’affaire LH (Tompa) (C‑564/18), étant observé que, dans ses observations relatives à la présente instance, le gouvernement hongrois indique qu’il entend simplement confirmer son point de vue exprimé dans l’affaire susmentionnée.

102. Dans un arrêt du 19 mars 2020 et suivant en cela les conclusions de l’avocat général Bobek ( 32 ), la Cour a dit pour droit que l’article 33 de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, en l’occurrence l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, permettant de rejeter comme étant irrecevable une demande de protection internationale au motif que le demandeur est arrivé sur le territoire de l’État membre concerné depuis un État dans lequel il n’est pas exposé à des persécutions ou à un risque d’atteintes graves, ou dans lequel est assuré un degré de protection adéquat. Après avoir rappelé que la liste des motifs d’irrecevabilité énoncés à l’article 33, paragraphe 2, de la directive 2013/32 est exhaustive, la Cour a indiqué que la réglementation nationale susmentionnée ne peut être considérée comme mettant en œuvre l’un desdits motifs. Cette conclusion s’impose dans le cadre de la présente instance.

D. Sur le statut juridique des requérants

1. Sur la portée de la deuxième question préjudicielle

103. La deuxième question posée par la juridiction de renvoi vise, en substance, à déterminer le sort procédural des requérants au principal au regard d’une situation caractérisée par le rejet des demandes de protection internationale sur le fondement du motif d’irrecevabilité tiré du « pays de transit sûr » et par le refus subséquent des autorités compétentes dudit pays de réadmettre ces requérants sur leur territoire.

104. La juridiction de renvoi cherche à savoir si, dans ce contexte et conformément à l’article 6 et à l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32, lus à la lumière de l’article 18 de la Charte, l’autorité nationale compétente est soumise à une obligation de mener une procédure d’asile [deuxième question, sous a)], et, dans l’affirmative, si cette obligation signifie que ladite autorité est tenue simplement d’assurer aux requérants au principal la possibilité de présenter une nouvelle demande d’asile, ne pouvant être considérée comme une demande ultérieure, ou d’enclencher d’office une nouvelle procédure d’asile [deuxième question, sous b)], et si, dans ce cadre, elle peut appliquer d’autres motifs d’irrecevabilité ou doit apprécier le bien-fondé de la demande de protection internationale [deuxième question, sous c)]. La Cour est également invitée à préciser le régime juridique de l’exigence de réadmission ou d’admission par le pays tiers concerné mentionnée dans les articles 35 et 38 de la directive 2013/32 [deuxième question, sous d)].

105. Au regard du libellé des questions préjudicielles susmentionnées et plus particulièrement des articles de la directive 2013/32 visés dans celles-ci, lus à la lumière des explications de la juridiction de renvoi afférentes à ces questions, il me semble que ces dernières ne relèvent pas d’une interrogation de la Cour quant aux conséquences d’une éventuelle annulation de la décision modificative du pays de destination, après reconnaissance du bien-fondé de l’exception d’illégalité susmentionnée. En d’autres termes, la Cour est, selon moi, uniquement invitée à préciser les incidences de la non-réadmission des requérants au principal par les autorités serbes sur le sort procédural de leur demande de protection internationale, en considération des dispositions pertinentes de la directive 2013/32, et ce indépendamment du constat d’une illégalité du motif d’irrecevabilité figurant à l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile et des conséquences s’y attachant.

106. Je relève que, dans ses observations, le gouvernement hongrois se borne à affirmer qu’un échec de l’éloignement du fait d’une non-réadmission par le pays tiers concerné ne peut faire naître une obligation de conduire une procédure d’asile, définitivement close à la suite de la décision juridictionnelle nationale confirmant l’irrecevabilité des demandes de protection internationale. Cette simple allégation n’a d’autre objet, selon moi, que d’éluder le débat juridique sur les conséquences de la non-réadmission, laquelle ne peut, par définition, intervenir qu’après une sollicitation expresse en ce sens, une fois la déclaration d’irrecevabilité des demandes de protection internationale devenue définitive ( 33 ).

2. Sur les conséquences de l’absence de réadmission des requérants au principal par la République de Serbie

107. J’observe que, ainsi qu’il est constaté dans la décision de renvoi, l’exigence de réadmission ou d’admission figure aux articles 35 et 38 de la directive 2013/32. C’est sur la base d’un raisonnement par analogie avec cette dernière disposition que la juridiction de renvoi affirme que l’absence de réadmission par la République de Serbie devrait restaurer l’obligation de l’autorité hongroise compétente de conduire une procédure d’examen de la demande de protection internationale.

108. Afin de vérifier si tel peut être le cas, il convient de formuler quelques remarques liminaires à propos du contexte dans lequel s’inscrit l’exigence de réadmission, à commencer par la place et la teneur des articles 35 et 38 de la directive 2013/32.

109. Inscrites dans la section III du chapitre III de la directive 2013/32 (« Procédures en première instance »), ces dispositions définissent les concepts de « premier pays d’asile » et « pays tiers sûr » aux fins de l’application des motifs d’irrecevabilité de la demande de protection internationale prévus à l’article 33, paragraphe 2, sous b) et c), de cette directive.

110. L’article 35 de la directive 2013/32 établit que le motif du « premier pays d’asile » s’applique lorsque le demandeur s’est déjà vu reconnaître la qualité de réfugié dans ce pays et peut encore se prévaloir de cette protection ou lorsqu’il y jouit, à un autre titre, d’une protection suffisante, incluant le bénéfice du principe de non-refoulement, à condition qu’il soit réadmis dans ce pays. L’article 38 de la directive 2013/32 dispose que le motif du « pays tiers sûr » s’applique, en substance, lorsque les États membres peuvent raisonnablement s’attendre que le demandeur, en raison d’un lien suffisant avec un pays tiers tel que défini par le droit national, cherche à obtenir une protection dans ce pays tiers, étant entendu que le demandeur doit s’y trouver en sécurité. Dans l’hypothèse où le « pays tiers sûr » ne permet pas au demandeur d’entrer dans son territoire, les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une nouvelle procédure d’examen de sa demande de protection internationale.

111. L’exigence d’une réadmission avérée est ainsi une des conditions cumulatives d’adoption d’une décision fondée sur le motif du « premier pays d’asile », tandis que l’admission ou la réadmission par le « pays tiers sûr » ne doit être vérifiée qu’au moment de l’exécution dans le cas d’une décision fondée sur le motif homonyme, ce que révèlent les termes univoques des considérants 43 et 44 de la directive 2013/32. En tout état de cause, j’estime que cette exigence d’admission ou de réadmission joue un rôle essentiel dans la réalisation de la fonction tant du motif du « premier pays d’asile » que de celui du « pays tiers sûr ».

112. En effet, les concepts de « premier pays d’asile » et de « pays tiers sûr » ont pour fonction, me semble-t-il, de permettre aux autorités des États membres qui ont reçu une demande de protection internationale de transférer la responsabilité de l’examen des besoins de protection internationale à un autre pays. Or, l’obligation corrélative incombant aux autorités compétentes de ce pays d’examiner cette demande au fond me semble avoir comme corollaire la naissance, au profit des personnes concernées, d’un droit subjectif de voir leur demande de protection internationale examinée au fond au cours de la procédure afférente à celle-ci. En d’autres termes, ce droit implique qu’un examen du fond de la demande « ait lieu, ait eu lieu ou puisse avoir lieu quelque part » ( 34 ).

113. C’est précisément la nécessité d’assurer que ce droit soit respecté qui justifie, à mon sens, l’inclusion de l’exigence que le demandeur soit réadmis dans le territoire du « premier pays d’asile » ou puisse entrer dans le « pays tiers sûr » dans les articles 35 et 38 de la directive 2013/32. Or, je suis d’avis, à l’instar de la position exprimée par la juridiction de renvoi, que, puisque le concept de « pays de transit sûr » se rapproche, bien qu’il ne puisse pas être qualifié d’équivalent, de celui de « pays tiers sûr » ( 35 ), les effets juridiques de l’absence de réadmission des requérants au principal par les autorités serbes doivent être considérés comme étant visés à l’article 38 de la directive 2013/32.

114. S’agissant d’une exacte identification de ces effets, je relève que, contrairement à l’article 35 de cette directive, l’absence de certitude quant à la réadmission ne fait pas obstacle à l’application du motif d’irrecevabilité y figurant, comme le démontre le libellé du considérant 44 de ladite directive et, plus particulièrement, l’emploi de l’expression relative à l’existence de « raisons de penser que le demandeur sera admis ou réadmis » dans le pays tiers sûr ( 36 ). Toutefois, si, une fois que le motif d’irrecevabilité du « pays tiers sûr » a été appliqué, les autorités compétentes de ce pays refusent de laisser le demandeur entrer sur leur territoire, l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 met à la charge des autorités compétentes de l’État membre auprès duquel la demande a été introduite l’obligation de garantir la possibilité de l’enclenchement d’une nouvelle procédure d’examen de la demande de protection internationale.

115. J’estime partant que l’autorité chargée de l’asile est tenue, dans le cas d’espèce, de se conformer à une obligation de contenu identique à celle prescrite par cette disposition.

116. Au regard de la question de savoir si une telle obligation implique que les autorités nationales compétentes sont tenues de garantir simplement au demandeur la possibilité de présenter une nouvelle demande ou de reprendre la procédure d’office, je pense qu’une interprétation littérale de l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 ne permet pas de parvenir à une réponse univoque. En effet, si la version en langue française peut laisser penser que l’enclenchement d’une procédure est subordonné à la présentation d’une nouvelle demande par la personne concernée (« les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure [...] »), les versions en langues espagnole (« los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento [...] »), estonienne (« tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt [...] »), anglaise (« Member States shall ensure that access to a procedure is given [...] ») et portugaise (« os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento [...] ») pourraient, en revanche, être comprises en ce sens qu’il incombe aux autorités nationales compétentes de reprendre l’examen des demandes de protection internationale en question.

117. Or, ainsi qu’il est constant dans la jurisprudence de la Cour, lorsqu’une interprétation littérale ne permet de tirer aucune conclusion claire, la portée de la disposition en cause doit être déterminée au moyen d’une approche systématique et téléologique.

118. S’agissant du contexte dans lequel l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 s’inscrit, je ne vois pas comment la première interprétation envisagée ci-dessus, fondée sur la prémisse selon laquelle une personne perd sa qualité de demandeur de protection internationale aussitôt que sa demande a été rejetée comme irrecevable, pourrait être considérée comme étant compatible avec la définition même de « demandeur », telle que consacrée à l’article 2, sous c), de la directive 2013/32. Cette disposition caractérise en effet le demandeur comme « le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle aucune décision finale n’a encore été prise ( 37 )», la notion de « décision finale » devant être comprise, conformément à l’article 2, sous e), de la même directive, en ce sens qu’elle se réfère à « toute décision établissant si le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride se voit accorder le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire en vertu de la [directive 2011/95] ». Il en découle qu’un migrant ne perd sa qualité de demandeur de protection internationale qu’au moment de l’adoption d’une décision excluant la reconnaissance du statut de réfugié ou de personne nécessitant une protection subsidiaire ou, en d’autres termes, d’une décision rejetant la demande sur le fond ( 38 ). Dans la mesure où les décisions de rejet des demandes présentées par les requérants au principal sont, en revanche, des décisions d’irrecevabilité, et non pas des décisions portant sur le fond de la demande, elles n’ont pas pour effet d’engendrer la perte de la qualité de demandeurs d’asile chez ces requérants.

119. De même, la première interprétation envisagée ne me paraît pas conciliable avec la finalité de l’exigence d’admission ou de réadmission, telle que je l’ai caractérisée au point 112 des présentes conclusions, à savoir celle de garantir que la responsabilité de l’examen des besoins de protection internationale soit effectivement transférée aux autorités compétentes d’un autre pays et ainsi assurer le respect du droit subjectif des personnes concernées de voir leur demande examinée au fond au cours de la procédure afférente à celle-ci. En effet, si une telle interprétation était validée par la Cour, la procédure d’examen de toute demande de protection internationale serait clôturée, en cas d’absence d’admission ou de réadmission, sans que le bien-fondé de la demande initialement présentée ait fait l’objet d’une appréciation de l’autorité nationale compétente.

120. Une approche téléologique de la disposition en cause me semble également plaider pour que la première interprétation soit écartée. En effet, dans la mesure où elle impliquerait un enclenchement ex nihilo de la procédure de protection internationale, cette interprétation ne me paraît pas en ligne avec l’exigence que les demandes de protection internationale soient traitées de manière rapide, exigence qui découle expressément du considérant 18 de la directive 2013/32 (« [i]l est dans l’intérêt à la fois des États membres et des demandeurs d’une protection internationale que les demandes de protection internationale fassent l’objet d’une décision aussi rapide que possible [...] ») ( 39 ), et qui sous-tend également un nombre considérable d’autres dispositions de celle-ci. Je note, à cet égard, que même les dispositions qui n’imposent pas aux autorités nationales compétentes des délais stricts pour l’accomplissement d’actes procéduraux prévoient généralement que ces derniers doivent être réalisés « dans les meilleurs délais ». Un exemple probant en est l’article 31, paragraphe 2, de la directive 2013/32, selon lequel « [l]es États membres veillent à ce que la procédure d’examen soit menée à terme dans les meilleurs délais ».

121. Enfin, il me semble qu’imposer à l’autorité nationale compétente de reprendre l’examen de la demande initiale serait susceptible de garantir une meilleure efficacité des procédures nationales, s’agissant de l’application du motif d’irrecevabilité tiré du « pays tiers sûr ». Cette obligation serait de nature à responsabiliser davantage cette autorité dans le cadre de cette application, au travers d’une appréciation rigoureuse de l’existence de raisons de penser que le demandeur sera admis ou réadmis dans le pays tiers en question. Je trouve significatif, à cet égard, que la Cour ait récemment précisé dans l’arrêt Ibrahim e.a. que, lorsqu’un État membre ayant accordé la protection subsidiaire refuse systématiquement, sans réel examen, l’octroi du statut de réfugiés à des demandeurs qui remplissent pourtant les conditions requises pour y prétendre, et que ces demandeurs introduisent par la suite une nouvelle demande d’asile auprès d’un autre État membre, ce dernier peut rejeter la demande sur le fondement de l’article 33, paragraphe 2, sous a), de la directive 2013/32, mais c’est au premier État membre qu’il appartient de reprendre la procédure visant à l’obtention du statut de réfugié ( 40 ).

122. Partant, j’aurais tendance à privilégier une interprétation de l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 selon laquelle, en cas d’absence d’admission ou de réadmission, les autorités nationales compétentes sont tenues de reprendre le dossier relatif à la demande de protection internationale déjà présentée par la personne concernée ( 41 ). Cette demande devrait être ainsi considérée comme ayant déjà été introduite au sens de l’article 6 de ladite directive, et les principes et les garanties figurant à son chapitre II devraient lui être appliqués.

123. À cet égard, je précise que, s’agissant d’un nouvel examen de la demande, la décision de l’autorité nationale compétente pourra se fonder, à nouveau, sur un motif d’irrecevabilité, pour autant qu’il ne soit pas celui découlant de l’article 51, paragraphe 2, sous f), de la loi relative au droit d’asile, contraire au droit de l’Union. Cette précision n’est à l’évidence pas en contradiction avec la finalité de l’obligation d’admission ou de réadmission figurant à l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32, dès lors qu’une éventuelle nouvelle décision fondée sur un autre des motifs d’irrecevabilité énumérés dans la liste figurant à l’article 33, paragraphe 2, de la même directive, y compris celui énoncé sous b), n’aurait pas pour effet d’exclure un examen au fond de la demande formée par les requérants au principal, simplement différé dans ce cas et déjà effectué, par hypothèse, dans les autres cas de figure.

124. En tout état de cause, même si la Cour estimait, dans son arrêt à venir, que l’application de l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 doit conduire à la présentation d’une nouvelle demande de protection internationale par les personnes concernées, cette dernière ne pourrait être qualifiée de « demande ultérieure », au sens de l’article 2, sous q), de la directive 2013/32, avec pour conséquence une possible déclaration d’irrecevabilité de celle-ci au titre de l’article 33, paragraphe 2, sous d), de cette directive ( 42 ). Il ressort en effet de la définition de « demande ultérieure », prévue à l’article 2, sous q), de la directive 2013/32, que le motif d’irrecevabilité fondé sur ce concept n’est applicable que si la première demande présentée a fait l’objet d’une « décision finale » ( 43 ), cette dernière notion étant, ainsi qu’on l’a déjà observé ci-dessus, synonyme de « décision sur le fond ». Lorsque la première demande a été rejetée, comme en l’espèce, par une décision d’irrecevabilité, la nouvelle demande présentée conformément à l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 ne pourra pas être qualifiée de « demande ultérieure » aux fins de l’application dudit motif d’irrecevabilité.

125. Cette conclusion est étayée notamment par le libellé de l’article 40, paragraphe 2, de la directive 2013/32, selon lequel, afin de se prononcer sur la recevabilité d’une « demande ultérieure » en application de l’article 33, paragraphe 2, sous d), de cette directive, l’autorité nationale compétente doit, dans le cadre d’un examen préliminaire, vérifier si sont apparus ou ont été présentés par le demandeur des éléments ou faits nouveaux « qui se rapportent à l’examen visant à déterminer si le demandeur remplit les conditions requises pour prétendre au statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive [2011/95] ». Cette formulation laisse entendre que, pour qu’une telle qualification se justifie, la demande initiale des personnes concernées doit déjà avoir été examinée et rejetée quant au fond ( 44 ).

126. Partant, je suggère à la Cour de répondre à la deuxième question préjudicielle que l’article 38, paragraphe 4, de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens que, dans une situation où la demande de protection internationale a été rejetée sur le fondement du motif d’irrecevabilité tiré du « pays de transit sûr » et que ce dernier refuse de laisser entrer les demandeurs sur son territoire, l’autorité nationale compétente est tenue, indépendamment de l’illégalité de ce motif et des conséquences s’y attachant, de reprendre d’office la procédure d’examen de la demande d’asile et peut, dans ce cadre, appliquer un des motifs d’irrecevabilité prévus à l’article 33, paragraphe 2, de la directive 2013/32.

127. En outre, tandis que l’existence d’une réadmission avérée est une des conditions cumulatives d’adoption d’une décision fondée sur le motif du « premier pays d’asile », figurant à l’article 33, paragraphe 2, sous b), de la directive 2013/32, l’admission ou la réadmission par le « pays tiers sûr » ne doit être vérifiée qu’au moment de l’exécution d’une décision fondée sur le motif homonyme, figurant à l’article 33, paragraphe 2, sous c), de la même directive.

E. Sur la rétention

128. L’analyse de la deuxième catégorie de questions préjudicielles ayant abouti à la conclusion que les requérants au principal devaient être considérés comme des demandeurs de protection internationale, relevant du champ d’application de la directive 2013/32, il y a lieu de procéder à un examen de la troisième catégorie de questions préjudicielles, qui concernent toute la problématique de la rétention et par lesquelles, pour les quatre premières d’entre elles, la juridiction de renvoi interroge, en substance, la Cour quant à la compatibilité de la réglementation nationale en cause au principal avec l’article 26, lu à la lumière de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, et avec l’article 43 de la directive 2013/32 ainsi qu’avec les articles 8 et 9 de la directive 2013/33, en ce que ladite réglementation permet une rétention illégale d’un demandeur de protection internationale ( 45 ). Or, il résulte clairement des observations du gouvernement hongrois que ce dernier conteste l’applicabilité en l’espèce de l’article 43 de la directive 2013/32, ce qu’il convient nécessairement de vérifier à titre liminaire.

1. Sur l’applicabilité de l’article 43 de la directive 2013/32

129. Après avoir justement souligné qu’un grand nombre de demandes de protection internationale sont présentées à la frontière ou dans une zone de transit d’un État membre avant qu’il ne soit statué sur l’entrée du demandeur, le considérant 38 de la directive 2013/32 énonce que les États membres devraient pouvoir prévoir, dans des circonstances bien définies, des procédures d’examen de la recevabilité ou au fond qui permettraient de prendre une décision concernant ces demandes en de tels lieux.

130. C’est précisément l’objet de l’article 43 de la directive 2013/32, qui donne la possibilité aux États membres de prévoir des procédures devant respecter les principes de base et les garanties fondamentales visées au chapitre II de cette directive, leur permettant de se prononcer, à leur frontière ou dans leurs zones de transit, sur : – la recevabilité d’une demande, en vertu de l’article 33 de ladite directive, présentée en de tels lieux et/ou – le fond d’une demande dans le cadre d’une procédure en vertu de l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32.

131. Manifestement soucieux du sort des demandeurs de protection internationale hébergés dans des installations à la frontière ou dans les zones de transit, malheureusement dans des conditions caractérisées trop souvent par une grande précarité, le législateur de l’Union a fixé, à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32, un bref délai de quatre semaines pour la prise de décision des États membres sur la recevabilité ou le fond de la demande de protection internationale, et a déterminé les conséquences du non-respect d’un tel délai, à savoir le droit pour ces demandeurs d’entrer sur le territoire de l’État membre concerné afin que leur demande soit traitée conformément aux autres dispositions de la directive.

132. Le gouvernement hongrois fait valoir que la procédure d’examen des demandes de protection internationale des requérants au principal n’est pas une procédure à la frontière au sens de l’article 43 de la directive 2013/32, laquelle est donc dépourvue de pertinence en l’espèce, et répond aux règles de la procédure d’asile générale en vertu de la directive 2013/32, la seule différence étant qu’elle a été conduite dans une zone de transit située le long de la frontière et qui a été désignée comme lieu de résidence pour la durée correspondante.

133. Il est constant que les requérants au principal se sont vu appliquer les règles du droit hongrois faisant suite à l’entrée en vigueur de la loi no XX de 2017, qui a introduit dans la loi relative au droit d’asile des modifications importantes et plus particulièrement des procédures dérogatoires spéciales en cas de situation de crise engendrée par une immigration massive. Ainsi, l’article 80/I, sous i), de la loi relative au droit d’asile ainsi que l’article 15/A, paragraphe 2bis, de la loi sur les frontières de l’État écartent l’application des dispositions internes autorisant l’entrée sur le territoire hongrois d’un demandeur d’asile se trouvant dans une zone de transit lorsque quatre semaines se sont écoulées depuis l’introduction de sa demande, et imposant à l’autorité nationale compétente en matière d’asile de mener une procédure conformément aux règles générales.

134. La seule allégation du caractère spécifique du droit national en cause, prévoyant l’application des règles de procédure dite « générale » de la directive 2013/32 à des demandes de protection internationale de migrants accueillis dans des structures situées le long de la frontière, est dépourvue de pertinence. L’applicabilité de l’article 43 de la directive 2013/32 ne peut, à mon sens, être utilement contestée au moyen d’une argumentation de nature spécieuse et délibérément équivoque.

135. Il convient de souligner que le législateur de l’Union a offert aux États membres la possibilité de cantonner