9.

L'argument principal par lequel la défense de l'institution attaquée excipe de l'irrecevabilité du recours en invoquant la nature de l'acte attaqué, est en tout état de cause différent. Il part d'une donnée indiscutable: la résolution du 7 juillet 1981 — affirme la défense — concerne l'organisation du travail de l'assemblée et recouvre donc uniquement l'activité de cet organe, sans distinguer entre les différentes compétences qui lui sont attribuées par chacun des trois traités. Aussi — ajoute-t-elle — un acte présentant de telles caractéristiques ne saurait être ramené à la notion de «délibération de l'Assemblée» telle qu'elle figure dans l'article 38 du traité CECA. Il n'est donc pas attaquable. Cette thèse se fonde, d'une part, sur la constatation que ni le traité CEE ni le traité CEEA ne prévoient, à tout le moins explicitement, une voie de recours contre les actes du Parlement et, d'autre part, sur l'idée que l'article 38 du traité CECA ne permet d'attaquer que les délibérations ayant pour objet des matières relevant de son champ d'application. Sur la base de ces éléments, la possibilité d'attaquer les délibérations concernant des matières communes aux trois traités telles que, par exemple, celles qui ont trait à l'organisation et au fonctionnement des institutions, devrait évidemment être également exclue. Une chose est certaine. Cette interprétation de l'article 38 est très restrictive et, sur la base de celle-ci, peu nombreux sont les actes adoptés par le Parlement en tant qu'organe CECA qui s'avèrent attaquables. Hormis les actes dépourvus d'effet contraignant (ce qui réduit déjà de beaucoup le domaine, puisqu'il s'agit dans notre cas d'un Parlement dont l'activité est essentiellement une activité de contrôle: voir l'article 20 du traité CECA), il subsiste trois catégories d'actes: a) la motion de censure contre la Haute Autorité prévue par l'article 24 du traité CECA; b) les délibérations en matière budgétaire adoptées sur la base de l'article 78 du traité CECA dans sa version du traité du 22 juillet 1975 portant modification de «certaines dispositions financières des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes»; c) les délibérations par lesquelles l'Assemblée approuve, en application de l'article 95 du traité CECA et dans le cadre de la procédure dite de «petite révision», les modifications du traité proposées par la Haute Autorité et par le Conseil puis soumises à l'avis de la Cour. Donc, un Parlement pratiquement soustrait au contrôle? Non. L'interprétation de la partie défenderesse ne saurait être accueillie pour toute une série de considérations. La première, de caractère général, a trait à la nature de l'acte. Comme nous le savons, le Parlement l'a élaboré pour définir les modalités de son fonctionnement, en ce qui concerne les lieux de réunion et pour ce qui est du personnel et des services techniques nécessaires. Or, s'il en est ainsi, il est assurément impossible d'en fractionner le contenu en distinguant entre les compétences que les trois traités réservent à l'institution puis, après avoir procédé à ce démembrement problématique, de reconnaître que les actes qui en émanent ne sont susceptibles d'un recours en annulation au titre de l'article 38 du traité CECA que dans la mesure où ils peuvent être rattachés aux compétences fondées sur ce traité. Une telle opération, qui est peut-être concevable dans l'abstrait (mais on peut également en douter), paraît absurde sur le plan pratique puisque l'Assemblée est unique et ne peut, à l'évidence, fonctionner que selon des modalités uniformes, indépendamment de la matrice CECA, CEE ou CEEA de ses compétences. D'ailleurs, cela trouve une confirmation dans le règlement interne du Parlement. Le pouvoir d'organisation interne est attribué à l'Assemblée par diverses dispositions des trois traités, l'article 25 du traité CECA, l'article 142 du traité CEE et l'article 112 du traité CEEA ayant tous le même contenu. Sur la base de ces dispositions, l'Assemblée s'est donnée un règlement unique qui s'applique à l'activité qu'elle exerce dans le cadre du traité CECA (seul l'article 31 se réfère d'une manière exclusive à une compétence fondée sur ce dernier traité) comme dans le cadre CEE et CEEA. La défense du Parlement ne nie pas l'existence de cette situation. Elle la reconnaît, au contraire, mais elle en tire argument pour soutenir que les actes, inhérents au fonctionnement de l'institution et, en tant que tels, communs à la CECA, la CEE et la CEEA, ne sont pas attaquables au sens de l'article 38. Cette disposition devrait donc être lue restrictivement en excluant de son champ d'application les décisions du Parlement qui peuvent être rattachées notamment, mais pas exclusivement, à des compétences conférées par le traité CECA. Nous pensons au contraire que le raisonnement doit être inversé: c'est précisément la nature indivisible de l'acte qui conduit à le considérer comme attaquable. Nous parvenons à cette conclusion sur la base de divers arguments. Il y a lieu, d'abord, de définir la portée de l'article 38 du traité CECA, indépendamment des traités CEE et CEEA ultérieurs, ainsi que de la convention du 25 mars 1957 relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes. Nous nous référons, naturellement, à la partie dans laquelle le premier dispose que «la Cour peut annuler, à la requête d'un des États membres ou de la Haute Autorité, les délibérations de l'Assemblée ...». On ne peut sérieusement douter que cette formule vise également les délibérations par lesquelles l'institution réglemente son fonctionnement (bien entendu, toujours dans la mesure où elles sont aptes à produire des effets externes). Nous penchons en faveur de cette thèse en raison de la clarté absolue du texte et, compte tenu des intérêts protégés par la disposition, de l'irration-nalité à laquelle on aboutirait en excluant du cadre des actes attaquables les délibérations concernant le fonctionnement de l'Assemblée. Il n'existe pas de motifs sérieux qui militent en faveur de cette exclusion ou qui la rendent plausible. Au contraire, l'exigence d'assurer le respect du droit, reconnue dans l'article 31 du traité CECA («la Cour assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application du présent traité et des règlements d'exécution»), et confirmée par une formule identique dans les traités CEE (article 164) et Euratom (article 136), plaide en faveur de l'interprétation non restrictive. S'il en est ainsi, il faudrait, pour donner raison à l'institution défenderesse, supposer — comme elle le fait d'ailleurs — que la portée de l'article 38 du traité CECA a été réduite par l'avènement des traités CEE et CEEA. Rappelons que ces derniers ne prévoient pas, à tout le moins explicitement, la possibilité d'attaquer les actes du Parlement. Cette lacune conduirait à considérer comme exempts de contrôle, non seulement les actes qui se réfèrent exclusivement à des compétences fondées sur les traités CEE et CEEA mais également les actes qui ont pour objet des compétences communes, dont ceux qui interviennent dans l'organisation et le fonctionnement de l'institution. Cette thèse, cependant, ne résiste pas à l'examen. Des indications précises dans les textes vont dans le sens contraire. Mentionnons d'abord l'article 232 du traité CEE qui stipule, au paragraphe 1 : «Les dispositions du présent traité ne modifient pas celles du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, notamment en ce qui concerne les droits et obligations des États membres, les pouvoirs des institutions de cette Communauté et les règles posées par ce traité pour le fonctionnement du marché commun du charbon et de l'acier». Or, il est clair qu'en excluant la possibilité d'attaquer les décisions concernant le fonctionnement de l'institution, deux sortes de pouvoirs se trouvent réduits: d'une part, ceux des États membres et de la Haute Autorité auxquels une forme de protection juridictionnelle est retirée, d'autre part, ceux de la Cour de justice qui se voit privée du contrôle de la légalité d'actes souvent importants. Ces conséquences sont en contradiction manifeste avec la disposition en question dont la fonction consiste précisément à éviter que l'avènement des deux nouveaux traités et leur insertion dans l'ordre juridique unique entraînent des modifications dans les situations juridiques attribuées par le traité CECA aux institutions et aux États. Dans l'appréciation, sur la base du critère de l'article 232 du traité CEE, des problèmes soulevés par l'adoption de nouvelles dispositions et par la nécessité de les coordonner avec les dispositions existantes, il y a donc lieu de retenir que les traités CEE et CEEA n'ont pas modifié l'article 38, à tout le moins en ce qui concerne l'identification des actes attaquables. On peut invoquer dans le même sens l'article 30 du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes. Il est libellé comme suit: «Les dispositions des traités instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique relatives à la compétence de la Cour de justice et à l'exercice de cette compétence sont applicables aux dispositions du présent traité ..., à l'exception de celles qui revêtent la forme de modifications d'articles du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, pour lesquelles demeurent applicables les dispositions du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier». Cette disposition s'inspire manifestement de l'exigence à laquelle, comme nous l'avons vu, répond l'article 232 du traité CEE: laisser intactes les compétences attribuées à la Cour de justice par le traité CECA en excluant qu'elles puissent être affectées par la fusion des exécutifs de même que n'avait eu aucune incidence la création des nouvelles Communautés et l'unification simultanée des Assemblées et des Cours de justice. Nous pouvons donc conclure que les dispositions conventionnelles adoptées n'ont pas modifié l'article 38 du traité CECA. Dans ses conclusions présentées dans l'affaire 66/76, CFDT/Conseil (Recueil 1977, p. 311, en particulier p. 313), l'avocat général Reischl a d'ailleurs exprimé la même opinion. Il se trouve ainsi confirmé que la disposition en question prévoit aujourd'hui encore la possibilité d'attaquer les actes du Parlement y compris ceux qui concernent le fonctionnement de l'institution. Pour étayer son interprétation de l'article 38, l'institution défenderesse avance ensuite un argument fondé sur la prétendue volonté effective des parties contractantes, suggérant quasiment une primauté de cette dernière sur les textes des traités. Elle a fait observer (mémoire du 22. 2. 1982, p. 13) que les traités CEE et CEEA — qui ne prévoient pas, à tout le moins explicitement, la possibilité d'attaquer les actes du Parlement — sont intervenus après le traité CECA et traduisent, par conséquent, le point de vue le plus récent des États en matière de contrôle juridictionnel de l'activité de cette institution. Compte tenu de cette orientation, il serait raisonnable d'interpréter l'article 38 dans un sens restrictif. Mais cette thèse doit également être rejetée: elle trouve dans les dispositions claires de l'article 232 du traité CEE un obstacle insurmontable. En effet, nous estimons qu'aux fins de l'interprétation, on ne peut recourir à un élément subjectif tel que celui qui est utilisé par la défense du Parlement, que lorsque les textes sont ambigus. Et, comme nous l'avons dit, il n'existe en l'espèce aucune ambiguïté. En tout cas, la jurisprudence de la Cour vient étayer l'interprétation de l'article 38 que nous retenons ici. Comme nous le savons, la Cour a interprété, dans l'arrêt précité rendu le 15 septembre 1981 dans l'affaire Lord Bruce of Donington/Aspden, les dispositions arrêtées par le Parlement pour réglementer le remboursement des frais et le versement des indemnités de ses membres. Bien que le dispositif se réfère d'une manière générale au «droit communautaire», les motifs examinent la mesure d'organisation qui régissait le paiement des frais de voyage et de séjour (loc. cit., point 15). En ce qui concerne le fonctionnement de l'institution, cette mesure traduisait à l'évidence des compétences conférées à l'Assemblée par tous les trois traités; c'est-à-dire qu'il s'agissait d'un exemple typique d'acte «commun». Or le traité CECA confie à la Cour le contrôle, à titre préjudiciel, de la validité (qui n'est donc pas étendu également à l'interprétation) des seuls actes de la Haute Autorité et du Conseil (article 41 du traité CECA). Par contre, le traité CEE lui confie la compétence de se prononcer à titre préjudiciel «sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions de la Communauté» (article 177, alinéa 1, lettre b) et, partant, également des actes arrêtés par le Parlement. Lorsqu'il s'agit d'actes du Parlement qui, bien qu'ils se réfèrent au fonctionnement de l'institution, sont «communs» aux trois traités, surgit en termes inversés, le même problème d'interprétation que celui que soulève l'article 38 du traité CECA. En effet, dans ces cas, l'interprète se trouve en présence de l'alternative suivante: soit reconnaître une portée large à l'article 177, en y soumettant les actes «communs» dans le sens décrit précédemment, soit exclure tout à fait cette catégorie d'actes du contrôle juridictionnel à titre préjudiciel. Rappelons que dans l'affaire 101/63, Wagner/Fohrmann et Krier (arrêt rendu le 12. 5. 1964, Recueil 1964, p. 381), la Cour s'est heurtée à un problème similaire, c'est-à-dire celui de savoir si elle était compétente pour statuer à titre préjudiciel sur les questions qui lui sont déférées au titre de l'article 177 du traité CEE dans la mesure où elles concernaient l'interprétation du traité CECA. La Cour a résolu l'affaire sans prendre position sur ce point et l'avocat général n'a pas non plus exprimé une opinion claire. Dans l'arrêt rendu dans l'affaire Lord Bruce of Donington, la Cour s'est en revanche prononcée, encore que dans des termes pas tout à fait explicites, pour une interprétation extensive de l'article 177. Cette orientation de la Cour traduit le développement d'une affirmation de caractère général faite dans l'arrêt déjà cité rendu le 31 mars 1971 dans l'affaire 22/70, Commission/Conseil. La Cour était appelée à établir si, en vertu de l'article 173 du traité CEE, les États membres et les institutions ne pouvaient attaquer que les actes produisant des effets obligatoires visés à l'article 189 du traité CEE ou bien «toutes dispositions prises par les institutions, quelle qu'en soit la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit» (voir les attendus 38 à 43); la Cour s'est engagée dans cette dernière voie qui suppose une interprétation extensive de l'article 173 du traité CEE. C'est une orientation à laquelle il convient, à notre avis, de se rallier. Elle a pour fondement — il est utile de le rappeler — l'exigence d'assurer, d'une manière compatible avec les dispositions des traités, le contrôle juridictionnel le plus large et le plus exhaustif de la légalité des actes des institutions communautaires. Dans le cas du Parlement, cette exigence est aujourd'hui plus évidente que dans le passé puisqu'il a pris, grâce à sa nouvelle représentativité, une importance plus grande qui est vraisemblablement destinée à s'accroître. Dans une lettre adressée à Benjamin Franklin, Andrew Jackson écrivait «la garantie de notre liberté réside dans la rivalité entre les juridictions, le président et le congrès». En l'occurrence, la rivalité n'est pas la basse impulsion de l'esprit que la morale générale réprouve; c'est le moteur du système de contrôles et de contrepoids sur lequel reposent les démocraties pluralistes avec leur éventail de droits fondamentaux. Nous nous permettons d'inviter la Cour à nourrir ce sentiment.