Arrêt de la Cour du 18 juin 2002. - Royaume des Pays-Bas contre Commission des Communautés européennes. - Substances dangereuses - Mise sur le marché et emploi - Directives 76/769/CEE, 91/338/CEE et 1999/51/CE - Dérogation - Adaptation au progrès technique - Base juridique - Limitations de l'utilisation du cadmium en Autriche et en Suède. - Affaire C-314/99.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-05521



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

Rapprochement des législations - Limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de substances et préparations dangereuses - Directives 76/769, 91/338 et 1999/51 - Adaptation au progrès technique - Base juridique - Limitations de l'utilisation du cadmium en Autriche et en Suède - Disposition autorisant ces États à continuer à appliquer des dispositions plus sévères - Invalidité

irectives du Conseil 76/769, art. 2 bis et annexe I, et 91/338; directive de la Commission 1999/51, annexe)

Sommaire

$$Ne saurait être considéré comme une adaptation de l'annexe I de la directive 76/769, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses, au progrès technique au sens de l'article 2 bis de cette directive, et doit dès lors être annulé, le point 3 de l'annexe de la directive 1999/51, portant cinquième adaptation au progrès technique de l'annexe I de la directive 76/769, qui ajoute au point 24 de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/338, un point 4 autorisant la république d'Autriche et le royaume de Suède, de manière provisoire, à continuer à appliquer des restrictions relatives au cadmium plus sévères que celles prévues aux points 1, 2 et 3 du point 24 précité.

En effet, en accordant à la Commission la compétence pour adopter sur la base de l'article 2 bis de la directive 76/769 les modifications nécessaires pour adapter l'annexe I de la même directive au progrès technique, le législateur communautaire a entendu rendre possible, au niveau communautaire, des adaptations immédiates de cette annexe, lorsque de nouveaux risques ont été constatés pour la santé des personnes et l'environnement nécessitant de nouvelles limitations de l'utilisation de certaines substances et préparations dangereuses. Pour que la Commission puisse avoir recours à cette procédure, il importe qu'elle dispose d'éléments scientifiques suffisamment fiables démontrant qu'il est nécessaire d'introduire de telles limitations à l'utilisation de la substance ou de la préparation concernée. Or, ledit point 3 de l'annexe de la directive 1999/51 ne comporte aucune nouvelle limitation de l'utilisation du cadmium au niveau communautaire. En effet, il se borne à permettre à ces deux États de maintenir les limitations existantes à l'utilisation de cette substance.

( voir points 24-27, 29-30 et disp. )

Parties

Dans l'affaire C-314/99,

Royaume des Pays-Bas, représenté par M. M. A. Fierstra et Mme N. Wijmenga, en qualité d'agents,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. H. van Lier et O. Couvert-Castéra, en qualité d'agents, assistés de Me J. Stuyck, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

soutenue par

Royaume de Suède, représenté par Mme L. Nordling, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante,

ayant pour objet l'annulation du point 3 de l'annexe de la directive 1999/51/CE de la Commission, du 26 mai 1999, portant cinquième adaptation au progrès technique de l'annexe I de la directive 76/769/CEE du Conseil concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses [étain, pentachlorophénol (PCP) et cadmium] (JO L 142, p. 22),

LA COUR,

composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, M. P. Jann, Mmes F. Macken et N. Colneric, présidents de chambre, MM. C. Gulmann (rapporteur), D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, V. Skouris et C. W. A. Timmermans, juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs,

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 11 septembre 2001,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 15 novembre 2001,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 23 août 1999, le royaume des Pays-Bas a, en vertu de l'article 230, premier alinéa, CE, demandé l'annulation du point 3 de l'annexe de la directive 1999/51/CE de la Commission, du 26 mai 1999, portant cinquième adaptation au progrès technique de l'annexe I de la directive 76/769/CEE du Conseil concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses [étain, pentachlorophénol (PCP) et cadmium] (JO L 142, p. 22).

2 Par ordonnance du président de la Cour du 11 avril 2000, le royaume de Suède a été admis à intervenir à l'appui des conclusions de la Commission des Communautés européennes.

Le cadre juridique

3 La directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (JO L 262, p. 201), fixe des règles restreignant la mise sur le marché et l'utilisation de certaines substances et préparations dangereuses. Selon son article 1er, paragraphe 1, elle s'applique aux substances et préparations dont la liste figure dans son annexe I.

4 L'article 2 de la directive 76/769 dispose:

«Les États membres prennent toutes les mesures utiles pour que les substances et préparations dangereuses indiquées à l'annexe ne puissent être mises sur le marché ou utilisées qu'aux conditions qui y sont prévues.

[...]»

5 La directive 89/678/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, modifiant la directive 76/769 (JO L 398, p. 24), a inséré dans la directive 76/769 un article 2 bis aux termes duquel les modifications nécessaires pour adapter les annexes au progrès technique, en ce qui concerne les substances et préparations déjà couvertes par la directive 76/769, sont arrêtées conformément à la procédure prévue à l'article 29 de la directive 67/548/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses (JO 1967, 196, p. 1), telle que modifiée par la directive 92/32/CEE du Conseil, du 30 avril 1992 (JO L 154, p. 1, ci-après la «directive 67/548»).

6 L'article 29 de la directive 67/548 prévoit que, aux fins de l'adaptation au progrès technique, la Commission est assistée par un comité composé de représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission. Cet article précise, notamment, que la Commission arrête les mesures envisagées lorsqu'elles sont conformes à l'avis du comité, et que, dans le cas contraire, elle soumet au Conseil, pour décision à la majorité qualifiée, une proposition relative aux mesures à prendre.

7 La directive 91/338/CEE du Conseil, du 18 juin 1991, portant dixième modification de la directive 76/769 (JO L 186, p. 59), qui a été adoptée sur le fondement de l'article 100 A du traité CEE (devenu, après modification, article 95 CE), a inséré dans l'annexe I de la directive 76/769 un nouveau point 24 qui range le cadmium et ses composés au nombre des substances et préparations dangereuses dont la mise sur le marché et l'emploi font l'objet de limitations. Il énumère trois types d'application du cadmium et de ses composés - comme colorants, comme stabilisateurs et pour le traitement de surfaces (cadmiage) - dont il réglemente l'utilisation.

8 L'article 2 de la directive 91/338 dispose:

«En raison de l'évolution des connaissances et des techniques en matière de substituts moins dangereux que le cadmium et ses composés, la Commission, en consultation avec les États membres, réévalue la situation pour la première fois dans un délai de trois ans à partir de la date visée à l'article 3 paragraphe 1 et ensuite dans des intervalles réguliers, selon la procédure prévue à l'article 2 bis de la directive 76/769/CEE.»

9 L'article 69, paragraphe 1, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci-après l'«acte d'adhésion») dispose, en ce qui concerne la république d'Autriche, que, durant une période de quatre ans à compter de la date d'adhésion, les dispositions visées à l'annexe VIII ne seront pas applicables dans cet État membre, conformément à ladite annexe et sous réserve des conditions qui y sont fixées.

10 L'article 112, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion prévoit la même mesure transitoire, énoncée dans des termes identiques, au bénéfice du royaume de Suède, en ce qui concerne les dispositions visées à l'annexe XII.

11 Parmi les dispositions visées à l'annexe VIII de l'acte d'adhésion, relative à la république d'Autriche, figure le point 24, 2.1, concernant l'utilisation du cadmium comme stabilisateur dans les PVC (chlorure de polyvinyle), de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/338.

12 Parmi les dispositions visées à l'annexe XII de l'acte d'adhésion, relative au royaume de Suède, figure le point 24 de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/338. Ladite annexe précise que ce nouvel État membre «peut, toutefois, maintenir pendant la période transitoire, en ce qui concerne les produits en porcelaine et en céramique, y compris les carreaux en céramique, la libre circulation prévue par son `règlement' actuel concernant les dérogations à l'interdiction d'utiliser du cadmium pour le traitement de surfaces ou comme stabilisateur ou agent colorant».

13 Les articles 69, paragraphe 2, et 112, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion, libellés dans les mêmes termes et concernant respectivement la république d'Autriche et le royaume de Suède, disposent:

«Les dispositions visées au paragraphe 1 sont réexaminées durant [la période de quatre ans à compter de la date d'adhésion] conformément aux procédures communautaires.

Sans préjudice du résultat de ce réexamen à la fin de [cette période], l'acquis communautaire sera applicable aux nouveaux États membres dans les mêmes conditions que dans les États membres actuels.»

14 Le 26 mai 1999, la Commission a, sur le fondement de l'article 2 bis de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 89/678 (ci-après la «directive 76/769»), adopté la directive 1999/51. Le cinquième considérant de cette directive indique que la résolution 88/C 30/01 du Conseil, du 25 janvier 1988, concernant un programme d'action communautaire contre la pollution de l'environnement par le cadmium (JO C 30, p. 1), recommande l'adoption d'une stratégie globale de lutte contre la pollution environnementale produite par le cadmium, et notamment de mesures visant à restreindre l'utilisation du cadmium et à encourager la mise au point de produits de remplacement. Le même considérant énonce en outre que les risques liés au cadmium font actuellement l'objet d'une évaluation dans le cadre du règlement (CEE) n_ 793/93 du Conseil, du 23 mars 1993, concernant l'évaluation et le contrôle des risques présentés par les substances existantes (JO L 84, p. 1), que la Commission réexaminera les restrictions en matière d'utilisation de cadmium à partir des résultats de cette évaluation et qu'il convient ainsi d'autoriser la république d'Autriche et le royaume de Suède, de manière provisoire, à maintenir des dispositions plus sévères en la matière.

15 Le point 3 de l'annexe de la directive 1999/51 (ci-après la «disposition attaquée») a ajouté au point 24, relatif au cadmium et à ses composés, de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/338, le point 4 suivant:

«L'Autriche et la Suède, qui appliquent déjà des restrictions relatives au cadmium plus sévères que celles prévues aux points 1, 2 et 3, peuvent continuer à les appliquer jusqu'au 31 décembre 2002. La Commission réexaminera avant cette date les dispositions relatives au cadmium établies à l'annexe I de la directive 76/769/CEE, à la lumière des résultats de l'évaluation des risques liés au cadmium et des progrès de la connaissance et des techniques concernant les substances pouvant se substituer au cadmium.»

Le recours en annulation

16 Le royaume des Pays-Bas soulève quatre moyens à l'appui de sa demande d'annulation de la disposition attaquée. Premièrement, la Commission aurait outrepassé ses compétences en adoptant cette disposition sur le fondement de l'article 2 bis de la directive 76/769. Deuxièmement, la disposition attaquée serait contraire aux dispositions de fond de la même directive car elle impliquerait que le point 24 de l'annexe I de celle-ci, telle que modifiée par la directive 91/338, comporte une harmonisation exhaustive des utilisations possibles du cadmium. Troisièmement, la disposition attaquée aurait été adoptée en violation du principe de sécurité juridique. Quatrièmement, elle ne satisferait pas aux exigences de motivation énoncées à l'article 253 CE.

Sur le premier moyen, tiré d'un excès de pouvoir de la Commission

17 Par la première branche de son premier moyen, le gouvernement néerlandais soutient que la disposition attaquée ne saurait être considérée comme une modification nécessaire pour adapter l'annexe I de la directive 76/769 au progrès technique, au sens de l'article 2 bis de cette même directive.

Arguments des parties

18 Le gouvernement néerlandais relève que, en vertu de l'article 2 bis de la directive 76/769, la Commission est compétente pour adopter, conformément à la procédure prévue à l'article 29 de la directive 67/548, les modifications nécessaires pour adapter l'annexe I de la directive 76/769 au progrès technique en ce qui concerne les substances et préparations déjà couvertes par cette annexe. Selon lui, cette disposition a pour objet essentiel de permettre aux autorités communautaires de réagir immédiatement en imposant des limitations à l'utilisation existant de substances et de préparations dangereuses lorsqu'un dommage à la population ou à l'environnement est constaté, notamment en présence de cas ayant des conséquences graves pour la santé des personnes.

19 Selon le gouvernement néerlandais, il en résulte que la disposition attaquée ne peut pas être considérée comme une modification nécessaire pour adapter au progrès technique, au sens de l'article 2 bis de la directive 76/769, le point 24 de l'annexe I de cette directive, telle que modifiée par la directive 91/338. D'une part, la disposition attaquée ne serait pas basée sur le progrès des connaissances et des techniques en matière de substituts du cadmium, comme cela ressortirait clairement du cinquième considérant de la directive 1999/51. En effet, l'évaluation du risque pour l'environnement et la santé des personnes induit par l'utilisation du cadmium n'aurait pas été menée à terme au moment où la Commission a adopté la disposition attaquée. D'autre part, le progrès des connaissances et des techniques en matière de substituts du cadmium devrait par nature affecter de la même manière tous les États membres. La disposition attaquée aurait cependant créé un régime spécial pour la république d'Autriche et le royaume de Suède.

20 Le gouvernement néerlandais soutient que la disposition attaquée vise essentiellement à prévenir les difficultés pratiques qui seraient apparues dans ces deux États membres si ceux-ci avaient été contraints, à la suite de l'expiration des dérogations prévues aux articles 69 et 112 de l'acte d'adhésion, de changer leur législation peu de temps avant l'introduction de nouvelles limitations communautaires à l'utilisation du cadmium. Dans ces circonstances, la disposition attaquée devrait être considérée comme une modification de l'annexe I de la directive 76/769 anticipant une future adaptation de cette annexe au progrès technique, au sens de l'article 2 bis de ladite directive.

21 La Commission, soutenue par le gouvernement suédois, fait valoir que l'article 2 bis de la directive 76/769 lui donne compétence pour adopter, suivant la procédure prévue à l'article 29 de la directive 67/548, des modifications mineures de l'annexe I de la directive 76/769. Contrairement à ce que soutient le gouvernement néerlandais, il ne serait pas interdit, d'une façon générale, à la Commission d'exercer cette compétence en l'absence d'études scientifiques définitives et complètes concernant les risques induits par l'utilisation du cadmium et la possibilité de remplacer celui-ci par des substituts. En adoptant la disposition attaquée, elle aurait tenu compte des résultats préliminaires de l'évaluation en cours des risques du cadmium, indiquant qu'il existait un besoin de limiter davantage son emploi, et du fait que le dépôt d'une proposition à cet effet était imminent.

22 La Commission soutient en outre que, puisque des limitations supplémentaires restreignant l'utilisation du cadmium seront très probablement nécessaires, il aurait été contraire aux attentes légitimes de la république d'Autriche et du royaume de Suède ainsi qu'au principe de bonne gestion de ne pas adopter la disposition attaquée. Si tel avait été le cas, ces États auraient été obligés d'abroger les restrictions prévues par leurs législations alors que des limitations similaires devraient être très probablement introduites à court terme au niveau communautaire.

23 La Commission fait enfin valoir que, dans ces circonstances particulières, un régime spécifique pour la république d'Autriche et le royaume de Suède, équivalant à celui prévu à titre transitoire par l'acte d'adhésion, était justifié. Ce régime refléterait simplement le fait que ces deux États membres sont en avance dans le domaine de la prévention des risques pour la santé induits par le cadmium et que les règles contraignantes régissant l'utilisation de celui-ci prévues par leurs législations seront, selon toute vraisemblance, adoptées à l'échelon communautaire dans un avenir proche.

Appréciation de la Cour

24 L'article 2 bis de la directive 76/769 accorde à la Commission la compétence pour adopter «[l]es modifications nécessaires pour adapter [l'annexe I] au progrès technique». Cette disposition a été insérée dans la directive 76/769 par la directive 89/678, dont les premier et troisième considérants indiquent que «la population et l'environnement sont constamment exposés à des nouveaux risques provoqués par l'emploi de produits chimiques; que, lorsque des dommages sont constatés et surtout lorsque des cas présentant des conséquences graves pour la santé des personnes sont observés, une intervention immédiate est indispensable pour que la mise sur le marché et l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses soient interdits ou limités au niveau communautaire» et que «le progrès de la technique rend nécessaire une prompte adaptation des prescriptions contenues à l'annexe de la directive 76/769/CEE».

25 Ainsi, en introduisant une procédure alternative à celle prévue à l'article 95 CE, le législateur communautaire a entendu rendre possible, au niveau communautaire, des adaptations immédiates de l'annexe I de la directive 76/769, lorsque de nouveaux risques ont été constatés pour la santé des personnes et l'environnement nécessitant de nouvelles limitations de l'utilisation de certaines substances et préparations dangereuses.

26 Pour que la Commission puisse avoir recours à cette procédure, il importe qu'elle dispose d'éléments scientifiques suffisamment fiables démontrant qu'il est nécessaire d'introduire de telles limitations à l'utilisation de la substance ou de la préparation concernées.

27 Or, la disposition attaquée ne comporte aucune nouvelle limitation de l'utilisation du cadmium au niveau communautaire. En effet, elle se borne à permettre à la république d'Autriche et au royaume de Suède de maintenir les limitations existantes à l'utilisation de cette substance.

28 La Commission ne conteste pas que, au moment de l'adoption de la disposition attaquée, elle ne disposait pas d'informations scientifiques suffisamment fiables pour lui permettre de proposer une adaptation au progrès technique du point 24, relatif au cadmium et à ses composés, de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/338, au niveau communautaire. Par ailleurs, aucune des parties ayant déposé des observations ne soutient que, selon les connaissances scientifiques en la matière, il existe en Autriche ou en Suède des circonstances spécifiques pouvant justifier une appréciation des risques induits par l'utilisation du cadmium dans ces deux États différente de celle faite au niveau communautaire.

29 Dans ces circonstances, force est de constater que la disposition attaquée ne saurait être considérée comme une adaptation de l'annexe I de la directive 76/769 au progrès technique, au sens de l'article 2 bis de cette directive.

30 Par conséquent, la première branche du premier moyen du gouvernement néerlandais doit être accueillie et la disposition attaquée doit être annulée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la seconde branche du même moyen et les deuxième, troisième et quatrième moyens.

31 Lors de l'audience, le gouvernement néerlandais a suggéré que, en cas d'annulation de la disposition litigieuse, la Cour limite les effets dans le temps de cette annulation. Toutefois, si d'importants motifs de sécurité juridique, comparables à ceux qui interviennent en cas d'annulation de certains règlements, peuvent justifier que la Cour fasse usage du pouvoir qu'elle tient de l'article 231, second alinéa, CE pour décider de maintenir les effets des actes annulés, l'existence de tels motifs n'a pas été précisée dans la présente affaire. Dès lors, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu de faire application de ladite disposition en l'espèce.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

32 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le royaume des Pays-Bas ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. En application de l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement, le royaume de Suède, qui est intervenu au litige, supporte ses propres dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR,

déclare et arrête:

1) Le point 3 de l'annexe de la directive 1999/51/CE de la Commission, du 26 mai 1999, portant cinquième adaptation au progrès technique de l'annexe I de la directive 76/769/CEE du Conseil concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses [étain, pentachlorophénol (PCP) et cadmium], est annulé.

2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.

3) Le royaume de Suède supporte ses propres dépens.