Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 19 mai 1993. - Tj. Twijnstra contre Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. - Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. - Prélèvement supplémentaire sur le lait. - Affaire C-81/91.



Recueil de jurisprudence 1993 page I-02455



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

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Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Attribution des quantités de référence exemptes du prélèvement - Producteurs ayant suspendu leurs livraisons au titre du régime de primes de non-commercialisation ou de reconversion - Octroi d' une quantité de référence spécifique - Cession partielle d' une exploitation - Reprise par le cessionnaire de l' engagement de non-commercialisation contracté par le cédant - Répartition de la quantité de référence spécifique au prorata des terres cédées

(Règlements du Conseil n s 1078/77 et 857/84, art. 3 bis, § 2, alinéa 3, tel que modifié par le règlement n 764/89)

Sommaire

L' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, dans sa version modifiée résultant du règlement n 764/89, doit être interprété en ce sens qu' il permet, en cas de cession partielle d' une exploitation lors de laquelle le cessionnaire s' oblige à respecter l' engagement de non-commercialisation contracté par le cédant au titre du règlement n 1078/77, de répartir la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire au prorata des terres cédées.

Cette interprétation ne porte pas atteinte aux droits du cédant, étant donné qu' elle ne s' écarte pas du principe de proratisation, retenu par toutes les dispositions relatives aux transferts des quantités de référence en cas de transfert d' éléments d' une exploitation, et permet de concilier le respect de la confiance légitime du cessionnaire avec les exigences impératives tenant au maintien de la stabilité du marché.

Parties

Dans l' affaire C-81/91,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven, et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Tj. Twijnstra

et

Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,

une décision à titre préjudiciel sur l' interprétation et la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), tel que modifié par le règlement (CEE) n 764/89 du Conseil, du 20 mars 1989 (JO L 84, p. 2),

LA COUR (troisième chambre),

composée de MM. M. Zuleeg, président de chambre, J. C. Moitinho de Almeida et F. Grévisse, juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint

considérant les observations écrites présentées:

- pour M. Tj. Twijnstra, par Me E. H. Pijnacker Hordijk, avocat, au barreau d' Amsterdam,

- pour le gouvernement néerlandais, par M. B. R. Bot, secrétaire-général au ministère des Affaires étrangères, en qualité d' agent,

- pour le Conseil des Communautés européennes, par M. G. Houttuin, membre du service juridique, en qualité d' agent,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M. Robert Fischer, conseiller juridique, en qualité d' agent,

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les observations orales de la partie requérante, du gouvernement néerlandais, représenté par M. H. G. T. W. Knippenberg, conseiller auprès de l' ambassade des Pays-Bas à Luxembourg, en qualité d' agent, du gouvernement allemand, représenté par M. C. D. Quassowski, Regierungsdirektor au ministère fédéral de l' économie, en qualité d' agent, du Conseil et de la Commission, à l' audience du 21 mai 1992,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 2 juillet 1992,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 23 janvier 1991, parvenue à la Cour le 27 février 1991, le College van Beroep voor het Bedrijsfsleven a posé, en application de l' article 177 du traité CEE, quatre questions sur l' interprétation et la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), tel que modifié par le règlement (CEE) n 764/89 du Conseil, du 20 mars 1989 (JO L 84, p. 2).

2 Les questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige, opposant M. Twijnstra, exploitant d' une entreprise agricole, au Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, au sujet d' une quantité de référence spécifique au titre du régime de prélèvement.

3 En 1980, M. Twijnstra a pris un engagement de non-commercialisation, au titre du règlement (CEE) n 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, p. 1). A ce titre, il s' est engagé, en contrepartie d' une prime de non-commercialisation, à ne céder ni lait ni produits laitiers provenant de son exploitation pour la période allant du 10 avril 1980 jusqu' au 9 avril 1985.

4 En janvier 1984, soit au cours de la période quinquennale de non-commercialisation, il a vendu une partie des terres appartenant à son exploitation. Les acquéreurs qui se sont engagés, vis-à-vis de M. Twijnstra et de l' autorité néerlandaise compétente, à ne pas affecter ces terres à la production laitière avant le 10 avril 1985, ont respecté leur engagement. Le cédant a donc conservé la totalité de la prime de non-commercialisation conformément à l' article 6, paragraphe 2, du règlement n 1078/77.

5 En 1988, M. Twijnstra a repris la production de lait. Entre-temps, un prélèvement supplémentaire perçu sur les quantités de lait livrées qui dépassent une quantité de référence déterminée avait été institué par le règlement (CEE) n 856/84, du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10), et le règlement n 857/84, précité. Au titre de l' article 3 bis de ce dernier règlement, M. Twijnstra a demandé, en 1989, l' attribution d' une quantité de référence spécifique.

6 Par décision de l' autorité néerlandaise compétente, une quantité de référence spécifique provisoire de 245 653 kg de lait lui a été attribuée pour la campagne 1989/1990. La quantité de lait sur la base de laquelle la prime de non-commercialisation avait été fixée étant de 591 905 kg, l' autorité néerlandaise compétente a donc procédé, lors du calcul de la quantité de référence spécifique provisoire, à une déduction. Cette déduction tenait compte du fait qu' une partie de l' exploitation avait été cédée en 1984.

7 Après avoir introduit une réclamation infructueuse à l' encontre de cette décision lui attribuant une quantité de référence spécifique réduite, M. Twijnstra a saisi, le 13 juin 1990, le College van Beroep voor het Bedrijsleven d' un recours dirigé contre cette décision.

8 Considérant que la décision à rendre dépendait de l' interprétation et, le cas échéant, de la validité de la réglementation communautaire en la matière, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a sursis à statuer et a saisi la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, des questions préjudicielles suivantes:

1. Dans des circonstances telles que celles de l' affaire au principal, l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, peut-il être appliqué d' une manière qui s' écarte de la lettre de cette disposition?

2. En cas de réponse affirmative à la première question, cette disposition doit-elle être appliquée conformément à la mise en oeuvre qui lui est donnée aux Pays-Bas sur la base de l' article 5, paragraphe 1, du Beschikking superheffing SLOM-deelnemers?

3. En cas de réponse négative à la première question, une application littérale de ladite disposition communautaire implique-t-elle que le cessionnaire, au sens de celle-ci, ne peut jamais prétendre à une quantité de référence spécifique à moins de s' être assuré, par une convention de droit privé passée avec le cédant des terres grevées par un engagement de non-commercialisation et de reconversion, des droits de ce dernier à la prime de non-commercialisation?

4. Une réponse affirmative à la question 3, assortie ou non d' observations additionnelles, entraîne-t-elle la conclusion que ladite disposition est nulle, en tout ou en partie, pour violation du droit communautaire, et notamment pour violation du principe de la confiance légitime?

9 Pour un plus ample exposé des faits du litige au principal, des dispositions communautaires en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des observations présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Le cadre réglementaire

10 Par ses questions préjudicielles, qu' il convient d' examiner ensemble, la juridiction nationale cherche, en substance, à savoir si l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84 du Conseil, tel que modifié par le règlement n 764/89, permet, en cas de cession partielle d' une exploitation lors de laquelle le cessionnaire s' oblige à respecter l' engagement de non-commercialisation contracté par le cédant au titre du règlement n 1078/77 du Conseil, de répartir la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire ou doit être interprété, au risque d' être déclaré invalide pour violation du principe de la confiance légitime en ce sens, que la totalité de la quantité de référence spécifique revient au cédant.

11 A titre liminaire, il convient de rappeler que la réglementation communautaire relative au prélèvement supplémentaire sur le lait ne comportait, à l' origine, aucune disposition spécifique prévoyant l' attribution d' une quantité de référence aux producteurs qui, en exécution d' un engagement pris au titre du règlement n 1078/77, précité, n' avaient pas livré de lait pendant l' année de référence retenue par l' État membre concerné. Dans les arrêts du 28 avril 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321, point 28) et von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355, point 17), la Cour a toutefois déclaré que cette réglementation n' était pas valide, au motif qu' elle avait été prise en violation du principe de la confiance légitime.

12 Dans les arrêts cités, la Cour a constaté qu' un opérateur ayant librement arrêté sa production pendant un certain temps ne pouvait pas légitimement s' attendre à pouvoir reprendre la production dans les mêmes conditions que celles qui prévalaient auparavant et à ne pas être soumis à d' éventuelles règles, entre-temps arrêtées, relevant de la politique des marchés ou de la politique des structures (arrêt Mulder, précité, point 23; arrêt von Deetzen, précité, point 12). Elle a considéré en revanche qu' un tel opérateur, lorsqu' il avait été incité, par un acte de la Communauté, à suspendre la commercialisation de ses produits pour une période limitée, dans l' intérêt général et contre paiement d' une prime, pouvait légitimement s' attendre à ne pas être soumis, à la fin de son engagement, à des restrictions qui l' affectent de manière spécifique en raison précisément du fait qu' il avait fait usage des possiblités offertes par la réglementation communautaire (arrêt Mulder, point 24; arrêt von Deetzen, point 13).

13 C' est à la suite de ces arrêts que, le 20 mars 1989, le Conseil a arrêté le règlement n 764/89, précité. Ce règlement a ajouté un nouvel article 3 bis au règlement n 857/84, disposant en substance que les producteurs qui, en exécution d' un engagement pris au titre du règlement n 1078/77, n' ont pas livré de lait pendant l' année de référence obtiennent, dans certaines conditions, une quantité de référence spécifique calculée sur la base de la quantité de lait livrée ou de la quantité d' équivalent lait vendue par le producteur pendant les douze mois précédant le mois du dépôt de la demande de la prime de non-commercialisation ou de reconversion. L' obtention de cette quantité de référence spécifique est liée à la condition d' avoir gardé ou acquis le droit à la prime de non-commercialisation, représentant la contre-valeur de la production laitière abandonnée sous le régime de la non-commercialisation.

14 Il ressort des six premiers considérants du règlement n 764/89, lus ensemble, que l' article 3 bis tend à concilier les intérêts des producteurs, tels que définis par les arrêts Mulder et von Deetzen, précités, et les objectifs poursuivis par le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait.

15 Au nombre de ces objectifs, il faut notamment relever la nécessité impérieuse de ne pas compromettre la stabilité fragile acquise actuellement sur le marché des produits laitiers, telle que mentionnée au cinquième considérant du règlement n 764/89. Les dispositions de l' article 3 bis veillent donc à ce qu' un dépassement des quantités de référence spécifique soit, tant au niveau individuel qu' au niveau national, exclu.

16 C' est dans ce contexte que s' insèrent les dispositions de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, régissant l' octroi de la quantité de référence spécifique dans l' hypothèse d' une cession partielle de l' exploitation pendant la période de non-commercialisation.

17 L' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, prévoit à son premier tiret, que

"au cas où le producteur a cédé en partie son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion:

- la quantité de référence spécifique du cédant, ...., est égale à 60 % de la quantité pour laquelle a été gardé le droit de la prime,

- ....."

Conformément au deuxième tiret du troisième alinéa, le cessionnaire peut prétendre à une quantité de référence spécifique égale à 60 % de la quantité "pour laquelle il a été acquis le droit à la prime."

18 En ce qui concerne l' attribution du droit à la prime, en cas de cession partielle, l' article 6, paragraphe 2, du règlement n 1078/77 dispose:

"Dans le cas où seulement une partie d' une exploitation est cédée, le demandeur garde son droit à la prime si la personne à qui il a cédé s' engage par écrit à poursuivre l' exécution des obligations souscrites par son prédécesseur. Dans le cas contraire, une partie des montants déjà payés est remboursée par le prédécesseur, calculée en fonction de la superficie fourragère cédée."

L' interprétation de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84

19 La partie demanderesse, le Conseil et la Commission proposent une interprétation littérale des deux dispositions précitées, lues ensemble. Selon cette interprétation, c' est le cédant seul qui, en l' occurence, peut prétendre à la totalité de la quantité de référence spécifique. En revanche, le cessionnaire se voit totalement exclu du régime de la quantité de référence spécifique.

20 Cette interprétation se fonde sur le lien formel, établi par le règlement n 764/89, entre le droit à une quantité de référence et l' attribution de la prime de non-commercialisation. Selon l' article 6, paragraphe 2, du règlement n 1078/77 régissant le sort de la prime en cas de cession partielle, le cédant garde intégralement la prime au cas où le cessionnaire s' engage, lors de la cession partielle, à respecter l' obligation de non-commercialisation.

21 Il convient, en premier lieu, de relever que cette interprétation, si elle était retenue, aurait pour effet de priver de sens et d' objet les dispositions du second tiret de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, modifié, qui prévoient l' attribution au cessionnaire d' une quantité de référence spécifique dans le cas où il a acquis le droit à la prime. Or, l' article 6, paragraphe 2, du règlement n 1078/77 ne prévoit pas d' acquisition de la prime par le cessionnaire en cas de cession partielle.

22 L' argumentation soutenue par le Conseil et la Commission selon laquelle les dispositions du second tiret concerneraient seulement le cas particulier de la cession de la dernière partie de l' exploitation après une succession de transferts partiels n' est appuyée par aucune disposition précise de la réglementation communautaire applicable et paraît, pour les motifs qui ont été exposés par l' avocat général au point 16 de ses conclusions, peu probante.

23 Il y a lieu, en second lieu, de constater que l' interprétation proposée se heurte au principe de la confiance légitime dont peut se prévaloir le cessionnaire. Ce dernier ayant acquis une partie de l' exploitation du cédant et ayant repris l' engagement de non-commercialisation, peut légitimement s' attendre, comme les producteurs visés dans les arrêts Mulder et Von Deetzen, précités, à pouvoir réutiliser les terres cédées aux fins de la production laitière, une fois la période de non-commercialisation terminée. Exclure le cessionnaire de cette possibilité conduirait à méconnaître le principe de la confiance légitime.

24 Or, les dispositions de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84 doivent être interprétées de manière conforme avec le principe de la confiance légitime, étant donné que ce principe figure parmi les principes généraux du droit communautaire.

25 Enfin, tout le régime des quantités de référence se fonde sur le principe général, posé par l' article 7, du règlement n 857/84, et par l' article 5, du règlement n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visées à l' article 5 quater du règlement n 804/68 (JO L 132, p. 11), selon lequel la quantité de référence est, en cas de transfert partiel d' une exploitation, attribuée au cessionnaire au prorata des terres cédées. Il ne ressort pas des motifs du règlement en cause que le législateur communautaire ait entendu déroger à ce principe général.

26 Ce principe général permet, en outre, de concilier le respect de la confiance légitime du cessionnaire avec les exigences impératives tenant au maintien de la stabilité du marché.

27 A cet égard, il est à noter que l' interprétation des dispositions en cause dans le sens d' une répartition de la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire au prorata des terres conservées et des terres cédées ne provoque pas de dépassement de la quantité de référence spécifique totale, à laquelle le propriétaire aurait pu prétendre en cas d' absence de cession d' une partie de son exploitation.

28 Il convient de relever, à l' égard de la situation du cédant, que l' interprétation de l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, dans le sens d' une répartition de la quantité de référence spécifique, ne porte pas atteinte à ses droits. Compte tenu du fait que le principe général de la proratisation régit le régime des quotas dès l' entrée en vigueur du système de prélèvement supplémentaire sur le lait, le producteur ayant été initialement exclu d' un quota laitier en raison de sa participation au programme de non-commercialisation ne pouvait pas légitimement s' attendre à se voir attribuer la quantité de référence spécifique en totalité après avoir cédé une partie de son exploitation.

29 Il résulte de tout ce qui précède qu' il y a lieu de répondre aux questions préjudicielles, que l' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, dans sa version modifiée résultant du règlement n 764/89, doit être interprété en ce sens qu' il permet, en cas de cession partielle d' une exploitation lors de laquelle le cessionnaire s' oblige à respecter l' engagement de non-commercialisation contracté par le cédant au titre du règlement n 1078/77 du Conseil, de répartir la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire au prorata des terres cédées.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

30 Les frais exposés par les gouvernements néerlandais et allemand, ainsi que par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR (troisième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le College van Beroep voor het Bedrijsleven, par ordonnance du 23 janvier 1992, dit pour droit:

L' article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n 857/84, du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, dans sa version modifiée résultant du règlement n 764/89 du Conseil, du 20 mars 1989, doit être interprété en ce sens qu' il permet, en cas de cession partielle d' une exploitation lors de laquelle le cessionnaire s' oblige à respecter l' engagement de non-commercialisation contracté par le cédant au titre du règlement n 1078/77 du Conseil, de répartir la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire au prorata des terres cédées.