CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. CARL OTTO LENZ,

PRÉSENTÉES LE 25 SEPTEMBRE 1984 ( 1 )

Sommaire

A — Les faits B — Observations I — Sur la recevabilité des recours en annulation II — Sur le bien-fondé 1. Sur l'usage erroné du pouvoir d'appréciation et sur l'insuffisance de la motivation a) Intervention inadmissible au stade du commerce b) Usage erroné du pouvoir d'appréciation aa) Évolution imprévisible du marché? bb) L'adjudication et ses conséquences cc) Perturbation du marché c) Détournement de pouvoir d) Insuffisance de la motivation 2. Sur la violation des principes généraux du droit a) Sécurité juridique et protection de la confiance b) Intervention équivalant à une expropriation? c) Sur le montant de l'indemnisation 3. Vices de procédure (absence d'avis du comité de gestion des matières grasses) 4. Sur les conséquences de l'illégalité III — Sur les demandes d'indemnisation de la requérante dans l'affaire 264/81 C — Proposition de décision

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Les présents recours en annulation qui reposent sur les mêmes faits et qui doivent donc être traités en commun attaquent deux règlements de la Commission qui ont été promulgués à propos de la mise en vente d'huile d'olive détenue par l'organisme d'intervention italien «AIMA».

A —

Les faits de ces affaires ont déjà fait l'objet d'une procédure de référé, par laquelle des requérantes de l'affaire 231/81 avaient cherché à obtenir un sursis à l'exécution de ces règlements. A cet égard, en ce qui concerne les détails des affaires, nous pouvons renvoyer à la décision du président de la Cour de justice du 21 août 1981 (Recueil 1981 p. 2193) ainsi qu'aux deux rapports d'audience existants et nous contenter par conséquent de rappeler brièvement les faits qui nous paraissent essentiels.

Par le règlement no 71/81 de la Commission du 12 janvier 1981 (JO L 11 du 13. 1. 1981, p. 5), une quantité d'environ 33000 tonnes d'huile d'olive vierge provenant des interventions de la campagne oléicole 1977-1978, répartie en six lots d'environ 5500 tonnes, a été mise en vente au prix fixe de 210000 lires par 100 kg. La Commission s'était décidée pour cette procédure dérogatoire à l'adjudication habituelle, après que cette marchandise eut été plusieurs fois mise en vente sans succès, que la campagne oléicole 1980-1981 permettait de s'attendre à une production abondante d'huile d'olive et qu'ainsi, il existait un danger de diminution de la qualité provoqué par le stockage. Pour éviter de compromettre la vente des produits de la campagne oléicole en cours, les acheteurs devaient s'engager, en constituant une caution, soit à raffiner la marchandise vendue comme huile dite lampante, soit à la commercialiser hors des marchés italien et grec.

La vente devait commencer le dixième jour après l'avis qui devait être émis au plus tard le 31 janvier 1981. Le retrait de l'huile devait avoir lieu en plusieurs périodes, commençant le 15 mars 1981.

Le prix de vente prévu et les conditions de paiement étaient manifestement si intéressants que, dés le 2 février 1981, premier jour auquel des offres pouvaient être déposées, 60 offres d'achat étaient émises chacune pour l'ensemble des lots offerts. Le règlement en question prévoyait pour un pareil cas que l'AIMA devait procéder à la désignation de l'acheteur par tirage au sort.

Ce tirage n'a cependant eu lieu que quatre mois plus tard, le 1er juin 1981. La raison de ce retard est que certains opérateurs avaient contesté l'admissibilité des offres d'entreprises concurrentes, qui avaient été constituées immédiatement avant la vente. Après vérification par l'AIMA, les soixante entreprises ont toutes pu finalement participer au tirage au sort qui a désigné comme acheteurs les requérantes de l'affaire 232/81 et la requérante de l'affaire 264/81.

L'organisme d'intervention italien qui, par une lettre du 16 mai 1981, avait attiré l'attention de la Commission sur le fait qu'en raison des prix non conformes aux tendances du marché, les acheteurs pouvaient espérer des bénéfices extraordinairement élevés, a encore retardé pour ces raisons, après le tirage au sort, la remise de la marchandise en question. Après cela, certaines des requérantes ont intenté un recours devant les juridictions italiennes pour obtenir le retrait de l'huile.

Le 22 juin 1981, le membre compétent de la Commission, M. Dalsager, a répondu à la question écrite no 81/81 de certains députés du Parlement européen qui critiquaient les modalités de cette adjudication et de la vente que la Commission considérait qu'au moment de la décision existaient les conditions pour procéder à la vente conformément aux modalités prévues par la réglementation communautaire. D'autre part, afin d'assurer l'approvisionnement de tous les opérateurs, la Commission avait successivement décidé la mise en vente, en petits lots, de 26000 tonnes d'huile d'olive provenant des interventions effectuées au cours des dernières campagnes (JO C 186 du 27. 7. 1981, p. 12).

Le 3 août 1981, la Commission a alors promulgué le règlement no 2238/81 abrogeant rétroactivement le règlement précité no 71/81. Dans les considérants, elle a relevé que l'exécution de la vente avait été retardée par suite des réclamations précitées et qu'actuellement, en raison de la modification des conditions de marché, l'exécution aux conditions prévues donnerait lieu à de graves perturbations. Dans un «intérêt public supérieur», il serait donc nécessaire d'annuler la vente en cause. Dans le but de tenir compte de la situation de ces opérateurs, des mesures seraient prises parallèlement.

Ces mesures se sont concrétisées dans le règlement no 2239/81 du même jour de la Commission (JO L 218, p. 28) par lequel ces quantités ont de nouveau été mises en adjudication. La vente était tout d'abord réservée aux entreprises auxquelles les lots avaient été attribués auparavant. Elle ne devait plus se faire à un prix fixe mais au plus offrant après fixation d'un prix de vente minimal. L'huile d'olive devait être vendue au plus tard le 10 septembre et mise à disposition, le 15 septembre 1981, en vue de son retrait.

Le 10 août 1981, les requérantes dans l'affaire 232/81 et, le 2 octobre 1981, la requérante dans l'affaire 264/81 ont intenté un recours en annulation des deux règlements du 3 août 1981 conformément à l'article 173 du traité CEE.

Pour le cas de rejet du recours ou d'une annulation seulement partielle de ces règlements, la requérante de l'affaire 264/81 a à titre complémentaire introduit subsidiairement un recours en dommages intérêts, pour les détails duquel nous renvoyons au rapport d'audience.

En même temps que le recours, les requérantes de l'affaire 232/81 ont demandé simultanément par référé qu'il soit sursis à l'exécution desdits règlements. Le président de la Cour de justice a partiellement admis cette demande et a notamment sursis à l'exécution du règlement no 2239/81 en ce sens que les requérantes ne devaient payer pour le lot qui leur avait été attribué à la suite de leur offre que la partie du prix offert correspondant à la somme qu'elles auraient dû payer en exécution de la vente à laquelle il a été procédé en vertu du règlement no 71/81. Le paiement du surplus a été suspendu jusqu'à la décision de la Cour sur le recours au principal.

B —

Ces recours appellent de notre part les observations suivantes:

I — Sur la recevabilité des recours en annulation

La défenderesse estime, sans d'ailleurs soulever expressément une exception faisant obstacle au recours, que les recours ne concernent pas les requérantes directement et individuellement au sens de l'article 173, alinéa 2, du traité CEE. Le règlement no 2238/81 aurait annulé le règlement no 71/81 qui était d'application générale. Le règlement no 2238/81 serait une mesure de gestion du marché qui n'aurait pas perdu son caractère réglementaire du fait que les entreprises tirées au sort avaient pu être déterminées d'après leur nombre et nominalement.

Avec les requérantes, nous ne pouvons cependant pas partager ces réserves. L'article 173, alinéa 2, du traité CEE fait dépendre la recevabilité d'un recours en annulation introduit par un particulier du fait que la mesure attaquée, bien que prise sous l'apparence d'un règlement, constitue en réalité une décision qui concerne le requérant directement et individuellement. Comme la Cour de justice l'a souligné notamment dans l'affaire Alusuisse ( 2 ), l'objectif de cette disposition est notamment d'éviter que, par le simple choix de la forme d'un règlement, les institutions communautaires puissent exclure le recours d'un particulier contre une décision qui le concerne directement et individuellement. En d'autres termes, comme la Cour de justice l'a récemment déclaré dans l'affaire Differdange ( 3 ), la protection juridique doit également être assurée à celui qui, sans être le destinataire de l'acte litigieux, est en fait concerné par celui-ci d'une manière analogue à celle du destinataire. Il s'ensuit que l'élément déterminant n'est pas la forme de la mesure attaquée, mais son contenu et en particulier les effets juridiques qu'elle doit produire ou produit effectivement.

Il ressort clairement des considérants des règlements en question que l'objectif de ces actes juridiques était uniquement et exclusivement de supprimer les effets juridiques de la vente de certaines quantités d'huile d'olive, qui avaient été attribuées aux requérantes à la suite du tirage au sort effectué conformément au règlement no 71/81. Dans les considérants du règlement no 2238/81, nous lisons à ce sujet que «... des quantités pourraient être commercialisées par ces opérateurs à des prix qui entraineraient l'exclusion du marché des autres opérateurs». Il est de ce fait nécessaire «... d'annuler la vente en cause. Dans le but de tenir compte de la situation de ces opérateurs, des mesures seront prises parallèlement». Le fait que les requérantes sont individuellement concernées par les règlements en question résulte, enfin, également du règlement no 2239/81 qui réserve expressément la vente des quantités en question aux soumissionnaires qui ont été «individualisés» par le tirage au sort effectué conformément au règlement no 71/81.

Puisque, en conséquence, il n'est pas douteux, à notre avis, que les requérantes sont concernées directement et individuellement par les actes juridiques attaqués, leurs recours doivent également être considérés comme recevables.

II — Sur le bien-fondé des recours en annulation

Comme nous l'avons déjà dit, les règlements attaqués constituent des réglementations concrètes et individuelles, donc, en réalité, des actes individuels, qui revêtent simplement la forme de règlements et dont l'objectif est, ainsi qu'il ressort du considérant relatif au règlement no 2238/81, d'annuler l'exécution de la vente aux conditions prévues dans le règlement no 71/81 en raison de la crainte de perturbations du marché. De l'avis des requérantes, ces actes juridiques doivent être annulés essentiellement pour violation de forme substantielle, violation de principes généraux du droit ainsi que pour exercice erroné du pouvoir d'appréciation.

Lors de l'examen de ces moyens, nous estimons indiqué de nous occuper en détail tout d'abord des critiques de fond pour traiter ensuite des vices de forme et de procédure.

1. Sur le grief d'usage erroné du pouvoir d'appréciation et d'insuffisance de la motivation

a) Les requérantes formulent le grief suivant: en promulguant les règlements en question, la Commission aurait outrepassé le pouvoir d'appréciation que lui reconnaît le traité CEE et le droit secondaire des organisations de marché. Il résulterait tant des règles du traité, notamment de l'article 42, que du règlement no 136/66 portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (organisation du marché des matières grasses) que la Commission ne peut agir que pour protéger la concurrence au stade de la production mais non pas à celui du commerce. En l'espèce, elle aurait annulé le règlement no 71/81 exclusivement pour protéger des concurrents des requérantes, qui, comme cette dernière, pratiquent le commerce de l'huile. A notre avis, cet argument n'est pas convaincant pour plusieurs raisons. Comme le Conseil, lui aussi, l'a relevé dans le considérant du règlement no 26/62 (JO L 1962, p. 993), il découle notamment de l'article 42 du traité que l'application des règles de concurrence, prévues dans le traité, à la production des produits agricoles et au commerce de ces produits fait essentiellement partie de la politique agricole commune. En ce qui concerne la création des organisations communes de marchés agricoles, l'article 40, paragraphe 2, précise expressément que cette organisation prend notamment la forme de règles communes en matière de concurrence qui, en conséquence, doivent protéger de la même manière la production des produits agricoles et le commerce de ceux-ci. C'est à la lumière de ces dispositions qu'il convient également d'interpréter le droit communautaire dérivé. Comme le témoin Guida, notamment, nous l'a dit, le marché de l'huile d'olive se caractérise par le fait qu'en règle générale plusieurs processus de transformation et de commercialisation s'intercalent entre la culture des olives et la livraison de l'huile d'olive aux consommateurs par le commerce. Manifestement, aucune constatation ne peut être énoncée quant au point de savoir si et dans quelle mesure la culture, la transformation et la livraison aux consommateurs sont liées entre elles. Eu égard à ces conditions spéciales du marché, il est d'autant plus approprié d'appliquer les règles générales de concurrence à tous les stades de la production et de la commercialisation. En conséquence, ainsi qu'il ressort des considérants du règlement no 1562/78 du Conseil du 29 juin 1978 (JO L 185, p. 1), qui a abouti à une modification de l'organisation des marchés des matières grasses, les mécanismes d'intervention prévus par l'organisation du marché de l'huile d'olive s'appliquent en principe tant à la production qu'à la vente. Dans son article 12, ce règlement prévoit, comme moyen de régulation du marché en vue de garantir un niveau de vie convenable des producteurs et de garantir des prix équitables à la consommation, que les organismes d'intervention des Etats membres producteurs ont l'obligation d'acheter dans les conditions qui y sont indiquées en détail l'huile d'olive qui leur est offerte. Conformément au paragraphe 2 de cette disposition, les organismes d'intervention vendent à l'intérieur de la Communauté l'huile d'olive achetée par eux, dans des conditions telles que le marché au stade de la production ne soit pas perturbé. Comme le pétrole dit lampant, lorsqu'il doit être utilisé comme huile comestible, doit toujours être soumis à un processus de raffinage, le commerce de ce produit intermédiaire doit pour cette raison être considéré comme faisant partie du stade de la production avec cette conséquence que, ne serait-ce qu'en raison du sens et de l'objectif de cette disposition, la Commission est tenue, contrairement à la thèse défendue par les requérantes, de veiller en principe au respect des règles communes de concurrence lors de la vente de l'huile lampante. Le fait que la Commission peut agir en vue de protéger la concurrence non seulement au stade de la production mais également à celui de la commercialisation découle en outre clairement du règlement no 2754 du Conseil (JO L 331 du 28. 11. 1978, p. 13) et du règlement no 2960/77 de la Commission (JO L 348 du 30. 12. 1977, p. 46) qui régissent les conditions de la vente de l'huile d'olive et sa réalisation. Dans les considérants de ces deux actes juridiques, nous lisons que la mise en vente de l'huile d'olive détenue par les organismes d'intervention doit s'effectuer sans discrimination entre les acheteurs de la Communauté et aux meilleures conditions économiques possibles. Le système de l'adjudication semble être le plus approprié à cette fin. Ce n'est que dans certaines situations particulières que, conformément au deuxième alinéa de l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 2754/78, cette mise en vente peut être effectuée selon une autre procédure. Selon le paragraphe 2 de cet article, les conditions de l'adjudication ou de toute autre procédure de vente doivent être aménagées de manière à assurer l'égalité de traitement de tous les intéressés. Il résulte donc de ces dispositions que la Commission, lorsqu'elle se décide en faveur d'une adjudication à des prix fixes et que cette procédure aboutit soit à favoriser injustement certains intéressés, soit à ce que la vente ne soit pas effectuée aux meilleures conditions économiques possibles, est en principe tenue d'adapter les conditions de vente à ces exigences. Le grief selon lequel la Commission aurait outrepassé le pouvoir d'appréciation qui lui est accordé, en agissant au stade de la commercialisation, et non pas à celui de la production, se révèle donc non fondé.

b) Comme second moyen, les requérantes font valoir qu'en annulant l'exécution de la vente en raison de graves perturbations du marché auquel on devait soi-disant s'attendre, la Commission aurait, en outre, fait un usage erroné du pouvoir d'appréciation qui lui est accordé. D'une part, les conditions de marché n'auraient pas évolué de manière imprévisible et, d'autre part, après la seconde procédure d'adjudication, les perturbations redoutées ne se seraient pas effectivement produites. Même si l'on admettait que l'exécution de la vente sur la base du règlement no 71/81 aurait abouti à des perturbations du marché, les mesures attaquées n'étaient pas de nature à éliminer ces perturbations et étaient en contradiction avec les constatations antérieures de la Commission. Les requérantes soutiennent donc que la vente en question n'a pas été annulée, dans un intérêt public supérieur, comme cela est dit dans les considérants, mais uniquement pour diminuer leur marge bénéficiaire. aa) En revanche, la Commission persiste dans sa thèse selon laquelle, lors de la promulgation du règlement no 71/81, l'évolution des conditions du marché de l'huile d'olive n'aurait pas été prévisible. Par suite de la hausse des prix, les requérantes, qui compteraient parmi les plus importantes entreprises sur le marché de l'huile d'olive, auraient obtenu des gains astronomiques au détriment du contribuable et, en raison des lots importants qui leur avaient été attribués, elles auraient pu éliminer leurs concurrents sur le marché. Son devoir aurait donc été d'intervenir dans la procédure, dans le cadre de son pouvoir de régulation du marché et d'annuler la vente. A propos de cette controverse, il faut tout d'abord remarquer que, même si la Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de son activité de surveillance et de gestion du marché, l'exercice, objectif et conforme à son devoir, de ce pouvoir peut être soumis au contrôle judiciaire. L'exercice de ce pouvoir est notamment entaché de vices lorsque, dans d'autres conditions il est vrai, ou pour d'autres motifs, mais non pas dans les conditions existant réellement, une mesure aurait pu être prise sur la base des considérations effectivement émises ou des motifs réels. Il faut donc tout d'abord examiner si, comme la Commission l'affirme, les conditions du marché de l'huile d'olive ont réellement évolué de manière imprévisible de sorte qu'en exécutant la vente, on devait s'attendre à une grave perturbation du marché. A cet égard, la Commission expose en détail qu'encore au moment de la promulgation du règlement no 71/81, en janvier, on pouvait s'attendre à une récolte d'olives supérieure à la moyenne et donc à une production relativement élevée d'huile lampante. Toutefois, la récolte aurait été moindre qu'il n'était prévu. Enfin, la production corrélativement plus faible d'huile lampante, la rareté relative de cette sorte d'huile sur le marché mondial ainsi que la dépréciation de la lire verte auraient abouti à une hausse imprévisible des prix. Contrairement à cette argumentation, le témoin Guida nous a expliqué que le prix de l'huile lampante au cours de la campagne oléicole 1980-1981 n'aurait augmenté que d'environ 15 %. Cette hausse s'expliquerait notamment par les augmentations mensuelles du prix d'intervention, par la dépréciation de la lire verte ainsi que par la dévaluation en Italie. Enfin, l'augmentation des prix s'expliquerait également par la demande habituellement accrue d'huile d'olive en été. Au cours de la période en question, l'évolution des prix pourrait donc être qualifiée de «normale». En outre, le témoin a expliqué que, pendant la période en question, et contrairement à l'exposé de la Commission, il n'y aurait pas eu de pénurie d'huile lampante en ce sens que les besoins des raffineries ou des consommateurs n'auraient pas pu être couverts. Le fait que seule une petite quantité d'huile lampante aurait été livrée aux organismes d'intervention prouverait seulement que les producteurs auraient pu vendre cette marchandise sur le marché. On peut donc déduire de ces constatations que, déjà lors de la promulgation du règlement no 71/81, le 12 janvier 1981, la Commission aurait pu, en remplissant son devoir habituel de diligence, prévoir l'évolution des conditions du marché et la hausse «normale» des prix. Enfin et surtout le fait que, manifestement, sur la base d'une appréciation exacte de la situation du marché, 60 entreprises dont certaines n'auraient été constituées qu'immédiatement auparavant ont, dès le premier jour où cela a été possible, présenté des offres d'achat pour tous les lots offerts plaide en faveur de cet argument. A cet égard, il faut aussi rappeler, en ce qui concerne l'espérance de rendement et la prétendue pénurie d'huile lampante, que, selon les indications de la Commission, la récolte d'huile d'olive a lieu en Italie entre novembre et avril. La partie principale est récoltée au cours des mois de décembre, janvier et février et ensuite transformée plus ou moins immédiatement en huile d'olive. En conséquence, déjà au moment de la promulgation du règlement no 71/81, le 12 janvier 1981, mais au plus tard à la fin de février, la Commission aurait pu avoir une certitude quant au rendement réel d'olives et à la quantité d'huile lampante à laquelle on pouvait s'attendre. Même si cela n'avait pas été possible, la Commission aurait pu en tout cas déduire du rapport hebdomadaire relatif à l'huile d'olive (no 323) du comité consultatif pour la période du 9 au 14 février 1981, que l'on devait s'attendre à une production d'huile d'olive inférieure à la quantité prévue de 640000 tonnes. Enfin, il ressort du télex du ministère italien de l'Économie du 4 avril 1981 que, d'après les indications de l'office italien de statistiques, l'ISTAT, on devait s'attendre en Italie à une production de 610000 tonnes d'huile d'olive. Entre-temps. l'AIMA avait demandé par un télex du 12 février 1981 de suspendre l'exécution de la vente afin de pouvoir contrôler la régularité des demandes d'achat. Par un télex du 18 février 1981, le directeur compétent auprès de la Commission avait donné son accord à la suspension prévue et expressément indiqué qu'il n'était pas nécessaire à cet égard de modifier le règlement no 71/81 en question. bb) Par une lettre du 16 mai 1981, l'AIMA a fait savoir au président de la Commission et au membre compétent de cette dernière, M. Poul Dalsager, qu'elle avait terminé ses vérifications. Elle a indiqué en même temps qu'après l'adoption du règlement en question, la situation sur le marché des olives s'était fondamentalement modifiée en ce sens que l'on devait enregistrer une forte hausse du prix qui pendant ce temps avait atteint 250250 lires par 100 kg. Comme le prix fixe de 210000 lires par 100 kg indiqué dans le règlement no 71/81 était donc insuffisant, la vente prévue dans ce règlement devait être annulée et une nouvelle adjudication conforme aux tendances du marché devait être organisée. Au plus tard à cette date, la Commission était, par conséquent, définitivement informée de la modification des conditions du marché et elle aurait donc dû interrompre la vente immédiatement. Toutefois, une telle mesure n'a pas été prise mais, ainsi qu'il ressort d'un télex du ministre italien de l'Agriculture du 5 juin 1981, les acheteurs ont été choisis par tirage au sort. Dans ce télex, le ministre faisait de nouveau état des conséquences politiques et économiques redoutables des ventes et il invitait la Commission à annuler l'exécution de la vente. Du fait du tirage au sort, les acheteurs ont cependant été «individualisés». La Commission, connaissant entièrement la situation du marché, n'a pas interrompu le tirage au sort et a déclaré à l'égard des participants qu'elle ne voyait aucun motif à ce moment-là d'arrêter l'exécution de la vente en raison de la modification des conditions du marché. Mais, par suite du tirage au sort, les acheteurs ont acquis une situation juridique plus solide dans le sens d'un droit subjectif pécuniaire de droit public. Leur position juridique pécuniaire découle du fait que, selon le règlement no 71/81, à la suite du tirage au sort, la Commission n'avait aucune possibilité d'annuler l'adjudication sans l'intervention des requérantes. Comme le montrent les considérants des règlements nos 2238/81 et 2239/81, la Commission s'est manifestement fondée sur cette situation pécuniaire plus forte des requérantes. Nous y lisons, entre autres, que les lots mis en vente ont été «attribués» à certains soumissionnaires par tirage au sort conformément à l'article 6, paragraphe 1, du règlement no 71/81 et que, pour les motifs connus, «la vente en cause» doit être annulée «eu égard à la situation de ces opérateurs». Cette situation juridique de droit public plus solide, créée par le tirage au sort au bénéfice des requérantes, ne dépend pas notamment de la question de savoir si, à la suite du tirage au sort, un contrat d'achat a été conclu entre l'organisme d'intervention et les entreprises tirées au sort ou même si un acte réel de transfert a eu lieu. En conséquence, contrairement à l'opinion de la Commission, il ne faut attribuer aucune importance au fait que l'organisme d'intervention n'a pas immédiatement informé les soumissionnaires, par une lettre recommandée avec accusé de réception, du résultat de leur participation à l'adjudication, comme le prévoit l'article 10 du règlement no 2960/77 dans la rédaction du règlement no 883/79 (JO L 111 du 4. 5. 1979, p. 16). En effet, comme les requérantes le relèvent à bon droit, l'organisme d'intervention ne possède aucun pouvoir d'appréciation quant au point de savoir si la marchandise doit être vendue, mais il doit uniquement surveiller l'exécution et le déroulement régulier de la vente. En résumé, on peut ainsi constater qu'un danger de graves perturbations du marché a été provoqué non pas par la modification des conditions du marché, mais éventuellement par l'intervention, tardive et due à une erreur d'appréciation, de la Commission dans la procédure d'adjudication prévue par le règlement no 71/81. cc) Il reste en outre à constater que la Commission n'est pas parvenue à exposer de manière convaincante que l'exécution de la vente aux conditions prévues initialement aurait effectivement abouti à de graves perturbations du marché. D'une manière générale, il est difficile d'apercevoir dans quelle mesure, en présence d'une situation de marché caractérisée, selon les indications de la Commission, par une certaine pénurie et par une hausse des prix, la commercialisation de certains lots assez importants d'huile à des prix relativement favorables doit aboutir à perturber directement le marché. Comme on peut le déduire des considérants, la Commission craignait plutôt qu'à la suite des bénéfices élevés, les six entreprises puissent parvenir à une situation économique de force qui leur aurait permis de perturber le marché par le prix de vente qu'elles auraient été seules à fixer. En d'autres termes, la Commission craignait non pas une perturbation directe du marché, mais une perturbation éventuellement indirecte. Les affirmations du témoin Guida ne sont pas de nature à confirmer la thèse de la Commission, selon laquelle il y aurait eu lieu de craindre de graves perturbations et de s'attendre le cas échéant à l'exclusion des autres opérateurs. La possibilité effective d'exercer une telle influence sur le marché dépend principalement d'une série d'hypothèses difficilement vérifiables. Une telle possibilité n'aurait existé, par exemple, que si les entreprises concernées avaient acquis, du fait de la vente, une position dominante sur le marché. Par suite du manque de transparence du marché des olives, nous ne savons pas exactement quelle était la part de la marchandise vendue par rapport à la quantité totale d'huile lampante se trouvant sur le marché italien. Selon les indications des requérantes, cette part n'était que de 8 %, tandis que la Commission parle d'une part de 30 %. Enfin, il ne faut pas oublier non plus que la Commission a elle-même provoqué le danger découlant éventuellement d'une telle position dominante, à supposer qu'il puisse en être question ici, par la vente prévue dans le règlement no 71/81 de lots assez importants à des prix fixes. A cet égard, on peut également se déclarer d'accord avec les requérantes sur le fait que la réglementation contenue dans le règlement no 2239/81, selon laquelle les mêmes lots étaient réservés aux mêmes soumissionnaires à un prix seulement un peu plus élevé, mais toujours favorable, n'échappe pas pleinement à toute contestation par rapport à la procédure engagée initialement, dans la mesure où le danger, lié à une position dominante, d'exercer une influence sur le marché ne se trouve pas sans plus éliminé de ce fait. Pour prouver la perturbation du marché à laquelle on devait soi-disant s'attendre, la Commission nous a simplement présenté quelques télex d'entreprises concurrentes, dans lesquels celles-ci ont fait état de ce danger, après le tirage au sort. La Commission n'a pas pu nous dire combien d'entreprises et quelles branches parmi les opérateurs — coopératives, industries de raffinage, industries d'équipement, grossistes, détaillants — auraient été mises en danger par la vente aux conditions initiales. Manifestement, avant l'adoption des règlements attaqués, elle n'avait pas été informée du stockage des différentes entreprises. Enfin et surtout, la Commission ne pouvait pas non plus se fonder avec certitude sur l'hypothèse que, pour éliminer les concurrents, les entreprises intéressées renonceraient à leur marge bénéficiaire ou qu'elles emploieraient les bénéfices pour provoquer des perturbations du marché. Il reste donc à constater qu'en annulant les ventes, la Commission ne s'est laissée influencer que par un danger abstrait et hypothétique d'une perturbation du marché dont l'existence n'était due, en outre, qu'au fait qu'elle avait adopté un comportement contraire aux obligations. Comme nous le montrerons encore par la suite, ce danger ne pouvait pas justifier que les requérantes soient dépossédées de leur droit pécuniaire.

c) Puisque, en conséquence, il n'existait aucun danger concret de perturbation immédiate du marché par les requérantes, on doit, en outre, en suivant celles-ci, admettre que la Commission a également abusé du pouvoir d'appréciation qui lui est accordé, en commettant un «détournement de pouvoir», dans la mesure où, par les règlements attaqués, elle a visé non pas à protéger le marché, mais avant tout à réduire les bénéfices considérables, comme il a été admis, que les requérantes pouvaient espérer.

d) Enfin, même si l'on voulait considérer un tel danger comme suffisant pour justifier une telle intervention, il reste à constater qu'en tout cas, du point de vue formel, celle-ci n'a pas été suffisamment motivée. En effet, la Cour de justice, dans une jurisprudence constante (voir comme exemple de nombreux arrêts, l'affaire 166/78 ( 4 )), a jugé qu'en ce qui concerne les actes d'application générale, il est satisfait aux exigences de l'article 190 du traité CEE si les motifs indiqués expliquent l'essentiel des mesures prises par les institutions. Comme nous l'avons montré au début, dans le cas des actes juridiques attaqués, il s'agit, en dépit de la forme réglementaire choisie, non pas de réglementations générales et abstraites, mais en réalité d'un faisceau d'actes particuliers. Ces actes auraient nécessité une motivation détaillée pour mettre les intéressés et la Cour en mesure de contrôler leur légalité. Il faut donc se déclarer d'accord avec les requérantes sur le fait que les actes attaqués sont entachés de vice en raison principalement de la violation de l'obligation de motiver.

2. Sur le grief de violation des principes généraux du droit

a) Enfin, la promulgation du règlement no 2238/81 viole également les principes généraux de la sécurité juridique et de la protection de la confiance. Comme nous l'avons déjà indiqué, les requérantes ont été individualisées par le tirage au sort et ont acquis un droit pécuniaire. Le règlement no 71/81 doit donc être considéré comme une réglementation engendrant certains avantages pour une catégorie déterminée de personnes. A cet égard, il constitue, en ce qui concerne ses effets, une décision adressée à plusieurs individus, c'est-à-dire un faisceau d'actes individuels faisant naître au profit des intéressés des droits subjectifs. Les principes généraux du droit relatifs au retrait des actes administratifs générateurs de droits sont donc applicables par analogie à l'annulation dont l'objectif déclaré était d'annuler les ventes en question. A cet égard, il faut en principe peser l'intérêt public et les intérêts privés qui sont en jeu et constater à quel principe il convient en l'espèce de donner la priorité. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, les actes juridiques illégaux peuvent en principe toujours être retirés à moins que le retrait ne soit exclu dans certains cas en raison des droits acquis (voir arrêt dans l'affaire 15/64 ( 5 )). Le retrait d'actes administratifs régulièrement générateurs de droits peut également être admis lorsque les intéressés ne peuvent pas invoquer une confiance légitime. Si, par exemple, il est possible à un opérateur prudent et avisé de prévoir l'adoption d'une mesure communautaire rigoureuse, il ne saurait, comme la Cour de justice l'a notamment déclaré dans l'affaire Ltihrs ( 6 ), se prévaloir d'une confiance légitime dans le cas où cet acte est adopté. Comme la Cour de justice l'a établi dans une jurisprudence constante (voir affaires 42 et 49/59, 159/82 ( 7 )), le retrait à titre rétroactif d'un acte légal qui a conféré des droits subjectifs ou des avantages similaires est contraire aux principes généraux du droit. Si nous examinons le règlement no 2238/81 attaqué à la lumière de ces principes, on doit tout d'abord constater qu'il s'agit d'un retrait rétroactif d'une réglementation favorisant les entreprises concernées. Selon l'allégation de la Commission et également d'après la réponse de son membre compétent, M. Dalsager, du 22 juin 1981, cette réglementation était régulière tout au moins à la date de sa promulgation. A cela, on pourrait à la rigueur objecter qu'à la suite de la modification des conditions du marché, cette réglementation est devenue illégale de façon presque inaperçue et que les opérateurs économiques intéressés auraient pu s'en apercevoir. Toutefois, cette opinion est infirmée par la considération générale selon laquelle une réglementation initialement régulière est présumée continuer de l'être, aussi longtemps qu'elle existe. Les milieux économiques intéressés devaient d'autant plus se fonder sur la régularité de la vente que la Commission, en dépit du retard de plusieurs mois et des avertissements donnés entre-temps par l'AIMA, n'a pas arrêté l'exécution du tirage au sort, mais l'a laissée se dérouler régulièrement. De son côté, le retard ne peut pas être inclus dans le domaine de la responsabilité des entreprises qui, si l'exécution de la vente avait eu lieu conformément aux dispositions, auraient fait l'objet du tirage au sort, comme prévu, le 12 février et auraient pu ainsi prendre possession, aux conditions initiales, de la marchandise achetée. Enfin, en ce qui concerne la question de savoir si la confiance mise par les requérantes dans la validité de la réglementation initiale et leurs droits acquis sont dignes de protection, il faut également considérer que, selon l'article 5 du règlement no 71/81, ces opérateurs devaient s'engager unilatéralement et irrévocablement, en constituant une caution, à exécuter le contrat à conclure éventuellement. Si les prix n'avaient pas augmenté, mais diminué, ils auraient dû supporter la perte dans le cadre des risques inhérents à leur entreprise. En conséquence, il n'est que juste et équitable qu'en raison d'une telle obligation, leur confiance légitime dans un bénéfice possible soit protégée.

b) Enfin, l'autre moyen que les requérantes ont fait valoir, à savoir que les règlements attaqués constituaient un empiètement inadmissible dans leur droit de propriété, se rattache également à la protection des droits acquis. Les requérantes allèguent qu'en particulier selon l'ordre juridique italien, mais également selon les ordres juridiques de tous les États membres, un empiétement entraînant une expropriation ou équivalant à une expropriation n'est admissible que sur une base légale, dans l'intérêt général, et moyennant une indemnisation. Ces trois conditions ne sont cependant pas remplies en l'espèce. En revanche, la Commission soutient qu'il ne s'agirait pas d'une mesure d'expropriation, mais simplement d'une réglementation qui aurait été prise dans le cadre de la gestion des marchés qui lui est confiée. Mais au cas où l'on voudrait tout de même voir dans le règlement no 2238/81 une mesure d'expropriation, les règles prévues au règlement no 2239/81 constitueraient néanmoins une indemnisation appropriée. En effet, selon ce règlement, les entreprises auraient eu la possibilité d'acquérir les lots correspondants d'huile à un prix extrêmement favorable et auraient été ainsi convenablement indemnisées. Après ce que nous avons dit jusqu'ici, il n'est plus nécessaire d'étudier ces problèmes d'expropriation, car les règlements attaqués doivent déjà être annulés pour les raisons exposées. Nous nous contenterons donc de présenter subsidiairement et brièvement quelques observations à propos des questions soulevées par cette argumentation. Comme la Cour de justice l'a jugé dans les affaires Hauer et Testa ( 8 ), le droit de propriété fait partie des droits fondamentaux dont l'ordre juridique communautaire assure la protection conformément notamment aux conceptions communes aux constitutions des Etats membres. A cet égard, on peut donc laisser de côté la question de savoir si les requérantes avaient déjà acquis la propriété des quantités d'huile faisant l'objet de l'adjudication, puisque des droits subjectifs pécuniaires de droit public doivent déjà être considérés comme propriété, lorsque sont ainsi créées des positions juridiques qui se rapprochent de celles de propriétaires. Comme nous l'avons montré, il faudrait l'affirmer en l'espèce. Un retrait de ces positions juridiques pécuniaires ne se situe plus dans le cadre de l'obligation sociale de la propriété, mais doit être considéré comme un empiétement entraînant expropriation ou éventuellement équivalant à une expropriation. Mais si nous avons bien compris, un tel empiétement doit avoir une base légale et ne peut en principe être effectué que dans l'intérêt public. Cela découle principalement des principes de sécurité juridique et de légalité de l'administration en vigueur dans le droit communautaire. En réponse à une question expresse, la Commission n'a pas pu nous citer la base juridique qui, dans le cadre de son pouvoir de gestion des marchés, l'autorise à retirer des droits pécuniaires déjà acquis. Pour cette raison déjà, un tel empiétement pourrait être illégal, indépendamment de la question plus que douteuse de savoir s'il a été effectué pour des raisons d'intérêt public.

c) Toutefois, il reste encore à savoir comment l'indemnisation doit être déterminée, c'est-à-dire s'il faut seulement garantir une indemnisation appropriée ou si, comme le pensent les requérantes, il existe un droit à une indemnisation totale. Cette question soulève une série de problèmes qu'il n'est pas possible, à notre avis, de clarifier nettement, même par une étude de droit comparée. Finalement, nous estimons avec les requérantes qu'il n'est pas compatible avec la protection de la propriété de retirer tout d'abord aux entreprises leurs droits acquis et ensuite de leur donner, au moyen de l'indemnisation, la possibilité d'acquérir de nouveau ces mêmes droits à un autre prix. En pareil cas, seule une compensation complète de la valeur des droits ayant fait l'objet d'un retrait pourrait être considérée comme équitable. Une autre thèse ne serait défendable que si la Commission s'était expressément réservé dans le règlement no 71/81 d'adapter le prix de vente aux données économiques. Mais même si l'on voulait accepter la solution proposée par la Commission, il ne serait pas possible d'expliquer logiquement dans quelle mesure les opérateurs économiques concernés, qui avaient initialement un droit au transfert des lots d'huile en question à un prix fixe uniforme, doivent désormais payer pour les différents lots, dans le cadre d'une indemnisation soi-disant appropriée, des prix différents oscillant entre 235000 lires par 100 kg et 239000 lires par 100 kg. De ce point de vue également, les règlements devraient donc être considérés comme illégaux. Si la Cour de justice avait l'intention de les annuler pour les motifs cités en dernier lieu, il serait toutefois convenable, à notre avis, que l'assemblée plénière et non pas une chambre statue sur ces questions d'importance fondamentale qui n'ont pas encore été tranchées par la jurisprudence.

3. Sur le grief des vices de procédure

Les griefs de fond s'étant révélés fondés, nous pouvons être brefs en examinant l'autre grief formulé par les requérantes, celui d'un vice de procédure. Ces dernières estiment que les dispositions en question devraient être annulées pour violation de formes substantielles, puisque la procédure du comité de gestion des matières grasses, prévue à l'article 38 de l'organisation des marchés dans le secteur des matières grasses, n'aurait pas été respectée. Cette disposition exigerait l'avis préalable du comité de gestion des matières grasses. En cas de désaccord, la mesure devrait être communiquée au Conseil.

Toutefois, comme la Commission l'a relevé à bon droit, ce grief repose sur une interprétation erronée de la disposition en question. Le fait que le comité de gestion a été saisi découle des derniers considérants des règlements attaqués, dans lesquels nous lisons que le comité de gestion des matières grasses n'a pas émis d'avis dans le délai imparti par son président. Cela signifie à son tour qu'une majorité ne s'est dégagée ni pour ni contre les règlements.

Selon l'article 38 du règlement établissant une organisation des marchés dans le secteur des matières grasses, seules les mesures de la Commission qui ne sont pas conformes à l'avis du comité doivent être communiquées au Conseil. Comme la Cour de justice l'a constaté dans les affaires Schouten et Dulciora ( 9 ) à propos de la disposition parallèle figurant dans le règlement relatif au marché des céréales, l'absence d'un avis du comité n'affecte en rien la validité des mesures prises par la Commission. En conséquence, ce grief doit être rejeté comme non fondé.

4. Sur les conséquences de l'illégalité

Le recours s'étant dans l'ensemble révélé fondé, la Cour de justice doit annuler les règlements attaqués conformément à l'article 174 du traité CEE. La nullité du règlement no 2239/81 découle notamment de la relation étroite existant avec le règlement no 2238/81 entaché de vice.

Pour ce cas, la Commission suggère de considérer, conformément à l'article 174, alinéa 2, du traité CEE, que tout au moins la partie des règlements attaqués qui a abouti à la suppression des facilités de paiement demeure en vigueur. En effet, ces facilités de paiement prévues dans le règlement no 71/81 auraient pour effet que les entreprises considérées auraient dû payer non pas 210000 lires par 100 kg d'huile d'olive mais en réalité uniquement 189000 lires par 100 kg.

Toutefois, à notre avis, eu égard à ce que nous avons dit jusqu'ici, il n'existe aucune nécessité d'ordonner que les règlements attaqués demeurent en vigueur dans la mesure où ils ont abouti à la suppression des facilités de paiement contenues dans le règlement no 71/81. En effet, ces dernières font partie intégrante des droits subjectifs pécuniaires acquis par les requérantes du fait du tirage au sort et leur suppression constituerait par conséquent un empiétement dans ces droits acquis.

En outre, L'article 174, alinéa 2, doit être considéré comme une réglementation spéciale applicable aux règlements et qui permet de tenir compte des effets normatifs de ces actes juridiques. En revanche, comme nous l'avons montré, les règlements attaqués ont les effets inhérents à des actes individuels, de sorte que, pour cette raison également, il n'existe aucun motif de considérer que certaines de leurs parties demeurent en vigueur.

III — Sur les demandes d'indemnisation de la requérante dans l'affaire 264/81

L'annulation des règlements nos 2238 et 2239/81 a pour effet que le règlement no 71/81 subsiste et que l'exécution des ventes doit continuer d'être effectuée sur la base de ce règlement.

Le recours en indemnisation introduit à titre subsidiaire par la requérante dans l'affaire 264/81 pour le cas où les recours en annulation n'aboutiraient pas est donc sans objet.

A propos du recours en indemnisation introduit par cette requérante en complément du recours en annulation, celle-ci a expliqué expressément au cours de la procédure orale et en réponse à des questions de la Cour que cette demande n'avait été présentée qu'à toutes fins utiles pour le cas où les conséquences de l'arrêt rendu sur le recours en annulation n'aboutiraient pas à la dédommager. Elle a expliqué que la demande avait uniquement pour objet de réserver à cet égard la possibilité d'un recours en indemnisation. Au stade actuel, il n'est donc ni possible ni nécessaire de statuer sur cette demande soumise à une condition qui n'est pas encore réalisée.

C —

En conclusion, nous proposons donc à la Cour d'annuler les règlements no 2238/81 et no 2239/81 de la Commission du 3 août 1981 et de rejeter la demande d'indemnisation présentée à titre complémentaire dans l'affaire 264/81. Étant donné cette issue du procès, la Commission doit, en outre, être condamnée aux dépens conformément à ce qui a été demandé.

La Commission ayant également succombé pour l'essentiel dans la procédure de référé, elle doit également être condamnée aux dépens exposés dans le cadre de cette procédure ainsi que dans la procédure d'intervention.

( 1 ) Traduit de l'allemand.

( 2 ) Arrêt du 6. 10. 1982 dans l'affaire 307/81, Alusuisse Italia SpA/Conseil et Commission des Communautés européennes, Recueil 1982, p. 3463, 3470.

( 3 ) Arrèt du 11. 7. 1984 dans les affaires 222/83, Commune de Differdange et autres/Commission des Communautés européennes, Recueil 1984, p. 2889

( 4 ) Arret du 12. 7 1979 dans l'affaire 166/78, Gouvernement de la Republique italienne/Conseil des Communautés européennes, Recueil 1979, p. 2575.

( 5 ) Arrêt du 1. 6. 1961 dans l'affaire 15/60, Gabriel Simon/Cour de justice des Communautés européennes, Recueil 1961, p. 239.

( 6 ) Arrêt du 1. 2. 1978 dans l'affaire 78/77, Entreprise Johann Lührs/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Recueil 1978, p. 169.

( 7 ) Arrêt du 12. 7. 1962 dans les affaires jointes 42 et 49/59, Société nouvelle des usines de Pontlieue, Aciéries du Temple/Haute Autorité de la CECA, Recueil 1962, p. 109.

Arrêt du 22. 9. 1983 dans l'affaire 159/82, Angélique Verli-Wallace/Commission des Communautés européennes, Recueil 1983, p. 2711.

( 8 ) Arrêt du 13. 12. 1979 dans l'affaire 44/79, Liselotte Hauer/Land Rheinland-Pfalz, Recueil 1979, p. 3727.

Arrêt du 19. 6. 1980 dans les affaires jointes 41/79, 121/79 et 796/79, Vittorio Testa/Bundesanstalt für Arbeit, Recueil 1980, p. 1979.

( 9 ) Arret du 14. 12. 1978 dans l'affaire 35/78, N G. J. Schouten BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwproduktcn. Recueil 1978, p 2543

Arret du 5. 4 1979 dans l'affaire 95/78, Dulciora SpA/Amrnimscrazionc delle finanze dello Slato, Recueil 1979, p 1549