Affaire T-423/07

Ryanair Ltd

contre

Commission européenne

« Aides d’État — Concurrence — Abus de position dominante — Secteur aérien — Usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich — Recours en carence — Prise de position de la Commission — Non-lieu à statuer — Obligation d’agir — Absence »

Sommaire de l'arrêt

1. Recours en carence — Élimination de la carence après l'introduction du recours — Disparition de l'objet du recours — Non-lieu à statuer

(Art. 232 CE et 233 CE)

2. Recours en carence — Personnes physiques ou morales — Plainte concernant une violation des règles de concurrence — Mise en demeure de la Commission — Conditions

(Art. 81 CE, 82 CE et 232 CE; règlement du Conseil nº 1/2003, art. 7; règlement de la Commission nº 773/2004, 6e et 7e considérants, et art. 5, § 1)

1. La voie de recours prévue à l’article 232 CE, qui poursuit des objectifs distincts de la voie de recours prévue à l’article 226 CE, est fondée sur l’idée que l’inaction illégale de l’institution mise en cause permet de saisir la Cour afin que celle-ci déclare que l’abstention d’agir est contraire au traité, lorsque l’institution concernée n’a pas remédié à cette abstention. Cette déclaration a pour effet, aux termes de l’article 233 CE, que l’institution défenderesse est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, sans préjudice des actions en responsabilité non contractuelle pouvant découler de la même déclaration.

Dans le cas où l’acte dont l’omission fait l’objet du litige a été adopté après l’introduction du recours, mais avant le prononcé de l’arrêt, une déclaration de la Cour constatant l’illégalité de l’abstention initiale ne peut plus conduire aux conséquences prévues par l’article 233 CE. Il en résulte que, dans un tel cas, tout comme dans celui où l’institution défenderesse a réagi à l’invitation à agir dans le délai de deux mois, l’objet du recours a disparu, de sorte qu’il n’y a plus lieu de statuer. La circonstance que cette prise de position de l'institution ne donne pas satisfaction à la partie requérante est à cet égard indifférente car l'article 232 CE vise la carence par abstention de statuer ou de prendre position et non l'adoption d'un acte autre que celui que cette partie aurait souhaité ou estimé nécessaire.

(cf. point 26)

2. Pour apprécier si la Commission s'est illégalement abstenue d'agir quant à un prétendu abus de position dominante, il convient d'examiner si, au moment de la mise en demeure au sens de l'article 232 CE, il pesait sur cette institution une obligation d'agir.

Lorsque la Commission est saisie d’une plainte conformément aux dispositions des règlements nº 1/2003, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 CE et 82 CE, et nº 773/2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 CE et 82 CE, pour violation de ces articles, elle est tenue d’examiner attentivement les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance par le plaignant afin de décider, dans un délai raisonnable, si elle doit engager la procédure en constatation d’infraction ou rejeter la plainte sans engager la procédure ou procéder au classement de la plainte. Si la Commission décide que l’examen d’une plainte, au titre de l’article 82 CE, est injustifié ou superflu, elle doit informer la partie requérante de sa décision, en exposant ses motifs, de façon à permettre le contrôle de la légalité de celle-ci.

Toutefois, en vertu des considérants 6 et 7 du règlement nº 773/2004, pour pouvoir être qualifiée de plainte dénonçant une violation des règles de concurrence prévues aux articles 81 CE et 82 CE, une plainte doit obligatoirement être conforme à l’article 5 du règlement nº 773/2004 concernant la recevabilité des plaintes, qui prévoit expressément, d’une part, que les personnes physiques ou morales doivent faire valoir un intérêt légitime pour être habilitées à déposer une plainte aux fins de l’article 7 du règlement nº 1/2003 et, d’autre part, que la plainte doit contenir les informations prévues dans le formulaire C figurant en annexe audit règlement nº 773/2004.

(cf. points 52-53, 55)

ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

19 mai 2011 ( )

« Aides d’État – Concurrence – Abus de position dominante – Secteur aérien – Usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich – Recours en carence – Prise de position de la Commission – Non-lieu à statuer – Obligation d’agir – Absence »

Dans l’affaire T‑423/07,

Ryanair Ltd, établie à Dublin (Irlande), représentée par Me E. Vahida, avocat,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. L. Flynn, S. Noë et Mme E. Righini, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande visant à faire constater une carence de la Commission en ce qu’elle s’est illégalement abstenue de prendre position sur la plainte de la requérante concernant, d’une part, une aide prétendument accordée par la République fédérale d’Allemagne à Lufthansa et à ses partenaires de la Star Alliance, sous la forme de l’usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich (Allemagne) et, d’autre part, un prétendu abus de position dominante de la part de l’aéroport de Munich,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. S. Papasavvas, président, V. Vadapalas (rapporteur) et K. O’Higgins, juges,

greffier : M. N. Rosner, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 décembre 2010,

rend le présent

Arrêt

Cadre juridique

1 L’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1), est libellé comme suit :

« Lorsque la Commission a en sa possession des informations concernant une aide prétendue illégale, quelle qu’en soit la source, elle examine ces informations sans délai. »

2 L’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999 énonce :

« Toute partie intéressée peut informer la Commission de toute aide illégale prétendue et de toute application prétendue abusive de l’aide. Lorsque la Commission estime, sur la base des informations dont elle dispose, qu’il n’y a pas de motifs suffisants pour se prononcer sur le cas, elle en informe la partie intéressée. Lorsque la Commission prend une décision sur un cas concernant la teneur des informations fournies, elle envoie une copie de cette décision à la partie intéressée. »

3 L’article 7 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 [CE] et 82 [CE] (JO 2003, L 1, p. 1), est libellé comme suit :

« 1. Si la Commission, agissant d’office ou saisie d’une plainte, constate l’existence d’une infraction aux dispositions de l’article 81 [CE] ou 82 [CE], elle peut obliger par voie de décision les entreprises et associations d’entreprises intéressées à mettre fin à l’infraction constatée. À cette fin, elle peut leur imposer toute mesure corrective de nature structurelle ou comportementale, qui soit proportionnée à l’infraction commise et nécessaire pour faire cesser effectivement l’infraction. Une mesure structurelle ne peut être imposée que s’il n’existe pas de mesure comportementale qui soit aussi efficace ou si, à efficacité égale, cette dernière s’avérait plus contraignante pour l’entreprise concernée que la mesure structurelle. Lorsque la Commission y a un intérêt légitime, elle peut également constater qu’une infraction a été commise dans le passé.

2. Sont habilités à déposer une plainte aux fins du paragraphe 1 les personnes physiques ou morales qui font valoir un intérêt légitime et les États membres. »

4 Le considérant 6 du règlement (CE) n° 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 [CE] et 82 [CE] (JO L 123, p. 18), énonce :

« Pour être recevable aux fins de l’article 7 du règlement […] n° 1/2003, une plainte doit contenir certaines informations précises. »

5 Le considérant 7 du règlement n° 773/2004 dispose :

« Pour aider les plaignants à exposer les faits pertinents à la Commission, un formulaire doit être établi. La plainte ne pourra être qualifiée de plainte au sens de l’article 7 du règlement […] n° 1/2003 qu’à la condition que soient fournies les informations prévues par ledit formulaire. »

6 L’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 773/2004 est libellé comme suit :

« Les personnes physiques ou morales doivent faire valoir un intérêt légitime pour être habilitées à déposer une plainte aux fins de l’article 7 du règlement […] n° 1/2003.

Une telle plainte doit contenir les informations prévues au formulaire C figurant à l’annexe. La Commission peut lever cette obligation pour une partie des informations, y compris les documents, prévues au formulaire C. »

7 Le paragraphe 3 du formulaire C, figurant en annexe du règlement n° 773/2004, énonce :

« Veuillez exposer en détail les faits dont on peut inférer, selon vous, qu’il y a infraction à l’article 81 [CE] ou 82 [CE …]. Veuillez notamment indiquer la nature des produits (biens ou services) affectés par les infractions présumées et expliquer, le cas échéant, les relations commerciales dont ces produits font l’objet. Veuillez fournir toutes les informations disponibles sur les accords ou les pratiques des entreprises ou des associations d’entreprises visées par la plainte. Veuillez indiquer, dans la mesure du possible, les positions respectives desdites entreprises sur le marché. »

8 Le paragraphe 6 du formulaire C, figurant en annexe du règlement n° 773/2004, prévoit :

« Veuillez expliquer le résultat que vous escomptez, en termes de conclusions ou de mesures, de la procédure engagée par la Commission. »

9 Le paragraphe 8 du formulaire C, figurant en annexe du règlement n° 773/2004, est libellé comme suit :

« Veuillez spécifier si vous avez effectué une démarche auprès d’une autre autorité de concurrence et/ou si un procès a été intenté devant une juridiction nationale pour les mêmes motifs ou des motifs apparentés. Si tel est le cas, veuillez fournir des informations complètes concernant l’autorité administrative ou judiciaire en question et les allégations que vous leur avez soumises. »

Faits à l’origine du litige

10 Le 3 novembre 2005, la requérante, Ryanair Ltd, a transmis une lettre à la Commission des Communautés européennes ayant pour objet une « plainte contre l’aéroport de Munich en raison d’une aide d’État à Lufthansa ».

11 Dans cette plainte, la requérante dénonçait le fait que Lufthansa et ses partenaires de la Star Alliance (ci-après les « partenaires de la Star Alliance ») jouissaient de l’usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich (Allemagne). Elle faisait valoir que cet usage exclusif avait été « fourni à un coût de 1,5 milliard d’euros », avec pour conséquence « des pertes financières de plus de 100 millions d’euros au cours des deux dernières années pour l’aéroport ». Selon la requérante, cet état de fait constituait un abus de position dominante, en ce que l’accès au terminal en cause lui était refusé. Il signifiait, en outre, que les autorités allemandes avaient octroyé des aides d’État considérables à Lufthansa. La plainte mentionnait que cet « abus manifeste » quant aux règles communautaires en matière d’aides d’État était également contraire aux lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux récemment publiées par la Commission. En conséquence, la requérante demandait à la Commission d’examiner « la grave distorsion de concurrence » résultant des avantages accordés à Lufthansa par l’aéroport de Munich et par la République fédérale d’Allemagne. Il était également indiqué dans la plainte qu’une copie en serait communiquée à la direction générale (DG) « Concurrence » de la Commission, à laquelle il serait demandé d’examiner l’abus de position dominante de l’aéroport de Munich consistant, pour ce dernier, à refuser que la requérante puisse opérer depuis le terminal 2 de cet aéroport. La requérante demandait enfin à ce que la DG « Transport et énergie » de la Commission obligeât Lufthansa à rembourser les montants substantiels d’aides d’État qu’elle avait reçus.

12 Par lettre du 10 novembre 2005, la Commission a confirmé avoir reçu la plainte et l’avoir enregistrée le 4 novembre 2005. La Commission indiquait que, conformément à la procédure d’examen des plaintes dénonçant une aide d’État, ses services écriraient aux autorités allemandes pour demander des éclaircissements sur la prétendue aide octroyée.

13 Par lettre du 23 janvier 2007, la requérante a rappelé à la Commission que cela faisait 14 mois qu’elle avait accusé réception de sa plainte dénonçant une aide d’État en faveur de Lufthansa et qu’il lui aurait été possible d’obtenir, pendant cette période, les informations nécessaires de la part des autorités allemandes pour engager une enquête officielle.

14 Le 31 juillet 2007, n’ayant pas obtenu de réponse à sa plainte, la requérante a envoyé une lettre de mise en demeure à la Commission, par laquelle elle a invité formellement celle-ci à agir en vertu de l’article 232 CE (ci-après la « lettre de mise en demeure »).

15 Dans la lettre de mise en demeure, la requérante a invité la Commission à appliquer les procédures prévues par le règlement n° 659/1999, par le règlement n° 1/2003 et par le règlement n° 773/2004.

16 La requérante a, en particulier, invité la Commission :

– en premier lieu, à ordonner à la République fédérale d’Allemagne de suspendre l’aide d’État concernée, au moins jusqu’à ce que la Commission ait adopté une décision au titre de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, en deuxième lieu, à adopter une décision formelle dans le cadre de l’examen préliminaire de l’octroi de l’aide d’État contestée dans sa plainte, d’une part, au titre de l’article 4, paragraphes 2, 3 ou 4, du règlement n° 659/1999 et, d’autre part, au titre de l’article 13, paragraphe 1, du même règlement, et, en troisième lieu, à la garder informée des décisions prises, conformément à l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999 ;

– à ordonner la suspension du comportement anticoncurrentiel contesté dans sa plainte, en tant que mesure provisoire, au titre de l’article 8 du règlement n° 1/2003 et à engager une procédure en vue d’adopter une décision conformément au chapitre III du règlement n° 1/2003 concernant ledit comportement anticoncurrentiel ou à l’informer des motifs pour lesquels il y aurait lieu de rejeter la plainte conformément à l’article 7 du règlement n° 773/2004.

17 Par lettre du 2 août 2007, la Commission a accusé réception de la lettre de mise en demeure et a indiqué qu’elle avait été attribuée à la DG « Transport et énergie ».

Procédure et conclusions des parties

18 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2007, la requérante a introduit le présent recours.

19 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– déclarer, conformément à l’article 232 CE, que la Commission s’est illégalement abstenue de prendre position, bien qu’elle ait été invitée formellement à le faire, sur la plainte présentée le 3 novembre 2005 ;

– condamner la Commission à l’intégralité des dépens, y compris ceux encourus par elle dans le cadre de la procédure, même si, à la suite de l’introduction du recours, la Commission prend des mesures qui, selon le Tribunal, rendent ledit recours sans objet, ou si le Tribunal rejette la demande comme irrecevable ;

– prendre toute mesure que le Tribunal jugerait appropriée.

20 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la requérante aux dépens.

21 Par lettre du 14 avril 2008 (ci-après la « lettre du 14 avril 2008 »), la requérante a demandé au Tribunal l’adoption de mesures d’organisation de la procédure visant à la production de certains documents mentionnés par la Commission dans son mémoire en défense.

22 Dans ses observations sur la lettre du 14 avril 2008, déposées au greffe du Tribunal le 30 avril 2008, la Commission a conclu à ce que le Tribunal déboute la requérante de sa demande de mesures d’organisation de la procédure.

23 Par lettre du 16 janvier 2009 (ci-après la « lettre du 16 janvier 2009 »), la Commission a transmis au Tribunal copie de la décision du 23 juillet 2008 d’ouvrir, en application de l’article 88, paragraphe 2, CE, la procédure formelle d’examen C 38/08 (ex NN 53/07), Allemagne – Mesures en faveur du terminal 2 de l’aéroport de Munich (ci-après la « décision du 23 juillet 2008 »). Dans cette lettre, la Commission a fait valoir que, à la suite de la décision du 23 juillet 2008, le présent recours en carence était devenu sans objet. Elle a en outre exprimé le souhait que la requérante fasse part au Tribunal de son désistement et elle a demandé un non-lieu à statuer, conformément à l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal, dans l’hypothèse où la requérante ne se désisterait pas.

24 Dans ses observations sur la lettre du 16 janvier 2009, déposées au greffe du Tribunal le 17 février 2009, la requérante a déclaré ne pas vouloir se désister du recours dans la mesure où la Commission s’était abstenue d’intervenir concernant certains points mentionnés dans la plainte, en particulier s’agissant des partenaires de la Star Alliance, et que la décision d’entamer une procédure formelle n’équivalait manifestement pas à la définition par la Commission de sa position sur sa plainte introduite quant à l’abus de position dominante. La requérante a, par conséquent, conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter l’ensemble des demandes de la Commission figurant dans la lettre du 16 janvier 2009 ;

– déclarer que la Commission s’est rendue coupable d’une carence en ne donnant pas suite à sa plainte pour abus de position dominante au cas où le Tribunal ne pourrait pas déclarer que la Commission s’est rendue coupable d’une carence en ne donnant pas suite à sa plainte contre l’octroi d’une aide illicite ;

– condamner la Commission aux dépens.

En droit

Sur les conclusions en carence relatives à la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa et de ses partenaires de la Star Alliance

25 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, afin de statuer sur le bien-fondé de conclusions en carence, il y a lieu de vérifier si, au moment de la mise en demeure de la Commission au sens de l’article 232 CE, il pesait sur l’institution une obligation d’agir (ordonnances du Tribunal du 13 novembre 1995, Dumez/Commission, T‑126/95, Rec. p. II‑2863, point 44 ; du 6 juillet 1998, Goldstein/Commission, T‑286/97, Rec. p. II‑2629, point 24, et arrêt du Tribunal du 15 septembre 1998, Gestevisión Telecinco/Commission, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, point 71).

26 En outre, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la voie de recours prévue à l’article 232 CE, qui poursuit des objectifs distincts de la voie de recours prévue à l’article 226 CE (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 25 avril 2002, Commission/Grèce, C‑154/00, Rec. p. I‑3879, point 28), est fondée sur l’idée que l’inaction illégale de l’institution mise en cause permet de saisir la Cour afin que celle-ci déclare que l’abstention d’agir est contraire au traité, lorsque l’institution concernée n’a pas remédié à cette abstention. Cette déclaration a pour effet, aux termes de l’article 233 CE, que l’institution défenderesse est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, sans préjudice des actions en responsabilité non contractuelle pouvant découler de la même déclaration. Dans le cas où l’acte dont l’omission fait l’objet du litige a été adopté après l’introduction du recours, mais avant le prononcé de l’arrêt, une déclaration de la Cour constatant l’illégalité de l’abstention initiale ne peut plus conduire aux conséquences prévues par l’article 233 CE. Il en résulte que, dans un tel cas, tout comme dans celui où l’institution défenderesse a réagi à l’invitation à agir dans le délai de deux mois, l’objet du recours a disparu, de sorte qu’il n’y a plus lieu de statuer (voir ordonnance de la Cour du 13 décembre 2000, Sodima/Commission, C‑44/00 P, Rec. p. I‑11231, point 83, et la jurisprudence citée, et arrêt du Tribunal du 19 février 2004, SIC/Commission, T‑297/01 et T‑298/01, Rec. p. II‑743, point 31). La circonstance que cette prise de position de l’institution ne donne pas satisfaction à la partie requérante est à cet égard indifférente, car l’article 232 CE vise la carence par abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte autre que celui que cette partie aurait souhaité ou estimé nécessaire (voir ordonnance Sodima/Commission, précitée, point 83, et la jurisprudence citée).

27 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient de se prononcer sur les conclusions en carence relatives à la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa et des partenaires de la Star Alliance.

28 La requérante fait valoir que la carence de la Commission réside dans le fait que, à la suite des échanges avec les autorités allemandes, la Commission n’a visiblement pris aucune mesure et n’a, en particulier, pas adopté une décision déclarant soit que la mesure étatique concernée ne constituait pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, soit qu’une telle mesure devait être qualifiée d’aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, mais qu’elle était compatible avec le marché commun au titre de l’article 87, paragraphes 2 et 3, CE, soit que la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE devait être enclenchée. La Commission se serait donc illégalement abstenue d’agir concernant sa plainte dénonçant une prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa et des partenaires de la Star Alliance.

29 La Commission, quant à elle, soutient que les conclusions en carence relatives à la prétendue aide d’État ne sont pas fondées et que, en tout état de cause, eu égard à l’adoption de la décision du 23 juillet 2008, le présent recours est devenu sans objet.

30 Or, sans qu’il soit nécessaire de vérifier si, au moment de la mise en demeure au sens de l’article 232 CE, il pesait une obligation d’agir sur la Commission, il est constant que, par la décision du 23 juillet 2008, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen visée à l’article 88, paragraphe 2, CE quant à la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa.

31 Il s’ensuit que la Commission a, en adoptant une des décisions visées dans la lettre de mise en demeure, valablement pris position, au sens de l’article 232 CE, sur l’invitation à agir de la requérante à cet égard.

32 Par conséquent, si la requérante avait un intérêt légitime à former le présent recours, ce dernier n’a plus d’objet en ce qu’il vise la constatation de l’abstention illégale de la Commission de prendre position sur la partie de la plainte de la requérante concernant la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa.

33 Par conséquent, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions en carence relatives à la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa.

34 S’agissant des conclusions en carence relatives à la prétendue aide d’État en faveur des partenaires de la Star Alliance, la requérante soutient que, malgré l’adoption de la décision du 23 juillet 2008, il y a toujours lieu de statuer sur cette partie du recours.

35 À cet égard, il convient de relever que la décision du 23 juillet 2008 ne saurait être considérée comme une prise de position de la Commission sur la prétendue aide d’État en faveur des partenaires de la Star Alliance, puisque cette décision ne porte que sur la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa. Dans ces conditions, force est de considérer que c’est à juste titre que la requérante fait valoir qu’il y a lieu de statuer sur cette partie du recours et de déterminer si la Commission s’est illégalement abstenue d’agir sur ce point.

36 Ainsi que cela a été rappelé au point 25 ci-dessus, afin de statuer sur le bien-fondé de conclusions en carence, il y a lieu de vérifier si, au moment de la mise en demeure au sens de l’article 232 CE, il pesait sur la Commission une obligation d’agir.

37 En matière d’aides d’État, les situations dans lesquelles la Commission est tenue d’agir quant aux aides illégales sont régies par le règlement n° 659/1999. En vertu de l’article 10, paragraphe 1, de ce règlement, « [l]orsque la Commission a en sa possession des informations concernant une aide prétendue illégale, quelle qu’en soit la source, elle examine ces informations sans délai ». En vertu de l’article 20, paragraphe 2, du même règlement, « [t]oute partie intéressée peut informer la Commission de toute aide illégale prétendue et de toute application prétendue abusive de l’aide ». Aux termes de cette même disposition, « [l]orsque la Commission estime, sur la base des informations dont elle dispose, qu’il n’y a pas de motifs suffisants pour se prononcer sur le cas, elle en informe la partie intéressée ».

38 Il convient donc de vérifier si la plainte mettait en cause une aide prétendument illégale en faveur des partenaires de la Star Alliance.

39 En l’espèce, force est de constater que la requérante s’est en réalité bornée à dénoncer, dans sa plainte, une aide d’État en faveur de Lufthansa et non en faveur des partenaires de la Star Alliance. En effet, ainsi que cela ressort de la plainte, dont l’intitulé était « plainte contre l’aéroport de Munich en raison d’une aide d’État à Lufthansa », la requérante précisait que l’usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich par Lufthansa et ses partenaires de la Star Alliance signifiait que les autorités allemandes octroyaient des aides d’État considérables à Lufthansa. La requérante demandait également à la Commission d’examiner « la grave distorsion de concurrence » résultant des avantages accordés à Lufthansa par l’aéroport de Munich et par la République fédérale d’Allemagne. Enfin, la requérante demandait à ce que la DG « Transport et énergie » oblige Lufthansa à rembourser les montants substanciels d’aides d’État qu’elle avait reçus. Il ne résulte aucunement du libellé de la plainte que la requérante a identifié les partenaires de la Star Alliance comme ayant été les bénéficiaires d’une aide d’État. Par ailleurs, il convient de souligner que dans la lettre de rappel du 23 janvier 2007, annexée à la réplique, le seul bénéficiaire de la prétendue aide d’État était également Lufthansa.

40 Par conséquent, il y a lieu de considérer que, au moment de la mise en demeure, au sens de l’article 232 CE, il ne pesait pas d’obligation d’agir sur la Commission quant à une prétendue aide d’État en faveur des partenaires de la Star Alliance, si bien qu’aucune carence ne peut lui être reprochée, selon la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.

41 Il s’ensuit que les conclusions en carence relatives à la prétendue aide d’État en faveur des partenaires de la Star Alliance doivent être rejetées comme non fondées, sans qu’il soit nécessaire d’adopter les mesures d’organisation de la procédure sollicitées par la requérante.

Sur les conclusions en carence relatives au prétendu abus de position dominante

Arguments des parties

42 La requérante fait valoir que, lorsque la Commission est saisie d’une plainte, conformément aux dispositions des règlements nos 1/2003 et 773/2004, elle est tenue d’examiner attentivement les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance par le plaignant afin de décider, dans un délai raisonnable, si elle doit engager la procédure en constatation d’infraction ou rejeter la plainte sans engager la procédure ou procéder au classement de la plainte. Elle ajoute que, si la Commission décide que l’examen d’une plainte au titre de l’article 82 CE est injustifié ou superflu, elle doit l’informer de sa décision, en exposant ses motifs, de façon à permettre le contrôle de la légalité de celle-ci.

43 Selon elle, dans la mesure où sa plainte était également dirigée contre une infraction au droit de la concurrence, la Commission avait l’obligation d’agir dans un délai raisonnable.

44 Or, d’une part, la Commission ne lui aurait pas indiqué dans un délai de quatre mois, conformément au point 61 du projet de communication de la Commission relative au traitement par la Commission des plaintes déposées au titre des articles 81 [CE] et 82 [CE] (JO 2004, C 101, p. 65), si elle avait l’intention d’instruire l’affaire. D’autre part, elle n’aurait pris aucune des décisions qu’elle devait prendre à la suite de la réception de la plainte, à savoir, soit la décision d’engager la procédure en vue d’établir une infraction à l’article 82 CE, soit la décision rejetant la plainte après information de la plaignante conformément à l’article 7 du règlement n° 773/2004, soit la décision dûment motivée de ne pas instruire la plainte faute d’intérêt communautaire. La requérante considère par conséquent que la carence de la Commission doit être constatée.

45 Dans la réplique, la requérante a en outre souligné qu’elle n’avait pas été en mesure d’utiliser le formulaire C figurant en annexe du règlement n° 773/2004 dès lors que sa plainte combinait une plainte contre une aide d’État et une plainte pour abus de position dominante et que la Commission n’avait pas prévu de formulaire pour les plaintes mixtes. Elle a ajouté, par ailleurs, que, dès lors que l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 773/2004 se bornait à indiquer qu’une « plainte doit contenir les informations prévues au formulaire C figurant à l’annexe », cette disposition imposait uniquement de fournir ces informations tout en laissant le plaignant libre de choisir la forme et l’ordre dans lequel elles étaient fournies. Or, selon la requérante, sa plainte était valable dans la mesure où les informations requises par le formulaire C soit figuraient dans sa plainte, soit étaient déjà connues de la Commission, soit étaient indisponibles.

46 La Commission fait valoir que la plainte était principalement consacrée à l’octroi d’une aide d’État illégale, que cette lettre a été adressée à ceux de ses services qui étaient chargés de traiter les aides d’État dans le secteur des transports et que son intitulé était « plainte contre l’aéroport de Munich en raison d’une aide d’État à Lufthansa ». La Commission ne conteste pas que la requérante a également soutenu dans sa lettre que l’aéroport de Munich aurait abusé de sa position dominante, ni qu’une copie de cette lettre allait être envoyée à la DG « Concurrence », c’est-à-dire à celui de ses services qui était responsable de l’examen des infractions aux articles 81 CE et 82 CE. Toutefois, elle considère que les arguments portant sur l’abus de position dominante revêtaient manifestement une importance accessoire et, en tout état de cause, qu’ils n’étaient pas suffisamment étayés. En effet, la requérante se serait limitée à affirmer que Lufthansa et les partenaires de la Star Alliance avaient l’usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich et que cet élément constituait un abus de position dominante.

47 La Commission soutient qu’une telle affirmation ne saurait être considérée comme une plainte au sens de l’article 7 du règlement n° 1/2003. En effet, elle rappelle notamment que, conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 773/2004, une plainte au sens de l’article 7 du règlement n° 1/2003 « doit contenir les informations prévues au formulaire C figurant à l’annexe ».

48 La Commission fait observer également, dans la duplique, que, à supposer qu’il soit admis qu’un seul et même document puisse contenir à la fois une plainte dénonçant une aide d’État illégale et une plainte dénonçant un abus de position dominante, le plaignant serait à l’évidence tenu de l’établir très clairement. En outre, elle souligne que, si la plainte contenait effectivement certaines informations exigées par le formulaire C, des informations importantes faisaient défaut. Selon la Commission, les informations demandées aux paragraphes 6 à 8 de ce formulaire n’ont pas été fournies et la plainte ne contenait que des fragments des informations demandées dans les autres paragraphes du formulaire.

49 En tout état de cause, la Commission fait valoir, dans sa lettre du 16 janvier 2009, que, à la suite de la décision du 23 juillet 2008 par laquelle elle a ouvert une procédure formelle d’examen dans l’affaire du terminal 2 de l’aéroport de Munich, le recours en carence de la requérante est devenu sans objet.

Appréciation du Tribunal

50 À titre liminaire, il y a lieu de rejeter l’argument de la Commission selon lequel, à la suite de la décision du 23 juillet 2008, le recours est devenu sans objet également en ce qui concerne le prétendu abus de position dominante.

51 En effet, dans la mesure où cette décision ne porte que sur la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa dénoncée par la requérante et non sur le prétendu abus de position dominante, il ne saurait être considéré qu’elle constitue une prise de position de la Commission sur ce dernier.

52 Il y a donc lieu de vérifier, en l’espèce, si, comme le soutient la requérante, la Commission s’est illégalement abstenue d’agir quant au prétendu abus de position dominante. À cette fin, il convient d’examiner si, au moment de la mise en demeure au sens de l’article 232 CE, il pesait sur la Commission une obligation d’agir (voir point 25 ci-dessus).

53 Les critères pertinents pour apprécier l’existence d’une obligation d’agir, quant à une prétendue violation des règles de concurrence prévues aux articles 81 CE et 82 CE, ont été rappelés par la requérante elle-même. En effet, elle a souligné que, lorsque la Commission est saisie d’une plainte, conformément aux dispositions des règlements nos 1/2003 et 773/2004, elle est tenue d’examiner attentivement les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance par le plaignant afin de décider, dans un délai raisonnable, si elle doit engager la procédure en constatation d’infraction ou rejeter la plainte sans engager la procédure ou procéder au classement de la plainte. Si la Commission décide que l’examen d’une plainte, au titre de l’article 82 CE, est injustifié ou superflu, elle doit informer la requérante de sa décision, en exposant ses motifs, de façon à permettre le contrôle de la légalité de celle-ci.

54 Or, le Tribunal considère que les exigences découlant desdits règlements n’ont pas été respectées par la requérante en l’espèce.

55 À cet égard, le Tribunal rappelle que, en vertu des considérants 6 et 7 du règlement n° 773/2004, pour pouvoir être qualifiée de plainte dénonçant une violation des règles de concurrence prévues aux articles 81 CE et 82 CE, une plainte doit obligatoirement être conforme à l’article 5 du règlement n° 773/2004, relatif à la recevabilité des plaintes, qui prévoit expressément, d’une part, que les personnes physiques ou morales doivent faire valoir un intérêt légitime pour être habilitées à déposer une plainte aux fins de l’article 7 du règlement n° 1/2003 et, d’autre part, que la plainte doit contenir les informations prévues dans le formulaire C figurant en annexe du règlement n° 773/2004.

56 S’agissant du formulaire C, auquel fait référence l’article 5 du règlement n° 773/2004, il prévoit qu’un certain nombre d’informations doit être fourni par les plaignants à l’appui de leur plainte. En vertu notamment des paragraphes 3 à 8 dudit formulaire, le plaignant doit, premièrement, exposer en détail les faits dont il peut être inféré qu’il y a une infraction à l’article 81 CE ou à l’article 82 CE, deuxièmement, exposer son point de vue sur la portée géographique de l’infraction présumée et expliquer, si ce n’est pas évident, dans quelle mesure le commerce entre États membres ou entre l’Union et un ou plusieurs États de l’Association européenne de libre-échange (AELE) qui font partie de l’Espace économique européen (EEE) peut être affecté par le comportement dénoncé, troisièmement, expliquer le résultat escompté, en termes de conclusions ou de mesures, de la procédure engagée par la Commission, quatrièmement, exposer les motifs en vertu desquels il fait valoir un intérêt légitime en tant que plaignant conformément à l’article 7 du règlement n° 1/2003, le plaignant devant en particulier indiquer en quoi il est lésé par le comportement dénoncé et expliquer comment, selon lui, l’intervention de la Commission serait de nature à redresser les griefs allégués, et, cinquièmement, spécifier s’il a effectué une démarche auprès d’une autre autorité de la concurrence et si un procès a été intenté devant une juridiction nationale pour les mêmes motifs ou des motifs apparentés.

57 En l’espèce, il ressort de la plainte que, concernant le prétendu abus de position dominante, la requérante s’est en substance bornée à mentionner que l’usage exclusif par Lufthansa et par ses partenaires de la Star Alliance du terminal 2 de l’aéroport de Munich constituait un abus de position dominante et qu’elle allait transmettre une copie de sa plainte à la DG « Concurrence » de la Commission pour lui demander d’enquêter sur l’abus de position dominante de l’aéroport de Munich consistant, pour ce dernier, à refuser qu’elle puisse opérer depuis le terminal 2 de cet aéroport.

58 Or, de telles mentions ne sauraient être considérées comme remplissant les exigences imposées par l’article 5 du règlement n° 773/2004. Il en résulte que, eu égard au contenu de la plainte, la Commission ne pouvait pas raisonnablement s’estimer saisie d’une plainte dénonçant un abus de position dominante au sens des règlements nos 1/2003 et 773/2004.

59 L’affirmation de la requérante selon laquelle sa plainte contenait suffisamment d’informations pour être qualifiée de plainte au sens des règlements nos 1/2003 et 773/2004 doit être rejetée dès lors, notamment, que la requérante n’a pas fait valoir un intérêt légitime conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 773/2004 et que certaines informations exigées en vertu du formulaire C figurant en annexe du règlement n° 773/2004 faisaient défaut. Parmi ces informations, figurait notamment celle visée au paragraphe 3 dudit formulaire, selon laquelle la requérante devait exposer en détail les faits dont il pouvait être inféré qu’il y avait une infraction à l’article 82 CE.

60 À cet égard, le Tribunal relève que, bien que la requérante ait exposé un certain nombre de faits dans le but de démontrer qu’il y avait une aide d’État en faveur de Lufthansa, la plainte ne contenait aucun exposé des faits permettant de déterminer en quoi l’aéroport de Munich détenait une position dominante, ni pourquoi le fait de réserver le terminal 2 à Lufthansa et à ses partenaires de la Star Alliance constituerait un abus de position dominante de la part de l’aéroport de Munich. Ainsi que le fait valoir la Commission dans la duplique, le terminal 1 de l’aéroport de Munich est utilisé par un grand nombre de compagnies aériennes (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia et KLM). Or, en tout état de cause, la requérante ne donne pas les raisons pour lesquelles elle serait « exclue de l’accès du marché de l’aéroport de Munich » en se voyant offrir l’usage du même terminal que celui utilisé par ces autres compagnies aériennes. Elle n’établit pas non plus pourquoi l’aéroport de Munich commettrait un abus de position dominante en traitant la requérante exactement de la même manière que, par exemple, EasyJet. En outre, force est de constater que la plainte n’est pas dépourvue d’ambiguïté en ce qu’elle pourrait être comprise en ce sens que c’est Lufthansa qui est en position dominante. En effet, il est notamment indiqué dans la plainte que « le fait que Lufthansa et ses partenaires de la Star Alliance jouissaient de l’usage exclusif du terminal 2 de l’aéroport de Munich […] est non seulement un abus de position dominante en ce que l’accès à ce terminal […] était refusé [à la requérante], mais signifiait en outre que Lufthansa a reçu et continue de recevoir des aides d’État considérables ».

61 En outre, il convient de relever que, d’une part, la requérante n’a pas expliqué le résultat escompté, en termes de conclusions ou de mesures, de la procédure engagée par la Commission, ainsi que le prévoit le paragraphe 6 du formulaire C. Contrairement à ce que soutient la requérante, le fait d’avoir demandé à la Commission, dans sa plainte, d’enquêter sur l’abus de position dominante de l’aéroport ne saurait être considéré comme remplissant les exigences visées audit paragraphe 6. D’autre part, la requérante n’a pas spécifié, conformément au paragraphe 8 du formulaire C, si une démarche avait été engagée auprès d’une autorité de la concurrence et si un procès avait été intenté devant une juridiction nationale.

62 Dans ces conditions, la plainte déposée le 3 novembre 2005 ne saurait être qualifiée de plainte introduite conformément aux règlements nos 1/2003 et 773/2004. Partant, au moment de la mise en demeure, au sens de l’article 232 CE, il ne pesait pas d’obligation d’agir sur la Commission, si bien qu’aucune carence ne peut lui être reprochée, conformément à la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.

63 Il en résulte que le recours, tendant à la constatation de la carence de la Commission, en ce qu’elle aurait illégalement omis de statuer sur le prétendu abus de position dominante, doit être rejeté comme non fondé, sans qu’il soit nécessaire d’adopter les mesures d’organisation de la procédure sollicitées par la requérante.

Sur les dépens

64 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Par ailleurs, aux termes de l’article 87, paragraphe 6, du même règlement, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.

65 En l’espèce, s’agissant, d’une part, de la partie principale du recours relative à la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa, sur laquelle, à la suite de l’adoption de la décision du 23 juillet 2008, il n’y a plus lieu de statuer, il ne saurait être reproché à la requérante d’avoir, pour préserver ses droits, introduit ledit recours sans attendre l’adoption par la Commission de cette décision, adoption qui est intervenue après l’expiration du délai pour agir en carence.

66 S’agissant, d’autre part, de la partie du recours relative à la prétendue aide d’État en faveur des partenaires de la Star Alliance et au prétendu abus de position dominante, la requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner aux dépens. Dans ces conditions, le Tribunal estime qu’il est fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en décidant, d’une part, que la Commission supportera ses propres dépens ainsi que la moitié de ceux exposés par la requérante et, d’autre part, que cette dernière supportera la moitié de ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1) Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions en carence présentées par Ryanair Ltd s’agissant de la prétendue aide d’État en faveur de Lufthansa.

2) Les conclusions en carence présentées par Ryanair s’agissant de la prétendue aide d’État en faveur des partenaires de Lufthansa de la Star Alliance sont rejetées.

3) Les conclusions en carence présentées par Ryanair s’agissant du prétendu abus de position dominante sont rejetées.

4) La Commission européenne supportera ses propres dépens et la moitié des dépens de Ryanair.

5) Ryanair supportera la moitié de ses propres dépens.

Papasavvas Vadapalas O’Higgins

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 mai 2011.

Signatures