CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 15 JUIN 1977 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La présente affaire vous est déférée à titre préjudiciel par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Elle soulève un problème quelque peu complexe d'interprétation du règlement du Conseil no 120/67/CEE du 13 juin 1967, lequel, vous vous en rappellerez, Messieurs, a établi l'organisation commune du marché des céréales et est resté en vigueur (tout en étant amendé de temps à autre) jusqu'au 1er novembre 1975, date à laquelle il a été remplacé par un règlement codifiant la réglementation précédente, le règlement du Conseil (CEE) no 2727/75 du 29 octobre 1975.

La question qui se pose est celle de savoir quelle est la méthode correcte de calcul des prélèvements payables à l'occasion d'importations de maïs en prove nance de pays tiers, effectuées en août 1974 par la société N.G.J. Schouten BV (que nous désignerons ci-après du nom de «Schouten»). Schouten est partie demanderesse dans la procédure pendante devant le College van Beroep. La partie défenderesse dans la même procédure est le «Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten», organisme responsable aux Pays-Bas de la gestion des prélèvements.

Vous vous rappellerez, Messieurs, que par l'effet des dispositions combinées des articles 2 et 5 du règlement no 120/67, le Conseil avait l'obligation de fixer chaque année, avant la campagne de commercialisation suivante, des prix indicatifs, des prix d'intervention de base et des prix de seuil pour les principales céréales couvertes par le règlement, en ce compris le maïs. Le prix indicatif pour une céréale était le prix que l'on désirait que celle-ci atteigne sur le marché de gros de la Communauté (en réalité à Duisbourg), tandis que le prix de seuil était le prix minimum auquel l'on estimait que les importations de cette céréale devaient pénétrer dans la Communauté (à Rotterdam), de manière à ce qu'elle n'atteigne pas un prix inférieur au prix indicatif. Le règlement prévoyait également, en son article 6, que les prix indicatifs, les prix d'intervention et les prix de seuil feraient l'objet de majorations mensuelles, échelonnées sur tout ou partie de la campagne de commercialisation. Ces majorations devaient également être fixées par le Conseil. Leur but, ainsi que l'indiquait le préambule du règlement, était «de tenir compte, entre autres, des frais de magasinage et d'intérêts pour le stockage des céréales dans la Communauté, ainsi que de la nécessité d'un écoulement des stocks conforme aux besoins du marché». Dans la période qui nous intéresse aux fins de la présente affaire, la campagne de commercialisation pour tous les produits couverts par le règlement, en ce compris le maïs, débutait le 1er août de chaque année — voir article 3. (Bien que cet article eût été modifié par l'article 1er du règlement du Conseil (CEE) no 1996/74 du 29 juillet 1974, cette modification ne visait qu'une période ultérieure).

Le but des prélèvements, ainsi que l'indique de nouveau le préambule du règlement, était de porter le prix d'importation d'un produit au niveau du prix de seuil de ce même produit, si bien que le prélèvement applicable pour chaque produit devait être égal à la différence entre le prix de seuil et le prix de ce produit sur le marché mondial, ce dernier étant exprimé sous forme de «prix caf», lequel devait être calculé par la Commission «pour Rotterdam à partir des possibilités d'achat les plus favorables sur le marché mondial, établies pour chaque produit sur la base des cours ou des prix de marché…» — voir article 13.

L'article 15, paragraphe 1, établissait la règle générale que le «prélèvement à percevoir est celui qui est applicable le jour de l'importation».

A titre de dérogation à cette règle, l'article 15, paragraphe 2, disposition dont l'interprétation est en cause dans la présente affaire, introduisait le système de la fixation à l'avance des prélèvements, système qui vous est familier, Messieurs. Comme vous le savez, ce système est lié à celui des certificats d'importation qui était prévu, pour ce qui est des céréales, par l'article 12 du règlement.

En tant qu'il avait été modifié par l'article 1, paragraphe 1, du règlement du Conseil (CEE) no 2429/72 du 21 novembre 1972 (JO no L 264 du 23 novembre 1972), l'article 15, paragraphe 2, prévoyait que, dans le cas de certains produits, dont le maïs,

«… le prélèvement applicable le jour du dépôt de la demande de certificat, ajusté en fonction du prix de seuil qui sera en vigueur pendant le mois de l'importation, est appliqué, sur demande de l'intéressé déposée en même temps que la demande de certificat et avant 13 heures, à une importation réalisée pendant la durée de validité du certificat. En ce cas, une prime, fixée en même temps que le prélèvement, s'ajoute à celui-ci.»

(Ainsi que nous l'avons fait observer dans nos conclusions dans l'affaire 100-74, CAM/Commission (Recueil 1975, p. 1407), le texte faisant foi en langue anglaise du règlement no 2429/72 fait usage du mot «certificate» là où les auteurs du règlement ont manifestement voulu dire «licence». Nous croyons devoir ajouter que, malgré le fait que la Commission se soit référée dans ses observations dans la présente affaire à la version de l'article 15, paragraphe 2, telle qu'elle apparaissait dans un règlement antérieur du Conseil, le règlement no 2434/70 du 30 novembre 1970, il paraît clair tout d'abord que c'est la version résultant du règlement no 2429/72 qui était en vigueur en fait en 1974 et, en second lieu, si l'on se réfère à la citation figurant à la page 5 de l'ordonnance de renvoi, que c'est cette version que le College van Beroep a prise en considération. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas, aux fins de la présente affaire, de différence substantielle entre les deux versions).

Le règlement no 120/67 n'indiquait pas lui-même quel était le but de la «prime» prévue par l'article 15, paragraphe 2. Il se limitait à dire, à l'article 15, paragraphe 4, que le Conseil devrait arrêter les règles de fixation du barème des primes ainsi que, à l'article 15, paragraphe 5, que le barème des primes devait être arrêté par la Commission.

Comme le montant du prélèvement devait dépendre toutefois de deux variables, le prix de seuil communautaire et le prix du marché mondial, exprimés sous la forme d'un prix caf, il était logique que ces deux variables soient prises en considération lors de la fixation à l'avance du prélèvement. L'ajustement du prélèvement «en fonction du prix de seuil qui sera en vigueur pendant le mois prévu pour l'importation» était expressément prévu par l'article 15, paragraphe 2, lui-même. C'est en fait l'ajustement du prélèvement par référence au prix caf futur qui constituait la raison d'être de la prime.

Cela est démontré par le règlement du Conseil no 140/67/CEE du 21 juin 1967 (JO no L 2456/67 du 26 juin 1967), lequel a été adopté en application de l'article 15, paragraphe 4, du règlement no 120/67. Le préambule du règlement no 140/67 disait, entre autres, que «le prix de seuil commun est le seul élément de protection du marché de la Communauté et que si les marchandises importées parvenaient sur ce marché à des prix inférieurs au prix de seuil, l'écoulement normal des céréales indigènes (…) serait gravement menacé; qu'il convient, dès lors, dans le cas où le prélèvement est fixé à l'avance, d'établir la prime prévue à l'article 15, paragraphe 2, du règlement no 120/67/CEE, de telle sorte que le produit importé sous ce régime parvienne sur le marché de la Communauté dans des conditions ne pouvant mettre en danger son équilibre; … qu'à cet effet, il s'avère nécessaire de couvrir, par cette prime, le montant résultant de la différence entre le prix caf et un prix caf déterminé pour les achats à terme, au cas où ce dernier lui est inférieur, en retenant les offres représentatives de la tendance réelle du marché à terme; …». En accord avec cet objectif l'article 2 du règlement prévoyait de fait que si le prix caf d'achat à terme était inférieur au prix caf courant, le taux de la prime était égal à la différence entre les deux. Le mode de calcul du prix caf d'achat à terme était indiqué à l'article 3, paragraphe 2, et l'article 4 prévoyait, pour le cas de différences n'excédant pas 0,125 UC par tonne, que le taux de la prime serait égal à zéro. Aucune disposition ne prévoyait l'application d'une prime négative ni un autre ajustement du prélèvement dans l'hypothèse où le prix caf d'achat à terme excéderait le prix caf courant.

Ainsi, comme vous pouvez le voir, Messieurs, tout ajustement d'un prélèvement au titre de l'article 15, paragraphe 2, devait normalement se faire vers le haut. L'article 6 du règlement no 120/67 prévoyait la fixation de majorations des prix de seuil échelonnées sur une campagne de commercialisation, mais il ne contenait aucune disposition prévoyant leur réduction pendant la durée d'une telle campagne. Le règlement no 140/67, pour sa part, prévoyait la fixation de primes lorsque les prix caf d'achat à terme étaient inférieurs aux prix caf courants, mais il n'y avait aucune disposition prévoyant une diminution du prélèvement dans l'hypothèse contraire.

Une situation exceptionnelle pouvait cependant survenir lorsqu'une demande de fixation à l'avance des prélèvements était couplée avec une demande de certificat d'importation s'étendant sur la fin d'une campagne de commercialisation et sur le début de la suivante. En effet, il était possible en ce cas que le prix de seuil valable au cours du mois pendant lequel était réalisée l'importation soit inférieur au prix de seuil applicable le jour où la demande de certificat avait été introduite.

C'est ce qui s'est produit dans le cas de l'espèce. Les importations réalisées par Schouten en août 1974 (premier mois de la campagne de commercialisation 1974/1975 l'ont été dans le cadre de certificats d'importation et de certificats de fixation à l'avance demandés par Schouten en juin 1974 (l'avant-dernier mois de la campagne de commercialisation 1973/1974).

Les prix de seuil applicables pour les céréales pendant la campagne de commercialisation 1973/74 ont été fixés par le règlement du Conseil (CEE) no 1964/73 du 17 juillet 1973. Le prix de seuil fixé par ce règlement pour le maïs était de 100,65 UC la tonne. Les majorations mensuelles de prix pour cette année ont été fixées par le règlement du Conseil (CEE) no 1966/73 de la même date. La majoration du prix de seuil pour le maïs pour les mois de juin et juillet 1974 devait être de 6,80 UC la tonne. Le prix de seuil effectif, applicable pour le maïs pendant ces mois, était de ce fait de (100,65 + 6,80 =) 107,45 UC la tonne. Les prix de seuil pour la campagne de commercialisation 1974/1975 ont été fixés par le règlement (CEE) du Conseil no 1427/74 du 4 juin 1974. Celui du maïs a été fixé à 106,60 UC la tonne. Il n'y a eu évidemment aucune augmentation au titre de l'article 6 pour août 1974, si bien qu'il y a eu réduction effective, entre juin/juillet 1974 et août 1974, de (107,45 – 106,60 =) 0,85 UC la tonne.

Nous avons cru comprendre que la Commission a déclaré qu'une telle situation ne s'était jamais produite avant 1974 et qu'elle ne s'est plus produite depuis lors. Ainsi le problème auquel elle a donné naissance et qui forme l'objet de la présente affaire, est-il probablement, en ce sens, un cas unique.

La meilleure façon d'appréhender ce problème est peut-être de considérer les chiffres figurant dans un des certificats de préfixation de Schouten, dont des copies ont été déposées pour le compte de celui-ci à l'audience. Il s'agit du certificat no 3/412175 délivré par la défenderesse au principal le 14 juin 1974. Il portait sur 5000 tonnes de maïs et couvrait la période comprise entre cette date et le 12 août 1974. Le prélèvement indiqué pour le mois de juin était de 0,45 florin la tonne. Celui qui était indiqué pour le mois de juillet était de 5,30 florins. La différence de 4,85 florins entre ces deux chiffres est, ainsi que l'on nous l'a expliqué à l'audience, due à l'application de la prime. Pour le mois d'août, le même chiffre de 5,30 florins était indiqué, mais avec une annotation dans laquelle il était dit que ce chiffre pouvait devoir être ajusté sur la base du prix de seuil applicable au cours du mois d'importation («Heffing aan te passen in functie van de drempelprijs van toepassing op de dag van invoer»). La raison de cela, ainsi qu'on nous l'a expliqué à l'audience, tient dans le fait que, si le règlement 1427/74 fixant les prix de seuil pour 1974/1975 avait été adopté le 4 juin et publié au Journal officiel des Communautés européennes le 8 juin, ni la défenderesse au principal, ni Schouten n'avaient encore pris connaissance de sa teneur au moment où le certificat avait été délivré.

Vous vous rappellerez, Messieurs, qu'il y avait en fait une réduction de 0,85 UC du prix de seuil pour le maïs entre juin/juillet et août 1974. Nous avons appris que l'équivalent de ce montant en devises néerlandaises était de 2,90 florins, c'est-à-dire plus que le simple prélèvement pour juin (0,45 florin), mais moins que le montant de ce prélèvement majoré de la prime (5,30 florins).

Le point litigieux est le suivant. Schouten soutient que la réduction de 2,90 florins aurait dû être appliquée à la totalité des 5,30 florins, la laissant ainsi débitrice d'un prélèvement net de 2,40 florins la tonne. La défenderesse au principal et la Commission soutiennent que la réduction devait être appliquée seulement au prélèvement applicable pour juin (0,45 florin), rendant ainsi celui-ci égal à zéro, et que la totalité de la prime, 4,85 florins, restait due. C'est entre ces deux thèses rivales qu'il vous appartient de trancher, Messieurs. La question déférée à la Cour par le College van Beroep est la suivante:

«L'article 15, paragraphe 2, du règlement no 120/67/CEE du Conseil doit-il être interprété en ce sens qu'une modification du prix de seuil en vigueur pendant le mois d'importation dans la Communauté par rapport au prix de seuil qui était payable à la date du dépôt de la demande de certificat, conduit à un ajustement correspondant du prélèvement applicable à la date citée en dernier lieu — le prélèvement fixé — majoré de la prime, ou bien à un ajustement correspondant à ce seul prélèvement, avec cette conséquence que la prime est toujours due dans son intégralité, quelles que soient la nature et l'importance de la modification du prix de seuil?»

Avant d'exprimer quelque opinion que ce soit au sujet de la réponse à donner à cette question, il nous faut rappeler un autre aspect de l'historique de cette affaire qui se trouve repris dans l'ordonnance de renvoi et auquel référence a été faite dans le cours des plaidoiries.

Dans une lettre datée du 1er septembre 1976 par laquelle la défenderesse au principal a rejeté les objections soulevées par Schouten à l'encontre d'avis de recouvrement établis sur la base de la thèse de la défenderesse au principal et de la Commission, la défenderesse au principal a dit que, dès août 1974, elle s'était rendu compte de l'existence d'une différence dans la manière selon laquelle l'article 15, paragraphe 2, avait été interprété en ces circonstances dans différents États membres et avait demandé au Ministère néerlandais de l'agriculture et de la pêche de soulever la question auprès des services compétents à Bruxelles. A la suite de cette démarche, le problème avait été examiné lors d'une réunion du Comité de gestion pour les céréales, le 5 septembre 1974. Un rapport de cette réunion, annexé à la lettre de la défenderesse au principal, est libellé dans les termes suivants:

«Interprétation de l'article 15, paragraphe 2, du règlement no 120/67

L'article précité prescrit que le prélèvement à l'importation fixé doit être ajusté en fonction du prix de seuil qui est en vigueur pendant le mois de l'importation, éventuellement majoré d'une prime de fixation.

Lors du passage de la dernière campagne de vente à la nouvelle campagne de vente, il y avait en circulation, notamment pour du maïs, des certificats d'importation qui fixaient un prélèvement à l'importation inférieur à la chute du prix de seuil à la date du 1er août dernier. Pour les importations effectuées en août, il était prévu une prime de fixation. La délégation néerlandaise avait signalé à plusieurs reprises l'application en Belgique d'un système dans lequel le prélèvement à l'importation fixé est d'abord majoré de la prime de fixation, le montant total étant ensuite diminué de ladite chute de prix. Dans d'autres États membres, le prélèvement fixé est d'abord diminué de la chute de prix (le résultat ne pouvant cependant jamais être inférieur à zéro) puis majoré de la prime de fixation. La délégation néerlandaise avait plusieurs fois demandé à la Commission de se prononcer sur l'interprétation exacte de l'article susmentionné, étant donné que des importations ont lieu aux Pays-Bas sur la base de certificats délivrés en Belgique.

La Commission et les États membres sont d'accord sur le fait qu'une application stricte de cet article aboutit à des conséquences qui n'ont pas été voulues, c'est-à-dire à des importations à un niveau supérieur au prix de seuil. Le texte ne permet toutefois pas une interprétation différente; le système appliqué en Belgique est erroné. Il est convenu que les certificats présentés aux Pays-Bas seront exploités d'après les montants qu'ils mentionnent et que, dans un stade ultérieur, tout le système de l'adaptation au prix de seuil au cours du mois de l'importation et la prise en considération de primes de fixation seront réexaminés».

On nous a dit au nom de la Commission que la discussion au sein du Comité avait été brève et exempte de formalisme. Le représentant de la Commission a exprimé son opinion sur l'interprétation correcte à donner à l'article 15, paragraphe 2, et aucun représentant des États membres n'a émis d'opinion contraire. Vous observerez, Messieurs, que l'idée fondamentale de cette opinion était que le libellé de l'article 15, paragraphe 2, ne permettait pas d'autre interprétation, même si cela donnait un résultat non envisagé par le législateur.

Tel est, en effet, pour l'essentiel l'argument avancé par la Commission devant votre Cour. La Commission a souligné le fait que l'article 15, paragraphe 2, contenait deux phrases, la première faisant mention de l'ajustement du prélèvement sur la base du prix de seuil prévu pour le mois de l'importation et la seconde, de la majoration de la prime. Cela montre, a dit la Commission, qu'il s'agissait là de deux opérations distinctes et qu'une modification du prix de seuil ne pouvait pas impliquer un ajustement de la prime.

Nous ne croyons pas, quant à nous, que les termes de l'article 15, paragraphe 2, soient aussi contraignants. Ses auteurs ont manifestement envisagé le cas normal dans lequel les prix de seuil pour les mois à venir, à couvrir par un certificat d'importation, seraient connus à l'époque de la demande de certificat et où tout ajustement à opérer par référence à ces prix s'opérerait vers le haut. Ajouter à un prélèvement ajusté dans de telles circonstances le montant de toute prime applicable ne saurait poser aucun problème. Il était naturel de décrire ces deux opérations par des phrases successives. Mais la description ne cadre tout simplement pas avec un cas dans lequel le prix de seuil applicable un mois donné couvert par un certificat est inconnu à l'époque de la délivrance de celui-ci. Tout ajustement opéré par référence à ce prix doit nécessairement avoir lieu subséquemment, ce qui veut dire qu'il doit avoir lieu après majoration à concurrence du montant de la prime. Si l'on fixe son attention sur les termes de l'article 15, paragraphe 2, et si l'on interprète cette disposition de la manière suggérée par la Commission, on est forcé de conclure qu'elle n'envisage pas cette éventualité. Évidemment, le problème réel que nous connaissons dans la présente affaire se pose, comme nous l'avons indiqué, parce que l'ajustement par référence au prix de seuil au cours du mois d'importation devait se faire vers le bas. Ainsi est-on tenté de demander quelle orientation l'on pourrait tirer du libellé de l'article 15, paragraphe 2, si le prix de seuil pour un mois à venir était connu à l'époque de la délivrance du certificat, mais était tel qu'il imposait un ajustement vers le bas du prélèvement. Sur ce point, il nous semble de nouveau que le libellé de cette disposition ne donne pas d'orientation claire. Certes, il mentionne l'ajustement du prélèvement par référence au prix de seuil avant de mentionner la majoration à concurrence du montant de la prime, ce qui confère sa force à l'argumentation de la Commission, mais la seconde phrase dit que la prime doit être «fixée en même temps que le prélèvement» et qu'elle doit être ajoutée à celui-ci, ce qui permet de supposer qu'il ne doit y avoir qu'une seule opération et que cette opération implique que la prime devient partie intégrante du prélèvement.

Le libellé de l'article 15, paragraphe 2, étant ainsi, selon nous, à tout le moins équivoque, nous croyons qu'il doit être interprété à la lumière du but visé par la législation dont il fait partie. Quant à cela, il ne saurait y avoir de doute. Le but de la législation en question était d'assurer que les céréales ne fussent pas importées dans la Communauté en provenance des pays tiers à un coût total permettant de les vendre à des prix inférieurs au prix indicatif. De là, l'idée de base de l'imposition d'un prélèvement égal à la différence entre le prix de seuil et le prix caf applicable à la date de l'importation. Le système de la fixation à l'avance des prélèvements avait pour objet de permettre aux opérateurs commerciaux de conclure des contrats à terme sans s'exposer sans nécessité aux risques découlant d'augmentations imprévisibles du prélèvement. Ce système a été créé en vue d'assurer qu'un opérateur concluant un contrat à terme était redevable d'un prélèvement d'un montant qui, ajouté au prix qu'il avait à payer au titre du contrat, porterait ce prix au niveau du prix de seuil applicable à la date où il réaliserait son importation. Il ne visait pas à imposer à cet opérateur une charge additionnelle fortuite sans rapport avec l'objet du système. Il est constant que tel eût été l'effet de l'article 15, paragraphe 2, interprété dans le sens défendu par la Commission. Aussi croyons-nous cette interprétation erronée.

En disant cela, nous ne passons pas outre à l'absence dans le règlement no 140/67 de toute disposition prévoyant la diminution du prélèvement lorsque le prix caf d'achat à terme était supérieur au prix caf courant ni au fait que cela pouvait donner lieu à un prélèvement inutilement élevé, en ce sens qu'il pouvait aboutir à ce résultat que le coût total d'une importation excédait le prix de seuil. Mais il y a une différence importante entre cette anomalie (à supposer que c'en fût une) et l'anomalie dont la Commission dit dans la présente affaire qu'elle résulte inévitablement de l'article 15, paragraphe 2. Lorsque les prix caf d'achat à terme sont supérieurs aux prix caf courants, on peut s'attendre à ce qu'un opérateur s'en rende compte et prenne ses dispositions en conséquence. Il peut s'abstenir d'acheter à terme ou, en tout état de cause, s'abstenir de demander la fixation à l'avance du prélèvement. Mais une diminution future du prix de seuil est une chose qui relève entièrement du pouvoir discrétionnaire des institutions de la Communauté et qui n'est pas toujours prévisible pour l'opérateur. Nous ne voyons aucune raison d'imposer néanmoins à l'opérateur l'obligation d'assumer le risque de se trouver par là même contraint de réaliser des importations non concurrentielles. En tout état de cause, l'existence d'une anomalie possible n'implique pas qu'il faille accepter à la légère l'existence, d'une autre.

Il nous faut mentionner enfin un argument présenté à titre subsidiaire par Schouten, à savoir que la forme des certificats avec préfixation qui avaient été délivrés à cette entreprise suscitait chez celle-ci la confiance légitime que toute réduction du prix de seuil pour le mois d'août serait déduite du prélèvement total fixé par ces certificats, en ce compris la prime. Il n'est pas nécessaire d'examiner cet argument si l'opinion que nous avons exprimée est correcte, mais nous admettons avec la Commission que la forme des certificats délivrés en fait à Schouten par la défenderesse au principal ne pouvait pas affecter l'interprétation de la législation communautaire en cause. A la rigueur, cet argument pouvait ouvrir à Schouten un recours dans le cadre du droit national, mais nous tenons à garder le silence sur ce point, puisqu'il s'agit là d'une matière étrangère à la compétence de la Cour.

En conclusion, nous estimons qu'il conviendrait de répondre à la question déférée à la Cour par le College van Beroep en disant que l'article 15, paragraphe 2, devait être interprété en ce sens que tout écart du prix de seuil en vigueur pendant le mois de l'importation par rapport au prix de seuil en vigueur au jour auquel la demande de certificat avait été introduite donnait lieu à un ajustement correspondant du prélèvement en vigueur à cette date, majoré de la prime.

( 1 ) Traduit de l'anglais.