CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 11 avril 2019 ( 1 )

Affaire C‑482/17

République tchèque

contre

Parlement européen,

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Directive (UE) 2017/853 du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes – Violation des principes d’attribution, de proportionnalité, de sécurité juridique et de non‑discrimination – Accord interinstitutionnel “Mieux légiférer” – Analyses d’impact »

1. À la suite d’une série d’événements tragiques, dont les attentats de Paris et de Copenhague ( 2 ), la Commission européenne a adopté une proposition ( 3 ) visant à modifier le droit de l’Union sur le contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes ( 4 ). Par recours du 9 août 2017 ( 5 ), introduit en vertu de l’article 263 TFUE, la République tchèque demande l’annulation de la directive (UE) 2017/853 du Parlement européen et du Conseil, du 17 mai 2017, modifiant la directive 91/477/CEE, qui contient le droit de l’Union pertinent en la matière ( 6 ).

2. La République tchèque soulève quatre moyens à l’appui de son recours. Elle fait valoir qu’en adoptant la directive 2017/853 le Parlement et le Conseil (ci‑après le « législateur de l’Union ») ont violé les principes suivants du droit de l’Union : le principe d’attribution des compétences, dans la mesure où cette directive a été basée sur l’article 114 TFUE alors qu’il s’agit d’une mesure ayant en réalité pour objectifs de prévenir la criminalité, en particulier le terrorisme (premier moyen) ; le principe de proportionnalité (deuxième moyen) ; les principes de sécurité juridique et de confiance légitime (troisième moyen) ; et la non‑discrimination (quatrième moyen).

Le cadre juridique

Le traité sur l’Union européenne

3. Conformément à l’article 4, paragraphe 2, TUE, l’Union européenne respecte l’égalité des États membres devant les traités. Elle respecte également « les fonctions essentielles de l’État », notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, cette dernière reste de la seule responsabilité de chaque État membre.

4. L’article 5, paragraphe 2, TUE dispose que, en vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent.

5. Conformément au principe de proportionnalité consacré à l’article 5, paragraphe 4, TUE, l’action de l’Union n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

6. L’article 18 TFUE interdit toute discrimination en raison de la nationalité dans le domaine d’application des traités.

7. Il est notoire que, par application de l’article 26 TFUE, l’Union adopte les mesures destinées à établir ou à assurer le fonctionnement du marché intérieur (qui comporte un espace sans frontières intérieures), conformément aux dispositions pertinentes des traités.

8. L’article 84 TFUE dispose que, si le législateur de l’Union peut établir des mesures pour encourager et appuyer l’action des États membres dans le domaine de la prévention du crime, l’harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres dans ce domaine est expressément exclue du champ d’action de l’Union.

9. L’article 114, paragraphe 1, TFUE établit les dispositions pour la réalisation des objectifs énoncés à l’article 26 TFUE. Le législateur de l’Union est ainsi habilité à arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. L’article 114, paragraphe 3, TFUE dispose que la Commission, dans ses propositions en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, ainsi que le Parlement et le Conseil, dans le cadre de leurs compétences respectives, prendront comme base un niveau élevé de protection, en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution fondée sur des faits scientifiques.

La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

10. L’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 7 ) dispose que toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Ce droit n’est pas absolu, en ce que les personnes peuvent être privées de leur propriété pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévues par la loi. L’usage des biens peut aussi être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général.

La directive 91/477

11. Les déclarations suivantes figurent dans les considérants de la directive 91/477 ( 8 ). Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, notamment, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du traité. La suppression totale des contrôles et formalités aux frontières des États membres présuppose que certaines conditions de fond soient remplies, entre autres un rapprochement des législations sur les armes ( 9 ). L’harmonisation de la réglementation prévoyant les catégories d’armes à feu dont l’acquisition et la détention par des particuliers seront interdites, soit soumises à autorisation ou à déclaration, fera naître une plus grande confiance mutuelle entre les États membres dans le domaine de la sauvegarde de la sécurité des personnes ( 10 ).

12. Le chapitre I concerne le champ d’application de la directive 91/477. L’article 1er, paragraphe 1, sous 1), définit une arme à feu comme « toute arme à canon portative qui propulse des plombs, une balle ou un projectile par l’action de la combustion d’une charge propulsive, ou qui est conçue pour ce faire ou peut être transformée à cette fin, excepté les armes exclues […] pour l’une des raisons énumérées à l’annexe I, partie III ». Les armes à feu sont classées en quatre catégories dans la partie II de l’annexe I : les armes à feu interdites (catégorie A), les armes à feu soumises à autorisation (catégorie B), les armes à feu soumises à déclaration (catégorie C) et les autres armes à feu (catégorie D).

13. Conformément à l’article 3, les États membres peuvent adopter des dispositions plus strictes que celles prévues par la directive 91/477.

14. Le chapitre 2 de ladite directive fixe des dispositions portant sur l’harmonisation des législations relatives aux armes à feu, y compris des règles sur l’acquisition, la détention, la circulation et le transfert de différentes catégories d’armes à feu à usage civil dans l’Union ( 11 ), tout en prévoyant des règles plus souples pour les armes utilisées pour la chasse et le tir sportif ( 12 ). La directive 91/477 ne s’applique pas à l’acquisition et à la détention d’armes et de munitions par les forces armées, la police ou les services publics ou les collectionneurs et organismes à vocation culturelle et historique en matière d’armes, ni aux transferts commerciaux d’armes et de munitions de guerre ( 13 ).

15. Le chapitre 3 de ladite directive établit des dispositions régissant les formalités relatives à la circulation des armes sur le territoire de l’Union. En vertu de l’article 11 de la même directive, les armes à feu peuvent être transférées d’un État membre à un autre sous réserve des conditions qui y sont prévues. Ces conditions comprennent la fourniture d’informations, telles que les noms et adresses du vendeur et de l’acheteur des armes à feu, et la délivrance d’un permis contenant les informations nécessaires par l’État membre qui autorise le transfert. En vertu de l’article 12, lorsque la procédure prévue à l’article 11 n’est pas suivie, la détention d’une arme à feu pendant un voyage à travers deux ou plusieurs États membres est interdite à moins que l’intéressé n’ait obtenu l’autorisation desdits États membres. L’autorisation doit être inscrite sur la carte européenne d’arme à feu que le voyageur doit présenter à toute réquisition.

16. Conformément à l’article 17 de la directive 91/477 (qui fait partie du chapitre 4), la Commission devait soumettre des rapports et/ou des études au Parlement et au Conseil, premièrement, au plus tard le 28 juillet 2015 sur les résultats de l’application de la directive 91/477, deuxièmement, au plus tard le 28 juillet 2012 sur les avantages et les désavantages éventuels d’une limitation des catégories aux armes à feu interdites ou autorisées (catégories A et B, respectivement) en vue d’un meilleur fonctionnement du marché intérieur et, troisièmement, au plus tard le 28 juillet 2010 sur la question de la mise sur le marché des répliques d’armes à feu, afin de déterminer si l’inclusion de ces produits dans le champ d’application de la directive 91/477 était possible et souhaitable.

La directive 2017/853

17. Les déclarations suivantes figurent dans les considérants de la directive 2017/853 : – La directive 91/477 a instauré une mesure d’accompagnement du marché intérieur. Elle a établi un équilibre entre, d’une part, l’engagement d’assurer une certaine liberté de circulation pour certaines armes à feu et leurs parties essentielles au sein de l’Union et, d’autre part, la nécessité d’encadrer cette liberté par certaines garanties d’ordre sécuritaire, adaptées à ces produits ( 14 ). – Il est nécessaire d’améliorer davantage certains aspects de la directive 91/477 de façon proportionnée pour lutter contre l’utilisation abusive des armes à feu à des fins criminelles et en tenant compte des récents actes terroristes ( 15 ). – Afin de renforcer la traçabilité de toutes les armes à feu et des parties essentielles, et de faciliter leur libre circulation, toutes les armes à feu et leurs parties essentielles devraient être marquées d’un marquage clair, permanent et unique et enregistrées dans des fichiers de données des États membres ( 16 ). – Compte tenu du caractère dangereux et de la durabilité des armes à feu (et de leurs parties essentielles), et afin de garantir que les autorités compétentes sont en mesure de tracer ces produits aux fins de procédures administratives et pénales, et en tenant compte du droit procédural national, il est nécessaire que les enregistrements soient conservés dans des fichiers de données ( 17 ). – Il convient d’instaurer, dans la directive 91/477, des règles plus strictes pour les armes à feu les plus dangereuses afin d’empêcher que leur acquisition, leur détention ou leur commerce soient autorisés, à de rares exceptions près dûment motivées ( 18 ). – Comme il existe un risque important que des armes de spectacle et d’autres types d’armes tirant des munitions à blanc soient transformées en armes à feu véritables, ces armes ont été englobées dans le champ d’application de la directive 91/477 ( 19 ). – Eu égard au risque important de réactivation d’armes à feu incorrectement neutralisées, et afin de renforcer la sécurité dans toute l’Union, il convient que la directive 91/477 s’applique à de telles armes à feu ( 20 ). – Certaines armes à feu semi-automatiques peuvent être facilement transformées en armes à feu automatiques, ce qui fait peser une menace sur la sécurité. Même sans être transformées, certaines armes à feu semi-automatiques pourraient être très dangereuses lorsque la capacité de leur chargeur, en termes de nombre de cartouches, est élevée. Par conséquent, les armes à feu semi-automatiques ayant un chargeur inamovible permettant de tirer un grand nombre de cartouches devraient être interdites pour tout usage civil ( 21 ). – La directive 2017/853 respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, en particulier, par la Charte ( 22 ). – En ce qui concerne la Confédération suisse, la directive 2017/853 et la directive 91/477 constituent un développement des dispositions de l’acquis de Schengen ( 23 ).

18. L’article 1er, point 3, de la directive 2017/853 dispose que, en ce qui concerne les armes à feu fabriquées ou importées dans l’Union le 14 septembre 2018 ou après cette date, les États membres veillent à ce que ces armes soient pourvues d’un marquage clair, permanent et unique, et soient enregistrées conformément à la directive 91/477. Un nouveau paragraphe 2 bis est inséré à l’article 4 de cette directive. Conformément à cette disposition, la Commission doit adopter des actes d’exécution établissant des spécifications techniques relatives au marquage des armes à feu. L’article 4, paragraphe 4, de la directive 91/477 régit la mise en place et la tenue d’un fichier de données informatisé. Le texte modifié prévoit que les États membres veillent à ce que le registre des armes à feu, qui est nécessaire pour retrouver et identifier ces produits, soit conservé par les autorités compétentes pendant une période de 30 ans après leur destruction.

19. L’article 1er, point 6, de la directive 2017/853 donne un nouveau libellé au texte précédent des articles 5 et 6 de la directive 91/477. Dans sa partie pertinente pour la présente procédure, le texte révisé de l’article 5, paragraphe 1, prévoit que les États membres ne permettent l’acquisition et la détention d’armes à feu qu’à des personnes qui ont un motif valable et qui ont atteint l’âge de 18 ans. Les personnes de moins de 18 ans peuvent acquérir des armes à feu pour la pratique de la chasse et le tir sportif dans certaines circonstances, par exemple lorsqu’elles possèdent l’autorisation parentale ou pratiquent cette activité avec l’assistance parentale ou avec l’assistance d’une personne adulte titulaire d’un permis d’armes à feu ou de chasse valide. En vertu de l’article 5, paragraphe 2, les États membres doivent disposer d’un système de suivi, qui fonctionne de manière continue ou périodique, visant à garantir que les conditions d’octroi d’une autorisation fixées par le droit national sont remplies pour toute la durée de l’autorisation et que, notamment, les informations médicales et psychologiques pertinentes sont évaluées. L’article 5, paragraphe 3, dispose : « Les États membres veillent à ce qu’une autorisation d’acquérir et une autorisation de détenir une arme à feu de la catégorie B soit retirée si la personne qui a reçu cette autorisation est trouvée en possession d’un chargeur susceptible d’être monté sur des armes à feu semi‑automatiques à percussion centrale ou à répétition qui : a) peut contenir plus de vingt cartouches ; ou b) dans le cas d’armes à feu longues, peut contenir plus de dix cartouches, à moins que cette personne ait obtenu une autorisation au titre de l’article 6 ou une autorisation qui a été confirmée, renouvelée ou prolongée au titre de l’article 7, paragraphe 4 bis. »

20. Les modifications apportées à l’article 6 de la directive 91/477 qui sont particulièrement pertinentes pour la présente procédure sont les suivantes : « 1. Sans préjudice de l’article 2, paragraphe 2, les États membres prennent toutes les mesures utiles pour interdire l’acquisition et la détention des armes à feu, des parties essentielles et des munitions de la catégorie A. Ils veillent à ce que ces armes à feu, parties essentielles et munitions illicitement détenues en infraction à cette interdiction soient saisies. 2. En vue de protéger la sécurité des infrastructures critiques, la navigation commerciale, les convois de grande valeur et les lieux sensibles, ainsi qu’à des fins de défense nationale, éducatives, culturelles, de recherche et historiques, et sans préjudice du paragraphe 1, les autorités nationales compétentes peuvent accorder, dans des cas particuliers, exceptionnels et dûment motivés, des autorisations pour les armes à feu, parties essentielles et munitions de la catégorie A lorsque cela n’est pas contraire à la sécurité publique ou à l’ordre public. […] 6. Les États membres peuvent autoriser les tireurs sportifs à acquérir et à détenir des armes à feu semi-automatiques relevant du point 6 ou 7 de la catégorie A […] En ce qui concerne les armes à feu relevant du point 6 de la catégorie A, les États membres qui appliquent un régime militaire fondé sur la conscription générale et qui disposaient, pendant les cinquante dernières années, d’un système de transfert des armes à feu militaires aux personnes quittant l’armée après avoir accompli leurs obligations militaires peuvent accorder à ces personnes, en leur qualité de tireurs sportifs, une autorisation de conserver une arme à feu utilisée au cours de la période militaire obligatoire. L’autorité publique concernée transforme ces armes à feu en armes à feu semi-automatiques et vérifient périodiquement que les personnes qui les utilisent ne présentent pas de risque pour la sécurité publique. Les dispositions du premier alinéa, points a), b) et c), s’appliquent [ ( 24 )]. […] »

21. L’article 1er, point 7, de la directive 2017/853 insère le paragraphe suivant à l’article 7 de la directive 91/477 : « 4 bis. Les États membres peuvent décider de confirmer, renouveler ou prolonger les autorisations pour des armes à feu semi‑automatiques relevant du point 6, 7 ou 8 de la catégorie A relativement à une arme à feu qui était classée dans la catégorie B et qui a été légalement acquise et enregistrée avant le 13 juin 2017, sous réserve des autres conditions établies dans la présente directive. En outre, les États membres peuvent permettre l’acquisition de ces armes à feu par d’autres personnes autorisées par les États membres conformément à la présente directive telle que modifiée par la directive (UE) 2017/853 […] ».

22. Avant la modification, l’article 8 de la directive 91/477 interdisait la possession d’armes à feu de catégorie C, à moins que le détenteur n’eût fait une déclaration à cet effet aux autorités compétentes ( 25 ). L’article 1er, point 8, de la directive 2017/853 modifie l’article 8 de la directive 91/477 en y insérant un nouvel article 8, paragraphe 3, qui prévoit que, si un État membre interdit ou soumet à autorisation sur son territoire l’acquisition et la détention d’une arme à feu de la catégorie B ou C, il en informe les autres États membres, qui en font expressément mention s’ils délivrent une carte européenne d’arme à feu pour une telle arme. L’article 1er, point 12, de la directive 2017/853 introduit des modifications à l’article 11 de la directive 91/477. Il prévoit des procédures pour le transfert d’armes à feu d’un État membre à un autre. L’article 1er, point 13, de la directive 2017/853 modifie l’article 12 de la directive 91/477 en prévoyant de nouvelles dispositions permettant aux chasseurs et aux acteurs de reconstitutions historiques de circuler entre les États membres pour exercer leurs activités avec certaines armes à feu. L’article 1er, point 14, de la directive 2017/853 modifie l’article 13 de la directive 91/477 ; il permet aux autorités compétentes des États membres d’échanger par voie électronique des informations sur les autorisations accordées pour le transfert d’armes à feu entre États membres.

23. En vertu de l’article 1er, point 18, de la directive 2017/853 (qui remplace l’article 17 de la directive 91/477), la Commission est chargée de soumettre au Parlement et au Conseil, le 14 septembre 2020, puis tous les cinq ans, un rapport sur l’application de la directive 91/447, telle que modifiée par la directive 2017/853, au sujet, notamment, des différentes catégories d’armes, de la carte européenne d’arme à feu, du marquage et de l’impact des nouvelles technologies telles que l’impression en 3D ( 26 ).

24. L’article 1er, point 19, de la directive 2017/853 modifie l’annexe I de la directive 91/477. Par suite des changements introduits, les quatre catégories d’armes à feu (de A à D) sont réduites à trois. Les modifications suivantes, apportées à la partie II de l’annexe I de la directive 91/477 conformément à l’article 1er, point 19, de la directive 2017/853 sont particulièrement pertinentes en l’espèce, dans la mesure où le champ d’application des dispositions en cause est étendu à plusieurs armes : – de nouveaux points 6, 7 et 8 sont insérés dans la catégorie A (armes à feu prohibées). En conséquence, les armes suivantes font désormais partie de cette catégorie : les armes à feu automatiques transformées en armes à feu semi‑automatiques ; certaines armes à feu courtes et longues sans rechargement et les chargeurs amovibles d’une capacité supérieure à dix cartouches ; et les armes à feu longues semi-automatiques (c’est‑à‑dire les armes à feu initialement conçues comme armes d’épaule) dont la longueur peut être réduite à moins de 60 centimètres à l’aide d’une crosse repliable ou télescopique, ou d’une crosse démontable sans outils, sans qu’elles perdent leur fonctionnalité ; – la catégorie B (armes à feu soumises à autorisation) comprend désormais toute arme à feu dans cette catégorie qui a été transformée pour le tir de munitions à blanc, de produits irritants, d’autres substances actives ou d’articles de pyrotechnie, ou en arme de spectacle ; – la catégorie C (armes à feu soumises à déclaration) comprend désormais les armes à feu de la catégorie A ou B ou C qui ont été neutralisées conformément au règlement d’exécution (UE) 2015/2403 ( 27 ) ; – le libellé de la partie III de l’annexe I de la directive 91/477 a été remplacé par le texte suivant : « […] ne sont pas inclus dans la définition d’armes à feu les objets qui correspondent à la définition mais qui : a) sont conçus aux fins d’alarme, de signalisation, de sauvetage, d’abattage, de pêche au harpon ou destinés à des fins industrielles ou techniques à condition qu’ils ne puissent être utilisés que pour cet usage précis ; b) sont considérés comme armes anciennes dans la mesure où elles n’ont pas été insérées dans les catégories figurant dans la partie II et sont soumises aux législations nationales. […] »

L’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer »

25. L’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer », du 13 avril 2016, a été adopté par les trois institutions de l’Union sur la base de l’article 295 TFUE ( 28 ). Conformément à cet accord, ces trois institutions s’engagent à coopérer en toute loyauté et transparence tout au long du cycle législatif ( 29 ). Elles rappellent que l’Union a l’obligation de légiférer en se conformant, notamment, au principe de proportionnalité ( 30 ). Dans la partie I (intitulée « Engagements et objectifs communs »), les trois institutions conviennent de poursuivre l’action en vue de « mieux légiférer », conformément à l’accord, et de respecter, dans l’exercice de leurs pouvoirs, les traités et les principes généraux du droit de l’Union, qui incluent le principe de proportionnalité ( 31 ). La partie III (intitulée « Outils destinés à mieux légiférer ») contient des déclarations concernant les analyses d’impact dans le processus législatif. Le point 12 précise que les analyses d’impact constituent un outil visant à aider les trois institutions à statuer en connaissance de cause. Toutefois, elles ne doivent pas conduire à retarder indûment le processus législatif ni porter atteinte à la faculté des colégislateurs de proposer des modifications. La Commission procédera à une analyse d’impact, notamment, de ses initiatives législatives et non législatives qui sont susceptibles d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante. Lors de l’examen des propositions législatives de la Commission, le Parlement et le Conseil tiendront pleinement compte des analyses d’impact de la Commission. Lorsqu’ils le jugeront approprié et nécessaire aux fins du processus législatif, le Parlement et le Conseil effectueront des analyses d’impact des modifications substantielles qu’ils apportent à la proposition de la Commission ( 32 ). Conformément au point 18, « l’analyse d’impact initiale de la Commission et tout travail d’analyse d’impact complémentaire mené par les institutions dans le cadre du processus législatif seront rendus publics avant la fin du processus législatif et peuvent, considérés ensemble, être utilisés comme fondement de l’évaluation ».

La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

26. La République tchèque conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – annuler la directive 2017/853 ; – condamner le Parlement et le Conseil aux dépens. À titre subsidiaire, la République tchèque conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – annuler l’article 1er, point 6, de la directive 2017/853 dans la mesure où il insère l’article 5, paragraphe 3, et l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, dans la directive 91/477 ; – annuler l’article 1er, point 7, de la directive 2017/853 dans la mesure où il insère l’article 7, paragraphe 4 bis, dans la directive 91/477 ; – annuler l’article 1er, point 19, de la directive 2017/853 dans la mesure où il apporte les modifications suivantes à la directive 91/447 : – il insère les points 6, 7 et 8 dans la catégorie A de la partie II de l’annexe I, – il modifie la catégorie B de la partie II de l’annexe I, – il insère le point 6 dans la catégorie C de la partie II de l’annexe I, – il modifie la partie III de l’annexe I ; – condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.

27. Le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – rejeter le recours ; – condamner la République tchèque aux dépens.

28. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour : – rejeter le recours dans son intégralité ; – condamner la République tchèque aux dépens ; – à titre purement subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour annulerait la directive 2017/853, ordonner le maintien de ses effets pour une période suffisamment longue, afin de permettre l’adoption des mesures nécessaires.

29. Par ordonnance du président de la Cour du 5 janvier 2018, la Hongrie et la République de Pologne ont été autorisées à intervenir au soutien des conclusions présentées par la République tchèque. Par ordonnance du même jour, la République française a été autorisée à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil. La Commission a été autorisée à intervenir au soutien des conclusions des défendeurs par décision du greffier en date du 10 novembre 2017.

30. Des observations écrites ont été présentées par les gouvernements tchèque, français, hongrois et polonais, ainsi que par le Parlement, le Conseil et la Commission.

31. Lors de l’audience du 5 mars 2019, des observations orales ont été présentées par toutes les parties.

Premier moyen : principe d’attribution et base légale

Argumentations

32. Par son premier moyen, la République tchèque fait valoir que le législateur de l’Union a violé le principe d’attribution des compétences que consacre l’article 5, paragraphe 2, TUE, au motif que l’article 114 TFUE ne constitue pas une base juridique valable pour la directive 2017/853. La République tchèque fait valoir que la directive 2017/853 ne poursuit pas l’objectif d’éliminer les obstacles au marché intérieur. Elle ne viserait au contraire qu’à prévenir la criminalité et le terrorisme, et à améliorer ainsi la sécurité publique. Il découle de l’article 84 TFUE que, si le législateur de l’Union peut établir des mesures visant à soutenir les actions des États membres dans le domaine de la prévention de la criminalité, les traités ne confèrent pas de compétences à l’Union elle‑même pour adopter des mesures d’harmonisation à cet effet.

33. La République tchèque déclare que le choix de la base juridique d’une mesure doit être déterminé par des facteurs objectifs, susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, lesquels comprennent le but et le contenu de la mesure en cause. Alors que la directive 2017/853 a été adoptée sur la base de l’article 114 TFUE (la base légale qui a succédé à celle de l’article 100 A, sur laquelle a été fondée la directive 91/477), les circonstances entourant la directive 2017/853 et les objectifs qu’elle poursuit sont sensiblement différents de ceux de la directive 91/477. En outre, le fait que la directive 91/477 ait été adoptée par référence à une base juridique afférente au marché intérieur ne justifie pas le choix de la même base juridique pour la directive 2017/853, car celle‑ci poursuit des objectifs très différents. Enfin, relève-t-elle, s’il est vrai que la directive 2008/51 a modifié la directive 91/477 dans le but d’améliorer la sécurité publique, la directive 2008/51 a introduit des modifications essentiellement techniques à la suite des obligations internationales de l’Union découlant du protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites des armes à feu. Or la directive 2017/853 aurait des incidences bien supérieures à celles résultant de simples modifications techniques.

34. Le Parlement et le Conseil réfutent ces allégations en faisant valoir que la République tchèque commet une erreur de droit et procède à une interprétation erronée de l’article 114 TFUE et de la directive 2017/853. Garantir la sécurité publique (ainsi que la santé publique) est un intérêt général reconnu par le droit de l’Union et constitue un motif valable pour adopter une telle mesure. Pour déterminer si la base juridique correcte a été appliquée, il est nécessaire d’examiner la directive 91/477 ainsi que la directive 2017/853. Même si la directive 2017/853 est considérée séparément de la directive 91/477, le législateur de l’Union n’était pas pour autant tenu d’invoquer des raisons tenant à l’élimination des obstacles au marché intérieur pour l’adopter valablement. La directive 2017/853 ne modifie pas les objectifs de la directive 91/477. Elle vise simplement à ajuster l’équilibre entre la libre circulation et la sécurité publique, afin de tenir compte des attentats terroristes récents (qui l’étaient à la date de son adoption), tout en continuant à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur. Le Conseil soutient en outre que l’objectif de sécurité publique n’est pas un objectif subsidiaire de la directive 2017/853.

35. Au soutien des conclusions de la République tchèque, la Hongrie et la République de Pologne font valoir que la directive 2017/853 vise exclusivement à prévenir la criminalité. Les deux États membres estiment que si, lors de l’examen de la légalité d’une directive modificative, telle que la directive 2017/853, il est nécessaire d’examiner cet acte dans son intégralité, il ne s’ensuit toutefois pas qu’il soit également nécessaire de tenir compte également des objectifs de la mesure modifiée (en l’occurrence, la directive 91/477). Une telle approche créerait un précédent inquiétant qui pourrait élargir le champ d’application du pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union. La Hongrie relève que la bonne interprétation de la directive 2017/853 est que, en réalité, l’objectif consistant à assurer le fonctionnement du marché intérieur est accessoire par rapport à l’objectif principal de prévention de la criminalité. La République de Pologne fait valoir qu’il n’y a en réalité aucun lien entre les objectifs de cette directive et le fonctionnement du marché intérieur. La directive 2017/853 introduit plutôt des obstacles qui sont contraires à cet objectif, puisqu’elle entrave la circulation des armes à feu qui ne sont pas des marchandises dangereuses aux fins du droit de l’Union.

36. Au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil, la République française fait valoir qu’il ressort au contraire des documents législatifs préparatoires que la directive 2017/853 vise à supprimer les obstacles aux libertés fondamentales qui ont un effet direct sur le fonctionnement du marché intérieur. Le fait que la directive 2017/853 vise également à renforcer la sécurité publique ne porte pas atteinte aux objectifs du marché intérieur. Cette approche se reflète dans d’autres mesures adoptées sur la base de l’article 114 TFUE.

37. Toujours au soutien de conclusions des défendeurs, la Commission fait valoir, en premier lieu, que le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux mesures qu’il peut adopter en vertu de l’article 114 TFUE. En deuxième lieu, dans l’exercice de ses fonctions, le législateur ne saurait être empêché d’utiliser une base juridique du marché intérieur au seul motif que la mesure en cause vise également à protéger la sécurité publique. En troisième lieu, un certain nombre d’études et de rapports démontrent les raisons tenant au marché intérieur qui justifient l’adoption de la directive 2017/853.

Analyse

38. Selon moi, le premier moyen de la République tchèque repose sur une interprétation erronée de l’article 114 TFUE et une mauvaise lecture de la directive 2017/853. Elle n’est donc pas fondée.

Observations liminaires

39. Les questions que soulève la présente procédure, visant le champ d’application de l’article 114 TFUE et les pouvoirs du législateur d’adopter des mesures d’harmonisation concernant l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur, ne sont pas entièrement nouvelles ( 33 ). Des considérations telles que la sécurité publique (ainsi que, par exemple, l’environnement et la protection des consommateurs) auront évidemment une certaine incidence sur le fonctionnement de ce marché. Cependant, où faut-il tracer la frontière, en recourant aux différentes bases juridiques disponibles en vertu des traités, pour distinguer entre les mesures relatives au marché intérieur, d’une part, et celles visant à promouvoir un autre objectif (souhaitable), d’autre part ? L’article 114 TFUE couvre-t-il bien la législation adoptée pour renforcer la sécurité publique dans le prolongement immédiat des actes terroristes commis en 2015 sur le territoire des États membres ( 34 ) ?

40. Le pouvoir de réglementer le marché intérieur touche à une multitude d’autres questions. Le champ d’application de l’article 114 TFUE revêt donc une importance particulière pour les États membres pour deux raisons principales. Premièrement, la question de savoir si les actes fondés sur cette disposition empiètent sur des matières pour lesquelles les traités ne confèrent pas de compétence au législateur de l’Union (comme le soutient la République tchèque) est une question sensible. Deuxièmement, les actes de l’Union adoptés en vertu de cette disposition le sont par la voie de la procédure législative ordinaire (et donc à la majorité qualifiée), ce qui signifie qu’aucun État membre individuel ne peut opposer son veto à un acte proposé.

41. Il est constant que l’article 84 TFUE n’aurait pas constitué une base juridique appropriée pour la directive 2017/853. Cette disposition du traité n’a pas conféré au législateur de l’Union le pouvoir d’adopter une législation harmonisée dans le domaine de la prévention du crime. Cela reste de la compétence des États membres. Par conséquent, si l’article 114 TFUE ne constitue pas la base juridique appropriée pour la directive 2017/853, cette mesure doit être annulée.

42. Il est également constant que la base juridique utilisée pour adopter la directive 91/477 (la mesure initiale dans ce domaine) n’est pas contestée ( 35 ). En outre, la directive 91/477 est une mesure d’harmonisation minimale qui fixe des règles pour le contrôle, l’acquisition et la détention d’armes à feu ( 36 ). Ainsi les États membres ont-ils disposé d’une certaine marge d’appréciation pour adopter en la matière des règles divergentes en ce qui concerne les aspects qui, avant la modification, n’étaient pas régis par cette directive ( 37 ), tels que les mesures concernant les armes à feu neutralisées.

L’article 114 TFUE

43. La jurisprudence de la Cour concernant les mesures législatives adoptées sur la base de l’article 114, paragraphe 1, TFUE établit les points suivants. Premièrement, si la simple constatation de disparités entre les réglementations nationales ne suffit pas pour justifier le recours à l’article 114 TFUE, il en va différemment en cas de divergences entre les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres qui sont de nature à entraver les libertés fondamentales et à avoir ainsi une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur. Deuxièmement, le recours à l’article 114 TFUE comme base juridique est possible si l’objectif est de prévenir l’apparition d’obstacles futurs aux échanges résultant de divergences entre les législations nationales (l’apparition de tels obstacles doit être vraisemblable et la mesure en cause doit avoir pour objet leur prévention). Troisièmement, dès lors que sont réunies les conditions du recours à l’article 114 TFUE comme base juridique, le législateur de l’Union ne saurait être empêché de s’appuyer sur cette base juridique au motif que d’autres questions, telles que la protection de la santé publique, sont des facteurs décisifs dans les choix à faire ( 38 ).

44. Conformément à l’article 114 TFUE, le législateur est compétent pour éliminer les obstacles à la libre circulation et pour améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Ce dernier point fait essentiellement référence à l’élimination des distorsions de concurrence, qui ne sont pas en cause en l’espèce. C’est plutôt le premier élément, c’est‑à‑dire le point de savoir si la directive 2017/853 élimine les obstacles à la libre circulation et/ou empêche l’apparition d’obstacles futurs, qui est au cœur du premier moyen de la République tchèque.

45. En utilisant les termes « mesures relatives au rapprochement » à l’article 114 TFUE, les auteurs du traité ont voulu conférer au législateur de l’Union, en fonction du contexte général et des circonstances spécifiques de la matière à harmoniser, une marge d’appréciation quant à la technique de rapprochement la plus appropriée afin d’aboutir au résultat souhaité. En fonction des circonstances, ces mesures peuvent consister à obliger l’ensemble des États membres à introduire des dispositions : en l’occurrence, veiller à ce que des marchandises intrinsèquement dangereuses (armes à feu) soient marquées aux fins de traçabilité, de réglementer l’acquisition de ces marchandises, voire de renforcer les contrôles des armes considérées comme étant particulièrement dangereuses ( 39 ).

46. D’autres mesures adoptées sur la base de l’article 114 TFUE, dont les objectifs sont indissociables du fonctionnement du marché intérieur, sont énumérées dans ce qu’il était convenu d’appeler la législation « nouvelle approche» ( 40 ). Ces mesures comprennent un certain nombre d’actes allant de la sécurité des jouets ( 41 ) aux explosifs civils à usage civil ( 42 ), en passant par les équipements de protection individuelle ( 43 ). L’article 114 TFUE (ou la disposition équivalente dans les versions antérieures du traité) est systématiquement cité comme base juridique. Chacune de ces mesures prévoit la prise en compte d’autres aspects, tels que la protection des consommateurs et la sécurité publique, ou la santé et la sécurité au travail, pour équilibrer et compléter la libre circulation des marchandises. Bien qu’un examen de ces mesures ne démontre pas nécessairement que les objectifs de la directive 2017/853 entrent également dans le champ d’application de l’article 114 TFUE, l’existence de ce corpus législatif de l’Union illustre le large champ d’action dont dispose le législateur de l’Union au titre de cette disposition du traité.

47. J’attire également l’attention sur l’article 114, paragraphe 3, TFUE, qui prévoit que, dans ses propositions d’harmonisation, la Commission doit tenir compte de questions telles que, entre autres, la sécurité.

48. Il découle de ce qui précède que, lorsqu’il existe des obstacles aux échanges ou qu’il est vraisemblable que de tels obstacles vont apparaître dans le futur, en raison du fait que les États membres ont pris, ou sont en train de prendre, à l’égard d’un produit ou d’une catégorie de produits des mesures divergentes de nature à assurer un niveau de protection différent et à empêcher de ce fait le ou les produits concernés de circuler librement dans l’Union, l’article 114 TFUE habilite le législateur de l’Union à intervenir en arrêtant les mesures appropriées dans le respect, d’une part, du paragraphe 3 de cet article et, d’autre part, des principes juridiques mentionnés dans le traité FUE (ou dégagés par la jurisprudence) pour réguler le marché intérieur ( 44 ).

49. La jurisprudence de la Cour concernant les produits du tabac fournit des orientations particulièrement utiles sur le champ d’application de l’article 114 TFUE, que l’on peut appliquer par analogie en l’espèce, puisque, outre l’objectif du marché intérieur, cette législation vise également à protéger la santé publique et la protection des consommateurs ( 45 ). Certes, dans son arrêt Allemagne/Parlement et Conseil ( 46 ), la Cour a clairement indiqué que le pouvoir de légiférer en vertu de l’article 114 TFUE n’est pas sans limites ( 47 ). Cette affaire concernait une législation adoptée en vertu de l’ancien article 95 CE (devenu article 114 TFUE), qui introduisait une interdiction de toute publicité en faveur du tabac. La Cour a jugé qu’une telle interdiction absolue ne pouvait être considérée comme facilitant les échanges et que, par conséquent, la directive en cause dans cette affaire allait plus loin que ce qui était nécessaire pour protéger la santé publique ( 48 ). En l’espèce, la situation est clairement différente, dans la mesure où la directive 2017/853 n’introduit pas une telle interdiction absolue de la libre circulation des armes à feu ( 49 ).

50. Par conséquent, le critère d’appréciation de la directive 2017/853 est de savoir si, eu égard à son contenu et considérée dans son ensemble, cette directive élimine les obstacles à la libre circulation et/ou empêche l’apparition de futurs obstacles.

La directive 2017/853

51. Selon une jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen de l’acte concerné démontre que celui‑ci poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante, et si l’une de celles‑ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, cet acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante ( 50 ). En conséquence, il est nécessaire d’identifier l’objectif principal de la directive 2017/853 et d’examiner son contenu ( 51 ).

52. Comme le relèvent la République tchèque, la Hongrie et la République de Pologne, les considérants 2 et 23 de la directive 2017/853 soulignent en particulier les objectifs de sécurité publique de la directive 2017/853 au regard de « l’utilisation abusive des armes à feu à des fins criminelles » et des attaques terroristes de 2015 ( 52 ).

53. S’ensuit-il que, du fait de la poursuite de ces objectifs, le législateur de l’Union a outrepassé ses pouvoirs en adoptant une législation qui harmonise les lois et règlements des États membres dans le domaine de la prévention de la criminalité ?

54. Je ne le pense pas.

55. Afin de déterminer l’objet principal de la directive 2017/853, il convient tout d’abord d’interpréter le préambule et le dispositif dans leur ensemble ( 53 ).

56. Certains considérants énoncent des objectifs qui sont facilement associés au marché intérieur. Ainsi, le considérant 1 de la directive 2017/853 rappelle que « la directive 91/477 […] a instauré une mesure d’accompagnement pour le marché intérieur ». Ce faisant, cette directive « a établi un équilibre entre, d’une part, l’engagement d’assurer une certaine liberté de circulation pour certaines armes à feu et leurs parties essentielles au sein de l’Union et, d’autre part, la nécessité d’encadrer cette liberté par certaines garanties d’ordre sécuritaire, adaptées à ces produits » (mise en italique par mes soins). Le considérant 6 de la directive 2017/853 explique que l’objectif consistant à exiger que toutes les armes à feu ou leurs éléments essentiels soient marqués d’un « marquage clair, permanent et unique » et enregistrées dans les fichiers de données des États membres vise à renforcer la traçabilité de toutes les armes à feu et des parties essentielles et à faciliter leur libre circulation.

57. Cela dit, certains considérants comportent sans aucun doute un objectif de sécurité. Ainsi le considérant 15 de la directive 2017/853 précise-t-il qu’il « convient d’instaurer, dans la directive 91/477/CEE, des règles plus strictes pour les armes à feu les plus dangereuses afin d’empêcher que leur acquisition, leur détention ou leur commerce soient autorisés, à de rares exceptions près dûment motivées ». Les considérants 16 à 18 indiquent que des exceptions au renforcement du contrôle des armes à feu seront prévues pour les collectionneurs, les courtiers et les armuriers. Le considérant 20 précise que le champ d’application de la directive 91/477 devrait être étendu de manière à couvrir les armes à feu tirant des munitions à blanc qui sont susceptibles d’être transformées en armes à feu véritables. Enfin, le considérant 21 de la directive 2017/853 reconnaît le risque élevé que représente la réactivation d’armes à feu incorrectement neutralisées et la nécessité de tenir compte du protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu ( 54 ).

58. Quels sont donc les effets réels des dispositions matérielles de la directive 2017/853 ?

59. L’article 1er, point 1, de la directive 2017/853 introduit un certain nombre de nouvelles définitions dans le texte de l’article 1er de la directive 91/477, telles que « armes à feu neutralisées », « collectionneur », « courtiers », « armurier » et « fabrication illicite» ( 55 ). L’article 1er, point 3, de la directive 2017/853 modifie l’article 4 de la directive 91/477 en harmonisant les dispositions concernant le marquage des armes à feu mises sur le marché. La Commission est tenue d’adopter des actes d’exécution établissant des spécifications techniques pour le marquage des armes à feu ( 56 ).

60. Les dispositions de l’article 1er, point 6, de la directive 2017/853 remplacent l’entièreté des anciens articles 5 (acquisition et détention d’armes à feu) et 6 (interdiction des armes de catégorie A) de la directive 91/477. Les États membres sont tenus de mettre en place un système de suivi visant à garantir que les conditions d’octroi d’une autorisation fixées par le droit national sont remplies et de retirer cette autorisation lorsque ces conditions ne sont plus remplies. Lorsque des armes à feu des catégories A, B ou C sont acquises au moyen de contrats à distance, l’identité et l’autorisation de l’acheteur doivent être vérifiées. Le nouvel article 6 introduit une interdiction générale de l’acquisition et de la détention d’armes à feu, d’éléments essentiels et de munitions classés dans la catégorie A. Il est prévu que les États membres accordent un certain nombre d’exceptions limitées (dans des cas particuliers, exceptionnels et dûment motivés). Ces nouvelles dispositions couvrent la protection de la sécurité des infrastructures critiques, la navigation commerciale, les convois de grande valeur et les lieux sensibles (lorsque cela n’est pas contraire à la sécurité publique ou à l’ordre public) ; les autorisations spécifiques accordées aux collectionneurs, armuriers ou courtiers agissant à titre professionnel ; les autorisations pour les musées ; et celles pour les tireurs sportifs. Ces dernières sont soumises à certaines conditions ( 57 ).

61. L’article 1er, point 7, de la directive 2017/853 modifie l’article 7 de la directive 91/477, qui interdit l’acquisition d’armes à feu de catégorie B sans autorisation préalable. Depuis l’adoption de la directive 2017/853, les armes à feu semi-automatiques ne sont plus classées dans la catégorie B mais dans la catégorie A. L’article 1er, point 7, sous b), introduit un nouveau paragraphe 4 bis à l’article 7 de la directive 91/477, qui permet aux États membres de confirmer, de renouveler ou de prolonger les autorisations pour des armes à feu semi-automatiques qui étaient classées dans la catégorie B et qui ont été légalement acquises et enregistrées avant le 13 juin 2017 (date d’entrée en vigueur de la directive 2017/853).

62. L’article 1er, point 8, de la directive 2017/853 modifie les dispositions de la directive 91/477 concernant les armes à feu de catégorie C. L’article 1er, point 12, de la directive 2017/853 fixe les règles applicables au transfert d’armes à feu d’un État membre à un autre. L’article 1er, point 13, de la directive 2017/853 précise les conditions dans lesquelles des particuliers, tels que les chasseurs, peuvent « détenir […] une ou plusieurs armes à feu pendant un voyage à travers deux États membres ou plus, en vue de pratiquer leurs activités» ( 58 ). L’article 1er, point 14, de ladite directive 2017/853 prévoit des modalités de coopération entre les États membres ( 59 ). L’article 1er, point 18, charge la Commission de présenter un rapport sur l’application de la directive 2017/853 en réexaminant ses dispositions à la lumière des évolutions technologiques, telles que l’impression 3D.

63. Il me semble que la composante prépondérante des effets législatifs de l’article 1er, points 3, 6, 7, 8, 12 à 14 et 18, est d’introduire des règles harmonisées afin de garantir que les États membres n’auront pas besoin de prendre des mesures individuelles (et donc éventuellement disparates). Ils visent donc, selon moi, avant tout à assurer le fonctionnement du marché intérieur.

64. L’article 1er, point 19, modifie l’annexe I de la directive 91/477. Aux fins des présentes conclusions, les modifications notables sont l’insertion dans la catégorie A des armes automatiques transformées en armes semi-automatiques, des armes semi-automatiques à percussion centrale et des armes à feu longues semi-automatiques. Comme on l’a indiqué ci‑dessus, certaines armes semi-automatiques passent de la catégorie B à la catégorie A, les armes neutralisées sont désormais classées dans la catégorie C et la définition des armes à feu exclues du champ d’application de la directive 91/477 a été modifiée ( 60 ).

65. Selon moi, il ressort d’une analyse de ces dispositions et du contenu général de la directive 2017/853 que l’équilibre général établi dans la directive 91/477 entre, d’une part, la garantie d’un bon fonctionnement du marché intérieur et, d’autre part, la préservation de la sûreté et de la sécurité publique n’a pas été fondamentalement modifié. Cette conclusion n’est pas contredite par le fait que la Commission affirme dans sa proposition que la sécurité des citoyens et des entreprises est au cœur de ses préoccupations, qu’elle se réfère aux victimes des attentats terroristes perpétrés à Paris le 13 novembre 2015 et que certains considérants soulignent l’objectif de sécurité publique. En fin de compte, ce sont les effets juridiques de la directive 2017/853 qui importent.

66. J’ajoute qu’il est de jurisprudence constante que la lutte contre le terrorisme international en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales constitue un objectif d’intérêt général. Il en va de même de la lutte contre la criminalité grave afin de garantir la sécurité publique ( 61 ). Ces deux éléments relèvent directement de l’article 114 TFUE.

67. Premièrement (il s’agit d’un point évident) : les armes à feu sont des marchandises intrinsèquement dangereuses. Elles suscitent des préoccupations en matière de sécurité non seulement pour leurs utilisateurs, mais aussi pour le grand public. C’est pourquoi le législateur a introduit des obligations de marquage et d’autorisation, ainsi que des dispositions qui limitent la détention et l’acquisition de telles armes ( 62 ). La directive 2017/853 contient principalement des mesures classiques visant à promouvoir l’établissement du marché intérieur dans les cas où il est nécessaire d’imposer des restrictions sur un produit (parce que la sécurité est en jeu) pour éviter l’établissement de contrôles aux frontières et pour promouvoir la libre circulation des marchandises et des personnes ( 63 ). Il s’ensuit que je rejette catégoriquement l’affirmation de la République de Pologne selon laquelle les armes à feu ne sont pas des marchandises dangereuses aux fins du droit de l’Union.

68. Deuxièmement, un aspect essentiel de l’établissement du marché intérieur a été l’élimination des obstacles physiques à la libre circulation des marchandises, dont l’exemple le plus visible est celui des postes de douane aux frontières ( 64 ). La sécurité des citoyens de l’Union qui sont vulnérables à la menace que constitue le terrorisme international est indissociablement liée à la circulation de marchandises intrinsèquement dangereuses telles que les armes à feu dans une zone de 28 États membres (512,6 millions de personnes). Après les attentats terroristes de Paris au mois de janvier 2015, les ministres de l’Intérieur et/ou de la Justice de l’Union ont adopté la « Déclaration de Paris », dans laquelle ils ont réitéré leur engagement à réduire l’offre illicite d’armes à feu dans toute l’Europe. En réponse, la Commission a adopté le programme européen en matière de sécurité afin d’apporter une réponse efficace et coordonnée au niveau européen aux menaces pour la sécurité ( 65 ). Le programme européen pour la sécurité a également souligné que les différences entre les législations nationales constituaient un obstacle à l’efficacité des contrôles et de la coopération policière dans l’Union. Il me semble que, dans ce contexte, des mesures nationales divergentes auraient entravé la libre circulation des marchandises. Le législateur de l’Union s’est vu contraint d’agir afin d’ajuster, au niveau de l’Union, l’équilibre établi entre la libre circulation des marchandises et la sécurité publique ( 66 ). En outre, précisément parce que la directive 2017/853 harmonise davantage les contrôles des armes à feu, elle complète les dispositions favorisant la confiance mutuelle entre les États membres contenues dans la directive 91/477 et réduit ainsi la nécessité pour les États membres d’agir individuellement ( 67 ).

69. Troisièmement, l’obligation faite à la Commission, à l’article 1er, point 3, de la directive 2017/853, d’adopter des actes d’exécution pour fournir des spécifications techniques est l’une de ces mesures visant à favoriser la confiance mutuelle. L’harmonisation des entraves techniques aux échanges (qui comprennent les spécifications techniques) est un objectif du marché intérieur qui est établi depuis longtemps ( 68 ). L’insertion d’une nouvelle disposition dans la directive 91/477 réglementant les contrats à distance est un autre exemple de la manière dont la directive 2017/853 réglemente le commerce dans le marché intérieur ( 69 ).

70. Quatrièmement, la directive 2017/853 prévoit une meilleure coopération entre les États membres en matière de contrôle et d’échange d’informations sur les transferts d’armes à feu entre États dans le marché intérieur ( 70 ).

71. Enfin, si l’on se fie à une lecture juste, on ne peut pas dire que le contenu réel de la directive 2017/853 harmonise la prévention de la criminalité dans quelque sens que ce soit sur le fond.

72. Le Parlement et le Conseil ont déclaré lors de l’audience (ce que l’observation confirme d’ailleurs effectivement) que, s’agissant du texte d’un acte modificatif, la pratique législative courante était de rédiger celui‑ci d’une manière indiquant qu’il est destiné à être inséré dans les dispositions de l’acte à modifier ou à remplacer celles‑ci ( 71 ). C’est la raison pour laquelle les déclarations figurant dans les considérants de la mesure précédente (directive 91/477) ne sont pas reproduites dans l’exposé des motifs de la directive 2017/853, même si ces déclarations s’appliquent également à cet acte. J’ajoute en passant qu’il pourrait être utile aux personnes lisant les actes modificatifs qu’une brève déclaration soit insérée dans le préambule afin de confirmer que l’exposé des motifs de l’acte initial demeure inchangé et s’applique tout autant à l’acte modificatif, étant donné que la pratique actuelle ne le fait pas clairement ressortir.

73. La Hongrie et la République de Pologne font valoir qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les objectifs de la directive 91/477 pour évaluer la légalité de la directive 2017/853. Ils craignent qu’une telle approche ne conduise à une extension injustifiée de la marge d’appréciation du législateur en vertu de l’article 114 TFUE.

74. La directive 2017/853 est l’acte attaqué. Il s’ensuit que, en déterminant si cette mesure a été adoptée ultra vires, le contrôle judiciaire doit se concentrer sur la directive 2017/853 et ses effets juridiques. Cela dit, il est tout aussi clair que la directive 2017/853 modifie la directive 91/477 ; or rien dans ses considérants ne permet de penser qu’elle vise à supprimer les objectifs du marché intérieur de la directive précédente. Selon moi, il serait donc artificiel d’évaluer la directive modificative comme si l’acte modifié n’existait pas ( 72 ).

75. En résumé, je considère que le législateur de l’Union a prévu dans la directive 2017/853 des mesures qui, dans l’ensemble, favorisent les objectifs du marché intérieur tout en tenant compte de la nécessité de renforcer les dispositions en matière de sécurité publique.

76. Je conclus donc que le premier moyen n’est pas fondé et doit être rejeté.

Deuxième moyen : la proportionnalité

77. Le deuxième moyen de la République tchèque se divise en deux branches. Par la première, la République tchèque fait valoir que, lors de l’adoption de la directive 2017/853, le législateur de l’Union n’a aucunement abordé la question de la proportionnalité des mesures en cause et s’est délibérément abstenu de rassembler des informations suffisantes (par exemple, en réalisant une analyse d’impact) pour pouvoir procéder à une évaluation éclairée du respect de ce principe du droit de l’Union. Par la seconde, elle allègue que le législateur de l’Union a adopté des mesures manifestement disproportionnées consistant, premièrement, en l’interdiction de certains types d’armes semi-automatiques qui n’ont pas été utilisées pour commettre des actes terroristes en 2015, deuxièmement, en une réglementation plus stricte de certaines armes peu dangereuses (répliques historiques ou armes dont il est attesté qu’elles ont été définitivement neutralisées) et, troisièmement, en des restrictions imposées à la possession de certaines revues.

Première branche

Arguments des parties

78. La République tchèque fait valoir que le large pouvoir discrétionnaire dont jouit le législateur de l’Union n’est pas sans limites. Le législateur de l’Union ne disposait pas des informations nécessaires au cours du processus législatif pour évaluer la proportionnalité de la directive 2017/853. En principe, le législateur est tenu de réaliser une analyse d’impact (ou une étude équivalente). Du fait de cette absence, l’atteinte que la directive 2017/853 porte au droit de propriété des personnes qui possèdent et détiennent des armes à feu n’aurait pas été appréciée. Les différents rapports et études mentionnés par la Commission dans sa proposition ne contenaient pas suffisamment d’éléments pour démontrer l’existence d’un lien entre la détention légale d’armes par des civils et l’utilisation abusive de ces armes à des fins criminelles ou de terrorisme.

79. La Hongrie fait valoir que l’accord interinstitutionnel est juridiquement contraignant pour les trois institutions de l’Union. En l’occurrence, la Commission a manqué à son obligation d’effectuer une analyse d’impact concernant sa proposition de directive 2017/853. En outre, certaines dispositions de cette directive sont disproportionnées. La Hongrie cite notamment l’article 1er, point 3, qui modifie l’article 4, paragraphe 4, de la directive 91/477 en introduisant l’obligation d’enregistrer toutes les informations relatives aux armes à feu qui sont nécessaires pour tracer et pour identifier ces armes à feu. Par suite de cette modification, les autorités compétentes sont autorisées à conserver pendant 30 ans les données relatives aux armes à feu et à leurs parties essentielles, y compris les données à caractère personnel y afférentes. Ces fichiers de données peuvent être consultés pendant une période de 10 ans, ou pendant une période de 30 ans s’il s’agit de prévenir ou de détecter des infractions pénales, de mener des enquêtes ou des poursuites en la matière ou pour exécuter des sanctions pénales, après la destruction des armes à feu et de leurs parties essentielles. L’ancien article 4, paragraphe 4, de la directive 91/477 ne prévoyait pas une telle disposition : il permettait simplement aux autorités compétentes d’enregistrer et de maintenir un système de fichier de données pendant 20 ans.

80. La République de Pologne ajoute que l’accord interinstitutionnel contient des dispositions contraignantes et non contraignantes. Une analyse d’impact doit en général être effectuée sous réserve de la dérogation prévue dans cet accord qui s’applique en cas d’urgence.

81. Le Parlement, le Conseil et la Commission soutiennent tous que l’accord interinstitutionnel n’impose pas l’obligation légale de réaliser une analyse d’impact au cours du processus législatif européen. La directive 2017/853 vise à établir un nouvel équilibre approprié entre la libre circulation de certaines armes à feu et le maintien de la sécurité publique. Pour déterminer si la directive 2017/853 est compatible avec le principe de proportionnalité, le critère que la Cour doit appliquer est celui de savoir si les restrictions qu’elle introduit sont manifestement inappropriées par rapport à l’objectif poursuivi.

Recevabilité

82. Je suis d’accord avec le Parlement et le Conseil pour estimer irrecevable l’argument de la Hongrie selon lequel la directive 2017/853 est disproportionnée dans la mesure où l’article 1er, point 3, modifie l’article 4 de la directive 91/477. L’article 129, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour dispose que l’intervention ne peut avoir d’autre objet que le soutien, en tout ou en partie, des conclusions. L’article 129, paragraphe 3, dudit règlement ajoute que l’intervenant accepte le litige dans l’état où il se trouve lors de son intervention.

83. En l’espèce, la République tchèque n’a pas inclus l’article 1er, point 3, de la directive 2017/853 dans le champ de ses conclusions ( 73 ). J’en conclus donc que les considérations exposées par la Hongrie au sujet de l’article 1er, point 3, de la directive 2017/853 et le principe de proportionnalité sont irrecevables, si bien que je ne les examinerai pas plus avant.

Sur le fond

84. Selon une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité (l’un des principes généraux du droit de l’Union) exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre. Dans l’exercice des pouvoirs de contrôle juridictionnel qui lui sont conférés par les traités, la Cour a reconnu au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation dans les domaines où son action implique une évaluation complexe de choix politiques, économiques et sociaux ( 74 ). Ainsi, il ne s’agit pas de savoir si une mesure arrêtée dans un tel domaine était la seule ou la meilleure possible, puisque seul le caractère manifestement inapproprié de celle‑ci par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre peut affecter la légalité de cette mesure ( 75 ).

85. Toutefois, même en présence d’un tel pouvoir, le législateur de l’Union est tenu de fonder son choix sur des critères objectifs. De plus, dans le cadre de l’appréciation des contraintes liées à différentes mesures possibles, il doit déterminer si les objectifs poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences personnelles, sociales ou économiques, même négatives, pour certains opérateurs, par suite des mesures adoptées ( 76 ).

86. Il découle de mon analyse du premier moyen que j’estime que la directive 2017/853 poursuit des objectifs légitimes ( 77 ). Ainsi, la vraie question en matière de proportionnalité est celle de savoir si les mesures arrêtées sont appropriées et nécessaires, en tant qu’elles ont comme but d’assurer le fonctionnement du marché intérieur, tout en visant la réalisation d’un objectif avoué d’intérêt général (en l’occurrence, la lutte contre le terrorisme afin de maintenir la paix et la sécurité).

87. Les armes à feu sont intrinsèquement dangereuses. Le législateur de l’Union a donc décidé de réglementer l’ensemble du cycle de vie d’une arme, comprenant la fabrication, le commerce, l’acquisition, la détention, la neutralisation et la destruction ( 78 ).

88. C’est à bon droit que la République tchèque affirme que, même si le contrôle juridictionnel en l’espèce a une portée limitée, les institutions de l’Union doivent pouvoir démontrer que, en adoptant la directive 2017/853, elles ont effectivement exercé leur pouvoir d’appréciation. Or un tel exercice exige qu’elles aient tenu compte de tous les facteurs et circonstances pertinents entourant la situation que visait à réglementer la nouvelle mesure législative. Il s’ensuit que les institutions doivent, au minimum, être en mesure de produire et d’exposer clairement et sans équivoque les faits essentiels qui doivent être pris en compte comme base de la directive 2017/853.

89. Dans le cadre de son examen, il n’est pas nécessaire, à mon avis, que la Cour procède à sa propre appréciation en vue de déterminer si certaines armes à feu pour lesquelles la directive 2017/853 renforce les contrôles ont effectivement été utilisées lors des attentats terroristes de 2015, ou si ces armes sont précisément aussi dangereuses que le prétendent les trois institutions. Il s’agit au contraire de faire porter l’appréciation sur les objectifs déclarés de la directive 2017/853, l’acte dont la validité est contestée (plutôt que de la directive 91/477).

90. Une nouveauté de la présente affaire réside dans le fait que, en adoptant la directive 2017/853, le législateur de l’Union a renoncé à procéder à une analyse d’impact. Normalement, les institutions de l’Union pourraient s’appuyer sur une telle analyse pour démontrer que les mesures adoptées sont à la fois appropriées et nécessaires. Par définition, elles ne le peuvent pas en l’espèce.

91. En résulte-t-il automatiquement que les mesures introduites par la directive 2017/853 doivent être annulées au motif que les trois institutions n’ont pas procédé à une analyse d’impact conformément à l’accord interinstitutionnel ?

92. Je ne le pense pas.

93. L’accord interinstitutionnel a été adopté sur la base de l’article 295 TFUE, qui prévoit que les trois institutions procèdent à des consultations réciproques et organisent d’un commun accord les modalités de leur coopération. À cet effet, elles peuvent conclure des accords interinstitutionnels qui peuvent revêtir un caractère contraignant ( 79 ). Le caractère contraignant ou non de l’accord interinstitutionnel en cause en l’espèce doit être apprécié au regard de son libellé et de son contexte. La Cour a certes estimé que des accords de coopération entre le Conseil et la Commission ont donné lieu dans le passé à des engagements contraignants ( 80 ). Il me semble que les trois institutions avaient l’intention de prendre des engagements contraignants entre elles en ce qui concerne l’accord interinstitutionnel ( 81 ). Il n’en découle toutefois pas nécessairement, selon moi, que l’accord interinstitutionnel introduit une obligation contraignante de réaliser une analyse d’impact en tout état de cause.

94. Les règles concernant les analyses d’impact sont énoncées dans la partie III de l’accord interinstitutionnel (« Outils destinés à mieux légiférer »). Le point 12, deuxième alinéa, de l’accord interinstitutionnel précise que « [l]es analyses d’impact constituent un outil visant à aider les trois institutions à statuer en connaissance de cause et ne remplacent pas les décisions politiques prises dans le cadre du processus décisionnel démocratique. Les analyses d’impact ne doivent pas conduire à retarder indûment le processus législatif ni porter atteinte à la faculté des colégislateurs de proposer des modifications ». Le point 13 dudit accord institutionnel précise que « [l]a Commission proc[é]dera à une analyse d’impact de ses initiatives législatives et non législatives, de ses actes délégués et de ses mesures d’exécution qui sont susceptibles d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante. Les initiatives figurant dans le programme de travail de la Commission ou dans la déclaration commune seront, en règle générale, accompagnées d’une analyse d’impact ». (Il semblerait donc a contrario que les initiatives législatives qui ne sont pas « susceptibles d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante » n’ont pas besoin d’être accompagnées d’une analyse d’impact – on peut, bien entendu, débattre de la frontière exacte entre les deux catégories.)

95. Le point 14 de l’accord interinstitutionnel précise que « [l]ors de l’examen des propositions législatives de la Commission, le Parlement européen et le Conseil tiendront pleinement compte des analyses d’impact de la Commission. À cet effet, les analyses d’impact sont présentées de façon à faciliter l’examen par le Parlement européen et par le Conseil des choix opérés par la Commission ». Le Parlement et le Conseil peuvent, lorsqu’ils le jugent approprié et nécessaire, effectuer des analyses d’impact s’ils apportent des modifications substantielles à une proposition de la Commission (point 15 de l’accord interinstitutionnel) ( 82 ).

96. Les dispositions de l’accord interinstitutionnel relatives aux analyses d’impact n’ont pas un caractère obligatoire. Elles n’utilisent pas les termes « doit effectuer » ou « doit procéder à » – qui créeraient une obligation d’effectuer une analyse d’impact en tout état de cause. Il est bien entendu parfaitement exact que les analyses d’impact sont un outil important et utile dans le cadre du processus « Mieux légiférer ». Ils facilitent le processus d’élaboration d’une législation raisonnée et transparente. Cela dit, l’accord interinstitutionnel n’en fait pas en toutes circonstances une condition préalable pour proposer ou adopter une législation.

97. Il ne saurait donc être que le législateur de l’Union ne pourrait agir en l’absence d’une analyse d’impact. Une telle interprétation absolue de l’accord interinstitutionnel constituerait une entrave injustifiée au pouvoir discrétionnaire conféré au législateur par les traités. Elle rendrait impossible l’adoption de mesures législatives, même lorsque les circonstances démontrent clairement la nécessité d’une action urgente ( 83 ). J’ajoute, pour faire bonne mesure, que la Cour a déjà jugé qu’une analyse d’impact ne lie ni le Parlement ni le Conseil ( 84 ).

98. Il s’ensuit que je ne considère pas que l’absence d’analyse d’impact entraîne automatiquement l’invalidité de la législation de droit de l’Union adoptée ultérieurement.

99. En vertu de l’accord interinstitutionnel, les trois institutions conviennent en réalité que la réalisation d’une analyse d’impact est une étape prévue (ou normale) du processus de proposition et/ou d’adoption d’une législation de droit de l’Union. Lorsque cette étape est omise, deux questions se posent du point de vue des conséquences procédurales et matérielles, car l’absence d’analyse d’impact rend la tâche des institutions de l’Union beaucoup plus difficile en cas de contestation. Premièrement, elles doivent démontrer qu’il y avait de bonnes raisons de ne pas suivre les règles normales et de ne pas procéder à une analyse d’impact. Deuxièmement, elles doivent s’appuyer sur d’autres documents afin de satisfaire au contrôle juridictionnel de la Cour ( 85 ).

100. En ce qui concerne la première condition, le point 12, deuxième alinéa, de l’accord interinstitutionnel permet aux institutions de renoncer à une analyse d’impact en cas d’urgence. La Commission a expressément indiqué dans l’exposé des motifs de la proposition de directive 2017/853 que, « [é]tant donné la tournure urgente prise par la proposition à la suite des événements récents, celle‑ci [était] soumise sans analyse d’impact» ( 86 ). Sur la base des documents dont la Cour est saisie, je ne vois aucune raison de contester cette déclaration. Par conséquent, je considère que la première condition est remplie.

101. En ce qui concerne la deuxième condition, les trois institutions font état de divers rapports et études qui, selon elles, montrent que la directive 2017/853 est à la fois appropriée et nécessaire ( 87 ). L’article 17 de la directive 91/477 avait déjà fait obligation à la Commission de présenter à intervalles réguliers des rapports sur l’application de cette directive ( 88 ). Certains rapports cités par les institutions ont été établis conformément à ces obligations. La directive 2017/853 étant un acte modificatif, elle s’inscrit dans le contexte de l’initiative « Mieux légiférer » connue sous le nom de « REFIT » (« programme pour une réglementation affûtée et performante », qui examine la meilleure manière de modifier la législation du droit de l’Union). Un certain nombre de rapports sur l’application de la directive 91/477 ont ainsi été préparés avant l’adoption de la directive 2017/853 ( 89 ).

102. Les considérants de la directive 2017/853 font référence à l’objectif général d’établir un équilibre entre la liberté de circulation et la nécessité d’encadrer cette liberté au moyen de garanties sécuritaires adaptées au caractère dangereux et à la durabilité de ces produits, qui peuvent être utilisés à des fins criminelles ( 90 ). Compte tenu de ces objectifs, il me semble que, dans la mesure où la directive 2017/853 renforce les contrôles concernant la mise sur le marché, l’acquisition et la détention des armes à feu, les règles de marquage et de traçabilité, les modalités de neutralisation des armes à feu et de transfert de ces produits entre États membres, les mesures adoptées sont appropriées et ne vont pas au-delà du nécessaire. Le législateur n’a imposé d’interdiction absolue pour aucune catégorie d’armes à feu. Même l’interdiction générale des armes à feu de la catégorie A (celles que le législateur considère comme les plus dangereuses) fait l’objet d’exceptions. En outre, il ressort des documents préparatoires que, lors de l’élaboration de sa proposition, la Commission a tenu compte des objectifs du marché intérieur ainsi que des impératifs de sécurité dans la conception des mesures en cause ( 91 ).

103. Je rejette donc l’argument selon lequel le législateur de l’Union n’aurait pas apprécié le caractère proportionné de la directive 2017/853 au cours du processus législatif. Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument voulant que la directive 2017/853 constituerait une atteinte injustifiée au droit de propriété des personnes détenant des armes à feu.

104. Premièrement, la directive 2017/853 ne prévoit pas la saisie de toutes les armes à feu civiles légalement détenues. Elle ne fait que renforcer le contrôle de ces armes. Ainsi, la directive 2017/853 ne vise pas à priver les particuliers de leur droit de propriété (en l’occurrence sur les armes à feu). Je note au passage qu’un droit fondamental de détenir des armes à feu ne figure pas dans le droit de l’Union en tant que tel, pas plus qu’il ne fait partie des « traditions constitutionnelles communes aux États membres ». Deuxièmement, le droit de propriété énoncé à l’article 17 de la Charte est un droit assorti de conditions ( 92 ). Outre la protection du droit de propriété, cet article prévoit également que les particuliers peuvent être privés de leur propriété pour cause d’utilité publique, dans les cas et conditions prévus par la loi. Dans la mesure où la directive 2017/853 prévoit que les armes à feu détenues en violation de certaines de ses dispositions doivent être saisies, il me semble qu’elle remplit pleinement ces conditions. J’examine ci‑dessous les dispositions individuelles contestées par la République tchèque ( 93 ).

105. J’estime donc qu’il y a lieu de rejeter la première branche du deuxième moyen.

Seconde branche

106. À titre subsidiaire, la République tchèque demande à la Cour d’annuler certaines dispositions prévues à l’article 1er, points 6, 7 et 19, de la directive 2017/853 ( 94 ).

107. La République tchèque fait valoir que l’article 1er, point 6, de ladite directive est invalide dans la mesure où il insère l’article 5, paragraphe 3, et l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, de la directive 91/477. L’article 5, paragraphe 3, établit les règles de retrait de l’autorisation d’acquérir et de détenir des armes à feu de catégorie B si l’intéressé est trouvé en possession d’un chargeur susceptible d’être monté sur des armes à feu semi-automatiques à percussion centrale ou à répétition et qui peut contenir plus de vingt cartouches (ou dans le cas d’armes à feu longues, qui peut contenir plus de dix cartouches. Cette disposition est soumise aux exceptions prévues à l’article 6 et à l’article 7, paragraphe 4 bis, de la directive 91/477, telle que modifiée.

108. L’objet de l’article 5, paragraphe 3, tel que modifié, de la directive 91/477 est expliqué au considérant 23 de la directive 2017/853. Ce considérant précise que « certaines armes à feu semi-automatiques pourraient être très dangereuses lorsque la capacité de leur chargeur, en termes de nombre de cartouches, est élevée ». Au cours de la première lecture devant le Parlement, un nouveau texte avait été ajouté à la proposition de la Commission, imposant le retrait de l’autorisation d’acquérir et de détenir des armes à feu si les conditions de l’article 5 n’étaient pas remplies (en substance, le titulaire devait avoir 18 ans et démontrer qu’il ne représentait pas un danger pour lui‑même ou le public). Le texte a été modifié afin de combler une lacune identifiée dans la proposition de la Commission au cours des négociations au Conseil ( 95 ). Le libellé du considérant 23 de la directive 2017/853 a été introduit à l’issue de la procédure de conciliation entre les trois institutions. Ce considérant 23 évoque certes indéniablement des préoccupations en matière de sécurité et de sûreté, mais celles‑ci sont immanquablement liées à des considérations relatives au fonctionnement du marché intérieur ( 96 ), telles que l’objectif visant à préciser le contenu de la directive 91/477 afin de garantir que les États membres n’appliquent pas de règles divergentes. Eu égard à ces facteurs, l’introduction de dispositions plus strictes concernant les armes à feu de la catégorie B est appropriée pour atteindre cet objectif.

109. L’article 6 de la directive 91/477, tel que modifié par l’article 1er, point 6, de la directive 2017/853, permet aux États membres d’autoriser les tireurs sportifs à acquérir et à détenir certaines armes à feu semi-automatiques. L’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, de la directive 91/477 prévoit une exception particulière pour les États membres qui appliquent un régime militaire fondé sur la conscription générale et qui ont disposé, pendant les cinquante dernières années, d’un système de transfert des armes à feu militaires aux personnes quittant l’armée. Dans ces circonstances, l’État membre concerné peut accorder à ces personnes – si elles sont également des « tireurs sportifs » – l’autorisation de conserver une arme à feu utilisée au cours de la période militaire obligatoire. Il est constant que la Confédération suisse est le seul pays à remplir ces critères ( 97 ).

110. Cette disposition a été insérée lors des négociations au Conseil. Elle doit être lue à la lumière de l’exception plus générale à l’interdiction des armes à feu de la catégorie A prévue à l’article 6, paragraphe 2, de la directive 91/477 (telle que modifiée), qui autorise les autorités compétentes à accorder des autorisations, dans des cas particuliers, « lorsque cela n’est pas contraire à la sécurité publique ou à l’ordre public ». Il a été estimé que des dispositions spécifiques devaient également être prises pour les réservistes de l’armée, au motif que ces pays auraient mis en place un système permettant de vérifier que les personnes détenant des armes à feu de catégorie A ne présentent pas de risque pour la sécurité publique ( 98 ).

111. Il me semble donc que le législateur de l’Union a tenu compte de considérations factuelles, sociales et culturelles pertinentes pour déterminer s’il convenait de prévoir des dispositions spécifiques pour les réservistes de l’armée et qu’il a donc adopté des mesures appropriées pour assurer un équilibre entre les objectifs visant à faciliter le fonctionnement du marché intérieur et à garantir un niveau élevé de sécurité publique.

112. L’article 7 de la directive 91/477 interdit l’acquisition d’armes à feu de catégorie B sans autorisation des autorités compétentes de l’État membre concerné. Avant les modifications introduites par la directive 2017/853, les armes de catégorie B comprenaient les armes semi-automatiques. Cette directive a changé la situation. Les armes semi-automatiques ont été reclassées comme armes à feu interdites et relèvent désormais de la catégorie A (qui comprend également les armes à feu automatiques qui ont été converties en armes semi-automatiques).

113. Au cours des négociations au Conseil, la présidence a tenu compte du fait que de nombreux États membres s’étaient opposés au changement de catégorie pour les armes à feu semi-automatiques ( 99 ). Un texte révisé a donc été proposé le 8 juin 2016, qui permettait aux États membres de renouveler une autorisation pour une arme à feu qui était auparavant classée dans la catégorie B et qui est désormais reclassée dans la catégorie A. Ce texte a été révisé et intégré au texte de la directive 2017/853. Ainsi, l’article 1er, point 7, de la directive 2017/853, telle qu’elle a été adoptée, modifie l’article 7 de la directive 91/477, notamment en y insérant l’article 7, paragraphe 4 bis, qui permet en substance aux États membres de confirmer, de renouveler ou de prolonger l’autorisation pour des armes semi-automatiques qui étaient auparavant classées dans la catégorie B et qui ont légalement acquises et enregistrées avant le 13 juin 2017.

114. Aussi me semble-t-il que le législateur de l’Union a tenu dûment compte des circonstances factuelles pertinentes, en tant qu’il a introduit l’actuel article 7, paragraphe 4 bis, à la directive 91/477. En adoptant cette mesure, le législateur a atténué la sévérité des conséquences de l’extension de l’interdiction des armes à usage civil aux armes semi-automatiques. Il a permis aux propriétaires légitimes de ces armes, qui, en substance, les avaient acquises avant l’entrée en vigueur de la directive 2017/853, de les conserver, sous réserve du contrôle des autorités compétentes de l’État membre considéré. Selon moi, cette solution respecte non seulement le principe de proportionnalité, mais aussi le principe connexe de subsidiarité.

115. La République tchèque demande également l’annulation de l’article 1er, point 19, de la directive 2017/853, dans la mesure où il renforce le contrôle de certaines armes à feu. Les dispositions spécifiques contestées sont les suivantes : premièrement, certaines armes à feu semi-automatiques sont placées dans la catégorie des armes interdites ; deuxièmement, la catégorie B comprend désormais les armes à feu courtes à répétition, certaines armes à feu longues et courtes semi-automatiques, et toute arme à feu de la catégorie C qui a été transformée pour le tir de munitions à blanc, de produits irritants, d’autres substances actives ou d’articles de pyrotechnie, ou en arme de spectacle ; troisièmement, les armes à feu neutralisées sont désormais soumises à déclaration (catégorie C), et, quatrièmement, les armes à feu neutralisées ne sont plus exclues de la définition des armes à feu aux fins de la directive 91/477 ( 100 ).

116. Les préoccupations relatives aux armes semi-automatiques sont exposées en détail dans les travaux préparatoires ( 101 ). La présidence a indiqué que la proposition relative aux armes semi-automatiques était controversée. D’une part, de telles armes peuvent être très dangereuses lorsque la capacité de leur chargeur (nombre de cartouches) est élevée et qu’elles peuvent être facilement transformées en armes automatiques. D’autre part, de nombreux États membres ont estimé que ces armes devaient rester dans la catégorie B. En conséquence, la présidence a invité les États membres à présenter des éléments de preuve à ce sujet, qui ont été pris en compte au cours de la procédure législative ( 102 ). En ce qui concerne les modifications du champ d’application de la catégorie B, le législateur a eu accès à un certain nombre de rapports sur la classification des armes à feu en vertu de la directive 91/477 et sur les risques pour le bon fonctionnement du marché intérieur.

117. L’insertion des armes à feu neutralisées au point 6 de la catégorie C et la modification de la définition d’une arme à feu pour inclure ces armes sont les deux faces d’une même médaille et je vais les traiter ensemble. La réactivation des armes à feu neutralisées a été soulignée comme un problème par la Commission ( 103 ). Un problème particulier qui se pose en ce qui concerne le bon fonctionnement du marché intérieur vient de ce que les États parties au protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu (qui comprend les 28 États membres de l’Union) peuvent classer une arme à feu neutralisée comme arme à feu en vertu du droit national et prendre les mesures nécessaires à cet effet. En conséquence, différents États membres pourraient facilement prévoir des dispositions divergentes, en compromettant ainsi les objectifs du marché intérieur ( 104 ). En outre, certains risques spécifiques pour la sécurité ont été identifiés : transformation d’armes d’alarme en armes pleinement opérationnelles ; transformation d’armes semi-automatiques en armes automatiques ; réactivation d’armes neutralisées ; effacement du marquage ; et utilisation illégale d’armes héritées. Toutes ces activités suscitent des préoccupations en matière de sécurité au niveau des États membres.

118. Il me semble clair que le législateur de l’Union a effectivement tenu compte des facteurs et des circonstances techniques pertinents en formulant les dispositions modificatives contenues dans la directive 2017/853 et qu’aucune de ces dispositions n’est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

119. J’en déduis que la seconde branche du deuxième moyen est entièrement dénuée de fondement, de sorte que le deuxième moyen est lui‑même non fondé.

Troisième moyen : la sécurité juridique

120. La République tchèque fait valoir que, en adoptant certaines dispositions de la directive 2017/853, le législateur de l’Union a violé le principe de sécurité juridique. À cet égard, la République tchèque relève les dispositions suivantes de ladite directive : article 1er, point 6 (qui insère l’article 5, paragraphe 3) ; article 1er, point 7, sous b) (qui insère l’article 7, paragraphe 4 bis), et article 1er, point 19 (qui ajoute les points 7 et 8 à la catégorie A de l’annexe I, partie II) ( 105 ). La République tchèque soutient que les effets matériels des dispositions en cause sont tels que leur annulation par la Cour obligerait nécessairement à annuler la directive 2017/853 dans son entier.

121. À l’appui de cet argument, la République tchèque fait tout d’abord valoir que les dispositions en cause sont, dans leur ensemble, dépourvues de toute clarté du point de vue de la sécurité juridique. Elles ne permettent donc pas aux personnes concernées de discerner sans ambiguïté leurs droits et obligations. Ensuite, elle fait valoir que l’article 7, paragraphe 4 bis, de la directive 91/477, tel qu’inséré par la directive 2017/853 (« clause autorisant le maintien des droits acquis »), oblige effectivement les États membres à adopter une législation nationale qui aura des effets rétroactifs. Ces dispositions seraient ainsi donc également incompatibles avec le principe de la confiance légitime.

122. Le Parlement et le Conseil sont en désaccord avec l’interprétation des dispositions en cause que fait la République tchèque et concluent au rejet du troisième moyen.

123. Je partage cet avis.

124. Le principe de sécurité juridique exige que les règles du droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, afin que les intéressés puissent s’orienter dans des situations et des relations juridiques relevant de l’ordre juridique de l’Union ( 106 ).

125. L’article 5, paragraphe 3, de la directive 91/477 doit être lu à la lumière du considérant 23 de la directive 2017/853. Ce considérant précise en substance que certaines armes à feu semi-automatiques peuvent être très dangereuses si la capacité de leur chargeur, en termes de nombre de cartouches, est très élevée ( 107 ). Le législateur de l’Union a entendu veiller à ce que les armes à feu qui ne sont pas interdites ne soient pas transformées en armes bien plus dangereuses. L’objectif de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 91/477, telle que modifiée, est donc de combler une lacune potentielle en prévoyant le retrait de l’autorisation de telles armes à feu si la personne autorisée à les acquérir ou à les détenir est en mesure d’augmenter la capacité de tir comme indiqué dans cette disposition ( 108 ). Les mêmes préoccupations s’appliquent aux armes à feu semi-automatiques à percussion centrale et aux armes longues semi-automatiques énumérées à l’annexe I de la directive 2017/853, partie II, points 7 et 8, respectivement.

126. J’estime que la formulation de ces textes dans leur ensemble est suffisamment claire et précise pour répondre aux exigences du principe de sécurité juridique.

127. La République tchèque fait de plus valoir, en substance, que le nouvel article 7, paragraphe 4 bis, de la directive 91/477, tel qu’inséré par l’article 1er, point 7, de la directive 2017/853, est incompatible avec le principe de la confiance légitime. Ses effets rétroactifs porteraient atteinte aux droits des particuliers qui ont acquis et détenu légalement des armes à feu semi-automatiques à usage civil en vertu de la directive 91/477 avant que celle‑ci ne soit modifiée par la directive 2017/853. Ces armes sont aujourd’hui interdites.

128. Il est bien établi que le principe de la protection de la confiance légitime figure parmi les principes fondamentaux de l’Union et qu’il est un corollaire du principe de sécurité juridique ( 109 ). Le droit de se prévaloir de ce principe s’étend à toute personne dans le chef de laquelle une institution de l’Union a fait naître des espérances fondées. Constituent des assurances susceptibles de faire naître de telles espérances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels, concordants et émanant de sources autorisées et fiables. En revanche, nul ne peut invoquer une violation dudit principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration ( 110 ).

129. Je considère qu’il n’existe en l’espèce aucune preuve de telles assurances.

130. Premièrement, rien n’indique que les institutions de l’Union ont donné quelque assurance que ce soit au sujet de la classification des armes qui aurait pu laisser penser que les armes à feu semi-automatiques ne seraient pas reclassées dans la catégorie des armes interdites. Les travaux préparatoires de la directive 2017/853 militent à vrai dire en faveur de la conclusion contraire. Le classement des armes à feu dans les différentes catégories est une question qui a été examinée pendant tout un temps et de manière extrêmement circonstanciée avant l’introduction de la directive 2017/853 ( 111 ).

131. Deuxièmement, l’article 7, paragraphe 4 bis, de la directive 91/477 doit être lu dans le contexte de l’article 6 de la directive 91/477 telle que modifiée. Cette dernière disposition introduit un certain nombre d’exceptions à l’interdiction des armes à feu de la catégorie A ( 112 ). L’article 7, paragraphe 4 bis, de ladite directive prévoit une autre exception possible. Il permet aux États membres de confirmer, de renouveler ou de prolonger les autorisations d’armes semi-automatiques qui relevaient auparavant de la catégorie B (avant modification). L’article 7, paragraphe 4 bis, de la directive 91/477 réduit donc les effets de l’interdiction résultant du changement de catégorie en permettant aux personnes concernées de conserver ces armes sous réserve d’une surveillance appropriée. Cela me semble être l’antithèse même de l’introduction d’effets rétroactifs illégaux. J’ajoute que l’article 7, paragraphe 4 bis, de la directive 91/477 est en tout état de cause une disposition discrétionnaire. En conséquence, si un État membre estime que la transposition de l’article 7, paragraphe 4 bis, de cette directive est susceptible de créer des difficultés particulières en raison des règles nationales existantes, il n’est pas tenu de faire bénéficier de cette exception les personnes détenant des armes devenues interdites.

132. Troisièmement, selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de protection de la confiance légitime ne pouvait être étendu au point d’empêcher, de façon générale, une règle nouvelle de s’appliquer aux effets futurs de situations nées sous l’empire de la règle ancienne ( 113 ).

133. Je considère donc que le troisième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.

Quatrième moyen : égalité de traitement

134. Par son dernier moyen, la République tchèque fait valoir que la directive 2017/853 est invalide au motif qu’elle viole le principe de l’égalité de traitement. Cet argument repose sur le fait que l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, de la directive 91/477 (telle que modifiée) prévoit expressément en faveur de la Confédération suisse une exception à l’interdiction d’utiliser des armes à feu de catégorie A.

135. Le Parlement et le Conseil soutiennent le contraire.

136. Je partage l’avis du Parlement et du Conseil.

137. Le principe de l’égalité de traitement, en tant que principe général du droit de l’Union, impose que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( 114 ).

138. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, TUE, le législateur de l’Union est tenu, dans ses actes, de respecter tant l’égalité des États membres que leur identité nationale. Selon moi, c’est précisément ce que le législateur a entendu réaliser en adoptant la « dérogation suisse ».

139. L’article 6, paragraphe 6, premier alinéa, de la directive 91/477, tel que modifié par la directive 2017/853, fournit le cadre d’une exception générale, dans des circonstances appropriées, à l’interdiction d’acquérir et de détenir des armes à feu relevant des points 6 ou 7 de la catégorie A ( 115 ). L’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, de la directive 91/477 prévoit simplement une disposition spécifique pour un pays qui dispose depuis de nombreuses années d’une armée de réserve fondée sur la conscription. Il est constant que seule la Confédération suisse remplit cette condition. L’objectif de l’exception est de tenir compte du fait qu’un tel État est en mesure de localiser et de surveiller les personnes (ainsi que les armes) concernées afin d’assurer la sécurité et la sûreté publiques.

140. La situation de chaque État membre est particulière. Elle varie selon les cultures et les traditions. Je ne saurais donc me rallier à la thèse selon laquelle la situation de tous les États membres, dont celle des quatre États Schengen (dont fait partie la Confédération suisse), serait, à tous égards et de façon automatique, entièrement comparable. Je considère donc que l’article 6, paragraphe 6, de la directive 91/477 n’est pas discriminatoire.

141. Je conclus que le quatrième moyen n’est pas fondé et je propose que la Cour le rejette.

Conclusion

142. À la lumière des considérations qui précèdent, et faisant application des articles 138, paragraphe 1, et 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour concernant la répartition des dépens, je propose à la Cour : – de rejeter le recours de la République tchèque ; – de condamner la République tchèque à supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne ; – d’ordonner que les gouvernements français, hongrois et polonais, ainsi que la Commission européenne, supporteront leurs propres dépens.

( 1 ) Langue originale : l’anglais.

( 2 ) Les 14 et 15 février 2015, trois fusillades distinctes ont eu lieu à Copenhague, au Danemark. Deux victimes et l’auteur ont été tués, tandis que cinq policiers étaient blessés. Le 13 novembre 2015, 120 personnes sont mortes dans une série d’attaques terroristes coordonnées, perpétrées à Paris, en France.

( 3 ) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, du 18 novembre 2015, modifiant la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes [COM(2015) 750 final].

( 4 ) Directive 91/477/CEE du Conseil, du 18 juin 1991, relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes (JO 1991, L 256, p. 51), telle que modifiée par la directive 2008/51/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008 (JO 2008, L 179, p. 5).

( 5 ) Parallèlement et à la même date, la République tchèque a introduit une demande de mesures provisoires au titre de l’article 278 TFUE en vue d’obtenir le sursis à l’exécution de la directive 2017/853. Cette demande a été rejetée par ordonnance du vice-président de la Cour du 27 février 2018, République tchèque/Parlement et Conseil (C‑482/17 R, non publiée, EU:C:2018:119).

( 6 ) Directive relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes (JO 2017, L 137, p. 22).

( 7 ) JO 2010, C 83, p. 391, ci-après la « Charte ».

( 8 ) Le préambule de la directive 2008/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 modifiant la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes (JO 2008, L 179, p. 5) se réfère aussi expressément (dans les considérants 2 et 3) à la directive 91/477, qui a été modifiée à la suite de la décision de l’Union de signer le protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, leurs pièces, éléments et munitions, conformément à la décision 2001/748/CE du Conseil du 16 octobre 2001 (JO 2001, L 280, p. 5) (ci‑après le « protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu ») ; voir article 1er de la directive 2008/51 et la note 2 des présentes conclusions.

( 9 ) Premier, deuxième et troisième considérants de la directive 91/447.

( 10 ) Cinquième considérant de la directive 91/447.

( 11 ) Ces dispositions sont principalement les suivantes : article 4 (dispositions relatives à la mise sur le marché des armes à feu) ; article 5 (dispositions relatives à l’autorisation d’acquérir et de détenir des armes à feu) ; article 6 (interdiction d’acquérir et de détenir des armes à feu de catégorie A) ; article 7 (règles régissant l’acquisition des armes à feu de catégorie B), et article 8 (règles régissant la détention des armes de catégorie C). Les armes à feu de la catégorie D sont mentionnées à l’article 4, paragraphe 5, [avant la modification résultant de la directive 2017/853 (voir point 24 ci‑d