Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 26 novembre 1992. - Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank contre A. de Wit. - Demande de décision préjudicielle: Hoge Raad - Pays-Bas. - Sécurité sociale - Modalités particulières d'application de la législation néerlandaise sur l'assurance vieillesse généralisée - Notion de résidence. - Affaire C-282/91.



Recueil de jurisprudence 1993 page I-01221



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Dans cette affaire, le Hoge Raad der Nederlanden a introduit une demande préjudicielle sur l' interprétation du point 2, sous a), de la partie J de l' annexe VI du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ((tel que modifié et mis à jour par le règlement (CEE) n 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983; JO 1983, L 230, p. 6)).

2. Le défendeur au principal, M. A. de Wit, est un ressortissant néerlandais né le 10 juin 1920. Il a résidé aux Pays-Bas jusqu' au 20 novembre 1945, date à laquelle il est devenu fonctionnaire au ministère de la Guerre néerlandais et a été affecté en Allemagne. Le 27 octobre 1947, il a été officiellement radié du registre de la population du lieu où il avait antérieurement résidé aux Pays-Bas. Ultérieurement il a été transféré au ministère des Affaires étrangères et en 1950 il a été affecté en Afrique du Sud. Il a appartenu au service diplomatique des Pays-Bas pendant ensuite vingt-huit ans et, ainsi qu' il résulte d' un document figurant dans le dossier du Hoge Raad, a reçu une série d' affectations différentes, à savoir: Afrique du Sud (1950-1959), États-Unis (1959-1963), Indonésie (1963-1965), Australie (1965-1969), Hong-kong (1969-1972), Inde (1972-1975) et Équateur (1976-1977). Il a démissionné le 1er août 1978 et s' est installé en Irlande. Le 10 juin 1985, il a atteint l' âge de 65 ans et a été admis à bénéficier d' une pension de vieillesse au titre de l' Algemene Ouderdomswet (loi sur l' assurance vieillesse généralisée, ci-après "AOW").

3. Cette loi, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1957, prévoit que toute personne atteignant l' âge de 65 ans a droit à une pension complète si elle a été assurée pendant cinquante ans entre son quinzième et son soixante-cinquième anniversaire. Les personnes assurées sont a) les résidents et b) les non-résidents soumis à l' impôt sur le revenu en raison d' une activité salariée exercée aux Pays-Bas. La pension complète est réduite de 2 % pour chaque année pendant laquelle la personne concernée n' a pas été assurée (article 13, paragraphe 1, de l' AOW).

4. L' article 6, paragraphe 1, sous c), de l' AOW prévoyait à l' origine qu' un ressortissant néerlandais résidant à l' étranger et percevant un salaire de l' État en raison de fonctions exercées à l' étranger était également une personne assurée. Le 1er janvier 1965 cette disposition a été abrogée et remplacée par l' article 3, paragraphe 4, de l' AOW qui stipulait que:

"Un ressortissant néerlandais qui est au service d' une personne morale de droit public néerlandaise et qui réside hors du royaume ... est également considéré comme résidant dans le royaume".

5. L' article 3, paragraphe 4, a lui-même été abrogé le 1er avril 1985. A compter de cette date, un ressortissant néerlandais résidant à l' étranger et travaillant au service d' une personne morale de droit public néerlandaise est à nouveau considéré comme une personne assurée. Ces trois dispositions successives ne semblent pas avoir eu d' effet différent et il en résulte que M. de Wit a été assuré au titre de l' AOW du 1er janvier 1957 jusqu' à sa démission en 1978.

6. C' est eu égard à la période qui a précédé l' entrée en vigueur de l' AOW, le 1er janvier 1957, que le statut de M. de Wit est problématique. Pour permettre aux personnes ayant déjà atteint l' âge de 15 ans à cette date d' obtenir une pension complète à leur soixante-cinquième anniversaire, les articles 55 et 56 de l' AOW contenaient des dispositions transitoires. Ces dernières permettaient d' assimiler les années écoulées entre le quinzième anniversaire d' une personne et le 1er janvier 1957 à des périodes assurées à condition que la personne en question ait résidé aux Pays-Bas, dans les Antilles néerlandaises ou à Aruba pendant une période de six ans après avoir atteint l' âge de 59 ans et qu' elle réside aux Pays-Bas au moment où elle prétend au bénéfice de la pension. M. de Wit ayant résidé en Irlande depuis l' âge de 58 ans ne remplit aucune de ces conditions.

7. Sans le droit communautaire, il semble que M. de Wit ne percevrait aucune pension pour la période antérieure au 1er janvier 1957. La question est alors de savoir si le règlement n 1408/71 peut lui être utile pour cette période. L' annexe VI, partie J (Pays-Bas), point 2, sous a), du règlement, tel que modifié par le règlement (CEE) n 2332/89 du Conseil, du 18 juillet 1989 (JO L 224, p. 1), prévoit:

"La réduction visée à l' article 13, paragraphe 1, de l' AOW n' est pas applicable aux années civiles ou aux parties d' année civile antérieures à la date du 1er janvier 1957 durant lesquelles le titulaire qui ne remplit pas les conditions lui permettant d' obtenir l' assimilation de ces années aux périodes d' assurance a résidé aux Pays-Bas entre sa quinzième et sa soixante-cinquième année ou durant lesquelles, tout en résidant sur le territoire d' un autre État membre, il a exercé une activité aux Pays-Bas pour un employeur établi dans ce pays."

Le point 2, sous e), stipule:

"Les points a), b), c) et d) ne sont applicables que si le titulaire a résidé durant six ans sur le territoire d' un ou de plusieurs États membres après l' âge de 59 ans accomplis et tant qu' il réside sur le territoire de l' un de ces États membres."

8. Sur la base de cette disposition, l' institution compétente (la Sociale Verzekeringsbank, ci-après "SVB") était prête à considérer M. de Wit comme ayant été assuré du 10 juin 1935 (date de son quinzième anniversaire) au 27 octobre 1947. Mais elle refusait de le traiter comme ayant été assuré entre le 27 octobre 1947 et le 1er janvier 1957 ou entre le 1er août 1978 et le 10 juin 1985 au motif qu' il ne résidait pas aux Pays-Bas à ces périodes. En conséquence, sa pension a été fixée à 68 % de la pension complète (c' est-à-dire 100 % moins 32 % représentant les seize ans au cours desquels il n' avait pas été assuré).

9. Il ne semble pas contesté que la SVB était en droit de réduire la pension de M. de Wit en raison de la seconde période de non-assurance (c' est-à-dire entre le 1er août 1978 et le 10 juin 1985, période à laquelle il résidait en Irlande à la suite de sa retraite). Le litige entre les parties concerne le point de savoir si la SVB avait le droit de réduire la pension de M. de Wit pour la période allant du 27 octobre 1947 au 1er janvier 1957, pendant laquelle il était au service du gouvernement néerlandais en Allemagne et en Afrique du Sud.

10. M. de Wit a attaqué la décision de la SVB devant le Raad van Beroep, qui a rejeté son recours. Il a fait appel de cette décision avec succès devant le Centrale Raad van Beroep. Cette juridiction a estimé que, aux fins de l' annexe VI, partie J, point 2, sous a), du règlement n 1408/71, il y a lieu de tenir compte de la résidence fictive prévue par l' article 3, paragraphe 4, de l' AOW (abrogé à compter du 1er janvier 1985), qui stipulait qu' un ressortissant néerlandais résidant en dehors du Royaume-Uni qui était employé au service d' une personne morale de droit public néerlandaise était considéré comme résidant aux Pays-Bas. M. de Wit devait donc être considéré comme résidant aux Pays-Bas pour la période en question. La SVB s' est pourvue devant le Hoge Raad qui a déposé une demande de décision préjudicielle portant sur la question suivante:

"La notion de 'résidence sur le territoire des Pays-Bas' ou de 'résidence aux Pays-Bas' figurant à la partie J, point 2, sous a), de l' annexe VI au règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle vise exclusivement la résidence effective sur le territoire des Pays-Bas du ressortissant néerlandais séjournant en dehors du royaume qui travaille pour une personne morale de droit public néerlandais, ou qu' elle comprend également sa résidence fictive sur le territoire des Pays-Bas, le tout au sens de l' article 3, paragraphe 4 (ancien), de l' AOW?"

11. A première vue, il est peut-être surprenant que le règlement n 1408/71 intervienne en quoi que ce soit dans la question de savoir si la résidence de M. de Wit dans un pays tiers (l' Afrique du Sud) avant la création de la Communauté devrait ou non affecter sa pension. On peut en dire de même de la résidence de M. de Wit en Allemagne avant la création de la Communauté. Cela ne semble pas avoir de rapport avec la libre circulation des travailleurs consacrée par les articles 48 et suivants du traité. C' est bien sûr pour faciliter la libre circulation des travailleurs que le règlement n 1408/71 a été adopté, conformément à l' article 51 du traité.

12. Il existe, cependant, une bonne raison pour laquelle le règlement n 1408/71 devrait régir ces questions. Si M. de Wit avait résidé aux Pays-Bas au cours d' une période de six ans après son cinquante-neuvième anniversaire, les années antérieures au 1er janvier 1957 auraient été considérées comme des périodes assurées au titre de l' article 55 de l' AOW et il aurait bénéficié d' une pension pour ces années en vertu du seul droit national, sans recours au droit communautaire. Il a perdu le bénéfice des dispositions transitoires des articles 55 et 56 de l' AOW parce qu' il a vécu en Irlande après l' âge de 59 ans. L' objectif du point 2, sous a), de la partie J de l' annexe VI est ainsi de limiter la mesure dans laquelle une personne peut être privée du bénéfice de ces dispositions pour avoir résidé dans un État membre autre que les Pays-Bas après son cinquante-neuvième anniversaire. La confirmation nous en est donnée par le point 2, sous e), selon lequel les dispositions du point 2, sous a), ne s' appliquent qu' aux personnes qui ont résidé dans un ou plusieurs États membres après l' âge de 59 ans et aussi longtemps qu' ils ont résidé dans un État membre. Dans l' affaire 284/84, Spruyt (Rec. 1986, p. 685), la Cour a déclaré, au point 22 de son arrêt, que le point 2, sous a), a pour but "de lever les obstacles pouvant résulter de l' article 43 (55 maintenant) de l' AOW pour la libre circulation des personnes qui, après avoir résidé ou travaillé aux Pays-Bas, veulent se rendre dans un autre État membre".

13. Les dispositions applicables de la partie J de l' annexe VI ont pour effet de permettre aux Pays-Bas de réduire la pension d' une personne pour les périodes antérieures à 1957, au motif qu' elle n' a pas résidé aux Pays-Bas pendant six ans après son cinquante-neuvième anniversaire; mais, si la personne concernée a résidé dans un autre État membre au cours de cette période de six ans, sa pension ne peut être réduite que pour les périodes antérieures à 1957 au cours desquelles elle n' avait pas un lien suffisant avec les Pays-Bas. Le lien choisi est la résidence ou l' emploi aux Pays-Bas tout en résidant dans un autre État membre. La Cour a admis dans l' affaire C-293/88, Winter-Lutzins (Rec. 1990, p. I-1623), qu' il était légal de réduire la pension d' une personne en l' absence d' un lien suffisant avec les Pays-Bas.

14. La SVB, le gouvernement néerlandais et la Commission rejettent tous l' idée que l' expression "résidence" du point 2, sous a), précité, devrait être interprétée à la lumière du droit national. Ils s' accordent à dire qu' elle devrait être interprétée comme un concept indépendant de droit communautaire, mais leur avis diverge sur son interprétation correcte. La SVB et le gouvernement néerlandais prétendent tous les deux qu' elle se limite à la résidence effective sur le territoire des Pays-Bas et ne peut être étendue à la résidence fictive, comme dans le cas d' un diplomate qui est affecté dans un pays étranger; en conséquence, comme M. de Wit était physiquement en Allemagne et en Afrique du Sud entre 1947 et 1957, il ne peut pas avoir résidé aux Pays-Bas au cours de cette période, même si sa présence dans ces pays était entièrement due à son affectation là-bas par le gouvernement néerlandais au service duquel il est toujours resté. La Commission, d' un autre côté, considère qu' une personne devrait être considérée comme ayant résidé aux Pays-Bas, au sens du point 2, sous a), lorsqu' il existe un lien suffisamment fort entre elle et les Pays-Bas; ce qui serait le cas si elle était employée à l' étranger par le gouvernement néerlandais en restant soumise à la législation néerlandaise, en particulier dans le domaine de la sécurité sociale.

15. Invité à déposer des observations écrites, M. de Wit a répondu qu' il n' était pas en mesure de le faire parce qu' il ne comprenait absolument rien à l' interprétation des lois et des règlements cités dans l' arrêt de renvoi. Ceux d' entre nous qui ont été confrontés aux complexités byzantines du règlement n 1408/71 éprouveront sûrement de la sympathie à son égard. Malgré son incompréhension, M. de Wit a avancé plusieurs arguments convaincants visant à démontrer qu' il devrait être considéré comme ayant résidé aux Pays-Bas entre 1947 et 1957:

- En premier lieu, il n' est pas allé en Allemagne de sa propre volonté, mais y a été affecté par le ministère de la Guerre néerlandais.

- En second lieu, il a toujours été considéré par le ministère de la Guerre, puis plus tard par celui des Affaires étrangères, comme résidant aux Pays-Bas.

- En troisième lieu, il n' a pas pu acquérir le statut de résident en Allemagne en 1947 (et n' a donc pas pu renoncer à son statut de résident aux Pays-Bas), aucun étranger n' étant autorisé à s' établir en Allemagne occupée.

- En quatrième lieu, en vertu du traité de Vienne (sans doute plus exactement à la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961), il était à tout moment censé résider et travailler aux Pays-Bas.

16. A notre avis, il est clair que le concept de résidence de l' annexe VI, partie J, point 2, sous a), ne devrait pas être interprété par référence au droit national. Étant l' un des concepts clé du règlement n 1408/71, la résidence devrait, pour assurer une interprétation uniforme, avoir un sens communautaire autonome, dont la portée ne devrait pas être réduite ni étendue par le droit national. Cette thèse est confirmée par le fait que le règlement n 1408/71 lui-même ((voir article 1er, sous h) )) donne une définition partielle de ce terme, laquelle n' est malheureusement d' aucune aide pour les besoins de l' espèce. Il est vrai que l' annexe VI semble avoir une fonction différente par rapport au régime général de la disposition, mais il existe néanmoins de bonnes raisons d' interpréter le terme "résidence" de manière indépendante dans cette annexe. Comme la Commission l' a souligné, interpréter le terme par référence au droit national fait courir le risque qu' une personne soit considérée comme résidant dans plusieurs États membres ou dans aucun.

17. Quant à l' interprétation correcte de ce terme, nous sommes en net désaccord avec l' opinion avancée par le gouvernement néerlandais et la SVB en ce sens que la "résidence" devrait être limitée à la présence physique aux Pays-Bas. Cette opinion nous paraît fondée sur une approche plutôt simpliste selon laquelle les termes employés dans des textes législatifs ne peuvent avoir que le sens littéral qu' ils ont dans le langage courant. Or il existe de nombreuses expressions qui peuvent et doivent recevoir une interprétation plus large, moins littérale, selon le contexte juridique dans lequel elles sont utilisées. Le terme "résidence" en est un exemple. Il existe manifestement des circonstances dans lesquelles une personne devrait à des fins juridiques être considérée comme résidant dans un pays alors qu' elle passe physiquement la plupart de son temps dans un autre pays. Un exemple nous vient à l' esprit, celui du soldat en service à l' étranger, que ce soit en temps de guerre ou en temps de paix. Il peut passer le plus clair de son temps à l' étranger et de très brefs moments dans son propre pays. Néanmoins, pour la plupart des applications juridiques il est considéré comme résidant dans ce pays, et non à l' étranger. Il paie l' impôt sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale dans son pays d' origine; il y vote; il doit allégeance à ce pays, qui est responsable de son bien-être; en cas de maladie ou d' invalidité, c' est le système de sécurité sociale de son pays qui en supporte la charge; et évidemment lorsqu' il prend sa retraite, il a droit à une pension dans son propre pays, et non dans ceux dans lesquels il a servi. La résidence n' est donc pas nécessairement synonyme de présence physique sur un territoire particulier.

18. Il nous semble que des considérations à peu près similaires s' appliquent à un fonctionnaire du ministère de la Guerre néerlandais, affecté en Allemagne dans les forces d' occupation à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Il a sans doute continué à payer l' impôt sur le revenu néerlandais et est resté soumis au régime de sécurité sociale existant aux Pays-Bas à l' époque. Il a conservé la plupart des droits et des obligations liés à la résidence aux Pays-Bas et a acquis peu de droits et d' obligations liés à la résidence en Allemagne. Comme le soldat, il a dû conserver de jure le statut de résident aux Pays-Bas, même si de facto il vivait en Allemagne et il ne faisait peut-être que de courts séjours de congé aux Pays-Bas. A notre avis, M. de Wit avait donc raison de prétendre qu' il ne pouvait et ne devrait pas être considéré comme résidant en Allemagne au cours de cette période.

19. Il est probable que des considérations analogues s' appliquent également aux périodes de service de M. de Wit en Afrique du Sud. La réponse peut, il est vrai, dépendre de son statut précis au cours de cette période. Toutefois, qu' il ait eu le statut diplomatique ou que (sous certaines conditions) il ait été membre du personnel administratif, technique ou de service, il était vraisemblablement exonéré de cotisations de sécurité sociale et d' impôt sur le revenu en Afrique du Sud. Telle est, en tout état de cause, la situation en vertu des articles 33, 34 et 37 de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961, laquelle n' était pas en vigueur à l' époque litigieuse, mais qui sur ces points reflète largement la situation en droit international coutumier. Si M. de Wit était exonéré de ces charges en Afrique du Sud et s' il payait l' impôt sur le revenu et les cotisations sociales aux Pays-Bas, il serait alors illogique - et extrêmement injuste - de prétendre qu' il ne résidait pas aux Pays-Bas aux fins de la sécurité sociale et que sa pension néerlandaise devrait donc être réduite en conséquence. Si, d' un autre côté, il avait un statut différent en Afrique du Sud et était considéré, non comme un membre de la Communauté diplomatique, mais comme un résident ordinaire d' Afrique du Sud aux fins des impôts et de la sécurité sociale, il est clair qu' il serait plus difficile de soutenir qu' il devrait être considéré comme résidant aux Pays-Bas.

20. Il appartient bien sûr aux juridictions nationales de procéder aux vérifications de fait nécessaires en ce qui concerne le statut de M. de Wit en Afrique du Sud au cours de la période qui a pris fin le 1er janvier 1957. On peut, toutefois, noter deux points. En premier lieu, au cours de ses vingt-huit ans de carrière dans les services diplomatiques néerlandais, M. de Wit a servi dans sept pays sur cinq continents différents. Il semble extrêmement improbable qu' il ait jamais acquis le statut de résident permanent dans un de ces pays. En second lieu, le dossier de la juridiction nationale contient une lettre datée du 16 août 1979, dans laquelle le ministère des Affaires étrangères néerlandais informait la SVB qu' à compter du 1er septembre 1950 jusqu' au 31 juillet 1978 M. de Wit était un fonctionnaire des Affaires étrangères employé dans différentes représentations diplomatiques à l' étranger et qu' au cours de l' ensemble de cette période il était obligatoirement assuré en vertu de la législation néerlandaise applicable, en particulier l' AOW. A l' audience, l' agent du gouvernement néerlandais a mis en doute l' exactitude de cette information, en soulignant que M. de Wit ne pouvait pas avoir été assuré en vue de percevoir des prestations vieillesse au titre de l' AOW avant son entrée en vigueur en 1957. Toutefois la question n' est pas de savoir si M. de Wit payait des cotisations de pension de vieillesse avant 1957, mais de savoir si le gouvernement néerlandais le considérait comme résidant aux Pays-Bas, en particulier aux fins de l' impôt sur le revenu et de la sécurité sociale. La question, en d' autres termes, est de savoir si le gouvernement néerlandais, en taxant son salaire et en le soumettant à son régime de sécurité sociale, a revendiqué sur lui des droits et a accepté à son égard des responsabilités que les pays exercent normalement uniquement vis-à-vis de leurs propres résidents. S' il en a été ainsi, M. de Wit devrait être considéré comme ayant résidé aux Pays-Bas aux fins de la disposition en question.

21. En fait, toute autre interprétation peut conduire à des résultats arbitraires: il semblerait ainsi arbitraire que le droit à la pension d' un employé du ministère des Affaires étrangères dépende de savoir s' il a été en poste à l' étranger ou s' il est resté aux Pays-Bas à certaines périodes particulières de sa carrière.

Conclusion

22. En conséquence, nous sommes d' avis qu' il y a lieu de répondre comme suit à la question soumise à la Cour par le Hoge Raad:

"Le point 2, sous a), de la partie J de l' annexe VI au règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil (à la fois dans la version en vigueur jusqu' au 1er avril 1985 et dans celle en vigueur depuis le 1er avril 1985) doit être interprété en ce sens que la réduction à laquelle il fait référence ne doit pas être appliquée aux années civiles ou à des parties de celles-ci antérieures au 1er janvier 1957 au cours desquelles la personne concernée, étant employée au service du gouvernement en dehors du territoire des Pays-Bas, est restée en principe soumise à la législation néerlandaise sur la sécurité sociale."

(*) Langue originale: l' anglais.