Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 19 octobre 2000. - Bernard Connolly contre Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Fonctionnaires - Procédure disciplinaire - Suspension - Motivation - Faute alléguée - Articles 11, 12 et 17 du statut - Egalité de traiement. - Affaire C-273/99 P.



Recueil de jurisprudence 2001 page I-01575



Conclusions de l'avocat général

1. M. Connolly, ancien fonctionnaire de la Commission, intente un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance, du 19 mai 1999 , qui rejette le recours en annulation que M. Connolly avait introduit contre la décision de la Commission, du 27 septembre 1995, de le suspendre de ses fonctions à compter du 3 octobre 1995, avec retenue de la moitié de son traitement.

I - Les faits à l'origine du litige

2. Les faits déclarés avérés dans l'arrêt de première instance sont, en résumé, les suivants:

- Le requérant était fonctionnaire de grade A 4 et chef de l'unité 3 «SME, politiques monétaires nationales et communautaire» au sein de la direction D «affaires monétaires» de la direction générale des affaires économiques et financières.

- Le 24 avril 1995, il a demandé, en application de l'article 40 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le «statut»), un congé de convenance personnelle pour une période de trois mois à compter du 3 juillet 1995. La Commission lui a accordé ce congé par décision du 2 juin et a accepté sa réintégration dans son emploi à partir du 4 octobre 1995 par décision du 27 septembre 1995.

- Pendant son congé, M. Connolly a publié un livre intitulé The Rotten Heart of Europe. The Dirty War for Europe's Money sans demander l'autorisation préalable visée à l'article 17, second alinéa, du statut. Au début du mois de septembre, notamment les 4 et 10 septembre, une série d'articles concernant ce livre a été publiée dans la presse britannique.

- Par lettre du 6 septembre 1995, le directeur général du personnel et de l'administration, en sa qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l'«AIPN»), a informé le requérant de sa décision d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre pour violation des articles 11, 12 et 17 du statut, et l'a convoqué à une audition, en application de l'article 87 du statut.

- Le 12 septembre 1995 a eu lieu une première audition du requérant au cours de laquelle celui-ci a présenté une déclaration écrite indiquant qu'il ne répondrait à aucune des questions puisqu'il n'avait pas été préalablement informé des manquements spécifiques qui lui étaient imputés. Une nouvelle convocation lui a été envoyée le jour suivant, indiquant que les manquements reprochés faisaient suite à l'édition du livre, à sa parution par extraits dans le quotidien The Times ainsi qu'aux propos tenus par lui dans un entretien publié dans le même journal, en l'absence d'autorisation préalable.

- Le 26 septembre 1995, lors de sa seconde audition, le requérant a refusé de répondre aux questions qui lui étaient posées et a présenté une déclaration écrite dans laquelle il considérait légitime d'avoir publié un ouvrage sans autorisation préalable dès lors qu'il était en congé de convenance personnelle. Il ajoutait que la parution d'extraits de son livre dans la presse relevait de la responsabilité de son éditeur et que certains des propos relatés dans l'entretien visé lui avaient été attribués à tort.

- Le 27 septembre 1995, l'AIPN a décidé, en application de l'article 88 du statut, de suspendre M. Connolly de ses fonctions à compter du 3 octobre, avec retenue de la moitié de son traitement de base pendant la période de suspension, et, le 4 octobre, de saisir le conseil de discipline en application de l'article 1er de l'annexe IX du statut.

- Le 27 octobre 1995, M. Connolly a introduit une réclamation, conformément à l'article 90, paragraphe 2, du statut, demandant l'annulation des décisions par lesquelles la Commission avait décidé a) d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre et de saisir le conseil de discipline et b) de le suspendre de ses fonctions.

- Le 27 février 1996, la Commission a informé M. Connolly que sa réclamation avait été implicitement rejetée, mais ce dernier avait déjà introduit un recours devant le Tribunal de première instance, qui a donné lieu à l'affaire T-203/95.

3. Dans son recours, M. Connolly demandait qu'il plaise au Tribunal, outre condamner la Commission aux dépens:

- annuler les décisions du 6 septembre d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre, du 27 septembre de le suspendre de ses fonctions et du 4 octobre de saisir le conseil de discipline;

- condamner la Commission à lui payer la somme de 750 000 BEF en réparation du préjudice matériel et moral subi à la suite de la campagne de presse et des allégations diffamatoires dont il a fait l'objet;

- ordonner la publication du dispositif du jugement, aux frais de la Commission, dans les organes de presse suivants: The Times, The Daily Telegraph et The Financial Times.

4. Lors de l'audience devant le Tribunal de première instance, M. Connolly a déclaré que, à la suite de l'adoption de la décision de révocation, qui allait être jugée dans le cadre de l'affaire T-163/96 , le débat dans l'affaire T-203/95 s'était réduit à la validité de la décision de suspension. Le Tribunal a pris acte du désistement du requérant en ce qui concerne l'annulation des décisions de l'AIPN d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre et de saisir le conseil de discipline ainsi que sa demande d'indemnisation des dommages et préjudices subis et de publication du jugement.

II - Les fondements de l'arrêt de première instance

5. À la suite du désistement partiel, seuls deux des quatre moyens invoqués au départ par le requérant à l'appui de ses demandes ont été examinés par le Tribunal de première instance, à savoir la violation des articles 25 et 88 du statut et la violation du principe d'égalité de traitement entre fonctionnaires, les seuls moyens ayant un rapport avec l'annulation de la décision de suspension.

6. Rejetant la thèse du requérant, qui soutenait que la décision était entachée d'un défaut de motivation dans la mesure où elle n'exposait pas les raisons pour lesquelles les faits allégués contre lui constituaient une faute grave, le Tribunal a estimé que la décision ne se limitait pas à indiquer que le livre avait été écrit et publié sans l'autorisation préalable exigée par l'article 17 du statut, mais qu'elle motivait, de façon circonstanciée, la gravité du manquement allégué. La décision spécifiait le grade et les fonctions du requérant au sein de la direction générale des affaires économiques et financières, citait les termes polémiques employés pour le titre du livre, indiquait qu'il avait été publié par extraits dans le quotidien The Times, signalant ainsi la publicité particulière et la promotion dont il avait fait l'objet, et soulignait que le livre exprimait un désaccord fondamental avec la politique de la Commission, que le requérant avait pour fonction de mettre en oeuvre.

7. Le Tribunal de première instance ajoute que, au regard de ces faits, l'AIPN a considéré que le requérant pouvait aussi avoir enfreint les articles 11 et 12 du statut, en vertu desquels le fonctionnaire doit régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés et s'abstenir de toute expression publique qui puisse porter atteinte à la dignité de sa fonction. Par conséquent, le Tribunal a estimé que l'allégation du requérant, selon laquelle l'AIPN n'avait pas suffisamment caractérisé les éléments de fait qui pouvaient constituer une violation de ces dispositions, était dénuée de fondement et a, en outre, souligné que l'article 88 n'exige pas que l'AIPN prenne position de manière définitive sur l'existence d'un manquement aux obligations prévues par le statut, mais seulement qu'elle expose les raisons pour lesquelles une faute grave est alléguée à l'encontre d'un fonctionnaire.

8. Pour ces raisons, qui sont exposées aux points 47 à 49 de l'arrêt attaqué, le Tribunal de première instance a considéré que la décision par laquelle l'AIPN avait suspendu M. Connolly de ses fonctions en attendant l'issue de la procédure disciplinaire ouverte à son encontre était suffisamment fondée et il a rejeté le premier moyen.

9. Il en est allé de même pour le deuxième moyen allégué, à savoir la violation du principe d'égalité de traitement entre les fonctionnaires, auquel il est porté atteinte, comme chacun sait, lorsque deux catégories de personnes dont les situations factuelles et juridiques ne présentent pas de différences essentielles se voient appliquer un traitement différent ou lorsque des situations différentes sont traitées de manière identique.

Le Tribunal de première instance a affirmé à cet égard que l'argument tiré de l'existence d'une pratique générale de la Commission, au demeurant non établie, consistant à ne pas soumettre à l'autorisation préalable visée à l'article 17 du statut la publication des ouvrages élaborés par des fonctionnaires en congé de convenance personnelle, ne pouvait pas être de nature à démontrer la violation du principe d'égalité de traitement dès lors qu'il visait une situation différente de celle du requérant. En effet, à supposer même qu'une telle pratique ait existé et concerné des ouvrages ayant trait aux activités des Communautés, il suffisait de constater que, ainsi qu'il ressort de la décision attaquée, la gravité de la faute alléguée à l'encontre du fonctionnaire n'était pas justifiée par la seule absence d'une autorisation préalable de publication, mais par un ensemble de circonstances propres au cas d'espèce, telles que le contenu de l'ouvrage en cause, la publicité l'ayant accompagné et la possibilité d'un manquement aux articles 11 et 12 du statut.

Il n'a pas non plus été fait droit, faute de preuve, à l'argument selon lequel l'AIPN n'aurait pas suspendu de ses fonctions un autre fonctionnaire qui aurait publié des pamphlets injurieux alors qu'il se trouvait en position d'activité.

III - Sur la recevabilité d'une partie du pourvoi

10. Outre la demande de cassation de l'arrêt de première instance, M. Connolly réitère dans son pourvoi les demandes déjà faites en première instance, à savoir qu'il plaise à la Cour de justice annuler les décisions du 6 septembre 1995 d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre, du 27 septembre 1995 de le suspendre de ses fonctions et du 4 octobre 1995 de saisir le conseil de discipline; condamner la Commission à lui payer la somme de 750 000 BEF en réparation du préjudice matériel et moral subi à la suite de la campagne de presse et des allégations diffamatoires dont il a fait l'objet; ordonner la publication du dispositif du jugement, aux frais de la Commission, dans les organes de presse suivants: The Times, The Daily Telegraph et The Financial Times.

11. La Commission a soulevé une exception d'irrecevabilité contre la demande d'indemnisation des dommages et préjudices et celle de publication du jugement dans certains organes de presse, à laquelle le requérant n'a pas répondu.

12. Les points 29 et 30 de l'arrêt du Tribunal de première instance constatent le désistement de M. Connolly tant en ce qui concerne ces deux demandes qu'en ce qui concerne les demandes initiales d'annuler les décisions du 6 septembre d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre et du 4 octobre de saisir le conseil de discipline. C'est pourquoi le Tribunal s'est limité à l'examen des moyens allégués à l'appui de l'annulation de la décision de suspension, qu'il a rejetés.

13. Comme l'a déclaré la Cour de justice, dans le cadre d'un pourvoi, le requérant n'est pas recevable à se prévaloir de moyens auxquels il a expressément renoncé dans la procédure devant le Tribunal ou de moyens que celui-ci a rejeté comme irrecevables, alors que cette déclaration d'irrecevabilité n'est pas mise en cause .

14. Aux termes de l'article 113, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, un pourvoi ne peut modifier l'objet du litige devant le Tribunal, ni autoriser l'une des parties à soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu'elle n'a pas soulevé devant le Tribunal, car cela reviendrait à saisir la Cour d'un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal. Dans le cadre d'un pourvoi, la compétence de la Cour est donc limitée à l'examen de l'appréciation par le Tribunal des moyens qui ont été débattus devant lui .

Il en va de même pour les moyens auxquels le requérant a renoncé durant la procédure en première instance. Par conséquent, je considère que le recours est irrecevable dans la mesure où il demande l'annulation des décisions de l'AIPN d'ouvrir une procédure disciplinaire à l'encontre du requérant, de saisir le conseil de discipline, d'indemniser les dommages et préjudices ainsi que de publier le jugement.

IV - Les moyens du pourvoi

15. Le pourvoi se fonde sur les moyens suivants:

a) défaut de motivation de l'arrêt et mauvaise interprétation de l'article 88, premier alinéa, du statut;

b) défaut de motivation et violation du principe de la foi due aux actes;

c) violation des règles inhérentes à la charge de la preuve et du principe de loyauté.

V - Sur le premier moyen du pourvoi

16. Le requérant soutient que la décision de première instance est entachée, dans ses points 47, 48 et 49, d'un défaut de motivation, car elle ignore l'obligation que les articles 25 et 88 du statut imposent à l'AIPN non seulement d'alléguer une faute grave à l'encontre d'un fonctionnaire, mais également de démontrer les raisons qui exigent la suspension immédiate du fonctionnaire.

17. Je crois que l'interprétation que le requérant propose de ces articles est dénuée de fondement. En effet, l'article 25 indique que toute décision faisant grief doit être motivée, et l'article 88, premier alinéa, prévoit que, en cas de faute grave alléguée à l'encontre d'un fonctionnaire par l'AIPN, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, celle-ci peut immédiatement suspendre l'auteur de cette faute.

Aux fins d'interpréter l'article 88, il convient de tenir compte, en premier lieu, que le statut ne prévoit pas la suspension comme une sanction disciplinaire mais seulement comme une mesure temporaire prise dans l'attente de la clôture de la procédure disciplinaire et, le cas échéant, de l'adoption d'une sanction ; en second lieu que l'unique condition exigée pour que l'AIPN puisse adopter la mesure est l'imputation d'une faute grave à un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun; enfin, que la décision de suspendre un fonctionnaire a, par définition, un caractère préventif et temporaire, qu'elle soit ou non assortie d'une retenue du traitement pouvant atteindre au maximum la moitié de la rémunération de base.

18. Ainsi, pour autant qu'il soit satisfait à l'article 88, premier alinéa, du statut, l'AIPN peut immédiatement suspendre l'intéressé de ses fonctions, avec une motivation moins large et circonstanciée que celle requise, par exemple, pour imposer l'une des sanctions prévues à l'article 86, paragraphe 2, du statut, pour lesquelles il faut nécessairement suivre la procédure disciplinaire visée à l'annexe IX.

Conformément à la jurisprudence du Tribunal de première instance, la décision prononçant la suspension est une mesure provisoire subordonnée à l'existence d'allégations de faute grave, et non d'une faute dûment établie .

19. Étant donné que les articles 25 et 88 du statut n'exigent pas que l'AIPN justifie la suspension immédiate de l'intéressé, le Tribunal de première instance a estimé à juste titre, au point 48 de son arrêt, que la décision attaquée contenait une motivation suffisante de la gravité de la faute imputée à l'intéressé.

20. Par conséquent, le premier moyen est dénué de fondement et il convient de le rejeter.

VI - Sur le deuxième moyen du pourvoi

21. Le requérant affirme dans son pourvoi que le point 49 de l'arrêt est entaché d'un défaut de motivation et porte atteinte au principe de la foi due aux actes. Il soutient que, pour motiver la décision de suspension immédiate, l'AIPN a invoqué la violation de l'article 17 du statut pour avoir publié un livre qui constituait une expression publique non autorisée, ainsi que, à titre subsidiaire, la méconnaissance des obligations qui incombent aux fonctionnaires en vertu des articles 11 et 12. L'utilisation du conditionnel dans la formulation de cette dernière infraction signifie, selon lui, que les faits prétendument contraires aux articles 11 et 12 du statut sont autres que ceux déjà connus et explicités par l'AIPN au regard de la violation de l'article 17.

En revanche, au point cité de l'arrêt, le Tribunal de première instance a affirmé que, au regard de ces faits, l'AIPN avait considéré que le requérant pouvait aussi avoir enfreint les articles 11 et 12 du statut.

22. Je crois que ce moyen du pourvoi se base sur une lecture erronée de l'arrêt de première instance. En effet, le deuxième considérant de l'exposé des motifs de la décision de suspension immédiate décrit la conduite qualifiée de violation à l'article 17 du statut, à savoir la publication d'un livre, dont des extraits ont été publiés dans le journal The Times, sans avoir préalablement demandé et obtenu l'autorisation de l'AIPN, et le troisième considérant indique que ce livre constitue l'expression publique non autorisée d'un désaccord fondamental avec la politique menée par la Communauté et d'une opposition à cette politique que M. Connolly avait pour mission de mettre en oeuvre. Le quatrième considérant indique ensuite que M. Connolly pourrait aussi avoir violé les obligations qui lui incombent en vertu des articles 11 et 12 du statut.

23. L'article 17 du statut impose entre autres au fonctionnaire l'obligation de ne pas publier ni faire publier un texte quelconque dont l'objet se rattache à l'activité des Communautés sans l'autorisation de l'AIPN, tandis que les articles 11 et 12 de ce même texte obligent entre autres le fonctionnaire à s'acquitter de ses fonctions et régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés et à s'abstenir de tout acte et, en particulier, de toute expression publique d'opinions qui puisse porter atteinte à la dignité de sa fonction.

Aux points 47 à 49 de son arrêt, après avoir vérifié que la décision attaquée était suffisamment motivée, le Tribunal de première instance a examiné séparément la violation de l'article 17 du statut, à savoir la publication d'un livre dont des extraits ont été publiés dans le journal The Times, sans avoir préalablement demandé et obtenu l'autorisation de l'AIPN, et la possibilité que le requérant ait également violé les obligations qui incombent aux fonctionnaires des Communautés en vertu des articles 11 et 12 du statut en indiquant, dans la dernière phrase du point 48, que la décision souligne que ce livre constitue l'expression d'un désaccord fondamental avec la politique de la Commission que le requérant avait pourtant pour mission de mettre en oeuvre.

Je voudrais ajouter que, selon moi, le fait que l'AIPN utilise le conditionnel en ce qui concerne la méconnaissance des articles 11 et 12 du statut alors qu'elle utilise le présent de l'indicatif pour la violation de l'article 17 s'explique pour diverses raisons. La première est qu'il est porté atteinte à l'article 17 du simple fait de la publication d'un ouvrage dont le contenu a trait à l'activité des Communautés sans autorisation préalable de l'AIPN, ce qui peut faire l'objet d'une simple constatation matérielle, tandis que la vérification de l'existence ou non d'une violation des articles 11 et 12 exige un jugement de valeur qu'il vaut mieux ne pas porter lorsqu'est adoptée une décision telle que celle prévue par l'article 88 du statut. La seconde raison est que, comme l'indique le point 49 de l'arrêt de première instance, l'article 88 du statut n'exige pas que l'AIPN prenne position de manière définitive sur l'existence de manquements aux obligations prévues par le statut, mais seulement qu'elle expose les raisons pour lesquelles une faute grave est imputée à un fonctionnaire.

Je considère par conséquent que le Tribunal de première instance n'a pas altéré la motivation contenue dans la décision attaquée et n'a pas violé le principe de la foi due aux actes. Le moyen est dénué de fondement et il convient donc de le rejeter.

VII - Sur le troisième moyen du pourvoi

24. Par ce moyen, le requérant reproche au Tribunal de première instance d'avoir violé les règles relatives à la charge de la preuve et le principe de loyauté des débats juridictionnels dans la mesure où, au point 59 de l'arrêt, il rejette pour absence de preuve l'allégation du requérant selon laquelle l'AIPN n'aurait adopté aucune mesure de suspension à l'égard d'un autre fonctionnaire qui aurait publié des pamphlets injurieux alors qu'il se trouvait en position d'activité.

Il fait valoir que, dans son recours en annulation, il a exposé que la seule sanction infligée à ce fonctionnaire avait été un blâme, mais qu'il ne disposait pas de plus de détails car il lui était défendu d'obtenir d'autres informations relatives à des fonctionnaires sanctionnés par la Commission. Il incombait dès lors à l'institution défenderesse, dans le cadre de la loyauté des débats juridictionnels, de démontrer quelle était la politique suivie si un fonctionnaire en activité publiait un texte quelconque sans avoir obtenu préalablement l'autorisation nécessaire.

25. Je pense que, tout comme les précédents, ce moyen est dénué de fondement, puisque le Tribunal de première instance a estimé à juste titre au point 59 de l'arrêt qu'il n'y avait ni éléments ni indices permettant d'identifier avec certitude le cas concret auquel se réfère le requérant. En effet, lorsqu'il s'agit de montrer qu'il y a bien eu examen comparatif des mérites des fonctionnaires, le Tribunal de première instance considère que ce n'est qu'en présence d'un faisceau d'indices suffisamment concordants venant étayer l'argumentation du requérant relative à l'absence d'un véritable examen comparatif des candidatures qu'il incombe à l'institution défenderesse de rapporter la preuve, par des éléments objectifs susceptibles de faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, qu'elle a respecté les garanties accordées par l'article 45 du statut aux fonctionnaires ayant vocation à la promotion et procédé à un tel examen comparatif .

En octobre 1999, la Cour de justice a cassé un arrêt du Tribunal de première instance au motif qu'il avait commis une erreur de droit en exigeant que la requérante rapporte la preuve que les agissements des fonctionnaires de la Commission l'avaient privée de toute possibilité d'entamer une coopération effective avec les partenaires du projet. La Cour de justice a considéré que la requérante avait apporté des indices relatifs à des ingérences dans la gestion du projet qui auraient été susceptibles d'avoir eu une incidence sur son bon déroulement et que, dans de telles circonstances, c'est à la Commission qu'il incombait de démontrer que, malgré les agissements en cause, la requérante restait en mesure de gérer le projet de façon satisfaisante .

26. Toutefois, comme il a été dit ci-avant, en se limitant à affirmer que, «récemment, un fonctionnaire ayant publié, en position d'activités de service, des pamphlets injurieux, s'est vu adresser un blâme, sanction qui n'a pas requis la mise en oeuvre de la procédure de suspension», M. Connolly n'a pas apporté d'éléments ni d'indices suffisants permettant d'identifier un cas concret de telle sorte qu'il incomberait à la Commission de prouver que, en adoptant la décision de suspension attaquée, elle n'a pas outrepassé ses pouvoirs ni violé le principe d'égalité entre les fonctionnaires.

27. Ce moyen étant également dénué de fondement, il convient de rejeter le pourvoi dans sa totalité.

VIII - Conclusion

28. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de justice de:

1) rejeter le pourvoi;

2) condamner M. Connolly aux dépens, en application de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.