Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 22 mai 2003. - RTL Television GmbH contre Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk. - Demande de décision préjudicielle: Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht - Allemagne. - Directive 89/552/CEE - Article 11, paragraphe 3 - Radiodiffusion télévisuelle - Publicité télévisée - Interruptions publicitaires d'oeuvres audiovisuelles - Notion de séries. - Affaire C-245/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-12489



Conclusions de l'avocat général

1. Dans la présente procédure, le Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (cour d'appel administrative de Basse-Saxe, Allemagne) demande à la Cour de préciser la portée de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (ci-après la «directive»), telle que modifiée par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 . Cette disposition réglemente la fréquence avec laquelle les interruptions publicitaires sont permises pendant les longs métrages cinématographiques et les films conçus pour la télévision. Elle impose une durée plus longue entre ces interruptions que celle prévue par la directive dans le cas d'autres programmes. Les séries et les feuilletons, toutefois, sont expressément exclus du champ d'application de l'article 11, paragraphe 3, de la directive.

2. Les questions adressées à la Cour soulèvent deux problèmes. Le premier consiste à savoir si l'article 11, paragraphe 3, de la directive s'applique aux téléfilms conçus dès le départ pour permettre l'insertion d'interruptions publicitaires. Le second concerne les critères requis pour que la diffusion de plusieurs films de télévision puisse être considérée comme une série, ce qui exclurait ces derniers du champ d'application de l'article 11, paragraphe 3, de la directive.

Le cadre juridique

Le droit communautaire

3. La directive a été adoptée le 3 octobre 1989 et ses dispositions devaient être mises en oeuvre au plus tard le 3 octobre 1991. Elle a été modifiée par la directive 97/36 qui devait être transposée avant le 31 décembre 1998. Bien que le litige en l'espèce ait débuté avant l'adoption de cette dernière directive, l'ordonnance de renvoi n'a pas été rendue avant le mois de juin 2001 et ses termes se réfèrent donc aux deux directives. L'article 1er, paragraphe 13, de la directive 97/36 a modifié l'article 11 de la directive 89/552, mais a laissé inchangés les passages de cette disposition se rapportant à la présente affaire.

4. L'objectif premier de la directive est de faciliter la libre circulation des émissions de télévision à l'intérieur de la Communauté européenne en instaurant un cadre réglementaire commun que tous les États membres se doivent d'appliquer, en tant que dispositions minimales, aux organismes de radiodiffusion télévisuelle relevant de leur compétence . Ces règles communes comportent des dispositions régissant la publicité télévisée, le parrainage et le télé-achat, qui figurent au chapitre IV de la directive (articles 10 à 20).

5. L'article 11 de la directive contient des règles relatives à la fréquence des pauses publicitaires.

6. L'article 11, paragraphe 1, de la directive permet d'insérer des publicités pendant les émissions et entre celles-ci, sous réserve des conditions fixées aux paragraphes 2 à 5 de cet article, «de façon à ne porter atteinte ni à l'intégrité ni à la valeur des émissions, en tenant compte des interruptions naturelles du programme ainsi que de sa durée et de sa nature, et de manière à ce qu'il ne soit pas porté préjudice aux droits des ayants droit».

7. L'article 11, paragraphe 4, de la directive énonce la règle générale (ci-après la «règle générale») selon laquelle une période d'au moins 20 minutes devrait s'écouler entre les interruptions successives à l'intérieur des émissions. L'article 11, paragraphe 3, de la directive contient une règle spéciale concernant la «transmission d'oeuvres audiovisuelles, telles que longs métrages et films conçus pour la télévision» (ci-après la «règle spéciale»). De telles oeuvres, pour autant que leur durée programmée soit supérieure à 45 minutes, peuvent être interrompues une fois par tranche de 45 minutes. Une autre interruption est autorisée si leur durée programmée est supérieure d'au moins 20 minutes à deux ou plusieurs tranches complètes de 45 minutes. Toutefois, l'article 11, paragraphe 3, de la directive prévoit également une exception à la règle spéciale (ci-après l'«exception»), en tout cas dans la mesure où ladite règle s'applique aux films conçus pour la télévision. Cette exception concerne les «séries, feuilletons, émissions de divertissement et documentaires», avec pour conséquence que ces types d'oeuvres sont soumis à la règle générale.

8. L'objectif de l'article 11 de la directive ressort en partie du vingt-septième considérant du préambule de la directive, aux termes duquel, «pour assurer de façon complète et adéquate la protection des intérêts des consommateurs que sont les téléspectateurs, il est essentiel que la publicité télévisée soit soumise à un certain nombre de normes minimales et de critères [...]».

9. La directive est étroitement calquée sur la convention européenne sur la télévision transfrontière (ci-après la «convention»), adoptée dans le cadre du Conseil de l'Europe peu avant que la directive ne soit arrêtée, les travaux concernant ces deux instruments s'étant déroulés simultanément. L'article 14 de la convention est, aux fins du présent litige, identique à l'article 11 de la directive.

10. Le Conseil européen, réuni à Rhodes les 2 et 3 décembre 1988, a souligné l'importance qu'il attachait à ce que «les efforts faits par la Communauté soient déployés en conformité avec la convention du Conseil de l'Europe» . La convention est également mentionnée au quatrième considérant du préambule de la directive. Elle est accompagnée d'un rapport explicatif qui a été cité par la Cour comme constituant une aide pour l'interprétation de la directive .

11. Le rapport explicatif indique (au point 245) que l'article 14 de la convention vise à établir un équilibre raisonnable entre les intérêts financiers des radiodiffuseurs et des annonceurs, d'une part, et les intérêts des téléspectateurs, des auteurs et des créateurs de programmes, d'autre part.

12. On peut donc raisonnablement conclure que les dispositions de l'article 11 de la directive cherchent à établir un équilibre entre plusieurs intérêts potentiellement contradictoires: ceux des téléspectateurs, des radiodiffuseurs, des annonceurs dont dépend financièrement la radiodiffusion télévisuelle, et ceux des producteurs de programmes .

13. Une certaine confusion a pu naître dans la présente affaire autour des termes «séries» et «feuilletons» tels que visés par l'exception et, en particulier, autour du terme «Reihe», qui figure dans la version allemande de la disposition en cause et dans les questions posées par la juridiction nationale. Si l'on compare l'ordre des mots de la version allemande («Serien, Reihen [...]») avec les versions anglaise et française («series, serials [...]»; «séries, feuilletons [...]»), il semblerait que le terme «Reihe» corresponde à «serial» dans la version anglaise et à «feuilleton» dans la version française, et que le terme allemand «Serie» corresponde à «series» dans la version anglaise et à «série» dans la version française.

14. Il apparaît toutefois que, correctement interprété, le terme «Reihe» a une portée plus large que celui de «Serie», comme le suggère d'ailleurs le libellé des questions posées par la juridiction nationale, et qu'il correspond en fait à «series» en anglais et à «série» en français.

15. En tout état de cause, ce qui est nécessaire en l'occurrence aux fins de l'interprétation de l'exception est de déterminer dans quelles circonstances plusieurs oeuvres audiovisuelles sont suffisamment liées entre elles pour constituer une série ou un feuilleton et, partant, relever de l'exception susmentionnée. Pour autant que les contours extérieurs de ces deux notions soient clarifiés, il ne nous semble pas nécessaire de tracer précisément la ligne qui les sépare, compte tenu du fait, en particulier, que leurs sens respectifs paraissent, tout au moins dans certaines versions linguistiques, se chevaucher et manquer de précision.

La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

16. L'article 10 de la convention a été cité au cours de la procédure. Il se lit comme suit:

«1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.

2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.»

Le droit national

17. En Allemagne, la radiodiffusion est de la compétence des Länder, et non du gouvernement fédéral. Un accord entre les Länder (le Rundfunkstaatsvertrag) garantit une approche coordonnée en matière de réglementation de la radiodiffusion. En Basse-Saxe, la réglementation des activités télévisuelles figure dans la loi sur la radiodiffusion (Niedersächsisches Landesrundfunksgesetz). Tant le Rundfunkstaatsvertrag que la loi du Land de Basse-Saxe sur la radiodiffusion contiennent des dispositions qui sont, à tous égards, identiques en substance à l'article 11, paragraphes 1, 3 et 4 de la directive pour ce qui nous intéresse ici.

Antécédents de fait et questions adressées à la Cour

18. Dans la procédure en cours devant la juridiction nationale, la partie demanderesse, RTL Television GmbH (ci-après «RTL») poursuit l'annulation d'une décision du 12 novembre 1993, prise par le Niedersächsischer Landesrundfunkausschuss (commission de radiodiffusion de Basse-Saxe, ci-après la «commission»), qui était à l'époque l'organisme responsable de la réglementation des chaînes de télévision privées dans le Land de Basse-Saxe, mais qui a depuis été remplacé dans ce rôle par la partie défenderesse, la Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (ci-après la «NLM»).

19. La décision attaquée concerne certains films diffusés ou devant être diffusés par RTL. Les films en question ont été réalisés pour la télévision et ont été regroupés en une suite, sous le titre «Le grand roman télévisé», comprenant plusieurs catégories thématiques, intitulées à leur tour, notamment, «Destinées familiales», «Passions fatales» ou «Rencontres avec le hasard». Ils ont été spécialement conçus pour permettre l'insertion d'interruptions publicitaires selon la fréquence autorisée en vertu de la règle générale.

20. La commission a estimé que, malgré les tentatives de RTL visant à regrouper les films en question, ceux-ci ne pouvaient être considérés comme faisant partie intégrante d'une série («Reihe»), car les différentes diffusions étaient dépourvues d'unité de contenu sous la forme d'une structure narrative ou de personnages communs. En conséquence, les films relevaient des dispositions de droit national prises en application de la règle spéciale et pouvaient donc être interrompus moins fréquemment que ne le prévoit la règle générale.

21. RTL a introduit un recours contestant la validité de la décision de la commission, fondé sur plusieurs moyens. Par l'un d'entre eux, RTL soutenait que l'interprétation du terme «série» («Reihe») proposée par la commission n'était pas conforme au sens correct de ce terme en droit communautaire. Selon la partie demanderesse, pour que plusieurs oeuvres constituent une série, il suffisait qu'interviennent aussi bien des critères liés au contenu, tels que le genre du film, les ressemblances entre les scénarios ou la similitude des thèmes, que des aspects extérieurs formels, tels que la durée du film, l'horaire de diffusion, et d'autres facteurs, par exemple un réalisateur donné.

22. Selon cette définition, estimait RTL, «Le grand roman télévisé» devait être considéré comme une série et relevait donc de l'exception plutôt que de la règle spéciale. Quant à leur contenu, les films qui constituaient cette série se caractérisaient par la similitude des thèmes. Celle-ci se reflétait dans une structure de base identique: chaque film était centré sur un héros qui, au cours de l'action, devait affronter des événements paroxystiques ancrés dans la réalité contemporaine. En outre, une plage horaire fixe avait été attribuée aux films et la durée de chaque diffusion était globalement constante.

23. N'ayant pas eu gain de cause en première instance, RTL a interjeté appel devant l'Oberverwaltungsgericht. Bien que la juridiction nationale soit encline à partager l'interprétation du terme «série» («Reihe») privilégiée par la commission, elle reconnaît que le litige soulève une question de droit communautaire. En conséquence de quoi, elle a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:

«1) L'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, tel que modifié par la directive 97/36, vise-t-il, en limitant les coupures publicitaires, à préserver la valeur artistique des films de cinéma et de télévision, et cela indépendamment du fait que les téléfilms ont été produits dès le départ pour la télévision et prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires?

2) Quels sont les critères requis pour que la diffusion de plusieurs films de cinéma et de télévision puisse être considérée comme une série échappant aux restrictions publicitaires applicables aux films de cinéma et de télévision?

3) Faut-il considérer comme une série, au sens de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 tel que modifié par la directive 97/36, des émissions composées de plusieurs histoires qui, par des traits dominants communs quant à leur thème, leur sujet et leur forme, traduisent un concept de base commun et sont diffusées de manière coordonnée?

4) L'interprétation de la notion de série au sens de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 tel que modifié par la directive 97/36 autorise-t-elle à renoncer en totalité ou en partie à prendre en considération les caractères communs des histoires diffusées et à s'appuyer principalement sur des traits dominants formels ou de perception formelle?»

24. La première question concerne donc la portée de la règle spéciale elle-même, et vise plus précisément à savoir si les films réalisés pour la télévision relèvent de ladite règle même lorsqu'ils sont conçus pour permettre l'insertion de messages publicitaires. Les autres questions ont trait à la portée de l'exception. Elles visent à clarifier les critères permettant de déterminer si plusieurs films constituent une série. Elles ont pour objet, en particulier, d'établir si les films en question doivent être rattachés par un lien étroit relatif au contenu ou si un thème général commun et/ou des éléments formels communs suffisent.

25. La Cour a reçu des observations écrites émanant de RTL, de la NLM, du gouvernement du Royaume-Uni et de la Commission des Communautés européennes. À l'exception du gouvernement du Royaume-Uni, toutes ces parties étaient représentées à l'audience.

Appréciation

Sur la première question

26. Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, si, à la lumière des objectifs poursuivis par la règle spéciale, celle-ci s'applique aux films réalisés pour la télévision conçus dès le départ pour permettre l'insertion d'interruptions publicitaires.

27. RTL soutient que la réglementation de la publicité constitue une restriction à l'exercice des droits fondamentaux à la liberté d'expression et à la liberté artistique des producteurs et des radiodiffuseurs, droits qui font partie intégrante des principes généraux de l'ordre juridique communautaire. En conséquence, pour que la réglementation de la publicité prévue par la directive soit compatible avec le droit communautaire primaire, il convient de démontrer qu'elle est appropriée, nécessaire et proportionnée au but légitime poursuivi.

28. RTL admet que la protection de l'intégrité artistique des films est susceptible de constituer un but légitime justifiant la restriction à l'exercice de droits fondamentaux, mais uniquement dans la mesure où cette protection contribue effectivement à la réalisation des droits d'«autrui» au sens de l'article 10, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. RTL conclut que, dans le contexte de la présente affaire, le terme «autrui» doit être compris comme désignant l'auteur du film dont l'intégrité est protégée.

29. RTL soutient en conséquence que s'il peut être démontré que l'intention de l'auteur était d'interrompre son film plus fréquemment que ne le prévoit la règle spéciale, il n'existe plus aucune raison légitime d'appliquer la règle spéciale restreignant les droits fondamentaux. Une telle restriction visant à protéger les droits de l'auteur de l'oeuvre ne serait pas admissible, car elle irait directement à l'encontre des souhaits de l'auteur lui-même. Elle compromettrait également le pluralisme des médias audiovisuels, dès lors que le «postfinancement» des films dépend de la faculté des organismes de radiodiffusion d'insérer des pauses publicitaires plus fréquemment que ne l'autorise la règle spéciale.

30. RTL conclut que, lorsque cela est possible, la législation communautaire doit être interprétée de façon à garantir sa conformité avec les droits fondamentaux et que, partant, la règle spéciale doit être interprétée en ce sens qu'elle ne s'applique aux films que lorsque cela reflète l'intention de leurs auteurs, dont les droits justifient cette règle.

31. À l'inverse, le gouvernement du Royaume-Uni, la Commission, la juridiction de renvoi et la NLM considèrent tous que la règle spéciale devrait s'appliquer aux films réalisés pour la télévision, indépendamment du fait qu'ils aient été conçus ou non pour permettre l'insertion de pauses publicitaires.

32. Nous ne sommes pas convaincu par les arguments développés par RTL sur la première question.

33. Si l'on examine tout d'abord le libellé de l'article 11, paragraphe 3, de la directive, celui-ci nous paraît être dénué de toute ambiguïté en ce qui concerne la première question. Comme le souligne la Commission, cette disposition prévoit clairement que la règle spéciale qu'elle énonce s'applique aux films conçus pour la télévision ainsi qu'aux longs métrages cinématographiques et cette règle n'opère aucune distinction fondée sur le fait qu'un film réalisé pour la télévision ait été conçu ou non pour permettre l'insertion d'interruptions publicitaires.

34. Le sens suggéré par le libellé de l'article 11, paragraphe 3, de la directive se confirme à la lecture des travaux préparatoires de la directive 97/36, qui a introduit cette disposition sous sa forme actuelle. Ainsi que le relèvent le gouvernement du Royaume-Uni, la Commission et la juridiction de renvoi, la proposition initiale de la Commission tendant à modifier la directive visait à exclure les films conçus pour la télévision du champ d'application de la règle spéciale. Dans l'exposé des motifs de sa proposition de directive, la Commission a justifié la modification proposée en se fondant en partie sur le fait que «les films conçus pour la télévision peuvent être scénarisés dès leur conception de manière à prévoir des intervalles naturels permettant d'insérer des spots publicitaires sans attenter à l'intégrité de l'oeuvre», alors que les oeuvres cinématographiques ne prévoient «en principe pas d'interruption publicitaire» . Le rejet, au cours du processus législatif, de la modification proposée par la Commission tend à corroborer la thèse selon laquelle la règle spéciale vise, comme son libellé l'indique, tous les films conçus pour la télévision, sans opérer la distinction voulue par RTL.

35. Ainsi que le souligne la Commission, l'interprétation proposée par RTL aurait pour effet de rendre la règle spéciale totalement facultative dans le cas des films conçus pour la télévision et de faire dépendre son application des intentions des producteurs de ces films. Par conséquent, cette interprétation réaliserait de fait l'objectif visé par la modification de l'article 11, paragraphe 3, de la directive, proposée par la Commission, mais rejetée par le législateur communautaire.

36. Les objectifs poursuivis par la règle spéciale ne conduisent pas non plus à s'écarter de son libellé clair et dépourvu d'ambiguïté en déduisant de celui-ci une exception supplémentaire visant les films produits pour la télévision et conçus pour permettre l'insertion de pauses publicitaires. À la lumière du vingt-quatrième considérant de la directive et du rapport explicatif de la convention, la règle spéciale figurant à l'article 11, paragraphe 3, de la directive peut être interprétée non seulement en ce sens qu'elle préserve les intérêts des auteurs d'oeuvres audiovisuelles, mais en ce sens qu'elle protège les consommateurs de ces oeuvres d'une publicité excessive dans le cadre de films de télévision, un objectif qui s'appliquerait de la même façon aux films conçus pour permettre l'insertion de pauses publicitaires.

37. Il reste à trancher la question de savoir si une telle interprétation de la règle spéciale constituerait, comme le soutient RTL, une atteinte injustifiée aux droits fondamentaux faisant partie intégrante des principes généraux de droit communautaire.

38. Nous ne sommes pas convaincu du fait que la réglementation de la publicité télévisée implique nécessairement et dans tous les cas une restriction à l'exercice des droits fondamentaux des radiodiffuseurs et des producteurs à la liberté d'expression et à la liberté artistique. Même en admettant, toutefois, que la règle spéciale constitue bel et bien une restriction de ces droits qu'il conviendrait de justifier, nous estimons que RTL a tort de considérer que le seul intérêt susceptible de la légitimer est celui des auteurs des films en question. À notre sens, il apparaît tout aussi fondé de prendre en considération les intérêts des téléspectateurs en tant que consommateurs. La règle spéciale peut donc être justifiée par le fait qu'elle vise à protéger les téléspectateurs contre la publicité excessive.

39. Dans ses observations relatives aux autres questions posées par la juridiction nationale, RTL admet expressément la possibilité de justifier la règle spéciale en se fondant sur cet objectif, mais soutient que, tout au moins si elle devait être interprétée de façon extensive et si l'exception devait être interprétée de façon stricte, la règle spéciale ne constituerait pas un moyen proportionné de parvenir à cet objectif. Pour les raisons que nous développerons plus bas, nous ne sommes pas d'avis que la règle spéciale telle que nous proposons de l'interpréter soit disproportionnée.

Les deuxième, troisième et quatrième questions

40. Les autres questions posées par la juridiction nationale visent toutes à savoir quels sont les critères qui devraient être utilisés pour établir si une oeuvre déterminée constitue une série au sens de l'article 11, paragraphe 3, de la directive.

41. RTL affirme que le terme «série» est ambigu, qu'il n'est pas clairement défini par la directive et qu'il n'a pas un sens clair et constant dans les différentes versions linguistiques de la directive. Il doit donc être interprété selon son contexte et à la lumière des objectifs de la directive, et de façon à éviter toute restriction des droits fondamentaux faisant partie intégrante des principes généraux de l'ordre juridique communautaire. RTL soutient que chacune de ces méthodes d'interprétation plaide en faveur d'une interprétation extensive du terme «série», en vertu de laquelle plusieurs oeuvres constitueront une série lorsqu'elles sont diffusées à heure fixe et qu'elles sont liées entre elles par d'autres critères formels et conceptuels ainsi que par un thème général commun, comme c'est le cas de l'émission intitulée «Le grand roman télévisé».

42. De l'avis de RTL, une interprétation contextuelle du terme «série» suppose, afin d'éviter de le rendre redondant, que lui soit donné une définition le différenciant suffisamment du terme «feuilleton». L'exception n'aurait pas contenu les deux termes s'ils ne visaient pas à transmettre des sens distincts. La première notion ne devrait donc pas impliquer l'existence, entre les différentes parties composant la série, d'un lien aussi étroit que celui que requiert la notion de feuilleton. Selon RTL, alors qu'un feuilleton exige une unité d'action, de lieu et de personnes, une série existe si elle répond aux critères plus généraux énoncés au point précédent.

43. RTL ajoute que les objectifs de la directive militent en faveur d'une interprétation extensive du terme «série». Elle souligne tout d'abord que l'objectif premier de la directive est de promouvoir la libre circulation des services. Elle fait valoir que des restrictions trop sévères en matière de publicité compromettent cet objectif. Toute ambiguïté concernant ces restrictions doit donc être interprétée de façon stricte. Étant donné que les séries relèvent de l'exception à la restriction constituée par la règle spéciale, il conviendrait donc de prêter à ce terme le sens large qui devrait être le sien selon RTL.

44. RTL attire également l'attention sur le fait que la directive vise à promouvoir les productions audiovisuelles européennes, ce qui ressort clairement des dix-neuvième, vingtième et vingt-deuxième considérants du préambule de la directive. En limitant la fréquence des interruptions publicitaires, la règle spéciale porte atteinte à la capacité des organismes de radiodiffusion de rentabiliser les coûts inhérents à la production des films conçus pour la télévision en Europe. En revanche, les producteurs aux États-Unis sont mieux placés pour récupérer les coûts de production des films, en raison des interruptions publicitaires plus fréquentes qu'ils sont autorisés à pratiquer.

45. Enfin, RTL soutient qu'il n'existe aucun motif légitime permettant d'interpréter la notion de «série» de façon restrictive et qu'il convient dès lors de lui prêter un sens aussi large que possible afin de minimiser la restriction des droits fondamentaux que suppose la règle spéciale. Une interprétation stricte de cette notion ne se justifierait pas par la protection de la qualité des oeuvres audiovisuelles, étant donné le caractère subjectif des jugements qualitatifs et la nécessité d'éviter de conférer à l'État le pouvoir de rendre de tels jugements dans une société pluraliste et démocratique.

46. Bien que la partie demanderesse admette que la protection des consommateurs puisse constituer un motif légitime permettant d'imposer une restriction telle que celle qui résulte de la règle spéciale, elle considère que cette restriction n'est pas un moyen proportionné de parvenir à cet objectif. Une protection suffisante est garantie aux consommateurs en raison de leur liberté de choisir parmi de nombreux radiodiffuseurs. Si l'un d'entre eux prévoyait plus d'interruptions publicitaires que les consommateurs ne sont disposés à accepter, il subirait une baisse d'audience correspondante. Toutefois, si l'on considérait que davantage de protection des consommateurs était nécessaire, il suffirait d'obliger les radiodiffuseurs à indiquer, à l'occasion de la publication de leurs programmes, la fréquence avec laquelle les interruptions publicitaires se produiront, par analogie avec la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des marchandises.

47. La juridiction de renvoi, la Commission, le gouvernement du Royaume-Uni et la NLM rejettent tous l'interprétation du terme «série» proposée par RTL.

48. Nous ne sommes pas non plus convaincu par les arguments développés par RTL sur les deuxième, troisième et quatrième questions posées.

49. Nous partageons l'avis selon lequel la notion de «série» est imprécise, comme l'est également celle de «feuilleton». Il nous semble, toutefois, qu'une délimitation suffisamment claire des deux notions, selon leur sens généralement admis, peut être proposée pour les besoins de la présente affaire. Il ressort des observations qui ont été déposées que, pour constituer un feuilleton, plusieurs oeuvres audiovisuelles doivent être liées entre elles par un récit continu dont elles constituent des épisodes. Pour que plusieurs de ces oeuvres constituent une série, elles doivent être liées soit par un récit continu soit par des personnages (dramatis personae) communs. En revanche, des liens formels tels que ceux que RTL suggère ne sont ni nécessaires ni suffisants.

50. Cette approche est également plus conforme, à notre sens, aux objectifs poursuivis par l'article 11, paragraphe 3, de la directive que l'interprétation proposée par RTL. Comme nous l'avons déjà indiqué dans notre analyse de la première question, nous estimons que la règle spéciale peut être interprétée en ce sens qu'elle protège les téléspectateurs contre une publicité excessive lorsqu'ils regardent des longs métrages cinématographiques et des films conçus pour la télévision. L'intention est clairement de faire bénéficier les téléspectateurs d'un niveau de protection plus élevé lorsqu'ils regardent ces types d'oeuvres que lorsqu'ils regardent des programmes ordinaires, sauf dans les cas où l'exception s'applique. Quelle que soit la façon dont l'exception est interprétée, le sens qui lui est accordé ne doit pas méconnaître totalement la règle spéciale elle-même. Ainsi que la Commission, le gouvernement du Royaume-Uni et la NLM le soulignent tous, l'interprétation du terme «série» que propose RTL permettrait aux radiodiffuseurs de contourner aisément la règle spéciale en regroupant des films conçus pour la télévision sur la base de thèmes généraux vagues et subjectifs et en leur attribuant un horaire fixe dans la grille des programmes. Ce résultat, qui ne saurait refléter l'intention sous-jacente à l'exception prévue, ne peut être évité qu'en exigeant la présence d'un lien solidement ancré dans le contenu du film.

51. En outre, il nous semble raisonnable de supposer que les films sont soumis à un régime spécial en vertu de l'article 11, paragraphe 3, de la directive en raison de la concentration plus soutenue qui est exigée des téléspectateurs lorsque tant l'intrigue que les personnages doivent être développés au cours d'une oeuvre unique et autonome, laquelle serait interrompue de manière intempestive si des pauses publicitaires étaient insérées selon la fréquence permise par la règle générale. Ce motif fournit un nouvel argument à l'appui de l'interprétation des termes «série» et «feuilleton» que nous avons proposée. Ces catégories relèvent de l'exception précisément en raison du fait que, lorsque le récit ou les personnages d'une oeuvre sont développés pendant plusieurs parties, la nécessité de préserver l'attention soutenue des téléspectateurs en imposant des limitations plus importantes que celles normalement prévues à la fréquence autorisée des interruptions publicitaires n'est pas la même.

52. Une telle interprétation du terme «série», bien que moins extensive que celle que défend RTL, n'entraînerait, à notre sens, aucune restriction injustifiée des droits fondamentaux. Comme nous l'avons déclaré plus haut, et comme la partie demanderesse le reconnaît elle-même dans ses observations relatives aux deuxième, troisième et quatrième questions, la protection des consommateurs est un but légitime susceptible de justifier toute restriction que constituerait la règle spéciale telle que limitée par l'exception.

53. À supposer même que la règle spéciale telle que nous l'avons interprétée et l'exception à cette règle constituent une restriction des droits fondamentaux, nous considérons qu'il s'agit d'une mesure proportionnée à l'objectif visant à protéger les téléspectateurs. Relevons tout d'abord que l'argument de RTL relatif à la proportionnalité nous semble faire appel à une logique plus radicale que celle que RTL lui attribue. S'il suffisait effectivement, comme RTL paraît le suggérer, pour les radiodiffuseurs d'informer les téléspectateurs de la fréquence des interruptions publicitaires afin de les protéger contre une publicité excessive, et s'il était vrai que toute restriction supplémentaire de la publicité était disproportionnée, il s'ensuivrait que ni la règle spéciale ni la règle générale, pas plus d'ailleurs que les dispositions de la directive régissant la durée totale de la publicité, ne pourraient rester en vigueur, tout au moins lorsque les droits des auteurs de l'émission diffusée ne sont pas en jeu. Dès lors que ces dispositions de la directive ne pourraient être interprétées, selon RTL, de façon à les rendre proportionnées au but poursuivi, elles devraient être annulées pour incompatibilité avec les droits fondamentaux des radiodiffuseurs et des producteurs.

54. En tout état de cause, nous ne partageons pas les réserves de RTL quant à la proportionnalité de l'interprétation de la règle spéciale et de l'exception que nous avons proposée ici. Ainsi qu'il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'application du droit à la liberté d'expression consacré par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, cette juridiction s'est montrée disposée à admettre des restrictions considérables frappant la publicité commerciale et a souligné qu'il était particulièrement important d'accorder une marge d'appréciation aux autorités nationales en matière commerciale, spécialement dans un domaine aussi complexe et fluctuant que la publicité .

Conclusion

55. Nous sommes donc d'avis qu'il convient de répondre de la façon suivante aux questions posées à la Cour:

«1) L'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, tel que modifié par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997, s'applique indépendamment du fait que les téléfilms ont été produits dès le départ pour la télévision et prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires.

2) Plusieurs oeuvres audiovisuelles constituent une série au sens de cette disposition lorsqu'elles ont en commun soit un récit dramatique continu, soit des personnages (dramatis personae).»