Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 12 février 1998. - Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. - Manquement - Directive 76/160/CEE - Qualité des eaux de baignade. - Affaire C-92/96.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-00505



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

Rapprochement des législations - Qualité des eaux de baignade - Directive 76/160 - Exécution par les États membres - Obligation de résultat - Dérogations - Portée

(Directive du Conseil 76/160, art. 4, § 1, et 5, § 2)

Sommaire

La directive 76/160, concernant la qualité des eaux de baignade, dont l'article 4, paragraphe 1, énonce l'obligation des États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que leurs eaux soient rendues conformes aux valeurs physico-chimiques et microbiologiques fixées par la directive dans un délai de dix ans après sa notification, impose aux États membres de faire en sorte que les résultats prescrits soient atteints sans qu'ils puissent invoquer, en dehors des dérogations expressément prévues par la directive, des circonstances particulières aux fins de justifier le non-respect de ladite obligation.

Si, à cet égard, l'article 5, paragraphe 2, de la directive prévoit que les dépassements des valeurs en cause ne sont pas pris en considération lorsqu'ils sont la conséquence de conditions météorologiques exceptionnelles, et si l'on peut admettre qu'une période de sécheresse exceptionnelle pourrait, dans la mesure où elle rendrait impossible une amélioration de la qualité des eaux de baignade, constituer une condition météorologique exceptionnelle en ce sens, la disposition visée constitue toutefois une exception à l'obligation d'atteindre le résultat fixé par la directive et doit, dès lors, être interprétée de manière stricte. En particulier, la condition météorologique invoquée doit revêtir un caractère exceptionnel et les dépassements de valeurs doivent être la conséquence d'une telle condition.

Parties

Dans l'affaire C-92/96,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Richard Wainwright, conseiller juridique principal, et Fernando Castillo de la Torre, membre du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

Royaume d'Espagne, représenté par Mme Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs limites fixées à l'article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1), le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de ladite directive ainsi que des articles 5 et 189 du traité CE,

LA COUR

(cinquième chambre),

composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, M. Wathelet, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), P. Jann et L. Sevón, juges,

avocat général: M. C. O. Lenz,

greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 3 juillet 1997, au cours de laquelle la Commission était représentée par M. Fernando Castillo de la Torre et le royaume d'Espagne par Mme Paloma Plaza García, abogado del Estado, en qualité d'agent,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 2 octobre 1997,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 mars 1996, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs limites fixées à l'article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1, ci-après la «directive»), le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de ladite directive ainsi que des articles 5 et 189 du traité CE.

2 La directive tend, conformément à son premier considérant, à protéger l'environnement et la santé publique par la réduction de la pollution des eaux de baignade et la protection de celles-ci d'une dégradation ultérieure.

3 Selon l'article 1er, paragraphe 1, la directive concerne la qualité des eaux de baignade à l'exception des eaux destinées aux usages thérapeutiques et des eaux de piscine.

4 L'article 1er, paragraphe 2, sous a) et b), de la directive dispose:

«Au sens de la présente directive, on entend par:

a) `eaux de baignade' les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l'eau de mer, dans lesquelles la baignade:

- est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre

ou

- n'est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs;

b) `zone de baignade' l'endroit où se trouvent des eaux de baignade.»

5 La directive impose aux États membres de fixer les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres physico-chimiques et microbiologiques indiqués à l'annexe de la directive, valeurs qui ne peuvent être moins sévères que celles indiquées dans la colonne I de l'annexe (articles 2 et 3).

6 Selon l'article 4, paragraphe 1, de la directive, la qualité des eaux de baignade doit être rendue conforme aux valeurs fixées en vertu de l'article 3 dans un délai de dix ans à compter de la notification de la directive.

7 En vertu de l'article 5, paragraphe 1, de la directive, pour l'application de l'article 4, les eaux de baignade sont réputées conformes aux paramètres qui y sont fixés lorsque les échantillons, prélevés dans les conditions fixées à l'annexe en un même lieu de prélèvement, montrent qu'elles sont conformes aux valeurs des paramètres concernant la qualité de l'eau en question pour un certain pourcentage de ces échantillons, précisé par cette disposition.

8 Conformément à l'article 6 de la directive, les autorités compétentes des États membres effectuent les échantillonnages dont la fréquence minimale est fixée à l'annexe.

9 L'article 12, paragraphe 1, de la directive dispose que les États membres doivent mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification.

10 Aux termes de l'article 13 de la directive, les États membres communiquent régulièrement à la Commission et, pour la première fois, quatre ans après la notification de la directive, un rapport de synthèse sur les eaux de baignade et leurs caractéristiques les plus significatives. Ce rapport de synthèse doit être annuel à compter du 1er janvier 1993, eu égard à la modification de cette disposition résultant de la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48).

11 Enfin, certaines dispositions prévoient des dérogations aux obligations résultant de la directive:

- En vertu de l'article 4, paragraphe 3, de la directive, les États membres peuvent, dans des cas exceptionnels, accorder des dérogations en ce qui concerne le délai de dix ans pour rendre les eaux de baignade conformes aux paramètres figurant à l'annexe. Les justifications d'une telle dérogation doivent être fondées sur un plan de gestion des eaux à l'intérieur de la zone intéressée et faire l'objet d'une notification à la Commission au plus tard dans un délai de six ans après la notification de la directive.

- Conformément à l'article 5, paragraphe 2, de la directive, les dépassements des valeurs visées à l'article 3 ne sont pas pris en considération dans le décompte des pourcentages des échantillons devant être conformes à ces valeurs, lorsqu'ils sont la conséquence d'inondations, de catastrophes naturelles ou de conditions météorologiques exceptionnelles.

- L'article 8 de la directive prévoit des dérogations pour certains des paramètres mentionnés à l'annexe en raison de circonstances météorologiques ou géographiques exceptionnelles ou lorsque les eaux de baignade subissent un enrichissement naturel en certaines substances qui provoque un dépassement des limites fixées à l'annexe. L'État membre qui a recours à de telles dérogations en informe immédiatement la Commission en précisant les motifs et les délais.

12 L'article 395 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23) ne prévoyant, en faveur du royaume d'Espagne, aucune dérogation en ce qui concerne la directive, la qualité des eaux de baignade espagnoles devait être conforme aux valeurs limites fixées par la directive à partir du 1er janvier 1986.

13 Conformément aux dispositions de l'article 12 de la directive, les autorités espagnoles ont communiqué à la Commission, le 7 septembre 1988, le texte des dispositions essentielles de droit interne transposant la directive, à savoir le décret royal n_ 734/1988, du 1er juillet 1988, relatif aux normes de qualité des eaux de baignade (BOE n_ 167, du 13 juillet 1988, et corrigenda, BOE n_ 169, du 15 juillet 1988). En application de l'article 13 de la directive, les autorités espagnoles ont également communiqué à la Commission, les 2 juin et 3 novembre 1988, les rapports relatifs aux eaux de baignade pour les années 1986 et 1987.

14 Après avoir examiné ces rapports, la Commission a considéré que la manière dont le royaume d'Espagne avait appliqué la directive n'était pas conforme aux articles 3, 4, 5, 6 et 13 de celle-ci et a, par lettre du 13 octobre 1989, mis le royaume d'Espagne en demeure de lui présenter ses observations au sujet des infractions constatées dans un délai de deux mois, conformément à la procédure prévue à l'article 169 du traité.

15 Par lettre du 13 novembre 1989, les autorités espagnoles ont principalement invoqué la surcharge de travail qui avait résulté en 1988 de l'élaboration simultanée du décret de transposition et des rapports pour 1986 et 1987 et se sont engagées, pour l'avenir, à éviter les lacunes que présentaient lesdits rapports en raison de l'urgence qui avait présidé à leur rédaction.

16 Estimant que ces explications ne modifiaient pas sa position quant aux manquements allégués, la Commission a, le 27 novembre 1990, adressé au royaume d'Espagne un avis motivé l'invitant à prendre toutes les mesures requises pour se conformer, dans un délai d'un mois, aux articles 3, 4, 5, 6 et 13 de la directive.

17 Par lettre du 15 mars 1991, les autorités espagnoles ont souligné les efforts accomplis pour améliorer la qualité des eaux et pour se conformer aux dispositions de la directive. En tant que nouvel État membre, le royaume d'Espagne a demandé à pouvoir bénéficier, à l'instar des autres États membres, d'un long délai pour s'adapter à la directive. Sans contester les affirmations de la Commission, les autorités espagnoles ont fait valoir que le rapport relatif à l'année 1990, transmis en annexe à cette lettre, montrait qu'un terme avait été mis aux infractions alléguées par la Commission. Lors d'une réunion qui a eu lieu à Madrid les 13 et 14 octobre 1992, les autorités espagnoles se sont également engagées à fournir à la Commission des informations au sujet de la variation du nombre de désignations comme eaux de baignade ainsi qu'à lui remettre les plans d'assainissement prévus pour les eaux de baignade considérées comme non conformes aux exigences de la directive. Par lettres des 16 décembre 1992, 1er juin 1993 et 17 mai 1994, les autorités espagnoles ont informé la Commission des raisons de la variation du nombre de désignations comme eaux de baignade intérieures ainsi que des actions en cours ou prévues pour l'amélioration de la qualité des eaux en Espagne.

18 Estimant ces informations insuffisantes, la Commission a rappelé aux autorités espagnoles à plusieurs reprises la nécessité de lui communiquer les programmes d'assainissement spécifiques pour les eaux de baignade intérieures non conformes.

19 Par télécopie du 7 janvier 1996, les autorités espagnoles ont transmis à la Commission des informations sur les initiatives en cours et ont rédigé, le 27 février 1996, un rapport relatif aux eaux de baignade intérieures non conformes, qui a été communiqué à la Commission le 16 avril 1996.

20 Tout en estimant qu'il n'avait toujours pas été mis fin aux manquements reprochés, la Commission a décidé de limiter le présent recours au manquement du royaume d'Espagne à l'obligation, prévue à l'article 4 de la directive, de prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de ladite directive.

21 Il y a lieu de relever tout d'abord que, selon les affirmations de la Commission non contestées par le gouvernement espagnol, les valeurs limites fixées par la directive n'ont pas été respectées dans un nombre important de zones de baignade en eaux douces sur le territoire espagnol.

22 Le gouvernement espagnol fait état de considérations de quatre ordres pour justifier une telle non-conformité avec les valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de la directive.

23 En premier lieu, le gouvernement espagnol estime que la sécheresse exceptionnelle dont a souffert l'Espagne depuis cinq ans a rendu impossible une amélioration de la qualité des eaux de baignade. Une telle période de sécheresse prolongée constituerait «une condition météorologique exceptionnelle» au sens de l'article 5, paragraphe 2, de la directive et les dépassements des valeurs visées à l'article 3 qui en sont la conséquence ne devraient pas, dès lors, être pris en considération.

24 En deuxième lieu, le gouvernement espagnol estime que, ainsi qu'il ressort de la communication de la Commission, du 21 février 1996, intitulée «La politique communautaire dans le domaine de l'eau» [COM(96) 59 final], une partie de la législation communautaire existante dans le domaine des eaux serait dépassée et que les objectifs poursuivis pourraient être aussi bien, voire mieux, servis par une approche intégrant, dans une directive-cadre, les différentes réglementations sur les ressources en eau. Le gouvernement espagnol relève également que la Commission a adopté le 16 février 1994 une proposition de nouvelle directive du Conseil relative à la qualité des eaux de baignade (JO C 112, p. 3), qui simplifie la directive et l'adapte au progrès technique et scientifique.

25 En troisième lieu, le gouvernement espagnol fait valoir les liens très étroits qui existent entre la directive et la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40), qui impose notamment aux États membres de veiller à ce que les agglomérations d'une certaine dimension soient équipées de systèmes de collecte des eaux urbaines résiduaires et que de telles eaux soient épurées avant d'être rejetées. Le gouvernement espagnol souligne, en particulier, que les eaux résiduaires seraient la cause principale de la pollution des zones de baignade. Or, les États membres disposent d'un délai jusqu'au 31 décembre 2005 pour satisfaire à certaines dispositions de la directive 91/271. Dès lors, selon le gouvernement espagnol, il conviendrait de tenir compte du délai laissé par la directive 91/271 aux États membres pour assurer l'épuration des eaux urbaines résiduaires lorsqu'est examinée la question de savoir si la qualité des eaux de baignade est conforme aux exigences de la directive.

26 En quatrième lieu, le gouvernement espagnol fait valoir que de nombreuses zones de baignade examinées ne sont plus utilisées à la suite d'une modification des usages sociaux. Les eaux de ces zones ne devraient donc plus être considérées comme des eaux de baignade au sens de la directive. Toutefois, selon le gouvernement espagnol, des confusions seraient possibles quant au maintien de telles eaux en tant qu'«eaux de baignade», en raison du fait que l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive définit les eaux de baignade comme celles «dans lesquelles la baignade est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre ou n'est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs» sans préciser la notion de «nombre important de baigneurs» ni les critères concrets devant mener à une interdiction permanente ou temporaire de baignade dans les eaux de baignade.

27 Il y a lieu tout d'abord de relever que, aux termes de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, les États membres ont l'obligation de prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de ladite directive.

28 Il convient de souligner ensuite que les seules dérogations à l'obligation énoncée à l'article 4, paragraphe 1, de la directive sont celles prévues au paragraphe 3 de cette disposition, ainsi qu'aux articles 5, paragraphe 2, et 8 de la directive, dont le contenu a été précédemment rappelé. Il s'ensuit que la directive impose aux États membres de faire en sorte que certains résultats soient atteints sans qu'ils puissent invoquer, en dehors de ces dérogations, des circonstances particulières aux fins de justifier le non-respect de cette obligation (voir, en ce sens, arrêt du 14 juillet 1993, Commission/Royaume-Uni, C-56/90, Rec. I-4109, point 43).

29 Il y a lieu de constater, à cet égard, que ni le fait que des modifications de la législation existante soient envisagées, ni le délai plus long laissé aux États membres pour se conformer à certaines dispositions de la directive 91/271, avec laquelle la directive aurait des liens très étroits, ni la modification des usages sociaux, qui aurait entraîné l'abandon de nombreuses zones de baignade par leurs usagers, ne font partie des dérogations prévues à la directive, de telle sorte que de telles considérations ne sauraient être valablement invoquées pour justifier le non-respect de l'obligation imposée par la directive aux États membres en ce qui concerne la qualité des eaux de baignade.

30 En revanche, l'article 5, paragraphe 2, de la directive prévoit expressément que les dépassements des valeurs visées à l'article 3 ne sont pas pris en considération lorsqu'ils sont la conséquence de conditions météorologiques exceptionnelles. Il y a lieu d'observer à cet égard qu'une période de sécheresse exceptionnelle pourrait, dans la mesure où elle rendrait impossible une amélioration de la qualité des eaux de baignade, constituer une condition météorologique exceptionnelle au sens de cette disposition.

31 L'article 5, paragraphe 2, de la directive constitue toutefois une exception à l'obligation d'atteindre le résultat fixé par la directive et doit, dès lors, ainsi que l'a à juste titre indiqué la Commission, être interprété de manière stricte. En particulier, la condition météorologique invoquée doit revêtir un caractère exceptionnel et les dépassements de valeurs doivent être la conséquence d'une telle condition.

32 Or, en l'espèce, le gouvernement espagnol n'a fourni aucune indication précise prouvant, pour chaque région concernée, d'une part, le caractère exceptionnel de la sécheresse alléguée et, d'autre part, l'impossibilité qui en a résulté pour les autorités d'atteindre la qualité minimale des eaux de baignade imposée par la directive, même en entreprenant des efforts supplémentaires. A cet égard, il suffit de relever qu'une grande partie des eaux de baignade non conformes aux exigences de la directive sont, ainsi que l'a relevé M. l'avocat général au point 28 de ses conclusions, situées dans le nord de l'Espagne, lequel, selon l'affirmation non contredite de la Commission, a été moins touché par la sécheresse.

33 Force est dès lors de constater que le gouvernement espagnol n'a pas établi que la non-conformité des eaux de baignade en cause est imputable en tout ou au moins en majeure partie à «une condition météorologique exceptionnelle» au sens de l'article 5, paragraphe 2, de la directive.

34 En conséquence, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de la directive, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de cette directive.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

35 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Le royaume d'Espagne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(cinquième chambre)

déclare et arrête:

1) En ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de cette directive.

2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.