Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 25 octobre 2001. - Maria Weber et Martin Weber contre Freistaat Bayern. - Demande de décision préjudicielle: Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg - Allemagne. - Politique agricole commune - Régime de soutien pour les graines oléagineuses - Validité du règlement (CEE) nº 525/93. - Affaire C-328/00.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-01461



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. La présente procédure préjudicielle a pour objet plusieurs questions relatives à la validité du règlement (CEE) n° 525/93 de la Commission, du 8 mars 1993, établissant la valeur des montants de référence régionaux définitifs pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993 .

II - Cadre légal

2. Le règlement (CEE) n° 3766/91 du Conseil, du 12 décembre 1991, instaurant un régime de soutien pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol (ci-après le «règlement de base»), a introduit un régime de soutien reposant sur un système de paiements compensatoires par hectare directement versés au producteur et fixés en fonction de la récolte moyenne dans les différentes régions de production dans la Communauté.

3. L'article 3, paragraphe 1, du règlement de base dispose que:

«Un prix de référence prévisionnel pour les graines oléagineuses est fixé à 163 écus par tonne.»

Ce prix de référence prévisionnel devait selon une évaluation de la Commission correspondre au prix de référence des graines oléagineuses attendu à moyen terme sur un marché mondial stabilisé.

4. L'article 3, paragraphe 2, du règlement de base dispose que:

«Un montant de référence communautaire pour les graines oléagineuses est fixé à 384 écus par hectare.»

Il s'agit là d'une valeur théorique qui reflète le montant moyen prévisionnel du paiement compensatoire par hectare dans la Communauté.

5. Le montant du paiement compensatoire à verser au producteur est fixé en deux étapes.

6. La Commission fixe tout d'abord conformément à l'article 3, paragraphe 3, du règlement de base, pour chaque région de production déterminée à l'article 2 dudit règlement, un «montant de référence régional prévisionnel» dont le calcul tient compte du rapport existant entre le rendement moyen communautaire en céréales et en graines oléagineuses et le rendement moyen de la région en question.

7. Avant le 30 janvier de chaque campagne de commercialisation, la Commission calcule ensuite en vertu de l'article 3, paragraphe 4, du règlement de base un «montant de référence régional définitif» basé sur le prix de référence constaté pour les graines oléagineuses. Le calcul final s'effectue par substitution du prix de référence constaté au prix de référence prévisionnel; les variations de prix dans une limite de 8 % du prix de référence prévisionnel ne sont pas prises en compte.

8. Lorsque le prix de référence déterminé conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement de base s'écarte de plus de 8 % du prix de référence prévisionnel, le montant de référence régional définitif est calculé en adaptant le prix de référence prévisionnel à la différence constatée. En vertu de l'article 3, paragraphe 6, la publication des montants au Journal officiel est assortie d'une explication succincte des calculs effectués. De plus, conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement de base, si la superficie consacrée à la culture d'une graine oléagineuse excède la superficie maximale garantie fixée à l'article 6, paragraphe 1, le prix de référence définitif est diminué.

9. En vertu de l'article 4, paragraphe 1, du règlement de base, seuls les producteurs établis dans la Communauté qui sèment et ont l'intention de récolter les produits visés à l'article 1er sont autorisés à demander l'application d'un système régionalisé de paiements directs. En vertu de l'article 4, paragraphe 2, pour avoir droit à un paiement, le producteur doit, au plus tard à la date fixée pour la région en question avoir semé les graines et avoir déposé une demande. Selon l'article 4, paragraphe 3, les demandes ne peuvent être présentées que pour les terres arables cultivées au cours de la période 1989/1990 à 1990/1991.

10. Le 5 mars 1993, la Commission a adopté le règlement (CEE) n° 515/93, établissant la valeur des montants de référence régionaux prévisionnels pour les producteurs de graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993 . Le montant de référence régional prévisionnel a été fixé pour la Bavière à 517,42 écus/ha (1 218,10 DEM/ha).

11. Le 8 mars 1993, la Commission a adopté le règlement n° 525/93 qui fait l'objet du présent litige. Il résulte de l'annexe II dudit règlement que le montant de référence régional définitif a également été fixé pour la Bavière à 517,42 écus/ha (1 218,10 DEM/ha).

12. L'annexe I du règlement litigieux comporte les explications suivantes quant au calcul des montants de référence régionaux définitifs:

«Un prix de référence constaté, qui représente le prix moyen relevé sur le marché mondial pendant la campagne de commercialisation 1992/1993, a été déterminé séparément pour chaque graine oléagineuse.

Ces prix de référence constatés ont été calculés sur la base des cotisations et des prix des transactions, exprimés en équivalent-marché de Rotterdam, afférents aux envois en vrac de graines oléagineuses livrés dans des zones portuaires représentatives. Les prix et cotations ont été relevés pendant la période de juillet 1992 à janvier 1993. Il a été tenu compte, autant que possible, des prix de livraison du mois courant et à terme des transactions et cotations.

Les prix de référence constatés sont tels qu'ils rendent superflue l'adaptation des montants de référence régionaux prévisionnels prévue à l'article 3 paragraphe 4 du règlement (CEE) n° 3766/91.

Une estimation des superficies consacrées à la culture de graines oléagineuses éligibles a été établie récemment.

Les superficies ainsi calculées sont telles qu'elles rendent superflue l'adaptation des montants de référence régionaux prévisionnels prévue à l'article 6 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 3766/91.

Les montants de référence régionaux définitifs pour la campagne de commercialisation 1992/1993 sont identiques aux montants de référence régionaux prévisionnels [...]»

III - Faits et procédure au principal

13. Le 29 mai 1992, la Martin Weber Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts (société de droit civil, ci-après la «GdBR»), dont Martin et Maria Weber sont les seuls associés, a introduit auprès de l'Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg (l'Office pour l'agriculture de Regensburg) une demande de paiements directs au titre de la récolte 1992 pour une surface de 6,37 ha de colza. Par un avis du 23 septembre 1992, l'Office a accordé une avance de 3 879,65 DEM (50 % du montant de référence régional prévisionnel). Le calcul était basé sur un montant de 609,05 DEM/ha pour la Bavière. La GdBR a fait opposition au motif que la somme accordée ne couvrait pas les pertes résultant des baisses de prix. Par un avis du 28 avril 1993, l'Office a accordé une aide globale de 7 759,29 DEM (montant de référence définitif par ha pour la Bavière: 1 218,10 DEM) en tenant compte de l'avance déjà versée. Les requérants ont également fait appel de cet avis et ont sollicité le sursis à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européenne ait statué sur une requête dont elle a été saisie.

14. Par une requête du 5 mai 1993 adressée à la Cour de justice et transmise au Tribunal de première instance, la GdBR a sollicité l'annulation du règlement n° 525/93 pour fixation arbitraire du prix de référence régional définitif. Par un arrêt du 10 juillet 1996 , le Tribunal de première instance des Communautés européennes a rejeté la requête pour irrecevabilité. Selon le Tribunal, l'irrecevabilité ne résulte pas du défaut de capacité juridique de la GdBR au regard du droit allemand puisqu'en l'espèce la requête a également été introduite par Martin et Maria Weber. Les requérants ne seraient pas cependant directement concernés.

15. Par un avis du 4 décembre 1997, la Regierung der Oberpfalz (le gouvernement du Palatinat supérieur) a rejeté le recours. Selon elle, le dernier avis déterminant, basé sur le règlement n° 525/93, est légal. Le calcul effectué par la Commission et l'explication qu'elle avance pour justifier qu'une adaptation des montants de référence régionaux prévisionnels conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement de base n'est pas nécessaire ne sont pas compréhensibles et ne peuvent donc pas être contrôlés. L'argument des requérants selon lequel le règlement n° 525/93 est contraire à l'obligation de motivation des actes législatifs adoptés par les organes de l'Union européenne prévue à l'article 253 CE ne doit pas être rejeté. L'administration de l'agriculture est cependant liée par les normes communautaires.

16. Le 9 janvier 1998, les requérants ont introduit un recours contre l'avis notifié le 17 décembre 1997 et ont sollicité l'annulation de l'avis de l'Amt für Landwirtschaft und Bodenstruktur Regensburg du 28 avril 1993 sous la forme de l'avis d'opposition de la Regierung der Oberpfalz du 4 décembre 1997 et ont conclu à ce que la défenderesse soit obligée de rendre un nouvel avis sur la demande des requérants du 24 mai 1992 en vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement de base sur les versements directs d'un régime de soutien pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol, en tenant compte de l'opinion juridique de la Cour de justice des Communautés européennes. Les requérants ont en outre demandé à la juridiction de renvoi de saisir la Cour de justice en vertu de l'article 234 CE.

IV - Questions préjudicielles et procédure

17. Par décision du 30 août 2000, le Bayerisches Verwaltungsgericht a adressé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) La Commission pouvait-elle lors de la fixation des montants de référence régionaux, par dérogation au libellé de l'annexe I du règlement (CEE) n° 525/93, ne pas tenir compte de prix de référence applicables aux mois de la période allant du 1er juillet 1992 à janvier 1993, intégrer dans le calcul des prix de référence valables pour des mois postérieurs à ladite période et remplacer par des estimations les données manquantes sur des prix de référence?

2) Était-il licite d'augmenter d'un montant de 3,8 écus/t au titre de coûts de fret hypothétiques les prix constatés pour Hamburg et Fac. Atlant?

3) Était-il possible de prendre pour base, lors du calcul des prix de référence régionaux, des prix moyens calculés de manière purement mathématique, sans tenir compte des différentes quantités commercialisées lors des différents mois de la période de calcul?

4) En cas de réponse positive aux questions 1 à 3: le règlement (CEE) n° 525/93 est-il vicié, en ce qui concerne ses dispositions sur le calcul des montants de référence régionaux définitifs, par un défaut de motif au sens de l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE)?

5) Ce défaut de motif est-il essentiel au point de conduire à la nullité partielle ou totale dudit règlement?»

18. Dans cette procédure, seule la Commission a déposé des observations écrites conformément à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice. Il n'y a pas eu de procédure orale.

V - Sur les première, deuxième et troisième questions

19. Les trois premières questions concernent en substance le calcul abusif en droit ou arbitraire du prix de référence

A - Allégations de la Commission

20. La Commission commence par indiquer que par «abus de droit» il convient bien d'entendre le moyen du détournement de pouvoir au sens de l'article 230 CE. Le grief de détournement de pouvoir n'a cependant pas été soulevé par les requérants au principal et il n'existe pas non plus d'indices d'un tel détournement.

21. Concernant la question de l'arbitraire, la Commission allègue que ni le règlement de base ni un autre règlement applicable pendant la campagne de commercialisation 1992/1993 n'a comporté de prescriptions obligatoires pour le calcul du prix de référence. Elle était donc libre, selon elle, de choisir la méthode de calcul en tenant compte des principes généraux du droit communautaire. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice, le législateur communautaire dispose dans le domaine de la politique agricole commune d'un large pouvoir d'appréciation.

22. Pour le calcul du prix de référence définitif, la Commission s'est basée sur les cours mondiaux pratiqués dans des zones portuaires de la Communauté représentatives. Le prix de référence prévisionnel reposant sur le prix d'équilibre attendu à moyen terme sur un marché mondial stabilisé, la comparabilité est garantie.

23. En ce qui concerne plus spécifiquement la première question, la Commission allègue qu'elle n'a pas outrepassé son pouvoir discrétionnaire. Il a été procédé à juste titre à une prise en compte des prix à terme - évalués - pour février et mars 1993 en raison de variations importantes à l'époque. Certains prix des graines de soja et de colza n'ont pas été pris en compte parce qu'ils n'étaient pas représentatifs. En outre, leur prise en compte aurait abouti à une différence située en deçà de 8 %.

24. En ce qui concerne la deuxième question, la Commission allègue que la majoration des prix communiqués par les États membres du coût forfaitaire du fret était nécessaire.

25. Concernant la troisième question, la Commission indique qu'il est exact que lors du calcul du prix de référence définitif les prix n'ont pas été pondérés en fonction des quantités effectivement commercialisées pour un mois donné parce que les informations nécessaires pour cela faisaient défaut. La Commission considère cependant qu'elle n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation de manière patente.

B - Appréciation

26. Concernant la question de savoir si la Commission était habilitée, lors de la détermination du montant de référence régional définitif, à tenir compte ou non ou à évaluer certains prix de référence ainsi qu'à recourir, lors du calcul du prix de référence définitif, à des prix moyens calculés de manière purement mathématique et sans considération des quantités respectives commercialisées durant les différents mois, il convient de renvoyer tout d'abord au pouvoir d'appréciation dont dispose la Commission précisément dans le domaine de la politique agricole commune.

27. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission n'agit illégalement que si elle apprécie de manière manifestement inexacte la situation de fait et de droit ou si elle dépasse manifestement et (de manière significative) les limites de son pouvoir d'appréciation .

28. Dans ce contexte, il est nécessaire de renvoyer à un principe essentiel du régime des prix de référence, à savoir la fixation - dans un premier temps - d'un montant de référence prévisionnel et - ensuite - d'un montant de référence définitif. Il est conforme au système de fixation des prix de référence de veiller à la comparabilité des deux montants. C'est donc à juste titre que la Commission applique les mêmes critères aux deux montants.

29. Le prix de référence prévisionnel étant «le prix d'équilibre attendu à moyen terme sur un marché mondial stabilisé», il est conforme au système de prix de référence faisant l'objet de la procédure que cela s'applique également au prix définitif. En raison de la situation inhabituelle durant la campagne de commercialisation 1992/1993, en particulier de l'instabilité des marchés, il est par conséquent compréhensible que la Commission ne se soit pas uniquement fondée sur des prix «spot», mais également sur les prix à terme stabilisés pour permettre une comparaison des prix réaliste.

30. Compte tenu de la marge d'appréciation que le règlement pertinent laisse à la Commission pour la méthode de calcul, celle appliquée par la Commission dans les conditions exposées, en particulier les prix utilisés, apparaît «a priori une solution raisonnable» ou en tout cas n'apparaît «pas manifestement inapproprié(e)» au sens de la jurisprudence.

31. À cela s'ajoute que les requérants au principal n'ont pas démontré que les autres prix entrant en considération pour le calcul, comme les prix de gros, les prix «franco de moulin» ou «CIF future terms» étaient plus appropriés. Au demeurant, il s'agit de faits complexes pour l'appréciation desquels la Commission dispose selon la jurisprudence de la Cour d'une large marge.

32. La question de la licéité de majorer les prix déterminés pour Hambourg et Fac. Atlant des frais de fret hypothétiques doit être également considérée en tenant compte de la situation spécifique durant la campagne de commercialisation 1992/1993 durant laquelle les exportations de graines oléagineuses de la Communauté européenne étaient exceptionnellement importantes par rapport à d'autres campagnes.

33. L'ajout des frais de fret était nécessaire puisque la Commission a également été informée des prix de gros par les États membres. Pour adapter ces prix aux prix de référence du marché mondial de Rotterdam, il convenait par conséquent de les majorer des coûts de l'assurance et du transport vers Rotterdam.

VI - Sur les quatrième et cinquième questions

34. Les quatrième et cinquième questions concernent le point de savoir si la Commission a respecté l'obligation de motivation en vertu de l'article 253 CE.

A - Allégations de la Commission

35. En ce qui concerne la question de savoir si elle a suffisamment motivé le règlement n° 525/93, la Commission fait valoir qu'elle a respecté les exigences résultant d'une jurisprudence constante de la Cour relative à l'obligation de motivation. La méthode de calcul des prix de référence définitifs est ainsi expliquée selon elle dans les deux premiers alinéas de l'annexe I. À cela s'ajoute le fait que le premier considérant fait également référence à la disposition du règlement de base déterminante pour le calcul des prix de référence définitifs. D'autres indications étaient selon elle superflues.

B - Appréciation

36. Selon une jurisprudence constante de la Cour, l'obligation de motivation prévue à l'article 253 CE prévoit qu'un acte juridique - et donc le règlement litigieux - fasse apparaître les considérations de fait et de droit essentielles de l'organe concerné, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle .

37. Selon cette jurisprudence, il n'est toutefois pas exigé que l'acte juridique spécifie tous les éléments de fait ou de droit pertinents. Il suffit que l'acte contesté fasse ressortir l'essentiel de l'objectif poursuivi par la Commission et les critères d'adoption de la mesure. Cela peut se faire par un renvoi au règlement de base .

38. De plus, l'acte juridique litigieux est un règlement, par conséquent un acte d'application générale pour lequel l'obligation de motivation est en principe soumise à des exigences moins strictes .

39. Dans le cas présent, les exigences résultant de la jurisprudence de la Cour ont été respectées. Le règlement litigieux sert à fixer les montants prévus par le règlement de base et s'intègre ainsi dans le cadre de la réglementation globale. De plus, l'annexe I du règlement litigieux comporte une explication de la méthode de calcul.

40. En outre, les intéressés disposaient tout à fait des éléments de référence nécessaires pour comprendre le calcul de la Commission. L'article 3, paragraphe 6, du règlement de base n'exigeant qu'une «explication succincte», la Commission était en droit de se limiter à certaines indications.

41. Eu égard à la réponse proposée à la Cour, il n'y a pas lieu d'examiner la question de la nullité partielle ou globale du règlement.

VII - Conclusion

42. Compte tenu des considérations qui précèdent, il est proposé à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles:

«L'examen des questions préjudicielles ne fait ressortir aucun élément affectant la validité du règlement (CEE) n° 525/93 de la Commission, du 8 mars 1993, établissant la valeur des montants de référence régionaux définitifs pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993.»