Conclusions de l'avocat général Cosmas présentées le 18 mai 2000. - Döhler GmbH contre Hauptzollamt Darmstadt. - Demande de décision préjudicielle: Hessisches Finanzgericht, Kassel - Allemagne. - Agriculture - Organisation commune des marchés - Restitutions à la production - Article 7 du règlement (CEE) nº 2169/86, modifié par le règlement (CEE) nº 165/89 - Amidon ou fécule estérifiés ou éthérifiés - Utilisation régulière - Sanctions - Notion d''intéressé'. - Affaire C-2/99.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-10905



Conclusions de l'avocat général

I - Remarques liminaires

1 En l'espèce, la Cour est invitée à répondre à deux questions préjudicielles déférées par le Hessisches Finanzgericht au titre de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE). Ces questions concernent l'interprétation des dispositions de l'article 7 du règlement (CEE) n_ 2169/86 (1), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 165/89 (2).

II - Cadre légal

2 Il est indispensable de décrire le cadre légal dans lequel s'inscrit le litige pendant devant la juridiction de renvoi pour que l'on puisse comprendre les problèmes d'interprétation que soulèvent les questions préjudicielles déférées. Ces dernières concernent certaines dispositions du règlement n_ 2169/86. Ce règlement prévoit, en principe, la possibilité pour les personnes utilisant de l'amidon ou de la fécule pour la production de produits agréés (fabricants) de solliciter une restitution à la production par tonne d'amidon ou fécule de base; dans ce but, le législateur communautaire énonce des règles procédurales détaillées et organise un système de contrôle des demandes de restitution. Dans les grandes lignes, la procédure se présente comme suit: les fabricants qui ont l'intention de solliciter des restitutions à la production s'adressent aux autorités nationales compétentes; s'ils remplissent les conditions énoncées par le règlement n_ 2169/86, les autorités nationales les inscrivent sur la liste des «fabricants agréés». Ensuite, les fabricants introduisent une demande écrite visant à obtenir un «certificat de restitution» (3). L'octroi du certificat présuppose la constitution d'une garantie, conformément aux dispositions de l'article 7 (litigieux) du règlement n_ 2169/86. Les détenteurs du certificat précité peuvent solliciter le paiement de la restitution (4) après que l'amidon ou fécule a été transformé en l'un des «produits agréés», tels que définis à l'article 1er du règlement n_ 2169/86, qui renvoie au règlement (CEE) n_ 1009/86 (5). Le paiement de la restitution et la libération de la garantie ont lieu dès que le détenteur du certificat a fourni à l'administration les informations visées à l'article 8 du règlement n_ 2169/86 et que le contrôle administratif prévu par l'article suivant de ce même règlement a été effectué.

3 Cependant, l'expérience a révélé que ce mécanisme d'octroi et de contrôle des restitutions ne permettait pas de lutter efficacement contre certaines formes de spéculation auxquelles se livraient les fabricants, surtout dans le cas de l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié. Ce produit présente la particularité de pouvoir être à nouveau transformé en matière première, de telle sorte que les fabricants peuvent, éventuellement, solliciter (illégalement et abusivement) de multiples restitutions. C'est pour ce motif qu'a été adopté le règlement (CEE) n_ 3642/87 (6), qui prévoit que, lorsque le produit indiqué dans le certificat est de l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié, c'est-à-dire relève du code NC 3505 10 50 du tarif douanier commun, la garantie prévue à l'article 7 du règlement n_ 2169/86 «est égale à 105 % de la restitution à la production payable pour la fabrication du produit en question» (7). Cette garantie est libérée si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit «a été utilisé pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés dans l'annexe I» (8), c'est-à-dire a été transformé en un produit non susceptible d'être à nouveau transformé en matière première.

4 Ce régime spécifique prévu pour l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié a été modifié par le règlement n_ 165/89, qui a modifié l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86 et a inséré un nouveau paragraphe 5 dans cet article 7. Il s'agit des dispositions qui préoccupent la juridiction de renvoi.

L'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86, tel qu'il s'applique en l'espèce, est formulé comme suit:

«Sans préjudice du paragraphe 2, la garantie visée au paragraphe 1 deuxième alinéa n'est libérée que si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit relevant du code NC 3505 10 50 a été

a) utilisé pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I, ou a été

b) exporté vers les pays tiers.

Dans le cas visé à la lettre a), cette preuve peut être fournie par l'introduction, auprès de l'autorité compétente, d'une déclaration du fabricant indiquant:

- dans le cas où le produit en question doit subir une autre transformation, qu'il n'utilisera ce produit que pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I

et

- qu'il ne vendra le produit en question qu'à une personne qui prendra le même engagement, dont il conservera une copie qu'il tiendra à la disposition de l'autorité compétente

et

- qu'il a pris connaissance des dispositions de l'article 7 paragraphe 5...».

L'article 7, paragraphe 5, du règlement (CEE) n_ 2169/86, tel qu'il était en vigueur à l'époque des faits de l'espèce, était formulé comme suit:

«L'autorité compétente est tenue de s'assurer, par des moyens appropriés comprenant des contrôles par sondage a posteriori, que la déclaration visée au paragraphe 4 a été faite. S'il est constaté que l'intéressé ne remplit pas les conditions fixées au présent article, l'autorité compétente de l'État membre concerné exige, sans préjudice de sanctions nationales, le paiement par l'intéressé d'un montant équivalent à 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents».

5 Il y a lieu de signaler, enfin, que le règlement n_ 2169/86 a été abrogé lors de l'entrée en vigueur du règlement (CEE) n_ 1722/93 (9) de la Commission, auquel nous consacrerons un exposé plus détaillé dans la suite des présentes conclusions. En ce qui concerne, toutefois, la présente affaire, il convient d'appliquer le règlement n_ 2169/86 tel que modifié et complété par les règlements n_s 3642/87 et 165/89.

III - Faits et procédure

6 La société allemande Döhler GmbH (ci-après «Döhler»), demanderesse au principal, produit et distribue des aliments et des boissons. Au terme du contrôle effectué, pour la période allant du 1er janvier 1988 au 31 décembre 1990, par les autorités administratives allemandes compétentes, a été établi un rapport de vérification, daté du 30 décembre 1992, qui comporte les constatations suivantes.

La demanderesse a acheté, au cours des années 1988-1990, une quantité globale de 916 925 kg d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié, relevant du code NC 3505 10 50. Les fournisseurs en étaient la société belge Amylum NV et la société allemande Cerestar Deutschland GmbH. Pour l'exercice 1989, la demanderesse a déclaré à la société Amylum que «les amidons et fécules estérifiés et éthérifiés achetés à Amylum sont destinés à notre propre utilisation et à la fabrication de produits finaux autres que ceux énumérés à l'annexe I du règlement n_ 2169/86. Ces amidons et fécules ne seront pas revendus à des tiers». La demanderesse précise n'avoir pas fait de déclaration similaire à la société Amylum pour l'exercice 1990. En outre, elle a déclaré à Cerestar que «nous confirmons par la présente que les produits transformés achetés ont été utilisés pour fabriquer des marchandises non énumérées à l'annexe I du règlement (CEE) n_ 2169/86». Il faut signaler que, d'après les affirmations de la demanderesse, les sociétés qui lui ont fourni ces marchandises ont reçu à ce titre les restitutions prévues par la législation communautaire précitée.

Sur les 916 925 kg d'amidon et fécule achetés, Döhler en a revendu 726 860 kg à l'intérieur de la Communauté, sans les soumettre à aucune transformation. Le principal acquéreur de ces produits était Döhler Food Service GmbH, filiale à 100 % de la demanderesse. Cette filiale a cédé les produits litigieux à de petites ou très petites entreprises, à savoir des entreprises individuelles de boulangerie ou pâtisserie. La demanderesse ne s'est pas fait remettre par ces acquéreurs les déclarations d'engagement prévues à l'article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n_ 2169/86 et elle ne les a pas non plus produites à la demande des autorités administratives au cours de la procédure administrative de contrôle.

Cela étant, les autorités nationales compétentes ont adopté le 7 juin 1994 une décision exigeant de Döhler le remboursement d'une somme de 181 330,71 DEM, en raison de l'utilisation irrégulière de 500,4 tonnes d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié. La base juridique de cette décision était l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86. La date de référence choisie pour le calcul de la période de douze mois visée par cette disposition est celle où l'on a constaté que l'amidon ou fécule était utilisé à des fins autres que celles qui étaient prévues. La demanderesse signale, toutefois, dans ses observations que la sanction administrative en cause lui a été infligée, en réalité, non parce qu'elle a fait du produit une utilisation non appropriée, mais parce qu'elle n'a pas exigé des acquéreurs auxquels elle a revendu ce produit les déclarations d'engagement prévues par l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86.

Döhler a saisi la juridiction de renvoi d'un recours dirigé contre la décision précitée et cette juridiction a jugé indispensable de déférer les questions préjudicielles suivantes à la Cour.

IV - Questions préjudicielles

7 L'article 7, paragraphe 5, deuxième phrase, du règlement (CEE) n_ 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz, dans la version modifiée par le règlement (CEE) n_ 165/89, du 24 janvier 1989, doit-il être interprété en ce sens que le terme «l'intéressé» vise également l'acquéreur d'un produit relevant du code NC 3505 1050, qui s'est engagé pour sa part à l'égard du fabricant et/ou du fournisseur de ce produit à n'utiliser ce dernier que pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I?

En cas de réponse affirmative à la première question:

a) Le paiement par l'acquéreur de 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents, est-il requis indépendamment du point de savoir si la garantie constituée par le fabricant a été libérée, éventuellement sur la base d'une déclaration d'engagement sciemment fausse faite par l'intéressé mentionné dans la première question?

b) Le paiement par l'acquéreur de 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents, est-il exigible même lorsqu'il n'est plus possible de déterminer si l'acquéreur a fait une déclaration d'engagement, mais qu'il est constant qu'aucune transformation en un produit autre que ceux énumérés à l'annexe I n'a été effectuée ou n'a été prouvée ni par l'acquéreur ni par un acquéreur ultérieur?

En cas de réponse affirmative aux questions mentionnées au point 2:

Quelle date faut-il retenir comme point de départ, en remontant dans le temps, des «douze mois précédents» mentionnés à l'article 7, paragraphe 5, deuxième phrase, du règlement (CEE) n_ 2169/86?

V - Première question préjudicielle

8 Le principal problème qui préoccupe la juridiction de renvoi concerne le point de savoir si les acquéreurs d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié qui ont fait une déclaration d'engagement telle que prévue à l'article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n_ 2169/86 sont inclus parmi les personnes qui peuvent être contraintes au paiement «d'un montant équivalent à 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents» en vertu de l'article 7, paragraphe 5, du même règlement. Nous estimons opportun de formuler trois remarques liminaires.

9 Il est indispensable de souligner, d'abord, que les dispositions litigieuses de l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86 prévoient une sanction administrative qui vise à réprimer la spéculation et la fraude en matière de restitutions à la production. Aucune des parties qui ont déposé des observations ne conteste que ces dispositions aient le caractère d'une sanction; ce caractère ressort aussi du libellé et de l'économie globale des règles concernées. L'obligation de payer une somme correspondant à la restitution la plus élevée possible majorée de 5 % incombe aux personnes dont il est constaté qu'elles ne se sont pas conformées aux règles énoncées par le règlement en question et qui ont agi au préjudice du système des restitutions communautaires à la production; leur comportement a provoqué la libération illégale de la garantie prévue par l'article 7 du règlement n_ 2169/86 ou l'octroi illégal d'une restitution. En outre, l'obligation de paiement litigieuse est imposée «sans préjudice de sanctions nationales». Cette phrase du législateur communautaire signifie, d'une part, que la mesure introduite par l'article 7, paragraphe 5, constitue une sanction administrative et, d'autre part, que le principe non bis in idem n'est pas applicable en l'espèce.

10 Il est essentiel de souligner aussi l'importance de la répression de la spéculation et de la fraude quant à la question sensible des restitutions à la production d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié.

Comme l'avocat général Léger le fait observer dans ses conclusions sous l'arrêt Kyritzer Stärke (10), «il n'est pas douteux que la lutte contre la fraude dans le domaine des opérations de transformation d'amidon ou de fécule en amidon estérifié ou éthérifié est, depuis 1987, l'un des objectifs poursuivis par le législateur communautaire dans les règlements applicables. En outre, l'utilisation régulière des produits transformés est le moyen retenu pour atteindre cet objectif» (11). Dans la même affaire, la Cour a estimé que l'obligation d'utiliser adéquatement les produits pour lesquels une restitution à la production est accordée, notamment l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié, est une composante de l'obligation de transformer les substances concernées en produits agréés, de manière à garantir le caractère irréversible de la transformation; de ce fait, cette obligation est une «exigence principale», au sens de l'article 20, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 2220/85 (12). Il est évident que le respect des conditions imposées par l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86 en relation avec le traitement et la distribution de l'amidon ou fécule éthérifié ou estérifié s'inscrit dans le cadre de l'obligation d'utilisation appropriée susvisée. Il faut, toutefois, signaler que l'arrêt Kyritzer concernait un producteur d'amidon qui avait constitué une garantie dans le but de bénéficier d'une restitution à la production et non d'un acheteur d'amidon, comme la demanderesse au principal.

11 Enfin, il ne faut pas oublier que, lorsque le législateur communautaire prévoit des sanctions, il doit nécessairement satisfaire à certaines conditions, que la Cour a énoncées dans une jurisprudence constante. Dans l'arrêt Könecke (13), la Cour a jugé qu'«une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë» (14). L'arrêt Milchwerke Köln (15) est aussi intéressant quant à la réponse à donner aux questions préjudicielles déférées dans la présente affaire; dans cet arrêt la Cour a jugé que «nonobstant la nécessité de lutter contre les agissements frauduleux, une sanction consistant en une substitution de l'acheteur au producteur suppose une base légale préalable qui en définisse les conditions et la portée» (16). Pour ce motif, la Cour n'a pas permis que l'on fasse d'une disposition communautaire imposant des sanctions aux producteurs de lait pour des infractions commises dans le cadre du système d'organisation commune de marché une interprétation extensive, impliquant que cette disposition soit appliquée aussi à l'encontre des acheteurs, bien que ces derniers fussent responsables des infractions constatées.

On ne peut, donc, contourner par la voie d'une interprétation l'obligation pour le législateur de formuler clairement les règles prévoyant des sanctions, aussi opportune que puisse paraître l'application de la sanction concernée pour la sauvegarde de la légalité communautaire. Cette obligation implique, à tout le moins, la nécessité de définir, premièrement, l'infraction qui est à la base de la sanction infligée (crimen), deuxièmement, la nature et le contenu de la sanction prévue (poena) et, troisièmement, le cercle des personnes visées par le mécanisme de la sanction administrative.

En résumé, la première question préjudicielle nous invite à examiner, d'une part, si la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86 vise aussi les acquéreurs d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié qui ont fait la déclaration d'engagement visée au paragraphe précédent de ce même article; d'autre part, s'il en est ainsi, dans quelle mesure la sanction en question est compatible avec les exigences définies par la jurisprudence de la Cour quant aux sanctions administratives.

A - Des sanctions peuvent-elles être infligées aux acheteurs?

12 Cette question est soulevée par la juridiction de renvoi et par la demanderesse au principal. Elles affirment que l'application de la sanction litigieuse aux acheteurs d'amidon ou fécule pose des problèmes, dans la mesure où ces derniers ne bénéficient pas des restitutions à la production et où la sanction est en relation directe avec la libération ou non de la garantie que le fabricant a été invité à constituer. En conséquence, seul ce dernier peut être puni en cas d'infraction aux règles relatives à la constitution de la garantie énoncées par le règlement en question.

Nous ne pouvons nous rallier au raisonnement qui précède. La sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5 se trouve bien en relation directe avec les dispositions communautaires concernant la libération de la garantie constituée par le fabricant; cela ne signifie, cependant, pas que cette sanction ne peut, en droit, frapper d'autres personnes que le fabricant qui a constitué la garantie. Le législateur communautaire est libre de prévoir, dans le cadre du système des restitutions à la production, une série de règles de droit imposant certaines obligations aux personnes qui sont impliquées dans ce système, parmi lesquelles les acquéreurs des produits en cause. Si le législateur communautaire a réellement introduit de telles dispositions, il n'est pas exclu qu'on puisse réagir au non-respect des obligations décrites ci-dessus en infligeant des sanctions aux contrevenants, même si ces personnes n'ont pas profité directement du préjudice causé au système des restitutions communautaires par leur comportement illégal.Donc, la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86 vise à faire face aux infractions liées à la libération abusive et éventuellement frauduleuse de la garantie prévue par ce même article. L'identité de celui qui peut être considéré comme ayant commis les infractions en question dépend de la formulation et du contenu des règles de droit qui ont été violées; l'éventualité que ces règles frappent des personnes autres que le fabricant qui a constitué la garantie, notamment les acquéreurs des produits en cause, n'est pas exclue a priori.Une dernière remarque. L'argument selon lequel les acquéreurs ne profitent pas des restitutions accordées aux fabricants ou de la libération de la garantie n'est exact qu'en partie. Si ces personnes ont coopéré avec le fabricant de manière à obtenir que la garantie soit libérée et que la restitution soit, ensuite, accordée - nous entendons par coopération la déclaration faite par ces personnes au titre de l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86, selon laquelle elles «prennent le même engagement» - elles peuvent, éventuellement, avoir obtenu un prix d'achat plus favorable.En conclusion, nous estimons qu'aucune règle supérieure de droit ne s'oppose à ce que le législateur communautaire mette en place un mécanisme prévoyant que le non-respect par les acquéreurs d'un produit des engagements qu'ils ont pris, non-respect ayant pour conséquence que le vendeur libère la garantie qu'il avait été invité à constituer, entraîne l'application de sanctions à ces acquéreurs.Il reste à examiner si le règlement n_ 2169/86 a réellement mis en place un tel mécanisme de sanction, qui satisfasse aux conditions énoncées par la jurisprudence en ce qui concerne les sanctions administratives.B - Les dispositions du règlement n_ 2169/86 prévoient-elles des sanctions frappant les acquéreurs?a. L'«intéressé» au sens de l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/8613 Si l'on se fonde sur la formulation littérale de la disposition litigieuse, on peut soutenir que la sanction instituée vise aussi les acheteurs d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié qui acquièrent ces produits auprès du fabricant et prennent, quant à leur usage, les engagements prévus à l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86.Le législateur communautaire, dans certains passages précédents du même article utilise, en principe, le terme «fabricant» pour désigner la personne qui sollicite la restitution à la production et est tenue de constituer une garantie; cependant, dans le passage litigieux du paragraphe 5, qui décrit le contenu de la sanction administrative en cause, il utilise le terme «intéressé» pour définir les personnes entrant dans le champ d'application de cette sanction. La différence de terminologie pourrait être interprétée comme révélant la volonté du législateur communautaire de ne pas se limiter à réprimer le comportement des fabricants en infraction, mais d'étendre l'application de sanctions à d'autres catégories de personnes. La raison en est que, dans le cas contraire, on s'attendrait à ce qu'il reprenne le terme «fabricant» dans le passage en cause de l'article 7, paragraphe 5.La question qui se pose est de savoir dans quelle mesure les acquéreurs du produit litigieux, catégorie à laquelle appartient Döhler, peuvent faire partie des personnes visées par le terme «intéressé». Sur ce point, il suffit de faire observer que les acquéreurs constituent la seule catégorie de personnes autres que les fabricants à laquelle le législateur communautaire peut logiquement se référer lorsqu'il utilise le terme «intéressé». Du contenu de l'article 7 du règlement, il ressort que les seules personnes autres que le fabricant dont le comportement préoccupe le législateur sont les acquéreurs qui «prennent les mêmes engagements» quant à l'usage du produit en cause. En conséquence, puisque le passage en question de l'article 7, paragraphe 5, parle des «intéressés», parmi lesquels il est possible que soient comprises d'autres personnes que les fabricants, ces personnes ne peuvent être que les acquéreurs du produit litigieux.14 La constatation qui précède ne suffit, toutefois, pas à permettre une interprétation satisfaisante des dispositions litigieuses et il n'est pas possible de soutenir que le terme «intéressé» ne s'identifie nécessairement pas à celui de «fabricant».Un premier argument en faveur de cette identification se déduit de la disposition elle-même de l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86. La dernière phrase de ce paragraphe indique, que, au cas où la preuve que le produit litigieux a quitté le territoire douanier de la Communauté doit être apportée par la production d'un exemplaire de contrôle T5 (17) et où cet exemplaire n'est pas restitué aux autorités compétentes dans le délai fixé, «pour des raisons indépendantes de la volonté de l'intéressé (18), celui-ci peut introduire auprès de l'autorité compétente une demande d'équivalence...». L'article 7, paragraphe 4, permet de conclure que la personne qui est désignée comme l'«intéressé» dans la disposition litigieuse ne peut être autre que le fabricant, qui se propose de libérer la garantie qu'il a lui-même constituée. En conséquence, si, au sens de l'article 7, paragraphe 4, on entend par «intéressé» uniquement le fabricant, il n'est pas possible qu'exactement le même terme juridique, lorsqu'il est utilisé dans le cadre du paragraphe qui suit immédiatement, ait un champ d'application différent (plus large).Indépendamment des considérations qui précèdent, pour soutenir sans réserve que, en utilisant le terme «intéressé», le législateur communautaire a eu la volonté d'inclure aussi les acquéreurs d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié dans le champ d'application de la sanction prévue, il faudra examiner les infractions qui sont imputées à la catégorie de personnes désignée par le terme «intéressé». S'il s'agit d'infractions à des règles qui imposent certaines obligations de droit public aux acquéreurs, nous ne voyons pas pour quelle raison ces personnes devraient être exclues de l'application de la sanction en cause.b. L'infraction qui justifie la sanction litigieuse15 Les dispositions communautaires en cause ne se distinguent pas par leur clarté. De la formulation de l'article 7, paragraphe 5, il ressort que la sanction prévue par cet article est infligée lorsque les autorités nationales compétentes constatent que l'intéressé «ne remplit pas les conditions fixées au présent article», dans le cadre du contrôle administratif visant à vérifier si «la déclaration visée au paragraphe 4 a été faite».Nous pensons qu'il faut considérer que cette «déclaration» est celle que le fabricant, qui constitue la garantie, fait aux autorités nationales compétentes et non l'engagement aux termes duquel les acheteurs assument les mêmes obligations que le fabricant quant à l'usage de l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié qu'ils acquièrent. Cette interprétation s'impose du fait que seule la première de ces démarches est qualifiée expressément de «déclaration» dans le texte de l'article 7, paragraphe 4; en revanche, les acquéreurs ne sont mentionnés que de manière indirecte dans ce texte, sans qu'il soit prévu qu'ils remettent une déclaration aux autorités publiques. C'est simplement le fabricant qui, par la déclaration qu'il introduit, prend l'engagement qu'«il ne vendra le produit en question qu'à une personne qui prendra le même engagement, dont il conservera une copie qu'il tiendra à la disposition de l'autorité compétente».Malgré cela, peut-on soutenir que l'obligation qu'assument les acquéreurs constitue l'une des «conditions fixées au présent article», visées à l'article 7, paragraphe 5, si bien que le non-respect par eux de cette obligation justifie qu'on leur inflige la sanction prévue par le même paragraphe? Nous ne considérons pas ce raisonnement comme le plus correct. Si le fabricant vend le produit concerné, la libération de la garantie présuppose qu'il fasse une déclaration indiquant que les acquéreurs prennent le même engagement que lui quant à l'usage du produit et qu'une copie de l'engagement pris soit transmise aux autorités administratives. Quelle est, cependant, la nature juridique de cet engagement et vis-à-vis de qui est-il pris? Malgré l'obscurité du texte légal, nous croyons que la conception la plus convaincante est celle selon laquelle il s'agit d'une obligation de nature civile incombant aux personnes qui acquièrent l'amidon ou fécule auprès du fabricant et non d'une obligation de droit public incombant à ces personnes vis-à-vis des autorités administratives. En conséquence, même dans le cas où les acquéreurs ont manqué aux engagements qu'ils avaient pris quant à la nature de l'amidon ou fécule, leur comportement ne constitue pas une infraction qui puisse être sanctionnée par une amende administrative, mais un acte contraire au contrat (liant l'acheteur au producteur) d'où découlent, éventuellement, des conséquences d'un autre type. Le législateur communautaire paraît se limiter aux obligations qu'il impose expressément et directement au fabricant et ne prévoit pas d'obligations correspondantes pour les acquéreurs.Cette interprétation des dispositions en cause n'est pas à l'abri de toute critique. On pourrait, en effet, soutenir que l'obligation de faire une utilisation appropriée de l'amidon ou fécule, sur laquelle se fonde le fonctionnement correct du mécanisme des restitutions à la production, n'incombe pas seulement au fabricant à l'égard des autorités nationales compétentes, mais aussi à ses ayants cause à titre particulier, qui sont devenus les propriétaires du produit. En ce sens, de l'article 7, paragraphe 4, qui prévoit que le fabricant ne peut libérer la garantie que s'il a déclaré vendre le produit «à une personne qui prendra le même engagement» que lui, on peut déduire que l'obligation assumée par les acquéreurs est de la même nature que celle du fabricant et que le non-respect de cette obligation est une raison suffisante pour leur infliger la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5.Nous avons déjà expliqué que nous ne nous rallions pas à l'interprétation que nous venons de décrire; nous ajouterons, dans la suite, certains arguments supplémentaires qui corroborent cette conclusion. Avant cela, toutefois, nous estimons indispensable de préciser que, même si l'on se rallie à cette interprétation, il n'est pas évident que les obligations incombant à l'acquéreur s'identifient avec celles incombant au fabricant. En particulier, le fabricant qui revend l'amidon ou fécule doit veiller à obtenir des acquéreurs un document certifiant qu'ils prennent les mêmes engagements que lui. En revanche, il n'est pas évident que cette obligation formelle incombe aux acquéreurs à l'égard de l'administration, c'est-à-dire qu'ils doivent obtenir le document concerné des acquéreurs ultérieurs lorsqu'ils revendent le produit. Leur obligation - si l'on devait considérer qu'il existe une obligation - paraît consister exclusivement à veiller à faire un usage régulier du produit (19). c. L'économie des dispositions litigieuses16 Pour fonder sa thèse concernant la responsabilité de l'acquéreur, la Commission invoque l'économie des dispositions litigieuses et la logique du mécanisme d'octroi et de contrôle des restitutions à la production. Elle affirme, en particulier, que, puisqu'il a produit la déclaration prévue à l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86, dont il ressort qu'il vend le produit à une personne qui prend le même engagement que lui, le fabricant, qui a constitué la garantie, a satisfait à l'obligation fondamentale qui lui incombe quant à l'utilisation appropriée de l'amidon ou fécule et ne peut plus se voir infliger la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5. La Commission considère que la solution contraire irait à l'encontre du principe du caractère subjectif de la responsabilité, qui régit les sanctions administratives communautaires. En conséquence, puisqu'il est impossible d'infliger la sanction litigieuse au fabricant lorsqu'il s'est conformé aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement n_ 2169/86, il est indispensable de reconnaître aux autorités administratives nationales la possibilité de mettre en oeuvre ces mêmes dispositions prévoyant une sanction à l'encontre des acquéreurs qui n'ont pas tenu les engagements pris quant à l'usage du produit en cause. Une interprétation différente des dispositions litigieuses aurait pour effet de permettre la libération de la garantie et l'éventuel octroi des restitutions sollicitées sans que l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié ait fait l'objet d'une utilisation appropriée et sans qu'il soit possible de sanctionner les coupables auxquels ce comportement abusif est imputable.Au contraire, Döhler soutient que l'on peut toujours appliquer la sanction prévue au paragraphe 5 au fabricant, qui a constitué la garantie, de manière à assurer l'efficacité du mécanisme communautaire de contrôle des restitutions à la production. Elle considère, en outre, que cette solution est la plus indiquée; c'est, d'ailleurs, pour ce motif que le législateur communautaire l'a préférée lorsqu'il a élaboré le règlement n_ 1722/93, qui a remplacé les dispositions du règlement n_ 2169/86.17 Personnellement, nous penchons pour le raisonnement de la demanderesse au principal.Il y a lieu de signaler, d'abord, que l'attribution d'une responsabilité objective à l'opérateur et l'imputation à celui-ci d'un comportement illégal qui est le fait de tiers ne sont pas nécessairement contraires à une règle communautaire supérieure. En conséquence, il est possible, sous certaines conditions, d'infliger des sanctions communautaires non pénales même lorsque celui à qui la sanction est infligée n'est pas personnellement responsable. Il faut citer l'arrêt Plange (20), où la Cour a jugé que, lorsqu'un opérateur s'engage à exporter des produits qui doivent satisfaire à certaines conditions et que les produits en question ne remplissent pas ces conditions, cet opérateur doit rembourser automatiquement les restitutions correspondantes, même s'il n'est pas responsable des défauts que présentaient les produits litigieux.Est de même important, l'arrêt Boterlux (21), dont il résulte qu'un opérateur de bonne foi qui exporte un produit en dehors de la Communauté n'a pas le droit de percevoir des aides communautaires sous forme de restitutions, en cas de réimportation frauduleuse de ce produit dans la Communauté, même si c'est un tiers qui est responsable de la fraude perpétrée. Plus particulièrement, la Cour a jugé que «même si la réimportation frauduleuse dans la Communauté est susceptible de constituer une circonstance étrangère à l'exportateur, il n'en demeure pas moins qu'elle relève d'un risque commercial habituel» (22) (23).Si nous transposons au règlement en cause les conclusions de la jurisprudence décrite ci-dessus, nous pouvons faire observer que l'intérêt communautaire qui est sauvegardé grâce à l'application de la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, chaque fois que la garantie visée par ce même article est libérée abusivement, est aussi préservé par l'interprétation selon laquelle seul le fabricant, qui a constitué la garantie, peut être visé par la sanction en question. En particulier, ce dernier est appelé à payer la somme fixée à l'article 7, paragraphe 5, chaque fois que l'administration constate que lui ou l'un des acheteurs qui ont acquis de lui l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié ne font pas une utilisation appropriée de ce produit. Dans ce dernier cas, le fabricant, qui a constitué la garantie, n'a pas, selon nous, la faculté d'invoquer l'absence de responsabilité dans son chef, parce que cette responsabilité est définie par la loi comme une responsabilité objective. C'est au fabricant qu'il appartient d'inclure dans le contrat une clause lui permettant d'agir contre les acquéreurs en considération du préjudice que lui cause l'application des dispositions litigieuses du règlement, en invoquant les règles civiles de la responsabilité contractuelle et (éventuellement) extracontractuelle.18 Nous pensons que cette solution est préférable pour une autre raison encore. Le fabricant, qui a constitué la garantie, est la seule personne qui, dans le cadre de l'application du règlement n_ 2169/86, soit en relation directe avec les autorités administratives compétentes; il est aussi présumé solvable, puisqu'il a déjà été invité à constituer et a constitué une garantie d'un montant équivalent à celui visé par la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5. Si, donc, cette garantie a été abusivement libérée pour un motif x ou y, circonstance qui a permis au fabricant, de retirer, bien qu'il n'en ait pas le droit, un certain avantage de cette libération, il est probable et plus commode en pratique que les autorités administratives nationales agissent contre lui pour réprimer l'irrégularité commise (24).19 Enfin, il existe un autre argument déterminant, dont il paraît résulter que la sanction litigieuse prévue par le règlement n_ 2169/86 ne vise que le fabricant. Il s'agit de l'argument fondé sur l'analyse comparative du règlement litigieux et du règlement n_ 1722/93, qui lui a été substitué. Nous n'envisageons, certes, pas de procéder à une interprétation contra legem des dispositions antérieures du règlement n_ 2169/86, en faisant une lecture «rétroactive» de celles du règlement n_ 1722/93. Cependant, puisque les dispositions que contiennent ces deux règlements et la logique qui les sous-tend présentent de grandes similitudes, nous ne voyons pas pourquoi on ne pourrait pas prendre en considération le règlement n_ 1722/93 pour éclairer certains points obscurs du règlement n_ 2169/86 (25).En ce qui concerne plus particulièrement le problème litigieux, il résulte de l'analyse du règlement n_ 1722/93 que, en adoptant ce texte, le législateur communautaire a choisi de maintenir le même mécanisme de sanction que celui existant déjà à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, tout en y apportant certaines améliorations et en formulant les dispositions pertinentes de manière plus claire et plus appropriée. Il s'agit des dispositions de l'article 10 du règlement n_ 1722/93.L'article 10, paragraphe 2, du règlement n_ 1722/93 correspond à l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86. Cette disposition du règlement n_ 1722/93 prévoit que la déclaration que le fabricant introduit pour pouvoir libérer la garantie doit indiquer que «le produit en question ne sera vendu qu'à une personne qui prendra l'engagement visé au deuxième tiret, résultant d'une clause contractuelle établie à cette fin ou d'une condition particulière figurant sur la facture de vente» (26). Le fabricant doit aussi tenir «une copie du contrat de vente ou la copie de la facture de vente ainsi rédigé à la disposition de l'autorité compétente».Il est donc précisé que les engagements que prend l'acquéreur - et qui sont décrits dans la déclaration que le fabricant soumet aux autorités compétentes - sont pris vis-à-vis du fabricant et non de l'administration et qu'ils revêtent, de ce fait, un caractère conventionnel et relèvent du droit des obligations; on ne peut donc pas dire que l'acquéreur assume, à l'égard des autorités administratives, des obligations relevant du droit public dont le non-respect pourrait éventuellement entraîner l'application d'une sanction administrative.Nous pensons qu'il est plus correct de donner exactement la même interprétation aux dispositions litigieuses et contestées du règlement n_ 2169/86: ceux qui, comme Döhler, achètent de l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié au fabricant, qui constitue la garantie, prennent à l'égard de ce dernier, et non de l'administration, les engagements qui sont décrits à l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86 quant à l'utilisation du produit en question. Si l'on constate que ces engagements ne sont pas respectés, seul le fabricant peut se voir infliger la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, tout en conservant, certes, le droit d'agir, sur le plan du droit des obligations, contre les acquéreurs pour obtenir réparation du préjudice subi.C - Même si les dispositions litigieuses prévoient une sanction visant les acquéreurs d'amidon ou fécule, cette sanction est-elle légale?20 L'analyse qui précède impose de répondre négativement à cette question, si l'on tient compte de la jurisprudence précitée relative à l'obligation pour le législateur de définir clairement les sanctions extrapénales communautaires. Il suffirait de faire observer que le simple fait que la recherche du sens véritable des dispositions de l'article 7, paragraphes 4 et 5 du règlement n_ 2169/86 suppose des explications circonstanciées et des évaluations complexes révèle leur caractère confus et obscur. En conséquence, si l'on adopte l'interprétation de la Commission relative à l'existence d'une sanction visant les acquéreurs - thèse qui, comme nous l'avons expliqué, n'est pas la nôtre -, la sanction en cause devient inapplicable, parce qu'elle n'est pas fondée sur «une base légale claire et non ambiguë», au sens de l'arrêt Könecke (27).En particulier, le terme «intéressé» qui est utilisé à l'article 7, paragraphe 5, ne permet pas au lecteur de cette disposition de répondre avec certitude à la question de savoir dans quelle mesure les acquéreurs du produit qui ont pris, quant à l'utilisation de celui-ci, les engagements prévus au paragraphe 4 du même article rentrent dans cette catégorie. Cependant, même si l'on surmonte cet obstacle, on est obligé de faire observer que les conditions auxquelles l'application de la sanction aux acquéreurs est soumise ne sont pas clairement décrites dans le texte légal. Les composantes des obligations que le règlement impose aux acquéreurs - si de telles obligations existent réellement - et dont le non-respect justifie l'exercice du pouvoir de sanction que l'article 7, paragraphe 5, confère aux autorités nationales, ne sont pas suffisamment précisées.D - Conclusion21 Eu égard à ce qui précède, nous pensons que le terme «intéressé» qui est utilisé à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, correctement interprété, ne vise pas les acquéreurs d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié mentionnés au paragraphe 4 de ce même article; la disposition litigieuse de l'article 7, paragraphe 5, ne peut être appliquée qu'à l'encontre du fabricant du produit, au sens que revêt ce terme dans le règlement n_ 2169/86. Cependant, même si l'on adoptait l'interprétation contraire, la sanction visant les acquéreurs qui en résulterait serait contraire aux règles dégagées par la jurisprudence quant à la clarté et à l'exhaustivité des dispositions concernées et ne pourrait donc être appliquée. Il y a, toutefois, lieu de souligner que, si le législateur communautaire souhaite introduire des sanctions visant aussi les acquéreurs d'amidon ou fécule, il peut très bien le faire, mais en adoptant des dispositions appropriées à cet objectif.VI - Deuxième et troisième questions préjudicielles22 Si l'on répond négativement à la première question, il est superflu de répondre à ces questions. À titre tout à fait subsidiaire et pour être exhaustif, on peut, toutefois, ajouter ce qui suit.23 Dans la première branche de la deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi se demande dans quelle mesure la circonstance que la garantie constituée en vertu de l'article 7 du règlement n_ 2169/86 est ou non libérée a une incidence sur l'application de la sanction prévue par le paragraphe 5 de ce même article. Nous inclinons, en principe, à donner à cette question une réponse affirmative, tirée d'une interprétation systématique des dispositions en cause (28).24 Par la seconde branche de la deuxième question préjudicielle, la Cour est invitée à examiner la question de savoir s'il est possible d'infliger une sanction à l'acquéreur de l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié même dans le cas où «il n'est plus possible de déterminer si l'acquéreur a fait une déclaration d'engagement» (29). Nous avons déjà expliqué, dans le cadre de l'analyse à laquelle nous avons procédé à propos de la première question, que l'acquéreur n'était pas visé par la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5. Cependant, même si l'on considérait qu'il est visé par cette sanction, il est évident qu'il ne peut exister de responsabilité dans son chef que s'il a pris les engagements prévus à l'article 7, paragraphe 4. Si, donc, il est impossible de vérifier si l'acquéreur a réellement fait une déclaration d'engagement, la garantie constituée par le fabricant ne peut être libérée, la restitution à la production ne peut être accordée à ce dernier et, bien sûr, la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, ne peut pas être infligée à l'acquéreur.25 Enfin, la troisième question préjudicielle soulève le problème de la date sur la base de laquelle sera calculé le délai de douze mois prévu à l'article 7, paragraphe 5, pour la détermination de la somme que doit payer celui à qui la sanction est infligée. Le libellé du texte légal ne se distingue pas par sa clarté. Eu égard, toutefois, à l'analyse qui précède, dont il ressort que la sanction litigieuse ne vise que le fabricant, l'interprétation la plus correcte paraît être, à notre avis, celle selon laquelle la date de référence pour la détermination de la somme payable est celle à laquelle le fabricant introduit la déclaration visée à l'article 7, paragraphe 4. Cette déclaration est, par ailleurs, le fait générateur des obligations incombant au fabricant à l'égard de l'administration en ce qui concerne l'utilisation du produit en cause. En conséquence, il est logique que ce même événement soit pris pour point de départ de la période «des douze mois précédents», au cours de laquelle on recherchera quelle a été la restitution la plus élevée pour fixer, finalement, le montant de l'amende administrative.Les autres solutions, qui, pour le calcul de la période en question, prennent comme point de départ, premièrement, le moment où le fabricant ou ses ayants cause font «mauvais usage» du produit en cause, deuxièmement, le moment où l'administration constate l'infraction et, troisièmement, le moment où la sanction est infligée, sont moins convaincantes. La première est difficile à appliquer dans la pratique puisqu'on ne peut vérifier avec précision quand débute le «mauvais usage» du produit. Les deux autres dépendent dans une large mesure de la diligence des autorités chargées du contrôle; nous ne pensons pas qu'il soit normal que le montant d'une amende fluctue en fonction du degré de diligence dont l'administration fait preuve.

VII - Conclusion

26 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles déférées:

«La sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du règlement (CEE) n_ 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 165/89, du 24 janvier 1989, ne vise pas l'acquéreur d'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié qui a pris à l'égard du fabricant l'engagement décrit dans le paragraphe précédent du même article».

(1) - Règlement de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (JO L 189, p. 12).

(2) - Règlement de la Commission, du 24 janvier 1989, modifiant le règlement (CEE) n_ 2169/86 déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (JO L 20, p. 14).

(3) - Article 4 du règlement n_ 2169/86.

(4) - Article 6 du règlement n_ 2169/86.

(5) - Règlement du Conseil, du 25 mars 1986, établissant les règles générales applicables aux restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz (JO L 94, p. 6).

(6) - Règlement de la Commission, du 2 décembre 1987, modifiant le règlement (CEE) n_ 2169/86 déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (JO L 342, p. 10).

(7) - Article 1er, paragraphe 1, du règlement n_ 3642/87.

(8) - Article 1er, paragraphe 2, du règlement n_ 3642/87.

(9) - Règlement du 30 juin 1993, portant modalités d'application des règlements (CEE) n_ 1766/92 et (CEE) n_ 1418/76 du Conseil en ce qui concerne les restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz respectivement (JO L 159, p. 112).

(10) - Arrêt du 16 juillet 1998 (C-287/96, Rec. p. I-4729).

(11) - Point 59 des conclusions.

(12) - Règlement de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 205, p. 5).

(13) - Arrêt du 25 septembre 1984 (117/83, Rec. p. 3291).

(14) - Point 11 de l'arrêt Könecke (déjà cité à la note 13).

(15) - Arrêt du 14 juillet 1994 (C-352/92, Rec. p. I-3385).

(16) - Point 22 de l'arrêt Milchwerke Köln (déjà cité à la note 15).

(17) - Cet exemplaire de contrôle est délivré conformément aux dispositions du règlement (CEE) n_ 2823/87 de la Commission, du 18 septembre 1987, relatif aux documents à utiliser en vue de l' application des mesures communautaires entraînant le contrôle de l' utilisation et/ou de la destination des marchandises (JO L 270, p. 1).

(18) - Souligné par nous.

(19) - Cette remarque est importante si ce que la demanderesse indique quant à la motivation de la décision des autorités allemandes qui est attaquée dans la procédure principale est vrai (voir ci-dessus, point 6).Nous nous demandons dans quelle mesure l'administration nationale pouvait se fonder sur le fait que Döhler n'avait pas demandé aux acquéreurs ultérieurs de l'amidon ou fécule d'assumer les mêmes obligations qu'elle en ce qui concerne l'usage de ce produit et appliquer automatiquement la sanction prévue par l'article 7, paragraphe 5. Nous avons l'impression que, même si cet article est interprété en ce sens qu'il impose une obligation aux acquéreurs, ceux-ci ont le droit d'établir que le produit a été utilisé correctement par les acquéreurs ultérieurs, même sans disposer de déclarations d'engagement.

(20) - Arrêt du 5 février 1987 (288/85, Rec. p. 611).

(21) - Arrêt du 9 août 1994 (C-347/93, Rec. p. I-3933).

(22) - Point 35 de l'arrêt Boterlux (déjà cité à la note 21).

(23) - Les conclusions de cette jurisprudence, dont il résulte qu'il est possible d'imputer une responsabilité objective à un opérateur qui a bénéficié d'aides communautaires, ne sont pas non plus mises en péril par l'arrêt (récent) du 12 mai 1998, Steff-Houlberg Export e.a. (C-366/95, Rec. p. I-2661). Dans le dispositif de cet arrêt la Cour déclare que «le droit communautaire ne s'oppose pas, en principe, à ce qu'une réglementation nationale permette d'exclure la répétition d'aides communautaires indûment versées, en prenant en considération, à la condition que soit établie la bonne foi du bénéficiaire, des critères tels que le comportement négligent des autorités nationales et l'écoulement d'un laps de temps important depuis le versement des aides en cause, sous réserve toutefois que les conditions prévues soient les mêmes que pour la récupération de prestations financières purement nationales et que l'intérêt de la Communauté soit pleinement pris en considération». Il y a une différence essentielle entre, d'une part, le cadre juridique où s'insèrent les arrêts Plange et Boterlux et, d'autre part, celui où s'inscrit l'arrêt Steff-Houlberg Export. Dans les deux premiers cas, il existait des dispositions communautaires spécifiques qui réglaient les modalités de répétition des restitutions communautaires abusivement accordées; dans l'affaire Steff-Houlberg Export, faute de dispositions communautaires régissant la question, il fallait appliquer les dispositions contraires du droit national. De la combinaison des deux solutions décrites ci-dessus, il ressort, d'une part, que le législateur communautaire est libre de prévoir un régime de responsabilité objective imputable à un opérateur de bonne foi, le contraignant à rembourser les sommes abusivement perçues, et d'autre part, que, cependant, s'il n'existe pas de dispositions communautaires pertinentes et dans le cadre de l'autonomie juridique des États membres, il n'est pas interdit que le droit national prévoie seulement un système de responsabilité subjective et dispense, sous certaines conditions, l'opérateur de bonne foi du remboursement des aides, en tenant compte, toujours, de l'intérêt communautaire. En conséquence, si l'on suppose que les dispositions en cause du règlement n_ 2169/86 introduisent directement un système communautaire de responsabilité objective imputable au fabricant, qui constitue la garantie, ces dispositions ne sont contraires à aucune règle supérieure de droit. Cette constatation est fondée sur les arrêts Plange et Boterlux (précités). La situation serait éventuellement différente si le mécanisme de sanction de l'article 7 du règlement n_ 2169/86 était absolument inexistant, de telle sorte que les autorités administratives devraient rechercher dans le cadre de l'ordre juridique national les règles appropriées pour sanctionner les cas de libération injustifiée ou frauduleuse de la garantie constituée. Il ne serait, alors, pas inconcevable que le droit national exclue l'attribution d'une responsabilité objective à l'opérateur qui a constitué la garantie et l'imputation à ce dernier du comportement illégal des acquéreurs.

(24) - À ce raisonnement, la Commission oppose l'argument selon lequel l'interprétation extensive de l'article 7, paragraphe 5, conformément à laquelle la sanction litigieuse peut aussi être infligée aux acquéreurs de l'amidon ou fécule estérifié ou éthérifié permet de sanctionner celui qui est à chaque fois personnellement responsable de la libération abusive de la garantie, qu'il s'agisse du fabricant, qui a constitué cette garantie, ou d'une autre personne. Cependant, cette remarque n'est que partiellement juste. Même si l'on devait admettre que la responsabilité est transférée du fabricant sur son cocontractant en raison de l'engagement pris par ce dernier en vertu de l'article 7, paragraphe 4, il n'est pas évident qu'un transfert correspondant de responsabilité puisse avoir lieu de l'acquéreur susvisé aux acquéreurs ultérieurs; les dispositions en cause du règlement ne comportent aucune mention expresse des engagements que seraient invités à prendre les acquéreurs ultérieurs, c'est-à-dire les ayants cause du premier acquéreur. Si, donc, on considère que les acquéreurs ultérieurs se situent en dehors du champ d'application de l'article 7, paragraphes 4 et 5, du règlement n_ 2169/86, le premier acquéreur se trouve dès lors dans une situation défavorable. Tandis que le fabricant réussit à se dégager de la responsabilité concernant l'utilisation appropriée de l'amidon ou fécule, à libérer la garantie et à percevoir d'éventuelles restitutions, le premier acquéreur devient responsable tant de l'utilisation qu'il fera lui-même du produit que de celle qu'en feront ceux qui lui succéderont dans la chaîne des acquéreurs. En conséquence, l'argument selon lequel l'interprétation susvisée est davantage en harmonie avec le principe de la responsabilité subjective de celui à qui la sanction administrative est infligée est dénué de fondement.

(25) - La Cour a, d'ailleurs, reconnu dans l'arrêt Kyritzer (déjà cité à la note 10, point 11) que «le règlement n_ 1722/93 ... reprend, comme l'indique son treizième considérant, en les adaptant à la situation actuelle du marché, les dispositions du règlement n_ 2169/86, qu'il abroge». Dans la même affaire, l'avocat général Léger indique (point 36 des conclusions) que «les similitudes existant entre les règlements de 1986 et de 1993 justifient leur interprétation conjointe en vue de la réponse aux questions du juge national».

(26) - Souligné par nous.

(27) - Voir ci-dessus, note 13.

(28) - Plus particulièrement, la sanction prévue par l'article 7, paragraphe 5, est la résultante du contrôle administratif effectué pour vérifier si la déclaration faite par le fabricant au titre du paragraphe précédent du même article a été respectée. Si cette déclaration n'a pas été réellement respectée, deux cas peuvent se présenter: Le plus probable est que la garantie a déjà été libérée, comme la Commission l'admet au point 13 de ses observations écrites. Nous rappelons que la garantie est libérée «si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit relevant du code NC 3505 10 50 a été utilisé pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I»; cette preuve est fournie par l'introduction de la déclaration du fabricant auprès de l'autorité compétente. En conséquence, une fois introduite la déclaration visée à l'article 7, paragraphe 4, les conditions auxquelles la libération de la garantie est subordonnée sont remplies et le contrôle prévu au paragraphe suivant du même article est effectué a posteriori. La sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, a pour objectif la réparation du préjudice résultant de la libération abusive de la garantie; de plus, la somme visée par la sanction correspond au montant de la garantie prévue par le même article. À titre exceptionnel, nous pouvons imaginer un cas où l'administration n'a pas veillé à libérer rapidement la garantie, bien qu'elle dispose de la déclaration du fabricant visée à l'article 7, paragraphe 4; en revanche, le contrôle administratif prévu au paragraphe 5 a été effectué très rapidement et il a permis de constater le non-respect de la déclaration susvisée. Dans ce cas exceptionnel, nous ne pensons pas qu'il soit approprié d'appliquer la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5. Il suffit simplement de ne pas libérer la garantie constituée pour protéger suffisamment l'intérêt communautaire. En d'autres termes, la relation étroite existant entre la sanction litigieuse et la libération de la garantie que le fabricant est invité à constituer amène à conclure que l'application de la première dépend de la libération de la seconde.

(29) - Voir la formulation de la deuxième question préjudicielle.