Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 29 mars 2000. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement - Directive 96/97/CE - Mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale - Non-transposition. - Affaire C-457/98.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-11481



Conclusions de l'avocat général

I - Objet du recours et procédure administrative préalable

1 Par son recours formé en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), la Commission a demandé à la Cour de justice de constater que, en ne prenant pas et, subsidiairement, en ne communiquant pas à la Commission dans le délai imparti les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à la directive 96/97/CE (1), la République hellénique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

2 La directive 96/97 vise à adapter les dispositions de la directive 86/378/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (2), à la série d'arrêts de la Cour dont le premier a été celui dans l'affaire Barber (3). En vertu de son article 3, paragraphe 1, les États membres devaient prendre les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 1er juillet 1997 et informer immédiatement la Commission de l'adoption de ces dispositions.

3 N'ayant pas été informée par le gouvernement grec de l'adaptation du droit interne à la directive 96/97 et ne disposant d'aucune information qui lui permettrait de considérer que cette adaptation a eu lieu, la Commission a estimé que la République hellénique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3, paragraphe 1, de la directive précitée et elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 169 du traité. Dans sa mise en demeure du 9 septembre 1997, la Commission, après avoir rappelé à la République hellénique ses obligations au titre de la directive 96/97 et du traité CE, lui a imparti un délai de deux mois pour présenter ses observations.

4 La République hellénique n'a pas donné suite à cette mise en demeure. Aussi la Commission lui a-t-elle adressé, le 12 janvier 1998, un avis motivé dans lequel elle réitérait les observations contenues dans la mise en demeure et lui a imparti un délai de deux mois pour prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant de la directive.

5 Les autorités grecques n'ayant pas répondu aux griefs formulés dans l'avis motivé, la Commission a formé, le 15 décembre 1998, le présent recours.

II - Allégations des parties

6 La Commission prétend que la République hellénique a violé les articles 189 et 5 du traité CE (devenus articles 249 CE et 10 CE) en ne prenant pas les mesures nécessaires pour adapter intégralement son droit interne à la directive.

7 Le gouvernement défendeur conteste qu'il y ait eu manquement. En premier lieu, il affirme que, aux fins des directives 86/378 et 96/97, il n'existe en principe pas de «régimes professionnels de sécurité sociale» dans l'ordre juridique grec.

Après avoir indiqué que la réglementation communautaire ne donne pas de définition claire de ces régimes, le gouvernement grec a expliqué que les régimes grecs de sécurité sociale sont réglés par la loi. Toutes les personnes qui entrent dans le champ d'application ratione personae de la législation concernée relèvent obligatoirement et de plein droit du programme de sécurité sociale.

Le régime national de sécurité sociale a été créé en Grèce par le biais de régimes spécifiques à chaque secteur professionnel. L'Idrima Koinonikon Asfaliseon (organisme de sécurité sociale des travailleurs salariés) protège, quant à lui, les travailleurs qui ne sont pas assurés dans le cadre d'un régime spécifique. Selon le gouvernement grec, tant le régime général que les régimes spécifiques sont des «régimes légaux» et le règlement (CEE) n_ 1408/71 (4) leur est dès lors applicable.

Le caractère légal de ces régimes est attesté par le fait qu'ils sont créés et fonctionnent sans que les partenaires sociaux soient consultés. Il en va de même pour la détermination des taux de cotisation ou du montant des pensions. En outre, les partenaires sociaux ont une marge très limitée pour réglementer les pensions dans les conventions collectives, comme on peut le déduire en particulier de l'article 3 de la loi n_ 1876/1990 (5), telle qu'elle a été modifiée par la loi n_ 1902/1990 (6).

Dans la duplique, le gouvernement prétendument défaillant a ajouté que le caractère légal des régimes grecs de sécurité sociale résulte également de l'article 22, paragraphe 4, de la Constitution grecque (7), tel qu'il a été interprété par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d'État) (8). De même, il renvoie à l'article 22 de la loi n_ 2084/1992 (9), selon lequel les taux des cotisations de sécurité sociale versées par les employeurs, par les travailleurs et par l'État lui-même sont des taux uniformes pour tous les organismes d'assurance principale et leur montant est fixé par la loi.

8 En deuxième lieu, le gouvernement défendeur allègue que le législateur a déjà pris des initiatives pour adapter le droit interne à la directive 96/97, et cela en dépit de la difficulté découlant du fait que, ainsi qu'il a été dit, il n'existe pas de régimes professionnels de sécurité sociale en Grèce.

Concrètement, il fait référence à la loi n_ 2676/1999 (10), dont l'article 81 a ajouté un paragraphe 3 à l'article 5 de la loi n_ 1414/1984 (11), qui dispose ce qui suit:

«3. Est illicite toute clause d'une convention collective de travail ou d'un règlement intérieur d'entreprise qui établit une distinction en fonction du sexe du travailleur aux fins des régimes professionnels de sécurité sociale» (12).

9 En troisième lieu, le gouvernement hellénique fait remarquer que les autorités grecques continuent d'examiner attentivement la possibilité d'inclure d'autres régimes existants ou susceptibles d'être créés à l'avenir dans le champ d'application de la directive 96/97. Concrètement, il considère que la directive 96/97 pourrait peut-être s'appliquer aux contrats collectifs d'assurances privées, conclus par des employeurs et des travailleurs dans certains secteurs d'activité. Il affirme toutefois que ces contrats ne contiennent de toute façon pas de clauses établissant une discrimination en raison du sexe.

10 Enfin, le gouvernement défendeur souligne les conséquences négatives qui pourraient apparaître si les régimes grecs de sécurité sociale étaient considérés comme des «régimes professionnels».

D'une part, cela empêcherait la coordination totale avec les régimes de sécurité sociale des autres États membres dans le cadre des règlements n_ 1408/71 et (CEE) n_ 574/72 (13), ce qui porterait atteinte à la libre circulation des personnes. À cet égard, le gouvernement hellénique indique que tous les régimes grecs de sécurité sociale entrent dans le champ d'application matériel de ces règlements, raison pour laquelle la récente directive 98/49/CE (14) n'est pas applicable dans cet État, conformément à la déclaration faite par la République hellénique au cours des travaux préparatoires au sein du groupe des questions sociales du Conseil.

D'autre part, il en résulterait un bouleversement, même rétroactif, des politiques nationales, ainsi que des budgets de tous les régimes grecs de sécurité sociale.

III - Appréciation juridique

11 Les allégations du gouvernement hellénique me semblent peu convaincantes, et cela pour les raisons que je vais maintenant exposer.

12 En ce qui concerne la prétendue inexistence dans l'ordre juridique grec de «régimes professionnels de sécurité sociale» aux fins de l'application des directives communautaires, je tiens à signaler tout d'abord que le gouvernement hellénique ne semble pas être lui-même très convaincu de ce qu'il allègue. C'est ainsi que, dans son mémoire en défense, il affirme que «l'institution des `régimes professionnels de sécurité sociale', telle qu'elle est décrite dans les directives 86/378/CEE et 96/97/CE, n'existe en principe pas dans l'ordre juridique grec». Dans la duplique, il réitère que «la très grande majorité - si ce n'est la totalité - des régimes de sécurité sociale opérant en Grèce sont des régimes `légaux'» (15).

Tout ce que l'on peut déduire de ces affirmations, c'est que la majorité des régimes grecs de sécurité sociale sont des régimes légaux. Inversement, on en déduit aussi qu'il existe d'autres régimes - que le gouvernement qualifie de «spéciaux» - qui pourraient entrer dans le champ d'application de la directive.

13 En fait, ainsi que la Commission l'affirme avec raison, l'existence dans la République hellénique de régimes professionnels de sécurité sociale aux fins de l'application de la directive a été expressément confirmée par la Cour dans l'affaire Evrenopoulos (16), qui concernait le régime des assurances sociales de la Dimossia Epicheirissi Ilektrismou (entreprise publique d'électricité, ci-après la «DEI»).

14 La DEI et le gouvernement hellénique avaient soutenu dans cette affaire que le régime d'assurance de la DEI était un régime légal qui ne relevait pas du champ d'application de l'article 119 du traité. À cet égard, la DEI soulignait que le régime avait été institué directement et était réglé exclusivement par la loi et que c'était l'entreprise elle-même qui le gérait en tant que personne morale de droit public; que le régime n'avait été créé ni par une décision unilatérale de l'employeur ni après une négociation ou concertation avec les représentants des travailleurs; que ses modalités de fonctionnement étaient liées à des raisons de politique sociale et non à la relation d'emploi; et, enfin, qu'il ne présentait pas un caractère complémentaire par rapport à tout autre régime d'assurance général, les prestations qu'il versait ne se substituant pas, en totalité ou en partie, à celles servies par une des branches de la sécurité sociale. Eu égard à ces considérations, la DEI et le gouvernement hellénique estimaient que le régime ne correspondait pas aux critères dégagés par la Cour pour interpréter la notion de «rémunération» au sens de l'article 119 du traité.

15 La Cour n'a pas accueilli ces allégations. Elle a rappelé que seul le critère tiré de la constatation que la pension est versée au travailleur en raison de la relation de travail qui l'unit à son ancien employeur, c'est-à-dire le critère de l'emploi, tiré des termes mêmes de l'article 119, peut revêtir un caractère déterminant. Elle a signalé, en outre, que l'on ne saurait donner à ce critère un caractère exclusif, puisque les pensions versées par des régimes légaux de sécurité sociale peuvent, en tout ou en partie, tenir compte de la rémunération d'activités, mais que, cependant, les considérations de politique sociale, d'organisation de l'État, d'éthique, ou même les préoccupations de nature budgétaire qui ont eu ou qui ont pu avoir un rôle dans la fixation d'un régime par le législateur national ne sauraient prévaloir si la pension n'intéresse qu'une catégorie particulière de travailleurs, si elle est directement fonction du temps de service accompli et si son montant est calculé sur la base du dernier traitement. En outre, elle a rappelé qu'une pension de survie prévue par un régime professionnel de pensions est un avantage qui trouve son origine dans l'affiliation au régime du conjoint du survivant et relève donc du champ d'application de l'article 119 (17).

16 La Cour a déduit de ce qui précède qu'une pension de survie versée par un régime professionnel de pensions du type de celui de la DEI, qui est fonction, pour l'essentiel, de l'emploi qu'occupait l'épouse de l'intéressé, se rattache à la rémunération dont bénéficiait cette dernière et relève de l'article 119 du traité.

17 Il résulte clairement de cet arrêt que, contrairement à ce que prétend le gouvernement hellénique, il existe en Grèce des régimes professionnels de sécurité sociale aux fins de l'application des directives 86/378 et 96/97. J'estime donc qu'il convient de rejeter le premier moyen du gouvernement précité.

18 En ce qui concerne le deuxième moyen, fondé sur l'adoption de la loi n_ 2676/1999, je dois signaler que, indépendamment de la question de savoir si les dispositions de cette loi peuvent ou non être considérées comme une adaptation suffisante du droit interne à la directive 96/97 (18), il suffit de dire, aux fins de la présente procédure, que cette loi a été publiée au Journal officiel de la République hellénique le 5 janvier 1999, soit après l'expiration du délai imparti aux États membres par la directive 96/97 et après que la Commission a formé son recours. Selon une jurisprudence constante, les mesures arrêtées par un État membre, pour satisfaire à ses obligations, postérieurement à l'introduction du recours en manquement ne peuvent pas être prises en considération par la Cour (19).

19 De même, il résulte de la jurisprudence de la Cour qu'il n'est pas satisfait à l'obligation de communiquer immédiatement à la Commission toute information utile quant aux mesures adoptées en vue d'adapter le droit interne, imposée aux États membres par une disposition d'une directive, si l'État membre indique, pour la première fois dans la procédure devant la Cour, les mesures nationales qui, selon lui, garantissent l'exécution de la directive (20).

20 Pour ces raisons, j'estime qu'il y a lieu de rejeter le deuxième moyen invoqué par le gouvernement hellénique.

21 Il convient également de rejeter son troisième moyen. À mon avis, l'«examen attentif» que le gouvernement hellénique effectue pour appliquer, le cas échéant, la directive 96/97 à d'autres régimes existants ou susceptibles d'être créés à l'avenir ne constitue pas une mise en oeuvre correcte de la directive précitée. L'affirmation générale selon laquelle les contrats collectifs d'assurance privée, conclus entre les employeurs et les travailleurs dans certains secteurs d'activité et auxquels, selon le gouvernement hellénique, la directive 96/97 est peut-être applicable, ne contiennent pas de clauses établissant une discrimination en raison du sexe ne paraît pas non plus convaincante. Ainsi que la Cour l'a affirmé, «il importe que chaque État membre donne aux directives une exécution qui corresponde pleinement à l'exigence de sécurité juridique et traduise par conséquent les termes des directives dans les dispositions internes ayant un caractère contraignant» (21).

22 En ce qui concerne la dernière allégation du gouvernement défendeur, basée sur les conséquences que pourrait avoir l'application des dispositions de la directive 96/97 aux régimes grecs de sécurité sociale, je voudrais faire les observations suivantes.

23 Pour commencer, je dois souligner, bien que cela semble évident, que l'arrêt de condamnation que la Cour rendra le cas échéant n'obligera absolument pas les autorités grecques à appliquer la directive aux régimes légaux de sécurité sociale. En revanche, cet État membre est obligé d'arrêter les dispositions pertinentes pour garantir l'application de la directive 96/97 aux régimes professionnels, déterminés conformément aux dispositions de cette directive.

24 Le gouvernement hellénique déplore qu'il ne pourra pas continuer à appliquer les règlements nos 1408/71 et 574/72 à ces régimes de sécurité sociale qui, sur la base de l'arrêt à rendre par la Cour, doivent être considérés comme entrant dans le champ d'application de la directive 96/97. Par cet argument, il semble laisser entendre qu'il convient de ne pas appliquer les dispositions prévues par les directives 86/378 et 96/97 pour garantir l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale, et cela afin de sauvegarder la libre circulation des personnes.

25 Personnellement, j'estime que ce que les États membres doivent faire, c'est appliquer correctement les dispositions du droit communautaire. Les règlements nos 1408/71 et 574/72 doivent être appliqués à tous les régimes légaux de sécurité sociale entrant dans leur champ d'application matériel tel qu'il est défini à l'article 4 du règlement n_ 1408/71, et uniquement à ceux-ci. De même, les modifications introduites dans la directive 86/378 par la directive 96/97 doivent être appliquées à tous les régimes professionnels de sécurité sociale qui remplissent les conditions requises pour être considérés comme tels et entrent dans leur champ d'application matériel, délimité par l'article 4 de la directive 86/378. Qualifier de régime légal un régime professionnel de sécurité sociale dans le but de promouvoir la libre circulation des personnes revient à violer non seulement la directive 96/97, mais aussi les règlements nos 1408/71 et 574/72, puisque ces derniers s'appliquent uniquement aux régimes légaux de sécurité sociale.

26 Ces considérations valent également pour la directive 98/49. Sans entrer dans une appréciation de l'affirmation selon laquelle cette directive ne s'applique pas en Grèce en vertu de la déclaration que le gouvernement hellénique prétend avoir faite au sein du Conseil, ce qui n'est pas l'objet de la présente procédure (22), qu'il suffise de dire que le champ d'application matériel de cette directive n'est pas le même que celui de la directive 96/97.

27 On ne peut pas non plus accueillir l'argument du gouvernement hellénique basé sur les conséquences qu'un arrêt de condamnation aurait pour les politiques nationales et pour les budgets de tous les régimes grecs de sécurité sociale. Je dois rappeler à cet égard que, selon la jurisprudence de la Cour, un État membre ne saurait exciper des difficultés pratiques ou administratives pour justifier le non-respect des obligations et des délais prescrits par les directives communautaires. Il en va de même pour les difficultés financières qu'il appartient aux États membres de surmonter en prenant les mesures appropriées (23).

28 Bien que la Cour n'ait pas exclu qu'une impossibilité absolue d'exécuter les obligations découlant d'une directive puisse justifier un manquement à celle-ci (24), le gouvernement hellénique n'a pas prouvé, dans la présente affaire, que cette impossibilité existait effectivement à son égard.

IV - Les dépens

29 Étant donné qu'il y a lieu de faire droit au recours de la Commission, il incombe à la partie défenderesse d'acquitter les dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.

V - Conclusion

30 Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour, faisant droit au présent recours, de:

1) déclarer que, en ne prenant pas ou en ne communiquant pas à la Commission, dans le délai imparti, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 96/97/CE du Conseil, du 20 décembre 1996, modifiant la directive 86/378/CEE relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE;

2) condamner la République hellénique aux dépens.

(1) - Directive du Conseil du 20 décembre 1996, modifiant la directive 86/378/CEE relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (JO 1997, L 46, p. 20).

(2) - JO L 225, p. 40.

(3) - Arrêt du 17 mai 1990 (C-262/88, Rec. p. I-1889). Dans cet arrêt, la Cour a affirmé que les pensions versées par les régimes professionnels privés, qui se caractérisent par le fait qu'ils résultent soit d'une concertation entre partenaires sociaux, soit d'une décision unilatérale de l'employeur, parce qu'ils sont financés uniquement par l'employeur ou à la fois par celui-ci et par les travailleurs, parce que la loi admet que, en accord avec le travailleur, ils se substituent en partie au régime légal et parce qu'ils concernent uniquement les travailleurs employés par certaines entreprises, constituent des avantages payés par l'employeur au travailleur en raison de la relation de travail et que, par conséquent, elles relèvent du champ d'application de l'article 119 du traité CE (les articles 117 à 120 du traité CE ont été remplacés par les articles 136 CE à 143 CE) (voir points 25 à 28 de l'arrêt).

(4) - Règlement du Conseil du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2).

(5) - Loi du 8 mars 1990, relative aux négociations collectives (Journal officiel de la République hellénique, première partie, n_ 27, du 8 mars 1990).

(6) - Loi du 12 octobre 1990, relative aux pensions (Journal officiel de la République hellénique, première partie, n_ 138, du 17 octobre 1990). La disposition précitée prévoit que, en matière de pensions, les conventions collectives ne peuvent pas régir la modification, directe ou indirecte, du rapport entre la cotisation du travailleur et celle de l'employeur, le transfert total ou partiel de la charge des cotisations ordinaires aux fins de la reconnaissance des périodes d'assurance accomplies par l'un vers l'autre, ainsi que la création de caisses spéciales ou de comptes spéciaux qui octroient des pensions périodiques ou une aide forfaitaire unique à charge de l'employeur.

(7) - Cette disposition prévoit que «l'État a en charge la sécurité sociale des travailleurs, conformément aux dispositions de la loi».

(8) - Le gouvernement grec cite l'arrêt n_ 5024/11987.

(9) - Loi du 7 octobre 1992, portant réforme de la sécurité sociale (Journal officiel de la République hellénique, première partie, n_ 165, du 7 octobre 1992).

(10) - Loi du 5 janvier 1999, portant réforme de l'organisation et du fonctionnement des organismes de sécurité sociale (Journal officiel de la République hellénique, première partie, n_ 1, du 5 janvier 1999).

(11) - Loi du 1er février 1984, relative à l'application du principe de l'égalité des sexes dans les relations de travail (Journal officiel de la République hellénique, première partie, n_ 10, du 2 février 1984).

(12) - Selon l'exposé des motifs de la loi n_ 2676/1999, «la présente modification vise à adapter la législation grecque à la directive 96/97/CE ... Sont considérés comme des régimes professionnels de sécurité sociale les régimes non régis par la directive 79/7/CEE qui ont pour objet de fournir aux travailleurs, salariés ou indépendants, groupés dans le cadre d'une entreprise ou d'un groupement d'entreprises, d'une activité économique ou d'un secteur professionnel ou interprofessionnel, des prestations destinées à compléter les prestations des régimes légaux de sécurité sociale ou à s'y substituer, que l'affiliation à ces régimes soit obligatoire ou facultative». Cette définition des «régimes professionnels de sécurité sociale» reproduit presque mot à mot celle qui figure à l'article 2, paragraphe 1, de la directive 86/378.

(13) - Règlement du Conseil du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement n_ 1408/71 (JO L 74, p. 1).

(14) - Directive du Conseil du 29 juin 1998, relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire des travailleurs salariés et non salariés qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 209, p. 46).

(15) - Les passages mis en italique le sont par moi.

(16) - Arrêt du 17 avril 1997 (C-147/95, Rec. p. I-2057).

(17) - Ibidem, points 16 et 19 à 24.

(18) - La Commission l'a contesté dans sa réplique.

(19) - Voir arrêt du 1er octobre 1998, Commission/Espagne (C-71/97, Rec. p. I-5991, point 18).

(20) - Voir arrêts de la Cour du 1er mars 1983, Commission/Italie (300/81, Rec. p. 449, points 5 à 7), et Commission/Belgique (301/81, Rec. p. 467, points 14 à 16).

(21) - Arrêt de la Cour du 2 décembre 1986, Commission/Belgique (239/85, Rec. p. 3645, point 7).

(22) - En tout état de cause, rien n'est dit à cet égard dans le texte de la directive.

(23) - Voir arrêt du 28 octobre 1999, Commission/Grèce (C-187/98, non encore publié au Recueil, point 45).

(24) - Arrêt du 8 juin 1999, Commission/Allemagne (C-198/97, Rec. p. I-3257, point 41).