D'après la jurisprudence Cassis de Dijon ( 6 ), qui a conduit à restreindre la portée de la formule Dassonville ( 7 ), seules les dispositions commerciales qui, en premier lieu, s'appliquent sans disparité et, en second lieu, sont nécessaires pour satisfaire à des exigences imperatives tenant, notamment, ... à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs», ne sont pas à considérer comme des mesures d'effet équivalent prohibées par l'article 30 du traité CEE.

A cet égard, le gouvernement italien voudrait déduire de l'existence de la directive du Conseil du 18 juin 1974 relative au rapprochement des législations des États membres concernant les agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants pouvant être employés dans les denrées alimentaires (JO L 189 du 12. 7. 1974, p. 1) que jusqu'à l'harmonisation des conditions de l'addition de gélifiants prévue à l'article 4 de cette directive, les États membres seraient libres de fixer eux-mêmes ces conditions. Selon lui, la nécessité de tenir compte en premier lieu de la protection des consommateurs à l'égard des substances relevant de la directive en question est expressément reconnue par le législateur communautaire dans le troisième considérant. Toujours selon lui il importe plus particulièrement de protéger la loyauté des transactions commerciales et le consommateur au moyen d'une réglementation des conditions d'emploi de la gélatine, car à l'aide de cette substance il est possible de faire entrer une grande quantité d'eau en particulier dans les viandes en conserve et dans les glaces.

Pour plusieurs raisons, cette argumentation ne parvient cependant pas à emporter notre conviction. La défenderesse part certes à bon droit de l'idée que la quantité de gélatine admise dans les produits alimentaires n'est pas régie par le droit communautaire, de sorte que les États membres sont en principe compétents pour adopter une disposition de cette nature. Dans ce contexte pourtant, il importe peu de savoir si, comme le pense le gouvernement italien, il y lieu de considérer la gélatine comme un agent épaississant ou gélifiant au sens de l'article premier de la directive visée et si donc elle relève par définition de son domaine d'application. Le seul facteur déterminant est que la gélatine ne rentre pas dans les matières énumérées à l'annexe I de la directive qui, aux termes de l'article 2 de cette directive, sont les seules dont les États membres peuvent autoriser l'emploi pour le traitement des denrées alimentaires au moyen d'agents émulisfiants, stabilisants, épaississants et gélifiants. Seuls les produits énumérés dans cette annexe font l'objet, dans les articles 5 à 8 de la directive en question, d'une série de dispositions tendant à la protection de la santé publique et à la protection du consommateur à l'égard des falsifications. Considérer la gélatine comme un agent épaississant ou gélifiant au sens de l'article premier de la directive concernée aurait, en application de l'article 2 de cette directive, pour conséquence d'exclure en tout état de cause son emploi dans les denrées alimentaires. Elle n'est en effet pas énumérée à l'annexe I. Or, aux termes de l'article 9 de cette directive, l'article 2 ne s'applique entre autres pas à la gélatine alimentaire. En conséquence, il y a lieu de poser en principe que cette directive n'interdit en tout état de cause pas aux États membres d'autoriser, en dehors des produits cités dans l'annexe I, également l'emploi de gélatine comme additif dans les produits alimentaires. Puisqu'il n'existe donc aucune réglementation communautaire sur ce point, il appartient aux États membres, comme l'a exposé la Cour entre autres dans l'affaire Gilli ( 8 ) de régler chacun sur son territoire, tout ce qui concerne la production, la distribution et la consommation de ce produit, à condition toutefois que ces réglementations ne soient pas contraires à l'article 30 du traité CEE.

Au reste, la conclusion n'est pas différente si à l'instar du gouvernement italien on considère la gélatine comme un agent épaississant ou gélifiant au sens de l'article premier de la directive visée. L'article 4 de cette directive, qui prévoit entre autres que le Conseil harmonise dans les meilleurs délais les conditions d'emploi de ces substances, ne peut en tant que disposition relevant du droit communautaire secondaire en aucun cas être interprétée en ce sens tant que l'harmonisation n'est pas réalisée, les États membres seraient en droit d'adopter des dispositons qui ne soient pas conformes aux prescriptions des articles 30 et 36 du traité CEE.

Or, d'après la jurisprudence de la Cour, une restriction aux échanges n'échappe à la qualification de mesure d'effet équivalent que si elle est nécessaire pour satisfaire aux exigences imperatives tenant à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs. Par suite, il convient en l'espèce de rechercher un équilibre entre les exigences de la libre circulation des marchandises dans le marché commun et les intérêts légi-. times de chacun. Dans ce contexte, selon une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité requiert qu'un État membre qui dispose d'un choix entre différentes mesures appropriées choisisse «le moyen qui apporte le moins d'obstacles à la liberté des échanges» (Rau, 261/81) ( 9 ). La Cour de justice a en particulier à maintes reprises dit pour droit (Cassis; Gilli; Fietje; Kelderman; Commission/Italie, 193/80, Robertson; Rau) ( 10 ) qu'une interdiction absolue de commercialisation pour des raisons de protection du consommateur n'est pas justifiée lorsqu'il est possible d'assurer une information convenable du consommateur par un étiquetage adéquat. Comme le souligne à juste titre la Commission, il suffit en l'espèce aussi, pour que le consommateur final soit correctement informé, d'imposer l'indication du pourcentage de gélatine dans les marchandises concernées. Lorsqu'il s'agit de produits emballés, il est possible de faire purement et simplement figurer ces données sur l'emballage, pour les marchandises en vrac on peut exiger que les additifs soient indiqués ailleurs de manière suffisamment claire.

A cet égard, il n'apparaît pas convaincant de soutenir, comme le fait le gouvernement italien, que l'étiquetage prescrit dans la directive du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard (JO L 33 du 8. 2. 1979, p. 1), qui se borne à prévoir l'énumération de tous les ingrédients de la denrée alimentaire dans l'ordre décroissant de leur importance pondérale, ne satisfait pas en l'espèce aux exigences de la protection du consommateur. Les dispositions communautaires générales contenues dans cette directive et applicables à tous les aliments, — dispositions qualifiées d'«horizontales» — n'excluent dans le principe en tout état de cause pas, comme le fait observer à bon droit la Commission, l'application de normes spéciales, applicables uniquement à certains produits alimentaires.

Dans ce cadre, le droit communautaire peut, spécialement en application de l'article 4, paragraphe 2, de cette directive, prévoir d'autres mentions obligatoires. A défaut de telles règles communautaires, les Etats membres peuvent, aux termes du deuxième alinéa de cette disposition, prévoir de telles mentions, à la seule condition de se conformer à la procédure prévue à l'article 16.

En conséquence, il convient d'admettre que la disposition de l'arrêté ministériel litigieux du 20 octobre 1978 fixant un pourcentage maximal pour l'emploi de gélatine constitue une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 30.