Conclusions de l'avocat général Gulmann présentées le 17 mars 1992. - Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. - Manquement - Directive CEE - Législation nationale non conforme. - Affaire C-190/90.



Recueil de jurisprudence 1992 page I-03265



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. La Commission estime que le royaume des Pays-Bas n' a pas pleinement assuré la transposition correcte de la directive 82/501/CEE du Conseil, du 24 juin 1982, concernant les risques d' accidents majeurs de certaines activités industrielles (1). En conséquence, la Commission a formé contre les Pays-Bas un recours au titre de l' article 169 du traité CEE visant à faire constater l' infraction alléguée.

2. La directive vise les activités industrielles comportant l' utilisation ou le stockage de substances dangereuses. Dans de tels établissements, un accident peut avoir des conséquences imprévisibles et très graves non seulement pour ceux qui sont employés dans les établissements en question, mais aussi pour l' homme et l' environnement à l' extérieur des établissements. Il est indiqué dans le préambule de la directive que de tels accidents se sont déjà produits dans la Communauté. Sans aucun doute, cela se réfère principalement au terrible accident dû aux émanations de dioxine provenant d' une entreprise du village italien de Seveso (2). La directive est d' ailleurs couramment appelée la "directive Seveso". La directive vise d' une part à prévenir les accidents majeurs dans de tels établissements ainsi que, d' autre part, à en limiter les conséquences pour l' homme et l' environnement (3).

3. Aux termes de l' article 20, paragraphe 1, la directive devait être transposée par les États membres au plus tard le 8 janvier 1984 (4).

Le royaume des Pays-Bas a reconnu que la transposition de la directive en droit néerlandais avait posé des problèmes. Cela est dû au fait qu' il était techniquement difficile d' introduire la directive dans la législation néerlandaise, très vaste en matière d' environnement. Le royaume des Pays-Bas reconnaît également que la directive a, dans une certaine mesure, été mise en oeuvre tardivement. Il estime toutefois que la directive a en réalité été mise en oeuvre de façon définitive par l' adoption de deux arrêtés royaux en 1988.

La Commission estime au contraire que la législation néerlandaise, même après l' adoption de ces arrêtés, ne comporte pas une transposition correcte de la directive sur tous les points. Ces questions ont été discutées en détail entre les services de la Commission et les autorités néerlandaises.

La Commission a engagé dès 1985 la procédure administrative préalable à l' introduction d' un recours en manquement devant la Cour de justice. Le 20 septembre 1988, la Commission a adressé au royaume des Pays-Bas son avis motivé et le 12 juin 1990 elle a formé le recours devant la Cour de justice.

4. Au cours de la procédure devant la Cour de justice, la Commission s' est désistée de certains des griefs qui figuraient dans la requête. Il en est ainsi pour les griefs qui concernent la transposition de l' article 5, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 3, et de l' article 10, paragraphe 2, de la directive. Par conséquent, la demande de la Commission ne concerne que la transposition insuffisante des dispositions des articles 3, 4, 5, paragraphe 1, sous c), troisième tiret, 8, paragraphe 1, et 10, paragraphe 1, de la directive.

Le gouvernement néerlandais a reconnu au cours de la procédure devant la Cour de justice que les articles 8, paragraphe 1, et 10, paragraphe 1, n' ont pas été correctement transposés. Le gouvernement a expliqué que les projets de loi nécessaires pour effectuer cette transposition ont été déposés. L' article 8, paragraphe 1, concerne l' obligation des États membres de veiller à l' information appropriée des personnes susceptibles d' être affectées par un accident majeur en ce qui concerne notamment les mesures de sécurité des entreprises et l' article 10, paragraphe 1, comporte l' obligation pour les États membres de veiller à ce que le fabricant informe les autorités compétentes de la survenance d' un accident et communique par ailleurs aux autorités certaines informations.

En conséquence, le litige qui oppose les parties ne concerne que la question de savoir si les articles 3, 4 et 5, paragraphe 1, sous c), troisième tiret, de la directive ont été correctement transposés aux Pays-Bas.

5. Nous ne nierons pas que l' affaire nous pose certains problèmes. A vrai dire, ce n' est pas parce que l' arrêt aura des conséquences appréciables sur l' état du droit aux Pays-Bas. Si nous avons bien compris, les parties s' accordent pour considérer que la question fondamentale en l' espèce est celle de savoir dans quelle mesure il est nécessaire ou opportun d' exiger d' un État membre une transposition tout à fait précise et exacte de la directive, alors que les objectifs qu' on cherche à atteindre par la mise en oeuvre de la directive sont déjà poursuivis par une législation existante et très détaillée en matière de sécurité sur le lieu de travail et de protection de l' environnement.

La Commission n' a pas fait valoir que, pour l' essentiel, la législation néerlandaise existante, d' une part, n' était pas motivée par les préoccupations qui sous-tendent la directive et, d' autre part, n' y répondait pas effectivement. La Commission estime au contraire que la législation néerlandaise ne comporte pas une transposition complète et tout à fait précise des règles de la directive et qu' une telle transposition complète et tout à fait précise se traduirait par certaines améliorations de l' état du droit aux Pays-Bas.

Le gouvernement néerlandais a observé, à juste titre selon nous, que la législation néerlandaise comportait un ensemble de règles qui assuraient une meilleure sécurité sur le lieu de travail et une meilleure protection de l' environnement en cas d' accident majeur que celles qui résulteraient de la seule transposition des règles de la directive.

Il s' agit en tout état de cause d' une affaire dans laquelle les considérations marginales et les nuances sont décisives. Il s' agit probablement aussi d' une affaire dont l' issue dépendra dans une certaine mesure de la position de principe de la Cour de justice quant à la portée et à la nature de ce qu' on peut exiger des États membres en matière de transposition correcte des directives. Il est significatif que la Commission se soit référée en l' espèce à la jurisprudence qui insiste sur la nécessité d' une transposition précise et complète des dispositions d' une directive (5), tandis que le gouvernement néerlandais se réfère à la jurisprudence dans laquelle la Cour de justice a admis que des directives pouvaient également être mises en oeuvre au moyen de règles existantes qui créent un cadre juridique suffisant pour l' application réelle et effective de la directive en droit national (6).

L' importance pratique de l' affaire, en son état actuel, est désormais si faible qu' on pourrait se demander si elle correspond à une affectation raisonnable des ressources susceptibles d' être consacrées à l' appréciation, dans le cadre de l' ordre juridique communautaire, de la transposition correcte des directives par les États membres. Certes, il faut reconnaître à cet égard que, comme nous l' avons indiqué ci-avant, l' affaire n' a acquis sa portée limitée actuelle que parce que les parties elles-mêmes ont fait preuve de bonne volonté au cours de la procédure devant la Cour de justice en tenant compte des points de vue juridiques de l' autre partie. Il faut également reconnaître que les problèmes juridiques qui subsistent s' expliquent par une réelle divergence entre les interprétations par les parties des dispositions pertinentes de la directive et des règles de la législation néerlandaise dont il est soutenu qu' elles constituent la base d' une transposition correcte.

6. Le problème principal de l' affaire consiste à savoir si les articles 3 et 4 de la directive ont été transposés en droit néerlandais. Il n' est pas simple de mettre en place un cadre acceptable pour la bonne compréhension du problème. En revanche, il est relativement simple de prendre position sur la question de la mise en oeuvre de l' article 5, paragraphe 1, sous c), de la directive.

Il y a certaines différences fondamentales entre les dispositions des articles 3 et 4, d' une part, et les dispositions de l' article 5, d' autre part. Les articles 3 et 4 ont un champ d' application plus large que l' article 5. Les articles 3 et 4 visent les activités industrielles telles qu' elles sont définies à l' article 1er. Il s' agit en gros des activités dans toutes les installations industrielles visées par la directive, mettant ou pouvant mettre en jeu un grand nombre de substances dangereuses, qui sont énumérées en annexe à la directive. L' article 5 en revanche ne vise que les installations industrielles mettant ou pouvant mettre en jeu, dans des quantités déterminées plus importantes, un certain nombre de substances particulièrement dangereuses, qui sont énumérées aux annexes II et III de la directive. La Commission a indiqué lors de l' audience qu' il existe aux Pays-Bas environ 80 entreprises visées par l' article 5.

Les articles 3 et 4 imposent aux États membres de mettre en oeuvre une réglementation comportant l' obligation générale pour le fabricant - c' est-à-dire, d' après l' article 1er, toute personne qui est responsable d' une activité industrielle visée par la directive - de prévenir et de limiter les conséquences des accidents majeurs, tandis que l' article 5 comporte des règles imposant aux États membres de mettre en place le système administratif dans le cadre duquel le fabricant notifiera aux autorités nationales les activités particulièrement dangereuses.

En ce qui concerne les articles 3 et 4, la Commission fait valoir que, de manière générale, la législation néerlandaise ne comporte pas une transposition satisfaisante de ces dispositions pour ce qui est de la prévention et de la limitation des conséquences des accidents majeurs pour l' homme et l' environnement hors des établissements.

En revanche, en ce qui concerne l' article 5, la Commission fait uniquement valoir que la législation néerlandaise est insuffisante pour mettre en oeuvre une seule des nombreuses obligations d' information qui incombent au fabricant en vertu de cette disposition.

Moyens relatifs à la transposition insuffisante des articles 3 et 4 de la directive

7. Le libellé de ces deux dispositions est le suivant:

"Article 3

Les États membres prennent les dispositions nécessaires afin que, pour toute activité industrielle définie à l' article 1er, le fabricant soit tenu de prendre toutes les mesures qui s' imposent pour prévenir les accidents majeurs et pour en limiter les conséquences pour l' homme et l' environnement.

Article 4

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout fabricant soit tenu de prouver à tout moment à l' autorité compétente, aux fins de vérifications visées à l' article 7, paragraphe 2, qu' il a déterminé les risques d' accidents majeurs existants, pris les mesures de sécurité appropriées et informé, formé et équipé, afin d' assurer leur sécurité, les personnes qui travaillent sur le site."

L' article 3 décrit l' obligation que les États membres doivent imposer dans leur législation au fabricant pour prévenir les accidents majeurs et en limiter les conséquences. Sans être exhaustif, l' article 4 apporte certaines précisions quant aux obligations du fabricant. Il doit:

- avoir déterminé les risques d' accidents majeurs existants;

- avoir pris les mesures de sécurité appropriées, et

- avoir informé, formé et équipé, afin d' assurer leur sécurité, les personnes qui travaillent sur le site.

La portée autonome de l' article 4 réside par ailleurs dans le fait que le fabricant doit pouvoir prouver à tout moment aux autorités compétentes dans les États membres qu' il a pris toutes les mesures mentionnées ci-avant.

8. Nous nous prononcerons tout d' abord sur le point de savoir si la législation néerlandaise comporte des règles suffisantes pour ce qui est de la mise en oeuvre de l' obligation générale de prévenir les accidents majeurs et de limiter leurs conséquences, qui incombe au fabricant en vertu de l' article 3.

La Commission a admis qu' il était satisfait aux obligations de la directive sur ce point en ce qui concerne le domaine couvert en droit néerlandais par la loi sur les conditions de travail (7). La Commission estime en revanche que la législation néerlandaise n' est pas suffisante en ce qui concerne le domaine couvert par la législation néerlandaise relative à la protection de l' environnement hors de l' entreprise.

9. Selon nous, il importe de constater en premier lieu qu' il est indiscutable que l' objectif fondamental de la directive, à savoir l' adoption de mesures réelles et efficaces pour prévenir les accidents majeurs et limiter leurs conséquences, est également poursuivi par la législation néerlandaise. Ainsi, le gouvernement néerlandais fait valoir, et la Commission semble accepter, que le domaine qui est visé par la directive l' est également par les dispositions qui figurent dans la loi néerlandaise sur les établissements incommodes, insalubres ou dangereux (Hinderwet) (8). La Hinderwet instaure un système général en vertu duquel les entreprises dans lesquelles des substances dangereuses sont utilisées et stockées ne sont licites que si elles ont été effectivement autorisées par les autorités néerlandaises, conformément à l' article 2 de la Hinderwet. Il résulte de l' article 17 de la Hinderwet qu' une telle autorisation n' est pas accordée s' il n' est pas garanti que les mesures nécessaires pour prévenir et limiter les dangers et les risques que l' entreprise comporte pour les environs ont été prises. Les autorités ne peuvent délivrer l' autorisation que si cette condition fondamentale est remplie. Les autorités peuvent si nécessaire subordonner l' autorisation à des conditions précisément indiquées.

10. La Commission fonde sa critique des dispositions néerlandaises, au regard des exigences de la directive, sur les arguments suivants:

- en premier lieu, la Commission n' estime pas que les dispositions néerlandaises existantes garantissent avec suffisamment de certitude dans tous les cas que les mesures nécessaires ont été prises dans les entreprises;

- en second lieu, la Commission fait valoir que les dispositions néerlandaises sont contraires à la directive, car ce sont les autorités et non le fabricant lui-même qui ont la responsabilité de "prendre toutes les mesures qui s' imposent" applicables à l' entreprise, et

- en troisième lieu, la Commission soutient que les dispositions néerlandaises ne garantissent pas que, comme l' implique la directive, le fabricant a "à tout moment" l' obligation de veiller à ce que les mesures de sécurité en vigueur soient modifiées lorsque l' évolution le rend nécessaire.

Le gouvernement néerlandais a

- tenté en premier lieu de démontrer que le système néerlandais existant a effectivement permis, grâce à un grand nombre de lois, de mettre en place un niveau de protection supérieur à celui dont la directive exige la mise en oeuvre;

- fait valoir en second lieu qu' il existe en pratique, dans la loi néerlandaise relative aux substances dangereuses pour l' environnement (9), une obligation pour le fabricant qui correspond à l' article 3 de la directive, et

- fait valoir en troisième lieu que le système d' autorisations prévu par la Hinderwet (articles 2 et 17) est à considérer comme suffisant pour mettre en oeuvre l' article 3 de la directive.

11. Le gouvernement néerlandais a fait état d' un important complexe de règles figurant dans des lois spéciales relatives à la lutte contre la pollution atmosphérique, les incendies et les catastrophes (10) et qui, de l' avis du gouvernement néerlandais, contribuent à la mise en oeuvre de la directive en droit néerlandais. A notre sens, il n' y a pas lieu d' examiner ces lois de plus près. Il est certain que le gouvernement néerlandais a raison lorsqu' il soutient que, dans les domaines qu' elles régissent, ces lois comportent des règles qui concourent réellement à prévenir les accidents majeurs et à en limiter les conséquences. Mais il est également certain qu' on ne peut pas considérer qu' elles comportent une mise en oeuvre pleinement suffisante de la directive. Le gouvernement néerlandais a d' ailleurs admis qu' il s' agit de lois qui ne couvrent que dans une certaine mesure les domaines visés par la directive.

12. Il est plus important de vérifier si on peut souscrire à la thèse du gouvernement néerlandais selon laquelle les dispositions de la loi relative aux substances dangereuses pour l' environnement peuvent être considérées comme comportant une mise en oeuvre suffisante. Le gouvernement néerlandais s' est référé à l' article 2 de la loi, qui dispose:

"Toute personne qui, à titre professionnel, produit une substance ou une préparation, la met à la disposition d' un tiers, l' importe ou l' utilise aux Pays-Bas et qui sait ou a pu raisonnablement soupçonner qu' un danger pour l' homme ou l' environnement peut résulter des opérations dont elle est l' auteur est tenue de prendre toutes les mesures qu' on peut raisonnablement exiger d' elle afin de limiter ce danger dans la mesure du possible."

On constate que cette disposition impose au fabricant une obligation générale qui correspond dans son principe à l' article 3 de la directive et qui consiste à imposer au fabricant la charge générale de veiller à éviter toute manipulation irresponsable de substances dangereuses. La disposition, qui est d' ailleurs sanctionnée pénalement, doit donc être considérée comme un pas important sur la voie d' une transposition correcte de l' article 3 de la directive. Mais il faut néanmoins reconnaître avec la Commission que la disposition ne suffit pas en elle-même pour mettre en oeuvre l' article 3. C' est sans doute à juste titre que la Commission s' est demandée si le champ d' application de la disposition néerlandaise n' était pas plus étroit que celui de la disposition de la directive et il est vrai en tout cas que la rédaction des deux dispositions est si différente qu' il n' est pas suffisamment certain que l' application du droit soit pleinement conforme à la directive. La disposition ne remplit donc pas les conditions auxquelles est subordonnée une transposition précise et exacte des dispositions de la directive. Il est d' ailleurs significatif que le gouvernement néerlandais n' a mis en évidence la portée autonome de cette disposition qu' à un stade relativement avancé de l' affaire, à savoir dans sa duplique, dans laquelle il souligne que la disposition "contribue" à la mise en oeuvre. A cela s' ajoute que le gouvernement n' a mentionné cette disposition au cours de l' audience que comme comportant une mise en oeuvre subsidiaire par rapport à la mise en oeuvre dont il est soutenu qu' elle a été réalisée au moyen de la Hinderwet.

13. Il y a donc lieu de se demander si les dispositions de la Hinderwet peuvent être considérées comme comportant une mise en oeuvre suffisante de l' article 3.

A notre sens, on peut légitimement faire valoir que les objectifs poursuivis par les règles de la directive Seveso seront atteints de la façon la plus efficace par un système en vertu duquel une entreprise industrielle qui traite et stocke des substances dangereuses n' est licite que si les autorités l' ont autorisée et dans le cadre duquel une telle autorisation n' est délivrée que si les autorités constatent, après avoir effectué leur propre enquête, que des mesures de sécurité suffisantes ont été prises dans l' entreprise. Le gouvernement néerlandais a indiqué que les autorisations au titre de la Hinderwet ne pouvaient être délivrées que s' il avait été établi que les dispositions nécessaires en matière de sécurité avaient été prises et il a indiqué de quelle manière les autorités pouvaient subordonner l' autorisation à un certain nombre de mesures de sécurité.

Cette appréciation est corroborée à notre sens par le système de la notification qui est prévu à l' article 5 de la directive. Il est manifeste que le système de la notification est considéré comme le corollaire nécessaire du système de protection qui résulte de l' application des articles 3 et 4. La notification doit permettre aux autorités compétentes de contrôler que le fabricant a pris les mesures de sécurité les plus appropriées (voir l' article 7 de la directive). Comme nous l' avons indiqué, le système de la notification ne s' applique qu' aux entreprises relativement peu nombreuses qui utilisent des substances particulièrement dangereuses. On constatera que le système de protection néerlandais va plus loin que ne l' exige la directive:

- en premier lieu, en ne se limitant pas à la notification, mais en exigeant une autorisation préalable, et

- en second lieu, en soumettant à autorisation toute entreprise industrielle visée par la directive et pas uniquement les entreprises mettant en jeu des substances particulièrement dangereuses.

Il y a peut-être lieu de mentionner dans ce contexte que l' article 17 de la directive dispose expressément que la directive ne s' oppose pas à ce que les États membres fixent des règles assurant une protection de l' homme et de l' environnement plus étendue que celle qui découle des dispositions de la directive.

14. C' est au regard de ce qui précède qu' il y a lieu d' examiner si on peut souscrire au point de vue de la Commission selon lequel il est nécessaire, pour respecter la directive, de compléter les règles néerlandaises existantes par une règle générale imposant au fabricant de prendre de son propre chef les mesures qu' il estime nécessaires pour prévenir les accidents majeurs et limiter leurs conséquences.

La question est de savoir si une telle obligation générale mise à la charge du fabricant améliorera le niveau de sécurité qui a déjà été atteint aux Pays-Bas.

15. A notre avis, il est nécessaire de distinguer entre la situation telle qu' elle se présente au moment de la création et de la mise en marche d' installations industrielles visées par la directive et la situation telle qu' elle se présente après ce moment.

16. Comme nous l' avons indiqué, la création et la mise en marche sont subordonnées, en vertu des articles 2 et 17 de la Hinderwet, à l' obtention d' une autorisation par le fabricant, après contrôle des conditions de sécurité. Le gouvernement néerlandais a indiscutablement relevé à juste titre que la procédure d' autorisation suppose une coopération entre le fabricant et les autorités et donc la collaboration active du fabricant.

L' autorisation suppose à l' évidence une demande de la part du fabricant, qui doit fournir des renseignements permettant aux autorités de se prononcer sur la demande, comme l' indique l' article 5, paragraphe 2, de la Hinderwet, selon lequel "Doivent être fournis à l' appui de la demande d' autorisation les documents qui sont prescrits par Nous dans un règlement d' administration publique". Les règles détaillées relatives au contenu de la demande sont fixées dans le règlement, le Hinderbesluit (11). Ces règles prévoient notamment que le fabricant doit établir un rapport sur la sécurité externe comportant des informations détaillées au sujet des problèmes de sécurité et des mesures prises par le fabricant. Toutefois, le rapport sur la sécurité externe ne doit être établi que pour les entreprises qui sont visées par l' article 5 de la directive, c' est-à-dire les entreprises qui traitent des substances particulièrement dangereuses. Mais le Hinderbesluit exige pour toutes les entreprises que la demande comporte un certain nombre d' informations générales sur l' entreprise, qui permettent aux autorités d' apprécier la situation de l' entreprise du point de vue de la sécurité. Et il est exact que les autorités ont, en vertu de l' article 30 b de la Hinderwet, le pouvoir d' exiger du fabricant toutes les informations nécessaires pour décider si l' entreprise satisfait ou non aux conditions auxquelles la loi subordonne l' autorisation.

L' autorisation reposera sur les informations du fabricant au sujet de la sécurité dans l' entreprise. Celles-ci font partie intégrante du fondement de l' autorisation et s' imposent donc au fabricant. L' avantage présenté par le système néerlandais est que les autorités ont l' obligation d' apprécier si les conditions de sécurité dans l' entreprise sont satisfaisantes ou s' il est nécessaire, pour prévenir dans une mesure suffisante les accidents et en limiter les conséquences, d' imposer au fabricant d' adopter des mesures de sécurité supplémentaires. Si les autorités estiment que tel est le cas, elles sont tenues, en vertu de l' article 17, paragraphe 1, de la Hinderwet, de lier l' autorisation à la mise en oeuvre de telles mesures de sécurité par le fabricant.

Cela montre à notre sens que la Hinderwet comporte les règles nécessaires, en tout cas quant à la création et à la mise en marche d' entreprises, pour que "le fabricant soit tenu de prendre toutes les mesures qui s' imposent pour prévenir les accidents majeurs et pour en limiter les conséquences", comme l' exige l' article 3 de la directive et qu' on ne gagnerait rien, en tout cas à ce stade, à imposer au fabricant une obligation générale autonome, ainsi que la Commission l' estime nécessaire.

17. Il est plus difficile d' apprécier si une obligation autonome pour le fabricant correspondant à celle qui est prévue à l' article 3 de la directive aurait un sens pour l' actualisation permanente des mesures de sécurité qui peut être nécessaire:

- en premier lieu, lorsqu' il y a des modifications dans l' entreprise, qui peuvent influer sur les risques d' accidents majeurs, et

- en second lieu, lorsqu' il y a une évolution des connaissances relatives à la façon de prévenir au mieux les accidents majeurs et d' en limiter au mieux les conséquences.

La Commission a observé en particulier que l' introduction en droit national d' une règle générale correspondant à l' article 3 mettra en évidence que les fabricants ont l' obligation active de veiller constamment à ce que les mesures de sécurité prises soient actualisées au fur et à mesure de l' évolution. Il est d' ailleurs assurément essentiel de veiller à ce que les mesures de sécurité adoptées à un moment donné soient révisées lorsque cela s' avère nécessaire. Dans le cas de systèmes d' autorisations tels que le système néerlandais, il peut y avoir un certain risque que les fabricants estiment s' être acquittés de leurs obligations en matière de sécurité lorsqu' ils se contentent de respecter les conditions et le contenu de l' autorisation.

18. Si la Commission a raison de soutenir que l' article 3 doit être interprété en ce sens qu' il comporte une obligation autonome pour le fabricant de réviser constamment, à la lumière de l' évolution, les mesures de sécurité adoptées, cela constitue un argument de poids en faveur de la thèse selon laquelle l' article 3 doit être transposé sous la forme d' une règle générale visant le fabricant, et ce également en droit néerlandais. La Commission a indiqué que la formulation générale de l' article 3 corroborait cette interprétation, qui est d' ailleurs confirmée par le fait que l' article 4 impose au fabricant de prouver "à tout moment" qu' il a pris les mesures de sécurité nécessaires.

19. Il y a cependant d' autres dispositions de la directive qui infirment selon nous une telle interprétation de l' article 3. Il s' agit de dispositions qui régissent expressément l' obligation des États membres de veiller à ce que le fabricant modifie les mesures de sécurité dans l' hypothèse d' une modification de l' activité industrielle qui pourrait avoir des implications importantes pour les risques d' accidents majeurs et en cas d' évolution des connaissances techniques relatives à la sécurité, y compris celles qui concernent l' évaluation des risques.

L' article 6 de la directive dispose:

"Dans le cas d' une modification d' une activité industrielle qui pourrait avoir des implications importantes pour les risques d' accidents majeurs, les États membres prennent les mesures appropriées afin que le fabricant

- procède à une révision des mesures visées aux articles 3 et 4;

- informe préalablement, si nécessaire, les autorités compétentes visées à l' article 7 de cette modification pour ce qui concerne les éléments de la notification visée à l' article 5."

L' article 5, paragraphe 3, de la directive dispose:

"La notification visée au paragraphe 1 doit être mise à jour périodiquement, notamment afin de tenir compte des nouvelles connaissances techniques relatives à la sécurité ainsi que de l' évolution des connaissances en matière d' évaluation des risques."

A notre avis, ces deux dispositions doivent être entendues en ce sens qu' elles imposent de façon exhaustive aux États membres l' obligation de veiller à l' actualisation constante des mesures de sécurité prises. Il est difficile de voir quelle serait la raison d' être de ces dispositions si l' interprétation que la Commission fait de l' article 3 était exacte.

Nous ne pouvons donc pas nous rallier au point de vue de la Commission selon lequel on peut lire dans l' article 3 une obligation autonome d' actualisation pour le fabricant. Cette question est régie de façon exhaustive par les articles 5, paragraphe 3, et 6.

20. La législation néerlandaise comporte un certain nombre de règles visant à assurer que les mesures de sécurité prises soient modifiées lorsque l' évolution le rend nécessaire et les parties ont dans une certaine mesure exposé ces règles au cours de la procédure écrite et de la procédure orale. Il n' y a cependant pas lieu pour la Cour de justice d' examiner le point de savoir si ces règles satisfont aux exigences de la directive. Et ce pour la simple raison que la Commission n' a pas soutenu que les articles 5, paragraphe 3, et 6 avaient été transposés de manière insuffisante en droit néerlandais (12).

En conséquence, il n' est pas possible de se rallier au point de vue de la Commission selon lequel l' article 3 de la directive n' a pas été correctement transposé en droit néerlandais. Certes, on ne trouve pas dans la législation des Pays-Bas en matière de protection de l' homme et de l' environnement hors de l' entreprise une règle générale correspondant à l' article 3, mais cela n' est pas nécessaire si on tient compte du fait que la législation néerlandaise a instauré un système d' autorisations qui sert indiscutablement les objectifs visés par la directive et qui, du fait de l' intervention des autorités, comporte une protection plus grande contre les accidents majeurs que celle qui est exigée par la directive.

21. Pour être complet, nous mentionnerons que le gouvernement néerlandais a fait valoir dans son mémoire en défense que l' adoption d' une loi-cadre de portée générale dans le but de transposer la directive aurait supposé une réorganisation approfondie de la législation en vigueur en la matière. Même s' il n' était pas développé, cet argument a retenu notre attention. On ne pourrait pas exclure que l' introduction d' une obligation générale pour le fabricant dans la législation néerlandaise en matière d' environnement, qui est déjà très détaillée, puisse entraîner des problèmes de technique législative. Il ne nous semble pas impensable qu' une telle règle puisse causer certains problèmes si elle devait être insérée dans le système d' autorisations existant, et en particulier dans le système de sanctions existant. Il est particulièrement important en matière d' environnement que la transposition des directives communautaires ne complique pas davantage les réglementations très détaillées et très complexes qui existent dans certains États membres, à moins que cela ne soit absolument nécessaire pour réaliser les buts de la directive. La réglementation en matière d' environnement a une importance pratique pour un très grand nombre d' entreprises et son application est en général assurée par les autorités locales, dont les ressources en personnel peuvent être limitées.

22. Il est cependant apparu que nous n' avions pas de raisons de nous faire ces réflexions. Le gouvernement néerlandais ne semble plus attacher d' importance aux problèmes de technique législative susmentionnés. Au contraire, le gouvernement néerlandais a laissé entrevoir que l' article 3 de la directive serait introduit dans la législation en matière d' environnement dans le cadre d' une modification envisagée de celle-ci. Le gouvernement a souligné que cela n' était pas dû au fait qu' on estimait cela nécessaire d' un point de vue juridique, mais que cela avait l' avantage d' éliminer toute "ambiguïté" relative à la transposition de la directive en droit néerlandais.

23. Comme nous l' avons indiqué, nous partageons le point de vue juridique du gouvernement néerlandais, mais cela nous donne indéniablement une certaine tranquillité d' esprit de savoir que ce point de vue juridique, que la Cour y souscrive ou non, n' aura pas d' incidence sur l' état futur du droit au royaume des Pays-Bas.

24. En ce qui concerne le moyen de la Commission relatif à la transposition insuffisante de l' article 4 de la directive, il y a lieu d' observer que la Commission fonde une partie importante de son argumentation sur les points de vue évoqués ci-avant relatifs à l' obligation du fabricant de veiller activement et constamment à ce que les mesures de sécurité nécessaires soient prises dans l' entreprise. Nous avons traité de ces points de vue dans le cadre des développements consacrés à l' article 3, qui constituent à notre avis le cadre approprié. La portée autonome de l' article 4 est que le fabricant doit être tenu, en droit national, de pouvoir prouver à tout moment à l' instance nationale de contrôle qu' il a pris les mesures de sécurité nécessaires. L' obligation d' information ou, si on veut, l' obligation à la preuve est une obligation qui incombe au fabricant à tout moment. Cela signifie que les autorités nationales compétentes doivent pouvoir, à n' importe quel moment, réclamer des informations au sujet des mesures de sécurité prises et que le fabricant doit être en mesure de fournir ces informations sur demande.

Le gouvernement néerlandais a indiqué que la Hinderwet comporte en ses articles 30, 30 a et 30 b des dispositions qui donnent aux autorités le droit de réclamer à tout moment des renseignements aux entreprises dans la mesure nécessaire pour contrôler les mesures de sécurité des entreprises. Le gouvernement néerlandais a fait valoir, à bon droit selon nous, que tant la lettre que l' esprit de l' article 30 b de la Hinderwet impliquent une obligation de renseignement constante pour le fabricant. Le droit néerlandais comporte suffisamment de voies de droit permettant aux autorités de faire en sorte que le fabricant s' acquitte de cette obligation de renseignement.

25. Il nous semble trop formaliste d' exiger qu' il y ait, outre ces dispositions qui permettent aux autorités compétentes de réclamer au fabricant toute information pertinente pour la sécurité, une obligation expresse pour le fabricant d' être en mesure de s' acquitter de cette obligation d' information.

A notre avis, les dispositions de la Hinderwet relatives au contrôle sont suffisantes, dans le cadre du système néerlandais, pour mettre en oeuvre l' obligation d' information résultant de l' article 4 de la directive. Nous proposerons par conséquent que ce moyen de la Commission soit également rejeté.

En ce qui concerne l' article 5, paragraphe 1, sous c), de la directive

26. Comme nous l' avons indiqué, l' article 5 impose au fabricant de procéder à la notification aux autorités nationales compétentes des activités industrielles dans lesquelles interviennent ou peuvent intervenir des substances particulièrement dangereuses. L' article 5 énumère de façon détaillée les renseignements que la notification doit comporter. En vertu du paragraphe 1, sous c), troisième tiret, la notification doit comporter, au nombre des "informations relatives à des situations éventuelles d' accident majeur":

"le nom de la personne et de ses suppléants ou l' instance qualifiée qui sont compétents pour la sécurité et qui sont habilités à mettre en oeuvre les plans d' urgence et à alerter les autorités compétentes visées à l' article 7".

27. Ce grief implique que nous nous prononcions sur deux problèmes.

28. Le premier concerne une question d' interprétation de la disposition de la directive. Le gouvernement néerlandais fait valoir que la personne dont le nom doit être indiqué dans la notification est la personne qui est responsable en droit de la sécurité dans l' entreprise, qui sera en pratique le fabricant lui-même. Le gouvernement néerlandais observe qu' il résulte de la réglementation néerlandaise que le nom de cette personne doit toujours ressortir de la demande d' autorisation.

La Commission fait valoir que le gouvernement néerlandais interprète mal la disposition de la directive, qui, de l' avis de la Commission, implique l' indication du nom de la personne qui est responsable en fait, au sein de l' entreprise, de la sécurité dans l' entreprise. L' interprétation de la disposition par la Commission nous semble être la bonne, qu' on se réfère à la lettre ou à la finalité de la disposition. Exiger expressément l' indication du nom de celui qui est responsable en droit, c' est-à-dire le fabricant, n' a pas beaucoup de sens, car c' est le fabricant lui-même qui a l' obligation de procéder à la notification, si bien que les autorités connaissent déjà son nom de ce fait. A cela s' ajoute que la disposition exige l' indication du nom de la personne "qui (est compétente) pour la sécurité et qui (est habilitée) à mettre en oeuvre les plans d' urgence ...". Il n' est pas logique de désigner celui qui est responsable en droit de l' entreprise comme une personne qui est "habilitée" à mettre en oeuvre les plans d' urgence. Il y a lieu de considérer par ailleurs que le but de la disposition est d' identifier la ou les personnes qui sont spécifiquement responsables en pratique des mesures de sécurité et qui ont les connaissances spécifiques relatives à ces mesures.

29. Le gouvernement néerlandais fait toutefois valoir, en second lieu et à titre subsidiaire, que la disposition, même interprétée comme le soutient la Commission, est suffisamment mise en oeuvre en droit néerlandais. Le gouvernement observe que le rapport sur la sécurité interne, que l' entreprise est tenue de fournir aux autorités à l' appui de la demande d' autorisation d' une activité industrielle, doit mentionner celui qui est responsable en fait de la sécurité dans l' entreprise. Certes, cela ne résulte pas expressément de dispositions contraignantes de la législation néerlandaise, mais cela est prescrit par un manuel spécial, l' Arbeidsveiligheidsrapport P172-2, rédigé par les autorités néerlandaises pour servir de guide aux personnes chargées d' élaborer le rapport sur la sécurité. Le gouvernement s' est référé au point 3.3 de ce manuel, qui prévoit notamment que le rapport doit comporter: "... - une description des responsabilités et des tâches incombant aux services, aux organes et aux personnes concernés par la sécurité ...", et qui prévoit également que "Pour étendre/approfondir la compréhension de la situation en matière de sécurité et accroître ainsi l' utilité du rapport, il peut être nécessaire de décrire la manière dont la politique en matière de sécurité est mise en oeuvre dans l' entreprise et dont les services, les organes et les personnes, compétents en matière de sécurité, exercent ces compétences". A notre avis, ces prescriptions ne garantissent pas avec suffisamment de certitude que les exigences de l' article 5, paragraphe 1, sous c), troisième tiret, seront respectées et ne constituent donc pas une transposition suffisamment précise des exigences de la directive. Nous estimons de ce seul fait qu' il convient d' accueillir cette partie des conclusions formulées par la Commission.

30. Par voie de conséquence, il n' y a pas lieu d' examiner le point de savoir si on pourrait admettre le cas échéant que des prescriptions du manuel susmentionné constituent la base d' une transposition correcte de la directive, voir à ce sujet la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle les dispositions d' une directive ne peuvent normalement pas être transposées au moyen de prescriptions non contraignantes (13).

Pour être complet, nous mentionnerons toutefois que, comme cela a été indiqué plus haut, la Commission s' est désistée lors de l' audience de son grief relatif à la transposition insuffisante de l' article 5, paragraphe 1, sous b), et que cela est vraisemblablement dû au fait que la Commission, eu égard aux circonstances particulières dans ce domaine, a estimé que l' obligation de renseignement peut être satisfaite au moyen d' indications figurant dans le manuel néerlandais sur le rapport sur la sécurité interne. Cela nous semble d' ailleurs tout à fait défendable, si on considère l' argumentation du gouvernement néerlandais.

31. Si la Cour de justice nous suit, il y a lieu de condamner le royaume des Pays-Bas pour n' avoir pas transposé en droit néerlandais les articles 5, paragraphe 1, sous c), troisième tiret, 8, paragraphe 1, et 10, paragraphe 1, en rappelant en ce qui concerne les deux dernières dispositions que le gouvernement néerlandais a accepté le reproche que lui faisait la Commission. En revanche, il y a lieu de rejeter les griefs de la Commission tirés de la transposition insuffisante des articles 3 et 4.

32. Une partie des griefs de chacune des parties ayant été accueillis, il y a lieu de décider qu' elles supporteront leurs propres dépens.

Conclusion

33. En conséquence, nous proposons à la Cour de justice de constater que:

- en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et appropriées pour rendre la législation nationale pleinement conforme aux articles 5, paragraphe 1, sous c), troisième tiret, 8, paragraphe 1, et 10, paragraphe 1, de la directive 82/501/CEE du Conseil, du 24 juin 1982, concernant les risques d' accidents majeurs de certaines activités industrielles, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 189 du traité CEE;

- le recours est rejeté pour le surplus, et

- chaque partie supporte ses propres dépens.

(*) Langue originale: le danois.

(1) JO L 230, p. 1.

(2) Cela ressort explicitement de l' avis du Parlement du 14 juillet 1980 concernant la directive (JO C 175, p. 48, 50).

(3) Voir le cinquième considérant du préambule à la directive.

(4) La directive a été modifiée deux fois, en dernier lieu par la directive 88/610/CEE, du 24 novembre 1988 (JO L 336, p. 14). Ces modifications ne concernent pas les dispositions de la directive qui sont pertinentes en l' espèce, exception faite de l' article 8, paragraphe 1.

(5) Voir notamment l' arrêt du 1er mars 1983, Commission/Italie (300/81, Rec. p. 449), dans lequel il est affirmé au point 10: "Il importe en effet que chaque État membre donne à la directive en question une exécution qui corresponde pleinement aux exigences de clarté et de certitude des situations juridiques voulues par la directive dans l' intérêt des établissements qui doivent bénéficier de l' agrément prévu par celle-ci."

(6) Voir arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas (C-339/87, Rec. p. I-851), dans lequel il a été établi au point 6 in fine que "... la transposition en droit interne d' une directive n' exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition expresse et explicite et qu' elle peut se satisfaire d' un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d' une façon suffisamment claire et précise." Voir également l' arrêt du 1er octobre 1991, Commission/France, point 8 (C-13/90, Rec. p. I-0000), qui se réfère à d' autres arrêts.

(7) Voir l' Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), qui dispose en son article 4, paragraphe 1: "L' employeur veille à ce que la politique générale suivie par lui dans son entreprise vise notamment à assurer aux travailleurs la plus grande sécurité possible, à protéger le mieux possible leur santé et à promouvoir leur bien-être au sein de l' entreprise ou de l' établissement; cette politique comprend les moyens grâce auxquels et les modalités selon lesquelles ces objectifs doivent être atteints; elle comporte également la définition des diverses compétences revenant dans ce domaine aux personnes travaillant au service de l' employeur et des responsabilités leur incombant à cet égard" (Stbl. 1990, 94).

(8) Voir Stbl. 1981, p. 410.

(9) Wet milieugevaarlijke stoffen (Stbl. 1985, p. 639).

(10) Wet inzake de luchtverontreiniging (Stbl. 1970, 580), Brandweerwet (Stbl. 1985, 87) et Rampenwet (Stbl. 1985, p. 88).

(11) Voir son article 2 (Stbl. 1981, p. 660), qui a été modifié en dernier lieu par arrêté royal du 15 septembre 1988 (Stbl. 1988, p. 433).

(12) La Commission avait fait valoir au cours de la procédure administrative qui a précédé l' introduction du recours que les deux dispositions avaient été transposées de manière insuffisante. Elle a cessé de critiquer la mise en oeuvre de l' article 6 avant l' introduction du recours devant la Cour de justice et elle a abandonné, comme indiqué ci-avant, sa critique de la mise en oeuvre de l' article 5, paragraphe 3, au cours de la procédure orale.

(13) Voir la dernière décision de la Cour de justice en la matière, l' arrêt du 1er octobre 1991, Commission/France, précité, points 8 à 10, qui comporte des références à d' autres arrêts.