CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 25 juin 2020 ( 1 )

Affaire C‑510/19

Openbaar Ministerie,

YU,

ZV

contre

AZ

[demande de décision préjudicielle formée par le hof van beroep te Brussel (cour d’appel de Bruxelles, Belgique)]

« Renvoi préjudiciel – Coopération policière et judiciaire en matière pénale – Mandat d’arrêt européen – Décision-cadre 2002/584/JAI – Article 6, paragraphe 2 – Notion d’“autorité judiciaire d’exécution” – Article 27, paragraphe 3, sous g), et paragraphe 4 – Demande de consentement supplémentaire acceptée par le ministère public de l’État membre d’exécution »

1. La Cour s’est prononcée à plusieurs reprises sur la notion d’« autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584/JAI ( 2 ), en précisant les conditions auxquelles doit satisfaire l’autorité qui émet un mandat d’arrêt européen (MAE) ( 3 ).

2. La présente demande de décision préjudicielle offre à la Cour la possibilité d’interpréter cette même notion, mais à présent en lien avec l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584 lu en combinaison avec son article 27. C’est ce que lui demande une juridiction belge qui souhaite savoir, en substance, si le ministère public des Pays‑Bas peut être qualifié d’« autorité judiciaire » qui consent à étendre les infractions consignées dans un précédent MAE, déjà exécuté.

I. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union. La décision-cadre 2002/584

3. Les considérants 5, 6 et 8 de la décision-cadre 2002/584 sont libellés comme suit : « (5) L’objectif assigné à l’Union de devenir un espace de liberté, de sécurité et de justice conduit à supprimer l’extradition entre États membres et à la remplacer par un système de remise entre autorités judiciaires. Par ailleurs, l’instauration d’un nouveau système simplifié de remise des personnes condamnées ou soupçonnées, aux fins d’exécution des jugements ou de poursuites, en matière pénale permet de supprimer la complexité et les risques de retard inhérents aux procédures d’extradition actuelles. Aux relations de coopération classiques qui ont prévalu jusqu’ici entre États membres, il convient de substituer un système de libre circulation des décisions judiciaires en matière pénale, tant pré-sentencielles que définitives, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice. (6) Le [MAE] prévu par la présente décision-cadre constitue la première concrétisation, dans le domaine du droit pénal, du principe de reconnaissance mutuelle que le Conseil européen a qualifié de “pierre angulaire” de la coopération judiciaire. [...] (8) Les décisions relatives à l’exécution du [MAE] doivent faire l’objet de contrôles suffisants, ce qui implique qu’une autorité judiciaire de l’État membre où la personne recherchée a été arrêtée devra prendre la décision de remise de cette dernière. »

4. Conformément à l’article 1er de cette décision-cadre, intitulé « Définition du [MAE] et obligation de l’exécuter » : « 1. Le [MAE] est une décision judiciaire émise par un État membre en vue de l’arrestation et de la remise par un autre État membre d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales ou pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté. 2. Les États membres exécutent tout [MAE], sur la base du principe de reconnaissance mutuelle et conformément aux dispositions de la présente décision-cadre. 3. La présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 du traité sur l’Union européenne. »

5. L’article 6 de ladite décision-cadre, intitulé « Détermination des autorités judiciaires compétentes », dispose : « 1. L’autorité judiciaire d’émission est l’autorité judiciaire de l’État membre d’émission qui est compétente pour délivrer un mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État. 2. L’autorité judiciaire d’exécution est l’autorité judiciaire de l’État membre d’exécution qui est compétente pour exécuter le mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État. 3. Chaque État membre informe le secrétariat général du Conseil de l’autorité judiciaire compétente selon son droit interne. »

6. Aux termes de l’article 14 de la même décision-cadre, intitulé « Audition de la personne recherchée » : « Si la personne arrêtée ne consent pas à sa remise de la manière prévue à l’article 13, elle a le droit d’être entendue par l’autorité judiciaire d’exécution, conformément au droit de l’État membre d’exécution. »

7. L’article 15 de la décision-cadre 2002/584, intitulé « Décision sur la remise », est rédigé comme suit : « 1. L’autorité judiciaire d’exécution décide, dans les délais et aux conditions définis dans la présente décision-cadre, la remise de la personne. [...] »

8. L’article 19 de cette décision-cadre, intitulé « Audition de la personne dans l’attente de la décision », prévoit : « 1. Il est procédé à l’audition de la personne recherchée par une autorité judiciaire, assistée d’une autre personne désignée selon le droit de l’État membre dont relève la juridiction requérante. 2. L’audition de la personne recherchée est exécutée conformément au droit de l’État membre d’exécution et dans les conditions arrêtées d’un commun accord par l’autorité judiciaire d’émission et l’autorité judiciaire d’exécution. 3. L’autorité judiciaire d’exécution compétente peut charger une autre autorité judiciaire de l’État membre dont elle relève de prendre part à l’audition de la personne recherchée, afin de garantir l’application correcte du présent article et des conditions fixées. »

9. Aux termes de l’article 27 de ladite décision-cadre, intitulé « Poursuite éventuelle pour d’autres infractions » : « 1. Chaque État membre peut notifier au secrétariat général du Conseil que, dans ses relations avec d’autres États membres qui ont procédé à la même notification, le consentement est réputé avoir été donné pour qu’une personne soit poursuivie, condamnée ou détenue en vue de l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté, pour une infraction commise avant sa remise, autre que celle qui a motivé sa remise, sauf si, dans un cas particulier, l’autorité judiciaire d’exécution en dispose autrement dans sa décision statuant sur la remise. 2. Sauf dans les cas visés aux paragraphes 1 et 3, une personne qui a été remise ne peut être poursuivie, condamnée ou privée de liberté pour une infraction commise avant sa remise autre que celle qui a motivé sa remise. 3. Le paragraphe 2 ne s’applique pas dans les cas suivants : [...] g) lorsque l’autorité judiciaire d’exécution qui a remis la personne donne son consentement conformément au paragraphe 4. 4. La demande de consentement est présentée à l’autorité judiciaire d’exécution, accompagnée des informations mentionnées à l’article 8, paragraphe 1, ainsi que d’une traduction comme indiqué à l’article 8, paragraphe 2. Le consentement est donné lorsque l’infraction pour laquelle il est demandé entraîne elle‑même l’obligation de remise aux termes de la présente décision-cadre. Le consentement est refusé pour les raisons mentionnées à l’article 3 et, sinon, il ne peut l’être que pour les raisons mentionnées à l’article 4. La décision est prise au plus tard trente jours après réception de la demande. [...] »

B. Le droit national

1. Le droit belge. La loi relative au MAE

10. L’article 37 de la loi relative au MAE ( 4 ) indique : « 1. Une personne qui a été remise sur la base d’un [MAE] émis par une autorité judiciaire belge ne peut être poursuivie, condamnée ou privée de liberté pour une infraction commise avant sa remise autre que celle qui a motivé sa remise. 2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas dans les cas suivants : [...] Si, en dehors des cas visés à l’alinéa 1er, le juge d’instruction, le procureur du Roi ou la juridiction souhaite, selon le cas, poursuivre, condamner ou priver de liberté la personne remise, pour une infraction commise avant la remise autre que celle qui a motivé cette remise, une demande de consentement doit être présentée à l’autorité judiciaire d’exécution, accompagnée des informations mentionnées à l’article 2, paragraphe 4, ainsi que, le cas échéant, d’une traduction. »

2. Le droit néerlandais

a) La loi du 29 avril 2004 mettant en œuvre la décision-cadre 2002/584

11. L’article 14 de l’Olw ( 5 )énonce : « 1. La remise n’est autorisée qu’à la condition que la personne réclamée ne soit pas poursuivie, condamnée, ou privée de liberté pour des infractions commises avant sa remise autres que celles ayant motivé sa remise, sauf : [...] f) si le consentement du procureur a été demandé et obtenu au préalable. [...] 3. À la demande de l’autorité judiciaire d’émission et au titre du [MAE] présenté, accompagné de sa traduction, le procureur donne le consentement visé au paragraphe 1, sous f), [...] concernant des d’infractions pour lesquelles la remise aurait été autorisée en vertu de la présente loi [...] ».

12. L’article 35, paragraphe 1, de l’Olw est rédigé comme suit : « Dans les meilleurs délais suivant la décision consentant en tout ou partie à la remise, la personne réclamée est effectivement remise. Le procureur détermine, après en avoir convenu avec l’autorité judiciaire d’émission, la date et le lieu de la remise. »

13. Dans sa version antérieure au 13 juillet 2019, l’article 44 de l’Olw prévoyait : « Le procureur peut agir en tant qu’autorité judiciaire d’émission. »

14. Dans la version en vigueur depuis le 13 juillet 2019, l’article 44 de l’Olw est rédigé comme suit : « Le juge-commissaire [rechter-commissaris] peut agir en tant qu’autorité judiciaire d’émission. »

b) La loi sur l’organisation judiciaire

15. Conformément à l’article 127 de la Wet RO ( 6 ), le ministre de la Justice et de la Sécurité peut donner des instructions générales et particulières concernant l’exercice des fonctions et des pouvoirs du ministère public.

II. Les faits à l’origine du litige et les questions préjudicielles

16. Le 26 septembre 2017, le juge d’instruction près le rechtbank van eerste aanleg te Leuven (tribunal de première instance de Louvain, Belgique) a émis, à l’encontre d’AZ, un ressortissant belge, un MAE en vue de l’exercice de poursuites pénales pour des délits de faux et d’usage de faux commis en Belgique en 2017.

17. Détenu aux Pays‑Bas en exécution de ce MAE, AZ a été remis aux autorités belges le 13 décembre 2017 en application de la décision du rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam, Pays‑Bas).

18. Le 26 janvier 2018, le même juge d’instruction de Louvain a délivré un (second) MAE concernant la remise d’AZ pour des délits de faux et d’usage de faux autres que ceux qui étaient consignés dans le premier.

19. Le 13 février 2018, l’officier van justitie (procureur) de l’arrondissementsparket Amsterdam (parquet d’Amsterdam, Pays‑Bas) a donné son consentement pour qu’AZ soit poursuivi pour l’ensemble des faits délictueux consignés dans les deux MAE.

20. Finalement, AZ a été condamné à trois ans de privation de liberté.

21. AZ a fait appel de la condamnation devant le hof van beroep te Brussel (cour d’appel de Bruxelles, Belgique), en contestant le fait que le ministère public néerlandais puisse être considéré comme une « autorité judiciaire » au sens de l’article 6, paragraphe 2, et de l’article 27, paragraphe 3, sous g), et du paragraphe 4, de la décision-cadre 2002/584.

22. Dans ces circonstances, le hof van beroep Brussel (cour d’appel de Bruxelles) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes : « 1) a) L’expression “autorité judiciaire” visée à l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584 constitue-t-elle une notion autonome du droit de l’Union ? b) Si la première question, sous a), appelle une réponse affirmative, sur la base de quels critères peut-il être établi qu’une autorité de l’État membre d’exécution est une telle autorité judiciaire et que le [MAE] exécuté par elle est par conséquent une telle décision judiciaire ? c) Si la première question, sous a), appelle une réponse affirmative, le ministère public néerlandais, plus précisément l’officier van justitie (procureur), relève-t-il de la notion d’“autorité judiciaire” visée à l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584, et le [MAE] exécuté par cette autorité est-il par conséquent une décision judiciaire ? d) Si la première question, sous c), appelle une réponse affirmative, peut-il être admis que la remise initiale est appréciée par une autorité judiciaire, plus précisément l’[internationale rechtshulpkamer (chambre de coopération judiciaire internationale) du rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam)], conformément à l’article 15 de la décision-cadre 2002/584, ce qui assure au justiciable notamment le respect du droit d’être entendu et du droit à l’accès à la justice, alors que la remise complémentaire au titre de l’article 27 de ladite décision-cadre est dévolue à une autre autorité, à savoir l’officier van justitie (procureur), ce qui n’assure au justiciable ni le droit d’être entendu ni le droit à l’accès à la justice, de sorte qu’un défaut manifeste de cohérence est établi dans la décision-cadre sans la moindre justification raisonnable ? e) Si la première question, sous c) et d), appelle une réponse affirmative, faut-il interpréter les articles 14, 19 et 27 de la décision-cadre 2002/584 en ce sens que, avant qu’il puisse donner son consentement pour qu’une personne soit poursuivie, condamnée ou détenue en vue de l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté, pour une infraction commise avant la remise au titre d’un [MAE] qui n’est pas celle pour laquelle cette remise a été demandée, un ministère public qui intervient en tant qu’autorité judiciaire d’exécution doit au préalable assurer le respect du droit d’être entendu et du droit à l’accès à la justice du justiciable ? 2) L’officier van justitie (procureur) de l’arrondissementsparket Amsterdam (parquet d’Amsterdam)], qui agit en application de l’article 14 de l’[Olw], est-il l’autorité judiciaire d’exécution au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584 qui a remis la personne recherchée et qui peut donner le consentement au sens de l’article 27, paragraphe 3, sous g), et paragraphe 4, de cette décision-cadre ? »

III. La procédure devant la Cour

23. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 4 juillet 2019.

24. AZ, l’Openbaar Ministerie, les gouvernements néerlandais, allemand, espagnol hongrois, ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites.

25. Il n’a pas été jugé nécessaire de tenir une audience.

IV. Analyse

A. Concernant la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

26. Le gouvernement allemand doute de l’admissibilité de la demande de décision préjudicielle (bien qu’il ne s’oppose pas formellement à son admission), car les questions posées ne seraient pas pertinentes pour permettre à la juridiction de renvoi de statuer dans la procédure pénale pendante devant elle.

27. Ces questions concernent des actes juridiques définitifs adoptés aux Pays‑Bas (la remise d’AZ et le consentement d’un procureur néerlandais pour qu’il soit poursuivi pour des actes commis avant cette remise), plutôt que la procédure engagée devant la juridiction belge de renvoi. Cette dernière ne pourrait pas réviser la décision de remise prise par une juridiction néerlandaise (c’est‑à‑dire l’État membre d’exécution du MAE).

28. Certes, la juridiction de renvoi ne peut pas se prononcer sur la validité des décisions prises par les autorités néerlandaises, qui doit s’apprécier dans le cadre du droit interne de l’État membre d’exécution (les Pays‑Bas) et par ses propres juridictions.

29. Toutefois, la juridiction de renvoi est effectivement compétente pour apprécier les effets que les décisions prises par les autorités néerlandaises, en exécution du MAE délivré par les autorités belges, doivent avoir en droit belge. En admettant la validité de ces décisions – qui doit être tenue pour acquise sur la base du principe de confiance mutuelle –, la juridiction de renvoi peut, je le répète, mesurer les répercussions qu’elles ont sur son droit national.

30. La personne poursuivie par les juridictions belges a le droit, que lui confère l’article 27 de la décision-cadre 2002/584, « de n’être poursuivie, condamnée ou privée de liberté que pour l’infraction ayant motivé sa remise », avec les exceptions prévues par cette disposition ( 7 ).

31. En se fondant sur cette prémisse, AZ ne pourrait pas être, en Belgique, condamné ou privé de liberté pour des faits autres que ceux constatés dans le (premier) MAE exécuté par le tribunal d’Amsterdam, à moins que les autorités néerlandaises n’aient consenti à l’extension consignée dans le (second) MAE délivré par les autorités belges.

32. En tant que bénéficiaire de ce droit, reconnu par la décision-cadre 2002/584, AZ est fondé à le faire valoir devant les juridictions belges, qui sont compétentes pour le poursuivre, le condamner ou le priver de liberté. Ainsi peut-il invoquer les effets que produirait, en droit belge, une éventuelle irrégularité de la décision de l’État membre d’exécution par laquelle ce dernier aurait consenti à l’extension des infractions contenues dans le MAE.

33. La contestation d’AZ pourrait bien entendu être soumise aux autorités néerlandaises, lesquelles ont donné le consentement litigieux ( 8 ) et qui sont, pour cette raison, en mesure de l’annuler à la source. Toutefois, étant donné qu’AZ a déjà été remis aux autorités belges, l’obliger à contester le consentement devant la juridiction d’un État membre d’exécution (les Pays‑Bas) qu’il a déjà quitté pourrait rendre l’exercice de son droit à une protection juridictionnelle effective plus difficile et retarder la procédure pénale.

34. Les juridictions belges, qui ne sont pas tenues de juger de la validité du consentement donné par les autorités néerlandaises, peuvent l’apprécier sous l’angle du droit de l’Union, avec la coopération de la Cour en cas de doute. En d’autres termes, elles peuvent analyser les éléments de ce consentement qui sont régis exclusivement par la décision-cadre 2002/584.

35. En particulier, et pour ce qui nous intéresse ici, la juridiction de renvoi peut vérifier si le consentement a été donné par une « autorité judiciaire » au sens de l’article 6, paragraphe 2, et de l’article 27 de la décision-cadre 2002/584, puisque cette notion (comme je l’expliquerai par la suite) est un concept autonome du droit de l’Union.

36. Si l’issue de cette vérification conduit à nier la capacité d’agir du procureur néerlandais en tant qu’autorité judiciaire d’exécution, conformément à l’article 6, paragraphe 2, et à l’article 27 de la décision-cadre 2002/584, la juridiction de renvoi pourra en tirer toutes les conséquences en droit belge.

37. En résumé, si l’on circonscrit le débat à la question de savoir si l’autorité néerlandaise qui a donné le consentement, à la demande des autorités belges, peut être qualifiée de « judiciaire » dans le contexte du MAE et en vertu du droit de l’Union, je considère que le renvoi préjudiciel est recevable.

B. Sur le fond

1. La notion autonome d’« autorité judiciaire » (première partie de la demande préjudicielle)

38. À l’exception du gouvernement hongrois, qui n’a pas pris expressément position à ce sujet, ceux qui sont intervenus dans la procédure préjudicielle s’accordent à dire que l’expression « autorité judiciaire » de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584 est un concept autonome du droit de l’Union.

39. Je partage cette affirmation sans réserve. Bien que la Cour se soit, jusqu’à présent, prononcée sur cette notion dans le cadre du paragraphe 1 de l’article 6 de la décision-cadre 2002/584 (autorité d’émission), je pense que ses arguments sont transposables à l’interprétation du paragraphe 2 de cet article (autorité d’exécution).

40. Selon la jurisprudence de la Cour, si, conformément au principe d’autonomie procédurale, les États membres peuvent désigner, selon leur droit national, l’« autorité judiciaire » ayant compétence pour émettre un MAE, il ne leur appartient pas de déterminer le sens et la portée de cette notion, ladite notion « requérant, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte à la fois des termes de l’article 6, paragraphe 1, de la décision‑cadre [...], du contexte dans lequel il s’insère et de l’objectif poursuivi par cette décision-cadre » ( 9 ).

41. Les mêmes raisons prévalent concernant la notion d’« autorité judiciaire » compétente pour exécuter un MAE et, par extension, conformément à l’article 27, paragraphe 3, sous g), et paragraphe 4, de la décision-cadre 2002/584, pour donner le consentement auquel ces dispositions font référence.

42. Par conséquent, la première partie de la demande préjudicielle appelle une réponse affirmative, ce qui ouvre la porte à l’analyse du reste de la demande, que j’aborderai de manière globale.

2. Le ministère public en tant qu’autorité d’exécution au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584

a) Le ministère public en tant qu’autorité judiciaire d’émission : la jurisprudence de la Cour

43. La Cour a déjà fixé les conditions auxquelles doit satisfaire l’autorité judiciaire habilitée à émettre un MAE. Ces conditions résultent d’un travail d’interprétation basé sur trois facteurs : a) les termes de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ; b) le contexte dans lequel s’insère cette disposition, et c) l’objectif poursuivi par la décision-cadre elle‑même ( 10 ).

44. Sur la base de ce qui précède, la Cour a déclaré que l’expression « autorité judiciaire »« ne se limi[te] pas à désigner les seuls juges ou juridictions d’un État membre, mais perm[et] de couvrir, plus largement, les autorités appelées à participer à l’administration de la justice dans l’ordre juridique concerné » ( 11 ).

45. Pour identifier, parmi ceux qui participent à l’administration de la justice, ceux qui peuvent être considérés comme une « autorité judiciaire », la Cour a observé que la décision-cadre 2002/584 est « un instrument de la coopération judiciaire en matière pénale, laquelle porte sur la reconnaissance mutuelle non pas uniquement des décisions définitives rendues par les juridictions pénales, mais plus largement des décisions adoptées par les autorités judiciaires des États membres dans le cadre de la procédure pénale, en ce compris la phase de cette procédure relative aux poursuites pénales » ( 12 ).

46. En particulier, la Cour ajoute que « [l]e terme “procédure”, qui s’entend largement, est susceptible de couvrir la procédure pénale dans son ensemble, à savoir la phase préalable au procès pénal, le procès pénal lui‑même et la phase d’exécution de la décision définitive d’une juridiction pénale rendue à l’encontre d’une personne reconnue coupable d’une infraction pénale » ( 13 ).

47. Les MAE étant des instruments au service de la coopération judiciaire, ils peuvent être délivrés dans le cadre de procédures pénales, au sens large, y compris dans celles pour lesquelles les parquets « sont amenés [...] à mettre en place les conditions préalables à l’exercice du pouvoir judiciaire par les juridictions pénales » ( 14 ).

48. La notion d’« autorité judiciaire », au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, comprend donc, en principe, le ministère public.

49. Cependant, étant donné que la confiance et la reconnaissance mutuelles sont essentielles au système de la décision-cadre 2002/584 ( 15 ), « l’autorité judiciaire d’émission doit pouvoir apporter à l’autorité judiciaire d’exécution l’assurance que, au regard des garanties offertes par l’ordre juridique de l’État membre d’émission, elle agit de manière indépendante dans l’exercice de ses fonctions inhérentes à l’émission d’un mandat d’arrêt européen» ( 16 ).

50. Par conséquent, un ministère public peut être qualifié d’« autorité judiciaire », aux fins de l’émission d’un MAE, lorsqu’il jouit d’un statut garantissant son indépendance, sans que celle‑ci soit nécessairement identique, selon la Cour, à l’indépendance judiciaire.

51. De ce point de vue, il suffit « qu’il existe des règles statutaires et organisationnelles propres à garantir que l’autorité judiciaire d’émission ne soit pas exposée, dans le cadre de l’adoption d’une décision d’émettre un tel mandat d’arrêt, à un quelconque risque d’être soumise notamment à une instruction individuelle de la part du pouvoir exécutif » ( 17 ).

52. Aux deux conditions précédentes – participation à l’administration de la justice et indépendance fondée sur l’exclusion de toute instruction individuelle du pouvoir exécutif –, la Cour en ajoute une troisième, qui concerne la procédure dans laquelle un ministère public est habilité à délivrer un MAE : l’émission d’un MAE par le procureur doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel ( 18 ).

53. En résumé, le ministère public qui participe à l’administration de la justice n’est considéré comme une « autorité judiciaire d’émission » que s’il jouit d’un statut organique qui exclut la possibilité de recevoir des instructions individuelles de la part du pouvoir exécutif. Si tel est le cas, il sera habilité à émettre un MAE, à condition que sa décision puisse être contestée devant une juridiction ( 19 ).

b) L’application de cette jurisprudence au ministère public en tant qu’autorité d’exécution du MAE

54. Les conditions précédemment décrites, relatives à sa qualité d’autorité d’émission, sont-elles également applicables au ministère public pour le qualifier d’« autorité judiciaire d’exécution » d’un MAE ?

55. Alors qu’AZ ainsi que les gouvernements allemand et espagnol répondent à cette question par l’affirmative, le gouvernement néerlandais penche davantage en faveur d’une application moins rigoureuse en ce qui concerne les exigences d’indépendance et de soumission au contrôle juridictionnel.

56. Je rappelle que, selon la décision de renvoi : – AZ a été remis en vertu de la décision d’un tribunal d’Amsterdam ayant agi en tant qu’« autorité judiciaire d’exécution » au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584. – En revanche, le consentement de l’article 27 de la décision-cadre 2002/584 a été donné par un procureur, également d’Amsterdam, dont la qualité requise pour cela fait débat dans l’affaire au principal.

57. À la suite de ces événements, la juridiction de renvoi demande spécifiquement si le ministère public néerlandais peut exécuter un MAE, c’est‑à‑dire agir en tant qu’« autorité judiciaire » au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584.

58. Cependant, cette question est logique si l’on part du principe que « l’autorité judiciaire qui consent » (article 27 de la décision-cadre 2002/584) est la même que « l’autorité judiciaire d’exécution » (article 6, paragraphe 2, de ladite décision-cadre). Je viens d’expliquer que, dans cette affaire, c’est une juridiction néerlandaise qui a décidé de l’exécution du MAE, alors que le parquet néerlandais a simplement donné, ultérieurement, le consentement souhaité par les autorités belges pour étendre les infractions imputables à AZ.

59. Ce qui importe ici, ce n’est donc pas de savoir si le ministère public néerlandais avait, in abstracto, le statut d’« autorité judiciaire d’exécution », mais s’il pouvait consentir, conformément à l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584, à cette extension des infractions punissables.

60. Selon l’interprétation textuelle de l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584, seul celui qui a exécuté le MAE peut consentir. Le consentement auquel le législateur fait référence dans cette disposition s’applique précisément à « l’autorité judiciaire d’exécution qui a remis la personne ». À mon avis, la clarté du libellé clôt la discussion.

61. L’article 27 de la décision-cadre 2002/584 exclut donc que, dans les circonstances de l’espèce, le procureur puisse consentir à l’extension des infractions ayant conduit à la remise de AZ. Conformément à cette disposition, le consentement appartenait à l’autorité d’exécution néerlandaise (en l’occurrence, le tribunal d’Amsterdam) qui avait déjà remis cette personne aux autorités belges.

62. Si tel est le cas, la question de la juridiction de renvoi n’est pas liée aux circonstances spécifiques du litige. Quelle que soit, in abstracto, la position du ministère public en tant qu’autorité judiciaire d’exécution, étant donné que c’est un tribunal néerlandais qui, en l’espèce, a remis la personne réclamée, le procureur d’Amsterdam ne pouvait pas donner le consentement visé à l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584.

63. L’Openbaar Ministerie (ministère public) soutient, au contraire, qu’au-delà du libellé de l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584, l’autonomie procédurale des États membres leur permet de désigner comme « autorité judiciaire qui consent » une « autorité judiciaire » différente de celle qui exécute.

64. Je ne pense pas que cette disposition permette une telle interprétation. Elle l’exclut au contraire.

65. Les États membres peuvent naturellement légiférer librement pour déterminer quelle autorité judiciaire est compétente pour exécuter un MAE. Toutefois, une fois cette question résolue, le lien [établi par l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584] entre cette autorité et l’autorité qui consent à l’extension du MAE ne peut pas se rompre sous couvert du principe de l’autonomie procédurale.

66. La décision-cadre 2002/584 établit entre les deux autorités un rapport d’identité, qui est inaccessible aux législateurs nationaux. L’autonomie de ceux‑ci s’épuise dans la désignation de l’autorité judiciaire d’exécution, et ne va pas jusqu’à écarter la règle que met en œuvre la décision-cadre (l’autorité qui exécute doit être également celle qui consent).

67. Ce rapport d’identité est, en outre, justifié par des motifs raisonnables : – D’une part, l’autorité qui a déjà exécuté le MAE est dans les meilleures conditions pour apprécier l’opportunité de l’élargir étant donné qu’elle a eu l’occasion d’en connaître les détails. – D’autre part, si l’autorité qui consent est différente de celle qui a déjà exécuté le MAE, sa décision nécessitera un certain temps dont cette dernière, déjà familiarisée avec l’affaire, n’aurait pas besoin. Ce retard entraînera probablement la prolongation de la procédure d’extension et, dans la même mesure, de la situation juridique de la personne remise, qui est, par définition, anormale du point de vue de la jouissance effective de ses droits ( 20 ).

68. Bien que je ne sois pas d’accord, en définitive, avec la prémisse sur laquelle se fonde l’Openbaar Ministerie (ministère public), j’examinerai son allégation à titre subsidiaire, en commençant par les conditions qu’il devrait remplir pour exécuter un MAE. J’évoquerai ensuite celles auxquelles il devrait satisfaire pour consentir à l’extension des faits consignés dans un MAE déjà exécuté.

c) Les conditions nécessaires à l’exécution d’un MAE et le statut du ministère public aux Pays‑Bas

69. Je considère que les trois conditions, précédemment exposées, pour que le ministère public puisse émettre un MAE (à savoir : participation à l’administration de la justice, indépendance et possibilité de contrôle juridictionnel) ( 21 ) sont transposables à l’exécution d’un MAE.

70. Je rappelle que, selon la Cour, « [s]’agissant d’une mesure qui, telle que l’émission d’un mandat d’arrêt européen, est de nature à porter atteinte au droit à la liberté de la personne concernée, consacré à l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, cette protection implique qu’une décision satisfaisant aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective soit adoptée » ( 22 ).

71. Ce même critère doit prévaloir pour l’exécution d’un MAE, car celle‑ci peut aussi priver la personne concernée de son droit à la liberté personnelle. C’est évidemment le cas lorsque l’exécution entraîne, indirectement, une peine de prison à l’issue de la procédure engagée contre la personne remise. Mais c’est également déjà le cas avant en raison de la privation (temporaire) de liberté que l’autorité judiciaire d’exécution peut décider lorsqu’elle statue sur la remise, comme le prévoit l’article 12 de la décision-cadre 2002/584.

72. Contrairement à ce qui se passe dans le cadre de l’émission d’un MAE, la garantie de la protection juridictionnelle de la personne affectée par son exécution n’est pas scindée en deux niveaux : dans la procédure d’exécution du MAE, il n’y a pas de formalité équivalente à l’adoption du mandat d’arrêt national ( 23 ). Toutefois, dans le seul niveau existant, celui de la décision relative à l’exécution, la garantie du droit à la protection juridictionnelle effective doit être respectée.

73. Par conséquent, l’« autorité judiciaire d’exécution », au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584 doit être en mesure d’exercer cette fonction de façon objective et indépendante. Elle ne saurait être exposée, pas plus que ne devait l’être l’autorité judiciaire d’émission, « au risque que son pouvoir décisionnel fasse l’objet d’ordres ou d’instructions extérieurs, notamment de la part du pouvoir exécutif, de telle sorte qu’il n’existe aucun doute quant au fait que la décision d’[exécuter] le [MAE] revienne à cette autorité et non pas, en définitive, audit pouvoir » ( 24 ).

74. Le corollaire de ce qui précède est que le ministère public ne sera habilité à exécuter un MAE conformément au droit de l’Union que s’il n’est pas susceptible de recevoir des ordres ou des instructions de la part du pouvoir exécutif. Ce n’était pas le cas aux Pays‑Bas au moment de la survenance des faits du litige, car, conformément à l’article 127 de la Wet RO, le parquet néerlandais pouvait recevoir des instructions individuelles émanant du pouvoir exécutif.

75. À ce stade, il n’y aurait pas lieu de vérifier, de surcroît, si la procédure d’exécution du MAE menée par le ministère public des Pays‑Bas prévoit un recours juridictionnel équivalent à celui que requiert la Cour pour les MAE que cette institution, si elle était indépendante de l’exécutif, pourrait émettre ( 25 ).

76. Dans cette hypothèse, la même exigence serait transposée à l’exécution d’un MAE par le ministère public. Le recours contre ses décisions devant une juridiction viserait aussi « à s’assurer que le contrôle du respect des conditions nécessaires à l’[exécution] d’un [MAE] […] respecte les exigences découlant d’une protection juridictionnelle effective » ( 26 ).

d) Les conditions pour que le ministère public néerlandais puisse consentir à l’extension des faits consignés dans un MAE déjà exécuté

77. Concernant le consentement prévu à l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584, j’estime qu’il convient d’appliquer les mêmes conditions que celles qui régissent l’exécution des MAE, étant précisé que le ministère public néerlandais ne remplit pas la deuxième (la pleine indépendance à l’égard du pouvoir exécutif).

78. Ainsi, le ministère public néerlandais ne pourrait pas non plus donner un tel consentement sans que l’exigence d’indépendance puisse être relativisée au-delà de ce qui résulte déjà de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 ( 27 ).

79. On ne doit pas non plus ignorer l’exigence d’un recours juridictionnel si l’entité émettant le consentement est le ministère public jouissant d’un statut d’indépendance par rapport au pouvoir exécutif.

80. En effet, par la demande adressée à l’autorité judiciaire d’exécution pour qu’elle consente à ce que la personne déjà remise soit poursuivie, condamnée ou privée de liberté pour une infraction autre que celle qui est consignée dans le MAE ayant donné lieu à la remise, l’autorité judiciaire d’émission délivre, du point de vue matériel ou sur le fond, un nouveau MAE.

81. Ce consentement est demandé pour une « infraction autre » (c’est‑à‑dire une infraction qui n’a pas été prise en compte, pour quelque raison que ce soit, dans le MAE ayant donné lieu à la remise de la personne réclamée), de sorte qu’il ne peut être formalisé que par une procédure équivalente à celle qui a conduit à l’exécution de ce MAE.

82. Dans ces circonstances, ce que le consentement autorise en réalité est une extension (substantielle) ( 28 ) des infractions imputables à cette personne. Il est donc logique que le ministère public, pour consentir, doive respecter les mêmes exigences que celles qu’il a dû respecter en ce qui concerne le MAE initial, y compris la possibilité que sa décision soit contestée ( 29 ).

83. En résumé, même si le ministère public néerlandais participe à l’administration de la justice et que ses décisions peuvent faire l’objet d’un éventuel contrôle juridictionnel, le risque d’être exposé à des ordres ou instructions individuels de l’exécutif implique qu’il ne peut pas être qualifié d’« autorité judiciaire » au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584, ni donner le consentement auquel son article 27, paragraphe 3, sous g), fait référence.

3. Le droit d’être entendu dans le cadre de la manifestation du consentement prévu à l’article 27, paragraphe 3, sous g), de la décision-cadre 2002/584

84. La réponse que je propose aux questions précédentes rend superflue la réponse à celle‑ci. Toutefois, par souci d’exhaustivité, je me prononcerai également sur le dernier problème soulevé par la juridiction de renvoi.

85. Selon l’Openbaar Ministerie (ministère public) et le gouvernement néerlandais, la décision-cadre ne reconnaît pas à la personne déjà remise le droit d’être entendue par l’autorité d’exécution avant que cette dernière ne décide si elle consent à étendre les infractions pour lesquelles cette personne pourra être poursuivie.

86. La décision-cadre 2002/584 prévoit, à son article 14, le droit d’être entendue de la « personne arrêtée [qui] ne consent pas à sa remise », étant précisé que l’article 19 prévoit, à cet effet, une procédure d’audition. En revanche, il ne dit rien sur l’acceptation de la personne déjà livrée au sujet de la demande d’extension des infractions. Cette demande étant adressée à l’autorité judiciaire d’exécution, on pourrait penser qu’elle ne requiert que le consentement de cette autorité.

87. À mon avis, le silence de la décision-cadre 2002/584 à ce sujet ne peut pas priver la personne remise de son droit d’être entendue (qui fait partie des droits de la défense, inhérents au droit de bénéficier d’une protection juridictionnelle effective) avant que ne soient étendues les infractions consignées dans le MAE initial.

88. Cette extension, si elle est acceptée, peut impliquer que la personne concernée soit poursuivie, condamnée ou privée de liberté, pour une infraction autre que celle contre laquelle elle a pu effectivement se défendre dans le passé. Par conséquent, de la résolution de la controverse concernant ces points particuliers dépend surtout la délimitation des infractions pour lesquelles cette personne pourra être finalement poursuivie, ce qui souligne le caractère impératif de son droit à la protection juridictionnelle effective.

89. Je ne vois pas pourquoi ces droits de la défense pourraient être supprimés dans la seconde procédure, dont les conséquences peuvent, je le répète, être aussi défavorables, voire plus, que celles de la première (celle qui a abouti au MAE initial).

90. Le respect des droits de la défense dans le cadre de l’extension des infractions pourrait prendre l’une des formes suivantes : – soit, comme le propose le gouvernement allemand, une audition est organisée dans la procédure de l’article 27 de la décision-cadre 2002/584 ; – soit on donne à la personne déjà remise la possibilité de s’opposer à cette extension devant l’autorité d’émission à titre de formalité préalable pour que cette dernière envoie la demande à l’autorité d’exécution.

C. La limitation dans le temps des effets de l’arrêt de la Cour

91. L’Openbaar Ministerie (ministère public) a demandé à ce que, dans le cas où la Cour estimerait qu’il ne peut pas être considéré comme une « autorité judiciaire » au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584, l’arrêt mettant fin au renvoi préjudiciel n’ait pas d’effets immédiats.

92. Ce n’est qu’à titre tout à fait exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique de l’Union, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Pour décider d’une telle limitation, il est nécessaire que la bonne foi des milieux intéressés et le risque de troubles graves soient avérés ( 30 ).

93. La bonne foi des autorités néerlandaises doit être tenue pour acquise, car celles‑ci n’ont pas hésité à adapter sans délai leur législation à la jurisprudence de la Cour relative à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584. Toutefois, il n’en va pas de même pour le risque de troubles graves : il n’y a pas de raison que l’application immédiate de l’interprétation de l’article 6, paragraphe 2, de ladite décision-cadre proposée ici génère de tels troubles, que l’Openbaar Ministerie (ministère public) n’a d’ailleurs pas identifiés avec précision.

V. Conclusion

94. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre à l’hof van beroep te Brussel (cour d’appel de Bruxelles, Belgique) dans les termes suivants : L’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009, doit être interprété en ce sens que la notion d’« autorité judiciaire d’exécution », en tant que notion autonome du droit de l’Union, ne comprend pas le ministère public d’un État membre exposé au risque d’être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou instructions individuels de la part du pouvoir exécutif. L’article 27, paragraphe 3, sous g), et paragraphe 4, de la décision-cadre 2002/584, telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299, doit être interprété en ce sens que le ministère public d’un État membre exposé au risque d’être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou instructions individuels de la part du pouvoir exécutif ne peut pas donner le consentement auquel cette disposition fait référence.

( 1 ) Langue originale : l’espagnol.

( 2 ) Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (JO 2002, L 190, p. 1), telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009 (JO 2009, L 81, p. 24) (ci‑après la « décision-cadre 2002/584 »).

( 3 ) Voir, notamment, arrêt du 12 décembre 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg et Openbaar Ministerie (Procureurs de Lyon et de Tours) (C‑566/19 PPU et C‑626/19 PPU, ci‑après « arrêt Procureurs de Lyon et de Tours , EU:C:2019:1077) et jurisprudence citée.

( 4 ) Wet betreffende het Europees aanhoudingsbevel (loi relative au mandat d’arrêt européen), du 19 décembre 2003 (Belgisch Staatsblad, 22 décembre 2003, p. 60075, ci-après la « loi relative au MAE »).

( 5 ) Wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (Overleveringswet) (loi sur la remise de personnes), du 29 avril 2004, (Staatsblad 2004, no 195, ci‑après l’« Olw »). Cette loi a été modifiée le 13 juillet 2019.

( 6 ) Wet op de Rechterlijke Organisatie (loi sur l’organisation judiciaire), du 18 avril 1827 (ci‑après la « Wet RO »).

( 7 ) Arrêt du 1er décembre 2008, Leymann et Pustovarov (C‑388/08 PPU, ci‑après l’« arrêt Leymann et Pustovarov , EU:C:2008:669;, point 44).

( 8 ) Par le terme « consentement », je fais référence, de manière conventionnelle, à celui que l’autorité de l’État membre d’exécution donne, conformément à l’article 27 de la décision-cadre 2002/584, afin que la personne déjà livrée puisse être poursuivie, condamnée ou privée de liberté pour une infraction commise avant sa remise autre que celle qui a motivé cette remise.

( 9 ) Arrêt Procureurs de Lyon et de Tours, point 51, et jurisprudence citée.

( 10 ) Voir, notamment, arrêt du 27 mai 2019, PF (Procureur général de Lituanie) (C‑509/18, EU:C:2019:457, point 28).

( 11 ) Arrêt du 10 novembre 2016, Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, point 33).

( 12 ) Arrêt du 27 mai 2019, OG et PI (Parquets de Lübeck et de Zwickau) (C‑508/18 et C‑82/19 PPU, ci‑après « arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau , EU:C:2019:456 , point 52), mise en italique par mes soins.

( 13 ) Arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau, point 54.

( 14 ) Arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau, point 62.

( 15 ) Arrêt du 10 novembre 2016, Kovalkovas (C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, point 27) : la confiance et la reconnaissance mutuelles « permettent la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures. Plus spécifiquement, le principe de confiance mutuelle impose, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à chacun de ces États de considérer, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit ».

( 16 ) Arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau, point 74 ; mise en italique par mes soins.

( 17 ) Arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau, point 74.

( 18 ) Cette exigence « ne constitue pas une condition pour que cette autorité puisse être qualifiée d’autorité judiciaire d’émission, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre [...] [et] ne relève pas des règles statutaires et organisationnelles de ladite autorité, mais concerne la procédure d’émission d’un tel mandat ». Arrêt Procureurs de Lyon et de Tours, point 48.

( 19 ) Il en est ainsi strictement pour l’émission d’un MAE qui a pour objet l’exercice de poursuites pénales. S’agissant d’un MAE pour l’exécution d’une peine, la Cour écarte la nécessité de pouvoir soumettre la décision du ministère public à un contrôle juridictionnel. Arrêt du 12 décembre 2019, Openbaar Ministerie (Procureur du Roi de Bruxelles) (C‑627/19 PPU, EU:C:2019:1079, point 39).

( 20 ) Dans l’arrêt du 9 octobre 2019, NJ (parquet de Vienne) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849), la Cour a admis qu’un tribunal « homologue » le MAE émis par un parquet dépendant du pouvoir exécutif. Cela ne veut toutefois pas dire que les États membres peuvent dédoubler le pouvoir d’émettre un MAE au profit de deux autorités. Cela signifie simplement que l’autorité émettrice est celle qui a « homologué » la décision du parquet. Dans les mêmes conditions, les États membres peuvent associer à la procédure d’octroi du consentement visée à l’article 27 de la décision-cadre 2002/584 une autorité autre que celle qui a exécuté le MAE, mais ce doit être cette dernière qui consent formellement.

( 21 ) Voir points 43 à 53 des présentes conclusions.

( 22 ) Arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau, point 68.

( 23 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C‑241/15, EU:C:2016:385, points 55 à 57). En théorie, on pourrait penser que la procédure d’exécution du MAE comporte une protection à trois niveaux : les deux qui sont prévus dans la procédure d’émission du MAE et celui que représente la procédure d’exécution.

( 24 ) Arrêt Parquets de Lübeck et de Zwickau, point 73.

( 25 ) Arrêt Procureurs de Lyon et de Tours, point 62 : « lorsque le droit de l’État membre d’émission attribue la compétence pour émettre un [MAE] à une autorité qui, tout en participant à l’administration de la justice de cet État membre, n’est pas elle‑même une juridiction, la décision d’émettre un tel [MAE] et, notamment, le caractère proportionné d’une telle décision doivent pouvoir être soumis, dans ledit État membre, à un recours juridictionnel qui satisfait pleinement aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective. »

( 26 ) Arrêt Procureurs de Lyon et de Tours, point 63.

( 27 ) Dans le cas contraire, cela dénaturerait le modèle de la décision-cadre en tant que système de remise entre autorités judiciaires sans participation – en dehors de la participation strictement instrumentale et administrative – de l’autorité gouvernementale [arrêt du 28 juin 2012, West (C‑192/12 PPU, EU:C:2012:404, point 54)].

( 28 ) On ne doit pas confondre cette demande avec celle qui permet d’introduire des changements purement descriptifs ou involontaires dans les faits décrits dans le MAE déjà exécuté. La Cour admet des modifications qui n’altèrent pas la nature de l’infraction initiale et qui n’emportent pas de motifs de non‑exécution (arrêt Leymann et Pustovarov, point 57).

( 29 ) Le gouvernement néerlandais a indiqué que ce recours existe en droit national, même si AZ ne l’a pas utilisé.

( 30 ) Arrêt du 10 novembre 2016, Kovalkovas (C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, point 52, et jurisprudence citée).