CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 17 mars 2005 ( )

Affaire C-107/04

Comité Andaluz de Agricultura Ecológica

contre

Administración del Estado

et

Comité Aragonés de Agricultura Ecológica

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal Supremo (Espagne)]

«Règlement (CEE) n° 2092/91 – Désignation de produits par le terme ‘bio’ bien qu’ils n’aient pas été obtenus selon les modes de production biologique fixés par le règlement (CEE) n° 2092/91»

I – Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle du Tribunal Supremo (Espagne) porte sur l’interprétation du règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil, du 24 juin 1991, concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires ( ).

2. En vertu d’une réglementation nationale, le Real Decreto n° 506/2001, du 11 mai 2001 (ci-après le «décret royal nº 506/2001») ( ), les termes «biológico» et «bio» peuvent aussi être utilisée en Espagne pour désigner des produits qui n’ont pas été obtenus selon un mode de production biologique conformément aux dispositions du règlement n° 2092/91. Le Comité Andaluz de Agricoltura Ecológica (Comité andalou de l’agriculture écologique, ci-après le «Comité Andaluz») a introduit un recours devant le Tribunal Supremo contre cette réglementation. Il invoque surtout l’incompatibilité avec le règlement n° 2092/91. Le Tribunal Supremo souhaite que la Cour précise si le règlement s’oppose à la réglementation espagnole.

II – Cadre juridique

A – Droit communautaire

3. Les dispositions applicables du règlement n° 2092/91 ont été modifiées à plusieurs reprises, en dernier lieu par le règlement (CE) n° 392/2004 du Conseil, du 24 février 2004 ( ), et, à compter du 1er mai 2004, par les actes d’adhésion ( ).

4. L’article 2 du règlement n° 2092/91 est désormais libellé comme suit:

«Aux fins du présent règlement, un produit est considéré comme portant des indications se référant au mode de production biologique lorsque, dans l’étiquetage, la publicité ou les documents commerciaux, le produit, ses ingrédients ou les matières premières destinées aux aliments pour animaux sont caractérisés par des termes suggérant à l’acheteur que le produit, ses ingrédients ou les matières premières destinées aux aliments pour animaux ont été obtenus selon les règles de production énoncées à l’article 6. En particulier, les termes suivants ou leurs dérivés (tels que ‘bio’, ‘éco’, etc.) ou diminutifs usuels, employés seuls ou associés à d’autres termes, sont considérés comme des indications se référant au mode de production biologique dans toute la Communauté et dans toute langue officielle de la Communauté à moins qu’ils ne s’appliquent pas aux produits agricoles contenus dans les denrées alimentaires ou dans les aliments pour animaux, ou qu’ils ne présentent de toute évidence aucun rapport avec ce mode de production:

– en espagnol: ecológico,

– en tchèque: ekologické,

– en danois: økologisk,

– en allemand: ökologisch, biologisch,

– en estonien: mahe or /ökoloogiline,

– en grec: βιολογικό,

– en anglais: organic,

– en français: biologique,

– en italien: biologico,

– en letton: bioloġiskā,

– en lituanien: ekologiškas,

– en hongrois: ökológiai,

– en maltais: organiku,

– en néerlandais: biologisch,

– en polonais: ekologiczne,

– en portugais: biológico,

– en slovaque: ekologické, biologické,

– en slovène: ekološki,

– en finnois: luonnonmukainen,

– en suédois: ekologisk.»

5. L’article 5, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 2092/91 précise les conditions que doit respecter un produit pour que la présentation ou la publicité puisse se référer au mode de production biologique.

6. L’article 5, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2092/91 comporte une disposition dérogatoire pour les marques déjà enregistrées.

B – Droit national

7. En Espagne, c’est initialement le décret royal n° 1852/1993, du 22 octobre 1993 ( ), qui réglementait la production agricole biologique et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires. D’après son article 3, paragraphe 1, un produit portait dans tous les cas des indications se référant au mode de production biologique lorsque dans l’étiquetage, la publicité ou les documents commerciaux, le produit ou ses ingrédients étaient désignés par le terme «ecológico». De plus, l’article 3, paragraphe 1, prévoyait que les mentions suivantes pouvaient aussi être utilisées: «‘obtenido sin el empleo de productos químicos de sínteses’ [élaboré sans adjonction de produits chimiques de synthèse], ‘biológico’ [biologique], ‘orgánico’ [organique], ‘biodinámico’ [biodynamique], et leurs noms composés respectifs, ainsi que les dénominations ‘eco’ [éco] et ‘bio’ [bio]».

8. Le décret royal n° 506/2001 a amendé le décret royal n° 1852/1993. Son article 3, paragraphe 1, est désormais libellé comme suit:

«Conformément à l’article 2 du règlement (CE) n° 2092/91, dans sa version modifiée par le règlement (CE) n° 1804/1999, on considère, en tout état de cause, qu’un produit porte des indications se référant au mode de production biologique lorsque le produit, ses ingrédients ou les matières premières de l’alimentation des animaux sont désignés, dans l’étiquetage, la publicité ou les documents commerciaux, par le terme ‘ecológico’ ou son dérivé ‘eco’, seul ou accompagné du nom du produit, de ses ingrédients ou de sa marque commerciale.»

9. Les indications «biológico» et «bio» ne sont donc plus réservées en Espagne aux seuls produits issus de l’agriculture biologique, en vertu du décret royal n° 506/2001.

III – Les faits et les questions préjudicielles

10. Après la publication du décret royal n° 506/2001, qui a modifié le décret royal n° 1852/1993, le Comité Andaluz a introduit un recours de légalité devant le Tribunal Supremo en lui demandant d’annuler le décret n° 506/2001.

11. Comme l’a indiqué le Tribunal Supremo, les personnes physiques et morales, dont les intérêts sont affectés par une disposition générale de nature réglementaire, peuvent introduire un recours de légalité en vertu du droit espagnol. Lorsqu’une disposition générale viole l’ordre juridique, parce qu’elle est affectée de vices soit formels soit matériels, elle est déclarée nulle avec effet erga omnes.

12. Le Comité Andaluz fonde son recours de légalité pour l’essentiel sur l’incompatibilité du nouveau décret royal avec le règlement n° 2092/91.

13. Le Tribunal Supremo a déféré les questions préjudicielles suivantes à la Cour par ordonnance du 1er décembre 2003:

«1) Le règlement [n° 2092/1991], complété par le règlement [n° 1804/1999], considère-t-il, dans tous les États membres, les termes ‘biologique’ et ‘écologique’, ainsi que leurs préfixes ‘bio’ et ‘éco’, comme des indications suggérant à l’acheteur que le produit ou les ingrédients ont été obtenus conformément aux règles de production biologique?

2) Le règlement [n° 2092/1991], complété par le règlement [n° 1804/1999] réserve-t-il nécessairement dans tous les États membres les termes ‘biologique’ et ‘écologique’, ainsi que leurs préfixes ‘bio’ et ‘éco’, aux produits qui ont été obtenus conformément aux normes établies pour la production biologique par ce règlement?

3) L’article 2 du règlement [n° 2092/1991], complété par le règlement [n° 1804/1999] réserve-t-il en espagnol le terme ‘ecológico’ et son préfixe ‘eco’ aux produits qui ont été obtenus conformément aux normes établies pour la production biologique par ce règlement de façon telle qu’il peut ne pas être contraire aux dispositions de la réglementation européenne d’utiliser en espagnol le terme ‘biológico’ et son préfixe ‘bio’ pour des produits non biologiques si l’utilisation de ce terme et de ce préfixe les a transformés en termes et préfixes de nature générique qui ne désignent pas, en Espagne, des denrées alimentaires possédant des caractéristiques déterminées liées au mode de production biologique?»

14. Après que le règlement n° 392/2004 eut été adopté, le Tribunal Supremo a précisé à la demande de la Cour qu’il devait fonder son arrêt relatif à la validité du décret royal sur la formulation actuelle du règlement n° 2092/91. La réponse aux questions préjudicielles ne doit donc pas se limiter au règlement n° 2092/91 dans sa version résultant du règlement (CE) n° 1804/99 du Conseil, du 19 juillet 1999 (JO L 222, p. 1), mais doit inclure les derniers amendements.

IV – Appréciation juridique

15. En posant ses questions, le juge de renvoi souhaite que la Cour interprète l’article 2 du règlement n° 2092/91 dans la version que lui a donnée le règlement n° 392/2004. Il désire savoir pour l’essentiel s’il est compatible avec le règlement d’autoriser l’utilisation du terme «biológico» et du préfixe «bio» pour des produits qui ne respectent pas les conditions fixées par le règlement.

16. L’article 2 du règlement n° 2092/91 précise quand la désignation d’un produit est considérée comme indiquant qu’il est issu de l’agriculture biologique. L’article 5 du règlement n° 2092/91 détermine quelles conditions du mode de production biologique doivent être remplies pour qu’un produit puisse porter une indication montrant qu’il est issu de l’agriculture biologique. Seuls les produits dont la production est conforme aux conditions du règlement n° 2092/91 peuvent donc comporter une indication se référant au mode de production biologique.

17. En vertu du décret royal n° 506/2001, des produits qui ne sont pas conformes aux conditions énumérées par le règlement n° 2092/91 peuvent aussi être munis de l’indication «biológico» ou «bio».

18. L’article 2 du règlement n° 2092/91, dans la version que lui a donnée le règlement n° 392/2004, précise quand un produit porte des indications se référant au mode de production biologique au moyen d’une définition générale, qui est complétée par une énumération de dénominations concrètes réparties par langue. Dans son énumération des termes qui se réfèrent au mode de production biologique, l’article 2 du règlement n° 2092/91 indique uniquement pour l’espagnol le terme «ecológico», mais ne mentionne pas explicitement «biológico» ou «bio».

19. La juridiction de renvoi doit déterminer si, en vertu du règlement n° 2092/91, des termes qui ne sont pas mentionnés explicitement pour une langue officielle, en l’occurrence l’espagnol, mais qui sont indiqués explicitement pour une autre langue officielle dans l’énumération, sont aussi une indication se référant au mode de production biologique.

20. D’après la définition générale qui figure au début de l’article 2, un produit est considéré comme portant des indications se référant au mode de production biologique lorsque:

«le produit […] [est] caractérisé […] par des termes suggérant à l’acheteur que le produit […] [a] été obtenu […] selon les règles de production énoncées à l’article 6».

Cette définition générale se réfère donc de façon déterminante à la perception du consommateur.

21. La concrétisation qui suit énumère alors par langue des termes particuliers dont l’utilisation – au même titre que celle de termes et de diminutifs qui en sont dérivés – désigne un produit qui porte des indications se référant au mode de production biologique.

22. Le texte du règlement, dans sa version introduite par le règlement nº 392/2004, précise à cet égard explicitement que le terme indiqué à chaque fois pour une langue est considéré comme une indication se référant au mode de production biologique, non seulement dans cette langue mais aussi dans toutes les langues officielles:

«[…]En particulier, les termes suivants ou leurs dérivés (tels que ‘bio’, ‘éco’, etc.) ou diminutifs usuels, employés seuls ou associés à d’autres termes, sont considérés comme des indications se référant au mode de production biologique dans toute la Communauté et dans toute langue officielle de la Communauté [ ( )] […]».

Les notions visées à l’article 2 pour chacune des langues officielles sont donc ainsi applicables dans tous les États membres, ainsi que dans chacune des traductions dans les autres langues officielles. Cette conception est partagée par les gouvernements espagnol et français.

23. Au regard du tiret «espagnol», l’énumération ne mentionne, il est vrai, pas le terme «biológico», qui comprendrait aussi l’abréviation «bio», mais uniquement le terme «ecológico». L’énumération mentionne cependant pour l’allemand et le néerlandais le terme «biologisch», pour le français, «biologique», pour le grec, «βιολογικό», pour l’italien, «biologico», pour le letton, «biologiska» et «biológico» aussi pour le portugais. En vertu de l’article 2 du règlement n° 2092/91, la traduction du terme «biologique» et de son abréviation «bio» est ainsi considérée dans toutes les langues officielles et dans tous les États membres comme désignant un produit issu de l’agriculture biologique. L’article 2 du règlement n° 2092/91 définit dans cette mesure ce que le consommateur comprend par là.

24. Les termes «biológico» et «bio» sont donc considérés comme se référant aussi en espagnol à l’agriculture biologique.

25. Cette protection à l’échelle communautaire d’un terme qui, ne serait-ce que dans un État membre, est considéré comme désignant un produit issu de l’agriculture biologique constituait une volonté explicite du législateur. Le libellé actuel de l’article 2 du règlement n° 2092/91 résulte du règlement n° 392/2004. D’après le deuxième considérant du règlement nº 392/2004, la protection vaut également pour les dérivés ou diminutifs usuels de ces termes, indépendamment de la langue utilisée. Le rapporteur du Parlement européen a indiqué clairement que la nouvelle formulation de l’article 2 excluait l’utilisation de «bio» pour les produits qui ne sont pas issus de l’agriculture biologique ( ).

26. Les objectifs poursuivis par le règlement n° 2092/91 et la conception du marché intérieur, dont il faut tenir compte dans le cadre d’une interprétation conforme au traité CE, plaident aussi en faveur de la fonction d’identification de l’abréviation «bio» à l’échelle de la Communauté.

27. Le règlement n° 2092/91 a pour but de promouvoir l’agriculture écologique. Pour atteindre cet objectif, le règlement entend, d’une part, protéger le consommateur contre des indications trompeuses. Le consommateur doit pouvoir identifier facilement les produits issus de l’agriculture biologique. Le règlement vise cependant aussi, d’autre part, à empêcher la concurrence déloyale au détriment des producteurs de produits biologiques. Les produits élaborés selon le mode de production biologique doivent bénéficier d’une protection face à la concurrence de produits obtenus à moindre coût dans l’agriculture conventionnelle ( ).

28. Il serait incompatible avec ces objectifs de réserver la même indication, par exemple «bio», dans un État membre aux produits issus de l’agriculture biologique et de n’accorder aucune protection à cette indication dans d’autres États membres. Si l’abréviation «bio» n’était protégée que dans certaines langues communautaires comme indication se référant à l’agriculture écologique, le consommateur pourrait erronément supposer, lorsqu’il réalise des achats dans d’autres États membres ou qu’il acquiert des produits commercialisés dans d’autres langues, qu’il s’agit de produits issus de l’agriculture biologique. Ces derniers seraient aussi exposés à la concurrence directe de produits moins chers provenant de l’agriculture conventionnelle dans le cadre des échanges commerciaux transfrontaliers.

29. Ainsi, l’objectif poursuivi par le règlement, à savoir empêcher la concurrence déloyale, serait non seulement mis en péril, mais, de plus, de telles différences dans la protection des indications pourraient aussi entraver les échanges intracommunautaires de produits issus de l’agriculture biologique. Par contre, une protection uniforme au niveau de la Communauté écarte non seulement les obstacles potentiels à la libre circulation des marchandises, mais encourage aussi la création d’un concept uniforme dans la Communauté, susceptible de promouvoir les échanges de ces produits.

30. La genèse et l’interprétation téléologique de l’article 2 du règlement n° 2092/91 confirment ainsi que chacun des termes mentionnés pour les différentes langues ainsi que leurs abréviations sont considérés, en vertu du règlement, comme désignant dans toute la Communauté des produits issus de l’agriculture biologique.

31. Le droit communautaire ne s’oppose toutefois pas sans exception à ce qu’un terme servant à désigner le mode de production biologique dans une langue officielle soit utilisé pour désigner dans une autre langue officielle des produits qui ne sont pas issus de l’agriculture biologique.

32. Ainsi, l’article 2 du règlement permet explicitement l’utilisation d’un terme protégé dans une autre langue officielle lorsqu’il «ne s’applique […] pas aux produits agricoles contenus dans les denrées alimentaires ou dans les aliments pour animaux, ou qu’il […] ne présente […] de toute évidence aucun rapport avec ce mode de production».

33. S’il n’y a par conséquent pas de risque que les consommateurs d’un État membre associent des produits issus de l’agriculture biologique avec un terme ou sa traduction utilisé dans la langue d’un autre État membre pour désigner des produits de ce type, il n’existe pas de risque de confusion et ce terme ou sa traduction peut aussi être utilisé dans ce premier État membre pour des produits qui ne sont pas issus de l’agriculture biologique. Cette dérogation pourrait par exemple trouver à s’appliquer à la traduction du terme mentionné pour l’estonien («mahe», qui peut être traduit par «doux»).

34. Il appartient au juge de renvoi de déterminer si les termes «biológico» et «bio» n’entraînent absolument aucune association avec le mode de production biologique auprès d’un consommateur espagnol.

35. Quelques indices à prendre en compte pour répondre à cette question peuvent néanmoins être fournis au juge de renvoi ( ). Pour porter cette appréciation, on peut, d’une part, tenir compte du fait que l’ancienne formulation du décret royal nº 1852/1993 prévoyait explicitement l’utilisation du terme «biológico» ou «bio» pour des produits obtenus conformément au règlement en plus du terme «ecológico». Si le législateur espagnol lui-même a assimilé au niveau national et régional les termes «biológico» ou «bio» aux termes «ecológico» et «eco», il faut alors supposer aussi que le consommateur espagnol a la même approche. Il faut en effet supposer que le législateur a fondé sa réglementation sur un mode de compréhension existant chez le consommateur ou que cette réglementation a pour le moins encouragé cette compréhension.

36. La circonstance que le décret royal dans son ancienne formulation ne s’appliquait qu’aux produits végétaux ne s’oppose pas à cette conclusion. Si les termes «bio» et «biológico» désignent une production conforme au règlement dans le cas de certains produits, il faut partir de l’idée que le consommateur suppose que d’autres produits sont aussi obtenus selon ce mode de production et que l’utilisation de ces indications peut donc être trompeuse ( ).

37. La modification litigieuse du décret royal ne contredit pas non plus la conclusion tirée du texte des lois espagnoles en ce qui concerne la façon de comprendre du consommateur espagnol. D’une part, il existe encore des réglementations régionales qui continuent à fonder une confiance en ce sens du consommateur dans les termes «biológico» et «bio». D’autre part, il n’est pas possible sans plus de tirer de la suppression d’une réglementation relative à l’utilisation de ces indications la conclusion inverse à propos d’un changement du mode de compréhension du consommateur. Les attentes des consommateurs fondées sur les anciennes règles persisteront en effet, du moins à titre transitoire. La suppression abrupte de la protection conférée à certaines indications fait donc nécessairement naître un risque de confusion du consommateur. Cette suppression ne serait justifiée que s’il était effectivement établi que le consommateur n’associe plus les indications qui ne sont plus protégées à un mode de production conforme au règlement.

V – Conclusion

38. Nous proposons par conséquent de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle du Tribunal Supremo:

«1) En vertu du règlement CEE) n° 2092/91 du Conseil, du 24 juin 1991, concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires, dans sa version résultant du règlement (CE) n° 392/2004 du Conseil, du 24 février 2004, le terme ‘biologique’ et ses abréviations sont en principe réservés dans tous les États membres et dans chacune des traductions dans toutes les autres langues officielles, ce qui correspond en espagnol aux termes ‘biológico’ et ‘ecológico’, ainsi que ‘bio’ et ‘eco’, aux produits qui ont été obtenus conformément aux règles qui sont fixées dans ce règlement pour le mode de production biologique.

2) La traduction dans une autre langue officielle d’un terme mentionné explicitement à l’article 2 ne peut être utilisée pour des produits qui ne sont pas issus de l’agriculture biologique que si ce terme traduit dans la langue cible en cause ne présente de toute évidence aucun rapport avec le mode de production biologique.»