Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 14 mars 1989. - Michel Georges contre Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal du travail de Dinant - Belgique. - Sécurité sociale - Règlement n. 1408/71 - Allocations familiales pour travailleurs. - Affaire 24/88.



Recueil de jurisprudence 1989 page 01905



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Dans l' affaire préjudicielle présentement soumise à votre appréciation, vous êtes une fois encore appelés à vous prononcer sur la situation juridique résultant du rapport entre les articles 73 et 76 du règlement n° 1408/71, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ( JO L 149, page 1 ).

2 . L' élément caractéristique qui distingue les faits de la cause pendante devant le juge de renvoi, le tribunal du travail de Dinant, par rapport à d' autres cas ayant fait l' objet de vos précédents prononcés ( 1 ), est représenté par la circonstance que le requérant, qui cherche dans la procédure devant le juge a quo à éviter ou à limiter l' application de l' article 76, a exercé lui-même deux activités professionnelles : l' une, à titre de salarié, sur le territoire d' un État membre, la France; et l' autre, à titre de travailleur indépendant, dans l' État membre de résidence des membres de sa famille, qui est la Belgique .

Comme on sait, dans les autres cas parvenus jusqu' à présent devant la Cour, l' activité professionnelle prise en considération aux fins de l' application de la règle anti-cumul ancrée à l' article 76 était exercée par un membre de la famille résidant dans un État autre que celui sur le territoire duquel le travailleur salarié exerçait sa propre activité .

3 . Pour comprendre les raisons ayant amené le tribunal du travail de Dinant à vous soumettre une question préjudicielle comportant le choix entre trois solutions possibles, voyons, brièvement, les faits de la cause .

4 . M . Georges, de nationalité belge, exerce en parallèle une activité de travailleur salarié en France et une activité en tant que travailleur indépendant en Belgique . Les membres de sa famille résident en Belgique . En vertu de l' article 73, paragraphe 2 ( les faits présentement en cause sont intervenus avant votre arrêt Pinna du 15 janvier 1986, 41/84, Rec . p . 1, et la non-validité constatée dudit paragraphe n' est pas applicable au cas d' espèce ), les allocations familiales pour les membres de la famille ont été versées en Belgique par l' organisme belge compétent, l' Office national d' allocations familiales pour travailleurs salariés ( ci-après, "l' ONAFTS "), pour le compte de l' organisme français .

A la suite d' un contrôle effectué en 1982, il est apparu que M . Georges avait exercé durant la période 1977-1982 - en Belgique - une activité de travailleur indépendant, pour laquelle il avait perçu, durant la même période, des allocations familiales qui lui ont été octroyées par l' organisme belge de sécurité sociale des travailleurs indépendants, à savoir, la Caisse d' Assurances sociales "Les travailleurs indépendants de Belgique ".

Considérant que l' exercice de cette double activité professionnelle réalisait les conditions auxquelles est subordonnée l' application de l' article 76 du règlement n° 1408/71, qui prévoit la suspension du versement des allocations familiales dues en vertu des dispositions des articles 73 ou 74 ( en l' espèce, les prestations payées par l' ONAFTS pour le compte de l' organisme français ), l' ONAFTS a décidé :

- d' une part, que les allocations familiales seraient dorénavant versées à M . Georges par l' organisme belge de prévoyance sociale des travailleurs indépendants;

- d' autre part, compte tenu de ce que dans la réglementation belge le montant des allocations familiales pour les travailleurs salariés est plus élevé que le montant correspondant versé aux travailleurs indépendants, ce qui a eu pour conséquence que M . Georges avait perçu des sommes plus élevées que celles qui lui étaient dues, qu' il serait procédé à la récupération de l' indu .

Contre ces décisions, M . Georges a intenté un recours devant le tribunal du travail de Dinant, en alléguant, entre autres, que l' interprétation de l' article 76 donnée par l' ONAFTS était erronée et qu' en tout état de cause il n' était pas tenu de restituer les sommes faisant l' objet de la répétition de l' indu postulée par l' ONAFTS .

C' est dans ces circonstances que le juge a quo vous soumet les questions préjudicielles suivantes :

"Lorsqu' un travailleur belge résidant en Belgique avec sa famille dont des enfants pour lesquels le droit aux prestations familiales est ouvert, exerce simultanément une activité salariée sur le territoire d' un autre État membre ( la France ) et une activité accessoire de travailleur indépendant dans l' État de résidence, n' y a-t-il pas lieu de considérer que lorsque les prestations familiales obtenues dans l' État de résidence par l' exercice d' une activité non salariée se révèlent moins intéressantes que celles qui pourraient l' être dans l' autre État membre suite à l' exercice dans cet État d' une activité salariée, les règles de priorité et anti-cumul respectivement des articles 73 et 76 du règlement ( CEE ) n° 1408/71 ( en vigueur à l' époque ) ne permettent-elles pas :

- de conclure à l' ouverture d' un droit aux allocations familiales à charge de l' autre État membre ( État d' emploi )?

- de conclure à un droit prioritaire à charge de l' État de résidence?

- de considérer que le droit ouvert dans l' État d' emploi n' est suspendu qu' à concurrence du montant perçu, pour la même période et pour les mêmes membres de la famille, dans l' État de résidence?"

5 . Avant d' aborder la discussion du problème ainsi posé, il nous apparaît opportun d' appeler votre attention sur deux aspects qui émergent de l' examen du dossier et qui revêtent une certaine importance en l' espèce .

En premier lieu, le Gouvernement belge nous signale qu' à partir du 1er juillet 1982, la réglementation belge a été modifiée, de sorte que le travailleur n' exerçant une activité indépendante qu' à titre accessoire n' a plus droit aux allocations familiales à ce titre . Ledit Gouvernement observe toutefois que la question posée à la Cour conserve tout son intérêt dans le cas où l' activité indépendante est exercée à titre principal ou lorsqu' une autre personne travaille en qualité de travailleur indépendant et est redevable des cotisations complètes dans le pays de résidence .

En second lieu, il résulte de la décision de renvoi du tribunal du travail de Dinant et des observations présentées par l' ONAFTS que les juridictions belges avaient déjà été saisies de litiges analogues au cas d' espèce . En particulier, dans l' affaire Donnay et Marchand contre ONAFTS, par jugement du 4 décembre 1981 confirmé, à la suite d' une opposition, par décision du 28 juin 1985, ( affaire encore pendante devant la cour du travail de Liège, par suite de l' appel interjeté le 21 août 1985 ), le tribunal a quo avait jugé dans une affaire analogue que le réquérant avait droit au versement de la différence entre le montant des allocations familiales versées au titre de l' activité de travailleur indépendant et celles qui lui étaient dues au titre de l' activité de travailleur salarié . En l' occurrence, le tribunal du travail de Dinant avait toutefois estimé qu' il n' était pas opportun de recourir à la procédure préjudicielle devant la Cour . La même situation semble s' être produite dans l' affaire Lepoivre, pendante devant le tribunal du travail de Bruxelles . Dans ses observations l' ONAFTS appelle votre attention sur le fait qu' en dépit des jugements ainsi rendus, la France n' a pas manifesté son accord de prendre en charge le paiement de la différence entre les deux montants .

6 . Passant à présent à l' examen des questions qui vous ont été soumises, nous dirons tout de suite que nous partageons, en définitive, la réponse que vous proposent dans leurs observations respectives les Gouvernements belge et hollandais, ainsi que la Commission . Nous estimons en effet que dans un cas tel que celui de l' espèce, le versement des prestations dues en vertu des articles 73 et 74 doit être suspendu uniquement jusqu' à concurrence du montant des allocations de même nature effectivement versées dans l' État membre sur le territoire duquel les membres de la famille résident .

7 . Il ne nous semble pas toutefois - et en cela nous nous rallions au juge a quo et aux observations du gouvernement belge et de l' ONAFTS, et nous ne partageons pas l' argumentation, au reste particulièrement maigre, qui nous a été présentée par la Commission - que ce résultat découle automatiquement de votre arrêt dans l' affaire Ferraioli ( 23 avril 1986, 153/84, Rec . p . 1401 ).

8 . A notre avis, dans le cas d' espèce, la vraie question consiste à savoir quelles allocations familiales doivent être versées dans une hypothèse telle que celle exposée par le juge de renvoi et quel État membre doit prendre en charge ces allocations .

9 . Une fois le problème posé en ces termes, il apparaît clairement que la solution donnée par la Cour dans l' affaire Ferraioli, tout en fournissant des indications utiles quant à la ratio decidendi, n' offre pas en elle-même une réponse automatiquement transposable à la solution du cas présentement en cause . L' enseignement qu' on peut tirer de la réponse donnée dans l' affaire Ferraioli est en effet circonscrit par les faits de la cause en présence desquels le juge de renvoi avait demandé à la Cour de se prononcer et que la Cour elle-même avait reproduits avec beaucoup de précision dans son arrêt . Dans l' affaire Ferraioli, le conjoint du travailleur ayant droit aux prestations prévues à l' article 73, au titre d' une activité exercée dans l' État d' emploi, exerçait une activité professionnelle dans l' État de résidence des membres de la famille mais ne percevait pas les allocations familiales pour ses enfants, du fait que n' étaient pas réunies toutes les conditions requises par la législation de l' État de résidence aux fins de la perception desdites allocations .

10 . Le cas d' espèce nous présente une situation différente, qui pose à titre préliminaire une alternative ... entièrement belge, pour déboucher, à l' issue d' un tel examen, sur d' éventuelles implications franco-belges . En termes plus clairs, nous estimons que la Cour doit résoudre trois questions . Premièrement : les allocations familiales doivent-elles être payées par l' organisme belge de prévoyance sociale compétent pour les travailleurs indépendants ( thèse de la défenderesse au principal ) ou par l' organisme belge compétent pour les travailleurs salariés, en tant que conséquence de l' obligation qui lui est imposée par l' article 73 du règlement n° 1408/71, cet organisme agissant dans ce cas pour le compte de l' organisme français? Deuxièmement : au cas où la réponse à la première question serait que les allocations doivent être versées par l' organisme compétent pour les travailleurs indépendants, pour autant que le montant de ces allocations est inférieur à celui versé par l' organisme compétent pour les salariés, un travailleur salarié a-t-il droit au paiement d' un complément de prestations égal à la différence entre les deux montants? Troisièmement : en cas de réponse affirmative à la deuxième question, sur qui doit peser la charge afférente au paiement du complément de prestations?

Dans l' examen de cette problématique, nous sommes secourus par la jurisprudence de la Cour et entre autres - même si ce n' est pas à titre exclusif - par l' arrêt Ferraioli .

Première question : quel organisme de sécurité sociale doit-il verser les allocations familiales?

11 . La réponse dépend de la portée que l' on entend donner à l' article 76 . En particulier : cette disposition est-elle appelée à ne jouer que dans le cas où l' activité professionnelle accomplie dans l' État de résidence de la famille du travailleur salarié actif dans un autre État est exercée par un membre de la famille, ou également, comme en l' espèce, lorsque c' est le même travailleur salarié qui exerce cette seconde activité?

12 . Rien ne nous paraît militer en faveur de la thèse restrictive représentée par le premier terme de l' alternative . Le libellé de l' article 76 ne se prête absolument pas à cette interprétation . En outre, au-delà des pures considérations littérales, c' est la raison d' être même de l' article 76 - qui est et demeure une disposition anti-cumul - d' imposer que la suspension du versement des prestations et allocations familiales dues en vertu des articles 73 et 74 soit opérée également dans le cas où celui qui exerce la seconde activité dans l' État de résidence est le travailleur lui-même . Mais - et c' est là que votre jurisprudence vient en renfort - uniquement dans les conditions que vous avez définies, à savoir, qu' il est nécessaire que les allocations familiales soient effectivement versées dans l' État de résidence et il ne suffit pas à cet égard d' une simple potentialité ( voir en particulier les arrêts Ferraioli et Salzano ).

13 . Il en résulte que, dans la sphère d' application de l' article 76 - c' est-à-dire pour autant qu' il y ait versement effectif d' allocations familiales dans l' État de résidence au titre de l' activité professionnelle y exercée ( ce qui semble être le cas dans l' hypothèse qui vous a été soumise par le juge a quo ) - le versement des allocations familiales dues au titre de l' article 73 est suspendu . Il en résulte en outre que ces allocations doivent être versées au travailleur au titre de l' activité exercée dans l' État de résidence et donc, dans un cas comme celui de l' espèce, par l' organisme de sécurité sociale des travailleurs indépendants .

Deuxième question : en cas de différence de montant entre les deux types d' allocations familiales, y-a-t-il lieu de verser un complément de prestations?

14 . La réponse dérive du principe plusieurs fois rappelé par la Cour du respect de la finalité poursuivie par l' article 51 du traité CEE, à savoir l' instauration de la libre circulation des travailleurs . Je voudrais rappeler à cet égard l' orientation jurisprudentielle contenue, en particulier, dans vos arrêts Laterza, Kromhout et Ferraioli . D' une part, dans l' affaire Laterza, la Cour a expressément indiqué au point 8 in fine que "le règlement n° 1408/71, en établissant et en développant les règles de coordination des législations nationales, s' inspire en effet du principe fondamental, exprimé dans les septième et huitième considérants, selon lequel les règles susdites doivent assurer aux travailleurs qui se déplacent dans la Communauté l' ensemble des prestations acquises dans les différents États membres dans la limite du plus élevé des montants de ces prestations ".

De même, dans l' affaire Kromhout, la Cour a jugé au point 21 que "lorsque le montant des allocations, dont le versement est suspendu, est supérieur à celui des allocations perçues au titre de l' exercice d' une activité professionnelle, il convient de n' appliquer que de manière partielle la règle anti-cumul contenue à l' article 10, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72 et d' allouer la différence entre ces montants à titre de complément ". Dans ce même arrêt, le point 27 précise que ledit article 10 est "complémentaire à la règle de l' article 76 du règlement n° 1408/71 ".

D' autre part, l' arrêt Ferraioli affirme clairement, au point 17, qu' on ne saurait "priver le travailleur, par la substitution des allocations ouvertes par un État membre aux allocations dues par un autre État membre, du bénéfice des allocations plus favorables ". Cette affirmation vaut, mutatis mutandis, pour la réponse à la deuxième question . Il est vrai, certes, qu' il s' agirait en l' espèce, non de substituer les prestations dues par un État membre à celles dues par un autre État membre mais de substituer, au sein de la réglementation d' un même État membre, les prestations plus réduites versées aux travailleurs indépendants à celles plus élevées dues aux travailleurs salariés . Mais il est tout aussi vrai que l' extension au cas d' espèce de la solution adoptée dans l' affaire Ferraioli apparaît juste, si on veut éviter d' aboutir à un paradoxe tout à fait injustifiable .

15 . Si on niait cette extension, le travailleur, qui a versé des cotisations lui donnant droit au paiement d' allocations familiales à titre de travailleur salarié, se verrait réduire le montant de ces allocations uniquement à cause du fait qu' ayant versé dans un autre État membre des cotisations au titre d' une activité indépendante, il percevrait dans cet État des allocations familiales d' un montant moins élevé . La situation deviendrait encore plus paradoxale si on la confrontait à celle existant dans l' hypothèse où l' activité professionnelle exercée dans l' État de résidence ne donnerait pas lieu au versement effectif d' allocations familiales . Dans ce dernier cas, l' article 76 n' entrerait pas en ligne de compte et ne paralyserait pas l' applicabilité de l' article 73 . En conséquence, le travailleur indépendant qui exercerait une double activité se verrait octroyer les allocations familiales de montant plus élevé prévu pour les travailleurs salariés . Nous ne vous cachons pas que cette différence de traitement nous paraît tout à fait injustifiée .

16 . Nous concluons donc sur ce point en exprimant l' avis que, sous peine d' adopter une solution faisant obstacle à la réalisation de la finalité poursuivie par l' article 51 du traité CEE, dans un cas comme celui de l' espèce, les allocations familiales perçues au titre de la réglementation applicable en vertu des dispositions combinées des articles 73 et 76 du règlement n° 1408/71 doivent être assorties d' un complément de prestations, de telle manière qu' au total le travailleur perçoive un montant d' allocations familiales égal à celui, plus élevé, qui lui est dû au titre de son activité salariée .

Troisième question : quel État doit-il verser ce complément de prestations?

17 . Ainsi que nous l' avons précédemment rappelé, votre jurisprudence a reconnu en l' article 76 une disposition anti-cumul ( 2 ). Cette disposition atteint son but lorsqu' elle réussit à prévenir le cumul entre le paiement de deux types d' allocations familiales au titre de deux activités exercées par le travailleur ou par des membres de sa famille . Une fois que ce but en vue duquel la norme a été instituée est atteint, il n' est pas licite de tirer de cette même disposition d' autres effets non voulus, qui seraient clairement exorbitants ( 3 ). En particulier, nous ne voyons aucune raison pouvant nous amener à accepter la thèse selon laquelle il incomberait à l' État de résidence de prendre en charge le versement du complément de prestations . A fortiori, s' agissant d' une situation dans laquelle, grâce à la seconde activité exercée dans le pays de résidence, le pays d' emploi est exonéré du versement des allocations familiales versées par l' organisme compétent pour les travailleurs indépendants, en vertu de l' article 76 . Nous pensons qu' il est conforme au système voulu par le règlement n° 1408/71 que l' indemnité différentielle soit versée par l' État d' emploi du travailleur salarié .

Telle est d' ailleurs la solution adoptée par la Cour dans l' affaire Ferraioli, qui a prolongé l' orientation jurisprudentielle affirmée dans l' affaire Laterza .

18 . Nous concluons donc en vous suggérant de répondre à la question préjudicielle qui vous a été soumise par le tribunal du travail de Dinant, comme suit :

Les articles 73 et 76 du règlement n° 1408/71 ( JO L 149, p . 1 ) doivent être interprétés en ce sens que le travailleur exerçant une activité salariée dans un État membre différent de celui dans lequel il réside avec les membres de sa famille et dans lequel il exerce une activité à titre de travailleur indépendant, a droit, lorsque le montant des allocations familiales effectivement perçu dans l' État de résidence est inférieur à celui des allocations prévues dans la législation de l' autre État membre, au versement de la différence entre les deux montants, à charge de l' État membre sur le territoire duquel il exerce l' activité salariée .

(*) Langue originale : l' italien .

( 1 ) En particulier, arrêts des 19 février 1981, Beeck, 104/80, Rec . p . 503; 12 juin 1980, Laterza, 733/79, Rec . p . 1925; 13 novembre 1984, Salzano, 191/83, Rec . p . 3741; 4 juillet 1985, Kromhout, 104/84, Rec . p . 2205 et 23 avril 1986, Ferraioli, 153/84, Rec . p . 1401 .

( 2 ) Dans l' affaire Kromhout, la Cour a clarifié la portée de la clause anti-cumul prévue à l' article 10, paragraphe 1, sous a ), première phrase du règlement n° 878/73 du Conseil, en précisant au point 14 ce qui suit :

"Ces dispositions font apparaître que les prestations ou allocations familiales sont destinées à aider socialement les travailleurs ayant charge de famille en faisant participer la collectivité à ces charges . Dans cette perspective, la règle anti-cumul en cause vise à empêcher une double compensation de ces charges impliquant un surpaiement injustifié en faveur de la famille du travailleur . Il convient donc d' interpréter cette règle de telle sorte que son effet soit d' éviter le versement de prestations sociales parallèles en raison d' une seule et même situation et pour une seule et même période ".

( 3 ) Voir, dans un sens analogue, les affirmations de la Cour au regard de la finalité de l' article 51 du traité CEE, dans l' affaire Jordens-Vosters, 69/79, Recueil 1980, page 75 .