Conclusions jointes de l'Avocat général Jacobs présentées le 11 juillet 1991. - Hauptzollamt Hamburg-Jonas contre Werner Faust Offene Handelsgesellschaft KG. et Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. KG. - Demandes de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. - Conserves de champignons - Mesures de sauvegarde. - Affaires C-24/90, C-25/90, et C-26/90.



Recueil de jurisprudence 1991 page I-04905



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Dans les présentes affaires, le Bundesfinanzhof vous demande de vous prononcer sur l' interprétation et la validité de trois règlements de la Commission arrêtant des mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons .

Le contexte des affaires

2 . Dans toutes ces affaires, les opérations dont il s' agit remontent à environ dix ans . Dans l' affaire C-24/90, la demanderesse, la société Werner Faust OHG ( ci-après "Faust "), a demandé au cours de la période du 20 au 25 mars 1981 la mise en libre pratique d' une grande quantité de marchandises déclarées en tant que champignons sauvages en boîtes . La demanderesse a joint à la déclaration qu' elle a présentée un certificat d' importation relatif à des champignons sauvages en boîtes . Le Hauptzollamt a en conséquence fixé les droits à l' importation à un taux de 23 %. Il a perçu par la suite un droit supplémentaire d' un montant de 4 310 612,10 DM, calculé sur la base d' un poids total de 895 135 kg . Le motif invoqué était que les marchandises importées n' étaient en réalité pas des champignons sauvages mais des champignons cultivés et qu' ils n' étaient par conséquent pas couverts par un certificat d' importation valable . Le Hauptzollamt fondait sa décision sur le règlement ( CEE ) n 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement a posteriori des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits ( JO L 197, p . 1 ) et sur le règlement ( CEE ) n 3429/80 de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche ( JO L 358, p . 66 ).

3 . Dans l' affaire C-25/90, la demanderesse, la société Wuensche Handelsgesellschaft KG ( ci-après "Wuensche ") a acheté 3 300 tonnes de conserves de champignons à une entreprise commerciale chinoise en octobre 1980 . Le même mois, elle a revendu ces marchandises à une entreprise hellénique . Cette dernière les a elle-même revendues à Wuensche avec une confirmation de vente et une facture datées du 2 janvier 1981 ( c' est-à-dire un jour après l' adhésion de la Grèce à la Communauté ). La facture de vente portait la mention : "Duty paid/free customs cleared in Greece ". Selon Wuensche, ces marchandises auraient été mises en libre pratique en Grèce, mais ce point est contesté par les autorités douanières .

4 . L' importation de la marchandise a été effectuée par lots, auprès de plusieurs bureaux de douane de Hambourg entre le 27 janvier et le 25 mars 1981 . Wuensche a produit un document de transit établi par les autorités douanières du Pirée le 2 janvier 1981 . Les parties sont en désaccord quant à l' authenticité de ce document . Wuensche n' a pas présenté de certificat d' importation . Les autorités douanières ont d' abord perçu un droit correspondant au taux préférentiel appliqué pour la Grèce, à savoir 20,7 % de la valeur . Elles ont décidé par la suite de percevoir un droit au taux applicable aux pays tiers, à savoir 23 %, et ont exigé le versement d' un montant supplémentaire de 15 827 939,90 DM au titre du règlement n 3429/80 .

5 . Dans l' affaire C-26/90, la demanderesse est à nouveau la société Wuensche . Au cours de la période du 26 juin au 3 juillet 1981, elle a demandé la mise en libre pratique d' un total de 90 000 cartons de marchandises déclarées en tant que champignons sauvages en boîtes, d' un poids de 896 400 kg . Les déclarations globales en douane sont parvenues les 6 juillet et 6 août 1981 au Hauptzollamt Hamburg-Jonas . Wuensche a présenté, dans chaque cas, des certificats d' importation relatifs à des champignons sauvages sur lesquels le Hauptzollamt a imputé les quantités importées . Il a fixé les droits à l' importation au taux de 23 %, sous réserve de vérification .

6 . Après que Wuensche eût été informée que, selon les conclusions d' un expert, les marchandises importées étaient des champignons cultivés, elle a transmis au Hauptzollamt deux certificats visant l' importation de champignons cultivés . Le Hauptzollamt a alors imputé sur ces certificats l' ensemble des quantités importées par Wuensche . Le Haupzollamt a pris par la suite des décisions exigeant de Wuensche le paiement d' un montant supplémentaire de 464,91 DM par 100 kg pour les importations de juin 1981 et le paiement d' un montant supplémentaire de 425,06 DM par 100 kg pour les importations de juillet 1981 . Les montants supplémentaires exigés s' élevaient à un total de 4 millions de DM . Le Hauptzollamt fondait ses décisions sur le règlement n 1697/79 ainsi que - pour les importations de juin 1981 - sur le règlement ( CEE ) n 796/81 de la Commission, du 27 mars 1981, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche ( JO L 82, p . 8 ) et - pour les importations de juillet 1981 - sur le règlement ( CEE ) n 1755/81 de la Commission, du 30 juin 1981, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons cultivés ( JO L 175, p . 23 ). Les deux derniers règlements portaient tous deux sur l' adoption de mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche . Le règlement n 796/81 valait jusqu' au 30 juin 1981 et a été par la suite remplacé par le règlement n 1755/81 .

7 . Les motifs invoqués par le Hauptzollamt étaient les suivants : les marchandises importées étaient des champignons cultivés, en boîtes, dont l' importation avait été effectuée sans certificat valable . L' imputation sur les certificats d' importation présentés a posteriori n' avait pas été régulière, car la production d' un certificat d' importation, en tant que partie intégrante de la demande de dédouanement, ne pouvait pas avoir lieu a posteriori .

8 . Ainsi, dans les trois affaires, le Hauptzollamt a perçu un montant supplémentaire parce que, pour une raison ou une autre, il a estimé que les marchandises en cause n' étaient pas couvertes par un certificat d' importation valable . Selon le Hauptzollamt, tel était le cas dans l' affaire C-24/90, au motif que le certificat produit portait sur des champignons sauvages, alors que les marchandises importées étaient, selon lui, des champignons cultivés . Dans l' affaire C-25/90, le Hauptzollamt fait valoir que les marchandises, qui provenaient de Chine, n' avaient pas été mises en libre pratique en Grèce et qu' un certificat d' importation devait par conséquent être présenté lorsque leur dédouanement a été effectué à Hambourg . Aucun certificat de ce type n' a été produit . Dans l' affaire C-26/90 tout comme dans l' affaire C-24/90, le certificat délivré à l' origine l' était pour des champignons sauvages alors que les marchandises importées se sont révélées être des champignons cultivés . Bien qu' un certificat visant des champignons cultivés ait été produit par la suite, le Hauptzollamt a refusé de l' admettre au motif qu' il aurait dû être produit à la date de la demande de dédouanement .

9 . Faust et Wuensche ont attaqué les décisions leur imposant de payer des droits supplémentaires . Le Finanzgericht a annulé ces décisions et le Hauptzollamt s' est pourvu devant le Bundesfinanzhof . Dans les affaires C-24/90 et C-25/90, le Bundesfinanzhof a déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

"1 ) La perception d' un montant supplémentaire au sens de l' article 1er du règlement ( CEE ) n 3429/80 doit-elle avoir lieu également pour des conserves de champignons qui ont été mises en libre pratique sans certificat d' importation valable?

10 . Dans l' affaire C-26/90 les questions posées sont les suivantes :

"1 ) La perception d' un montant supplémentaire au sens de l' article 1er du règlement ( CEE ) n 796/81 et de l' article 1er du règlement ( CEE ) n 1755/81 doit-elle avoir lieu également pour des conserves de champignons qui ont été mises en libre pratique sans certificat d' importation valable?

La législation pertinente

11 . La raison pour laquelle les litiges portent sur trois règlements différents est simplement que les importations en cause ont été effectuées à différentes dates . Dans les affaires C-24/90 et C-25/90, la disposition applicable est le règlement n 3429/80 qui s' appliquait pour la période allant du 1er janvier au 31 mars 1981 . Dans l' affaire C-26/90, les importations ont eu lieu en juin et en juillet 1981 et elles étaient soumises à deux dispositions différentes : le règlement n 796/81 portait sur la période allant du 1er avril au 30 juin 1981 alors que le règlement n 1755/81 portait sur la période allant du 1er juillet au 30 septembre 1981 .

12 . Le contenu des trois règlements précités est très semblable . Leur but était d' arrêter des mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons en couche, comme cela apparaît clairement à la lecture de leurs titres . Il n' apparaît pas clairement si ces règlements concernaient uniquement les champignons cultivés ou s' ils étaient applicables aux champignons sauvages . Sur ce point il y a des divergences entre les différentes versions linguistiques . Certaines versions linguistiques donnent l' impression que les deux premiers règlements s' appliquaient à la fois aux champignons sauvages et aux champignons cultivés, alors que le troisième règlement n' aurait été applicable qu' aux champignons cultivés . D' autres versions suggèrent qu' aucun de ces trois règlements ne s' appliquaient aux champignons sauvages . Toutefois puisque la juridiction nationale n' a pas posé de question là-dessus et que selon nous, rien n' en dépend, nous ne poursuivrons pas sur ce point .

13 . Les dispositions de l' article 1er du règlement n 3429/80, telles qu' elles sont pertinentes en l' espèce, sont les suivantes :

"Toute mise en libre pratique dans la Communauté de conserves de champignons de couche relevant de la sous-position 20.02 A du tarif douanier commun ... dépassant les quantités établies conformément à l' article 2, paragraphes 1 et 3, est assujettie, pendant la période allant du 1er janvier au 31 mars 1981 à la perception d' un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kilogrammes net ."

14 . Les dispositions de l' article 1er du règlement n 796/81, telles qu' elles sont pertinentes en l' espèce, sont les suivantes :

"Toute mise en libre pratique dans la Communauté de conserves de champignons de couche, relevant de la sous-position 20.02 A du tarif douanier commun ... et dépassant les quantités établies à l' article 2, paragraphes 1 et 3, est assujettie pendant la période allant du 1er avril au 30 juin 1981 à la perception d' un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kilogrammes net ."

15 . Les dispositions de l' article 1er du règlement n 1755/81, telles qu' elles sont pertinentes en l' espèce, sont les suivantes :

"Toute mise en libre pratique dans la Communauté de conserves de champignons cultivés relevant de la sous-position 20.02 A du tarif douanier commun ... dépassant les quantités établies à l' article 2, paragraphes 1 et 3, est assujettie pendant la période allant du 1er juillet au 30 septembre 1981 à la perception d' un montant supplémentaire de 160 écus par 100 kilogrammes net ."

16 . Les articles 2 de chacun des trois règlements disposent qu' il est donné suite dans certaines limites aux demandes de certificats d' importation pour les conserves de champignons de couche .

17 . Aux termes de l' article 3 du règlement n 3429/80 ( et des articles 4 des deux autres règlements ), les certificats d' importation délivrés pour les quantités dépassant celles mentionnées à l' article 2 doivent porter la mention "montant supplémentaire à percevoir ".

18 . Les trois règlements litigieux se réfèrent à l' article 14, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n 516/77 du Conseil, du 14 mars 1977, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes ( JO L 73, p . 1 ). L' article 14 du règlement précité dispose comme suit :

"1 . Si, dans la Communauté, le marché d' un ou de plusieurs produits visés à l' article 1er subit ou est menacé de subir, du fait des importations ou des exportations, des perturbations graves susceptibles de mettre en péril les objectifs de l' article 39 du traité, des mesures appropriées peuvent être appliquées dans les échanges avec les pays tiers jusqu' à ce que la perturbation ou la menace de perturbation ait disparu .

Le Conseil, statuant sur proposition de la Commission à la majorité qualifiée, arrête les modalités d' application du présent paragraphe et définit les cas et les limites dans lesquels les États membres peuvent prendre des mesures conservatoires .

2 . Si la situation visée au paragraphe 1 se présente, la Commission, à la demande d' un État membre ou de sa propre initiative, décide des mesures nécessaires, qui sont communiquées aux États membres et qui sont immédiatement applicables ."

19 . L' article 2 du règlement ( CEE ) n 521/77 du Conseil, du 14 mars 1977, définissant les modalités d' application des mesures de sauvegarde dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes ( JO L 73, p . 28 ), dispose que :

"1 . Lorsque la situation visée à l' article 14, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n 516/77, se présente, les mesures qui peuvent être prises en application des paragraphes 2 et 3 de cet article sont :

a ) pour les produits soumis au régime des certificats d' importation :

- la cessation totale ou partielle de la délivrance des certificats, qui entraîne l' irrecevabilité des demandes nouvelles;

- le rejet total ou partiel des demandes de délivrance des certificats qui sont en instance;

b ) pour les produits non soumis au régime des certificats d' importation, la suspension totale ou partielle des importations;

c ) pour tous les produits :

- un système de prix minimaux au-dessous desquels les importations peuvent être soumises à la condition qu' elles se fassent à un prix au moins égal au prix minimal fixé pour le produit en question;

- la suspension totale ou partielle des exportations .

2 . Les mesures visées au paragraphe 1 ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires . Elles tiennent compte de la situation particulière des produits en cours d' acheminement vers la Communauté . Elles ne peuvent porter que sur des produits en provenance ou à destination des pays tiers . Elles peuvent être limitées à certaines provenances, origines, destinations, qualités ou présentations . Elles peuvent être limitées aux importations à destination de certaines régions de la Communauté ou aux exportations en provenance de telles régions ."

20 . On peut noter qu' après l' expiration du règlement n 1755/81 de la Commission, un règlement du Conseil est entré en vigueur, à savoir le règlement ( CEE ) n 1796/81 du Conseil, du 30 juin 1981, relatif aux mesures applicables à l' importation de conserves de champignons cultivés ( JO L 183, p . 1 ). Ce règlement était expressément fondé sur le règlement n 516/77 et notamment sur son article 13, paragraphe 2 . Il a maintenu le régime adopté par les trois règlements de la Commission et a fixé le montant supplémentaire au même taux que le règlement n 1755/81, à savoir 160 écus par 100 kg . Il est encore applicable aujourd' hui .

21 . Il y a lieu finalement de mentionner le règlement ( CEE ) n 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement a posteriori des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits ( JO L 197, p . 1 ), dont l' article 2, paragraphe 1, dispose :

"Lorsque les autorités compétentes constatent que tout ou partie du montant des droits à l' importation ou des droits à l' exportation légalement dus pour une marchandise déclarée pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits n' a pas été exigée du redevable, elles engagent une action en recouvrement des droits non perçus ."

L' expression "droits à l' importation" est définie par l' article 1er, paragraphe 2, sous a ), de ce même règlement, comme signifiant "tant les droits de douane et taxes d' effet équivalent que les prélèvements agricoles et autres impositions à l' importation prévus dans le cadre de la politique agricole commune ".

Première question

22 . La première question est en substance la même dans les trois affaires . Elle pose le problème de savoir si les règlements respectifs prévoient que le montant supplémentaire doit être également perçu dans le cas de mise en libre pratique de marchandises sans certificat d' importation valable . La question se pose parce que dans les trois affaires, le règlement ne s' appliquait pas, selon le Finanzgericht, à des importations illégales . En d' autres termes, il semble que le Finanzgericht considère que les articles 1er des règlements en cause imposaient le prélèvement d' un montant supplémentaire lorsque la quantité des champignons en conserve importés dépassait la quantité indiquée dans le certificat d' importation, mais qu' il n' était pas nécessaire de percevoir ce montant lorsque des champignons de couche étaient importés sans certificat valable .

23 . Nous partageons l' opinion du Bundesfinanzhof selon laquelle on ne saurait se rallier à la thèse soutenue par le Finanzgericht . Cette thèse ne tient pas compte de l' économie des règlements en cause et des objectifs poursuivis qui partent de l' hypothèse qu' au-delà de certaines limites quantitatives, les champignons en conserve ne peuvent être importés que s' ils sont soumis à la perception d' un montant supplémentaire . Manifestement, le but des règlements ne serait pas atteint si le montant supplémentaire était uniquement prélevé lorsque le détenteur d' un certificat d' importation valable importait une quantité plus importante que le montant indiqué sur le certificat en cause et si aucun montant supplémentaire n' était prélevé lorsque les champignons étaient importés sans certificat valable .

24 . Dans son jugement annulant la décision litigieuse, le Finanzgericht a fait valoir que, dans le cas d' une mise en libre pratique irrégulière, la perception du montant supplémentaire n' était pas utile puisqu' elle ne pourrait plus contribuer à la sauvegarde du marché communautaire - sur lequel les marchandises visées se trouveraient de toute façon . Sur ce point, nous ne pouvons mieux faire que de citer l' ordonnance de renvoi du Bundesfinanzhof :

"Si cette argumentation était fondée, elle devrait alors s' appliquer à tous les droits à l' importation destinés à protéger l' économie de la Communauté, c' est-à-dire également, par exemple, aux droits de douane . Or, le droit communautaire part, au contraire, du principe du recouvrement a posteriori des droits à l' importation qui, étant dus n' ont pas été perçus (( voir l' article 1er du règlement ( CEE ) n 1697/79 )). Ce principe découle lui-même du principe d' égalité; la charge que constituent les droits à l' importation doit faire l' objet, en tout état de cause, d' une répartition égale, quelle que soit la date de fixation du montant exact des droits . C' est la raison pour laquelle on ne saurait voir, comme le soutient le Finanzgericht, une pénalité interdite dans un tel recouvrement a posteriori . En l' absence de cette règle de recouvrement a posteriori des droits à l' importation n' ayant pas été perçus, il deviendrait possible de contourner les mesures de sauvegarde ."

25 . L' opinion exprimée dans le passage précité est tout à fait exacte et il en résulte que dans chacune des trois affaires, la réponse donnée à la première question doit être qu' il y a lieu d' interpréter l' article 1er du règlement pertinent en ce sens qu' un montant supplémentaire doit aussi être perçu dans le cas de conserves de champignons qui ont été mis en libre pratique sans certificat d' importation valable .

Seconde question

26 . Le Bundesfinanzhof incline à penser que les règlements en cause sont invalides dans la mesure où ils fixent le montant supplémentaire à un niveau plus élevé que ce qui est nécessaire pour assurer l' efficacité des mesures de sauvegarde . Il cite l' arrêt du 11 février 1988, National Dried Fruit Trade Association ( 77/86, Rec . p . 757 ). Il souligne que le montant supplémentaire devrait correspondre approximativement au coût de production pour les conserves de champignons dans la Communauté : voir le cinquième considérant du préambule du règlement n 1796/81 qui a, comme nous l' avons déjà mentionné, remplacé le règlement n 1755/81 . Selon le Bundesfinanzhof, un montant supplémentaire correspondant à la différence entre le prix de revient dans la Communauté et le prix à l' importation en provenance de pays tiers aurait été suffisant pour prévenir des perturbations graves sur le marché communautaire .

27 . La Commission fait valoir que le montant supplémentaire perçu conformément aux règlements litigieux n' était pas contraire au principe de proportionnalité, puisqu' il constituait une mesure moins restrictive qu' une interdiction totale des importations pour laquelle elle aurait pu opter si elle l' avait estimée nécessaire . Sur ce point, elle cite l' arrêt de la Cour du 12 avril 1984, Wuensche ( 345/82, p . 1995 ).

28 . Aucune des affaires précitées n' est concluante pour les problèmes posés dans les présentes affaires . Dans l' arrêt National Dried Fruit Trade Association, précité, la Cour a déclaré invalide un règlement imposant une taxe compensatoire à un taux fixe égal à la différence entre le prix le plus bas sur le marché mondial et le prix minimal fixé par la réglementation communautaire . La Cour a jugé que :

"... l' objectif de la taxe compensatoire est de faire respecter le prix minimal, afin d' assurer la préférence communautaire dans le commerce des raisins secs autres que ceux de Corinthe et non pas de pénaliser économiquement l' opérateur qui a procédé à une importation à un prix au-dessous du prix minimal . Or, l' instauration d' une taxe compensatoire unique à taux fixe, imposée même dans le cas d' une différence minime du prix à l' importation en comparaison avec le prix minimal, constitue une pénalisation économique et la Commission n' a pas établi qu' un tel système était nécessaire pour assurer l' objectif du règlement ( CEE ) n 521/77 ".

29 . Comme la Commission le souligne, il y a une différence entre l' affaire citée et la présente affaire . Dans l' affaire citée, l' objectif était le respect du prix minimal communautaire à l' importation et la taxe compensatoire était appliquée à toutes les marchandises importées à un prix inférieur . Dans les règlements litigieux dans la présente affaire, il avait été décidé d' admettre certaines quantités sans percevoir sur ces quantités de prélèvements supplémentaires et de faire obstacle aux importations dépassant ces quantités .

30 . L' affaire 345/82 sur laquelle se fonde la Commission portait sur la validité de l' un des règlements en cause dans la présente affaire . Dans l' affaire précitée, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main avait demandé à la Cour de se prononcer à titre préjudiciel sur la question de savoir si le règlement n 3429/80 était valide . Dans son ordonnance de renvoi, le juge national avait exprimé des doutes sur la validité du règlement en cause au motif : a ) que les conditions requises pour l' adoption de mesures de sauvegarde n' étaient pas remplies, à défaut de l' existence ou de la menace d' une perturbation du marché communautaire, et b ) que la Commission n' avait pas le pouvoir d' instituer un prélèvement supplémentaire puisque cette mesure ne figurait pas dans celles prévues à l' article 2, paragraphe 1, du règlement n 521/77 .

31 . La Cour a jugé que l' examen de la question posée n' avait pas révélé d' éléments de nature à affecter la validité du règlement n 3429/80 . S' agissant du premier moyen d' annulation invoqué, la Cour a jugé que la Commission n' avait pas commis d' erreur manifeste en considérant que le marché était susceptible de subir une grave perturbation . En ce qui concerne le second moyen d' annulation invoqué, la Cour a affirmé que si la Commission pouvait arrêter des mesures de sauvegarde ayant pour effet la cessation totale des importations en provenance des pays tiers, elle pouvait, à plus forte raison, appliquer des mesures à caractère moins restrictif, telles que la perception d' un montant supplémentaire .

32 . En réalité, Wuensche avait bel et bien soulevé d' autres moyens d' annulation dans l' affaire 345/82; elle avait fait valoir notamment que le règlement n 3429/80 avait enfreint le principe de proportionnalité en fixant le montant supplémentaire à un niveau excessif par rapport au but fixé consistant à protéger le marché communautaire contre de graves perturbations ou la menace de ces perturbations ( voir Rec . p . 2001 ).

33 . La Cour n' avait toutefois pas traité le problème de la proportionnalité dans son arrêt, estimant peut-être qu' il serait inopportun de statuer sur la validité d' un règlement en se fondant sur de moyens qui n' avaient pas été portés à son attention par la juridiction nationale . Au lieu de cela, elle s' était bornée à examiner les deux moyens d' invalidité soulevés dans l' ordonnance de renvoi . Par conséquent, l' arrêt 345/82, précité, n' établissait pas que le règlement n 3429/80 respectait nécessairement le principe de proportionnalité . Bien que la question de la proportionnalité ait été soulevée dans cette affaire, la Cour n' a pas statué sur cette question . On peut noter que cette question n' a pas non plus été traitée par l' avocat général Mme Rozès pour qui le règlement était invalide au motif que la Commission n' avait pas le pouvoir de décider de la perception d' un montant supplémentaire .

34 . En toute hypothèse, il ne peut y avoir aucun doute sur le fait que la Cour est libre de réexaminer la question de la validité du règlement n 3429/80 puisqu' il s' agit d' un motif d' annulation qui n' avait pas été traité dans l' arrêt précédent . Cela est confirmé par l' ordonnance du 5 mars 1986, Wuensche/Allemagne ( 69/85, Rec . p . 947 ), dans laquelle la Cour a refusé d' accueillir favorablement une nouvelle ordonnance de renvoi du Verwaltungsgericht Franfurt am Main qui mettait en cause la validité de l' arrêt de la Cour 345/82, précité . La Cour a fait observer expressément, au point 15 de l' ordonnance précitée, que l' autorité dont est revêtu un arrêt rendu en matière préjudicielle ne fait cependant pas obstacle à ce que le juge national destinataire de cet arrêt puisse estimer nécessaire de saisir à nouveau la Cour dans la même affaire, notamment "lorsqu' il lui soumet de nouveaux éléments d' appréciation susceptibles de conduire la Cour à répondre différemment à une question déjà posée ". Une autre juridiction dans une autre affaire peut donc à plus forte raison déférer à la Cour une nouvelle question préjudicielle et particulièrement si cette juridiction soulève de "nouveaux éléments d' appréciation ".

35 . Pour déterminer si le montant supplémentaire était fixé à un niveau tel qu' il enfreint le principe de proportionnalité, il est nécessaire d' envisager le point de savoir si la perception d' un tel montant était un moyen approprié pour atteindre l' objectif en cause et si cet objectif aurait pu être atteint de manière aussi efficace par des mesures moins lourdes de conséquences pour les opérateurs économiques .

36 . L' objectif des règlements en cause était la protection de l' industrie communautaire des champignons qui était menacée de perturbations graves par des importations en provenance de pays tiers à des prix qui se situaient à un niveau nettement en dessous du prix de revient de l' industrie communautaire ( voir le premier et le second considérants du préambule du règlement n 3429/80 ). Un tel objectif était en principe compatible avec l' article 39 du traité . La perception d' un montant supplémentaire sur les champignons importés de pays tiers était en principe une méthode adéquate pour parvenir à cet objectif puisqu' elle devait avoir pour effet d' annuler les avantages en matière de prix dont bénéficiaient les champignons importés, s' attaquant ainsi à la cause de la menace de perturbation . Lorsque l' on examine la question de savoir si l' objectif en cause aurait pu être atteint de manière aussi efficace par d' autres mesures moins lourdes de conséquences pour les opérateurs économiques, il y a lieu de rappeler que les règlements litigieux ne sont pas seulement soumis au principe général de proportionnalité, mais également à un critère de proportionnalité particulièrement strict inscrit à l' article 2, paragraphe 2, du règlement n 521/77 . Selon cette disposition, des mesures ne peuvent être prises que "dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires ". La question qui se pose donc est celle de savoir s' il était strictement nécessaire de percevoir un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kg du 1er janvier 1981 au 30 juin 1981 et de 160 écus par 100 kg du 1er juillet 1981 au 30 septembre 1981 .

37 . Les préambules des règlements litigieux n' indiquent pas sur quelle base le montant supplémentaire a été calculé . Dans ses observations, la Commission constate que le chiffre de 175 écus par 100 kg correspondait aux coûts de production des conserves de champignons de premier choix produites en France et livrées en Allemagne . Les champignons de premier choix ont été choisis parce qu' ils représentaient la catégorie la plus importante sur le marché . Le coût de production en France a été choisi en raison du fait que la France était le producteur le plus important de la Communauté . Le coût de la livraison sur le marché allemand a été retenu parce que l' Allemagne était le plus important consommateur de champignons en conserve . On peut également noter que le cinquième considérant du préambule du règlement n 1796/81 ( qui comme le règlement n 1755/81 auquel il a été substitué, a fixé le montant supplémentaire à 160 écus par 100 kg ) a indiqué que ce montant correspondait approximativement à celui des coûts de production dans la Communauté .

38 . Faust et Wuensche font valoir qu' un montant supplémentaire correspondant aux coûts de production dans la Communauté était excessif et que la perception d' un montant supplémentaire égal à la différence entre les coûts de production dans la Communauté et le prix des marchandises importées d' États tiers aurait protégé l' industrie communautaire de manière aussi efficace .

39 . La Commission soutient qu' elle a respecté le principe de proportionnalité en imposant un prélèvement alors qu' elle aurait pu en fait opter pour une mesure plus sévère, à savoir une interdiction totale des importations . Elle indique qu' elle ne souhaitait pas procéder à un contingentement rigoureux, vu l' imminence de négociations avec les principaux pays exportateurs . La Commission admet ouvertement que les mesures de sauvegarde avaient un caractère prohibitif, lequel était voulu; elle entendait en effet rendre économiquement inintéressantes les importations dépassant certaines quantités . Selon la Commission, cet objectif n' aurait pas pu être atteint par l' introduction d' un montant supplémentaire correspondant à la différence entre les coûts de production dans la Communauté et les prix sur le marché mondial .

40 . Nonobstant cet argument, nous ne voyons pas comment le fait de prélever un montant supplémentaire égal au coût total de la production de champignons dans la Communauté aurait pu se justifier . Exiger d' un importateur le paiement d' une taxe correspondant au coût total du produit national nous semble manifestement exagéré en l' absence d' une justification extrêmement contraignante . En outre, il y a lieu d' avoir présent à l' esprit le fait que les champignons importés étaient déjà soumis à un droit de douane de 23 %.

41 . La conclusion à laquelle nous avons abouti ci-avant est confirmée par les informations que la Commission a annexées à ses observations . Ces informations, qui à l' origine ont été fournies à la Cour dans le contexte de l' affaire 345/82, comportent des chiffres concernant les coûts de production dans la Communauté, le prix du produit importé et les conséquences de la perception du montant supplémentaire sur le prix de ce produit . Il ressort de ces informations qu' une boîte de 425 g de champignons en conserve de premier choix d' origine française revenait à 2,02 DM à l' époque en cause . Un produit similaire d' origine chinoise revenait à 1,43 DM franco-frontière communautaire . Des droits de douane au taux de 23 % ajoutaient 0,32 DM au prix . Le montant supplémentaire perçu en application du règlement n 3429/80 s' élevait à 2,05 DM ( chiffre légèrement différent, pour des raisons qui n' ont pas été expliquées, du coût de production susmentionné ) et faisait ainsi passer le coût total du produit chinois importé à 3,80 DM . Le coût des champignons chinois aurait en fait dépassé le coût des champignons français de 88 %. Les conséquences de l' application d' un montant supplémentaire était encore plus dramatiques en ce qui concerne les champignons de troisième qualité puisque ce montant était basé sur les coûts de production des champignons de premier choix . Les coûts de production pour cette marchandise en France étaient de 1 DM par boîte de 315 g . Pour les produits chinois, le chiffre correspondant était de 0,80 DM auquel s' ajoutaient 0,19 DM ( droits de douane ) et 1,51 DM ( montant supplémentaire ) pour aboutir à un total de 2,51 DM . Le prix des champignons chinois auraient dépassé le prix des champignons français de 151 %.

42 . Si le marché communautaire des conserves de champignons était menacé de perturbations sérieuses dues aux importations bon marché en provenance de pays tiers, nous ne voyons pas comment il peut avoir été "strictement nécessaire", pour combattre cette menace, d' imposer un prélèvement qui avait pour conséquence que les coûts des produits importés dépassaient très sensiblement les coûts des produits communautaires . On aurait pu faire face à une telle menace en imposant un prélèvement beaucoup moins élevé .

43 . Nous ne sommes pas nécessairement d' accord avec les arguments de Faust et Wuensche selon lesquels le prélèvement n' aurait pas dû dépasser la différence entre les coûts de production dans la Communauté et le prix des champignons importés . Selon nous, il était loisible à la Commission d' imposer un prélèvement qui aurait eu pour effet de rendre le produit importé sensiblement plus cher que le produit communautaire, spécialement si l' on garde présent à l' esprit le fait que certaines quantités, reflétant les "courants commerciaux traditionnels", devaient être admises sans taxes . Mais il n' était pas, selon nous, loisible à la Commission de percevoir un montant supplémentaire qui avait pour conséquence que le prix du produit importé dépassait le prix du produit communautaire d' un montant aussi important que celui qui a été indiqué ci-avant .

44 . Bien que les calculs effectués ci-avant ( au point 41 ) se réfèrent au montant supplémentaire de 175 écus par 100 kg imposé par les règlements n 3429/80 et 796/81, il ne peut, selon nous, y avoir aucun doute que les conclusions auxquelles nous avons abouti s' appliquent également s' agissant du règlement n 1755/81 qui prévoit le prélèvement d' un montant supplémentaire de 160 écus par 100 kg . Ce montant dépassait lui aussi largement ce qui était strictement nécessaire pour faire face à la menace de perturbations .

45 . De plus, la Commission n' a pas fait de tentative sérieuse de justifier le montant de prélèvement supplémentaire . Compte tenu du fait que les mesures en cause "devaient être strictement nécessaires" on s' attendrait à ce que l' importance du montant mentionné dans les règlements litigieux soit justifiée d' une manière ou d' une autre . Toutefois, les préambules des règlements en cause ne comportent aucun élément indiquant la base sur laquelle le montant supplémentaire a été calculé ni les motifs justifiant un tel montant . Il n' a été avancé aucune autre justification de ce type dans les présentes procédures . La Commission a principalement cherché à justifier le prélèvement en cause en excipant du fait qu' elle était en droit d' imposer un taux aussi élevé puisqu' elle aurait pu prendre une mesure plus sévère consistant dans l' interdiction totale des importations . S' agissant du dernier argument invoqué, il y a lieu de noter les points suivants .

46 . Premièrement, le fait pour l' administration de ne pas utiliser les armes les plus sévères dont elle dispose ne suffit pas à respecter le principe de proportionnalité; ce principe impose à l' administration de choisir, parmi les mesures disponibles susceptibles de remplir l' objectif en cause, celle qui est la moins restrictive pour les individus concernés . L' utilisation d' un canon pour tuer une mouche ne saurait être défendue en invoquant l' argument que l' on aurait pu au lieu de cela utiliser un missile nucléaire .

47 . Deuxièmement, on peut en toute hypothèse se poser des questions sur le point de savoir si la perception d' un montant supplémentaire dans les présentes affaires était une mesure moins sévère qu' une interdiction totale des importations, puisque la Commission admet ouvertement qu' elle prévoyait que le montant supplémentaire aurait des effets prohibitifs . Par ailleurs, il est possible que les montants supplémentaires appliqués aux entreprises Faust et Wuensche aient dépassé les sanctions qui auraient pu leur être imposées si elles avaient importé des champignons en violation de l' interdiction .

48 . Enfin, au cours de la procédure orale, la Commission a semblé soutenir la thèse que, dans certaines limites, les chiffres précis qu' elle avait choisis pour la fixation du montant supplémentaire n' étaient pas pertinents, pour ce qui est du problème de la proportionnalité . Cette opinion semble toutefois présupposer que le montant supplémentaire, puisqu' il équivaut dans son objectif et dans ses effets à une interdiction, ne sera jamais perçu . Il est peut-être vrai que si aucune importation soumise à la perception de montants supplémentaires n' avait été effectuée, le chiffre précis n' aurait pas eu d' importance . Mais, comme les affaires en cause ici le font apparaître tout à fait clairement, lorsque des importations soumises à un montant supplémentaire étaient effectuées pour quelque raison que ce soit, le problème de la proportionnalité se posait effectivement et les sommes exigées dans la présente affaire, d' un montant total de plus de 24 millions de DM, démontrent en elles-mêmes le défaut de proportionnalité . Le montant supplémentaire ne saurait être fixé en prenant pour hypothèse qu' il ne sera jamais versé; il doit être fixé en partant de l' hypothèse que des opérateurs économiques peuvent, pour une raison ou pour une autre, y être assujettis .

49 . Nous arrivons par conséquent à la conclusion que les règlements mis en cause ici sont invalides en tant qu' ils prévoient la perception d' un montant supplémentaire . Cette conclusion se limite aux règlements de la Commission en cause dans les présentes affaires; il n' est pas nécessaire de conclure sur la validité du règlement n 1796/81 qui n' est pas en cause en l' espèce et qui, comme nous l' avons souligné ( au point 20 ), n' était pas fondé sur l' article 14, paragraphe 2, du règlement n 516/77, et ne devait pas par conséquent remplir la condition selon laquelle ces mesures ne doivent être adoptées que "dans la mesure ... où elles sont strictement nécessaires ".

Conclusion

50 . Compte tenu de la conclusion à laquelle nous sommes parvenus en ce qui concerne la seconde question, il ne sera pas nécessaire d' inclure dans le dispositif une réponse à la première question .

51 . Par conséquent, les questions déférées à la Cour par le Bundesfinanzhof appellent selon nous les réponses suivantes :

Dans les affaires C-24/90 et C-25/90

L' article 1er du règlement ( CEE ) n 3429/80 est invalide en tant qu' il prévoit la perception d' un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kilogrammes .

Dans l' affaire C-26/90

Les articles 1er des règlements ( CEE ) n s 796/81 et 1755/81 sont invalides en tant qu' ils prévoient la perception de montants supplémentaires de 175 et 160 écus par 100 kilogrammes .

(*) Langue originale : l' anglais .