Mots clés

Sommaire



Mots clés

1. Droit communautaire — Principes — Principe de subsidiarité

(Art. 5, al. 2, CE, 174 CE à 176 CE, 211 CE, 226 CE, 249, al. 3, CE)

2. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Plan national d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre (PNA)

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, 5e considérant et art. 1er, 9, § 3, et 10)

3. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Plan national d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre (PNA)

(Art. 211 CE et 226 CE; règlement de la Commission nº 2216/2004; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 9 et 11, § 1, et annexe III)

4. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Plan national d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre (PNA)

(Art. 249 CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 9, § 1 et 3, et 10, et annexe III)

5. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Objectif

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, considérants 2, 5, 7 et 20 et art. 1er)

6. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Critères applicables aux plans nationaux d'allocation de quotas (PNA)

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, considérant 7 et annexe III, critère nº 10)

7. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Critères applicables aux plans nationaux d'allocation de quotas (PNA)

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, considérants 5, 7 et 20, art. 1er et annexes I et III, critère nº 10)

8. Environnement — Pollution atmosphérique — Directive 2003/87 — Critères applicables aux plans nationaux d'allocation de quotas (PNA)

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 1er et annexe III, critère nº 5)

9. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée

(Art. 253 CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 9, § 3)

Sommaire

1. Si une directive ne prescrit pas la forme et les moyens pour atteindre un résultat particulier, la liberté d'action de l'État membre quant au choix des formes et des moyens appropriés pour l'obtention dudit résultat reste, en principe, complète. Néanmoins, les États membres ont l'obligation, dans le cadre de la liberté qui leur est laissée par l'article 249, troisième alinéa, CE, de choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives. Il en résulte en outre que, en l'absence de règle communautaire prescrivant, de manière claire et précise, la forme et les moyens devant être employés par l'État membre, il incombe à la Commission, dans le cadre de l'exercice de son pouvoir de contrôle, en vertu notamment des articles 211 CE et 226 CE, de démontrer, à suffisance de droit, que les instruments utilisés par l'État membre à ce titre sont contraires au droit communautaire.

Ce n'est que par l'application de ces principes que peut être assuré le respect du principe de subsidiarité consacré à l'article 5, deuxième alinéa, CE, principe qui s'impose aux institutions communautaires dans l'exercice de leurs fonctions réglementaires. Aux termes de ce principe, la Communauté n'intervient, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. Dès lors, dans un domaine, tel que celui de l'environnement, régi aux articles 174 CE à 176 CE, dans lequel les compétences de la Communauté et des États membres sont partagées, la charge de la preuve incombe à la Commission pour démontrer dans quelle mesure les compétences de l'État membre et, partant, sa marge de manoeuvre, sont limitées.

(cf. points 78-79)

2. Si un État membre dispose d'une certaine marge de manoeuvre pour la transposition de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, il n'en reste pas moins que la Commission, au titre de l'article 9, paragraphe 3, de ladite directive, est, d'une part, habilitée à vérifier la conformité des mesures prises par l'État membre avec les critères énoncés à l'annexe III et les dispositions de l'article 10 de ladite directive et, d'autre part, jouit, elle-même, dans l'exercice de ce contrôle, d'une marge d'appréciation dans la mesure où il implique des évaluations économiques et écologiques complexes opérées au regard de l'objectif général de réduction des émissions de gaz à effet de serre au moyen d'un système d'échange de quotas économiquement efficace et performant, tel que cela ressort de l'article 1er et du 5ème considérant de la même directive.

Il s'ensuit que, dans le cadre de son contrôle de légalité à cet égard, le juge communautaire exerce un contrôle complet quant à la bonne application par la Commission des règles de droit pertinentes, dont la portée doit être déterminée selon les méthodes d'interprétation reconnues par la jurisprudence. En revanche, le juge communautaire ne saurait se substituer à la Commission lorsque celle-ci doit effectuer, dans ce contexte, des appréciations économiques et écologiques complexes. À ce titre, il est tenu de se limiter à vérifier si la mesure en cause n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir, si l'autorité compétente n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation et si les garanties procédurales, qui revêtent une importance d'autant plus fondamentale dans ce contexte, ont été pleinement respectées.

(cf. points 80-81)

3. Le fait que le paragraphe 1 de l'article 11 de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, oblige l'État membre à fonder sa décision d'allocation sur son plan national d'allocation de quotas (PNA), tel que celui-ci a été examiné par la Commission en vertu de l'article 9 de ladite directive et éventuellement modifié à sa demande, ne signifie pas nécessairement qu'une modification ultérieure des allocations individuelles de quotas ne soit plus possible. En effet, selon l'article 11, paragraphe 1, deuxième phrase in fine, lu en combinaison avec le critère nº 9 de l'annexe III de la directive 2003/87, le contenu de la décision d'allocation dépend également de la seconde consultation publique. Or, cette seconde consultation publique n'intervient qu'après l'examen par la Commission du PNA notifié et doit être apte à conduire à une modification de l'allocation que l'État membre se propose d'arrêter par sa décision d'allocation, sous peine de rendre cette consultation sans objet et les observations du public purement théoriques.

Ainsi, en l'absence d'interdiction explicite audit article 11, paragraphe 1, de modifications ultérieures de l'attribution individuelle des quotas d'émission de gaz à effet de serre, le PNA et la décision d'allocation peuvent explicitement prévoir une telle possibilité de modification, à condition que les critères de sa mise en oeuvre soient fixés de manière objective et transparente.

Dès lors que ces critères additionnels ne constituent pas des critères définis à l'annexe III de la directive 2003/87, le pouvoir de contrôle de la Commission au titre de l'article 9, paragraphe 3, de cette directive est nécessairement restreint et est limité à la question de savoir si ces critères additionnels - introduits par l'État membre dans l'exercice de la marge d'appréciation qui lui est laissée pour la transposition de ladite directive - remplissent les conditions d'objectivité et de transparence. Cette éventuelle modification ultérieure des allocations individuelles de quotas, intervenant après la décision d'allocation au sens de l'article 11, paragraphe 1, de ladite directive, n'a pas pour conséquence que la Commission perde toute possibilité de contrôle, étant donné la surveillance permanente que celle-ci exerce grâce aux instruments de gestion et de vérification prévus par le règlement nº 2216/2004, concernant un système de registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87 et à la décision nº 280/2004, ainsi que la compétence générale de surveillance dont elle est investie au titre des articles 211 CE et 226 CE, laquelle lui permet d'agir, à tout moment, en cas de violation du droit communautaire.

(cf. points 105-106)

4. Les orientations élaborées par la Commission, dans le cadre de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, tout en étant fondées sur une base légale expresse prévue à l'article 9, paragraphe 1, premier alinéa, dernière phrase, de ladite directive, selon laquelle la Commission élabore des orientations pour la mise en oeuvre des critères qui figurent à l'annexe III, ne correspondent à aucun des actes de droit communautaire dérivé prévus à l'article 249 CE. Dès lors, ces orientations relèvent de la catégorie de règles, qui, en tant que telles, n'ont, en principe, pas d'effet contraignant autonome vis-à-vis de tiers et dont la Commission fait amplement usage dans le cadre de sa pratique administrative afin de structurer et de rendre plus transparent l'exercice de son pouvoir discrétionnaire et de supervision.

Toutefois, en adoptant des règles de conduite administrative visant à produire des effets externes et en annonçant par leur publication qu'elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, la Commission s'autolimite de façon telle qu'elle ne saurait s'en départir, sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d'une violation de principes généraux du droit communautaire, tels que les principes d'égalité de traitement, de sécurité juridique ou de protection de la confiance légitime. Par conséquent, la Commission est susceptible de se voir opposer ses orientations, en particulier par les États membres qui en sont les destinataires, lorsqu'elle prend des mesures allant à l'encontre desdites orientations.

La Commission est ainsi tenue d'établir lesdites orientations, en particulier en ce qui concerne les aspects les plus essentiels, avec la plus grande clarté et précision possible. C'est d'autant plus vrai que le pouvoir de contrôle et de rejet des plans nationaux d'allocation de quotas (PNA), exercé par la Commission en vertu de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, est fort circonscrit, celui-ci étant limité à l'examen de la compatibilité des PNA avec les seuls critères de l'annexe III et avec les seules dispositions de l'article 10 de ladite directive.

Dès lors, en l'absence d'une quelconque référence dans les orientations de la Commission à la question de la légalité des ajustements ex post à la baisse du nombre de quotas alloués individuellement et de la marge de manoeuvre de l'État membre à ce titre, la Commission ne saurait valablement opposer à l'État membre l'interdiction desdits ajustements, sous peine de violer lesdits principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, mais doit, à l'inverse, elle-même se voir opposer par l'État membre cette absence de référence, à moins que cela ne soit contraire à d'autres dispositions de droit communautaire, notamment des dispositions de droit communautaire de rang supérieur.

(cf. points 110-112, 116)

5. L'objectif principal déclaré de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, est de réduire, de manière substantielle, les émissions de gaz à effet de serre afin de pouvoir respecter les engagements de la Communauté et des États membres au regard du protocole de Kyoto. Cet objectif doit être atteint dans le respect d'une série de sous-objectifs et par le recours à certains instruments. L'instrument principal à cet effet est constitué par le système communautaire d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre (article 1er et considérant 2 de la directive), dont le fonctionnement est déterminé par certains sous-objectifs, à savoir le maintien de conditions économiquement efficaces et performantes, la préservation du développement économique et de l'emploi, ainsi que celle de l'intégrité du marché intérieur et des conditions de concurrence (article 1er et considérants 5 et 7 de la même directive). La directive encourage, par ailleurs, l'utilisation d'un type d'instrument particulier, à savoir le recours à des techniques de meilleur rendement énergétique permettant d'obtenir une réduction des émissions par unité produite (considérant 20 de ladite directive).

(cf. point 124)

6. Le critère nº 10 de l'annexe III de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, qui fait référence à l'allocation de quotas aux installations énumérées dans un plan national d'allocation de quotas, constitue une disposition communautaire relative à l'allocation de quotas par les États membres au sens du considérant 7 de ladite directive et a ainsi pour objet de contribuer à préserver l'intégrité du marché intérieur et d'éviter des distorsions de concurrence. Dès lors, dans le cadre de l'interprétation téléologique de ce critère, les sous-objectifs que représentent la préservation de l'intégrité du marché intérieur et celle des conditions de concurrence revêtent une importance particulière.

(cf. point 125)

7. Aux fins de l'application du critère nº 10 de l'annexe III de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, à des ajustements ex post prévus par un plan national d'allocation de quotas (PNA) qui sont liés, à titre principal, à des changements du volume de production, il convient de tenir compte notamment, en tant que critères d'analyse pertinents, premièrement, de la relation existant entre le volume de production et le taux d'émission au regard de l'objectif de réduction des émissions, deuxièmement, de la relation existant entre cet objectif et l'objectif du maintien de conditions économiquement efficaces et performantes (article 1er de ladite directive), troisièmement, de l'objectif de réduction des émissions par voie d'améliorations techniques (considérant 20 de la même directive) et, quatrièmement, de l'objectif de préservation du marché intérieur et du maintien des conditions de concurrence (considérant 7 de ladite directive).

S'il est vrai que des ajustements ex post des quotas alloués par un PNA qui sont liés, à titre principal, à des changements du volume de production, c'est-à-dire au changement du nombre d'unités produites, et non à un changement du taux d'émission d'une installation, sont susceptibles d'altérer la réalisation de l'objectif du fonctionnement performant du marché d'échange au sens de l'article 1er et du considérant 5 de la directive 2003/87 en ce qu'ils dissuadent les exploitants de diminuer le volume de production de leurs installations et d'approvisionner ainsi ce marché en quotas d'émission, cette constatation ne suffit pas à établir que lesdits ajustements nuisent à l'objectif principal de la directive, à savoir la réduction de la totalité des émissions de gaz à effet de serre.

Concernant la relation existant entre l'objectif de réduction des émissions et l'objectif du maintien de conditions économiquement efficaces et performantes, une baisse du volume de production qui ne se traduit pas nécessairement par une réduction du taux d'émission global pourrait entraîner un sous-approvisionnement du marché des biens en cause dans la mesure où la production ne serait plus suffisante pour satisfaire la demande sur ces marchés, situation qui, si elle résulte de la logique économique du marché d'échange, paraît difficilement conciliable avec l'objectif du maintien de conditions économiquement efficaces et performantes s'agissant des secteurs d'activité et des marchés de biens tels que visés à l'annexe I de la directive 2003/87. Or, les critères d'efficacité et de performance économiques ne s'appliquent pas uniquement au fonctionnement du marché d'échange en tant que tel, mais également aux secteurs d'activités visés à ladite annexe I, qui sont soumis à l'objectif de réduction des émissions, tels que le secteur de la production de l'acier ou le secteur de l'énergie.

S'agissant de l'objectif de réduction des émissions par voie d'améliorations techniques, lesdits ajustements ex post, s'ils sont susceptibles de dissuader les exploitants de diminuer le volume de leur production pour réduire les émissions, ne portent pas atteinte à l'objectif visant à encourager les exploitants à investir dans le développement de techniques de meilleur rendement énergétique, ni à la sécurité de tels investissements. Au contraire, dans la mesure où ces ajustements dissuadent les exploitants de diminuer leur production en contradiction avec leurs propres prévisions, ils sont susceptibles, compte tenu de la quantité limitée de quotas d'émission disponibles, de renforcer l'incitation à réduire les émissions au moyen d'investissements effectués dans l'amélioration de l'efficacité énergétique de la technologie de production. En effet, l'utilisation de nouvelles technologies de production écologiquement plus efficaces, en ce qu'elles réduisent les émissions par unité produite, est susceptible, d'une part, de contribuer, de manière substantielle, à l'objectif principal de réduction des émissions et, d'autre part, de préserver des conditions économiquement efficaces et performantes, tant sur le marché d'échange que sur les marchés des biens en cause, dès lors qu'elle n'entraîne pas de réduction du volume de production éventuellement nuisible à leur bon fonctionnement. Cela démontre également que l'investissement dans des techniques de meilleur rendement énergétique constitue un instrument, à tout le moins équivalent, sinon supérieur, à celui de la baisse du volume de production, aux fins de réussir la conciliation de l'objectif de réduction substantielle des émissions et de celui de la préservation de conditions économiquement efficaces et performantes tant sur le marché d'échange que sur le marché des biens en cause.

En conséquence, le seul fait que des ajustements ex post sont susceptibles de dissuader les exploitants de baisser leur volume de production et, partant, leurs taux d'émission n'est pas suffisant pour remettre en cause leur légalité au regard de l'ensemble des objectifs de la directive 2003/87.

(cf. points 129-130, 134, 136-137, 139-140, 148)

8. Le critère nº 5, dont le libellé fait explicitement référence à la notion de discrimination, est l'application particulière du principe général d'égalité de traitement dans le cadre de la mise en œuvre par les États membres de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, et, plus particulièrement, dans le cadre de l'allocation des quotas effectuée sur le fondement des plans nationaux d'allocation de quotas. Dans ce cadre, afin de déterminer si la Commission a correctement appliqué le principe d'égalité de traitement à un cas d'espèce concernant l'application d'ajustements ex post, il convient de commencer par examiner la question de savoir si elle a dûment vérifié si les exploitants en cause se trouvent ou non dans une situation analogue à celle d'autres exploitants d'installations. En effet, la Commission ne saurait se contenter d'affirmer l'existence d'une inégalité de traitement sans avoir préalablement examiné, avec toute la diligence requise, les éléments pertinents à cet égard - à savoir notamment la nécessité d'effectuer une comparaison des situations des personnes concernées et la possibilité de justifier objectivement une discrimination - et sans les avoir dûment pris en compte pour justifier sa conclusion.

(cf. points 153-154, 163)

9. Le respect de l'obligation de motivation au titre de l'article 253 CE, telle qu'elle est réaffirmée à l'article 9, paragraphe 3, dernière phrase, de la directive 2003/87, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, concernant les décisions de rejet de tout ou partie d'un plan national d'allocation de quotas adoptées par la Commission, revêt une importance d'autant plus fondamentale que l'exercice du pouvoir de contrôle de la Commission au titre dudit article 9, paragraphe 3, implique des évaluations économiques et écologiques complexes et que le contrôle de la légalité et du bien-fondé de ces évaluations par le juge communautaire est restreint.

(cf. point 168)