Mots clés

Sommaire



Mots clés

1. Communautés européennes — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4)

2. Communautés européennes — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2)

3. Communautés européennes — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2)

4. Procédure — Divulgation par les parties de leurs propres mémoires

(Statut de la Cour de justice, art. 20, al. 2, et 53; règlement de procédure de la Cour, art. 16, § 5, et 56, § 2; règlement de procédure du Tribunal, art. 24, § 5, et 57; instructions au greffier du Tribunal, art. 5, § 3)

5. Communautés européennes — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2)

6. Communautés européennes — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2)

7. Communautés européennes — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001

(Art. 226 CE; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 2)

Sommaire

1. L'examen requis pour le traitement d'une demande d'accès à des documents présentée sur le fondement du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, doit revêtir un caractère concret. En effet, d'une part, la seule circonstance qu'un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l'application de cette dernière. Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l'hypothèse où l'institution a préalablement apprécié, premièrement, si l'accès au document était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à l'intérêt protégé et, deuxièmement, dans les hypothèses visées à l'article 4, paragraphes 2 et 3, dudit règlement, s'il n'existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé. D'autre part, le risque d'atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Par conséquent, l'examen auquel doit procéder l'institution afin d'appliquer une exception doit être effectué de façon concrète et doit ressortir des motifs de la décision. Cet examen doit, par ailleurs, être réalisé pour chaque document visé dans la demande.

Un examen concret et individuel est en tout état de cause nécessaire dès lors que, même dans l'hypothèse où il est clair qu'une demande d'accès vise des documents couverts par une exception, seul un tel examen peut permettre à l'institution d'apprécier la possibilité d'accorder un accès partiel au demandeur, conformément à l'article 4, paragraphe 6, dudit règlement nº 1049/2001.

L'obligation pour une institution de procéder à une appréciation concrète et individuelle du contenu des documents visés dans la demande d'accès constitue une solution de principe, qui s'applique à toutes les exceptions mentionnées aux paragraphes 1 à 3 de l'article 4 du règlement nº 1049/2001, quel que soit le domaine auquel se rattachent les documents sollicités.

Cette solution de principe ne signifie cependant pas qu'un tel examen est requis en toutes circonstances. En effet, ledit examen peut ne pas être nécessaire lorsque, en raison des circonstances particulières de l'espèce, il est manifeste que l'accès doit être refusé ou bien au contraire accordé. Tel pourrait être le cas, notamment, si certains documents soit, tout d'abord, étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception au droit d'accès, soit, à l'inverse, étaient manifestement accessibles dans leur intégralité, soit, enfin, avaient déjà fait l'objet d'une appréciation concrète et individuelle par la Commission dans des circonstances similaires.

(cf. points 54-58)

2. S'agissant de l'exception au principe général de l'accès aux documents concernant la protection des procédures juridictionnelles, prévue à l'article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, premièrement, il résulte de la définition large de la notion de document, telle qu'énoncée à l'article 3, sous a), dudit règlement, ainsi que de la formulation et de l'existence même d'une exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, que le législateur communautaire n'a pas voulu exclure l'activité contentieuse des institutions du droit d'accès des citoyens, mais qu'il a prévu, à cet égard, qu'elles refusent de divulguer les documents relatifs à une procédure juridictionnelle dans les cas où une telle divulgation porterait atteinte à la procédure à laquelle ils se rapportent.

Deuxièmement, les mémoires présentés par la Commission devant le juge communautaire entrent dans le champ d'application de l'exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, en ce sens qu'ils concernent un intérêt protégé.

Troisièmement, la circonstance que le champ d'application de ladite exception couvre tous les documents rédigés aux seules fins d'une procédure juridictionnelle particulière, et notamment les mémoires déposés par les institutions, ne saurait à elle seule justifier l'application de l'exception invoquée. En effet, l'exception tirée de la protection de l'intérêt public dans le cadre d'une procédure juridictionnelle ne peut pas être interprétée en ce sens qu'elle oblige la Commission à refuser l'accès à tous les documents qu'elle a rédigés aux seules fins d'une telle procédure.

Quatrièmement, l'exception relative à la protection des procédures juridictionnelles vise notamment à assurer le respect du droit de toute personne d'être entendue équitablement par un tribunal indépendant, qui constitue un droit fondamental prévu à l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et qui fait partie intégrante des principes généraux du droit communautaire dont le juge communautaire assure le respect en s'inspirant des traditions constitutionnelles communes aux États membres et des indications fournies notamment par la CEDH, ainsi qu'à garantir la bonne marche de la justice. Cette exception couvre donc non seulement les intérêts des parties dans le cadre de la procédure juridictionnelle, mais plus généralement le bon déroulement de cette dernière.

(cf. points 59-61, 63)

3. Dans le cadre de l'application du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, c'est, en principe, en raison de la nature des informations, que comportent les documents visés par une demande d'accès, que leur divulgation peut porter atteinte à un intérêt protégé. Toutefois, compte tenu de la nature particulière des intérêts que l'exception relative à la protection des procédures juridictionnelles vise à protéger, à savoir du droit de toute personne d'être entendue équitablement par un tribunal indépendant et de la nécessité de garantir la bonne marche de la justice, ainsi que du fait que les documents auxquels l'accès est demandé sont les mémoires déposés par la Commission dans des affaires pendantes auxquelles elle est partie, il ne saurait être exclu que la non-divulgation puisse être justifiée pendant une certaine période pour des motifs indépendants du contenu de chaque document sollicité, pourvu que ces mêmes motifs justifient la nécessité de protéger l'intégralité des documents en cause.

Dans ce contexte, la Commission, à l'instar des autres parties à la procédure, doit pouvoir présenter et discuter sa position à l'abri de toute influence extérieure, ce d'autant que la position qu'elle défend vise en principe à garantir la bonne application du droit communautaire. La réalisation d'un tel objectif, en raison de la nature des intérêts que l'exception relative à la protection des procédures juridictionnelles vise à protéger, exige que ses mémoires ne soient pas divulgués avant qu'elle n'ait eu la possibilité de les discuter devant le juge lors de l'audience publique et qu'elle soit donc en droit de les soustraire à l'accès du public, en raison des éventuelles pressions sur ses agents auxquelles pourrait donner lieu un débat public déclenché par leur divulgation, sans qu'il soit nécessaire, à cette fin, qu'elle procède à une appréciation concrète de leur contenu.

Ainsi, dès lors que la procédure à laquelle se rapportent les mémoires auxquels l'accès est demandé n'a pas encore atteint le stade de l'audience, le refus de divulguer ces mémoires doit être considéré comme couvrant l'intégralité des éléments d'information qui y sont contenus. En revanche, après la tenue de l'audience la Commission a l'obligation de procéder à une appréciation concrète de chaque document sollicité pour vérifier, eu égard à son contenu spécifique, s'il peut être divulgué ou si sa divulgation porterait atteinte à la procédure juridictionnelle à laquelle il se rapporte.

(cf. points 63, 73-75, 81-82)

4. Les mémoires des parties sont en principe confidentiels en ce qui concerne leur traitement par le juge communautaire. En effet, l'article 20, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice, également applicable au Tribunal en vertu de l'article 53 du statut, exige uniquement leur communication aux parties et aux institutions de la Communauté dont les décisions sont en cause. En outre, l'article 16, paragraphe 5, second alinéa, du règlement de procédure de la Cour ainsi que l'article 24, paragraphe 5, second alinéa, du règlement de procédure du Tribunal prévoient la possibilité pour les seules parties à l'instance d'obtenir des copies des actes de procédure et l'article 5, paragraphe 3, troisième alinéa, des instructions au greffier du Tribunal soumet l'accès des tiers aux pièces de procédure à l'existence d'un intérêt légitime, qui doit être dûment justifié.

Ces dispositions, toutefois, n'interdisent pas aux parties de divulguer leurs propres mémoires. En effet, le principe est que les parties sont libres de divulguer leurs propres mémoires, sauf dans des cas exceptionnels où la divulgation d'un document pourrait porter atteinte à la bonne administration de la justice.

Ces dispositions n'imposent pas non plus aux institutions de suivre, s'agissant de l'application des règles en matière d'accès aux documents, la ligne de conduite de la juridiction devant laquelle est pendante l'affaire à laquelle se rapportent les mémoires dont la divulgation est demandée. Il ne saurait donc être admis, en l'absence de dispositions particulières prévues à cet effet, que le champ d'application du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, puisse être restreint au motif que lesdites dispositions des règlements de procédure ne régissent pas l'accès des tiers et qu'elles seraient applicables en tant que lex specialis.

Les seules dispositions procédurales qui imposent aux parties une interdiction de divulgation sont celles de l'article 56, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour et de l'article 57 du règlement de procédure du Tribunal, qui prévoient que la décision de huis clos comporte la défense de publication des débats.

(cf. points 87-90)

5. S'agissant de l'intérêt public supérieur, visé à l'article 4, paragraphe 2 in fine, du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, qui est susceptible de justifier la divulgation d'un document portant atteinte à la protection des procédures juridictionnelles, il incombe à l'institution concernée d'effectuer la mise en balance de l'intérêt public qui s'attache à la divulgation avec l'intérêt qui serait satisfait par un refus de divulguer, à la lumière, le cas échéant, des arguments avancés par le demandeur d'accès.

Ledit intérêt public supérieur doit en principe être distinct des principes de liberté de la presse et de transparence qui sous-tendent ledit règlement. Toutefois, le fait qu'un demandeur d'accès n'invoque aucun intérêt public distinct de ces principes n'implique pas automatiquement qu'une mise en balance des intérêts en présence n'est pas nécessaire. En effet, l'invocation de ces mêmes principes peut présenter, au vu des circonstances particulières de l'espèce, une acuité telle qu'elle dépasse le besoin de protection des documents litigieux.

Or, tel n'est pas le cas lorsque les documents auxquels l'accès est demandé sont les mémoires présentés par la Commission devant le juge communautaire dans des affaires pendantes auxquelles elle est partie. En effet, d'une part, la possibilité pour le public de recevoir des informations concernant des affaires en cours est assurée du fait que chaque recours, dès son introduction, fait l'objet d'une communication au Journal officiel, également diffusée par Internet sur le site Eur-Lex et sur le site de la Cour, indiquant, notamment, l'objet du litige et les conclusions de la requête ainsi que les moyens et les principaux arguments invoqués. En outre, le rapport d'audience, qui contient un résumé des arguments des parties, est rendu public le jour de l'audience, au cours de laquelle, par ailleurs, les arguments des parties sont discutés publiquement.

D'autre part, l'application de l'exception relative à la protection des procédures juridictionnelles en cause a notamment comme objectif d'éviter toute influence extérieure sur le bon déroulement de celles-ci. Or, l'intérêt qui s'attache à la protection d'un tel objectif s'impose indépendamment du contenu des mémoires demandés, s'agissant d'un intérêt dont la protection est nécessaire à la bonne marche de la justice. Par ailleurs, une telle restriction n'est pas absolue, en ce qu'elle couvre intégralement les mémoires auxquels l'accès a été refusé uniquement jusqu'à la date de la tenue de l'audience.

(cf. points 94, 97-100)

6. Dans le cadre de l'application du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, la prétendue nécessité de protéger des arguments qui seront, le cas échéant, utilisés dans une procédure encore pendante ne saurait constituer un motif de refus d'accès à des mémoires relatifs à une affaire déjà close par un arrêt du Tribunal, en l'absence d'une quelconque motivation spécifique visant à démontrer que leur divulgation porterait atteinte à la procédure juridictionnelle pendante.

En effet, le contenu des mémoires d'une institution communautaire concernant une affaire close par un arrêt du Tribunal a été rendu public sous la forme d'un résumé au moyen du rapport d'audience, débattu au cours d'une audience publique et repris dans l'arrêt du Tribunal. Il s'agit donc d'arguments qui sont déjà dans le domaine public, à tout le moins sous la forme d'un résumé. De plus, le simple lien entre deux ou plusieurs affaires, qu'elles aient les mêmes parties ou le même objet, ne saurait à lui seul justifier un refus d'accès, à moins d'opérer une inversion manifeste entre le principe du libre accès aux documents des institutions et les exceptions audit principe, telles qu'établies par le règlement nº 1049/2001.

(cf. points 106, 110, 141)

7. Les mémoires présentés par la Commission dans le cadre d'une procédure au titre de l'article 226 CE, dans la mesure où ils font nécessairement état des résultats des enquêtes menées par celle-ci pour établir l'existence d'une infraction au droit communautaire, sont étroitement liés à l'ouverture de la procédure en manquement dans le cadre de laquelle ils ont été déposés et se rapportent donc à des activités d'enquête au sens de l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

À cet égard, la préservation de l'objectif de la procédure en manquement, à savoir un règlement à l'amiable du différend entre la Commission et l'État membre concerné avant l'arrêt de la Cour, peut justifier le refus d'accès à des documents rédigés dans le cadre de cette procédure, en application de l'exception relative à la protection des objectifs des activités d'enquête. En effet, il ne peut pas être exclu que les négociations entre la Commission et l'État membre concerné, visant à ce que celui-ci se conforme volontairement aux exigences du traité, puissent continuer au cours de la procédure judiciaire et jusqu'au prononcé de l'arrêt. Une telle justification s'applique aux mémoires présentés par la Commission, indépendamment du contenu de chaque document demandé, lorsqu'ils contiennent le même type d'informations et lorsque le manquement auquel ils se rapportent est contesté par l'État membre concerné. Ces mémoires sont manifestement couverts dans leur intégralité par l'exception au droit d'accès en cause.

En revanche, l'objectif consistant à parvenir à un règlement à l'amiable n'est plus valable après le prononcé des arrêts constatant l'existence des manquements pour lesquels les activités d'enquête de la Commission ont été effectuées. En effet, une fois que la Cour a reconnu qu'un État membre a manqué à des obligations qui lui incombent en vertu du traité, cet État est tenu de prendre les mesures pour se conformer à cet arrêt, sans qu'un tel résultat puisse dépendre de celui des négociations en cours avec la Commission. De plus, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d'enquête sont couverts par l'exception de l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001 tant que toutes les suites à donner à ces procédures ne sont pas arrêtées, même dans le cas où une nouvelle enquête menant éventuellement à l'introduction d'un recours fondé sur l'article 228, paragraphe 2, CE est nécessaire, reviendrait à soumettre l'accès auxdits documents à des événements aléatoires, à savoir le non-respect par l'État membre concerné de l'arrêt de la Cour constatant le manquement et l'introduction d'un recours au titre de l'article 228, paragraphe 2, CE, qui relève du pouvoir discrétionnaire de la Commission. En tout état de cause, il s'agirait d'événements futurs et incertains dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités concernées. Une telle solution se heurterait à l'objectif consistant à garantir au public l'accès le plus large possible aux documents émanant des institutions, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d'une manière plus effective la légalité de l'exercice du pouvoir public.

(cf. points 121-123, 126, 135-136, 139-140)