Affaire T-43/02

Jungbunzlauer AG

contre

Commission des Communautés européennes

« Concurrence — Ententes — Acide citrique — Article 81 CE — Amende — Article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 — Imputabilité du comportement à une filiale — Principe de légalité des peines — Lignes directrices pour le calcul du montant des amendes — Principe de proportionnalité — Principe ne bis in idem — Droit d'accès au dossier »

Arrêt du Tribunal (troisième chambre) du 27 septembre 2006

Sommaire de l'arrêt

1. Droit communautaire — Principes généraux du droit — Sécurité juridique

2. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03)

3. Concurrence — Règles communautaires — Infractions — Imputation

(Art. 81, § 1, CE)

4. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Impact concret sur le marché

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03, point 1 A, al. 1)

5. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15)

6. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

7. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

8. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2; communication de la Commission 98/C 9/03)

9. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

10. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Critères — Gravité de l'infraction — Circonstances atténuantes

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15; communication de la Commission 98/C 9/03, point 3)

11. Concurrence — Amendes — Sanctions communautaires et sanctions infligées dans un État membre ou un État tiers pour violation du droit national de la concurrence

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15)

12. Concurrence — Amendes — Montant — Sanctions communautaires et sanctions infligées par les autorités d'un État membre pour violation du droit national de la concurrence

(Règlement du Conseil nº 17, art. 15)

13. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination

(Art. 81, § 1, CE et 82 CE; accord EEE, art. 53, § 1; règlement du Conseil nº 17, art. 15, § 2)

14. Concurrence — Procédure administrative — Respect des droits de la défense — Accès au dossier

(Art. 81, § 1, CE; règlement du Conseil nº 17, art. 19, § 1)

15. Concurrence — Amendes — Montant — Pouvoir d'appréciation de la Commission — Contrôle juridictionnel

(Art. 229 CE)

1. Le principe de légalité est un corollaire du principe de sécurité juridique, lequel constitue un principe général du droit communautaire qui exige, notamment, que toute réglementation communautaire, en particulier lorsqu'elle impose ou permet d'imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et puissent prendre leurs dispositions en conséquence.

Ce principe, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire se trouvant à la base des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par différents traités internationaux, notamment, par l'article 7 de la convention européenne des droits de l'homme, et cela, entre autres, en ce qui concerne des infractions et des peines pénales, s'impose tant aux normes de caractère pénal qu'aux instruments administratifs spécifiques imposant ou permettant d'imposer des sanctions administratives. Il s'applique non seulement aux normes qui établissent les éléments constitutifs d'une infraction, mais également à celles qui définissent les conséquences qui découlent d'une infraction aux premières.

À cet égard, il résulte de l'article 7, paragraphe 1, de ladite convention que la loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l'aide de l'interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale.

Il résulte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que l'article 7, paragraphe 1, de la convention n'exige pas que les termes des dispositions en vertu desquelles sont infligées ces sanctions soient à ce point précis que les conséquences pouvant découler d'une infraction à ces dispositions soient prévisibles avec une certitude absolue. En effet, selon celle-ci, l'existence de termes vagues dans la disposition n'entraîne pas nécessairement une violation de cet article 7. Ainsi, la notion de droit utilisée à cet article correspond à celle de loi qui figure dans d'autres articles de la convention. En outre, bien des lois ne présentent pas une précision absolue et beaucoup d'entre elles, en raison de la nécessité d'éviter une rigidité excessive et de s'adapter aux changements de situation, se servent par la force des choses de formules plus ou moins floues, leur interprétation et leur application dépendant de la pratique. Toutefois, toute loi présuppose des conditions qualitatives dont, entre autres, celles d'accessibilité et de prévisibilité. Le fait qu'une loi confère un pouvoir d'appréciation ne se heurte cependant pas en soi à l'exigence de prévisibilité, à condition que l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l'individu une protection adéquate contre l'arbitraire. Enfin, outre le texte même de la loi, la Cour européenne des droits de l'homme tient compte de la jurisprudence constante et publiée lors de l'appréciation du caractère déterminé ou non des notions utilisées.

Par ailleurs, la prise en compte des traditions constitutionnelles communes aux États membres ne permet pas de donner au principe général du droit communautaire que constitue le principe de légalité une interprétation différente.

(cf. points 71-73, 75-81)

2. En matière de concurrence, le fait que les entreprises ne sont pas en mesure, à l'avance, de connaître avec précision le niveau des amendes que la Commission retiendra dans chaque cas d'espèce n'est pas de nature à établir que l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 viole le principe de légalité.

En effet, afin d'éviter une rigidité normative excessive et de permettre une adaptation de la règle de droit aux circonstances, un certain degré d'imprévisibilité quant à la sanction pouvant être imposée pour une infraction donnée doit être permis. Une amende comprenant une variation suffisamment circonscrite entre l'amende minimale et l'amende maximale pouvant être infligée pour une infraction donnée est ainsi susceptible de contribuer à l'efficacité de cette sanction, tant du point de vue de son application que de son pouvoir de dissuasion.

À cet égard, la Commission ne dispose pas d'une marge d'appréciation illimitée et excessive pour la fixation des amendes en cas d'infraction aux règles de la concurrence puisqu'elle doit respecter le plafond fixé en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise concernée. En particulier, le plafond de 10 % du chiffre d'affaires de l'entreprise concernée est raisonnable, eu égard aux intérêts défendus par la Commission lors d'infractions telles que les cartels. De plus, l'appréciation du caractère raisonnable des amendes pouvant être imposées sur la base de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 ne doit pas être portée en termes absolus, mais en termes relatifs, c'est-à-dire par rapport au chiffre d'affaires du contrevenant.

De même, la Commission est tenue de respecter les principes généraux de droit, tout particulièrement les principes d'égalité de traitement et de proportionnalité, ainsi que les critères et la méthode de calcul qu'elle doit appliquer dans le cadre de la fixation du montant des amendes.

Par ailleurs, sur la base des critères retenus à l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17, la Commission a, elle-même, développé une pratique décisionnelle publiquement connue et accessible. Si, certes, la pratique décisionnelle antérieure de la Commission ne lie pas en tant que telle la Commission lorsqu'elle détermine le montant d'une amende, il n'en reste pas moins que, en vertu du principe d'égalité de traitement, qui constitue un principe général du droit au respect duquel la Commission est tenue, la Commission ne peut traiter des situations comparables de manière différente ou des situations différentes de manière identique, à moins qu'un tel traitement ne soit objectivement justifié.

De surcroît, dans un souci de transparence et afin d'accroître la sécurité juridique des entreprises concernées, la Commission a publié des lignes directrices dans lesquelles elle énonce la méthode de calcul qu'elle s'impose à elle-même dans chaque cas d'espèce.

Enfin, conformément à l'article 253 CE, la Commission est tenue de fournir une motivation, notamment quant au montant de l'amende infligée et quant à la méthode choisie à cet égard. Cette motivation doit faire apparaître, d'une façon claire et non équivoque, le raisonnement de la Commission de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin d'apprécier l'opportunité de saisir le juge communautaire et, le cas échéant, de permettre à celui-ci d'exercer son contrôle.

(cf. points 82-91)

3. En interdisant aux entreprises, notamment, de conclure des accords ou de participer à des pratiques concertées susceptibles d'affecter le commerce entre États membres et ayant pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun, l'article 81, paragraphe 1, CE s'adresse à des entités économiques constituées d'un ensemble d'éléments matériels et humains pouvant concourir à ce qu'une infraction visée par cette disposition soit commise.

Lorsque, entre le moment où l'infraction est commise et le moment où l'entreprise en cause doit en répondre, la société responsable des activités du groupe sur le marché sur lequel l'infraction aux règles de la concurrence a été commise transfère ses activités à une autre du même groupe, le fait que la première société continue à exister en tant qu'entité juridique n'exclut pas que, au regard du droit communautaire de la concurrence, la seconde devienne responsable des actes commis par la première.

(cf. points 122, 132)

4. Selon les termes du point 1 A, premier alinéa, des lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA, dans son calcul de l'amende en fonction de la gravité de l'infraction, la Commission tient compte, notamment, de l'impact concret de l'infraction sur le marché lorsqu'il est mesurable. Cet impact mesurable de l'entente doit être considéré comme suffisamment démontré lorsque la Commission est en mesure de fournir des indices concrets et crédibles indiquant, avec une probabilité raisonnable, que l'entente a eu un impact sur le marché.

En effet, l'examen de l'impact d'une entente sur le marché implique nécessairement le recours à des hypothèses. Dans ce contexte, la Commission doit notamment examiner quel aurait été le prix du produit en cause en l'absence d'entente. Or, dans l'examen des causes de l'évolution réelle des prix, il est hasardeux de spéculer sur la part respective de chacune de ces dernières. Il convient de tenir compte de la circonstance objective que, en raison de l'entente sur les prix, les parties ont précisément renoncé à leur liberté de se concurrencer par les prix. Ainsi, l'évaluation de l'influence résultant de facteurs autres que cette abstention volontaire des parties à l'entente est nécessairement fondée sur des probabilités raisonnables et non quantifiables avec précision.

Dès lors, à moins d'ôter au critère du point 1 A, premier alinéa, son effet utile, il ne saurait être reproché à la Commission de s'être appuyée sur l'impact concret d'une entente sur le marché ayant un objet anticoncurrentiel, telle qu'une entente sur les prix ou bien sur des quotas, sans quantifier cet impact ou sans fournir une appréciation chiffrée à ce sujet.

(cf. points 151-155)

5. En matière de concurrence, la charge de la preuve de l'existence d'effets d'une infraction sur le marché en cause qui incombe à la Commission lorsqu'elle en tient compte dans le cadre du calcul de l'amende en fonction de la gravité de l'infraction est moins lourde que celle qui pèse sur elle lorsqu'elle doit démontrer l'existence en tant que telle d'une infraction dans le cas d'une entente. En effet, pour tenir compte de l'impact concret de l'entente sur le marché, il suffit que la Commission fournisse « de bonnes raisons d'en tenir compte ».

(cf. point 161)

6. Lors de la détermination de la gravité d'une infraction en matière de concurrence, il y a lieu de tenir compte, notamment, du contexte réglementaire et économique du comportement incriminé. À cet égard, pour apprécier l'impact concret d'une infraction sur le marché, il appartient à la Commission de se référer au jeu de la concurrence qui aurait normalement existé en l'absence d'infraction.

D'une part, il en résulte que, dans le cas d'ententes portant sur les prix, il doit être constaté - avec un degré de probabilité raisonnable - que les accords ont effectivement permis aux parties concernées d'atteindre un niveau de prix supérieur à celui qui aurait prévalu en l'absence d'entente. D'autre part, il en découle que, dans le cadre de son appréciation, la Commission doit prendre en compte toutes les conditions objectives du marché concerné, eu égard au contexte économique et éventuellement réglementaire qui prévaut. Le cas échéant, il convient de tenir compte de l'existence de « facteurs économiques objectifs » faisant ressortir que, dans le cadre d'un « libre jeu de la concurrence », le niveau des prix n'aurait pas évolué de manière identique à celui des prix pratiqués.

(cf. points 177-179)

7. La gravité des infractions aux règles de concurrence doit être établie en fonction de nombreux éléments tels que, notamment, les circonstances particulières de l'affaire et son contexte, et ce sans qu'il existe une liste contraignante ou exhaustive de critères devant obligatoirement être pris en compte.

De même, parmi les éléments d'appréciation de la gravité de l'infraction, peuvent, selon les cas, figurer le volume et la valeur des marchandises faisant l'objet de l'infraction ainsi que la taille et la puissance économique de l'entreprise et, partant, l'influence que celle-ci a pu exercer sur le marché pertinent. D'une part, il s'ensuit qu'il est loisible, en vue de la détermination du montant de l'amende, de tenir compte aussi bien du chiffre d'affaires global de l'entreprise, lequel constitue une indication, fût-elle approximative et imparfaite, de sa taille et de sa puissance économique, que de la part de marché des entreprises concernées sur le marché en cause qui est de nature à donner une indication de l'ampleur de l'infraction. D'autre part, il en résulte qu'il ne faut attribuer ni à l'un ni à l'autre de ces chiffres une importance disproportionnée par rapport aux autres éléments d'appréciation, de sorte que la fixation du montant approprié d'une amende ne peut être le résultat d'un simple calcul basé sur le chiffre d'affaires global.

(cf. points 213-214, 227)

8. S'agissant de fixer le montant des amendes à infliger aux diverses entreprises ayant participé à la même infraction aux règles de concurrence, il est loisible à la Commission, conformément à ses lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA, de ne pas fixer les amendes en fonction du chiffre d'affaires réalisé par chacune des entreprises concernées sur le marché en cause, mais d'appliquer, comme point de départ de son calcul pour toutes les entreprises concernées, un montant absolu fixé en fonction de la nature même de l'infraction commise, montant qui est ensuite modulé pour chacune des entreprises concernées en fonction de plusieurs éléments.

(cf. point 223)

9. Le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché.

Dans le contexte du calcul des amendes, la gravité des infractions doit être établie en fonction de nombreux éléments et il ne faut attribuer à aucun de ces éléments une importance disproportionnée par rapport aux autres éléments d'appréciation.

Le principe de proportionnalité implique dans ce contexte que la Commission doit fixer l'amende proportionnellement aux éléments pris en compte pour apprécier la gravité de l'infraction et qu'elle doit à ce sujet appliquer ces éléments de façon cohérente et objectivement justifiée.

(cf. points 226-228)

10. Le point 3, premier tiret, des lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 15, paragraphe 2, du règlement nº 17 et de l'article 65, paragraphe 5, du traité CECA prévoit qu'une diminution du montant de l'amende au titre des circonstances atténuantes est accordée si, par exemple, l'entreprise concernée a joué un « rôle exclusivement passif ou suiviste dans la réalisation de l'infraction ».

Parmi les éléments de nature à révéler le rôle passif d'une entreprise au sein d'une entente, peuvent être pris en compte le caractère sensiblement plus sporadique de sa participation aux réunions par rapport à celles des autres membres de l'entente de même que son entrée tardive sur le marché ayant fait l'objet de l'infraction, indépendamment de la durée de sa participation à celle-ci, ou encore l'existence de déclarations expresses en ce sens émanant de représentants d'entreprises tierces ayant participé à l'infraction. Par ailleurs, le « rôle exclusivement passif » d'un membre d'un cartel implique l'adoption par celui-ci d'un « profil bas » c'est-à-dire une absence de participation active à l'élaboration du ou des accords anticoncurrentiels.

Il ne suffit donc pas que, pendant certaines périodes de l'entente, ou à l'égard de certains accords de l'entente, l'entreprise concernée ait adopté un « profil bas ». À cet égard, est incompatible avec un rôle passif de suiveur adoptant un profil bas le fait de convoquer des réunions, de proposer un ordre du jour, de distribuer des documents préparatoires en vue des réunions. De telles initiatives révèlent une attitude favorable et active de l'entreprise concernée quant à l'élaboration, la continuation et le contrôle de l'entente.

Le deuxième tiret de ce même point 3 prévoit une diminution du montant de l'amende au titre des circonstances atténuantes dans le cas de la non-application effective des accords. À cette fin, il importe de vérifier si les circonstances avancées par l'entreprise sont de nature à établir que, pendant la période au cours de laquelle elle a adhéré aux accords infractionnels, elle s'est effectivement soustraite à leur application en adoptant un comportement concurrentiel sur le marché.

Toutefois, le fait qu'une entreprise, dont la participation à une concertation avec ses concurrents en matière de prix est établie, ne se soit pas comportée sur le marché d'une manière conforme à celle convenue avec ses concurrents ne constitue pas nécessairement un élément devant être pris en compte, en tant que circonstance atténuante, lors de la détermination du montant de l'amende à infliger. En effet, une entreprise qui poursuit, malgré la concertation avec ses concurrents, une politique plus ou moins indépendante sur le marché peut simplement tenter d'utiliser l'entente à son profit.

(cf. points 251-252, 254-255, 257, 267-269)

11. Le principe ne bis in idem interdit de sanctionner une même personne plus d'une fois pour un même comportement illicite afin de protéger un même intérêt juridique. L'application de ce principe est soumise à trois conditions cumulatives, à savoir l'identité des faits, l'identité du contrevenant et l'identité d'intérêt juridique protégé.

Ainsi, une entreprise peut valablement faire l'objet de deux procédures parallèles pour un même comportement illicite et donc d'une double sanction, l'une par l'autorité compétente de l'État membre en cause, l'autre communautaire, dans la mesure où lesdites procédures poursuivent des fins distinctes et où il n'y a pas d'identité entre les normes enfreintes.

Il s'ensuit que le principe ne bis in idem ne peut, à plus forte raison, trouver à s'appliquer dans un cas où les procédures diligentées et les sanctions infligées par la Commission, d'une part, et par des autorités d'États tiers, d'autre part, ne poursuivent pas, à l'évidence, les mêmes objectifs. En effet, si, dans le premier cas, il s'agit de préserver une concurrence non faussée sur le territoire de l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen, la protection recherchée, dans le second cas, concerne le marché d'un État tiers. La condition de l'identité de l'intérêt juridique protégé, nécessaire pour que trouve à s'appliquer le principe ne bis in idem, fait dans ce cas défaut.

(cf. points 285-287)

12. La possibilité d'un cumul de sanctions, l'une communautaire, l'autre nationale, à la suite de deux procédures parallèles dont l'admissibilité résulte du système particulier de répartition des compétences entre la Communauté et les États membres en matière d'ententes étant donné la poursuite de fins distinctes, est soumise à une exigence d'équité. Cette exigence d'équité implique que, en fixant le montant des amendes en application de l'article 15 du règlement nº17, la Commission est obligée de tenir compte des sanctions qui auraient déjà été supportées par la même entreprise pour le même fait, lorsqu'il s'agit de sanctions infligées pour des infractions au droit des ententes d'un État membre et, par conséquent, commises sur le territoire communautaire.

Toutefois, l'obligation de prendre en compte l'exigence d'équité résulte, d'une part, de l'étroite interdépendance des marchés nationaux des États membres et du marché commun et, d'autre part, du système particulier de répartition des compétences entre la Communauté et les États membres en matière d'ententes sur un même territoire.

(cf. points 290-291)

13. Le pouvoir de la Commission d'infliger des amendes aux entreprises qui, de propos délibéré ou par négligence, commettent une infraction aux dispositions de l'article 81, paragraphe 1, CE ou de l'article 82 CE constitue un des moyens attribués à la Commission en vue de lui permettre d'accomplir la mission de surveillance que lui confère le droit communautaire. Cette mission comporte le devoir de poursuivre une politique générale visant à appliquer en matière de concurrence les principes fixés par le traité et à orienter en ce sens le comportement des entreprises.

Il s'ensuit que la Commission a le pouvoir de décider du niveau du montant des amendes en vue de renforcer leur effet dissuasif lorsque des infractions d'un type déterminé sont encore relativement fréquentes, bien que leur illégalité ait été établie dès le début de la politique communautaire en matière de concurrence, en raison du profit que certaines des entreprises intéressées peuvent en tirer.

L'objectif de dissuasion visé par la Commission a trait à la conduite des entreprises au sein de la Communauté ou de l'Espace économique européen (EEE). Par conséquent, le caractère dissuasif d'une amende infligée à une entreprise, en raison de sa violation des règles communautaires de concurrence, ne saurait être déterminé ni en fonction de la seule situation particulière de cette entreprise ni en fonction du respect par celle-ci des règles de concurrence fixées dans des États tiers en dehors de l'EEE.

(cf. points 297-298, 300)

14. Si la Commission entend se fonder sur le passage d'une réponse à une communication des griefs ou sur un document annexé à une telle réponse pour établir l'existence d'une infraction dans une procédure ayant pour objet l'application de l'article 81, paragraphe 1, CE, les autres parties impliquées dans cette procédure doivent être mises en mesure de se prononcer sur un tel élément de preuve. Dans de telles circonstances, le passage en question d'une réponse à la communication des griefs ou le document annexé à cette réponse constitue en effet un élément à charge à l'encontre des différentes parties qui auraient participé à l'infraction.

Il incombe à l'entreprise concernée de démontrer que le résultat auquel la Commission est parvenue dans sa décision aurait été différent si devait être écarté comme moyen de preuve à charge un document non communiqué sur lequel la Commission s'est fondée pour incriminer cette entreprise.

S'agissant de l'absence de communication d'un document à décharge, l'entreprise concernée doit seulement établir que sa non-divulgation a pu influencer, à son détriment, le déroulement de la procédure et le contenu de la décision de la Commission. Il suffit que l'entreprise démontre qu'elle aurait pu utiliser ledit document à décharge pour sa défense, en ce sens que, si elle avait pu s'en prévaloir lors de la procédure administrative, elle aurait pu invoquer des éléments qui ne concordaient pas avec les déductions opérées à ce stade par la Commission et aurait donc pu influencer, de quelque manière que ce soit, les appréciations portées par cette dernière dans la décision, au moins en ce qui concerne la gravité et la durée du comportement qui lui était reproché, et, partant, le niveau de l'amende. Dans ce contexte, la possibilité qu'un document non divulgué ait pu avoir une influence sur le déroulement de la procédure et le contenu de la décision de la Commission ne peut être établie qu'après un examen provisoire de certains moyens de preuve faisant apparaître que les documents non divulgués pouvaient avoir - au regard de ces moyens de preuve - une importance qui n'aurait pas dû être négligée.

(cf. points 343-344, 351)

15. Dès lors que l'examen des moyens soulevés par une entreprise à l'encontre de la légalité d'une décision de la Commission lui infligeant une amende pour violation des règles communautaires de concurrence n'a révélé aucune illégalité, il n'y a pas lieu pour le Tribunal de faire usage de sa compétence de pleine juridiction pour réduire le montant de ladite amende.

(cf. point 386)

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

27 septembre 2006 ( )

« Concurrence – Ententes – Acide citrique – Article 81 CE – Amende – Article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 – Imputabilité du comportement à une filiale – Principe de légalité des peines – Lignes directrices pour le calcul du montant des amendes – Principe de proportionnalité – Principe ne bis in idem – Droit d’accès au dossier »

Dans l’affaire T‑43/02,

Jungbunzlauer AG, établie à Bâle (Suisse), représentée par Mes R. Bechtold, U. Soltész et M. Karl, avocats,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. P. Oliver, en qualité d’agent, assisté de Me H. Freund, avocat,

partie défenderesse,

soutenue par

Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme E. Karlsson et M. S. Marquardt, en qualité d’agents,

partie intervenante,

ayant pour objet, à titre principal, une demande d’annulation de la décision 2002/742/CE, du 5 décembre 2001, relative à une procédure d’application de l’article 81 CE et de l’article 53 de l’accord EEE (COMP/E-1/36.604 – Acide citrique) (JO 2002, L 239, p. 18), et, à titre subsidiaire, une demande de réduction de l’amende infligée par cette décision à la requérante,

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),

composé de MM. J. Azizi, président, M. Jaeger et F. Dehousse, juges,

greffier : Mme D. Christensen, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 24 mai 2004,

rend le présent

Arrêt

Faits à l’origine du litige

1 La requérante, Jungbunzlauer AG (ci-après « Jungbunzlauer » ou la « requérante »), a été créée en 1993 comme filiale détenue à 100 % par Jungbunzlauer Holding AG, holding de tête détenue par la holding Montana AG (ci-après aussi le « groupe Jungbunzlauer »). Aux États-Unis, le groupe est présent par l’intermédiaire de Jungbunzlauer International AG, une filiale du groupe Jungbunzlauer. Le siège social du groupe se trouve dans les locaux de Jungbunzlauer à Bâle (Suisse). Avant 1993, le groupe était dirigé par Jungbunzlauer GmbH dont le siège social se trouvait à Vienne (Autriche).

2 Le groupe Jungbunzlauer produit et commercialise des ingrédients utilisés dans le secteur des produits alimentaires et des boissons, des produits pharmaceutiques et des cosmétiques, ainsi que pour différentes autres applications industrielles. Il est, notamment, l’un des premiers producteurs mondiaux d’acide citrique.

3 L’acide citrique est l’agent acidifiant et conservateur le plus utilisé dans le monde. Il en existe différents types, servant à des applications diverses, notamment dans les produits alimentaires et les boissons, dans les détergents et les nettoyants ménagers, dans les produits pharmaceutiques et cosmétiques ainsi que dans différents processus industriels.

4 En 1995, les ventes totales d’acide citrique au niveau mondial étaient d’environ 894,72 millions d’euros et celles réalisées dans l’Espace économique européen (EEE) d’environ 323,69 millions d’euros. En 1996, environ 60 % du marché mondial d’acide citrique étaient entre les mains des cinq destinataires de la décision faisant l’objet du présent recours, à savoir, outre Jungbunzlauer, F. Hoffmann-La Roche AG (ci-après « HLR »), Archer Daniels Midland Co. (ci-après « ADM »), Haarmann & Reimer Corporation (ci-après « H & R »), société appartenant au groupe Bayer AG (ci-après « Bayer »), et Cerestar Bioproducts BV (ci-après « Cerestar »), conjointement dénommées les « parties concernées ».

5 En août 1995, le ministère de la Justice américain a informé la Commission de ce qu’une enquête était en cours concernant le marché de l’acide citrique. Entre le mois d’octobre 1996 et le mois de juin 1998, les parties concernées, y compris Jungbunzlauer International AG, ont reconnu avoir participé à une entente. À la suite d’accords conclus avec le ministère de la Justice américain, ces entreprises se sont vu imposer des amendes par les autorités américaines. En outre, certaines personnes inculpées se sont vu infliger des amendes à titre personnel. Par ailleurs, des enquêtes ont également été menées au Canada où des amendes ont été imposées à certaines de ces mêmes entreprises, dont Jungbunzlauer International AG.

6 Le 6 août 1997, la Commission a adressé, en vertu de l’article 11 du règlement n° 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [81] et [82] du traité (JO 1962, 13, p. 204), des demandes de renseignements aux quatre principaux producteurs d’acide citrique de la Communauté, dont Jungbunzlauer GmbH. En outre, en janvier 1998, la Commission a adressé des demandes de renseignements aux principaux acheteurs d’acide citrique dans la Communauté et, en juin et en juillet 1998, elle a à nouveau adressé des demandes de renseignements aux principaux producteurs d’acide citrique de la Communauté.

7 Faisant suite à la demande de renseignements qui lui avait été adressée en juillet 1998, Cerestar a pris contact avec la Commission et a déclaré, au cours d’une réunion qui s’est tenue le 29 octobre 1998, qu’elle avait l’intention de coopérer avec la Commission sur la base de la communication de la Commission du 18 juillet 1996 concernant la non-imposition d’amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (JO C 207, p. 4, ci-après la « communication sur la coopération »). À cette même occasion, Cerestar a fourni oralement une description des activités résultant de l’entente auxquelles elle avait participé. Le 25 mars 1999, elle a envoyé à la Commission une déclaration écrite confirmant ce qu’elle avait dit lors de cette réunion.

8 Par lettre du 28 juillet 1998, la Commission a adressé à Jungbunzlauer GmbH une nouvelle demande de renseignements à laquelle celle-ci a répondu par lettre du 28 septembre 1998.

9 Au cours d’une réunion qui s’est tenue le 11 décembre 1998, ADM a déclaré vouloir coopérer avec la Commission et a exposé oralement les activités anticoncurrentielles auxquelles elle avait participé. Par lettre du 15 janvier 1999, ADM a confirmé ses déclarations orales.

10 Le 3 mars 1999, la Commission a adressé des demandes de renseignements complémentaires à HLR, à Jungbunzlauer et à Cerestar.

11 Respectivement les 28 avril, 21 mai et 28 juillet 1999, Bayer, au nom de H & R, la requérante et HLR ont fourni des déclarations en vertu de la communication sur la coopération.

12 Le 28 mars 2000, sur la base des informations qui lui avaient été communiquées, la Commission a adressé une communication des griefs à la requérante et aux autres parties concernées pour violation de l’article 81, paragraphe 1, CE et de l’article 53, paragraphe 1, EEE. La requérante et toutes les autres parties concernées ont transmis des observations écrites en réponse aux griefs retenus par la Commission. Aucune de ces parties n’a demandé la tenue d’une audition ni contesté substantiellement la matérialité des faits exposés dans la communication des griefs.

13 Dans une lettre adressée à la Commission le 11 avril 2001, Jungbunzlauer GmbH a fait certaines remarques quant à la procédure en cours.

14 Le 27 juillet 2001, la Commission a adressé des demandes de renseignements complémentaires à la requérante et aux autres parties concernées. En son nom et au nom de Jungbunzlauer GmbH, la requérante a répondu par lettre du 3 août 2001.

15 Le 5 décembre 2001, la Commission a adopté la décision 2002/742/CE relative à une procédure au titre de l’article 81 CE et de l’article 53 de l’accord EEE (COMP/E-1/36.604 – Acide citrique) (ci-après la « Décision »). La Décision a été notifiée à la requérante le 18 décembre 2001.

16 La Décision comprend notamment les dispositions suivantes :

« Article premier

[ADM], [Cerestar], [H & R], [HLR] et [la requérante] ont enfreint l’article 81, paragraphe 1, du traité et l’article 53, paragraphe 1, de l’accord EEE en participant à un accord et/ou une pratique concertée continus dans le secteur de l’acide citrique.

L’infraction a duré :

– dans le cas de [ADM], de [H & R], de [HLR] et de [la requérante] : de mars 1991 à mai 1995 ;

– dans le cas de [Cerestar] : de mai 1992 à mai 1995.

[…]

Article 3

Les amendes suivantes sont infligées aux entreprises visées à l’article 1er en raison de l’infraction constatée audit article :

a) [ADM] : une amende de 39,69 millions d’euros,

b) [Cerestar] : une amende de 170 000 euros,

c) [HLR] : une amende de 63,5 millions d’euros,

d) [H & R] : une amende de 14,22 millions d’euros,

e) [La requérante] : une amende de 17,64 millions d’euros »

17 Aux considérants 80 à 84 de la Décision, la Commission a indiqué que l’entente portait sur l’attribution de quotas de vente précis à chaque membre et le respect de ces quotas, la fixation de prix cibles et/ou plancher, la suppression des remises et l’échange d’informations spécifiques sur les clients.

18 Aux considérants 185 à 188 de la Décision, la Commission a considéré que, concernant le groupe Jungbunzlauer, l’infraction devait être imputée à Jungbunzlauer.

19 Aux fins du calcul du montant des amendes, la Commission a fait application, dans la Décision, de la méthodologie exposée dans les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 et de l’article 65, paragraphe 5, du traité CECA (JO 1998, C 9, p. 3, ci-après les « lignes directrices »), ainsi que de la communication sur la coopération.

20 En premier lieu, la Commission a déterminé le montant de base de l’amende en fonction de la gravité et de la durée de l’infraction.

21 Dans ce contexte, en ce qui concerne la gravité de l’infraction, la Commission a, tout d’abord, considéré que les parties concernées avaient commis une infraction très grave, eu égard à sa nature, à son impact concret sur le marché de l’acide citrique dans l’EEE et à l’étendue du marché géographique concerné (considérant 230 de la Décision).

22 Ensuite, la Commission a estimé qu’il fallait tenir compte de la capacité économique réelle à porter un préjudice à la concurrence et fixer l’amende à un niveau qui garantisse un effet dissuasif suffisant. Par conséquent, en se fondant sur le chiffre d’affaires mondial réalisé par les parties concernées par la vente de l’acide citrique au cours de l’année 1995, dernière année de la période infractionnelle, la Commission a réparti celles-ci en trois catégories, à savoir, dans une première catégorie, H & R avec une part du marché mondial de 22 %, dans une deuxième catégorie, ADM et Jungbunzlauer avec des parts de marché de [confidentiel]( ) % ainsi que HLR avec une part de marché de 9 % et, dans une troisième catégorie, Cerestar avec une part du marché mondial de 2,5 %. Sur cette base, la Commission a fixé des montants de départ de 35 millions d’euros, pour l’entreprise appartenant à la première catégorie, de 21 millions d’euros, pour celles appartenant à la deuxième catégorie, et de 3,5 millions d’euros pour celle classée dans la troisième catégorie (considérant 239 de la Décision).

23 En outre, afin d’assurer à l’amende un effet suffisamment dissuasif, la Commission a procédé à un ajustement de ce montant de départ. Par conséquent, en tenant compte de la taille et des ressources globales des parties concernées, exprimées par le montant total des chiffres d’affaires mondiaux de celles-ci, la Commission a appliqué un coefficient multiplicateur de 2 aux montants de départ déterminés pour ADM et pour HLR et de 2,5 au montant de départ déterminé pour H & R (considérants 50 et 246 de la Décision).

24 En ce qui concerne la durée de l’infraction commise par chaque entreprise, le montant de départ ainsi déterminé a été majoré de 10 % par an, soit une majoration de 40 % pour ADM, pour H & R, pour HLR et pour Jungbunzlauer ainsi que de 30 % pour Cerestar (considérants 249 à 250 de la Décision).

25 C’est ainsi que la Commission a fixé le montant de base des amendes à 29,4 millions d’euros en ce qui concerne Jungbunzlauer. S’agissant d’ADM, de Cerestar, de HLR et de H & R, les montants de base ont été fixés, respectivement, à 58,8, à 4,55, à 58,8 et à 122,5 millions d’euros (considérant 254 de la Décision).

26 En deuxième lieu, au titre des circonstances aggravantes, les montants de base des amendes infligées à ADM et à HLR ont été majorés de 35 % au motif que ces entreprises avaient joué un rôle de meneur dans le cadre de l’entente (considérant 273 de la Décision).

27 En troisième lieu, la Commission a examiné et rejeté les arguments de certaines entreprises quant au bénéfice de circonstances atténuantes (considérants 274 à 291 de la Décision).

28 En quatrième lieu, en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, la Commission a adapté les montants ainsi calculés pour Cerestar et pour H & R afin qu’ils n’excèdent pas la limite de 10 % du chiffre d’affaires total des parties concernées (considérant 293 de la Décision).

29 En cinquième lieu, en application du titre B de la communication sur la coopération, la Commission a consenti à Cerestar une « réduction très importante » (à savoir de 90 %) du montant de l’amende qui lui aurait été infligée en l’absence de coopération. En application du titre D de cette communication, la Commission a consenti une « réduction significative » (à savoir de 50 %) du montant de l’amende à ADM, (de 40 %) à Jungbunzlauer, (de 30 %) à H & R et (de 20 %) à HLR (considérant 326).

Procédure et conclusions des parties

30 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 février 2002, Jungbunzlauer a introduit le présent recours.

31 Par ordonnance du 18 juin 2002, le président du Tribunal a admis le Conseil à intervenir à l’appui des conclusions de la Commission.

32 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit des questions aux parties, auxquelles celles-ci ont répondu dans les délais impartis.

33 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 24 mai 2004.

34 Jungbunzlauer conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la Décision ;

– subsidiairement, réduire le montant de son amende ;

– condamner la Commission aux dépens.

35 La Commission et le Conseil, partie intervenante, concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner Jungbunzlauer aux dépens.

En droit

36 La requérante soulève, premièrement, une exception d’illégalité en soutenant que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 viole le principe de légalité en ce sens que cette disposition ne prédétermine pas de façon suffisante la pratique décisionnelle de la Commission (ci-après le « principe de légalité »). Ensuite, la requérante fait valoir que la Décision est entachée d’erreurs en ce qui concerne le destinataire de la Décision, l’appréciation de la gravité de l’infraction, la reconnaissance de circonstances atténuantes, l’absence de prise en compte des amendes infligées dans d’autres États, le respect de la limite des amendes prévue à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, et le droit d’accès au dossier. Enfin, la requérante prétend que la durée de la procédure administrative devrait avoir des répercussions sur le montant de l’amende.

I – Sur la violation du principe de légalité

A – Sur l’exception d’illégalité soulevée à l’égard de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17

1. Arguments des parties

37 Jungbunzlauer soulève une exception d’illégalité, au sens de l’article 241 CE, et fait valoir que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, disposition portant habilitation de la Commission à infliger des amendes en cas d’infraction au droit communautaire de la concurrence, viole le principe de légalité, corollaire du principe de sécurité juridique qui constitue un principe général du droit communautaire, en ce sens que cette disposition ne prédétermine pas de façon suffisante la pratique décisionnelle de la Commission.

38 Tout d’abord, Jungbunzlauer fait valoir que le principe de légalité a été consacré par l’article 7, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui prévoit ce qui suit :

« Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ».

39 Jungbunzlauer invoque l’article 6, paragraphe 2, UE, aux termes duquel « [l]’Union respecte les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la [CEDH], et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire ».

40 En outre, Jungbunzlauer souligne que, selon une jurisprudence constante de la Cour et du Tribunal, toute disposition communautaire prévoyant des sanctions, d’un caractère pénal ou non (arrêts de la Cour du 25 septembre 1984, Könecke, 117/83, Rec. p. 3291, point 11, et du 18 novembre 1987, Maizena, 137/85, Rec. p. 4587, point 15), doit respecter le principe de légalité, en tant que corollaire du principe de sécurité juridique (arrêts de la Cour du 12 novembre 1969, Stauder, 29/69, Rec. p. 419, point 7, du 13 février 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Rec. p. I‑431, point 27, et du 12 décembre 1996, Procédures pénales contre X, C‑74/95 et C‑129/95, Rec. p. I‑6609, point 25 ; arrêt du Tribunal du 20 février 2001, Mannesmannröhren-Werke/Commission, T‑112/98, Rec. p. II‑729, points 59 et suivants).

41 Enfin, Jungbunzlauer relève que le principe de légalité est également ancré aux articles 41 et 49 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO 2000, C 364, p. 1, ci-après la « charte des droits fondamentaux ») et fait partie intégrante de la tradition constitutionnelle commune des États membres.

42 Jungbunzlauer fait valoir que, en vertu du principe de légalité, corollaire du principe de sécurité juridique, la législation communautaire doit être claire et prévisible pour les justiciables (arrêts de la Cour du 12 novembre 1981, Salumi, 212/80 à 217/80, Rec. p. 2735, point 10 ; du 22 février 1984, Kloppenburg, 70/83, Rec. p. 1075, point 11 ; Könecke, point 40 supra, point 11, et Maizena, point 40 supra, point 15) et que, lorsqu’il s’agit d’une réglementation susceptible de comporter des conséquences financières, le caractère de certitude et de prévisibilité constitue un impératif qui s’impose avec une rigueur particulière (arrêt de la Cour du 13 mars 1990, Commission/France, C‑30/89, Rec. p. I‑691, point 23, et la jurisprudence y citée). Cela serait d’autant plus le cas lorsqu’il s’agit d’une norme du Conseil portant habilitation à agir de la Commission, qui ne peut être valable que si elle est suffisamment précise, en ce sens que le Conseil indique clairement les limites de la compétence conférée à la Commission (arrêt de la Cour du 5 juillet 1988, Central-Import Münster, 291/86, Rec. p. 3679, point 13).

43 Jungbunzlauer fait valoir que le principe de légalité revêt une importance essentielle pour les dispositions prévoyant des sanctions (arrêts de la Cour du 10 juillet 1980, Commission/Royaume-Uni, 32/79, Rec. p. 2403, point 46 ; Kloppenburg, point 42 supra, point 11 ; Maizena, point 40 supra, point 15, et du 14 juillet 1994, Milchwerke Köln, C‑352/92, Rec. p I‑3385, points 22 et 23). Ces dispositions doivent, souligne Jungbunzlauer, définir de manière prévisible non seulement le comportement sanctionné, mais également les conséquences juridiques qui en découlent pour le particulier (arrêt Procédures pénales contre X, point 40 supra, point 25).

44 Jungbunzlauer considère que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 prévoit la possibilité de prononcer une sanction pénale ou quasi pénale.

45 À cet égard, Jungbunzlauer invoque tout d’abord des déclarations de M. Monti, alors membre de la Commission chargé de la politique de la concurrence, le libellé des lignes directrices ainsi que les termes employés par la Commission dans son mémoire en défense. En effet, il y serait question de « sanctions » et de « punitions » pour les infractions aux articles 81 CE et 82 CE qui devraient être suffisamment élevées pour avoir un « caractère dissuasif ».

46 En outre, Jungbunzlauer rappelle que la Cour a déjà reconnu que les amendes prévues à l’article 15 du règlement n° 17 n’ont pas le caractère d’astreintes, mais qu’elles ont pour but de réprimer des comportements illicites aussi bien que d’en prévenir le renouvellement (arrêt de la Cour du 15 juillet 1970, Chemiefarma/Commission, 41/69, Rec. p. 661, points 172 et 173) ce qui, selon Jungbunzlauer, correspond à l’interprétation large donnée de la notion d’accusation pénale par la Cour européenne des droits de l’homme. Jungbunzlauer relève également que, dans l’arrêt du 20 mars 2002, Brugg Rohrsysteme/Commission (T‑15/99, Rec. p. II‑1613, points 109 et 122), le Tribunal a examiné la validité de l’amende infligée, en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, au regard de l’article 7 de la CEDH.

47 Jungbunzlauer considère que l’expression utilisée à l’article 15, paragraphe 4, du règlement n° 17, selon laquelle les décisions infligeant des amendes « n’ont pas un caractère pénal », ne saurait modifier cette appréciation, dès lors que, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, ce n’est pas la désignation d’un acte juridique qui est déterminante mais son contenu réel.

48 Par conséquent, selon Jungbunzlauer, la procédure qui aboutit à l’imposition d’une amende, en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, doit satisfaire à toutes les exigences minimales sous l’angle des droits fondamentaux qui résultent non seulement de la CEDH, tels qu’ils ont été interprétés par la Cour européenne des droits de l’homme, mais également de la charte des droits fondamentaux, laquelle confirme notamment les droits résultant de cette jurisprudence.

49 Dans ce contexte, Jungbunzlauer fait valoir qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que tant le délit que la peine encourue en cas d’infraction doivent être « prévus par la loi », ce qui implique que les justiciables doivent être en mesure de prévoir, à un degré raisonnable selon les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. La Cour européenne des droits de l’homme aurait ajouté qu’une loi qui confère un pouvoir d’appréciation ne se heurte pas en soi à cette exigence, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime poursuivi, pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire.

50 Eu égard à ce qui précède, Jungbunzlauer considère que le principe de légalité est violé lorsqu’une disposition prévoyant le prononcé d’une amende ne limite pas suffisamment les conséquences juridiques possibles d’une décision rendue en la matière mais qu’elle laisse à l’autorité compétente, du fait de la formulation imprécise du texte en cause, de larges possibilités quant à l’application au cas d’espèce. Dans ce cas, les conséquences juridiques ne sont, en effet, pas déterminées à l’avance par le législateur, contrairement à ce que le principe de légalité exige, mais ordonnées par l’administration. Si, admet Jungbunzlauer, l’existence d’une marge d’appréciation dans le chef de l’administration n’est pas en soi constitutive d’une illégalité en vertu du principe de légalité, il n’en resterait pas moins que cette marge ne doit pas être illimitée.

51 Jungbunzlauer estime que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 ne satisfait pas aux exigences minimales susmentionnées.

52 Jungbunzlauer rappelle que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 habilite la Commission à infliger, en cas d’infraction aux règles de concurrence du traité, une amende dont le montant minimal est de 1 000 euros et dont le montant maximal doit être constaté individuellement pour chaque entreprise en fonction du chiffre d’affaires. Elle ajoute que, en ce qui concerne le montant concret de l’amende, l’article 15, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 17 précise simplement que, « pour déterminer le montant de l’amende, il y a lieu de prendre en considération, outre la gravité de l’infraction, la durée de celle-ci ».

53 Jungbunzlauer considère que, du fait de cette disposition, la Commission dispose d’une marge d’appréciation quasiment illimitée en ce qui concerne la fixation du montant de l’amende.

54 En premier lieu, Jungbunzlauer invoque le fait que, comme désormais, contrairement à la situation qui prévalait lors de l’adoption du règlement n° 17, les chiffres d’affaires de groupes mondiaux peuvent s’élever, en partie, à plusieurs centaines de milliards d’euros, la limite maximale peut facilement atteindre plusieurs dizaines de milliards d’euros. Elle relève, à titre d’exemple, que, si le groupe pétrolier ExxonMobil – dont le chiffre d’affaires du groupe s’élève à 248 milliards d’euros – participait à une entente, la Commission pourrait lui infliger une amende dont le montant se situerait entre 1 000 euros et 24,8 milliards d’euros, somme qui correspond au produit national brut du Luxembourg. Jungbunzlauer considère que, si, pour une infraction donnée, la loi met à la disposition de l’autorité une fourchette d’amendes allant de 1 000 à 24,8 milliards d’euros – ou même une exemption totale en vertu de la communication sur la coopération –, ce n’est plus la loi qui détermine à l’avance l’amende, mais exclusivement l’autorité. En définitive, une telle disposition ouvrirait la porte à une fixation arbitraire du montant de l’amende.

55 En deuxième lieu, en ce qui concerne les lignes directrices, Jungbunzlauer considère qu’elles ne constituent pas une « loi », au sens de la CEDH. Elle souligne que de telles lignes directrices lient uniquement la Commission elle-même, mais pas les instances juridictionnelles (arrêt du Tribunal du 16 juillet 1998, Regione Toscana/Commission, T‑81/97, Rec. p. II‑2889, point 49, et conclusions de l’avocat général M. Alber sous l’arrêt de la Cour du 22 mars 2001, France/Commission, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, I‑2484, point 23) qui sont habilitées à exercer un contrôle de pleine juridiction sur les décisions de la Commission. Or, selon la requérante, comme ce sont lesdites instances qui sont compétentes pour fixer, de manière définitive, le montant des amendes et que celles-ci ne sont pas liées par les lignes directrices, ces dernières n’ont aucune incidence sur l’appréciation du caractère suffisant de la légalité d’une norme pénale au sens de l’article 7 de la CEDH. De plus, elle relève que le Tribunal a récemment affirmé que le cadre juridique applicable aux amendes était défini par le seul règlement n° 17 (arrêt Brugg Rohrsysteme/Commission, point 46 supra, point 123).

56 En troisième lieu, Jungbunzlauer conteste le bien-fondé de l’argumentation de la Commission selon laquelle un degré plus élevé de prévisibilité et de fiabilité du calcul du montant des amendes serait inconciliable avec le principe selon lequel l’amende doit, d’une part, prendre en compte les particularités du cas et, d’autre part, avoir un effet dissuasif suffisant pour garantir le respect des règles de concurrence par les entreprises. En effet, selon Jungbunzlauer, c’est, au contraire, la connaissance ou le fait de pouvoir avoir connaissance des conséquences possibles d’un acte délictueux qui permet de garantir plus efficacement l’effet dissuasif souhaité par la Commission. Ce serait surtout pour cette raison que les lois pénales des États membres seraient constituées d’une série d’éléments infractionnels différents ayant chacun des conséquences différenciées sous l’angle de la sanction. Sur la base de ces normes et de leur interprétation par la jurisprudence nationale, le justiciable serait en mesure de prévoir de manière suffisamment précise les conséquences pénales de ses actes. Le cadre de la sanction presque illimité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 n’aurait précisément pas un tel effet dissuasif étant donné qu’il ne fournirait pas la moindre indication sur la teneur concrète de l’infraction qui pourrait, a priori, entraîner l’épuisement complet dudit cadre.

57 Jungbunzlauer ajoute que la circonstance que les lignes directrices ne délimitent pas de façon suffisante le calcul des amendes est illustrée par le fait que, pour les infractions dites « très graves », la Commission « peut » choisir comme montant de base n’importe quel montant supérieur à 20 millions d’euros. Or, les lignes directrices ne permettraient absolument pas de savoir quelles sont les conditions qui amènent la Commission à retenir un montant de base de 20, 50 ou 100 millions d’euros ou même un montant encore supérieur.

58 En quatrième lieu, Jungbunzlauer considère que l’argument du Conseil, tiré de ce que les amendes fixées par la Commission sont le cas échéant contrôlées par le juge communautaire, auquel est conférée une compétence de pleine juridiction, ne saurait non plus être retenu. En effet, selon Jungbunzlauer, le Conseil méconnaît le fait que les exigences de clarté suffisante de dispositions juridiques ont précisément pour finalité de permettre au juge communautaire de contrôler la légalité des décisions prises sur la base de ces dispositions. La thèse défendue par le Conseil aboutirait à déléguer aux juridictions communautaires la fonction de législateur communautaire.

59 En cinquième lieu, Jungbunzlauer invoque le fait que, au niveau national, il n’existe pas d’habilitation comparable d’une autorité permettant à cette dernière d’infliger des amendes de façon presque illimitée. Quant à la comparaison avec le droit suédois, invoquée par le Conseil, Jungbunzlauer considère que, dans cet État membre, le droit a été développé sur le modèle du droit communautaire et n’apporte donc rien d’utile au débat. En ce qui concerne le droit allemand, également invoqué par le Conseil, Jungbunzlauer fait valoir que les dispositions allemandes relatives à la fixation d’amendes frappant des infractions au droit de la concurrence constituent un système différencié, qui n’est pas comparable avec l’habilitation globale prévue à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17. En effet, ces dispositions prévoiraient une limite supérieure pouvant aller jusqu’à 500 000 euros et, au-delà, jusqu’au triple du profit retiré du fait de l’infraction, ce qui, en pratique, aboutirait à un niveau d’amendes inférieur à celui résultant de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17. En outre, Jungbunzlauer relève que ce niveau d’amendes est encore modifié en fonction de la manière dont l’infraction est commise. Ce n’est qu’en cas d’acte commis de propos délibéré que le plein cadre de l’amende s’appliquerait, tandis que, en présence d’une infraction qui a été commise par négligence, seule la moitié du montant maximal prévu pourrait être fixée. Dans ce cadre, l’amende serait calculée selon des critères définis de manière stricte, tenant par exemple à l’importance de l’infraction, à la gravité du grief, aux circonstances particulières tenant à la personne et à la situation économique de l’auteur de l’infraction. Jungbunzlauer admet que cette réglementation ne permet pas non plus de déterminer à l’avance, avec une précision comptable, le montant des amendes. Toutefois, cette précision irait bien au-delà du degré de délimitation prévu à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17. Jungbunzlauer invoque le fait que c’était principalement l’idée qu’une approche uniquement fondée sur le chiffre d’affaires ne tenait pas suffisamment compte de l’ampleur et de l’importance de l’infraction, qui a conduit le législateur, en 1999, à renoncer à une modification du cadre juridique en ce sens.

60 En sixième lieu, Jungbunzlauer considère que le bien-fondé de sa thèse est illustré par la pratique décisionnelle de la Commission en matière d’amendes. En effet, la pratique de la Commission ne se caractériserait pas uniquement par d’énormes différences dans les montants en valeur absolue des amendes, mais également et surtout par une augmentation drastique du montant des amendes à partir de l’année 2001. Jungbunzlauer relève, en particulier, qu’il résulte de la moyenne des amendes infligées aux entreprises entre 1994 et 2000 comparée à l’amende record de 462 millions d’euros infligée au cours de l’année 2001 dans le cadre de la décision 2003/2/CE de la Commission, du 21 novembre 2001, relative à une procédure d’application de l’article 81 du traité CE et de l’article 53 de l’accord EEE (Affaire COMP/E-1/37.512 – Vitamines) (JO 2003, L 6, p. 1), presque un rapport de un à quinze. Même la deuxième amende la plus élevée infligée à une entreprise en 2001, à savoir une amende de 184,27 millions d’euros, infligée dans le cadre de la décision 2004/337/CE de la Commission, du 20 décembre 2001, relative à une procédure d’application de l’article 81 du traité CE et de l’article 53 de l’accord EEE (Affaire COMP/E-1/36.212 – Papier autocopiant) (JO 2004, L 115, p. 1), représenterait encore près de six fois cette valeur moyenne. Jungbunzlauer considère que le fait que toutes ces décisions sont – tout comme la pratique antérieure tout à fait différente de la Commission – fondées sur l’unique cadre juridique des amendes, à savoir l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, démontrerait que cette disposition n’a en réalité aucun effet de délimitation de la pratique de la Commission. Cette évolution constituerait en réalité non une augmentation du niveau des amendes, mais bien une multiplication de celui-ci.

61 En septième lieu, Jungbunzlauer relève que, dans un article publié en 1993, un fonctionnaire de la Commission aurait admis que la procédure susceptible d’aboutir à une amende en vertu du règlement n° 17 « [semble] être loin de ce qu’on qualifie habituellement de procédure régulière (due process) ».

62 À titre subsidiaire, Jungbunzlauer considère que, à supposer même que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 soit compatible avec le principe de légalité, la Commission devrait au moins interpréter cette disposition de façon restrictive et compenser le degré de prévision insuffisant de cette disposition par un système d’amendes cohérent et transparent qui permette d’assurer aux entreprises concernées le niveau de sécurité juridique indispensable. Une telle interprétation devrait, selon Jungbunzlauer, se traduire par le fait que la Commission devrait être prête à garantir un minimum de transparence et de prévisibilité en ce qui concerne la fixation de l’amende. La large habilitation, conférée par l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, devrait, à son avis, acquérir un minimum de concrétisation du fait de la pratique décisionnelle de la Commission, excluant ainsi des décisions surprises, comme cela aurait été le cas en l’espèce.

63 La Commission et le Conseil sont d’avis que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 n’enfreint pas le principe de légalité.

64 La Commission met tout particulièrement en exergue que ses décisions rendues en matière d’amendes sont soumises à la compétence de pleine juridiction du juge communautaire. En outre, elle souligne que les critères prévus à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 ont été précisés, d’une part, par la jurisprudence et, d’autre part, par les lignes directrices. Selon elle, si les critères devaient être définis de façon plus précise, elle ne serait pas en mesure, d’une part, de prendre en compte les particularités de chaque cas d’espèce et, d’autre part, d’assurer un effet dissuasif aux amendes.

65 La Commission souligne également que, conformément à l’article 15, paragraphe 4, du règlement n° 17, les règles de concurrence n’ont pas de caractère pénal. En outre, elle estime que la requérante invoque à tort une violation de l’article 7, paragraphe 1, CEDH et des articles 41 et 49 de la charte des droits fondamentaux.

66 La Commission rappelle également qu’elle a le pouvoir de relever le niveau des amendes et que les lignes directrices n’affectent pas le cadre juridique applicable à la fixation des amendes.

67 Enfin, en ce qui concerne la comparaison avec le droit allemand, la Commission avance l’exemple d’une norme pénale pour illustrer le fait que le droit de ce pays prévoit également une très large marge d’appréciation dans le cadre de laquelle la sanction individuelle et concrète doit être fixée.

68 Le Conseil estime que les dispositions invoquées de la CEDH et de la charte des droits fondamentaux ne s’appliquent pas à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17. Par ailleurs, selon lui, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 est une norme parfaitement claire et non ambiguë.

2. Appréciation du Tribunal

69 L’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1216/1999 (JO L 148, p. 5) prévoit :

« La Commission peut, par voie de décision, infliger aux entreprises et associations d’entreprises des amendes de [1 000 euros] au moins et de [1 million d’euros] au plus, ce dernier montant pouvant être porté à dix pour cent du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’exercice social précédent par chacune des entreprises ayant participé à l’infraction, lorsque, de propos délibéré ou par négligence :

a) elles commettent une infraction aux dispositions de l’article [81], paragraphe 1, [CE] ou de l’article [82 CE], ou

b) elles contreviennent à une charge imposée en vertu de l’article 8, paragraphe 1.

Pour déterminer le montant de l’amende, il y a lieu de prendre en considération, outre la gravité de l’infraction, la durée de celle-ci. »

70 Il convient d’examiner si, comme la requérante le fait valoir, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 viole le principe de légalité en ne prédéterminant pas de façon suffisante la pratique décisionnelle de la Commission.

71 À ce sujet, il y a lieu de rappeler qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour que le principe de légalité est un corollaire du principe de sécurité juridique, lequel constitue un principe général du droit communautaire qui exige, notamment, que toute réglementation communautaire, en particulier lorsqu’elle impose ou permet d’imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et puissent prendre leurs dispositions en conséquence (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 9 juillet 1981, Gondrand, 169/80, Rec. p. 1931, point 17 ; Maizena, point 40 supra, point 15 ; Van Es Douane Agenten, point 40 supra, point 27, et Procédures pénales contre X, point 40 supra, point 25).

72 De même, il résulte de la jurisprudence que ce principe s’impose tant aux normes de caractère pénal qu’aux instruments administratifs spécifiques imposant ou permettant d’imposer des sanctions administratives (voir arrêt Maizena, point 40 supra, points 14 et 15, et la jurisprudence y citée) et qu’il s’applique non seulement aux normes qui établissent les éléments constitutifs d’une infraction, mais également à celles qui définissent les conséquences qui découlent d’une infraction aux premières (voir, en ce sens, arrêt Procédures pénales contre X, point 40 supra, points 22 et 25).

73 En outre, il convient de rappeler que le principe de légalité fait partie des principes généraux du droit communautaire se trouvant à la base des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qu’il a été consacré par différents traités internationaux, notamment, par l’article 7 de la CEDH, et cela, entre autres, en ce qui concerne des infractions et des peines pénales (voir, en ce sens, arrêt Procédures pénales contre X, point 40 supra, point 25).

74 Il est de jurisprudence constante que les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux de droit dont le juge communautaire assure le respect (avis de la Cour 2/94, du 28 mars 1996, Rec. p. I-1759, point 33, et arrêt de la Cour du 29 mai 1997, Kremzow, C‑299/95, Rec. p. I‑2629, point 14). À cet effet, la Cour et le Tribunal s’inspirent des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré et adhéré. La CEDH revêt, à cet égard, une signification particulière (arrêts de la Cour du 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, point 18, et Kremzow, précité, point 14). Par ailleurs, aux termes de l’article 6, paragraphe 2, UE, « l’Union respecte les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la [CEDH] et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire » (arrêt de la Cour du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Rec. p. I‑9011, points 23 et 24, et arrêt Mannesmannröhren-Werke/Commission, point 40 supra, point 60).

75 À cet égard, il convient de rappeler le libellé de l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH :

« Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. »

76 Selon la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour eur. D. H. »), il résulte de cette disposition que la loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale (voir Cour eur. D. H., arrêt Coëme c. Belgique du 22 juin 2000, Recueil des arrêts et décisions, 2000-VII, p. 1, point 145).

77 En se référant à l’article 15, paragraphe 4, du règlement n° 17, qui dispose que les décisions prises par la Commission en vertu, notamment, du paragraphe 2 de cette disposition n’ont pas un caractère pénal, la Commission et le Conseil ont émis des doutes quant au fait de savoir si le Tribunal peut s’inspirer de l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH et de la jurisprudence de la Cour eur. D. H. relative à cet article pour analyser la légalité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17.

78 À ce sujet, le Tribunal souligne, tout d’abord, qu’il n’est pas compétent pour apprécier la légalité de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 au regard de l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH, dans la mesure où les dispositions de la CEDH ne font pas partie en tant que telles du droit communautaire (voir, en ce sens, arrêt Mannesmannröhren-Werke/Commission, point 40 supra, point 59). Cependant, comme indiqué au point 74 ci-dessus, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont le juge communautaire assure le respect en tenant compte en particulier de la CEDH en tant que source d’inspiration.

79 Ensuite, sans qu’il soit besoin que le Tribunal se prononce sur la question de savoir si, en raison, notamment, de la nature et du degré de sévérité des amendes infligées par la Commission en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH pourrait s’appliquer à de telles sanctions administratives et dès lors pourrait servir de source d’inspiration pour le Tribunal (voir, à cet égard, arrêt de la Cour du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P, C‑208/02 P et C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, points 215 à 223), il suffit de constater que l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH n’exige pas que les termes des dispositions en vertu desquelles sont infligées ces sanctions soient à ce point précis que les conséquences pouvant découler d’une infraction à ces dispositions soient prévisibles avec une certitude absolue.

80 En effet, selon la jurisprudence de la Cour eur. D. H., l’existence de termes vagues dans la disposition n’entraîne pas nécessairement une violation de l’article 7 de la CEDH. Ainsi, la Cour eur. D. H. a reconnu que la notion de droit utilisée à l’article 7 de la CEDH correspond à celle de loi qui figure dans d’autres articles de la CEDH (voir Cour eur. D. H., arrêt Baskaya et Okçuoglu c. Turquie du 8 juillet 1999, Recueil des arrêts et décisions, 1999-IV, p. 308, point 36, et arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 79 supra, point 216). En outre, la Cour eur. D. H. a reconnu que bien des lois ne présentent pas une précision absolue et que beaucoup d’entre elles, en raison de la nécessité d’éviter une rigidité excessive et de s’adapter aux changements de situation, se servent par la force des choses de formules plus ou moins floues, et que l’interprétation et l’application de celles-ci dépendent de la pratique (voir Cour eur. D. H., arrêt Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260-A, points 40 et 52). Toutefois, la Cour eur. D. H. a également précisé que toute loi présuppose des conditions qualitatives dont, entre autres, celles d’accessibilité et de prévisibilité (arrêt Baskaya et Okçuoglu c. Turquie, précité, point 36). Le fait qu’une loi confère un pouvoir d’appréciation ne se heurte cependant pas en soi à l’exigence de prévisibilité, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire (voir Cour eur. D. H., arrêt Margareta et Roger Andersson c. Suède du 25 février 1992, série A nº 226-A, § 75). Enfin, la Cour eur. D. H. précise qu’outre le texte même de la loi elle tient compte de la jurisprudence constante et publiée lors de l’appréciation du caractère déterminé ou non des notions utilisées (voir Cour eur. D. H., arrêts G. c. France du 27 septembre 1995, série A nº 325-B, § 25, et E.K. c. Turquie du 7 février 2002, point 51).

81 Quant aux traditions constitutionnelles communes aux États membres, aucun élément ne permet au Tribunal de donner au principe général du droit communautaire que constitue le principe de légalité une interprétation différente de celle qui résulte des développements ci-dessus. Tout d’abord, en ce que la requérante invoque les termes de la disposition du droit allemand en vertu duquel les organes allemands compétents infligent des amendes pour l’infraction aux règles de la concurrence, il convient de remarquer qu’une tradition constitutionnelle commune aux États membres ne saurait être déduite de la situation juridique d’un seul État membre. Ensuite, ainsi que la requérante l’a admis à l’audience, le droit pertinent de bien d’autres États membres connaît, pour l’octroi de sanctions administratives telles que celles infligées pour la violation des règles nationales de la concurrence, un niveau de prédétermination comparable à celui de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, voire des critères semblables ou identiques à ceux prévus par cette disposition.

82 C’est dès lors à la lumière des considérations de principe énoncés ci-dessus qu’il convient d’apprécier si l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 respecte le principe de légalité.

83 À cet égard, il importe de rappeler que les sanctions prévues à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, en cas de violation des articles 81 CE et 82 CE, constituent un instrument clé dont dispose la Commission pour veiller à la mise en place, au sein de la Communauté, d’un « régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur » [article 3, paragraphe 1, sous g), CE]. Ce régime permet à la Communauté de remplir sa mission qui consiste, par l’établissement d’un marché commun, à promouvoir dans l’ensemble de la Communauté, notamment, un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques et un haut degré de compétitivité (article 2 CE). Ce régime est en outre nécessaire pour l’instauration, au sein de la Communauté, d’une politique économique conduite conformément au respect du principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre (article 4, paragraphes 1 et 2, CE). Ainsi, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 permet la mise en œuvre d’un régime répondant aux missions fondamentales de la Communauté.

84 En outre, il convient de préciser que, afin d’éviter une rigidité normative excessive et de permettre une adaptation de la règle de droit aux circonstances, un certain degré d’imprévisibilité quant à la sanction pouvant être imposée pour une infraction donnée doit être permis. Une amende comprenant une variation suffisamment circonscrite entre l’amende minimale et l’amende maximale pouvant être infligée pour une infraction donnée est ainsi susceptible de contribuer à l’efficacité de cette sanction, tant du point de vue de son application que de son pouvoir de dissuasion.

85 En l’espèce, l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 prévoit comme sanction, pour une entreprise ayant enfreint l’article 81, paragraphe 1, CE et l’article 82 CE, l’imposition d’une amende dont le niveau se situe entre 1 000 euros et 10 % du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’exercice social précédent de l’entreprise en cause. Force est donc de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission ne dispose pas d’une marge d’appréciation illimitée pour la fixation des amendes en cas d’infraction aux règles de la concurrence.

86 Par ailleurs, le Tribunal estime que, en prévoyant, en cas d’infraction aux règles de la concurrence, des amendes d’un montant allant de 1 000 euros à 10 % du chiffre d’affaires de l’entreprise concernée, le Conseil n’a pas laissé à la Commission une marge de manœuvre excessive. En particulier, le Tribunal estime que le plafond de 10 % du chiffre d’affaires de l’entreprise concernée est raisonnable, eu égard aux intérêts défendus par la Commission lors de tels types d’infraction. Il importe également de souligner que, contrairement à ce qu’indique la requérante, l’appréciation du caractère raisonnable des amendes pouvant être imposées sur la base de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 ne doit pas être portée en termes absolus, mais en termes relatifs, c’est-à-dire par rapport au chiffre d’affaires du contrevenant.

87 En outre, le Tribunal souligne que, pour fixer le montant des amendes en vertu de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17, la Commission est tenue de respecter les principes généraux de droit, tout particulièrement les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité, tels que reconnus par la jurisprudence de la Cour et du Tribunal. Une jurisprudence bien établie de la Cour et du Tribunal a également clarifié les critères et la méthode de calcul que la Commission doit appliquer dans le cadre de la fixation du montant des amendes (voir, notamment, points 213 et suivants ci-après). La requérante se réfère d’ailleurs elle-même à cette jurisprudence au soutien de ses moyens et de ses arguments (voir, notamment, point 199 ci-après).

88 Par ailleurs, sur la base des critères retenus à l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 et précisés dans la jurisprudence de la Cour et du Tribunal, la Commission a, elle-même, développé une pratique décisionnelle publiquement connue et accessible. Si, certes, la pratique décisionnelle antérieure de la Commission ne lie pas en tant que telle la Commission lorsqu’elle détermine le montant d’une amende (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 20 mars 2002, LR AF 1998/Commission, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, point 234, et du 30 septembre 2003, Michelin/Commission, T‑203/01, Rec. p. II‑4071, point 254), il n’en reste pas moins que, en vertu du principe d’égalité de traitement, qui constitue un principe général du droit au respect duquel la Commission est tenue, la Commission ne peut traiter des situations comparables de manière différente ou des situations différentes de manière identique, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêts de la Cour du 13 décembre 1984, Sermide, 106/83, Rec. p. 4209, point 28, et du Tribunal du 14 mai 1998, BPB de Eendracht/Commission, T‑311/94, Rec. p. II‑1129, point 309).

89 De surcroît, il convient de tenir compte de ce que, dans un souci de transparence et afin d’accroître la sécurité juridique des entreprises concernées, la Commission a publié des lignes directrices dans lesquelles elle énonce la méthode de calcul qu’elle s’impose à elle-même dans chaque cas d’espèce.

90 Sur la base de tous ces éléments, contrairement à ce que soutient la requérante, un opérateur avisé, en s’entourant au besoin d’un conseil juridique, peut, à suffisance de droit, prévoir la méthode et l’ordre de grandeur des amendes qu’il encourt pour un comportement donné. Le fait, non contesté par la Commission et le Conseil, que les entreprises ne sont pas en mesure, à l’avance, de connaître avec précision le niveau des amendes que la Commission retiendra dans chaque cas d’espèce n’est pas de nature à établir que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 viole le principe de légalité.

91 S’il est vrai que les entreprises ne sont pas en mesure de connaître par avance le niveau précis des amendes que la Commission retiendra dans chaque cas d’espèce, il n’en reste pas moins que, conformément à l’article 253 CE, dans la décision infligeant une amende, la Commission est tenue de fournir une motivation, notamment quant au montant de l’amende infligée et quant à la méthode choisie à cet égard. Cette motivation doit faire apparaître, d’une façon claire et non équivoque, le raisonnement de la Commission de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin d’apprécier l’opportunité de saisir le juge communautaire et, le cas échéant, de permettre à celui-ci d’exercer son contrôle.

92 Eu égard à tout ce qui précède, il convient de rejeter l’exception d’illégalité soulevée à l’égard de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17.

B – Sur l’interprétation conforme de l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17

93 La requérante fait valoir que, à supposer même que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 17 soit compatible avec le principe de légalité, corollaire du principe de sécurité juridique, la Commission devrait au moins interpréter cette disposition de façon restrictive et compenser le degré de prévision insuffisant de cette disposition par un système d’amendes cohérent et transparent qui permette d’assurer aux entreprises concernées le niveau de sécurité juridique indispensable.

94 La Commission rappelle que c’est précisément dans l’objectif d’assurer un degré de transparence suffisant qu’elle a adopté les lignes directrices et que, depuis l’adoption de celles-ci, sa liberté de choisir le montant des amendes s’en trouve restreinte.

95 Le Tribunal constate que, dans le cadre de cette deuxième branche du présent moyen, soulevée à titre subsidiaire par rapport à la première, la requérante ne soulève aucun grief concret à l’encontre de la Décision, mais formule des postulats généraux en ce sens que la Commission doit, de façon générale, modifier sa politique en matière d’amendes en réduisant le montant de ces dernières ou en précisant les termes des lignes directrices.

96 Dès lors, cette branche du moyen doit être rejetée comme irrecevable.

II – Sur le destinataire de la décision

97 La requérante soulève des moyens tirés, premièrement, de la violation de l’obligation de motivation et, deuxièmement, d’erreurs quant au destinataire de la Décision.

A – Sur la violation de l’obligation de motivation

98 Jungbunzlauer considère que la Décision ne contient aucune motivation fournissant les raisons pour lesquelles la responsabilité du comportement anticoncurrentiel de Jungbunzlauer GmbH au cours de la période antérieure à 1993 devait lui être imputée.

99 La Commission n’a pas soulevé d’arguments spécifiques à ce sujet.

100 Le Tribunal rappelle qu’il est de jurisprudence constante que la motivation exigée par l’article 253 CE doit faire apparaître, d’une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’autorité communautaire, auteur de l’acte incriminé, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 63, et du 30 septembre 2003, Allemagne/Commission, C‑301/96, Rec. p. I‑9919, point 87).

101 En l’espèce, la Commission a invoqué les raisons suivantes pour justifier sa décision d’imputer l’infraction à Jungbunzlauer non seulement pour la période postérieure au mois d’août 1993, mais également pour la période allant du début de l’infraction, en mars 1991, jusqu’en juillet 1993.

102 Aux considérants 30 et 33 de la Décision, la Commission a relevé que la requérante, la société Jungbunzlauer, était la société de gestion qui, depuis la restructuration du groupe en 1993, dirigeait les activités du groupe Jungbunzlauer à la tête duquel se trouvait une société holding, à savoir Jungbunzlauer Holding AG. La Commission a noté que, depuis 1993, la requérante, Jungbunzlauer, dirigeait ainsi également les activités du groupe sur le marché de l’acide citrique, lequel était produit au sein du groupe par Jungbunzlauer GmbH, filiale détenue à 100 % par Jungbunzlauer Holding AG. La Commission a ajouté que, avant la restructuration du groupe en 1993, le groupe était dirigé par Jungbunzlauer GmbH. La distribution d’acide citrique était réalisée, jusqu’en 1993, par Jungbunzlauer GmbH et, après cette date, par une autre filiale de Jungbunzlauer Holding AG, à savoir Jungbunzlauer International AG.

103 Au considérant 70 de la Décision, la Commission a noté que, lors des réunions de l’entente, le groupe Jungbunzlauer était représenté par le président-directeur général du groupe et par le directeur de Jungbunzlauer GmbH.

104 Au considérant 186 de la Décision, la Commission a relevé que, dans sa réponse à la communication des griefs, Jungbunzlauer et Jungbunzlauer GmbH avaient déclaré ensemble que c’était Jungbunzlauer GmbH qui devait être considérée comme destinataire de la Décision. À ce sujet, la Commission a fourni le raisonnement suivant :

« (187) […] D’abord, jusqu’au deuxième semestre de 1993, Jungbunzlauer [GmbH] était non seulement une filiale responsable de la production et de la distribution de l’acide citrique, mais également l’entité juridique chargée de diriger l’ensemble du groupe Jungbunzlauer. En 1993, la responsabilité de la direction du groupe a été transférée à Jungbunzlauer AG, qui peut être considérée comme le successeur de Jungbunzlauer [GmbH] pour la direction du groupe Jungbunzlauer. Depuis cette date, Jungbunzlauer [GmbH] est une filiale à 100 % du groupe, qui ne détermine pas de façon autonome son comportement sur le marché, mais applique pour l’essentiel les instructions qui lui sont imparties par Jungbunzlauer AG, société chargée de la gestion du groupe.

(188) Pour une partie de la période examinée dans la présente décision, Jungbunzlauer AG a pris part directement à des réunions de l’entente, à savoir dans la personne de son [président-directeur] général. Il convient donc de conclure qu’à tout moment pris en considération dans la présente décision l’entité juridique chargée de la gestion de l’ensemble du groupe Jungbunzlauer participait activement et directement à l’entente. L’entité juridique en cause étant actuellement Jungbunzlauer AG, c’est cette dernière qui doit être destinataire de la présente décision. »

105 Ces indications, quoique succinctes, identifient les éléments essentiels retenus par la Commission pour justifier l’imputation de l’infraction à Jungbunzlauer pour la période antérieure à 1993. La Commission a en effet indiqué que c’était en raison d’une succession des tâches de direction pour les activités du groupe, notamment sur le marché de l’acide citrique, de Jungbunzlauer GmbH à Jungbunzlauer qu’elle considérait que cette dernière était responsable de l’infraction pour la période antérieure à la restructuration du groupe en 1993.

106 Par conséquent, le moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation doit être rejeté.

B – Sur le moyen tiré d’erreurs quant au destinataire de la Décision

1. Arguments des parties

107 Jungbunzlauer estime être à tort le destinataire de la Décision. Dans la requête, elle fait valoir que la Décision aurait dû être adressée à Jungbunzlauer GmbH. Elle relève que c’était cette société qui, au sein du groupe, produisait et distribuait l’acide citrique et qui, en outre, jusqu’en 1993, était chargée de la direction de l’ensemble du groupe. En ce qui concerne la période postérieure à sa propre création en 1993 en tant que société de gestion, elle souligne, dans son mémoire en réplique, que, même après cette date, la « direction effective » du groupe a été exercée par Jungbunzlauer Holding AG.

108 D’une part, en ce qui concerne la période postérieure à 1993, Jungbunzlauer rappelle, en premier lieu, que, à partir de l’année 1993, tant Jungbunzlauer GmbH qu’elle-même étaient des filiales détenues à 100 % par Jungbunzlauer Holding AG, de sorte qu’elle-même n’était pas la société mère de Jungbunzlauer GmbH, mais seulement sa société sœur.

109 Par conséquent, selon Jungbunzlauer, la Commission ne peut valablement invoquer les arrêts de la Cour du 25 octobre 1983, AEG/Commission (107/82, Rec. p. 3151, ci-après l’« arrêt AEG », point 50), et du 16 novembre 2000, Stora Kopparbergs Bergslags/Commission (C‑286/98 P, Rec. p. I‑9925, ci-après l’« arrêt Stora », point 28), qui concernaient l’imputation du comportement d’une filiale à sa société mère. Or, cette relation entre société mère et filiale serait qualitativement différente de celle qui aurait existé entre elle-même et Jungbunzlauer GmbH, dès lors que Jungbunzlauer Holding AG, en tant que société mère commune, avait la possibilité de retirer à tout moment à une de ses filiales le droit de contrôler une de ses sociétés sœurs.

110 Jungbunzlauer ajoute qu’elle a uniquement fourni aux autres sociétés du groupe des services de gestion et de conseil concernant des questions de politique d’entreprise, d’organisation et d’investissement financier. Jungbunzlauer aurait exercé ses activités à la demande de Jungbunzlauer Holding AG qui aurait contrôlé le groupe et qui aurait été la seule à posséder le droit de donner des instructions aux sociétés du groupe. Jungbunzlauer n’aurait pas disposé en propre d’un tel droit à l’égard des différentes entreprises du groupe et ce droit ne lui aurait pas non plus été conféré en tant que « Treuhänder » (mandataire) de Jungbunzlauer Holding AG. Ses propres activités se seraient, au contraire, limitées à mettre à la disposition des autres sociétés du groupe les services des personnes qu’elle employait. Dans la mesure où, dans un cas particulier, ces personnes auraient transmis des instructions aux sociétés du groupe (par exemple à Jungbunzlauer GmbH), elles ne l’auraient pas fait en son nom propre, mais en tant que représentants de Jungbunzlauer Holding AG.

111 Jungbunzlauer en déduit que la « direction effective » des affaires de Jungbunzlauer Holding AG et de l’ensemble du groupe était uniquement le fait de celle-ci. Cela serait corroboré par le droit des sociétés autrichien applicable à Jungbunzlauer GmbH. En effet, une société constituée sous la forme d’une GmbH serait dirigée par ses organes, c’est-à-dire par le comité de gérance et par le conseil de surveillance, tandis que sa politique commerciale serait, en fin de compte, définie par l’assemblée des associés au sein de laquelle, en l’espèce, Jungbunzlauer Holding AG détenait tous les droits de vote en tant qu’associée unique.

112 En deuxième lieu, Jungbunzlauer soutient que, même après sa création en 1993, les principaux participants aux discussions, à l’exception du dirigeant de Jungbunzlauer, entré en fonction durant l’été 1993, avaient exercé, depuis longtemps, des fonctions de direction au sein de Jungbunzlauer GmbH. Par ailleurs, après la création de Jungbunzlauer en 1993, ces personnes auraient continué à exercer leurs fonctions auprès de Jungbunzlauer GmbH. La grande majorité des activités relèverait ainsi de Jungbunzlauer GmbH. L’affirmation de la Commission selon laquelle certaines des personnes en cause auraient exercé des fonctions au sein du groupe ne serait pas pertinente dans ce contexte. Selon Jungbunzlauer, la Commission aurait dû, à tout le moins, indiquer les différentes sociétés du groupe qui employaient ces personnes et dont une liste se trouvait dans la réponse à la communication des griefs. Jungbunzlauer avance, à titre d’exemple, qu’il est erroné d’affirmer que MM. H. et R. ont été employés par elle ou par Jungbunzlauer Holding AG.

113 En troisième lieu, Jungbunzlauer estime que, eu égard au déroulement de la procédure administrative, il était artificiel de lui imputer l’entente. Elle relève en effet que la Commission a adressé ses demandes de renseignements des 6 août 1997, 28 juillet 1998 et 3 mars 1999 à Jungbunzlauer GmbH et que la coopération intervenue dans le cadre de la communication sur la coopération était également le fait de celle-ci.

114 D’autre part, en ce qui concerne la période antérieure à 1993, Jungbunzlauer fait valoir, en premier lieu, que, jusqu’en 1993, c’était Jungbunzlauer GmbH qui dirigeait le groupe et que, avant cette date, Jungbunzlauer n’était même pas opérationnelle. Dès lors, selon elle, s’agissant de la période antérieure à 1993, la responsabilité du comportement anticoncurrentiel ne saurait en aucun cas lui être imputée.

115 En deuxième lieu, Jungbunzlauer considère que les arrêts invoqués par la Commission ne sont pas pertinents au soutien de sa thèse d’un transfert sur elle de la responsabilité de l’infraction de Jungbunzlauer GmbH. Elle souligne que l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de la Cour du 16 décembre 1975, Suiker Unie e.a./Commission (40/73 à 48/73, 50/73, 54/73 à 56/73, 111/73, 113/73 et 114/73, Rec. p. 1663, points 84 à 87), concernait une succession de droit et que celle ayant donné lieu à l’arrêt du Tribunal du 11 mars 1999, NMH Stahlwerke/Commission (T‑134/94, Rec. p. II‑239, points 35 à 38), était relative à la reprise d’une société en faillite.

116 En troisième lieu, Jungbunzlauer estime qu’elle ne pouvait être considérée comme étant le « successeur économique » de Jungbunzlauer GmbH et que le comportement de celle-ci avant 1993 ne pouvait lui être imputé. Cela serait démontré par la circonstance que son propre rôle au sein du groupe était limité à la prestation de services pour d’autres sociétés dudit groupe (voir point 110 ci-dessus). De même, elle soutient que, même après 1993, Jungbunzlauer GmbH a continué ses activités consistant en la production et la commercialisation d’acide citrique. Or, si, à cet égard, Jungbunzlauer GmbH avait parfois recours à d’autres sociétés du groupe comme elle-même, celles-ci n’avaient qu’un statut d’agent. La politique de quantités et de prix aurait toujours été imposée par Jungbunzlauer GmbH.

117 En quatrième lieu, il serait inexact que MM. B. et H. aient géré Jungbunzlauer ou agi en son nom. En tout état de cause, en ce qui concerne M. H., Jungbunzlauer relève qu’il n’était pas employé par elle, mais par d’autres sociétés du groupe.

118 En cinquième lieu, Jungbunzlauer souligne qu’elle ne disposait que de moyens financiers limités.

119 La Commission souligne qu’elle s’est appuyée sur des informations fournies par Jungbunzlauer GmbH et par Jungbunzlauer elle-même au cours de la procédure administrative.

120 En ce qui concerne la période postérieure à 1993, la Commission estime qu’il ressort de ces informations que, jusqu’en 1993, Jungbunzlauer GmbH était chargée de la gestion du groupe et que, en 1993, Jungbunzlauer a repris cette fonction, de sorte qu’il y avait une succession économique entre ces sociétés en ce qui concerne les activités relatives à l’entente. Le fait que la requérante était seulement la société sœur de Jungbunzlauer GmbH n’infirmerait pas cette conclusion. En effet, la Commission souligne que la Cour déduit de manière constante de la détention du capital que la société mère est en mesure d’influencer de façon déterminante la politique économique de sa filiale, à moins que ce fait ne soit contesté. Partant, ce ne serait donc pas la détention du capital en tant que telle qui serait décisive, mais la possibilité que celle-ci confère à la société mère d’exercer une influence déterminante sur la politique économique de la filiale. Or, selon la Commission, la société mère peut transférer à une autre société du groupe la possibilité d’influencer le comportement d’une de ses filiales. Cela aurait été le cas en l’espèce.

121 En ce qui concerne la période antérieure à 1993, la Commission estime que, en raison de la succession économique susmentionnée quant aux tâches liées à la gestion des activités du groupe Jungbunzlauer sur le marché de l’acide citrique, l’infraction commise par Jungbunzlauer GmbH avant la restructuration intervenue en 1993 devait être imputée à Jungbunzlauer. Le fait que cette dernière société n’ait pas existé avant 1993 et que Jungbunzlauer GmbH ait continué d’exister après cette date serait dénué de pertinence, ainsi qu’il résulterait de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal.

2. Appréciation du Tribunal

122 Il ressort de la jurisprudence que, en interdisant aux entreprises, notamment, de conclure des accords ou de participer à des pratiques concertées susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et ayant pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché commun, l’article 81, paragraphe 1, CE s’adresse à des entités économiques constituées d’un ensemble d’éléments matériels et humains pouvant concourir à ce qu’une infraction visée par cette disposition soit commise (arrêt du Tribunal du 17 décembre 1991, Enichem Anic/Commission, T‑6/89, Rec. p. II‑1623, point 235).

123 En l’espèce, la requérante ne conteste pas l’existence d’une infraction à l’article 81, paragraphe 1, CE. En revanche, elle soutient que la Commission ne pouvait lui imputer la responsabilité de cette infraction.

124 À ce sujet, il convient de rappeler tout d’abord que, jusqu’en 1993, le groupe Jungbunzlauer était dirigé par Jungbunzlauer GmbH laquelle produisait par ailleurs également de l’acide citrique, mais que, depuis la restructuration du groupe en 1993, Jungbunzlauer, en tant que société de gestion, dirigeait toutes les activités dudit groupe, y compris celles portant sur le marché de l’acide citrique et que, à la tête de ce groupe se trouvait une société holding, à savoir Jungbunzlauer Holding AG (voir point 102 ci-dessus).

125 En ce qui concerne la période postérieure à la restructuration du groupe Jungbunzlauer en 1993, il y a lieu d’observer que Jungbunzlauer, filiale à 100 % de Jungbunzlauer Holding AG, était une société sœur de Jungbunzlauer GmbH et non la société mère de celle-ci. Dans ce contexte, la requérante soulève à juste titre que le cas d’espèce était différent de ceux ayant donné lieu à une jurisprudence de la Cour et du Tribunal (voir notamment arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, Stora Kopparbergs Bergslags/Commission, T‑354/94, Rec. p. II‑2111, point 80, confirmé, sur pourvoi, par l’arrêt Stora, point 109 supra, points 27 à 29, ainsi que l’arrêt AEG, point 109 supra, point 50, et arrêt du Tribunal du 1er avril 1993, BPB Industries et British Gypsum/Commission, T‑65/89, Rec. p. II‑389, point 149), selon laquelle, en substance, la Commission est en droit de présumer qu’une filiale à 100 % applique pour l’essentiel les instructions qui lui sont données par sa société mère, sans devoir vérifier si la société mère a effectivement exercé ce pouvoir.

126 Or, ainsi qu’il ressort des considérants de la Décision et contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission ne s’est pas appuyée sur une telle présomption, mais a, en revanche, e