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Affaire C‑279/12

Fish Legal et Emily Shirley

contre

Information Commissioner e.a.

[demande de décision préjudicielle, introduite par l’Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber)]

«Renvoi préjudiciel — Convention d’Aarhus — Directive 2003/4/CE — Accès du public à l’information en matière environnementale — Champ d’application — Notion d’‘autorité publique’ — Entreprises d’assainissement et de distribution d’eau — Privatisation du secteur de l’eau en Angleterre et au pays de Galles»

Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 19 décembre 2013

Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Limites – Questions manifestement dénuées de pertinence, questions hypothétiques posées dans un contexte excluant une réponse utile et questions sans rapport avec l’objet du litige au principal – Portée – Question répondant à un besoin objectif pour la solution du litige – Exclusion (Art. 267 TFUE)

Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Interprétation – Prise en compte du texte et de l’objet de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus) (Convention d’Aarhus; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, 5e considérant)

Accords internationaux – Accords de la Communauté – Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus) – Guide d’application de ladite convention – Force obligatoire – Absence (Convention d’Aarhus; décision du Conseil 2005/370)

Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Autorité publique – Notion – Gouvernement ou toute autre administration publique – Critères d’appréciation [Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 2, point 2, a)]

Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Autorité publique – Notion – Personne exerçant, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques – Critères d’appréciation [Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 2, point 2, b)]

Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Autorité publique – Notion – Personne fournissant des services publics en rapport avec l’environnement sous le contrôle d’une autorité publique – Critères d’appréciation – Assujettissement à un régime de régulation spécifique – Absence d’incidence [Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 2, point 2, a), b) et c)]

Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Autorité publique – Notion – Personne exerçant, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques – Portée concernant les informations environnementales détenues [Convention d’Aarhus, art. 4, § 1; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 2, points 1 et 2, a), b) et c), 3, § 1, et 4]
d’une part, prévoit la responsabilité d’une société anonyme, en qualité d’émettrice, à l’égard d’un acquéreur d’actions de la même société, sur le fondement d’une violation des obligations d’information prévues par ces dernières directives, et, d’autre part, impose, en raison de cette responsabilité, l’obligation de la société concernée de rembourser à l’acquéreur un montant correspondant au prix d’acquisition des actions et de reprendre celles-ci.

et 2003/6, sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché),

Les articles 12, 15, 16, 18, 19 et 42 de la deuxième directive 77/91, tendant à coordonner pour les rendre équivalentes les garanties qui sont exigées dans les États membres des sociétés au sens de l’article 48, deuxième alinéa, CE, en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital, telle que modifiée par la directive 92/101, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui, dans le cadre de la transposition des directives

Les articles 12 et 13 de la directive 2009/101, tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées, dans les États membres, des sociétés au sens de l’article 48, deuxième alinéa, CE, pour protéger les intérêts tant des associés que des tiers, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui prévoit l’annulation rétroactive d’un contrat d’achat d’actions.

La réglementation en question instituant le principe de la responsabilité de la société émettrice en raison de la divulgation d’informations inexactes en violation du droit des marchés de capitaux prévoit que cette société est obligée de rembourser à l’acquéreur un montant correspondant au prix d’acquisition des actions et de reprendre celles-ci et vise, notamment, à assurer que la personne lésée soit replacée dans la situation qui était la sienne avant l’intervention de l’acte qui lui a causé des préjudices, en exigeant, d’une part, la restitution à l’acquéreur d’un montant correspondant au prix qu’il a payé pour l’acquisition des actions, augmenté des intérêts, et, d’autre part, que celles-ci soient maintenues dans le capital social de la société concernée au même titre que les autres actions. Par conséquent, l’annulation rétroactive du contrat d’achat d’actions en cause n’est pas susceptible d’entraîner la nullité de la société au sens des articles 12 et 13 de la directive 2009/101.

(cf. points 52, 53, 55, 63, disp. 2)
Lorsqu’un requérant met en cause la légalité d’une décision lui refusant l’accès à un document en application de l’une des exceptions prévues par l’article 4 du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, en alléguant que l’exception invoquée par l’institution concernée n’était pas applicable au document sollicité, le juge de l’Union est tenu d’ordonner la production et d’examiner ce document, dans le respect de la protection juridictionnelle dudit requérant. En effet, faute d’avoir lui-même consulté ledit document, le juge de l’Union ne serait pas en mesure d’apprécier in concreto si l’accès à ce document pouvait valablement être refusé par l’institution concernée sur le fondement de l’exception invoquée et, par voie de conséquence, d’apprécier la légalité d’une décision refusant l’accès audit document.

Il ne résulte ni de l’article 4 ni de l’article 9 du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, que l’absence de classification préalable d’un document conformément audit article 9, paragraphe 1, interdise à une institution d’en refuser l’accès sur le fondement dudit article 4.

En effet, d’une part, l’article 9 de ce règlement ne vise qu’à prévoir un traitement particulier, notamment en ce qui concerne les personnes chargées de traiter les demandes d’accès aux documents des institutions, pour les documents qualifiés de sensibles et classifiés très secret/top secret, secret ou confidentiel en vertu des règles en vigueur au sein de l’institution concernée protégeant les intérêts fondamentaux de l’Union ou d’un ou plusieurs de ses États membres dans les domaines définis à l’article 4, paragraphe 1, sous a), dudit règlement. D’autre part, l’article 4 dudit règlement autorise les institutions à refuser l’accès à un document afin d’éviter que la divulgation de ce dernier ne porte atteinte à l’un des intérêts protégés par cette disposition, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique et l’institution concernée étant tenue de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une telle exception.

Dans ce contexte, la circonstance qu’une institution estime qu’un document est sensible au sens dudit article 9 ne saurait, à elle seule, justifier l’application à ce document des exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001. De même et inversement, le simple fait qu’un document ne soit pas qualifié de sensible au sens dudit article 9 ne saurait exclure l’application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de celui-ci, sans priver d’effet utile cette dernière disposition.

(cf. points 41, 43-47)
S’agissant du transfert vers le régime de pension de l’Union des droits à pension acquis par un fonctionnaire au titre d’un régime national de pension, l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut, tel que modifié par le règlement no 723/2004, doit être interprété en ce sens qu’un État membre peut déterminer le montant du capital représentant les droits à pension en se fondant soit sur la méthode de l’équivalent actuariel, soit sur celle du forfait de rachat, soit encore sur d’autres méthodes, pour autant que la somme à transférer représente matériellement les droits à pension acquis au titre des activités antérieures du fonctionnaire concerné.

Il s’ensuit que les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’ils adoptent leurs réglementations nationales mettant en œuvre ledit article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut. Il en va tout particulièrement ainsi de la méthode de détermination par les États membres du montant du capital représentant les droits à pension acquis dans le régime national et destinés à être pris en compte par le régime de pension de l’Union, cette méthode devant toutefois être établie conformément à la nature des principes et des règles régissant leur système de pension. À cet égard, si le calcul du capital représentant les droits à pension découle logiquement de la nature des principes et des règles du système de pension en vigueur dans un État membre, la conformité de cette méthode de calcul avec le droit de l’Union ne peut pas être mise en doute. C’est seulement dans le cas où les modalités de calcul de ce capital s’écartent, de manière appréciable, à l’avantage ou au désavantage du fonctionnaire, de la nature des principes et des règles du système de pension national que la réglementation de l’État membre concerné risque de constituer une entrave à la libre circulation des travailleurs garantie par l’article 45 TFUE ou d’être contraire aux obligations prévues à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

Ne saurait constituer en soi un indice d’un tel écart le seul fait que la méthode de calcul appliquée aboutit à une somme à transférer dont le montant n’atteint même pas la moitié des cotisations versées par le fonctionnaire et son ancien employeur au régime de pension national. Or, les articles 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut et 4, paragraphe 3, TUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à l’utilisation d’une méthode de calcul représentant les droits à pension acquis antérieurement qui conduit à un tel résultat.

(cf. points 26, 31, 32, 36, 38-40, disp. 1, 2)
L’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui ne permet pas à un pharmacien, habilité et inscrit à l’ordre professionnel, mais non titulaire d’une pharmacie incluse dans le tableau, de distribuer au détail, dans la parapharmacie dont il est titulaire, également les médicaments soumis à prescription médicale qui ne sont pas à la charge du service national de santé et sont entièrement payés par l’acheteur.

En effet, une telle réglementation nationale qui réserve la distribution desdits médicaments aux seules pharmacies, dont l’installation est subordonnée à un régime de planification, s’avère propre à garantir la réalisation de l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité ainsi que la protection de la santé publique. Une telle réglementation, dans la mesure où elle réduit substantiellement le risque lié à une éventuelle situation de pénurie des pharmacies, n’apparaît pas aller au-delà de ce qui est nécessaire afin d’atteindre l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population qui soit sûr et de qualité.

(cf. points 55, 63, 66 et disp.)
Rapprochement des législations – Législations uniformes – Propriété industrielle et commerciale – Droit de brevet – Certificat complémentaire de protection pour les médicaments – Conditions d’octroi – Brevet protégeant une composition de plusieurs principes actifs – Autorisation de mise sur le marché et certificat complémentaire de protection délivrés pour un médicament contenant cette composition de principes actifs – Demande de certificat portant sur l’un de ces principes actifs, individuellement protégé par ledit brevet – Admissibilité

[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 469/2009, art. 1er, b) et c), et 3, a) et c)]
Il découle des règles régissant la procédure devant les juridictions de l’Union, notamment des articles 21 du statut de la Cour et 44, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, que le litige est en principe déterminé et circonscrit par les parties et que le juge de l’Union ne peut statuer ultra petita. Si certains moyens peuvent, voire doivent, être relevés d’office, tel un défaut ou une insuffisance de motivation de la décision dont l’annulation est demandée, qui relève des formes substantielles, un moyen portant sur la légalité au fond de ladite décision, qui relève de la violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application, au sens de l’article 263 TFUE, ne peut, en revanche, être examiné par le juge de l’Union que s’il est invoqué par le requérant.

Ne peut donc être relevé d’office un moyen tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en raison de la non-imputabilité de la mesure en question à l’État.

Il s’ensuit que, en relevant d’office le moyen selon lequel des exonérations de droits d’accise sur les huiles minérales utilisées comme combustible pour la production d’alumine accordées par des États membres seraient imputables non pas à ces derniers, mais à l’Union, et ne constitueraient pas, pour ce motif, des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, le Tribunal entache son arrêt d’une erreur de droit.

(cf. points 27-29, 36)
L’article 3, paragraphe 1, second tiret, sous c), de la directive 96/71, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à l’intégration dans le salaire minimum des éléments de rémunération qui ne modifient pas le rapport entre la prestation du travailleur, d’une part, et la contrepartie que celui-ci perçoit au titre de la rémunération de cette prestation, d’autre part. Il appartient à la juridiction nationale de vérifier les éléments de rémunération au cas par cas.

La directive 96/71 ne fournissant elle-même aucun élément de définition matérielle du salaire minimum, le soin de définir quels sont les éléments constitutifs de celui-ci, pour l’application de cette directive, relève donc du droit de l’État membre concerné, pour autant seulement que cette définition n’ait pas pour effet d’entraver la libre prestation des services entre les États membres. Ainsi, des versements forfaitaires, décidés dans le cadre d’une négociation collective, apparaissent comme étant la contrepartie de l’activité normale des travailleurs, compte tenu de la pratique nationale consistant, lors de la négociation d’une telle convention, et à l’expiration de la convention antérieure, à anticiper, par ces versements, l’application de la nouvelle grille des salaires. En revanche, s’agissant d’une contribution à la constitution d’un capital telle la contribution d’un employeur à un plan d’épargne pluriannuel en faveur de ses salariés, celle-ci se distingue du salaire proprement dit et ne peut être considérée, pour l’application de la directive 96/71, comme s’inscrivant dans le rapport habituel entre la prestation de travail et la contrepartie financière que celle-ci appelle de la part d’un employeur. Or, une telle contribution vise, par la formation d’un capital dont un travailleur bénéficiera à plus ou moins long terme, à réaliser un objectif de politique sociale soutenu, notamment, par une contribution financière des pouvoirs publics.

(cf. points 32, 37, 40-42, 44, 45 et disp.)
L’article 30, paragraphe 4, du règlement no 1260/1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels, doit être interprété en ce sens que les modifications visées à cette disposition comprennent aussi bien celles intervenant lors de la réalisation d’un ouvrage que celles survenant en aval, notamment durant la gestion de celui-ci, pour autant que de telles modifications ont lieu pendant le délai de cinq ans prévu à ladite disposition.

En effet, les Fonds structurels poursuivent des objectifs qui ne peuvent être atteints que si les subventions octroyées par ces Fonds et le contrôle qui s’y attache portent sur les actes et les dépenses liés non seulement à la réalisation d’une opération, mais également aux modalités de mise en œuvre et de gestion de celle-ci, dans la limite du délai de cinq ans prévu à l’article 30, paragraphe 4, du règlement no 1260/1999. C’est à cette seule condition que peut être garantie l’efficacité de l’action desdits Fonds en évitant que ces derniers financent des ouvrages qui, une fois réalisés, à la suite d’une modification dans leur gestion, ne participent plus aux objectifs au vu desquels un tel financement a été accordé.

(cf. points 28, 29, disp. 1)
Considérant les spécificités régissant les procédures prévues à l’annexe XI du statut et le contexte dans lequel elles s’inscrivent, en particulier le rôle accordé au Conseil par l’article 65 du statut dans le cadre de l’examen annuel du niveau des rémunérations, il appartient au Conseil d’évaluer les données objectives fournies par la Commission, afin de constater s’il existe ou non une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’Union permettant d’écarter la méthode «normale» d’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut et de déclencher la procédure selon l’article 10 de cette annexe, afin que le Conseil puisse statuer ensemble avec le Parlement européen sur les mesures appropriées proposées par la Commission dans une telle situation de crise.

Lorsque le Conseil constate, sur la base des données objectives fournies par la Commission, qu’il existe une telle détérioration grave et soudaine au sens de cet article 10, la Commission est tenue de soumettre au Parlement européen et au Conseil des propositions appropriées sur le fondement dudit article. La Commission dispose, toutefois, d’une marge d’appréciation propre quant au contenu de ces propositions, c’est-à-dire à la question de savoir quelles mesures lui apparaissent appropriées, compte tenu de la situation économique et sociale donnée ainsi que, le cas échéant, d’autres facteurs à prendre en considération, tels que ceux relevant de la gestion des ressources humaines et, en particulier, des nécessités du recrutement.

(cf. points 63, 66, 67, 72, 74)
L’ouverture par la Commission de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE ne saurait décharger les juridictions nationales de leur obligation de sauvegarder les droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Cela étant, la portée de l’intervention des juridictions nationales peut varier en fonction de la question de savoir si la Commission a ou non ouvert la procédure formelle d’examen à l’égard de la mesure faisant l’objet du litige devant la juridiction nationale.

Dans l’hypothèse où la Commission n’a pas encore ouvert la procédure formelle d’examen, les juridictions nationales, lorsqu’elles sont saisies d’une demande visant à tirer les conséquences d’une éventuelle violation de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE, peuvent être amenées à interpréter et à appliquer la notion d’aide en vue de déterminer si ces dernières auraient dû être notifiées à la Commission.

Dans l’hypothèse où la Commission a déjà ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, à l’égard d’une mesure non notifiée en cours d’exécution, l’effet utile de l’article 108, paragraphe 3, TFUE ainsi que l’obligation de coopération loyale entre, d’une part, les juridictions nationales, et, d’autre part, la Commission et les juridictions de l’Union, exigent qu’une juridiction nationale, saisie d’une demande tendant à la cessation de l’exécution de cette mesure et à la récupération des sommes déjà versées, adopte toutes les mesures nécessaires en vue de tirer les conséquences d’une éventuelle violation de l’obligation de suspension de l’exécution de ladite mesure. À cette fin, la juridiction nationale peut décider de suspendre l’exécution de la mesure en cause et d’enjoindre la récupération des montants déjà versés. Elle peut aussi décider d’ordonner des mesures provisoires afin de sauvegarder, d’une part, les intérêts des parties concernées, et, d’autre part, l’effet utile de la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

Lorsque la juridiction nationale éprouve des doutes sur le point de savoir si la mesure en cause constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ou quant à la validité ou à l’interprétation de la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, elle peut, d’une part, demander à la Commission des éclaircissements et, d’autre part, elle peut ou doit, conformément à l’article 267, deuxième et troisième alinéas, TFUE, poser une question préjudicielle à la Cour.

(cf. points 32-34, 38, 41-44 et disp.)