Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 7 novembre 1989. - Georgios Kontogeorgis contre Commission des Communautés européennes. - Fonctionnaires - Annulation d'une décision refusant l'affiliation au régime d'assurance-maladie. - Affaire C-163/88.



Recueil de jurisprudence 1989 page 04189



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . La présente affaire porte sur la question de savoir si un ancien membre de la Commission des Communautés européennes peut continuer à être affilié au régime communautaire d' assurance maladie en vue de compléter la couverture garantie par un régime national .

La réglementation communautaire applicable

2 . Le règlement n° 422/67/CEE ( tel qu' il a été modifié ) ( ci-après "règlement relatif au régime pécuniaire ") fixe le régime pécuniaire du président et des membres de la Commission, du président, des juges, des avocats généraux et du greffier de la Cour de justice, du président et des membres de la Cour des comptes ( JO 187 du 8.8.1967, p . 1 ). L' article 11 du règlement précité, tel qu' il a été modifié par le règlement ( CECA, CEE, Euratom ) n° 2163/70 du Conseil ( JO L 238 du 29.10.1970, p . 1 ), se lit comme suit :

"Le membre de la Commission ou de la Cour bénéficie du régime de sécurité sociale prévu au statut des fonctionnaires des Communautés européennes en ce qui concerne la couverture des risques de maladie, de maladie professionnelle et d' accidents ainsi que les prestations en cas de naissance et de décès .

Le présent article est également applicable aux anciens membres de la Commission ou de la Cour qui bénéficient soit du régime de pension prévu à l' article 8, soit de l' indemnité transitoire prévue à l' article 7 . Le présent alinéa n' est cependant pas applicable pour la couverture de risques déjà couverts par un autre régime de sécurité sociale dont bénéficierait l' ancien membre de la Commission ou de la Cour ."

3 . L' article 72 du statut concerne l' assurance maladie . Aux termes de l' article 72, paragraphe 1, les fonctionnaires communautaires et les personnes à leur charge sont couverts contre les risques de maladie dans la limite de 80 % des frais exposés et sur la base d' une réglementation établie d' un commun accord par les institutions communautaires . En vertu de l' article 72, paragraphe 2 bis, les anciens fonctionnaires titulaires d' une pension d' ancienneté ayant quitté le service des Communautés avant l' âge de soixante ans bénéficient du régime communautaire d' assurance maladie, "à condition de ne pouvoir être couverts par un autre régime public d' assurance maladie ...". Les paragraphes 1 bis et 1 ter de l' article 72 énoncent la même condition pour certains anciens fonctionnaires, pour les conjoints divorcés de fonctionnaires et les personnes qui ont cessé d' être à la charge de fonctionnaires, qui demandent de continuer à bénéficier à titre temporaire de la couverture du régime communautaire . Aux termes de l' article 72, paragraphe 4, le bénéficiaire du régime communautaire est tenu de déclarer les prestations perçues ou auxquelles il peut prétendre au titre d' une autre assurance maladie, légale ou réglementaire, et :

"Dans la mesure où l' ensemble des remboursements dont il pourrait bénéficier viendrait à dépasser les sommes de remboursement prévues au paragraphe 1 ci-dessus, la différence sera déduite du montant à rembourser au titre du paragraphe 1 ...".

4 . En application de l' article 72, paragraphe 1, une réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires ( ci-après "réglementation ") a été établie d' un commun accord par les institutions des Communautés . Aux termes de l' article 2, point 13, de la réglementation, les anciens membres de la Commission titulaires d' une pension d' ancienneté ou d' invalidité sont inclus dans la liste des affiliés au régime d' assurance maladie commun "sous réserve de l' article 4, paragraphe 8, de la présente réglementation ". L' article 4, paragraphe 8, est libellé comme suit :

"Les personnes visées à l' article 2, point 13, de la présente réglementation sont affiliées, pour autant qu' elles versent leur contribution calculée sur leur pension de base et qu' elles ne peuvent pas être couvertes contre les mêmes risques par un autre régime public ."

Les faits

5 . M . Georgios Kontogeorgis, ancien directeur général près du ministère du Commerce grec et ancien ministre chargé des questions communautaires, a été membre de la Commission pendant la période allant du 6 janvier 1981 au 5 janvier 1985 . Après la cessation de ses fonctions à la Commission, il a bénéficié pendant une durée de trois ans d' une indemnité transitoire en application de l' article 7 du règlement relatif au régime pécuniaire . Le 1er février 1988, il a été admis au bénéfice d' une pension de la Commission en application de l' article 8 du règlement précité .

6 . Le 2 novembre 1987, M . Kontogeorgis a écrit à M . Richard Hay, directeur général de la direction générale Personnel et administration de la Commission, une lettre dans laquelle il exprimait le souhait de pouvoir continuer à être affilié au régime communautaire après sa retraite, parce que le régime d' assurance maladie grec dont il pouvait bénéficier "ne ( couvrait ) pas les mêmes risques à la hauteur du régime communautaire ". Le 22 décembre 1987, M . Hay a répondu que le régime pécuniaire des commissaires prévoit la possibilité de continuer à bénéficier de ce régime seulement dans le cas où la personne concernée ne peut pas être couverte par un autre régime de sécurité sociale . Une continuation de l' affiliation au régime communautaire était exclue, puisque M . Kontogeorgis, en sa qualité d' ancien fonctionnaire de l' État grec, était déjà couvert par un régime grec et que la réglementation communautaire ne comportait aucune référence à l' équivalence entre le régime d' assurance maladie communautaire et d' autres régimes . Le 28 janvier 1988, M . Hay a écrit une autre lettre qui établissait le détail de la pension du requérant et précisait que "le bénéficiaire ( c' est-à-dire M . Kontogeorgis ) n' est pas affilié au régime commun d' assurance maladie des Communautés européennes ". Par lettre du 29 février 1988, M . Kontogeorgis a introduit une réclamation formelle, dans laquelle il faisait valoir que, selon une interprétation exacte des dispositions applicables, il avait le droit de bénéficier de la couverture du régime communautaire pour les risques qui ne sont pas couverts par un autre régime de sécurité sociale et, dans la mesure où il serait couvert par un autre régime, il serait en droit de bénéficier de la couverture du régime communautaire en vue de compléter le niveau des prestations garanties par cet autre régime . Par lettre du 25 mars 1988, M . Hay a rejeté la réclamation . Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 juin 1988, M . Kontogeorgis a introduit un recours visant à l' annulation de la décision portant rejet de sa réclamation .

Sur la recevabilité

7 . Une question préalable de recevabilité se pose en l' espèce . Elle porte sur le point de savoir si la Cour est compétente en application de l' article 179 du traité, dans le cas d' un recours formé par un ancien membre de la Commission et si M . Kontogeorgis était, par conséquent, tenu de suivre la procédure précontentieuse prévue en matière de réclamations par l' article 90, paragraphe 2, du statut . Chose assez curieuse, le recours est fondé non pas sur les dispositions combinées de l' article 179 du traité et de l' article 91 du statut, mais sur l' article 172 du traité et sur l' article 22, alinéa 3, du statut . Il paraît cependant clair que c' est l' article 179 qui était visé . En effet, M . Kontogeorgis soutient que son recours doit être considéré comme recevable parce qu' il a suivi la procédure administrative obligatoire prévue à l' article 90, paragraphe 2, du statut et qu' il a formé son recours devant la Cour dans le délai fixé à l' article 91, paragraphe 3, du statut ( c' est-à-dire trois mois ).

8 . La Commission ne soulève pas d' objection formelle à la recevabilité du recours . Elle observe simplement qu' elle "laisse à l' appréciation de la Cour" le point de savoir si le requérant devait observer la procédure précontentieuse, ou s' il devait former un recours direct, vraisemblablement en application de l' article 173 du traité . L' importance de cette question réside dans le respect du délai imparti pour les recours formés en application de l' article 173 : si M . Kontogeorgis était tenu de suivre cette procédure, il aurait dû former son recours contre la première décision de rejet de la Commission ( à savoir la lettre de M . Hay du 22 décembre 1987 ) dans un délai de deux mois . Ainsi qu' il a été déjà exposé, la requête en l' espèce a été déposée à la Cour le 7 juin 1988 .

9 . En vertu de l' article 179 du traité, la Cour est compétente pour "statuer sur tout litige entre la Communauté et ses agents dans les limites et conditions déterminées au statut ou résultant du régime applicable à ces derniers ". Le titre pertinent du statut, à savoir le titre VII "Des voies de recours" ( articles 90 et 91 ), prévoit à l' article 91, paragraphe 1, que la Cour est compétente pour statuer "sur tout litige entre les Communautés et l' une des personnes visées au présent statut et portant sur la légalité d' un acte faisant grief à cette personne au sens de l' article 90, paragraphe 2 ". Dans le cadre de sa jurisprudence, la Cour a régulièrement donné une interprétation large du champ d' application de l' article 179 : voir, par exemple, affaire 110/75 ( Mills/Banque européenne d' investissement, Rec . 1976, p . 955 ); affaire 123/84 ( Klein/Commission, Rec . 1985, p . 1907 ); affaire 43/84 ( Maag/Commission, Rec . 1985, p . 2581 ). Bien que M . Kontogeorgis ne fût manifestement pas un fonctionnaire des Communautés au sens du statut ni un autre agent au sens du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes, on peut objectivement le considérer, aux fins de la présente espèce, comme une "personne visée au présent statut" au sens des articles 90 et 91 du statut . A cet égard, nous rappelons que l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire se réfère aux anciens membres de la Commission comme pouvant bénéficier, dans certaines conditions, du régime de sécurité sociale prévu au statut . En outre, bien que les anciens membres de la Commission ne soient pas mentionnés dans le corps du statut, ils le sont explicitement dans la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires qui a été établie en application du statut ( voir point 4 ci-dessus ). La présente affaire concerne, au moins indirectement, l' interprétation du statut et de cette réglementation, et, en pareil cas, il est évidemment commode et approprié d' utiliser la procédure administrative spéciale . En particulier, il est à l' évidence exact que, en cas de litige entre une institution et un ancien membre à propos de l' applicabilité d' une quelconque réglementation pertinente, il convient d' introduire auprès de l' institution concernée une réclamation formelle avant de saisir la Cour . A notre avis, M . Kontogeorgis a agi correctement en suivant la procédure fixée à l' article 90, et il convient de considérer le recours comme recevable .

Sur le fond

10 . Dans le cadre des mémoires qu' elles ont présentés en l' espèce, les parties se sont, pour l' essentiel, intéressées à la question de savoir si un ancien membre de la Commission peut continuer à être affilié au régime communautaire en vue de compléter le niveau des prestations garanties par un régime national . Toutefois, à l' audience, le représentant du requérant a confirmé que la continuation de l' affiliation était également demandée en vue d' obtenir la couverture de risques spécifiques de maladie qui ne sont pas du tout couverts dans le cadre du régime grec auquel M . Kontogeorgis est affilié . A cet égard, il a précisé que certains types de soins, par exemple, les soins dentaires, la fourniture de lunettes et les soins au cours de séjours à l' étranger, ne sont pas couverts par le régime grec .

11 . Puisque la question de la couverture de risques spécifiques, à l' opposé de la couverture sous l' angle des niveaux de prestations différents, n' a pas été directement soulevée dans le cadre de la procédure écrite, il est permis d' émettre certains doutes quant au point de savoir si elle peut être considérée comme faisant objectivement partie de la demande . Nous considérons cependant que cette question ne devrait pas être écartée . En effet, les problèmes afférents à des niveaux de prestations différents et à une couverture de portée différente reviennent, en substance, à poser la même question, celle de savoir si l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire permet une affiliation au régime communautaire en vue de compléter la couverture garantie par un régime national . Dans la mesure où l' article 11 permet une couverture destinée à compléter les prestations garanties en ce qui concerne un risque spécifique dans le cadre d' un régime national, il doit le permettre a fortiori lorsque aucune prestation nationale n' est garantie pour ce genre de risque .

12 . M . Kontogeorgis fait valoir que l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire n' exclut pas la possibilité de continuer l' affiliation au régime communautaire aux fins de combler la différence entre les montants des prestations garanties par le régime national et le régime communautaire . Il invoque les dispositions précitées de l' article 72 du statut et soutient que, bien que ces dispositions interdisent, en principe, la double couverture pour les anciens fonctionnaires, l' article 72, paragraphe 4, permet aux anciens fonctionnaires couverts par un régime national de rester affiliés au régime communautaire aux fins de combler la différence existant dans le niveau des prestations garanties dans le cadre des deux régimes . Selon le requérant, l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire, qui est censé appliquer aux membres les mêmes dispositions que celles applicables aux fonctionnaires, doit être interprété en un sens qui permette aux personnes qui se trouvent dans la situation du requérant de bénéficier des mêmes avantages .

13 . M . Kontogeorgis soutient également que son point de vue est corroboré par le but fondamental des dispositions communautaires, qui, à son avis, consiste à empêcher le cumul de prestations provenant de deux régimes de sécurité sociale, tout en assurant que le fonctionnaire communautaire ou l' ancien membre de la Commission puisse compter au moins sur le niveau minimal de prestations garanti par le régime communautaire . Dans son mémoire en réplique, le requérant fait valoir également qu' à sa connaissance un ancien membre grec de la Cour des comptes a été autorisé à maintenir son affiliation au régime communautaire, nonobstant le fait que, à l' instar de M . Kontogeorgis, il soit ancien fonctionnaire de l' État grec et bénéficiaire du régime grec de sécurité sociale . M . Kontogeorgis soutient que le fait de lui refuser l' accès au régime communautaire constitue une discrimination .

14 . De l' avis de la Commission, l' existence d' une couverture contre les risques de maladie par un régime national, quel que soit le montant ou les conditions des prestations, suffit à exclure une couverture simultanée par le régime communautaire . La Commission soutient qu' il résulte clairement du libellé de l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire que le régime applicable aux anciens membres de la Commission a un caractère complémentaire, c' est-à-dire que la couverture n' est prévue dans le cadre du régime communautaire que dans la mesure où il n' existe pas de couverture dans le cadre d' un autre régime . De l' avis de la Commission, le même principe de complémentarité sous-tend les dispositions de l' article 72 du statut . La Commission précise dans son mémoire en duplique qu' elle ne s' estime pas liée par une interprétation différente et erronée de l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire, par une autre institution communautaire .

15 . A notre avis, le libellé de l' article 11, alinéa 2, du règlement relatif au régime pécuniaire, en tant qu' il prévoit qu' un ancien membre de la Commission ou de la Cour ne bénéficie pas du régime communautaire "pour la couverture de risques déjà couverts par un autre régime de sécurité sociale dont bénéficierait l' ancien membre de la Commission ou de la Cour", exclut l' affiliation au régime communautaire d' assurance maladie par un ancien membre de la Commission qui pourrait bénéficier d' une assurance maladie dans le cadre d' un régime national, même si l' étendue ou le niveau de la couverture prévue par le régime national n' est pas équivalent à celle prévue par le régime communautaire . L' alinéa 2 de l' article 11 a été introduit par le règlement ( CECA, CEE, Euratom ) n° 2163/70, précité, du Conseil et a eu pour effet d' étendre le régime communautaire aux anciens membres de la Commission, comme aux membres en activité . La structure de l' article étaye la thèse selon laquelle les membres en activité bénéficient du régime communautaire même lorsqu' ils sont couverts par un régime national, sous réserve uniquement des dispositions de l' article 72, qui excluent une double couverture pour un même risque ( voir affaire 339/85, Brunotti/Commission, arrêt du 8 mars 1988, et affaire 58/88, Olbrechts et Olbrechts/Commission, arrêt du 13 juillet 1989 ), tandis que les anciens membres ne peuvent bénéficier du régime communautaire que s' ils ne sont pas couverts par un autre régime . Le libellé de l' article 4, paragraphe 8, de la réglementation va dans le même sens .

16 . L' examen des dispositions correspondantes de l' article 72 du statut confirme cette interprétation . Comme la Commission le fait observer, l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire ne fait mention d' aucune équivalence, en ce qui concerne le montant ou le niveau de la couverture, entre le régime communautaire et le régime national applicable . En ce qui concerne certaines catégories d' anciens fonctionnaires, les dispositions de l' article 72, paragraphes 1 bis et 2 bis, ne font non plus aucune référence à l' équivalence des régimes . De manière significative, l' article 72, paragraphe 1, contient une telle référence, dans la mesure où il prévoit que le conjoint d' un fonctionnaire en activité est couvert "lorsque celui-ci ne peut pas bénéficier de prestations de même nature et de même niveau en application de toute autre disposition légale ou réglementaire ..." ( c' est nous qui soulignons ). A notre avis, si le législateur communautaire avait voulu qu' un critère d' équivalence s' applique en ce qui concerne les anciens membres de la Commission, il aurait inséré une formule analogue dans l' article 11 du règlement relatif au régime pécuniaire .

17 . Puisque l' article 11, alinéa 2, prévoit que les anciens membres de la Commission ne peuvent pas continuer à bénéficier du régime communautaire "pour la couverture de risques déjà couverts" ailleurs ( c' est nous qui soulignons ), on pourrait soutenir que l' affiliation au régime communautaire doit être possible aux fins de couvrir des risques spécifiques qui ne sont pas du tout couverts par le régime national applicable, de manière à assurer la prise en charge, par exemple, de soins dentaires, de la fourniture de lunettes et de soins de santé à l' étranger, comme nous l' avons déjà évoqué . Il est certes exact qu' une différence existe entre, d' une part, le libellé de l' article 11, alinéa 2, qui permet aux anciens membres de la Commission de bénéficier du régime communautaire pour couvrir des "risques" qui ne sont pas couverts ailleurs, et, d' autre part, le libellé de l' article 72, paragraphes 1 bis et 2 bis, du statut, qui permet à certains anciens fonctionnaires de continuer à bénéficier du régime communautaire s' ils ne peuvent pas être "couverts" par un autre régime . Toutefois, à notre avis, la référence aux "risques" dans l' alinéa 2 de l' article 11 doit être comprise dans son contexte comme se rapportant aux risques généraux envisagés à l' alinéa 1, en l' occurrence le risque général de maladie, et ne saurait être considérée comme désignant des risques spécifiques de maladie tels que des caries dentaires ou des problèmes ophtalmologiques . Le texte français de l' alinéa 1 est, à cet égard, plus clair que le texte anglais, puisqu' il se réfère à la "couverture des risques de maladie, de maladie professionnelle et d' accidents ...", ce qui suggère les risques généraux de maladie, etc . En conséquence, l' affiliation au régime communautaire n' est ouverte qu' aux anciens membres de la Commission qui ne peuvent pas être couverts par un autre régime contre le risque de maladie en général .

18 . La référence à l' article 72, paragraphe 4, du statut ne saurait non plus étayer le point de vue du requérant . Cette disposition, selon laquelle les prestations qui peuvent être obtenues dans le cadre d' un autre régime doivent être prises en compte pour le calcul des prestations garanties par le régime communautaire, paraît, en effet, de nature à permettre à un ayant droit, dans un contexte approprié, de demander, dans le cadre du régime communautaire, le paiement de la différence entre le montant des prestations garanties par un autre régime et celles qui peuvent être obtenues dans le cadre du régime communautaire . Toutefois, compte tenu de l' utilisation du terme le "bénéficiaire" au début du paragraphe 4, il est clair que l' article 72, paragraphe 4, ne concerne que les personnes qui sont admises au bénéfice du régime communautaire d' assurance maladie . Compte tenu de son objet - la péréquation de deux niveaux de prestations -, il est, en outre, clair que l' article 72, paragraphe 4, ne concerne que les bénéficiaires qui sont autorisés, en application des dispositions du régime communautaire, à se trouver dans une situation de double couverture . Par conséquent, contrairement à la thèse défendue par le requérant, l' article 72, paragraphe 4, ne peut pas être invoqué par les catégories d' anciens fonctionnaires visées à l' article 72, paragraphes 1 bis et 2 bis . En ce qui concerne le requérant lui-même, il n' a, comme nous l' avons déjà indiqué, aucun droit à une affiliation au régime communautaire, et il n' aurait pu en bénéficier que s' il n' avait pas été déjà couvert par un autre régime . Les deux conditions d' application de l' article 72, paragraphe 4 - à savoir la qualité de bénéficiaire et la double couverture -, ne sont donc pas remplies .

19 . Si, comme M . Kontogeorgis le suggère, une comparaison devait être effectuée entre la situation d' un ancien membre et celle d' un ancien fonctionnaire de la Commission, on observera que trois catégories d' anciens fonctionnaires sont susceptibles d' être prises en considération . En premier lieu, seuls ceux qui sont restés au service des Communautés jusqu' à l' âge de soixante ans ou qui sont titulaires d' une pension d' invalidité peuvent continuer à être couverts, même s' ils bénéficient éventuellement d' autres régimes . L' ancien fonctionnaire titulaire d' une pension d' ancienneté ayant quitté le service des Communautés avant l' âge de soixante ans bénéficie du régime communautaire uniquement s' il ne peut pas être couvert par un autre régime public d' assurance maladie et, en outre, à condition d' être titulaire d' une pension d' ancienneté, condition qui, en vertu de l' article 77 du statut, ne sera normalement remplie que par les fonctionnaires ayant accompli au moins dix années de service . D' autres anciens fonctionnaires ne bénéficient pas du tout du régime communautaire . En tout état de cause, nous estimons que la réponse à la question soulevée en l' espèce ne saurait être tirée d' une comparaison entre la situation d' anciens membres et celle d' anciens fonctionnaires : elle résulte, à notre avis, du libellé de l' alinéa 2 de l' article 11 du réglement relatif au régime pécuniaire .

20 . Nous sommes conscient que cette réponse puisse, dans certains cas particuliers, conduire à une certaine rigueur, notamment lorsque le régime national applicable est, du point de vue tant de l' étendue de la couverture que du niveau des prestations, nettement moins généreux que le régime communautaire . La volonté du législateur communautaire en ce qui concerne le traitement réservé aux anciens membres de la Commission paraît cependant claire et toute modification des règles applicables relève de la compétence de ce législateur .

21 . Il y a donc lieu de rejeter le recours et, puisqu' il convient, à notre avis, de considérer, à toutes fins utiles, le recours comme étant formé par un fonctionnaire des Communautés au sens de l' article 95, paragraphe 3, du règlement de procédure, chacune des parties devrait supporter ses propres dépens conformément à l' article 70 du règlement de procédure .

22 . En conséquence, nous suggérons à la Cour de rejeter le recours et de condamner chacune des parties à supporter ses propres dépens .

(*) Langue originale : l' anglais .