Affaire C-240/09

Lesoochranárske zoskupenie VLK

contre

Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky

(demande de décision préjudicielle, introduite par

le Najvyšší súd Slovenskej republiky)

«Environnement — Convention d’Aarhus — Participation du public au processus décisionnel et accès à la justice en matière d’environnement — Effet direct»

Sommaire de l'arrêt

1. Questions préjudicielles — Compétence de la Cour — Interprétation d'un accord international conclu par la Communauté et les États membres en vertu d'une compétence partagée — Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d'Aarhus) — Compétence pour déterminer la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres

(Art. 234 CE; convention d'Aarhus, art. 9, § 3; décision du Conseil 2005/370)

2. Questions préjudicielles — Compétence de la Cour — Limites — Interprétation sollicitée en raison de l'applicabilité d'une disposition tant à des situations relevant du droit national qu'à des situations relevant du droit de l'Union — Compétence pour fournir cette interprétation

(Convention d'Aarhus, art. 9, § 3; décision du Conseil 2005/370)

3. Accords internationaux — Accords de la Communauté — Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d'Aarhus) — Article 9, paragraphe 3 — Effet direct — Absence

(Art. 10 CE; convention d'Aarhus, art. 9, § 3; décision du Conseil 2005/370)

1. La convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d’Aarhus) ayant été conclue par la Communauté et tous ses États membres en vertu d’une compétence partagée, il en découle que la Cour, saisie conformément aux dispositions du traité, notamment l’article 234 CE, est compétente pour établir la ligne de partage entre les obligations que l’Union assume et celles qui demeurent à la seule charge des États membres et pour interpréter les stipulations de ladite convention.

Il y a lieu, par suite, de déterminer si, dans le domaine couvert par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, l’Union a exercé ses compétences et adopté des dispositions portant sur l’exécution des obligations qui en découlent. Dans l’hypothèse dans laquelle ce ne serait pas le cas, les obligations qui découlent de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus continueraient de relever du droit national des États membres. Dans ce cas, il appartiendrait aux juridictions de ces États de déterminer, sur la base du droit national, si des particuliers peuvent se fonder directement sur les normes de cet accord international qui concernent ce domaine, ou encore si ces juridictions doivent d’office en faire application. Le droit de l’Union n’impose pas plus qu’il n’exclut, dans ce cas, que l’ordre juridique d’un État membre reconnaisse aux particuliers le droit de se fonder directement sur cette norme ou impose au juge l’obligation de l’appliquer d’office.

En revanche, s’il était constaté que l’Union a exercé ses compétences et adopté des dispositions dans le domaine couvert par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, le droit de l’Union s’appliquerait et il appartiendrait à la Cour de déterminer si la disposition de l’accord international en cause a un effet direct.

À cet égard, l'Union jouit, dans le domaine de l'environnement, d'une compétence externe explicite en vertu de l'article 175 CE, lu en combinaison avec l'article 174, paragraphe 2, CE.

En outre, une question spécifique qui n’a pas encore fait l’objet d’une législation de l’Union peut néanmoins relever du droit de l’Union dès lors que cette question est réglée dans des accords conclus par l’Union et par ses États membres et qu’elle concerne un domaine largement couvert par celui-ci.

(cf. points 31-33, 35-36)

2. La Cour est compétente pour interpréter les stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d’Aarhus) et, en particulier, pour se prononcer sur le point de savoir si celles-ci sont ou non d’effet direct.

Lorsqu’une disposition peut trouver à s’appliquer aussi bien à des situations relevant du droit national qu’à des situations relevant du droit de l’Union, il existe un intérêt certain à ce que, pour éviter des divergences d’interprétation futures, cette disposition reçoive une interprétation uniforme, quelles que soient les conditions dans lesquelles elle est appelée à s’appliquer.

(cf. points 42-43)

3. L’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d'Aarhus), est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union. Il appartient toutefois à la juridiction de renvoi d’interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de cette convention qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre à une organisation de défense de l’environnement de contester devant une juridiction une décision prise à l’issue d’une procédure administrative susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement.

En l’absence de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, les États membres ayant la responsabilité d’assurer, dans chaque cas, une protection effective de ces droits.

À ce titre, les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de droit interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité).

(cf. points 47-48, 51-52 et disp.)

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

8 mars 2011 ( )

«Environnement – Convention d’Aarhus – Participation du public au processus décisionnel et accès à la justice en matière d’environnement – Effet direct»

Dans l’affaire C‑240/09,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovaquie), par décision du 22 juin 2009, parvenue à la Cour le 3 juillet 2009, dans la procédure

Lesoochranárske zoskupenie VLK

contre

Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, MM. A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot (rapporteur), K. Schiemann et D. Šváby, présidents de chambre, M. A. Rosas, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, M. Safjan et Mme M. Berger, juges,

avocat général: Mme E. Sharpston,

greffier: Mme R. Şereş, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 mai 2010,

considérant les observations présentées:

– pour Lesoochranárske zoskupenie VLK, par Me I. Rajtáková, advokátka,

– pour le gouvernement slovaque, par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,

– pour le gouvernement allemand, par MM. M. Lumma et B. Klein, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement grec, par M. G. Karipsiadis et Mme T. Papadopoulou, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement français, par MM. G. de Bergues et S. Menez, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement polonais, par MM. M. Dowgielewicz, D. Krawczyk et M. Nowacki, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement finlandais, par M. J. Heliskoski et Mme M. Pere, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement suédois, par Mme A. Falk, en qualité d’agent,

– pour le gouvernement du Royaume-Uni, par M. L. Seeboruth et Mme J. Stratford, en qualité d’agents,

– pour la Commission européenne, par MM. P. Oliver et A. Tokár, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 15 juillet 2010,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1, ci-après la «convention d’Aarhus»).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Lesoochranárske zoskupenie VLK (ci-après le «zoskupenie»), association constituée conformément au droit slovaque et ayant pour objet la protection de l’environnement, au Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (ministère de l’Environnement de la République slovaque, ci-après le «Ministerstvo životného prostredia»), à propos de la demande de l’association tendant à être «partie» à la procédure administrative concernant l’octroi de dérogations au régime de protection d’espèces telles que l’ours brun, l’accès à des espaces naturels protégés ou encore l’utilisation de produits chimiques dans de tels espaces.

Le cadre juridique

Le droit international

3 L’article 9 de la convention d’Aarhus stipule:

«1. Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que toute personne qui estime que la demande d’informations qu’elle a présentée en application de l’article 4 a été ignorée, rejetée abusivement, en totalité ou en partie, ou insuffisamment prise en compte ou qu’elle n’a pas été traitée conformément aux dispositions de cet article, ait la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi.

Dans les cas où une Partie prévoit un tel recours devant une instance judiciaire, elle veille à ce que la personne concernée ait également accès à une procédure rapide établie par la loi qui soit gratuite ou peu onéreuse, en vue du réexamen de la demande par une autorité publique ou de son examen par un organe indépendant et impartial autre qu’une instance judiciaire.

Les décisions finales prises au titre du présent paragraphe 1 s’imposent à l’autorité publique qui détient les informations. Les motifs qui les justifient sont indiqués par écrit, tout au moins lorsque l’accès à l’information est refusé au titre du présent paragraphe.

2. Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné

a) ayant un intérêt suffisant pour agir ou, sinon,

b) faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d’une Partie pose une telle condition,

puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci-après, des autres dispositions pertinentes de la présente convention.

Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminé selon les dispositions du droit interne et conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens du point a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte au sens du point b) ci-dessus.

Les dispositions du présent paragraphe 2 n’excluent pas la possibilité de former un recours préliminaire devant une autorité administrative et ne dispensent pas de l’obligation d’épuiser les voies de recours administratif avant d’engager une procédure judiciaire lorsqu’une telle obligation est prévue en droit interne.

3. En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque Partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement.

[…]»

4 L’article 19, paragraphes 4 et 5, de la convention d’Aarhus stipule:

«4. Toute organisation visée à l’article 17 qui devient Partie à la présente Convention sans qu’aucun de ses États membres n’y soit Partie est liée par toutes les obligations qui découlent de la Convention. Lorsqu’un ou plusieurs États membres d’une telle organisation sont Parties à la présente Convention, cette organisation et ses États membres conviennent de leurs responsabilités respectives dans l’exécution des obligations que leur impose la Convention. En pareil cas, l’organisation et les États membres ne sont pas habilités à exercer concurremment les droits qui découlent de la présente Convention.

5. Dans leurs instruments de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion, les organisations d’intégration économique régionale visées à l’article 17 indiquent l’étendue de leur compétence à l’égard des matières dont traite la présente Convention. En outre, ces organisations informent le Dépositaire de toute modification importante de l’étendue de leur compétence.»

Le droit de l’Union

5 L’article 12 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive ‘habitats’») dispose, à son paragraphe 1:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant:

a) toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature;

b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d’hibernation et de migration;

c) la destruction ou le ramassage intentionnels des œufs dans la nature;

d) la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos.»

6 L’article 16, paragraphe 1, de la directive «habitats» dispose par ailleurs:

«À condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b):

a) dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels;

b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété;

c) dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement;

d) à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes;

e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV.»

7 L’annexe IV de la directive «habitats», relative aux espèces animales et végétales présentant un intérêt communautaire et nécessitant une protection stricte, mentionne notamment l’espèce «Ursus arctos».

8 La directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 41, p. 26), indique en son cinquième considérant :

«La Communauté européenne a signé le 25 juin 1998 la convention de l’ONU/CEE sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (‘la convention d’Aarhus’). Les dispositions du droit communautaire doivent être compatibles avec cette convention pour que celle-ci puisse être conclue par la Communauté européenne.»

9 L’article 6 de la directive 2003/4 met en œuvre l’article 9, paragraphe 1, de la convention d’Aarhus, et en reprend presque à l’identique les stipulations.

10 La directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61CE du Conseil (JO L 156, p. 17), indique en ses cinquième, neuvième et onzième considérants:

«(5) Le 25 juin 1998, la Communauté a signé la convention CEE/ONU sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (‘convention d’Aarhus’). La législation communautaire devrait être correctement alignée sur cette convention en vue de sa ratification par la Communauté.

[…]

(9) L’article 9, paragraphes 2 et 4, de la convention d’Aarhus prévoit un accès à des procédures juridictionnelles ou autres permettant de contester la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, des actes ou omissions tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 de la convention relatives à la participation du public.

[…]

(11) La directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement [JO L 175, p. 40] et la directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution [JO L 257, p. 26] devraient être modifiées afin d’être rendues parfaitement compatibles avec les dispositions de la convention d’Aarhus, et notamment avec son article 6 et son article 9, paragraphes 2 et 4.»

11 Les articles 3, point 7, et 4, point 4, de la directive 2003/35 introduisent respectivement un article 10 bis dans la directive 85/337 et un article 15 bis dans la directive 96/61, en vue de mettre en œuvre l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus, dont ils reprennent presque à l’identique les stipulations.

12 La décision 2005/370 indique, en ses quatrième à septième considérants:

«(4) En vertu des dispositions de la convention d’Aarhus, une organisation d’intégration économique régionale doit indiquer, dans son instrument de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion, l’étendue de ses compétences concernant les matières régies par la convention.

(5) La Communauté, conformément au traité, et notamment son article 175, paragraphe l, est compétente, concurremment avec ses États membres, pour conclure des accords internationaux et pour exécuter les obligations qui en découlent, lorsque ces accords contribuent à la réalisation des objectifs visés à l’article 174, paragraphe l, du traité.

(6) La Communauté et la majorité de ses États membres ont signé la convention d’Aarhus en 1998 et ont, depuis lors, poursuivi leurs efforts afin de pouvoir l’approuver. D’ici là, la législation communautaire pertinente est progressivement alignée sur les dispositions de la convention.

(7) L’objectif de la convention d’Aarhus, qui est exposé à son article 1er, concorde avec les objectifs de la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement énumérés à l’article 174 du traité. En vertu de celui-ci, la Communauté, qui est compétente concurremment avec ses États membres, a déjà adopté tout un ensemble évolutif d’actes législatifs. Ceux-ci contribuent à la réalisation de l’objectif de la convention, non seulement par les institutions communautaires, mais également par les autorités publiques des États membres.»

13 L’article 1er de la décision 2005/370 dispose:

«La convention CEE/ONU sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (‘convention d’Aarhus’) est approuvée au nom de la Communauté. »

14 Dans sa déclaration de compétence formulée en application de l’article 19, paragraphe 5, de la convention d’Aarhus et annexée à la décision 2005/370, la Communauté a notamment indiqué «que les instruments juridiques en vigueur ne couvrent pas totalement l’exécution des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention, puisqu’ils concernent des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques autres que les institutions de la Communauté européenne visées à l’article 2, paragraphe 2, point d), de la convention et que, par conséquent, ses États membres sont responsables de l’exécution de ces obligations à la date d’approbation de la convention par la Communauté européenne et le resteront jusqu’à ce que la Communauté, exerçant les compétences qui lui sont conférées par le traité CE, adopte des dispositions de droit communautaire portant sur l’exécution de ces obligations».

15 Les articles 10 à 12 du règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13), visent à assurer l’accès à la justice des organisations non gouvernementales à l’égard des actes administratifs adoptés par les institutions et les organes de l’Union ou des omissions de ces derniers, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

Le droit slovaque

16 En vertu de l’article 82, paragraphe 3, de la loi 543/2002 sur la protection de la nature et du paysage, telle que modifiée, applicable au litige au principal (zákon č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny), une association ayant la personnalité morale est considérée comme une «personne participante» à une ou des procédures administratives, au sens de cette disposition, dès lors qu’elle a, depuis au moins un an, pour objet la protection de la nature et du paysage et qu’elle a annoncé sa participation à ladite procédure par écrit dans le délai prévu à cet article. La qualité de «personne participante» lui confère le droit d’être informée de toutes les procédures administratives pendantes relatives à la protection de la nature et du paysage.

17 Conformément à l’article 15 bis, paragraphe 2, du code de procédure administrative (Správny poriadok), une «personne participante» jouit du droit d’être informée de l’engagement d’une procédure administrative, d’accéder aux dossiers soumis par les parties à la procédure administrative, de participer aux auditions et aux inspections sur place ainsi que de produire des éléments de preuve et d’autres éléments sur le fondement desquels la décision sera prise.

18 En vertu de l’article 250, paragraphe 2, du code de procédure civile (Občiansky súdny poriadok), a la qualité de requérant toute personne physique ou morale qui prétend que ses droits de partie à la procédure administrative ont été lésés par la décision prise ou par la procédure appliquée par l’autorité administrative. Peut également être requérant toute personne physique ou morale qui n’a pas été présente lors de la procédure administrative et dont la présence, en tant que partie à la procédure, a pourtant été requise.

19 Selon l’article 250 (m), paragraphe 3, du code de procédure civile, ont la qualité de partie ceux qui ont été présents dans la procédure administrative en qualité de partie, ainsi que l’autorité administrative dont la décision fait l’objet d’un examen.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

20 Le zoskupenie a été informé de l’existence de plusieurs procédures administratives engagées à l’initiative d’associations de chasseurs ou d’autres personnes, concernant l’octroi de dérogations au régime de protection d’espèces telles que l’ours brun, l’accès à des espaces naturels protégés ou encore l’utilisation de produits chimiques dans de telles zones.

21 Le zoskupenie a alors demandé au Ministerstvo životného prostredia à être «partie» à la procédure administrative concernant l’octroi de ces dérogations ou de ces autorisations et a invoqué à cette fin la convention d’Aarhus. Ce dernier a rejeté cette demande ainsi que le recours administratif formé ultérieurement par le zoskupenie à l’encontre de ce refus.

22 Le zoskupenie a alors formé un recours contentieux contre ces deux décisions, en soutenant notamment que les stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus avaient un effet direct.

23 C’est dans ce contexte que le Najvyšší súd Slovenskej republiky a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Est-il possible de reconnaître l’applicabilité immédiate (‘self executing effect’) qui s’attache aux conventions internationales à l’article 9 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998, et notamment à son paragraphe 3, compte tenu de l’objet principal visé par cette convention internationale, à savoir qu’elle s’écarte de la conception classique du droit d’agir en attribuant également au public, ou au public concerné, la qualité de partie à la procédure, dès lors qu’à ce jour, bien qu’ayant adhéré à ladite convention internationale le 17 février 2005, l’Union européenne n’a pas procédé à l’adoption de mesures communautaires pour sa mise en œuvre?

2) Est-il possible de reconnaître à l’article 9 de la convention d’Aarhus, et notamment à son paragraphe 3, actuellement intégré dans l’ordre communautaire, une applicabilité directe ou un effet direct de droit communautaire, au sens de la jurisprudence constante de la Cour de justice?

3) En cas de réponse affirmative à la première ou à la deuxième question, est-il possible d’interpréter l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, eu égard à l’objet principal visé par cette convention internationale, de telle sorte que l’expression «actes d’autorités publiques» englobe également l’acte consistant à rendre une décision, avec pour conséquence que la possibilité pour le public de saisir la justice englobe également le droit de contester la décision même de l’autorité publique dont l’illégalité aurait une conséquence sur l’environnement?»

24 La demande de la juridiction de renvoi tendant à ce que l’affaire soit soumise à la procédure accélérée prévue à l’article 104 bis, premier alinéa, du règlement de procédure a été rejetée par une ordonnance du président de la Cour du 23 octobre 2009.

Sur les questions préjudicielles

Sur la recevabilité

25 Les gouvernements polonais et du Royaume-Uni soutiennent que les questions ne seraient recevables qu’en tant qu’elles concernent les stipulations qui figurent à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus et seraient irrecevables pour le surplus, au motif que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée n’aurait aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal.

26 Il suffit, pour répondre à cette argumentation, de constater que les questions posées ne visent en substance que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus et ne concernent pas les autres paragraphes de cet article.

27 Dans ces conditions, il n’y a pas lieu pour la Cour d’opposer une irrecevabilité partielle aux questions posées au motif qu’elles concerneraient d’autres stipulations que celles qui figurent à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

Sur les première et deuxième questions

28 Par ses deux premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les particuliers, et notamment les associations de protection de l’environnement, lorsqu’ils souhaitent contester une décision dérogeant à un régime protecteur de l’environnement tel que celui mis en place par la directive «habitats» au profit d’une espèce figurant à l’annexe IV de cette directive, peuvent tirer un droit d’agir du droit de l’Union, eu égard en particulier aux stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, sur l’effet direct duquel elle s’interroge.

29 À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 300, paragraphe 7, CE, «[l]es accords conclus selon les conditions fixées au présent article lient les institutions de la Communauté et les États membres».

30 La convention d’Aarhus a été signée par la Communauté et a ensuite été approuvée par la décision 2005/370. Partant, selon une jurisprudence constante, les stipulations de cette convention font désormais partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union (voir par analogie, notamment, arrêts du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA, C-344/04, Rec. p. I-403, point 36, ainsi que du 30 mai 2006, Commission/Irlande, C‑459/03, Rec. p. I‑4635, point 82). Dans le cadre de cet ordre juridique, la Cour est, dès lors, compétente pour statuer à titre préjudiciel sur son interprétation (voir, notamment, arrêts du 30 avril 1974, Haegeman, 181/73, Rec. p. 449, points 4 à 6, et du 30 septembre 1987, Demirel, 12/86, Rec. p. 3719, point 7).

31 La convention d’Aarhus ayant été conclue par la Communauté et tous ses États membres en vertu d’une compétence partagée, il en découle que la Cour, saisie conformément aux dispositions du traité CE, notamment l’article 234 CE, est compétente pour établir la ligne de partage entre les obligations que l’Union assume et celles qui demeurent à la seule charge des États membres et pour interpréter les stipulations de la convention d’Aarhus (voir, par analogie, arrêts du 14 décembre 2000, Dior e.a., C-300/98 et C-392/98, Rec. p. I-11307, point 33, ainsi que du 11 septembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, C-431/05, Rec. p. I-7001, point 33).

32 Il y a lieu, par suite, de déterminer si, dans le domaine couvert par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, l’Union a exercé ses compétences et adopté des dispositions portant sur l’exécution des obligations qui en découlent. Dans l’hypothèse dans laquelle ce ne serait pas le cas, les obligations qui découlent de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus continueraient de relever du droit national des États membres. Dans ce cas, il appartiendrait aux juridictions de ces États de déterminer, sur la base du droit national, si des particuliers peuvent se fonder directement sur les normes de cet accord international qui concernent ce domaine, ou encore si ces juridictions doivent d’office en faire application. En effet, le droit de l’Union n’impose pas plus qu’il n’exclut, dans ce cas, que l’ordre juridique d’un État membre reconnaisse aux particuliers le droit de se fonder directement sur cette norme ou impose au juge l’obligation de l’appliquer d’office (voir, par analogie, arrêts précités Dior e.a., point 48, ainsi que Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, point 34).

33 En revanche, s’il était constaté que l’Union a exercé ses compétences et adopté des dispositions dans le domaine couvert par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, le droit de l’Union s’appliquerait et il appartiendrait à la Cour de déterminer si la disposition de l’accord international en cause a un effet direct.

34 Il convient dès lors d’examiner si, dans le domaine particulier dont relève l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, l’Union a exercé sa compétence et adopté des dispositions portant sur l’exécution des obligations qui en découlent (voir, par analogie, arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, point 39).

35 À cet égard, il y a lieu tout d’abord de relever que l’Union jouit, dans le domaine de l’environnement, d’une compétence externe explicite en vertu de l’article 175 CE, lu en combinaison avec l’article 174, paragraphe 2, CE (voir arrêt Commission/Irlande, précité, points 94 et 95).

36 En outre, la Cour a considéré qu’une question spécifique qui n’a pas encore fait l’objet d’une législation de l’Union relève du droit de l’Union dès lors que cette question est réglée dans des accords conclus par l’Union et par ses États membres et qu’elle concerne un domaine largement couvert par celui-ci (voir, par analogie, arrêt du 7 octobre 2004, Commission/France, C-239/03, Rec. p. I-9325, points 29 à 31).

37 En l’occurrence, le litige au principal porte sur la question de savoir si une association de protection de l’environnement peut être «partie» à une procédure administrative concernant, notamment, l’octroi de dérogations au régime de protection d’espèces telles que l’ours brun. Or, cette espèce est mentionnée à l’annexe IV, point a), de la directive «habitats», de sorte que, en vertu de l’article 12 de cette directive, elle est soumise à un système de protection stricte auquel il ne peut être dérogé que dans les conditions prévues à l’article 16 de la même directive.

38 Il en découle que le litige au principal relève du droit de l’Union.

39 Il est vrai que, dans sa déclaration de compétence formulée en application de l’article 19, paragraphe 5, de la convention d’Aarhus et annexée à la décision 2005/370, la Communauté a notamment indiqué «que les instruments juridiques en vigueur ne couvrent pas totalement l’exécution des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention, puisqu’ils concernent des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques autres que les institutions de la Communauté européenne visées à l’article 2, paragraphe 2, point d), de la convention et que, par conséquent, ses États membres sont responsables de l’exécution de ces obligations à la date d’approbation de la convention par la Communauté européenne et le resteront jusqu’à ce que la Communauté, exerçant les compétences qui lui sont conférées par le traité CE, adopte des dispositions de droit communautaire portant sur l’exécution de ces obligations».

40 Il ne saurait toutefois en être déduit que le litige au principal ne relève pas du droit de l’Union puisque, ainsi qu’il a été rappelé au point 36 du présent arrêt, une question spécifique qui n’a pas encore fait l’objet d’une législation de l’Union peut relever du droit de l’Union si elle est relative à un domaine largement couvert par celui-ci.

41 Est sans influence à cet égard la circonstance que le règlement n° 1367/2006, qui a pour objet de mettre en œuvre les stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, ne concerne que les institutions de l’Union et ne peut être regardé comme l’adoption, par l’Union, de dispositions portant sur l’exécution des obligations qui découlent de l’article 9, paragraphe 3, de ladite convention à l’égard des procédures administratives ou juridictionnelles nationales.

42 En effet, lorsqu’une disposition peut trouver à s’appliquer aussi bien à des situations relevant du droit national qu’à des situations relevant du droit de l’Union, il existe un intérêt certain à ce que, pour éviter des divergences d’interprétation futures, cette disposition reçoive une interprétation uniforme, quelles que soient les conditions dans lesquelles elle est appelée à s’appliquer (voir, notamment, arrêts du 17 juillet 1997, Giloy, C-130/95, Rec. p. I-4291, point 28, et du 16 juin 1998, Hermès, C-53/96, Rec. p. I-3603, point 32).

43 Il s’ensuit que la Cour est compétente pour interpréter les stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus et, en particulier, pour se prononcer sur le point de savoir si celles-ci sont ou non d’effet direct.

44 À cet égard, une stipulation d’un accord conclu par l’Union et ses États membres avec des États tiers doit être considérée comme étant d’effet direct lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de cet accord, elle comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur (voir, notamment, arrêts du 12 avril 2005, Simutenkov, C-265/03, Rec. p. I-2579, point 21, et du 13 décembre 2007, Asda Stores, C-372/06, Rec. p. I-11223, point 82).

45 Force est de constater que les stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne contiennent aucune obligation claire et précise de nature à régir directement la situation juridique de particuliers. En effet, dès lors que seuls «les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par [le] droit interne» sont titulaires des droits prévus audit article 9, paragraphe 3, cette disposition est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’un acte ultérieur.

46 Il y a toutefois lieu de relever que ces stipulations, bien que rédigées en termes généraux, ont pour objectif de permettre d’assurer une protection effective de l’environnement.

47 Or, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, en l’occurrence de la directive «habitats», les États membres ayant la responsabilité d’assurer, dans chaque cas, une protection effective de ces droits (voir, notamment, arrêt du 15 avril 2008, Impact, C-268/06, Rec. p. I-2483, points 44 et 45).

48 À ce titre, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence bien établie, les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de droit interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (arrêt Impact, précité, point 46 et jurisprudence citée).

49 Il ne saurait dès lors être envisageable, sans mettre en cause la protection effective du droit de l’Union de l’environnement, de donner une interprétation des stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus qui rendrait impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union.

50 Il en résulte que, lorsque est en cause une espèce protégée par le droit de l’Union, et notamment par la directive «habitats», il appartient au juge national, afin d’assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union de l’environnement, de donner de son droit national une interprétation qui, dans toute la mesure du possible, soit conforme aux objectifs fixés à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

51 Il appartient dès lors à la juridiction de renvoi d’interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre à une organisation de défense de l’environnement, telle que le zoskupenie, de contester devant une juridiction une décision prise à l’issue d’une procédure administrative susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 2007, Unibet, C-432/05, Rec. p. I-2271, point 44, et Impact, précité, point 54).

52 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre aux première et deuxième questions posées que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union. Il appartient toutefois à la juridiction de renvoi d’interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de cette convention qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre à une organisation de défense de l’environnement, telle que le zoskupenie, de contester devant une juridiction une décision prise à l’issue d’une procédure administrative susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement.

Sur la troisième question

53 Eu égard à la réponse apportée aux première et deuxième questions, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième.

Sur les dépens

54 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:

L’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005, est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union. Il appartient toutefois à la juridiction de renvoi d’interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de cette convention qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre à une organisation de défense de l’environnement, telle que Lesoochranárske zoskupenie VLK, de contester devant une juridiction une décision prise à l’issue d’une procédure administrative susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement.

Signatures