Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 14 novembre 2002. - Freskot AE contre Elliniko Dimosio. - Demande de décision préjudicielle: Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis - Grèce. - Politique agricole commune - Libre circulation des marchandises - Libre prestation des services - Aides d'État - Contribution spéciale au profit d'un organisme d'assurances agricoles. - Affaire C-355/00.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-05263



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Dans la présente affaire, la juridiction de renvoi souhaite savoir en substance si la perception d'une contribution sur l'achat et la vente de produits agricoles nationaux, prévue par le droit grec, pour financer un organisme d'assurance des risques agricoles est compatible avec le droit communautaire, et en particulier avec les articles 30, 38, 40, 59 et 92 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE, 32 CE, 34 CE, 49 CE et 87 CE), 39 et 60 du traité CE (devenus articles 33 CE et 50 CE) ainsi qu'avec la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973 (1).

II - Le cadre juridique

A - La réglementation nationale

2. La loi n_ 1790/1988, concernant l'organisation et le fonctionnement de l'Organismos Ellinikon Georgikon Asfaliseon (Organisme grec d'assurances agricoles) et autres dispositions (2) (ci-après la «loi de 1988»), prévoit notamment:

«Article 1er

1. Il est institué un organisme d'utilité publique dénommé `Organisme grec d'assurances agricoles (ELGA)', qui est une personne morale de droit privé appartenant intégralement à l'État.

2. ELGA a son siège à Athènes et est soumis au contrôle du ministre de l'Agriculture, conformément aux dispositions de la présente loi.

Article 2

1. ELGA a pour but l'élaboration et la réalisation de programmes de protection active et d'assurance de la production et du capital des exploitations agricoles.

2. Au sens de la présente loi, on entend par assurance la protection active et l'assurance de la production agricole, du capital végétal, animal et foncier des agriculteurs, et des installations et bâtiments de leurs exploitations agricoles contre les risques naturels.

[...] Article 3

1. L'assurance auprès d'ELGA inclut plus particulièrement:

a) l'assurance obligatoire contre les dommages causés à la production des cultures systématiques et au capital végétal, animal et foncier des agriculteurs, aux installations et aux bâtiments de leurs exploitations agricoles;

[...]

c) la protection active du capital végétal et de la production végétale.

[...]

Article 4

1. Sont soumis à l'assurance visée à l'article 3: les personnes physiques et morales qui sont propriétaires ou exploitants d'entreprises d'agriculture, d'élevage, d'aviculture, d'apiculture, de pêche, d'aquaculture ou d'entreprises similaires.

[...]

Article 5

Les ressources d'ELGA sont constituées par:

1. a) les recettes provenant de la contribution spéciale d'assurance;

[...]

2. Les modalités d'application du présent article sont arrêtées par décision du ministre de l'Agriculture.»

3. La loi n_ 2040/1992, réglant des questions de compétence du ministère de l'Agriculture et des personnes morales de surveillance, et autres dispositions (3) (ci-après la «loi de 1992»), a ajouté l'article 5 bis à la loi de 1988. Cette disposition se lit comme suit:

«1. Sont soumis à la contribution spéciale d'assurance en faveur d'ELGA les produits et sous-produits de la production agricole nationale suivants:

a) les produits d'origine végétale, animale, piscicole. [...]

1. La contribution spéciale d'assurance est fixée à 2 % pour les produits d'origine végétale et à 0,5 % pour les produits d'origine animale et piscicole. Ces taux sont calculés sur la valeur de ces produits.

[...]

7. Sous réserve des dispositions des paragraphes 12 et 13 du présent article, la contribution spéciale d'assurance est versée à la trésorerie publique compétente par les assujettis définis par la loi dans les délais fixés par l'article 30, paragraphe 2, du code des impôts.

[...]

8. Sans préjudice des dispositions des paragraphes 12 et 13 du présent article, sont tenues de verser la contribution spéciale d'assurance à la trésorerie publique compétente les personnes qui, en vertu des dispositions du code des impôts, sont tenues d'émettre des factures d'achat ou de vente de produits agricoles.

[...]

14. Les recettes d'ELGA provenant de la contribution spéciale d'assurance, perçues par les trésoreries publiques, entrent dans le budget de l'État comme recettes de l'État et sont inscrites sous une rubrique spécifique de recettes. Ces recettes sont versées à ELGA sur le budget du ministère de l'Agriculture, par inscription annuelle d'un crédit de montant égal, sur proposition d'ELGA à ce ministère.»

B - La réglementation communautaire

4. Dans le domaine de l'assurance, la libre prestation des services et la liberté d'établissement ont été mises en oeuvre par plusieurs directives:

5. L'article 1er, paragraphe 1, de la directive 73/239, dans la version résultant de la directive 84/641/CEE du Conseil (4), énonce:

«La présente directive concerne l'accès à l'activité non salariée de l'assurance directe, y compris l'activité d'assistance visée au paragraphe 2, pratiquée par les entreprises qui sont établies sur le territoire d'un État membre ou qui désirent s'y établir, ainsi que l'exercice de cette activité.»

6. L'article 2 de la directive 73/239 dispose:

«La présente directive ne concerne pas:

1. Les assurances suivantes:

[...]

d) les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale.»

III - Le cadre factuel, la procédure au principal et la question préjudicielle

7. La demanderesse au principal est une société anonyme de droit grec, dénommée «Freskot», qui a pour activité la production et le commerce de volailles destinées à la vente en gros sur le marché intérieur, ainsi que l'abattage de volailles à titre onéreux pour le compte de tiers.

8. Lors d'un contrôle, l'administration fiscale a constaté que Freskot n'avait pas versé la contribution spéciale d'assurance due au titre des achats de volailles effectués au cours du quatrième trimestre de 1993.

9. Par décision du 20 janvier 1997, Freskot a été invitée à payer le montant restant dû de la contribution, ainsi qu'une majoration non négligeable pour déclaration inexacte ou défaut de déclaration.

10. Freskot a alors saisi la juridiction de renvoi d'un recours en annulation contre cette décision, en invoquant le droit communautaire, et en particulier les articles 30 et suivants, 38, 39, 40, 59, 60 et 92 du traité, et les articles 85 et suivants, et 90 du traité CE (devenus articles 81 CE et suivants et 86 CE), ainsi que la directive 73/239.

11. Devant la juridiction nationale, Freskot a fait valoir notamment que la contribution litigieuse, dans la mesure où elle concerne la production avicole, est contraire aux objectifs de la politique agricole commune énoncés dans les articles 38 et 39 du traité, ainsi qu'à l'organisation commune de marché concernée. Selon elle, le régime d'assurance obligatoire litigieux prive les producteurs et négociants en volailles grecs de la possibilité de vendre librement leur production tant en Grèce où leurs exploitations sont implantées que dans d'autres États membres dans les conditions prévues par la réglementation communautaire applicable. Freskot estime en outre que la contribution litigieuse constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation au sens de l'article 30 du traité, parce qu'elle a un impact négatif sur les exportations des producteurs grecs et qu'elle favorise les producteurs étrangers. Enfin, Freskot soutient que la situation de monopole de l'assurance obligatoire n'est pas conforme au principe de la libre prestation des services ni aux dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l'assurance directe.

12. Estimant qu'une interprétation du droit communautaire s'imposait, la juridiction de renvoi a sursis à statuer et a posé à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Le fait d'imposer la contribution spéciale d'assurance visée dans les motifs, à laquelle sont soumis les produits et sous-produits nationaux d'origine végétale, animale ou piscicole et qui est perçue et versée comme recette au service financier public compétent, eu égard au but poursuivi, à savoir l'élaboration et la réalisation de programmes de protection active et l'assurance de la production et du capital des exploitations agricoles, est-il contraire aux règles du droit européen relatives à la libre circulation des marchandises (article 28), à la politique agricole commune (articles 38, 39 et 40), à la libre prestation des services (articles 59 et 60), aux aides d'État autorisées (article 92) et aux dispositions de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973?»

IV - Analyse

13. Par sa question préjudicielle, la juridiction nationale aimerait savoir en substance dans quelle mesure le droit communautaire s'oppose à une contribution visant à financer un régime d'assurance obligatoire dans le domaine des risques agricoles.

14. Dans ce contexte, il convient d'examiner d'abord si le droit des organisations de marchés autorise une réglementation telle que celle en cause en l'espèce. Ensuite, il faut se demander dans quelle mesure cette réglementation relève du champ d'application des libertés fondamentales, en l'occurrence la libre circulation des marchandises et la libre prestation des services. Enfin, nous souhaiterions examiner si les règles régissant les aides d'État sont applicables dans le cadre du présent litige.

A - Sur la compatibilité de la réglementation nationale avec la politique agricole commune

1. Observations des parties

15. Le gouvernement hellénique et la Commission prennent comme point de départ de leur raisonnement les buts de la politique agricole commune, énumérés à l'article 39 du traité, et les mesures autorisées en vertu de l'article 40 du traité pour atteindre ces objectifs dans le cadre des organisations communes de marchés. Ils relèvent qu'une organisation commune de marché (ci-après l'«OCM») existe pour les produits en cause en l'espèce, à savoir l'OCM dans le secteur de la viande de volaille, créée en application du règlement (CEE) n_ 2777/75 du Conseil (5).

16. Dans ce contexte, ils invoquent la jurisprudence de la Cour en vertu de laquelle, dès lors que la Communauté a adopté une réglementation portant établissement d'une OCM dans un secteur déterminé, les États membres sont tenus de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte (6).

17. Tant le gouvernement hellénique que la Commission observent que l'OCM dans le secteur de la viande de volaille ne comporte aucune mesure relative à l'assurance des produits concernés contre les dommages résultant des risques naturels. La Commission ajoute que cette OCM ne prévoit pas de mécanismes permettant d'imposer un prix unique de vente sur le marché communautaire ni le versement de subventions aux producteurs.

18. Le gouvernement hellénique expose que la contribution litigieuse fait partie intégrante d'un régime national de sécurité sociale, qu'elle sert l'intérêt général que constitue la mise en oeuvre d'une protection active de la production agricole - y compris les exploitations agricoles - contre les risques naturels, et que la charge qui en découle pour les producteurs de volailles grecs est négligeable. Il fait valoir en outre que la contribution n'a d'incidence déterminante ni sur la fixation des prix ni sur les mécanismes prévus par l'OCM.

19. De plus, il fait référence à une décision de la Commission rendue en matière d'aides d'État (7), selon laquelle un prélèvement compensatoire égal à 1 % du prix versé aux producteurs en faveur de l'office grec du coton est compatible avec l'OCM dans le secteur du coton, celle-ci n'excluant pas expressément un tel prélèvement.

20. Le gouvernement hellénique souligne par ailleurs que la contribution litigieuse n'entraîne aucune discrimination au détriment des éleveurs grecs de volailles, dans la mesure où elle est suffisamment motivée et qu'elle est justifiée par des raisons objectives d'intérêt général qui ne font pas l'objet d'une réglementation communautaire spécifique.

21. Le gouvernement hellénique en conclut que la contribution litigieuse ne viole ni le droit communautaire primaire ni l'OCM dans le secteur de la viande de volaille.

22. La Commission estime que le raisonnement suivi par la Cour dans l'arrêt du 10 mars 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a. (8), est transposable, dans la mesure où il s'agissait dans l'affaire en question d'un impôt indirect et en l'espèce d'une taxe parafiscale.

23. En conséquence, selon la Commission, il y a lieu de constater d'abord que la contribution litigieuse vise à répartir les dépenses d'assurance relatives à certains risques entre les différents producteurs qui y sont exposés. Une telle mesure s'analyse comme une mesure sociale étatique, qui en tant que telle n'est contraire ni aux règles de droit primaire en matière de politique agricole ni à l'OCM dans le secteur de la viande de volaille. Dans une seconde étape toutefois, il faut examiner si cette mesure perturbe le fonctionnement des mécanismes instaurés dans le cadre de l'OCM concernée. Pour la Commission, il appartient à la juridiction nationale d'apprécier si - et le cas échéant dans quelle mesure - la contribution litigieuse, en liaison avec d'autres impôts grevant les mêmes produits, crée des distorsions sur le marché national et modifie les flux des importations ou des exportations en exerçant une influence déterminante sur la formation des prix et, d'une manière générale, sur le comportement des producteurs en les dissuadant éventuellement de produire de la viande de volaille.

2. Appréciation juridique

24. Il n'est pas contesté que la contribution d'assurance litigieuse frappe notamment les produits relevant de l'OCM dans le secteur de la viande de volaille.

25. L'article 33 CE énumère les buts de la politique agricole commune. En vue de les atteindre, l'article 34, paragraphe 1, CE permet d'établir en particulier des organisations européennes de marchés par produits. L'OCM dans le secteur de la viande de volaille constitue une telle organisation. Il s'ensuit que la compatibilité d'une mesure nationale avec les buts de la politique agricole commune doit d'abord être examinée à la lumière des dispositions spécifiques de l'OCM applicable.

26. L'OCM dans le secteur de la viande de volaille comporte essentiellement deux séries de règles: des mesures visant à faciliter la commercialisation d'une part - encouragement des initiatives professionnelles et interprofessionnelles et de l'adoption de normes de commercialisation -, réglementation des échanges avec les États tiers d'autre part.

27. Il y a lieu de constater que cette OCM ne prévoit pas de politique commune des prix. Elle ne contient pas non plus de règles relatives à l'indemnisation des dommages résultant de catastrophes naturelles.

28. Dans le cadre de l'examen de mesures nationales à la lumière des règles communautaires régissant les organisations de marchés, la Cour distingue entre les mesures qui affectent directement le droit des organisations de marchés, soit parce qu'elles y dérogent ou qu'elles le complètent, et les mesures qui, bien que ne relevant pas de ce droit, sont susceptibles d'avoir des répercussions sur les mécanismes des organisations de marchés. Les premières sont en principe illégales (9), tandis que les secondes sont valables dès lors qu'elles ne portent pas atteinte aux mécanismes régissant l'organisation de marché en cause (10).

29. La contribution en cause ici ne constitue pas une mesure relevant des organisations de marchés, car elle englobe manifestement l'ensemble des produits agricoles et piscicoles. Il faut donc se demander si elle affecte les mécanismes de l'OCM dans le secteur de la viande de volaille.

30. Dans ce contexte, la Commission a souligné que la perception d'une taxe sur la valeur des produits agricoles nationaux conduit à leur renchérissement. Une répercussion sur les flux commerciaux doit être présumée, parce que les produits étrangers deviennent comparativement plus attractifs. Bien que cette affirmation ne doive pas être écartée, il convient de remarquer également que le maintien d'un régime d'assurance reposant sur les principes de la solidarité nationale est de nature à favoriser l'équilibre entre l'offre et la demande, conformément aux buts de la politique agricole (11), dans la mesure où les répercussions des catastrophes naturelles et des épidémies sur les producteurs sont amorties. En outre, la Commission se base manifestement sur un rapport étroit entre le montant d'une taxe et la formation des prix. À cet égard, il y a toutefois lieu de constater que l'absence d'un régime d'assurance tel que celui qui est en cause en l'espèce ne se traduirait en aucune façon obligatoirement par une baisse des prix des producteurs, ces derniers devant alors se prémunir contre les risques par d'autres moyens.

31. Même si la contribution litigieuse devait avoir une influence démontrable sur le prix des produits en cause, il convient de relever que l'OCM dans le secteur de la viande de volaille ne contient aucune réglementation relative à la formation des prix. Dans les affaires Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a. (12), la question de l'incidence d'une réglementation nationale sur la formation des prix a sans doute été abordée parce que l'OCM applicable contenait une telle réglementation. Par conséquent, une éventuelle influence de la réglementation en cause ici sur la formation des prix semble être dépourvue de pertinence dans la présente affaire.

32. En outre, selon la Commission, la contribution litigieuse pourrait entraîner une perturbation des mécanismes de l'OCM applicables en l'espèce en incitant les producteurs à se tourner vers d'autres produits en raison de la perte de compétitivité induite par la contribution (13). Il y a lieu d'objecter à cet argument qu'une telle conséquence n'est guère plausible, puisque la contribution d'assurance en cause frappe tous les produits agricoles.

33. À l'audience, la Commission a confirmé son point de vue selon lequel la réglementation en cause est susceptible de modifier les flux commerciaux en induisant un renchérissement relatif des produits nationaux. S'écartant de ses observations écrites, elle a soutenu que ce seul fait laissait supposer une perturbation des mécanismes de l'OCM. Cette conclusion semble elle aussi sujette à discussion: l'OCM dans le secteur de la viande de volaille concerne en premier lieu le commerce extérieur des produits en cause. S'il est vrai que dans certaines circonstances un éventuel renchérissement des produits nationaux concernés peut entraîner une augmentation des importations, nous ne voyons toutefois aucun indice permettant de conclure que les produits en provenance de pays tiers seraient favorisés par rapport aux produits en provenance d'autres États membres. La conclusion de la Commission à cet égard semble quelque peu hâtive. Enfin, il n'est pas à exclure que la réglementation nationale en cause puisse endiguer les importations en provenance d'États tiers dans la mesure où les prestations d'assurance contribuent à la continuité de la production dans l'État membre concerné.

34. En conséquence, nous proposons à la Cour de constater, conformément à sa jurisprudence constante, que la perception d'une contribution frappant l'ensemble des produits agricoles nationaux afin de financer une assurance de la production et du capital des exploitations agricoles n'est en principe pas contraire aux dispositions du traité relatives à la politique agricole commune dans la mesure où le règlement n_ 2777/75 est concerné, à moins que le juge national ne constate une détérioration des mécanismes de cette organisation de marchés, en raison notamment des perturbations causées par l'augmentation des importations des produits en cause en provenance d'États tiers. Une telle détérioration ne résulte toutefois pas uniquement d'un éventuel renchérissement des produits nationaux.

B - Sur la compatibilité de la réglementation nationale avec les libertés fondamentales

1. Sur la libre circulation des marchandises

a) Observations des parties

35. Le gouvernement hellénique estime que la contribution litigieuse, qui, selon lui, concerne une matière non harmonisée, n'est pas contraire aux dispositions du traité relatives à la libre circulation des marchandises parce qu'elle ne comporte aucune discrimination au détriment de produits similaires en provenance d'autres États membres, produits auxquels elle n'est d'ailleurs pas applicable. Selon lui, elle pourrait tout au plus induire une discrimination à l'égard des ressortissants nationaux, laquelle n'est pas critiquable en droit communautaire.

36. La Commission partage en substance ce point de vue, au motif que la contribution litigieuse frappe l'ensemble des produits nationaux, et qu'elle ne compromet pas les échanges intracommunautaires de marchandises puisqu'elle ne frappe ni les produits importés ni exclusivement les produits exportés. Elle pourrait tout au plus défavoriser la production nationale par rapport aux produits étrangers.

37. Enfin, la Commission souligne que, dans le domaine pertinent en l'espèce de la politique fiscale, les États membres restent en principe libres de mener une politique nationale de répartition des charges à des fins d'intérêt général.

b) Appréciation juridique

38. La contribution en cause en l'espèce se caractérise par le fait qu'elle frappe l'ensemble des produits agricoles nationaux; les recettes qu'elle génère sont d'abord versées à l'État. Ce n'est que dans une seconde étape qu'elles sont attribuées à ELGA par l'intermédiaire du ministère compétent pour financer le régime d'assurance. À cet égard, la contribution d'assurance revêt le caractère d'une redevance.

39. On peut déduire du cadre juridique national que la contribution litigieuse ne frappe ni les produits étrangers ni exclusivement les produits nationaux destinés à l'exportation, de sorte qu'elle ne saurait être qualifiée de taxe d'effet équivalent à des droits de douane à l'importation ou à l'exportation au sens de l'article 25 CE. Par ailleurs, comme la taxe n'est pas perçue sur les produits en provenance d'autres États membres, la qualification de taxe intérieure discriminatoire au sens de l'article 90 CE doit elle aussi être écartée.

40. On ne voit pas non plus en quoi la contribution litigieuse pourrait constituer une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative à l'importation ou à l'exportation; en effet, d'une part elle ne frappe pas les produits en provenance d'autres États membres, et d'autre part il n'est procédé à aucune distinction selon que les produits imposés sont destinés au marché intérieur ou à un marché étranger.

41. La Commission souligne à juste titre que la charge supplémentaire pesant sur les producteurs grecs du fait de la perception d'une contribution d'assurance est imputable en dernière analyse à l'absence d'harmonisation de la politique fiscale des États membres.

2. Sur la libre prestation des services

a) Observations des parties

42. Le gouvernement hellénique fait valoir que les prestations versées par ELGA dans le cadre de l'assurance obligatoire des risques naturels ne relèvent ni du champ d'application des règles du traité relatives à la libre prestation des services ni de celui des dispositions de droit dérivé applicables, parce qu'elles se rattachent à un régime national de sécurité sociale et qu'elles sont financées principalement par des recettes publiques. Elles ne répondent donc pas à la définition de la prestation de services, parce que, en règle générale, elles ne sont pas fournies contre rémunération au sens de la jurisprudence de la Cour.

43. Le gouvernement hellénique ajoute que les prestations versées par ELGA ne sont d'ailleurs pas visées par la directive 73/239, dont l'application aux assurances relevant d'un régime légal de sécurité sociale est exclue en vertu de son article 2, paragraphe 1, sous d), et dans la présente affaire il s'agit bien d'une telle assurance.

44. La Commission souligne que les prestations versées par ELGA dans le cadre de l'assurance obligatoire ne présentent pas les caractéristiques techniques de l'assurance, qui sous-tendent notamment la directive 73/239. Elle fait valoir dans ce contexte que la contribution litigieuse ne constitue pas une prime au sens technique du terme, parce qu'elle n'est pas calculée sur la base d'un risque, que son caractère de rémunération est limité, que la plupart des risques couverts ne sont pas assurables en raison de la fréquence des sinistres et de l'importance des dommages éventuels, que le mode de financement d'ELGA exclut la constitution de réserves techniques en application des directives en matière d'assurance, et qu'ELGA n'est pas en mesure d'influencer les décisions de l'État sur le montant des contributions, le financement des capitaux et le montant des prestations.

45. Sur la base de ces éléments, la Commission conclut que les activités d'ELGA ne relèvent pas du champ d'application des directives communautaires en matière d'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, mais qu'elles présentent au contraire les caractéristiques d'une caisse d'assurance ou d'un régime d'assurance sans but lucratif. Le paiement de la contribution litigieuse s'apparente à celui d'un impôt, puisque les recettes qu'elle génère alimentent le budget de l'État pour permettre à ce dernier de couvrir, par l'intermédiaire d'ELGA, certains risques non assurables liés aux catastrophes et autres risques naturels.

b) Appréciation juridique

46. Selon les développements de la juridiction de renvoi, la réglementation nationale en cause pourrait compromettre la libre prestation des services en écartant les assureurs étrangers du marché dans la mesure où les recettes provenant de la contribution litigieuse sont affectées au financement d'un régime d'assurance géré par un organisme en situation de monopole.

47. Il convient de déterminer si l'activité d'ELGA constitue une prestation de services au sens de l'article 50 CE. Cela suppose en particulier qu'il doit s'agir de prestations «fournies normalement contre rémunération». Il faut entendre par là que les prestations doivent être effectuées à des fins lucratives.

48. L'article 2, paragraphe 1, sous d), de la directive 73/239, selon lequel cette dernière ne concerne pas les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale, doit être appréhendé dans ce contexte comme une application concrète de l'article 50 CE. En effet, un tel régime n'est pas géré à des fins lucratives (14).

49. Tant la Commission que le gouvernement hellénique partent du principe qu'ELGA ne relève pas du champ d'application de la directive 73/239.

50. La circonstance que le financement d'ELGA est assuré non par des contributions que cet organisme d'assurance doit prélever en fonction du risque à couvrir, mais par l'attribution de fonds étatiques - et donc sans constitution de provisions techniques - apparaît plutôt comme une conséquence qu'une cause de l'inapplicabilité de la directive 73/239 et des directives ultérieures en matière d'assurance.

51. Toutefois, le fait qu'ELGA poursuive un objectif social en offrant une couverture complète des risques, indépendamment des ressources financières des exploitations agricoles, plaide en faveur du point de vue défendu par la Commission et le gouvernement hellénique. Il convient de souligner également qu'ELGA garantit une redistribution fondée sur le principe de la solidarité nationale, dans la mesure où des exploitations qui sont confrontées à des sinistres fréquents ou à des dommages importants en raison de leur activité continuent à être couvertes à des conditions économiquement supportables.

52. Sous cet angle, l'activité en cause relève de l'article 2, paragraphe 1, sous d), de la directive 73/239, de sorte que cette dernière ne s'applique pas aux activités d'ELGA dans le cadre de l'assurance agricole obligatoire. Pour les mêmes raisons, les activités litigieuses d'ELGA ne tombent pas dans le champ d'application de la libre prestation des services.

53. Bien sûr, cette conclusion intermédiaire ne signifie pas que l'existence d'un marché de l'assurance des risques agricoles doive être exclue par principe. C'est à juste titre que la Commission relève ce point dans ses observations écrites. Au contraire, il est tout à fait concevable que certains opérateurs économiques, en l'occurrence les assureurs privés - y compris les assureurs d'autres États membres -, soient en mesure d'assurer les risques couverts par ELGA à des conditions économiquement supportables.

54. Le principe de solidarité qui sous-tend le régime d'assurance litigieux permet certainement de couvrir des risques non assurables d'un point de vue économique; toutefois, la mise en oeuvre de ce principe n'impose pas absolument le maintien d'un monopole d'assurance; une réglementation étatique de l'offre d'assurance - par exemple sous la forme d'une assurance obligatoire assortie d'une obligation d'admission et d'une couverture minimale - serait en principe également concevable. À cet égard, l'existence d'un monopole tel qu'ELGA ne va pas sans poser de problèmes.

55. Toutefois, il convient d'observer que la juridiction de renvoi n'a pas demandé à la Cour d'interpréter l'article 86, paragraphe 2, CE bien que cette dernière ait déjà appliqué à plusieurs reprises cette disposition dans le cadre de l'examen de monopoles de services (15). Au demeurant, une discussion plus approfondie de cette question semble superflue, la Cour ayant toujours reconnu aux États membres une large marge d'appréciation dans l'organisation de leurs régimes de sécurité sociale.

56. S'agissant de la libre prestation de services, il y a donc lieu de constater qu'ELGA n'exerce aucune activité économique, de sorte que ni la directive 73/239 ni les articles 49 CE et suivants ne font obstacle à la réglementation nationale en cause.

3. Sur la compatibilité de la réglementation nationale avec le droit des aides

57. La question préjudicielle fait expressément référence à l'article 92 du traité; en revanche, rien dans l'ordonnance de renvoi ne permet de saisir à quel point de vue la réglementation nationale en cause pourrait enfreindre cette disposition. Au cours de la procédure écrite, les parties ont abordé la question de savoir dans quelle mesure l'attribution à ELGA des recettes provenant de la contribution litigieuse pourrait constituer une aide d'État. Ce n'est qu'à la suite d'une question de la Cour que la Commission a déclaré à l'audience qu'elle considère comme problématiques les prestations versées par ELGA aux agriculteurs.

58. Dans ce contexte, il semble opportun d'examiner dans quelle mesure la juridiction de renvoi a suffisamment explicité la référence à l'article 87 CE pour permettre à la Cour de lui apporter une réponse utile. Selon la jurisprudence de la Cour, une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s'insèrent les questions qu'il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ses questions sont fondées. Ces exigences valent tout particulièrement dans le domaine de la concurrence, qui est caractérisé par des situations de fait et de droit complexes (16).

Les informations fournies dans les décisions de renvoi ne servent pas seulement à permettre à la Cour de donner des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu'aux autres parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice (17). Comme seules les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées en vertu de la disposition précitée, le fait pour le juge national de se référer aux observations des parties au principal, qui, par ailleurs, sont susceptibles de contenir des présentations divergentes du litige pendant devant ce dernier, n'est pas à même de sauvegarder cette possibilité dont disposent les parties en cause (18). En outre, il est indispensable que le juge national donne un minimum d'explications sur les raisons du choix des dispositions communautaires dont il demande l'interprétation et sur le lien qu'il établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige (19).

Il s'ensuit que la question d'une juridiction nationale qui n'explique pas quel lien existe entre les dispositions dont elle demande l'interprétation et les faits ou la réglementation nationale applicable est manifestement irrecevable, car elle ne contient pas d'indications suffisantes de nature à répondre à ces exigences.

59. Le lien entre l'article 87 CE et les faits de la procédure au principal apparaît certainement dans la présente affaire. L'absence de motivation de l'ordonnance de renvoi a toutefois conduit les parties à ne présenter d'observations que sur une partie de la problématique.

60. Si la Cour devait accepter d'interpréter l'article 87 CE en raison d'un lien visible - quoique non expliqué - entre cette disposition et les faits de la cause, elle devrait se garder de tirer des conclusions des maigres explications relatives au cadre factuel et juridique fournies par la juridiction de renvoi. À notre sens, la Cour n'est notamment pas en mesure d'apprécier de manière fiable l'existence d'un marché correspondant, comme cela est d'ailleurs déjà apparu clairement lors de l'examen de la question de la compatibilité de la contribution litigieuse avec la libre prestation des services (20).

a) ELGA est-il une entreprise?

i) Observations des parties

61. Tant le gouvernement hellénique que la Commission se réfèrent d'abord à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle la notion d'entreprise au sens du droit de la concurrence comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement (21).

62. En outre, il font valoir que la Cour, notamment dans son arrêt Poucet et Pistre, précité, a reconnu que l'activité des caisses de maladie ou des organismes qui concourent à la gestion du service public de la sécurité sociale et qui remplissent une fonction de caractère exclusivement social n'est pas une activité économique, de sorte que la définition susmentionnée ne viserait pas de tels organismes.

63. Ils exposent qu'ELGA, tant en raison de son statut que de ses activités d'assurance sociale obligatoire, doit être considéré comme un organisme concourant à la gestion du service public de la sécurité sociale et qu'il n'exerce donc pas d'activité économique. Selon eux, ELGA ne pourrait pas donc être qualifié d'entreprise au sens des articles 85 et suivants du traité.

64. Dans ce contexte, le gouvernement hellénique souligne qu'ELGA fait historiquement et institutionnellement partie intégrante des régimes de sécurité sociale. Cela découle notamment du fait qu'ELGA a repris une partie de l'activité d'un organisme dénommé OGA, qui intervenait dans le domaine de la sécurité sociale des agriculteurs. Il invoque en outre le fait que les risques naturels sont intrinsèquement non assurables, et relève que la contribution est négligeable par rapport à ses avantages potentiels. Enfin, il fait valoir que les activités d'ELGA sont fondées sur le principe de solidarité: en effet, le taux d'indemnisation annuel fixé par le ministre compétent est indépendant des recettes provenant de la contribution d'assurance.

65. La Commission justifie son point de vue en exposant que les activités d'ELGA sont fondées sur le principe de la solidarité nationale. Cela apparaît clairement du fait que, d'une part, le montant de la contribution est identique pour tous les redevables et que, d'autre part, l'indemnisation des dommages est indépendante du risque. En outre, la Commission souligne que les activités d'ELGA sont dépourvues de tout but lucratif.

ii) Appréciation juridique

66. Récemment encore, la Cour a eu l'occasion de se prononcer sur la notion d'entreprise à propos d'un organisme d'assurance accident du travail italien (22).

67. Le point de départ des réflexions de la Cour a été sa jurisprudence constante (23) selon laquelle, «dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement». Quant à l'activité économique, la Cour l'a définie de la manière suivante: «Toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné» (24).

68. La Cour a d'abord insisté sur la finalité sociale du régime en cause. Toutefois, après avoir constaté que la «finalité sociale d'un régime d'assurance n'est pas en soi suffisante pour exclure que l'activité en cause soit qualifiée d'activité économique» (25), elle s'est ensuite basée sur le fait que le régime d'assurance en cause met en oeuvre le principe de la solidarité. La Cour est parvenue à cette conclusion parce que, d'une part, les cotisations permettant de financer le régime d'assurance n'étaient pas strictement proportionnelles au risque assuré et que, d'autre part, le montant des prestations versées n'était pas nécessairement proportionnel aux revenus de l'assuré. En outre, la Cour a souligné que l'activité de l'organisme d'assurances était soumise au contrôle de l'État. La Cour a alors constaté que «le montant des prestations et celui des cotisations [...] sont soumis au contrôle de l'État et [que] l'affiliation obligatoire qui caractérise un tel régime d'assurance est indispensable à l'équilibre financier de celui-ci ainsi qu'à la mise en oeuvre du principe de solidarité, lequel implique que les prestations versées à l'assuré ne soient pas proportionnelles aux cotisations acquittées par celui-ci» (26). La Cour en a conclu que l'organisme d'assurances concerné, en concourant à la gestion de l'une des branches traditionnelles de la sécurité sociale, remplit une fonction de caractère exclusivement social, et que, dès lors, il n'exerce pas une activité économique.

69. Il semble que ce raisonnement soit aisément transposable dans la présente affaire.

70. Le régime d'assurance grec en cause fait manifestement partie intégrante de la sécurité sociale grecque et met en oeuvre le principe de solidarité: la contribution d'assurance frappe l'ensemble des produits agricoles à des taux uniformes (27); en particulier, les taux sont indépendants du risque réellement couru par le producteur. En outre, le montant des prestations est indépendant de celui des contributions versées. Dans ce contexte, il convient de souligner également qu'ELGA est soumis au contrôle de l'État: tant le montant de la contribution, pour ce qui est des recettes, que les taux d'indemnisation sont fixés par les ministres compétents (28).

71. Par conséquent, le régime d'assurance géré par ELGA permet une couverture complète des risques naturels et épidémiques. Une telle couverture répond sans aucun doute à un objectif social dans la mesure où les petites exploitations, qui ne peuvent peut-être pas financer une telle couverture, obtiennent ainsi une protection contre des risques qui pourraient mettre en péril leur existence. En outre, le régime permet de continuer à garantir des risques non assurables compte tenu de la fréquence ou de l'importance des sinistres.

72. Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, ELGA n'exerce aucune activité économique, de sorte que cet organisme ne constitue pas une entreprise au sens de l'article 87 CE.

b) Dans quelle mesure les prestations versées par ELGA constituent-elles un avantage pour les producteurs?

i) Observations des parties

73. En réponse à une question écrite de la Cour, les parties ont présenté à l'audience des observations sur le point de savoir dans quelle mesure les prestations versées par ELGA aux producteurs constituent des aides d'État au sens de l'article 92 du traité.

74. La Commission a soutenu à l'audience que les prestations versées par ELGA aux producteurs constituent des aides d'État parce qu'elles représentent un avantage pour les bénéficiaires. Le gouvernement hellénique a souligné en revanche que les prestations versées par ELGA aux producteurs ne sauraient être qualifiées d'avantage parce qu'elles constituent en dernière analyse la contrepartie de la participation à un régime fondé sur la solidarité nationale.

ii) Appréciation juridique

75. Pour dire si les prestations versées par ELGA aux agriculteurs constituent des aides d'État, il faut déterminer en particulier si elles procurent aux bénéficiaires un avantage indu. En revanche, il ne fait guère de doute que ces prestations constituent un avantage financier et qu'elles sont prélevées sur des fonds d'État, ne serait-ce que parce que les contributions sont comptabilisées en recettes de l'État. La sélectivité de la mesure résulte du fait que les prestations d'ELGA sont réservées aux exploitations nationales.

76. Contrairement à ce que pense la Commission, il nous semble très douteux que les prestations versées par ELGA puissent être considérées comme un avantage indu. Il convient de souligner ici que les prestations sont financées en fin de compte par la contribution litigieuse. Or, le cercle des redevables de la contribution coïncide avec celui des bénéficiaires potentiels. Le fait que, individuellement, les prestations soient disproportionnées par rapport aux contributions versées doit être considéré non comme un avantage injustifié, mais précisément comme l'expression du principe de solidarité. Par ailleurs, le fait que ce soit non l'indemnisation effectivement versée, mais le droit à la couverture qui constitue la contrepartie de la cotisation versée est précisément inhérent à la technique de l'assurance. Certes, le lien entre le financement du régime d'assurance et les prestations versées par ce régime apparaîtrait plus clairement si l'organisme d'assurances - en l'occurrence ELGA - prélevait lui-même les contributions. D'un point de vue économique toutefois, il importe peu que la contribution d'assurance soit prélevée par ELGA ou par l'État.

77. Un autre résultat ne se justifierait que si les prestations d'ELGA n'étaient pas financées essentiellement grâce aux recettes provenant de la contribution d'assurance (29). Dans un tel cas, les prestations versées aux agriculteurs assurés ne pourraient plus être considérées comme étant financées par des cotisations (30).

V - Conclusion

78. En conséquence, nous proposons à la Cour de statuer de la manière suivante:

«Les articles 28 CE, 29 CE, 49 CE, 50 CE, 87 CE, ainsi que le règlement (CEE) n_ 2777/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille, et la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice, n'interdisent pas en principe la perception d'une contribution d'assurance sur les produits et sous-produits agricoles nationaux d'origine végétale, animale ou piscicole par la trésorerie publique compétente et le reversement des recettes correspondantes à un organisme d'État aux fins de l'élaboration et de la réalisation de programmes de protection active et d'assurance de la production et du capital des exploitations agricoles.

Il incombe toutefois au juge national d'établir si la réglementation nationale en cause ne compromet pas les mécanismes de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille instituée par le règlement n_ 2777/75, en raison notamment des perturbations causées par l'augmentation des importations des produits concernés en provenance d'États tiers.»

(1) - Directive portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3).

(2) - FEK A' 134.

(3) - FEK A' 70.

(4) - Directive du 10 décembre 1984, modifiant, en ce qui concerne notamment l'assistance touristique, la première directive (73/239) (JO L 339, p. 21).

(5) - Règlement du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille (JO L 282, p. 77).

(6) - Ils renvoient aux arrêts du 23 janvier 1975, Van der Hulst (51/74, Rec. p. 79), et du 29 novembre 1978, Redmond (83/78, Rec. p. 2347).

(7) - Décision du 20 juillet 1999 [C(1999) 2536 final].

(8) - 36/80 et 71/80 (Rec. p. 735).

(9) - Voir par exemple l'arrêt Van der Hulst, précité (note 7), point 25: «Attendu que dès lors que la Communauté a adopté, en vertu de l'article 40 du traité, une réglementation portant établissement d'une organisation commune du marché dans un secteur déterminé, les États membres sont tenus de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte».

(10) - Ainsi, dans l'arrêt Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a., précité (note 9), point 24, la Cour a dit pour droit: «Une telle incompatibilité [avec les dispositions du traité CEE sur la politique agricole ou avec la réglementation communautaire portant organisation commune des marchés] devrait cependant être constatée, dans la mesure où la taxe aurait eu pour effet d'entraver le fonctionnement des mécanismes prévus, dans le cadre des organisations communes concernées, pour la formation des prix communs et pour régler l'approvisionnement du marché».

(11) - Selon l'article 33, paragraphe 1, CE, la stabilisation des marchés fait partie des buts de la politique agricole commune.

(12) - Arrêt précité (note 9).

(13) - Dans l'arrêt Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a., précité (note 9), il s'agissait manifestement d'une taxe qui ne frappait que des produits déterminés.

(14) - Sur le but lucratif dans les organismes de sécurité sociale, voir également, déjà - même si c'est en liaison avec la notion d'entreprise -, l'arrêt du 17 février 1993, Poucet et Pistre (C-159/91 et C-160/91, Rec. p. I-637, points 18 et suiv.).

(15) - Voir, par exemple, l'arrêt du 11 décembre 1997, Job Centre (C-55/96, Rec. p. I-7119). Voir également l'arrêt du 18 juin 1998, Corsica Ferries France (C-266/96, Rec. p. I-3949). À ce sujet: Blum et Logue, State monopolies under EC law, pp. 137 et suiv.; pour un regard critique, voir: Holoubek dans Schwarze, EU-Kommentar, article 49 CE, point 87 avec d'autres références.

(16) - Voir, notamment, l'arrêt du 11 avril 2000, Deliège (C-51/96 et C-191/97, Rec. p. I-2549, point 30).

(17) - Ordonnance du 28 juin 2000, Laguillaumie (C-116/00, Rec. p. I-4979, point 14).

(18) - Ordonnance du 2 mars 1999, Colonia Versicherung e.a. (C-422/98, Rec.

p. I-1279, point 5).

(19) - Ordonnance du 7 avril 1995, Grau Gomis e.a. (C-167/94, Rec. p. I-1023, point 9).

(20) - Voir également dans ce contexte le choix prudent des termes employés dans un mémorandum du 15 février 2002, adressé au Conseil par la présidence espagnole, sur les assurances agricoles en matière de prévention des risques dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage: «L'expérience montre que, laissée à l'initiative privée, l'implantation des systèmes d'assurance agricole est très limitée».

(21) - Ils se réfèrent en particulier aux arrêts du 23 avril 1991, Höfner et Elser(C-41/90, Rec. p. I-1979, point 21), et Poucet et Pistre, précité (note 15), point 17.

(22) - Arrêt du 22 janvier 2002, Cisal (C-218/00, Rec. p. I-691).

(23) - Voir, notamment, l'arrêt du 12 septembre 2000, Pavlov e.a (C-180/98 à C-184/98, Rec. p. I-6451, point 22). Voir également les arrêts Höfner et Elser, précité (note 22), point 21; Poucet et Pistre, précité (note 15), point 17; du 16 novembre 1995, FFSA e.a. (C-244/94, Rec. p. I-4013, point 14), ainsi que les arrêts du 21 septembre 1999, Albany (C-67/96, Rec. p. I-5751, point 77), Brentjens' (C-115/87 à C-117/87, Rec. p. I-6025, point 77) et Drijvende Bokken (C-219/97, Rec. p. I-6121, point 67).

(24) - Arrêt Cisal, précité (note 23), point 23, avec d'autres références.

(25) - Ibidem, point 37.

(26) - Ibidem, point 44.

(27) - Il n'est fait de distinction qu'entre les produits animaux et végétaux. Une modification du taux de la contribution selon la branche ou le produit exige une décision commune des ministres des Finances et de l'Agriculture.

(28) - À cet égard, le gouvernement hellénique a déclaré également que le taux de la contribution est fixé par les ministres compétents sur la base d'une proposition d'ELGA au ministre de l'Agriculture. ELGA n'exerce manifestement pas d'autre influence sur le montant de la contribution ou sur celui des indemnisations.

(29) - D'après les indications du gouvernement hellénique, les recettes d'ELGA entre 1996 et 2000 ont toujours été constituées à plus de 90 % par le produit de la contribution d'assurance. ELGA n'a bénéficié de subventions directes qu'à concurrence de 2,1 à 9,8 % de ses recettes.

(30) - Il ressort clairement de la lecture a contrario de l'article 87, paragraphe 2, sous b), CE que les prestations destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires doivent en principe être considérées comme des aides d'État.