Comme les demandeurs entendent déduire essentiellement l'inapplicabilité de la loi allemande relative à la taxe sur les transports des dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil en question et de l'article 1 de la première directive, nous devons nous demander tout d'abord si de tels actes, adressés à des États membres, peuvent produire pour les particuliers des droits que les juridictions doivent sauvegarder ou s'ils ne peuvent, par principe, supplanter des dispositions de droit interne contraires. A ce sujet, le gouvernement fédéral a énergiquement soutenu qu'une applicabilité directe n'entrait pas en ligne de compte. Par contre, la Commission, après avoir exposé toutes les raisons qui pouvaient militer pour ou contre une applicabilité directe, est arrivée à cette conclusion qu'il n'existe ni objection de principe ni argument convaincant qui s'oppose à l'applicabilité directe et qu'il n'est pas impossible de façon générale que certaines dispositions de décisions adressées aux États membres aient de tels effets. C'est un point de vue très semblable qu'ont défendu les demandeurs dans les litiges au principal.

Il faut reconnaître sans plus que le problème soulevé revêt une grande importance du point de vue des principes. Il est certain que l'hypothèse du caractère self-executing de certaines décisions adressées aux États membres, c'est-à-dire l'application directe de cette catégorie de droit communautaire, est un excellent moyen de promouvoir l'intégration et qu'elle est de nature à renforcer la protection des droits des ressortissants du marché commun par les tribunaux nationaux (c'est-à-dire qu'elle est susceptible de produire un effet dont l'importance a été mise en évidence dans les affaires préjudicielles 26-62 (Recueil, IX-1963, p. 24) et 28-67 (Recueil, XIV-1968, p. 227). En effet, selon la thèse inverse, au cas où les décisions communautaires ne sont pas appliquées, il ne reste que la procédure fastidieuse prévue par l'article 169 du traité CEE en vue de faire constater un manquement, procédure qui reste en dehors du champ d'action juridique des particuliers et dont on peut se demander si, pour les ressortissants du marché commun, ses effets (au cas où l'État membre est condamné) sont équivalents à ceux qui résultent de l'application directe du droit communautaire.

Comme toutes les parties l'ont souligné à juste titre, il n'est pas possible, pour l'examen de cette question importante, de faire directement appel à la jurisprudence élaborée jusqu'à présent par la Cour. Toutefois, cette jurisprudence semble offrir des indices dans un sens favorable à la thèse des demandeurs et c'est à ces indices que nous sommes maintenant tenté de recourir. C'est ainsi tout d'abord qu'il est intéressant de constater que la jurisprudence relative aux dispositions du traité directement applicables n'attache pas une importance particulière au texte de ces dispositions, dans la mesure où il ressort de celui-ci que les destinataires des règles du traité sont les États membres. Nous renvoyons à ce sujet aux arrêts concernant les articles 12, 31, 32, alinéa 1, 37, paragraphe 2, 53 et 95, alinéas 1 et 2. De façon générale, il s'agit ici de dispositions qui prévoient seulement une obligation pour les États membres de faire ou de ne pas faire. Toutefois, la Cour n'y a pas vu un obstacle qui empêcherait de reconnaître un effet direct en faveur de particuliers, c'est-à-dire d'admettre l'applicabilité directe, lorsque, d'après le reste de leur contenu, les dispositions en question semblent de nature à produire de tels effets. Nous pourrions donc être tenté de porter un jugement analogue en ce qui concerne le droit secondaire, lorsqu'il se présente de la même façon, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit de décisions adressées aux États membres et leur imposant une obligation de faire ou de ne pas faire; en d'autres termes, il semblerait défendable dans ce cas de mettre pareillement au second plan l'aspect formel pour s'attacher uniquement à la question de savoir si, d'après leur contenu et leur nature, elles sont susceptibles de produire en faveur des particuliers des effets directs. Il faut ensuite faire appel à la jurisprudence élaborée à propos de l'article 173 du traité CEE qui, vous le savez, subordonne le droit pour les particuliers d'intenter un recours contre des décisions dont ils ne sont pas les destinataires, au fait que ces décisions les concernent directement. Un tel droit de recours a été également reconnu contre des décisions adressées à des États membres. Il semble tout à fait remarquable qu'à ce propos (nous renvoyons à l'arrêt dans les affaires 106 et 107-63, Recueil, XI-965, p. 533) la Cour ait parlé de décisions «directement applicables» de la Commission, bien qu'il ne soit pas possible, bien entendu, de mettre sur le même pied l'applicabilité directe et le fait qu'une décision concerne directement un particulier, conformément à l'article 173.

Un troisième élément intéressant qui a été invoqué tant par la Commission que par les demandeurs nos 2 et 3 est l'arrêt rendu dans l'affaire 38-69 (Recueil, XVI-1970, p. 58). Au sujet de la décision d'accélération du Conseil du 26 juillet 1966, cet arrêt affirme : «…attendu que cette décision, bien qu'adressée formellement aux seuls États membres, est destinée à se répercuter sur l'ensemble du marché commun et qu'elle conditionne ou prépare la mise en œuvre de dispositions directement applicables dans les États membres, résultant de l'article 9, alinéa 1, du traité et, en ce qui concerne les relations avec les pays tiers en particulier, du règlement du Conseil no 950/ 68/CEE du 28 juin 1968 relatif au tarif douanier commun». S'il est vrai que cette affirmation se situe dans le cadre d'une procédure selon l'article 169 du traité CEE et eu égard à une décision destinée à le compléter, conformément à l'article 235, toutefois, étant donné qu'il s'agit de droit communautaire secondaire au sens large, il ne semble pas erroné de se baser sur l'arrêt en question pour en déduire que la Cour est disposée à adopter une attitude analogue également à l'égard de décisions dont il est clair qu'elles ont été adoptées conformément à l'article 189 du traité et qu'elles sont destinées aux États membres.

Enfin, les jugements des tribunaux allemands que les demandeurs nos 2 et 3 ont cités à l'appui de l'applicabilité directe de décisions adressées aux États et les opinions d'auteurs éminents, auxquelles ils se sont référés (nous ne les énumérerons pas maintenant, mais qu'il nous soit permis de renvoyer à ce sujet aux citations contenues dans les mémoires des demandeurs) militent, eux aussi, dans ce sens.

Cependant, nous ne devons pas sous-estimer la portée des objections qui ont été faites contre la thèse soutenue par la Commission. Elles découlent notamment du système que le traité applique au droit secondaire, conformément à l'article 189. Celui-ci établit une distinction entre les règlements, d'une portée générale, obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tout État membre; les directives qui lient tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens; et les décisions, qui sont obligatoires en tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. En effet, nous pourrions déduire de ces définitions qu'il n'existe une législation directe émanant des institutions communautaires que sous la forme de règlements, car, selon les termes du traité, seuls ces derniers sont directement applicables dans les États membres. Dans tous les autres cas, par contre, ce serait seulement l'acte d'introduction dans le droit interne, ou d'exécution, qui créerait du droit directement applicable en fonction de ce que prévoient les directives et les décisions. Toutefois, à l'instar de la Commission et des demandeurs nos 2 et 3, nous ne voulons pas croire que cette distinction marquée au sujet de l'applicabilité directe ait un caractère absolument impératif. Si le traité fait une distinction entre une législation à un degré émanant des institutions communautaires et une législation à deux degrés comprenant l'intervention d'instances nationales (comme on le sait, certains articles du traité prévoient expressément cette dernière catégorie uniquement), c'est, à notre avis, en ce qui concerne la dernière hypothèse, essentiellement pour les cas dans lesquels une mesure d'introduction dans le droit interne, ou d'exécution, est indispensable pour créer du droit applicable, par exemple lorsqu'il s'agit d'obligations de faire qui laissent à l'État un pouvoir d'appréciation. C'est souvent, peut-être même normalement, le cas pour les décisions et les directives. Mais en outre il existe aussi, certes, des décisions ou des éléments de décisions qui n'exigent aucune mesure d'introduction dans le droit interne (il suffit de penser aux obligations de ne pas faire ou dispositions de «standstill»). Dans ce cas tout au moins, peut-être aussi lorsqu'il s'agit d'obligations de faire qui ne laissent à l'État aucun pouvoir d'appréciation (cette question peut rester sans réponse pour le moment) il semble en fait justifié d'admettre qu'en dépit de l'obligation exclusive qui incombe aux États membres, il existe en faveur des ressortissants du marché commun des effets directs que les juridictions nationales doivent pouvoir garantir directement, comme elles le font pour les dispositions correspondantes du traité lui-même, lorsqu'il s'agit d'injonctions claires, précises et inconditionnelles. En effet, nous pouvons dire avec les demandeurs nos 2 et 3 que dans ce cas nous avons affaire en réalité à des actes analogues à l'acte législatif. C'est avant tout cette constatation, c'est-à-dire la prise en considération de la nature juridique véritable des actes en question, qui permet de les assimiler, du point de vue de leurs effets juridiques — en ce qui concerne l'applicabilité directe — aux règlements communautaires. La distinction de principe entre les actes du droit communautaire secondaire, telle que le traité l'établit, ne disparaît certes pas de. ce fait. Il n'existe pas non plus de risque grave pesant sur la sécurité juridique; on pourrait pour le moins dire que ce risque est contrebalancé par un renforcement de la garantie juridictionnelle des particuliers, considération à laquelle, comme nous l'avons déjà dit la Cour a attaché une importance particulière, lorsqu'elle a fixé les critères dont dépend l'applicabilité directe des dispositions du traité.

Enfin, l'objection selon laquelle le traité ne prévoit pas la publication des décisions, mais que c'est au contraire l'institution dont elles émanent qui décide expressément de les publier selon les cas, ne semblerait pas devoir jouer un rôle. Selon cette objection, lorsque la publication n'a pas lieu, mais qu'on admet néanmoins l'applicabilité directe de décisions, la protection juridique n'est pas garantie dans des conditions uniformes, car elle dépend du moment auquel le particulier intéressé a fortuitement connaissance de l'adoption de la décision. C'est à juste titre que l'on réplique que lorsqu'elle n'est pas expressément prévue, la publication n'est pas une condition de la validité juridique et qu'au demeurant son but est surtout un but de protection, c'est-à-dire que lorsqu'elle n'a pas lieu, il est impossible d'opposer l'acte en question à un particulier concerné. Mais la situation est précisément inverse lorsqu'un particulier invoque un tel acte pour la défense de ses droits, qu'il entend par conséquent en tirer des avantages. D'ailleurs, indépendamment du fait que lorsque la publication n'a pas lieu, tous les intéressés sont par principe dans la même situation quant à la possibilité d'avoir connaissance de la décision, nous devons encore faire remarquer qu'en raison de leur importance, des actes comme celui dont il s'agit en l'espèce sont normalement publiés et que cette circonstance peut précisément justifier l'applicabilité directe aux yeux des ressortissants du marché commun. Par conséquent, il n'est pas possible de se baser sur le fait que la publication de décisions adressées à des États membres n'est pas expressément prévue pour en conclure que ces décisions ne sont jamais directement applicables.

En conclusion, nous penchons donc finalement pour le point de vue soutenu par la Commission et par les demandeurs qu'il n'existe aucun argument de principe s'opposant de façon impérative à l'applicabilité directe de dispositions d'une décision adressée à un État membre, lorsque, de par son contenu au fond, cette décision est susceptible d'engendrer des droits pour les particuliers.