CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER

PRÉSENTÉES LE 21 FÉVRIER 1978 ( 1 )

Messieurs,

Dans la présente affaire, la Cour est à nouveau invitée à répondre à des questions relatives à la légalité de charges imposées en Italie au titre de l'inspection vétérinaire de viandes importées. Cette affaire est déférée à la Cour à titre préjudiciel par ordonnance de renvoi du Pretore de Alessandria.

Les 29 novembre 1971 et 11 janvier 1973, la société Simmenthal SpA, demanderesse au principal, a importé en Italie des lots de viande de bœuf congelé provenant d'Uruguay. La déclaration en douane a été faite à Alessandria. Aux termes de l'article 32 de la loi italienne du 27 juillet 1934 codifiant la législation italienne en matière de santé publique (il s'agit du «Testo unico delle leggi sanitarie», GU no 186 du 9 août 1934), la viande de boeuf était assujettie à un contrôle vétérinaire à son arrivée en Italie. Des redevances étaient perçues du chef de ces inspections au titre de la loi no 1239 du 30 décembre 1970 (JO no 26 du 1er février 1971). Ces redevances se sont élevées à 128370 lires pour le premier lot et à 186775 lires pour le second. Ces sommes ont été acquittées par la demanderesse au principal à l'Amministrazione delle Finanze dello Stato, défenderesse au principal. La demanderesse au principal demande la restitution de ces sommes, motif pris de ce que leur perception était incompatible avec le droit communautaire.

La législation italienne applicable en la matière a déjà été examinée par la Cour dans un certain nombre de cas dont celle-ci a été saisie. Cette législation a notamment été décrite de manière détaillée par la Commission dans l'affaire 35/76, la première affaire Simmenthal (Recueil 1976, p. 1871), qui a exposé sa genèse en remontant jusqu'à l'année 1888. Le point qui doit, selon nous, être souligné aux fins de la présente affaire est qu'en vertu de la loi no 1239 du 30 décembre 1970, les redevances de contrôle sanitaire ont été fixées à un niveau uniforme par unité de poids de la marchandise à inspecter dans le cas de la viande du genre dont il est question en l'espèce, soit à 1000 lires par 100 kg, selon ce que l'avocat de la défenderesse au principal nous a exposé.

Après l'audience dans la présente affaire, deux événements d'une certaine importance se sont produits en Italie. Le premier a été la publication de la loi no 889 du 14 novembre 1977 abrogeant pour l'avenir (c'est ainsi que nous l'avons compris) les charges imposées par la loi no 1239 du 30 décembre 1970 en ce qui concerne les marchandises importées en provenance d'autres États membres de la CEE ou d'États associés ou exportées à destination de ceux-ci et prévoyant des dispositions en conséquence, particulièrement en ce qui concerne le budget italien. Le second événement a été l'arrêt de la cour constitutionnelle italienne du 22 décembre 1977 (arrêt no 163 de 1977) dans l'affaire Unil- it et Ariete contre Amministrazione delle Finanze dello Stato qui a déclaré la loi no 1239 incompatible avec le droit communautaire en tant qu'elle visait de telles marchandises et, partant, avec l'article 11 de la Constitution italienne. Cette décision de la cour constitutionnelle a eu pour effet (c'est en ce sens que nous la comprenons) d'invalider cette loi «ex tunc» en ce qui concerne ces marchandises. Dans cet arrêt, la cour constitutionnelle italienne a pris en considération entre autres les arrêts de la Cour de justice dans les affaires 29/72, la seconde affaire Marimex (Recueil 1972, p. 1309), dans l'affaire 87/75, l'affaire Bresciani (Recueil 1976, p. 129), dans l'affaire Simmenthal (déjà citée), dans l'affaire 21/75 Schroeder contre ville de Cologne (Recueil 1975, p. 905), dans l'affaire 46/76 Bauhuis contre Pays-Bas (Recueil 1977, p. 5) et dans l'affaire 89/76 Commission contre Pays-Bas (Recueil 1977, p. 1355).

La législation communautaire dont il s'agit en l'espèce, est également bien connue de vous, Messieurs. L'article 12, paragraphe 2, du règlement no 14/64/CEE du Conseil du 5 février 1964«portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine» interdisait aux États membres de percevoir tous droits de douane ou taxes d'effet équivalent sur les importations en provenance des pays tiers, autres que ceux prévus par le règlement lui-même. Cette interdiction a été reprise à l'article 20, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 805/68 du Conseil du 27 juin 1968 (JO no L 148, du 28 juin 1968) «portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine», lequel a remplacé le règlement no 14/64/CEE et était en vigueur à l'époque à laquelle ont été réalisées les deux importations dont il s'agit en l'espèce. L'interdiction inscrite à l'article 20, paragraphe 2, était introduite par les mots suivants: «sauf dispositions contraires du présent règlement ou dérogations décidées par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure de vote prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité, …».

Dans l'affaire Schroeder (déjà citée), la Cour, statuant en conformité avec une jurisprudence antérieure, a dit que rien ne permet de donner une interprétation de l'expression «taxe d'effet équivalent», inscrite à l'article 20 paragraphe 2 du règlement no 805/68, qui soit différente de celle qu'elle doit recevoir dans les dispositions du droit communautaire relatif aux échanges intracommunautaires. Elle a déclaré en conséquence que «les charges pécuniaires, imposées pour des raisons de contrôle sanitaire des produits importés de pays tiers, qui sont déterminées selon des critères propres et qui ne sont pas comparables à ceux servant à fixer les charges pécuniaires et grevant éventuellement «(nous dirions, «et validement») les produits communautaires similaires sont, quel que soit leur montant, à considérer comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane»».

A cet effet, il est sans importance, dans le cas de charges imposées unilatéralement par un État membre pour une inspection obligatoire, que ces charges soient proportionnées ou non au coût de l'inspection, étant donné qu'une inspection imposée dans l'intérêt public ne saurait être considérée comme un service rendu à l'importateur, susceptible de justifier l'assujettissement de celui-ci à une charge pécuniaire. En effet, une charge imposée au titre d'une inspection obligatoire de marchandises importées ne saurait être exorbitante de la catégorie des charges d'effet équivalant à un droit de douane que si elle peut être considérée comme s'inscrivant dans le cadre d'un système général d'imposition interne s'appliquant systématiquement et de la même manière aux produits intérieurs et aux produits importés (voir, par exemple, l'affaire Bresciani, déjà citée, p. 138 et 139).

Voilà, à notre avis, tout ce que dit le droit sur le point qui nous occupe, du moins en ce qui concerne la première des importations dont il s'agit ici.

La Commission a toutefois tiré argument de l'article 9 de la directive du Conseil 64/433/CEE du 26 juin 1964 (JO no 2012, du 29 juillet 1964) «relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches». (Dans ce contexte, la viande congelée est censée être de la «viande fraîche»: voir article 1, paragraphe 3, de la directive). Cette directive visait à entamer l'élimination des différences existant entre les États membres dans les conditions sanitaires des viandes, différences faisant obstacle aux échanges intracommunautaires. Elle était parallèle à la directive du Conseil 64/432/CEE, de la même date, «concernant certains problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovines et porcines», dont la Cour a eu à connaître dans le cadre de l'affaire Bauhuis contre Royaume des Pays-Bas (déjà citée). L'article 9 de la directive 64/433 était libellé dans les termes suivants:

«Au cas où le régime communautaire relatif aux importations de viandes fraîches en provenance de pays tiers ne serait pas applicable au moment de la mise en application de la présente directive, et en attendant son application, les dispositions nationales applicables aux produits importés en provenance de ces pays ne devraient pas être plus favorables que celles qui régissent les échanges intracommunautaires.»

L'argument de la Commission consiste à dire, en bref, que les décisions rendues par la Cour dans les affaires Bauhuis contre Royaume des Pays-Bas et Commission contre Royaume des Pays-Bas (déjà citées) ont montré que les charges imposées par un État membre au titre d'une inspection sanitaire effectuée par lui non pas en tant que condition imposée unilatéralement par ce même État membre, mais en exécution d'une obligation imposée par la législation communautaire ou par une convention liant tous les États membres, ne doivent pas être considérées comme ayant un effet équivalant à un droit de douane, lorsque leur montant n'excède pas le coût réel de l'inspection. En raisonnant par analogie, la Commission a soutenu que les charges imposées au titre d'inspections effectuées par un État membre en exécution de l'article 9 de la directive no 64/433 ne doivent pas être considérées comme équivalant à un droit de douane si elles n'excèdent pas le coût de ces inspections.

Dans ce contexte, il est un point, effleuré tant par la défenderesse au principal que par la Commission dans leurs observations respectives, qui me paraît pertinent. Il s'agit du fait que si le concept de la taxe ayant un effet équivalant à un droit de douane est essentiellement le même dans le contexte des échanges intracommunautaires que dans celui des échanges avec les pays tiers, l'intérêt de la Communauté qui est sauvegardé par la prohibition de telles taxes dans le premier cas, diffère de celui qui est visé dans le second, bien que tous deux soient des manifestations du concept d'un marché unique. Comme nous l'avons souligné dans nos conclusions dans l'affaire Schroeder (p. 916), dans le cas des échanges intracommunautaires le but de la prohibition est d'assurer la libre circulation des marchandises entre les États membres, tandis que dans le cas des échanges avec les pays tiers, le but visé est d'assurer l'uniformité de la position des États membres à l'égard des pays tiers. En fait, c'est en raison de l'importance attachée aux efforts visant à empêcher les États membres de battre en brèche l'uniformité de la protection assurée aux frontières extérieures de la Communauté par le tarif douanier commun que la Cour a dit dans les affaires 37 et 38/73, Diamantarbeiders contre Indiamex (Recueil 1973, p. 1609), que même en l'absence d'une interdiction formelle du traité, les États membres ne sauraient appliquer unilatéralement des taxes nouvelles, quelles qu'elles soient, sur les importations en provenance de pays tiers ni augmenter le niveau de celles déjà en vigueur et qu'elle a souligné que les charges déjà existantes pouvaient être interdites entre autres par la législation adoptée par le Conseil dans le cadre de la politique agricole commune (voir p. 1623-1624).

A notre avis, l'argument développé par la Commission passe outre au fait que ce qui était sous-jacent aux décisions de la Cour dans les affaires Bauhuis contre Pays-Bas et Commission contre Pays-Bas, c'était que, dans la première affaire, le système des inspections instauré par la directive 64/432 et, dans la seconde, le système instauré par la convention internationale sur la protection des espèces végétales, avaient chacun pour objet et pour effet de faciliter les échanges entre les États membres auxquels ils étaient respectivement applicables. Cela étant, il eût été presque contradictoire de soutenir que les charges imposées en vue de couvrir le coût des inspections faites dans le cadre de ce système avaient un effet équivalant à des droits de douane.

Ce raisonnement ne saurait, par sa nature même, être transposé sur le plan des échanges avec les États tiers où le but dominant est non pas l'élimination des obstacles aux importations et aux exportations, mais la suppression de différences dans le traitement réservé à ces importations et exportations par les États membres.

Nous croyons juste de dire également que l'argument de la Commission, fût-il pertinent en théorie, ne saurait guère porter dans le cas d'espèce puisque nous tenons de l'autorité de la cour constitutionnelle italienne elle-même, dans l'arrêt que nous avons déjà cité précédemment, que les charges imposées par la loi no 1239 du 30 décembre 1970 n'ont aucune relation avec le coût des inspections pour lesquelles elles sont imposées. De. plus, nous tenons du même arrêt que ces charges n'étaient pas, à l'époque qui importe en l'espèce, valablement appliquées pour ce qui est des importations en Italie ou en provenance d'autres États membres. Il ne saurait dès lors avoir été nécessaire de les imposer aux importations en provenance de pays tiers pour se conformer à la condition de l'article 9 de la directive 64/433 aux termes de laquelle ces importations ne doivent pas jouir d'un traitement plus favorable que les importations en provenance d'États membres.

Le 12 décembre 1972, c'est-à-dire antérieurement à la date à laquelle a été réalisée la seconde importation dont il s'agit en l'espèce, le Conseil a adopté la directive 72/462/CEE (JO no L 302, du 31 décembre 1972) «concernant des problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l'importation d'animaux des espèces bovine et porcine et des viandes fraîches en provenance des pays tiers». (Cette directive assimile également la viande congelée à la «viande fraîche»: voir article 2 (o)). La plupart des questions posées à la Cour par le Pretore d'Alessandria ont trait à cette directive, de même d'ailleurs que la plupart des arguments qui ont été développés devant nous.

La directive contient trois dispositions au sujet des coûts afférents aux inspections sanitaires.

La première de ces dispositions est le paragraphe 8 de l'article 12, lequel prévoit l'inspection sanitaire d'animaux vivants (bovins et porcins) lors de leur arrivée sur le territoire de la Communauté. Le texte anglais de ce paragraphe est libellé comme suit:

«The exporter, importer or their representative shall be liable for any expenditure incurred pursuant to this Article, including the slaughter or destruction of animals, without compensation from the State.»

La seconde disposition relative aux coûts occasionnés par les inspections est le paragraphe 4 de l'article 23 qui impose aux États membres de soumettre les viandes fraîches, sans délai, dès leur arrivée sur le territoire de la Communauté, à un contrôle sanitaire «quel que soit le régime douanier sous lequel elles sont déclarées». La Commission nous a expliqué que l'article 23 vise principalement les marchandises en transit. Son objet est manifestement, tout comme celui de l'article 12, d'empêcher que ne se répandent des maladies animales dans la Communauté. Dans le texte anglais, cette disposition est libellée comme suit:

«All expenditure incurred pursuant to this Article shall be chargeable to the consignor, the consignee or their agents, without repayment by the State.»

La troisième disposition en matière de contrôle sanitaire est l'article 26 qui se rapporte aux frais occasionnés par l'application des articles 24 et 25. L'article 24 impose aux États membres de veiller à ce que la viande fraîche soit, à l'importation, soumise à un contrôle de salubrité ainsi qu'à un contrôle sanitaire. L'article 25 prévoit que tout lot de viande dont la mise en circulation dans la Communauté a été autorisée, doit être accompagné d'un certificat établi dans une forme prescrite. Le texte anglais de la disposition de l'article 26 est libellé comme suit:

«All the expenditure incurred by the application of Articles 24 and 25, and in particular the cost of inspecting the fresh meat, storage costs and possibly the cost of destroying the meat shall be chargeable to the consignor, the consignee or their agent, without repayment by the State.»

Vous voyez donc, Messieurs, que le texte en langue anglaise de chacune de ces dispositions contient une phraséologie quelque peu différente. Il s'agit là toutefois d'une caractéristique particulière au texte de langue anglaise. Dans les autres langues officielles, ces différents textes ont la même phraséologie. Par exemple, le texte en langue française est libellé comme suit:

Article 12 (8)

«Tous les frais occasionnés par l'application du présent article, y compris l'abattage et la destruction des animaux, sont à charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire sans indemnisation de l'État.»

Article 23 (4)

«Tous les frais occasionnés par l'application du présent article sont à charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire sans indemnisation de l'État.»

Article 26

«Tous les frais occasionnés par l'application des articles 24 et 25, notamment les frais de contrôle des viandes fraîches, les frais de stockage ainsi que d'éventuels frais de destruction de ces viandes, sont à la charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire sans indemnisation de l'État.»

Ces dispositions doivent dès lors être interprétées dans le même sens.

On a soutenu, en particulier le gouvernement italien, que ces dispositions, et notamment les deux dernières qui ont trait à la viande fraîche, doivent être entendues en ce sens qu'elles ont autorisé l'Italie à maintenir en vigueur les charges imposées par la loi no 1239 du 30 décembre 1970. Cela nous paraît une interprétation impossible. Quelle que soit la signification qu'il convient d'attribuer à ces dispositions, on ne saurait les comprendre en ce sens qu'elles autorisent un État membre à maintenir en vigueur un système d'impositions non proportionné aux charges encourues. Nous observerons à cet égard que la cour constitutionnelle italienne qui, dans l'arrêt auquel nous nous sommes déjà référé à deux reprises, a considéré ces mêmes dispositions, a déclaré que l'Italie, comme les autres États membres, sera certainement amenée à édicter des modalités d'application en vue de leur donner effet.

Cela doit réellement suffire à écarter l'argument en question.

Mais il y a une autre raison qui doit porter, selon nous, à le rejeter. Il est clair, en effet, que ces dispositions s'appliquent seulement aux coûts résultant d'inspections réalisées conformément à la directive. L'on a longtemps argumenté devant nous au sujet de l'interprétation de l'article 32, paragraphe 1, de la directive prescrivant les dates à compter desquelles les États membres devaient prendre les dispositions législatives réglementaires et administratives en vue de se conformer aux différentes dispositions de la directive. Mais, ainsi que la défenderesse au principal et la Commission l'ont toutes deux souligné, la mise en oeuvre de la directive impose également, sauf dans des domaines mineurs et étrangers à la présente espèce qui concernent des marchandises transitant d'un pays tiers vers un autre via la Communauté, de prendre un certain nombre de mesures au niveau de la Communauté et ces mesures n'ont pas été prises jusqu'à présent. Il s'ensuit qu'aucun État membre n'est encore en mesure d'appliquer la directive d'une façon quelconque qui soit pertinente en l'espèce et qu'aucun État membre ne saurait en conséquence imposer de charges de ce fait.

Nous en venons ainsi aux questions posées par le Pretore, mais avant cela il nous faut encore, croyons-nous, faire une observation à titre préalable. L'ordonnance de renvoi dans la présente affaire a été prise dans le cadre d'un procès engagé par «requête en injonction» au titre des articles 633 et suivants du code de procédure civile italienne. Comme il est arrivé souvent dans des affaires de ce genre, le caractère adéquat de cette procédure a été révoqué en doute par le gouvernement italien, lequel a souligné qu'il en découle que les questions déférées à la Cour ont été formulées sans que la défenderesse au principal eût été entendue à ce sujet. La Cour a estimé à plusieurs reprises qu'en soi, cela ne lui permet pas de se déclarer incompétente pour statuer au titre de l'article 177 du traité (voir par exemple l'affaire 162/73 Birra Dreher contre Amministrazione delle Finanze dello Stato, Recueil 1974, p. 201 ainsi que la jurisprudence antérieure citée par M. l'avocat général Mayras dans cette affaire, p. 220 — 221). Mais, dans l'affaire Benedetti contre Mura (Recueil 1977, p. 163), la Cour a dit aussi qu'une procédure impliquant un renvoi au titre de l'article 177 avant que toutes les parties intéressées aient été entendues, si elle est valide, n'est pas nécessairement désirable. Nous croyons que les tribunaux nationaux devraient tenir compte de cette observation, étant entendu toutefois qu'il leur appartient d'apprécier dans chaque cas d'espèce si une telle procédure est néanmoins indiquée.

La première question du Pretore est libellée dans les termes suivants:

«Les articles 12 du règlement no 14/64/CEE et 20 paragraphe 2, du règlement no 805/68/CEE doivent-ils être interprétés dans ce sens que toute charge pécuniaire, imposée dans un État membre et perçue à la frontière à l'occasion d'un contrôle sanitaire des animaux et des viandes bovines importés de pays tiers, constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane?»

Selon nous, Messieurs, vous devriez répondre à cette question qu'une charge pécuniaire, de quelque montant que ce soit, imposée unilatéralement par un État membre au titre du contrôle vétérinaire ou de salubrité obligatoire de produits importés en provenance de pays tiers, fixée conformément à des critères qui ne sont comparables à aucun de ceux appliqués pour fixer des impositions validement prélevées sur les produits communautaires similaires, constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane.

La seconde question du Pretore est la suivante:

«En cas de réponse à cette question, à partir de quelle date l'interdiction de percevoir ces charges pécuniaires est-elle applicable?»

Dans l'affaire 84/71, la première affaire Marimex (Recueil 1972, p. 89), la Cour a analysé la législation quelque peu complexe, applicable en la matière, et elle a conclu que l'interdiction a pris effet le 1er novembre 1964 et est restée en vigueur depuis lors.

Nous estimons que la même réponse devrait être donnée en l'espèce.

La troisième question du Pretore se présente sous la forme d'une longue question relative à l'interprétation de la directive 72/462 et, en particulier, des articles 23, paragraphe 4, et 26 de celle-ci ainsi qu'au sujet de la date d'entrée en vigueur de ces dispositions.

Selon nous, la réponse à donner à cette question est que, dans la mesure où il s'agit d'importations dans la Communauté, ni l'article 23, paragraphe 4, ni l'article 26 ne sont encore applicables.

Cela étant, aucune des autres questions déférées à la Cour par le Pretore n'appelle une réponse.

( 1 ) Traduit de l'anglais.