Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 21 février 2002. - Royaume d'Espagne contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercice 1993. - Affaire C-349/97.



Recueil de jurisprudence 2003 page I-03851



Conclusions de l'avocat général

1 En vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE), le royaume d'Espagne a demandé l'annulation partielle de la décision 97/608/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, modifiant la décision 97/333/CE, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993 (1), dans sa partie le concernant.

I - Faits

2 La décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997 (2) a été adoptée avant la clôture de la procédure de conciliation à laquelle certains États membres, dont le royaume d'Espagne, ont eu recours, conformément à la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), Section «garantie» (3). La décision attaquée vise à l'apurement des comptes des dépenses pour lesquelles la procédure de conciliation est achevée. La Commission a établi le montant des dépenses reconnues à la charge du FEOGA au titre de l'exercice financier 1993.

3 S'agissant du royaume d'Espagne, la Commission a constaté qu'une partie des dépenses déclarées ne remplissait pas les conditions imposées par les règles communautaires et ne pouvait donc être financée par le FEOGA, section «garantie». Ces dépenses sont celles relatives aux aides à la production et à la consommation d'huile d'olive et à la production de fourrages séchés. Les corrections financières suivantes ont été imposées:

1) Aide à la production d'huile d'olive:

- correction financière forfaitaire de 10 % de l'aide payée par l'Espagne au cours de la campagne 1992/1993, soit 5 939 261 511 ESP;

- correction financière de 224 414 161 ESP correspondant au montant des aides accordées à deux organisations de producteurs agréées et à leurs membres;

- correction financière de 217 007 368 ESP des dépenses relatives au casier oléicole.

2) Aide à la consommation pour l'huile d'olive:

- correction financière de 26 849 245 ESP correspondant au montant des aides accordées à deux entreprises d'embouteillage d'huile agréées;

- correction financière forfaitaire de 2 % de l'aide payée par l'Espagne au cours de la campagne 1992/1993, soit 811 514 867 ESP.

3) Aide à la production de fourrages séchés:

- correction financière de 2 % des dépenses déclarées par l'Espagne, soit 384 545 035 ESP.

4 Les motifs des corrections ainsi appliquées aux dépenses sont résumés dans le rapport de synthèse relatif au résultat des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1993 (4).

II - Cadre juridique général

A - Règles relatives aux contrôles des opérations financées par le FEOGA

5 Le règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (5), dispose, en son article 3, paragraphe 1, que la Communauté finance, par la section «garantie» du FEOGA, les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.

6 En vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 729/70, la Commission met à la disposition des États membres les crédits nécessaires pour que les services et les organismes désignés par les États membres procèdent, conformément aux règles communautaires et aux législations nationales, aux paiements de ces interventions. Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, sous b), de ce règlement, la Commission apure avant la fin de l'année suivante, sur la base des comptes annuels accompagnés des pièces nécessaires à leur apurement, les comptes des services et des organismes des États membres.

7 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 dispose que les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

8 En vertu de l'article 8, paragraphe 2, de ce règlement, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou aux organismes des États membres. Les sommes récupérées sont versées aux services ou aux organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le FEOGA.

9 Conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes les mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d'entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place. Les États membres communiquent à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives qu'ils ont adoptées pour l'application des actes communautaires ayant trait à la politique agricole commune, pour autant que ces actes comportent une incidence financière pour le FEOGA.

10 Selon le paragraphe 2 de cette disposition, les agents mandatés par la Commission pour les vérifications sur place ont accès aux livres et à tous autres documents ayant trait aux dépenses financées par le FEOGA. À la demande de la Commission et avec l'accord de l'État membre, des vérifications ou des enquêtes relatives aux opérations visées au présent règlement sont effectuées par les instances compétentes des États membres. Des agents de la Commission peuvent y participer.

11 Aux termes de son article 1er, paragraphe 1, le règlement (CEE) n_ 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (6), et abrogeant la directive 77/435/CEE (7), concerne le contrôle de la réalité et de la régularité des opérations faisant directement ou indirectement partie du système de financement par le FEOGA, section «garantie», sur la base des documents commerciaux des bénéficiaires ou redevables, désignés sous le terme «entreprises». Selon l'article 2, paragraphe 1, du règlement n_ 4045/89, les États membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises en tenant compte du caractère des opérations à contrôler. Les modalités de ces contrôles sont réglées aux paragraphes 2 et suivants de cet article.

12 S'agissant des conséquences financières pour l'apurement des comptes de la section «garantie» du FEOGA en cas de carences de contrôles effectués par les États membres, un groupe interservices de la Commission a adopté des critères (8), qui ont été approuvés par la Commission et communiqués à tous les États membres au sein du comité de gestion du FEOGA, où ils ont reçu un accueil favorable. Ces critères prévoient trois catégories de corrections à taux forfaitaire:

«A) 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur.

B) 5 % de la dépense, si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.

C) 10 % de la dépense, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.»

13 Le rapport Belle rappelle qu'il est possible de refuser la totalité de la dépense et que, par conséquent, un taux supérieur de correction peut être jugé approprié dans des circonstances exceptionnelles.

14 Le 1er juillet 1994, la Commission a arrêté la décision 94/442. Selon son article 1er, paragraphe 1, sous b) et c), l'organe de conciliation entreprend de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné et établit, à l'issue de ses travaux, un rapport sur le résultat de la tentative de rapprochement. L'article 1er, paragraphe 2, sous a), précise que, en ce qui concerne la poursuite de la procédure de l'apurement des comptes, la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d'apurement des comptes et ne met pas en cause le droit de recours de l'État membre concerné contre une telle décision, au titre de l'article 173 du traité.

B - L'établissement d'une agence de contrôle pour le secteur de l'huile d'olive

15 L'expérience ayant montré que, malgré l'existence sur le plan normatif d'un grand nombre de contrôles spécifiques, des problèmes se posaient pour l'exécution ponctuelle et efficace de ces contrôles, que cette situation pouvait donner lieu à des dépenses injustifiées pour les fonds communautaires et que la structure administrative des États membres producteurs n'était pas suffisamment adaptée à l'exécution des contrôles prévus par la réglementation communautaire, le Conseil a arrêté, le 17 juillet 1984, le règlement (CEE) n_ 2262/84 prévoyant des mesures spéciales dans le secteur de l'huile d'olive (9). Dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 593/92 du Conseil, du 3 mars 1992 (10), l'article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, prévoit que chaque État membre producteur constitue, conformément à son ordre juridique, une agence spécifique chargée de certaines activités et des contrôles des aides communautaires dans le secteur de l'huile d'olive, à l'exclusion des restitutions à l'exportation. Le paragraphe 2 de cette disposition dispose, notamment, que, en vue d'assurer l'application correcte du régime d'aide à la production, l'agence:

- vérifie la conformité des activités des organisations de producteurs et de leurs unions avec le règlement (CEE) n_ 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l'octroi de l'aide à la production d'huile d'olive et aux organisations de producteurs (11);

- vérifie l'exactitude des données figurant dans les déclarations de culture et dans les demandes d'aides, sans préjudice des contrôles effectués par l'État membre en vertu de l'article 14 du règlement n_ 2261/84;

- contrôle les moulins agréés, et

- contrôle les entreprises de conditionnement agréées, conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n_ 3089/78 du Conseil, du 19 décembre 1978, arrêtant les règles générales relatives à l'aide à la consommation pour l'huile d'olive (12), ainsi que, le cas échéant, les organismes professionnels reconnus en vertu de l'article 11, paragraphe 3, du règlement n_ 136/66/CEE (13). Enfin, conformément à l'article 1er, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n_ 2262/84, dans sa version résultant du règlement n_ 593/92, les États membres donnent suite, dans les plus brefs délais, aux constatations effectuées par l'agence. Conformément au cinquième alinéa, ils communiquent périodiquement à la Commission un état indiquant les suites données et les sanctions infligées à l'issue des constatations effectuées par l'agence lors de ses contrôles.

16 Par la loi n_ 28/1987, du 11 décembre 1987 (14), le royaume d'Espagne a créé l'agence pour l'huile d'olive (15), dont les fonctions sont, notamment, la vérification de la conformité des activités des organisations de producteurs avec la réglementation communautaire.

17 En revanche, le Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), aujourd'hui le Fondo Español de Garantia Agraria (16), est l'organisme chargé d'accorder l'agrément aux entreprises bénéficiaires, d'effectuer les paiements directs des aides, ainsi que les avances moyennant dépôt de la caution exigée, et d'infliger les sanctions éventuelles.

18 Les moyens soutenus par le gouvernement espagnol se répartissent en trois catégories d'aides communautaires: l'aide à la production d'huile d'olive, l'aide à la consommation d'huile d'olive et l'aide à la production de fourrages séchés. Le gouvernement espagnol reproche, en outre, à la Commission la violation de certains principes de droit communautaire. Nous examinerons successivement les moyens invoqués ainsi regroupés par thèmes.

III - L'aide à la production d'huile d'olive

A - Cadre juridique

1. Dispositions générales

19 Le règlement n_ 136/66 porte établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses.

20 L'article 5, paragraphe 1, de ce règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 1915/87 (17), a institué un régime d'aide à la production d'huile d'olive afin de contribuer à l'établissement d'un revenu équitable pour les producteurs. Le paragraphe 2 de cette disposition, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 3499/90 (18), prévoit que l'aide est octroyée, d'une part, aux oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, en fonction de la quantité d'huile effectivement produite, et, d'autre part, aux autres oléiculteurs, en fonction du nombre et du potentiel de production des oliviers qu'ils cultivent ainsi que des rendements de ces derniers fixés forfaitairement et à condition que les olives produites aient été triturées.

21 À la suite de l'adoption du règlement (CEE) n_ 1413/82 du Conseil, du 18 mai 1982, modifiant le règlement n_ 136/66 (19), un système spécifique fondé sur l'action d'organisations d'oléiculteurs ou de leurs unions, chargées d'effectuer certaines opérations liées à l'application du régime d'aide a été institué (20). Le huitième considérant de ce règlement précise que l'activité des unions devant assurer un contrôle renforcé de la production des oléiculteurs membres des organisations adhérant à ces unions, il convient de réserver à ces dernières unions le bénéfice de l'avance sur le montant de l'aide.

22 Conformément à l'article 20 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement n_ 136/66, dans sa version résultant du règlement n_ 1413/82, les organisations de producteurs reconnues (21) doivent être en mesure de vérifier la production d'olives et d'huile de ses membres. Selon le paragraphe 2, sous b), dudit article, les unions d'OPR doivent également être en mesure de coordonner et de vérifier l'activité des organisations qui les composent. L'article 20 quater, paragraphe 3, dispose que la reconnaissance d'une organisation ou d'une union est retirée si les conditions de reconnaissance n'étaient pas ou ne sont plus satisfaites.

23 L'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84 précise à cet égard que toute OPR déclare à l'autorité compétente, au plus tard le 30 juin de chaque année, les éventuelles modifications intervenues dans sa structure depuis sa reconnaissance ou sa dernière déclaration annuelle et les éventuelles demandes de retrait et d'adhésion reçues. Sur la base de cette déclaration et des résultats de ses contrôles éventuels, l'autorité compétente s'assure que les conditions requises pour la reconnaissance continuent d'être respectées. Dans le cas où ces conditions ne sont plus respectées ou que la structure d'une organisation ne permet pas la vérification de la production de ses membres, l'autorité compétente doit procéder sans délai, et au plus tard avant le début de la campagne suivante, au retrait de la reconnaissance et communique cette décision à la Commission.

24 Enfin, conformément à l'article 11, paragraphe 2, du règlement n_ 2261/84, les États membres s'assurent que les sommes destinées aux unions et organisations de producteurs en application de l'article 11, paragraphe 1, ne sont utilisées par celles-ci qu'aux fins du financement des activités qui leur incombent en vertu du même règlement. L'article 11, paragraphe 3, dudit règlement prévoit qu'au cas où les sommes retenues par une organisation de producteurs ne sont pas utilisées, en tout ou en partie, aux fins du financement des activités qui lui incombent, elles sont portées en diminution des dépenses financées par le FEOGA.

25 Selon l'article 2, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84, l'aide est octroyée sur demande présentée par les intéressés à l'État membre dans lequel l'huile a été produite. L'article 2, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 3500/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (22), prévoit que, dans le cas des oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, l'aide est octroyée pour la quantité d'huile effectivement produite auprès d'un moulin agréé. Conformément à l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 3061/84 de la Commission, du 31 octobre 1984, portant modalités d'application du régime d'aide à la production d'huile d'olive (23), la demande d'aides, à présenter par chaque oléiculteur, doit comporter certaines indications, parmi lesquelles le ou les moulins agréés dans lesquels l'huile a été produite, en indiquant pour chacun d'eux la quantité d'olives mises en oeuvre et la quantité d'huile produite. Ladite demande doit être accompagnée d'une déclaration du moulin confirmant les indications de l'oléiculteur.

26 Aux fins de l'agrément, les moulins intéressés doivent respecter un certain nombre de conditions qui sont énumérées aux articles 13 du règlement n_ 2261/84 et 9 du règlement n_ 3061/84. L'article 13, paragraphe 4, du règlement n_ 2261/84 dispose que, si l'une des conditions d'agrément n'est plus satisfaite, l'agrément est retiré pour une période dont la durée est fonction de la gravité de l'infraction. L'article 13, paragraphe 6, du règlement n_ 2261/84 précise cependant qu'au cas où le retrait de l'agrément d'un moulin aurait des conséquences graves sur la capacité de trituration dans une zone de production déterminée, il peut être décidé d'agréer ce moulin sous un régime de contrôle spécial. À cette fin, l'État membre doit, conformément à l'article 9, paragraphe 4, du règlement n_ 3061/84, introduire une demande motivée auprès de la Commission, en précisant le type de contrôle qu'il s'engage à exercer sur le moulin en cause.

2. Le régime de contrôles

27 Selon l'article 14, paragraphe 1, du règlement n_ 2261/84, chaque État membre producteur institue un régime de contrôles garantissant que le produit pour lequel l'aide est octroyée a droit au bénéfice de celle-ci.

28 L'article 1er, paragraphe 2, sous d), du règlement n_ 3061/84 précise à cet égard que la déclaration de culture doit indiquer le nombre d'oliviers en production dont les olives sont utilisées pour la production d'huile. Selon le paragraphe 5 de cet article, l'aide est payée au prorata des olives destinées à la production d'huile d'olive dans le cas où une partie des olives a été utilisée à des fins autres que la production d'huile d'olive.

29 Selon l'article 14, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84, les États membres producteurs contrôlent sur place l'activité et la comptabilité matières d'un certain pourcentage des moulins agréés. Le paragraphe 3 bis de cette disposition, ajouté par le règlement n_ 3500/90, précise que, aux fins du paiement de l'aide aux oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, les États membres producteurs contrôlent l'exactitude des déclarations de culture sur la base de critères à déterminer, la correspondance entre la quantité d'huile indiquée dans la demande d'aides et celle résultant de la comptabilité matières de moulins agréés, et la compatibilité entre la production d'olives déclarée par chaque oléiculteur comme ayant été triturée auprès d'un moulin agréé et les données résultant de sa déclaration de culture sur la base de critères à déterminer. S'agissant des oléiculteurs dont la production moyenne est inférieure à 500 kg d'huile d'olive par campagne, l'article 14, paragraphe 4, du règlement n_ 2261/84, dans sa version résultant du règlement n_ 3500/90, dispose que le contrôle doit permettre de vérifier l'exactitude des déclarations de culture sur la base de critères à déterminer et l'existence de la preuve de trituration des olives dans un moulin agréé.

30 En vertu de l'article 10, paragraphe 1, du règlement n_ 3061/84, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 928/91 de la Commission, du 15 avril 1991 (24), le contrôle visé à l'article 14, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84 porte sur au moins 10 % des moulins agréés opérant pendant la campagne concernée. L'article 10, paragraphe 3, dispose que, en vue du contrôle de l'exactitude des déclarations de culture visées à l'article 14, paragraphes 3 bis et 4, du règlement n_ 2261/84, modifié par le règlement n_ 3500/90, les États membres producteurs prennent en considération, entre autres, les données résultant du casier oléicole et des fichiers informatisés, les éléments résultant des contrôles sur place dont l'oléiculteur a été l'objet, les rendements en olives et en huile fixés pour la zone où se trouvent la ou les exploitations concernées.

31 L'article 15, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84, dans sa version résultant du règlement n_ 3500/90, dispose que, lorsque les contrôles visés aux articles 13 et 14 ne permettent pas de confirmer les données figurant dans la comptabilité matières d'un moulin agréé, l'État membre concerné, sans préjudice des sanctions éventuellement applicables au moulin en cause, détermine la quantité d'huile admissible à l'aide pour chaque producteur dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne et qui a fait triturer sa production d'olives dans ledit moulin. Selon le paragraphe 4 de cette disposition, aux fins de la détermination de la quantité admissible à l'aide, l'État membre tient compte notamment des rendements en olives et en huile fixés forfaitairement conformément à l'article 18 de ce règlement, qui prévoit une fixation par zones homogènes de production.

3. Le casier oléicole et les fichiers informatisés des données oléicoles

32 En vue d'obtenir les données nécessaires à la connaissance dans la Communauté du potentiel de production en olives et en huile d'olive, d'une part, et d'assurer un meilleur fonctionnement du régime communautaire de l'aide pour ce dernier produit, d'autre part, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) n_ 154/75, du 21 janvier 1975, portant établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (25).

33 L'article 1er, paragraphe 1, du règlement n_ 154/75 prévoit que les États membres producteurs d'huile d'olive établissent un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire. Le délai pour l'établissement de ce casier a expiré, dans le cas de l'Espagne, le 1er novembre 1988, selon l'article 1er, paragraphe 2, de ce règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 3788/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, portant adaptation, en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, de certains règlements du secteur des matières grasses (26).

34 Par règlement (CEE) n_ 2276/79, du 16 octobre 1979, la Commission a arrêté les modalités d'application pour l'établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (27). Le règlement (CEE) n_ 586/88 de la Commission, du 2 mars 1988, modifiant le règlement n_ 2276/79 (28), y a inséré les articles 6 bis et 6 ter. Selon l'article 6 bis, les États producteurs assurent, selon la procédure prévue à l'article 6, paragraphe 1, la mise à jour annuelle du casier oléicole en tenant compte des changements éventuels des déclarations de culture présentées par les oléiculteurs. L'article 6 ter, paragraphe 1, prévoit que les États membres producteurs qui ont adhéré à la Communauté après l'entrée en vigueur de ce règlement peuvent rechercher, par des essais, la méthodologie la mieux adaptée à la situation de l'oléiculture dans ces États membres. À cette fin, les États membres concernés transmettent pour approbation à la Commission un programme d'essais. Selon l'article 6 ter, paragraphe 2, la Commission communique à l'État membre sa décision sur le programme présenté, le cas échéant, assorti des modifications qu'elle estime opportunes. Après approbation de la Commission, le programme est exécuté dans les meilleurs délais sous la responsabilité de l'État membre concerné.

35 S'agissant du financement du casier oléicole, le règlement n_ 154/75 a été modifié par règlement (CEE) n_ 1794/79 du Conseil, du 9 août 1979, en ce qui concerne le financement du casier oléicole (29). Conformément au nouvel article 3, paragraphe 3, second alinéa, le financement, par le moyen d'une diminution de l'aide à la production, est réalisé selon la même procédure que celle prévue pour les dépenses visées aux articles 2 et 3 du règlement n_ 729/70. En vertu de l'article 3, paragraphe 5, sont éligibles les dépenses découlant des contrats conclus entre l'autorité compétente de l'État membre producteur et les personnes physiques ou morales chargées de l'exécution des travaux ou des coûts autres que ceux de gestion et de contrôle des travaux lorsque l'État membre fait exécuter ces travaux par ses propres services. L'État membre informe préalablement la Commission du contenu des contrats ou des cahiers de charges, ou des coûts estimés des travaux.

36 L'article 16, paragraphe 1, du règlement n_ 2261/84 impose, en outre, à chaque État membre producteur de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés des données oléicoles. Aux termes de l'article 17, paragraphe 2, dudit règlement, les fichiers créés et le système de traitement utilisé pour leur contrôle doivent être compatibles avec le système informatique utilisé par chaque État membre producteur pour le casier oléicole.

37 L'article 14, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement n_ 2261/84 oblige les États membres à utiliser ces fichiers aux fins des contrôles et des vérifications visés dans ce règlement. Selon l'article 16, paragraphe 2, du même règlement, ils doivent contenir tous les éléments appropriés pour faciliter les opérations de contrôle et la recherche rapide des irrégularités, y compris les informations sur la production des moulins à huile. De plus, l'article 11, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n_ 3061/84, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 98/89 de la Commission, du 17 janvier 1989 (30), prévoit que les États membres procèdent à l'insertion dans le fichier des données de base du casier oléicole dès que celles-ci sont disponibles.

38 L'article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n_ 3061/84, dans sa version résultant du règlement n_ 98/89, prévoit que la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des éléments du fichier informatisé doit intervenir avant le 31 octobre 1990.

B - Sur les corrections financières relatives à l'aide à la production d'huile d'olive

1. Sur la correction financière ponctuelle des aides versées à deux organisations de producteurs

a) Arguments des parties

39 Le gouvernement espagnol conteste la correction de 224 414 161 ESP qui lui a été appliquée au titre des aides versées aux OPR OPROL (Tolède) et APROL-JJAA (Badajoz).

40 Selon lui, il n'existe pas de raisons de refuser des aides à un État membre, lorsque celui-ci établit que son système de contrôle est acceptable.

41 En réponse à l'argument de la Commission selon lequel la communication entre les communautés autonomes et le FEGA est insuffisante, le gouvernement espagnol indique que le contrôle exercé sur les OPR est, au contraire, exhaustif. Il explique qu'il existe des raisons pour lesquelles les mises en demeure de l'AAO ne se traduisent pas toujours par un retrait automatique de la reconnaissance de l'OPR, comme le voudrait la Commission. D'une part, les procédures relatives à l'application des sanctions sont régies par le droit des États membres, conformément à l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CE, Euratom) n_ 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (31), ce qui implique, dans le cas du royaume d'Espagne, la nécessité d'engager une procédure contradictoire longue et complexe. L'application d'une sanction rapide ne peut donc être immédiate. D'autre part, le retrait de la reconnaissance est une mesure d'une certaine gravité qui ne devrait pas intervenir lorsque le manquement est de faible importance.

42 Il rappelle que la reconnaissance a été retirée à OPROL par arrêté de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha du 25 avril 1995, sur proposition de l'AAO. Quant à APROL-JJAA, le gouvernement espagnol reconnaît que la proposition de retrait faite par l'AAO n'a pas été suivie, mais ajoute que cette proposition était fondée sur de simples soupçons ou craintes et non sur des motifs suffisants.

43 Le gouvernement espagnol conteste ne pas avoir communiqué à la Commission les informations qu'elle lui demandait et qu'elle prétend ne pas avoir reçues.

44 Il fait observer, en outre, que le seul cas où la législation communautaire a prévu de porter des sommes en diminution des dépenses financées par le FEOGA est celui où il est confirmé que les sommes retenues par l'OPR n'ont pas été utilisées, en tout ou partie, aux fins du financement des activités qui lui incombent, conformément à l'article 11, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84.

45 Le gouvernement espagnol ajoute que la décision attaquée resterait illégale même si un fonctionnement incorrect de certaines OPR était démontré. Selon lui, la correction doit, en toute hypothèse, s'appliquer à l'aide retenue par l'OPR pour son fonctionnement, non à tous les oléiculteurs qui lui sont associés. Le principe de la personnalité de la peine et, surtout, le principe de proportionnalité imposent cette conclusion. Il fait également valoir que les décisions de la Commission ne portent pas toujours sur les aides versées à tous les oléiculteurs, ce qui soulève la question des critères utilisés par la Commission et de l'arbitraire dont peuvent être affectées ses décisions.

46 Il reproche à la Commission de créer une importante insécurité juridique en négligeant de préciser les conditions qui justifient le retrait de l'agrément. Cette mesure étant une mesure restrictive des droits individuels, il importerait qu'elle intervienne lorsque les preuves des irrégularités sont réunies selon la procédure applicable. Le gouvernement espagnol conteste l'existence de manquements. Il estime que ce sont des carences particulières justifiant un suivi des OPR qui ont été décelées.

47 Le gouvernement espagnol considère que le fait d'étendre à l'aide perçue par tous les membres d'une OPR les conséquences d'une irrégularité imputable à cette dernière est disproportionné, d'autant que la plupart de ces membres n'ont commis aucun manquement.

48 La Commission expose que la correction financière ponctuelle qui est appliquée représente tant l'aide accordée à OPROL et à APROL-JJAA que celle accordée, par l'intermédiaire de ces deux organisations, aux producteurs d'huile d'olive pendant l'exercice 1993.

49 Elle rappelle que cette correction, comme les autres corrections exprimées dans la décision attaquée, est le résultat des informations - ou de l'absence d'information - fournies par les différentes autorités espagnoles, des inspections de l'AAO et des différents contrôles effectués sur place par les services de contrôle du FEOGA (32).

50 Ces procédures de vérification auraient permis de détecter des irrégularités graves et persistantes dans la gestion et dans le fonctionnement de six OPR, parmi lesquelles se trouvent les deux visées par la correction litigieuse. Ces dernières sont les seules qui ont été retenues, à ce titre, les données nécessaires à l'évaluation de la correction les concernant ayant pu être réunies.

51 Elle souligne le fait que les OPR sont un élément essentiel de la gestion et du contrôle de l'organisation commune des marchés, la réglementation communautaire leur assignant, en contrepartie des aides et compensations financières qu'elles reçoivent, des obligations concrètes et des tâches spécifiques en rapport avec la gestion et le contrôle des aides communautaires dont bénéficient les producteurs qui y sont affiliés.

52 La Commission indique que, pour être reconnues comme telles, ces organisations doivent obligatoirement remplir toutes les exigences et les conditions prévues par la réglementation communautaire, lesquelles sont principalement établies par l'article 20 quater du règlement n_ 136/66, dans sa version résultant du règlement n_ 1413/82, et par le règlement n_ 2261/84, notamment par son article 5, paragraphe 3. Elle ajoute qu'il est essentiel que toutes ces organisations remplissent, non seulement au moment de leur constitution, mais durant toute leur existence, toutes les obligations, les conditions et les tâches imposées par la réglementation communautaire.

53 La Commission soutient qu'il ressort de ces dispositions que, dans le cas où les conditions requises pour la reconnaissance ne sont plus respectées, l'autorité compétente doit procéder sans délai au retrait de la reconnaissance, aucune marge d'appréciation ne lui étant reconnue. Cette mesure ne constituerait pas une sanction, mais résulterait du défaut d'observation des conditions nécessaires à son maintien en tant qu'OPR. Le retrait de la reconnaissance devrait être effectué sans préjudice des sanctions qui, le cas échéant, s'imposent. Les communautés autonomes espagnoles auraient refusé d'opérer le retrait de la reconnaissance des OPR en cause proposé par l'AAO, bien qu'elles aient reconnu, pour l'essentiel, l'existence des irrégularités détectées.

54 Selon la Commission, le royaume d'Espagne n'a pas communiqué la plupart des informations, relatives aux OPR mises en cause, demandées à plusieurs reprises.

b) Appréciation

55 L'argumentation présentée par le gouvernement espagnol porte sur les conditions légales du retrait de la reconnaissance des OPR, sur les preuves des irrégularités commises, ainsi que sur l'étendue de la correction appliquée au royaume d'Espagne en raison de ces irrégularités.

56 Nous examinerons successivement chacun de ces points.

i) Les conditions du retrait de la reconnaissance des OPR

57 Le règlement n_ 1413/82, rappelons-le, a institué un système spécifique fondé sur l'action d'organisations d'oléiculteurs ou de leurs unions chargées d'assurer un contrôle renforcé de la production des oléiculteurs membres des organisations adhérant à ces unions.

58 L'article 20 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement n_ 136/66, dans sa version résultant du règlement n_ 1413/82, détermine les conditions auxquelles est subordonnée la reconnaissance des organisations de producteurs. En particulier, les OPR doivent être en mesure de vérifier la production d'olives et d'huile de ses membres.

59 L'article 20 quater, paragraphe 2, sous b), dudit règlement décrit d'une manière dépourvue de toute ambiguïté la conséquence devant être tirée de la disparition des conditions qui ont justifié la reconnaissance. En pareil cas, en effet, l'OPR ou l'union d'OPR est privée de reconnaissance.

60 L'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84 précise les modalités du retrait. Il prévoit que, sur la base de la déclaration annuelle à laquelle sont tenues les OPR, par laquelle celles-ci font connaître à l'autorité compétente les éventuelles modifications intervenues dans leur structure depuis leur reconnaissance, ainsi que des résultats de ses contrôles éventuels, l'autorité compétente s'assure que les conditions requises pour la reconnaissance continuent d'être respectées. Si tel n'est pas le cas, «l'autorité compétente doit procéder sans délai, et au plus tard avant le début de la campagne suivante, au retrait de la reconnaissance [...]».

61 Quatre enseignements nous paraissent devoir être tirés de ce texte.

62 D'une part, les conditions qui justifient la reconnaissance de l'OPR sont facilement identifiables. On trouve, parmi elles, l'aptitude à procéder à la vérification de la production d'olives et d'huile de ses membres, dont la défaillance est, précisément, reprochée aux OPR en cause.

63 Les conditions qui doivent provoquer le retrait de la reconnaissance sont fixées de manière explicite par la réglementation communautaire. Il nous semble donc abusif de reprocher à la Commission, comme le fait le gouvernement espagnol, de créer une insécurité juridique en ne précisant pas ces conditions. De plus, nous verrons que le motif qui se trouve à l'origine des corrections financières appliquées par la Commission, à savoir l'incapacité des OPR à procéder à des vérifications de la production, a été clairement détaillé par la Commission (33).

64 D'autre part, le retrait de la reconnaissance dont bénéficie l'OPR doit intervenir dès que l'une des conditions de la reconnaissance n'est pas satisfaite. L'article 20 quater du règlement n_ 136/66, modifié par le règlement n_ 1413/82, énumère les conditions dont celle-ci dépend, de sorte que l'absence de l'une d'elles suffit à la remettre en cause. En l'espèce, la vérification de la production par les OPR doit être effective et constante pour que l'OPR conserve son statut initial.

65 Dès lors, s'il est démontré que les opérations de vérification auxquelles est tenue l'OPR sont défaillantes ou que l'organisation ou le fonctionnement de celle-ci ne lui permet pas d'y procéder, le statut d'OPR de l'organisation est remis en cause.

66 En outre, les dispositions précitées ne font pas apparaître d'exigence de limites tenant à l'importance des faits à l'origine du retrait. Il résulte des dispositions de l'article 20 quater du règlement n_ 136/66, modifié par le règlement n_ 1413/82, que la constatation d'une insuffisance dans la capacité de l'OPR de procéder aux opérations de vérification suffit à justifier le retrait de la reconnaissance dont elle bénéficie. Cette lecture est confirmée par l'objectif poursuivi par la législation communautaire applicable, qui est d'instituer, en vue d'assurer une gestion efficace du régime d'aide, un contrôle renforcé de la production des oléiculteurs membres des organisations adhérant aux unions professionnelles (34) et d'en confier la charge à ces dernières (35). Lorsqu'elle est avérée, il nous semble que l'incapacité de procéder aux vérifications de la production ne peut être considérée comme un motif anodin autorisant les autorités nationales à ne pas prononcer de retrait.

Dans ces conditions, le gouvernement espagnol ne peut soutenir que les éléments reprochés aux OPR en cause ne sont pas d'une importance suffisante pour légitimer une mesure de retrait de la reconnaissance dont elles ont bénéficié.

67 Enfin, le retrait doit intervenir rapidement. Le délai maximal prévu par l'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84 est fixé au début de la campagne suivante (36).

68 La compétence reconnue aux États membres en matière de procédure de retrait trouve ici une limite dans le temps tout à fait précise. Si la constatation d'irrégularités doit incontestablement donner lieu, avant une décision faisant grief telle qu'un retrait, à un échange contradictoire entre l'autorité compétente et l'OPR en cause, rien ne justifie que l'intervention de cette décision dépasse le délai légal imposé. Il appartient au royaume d'Espagne, soumis, comme les autres États membres, à l'obligation d'observer le délai prévu à l'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84, d'adapter ses procédures internes pour les mettre en conformité avec ce texte et de les appliquer de telle sorte qu'elles n'excèdent pas la limite ainsi fixée.

69 Or, le gouvernement espagnol admet que les mises en demeure de l'AAO ne se traduisent pas toujours par un retrait automatique de la reconnaissance de l'OPR. Il explique également que la reconnaissance a été retirée à OPROL le 25 avril 1995, après qu'une année d'observation n'a pas permis de constater d'amélioration.

70 Le délai de l'article 5, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84 n'a donc manifestement pas été observé.

71 Quant à APROL-JJAA, le gouvernement espagnol ne conteste pas que la proposition de retrait de l'AAO la concernant, en date du 24 janvier 1994, n'a pas été suivie d'effet.

72 Le gouvernement espagnol fait cependant valoir que la demande initiale de retrait était fondée sur de simples soupçons ou craintes et non sur des motifs suffisants.

73 Il convient, dès lors, d'examiner l'argumentation développée par le gouvernement requérant, au sujet d'APROL-JJAA et d'OPROL, selon laquelle les irrégularités constatées étaient insuffisantes pour justifier le retrait.

ii) Les irrégularités justifiant le retrait de la reconnaissance

74 Nous avons vu que le retrait de la reconnaissance dont bénéficiaient ces deux OPR soit n'est pas intervenu, soit a été décidé tardivement. Or, ce retrait s'imposait, les conditions leur permettant de conserver leur statut initial n'ayant pas été observées.

75 Plusieurs éléments du dossier démentent, en effet, l'affirmation du gouvernement espagnol selon laquelle la demande initiale de retrait de la reconnaissance d'APROL-JJAA n'était pas suffisamment étayée.

76 Par lettre du 14 juin 1994 adressée à l'AAO, les autorités compétentes de la Communauté autonome d'Estrémadure ont indiqué avoir effectué deux inspections auprès d'APROL-JJAA les 3 et 10 mars 1994. Il ressort de cette lettre que l'AAO avait réalisé une inspection auprès de la même OPR, le 23 septembre 1993, dont les résultats avaient motivé la proposition de retrait du 24 janvier 1994. Les inspections de mars 1994 ont permis de constater certaines améliorations par rapport à la situation décrite par l'AAO, ce qui a conduit les services de la Communauté autonome d'Estrémadure, en dépit de la persistance de certaines carences, à proposer «un suivi de la gestion d'APROL Jovenes Agricultores de Badajoz jusqu'à la constatation que toutes les conditions qui ont justifié la reconnaissance sont à nouveau réunies et que les dispositions de la réglementation applicable à ce type d'organisation soient respectées» (37). La lettre précise que l'inspection de l'AAO est intervenue au moment où l'OPR était privée de son gérant, lequel n'avait pas encore été remplacé, de sorte que le personnel d'APROL-JJAA n'avait pas été en mesure de tenir compte des avertissements notifiés par l'AAO.

77 La lettre du 14 juin 1994 confirme l'existence de carences lors de l'inspection de l'AAO, ainsi que la persistance de certaines d'entre elles au moment des inspections des services de la Communauté autonome d'Estrémadure. Au jour de ces dernières inspections, des insuffisances en matière de comptabilité spécifique de gestion, l'absence de copies des titres de propriété, les lacunes des rapports trimestriels d'activité et l'impossibilité de vérifier pour certaines campagnes le respect des délais fixés pour le transfert des aides ont été relevées.

78 Or, le retrait de la reconnaissance n'est pas intervenu à ce stade, pas plus qu'il ne l'avait été après l'inspection réalisée par l'AAO, alors que des irrégularités plus nombreuses et plus graves avaient été relevées (38).

79 En outre, l'absence de gérant à cette date n'apparaît pas de nature à justifier, à elle seule, ces insuffisances, ainsi que le démontrent les contrôles des services du FEOGA. En effet, le compte rendu établi par ces services à la suite d'une mission d'inspection effectuée du 20 au 24 juin 1994 signale que plusieurs OPR visitées par l'AAO ne respectaient pas les conditions les plus élémentaires exigées par le règlement n_ 2261/84 pour le maintien de leur agrément. Parmi ces OPR se trouve l'APROL-JJAA (39). Les inspecteurs du FEOGA indiquent que cette OPR a fait l'objet de plusieurs inspections de la part de l'AAO depuis 1989 et que les différentes recommandations formulées ainsi que les propositions de sanctions n'ont jamais été prises en considération par les autorités de la Communauté autonome d'Estrémadure (40).

80 Les irrégularités signalées par l'AAO étaient donc antérieures à l'inspection du mois de septembre 1993 et, en conséquence, à l'absence de gérant au sein d'APROL-JJAA.

81 L'absence de retrait, après la constatation de ces insuffisances anciennes et persistantes, constitue donc, à l'évidence, une donnée justifiant la correction ponctuelle contestée à l'égard d'APROL-JJAA.

82 La situation d'OPROL, du point de vue de l'existence d'irrégularités justifiant le retrait de la reconnaissance, est encore plus claire. L'arrêté du 25 avril 1995, précité, par lequel le retrait de la reconnaissance de cette organisation de producteurs a été prononcé, constitue la preuve de ce qu'OPROL avait manqué à ses obligations d'OPR. L'année d'observation qui lui a été accordée, en vain, nous l'avons vu, par les autorités nationales compétentes, démontre la réalité et l'ancienneté des griefs reprochés à cette organisation. Ces données ne sont, en tout état de cause, pas contestées.

83 Il résulte des points i) et ii) qui précèdent que le royaume d'Espagne n'a pas procédé au retrait de la reconnaissance accordée à OPROL et à APROL-JJAA dans les conditions imposées par la réglementation communautaire, en dépit des irrégularités relevées. Ces éléments suffisent à justifier la correction financière appliquée par la Commission.

84 Toutefois, le gouvernement espagnol conteste que, sur la base de ces faits, la Commission soit en droit de procéder à une correction en dehors du cas où il est démontré que les sommes retenues par les OPR n'ont pas été utilisées, en tout ou partie, aux fins du financement des activités qui leur incombent, conformément à l'article 11, paragraphe 3, du règlement n_ 2261/84.

85 Par cette prise de position, le gouvernement espagnol limite à une hypothèse unique le droit pour la Communauté de refuser la prise en charge de tout ou partie des dépenses réalisées par l'État membre en cause, en méconnaissance de votre jurisprudence constante en la matière.

86 La disposition invoquée par le gouvernement espagnol est très spécifique. Il résulte du règlement n_ 2261/84 que les OPR sont en droit de retenir une cotisation sur le montant de l'aide à la production qui leur est versée, afin de contribuer aux frais résultant des opérations de contrôle qui leur sont confiées (41). L'article 11, paragraphe 3, dudit règlement prévoit une diminution des dépenses financées par le FEOGA dans le cas où les sommes retenues ne sont pas utilisées à cette fin.

87 Il n'est pas douteux que cette disposition ne constitue que l'un des cas autorisant la Communauté à ne pas assumer la charge de dépenses irrégulièrement exposées par un État membre. Ainsi que vous l'avez maintes fois jugé, le FEOGA ne finance que les interventions effectuées dans le respect des règles communautaires en vigueur dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (42). C'est là le sens qu'il convient de donner aux articles 2 et 3, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 (43), dont la portée s'étend à d'autres hypothèses que celles d'une mauvaise affectation de la cotisation retenue par une OPR.

88 Comme l'a rappelé à juste titre la Commission, il découle de ces dispositions que, si un État membre maintient la reconnaissance d'une organisation de producteurs et lui octroie des aides après que les autorités compétentes ont constaté que cette OPR ne remplit pas ou a cessé de remplir les conditions nécessaires à sa reconnaissance, elle ajoute au manquement caractérisé par le défaut de retrait de l'agrément celui constitué par le paiement d'une aide indue. Tel est le cas du royaume d'Espagne, en l'espèce.

iii) L'étendue de la correction ponctuelle appliquée au royaume d'Espagne

89 Il y a lieu, à présent, de définir l'étendue de la correction financière litigieuse. À cette fin, il convient d'examiner l'argument du gouvernement espagnol selon lequel celle-ci doit être limitée, en toute hypothèse, à l'aide retenue par l'OPR pour son fonctionnement et non s'étendre à tous les oléiculteurs qui lui sont associés. Après avoir invoqué le principe de personnalité des peines, le gouvernement espagnol s'est fondé sur le principe de proportionnalité, estimant que l'extension des conséquences d'une irrégularité imputée à une OPR au détriment des producteurs eux-mêmes méconnaissait ce principe. Il dénonce, en outre, le caractère arbitraire des corrections pratiquées par la Commission.

90 Pour apprécier la conformité d'une disposition de droit communautaire, en particulier dans les secteurs des organisations communes des marchés agricoles, avec le principe de proportionnalité, il y a lieu d'examiner si les mesures instituées par cette disposition dépassent la limite de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché par la réglementation en cause. Plus particulièrement, il convient de vérifier si les mesures que la disposition en cause met en oeuvre pour réaliser l'objectif qu'elle vise s'accordent avec l'importance de celui-ci et si elles sont nécessaires pour l'atteindre (44).

91 La règle qui doit être examinée au regard du principe de proportionnalité est celle, tirée de votre jurisprudence constante, à laquelle nous nous sommes précédemment référé (45). Selon cette règle, la Commission ne peut mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs de produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés (46). Le défaut d'application des règles pertinentes par les autorités compétentes espagnoles provoque, nous l'avons dit, la mise en oeuvre de la correction financière litigieuse. Celle-ci a pour conséquence immédiate d'imposer au royaume d'Espagne d'exclure du financement communautaire l'intégralité des sommes versées aux OPR en cause, y compris le montant des aides destinées aux producteurs eux-mêmes.

92 Aux termes de son septième considérant, le règlement n_ 729/70 vise à l'adoption de mesures destinées à prévenir et à poursuivre toutes les irrégularités et à récupérer les sommes perdues à la suite de telles irrégularités.

93 Le financement des producteurs par l'intermédiaire des OPR, mais aussi leur contrôle par ces organisations figurent au nombre des mesures instaurées dans le secteur des matières grasses. L'existence d'un contrôle défaillant prive la Communauté du moyen de s'assurer que les conditions justifiant le financement du secteur agricole en cause sont satisfaites. L'exclusion du financement constitue la mesure la plus appropriée si l'on entend éviter que les aides ne soient utilisées à d'autres fins qu'à celles qui président à leur attribution, sauf s'il est démontré que les oléiculteurs membres des OPR ne sont à l'origine d'aucune irrégularité de nature à remettre en cause tout ou partie du financement communautaire.

94 À cet égard, le gouvernement espagnol soutient que la violation du principe de proportionnalité est démontrée par les vérifications faites auprès des oléiculteurs associés. Celles-ci auraient permis de constater que les paiements effectués l'ont été conformément à la réglementation communautaire, 22 oléiculteurs sur les 26 contrôlés n'ayant commis aucune irrégularité.

95 Comme la Commission, nous considérons que ces éléments ne sont pas probants, principalement en raison du fait que les contrôles consignés dans les procès-verbaux produits par le gouvernement espagnol ont été réalisés au cours de l'année 1995. Or, par la décision attaquée, la Commission met en cause le fonctionnement des OPR et des producteurs qui leur sont associés, tel qu'il a été constaté au cours de l'année correspondant à l'apurement des comptes litigieux. Les manquements relevés au sein des organisations elles-mêmes font donc peser de fortes présomptions de fonctionnement irrégulier à l'égard des producteurs associés au cours de la campagne 1993. Les procès-verbaux produits au dossier ne permettent pas d'écarter ces présomptions, dès lors que les constatations qu'ils décrivent peuvent être le reflet d'améliorations survenues après la période litigieuse.

96 Il y a lieu de rappeler, en outre, que les OPR accomplissent une mission de contrôle de la production, de sorte que l'observation de carences graves dans l'exercice de ce contrôle rend élevée la probabilité de dysfonctionnements importants dans l'activité des producteurs.

97 On peut, certes, se placer dans l'hypothèse où il serait démontré que certains producteurs n'ont pas commis d'irrégularité. Dans le système de financement institué dans le secteur des matières grasses, le versement des aides peut avoir lieu par d'autres moyens que par les OPR (47). Un retrait de la reconnaissance des OPR dans les délais aurait donc sans doute permis à ces oléiculteurs d'obtenir des aides par une autre voie légale sans encourir les conséquences négatives des manquements de leur OPR de rattachement.

98 Il convient, sur ce point, de préciser que le financement indu des deux OPR en cause est la conséquence de la tolérance manifestée par les autorités espagnoles à leur égard. Celles-ci ont refusé d'opérer le retrait de la reconnaissance d'APROL-JJAA; elles ont procédé à ce retrait, à l'égard d'OPROL, dans un délai excédant la durée d'une campagne entière. Elles ont donc pris l'initiative de les financer au même titre que les autres OPR, sans ignorer que les OPR en cause continuaient de bénéficier d'une reconnaissance que leur fonctionnement ne légitimait plus. La preuve de l'existence des irrégularités qui leur étaient reprochées, associée au défaut de retrait, dans les conditions légales, de la reconnaissance dont elles bénéficiaient, rend légitime l'imputation des sommes versées au titre de l'exercice 1993. La Communauté ne saurait, en effet, se voir attribuer la responsabilité des dommages subis par les oléiculteurs membres de l'une des deux OPR qu'une intervention des autorités espagnoles aurait pu éviter.

99 Pour l'ensemble des raisons qui précèdent, la correction financière en cause ne méconnaît nullement, de notre point de vue, le principe de proportionnalité.

100 Dans le même ordre d'idée, le gouvernement espagnol a fait valoir que le fait de tirer des conséquences d'une irrégularité décelée dans une organisation sur l'aide perçue par tous ses membres n'est pas non plus conforme à l'article 7 du règlement n_ 2988/95. La Commission conteste l'applicabilité dudit règlement à l'exercice 1993.

101 Il résulte de l'article 7 du règlement n_ 2988/95 que les mesures et sanctions administratives communautaires peuvent s'appliquer aux personnes physiques ou morales qui ont commis l'irrégularité, à celles qui ont participé à la réalisation de l'irrégularité, ainsi qu'à celles qui sont tenues de répondre de l'irrégularité ou d'éviter qu'elle ne soit commise.

102 Il y a lieu de rappeler que le contentieux relatif à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA est un contentieux en annulation, qui oppose les États membres à la Communauté. Il n'a pas vocation à déterminer les responsabilités entre les opérateurs économiques nationaux, sauf dans la mesure où celles-ci servent à caractériser les irrégularités imputables aux autorités nationales compétentes. Les mesures financières éventuellement prononcées à l'encontre d'un État membre, en effet, tirent leur origine des carences des systèmes de contrôle mis en place par chaque État membre (48). Elles ne préjugent pas l'attribution de la responsabilité finale de la correction financière entre les opérateurs concernés, laquelle doit, en tout état de cause, se conformer au principe de l'article 7 du règlement n_ 2988/95, pour autant qu'il soit applicable à la date des faits en cause.

103 Enfin, selon le gouvernement espagnol, les corrections pratiquées par la Commission présentent un caractère arbitraire, l'extension des corrections financières aux oléiculteurs n'ayant pas eu lieu lors de l'exercice précédent, contrairement à l'exercice litigieux.

104 Il convient de rappeler les termes de votre jurisprudence constante selon lesquels le fait pour la Commission de ne pas tirer les conséquences financières de la constatation de défaillances lors d'un exercice ne saurait la priver du droit de le faire lors d'exercices ultérieurs, surtout si lesdites défaillances ont persisté et que, en outre, des défaillances nouvellement constatées peuvent, elles aussi, être prises en compte pour déterminer le niveau de la correction forfaitaire (49).

105 Il y a lieu de relever que, comme l'a déclaré la Commission, la gravité et l'importance des irrégularités constatées dans le fonctionnement et la gestion des OPR peuvent justifier l'extension de la correction financière à la totalité des dépenses effectuées par l'intermédiaire de ces organisations.

106 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la correction financière ponctuelle des aides versées à OPROL et à APROL-JJAA doit être rejeté.

2. Sur la correction financière forfaitaire de 10 % des aides à la production versées au cours de la campagne 1992/1993

107 Selon le rapport de synthèse, les services du FEOGA ont réalisé deux contrôles auprès de l'AAO, concernant notamment les aides à la production d'huile d'olive, en septembre et en octobre 1993 et au mois de mars 1994 (50).

108 Ces contrôles, axés plutôt sur l'activité de l'AAO, ont été complétés par la mission effectuée, du 20 au 24 juin 1994, dans les Communautés autonomes d'Andalousie et d'Estrémadure, ainsi que par une deuxième mission du FEOGA, du 30 janvier au 3 février 1995, ayant pour objet l'analyse des contrôles effectués par l'AAO, notamment auprès des moulins.

109 Une mission effectuée ultérieurement, du 17 au 21 juin 1996, au titre des exercices 1993 et suivants, a permis de compléter les précédentes constatations.

110 L'ensemble de ces opérations ainsi que les explications fournies par les autorités espagnoles auraient permis au FEOGA de mettre en évidence diverses insuffisances ou irrégularités.

111 Selon ce dernier, «le système de gestion et de contrôle des aides à la production d'huile d'olive en Espagne connaît de très nombreuses carences qui concernent son efficacité en général (rôle du FEGA, application des sanctions proposées par l'AAO, paiement sur les arbres consacrés aux olives de table), ainsi que les contrôles clefs de la mesure (casier oléicole, fichier informatisé, rendement forfaitaire attribué aux producteurs, contrôles auprès des moulins et OPR).

En particulier, l'absence des instruments réglementaires de base (casier et fichier) et la faiblesse de l'ensemble des procédures de contrôle en vigueur ne sont pas en mesure, en Espagne, de contrer systématiquement le risque de détournements dans un secteur particulièrement sensible» (51).

112 Reprenant les éléments du rapport de synthèse, la Commission reproche au royaume d'Espagne le caractère trop limité des relations entre l'AAO et les communautés autonomes, l'absence de casier oléicole et de fichier informatisé des données oléicoles, le contrôle insuffisant des moulins à huile et des rendements, ainsi que le paiement indu d'aides aux producteurs qui ont commercialisé une partie de leur production comme olives de table.

113 La correction de 5 939 261 511 ESP qui, en conséquence, lui a été appliquée est contestée par le royaume d'Espagne.

a) Sur les conditions déterminant l'application de la correction forfaitaire de 10 %

i) Arguments des parties

114 Le gouvernement espagnol fait valoir que l'insuffisance du contrôle des dépenses à l'origine de la correction financière litigieuse appliquée par la Commission n'est admissible que si trois conditions sont remplies: la preuve doit être faite du caractère déficient du fonctionnement général du système de contrôle de l'État membre, de même que la constatation de carences graves ainsi que l'existence de motifs suffisants pour affirmer que la déficience du système de contrôle a entraîné le détournement de montants importants à des fins autres que celles prévues par le législateur communautaire.

115 Selon la Commission, la responsabilité du contrôle des dépenses incombe avant tout aux États membres. Par conséquent, l'inapplication des mécanismes de contrôle imposés par la réglementation communautaire constituerait une infraction obligeant la Commission à procéder aux corrections financières requises.

ii) Appréciation

116 Les conditions invoquées par le gouvernement espagnol méconnaissent votre jurisprudence en la matière, selon laquelle le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (52). Lorsque la Commission refuse de mettre certaines dépenses à la charge du FEOGA, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, il appartient à cet État de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (53).

117 Cet allégement de la charge de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, par conséquent, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission (54). En cas de contestation, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles et, une fois qu'elle l'a établie, il appartient à l'État de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (55).

118 On le voit, le refus par le FEOGA de prendre en charge certaines dépenses de l'État membre en cause, dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, n'est nullement subordonné à la démonstration de la gravité de l'infraction. Il suffit que des dépenses aient été réalisées en violation de la réglementation communautaire et que le budget communautaire soit de ce fait exposé au risque d'un préjudice.

119 Quant à la question de savoir si les carences constatées étaient suffisantes pour justifier l'application d'une correction forfaitaire de 10 %, il convient de rappeler que le critère applicable est celui établi au point C du rapport Belle. Il y est précisé que le taux de 10 % des dépenses doit être retenu si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.

120 C'est à la lumière de ces considérations qu'il convient d'examiner les éléments de preuve fournis par le gouvernement espagnol à l'encontre des constatations sur lesquelles la Commission a fondé la décision attaquée.

b) Sur les relations entre l'AAO et les communautés autonomes

i) Arguments des parties

121 Selon la Commission, il résulte du rapport de synthèse que les relations entre l'AAO, dont l'une des fonctions est de contrôler l'aide à la production, et les communautés autonomes, chargées de la gestion de l'aide, sont trop limitées. Cette situation génère le risque que les décisions de gestion ne soient adoptées sans que l'on dispose des résultats des contrôles effectués par l'AAO. En outre, les contrôles risqueraient d'être inefficaces, l'AAO n'étant pas informée de certains éléments de gestion fondamentaux. Enfin, selon le rapport de synthèse, qu'il s'agisse des moulins ou des OPR, l'AAO ne reçoit pas d'information systématique quant à la suite réservée à sa proposition de retrait d'agrément et n'intervient pas au cours du processus de vérification ultérieure engagé par les inspecteurs des communautés autonomes (56).

122 Le gouvernement espagnol conteste l'absence de communication suffisante entre l'AAO et les communautés autonomes. Il considère que ces relations sont constantes et aisées.

123 La Commission répond que l'AAO ne dispose pas des moyens nécessaires à l'accomplissement des tâches dont doivent bénéficier, conformément à la réglementation communautaire, les agences pour l'huile d'olive instituées dans les États membres. Elle dénonce la communication insuffisante des informations de la part des communautés autonomes vers l'AAO, ainsi que l'adoption de décisions de manière unilatérale par ces communautés, sans concertation préalable avec l'AAO. Selon la Commission, toutes les propositions de retrait de l'AAO sont motivées par l'existence d'irrégularités graves et par la méconnaissance des conditions légales d'octroi de l'aide. Or, bien qu'elles ne contestent pas la plupart des irrégularités, les communautés autonomes ne procéderaient pas au retrait pour de simples raisons d'opportunité.

ii) Appréciation

124 Les griefs soulevés par la Commission sont confirmés tant par le rapport de synthèse que par les comptes rendus établis par les services de contrôle du FEOGA à la suite de la mission effectuée sur place du 20 au 24 juin 1994 (57) et du contrôle documentaire préparatoire à l'apurement des comptes de l'exercice 1993 (58).

125 Selon le rapport de synthèse, en effet, l'AAO ne connaît pas les critères utilisés par les communautés autonomes pour identifier les producteurs ayant un rendement anormal, ainsi que la méthode et l'étendue des vérifications faites par les communautés autonomes auprès des moulins pour confirmer les constatations à l'origine de la proposition de retrait de reconnaissance formulée par l'AAO (59). Les services de contrôle du FEOGA ont relevé un «fort esprit de rivalité entre [l'AAO et les communautés autonomes], ce qui rend très faible la collaboration et l'échange d'informations entre les deux organismes» (60). Le SENPA, organisme central chargé du paiement de l'aide à la production, ne semble pas être en mesure de résoudre les désaccords opposant l'AAO et les communautés autonomes. Les services du FEOGA préconisent que les conclusions sur les résultats soient prises au niveau central (61). L'insuffisance des communications est illustrée par le fait, par exemple, qu'«elles ne portent pas sur les résultats des contrôles sur pièces des producteurs ayant eu un rendement anormal» (62) ou sur les écarts constatés entre le nombre d'arbres figurant dans la demande d'aides et celui figurant dans la déclaration de culture.

126 Ces constatations dénotent l'existence de dysfonctionnements et d'une coopération insuffisante entre les principales autorités nationales responsables dans le secteur de la production d'huile d'olive, que les explications développées par le gouvernement espagnol ne sont pas aptes, selon nous, à démentir.

127 Ce dernier décrit les différentes informations communiquées par les communautés autonomes à l'AAO, au titre de l'exercice 1993. Il s'agit, en particulier, de celles relatives aux exploitations soupçonnées de rendements excessifs et à l'évolution des dossiers ouverts par les communautés autonomes saisies de proposition de retrait d'agrément. Il ne produit toutefois aucune preuve de nature à établir la réalité et la permanence de ces relations de collaboration entre les différentes institutions.

128 Le gouvernement espagnol invoque la lettre du 13 septembre 1995, par laquelle la Communauté autonome d'Andalousie transmet à l'AAO les noms des oléiculteurs qui ont obtenu des rendements supérieurs à ceux généralement admis dans la zone de production (63). Outre le caractère parcellaire de ce document, limité à des oléiculteurs recensés par une unique communauté autonome, la lettre du 13 septembre 1995 se rapporte à un exercice postérieur à l'exercice litigieux puisqu'il s'agit de l'exercice 1994/1995.

129 Qui plus est, le fait que les autorités compétentes espagnoles ont pris des initiatives, dans le courant de l'année 1995, pour pallier les défaillances de la coopération entre l'AAO et les communautés autonomes démontre l'existence d'un problème structurel antérieur d'importance significative.

Il résulte, en effet, de la lettre n_ 18759 du FEGA, envoyée en réponse à la lettre du FEOGA n_ 14826, du 3 avril 1996, qu'un groupe de travail de coordination composé de représentants des différentes institutions nationales, dont l'AAO et les communautés autonomes, a été constitué, le 10 juillet 1995, pour exécuter les travaux de direction, de supervision et de coordination en matière d'aide à la production (64). Son objectif est «d'assurer des relations fluides entre tous les organismes qui interviennent d'une manière ou d'une autre dans les aides relatives à l'huile d'olive, en coordonnant leur action et grâce à un suivi régulier de leur gestion» (65). Il n'est pas inutile de relever que le premier projet d'accord de coopération entre le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation espagnol et les communautés autonomes en vue de l'application du régime de contrôle des aides à la production d'huile d'olive devait être signé le 1er juin 1996, soit bien après l'exercice litigieux. Associée aux autres constatations réalisées par les services du FEOGA rapportées dans les documents précités, cette réforme confirme l'existence de difficultés affectant la coordination des diverses autorités compétentes nationales.

130 La Commission indique également que, selon le rapport de synthèse, les communautés autonomes ne suivent pas toutes les recommandations de retrait de l'agrément des moulins à huile et des OPR, effectuées par l'AAO après la constatation de graves irrégularités dans leur fonctionnement. Dans le cas des OPR, plus de 50 % des recommandations ne seraient pas suivies. 10 % des propositions de retrait de l'agrément des moulins formulées par l'AAO ne seraient pas appliquées par les différentes communautés autonomes.

131 Le gouvernement espagnol fait valoir que le grief avancé par la Commission a déjà été soulevé à l'appui de la précédente correction financière, ce qui démontre qu'un même argument justifie l'application d'une double sanction.

132 Ainsi qu'il a été précédemment relevé, le gouvernement espagnol ne conteste pas l'absence de caractère automatique du retrait de la reconnaissance accordée aux OPR (66). Il convient dès lors de se reporter aux développements que nous consacrons à ce sujet, rappelant l'obligation à la charge des États membres de procéder au retrait immédiat de la reconnaissance lorsqu'une des conditions du retrait est satisfaite (67).

133 Quant à l'hypothèse d'une double sanction appliquée aux mêmes faits, avancée par le gouvernement requérant, il doit être rappelé que l'absence de retrait systématique ne donne pas lieu à deux corrections financières au titre d'une même série d'irrégularités, mais au titre de deux types d'irrégularités. Les irrégularités relevées à l'encontre d'OPROL et d'APROL-JJAA justifient une correction financière ponctuelle. Celles qui sont reprochées à quatre autres OPR sont prises en considération comme un élément supplémentaire, par rapport aux insuffisances du système de contrôle national, pour effectuer la présente correction forfaitaire. Il ne s'agit donc pas, pour la Commission, de prendre deux mesures de correction financière pour sanctionner les mêmes faits.

c) Sur l'absence de casier oléicole

134 Selon le rapport de synthèse, le but recherché par l'institution d'un casier oléicole, qui est d'identifier de manière systématique toute déclaration erronée ou frauduleuse et ainsi toute aide indue, n'est pas atteint par le casier oléicole espagnol («registro oleícolo español») (68). Le contrôle administratif exhaustif des demandes d'aides permis par le casier oléicole n'est pas réalisé, ce qui entraîne un risque élevé d'irrégularités. De plus, au cours de la mission réalisée en 1996, il a été relevé des difficultés d'exploitation du ROE qui rendent douteuse son utilisation. Les références cadastrales des parcelles reprises dans les déclarations de culture et dans le ROE ne coïncident pas toujours, à la suite des mises à jour du cadastre foncier intervenues entre la date de dépôt de la première déclaration de culture et la date de réalisation des travaux du casier. En outre, on ignore si les déclarations modificatives introduites à chaque campagne sont des déclarations qui intègrent les déclarations précédentes ou qui se substituent à elles. Enfin, les données du ROE n'avaient pas été validées à la date du rapport de synthèse. Elles n'étaient donc pas opposables aux producteurs.

i) Arguments des parties

135 Le gouvernement espagnol fait valoir que le grief de la Commission selon lequel le ROE ne permet pas d'identifier d'une façon systématique toute déclaration erronée ou frauduleuse est excessif. En effet, un État membre ne pourrait être sanctionné pour n'avoir pas atteint la perfection dans l'exercice de sa fonction de contrôle des aides, surtout si l'on tient compte de la complexité de la matière.

136 Selon le gouvernement espagnol, la Commission invoque la nécessité d'un contrôle de l'aide accordée en fonction du nombre d'oliviers, alors que ce type d'aide est réservé, en application de la réglementation communautaire, aux petits oléiculteurs. Or, en Espagne, 90 % des aides sont octroyées aux oléiculteurs produisant plus de 500 kg d'huile, de sorte que le critère sur la base duquel l'aide est accordée devrait être l'huile produite et non le nombre d'oliviers.

137 Le gouvernement espagnol ajoute que l'absence ou le fonctionnement imparfait du casier oléicole ne suffit pas pour conclure à l'absence de contrôle. Le fait que le ROE n'était pas achevé pour la campagne 1992/1993 ne pourrait justifier une correction financière. De plus, le ROE n'était pas supposé être prêt à fonctionner à cette date.

138 Le doute exprimé par le FEOGA à l'égard de la possibilité d'utiliser le ROE ne justifierait pas davantage la correction appliquée. Le gouvernement espagnol soutient, en effet, qu'aucun registre ne peut refléter systématiquement la réalité. Il serait nécessairement approximatif et constituerait surtout une aide au contrôle sans être doté de l'efficacité absolue que lui prête la Commission.

139 Enfin, le gouvernement espagnol juge exagéré le grief tiré de l'interprétation des déclarations modificatives introduites à chaque campagne. Il explique que les déclarations de culture ne sont pas modifiées à chaque campagne et que des déclarations complémentaires sont simplement présentées lorsque des changements sont intervenus dans l'exploitation. Sans exclure que des erreurs puissent figurer dans ces déclarations, il estime que ces circonstances ne peuvent être considérées comme donnant naissance à de graves difficultés.

140 La Commission répond que l'article 1er du règlement n_ 154/75 exige l'établissement du ROE avant le 1er novembre 1992. Celui-ci devait pouvoir être utilisé pendant la campagne correspondant à l'exercice 1993. L'infraction à la réglementation communautaire serait donc prouvée, car tel n'était pas le cas à cette date. L'absence de casier oléicole constituerait en elle-même une carence essentielle du régime de contrôle des aides à la production d'huile d'olive qui imposerait à la Commission d'adopter des corrections financières.

141 La Commission ajoute que, contrairement à ce que prétend le gouvernement espagnol, les contrôles pratiqués en Espagne sont insuffisants et présentent d'importantes déficiences, de sorte qu'ils ne permettent pas de pallier l'inexistence et le mauvais fonctionnement du ROE.

142 Elle relève, en outre, que les difficultés d'exploitation du ROE décrites dans le rapport de synthèse mettent en cause sa capacité à remplir sa fonction de contrôle.

143 Le gouvernement espagnol réplique que, lorsqu'elle invoque un délai pour la mise en oeuvre du ROE, la Commission est en contradiction totale avec le processus d'établissement du ROE qu'elle même a entrepris aux côtés du royaume d'Espagne, selon un calendrier précis et conformément à l'article 6 ter du règlement n_ 2276/79, modifié par le règlement n_ 586/88. La Commission connaissait parfaitement le délai fixé pour la clôture définitive des travaux, à savoir l'année 1998.

144 Selon le gouvernement espagnol, il n'existe aucun casier d'une totale efficacité, qui aurait la capacité d'identifier de façon systématique toute déclaration de culture erronée ou frauduleuse et donc toute aide indue. De plus, les observations de la Commission témoigneraient d'une reconnaissance implicite de l'utilisation du ROE. Enfin, l'achèvement récent du processus d'implantation du ROE serait incompatible avec son actualisation immédiate.

145 La Commission estime que le règlement n_ 2276/79, modifié par le règlement n_ 586/88, porte sur un programme pilote d'essais méthodologiques qui ne réduit en rien la nécessité d'établir le ROE dans le délai prévu par la réglementation communautaire. Selon elle, le gouvernement espagnol n'a pas prouvé que le retard mis à établir le ROE soit dû à une impossibilité absolue. Elle ajoute que le fait qu'après l'expiration du délai accordé pour l'installation du ROE, elle a assisté le gouvernement espagnol dans l'exécution de ses obligations n'efface pas le manquement reproché ni ne prouve l'impossibilité absolue pour le royaume d'Espagne de respecter le délai litigieux. Cette situation devrait encore moins s'interpréter comme l'acceptation implicite du retard et de ses conséquences du point de vue du régime de contrôle des aides.

146 Selon la Commission, l'absence de casier oléicole constitue en soi une déficience essentielle du régime de contrôles des aides à la production d'huile d'olive qui justifie d'autant plus la correction financière que les contrôles effectués par le royaume d'Espagne n'atteignent ni qualitativement ni quantitativement le niveau nécessaire pour remédier à cette absence. Le risque de fraude serait, de ce fait, important. Elle ajoute que, en application de l'article 6 bis du règlement n_ 2276/79, tel que modifié par le règlement n_ 586/88, les États membres doivent assurer la mise à jour annuelle du casier oléicole. Cette obligation ne saurait être considérée comme la cause des difficultés actuelles d'exploitation du ROE.

ii) Appréciation

147 Aux termes de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n_ 154/75, les États membres producteurs d'huile d'olive doivent établir un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire. Il résulte de l'article 1er, paragraphe 2, sous b), de ce règlement, dans sa version résultant du règlement n_ 3788/85, que le casier oléicole, dont la fonction est de fournir les données nécessaires sur le potentiel de production et d'améliorer le fonctionnement du régime d'aides, devait être pleinement établi dans le royaume d'Espagne le 1er novembre 1992.

148 Le gouvernement espagnol reconnaît que le ROE était inachevé à cette date (69). Il se réfère au droit reconnu par votre Cour d'invoquer l'impossibilité absolue d'exécuter correctement une décision communautaire, sans toutefois apporter la preuve d'une telle impossibilité. En outre, l'aide technique apportée par la Commission ne saurait être interprétée comme une dispense accordée au gouvernement espagnol de respecter le délai légal, aucune disposition de la réglementation communautaire applicable n'accordant ce pouvoir à la Commission. Il n'est, au demeurant, pas démontré que celle-ci ait laissé supposer détenir le pouvoir de déroger aux règles applicables.

149 L'argument présenté par le gouvernement espagnol selon lequel l'utilité du casier oléicole en tant qu'instrument de contrôle serait moindre en Espagne, compte tenu du profil moyen des oléiculteurs espagnols, doit être écarté. Selon le gouvernement requérant, l'existence d'une majorité de gros producteurs, qui perçoivent, de ce fait, l'aide en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite et non en fonction du nombre d'oliviers et de leur rendement, conformément à la réglementation communautaire applicable, justifie qu'une priorité soit donnée aux contrôles des moulins.

150 Or, comme le fait observer la Commission, quelle que soit son étendue, le contrôle des moulins à huile n'est pas de nature à compenser l'inachèvement du casier oléicole. Les aides communautaires étant versées aux oléiculteurs et non aux moulins à huile, il n'est pas suffisant de faire porter les contrôles principalement sur ces derniers. L'importance des données contenues dans le casier oléicole est réelle, notamment en ce qui concerne le nombre d'oliviers, puisque la détermination des quantités d'huile d'olive produites admissibles à l'aide dépend des rendements en olives et en huile fixés forfaitairement, ce qui suppose une connaissance précise du nombre d'oliviers.

151 Ajoutons que les difficultés d'exploitation du ROE ne sont pas contestées par le gouvernement espagnol, qui explique le défaut de la mise à jour annuelle prescrite par l'article 6 bis du règlement n_ 2276/79, tel qu'il résulte du règlement n_ 586/88, par l'existence du processus d'installation du ROE.

152 Le gouvernement espagnol n'a donc pas démontré que les données recueillies par les services de contrôle du FEOGA étaient inexactes.

d) Sur l'absence de fichiers informatisés des données oléicoles

153 Il ressort du rapport de synthèse qu'il n'existait pas de fichier informatisé central à la date des inspections réalisées par les services du FEOGA. De ce fait, aucune vérification efficace ne pouvait raisonnablement être réalisée, au vu du nombre élevé de bénéficiaires. Selon les services du FEOGA, certaines améliorations présentées par les autorités nationales compétentes en 1996 ainsi que certains contrôles supplémentaires n'ont pu produire leurs effets qu'au titre de la campagne 1995/1996 et non de la campagne 1992/1993, objet du présent contentieux.

i) Arguments des parties

154 La Commission souligne que l'absence de fichier informatisé central, en violation des articles 16 du règlement n_ 2261/84 et 11 du règlement n_ 3061/84, modifié par le règlement n_ 98/89, interdit un contrôle systématique et préalable de toutes les déclarations de culture et de toutes les demandes d'aides. Selon l'article 11 du règlement n_ 3061/84, modifié par le règlement n_ 98/89, la mise en place de l'ensemble des éléments du fichier informatisé aurait dû se produire avant le 31 octobre 1990, ce qui n'a pas été le cas. Cette infraction caractérisée constituerait une carence grave du système de contrôle, puisqu'elle en affecterait un instrument essentiel, de sorte qu'une correction financière forfaitaire serait justifiée.

155 Selon le gouvernement espagnol, l'absence de fichiers informatisés n'est que partielle. Le contenu des fichiers prévus par l'article 16 du règlement n_ 2261/84 était déjà inclus dans des fichiers partiels comportant les résultats des contrôles effectués, les données relatives aux déclarations de culture et celles contenues dans les programmes de zones homogènes. En outre, les communautés autonomes seraient en mesure de déceler les rendements anormaux grâce à leurs fichiers informatisés. Dans la mesure où le règlement n_ 3061/84 prévoyait un délai de six ans pour l'installation du fichier informatisé, il est logique que le royaume d'Espagne dispose d'un délai équivalent à compter de son entrée dans la Communauté. Enfin, les communautés autonomes disposaient, pour l'exercice 1993, de tous les éléments qui doivent être repris dans les fichiers informatiques auxquels fait référence le règlement n_ 2261/84.

156 La Commission fait valoir que les enregistrements informatiques des procès-verbaux des contrôles effectués pendant les campagnes 1992/1993 et 1993/1994, fournis par le royaume d'Espagne à l'appui de cette dernière information, ne peuvent infirmer l'existence des infractions constatées. Ces enregistrements ne permettraient pas de vérifier que toutes les données qui doivent être réunies en application de la législation communautaire applicable sont réellement présentes. Les seuils de tolérance contenus dans les fichiers des communautés autonomes seraient trop élevés et auraient été fixés sans concertation avec le FEGA ni avec l'AAO, organe pourtant chargé de contrôler les rendements pratiqués.

ii) Appréciation

157 Aux termes de l'article 16 du règlement n_ 2261/84, chaque État membre producteur est tenu de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés des données oléicoles. Selon l'article 11 du règlement n_ 3061/84, dans sa version modifiée par le règlement n_ 98/89, la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des éléments du fichier informatisé doit intervenir avant le 31 octobre 1990.

158 Le gouvernement espagnol a reconnu que les fichiers informatisés étaient partiels à l'expiration du délai légal. Il convient d'indiquer que celui-ci s'impose à tous les États membres sans opérer de distinction selon la date de leur adhésion à la Communauté européenne. Le royaume d'Espagne y est donc soumis au même titre que les autres États membres. Les enregistrements informatiques produits par le gouvernement espagnol ne portent que sur une partie seulement des informations que doivent contenir les fichiers informatisés prescrits par la réglementation communautaire. Comme l'indique la Commission, ils ne comportent aucune donnée sur la comptabilité matières. En conséquence, leur caractère partiel ne rend pas ces éléments aptes à contredire les données établies dans le rapport de synthèse sur l'absence d'un fichier informatique central conforme aux règles communautaires applicables.

e) Sur l'insuffisance des contrôles des moulins

159 Il ressort du rapport de synthèse que les moulins appartenant aux coopératives, ayant plusieurs intérêts et activités dans le secteur de l'huile d'olive, présentent a priori un degré de risque plus élevé que les moulins à activité unique. Les services du FEOGA ont relevé que les contrôles des moulins étaient défaillants en ce qui concerne la détermination de l'échantillon à contrôler, en raison de l'indisponibilité des fichiers informatisés. La préparation du contrôle connaîtrait les mêmes insuffisances, celle-ci ayant lieu en fonction des seuls contrôles antérieurs effectués par l'AAO. Les services du FEOGA considèrent également que les contrôles croisés ne sont pas en nombre suffisant alors que le recours à une source de preuve externe constitue un principe de base de l'audit et du contrôle en général. Selon le rapport de synthèse, en l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés, le royaume d'Espagne aurait dû procéder à un approfondissement des contrôles auprès des moulins.

i) Arguments des parties

160 Le gouvernement espagnol conteste que le risque d'irrégularités soit plus élevé dans les moulins coopératifs et soutient que cette forme juridique, au contraire, prémunit contre les risques de fraude. S'agissant du choix des échantillons de moulins à contrôler, il fait valoir que les critères de choix des moulins sont indiqués dans les programmes d'activité de chaque campagne qui sont transmis à la Commission. Les critères retenus sont, selon lui, secondaires lorsque, comme en l'espèce, le nombre total de moulins contrôlés est important et qu'il aboutit à un contrôle de l'ensemble des moulins tous les deux ou trois ans. Le souci manifesté par la Commission de mettre en relation des quantités d'olives pressées dans un moulin et le nombre d'arbres déclarés par les producteurs n'aurait guère de sens dans la mesure où la plupart des producteurs n'apportent pas toutes leurs olives à presser à un seul moulin. De plus, ceux-ci changent de moulins à chaque campagne. Le gouvernement espagnol précise que tous les moulins ont été inspectés in situ au moins une fois et que les préparations des contrôles sont minutieuses.

161 En ce qui concerne les contrôles croisés, le gouvernement espagnol fait valoir que leur réalisation se heurte à des obstacles matériels, comme, en matière de consommation d'énergie électrique des moulins, le fait que l'électricité est utilisée à d'autres fins qu'à la trituration des olives. Il reconnaît cependant l'importance des contrôles croisés, en particulier de la destination de l'huile obtenue et, en cas de doute, de la comptabilité financière.

162 La Commission répond que l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés exigeait la réalisation de contrôles plus complets des moulins à huile et notamment certains contrôles croisés qui n'ont pas été pratiqués. Elle explique que les moulins organisés en coopératives génèrent plus de risques, car le producteur et le propriétaire du moulin sont une seule et même personne, ce qui suppose une identité d'intérêts qui facilite la surestimation des quantités d'huile.

163 L'absence de fichiers informatisés priverait les autorités espagnoles d'informations sur la production de chaque moulin à huile et rendrait impossible un choix efficace des moulins qui doivent faire l'objet d'un contrôle. Les critères invoqués par le gouvernement espagnol auraient été établis pour la campagne 1995/1996 et ne sauraient donc servir à réfuter la position de la Commission concernant l'exercice 1993. S'agissant de l'argument du gouvernement espagnol relatif à la taille de l'échantillon, la Commission explique qu'il n'est pas démontré que les moulins contrôlés chaque année, dans des proportions importantes, ne sont pas les mêmes que ceux qui ont déjà été contrôlés. La Commission réaffirme la nécessité d'un contrôle par le recours à une source de preuve externe. Les contrôles croisés seraient imposés par la réglementation communautaire. La complexité de leur réalisation ne suffirait pas à remettre en cause la nécessité d'y procéder. Selon la Commission, il est incontestable qu'aucune liste des contrôles croisés effectués sur place par l'AAO à partir de la campagne 1992/1993 n'a été produite.

164 Le gouvernement espagnol réplique que l'absence partielle du casier et celle de certains fichiers ont été compensées par un accroissement des contrôles de parcelles d'oliveraies et des moulins tant en ce qui concerne leur qualité que leur quantité. Il ne serait pas possible de prétendre qu'il existe de graves lacunes dans les contrôles des moulins ni de supposer que les moulins à huile contrôlés annuellement sont toujours les mêmes.

165 Le gouvernement espagnol conteste le raisonnement de la Commission selon lequel le contrôle des moulins serait secondaire au motif que ce seraient les oléiculteurs et non les moulins qui perçoivent l'aide. Il soutient que, pour qu'un oléiculteur puisse recevoir frauduleusement une aide, il doit nécessairement se concerter avec le moulin et obtenir de celui-ci qu'il lui fournisse une attestation pour de l'huile qui n'a pas été produite. Dès lors, la finalité principale du contrôle d'un moulin ne serait pas d'y déceler une fraude, mais d'enquêter sur la fraude éventuelle de l'oléiculteur.

166 Concernant la supposition d'un plus grand risque d'irrégularités inhérent au statut de moulin coopératif, le gouvernement espagnol explique qu'il n'est pas exact de prétendre que le producteur et le propriétaire du moulin sont la même personne, car le propriétaire est une association de producteurs, non un producteur. L'existence d'une fraude nécessiterait une condition essentielle de confidentialité et de secret, peu probable dans une coopérative. Si la fraude se produit, elle sera publique et généralisée. Il indique que, en dépit de l'existence d'une majorité de coopératives en Andalousie, les propositions de retrait d'agrément dans cette communauté autonome ne concernent qu'une minorité de moulins coopératifs.

167 La Commission estime que l'augmentation de la quantité des contrôles ne peut suppléer une amélioration de leur qualité, en l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés. Elle rappelle que la réglementation communautaire sur la procédure d'apurement des comptes ne vise pas à limiter le refus de prise en charge des dépenses par le FEOGA aux seuls cas dans lesquels l'existence d'une fraude a été clairement prouvée.

ii) Appréciation

168 En l'absence d'un casier oléicole définitivement établi et de fichiers informatisés complets, la nécessité de procéder à un plus grand nombre de contrôles ainsi que d'atteindre un niveau élevé d'efficacité de ces contrôles ne saurait être contestée.

169 Le casier oléicole et les fichiers informatisés centralisent, en effet, un grand nombre d'informations relatives tant aux exploitations oléicoles elles-mêmes qu'aux quantités d'olives et d'huile d'olive produites et faisant l'objet de demandes d'aides, ainsi qu'aux contrôles déjà réalisés. La variété et l'étendue des informations qu'ils regroupent, associées à leur traitement informatisé, est de nature à assurer une grande efficacité aux opérations de contrôle et de détection des pratiques frauduleuses sur l'ensemble du territoire national. En l'absence de tels instruments, une plus grande rigueur dans l'accomplissement des contrôles doit, en conséquence, être assurée.

170 Celle-ci s'impose d'autant plus que, comme l'affirme la Commission, la structure majoritairement coopérative des moulins à huile espagnols accroît le risque de fraude. Bien que le gouvernement espagnol conteste ce point, le FEGA admet que la finalité spécifique d'un moulin coopératif, dans le secteur oléicole, est généralement le pressage des olives des associés et la vente conjointe de l'huile en vrac (70). Ce faisant, l'idée défendue par la Commission selon laquelle les opérations de culture des olives, de production et de vente de l'huile d'olive sont regroupées entre les mains d'un même opérateur ou d'un groupe d'opérateurs économiques trouve confirmation. L'existence d'un autocontrôle par les associés ne peut, selon nous, en raison de son caractère strictement interne à l'unité économique elle-même, totalement compenser les risques de fraude accrus inhérents au cumul des activités. Cette situation nous paraît donc de nature à favoriser les fraudes par le recours à des déclarations de quantités supérieures à la réalité.

171 Il doit être relevé que l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés ne peut être compensée qu'en partie seulement par l'augmentation significative du nombre de contrôles.

172 Il résulte en effet des différents documents établis par les services du FEOGA, à la suite des visites réalisées sur place, que l'indisponibilité de ces instruments rend impossible la détermination précise d'échantillons des moulins à contrôler. Le contrôle de vraisemblance des données grâce auquel les personnes chargées du contrôle peuvent identifier les moulins suspects ne peut être réalisé de manière satisfaisante, faute de données complètes sur les exploitations et sur les productions déclarées (71).

173 De même, la préparation des contrôles de la part de l'AAO a été jugée insuffisante par les services du FEOGA. En l'absence d'un fichier informatisé central, le recours aux seuls antécédents de contrôles antérieurs réduit sensiblement l'efficacité de la procédure de vérification des moulins (72).

174 En admettant que l'augmentation du nombre de contrôles aboutisse, comme le prétend le gouvernement espagnol, à la vérification de la totalité des moulins après deux ou trois ans, les irrégularités les plus flagrantes qui auraient été repérées à partir des données centralisées, dès la première campagne, risquent de ne pas être identifiées. D'autant que les contrôles prétendument multipliés ne présentent pas le degré d'approfondissement souhaité, comme le démontre le constat d'impuissance auquel procède le gouvernement espagnol lui-même en ce qui concerne les contrôles croisés, qu'il considère comme inutiles ou irréalisables.

175 Or, ces contrôles, qui permettent de s'assurer de la vraisemblance des déclarations sur lesquelles reposent les demandes d'aides en rapprochant des données de nature diverse, sont dictés par la réglementation communautaire elle-même. Les articles 13 du règlement n_ 2261/84 et 9 du règlement n_ 3061/84 précisent les données qui doivent être transmises par les moulins à huile à l'État membre pour l'obtention d'un agrément (73).

176 Il résulte de ce qui précède que le gouvernement requérant n'a pas démontré que les contrôles des moulins atteignaient un niveau suffisant.

f) Sur la régularité juridique de la pratique espagnole des rendements forfaitaires

177 Selon le rapport de synthèse, les services du FEOGA considèrent que l'approche suivie par les autorités espagnoles visant à permettre l'attribution des quantités d'huile d'olive produites par chaque oléiculteur, d'une façon forfaitaire et à la fin de la campagne, n'est pas conforme aux articles 9, paragraphe 2, et 5, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement n_ 3061/84. Cette pratique, ajoutée à l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés, s'opposerait à un contrôle systématique et efficace des données propres à chaque producteur et au croisement des données réelles du terrain avec celles relatives à la comptabilité journalière des moulins, d'où des risques de fraude importants.

i) Arguments des parties

178 Le gouvernement espagnol précise que l'attribution forfaitaire des quantités d'huile produites par chaque oléiculteur n'existe que dans très peu de cas seulement et que, même dans ces cas, l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 3061/84 l'autorise. Il affirme que la plupart des moulins n'attribuent pas les mêmes rendements aux producteurs. Il ajoute que, pour des raisons techniques, le rendement ne peut être attribué de manière à pouvoir isoler chaque lot d'olives et peser l'huile produite par ce lot. Selon le gouvernement espagnol, l'impossibilité matérielle de connaître, grâce au poids, la quantité d'huile contenue dans chaque lot d'olives ne signifie pas que le rendement global obtenu dans le moulin soit attribué à tous les producteurs. Une méthode existerait pour déterminer de façon très précise l'huile correspondant à chaque lot et pour obtenir un rendement différencié pour chaque producteur. Le gouvernement déclare que les communautés autonomes communiquent à l'AAO les rendements anormaux.

179 La Commission indique avoir constaté que les contrôles administratifs des rendements étaient insuffisants. Elle déplore que la plupart des moulins à huile n'émettent tous les certificats de trituration qu'à la fin de la campagne, sur la base de l'huile produite globalement pendant toute la période, ce qui conduit à attribuer un rendement égal à chaque producteur. Ces faits auraient été constatés par les services de contrôle du FEOGA lors de plusieurs inspections. Elle fait valoir qu'elle ne dispose pas d'éléments lui permettant d'estimer l'importance de cette pratique mais relève que, dans tous les cas où un organe communautaire a inspecté la comptabilité d'un moulin à huile espagnol, il a constaté cette situation.

180 Le gouvernement espagnol conteste que la majorité des moulins attribuent le même rendement à tous les producteurs. Il fait va