CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 12 FÉVRIER 1981 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Au centre de cette procédure préjudicielle se trouve, comme dans le recours en manquement d'État de la Commission contre le Royaume-Uni (affaire 804/79), sur lequel nous venons de prendre position, la question de savoir si, et le cas échéant à quelles conditions, depuis la fin du délai transitoire prévu à l'article 102 de l'acte d'adhésion, les États membres sont compétents pour prendre des mesures de conservation des ressources biologiques de la mer. Dans l'instance pénale qui est à l'origine de cette demande de décision préjudicielle, la firme van Dam en Zonen est poursuivie, dans des conditions similaires à celles des affaires jointes 185 à 204/78 (procédures pénales contre J. van Dam en Zonen et autres, arrêt du 3 juillet 1979, Recueil 1979, p. 2345), pour avoir enfreint certaines règles de limitation des captures en mer du Nord, que les autorités néerlandaises ont arrêtées, dans la présente espèce, après l'expiration du délai transitoire précité.

Cette limitation des captures découlait de l'arrêté du ministre néerlandais de l'agriculture et de la pêche du 28 décembre 1978, entré en vigueur le 1er janvier 1979, portant régime provisoire de limitation des captures en 1979 pour les espèces de poissons autres que k sole et la plie (Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979, J. 4569, Staatscourant 1978, 253). L'article 2 de la version modifiée par l'arrêté du 27 juin 1979 (Staatscourant 1979, 124) prévoyait, sous réserve d'une exemption ministérielle telle que visée à l'article 3 de l'arrêté, une interdiction générale de pêcher, dans certaines zones maritimes, les espèces de poissons énumérées à l'annexe, parmi lesquelles figurait le cabillaud. Le ministre néerlandais de l'agriculture et de la pêche avait fait usage de la possibilité d'accorder une dispense et il avait permis aux pêcheurs néerlandais de pêcher en mer du Nord, conformément aux propositions de la Commission, 10165 tonnes de cabillaud.

Lorsque le ministre a estimé que ce quota de pêche était épuisé, il a révoqué la dispense avec effet au 3 septembre 1979, par arrêté du 27 août 1979, J. 3247 du 28 août 1979 (Staatscourant 1979, 167), et il a déclaré la pêche au cabillaud en mer du Nord par les pêcheurs néerlandais punissable.

En octobre 1979, un bateau de pêche de la firme van Dam a péché du cabillaud en mer du Nord en contravention avec la réglementation décrite ci-dessus et il a débarqué ce poisson dans le port néerlandais de Goedereede.

Poursuivie à ce titre devant le juge de police en matière économique du tribunal d'arrondissement de Rotterdam, la firme van Dam a fait valoir que les mesures prises par le gouvernement néerlandais étaient contraires au droit communautaire. Par jugement interlocutoire du 4 mars 1980, le tribunal saisi a suspendu la procédure et déféré à la Cour de justice, conformément à l'article 177 du traité CEE, la question préjudicielle suivante:

«Les mesures prises par l'autorité néerlandaise pour l'année 1979, comme celles dont il s'agit dans les textes réglementaires visés dans la citation, à savoir l'arrêté de 1979 portant régime provisoire de limitation des captures pour les espèces de poissons autres que la sole et la plie (Nederlandse Staatscourant 1979-124) et l'arrêté du 27 août 1979 numéroté J. 3247 (Nederlandse Staatscourant n° 167 du 28 août 1979), sont-elles basées sur le droit communautaire?»

Voici notre point de vue à ce sujet.

L'inculpée dans l'instance au principal, à savoir la firme van Dam & Zonen, ainsi que le gouvernement français estiment, même si c'est pour des motifs différents, que la limitation des captures décidée ans les actes juridiques néerlandais en 3uestion n'était pas, à l'époque consiérée, de la compétence des États membres et qu'elle était par conséquent illégale. Tous deux partent à cet égard de l'idée que, depuis la fin du délai transitoire prévu à l'article 102 de l'acte d'adhésion, c'est-à-dire à partir du 1er janvier 1979, l'adoption de mesures de conservation dans le secteur de la pêche maritime ne relève plus de la compétence des États membres, mais uniquement de celle du Conseil.

L'inculpée dans l'instance au principal prétend toutefois que, comme le Conseil n'a pas pris de mesures de conservation après cette date, il existait, malgré les décisions intérimaires arrêtées par lui pour l'année 1979, lesquelles ont déjà tait l'objet de l'affaire 804/79 (Commission/Royaume-Uni), un vide juridique. De plus, elle déclare que ces décisions ont été prises sans respecter la procédure fixée à l'article 4 du règlement n° 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant établissement d'une politique commune des structures dans le secteur de la pêche (JO L 20 du 28. 1. 1976, p. 19), qui prescrit, par référence à l'article 43, paragraphe 2, du traité CEE, la consultation de l'Assemblée.

Le gouvernement français, en revanche, soutient, en rappelant avec force son opinion déjà exposée dans l'affaire antérieure 804/79, que le gouvernement néerlandais aurait seulement eu le pouvoir d'arrêter des quotas de capture si les décisions en question devaient être analysées comme une redélégation partielle de la compétence communautaire de fixer des quotas de capture aux États membres. Une telle rétrocession de pouvoirs ne serait toutefois pas licite, parce que la fixation de quotas de capture nationaux touche un des principes fondamentaux de la politique commune dans le secteur de la pêche, à savoir le libre accès de tous les pêcheurs du marché commun à toutes les eaux soumises à la juridiction des États membres. En outre, une délégation aurait dû être prescrite explicitement. Or, le texte pertinent pour la fixation de quotas de capture, c'est-à-dire le point 1 des décisions intérimaires, déclare simplement que «les États membres exercent leurs activités de pêche de telle sorte que les prises effectuées par leurs navires au cours de la période intérimaire tiennent compte des captures totales admissibles (TAC) soumises par la Commission au Conseil dans ses communications du 23 novembre 1978 et du 16 février 1979, et de la partie des TAC qui a été attribuée aux pays tiers dans le cadre des accords et des arrangements conclus avec eux par la Communauté». Le gouvernement français observe qu'il n'est pas question dans ce texte d'une attribution de quotas globaux de capture aux divers États membres. La Commission aurait certes fait des propositions de captures totales admissibles pour 1978 et 1979, mais contrairement à la proposition de 1978, celle pour 1979 ne contiendrait pas de répartition des quotas globaux de capture entre les États membres. Au surplus, de telles propositions n'auraient aucune valeur juridique.

Le gouvernement du Royaume-Uni, par contre, partant de l'opinion juridique qu'il a déjà soutenue dans l'affaire 804/79, de même que le Conseil et la Commission prétendent que les mesures litigieuses du gouvernement néerlandais sont compatibles avec le droit communautaire.

A notre avis aussi, pour les motifs que nous avons déjà exposés en détail dans nos conclusions dans l'affaire 804/79, que nous nous bornerons donc à rappeler brièvement ici et auxquels nous nous reportons pour le reste, c'est ce dernier point de vue qui est certainement correct.

C'est ainsi que, dans les conclusions précitées, nous avons expliqué, en accord avec toutes les autres parties participant à cette procédure, que contrairement à l'opinion défendue par le gouvernement britannique, depuis la fin du délai fixé à l'article 102 de l'acte d'adhésion, seule la Communauté est compétente pour prendre des mesures de pêche dans les eaux maritimes soumises à la juridiction des États membres.

Comme nous l'avons montré ensuite sur la base de la jurisprudence de la Cour, le fait que le Conseil, qui est en principe compétent pour arrêter des mesures de conservation, ne soit pas parvenu à une décision avant la fin du délai transitoire, n'a pas créé, comme l'inculpée dans l'instance au principal le pense, un vide juridique. Dans un tel cas, ce sont en effet les États membres qui, en vertu de l'article 5 du traité CEE, sont tenus de prendre les mesures de conservation nécessaires dans l'intérêt commun et en respectant les règles tant de fond que de forme prescrites par le droit communautaire. C'est pourquoi les décisions intérimaires que le Conseil a prises pour la période après la fin du délai transitoire doivent simplement être considérées, comme le Conseil et la Commission l'ont souligné à juste titre, comme mettant en œuvre, dans le domaine particulier auquel elles s'appliquent, les devoirs de coopération que les États membres ont assumés par l'article 5 du traité CEE. Comme spécialement le Conseil l'a observé, ces décisions doivent assurer qu'aussi après la fin du délai transitoire, au moins les résultats atteints jusqu'alors dans le domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer restent acquis. C'est pour ce motif que le point 1 des décisions intérimaires applicables à la période postérieure à la fin du délai transitoire souligne la nécessité, en vue de la sauvegarde de l'intérêt communautaire, que les États membres ne dépassent pas, dans l'exercice de leurs activités de pêche durant cette période intérimaire, les captures totales admissibles (TAC) communiquées par la Commission au Conseil.

La particularité de la politique commune dans le secteur de la pêche, qui réside, comme nous le savons, dans le fait que tous les bateaux de pêche battant pavillon d'un État membre et qui sont immatriculés sur le territoire de la Communauté, ont également accès à tous les fonds situés dans les eaux soumises à la juridiction des États membres, tandis que les stocks de poissons se déplacent eux aussi librement à l'intérieur de ces eaux ainsi que dans les eaux de pays tiers, a nécessairement pour conséquence — pour répondre à l'objection formulée par le gouvernement français — que le respect du volume total des captures admissibles peut seulement être garanti par l'introduction de quotas de capture applicables aux divers États membres. La coordination de pareilles mesures, à l'occasion de laquelle il faut tenir compte aussi des intérêts d'États tiers, exige, comme une interprétation des décisions conforme au traité le montre, en particulier si l'on se reporte à l'article 102 de l'acte d'adhésion, l'approbation des autorités communautaires. Or, comme nous l'avons montré dans nos conclusions dans l'affaire 804/79, l'octroi de cette approbation, lorsque le Conseil n'agit pas, est du ressort de la Commission, peu importe que les décisions en question soient analysées comme une rétrocession de pouvoirs aux États membres ou, plus correctement, comme une mise en œuvre des obligations qui découlent de l'article 5 du traité CEE.

Comme nous le savons, la Commission a explicitement approuvé l'arrêté du ministre néerlandais de l'agriculture et de la pêche du 28 décembre 1978, entré en vigueur le 1er janvier 1979, portant régime provisoire de limitation des captures en 1979 pour les espèces de poissons autres que la sole et la plie, ainsi que sa prorogation le 25 juillet 1978 (voir à ce sujet la communication relative à l'approbation par la Commission des mesures nationales de conservation dans le secteur de la pêche JO C 133 du 4. 6. 1980, p. 1). Son comportement jusqu'à présent indique en outre qu'elle est d'accord avec les mesures connexes à cet arrêté. Il est donc garanti que le régime des quotas de capture, que le gouvernement néerlandais a introduit sur la base des décisions intérimaires du Conseil, correspond à l'intérêt communautaire, c'est-à-dire aux exigences de forme et de fond prescrites par le droit communautaire, dont les décisions intérimaires visaient à assurer le respect.

Comme ces décisions concrétisent simplement, comme nous l'avons vu, dans le prolongement de l'annexe VI à la résolution de La Haye, pour la période postérieure à la fin du délai transitoire fixé à l'article 102 de l'acte d'adhésion, les obligations de coopération que les États membres ont assumées, conformément à l'article 5 du traité CEE, du fait de leur adhésion à la Communauté, elles ne produisent pas non plus un effet constitutif au sens de l'article 189 du traité CEE. C'est pourquoi leur adoption n'exigeait pas, comme le Conseil et la Commission l'ont souligné pertinemment, de suivre la procédure législative prévue par le traité instituant la Communauté économique européenne. De ce que nous avons déjà dit résulte en outre que, contrairement à l'opinion exprimée par l'inculpée au principal, le Conseil n'était pas tenu de fonder les décisions intérimaires, qui devaient assurer la conformité des mesures prises par les États membres au droit communautaire, sur l'article 4 du règlement n° 101/76 du Conseil du 19 janvier 1976. Cette disposition, qui doit être vue comme un complément de l'article 2 du même règlement, selon lequel «le régime appliqué par chacun des États membres à l'exercice de la pêche dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction ne peut entraîner des différences de traitement à l'égard d'autres États membres», déclare, comme on le sait, que lorsque l'exercice de la pêche dans les eaux maritimes des États membres visées à l'article 2 expose certaines de leurs ressources au risque d'une exploitation trop intensive, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité, peut arrêter les mesures nécessaires à la conservation de ces ressources. En dehors de la question, qui ne doit pas être approfondie ici, de savoir si, depuis la fin du délai transitoire, cette disposition est de nature à fournir une base juridique pour la fixation de quotas de capture s'appliquant aux divers États membres, elle suppose en tout cas un acte législatif constitutif, qui relève de l'appréciation du Conseil. Or, un tel acte n'a pas vu le jour.

C'est pourquoi nous proposons de donner à la question posée la réponse suivante :

Le droit communautaire ne s'oppose pas à l'arrêté, pris par les autorités nationales néerlandaises pour 1979 avec l'approbation de la Commission, portant régime provisoire de limitation des captures pour les espèces de poissons autres que la sole et la plie (Nederlandse Staatscourant 1979, 253), ni aux dispositions arrêtées pour proroger et exécuter cet arrêté.

( 1 ) Traduit de l'allemand.