CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL SIR GORDON SLYNN,

PRÉSENTÉES LE 16 JUIN 1981 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les juges,

La présente affaire a été déférée à la Cour par les Special Commissioners for Income Tax à Londres aux fins d'une décision préjudicielle au titre de l'article 177 du traité instituant la Communauté économique européenne et de l'article 30 du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes («le traité de fusion»). Les Special Commissioners demandent si certaines dispositions — précisées par ailleurs — ou toute autre règle de droit communautaire doivent être interprétées comme interdisant aux États membres d'imposer une part quelconque des frais et indemnités payés sur les fonds communautaires aux membres du Parlement européen. Les «Special Commissioners» se réfèrent, outre les traités, à la convention relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes (notamment l'article 28), au protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes (en particulier les articles 8, 9, 10, 13 et 14) (ci-après: le protocole), au règlement (CEE) n° 260/68 du Conseil, du 29 février 1968 (notamment l'article 3, paragraphe 2) (ci-après, le règlement du Conseil), ainsi qu'au règlement concernant les frais et indemnités des membres du Parlement européen (le règlement du Parlement européen).

Une grande partie du débat a tourné autour des dispositions spécifiques du droit britannique en matière d'impôt sur le revenu. Il nous semble cependant que la première question qui se pose — et en réalité, la question essentielle — est de savoir si le droit communautaire exonère de telles indemnités. Si tel n'est pas le cas, la deuxième question est de savoir si le droit communautaire impose certaines limitations au pouvoir de l'État membre de taxer de telles indemnités. Ce n'est qu'en cas de réponse affirmative que se posera la question de savoir si les modalités de taxation effectivement appliquées par le Royaume-Uni — ou que ce dernier se propose d'appliquer — au regard de ces indemnités entre en conflit avec ces limitations.

L'affaire a été portée devant les «Special Commissioners» à la suite d'un appel interjeté par l'honorable parlementaire Lord Bruce of Donington contre une décision d'un inspecteur royal des impôts. Lord Bruce est membre du Parlement européen, désigné par la chambre des Lords pour siéger dans cette institution du 30 juillet 1975 au 17 juillet 1979. Il a cessé d'être membre lorsque le Parlement européen a été élu au suffrage universel direct. Dans sa décision, l'inspecteur des impôts a soutenu que les indemnités versées à Lord Bruce par le Parlement européen, conformément au règlement concernant les frais et indemnités des membres du Parlement européen, constituent pour l'intéressé des revenus dérivés de sa «fonction», au sens du Income and Corporation Taxes Act de 1970 et qu'il est dès lors redevable de l'impôt sur le revenu au Royaume-Uni conformément au tableau E (paragraphe 1, catégorie I) de cette loi.

Si nous comprenons bien, les seules indemnités présentement en cause sont celles de voyage et de subsistance. Le règlement du Parlement prévoit que les membres perçoivent des indemnités de voyage et de subsistance à l'occasion des réunions du Parlement européen. Elles sont versées de manière forfaitaire, à condition que le nom du membre apparaisse sur la liste de présence. L'indemnité de subsistance au taux applicable durant la plus grande partie de la période présentement en cause avait été fixée à 3000 BFR par jour. L'indemnité de voyage était calculée sur la base de la distance séparant le point de départ du lieu de réunion. A cet effet, le point de départ était fixé à mi-chemin entre l'adresse du membre et le siège du Parlement national de l'intéressé. Sur cette base, l'indemnité de voyage était payée au taux de 13 BFR au kilomètre pour les premiers 400 kilomètres dans chaque direction et de 5 BFR pour le reste du parcours, sans que l'indemnité puisse être inférieure à 1500 BFR.

Les membres n'étaient — et ils ne sont toujours pas — tenus vis-à-vis du Parlement de justifier de leurs dépenses réelles au titre de leur participation aux travaux parlementaires; si leurs dépenses sont inférieures au montant des indemnités, ils avaient le droit — tout comme aujourd'hui — de conserver le surplus. Au cours de l'année fiscale 1975-1976, Lord Bruce a perçu des indemnités journalières et des indemnités de voyage à l'occasion des réunions du Parlement européen auxquelles il avait participé, et qui excédaient les dépenses réellement exposées à cette occasion.

Le montant de ce surplus n'apparaît pas dans le dossier.

Lord Bruce admet qu'il n'existe pas de dispositions expresses du droit communautaire interdisant à un État membre de taxer tout ou partie de ces dépenses.

Il soutient cependant qu'une telle interdiction se trouve contenue de manière implicite dans les traités et la législation communautaire. Il considère en premier lieu que le Parlement européen est maître de ses propres affaires. En effet, selon l'article 142 du traité CEE, il a le pouvoir d'adopter ses propres règles de procédure. En vertu de cet article, le Parlement est habilité à rembourser les frais exposés par ses membres. Lord Bruce soutient que cette souveraineté a pour corollaire que les sommes versées par le Parlement au profit de ses membres dans l'exercice de leurs fonctions parlementaires ne peuvent être assujetties à l'impôt national sur le revenu. S'il n'en était pas ainsi, les autorités nationales — et non le Parlement lui-même — auraient le pouvoir de décider de l'exercice correct des fonctions des membres du Parlement européen.

Tout en admettant que, en vertu de sa souveraineté au regard des questions de procédure, le Parlement puisse prévoir le versement d'indemnités au profit de ses membres, nous ne pensons pas qu'il faille nécessairement en conclure que le Parlement peut, au même titre, décider que les États membres ne doivent pas imposer de telles indemnités. Une telle stipulation ne constituerait pas, à notre sens, une règle de procédure. Quoi qu'il en soit, une telle règle fait défaut en l'espèce et il n'est pas possible de soutenir qu'elle découle nécessairement du pouvoir d'établir des règles de procédure et de payer les dépenses exposées. En outre, le fait qu'un État membre est habilité à taxer de telles indemnités n'implique pas nécessairement une décision quant à l'objet des missions. Il est parfaitement possible d'admettre les missions telles qu'elles ont été définies par le Parlement et de limiter le rôle de l'autorité nationale à l'évaluation des sommes afférentes aux dépenses exposées dans l'exercice de ces fonctions, et au calcul de l'imposition telle qu'elle a été prévue par le droit national.

En second lieu, Lord Bruce se réfère à l'article 28, premier alinéa, du traité de fusion, selon lequel les Communautés europénnes jouissent sur le territoire des États membres des privilèges et immunités nécessaires à l'accomplissement de leur mission dans les conditions définies au protocole annexé à ce traité. L'article 8, premier alinéa, de ce protocole dispose notamment qu'«aucune restriction d'ordre administratif ou autre n'est apportée au libre déplacement des membres de l'Assemblée se rendant au lieu de réunion de l'Assemblée ou en revenant». Selon nous, le seul fait de taxer tout ou partie d'une indemnité n'implique pas nécessairement une restriction au libre déplacement des parlementaires. Selon le cas, l'imposition constituera une restriction ou n'en constituera pas. Cela dépendra de ses effets. Quant à l'obligation de remplir une déclaration de revenu, elle ne constitue pas, à elle seule, en dépit de son caractère fastidieux, une restriction de cette nature, comme le soutient Lord Bruce.

Cette disposition du protocole est susceptible de limiter le pouvoir de l'État membre au regard des modalités de l'imposition. En revanche, elle ne revient pas, selon nous, à exclure par hypothèse toute imposition.

En troisième lieu, Lord Bruce se fonde sur (a) l'article 13 du protocole (lequel dispose que les fonctionnaires et autres agents des Communautés sont soumis au profit de celles-ci à un impôt sur les traitements, salaires et émoluments versés par elles) et d'autre part (b) sur l'article 3 du règlement du Conseil (lequel prévoit l'imposition sur les traitements mais exclut de la base imposable les sommes et indemnités représentant la «compensation de charges supportées en raison des fonctions exercées»). Lord Bruce soutient qu'il serait absurde et anormal que les indemnités versées à un membre soient soumises à l'imposition, alors que celles versées aux fonctionnaires qui l'accompagnent en seraient exonérées.

Les membres du Parlement européen ne peuvent, à l'évidence, être traités comme des fonctionnaires ou agents des Communautés aux fins de l'article 13 du protocole, compte tenu notamment de ce qu'on avait jugé nécessaire d'appliquer, e manière expresse, les mêmes règles aux membres de la Commission, aux membres de la Cour et à d'autres personnes nommément désignées. Il nous semble que, dans l'esprit des auteurs de ce texte, une telle énumération était limitative; or, les membres du Parlement n'ont pas été inclus dans ces dispositions. A supposer qu'il y ait une anomalie, il y aurait lieu d'y remédier par d'autres moyens que par le biais d'une interprétation que nous considérons, quant à nous, comme indéfendable.

Lord Bruce se réfère tout particulièrement à l'affaire 6/60 Humblet/Belgique (Recueil 1960, p. 1125). Cette jurisprudence milite; nous dit-on, en faveur de l'égalité de traitement des membres, alors que si les différents États membres procèent à une taxation sur des bases différentes, ou s'abstiennent de toute taxation, il y aurait une discrimination entre membres du Parlement en fonction de leur État d'origine. Cette jurisprudence a également été invoquée à l'appui de la thèse selon laquelle le principe d'égalité doit être préservé entre les Etats membres. Or ce principe est violé dès lors que certains États membres prévoient une imposition et d'autres pas. Dans le premier cas, l'État membre bénéficierait des dépenses imputées sur les fonds communautaires.

L'affaire sur laquelle le demandeur fait fond avait trait cependant à l'interprétation d'une dispostion exonérant expressément le traitement d'un fonctionnaire. La Cour a admis qu'il était essentiel d'éviter une discrimination au regard des possibilités réelles s'offrant aux ressortissants de chaque État membre d'entrer au service des Communautés. Cependant, les considérations développées dans cette affaire n'étaient pas identiques à celles de la présente espèce. Rien de ce qui a été dit au cours de l'instance ne justifie l'application des considérations développées dans cet arrêt à une affaire dans laquelle toute exonération expresse fait défaut. On peut commenter de la même manière la décision de la Cour dans l'affaire Sayag/Leduc (Recueil 1968, p. 585).

Si certains États membres prévoient un système de taxations et d'autres pas, il y aura des différences quant au produit net des allocations pour chacun des membres. Quoi qu'il en soit, il y aura de toute façon des différences, en fonction des coûts réels dans chacun des pays, de même qu'il n'y a pas de doute qu'il y aura des différences tant que les États membres rémunèrent et imposent les membres du Parlement élus au suffrage universel. Cela ne signifie pas selon nous qu'il y ait une discrimination telle qu'on puisse conclure à l'interdiction pour les États membres de procéder à une imposition.

En réponse à une question qui lui était posée par la Cour, le Parlement a confirmé qu'il n'avait pas connaissance (sauf dans l'affaire présentement en cause) de cas où un État membre aurait essayé d'imposer les remboursements des coûts et les indemnités de représentation versés à ses membres par le Parlement européen. Le mandataire ad litem de Lora Bruce a fait valoir que cette pratique, qui remonte à 1952, peut à bon droit être considérée comme une preuve d'un principe général du droit, selon lequel de telles indemnités seraient exonérées de tout impôt. Nous n'avons pu cependant trouver de jurisprudence à l'appui de la thèse selon laquelle une pratique convergente de tous les États membres, à l'exception d'un seul, puisse être à l'origine d'un principe général de droit, à défaut de tout élément de preuve indiquant au minimum que le comportement des États membres était inspiré par un sentiment d'obligation. En l'espèce, il n'existe aucun élément suggérant que l'un quelconque des États membres se soit considéré comme tenu de s'abstenir d'imposer des allocations en cause. Au contraire, il a été dit devant la Cour que le gouvernement français, tout en s'abstenant d'imposer de telles indemnités, a vigoureusement défendu le droit pour chaque État membre d'en décider autrement.

On a également soutenu que l'exonération de l'impôt national est une règle s'appliquant de manière générale aux organisations internationales et qu'il serait «probablement contraire au droit international de taxer au Royaume-Uni les indemnités perçues par les fonctionnaires de telles organisations». Aucune jurisprudence, doctrine, ou autre source, n'ont été citées à l'appui de cette thèse et, pour notre part, nous n'avons rien pu trouver en ce sens. Certes, il n'est pas inhabituel que les traitements et indemnités des fonctionnaires d'organisations internationales soient expressément exonérés d'impôts nationaux lorsque cela est jugé nécessaire pour l'accomplissement de leurs fonctions (voir Wilfred Jenks, «International Immunities», 1961, p. 111 et 121 à 124; David B. Michaels, «International Privileges and Immunities», 1971, p. 25 à 27, 109 et 159). Il ne nous semble pas que cette règle puisse avoir engendré un principe de droit international public applicable à défaut de toute disposition expresse dans un traité ou protocole, même au profit de fonctionnaires ou, a fortiori, des membres du Parlement européen. Car, comme le remarque Jenks à la page 92 de son ouvrage: «Alors que les immunités internationales représentent en général une adaptation des immunités diplomatiques, les immunités des membres d'assemblées interparlementaires (y compris le Parlement européen) représentent une extension d'immunités parlementaires, adaptées au fait qu'elles sont reconnues et exercées sur le plan international.»

D'autres arguments ont été exposés à l'appui de cette thèse générale par le mandataire ad litem de Lord Bruce. Ils ne permettent pas, selon nous, d'établir aue les États membres soient en tout état e cause privés de la possibilité de taxer les indemnités versées aux membres du Parlement européen. Pour aboutir à cette conclusion, nous avons laissé de côté le procès-verbal de réunion du Conseil du 19 décembre 1978, qui a été produit devant la Cour et qui reconnaissait que, pour les membres élus au suffrage direct, les rémunérations et taxations devaient être laissées à ce stade à l'appréciation des États membres. Toutefois, à supposer correcte la thèse du demandeur selon laquelle la présente affaire est une affaire re, non seulement pour les membres Parlement européen dans la situation 3ui était celle précédant l'élection directe u Parlement, mais également après ladite élection, il nous semble que si le procès-verbal de cette réunion est tant soit peu pertinent aux fins de la présente affaire, la position du Conseil concorde avec la conclusion à laquelle nous avons abouti.

A notre avis, cependant, il existe dans le traité et dans le protocole des dispositions qui impliquent nécessairement des contraintes pour les États membres quant aux modalités et aux limites dans lesquelles ces derniers peuvent imposer les indemnités versées aux membres du Parlement en ce qui concerne leurs frais de voyage et de subsistance. L'article 5 du traité exige, entre autres, que les États membres s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité. L'article 8 du protocole s'oppose à ce que des restrictions d'ordre administratif ou autres soient apportées au libre déplacement des membres de l'Assemblée se rendant au lieu de réunion de l'Assemblée ou en revenant. Imposer les indemnités d'un membre à un taux tel qu'il réduirait les sommes nettes perçues par celui-ci au-dessous du niveau nécessaire à la couverture des frais normalement encourus à l'occasion de ses fonctions constituerait selon nous une violation de l'obligation de l'État membre. Un système de taxation pourrait sinon dissuader ou empêcher un membre de se rendre à des réunions du Parlement. En outre, le système de taxation d'un État membre ne doit pas faire obstacle à l'accomplissement des tâches incombant aux membres ou empiéter par ailleurs sur le droit souverain du Parlement européen en matière de procédure. Un tel régime de taxation ne devrait pas selon nous impliquer le droit pour l'Etat membre de rejeter en tant que dépense la totalité d'une indemnité versée par le Parlement à l'occasion d'une réunion ou d'une charge particulière, au motif que cette réunion ou cette charge ne figure pas au nombre des obligations incombant au membre. En agissant de la sorte, l'État membre ferait pièce au pouvoir reconnu au Parlement de gérer ses propres affaires.

D'autre part, et contrairement à l'opinion soutenue par le mandataire ad litem de Lord Bruce, le fait que les autorités chargées du recouvrement de l'impôt sur le revenu en Grande-Bretagne exigent des précisions ou des justifications — pièces à l'appui — des dépenses encourues ne nous paraît pas — tant que le système est raisonnablement appliqué — constituer une atteinte aux droits reconnus au membre par le traité et par le protocole.

A la fin de la procédure orale, il nous a semblé que le représentant du Royaume-Uni et le mandataire ad litem de Lord Bruce n'étaient pas très éloignés l'un de l'autre dans leur approche respective. Le premier a insisté sur le fait que le seul montant en cause était le surplus qui restait au bénéfice de Lord Bruce après déduction des dépenses véritablement encourues par ce dernier et il a admis d'autre part qu'il devait y avoir certaines limites au pouvoir fiscal de l'État membre. Les limites auxquelles il s'est référé nous paraissent être de la nature de celles que nous venons d'indiquer.

Le mandataire ad litem de Lord Bruce a admis la possibilité que si les autorités chargées du recouvrement de l'impôt sur le revenu se déclaraient disposées à accepter les dépenses réelles, «les États membres seraient libres d'imposer le solde éventuel».

Si, en l'espèce, les autorités chargées du recouvrement ne cherchent qu'à imposer le solde après déduction des dépenses réelles, nous considérons qu'il n'y a pas violation du droit communautaire.

Cependant, certains exemples ont été donnés au cours des débats quant à l'effet qui résulterait d'un application stricte de la disposition anglaise selon laquelle une dépense, pour être légitime, doit être «complètement, exclusivement et nécessairement encourue» à l'occasion de l'exercice d'une «fonction». C'est ainsi que, si un parlementaire quitte son domicile, éloigné de Londres, pour se rendre dans cette ville à un moment où la chambre des Lords ne siège pas, il ne serait pas en droit de déduire le coût du voyage du lieu de son domicile jusqu'à Londres, voire le coût de l'ensemble de son voyage. De même, s'il séjourne quelque temps au lieu où le Parlement est en session, mais dans un but autre que celui de participer aux réunions, en principe, selon la loi britannique, la totalité des frais de voyage devrait être exclue de l'indemnité. A supposer qu'on obtienne, en pratique, de tels résultats, l'application des dispositions britanniques est susceptible de constituer une violation du droit pour le membre de voyager sans aucune restriction. C'est ainsi — nous semble-t-il — que, si le Parlement autorise un voyage en première classe, les autorités fiscales des États membres ne sauraient limiter la dépense autorisée au coût du billet de deuxième classe si l'intéressé a effectivement payé le prix d'un parcours en première classe. Il s'agit là d'un domaine que le Parlement est seul habilité à réglementer. Toutefois, il ne nous semble pas que des questions de ce genre se posent aux fins d'une décision finale à ce stade.

C'est pourquoi, nous pensons que le point de départ se trouve dans les dépenses réelles. Nous ne voudrions pas cependant exclure de manière absolue le droit pour les autorités chargées du recouvrement de l'impôt sur le revenu de dire que certaines dépenses réelles n'ont pas été raisonnablement ou correctement encourues, compte tenu des aspects exposés ci-dessus. Cette situation nous paraît cependant devoir rarement se poser, étant donné, d'une part, la constatation des Special Commissioners selon laquelle les indemnités de voyage et de subsistance n'étaient pas excessives et, d'autre part, le fait qu'elles n'ont jamais été critiquées par la Cour des comptes, ou la Commission de contrôle, qui l'a précédée.

Nous pensons donc que, à la question posée par les «Special Commissioners», la Cour devrait répondre comme suit:

Bien qu'il ne soit pas formellement exclu que les États membres puissent imposer des indemnités payées sur les fonds communautaires aux membres du Parlement européen, l'impôt ne saurait toutefois être calculé sur le montant des dépenses raisonnablement encourues par un membre dans l'exercice des charges afférentes à sa fonction ni de manière à gêner le membre dans l'accomplissement de ces missions ou empiéter sur le droit du Parlement européen de se déterminer librement en matière de procédure.

( 1 ) Traduit de l'anglais.