ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

14 septembre 2011

Luigi Marcuccio

contre

Commission européenne

«Renvoi au Tribunal après annulation — Fonction publique — Fonctionnaires — Emploi dans un pays tiers — Réaffectation de l’emploi et de son titulaire — Droits de la défense — Recours en indemnité — Compétence de pleine juridiction»

Objet :

Demande d’annulation de la décision de la Commission du 18 mars 2002 qui a réaffecté le requérant de la direction générale «Développement», délégation de la Commission de Luanda (Angola), à ladite direction générale à Bruxelles (Belgique), de tout acte préalable, connexe et/ou consécutif, en particulier ceux qui touchent à l’éventuel recrutement d’un autre fonctionnaire pour occuper son poste, ainsi que des notes de la Commission des 13 et 14 novembre 2001 et de l’avis ou des avis du comité de direction du service extérieur et demande tendant à l’octroi des indemnités liées à ses fonctions en Angola ainsi que d’une indemnité en réparation du préjudice subi.

Décision :

La décision de la Commission du 18 mars 2002 qui a réaffecté M. Luigi Marcuccio de la direction générale «Développement», délégation de la Commission de Luanda (Angola), à ladite direction générale à Bruxelles (Belgique) est annulée. Le recours est rejeté pour le surplus. La Commission supportera ses propres dépens et les dépens exposés par M. Marcuccio.

Sommaire

Fonctionnaires – Organisation des services – Affectation du personnel – Réaffectation d’un fonctionnaire dans l’intérêt du service pour cause de difficultés relationnelles – Absence de préjudice moral

(Statut des fonctionnaires, annexe X, art. 6 et 8)

(Statut des fonctionnaires, annexe X, art. 5, 18 et 23)

(Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)

Fonctionnaires – Recours – Acte faisant grief – Notion – Acte préparatoire – Notes et avis internes précédant l’adoption d’une décision – Exclusion

(Règlement de procédure du Tribunal, art. 48, § 2, et 120)

À la suite d’une annulation par la Cour et du renvoi de l’affaire devant le Tribunal, celui-ci est saisi, en application de l’article 117 du règlement de procédure, par l’arrêt de la Cour et doit se prononcer une nouvelle fois sur l’ensemble des moyens d’annulation soulevés par le requérant, à l’exclusion des éléments du dispositif non annulés par la Cour ainsi que des considérations qui constituent le fondement nécessaire desdits éléments, ceux-ci étant passés en force de chose jugée. Toutefois, rien ne s’oppose, en principe, à ce que le juge de renvoi porte la même appréciation que le juge de première instance s’agissant des conclusions et des moyens qui n’ont pas fait l’objet d’un examen dans les motifs de l’arrêt de la Cour. En effet, dans cette hypothèse, il n’y a pas de points de droit tranchés par la décision de la Cour, au sens de l’article 61, deuxième alinéa, du statut de la Cour, qui lierait le juge de renvoi. (voir points 83 et 86) Référence à : Tribunal de première instance : 8 décembre 2005, Reynolds/Parlement, T-237/00, RecFP p. I-A-385 et II-1731, point 46

Selon l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, applicable en vertu de l’article 120 du même règlement lorsque le Tribunal est saisi par un arrêt de renvoi de la Cour, la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit ou de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Il en résulte que, après l’arrêt de renvoi de la Cour, les parties ne sont pas recevables, en principe, à invoquer des moyens qui n’auraient pas été soulevés au cours de la procédure qui a donné lieu à l’arrêt du Tribunal annulé par la Cour. Cette règle s’applique, a fortiori, aux conclusions nouvelles, visant à modifier l’objet du litige. (voir point 88) Référence à : Cour : 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C-341/06 P et C-342/06 P, Rec. p. I-4777, point 71 Tribunal de première instance : 21 mars 1996, Chehab/Commission, T-10/95, RecFP p. I-A-135 et II-419, point 66

Une irrégularité de procédure ne peut justifier l’annulation d’une décision que lorsque la procédure administrative aurait pu aboutir à un autre résultat si cette irrégularité n’avait pas été commise. (voir point 111) Référence à : Cour : 10 juillet 1980, Distillers Company/Commission, 30/78, Rec. p. 2229, point 26 ; 14 février 1990, France/Commission, C-301/87, Rec. p. I-307, point 31 ; 12 novembre 1996, Ojha/Commission, C-294/95 P, Rec. p. I-5863, point 67

Une décision de réaffectation d’un fonctionnaire qui entraîne son déménagement dans un autre lieu d’affectation, contre sa volonté, doit être adoptée avec la diligence nécessaire et un soin particulier, notamment en prenant en considération l’intérêt personnel du fonctionnaire concerné. Une telle décision procède donc d’une véritable appréciation qui peut donner lieu à contestation. Dès lors, dans l’hypothèse où l’intéressé n’a pas été entendu à propos du projet de décision, il ne saurait être exclu que l’appréciation de l’institution aurait pu être différente si elle avait mis l’intéressé en mesure de faire connaître utilement son point de vue, et que, partant, le respect des droits de la défense ait pu exercer une influence sur la teneur de la décision. Retenir, dans de telles circonstances, que l’institution aurait certainement adopté une décision identique, même après avoir entendu l’intéressé, reviendrait à dénier l’existence d’un véritable droit d’être entendu pour ce dernier, dès lors que la substance même de ce droit implique que l’intéressé a la possibilité d’influencer le processus décisionnel en cause. Par ailleurs, le droit d’être entendu reconnu au fonctionnaire ne se résume pas à la simple possibilité de manifester son opposition, en tant que telle, à la réaffectation, mais implique la possibilité de faire valoir des observations de nature à influer sur le contenu de la décision envisagée. (voir points 113 à 116) Référence à : Cour : 7 mars 1990, Hecq/Commission, C-116/88 et C-149/88, Rec. p. I-599, points 11 et 23, et la jurisprudence citée ; Ojha/Commission, précité, point 47 ; 2 décembre 2009, Commission/Irlande e.a., C-89/08 P, Rec. p. I-11245, point 61 ; 17 décembre 2009, Réexamen M/EMEA, C-197/09 RX-II, Rec. p. I-12033, points 53 et 54

Dans les litiges de caractère pécuniaire, le Tribunal dispose d’une compétence de pleine juridiction, conformément à l’article 91, paragraphe 1, seconde phrase, du statut, qui l’investit de la mission de donner aux litiges dont il est saisi une solution complète, c’est-à-dire de statuer sur l’ensemble des droits et des obligations de l’agent, sauf à renvoyer à l’institution en cause, et sous son contrôle, l’exécution de telle partie de l’arrêt dans les conditions précises qu’il fixe. À cet égard, constituent des litiges à caractère pécuniaire au sens de cette disposition non seulement les actions en responsabilité dirigées par les agents contre une institution, mais aussi tous ceux qui tendent au versement par une institution à un agent d’une somme qu’il estime lui être due en vertu du statut ou d’un autre acte qui régit leurs relations de travail. Il appartient donc au juge de l’Union, de prononcer, le cas échéant, à l’encontre d’une institution une condamnation au versement d’une somme à laquelle l’intéressé a droit en vertu du statut ou d’un autre acte juridique ou de reconnaître l’existence d’un droit au bénéfice d’indemnités. (voir points 164 et 165) Référence à : Cour : 18 décembre 2007, Weißenfels/Parlement, C-135/06 P, Rec. p. I-12041, points 65, 67 et 68 ; 20 mai 2010, Gogos/Commission, C-583/08 P, Rec. p. I-4469, point 49 Tribunal de première instance : 19 juin 2007, Asturias Cuerno/Commission, T-473/04, RecFP p. I-A-2-139 et II-A-2-963, point 23, et la jurisprudence citée

Même si l’annulation d’un acte par le juge de l’Union opère ex tunc et a donc pour effet d’éliminer rétroactivement l’acte annulé de l’ordre juridique, dans le cas de l’annulation d’une décision de réaffectation d’un fonctionnaire précédemment affecté dans un pays tiers, le rétablissement de sa situation juridique antérieure à cette décision n’implique pas nécessairement son droit à recevoir l’arriéré des avantages prévus par l’annexe X du statut. Tel est le cas lorsque le fonctionnaire n’avait pas à subir les inconvénients propres aux fonctionnaires affectés dans des pays tiers en raison du fait que, à la date de la décision, il résidait de façon permanente dans l’Union européenne, en congé de maladie. En effet, les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires affectés dans un pays tiers, visées à l’annexe X du statut, ont été établies en raison de conditions de vie particulières de ces fonctionnaires. Ainsi, les différents avantages qui sont conférés à de tels fonctionnaires sont destinés à compenser des inconvénients qui leur sont propres et que n’ont pas à subir les fonctionnaires affectés dans l’Union. (voir points 171, 172 et 176) Référence à : Cour : 26 avril 1988, Asteris e.a./Commission, 97/86, 99/86, 193/86 et 215/86, Rec. p. 2181, point 30 Tribunal de première instance : 23 avril 2002, Campolargo/Commission, T-372/00, RecFP p. I-A-49 et II-223, point 109

L’indemnité de conditions de vie prévue à l’article 10 de l’annexe X du statut vise à compenser les inconvénients liés au fait d’exercer ses fonctions et de résider dans un environnement difficile. Dès lors, un fonctionnaire n’étant pas présent au lieu d’affectation et, partant, ne subissant pas les inconvénients que cette indemnité vise à compenser, ne saurait prétendre au versement de ladite indemnité. (voir points 177 et 180)

Selon l’article 5, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, lorsque l’institution met à la disposition du fonctionnaire un logement correspondant à la composition de sa famille vivant à sa charge, il est tenu d’y résider. Selon l’article 23 de l’annexe X du statut, lorsqu’un fonctionnaire affecté dans un pays tiers ne bénéficie pas d’un logement de fonction mis à sa disposition par l’institution, il est remboursé du montant du loyer qui lui incombe. Ces dispositions, ainsi que celles de l’article 18 de l’annexe X du statut visent à subvenir aux besoins concrets et objectifs des fonctionnaires concernés en termes de logement, en raison des conditions de vie particulières dans les pays tiers où ils sont affectés, afin de faciliter leur installation et l’exercice de leurs fonctions dans ces pays. Cependant, dans l’hypothèse où une décision de réaffectation du fonctionnaire dans l’Union a pour effet de mettre fin à la convention de logement signée par son institution, qui acquitte le loyer, l’annulation de la décision ne saurait faire naître au profit du fonctionnaire une créance en relation avec le logement de fonction en question. En effet, d’une part, n’ayant pas payé de loyer pour ce logement, il ne saurait prétendre à aucun remboursement à ce titre. D’autre part, le rétablissement de sa situation juridique antérieure à ladite décision de réaffectation ne saurait impliquer aucun droit, même hypothétique, à la mise à disposition rétroactive du logement de fonction, dès lors que le fonctionnaire ne se trouve pas, de facto, dans une situation justifiant la mise à disposition d’un logement de fonction dans un pays tiers. (voir points 182, 183 et 186) Référence à : Tribunal de première instance : 15 décembre 1992, Scaramuzza/Commission T-75/91, Rec. p. II-2557, point 35 ; 19 juillet 1999, Q/Conseil, T-20/98, RecFP p. I-A-147 et II-779, point 50

Ce n’est que par rapport à des personnes résidant dans un pays tiers, à savoir le fonctionnaire affecté dans un tel pays et les personnes à sa charge qui y résident aussi, qu’il convient d’appliquer le remboursement complémentaire prévu à l’article 24 de l’annexe X du statut. Toutefois, compte tenu de la double ratio legis dudit article, à savoir les coûts très élevés des soins de santé dans certains pays tiers et les risques supplémentaires auxquels les fonctionnaires et leur famille sont exposés, le seul fait qu’un fonctionnaire expose ses frais médicaux dans l’Union, ne permet pas de lui refuser le bénéfice de l’assurance complémentaire. Par ailleurs, les dispositions générales d’exécution de l’article 24 adoptées par la Commission prévoient que les personnes assurées du chef du fonctionnaire affecté dans un pays tiers qui ne résident pas de manière permanente au lieu d’affectation de ce fonctionnaire sont couvertes par l’assurance complémentaire lors de séjours effectués au lieu d’affectation ainsi que, après avis du médecin-conseil, dans le cas où les frais médicaux trouvent leur origine dans le seul fait du lieu d’affectation de l’affilié. Force est de constater qu’un fonctionnaire qui ne réside plus de manière permanente dans son lieu d’affectation dans le pays tiers, mais dont les frais médicaux peuvent néanmoins encore trouver leur origine dans ce pays tiers, se trouve dans une situation analogue. Toutefois, l’existence d’un droit au versement des sommes réclamées au titre de l’assurance complémentaire dépend de la vérification, par l’autorité compétente, en application mutatis mutandis desdites dispositions générales d’exécution, que les frais médicaux, dont le fonctionnaire demande le remboursement intégral, trouvent leur origine dans le seul fait de son affectation dans le pays tiers. Une telle vérification pourrait s’avérer superflue dans l’hypothèse où les frais médicaux en question auraient déjà été remboursés intégralement en vertu d’une autre disposition du statut. (voir points 190, 196 à 199) Référence à : Tribunal de première instance : 7 mars 1996, De Rijk/Commission, T-362/94, RecFP p. I-A-117 et II-365, point 34

En vertu des articles 6 et 8 de l’annexe X du statut, les fonctionnaires affectés dans des pays tiers bénéficient de règles plus avantageuses en matière de congé annuel que les fonctionnaires affectés dans l’Union. Toutefois, ces règles ont manifestement pour objet de compenser les inconvénients liés aux conditions de vie particulières, voire particulièrement éprouvantes, au lieu d’affectation. Par conséquent, un fonctionnaire n’ayant pas eu à subir de tels inconvénients ne saurait prétendre à bénéficier de ces dispositions spéciales en matière de congé. (voir points 201 et 202)

L’annulation d’un acte entaché d’illégalité peut constituer en elle-même la réparation adéquate et, en principe, suffisante de tout préjudice moral que cet acte peut avoir causé, à moins que la partie requérante ne démontre avoir subi un préjudice moral détachable de l’illégalité fondant l’annulation et insusceptible d’être intégralement réparé par cette annulation. Aux fins de l’évaluation d’un éventuel préjudice moral, il y a lieu de tenir compte des circonstances aggravantes caractérisant la situation spécifique du fonctionnaire concerné. S’agissant d’une décision de réaffectation adoptée contre la volonté du fonctionnaire concerné, celle-ci a normalement pour effet que la carrière de ce fonctionnaire n’évolue pas dans les conditions qu’il aurait souhaitées, ce qui, lorsque cette décision s’avère illégale, peut constituer un dommage moral qui n’est pas adéquatement réparé par l’annulation d’une telle décision, celle-ci ne pouvant l’effacer rétroactivement. (voir points 234 et 237) Référence à : Cour : 9 juillet 1987, Hochbaum et Rawes/Commission, 44/85, 77/85, 294/85 et 295/85, Rec. p. 3259, point 22 ; 7 février 1990, Culin/Commission, C-343/87, Rec. p. I-225, point 26 ; 14 mai 1998, Conseil/de Nil et Impens, C-259/96 P, Rec. p. I-2915, point 25 Tribunal de première instance : 10 juin 2004, François/Commission, T-307/01, Rec. p. II-1669, point 110 ; 6 juin 2006, Girardot/Commission, T-10/02, RecFP p. I-A-2-129 et II-A-2-609, point 131

La modification du lieu d’affectation, même si elle peut présenter pour l’intéressé des inconvénients familiaux et économiques, ne constitue pas un événement anormal et imprévisible dans la carrière d’un fonctionnaire dès lors que les lieux de travail auxquels il peut être affecté sont répartis entre différents États et que l’autorité investie du pouvoir de nomination peut être appelée à faire face à des exigences de service la mettant dans l’obligation de décider ce transfert. Ces considérations sont particulièrement valables en ce qui concerne la situation des fonctionnaires affectés dans des pays tiers, qui sont soumis à une procédure de mobilité périodique et qui ne peuvent donc pas s’attendre, en principe, à une affectation permanente dans un pays tiers donné. (voir point 248) Référence à : Cour : 14 juillet 1977, Geist/Commission, 61/76, Rec. p. 1419, point 34 ; 14 juillet 1988, Aldinger et Virgili/Parlement, 23/87 et 24/87, Rec. p. 4395, point 17

Lorsqu’elles causent des tensions préjudiciables au bon fonctionnement du service, des difficultés relationnelles internes peuvent justifier la mutation d’un fonctionnaire dans l’intérêt du service. Une telle mesure peut même être prise indépendamment de la question de la responsabilité des incidents en cause. Partant, à supposer qu’une décision de réaffectation ait été motivée par l’existence de relations conflictuelles entre le fonctionnaire réaffecté et son ancien supérieur, une telle appréciation n’est pas en soi constitutive d’un préjudice moral pour le fonctionnaire. (voir point 251) Référence à : Cour : 12 juillet 1979, List/Commission, 124/78, Rec. p. 2499 ; Ojha/Commission, précité, point 41 Tribunal de première instance : 28 mai 1998, W/Commission, T-78/96 et T-170/96, RecFP p. I-A-239 et II-745, point 88