Affaire C-380/09 P

Melli Bank plc

contre

Conseil de l’Union européenne

«Pourvoi — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives prises à l’encontre de la République islamique d’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire — Gel des fonds de la filiale d’une banque — Principe de proportionnalité — Détention ou contrôle de l’entité»

Sommaire de l’arrêt

[Règlement du Conseil no 423/2007, art. 7, § 2, a), b) et d)]

Union européenne — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran — Gel des fonds des entités détenues ou contrôlées par une entité reconnue comme participant à la prolifération nucléaire — Restriction du droit de propriété et du droit au libre exercice d’une activité économique — Violation du principe de proportionnalité — Absence

Le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en considérant, à la lecture du texte de l’article 7, paragraphe 2, sous d), du règlement no 423/2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, que cette disposition impose au Conseil de geler les fonds d’une entité détenue ou contrôlée par une entité reconnue comme participant à la prolifération nucléaire, au sens de l’article 7, paragraphe 2, sous a) ou b), du même règlement, le Conseil appréciant au cas par cas la qualité d’entité «détenue ou contrôlée» des entités concernées. D’une lecture littérale de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement, eu égard aux termes «ont été reconnus» figurant dans la partie introductive de celui-ci, il découle que la qualité d’entité «détenue ou contrôlée» doit faire l’objet d’une appréciation au cas par cas par le Conseil en fonction, notamment, du degré de la détention ou de l’intensité du contrôle en cause. Eu égard, en revanche, à l’emploi de la formule «sont gelés» dans cette même disposition, l’adoption d’une mesure de gel des fonds s’impose à l’égard d’une entité reconnue par le Conseil comme étant détenue ou contrôlée par une entité elle-même reconnue comme participant à la prolifération nucléaire, et n’a pas à être motivée par le fait que l’entité détenue ou contrôlée participe elle-même à cette prolifération. Ces deux appréciations ne sont pas contradictoires, dès lors que la première vise l’obligation de vérifier, avec un certain pouvoir d’appréciation, la qualité d’entité «détenue ou contrôlée» de l’entité concernée, tandis que la seconde porte sur l’obligation de geler les fonds d’une telle entité sans contrôler si elle participe elle-même à la prolifération nucléaire. Il ne saurait, dans ces conditions, être déduit de l’existence d’un pouvoir d’appréciation du Conseil relatif à la qualité d’entité détenue ou contrôlée que celui-ci dispose également du pouvoir d’apprécier la contribution d’une telle entité à la prolifération nucléaire aux fins de décider d’imposer le gel de ses fonds. (cf. points 39-42)

Les résolutions du Conseil de sécurité, d’une part, et les positions communes du Conseil ainsi que les règlements de ce dernier, d’autre part, relèvent d’ordres juridiques distincts. En effet, les actes adoptés dans le cadre, d’une part, des Nations unies et, d’autre part, de l’Union le sont par des organes qui disposent de pouvoirs autonomes, qui leur sont attribués par leurs chartes de base que sont les traités qui les ont créées. En outre, lors de l’élaboration de mesures communautaires ayant pour objet la mise en œuvre d’une résolution du Conseil de sécurité visée par une position commune, l’Union doit tenir dûment compte des termes et des objectifs de la résolution concernée. De même, il y a lieu de tenir compte du texte et de l’objet d’une résolution du Conseil de sécurité pour l’interprétation du règlement qui vise à mettre celle-ci en œuvre. (cf. points 54, 55)

Le Tribunal ne commet pas d’erreur de droit en jugeant que, lorsque les fonds d’une entité reconnue comme participant à la prolifération nucléaire sont gelés, il existe un risque non négligeable que celle-ci exerce une pression sur les entités qu’elle détient ou contrôle, pour contourner l’effet des mesures qui la visent, que le gel des fonds de ces entités est nécessaire et approprié pour assurer l’efficacité des mesures adoptées et garantir que ces mesures ne seront pas contournées et que, étant donné l’importance primordiale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, les restrictions à la liberté d’exercer une activité économique ainsi qu’au droit de propriété d’un établissement bancaire, causées par les mesures de gel des fonds, n’étaient pas démesurées par rapport aux buts visés. Il en est ainsi des appréciations dudit Tribunal concernant le fait que le Conseil pouvait légitimement ne pas appliquer l’article 7, paragraphe 2, sous d), du règlement no 423/2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, à des entités qui, selon lui, ne remplissaient pas les critères d’application de cette disposition; qu’il n’était pas possible d’identifier, dans tous les cas, toutes les entités détenues ou contrôlées par une entité reconnue comme participant à la prolifération nucléaire, et qu’une éventuelle pratique divergente du Conseil, à la supposer illégale, ne saurait entraîner, pour les entités concernées, une confiance légitime, non plus que le droit d’invoquer à leur profit une illégalité commise en faveur d’autrui. Il résulte de ces considérations que le Tribunal n’a violé le principe de proportionnalité ni dans son interprétation de l’article 7, paragraphe 2, sous d), du règlement no 423/2007 ni dans le contrôle qu’il a effectué de l’application de cette disposition à l’espèce. (cf. points 58, 61, 62, 64)