CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,

PRÉSENTÉES LE 6 JUILLET 1983 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Faits les plus importants

Le présent recours formé par le producteur d'acier allemand Thyssen AG, que nous appellerons ci-après le requérant, tend à l'annulation d'une décision de la Commission du 18 juin 1982, par laquelle le requérant s'est vu infliger, en application de l'article 58, paragraphe 4, du traité CECA, une amende de 288825 Ecus pour avoir dépassé le quota de production pour le premier trimestre de 1981. Le requérant reproche à la Commission de lui avoir communiqué le quota de production exact pour le quatrième trimestre de 1980 trop tard, de sorte qu'il n'a plus été en mesure d'utiliser ce quota complètement. Un fait certain est que le requérant a reçu communication d'un quota pour les produits du groupe I (produits laminés) de 1159701 tonnes le 3 novembre 1980. Ce quota s'étant avéré avoir été calculé incorrectement, le requérant en a informé la Commission par télex le 11 novembre. Par une communication du 11 décembre 1980, reçue par le requérant le 17 décembre, la Commission a fixé le quota trimestriel à 1227736 tonnes. Le requérant prétend que cette communication tardive l'a empêché d'exécuter totalement des commandes en vue de la livraison de matières premières pour la fabrication de tôles magnétiques à grains non orientés à l'entreprise Stahlwerke Bochum AG (SWB). Pour pouvoir effectuer néanmoins ces livraisons, le requérant a dépassé son quota pour le premier trimestre de 1981 de 3851 tonnes, ce qui a amené la Commission à lui infliger une amende de 75 Écus par tonne produite en trop, conformément au critère indiqué à l'article 9 de la décision générale n° 2794/80 du 31 octobre 1980 (JO L 291, 1980, p. 1).

A l'aide de cinq moyens, le requérant tente de démontrer que la Commission ne pouvait pas infliger d'amende pour ce dépassement.

2. Signification de l'article 9 de la décision générale n° 2794/80

Avant de discuter séparément les moyens énumérés par le requérant, il est nécessaire, selon nous, d'examiner de plus près la signification de l'article 9 de la décision générale. Le texte des deux premiers alinéas de cet article se lit comme suit:

«Aux entreprises qui dépassent leur quota de production ou la partie de ce quota qui, selon l'article 7, paragraphes 2 et 3, peut être livré dans le marché commun, sera infligée une amende s'élevant en règle générale à 75 Ecus par tonne de dépassement d'aciers ordinaires et de 150 Écus par tonne de dépassement d'aciers spéciaux.

Dans le cas où la production d'une entreprise dépasse le quota de 10 % et plus ou si l'entreprise a déjà dépassé pendant l'un des trimestres précédents son ou ses quotas, les amendes pourront atteindre jusqu'au double de ces montants par tonne...»

Dans la deuxième branche du deuxième moyen et dans les troisième et quatrième moyens, le requérant prétend que pour les motifs qui y sont indiqués et que nous examinerons plus tard, la Commission ne pouvait pas infliger d'amende pour dépassement du quota. Dans la réplique, le requérant ajoute en termes généraux qu'il résulte des motifs susvisés que le dépassement du quota ne lui est pas imputable, de sorte que sur la base du principe «nulla poena sine culpa» il ne pouvait pas être sanctionné par une amende. A l'invocation de ce principe et en réponse aux divers moyens la Commission rétorque toutefois que lorqu'une entreprise dépasse son quota, elle est obligée, en vertu de l'article 9 précité, d'infliger une amende.

Dans sa duplique, la Commission a précisé ce point de vue en déclarant qu'à son avis l'amende visée à l'article 9 ne présente pas le caractère d'une sanction pénale et que, partant, l'absence éventuelle de faute dans le chef de l'entreprise ne peut donc pas jouer de rôle. A l'audience, ce point de vue a été répété et explicité à la suite de questions posées par la Cour. Tant dans sa duplique qu'à l'audience, la Commission a prétendu sous ce rapport que l'amende prévue à l'article 9 n'a pas le caractère d'une sanction parce que la disposition en question prévoit un mécanisme automatique ayant pour objet de retirer l'avantage obtenu par la production illégale.

A notre avis, ce point de vue de la Commission est indéfendable. L'imposition d'amendes est prévue dans le traité CECA aux articles 47, alinéa 3, 54, alinéa 6, 58, paragraphe 4, 59, paragraphe 7, 64, 65, paragraphe 5, 66, paragraphe 5, alinéa 1, et paragraphes 6 et 7, et 68, paragraphe 6. Dans tous ces cas, le traité utilise le mot «amende», notion qui ne peut pas être comprise autrement que dans le sens d'une somme d'argent réclamée à titre de peine (sanction administrative). L'article 36, alinéa 2, ouvre contre les décisions infligeant une amende sur la base d'un des articles précités un recours de pleine juridiction et il parle à ce propos de «sanctions pécuniaires». Les articles 90 et 91 utilisent également ces notions. L'article 90 comporte à cet égard, dans sa dernière phrase, une variante du principe typiquement pénal selon lequel un même fait ne peut pas être sanctionné deux fois. Ne serait-ce que pour ces motifs, il n'est pas admissible d'interpréter la notion d'«amende» comme recouvrant, outre une amende prononcée à titre de peine, également certaines mesures purement administratives de nature financière visant à retirer un avantage obtenu, qui seraient comparables aux paiements compensatoires dans le cadre d'un accord en matière de quotas de vente. Nous ajouterons que le caractère d'une amende visant à retirer un avantage obtenu illégalement n'implique absolument pas nécessairement une absence de caractère pénal de l'amende. De plus, il n'existe aucun motif de comprendre les amendes au titre du traité CECA autrement que celles qui sont prévues à l'article 87 du traité CEE, tel qu'il a reçu exécution à l'article 15 du règlement n° 17/62. Dans votre arrêt dans l'affaire 45/69 (Recueil 1970, p. 811), vous avez d'ailleurs qualifié ces amendes de «sanctions».

Le texte des dispositions citées du traité CECA n'indique pas si une faute ou un propos délibéré sont toujours nécessaires pour pouvoir infliger une amende, et il n'en résulte pas non plus que l'absence de faute y ferait obstacle. Seul l'article 65, paragraphe 5, mentionne explicitement une condition de faute, tandis que pour les articles 47, alinéa 3, et 66 on peut la déduire des comportements qui y sont décrits. Pour les dispositions en matière de concurrence du traité CEE, cette condition est formulée explicitement à l'article 15 du règlement n° 17/62. Compte tenu du fait que dans la plupart des États membres s'applique le principe «nulla poena sine culpa», comme le requérant l'a du reste exposé en détail à l'audience, cet adage doit aussi valoir, selon nous, pour les amendes prévues dans les dispositions CECA que nous avons citées. Nous renvoyons également à ce propos à l'article de J. J. Jeschek, Die Strafgewalt übernationaler Gemeinschaften, Zeitschrift für die Gesamte Strafrechtswissenschaft, vol. 65 (1953), p. 510, et à R.Winkler, Die Rechtsnatur der Geldbuße im Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Tübingen, 1971, p. 87 et s. La Commission elle-même a du reste déjà reconnu que si les amendes ont un caractère pénal, le principe précité leur est applicable.

Pour la bonne compréhension nous remarquerons encore que, compte tenu de la nature des comportements économiques sur lesquels l'article 58 fait peser la menace d'une amende, c'est seulement dans des cas exceptionnels qu'il est pensable qu'une entreprise puisse démontrer qu'elle n'a pas commis de faute du tout. Dans cette mesure nous estimons justifié que l'article 9 de la décision générale parte d'une présomption de faute, mais pas que la Commission veuille même exclure la possibilité de réfuter cette présomption. Lorsque le comportement d'une entreprise est entièrement imputable à des actes administratifs de l'institution communautaire qui sont attaquables comme tels, l'invocation d'un comportement illégal, d'une confiance légitime ou d'une violation d'un autre principe de bonne gestion reconnu dans votre jurisprudence suffira généralement pour entraîner l'annulation de l'acte administratif en cause ou l'octroi de dommages-intérêts sur la base d'une faute de service. La nécessité d'une possibilité d'agir en annulation d'une amende pour absence de toute culpabilité en raison d'une faute de service commise par la Commission n'est certes pas exclue par ces possibilités d'attaquer la faute de service commise, mais elle est encore diminuée davantage. La signification pratique de l'élément implicite constitué par une présomption refutable de faute dans les descriptions du comportement concerné réside dès lors principalement, selon nous, dans la manière suivant laquelle le montant de l'amende est déterminé. En d'autres termes, on ne peut exclure l'existence soit de facteurs subjectifs du côté de l'entreprise, soit de facteurs externes ayant causé l'infraction (y compris le comportement de la Commission), qui s'opposent à un automatisme total lors de la détermination du montant de l'amende.

Partant de cette interprétation des dispositions du traité CECA qui prévoient des amendes, se pose la question de la compatibilité de l'article 9 de la décision générale avec les dispositions de l'article 58, paragraphe 4, du traité CECA. Ce problème concerne trois questions connexes :

1. les termes impératifs de l'article 9 sont-ils compatibles avec l'article 58, paragraphe 4, qui parle de «peut prononcer»;

2. l'article 9 exclut-il l'idée de l'existence d'une présomption refutable de faute et

3. l'article 58, paragraphe 4, exclut-il la fixation, indépendamment de la question de faute et à côté du maximum général cité dans cet article, de montants fixes d'application générale pour les amendes à infliger?

En ce qui concerne cet ensemble de questions, il faut souligner en premier lieu que l'article 9 ne saurait constituer la base juridique des décisions infligeant une amende qui sont prévues dans la décision générale. Ce fondement reste l'article 58, paragraphe 4. Cet article ne peut pas non plus, comme la Commission l'a affirmé à l'audience, être considéré essentiellement comme une habilitation donnée à la Commission, en tant que législateur, d'instaurer des amendes. Cela implique à notre avis que, contrairement à l'opinion de la Commission, l'article 9 constitue simplement une précision, liant la Commission, des lignes directrices que celle-ci prend en considération lorsqu'elle exerce le pouvoir que lui confère l'article 58, paragraphe 4. D'après les explications fournies par la Commission au cours de la procédure, ces lignes directrices visent principalement (article 9, premier alinéa) à retirer l'avantage obtenu illégalement. Le deuxième alinéa de l'article 9 présente un caractère pénal plus prononcé. La compétence de la Commission pour formuler de pareilles lignes directrices concernant sa propre pratique au titre de l'article 58, paragraphe 4, peut soit être déduite, à notre avis, du pouvoir que l'article 58 lui confère dans sa généralité d'instaurer un système de quotas de production, soit être considérée comme contenue implicitement à l'article 58, paragraphe 4, lui-même. Cette dernière construction présente l'avantage de permettre aussi, le cas échéant, l'élaboration de modalités d'exécution des autres dispositions du traité CECA concernant l'imposition d'amendes. En effet, contrairement à l'article 58, paragraphe 2, ces dernières ne prévoient pas toujours expressément un pouvoir, législatif complémentaire de la Commission. D'après ses commentaires à l'audience, la Commission considère elle aussi du reste l'article 58, paragraphe 4, comme la base juridique de l'article 9 de la décision générale.

Ensuite on peut constater que le texte de l'article 9 n'est pas rédigé de manière telle qu'il faille infliger automatiquement une amende dès que le quota est dépassé, sans qu'il existe une possibilité de réfuter la présomption de faute énoncée dans l'article. Les mots «en règle générale», figurant dans le premier alinéa, peuvent parfaitement, selon nous, être interprétés en ce sens qu'ils se rapportent non seulement au montant de l'amende, mais aussi à son prononcé; il en est de même pour le mot «pourront», qui est utilisé dans le deuxième alinéa. Il serait en effet illogique de reconnaître à la Commission la compétence de déroger le cas échéant à la règle citée à l'article 9 pour ce qui est du montant de l'amende, mais de ne pas lui reconnaître cette compétence pour ce qui est de l'imposition même d'une amende. Le deuxième alinéa de cette disposition montre du reste que le degré du caractère imputable peut parfaitement jouer un rôle lors de l'imposition d'une amende.

En ce qui concerne la troisième question que nous avons soulevée, nous ajouterons encore que les montants fixes des amendes établis comme règle nous semblent effectivement être raisonnables comme règle générale. Même dans le cas de facteurs subjectifs atténuants dans le chef de l'entreprise, l'exigence d'efficacité du régime des quotas justifie effectivement, aussi à notre avis, que soit au moins retiré, en règle générale, l'avantage obtenu illégalement. La preuve de l'absence de toute faute ou la preuve d'une faute de la Commission ayant causé l'infraction doit toutefois, le cas échéant en combinaison avec la preuve de l'absence de l'avantage supposé, pouvoir déboucher sur une décision différente.

C'est pourquoi nous sommes d'avis, en résumé, que le texte de l'article 9 de la décision générale n'exclut pas nécessairement la présence implicite de l'élément constitué par une présomption réfutable de faute, dont il faut tenir compte le cas échéant lors de l'imposition et de la fixation d'amendes. Une interprétation différente nous semblerait être en contradiction tant avec le texte de l'article 58, paragraphe 4, qu'avec certains principes généraux de droit relatifs aux sanctions, y compris aux sanctions administratives. C'est sous cet éclairage que nous nous proposons d'examiner maintenant les moyens invoqués par le requérant.

3. Premier moyen: illégalité de la décision générale n° 2794/80

Dans le premier moyen, le requérant invoque l'illégalité de la décision générale n° 2794/80 en tant que celle-ci a soumis au régime des quotas les matières premières destinées à la fabrication de tôles magnétiques. La Commission estime que ce moyen n'est pas recevable, car il n'existerait pas de lien direct entre la décision attaquée infligeant l'amende et ladite décision générale. A l'audience, ce point de vue a été précisé en ce sens qu'un pareil lien n'existerait pas dès lors que le requérant n'a pas contesté la légalité de la fixation du quota pour le premier trimestre de 1981. Cette argumentation ne nous paraît pas défendable. L'illégalité de la fixation du quota pour la période citée serait établie automatiquement si la décision générale était illégale sur ce point. La décision infligeant l'amende concerne en effet un comportement, interdit par la décision générale, qui a été spécifié pour le requérant par la fixation de son quota. Au surplus, nous ne pouvons pas déduire une telle exigence du texte de l'article 36, troisième alinéa. D'une manière plus générale, l'interprétation de l'article 36, troisième alinéa, prônée par la Commission nous semble être en contradiction avec l'application de cette disposition que la Cour a préconisée dans ses arrêts dans les affaires 9/56 (Recueil IV, p. 9, spécialement pp. 26 et 27) et 10/56 (Recueil IV, p. 51, spécialement p. 66).

Comme dit, le premier moyen au fond déclare que c'est à tort que la Commission a soumis à l'application du régime des quotas le produit constitué par les tôles magnétiques. Comme argument formel à l'appui de cette assertion, le requérant fait valoir que la Commission ne s'est pas informée suffisamment sur l'état du marché en cause, comme l'exige l'article 58, paragraphe 2. Suivant l'attendu 15 de votre arrêt dans l'affaire 258/80 (Recueil 1982, p. 487), cette condition prévue dans la disposition citée a uniquement pour but de mettre les entreprises en mesure de faire connaître leurs points de vue sur la mesure envisagée par la Commission. Il n'est pas nécessaire que chaque entreprise soit entendue à ce sujet. Le requérant ne conteste pas que de pareilles consultations ont eu lieu. Le fait que la Commission a été d'un avis différent de celui des entreprises et associations d'entreprises consultées n'est pas pertinent. Cet argument ne saurait donc être retenu.

Ensuite le requérant avance quatre arguments matériels. Premièrement, le marché en cause ne se caractériserait pas par une «période de crise manifeste», compte tenu de la stabilité entre l'offre et la demande existant depuis de nombreuses années. Deuxièmement, l'imposition de quotas aurait entraîné une forte sous-production du produit concerné, ce qui serait contraire à l'article 3, lettres a) et d) du traité CECA. Troisièmement, on se trouverait en présence d'une discrimination interdite par l'article 4, dès lors que la décision générale n° 2794/80 excepte du régime des quotas, en son article 6, le fer blanc et les tubes, qui se trouvent dans une situation comparable. Quatrièmement, la fixation de quotas pour les tôles magnétiques aurait entraîné une baisse de l'emploi, ce qui serait constitutif d'une infraction à l'article 2, deuxième alinéa, du traité CECA.

En ce qui concerne le premier argument matériel, il faut constater immédiatement que d'après l'article 58, la qualification d'une «période de crise manifeste» vaut, dans sa généralité, pour l'ensemble de la Communauté. A l'attendu 16 de votre arrêt dans les affaires jointes 39/81 e.a. (Recueil 1982, p. 593), vous avez déclaré à ce sujet que pour l'application de l'article 58 il suffit que la Commission procède à une appréciation globale, au regard de l'ensemble de la Communauté. En conséquence, la Commission ne doit pas apprécier séparément la situation sur chaque marché partiel. De même il est possible que la situation sur un marché partiel soit meilleure que sur un autre, sans qu'il faille renoncer pour autant à la qualification de «période de crise manifeste» au regard du marché considéré dans son ensemble. Le fait que tel aurait été le cas n'a été prouvé par le requérant d'aucune manière. Au contraire, si on se réfère aux réponses données par la Commission à des questions posées par la Cour et aux explications à ce sujet fournies à l'audience, il n'existe aucun motif de douter de l'appréciation de cette situation économique complexe, pour reprendre les termes que vous avez utilisés, parlant de l'application de l'article 58, à l'attendu 22 de votre arrêt cité en dernier lieu. Lors de l'application de l'article 58, il n'est même pas exclu d'estimer que la situation sur un marché partiel est telle que celle-ci, considérée en elle-même, ne répond pas à la notion de crise. Si un pareil marché partiel restait en dehors du régime des quotas, une substitution au niveau de l'offre ne saurait être exclue. Les entreprises pourraient alors employer leur capacité non utilisée pour accroître l'offre de ce produit non soumis au régime des quotas. Nous remarquerons encore à ce sujet que le fait que la décision générale n° 1831/81/CECA du 24 juin 1981 (JO L 180, 1981, p. 1) exclut les tôles magnétiques du régime des quotas ne constitue pas en soi un argument pour estimer la fixation antérieure de quotas illégale. A supposer même qu'il s'avère a posteriori que l'application de l'article 58 au produit qui est en cause ici est contestable d'un point de vue économique, ce jugement ne doit pas entraîner a priori l'illégalité de cette application, puisque l'article 58 implique, comme nous l'avons déjà dit, une appréciation globale. Pour cette qualification plus précise du pouvoir discrétionnaire de la Commission, nous renvoyons à l'attendu 24 de votre arrêt dans l'affaire, comparable sur ce point, 43/72 (Recueil 1973, p. 1055).

Pour ce qui est des autres arguments matériels, dans lesquels la Commission se voit reprocher d'avoir enfreint les dispositions de base des articles 2, 3 et 4, nous renvoyons aux attendus 82 et 83 de votre arrêt dans l'affaire 154/78 (Recueil 1980, p. 907). Vous y avez affirmé clairement que l'article 58 doit être rangé dans le groupe des mesures qui dérogent au fonctionnement normal du marché. Il en découle que la mesure dans laquelle les dispositions de base citées, qui concrétisent en effet le fondement d'économie de marché du traité CECA, peuvent être respectées dépend de la mesure dans laquelle le fonctionnement normal du marché est entravé. Le requérant n'a pas démontré que la mesure dans laquelle l'application de l'article 58 porte atteinte aux dites dispositions était disproportionnée. A propos du troisième argument matériel du requérant, nous remarquerons encore sous ce rapport que dans le cadre de l'article 4 du traité CECA il n'est pas possible de comparer tout simplement divers produits entre eux. Concernant l'interdiction des discriminations énoncée à l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE, cette Cour a formulé explicitement un avertissement similaire aux attendus 7 et 8 de l'arrêt dans les affaires jointes 117/76 et 16/77 (Recueil 1977, p. 1753). Quant à l'argument relatif à l'emploi, il nous semble suffisant de constater que l'article 3 du traité CECA oblige la Commission à agir dans l'intérêt commun, ce qui n'exclut pas, d'après l'attendu 49 de votre arrêt précité dans l'affaire 154/78, qu'une atteinte puisse être portée à des intérêts d'entreprises individuelles.

En résumé, nous sommes d'avis que le premier moyen du requérant ne saurait aboutir.

4. Deuxième moyen, première branche: report du quota non épuisé en vertu de l'article 8, paragraphe 2, de la décision générale

A la base de cette branche du deuxième moyen se trouve la conception du requérant selon laquelle la communication du 17 décembre 1980 ne représentait pas pour lui une correction du quota du 3 novembre 1980, calculé fautivement, mais l'attribution d'un quota supplémentaire. A partir de la date citée en premier lieu, le requérant aurait dès lors eu un droit complémentaire de produire 68035 tonnes + 2041 tonnes (= 3 % de marge de tolérance) = 70076 tonnes. Comme, durant la période restante du mois de décembre, il a seulement pu produire environ 57700 tonnes, la partie non utilisée aurait pu être reportée au premier trimestre de 1981 en vertu de l'article 8, paragraphe 2, de la décision générale. Le dépassement du quota au cours de ce premier trimestre aurait ainsi été couvert. La Commission rejette la conception citée tout à l'heure, en affirmant qu'il peut seulement être parlé d'un quota unique, initialement fautif puis corrigé, épuisé par le requérant totalement.

L'argumentation du requérant ne saurait être admise, selon nous, ne serait-ce que pour des raisons de calcul. D'après le dossier, le requérant a produit, au quatrième trimestre, 1251895 tonnes. Comme le quota correct pour le quatrième trimestre s'élevait à 1227736 tonnes, la limite de production admissible a ainsi été franchie pour ladite période, même si la marge de tolérance n'a pas été dépassée. Indépendamment de la question de savoir s'il s'agissait d'un quota fautif puis corrigé ou d'un quota initial et d'un quota supplémentaire, comme le prétend le requérant, le quota ne pouvait en tout cas pas être supérieur, durant ce quatrième trimestre, aux dites 1227736 tonnes. Avec sa production totale à la fin de ce trimestre, le requérant se trouvait donc déjà dans la zone de la marge de tolérance, grandeur qui, comme la Commission l'a souligné pertinemment, n'est pas susceptible de faire l'objet d'un report à un trimestre suivant en vertu de l'article 8, paragraphe 2, de la décision générale. Plus important que ces raisons de calcul nous semble toutefois être le fait que l'article 3 de la décision générale prévoit seulement des quotas de production trimestrielle et non pas des quotas pour des périodes plus brèves, ou la division en un quota initial et un quota supplémentaire. La communication de la Commission du 17 décembre 1980 doit par conséquent être analysée comme une correction de sa communication antérieure du 3 novembre de la même année. Le fait que le requérant aussi s'attendait à recevoir cette correction du quota fautif, et non pas un quota nouveau, supplémentaire, pour la période du 17 au 31 décembre 1980, apparaît de son télex du 11 novembre de cette année, relatif à la question.

5. Deuxième moyen, seconde branche: report du quota non épuisé en vertu de principes généraux de droit

Dans la seconde branche de son deuxième moyen, le requérant fait valoir à titre principal qu'un report des quantités non produites par rapport au quota aurait en tout cas dû avoir lieu sur la base du principe de l'auto-engagement de l'administration. Le requérant renvoie à cet égard à des décisions antérieures de la Commission relatives à un report de quotas en raison de communications tardives concernant la production trimestrielle. Comme l'examen de la première branche de ce moyen a déjà démontré, selon nous, que le requérant se trouvait dans la zone de la marge de tolérance, une comparaison avec les autres cas de report de quotas n'est pas pertinente. Dans ces autres cas, il s'agissait d'une production non réalisée par rapport au quota, de sorte que les conditions d'un report en vertu de l'article 8, paragraphe 2, étaient réunies. La Commission a allégué pertinemment qu'un quota plus élevé pour le trimestre suivant peut seulement être attribué dans cette hypothèse, puisque la décision générale ne lui reconnaît pas de pouvoir discrétionnaire pour la fixation des quotas. L'examen de la question de savoir si le principe cité par le requérant existe également dans le droit communautaire devient dès lors superflu.

Subsidiairement le requérant prétend que la communication tardive ne lui a pas permis d'épuiser totalement son quota, qu'il a subi de ce fait un préjudice et tenté de réparer celui-ci au cours du premier trimestre de 1981, en dépassant son quota pour cette période. Comme nous l'avons déjà dit, ce dépassement de quota aurait résulté totalement et exclusivement de la nécessité d'approvisionner la filiale SWB en matières premières pour la fabrication de tôles magnétiques à grains non orientés. La requête fait apparaître, et la Commission n'a pas contesté, que SWB se trouvait dans une situation particulière à l'égard du requérant en ce qui concerne les livraisons de ces matières premières. Une interruption de la livraison de la quantité citée aurait entraîné chez SWB un arrêt de la production, des réductions des livraisons aux clients et des conséquences pour l'emploi, car SWB n'aurait guère ou absolument pas eu de possibilités de rechange pour obtenir les matières ailleurs. Le problème d'un approvisionnement continu de SWB sous le régime des quotas existait manifestement déjà depuis l'introduction de ce système au quatrième trimestre de 1980 et a du reste, d'après les affirmations non contredites du requérant, fait l'objet d'entretiens avec les fonctionnaires de la Commission, dont les déclarations sont invoquées dans le troisième moyen. Le requérant prétend que par suite de la communication tardive de la Commission, il n'a pas pu tenir compte suffisamment, dans la planification de sa production pour le quatrième trimestre de 1980, de la nécessité d'assurer un approvisionnement continu de SWB, de sorte que, pour éviter un préjudice grave, il a été obligé de produire ces quantités au premier trimestre de 1981. En agissant ainsi, le requérant aurait tenté de réparer le préjudice, de sorte que la Commission n'aurait pas dû infliger d'amende en raison de la bonne foi du requérant.

La Commission, en revanche, déclare en premier lieu que l'article 9 de la décision générale l'oblige d'infliger une amende pour tout dépassement de quota. Dans la mesure où cette argumentation tend à détacher l'imposition d'une amende d'une présomption réfutable de faute de la part du requérant, elle n'est pas acceptable, à notre avis, comme nous l'avons exposé au paragraphe 2. Ensuite la Commission nie l'existence d'un préjudice causé par l'impossibilité de livrer au quatrième trimestre et, à supposer même qu'il y ait eu préjudice, elle nie le lien de causalité entre ce dernier et la communication tardive du 17 décembre 1980. L'inexistence d'un préjudice est seulement vraie, à notre avis, en tant que le requérant a effectivement épuisé son quota pour le quatrième trimestre de 1980. Par contre, la communication tardive de la correction du quota a réellement eu pour conséquence, à côté de notables frais administratifs, que le requérant n'a pas pu épuiser la marge de tolérance. Bien qu'il ne puisse pas être parlé à cet égard d'un «droit» au sens formel, le requérant a donc bien subi un préjudice en raison du comportement de la Commission. Contrairement à cette dernière nous estimons par conséquent que tant le fait de l'existence d'un préjudice que le lien de causalité entre ce préjudice et la correction tardive du quota ont été établis à suffisance. Nous renvoyons également à ce propos aux aspects de la planification de la production liés à la technique de production et à la législation sociale, qui sont évoqués dans la réponse écrite du requérant à la question posée par la Cour. Il est vrai que la Commission a montré, sur la base du relevé journalier de la production du requérant, que sa production de 1160238 tonnes le 16 décembre 1980 était encore inférieure de 34254 tonnes au quota qui lui avait été attribué initialement, augmenté de la marge de tolérance, soit 1159701 tonnes +34791 tonnes = 1194492 tonnes. D'un entrepreneur qui planifie rationnellement sa production, il ne peut toutefois pas être attendu, selon nous, qu'en épuisant prématurément son quota originaire il risque, si la correction demandée se fait encore attendre, de devoir arrêter totalement sa production pendant un certain temps. De même il n'est pas possible d'attendre d'un entrepreneur prudent, comme le fait la Commission, qu'il anticipe unilatéralement la correction demandée. Également les informations que la Commission a fournies sur l'enquête effectuée à ce sujet confirment que le requérant a agi raisonnablement en attendant la communication de la correction demandée. Du retard intervenu, il a pu déduire pertinemment que la Commission n'a pas été convaincue tout de suite de la justesse de la correction demandée. C'est pourquoi le deuxième moyen nous paraît effectivement fondé en tant que, par sa communication tardive, la Commission a au moins contribué à ce que lesdites 3851 tonnes n'ont plus pu être produits au quatrième trimestre de 1980. Si le requérant avait exécuté cette commande, il aurait dû en réduire d'autres qui étaient programmées. Le problème n'en aurait pas été modifié substantiellement.

6. Troisième moyen: violation du principe de la confiance légitime

Dans le troisième moyen, le requérant fait valoir que l'imposition de l'amende constitue une violation de la confiance légitime et de l'adage «venire contra factum proprium». Se basant sur les déclarations de certains fonctionnaires de la Commission, le requérant a pensé pouvoir se fier à ce qu'une solution serait trouvée pour le problème des livraisons à SWB. Le requérant renvoie spécialement à ce propos à la réunion du 27 novembre 1980, au cours de laquelle on aurait laissé entrevoir une «solution pragmatique».

Quelle que soit la manière dont on veut apprécier les déclarations des fonctionnaires de la Commission, il est en tout cas certain que le requérant ne pouvait pas les interpréter en ce sens que la Commission trouverait une solution à son problème en enfreignant les dispositions de la décision générale. L'autorisation tacite d'une production trimestrielle plus élevée que le quota pour le premier trimestre de 1981, augmenté de la marge de tolérance, aurait été contraire aux articles 3 et 9 de la décision générale. C'est seulement sur la base de l'article 14 qu'une pareille dérogation eût été pensable. Toute autre portée aurait donné à ces déclarations un caractère illégal, comme cette Cour l'a jugé, à propos d'un cas d'espèce comparable, à l'attendu 34 de l'arrêt dans les affaires jointes 303 et 312/81 (11 mai 1983, non encore publié). Comme un dépassement toléré du quota de production trimestrieile au premier trimestre de 1981, sans qu'il soit fait application expresse des dispositions pertinentes de la décision, n'est pas pensable, l'examen de ce moyen montre que, malgré la coresponsabilité de la Commission, le requérant doit lui aussi être considéré comme responsable du dépassement de quota au premier trimestre de 1981, qui lui est reproché.

7. Quatrième moyen: violation du principe de proportionnalité

Dans le quatrième moyen, le requérant prétend que le dépassement du quota de production trimestrielle au premier trimestre de 1981 constitue un cas atypique, dont la Commission aurait dû tenir compte lors de la détermination du montant de l'amende. En particulier le requérant relève quatre facteurs : la faible importance du dépassement, l'absence d'une «période de crise manifeste» sur le marché concerné, une faute de la Commission lors de la communication du quota de production trimestrielle et les déclarations de la Commission parlant par la bouche de son fonctionnaire. Pour la question de savoir dans quelle mesure ces éléments et encore d'autres peuvent jouer un rôle lors de l'imposition d'une amende conformément à l'article 9 de la décision générale, en tant qu'il s'agit d'une présomption refutable de faute, nous renvoyons à ce que nous avons dit au paragraphe 2 de ces conclusions. En ce qui concerne les facteurs cités eux-mêmes, il y a lieu d'observer que la faible importance ou non du dépassement du quota ne peut pas jouer de rôle lors du prononcé de l'amende, puisque l'article 8 de la décision générale prévoit à cet égard des marges de tolérance. Cette disposition vise clairement, d'après le point 7 des considérants de la décision, les dépassements minimes qui ne représentent pas une menace pour le système de limitation de la production. La légalité de l'application de l'article 58 au produit en cause est déjà apparue lors de la discussion du premier moyen. L'erreur commise par la Commission lors du calcul du quota et la communication à ce point tardive de la correction de ce dernier que la quantité produite par le requérant au quatrième trimestre a été inférieure à ce qu'il aurait pu produire autrement, sans risquer une amende, nous paraissent dès lors être les seuls éléments dont il eût fallu tenir compte en l'espèce lors de la fixation de l'amende. Conjointement il nous semble important que par suite de l'erreur ainsi commise par la Commission, le requérant n'a pas, au quatrième trimestre de 1980 et au premier trimestre de 1981, produit plus au total, mais a produit moins que ce qu'il aurait pu produire en cas de communication à temps du quota exact. Sous cet angle, non plus l'existence supposée d'un avantage injustifié, qui est à la base de l'article 9 de la décision générale, ne peut pas tout simplement être considérée en l'espèce comme certaine.

8. Cinquième moyen: violation de formes substantielles et de droits fondamentaux

Dans le cinquième moyen, le requérant allègue d'abord une violation de formes substantielles, en ce que la décision infligeant l'amende serait motivée insuffisamment, en particulier en ce qui concerne la prise de position de la Commission sur les arguments que le requérant a fait valoir durant la procédure administrative. Sans doute pourrons-nous être bref sur cette question. Dans votre arrêt dans l'affaire 41/69 (Recueil 1970, p. 692), vous avez déclaré, à propos d'une décision infligeant une amende au sens de l'article 15 du règlement n° 17/62, qu'il n'est pas exigé que la Commission discute tous les points de fait et de droit qui ont été traités au cours de la procédure administrative. Nous reconnaissons certes que la décision actuelle ayant infligé l'amende part manifestement dans son exposé des motifs, également d'après les explications fournies à ce sujet par la Commission, d'une conception erronée sur le caractère de cette amende, comme nous l'avons exposé au paragraphe 2 de nos conclusions. Nous n'y aurions toutefois pas attaché de l'importance pour la validité de la décision si une motivation plus détaillée avait conduit nécessairement au même résultat. Comme moyen distinct, le vice de motivation signalé doit par conséquent être écarté en l'espèce.

Puis le requérant prétend qu'il y a eu violation de droits fondamentaux, consistant dans le fait qu'au cours de l'audition du 15 janvier 1982 a été réalisé un enregistrement sur bande magnétique, sans que les intéressés en aient eu connaissance. Comme la Commission a répliqué pertinemment que sa décision ne repose pas sur cet enregistrement, mais que celui-ci a seulement servi à établir le procès-verbal, qui a également été transmis au requérant pour prise de position, cet argument ne peut pas, à notre avis, être retenu.

9. Conclusion

En résumé nous concluons que la conception inexacte de la Commission au sujet du caractère de l'amende infligée a effectivement débouché dans la présente espèce sur une fixation incorrecte de son montant. Lors de la discussion du troisième moyen du requérant, nous sommes certes arrivé à la conclusion qu'il ne peut pas être absous de toute faute. Mais il faut considérer également que le dépassement de quota reproché a aussi été la conséquence, en l'espèce, de la communication très tardive de la correction du quota communiqué initialement et que, dans cette mesure, la deuxième branche du deuxième moyen, ainsi que le quatrième moyen sont fondés. Puis il y a encore le fait que par suite de cette communication tardive, le requérant n'a pas, au quatrième trimestre de 1980 et au premier trimestre de 1981, produit plus au total, mais a produit moins que ce qu'il aurait pu produire, sans être sanctionné, si le quota exact lui avait été communiqué à temps. Dans cette mesure, non plus l'existence supposée d'un avantage obtenu illégalement, qui est à la base de l'article 9 de la décision générale n° 2794/80/CECA du 31 octobre 1980, ne peut pas tout simplement être considérée en l'espèce comme certaine.

Sur la base de ces deux facteurs considérés conjointement, nous concluons à ce que l'amende infligée soit réduite de moitié et à ce que les deux parties soient condamnées à supporter leurs propres dépens.

( 1 ) Traduit du néerlandais.