Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 15 juin 1989. - Lambregts Transportbedrijf PVBA contre État belge. - Demande de décision préjudicielle: Raad van State - Belgique. - Transports - Autorisations de transport routier national et international. - Affaire 4/88.



Recueil de jurisprudence 1989 page 02583



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Dans la présente affaire, le Conseil d' État belge demande à la Cour de se prononcer sur l' effet direct de l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ), du traité CEE dans la mesure où cette disposition exige du Conseil la mise en oeuvre de la liberté de prestation de services dans le domaine des transports . La question est d' une portée considérable, étant donné l' importance économique vitale de ce secteur et la place éminente accordée par le traité à la fois à la liberté de prestation de services et à l' instauration d' une politique commune en matière de transports .

2 . Les faits sont les suivants . La partie demanderesse dans la procédure au principal, la société Lambregts Transportbedrijf ( ci-après "Lambregts "), dont le siège social se trouve aux Pays-Bas, effectuait des opérations en Belgique et à partir de ce pays sur la base d' un certain nombre d' autorisations belges pour les transports nationaux et internationaux : dix autorisations générales pour les transports nationaux, onze autorisations générales pour les transports internationaux et un certain nombre d' autorisations relatives aux transports frontaliers et de courte distance . Les autorisations générales pour les transports nationaux et internationaux sont délivrées par l' État membre aux entreprises de transport pour des véhicules déterminés, immatriculés au nom de l' entreprise .

3 . L' une des conditions à remplir en droit belge pour avoir de telles autorisations d' effectuer des transports à l' intérieur de la Belgique et à partir de ce pays est que l' intéressé(e ) doit disposer d' un siège d' opération en Belgique; en droit belge, ce siège d' opération ne doit pas nécessairement être le seul lieu d' établissement de l' entreprise en question mais il doit néanmoins être un authentique "centre d' opérations ". Lambregts avait indiqué à ce titre une adresse à Baarle-Hertog en Belgique . A la fin du mois d' août et au début du mois de septembre 1981, les autorités belges en matière de transports, ayant été amenées à soupçonner la véritable nature de cette adresse en fait de "centre d' opérations", y ont effectué des visites impromptues et ont découvert qu' il s' agissait d' une caravane fermée à clé, sans aucun signe extérieur d' identification et que toute la correspondance à destination de cet endroit était aussitôt réexpédiée vers une adresse à Breda, aux Pays-Bas . A la suite de ces visites, les autorités belges compétentes en matière de transport ont écrit à Lambregts qu' elles estimaient que ses autorisations devraient lui être retirées puisqu' elle n' avait pas de véritable centre d' opérations en Belgique . Malgré les protestations de Lambregts, les autorisations ont été retirées le 24 février 1982 .

4 . Lambregts a contesté le retrait en question par recours introduit le 4 mars 1982 devant le Conseil d' État et elle a demandé et obtenu de la Cour d' appel de Bruxelles la suspension provisoire de l' exécution de la décision de retrait jusqu' à ce que le Conseil d' État ait statué . Bien que rejetant certains des moyens invoqués par Lambregts, le Conseil d' État a estimé qu' en sa qualité de juridiction de dernière instance, il était tenu par le dernier alinéa de l' article 177 du traité CEE de déférer la question de l' effet direct de l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ) du traité CEE relativement à la liberté de prestation de services en matière de transports à la Cour de justice européenne, eu égard à l' arrêt prononcé par cette dernière dans l' affaire 13/83 Parlement contre Conseil ( Recueil 1985, p . 1513 ). Il vous a donc déféré cette question, ainsi qu' une question en découlant, par arrêt du 1er décembre 1987, inscrit au registre de la Cour le 8 janvier 1988 . Les questions sont rédigées dans les termes suivants :

"1.L' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ), du traité CEE, du moins pour autant qu' il oblige le Conseil à procéder à l' instauration de la liberté de prestation de services en matière de transports, confère-t-il aux ressortissants des États membres des droits dont ils peuvent se prévaloir devant la juridiction nationale à l' égard d' actes accomplis le 24 février 1982?

2.En cas de réponse affirmative à la première question, les dispositions citées s' opposent-elles à ce que le maintien d' autorisations de transport national ou international délivrées par les autorités d' un État membre à une entreprise de transport établie dans un autre État membre soit soumis à la condition que l' entreprise concernée ait un "centre d' activités" dans l' État cité en premier lieu, ou, en d' autres termes, que cette entreprise effectue dans ledit État des prestations régulières relevant de son activité commerciale et qu' elle y soit représentée par un mandataire habilité à l' engager vis-à-vis des tiers?"

5 . La liberté de prestation de services en général est régie par les articles 59 à 66 du traité . L' article 59 exige l' élimination de toute discrimination infligée au prestataire de services en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu' il est établi dans un État membre autre que celui où la prestation doit être fournie; ces impératifs sont devenus d' application directe et inconditionnelle à l' expiration de la période de transition visée à l' article 8 du traité ( cf . l' arrêt 279/80 Webb; Recueil 1981, p . 3305 ). Pour sa part, l' article 61, paragraphe premier, dispose que "la libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports ". A l' instar du titre III ( qui contient notamment les articles 59 à 66 relatifs aux "services "), le titre IV "Les transports" ( articles 74 à 84 ) apparaît dans la deuxième partie du traité "Les fondements de la Communauté" et l' article 74, le premier article de ce titre, établit que :

"Les objectifs du traité sont poursuivis par les États membres, en ce qui concerne la matière régie par le présent titre, dans le cadre d' une politique commune des transports ".

6 . L' article 75 du traité CEE dispose ce qui suit :

"1.En vue de réaliser la mise en oeuvre de l' article 74 et compte tenu des aspects spéciaux des transports, le Conseil, statuant à l' unanimité jusqu' à la fin de la deuxième étape et à la majorité qualifiée par la suite, établit, sur proposition de la Commission et après consultation du Comité économique et social et du Parlement européen :

a)des règles communes applicables aux transports internationaux exécutés au départ ou à destination du territoire d' un État membre, ou traversant le territoire d' un ou plusieurs États membres,

b)les conditions de l' admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux dans un État membre,

c)toutes autres dispositions utiles .

2 . Les dispositions visées aux alinéas a ) et b ) du paragraphe précédent sont arrêtées au cours de la période de transition .

3 ....".

7 . Avant l' institution de la CEE, les États membres appliquaient des accords bilatéraux prévoyant l' admission réciproque d' un nombre prédéterminé de véhicules commerciaux afin d' assurer des services de transport sur et entre leurs territoires respectifs . Il a été envisagé de libéraliser progressivement les services de transport routier en remplaçant ces accords bilatéraux et contingents nationaux par un système d' autorisations communautaires dans le cadre duquel des véhicules provenant des États membres seraient autorisés à assurer des services de transport sur tous les trajets entre tous les États membres dans le cadre d' un contingent communautaire à répartir entre ces derniers . Les progrès de cette libéralisation ont été lamentablement lents et, dans ses observations écrites, la Commission n' a cité que deux mesures communautaires dans ce domaine, la directive 65/269/CEE du Conseil du 13 mai 1965 ( JOCE 1965, p . 1469 ) et le règlement ( CEE ) n° 3164/76 du Conseil du 16 décembre 1976 relatif au contingent communautaire pour les transports de marchandises par route effectués entre États membres ( JOCE 1976 L 357, p . 1 ). Même s' il est vrai que d' autres mesures communautaires ont été citées, en particulier dans les observations très complètes présentées par le gouvernement belge, il reste que la liberté de prestation de services dans le secteur des transports était, à la date de référence dans cette affaire, très loin d' être réalisée .

8 . La directive du Conseil 65/269/CEE a prévu des formulaires types pour des autorisations de transport intracommunautaire de marchandises par route, accordées sur une base véhicule par véhicule, soit pour des trajets uniques ou pour une certaine période de temps . L' article premier de la directive prévoyait que les États membres prendraient les mesures nécessaires pour "qu' à partir du 1er janvier 1966 les autorisations requises pour les transports internationaux de marchandises par route exécutés au départ ou à destination du territoire d' un État membre ou traversant le territoire d' un ou plusieurs États membres soient délivrées par les autorités compétentes de l' État membre dans lequel est immatriculé le véhicule au moyen duquel doit s' effectuer le transport ". L' État dans lequel le véhicule est immatriculé est en règle générale l' État où se trouve établi le transporteur qui utilise les véhicules en question .

9 . Le règlement ( CEE ) n° 3164/76 du Conseil a institué un contingent communautaire et prévu un régime d' autorisations communautaires . Ainsi que la Commission le souligne dans ses observations écrites, l' article 2, paragraphe 6 de ce règlement dispose que les autorisations communautaires doivent être délivrées par les autorités compétentes des États membres, pour les transporteurs établis sur leur territoire . Aux termes de l' article 2, paragraphe premier du règlement, les autorisations communautaires habilitent leurs titulaires à effectuer des transports de marchandises par route entre États membres, à l' exclusion de tout trafic intérieur sur le territoire d' un État membre . Il y a lieu de noter que tant la directive que le règlement sont fondés sur l' hypothèse de l' établissement du transporteur dans l' État membre qui accorde l' autorisation .

10 . A la suite de l' arrêt prononcé par la Cour dans l' affaire 13/83 Parlement contre Conseil, la Commission a présenté une proposition détaillée de règlement du Conseil concernant l' accès au marché des transports de marchandises par route entre États membres ( JOCE C 65 de 1987, p.4 ); cette proposition prévoyait des augmentations substantielles dans le cadre du régime de contingents communautaires jusqu' en 1992 et, après cette date, une abolition complète des contingents ( tant communautaires que bilatéraux ) ainsi que la délivrance d' autorisations communautaires - pourvu que certains critères soient remplis - permettant aux transporteurs d' avoir accès au marché des transports sans aucune restriction quantitative . Ces autorisations devaient être délivrées par les autorités de l' État membre où le transporteur est établi . Sur la base de cette proposition, le Conseil a adopté le règlement ( CEE ) n° 1841/88 du 21 juin 1988 portant modification du règlement n° 3164/76 ( JOCE L 163 de 1988, p . 1 ) et qui se réfère dans son préambule à l' arrêt prononcé dans l' affaire Parlement contre Conseil ainsi qu' à l' accord marqué par le Conseil pour la création en 1992 au plus tard d' un marché unique sans restrictions quantitatives dans le secteur des transports routiers internationaux . Nous pouvons nous borner à citer l' article premier, point 4 du règlement, qui insère les articles suivants dans le règlement n° 3164/76 :

"Article 4 bis

1 . Les contingents communautaires, les contingents bilatéraux entre États membres et les contingents applicables aux transports en transit à destination et en provenance de pays tiers sont abolis le 1er janvier 1993 pour les transporteurs communautaires .

2 . A partir de la date visée au paragraphe 1, l' accès au marché des transports transfrontières de marchandises par route dans la Communauté est régi par un système d' autorisations communautaires accordées sur la base de critères qualitatifs .

Article 4 ter

Le Conseil, agissant sur la base de propositions de la Commission, arrête, au plus tard le 30 juin 1991, en application des dispositions de l' article 75 du traité, les mesures nécessaires à l' application de l' article 4 bis .

Article 4 quater

A partir du 1er juillet 1988, le volume des contingents bilatéraux restant applicables pendant la période transitoire doit, jusqu' à la suppression prévue, être adapté aux besoins des échanges et des transports, y compris du transit ."

11 . Pour examiner la première question déférée par le Conseil d' État belge, il faut partir de l' arrêt de la Cour dans l' affaire Parlement contre Conseil, dans lequel ont été examinés la portée et les effets des obligations du Conseil au titre de l' article 75 du traité, et en particulier le rôle de la liberté de prestation de services dans le secteur des transports . La Cour a retenu ( au point 46 des motifs de l' arrêt ) qu' il n' y avait pas encore un ensemble cohérent de réglementations pouvant être qualifié de politique commune des transports au sens des articles 74 et 75 du traité . En ce qui concerne en particulier la liberté de prestation de services, la Cour a estimé que les obligations imposées au Conseil par l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ) comprenaient celle de procéder à l' instauration de la liberté de prestation de services en matière de transports . Le Conseil était tenu d' étendre la liberté de prestation de services au secteur des transports avant l' expiration de la période de transition, conformément à l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ), pour autant que cette extension concernait les transports internationaux exécutés au départ ou à destination du territoire d' un État membre ou traversant le territoire d' un ou de plusieurs États membres, ainsi que de fixer, dans le cadre de la libération des prestations de services dans ce secteur, conformément à l' article 75, paragraphes 1, sous b ), et 2, les conditions de l' admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux dans un État membre ( point 67 des motifs de l' arrêt ). La Cour a par conséquent déclaré que le Conseil s' était abstenu, en violation du traité, d' assurer la libre prestation de services en matière de transports internationaux et de fixer les conditions de l' admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux dans un État membre .

12 . Toutefois, dans le même arrêt, aux points 62 et 63 des motifs, la Cour a expressément rejeté l' argument aux termes duquel l' expiration de la période de transition, au sens de l' article 8 du traité, aurait pour effet de rendre les dispositions des articles 59 et 60 du traité directement applicables dans le secteur des transports . La Cour a souligné que l' application des principes de la liberté des prestations de services doit être réalisée, selon le traité, par la mise en oeuvre de la politique commune des transports et, plus particulièrement, par la fixation des règles communes applicables aux transports internationaux et des conditions d' admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux, règles et conditions visées par l' article 75, paragraphe 1, sous a ) et b ), et concernant nécessairement la liberté de prestation de services .

13 . Le Conseil d' État belge reconnaît que, compte tenu de cet arrêt, les dispositions du traité relatives aux services ne peuvent être invoquées en matière de transports devant les juridictions nationales . Il estime cependant qu' il est possible de se prévaloir des termes de l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ) dans la mesure où ce texte impose au Conseil de mettre en oeuvre la liberté de prestation de services dans le secteur des transports, puisque la Cour a admis que ces dispositions incluaient une obligation spécifique d' étendre cette liberté au secteur des transports, qu' elle a statué que cette obligation était suffisamment précisée pour lui permettre de constater que le Conseil avait violé le traité dans cette mesure, et qu' elle a retenu que l' obligation aurait dû avoir été remplie avant l' expiration de la période de transition .

14 . Le raisonnement du Conseil d' État est très convaincant puisque l' arrêt de la Cour montre effectivement que les dispositions du titre du traité relatif aux transports ne se bornent pas à conférer un simple pouvoir législatif général au Conseil mais lui imposent des obligations spécifiques et précises . Selon nous cependant, on ne saurait admettre que la circonstance que le Conseil n' a pas rempli ses obligations au titre de l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ), ait eu pour résultat que ces dispositions, dans la mesure où elles exigeaient du Conseil la mise en oeuvre de la liberté de prestation de services dans le secteur des transports, ont conféré aux ressortissants des États membres des droits individuels dont ils pourraient se prévaloir devant leurs juridictions nationales à l' égard de faits qui se sont produits le 24 février 1982, qui est la date déterminante en l' occurrence, ou avant . En premier lieu, il faut se souvenir que la portée exacte de ces obligations n' a pu être définie que par référence aux dispositions du traité relatives aux services et que la Cour est parvenue à sa conclusion à ce propos en se référant ( au point 64 des motifs ) aux articles 59 et 60, tels qu' ils ont été interprétés dans l' arrêt Webb ( arrêt 279/80 ) précité, ainsi que ( au point 65 des motifs ) au jeu combiné des articles 59, 60, 61 et 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ). Considérer que l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ) pris isolément a produit un effet direct équivaudrait à reconnaître un tel effet à l' article 59 en matière de transports, et ce malgré la réserve explicite de l' article 61, paragraphe premier et malgré les termes exprès de l' arrêt d' après lequel l' article 59 n' a pas eu d' effet direct dans le secteur des transports à l' expiration de la période de transition . En outre, la Cour a spécifiquement déclaré, dans la même section de son arrêt, que l' application des principes de liberté des prestations de services doit être réalisée dans le contexte de la politique commune des transports et qu' il appartient au Conseil ( point 71 des motifs ) d' introduire, outre les mesures de libéralisation requises, les mesures d' accompagnement qu' il juge nécessaires, dans l' ordre qui lui convient . Partant de cette analysede l' arrêt dans l' affaire Parlement contre Conseil, ce serait contredire les termes de cette décision que de considérer que l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ), pris isolément, a eu un effet direct à partir de l' expiration de la période de transition .

15 . Au demeurant, la première question posée par le Conseil d' État belge se réfère à la situation juridique qui prévalait le 24 février 1982, soit plus de trois ans avant l' arrêt Parlement contre Conseil . Bien que l' on puisse se demander si la carence persistante du Conseil après cet arrêt pourrait justifier un réexamen du problème de l' effet direct éventuel des dispositions du traité - un point sur lequel nous reviendrons ci-dessous -, nous pensons qu' eu égard à l' arrêt de la Cour, elles n' ont pas pu produire un tel effet direct à la date qui est en cause dans la présente affaire .

16 . Selon nous, il découle de cet arrêt que, en ce qui concerne le secteur des transports, ni les dispositions du traité relatives aux services, ni celles relatives aux transports, ni même le jeu combiné de ces dispositions ne peuvent être invoqués pour des faits qui se sont produits le 24 février 1982, comme étant de nature à conférer aux ressortissants des États membres des droits dont ils pourraient se prévaloir dans des procédures devant leurs juridictions nationales; par conséquent, la première question du renvoi appelle une réponse négative .

17 . Il s' ensuit également que la deuxième question, qui n' est posée que pour le cas où il serait répondu à la première par l' affirmative, n' appelle aucune réponse .

18 . Avant de conclure, nous souhaitons mentionner un point qui a été souligné en particulier par le gouvernement néerlandais . Dans l' arrêt Parlement contre Conseil, la Cour a estimé qu' il n' était pas nécessaire d' envisager quelles seraient les conséquences si, après un arrêt constatant sa carence, le Conseil persistait à ne pas agir . Cette question avait été soulevée au cours de la procédure mais la Cour a estimé que le problème était purement hypothétique et qu' il ne se poserait que si le Conseil refusait de se conformer à l' arrêt dans un délai raisonnable . Le gouvernement des Pays-Bas estime que l' effet de l' arrêt à cet égard est de donner au Conseil un délai pour remplir ses obligations de mise en oeuvre de la liberté de prestation des services dans le secteur des transports et il allègue que, à l' expiration de ce délai, les dispositions combinées de l' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ) et des articles 59, 60 et 61 du traité doivent être considérées comme produisant un effet direct puisque la portée et la nature de la liberté de prestation des services dans le secteur des transports ont été reconnues par la Cour comme étant définies avec suffisamment de précision . Le gouvernement néerlandais considère qu' il est souhaitable, dans l' intérêt de la sécurité juridique, que la Cour précise dans la présente affaire à partir de quand le délai raisonnable auquel elle a fait allusion dans son arrêt antérieur, doit être considéré comme ayant expiré .

19 . Dans ses réponses à des questions posées lors de l' audience orale, ce gouvernement n' a cité aucun critère pour déterminer à partir de quand le délai raisonnable devrait expirer, mais l' agent de la Commission a souligné que, puisque la Commission avait soumis une proposition au Conseil, ce dernier devait bénéficier d' un délai raisonnable pour en discuter . Il a également, en se référant au règlement n° 1841/88, soulevé la question de savoir si le Conseil pouvait satisfaire à son obligation d' agir dans un délai raisonnable en instituant un système transitoire, comportant une date limite à laquelle la libéralisation des services devrait être achevée .

20 . Nous sommes d' accord avec le point de vue du gouvernement néerlandais dans la mesure où, selon nous, l' arrêt dans l' affaire Parlement contre Conseil peut effectivement être considéré comme laissant ouverte la possibilité que, en cas de carence persistante du Conseil à l' expiration d' un délai raisonnable à compter de la date de l' arrêt, les dispositions du traité soient considérées comme conférant, dans certaines limites, des droits dont les justiciables pourraient se prévaloir devant les juridictions nationales .

21 . Mais cette question ne se pose pas en l' espèce puisque, d' après la juridiction nationale, la situation en cause est celle qui prévalait le 24 février 1982, alors que l' arrêt dans l' affaire Parlement contre Conseil n' a été prononcé que quelque trois ans plus tard, le 22 mai 1985 . Par conséquent, en ce qui concerne la présente affaire, la question reste purement hypothétique et il n' y a pas lieu, selon nous, pour la Cour de statuer à ce propos . Toutefois, dans l' hypothèse où ce point devrait être tranché, il faudrait, selon nous, examiner si le Conseil a agi avec suffisamment de diligence en vue de libéraliser les services dans le secteur des transports - notamment en prenant au titre du paragraphe 2 de l' article 4 bis du règlement n° 3164/76 les mesures nécessaires pour mettre en application son paragraphe 1 - y compris en ce qui concerne les conditions auxquelles les transporteurs non résidents peuvent opérer à l' intérieur d' un État membre; d' autre part, si la question devait se poser pour des transports autres que routiers, il faudrait déterminer si le Conseil a agi de façon suffisamment diligente pour garantir la liberté de prestation de services pour ces autres formes de transport . Il conviendrait également de dire si les mesures de libéralisation adoptées par le Conseil étaient de nature à concrétiser pleinement le principe de liberté de prestation de services, sous la seule réserve des exigences propres au secteur des transports pris dans le contexte de la politique commune en la matière . Quant à l' expiration du délai raisonnable visé dans l' arrêt Parlement contre Conseil, nous croyons tout à fait probable qu' à l' heure actuelle, alors que plus de quatre ans ont passé depuis le prononcé de cet arrêt ( et presque vingt ans depuis la fin de la période transitoire ), nous aurons bientôt atteint le point où ce délai expirera, s' il n' a pas déjà expiré .

22 . Pour toutes ces raisons, nous proposons qu' il soit répondu aux questions posées par le Conseil d' État belge dans les termes suivants :

L' article 75, paragraphe 1, lettres a ) et b ) du traité CEE ne confère pas aux ressortissants des États membres des droits dont ils peuvent se prévaloir devant leurs juridictions nationales à l' égard d' actes accomplis le 24 février 1982 .

(*) Langue originale : l' anglais .