CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 27 janvier 2005 ( )

Affaire C-109/04

Karl Robert Kranemann

contre

Land Nordrhein-Westfalen

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]

«Interprétation de l’article 39 CE au regard d’une disposition nationale en vertu de laquelle les frais de voyage d’un fonctionnaire stagiaire (‘Referendar’) du lieu d’origine au lieu du stage ne sont remboursés que pour la partie du trajet effectuée sur le territoire national ‑ Stage accompli dans un autre État membre»

I – Introduction

1. Dans la présente affaire, le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne) a déféré à la Cour une question concernant la compatibilité avec l’article 39 CE de dispositions nationales limitant le remboursement des frais de voyage exposés par les stagiaires en droit («Rechtsreferendare») au montant afférent à la partie du trajet effectuée sur le territoire allemand.

II – Cadre factuel et juridique

A – La législation nationale

2. Aux termes de l’article 7, paragraphe 4, quatrième et cinquième alinéas, du règlement relatif à l’octroi de l’indemnité de séparation (Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung, ci-après la «TEVO») du Land de Rhénanie du Nord/Westphalie (ci-après le «Land») du 29 avril 1988, dans sa rédaction applicable aux faits de l’espèce, les indemnités journalières et d’hébergement sont calculées, pour les fonctionnaires révocables («Beamter auf Widerruf») effectuant un stage préparatoire et affectés à un lieu de stage de leur choix à l’étranger, conformément aux tarifs applicables aux déplacements de service sur le territoire national. Les frais de déplacement exposés pour aller et venir à ce lieu de stage ne sont remboursés qu’à concurrence du montant nécessaire au voyage, par des moyens de transport réguliers et dans la classe la plus économique, jusqu’au poste frontière allemand et retour (TEVO, article 6, paragraphe 7).

3. Une disposition analogue s’applique, en vertu des dispositions combinées des articles 5, paragraphe 4, et 7, paragraphe 7, de la TEVO, aux frais de déplacement exposés pour les retours au foyer au cours de la période de stage.

B – Le présent litige et le renvoi préjudiciel

4. Au cours du stage juridique préparatoire précédant le deuxième examen d’État en droit en Allemagne, le demandeur au principal, M. Karl Robert Kranemann, a choisi d’effectuer un stage de quatre mois dans un cabinet d’avocats londonien. M. Kranemann était alors domicilié à Aix-la-Chapelle, en Allemagne, et avait en droit allemand le statut de fonctionnaire révocable («Beamter auf Widerruf»).

5. Durant cette période, le défendeur au principal, le Land, a versé à M. Kranemann une indemnité de séparation de 1 686,68 DEM en sus de sa rémunération de stagiaire. M. Kranemann a également déposé une demande auprès du Land en vue d’obtenir le remboursement des frais de déplacement pour le voyage de retour de son domicile à Aix-la-Chapelle à son lieu de stage ainsi que pour un voyage de retour à son domicile pendant un week-end de novembre 1995, à hauteur de 539,60 DEM au total. En réponse à cette demande, il n’a obtenu qu’une somme de 83,25 DEM, qui correspondait à l’indemnité journalière pour un déplacement de service et une indemnité d’hébergement. En particulier, la TEVO limitait le remboursement des frais de déplacement au montant nécessaire au voyage jusqu’au poste-frontière allemand et retour; or, comme Aix-la-Chapelle était considérée comme étant sur la frontière allemande, M. Kranemann n’a pas été remboursé des autres frais de voyage réclamés.

6. Le recours de M. Kranemann contre ce refus a été infructueux en première instance et en appel. M. Kranemann a exercé un nouveau recours devant le Bundesverwaltungsgericht, qui a décidé de suspendre la procédure et de saisir la Cour de la question suivante:

«Une disposition du droit national qui ne confère à un stagiaire en droit qui accomplit une partie de sa formation obligatoire dans un lieu de stage de son choix situé dans un autre État membre le droit au remboursement de ses frais de voyage qu’à concurrence du montant afférent à la partie du trajet effectuée sur le territoire national est-elle compatible avec l’article 39 CE?»

7. La juridiction nationale a émis des doutes sur les questions suivantes en particulier: 1) Les stagiaires en droit ayant passé le premier examen d’État en droit ont-ils la qualité de «travailleurs»? 2) Le simple refus d’un employeur de payer les frais de déplacement afférents à un stage effectué à l’étranger constitue-t-il une entrave suffisamment significative à la libre circulation des travailleurs contraire à l’article 39 CE? 3) L’article 39 CE implique-t-il l’obligation de rembourser les frais d’un retour au foyer en plus des frais de déplacement de base du stagiaire relatifs au voyage aller et retour jusqu’au lieu de stage? 4) Dans l’affirmative, une telle restriction de la libre circulation des travailleurs peut-elle être valablement justifiée par des considérations budgétaires?

8. Conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice, des observations écrites ont été déposées dans la présente affaire par M. Kranemann, par le Land et par la Commission.

III – Appréciation

9. Selon nous, la meilleure manière de traiter la question déférée par le Bundesverwaltungsgericht est d’y répondre en trois étapes. Premièrement, une règle telle que celle qui fait l’objet du litige au principal relève-t-elle du champ d’application formel de l’article 39 CE? Deuxièmement, si tel est le cas, une telle disposition entrave-t-elle la liberté de circulation dans une mesure incompatible avec l’article 39 CE? Troisièmement, dans l’affirmative, existe-t-il une justification valable pour une telle disposition? Nous aborderons tour à tour brièvement chacune de ces questions.

A – Une telle disposition relève-t-elle du champ d’application formel de l’article 39 CE?

10. Dans notre esprit, il est clair qu’une disposition telle que celle en cause dans la présente affaire relève du champ d’application formel de l’article 39 CE. À cet égard, trois questions potentielles ont été soulevées par les parties dans leur mémoire respectif: celle de savoir si les stagiaires en droit sont des «travailleurs» au sens de l’article 39 CE; si le cas d’espèce constitue une situation purement interne à un État membre sans lien suffisant avec le droit communautaire et si les stagiaires en droit relèvent de l’exception de service public de l’article 34, paragraphe 4, CE.

Les «Rechtsreferendare»sont-ils des «travailleurs» au sens de l’article 39 CE?

11. Le Land soutient que les services fournis par un stagiaire en droit au cours de son stage n’ont aucune valeur économique et ne donnent pas lieu à une rémunération au sens de la jurisprudence de la Cour.

12. Ce moyen doit, selon nous, être rejeté.

13. Il est constant que la notion communautaire de «travailleur» doit faire l’objet d’une interprétation large et doit être définie selon des critères objectifs qui caractérisent la relation de travail en considération des droits et devoirs des personnes concernées. La Cour a précisé que la caractéristique essentielle de toute relation de travail est la circonstance qu’une personne accomplit, pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. Ni la nature juridique sui generis de la relation d’emploi au regard du droit national, ni la productivité plus ou moins élevée de l’intéressé ou l’origine des ressources pour la rémunération ou encore le niveau limité de cette dernière ne peuvent avoir de conséquences quelconques sur la qualité de travailleur au sens du droit communautaire ( ).

14. Ainsi, la Cour a jugé que les enseignants stagiaires en Allemagne ont la qualité de «travailleurs» en considérant que «le fait que le stage pédagogique peut être considéré, à l’instar des périodes d’apprentissage dans d’autres professions, comme une préparation pratique liée à l’exercice même de la profession ne saurait empêcher l’application de l’article [39], paragraphe 1, s’il est accompli dans les conditions d’une activité salariée» ( ).

15. En particulier, le critère est de savoir si les activités des stagiaires en droit sont réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires ( ). Nous estimons quant à nous que cette condition est remplie en l’espèce, pour les motifs suivants.

16. En premier lieu, les tâches exécutées par des stagiaires en droit tels que M. Kranemann, pouvant comprendre, par exemple, la rédaction de notes, l’exécution de recherches juridiques et la gestion de dossiers juridiques, doivent être considérées comme des services effectifs et réels fournis aux personnes responsables de leur stage. En particulier, comme l’a reconnu la juridiction de renvoi dans sa décision de renvoi, on ne peut pas dire que les tâches accomplies par un stagiaire en droit au cours de son stage profitent seulement au stagiaire, à l’exclusion des maîtres de stage ( ).

17. En second lieu, l’allocation de subsistance perçue par le stagiaire au cours de son stage constitue une forme de rémunération au sens de la jurisprudence de la Cour. À cet égard, le fait que cette allocation puisse être inférieure à celle accordée pour un emploi à temps plein n’empêche pas les stagiaires en droit d’être considérés comme des «travailleurs» à condition que les activités effectuées soient effectives et réelles ( ). En outre, de nombreux stagiaires en droit perçoivent une indemnité de stage de la part du cabinet responsable de leur stage, laquelle constitue également une rémunération au sens de la jurisprudence de la Cour.

La situation de M. Kranemann est-elle purement interne à l’Allemagne?

18. Le Land fait valoir que la situation en cause au principal est purement interne à un État membre et ne relève donc pas du droit communautaire, au motif que le séjour d’un stagiaire à l’étranger fait simplement partie de sa formation pour une qualification juridique nationale.

19. Comme l’a observé la juridiction de renvoi dans sa décision de renvoi, cet argument est sans fondement. Le choix de M. Kranemann de passer quatre mois de son stage dans un autre État membre est, à notre avis, un «facteur de rattachement» suffisant pour attraire le cas d’espèce dans le champ d’application du droit communautaire ( ).

L’article 39, paragraphe 4, CE, est-il applicable?

20. La juridiction de renvoi soulève la question de l’application potentielle de l’article 39, paragraphe 4, CE, qui exclut du champ d’application de l’article 39 les emplois dans l’administration publique.

21. Selon nous, il est clair que les stagiaires en droit comme M. Kranemann ne relèvent pas de l’exception prévue à l’article 39, paragraphe 4, CE. Cette disposition ne s’applique qu’aux emplois qui impliquent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou d’autres organismes publics, et qui supposeraient donc un «lien de solidarité particulier» du titulaire de l’emploi à l’égard de l’État ( ).

22. D’après nous, rien ne permet de conclure à l’existence de pareil lien de solidarité dans le cas d’un avocat stagiaire ( ). Par analogie, la Cour, dans l’arrêt Reyners ( ), a considéré que l’exercice de la profession d’avocat ne «participait pas à l’exercice de l’autorité publique» au sens de l’article 45 CE. C’est particulièrement le cas en ce qui concerne les stages effectués au sein d’une entreprise privée tels que le stage en cause dans l’affaire au principal, qui a été effectué par M. Kranemann au sein d’un cabinet d’avocats londonien. Comme l’a énoncé la Cour dans l’arrêt Commission/Italie, «la notion d’‘emplois dans l’administration publique’ n’englobe pas des emplois au service d’un particulier ou d’une personne morale de droit privé, quelles que soient les tâches qui incombent à l’employé» ( ).

23. Il est clair que le statut formel des «Rechtsreferendare» en tant que fonctionnaires révocables («Beamter auf Widerruf») n’a aucune incidence sur ce raisonnement, qui se fonde sur la nature de la relation de travail. La nature du lien de droit entre un travailleur et son employeur n’a pas d’influence décisive sur l’applicabilité de l’article 39 CE ( ).

B – Cette disposition entrave-t-elle la liberté de circulation dans une mesure incompatible avec l’article 39 CE?

24. L’étape suivante de l’examen consiste à déterminer si, en supposant qu’une disposition telle que celle qui nous intéresse en l’espèce relève du champ d’application formel de l’article 39 CE, elle est de nature à entraver la libre circulation des travailleurs.

25. À cet égard, la juridiction de renvoi et le Land estiment qu’une telle disposition ne restreint pas en fait la libre circulation des travailleurs au sein de l’Union européenne parce que, du fait de la modicité relative des sommes d’argent en jeu, un refus de rembourser les frais de voyage n’influence pas réellement la décision d’un stagiaire d’aller à l’étranger ( ), et que cela est corroboré par le fait que les «Rechtsreferendare» choisissent souvent à présent d’effectuer une partie de leur stage à l’étranger.

26. Nous ne trouvons pas cet argument convaincant. Il est clair que l’interdiction de l’article 39 CE s’étend aux réglementations nationales qui, bien qu’applicables indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés, comportent des entraves à la libre circulation de ceux-ci ( ). Comme l’a indiqué la Cour, des «dispositions même indistinctement applicables qui empêchent ou dissuadent un ressortissant d’un État membre de quitter son État d’origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent […] des entraves à cette liberté ( )».

27. Nous n’admettons pas que le refus de rembourser les frais de voyage pour les stages effectués à l’étranger ne dissuaderait pas un stagiaire d’exercer son droit de circuler librement. La question de savoir si un travailleur pourrait être dissuadé d’exercer ce droit doit être examinée à la lumière de toutes les circonstances de la cause. À cet égard, bien que les sommes en jeu dans la présente affaire soient relativement faibles, il convient de les rapprocher de la nature limitée de l’allocation de subsistance perçue par les stagiaires en droit au cours de leur stage, comme l’a relevé M. Kranemann dans son mémoire. En gardant cela à l’esprit, en l’absence de moyens financiers supplémentaires, nous considérons que le fait que les frais de voyage soient intégralement remboursés lorsque le stage a lieu en Allemagne, mais pas lorsqu’il est effectué dans d’autres États membres, a de bonnes chances d’influer sur la décision d’un stagiaire d’exercer le droit à la libre circulation qu’il tient de l’article 39 CE.

28. En ce sens, la présente affaire présente certaines similitudes avec l’affaire Köbler citée par la Commission. Dans celle-ci, le requérant, employé par l’État autrichien en qualité de professeur d’université, demandait le bénéfice d’une majoration spéciale de salaire accordée sous réserve d’une ancienneté de quinze ans au service d’une université autrichienne. Cette demande avait été rejetée au motif que, bien que justifiant d’une ancienneté de quinze ans en prenant en compte son expérience dans l’ensemble des universités des États membres, le requérant n’avait pas cette ancienneté dans les seules universités autrichiennes. La Cour a jugé qu’un tel régime était susceptible d’entraver la libre circulation des travailleurs. En particulier, elle a rejeté l’argument selon lequel, comme la loi autrichienne litigieuse comporte une disposition donnant la possibilité d’accorder aux professeurs d’universités migrants un salaire de base plus élevé afin de promouvoir le recrutement de professeurs d’universités étrangères, leur rémunération est souvent plus avantageuse que celle que reçoivent les professeurs d’universités autrichiennes même compte tenu de l’indemnité spéciale d’ancienneté. La Cour a jugé que cette circonstance n’empêchait pas la règle en cause de constituer une inégalité de traitement entre les professeurs d’université migrants et les professeurs d’universités autrichiennes, créant ainsi une entrave à la libre circulation des travailleurs ( ).

29. Pour des raisons similaires, nous considérons que refuser aux stagiaires effectuant leur stage à l’étranger le droit au remboursement des frais de retour au foyer aux mêmes conditions que les stagiaires effectuant leur stage en Allemagne constitue en principe une entrave à la libre circulation des travailleurs. Même si cela peut sembler à première vue être une somme relativement faible, cela peut néanmoins avoir une influence sur la décision d’un stagiaire d’effectuer ou non une partie de son stage à l’étranger, étant donné qu’il se peut qu’il ne dispose que de moyens financiers limités.

C – Existe-t-il une justification susceptible de rendre une telle disposition compatible avec l’article 39 CE?

30. La dernière étape du présent examen consiste à vérifier si une règle telle que celle qui fait l’objet du présent litige est justifiée par des raisons d’intérêt public.

31. À cet égard, dans sa décision de renvoi, la juridiction de renvoi exprime son incertitude sur la question de savoir si, dans l’hypothèse où une telle règle constituerait en principe une entrave à la libre circulation des travailleurs, cette atteinte est justifiée par des considérations budgétaires nationales. Remarquons que le Land lui-même n’a pas invoqué une telle justification dans ses observations écrites.

32. Il est clair que des raisons purement économiques, y compris des considérations nationales d’ordre budgétaire, ne permettent pas en principe de justifier valablement une entrave à la libre circulation des travailleurs ( ).

33. Sur ce point, la Commission fait référence à l’arrêt Kohll, qui concernait la conformité à l’article 49 CE d’une réglementation luxembourgeoise subordonnant à l’autorisation de l’organisme de sécurité sociale de l’assuré le remboursement des prestations de soins dentaires fournies par un orthodontiste établi dans un autre État membre. Dans cette affaire, en réponse à l’argument selon lequel cette réglementation était nécessaire pour ne pas provoquer une rupture de l’équilibre du système de sécurité sociale, la Cour a considéré qu’il ne saurait être exclu qu’un risque d’atteinte grave à l’équilibre financier du système de sécurité sociale d’un État membre puisse constituer une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier pareille entrave ( ).

34. Nous voudrions souligner qu’à notre avis l’affirmation de la Cour dans l’arrêt Kohll ne remet aucunement en question le principe général selon lequel des raisons économiques ne suffisent pas à justifier une atteinte au droit de libre circulation. Au contraire, la Cour fait cette déclaration dans le contexte d’une situation de fait très spécifique, dans laquelle la justification potentielle de la réglementation en question est la préservation de la cohésion d’un système de sécurité sociale national distinct. Les préoccupations liées à une telle situation sont fondamentalement différentes de celles qui se font jour lorsque, comme c’est allégué dans la présente affaire, l’objectif de la disposition en cause est la protection du budget de l’État en général ( ).

35. À cet égard, il est évident que les organismes gouvernementaux nationaux ou régionaux peuvent valablement tenir compte de considérations d’ordre budgétaire pour décider s’il convient de rembourser aux stagiaires en droit leurs frais de voyage et autres et, si oui, dans quelle mesure. Ce faisant, ils sont toutefois tenus de respecter le principe fondamental de la libre circulation des travailleurs, comme nous l’avons vu aux points 10 et suivants des présentes conclusions, et tout système de remboursement choisi doit se conformer à ce principe.

IV – Conclusion

36. Nous estimons, dès lors, que la Cour devrait répondre comme suit à la question déférée par le Bundesverwaltungsgericht:

«Une disposition du droit national limitant le remboursement des frais de voyage d’un ‘Rechtsreferendar’ à la partie du trajet effectuée sur le territoire de l’État membre en question constitue une entrave à la libre circulation des travailleurs contraire à l’article 39 CE.»