Affaire T-1/08

Buczek Automotive sp. z o.o.

contre

Commission européenne

« Aides d’État — Restructuration de l’industrie sidérurgique polonaise — Recouvrement de créances publiques — Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché commun et ordonnant leur récupération — Recours en annulation — Intérêt à agir — Recevabilité — Notion d’aide d’État — Critère du créancier privé »

Sommaire de l'arrêt

1. Recours en annulation — Personnes physiques ou morales — Intérêt à agir — Décision de la Commission constatant l'incompatibilité d'une aide avec le marché commun — Fixation des montants à récupérer auprès de différents bénéficiaires

(Art. 230, al. 4, CE)

2. Aides accordées par les États — Notion — Avantage résultant de l'abstention des autorités de demander, pour recouvrer des créances publiques, la mise en faillite d'une entreprise en difficultés financières

(Art. 87, § 1, CE)

3. Aides accordées par les États — Notion — Appréciation selon le critère de l'investisseur privé — Recouvrement des créances publiques auprès d'une entreprise connaissant des difficultés financières

(Art. 87, § 1, CE)

4. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée — Décision de la Commission en matière d'aides d'État — Caractérisation de l'atteinte à la concurrence et de l'affectation des échanges entre États membres — Simple itération des termes de l'article 87, paragraphe 1, CE — Motivation insuffisante

(Art. 87, § 1, CE et 253 CE)

1. Un recours en annulation introduit par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où le requérant a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a introduit.

En ce qui concerne une décision de la Commission déclarant une aide d'État incompatible avec le marché commun et ordonnant sa restitution, une entreprise a un intérêt à obtenir l’annulation de la décision en cause dans la mesure où la Commission y ordonne la récupération d’un montant auprès d’elle. Toutefois, il ne saurait être considéré en l'espèce qu’elle a également un intérêt à voir annuler l’intégralité de la décision relative à la fixation des montants à récupérer auprès des autres bénéficiaires de l'aide.

(cf. points 34-35, 37-38)

2. S’agissant de la condition relative à l’avantage au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE, la notion d’aide est plus générale que celle de subvention, étant donné qu’elle comprend non seulement des prestations positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions d’État qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques. En outre, l’article 87 CE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets.

Dans le cas d'une entreprise en difficultés financières, débitrice de créanciers publics, le fait que les autorités publiques n’optent pas pour une demande de mise en faillite de l'entreprise et se contentent de poursuivre, même avec diligence, les procédures légales de recouvrement des créances publiques peut être constitutif d’un avantage. En effet, toute procédure de faillite, qu’elle aboutisse à un redressement de la société mise en faillite ou à sa liquidation, a, à tout le moins, pour objectif l’apurement du passif de ladite société. Dans ce contexte, la liberté dont dispose la société mise en faillite pour gérer tant ses actifs que son activité est limitée. Dès lors, en s’abstenant de demander la mise en faillite de l'entreprise, les autorités permettent à cette société de disposer d’un laps de temps au cours duquel elle peut librement faire usage de ses actifs et poursuivre son activité, lui conférant ainsi un avantage susceptible de constituer une aide d'État.

(cf. points 68-69, 77)

3. Afin d’apprécier si une mesure étatique constitue une aide étatique au sens de l’article 87 CE, il y a lieu de déterminer si l’entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché. À cette fin, s’agissant de créances publiques non recouvrées, les organismes publics en cause doivent être comparés à un créancier privé cherchant à obtenir le paiement de sommes qui lui sont dues par un débiteur connaissant des difficultés financières.

Lorsqu’une entreprise confrontée à une détérioration importante de sa situation financière propose un accord, ou une série d’accords, d’aménagement de sa dette à ses créanciers en vue de redresser sa situation et d’éviter sa mise en liquidation, chaque créancier est amené à devoir faire un choix au regard du montant qui lui est offert dans le cadre de l’accord proposé, d’une part, et du montant qu’il estime pouvoir récupérer à l’issue de la liquidation éventuelle de l’entreprise, d’autre part. Son choix est influencé par une série de facteurs, tels que sa qualité de créancier hypothécaire, privilégié ou ordinaire, la nature et l’étendue des sûretés éventuelles qu’il détient, son appréciation des chances de redressement de l’entreprise ainsi que le bénéfice qui lui reviendrait en cas de liquidation. Il s’ensuit qu’il incombe à la Commission de déterminer, pour chaque organisme public en cause, et en tenant compte des facteurs précités, si la remise de dettes qu’il a octroyée était manifestement plus importante que celle qu’aurait accordée un créancier privé hypothétique se trouvant, à l’égard de l’entreprise, dans une situation comparable à celle de l’organisme public concerné et cherchant à récupérer des sommes qui lui sont dues. Dans un cas où aucun accord d’aménagement de la dette n’a été conclu, un créancier privé hypothétique se trouve confronté à un choix au regard, d’une part, du produit prévisible de la procédure légale de recouvrement des dettes et, d’autre part, du montant qu’il estime pouvoir récupérer à l’issue de la procédure de faillite de la société.

Dès lors qu'il n’existe aucune obligation pour les autorités nationales, cherchant à recouvrer des créances publiques, d’exploiter toutes les méthodes de recouvrement dont elles disposent, la seule obligation à laquelle elles sont soumises, afin que leur intervention échappe à la qualification d’aide d’État, est d’adopter un comportement qui aurait été celui d’un créancier privé, dans des conditions normales de marché.

Lorsqu'existent plusieurs méthodes de recouvrement, il est nécessaire de comparer les mérites respectifs des différentes méthodes afin de déterminer celle sur laquelle le choix du créancier privé aurait porté et la Commission, en dépit du large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu, s'agissant d'une appréciation économique complexe, ne peut se dispenser de justifier la conclusion à laquelle elle affirme être parvenue à l'issue de cette comparaison par des éléments matériels pertinents.

En effet, pour limité que soit son contrôle, le juge de l'Union doit notamment vérifier l'exactitude matérielle des éléments de preuves invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l'ensemble des données pertinentes devant être prises en considération et sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.

(cf. points 70, 82-85, 87, 89)

4. En ce qui concerne la qualification d'une mesure d'aide, l'obligation de motivation exige que soient indiquées les raisons pour lesquelles la Commission considère que la mesure d’aide en cause entre dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE. S’agissant des conditions tenant à l’affectation des échanges interétatiques et au fait de fausser ou de menacer de fausser la concurrence, un exposé succinct des faits et considérations juridiques pris en compte dans l’appréciation de ces conditions est suffisant. Il n’incombe pas à la Commission de procéder à une analyse économique de la situation réelle des secteurs concernés, de la part de marché de la requérante, de la position des entreprises concurrentes et des courants d’échanges de produits et de services en cause entre les États membres, dès lors qu’elle a exposé en quoi les aides litigieuses faussaient la concurrence et affectaient les échanges entre États membres. Néanmoins, même dans les cas où il ressort des circonstances dans lesquelles l’aide a été accordée qu’elle est de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence, il incombe tout au moins à la Commission d’évoquer ces circonstances dans les motifs de sa décision.

Une décision en matière d'aides d'État est insuffisamment motivée au sens de l’article 253 CE, lorsque, s’agissant de l’affectation des échanges entre les États membres et de la distorsion ou de la menace de distorsion de concurrence, elle se limite à une simple itération des termes de l’article 87, paragraphe 1, CE et ne contient aucun exposé, même succinct, des faits et considérations juridiques pris en compte dans l’appréciation de ces conditions, pas même dans le cadre de la description des circonstances dans lesquelles la mesure a été adoptée.

(cf. points 101-102, 105-107)

ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)

17 mai 2011 ( )

« Aides d’État – Restructuration de l’industrie sidérurgique polonaise – Recouvrement de créances publiques – Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché commun et ordonnant leur récupération – Recours en annulation – Intérêt à agir – Recevabilité – Notion d’aide d’État – Critère du créancier privé »

Dans l’affaire T‑1/08,

Buczek Automotive sp. z o.o., établie à Sosnowiec (Pologne), représentée initialement par Me T. Gackowski, puis par Me D. Szlachetko-Reiter et enfin par Me J. Jurczyk, avocats,

partie requérante,

soutenue par

République de Pologne, représentée initialement par M. M. Niechciała, puis par Mme M. Krasnodębska-Tomkiel et M. M. Rzotkiewicz, en qualité d’agents,

partie intervenante,

contre

Commission européenne, représentée initialement par MM. K. Gross, M. Kaduczak, Mmes A. Stobiecka-Kuik et K. Herrmann, puis par Mmes Stobiecka-Kuik, Herrmann et M. T. Maxian Rusche, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet l’annulation partielle de la décision 2008/344/CE de la Commission, du 23 octobre 2007, concernant l’aide d’État C 23/06 (ex NN 35/06) mise à exécution par la Pologne en faveur du groupe Technologie Buczek, un producteur d’acier (JO 2008, L 116, p. 26),

LE TRIBUNAL (deuxième chambre),

composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe (rapporteur) et M. S. Soldevila Fragoso, juges,

greffier : Mme K. Pocheć, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 septembre 2010,

rend le présent

Arrêt

Antécédents du litige

Évolution de la situation de TB et de ses filiales, BA et HB, entre 2001 et 2006

1 La requérante, Buczek Automotive sp. z o.o. (ci-après « BA »), une société établie en Pologne, est active dans la production de tubes, principalement, à usage automobile. Au moment des faits litigieux, BA était une filiale de Technologie Buczek S.A. (ci-après « TB »), un fabricant de tubes également établi en Pologne. TB possédait plusieurs autre filiales dont Huta Buczek sp. z o.o. (ci-après « HB »), active dans la production de cylindres.

2 À partir de 2001, TB a fait face à des dettes croissantes. Les créanciers publics de TB étaient les organismes suivants : le Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ci-après le « ZUS »), qui est l’organisme polonais d’assurance sociale, le Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, qui est le fonds national pour la réinsertion des personnes handicapées, le Trésor public et la commune de Sosnowiec (Pologne). TB était également débitrice de créanciers privés, dont Eurofaktor S.A. (ci-après « EF »). Les créances de cette dernière à l’égard de TB s’élevaient à environ 35 millions de zlotys polonais (PLN), un montant plus élevé que l’ensemble des créances publiques, ce qui en faisait son principal créancier.

3 En 2002, TB a élaboré un plan de restructuration pour faire face à ses difficultés financières. Sur la base de ce plan, TB est devenue admissible au bénéfice d’une aide d’État au titre du programme national de restructuration de l’industrie sidérurgique polonaise, dans le cadre duquel la République de Pologne a prévu l’octroi d’aides d’État à ladite industrie en vue de sa restructuration, pour la période allant de 1997 à 2006. Le programme national de restructuration a été approuvé par le protocole n° 8 sur la restructuration de l’industrie sidérurgique polonaise (JO 2003, L 236, p. 948, ci-après le « protocole n° 8 »), lequel fait partie intégrante de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33), conformément à l’article 60 dudit acte.

4 Le plan de restructuration de TB prévoyait plusieurs types d’aides, dont des aides à l’emploi, des aides à la recherche et au développement ainsi que des mesures de restructuration financière, sous la forme d’une annulation ou d’un rééchelonnement des dettes de TB à l’égard d’organismes publics.

5 Les mesures de restructuration financière n’ont cependant jamais été autorisées, dans la mesure où deux conditions essentielles prévues respectivement par le protocole n° 8 et par la législation polonaise n’étaient pas remplies, et la dette de TB n’a été ni annulée ni rééchelonnée.

6 Dès lors, entre 2004 et 2006, les organismes publics cités au point 2 ci-dessus ont adopté des mesures visant à recouvrer les sommes dues par TB. Ainsi, conformément aux dispositions de l’ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (loi du 17 juin 1966 relative aux voies d’exécution de l’administration), le ZUS, la commune de Sosnowiec et le Trésor public ont procédé à des saisies sur le patrimoine de TB, telles que des saisies de comptes bancaires, de créances ou de trésorerie. En outre, en vertu de l’article 66 de l’ordynacja podatkowa (loi portant code des impôts) du 19 août 1997, la commune de Sosnowiec a obtenu le transfert de la propriété de certains actifs, à savoir des parcelles de terrain appartenant à TB, en sa faveur. De surcroît, parallèlement aux mesures de recouvrement, afin de garantir leurs créances, les organismes publics ont obtenu des sûretés sur les actifs de TB. En particulier, le ZUS a constitué des hypothèques pour un montant de 25 millions de PLN et possédait des gages sur les actifs de production de TB pour une valeur d’environ 12 millions de PLN. Enfin, sur le fondement de l’article 112 de l’ordynacja podatkowa, le ZUS de Sosnowiec a également tenté, sans succès, de recouvrer ses créances auprès de HB.

7 Le 1er janvier 2006, BA a conclu avec TB un contrat de bail portant sur des actifs de production dont la valeur s’élevait à 6 383 000 PLN. Ce contrat a été conclu pour une durée indéterminée. Il y était prévu que BA paye à TB, hors TVA, 258 000 PLN par mois. En outre, en juillet 2006, BA a bénéficié d’une augmentation de capital de 1 550 000 PLN.

8 En 2005 et 2006, TB a procédé à une augmentation du capital de HB par plusieurs injections de capital, pour un montant total de 14 811 600 PLN. Ces injections de capital ont pris la forme d’un apport d’actifs immobilisés correspondant à du matériel de fonderie, d’un apport en numéraire, de compensations de créances, d’un apport de biens immatériels et de droits. À chaque augmentation de capital, TB recevait des titres de HB.

9 Le 16 août 2006, TB a été déclarée en faillite mais a été autorisée à continuer d’exercer une activité économique.

Procédure administrative devant la Commission

10 En 2005, une évaluation indépendante réalisée dans le cadre de la mise en œuvre et du suivi du protocole n° 8 a révélé une augmentation des obligations financières de TB auprès des créanciers publics et une absence de rentabilité. Par lettres des 29 mars, 1er août et 2 décembre 2005, la Commission des Communautés européennes a demandé des informations supplémentaires aux autorités polonaises. Ces dernières ont répondu par lettres des 23 juin et 28 septembre 2005 ainsi que du 14 février 2006.

11 Par lettre du 7 juin 2006, la Commission a notifié à la République de Pologne sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE. Cette décision a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 19 août 2006 (JO C 196, p. 23). Dans cette décision, la Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations. Seule la République de Pologne a répondu à cette invitation.

12 Au terme de la procédure formelle d’examen, la Commission a adopté la décision 2008/344/CE, du 23 octobre 2007, concernant l’aide d’État C 23/06 (ex NN 35/06) mise à exécution par la Pologne en faveur du groupe Technologie Buczek, un producteur d’acier (JO 2008, L 116, p. 26, ci-après la « décision attaquée »).

13 Dans la décision attaquée, la Commission a constaté que, en 2005 et 2006, TB a procédé à une restructuration du groupe et a cédé deux activités rentables : la production de cylindres en acier chromé, transférée à HB, et la production de tubes en acier revêtus d’aluminium et de tubes chromés, transférée à BA.

14 Elle a également relevé, s’agissant des créances des autorités publiques à l’égard de TB, que, si les mesures de recouvrement exigées par la loi ainsi que d’autres mesures, telles que la constitution d’hypothèques, avaient été adoptées par lesdites autorités, les remboursements effectués par TB étaient insignifiants, en 2004. À cet égard, elle a souligné que, dès la fin de l’année 2004, il était évident que TB n’était plus en mesure d’honorer ni ses dettes ni ses engagements courants. Or, selon la Commission, les autorités polonaises possédaient de solides garanties, qu’elles avaient la possibilité de transformer en liquidités, dans le cadre d’une procédure de faillite. Dès lors, selon la Commission, l’utilisation de ces garanties semblait plus raisonnable, du point de vue d’un hypothétique créancier privé, qu’une restructuration.

15 La Commission a conclu que les autorités polonaises avaient renoncé à l’exécution forcée pour un montant de 20 761 643 PLN. Elle a ajouté que, dans la mesure où le renoncement à l’exécution forcée avait eu le même effet que l’octroi au bénéficiaire de la totalité du montant non remboursé, l’avantage ainsi obtenu portait sur un montant de 20 761 643 PLN reçu à partir du 1er janvier 2005. En outre, elle a considéré que BA et HB avaient bénéficié de l’aide. Elle a estimé que TB n’avait pas conservé l’aide, car le défaut d’exécution forcée avait permis à l’entreprise de poursuivre son activité économique et d’organiser sa restructuration interne.

16 Eu égard à ce qui précède, à l’article 1er de la décision attaquée, la Commission déclare incompatible avec le marché commun l’aide d’État à hauteur de 20 761 643 PLN illégalement accordée par la République de Pologne au groupe Technologie Buczek (ci-après le « groupe TB »).

17 À l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée, la Commission ordonne à la République de Pologne la récupération de cette somme, majorée d’intérêts de retard, en précisant que cette récupération doit être exécutée auprès des filiales HB et BA, en proportion de l’aide qu’elles ont effectivement reçue, c’est-à-dire auprès de HB, pour un montant de 13 578 115 PLN, et auprès de BA, pour un montant de 7 183 528 PLN.

18 Selon les articles 4 et 5 de la décision attaquée, la République de Pologne est tenue de mettre en œuvre cette décision au cours des quatre mois suivant sa notification et d’informer la Commission, dans un délai de deux mois à compter de sa notification, des mesures qu’elle a prises pour s’y conformer.

19 Aux termes de son article 6, la décision attaquée est adressée à la République de Pologne.

Procédure et conclusions des parties

20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 janvier 2008, la requérante a introduit le présent recours.

21 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit une demande de sursis à exécution de la décision attaquée.

22 Par ordonnance du président du Tribunal du 14 mars 2008, Buczek Automotive/Commission (T‑1/08 R, non publiée au Recueil), la demande en référé a été rejetée et les dépens ont été réservés.

23 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 18 mars 2008, la République de Pologne a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la requérante.

24 Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 13 mai 2008, la République de Pologne a été admise à intervenir.

25 Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 4 mai 2009, la présente affaire a été jointe à l’affaire T‑440/07, Huta Buczek/Commission, ainsi qu’à l’affaire T‑465/07, Technologie Buczek/Commission, aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.

26 Par courriers déposés au greffe du Tribunal respectivement le 28 avril et le 30 août 2010, les requérantes dans les affaires T‑465/07 et T‑440/07 ont informé le Tribunal qu’elles se désistaient de leurs recours.

27 Par ordonnances du président de la deuxième chambre du Tribunal, respectivement, des 7 juillet et 3 septembre 2010, les affaires T‑465/07 et T‑440/07 ont été rayées du registre du Tribunal.

28 La requérante, soutenue par la République de Pologne, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler l’article 1er et l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée ;

– à titre subsidiaire, annuler l’article 1er et l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée, dans la mesure où la Commission y ordonne la récupération d’un montant de 7 183 528 PLN auprès d’elle ;

– annuler les articles 4 et 5 de la décision attaquée, dans la mesure où ces articles concernent la récupération de l’aide auprès d’elle ;

– condamner la Commission aux dépens.

29 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme étant irrecevable, dans la mesure où la requérante demande l’annulation de dispositions qui ne la concernent pas directement et individuellement ;

– rejeter les autres éléments du recours ;

– condamner la requérante aux dépens.

Sur la recevabilité

Arguments des parties

30 La Commission affirme que le premier chef de conclusions est irrecevable, l’intérêt à agir de la requérante contre l’article 1er et l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée faisant défaut. En effet, ces dispositions seraient adressées à la République de Pologne et concerneraient le groupe TB. Or, la Commission est d’avis que, la requérante n’étant qu’une entité du groupe TB et n’ayant pas présenté de mandat l’autorisant à ester en justice au nom du groupe, elle ne satisfait pas aux conditions de l’article 230 CE.

31 La requérante conteste les affirmations de la Commission et prétend qu’elle a intérêt à agir contre l’article 1er et l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée. En effet, elle rappelle que, bien qu’elle ne soit pas nommée dans le texte de l’article 1er de la décision attaquée, il y est question du groupe TB. Or, le groupe TB serait défini par la Commission de manière économique, en ignorant le fait que les différentes entités le composant sont juridiquement distinctes. Il résulterait de l’analyse de la Commission que le montant de l’aide fixé pour tout le groupe aurait une incidence sur les sommes devant être récupérées auprès de la requérante.

32 La République de Pologne conteste l’argumentation de la Commission en vertu de laquelle la requérante n’aurait d’intérêt à agir que si elle disposait d’un mandat l’autorisant à ester en justice au nom des autres entités du groupe TB ou de la République de Pologne. Selon la République de Pologne, l’article 1er de la décision attaquée vise le groupe TB, dont la requérante fait partie, et, par conséquent, le montant de l’aide fixé pour le groupe a une incidence sur la partie de l’aide que la requérante devra rembourser. Partant, la République de Pologne est d’avis que, compte tenu de la structure de la décision et de la nature indissociable de son contenu, le Tribunal est tenu d’examiner l’intégralité de celle-ci.

Appréciation du Tribunal

33 Dans le cadre du premier chef de conclusions, la requérante demande l’annulation de l’article 1er et de l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée dans leur intégralité et non, comme elle le fait dans le cadre du deuxième chef de conclusions, dans la mesure où la Commission y ordonne la récupération d’un montant de 7 183 528 PLN auprès d’elle. La Commission considère en substance que le premier chef de conclusions doit être rejeté comme irrecevable pour défaut d’intérêt à agir.

34 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un recours en annulation introduit par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où le requérant a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a introduit (voir ordonnance du Tribunal du 30 avril 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission, T‑387/04, Rec. p. II‑1195, point 96, et la jurisprudence citée).

35 L’article 1er de la décision attaquée déclare incompatible avec le marché commun l’aide d’État illégalement accordée à hauteur de 20 761 643 PLN au groupe TB. Or, au considérant 124 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, de la décision attaquée, la Commission constate que la restitution de l’aide doit être recherchée auprès de ses bénéficiaires, à savoir la requérante et HB. Si l’article 1er était annulé, le fondement de l’obligation de restitution imposée notamment à la requérante viendrait à disparaître. Il s’ensuit que cette dernière a intérêt à obtenir l’annulation de l’intégralité de l’article 1er de la décision attaquée.

36 En revanche, il convient de relever que l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée fixe les montants à récupérer respectivement auprès de la requérante et de HB. La Commission a précisé, au considérant 131 de la décision attaquée, la façon dont ces montants avaient été calculés. Il ressort de ce considérant que, dans un premier temps, elle a pris en compte les ressources effectivement transférées par TB à la requérante et à HB, soit respectivement 7,833 millions de PLN et 14,81 millions de PLN. Dans un deuxième temps, elle a constaté que le montant cumulé desdites ressources, soit 22,643 millions de PLN, dépassait le montant total de l’aide octroyée. Dans un troisième temps, elle a ramené le montant total à rembourser au montant de l’aide octroyée et a diminué proportionnellement le montant dû respectivement par la requérante et par HB. La requérante et HB ayant respectivement obtenu 34,6 % et 65,4 % des ressources transférées, elles ont été tenues de payer 34,6 % et 65,4 % du montant total à rembourser, soit 7 183 528 PLN et 13 758 115 PLN.

37 Eu égard aux explications fournies dans le considérant 131 de la décision attaquée, si ladite décision était annulée en ce qui concerne le montant dû par HB, la Commission serait susceptible de réclamer à la requérante la restitution du montant des ressources effectivement transférées par TB et dont elle a eu la jouissance, soit 7,833 millions de PLN.

38 Dès lors, si la requérante a un intérêt à obtenir l’annulation de l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée, dans la mesure où la Commission y ordonne la récupération d’un montant de 7 183 528 PLN auprès d’elle, il ne saurait être considéré qu’elle a également un intérêt à voir annuler l’intégralité de l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la décision attaquée.

39 Il s’ensuit qu’il convient d’accueillir partiellement la fin de non-recevoir soulevée par la Commission à l’égard du premier chef de conclusions et de rejeter ledit chef de conclusions comme étant irrecevable, dans la mesure où la requérante y demande l’annulation de l’intégralité de l’article 3, paragraphes 1 et 3 de la décision attaquée.

Sur le fond

40 À l’appui de son recours, la requérante soulève six moyens. Ils sont pris, le premier, d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE et de l’article 88, paragraphe 2, CE, le deuxième, d’une violation de l’article 253 CE et de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1), le troisième, d’une violation de l’article 5 CE, le quatrième, d’une violation du principe de sécurité juridique, le cinquième, d’une violation du droit de propriété et, le sixième, d’un détournement de pouvoir.

Arguments des parties

41 Dans le cadre de la première branche du premier moyen, la requérante, soutenue par la République de Pologne, fait valoir que la Commission a enfreint l’article 87, paragraphe 1, CE, en qualifiant, de manière erronée, d’aide incompatible avec le marché commun l’existence de dettes publiques. Selon la requérante, aucune des quatre conditions pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’aide d’État – intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, avantage, affectation des échanges entre État membres et distorsion de concurrence – n’est satisfaite en l’espèce.

42 En premier lieu, s’agissant de la condition relative à l’intervention de l’État, premièrement, la requérante fait valoir que les autorités polonaises n’ont jamais accordé de remise de dettes à TB mais, au contraire, ont adopté toutes les mesures nécessaires à l’exécution de leurs créances.

43 Deuxièmement, la requérante conteste l’analyse réalisée par la Commission, dans la décision attaquée, afin de déterminer si les autorités publiques polonaises s’étaient comportées comme un créancier privé hypothétique. À cet égard, tout d’abord, la requérante s’inscrit en faux contre l’affirmation de la Commission, au considérant 91 de la décision attaquée, selon laquelle un créancier privé aurait choisi de réaliser les garanties qu’il possédait dans le cadre d’une procédure de faillite plutôt que de laisser TB procéder à sa restructuration, dans la mesure où :

– la procédure de recouvrement mise en œuvre a permis d’obtenir progressivement le paiement des sommes dues ;

– les procédures de faillite sont des procédures longues et la liquidation du patrimoine du débiteur doit être précédée d’un ensemble de mesures prises par le syndic et par le juge commissaire, dont la plupart sont susceptibles de recours, ce qui, le cas échéant, repousse d’autant la date de paiement des sommes dues ;

– la procédure de faillite engendre elle-même des coûts qui diminuent la masse destinée à désintéresser les créanciers ;

– toutes les sûretés dont disposaient les organismes publics n’étaient pas de premier rang.

44 La requérante ajoute, dans la réplique, que l’appréciation de la Commission selon laquelle, si une demande de faillite avait été déposée en 2004, les créances auraient déjà été recouvrées repose sur une appréciation a posteriori qui tient compte d’événements qui se sont produits ultérieurement et dont les autorités n’avaient pas connaissance en décidant du mode d’exécution. En l’espèce, la requérante explique que les autorités polonaises ont tenu compte, d’une part, du risque que la procédure de faillite n’aboutisse qu’à un règlement partiel des dettes et, d’autre part, du fait que la déclaration de faillite a pour effet d’éteindre les procédures d’exécution en cours.

45 Ensuite, la requérante relève que le comportement d’un créancier privé hypothétique devrait, en l’espèce, être déterminé sur la base des actions entreprises par les créanciers privés de TB, notamment celles de son créancier le plus important, à savoir EF. À cet égard, la requérante fait valoir que, en dépit du fait que EF disposait de très solides garanties réelles sous forme d’hypothèques immobilières et de gages inscrits sur des biens mobiliers, elle n’a pas demandé que TB soit déclarée insolvable mais a estimé qu’une procédure de recouvrement lui donnait plus de chance d’obtenir le règlement de ses créances.

46 Enfin, la requérante soutient que l’affirmation de la Commission, au considérant 96 de la décision attaquée, selon laquelle, dès la fin de l’année 2004, il était évident que TB n’allait pas redevenir rentable est erronée. En effet, la requérante rappelle que, aux considérants 57 et 14 de la décision attaquée, la Commission a affirmé que TB percevait des loyers en contrepartie de la location d’une partie de ses éléments d’actif. De plus, la Commission ne contesterait pas le fait que les titres de HB, société bénéficiaire, figuraient à l’actif de TB, cette dernière pouvant ainsi escompter des revenus au titre des dividendes. En outre, contrairement à ce qu’affirmerait la Commission aux considérant 94 de la décision attaquée, TB aurait maintenu, jusqu’à la fin de l’année 2006, une activité de production.

47 Troisièmement, la requérante fait valoir que toutes les dettes publiques de TB ainsi que les intérêts et les frais d’exécution ont été honorés, dans le cadre de la procédure de faillite de TB.

48 En deuxième lieu, la Commission n’indiquerait nullement en quoi TB aurait tiré un avantage de l’aide en cause. Au contraire, les actions entamées par les autorités polonaises auraient abouti à l’aggravation graduelle des difficultés financières de TB.

49 En troisième lieu, la requérante affirme que la Commission n’a pas davantage démontré que l’aide en cause a affecté les échanges entre États membres ou a faussé ou menacé de fausser la concurrence.

50 Tout d’abord, la République de Pologne ajoute s’agissant des mesures de recouvrement adoptées par les autorités polonaises, que la période s’étendant du moment à partir duquel l’exécution forcée est devenue légalement possible jusqu’au moment où la Commission estime que cette exécution a été arrêtée, à savoir le 31 décembre 2004, est très courte et, en toute hypothèse, est insuffisante pour récupérer des créances ou pour conclure que la récupération desdites créances est impossible par les voies normales d’exécution et qu’il est nécessaire de déposer une demande en déclaration de faillite.

51 Ensuite, la République de Pologne fait observer que la décision attaquée est dépourvue de toute logique, dès lors que la Commission y prétend que l’aide d’État a été accordée le 31 décembre 2004 mais justifie cette date en invoquant les mesures prises par les autorités polonaises en 2005 et 2006. Or, pour pouvoir conclure que l’aide a été accordée à TB le 31 décembre 2004, la Commission ne devrait se fonder que sur la situation en cours à ce moment-là et sur les informations accessibles à cette date.

52 Enfin, s’agissant du critère du créancier privé hypothétique, la République de Pologne fait notamment observer que la Commission n’a pas mené d’analyses économiques approfondies lui permettant de conclure que les autorités polonaises auraient récupéré une part plus importante de leurs créances plus rapidement si, vers la fin de l’année 2004, elles avaient engagé une action en déclaration de faillite. En outre, selon la République de Pologne, la Commission semble oublier que la procédure de faillite n’aboutit pas au désintéressement immédiat des créanciers et génère des frais, ce qui diminue d’autant le montant disponible à répartir entre les créanciers.

53 En premier lieu, s’agissant de la question du recouvrement des créances publiques, premièrement, la Commission rétorque qu’il n’y a eu ni recouvrement rationnel des créances publiques ni optimisation de ce recouvrement et que la requérante néglige le fait que les mesures adoptées par les autorités polonaises ont été inefficaces. En effet, les mesures adoptées par ces dernières n’auraient mené qu’au recouvrement d’une partie négligeable des créances et n’auraient pas contribué à la réduction de la dette globale de TB. Au contraire, en pratique, elles auraient constitué un financement constant ainsi qu’un soutien opérationnel à TB, qui aurait ainsi pu poursuivre une activité non rentable, alors que lesdites autorités auraient pu introduire une demande de déclaration de faillite de TB, qui aurait permis une exécution efficace des garanties détenues sur les actifs de cette dernière, en particulier compte tenu du fait que ces garanties étaient de premier rang.

54 En outre, la Commission affirme que son point de vue est étayé par la jurisprudence en vertu de laquelle il y a aide d’État lorsqu’une créance n’a pas, dans les faits, été recouvrée. En effet, la tolérance par les autorités publiques du non-remboursement de dettes réduirait les coûts normaux de l’entreprise et, sans constituer stricto sensu une subvention, en aurait le même caractère et des effets identiques.

55 Deuxièmement, la Commission soutient que, si l’avantage sélectif résulte de dispositions nationales inefficaces, la faute en incombe à la République de Pologne. Cette dernière étant le destinataire de la décision attaquée, elle aurait l’obligation de l’appliquer, en employant toutes les mesures à sa disposition, y compris les mesures législatives.

56 Troisièmement, la Commission fait valoir que les arguments de la requérante sont contradictoires, dans la mesure où elle soutient, d’une part, que les autorités polonaises ont adopté toutes les mesures légales afin de recouvrer les sommes dues et, d’autre part, que ces mêmes autorités n’ont volontairement pas procédé au recouvrement immédiat des dettes, afin de récupérer la totalité de la somme due, augmentée des intérêts de retard.

57 Quatrièmement, s’agissant de l’affirmation de la République de Pologne selon laquelle la Commission n’aurait dû se fonder que sur la situation en cours au 31 décembre 2004 et sur les informations accessibles à cette date, la Commission rappelle que l’aide d’État n’est pas une mesure unique d’octroi d’un montant financier déterminé. Cette aide résulterait de l’absence de recouvrement effectif des créances. Il serait donc logique qu’elle commence à un moment précis et dure aussi longtemps qu’il n’y a pas de recouvrement effectif. La durée d’une telle aide devrait donc être justifiée par la poursuite de l’inaction après son commencement, et non pas seulement par des actes antérieurs, comme le voudrait la République de Pologne.

58 En deuxième lieu, s’agissant du paiement d’intérêts, la Commission soutient que, dans le cas de dettes publiques, le calcul des intérêts se fait indépendamment de la volonté des créanciers et est obligatoire. Renoncer au calcul et à la perception d’intérêts aurait représenté une aide supplémentaire.

59 En troisième lieu, s’agissant de savoir si les autorités polonaises se sont comportées comme un créancier privé hypothétique, premièrement, la Commission objecte que le fait qu’une aide à la restructuration ait initialement été accordée à TB rend impossible l’examen des mesures prises par les autorités polonaises du point de vue d’un créancier privé hypothétique, dès lors qu’un tel créancier ne tolérerait pas que soit accordée à TB l’annulation de sa dette initiale.

60 Deuxièmement, la Commission prétend qu’un créancier privé n’aurait pas agi de la même manière que les autorités polonaises, dans une situation analogue. En effet, selon la Commission, un créancier privé n’est enclin à accepter un report du délai de remboursement de la dette à une entreprise en difficultés ou un accord en matière de restructuration de cette entreprise que si cela lui procure un avantage économique. Or, en l’espèce, la Commission affirme qu’elle a démontré, dans la décision attaquée, que, dès janvier 2004, TB était insolvable et qu’il n’était pas vraisemblable qu’elle redevienne rentable, ce qui signifie qu’un créancier privé aurait, dans cette situation, décidé le recouvrement des créances dès 2004.

61 Pour autant, la Commission précise qu’un créancier privé ne se serait pas satisfait de n’importe quelles mesures de recouvrement, mais n’aurait été intéressé que par des mesures susceptibles d’être efficaces. Ainsi, un créancier privé aurait examiné si la réalisation des garanties en sa possession, dans le cadre d’une procédure de faillite, aurait abouti à un remboursement plus important que dans le cadre de la procédure de recouvrement des créances. Or, la Commission relève, en l’espèce, tout d’abord, que le recouvrement n’a pas mené au remboursement des dettes de TB, dès lors que l’augmentation de leur volume a toujours été plus importante que les sommes recouvrées, ensuite, que les chances de TB de retrouver une rentabilité étaient significativement réduites et, enfin, que le ZUS disposait de garanties équivalentes au montant des dettes de TB. Il en résulte, selon la Commission, qu’un créancier privé se trouvant dans le cas du ZUS n’avait aucune raison de continuer à attendre l’exécution des créances.

62 Troisièmement, s’agissant de l’argument de la requérante relatif au comportement d’EF, la Commission soutient que, d’une part, il doit être rejeté, dans la mesure où il n’a pas été présenté lors de la procédure d’examen et, d’autre part, EF n’est pas fiable en tant que créancier privé de référence.

63 Quatrièmement, s’agissant de l’argument de la République de Pologne relatif à l’absence d’analyses économiques approfondies, la Commission rétorque, sur le fondement du considérant 91 de la décision attaquée et de l’arrêt du Tribunal du 21 octobre 2004, Lenzing/Commission (T‑36/99, Rec. p. II‑3597), que la démonstration de la primauté de la procédure de faillite sur les autres formes de recouvrement n’était pas nécessaire, dès lors que les autorités polonaises n’ont pas exploité toutes les mesures de recouvrement alors qu’elles y étaient tenues.

64 En quatrième lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel les arriérés de dettes publiques ont été honorés, dans le cadre de la procédure de faillite, la Commission objecte que le recouvrement des créances publiques auprès de TB ne permettra pas l’élimination de toute distorsion à la concurrence, conformément à l’article 88, paragraphe 2, CE. En effet, il ressortirait d’une jurisprudence constante que la récupération des aides vise à rétablir sur le marché la situation antérieure à l’attribution des ces aides. Cet objectif serait atteint dès que les aides illégales ont été restituées par le bénéficiaire et que ce dernier perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents. Or, en l’espèce, dès lors que l’avantage concurrentiel aurait été transféré de TB vers BA et HB, les conditions de concurrence équitable ne pourraient être rétablies que par le remboursement de l’aide par BA et HB.

Appréciation du Tribunal

65 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, CE : « [S]auf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. »

66 La qualification d’aide, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt du Tribunal du 22 février 2006, Le Levant 001 e.a./Commission, T‑34/02, Rec. p. II‑267, point 110, et la jurisprudence citée).

67 Plus précisément, s’agissant de la condition relative à l’intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, la jurisprudence a reconnu que seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État sont considérés comme des aides au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt de la Cour du 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099, point 58).

68 S’agissant de la condition relative à l’avantage, il y a lieu de rappeler, tout d’abord, que, selon une jurisprudence établie, la notion d’aide est plus générale que celle de subvention, étant donné qu’elle comprend non seulement des prestations positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions d’État qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (voir arrêt de la Cour du 8 mai 2003, Italie et SIM 2 Multimedia/Commission, C‑328/99 et C‑399/00, Rec. p. I‑4035, point 35, et la jurisprudence citée).

69 Ensuite, toujours selon une jurisprudence constante, l’article 87 CE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (voir arrêt de la Cour du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, C‑480/98, Rec. p. I‑8717, point 16, et la jurisprudence citée).

70 Enfin, il a été jugé que, afin d’apprécier si une mesure étatique constitue une aide étatique au sens de l’article 87 CE, il y a lieu de déterminer si l’entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (arrêt de la Cour du 29 juin 1999, DM Transport, C‑256/97, Rec. p. I‑3913, point 22). À cette fin, s’agissant de créances publiques non recouvrées, les organismes publics en cause doivent être comparés à un créancier privé cherchant à obtenir le paiement de sommes qui lui sont dues par un débiteur connaissant des difficultés financières (arrêt du Tribunal du 11 juillet 2002, HAMSA/Commission, T‑152/99, Rec. p. II‑3049, point 167).

71 C’est au regard de ces principes qu’il convient de vérifier si, en l’espèce, la Commission a correctement appliqué la notion d’aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.

72 En premier lieu, la requérante soutient, en substance, que les mesures en cause ne sont pas constitutives d’une aide d’État, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, dès lors que, les autorités polonaises n’ayant jamais accordé de remise de dette à TB et ayant adopté toutes les mesures nécessaires au recouvrement de leurs créances, la condition relative à l’intervention étatique fait défaut.

73 Il y a lieu de constater que, bien que la requérante invoque l’absence d’intervention étatique, ses arguments se concentrent, en substance, sur la question de l’existence d’un avantage accordé par les organismes publics visés au point 2 ci-dessus. En effet, ses arguments ne tendent nullement à prouver que l’avantage prétendument accordé à TB ne l’a été, ni directement ni indirectement, au moyen de ressources d’État, au sens de la jurisprudence citée au point 67 ci-dessus. Ils tendent uniquement à démontrer que les mesures examinées par la Commission, dans la décision attaquée, ne peuvent être considérées comme un avantage. Partant, il convient de déterminer si la condition relative à l’existence d’un avantage est satisfaite, en l’espèce.

74 À cet égard, il convient de relever que, contrairement à ce que prétend la requérante, la Commission ne conteste pas que les autorités polonaises n’ont ni remis ni rééchelonné les dettes publiques de TB. Ainsi, il ressort de la décision attaquée, notamment de ses considérants 38 à 40, que la Commission était pleinement consciente que les autorités polonaises avaient adopté les mesures prévues par la loi visant à recouvrer leurs créances, telles que la saisie de comptes bancaires, la constitution d’hypothèques et de gages ainsi que des transferts de la propriété de certains actifs. Lors de l’audience du 7 septembre 2010, la Commission a précisé qu’elle avait considéré, aux fins de l’adoption de la décision attaquée, que le recouvrement entrepris par les organismes publics visés au point 2 ci-dessus avait été inefficace, eu égard à l’évolution à la hausse de l’endettement de TB, et que le non-recouvrement effectif des créances publiques devait être assimilé à une remise ou à un rééchelonnement des dettes.

75 Néanmoins, il ressort de la décision attaquée, en particulier de ses considérants 91, 96 et 97, que la Commission a considéré que l’avantage conféré à TB résultait non de ce que l’inefficacité du recouvrement entrepris par les organismes publics visés au point 2 ci-dessus pouvait être assimilée à une remise ou à un rééchelonnement de ses dettes, mais de ce que lesdites autorités avaient renoncé à l’exécution forcée de 20 761 643 PLN, dès lors qu’elles n’avaient pas demandé la mise en faillite de TB, dès la fin de l’année 2004, alors que, à cette époque, il était devenu improbable que cette dernière puisse retrouver une quelconque rentabilité. De l’avis de la Commission, tel qu’exprimé au considérant 97 de la décision attaquée, cela a constitué un soutien opérationnel à TB, qui a ainsi pu poursuivre son activité non rentable.

76 Dès lors, force est de constater que la décision attaquée ne se fonde ni sur l’octroi d’une remise ou d’un rééchelonnement de la dette de TB, ni sur l’inefficacité des mesures de recouvrement poursuivies par les autorités polonaises, assimilée par la Commission à une remise ou à un rééchelonnement de la dette, mais sur le fait que les autorités polonaises avaient à leur disposition une autre méthode de recouvrement des créances – la demande de mise en faillite – qui, selon la Commission, aurait permis un recouvrement effectif des créances.

77 Dans ces circonstances, eu égard à la jurisprudence citée aux points 68 et 69 ci-dessus, selon laquelle ni la forme, ni la cause, ni l’objectif de mesures étatiques ne peuvent faire obstacle à leur qualification d’aide d’État, la Commission n’a commis aucune erreur en considérant que le fait que les autorités polonaises n’aient pas opté, à la fin de l’année 2004, pour une demande de mise en faillite de TB et se soient contentées de poursuivre, même avec diligence, les procédures légales de recouvrement des créances publiques était constitutif d’un avantage octroyé à TB. En effet, il convient de rappeler que toute procédure de faillite, qu’elle aboutisse à un redressement de la société mise en faillite ou à sa liquidation, a, à tout le moins, pour objectif l’apurement du passif de ladite société. Dans ce contexte, la liberté dont dispose la société mise en faillite pour gérer tant ses actifs que son activité est limitée. Dès lors, en s’abstenant de demander la mise en faillite de TB, les autorités polonaises visées au point 2 ci-dessus ont permis à cette société de disposer d’un laps de temps au cours duquel elle a pu librement faire usage de ses actifs et poursuivre son activité, lui conférant ainsi un avantage.

78 En outre, il convient d’observer que, en l’espèce, d’une part, il n’est pas contesté que, entre la fin de l’année 2004 et la déclaration de mise en faillite en 2006, TB a été dans l’incapacité d’honorer l’intégralité de ses dettes. Ainsi, la requérante reconnaît, dans ses écritures, que les dettes publiques de TB ainsi que les intérêts et les frais d’exécution n’ont été acquittés que dans le cadre de la procédure de faillite. D’autre part, il n’est pas non plus contesté qu’en 2005 et 2006 TB a poursuivi ses activités. Durant cette période, cette dernière a notamment donné en location à la requérante certains de ses actifs de production et procédé à des augmentations de capital au profit de la requérante et de HB. Partant, il y lieu de constater que, nonobstant le fait que les organismes publics visés au point 2 ci-dessus aient exercé toutes les voies de recours légalement prévues pour obtenir le paiement des dettes de TB, lesdites dettes n’ont été que très partiellement honorées et que TB a pu poursuivre son activité et procéder à une réorganisation du groupe, par le biais de la location d’actifs de production à BA et de l’augmentation du capital de cette dernière ainsi que de l’augmentation du capital de HB sous la forme d’un apport d’actifs immobilisés. Or, cette réorganisation n’aurait pas été possible si TB avait été déclarée en faillite dès la fin de l’année 2004 (voir, en ce sens, arrêt Espagne/Commission, point 69 supra, point 20).

79 Il y a donc lieu de considérer, à l’instar de la Commission, que TB a bénéficié, dès la fin de l’année 2004, d’un soutien opérationnel de la part des autorités polonaises qui, en s’abstenant de demander sa mise en faillite, lui ont permis de continuer son activité économique, sans avoir à acquitter ses dettes, lesquelles s’élevaient à 20 761 643 PLN, à ce moment-là.

80 En second lieu, dès lors que, par le fait même d’avoir poursuivi les procédures légales de recouvrement des créances publiques, mais de s’être abstenues de demander la mise en faillite, les autorités polonaises ont accordé un avantage à TB, il y a lieu de déterminer, conformément à la jurisprudence citée au point 70 ci-dessus, si la Commission a violé l’article 87, paragraphe 1, CE en estimant que ledit avantage n’aurait pas été accordé dans des conditions normales de marché. Il convient donc de vérifier si la Commission a fait une application correcte du test du créancier privé hypothétique, ce que la requérante conteste.

81 En particulier, la requérante est d’avis qu’un créancier privé n’aurait pas choisi de réaliser les garanties qu’il possédait dans le cadre d’une procédure de faillite, eu égard à la durée des procédures de faillite, aux coûts engendrés par ces procédures, au fait que les sûretés dont disposaient les organismes publics n’étaient pas toutes de premier rang et au fait que la procédure de recouvrement mise en œuvre par les autorités polonaises avait permis d’obtenir le paiement progressif des sommes dues. La République de Pologne avance, notamment, que la Commission n’a pas mené d’analyses économiques approfondies lui permettant de conclure que les autorités polonaises auraient récupéré une part plus importante de leurs créances plus rapidement si, vers la fin de l’année 2004, elles avaient demandé la mise en faillite de TB.

82 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’appréciation, par la Commission, de la question de savoir si une mesure satisfait au critère de l’opérateur privé en économie de marché implique une appréciation économique complexe. La Commission, lorsqu’elle adopte un acte impliquant une telle appréciation, jouit dès lors d’un large pouvoir d’appréciation et le contrôle juridictionnel se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’absence d’erreur de droit, de l’exactitude matérielle des faits retenus et de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits ainsi que de l’absence de détournement de pouvoir. En particulier, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation économique à celle de l’auteur de la décision (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 25 avril 2002, DSG/Commission, C‑323/00 P, Rec. p. I‑3919, point 43 ; arrêts du Tribunal HAMSA/Commission, point 70 supra, point 127, et du 17 décembre 2008, Ryanair/Commission, T‑196/04, Rec. p. II‑3643, point 41).

83 Cependant, si le juge de l’Union reconnaît à la Commission une marge d’appréciation en matière économique ou technique, cela n’implique pas qu’il doit s’abstenir de contrôler l’interprétation, par la Commission, de données de cette nature. En effet, dans le respect des arguments avancés par les parties, le juge de l’Union doit notamment non seulement vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (arrêt de la Cour du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, non encore publié au Recueil, point 65).

84 Il convient encore de rappeler que, selon la jurisprudence, lorsqu’une entreprise confrontée à une détérioration importante de sa situation financière propose un accord, ou une série d’accords, d’aménagement de sa dette à ses créanciers en vue de redresser sa situation et d’éviter sa mise en liquidation, chaque créancier est amené à devoir faire un choix au regard du montant qui lui est offert dans le cadre de l’accord proposé, d’une part, et du montant qu’il estime pouvoir récupérer à l’issue de la liquidation éventuelle de l’entreprise, d’autre part. Son choix est influencé par une série de facteurs, tels que sa qualité de créancier hypothécaire, privilégié ou ordinaire, la nature et l’étendue des sûretés éventuelles qu’il détient, son appréciation des chances de redressement de l’entreprise ainsi que le bénéfice qui lui reviendrait en cas de liquidation (arrêt HAMSA/Commission, point 70 supra, point 168). Il s’ensuit qu’il incombe à la Commission de déterminer, pour chaque organisme public en cause, et en tenant compte des facteurs précités, si la remise de dettes qu’il a octroyée était manifestement plus importante que celle qu’aurait accordée un créancier privé hypothétique se trouvant, à l’égard de l’entreprise, dans une situation comparable à celle de l’organisme public concerné et cherchant à récupérer des sommes qui lui sont dues (arrêts DM Transport, point 70 supra, point 25, et HAMSA/Commission, point 70 supra, point 170).

85 Par analogie, dans un cas comme celui de l’espèce où aucun accord d’aménagement de la dette n’a été conclu, un créancier privé hypothétique se trouve confronté à un choix au regard, d’une part, du produit prévisible de la procédure légale de recouvrement des dettes et, d’autre part, du montant qu’il estime pouvoir récupérer à l’issue de la procédure de faillite de la société. Son choix est influencé par une série de facteurs, tels que ceux cités au point 84 ci-dessus. Il s’ensuit que, en l’espèce, la Commission était tenue de déterminer si, compte tenu de ces facteurs, un créancier privé aurait, de la même façon que les organismes publics visés au point 2 ci-dessus, préféré la procédure légale de recouvrement des dettes à la procédure de faillite.

86 Cette constatation ne saurait être contredite par l’interprétation que fait la Commission de l’arrêt Lenzing/Commission, point 63 supra, selon laquelle la démonstration de la primauté de la procédure de faillite sur les autres procédures de recouvrement n’était pas nécessaire, dans la mesure où les autorités polonaises n’avaient pas exploité toutes les mesures de recouvrement – y compris la procédure de faillite – alors qu’elles y étaient tenues.

87 D’une part, il n’existe aucune obligation pour les autorités nationales, cherchant à recouvrer des créances publiques, d’exploiter toutes les méthodes de recouvrement dont elles disposent. Comme il ressort du point 70 ci-dessus, la seule obligation à laquelle lesdites autorités sont soumises, afin que leur intervention échappe à la qualification d’aide d’État, est d’adopter un comportement qui aurait été celui d’un créancier privé, dans des conditions normales de marché. Or, lorsque plusieurs méthodes de recouvrement existent, il est nécessaire de comparer les mérites respectifs des différentes méthodes afin de déterminer celle sur laquelle le choix du créancier privé aurait porté.

88 D’autre part, si, dans l’arrêt Lenzing/Commission, point 63 supra, le Tribunal n’a pas été amené à se prononcer expressément sur la nécessité pour la Commission de procéder à une comparaison des mérites respectifs, du point de vue d’un hypothétique créancier privé, de différentes procédures de recouvrement, cet arrêt ne soutient néanmoins aucunement l’argument de la Commission. Au contraire, le Tribunal y rappelle, au point 152, qu’il appartient à la Commission de vérifier, dans chaque cas individuel et en fonction des circonstances de l’espèce, si la décision des organismes publics en cause d’accepter le réaménagement des dettes d’une entreprise en difficulté ainsi que les conditions de ce réaménagement sont conformes au critère du créancier privé. De surcroît, aux points 159 et 160 de cet arrêt, le Tribunal a constaté que la Commission ne pouvait conclure que lesdits organismes publics avaient agi de manière à mettre toutes les chances de recouvrement de leur côté sans avoir procédé à une analyse étayée de la viabilité de l’entreprise bénéficiaire. Le Tribunal reconnaît donc que les mérites de la procédure de recouvrement poursuivie par les organismes publics en cause devaient être évalués à l’aune, notamment, de la viabilité de l’entreprise, ce qui signifie, implicitement, que, au regard des données relatives à ladite viabilité, une autre procédure de recouvrement aurait peut-être dû être préférée.

89 Il convient donc d’examiner, conformément à la jurisprudence visée au point 83 ci-dessus, si les éléments dont la Commission disposait, au moment de l’adoption de la décision attaquée, lui permettaient de conclure qu’un créancier privé hypothétique aurait opté pour une demande de mise en faillite et n’aurait pas poursuivi les procédures légales de recouvrement.

90 À cet égard, premièrement, s’agissant de la nature et de l’étendue des sûretés que possédaient les organismes publics visés au point 2 ci-dessus, il y a lieu de relever qu’il ressort des considérants 40 et 91 de la décision attaquée que la Commission a procédé à une analyse desdites sûretés. À l’issue de cette analyse, elle a conclu, au considérant 91 de la décision attaquée, que le ZUS, le Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych et le Trésor public possédaient de « bonnes garanties » qu’ils avaient la possibilité de transformer en liquidités dans le cadre d’une procédure de faillite et que, à la suite de la détérioration de la situation de TB et de l’affaiblissement de ses actifs, l’utilisation de ces garanties semblait plus raisonnable du point de vue économique qu’une restructuration. Si cette conclusion est contestée par la requérante, il y a néanmoins lieu de relever qu’il ressort du considérant 91 de la décision attaquée que l’analyse conduite par la Commission est fondée sur des éléments matériels fournis par la République de Pologne dans le cadre de la procédure administrative.

91 Deuxièmement, s’agissant des chances de redressement de TB, la Commission a effectué un examen, notamment aux considérants 89, 90 et 96 de la décision attaquée, desdites chances, à la fin de l’année 2004. À l’issue de cet examen, la Commission a conclu que, à la fin de l’année 2004, tous les indicateurs concernant les perspectives de retour de TB à la viabilité étaient négatifs. Si, tout comme pour l’analyse de la nature et de l’étendue des sûretés, la requérante conteste cette conclusion, il convient cependant de souligner que ledit examen se fonde sur les éléments matériels visés aux considérants 49 à 51 de la décision attaquée, à savoir des rapports de suivi préparés par le consultant indépendant de la Commission pour l’année 2003 et pour l’année 2004 ainsi que des rapports de suivi préparés par la République de Pologne également pour les années 2003 et 2004.

92 Troisièmement, s’agissant du bénéfice qu’un créancier privé hypothétique aurait pu espérer obtenir dans le cadre d’une procédure de faillite, il y a lieu de relever que la Commission a affirmé, au considérant 88 de la décision attaquée, qu’un « examen attentif des avantages résultant d’un ajournement du remboursement des dettes aurait démontré que le remboursement potentiel n’aurait pas été supérieur au remboursement sécurisé résultant d’une liquidation possible de la société ». Le Tribunal constate, néanmoins, que la décision attaquée ne fait pas apparaître les éléments matériels sur lesquels cette affirmation se fonde.

93 En particulier, la Commission n’indique pas, dans la décision attaquée, si elle a disposé, au soutien de cette affirmation, d’analyses comparant le bénéfice qui reviendrait au créancier privé hypothétique à l’issue d’une procédure de faillite – en tenant compte notamment des frais engendrés par une telle procédure – par rapport au bénéfice de la procédure légale de recouvrement des dettes publiques.

94 Interrogée sur ce point, par le biais d’une question écrite à laquelle il lui a été demandé de répondre lors de l’audience du 7 septembre 2010, la Commission n’a pas été en mesure d’indiquer si de telles analyses et études avaient été préparées et utilisées en vue de l’adoption de la décision attaquée. Elle s’est contentée d’expliquer que lesdites analyses figuraient aux considérants 84, 87 et 88 de la décision attaquée. Or, ces considérants ne contiennent aucune analyse comparative du produit prévisible de la procédure légale de recouvrement des dettes publiques et de la procédure de faillite. De surcroît, la Commission n’a pas été en mesure de produire de documents contenant une telle analyse, comme le Tribunal le lui avait demandé. Dès lors, force est de constater que l’affirmation figurant au point 88 de la décision attaquée n’est étayée par aucun élément de preuve.

95 Quatrièmement, s’agissant d’autres facteurs susceptibles d’influencer le choix d’un créancier privé hypothétique, le Tribunal constate que la Commission n’indique pas, dans la décision attaquée, si elle a disposé d’études ou d’analyses comparant la durée de la procédure de faillite par rapport à la procédure légale de recouvrement des dettes publiques. Au contraire, interrogée sur ce point, par le biais d’une mesure d’organisation de la procédure à laquelle il lui a été demandé de répondre lors de l’audience du 7 septembre 2010, la Commission a indiqué ne pas avoir comparé la durée des deux procédures, au motif que la situation de TB, en 2005, était telle que la faillite était inévitable.

96 Eu égard à ce qui précède, le Tribunal considère que la Commission ne disposait pas des éléments matériels lui permettant d’affirmer qu’un créancier privé aurait, à la fin de 2004, opté pour la procédure de faillite. Il convient donc de conclure, eu égard à la jurisprudence citée au point 83 ci-dessus et sans qu’il soit nécessaire de vérifier la validité des conclusions tirées par la Commission à l’issue, d’une part, de l’analyse des garanties que possédaient les autorités polonaises et, d’autre part, de l’évaluation des perspectives de TB, que l’application faite par la Commission du test du créancier privé hypothétique contrevient à l’article 87, paragraphe 1, CE et que, partant, la Commission n’a pas valablement établi l’existence d’une aide d’État accordée à TB.

97 Il s’ensuit qu’il y a lieu d’accueillir la première branche du premier moyen et d’annuler l’article 1er de la décision attaquée, en tant que la Commission y constate l’existence d’une aide d’État illégalement accordée par la République de Pologne à TB.

98 Étant donné qu’il convient d’annuler l’article 1er de la décision attaquée pour le motif exposé au point précédent, ce n’est qu’à titre surabondant que le Tribunal examinera la motivation de la décision attaquée en tant que la Commission y constate l’existence d’une aide d’État illégalement accordée par la République de Pologne à TB. Il est précisé, à cet égard, d’une part, que la requérante prétend, dans le cadre du deuxième moyen, que la Commission a violé l’obligation de motivation s’agissant des conditions tenant à l’affectation des échanges interétatiques et à la distorsion ou à la menace de distorsion de la concurrence et, d’autre part, qu’un défaut ou une insuffisance de motivation constituent des moyens d’ordre public qui peuvent, et même doivent, être soulevés d’office par le juge (arrêt de la Cour du 20 février 1997, Commission/Daffix, C‑166/95 P, Rec. p. I‑983, points 23 et 24).

99 Selon une jurisprudence constante, la motivation d’une décision individuelle faisant grief doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 63 ; voir arrêt Le Levant 001 e.a./Commission, point 66 supra, point 111, et la jurisprudence citée).

100 Il n’est toutefois pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt du Tribunal du 30 avril 1998, Vlaams Gewest/Commission, T‑214/95, Rec. p. II‑717, point 63).

101 Appliqué à la qualification d’une mesure d’aide, ce principe exige que soient indiquées les raisons pour lesquelles la Commission considère que la mesure d’aide en cause entre dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt Vlaams Gewest/Commission, point 100 supra, point 64). En d’autres termes, la Commission est tenue d’indiquer les raisons pour lesquelles elle estime que les quatre conditions visées à l’article 87, paragraphe 1, CE, telles que décrites par la jurisprudence citée au point 66 ci-dessus, sont satisfaites.

102 Plus précisément, s’agissant des conditions tenant à l’affectation des échanges interétatiques et au fait de fausser ou de menacer de fausser la concurrence, un exposé succinct des faits et considérations juridiques pris en compte dans l’appréciation de ces conditions est suffisant. Le Tribunal a ainsi affirmé qu’il n’incombait pas à la Commission de procéder à une analyse économique de la situation réelle des secteurs concernés, de la part de marché de la requérante, de la position des entreprises concurrentes et des courants d’échanges de produits et de services en cause entre les États membres, dès lors qu’elle a exposé en quoi les aides litigieuses faussaient la concurrence et affectaient les échanges entre États membres (arrêt de la Cour du 17 septembre 1980, Philip Morris Holland/Commission, 730/79, Rec. p. 2671, points 9 à 12, et arrêt HAMSA/Commission, point 70 supra, points 224 et 225). Néanmoins, même dans les cas où il ressort des circonstances dans lesquelles l’aide a été accordée qu’elle est de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence, il incombe tout au moins à la Commission d’évoquer ces circonstances dans les motifs de sa décision (voir arrêt Vlaams Gewest/Commission, point 100 supra, point 64, et la jurisprudence citée).

103 Tant dans ses écritures que lors de l’audience, la Commission a renvoyé au considérant 97 de la décision attaquée, dans lequel elle a, selon elle, motivé sa décision quant à la satisfaction des conditions tenant à l’affectation des échanges interétatiques et à la distorsion ou à la menace de distorsion de la concurrence.

104 Or, le considérant 97 de la décision attaquée est formulé comme suit :

« La Pologne a donc renoncé à l’exécution forcée de 20,761 millions de PLN (le quatrième rapport polonais sur la restructuration indique 20,267 millions, mais la Pologne a corrigé ce montant par la suite). Cela constitue un soutien opérationnel à l’entreprise afin qu’elle puisse continuer son activité non rentable et, pour cette raison, constitue un avantage accordé par le biais de ressources d’État, ce qui risque de fausser la concurrence dans la mesure où les échanges entre États membres en sont affectés ; partant, cette aide est incompatible avec le marché commun au sens de l’article 87 [CE]. »

105 Force est de constater que, s’agissant de l’affectation des échanges entre les États membres et de la distorsion ou de la menace de distorsion de concurrence, le considérant 97 de la décision attaquée se limite à une simple itération des termes de l’article 87, paragraphe 1, CE et ne contient aucun exposé, même succinct, des faits et considérations juridiques pris en compte dans l’appréciation de ces conditions.

106 De surcroît, il découle de l’analyse du reste des motifs de la décision attaquée qu’ils ne contiennent pas le moindre élément susceptible de démontrer que l’aide en cause est de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence, pas même dans le cadre de la description des circonstances dans lesquelles cette aide a été accordée.

107 Il s’ensuit que la décision attaquée est insuffisamment motivée au sens de l’article 253 CE.

108 Dès lors que, comme il a été exposé au point 96 ci-dessus, la Commission n’a pas établi l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, et que, comme il a été relevé à titre surabondant au point précédent, la décision attaquée est insuffisamment motivée, il y a lieu d’annuler l’article 1er de la décision attaquée sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens soulevés par la requérante.

109 Eu égard à l’annulation de l’article 1er de la décision attaquée, qui constitue le fondement de l’obligation de restitution imposée à la requérante, il convient également d’annuler l’article 3, paragraphes 1 et 3, ainsi les articles 4 et 5 de la décision attaquée, dans la mesure où ils concernent la requérante.

Sur les dépens

110 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens exposés par la requérante, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de celle-ci.

111 En vertu de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, la République de Pologne supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre)

déclare et arrête :

1) L’article 1er de la décision 2008/344/CE de la Commission, du 23 octobre 2007, concernant l’aide d’État C 23/06 (ex NN 35/06) mise à exécution par la Pologne en faveur du groupe Technologie Buczek, un producteur d’acier, est annulé.

2) L’article 3, paragraphes 1 et 3, et les articles 4 et 5 de la décision 2008/344 sont annulés, dans la mesure où ils concernent Buczek Automotive sp. z o.o.

3) La Commission européenne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Buczek Automotive, y compris ceux afférents à la procédure de référé.

4) La République de Pologne supportera ses propres dépens.

Pelikánová Jürimäe Soldevila Fragoso

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 mai 2011.

Signatures