Conclusions complémentaires

de l'avocat général

M. MAURICE LAGRANGE

18 octobre 1962

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Nous désirons vous soumettre aujourd'hui les quelques observations complémentaires que la réouverture de la procédure prescrite par votre ordonnance du 21 mars 1962 et la suite qui lui a été donnée, tant par écrit qu'oralement, nous ont suggérées. Elles porteront sur la responsabilité et sur le dommage. Malgré l'illogisme du procédé et pour plus de simplicité, nous commencerons par la dernière question.

A — Le dommage

La controverse porte sur le point de savoir si le dommage est seulement hypothétique, donc non prouvé, ou s'il est au contraire «né et actuel» et, par suite, indemnisable au cas où la responsabilité serait reconnue.

Nous persistons à penser que, si le montant du dommage n est pas, à l'heure actuelle, d'après les documents dont la Cour dispose, susceptible d'être évalué définitivement, en revanche son existence est certaine et actuelle. En effet, le montant des contributions réclamées aux entreprises, et dont font état les décomptes provisoires établis par la Haute Autorité, est directement fonction du montant des versements de péréquation faits aux entreprises et qui leur restent acquis, d'après votre arrêt Mannesmann, même dans le cas où, par suite de fraudes, l'admission au bénéfice de la péréquation a été prononcée à tort. Il appartient à la Haute Autorité, agissant pour le compte de l'ensemble des entreprises obligatoirement affiliées au mécanisme, de poursuivre la récupération des versements indus auprès des auteurs des fraudes. C'est donc seulement dans la mesure où ces récupérations sont effectives que les décomptes peuvent en tenir compte, leur montant venant alors en atténuation de la charge à laquelle doit faire face la contribution et, en conséquence, diminuant d'autant le total de celle-ci. Or, en admettant même que cette récupération soit un jour intégrale (ce qui, comme nous l'avions dit sans être contredit à cet égard par la Haute Autorité, est hautement improbable), il n'en est pas moins vrai qu'à l'heure actuelle les entreprises subissent directement l'effet de cette situation.

Sans doute y verrait-on plus clair si la liquidation définitive du mécanisme était intervenue. On pouvait légitimement espérer à la fin de l'an dernier que cet événement ne tarderait pas. Nous lisons, en effet, dans l'édition des débats de l'Assemblée parlementaire européenne, séance du mardi 19 décembre 1961, p. 64-65, les déclarations suivantes faites par M. Hellwig, membre de la Haute Autorité :

«En mars 1962, il est probable que toutes les maisons recevront un décompte rectifié; il correspondra essentiellement aux sommes encore à payer ou à toucher. Les entreprises pourront alors enfin voir clair. De petites mises au point résultant de la vérification des contrôles par des procédures judiciaires actuellement en cours demeureront naturellement réservées, elles aussi»…

et un peu plus loin :

«Enfin, on continue à réclamer le remboursement des montants de péréquations illicitement touchés; des procès civils sont en cours à cet effet devant les tribunaux nationaux…

Monsieur le Président, je résume. Les entreprises recevront en mars un décompte très clair des montants essentiels. Des rectifications mineures demeurent réservées; elles résulteront des contrôles encore inachevés et de l'issue des procédures judiciaires. Si toutes ces procédures se déroulent selon nos prévisions, nous espérons qu'au mois de juin de l'année prochaine nous serons parvenus au terme.»

Si cette liquidation définitive était intervenue, le montant du dommage serait alors aisé à établir. La liquidation supposerait évidemment que des décisions auraient été prises quant au montant des créances jugées douteuses ou irrécouvrables, car il n'est pas de l'intérêt d'un mécanisme tel que celui-ci de laisser les choses indéfiniment en suspens. Il suffirait alors, comme nous l'avions dit dans nos précédentes conclusions, que la Haute Autorité, si elle était condamnée pour faute envers les sociétés requérantes, soit habilitée, par voie de subrogation, cession de créance ou tout autre procédé juridique approprié, à conserver par devers elle la part revenant aux requérantes dans les recouvrements qui viendraient éventuellement à être effectués après la clôture des opérations. Ainsi en va-t-il en droit national, par exemple dans une matière qui présente une certaine analogie avec la situation actuelle, celle de la faillite. La clôture de la faillite ne s'oppose pas à ce que des recouvrements ultérieurs imprévus soient répartis par le syndic au profit de la masse des créanciers au prorata des droits de chacun; il y a, pour la circonstance, une véritable réouverture de la faillite. Donc, sans aucun doute, à notre avis, le préjudice devrait être considéré comme certain, né et actuel si la liquidation définitive était intervenue, dans toute la mesure où le montant des contributions demeurerait supérieur à celui qu'il aurait été en l'absence de fraudes.

Mais nous pensons que, dès maintenant, ce préjudice existe. En effet, malgré le caractère provisoire des décomptes établis jusqu'à présent, les contributions qui en résultent n'en sont pas moins exigibles et les entreprises, dans la mesure où elles acquittent effectivement les contributions qui leur sont demandées, subissent un dommage correspondant à la différence entre ce qui leur est réclamé et ce dont elles seraient redevables si les ferrailles indûment admises au bénéfice de la péréquation par suite des fraudes ne l'avaient pas été. Nous persistons donc dans notre manière de voir: le préjudice est certain, né et actuel, ce qui suffit à entraîner réparation si la responsabilité est reconnue, seul le montant de l'indemnité due pouvant ne pas avoir un caractère définitif, ainsi qu'il arrive fréquemment en droit interne.

B — La responsabilité

I

Nous devons d'abord dire quelques mots au sujet de la jurisprudence italienne et de la jurisprudence française invoquées depuis la réouverture des débats par la Haute Autorité.

En ce qui concerne la jurisprudence italienne, et notamment l'arrêt de la cour d'appel de Gênes du 15 janvier 1958 («Il Foro italiano», 1959, première partie, p. 135-138), nous ferons simplement observer que cette jurisprudence refuse d'admettre la recevabilité d'une action en responsabilité contre l'État pour faute commise dans l'exercice de sa mission de contrôle sur l'activité bancaire. Ainsi qu'il résulte très clairement de l'arrêt de la cour d'appel de Gênes, cette irrecevabilité découle du système juridique italien qui, comme en Belgique, repose sur la distinction fondamentale entre les droits subjectifs et les intérêts légitimes, seule la violation des premiers étant susceptible de mettre en jeu la responsabilité de l'État devant les tribunaux de droit commun, compétents à cet égard. Ce système est incompatible avec celui du traité qui repose sur la notion de faute de service, c'est-à-dire la faute, au besoin anonyme, du service public engageant la responsabilité de la Communauté directement devant la juridiction communautaire.

Pour la jurisprudence française, nous ferons simplement remarquer qu'elle est invoquée à tort par la Haute Autorité, puisque, précisément, elle admet parfaitement la recevabilité de l'action engagée par la victime contre l'autorité de tutelle chargée du contrôle de l'activité du service responsable. La seule particularité est qu'en pareil cas la jurisprudence exige une faute lourde. L'exemple le plus connu est celui qui a donné lieu aux arrêts du Conseil d'État, Caisse départementale d'assurances sociales de Meurthe-et-Moselle et autres, 29 mars 1946(Rec., p. 100, publié aussi par «les grands arrêts de la jurisprudence administrative», édition 1958, p. 264) concernant l'affaire dite des «bons de Bayonne» où l'existence d'une faute lourde a d'ailleurs été reconnue à la charge de l'État comme à la charge de la commune, dans la mission de surveillance qui leur incombait sur un établissement public municipal. Cette jurisprudence est appliquée à la matière du contrôle des banques (Kampmann, 12 février 1960, Rec., p. 107). Quant au jugement d'un tribunal administratif de première instance invoqué par la Haute Autorité, il se fonde sur un autre motif pour rejeter le recours.

Il nous paraît d'ailleurs, Messieurs, inutile d'insister puisque aussi bien votre jurisprudence n'a jamais opposé la moindre fin de non-recevoir aux recours formés par les entreprises sur la base de l'article 40 en vue d'intenter une action en responsabilité contre la Haute Autorité à raison des fautes qu'elle aurait commises dans l'organisation ou le fonctionnement du service dont elle avait la charge en ce qui concerne le mécanisme de péréquation des ferrailles importées (notamment, l'arrêt FERAM, 23-59, du 17 décembre 1959, le premier rendu en la matière).

Il

Ceci nous amène à un second ordre de considérations concernant la nature et les caractères de la faute exigée pour mettre en jeu la responsabilité de la Haute Autorité.

A cet égard, il convient de rappeler une fois de plus que, d'après votre jurisprudence constante, d'ailleurs conforme à la thèse soutenue pendant longtemps par la Haute Autorité, les actes des organismes de Bruxelles sont assimilés à des actes de la Haute Autorité elle-même et, par suite, engagent éventuellement la responsabilité de celle-ci.

Il en résulte qu'il n'y a pas lieu de faire un rapprochement trop poussé avec la situation résultant de ce qu'on appelle la «tutelle administrative», c'est-à-dire le contrôle exercé par l'autorité publique sur l'activité d'une collectivité décentralisée (par exemple de l'État sur une commune) ou sur une activité privée (comme le contrôle des banques). En effet, il existe une grande différence entre le cas où la puissance publique se borne à assurer le contrôle ou même la tutelle d'une personne morale, de droit public ou de droit privé, exerçant une activité autonome et pleinement responsable vis-à-vis des tiers des conséquences de ses agissements, et le cas où l'autorité publique assume elle-même et entièrement la responsabilité du service public dont les exécutants ne sont que les «organes» de cette autorité. Dans cette seconde hypothèse — qui est celle de l'espèce d'après votre jurisprudence — il n'existe aucune raison particulière pour exiger une «faute lourde». Il convient seulement de distinguer, comme nous avons essayé de le faire pour caractériser la nature de la faute, entre les exigences qu'on est normalement en droit d'attendre d'un service de gestion et celles, nécessairement moins précises, qui s'attachent à une activité de contrôle. Mais, encore une fois, il s'agit là d'un contrôle interne exercé par la Haute Autorité sur un service dont elle assume pleinement la responsabilité. Telle est bien la manière dont la Cour a jusqu'ici envisagé la notion de faute de service au regard de la responsabilité de la Haute Autorité dans le fonctionnement du mécanisme de péréquation. Qu'il nous suffise à cet égard de rappeler, entre d'autres, deux passages empruntés à vos arrêts :

«Attendu», avez-vous dit dans les arrêts Meroni et autres, 14-60 et s., 13 juillet 1961, Recueil, VII, p. 339,

«que, si l'on ne saurait ainsi blâmer la Haute Autorité d'avoir redressé des erreurs commises dans le calcul de l'assiette des cotisations de péréquation, il convient cependant d'examiner si ces erreurs étaient susceptibles d'être évitées par une bonne administration, car elles pourraient révéler l'existence d'une faute de service de la Haute Autorité ou, ce qui reviendrait au même, des organismes de Bruxelles.»

Et, dans l'arrêt société Fives Lille Cail et autres, 19-60 et s., 15 décembre 1961, Recueil, VII, p. 592, nous relevons le passage suivant :

Qu'en n'empêchant pas les organismes de Bruxelles

«de continuer les pratiques du passé et, en particulier, de faire en octobre 1958 aux quatre sociétés requérantes des promesses quant à l'octroi de la parité de transport, elle ( 1 ) a, quelles que soient les raisons de cette omission, gravement négligé les devoirs de surveillance qu'une diligence normale lui imposait, faute qui engendre sa responsabilité».

Règles d'une «bonne administration», «devoirs de surveillance» imposés par une «diligence normale», voilà les critères dont vous vous servez pour apprécier si, dans chaque cas d'espèce, le comportement d'ensemble de la Haute Autorité se révèle comme étant constitutif d'une «faute de service» au sens de l'article 40 du traité. En fait, la réponse, vous le savez, a été négative dans l'arrêt Meroni et positive dans l'arrêt Fives Lille Cail.

III

Le cadre du litige nous paraissant ainsi bien précisé, nous désirons encore présenter trois ordres d'observations relatives au litige lui-même.

1. LA QUESTION DE L'ASPECT POLITIQUE DE LA RESPONSABILITÉ DE LA HAUTE AUTORITÉ

Nous en avons déjà dit un mot dans nos premières conclusions, mais nous voudrions insister sur le fait qu'il y a lieu de distinguer de la manière la plus nette la responsabilité politique de la Haute Autorité devant l'Assemblée et la responsabilité civile qu'elle peut encourir devant la Cour sur le fondement de l'article 40 du traité.

En particulier, la question de savoir si le Conseil de ministres, appelé à donner son accord à l'unanimité en vertu de l'article 53, aurait subordonné cet accord à la condition — évidemment non écrite — que la Haute Autorité ne s'immiscerait pas, ou pas trop, dans le fonctionnement du mécanisme de péréquation, ce qui diminuerait sérieusement la responsabilité de la Haute Autorité — cette question ne concerne de toute évidence que sa responsabilité politique, et l'on comprend que, sur ce terrain, l'Assemblée ait pu en tenir compte «en atténuation», malgré le fait que les représentants de la Haute Autorité aient déclaré assumer entièrement cette responsabilité politique.

En revanche, sur le terrain juridique, aucune atténuation du fait du rôle du Conseil de ministres dans l'affaire ne peut être prise en considération: si nous avons largement utilisé le rapport Poher, et non pas seulement le rapport de la Haute Autorité, c'est avant tout comme source de renseignements.

2. LA QUESTION D'UNE ATTÉNUATION OU D'UNE SUPPRESSION ÉVENTUELLE DE RESPONSABILITÉ DU FAIT DE L'APPARTENANCE DES REQUÉRANTES AUX ORGANISMES DE BRUXELLES OU AUX BUREAUX RÉGIONAUX

Nous avions cru pouvoir réserver cette question, croyant qu'aucune des trois sociétés n'avait fait partie des organismes de Bruxelles, la Caisse et l'Office: elles ne figurent, en effet, sur aucune des listes publiées au «Moniteur belge» en annexe aux statuts de ces organismes.

Du supplément d'information que vous avez ordonné, il résulte que cela est vrai pour la société Chasse, mais qu'en revanche les deux sociétés Meroni ont fait partie des organismes de Bruxelles. Elles ont demandé leur affiliation respectivement le 30 avril 1953 pour Meroni (Settimo Torinese) et le 28 mai 1953 pour Meroni (Erba), c'est-à-dire aussitôt après la constitution des sociétés (Caisse et Office) réalisée par acte notarié reçu le 24 avril 1953. Elles ne figurent cependant pas parmi les fondateurs dont la liste a été publiée avec les statuts à l'annexe du «Moniteur belge» des 18 et 19 mai 1953, p. 3115. Il s'agissait alors du mécanisme facultatif autorisé par la Haute Autorité sur la base de l'article 53, a, du traité.

Mais les deux sociétés Meroni ont donné leur démission des que le mécanisme est devenu ou a été sur le point de devenir obligatoire en vertu de la décision 22-54, les statuts ayant été modifiés en conséquence par acte notarié du 1er avril 1954. Les nouveaux statuts ont été, eux aussi, publiés à l'annexe du «Moniteur belge» des 26 et 27 avril 1954, p. 1833. La démission de Meroni (Erba) est du 8 avril 1954, antérieure à la publication des nouveaux statuts, et la démission de Meroni (Settimo Torinese) date du 27 février 1954 : elle est donc antérieure à la décision 22-54 elle-même, qui est du 26 mars 1954 et a été publiée le 30 mars au «Journal officiel» de la C.E.C.A. Ceci explique qu'aucune des deux sociétés ne figure sur la liste de présence (sociétés présentes ou régulièrement représentées) qui figure au «Moniteur belge» en annexe aux statuts comme propriétaires des parts sociales exigées pour faire partie de la Caisse et de l'Office: probablement n'avaient-elles pas effectué les versements exigés pour obtenir les parts sociales. Sans doute, la démission, soumise à un préavis, n'avait pas encore pris effet, mais ne pouvant plus prendre part aux assemblées générales, les requérantes étaient pratiquement exclues de l'exercice de toutes prérogatives sociales.

En revanche, les deux sociétés Meroni ont toujours été membres de Campsider, chargée de la gestion du bureau régional.

Ce qu'on peut retenir de tout cela, c'est la volonté évidente des sociétés requérantes de ne pas s'associer volontairement au mécanisme obligatoire: sans doute faisaient-elles désormais confiance à la Haute Autorité qui, en rendant le mécanisme obligatoire, avait par là même assumé pleinement la responsabilité de son fonctionnement. Mais, à vrai dire, cette question n'a que peu d'importance, car on pourrait toujours rétorquer qu'il ne dépendait que des requérantes de ne pas subir les conséquences de cette abstention purement volontaire de leur part.

La vraie question est de savoir si et dans quelle mesure les sociétés membres soit des organismes de Bruxelles, soit des bureaux régionaux, étaient en état d'exercer un contrôle sérieux sur la gestion de ces organismes, et notamment, sur les conditions de l'admission des ferrailles, telles que les ferrailles de démolition navale, au bénéfice de la péréquation. Or, sur ce point, une réponse négative nous paraît certaine.

En ce qui concerne la Caisse et l'Office, tout d'abord, il suffit de se référer aux statuts, tels qu'ils ont été publiés au «Moniteur belge», pour se rendre compte que la gestion appartenait exclusivement au conseil d'administration. C'est là d'ailleurs une situation tout à fait normale, car il s'agit ici de problèmes d'administration qui échappent normalement aux simples membres de l'assemblée générale; or, il est très vraisemblable que les requérantes, même si elles avaient maintenu leur adhésion, n'auraient pas été appelées à faire partie du conseil d'administration.

Pour ce qui est de Campsider, il en est de même, ainsi qu'il résulte des statuts produits. La possibilité réelle d'exercer une surveillance pour une société ne faisant pas partie du conseil d'administration apparaît des plus minces si l'on en juge par les réponses aux questions orales posées lors de la dernière audience.

Quant à la question de savoir si Campsider relève ou non de l'article 2395 du code civil italien d'après lequel les actionnaires d'une société par actions ne sont pas liés par les actes des administrateurs et peuvent même leur demander des comptes, nous ne pensons pas que vous ayez à la trancher. Il s'agit, en effet, d'une question de droit interne qui ne pourrait se poser que dans les rapports de droit privé entre Campsider et Meroni et non dans les rapports de droit public entre Meroni et la Haute Autorité, sur la base de l'article 40. A cet égard, on ne doit envisager, à notre sens, que la situation de fait. Or, il paraît bien établi que, pratiquement du moins, aucune surveillance réelle ne pouvait normalement être exercée par les sociétés Meroni sur les contrôles relatifs à l'admission des ferrailles effectués par Campsider et qu'aucune surveillance réelle n'aurait davantage pu être exercée par les sociétés Meroni et la société Chasse sur les contrôles de même nature effectués à Bruxelles si les trois requérantes avaient accepté de faire partie de la Caisse et de l'Office.

3. LA PREUVE DE L'EXISTENCE D'UNE FAUTE DE LA HAUTE AUTORITÉ

C'est la question de fond, sur laquelle il n'y a guère, à vrai dire, d'éléments nouveaux. Nous voyons cependant plus clairement sur quels faits précis les requérantes s'appuient pour établir l'existence d'une faute de service des organismes de Bruxelles et de la Haute Autorité. Cela est vrai en particulier pour la société Chasse, qui se bornait dans son recours à invoquer les fraudes commises par le fonctionnaire néerlandais du ministère des affaires économiques. Vous apprécierez si, comme nous l'avions pensé tout d'abord, la limitation à cet égard des conclusions du recours Chasse continue à s'opposer à ce que l'indemnité éventuellement allouée à cette société soit étendue à l'ensemble du préjudice résultant des fraudes.

Mais nous ne pensons pas qu'en posant cette question relative aux «faits précis» vous ayez entendu réclamer de nouvelles preuves de l'existence d'une faute de service. Nous ne voyons pas, en effet, ce que les requérantes pourraient apporter de nouveau, à moins d'exiger d'elles des indications sur le fonctionnement intérieur des administrations intéressées (organismes de péréquation et Haute Autorité), par exemple les défauts d'organisation de tel ou tel bureau ou les négligences de tel ou tel chef de service. Mais ce serait là rétrécir singulièrement le champ d'application de l'article 40 et revenir sur votre propre jurisprudence, telle que nous l'avons rappelée. La preuve de la faute de service doit résulter d'une comparaison entre, d'une part, les faits même de fraudes (lesquels, hélas, sont fort précis et surabondamment établis) et, d'autre part, le comportement, en face de ces faits, tant des organismes chargés de la gestion que de la Haute Autorité chargée de la surveillance et du contrôle.

A cet égard, la lecture du rapport de la Haute Autorité et du rapport Poher nous semble plus intéressante que toutes les pièces de procédure produites et toutes les plaidoiries entendues, si bien rédigées et si brillantes qu'elles aient été. En tout cas, notre opinion n'a pas changé et nous ne pouvons que nous référer à nos précédentes observations auxquelles nous vous prions de bien vouloir vous reporter.

Nous persistons dans nos précédentes conclusions, nous rapportant toutefois à votre sagesse en ce qui concerne les restrictions que nous avions cru devoir formuler au sujet de la société Chasse.

( 1 ) La Haute Autorité.