Conclusions de l'avocat général Vilaça présentées le 1er octobre 1987. - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord contre Commission des Communautés européennes. - Organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine - Fixation des taux de la prime annuelle par brebis pour la Grande-Bretagne. - Affaires jointes 305/85 et 142/86.



Recueil de jurisprudence 1988 page 00467



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . I - Par les recours soumis à notre appréciation, le Royaume-Uni demande l' annulation du règlement n° 1989/85 de la Commission, du 18 juillet 1985 ( 1 ), et du règlement n° 728/86, également de la Commission, du 11 mars 1986 ( 2 ), qui ont fixé le montant de la prime annuelle payable par brebis pour la région 5 ( Grande-Bretagne ) au cours des campagnes 1984/1985 et 1985, conformément à l' article 5 du règlement n° 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980, portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine ( 3 ), modifié par le règlement n° 871/84 du Conseil, du 31 mars 1984 ( 4 ).

2 . II - L' organisation commune en question a été créée dans le but ( qui n' a probablement pas été atteint ) ( 5 ) de faciliter l' adaptation de l' offre aux exigences du marché et de rapprocher progressivement les marchés des différentes régions pour aboutir à un marché unique et un système de prix unique dans toutes les régions de la Communauté . La Communauté était divisée à l' origine en cinq régions; ce nombre a été par la suite porté à six, la Grande-Bretagne constituant la région 5 .

3 . Le règlement n° 1837/80 a été modifié à plusieurs reprises au cours d' une période de transition, notamment par le règlement n° 871/84 précité, du 31 mars 1984; le régime qui résulte de cette dernière modification est celui qui nous intéresse tout particulièrement .

4 . Le rapport d' audience décrit en termes clairs et complets le régime en question; nous nous bornerons dès lors à souligner les points les plus pertinents pour la solution des présents recours .

5 . Outre d' autres mesures d' intervention prévues par l' article 6 ( aides au stockage privé et achats d' intervention ), la réglementation à laquelle nous nous référons a institué deux types de primes à la production : une prime annuelle par brebis, destinée à compenser la perte de revenu pouvant résulter de l' instauration de l' organisation commune de marché ( article 5, modifié par le règlement n° 871/84 ), et une prime hebdomadaire variable à l' abattage d' ovins . Cette dernière prime peut être octroyée en Grande-Bretagne ( région 5 ), dans la mesure où la Grande-Bretagne n' effectue pas d' achats d' intervention et pour autant que les prix constatés sur les marchés représentatifs de cette région se situent en dessous d' un "niveau directeur" correspondant à 85 % du prix de base prévu par le règlement; le montant de la prime est égal à la différence entre le niveau directeur saisonnalisé et le prix de marché ( article 9, paragraphes 1 et 2 ).

6 . En cas de paiement de la prime variable ( article 9, paragraphe 3 ), lorsque les produits en cause sortent de la région concernée, un montant équivalant à celui de la prime effectivement octroyée ( mécanisme du "clawback ") doit être perçu selon des modalités à fixer par la Commission, cela afin d' éviter des distorsions de concurrence . La Cour a déjà admis la légalité de ce mécanisme dans son arrêt du 15 septembre 1982 dans l' affaire Kind/CEE ( 6 ); le champ d' application est actuellement en litige dans les affaires 61 et 162/86 .

7 . Pour éviter le cumul des deux différentes primes, l' article 5, paragraphe 6, du règlement n° 1837/80, modifié par le règlement n° 871/84, prévoit que la perte de revenu, qui constitue la base du calcul de la prime annuelle, est diminuée de la moyenne pondérée des primes variables effectivement octroyées . Cette moyenne, exprimée par 100 kilogrammes, poids carcasse, "est obtenue en divisant le montant total des primes effectivement octroyées par la production des animaux pour lesquels la prime variable peut être versée lors de l' abattage ou, selon le cas, lors de leur première mise sur le marché ".

8 . C' est sur l' interprétation de ce paragraphe 6, alinéa 2, de l' article 5 que porte le différend qui est à la base des recours soumis à votre appréciation .

9 . En effet, en calculant la moyenne pondérée des primes variables, la Commission a inclus dans le "montant total des primes effectivement octroyées" ( numérateur ) les premiers versements lors de l' exportation des brebis ou de la viande d' agneau, effectuée dans le cadre du système de contrôle dénommé "Special Export Certification" ( SEC ), en excluant la production correspondante du calcul de la "production des animaux pour lesquels la prime variable peut être versée lors de l' abattage ou, selon le cas, lors de leur première mise sur le marché" ( dénominateur ).

10 . Le problème résulte du fait que - le Royaume-Uni étant, conformément à l' article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1633/84 de la Commission, du 8 juin 1984, portant ( en remplacement du règlement n° 2661/80 ) modalités d' application de la prime variable à l' abattage des ovins ( 7 ), compétent pour déterminer, parmi les animaux qui remplissent les conditions de l' article 1er, paragraphe 1, du règlement précité, ceux auxquels il réserve le droit à la prime - cette prime n' est généralement pas octroyée en vue de l' abattage des brebis . Or, les brebis destinées à être exportées vivantes ou sous forme de carcasses donnent automatiquement lieu au paiement d' un montant équivalant à celui de la prime (" clawback "). La prime est alors octroyée au moment de l' exportation sous la forme d' une compensation du montant équivalent, les animaux ou carcasses étant restés, jusqu' à ce moment, soumis aux mesures de contrôle SEC .

11 . III - Selon le Royaume-Uni, en effectuant le calcul dont il est question plus haut, la Commission a interprété et appliqué l' article 5, paragraphe 6, du règlement n° 1837/80 de manière inexacte, ce qui fait que le calcul du montant de la prime annuelle par brebis pour la région 5 a été faussé et, partant, que les montants indiqués dans les règlements litigieux ( 7,570 écus pour la campagne 1984/1985 et 11,836 écus pour la campagne 1985 au lieu de, respectivement, 8,344 et 12,269 écus ) sont sensiblement inférieurs aux montants dus .

12 . Selon nous, et compte tenu des moyens invoqués et des arguments avancés par chacune des parties ( et qui sont exposés en termes succincts dans le rapport d' audience ), on peut déduire du procès, avec suffisamment de certitude, les conclusions suivantes .

13 . 1 . La Commission admet que les primes octroyées à la suite de la délivrance d' un certificat dans le cadre des mesures SEC constituent une "prime variable" au sens de la législation communautaire y relative; en d' autres termes, elle ne les aurait pas inclus dans le dividende de l' article 5, paragraphe 6, c' est-à-dire dans le "montant total des primes effectivement octroyées ".

14 . Du reste, le gouvernement britannique a expliqué, selon nous à suffisance de droit, la nature et le fonctionnement de la prime liée aux certificats SEC, laquelle prime, qui peut être versée "lors de l' abattage", c' est-à-dire lors du contrôle des conditions d' octroi, est en pratique liquidée par compensation avec le "clawback" dû à l' exportation ( de la même manière que, dans les autres cas, la prime est généralement payée quatre semaines après la délivrance du certificat concerné ).

15 . Selon le Royaume-Uni, le système en cause était basé sur le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par l' article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1633/84 .

16 . Le système SEC a été abrogé, par étapes, par le règlement n° 3451/85 de la Commission, du 6 décembre 1985 ( 8 ) et, ensuite, par le règlement n° 9/86 de la Commission, du 3 janvier 1986 ( 9 ); or, sa légalité n' a jamais été mise en cause, comme l' indique le fait que l' article 1er, paragraphe 2, sous A, du règlement n° 3451/85 prévoyait expressément son maintien (" toutefois, le Royaume-Uni peut prévoir l' octroi de la prime, lors de l' exportation ...") pour les béliers ou carcasses de béliers .

17 . 2 . Les termes dans lesquels l' article 5, paragraphe 6, du règlement n° 1837/80 définit le diviseur reproduisent les deux critères alternatifs auxquels, selon la réglementation en cause, l' octroi de toute prime variable doit satisfaire .

18 . Ces critères sont énoncés respectivement à l' article 9, paragraphe 1 ( nouvelle rédaction ), du règlement n° 1837/80 - "prime à l' abattage des ovins" - et à l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1633/84 - "octroi de la prime lors de la première mise sur le marché en vue de l' abattage ".

19 . Il n' est donc pas possible de se référer à ces deux critères pour exclure une quelconque catégorie de viandes ou d' animaux pour laquelle un certificat aurait été délivré en Grande-Bretagne, étant donné qu' une catégorie qui ne serait pas visée par l' article 5, paragraphe 6, ne pourrait pas donner lieu à la délivrance d' un certificat susceptible d' entraîner l' octroi de la prime variable .

20 . 3 . Si on inclut le montant des primes variables, versées au titre des mesures SEC, dans le dividende, l' exclusion, dans le diviseur, de la viande et des animaux qui ont donné lieu à ces versements est à première vue contraire aux exigences logiques de l' arithmétique courante .

21 . Nous rappellerons que l' article 5, paragraphe 6, alinéa 1, prévoit qu' il faut déduire de la perte de revenu la "moyenne pondérée des primes variables effectivement octroyées", l' alinéa 2 se bornant à expliquer comment cette moyenne est obtenue .

22 . Sans prétendre approfondir la nature de la distinction entre une moyenne pondérée et une moyenne arithmétique simple, nous pensons que, pour calculer la vitesse moyenne atteinte par une voiture circulant entre deux villes et pondérée par l' état de la chaussée, nous ne devrions pas exclure du temps consacré à ce parcours le laps de temps correspondant aux passages sur les chemins de terre ou dans les agglomérations si nous incluons dans le calcul la totalité de la distance : le résultat serait alors faussé .

23 . Dans le cas d' espèce, une conséquence analogue ne devrait être admise que si des raisons essentielles et très importantes ( économiques ou autres ) l' imposent impérativement .

24 . Or, bien qu' elle y ait été invitée au cours de l' audience elle-même, la Commission n' est pas parvenue à prouver l' existence de ces raisons, et elle a seulement tenté une argumentation explicative ex post facto et invoqué des circonstances liées à l' historique de la règle .

25 . 4 . En ce qui concerne ces explications, elles sont invoquées pour le cas où la prime variable constitue pour la Grande-Bretagne une avance qui s' ajoute aux acomptes versés à cette région sur le montant de la prime annuelle en vertu de l' article 5, paragraphe 4, tandis que les producteurs des autres régions pourraient bénéficier seulement de ces dernières avances .

26 . Or, il s' agit d' un raisonnement ex post, et la Commission n' a pas pu prouver que cette circonstance - à supposer qu' elle constitue en fait un avantage supplémentaire non justifié par des raisons liées à la situation spécifique de la région 5 - conduit, de quelque façon que ce soit, le législateur ( à savoir le Conseil ) à compenser l' avantage en question par une réduction du dénominateur de la fraction en excluant une certaine catégorie de viande .

27 . On ne voit pas pourquoi il faudrait neutraliser l' avantage que constitue le paiement anticipé des primes variables, en faussant le calcul de la moyenne pondérée prescrite par l' article 5, paragraphe 6 : à supposer que cet avantage doive être compensé, il serait beaucoup plus logique qu' il le soit par une déduction du montant des acomptes visés à l' article 5, paragraphe 4, ce qui n' est apparemment pas le cas .

28 . Or, il faut observer qu' il s' agit d' un avantage légalement prévu pour la région 5, et qu' il n' existe pas de disposition réglementaire qui fasse qu' il soit, sans conteste, nécessaire de neutraliser cet avantage lors du calcul du montant final de la prime annuelle .

29 . Du reste, on ne voit pas pourquoi - à supposer que telle soit la raison du régime préconisé par la Commission - il faudrait exclure uniquement la viande de brebis visée par les "primes SEC" et non toute autre viande d' animaux pour laquelle les producteurs avaient droit à des primes variables à l' abattage non pas sur la base des mesures SEC, mais à un autre titre, étant donné que ces producteurs retireraient, eux aussi, un avantage de ces paiements anticipés .

30 . 5 . En ce qui concerne l' historique de l' article 5, paragraphe 6, la Commission, se basant sur les comptes rendus des réunions du groupe de travail du Conseil sur la viande ovine, a expliqué que le texte final du précepte était en définitive le résultat de commentaires formulés soit par le Royaume-Uni, soit par la France, et qui ont conduit la Commission elle-même à présenter une nouvelle proposition destinée à répondre aux objections formulées par les deux délégations .

31 . Force est de constater que cette allégation se concilie difficilement avec celle que nous avons analysée dans le paragraphe antérieur : on ne voit pas quelle est la véritable raison de la modification du texte et, par conséquent, on s' interroge une fois de plus sur la portée du précepte .

32 . En tout état de cause, cette interprétation du sens et des objectifs de la modification du texte ne peut pas non plus, selon nous, servir en soi, en l' absence d' autres raisons de fond, à légitimer une interprétation de la règle qui détruit la cohérence interne de celle-ci et conduit par des voies illogiques à des résultats anormaux .

33 . Si, pour tenir compte des observations de la délégation française, il fallait exclure la viande ou les animaux visés par les "primes SEC" du diviseur de la fraction, il faudrait logiquement exclure le montant des primes du dividende, ce que la Commission n' a pas fait .

34 . Comme le gouvernement britannique le souligne, le problème soulevé par la France dépassait du reste celui de la simple composition de la fraction visée à l' article 5, paragraphe 6, en influant sur la légalité même de l' "application de la prime variable aux seules brebis destinées à l' exportation" ( compte rendu de la réunion du Conseil ). On ne peut, dès lors, pas placer sur un pied d' égalité l' objection de la délégation française et celle du Royaume-Uni qui était, quant à elle, directement liée à la formule utilisée, concrètement l' intégration, dans le dénominateur, de la production réalisée au cours des semaines pour lesquelles le niveau de la prime variable était égal à zéro .

35 . Or, si nous voulons nous situer dans l' optique du renvoi que la Commission fait à la position de la délégation française, nous devrons conclure que : ou bien les producteurs britanniques bénéficiaient d' un avantage illicite ou injustifié, qu' il fallait supprimer; ou bien, au contraire, il s' agissait d' un avantage licite et justifié, dont l' intégration dans le "montant total des primes effectivement octroyées" avait pour effet que, pour calculer la moyenne, il fallait inclure les animaux ou la viande correspondants dans le diviseur .

36 . En tout état de cause et étant donné que le raisonnement de la Commission manque de logique, il faudrait à tout le moins exiger que le texte du précepte impose clairement la solution illogique, ce qui, comme nous l' avons vu, n' est pas non plus le cas .

37 . Cette exigence de clarté se justifie d' autant plus que la première version de la proposition de la Commission (" production donnant lieu au paiement des primes ") visait incontestablement à inclure la "viande SEC" dans le dénominateur, rien ne permettant de supposer que la modification du texte avait un but autre que celui de dissiper les doutes suscités, et non ( sous une forme équivoque ) de modifier fondamentalement la formulation utilisée .

38 . 6 . Du fait de l' interprétation adoptée par la Commission, le niveau de la prime annuelle destinée à compenser la perte de revenu se situera dans la région 5, pour des raisons qui ne sauraient convaincre, au-dessous du prix de base, ce qui est contraire aux objectifs de l' article 5, paragraphes 1, 2 et 3, du règlement n° 1837/80, sans qu' il soit nécessaire de vérifier s' il y a ou non violation caractérisée des principes d' égalité ou de non-discrimination entre les producteurs des différents États membres .

39 . IV - Eu égard à ce qui précède, nous n' hésitons pas à vous proposer de faire droit au recours du Royaume-Uni en annulant les règlements litigieux . Par conséquent, il incombera à la Commission de refaire les calculs dans le sens qui ressortira de votre arrêt; il lui incombera aussi, conformément à l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, de supporter les dépens de l' instance .

(*) Traduit du portugais .

( 1 ) JO L 186 du 19 . 7 . 1985, p . 22 .

( 2 ) JO L 69 du 12 . 3 . 1986, p . 6 .

( 3 ) JO L 183 du 16 . 7 . 1980, p . 1 .

( 4 ) JO L 90 du 1 . 4 . 1984, p . 35 .

( 5 ) Voir rapport spécial de la Cour des comptes, 84/C 234/01, JO C 234 du 4 . 9 . 1984, p.1 .

( 6 ) Affaire 106/81, Rec . 1982, p . 2885 .

( 7 ) JO L 154 du 9 . 6 . 1984, p . 27 .

( 8 ) JO L 328 du 7 . 12 . 1985, p . 23 .

( 9 ) JO L 2 du 4 . 1 . 1986, p . 14 .