Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 28 octobre 1999. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Manquement d'Etat - Directives 92/49/CEE et 92/96/CEE - Législation nationale prévoyant la communication au ministre compétent, lors de la première commercialisation d'un modèle de contrat d'assurance, des conditions de ce contrat. - Affaire C-296/98.



Recueil de jurisprudence 2000 page I-03025



Conclusions de l'avocat général

A - Introduction

1 Dans le cadre du présent recours en manquement, la Commission critique une pratique administrative de l'autorité française de contrôle des assurances, fondée sur la loi, consistant à collecter régulièrement un certain nombre d'informations relatives à tout modèle de contrat d'assurance commercialisé pour la première fois sur le territoire français comme contraire à deux directives concernant l'assurance directe qui prévoient que de telles informations - comme par exemple les conditions des polices d'assurance, les tarifs, etc. - ne sont précisément pas soumises à une obligation de communication ou d'approbation préalable. Il s'agit de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (1) ainsi que de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive «assurance vie») (2).

Sur la législation applicable

2 Les dispositions pertinentes du Code des assurances français prévoient ce qui suit:

Selon l'article L 310-8, lorsqu'elles commercialisent pour la première fois en France un modèle de contrat d'assurance, les entreprises d'assurance ou de capitalisation en informent le ministre chargé de l'Économie et des Finances dans les conditions fixées par arrêté de celui-ci (3). L'article A 310-1 dispose que l'information visée au premier alinéa de l'article L 310-8 prend la forme d'une fiche rédigée en langue française et comportant les informations mentionnées en annexe de cet article.(4)

3 Ce formulaire dénommé «fiche de commercialisation» ou «fiche signalétique» sollicite une série d'informations concernant la dénomination de l'entreprise d'assurance, le type de contrat ainsi que ses caractéristiques.

4 La Commission considère que l'exigence systématique d'une communication de ces informations - sur laquelle des plaintes émanant du secteur de l'assurance ont attiré son attention - est contraire aux directive 92/49 et 92/96. Elle fait valoir au soutien de son argumentation des extraits suivants des dispositions pertinentes des deux directives précitées:

Article 6, paragraphe 3, premier à troisième alinéas, de la directive 92/49:

«La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui prévoient l'approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire à l'exercice normal du contrôle.

Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurances, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l'entreprise a l'intention d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l'approbation des majorations de tarifs proposées qu'en tant qu'élément d'un système général de contrôle des prix.»

Article 29 de la directive 92/49:

«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu'une entreprise d'assurance se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d'assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de ces conditions et de ces autres documents, sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable de l'exercice de son activité.

...»

Article 39, paragraphe 2, de la directive 92/49:

«L'État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l'entreprise se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d'assurance, il ne peut exiger de toute entreprise souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d'assurance, en régime d'établissement ou en régime de libre prestation de services, que la communication non systématique des conditions et des autres imprimés qu'elle se propose d'utiliser, sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable de l'exercice de son activité.»

Article 5, paragraphe 3, premier à troisième alinéas, de la directive 92/96:

«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs, des bases techniques, utilisées notamment pour le calcul des tarifs et des provisions techniques, et des formulaires et autres imprimés que l'entreprise d'assurance se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance.

Nonobstant le premier alinéa, dans le seul but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux principes actuariels, l'État membre d'origine peut exiger la communication systématique de bases techniques, utilisées pour le calcul des tarifs et des provisions techniques sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable à l'exercice de son activité.

La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui prévoient l'approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire à l'exercice normal du contrôle.»

Article 29, premier et deuxième alinéas, de la directive 92/96:

«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs, des bases techniques, utilisées notamment pour le calcul des tarifs et des provisions techniques, et des formulaires et autres imprimés que l'entreprise d'assurance se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance.

Nonobstant le premier alinéa, et dans le seul but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux principes actuariels, l'État membre d'origine peut exiger la communication systématique des bases techniques utilisées pour le calcul des tarifs et des provisions techniques, sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable à l'exercice de son activité.»

Article 39, paragraphe 2, de la directive 92/96:

«L'État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs, des bases techniques, utilisées notamment pour le calcul des tarifs et des provisions techniques, des formulaires et des autres imprimés que l'entreprise se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d'assurance, il ne peut exiger de toute entreprise souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d'assurance, en régime d'établissement ou en régime de libre prestation de services, que la communication non systématique des conditions et des autres imprimés qu'elle se propose d'utiliser, sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable de l'exercice de son activité.»

Sur la procédure

5 La Commission a ouvert la procédure précontentieuse relative au présent recours en manquement par lettre de mise en demeure du 17 janvier 1997.

Dans sa réponse du 25 mars 1997, le gouvernement français a fait valoir que les directives permettaient d'effectuer un contrôle a posteriori et par sondage des contrats. Les informations demandées sont, selon lui, distinctes des informations dont la communication préalable et systématique est interdite par les directives. La communication de la fiche signalétique ne s'aurait s'assimiler à une approbation préalable des contrats afférents. Le gouvernement français a toutefois accepté de réexaminer le code des assurances afin de lever les éventuelles ambiguïtés.

La Commission a maintenu l'intégralité des griefs dans son avis motivé du 3 décembre 1997. Le gouvernement français n'a pas répondu à cet avis motivé. La Commission a donc introduit un recours en manquement devant la Cour de justice.

6 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- constater qu'en maintenant en vigueur les articles L 310-8 et A 310-1 du Code des assurances, selon lesquels

a) lorsqu'elles commercialisent pour la première fois en France un modèle de contrat d'assurance, les entreprises d'assurance ou de capitalisation en informent le ministre chargé de l'Économie et des Finances dans les conditions fixées par arrêté de celui-ci;

b) l'information visée au premier alinéa de l'article L 310-8 prend la forme d'une fiche rédigée en langue française et comportant les informations mentionnées en annexe de cet article,

la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du Traité instituant la Communauté européenne et des dispositions des article 6, paragraphes 3, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directive autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») ainsi que des articles 5, paragraphes 3, 29 et 39 de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive «assurance non vie»)

et

- condamner la République française aux dépens.

7 Le gouvernement français conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- rejeter le recours comme non fondé;

- condamner la Commission aux dépens.

B - Analyse

8 De l'avis de la Commission, l'obligation de communication systématique imposée par les autorités françaises est contraire à la ratio legis des directives 92/49 et 92/96. Celles-ci prévoient l'agrément et le contrôle des entreprises d'assurance dans leur État membre d'origine (5). Selon elle, l'autorité de contrôle compétente informe alors l'autorité de contrôle de l'État membre sur le territoire duquel l'entreprise entend effectuer des activités en libre prestation de services (6), d'où il résulte que les autorités de cet État membre sont parfaitement informées des activités d'entreprises d'assurance titulaires d'un agrément dans d'autres États membres. C'est pourquoi le recensement systématique de la totalité des nouveaux produits d'assurance n'est pas, de l'avis de la Commission, nécessaire à l'exercice d'un contrôle efficace, par sondage et a posteriori. Il doit être considéré comme une entrave aux entreprises d'assurance étrangères assimilable à un contrôle systématique déguisé.

9 La Commission estime que la pratique incriminée est contraire au contenu et aux objectifs des directives 92/49 et 92/96. A cet égard, elle se fonde notamment sur les considérants 20) et 21), de la directive 92/96, dont elle cite l'extrait suivant:

«(21) ... les États membres doivent être en mesure de veiller à ce que les produits d'assurance et la documentation contractuelle utilisée pour la couverture des engagements pris sur leur territoire, en régime d'établissement ou en régime de libre prestation de services, respectent les dispositions légales spécifiques d'intérêt général applicables ... les systèmes de contrôle à employer doivent s'adapter aux exigences du marché intérieur sans pouvoir constituer une condition préalable à l'exercice de l'activité d'assurance ... dans cette perspective, les systèmes d'approbation préalable des conditions d'assurance n'apparaissent pas justifiés ...»

10 La Commission soutient que les dispositions pertinentes des directives interdisent sans aucune ambiguïté toute approbation préalable ou communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs, des formulaires et des autres imprimés que les entreprises d'assurance se proposent d'utiliser dans leurs relations avec les preneurs d'assurance. Les États membres pourraient seulement exiger la communication par sondage et a posteriori des conditions et d'autres documents, sans qu'une telle exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable de l'exercice de son activité.

11 Le gouvernement français répond à cela que les informations demandées dans la «fiche signalétique» ne figurent pas parmi les conditions générales des polices d'assurance, dont la communication systématique est prohibée. Il fait valoir qu'il n'existe aucune définition de la notion de «conditions générales des polices d'assurance» dans les directives. Selon la doctrine, on entend par cette notion autre chose que le contenu de la «fiche signalétique». En outre, cette fiche de commercialisation est nécessaire à l'exercice normal, autorisé par la directive, des contrôles. Enfin, le contrôle des conditions générales des polices d'assurance est pratiqué en France a posteriori et par sondage.

Le gouvernement français termine en annonçant une modification du code des assurances. Il est prévu que l'article L 310-8 fasse l'objet d'une modification au fond tendant à ce qu'il dispose que les entreprises d'assurance informent le ministre chargé de l'Économie et des Finances sous une forme définie par arrêté de celui-ci dans les trois mois suivant la commercialisation d'un nouveau modèle de contrat d'assurance.

12 Il est apparu au cours de la procédure orale que la modification législative annoncée a été réalisée entre-temps. La Commission a présenté ses observations à ce sujet en faisant valoir que l'obligation de communication systématique et a posteriori était également contraire aux directives.

Appréciation

13 L'unique question de droit qui détermine la solution consiste à vérifier si le recensement systématique de tout nouveau modèle de contrat d'assurance par l'autorité française de contrôle - que ce soit avant ou juste après sa commercialisation - est ou non contraire aux directives 92/49 et 92/96.

14 Il faut concéder au gouvernement français que la directive ne définit pas la notion de «conditions générales des polices d'assurance». De plus, il peut être admis aux fins de la présente affaire que les informations devant être communiquées à une administration à la demande de celle-ci et au moyen d'un formulaire ne constituent pas des «conditions générales de polices d'assurance» selon l'acception juridique courante. Il peut donc être renoncé à une définition doctrinale plus précise de la notion de «conditions générales des contrats».

15 Le recours introduit par la Commission tend à ce que la Cour statue, non pas sur le point de savoir si la fiche signalétique ou de commercialisation doit être considérée comme une demande de communication explicitement interdite des conditions générales du contrat, mais sur le point de savoir si l'obligation de communication de tout nouveau modèle de contrat au moyen d'un formulaire doit être considérée comme une entrave aux entreprises d'assurance assimilable à une obligation de communication systématique des conditions générales des polices d'assurance.

16 Dans cette optique, il y a lieu de faire droit au recours introduit par la Commission. Les directives 92/49 et 92/96 sont à considérer comme le point d'orgue d'un mouvement de libéralisation dans le secteur des assurances ayant pour objet et comme objectif la réalisation d'un marché intérieur des assurances. La suppression et l'interdiction durable des entraves à l'activité économique des entreprises d'assurances par delà les frontières intérieures de la Communauté constituent un élément essentiel de ce marché intérieur. Le type d'entraves proscrites est précisé dans des termes très proches à plusieurs reprises par les directives pertinentes (7).

17 Il est effectivement contraire à la ratio legis des directives que les États membres érigent des entraves aux activités économiques libéralisées par les directives, lorsque celles-ci ont des effets équivalents à ceux des entraves explicitement interdites, sans qu'il soit nécessaire de statuer définitivement sur le point de savoir si les mesures prises par les États membres correspondent à celles interdites par les directives. Il résulte d'une appréciation globale des dispositions connexes des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49 et des articles 5, 29 et 39 de la directive 92/96 que les États membres ont entendu exclure la communication systématique de l'ensemble des modèles de contrat en tant que condition préalable à l'exercice d'activités économiques par une entreprise d'assurance sur le territoire d'un autre État membre. Le principe de l'État d'origine (8) est en principe applicable à l'agrément et au contrôle des entreprises d'assurance, bien que l'État d'exercice ne perde pas tout contrôle, par exemple sur le respect des dispositions nationales relatives aux contrats.

18 Pour l'exercice d'un tel contrôle, il est toutefois suffisant que les autorités de l'État membre concerné soient informées de l'activité de l'entreprise d'assurance et qu'elles disposent ainsi de l'accès aux documents nécessaires. Or, conformément aux directives 92/49 et 92/96, une telle information fait déjà l'objet d'une transmission entre les autorités (9). Il y a donc lieu de rejeter l'argumentation du gouvernement français, selon laquelle un contrôle efficace ne serait pas possible en l'absence d'un recensement systématique des informations nécessaires au moyen de la fiche signalétique.

19 En conclusion, il y a lieu de considérer la demande systématique de fiches signalétiques ou de commercialisation comme une entrave disproportionnée, contraire aux dispositions des directives 92/49 et 92/96.

Dépens

20 Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens. Eu égard à la conclusion défendue ci-avant, il y aurait lieu de condamner la République française aux dépens.

C - Conclusion

21. A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer en ce sens:

1. En maintenant en vigueur les articles L 310-8 et A 310-1 du Code des assurances, selon lesquels

a) lorsqu'elles commercialisent pour la première fois en France un modèle de contrat d'assurance, les entreprises d'assurance en informent le ministre chargé de l'Economie et des Finances dans les conditions fixées par arrêté de celui-ci;

b) l'information visée au premier alinéa de l'article L 310-8 prend la forme d'une fiche rédigée en langue française et comportant les informations mentionnées en annexe de cet article,

la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE, des articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive assurance non vie) et aux articles 5, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance vie).

2. La République française est condamnée aux dépens.

(1) - JO L 228, p. 1.

(2) - JO L 360, p. 1.

(3) - Loi n_ 94-5 du 4 janvier 1994.

(4) - Arrêté du 8 août 1994.

(5) - Voir l'article 34 de la directive 92/49/CEE ainsi que l'article 34 de la directive 92/96/CEE.

(6) - Voir l'article 35 de la directive 92/49/CEE et l'article 35 de la directive 92/96/CEE.

(7) - Voir le dispositions citées ci-avant au point 4.

(8) - Voir les articles 4, 5 et 6 de la directive 92/49 et les articles 3, 4 et 5 de la directive 92/96.

(9) - Voir l'article 35 des directives.