Affaire T-66/01

Imperial Chemical Industries Ltd

contre

Commission européenne

«Concurrence — Abus de position dominante — Marché de la soude au Royaume-Uni — Décision constatant une infraction à l’article 82 CE — Prescription du pouvoir de la Commission d’infliger des amendes ou des sanctions — Délai raisonnable — Formes substantielles — Autorité de la chose jugée — Existence de la position dominante — Exploitation abusive de la position dominante — Affectation du commerce entre États membres — Amende — Gravité et durée de l’infraction — Circonstances atténuantes»

Arrêt du Tribunal (sixième chambre) du 25 juin 2010 II - 2645

Sommaire de l’arrêt

(Art. 81 CE et 82 CE; règlement du Conseil no 17, art. 15, § 2)

(Art. 81 CE et 82 CE; règlement du Conseil no 17, art. 15, § 2)

(Art. 81 CE et 82 CE; règlement du Conseil no 2988/74)

(Art. 81 CE, 82 CE et 233 CE; règlement du Conseil no 17)

Aux termes de l’article 3 du règlement no 2988/74, relatif à la prescription en matière de poursuites et d’exécution dans le domaine du droit de la concurrence, la prescription en matière de poursuites est suspendue aussi longtemps qu'une décision de la Commission fait l’objet d’une «procédure pendante devant la Cour de justice des Communautés européennes». Cette référence doit être comprise, depuis la création du Tribunal de première instance, comme visant en premier lieu une procédure pendante devant celui-ci, dans la mesure où les recours infligeant des sanctions ou des amendes dans le domaine du droit de la concurrence relèvent de sa compétence. La prescription est également suspendue pendant la durée d’une procédure de pourvoi devant la Cour de justice. L’article 60 du statut de la Cour de justice et l’article 3 du règlement no 2988/74 ayant un champ d’application différent, l’absence d’effet suspensif d’un pourvoi n’est pas de nature à priver de tout effet l’article 3 dudit règlement, qui concerne des situations dans lesquelles la Commission doit attendre la décision du juge communautaire. En outre, l’article 3 du règlement no 2988/74 protège la Commission contre l’effet de la prescription dans des situations dans lesquelles elle doit attendre la décision du juge communautaire, dans le cadre de procédures dont elle ne maîtrise pas le déroulement, avant de savoir si l’acte attaqué est ou non entaché d’illégalité. L’argument selon lequel, à la suite d’une annulation d’une décision de la Commission, celle-ci ne saurait tirer profit de sa propre faute en infligeant une amende après l’expiration du délai de prescription ne saurait être retenu. En effet, toute annulation d’un acte que la Commission a adopté est nécessairement imputable à celle-ci, en ce sens qu’elle traduit une erreur de sa part. Dès lors, exclure la suspension de la prescription des poursuites, lorsque le recours aboutit à reconnaître une erreur imputable à la Commission, priverait de tout sens l’article 3 du règlement no 2988/74. C’est le fait même qu’un recours est pendant devant le Tribunal ou la Cour qui justifie la suspension, et non les conclusions auxquelles parviennent ces juridictions dans leur arrêt. Enfin, si la Commission devait adopter une nouvelle décision à la suite de l’annulation d’une décision par le Tribunal sans attendre l’arrêt de la Cour, il existerait un risque que deux décisions ayant le même objet coexistent dans l’hypothèse où la Cour annulerait l’arrêt du Tribunal. Il apparaît contraire aux exigences d’économie de la procédure administrative d’imposer à la Commission, dans le seul but d’éviter que la prescription ne soit acquise, l’adoption d’une nouvelle décision avant de savoir si la décision initiale est ou non entachée d’illégalité. La prescription prévue par l’article 3 du règlement no 2988/74 étant suspendue pendant toute la durée de la procédure devant le Tribunal et la Cour, il ne saurait être reproché à la Commission de violer le principe du délai raisonnable du fait d’attendre que le Tribunal et la Cour statuent avant adopter une nouvelle décision, ce fait étant justifié par le respect de la procédure juridictionnelle et des futurs arrêts. (cf. points 73-74, 77, 82, 85-86, 88-89, 132)

Dans le cadre de l’examen d’un grief pris d’une violation du principe du délai raisonnable, il y a lieu d’opérer une distinction entre la procédure administrative diligentée en matière de concurrence en application du règlement no 17 et la procédure juridictionnelle en cas de recours contre la décision de la Commission. La période durant laquelle le juge communautaire examine la légalité de la décision et, en cas de pourvoi, la validité de l’arrêt rendu en première instance, ne peut pas être prise en compte lors de la détermination de la durée de la procédure devant la Commission. (cf. point 102)

La violation du principe du délai raisonnable lors de l’adoption d’une décision à l’issue d’une procédure administrative en matière de concurrence ne justifie l’annulation d’une décision prise par la Commission qu'en tant qu'elle emporte également une violation des droits de la défense de l’entreprise concernée. En effet, lorsqu’il n'est pas établi que l’écoulement excessif du temps a affecté la capacité des entreprises concernées de se défendre effectivement, le non-respect du principe du délai raisonnable est sans incidence sur la validité de la procédure administrative. (cf. point 109)

Le principe général de droit communautaire selon lequel toute personne a droit à un procès équitable, qui s’inspire de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme, et notamment le droit à un procès dans un délai raisonnable, est applicable dans le cadre d’un recours juridictionnel contre une décision de la Commission infligeant à une entreprise des amendes pour violation du droit de la concurrence. Le caractère raisonnable du délai est apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, de l’enjeu du litige pour l’intéressé, de la complexité de l’affaire ainsi que du comportement du requérant et de celui des autorités compétentes. À cet égard, la liste de ces critères n'est pas exhaustive et l’appréciation du caractère raisonnable du délai n'exige pas un examen systématique des circonstances de la cause au regard de chacun d’eux lorsque la durée de la procédure apparaît justifiée au regard d’un seul. Ainsi, la complexité d’une affaire peut être retenue pour justifier un délai de prime abord trop long. En l’absence de tout indice que la durée de la procédure ait eu une incidence sur la solution du litige, un éventuel dépassement du délai raisonnable par le juge, même en le supposant établi, n’aurait aucune incidence sur la légalité de la décision attaquée. Il pourrait justifier le versement d’une indemnité si l’entreprise en faisait la demande. (cf. points 114, 116-117)

L’annulation d’un acte communautaire n’affecte pas nécessairement les actes préparatoires, la procédure visant à remplacer l’acte annulé pouvant, en principe, être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue. Dès lors qu'un vice procédural est intervenu au stade ultime de l’adoption d’une décision sanctionnant une entreprise pour la violation des règles communautaires de concurrence, l’annulation de cette décision n'affecte pas la validité des mesures préparatoires, antérieures au stade où ce vice avait été constaté. Lorsqu'elle adopte une nouvelle décision d’un contenu substantiellement identique et fondée sur les mêmes griefs, la Commission n'est donc pas tenue d’effectuer de nouvelles démarches procédurales. En particulier, il ne saurait lui être reproché de ne pas procéder, avant l’adoption de la nouvelle décision, à une nouvelle audition de l’entreprise en cause, de ne pas donner à celle-ci l’occasion de présenter à nouveau ses arguments, ou de ne pas lui adresser une nouvelle communication des griefs. Quant aux questions de droit susceptibles de se poser dans le cadre de l’application de l’article 233 CE, comme celles relatives à l’écoulement du temps, à la possibilité d’une reprise des poursuites, à l’accès au dossier qui serait inhérent à la reprise de la procédure, à l’intervention du conseiller-auditeur et du comité consultatif ainsi qu’à d’éventuelles implications de l’article 20 du règlement no 17, elles n’exigent pas davantage de nouvelles auditions, dans la mesure où elles ne modifient pas le contenu des griefs, étant seulement justiciables, le cas échéant, d’un contrôle juridictionnel ultérieur. Par ailleurs, une nouvelle audition n'étant pas requise, une nouvelle intervention du conseiller-auditeur n'est pas davantage nécessaire. En effet, il résulte du contenu même de la mission confiée au conseiller-auditeur que son intervention est nécessairement liée à l’audition des entreprises, dans la perspective d’une éventuelle décision. En outre, dans la mesure où la nouvelle décision ne comporte pas de modifications substantielles par rapport à la décision annulée, la Commission, qui n’est pas tenue d’entendre à nouveau l’entreprise concernée, n'est pas davantage tenue de procéder à une nouvelle consultation du comité consultatif en matière d’ententes et de positions dominantes. Pour les mêmes raisons, le dossier soumis au collège des commissaires ne doit pas contenir, notamment, un nouveau rapport du conseiller-auditeur ou un nouveau compte rendu de consultation du comité consultatif. (cf. points 125-126, 134-135, 151, 153-154, 161-162, 168, 174)

Le principe de collégialité repose sur l’égalité des membres de la Commission dans la participation à la prise de décision et implique notamment que les décisions soient délibérées en commun et que tous les membres du collège soient collectivement responsables, sur le plan politique, de l’ensemble des décisions arrêtées. Le respect de ce principe, et spécialement la nécessité que les décisions soient délibérées en commun, intéresse nécessairement les sujets de droit concernés par les effets juridiques qu'elles produisent, en ce sens qu’ils doivent être assurés que ces décisions ont été effectivement prises par le collège et correspondent exactement à la volonté de ce dernier. Tel est le cas, en particulier, des actes, qualifiés expressément de décisions, que la Commission est amenée à prendre à l’égard des entreprises ou des associations d’entreprises en vue du respect des règles de concurrence et qui ont pour objet de constater une infraction à ces règles, d’émettre des injonctions à l’égard de ces entreprises et de leur infliger des sanctions pécuniaires. Le simple fait qu’un communiqué de presse n'émanant pas de la Commission et ne présentant aucun caractère officiel fasse état d’une déclaration effectuée par un porte-parole de la Commission précisant la date à laquelle sera rendue une décision en matière de concurrence et sa teneur, ne saurait suffire à considérer que la Commission a violé le principe de collégialité. N'étant pas lié par une telle déclaration, le collège des commissaires peut décider, au terme d’une délibération en commun, de ne pas adopter une telle décision. (cf. points 175-178)

Afin de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que des décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause. L’autorité de la chose jugée s’attachant à un arrêt est susceptible de faire obstacle à la recevabilité d’un recours si celui ayant donné lieu à l’arrêt en cause a opposé les mêmes parties, a porté sur le même objet et a été fondé sur la même cause, ces conditions ayant nécessairement un caractère cumulatif. L’autorité de la chose jugée ne s’attache qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par la décision judiciaire en cause. (cf. points 196-198)

L’institution dont émane un acte annulé n’est tenue que dans les limites de ce qui est nécessaire pour assurer l’exécution de l’arrêt d’annulation. La procédure visant à remplacer un tel acte peut ainsi être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue. Lorsqu'une décision de la Commission sanctionnant une entreprise en raison d’un abus de position dominante est annulée au motif que l’authentification de ladite décision a été effectuée après sa notification, ce qui constitue une violation d’une forme substantielle au sens de l’article 230 CE, la Commission peut reprendre son analyse au stade de l’authentification, sans devoir examiner si les conclusions relatives au marché en cause qu’elle a tirées lors de l’adoption de la première décision sont toujours valables à la lumière des circonstances de fait et de droit existant au moment de l’adoption de la seconde décision. La considération selon laquelle la constatation de l’existence d’une position dominante résulte d’une analyse de la structure du marché et de la concurrence qui y règne au moment de l’adoption par la Commission de chaque décision n’implique pas que la Commission doive procéder dans tous les cas à une nouvelle analyse du marché en cause au moment de l’adoption de la décision attaquée. La Commission n'est notamment pas tenue de procéder à une telle analyse dès lors que ce n'est pas nécessaire pour assurer l’exécution de l’arrêt annulant la décision. (cf. points 243-245)

La position dominante visée par l’article 82 CE concerne une situation de puissance économique détenue par une entreprise qui lui donne le pouvoir de faire obstacle au maintien d’une concurrence effective sur le marché en cause, en lui fournissant la possibilité de comportements indépendants dans une mesure appréciable vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et, finalement, des consommateurs. Une telle position, à la différence d’une situation de monopole ou de quasi-monopole, n’exclut pas l’existence d’une certaine concurrence, mais met la firme qui en bénéficie en mesure sinon de décider, tout au moins d’influencer notablement les conditions dans lesquelles cette concurrence se développera et, en tout cas, de se comporter dans une large mesure sans devoir en tenir compte et sans pour autant que cette attitude lui porte préjudice. L’existence d’une position dominante résulte en général de la réunion de plusieurs facteurs, qui, pris isolément, ne seraient pas nécessairement déterminants. L’examen de l’existence d’une position dominante sur le marché en cause doit se faire en examinant d’abord sa structure et ensuite la situation concurrentielle sur ledit marché. Des parts de marché extrêmement importantes constituent par elles-mêmes, et sauf circonstances exceptionnelles, la preuve de l’existence d’une position dominante. En effet, la possession d’une part de marché extrêmement importante met l’entreprise qui la détient pendant une période d’une certaine durée, par le volume de production et d’offre qu’elle représente — sans que les détenteurs de parts sensiblement plus réduites soient en mesure de satisfaire rapidement la demande qui désirerait se détourner de l’entreprise détenant la part la plus considérable —, dans une situation de force qui fait d’elle un partenaire obligatoire et qui, déjà de ce fait, lui assure, tout au moins pendant des périodes relativement longues, l’indépendance de comportement caractéristique de la position dominante. Ainsi, une part de marché de 70 à 80 % constitue, en elle-même, un indice clair de l’existence d’une position dominante. De même, une part de marché de 50 % constitue par elle-même, et sauf circonstances exceptionnelles, la preuve de l’existence d’une position dominante. (cf. points 254-257)

Un système de rabais qui a un effet de forclusion sur le marché sera considéré comme étant contraire à l’article 82 CE s’il est appliqué par une entreprise en position dominante. Tel est le cas d’un rabais de fidélité octroyé en contrepartie d’un engagement du client de s’approvisionner exclusivement ou quasi exclusivement auprès d’une entreprise en position dominante. Un tel rabais tend, en effet, à empêcher, par la voie de l’octroi d’avantages financiers, l’approvisionnement des clients auprès de producteurs concurrents. En barrant l’accès au marché à des concurrents, le comportement d’une telle entreprise est susceptible d’avoir des répercussions sur les courants commerciaux et sur la concurrence dans le marché commun. (cf. points 296-297, 337)

Les systèmes de rabais quantitatifs, liés exclusivement au volume des achats effectués auprès d’une entreprise en position dominante, sont généralement considérés ne pas avoir un effet de forclusion interdit par l’article 82 CE. Si l’augmentation de la quantité fournie se traduit par un coût inférieur pour le fournisseur, celui-ci est, en effet, en droit de faire bénéficier son client de cette réduction par le biais d’un tarif plus favorable. Les rabais de quantité sont donc censés refléter des gains d’efficience et des économies d’échelle réalisées par l’entreprise en position dominante. Il s’ensuit qu’un système de rabais dont le taux de la remise augmente en fonction du volume acheté ne violera pas l’article 82 CE, sauf si les critères et les modalités d’octroi du rabais font apparaître que le système ne repose pas sur une contrepartie économiquement justifiée, mais tend, à l’instar d’un rabais de fidélité et d’objectif, à empêcher l’approvisionnement des clients auprès de producteurs concurrents. Pour déterminer l’éventuel caractère abusif d’un système de rabais quantitatifs, il y a donc lieu d’apprécier l’ensemble des circonstances, et notamment les critères et les modalités d’octroi des rabais, et d’examiner si les rabais tendent, par un avantage qui ne repose sur aucune prestation économique qui le justifie, à enlever à l’acheteur, ou à restreindre à son égard, la possibilité de choix en ce qui concerne ses sources d’approvisionnement, à barrer l’accès du marché aux concurrents, à appliquer à des partenaires commerciaux des conditions inégales à des prestations équivalentes ou à renforcer la position dominante par une concurrence faussée. (cf. points 298-300)

Le fait, pour une entreprise se trouvant en position dominante sur un marché, de lier — fût-ce à leur demande — des acheteurs par une obligation ou promesse de s’approvisionner pour la totalité ou pour une part considérable de leurs besoins exclusivement auprès de ladite entreprise constitue une exploitation abusive d’une position dominante au sens de l’article 82 CE, soit que l’obligation en question soit stipulée sans plus, soit qu'elle trouve sa contrepartie dans l’octroi de rabais. Il en est de même lorsque ladite entreprise, sans lier les acheteurs par une obligation formelle, applique, soit en vertu d’accords passés avec ces acheteurs, soit unilatéralement, un système de rabais de fidélité, c'est-à-dire de remises liées à la condition que le client s’approvisionne exclusivement pour la totalité ou pour une partie importante de ses besoins auprès de l’entreprise en position dominante. En effet, les engagements d’approvisionnement exclusif de cette nature, avec ou sans la contrepartie de rabais ou l’octroi de rabais de fidélité en vue d’inciter l’acheteur à s’approvisionner exclusivement auprès de l’entreprise en position dominante, sont incompatibles avec l’objectif d’une concurrence non faussée dans le marché commun parce qu’ils ne reposent pas sur une prestation économique justifiant cette charge ou cet avantage, mais tendent à enlever à l’acheteur, ou à restreindre dans son chef, la possibilité de choix en ce qui concerne ses sources d’approvisionnement et à barrer l’accès du marché aux producteurs. (cf. point 315)

Dans la détermination du montant des amendes pour infraction au droit de la concurrence, la Commission doit prendre en compte non seulement la gravité de l’infraction et les circonstances particulières de l’espèce, mais aussi le contexte dans lequel ladite infraction a été commise et veiller au caractère dissuasif de son action, surtout pour les types d’infractions particulièrement nuisibles pour la réalisation des objectifs de la Communauté. Par ailleurs, lorsque la Commission adopte une décision dans le respect du règlement no 2988/74, relatif à la prescription en matière de poursuites et d’exécution dans le domaine du droit de la concurrence, ainsi que du principe du délai raisonnable, il ne peut lui être reproché d’avoir tardé à adopter ladite décision. Dans de telles circonstances, il n’y a pas lieu d’annuler une amende, infligée par une décision adoptée à la suite de l’annulation d’une première décision, en raison du temps qui s’est écoulé entre l’adoption des deux décisions. (cf. points 354-355)

Lorsqu'une décision de la Commission en matière de concurrence est annulée en raison d’un vice de procédure, la Commission est en droit d’adopter une nouvelle décision, sans que soit engagée une nouvelle procédure administrative. Dès lors que le contenu de la nouvelle décision est quasi identique à celui de la précédente et que ces deux décisions sont fondées sur les mêmes motifs, la nouvelle décision est soumise, dans le cadre de la fixation du montant de l’amende, aux règles en vigueur au moment de l’adoption de la précédente décision. En effet, la Commission reprend la procédure au stade où l’erreur de procédure a été commise et adopte une nouvelle décision, sans procéder à une nouvelle appréciation du cas à la lumière de règles qui n'existaient pas à l’époque de l’adoption de la première décision. (cf. points 366-368)

Pour apprécier la gravité des infractions aux règles communautaires de concurrence imputables à une entreprise, en vue de déterminer un montant d’amende qui lui soit proportionnel, la Commission peut tenir compte de la durée particulièrement longue de certaines infractions, du nombre et de la diversité des infractions, qui ont concerné la totalité ou la quasi-totalité des produits de l’entreprise en cause et dont certaines ont affecté tous les États membres, de la gravité particulière d’infractions relevant d’une stratégie délibérée et cohérente visant, par des pratiques éliminatoires diverses à l’égard des concurrents et par une politique de fidélisation des clients, à maintenir artificiellement ou à renforcer la position dominante de l’entreprise sur des marchés où la concurrence était déjà limitée, des effets d’abus particulièrement néfastes sur le plan de la concurrence et de l’avantage tiré par l’entreprise de ses infractions. La Commission peut, à bon droit, qualifier de particulièrement graves les pratiques d’une entreprise en position dominante qui, en accordant des ristournes sur tonnage marginal à ses clients et en concluant des accords de fidélisation avec ceux-ci, ferme pendant longtemps les possibilités de vente à tous ses concurrents et endommage durablement la structure du marché, au détriment des consommateurs. (cf. points 370, 372, 374)

L’analyse de la gravité d’une infraction aux règles communautaires de concurrence doit tenir compte d’une éventuelle récidive. La notion de récidive, telle qu’elle est comprise dans un certain nombre d’ordres juridiques nationaux, implique qu’une personne a commis de nouvelles infractions après avoir été sanctionnée pour des infractions similaires. Les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 15, paragraphe 2, du règlement no 17 et de l’article 65, paragraphe 5, du traité CECA vont dans le même sens en se référant à une «infraction de même type». La Commission ne peut donc pas retenir une circonstance aggravante pour récidive à l’encontre d’une entreprise qui exploite de manière abusive la position dominante qu'elle détient sur un marché au sens de l’article 82 CE en raison de pratiques de collusion antérieures se rattachant à l’article 81 CE, de surcroît très différentes de celles donnant lieu à la violation de l’article 82 CE. (cf. points 377-381)

En matière de concurrence, lorsqu'une entreprise engage des frais pour constituer des garanties pour le paiement d’une amende infligée par une décision qui est ensuite annulée par le juge communautaire et pour établir que cette décision était illégale, la Commission n'est pas tenue de prendre ces frais en considération lorsqu'elle fixe l’amende dans la décision adoptée à la suite de l’arrêt d’annulation, l’entreprise pouvant demander leur remboursement dans le cadre d’un recours en indemnité. (cf. point 383)

Pour qu'une infraction aux règles de concurrence du traité puisse être considérée comme ayant été commise de propos délibéré, il n'est pas nécessaire que l’entreprise ait eu conscience d’enfreindre une interdiction édictée par ces règles; il suffit qu'elle n'ait pu ignorer que la conduite incriminée avait pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence dans le marché commun. (cf. point 412)

Des éléments relevant de l’objet d’un comportement peuvent avoir plus d’importance aux fins de la fixation du montant de l’amende que ceux relatifs à ses effets. (cf. point 435)

Si le montant de l’amende infligée pour infraction aux règles communautaires de concurrence doit être proportionné à la durée de l’infraction et aux autres éléments de nature à entrer dans l’appréciation de la gravité de l’infraction, parmi lesquels figure le profit que l’entreprise concernée a pu retirer de ses pratiques, le fait qu'une entreprise n'ait retiré aucun bénéfice de l’infraction ne saurait faire obstacle à ce qu'une amende soit infligée, sous peine de faire perdre à cette dernière son caractère dissuasif. Il s’ensuit que la Commission n'est pas tenue, en vue de fixer le montant des amendes, de prendre en considération l’absence de bénéfice tiré de l’infraction en cause. En outre, l’absence d’un avantage financier lié à l’infraction ne saurait être considérée comme une circonstance atténuante. (cf. point 443)