CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 15 juillet 2010 ( )

Affaire C‑240/09

Lesoochranárske zoskupenie VLK

contre

Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky

[demande de décision préjudicielle introduite par le Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovaquie)]

«Environnement – Convention d’Aarhus – Participation du public au processus décisionnel et accès à la justice en matière d’environnement»

1. La présente demande de décision préjudicielle du Najvyšší súd Slovenskej republiky (Cour suprême de la République slovaque) porte sur l’applicabilité de l’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci‑après la «convention d’Aarhus») ( ) et demande notamment à faire préciser si cette disposition a un effet direct dans l’ordre juridique interne d’un État membre ou si elle doit être interprétée dans ce sens.

2. Cette affaire soulève d’importantes questions de répartition de compétence entre les juridictions des États membres et la Cour en matière d’interprétation d’accords mixtes.

La convention d’Aarhus

3. Le préambule de la convention d’Aarhus reconnaît que chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être et le devoir, tant individuellement qu’en association avec d’autres, de protéger et d’améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations présentes et futures. Afin d’être en mesure de faire valoir ce droit et de s’acquitter de ce devoir, les citoyens doivent avoir accès à l’information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d’environnement.

4. L’article 3 de la convention d’Aarhus en pose les dispositions générales. Notamment, son paragraphe 1 dispose que «[c]haque partie prend les mesures législatives, réglementaires ou autres nécessaires, y compris des mesures visant à assurer la compatibilité des dispositions donnant effet aux dispositions de la présente convention relatives à l’information, à la participation du public et à l’accès à la justice, ainsi que des mesures d’exécution appropriées, dans le but de mettre en place et de maintenir un cadre précis, transparent et cohérent aux fins de l’application des dispositions de la présente convention».

5. L’article 6 de la convention d’Aarhus renferme des dispositions relatives à la participation du public au processus décisionnel. Ses dispositions pertinentes sont les suivantes:

«1. Chaque partie:

a) applique les dispositions du présent article lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l’annexe I;

b) applique aussi les dispositions du présent article, conformément à son droit interne, lorsqu’il s’agit de prendre une décision au sujet d’activités proposées non énumérées à l’annexe I qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement. Les parties déterminent dans chaque cas si l’activité proposée tombe sous le coup de ces dispositions».

6. L’article 9 de la convention d’Aarhus est intitulé «Accès à la justice». Ses dispositions pertinentes sont les suivantes:

«2. Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné

a) ayant un intérêt suffisant pour agir ou, sinon,

b) faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d’une partie pose une telle condition, puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci‑après, des autres dispositions pertinentes de la présente convention.

Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminée selon les dispositions du droit interne et conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens du point a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte au sens du point b) ci-dessus.

Les dispositions du présent paragraphe 2 n’excluent pas la possibilité de former un recours préliminaire devant une autorité administrative et ne dispensent pas de l’obligation d’épuiser les voies de recours administratif avant d’engager une procédure judiciaire lorsqu’une telle obligation est prévue en droit interne.

3. En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement.»

7. L’article 19 de la convention d’Aarhus est relatif à la ratification. Son paragraphe 5 dispose que «[d]ans leurs instruments de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion, les organisations d’intégration économique régionale visées à l’article 17 [( )] indiquent l’étendue de leur compétence à l’égard des matières dont traite la présente convention. En outre, ces organisations informent le dépositaire de toute modification importante de l’étendue de leur compétence».

Le droit de l’Union ( )

Le traité CE

8. À l’époque des faits, la politique de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement relevait de l’article 174 CE ( ). Celui‑ci dispose que cette politique contribue à la poursuite de certains objectifs, à savoir la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la protection de la santé des personnes, l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et, enfin, la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement. L’article 175, paragraphe 1, CE ( ) dispose que «[l]e Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251 [CE] et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, décide des actions à entreprendre par la Communauté en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 174 [CE]».

9. L’article 300, paragraphes 2, premier alinéa, première phrase, et 3, premier alinéa, CE pose les conditions de forme relatives à la conclusion d’accords entre la Communauté et un ou plusieurs États ou organisations internationales qui, suivant son paragraphe 7, lient les institutions de la Communauté et les États membres ( ).

L’introduction de la convention d’Aarhus dans le droit communautaire

10. En fait, les mesures nécessaires à l’introduction de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus ont été adoptées par la directive 2003/35/CE ( ), avant l’adoption de ladite convention.

La directive 2003/35

11. Les considérants suivants de la directive 2003/35 sont pertinents:

«(5) Le 25 juin 1998, la Communauté a signé la [convention d’Aarhus]. La législation communautaire devrait être correctement alignée sur cette convention en vue de sa ratification par la Communauté.

[…]

(9) L’article 9, paragraphes 2 et 4, de la convention d’Aarhus prévoit un accès à des procédures juridictionnelles ou autres permettant de contester la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, des actes ou omissions tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 de la convention relatives à la participation du public.

(10) Il convient de prévoir, pour certaines directives ayant trait à l’environnement en vertu desquelles les États membres sont tenus d’élaborer des plans et des programmes relatifs à l’environnement mais qui ne contiennent pas de dispositions suffisantes en ce qui concerne la participation du public, une participation du public conforme aux dispositions de la convention d’Aarhus, et notamment à son article 7. D’autres actes législatifs communautaires pertinents prévoient déjà la participation du public à l’élaboration de plans et de programmes et, à l’avenir, des critères concernant la participation du public conformes à la convention d’Aarhus seront intégrés dès le départ dans la législation pertinente.

(11) La directive 85/337/CEE [( )] et la directive 96/61/CE [( )] devraient être modifiées afin d’être rendues parfaitement compatibles avec les dispositions de la convention d’Aarhus, et notamment avec son article 6 et son article 9, paragraphes 2 et 4.

(12) Étant donné que l’objectif de l’action envisagée, à savoir contribuer à la mise en œuvre des obligations découlant de la convention d’Aarhus, ne peut pas être réalisé de manière suffisante par les États membres et peut donc, en raison des dimensions et des effets de l’action, être mieux réalisé au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité. […]»

12. La directive 2003/35 a inséré un article 10 bis à la directive relative à l’EIE et un article 15 bis à la directive PRIP aux fins d’introduire en droit communautaire les obligations prévues à l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus.

La décision 2005/370

13. La Communauté a conclu la convention d’Aarhus le 17 février 2005 par la décision 2005/370/CE ( ). Cette conclusion est basée sur les articles 175 CE et 300, paragraphes 2, premier alinéa, première phrase, et 3, premier alinéa, CE.

14. L’annexe à la décision 2005/370 renferme une déclaration de la Communauté, comme le permet l’article 19 de la convention d’Aarhus ( ). Le deuxième alinéa de la déclaration précise que «les instruments juridiques en vigueur ne couvrent pas totalement l’exécution des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, puisqu’ils concernent des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques autres que les institutions de la Communauté visées à l’article 2, paragraphe 2, sous d), de cette convention et que, par conséquent, ses États membres sont responsables de l’exécution de ces obligations à la date d’approbation de ladite convention par la Communauté et le resteront jusqu’à ce que la Communauté, exerçant les compétences qui lui sont conférées par le traité CE, adopte des dispositions de droit communautaire portant sur l’exécution de ces obligations».

15. L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus n’a été que partiellement incorporé en droit communautaire par le règlement (CE) n° 1367/2006 ( ), qui ne s’applique cependant qu’aux seules institutions de l’Union. Il n’a pas fait l’objet d’une mesure plus générale d’incorporation. Bien que la Commission européenne ait présenté le 24 octobre 2003 une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’accès à la justice en matière d’environnement ( ), ce texte n’a pas été adopté et n’a donc pas force de loi.

16. Enfin, compte tenu de la nature des faits à l’origine du litige au principal, il convient de signaler que l’ours brun (de l’espèce animale ursus arctos) est inscrit à l’annexe II de la directive 92/43/CEE ( ), en tant qu’espèce animale d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation, ainsi qu’à son annexe IV, en tant qu’espèce animale d’intérêt communautaire qui nécessite une protection stricte.

Le droit national

17. Par décret n° 1840, du 23 septembre 2005, le Conseil national de la République slovaque a autorisé l’adhésion à la convention d’Aarhus. Elle y est entrée en vigueur le 5 mars 2006.

18. La procédure administrative slovaque est notamment régie par la loi n° 71/1967 relative à la procédure administrative (ci-après le «code de procédure administrative»). Son article 14 permet à quiconque d’invoquer la reconnaissance de son statut de partie à la procédure dans la mesure où celle-ci concernerait directement ses droits et intérêts juridiquement protégés.

19. Avant le 30 novembre 2007, l’article 83, paragraphe 3, deuxième phrase, de la loi n° 543/2002 reconnaissait le statut de «partie à la procédure» à toute association ayant pour objet la protection de l’environnement. Ce statut pouvait être reconnu à toute association faisant une demande écrite à cet effet, introduite dans certains délais. En application du paragraphe 6 de cette loi, ces associations pouvaient demander à être notifiées de l’ouverture de toute procédure susceptible d’avoir un impact sur l’environnement. Son paragraphe 7 faisait obligation aux autorités publiques de procéder à de telles notifications. Ces associations pouvaient donc attaquer toute décision en justice, en application de l’article 250, paragraphe 2, du code de procédure administrative.

20. La loi n° 543/2002 a cependant été modifiée par la loi n° 554/2007, à effet du 1er décembre 2007. Pour ce qui nous concerne, les modifications ont eu pour effet que les associations de protection de l’environnement (telle la demanderesse au principal) ont désormais le statut de «partie intéressée» et non de «partie à la procédure». Comme le gouvernement slovaque l’a exposé lors de l’audience, en substance, ce nouveau statut interdit à ces associations de contester directement la légalité des décisions. Elles doivent désormais demander à un mandataire public d’agir en leur nom et pour leur compte.

Les faits au principal et les questions préjudicielles

21. La demanderesse au principal, la Lesoochranárske zoskupenie VLK (ci-après «LZ»), est une association constituée dans le but de promouvoir la protection de l’environnement. LZ a demandé à la défenderesse au principal, le Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (ministère de l’Environnement de la République slovaque, ci-après le «Ministerstvo») à être informée du début de toute procédure administrative susceptible de concerner les intérêts de la protection de la nature et des espaces protégés par la loi et concernant l’octroi de dérogations à la protection des espèces ou des territoires.

22. Début 2008, LZ a été informée du début de plusieurs procédures administratives engagées à l’initiative de diverses associations de chasseurs notamment. Le 21 avril 2008, le Ministerstvo a accueilli une demande d’une association de chasseurs visant à obtenir une dérogation au régime de protection de l’ours brun. Dans le cadre de cette procédure, ainsi que dans d’autres qui ont suivi, LZ a fait savoir au Ministerstvo qu’elle souhaitait y participer, invoquant la reconnaissance de son statut de partie à la procédure en se référant à l’article 14 du code de procédure administrative. Elle a notamment soutenu que cette procédure concernait directement ses droits et intérêts juridiquement protégés découlant de la convention d’Aarhus. Elle a également soutenu que ladite convention avait un effet direct.

23. Par décision du 26 juin 2008 (ci-après la «décision attaquée»), le Ministerstvo confirme sa décision du 21 avril 2008. Il y fait également savoir que LZ n’a pas le statut de partie à la procédure. LZ ne pouvait donc pas former de recours contre la décision du 21 avril 2008. Le Ministerstvo considère en outre que la convention d’Aarhus est une convention internationale dont la mise en œuvre nécessite une loi. Le Ministerstvo constate que la République slovaque est destinataire de l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus, mais que la disposition proprement dite ne mentionne pas clairement les droits et libertés, conçus comme fondamentaux, qui pourraient être directement applicables par les autorités publiques au sens de la théorie «self executing» du droit international public.

24. LZ a saisi la Krajský súd v Bratislave (cour régionale de Bratislava) d’un recours dirigé contre la décision attaquée. Cette juridiction a examiné la décision attaquée ainsi que la procédure administrative préalable et a rejeté le recours.

25. Pour se prononcer ainsi, la Krajský súd v Bratislave a notamment souligné qu’il n’était pas possible, ni à la lecture logique ni en se référant à l’interprétation littérale de l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus, d’en déduire la possibilité de faire naître directement au profit d’un demandeur le droit de prendre part à la procédure administrative et juridictionnelle en qualité de partie à la procédure. La convention d’Aarhus impose, au contraire, aux parties, c’est-à-dire aux États, d’adopter dans un délai non précisé une réglementation de droit interne sur le fondement de laquelle ils permettront au public concerné de prendre part à l’examen des décisions relatives aux opérations tombant sous le coup des dispositions de son article 6, que ce soit devant le juge ou devant une autre autorité publique.

26. LZ s’est pourvue devant le Najvyšší súd Slovenskej republiky, qui a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes:

«1) Est‑il possible de reconnaître l’applicabilité immédiate (‘self executing effect’) qui s’attache aux conventions internationales à l’article 9 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998, et notamment à son paragraphe 3, compte tenu de l’objet principal visé par cette convention internationale, à savoir qu’elle s’écarte de la conception classique du droit d’agir en attribuant également au public, ou au public concerné, la qualité de partie à la procédure, dès lors qu’à ce jour, bien qu’ayant adhéré à ladite convention internationale le 17 février 2005, l’Union européenne n’a pas procédé à l’adoption de mesures communautaires pour sa mise en œuvre?

2) Est‑il possible de reconnaître à l’article 9 de la convention d’Aarhus, et notamment à son paragraphe 3, actuellement intégré dans l’ordre communautaire, une applicabilité directe ou un effet direct de droit communautaire, au sens de la jurisprudence constante de la Cour […]?

3) En cas de réponse affirmative à la première ou deuxième question, est‑il possible d’interpréter l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, eu égard à l’objet principal visé par cette convention internationale, de telle sorte que l’expression ‘actes d’autorités publiques’ englobe également l’acte consistant à rendre une décision, avec pour conséquence que la possibilité pour le public de saisir la justice englobe également le droit de contester la décision même de l’autorité publique dont l’illégalité aurait une conséquence sur l’environnement?»

27. LZ, les gouvernements slovaque, allemand, grec, français, polonais, finlandais, suédois et du Royaume-Uni ainsi que la Commission ont présenté des observations. À l’exception des gouvernements grec et suédois, ces parties étaient toutes représentées lors de l’audience du 4 mai 2009, où elles se sont exprimées.

Observations liminaires

Sur la recevabilité

28. Les deux premières questions posées à la Cour sont relatives à l’interprétation de «l’article 9 de la convention d’Aarhus, et notamment de son paragraphe 3». La troisième vise le seul article 9, paragraphe 3. Ledit article 9 est intitulé «Accès à la justice». Ses paragraphes traitent respectivement de différents volets de cette question.

29. C’est ainsi que l’article 9, paragraphe 1, de cette convention prévoit la possibilité de former un recours si une demande d’information n’est pas satisfaite. Son paragraphe 2 oblige chaque partie contractante, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné et satisfaisant à certains critères précisés puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 de ladite convention ( ). Son paragraphe 3 impose une obligation supplémentaire à chaque partie contractante, à savoir veiller à ce que les membres du public, qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne, puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. Son paragraphe 4 dispose que les procédures visées aux paragraphes précédents doivent offrir des recours suffisants et effectifs, précisant ensuite des conditions auxquelles ces procédures doivent satisfaire. Enfin, son paragraphe 5 fait obligation à chaque partie de veiller à ce que le public soit informé de la possibilité qui lui est donnée d’engager des procédures de recours administratif ou judiciaire et envisager la mise en place de mécanismes appropriés d’assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l’accès à la justice.

30. Dans leurs observations, les gouvernements polonais et du Royaume-Uni soulèvent la question de la recevabilité. Ils font valoir que, de par leur nature, les questions ne portent que sur l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus et invitent la Cour à constater l’irrecevabilité de la demande en ce qu’elle vise d’autres paragraphes de cet article 9.

31. Selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure préjudicielle, il appartient au seul juge de renvoi d’apprécier tant la nécessité d’une décision préjudicielle que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Toutefois, la Cour a également jugé que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence. Plus spécialement, le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que le problème est notamment de nature hypothétique ( ).

32. Devant la juridiction de renvoi, LZ n’a invoqué que l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus. Toute réponse de la Cour en rapport avec cet article 9, paragraphes 1, 4 et 5, serait sans incidence sur le litige au principal. Les questions relatives à ces autres paragraphes dudit article 9 posées par la juridiction de renvoi sont donc de nature hypothétique et, par conséquent, irrecevables.

33. L’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus prévoit l’accès à la justice pour quiconque entend former un recours contre toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de son article 6. Cet article 6 concerne les activités énumérées à l’annexe I (comprenant notamment les projets industriels, la production et la transformation de métaux ainsi que la gestion des déchets) et celles qui, en droit national, peuvent avoir un effet important sur l’environnement.

34. Le champ d’application matériel de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus est identique à celui de la directive relative à l’EIE et à celui de la directive PRIP (qui opère indépendamment de la directive relative à l’EIE et ne fait pas obstacle à son application).

35. Cette congruence des objets permet de penser que ledit article 9, paragraphe 2, a été pleinement transposé en droit de l’Union. De plus, les dixième et onzième considérants et de la directive 2003/35 indiquent que le législateur a estimé que les modifications apportées par ce texte étaient appropriées aux fins de pleine transposition de cette disposition.

36. Dans ces conditions, la question de l’effet direct de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus ne se pose pas ( ).

37. J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour décider de ne répondre aux questions qui lui sont posées que pour autant qu’elles portent sur l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

38. Enfin, comme le fait très justement observer le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, bien que la juridiction de renvoi emploie à la fois les expressions «applicabilité directe» et «effet direct» dans ses questions, les deux premières posées à la Cour portent sur l’effet direct de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ( ). J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour traiter ces deux premières questions comme portant sur le seul effet direct.

39. Par souci de clarté, je relève que les critères pertinents en l’espèce pour déterminer l’«effet direct» sont ceux du droit international, qui diffèrent quelque peu de ceux du droit «interne» de l’Union. Je m’arrêterai sur cette différence ci-dessous ( ).

Sur la première question

40. Par ses deux premières questions, la juridiction de renvoi demande s’il peut être reconnu un effet direct à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

41. Comme l’ont fait remarquer plusieurs parties ayant soumis des observations, la première question soulève indirectement celle de la compétence et celle du pouvoir d’interpréter des accords mixtes. De fait, tant les gouvernements finlandais et suédois que la Commission se sont directement penchés sur la question de savoir si la Cour a compétence pour répondre à la question préjudicielle qui lui est posée en l’espèce.

42. Ces questions de répartition de compétence ont fait l’objet de plusieurs arrêts de la Cour, dont la jurisprudence a connu bien des circonvolutions, son point culminant étant le récent arrêt du 11 septembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos ( ). Je me propose de commencer par une analyse de cet arrêt.

La jurisprudence sur les accords mixtes

43. Comme le fait remarquer une importante doctrine, les accords mixtes forment une catégorie d’instruments normatifs particulièrement controversée en droit européen ( ). Dans un premier temps, la Cour s’est focalisée sur la répartition de compétences entre la Communauté et les États membres. Dans son arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil ( ), la Cour a jugé que les États membres perdent leur compétence externe à partir du moment où la Communauté se voit attribuer une compétence externe exclusive. La Communauté peut se voir attribuer une telle compétence externe exclusive par des règlements internes. Le principe dégagé par cet arrêt AETR constitue toujours le point de départ de toute analyse des accords mixtes ( ).

44. Le pouvoir d’interprétation de la Cour en matière d’accords mixtes est-il alors limité aux seules dispositions relevant de la compétence de la Communauté?

45. À peu près à la même époque que l’arrêt AETR, précité, la question de la compétence de la Cour pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l’interprétation d’accords mixtes a commencé à être posée. L’arrêt du 30 avril 1974, Haegeman ( ), y a rapidement répondu par l’affirmative. La Cour a constaté sa compétence au motif qu’elle était compétente pour statuer sur les actes pris par les institutions de la Communauté et que des conventions internationales conclues conformément à ce qui est aujourd’hui l’article 300 CE entraient dans cette définition.

46. Dans un premier temps, la question des limites de compétence n’était pas soulevée directement ( ). Cependant, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Demirel ( ), la Cour s’est posée la question de savoir si elle avait compétence pour interpréter l’accord d’association CEE‑Turquie. Elle a conclu par l’affirmative aux motifs que les engagements en matière de libre circulation dont il était question relevaient de la compétence de la Communauté ( ). La Cour a ensuite adopté une approche assez large de sa compétence pour interpréter de telles dispositions, et ce pendant un certain temps ( ).

47. En 1996, l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Hermès ( ), sur l’interprétation de dispositions de l’accord ADPIC, a cependant amené la Cour à revoir son approche. La question qui s’y posait était de savoir si des mesures nationales prises dans le cadre d’un référé constituaient des «mesures provisoires» au sens de l’article 50 de l’accord ADPIC et la compétence de la Cour a été contestée au motif que la Communauté n’avait adopté aucune mesure d’exercice d’une compétence non exclusive prévue par un accord mixte ( ).

48. La Cour a jugé qu’elle disposait de la compétence pour interpréter l’article en cause, car le règlement (CE) n° 40/94 ( ), qui s’apparente à (et est affecté par) l’article 50 de l’accord ADPIC, était déjà entré en vigueur au jour de la signature dudit accord. La situation relevant à la fois du droit national et du droit communautaire, la compétence de la Cour tient avant tout du fait qu’elle doit prévenir des divergences d’interprétation qui surviendraient si les choses devaient relever des seuls juges nationaux ( ). La Cour s’est expressément appuyée sur ses arrêts du 17 juillet 1997, Giloy ( ) et Leur‑Bloem ( ), pour tirer cette conclusion (ces deux affaires avaient à connaître de l’interprétation uniforme du droit communautaire et du droit national sans la difficulté supplémentaire d’une compétence partagée dans le cadre d’un accord mixte).

49. La Cour a confirmé cette approche quelques années plus tard avec l’arrêt Dior e.a. ( ), qui avait également à connaître de l’interprétation de l’article 50 de l’accord ADPIC. Cet arrêt étend à d’autres droits de propriété intellectuelle la compétence d’interprétation dudit article 50, mais, en ce qui nous concerne, le développement le plus intéressant figure en son point 49, où la Cour opère une distinction entre, d’une part, les marques et, d’autre part, les dessins et modèles industriels, au motif que la Communauté a légiféré dans le domaine des premières mais non dans celui des autres. Si la Cour a ainsi constaté que les dispositions de l’accord ADPIC relatives aux marques n’ont pas d’effet direct (bien que les juges nationaux aient une obligation de cohérence d’interprétation), elle a jugé que, dans le domaine des dessins et modèles industriels, le droit communautaire ne commande ni n’exclut l’effet direct ( ).

50. Les arrêts précités Hermès et Dior e.a. laissent plusieurs questions sans réponse. Par exemple, le lien entre compétence et juridiction n’a pas été précisé. De même, la Cour n’a pas explicitement motivé le champ de la compétence qu’elle s’est reconnue en la matière ( ).

51. Cette demande de clarté n’a malheureusement pas été entendue avec l’arrêt Schieving‑Nijstad e.a., précité, où la Cour distingue entre, d’une part, la compétence pour interpréter une disposition et, d’autre part, celle de détermination des modalités de procédure pour la mettre en œuvre ( ). Les arrêts dit «Étang de Berre» et dit «Usine Mox» ( ), rendus dans le cadre de recours directs en application de l’article 226 CE et non de recours préjudiciels en application de l’article 234 CE, reprennent l’analyse développée précédemment. Dans ces arrêts, la Cour a largement ignoré la question de la compétence, se bornant à constater que les accords mixtes ont le même statut dans l’ordre juridique communautaire que les accords purement communautaires, s’agissant des dispositions qui relèvent de la compétence de la Communauté ( ).

52. Avant l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos ( ), il était donc devenu difficile de cerner les domaines de compétence de la Cour en matière d’accords mixtes. Cette difficulté transparaît dans certaines des observations, notamment des gouvernements finlandais et suédois, qui ont traité de la question de la compétence de la Cour dans leurs observations sur l’interprétation au fond de la disposition en cause.

53. Dans ce contexte, le solide arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, apporte une bouffée d’oxygène. Cette affaire avait certes à connaître de l’interprétation de l’article 33 de l’accord ADPIC, mais elle soulevait la même question que celle qui est posée aujourd’hui à la Cour: quelle juridiction est la mieux à même de déterminer si une disposition d’un accord mixte a un effet direct ou est susceptible d’en avoir?

54. La Cour a fermement jugé que le pouvoir de déterminer si une disposition a un effet direct dépend de la question de savoir si elle s’inscrit dans un domaine ayant fait l’objet d’une réglementation communautaire. Dans l’affirmative, le droit communautaire (tel qu’interprété par la Cour) trouve application. Dans la négative, l’ordre juridique d’un État membre ne commande ni n’exclut d’accorder aux particuliers le droit de s’appuyer directement sur la disposition en cause. Elle a, en outre, jugé que l’examen de la question de la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres exige une réponse uniforme au niveau communautaire qu’elle est en mesure de donner ( ).

55. Nonobstant une motivation quelque peu laconique, il me semble que l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, tranche le nœud gordien et apporte une réponse claire à la question de savoir si la Cour est compétente pour déterminer quelle juridiction est la mieux à même pour dire si une disposition particulière a un effet direct. Elle a jugé par l’affirmative.

56. Je partage pleinement les conclusions de l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité. Il a l’avantage d’adopter une approche très pragmatique à une question qui se pose souvent dans un contexte politiquement sensible. Comme le souligne une partie de la doctrine, les accords mixtes sont eux-mêmes le fruit du pragmatisme, ils sont un moyen de résoudre des problèmes nés du besoin d’accords internationaux dans un système à strates multiples ( ).

57. L’analyse qui va suivre reflète de près l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité. Je ne ferai qu’ajouter quelques précisions dans la mesure où elles me paraissent utile pour l’éclairage de la Cour.

Sur le pouvoir d’interpréter les accords mixtes

58. L’article 300, paragraphe 7, CE dispose que les accords conclus selon les conditions fixées audit article lient les institutions de la Communauté et les États membres. La convention d’Aarhus est un tel accord. Ses dispositions font désormais partie intégrante de l’ordre juridique communautaire ( ). Les accords mixtes conclus par la Communauté, ses États membres et des pays tiers ont le même statut dans l’ordre juridique communautaire que les accords purement communautaires, s’agissant des dispositions qui relèvent de la compétence de la Communauté ( ).

59. Tout comme la présente espèce, l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, avait à connaître d’un accord mixte dont les obligations respectives de la Communauté et des États membres envers les autres parties contractantes n’avaient pas été réparties entre eux. La Cour a constaté qu’elle avait compétence et qu’elle était la mieux à même pour examiner la question de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres et définir les obligations que la Communauté a ainsi assumées ( ).

60. Je partage ce point de vue. Il me paraît clair que la Cour est la seule institution en mesure de procéder à une telle appréciation ( ). Interdire artificiellement à la Cour d’entreprendre ne serait-ce qu’un premier examen en vue d’interpréter la législation dans son ensemble, afin de permettre aux parties à un accord mixte d’être fixées et savoir quels sont leurs pouvoirs d’interprétation sur le fond, est une attitude qui ne saurait être sensée. Une telle approche revient non seulement à couper les cheveux en quatre, mais à vouloir en plus les faire friser.

61. Toute autre approche conduirait en outre à une véritable scissiparité dans la mise en œuvre de la législation. Celle-ci viendrait à son tour accroître l’insécurité juridique de la Communauté, des États membres, des pays tiers parties à la convention ainsi que des plaideurs potentiels. De plus, il est plus que vraisemblable qu’elle ouvrirait la porte à des accusations contre la Communauté de ne pas satisfaire à ses obligations en tant que partie contractante.

62. Par ces motifs, il me paraît raisonnable de suivre l’approche retenue par la Cour dans l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, à savoir que, de minimis, la Cour est compétente pour au moins déterminer quelle juridiction – elle-même où la juridiction compétente d’un État membre – est la mieux à même pour déterminer si une disposition de la convention d’Aarhus a un effet direct.

Quelle juridiction est la mieux à même pour déterminer si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus a un effet direct?

63. Le critère permettant de répondre à cette question ( ), dégagé par l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, est le fait que la Communauté a légiféré ou non dans le domaine concerné par la disposition en cause.

64. Ce critère reflète la distinction constatée par l’arrêt AETR, précité ( ), c’est-à-dire que la question de savoir si une disposition relève ou non de la compétence exclusive de la Communauté dépend du fait que des règles internes suffisamment développées aient été adoptées en la matière ou non. Il maintient également l’un des aspects positifs de l’arrêt Hermès, précité, à savoir prévenir d’éventuelles divergences d’interprétation susceptibles d’affecter le droit communautaire et, par conséquent, où la nécessité d’une interprétation uniforme est particulièrement forte.

65. L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus concerne-t-il un domaine où la Communauté a déjà légiféré?

66. L’un des problèmes posés par l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, devient alors apparent. Il ne donne aucune indication sur la question de savoir quelle est «l’importance suffisante» de l’exercice des pouvoirs de la Communauté pour permettre de conclure que la Communauté a légiféré dans un «domaine».

Peut-on s’appuyer sur la législation en «aval»?

67. Par législation en «aval», j’entends celle relative à l’objet d’une décision administrative (par exemple les espèces protégées dont il est question) et non celle régissant directement les conditions de recours contre une telle décision. Le juge entendra certainement tenir compte de cette législation pour se prononcer, mais la question. L’existence d’une telle législation a-t-elle une incidence à un stade antérieur?

68. Le litige au principal concerne l’ours brun. La question a donc été posée de savoir si le fait que l’ours brun soit une espèce animale inscrite sur la liste des espèces protégées par la directive habitats a une incidence sur la détermination de celle de savoir si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus s’inscrit dans un domaine relevant du droit communautaire.

69. À mon avis, la réponse à cette question ne peut être que négative.

70. S’il fallait tenir compte d’une telle législation en «aval», l’interprétation de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus s’en trouverait fragmentée. Chaque interprétation serait fonction des faits de l’espèce soumise au juge. Ainsi, par exemple, dans la présente espèce, la réponse à la question de savoir qui de la Cour ou du juge national a compétence pour interpréter la convention d’Aarhus dépendrait du fait que l’espèce animale objet d’une demande de permis de chasse figure ou non sur une liste de la directive habitats. C’est bien trop aléatoire et arbitraire pour pouvoir constituer une méthode satisfaisante de détermination de la compétence juridictionnelle.

71. Bien entendu, une importante législation en «aval» peut dans certains cas limiter la compétence juridictionnelle du juge national. C’est ainsi que, dans la présente procédure, la directive habitats, qui inscrit l’ours brun parmi les espèces animales protégées, aurait pu être invoquée ( ). Cette directive n’a aucune incidence directe sur les questions préjudicielles posées à la Cour et n’en a aucune sur la question de savoir si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus peut se voir reconnaître un effet direct. Il n’en demeure pas moins que la République slovaque est tenue de veiller à la juste transposition de la directive habitats ( ).

De la définition du «domaine»

72. Jusqu’à quel point la définition du domaine dans lequel la Communauté doit avoir légiféré doit-elle être stricte? Toutes les hypothèses sont concevables, depuis une définition large et abstraite («législation affectant l’environnement») ( ) jusqu’à tout ou partie de l’objet même de la convention d’Aarhus («l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement») ( ), pour savoir si l’objet précis d’une disposition en cause a bien fait l’objet d’une mesure législative la transposant en droit de l’Union.

73. Dans les accords mixtes, la répartition des compétences est à la fois tempérée par le pragmatisme et sujette à évolution. Les accords mixtes peuvent être des compromis législatifs dus à l’impératif politique de conclure un accord. Il s’ensuit qu’il paraît logique que la Cour définisse avec pragmatisme la «sphère» relative à la mise en œuvre d’une disposition, en tenant compte à la fois de la convention internationale en question et du fait qu’une mesure ait été adoptée en droit de l’Union afin de transposer la disposition en cause envers les États membres.

74. L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus impose une série d’obligations distinctes à ses parties contractantes. Bien que cette disposition s’inscrive dans le domaine large du «droit de l’environnement» (qui a fait l’objet d’une série d’initiatives d’ordre législatif au niveau de la Communauté), les obligations qu’elle prévoit sont suffisamment distinctes de celles figurant dans les autres paragraphes de cet article 9 (comme le Conseil l’a souligné dans la déclaration) pour qu’il convienne que la Cour examine si la Communauté a légiféré le domaine spécifiquement visé audit article 9, paragraphe 3.

La Communauté a-t-elle légiféré dans le domaine visé à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus?

75. Comme l’ont souligné tant le gouvernement polonais que le gouvernement finlandais, à ce jour, la Communauté n’a pas légiféré dans le domaine spécifique visé à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

76. Bien que les directives 2003/4 et 2003/35 portent sur l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la convention d’Aarhus, les dispositions de son article 9, paragraphe 3, ne fait pas encore partie du droit de l’Union ( ). L’unique transposition dudit article 9, paragraphe 3, au regard des seules institutions de l’Union a été opérée par le règlement n° 1367/2006. Il me semble qu’une variante du principe de la «Common Law», dit «inclusio unis est exclusio alterius», pourrait trouver application en l’espèce: l’existence d’un règlement appliquant l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus aux seules institutions ne fait que mettre en lumière l’absence de mesure en droit de l’Union transposant les obligations équivalentes, qui obligent en droit international, dans les ordres juridiques internes des États membres par le biais du droit de l’Union ( ). La proposition de directive présentée par la Commission, visant à donner effet audit article 9, paragraphe 3, relativement aux obligations des États membres, s’est heurtée à un chemin difficile. Les obligations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne sont pas encore transposées dans les droits nationaux par le biais d’une mesure de droit de l’Union.

77. La proposition de directive visant à mettre en œuvre cet article 9, paragraphe 3, qui en est toujours au point mort, m’apparaît particulièrement significative. Je ne pense pas que la Cour devrait ignorer l’absence de législation communautaire pertinente pour se reconnaître la compétence de juger si, oui ou non, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est pourvu d’effet direct. Si elle suivait cette voie, la Cour empiéterait sur le domaine réservé du législateur. Cependant, jusqu’à présent, celui‑ci a fait le choix de ne pas agir.

78. En outre, la déclaration expose que la Communauté est d’avis que «l’exécution des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, puisqu’elles concernent des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques autres que les institutions de la Communauté européenne» relève de la compétence des États membres et que, par conséquent, ceux‑ci sont responsables de l’exécution de ces obligations et le resteront jusqu’à ce que la Communauté adopte des dispositions en la matière. Le fait qu’aucune mesure n’ait été adoptée me paraît revêtir une importance cruciale ( ).

79. Dans la mesure où le litige au principal concerne les obligations de base, je conclus que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne relève pas d’un domaine entrant dans le champ d’application du droit communautaire.

80. Il appartient donc aux juges des États membres de déterminer si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit être considéré avoir un effet direct dans leurs ordres juridiques nationaux respectifs. Le droit de l’Union ne commande ni n’exclut une telle interprétation. Par conséquent, le juge national est libre d’appliquer directement cette disposition, dans les conditions prévues par le droit national, mais le droit de l’Union ne l’impose pas. Plutôt, pour autant que cet article 9, paragraphe 3, impose des obligations à un État membre, il est tenu en droit international de s’y conformer.

Conclusion

81. J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour dire qu’il appartient aux juges nationaux de déterminer si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus a un effet direct dans leurs ordres juridiques internes dans un cas où l’Union européenne a accédé à cette convention internationale le 17 février 2005, mais n’a pas, à ce jour, adopté de mesure législative aux fins de transposer cette disposition particulière de ladite convention dans le droit de l’Union sur la question des obligations qu’elle impose aux États membres (par opposition aux institutions de l’Union).

82. Si la Cour devait ne pas accueillir mes conclusions sur la première question, il faut alors examiner la deuxième et la troisième questions.

Sur la deuxième question

83. L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est-il d’applicabilité directe?

84. Si la Cour devait estimer nécessaire de répondre à cette question, je lui propose de juger que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct.

85. L’effet direct (ou autre) d’une disposition d’une convention internationale qui lie l’Union peut être directement prévu par les parties contractantes. Dans la négative, il appartient aux tribunaux des États parties d’en apprécier l’effet direct. En conséquence, la Cour a jugé qu’une disposition d’un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d’effet direct, lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de cet accord, elle comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur ( ).

86. L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus dispose que, «[e]n outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci‑dessus, chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement».

87. À mon avis, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne renferme aucune obligation suffisamment claire et précise pour régir directement la situation juridique de particuliers, sans autre précision ou clarification.

88. C’est à raison que LZ soutient que, en vertu de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, les membres du public ont le droit d’accès aux procédures administratives ou judiciaires. Cependant, ils ne peuvent bénéficier de ce droit que sous réserve de répondre aux critères prévus par le droit national ( ). Ni l’article 9, paragraphe 3, ni aucune autre disposition de la convention d’Aarhus n’indique les caractéristiques que doivent revêtir ces critères. Au contraire, comme le souligne à juste titre le gouvernement allemand, les travaux préparatoires de la convention d’Aarhus semblent indiquer que ses auteurs ont entendu laisser les parties contractantes maîtresses de cette définition ( ).

89. En l’absence de ces limitations expresses, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus pourrait avoir un champ d’application particulièrement étendu. Conférer un effet direct audit article 9, paragraphe 3, circonvenant ainsi la faculté pour les États membres d’établir des critères pour sa mise en œuvre, reviendrait à établir un système d’action populaire («actio popularis») par voie judiciaire au lieu de suivre la voie législative. Le fait que la proposition de directive ne soit toujours pas adoptée atteste que, dans ce contexte bien particulier, une telle mesure serait particulièrement mal venue.

90. Lors de l’audience, LZ a fait valoir que la Cour avait jugé que le fait que des critères doivent être établis par les États membres ne faisait pas obstacle à un effet direct. Cependant, la jurisprudence invoquée, à savoir les arrêts précités Deutscher Handballbund ( ) et Simutenkov ( ), se caractérise par le fait que, dans ces affaires, les critères que les États membres concernés devaient déterminer étaient relatifs à la procédure, de portée limitée, et non des critères sur le fond, de portée plus générale.

91. Enfin, comme la Commission le fait observer à juste titre, reconnaître un effet direct à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus de sorte que (en l’absence de critère en sens contraire), les membres du public puissent l’invoquer, engendrerait une insécurité juridique pour tous les justiciables dont les actes ou les abstentions sont susceptibles de faire l’objet de recours administratifs ou judiciaires. Ces justiciables peuvent être tant des particuliers que des autorités publiques. Voilà à mon avis un motif supplémentaire pour ne pas reconnaître d’effet direct à cet article 9, paragraphe 3.

92. Toutefois, le fait qu’une disposition spécifique d’une convention internationale soit dépourvue d’effet direct ne signifie pas que le juge national d’une partie contractante ne soit pas tenu d’en tenir compte ( ).

93. J’ai donc l’honneur de proposer que, si la Cour devait estimer nécessaire de répondre à la deuxième question, il soit jugé que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvue d’effet direct en droit de l’Union.

Sur la troisième question

94. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande à savoir si l’expression «actes d’autorités publiques», figurant à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, englobe également l’acte consistant à rendre une décision.

95. Il est clair que, de par le règlement n° 1367/2006, la Cour a compétence pour interpréter l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les obligations qu’il impose aux institutions de l’Union. Pour autant que, suivant le raisonnement des arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi ( ), et Leur‑Bloem ( ), il paraîtrait opportun que le juge national, devant appliquer cette disposition dans un cadre de droit national, connaisse le sens en droit de l’Union qui sera donné à des termes essentiels, la Cour peut être amenée à vouloir répondre à la troisième question.

96. En l’espèce, la difficulté semble provenir d’une particularité linguistique de la version slovaque de la convention d’Aarhus. Le terme «akt», normalement employé en droit slovaque pour désigner un acte administratif, figure à l’article 6 de cette convention et dans les autres paragraphes de l’article 9 de celle-ci, mais ne figure pas à cet article 9, paragraphe 3. Cette disposition emploie le terme «ukon» à la place. En conséquence, le Najvyšší súd Slovenskej republiky a jugé que l’expression «actes ou omissions» figurant audit article 9, paragraphe 3, devait être entendue comme excluant les décisions individuelles adoptées par des autorités administratives.

97. Toutefois, selon d’autres versions linguistiques, le terme «akt» serait simplement une expression générale pour décrire les actes positifs que peut adopter une autorité administrative et désigne le contraire de «opomenuti» (omissions), terme décrivant toute mesure qu’une telle autorité aurait pu prendre mais dont elle s’est abstenue ( ).

98. Le fait que la rédaction de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus soit différente de celle dudit article 9, paragraphe 2 (qui vise «toute décision, tout acte ou toute omission»), ne signifie pas, à mon sens, que cette disposition devrait être lue comme excluant les décisions formelles, encore moins comme excluant les actes et omissions de cet article 9, paragraphe 2. Si cette dernière hypothèse avait été de l’intention du législateur, il me paraît plus que probable qu’une rédaction, telle que «autres que ceux visés à l’article 9, paragraphe 2», aurait été retenue.

99. La thèse selon laquelle il faut comprendre le terme «actes» de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus comme incluant toute décision est étayée par le fait qu’il est précédé par l’expression «sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus». Cet article 9, paragraphe 3, est une disposition additionnelle. Elle ne doit pas être interprétée de manière restrictive au point d’exclure artificiellement de son champ d’application des décisions susceptibles de faire l’objet des procédures visées audit article 9, paragraphes 1 et 2.

100. J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour répondre à la troisième question en ce sens que l’expression «actes d’autorités publiques» de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit être interprétée comme englobant également l’acte consistant à rendre une décision. Dans le cadre des limites posées par cette disposition, le droit du public d’accès à la justice doit inclure celui de pouvoir attaquer une décision administrative qui serait contraire au droit national de l’État membre en matière d’environnement.

Conclusions

101. Par ces motifs, j’ai l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour apporter les réponses suivantes aux questions préjudicielles posées par le Najvyšší súd Slovenskej republiky:

«1) La demande de décision préjudicielle est irrecevable, sauf en ce que les questions posées ont trait à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

2) Dans une situation où l’Union européenne a accédé à la convention d’Aarhus le 17 février 2005, mais, à ce jour, n’a adopté aucune mesure législative aux fins d’incorporer dans le droit de l’Union les obligations que son article 9, paragraphe 3, impose aux États membres, il appartient au juge national de déterminer si cette disposition a un effet direct dans son ordre juridique interne.

3) L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit être interprété en ce sens que l’expression ‘actes d’autorités publiques’ englobe également l’acte consistant à rendre une décision. Dans le cadre des limites posées par cette disposition, le droit du public d’accès à la justice doit inclure celui de pouvoir attaquer une décision administrative qui serait contraire au droit national de l’État membre en matière d’environnement.»

Si la Cour devait juger avoir compétence pour se prononcer sur l’effet direct de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, j’ai l’honneur de proposer la réponse suivante:

«4) L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union.»