Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 16 octobre 1991. - Hauptzollamt Hamburg-Jonas contre Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. KG. - Demande de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. - Conserves de champignons - Mesures de sauvegarde. - Affaire C-25/90.



Recueil de jurisprudence 1991 page I-04939



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

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1 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Produits transformés à base de fruits et légumes - Mesures de sauvegarde à l' importation de conserves de champignons - Perception d' un montant supplémentaire - Produits assujettis - Produits mis en libre pratique sans certificat d' importation valable - Inclusion

( Règlement de la Commission n 3429/80, art . 1er )

2 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Produits transformés à base de fruits et légumes - Mesures de sauvegarde à l' importation de conserves de champignons - Perception d' un montant supplémentaire - Fixation forfaitaire sur la base du coût des conserves de champignons de premier choix produites dans la Communauté - Charge financière disproportionnée pour les importateurs de produits de moindre qualité - Violation du principe de proportionnalité - Illégalité

( Règlement du Conseil n 521/77, art . 2, § 2; règlement de la Commission n 3429/80, art . 1er )

Sommaire

1 . Le montant supplémentaire prévu à l' article 1er du règlement n 3429/80, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche, doit être perçu non seulement lorsqu' il est procédé à une importation en dépassement des quantités pour lesquelles un certificat d' importation a été délivré, mais également dans le cas où, après la mise en libre pratique dans la Communauté de telles conserves, il a été constaté que le certificat d' importation qui les accompagnait n' était pas valable .

2 . La Commission a, en fixant forfaitairement par le règlement n 3429/80 le montant supplémentaire à l' importation de conserves de champignons de couche à un niveau correspondant au prix de revient sur le premier marché communautaire de conserves de champignons de première catégorie provenant du premier pays producteur de la Communauté, violé le principe de proportionnalité . En effet, la fixation de ce montant à un tel niveau n' était pas nécessaire pour atteindre l' objectif en vue duquel il a été créé, à savoir éviter des perturbations sur le marché communautaire, et aboutit à pénaliser, par l' imposition d' une charge financière disproportionnée, les importateurs de champignons de moindre qualité, alors que tel n' est pas l' objectif assigné au montant en cause et que l' article 2, paragraphe 2, du règlement n 521/77 autorisait la Commission à tenir compte, entre autres éléments, de l' origine ou de la qualité des champignons et à fixer éventuellement, au vu de ces éléments, des montants supplémentaires différenciés . Dès lors, l' article 1er du règlement n 3429/80 est invalide quant au niveau du montant supplémentaire fixé .

Parties

Dans l' affaire C-25/90,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par le Bundesfinanzhof et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction, entre

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

et

Wuensche Handelsgesellschaft mbH & Co . KG, Hamburg,

une décision à titre préjudiciel sur l' interprétation et la validité du règlement ( CEE ) n 3429/80, de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche ( JO L 358, p . 66 ),

LA COUR ( sixième chambre ),

composée de MM . P . J . G . Kapteyn, président de la quatrième chambre, faisant fonction de président, G . F . Mancini et C . N . Kakouris, juges,

avocat général : M . F . G . Jacobs

greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal

considérant les observations écrites présentées :

- pour Wuensche Handelsgesellschaft, par Me Klaus Landry, avocat au barreau de Hambourg;

- pour la Commission des Communautés européennes, par MM . Dierk Booss, conseiller juridique, et Ulrich Woelker, membre du service juridique, en qualité d' agents;

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les observations orales de Wuensche Handelsgesellschaft et de la Commission à l' audience du 6 juin 1991,

ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 11 juillet 1991,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 24 octobre 1989, parvenue à la Cour le 24 janvier 1990, le Bundesfinanzhof a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l' interprétation et la validité du règlement ( CEE ) n 3429/80 de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche ( JO L 358, p . 66 ).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige qui oppose le Hauptzollamt Hamburg-Jonas ( ci-après "Hauptzollamt ") à la société Wuensche, Hamburg ( ci-après "Wuensche "), au sujet du paiement d' un montant supplémentaire de 15 827 239,90 DM que le Hauptzollamt a exigé, en vertu du règlement ( CEE ) n 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement a posteriori des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été exigés du redevable pour les marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits ( JO L 197, p . 1 ) et du règlement n 3429/80, précité .

3 Le montant supplémentaire dont il était question est prévu à l' article 1er, du règlement n 3429/80, d' après lequel :

"Toute mise en libre pratique dans la Communauté de champignons de couche, relevant de la sous-position 20.02 A du tarif douanier commun, autre que celles visées à l' article 4, et dépassant les quantités établies conformément à l' article 2, paragraphes 1 et 3, est assujettie, pendant la période allant du 1er janvier au 31 mars 1981, à la perception d' un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kilogrammes net ."

4 Il résulte de l' ordonnance de renvoi que Wuensche a importé en Allemagne environ 3 300 tonnes de conserves de champignons en provenance de Chine . Ces marchandises ont été achetées en octobre 1980 auprès d' une entreprise chinoise, puis revendues le même mois à une entreprise hellénique qui les a revendues de nouveau à Wuensche avec une confirmation de vente et une facture datée du 2 janvier 1981 . Wuensche a procédé à l' importation des marchandises en Allemagne entre le 27 janvier et le 25 mars 1981, par l' intermédiaire de plusieurs bureaux de douane de Hambourg, sans présenter de certificat d' importation . Ces marchandises étaient accompagnées d' un document de transit T 2L établi par le bureau de douane du Pirée .

5 Dans un premier temps, les bureaux de douane allemands ont perçu un droit au taux préférentiel appliqué aux importations en provenance de Grèce . Dans un second temps, ils ont toutefois contesté l' authenticité dudit document et, partant, la régularité de la mise en libre pratique des marchandises dans la Communauté . Considérant par conséquent que l' importation n' était pas couverte par un certificat valable, le Hauptzollamt a décidé de soumettre l' importation au taux de 23 % appliqué aux importations en provenance de pays tiers et d' exiger à titre de montant supplémentaire la somme mentionnée ci-avant .

6 Après le rejet de sa réclamation par décision du Hauptzollamt, Wuensche a introduit un recours devant le Finanzgericht qui a annulé cette décision . Le Hauptzollamt a alors introduit une demande en "Revision" auprès du Bundesfinanzhof qui, estimant que l' issue du litige dépendait de l' interprétation et de la validité du règlement n 3429/80, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

"1 ) La perception d' un montant supplémentaire au sens de l' article 1er du règlement ( CEE ) n 3429/80 doit-elle avoir lieu également pour des conserves de champignons qui ont été mises en libre pratique sans certificat d' importation valable?

7 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire au principal, des dispositions communautaires en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

Sur la première question

8 Selon Wuensche, il résulterait tant du libellé que de la finalité de l' article 1er du règlement n 3429/80, que le critère de perception du montant supplémentaire est uniquement la mise en libre pratique des marchandises en dépassement des quantités fixées par ce règlement . Par conséquent, ce dernier ne saurait être appliqué aux importations déjà effectuées, au motif qu' après la mise en libre pratique des marchandises la protection communautaire ne peut plus être assurée .

9 Cette argumentation doit être écartée . En effet, l' article 1er du règlement n 3429/80 impose la perception du montant supplémentaire pour toute mise en libre pratique de conserves de champignons dépassant les quantités établies conformément à l' article 2, paragraphes 1 et 3, du même règlement, sans que cette disposition introduise une distinction quelconque quant aux modalités de mise en libre pratique . Selon le système établi par ce règlement, le respect des quantités fixées est assuré par l' octroi aux opérateurs économiques de certificats d' importation ne dépassant pas en total ces quantités . L' efficacité de ce système serait dès lors compromise si la mise en libre pratique dans la Communauté pouvait être effectuée sans qu' il puisse être vérifié, par la production d' un certificat d' importation, que les quantités de marchandises en cause ne dépassent pas celles établies par le règlement n 3429/80 .

10 En effet, l' efficacité du système prévu par le règlement n 3429/80 est assurée par la perception du montant supplémentaire . Il s' ensuit que chaque importation effectuée sans certificat d' importation valable, même si l' importateur est de bonne foi, doit être considérée comme étant faite en dépassement des quantités fixées par ce règlement et entraîner la perception du montant supplémentaire prévu . Cette fonction du montant supplémentaire a pour conséquence que ledit montant doit également être perçu dans le cas où il a été constaté après la mise en libre pratique desdites marchandises que l' importation avait été effectuée sans certificat d' importation valable .

11 Il y a donc lieu de répondre à la première question posée par la juridiction nationale que le montant supplémentaire prévu à l' article 1er du règlement n 3429/80 doit être également perçu dans le cas où des conserves de champignons ont été mises en libre pratique dans la Communauté et où, après cette mise en libre pratique, il a été constaté qu' elles n' étaient pas accompagnées d' un certificat d' importation valable .

Sur la seconde question

12 Par sa seconde question, la juridiction nationale pose en substance le problème de la légalité du montant supplémentaire prévu par le règlement et en particulier du niveau de ce montant au regard du principe de proportionnalité .

13 Selon une jurisprudence constante, il résulte de ce principe que la légalité de mesures imposant des charges financières aux opérateurs est subordonnée à la condition que ces mesures soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu' un choix s' offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les charges imposées ne doivent pas être démesurées par rapport aux buts visés ( voir, par exemple, arrêt du 11 juillet 1989, Schraeder, point 21, 265/87, Rec . p . 2237 ). Afin de répondre à la seconde question préjudicielle, il y a donc lieu de rappeler à titre liminaire l' objectif du règlement n 3429/80 .

14 La base légale de ce règlement est formée par le règlement ( CEE ) n 516/77 du Conseil, du 14 mars 1977, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes ( JO L 73, p . 1 ) et notamment son article 14, paragraphe 2, en vertu duquel la Commission, à la demande d' un État membre ou de sa propre initiative, adopte les mesures nécessaires qui sont communiquées aux États membres et sont immédiatement applicables .

15 En application de cette disposition, l' article 2, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n 521/77 du Conseil, du 14 mars 1977, définissant les modalités d' application des mesures de sauvegarde dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes ( JO L 73, p . 28 ), a prévu un certain nombre de mesures .

16 En ce qui concerne la portée de ces mesures, l' article 2, paragraphe 2, de ce dernier règlement précise, entre autres, que celles-ci ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires et qu' elles peuvent être limitées à certaines provenances, origines, destinations, qualités ou présentations .

17 Sur la base de ces différentes dispositions, le prélèvement du montant supplémentaire a été institué par le règlement n 3429/80 en tant que mesure de sauvegarde . Si cette mesure n' était pas au nombre de celles expressément prévues par le règlement n 521/77, sa légalité a toutefois été reconnue par la Cour ( voir arrêt du 12 avril 1984, Wuensche, point 24, 345/82, Rec . p . 1995 ).

18 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon ses deux premiers considérants, le règlement n 3429/80 a pour objet d' instaurer des mesures de sauvegarde en vue de la protection du marché communautaire des champignons menacé de subir, du fait des importations en provenance de pays tiers, des perturbations graves susceptibles de mettre en péril les objectifs de l' article 39 du traité .

19 Comme le précise le troisième considérant de ce même règlement, la Commission a estimé opportun, compte tenu des courants commerciaux traditionnels avec les pays tiers fournisseurs, de ne pas appliquer de mesures de suspension des importations, mais de soumettre les importations qui dépassent le volume traditionnel à une mesure moins restrictive, à savoir à la perception d' un montant supplémentaire de nature à sauvegarder l' équilibre du marché communautaire .

20 Eu égard à l' objectif du règlement litigieux, ainsi précisé, il y a lieu de constater que l' exigence d' un montant supplémentaire était appropriée et nécessaire à sa réalisation . Compte tenu toutefois du fait que ce montant a été fixé forfaitement à 175 écus par 100 kg net, sans qu' une graduation de ce montant ne soit prévue eu égard à la qualité des marchandises et aux circonstances dans lesquelles elles ont été importées, il convient de vérifier si ce montant ne dépasse pas la limite qu' implique le respect du principe de proportionnalité, dont l' article 2, paragraphe 2, du règlement n 521/77 constitue l' expression .

21 A cet égard, la Commission fait valoir qu' elle a respecté le principe de proportionnalité, au motif que la mesure incriminée est moins restrictive pour les échanges que l' interdiction totale des importations à laquelle elle aurait pu recourir et qu' elle est plus souple étant donné qu' elle permet d' ajuster la mesure en fonction des exigences du marché par une simple modification du montant supplémentaire .

22 Cet argument ne saurait être retenu parce que le règlement n 3429/80 avait pour objet non pas d' interdire les importations au-delà de certaines quantités, mais de laisser ouverte, même au-delà des quantités fixées, la possibilité de délivrance de certificats d' importation contre paiement d' un montant supplémentaire ( voir arrêt du 12 avril 1984, Wuensche, précité, point 25 ). La Commission n' aurait donc pas pu recourir à une interdiction .

23 Quant au niveau du montant supplémentaire, la Commission fait valoir que ledit montant aurait dû être fixé à un niveau élevé pour qu' il soit dissuasif .

24 Cet argument ne saurait pas davantage être retenu pour la raison, précédemment évoquée, que l' objectif poursuivi par le règlement n' était pas d' exclure totalement les importations au-delà des quantités fixées . En outre, l' objectif du règlement n' était pas de pénaliser l' importation sans certificat, mais de protéger le marché communautaire des champignons des perturbations graves dues aux importations en provenance des pays tiers .

25 A cet égard, la Commission soutient que le niveau du montant supplémentaire était justifié, parce qu' il correspondait au prix de revient des conserves de champignons de première catégorie qui, provenant de France, avaient été vendues sur le marché allemand . Ce choix aurait été effectué parce que la France est le premier pays producteur de la Communauté et l' Allemagne le principal acheteur . De l' avis de la Commission, un montant supplémentaire simplement égal à la différence entre le prix pratiqué dans le pays d' exportation et celui pratiqué à l' intérieur de la Communauté n' aurait pas permis d' atteindre les objectifs du règlement n 3429/80 .

26 Cette argumentation doit être écartée . En effet, ainsi que l' avocat général l' a démontré dans ses conclusions ( point 41 ), le niveau du montant supplémentaire établi par le règlement n 3429/80 et correspondant au prix de revient des champignons de production communautaire a eu pour effet d' augmenter sensiblement le coût des conserves de champignons produites, comme en l' espèce au principal, en Chine, par rapport à celui des conserves de champignons produites dans le marché commun .

27 Il convient de relever également que, comme l' affirme la Commission, le montant supplémentaire avait été fixé par le règlement n 3429/80 exclusivement sur la base du coût des conserves de champignons de premier choix produites dans la Communauté . Il s' ensuit que le niveau du montant supplémentaire pour les catégories inférieures de champignons importés des pays tiers a eu des effets beaucoup plus graves et, par conséquent, dépassé très sensiblement le coût des conserves de champignons de catégories inférieures produites dans la Communauté . Par conséquent, un tel niveau du montant supplémentaire, qui a constitué une charge financière considérable pour les importateurs, est disproportionné par rapport à l' objectif que s' était fixé la Commission en adoptant le règlement n 3429/80 .

28 A cet égard, il y a lieu d' ajouter que, comme la Cour l' a dit dans l' arrêt du 11 février 1988, National Dried Fruit Trade Association, point 29 ( 77/86, Rec . p . 757 ), concernant une taxe compensatoire imposée en tant que mesure de sauvegarde relative à des raisins secs, une telle taxe n' est pas illégale du seul fait qu' elle est prévue à taux fixe . En effet, sa légalité dépend d' un ensemble de circonstances comme les prix des importations pratiqués ou les besoins de l' efficacité pour atteindre l' objectif visé .

29 Dans ce même arrêt, la Cour a précisé que l' objectif de cette mesure de sauvegarde n' était pas de pénaliser économiquement l' opérateur qui a procédé à une importation à un prix en dessous du prix minimal prévu ( point 32 ). Or, l' instauration d' une taxe compensatoire unique à taux fixe, imposée même dans le cas d' une différence minime entre le prix à l' importation et le prix minimal, constitue une pénalisation économique .

30 Il en est de même du montant supplémentaire fixé par le règlement n 3429/80 à 175 écus par 100 kg net et qui s' applique sans aucune distinction aux conserves de champignons de toutes origines et catégories et aboutit ainsi à pénaliser davantage les importateurs de champignons de moindre qualité que ceux de champignons de première catégorie, alors que l' article 2, paragraphe 2, du règlement n 521/77 autorisait la Commission à tenir compte, entre autres éléments, de l' origine ou de la qualité des champignons et de fixer éventuellement, au vu de ces éléments, des montants supplémentaires différents .

31 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent qu' il y a lieu de répondre à la seconde question posée par la juridiction nationale que l' article 1er du règlement n 3429/80 de la Commission n' est pas valide quant au niveau du montant supplémentaire fixé .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

32 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR ( sixième chambre ),

statuant sur les questions à elle posées par le Bundesfinanzhof, par ordonnance du 24 octobre 1990, dit pour droit :

1 ) Le montant supplémentaire prévu par l' article 1er du règlement ( CEE ) n 3429/80 de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche, doit être également perçu dans le cas où des conserves de champignons ont été mises en libre pratique dans la Communauté et où, après cette mise en libre pratique il a été constaté qu' elles n' étaient pas accompagnées d' un certificat d' importation valable;

2 ) L' article 1er de ce même règlement n' est pas valide quant au niveau du montant supplémentaire fixé .