Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 1er octobre 1998. - Willi Burstein contre Freistaat Bayern. - Demande de décision préjudicielle: Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg - Allemagne. - Article 100 A, paragraphe 4, du traité CE. - Affaire C-127/97.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-06005



Sommaire

Parties

Motifs de l'arrêt

Décisions sur les dépenses

Dispositif



Mots clés

Rapprochement des législations - Limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de substances et préparations dangereuses - Directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/173 - Valeur limite de concentration du pentachlorophénol - Applicabilité aux produits traités au moyen de substances et préparations réalisées avec le pentachlorophénol - Exclusion

(Directive du Conseil 76/769, telle que modifiée par la directive 91/173)

Sommaire

La valeur limite fixée au point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive 76/769, concernant la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses, telle que modifiée par la directive 91/173, est applicable au pentachlorophénol, à ses sels et à ses esters ainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, mais non aux produits traités au moyen de ces substances ou de ces préparations. Pour ces derniers, les États membres demeurent donc en principe libres de fixer des valeurs limites autonomes.

Parties

Dans l'affaire C-127/97,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE, par le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Allemagne) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Willi Burstein

et

Freistaat Bayern,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de la directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (JO L 262, p. 201), telle que modifiée par la directive 91/173/CEE du Conseil, du 21 mars 1991 (JO L 85, p. 34), et de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE,

LA COUR

(sixième chambre),

composée de MM. H. Ragnemalm, président de chambre, R. Schintgen, G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) et G. Hirsch, juges,

avocat général: M. A. Saggio,

greffier: H. A. Rühl, administrateur principal,

considérant les observations écrites présentées:

- pour M. Burstein, par Me B. Weber, avocat à Amberg,

- pour le Freistaat Bayern, par M. E. Boettcher, Generallandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, Munich,

- pour le gouvernement danois, par M. P. Biering, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement néerlandais, par M. A. Bos, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement autrichien, par M. F. Cede, Botschafter au ministère fédéral des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement finlandais, par Mme T. Pynnä, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement suédois, par M. E Brattgård, departementsråd au département du commerce extérieur du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M. R. Wainwright, conseiller juridique, en qualité d'agent, assisté de Me B. Wägenbaur, avocat au barreau de Bruxelles,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales de M. Burstein, représenté par Me B. Weber, du Freistaat Bayern, représenté par Me R. Beer, Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, Munich, du gouvernement français, représenté par Mme R. Loosli-Surrans, chargé de mission à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement néerlandais, représenté par M. M. Fierstra, conseiller juridique adjoint au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement autrichien, représenté par Mme A. Bernhard, avocat stagiaire au ministère fédéral des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement suédois, représenté par M. E. Brattgård, et de la Commission, représentée par M. R. Wainwright et Me B. Wägenbaur, à l'audience du 12 mars 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 7 mai 1998,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 13 mars 1997, parvenue à la Cour le 28 mars suivant, le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, quatre questions préjudicielles sur l'interprétation de la directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (JO L 262, p. 201), telle que modifiée par la directive 91/173/CEE du Conseil, du 21 mars 1991 (JO L 85, p. 34), et de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE.

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours intenté par M. Burstein à l'encontre du Gewerbeaufsichtsamt Regensburg (Inspection du travail de Ratisbonne) en vue d'obtenir l'annulation d'une décision de cette autorité concernant l'élimination de déchets dangereux.

Cadre juridique

3 L'article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive 76/769 dispose:

«1. Sans préjudice de l'application d'autres dispositions communautaires en la matière, la présente directive concerne les limitations apportées à la mise sur le marché et à l'emploi, dans les États membres de la Communauté, des substances et préparations dangereuses énumérées dans l'annexe.

...

3. Au sens de la présente directive, on entend par:

a) substances: les éléments chimiques et leurs composés tels qu'ils se présentent à l'état naturel ou sont produits par l'industrie,

b) préparations: les mélanges ou solutions composés de deux ou plusieurs substances.»

4 L'article 2 de la directive 76/769 prévoit ensuite:

«Les États membres prennent toutes les mesures utiles pour que les substances et préparations dangereuses indiquées à l'annexe ne puissent être mises sur le marché ou utilisées qu'aux conditions qui y sont prévues. Ces limitations ne sont pas d'application lors de la mise sur le marché ou de l'utilisation à des fins de recherche et de développement ainsi que d'analyse.»

5 Dans sa version initiale, l'annexe de la directive 76/769 ne mentionnait pas le pentachlorophénol (ci-après le «PCP»).

6 Le 17 décembre 1989, la République fédérale d'Allemagne a adopté la Pentachlorphenolverbotsverordnung (règlement relatif à l'interdiction du pentachlorophénol, BGBl. 1989, p. 2235, ci-après le «règlement PCP»). Conformément à son article 1er, paragraphe 1, ledit règlement est applicable au PCP, au pentachlorophénolate de sodium, aux autres sels et composés de PCP, aux préparations contenant globalement plus de 0,01 % de ces substances ainsi qu'aux produits qui, à la suite de leur traitement au moyen de ces préparations, en contiennent une concentration supérieure à 5 milligrammes par kilo (ppm). En vertu de l'article 2, paragraphe 1, du règlement PCP, il est interdit de fabriquer, de mettre sur le marché ou d'utiliser les substances visées à l'article 1er, paragraphe 1, dudit règlement à titre professionnel, dans le cadre d'autres entreprises commerciales ou encore de l'emploi de salariés.

7 Le 21 mars 1991, le Conseil a, sur le fondement de l'article 100 A du traité, adopté la directive 91/173, qui a modifié la directive 76/769, en introduisant une réglementation relative au PCP.

8 L'article 1er de la directive 91/173 énonce:

«A l'annexe I de la directive 76/769/CEE, le point suivant est ajouté:

`23. Pentachlorophénol (CAS n_ 87-86-5) et ses sels et ses esters:

Ne sont pas admis en concentration égale ou supérieure à 0,1 % masse dans les substances et préparations mises sur le marché.

Par dérogation, cette disposition n'est pas applicable aux substances et préparations destinées à être utilisées dans des installations industrielles ne permettant pas l'émission et/ou le rejet de pentachlorophénol (PCP) en quantité supérieure aux prescriptions de la législation existante:

a) pour le traitement des bois. Cependant, les bois traités ne peuvent être utilisés:

- à l'intérieur d'immeubles à des fins décoratives ou non, quelle que soit leur destination (habitation, travail, loisir),

- pour la confection de conteneurs destinés à la culture et leur retraitement éventuel et la confection d'emballages pouvant entrer en contact avec des produits bruts, intermédiaires et/ou finis destinés à l'alimentation humaine et/ou animale, ou d'autres matériels susceptibles de contaminer lesdits produits, et leur retraitement éventuel;

b) pour l'imprégnation de fibres et de textiles lourds...

c) comme agents de synthèse et/ou de transformation dans des procédés industriels;

d) par dérogation spéciale...

En tout état de cause:

a) le pentachlorophénol utilisé en tant que tel ou comme constituant de préparations mis en oeuvre dans le cadre des dérogations visées ci-dessus doit avoir une teneur totale en hexachlorodibenzoparadioxine (H6CDD) inférieure à 4 parts par million (ppm);

...

En outre, cette disposition n'est pas applicable aux déchets qui font l'objet des directives 75/442/CEE et 78/319/CEE.'»

9 L'article 2, paragraphe 2, de la directive 91/173 prévoit que les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives pour se conformer à cette directive au plus tard le 1er juillet 1992.

10 Les quatrième et cinquième considérants de la directive 91/173 sont libellés comme suit:

«considérant que la Commission mettra au point une stratégie communautaire coordonnée concernant la mise sur le marché et l'utilisation des produits chimiques utilisés comme agents de protection du bois; que cette stratégie sera fondée sur les informations que les États membres lui fourniront, et notamment sur l'évaluation des risques pour l'homme et l'environnement, tout en tenant compte des divers problèmes que pose la préservation du bois dans les États membres;

considérant que les dispositions du droit communautaire actuel concernant l'adoption éventuelle par les États membres de limitations plus strictes pour l'utilisation des substances et préparations en question sur le lieu de travail ne sont pas affectées par la présente directive».

11 L'article 100 A, paragraphe 4, du traité énonce:

«Lorsque, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, un État membre estime nécessaire d'appliquer des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 36 ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement, il les notifie à la Commission.

La Commission confirme les dispositions en cause après avoir vérifié qu'elles ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres».

12 Le 2 août 1991, la République fédérale d'Allemagne a, en application de cette disposition, notifié à la Commission sa décision de continuer à appliquer le règlement PCP en lieu et place de la directive 91/173.

13 Par décision du 2 décembre 1992, la Commission a, conformément à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, confirmé les dispositions du règlement PCP (communication de la Commission, JO C 334, p. 8).

14 Dans l'arrêt du 17 mai 1994, France/Commission (C-41/93, Rec. p. I-1829), la Cour a annulé cette décision de la Commission au motif qu'elle manquait à l'obligation de motivation imposée par l'article 190 du traité CE.

15 Par lettre du 18 mai 1994 adressée à la Commission, la République fédérale d'Allemagne a confirmé son intention de continuer à appliquer le règlement PCP.

16 Dans la décision 94/783/CE, du 14 septembre 1994, relative à l'interdiction du pentachlorophénol (PCP) notifiée par l'Allemagne (JO L 316, p. 43), la Commission a confirmé à nouveau les dispositions du règlement PCP.

Sur le cadre factuel

17 Par décision du 17 décembre 1992, le Gewerbeaufsichtsamt Regensburg a enjoint à M. Burstein d'éliminer comme déchets dangereux quelque 120 000 caisses de munitions entreposées sur son terrain en vue de la revente, qui provenaient de stocks de l'armée américaine et de l'armée nationale populaire, au motif qu'il s'agissait de produits traités au PCP dans une mesure supérieure à la valeur limite de 5 milligrammes par kilo, fixée par le règlement PCP.

18 M. Burstein a introduit un recours devant le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg à l'encontre de cette décision, en faisant notamment valoir qu'elle était incompatible avec la directive 91/173.

19 Doutant de l'interprétation à donner à cette directive, le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg a sursis à statuer pour poser à la Cour les questions suivantes:

«1) La directive 91/173/CEE, du 21 mars 1991, doit-elle être interprétée en ce sens que les États membres ne sont liés que par l'interdiction de l'admission du pentachlorophénol et de ses sels et esters en concentration égale ou supérieure à 0,1 % masse dans les substances et préparations mises sur le marché, mais qu'en revanche ils sont libres de fixer des valeurs limites autonomes pour les produits traités au pentachlorophénol?

2) En cas de réponse négative à la première question:

La directive susmentionnée interdit-elle d'appliquer une réglementation nationale plus sévère déjà en vigueur avant son adoption, jusqu'à ce que la Commission ait pris une décision en application de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE?

3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question:

Cette réglementation nationale peut-elle alors s'appliquer à compter de la date à laquelle elle a été confirmée par la Commission, même si cette décision est attaquée ultérieurement devant la Cour de justice et déclarée nulle à la suite de ce recours?

Le fait que la décision de la Commission ne soit annulée que pour des raisons de forme et qu'elle soit adoptée à nouveau ultérieurement a-t-il une incidence à cet égard? Cette nouvelle décision a-t-elle un effet rétroactif?

4) En cas de réponse négative à la troisième question:

La directive susmentionnée est-elle directement applicable dans l'État membre concerné jusqu'à ce que la question de l'applicabilité de la réglementation nationale soit définitivement tranchée?»

Sur la première question

20 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la valeur limite fixée au point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive 76/769, introduit par l'article 1er de la directive 91/173, n'est applicable qu'au PCP, à ses sels et à ses esters ainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, ou si cette valeur s'applique également au produits traités au moyen de ces substances ou de ces préparations.

21 Le demandeur au principal soutient que les directives 76/769 et 91/173 n'opèrent pas de distinction entre, d'une part, les concepts de «substances» et de «préparations» et, d'autre part, celui de produits traités avec celles-ci. Tout d'abord, les définitions des substances et des préparations figurant à l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 76/769 seraient formulées de façon tellement large qu'elles engloberaient également les produits traités avec les substances ou préparations concernées. Ensuite, le point 23, deuxième alinéa, sous a), contiendrait une interdiction de l'utilisation des bois traités au PCP. Enfin, plusieurs autres directives portant modification de la directive 76/769 concerneraient tant les substances ou préparations dangereuses elles-mêmes que des produits traités avec de telles substances ou préparations.

22 Il convient d'observer que, selon son article 1er, paragraphe 1, la directive 76/769 porte sur les limitations apportées à la mise sur le marché et à l'emploi, dans les États membres, des substances et préparations dangereuses énumérées dans son annexe.

23 Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, sous a) et b), de la directive 76/769, on entend par «substances» «les éléments chimiques et leurs composés tels qu'ils se présentent à l'état naturel ou sont produits par l'industrie» et par «préparations» «les mélanges ou solutions composés de deux ou plusieurs substances».

24 Il s'ensuit que, en l'absence de dispositions contraires, les limitations apportées par la directive 76/769 à la mise sur le marché et à l'emploi, dans les États membres, des substances et préparations dangereuses énumérées à l'annexe de celle-ci ne s'appliquent pas aux produits traités avec de telles substances ou préparations.

25 Cette interprétation est corroborée par le point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/173, aux termes duquel le PCP (CAS n_ 87-86-5), ses sels et ses esters ne sont pas admis en concentration égale ou supérieure à 0,1 % masse dans les substances et préparations mises sur le marché.

26 A cette interprétation, le demandeur au principal ne saurait opposer que le point 23, deuxième alinéa, sous a), de l'annexe I de la directive 76/769, modifiée, contient une interdiction de l'utilisation des bois traités au PCP.

27 En effet, il ressort du libellé même du point 23 que l'interdiction d'utiliser des bois traités au PCP dans les cas visés par le deuxième alinéa, sous a), premier et deuxième tirets, constitue une exception à la dérogation prévue par le point 23, deuxième alinéa, pour les substances et préparations destinées à être utilisées dans des installations industrielles. C'est dans le cadre de cette dérogation qu'il est interdit que des bois traités au PCP dans une concentration supérieure à celle prévue soient utilisés à certaines fins considérées comme particulièrement dangereuses.

28 Par ailleurs, selon le quatrième considérant de la directive 91/173, la Commission mettra au point une stratégie communautaire coordonnée concernant la mise sur le marché et l'utilisation des produits chimiques utilisés comme agents de protection du bois. Ainsi que M. l'avocat général l'a observé au point 13 de ses conclusions, il en ressort que le législateur communautaire n'est intervenu que sur certaines modalités spécifiques d'utilisation des bois tout en renvoyant, en ce qui concerne des mesures générales, à une réglementation future.

29 Il s'ensuit que le point 23, deuxième alinéa, sous a), de l'annexe I de la directive 76/769, modifiée, n'a pas pour effet d'étendre le champ d'application de l'interdiction prévue par le point 23, première phrase, aux produits traités avec des substances ou préparations y énumérées.

30 Quant aux directives modificatives invoquées par M. Burstein, il suffit de constater que, comme la Commission l'a observé, elles ne s'appliquent aux produits traités avec des substances ou des préparations dangereuses énumérées à l'annexe I de la directive 76/769 qu'en vertu des dispositions expresses.

31 Il résulte de ce qui précède que l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/173, ne s'applique pas aux produits qui ont été traités avec du PCP, ses sels et ses esters ou avec une préparation réalisée à partir de cette substance, de sorte que les États membres demeurent en principe libres de fixer des valeurs limites autonomes pour de tels produits.

32 Il y a donc lieu de répondre à la première question posée que la valeur limite fixée au point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/173, est applicable au PCP, à ses sels et à ses esters ainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, mais non aux produits traités au moyen de ces substances ou de ces préparations.

Sur les deuxième, troisième et quatrième questions

33 Vu la réponse apportée à la première question, il n'y a pas lieu de répondre aux deuxième, troisième et quatrième questions.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

34 Les frais exposés par les gouvernements danois, français, néerlandais, autrichien, finlandais, suédois et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

(sixième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg, par ordonnance du 13 mars 1997, dit pour droit:

La valeur limite fixée au point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses, telle que modifiée par la directive 91/173/CEE du Conseil, du 21 mars 1991, est applicable au PCP, à ses sels et à ses esters ainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, mais non aux produits traités au moyen de ces substances ou de ces préparations.