ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

10 juillet 1997

Affaire T-81/96

Christos Apostolidis e.a.

contre

Commission des Communautés européennes

«Fonctionnaires — Rémunération — Coefficient correcteur — Mesures d'exécution d'un arrêt d'annulation — Article 176 du traité CE — Compensation équitable — Intérêt à agir — Article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure»

Texte complet en langue française II-607

Objet:

Recours ayant pour objet, d'une part, une demande d'annulation de la décision de rejet opposée par la Commission à la demande des requérants tendant à l'établissement de leurs bulletins de rémunération du mois de janvier 1992 en vue d'exécuter l'arrêt du Tribunal du 27 octobre 1994, Chavane de Dalmassy e.a./Commission (T-64/92, RecFP p. II-723) et, d'autre part, une demande d'indemnisation du dommage moral subi.

Résultat:

Rejet.

Résumé de l'arrêt

Les requérants sont 65 fonctionnaires et agents temporaires de la Commission affectés à l'Institut des transuraniens de Karlsruhe en Allemagne.

L'ensemble de ces personnes sont également requérants dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt du Tribunal du 27 octobre 1994, Chavane de Dalmassy e.a./Commission (T-64/92, RecFP p. II-723, arrêt Chavane de Dalmassy), dont le mode d'exécution fait l'objet du présent recours.

Conformément à l'article 64 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (statut) et à l'article 20 du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes, la rémunération des fonctionnaires et agents temporaires est affectée d'un coefficient correcteur fixé en fonction des conditions de vie dans leur lieu d'affectation, afin que, indépendamment de celui-ci, ils bénéficient d'un pouvoir d'achat équivalent.

Le coefficient correcteur appliqué à la rémunération des requérants affectés à Karlsruhe est, jusqu'à l'adoption du règlement no 3161/94 (CECA, CE, Euratom) du Conseil, du 19 décembre 1994, adaptant à partir du 1er juillet 1994 les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsi que les coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 335, p. 1, règlement no 3161/94), celui applicable aux fonctionnaires affectés à Bonn, capitale de la République fédérale d'Allemagne jusqu'en octobre 1990.

Après la réunification de l'Allemagne, la ville de Berlin devient, en octobre 1990, la capitale de cet État. Cet événement conduit la Commission à soumettre au Conseil la proposition de règlement [SEC (91) 1612 final] du 4 septembre 1991 proposant, avec effet rétroactif au 1er octobre 1990, d'une part, l'adoption d'un coefficient correcteur pour l'Allemagne calculé sur la base du niveau du coût de la vie à Berlin et, d'autre part, la fixation de coefficients correcteurs spécifiques pour Bonn et Karlsruhe.

Le 19 décembre 1991, le Conseil adopte le règlement (CECA, CEE, Euratom) no 3834/91, adaptant à compter du ľ'juillet 1991 les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsi que les coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 361, p. 13, rectificatif au JO 1992, L 10, p. 56, règlement no 3834/91). Ce règlement fixe, notamment, un coefficient correcteur pour l'Allemagne calculé sur la base du coût de la vie dans l'ancienne capitale, Bonn, ainsi qu'un coefficient spécifique pour Berlin.

En janvier 1992, chaque requérant reçoit un bulletin de rémunération supplémentaire, qui fait application du coefficient correcteur «Bonn» (95,1) prévu à l'article 6, paragraphe 2, du règlement no 3834/91.

A la suite d'un recours introduit par les requérants contre ces bulletins, le Tribunal annule, dans son arrêt Chavane de Dalmassy, les bulletins de rémunération des requérants afférents au mois de janvier 1992 pour autant qu'ils font application d'un coefficient correcteur calculé par référence au coût de la vie à Bonn.

Au point 56 du même arrêt, il souligne que le Conseil n'était pas en droit de fixer un coefficient provisoire pour l'Allemagne sur la base du coût de la vie dans une ville autre que la capitale. Il ajoute que, dans ces conditions, le Conseil aurait dû fixer, d'une part, un coefficient correcteur — le cas échéant provisoire — pour l'Allemagne sur la base du coût de la vie à Berlin et, d'autre part, des coefficients correcteurs spécifiques — le cas échéant également provisoires — pour les différents lieux d'affectation dans ce pays où une distorsion sensible du pouvoir d'achat aurait été constatée par rapport au coût de la vie dans la capitale, Berlin.

N'ayant pas fait l'objet d'un pourvoi devant la Cour, cet arrêt passe en force de chose jugée.

A la suite du prononcé de cet arrêt, la Commission élabore en date du 9 décembre 1994 une première proposition modifiée de règlement du Conseil [SEC (94) 2024 final] en vue de l'«adaptation annuelle» des rémunérations et des pensions des fonctionnaires. Elle a ensuite adopté une deuxième proposition de règlement [doc. SEC (94) 2085 final] modifiant la proposition [SEC (91) 1612 final] susmentionnée et visant à fixer, avec effet rétroactif au 1er octobre 1990, un coefficient correcteur général pour l'Allemagne, ainsi que des coefficients correcteurs spécifiques pour Bonn et Karlsruhe.

Le Conseil adopte alors, sur la base de la première proposition modifiée, le règlement no 3161/94, qui porte, entre autres, adaptation des coefficients correcteurs à partir du 1er juillet 1994. L'article 6 de ce règlement porte fixation d'un coefficient correcteur général pour l'Allemagne fondé sur Berlin et d'un coefficient correcteur spécifique applicable aux rémunérations des fonctionnaires et autres agents affectés à Karlsruhe.

En application de cette disposition, la Commission établit les bulletins de rémunération récapitulatifs du personnel affecté à Karlsruhe pour la période comprise entre le 1er juillet et le 31 décembre 1994.

Le Conseil ne réserve aucune suite à la seconde proposition rectificative de la Commission relative à la fixation rétroactive des coefficients correcteurs à compter d'octobre 1990.

Le 5 mai 1995, les requérants introduisent une demande au titre de l'article 90, paragraphe 1, du statut tendant, premièrement, à obtenir l'établissement de leurs bulletins de rémunération depuis le mois de janvier 1992 sur la base du coefficient correcteur légalement applicable, deuxièmement, à faire constater que la Commission a commis une faute en n'adoptant pas dans un délai raisonnable les mesures qu'exige l'arrêt Chavane de Dalmassy en application de l'article 176 du traité CE et, troisièmement, à obtenir le paiement à chaque demandeur d'une somme de 50000 BFR en indemnisation du dommage moral subi.

Cette demande fait l'objet d'une décision implicite de rejet le 5 septembre 1995, soit quatre mois après sa présentation.

Sur la recevabilité

L'exécution d'un arrêt d'annulation exigeant l'adoption d'un certain nombre de mesures administratives ne peut s'effectuer de manière immédiate. La Commission dispose d'un «délai raisonnable» pour se conformer à un arrêt annulant une décision prise dans le cadre du traité, même en l'absence d'une disposition expresse à cet égard dans le traité (point 37).

Référence à: Cour 12 janvier 1984, Turner/Commission, 266/82, Rec. p. 1, point 5; Tribunal 27 juin 1991, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commission, T-120/89, Rec. p. II-279, point 66; Tribunal 19 mars 1997, Oliveira/Commission, T-73/95, Rec. p. II-381, point 41

Par conséquent, contrairement à ce que soutient la Commission, les requérants, qui avaient obtenu gain de cause dans l'affaire Chavane de Dalmassy, n'étaient pas obligés d'intenter un recours visant à faire constater une violation de l'article 176 du traité immédiatement après le prononcé de l'arrêt d'annulation, c'est-à-dire lors de la notification du premier bulletin de rémunération postérieur au prononcé de cet arrêt. Imposer une telle obligation irait à l'encontre du droit de l'institution dont l'acte est annulé de profiter du «délai raisonnable» susvisé (point 38).

Lorsque l'exécution de l'arrêt d'annulation présente des difficultés particulières, l'institution concernée peut satisfaire à l'obligation découlant de l'article 176 du traité en prenant toute décision qui serait de nature à compenser équitablement le désavantage ayant résulté pour les intéressés de la décision annulée. Dans ce contexte, l'autorité investie du pouvoir de nomination peut également établir un dialogue avec eux en vue de chercher à parvenir à un accord leur offrant une compensation équitable de l'illégalité dont ils ont été les victimes (point 42).

Référence à: Cour 9 août 1994, Parlement/Meskens, C-412/92P, Rec. p. I-3757, point 28

Or, cette possibilité laissée à la Commission de compenser équitablement le désavantage des intéressés exclut a priori l'existence sur la seule base du point 23 de l'arrêt Chavane de Dalmassy d'une impossibilité absolue en droit, pour la Commission, d'adopter une quelconque mesure. L'appréciation définitive du caractère fondé de l'action intentée par les requérants sur cette base relevant du fond de l'affaire, on ne saurait donc considérer que le recours des requérants est prématuré (point 43).

Sur le fond

Les requérants invoquent deux moyens à l'appui de leur recours, tirés respectivement d'une violation de l'article 176 du traité et d'une violation des articles 24, 64 et 65 du statut.

Sur le premier moyen tiré d'une violation de l'article 176 du traité

En cas d'annulation par le juge communautaire d'un acte d'une institution, il incombe à celle-ci, en vertu de l'article 176 du traité, de prendre les mesures appropriées que comporte l'exécution de l'arrêt. En outre, lorsqu'une réglementation est déclarée illégale, l'adoption ultérieure par l'institution concernée d'une nouvelle réglementation, applicable aux situations futures, laisse subsister pour la partie en cause les effets de l'illégalité commise à son égard par le passé (point 60).

Référence à: Parlement/Meskens, précité, point 24; Tribunal 8 octobre 1992, Meskens/Parlement, T-84/91, Rec. p. II-2335, points 76 à 78; Tribunal 15 juillet 1993, Cámara Alloisio e.a./Commission, T-17/90, T-28/91 et T-17/92, Rec. p. II-841, points 78 à 83

Il s'ensuit que la seule adoption du règlement no 3161/94 ne constitue pas, a priori, une exécution suffisante de l'arrêt Chavane de Dalmassy, dans la mesure où ce règlement ne porte pas sur les bulletins de rémunération des fonctionnaires des mois de janvier 1992 à juin 1994 inclus (point 61).

Il convient donc d'examiner dans quelle mesure l'arrêt Chavane de Dalmassy imposait également à la Commission d'adopter des mesures concernant la période courant de janvier 1992 au 1er juillet 1994, date de prise d'effet du règlement no 3161/94 (point 62).

En exerçant son pouvoir d'appréciation visant à déterminer les mesures appropriées que comporte l'exécution d'un arrêt d'annulation au regard de l'article 176 du traité, l'autorité administrative doit respecter aussi bien les dispositions du droit communautaire que le dispositif et les motifs de l'arrêt qu'elle est tenue d'exécuter (point 63).

Référence à: Meskens/Parlement, précité, point 74; Tribunal 27 octobre 1994, Mancini/Commission, T-508/93, RecFP p. II-761, point 51

Or l'arrêt Chavane de Dalmassy précise que lorsqu'il exerce les pouvoirs qu'il détient en vertu des articles 64 et 65 du statut, le Conseil n'est pas en droit, au vu du principe énoncé à l'article 1er, paragraphe 3, sous a), de l'annexe XI du statut, de fixer un coefficient provisoire pour l'Allemagne sur la base du coût de la vie dans une ville autre que la capitale. Dans ces conditions, le Conseil est tenu de fixer, d'une part, un coefficient correcteur — le cas échéant provisoire — pour l'Allemagne sur la base du coût de la vie à Berlin et, d'autre part, des coefficients correcteurs spécifiques — le cas échéant également provisoires — pour les différents lieux d'affectation dans ce pays où une distorsion sensible du pouvoir d'achat aurait été constatée par rapport au coût de la vie dans la capitale, Berlin (point 64).

Il découle de l'interdépendance entre ces deux obligations imposées au Conseil que les requérants ne sauraient invoquer l'application à leur profit de l'une des deux obligations sans également tenir compte pour la détermination de l'étendue de leurs droits du contenu de la seconde obligation (point 69).

Dans ces circonstances, la demande des requérants exigeant de la Commission que, jusqu'en janvier 1992, elle affecte rétroactivement leurs bulletins de rémunération du coefficient correcteur «Berlin» impliquerait que cette institution soit obligée de violer le dispositif de l'arrêt Chavane de Dalmassy, tel qu'éclairé par son point 56. Une telle exigence excède manifestement les droits que les requérants tiennent de l'article 176 du traité (point 71).

Lorsque l'exécution de l'arrêt d'annulation présente des difficultés particulières, l'institution concernée peut satisfaire à l'obligation découlant de l'article 176 du traité en prenant toute décision qui serait de nature à compenser équitablement un désavantage ayant résulté pour les intéressés de la décision annulée (point 73).

Référence à: Parlement/Meskens, précité, point 28

Or, il ressort clairement du point 23 de l'arrêt Chavane de Dalmassy que la Commission était dans l'incapacité, en l'absence d'adoption d'un acte réglementaire par le Conseil, d'appliquer à la rémunération des requérants un coefficient correcteur différent de celui imposé par la réglementation en vigueur. Cette incapacité constituait incontestablement une «difficulté particulière» d'exécution de l'arrêt Chavane de Dalmassy, qui obligeait la Commission à adopter des mesures de nature à compenser équitablement un éventuel désavantage subi par les requérants (point 74).

Toutefois, l'adoption de telles mesures compensatoires est subordonnée à la condition que les requérants aient subi un «désavantage». Or, il n'est pas contesté que les requérants ont globalement obtenu au cours de la période courant de janvier 1992 au 1er juillet 1994 l'application à leur rémunération d'un coefficient correcteur supérieur à celui qu'ils auraient obtenu si le Conseil avait déjà précédemment modifié la réglementation en vigueur. En l'absence de démonstration par les requérants de l'existence d'un quelconque désavantage, la Commission n'était pas dans l'obligation d'adopter des mesures compensatoires telles que prévues par la jurisprudence (point 75).

Les requérants ont enfin allégué que l'article 176 du traité, tel qu'interprété par l'arrêt Parlement/Meskens, précité (points 24 et suivants), obligeait la Commission non seulement à prendre des mesures d'exécution directes, mais également à réparer le préjudice additionnel résultant de l'acte annulé, sous réserve que les conditions de l'article 215, deuxième alinéa, du traité fussent remplies (point 77).

Selon l'article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, une requête doit indiquer l'objet du litige et l'exposé sommaire des moyens invoqués. Pour satisfaire à ces exigences, une requête visant à la réparation de dommages causés par une institution communautaire doit contenir des éléments qui permettent d'identifier, notamment, le préjudice que le requérant prétend avoir subi ainsi que le caractère et l'étendue de ce préjudice. Par ailleurs, la violation dudit article 44, paragraphe 1, sous c), compte parmi les fins de non-recevoir que le Tribunal peut soulever d'office, à tout stade de la procédure, en vertu de l'article 113 du règlement de procédure (point 79).

Référence à: Tribunal 13 décembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, points 75 et 76

Force est de constater que le recours en indemnité des requérants ne répond pas aux conditions imposées par l'article 44, paragraphes sous c), du règlement de procédure (point 80).

Sur le second moyen tiré de la violation des articles 24, 64 et 65 du statut

Le devoir de sollicitude de l'administration à l'égard de ses agents reflète l'équilibre des droits et des obligations réciproques que le statut a créés dans les relations entre l'autorité publique et les agents du service public. Cependant, la protection des droits et des intérêts des fonctionnaires doit toujours trouver sa limite dans le respect des normes en vigueur (point 90).

Référence à: Tribunal 16 mars 1993, Blackman/Parlement, T-33/89 et T-74/89, Rec. p. II-249, point 96; Tribunal 30 juin 1993, Devillez e.a./Parlement, T-46/90, Rec. p. II-699, points 37 et 38

Il est donc exclu que des fonctionnaires se fondent sur le devoir de sollicitude des institutions pour prétendre à des avantages auxquels s'opposent les dispositions de l'arrêt sur lequel leur recours est fondé. De même que l'invocation du devoir de sollicitude à rencontre d'une institution ne saurait amener celle-ci à violer une norme législative, le devoir de sollicitude ne saurait imposer à cette institution de violer le dispositif d'un arrêt du Tribunal passé en force de chose jugée, tel qu'il est éclairé par la motivation qu'il contient (point 91).

Quant à une éventuelle violation par la Commission de son devoir d'assistance en ne soumettant pas à la censure du juge communautaire les règlements nos 3161/94 et 3834/91, il est établi que les institutions communautaires disposent, sous le contrôle du juge communautaire, d'un pouvoir d'appréciation dans le choix des mesures et moyens à mettre en œuvre en vue de remplir leur devoir d'assistance (points 99 et 100).

Référence à: Tribunal 26 octobre 1993, Caronna/Commission, T-59/92, Rec. p. II-1129, points 64 et 65; Tribunal 11 octobre 1995, Baltsavias/Commission, T-39/93 et T-553/93, RecFP p. II-695, point 59

Dès lors que la Commission dispose de ce pouvoir d'appréciation, un particulier ne saurait l'obliger à engager un recours en carence, c'est-à-dire l'obliger à agir dans un sens déterminé, sans mettre en danger la marge de manœuvre propre au pouvoir d'appréciation de la Commission en cette matière (point 101).

Référence à: Tribunal 9 janvier 1996, Koelman/Commission, T-575/93, Rec. p. II-1, point 71

Dans la mesure où la décision de saisir la Cour est un acte préparatoire interne de la Commission n'ayant pas de destinataire potentiel, des particuliers ne sont pas recevables à exiger d'elle, par le biais d'un recours en carence, qu'elle introduise un tel recours (point 102).

Référence à: Tribunal 22 mai 1996, AITEC/Commission, T-277/94, Rec. p. II-351, points 58 et suivants

Le devoir d'assistance prévu à l'article 24 du statut ne saurait donc être invoqué par les requérants pour obliger la Commission à introduire un recours en carence contre une autre institution (point 103).

Dispositif:

Le recours est rejeté.

Fonctionnaires — Rémunération — Coefficient correcteur — Mesures d'exécution d'un arrêt d'annulation — Article 176 du traité CE —Compensation équitable — Intérêt à agir — Article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure (ARRÊT DU 10. 7. 1997 — AFFAIRE T-81/96 - POSTOLIDIS EA. / COMMISSION) II-607