Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 4 juillet 2002. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement d'Etat - Directive 92/49/CEE - Liberté tarifaire et suppression des contrôles préalables ou systématiques sur les tarifs et les contrats - Collecte d'informations. - Affaire C-59/01.



Recueil de jurisprudence 2003 page 00000



Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1. Dans le présent recours en manquement, la Commission reproche à la République italienne d'avoir introduit et maintenu en vigueur une réglementation nationale gelant provisoirement les tarifs des contrats d'assurance automobile obligatoire en vigueur en Italie. Cette réglementation vaut indistinctement tant pour les compagnies d'assurances ayant leur siège en Italie que pour celles qui y exercent des activités par le biais de succursales ou dans le cadre de la libre prestation de services. La Commission y voit une violation du principe de la liberté tarifaire qui suppose l'interdiction de l'approbation préalable des tarifs et de la transmission systématique des conditions et des tarifs d'assurance. À ce titre, elle estime que les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») , ont été violés. La Commission critique en outre l'exigence de communication systématique des sinistres et d'autres renseignements ainsi que le (co-)financement obligatoire du système de surveillance, contraires selon elle à l'article 44 de la directive. Les mesures provisoires instituées par la République italienne sont censées servir la lutte contre l'inflation et la lutte contre la fraude.

II - Cadre juridique

A - Droit communautaire

2. Le marché intérieur dans le domaine des assurances a été réalisé par la directive dénommée «troisième directive assurance non vie», qui garantit la libre circulation des produits d'assurance. Il s'agit de la directive 92/49. À côté de la réglementation de l'accès à l'activité d'assureur, cette directive comporte des dispositions harmonisées relatives aux conditions d'exercice de cette activité et contribue à la mise en oeuvre des libertés fondamentales d'établissement et de prestation de services dans le secteur des assurances.

3. En l'occurrence, le litige tourne autour des règles instaurées par les articles 6, paragraphe 3, 29, 39 et 44 de la directive 92/49. Celles-ci comportent, d'une part, une interdiction de l'approbation préalable et de la communication systématique des conditions contractuelles générales et spéciales, ce qui limite les possibilités pour les États membres d'intervenir sur les tarifs. D'autre part, elle régissent les obligations de communication des entreprises d'assurances envers l'autorité compétente de l'État d'origine pour les transactions effectuées dans le cadre de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services, ainsi que les obligations de communication de l'autorité de l'État d'origine envers l'autorité compétente de l'État où s'exerce l'activité. Certaines expressions qui se prêtent particulièrement à des divergences d'opinion sont mises en évidence ci-après en italiques.

4. Au titre II «Accès à l'activité d'assurance», l'article 6, paragraphe 3, de la directive 92/49, qui modifie l'article 8 de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), indique ce qui suit:

«La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives, réglementaires et administratives qui prévoient l'approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire à l'exercice normal du contrôle.

Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l'entreprise a l'intention d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l'approbation des majorations de tarifs proposées qu'en tant qu'élément d'un système général de contrôle des prix.»

5. Au titre III, «Harmonisation des conditions d'exercice», l'article 28 s'énonce ainsi:

«L'État membre où le risque est situé ne peut empêcher le preneur d'assurance de souscrire un contrat conclu avec une entreprise d'assurance agréée dans les conditions énoncées à l'article 6 de la directive 73/239/CEE pour autant qu'il ne soit pas en opposition avec les dispositions légales d'intérêt général en vigueur dans l'État membre où le risque est situé.»

6. L'article 29 de la directive est ainsi rédigé:

«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu'une entreprise d'assurance se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d'assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de ces conditions et de ces autres documents sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable de son activité.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l'approbation des majorations de tarifs proposées qu'en tant qu'élément d'un système général de contrôle des prix.»

7. L'article 30, paragraphe 2, de la directive est ainsi rédigé:

«Nonobstant toute disposition contraire, un État membre qui impose l'obligation de souscrire une assurance peut exiger la communication à son autorité compétente, préalablement à leur utilisation, des conditions générales et spéciales des assurances obligatoires.»

8. Au titre IV, «Dispositions sur le libre établissement et la libre prestation de services», l'article 39 comporte les règles suivantes (paragraphes 2 et 3):

«2. L'État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l'approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d'assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu'une entreprise d'assurance se propose d'utiliser dans ses relations avec les preneurs d'assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d'assurance, il ne peut exiger de toute entreprise souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d'assurance, en régime d'établissement ou en régime de libre prestation de services, que la communication non systématique de ces conditions et de ces autres documents sans que cette exigence puisse constituer pour l'entreprise une condition préalable de son activité.

3. L'État membre de la succursale ou de la prestation de services ne peut maintenir ou introduire la notification préalable ou l'approbation des majorations de tarifs proposées qu'en tant qu'élément d'un système général de contrôle des prix.»

L'article 44, paragraphe 2, de la directive s'énonce ainsi:

«2. Chaque entreprise d'assurance doit communiquer à l'autorité compétente de l'État membre d'origine, de manière distincte pour les opérations effectuées en régime d'établissement et pour celles effectuées en régime de libre prestation de services, le montant des primes, des sinistres et des commissions, sans déduction de la réassurance, par État membre et par groupe de branches ainsi qu'en ce qui concerne la branche 10 du titre A de l'annexe de la directive 73/239/CEE, non compris la responsabilité du transporteur, la fréquence et le coût moyen des sinistres.

Les groupes de branches sont définis comme suit:

- [...]

- assurance automobile (branches 3, 7 et 10, les chiffres relatifs à la branche 10, à l'exclusion de la responsabilité du transporteur, étant à préciser);

- [...]

L'autorité compétente de l'État membre d'origine communique les indications en question dans un délai raisonnable et sous une forme agrégée aux autorités compétentes de chacun des États membres concernés qui lui en font la demande.»

9. La directive ne dit rien du financement du système de communication et de surveillance.

B - Le droit national

10. Le décret-loi n° 175, du 17 mars 1995, portant transposition de la directive 92/49 a libéralisé les tarifs de l'assurance automobile obligatoire qui, jusqu'alors, en Italie comme dans la plupart des pays européens, étaient soumis à un régime de contrôle des prix. Cette libéralisation concerne aussi les conditions contractuelles.

11. Par le décret-loi n° 70, du 28 mars 2000, portant dispositions urgentes pour la limitation des poussées inflationnistes (ci-après le «décret-loi n° 70»), la République italienne a pris, dans des secteurs divers tels que l'assurance automobile obligatoire, l'impôt sur les huiles minérales ainsi que dans le secteur public, différentes mesures censées servir la lutte contre l'inflation. En matière de responsabilité automobile, le Parlement a converti le décret-loi n° 70, tel que modifié, en la loi n° 137 du 26 mai 2000 . L'inflation devait être contrée, au début pendant un an, par le gel des primes d'assurance, l'impossibilité de modifier sur certains autres points les clauses contractuelles de certains contrats d'assurance automobile obligatoire ainsi que par d'autres mesures prévues à l'article 2, paragraphes 2 à 5, sous d), du décret-loi n° 70. D'après l'article 2, paragraphe 2, de celui-ci, il était interdit d'augmenter les tarifs d'assurance automobile obligatoire des contrats à reconduire pendant l'année de validité du décret et qui prévoyaient une variation des primes en fonction des sinistres survenus lorsque l'assuré n'avait causé aucun sinistre pendant la période de référence.

12. L'article 2, paragraphe 2, dernière phrase, comportait, pour les nouveaux contrats, une interdiction pendant un an de modifier le tarif en vigueur à la date d'entrée en vigueur du décret-loi.

13. L'article 2, paragraphe 3, du décret-loi n° 70 comportait l'interdiction de modifier les clauses concernant le nombre des catégories tarifaires, les coefficients de calcul de la prime et les règles relatives à l'évolution de la formule tarifaire prévoyant une variation des primes en fonction des sinistres survenus, et ce pendant l'année suivant l'entrée en vigueur de cette disposition.

14. L'article 2, paragraphe 4, du décret-loi n° 70 obligeait les entreprises d'assurances, sur demande de l'assuré, à accepter des contrats appliquant la formule tarifaire du bonus-malus assortie d'une franchise forfaitaire obligatoirement comprise entre 500 000 ITL et 1 000 000 ITL, non opposable aux tiers lésés. Le choix de la formule du bonus-malus assortie d'une franchise ainsi que le choix du montant de ladite franchise revenaient exclusivement à l'assuré.

15. L'article 2, paragraphe 5, du décret-loi n° 70 donne à l'assuré, à l'expiration de l'interdiction des augmentations tarifaires, le droit de résilier le contrat sans respecter le délai légal de résiliation lorsque l'assureur demande une augmentation de la prime qui n'est pas fondée sur le mécanisme prévu par les diverses catégories tarifaires et qui est supérieure au taux d'inflation programmé par le gouvernement.

16. L'article 2, paragraphe 5 bis, confie à l'autorité nationale compétente, l'«Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo» (ci-après l'«ISVAP»), le soin de veiller au respect des dispositions prévues à l'article 2, paragraphes 2 à 4, et l'article 2, paragraphe 5 ter, lui donne le pouvoir d'infliger en cas d'infraction des amendes d'un montant de trois à neuf millions de ITL.

17. L'article 2, paragraphe 5 quater, prévoit la création d'une banque de données dans le but de combattre les pratiques frauduleuses dans le secteur de l'assurance automobile obligatoire. Chaque compagnie d'assurances est tenue de communiquer à l'ISVAP, selon les modalités établies par celui-ci, les données concernant les sinistres à sa charge.

18. Cette disposition oblige aussi les compagnies d'assurances à contribuer au financement de la banque de données.

19. En cas de violation, ou d'exécution tardive, de l'obligation de communiquer les données, l'article 2, paragraphe 5 quinquies, prévoit des amendes, respectivement de deux à six millions de ITL et d'un à trois millions de ITL, susceptibles d'être encore accrues en cas de récidive.

III - L'objet du recours et la procédure

20. Considérant que la réglementation nationale décrite n'est pas en accord avec les articles 6, paragraphe 3, 29, 39 et 44 de la directive 92/49, la Commission a fait connaître ses griefs à la République italienne par lettre du 14 avril 2000. Le gouvernement italien y a répondu par courrier du 5 juin 2000. À la date du 13 juillet, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République italienne, invitant celle-ci à lui communiquer ses observations dans les trois semaines à compter de la réception de la lettre. Les réponses fournies par les autorités italiennes les 3 août et 3 octobre 2000 n'ayant pas satisfait la Commission, celle-ci leur a adressé le 27 octobre 2000 un avis motivé, dans lequel elle les invitait à remédier aux griefs dans les trois semaines à compter de la réception. La note des autorités italiennes du 20 novembre 2000 n'ayant pas répondu aux attentes de la Commission, celle-ci a engagé le présent recours le 12 février 2001.

21. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 92/49 dans la mesure où elle a institué et maintenu en vigueur un régime de blocage des tarifs applicables à tous les contrats d'assurance de la responsabilité civile découlant de la circulation des véhicules à moteur, relatifs à un risque situé sur le territoire italien, sans distinction entre les compagnies d'assurances qui ont leur siège en Italie et les sociétés d'assurances qui y exercent leur activité par l'intermédiaire de succursales ou en régime de libre prestation des services, en violation:

a) du principe de la libre tarification et de l'abolition des contrôles préalables ou systématiques des tarifs et des contrats, visés aux articles 6, 29 et 39 de ladite directive;

b) des dispositions de l'article 44 de la directive, portant sur le régime de collecte des informations sur le montant des primes, des sinistres et des commissions, sur la fréquence et le coût moyen des sinistres, et les échanges entre les autorités de contrôle de l'État membre d'origine et celles de l'État membre d'accueil;

- condamner la République italienne aux dépens.

22. La République italienne demande à la Cour de rejeter le recours et de condamner la Commission aux dépens.

23. Une audience a eu lieu. Bien que la réglementation tarifaire nationale incriminée soit devenue caduque entre-temps, la Commission a maintenu expressément son recours afin de disposer d'une jurisprudence à l'encontre de réglementations similaires en Italie ou dans d'autres États membres. Les dispositions afférentes aux obligations de communiquer des renseignements à l'ISVAP étaient encore en vigueur au moment de l'audience.

IV - Les arguments des parties

A - Le grief de violation entre autres de la liberté tarifaire (articles 6, 29 et 39 de la directive)

24. La Commission explique que l'article 2, paragraphes 2 à 5, du décret-loi n° 70 tel que modifié, dont les dispositions essentielles devaient rester en vigueur un an, poursuivait les buts suivants:

a) interdire d'augmenter les primes pendant un an pour les assurés dont les contrats, arrivant à échéance, prévoyaient une variation des primes en fonction des sinistres survenus (article 2, paragraphe 2, première partie);

b) geler pendant un an tous les tarifs pour les nouveaux contrats prévoyant une variation des primes en fonction des sinistres survenus (article 2, paragraphe 2, seconde partie);

c) geler certains éléments de l'offre contractuelle (article 2, paragraphe 3);

d) obliger toutes les entreprises d'assurances opérant dans le secteur de l'assurance automobile obligatoire à offrir des contrats bonus-malus assortis d'une franchise obligatoirement comprise entre 500 000 ITL et 1 000 000 ITL (article 2, paragraphe 4);

e) permettre aux assurés de résilier par anticipation leurs contrats en cas d'augmentation des tarifs supérieure au taux d'inflation prévu (article 2, paragraphe 5).

25. Aux yeux de la Commission, ces mesures sont en contradiction avec les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive qui, à son avis, imposent le principe de la liberté contractuelle et tarifaire des entreprises du secteur de l'assurance en interdisant l'approbation préalable et systématique des clauses contractuelles et des tarifs. D'après la Commission, un État membre peut seulement, dans le cadre de l'article 30, paragraphe 2, de la directive et pour autant qu'il s'agisse d'assurances obligatoires, exiger la communication préalable des conditions contractuelles générales et spéciales, sans toutefois pouvoir exercer de contrôle de l'opportunité économique des tarifs. Le principe de liberté tarifaire, que la Cour a reconnu récemment , ne connaît d'exceptions ou de limites que dans le cadre d'un système général de contrôle des prix au sens des articles 6, 29 et 39 ou en vertu de dispositions d'intérêt général - au sens de l'article 28 - en vigueur dans l'État membre où le risque se situe.

26. La Commission estime qu'un «système général de contrôle des prix» doit remplir certaines conditions qui, en l'occurrence, ne le sont pas. Le décret-loi n° 70 tel que modifié n'a trait ni à une procédure générale de contrôle des prix ni à une procédure de recensement préalable des données et informations nécessaires. La réglementation tarifaire en litige ici ne saurait, pour diverses raisons, être qualifiée de système général de contrôle des prix. Premièrement, seul est concerné un nombre limité de biens et de prestations de services par rapport à la longue liste des produits et des prestations présentant un intérêt économique ou social et qui, avant la libéralisation, étaient soumis aussi au contrôle des prix. Deuxièmement, la Commission attire l'attention sur la divergence d'application temporelle de cette mesure par rapport à d'autres. Le seul secteur dans lequel des mesures aient été prises depuis le 29 mars 2000 est celui de l'assurance automobile obligatoire. La Commission pointe en troisième lieu les divergences de nature des mesures prises ou envisagées. Certaines sont de nature fiscale (carburants et pêche), d'autres ont trait à la rémunération des services publics. Quatrièmement, les mesures incriminées se justifient au premier chef par le but de contrer les ententes tarifaires entre les compagnies d'assurances, qui avaient induit des hausses générales et permanentes des primes dans le secteur de l'assurance automobile obligatoire.

27. La Commission rappelle à ce propos que les contrôles, qui ne sont autorisés qu'en vertu des dispositions d'intérêt général en vigueur dans le pays où se situe le risque, ne sont pas des contrôles systématiques et ne peuvent en outre intervenir qu'a posteriori.

28. Au regard du but recherché, la lutte contre l'inflation, les mesures contestées ne sont, pour la Commission, ni appropriées, puisque le montant des primes d'assurance dans le secteur en cause n'entre que pour une part insignifiante dans le calcul de l'inflation, ni proportionnées, puisqu'elles pourraient provoquer l'insolvabilité des entreprises. Si la protection contre les augmentations de prix constituait un but suffisant, n'importe quelle mesure pourrait être justifiée par les exigences de la protection des consommateurs, ce qui semble poser problème en tout état de cause.

29. Au regard des motifs d'ordre social avancés par l'État membre défendeur, la Commission rappelle que ceux-ci ne sauraient être considérés comme des motifs d'intérêt général susceptibles de restreindre une liberté fondamentale prévue dans le traité. De l'avis de la Commission, on ne voit pas bien quelles sont les fraudes dont l'État membre défendeur pourrait invoquer la nécessaire prévention . S'il entend par là le phénomène des sinistres «fictifs» qui influe sur l'évolution des primes, force est de constater, d'après la Commission, que l'on ne peut le combattre en s'attaquant aux effets plutôt qu'aux causes, en limitant une liberté fondamentale d'une manière inappropriée et disproportionnée. Enfin, la Commission est d'avis, que, au regard de la réglementation de la concurrence également, les mesures, censées prévenir les ententes et accords anticoncurrentiels, ne sont ni appropriées ni proportionnées et ne sauraient en aucun cas justifier le gel des tarifs du secteur.

30. La République italienne considère que les mesures incriminées peuvent être conçues comme un système général de contrôle des prix. L'intervention sur le niveau des prix est, selon elle, «générale», même si cette intervention est menée au moyen d'instruments juridiques divers et pour des périodes diverses. Les mesures ont été mises en oeuvre à des niveaux différents tels que l'émission de lignes directrices relatives à la rémunération des prestations de services publics et à la réduction des taxes sur les produits pétroliers. Pour qu'une intervention étatique puisse être considérée comme générale, elle doit, ce qui est du reste tout à fait licite, se limiter aux secteurs dans lesquels le taux d'inflation est particulièrement élevé. L'essentiel est qu'il s'agisse d'un ensemble de mesures qui soit destiné à contrer les poussées inflationnistes et qui constitue un processus approprié au regard des dynamiques différentes d'évolution des prix dans les différents secteurs.

31. La République italienne estime en outre que les mesures prises constituent une manière appropriée et proportionnée de combattre l'inflation. Au regard des considérations de protection des consommateurs et des motifs à caractère social, la République italienne souligne qu'une interdiction, limitée dans le temps, d'augmentation des tarifs de certains contrats était le seul moyen d'agir immédiatement contre les augmentations de prix considérables dans ce secteur. La République italienne insiste sur le fait que les mesures étaient aussi le résultat d'une concertation avec les milieux intéressés qui avait duré un certain temps. Elle ne voit aucune incompatibilité entre un gel temporaire des tarifs et les accords négociés avec les entreprises concernées. Ces derniers ont permis, selon elle, de prendre un ensemble de mesures afin d'éliminer les anomalies de ce secteur, caractérisé par un comportement anticoncurrentiel et par des fraudes.

B - Le grief d'extension de l'obligation de communiquer et d'informer (article 44 de la directive)

32. La Commission rappelle, en ce qui concerne les entreprises d'assurances qui opèrent en Italie dans le cadre de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services, que celles-ci ont un devoir de communiquer uniquement envers l'autorité compétente de l'État membre d'origine, notamment quant au nombre des sinistres. L'obligation de transmettre des informations relatives aux montants des primes, aux sinistres et aux remboursements vaut par État membre et par branche d'assurance. La Commission est d'avis que les informations nécessaires à la lutte contre la fraude peuvent et doivent être exigées dans le respect de la directive et exclusivement par l'intermédiaire de l'autorité compétente de l'État d'origine. D'après la Commission, le système instauré par les autorités italiennes met à mal le mécanisme de coopération des États membres que la directive a mis en place. D'après une jurisprudence constante de la Cour, des considérations de technique administrative ne sauraient justifier qu'un État membre s'écarte des règles communautaires.

33. L'obligation de contribuer au financement de la base de données est en conséquence contraire elle aussi au droit communautaire.

34. Au regard de l'arrêt Schindler , invoqué par la République italienne, la Commission explique qu'il concernait le secteur des loteries, non encore harmonisé au niveau communautaire, contrairement au secteur des assurances, qui est lui très largement harmonisé, qui couvre pratiquement tous les aspects économiquement importants et qui établit un marché commun des assurances basé sur la libre commercialisation des produits.

35. La République italienne estime que la lutte contre la délinquance peut justifier des exceptions au principe de la libre prestation de services, et se réfère à cet égard à l'arrêt Schindler. Les demandes d'informations auprès des États membres ne permettent pas aussi bien de contrer les fraudes que la collecte directe de renseignements auprès des entreprises. La création d'une base de données apparaît comme le seul moyen de reconnaître et de poursuivre un comportement frauduleux, et cela dans l'intérêt des entreprises opérant sur le marché italien (même si leur siège se trouve dans un autre État membre), qui sont les premières victimes de ces fraudes.

V - Appréciation

A - Sur le grief de violation entre autres de la liberté tarifaire

36. La question décisive qui se pose en droit est de savoir si les mesures prises par la République italienne à l'article 2 du décret-loi n° 70, dont il est constant qu'elles étaient en vigueur et appliquées au moment de l'échéance du délai fixé dans l'avis motivé, violent le principe de la liberté tarifaire tel que garanti par la directive 92/49.

37. La directive 92/49 représente dans le domaine des assurances accidents la conclusion du processus de libéralisation du secteur des assurances . Elle a pour objet et pour finalité de réaliser le marché intérieur des assurances sur la base de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services. Un élément essentiel du marché intérieur est de supprimer et de prévenir de manière permanente les restrictions à l'activité économique des entreprises d'assurances qui opèrent par-delà les frontières intérieures.

38. Pour la Commission, la Cour a reconnu le principe de la liberté tarifaire en tant que manifestation de la libre prestation de services dans le secteur des assurances dans l'arrêt Commission/France , où elle dit, au point 29, que:

«L'obligation de communiquer systématiquement de tels éléments constitue une exigence contraire à la libre commercialisation des produits d'assurance dans la Communauté, que les directives 92/49 et 92/96 visent à réaliser.»

La jurisprudence de la Cour ne donne pas de plus amples informations sur la teneur et la portée de la liberté tarifaire.

39. Il découle cependant des articles 6, paragraphe 3, deuxième alinéa, 29, premier alinéa, et 39, paragraphe 2, qu'il est interdit de subordonner le droit d'exercer une activité d'assurances dans le cadre de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services à une approbation préalable ou à une exigence de communication systématique des tarifs. Seules sont licites l'exigence de communication préalable ou l'approbation d'une augmentation tarifaire envisagée en tant qu'éléments d'un système général de contrôle des prix. L'interdiction absolue des augmentations tarifaires dans un secteur donné et pendant une certaine période est donc contraire au texte des dispositions. Les règles instituées par l'article 2 du décret-loi n° 70 aux fins de bloquer les tarifs des assurances se présentent, pour les entreprises de ce secteur, comme des mesures qui restreignent la liberté de tarification.

40. Une limitation du principe de la liberté tarifaire, tel qu'il est garanti par la directive 92/49, n'est donc licite que pour autant qu'elle soit justifiée. Comme il s'agit d'un domaine harmonisé, les motifs justificatifs doivent être ceux fixés par la directive. D'une part, cela pourrait être le cas en l'occurrence, si la mesure restrictive fait partie d'un système général de contrôle des prix au sens des articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/49. D'autre part, une mesure restrictive peut être justifiée par l'article 28 de la directive 92/49 lorsqu'elle présente un caractère d'intérêt général et qu'il n'existe pas dans l'État d'origine de l'entreprise d'assurances de réglementation protégeant cet intérêt. Ainsi que l'indique le dix-neuvième considérant de la directive, cette règle ne vaut qu'«étant entendu que ces dispositions doivent s'appliquer de façon non discriminatoire à toute entreprise opérant dans cet État membre et être objectivement nécessaires et proportionnées à l'objectif poursuivi».

1) Justification des mesures restrictives en tant qu'éléments d'un système général de contrôle des prix

41. La République italienne fait valoir que les mesures du décret-loi n° 70 sont à considérer comme des éléments d'un système général de contrôle des prix et, partant, comme licites. La notion de système général de contrôle des prix n'est pas définie dans la directive et doit donc faire l'objet d'une interprétation. Pour cela, il convient de tenir compte du but général d'harmonisation de la directive. La suppression ou la limitation d'une libre prestation de services par des mesures qui sont des éléments d'un système général de contrôle des prix constitue, au regard de la directive, une exception qu'il convient en principe d'interpréter étroitement.

42. La Commission est d'avis qu'un système général de contrôle des prix se caractérise essentiellement par une procédure autonome effectuée par une autorité expressément compétente. Même s'il n'est pas question de pousser l'examen de l'aspect de procédure, il faut cependant qu'il s'agisse d'un système global. Même si ce système général n'est pas structurellement identique au système de contrôle des prix en vigueur avant la libéralisation, il doit cependant concerner divers secteurs économiques et présenter une certaine uniformité dans son fonctionnement.

43. Or, nous avons à faire ici à des mesures ponctuelles qui, pour être limitées dans le temps, n'en sont pas moins fortement contraignantes et qui n'ont été prises qu'à l'égard d'un secteur économique spécifique, celui de l'assurance automobile obligatoire.

44. La République italienne tente désormais de prouver le caractère général du système en faisant remarquer que d'autres mesures ont été prises aussi, telles que des mesures fiscales concernant l'économie pétrolière ainsi que des instructions pour les prestations de services publiques. Ce procédé se caractérise par le fait qu'il s'agit à chaque fois de mesures ponctuelles appliquées à différents niveaux de la formation des prix. Il faut constater ici l'absence dans ces mesures de la cohérence nécessaire pour qu'un système de contrôle des prix présente un «caractère général». Il y a donc lieu de tenir pour acquis que les mesures incriminées ne sont pas des éléments d'un système général de contrôle des prix au sens de la directive 92/49.

2) Justification de la restriction par l'intérêt général visé par les mesures

45. D'après l'article 28 de la directive, il est légitimement envisageable de restreindre la marge de manoeuvre des entreprises d'assurances en vertu de dispositions d'intérêt général en vigueur dans l'État membre où le risque est situé. À l'appui des mesures litigieuses, la République italienne invoque d'une part la lutte contre l'inflation, d'autre part la protection des consommateurs.

46. La directive ne définit pas la notion d'intérêt général. Les dix-neuvième et vingtième considérants, qui peuvent servir d'auxiliaires d'interprétation, comportent toutefois un ensemble de critères que doivent remplir les dispositions protectrices de l'intérêt général. Ces critères se fondent sur la jurisprudence constante de la Cour, qui a élaboré la notion d'intérêt général dans le contexte de la libre circulation des produits et l'a étendu ensuite à d'autres libertés fondamentales . Le texte de ces deux considérants est le suivant:

«[...] il incombe à l'État membre où le risque est situé de veiller à ce qu'il n'y ait aucun obstacle à la commercialisation sur son territoire des produits d'assurance offerts dans la Communauté, pour autant que ceux-ci ne soient pas contraires aux dispositions légales d'intérêt général en vigueur dans l'État membre où le risque est situé et, dans la mesure où l'intérêt général n'est pas sauvegardé par les règles de l'État membre d'origine, étant entendu que ces dispositions doivent s'appliquer de façon non discriminatoire à toute entreprise opérant dans cet État membre et être objectivement nécessaires et proportionnées à l'objectif poursuivi;

[...] les États membres doivent être en mesure de veiller à ce que les produits d'assurance et la documentation contractuelle utilisée pour la couverture des risques situés sur leur territoire, en régime d'établissement ou en régime de libre prestation de services, respectent les dispositions légales spécifiques d'intérêt général applicables.»

47. La communication interprétative de la Commission intitulée «Liberté de prestation de services et intérêt général dans le secteur des assurances» peut servir également d'auxiliaire d'interprétation. On y lit par exemple, au point II.2.a:

«La Cour de justice exige [...] pour qu'une disposition nationale puisse valablement entraver ou limiter l'exercice du droit d'établissement et de la libre prestation de services [...] qu'elle satisfasse aux exigences suivantes:

- elle relève d'un domaine non harmonisé,

- elle poursuit un objectif d'intérêt général,

- elle n'est pas discriminatoire,

- elle est objectivement nécessaire,

- elle est proportionnée à l'objectif poursuivi,

- il faut également que cet objectif d'intérêt général ne soit pas sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire de services est déjà soumis dans l'État membre où il est établi.

Ces exigences sont cumulatives. La mesure nationale qui prétend être conforme au principe de la libre circulation doit satisfaire à toutes ces conditions. Le non-respect d'une de ces conditions fait la preuve de la non-conformité de la disposition concernée avec le droit communautaire.

La notion d'intérêt général constitue une exception aux principes fondamentaux du Traité en matière de libre circulation et doit, par conséquent, faire l'objet d'une interprétation restrictive de façon à éviter qu'il y soit recouru de façon excessive ou abusive. En tout état de cause, en cas de litige il appartient à l'État membre imposant la restriction d'apporter la preuve que la mesure en cause satisfait aux conditions précitées.»

a) Justification tirée de la lutte contre l'inflation

48. La République italienne fait valoir que le gel des tarifs était nécessaire aux fins de la lutte contre l'inflation. Il s'agit selon elle d'un but d'intérêt général.

49. On peut d'abord se demander si la liberté tarifaire garantie par des règles harmonisées autorise bien des atteintes à la formation des prix dans le but de lutter contre l'inflation, donc si une telle intervention étatique est extérieure au domaine harmonisé. Les «troisièmes directives assurances» ont libéralisé le secteur des assurances, libéralisation dont la liberté tarifaire est un élément essentiel. Enfin, cette liberté a été accordée aussi dans l'intérêt des consommateurs qui, dans des conditions de libre concurrence, doivent avoir le droit de trancher en faveur de tel ou tel produit. Le fait que, en Italie, la libéralisation ait entraîné un renchérissement des tarifs d'assurance automobile obligatoire qui a pu atteindre 400 % est, dans ce contexte, à considérer comme une évolution particulièrement malheureuse.

50. Cependant, il nous faut partir de l'idée que la liberté tarifaire est la règle en principe, même dans le secteur de l'assurance automobile obligatoire. L'article 30, paragraphe 2, n'autorise les États membres, en matière d'assurances obligatoires, qu'à exiger la communication aux autorités compétentes des clauses d'assurance générales et particulières. Il n'est pas question ici des tarifs, à la différence des articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive.

51. Même si, d'un point de vue théorique, la lutte contre l'inflation peut certainement être considérée comme relevant de l'intérêt général, la République italienne n'a plus le droit, après l'entrée en vigueur de la directive 92/49, d'influer unilatéralement sur la formation des tarifs d'assurance.

52. À la suite de la Commission, il est légitime également de se demander si le blocage temporaire des tarifs d'assurance est un moyen approprié et indispensable de la lutte contre l'inflation. Il n'entre cependant plus dans le cadre de ce litige de répondre à cette question, d'autant qu'il y a lieu de considérer qu'un État membre n'a plus le droit d'exclure la liberté tarifaire dans le secteur des assurances par des mesures unilatérales.

b) Justification par la protection des consommateurs

53. La République italienne fait valoir de surcroît que les mesures étaient nécessaires dans l'intérêt des consommateurs. D'après elle, les preneurs d'assurances ont été confrontés à une augmentation soudaine et tout à fait considérable des primes. Le gouvernement devait donc agir en prenant des mesures d'urgence.

54. La Cour a reconnu que la protection des consommateurs est dans son principe d'intérêt général . Cependant, même en matière de protection des consommateurs, il y a lieu d'observer au préalable que la tarification - ou mieux: la liberté tarifaire - est un domaine déjà harmonisé.

55. En tant qu'élément fondamental de la libéralisation du secteur des assurances, la liberté tarifaire n'est pas non plus à considérer comme une condition minimale pour laquelle l'État membre, tout en maintenant le cas échéant toutes les conditions d'une disposition d'intérêt général, peut prévoir un niveau protecteur plus élevé.

56. À supposer même que l'État membre ait encore la faculté, dans l'intérêt des consommateurs, de prendre des mesures unilatérales de fixation des tarifs, la question se poserait alors de savoir si ces mesures sont proportionnées au but recherché.

57. Compte tenu de l'ampleur de l'atteinte à la liberté tarifaire, qui apparaît quant à elle comme un élément essentiel de la libéralisation, cela semble très douteux. Un moyen accessible et moins rude consisterait à agir sur la formation des tarifs par la voie de la négociation, ce qui, du reste, a été fait effectivement entre-temps.

58. En conséquence, il y a lieu de tenir pour acquis que, pour ce qui est également de la protection des consommateurs, une interdiction aussi absolue, quoique temporaire, d'augmentation tarifaire dans le domaine de la directive 92/49 n'est pas justifiée.

B - Le grief de violation de l'article 44 de la directive par recherche d'informations dans l'État d'exercice

59. En principe, l'État membre d'origine de l'entreprise d'assurances est compétent, en vertu de l'article 6 de la directive 92/49, pour l'agrément et le contrôle de ces entreprises. L'article 6 ne donne à l'État d'accueil que des compétences limitées de contrôle du respect des règles de l'État membre d'origine. D'après l'article 35 de la directive, il suffit que les autorités de l'État où se déroule l'activité en soient informées et aient accès à certains documents. Les conditions générales et spéciales n'en font toutefois pas partie. À ce propos, la directive n'autorise aux articles 29 et 39, paragraphe 2, qu'une communication non systématique de ces conditions et d'autres documents, sans que cela puisse constituer pour l'entreprise une condition d'exercice de son activité.

60. D'après l'article 44 de la directive 92/49, il n'y a d'obligation de communiquer qu'à l'égard de l'autorité compétente de l'État d'origine. Celle-ci communique sur demande les informations nécessaires à l'État de l'activité. La directive ne prévoit pas, à la charge des entreprises, d'obligation directe d'informer l'autorité compétente de l'État où s'exerce l'activité. Bien plus, la directive interdit à un État membre d'exiger d'être informé systématiquement des conditions et documents divers qu'une entreprise entend utiliser dans son activité.

61. Les obligations de communiquer en vigueur dans la législation litigieuse de la République italienne vont au-delà de ce que permet la directive. Il existe donc une contradiction entre les exigences de la directive et la réglementation italienne incriminée.

62. La République italienne fait valoir que les règles concernées ont été prises dans l'intérêt général et visent au premier chef à combattre la fraude. La République italienne se réfère expressément à ce propos à l'arrêt Schindler , dans lequel la Cour a précisément reconnu que «la protection des destinataires du service et, plus généralement, des consommateurs» faisait partie des motifs susceptibles de justifier une restriction à la libre prestation de services.

63. Dans l'arrêt Schindler, la Cour avait justifié des mesures nationales qui restreignaient la libre prestation de services «compte tenu des préoccupations de politique sociale et de prévention de la fraude» . Il s'agissait toutefois dans cette affaire de la réglementation de l'organisation de loteries. Ce secteur juridique n'était pas harmonisé à l'époque où cet arrêt a été rendu et il ne l'est toujours pas. De ce point de vue, la situation sous-jacente à l'arrêt Schindler et le présent cas sont fondamentalement différents. C'est pourquoi il convient tout d'abord de rechercher si, et dans quelle mesure, un État membre peut exciper de la protection des consommateurs pour justifier son exigence d'informations.

64. Ainsi qu'on l'a déjà dit, une entreprise d'assurances qui opère sous le régime du libre établissement ou de la libre prestation de services est, dans une certaine mesure, précisée par la directive, tenue d'informer l'autorité compétente de l'État d'origine. Ce principe est un élément essentiel de l'exercice des libertés fondamentales puisqu'il rend inutile une duplication de documents déjà fournis. La reconnaissance mutuelle de l'agrément des entreprises d'assurances, de même que la communication de données essentielles sur l'activité des entreprises par le biais des autorités, sont censées prévenir des restrictions potentielles de nature à compliquer l'exercice du libre établissement ou de la libre prestation de services.

65. La République italienne ne saurait se prévaloir utilement de dispositions prises dans l'intérêt général, dans le cas des devoirs d'informer prévus dans la directive, que s'il s'agit de normes minimales, qui laissent l'État membre libre de garantir un niveau de protection plus élevé.

66. L'article 44, paragraphe 2, fait obligation à chaque entreprise d'assurances de communiquer à l'autorité compétente de l'État membre d'origine, de manière distincte pour les opérations effectuées en régime d'établissement et pour celles effectuées en régime de libre prestation de services, le montant des primes, des sinistres et des commissions, par État membre et par groupe de branches. L'autorité compétente de l'État membre d'origine communique les indications en question dans un délai raisonnable et sous une forme agrégée aux autorités compétentes de chacun des États membres concernés qui lui en font la demande. Dans la mesure où il s'agit de données déjà recueillies dans l'État membre d'origine, et auxquelles ont accès les autorités compétentes de l'État où s'exerce l'activité «qui en font la demande» , une nouvelle demande d'informations de la part de ce dernier État apparaîtrait comme une entrave à l'activité économique et non pas comme un relèvement du niveau de protection des consommateurs.

67. L'obligation supplémentaire de contribuer financièrement à mettre sur pied un système ayant pour but de procurer des informations sur des opérations qui, en tout cas s'agissant d'entreprises qui exercent dans le cadre de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services, peuvent être obtenues par la voie de la coopération entre administrations, est donc à considérer comme une restriction supplémentaire, et injustifiée, aux libertés fondamentales.

68. La République italienne ne saurait donc se prévaloir valablement des motifs justificatifs qu'elle a invoqués.

VI - Dépens

69. En application de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens. Étant donné que nous proposons de ne pas accueillir les arguments de la République italienne, il convient de mettre les dépens à sa charge, ainsi que la Commission l'a demandé.

VII - Conclusions

70. Les considérations qui précèdent nous amènent à proposer à la Cour de décider ce qui suit:

«1) La République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive assurance non vie), en instituant et en maintenant en vigueur un régime de blocage des tarifs applicables à tous les contrats d'assurance de la responsabilité civile découlant de la circulation des véhicules à moteur, relatifs à un risque situé sur le territoire italien, sans distinction entre les compagnies d'assurances, qui ont leur siège en Italie et les sociétés d'assurances qui y exercent leur activité par l'intermédiaire de succursales ou en régime de libre prestation des services, en violation:

a) du principe de la libre tarification et de l'abolition des contrôles préalables ou systématiques des tarifs et des contrats, visés aux articles 6, 29 et 39 de ladite directive;

b) des dispositions de l'article 44 de la directive, portant sur le régime de collecte des informations.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.»