CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 21 MAI 1976 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le recours formé par M. De Wind, qui est fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, porte sur des problèmes de promotion des fonctionnaires au grade supérieur de leur carrière.

Ces promotions sont effectuées, conformément à l'article 45 du statut des fonctionnaires, sur la base d'un choix opéré parmi les fonctionnaires justifiant d'un minimum d'ancienneté dans leur grade. Ce choix est fait, poursuit l'article 5, «après examen comparatif des mérites des fonctionnaires ayant vocation à la promotion ainsi que des rapports dont ils ont fait l'objet».

Afin de garantir une application aussi uniforme que possible de cette disposition assez générale, la Commission a arrêté en décembre 1970 une décision relative à la procédure applicable aux promotions à l'intérieur des carrières. Aux termes de cette décision, qui a été modifiée en juillet 1971, des comités de promotion sont constitués pour les diverses catégories de fonctionnaires, comités auxquels appartiennent également des membres nommés par le comité central du personnel de la Commission. Les comités établissent, sur la base d'une liste de tous les fonctionnaires ayant, en raison de leur ancienneté, vocation à la promotion au 31 décembre de l'exercice en cours, le projet d'une seconde liste fondée sur les dossiers individuels et les propositions de promotion motivées faites par les directeurs généraux et qui énumère par ordre alphabétique les fonctionnaires jugés les plus méritants pour obtenir une promotion. Lors de la fixation du nombre de fonctionnaires à inscrire sur cette liste, les comités doivent tenir compte des possibilités budgétaires prévisibles, c'est-à-dire qu'ils peuvent désigner pour chaque grade environ 25 % de fonctionnaires de plus qu'il n'y a de postes disponibles. Sur la base des projets de listes établis par les comités et accompagnés de rapports motivés, l'autorité investie du pouvoir de nomination (la Commission dans le cas de la promotion de fonctionnaires A 5) arrête elle-même la liste des fonctionnaires les plus méritants pour obtenir une promotion et la porte a la connaissance du personnel. Les diverses décisions de promotion sont ensuite arrêtées sur la base de cette liste.

Le comité appelé à se prononcer sur les fonctionnaires A 5 ayant vocation à la promotion doit tenir compte d'une méthode d'appréciation particulière qui a été définie par la Commission le 18 juin 1973. Cette méthode prévoit le nombre des points à attribuer au regard des propositions de promotion faites par les directeurs généraux et comment sont évalués les rapports visés à l'article 43 du statut des fonctionnaires, le déroulement des carrières, l'ancienneté dans le service, l'âge ainsi que les inscriptions sur des listes de propositions de promotion antérieures. En outre, il est prévu que d'autres éléments d'appréciation, dont l'énumération n'est pas exhaustive et que l'on ne saurait quantifier, peuvent être pris en considération.

Le requérant, qui est entré le 14 septembre 1964 au service de la Commission en qualité de fonctionnaire scientifique, a été nommé fonctionnaire au grade A 5 le 1er octobre 1964; il a été inscrit par son directeur général sur la liste déjà mentionnée des fonctionnaires jugés les plus méritants pour obtenir une promotion. Sur cette liste, publiée au courrier du personnel du 4 juillet 1974, il occupait le 6e rang parmi 12 fonctionnaires de la direction générale ayant vocation à la promotion. Au terme de l'examen de là situation des fonctionnaires ayant vocation à la promotion effectué par le comité de promotion compétent pour la catégorie A, qui a délibéré a plusieurs reprises en juillet et en octobre 1974, le requérant n'a obtenu que 106 points puisque, d'après la méthode d'appréciation précitée applicable aux fonctionnaires A 5, des points supplémentaires n'avaient pas pu lui être attribués en raison de son classement sur la liste de proposition établie par le directeur général compétent. Ce nombre de points ne permettait pas d'inscrire le requérant sur le projet de liste du comité de promotion qui ne pouvait comporter que 66 fonctionnaires, parce que l'on ne pouvait prévoir que 55 postes A 4 disponibles. Le projet de liste, élaboré par le comité de promotion, des fonctionnaires jugés les plus méritants pour obtenir une promotion dont tous avaient obtenu au minimum 130 points, a été examiné par la Commission lors d'une réunion tenue le 23 octobre 1974. Au moment de l'établissement de la liste définitive publiée le 28 octobre, le nombre des fonctionnaires jugés les plus méritants pour obtenir une promotion a été porté à 69: mais le requérant ne figurait pas parmi ceux-ci. Partant, il n'a pas non plus été pris en considération lors des décisions de promotion pour 55 fonctionnaires A 5 qui ont été arrêtées le 20 novembre 1974. En revanche, deux autres fonctionnaires appartenant à la même direction générale que le requérant, à savoir M. E. et M. P. dont les noms figuraient déjà sur la liste établie par le comité de promotion, ont été promus.

De l'avis du requérant, la procédure de promotion n'a pas été correctement appliquée en 1974. En raison de son exclusion de la liste des fonctionnaires jugés les plus méritants pour obtenir une promotion, il a donc saisi, le 17 décembre 1974, l'autorité investie du pouvoir de nomination d'une réclamation. Celle-ci est restée sans réponse jusqu'à l'expiration du délai de 4 mois prévu par les dispositions de l'article 90 du statut des fonctionnaires. Une décision explicite de rejet ne lui aurait été notifiée par lettre que le 22 mai 1975.

En conséquence, le requérant a saisi la Cour de justice le 14 juillet 1975. Ses conclusions tendent à l'annulation des actes suivants:

— la liste des fonctionnaires A 5 juges les plus méritants publiée le 28 octobre 1974;

— la décision portant inscription des fonctionnaires P. et E. sur la liste précitée;

— la décision portant promotion au grade A 4 de ces deux fonctionnaires et

— la décision implicite de rejet de la demande introduite par le requérant le 17 décembre 1974.

Eu égard à l'argumentation du requérant, l'examen de ces conclusions doit porter sur trois ordres de problèmes:

— En premier lieu, il convient de vérifier si la procédure de promotion arrêtée par la Commission est contestable dans la mesure où elle prévoit pour les directeurs généraux un droit de proposition d'une importance considérable.

— En second lieu, il faut examiner si l'exercice concret, en 1974, du droit de proposition doit être critiqué.

— Enfin, troisièmement, il y a lieu d'apprécier le bien-fondé du grief selon lequel la Commission aurait violé les dispositions du statut lorsqu'elle a arrêté la liste de promotion et les décisions de promotion fondées sur celles-ci.

1. En ce qui concerne le premier problème, le requérant ne critique pas, nous semble-t-il, le fait que les propositions des directeurs généraux jouent en tout état de cause un rôle dans la procédure de promotion. Force est en effet de reconnaître que ce rôle est certainement utile dans le cadre d'une organisation aussi importante que la Commission. Ici, l'autorité compétente investie du pouvoir de nomination (pour la promotion des fonctionnaires A 5, comme nous l'avons déjà mentionné, c'est la Commission elle-même) ne dispose pas des informations nécessaires sur tous les fonctionnaires qui ont vocation à une promotion. En revanche, les directeurs généraux connaissent la situation du. secteur qu'ils dirigent, et ce, en particulier, grâce à la collaboration avec les chefs de service qui leur sont subordonnés. En outre, les propositions de promotion des directeurs généraux ne constituent pas seulement un complément précieux aux rapports de notation établis en vertu de l'article 43 du statut des fonctionnaires et qui revêtent, eux aussi, de l'importance dans la procédure de promotion sans pour autant fournir des renseignements sur tous les éléments importants; les propositions de promotion forment également, dans un certain sens, un contrepoids utile aux rapports précités qui, de par leur nature, ne sont pas toujours établis sous une forme et sur la base de critères équivalents. Le grief du requérant porte plutôt sur le fait que l'établissement des propositions de promotion et l'attribution de points supplémentaires qui en résulte ne repose pas sur des critères objectifs. Le requérant estime en outre que l'établissement des propositions de promotion n'est pas précédé d'un examen comparatif suffisant des mérites des candidats à la promotion. Nous pensons que ce grief n'est pas fondé. Les directeurs généraux sont tenus d'établir un ordre de priorité pour leurs propositions de promotion. L'instruction a par ailleurs révélé que les directeurs généraux se fondent à cet égard sur les rapports établis en application de l'article 43 du statut des fonctionnaires, qu'ils tiennent compte, en outre, des recommandations qui leur sont données par leurs chefs de service subordonnés ou par d'autres personnes susceptibles de leur fournir un jugement objectif, et qu'ils cherchent, dans la mesure du possible, à porter une appréciation personnelle. A notre avis, il importe en outre de noter que des discussions ont lieu dans le cadre des directions générales avec les différents chefs de service avant l'établissement des propositions de promotion, et ce dans le but de déterminer la valeur des recommandations de promotion faites par les chefs de service. Nous n'avons donc aucune raison de douter de ce que l'établissement des propositions de promotion est précédé d'un examen comparatif des mérites des fonctionnaires concernés au sens de l'article 45 du statut des fonctionnaires. Que le requérant ait été lui aussi soumis à cet examen résulte d'ailleurs déjà du fait que son nom figure également, bien que ce ne soit pas en une position excellente, sur la liste des propositions de promotion de la direction générale V. En ce qui concerne, d'autre part, l'absence de critères objectifs applicables à l'établissement des propositions de promotion par les directeurs généraux et, partant, à l'attribution de points supplémentaires, cela ne nous semble pas constituer un défaut, ne serait-ce que parce que les facteurs entrant en ligne de compte à cet égard ne sauraient faire l'objet d'une énumération exhaustive et aussi parce qu'ils ne peuvent être que difficilement quantifiés. Il ne faut surtout pas perdre de vue, et nous renvoyons à cet égard aux conclusions des affaires 27 et 30-64 (Fulvio Fonzi/Commission de la CEEA, arrêt du 8 juillet 1965, Recueil 1965, p. 615), que des facteurs subjectifs portant sur le caractère et la personnalité des fonctionnaires, c'est-à-dire des facteurs pour lesquels il est, de toute évidence, impossible de définir des critères d'appréciation objectifs, sont également déterminants pour une promotion. En outre, et ceci nous semble particulièrement significatif, la procédure de promotion comporte des dispositions qui font obstacle à ce que les propositions de promotion reflètent la seule appréciation subjective des directeurs généraux. A cet égard, nous avons entendu que ces propositions sont arrêtées au terme de discussions entre les directeurs généraux et leurs chefs de service. Il importe aussi de relever que les propositions sont publiées avant la première délibération du comité de promotion et que les fonctionnaires concernés obtiennent ainsi la possibilité de soumettre leurs réclamations au comité. En outre, le comité de promotion a, d'une manière générale, le droit de demander des informations complémentaires et de suggérer la modification des propositions. Ce moyen précisément, c'est-à-dire le droit de contrôle du comité de promotion, qui, comme nous l'avons déjà indiqué, est également composé de représentants du personnel, assure certes une coordination équitable des propositions de promotion. En résumé, nous constatons que les arguments invoqués dans le cadre du premier moyen du recours ne sont pas pertinents dans la mesure où ils portent sur le système des propositions de promotion en soi.

2. Nous sommes ensuite appelés à examiner si l'établissement concret des propositions de promotion pour la direction générale V en 1974 pouvait être contesté. Trois aspects doivent être approfondis à cet égard: — le fait que le fonctionnaire E. ait obtenu la première place devant le requérant sur la liste des propositions de promotion; — le fait que le fonctionnaire P. ait également été préféré au requérant, et — le fait que le requérant n'ait obtenu, sur la liste de proposition, qu'une sixième position sans espoir.

a) Le requérant conteste le classement du fonctionnaire E. sur la liste de proposition de la direction générale V en invoquant, d'une part, le fait que ce fonctionnaire ne justifiait à l'époque que d'une ancienneté de service de trois ans dans le grade A 5. Il attribue, d'autre part, de l'importance au fait que le dernier rapport concernant le fonctionnaire précité, qui entre également en ligne de compte pour la promotion, couvre non pas une période de deux ans, à savoir la période du 1er juillet 1971 ou 30 juin 1973, mais seulement une période plus courte puisque le fonctionnaire E. n'a obtenu le grade A 5 que le 1er octobre 1971. Nous avons la conviction que ces deux circonstances ne permettent pas de considérer la proposition de promotion comme irrégulière. Une brève ancienneté dans le grade A 5, qui est de toute façon prise en considération d'après la méthode d'appréciation décrite ci-dessus, au même titre d'ailleurs que l'âge de ce fonctionnaire (54 ans) et que son ancienneté de service (13 années de service), n'exclut pas nécessairement un classement excellent sur la liste de proposition. Comme nous l'avons appris, le classement en cause se fonde plutôt sur les prestations exceptionnelles de ce fonctionnaire et sur l'importance de ses fonctions. Ce sont là incontestablement des considérations (nous ne pouvons en dire davantage parce que nous ne saurions substituer notre jugement à de telles appréciations) qui sont objectivement justifiées. Le requérant ne conteste d'ailleurs pas le bien-fondé de cette appréciation. Quant au dernier rapport de notation du fonctionnaire E., il faut certes admettre qu'il ne couvre pas une ancienneté de service de deux ans dans le grade A 5. Toutefois, nous considérons ce détail comme anodin puisqu'il ne manque que quelques mois dont certains ont en outre coïncidé avec des congés. De plus, le fonctionnaire pouvait faire l'objet d'une appréciation complémentaire par ses supérieurs pour la période postérieure au 30 juin 1973 puisque les propositions de promotion n'ont été faites qu'en juin 1974. La proposition de promotion n'était donc nullement dépourvue d'une base solide.

b) Quant au classement du fonctionnaire P. sur la liste de proposition, le requérant relève le fait que celui-ci n'a obtenu que deux fois l'appréciation «supérieur à la normale» et une fois l'appréciation «normal», alors que le requérant lui-même avait obtenu la mention «supérieur à la normale» dans les trois rubriques du rapport de notation. Le requérant souligne en outre que ce fonctionnaire avait d'abord occupé une 5e position sans espoir dans la proposition de promotion et que ce n'est qu'à la suite de l'intervention des membres du comité de promotion qu'il a été classé, eu égard à son âge (59 ans), à la 3e position qui était meilleure. En ce qui concerne la première partie de cette argumentation, il ne faut pas oublier que les derniers rapports de notation portant sur la période du 1er juillet 1971 au 30 juin 1973 ne couvraient pas la totalité de la période entrant en ligne de compte pour les propositions de promotion qui devaient être faites en juin 1974. Il importe également de rappeler que les promotions attribuées en application de l'article 45 du statut des fonctionnaires ne se fondent pas uniquement sur les rapports de notation précités. D'autres facteurs, sur lesquels les rapports ne fournissent aucune indication, peuvent entrer en ligne de compte, et nous renvoyons une fois encore aux conclusions des affaires 27 et 30-64. Par ailleurs, il nous semble significatif que, d'après la déposition du témoin Shanks, la note «supérieur à la normale», l'une des trois appréciations possibles, ne doit pas toujours avoir nécessairement la même valeur. En effet, elle peut signifier aussi bien, «supérieur à la normale» que davantage, par exemple «excellent», et il est dès lors possible, dans le cadre d'une appréciation d'ensemble précise, que trois mentions «supérieur à la normale» d'un fonctionnaire n'aient pas plus de valeur que deux notes «supérieur à la normale» et une note «normal» obtenues par un autre fonctionnaire. Eu égard à ce témoignage, il y a lieu d'ajouter aussi que la modification en faveur du fonctionnaire P. de la liste de proposition initiale n'est pas contestable non plus. En principe, nous ne considérons pas comme inopportun — en tout cas, on ne saurait parler à cet égard d'un vice évident — que, lors de l'établissement des propositions de promotion portant sur un grade supérieur de la carrière, l'on tienne compte du fait qu'un fonctionnaire, justifiant déjà d'une certaine ancienneté dans le grade inférieur de la carrière, atteindra dans quelques années la limite d'âge. On peut, à tout le moins, mettre l'accent sur ce facteur lorsque plusieurs fonctionnaires, dont les prestations sont à peu près analogues, ont vocation à la promotion. Or, il en était ainsi dans le cas du fonctionnaire P. mentionné et du requérant qui est sensiblement moins âgé. Tous deux ont obtenu le même nombre de points sur la base de la méthode d'appréciation arrêtée par la Commission et abstraction faite des propositions de promotion du directeur général. En outre, le témoin Shanks a déclaré avoir appris, au cours d'un entretien avec le supérieur direct du requérant, qui a également été le supérieur du fonctionnaire P., que d'éventuelles différences de qualité entre ces fonctionnaires n'étaient pas de nature à justifier la proposition du requérant pour la promotion aux lieu et place du fonctionnaire P.

c) En ce qui concerne enfin le classement défavorable du requérant sur la liste des propositions de promotion de la direction générale V, il suffit, à notre avis, de relever d'abord qu'il n'a pas été démontré que l'appréciation des mérites du requérant aurait apparemment été entachée d'erreur dans le cadre de la formulation des propositions de promotion. Or, cette démonstration est indispensable parce que nous ne saurions, au stade de la procédure judiciaire, substituer d'autres jugements aux appréciations du directeur général compétent. D'autre part, la Commission a contesté l'affirmation selon laquelle il serait d'usage, dans la pratique de la procédure de promotion, de donner la priorité aux fonctionnaires qui, à l'instar du requérant, disposent trois fois de la mention «supérieur a la normale» dans le rapport de notation et qui ont déjà atteint le dernier échelon dans leur grade. Cela nous semble convaincant, car un tel automatisme, qui supprimerait dans une large mesure tant la liberté d'appréciation que le droit de choisir de l'autorité investie du pouvoir de nomination que consacrent les dispositions de l'article 45 du statut des fonctionnaires, est en effet difficilement concevable dans la procédure de promotion. En conséquence, nous constatons que le grief relatif à l'établissement des propositions de promotion concrètes de la direction générale V en 1974 est, lui aussi, privé de fondement.

3. Il nous reste enfin à examiner les griefs formulés contre le comportement de l'autorité investie du pouvoir de nomination elle-même, c'est-à-dire la Commission. De l'avis du requérant, celle-ci n'aurait pas procédé à un examen comparatif des mérites de tous les fonctionnaires ayant vocation à la promotion au moment de l'établissement définitif de la liste des fonctionnaires de grade A 5 jugés les plus méritants pour obtenir une promotion, et elle se serait contentée de tenir compte des fonctionnaires que le comité de promotion avait inscrits sur sa liste. La Commission aurait en outre omis de prendre en considération les rapports de notation établis en vertu de l'article 43 du statut des fonctionnaires. Comme il s'agit, en l'occurrence, moins de formuler un grief concret que de manifester des doutes ou de soulever des questions, nous pouvons à cet égard nous contenter de quelques remarques. Au cours de la procédure, la Commission a déclaré, en réponse aux critiques formulées par le requérant, que, lors de l'établissement de la liste des fonctionnaires jugés les plus méritants pour obtenir une promotion, elle disposait non seulement du projet de liste élaboré par le comité de promotion mais également de la liste de tous les fonctionnaires ayant vocation à la promotion et de l'ensemble des propositions des directeurs généraux. Il résulte en outre du procès-verbal de la réunion en question produit par la Commission qu'elle avait la possibilité d'examiner les dossiers individuels et les rapports de notation de tous les candidats à la promotion et que «l'examen comparatif des mérites des fonctionnaires ayant vocation à la promotion» prévu par l'article 45 du statut des fonctionnaires avait été effectué. Et, en effet, la liste des promotions que le comité de promotion avait établie a été complétée lors de sa vérification. Compte tenu de ces faits et eu égard à la circonstance que le requérant n'a pu fournir aucun élément concret à l'appui de sa thèse, selon laquelle les indications du procès-verbal de la Commission constituaient des clauses standard, nous n'avons aucune raison de croire que la Commission aurait violé les dispositions de l'article 45 du statut des fonctionnaires lors de l'établissement de la liste de promotion et des décisions de promotion.

4. En conclusion, nous ne pouvons que suggérer à la Cour de rejeter l'intégralité du recours comme non fondé. Les dépens sont régis par les dispositions de l'article 70 du règlement de procédure, étant donné qu'aucune circonstance exceptionnelle susceptible de justifier une dérogation n'est à constater.

( 1 ) Traduit de l'allemand.