CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,

PRÉSENTÉES LE 16 DÉCEMBRE 1982 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Introduction

Les faits de la présente espèce sont les mêmes que ceux de l'affaire 217/81, dans laquelle, par arrêt du 10 juin 1982 (Recueil 1982, p. 2233), la Cour a déclaré irrecevable un recours en indemnité formé par la Compagnie Interagra SA et dirigé contre la Commission. Pour avoir un aperçu de ces faits, nous renvoyons, non seulement donc, au rapport d'audience dans l'affaire préjudicielle en cause, mais aussi à l'arrêt précité et aux conclusions que nous avons prononcées à cette occasion.

Pour mémoire seulement, nous rappelons que la procédure actuelle trouve, elle aussi, son origine dans le fait que l'organisme d'intervention français compétent (le FORMA) a rejeté (déclaré sans objet), le 28 novembre 1980, une demande introduite par la société Interagra le 17 novembre 1980 en rapport avec une adjudication ouverte, sur la base du règlement n° 2943/80 du 13 novembre 1980 (JO L 305, 1980, p. 27), en vue de l'obtention d'un certificat d'exportation comportant préfixation de restitutions à l'exportation de 25000 tonnes des beurre à destination de l'Union soviétique. Ce rejet était fondé sur le fait que, par règlement n° 2993/80 (JO L 310, 1980, p. 18), la Commission avait de nouveau suspendu le 19 novembre 1980 la possibilité qui existait encore quelques jours auparavant de fixer à l'avance les restitutions à l'exportation de beurre et de butter-oil. La société Interagra a introduit un recours contre cette décision de rejet auprès du tribunal administratif de Paris, qui a par la suite été confronté entre autres avec des questions d'interprétation concernant le règlement n° 2044/75 (JO L 213, 1975, p. 15). Ce règlement porte «modalités particulières d'application du régime des certificats d'importation et d'exportation et du régime de fixation à l'avance des restitutions dans le secteur du lait et des produits laitiers». L'article 3, paragraphe 3, de ce règlement dispose, pour autant qu'il importe ici, que «les certificats d'exportation» pour des produits laitiers déterminés, parmi lesquels se trouvent le beurre et le «butter-oil», «sont délivrés le cinquième jour ouvrable suivant le jour du dépôt de la demande, pour autant que des mesures particulières ne sont pas prises durant ce délai». Des mesures particulières, au sens du passage souligné par nous, ont été arrêtées dans le cadre du règlement précité n° 2993/80, dont l'article premier, en ce qui concerne le beurre et le butter-oil, dispose que «la fixation à l'avance de la restitution à l'exportation de produits de la position tarifaire 04.03 du tarif douanier commun est suspendue pendant la période du 20 au 27 novembre 1980 inclus».

Toutefois, le règlement n° 2044/75 contient encore une autre «modalité d'application particulière» qui joue également un rôle déterminant dans la présente affaire, à savoir l'article 6. Ladite disposition, pour autant qu'il importe ici, est libellée comme suit: «Dans le cas d'une exportation sur la base d'une adjudication ouverte dans un pays tiers importateur..., le certificat d'exportation est valable à partir de la date de sa délivrance au sens de l'article 9, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 193/75, jusqu'à la date à laquelle les obligations découlant de l'adjudication concernée doivent être remplies».

Or, d'après le jugement de renvoi, la société Interagra a soutenu devant le tribunal administratif de Paris, qu'en raison de l'article 6 précité, la suspension ne peut pas concerner la demande introduite par elle le 17 novembre 1980 sur la base d'une adjudication ouverte et que l'article 6 notamment déroge à l'article 3, paragraphe 3, déjà cité, du même règlement. Le FORMA a contesté cette interprétation d'Interagra devant le tribunal administratif français, ce qui a conduit celui-ci à soumettre à la Cour de justice la question préjudicielle suivante :

«Quelle était à la date du 17 novembre 1980, la portée respective des articles 3, paragraphe 3, et 6 du règlement n° 2044/75 de la Commission du 25 juillet 1975 et, notamment:

1) l'article 6 énonce-t-il pour toutes les exportations réalisées dans les pays tiers sur la base d'une adjudication ouverte, une règle générale qui subirait néanmoins une exception dans le cas des produits visés par l'article 3, paragraphe 3, et ne ferait pas obstacle à l'application des mesures particulières prévues par ce dernier texte?

2) ou, au contraire, l'article 6 définit-il pour les mêmes opérations un régime spécial qui s'analyserait comme une exception aux règles générales posées par l'article 3, paragraphe 3, et ferait donc obstacle à l'application des mesures particulières prévues par ce dernier texte?»

Cette question a donc pour objet de faire constater d'une part la portée respective des articles 3, paragraphe 3, et 6 du règlement n° 2044/75 et d'autre part l'interdépendance entre ces dispositions au 17 novembre 1980.

Pour une bonne compréhension de la portée de l'article 6, il importe de connaître aussi le contenu de l'article 9, premier paragraphe du règlement n° 193/75 du 17 janvier 1975(JO L 25, 1975, p. 10), auquel l'article 6 renvoie, comme nous l'avons dit. Cette dernière disposition est libellée comme suit: «Pour la détermination de leur durée de validité, les certificats sont considérés comme délivrés le jour du dépôt de leur demande, ce jour étant compté dans le délai de validité du certificat». Comme vous vous le rappelez sûrement, la portée de ce renvoi a été examinée surtout au cours de la procédure orale.

2. Analyse détaillée des questions soulevées

2.1. Conclusions provisoires

Ainsi que l'expose clairement notamment le gouvernement français dans son mémoire, la réponse à la question résumée dans nos considérations introductives semble simple à première vue.

Les deux articles mentionnés dans la question constituent des «modalités particulières d'application» au sens du titre du règlement n° 2044/75. A cet égard, l'article 3, paragraphe 3, du règlement précité réglemente la délivrance de certificats d'exportation pour le beurre, le butter-oil et le lait écrémé en poudre et l'article 6 (de même que l'article 4 pour les cas autres que ceux visés à l'article 6) la durée de validité des certificats qui ont déjà été délivrés dans le cadre d'une adjudication ouverte. Ce rôle de l'article 6 ressort avec une grande clarté notamment de l'article 9, paragraphe 1, déjà cité du règlement n° 193/75 auquel cet article renvoie. En outre, les différentes réglementations en matière de certificats à l'exportation montrent que, pour ce qui est de leur champ d'application, celles-ci suivent en règle générale exclusivement les produits qui y sont visés en tant que tels. A cet égard, nous renvoyons entre autres à l'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 804/68, à l'article 2 du règlement n° 2044/75, ou du règlement n° 445/77. Cette règle ne souffre d'exception que pour autant que celle-ci est expressément prévue dans la réglementation, comme par exemple pour la période de validité des certificats dans le cadre d'une adjudication ouverte, auquel cas s'applique l'annexe III du règlement n° 2044/75. A l'exception de ces dispositions particulières applicables à des catégories d'opérations déterminées, les dispositions du système formé par les règlements en cause sont donc, selon nous, applicables en principe à toutes les catégories d'opérations eu égard aux produits qui y sont mentionnés.

Les deux dispositions en cause en l'espèce ont en tout cas des objets tout à fait distincts et se complètent. C'est en ce sens que le juge de renvoi a fait également état d'une solution subsidiaire moins satisfaisante lorsqu'il vous a demandé quel était l'article qui devait être considéré comme la règle générale et quel était celui qui devait être considéré comme une exception à ladite règle générale. Dans ses observations, la société Interagra se fonde sur la même problématique la moins satisfaisante. Étant donné que l'article 6 porte simplement sur la durée de validité d'un certificat d'exportation déjà délivré, il ne saurait, eu égard à la délivrance elle-même de ces certificats, déroger à l'article 3, paragraphe 3, qui traite de cette dernière matière.

2.2. Complications

En renvoyant pour les détails aux observations écrites déposées notamment par le gouvernement français, nous pourrions nous en tenir à nos observations ci-dessus, si ce n'est qu'une étude plus fouillée des textes en cause ainsi que les observations écrites et orales révèlent l'existence d'un certain nombre de complications qu'il convient également d'examiner.

On peut tout d'abord admettre, et cela résulte notamment aussi du libellé des questions posées par le juge de renvoi, que le système du règlement n° 2044/75 ne se distingue pas par sa clarté et prête ainsi facilement à confusion. En particulier, ainsi que le fait observer également le gouvernement français dans son mémoire, l'article 4 du règlement précité traite de manière générale de la durée de validité d'un certificat qui a été délivré; puis l'article 5 traite à son tour des modalités de la délivrance des certificats en elle-même. Il y a ensuite l'article 6 dont on pourrait alors, en effet, penser a priori que, dans le système retenu, il concerne tant la délivrance que la durée de validité, dans la mesure où il s'agit d'exportations sur la base d'une adjudication ouverte. Ainsi que la société Interagra le fait remarquer dans son mémoire, les articles 6, 8 et 10 du règlement semblent en effet à première vue constituer un système fermé pour toutes les questions en matière de certificats d'exportation sur la base d'adjudications ouvertes. Néanmoins, pour les raisons précitées, le libellé de l'article 6, du moins avant l'adoption du règlement modificatif n° 3137/80 du 4 décembre 1980 (JO L 329, 1980, p. 20) est, nous semble-t-il, suffisamment clair pour faire échouer un tel argument tiré du système du règlement.

Le règlement en question du 4 décembre 1980, qui a également joué un grand rôle dans la procédure, a certainement accentué encore le manque de clarté du règlement n° 2044/75, en ajoutant, non pas à l'article 6, mais à l'article 4, deuxième paragraphe dudit règlement, un troisième alinéa qui, à l'instar de l'article 6, concerne exclusivement les certificats d'exportation (comportant fixation à l'avance de la restitution) délivrés dans le cadre d'une adjudication ouverte. Ce nouvel alinéa est libellé comme suit: «Lorsqu'il s'agit d'un certificat d'exportation délivré dans le cadre d'une adjudication au sens de l'article 6, le cinquième jour ouvrable suivant le jour du dépôt de la demande est considéré, pour l'application de l'alinéa précédent, comme jour de la délivrance effective, remplaçant le jour de la délivrance visé à l'article 6, paragraphe 1.»

L'alinéa précédent auquel il est ainsi fait renvoi est libellé comme suit: «Pour le certificat d'exportation qui est délivré conformément à l'article 3, paragraphe 3, premier alinéa, la durée de validité est calculée à compter du jour de la délivrance effective.»

Si l'article 3, paragraphe 3, premier alinéa, s'applique en fait aussi aux certificats d'exportation délivrés dans le cadre d'une adjudication ouverte, on ne voit pas alors clairement ce que le nouveau troisième alinéa de l'article 4, paragraphe 2, ajoute en fait au deuxième alinéa dudit article. En effet, ce deuxième alinéa, en liaison avec l'article 3, paragraphe 3, premier alinéa, implique déjà, lui aussi, que les certificats d'exportation sont délivrés le cinquième jour suivant le jour du dépôt de la demande. Comme le règlement modificatif en question du 4 décembre 1980 avait en outre été rendu rétroactif jusqu'au milieu de la période de suspension en cause en l'espèce, on comprend alors que la société Interagra a vu également, sinon principalement, dans ce règlement modificatif, une tentative de transformer a posteriori en règlement l'interprétation défendue par la Commission.

En exposant à la page 19 de son mémoire qu'en cas d'adjudications ouvertes, la délivrance effective ne peut en fait pas avoir lieu le jour prescrit à l'article 3, paragraphe 3, premier alinéa, et que c'est la raison pour laquelle le règlement modificatif a dû préciser le jour de la délivrance, la Commission a en même temps fourni un nouvel argument à l'appui de l'allégation de la société Interagra selon laquelle l'article 3, paragraphe 3, n'est pas et même ne peut pas être applicable à des demandes déposées dans le cadre d'une adjudication ouverte. Comme le règlement modificatif, à l'instar de l'article 4 du règlement en cause qu'il complète, concerne exclusivement, comme nous l'avons déjà dit, la durée de validité des certificats délivrés, ce règlement modificatif n'est d'ailleurs pas susceptible, même après son entrée en vigueur, de vider de sa substance cet argument que la Commission mentionne elle-même.

Si on l'examine plus en détail, le deuxième objectif du dix-huitième règlement modificatif du 4 décembre 1980, que la Commission indique à la page 20 de son mémoire, s'avère fournir lui aussi un argument à l'encontre du point de vue de la Commission. Le dix-septième règlement modificatif (règlement n° 3015/80, JO L 312, 1980 p. 24) du 20 novembre 1980 a réduit à cinq mois la durée de validité des certificats d'exportation délivrés sur la base d'une adjudication ouverte pour le beurre, le butter-oil et le lait écrémé en poudre. L'article 2 du règlement déclare que celui-ci s'applique aux certificats d'exportation qui sont délivrés effectivement au sens de l'article 4, paragraphe 2, dernier alinéa (à savoir le deuxième) du règlement (CEE) n° 2044/75, à partir de la date d'entrée en vigueur dudit règlement, à savoir le 22 novembre 1980 ( 1 ). Or, d'après la Commission, le dix-huitième règlement modificatif du 4 décembre 1980 était censé clarifier le fait que n'étaient pas non plus concernées, par la réduction de la durée de validité des certificats à l'exportation, les demandes qui étaient encore à l'étude, mais pour lesquelles le délai de cinq jours était déjà écoulé le jour de l'entrée en vigueur du règlement n° 3015/80 et pour lesquelles il existait donc un droit à la délivrance du certificat d'importation au titre de l'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 2044/75 (en l'absence de mesures suspensives). Etant donné que le règlement n° 3015/80 s'appliquait également au beurre et au butter-oil, qu'il a été adopté un jour après le règlement de suspension et qu'il est entré en vigueur deux jours plus tard, la société Interagra pouvait certainement, de bonne foi, déduire également de ce règlement, que le règlement de suspension n'était pas applicable à des demandes fondées sur une adjudication ouverte. S'il est vrai que par ailleurs le règlement est basé sur la supposition que l'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 2044/75 est en principe applicable également à des demandes déposées dans le cadre d'une adjudication ouverte, il n'en demeure pas moins que cette précision donnée à posteriori ne pouvait pas, bien entendu, modifier la situation juridique qui existait au moment de la demande d'Interagra (demande du 17. 11. 1980, que le FORMA a déclarée sans objet, le 28 novembre, sur la base de l'article 3, paragraphe 3), et qu'elle n'est donc pas, en tant que telle, pertinente pour la question soumise à la Cour.

Il ne nous semble pas qu'en soi, l'activité législative fiévreuse développée par la Commission après l'adoption du règlement de suspension ou les arguments avancés aux pages 19 et 20 de son mémoire et examinées ici soient susceptibles de modifier les conclusions qu'il convient de tirer des autres arguments qui ont, à juste titre, été avancés par la Commission et le gouvernement français, de même que par le FORMA, en ce qui concerne le libellé et la portée des articles 3, paragraphe 3, et 6 du règlement n° 2044/75. En dépit des complications imputables à la Commission, il y a donc lieu, nous semble-t-il, de maintenir nos conclusions provisoires selon lesquelles l'article 3, paragraphe 3, concerne la délivrance des certificats et l'article 6 la durée de validité de certificats déjà délivrés. S'il est vrai que la société Interagra pouvait, de bonne foi, le 17 novembre 1980, tirer des obscurités et des imperfections (notamment en ce qui concerne l'article 3, paragraphe 3) reconnues par la Commission elle-même dans son mémoire et dans son règlement du 4 décembre 1980, et, à partir du 20 novembre, également du dix-septième règlement modificatif de cette date, l'impression que l'article 3, paragraphe 3, ne s'appliquait pas à des demandes introduites dans le cadre d'une adjudication ouverte, il n'en demeure pas moins que cette bonne foi ne nous semble pas devoir jouer un rôle dans la réponse à la question posée par le juge de renvoi. L'argument systématique avancé par Interagra, selon lequel, dans le système du règlement n° 2044/75, les articles 6 à 10 inclus ont trait exclusivement à des demandes déposées dans le cadre d'adjudications ouvertes et comportent également des dispositions particulières en ce qui concerne la délivrance de certificats dans ce cadre, ne remet pas en cause la conclusion selon laquelle l'article 6 traite clairement de la seule durée de validité des certificats déjà délivrés. En outre, la conception d'Interagra, selon laquelle aucun des cinq premiers articles du règlement n'est applicable à des demandes déposées dans le cadre d'une adjudication ouverte ne nous semble pas non plus pouvoir être retenue.

La dernière complication qu'il nous reste encore à examiner concerne le règlement de suspension n° 2993/80 du 18 novembre 1980 (JO L 310, 1980, p. 18) lui-même. Ce règlement justifie la suspension en considérant que les «modalités régissant l'octroi de la restitution pour le beurre et le butter-oil doivent être revues; que cette situation pourrait entraîner la fixation à l'avance de la restitution à des fins spéculatives; qu'il y a lieu de suspendre temporairement la fixation à l'avance de la restitution pour les produits concernés.»

Or, à la page 6 de son mémoire, en faisant renvoi à ce que la Commission a elle-même allégué dans l'affaire 217/81, la société Interagra a soutenu que l'article 3, paragraphe 3, a exclusivement pour objectif de s'opposer à des spéculations existantes ou imminentes. Toutefois, selon Interagra, il n'existe aucune possibilité de spéculation dans le cadre d'adjudications ouvertes parce que les prix sont fixés de manière irrévocable à partir du jour de l'adjudication et que les quantités à livrer sont arrêtées globalement par l'adjudicateur et plus en détail par chaque adjudicateur dans sa soumission irrévocable. Selon Interagra, cette portée de l'article 3, paragraphe 3 (qui est confirmée par le passage cité du considérant du règlement de suspension) montre également que cet article ne peut pas être appliqué à des adjudications ouvertes.

Cette argumentation ne nous semble pas pouvoir être retenue. Tout d'abord, au cours de la procédure orale, la Commission a souligné le fait qu'à la date d'adoption du règlement de suspension, la quantité de beurre ayant fait l'objet de soumissions dans le cadre d'adjudications ouvertes était telle que la délivrance des certificats demandés risquait de déséquilibrer le marché du beurre. Il nous semble en effet tout à fait fondé de qualifier de spéculative une ruée sur la possibilité, ouverte par le règlement n° 2943/80 du 13 novembre 1980, d'obtenir des restitutions à l'exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers, en vue des gains liés à ces exportations. Plus important cependant nous semble le fait que le passage précité associe le risque de spéculation en particulier avec la révision en cours des dispositions en matière d'octroi de la restitution pour le beurre et le butter-oil, parmi lesquelles figure la réduction, examinée ci-dessus, de la durée de validité des certificats d'exportation délivrés sur la base d'adjudications ouvertes. On peut sans aucun doute considérer comme spéculation le fait d'anticiper sur l'éventualité d'une période transitoire pour les demandes déjà introduites. Il convient donc de rejeter cet argument d'Interagra.

3. Observations finales et conclusions

En résumé, les complications qui ont été examinées ci-dessus et qui sont apparues au cours de la procédure ne sont pas de nature à modifier nos conclusions initiales qui étaient basées sur le libellé, la portée manifeste et le système du règlement n° 2044/75.

Par conséquent, nous concluons à ce que la Cour réponde de la manière suivante à la question qui lui a été posée et que, en raison du malentendu sur lequel celle-ci se fonde, nous avons formulée différemment dans nos observations introductives :

L'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 2044/75, dans la version en vigueur le 17 novembre 1980, réglemente les conditions de délivrance de certificats à l'exportation pour les produits laitiers qui y sont décrits, y compris les certificats à l'exportation basés sur des adjudications ouvertes, alors que l'article 6 du règlement précité concerne exclusivement la durée de validité de certificats d'exportation déjà délivrés dans le cadre d'adjudications ouvertes et complète, sur ce point distinct, l'article 3, paragraphe 3.

( *1 ) Traduit du néerlandais.

( 1 ) Le texte néerlandais donne à tort l'Impression que l'article 4, paragraphe 2, réglemente lui-même la délivrance des certificats. Comme nous l'avons dit, tel n'est pas le cas.