Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 30 septembre 1997. - Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) et Northern Ireland Fishermen's Federation contre Department of Agriculture for Northern Ireland. - Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division - Royaume-Uni. - Pêche - Préférences de La Haye - TAC - Cabillaud et merlan - Pouvoir discrétionnaire du législateur communautaire - Stabilité relative - Principes de proportionnalité et de non-discrimination. - Affaire C-4/96.



Recueil de jurisprudence 1998 page I-00681



Conclusions de l'avocat général

I - Les présentes questions préjudicielles et leur contexte normatif et factuel

1 Les cinq questions préjudicielles aujourd'hui posées ont été soulevées par la High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (ci-après la «High Court») dans le cadre d'un litige pendant devant elle, opposant, d'une part, deux organisations de producteurs d'Irlande du Nord - la Northern Ireland Fish Producers' Organisation (et les pêcheurs qui en sont membres) et la Northern Ireland Fishermens' Federation - et le Department of Agriculture for Northern Ireland, de l'autre.

Par ces questions, la High Court vous interroge sur l'interprétation de l'article 5 du traité CE (ci-après le «traité») et sur la validité de deux actes adoptés par le Conseil en matière d'exploitation des ressources halieutiques.

Plus précisément, les questions du juge de renvoi concernent, sous les aspects que nous décrirons ci-après, i) la validité de l'annexe VII à la résolution du Conseil du 3 novembre 1976 (ci-après la «résolution de La Haye»), ii) la validité du règlement (CE) n_ 3362/94 du Conseil, du 20 décembre 1994, fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1995 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (1) (ci-après le «règlement n_ 3362/94») et iii) l'interprétation du principe de la responsabilité des États membres pour les dommages éventuels causés aux particuliers par des violations du droit communautaire:

«1) La validité de l'attribution au Royaume-Uni de ses quotas de cabillaud et de merlan dans la zone VII a en application de l'article 3 du règlement (CE) n_ 3362/94 est-elle subordonnée à la régularité de l'adoption de l'annexe VII à la résolution du Conseil du 3 novembre 1976?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, l'annexe VII a-t-elle été régulièrement adoptée?

3) Les réponses aux deux premières questions sont-elles influencées par le caractère secret de l'annexe VII, laquelle n'a pas été publiée ou autrement mise à la disposition des parties?

4) En tenant compte de toutes les autres circonstances, la fixation desdits quotas par le Conseil était-elle compatible avec:

i) la politique commune de la pêche, et notamment avec le règlement (CEE) n_ 3760/92 du Conseil,

ii) le principe de proportionnalité?

5) Si la fixation desdits quotas par le règlement (CE) n_ 3362/94 du Conseil n'est pas valide, les demandeurs sont-ils en droit de réclamer des dommages-intérêts au défendeur, et, en ce cas, quelles sont les conditions auxquelles est soumise la responsabilité?»

2 Avant d'examiner les questions posées par la High Court, il est utile de rappeler la réglementation communautaire concernant l'exploitation des ressources de la pêche et les faits qui sont à l'origine de l'affaire au principal.

3 Dans le système du traité, la pêche relève de la politique agricole commune (2). Comme on le sait, l'élaboration et la mise en oeuvre de l'organisation commune des marchés pour les produits de ce secteur ont été, dans un certain sens, «laissées en suspens» jusqu'à la fin de la période de transition. Cela s'explique par la spécificité de certains aspects pratiques importants de l'activité de pêche, en relation avec lesquels existaient des traditions et des intérêts très forts et disparates dans les divers États membres - que l'on pense aux droits historiques de pêche dans les eaux territoriales et aux autres pouvoirs des États côtiers réglés par le droit maritime international - susceptibles de soulever des problèmes complexes au niveau tant communautaire qu'international.

4 En ce qui concerne spécifiquement l'activité dominante de la pêche maritime, l'organisation commune des marchés (ci-après l'«OCM») a, en fait, été pour la première fois mise en oeuvre à un moment historique caractérisé par une grave crise économique sectorielle: non seulement la compétitivité technique de l'industrie de la pêche européenne avait diminué, face à une concurrence accrue au niveau mondial, mais aussi les captures avaient décru en conséquence de l'exploitation intensive des ressources halieutiques, rendue possible par les investissements massifs effectués, dans un climat économique favorable, au cours de la décennie 1958-1968.

Il s'agissait de redéfinir les conditions d'une gestion rationnelle et d'assurer une transition socialement acceptable des organisations nationales des marchés à l'organisation communautaire de ceux-ci. Cet objectif a été poursuivi - comme cela avait déjà été fait pour d'autres produits «agricoles» au sens strict (c'est-à-dire pour des produits du sol ou de l'élevage) - grâce à une double initiative normative.

5 On a institué un régime de commercialisation apte à concilier la stabilité des prix des produits essentiels pour les populations côtières dépendantes de la pêche avec la libéralisation des échanges requise par les structures industrielles et commerciales modernes du secteur (OCM des produits de la pêche) (3).

Parallèlement a été adoptée une réglementation de l'activité de capture et de l'accès aux ressources halieutiques, incluant les conditions de conservation et de gestion, visant à garantir le caractère durable de l'exploitation de ces ressources (politique structurelle commune pour l'industrie de la pêche) (4).

6 D'ailleurs, précisément lorsque la Communauté était sur le point de définir le régime interne de la pêche maritime, le contexte juridique international a été intégralement remis en question lorsque l'Islande (en 1975) et d'autres pays tiers ayant d'importantes zones de pêche dans la mer du Nord et l'Atlantique Nord (comme la Norvège et le Canada en 1977) ont étendu à 200 milles marins des côtes leurs zones économiques exclusives respectives.

Cette extension mettait subitement en péril le droit pour les opérateurs communautaires d'accéder aux zones de pêche et aux ressources naturelles faisant traditionnellement l'objet des libertés prévues par le régime de la haute mer, ce qui a été la source de sérieuses appréhensions pour les gouvernements des États membres intéressés (5).

7 Par la résolution de La Haye (précitée), le Conseil a défini, en novembre 1976, une série d'orientations de principe pour le développement futur de la politique commune de la pêche. Cette résolution n'a pas été publiée au Journal officiel des Communautés européennes. Le Conseil a expliqué cette situation en disant que, au moment où la résolution a été adoptée, la publication de certaines de ses annexes avait paru inappropriée, parce qu'elles contenaient des éléments confidentiels relatifs aux directives adressées par le Conseil à la Commission en vue des futures négociations entreprises par la Communauté avec des pays tiers et des organisations internationales (6).

8 En réponse à l'extension des zones de pêche exclusive à 200 milles marins de la côte par certains pays tiers, la résolution de La Haye prévoyait que, à partir du 1er janvier 1977, les États membres - par une action concertée et unanime - étendraient eux aussi à 200 milles marins leurs zones de pêche respectives (dont la limite extérieure était alors à 12 milles de la côte) au large de leurs côtes bordant la mer du Nord et l'Atlantique Nord (7).

9 La résolution de La Haye était complétée par huit annexes. Seule la première a été publiée au Journal officiel, d'ailleurs plus de quatre ans après son adoption (alors qu'elle avait déjà été publiée dans la livraison 1976 des International Legal Materials) (8).

Aux fins des présentes conclusions, l'annexe VII - qui est intégralement reproduite dans l'ordonnance de renvoi et qui fait, à juste titre, l'objet des trois premières questions préjudicielles déférées par la High Court -, intitulée «Projet de résolution du Conseil concernant certains aspects du régime interne en matière de pêche», revêt une importance particulière, surtout les troisième et quatrième paragraphes.

En considération de l'importance des activités de pêche pour l'ensemble de l'économie irlandaise, l'annexe VII à la résolution de La Haye (ci-après l'«annexe VII») consacrait, notamment, l'intention du Conseil d'appliquer les dispositions de la politique commune de la pêche - adaptées en considération de l'extension des eaux territoriales des États membres à 200 milles marins de la côte - de manière à assurer, sur la base du programme de développement de la pêche côtière 1976-1979 (Fisheries Development Programme for Coastal Fisheries 1976-1979) du gouvernement irlandais, le développement continu et progressif de l'industrie de la pêche en Irlande.

En outre, dans l'annexe VII, le Conseil reconnaissait la nécessité de tenir aussi compte, lors de l'application de la politique commune de la pêche, des besoins vitaux spécifiques d'autres régions côtières économiquement défavorisées, dont les communautés locales sont particulièrement dépendantes de la pêche et des industries annexes, c'est-à-dire «les régions septentrionales du Royaume-Uni» (9) et le Groenland (auquel le traité a, toutefois, cessé de s'appliquer à partir du 1er février 1985). Le traitement de faveur accordé à ces régions, pour les motifs que nous venons d'indiquer, est désigné, de manière synthétique, par l'expression «préférences de La Haye» (10).

10 Incidemment, l'annexe VII est mentionnée dans la déclaration du Conseil du 30 mai 1980 relative à la politique commune de la pêche (11), dans laquelle le Conseil a fait connaître les orientations - en particulier, et dans la mesure où cela est pertinent en l'espèce, en matière de distribution équitable des captures - sur lesquelles devaient être basées les décisions à adopter, avant le 1er janvier 1981, pour «assurer l'entrée en vigueur d'une politique globale commune dans le secteur de la pêche» (12).

11 Dans la communication de la Commission au Conseil, du 12 juin 1980 (13) (ci-après la «communication de 1980»), contenant une proposition de «quotas 1980», expressément sollicitée par le Conseil dans la déclaration précitée, la Commission proposait (dans l'annexe III) pour la première fois la fixation de paramètres quantitatifs pour le calcul des préférences de La Haye.

A cette fin, elle interprétait l'annexe VII en ce sens que, pour prendre en considération les besoins vitaux des régions côtières économiquement défavorisées, situées dans le Nord du Royaume-Uni, devaient être assurées - pour chaque population de poissons - des captures d'un volume équivalent aux quantités débarquées en 1975 par les bateaux de moins de 24 mètres. Selon la Commission, les quantités de poisson débarquées en Écosse, en Irlande du Nord et dans l'île de Man par des bateaux de moins de 24 mètres «sont considérées comme le niveau auquel les besoins vitaux sont satisfaits» (14).

En revanche, selon la Commission, l'attribution à l'Irlande des préférences de La Haye impliquait l'allocation de captures d'un volume égal au double des quantités débarquées en 1975 (15). On a observé, à cet égard, que la préférence attribuée par la Communauté au Royaume-Uni était basée sur des quantités déterminées à titre de garantie, tandis qu'une préférence absolue était attribuée à l'Irlande (16).

12 En particulier, et en ce qui concerne spécifiquement les deux stocks de poissons concernés par l'affaire au principal, les paramètres susmentionnés se sont traduits concrètement dans les volumes suivants: pour l'Irlande, 6 954 tonnes annuelles de cabillaud et 7 196 tonnes annuelles de merlan; pour le Royaume-Uni, 1 223 tonnes annuelles de cabillaud et 2 334 tonnes annuelles de merlan.

13 L'annexe VII a été de nouveau expressément mentionnée dans le sixième considérant du règlement (CEE) n_ 170/83 (17) (ci-après le «règlement n_ 170/83»). L'adoption de ce règlement a marqué le couronnement des efforts réalisés par la Communauté pour parvenir à une politique globale de la pêche, bien qu'elle soit intervenue après l'expiration du délai fixé au 1er janvier 1981 (voir point 10 ci-dessus) (18).

Le nouveau régime, visant à «assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation équilibrée sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées» (article 1er du règlement n_ 170/83), introduisait une importante dérogation au principe de l'interdiction des discriminations fondées sur la nationalité (19), régissant la matière de l'accès aux ressources halieutiques dans les eaux territoriales des États membres, ainsi que (dans la mesure où des accords internationaux bilatéraux le permettent) dans les zones de pêche soumises à la juridiction de pays tiers (20). Du reste, c'était précisément à ce principe qu'il fallait probablement imputer la situation d'exploitation excessive des ressources de la pêche qui a été décrite.

En fait, en vue de la réalisation des objectifs susmentionnés, le règlement n_ 170/83 prévoyait la possibilité d'adopter des mesures de conservation adéquates relatives - selon les cas - à des espèces isolées ou à des groupes d'espèces de poissons. Ces mesures devaient être fondées sur les avis scientifiques disponibles, et en particulier sur les rapports du comité scientifique et technique de la pêche, institué auprès de la Commission (voir articles 2, paragraphe 1, et 12, du règlement n_ 170/83) (21).

Au nombre de ces mesures de conservation figuraient les mesures de limitation de l'activité de pêche, obtenue, le cas échéant, par la limitation des captures [voir article 2, paragraphe 2, sous d), du règlement n_ 170/83].

14 En vertu de l'article 3, on procédait à la limitation des taux d'exploitation devenue éventuellement nécessaire grâce à un système de fixation annuelle, sur la base des preuves scientifiques disponibles, i) du total admissible des captures (ci-après le «TAC») par population (stock) ou groupe de populations, et ii) les parts disponibles pour la Communauté, en fonction des engagements pris à l'égard des pays tiers.

Le volume des captures disponibles pour la Communauté faisait, à son tour, l'objet d'une répartition entre les États membres «de façon à assurer à chaque État membre une stabilité relative des activités exercées sur chacun des stocks considérés» (article 4 du règlement n_ 170/83; souligné par nous).

15 C'est précisément dans le but déclaré de fournir une aide pour l'interprétation de la notion de «relativité dans la stabilité recherchée» que le Conseil s'est exprimé comme suit dans le préambule du règlement n_ 170/83:

«la conservation et la gestion des ressources doivent contribuer à une plus grande stabilité des activités de pêche et [cette dernière] doit s'apprécier sur la base d'une répartition de référence reflétant les orientations retenues par le Conseil;

... cette stabilité, eu égard à la situation biologique momentanée des stocks, doit préserver les besoins particuliers des régions dont les populations locales sont particulièrement tributaires de la pêche et des industries connexes ainsi qu'il a été décidé par le Conseil dans [la résolution de La Haye], en particulier à son annexe VII;

... dès lors ... c'est dans ce sens qu'il convient de comprendre la notion de relativité dans la stabilité recherchée» (cinquième, sixième et septième considérants).

16 L'article 5 du règlement n_ 170/83 permettait aux États membres d'échanger tout ou partie des quotas pour une espèce ou un groupe d'espèces qui leur avaient été attribués, sous réserve d'une notification préalable à la Commission.

Quant à l'utilisation par les États membres des quotas qui leur avaient été attribués et à la sous-répartition de ceux-ci entre les différentes parties des flottes nationales respectives, l'article 5 (précité) se limitait à disposer que ces opérations seraient effectuées «en conformité avec les dispositions communautaires applicables».

17 Le règlement (CEE) n_ 172/83 du Conseil, du même jour (22), fixait le TAC des stocks ou groupes de stocks présents dans les zones de pêche des États membres, y compris pour le cabillaud et le merlan, et la part de celui-ci qui était disponible pour la Communauté en 1982.

Par le règlement n_ 172/83, le Conseil procédait aussi, pour la première fois, à la répartition de cette part entre les États membres, en instituant les «clés de répartition» par stock et par région géographique.

18 Plus précisément, le système des clés de répartition consistait à allouer aux divers États membres des grandeurs absolues exprimées en tonnes, correspondant à des pourcentages de la part communautaire du TAC.

Ces clés de répartition résultaient de la prise en considération, à ce moment, des éléments déjà mentionnés par le Conseil dans sa déclaration précitée du 30 mai 1980 - et, de manière beaucoup plus détaillée, par la Commission dans sa communication de 1980 (voir points 10 et 11 ci-dessus), c'est-à-dire (23):

i) les activités de pêche traditionnelles (valorisées sur la base des captures moyennes réalisées par chaque État membre durant la période 1973-1978) (24),

ii) les besoins spécifiques des régions dont les habitants dépendent de manière prépondérante de l'industrie de la pêche et des industries annexes (sur la base des valeurs déterminées au titre des préférences de La Haye en fonction des paramètres fournis par la Commission dans la communication de 1980 (25)), et

iii) la perte de potentiel de capture dans les eaux des pays tiers (calculée pour la période de référence 1973-1976) (26).

En ce qui concerne spécifiquement la zone de pêche VII a déterminée par le Conseil international pour l'exploration de la mer (ICES) (27) et les deux États membres concernés par les présentes conclusions, les clés de répartition - fixées par l'annexe II du règlement n_ 172/83 et résultant du rapport entre les quotas respectifs pour 1982 et la part communautaire du TAC - étaient, pour l'Irlande, de 46,67 % pour le cabillaud et de 39,625 % pour le merlan; au Royaume-Uni étaient attribués 42,67 % des ressources disponibles de cabillaud et 52,83 % de celles de merlan (28).

19 Les clés de répartition introduites par le règlement n_ 172/83 - dont la validité et l'application régulière ne sont pas contestées dans le cadre de l'affaire au principal - n'ont jamais été modifiées au cours des années suivantes.

On doit probablement trouver la raison de cet état de choses dans une déclaration faite par la Commission en 1984. D'une part, «étant donné que l'accord sur une politique commune de la pêche n'a été obtenu le 25 janvier 1983 qu'après des négociations très longues et très difficiles, la Commission ne juge pas utile de proposer au Conseil une nouvelle clé de répartition». D'autre part, le Conseil, «dans l'interprétation de [l'article 4 du règlement n_ 170/83, relatif à la sauvegarde de la stabilité relative des activités de pêche en tant que critère de répartition des captures communautaires entre États membres (voir point 14 ci-dessus)], a décidé que les répartitions relatives de quotas qu'il a adoptées [dans le règlement n_ 172/83] constitueraient la clé de répartition pour 1983 et les années suivantes» (29).

20 Le régime communautaire (décrit ci-dessus) de conservation et de gestion des ressources halieutiques, institué par le règlement n_ 170/83 (précité), a été repris - avec des modifications (d'ailleurs indifférentes aux fins des présentes conclusions) visant à améliorer et à étendre les mesures de conservation en vigueur antérieurement, face au déclin ininterrompu de certaines réserves, dans les eaux communautaires ou non - par le règlement n_ 3760/92 (30), instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture, actuellement en vigueur.

Ce n'est pas par hasard que les douzième, treizième et quatorzième considérants du règlement en question reproduisent, en substance, le texte des cinquième, sixième et septième considérants du règlement n_ 170/83 (voir point 15 ci-dessus).

21 Il résulte de l'ordonnance de renvoi que, pour la période allant jusqu'à 1989, le TAC pour le cabillaud et le merlan avait été fixé à un niveau suffisamment élevé pour garantir à l'Irlande et au Royaume-Uni des quotas (calculés sur la base des clés de répartition) non inférieurs à ceux correspondant aux préférences de La Haye respectives.

La High Court affirme aussi que les totaux admissibles des captures fixés par le Conseil pour ces deux stocks dans la zone VII a durant la période 1983-1989 étaient de loin supérieurs aux volumes des captures internationales «historiques» concernées enregistrées par l'ICES. Selon cette organisation, le rendement maximal tolérable pour les deux stocks en question permettrait, en fait, un TAC largement inférieur à celui nécessaire pour éviter le recours aux préférences de La Haye.

22 Cette situation s'est modifiée - pour le merlan et le cabillaud - à partir de 1990 et de 1991 respectivement. En conséquence, les deux États membres ont ensuite invoqué chaque année le mécanisme des préférences de La Haye, d'ailleurs appliqué dans la version modifiée résultant du «compromis politique de 1988» (31).

C'est ainsi qu'à l'Irlande et au Royaume-Uni ont été attribués des quotas annuels calculés sur la base de la moyenne entre:

i) les quotas théoriques résultant de l'application des seules clés de répartition, et

ii) les quotas fictifs égaux à ceux résultant théoriquement de l'application des préférences de La Haye (ou, si la somme de ces quotas fictifs était supérieure au volume total des captures disponibles pour la Communauté, les quotas résultant de la répartition de ce volume entre tous les États membres bénéficiaires, en proportion des pourcentages du total communautaire exprimés par les préférences de La Haye respectives).

23 Il ressort aussi de l'ordonnance de renvoi que, alors que, à partir de 1990, la flotte britannique a utilisé virtuellement la totalité de ses quotas de cabillaud et de merlan pour la zone VII a, la flotte de pêche irlandaise en a fait usage seulement dans une mesure de 30 % environ, utilisant les volumes restants pour des échanges de quotas avec d'autres États membres (voir points 16 et 20 ci-dessus).

24 La High Court souligne encore que l'effet global du recours par le Royaume-Uni au mécanisme des préférences de La Haye - en prenant aussi en considération les stocks autres que les deux qui nous occupent ici - a été largement positif pour la flotte de cet État.

En fait, ce mécanisme se serait traduit, pour la période 1989-1995, par un gain total de 13 700 tonnes (par rapport aux quotas théoriques auxquels la flotte britannique aurait eu droit sur la base des seules clés de répartition), bien que la situation soit inverse pour les deux stocks litigieux, le Royaume-Uni ayant subi des pertes totales de 23 % environ (4 225 tonnes) pour le cabillaud et de 22 % environ (7 130 tonnes) pour le merlan (32).

25 En décembre 1994, le Conseil, exerçant les pouvoirs prévus par l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92 (33), a procédé à la répartition entre les États membres de la partie du TAC disponible pour la Communauté pour 1995, en adoptant le règlement n_ 3362/94, précité (voir point 1), sur la validité duquel vous êtes invités à vous prononcer.

Pour ce qui importe surtout aux fins des présentes conclusions, la partie (égale à 100 %) du TAC de cabillaud et de merlan disponible pour la Communauté dans la zone VII a - déterminée conformément au règlement n_ 3362/94 et égale respectivement à 5 800 et à 8 000 tonnes - paraissait insuffisante pour garantir à l'Irlande et au Royaume-Uni des quotas non inférieurs aux préférences de La Haye respectives (34).

En application de la méthode de calcul résultant du «compromis politique de 1988», décrite ci-dessus (voir point 22), le règlement n_ 3362/94 a donc attribué à l'Irlande des quotas finaux de 3 820 tonnes de cabillaud et de 4 605 tonnes de merlan et au Royaume-Uni des quotas finaux de 1 670 tonnes de cabillaud et de 3 095 tonnes de merlan (35).

Après l'adoption du règlement n_ 3362/94, les quotas du Royaume-Uni ont, cependant, fait l'objet d'une adaptation à la hausse (36) du fait des échanges effectués par le gouvernement du Royaume-Uni avec l'Irlande et les Pays-Bas, conformément à l'article 9 du règlement n_ 3760/92.

26 Le 5 mai 1995, le Department of Agriculture for Northern Ireland a notifié à la Northern Ireland Fish Producers' Organisation (ci-après la «NIFPO») la décision attribuant les quotas de pêche pour 1995 pour la zone VII a, décision qui fait l'objet du recours au principal.

II - Les arguments des parties au principal et des gouvernements nationaux et des institutions qui ont présenté des observations devant la Cour

27 Le recours introduit par la NIFPO vise à contester la légitimité non de la méthode de sous-répartition des quotas nationaux de cabillaud et de merlan suivie par l'administration britannique, mais bien de l'acte constituant le présupposé de cette attribution, à savoir le règlement n_ 3362/94.

28 Selon la NIFPO, la validité de la répartition des quotas entre les États membres intéressés, effectuée par le règlement litigieux en application du mécanisme des préférences de La Haye, serait subordonnée à la régularité de l'adoption de l'annexe VII, qui définit les principes de formation de ce mécanisme et en constituerait l'unique base juridique.

Comme il ressort de l'ordonnance de renvoi, en juin 1995, le Conseil a rejeté la demande d'accès à l'annexe VII que lui avait adressée la NIFPO en application de la décision 93/731/CE du Conseil (37). Dans sa décision de refus, le Conseil indiquait que la résolution et toutes ses annexes avaient été formellement classifiées comme secrètes lors de leur adoption et ajoutait que l'annexe VII avait été formellement adoptée en tant que partie de la résolution de La Haye sur la base d'une procédure écrite régulière (38).

De plus, la Cour a rejeté la demande de mesures d'instruction, introduite dans le cadre de la présente procédure par la NIFPO conformément à l'article 45 du règlement de procédure de la Cour et ayant pour objet la production par le Conseil et/ou par la Commission «du document connu comme [annexe VII] et de tous les autres documents relatifs» à cette annexe et à son adoption.

29 Cependant, la NIFPO souligne que l'annexe VII - à la différence de l'annexe VI à la résolution de La Haye (39) - était intitulée «Projet de résolution du Conseil...» (40) et ne portait sur la première page aucune mention constatant l'accord du Conseil. En outre, du fait qu'elle n'a pu accéder au document en question, la NIFPO n'aurait pas eu la possibilité d'en vérifier la conformité avec les exigences formelles prévues à l'article 11 du règlement de procédure du Conseil (signature du président et du secrétaire général). Enfin, les conditions contraignantes auxquelles les gouvernements allemand et irlandais avaient soumis l'approbation de l'annexe VII, dans leurs déclarations unilatérales respectives jointes à celle-ci, n'auraient jamais été satisfaites, ce qui vicie le consentement de ces deux États membres au sein du Conseil.

De ce qui précède, la NIFPO déduit que le Conseil n'aurait jamais formellement adopté l'annexe VII.

En conséquence, il n'aurait pu légitimement en faire application - d'ailleurs par dérogation aux principes fondamentaux de la politique commune de la pêche (41) - en adoptant le règlement n_ 3362/94. De plus, le préambule du règlement de base (règlement n_ 3760/92) comporte une référence textuelle au document en question, en violation du principe général de la sécurité juridique, qui exclut que des actes non publiés aient un effet juridique à l'égard des particuliers à la situation juridique desquels ils portent atteinte.

30 En outre, selon la NIFPO, quand bien même l'annexe VII aurait été régulièrement adoptée, elle serait encore illégale quant au fond, ce qui entraînerait, par voie de conséquence, l'illégalité du règlement n_ 3362/94.

Avant tout, le régime des préférences de La Haye aurait eu pour effet de désavantager considérablement, à l'encontre de ses objectifs déclarés, la population d'Irlande du Nord se consacrant à la pêche: cela d'autant plus que la flotte d'Irlande du Nord est économiquement dépendante des captures de cabillaud et de merlan (42).

Le fonctionnement concret de ce régime aurait, en fait, appauvri les pêcheurs locaux, en raison de son incidence négative sur la stabilité relative de leur activité de pêche, contrairement à ce qui est prévu par le règlement n_ 3760/92, et en particulier par l'article 8, paragraphe 4, point ii), selon lequel, lorsque le Conseil répartit les possibilités de pêche communautaire, il doit se conformer à des critères aptes à «garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés» (souligné par nous).

31 En outre, la NIFPO soutient que le régime des préférences de La Haye serait incompatible avec la politique commune de la pêche et avec les objectifs fondamentaux du règlement n_ 3760/92, cela dans la mesure où les effets long terme de la prorogation indéfinie des préférences iraient à l'encontre du caractère expressément temporaire de la dérogation à cette politique et à ces objectifs dont l'annexe VII a autorisé l'introduction.

Selon la NIFPO, l'octroi à l'Irlande et aux régions septentrionales du Royaume-Uni de quotas minimaux garantis de ressources halieutiques, sans tenir compte des données scientifiques concernant l'état des populations de poissons intéressées, serait contraire à l'objectif consistant à assurer la conservation des ressources marines disponibles et accessibles et leur exploitation rationnelle et responsable sur une base supportable (43).

32 La NIFPO estime, en particulier, que la discrimination, en ce qui concerne le montant et les paramètres des préférences, entre les pêcheurs d'Irlande et d'Irlande du Nord - c'est-à-dire entre des catégories identiques de producteurs - est absolument injustifiée.

Serait aussi illogique le fait que, bien que le programme de développement de la pêche côtière du gouvernement irlandais - sur lequel le régime des préférences de La Haye est fondé en ce qui concerne l'Irlande - ait pris fin en 1979 (année où le total des captures effectuées dans la zone VII a n'a pas été supérieur à celui de 1975), les flottes irlandaises ont encore été autorisées vingt ans après à bénéficier de quotas doubles de ceux de 1975.

L'accroissement de la capacité de pêche (dimension de la flotte) auquel les préférences de La Haye ont permis à l'Irlande de procéder (44) serait aussi contraire aux objectifs généraux de la politique commune de la pêche. En outre, l'accroissement de la dimension de la flotte visé par le programme de développement précité devait historiquement être mis en relation avec l'institution de la zone de pêche communautaire: or, selon la NIFPO, cette motivation ne pouvait, toutefois, être invoquée dans le cas de la mer d'Irlande, où l'extension des eaux territoriales irlandaises jusqu'à 200 milles marins de la côte était physiquement impossible.

33 La NIFPO fait valoir, enfin, que les besoins particuliers des régions dépendant de la pêche (sur la base des valeurs déterminées au titre des préférences de La Haye et fondées sur les paramètres fournis par la Commission dans la communication de 1980) auraient déjà été pris en considération lors de la détermination des clés de répartition, effectuée par le règlement n_ 172/83 (voir points 17 et 18 ci-dessus) (45).

En conséquence, la mise en oeuvre des préférences de La Haye dans des situations où le TAC est décroissant - impliquant l'application aux États membres intéressés d'un traitement discriminatoire allant plus loin que celui déjà autorisé par ces clés dans des situations «normales» - aurait eu pour conséquence l'obtention d'un chiffre correspondant au double des préférences elles-mêmes.

34 Selon la NIFPO, le régime des préférences de La Haye, institué sur la base de l'annexe VII, serait contraire aussi au principe de proportionnalité.

Avant tout, l'application de ce régime aurait eu pour effet d'aggraver la réduction des quotas pour les pêcheurs d'Irlande du Nord, résultant du déclin général des populations de poissons concernées. Ce ne serait pas par hasard que les quotas relatifs à la mer d'Irlande attribués au Royaume-Uni tout entier (sans tenir compte des échanges avec d'autres États membres) auraient diminué, après 1989, dans une mesure supérieure au TAC (ou, plus exactement, à la partie communautaire du TAC) global pour ces stocks (46).

35 En outre, l'Irlande - qui, ces dernières années, n'a utilisé que 30 % de ses quotas majorés au titre des préférences de La Haye (c'est-à-dire a réalisé des volumes de capture inférieurs à ce qu'auraient été les quotas résultant des clés de répartition) - ferait bénéficier des préférences, grâce aux échanges avec d'autres États membres, des catégories de pêcheurs autres que celles visées par le mécanisme, cela au préjudice de la stabilité relative et des activités de pêche traditionnelles dans les zones directement et initialement bénéficiaires.

Selon la NIFPO, les échanges de quotas effectués par le Royaume-Uni - lesquels ont un caractère volontaire et, comme tels, ne peuvent être considérés comme garantis - n'auraient que partiellement limité les pertes subies par les populations concernées de la zone VII a. En outre, les possibilités de tels échanges dans le futur s'avéreraient très limitées - spécialement si les totaux admissibles des captures continuent à diminuer à l'avenir - étant donné que le Royaume-Uni utiliserait déjà virtuellement 100 % de ses quotas majorés au titre des préférences de La Haye.

36 De l'illégalité (en raison de sa contrariété démontrée avec les principes de non-discrimination et de proportionnalité, ainsi qu'avec les principes de la politique commune de la pêche) de la répartition des possibilités de pêche entre les États membres, effectuée par le règlement n_ 3362/94, résulterait pour la NIFPO - aux dires de cette dernière - le droit d'obtenir de l'administration britannique la réparation des dommages subis, conformément à la jurisprudence Francovich e.a. de la Cour (47).

La réduction illégale (du fait des préférences de La Haye) des quotas revenant normalement aux pêcheurs d'Irlande du Nord, en plus d'entraîner la perte d'importantes potentialités de pêche au cours des années 1991-1995, aurait contraint ces derniers à redimensionner leur flotte et à transformer des bateaux utilisés jusqu'alors pour la pêche du cabillaud et du merlan pour les adapter à la pêche d'autres espèces ne relevant pas du régime des préférences.

37 Selon les organisations demanderesses, puisque, lorsqu'il a fixé le quota du Royaume-Uni pour les espèces litigieuses, le règlement n_ 3362/94 n'a laissé au gouvernement du Royaume-Uni aucune marge d'appréciation pour leur sous-répartition entre les opérateurs nationaux, l'acte interne attaqué devrait être assimilé à un acte de transposition d'une directive.

Il serait satisfait au critère appliqué par la Cour dans l'arrêt Francovich e.a., parce que, des normes communautaires violées, résulteraient pour les producteurs associés au sein des organisations demanderesses des droits de contenu aisément identifiable; en outre, il existerait un lien causal entre le dommage subi par ces producteurs et la violation commise par le Department of Agriculture for Northern Ireland.

38 L'administration britannique, défenderesse au principal, considère, au contraire (et elle est soutenue par le gouvernement danois, par le Conseil et par la Commission), que les résolutions - qui ne figurent pas au nombre des actes produisant des effets juridiques, visés par l'article 189 du traité - sont exclusivement l'expression de la volonté politique du Conseil. Comme telles, elles n'ont pas de caractère impératif et ne produisent pas des effets juridiques susceptibles de limiter, de manière autonome, la compétence législative de l'institution.

Ce qui précède n'exclurait pas, cependant, le pouvoir discrétionnaire du Conseil de tenir compte des principes énoncés dans une résolution lors de l'adoption d'un acte obligatoire, comme un règlement.

39 Se référant spécifiquement à la résolution de La Haye, le gouvernement danois souligne que, étant donné que celle-ci (comme le système de préférences qu'elle a institué) est dépourvue de statut légal autonome, le Conseil ne serait pas juridiquement tenu de donner suite à une demande de préférences de La Haye lorsqu'il fixe les quotas nationaux.

En outre, ce ne serait pas l'annexe VII, mais bien la communication de 1980, plusieurs fois mentionnée (voir point 11 ci-dessus), qui aurait fixé le niveau des préférences de La Haye à attribuer à l'Irlande et au Royaume-Uni.

40 La position du gouvernement irlandais est différente: selon lui, il résulterait de la jurisprudence de la Cour que la résolution de La Haye a force obligatoire, étant donné qu'elle met en oeuvre les obligations de coopération découlant pour les États membres de l'article 5 du traité (voir note 39 ci-dessus).

Puisque le Conseil s'est imposé des limites en adoptant cette résolution et a toujours agi en conséquence, les principes de la protection de la confiance légitime et du maintien intégral de l'«acquis» communautaire exigeraient que l'institution ne puisse, en cas de besoin, s'écarter de la résolution de La Haye sans le consentement de l'Irlande. En fait, puisque la résolution litigieuse constituerait en substance un mandat de négociation adopté par le Conseil pour la politique commune de la pêche, elle (y compris les termes de son annexe VII) équivaudrait implicitement à un principe du traité, qu'il faut respecter lors de l'élaboration des instruments relatifs à cette politique.

41 En tout cas, même le gouvernement irlandais admet que les critères contenus dans l'annexe VII auraient été intégrés au principe de la stabilité relative, contenu dans une série d'actes juridiques obligatoires ultérieurs (comme le règlement n_ 170/83 et le règlement n_ 3760/92: voir points 13 à 15 et 20 ci-dessus).

42 En outre, d'une part, l'annexe VII aurait été valablement adoptée, comme le déclare formellement le service juridique du Conseil, même si elle a été archivée dans l'édition et sous la forme où elle se trouvait au moment de son approbation, notamment avec le titre de «Projet de résolution du Conseil».

43 D'autre part, s'agissant d'un acte non obligatoire et, comme tel, non soumis à l'obligation de publication, on ne voit pas pourquoi la circonstance qu'elle n'a pas été publiée devrait avoir l'importance que lui prête la NIFPO.

En outre, le gouvernement irlandais indique que la prétendue insécurité juridique que l'absence de publication aurait créée pour les organisations demanderesses n'existe pas, du moment que c'est le Royaume-Uni qui est le destinataire de l'annexe VII et non les pêcheurs et les organisations de producteurs d'Irlande du Nord.

44 Le gouvernement du Royaume-Uni soutient aussi - une fois encore avec l'appui des gouvernements danois et irlandais, ainsi que du Conseil et de la Commission - que, compte tenu de toutes les circonstances pertinentes, l'attribution des quotas nationaux effectuée par le règlement n_ 3362/94 serait compatible avec le règlement n_ 3760/92, les principes généraux de la politique commune de la pêche et le principe de proportionnalité.

En fait, l'ample pouvoir discrétionnaire dont jouit le Conseil lorsqu'il adopte des mesures fondées sur l'article 40 du traité porte non seulement sur la nature et la portée des mesures adoptées, mais aussi - dans une certaine mesure et sauf cas d'erreur manifeste et de détournement ou d'excès de pouvoir - sur la constatation des données de base.

45 Les gouvernements danois et irlandais et le Conseil font référence, en particulier, à l'ample pouvoir d'appréciation, fondé sur l'article 8, paragraphe 4, point ii), du règlement n_ 3760/92, dont le Conseil jouirait lorsqu'il procède, de manière ponctuelle, aux ajustements marginaux des quotas nationaux, pour parvenir à un équilibre global, sous réserve des limites découlant du principe de la stabilité relative (dont font partie intégrante les besoins particuliers des régions mentionnées à l'annexe VII).

Sans être légalement tenu d'appliquer les préférences de La Haye, le Conseil devrait uniquement intégrer les critères concernés à son appréciation, pour trouver une solution équilibrée qui tienne compte de l'intérêt de tous les États membres.

46 D'autre part, la NIFPO ne serait pas en mesure d'indiquer clairement quelles erreurs manifestes ou quels excès ou détournements de pouvoir prétendus le Conseil aurait commis lorsqu'il a adopté le règlement en question.

47 En particulier, comme le gouvernement du Royaume-Uni l'a fait observer, l'argument selon lequel le règlement n_ 3362/94 a fait application des préférences de La Haye au mépris des résultats des études scientifiques serait contredit par le fait que le recours à ces préférences n'a pas entraîné une augmentation du TAC pour les stocks concernés.

48 Serait aussi dénué de valeur - mais le gouvernement danois ne partage pas cette appréciation (48) - l'argument des organisations demanderesses selon lequel les besoins particuliers des régions dépendantes de la pêche, se trouvant à la base des préférences de La Haye, auraient déjà été pris en considération lors de la détermination des clés de répartition. Le mécanisme des préférences aurait, en fait, pour objectif de fournir une protection additionnelle contre l'éventuelle diminution du TAC des espèces concernées, et, donc, le recours à ce mécanisme ne pourrait, en aucun cas, aboutir à la fixation d'un chiffre double.

49 Les préférences de La Haye constituent un élément essentiel de l'équilibre général entre les divers intérêts en conflit, que le Conseil a visé à assurer. En conséquence, leur incidence devrait être évaluée globalement et non en référence à un groupe particulier d'opérateurs économiques ou de stocks: par exemple, aux fins de l'affaire au principal, l'incidence des préférences devrait être évaluée en relation avec les pêcheurs de toutes les régions septentrionales du Royaume-Uni (plutôt qu'avec les pêcheurs de la seule Irlande du Nord) et avec toutes les populations de poissons (plutôt qu'avec le cabillaud et le merlan uniquement).

En tout cas, en faisant spécifiquement référence aux deux stocks litigieux, on a attribué, en 1995, au Royaume-Uni - par l'effet du mécanisme des préférences de La Haye, dans leur version modifiée résultant du «compromis politique de 1988» (voir point 22 ci-dessus) - des quotas (sans tenir compte des échanges avec d'autres États membres) supérieurs aux quantités débarquées en 1975 (c'est-à-dire, précisément, au niveau pris comme paramètre pour le Royaume-Uni par les préférences: voir point 11 ci-dessus). Ce mécanisme aurait, donc, fonctionné à l'avantage des communautés locales particulièrement dépendantes de la pêche et des industries connexes des régions septentrionales du Royaume-Uni. L'Irlande aurait, en revanche, connu la situation inverse (quotas 1995 de cabillaud et de merlan inférieurs au double des quantités débarquées en 1975).

Dans ce sens, les quotas attribués par le Conseil au Royaume-Uni - bien qu'ils soient inférieurs à ceux alloués à l'Irlande - ne pourraient être considérés comme manifestement disproportionnés par rapport à l'objectif de stabilité relative des activités de pêche pour tous les opérateurs communautaires.

50 En outre, comme le gouvernement irlandais le fait observer, lorsqu'il a quantifié le TAC des stocks litigieux, le Conseil aurait tenu compte de la situation biologique temporaire des populations de poissons, contrairement à ce qu'affirme la NIFPO. A cet égard, les préférences de La Haye ne pourraient avoir aucun effet, étant donné qu'elles ne concernent que la répartition des TAC entre les États membres.

51 A la lumière de ce qui précède, le Royaume-Uni conclut que - puisque l'attribution des quotas effectuée par le règlement n_ 3362/94 était parfaitement régulière et que la NIFPO n'a pas soutenu que l'administration défenderesse avait agi en violation du droit communautaire - les organisations demanderesses ne pourraient faire valoir aucune prétention légitime à la réparation des dommages.

52 D'autre part, cette conclusion demeurerait valide (sous réserve de la possibilité pour la NIFPO de former à l'encontre du Conseil le recours juridictionnel prévu par les articles 178 et 215 du traité) même si le règlement litigieux était déclaré illégal. La raison en est que: i) le Royaume-Uni était tenu de l'appliquer en raison de la présomption de validité dont il bénéficiait; ii) l'attribution au Royaume-Uni des quotas litigieux n'était pas imputable à la partie défenderesse; et iii) la NIFPO n'a pas démontré l'existence d'un lien causal entre les dommages dont elle se plaint et le fonctionnement des préférences de La Haye, étant donné - en particulier - que les problèmes de la flotte d'Irlande du Nord ne peuvent, dans leur intégralité, être imputés au régime des préférences.

III - Solution des première, deuxième et troisième questions préjudicielles

53 Nous estimons que les trois premières questions soulevées par la High Court - concernant l'éventuel rapport entre, d'une part, l'adoption (prétendument) irrégulière et l'absence de publication de l'annexe VII et, d'autre part, la validité de l'attribution au Royaume-Uni des deux quotas litigieux conformément à l'article 3 du règlement n_ 3362/94 - peuvent être analysées et résolues conjointement.

54 Il n'est pas difficile de comprendre la frustration qu'un opérateur économique, se trouvant dans une situation juridique analogue à celle des organisations demanderesses ou des opérateurs associés en leur sein, peut éprouver - concernant l'interprétation d'actes juridiques produisant des effets, quoiqu'indirects, à leur égard - lorsqu'ils sont confrontés à des renvois répétés, faits par les sources normatives pertinentes, à un autre acte, non accessible, parce que couvert par l'obligation de secret.

Nous ferons abstraction de la question de savoir si le refus d'accès à l'annexe VII, décidé par le Conseil en juin 1995 (voir point 28 ci-dessus) est conforme ou non aux critères prévus par la décision 93/731, précitée. Quoi qu'il en soit, nous ne pouvons dissimuler notre perplexité devant la publication, autorisée par le Conseil en mai 1981, de l'annexe I à la résolution de La Haye: si cette annexe n'était pas visée par ces exigences de secret, qui faisaient, en revanche, obstacle à la publication de la résolution et de ses autres annexes, pourquoi n'a-t-elle été publiée que plus de quatre ans après son adoption? Dans le cas contraire, si la publication de l'annexe I à cette date était devenue possible précisément parce que les motifs justifiant la confidentialité des directives adressées alors à la Commission en vue des futures négociations avec les pays tiers intéressés avaient disparu, pourquoi la résolution et ses autres annexes n'ont-elles pas été aussi publiées en 1981?

55 Malgré cette perplexité, nous ne sommes pas suffisamment convaincu par les raisons alléguées par la NIFPO pour contester la régularité de l'adoption de la résolution de La Haye (y compris de son annexe VII), qu'affirme, en revanche, le Conseil.

Les mesures d'instruction sollicitées sur ce point par les organisations demanderesses au principal et non accordées par la Cour (voir point 28 ci-dessus) faisaient même songer à ce que, dans les systèmes procéduraux de common law, on appellerait - que l'on nous permette ce jeu de mots - une «fishing expedition».

56 Nous estimons, d'autre part, devoir exclure que l'absence de publication de la résolution de La Haye ait pu avoir une incidence sur la validité de cet acte. Comme le font observer les gouvernements du Royaume-Uni et danois, ainsi que le Conseil et la Commission, les résolutions ne font pas partie des actes juridiquement obligatoires (49), dont l'article 191 du traité fait de la publication au Journal officiel une condition d'efficacité (50).

La résolution est, en revanche, un de ces actes atypiques (non moins importants), auxquels le Conseil et la Commission ont parfois recours - dans l'optique, toutefois, d'une intégration croissante des ordres juridiques des États membres - afin d'exprimer leur volonté politique, en précisant les contours des accords de principe intervenus au sein de l'institution, afin d'éviter que ces accords puissent être remis en cause.

En d'autres termes, les résolutions (surtout celles du Conseil) ne représentent, en principe, que des engagements politiques, dont on annonce, cependant, en même temps le développement futur dans les formes juridiquement efficaces visées par l'article 189 du traité (51). Diverses politiques de la Communauté ont, en fait, leur origine précisément dans des résolutions (52).

57 Ce que nous venons de dire n'exclut pas que, en raison de leur contenu et d'autres circonstances pertinentes (53), même les résolutions puissent avoir un caractère juridiquement obligatoire. Il doit, cependant, s'agir d'actes ayant pour objet des questions que le Conseil est appelé à trancher de manière définitive, dans le cadre de sa compétence, grâce à une prise de position, plutôt que sous la forme et par le moyen d'un des actes définis à l'article 189 du traité.

Cela résulte, comme le rappelle la NIFPO, de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire France/Royaume-Uni (54), ayant précisément pour objet la résolution de La Haye. Dans cet arrêt, la Cour a affirmé que l'annexe VI à la résolution précitée constituait l'expression spécifique et concrète, dans le secteur particulier de la conservation des ressources biologiques de la mer, du devoir de coopération consacré en termes généraux par l'article 5 du traité. En d'autres termes, selon la jurisprudence de la Cour, même les résolutions font partie, dans l'abstrait, des «actes des institutions de la Communauté» susceptibles d'être la source d'obligations pour les États membres, en vertu de l'article 5 précité.

58 Le principe que nous venons de rappeler ne vaut, toutefois, pas pour l'annexe VII. Sur ce point, notre point de vue diverge de celui du gouvernement irlandais et des organisations demanderesses au principal.

En fait, l'annexe VI à la résolution de La Haye concernait la procédure selon laquelle la Commission pouvait vérifier que le contenu d'éventuelles mesures nationales de conservation ne créait pas des difficultés d'ordre juridique. En exigeant l'approbation de la Commission et en limitant le pouvoir d'autorisation de cette institution aux seules mesures nationales adoptées à titre conservatoire et revêtant un caractère non discriminatoire, l'annexe VI précitée tranchait, une fois pour toutes, la question de l'exercice des pouvoirs et des compétences des États membres quant au régime interne de la pêche et, de ce fait, avait indubitablement des effets juridiques obligatoires.

L'annexe VII a une tout autre teneur: elle se borne à préparer des décisions ultérieures et à indiquer les intentions du Conseil (d'appliquer les dispositions de la future politique commune de manière à assurer le développement continu de l'industrie de la pêche en Irlande et de tenir compte des besoins vitaux spécifiques des communautés dépendantes de la pêche du Groenland et des régions septentrionales du Royaume-Uni). Franchement, nous ne voyons pas de quelle manière cette simple déclaration d'intention aurait rendu concrète et spécifique l'obligation générale des États membres de coopérer et de ne pas faire obstacle à la réalisation des finalités du traité.

59 Ce qui importe, en revanche, c'est ce qui s'est produit ultérieurement: les engagements pris par le Conseil sur le plan politique dans l'annexe VII - et réitérés par lui dans la déclaration du 30 mai 1980, qui faisait spécifiquement référence aux orientations normatives du Conseil en matière de distribution équitable des captures (voir point 10 ci-dessus) - ont été effectivement transposés sous une forme juridiquement contraignante par les règlements n_ 170/83, n_ 172/83 et n_ 3760/92.

Ces règlements ont consacré, entre autres, le principe de la sauvegarde de la stabilité relative des activités exercées - y compris les besoins spécifiques des régions dont les habitants dépendent particulièrement de la pêche et des industries connexes - en tant que critère pour la répartition entre les États membres du volume des captures disponibles pour la Communauté.

Or, il n'était pas nécessaire de définir le principe en question dans des résolutions préparatoires, avant qu'il soit consacré dans des actes obligatoires. Les règlements n_ 170/83, n_ 172/83 et n_ 3760/92 auraient légitimement pu énoncer le critère de la sauvegarde de la stabilité relative des activités exercées - et, dans ce contexte, convertir les droits préférentiels reconnus à l'Irlande et au Royaume-Uni en termes numériques identiques à ceux suggérés par la Commission dans la communication de 1980 (voir point 11 ci-dessus) - même si la résolution de La Haye n'avait jamais été adoptée (ou si, mutatis mutandis, elle avait été adoptée irrégulièrement).

60 Il est vrai que le préambule du règlement n_ 3760/92, sur l'article 8, paragraphe 4, duquel le règlement en question est basé, contient - comme autrefois le préambule du règlement n_ 170/83 - une référence expresse à l'annexe VII, en ce qui concerne la définition des besoins protégés par l'objectif de la stabilité des activités de pêche (voir points 15 et 20 ci-dessus). Il s'agit, cependant, d'une simple référence usuelle et purement formelle, qui aurait pu être omise sans que cela ait aucune incidence pratique sur la réglementation contenue dans le règlement n_ 3362/94 et dans les règlements annuels d'exécution à venir.

En conséquence, si l'attribution au Royaume-Uni des quotas relatifs aux stocks litigieux pour 1995 était le résultat d'un calcul complexe basé, au moins partiellement, sur les préférences de La Haye (55), il est tout aussi vrai que le Conseil a procédé à cette attribution non en exécution des prétendues obligations résultant de l'annexe VII (obligations inexistantes en réalité), mais en application du principe de la sauvegarde de la stabilité relative des activités de pêche, énoncé par lui à l'article 8, paragraphe 4, point ii), du règlement n_ 3760/92.

61 Cela étant, nous ne voyons pas comment on peut soutenir, comme le fait la NIFPO, que la validité de l'attribution au Royaume-Uni de ses quotas de cabillaud et de merlan dans la zone VII a pour l'année 1995, effectuée par le règlement n_ 3362/94, dépendrait de la régularité de l'adoption de l'annexe VII.

62 Nous proposons, donc, à la Cour de répondre négativement à la première et à la troisième question posées par le juge de renvoi et de déclarer que, étant donné la réponse fournie à la première question, la deuxième est devenue sans objet.

IV - Solution de la quatrième question préjudicielle

63 La quatrième question préjudicielle déférée par la High Court va au coeur du problème des limites assignées au pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires, soulevé par les organisations demanderesses au principal.

64 En sa qualité de législateur, le Conseil est appelé à effectuer des choix politiques et économiques complexes, qui doivent concilier l'intérêt général communautaire (et souvent des intérêts généraux contradictoires, du fait notamment des situations différentes des États membres) avec les intérêts individuels des opérateurs économiques.

Pour effectuer ces choix, le Conseil dispose de larges marges d'appréciation. Les formes diverses que prend l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire sont fonction, plus exactement, des diverses compétences réservées à cet organe (56).

65 Ces pouvoirs sont, d'ailleurs, soumis au contrôle de la Cour, contrôle qui vise à vérifier que le Conseil n'en fait pas une application arbitraire ou contraire à des dispositions du traité ou aux principes généraux du droit, tels que les principes d'égalité et de proportionnalité (57). En particulier, la jurisprudence de la Cour a, depuis longtemps, défini les critères du contrôle juridictionnel de la légalité des mesures que l'administration communautaire est habilitée à adopter en matière de politique agricole commune.

Lorsqu'elle procède au contrôle de prétendues violations de règles de droit, telles que le principe de non-discrimination ou de proportionnalité, la Cour doit tenir compte du fait que «le législateur communautaire dispose en matière de politique agricole commune d'un pouvoir discrétionnaire qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 à 43 du traité lui attribuent. Par conséquent, seul le caractère manifestement inapproprié d'une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l'objectif que l'institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d'une telle mesure» (58).

Toujours selon la jurisprudence de la Cour, «lorsque la mise en oeuvre par le Conseil de la politique agricole de la Communauté implique la nécessité d'évaluer une situation économique complexe, le pouvoir discrétionnaire dont il jouit ne s'applique pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation de données de base en ce sens, notamment, qu'il est loisible au Conseil de se fonder, le cas échéant, sur des constatations globales. En contrôlant l'exercice d'une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner si elle n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation» (59).

La Cour a, enfin, précisé que «la validité d'un acte communautaire ne saurait dépendre de considérations rétrospectives concernant son degré d'efficacité ... . Lorsque le législateur communautaire est amené à apprécier les effets futurs d'une réglementation à prendre alors que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l'adoption de la réglementation en cause» (60).

66 En fait, la NIFPO ne conteste pas la légalité des objectifs poursuivis par le Conseil lorsqu'il a adopté le règlement ici attaqué, objectifs que nous avons décrits ci-dessus de manière détaillée.

La NIFPO affirme, en revanche, le caractère illégitime, illogique et inadéquat des moyens mis en oeuvre pour la poursuite de ces objectifs: le règlement n_ 3362/94 serait invalide parce qu'il est contraire aux principes de la politique commune de la pêche (y compris l'interdiction des discriminations entre producteurs et consommateurs de la Communauté) et au principe de proportionnalité (voir points 30 à 35 ci-dessus).

En particulier - le gouvernement du Royaume-Uni l'a aussi fait remarquer à l'audience -, la NIFPO met en cause non tant le principe de la préférence régionale en lui-même que les termes dans lesquels cette préférence a été accordée à l'Irlande par comparaison avec le Royaume-Uni et déplore la discrimination qui en résulterait dans le traitement de situations égales.

En conséquence, en 1994, le Conseil aurait dû renoncer à appliquer les préférences de La Haye et se limiter à calculer les quotas nationaux sur la base des clés de répartition (dans lesquelles les préférences auraient déjà été incorporées) ou aurait dû, en tout cas, recalculer les préférences de La Haye, qui avaient été établies 14 ans plus tôt, et, donc, ne reflètent plus actuellement les besoins spécifiques des communautés de pêcheurs protégées.

67 Les arguments des organisations demanderesses au principal ne nous paraissent nullement dépourvus de force persuasive. Il nous font réfléchir à l'incidence concrète que la réglementation complexe en cause a eue sur le «niveau de vie de la population agricole» de l'Irlande du Nord. Comme nous l'avons rappelé ci-dessus, cette réglementation a été élaborée à la suite de négociations politiques longues et laborieuses et était probablement dépassée lorsqu'elle a été adoptée (61). En outre, elle est demeurée en vigueur après 1992, c'est-à-dire après l'expiration du délai initialement fixé par le Conseil pour l'examen d'éventuelles propositions de révision (62). Vraisemblablement, ce maintien du statu quo est motivé par la conscience du fait que l'engagement de négociations en vue de la conclusion d'un nouvel accord rouvrirait la «boîte de Pandore» des prétentions nationales, variées et opposées et soulèverait des difficultés quasiment insurmontables.

68 D'autre part, le contrôle juridictionnel exercé par la Cour a pour objet la légitimité et non l'opportunité des mesures dont la validité est en cause (63): c'est dans ce sens que, nous semble-t-il, il faut entendre la référence faite, dans votre jurisprudence, à la correspondance entre le pouvoir discrétionnaire du Conseil et les responsabilités politiques qui lui sont attribuées par le traité en matière d'agriculture.

La décision politique prise par le Conseil de maintenir inchangé - en dépit des années écoulées, des changements intervenus dans la consistance des ressources halieutiques et de l'inévitable évolution de la situation socio-économique dans les divers États membres - le système de répartition des captures disponibles pour la Communauté mis au point en 1983 demeure ainsi nécessairement soustraite au contrôle de la Cour.

69 Que faut-il dire, en revanche, en ce qui concerne la légalité du règlement n_ 3362/94 et son adéquation aux objectifs que le Conseil a entendu poursuivre? Nous rappelons la jurisprudence à laquelle nous avons fait référence ci-dessus. Pour que la validité du règlement en question soit compromise, il ne suffirait pas qu'il ait concrètement introduit, dans une certaine mesure, une disparité de traitement entre les producteurs de la Communauté ou imposé aux opérateurs économiques intéressés de lourdes charges en relation avec les objectifs poursuivis (64).

Le critère élaboré par la jurisprudence est plus complexe: le Conseil est, dans notre cas, politiquement responsable et il n'excède son pouvoir discrétionnaire que si les dispositions discriminatoires ou portant atteinte au principe de proportionnalité concrètement adoptées peuvent être imputées à une erreur manifeste commise par cette institution quant à l'évaluation des effets du règlement, au moment où elle l'a adopté. L'acte devient alors illégal parce qu'il s'avère, déjà dans l'abstrait, inapte à poursuivre les objectifs qui doivent en justifier l'adoption.

Nous estimons toutefois, devoir, en l'espèce, renoncer à vérifier si le règlement n_ 3362/94 est affecté d'un vice d'illégalité qui résulterait de l'inadéquation abstraite de l'acte aux objectifs poursuivis par le législateur communautaire. En l'espèce, nous sommes, en effet, en présence d'un règlement qui, même de manière concrète, ne porte, de toute façon, atteinte ni au principe de non-discrimination ni au principe de proportionnalité, comme nous l'expliquerons ci-après.

70 Nous estimons, tout d'abord, que le règlement en cause ne crée pas des disparités arbitraires de traitement entre les pêcheurs d'Irlande du Nord (selon la formulation utilisée par la NIFPO ou, plus exactement, des régions septentrionales du Royaume-Uni) et ceux d'Irlande.

De ce point de vue, la NIFPO critique le régime des préférences de La Haye - incorporé, au moins implicitement, aux règlements n_ 3760/92 et n_ 3362/94 - et conteste que les deux paramètres quantitatifs différents qui y sont définis soient justifiés, paramètres qui, selon la Commission et le Conseil, doivent être respectés pour que les besoins vitaux des communautés concernées puissent être considérés comme satisfaits.

De plus, selon la NIFPO, la discrimination alléguée entre les communautés de pêcheurs des deux États membres serait aggravée par la circonstance que, les clés de répartition fixées par le règlement n_ 172/83 tenant déjà compte, à son avis, des besoins particuliers des régions dépendantes de la pêche, la mise en oeuvre des préférences de La Haye dans des situations où le TAC est décroissant donnerait lieu à une double imputation de ces préférences.

71 Il nous semble que, si on y regarde bien, le grief ici examiné est fondé sur une prémisse qui n'est nullement démontrée: c'est-à-dire qu'il suppose que on puisse comparer les situations des communautés dépendantes de la pêche en Irlande et dans les régions septentrionales du Royaume-Uni. Or, considérons la teneur de l'annexe VII: le Conseil exprimait par cet acte l'intention d'appliquer les dispositions de la politique commune de la pêche à instituer avant tout de manière à assurer le développement de l'industrie de la pêche en Irlande et, seulement de manière complémentaire, de tenir aussi compte des besoins vitaux spécifiques d'autres régions côtières économiquement défavorisées. Aux yeux du législateur communautaire, les situations de dépendance économique par rapport à la pêche n'étaient donc pas identiques dans les deux États membres. Cette appréciation a permis d'attribuer légitimement des droits préférentiels de portée variable.

Cette conclusion - qui rend inutile l'analyse du point de savoir si, comme on l'a prétendu, les besoins particuliers des régions dépendantes de la pêche (préférences de La Haye) sont incorporés aux clés de répartition (65) - est partagée par le gouvernement du Royaume-Uni et par une doctrine faisant autorité (66). A notre avis, les arguments des organisations demanderesses au principal, fondés sur le caractère discriminatoire des totaux admissibles des captures pour 1995, doivent être rejetés.

72 Quant à la prétendue violation du principe de proportionnalité, il convient de vérifier, tout d'abord, si les dispositions du règlement litigieux sont appropriées et nécessaires en considération de l'objectif consistant dans l'exploitation rationnelle et responsable des ressources de la pêche.

A notre avis, il ne faut accorder aucun poids à l'argument de la NIFPO selon lequel le Conseil - en acceptant que l'Irlande (et le Royaume-Uni, à des fins défensives et de blocage) invoque les préférences de La Haye pour les deux stocks en cause ici - aurait, en pratique, fini par concéder à ces deux États des quotas minimaux garantis de ressources halieutiques, sans tenir compte des données scientifiques relatives à l'état de la faune concernée.

La vérité est que, comme ont fait observer les deux gouvernements intéressés, l'application des préférences de La Haye effectuée par le règlement n_ 3362/94 n'a pas entraîné de majoration arbitraire du TAC pour les deux stocks, ce qui est tout à fait logique. Le mécanisme des préférences présuppose plutôt que la partie communautaire du TAC soit inférieure aux «niveaux de sauvegarde»; à part cela, il concerne, en tout état de cause, seulement la phase de répartition entre les États membres d'un TAC préalablement fixé.

En outre, les institutions communautaires n'ont plus de raison de recourir à des majorations du TAC - majorations qui sont de simples prétextes -, par rapport au niveau recommandé par les résultats des études scientifiques, afin de sauvegarder les préférences de La Haye (si toutefois elles ont fait dans le passé). Cette opération devrait avoir perdu tout intérêt à la suite du compromis politique de 1988 (plusieurs fois cité ci-dessus) (67), qui a consacré la solution de l'applicabilité des préférences quel que soit le niveau du TAC annuel pour le stock concerné (c'est-à-dire même si le volume communautaire disponible total est inférieur à la somme des préférences en valeur absolue).

73 Il reste donc à considérer si le règlement n_ 3362/94 est proportionné, comme il devait l'être, à l'objectif de stabilité relative des activités de pêche. Comme la Cour l'a affirmé (par référence au règlement n_ 170/83), «cette exigence de stabilité relative doit s'entendre comme signifiant le maintien d'un pourcentage fixe pour chaque État membre dans cette répartition» (68), «détermin[é] essentiellement en fonction des captures dont les activités de pêche traditionnelles, les populations locales tributaires de la pêche et les industries connexes de cet État membre ont bénéficié avant l'institution du régime des quotas» (69).

D'autre part, l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92 (déjà plusieurs fois cité) prévoit que les possibilités de pêche communautaires annuelles doivent être réparties selon des critères aptes à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés.

74 En conséquence, aux fins de l'affaire au principal, l'incidence des préférences de La Haye sur la détermination des deux stocks litigieux par le Conseil doit être évaluée en relation avec les opérateurs de toutes les régions septentrionales du Royaume-Uni, et non - comme le prétend la NIFPO - seulement en relation avec les opérateurs d'Irlande du Nord, malgré leur dépendance marquée à l'égard des captures de cabillaud et de merlan.

75 Il y a plus: pour pouvoir affirmer que le règlement n_ 3362/94 a manqué à l'exigence de stabilité relative, il faudrait démontrer qu'il n'a pas garanti à l'État membre intéressé le maintien du pourcentage fixe déterminé par le Conseil pour chacun des deux stocks concernés (indépendamment de l'endroit où a lieu la pêche).

En revanche, que ce soit dans le texte du règlement n_ 3760/92 ou dans la jurisprudence de la Cour, rien ne permet d'affirmer que l'objectif de la stabilité relative doive être satisfait même au niveau des diverses zones géographiques ICES, comme le prétendent les organisations demanderesses au principal.

Pour cette raison, il nous paraît indifférent que les quotas attribués au Royaume-Uni dans son ensemble pour les stocks présents en mer d'Irlande (y compris, en particulier, le cabillaud et le merlan) aient diminué, après 1989, dans une mesure supérieure au total de la part communautaire du TAC pour ces mêmes stocks, comme l'a fait observer la NIFPO. Afin de démontrer la prétendue violation du paramètre de la stabilité relative, la NIFPO aurait, au contraire, dû éventuellement prouver que les quotas globaux de cabillaud et de merlan attribués au Royaume-Uni pour l'ensemble des zones géographiques où opère sa flotte nationale avaient diminué dans une mesure supérieure à la part communautaire du TAC.

76 Il y a aussi l'autre thèse proposée à titre subsidiaire par la NIFPO: le règlement ici considéré ne serait pas conforme au principe de proportionnalité également parce que, ces dernières années, l'Irlande n'avait pas épuisé les stocks pour lesquels elle avait demandé et obtenu le bénéfice des préférences de La Haye et s'est ensuite prévalue de ces quotas dans le contexte des échanges avec d'autres États membres, comme le permet l'article 9 du règlement n_ 3760/92. De cette manière, les avantages invoqués par le gouvernement irlandais auraient été - à ce qu'affirme la NIFPO - étendus de manière injustifiée à des catégories d'opérateurs différentes de celles initialement protégées.

Toutefois, cet argument ne tient pas. Les échanges dont on parle se font moyennant la cession de volumes de capture pour d'autres stocks. D'autre part, les préférences de La Haye - tout en acquérant une efficacité concrète en relation avec la dimension de la part communautaire du TAC annuel pour les diverses populations de poissons - ne sont pas liées aux divers stocks. Supposons, donc, que la flotte irlandaise n'épuise pas directement son quota annuel de merlan pour la zone VII a - pour lequel elle a, par hypothèse, demandé et obtenu la préférence - et s'en prévale indirectement comme monnaie d'échange pour obtenir des quantités de hareng dans la zone VII k, venant s'ajouter au quota que lui a assigné le Conseil. Nous ne voyons pas comment, dans ce cas, on pourrait nier que, malgré l'échange, et même grâce à celui-ci, ce sont toujours les communautés de pêcheurs irlandais, considérées dans leur globalité, qui bénéficient de la préférence. Les autres États membres participant à l'échange auront, en fait, dû renoncer, en tout ou en partie, à d'autres quotas.

En réalité, à notre avis, la vérité se situe exactement à l'opposé de ce qu'affirment les organisations demanderesses au principal. Les échanges fondés sur l'article 9 du règlement n_ 3760/92 peuvent même promouvoir une plus grande stabilité relative des activités de pêche, en laissant aux États membres une liberté de manoeuvre quant à la répartition définitive optimale de l'effort de pêche de la flotte nationale pour l'année en question, sur la base des exigences concrètes du secteur. Les échanges constituent ainsi une sorte de «soupape de sécurité» du système, qui lui confère une certaine flexibilité (70).

On peut dire la même chose, en outre, en ce qui concerne le pouvoir qu'a le Conseil, lorsqu'il fixe les quotas annuels, de «fixer les conditions permettant d'ajuster les disponibilités de pêche d'une année à l'autre», ainsi que de tenir compte, à la demande des États membres intéressés, «du fait que des mini-quotas et des échanges réguliers de quotas se sont instaurés depuis 1983, sous réserve du respect de l'équilibre global des parts» [voir article 8, paragraphe 4, points ii) et iv), du règlement n_ 3760/92].

Nous estimons, donc, que le règlement n_ 3362/94 est légal et répond pleinement aux objectifs poursuivis par le Conseil.

77 En conséquence, nous suggérons de répondre à la quatrième question préjudicielle que la fixation des quotas de cabillaud et de merlan du Royaume-Uni dans la zone VII a, opérée par l'article 3 du règlement n_ 3362/94, était compatible avec la politique commune de la pêche, y compris la réglementation introduite par le règlement n_ 3760/92, et avec le principe de proportionnalité.

V - Solution de la cinquième question préjudicielle

78 Du fait de la réponse affirmative donnée à la quatrième question, la cinquième question préjudicielle soulevée par la High Court est devenue sans objet.

VI - Conclusion

A la lumière des observations qui précèdent, nous proposons à la Cour de résoudre dans les termes suivants les questions préjudicielles de la High Court ici examinées:

«1) La validité de l'attribution au Royaume-Uni de ses quotas de cabillaud et de merlan dans la zone VII a pour 1995, en application de l'article 3 du règlement (CE) n_ 3362/94 du Conseil, du 20 décembre 1994, fixant, pour certains stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1995 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés, n'est pas subordonnée à la régularité de l'adoption de l'annexe VII à la résolution du Conseil du 3 novembre 1976.

2) Vu la réponse négative donnée à la première question, la deuxième, relative à la régularité de l'adoption de l'annexe VII précitée, est devenue sans objet.

3) La réponse à la première question n'est pas influencée par la circonstance que l'annexe VII est classée comme document secret, qu'elle n'a pas été publiée et que les parties n'ont pu y avoir accès.

4) Compte tenu de toutes les autres circonstances, la fixation par le Conseil des quotas susdits était compatible avec la politique commune de la pêche, et notamment avec le règlement (CEE) n_ 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture, et avec le principe de proportionnalité.

5) Vu la réponse affirmative donnée à la quatrième question, la cinquième, relative à l'existence et aux conditions du droit pour les demandeurs d'obtenir de l'administration nationale défenderesse la réparation du dommage subi, en cas d'invalidité de la fixation des quotas susdits par le règlement n_ 3362/94, est devenue sans objet.»

(1) - JO L 363, p. 1.

(2) - Voir article 38, paragraphe 1, du traité (d'après lequel les produits de la pêche relèvent de la notion de produits agricoles) et annexe II (qui inclut la pêche dans le cadre de la politique agricole commune).

(3) - Fondée sur un système commun de prix, des normes de commercialisation communes (visant à l'amélioration de la qualité des produits), l'incitation à la constitution d'organisations de producteurs, le droit d'accès égal à tout port de la Communauté en vue du débarquement des captures et une réglementation des échanges avec les pays tiers: voir règlement (CEE) n_ 2142/70 du Conseil, du 20 octobre 1970, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche (JO L 236, p. 5), abrogé - à dater du 1er février 1976, à la suite de l'élargissement de la Communauté - par le règlement (CEE) n_ 100/76 du Conseil, du 19 janvier 1976 (JO L 20, p. 1). L'OCM dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture est actuellement régie par le règlement (CEE) n_ 3759/92 du Conseil, du 17 décembre 1992 (JO L 388, p. 1), tel qu'ultérieurement modifié.

(4) - Voir règlement (CEE) n_ 2141/70 du Conseil, du 20 octobre 1970, portant établissement d'une politique commune des structures dans le secteur de la pêche (JO L 236, p. 1), abrogé - à dater du 1er février 1976, à la suite de l'élargissement de la Communauté - par le règlement (CEE) n_ 101/76, du 19 janvier 1976 (JO L 20, p. 19). Par la politique structurelle commune, inspirée par le principe de l'égalité d'accès pour les bateaux de pêche d'un État membre aux zones maritimes des autres pays communautaires, le Conseil a entendu promouvoir la coordination des politiques nationales homologues et l'octroi d'aides financières pour la rationalisation des flottes de pêche des États membres.

(5) - On peut, du reste, observer, dès à présent - pour ce qui concerne les présentes conclusions - que l'Irlande, dont la flotte n'était pas suffisamment développée pour opérer dans les eaux des pays tiers, n'aurait subi aucun préjudice direct du fait des pertes de potentiel de capture dans ces eaux, résultant de l'extension unilatérale des zones de pêche exclusive à 200 milles de la côte par les pays tiers.

(6) - Voir note 7 ci-après et partie correspondante du texte.

(7) - Voir le premier considérant du règlement (CEE) n_ 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1), abrogé, à dater du 1er janvier 1993, par le règlement (CEE) n_ 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture (JO L 389, p. 1). A l'intérieur de cette zone de 200 milles, la résolution de La Haye prévoyait que l'adoption de toute mesure de conservation éventuellement nécessaire serait de la compétence de la Communauté. Cependant, des négociations étant en cours en vue de l'institution d'un système communautaire de la pêche incorporant ces mesures, la résolution précitée réservait le pouvoir des États membres d'adopter unilatéralement les mesures transitoires appropriées - élaborées sur une base non discriminatoire et soumises à l'approbation de la Commission - visant à assurer la protection des ressources situées dans les zones de pêche côtières respectives (voir note 39 ci-après). En outre, dans ces zones relevant de la compétence des États membres, la pêche serait, pour les bateaux non communautaires (voir note 19 ci-après), régie par des accords conclus entre la Communauté - agissant en tant qu'entité souveraine unitaire - et les pays tiers intéressés. Corrélativement, la résolution de La Haye conférait à la Commission un mandat l'habilitant à négocier avec certains pays tiers, pour le compte de la Communauté, des accords concernant l'accès des bateaux des États membres à leurs eaux territoriales.

(8) - Voir International Legal Materials, vol. XV (1976), p. 1425, et JO 1981, C 105, contenant le texte du document intitulé «Résolution du Conseil du 3 novembre 1976 concernant certains aspects externes de la création dans la Communauté, à compter du 1er janvier 1977, d'une zone de pêche s'étendant jusqu'à deux cents milles». Ainsi qu'il ressort des observations présentées par le Conseil dans la présente procédure, le document en question constitue l'annexe I à la résolution de La Haye.

(9) - Du dossier de la présente procédure, il résulte que, aux fins des préférences de La Haye, la notion de «parties septentrionales du Royaume-Uni» vise l'Écosse, l'Irlande du Nord, l'île de Man et les parties de l'Angleterre comprises entre les ports de Bridlington et de Berwick.

(10) - Selon la Commission, on a estimé que les besoins spécifiques des populations locales particulièrement dépendantes de la pêche étaient représentés par les quantités débarquées de poisson de stocks ayant une importance significative pour ces populations et c'est, précisément, à ces quantités que l'on se réfère sous le nom de «préférences de La Haye»: voir document de travail des services de la Commission intitulé «Préférences de La Haye» («Hague Preferences»), SEC(95) 1666, du 9 octobre 1995, p. 1.

(11) - JO C 158, p. 2.

(12) - Le point 2 de la déclaration précitée est formulé dans les termes suivants:

«Dans le respect des traités et en conformité avec la résolution du Conseil du 3 novembre 1976 (`accord de La Haye'), cette politique devrait être basée sur les orientations suivantes:

...

b) distribution équitable des captures en tenant compte tout particulièrement des activités de pêche traditionnelles, des besoins particuliers des régions dont les populations locales sont particulièrement dépendantes de la pêche et des industries annexes [note de l'original: «Voir paragraphes 3 et 4 de l'annexe VII ...»], et de la perte de potentiel de capture dans les eaux des pays tiers [résultant de l'extension générale des eaux territoriales à 200 milles marins de la côte].»

(13) - Voir la communication de la Commission au Conseil, du 12 juin 1980, concernant le mode de répartition entre les États membres de l'ensemble des possibilités de capture de la Communauté en 1980 et les orientations relatives à une politique structurelle dans le secteur de la pêche, COM(80) 338 final.

(14) - Ibidem, annexe III.

(15) - Le paramètre plus favorable adopté pour l'Irlande doit manifestement être mis en relation avec le doublement des captures nationales (de 75 000 tonnes en 1975 à 150 000 tonnes en 1979) - ainsi que, probablement, avec l'accroissement de la flotte (d'environ 300 bâtiments) - prévues, dans le contexte de l'extension des eaux territoriales des États membres à 200 milles marins de la côte, par le programme de développement de la pêche côtière (précité) du gouvernement irlandais, sur la base duquel le Conseil avait déclaré, dans l'annexe VII, avoir pour objectif le développement continu de l'industrie de la pêche en Irlande. Voir Wallace, R.: «Special Economic Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities», dans Common Market Law Review, 1984, p. 525, en particulier p. 532.

On notera que ce paramètre plus favorable a aussi été utilisé par la Commission dans ses propositions de quotas annuels postérieures à 1979 (voir note 61 ci-après et partie correspondante du texte).

(16) - Voir Wallace, R., ouvrage cité à la note 15 ci-dessus, p. 532.

(17) - Voir note 7 ci-dessus. Le texte du sixième considérant est reproduit au point 15 ci-après.

(18) - «Au cours de la période allant jusqu'en 1983, la pêche à l'intérieur de la limite communautaire des 200 milles a été réglementée par une combinaison de mesures de conservation communautaires à court terme [par exemple, le règlement (CEE) n_ 754/80 du Conseil, du 26 mars 1980, concernant, pour certains stocks de poissons évoluant dans la zone de pêche de la Communauté, la fixation pour 1980 du total des captures permises et de la part disponible pour la Communauté ainsi que des modalités de capture (JO L 84, p. 36)], une série d'injonctions adressées par le Conseil aux États membres les incitant à conduire leur activité de pêche de manière à tenir compte des propositions de la Commission sur les totaux admissibles des captures et une série de mesures de conservation adoptées par les États membres» (traduit par nous): voir Churchill, R.R.: EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, p. 19, n_ 23.

(19) - Le principe interdisant les discriminations fondées sur la nationalité, qui résulte clairement des articles 6 (autrefois 7) et 40, paragraphe 3, du traité, est réaffirmé, dans la matière qui nous occupe, à l'article 2, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n_ 101/76, déjà cité à la note 4 ci-dessus. En application de ce principe, «les États membres assurent notamment l'égalité des conditions d'accès et d'exploitation des fonds situés dans les eaux [maritimes relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction] à tous les navires de pêche battant pavillon d'un des États membres et immatriculés sur le territoire de la Communauté».

(20) - Sous réserve du régime spécial dérogatoire institué par les articles 100 à 102 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion aux Communautés européennes du royaume de Danemark, de l'Irlande, du royaume de Norvège et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et aux adaptations des traités (JO 1972, L 73), en vertu duquel les États membres ont été autorisés jusqu'au 31 décembre 1982 à limiter l'exercice de la pêche dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, situées en deçà d'une limite de 6 milles marins, calculée à partir de leurs côtes respectives (ou, pour certaines régions côtières des trois nouveaux États membres et de la France, en deçà d'une limite de 12 milles), aux navires dont l'activité de pêche s'exerce traditionnellement dans ces eaux et à partir des ports de la zone géographique riveraine. Ultérieurement, cette dérogation a été étendue dans un sens aussi bien temporel (jusqu'au 31 décembre 1992 et ensuite jusqu'au 31 décembre 2002) que spatial (jusqu'à une limite généralisée de 12 milles marins): voir l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 170/83 et l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92 (déjà cités à la note 7 ci-dessus).

(21) - Voir la décision 79/572/CEE de la Commission, du 8 juin 1979 (JO L 156, p. 29), et, en dernier lieu, la décision 93/619/CE de la Commission, du 19 novembre 1993, relative à l'institution d'un comité scientifique, technique et économique de la pêche (JO L 297, p. 25).

(22) - Règlement du 25 janvier 1983, fixant, pour certains stocks ou groupes de stocks de poissons évoluant dans la zone de pêche de la Communauté, les totaux admissibles des captures pour 1982, la part de ces captures disponible pour la Communauté, la répartition de cette part entre les États membres et les conditions dans lesquelles les totaux admissibles des captures peuvent être pêchés (JO L 24, p. 30). A la différence des règlements annuels ultérieurs, le règlement n_ 172/83 avait, donc, pour objet l'attribution des quotas pour l'année précédente plutôt que pour l'année suivante.

(23) - Voir quatrième considérant du règlement n_ 172/83.

(24) - L'année 1978 est la dernière pour laquelle la Commission disposait d'informations complètes, au moment de la rédaction de la communication de 1980.

(25) - Voir point 11 ci-dessus.

(26) - La référence à l'année 1976 (plutôt que 1978) s'explique par le fait que c'est à cette année que remontait l'extension générale des zones de pêche exclusive à 200 milles de la côte par les pays tiers.

(27) - La zone de pêche VII a est située dans la mer d'Irlande, qui se trouve entre la Grande-Bretagne et l'Irlande.

(28) - La circonstance que la somme des clés de répartition des deux États membres, pour la zone VII a et pour chacun des deux stocks indiqués, soit inférieure à 100 % s'explique par le fait que, dans cette zone et pour ces mêmes stocks, des quotas avaient aussi été attribués à la Belgique, à la France et aux Pays-Bas.

(29) - Voir la réponse donnée par M. Contogeorgis au nom de la Commission (9 janvier 1984) à la question écrite n_ 1077/83 de Mme Sylvie Le Roux (84/C 38/07) (JO C 38, p. 4). Pour une référence à «la volonté du Conseil de maintenir pour dix ans [le critère de répartition de 1983] établie à l'issue de laborieuses négociations», voir aussi les conclusions de l'avocat général M. Lenz sous l'arrêt du 16 juin 1987, Romkes (46/86, Rec. p. 2671, en particulier p. 2679).

(30) - Déjà cité à la note 7 ci-dessus.

(31) - Au Conseil des ministres de la Pêche de décembre 1988, le gouvernement du Royaume-Uni a invoqué la préférence de La Haye pour l'églefin de la mer du Nord - préférence qui, selon lui, conférait au Royaume-Uni le droit à un quota de 60 000 tonnes pour 1989 - parce que, en appliquant la clé de répartition correspondante, son quota pour le stock en question se serait élevé à seulement 48 760 tonnes (à comparer avec les 157 560 tonnes attribuées au Royaume-Uni l'année précédente). Cette prétention du Royaume-Uni a, cependant, suscité l'opposition des autres États membres, selon lesquels les considérations qui étaient à la base des préférences de La Haye avaient été intégrées une fois pour toutes dans les clés de répartition instituées par le règlement n_ 172/83. L'application de la préférence au Royaume-Uni pour l'églefin de la mer du Nord aurait donc impliqué des charges doubles pour les autres États membres. Finalement, sur la proposition de la Commission, le Conseil a accepté la solution politique consistant à attribuer au Royaume-Uni un quota de 54 380 tonnes, résultant apparemment de la moyenne entre les valeurs correspondant à la préférence de La Haye et à la clé de répartition. La solution de compromis décrite ici a été ultérieurement suivie dans de nombreux autres cas: voir document de travail des services de la Commission cité à la note 10 ci-dessus, p. 2 et 3, et Munir, A.: Fisheries After Factortame, Londres, 1991, p. 65.

(32) - D'après l'ordonnance de renvoi, les pertes indiquées dans le texte auraient été compensées dans une large mesure par les échanges de quotas effectués par le Royaume-Uni, leurs valeurs définitives s'établissant à 1 370 tonnes pour le cabillaud et à 3 450 tonnes pour le merlan.

(33) - L'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92 est formulé dans les termes suivants:

«Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission:

i) détermine pour chaque pêcherie ou groupe de pêcheries, au cas par cas, le total admissible des captures et/ou le total admissible de l'effort de pêche, le cas échéant, sur une base pluriannuelle. Ceux-ci sont fondés sur les objectifs et stratégies de gestion, [éventuellement arrêtés par le Conseil selon la procédure prévue par l'article 43 du traité];

ii) répartit les possibilités de pêche entre les États membres de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés; toutefois, à la demande des États membres directement concernés, il peut être tenu compte du fait que des mini-quotas et des échanges réguliers de quotas se sont instaurés depuis 1983, sous réserve du respect de l'équilibre global des parts;

...

iv) peut également, au cas par cas, fixer les conditions permettant d'ajuster les disponibilités de pêche d'une année à l'autre;

v) peut, sur la base des avis scientifiques, procéder à tout ajustement intermédiaire nécessaire des objectifs et stratégies de gestion.»

(34) - C'est-à-dire, pour le cabillaud, 6 954 tonnes annuelles pour l'Irlande et 1 223 tonnes annuelles pour le Royaume-Uni et, pour le merlan, 7 196 tonnes annuelles pour l'Irlande et 2 334 tonnes annuelles pour le Royaume-Uni: voir point 12 ci-dessus.

(35) - Les valeurs indiquées dans le texte résultent du calcul suivant:

1) quotas théoriques résultant de l'application des clés de répartition:

Irlande= 5 800 t x 46,67 % = 2 705 t de cabillaud,

8 000 t x 39,63 % = 3 170 t de merlan,

Royaume-Uni= 5 800 t x 42,67 % = 2 475 t de cabillaud,

8 000 t x 52,83 % = 4 225 t de merlan;

2) quotas fictifs résultant de l'application des préférences de La Haye, modifiées pour tenir compte du fait que la somme des préférences en valeur absolue (égale à 8 177 tonnes de cabillaud et 9 530 tonnes de merlan) aurait été supérieure au volume communautaire disponible total pour ces deux espèces:

Irlande= 5 800 t x 85 % = 4 930 t de cabillaud,

8 000 t x 75,5 % = 6 040 t de merlan,

Royaume-Uni= 5 800 t x 15 % = 870 t de cabillaud,

8 000 t x 24,5 % = 1 960 t de merlan;

3) valeurs moyennes entre 1) et 2) (arrondies):

Irlande= 3 817,5 t de cabillaud, 4 605 t de merlan,

Royaume-Uni 1 672,5 t de cabillaud, 3 092,5 t de merlan.

(36) - On atteignait les valeurs de 2 440 et de 3 350 tonnes, respectivement pour le cabillaud et le merlan, à la date du 5 mai 1995, lorsque le Royaume-Uni a effectué la répartition provisoire des quotas nationaux entre les organisations de producteurs et les bateaux de pêche indépendants britanniques. A la suite d'autres échanges ultérieurs, à la date du 1er septembre, les quotas du Royaume-Uni pour la zone VII a s'élevaient respectivement à 2 575 et 3 950 tonnes.

(37) - Décision du 20 décembre 1993, relative à l'accès du public aux documents du Conseil (JO L 340, p. 43), ultérieurement modifiée par la décision 96/705/CE, CECA, Euratom du Conseil, du 6 décembre 1996 (JO L 325, p. 19).

(38) - Voir aussi la lettre, datée du 15 septembre 1995, adressée par le service juridique du Conseil à la représentation permanente du Royaume-Uni auprès de l'Union européenne, annexée par l'administration défenderesse aux observations qu'elle a présentées devant la Cour.

(39) - L'annexe VI à la résolution de La Haye prévoyait que, en attendant l'application de mesures communautaires adéquates, les États membres pouvaient, à titre provisoire, adopter des mesures unilatérales pour la conservation des ressources de la pêche, à condition de consulter préalablement la Commission et de solliciter son approbation. La Cour a examiné cette annexe dans l'arrêt du 4 octobre 1979, France/Royaume-Uni (141/78, Rec. p. 2923), où elle a affirmé que la résolution de La Haye «met en oeuvre, dans le domaine particulier auquel elle s'applique, les devoirs de coopération que les États membres ont assumés, par l'article 5 du traité» et aussi que - en l'absence d'une politique commune dans le secteur de la conservation des ressources biologiques de la mer - les éventuelles mesures de conservation adoptées par un État membre sont «assujetties aux exigences précisées par l'annexe VI» (voir points 8 et 9). Voir aussi les arrêts du 10 juillet 1980, Commission/Royaume-Uni (32/79, Rec. p. 2403, points 11, 28 et 56 à 58); du 5 mai 1981, Commission/Royaume-Uni (804/79, Rec. p. 1045, points 26 à 38); du 30 novembre 1982, Noble Kerr (287/81, Rec. p. 4053, points 16 à 29), et du 14 février 1984, Gewiese et Mehlich (24/83, Rec. p. 817, points 7 à 13).

(40) - Souligné par nous. La NIFPO observe aussi que l'annexe I à la résolution de La Haye, bien qu'intitulée «Projet» dans les documents originaux, a été ensuite publiée sous le titre de «Résolution du Conseil du 3 novembre 1976...»: voir note 8 ci-dessus.

(41) - Selon la NIFPO, les préférences de La Haye auraient, en fait, introduit une dérogation, motivée par la situation biologique temporaire des ressources halieutiques, aux règles de répartition ordinaires des quotas (voir treizième considérant du règlement n_ 3760/92).

(42) - Il ressort, en effet, de l'ordonnance de renvoi que, pour la flotte d'Irlande du Nord, le cabillaud et le merlan représentent, par ordre d'importance, respectivement la deuxième et la troisième espèce, après les scampis. Ce n'est pas par hasard si c'est à cette flotte que doivent être imputés respectivement 60 % et 75 % des captures totales de ces deux espèces effectuées par l'ensemble de la flotte britannique.

(43) - On notera que les services de la Commission paraissent se rallier à l'assertion de la NIFPO selon laquelle, jusqu'en 1988, les problèmes liés à la mise en oeuvre du mécanisme des préférences de La Haye auraient été contournés grâce à la fixation technique du TAC des stocks concernés à des niveaux supérieurs à ceux désignés comme appropriés par les évaluations scientifiques: voir document de travail des services de la Commission cité ci-dessus à la note 10, p. 2.

Selon R.R. Churchill (ouvrage cité à la note 18 ci-dessus, p. 113 à 115) également, lorsque des stocks de poissons faisaient l'objet d'une exploitation excessive, la Commission n'aurait pas toujours été disposée à réduire le niveau du TAC au rythme et dans la mesure requis par les études scientifiques, cela en vue de concilier les objectifs divergents que constituent l'obtention rapide de bénéfices biologiques à long terme et la limitation des coûts socio-économiques à court terme. Cependant, il faudrait reconnaître au Conseil le mérite de n'avoir ultérieurement majoré que dans des cas exceptionnels les totaux admissibles des captures proposés par la Commission, afin de satisfaire aux demandes des États membres. Voir aussi l'arrêt Romkes (déjà cité à la note 29; analysé ci-après dans la note 70 et la partie correspondante du texte, point 19).

(44) - Voir la décision 92/594/CEE de la Commission, du 21 décembre 1992, relative à un programme d'orientation pluriannuel de la flotte de pêche de l'Irlande pour la période 1993-1996 conformément au règlement (CEE) n_ 4028/86 du Conseil (JO L 401, p. 39).

(45) - L'argument de la NIFPO décrit dans le texte paraît être partagé par certains États membres, mais non par le Royaume-Uni et l'Irlande (quoique, en diverses occasions, ces deux États se soient abstenus d'invoquer leur interprétation de la procédure des préférences): voir note 48 ci-après et partie correspondante du texte. La position des services de la Commission sur ce point est, en revanche, absolument «agnostique» [«La Commission n'est pas au courant de déclarations autorisées et/ou définitives affirmant ou niant que les considérations inhérentes aux préférences de La Haye ont été prises en considération une fois pour toutes en 1983» (traduit par nous)]: voir document de travail des services de la Commission cité à la note 10 ci-dessus, p. 1 à 3. D'après R. Wallace (ouvrage cité à la note 15 ci-dessus, p. 533), «les préférences de La Haye exprimées en tonnes sont incompatibles avec les [clés de répartition; la preuve en est qu'elles] ne sont plus mentionnées séparément dans [les règlements annuels procédant à la] répartition des quotas entre les États membres» (traduit par nous, notes omises).

(46) - Selon la NIFPO, au cours des sept années en question, le TAC de cabillaud, pour la zone VII a, aurait diminué de 61,3 %, pourcentage inférieur à celui de la réduction subie par le quota correspondant du Royaume-Uni (73,9 %); en outre, le TAC de merlan aurait diminué de 56 %, tandis que le quota britannique aurait subi une contraction de 67,8 %.

Des données fournies par l'ordonnance de renvoi, nous déduisons que, en fait, le quota de cabillaud du Royaume-Uni correspondait à 33,55 % du TAC en 1991 et à 28,8 % en 1995; celui de merlan à 49,2 % en 1990 et à 38,7 % en 1995.

(47) - Voir l'arrêt du 19 novembre 1991 (C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357).

(48) - Selon le gouvernement danois, il résulterait des onzième, douzième et treizième considérants du règlement n_ 3760/92 que le règlement n_ 172/83 a définitivement incorporé les préférences de La Haye à la politique commune de la pêche et, plus précisément, au principe de la stabilité relative. En conséquence, à partir de 1983, rien n'autoriserait plus à soutenir que la résolution de