CONCLUSIONS DE M. REISCHL—AFFAIRE 125/77
àlaproduction versées au titre delafabrication d'isoglucose s'appli­
quent aux restitutions payées au cours delapériode allant du 1­eraoût
1976 au3septembre 1976.
Kutscher Mertens deWilmars Mackenzie Stuart Donner Pescatore
Sørensen O'Keeffe Bosco Touffait
Ainsi prononcé en audience publique àLuxembourg le25 octobre 1978.
Legreffier
A.Van HoutteLe président
H.Kutscher
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M.GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 20JUIN 19781
Monsieur lePrésident,
Messieurs lesJuges,
Les affaires qui nous occupentaujour­
d'hui ont pour objet un produit appelé
«isoglucose», dont nous nous sommes
déjà occupés dans l'affaire 101/76
(Koninklijke Scholten Honig NV/­
Conseil et Commission des Commu­
nautés européennes, arrêt du 5 mai
1977, Recueil 1977, p.797).
L'isoglucose est un nouvel édulcorant
sous forme liquide, découvert auxÉtats-
Unis audébut des annés 60, dont 100
kg correspondent environ àunequan­
tité de 71kg de sucre blanc. Il est
fabriqué àpartir del'amidon qui peut
être obtenu soit du maïs, soit du
froment, soit encore des pommes de
terre. Dans laCommunauté, on se sert
principalement comme produit debase,dumaïs, et,dans une moindre mesure,
des céréales, les indications chiffrées
données au cours delaprocédureoscil­
lant entre 70 et85% pour lemaïs et15
à30% pour les céréales. Ainsi qu'on
nous l'a assuré, depuis l'automne 1977,
on n'utilise que le maïs comme produit
debase; la production communautaire
étant déficitaire, ildoit être importé à
raison de 50%. L'isoglucose est
employé pour lafabrication industrielle
de produits alimentaires où il peut
remplacer lesucre liquide.
Dans laCommunauté, l'isoglucose a
d'abord étéfabriqué par lasociéténéer­
landaise Koninklijke Scholten-Honig
qui, après avoir acquis une licence en
1972 et construit une installation d'es­
sais en septembre 1973, aentrepris la
production et l'a développée en
septembre 1975 après avoir agrandi ses
1 —Traduit del'allemand.
2008

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
entreprises. Comme nous l'avons appris
au cours de la procédure orale, le
groupe Scholten a néanmoinsentre­
temps suspendu ses paiements àcompter
du 7mars 1978, et une répartition du
groupe est semble-t-il en cours.L'isoglu­
cose est en outre produit par lasociété
belge G.R. Amylum NV, demanderesse
dans une affaire endommages-intérêts
dont nous aurons àtraiter dans nos
conclusions suivantes (affaire 116/77).
Cette société, elle-aussi, acommencé la
production très tôt, c'est-à-dire en
février 1972 et aégalement agrandi ses
installations en 1975. En outre, lafiliale
de laKoninklijke Scholten-Honig NV,
la Royal Scholten-Honig (Holdings)
Ltd., adécidé, en1973, laconstruction
d'une installation de production d'isoglu­
cose d'une capacité annuelle de 85000
tonnes etl'a commencée àTilbury en
octobre 1974. Enfin, lasociété anglaise
Tunnel Refineries afait, au cours de ces
dernières années, d'importants investisse­
ments en vue delafabrication d'isoglu­
cose en liaison avec une fabrique
d'amidon qui existait déjà. Les capacités
créées sont, semble-t-il utilisées partielle­
ment depuis janvier 1976.
Deux groupes de dispositionscommu­
nautaires, dont nous devrons étudier
l'applicabilité dans les présentes affaires,
revêtent del'importance pour lafabrica­
tion d'isoglucose. L'une concernel'oc­
troi de restitutions àlaproduction pour
la fabrication de produits amylacés,
l'autre, l'élimination de l'isoglucose de
l'organisation du marché du sucre et
l'adoption de dispositions communes
spéciales pour ceproduit, notamment le
prélèvement d'une cotisation à la
production sur safabrication.
Acet égard, nous devons en particulier
avoir connaissance des éléments suivants
—dont ilétait déjà en partie question
dans l'affaire 101/76:
L'article 11du règlementn°2727/75,
portant organisation commune des
marchés dans le secteur des céréales
du 29 octobre 1975(JO 1975,n°L281,p. 1), prévoit qu'une restitution peut
être accordée:
«a) pour le maïs etlefroment tendre
utilisés dans laCommunauté pour
lafabrication d'amidon,
b) pour lafécule de pommes deterre,
c) pour les gruaux etsemoules de maïs
utilisés dans laCommunauté pour
lafabrication de glucose par le
procédé dit «d'hydrolise directe».
L'article 11, paragraphe 3, précise que
leConseil, statuant sur proposition dela
Commission àla majorité qualifiée,
arrête les règles d'application du présent
article etlemontant de larestitution à
la production. Ill'afait dans le règle­
mentn°2742/75 du 29 octobre 1975
(JO 1975,n°L281, p.57) relatif aux
restitutions àla production dans le
secteur des céréales etdu riz, qui aété
modifié par lerèglementn°1862/76 du
27juillet 1976(JO 1976,n°L206, p.3)
entré en vigueur le1eraoût 1976. En
raison delahausse du prix de seuil du
maïs, cedernier règlement aprévu une
augmentation des restitutions à la
production pour la campagne
1976-1977. Pour les produits amylacés
destinés àlafabrication del'isoglucose,
les taux de restitutions de lacampagne
1975-1976 ont cependant été maintenus
— c'est l'objet entre autres des présentes
affaires— etdes restitutions n'ont plus
été octroyées àcompter du 1­eraoût
1977. Cela est effectué de telle manière
que larestitution versée aux fabricants
d'amidon est de nouveau récupérée par
les offices compétents des États
membres dans la mesure où.de l'isoglu­
cose est produit àpartir del'amidon. Le
règlement delaCommissionn°2158/76
du 31 août 1976 (JO 1976,n°L241, p.
21) renferme des dispositions d'applica­
tion. En vertu del'article 4, cesdisposi­
tions sont entrées en vigueur le 3
septembre 1976 etétaient applicables à
compter du 1­eraoût 1976.
Au sujet de l'organisation particulière
du marché del'isoglucose, ilfaut tout
2009

CONCLUSIONS DE M. REISCHL —AFFAIRE 125/77
d'abord rappeler quelques principes de
l'organisation du marché du sucre qui
englobait initialement l'isoglucose, étant
donné que ce produit doit être classé
sous les positions tarifaires 17.02 D et
17.05 D mentionnées expressément à
l'article 1du règlementn°3330/74 du
19décembre 1974 (JO 1974,n°L359,
p.1).
Lorganisation des marchés dans le
secteur du sucre comporte un système
de quotas applicable jusqu'à lafin de
juin 1980. Selon ce système, ilexiste,
pour chaque pays membre, un quota de
base qui doit être réparti entre les
producteurs. Une garantie de vente et
de prix s'applique àconcurrence de ce
quota debase (sucre A); des organismes
étatiques d'intervention cèdent le sucre
au prix d'intervention qui est, en
général, supérieur au prix du marché
mondial. Il existe en outre un quota
maximal (sucre B) qui doit être fixé
chaque année etqui s'exprime en pour­
centage du quota de base. Pour ce
quota, également, ilexiste une garantie
de prix— au cours des campagnes
1976-1977 et 1977-1978, le quota
maximal était de 135 % et, pour la
campagne 1978-1979, ilaété abaissé à
127,5 %. Cependant, une contribution
aux frais d'intervention etd'exportation
—lesucre AetBpeut être exporté avec
restitutions— est exigée des produc­
teurs; les pertes totales découlant de la
commercialisation du sucre excédant la
consommation sont divisées par lesquan­
tités de sucre B produites. Dans l'en­
semble, lacontribution nedoit pas, ilest
vrai, être supérieure à30% du prix
d'intervention, ce qui signifie, pour la
campagne 1977-1978, une limite maxi­
male de9,85 unités de compte pour. 100
kg de sucre blanc. Le sucre qui est
produit au-delà du quota maximal
(sucre C) ne peut, en principe, être
vendu que sur lemarché mondial etaux
prix qui ysont applicables— excepté en
cas de pénurie dans laCommunauté,
comme au cours des années 1974-1975.L'isoglucose aété retiré de l'organisa­
tion des marchés dans le secteur du
sucre parce que lerèglementn°1110/77
du 17 mai 1977 (JO 1977,n°L134,
p.1) aprévu des dispositions spéciales
pour ce produit. Des dispositions
communes, en quelque sorte unemini-
organisation du marché, ont été établies
pour l'isoglucose dans le règlementn°
1111/77 promulgué le même jour (JO
1977n°L134, p. 4). Ce règlement
contient des dispositions relatives au
commerce avec les pays tiers etauxprélè­
vements àl'importation ainsi qu'aux
restitutions àl'exportation. Surtout —
et cela nous intéresse particulièrement
ici
—,une cotisation àlaproduction a
été introduite pour l'isoglucose. En prin­
cipe, elle est du même montant que celle
applicable au sucre B.Néanmoins, elle
est limitée pour lacampagne 1977-1978
commencée le1erjuillet 1977 àcinq
unités de compte pour 100 kg de
matière sèche et ce montant nedoit être
appliqué qu'au cas où lacotisation àla
production pour le sucre B adépassé
dans le même temps cinq unités de
compte par 100 kg de sucre blanc.
Entre-temps, leConseil aprolongé cette
limitation decinqunités de compte
jusqu'à lafin du régime des quotas,
donc jusqu'en 1980. Des dispositions
d'application relatives àlaperception de
la cotisation ont été établies dans le
règlement delaCommissionn°1468/77
du 30juin 1977 (JO 1977,n°L162,
p.7). Selon ce règlement, laprocédure
de liquidation pour l'isoglucose est la
même que pour lesucre debetteraves.
Ces dispositions ont donné lieu àdiffé­
rentes procédures nationales.
Au cours del'instance principale del'af­
faire 103/77, lerecours introduit devant
laHigh Court visait àfaire constater
que le gouvernement du Royaume-Uni
n'était pas endroit d'exécuter lesrègle­
ments n­os1862/76, 1110/77 et1111/77,
parce qu'ils étaient nuls; dans l'instance
principale del'affaire 145/77, lerecours
visait àfaire constater que lerèglement
n°1111/77 était nul et ne pouvait donc
2010

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
pas être appliqué par les organismes
nationaux d'intervention. A cette fin,
divers motifs tirés dudroit communau­
taire ont été cités; nous yreviendrons
en détail. En particulier, les demande­
resses invoquaient laviolation del'inter­
diction dediscrimination del'article 40
etdes objectifs del'article 39du traité
CEE ainsi que du principe dela propor­
tionnalité.
Dans l'affaire néerlandaise, ladéfende­
resse dans l'instance principale a
signifié, endécembre 1976, àlademan­
deresse, laKoninklijke Scholten-Honig
NV, un décompte relatif auxrestitu­
tions àlaproduction pour la transforma­
tion de maïs en amidon au cours dela
période allant du 1­eraoût au 31 octobre
1976. Comme cedécompte, tel qu'il
doit être établi selon les règlementsn°
1862/76 etn°2158/76, prévoyait, pour
lapériode indiquée, undébit pourtrans­
formation d'amidon en isoglucose, la
demanderesse ademandé, par un
recours introduit devant leCollege van
Beroep voor het Bedrijfsleven, le
remboursement des restitutions àla
production déjà versées. Elle estime que
lesdispositions dudroit communautaire
qui sont àlabase de cedécompte sont
nulles pour inobservation del'obligation
de motiver etpour violation del'interdic­
tion de discrimination. En outre, elle
fait valoir undétournement dé pouvoir
et une violation du principe dela sécu­
rité juridique.
Eu égard aux arguments présentés,
auxquels les défenderesses dans les
instances au principal se sontrespective­
ment opposées, les juridictions saisies
ont sursis àstatuer et, par décision des
29juillet, 12 octobre et 8 novembre
1977, elles vous ont demandé de statuer
sur les questions suivantes àtitrepréjudi­
ciel en application del'article 177 du
traité CEE:
I.Affaire 103/77:
1.Le règlement (CEE)n°1862/76 du
Conseil est-il valide, en tant qu'il vise
àcompléter le règlement (CEE)n°2742/75 du Conseil par un article
5a)?
2.Le règlement (CEE)n°1111/77 du
Conseil est-il valide?
3.Le règlement (CEE)n°1110/77 du
Conseil est-il valide?
II.Affaire 125/77:
1.Faut-il considérer que l'­article 2du
règlement (CEE)n°1862/76 du
Conseil n'est pas motivé ainsi que
l'exige l'article 190 du traité et,dans
l'affirmative, s'ensuit-il que cet article
2 — l'article 5a)du règlement
(CEE)n°2742/75 duConseil— est
non valide?
2.Ledit article 2est-il contaire au prin­
cipe de non-discrimination sur lequel
estfondé letraité, qui trouve notam­
ment son expression dans l'article 40
du traité, etcet article 2est-il, de ce
fait, non valide?
3.Le règlement (CEE)n°1862/76
contient-il une modification du
régime relatif àl'octroi desrestitu­
tions àl'industrie del'amidon,modi­
fication qui serait, en soi oudufait
qu'elle aété introduite brusquement
dans le système précité appliqué
depuis 1967, contraire au principe de
la sécurité juridique sur lequel est
fondé letraité et, dans l'affirmative,
de règlement est-il entièrement ou
partiellement— dans la mesure où
ces dispositions prévoient cette modi­
fication — non valide?
4.En arrêtant les règlements (CEE)n°
1862/76 et respectivement (CEE)n°
2158/76, leConseil etla Commis­
sion ont-il abusé deleurs pouvoirs du
fait qu'il doit être dit qu'en adoptant
ces actes, ils ont visé àréaliser des
objectifs autres que ceux qui décou­
lent du règlement (CEE)n°2727/75,
dufait— en particulier—que, par
ces règlements, ils ont apporté la
modification précitée au régime des
restitutions àlaproduction en vue de
venir en aide àl'industrie sucrière,
objectifs qui comptaient ou necomp-
2011

CONCLUSIONS DE M. REISCHL—AFFAIRE 125/77
tent pas au nombre de ceux qui sont
impartis au règlement (CEE)n°
2727/75 instituant une organisation
commune des marchés dans le
secteur des céréales?
5.Faut-il entendre l'article 4du règle­
ment (CEE)n°2158/76 de la
Commission en ce sens qu'eu égard
aux dispositions du règlement (CEE)
n°1862/76, le remboursement des
restitutions versées autitre delafabri­
cation de glucose àhaute teneur en
fructose au cours delapériode du 1­er
août au 3septembre 1976, le règle­
ment étant entré en vigueur àcette
dernière date, peut être exigé sur la
base des dispositions dudit règlement
précité, etainsi que de celles du règle­
ment (CEE)n°1862/76, et,dans l'af­
firmative, faut-il endéduire en ce cas
que le règlement (CEE)n°2158/76
est non valide en son entier, ou en
partie, c'est-à-dire dans lamesure où
ces dispositions prévoient le rembour­
sement des restitutions précitées?
III. Affaire 145/77:
Le règlement (CEE)n°1111/77 du
Conseil du 17 mai 1977 est-il non
valide, et, le cas échéant, sur lefonde­
ment de quels motifs cités dans l'ordon­
nance de renvoi?
Avant d'étudier ces questions,mention­
nons encore que les mêmes entreprises
etla société belge G.R.Amylum NV
ont également introduit un recours en
indemnité contre le Conseil et la
Commission. Ces affaires—ils'agit des
affaires 116, 124, 143 et153/77 — ont
pour objet la même réglementation,
c'est-à-dire lasuppression dela restitu­
tion àlaproduction pour l'isoglucose et
l'introduction d'une cotisation à la
production d'isoglucose. Nous estimons
donc approprié de considérerégale­
ment, dans les affaires préjudicielles qui
font l'objet de nos présentesconclu­
sions, les arguments, tirés de cesprocé­
dures, qui revêtent del'intérêt pour la
question de la validité des règlements
dont nous devons traiter ici.I — Nous devons commencer nos déve­
loppements par une brève remarquerela­
tive à une question de recevabilité
soulevée par leConseil dans l'affaire
145/77. LeConseil ades doutes quant à
larecevabilité de cerenvoi, parce que la
juridiction qui arendu l'ordonnance a
simplement repris les griefs delademan­
deresse, sans, par conséquent, effectuer
un choix en fonction du litige qui
oppose les parties et aussi parce qu'elle
n'a pas éconcé clairement quels sont,
dans cette affaire, les faits considérés
comme certains qui pourraient être pris
comme points dedépart.
Même sil'on peut effectivement avoir
l'impression que cette procédure se
rapproche de celle del'article 173 du
traité CEE qui, en raison du caractère
réglementaire des actes communautaires
examinés n'aurait pas pu être introduite
par des particuliers, nous ne voyons
cependant aucune objection décisive.
Certes, ilfaut dire qu'il est souhaitable
qu'une demande de décision préjudi­
cielle traite delasituation defait etdu
litige etcontienne également, dans toute
lamesure possible, un exposé des motifs
concernant les questions posées. Certes,
cela n'est prévu nulle part expressément
et la présente affaire n'est pas la
première dans laquelle une ordonnance
de renvoi ne revêt pas laforme idéale.
Dans un tel cas, nous devons simple­
ment admettre que les problèmes
soulevés par la partie demanderesse
paraissent plausibles àlajuridiction
nationale et que celle-ci afait siennes
les questions soulevées en conséquence.
L'absence d'une discussion desalléga­
tions des parties ne devrait donc pas
nous inciter àqualifier d'irrecevable la
demande de décision préjudicielle
145/77 — et éventuellement celle
présentée aussi dans l'affaire 103/77.
II — En ce qui concerne le contenu
des questions posées, nous voudrions
nous occuper tout d'abord dela suppres­
sion de la restitution àla production
pour lafabrication d'isoglucose.
2012

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
Le règlement qui entre en premier lieu
en considération ici est lerèglementn°
1862/76 adopté en vue de modifier le
règlementn°2742/75 qui, pour la
campagne 1976-1977, amaintenu, au
niveau del'année antérieure, la restitu­
tion àla production des produits
destinés àlafabrication d'isoglucose,
qui nel'adonc pas augmentée comme
pour d'autres produits etqui, en outre,
aprécisé qu'à compter delacampagne
1977-1978 une restitution ne serait plus
accordée. En outré, lerèglement dela
Commissionn°2158/76 renferme des
dispositions d'exécution concernant le
règlementn°2742/75 et réglemente en
particulier lesdétails delarécupération
des montants compensatoires par les
Étatsmembres, dans la mesure où il
s'agit delafabrication d'isoglucose. Les
questions posées dans les ordonnances
de renvoi ont trait àlavalidité de ces
deux règlements eten outre àl'interpré­
tation du règlementn°2158/76.
1. En ce qui concerne tout d'abord la
validité, il s'agit essentiellement d'un
seul examen, puisque— somme toute—
aucun motif particulier d'invalidité n'a
été invoqué pour le règlementn°
2158/76. Du point de vue des demande­
resses, lerèglementn°2158/76 perdrait
lui aussi son sens, s'il devait apparaître
que l'article 2du règlementn°1862/76
est nul. En examinant la validité du
règlementn°1862/76, ilconvient de
tenir compte des points de vue de la
forme etdufond.
a) Au point de vue formel, lavalidité
du règlement est mise endoute, d'une
part, parce qu'il ne serait passuffisam­
ment motivé, d'autre part, parce qu'il ne
fait pas état del'avis duParlement euro­
péen nécessaire en vertu del'article 43,
paragraphe 2,du traité CEE, et enfin
parce que les fabricants d'isoglucose
n'ont pas été entendus comme il
convient avant sa promulgation. Sur ce
point, ilyalieu defaire les remarques
suivantes:aa) La demanderesse dans l'instance
principale qui aabouti àl'affaire préjudi­
cielle 125/77 estime que l'on nepourrait
pas parler d'une motivation suffisante
durèglement, même sil'on partait des
exigences del'arrêtn° 5/67 (W. Beus
GmbH &Co./Hauptzollamt München-
Landsberger Straße, arrêt du 13 mars
1968, Recueil 1968, p. 127), selon
lesquelles on ne pourrait pas, dans lecas
d'unrèglement, exiger davantage que
l'indication delasituation d'ensemble et
des objectifs généraux qu'il se propose
d'atteindre. Enl'espèce, ilne serait pas
possible non plus dedire que les objec­
tifs delaréglementation des restitutions
pourraient être tirés du règlementn°
2742/75, puisque le règlementn°
1862/76 ne renvoie pas au règlement
cité mais est destiné àlemodifier. Un
élément important serait en outre que,
depuis 1967, lapolitique des restitutions
s'est appliquée indifférement àtous les
fabricants d'amidon et qu'il ne serait
possible de déduire nides motifs du
règlementn°2727/75 —ilestfait réfé­
rence ici àla situation spéciale du
marché del'amidon — nide son article
11qu'une différence pourrait être faite
enfonction des produits finals. Dans ces
conditions, la rupture dans lapolitique
des restitutions, qui serait intervenue
avec lerèglementn°1862/76, aurait dû
être motivée de manière circonstanciée;
il aurait fallu exposer en détail les
raisons pour lesquelles une exception
était faite pour l'isoglucose et, sur ce
point même, les raisons pour lesquelles
lasuppression complète delarestitution
àlaproduction était considérée comme
juste.
En revanche, en se référant auxconclu­
sions de l'affaire 78/74 (Deuka,
Deutsche Kraftfutter GmbH B.J.Stolp/
Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide-
und Futtermittel, Recueil 1975, p.434),
leConseil etlaCommission soulignent
que, dans lecas d'actes normatifs,l'obli­
gation de motivation serait soumise à
des exigences moindres, notammentlors­
qu'il s'agirait de parties de l'ensemble

CONCLUSIONS DE M. REISCHL —AFFAIRE 125/77
d'un système. A cet égard, un élément
important serait que le règlementn°
1862/76 constitue une partie d'une régle­
mentation d'ensemble. Selon sesobjec­
tifs, tels que l'on pourrait lesdéduire du
règlement de basen°2727/75 etdu
règlementn°2742/75, la raison pour
laquelle une restitution àla production
n'entrerait pas en considération pour la
fabrication d'isoglucose seraitparfaite­
ment claire. En outre, ilnefaudrait pas
oublier— et cela concerne l'argument
selon lequel laCommunauté auraitbrus­
quement modifié une politiquecons­
tante en matière de restitutions— que
l'isoglucose constitue un produit
nouveau qui ne serait apparu sur le
marché en quantité notable qu'en 1976
etque des efforts en vue de supprimer
les restitutions ou tout au moins de les
réduire considérablement auraient été
perceptibles dès 1974.
A propos de cette discussion, ilfaut
reconnaître tout d'abord que les motifs
du règlementn°1862/76 ne sonteffecti­
vement pas très détaillés; onylit simple­
ment:
«Eu égard aux objectifs du régime des
restitutions àlaproduction, ilconvient
de ne pas retenir cette augmentation
pour les produits utilisés pour lafabrica­
tion de glucose àhaute teneur en fruc­
tose.»
Nous estimons que ce que nous avons
dit au sujet dufait que larestitution n'a
pas été augmentée doit s'appliquernatu­
rellement aussi àsa suppression etdonc
que les motifs constituent àcet égard
une unité logique. En outre, nous
pensons que, sil'on s'en tient aux thèses
des conclusions 78/74 et àvotre juris­
prudence en lamatière jusqu'ici (affaire
5/67 — W. Beus GmbH &Co/Haupt­
zollamt München-Landsberger Straße,
arrêt du 13 mars 1968, Recueil 1968, p.
127; 80/72 —NV Koninklijke Lassiefa­
briken/Hoofdproduktschap voor Akker­
bouwprodukten, arrêt du 20juin 1973,
Recueil 1973, p.635; 78/74 —Deuka,
Deutsche Kraftfutter GmbH B.J. Stolp/Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide
und Futtermittel, arrêt du 18 mars 1975,
Recueil 1975, p. 421 et92/77— An
Bord Bainne Co-Operative Limited/­
Landwirtschaftsminister, arrêt du 23
février 1978), la référence aux objectifs
du régime des restitutions est suffisante.
A cet égard, le règlement de basen°
2727/75, comme aussi le règlementn°
2747/75, joue un rôle, etilfaut consi­
dérer comme sans importance lefait que
les objectifs du régime des restitutions
résultent clairement surtout du règle­
mentn°2747/75 qui devait être modifié
par lerèglementn°1862/76 qui nousinté­
resse ici. Les considérants du règlement
n°2727/75 ont fait état delasituation
particulière sur le marché de l'amidon
qui pourrait faire paraître appropriée
une restitution àla production. De ce
fait déjà, nous pouvons déduire que les
objectifs du régime n'englobent pas de
restitutions pour lafabrication d'isoglu­
cose. En effet, même s'il est obtenu à
partir del'amidon, l'isoglucose en tant
qu'édulcorant ne constitue pas, selon
une analyse exacte, une partie du
marché de l'amidon. Les considérants
du règlementn°2742/75 sont encore
plus nets. Ilyest question de la situa­
tion particulière qui règne sur lemarché
del'amidon etdelanécessité pourl'in­
dustrie de ce secteur de maintenir des
prix concurrentiels par rapport au prix
des produits de substitution. On vise
surtout par là la concurrence entre
l'amidon de maïs, de riz etde pomme
de terre et les produits chimiques de
substitution. Si, en conséquence, onfixe
comme motif principal du régime des
restitutions l'établissement dela compéti­
tivité par rapport aux produits del'indus­
trie chimique, notamment de la pétro-
chimie, qui peut se procurer les matières
de base àbon marché sur le marché
mondial, ils'ensuit tout simplement que
lesystème du régime ne couvre pas des
restitutions pour l'isoglucose pour lequel
une telle concurrence n'existe pas oudu
moins pas de manière notable.
2014

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
Dans ces conditions, il ne serait pas
nécessaire dejustifier spécialementl'ex­
clusion de l'isoglucose du régime des
restitutions, etlavalidité du règlement
n°1862/76 peut donc difficilement être
mise en doute en se référant aux
exigences del'article 190 du traité CEE.
bb) En outre, l'une des requérantes
remarque l'absence dans lerèglementn°
1862/76 d'une référence àun avis du
Parlement européen qui doit être émis
conformément àl'article 43, paragraphe
2,du traité CEE. Elle estime qu'un tel
avis est nécessaire parce que leditrègle­
ment ne pourrait pas être considéré
comme une disposition d'application au
sens de l'article 11du règlementn°
2727/75. En vérité, ce règlement aurait
outrepassé lecadre d'habilitation qui s'y
trouve tracé, étant donné que l'article
11parlerait d'une manière très générale
de restitutions àla production pour
certains produits mais ne prévoirait pas
que leConseil pourrait adopter une
réglementation différente en fonction
dubut d'utilisation del'amidon.
Toutefois, ilest également difficile de
suivre ce raisonnement. D'une part,
dans le cadre d'un régimefacultatif de
restitutions comme celui applicable en
vertu du règlementn°2727/75, il appa­
raît tout àfait concevable que leConseil
doive avoir lapossibilité d'adopter égale­
ment une différenciation selon les
produits finals dans lecadre des disposi­
tions d'application qu'il doit promul­
guer. Sil'on veut éviter une délimitation
trop étroite delanotion de «dispositions
d'application», à propos de laquelle
nous renvoyons notamment à votre
arrêt dans l'affaire 23/75 (Rey Soda /
Cassa Conguaglio Zucchero, arrêt du
30 octobre 1975, Recueil 1975, p.
1279), cela ne peut pas être considéré
comme une modification delapolitique
fondamentale dans ledomaine des resti­
tutions, au sujet de laquelle d'autres
institutions communautaires devraient
également être entendues. En outre,
nous pouvons renvoyer àce qui adéjàété dit àpropos du sens etdu but du
régime des restitutions. Ainsi, ilrésulte
des motifs du règlementn°2727/75 que
ce régime est prévu en considération de
lasituation particulière qui caractérise le
marché de l'amidon. Il apparaît donc
tout simplement justifié d'en exclure des
produits transformés qui ne font pas
partie de ce marché. En d'autres termes,
cet aménagement du régime des restitu­
tions est conforme aubut etdoit donc
entrer également dans le cadre de ce
qu'il faut considérer comme des disposi­
tions d'application de l'article 11du
règlementn°2727/75.
Mais, puisqu' une consultation du Parle­
ment n'est pas prévue pour les disposi­
tions d'exécution au sens del'article 11
du règlementn°2727/75 etdel'article 9
du règlementn°1418/76 — c'est sur la
base de ces dispositions qu'ont été
promulgués les règlementsn°2742/75 et
n°1862/76—
,lefait que son avis n'a
pas été demandé ne peut pas non plus
aboutir àla nullité du règlementn°
1862/76.
ce) Enfin, ilen est de même de l'argu­
ment selon lequel lesinstitutions commu­
nautaires auraient omis à tort de
consulter lesfabricants de glucose avant
de promulguer les règlements critiqués.
A, ce sujet, ilsuffit d'­indiquer qu' une
celle consultation n'est pas prévue dans
letraité etqu'il n'existe aucun principe
général dedroit en ce sens— en tout
cas pour l'établissement d'actes norma­
tifs. En outre, des contacts ont,sem­
ble-t-il, eulieu avec les intéressés. Ainsi,
au cours de la procédure, il aété
déclaré sans que cela soit contredit que,
depuis juin 1976, un échange de vues
avait eu lieu avec les fabricants
d'amidon etilaété également question
d'une visite de fonctionnaires de la
Commission dans une fabrique d'isoglu­
cose. L'assurance adonc été donnée que
lesintérêts des milieux intéressés avaient
été pris en considération au moins d'une
certaine manière avant l'établissement
du nouveau régime des restitutions.
2015

CONCLUSIONS DE M.REISCHL—AFFAIRE 125/77
b) La validité du règlementn°1862/76
aen outre été mise endoute pour des
motifs defond. Acetégard, troisconsidé­
rations entrent enligne de compte:
— violation del'interdiction dediscrimi­
nation,
— inobservation du principe dela sécu­
rité juridique, en raison del'absence
d'une réglementation transitoire, et
—détournement de pouvoir.
aa) Les fabricants d'isoglucose s'esti­
ment victimes d'une discrimination par
rapport aux producteurs d'amidon qui
continuent debénéficier delarestitution
àlaproduction, et, àcet égard, ils
songent également aux effets du
nouveau régime des restitutions sur des
produits dérivés, tels que les aliments
pour animaux etl'huile de maïs. Ils
pensent également qu'il n'est pasadmis­
sible dedistinguer selon qu'il existe ou
non une concurrence avec des produits
chimiques de substitution. En outre, ils
font valoir que lerégime prévoit untrai­
tement différent àl'intérieur du groupe
de produits pour lesquels ilexiste une
concurrence de produits non chimiques,
etilsinvoquent àcet égard lefait que la
restitution àla production continue
d'être accordée pour la production de
glucose.
Nous voudrions tout d'abord laisser en
suspens la question de savoir s'il est
possible d'objecter àces arguments que
les producteurs d'isoglucose et les
producteurs d'amidon sont les mêmes
entreprises et qu'il ne serait donc pas
possible de parler d'une discrimination
entre producteurs différents, parce que, à
tout lemoins, ilfaudrait partir d'unités
économiques. Nous reviendrons dans un
autre contexte sur ceproblème,c'est-à-
dire sur laquestion de savoir sil'on ne
doit pas plus exactement mettre l'accent
sur lesproduits etleur situation concur­
rentielle.
Pour apprécier le grief de discrimina­
tion, ilsuffit actuellement defaire état
surtout de l'objectif principal déjàmentionné, tel qu'il aété exprimé pour
la première fois dans le règlementn°
1955/75. Selon ce règlement, les fabri­
cantsd'amidon doivent être mis enétat
de faire face àla concurrence des
produits chimiques de substitution. Les
fabricants d'isoglucose ne setrouvent pas
dans cette situation: la concurrence des
produits chimiques (Cyclamate) n'a, du
moins pour eux, qu'une importance très
secondaire. On peut donc dire quel'ex­
clusion de l'isoglucose du régime des
restitutions paraît justifiée eu égard au
sens et àl'objectif de ce régime,d'au­
tant qu'il n'a pas été prouvé qu'il aurait
été conçu avec une étroitesse inadmis­
sible.
En outre, ilne peut être question d'une
discrimination par rapport auxfabri­
cants d'amidon, parce qu'il n'existe pas
de concurrence entre l'isoglucose et
l'amidon. Acetégard, ils'agitnaturelle­
ment des produits principaux etnon pas
des produits dérivés qui interviennent
également dans lafabrication etbénéfi­
cient donc indirectement du régime des
restitutions.
En ce qui concerne l'argument selon
lequel le régime des restitutions
continue d'être appliqué sansmodifica­
tion en faveur des producteurs de
glucose, un élément également impor­
tant àcet égard est qu'il n'existe pas de
situation concurrentielle régulière entre
l'isoglucose etleglucose. En tout cas, il
nous paraît convaincant que des
domaines d'application différents
doivent être admis pour les deux
produits en raison des différences consi­
dérables dans le pouvoir sucrant, et
l'interchangeabilité qui conditionne
l'interdiction dediscrimination fait donc
défaut.
Enfin, à ce propos, les institutions
communautaires ont encore souligné—
c'est aussi une réflexion qui joue un rôle
dans lecadre del'exigence d'égalité de
traitement—que, silesfabricants d'iso­
glucose avaient continué àbénéficier de
la restitution àlaproduction, ilaurait
2016

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
fallu parler d'une discrimination des
fabricants desucre.
Le régime des restitutions ne peut donc
pas être considéré comme nul, parce
que, dans son cadre, un traitement déro­
gatoire aété prévu pour les producteurs
d'isoglucose.
bb) En outre, lesdemanderesses, seréfé­
rant au principe de l'égalité juridique,
critiquent lefait que, lors dela suppres­
sion de la restitution àla production
pour lafabrication del'isoglucose, les
capacités existantes pour lesquelles des
investissements auraient été effectués
dès avant lapromulgation du règlement
n°2727/75 n'auraient pas été prises en
considération et que l'on n'aurait
adopté pour elles ni une réglementation
transitoire nides mesures de compensa­
tion. Ilyaurait eulieu delefaire parce
que, dès 1967, ilexistait des restitutions
àlaproduction, parce que jamais iln'a
été annoncé que la restitution pour la
production de produits qui ne sont pas
en concurrence avec des produitschimi­
ques pourrait être supprimée, et enfin
parce qu'aucun indice d'une modifica­
tion delapolitique en matière derestitu­
tions n'aurait pu être tiré du règlement
n°2727/75.
A cela les institutions communautaires
rétorquent cependant avec raison
qu'une certaine réglementationtransi­
toire aurait été adoptée en ce sens que,
pour la campagne 1976-1977, l'ancien
taux de restitution aété maintenu. Eu
égard aux contrats existants etauxobli­
gations de livraisons contractées, cela
pourrait effectivement paraître suffisant.
En revanche, il n'existait guère de
motifs d'adopter des mesures plus vastes
d'adaptation etde compensation.
En effet, sil'on se réfère au régime des
restitutions applicable initialement —
selon l'article 11 du règlementn°
120/67 iln'était pas facultatif — un
élément important est que, d'après les
motifs du règlement, ce régime aété
adopté en raison delasituation particu­
lière du marché del'amidon de céréalesetdel'amidon de pommes de terre eten
raison delanécessité de rendre possible
pour ces produits des prix compétitifs
par rapport aux produits de substitution.
Lors de son introduction, on n'a donc
pas du tout envisagé des produits tels
que l'isoglucose qui nefont pas partie
du marché del'amidon et qui ne sont
arrivés sur le marché en quantité
notable qu'en 1976. D'autre part, les
institutions communautaires ont relevé à
bon droit que des entreprises quifabri­
quent un produit concurrent du sucre et
qui connaissaient lemarché des produits
du sucre et de l'amidon devaient de
prime abord se montrer prudentes dans
leurs investissements. En réalité, elles ne
pouvaient pas partir de l'hypothèse
qu'une réglementation crééeprincipale­
ment pour d'autres buts demeurerait
inchangée dans undomaine qui pouvait
mettre lemarché du sucre endifficulté,
et cela d'autant moins que la politique
en matière de restitution aété boule­
versée au cours des dernières années.
Dans une communication delaCommis­
sion parue dans lebulletin des Commu­
nautés européennes (Supplément 1973,
n°17, p.15), ilétait en effet déjà ques­
tion de modifications etd'adaptations
nécessaires.
En revanche, si l'­on se réfère àune
période ultérieure où l'isoglucose était
réellement parvenu sur le marché en
quantité notable, un élément important
est qu'à ce moment-là le régime des
restitutions n'avait qu'un caractèrefacul­
tatif, ainsi qu'on peut déjà ledéduire du
règlementn°665/75. En outre, pour
cette période, ilétait très clair que le
sens delarestitution— cela découle des
motifs des règlementsn°1955/75 etn°
2742/75 — était de rendre compétitifs,
les produits amylacés par rapport aux
produits synthétiques de substitution.
Comme nous l'avons déjà mentionné,
cette condition n'était manifestement
pas remplie pour l'isoglucose. Personne
ne pouvait donc espérer que le régime
facultatif des restitutions serait maintenu
précisément pour un tel produit.
2017

CONCLUSIONS DE M. REISCHL—AFFAIRE 125/77
Du point dé vue delasécurité juridique
également, ilestdonc difficile de cons­
tater un vice qui ferait apparaître le
règlementn°1862/76 comme nul.
ce) Le grief de détournement de
pouvoir dont nous devons également
encore traiter dans ce contexte est
motivé par lefait que lerèglementn°
1862/76 aurait été adopté dans lecadre
de l'organisation des marchés dans le
secteur des céréales. Cela signifierait
que seuls pourraient être poursuivis des
buts qui sont en rapport avec cetteorga­
nisation des marchés. En réalité—
comme on peut ledéduire du règlement
n°1111/77 —,il se serait agi de
mesures d'aides àl'industrie du sucre.
Les considérations qui s'appliquent àla
concurrence entre l'isoglucose et le
sucre devraient être qualifiéesd'étran­
gères dans lecadre dedispositions d'exé­
cution relatives àl'organisation des
marchés dans le secteur des céréales.
Des mesures enfaveur des producteurs
de sucre n'auraient pu être prises de
manière adéquate que dans lecadre de
l'organisation des marchés dans le
secteur du sucre.
Les institutions communautairess'oppo­
sent à ces déductions de manière
concluante, ànotre avis, en déclarant
que lemotif principal del'adoption du
règlementn°1862/76 aurait été lefait
qu'une subvention del'isoglucose n'au­
rait pas été enharmonie avec les objec­
tifs essentiels du régime des restitutions.
Ces considérations entrent effectivement
dans le cadre de l'organisation com­
mune des marchés dans le secteur des
céréales, parce qu'elles concernentl'es­
sentiel du régime des restitutions. En
outre, ilnous paraît possible de soutenir
que, lors de l'adoption de mesures de
politique agricole— etdans le cas de
dispositions d'exécution adoptéesconfor­
mément àl'article 11du règlementn°
2727/75 qui; finalement sefonde sur
l'article 43du traité, ils'agirait bien de
telles mesures—,ondevait estimer légi­
time de tenir compte des effets sur d'au-tres secteurs que ceux directementconsi­
dérés: en l'espèce précisément, lefait
que le maintien de la restitution àla
production, dans le cas del'isoglucose,
aurait constitué une discrimination des
producteurs de sucre. Enfin, àtitre de
justification, les institutions communau­
taires ont pu également se référer à
votre jurisprudence, c'est-à-dire l'arrêt
dans l'affaire 1/54 (gouvernement dela
République française/Haute Autorité de
laCECA, Recueil 1954, p.9). Dans cet
arrêt, laCour aobservé, àpropos dela
notion de «détournement de pouvoirs»,
qu'en cas de pluralité debuts poursuivis,
même siun motif non justifié sejoint
aux motifs valables, ladécision ne serait
pas pour autant entachée de détourne­
ment de pouvoir dès lors qu'elle ne
sacrifie pas le but essentiel. Notre
impression est qu'il en est au moins ainsi
enl'espèce.
c) Au total, nous pouvons donc
observer qu'aucun des argumentsallé­
gués dans cette affaire ne justifie la
conclusion que lerèglementn°1862/76
et par conséquent aussi lerèglementn°
2158/76 seraient nuls.
2. A propos de l'interprétation du
règlementn°2158/76— ils'agit en
partie aussi d'examiner sa validité d'un
point de vue particulier
—, nous
pouvons donc, àlafin de cette première
partie de nos conclusions, faire encore
lesbrèves remarques suivantes:
Dans son article 4,lerèglement précise
expressément qu'il entre en vigueur le3
septembre 1976 mais qu'il est applicable
à compter du1eraoût 1976. Il en
découle très clairement que les restitu­
tions pour lafabrication d'isoglucose,
qui ont été octroyées du 1eraoût au 3
septembre 1976 doivent, elles aussi, être
récupérées conformément au règlement
n°2158/76.
De plus, ilest clair que, du point de vue
delarétroactivité, aucune objection juri­
dique ne s'oppose àce que les règles
administratives du règlementn°2158/76
2018

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
soient appliquées de cette manière. En
réalité, ilne s'agit pas d'une rétroacti­
vité authentique qui aurait comporté
pour les intéressés des charges
auxquelles ils ne pouvaient pass'at­
tendre. Comme la Commission l'a
remarqué àbon droit, cela résulte tout
simplement dufait que leniveau dela
restitution, etdonc labase de calcul
pour larécupération, adéjà été établi
dans le règlementn°1862/76 entré en
vigueur le 1eraoût 1976 etqu'il estdéjà
possible dedéduire de cerèglementl'ins­
truction adressée aux États membres
que les restitutions devraient être récupé­
rées dans la mesure où ellesconcerne­
raient l'isoglucose et dépasseraient le
niveau autorisé. C'est là un élément
déterminant pour l'appréciation; en
revanche, la question de savoir selon
quelles techniques juridiques la rétroacti­
vité doit s'effectuer n'a qu'uneimpor­
tance tout àfait secondaire.
III —Nous en arrivons àla seconde
partie de nos conclusions qui doit traiter
delavalidité des règlementsn°1110/77
etn°1111/77. Ces règlements ont retiré
l'isoglucose de l'organisation des
marchés dans lesecteur du sucre etont
introduit une cotisation àlaproduction
pour l'isoglucose. A cet égard, il est
important que la cotisation établie
d'abord pour un an pour l'isoglucose à
un niveau inférieur àcelui du sucre B —
c'est-à-dire àcinqunités de compte par
100kg—doive s'appliquer, d'après une
décision du Conseil adoptée ilyapeu
de temps, jusqu'à lafin du régime des
quotas del'organisation des marchés le
secteur dusucre, donc jusqu'en 1980.
1. A ce propos, il est opportun de
rassembler par anticipation certains faits
économiques qu'il n'était pas encore
possible d'étudier audébut et quirevê­
tent del'importance pour l'examen des
arguments allégués par les demande­
resses dans l'instance principale contre
lavalidité des règlements cités.En ce qui concerne tout d'abord le
marché ausucre dans laCommunauté,
après quelques années d'une pénurie qui
avait existé également sur le marché
mondial, ils'est caractérisé au cours des
dernières campagnes par une forte
production propre, àlaquelle se sont
encore ajoutées des importations àdes
prix garantis en provenance des États
ACP d'un montant d'environ 1,3 million
de tonnes en vertu d'obligations décou­
lant de l'accord de Lomé, applicable
jusqu'en 1980. A cela s'oppose une
consommation de sucre en stagnation
ou même en diminution, qui, avec
environ 9,3 millions de tonnes par an,
est proche des quotas debase. Ainsi, en
dépit defaibles rendements àl'hectare
dus àlasécheresse, les excédents étaient
de 1,7 million de tonnes au cours dela
campagne 1976-1977. Pour l'année
1977-1978, on s'attend àuneproduc­
tion de sucre blanc d'un montant de
11,086 millions de tonnes— lesucre C
non compris—et, en tenant compte du
sucre ACP qui est importé dans la
Communauté, àun excédent de 2,6 à
2,7 millions de tonnes. Devant cette
situation et étant donné les prix
mondiaux enbaisse, des sommesconsidé­
rables sont nécessaires pour financer les
exportations: pour la campagne
1977-1978, on atablé initialement sur
240 à250 unités de compte par tonne,
et plus récemment sur 220 unités de
compte par tonne. La conséquence de
cette situation excédentaire est égale­
ment que les prix du marché se situent
aux alentours des prix d'intervention ou
très peu au-dessus.
En cequi concerne l'isoglucose, les capa­
cités deproduction, exprimées en valeur
de sucre blanc, ont été estimées par une
demanderesse, àlafinde1976, à70000
tonnes, par les institutionscommunau­
taires et par les fabricants d'amidon à
150 000 tonnes, par lesdemanderesses,
àlafin de1977, à160 000 ou éventuelle­
ment à380 000 tonnes, etpar les institu­
tions communautaires à400 000 tonnes.
Les institutions communautairess'atten-
2019

CONCLUSIONS DE M. REISCHL —AFFAIRE 125/77
dent en outre àun accroissementulté­
rieur d'environ 700 000 tonnes ou même
de 1000 000 de tonnes jusqu'en 1980;
en revanche, les demanderesses estiment
que ledéveloppement de la capacité
diminue en raison déjà delasuppression
de la restitution àla production. En
réalité, du milieu de 1976 au milieu de
1977, 75000 à85000 tonnesd'isoglu­
cose— calculées sur la base de la
matière sèche— ont été produites,
semble-t-il, ce qui correspond àenviron
2 à 3% de toute la production
d'amidon. Pour 1977, une demanderesse
aindiqué des ventes effectives de
112 000 tonnes et, pour 1978, de
154 000 tonnes.
L'isoglucose apparaît sur lemarché sous
laforme liquide. A cet égard, ilfaut
considérer comme undésavantage lefait
qu'il doive être conservé àunetempéra­
ture déterminée et que son transport
soit plus difficile et plus onéreux que
celui du sucre. Parmi les avantages de
l'isoglucose, on peut noter entre autres
qu'il est riche enfructose naturel etinco­
lore, qu'il aun goût neutre qui fait
ressortir celui defruits, qu'il présente
une solubilité élevée et, qu'en cas de
stockage, il n'est pas exposé aux
dangers d'infection par des microbes.
Le prix de l'­isoglucose saligneévidem­
ment sur celui du sucre, mais ilsemble
que certains pourcentages soientinfé­
rieurs au prix du sucre liquide; àcet
égard, ilaété question de 5à7% ou
même de 10 à13%. Sur cepoint, les
désavantages cités ainsi que lefait qu'il
s'agit d'un nouveau produit revêtent de
l'importance. En outre, on afait état, à
cet égard, du pouvoir sucrant un peu
plus faible, qui est d'ailleurs contro­
versé, ainsi que du fait que les entre­
prises transformatrices doivent stocker
en même temps deux matériaux, parce
que l'isoglucose est normalement
mélangé au sucre et, notamment, parce
que lepouvoir sucrant dans le cas d'un
mélange est plus élevé que celui auquel
on peut s'attendre arithmétiquement. Il
n'est pas contesté que l'isoglucose nepuisse remplacer le sucre que dans le
domaine industriel, qui représente
environ la moitié de la consommation.
La question de savoir dans quelle
mesure on doit s'attendre dans ce
domaine àce que l'isoglucose supplante
le sucre est, ilest vrai, restéecontro­
versée. Les fabricants d'isoglucose s'en
tiennent au fait qu'actuellement le
marché du sucre liquide représente
700 000 tonnes etque sur cette quantité
lamoitié environ pourrait être prise par
l'isoglucose, parce que les produits
devraient être mélangés. Ils estiment
que, pour des raisons de goûtprincipale­
ment, on nedevrait s'attendre qu'à une
utilisation dans l'industrie des boissons
ainsi que, engénéral, dans des exploita­
tions assez importantes etilscroient—
parce que l'utilisation est en partie
limitée par des dispositions administra­
tives— qu'à plus longue échéance l'iso­
glucose ne remplacera que 7% environ
delaconsommation de sucre. Les institu­
tions communautaires font valoiren
revanche que l'élément déterminant ne
serait pas uniquement le marché du
sucre liquide, puisque l'industrie achète
en partie du sucre solide etleliquéfie
ensuite elle-même. Elles indiquent que
l'utilisation de sucre liquide est en
augmentation— au Royaume-Uni sa
part dans la consommation s'élèverait
déjà à16% — etqu'il ne seraitabsolu­
ment pas indispensable, notamment
dans l'industrie des boissons, de
mélanger de l'isoglucose àdu sucre
liquide. Elles s'attendent donc àce qu'à
longue échéance le glucose puisse
atteindre une part de 30%du marché
du sucre. Cette constatation est d'une
certaine manière confirmée par une
étude présentée au cours de la procé­
dure, selon laquelle, enEurope occiden­
tale, plus de 2000 000 de tonnes du
sucre seraient remplacées par del'isoglu­
cose avant 1980 —les pronostics del'as­
sociation des producteurs de maïs sont
analogues—;en revanche, une autre
étude parle d'un ordre de grandeur de
1000 000 de tonnes etune fabricante de
2020

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
sucre prévoit un marché del'isoglucose
d'une ampleur de 1,5 million de tonnes.
Enfin, ilfaudrait encore mentionner à
ce sujet que, selon les indications des
institutions communautaires,l'isoglu­
cose dans laCommunauté est fabriqué
par cinq ou six entreprises modernes
ayant une situation et une taille opti­
males. En revanche, au cours de la
campagne 1976-1977, lafabrication du
sucre se partagerait entre plus de 100
entreprises avec plus de200 usines. Elles
se situeraient la plupart du temps à
proximité des régions de production de
betteraves àsucre; elles sont en partie
anciennes etpetites etleur compétitivité
est très différente selon la région etla
récolte.
2. Si nous passons ensuite àl'examen
des règlements cités— le règlementn°
1110/77 qui aretiré l'isoglucose del'or­
ganisation des marchés dans le secteur
dusucre, n'a pas, àcet égard,d'impor­
tance en soi— laquestion qui pourrait
être posée tout d'abord estde savoir si
la cotisation àla productiond'isoglu­
cose est, somme toute, importante pour
les fabricants intéressés. On peut avoir
des doutes, étant donné l'affirmation
émise par certaines demanderesses,
selon laquelle lasuppression dela resti­
tution àlaproduction rendrait lafabrica­
tion d'isoglucose non rentable etoblige­
rait àl'abandonner. S'il enétait ainsi, si
donc l'isoglucose n'était plus fabriqué
en raison delasuppression dela restitu­
tion àla production, effectivement le
système des cotisations ne s'appliquerait
plus etles questions qui s'y rapportent
seraient dénuées de signification.
Néanmoins, pour plusieurs raisons, ilne
nous semble pas défendable d'inter­
rompre dès maintenant notre examen
pour cemotif.
Jusqu'à présent, ilnest pas prouvéclai­
rement que laconséquence indiquée—
l'abandon de la production— doive
intervenir en raison delasuppression de
la restitution. Ainsi, la demanderesseAmylum n'a rien allégué de semblable et
lademanderesse Tunnel Refineries ne
parle que d'une diminution des béné­
fices àla suite de lasuppression de la
restitution àlaproduction. Enfin, iln'y
aaucune menace d'un abandon immé­
diat delaproduction; àlarigueur, une
telle menace serait à craindre dans
l'avenir, si, àlongue échéance, la situa­
tion du marché ne permettait pas une
production rentable d'isoglucose sans
restitution. Si, par conséquent, il est
impossible de dire actuellement que le
régime de restitutions applicable aux
producteurs estdénué designification, il
n'est pas possible d'éviter d'examiner les
questions de validité qui nous sont
posées.
3. En étudiant les motifs allégués
contre la validité des règlementsn°
1110/77 etn°1111/77, nous voudrions
tout d'abord aborder de nouveau les
griefs deforme.
a) Ainsi, une des demanderesses afait
état de l'avis du Parlement européen
(JO 1977,n°C93, p.14) duquel il
ressort que ce dernier aurait estimé
approprié d'étendre àl'isoglucose le
régime applicable au sucre. Selon cette
demanderesse, lelégislateur communau­
taire est tenu, en vertu del'article 190
du traité CEE, de motiver lefait qu'il
n'a pas tenu compte del'avis du Parle­
ment. Un tel motif ferait défaut enl'es­
pèce.
A notre avis, il n'est pas possible de
suivre cette opinion. A cet égard, ce
n'est pas tant lefait que leConseil n'a
pas entièrement négligé lepoint de vue
duParlement européen qui setrouve au
premier plan. L'élément déterminant est
plutôt que l'obligation de consultation
prévue àl'article 43du traité n'anulle­
ment pour conséquence qu'il faille
prendre en considération l'avis émis ou
que lefait de ne pas en tenir compte
doive être motivé de manière spéciale.
Vous l'avez déclaré très tôt dans votre
jurisprudence relative àdes faitsanalo-
2021

CONCLUSIONS DE M. REISCHL —AFFAIRE 125/77
gues dans le cadre du traité CECA
affaire 4/54, Industrie Siderurgiche
Associate (ISA)/Haute Autorité de la
CECA, Recueil 1954-1955, p. 189). Il
doit en être de même naturellement
dans ledomaine delaCEE.
b) A propos également del'institution
de la cotisation àlaproduction, on a
aussi critiqué lefait que les producteurs
d'isoglucose n'aient pas été consultés au
préalable.
A ce sujet comme àpropos du grief
correspondant concernant le règlement
n°1862/76, ilyalieu de remarquer
que, selon letraité, une telle obligation
n'existe pas. En outre, nous savons,
d'une part, que des contacts des institu­
tions communautaires ont eu lieu avec
labranche d'industrie intéressée — une
réunion dont le procès-verbal aété
présenté s'est tenue en automne 1976 et,
selon les affirmations duConseil, ilya
euentre juin 1976 etmai 1977 uneabon­
dante correspondance entre les institu­
tions communautaires etles entreprises
intéressées ainsi qu'une visite de fonc­
tionnaires de laCommission dans une
fabrique d'isoglucose. D'autre part, le
fait que leComité économique etsocial,
dont lafonction est précisément defaire
valoir les intérêts des milieux économi­
ques intéressés au cours delaprocédure
législative, ait été consulté dans chaque
cas revêt, àcetégard, del'importance.
En ce qui concerne les règlementn°
1110/77 etn°1111/77 également, il
n'est donc pas possible de parler de
vices deforme etde procédure.
4. L'examen des arguments de fond
qui ont été allégués àpropos dela vali­
dité des deux règlements cités estbeau­
coupplus difficile etbeaucoup plus
vaste.
a) Dans ce cadre, abordons tout
d'abord la question de savoir sile
Conseil pouvait promulguer comme
mesure de politique agricole le règle­
mentn°1111/77, qui sefonde expressé­
ment sur les articles 42 et43du traité etqui fait état des objectifs del'article 39
ou sil'on peut objecter àcela quel'iso­
glucose ne constitue pas un produitagri­
cole au sens du traité.
Acet égard, une des demanderesses se
réfère àl'avis déjà mentionné du Parle­
ment européen dans lequel l'isoglucose
est qualifié de produit industriel. En
outre, elle invoque ladéfinition des
produits agricoles contenue dans l'ar­
ticle 38du traité selon laquelle seule la
première transformation est prise en
considération. L'isoglucose, qui résulte
d'une seconde transformation, nerempli­
rait pas cette condition eten outrel'an­
nexe II au traité ne serait d'aucun
secours àcesujet, car même son interpré­
tation large ne pourrait pas transformer
des produits industriels en produitsagri­
coles.
Anotre avis, unélément important pour
apprécier cette question est que les posi­
tions tarifaires 17.02 et 17.05 du tarif
douanier commun englobentl'isoglu­
cose. Assurément, aucun problème ne se
pose donc pour lapremière position tari­
faire; dès ledébut, en effet, elle était
citée dans l'annexe IIau traité.
En ce qui concerne laposition tarifaire
17.05, elle n'a certes été introduite dans
laliste del'annexe IIau traité que par le
règlement du Conseiln°7Adu 18
décembre 1959(JO 1961, p.71). Toute­
fois, ànotre avis, l'article 38doit être
interprété de telle manière que sonpara­
graphe 3etl'annexe II au traité soient
toujours pris en considération dans leur
rédaction respective. En outre, selon
votre jurisprudence (affaire 185/73,
Hauptzollamt Bielefeld/Offene Handels­
gesellschaft inFirma H.C.König, arrêt
du 29 mai 1974, Recueil 1974, p.607),
ilest certain que lenombre des opéra­
tions n'est pas le critère déterminant
pour lanotion de «premièretransforma­
tion» et que le rapport des coûts du
produit de base avec les coûts de la
transformation joue également un rôle.
Puisque — comme nous l'avons entendu
—les coûts des matières premièresrepré-
2022

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
sentent plus de 50%del'ensemble des
coûts, il est difficile de douter qu'il
s'agisse d'un produit agricole de
première transformation au sens du
traité etque lesinstitutions communau­
taires possédaient par conséquent une
compétence réglementaire dans lecadre
du titre 2relatif àl'agriculture.
Apropos delathèse présentée par une
demanderesse selon laquelle, pour des
produits de transformation, il aurait
fallu agir sur labase del'article 235, ily
alieu de remarquer que lesinstitutions
communautaires pouvaient sans inconvé­
nient recourir àl'article 43du traité. A
cet égard, l'argumentation du Conseil,
selon laquelle l'introduction d'une
charge au titre del'article 43 nedevrait
être possible que s'il existe déjà une
charge de cette nature pour des produits
concurrents, nous paraît en tout cas
défendable.
b) On aégalement allégué que les
recettes provenant de lacotisation àla
production d'isoglucose ne pourraient
pas être considérées comme des
«ressources propres» au sens deladéci­
sion du Conseil du 21 avril 1970 (JO
1970,n°L94, p.19), parce qu'elles ne
rempliraient les conditions nidelalettre
a), nidelalettre b), nidudernier para­
graphe del'article 2.Ils'ensuivrait que
la contribution ne pourrait pas être
utilisée pour financer l'exportation de
sucre; lebut poursuivi au moyen de
cette contribution ne pourrait donc pas
être atteint etpour cette raison déjà sa
perception devrait être considérée
comme illicite.
Cet argument ne nous paraît pas non
plus convaincant. Certes, ilfaut recon­
naître que, dans lecas présent deladéci­
sion mentionnée duConseil, l'article 2,
lettre b), qui ne s'applique qu'aux droits
dedouane, et son dernier paragraphe
qui suppose l'observation de laprocé­
dure au titre del'article 201 du traité,
n'interviennent pas. Lefait de recourir à
l'article 2a)en cequi concerne lacotisa­
tion relative àl'isoglucose ne suscite denotre part aucune objection. Cet article
renferme laformule très vaste «dans le
cadre de l'organisation commune des
marchés dans lesecteur du sucre», selon
laquelle une relation defait très étroite
avec cette organisation des marchés
pourrait suffire. Acetégard, un élément
intéressant est qu'initialementl'organisa­
tion des marchés dans le secteur du
sucre englobait l'isoglucose et que ce
produit en aété retiré parce qu'une
réglementation spéciale aété créée pour
lui. En outre, ainsi qu'on peut ledéduire
des motifs du règlementn°1111/77, la
cotisation relative àl'isoglucose est
expressément destinée àfinancer l'expor­
tation d'excédents qui existent sur le
marché du sucre. On devrait donc consi­
dérer cette cotisation comme une
ressource propre au sens de ladécision
duConseil; ainsi, ilest certain que son
utilisation pour lebut prévu ne seheurte
nullement àdes obstacles dedroit budgé­
taire.
c) En troisième lieu, il nous faut
étudier l'argument selon lequel le
régime des cotisations applicable àl'iso­
glucose ne serait pas compatible avec les
objectifs del'article 39du traité CEE.
A ce sujet, les demanderesses font
surtout valoir que leprogrès technique
au sens del'article 39a) serait entravé,
parce que lacotisation aboutit àl'arrêt
de la production d'isoglucose et àcet
égard iln'aurait surtout pas été tenu
compte de la situation des travailleurs
dans lesfabriques d'isoglucose ainsi que
des répercussions sur la partie de la
population agricole qui produit les
produits debase nécessaires alafabrica­
tion del'isoglucose. En outre, lamesure
violerait l'objectif del'article 39d),puis­
qu'en cas de pénurie de sucrel'isoglu­
cose pourrait contribuer àassurer l'ap­
provisionnement d'une manièresuscep­
tible de stabiliser le marché. De plus,
par son effet d'enchérissement, le règle­
ment relatif àl'isoglucose n'aurait pas
tenu compte del'objectif d'assurer des
prix raisonnables dans leslivraisons aux
2023

CONCLUSIONS DE M.REISCHL —AFFAIRE 125/77
consommateurs (article 39 e)). En tout
cas, il n'aurait pas été prouvé que
l'abandon de ces objectifs étaitindispen­
sable pour en poursuivre un autre.
Comme on le sait, les institutions
communautaires se réfèrent surtout à
l'objectif delastabilisation des marchés.
En commençant l'­examen de cegrief, il
nous paraît opportun de rappeler que
votre jurisprudence a plusieurs fois
souligné que tous les objectifs de l'ar­
ticle 39 ne pourraient pas être poursuivis
simultanément et avec une égale effica­
cité et qu'il serait donc permis d'ac­
corder une priorité àl'un ou àl'autre
(voir par exemple les arrêts des affaires
5/67, W. Beus GmbH & Co./Haupt­
zollamt München-Landsberger Straße,
arrêt du 13 mars 1968, Recueil 1968,
p. 128; 5/73, Balkan-Import-Export
GmbH/Hauptzollamt Berlin-Packhof,
arrêt du 24 octobre 1973, Recueil 1973,
p.1091; 153/73, Holtz &Willemsen
GmbH/Conseil des Communautés euro­
péennes, arrêt du 21 février 1974,
Recueil 1974, p.675). Sur cepoint, les
institutions communautaires disposent
d'un pouvoir d'appréciation étendu.
Elles enfont usage selon les données
économiques. En revanche, on ne
trouve nulle part dans votrejurispru­
dence unindice montrant que la préfé­
rence accordée àun objectif exige la
preuve que l'abandon d'autres objectifs
seraitindispensable dans son intérêt.
En ce qui concerne ensuite les objectifs
cités par les demanderesses, leur
prétendu abandon appelle de notre part
les remarques suivantes:
— Au sujet de l'article 39 a), un
élément important est qu'il est question
icide «la productivité de l'agriculture»
etdu «développement rationnel de la
production agricole». Cette disposition
peut donc être difficilement invoquée
lorsqu'il s'agit des effets d'une réglemen­
tation sur des méthodes nouvelles dans
l'industrie de transformation.
A cela on peut ajouter en outre qu'il
n'est pas prouvé jusqu'à présent que lerégime des cotisations applicableprovi­
soirement rend impossible lafabrication
d'isoglucose. A cet égard, les calculs
produits jusqu'ici, au sujet desquels les
institutions communautaires ont émis
quelques doutes qui n'ont jusqu'à
présent pas été discutés de manièresuffi­
samment approfondie, pourraient ne pas
suffire. On peut également faire
observer, d'une part, que lademande­
resse dans l'affaire 124/77 se contente
d'affirmer que l'isoglucose aété en
grande partie éliminé du marché dufait
delacotisation, et,d'autre pan, que la
demanderesse Tunnel Refineries anéan­
moins repris laproduction d'isoglucose
en 1978, quoique dans une mesure
moindre que celle qui était initialement
prévue.
Ilest très certainement inadmissible qu'à
cet égard lesdemanderesses fassent état
de lasituation des travailleurs dans les
fabriques d'isoglucose. Anotre avis, ces
considérations n'ont aucune place dans
lecadre del'article 39 a).Sielles étaient
opportunes, on pourrait en revanche
signaler lasituation des travailleurs dans
l'industrie du sucre dont la production
dépend, semble-t-il, beaucoup plus du
coût de la main-d'œuvre et pour
laquelle l'isoglucose représente une
menace.
Acepropos, cequi aétédit au sujet des
incidences de l'entrave imposée àla
production d'isoglucose sur la popula­
tion agricole nous semble également peu
convaincant. Certes, il esttechnique­
ment possible defabriquer de l'isoglu­
cose non seulement àpartir du maïs
mais aussi àpartir des pommes de terre
etdes céréales. Mais, comme leConseil
l'a montré de manière convaincante à
l'aide de données chiffrées, ces deux
derniers produits n'entrent pas enconsi­
dération dans laCommunauté. En ce
qui concerne le maïs utiliséexclusive­
ment, un élément important estcepen­
dant qu'en dépit d'une extensionconsidé­
rable iln'existe aucune difficulté pour sa
production dans laCommunauté, étant
donné qu'elle ne suffit pas encore, etde
2024

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
loin, àcouvrir les besoinscommunau­
taires. En outre, lemaïs delaCommu­
nauté est, semble-t-il, moins propre àla
fabrication de l'amidon etde l'isoglu­
cose qu'à la production de fourrage.
C'est pourquoi sur le maïscommunau­
taire employé pour lafabrication de
l'amidon — environ 1000 000 de
tonnes par an— moins de 100 000
tonnes seulement sont affectées àla
fabrication d'isoglucose et pour celle-ci
on emploie principalement du maïs
importé.
—A notre avis, iln'est pas possible
d'admettre la référence des demande­
resses àl'article 39d) garantir la sécu­
rité des approvisionnements— parce
que, comme on nous l'adit, une marge
de sécurité assez importante a été
prévue dans lerégime de quotas del'or­
ganisation des marchés dans lesecteur
du sucre. En outre, depuis quelques
années, ilexiste une situationd'excé­
dents dans laCommunauté — pour
l'année 1977-1978, on acité lechiffre
de2,7 millions de tonnes
—,etondoit
donc s'attendre àce que cette situation
se maintienne dans un avenir plus ou
moins rapproché tant sur le marché
communautaire que sur le marché
mondial.
—Enfin, laréférence des requérantes à
l'article 39e)— assurer des prixraison­
nables dans leslivraisons auxconsomma­
teurs— ne pourrait pas non plus être
pertinente. A cet égard, l'isoglucose ne
peut avoir aucun effet dans un avenir
plus ou moins rapproché, puisqu'il
s'aligne essentiellement sur le prix du
sucre. En ce qui concerne cedernier, il
oscille d'ailleurs autour du prix
minimum passé par la réglementation
communautaire, àsavoir leprixd'inter­
vention, en raison du système existant
d'intervention etdelasituationexcéden­
taire actuelle. Ilne tomberait donc pas
au-dessous du prix d'intervention, même
si un édulcorant supplémentaireappa­
raissait sur lemarché.Enrevanche, les allégations des institu­
tions communautaires àpropos de la
poursuite des objectifs del'article 39 en
liaison avec lacotisation àlaproduction
pour le glucose nous paraissent plausi­
bles.
— Leur but principal est de stabiliser le
marché du sucre, donc de s'opposer à
une augmentation des excédents. A ce
sujet, ilfaut considérer que des excé­
dents existent déjà sur le marché du
sucre et qu'en raison des obligations
découlant del'accord ACP etdu fait
également du régime des quotas appli­
cable jusqu'en 1980, qui a,dans une
certaine mesure, créé des droits, ilest
difficile d'envisager d'autres moyens
pour réduire les excédents.
—A cela s'ajoutait en outre ledésir
d'assurer «un niveau de vie équitable»
au sens del'article 39b) auxproduc­
teurs de betteraves àsucre en faveur
desquels l'organisation des marchés
dans'le secteur du sucre avait créé
certains droits. En réalité, ilnefaut pas
exclure une régression delaculture des
betteraves dans lecas d'une vasteexpan­
sion de l'isoglucose etdu renchérisse­
ment corrélatif des exportations de
sucre debetteraves, en tout cas, dans la
mesure oùils'agit de sucre dit sucre B,
auquel un prix minimal inférieur des
betteraves est applicable. Une réorienta­
tion de ces milieux agricoles vers des
produits pour lesquels il n'existe pas
d'excédents ne pourrait pas être possible
àmoyen terme, abstraction faite de ce
que des cultures de maïs— auxquelles
on doit penser en premier lieu — ne
peuvent pas être envisagées partout pour
des raisons climatiques etde ce qu'il
n'est pas possible de renoncer carrément
àla culture des betteraves pour des
raisons de technique agricole(assole­
ment).
En rassemblant tous ces éléments —
même sionlaisse de côté desconsidéra­
tions comme celles selon lesquelles les
consommateurs ont unintérêt àce que
lebudget public ne soit pas troplourde-
2025

CONCLUSIONS DE M. REISCHL —AFFAIRE 125/77
ment grevé
—,ilestdifficile en réalité
de dire que le régime de cotisations
applicable àl'isoglucose viole les objec­
tifs del'article 39.
d) Ilnous faut maintenant examiner si
la réglementation créée estdiscrimina­
toire pour les fabricants d'isoglucose,
comme les demanderesses sont
unamines àlepenser.
Les demanderesses estiment que,puis­
qu'il est en concurrence avec lesucre,
l'isoglucose nedevrait pas être soumis à
une charge supérieure àcelle du sucre.
Tel serait le cas, puisqu'en ce qui
concerne l'isoglucose toute la produc­
tion serait grevée, tandis que, pour le
sucre, une cotisation aufinancement des
exportations ne serait prélevée que sur
lesucre B.En calculant cette charge par
rapport àl'ensemble delaproduction de
sucre, compte tenu dufait que lequota
Bn'est en général pas épuisé etenconsi­
dérant également leprix inférieur dela
betterave, dans lamesure oùils'agit de
sucre B,donc lefait que lacharge est
répercutée en partie sur les cultivateurs,
on parviendrait pour le sucre à une
charge moyenne d'une unité de compte
au moins pour 100 kg, tandis quel'iso­
glucose devrait supporter le quintuple
de cette charge oudavantage.
En revanche, les institutionscommunau­
taires soulignent que, puisquel'isoglu­
cose est placé sur un marchéexcéden­
taire, il ne serait que logique de le
traiter comme du sucre excédentaire et
donc de le grever comme le sucre B.
Elles estiment également que la cotisa­
tion àlaproduction del'isoglucose n'au­
rait pas d'autre effet que de compenser
un avantage concurrentiel quel'isoglu­
cose tirerait de l'organisation des
marchés dans lesecteur du sucre etde
son régime de quotas, auquel lui-même
n'est pas soumis. En réalité, leprix du
sucre dont l'isoglucose bénéficie égale­
ment serait inférieur d'environ 15%
sans le régime des quotas. Les institu­
tions communautaires soutiennent en
outre qu'il nefaudrait pas comparer lescharges pesant sur lesproduits, mais les
effets sur lesproducteurs. Acet égard, il
faudrait songer que les producteurs de
sucre ne produisent qu'un seul produit
etdépendent d'un seul produit de base.
En revanche, les fabricants d'amidon,
qui produisent également de l'isoglu­
cose, auraient une large palette de
production et pourraient recourir àun
grand nombre de matières de base.
Étant donné que, dans leur cas, ils'agi­
rait sans exception de grandesexploita­
tions dont laproduction est déterminée
moins par lefacteur salaire que par le
facteur capital etque lapart de l'isoglu­
cose dans laproduction d'amidon n'est
à peu près que de 3%, ils seraient
parfaitement en mesure de payer la coti­
sation àlaproduction d'isoglucose dans
lamesure prévue. Enfin, l'isoglucose tire­
rait des avantages de l'ensemble du
régime qui lui est applicable en vertu du
règlementn°1111/77 etilserait souvent
soumis àune imposition nationaleinfé­
rieure àcelle du sucre. On pourrait
même apercevoir des raisons objectives
àune éventuelle inégalité de traitement
par rapport au sucre, sil'on songe
notamment aux objectifs del'article 39.
Ladifficulté de porter unjugement sur
cette discussion estévidente, car ils'agit
de comparer deux régimes dont la struc­
ture est très différente. Que l'on songe
seulement aux limitations de production
applicables au sucre, au régime des
quotas et àl'obligation de tenir des
stocks ainsi qu'à la garantie de vente
prévue pour lesucre, qui n'existe pas
dans lecas del'isoglucose.
D'autre part, ilest certain que les diffi­
cultés ne pouvaient pas être éliminées en
créant un régime tout àfait analogue
pour l'isoglucose notamment enintrodui­
sant un système de quotascorrespon­
dant àl'organisation des marchés dans
le secteur du sucre. Les institutions
communautaires ont exposé avec raison
qu'à cet égard de graves problèmes se
seraient déjà posés lors delafixation et
de la répartition de quotas éventuels,
étant donné qu'à l'époque en question
2026

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
les capacités de production étaient
encore en voie de formation et que,
d'autre part, iln'existait pour ainsi dire
pas de production de référence. Un
régime judicieux de quotas aurait aussi
exigé des réductions des quotas du
sucre, mais lefait qu'un régime était
déjà établi jusqu'en 1980 et que l'on
pouvait donc, dans un certain sens,
parler dedroits acquis aurait pu plaider
en sens contraire. C'est pourquoi ilest
tout àfait compréhensible que ce
problème du régime définitif futur, tel
qu'il doit se poser àpartir de1980, ait
été réservé. D'autre part, ilétait indis­
pensable de prévoir au moins un régime
provisoire en raison del'influence crois­
sante de l'isoglucose sur le marché du
sucre. A cet égard, seul un certain
régime de cotisations pouvait en réalité
entrer en considération sil'on fait
abstraction de la réduction des quotas
de sucre B pour la campagne
1978-1979, qui, semble-t-il, n'a pas pu
être réalisée pour la campagneanté­
rieure, parce qu'à l'époque lesbetteraves
à sucre étaient déjà ensemencées et
parce que certaines promesses avaient
été faites pour le maintien des anciens
quotas.
maintenant nous considérons le
régime de cotisations pour l'isoglucose
du point de vue deladiscrimination, il
est relativement simple defaire aupréa­
lable quelques constatations àce sujet.
Ainsi, ànotre avis,l'allusion àl'organi­
sation d'un mini-marché pourl'isoglu­
cose avec son régime d'importations et
d'exportations etla remarque qui s'y
rattache selon laquelle certainsavan­
tages résulteraient pour l'isoglucose de
la réglementation visant àstabiliser les
marchés sont sans importance. En
réalité, il est vraisemblable que cette
réglementation n'a actuellement aucun
effet réel etqu'elle n'en aura pas encore
pendant un certain temps. En effet,l'iso­
glucose n'est encore fabriqué enquan­
tité notable qu'aux États-Unis et au
Japon; des importations en provenance
de ces pays entrent difficilement enconsidération en raison del'éloignement
etdes problèmes de transport que pose
l'isoglucose. En d'autres termes, il
n'existe donc pas encore actuellement
de marché mondial contre les fluctua­
tions duquel les producteurs d'isoglu­
cose devraient être protégés dans la
Communauté, etles chiffres relatifs aux
importations et aux exportationsd'iso­
glucose depuis janvier 1978, que la
Commission aprésentés lors dela procé­
dure orale, sont conformes à cette
donnée.
A notre avis, l'allégation selon laquelle
des régimes de cotisations nationaux
différents s'appliquent au sucre etàl'iso­
glucose n'est pas déterminante. En effet,
cela n'est pas exact pour tous les
États membres— notamment le
Royaume-Uni. En outre, ilne peut pas
appartenir aux institutions communau­
taires de tenir compte pour ainsi dire
accessoirement de telles divergences
dans lastructure d'une organisation de
marché.
En outre, ilest absolument impossible
de reconnaître qu'il est «logique» de
traiter simplement l'isoglucose comme
du sucre Bexcédentaire parce que son
apparition sur le marché contribue à
accroître les excédents de sucre. En
effet, cet argument aboutit àla constata­
tion que le marché du sucre dans la
Communauté serait pour ainsi dire déjà
réparti et que de nouveaux produits qui
pourraient jouer un rôle comparable
n'auraient aufond rien àyfaire, mais
devraient être exportés. Le régime des
quotas ne peut certainement pas avoir
ces effets. Même sionl'admet en raison
de son effet stabilisateur du marché—il
existe en outre une importante critique à
son égard
—,il n'est cependant pas
possible d'y rattacher la conséquence
que de nouveaux développements dans
ce secteur sont rendus pratiquement
impossibles ou excessivement difficiles.
Selon l'ordre fondamental libéral que
prévoit letraité, l'accès au marché àdes
conditions semblables doit au contraire
être garanti, même sicela s'accompagne
2027

CONCLUSIONS DE M.REISCHL —AFFAIRE 125/77
dans certaines circonstances desacri­
fices supplémentaires pour lacollecti­
vité.
En outre, nous estimons inadmissible de
mettre l'accent, lors de la comparaison
qui s'avère nécessaire, sur la position
desfabricants etd'y rattacher cetteconsé­
quence que les grandes fabriques
d'amidon qui produisent également de
l'isoglucose pourraient, dans lecadre de
leur programme d'ensemble qui permet
une certaine flexibilité, mieux supporter
les cotisations de production que des
fabriques de sucre dont la production
dépend principalement du coût de la
main-d'œuvre etdont beaucoup n'ont
qu'une faible dimension. A cet égard,
l'image esquissée par les institutions
communautaires aurait déjà besoin
d'une certaine correction, car làoùilest
fabriqué, l'isoglucose aau total une part
plus grande dans le programme de
production (17 ou 25%) que lafabrica­
tion d'isoglucose dans la fabrication
d'amidon. Un élément encore plus
important est que, naturellement dans
des entreprises ayant plusieurs branches
deproduction, on veille àcequ'enprin­
cipe lafabrication de chaque produit
particulier soit àla longue rentable.
C'est pourquoi, ànotre avis, on ne peut
mettre l'accent que sur les divers
produits qui sont en concurrence les uns
avec les autres et comparer uniquement
leurs charges et leur capacité de
supporter des charges. Au reste, telle
nous semble être laligne suivie dans
votre jurisprudence (affaire 117/76,
Albert Ruckdeschel &Co et Hansa-
Lagerhaus Ströh &Co./Hauptzollamt
Hamburg-St-Annen, arrêt du 19
octobre 1977, Recueil 1977, p.1753), et
c'est laseule manière d'éviter qu'enl'es­
pèce on n'aboutisse àgrever indirecte­
ment etinvolontairement la production
d'amidon, qui supporte en outre la pres­
sion concurrentielle considérable de
concurrents chimiques.
Uautre part, on devra considérer
comme également dénuée d'importance
laréférence àune prétendue discrimina-tion de l'­isoglucose par rapport au
glucose, un édulcorant également
fabriqué par les producteurs d'amidon,
auquel lerégime des cotisations nes'ap­
plique pas. Acesujet, nous rappelons ce
que nous avons déjà expliqué lors de
l'examen du régime des restitutions, à
savoir qu'en raison de la différence
considérable existant dans le pouvoir
sucrant, il n'existe pas de situation
concurrentielle.
Lorsque Ion examine la question de
savoir selon quels points de vue une
réglementation àpeuprès équilibrée—
étant donné la complexité de la situa­
tion iln'est pas possible d'exiger davan­
tage— peut être trouvée pour l'isoglu­
cose etpour lesucre, on pourrait tout
d'abord songer àconsidérer la cotisa­
tion relative àl'isoglucose simplement
comme la compensation d'un avantage
de 15% en matière de prix qu'il tire de
l'organisation des marchés dans le
secteur du sucre. Cette appréciation part
de la genèse de l'organisation des
marchés dans le secteur du sucre. A
cette époque-là, il existait différentes
réglementations nationales avec des prix
etdes contingents de production fixés,
pour une part, de manière souveraine;
surtout il n'existait pas de niveau
uniforme des prix en raison dela struc­
ture différente des coûts dans les pays
membres. En partant delà, un équilibre
approximatif du marché dans l'organisa­
tion communautaire des marchésn'au­
rait puêtre obtenu pour lesucre comme
pour d'autres produits qu'au moyen
d'une.réglementation des prix. Les prix
auraient dû sesituer àun niveau proche
du niveau français inférieur avec cette
conséquence que les cultures de bette­
raves dans des régions défavorisées n'au­
raient plus été possibles. Afin de l'ex­
clure, on achoisi un niveau de prixsupé­
rieur— proche des prix italiens etalle­
mands. Pour cela, étant donné les capa­
cités de production existantes qui
permettent de produire 14 millions de
tonnes de sucre, des limitations de
production étaient nécessaires, sil'on
2028

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
voulait éviter des excédents exagérés.
Sans cerégime de quotas— telle estl'ar­
gumentation des institutions communau­
taires
—,le niveau commun des prix
serait dons inférieur et cela d'environ
15%.Étant donné que leglucose béné­
ficie delaréglementation des prixappli­
cable au sucre sans être soumis àune
limitation de production, on pourrait
dire que le régime des quotas lui
confère un avantage concurrentiel d'un
montant d'environ 15%du prixd'inter­
vention, ce qui correspond àpeu près a
cinq unités de compte. Toutefois, nous
avons des doutes quant àl'exactitude de
cette justification du montant dela coti­
sation pour l'isoglucose. Certes, ilexiste
incontestablement un rapport entre le
niveau du prix du sucre etlerégime des
quotas. Les producteurs de sucrebénéfi­
cient, eux aussi, des avantages en
matière de prix etpour eux— ce qui est
important — les régimes de quotas ont
un effet très différent; des fabriques
modernes favorablement situées peuvent
produire les quotas Ben entier et même
du sucre C; iln'existe donc pour elles
en réalité aucune limitation de produc­
tion. Ilne nous semble donc pas évident
que, comme laCommission l'a admis,
l'avantage tiré du régime des quotas
applicable aux producteurs de sucre
puisse être estimé à15%du prixd'inter­
vention et que l'on devrait donc parler
pour l'isoglucose d'un avantageconcur­
rentiel analogue qui pourrait en quelque
sorte être prélevé. Pour cemotif, nous
préférons centrer nos réflexions sur une
comparaison des charges telles qu'elles
sont appliquées, d'une part, àl'isoglu­
cose et,d'autre part, au sucre.
A cet égard, ilne nous semblecepen­
dant pas défendable de procéder,
comme lesdemanderesses le recomman­
dent, c'est-à-dire de déterminer une
charge moyenne de l'ensemble de l'in­
dustrie sucrière, opération au cours de
laquelle — en considérant leprixinfé­
rieur des betteraves pour lesucre BetC
— on parvient, en cas d'épuisement
total des quotas B, àune charge d'en-viron une unité de compte pour 100 kg
et même sil'on considère qu'au cours
des années 1971 à1976, laproduction
effective de sucre B n'a représenté
qu'entre 11 et19%delaproduction A
—donc en prenant pour base la produc­
tion effective moyenne de sucre B — on
parvient àune charge d'une demi-unité
de compte seulement pour 100 kg. A
notre avis, cette manière de calculer
méconnaît deux éléments essentiels,
d'une part, nous savons par lagenèse de
l'organisation des marchés dans le
secteur du sucre que les quotas A
servent en principe àsoutenir les produc­
teurs dans des régions défavorisées etles
quotas Bàinciter àaccroître la produc­
tion, là ou elle est plus compétitive et
où, selon les circonstances, du sucre C
pourrait également être produit. De ce
point de vue, l'idée s'impose de consti­
tuer un groupe spécial defabricants de
sucre auquel les quotas Bconviennent
principalement. D'autre part, un
élément important est que, dans le cas
des fabricants d'isoglucose, ils'agit de
grandes entreprises modernes qui ont
une dépense en salaires beaucoup plus
faible que lesfabriques de sucre. On est
donc tenté de les comparer avec des
producteurs modernes de sucresembla­
bles qui disposent d'une situationfavo­
rable et qui travaillent également de
manière rationnelle. Ce sont sans aucun
doute des producteurs de sucre qui
produisent également du sucre C en
quantité notable, et pour lesquels, par
conséquent, les limitations de produc­
tion du régime des quotas jouent prati­
quement un rôle aussi faible que pour
les producteurs d'isoglucose.
LaCommission, elle-aussi, achoisi cette
donnée lorsqu'elle nous a décrit
l'exemple d'une fabrique moderne de
sucre, qui fabrique beaucoup de sucre C
— 87% du quota A en 1976-1977.
Pour cette entreprise, en prenant pour
base les chiffres de production de la
campagne 1976-1977, elle calculait une
charge moyenne du sucre de 11 unités
de compte, en appliquant les chiffres
2029

CONCLUSIONS DE M. REISCHL —AFFAIRE 125/77
effectifs de production de l'année
1976-1977, qui ont été publiésultérieure­
ment, une charge de 8,71 unités de
compte et pour l'année 1977-1978 une
charge de 13,80 unités de compte par
100 kg.Mais, ànotre avis, on peut diffi­
cilement se contenter de ce seul
exemple, d'autant que nous avons
entendu au cours de la procédure que
dans l'entreprise en question on
fabrique énormément de sucre C, que
l'on aprocédé pour elle àuneaugmenta­
tion considérable des quotas et àune
importante extension de production,
mais aussi qu'elle atravaillé àperte
durant la campagne 1976-1977. Nous
estimons qu'il faut plutôt placer la
réflexion sur une base plus large et
inclure dans l'examen toutes les entre­
prises semblables. A cet égard, on
devrait opportunément selimiter àla
campagne 1977-1978 non seulement
parce que l'isoglucose aété grevé pour
la première fois d'une cotisation de
production lors de cette campagne, mais
aussi parce que, en raison dela séche­
resse, la campagne précédente
1976-1977 n'a permis qu'uneproduc­
tion de sucre C relativement faible. A
notre demande, laCommission nous a
communiqué letableau qui en résulte. Il
endécoule que, pour ces producteurs de
sucre, ilfaut admettre une charge qui se
situe entre 3,81 unités de compte et
13,52 unités de compte par 100 kg. En
outre, nous estimons juste— et sur ce
point nous sommes d'accord avec les
requérantes— de considérer dans ce
calcul que d'autres prix d'achat s'appli­
quent aux betteraves destinées àla
production de sucre BetC, àsavoir
pour lesucre Bun prix minimal réduit
de 30% etpour lesucre C — puisqu'il
n'existe pas icide prix minimalcommu­
nautaire— un prix de marché qui, en
1976, n'a, semble-t-il, été qu'un peu
plus de la moitié du prix minimal des
betteraves. Ce faisant, nous n'incluons
pas de manière inadmissible, dans la
comparaison, des éléments des coûts de
production mais des facteurs d'organisa-tion du marché qui sont fixés dans l'or­
ganisation commune des marchés et qui
visent àfaire supporter une partiedéter­
minée de lacharge aux producteurs de
betteraves, dans le cas du sucre B—
comme l'industrie sucrière elle-même le
reconnaît— environ 60%. En agissant
ainsi et en corrigeant en conséquence
les chiffres fournis par laCommission —
lademanderesse Amylum les acalculés
pour un cas donné àtitre d'exemple
—,
on parvient àdes charges qui, pour cinq
entreprises, sont decinqunités de
compte, pour six entreprises quelque
peu inférieures et pour quatreentre­
prises même supérieures àcinqunités de
compte. Partant de là, c'est-à-dire si,
comme laCommission l'estime exact,
on considère que lasomme versée pour
lesbetteraves àsucre Best souventsupé­
rieure au prix minimal,occasionnelle­
ment même au prix A, on peut constater
que la charge moyenne de telsfabri­
cants de sucre correspond grosso modo
àcelle que doivent supporter les fabri­
cants d'isoglucose. Nous devrions nous
en tenir làpour l'essentiel, étant donné
que d'autres éléments (avantages des
fabricants d'isoglucose en raison de
coûts marginaux inférieurs pour
l'amidon etdelaproduction de produits
dérivés — garantie d'écoulement pour le
sucre etobligation pour lesfabricants de
sucre de constituer des stocks) sont diffi­
cilement quantifiables.
Cela signifie finalement que la cotisa­
tion àlaproduction fixée pour l'isoglu­
cose qui, désormais, jusqu'en 1980, doit
être decinqunités de compte par 100
kg, n'est pas réellement discriminatoire
pour lesfabricants d'isoglucose; iln'est
donc pas nécessaire de continuer à
étudier la question de savoir si un
certain désavantage de l'isoglucose ne
pourrait même pas être justifié parréfé­
rence aufait que nous n'avons affaire
qu'à un régime transitoire applicable
pour quelques années, que l'on pourrait
parler dedroits acquis pour les produc­
teurs de sucre etqu'une certainepréfé­
rence communautaire pourrait exister
2030

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
pour du sucre obtenu àpartir de bette­
raves produites dans laCommunauté
par rapport àl'isoglucose fabriqué prin­
cipalement àpartir deproduits importés.
e) Le grief dediscrimination, qui doit
être vraisemblablement qualifié de grief
essentiel, étant donc lui aussi non fondé,
nous devons encore examiner la ques­
tion de savoir sile régime considéré
pourrait être critiqué pour violation du
principe de proportionnalité. Comme
nous lesavons, selon ce principe déjà
maintes fois expliqué etappliqué dans la
jurisprudence, une mesure de souverai­
neté ne peut pas empiéter sur lesintérêts
privés plus fortement que cela n'est
nécessaire pour lebut qu'elle poursuit,
etildoit notamment être bien établi
qu'elle ne peut pas être remplacée sans
difficultés par des mesures moinsradi­
cales.
De l'avis des requérantes, lerégime des
cotisations adopté, dont le sens est,
selon les déclarations des institutions
communautaires, d'établir unecontribu­
tion au financement de l'exportation
d'excédents de sucre, etdonc aussi de
freiner ledéveloppement del'isoglucose,
ne satisfait pas aux conditions indiquées
ci-dessus pour différentes raisons. Elles
estiment— abstraction faite dela possi­
bilité éventuelle de venir àbout des excé­
dents d'une autre manière, c'est-à-dire
par une diminution des quotas, qu'une
contribution adéquate au financement
de l'exportation d'excédents aurait dû
être déterminée enfonction de la part
de marché del'isoglucose, qui est actuel­
lement d'environ 3%de la consomma­
tion de sucre. Elles estiment, en outre,
qu'eu égard àl'objectif de freiner le
développement del'isoglucose, la cotisa­
tion àla production devrait être consi­
dérée comme excessive, parce que les
institutions communautaires sontmani­
festement parties de conceptions erro­
nées en ce qui concerne, d'une part,
l'ampleur de l'exportation de sucre à
laquelle ondevait s'attendre, et,d'autre
part, les parts possibles de marché del'isoglucose ainsi que les coûts de
production, si ceux-ci n'ont pas été
même totalement négligés, et cela de
façon illicite. En outre on setrouverait
devant lefait que la cotisation àla
production nefreinerait pas ledévelop­
pement de l'isoglucose mais contrain­
drait àmettre un terme àsaproduction.
A cesujet, ilyalieu, anotre avis, de
faire lesbrèves remarques suivantes:
Dans la mesure où les requérantes
parlent de craintes exagérées concernant
l'exportation de sucre— elles citent
même un chiffre d'environ 500 000
tonnes pour lacampagne en cours— on
doit s'en tenir aufait qu'elles n'ont pas
réussi àmettre en question les chiffres—
2,7 millions de tonnes— cités par les
institutions communautaires. Elles ont,
semble-t-il, simplement reporté les chif­
fres de production pour lesucre AetB
de l'année 1976-1977 sur la campagne
suivante etelles en ont déduit la consom­
mation présumée. Or, abstraction faite
de cequ'il est nécessaire de sebaser sur
des chiffres de production plus élevés —
elles ont, cefaisant, omis notamment les
quantités pour lesquelles des obligations
d'importation existent en vertu de l'ac­
cord ACP. Sil'on prend pour base les
chiffres des institutions communautaires
et sil'on considère la charge qui en
découle pour lebudget, on peut difficile­
ment dire qu'une contribution excessive
est exigée des fabricants d'isoglucose.
En réalité, ils supportent moins de 3%
des coûts totaux d'exportation;rap­
portée au pourcentage de restitution par
tonne (220 unités de compte), leur part
(50 unités decompte) représente moins
d'un quart. En revanche, si, comme elles
l'estiment juste, l'on n'imposait aux requé­
rantes en fonction de leur part de
marché que 3% des coûts qui doivent
être supportés au total par lesfabricants
de sucre et par les fabricants d'isoglu­
cose, ilserait notamment difficile d'at­
teindre l'autre objectif mentionné, qui
est defreiner ledéveloppement de l'iso­
glucose.
2031

CONCLUSIONS DE M.REISCHL —AFFAIRE 125/77
De plus, ilne nous est pas possible de
reconnaître qu'une modification du
régime de quotas applicable au sucre
aurait permis d'éviter ou de diminuer
considérablement la cotisation à la
production. Une telle modification est
certainement exclue en ce qui concerne
les quotas A, étant donné que, pour
eux, jusqu'à lafin du régimeactuelle­
ment envigueur, donc jusqu'en 1980, il
faut parler de droits acquis. Pour les
quotas B, une certaine diminution a
effectivement été décidée pour la
campagne 1978-1979. Anotre avis,d'im­
portantes considérations de politique
agricole que nous étudierons tout à
l'heure en traitant des objectifs de l'ar­
ticle 39 peuvent être alléguées contre
une diminution d'une ampleur qui rédui­
rait considérablement ou mêmesuppri­
merait lacotisation àl'exportation.
En cequi. concerne l'argument des requé­
rantes selon lequel les institutions
communautaires seraient parties, en
fixant lacotisation, de conceptionserro­
nées quant aux coûts de production de
l'isoglucose etàses possibilités d'évincer
àbref délai certaines quantités de sucre
du marché, il se peut— et cela
concerne lepoint mentionné endernier
lieu — que les pronostics des institu­
tions communautaires, que nous avons
mentionnés plus haut en traitant des
faits économiques, paraissent excessifs.
En réalité, ilest possible defaire remar­
quer àce sujet que lasuppression dela
restitution àla production adéjà un
effet defreinage et que, dans certains
États membres, des dispositions législa­
tives limitent l'utilisation del'isoglucose.
En outre, il est intéressant de noter
qu'en ce qui concerne lemarchéaméri­
cain, donc une place oùl'isoglucose est
produit déjà depuis plus longtemps, où
la production de sucre n'est passuffi­
sante, mais où celle de maïs est impor­
tante, une place enfin, où des raisons
tenant au goût et àla structure des
entreprises permettent peut-être une
utilisation plus étendue del'isoglucose,
on n'a parlé, pour la campagne1976-1977, que d'une productiond'iso­
glucose d'environ 1,2 million de tonnes.
Cependant, selon les allégations des
institutions communautaires, lemontant
de lacotisation àlaproduction n'a pas
été fixé enfonction de la partpoten­
tielle de marché de l'isoglucose. De
même, les coûts de production de l'iso­
glucose n'ont pas servi de principedirec­
teur pour le calcul de la cotisation.
L'idée prédominante était plutôt de
grever l'isoglucose et le sucre de la
même manière.
Enfin, en liaison avec le principe de
proportionnalité— et nous terminons
par làl'étude de ce grief
—,nous ne
pouvons pas admettre l'idée que la coti­
sation aurait été calculée de manière à
rendre impossible lafabrication d'isoglu­
cose. Notre impression est, aucontraire,
que les chiffres publiés jusqu'à présent
sont, à cet égard, insuffisants. Une
charge qui paraît supportable pour des
fabriques modernes de sucre l'est égale­
ment pour des producteurs d'isoglucose
dont la production est moinsdépen­
dante du coût delamain-d'œuvre. Mais
surtout, cepoint de vue ne peut en prin­
cipe avoir aucune importance lorsque
toutes les autres considérations plaident
enfaveur du caractère équitable de la
charge. S'il en était ainsi, comme les
demanderesses l'estiment, cela neferait
que mettre en évidence lefait que ce
nouveau produit, pour lequel des déci­
sions d'investissement ont été prises
alors que la situation économique était
encore entièrement différente, ne peut
précisément pas être produit de manière
économique dans les circonstances
présentes et en sauvegardant lasituation
concurrentielle qui existe pour lesucre.
f) En outre, les demanderesses allè­
guent que les institutions communau­
taires n'auraient prévu àtort aucune
réglementation de transition etd'excep­
tion pour les capacités existantes,argu­
ment qui est en rapport avec celui qui a
été présenté lors du procès enresponsa­
bilité administrative, selon lequel les
2032

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
demanderesses auraient été déçues dans
leurs attentes légitimes.
Les demanderesses font remarquer que
l'isoglucose abénéficié pendant un
certain temps des restitutions àla
production, donc de certaines mesures
d'encouragement. Les institutions
communautaires auraient euconnais­
sance des efforts accomplis en vue du
développement de l'isoglucose dans la
Communauté etégalement des décisions
correspondantes d'investissement. Pour­
tant, elles n'auraient jamais informé les
demanderesses dufait que des mesures
pourraient être adoptées enconsidéra­
tion d'une menace qui pèserait sur le
marché du sucre dufait dela produc­
tion d'isoglucose.
Pour répondre àcette allégation— en
ce qui concerne lapremière partie—il
suffit de rappeler qu'au cours dela procé­
dure, ilest déjà apparu clairement que
larestitution àlaproduction n'était pas
envisagée pour l'isoglucose et que
celui-ci n'était pas englobé dans les
objectifs de ce régime. Lefait que les
fabricants d'isoglucose aient bénéficié,
durant un certain temps, du régime des
restitutions ne pouvait donc pas fonder
des attentes légitimes quant au maintien
de l'encouragement etd'un traitement
defaveur.
Au reste, on ne peut parler d'­uneviola­
tion de laconfiance dans une situation
juridique donnée qu'au cas où tous les
éléments déterminants et notamment le
comportement des institutions commu­
nautaires inciteraient àla conviction
qu'une situation juridique déterminée ne
serait pas modifiée. Mais, enl'espèce il
ne peut en être question en ce qui
concerne la cotisation àla production.
Les institutions communautaires ont
souligné àbon droit que les demande­
resses travaillent dans un domaine qui
est en pratique en relation très étroite
avec le marché du sucre et qu'elles
connaissaient très bien ce dernier
et sa réglementation, notamment les
problèmes d'excédents. Elles devaientdonc s'attendre que, dans une situation
économique analogue, des mesures de
stabilisation d'une vaste portée soient
prises etque lerégime destiné àfinancer
les exportations soit également étendu
aux produits de substitution dès que
ceux-ci parviendraient sur lemarché en
quantité notable, et cela surtout parce
qu'il ne fallait pas escompter, avant
1980, une modification du régime des
quotas etdel'importation pour le sucre
ACP.
Pour cette raison et notamment aussi
parce que les mesures avaient fait l'objet
de pourparlers préliminaires àune date
telle que des contrats en cours
pouvaient difficilement être affectés, il
n'yavait aucune raison d'adopter des
mesures transitoires qui auraient pu
mettre en cause les effets du régime. Si
les fabricants d'isoglucose se sont
trouvés placés dans des difficultés inat­
tendues, ils devraient s'en prendre à
eux mêmes, parce que, lorsqu'ils ont
pris leurs décisions relatives aux investis­
sements, ils sont partis de certains
pronostics quant àl'évolution écono­
mique—déficit persistant du sucre et
prix enhausse — qui serévèlentmainte­
nant erronés.
g) Dans une certaine mesure, l'autre
argument dont nous devons encore
traiter maintenant est en rapport avec le
principe de proportionnalité que nous
avons déjà étudié— iltire également
son origine delaprocédure enresponsa­
bilité administrative; selon cet argument,
le régime critiqué violerait ledroit au
libre exercice d'une activité.industrielle
qui pourrait figurer également parmi les
principes juridiques que les institutions
communautaires doivent respecter. Les
demanderesses font valoir ici que la coti­
sation à la production rendrait la
production d'isoglucose impossible et
cela même pour le montant decinq
unités de compte par 100kglimité initia­
lement àun an mais applicabledésor­
mais jusqu'en 1980. Les investissements
effectués pour l'isoglucose seraient donc
2033

CONCLUSIONS DE M. REISCHL—AFFAIRE 125/77
perdus; les institutions communautaires
auraient dû en tout cas prévoir une
compensation pour cette«expropria­
tion».
A ce propos, nous ne pouvons tout
d'abord que répéter qu'il n'est pas
prouvé que cette conséquenceécono­
mique est inéluctable: en effet, jusqu'à
présent, les calculs présentés par les insti­
tutions communautaires ne sont pas
reconnus comme probants. Il semble
fondamentalement invraisemblable — et
le comportement de la demanderesse
Tunnel Refineries plaide en ce sens—
qu'un régime provisoire puisse donner
lieu àdes mesures aussi radicales que la
fermeture del'entreprise.
Au reste, l'arrêt redouté de la produc­
tion d'isoglucose conduit tout au plus à
lasuppression d'une branche d'exploita­
tion dans le cadre de la production
d'amidon,de sorte que l'existence des
entreprises concernées n'est pas, en tant
que telle, mise en danger. Dans ces
conditions, ilestdifficile de parler d'un
empiètement dans l'activité industrielle
équivalent àune expropriation.
a cepropos, les institutionscommunau­
taires ont surtout rappelé que selon
votre jursiprudence (affaire 4/73, J.
Nold,Kohlen-und Baustoffgroßhand­
lung/Commission, arrêt du 14 mai
1974, Recueil 1974, p.491), des droits
comme ceux que l'on fait valoir ici
peuvent être limités dans l'intérêt public.
Acet égard, ilfaut considérer, enl'es­
pèce, que les demanderesses travaillent
dans undomaine dans lequel desconsidé­
rations de politique agricole jouent un
grand rôle et où par conséquent la
marge deliberté est de toute façon très
étroite.
Nous admettons donc que lalégalité de
laréglementation que nous devons appré­
cier ne peut pas être sérieusement mise
endoute eninvoquant ledroit delibre
exercice d'une activité industrielle.
h)Ilne nous reste qu'à étudier legrief
de détournement de pouvoir que lesdemanderesses ont fait valoir au motif
que, selon l'article 40du traité CEE, un
régime de cotisation comme celui-ci ne
pourrait être adopté qu'en liaison avec
une organisation des marchés. Or, il
n'existerait pas de véritable organisation
du marché del'isoglucose, parce que les
avantages qui devaient résulter pour ce
dernier du règlementn°1111/77 n'au­
raient jusqu'à présent aucune réalité. En
outre, lerégime des cotisationspoursui­
vrait des objectifs inadmissibles tels que
la neutralisation de lacompétitivité de
l'isoglucose etle ralentissement de son
développement, laprotection de l'indus­
trie du sucre qui travaille de manière
moins économique ainsi que le soulage­
ment dubudget communautaire.
A ce sujet, nous avons déjà reconnu
dans un autre contexte qu'actuellement
les avantages àattendre pourl'isoglu­
cose de l'organisation des marchés ne
représentent effectivement aucune
réalité de quelque importance. Mais
nous n'avons naturellement pas dit par
làque l'organisation du marché de l'iso­
glucose n'est qu'un vœu pieux. Au cours
del'évolution ultérieure, ilfaut certaine­
ment s'attendre àun commerceexté­
rieure non pas tant peut-être avec des
pays d'outre-mer qu'avec des payseuro­
péens voisins de laCommunauté. Nous
rappellerons seulement que lapart fran­
çaise considérable dans la production
d'isoglucose doit être exportée en raison
des interdictions d'utilisation applicables
en France. En outre, même s'il se peut
qu'en pratique l'application du régime
des prélèvements devienne rare, ilfaut
songer au régime des restitutions qui
s'applique également à l'isoglucose
contenu dans des produits de transfor­
mation. Nous estimons donc que l'intro­
duction d'une cotisation àlaproduction
d'isoglucose n'est pas illicite parce qu'il
n'existerait pas de véritable organisation
du marché de l'isoglucose. Abstraction
faite de cela, on peut tenir pour exacte
lathèse selon laquelle leprélèvement de
cotisations àla production pour les
produits de substitution serait de toute
2034

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG /HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
façon licite selon l'article 43du traité
CEE si une cotisation correspondante
était perçue sur des produits agricoles
de transformation dans le cadre d'une
organisation de marché—icil'organisa­
tion des marchés dans le secteur du
sucre.
Au reste, ilnest apparu aucun indice
selon lequel le véritable objectif de la
réglementation serait uniquement de
neutraliser la compétitivité de l'isoglu­
cose etde protéger l'industrie sucrière.
Comme on nous l'a montré, le régime
n'a pas d'autre objectif— pour éviter
des discriminations du sucre— que
d'étendre àdes produits desubstitution,
qui ont une importance considérable sur
le marché, le régime de contribution
applicable àce produit. Silebut de
freiner l'évolution de l'isoglucose dans
l'intérêt delastatilisation des marchés a
joué un rôle àcet égard — les institu-tions communautaires en ontexpressé­
ment parlé dans des réponses àdes ques­
tions parlementaires
—,cettepréoccupa­
tion pourrait être tout aussi légitime que
l'autre, qui est accessoire, de préserver
lebudget communautaire de charges
trop importantes.
Nous n'apercevons aucun indice en
faveur du grief détournement de
pouvoir.
i) En conclusion, ilsemble donc que
l'on ne puisse pas avoir dedoutes légi­
times quant àlalégalité du régime des
cotisations pour l'isoglucose etqu'il n'y
adonc pas lieu d'admettre l'illégalité du
règlementn°1110­ /77 etdu règlementn°
1111­ /77 ainsi que celle des dispositions
d'exécution adoptées par la Commis­
sion, àpropos desquelles des arguments
particuliers n'ont pas été présentés au
cours delaprocédure.
IV — Nous vous proposons donc de répondre delamanière suivante aux
questions qui nous ont été posées:
1.La procédure n'a fait apparaître aucun motif qui pourrait autoriser à
admettre l'illégalité du règlementn°1862/76, dans lamesure oùilaintro­
duit un article 5a)dans lerèglementn°2742/75, ainsi que l'illégalité des
règlementsn°1110/77,n°1111/77 etn°2158/76.
2.L'article 4du règlementn°2158/76 doit être interprété en ce sens qu'il
s'applique également àlarécupération de restitutions qui ont étéaccor­
dées pour lafabrication de glucose àhaute teneur enfructose au cours
delapériode du 1er août au 3septembre 1976.
2035