Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 14 mars 2002. - Grundig Italiana SpA contre Ministero delle Finanze. - Demande de décision préjudicielle: Tribunale di Trento - Italie. - Taxes nationales contraires au droit communautaire - Répétition de l'indu - Législation nationale réduisant rétroactivement les délais d'action - Compatibilité avec le principe d'effectivité. - Affaire C-255/00.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-08003



Conclusions de l'avocat général

I Introduction

1. Ce n'est pas la première fois que, en réponse à des questions préjudicielles posées par des juridictions italiennes, la Cour de justice doit se prononcer sur la conformité avec le droit communautaire de la fixation de délais de prescription ou de forclusion pour l'exercice de l'action en répétition de taxes perçues indûment par l'administration .

2. Même si le doute concret que nourrit le Tribunale di Trento n'a pas été levé par la jurisprudence communautaire, la réponse à sa question figure implicitement dans un grand nombre d'arrêts de la Cour de justice , de sorte que la présente affaire aurait pu être traitée par la voie plus rapide et plus économique visée à l'article 104, paragraphe 3, du règlement de procédure .

3. La juridiction italienne souhaite savoir si le principe d'effectivité s'oppose à la fixation d'une période transitoire de quatre-vingt-dix jours pour exercer les actions qui, étant soumises à un délai de prescription de cinq ans, se voient appliquer un délai de forclusion de trois ans à la suite d'un amendement législatif introduit avec effet rétroactif.

II Les éléments de fait du litige au principal et la question préjudicielle

4. La société Grundig Italiana SpA (ci-après «Grundig») a assigné le ministero delle Finanze devant le Tribunale di Trento afin que celui-ci constate l'incompatibilité avec le droit communautaire des dispositions instituant la taxe de consommation sur les produits audiovisuels et photo-optiques , et condamne l'administration italienne à rembourser les montants versés par la demanderesse à ce titre au cours de la période allant du 1er janvier 1983 au 31 décembre 1992 , à la suite de l'importation de produits audiovisuels par l'intermédiaire de la douane de Trente.

5. Cette incompatibilité a été constatée après que la Cour de justice eut déclaré, en réponse à une première question préjudicielle posée par le Tribunale di Trento dans la même procédure, que «l'article 95 du traité CE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à ce qu'un État membre institue et perçoive une taxe de consommation pour autant que la base imposable et les modalités de perception de l'impôt sont différentes pour les produits nationaux et pour les produits importés d'autres États membres» .

6. Après avoir examiné la demande de remboursement et avoir tenu compte de l'exception de forclusion soulevée par le ministère des Finances, le Tribunale di Trento demande à la Cour de justice:

«Une disposition législative nationale (l'article 29, premier alinéa, in fine, de la loi n° 428, du 29 décembre 1990) prévoyant une période transitoire de quatre-vingt-dix jours, au cours de laquelle, pour échapper à la forclusion triennale rétroactive introduite à la place de la prescription quinquennale applicable auparavant, le titulaire d'une action en répétition de l'indu communautaire née du fait de paiements exécutés avant l'entrée en vigueur de la disposition précitée doit engager un recours est-elle compatible avec le droit communautaire, et notamment avec le principe d'effectivité que la Cour a confirmé à plusieurs reprises (voir, entre autres, les arrêts du 9 février 1999, Dilexport, C-343/96, Rec. p. I-579, du 15 septembre 1998, Spac, C-260/96, Rec. p. I-4997; du 15 septembre 1998, Edis, C-231/96, Rec. p. I-4951; du 17 novembre 1998, Aprile, C-228/96, Rec. p. I-7141, et du 10 juillet 1997, Palmisani, C-261/95, Rec. p. I-4025)?»

III La procédure devant la Cour

7. Grundig, la République italienne et la Commission ont présenté des observations écrites dans le cadre de cette procédure dans le délai fixé par l'article 20 du statut CE de la Cour de justice.

8. Aucune des parties n'ayant souhaité présenter des arguments oralement, la Cour a décidé de renoncer à l'audience, conformément aux dispositions de l'article 104, paragraphe 4, de son règlement de procédure.

IV Le cadre juridique italien

9. La loi italienne n° 428, du 29 décembre 1990 (ci-après la «loi» ou la «loi nº 428») , réglemente le remboursement de certaines taxes indûment perçues par l'administration douanière.

10. L'article 29 de la loi est intitulé «Remboursement des taxes jugées incompatibles avec des dispositions communautaires». Le paragraphe 1 de cette disposition a étendu le délai quinquennal de forclusion prévu à l'article 91 du texte unique des dispositions législatives en matière douanière à toutes les actions en répétition de sommes payées en relation avec des opérations douanières. Dans le même temps, il l'a réduit à trois ans et a différé de quatre-vingt-dix jours l'application du nouveau délai .

11. La loi nº 428 est entrée en vigueur le 27 janvier 1991, de sorte que les titulaires d'actions en répétition de taxes perçues indûment en raison de leur incompatibilité avec le droit communautaire disposaient, jusqu'au 27 avril de cette même année, d'une période transitoire pour exercer les actions soumises à un délai de forclusion de cinq ans.

V Examen de la question préjudicielle

12. La République italienne estime que le Tribunale di Trento fonde son renvoi préjudiciel sur une interprétation erronée de l'article 29, paragraphe 1, de la loi nº 428, raison pour laquelle, selon elle, la Cour de justice n'est pas à même de lui donner une réponse. La Commission se livre elle aussi à une analyse de la disposition précitée qui diffère de celle suggérée par le juge de renvoi.

13. La position défendue par ces deux parties doit être rejetée, étant donné que la Cour de justice n'est pas compétente pour interpréter le droit national, et encore moins pour le faire de façon différente de celle qui est précisée dans l'ordonnance de renvoi. Dans le cadre d'une procédure préjudicielle, la Cour doit fournir une réponse utile à l'organe de renvoi pour qu'il tranche le litige dont il est saisi et, à cette fin, elle peut même reformuler la question, mais en aucun cas elle n'est autorisée à interpréter le droit interne, cette opération incombant en toute hypothèse au juge national .

1. Le principe d'équivalence

14. La Commission propose que la question soit reformulée et, allant au-delà de ce qu'a déclaré le juge de renvoi, elle demande, en plus d'une réponse sur la période transitoire de quatre-vingt-dix jours, que la Cour précise si, au regard du principe d'équivalence, la réduction de deux ans du délai fixé pour l'exercice de l'action est compatible avec l'ordre juridique communautaire .

15. La Cour a déjà répondu à cette question. À plusieurs occasions, elle a déclaré que, en l'absence de réglementation communautaire, il appartient à chaque État membre de définir les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit communautaire. Cette liberté dans la réglementation de l'organisation des pouvoirs internes est néanmoins soumise à une première limite: les modalités régissant l'exercice des droits de recours institués par le droit communautaire ne peuvent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne. C'est ce que l'on qualifie de principe d'équivalence .

16. En particulier, au point 1 de son arrêt Aprile, la Cour a déclaré à propos du même article 29, paragraphe 1, de la loi nº 428 que «le droit communautaire ne s'oppose pas à l'application d'une disposition nationale tendant à substituer, pour l'ensemble des actions en remboursement en matière douanière, un délai spécial de forclusion, de cinq puis de trois ans, au délai ordinaire de prescription, de dix ans, prévu pour l'action en répétition de l'indu, dès lors que ce délai de forclusion, qui est analogue à celui déjà prévu pour différentes impositions, s'applique de la même manière aux actions en remboursement qui sont fondées sur le droit communautaire et à celles qui sont fondées sur le droit interne» .

17. Quoi qu'il en soit et comme je l'ai déjà souligné, la Commission part d'une analyse du droit applicable, qui se distingue de celle réalisée par la juridiction italienne. D'après elle, à l'époque des faits du litige au principal , les actions en répétition fondées sur le droit national étaient soumises à un délai de prescription de cinq ans en vertu de l'article 4, dernier paragraphe, de la loi nº 53/1983, précitée, alors que les actions fondées sur le droit communautaire étaient soumises à un délai de forclusion de trois ans, en application des dispositions de l'article 29, paragraphe 1, de la loi nº 428.

18. Telle n'est pas l'interprétation du Tribunale di Trento, d'après lequel, dans le cas qui m'occupe, la prescription quinquennale prévue par l'article 4 de la loi nº 53 est aussi applicable . La juridiction de renvoi considère que, à partir de l'entrée en vigueur de cette loi, c'est le délai de prescription de cinq ans qui s'applique et que, à l'issue de la période transitoire de quatre-vingt-dix jours, c'est le délai de trois ans qui sort ses effets. Elle considère, par ailleurs, que cette règle s'étend aussi aux actions, même non engagées, relatives à des paiements indus effectués avant l'entrée en vigueur de la loi, pour lesquels le droit au remboursement avait déjà pris naissance à cette date . À aucun moment toutefois, elle n'a contesté que le régime juridique applicable aux actions en répétition fondées sur le droit national était plus favorable en termes de délai d'exercice.

19. Dans les conclusions que j'ai présentées dans l'affaire qui a débouché sur l'arrêt Aprile, j'ai dû répondre à une question similaire et j'ai déclaré que «selon les éléments du dossier de la procédure au principal, la norme précitée s'applique indistinctement à tout type d'action en répétition de sommes versées en matière douanière, qu'elles soient fondées sur le droit interne ou sur le droit communautaire» . La Cour a partagé la même idée dans son arrêt .

20. Je suis aussi à même d'affirmer aujourd'hui que, comme le révèle l'ordonnance de renvoi, l'article 29, paragraphe 1, de la loi nº 428 s'applique aux impôts indirects sur les biens, en mettant sur le même pied les actions fondées sur le droit communautaire et celles prévues en droit national. C'est ce qu'a affirmé la Corte Suprema di cassazione dans l'arrêt que j'ai retranscrit en partie à la note 19 et la Cour de justice, au point 22 de son arrêt Aprile.

21. L'approche suivie par la Commission est par ailleurs incorrecte, de sorte que la question qu'elle soulève en se fondant sur le principe d'équivalence est hors de propos. La Cour n'a donc pas à statuer sur cette question.

2. Le principe d'effectivité

22. J'en reviens ainsi à la question dont le débat n'aurait jamais dû s'écarter dans le cadre de la présente procédure préjudicielle et sur laquelle le Tribunale di Trento avait centré l'enjeu du litige.

23. Cette juridiction part d'une conception concrète de l'efficacité dans le temps de la disposition contenue à de l'article 29, paragraphe 1, de la loi nº 428. D'après elle, les délais de forclusion de cinq et de trois ans fixés par cette disposition sont applicables aux actions ayant pris naissance à la suite de paiements effectués indûment avant le 27 janvier 1991, date d'entrée en vigueur de la loi, mais qui n'ont pas encore été engagées à ce jour. D'après le raisonnement qu'elle suit, ces actions ont continué d'être soumises au délai de cinq ans durant les quatre-vingt-dix premiers jours qui ont suivi l'entrée en vigueur de la loi et, à l'issue de cette période, c'est le délai de trois ans qui leur est devenu applicable.

24. Le doute de la juridiction nationale porte sur la question de savoir si la période transitoire de quatre-vingt-dix jours est conforme à la deuxième des limites auxquelles est soumise la liberté des États membres de réglementer les procédures de protection des droits conférés aux justiciables par l'ordre juridique communautaire. En effet, le régime qu'ils mettent en oeuvre ne doit pas rendre excessivement difficile ou impossible en pratique l'exercice de ces droits. La règle ainsi énoncée est connue sous le nom de principe d'effectivité du droit communautaire .

25. Je dois une fois de plus me reporter à cet égard aux conclusions que j'ai présentées dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt Aprile. J'ai soutenu dans ces conclusions que les modifications du régime juridique applicable à l'exercice de recours sont admissibles, à condition qu'elles soient des mesures législatives de caractère général qui accordent aux personnes concernées un délai suffisamment long respectant le principe d'effectivité de la protection juridictionnelle. Dès lors qu'elle maintient à un niveau suffisant les possibilités de demander le remboursement de ces impositions, je ne crois pas qu'une telle modification puisse être considérée comme incompatible avec le droit communautaire .

26. En d'autres termes, sont compatibles avec le droit communautaire les modifications qui ne rendent pas impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits qu'il confère. Cette réponse, qui est la seule que la Cour de justice puisse fournir à la juridiction italienne, est présente dans la jurisprudence. On la retrouve dans les arrêts FMC e.a. , Edis , Spac , Ansaldo Energía e.a. , Aprile , et Dilexport .

27. J'ajoute que la Cour de justice ne peut pas fournir d'autre réponse parce que l'appréciation de la mesure dans laquelle les modifications législatives conditionnent l'exercice des recours doit, sauf cas évidents, se fonder sur le droit national. Pour déterminer si un délai transitoire de quatre-vingt-dix jours, tel que celui en cause en l'espèce, est conforme au principe d'effectivité, il faut tenir compte de l'ensemble des conditions de fait et de droit, formelles et matérielles, qui doivent être respectées dans l'ordre juridique national pour pouvoir exercer les actions en répétition. Une réponse définitive ne peut être apportée que grâce à cette vision globale, dont seules les juridictions nationales italiennes disposent.

28. Il est vrai que, à certaines occasions, j'ai considéré qu'un délai de forclusion de trois ans était suffisant . Comme le rappelle la juridiction de renvoi, la Cour de justice a déclaré qu'un tel délai y compris un autre délai de un an , était compatible avec le droit communautaire, mais, dans tous les cas, son appréciation concrète des délais s'est faite sur la base du principe d'équivalence et non du principe d'effectivité .

29. La vérité est que, étant donné qu'il ne pouvait en être autrement et eu égard aux raisons que j'ai soulignées, la Cour de justice a affirmé qu'il incombe au juge national de déterminer si, en pratique, la procédure applicable (il en va de même pour le délai fixé pour l'exercice du recours) fait qu'il est impossible ou excessivement difficile d'exercer les droits conférés par l'ordre juridique communautaire .

30. J'ai souligné à d'autres occasions les doutes que je nourris sur l'application rétroactive de normes comme celle contenue à l'article 29, paragraphe 1, de la loi nº 428. Ces doutes se transforment en certitude si l'on est en présence d'une réduction automatique et rétroactive de la durée d'un délai de prescription ou de forclusion, dans la mesure où elle intervient à l'improviste et est contraire aux principes de confiance légitime et de sécurité juridique . Je considère qu'elle serait contraire au principe d'effectivité du droit communautaire . Ce n'est toutefois pas le cas en l'espèce; en effet, la règle italienne vise une période transitoire de quatre-vingt-dix jours, dont il appartient au juge national de déterminer le caractère raisonnable au regard du principe d'effectivité, en tenant compte de tous les éléments de fait et de droit présents dans l'ordre juridique national.

31. Compte tenu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de justice de répondre au Tribunale di Trento en déclarant que le droit communautaire ne s'oppose pas à l'application d'une disposition nationale qui fixe une période transitoire à l'entrée en vigueur d'un nouveau délai de forclusion, plus court que celui applicable jusqu'alors, pour l'exercice des actions correspondantes par les personnes ayant droit au remboursement de montants versés indûment, ce droit étant fondé sur le droit communautaire et ayant pris naissance à la suite de paiements réalisés avant l'entrée en vigueur de cette disposition nationale, à condition que, du fait de sa durée et des autres conditions de fait et de droit, formelles et matérielles, fixées dans l'ordre juridique interne, la période transitoire ne rende pas en pratique impossible ou excessivement difficile l'exercice des actions précitées.

VI Conclusion

32. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre comme suit à la question posée par le Tribunale di Trento:

«Le droit communautaire ne s'oppose pas à l'application d'une disposition nationale qui fixe une période transitoire à l'entrée en vigueur d'un nouveau délai de forclusion, plus court que celui applicable jusqu'alors, pour l'exercice des actions correspondantes par les personnes ayant droit au remboursement de montants versés indûment, ce droit étant fondé sur le droit communautaire et ayant pris naissance à la suite de paiements réalisés avant l'entrée en vigueur de cette disposition nationale, à condition que, du fait de sa durée et des autres conditions de fait et de droit, formelles et matérielles, fixées dans l'ordre juridique interne, la période transitoire ne rende pas en pratique impossible ou excessivement difficile l'exercice des actions précitées.»