2.

En ce qui concerne maintenant le véritable problème que le cas d'espèce soulève, qui est l'interprétation du droit communautaire pour savoir qui est le titulaire du droit à l'aide prévue à l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 136/66/CEE, il faut immédiatement souligner que la procédure au principal se rapporte à la campagne 1967-1968 et que les textes qui ont surtout de l'importance sont donc ceux qui étaient en vigueur à cette époque, c'est-à-dire le règlement de base no 136/66/CEE, le règlement no 754/67/CEE du Conseil et le règlement no 830/67 de la Commission. Pour l'interprétation à effectuer, les règlements postérieurs, qui ont également été examinés au cours de la procédure, ne doivent tout au plus, quant a eux, jouer qu'un rôle nettement secondaire. a) Une analyse du texte et de la motivation des règlements précités fournit des arguments de poids — il faut le conséder — en faveur de l'opinion du défendeur au principal, pour qui les titulaires du droit à l'aide sont des producteurs du produit final constitué par l'huile, y compris le cas échéant les oléiculteurs qui transforment leurs produits eux-mêmes ou qui les font transformer contre paiement par un tiers, à l'exclusion des oléiculteurs qui vendent leurs produits et qui laissent le soin de fabriquer l'huile à d'autres pour compte propre. aa) Au centre du règlement no 136/66 se trouvent les termes de la disposition fondamentale de l'article 10. Elle parle d'une aide accordée aux «producteurs d'huile d'olive». Son paragraphe 2 déclare que les producteurs d'huile d'olive ne bénéficient de cette aide que pour les huiles qui répondent aux conditions du paragraphe 1. Le règlement se réfère donc clairement au produit final. D'après le sens usuel de ces formulations — car c'est de lui qu'il faut dans un premier temps partir pour l'interprétation — il semble par conséquent exclu que l'expression «producteur d'huile» doive être interprétée, comme le gouvernement italien le pense, dans un sens très large, c'est-à-dire en y incluant aussi les producteurs du produit de base qui ne procèdent pas à la transformation en huile eux-mêmes et qui ne la font pas non plus effectuer pour leur compte. bb) Cette interprétation trouve un appui dans le règlement no 754/67/CEE, que le Conseil a arrêté conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE. D'après l'article 1, l'aide est accordée pour l'huile d'olive; lui aussi se reporte donc au produit final. De même l'article 3, lorsqu'il parle d'un droit à l'aide, il déclare que l'aide est demandée pour l'huile d'olive. La même constatation se dégage très nettement des considérants du règlement. Ils soulignent en effet que l'aide présente un intérêt considérable pour les producteurs d'huile d'olive; ils parlent de la nécessité de définir les principes suivant lesquels l'aide est accordée aux producteurs d'huile d'olive, ainsi que de mesures destinées à assurer que cette aide n'est accordée que pour de l'huile d'olive; enfin, ils précisent que l'octroi de l'aide doit être limitée aux quantités d'huile pour lesquelles la demande est présentée dans les zones oléicoles. cc) Dans la même ligne se situe encore le règlement no 830/67/CEE, à propos duquel il faut toutefois concéder que, dans le présent contexte, comme il s'agit d'un règlement de la Commission, il n'a que peu de poids. Nous en citerons néanmoins l'article 1 qui parle de la «quantité d'huile pour laquelle l'aide est demandée», l'article 2 qui utilise la formule «huiles qui n'ont pas droit à l'aide» et l'article 7 où il est également question de quantités d'huile pour lesquelles l'aide a été demandée, ainsi que de quantités d'huile dont le droit à l'aide a été établi. En ce qui concerne les considérants de ce règlement, il est significatif de constater qu'eux aussi parlent de producteurs d'huile auxquels une aide est accordée. On peut en outre y lire que les demandes d'aide doivent être accompagnées de pièces justificatives permettant d'établir la correspondance entre la quantité d'huile pour laquelle l'aide est demandée et la quantité de produits dont elle a été extraite, et que ces pièces justificatives doivent trouver leur origine dans la comptabilité matière des moulins et des entreprises d'extraction d'huile de grignon. Toutes ces constatations étayent sans aucun doute fortement, comme nous l'avons déjà dit, l'opinion du défendeur au principal. b) Notre interprétation ne doit toutefois pas se limiter à elles, mais nous devons évidemment examiner aussi l'importance des arguments qui ont été avancés à l'appui de la thèse contraire par le gouvernement italien. aa) Celui-ci a notamment renvoyé à l'article 27 du règlement no 136/66/CEE, qui prévoit l'octroi d'une aide, dans certaines conditions, pour les graines oléagineuses récoltées et transformées dans la Communauté. Cette disposition, combinée avec l'article 21 qui définit les graines oléagineuses, de même que les considérants du règlement montreraient clairement que le régime d'aide s'applique aux agriculteurs. Or, comme le but de cette réglementation correspondrait à celui de l'article 10, ce dernier devrait être interprété dans le même sens. Cette conclusion ne nous semble pas obligatoire; nous estimons même plutôt que l'article 27 fournit des arguments en faveur de l'opinion du défendeur. Tout d'abord, nous ne devons pas perdre de vue que les systèmes pour les graines oléagineuses, d'une part, et pour les olives, d'autre part, sont organisés différemment. Dans le premier cas, le régime de prix se rapporte au produit de départ, tandis que, dans le second, il se rapporte au produit de transformation qu'est l'huile. C'est du reste ce qui explique la différence qui existe entre les régimes d'aides. D'un autre côté, il est certainement exact que la référence expresse du règlement no 136/66/CEE, dans le cadre du régime d'aide pour les graines oléagineuses, au produit de départ, alors que pour les olives — qu'il mentionne plusieurs fois comme telles — il ne se réfère pas aussi clairement au produit de départ mais cite le produit résultant de la transformation, permet simplement d'en déduire que, dans le dernier cas, les destinataires de l'aide ne sont précisément pas les producteurs du produit de départ. bb) Le gouvernement italien a de plus renvoyé au but apparent de l'action d'aide, qui consisterait à soutenir la production agricole, pour stimuler ainsi son maintien et son expansion. Les considérants du règlement no 136/66/CEE déclareraient en effet que la culture de l'olivier et la production d'huile d'olive ont une importance particulière dans l'économie de certaines régions de la Communauté et qu'il est par suite nécessaire de soutenir ces productions par des mesures appropriées. Ils indiqueraient en outre que l'écoulement des produits récoltés dans la Communauté doit assurer aux producteurs une rémunération équitable et que, compte tenu de la situation de prix, il est nécessaire d'accorder des aides pour atteindre l'objectif visé. Ces considérants et les buts du traité définis en son article 39 obligeraient de conclure que l'aide doit revenir aux oléiculteurs. En principe cela n'est pas contestable. Il faut toutefois y ajouter que la poursuite d'un certain objectif doit naturellement être séparée du choix des moyens juridiques propres à le réaliser. Si les auteurs des règlements avaient voulu que l'aide soit dans chaque cas accordée directement aux oléiculteurs — même lorsqu'ils ne sont pas simultanément producteurs d'huile dans le sens défini précédemment — , ils auraient aisément pu le dire clairement, et cela autrement qu'à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE. Le fait qu'il n'a pas été procédé ainsi doit certainement jouer un rôle lors de l'appréciation. Il s'explique du reste aisément. Comme la Commission l'a exposé, la situation normale à l'époque était apparemment que le producteur d'olives et le producteur d'huile soient une seule et même personne. Dans la plupart des cas, la production d'huile s'effectuait pour le compte des producteurs d'olives; la vente des olives à des huileries était très rare et elle ne se pratiquait que là où il existait peu de pressoirs et où les entreprises oléicoles étaient d'autre part peu importantes. On pouvait dès lors partir de l'idée que le but souligné par le gouvernement italien serait aussi atteint en prévoyant que l'aide était accordée aux producteurs d'huile. On pouvait même le supposer pour les rares cas où les olives étaient par exception vendues, car il y avait de nombreux motifs de penser que les huileries, qui avaient elles aussi un intérêt à ce que la production s'accroisse, répercuteraient l'aide au moins en partie sur les oléiculteurs. Ce n'est que lorsque les conditions économiques ont changé, d'une part, à la suite d'une restructuration de l'industrie de trituration — dont la nécessité, c'est-à-dire un rassemblement des nombreuses huileries, est déjà signalée dans le rapport du Parlement sur la proposition d'un règlement portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses — et d'autre part, en raison de l'augmentation concomitante des ventes d'olives — à l'occasion desquelles il est apparu que la position des oléiculteurs n'était pas toujours assez forte — qu'un règlement d'application postérieur (le règlement no 3209/73 du Conseil du 27. 11. 1973, JO no L 327 du 28. 11. 1973, p. 15) a expressément prévu que les titulaires du droit à l'aide étaient les oléiculteurs. Le fait que cette précision a été jugée nécessaire en 1973 — nous renvoyons notamment aux articles 2, 3 et 8 du règlement précité — et que les règlements antérieurs ne la contenaient pas, doit certainement être interprété dans ce sens que, d'après les règlements initiaux et les termes utilisés par eux, les titulaires du droit à l'aide étaient les producteurs d'huile. cc) En outre, le gouvernement italien a invoqué l'avis du Parlement européen sur le projet d'un règlement sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses. Le Parlement avait proposé de compléter le règlement en y inscrivant la possibilité de contrats particuliers conclus entre producteurs et transformateurs d'olives, afin d'assurer que l'aide profite effectivement aux oléiculteurs. Cette suggestion indiquerait qu'on aurait tenu à ce que les oléiculteurs soient considérés comme les véritables bénéficiaires. A ce sujet nous remarquerons que cette proposition n'a précisément pas été adoptée dans le règlement et qu'il n'est absolument pas obligatoire, selon nous, de tirer de cette absence de prise en considération des conclusions dans le sens voulu par le gouvernement italien. Il n'est en effet pas certain que le Conseil a renoncé à faire figurer une pareille règle dans le texte parce qu'il est parti d'une acception large de la notion de «producteur d'huile» et parce qu'il a supposé que les oléiculteurs seraient de toute manière les bénéficiaires. S'il en avait été ainsi, il aurait plutôt utilisé à l'article 10 une formulation analogue à celle de l'article 27. Il est en revanche parfaitement pensable qu'il a renoncé à une pareille disposition parce qu'il a songé à la réalité économique, dans laquelle le producteur d'olives et le producteur d'huile étaient régulièrement la même personne, et parce que pour les autres cas il s'est fié aux mécanismes du marché, c'est-à-dire à la répercussion au moins partielle de l'aide sur ceux auxquels elle était en réalité destinée. D'un autre côté, il est aussi pensable que l'opinion ait prévalu de régler de pareils détails dans un règlement d'application, dès que la nécessité s'en ferait clairement sentir. Lorsque l'on veut donc reconnaître une quelconque valeur d'argument à l'avis du Parlement et à la suite que le Conseil lui a réservée, ce ne peut être, selon nous, qu'en faveur de la thèse avancée par le défendeur au principal. Il est en effet significatif de constater que le Conseil s'en est tenu à l'expression «producteur d'huile», bien que l'intervention du Parlement ait clairement attiré son attention sur la possibilité que, dans certains cas, le véritable but de la réglementation ne soit pas atteint. dd) En ce qui concerne le premier règlement d'exécution du Conseil, à savoir le règlement no 754/67/CEE, le gouvernement italien pense pareillement pouvoir déduire de quelques-unes de ses dispositions la précision dans le sens de la thèse que ce gouvernement, partant de l'idée que la notion de «producteur d'huile» est imprécise, juge nécessaire. Ainsi, il serait intéressant de noter que, d'après l'article 2, les demandes d'aide devaient être présentées dans les zones oléicoles de la Communauté. Cette règle n'aurait pas eu de sens si elle n'avait pas voulu exprimer que la demande devait être introduite par les oléiculteurs. L'article 3 soulignerait, quant à lui, la nécessité d'un contrôle permettant d'établir la correspondance entre la quantité d'huile pour laquelle l'aide est demandée et la quantité d'olives récoltées dans la Communauté utilisées pour sa production. Ce contrôle exigerait donc des données concernant les oliveraies et ces indications pourraient uniquement être fournies par les oléiculteurs, ce qui présenterait également de l'intérêt pour savoir à qui le droit d'introduire une demande appartient. Ces arguments non plus ne nous semblent pas convaincants, indépendamment du fait que la notion de «producteurs d'huile» utilisée à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE ne nous paraît pas aussi imprécise que le gouvernement italien l'affirme. Tout d'abord, nous pouvons de nouveau renvoyer au fait que si son intention avait été telle, le législateur communautaire aurait aisément pu parler à l'article 2 du règlement no 754/67/CEE des oléiculteurs, au lieu d'utiliser le terme très général d'intéressés. En ce qui concerne, d'autre part, la règle selon laquelle les demandes d'aide devaient être présentées dans les zones oléicoles, elle s'explique très aisément par la nécessité de contrôler de toute manière, dans ces zones, la correspondance entre la quantité indiquée d'huile pour laquelle l'aide est demandée et la quantité d'olives censées avoir été utilisées pour la produire. L'efficacité de ces contrôles est certainement plus grande lorsque les demandes d'aide ne sont pas présentées dans les centres de trituration, mais concentrées dans les zones oléicoles. Enfin, aucun argument décisif ne peut non plus, selon nous, être déduit de la circonstance que l'octroi d'une aide était subordonné à la production de données qui ne peuvent être fournies que par les oléiculteurs. Cela n'exclut pas que les producteurs d'huile aussi se procurent de pareilles données, par exemple en stipulant des conditions dans ce sens lors de l'achat des olives. Il s'agit en outre d'éléments qui ne jouent un rôle que dans le cadre de la procédure de contrôle, et il ne découle aucunement du système que toutes les indications de cette nature doivent être fournies par le demandeur de l'aide. Il ne faut pas oublier en effet que, d'après le règlement no 3209/73, qui déclare qu'une aide est octroyée aux oléiculteurs, les documents tenus par les huileries (comptabilité matière) ont également de l'importance, sans qu'il puisse pour autant en être conclu que les demandeurs sont en réalité les huileries. ee) Enfin, nous devons encore examiner un argument dont nous reconnaîtrons qu'à première vue il est parfaitement propre à impressionner. Il part de la constatation que le règlement no 3209/73 que nous venons de citer, et en particulier de ses articles 2, 3 et 8, indiquent clairement que les titulaires du droit de demander et d'obtenir l'aide sont les oléiculteurs. De plus, il serait intéressant de noter que les considérants de ce règlement contiennent des formulations analogues à celles qui figurent dans les motifs du règlement no 136/66/CEE. C'est ainsi qu'ils parleraient de la nécessité de définir les principes suivant lesquels l'aide visée à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE est octroyée aux producteurs d'huile d'olive, et qu'ils signaleraient aussi l'intérêt considérable que l'aide présente pour les producteurs d'huile. Ces considérations montreraient que la notion de «producteurs d'huile d'olive» est en réalité une notion indéfinie, qui englobe aussi les oléiculteurs, si bien que, pour préciser et interpréter l'article 10 du règlement no 136/66/CEE, il faudrait encore tenir compte d'autres éléments. Dans l'hypothèse où l'on ne procéderait pas ainsi, mais où l'on partirait de l'idée que la notion de «producteurs d'huile d'olive» utilisée dans le règlement no 136/66/CEE est précise et a le sens que lui donne le défendeur, force serait de constater que le règlement no 3209/73, qui se fonde sur l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE, s'en écarte, ce qui, du fait que le règlement de base a été arrêté suivant une procédure autre que celle du règlement no 3209/73, soulèverait la question de la validité de ce dernier. A ce sujet, nous observerons immédiatement qu'il est par principe douteux de se reporter, pour interpréter un règlement qui date de 1966, à des règlements qui ont été arrêtés plus tard. En principe, les textes de loi doivent être interprétés sur la base de leur seul contenu et, à la rigueur, en tenant compte des circonstances qui existaient à l'époque de leur adoption. D'autre part, nous doutons que l'utilisation, dans les considérants du règlement no 3209/73, de formules qui figurent aussi dans les considérants du règlement no 136/66/CEE, permette de considérer le règlement de 1973 comme une interprétation authentique de notions contenues dans le règlement de base, qui a de fait été arrêté, comme on l'a dit, selon une autre procédure. En réalité, les considérants allégués avaient sans doute pour seul objet de renvoyer à l'objectif général qui, pour l'octroi de l'aide, avait déjà été exprimé dans le règlement de base. C'est pourquoi nous ne pensons pas que l'argument dont il est ici question justifie de revoir notre opinion de tout à l'heure sur l'interprétation à donner à la notion de «producteurs d'huile d'olive». A cela nous voudrions toutefois encore ajouter, parce que l'idée en a été évoquée au cours de la procédure, même si pour le litige au principal cet aspect n'a pas une importance décisive, que nous ne voyons aucun motif de douter de la validité du règlement no 3209/73. Ce texte a certes modifié le régime d'aide sur certains points, puisqu'il prévoit maintenant que les bénéficiaires sont les oléiculteurs. Ce changement n'appelle toutefois aucune réserve, car il se situe nettement dans la ligne) du règlement de base et tend même à renforcer les garanties de la réalisation de son objectif. De plus, cette modification entre indubitablement dans le large cadre de la fixation des principes de l'octroi de l'aide, dont le pouvoir appartient au Conseil conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE, d'autant que la désignation des producteurs d'huile comme bénéficiaires n'était pas entendue — comme les considérants du règlement no 136/66/CEE le montrent — dans un sens strict et inaltérable, mais plutôt dans le sens d'un arrangement de principe, convenable dans la situation de l'époque. ff) Aucun des arguments avancés par le gouvernement italien n'est donc — en fin de compte — de nature à ébranler l'interprétation que nous avons déduite, au début de notre examen, des termes mêmes et des considérants du règlement en cause.