CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. POIARES MADURO

présentées le 1er octobre 2009 ( 1 )

Affaire C-246/07

Commission européenne

contre

Royaume de Suède

«Manquement d’État — Violation des articles 10 CE et 300, paragraphe 1, CE — Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants — Proposition unilatérale d’un État membre d’inscrire une substance à l’annexe A de cette convention»

1. Le devoir de coopération loyale entre la Communauté et les États membres revêt une signification particulière dans l’exercice de compétences au titre du traité et il en va d’autant plus ainsi lorsque ces compétences sont partagées.

2. La présente affaire tire son origine de ce contexte. La Communauté et le Royaume de Suède sont toutes deux parties à un accord multilatéral qui réglemente les substances dangereuses pour l’environnement. Le Royaume de Suède peut-il proposer d’inscrire une nouvelle substance à l’accord ou bien est-il tenu d’agir conjointement avec la Communauté?

3. Comme nous le verrons, la réponse ne dépend pas uniquement de la question de savoir si le Royaume de Suède est compétent pour agir à titre individuel; elle dépend également de la question visant à déterminer comment il choisit d’agir.

I — Le cadre factuel et juridique

4. La présente affaire concerne la réglementation des polluants organiques persistants (ci-après les «POP»), lesquels constituent des substances particulièrement dangereuses pour l’environnement et la santé humaine. Les POP sont toxiques, résistent à la dégradation et se caractérisent par leur bioaccumulation (c’est-à-dire qu’ils remontent la chaîne alimentaire). En tant que tels, les effets négatifs des POP, induits par circulation dans l’air et l’eau, ainsi que par le biais des espèces migratoires, peuvent se produire loin de l’endroit où ils ont été rejetés initialement.

5. Ces effets négatifs transfrontières ont conduit à ce que les POP soient réglementés en vertu de plusieurs accords multilatéraux sur l’environnement. L’un de ces accords multilatéraux est constitué par la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (ci-après la «convention») ( 2 ). La convention est un accord mixte auquel tant la Communauté que le Royaume de Suède sont parties. Elle exige des parties de réduire ou d’éliminer le rejet des POP inscrits dans ses annexes.

6. Toute partie à la convention peut proposer qu’une substance soit considérée comme un POP et inscrite dans les annexes à la convention (ci-après «inscrite à la convention»). Le principe veut que, après que l’inscription d’une substance a été ainsi proposée, le comité d’étude des polluants organiques persistants (ci-après le «comité d’étude des POP») vérifie si la substance répond aux exigences de la convention, conduit une évaluation du risque et émet une recommandation finale relative à l’inscription éventuelle de la substance.

7. Tout au long de l’examen technique effectué par le comité d’étude des POP, les parties à la convention peuvent présenter des observations et, après que cet examen a été réalisé, elles prennent la décision finale quant à la question de savoir si la substance est inscrite à la convention. Les parties tiennent une conférence, habituellement une fois par an, afin de convenir d’amendements tels que ces inscriptions. La conférence des parties s’efforce de prendre des décisions par consensus, mais, à défaut, elle peut adopter des décisions à la majorité des trois quarts.

8. Il est important de souligner que, aux termes de la convention, toute partie à celle-ci peut refuser d’être liée par un amendement. Elle dispose d’une période d’un an pour prendre une décision à cet égard, ce qui coïncide avec la période précédant l’entrée en vigueur de l’amendement.

9. L’un des autres accords multilatéraux sur l’environnement portant réglementation des POP est constitué par le protocole à la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (ci-après le «protocole») ( 3 ), relatif aux polluants organiques persistants. Le protocole est comparable à de nombreux égards à la convention mais, comme son nom l’indique, il concerne principalement le transport dans l’air des polluants. L’une des similitudes clés consiste dans le fait que toute partie au protocole peut proposer qu’une substance soit inscrite sur la liste des POP figurant dans les annexes au protocole (ci-après «inscrite au protocole»). La Communauté et le Royaume de Suède sont tous deux parties au protocole.

10. Les effets négatifs transfrontières des POP ont également conduit à ce que ceux-ci soient réglementés au niveau communautaire, surtout dans le règlement no 850/2004 (ci-après le «règlement POP») ( 4 ).

11. La présente affaire concerne la proposition du Royaume de Suède d’inscrire à la convention un groupe particulier de substances, à savoir les sulfonates de perfluorooctane (ci-après les «SPFO»). On ne saurait contester que les SPFO puissent être qualifiés de POP. Toutefois, à la date de la proposition du Royaume de Suède, les SPFO n’étaient inscrits dans aucun des instruments internationaux et communautaires susmentionnés réglementant les POP.

12. Il est important de noter la chronologie des événements entourant la proposition du Royaume de Suède et de se demander également si ceux-ci concernent la convention ou bien le protocole.

13. Le 4 août 2004, la Commission a proposé que le Conseil l’autorise à présenter au nom de la Communauté et de ses États membres une proposition visant à amender les annexes à la convention et au protocole. La proposition de la Commission ne concernait pas les SPFO.

14. De plus, en août 2004, le Royaume de Suède a proposé que les SPFO soient inscrits au protocole ( 5 ).

15. Le 8 septembre 2004, le «groupe environnement international» du Conseil s’est réuni. Pendant cette réunion, le Royaume de Suède a soulevé la question de l’inscription des SPFO à la convention en déclarant qu’il s’attendait à ce qu’une telle inscription fasse l’objet d’une proposition commune et qu’il s’abstiendrait de présenter sa propre proposition dans l’intervalle. Le Royaume de Suède a soulevé de nouveau cette question lors de la réunion du groupe du .

16. En mars 2005, le Conseil a adopté des conclusions relatives à une proposition commune pour inscrire certaines substances à la convention. Le choix de ces substances devait se faire sur la base des substances déjà inscrites au protocole et qui étaient également couvertes par le règlement POP. Comme indiqué ci-dessus, les SPFO n’étaient couverts à l’époque par aucun de ces instruments (puisque aucune conclusion n’avait été adoptée sur la proposition de la Suède au titre du protocole).

17. Le 6 juillet 2005, le «groupe environnement international» du Conseil est parvenu à un accord sur une proposition commune pour inscrire les SPFO au protocole dès que la Commission aurait présenté une proposition concernant des mesures de contrôle au niveau communautaire.

18. Cette réunion du «groupe environnement international» a également concerné l’inscription des SPFO à la convention. Le Royaume de Suède a durci sa position et précisé que, si aucun accord n’était trouvé sur une proposition commune, il présenterait unilatéralement une telle proposition. En dépit de cela, le groupe est parvenu uniquement à s’accorder sur le fait que l’inscription de substances devrait être proposée tout en renvoyant à une date ultérieure la décision relative aux substances devant être inscrites.

19. Le 14 juillet 2005, conformément à la position qu’elle avait annoncée, le Royaume de Suède a proposé unilatéralement l’inscription des SPFO à la convention et il en a informé la présidence le même jour. Comme nous l’avons indiqué, la proposition du Royaume de Suède fait l’objet de la présente affaire et devrait être appréciée, par conséquent, par référence à la situation en vigueur à la date des faits. Toutefois, certains événements ultérieurs méritent d’être mentionnés.

20. Le 8 septembre 2005, le Conseil a décidé d’autoriser la Communauté et ses États membres à présenter une proposition commune en vue d’inscrire les SPFO au protocole ( 6 ) dès que la Commission aura déposé une proposition sur les restrictions sur l’utilisation des SPFO conformément à la directive 76/769/CEE ( 7 ).

21. Le 24 avril 2006, la Conseil a décidé d’autoriser la Communauté et ses États membres à présenter une proposition commune en vue d’inscrire certaines substances à la convention ( 8 ), au nombre desquelles ne figuraient pas les SPFO.

22. Dans l’hypothèse où les SPFO seraient finalement inscrits à la convention ou au protocole, ils figureraient également au nombre des substances couvertes par le règlement POP ( 9 ).

23. Après que le Royaume de Suède a présenté sa proposition, une directive introduisant des mesures de contrôle concernant les SPFO a également été proposée et adoptée ( 10 ).

24. La Commission a envoyé une lettre de mise en demeure au Royaume de Suède, par laquelle elle mettait en doute la compatibilité de sa proposition avec le droit communautaire. N’ayant pas été satisfaite des réponses données par le Royaume de Suède à sa lettre de mise en demeure et à l’avis motivé qui s’en était suivi, la Commission a introduit le présent recours au titre de l’article 226 CE.

II — Analyse

25. Il y a lieu de préciser d’emblée que la Commission ne conteste pas le fait que les SPFO devraient être considérés comme étant des POP; en effet, la législation communautaire ultérieure a confirmé que tel était bien le cas. En considération des effets transfrontières des SPFO et en l’absence de réglementation communautaire, le recours aux instruments internationaux a constitué l’unique moyen à même de permettre au Royaume de Suède d’éviter de tels effets négatifs sur son environnement et sur la santé de ses citoyens.

26. La Commission déclare que le Royaume de Suède n’était pas autorisé à agir concernant les dangers que présentaient les SPFO. Elle fait valoir qu’un cadre réglementaire communautaire existait déjà, notamment le règlement POP et la directive 76/769, bien que, à la date des faits, ce cadre réglementaire ne concernait pas les SPFO.

27. Comme les États membres l’ont souligné à juste titre, cela correspond à la teneur d’une compétence exclusive. Toutefois, la Commission n’a pas soulevé la question de la violation d’une compétence exclusive au stade requis de la procédure précontentieuse. Par conséquent, ce moyen devrait être considéré comme irrecevable et les arguments correspondants devraient être ignorés.

28. Or, même si un moyen tiré d’une violation d’une compétence exclusive était recevable, il serait voué à l’échec. Comme l’a déclaré la Cour, «cette compétence externe de la Communauté en matière de protection de l’environnement […] n’est pas exclusive mais bien, en principe, partagée entre la Communauté et les États membres» ( 11 ).

29. Tant le cadre réglementaire communautaire sur lequel s’appuie la Commission que l’adhésion du Royaume de Suède à la convention sont fondés sur le titre XIX du traité CE, lequel concerne l’environnement (articles 174 à 176 CE). La répartition des compétences opérée par le traité favorise l’action, puisque ni un État membre ni la Communauté ne peut empêcher l’autre de poursuivre un niveau plus élevé de protection de l’environnement.

30. En tant que tel, le cadre réglementaire communautaire en question devrait être compris comme introduisant des règles minimales qui ne font nullement obstacle à une action supplémentaire des États membres. Puisque le cadre en question ne couvrait pas les SPFO à la date des faits, la Communauté ne pouvait pas avoir acquis de compétence exclusive pour les réglementer ( 12 ).

31. Si le moyen tiré d’une compétence exclusive est irrecevable, la Commission a néanmoins soulevé à juste titre, dans la procédure précontentieuse, la question de la violation de l’article 10 CE, sur laquelle je me concentrerai ( 13 ). Cette violation alléguée présente deux aspects.

32. Le premier concerne le fond: et va de pair avec l’allégation voulant que la proposition du Royaume de Suède d’inscrire les SPFO à la convention ou, en pratique, toute substance compromet l’unité de la représentation internationale de la Communauté et de ses États membres.

33. Le second est d’ordre procédural et élude la question de savoir si le Royaume de Suède est compétent pour présenter de telles propositions pour se concentrer, à la place, sur la coordination de ces propositions avec un processus décisionnel en cours au niveau communautaire.

34. Je pense qu’il est utile d’analyser ces deux aspects séparément.

i) Le Royaume de Suède peut-il proposer l’inscription des SPFO à la convention?

35. L’argument principal de la Commission veut que, puisque la convention est un accord mixte, le Royaume de Suède n’est pas autorisé à agir individuellement, mais uniquement de manière conjointe à la Communauté ou en étant représenté par celle-ci. Il convient de noter que cet argument, tel qu’il est formulé par la Commission, peut être appliqué aisément à tous les accords mixtes.

36. Les accords mixtes sont typiques des situations de compétences partagées, comme c’est le cas dans la présente affaire. Il est vrai que la Cour a considéré que le besoin d’unité dans la représentation internationale de la Communauté et de ses États membres pouvait empêcher ceux-ci d’agir individuellement, et ce même si la compétence était partagée ( 14 ). Toutefois, le fait de retenir qu’une telle règle serait applicable quelle que soit la situation au titre d’un accord mixte reviendrait clairement à aller au-delà de cette jurisprudence.

37. L’unité de la représentation internationale de la Communauté et de ses États membres n’a pas de valeur indépendante; il s’agit simplement d’une expression du devoir de coopération loyale au titre de l’article 10 CE ( 15 ). La question visant à déterminer si cette unité est exigée par le devoir de coopération loyale peut être résolue seulement en analysant les obligations stipulées dans un accord spécifique.

38. Pareille analyse devrait être dictée, comme je l’ai dit précédemment, par la question de savoir si l’exercice de la compétence partagée par l’État membre — en l’espèce au travers d’un accord international — est susceptible de compromettre sérieusement l’exercice d’une compétence communautaire ( 16 ).

39. À la suite de l’analyse de la proposition du Royaume de Suède visant à l’inscription des SPFO à la convention, force est de constater que la compétence communautaire n’est pas mise en danger. La proposition du Royaume de Suède n’oblige pas la Communauté à se soumettre à des règles que celle-ci refuse, pas plus qu’elle n’affecte sa capacité à proposer des règles par lesquelles elle souhaite être liée.

40. Concernant l’assujettissement de la Communauté à de nouvelles règles, la convention autorise elle-même la Communauté à refuser d’être liée par tout amendement tel que l’inscription des SPFO (si l’examen technique auquel a donné lieu la proposition du Royaume de Suède débouchait sur un tel amendement) ( 17 ).

41. Pour ce qui est de la possibilité pour la Communauté de proposer de nouvelles règles, celle-ci demeure libre, conformément à la convention, tant d’influer sur l’examen technique des SPFO que de présenter des propositions relatives à leur traitement, de la même manière que si elle avait présenté elle-même la proposition initiale. Le Royaume de Suède s’est borné à mettre en œuvre la procédure pertinente, ce qui a donné lieu à l’examen technique des SPFO.

42. La Commission a mentionné deux difficultés pouvant faire obstacle à l’exercice de la compétence communautaire. Premièrement, la difficulté tenant au fait que la Communauté ait à agir de façon à éviter d’être liée par l’inscription des SPFO à la convention et, deuxièmement, que cette inscription puisse déclencher des demandes (non spécifiées) d’indemnisation des pays en développement qui pourraient influer sur les négociations futures relatives à d’autres substances.

43. Ces situations constituent des difficultés pour la Communauté, mais celles-ci ne sont pas excessives. Il convient de garder à l’esprit que ces difficultés doivent être mises en balance avec les droits légitimes des États membres et avec la sauvegarde des compétences de ces derniers. Le devoir de coopération loyale s’applique également aux actions des institutions communautaires visant les États membres ( 18 ).

44. Si les institutions communautaires empêchaient le Royaume de Suède de protéger adéquatement son environnement et la santé de ses citoyens en raison de vagues intérêts économiques, ou simplement parce que la Communauté est tenue de notifier la convention, elles rendraient excessivement difficile l’exercice des compétences du Royaume de Suède.

45. Le Royaume de Suède est donc en droit de proposer que les SPFO soient inscrits à la convention tout comme il était compétent pour adhérer à celle-ci en vertu de l’article 174, paragraphe 4, CE. Toutefois, lors de la présentation d’une proposition de ce type, le Royaume de Suède sera freiné par le fait que la Communauté est également partie à la convention. J’aborderai ce problème dans le point suivant.

ii) Le Royaume de Suède pouvait-il proposer d’inscrire les SPFO à la convention alors que le processus décisionnel de la Communauté était en cours?

46. Les incidences liées au devoir de coopération loyale ne prennent pas fin avec l’analyse de la question de savoir si le Royaume de Suède pouvait exercer sa compétence; la manière dont il l’a fait est tout aussi importante, sinon plus.

47. En effet, les actions entreprises par le Royaume de Suède peuvent compromettre l’exercice de la compétence communautaire non pas en raison de leur objet, mais parce qu’elles portent atteinte au processus décisionnel de la Communauté.

48. En matière d’accords mixtes, la Cour a déclaré qu’un État membre avait le devoir d’informer et de consulter les institutions communautaires avant de s’engager dans une action individuelle ( 19 ). Si le fait de satisfaire à cette obligation déclenche le processus décisionnel de la Communauté, ou que cela s’insère dans un processus en cours, il en résulte nécessairement qu’un État membre devrait s’engager pleinement et de bonne foi dans pareil processus.

49. Par conséquent, les incidences liées au devoir de coopération loyale sont de deux ordres: premièrement, les États membres doivent coopérer au processus décisionnel de la Communauté; et, deuxièmement, ils doivent s’abstenir d’agir individuellement, tout au moins pendant une période raisonnable, jusqu’à ce qu’une conclusion soit adoptée concernant ce processus ( 20 ).

50. Le Royaume de Suède semble avoir rempli avec succès la première partie de cette obligation: il a tenté de parvenir à une proposition commune concernant l’inscription des SPFO à la convention. Toutefois, les dernières menaces du Royaume de Suède d’agir individuellement pouvaient être perçues comme étant destinées à influer de manière disproportionnée sur le processus décisionnel de la Communauté et à porter atteinte, par conséquent, à l’intégrité du processus politique communautaire.

51. De plus, le Royaume de Suède a omis de remplir, dans son intégralité, la deuxième partie de cette obligation. Si une décision communautaire refusant d’inscrire les SPFO à la convention avait été adoptée, cet État membre aurait été libre d’agir individuellement. Toutefois, un examen attentif du processus décisionnel de la Communauté montre qu’aucune conclusion n’avait été adoptée jusqu’au moment où ledit État membre a agi. Aussi ce dernier aurait-il dû s’abstenir d’agir.

52. Au moment où le Royaume de Suède a présenté sa proposition, le «groupe environnement international» du Conseil était parvenu à un accord selon lequel une proposition commune serait présentée afin d’inscrire des substances à la convention. Bien qu’un accord devait encore être trouvé sur la question de savoir si les substances en question incluraient les SPFO, des conclusions précédentes du Conseil avaient établi une préférence pour des substances figurant déjà au protocole.

53. Non seulement le Royaume de Suède avait déjà proposé que les SPFO fussent inscrits au protocole, mais il existait également un accord au sein du «groupe environnement international» du Conseil selon lequel il fallait présenter une telle proposition au titre du protocole (qui s’est effectivement traduite ultérieurement par une décision du Conseil). L’imminence de l’inscription des SPFO au protocole a pour effet que le Royaume de Suède ne peut pas affirmer de bonne foi qu’une décision consistant à ne pas proposer l’inscription des SPFO à la convention a été prise.

54. Le fait que la décision du Conseil qui a suivi la proposition du Royaume de Suède ne concernait pas les SPFO est dénué de pertinence. La proposition de cet État membre a rendu superflue une proposition communautaire. En tout état de cause, ledit État membre aurait dû s’abstenir d’agir individuellement, précisément jusqu’à ce qu’une décision de ce type fût prise, de façon à respecter l’intégrité du processus décisionnel de la Communauté et à ne pas porter atteinte à l’équilibre interne des pouvoirs de celle-ci.

55. Le Royaume de Suède déclare que, s’il n’avait pas agi promptement, elle n’aurait pas pu présenter la proposition d’inscription des SPFO à la convention lors d’une prochaine conférence des parties, ce qui aurait retardé les choses d’une année supplémentaire au moins. Toutefois, le respect de l’obligation de coopération loyale peut impliquer de sacrifier les intérêts d’un État membre.

56. Le processus décisionnel de la Communauté est lent et les États membres doivent reconnaître que les résultats ne sont pas atteints aussi rapidement que lorsqu’ils agissent individuellement. Toutefois, s’ils étaient autorisés à contourner ce processus dès que cela leur conviendrait, la prise de décision au niveau communautaire ne poursuivrait aucun objectif. De plus, je suis d’avis qu’un degré de prudence devrait être observé concernant les États membres qui utilisent leurs compétences externes pour empiéter sur l’équilibre interne des pouvoirs du processus décisionnel de la Communauté.

57. Je partage l’argument voulant que les États membres ne doivent pas être pris dans un processus sans fin, dans lequel une décision finale de la Communauté serait reportée jusqu’au point d’inertie. Si tel s’avérait être le cas, il conviendrait de partir du principe qu’une décision a été prise et que les États membres devraient être autorisés à agir ( 21 ). Toutefois, tel n’était pas le cas en l’espèce: il suffit de souligner qu’un peu plus d’une semaine s’est écoulée entre l’annonce du Royaume de Suède, selon laquelle celui-ci agirait individuellement si un accord n’était pas trouvé, et la présentation effective de sa proposition.

58. Le Royaume de Suède n’a pas laissé ce processus décisionnel suivre son cours normal pour aboutir à une décision du Conseil favorable ou non à l’inscription des SPFO à la convention. Cet État membre aurait dû s’engager dans le processus décisionnel de la Communauté jusqu’à ce qu’une telle décision fût prise, même si, politiquement, il sentait que ses efforts pour parvenir à une proposition commune relative à l’inscription des SPFO à la convention étaient aussi vains que de vouloir arrêter des lemmings se précipitant vers le bord d’une falaise.

III — Conclusion

59. Eu égard à l’ensemble des arguments sus énoncés, je propose à la Cour de déclarer que, en proposant unilatéralement que les sulfonates de perfluorooctane devaient être inscrits dans les annexes à la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants avant l’adoption d’une décision communautaire à ce sujet, le Royaume de Suède a manqué à ses obligations au titre de l’article 10 CE.

( 1 ) Langue originale: l’anglais.

( 2 ) La convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants a été signée le 22 mai 2001 et est entrée en vigueur le .

( 3 ) La convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance a été conclue en 1979; le protocole date de 1998.

( 4 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, concernant les polluants organiques persistants et modifiant la directive 79/117/CEE (JO L 158, p. 7).

( 5 ) Par lettre du 31 octobre 2005, le Royaume de Suède a précisé que l’examen technique engagé par sa proposition était effectivement destiné à l’inscription des SPFO au protocole. Certains doutes sont apparus concernant les intentions du Royaume de Suède du fait de la déclaration faite par celui-ci dans le rapport de la 22e session de l’organe exécutif de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance du , dont le point 30 visait l’article 4, point d), d’une certaine décision 2003/10, aux termes de laquelle le groupe d’experts sur les POP créé en vertu du protocole «exécutera d’autres tâches […] que l’organe exécutif pourrait lui assigner» (alors que le Royaume de Suède ne se référait pas à l’article 4, point c), de cette décision, lequel concerne la préparation d’examens technique relatifs à de […] nouvelles substances dont l’inscription [au protocole] est proposée par les parties).

( 6 ) Document 11386/05 du 22 juillet 2005, la phase écrite de la procédure au sein du Conseil concernant cette décision ayant été clôturée le (document 13305/05).

( 7 ) Directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l’emploi de certaines substances et préparations dangereuses (JO L 262, p. 201); voir note 11 ci-dessous.

( 8 ) Décision du Conseil 8541/06/CE du 24 avril 2006. Son quatrième considérant est ainsi libellé: «En vertu de l’article 8 de la convention, toute partie peut soumettre au Secrétariat une proposition d’inscription d’une substance chimique aux annexes de la convention. […] Compte tenu de l’exigence de coopération étroite dans la représentation internationale de la Communauté, il convient que les propositions soient soumises conjointement par la Communauté et les États membres.» La Commission a ajouté une déclaration à cette décision, dans laquelle elle a affirmé la position voulant que la décision «vient entièrement étayer la thèse selon laquelle les États membres ne peuvent pas procéder à des propositions unilatérales non avalisées au niveau du Conseil».

( 9 ) Voir article 1er, paragraphe 1, du règlement POP.

( 10 ) Directive 2006/122/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, portant trentième modification de la directive 76/769 (sulfonates de perfluorooctane) (JO L 372, p. 32); la directive avait fait l’objet d’une proposition de la Commission le .

( 11 ) Arrêt du 30 mai 2006, Commission/Irlande (C-459/03, Rec. p. I-4635, point 92).

( 12 ) La Communauté peut acquérir une compétence exclusive au travers d’une réglementation interne conformément au principe AETR bien connu (voir arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, Rec. p. 263, et avis 1/94, Rec. p. I-5267, point 77).

( 13 ) La Commission a aussi déclaré qu’il y avait violation de l’article 300, paragraphe 1, CE; toutefois, comme le Royaume-Uni l’a souligné à juste titre, cette disposition concerne la «conclusion d’accords», alors que c’est l’article 300, paragraphe 2, CE qui concerne les «positions à prendre au nom de la Communauté dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des décisions ayant des effets juridiques». En conséquence, contrairement aux arguments avancés par la Commission, une violation de l’article 300, paragraphe 1, CE ne couvrirait pas en tant que telle la proposition du Royaume de Suède et ses effets sur la compétence communautaire en matière d’inscription de substances à la convention.

( 14 ) Voir avis 1/94, précité, point 108.

( 15 ) Voir Hillion, C., «Mixity and coherence in EU external relations: the significance of the ‘duty of cooperation’», CLEER Working Papers no 2009/2 p. 6.

( 16 ) Voir mes conclusions dans les affaires Commission/Autriche, C-205/06, et Commission/Suède, C-249/06, publiées sous l’arrêt du 3 mars 2009 (C-205/06, Rec. p. I-1301), points 36 à 42.

( 17 ) La convention interdit le double exercice de droits par les États et les organisations internationales qui y sont parties, et exige une déclaration de compétence relative à l’exercice de ces droits. Toutefois, les parties à la présente affaire s’accordent à dire que ce principe ne s’applique pas au droit de refuser d’être lié par des amendements à la convention. Cette interprétation consensuelle doit être acceptée, car l’issue d’une action au titre de l’article 226 CE ne devrait pas dépendre d’une interprétation contestée d’un accord international (voir mes conclusions dans les affaires précitées, Commission/Autriche et Commission/Suède, point 62, et les conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire C-118/07, Commission/Finlande, points 34 et 35).

( 18 ) Voir arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, Rec. p. I-701, point 25). Il y a lieu de noter que cette affaire concernait une compétence communautaire exclusive.

( 19 ) Arrêt du 30 mai 2006, Commission/Irlande (C-459/03, Rec. p. I-4635, point 179).

( 20 ) La Cour a dit pour droit que, lorsque le processus décisionnel a abouti à une décision du Conseil autorisant la Commission à négocier un accord multilatéral, cela implique, «sinon un devoir d’abstention dans le chef des États membres, à tout le moins une obligation de coopération étroite entre ces derniers et les institutions communautaires de manière à faciliter l’accomplissement de la mission de la Communauté ainsi qu’à garantir l’unité et la cohérence de l’action et de la représentation internationales de cette dernière» (voir arrêts du 2 juin 2005, Commission/Luxembourg, C-266/03, Rec. p. I-4805, point 60, et du , Commission/Allemagne, C-433/03, Rec. p. I-6985, point 66). Étant donné que, dans ces affaires, le processus de prise de décision avait été concluant, la Cour s’est concentrée sur le devoir absolu des États membres de coordonner leur action avec la décision du Conseil ainsi adoptée; un devoir d’abstention a été admis seulement en principe puisque, d’après mes remarques ci-dessus, un tel devoir ne s’appliquerait qu’à l’action des États membres susceptible de compromettre sérieusement les objectifs de la décision du Conseil (voir note 18 ci-dessus).

( 21 ) De manière comparable, la Cour a considéré que le Conseil était autorisé à renoncer à l’avis du Parlement européen si ce dernier s’abstenait de donner cet avis en violation du devoir de coopération loyale (voir arrêt du 30 mars 1995, Parlement/Conseil, C-65/93, Rec. p. I-643, points 26 à 28).