CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 14 MAI 1975 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La procédure de renvoi sur laquelle nous nous prononçons aujourd'hui concerne des problèmes de compensation monétaire à la frontière, c'est-à-dire un domaine qui a déjà été évoqué dans toute une série d'autres procédures, et notamment dans l'affaire 34-74 (SA Roquette Frères/État français, arrêt du 12.11.1974).

Il n'est donc pas nécessaire que nous exposions tout d'abord la structure fondamentale de ce régime, qui a été établi par le règlement no 974/71 du Conseil du 12 mai 1971 (JO L 106 du 12.5.1971) et modifié par le règlement no 509/73 du Conseil du 22 février 1973 (JO L 50 du 23.2.1973), en ce qui concerne entre autres les États membres dont la monnaie s'est dépréciée au-delà de la limite de fluctuation autorisée par la réglementation internationale du 12 mai 1971.

Quant aux faits qui sont à l'origine de la procédure au principal, il nous suffira de rappeler brièvement ce qui suit.

La requérante au principal, une fabrique italienne de pâtes alimentaires, a exporté en république fédérale d'Allemagne, le 6 août 1973, des pâtes produites à partir de semoule de blé dur. En application de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 974/71, cette opération a été soumise au versement d'un montant compensatoire de 3365 lires par quintal, conformément à l'annexe I, partie 8, du règlement no 2012/73 de la Commission du 31 juillet 1973 (JO L 213 du 1.8.1973), qui est entré en vigueur le 1er août 1973.

La requérante considère cette charge à l'exportation comme injustifiée. C'est la raison pour laquelle, après avoir versé le montant précité, tout en protestant contre cette exigence, afin de pouvoir effectuer l'exportation, elle a saisi la «pretura» de Trieste, le 3 décembre 1974, d'une requête en injonction dirigée contre l'Administration des finances de l'État italien et tendant à obtenir le remboursement des montants compensatoires. Elle fait valoir que, pendant la période considérée (à savoir du 4 au 7. 8. 1973), les importations de blé dur en provenance de pays tiers n'ont pas été soumises à un prélèvement — ainsi qu'il résulte du règlement no 2134/73 (JO L 216 du 4. 8. 1973) — en raison du niveau des prix sur le marché mondial et que l'exportation de ce produit vers les autres États membres ne donnait donc pas lieu non plus au versement des montants compensatoires monétaires. C'est ce qui résultait de l'article 4 bis, paragraphe 2, qui a été introduit dans le règlement no 974/71 par le règlement no 509/73 et qui est rédigé comme suit:

«Dans les échanges entre les États membres et avec les pays tiers, les montants compensatoires applicables en raison d'une dépréciation de la monnaie concernée ne peuvent être supérieurs à la charge à l'importation en provenance des pays tiers.»

Certes, l'exonération du prélèvement ne valait pas pour l'importation de pâtes alimentaires, en raison du régime particulier applicable à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles, et en vertu duquel le prélèvement est fixé chaque fois pour une période de trois mois (cf. art. 5 et 6 du règlement no 1059/69 — JO L 141 du 12. 6. 1969). A l'époque litigieuse, ces marchandises étaient en effet grevées d'un élément mobile, calculé en fonction des quantités respectives de produits de base transformés et qui s'élevait à 3612 lires par quintal. Cela résultait des dispositions combinées de l'annexe I du règlement no 2210/73 de la Commission (JO L 231 du 20. 8. 1973), qui est entré en vigueur le 21 août 1973, et du règlement de la Commission no 3085/73, qui prévoyait l'application de l'élément mobile figurant au règlement no 2210/73, sur demande des intéresssés, aux importations réalisées entre le 2 et le 20 août 1973.

La requérante estime pourtant que le système du règlement de base sur la compensation monétaire ne permet pas de prendre en considération cette charge à l'importation pour le produit de transformation, qu'il faut au contraire considérer le sort des produits de base et se référer dès lors exclusivement, aussi pour l'application de l'article 4 bis, paragraphe 2, à la charge à l'importation applicable aux produits de base. D'après ce raisonnement, il n'était pas permis, déclare-t-elle, de percevoir des montants compensatoires sur l'exportation de pâtes pendant la période en cause.

Par ordonnance du 7 décembre 1974, le «pretore» a suspendu la procédure et il a posé à la Cour de justice les deux questions suivantes:

1) Doit-on considérer, aux fins de l'application de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 509/73, que, pour les pâtes alimentaires, la charge à l'importation est constituée par le seul élément mobile ou par cet élément mobile auquel s'ajouterait l'élément fixe, tous deux prévus par le règlement no 160/66?

2) Au cas où la charge à l'importation, dont question au point 1 ci-dessus, serait constituée par le seul élément mobile, l'Italie pouvait-elle appliquer légalement le montant compensatoire prévu par les règlements no 974/71, 648/73 et 1463/73, qui consistait à percevoir 3365 lires par quintal de produit (cf. règlement no 2102/73/CEE, annexe VIII, position tarifaire 19.03) à l'exportation de pâtes alimentaires vers les pays membres et vers les pays tiers, au cours de la période où les prélèvements afférents au produit agricole de base — blé dur — (qui représentent l'élément mobile pour les pâtes alimentaires) étaient égaux à zéro? En toute hypothèse, au cas où le prélèvement à l'importation sur les produits agricoles de base serait supérieur à zéro, le montant compensatoire monétaire à l'exportation pouvait-il être supérieur audit prélèvement?

Voici notre point de vue à propos de ces questions.

1. Sur la première question

Cette question s'explique par le fait que l'importation en provenance de pays tiers de certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles donne lieu, en vertu du règlement no 1059/69 (JO L 141 du 12. 6. 1969) qui a remplacé le règlement no 160/66 cité dans la question posée (JO du 28. 10. 1966, p. 3361), à la perception d'un élément fixe, destiné à protéger l'industrie de transformation, et d'un élément mobile, qui correspond à la charge du prélèvement applicable aux produits de base contenus dans les produits transformés. La relation établie, en cas d'exportation d'un État membre à monnaie faible vers un autre État membre, entre la compensation monétaire à la frontière et la charge à l'importation en provenance de pays tiers, pouvait donc laisser planer un doute sur le point de savoir si, par charge à l'importation, il fallait entendre la charge totale ou seulement la charge partielle calculée en fonction du prélèvement applicable aux produits de base.

A ce propos, toutefois, la Cour de justice a déjà dit très clairement dans la décision préjudicielle qu'elle a rendue dans l'affaire 34-74, concernant l'exportation de France de produits transformés à base de maïs, que la charge à l'importation visée à l'article 4 bis, paragraphe 2 du règlement no 974/71 est constituée, pour les produits dont le prix dépend de celui des produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles, par le seul élément mobile qui est destiné à tenir compte des prix des produits de base. Tant la Commission que la requérante au principal se contentent de renvoyer à cette décision, à laquelle nous pouvons donc nous en tenir, également dans la présente procédure, et cela d'autant plus qu'aucun nouvel élément d'appréciation n'est apparu.

2. Sur la seconde question

Comme la Commission l'a relevé à bon droit, la seconde question qui nous a été posée comprend plusieurs parties.

D'une part, elle tend apparemment à faire préciser si, dans le cas où la charge à l'importation est constituée par le seul élément mobile, un État membre peut percevoir des montants compensatoires monétaires dépassant cet élément. D'autre part, elle vise à savoir si l'article 4 bis du règlement no 974/71 permet de soumettre l'exportation de produits transformés à un montant compensatoire supérieur au prélèvement applicable le même jour au produit de base concerné, en d'autres termes, si la disposition précitée permet de frapper les produits transformés d'un montant compensatoire quelconque, même lorsque le prélèvement applicable au produit de base le jour de l'importation est égal à zéro.

La réponse à la première partie de la question ne nous paraît pas non plus poser de difficultés particulières.

La Commission a exposé clairement que l'instauration du régime prévu à l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71 a obligé de procéder à une répartition des tâches entre les organes communautaires et les autorités des États membres. Cette répartition est devenue nécessaire parce que la fixation des deux éléments déterminants, à savoir, d'une part, les montants compensatoires monétaires et, d'autre part, les charges à l'importation ne saurait s'effectuer dans un seul et même acte. Ces montants dépendent en effet de facteurs différents: les montants compensatoires sont fonction des modifications intervenues dans les rapports entre les taux de change, tandis que les charges à l'importation sont fonction des fluctuations des prix du marché mondial par rapport aux prix communautaires. Ces divers facteurs n'évoluent pas parallèlement, ce qui exclut qu'il puisse en être tenu compte synthétiquement dans un même acte. En raison des modifications fréquentes que subissent les charges à l'importation, les-dits montants auraient sinon dû être fixés quotidiennement et le système de compensation monétaire, qui est de toute manière déjà extrêmement complexe, serait devenu très difficile à gérer.

C'est en raison de cette situation que des dispositions d'application en matière de compensation monétaire ont prévu que les États membres comparent les montants compensatoires fixés par la Commission avec les charges à l'importation et qu'ils veillent au respect des dispositions de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71 (cf. art. 5, paragraphe 1, du règlement no 1463/73 de la Commission du 30. 5. 1973 — JO L 146 du 4. 6. 1973 — qui est libellé comme suit:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des dispositions de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71.»)

Dans les considérants de ce règlement, il est dit très clairement à ce sujet:

«qu'il est indiqué de prévoir que le respect de cette disposition (il s'agit de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71) relève en principe des États membres importateurs.»

D'un autre côté, il est tout à fait évident aussi que les États membres ne disposent pas en cette matière de la moindre marge d'appréciation. Cela découle déjà des termes de l'article 4 bis, paragraphe 2, selon lequel, dans les échanges entre les États membres et avec les pays tiers, les montants compensatoires applicables en raison d'une dépréciation de la monnaie concernée ne peuvent être supérieurs à la charge à l'importation en provenance de pays tiers.

Il s'ensuit incontestablement que les États membres ne peuvent pas percevoir de montants compensatoires supérieurs à ceux que la règle de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71 permet d'appliquer, et la première partie de la seconde question ne saurait donc recevoir — conformément au point de vue soutenu tant par la Commission que par la requérante — qu'une réponse négative.

L'examen de la deuxième partie de la seconde question s'avère par contre un peu plus difficile. Elle soulève, comme vous le savez, la question de savoir ce que l'article 4 bis, paragraphe 2, déjà cité du règlement no 974/71 entend, dans le cas de marchandises résultant de la transformation de produits agricoles, par charge à l'importation en provenance de pays tiers.

La Commission soutient à ce sujet qu'il ne saurait s'agir de la charge qui grève les produits de base, mais exclusivement de la charge applicable aux produits de transformation effectivement exportés. La requérante au principal, quant à elle, n'entend se référer qu'au sort des produits de base. Elle se fonde à cet égard sur la structure fondamentale du régime de compensation monétaire tel qu'il résulte, selon elle, de l'article 2 du règlement no 974/71, et elle fait valoir que d'autres mesures du secteur agricole — à savoir les règles relatives aux restitutions à l'exportation et le régime de compensation applicable dans les rapports avec les nouveaux États membres — se réfèrent, elles aussi, aux produits de base. Dans l'hypothèse contraire, il se créerait, à son avis, des distorsions de concurrence et des discriminations que le système de compensation vise précisément à éviter. Cela signifie, déclare-t-elle, que le régime institué par l'article 4 bis, paragraphe 2, devrait être considéré comme illégal, si l'interprétation proposée par la Commission était la seule qui dût être retenue.

En ce qui concerne ce point litigieux, il est incontestablement exact que pour calculer la compensation monétaire, il faut partir, selon la règle fondamentale posée à l'article 2 du règlement no 974/71, de l'influence exercée par les mesures monétaires visées sur les produits agricoles de base et leurs prix. Pour les produits dérivés, dont les prix sont fonction des prix applicables aux produits de base, il ne saurait y avoir de compensation monétaire qu'au prorata de l'incidence de l'application des montants compensatoires applicables aux produits de base sur les prix des produits transformés. Cela permet d'affirmer que, dans le cadre de la disposition précitée, c'est manifestement le sort des produits de base qui est déterminant.

Le cas qui nous occupe ne soulève cependant pas essentiellement le problème de la portée de l'article 2, mais bien celui de savoir comment l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71 doit être entendu.

Ce qui importe à cet égard est la relation particulière établie par cette disposition entre les montants compensatoires monétaires et les charges à l'importation en provenance de pays tiers, c'est-à-dire les prélèvements. Ceux-ci se sont vu conférer une fonction limitative, et cela, si nous avons bien compris, pour des motifs de politique économique bien précis: dans l'intérêt du maintien de la préférence communautaire, il fallait ne pas favoriser outre mesure les importations de pays tiers. Compte tenu du fait qu'il s'agit là d'une mise en corrélation de régimes intrinsèquement différents, qui — selon les termes de la Commission — a créé une brèche dans la logique du système de la compensation monétaire, et eu égard en outre à la circonstance que c'est le Conseil lui-même qui a établi cette corrélation, qu'il n'existe donc pas de différence de rang par rapport à l'article 2, il ne nous paraît nullement évident qu'il faille se laisser guider, pour interpréter cette disposition, par les principes dont s'inspire l'article 2, du moins dans le sens où la requérante les entend. Il convient au contraire, de façon plus judicieuse, d'asseoir cette interprétation sur l'économie générale de la réglementation, et notamment, puisqu'il s'agit d'une réglementation en matière agricole, de tenir compte des structures fondamentales qui prévalent dans ce domaine. A cela s'ajoute, nous semble-t-il, le fait que nous ne pouvons pas perdre de vue la nécessité d'essayer d'aboutir à un résultat praticable et d'éviter, dans toute la mesure du possible, une interprétation qui créerait, dans l'application de la réglementation, une insécurité juridique insupportable.

Ces constatations fondamentales font nécessairement surgir immédiatement des doutes sérieux concernant l'exactitude de la thèse soutenue par la requérante, qui se réfère tout simplement à la logique d'une situation relativement simple (prélèvement égal à zéro pour les produits de base), dont elle déduit ensuite que, lors de l'exportation de produits transformés, il ne saurait être justifié de tenir compte des charges à l'importation applicables à ceux-ci et d'en arriver ainsi à soumettre les produits transformés à des montants compensatoires. Pour constater que l'examen n'est effectivement pas aussi simple, il suffit d'envisager d'autres cas d'espèce. A y regarder de plus près, il apparaît en outre que la requérante n'a pu aboutir à l'interprétation qu'elle soutient qu'en négligeant certains facteurs essentiels d'ordre économique.

Les réserves qu'appelle la seule prise en considération de la charge qui grève les produits de base à la date de l'exportation des produits transformés apparaissent clairement lorsqu'on part d'une situation dans laquelle le produit de base transformé est soumis à un taux de prélèvement déterminé ou lorsqu'on envisage un cas d'espèce dans lequel la fabrication du produit transformé exige plusieurs produits de base soumis à des prélèvements différents. Si on se référait exclusivement, dans le premier cas cité, au taux de prélèvement applicable aux produits de base, on aboutirait toujours à des résultats déformés et partant inacceptables, lorsque la fabrication d'une certaine quantité du produit transformé exige une quantité plus importante du produit de base. En cas d'utilisation de plusieurs produits de base soumis à des taux de prélèvement différents, la situation deviendrait encore plus problématique, car il faudrait alors se demander quel taux de prélèvement doit être retenu ou dans quelle proportion les taux de prélèvement doivent être pris en considération. Cela montre que si, pour l'application de l'article 4 bis, paragraphe 2, on peut certes partir de la charge prévue pour les produits de base, on ne peut toutefois pas faire simplement application des taux de prélèvement applicables aux produits de base, mais qu'il faut se conformer au mode de calcul des prélèvements applicables aux produits transformés, qui tient compte, comme vous le savez, des quantités respectives de produits de base contenus dans un produit de transformation.

De plus — et nous revenons ainsi à l'observation selon laquelle la requérante a omis de tenir compte, en développant sa thèse, de certains facteurs essentiels d'ordre économique —, il est manifeste qu'il n'est pas possible de déclarer déterminante la charge qui grève les produits de base le jour de l'exportation des produits transformés. Ce n'est pas par référence à cette date-là, en effet, que se déterminent les conditions de production pour la fabrication du produit de transformation exporté, mais bien par référence à une date antérieure. La requérante a d'ailleurs concédé elle-même qu'entre l'entrée, dans la fabrique de pâtes alimentaires, du produit de base constitué par la farine et la vente du produit fini se situent trois à quatre jours. Sans doute faut-il cependant, même pour les pâtes, partir d'un délai encore plus long, puisque les facteurs de production ne doivent pas être déterminés par référence à la date d'entrée du produit de base, mais à tout le moins en fonction de la date de son acquisition. On pourrait certes se figurer que, dans la mesure où le délai compris entre l'acquisition des produits de base et la vente des produits finis est déterminant, le calcul de la charge compensatoire tient compte des particularités de chaque produit de transformation. Eu égard au grand nombre de produits transformés de nature différente, à leur composition et à leur durée de fabrication, il nous parait cependant tout à fait indiscutable que l'application pratique puisse donner lieu à une telle différenciation. En d'autres termes, dans l'intérêt de la simplification administrative et de la praticabilité du système, il n'est pas possible d'éviter une certaine évaluation forfaitaire, qui est d'ailleurs chose courante dans les organisations de marchés agricoles. En définitive cependant, cela signifie tout simplement que pour l'application de l'article 4 bis, paragraphe 2, il faut, dans la mesure où il s'agit de produits transformés, se référer au régime de prélèvement applicable à ces derniers, comme la Commission l'a proposé. Selon ces règles — et abstraction faite de l'élément fixe qui, en effet, n'entre pas en ligne de compte dans le présent contexte, l'élément mobile, qui exprime le prélèvement applicable pour les produits de base, est fixé chaque fois pour trois mois et il est calculé sur la base de la moyenne des prix de seuil prévus pour cette période, ainsi que sur la base de la moyenne des prix caf en vigueur au cours d'une certaine période antérieure (cf. art. 6 du règlement no 1059/69).

C'est la raison pour laquelle nous penchons à croire qu'en ce qui concerne les produits de transformation, l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71 ne saurait être interprété qu'en ce sens: la charge à l'importation est constituée par celle qui vaut pour le produit transformé lui-même; il faut donc se référer à l'élément mobile correspondant, calculé conformément aux règles générales applicables aux produits de transformation.

A cette solution, en faveur de laquelle plaident aussi certaines formules de l'arrêt 34-74 — encore qu'il ne faille pas perdre de vue que le problème qui nous intéresse à présent ne prévalait pas dans cette affaire —, la requérante objecte toutefois qu'elle créerait des discriminations et des distorsions de marché et qu'elle doit dès lors être considérée comme douteuse. Son argumentation ne manque pas, il est vrai, d'une certaine force convaincante, car les faits concrets relativement simples de la présente espèce permettent précisément — et la requérante n'a pas négligé de le faire — de citer à titre d'exemples un certain nombre de cas qui doivent donner à réfléchir, dans lesquels les exportateurs italiens seraient désavantagés. Ces cas s'expliquent du fait que le montant du prélèvement, pour le produit de base constitué par le blé dur, est le cas échéant fixé quotidiennement, en fonction de la différence existant entre les prix caf et le prix de seuil, tandis que le prélèvement pour les produits de transformation n'est calculé que trimestriellement. C'est ainsi que du blé dur a pu être importé de pays tiers, à partir du 28 juillet 1973, sans être soumis à un prélèvement, alors que les pâtes alimentaires ont encore dû supporter, jusqu'au 8 octobre 1973, les éléments mobiles applicables.

Nous ne voyons cependant aucune possibilité de remédier à cette situation par une interprétation appropriée de l'article 4 bis, paragraphe 2. Il serait certes théoriquement concevable de ne pas tenir compte du régime de prélèvement prévu pour les produits transformés par le règlement no 1059/69 et d'envisager une application différenciée de la disposition concernée par les États membres, selon le produit en cause. Cette solution se heurte cependant au fait que le problème de la validité et de l'opportunité du règlement no 1059/69 au regard du régime de compensation monétaire n'a pas fait l'objet de la procédure et n'a donc pas été examiné avec toute la minutie requise. De plus, l'insécurité juridique considérable qu'implique une telle solution et le risque de voir le régime de compensation appliqué de ce fait d'une manière non uniforme devraient en toute hypothèse nous dissuader de le faire. De même, il ne nous paraît pas possible de mettre en doute, pour les motifs indiqués ci-dessus, la légalité du régime prévu à l'article 4 bis, paragraphe 2, et notamment de retenir une violation du principe de rang supérieur interdisant toute discrimination, principe que doivent évidemment respecter aussi les règlements du Conseil. Indépendamment du fait qu'une telle conclusion ne présenterait aucun intérêt pour la procédure au principal, parce qu'elle laisserait fondamentalement intact le régime de la compensation, il nous suffit de constater à cet égard que la Cour de justice n'a pas été saisie régulièrement d'un tel problème de validité et qu'en l'absence d'un approfondissement suffisant de ce problème, elle pourrait difficilement prendre adéquatement position à ce sujet. Abstraction faite de cela, nous avons d'ailleurs l'impression, si nous nous référons aux considérations de politique économique qui ont été avancées en rapport avec l'instauration du régime de l'article 4 bis, paragraphe 2, et à la situation économique qui existait à l'époque de l'adoption de cette réglementation, qu'il ne serait pas justifié de déclarer la réglementation illégale, compte tenu du pouvoir d'appréciation dont le Conseil dispose dans ce domaine. Le fait que le Conseil a lui-même suspendu ultérieurement l'application de cette réglementation n'y change rien. Cette décision s'explique par le changement intervenu dans la situation économique, spécialement par la montée des prix sur le marché mondial, mais elle ne permet évidemment pas de conclure que, dès son adoption, la réglementation litigieuse n'était pas adéquate.

C'est la raison pour laquelle nous maintenons que la deuxième partie de la seconde question posée par le juge de renvoi appelle une réponse allant dans le sens de l'interprétation que la Commission donne de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71.

3. Au total, l'arrêt à rendre sur la demande de décision préjudicielle formée par le «pretore» de Trieste pourrait dès lors être formulé comme suit:

a) Il n'y a pas lieu de s'écarter de l'interprétation de l'article 4 bis du règlement no 974/71 contenue dans l'arrêt rendu dans l'affaire 34-74. Il faut donc retenir que la charge à l'importation visée à l'article précité est constituée, pour les produits dont le prix dépend de celui des produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles, par le seul élément mobile, qui est destiné à tenir compte des prix des produits de base.

b) L'article 4 bis du règlement no 974/71, en liaison avec l'article 5, paragraphe 1, du règlement no 1463/73, ne permet pas aux États membres d'appliquer aux produits visés à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b), du règlement no 974/71 des montants compensatoires supérieurs aux éléments mobiles qui grèvent ces produits à l'importation en provenance de pays tiers.

c) Pour l'application de l'article 4 bis du règlement no 974/71 aux produits visés à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b), de ce règlement, les États membres ne doivent tenir compte que des charges à l'importation, au sens de la réponse donnée sous a), applicables au produit en cause, et non des charges à l'importation fixées pour les produits de base.

( 1 ) Traduit de l'allemand.