Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 16 janvier 1990. - Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. - Manquement - Non-respect d'une directive - Conservation des oiseaux sauvages. - Affaire C-339/87.



Recueil de jurisprudence 1990 page I-00851



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le cadre du litige

1 . Dans la présente affaire, la Commission demande à la Cour de constater qu' en ne prenant pas dans les délais prescrits toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( 1 ) ( ci-après "directive "), le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

2 . Conformément à l' article 18 de la directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de cette directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification . Cette notification a eu lieu le 6 avril 1979 . Par conséquent, le délai de transposition a expiré le 6 avril 1981 .

3 . La Cour a déjà statué dans cinq procédures d' infraction que la Commission lui a soumises pour non-respect de la directive 79/409 ( 2 ). L' un de ces arrêts, à savoir l' arrêt du 13 octobre 1987 dans l' affaire 236/85, concernait même une procédure d' infraction intentée contre les Pays-Bas . Dans cet arrêt, la Cour a déclaré qu' un certain nombre de dispositions de la Vogelwet ( loi sur les oiseaux ) ainsi que les règlements pris en application de ces dispositions n' étaient pas conformes à la directive .

La présente espèce se rapporte à un certain nombre de dispositions de la Jachtwet ( 3 ) ( loi sur la chasse ) de même qu' à une décision du ministre de l' Agriculture et de la Pêche, du 8 août 1977, prise au titre de l' article 20 de la Jachtwet ( Beschikking opening en sluiting van de jacht - décision relative à l' ouverture et à la fermeture de la chasse ) ( 4 ). Un règlement du ministre de l' Agriculture et de la Pêche relatif à la délivrance d' autorisations de chasser les oiseaux ( Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels ) ( 5 ) du 24 février 1987, quoique ayant été arrêté après l' avis motivé de la Commission du 11 février 1987, est lui aussi pertinent en l' espèce .

4 . En annexe à sa duplique, le gouvernement néerlandais a joint deux projets de règlement, le premier modifiant le règlement du ministre de l' Agriculture et de la Pêche du 24 février 1987, le deuxième modifiant la décision du ministre de l' Agriculture et de la Pêche du 8 août 1977 . Ces deux projets de règlement font apparaître l' intention du gouvernement néerlandais de tenir compte d' un grand nombre de griefs soulevés par la Commission . Il convient, néanmoins, de faire observer que le jour de l' audience ces projets de règlement n' étaient pas encore entrés en vigueur . En outre, le gouvernement néerlandais a déclaré qu' il était prêt à procéder aux modifications envisagées, tout en estimant pourtant que ces modifications n' étaient pas nécessaires . Il maintient, dès lors, le point de vue selon lequel les griefs de la Commission ne sont pas fondés . Dans ces conditions, nous estimons qu' on ne saurait tirer de l' existence des projets de règlement précités des arguments permettant d' étayer ou de contredire les griefs de la Commission .

5 . Les dispositions de la directive dont la Commission prétend qu' elles n' ont pas été transposées dans l' ordre juridique des Pays-Bas sont, pour la plupart, des interdictions . L' article 9 de la directive, qui, sous des conditions strictes, permet de déroger à ces interdictions, est également concerné .

En outre, nous observons qu' en réalité la Commission ne soutient pas que l' actuelle législation néerlandaise aurait été appliquée en violation de la directive . Les griefs qu' elle soulève concernent, en ordre principal, un certain nombre de dispositions de la Jachtwet ou de ses règlements d' application, considérées par la Commission comme contraires à la directive en ce qu' elles laissent subsister la possibilité d' une application contraire aux dispositions de cette même directive .

6 . Si nous analysons les moyens et arguments de la Commission et du gouvernement néerlandais, nous constatons que les divergences se concentrent autour de trois questions . Une première divergence concerne la question de savoir si une interdiction édictée par la directive doit être transposée dans l' ordre juridique national lorsque l' État membre soutient que la pratique interdite n' existe pas sur son territoire . Une deuxième divergence concerne la question de savoir si une interdiction édictée par la directive doit être transposée dans la Jachtwet elle-même ou si une transposition dans un règlement ministériel pris au titre de la loi suffit . Enfin, une troisième divergence est relative aux dérogations à une interdiction édictée par la directive : lorsque la directive soumet l' octroi de dérogations à des conditions strictes, suffit-il, dans ce cas, que les autorités publiques respectent de facto ces conditions ou est-il requis que ces conditions soient transposées dans un règlement de portée générale et publié?

Nous examinerons ci-après ces trois questions à la lumière de la jurisprudence de la Cour . Ensuite, le résultat de notre examen nous permettra de prendre position en ce qui concerne chacun des griefs soulevés par la Commission .

7 . Nous renvoyons au rapport d' audience en ce qui concerne les dispositions de la directive pertinentes en l' espèce, les dispositions de la législation néerlandaise, les antécédents du litige, le déroulement du procès et les moyens et arguments des parties . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure indispensable au raisonnement .

La jurisprudence de la Cour

8 . Aux termes de l' article 189, troisième alinéa, du traité CEE, la directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens . Dans son arrêt de 1976 dans l' affaire Royer ( 6 ), la Cour a dit pour droit que la liberté laissée par l' article 189 aux États membres quant au choix des formes et moyens, en matière d' exécution, laisse entière leur obligation de choisir les formes et moyens les plus appropriés en vue d' assurer l' effet utile des directives . Progressivement, la jurisprudence de la Cour a dégagé les critères qui permettent de définir d' une manière plus concrète ce qu' il convient d' entendre par "les formes et moyens ... appropriés" au sens de l' arrêt précité . Ainsi, il est de jurisprudence constante de la Cour que

"de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l' administration et dépourvues d' une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité" ( 7 ).

9 . Il est également de jurisprudence constante de la Cour que l' article 189 n' exige pas nécessairement une reprise des dispositions de la directive dans une disposition expresse et explicite . Ainsi, la Cour a déclaré à plusieurs reprises que

"la transposition en droit interne des normes communautaires n' exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ces dispositions dans une disposition expresse et explicite et qu' elle peut se satisfaire d' un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d' une façon suffisamment claire et précise" ( 8 ).

Dans chacun des arrêts portant sur la transposition de la directive concernant la conservation des oiseaux sauvages, la Cour a ajouté à ce motif ce qui suit :

"Toutefois, l' exactitude de la transposition revêt une importance particulière dans un cas comme celui de l' espèce où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire respectif, aux États membres" ( 9 ).

10 . Poursuivant dans le même ordre d' idées, la Cour a soumis à des conditions strictes le choix par les États membres des formes et des moyens de transposition de la directive concernée . Ainsi, dans l' arrêt précité du 8 juillet 1987 dans l' affaire Commission/Belgique ( point 16 ), la Cour a déclaré qu' un article de la loi belge sur la chasse donne lieu à une situation juridique ambiguë en ce qu' il n' exclut pas que des espèces d' oiseaux autres que celles énumérées à l' annexe II de la directive ne puissent être chassées en Belgique . Dans l' arrêt rendu le même jour dans l' affaire Commission/Italie ( point 39 ), la Cour a ajouté que, par la circonstance que la loi italienne n' instaure pas elle-même les critères et conditions auxquels l' article 9 de la directive soumet l' octroi de dérogations aux interdictions qu' elle prévoit, ni n' oblige les régions à tenir compte desdits critères et conditions, elle apporte un élément d' insécurité juridique quant aux obligations à respecter par les régions dans leurs réglementations

L' inexistence d' une pratique interdite par la directive ne suffit pas comme moyen de défense .

11 . A titre de défense contre divers griefs soulevés par la Commission, selon lesquels un certain nombre d' interdictions imposées par la directive n' ont pas été transposées dans l' ordre juridique national, le gouvernement néerlandais soutient que les pratiques interdites n' existent pas sur son territoire .

A notre avis, un tel moyen de défense ne pourrait être pris en considération que si le gouvernement néerlandais est en mesure de démontrer que la pratique interdite par la directive ne peut en aucun cas exister sur le territoire néerlandais, une preuve qui ne peut être fournie par le renvoi à la situation de fait existant à l' heure actuelle, car celle-ci peut toujours faire l' objet de modifications . Ainsi que cela ressort de la jurisprudence de la Cour indiquée ci-dessus, l' existence d' un cadre légal précis susceptible de garantir en droit, en toutes circonstances, la pleine application de la directive, est nécessaire pour se prémunir contre de telles modifications .

Loi ou dispositions ministérielles réglementaires?

12 . Un certain nombre de griefs soulevés par la Commission se rapportent à des dispositions de la Jachtwet qui autorisent, en principe, la chasse ou certaines formes de chasse aux espèces d' oiseaux protégés . Toutefois, l' exercice de ce droit de chasse de principe est ou peut être limité par d' autres dispositions de la Jachwet ou de ses règlements d' application . Dans les mémoires qu' elle a déposés, la Commission a défendu le point de vue selon lequel les dispositions concernées de la Jachtwet sont en elles-mêmes contraires à la directive en ce qu' elles laissent subsister la possibilité de réglementations ou d' applications contraires à la directive . Toutefois, à l' audience, le représentant de la Commission a adopté une position plus nuancée ( voir ci-après, au point 20 ).

13 . Pour examiner si une directive a été transposée, il convient de prendre en considération l' ordre juridique de l' État membre dans son ensemble . Par conséquent, une disposition légale doit être appréciée en liaison avec les dispositions d' application effectivement adoptées au titre de cette disposition . Lorsqu' une disposition légale déclare en principe ouverte la chasse à certaines espèces de gibier, sauf disposition contraire émanant du ministre compétent en la matière et qu' une telle disposition contraire ferme effectivement la chasse aux oiseaux sauvages, nous ne considérons pas qu' il y ait, dans ce cas, violation de la directive, pourvu que cette disposition contraire s' inscrive dans des dispositions normatives de portée générale et publiées qui reconnaissent aux particuliers des droits et/ou leur imposent des obligations . Nous inférons cette condition de la jurisprudence précitée de la Cour, dont il ressort que de simples pratiques administratives, en ce que, par nature, elles sont modifiables au gré de l' administration et dépourvues de publicité, ne constituent pas une transposition valable d' une directive . En effet, pareille transposition ne répond pas aux exigences de la sécurité juridique, car elle n' assure pas la stabilité, la publicité et la possibilité de contrôle de la règle communautaire .

14 . La décision du 8 août 1977 et le règlement du 24 février 1987, tous deux arrêtés par le ministre de l' Agriculture et de la Pêche, satisfont, à notre avis, à la condition définie ci-dessus .

Il n' y a pas lieu d' accorder de l' importance à la différence d' ordre terminologique existant entre ces deux textes réglementaires . Aux Pays-Bas, les actes ministériels normatifs de portée générale auraient jadis été désignés sous le terme "beschikking" ( décision ). Actuellement, ce terme est, en principe, réservé aux décisions dépourvues de caractère normatif et les actes de portée générale sont généralement désignés par les termes "verordening" ou "regeling" ( règlement ).

Tant la décision du 8 août 1977 que le règlement du 24 février 1987 se fondent sur un pouvoir normatif attribué par la Jachtwet ( à l' article 20 ) au ministre compétent . Cela nous paraît constituer une caractéristique importante qui distingue clairement ces deux textes réglementaires d' une simple règle administrative ( ou "pseudo-législation ") ( 10 ). En outre, ces deux textes réglementaires comportent des dispositions de portée normative générale qui peuvent être invoquées à l' encontre des particuliers, mais également par les particuliers . D' ailleurs, les autorisations ministérielles individuelles qui seraient octroyées en violation des textes réglementaires précités sont susceptibles de recours devant les juridictions administratives . Enfin, comme il est d' usage aux Pays-Bas en ce qui concerne les textes réglementaires de cet ordre, l' un et l' autre ont été publiés au Staatscourant ( Journal officiel néerlandais ).

15 . Il ressort, certes, du dossier que, dans une ordonnance rendue le 16 avril 1987 sur une demande de suspension d' autorisations individuelles qui avaient été délivrées au titre du règlement du 24 février 1987, le président de la section du contentieux du Raad van State a émis un doute quant à la question de savoir si ce règlement peut valablement être fondé sur l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet . Toutefois, il ajoutait qu' à ses yeux ce doute n' était pas déterminant au point de permettre, sur cette seule base, de prononcer la suspension des autorisations attaquées .

Il nous paraît que, aussi longtemps que le Raad van State n' a pas statué définitivement sur le caractère suffisant ou non du fondement juridique du règlement du 24 février 1987 - il a été confirmé à l' audience qu' un tel arrêt n' a jusqu' à présent pas été rendu -, la Cour doit considérer ce règlement comme ayant force contraignante . Nous ne voyons, par conséquent, dans les circonstances actuelles, aucune raison de revenir sur le point de vue que nous avons exprimé au point précédent .

La politique de dérogation doit être fixée dans des dispositions normatives de portée générale publiées

16 . Un certain nombre de griefs de la Commission ont trait à certaines dispositions de la Jachtwet qui donnent aux autorités publiques le pouvoir d' accorder des dérogations à des interdictions édictées par la directive, sans qu' il soit établi avec certitude que les conditions posées par l' article 9 de la directive soient réunies . Le gouvernement néerlandais objecte à ces griefs que, de facto, aucune dérogation n' est accordée sans qu' il ait été satisfait aux conditions posées par l' article 9 de la directive .

17 . Le danger existe que les mesures de protection prévues par la directive concernant la conservation des oiseaux sauvages soient vidées de leur contenu par des mesures de dérogation des États membres conçues d' une manière trop large . Dans ses arrêts précédents relatifs à la directive concernant les oiseaux sauvages, la Cour a clairement discerné ce danger . L' arrêt du 8 juillet 1987 dans l' affaire Commission/Italie ( points 38 et 39 ) précise les critères auxquels doit se conformer la politique d' octroi de dérogations au titre de l' article 9 de la directive : les dispositions dérogatoires doivent être appliquées d' une manière strictement contrôlée et sélective, de telle sorte que la chasse aux espèces d' oiseaux protégées soit limitée au strict minimum . Dans l' arrêt du 8 juillet 1987 dans l' affaire Commission/Belgique ( point 34 ), la Cour a, en outre, estimé qu' une réglementation nationale qui n' indique pas les raisons mentionnées à l' article 9, paragraphe 1, de la directive, pour lesquelles des dérogations peuvent être accordées, et qui ne mentionne ni les circonstances de temps et de lieu ni les contrôles auxquels elles sont assujetties excède, par sa généralité, les limites posées par l' article 9 de la directive .

18 . A notre avis, cette jurisprudence démontre clairement que le gouvernement néerlandais ne saurait invoquer une politique de dérogation qui, de facto, satisferait aux conditions posées par l' article 9 de la directive . L' exigence précitée de sécurité juridique et la stabilité, la publicité et la possibilité de contrôle qui lui sont inhérentes impliquent que ces conditions soient reprises avec une exactitude suffisante dans des dispositions normatives de portée générale publiées, de telle sorte que des dérogations accordées en contradiction avec ces dispositions puissent être identifiées et, si nécessaire, déclarées nulles . Ces conditions ne doivent toutefois pas, à notre avis, être inscrites dans la Jachtwet elle-même . Un règlement normatif de portée générale publié, tel que le règlement précité du 24 février 1987, suffit, pour autant qu' il soumette la délivrance d' une autorisation à des conditions qui reproduisent entièrement et avec précision les conditions mentionnées à l' article 9 de la directive .

19 . A la lumière de ce qui précède, nous examinerons ci-après la question de savoir si les griefs de la Commission sont fondés . Dans un souci de concision, nous utiliserons, au lieu de l' expression "dispositions normatives de portée générale publiées", les termes "dispositions normatives ".

Premier grief : la liste des oiseaux susceptibles d' être chassés

20 . La Commission estime que trois dispositions de la Jachtwet ( l' article 2, l' article 20, paragraphe 1, et l' article 20, paragraphe 2 ) de même que la décision du ministre de l' Agriculture et de la Pêche du 8 août 1977 sont contraires aux dispositions de la directive relatives aux oiseaux qui peuvent être l' objet d' actes de chasse . Comme nous l' avons indiqué précédemment, à l' audience, le représentant de la Commission a nuancé ce grief . En particulier, il a concédé que la Commission pourrait difficilement maintenir son grief selon lequel les articles 2 et 20 de la Jachtwet sont contraires aux dispositions de la directive si les projets de règlement dont il est question ci-dessus entraient en vigueur . Cette précision rejoint le point de vue que nous avons exprimé ci-dessus ( au point 13 ), selon lequel il n' est pas nécessaire que la Jachtwet elle-même soit modifiée pourvu que les dispositions de la directive soient transposées dans d' autres dispositions normatives prises au titre de la Jachtwet . Nous allons développer ci-après ce point de vue en ce qui concerne chacune des trois dispositions concernées de la Jachtwet .

L' article 2 de la Jachtwet

21 . Cet article énumère les espèces d' oiseaux qui, pour l' application de la Jachtwet, sont considérées comme du "gibier ". Cette énumération comprend notamment les espèces d' oiseaux suivantes vivant à l' état sauvage qui ne sont pas reprises à l' annexe II de la directive ( 11 ) et qui, par conséquent, conformément à l' article 5, sous a ), de la directive, ne sont pas susceptibles d' être l' objet d' actes de chasse, sauf dans les conditions prévues à l' article 9 de la directive : la bécassine double ( 12 ), la corneille noire et la corneille mantelée, le corbeau freux, le choucas, le geai et la pie . Le tétras-lyre figure également dans cette énumération . Cette espèce d' oiseaux sauvage est reprise en annexe II, partie 2, à la directive, mais avec l' indication que les Pays-Bas sont l' un des États membres dans lesquels, conformément à l' article 7, paragraphe 3, de la directive, en principe aucune autorisation ne peut être accordée pour chasser cette espèce . Enfin, l' article 2 de la Jachtwet mentionne toutes les espèces d' oies et de canards, quoique seules certaines espèces reprises à l' annexe II de la directive soient susceptibles d' être l' objet d' actes de chasse .

22 . Dans les mémoires qu' elle a déposés, la Commission déduit de la circonstance que certaines espèces d' oiseaux qui ne sont pas reprises à l' annexe II de la directive sont considérées comme du "gibier" à l' article 2 de la Jachtwet que, en principe, ces espèces sont susceptibles d' être l' objet d' actes de chasse . Elle estime que cette situation serait identique à celle que la Cour a condamnée dans son arrêt du 8 juillet 1987 dans l' affaire Commission/Belgique ( 13 ).

23 . Nous sommes d' accord avec le gouvernement néerlandais pour estimer que ce grief n' est pas fondé . La disposition concernée définit ce qu' il convient d' entendre par "gibier" pour l' application d' une loi qui entend régler non seulement la chasse au gibier, mais également la conservation des espèces sauvages et la réparation des dommages causés par le gibier . Étant donné les matières couvertes par la loi, nous estimons qu' on ne saurait déduire du seul fait que certaines espèces d' oiseaux sont considérées comme "du gibier" qu' en principe elles peuvent être l' objet d' actes de chasse . Par ailleurs, la situation diffère de celle qui se présentait dans l' affaire précitée, Commission / Belgique . Le débat dans cette dernière affaire avait pour objet une disposition qui se bornait à énumérer les animaux qui pouvaient être l' objet d' actes de chasse . Comme nous l' avons démontré, la présente affaire a trait à la délimitation du champ d' application d' une loi dont l' objet est plus large que la chasse .

L' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet et la décision du 8 août 1977

24 . Conformément à l' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet, la chasse au gibier mentionné à l' article 8, paragraphe 1 - outre les lapins, les renards et les chats retournés à l' état sauvage, les espèces d' oiseaux suivantes sont visées : le pigeon ramier, la corneille noire, le choucas, le geai et la pie -, est ouverte toute l' année, sauf dispositions contraires du ministre compétent . C' est en se fondant sur cette disposition que le ministre de l' Agriculture et de la Pêche a arrêté la décision du 8 août 1977 . Cette décision dispose que la chasse au geai est ouverte du 15 juillet au 30 avril suivant; il en découle que du 1er mai au 14 juillet le geai ne peut être l' objet d' actes de chasse .

25 . Dans les mémoires qu' elle a déposés, la Commission fait valoir que l' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet est, en deux points, contraire à la directive . Cette disposition déclare ouverte la chasse à la corneille noire, au choucas, au geai et à la pie bien qu' il s' agisse d' espèces d' oiseaux qui ne sont pas reprises à l' annexe II de la directive et qui, dès lors, ne peuvent, en principe, pas être l' objet d' actes de chasse . Le pigeon ramier est mentionné à l' annexe II, mais, conformément à l' article 7, paragraphe 4, de la directive, il ne peut, en principe, pas être l' objet d' actes de chasse pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance . En outre, la Commission estime que la décision du 8 août 1977 est contraire à la directive en ce qu' elle ouvre la chasse au geai pendant une période déterminée de l' année .

26 . Pour les motifs déjà exposés, nous estimons qu' il convient d' apprécier la question de savoir si les dispositions de la directive ont été transposées dans l' ordre juridique néerlandais en se fondant tant sur la loi que sur les dispositions normatives prises au titre de celles-ci . Nous ne partageons donc pas l' opinion selon laquelle l' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet serait contraire à la directive du seul fait que cette disposition déclare, en principe, ouverte la chasse à un certain nombre d' espèces d' oiseaux protégées . Toutefois, en lisant cette disposition en liaison avec la décision du 8 août 1977, nous constatons qu' un certain nombre de dispositions de la directive n' ont pas été transposées dans l' ordre juridique néerlandais . Ainsi, la réglementation actuelle autorise la chasse à la corneille noire, au choucas et à la pie pendant toute l' année, ainsi que la chasse au geai pendant une partie de l' année . Cette situation est contraire à la directive, laquelle n' autorise la chasse aux oiseaux qui ne sont pas repris à son annexe II que sous les conditions inscrites à l' article 9 de cette même directive . En outre, nous constatons que la réglementation actuelle autorise la chasse au pigeon ramier durant toute l' année, alors que l' article 7, paragraphe 4, de la directive interdit de chasser cette espèce d' oiseaux pendant une certaine période de l' année, excepté sous les conditions inscrites à l' article 9 de la directive ( 14 ).

27 . Le gouvernement néerlandais soutient que la réglementation actuelle serait justifiée du point de vue de la limitation des dommages importants pour l' agriculture et de la protection de la flore et de la faune . Il relève que l' article 9, paragraphe 1, de la directive autorise les États membres à accorder, pour ces motifs, des dérogations à l' interdiction de chasse . Or, affirme le gouvernement néerlandais, le ministre de l' Agriculture et de la Pêche ferait usage de la possibilité qui lui est offerte par l' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet, de prendre des mesures contraires chaque fois que des circonstances particulières ne rendent pas indispensable la protection des cultures, de la flore et de la faune .

28 . Nous sommes d' accord avec la Commission pour estimer que, en procédant de la sorte, le gouvernement néerlandais inverse le problème . Il convertit une interdiction générale de chasse dans l' intérêt de la protection des oiseaux sauvages et sous réserve de dérogations dans l' intérêt de l' agriculture, de la flore et de la faune en une autorisation générale de chasser dans l' intérêt de la protection de l' agriculture, de la flore et de la faune et sous réserve de dérogations dans l' intérêt des oiseaux sauvages . En outre, nous avons déjà relevé ci-dessus ( au point 18 ) que les conditions strictes indiquées à l' article 9 de la directive, en ce qui concerne la possibilité, pour les États membres, d' autoriser des dérogations aux interdictions, doivent être reprises dans l' ordre juridique national sous la forme de dispositions normatives précises . Tel n' est pas le cas en ce qui concerne l' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet, ni non plus en ce qui concerne la décision du 8 août 1977, qui sont effectivement des dispositions normatives publiées, mais qui, en raison de leur généralité, ne peuvent pas constituer le fondement de mesures dérogatoires conformément à l' article 9 de la directive ( 15 ).

L' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet et le règlement du 24 février 1987

29 . Conformément à l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet, après avoir consulté le Jachtraad ( Conseil de la chasse ), le ministre compétent détermine dans quelle mesure la chasse à d' autres gibiers que celui mentionné à l' article 8, paragraphe 1, sera ouverte . C' est en se fondant sur cette disposition que le ministre de l' Agriculture et de la Pêche a pris le "Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels" ( règlement relatif à la délivrance d' autorisations de chasser les oiseaux ) du 24 février 1987 . L' article 2 de ce règlement prévoit que le ministre peut accorder une autorisation de chasser une ou plusieurs des espèces d' oiseaux mentionnées en annexe . Dans cette annexe, sont repris l' oie à bec court, la bernache nonnette, la bernache cravant et le corbeau freux . Les articles 3 à 5 de ce règlement déterminent les conditions dans lesquelles l' autorisation peut être délivrée . Ces conditions sont inspirées par les conditions fixées à l' article 9 de la directive en ce qui concerne l' octroi d' une dérogation à l' interdiction de chasse inscrite à l' article 5 de la directive .

30 . Dans les mémoires qu' elle a déposés, la Commission fait valoir que l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet est contraire à la directive au motif que cette disposition autorise l' ouverture de la chasse à certaines espèces d' oiseaux qui ne figurent pas à l' annexe II de la directive ( par exemple, le tétras-lyre, la bécassine double, la corneille mantelée ) sans qu' il soit satisfait aux conditions posées par l' article 9 de la directive . Elle estime, en outre, que le règlement du 24 février 1987 ne répond que partiellement à ce grief, c' est-à-dire uniquement en ce qui concerne les espèces d' oiseaux reprises en annexe à ce règlement, mais non en ce qui concerne les espèces mentionnées à titre d' exemple ci-dessus .

31 . De son côté, le gouvernement néerlandais relève que, conformément à l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet, la chasse aux espèces d' oiseaux autres que celles mentionnées à l' article 8, paragraphe 1, est fermée, sauf disposition contraire . Le tétras-lyre, la bécassine double et la corneille mantelée ne sont pas repris à l' annexe au règlement du 24 février 1987 . Dès lors, la chasse à ces espèces d' oiseaux est fermée toute l' année . En outre, on ne délivre pas d' autorisations de chasser ces espèces d' oiseaux .

32 . Pour les motifs que nous avons exposés ci-dessus ( au point 13 ), nous estimons que l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet n' est pas contraire à la directive au seul motif que, conformément à cette disposition, la chasse à certaines espèces d' oiseaux protégées peut être ouverte en vertu d' un règlement ministériel . A notre avis, la disposition concernée doit être appréciée en liaison avec le règlement arrêté au titre de cette même disposition . A cet égard, nous constatons que le ministre compétent n' a pas fait usage de la possibilité offerte par l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet de déclarer ouverte, d' une manière générale, la chasse aux espèces d' oiseaux qui ne sont pas énumérées à l' annexe II de la directive . Nous considérons dès lors que, sur ce point, la législation néerlandaise n' est pas contraire à la directive .

Toutefois, nous constatons également que le ministre compétent estime que l' article 20, paragraphe 2, de la Jachtwet lui confère le pouvoir d' autoriser des dérogations spécifiques aux dispositions normatives de la Jachtwet ou de ses règlements d' application ( 16 ). Le règlement du 24 février 1987, arrêté au titre de cette disposition, constitue en effet un régime d' autorisation . Il ne s' applique toutefois qu' aux espèces d' oiseaux mentionnées en annexe à ce règlement .

Étant donné que, jusqu' à nouvel ordre, il y a lieu de considérer que le ministre possède le pouvoir précité ( voir ci-dessus, au point 15 ) et que l' article 20 de la Jachtwet lui donne donc la possibilité d' autoriser des dérogations aux interdictions prescrites par la directive, il faut, en même temps, qu' il soit établi avec certitude que ce pouvoir n' est exercé que dans les conditions posées par l' article 9 de la directive, non seulement en ce qui concerne les espèces d' oiseaux énumérées à l' annexe au règlement du 24 février 1987, mais également en ce qui concerne toutes les espèces d' oiseaux protégées par la directive . Le gouvernement néerlandais soutient que tel est bien le cas . En effet, il soutient, que de facto, des autorisations de chasser des espèces d' oiseaux qui ne sont pas reprises à l' annexe au règlement du 24 février 1987 ne sont pas délivrées . Toutefois, ainsi que nous l' avons exposé ci-dessus ( au point 18 ), une référence à une simple attitude de fait des autorités ne suffit pas . Les conditions prévues par l' article 9 de la directive en ce qui concerne l' octroi de dérogations ou la décision de ne pas accorder de dérogations doivent être inscrites dans des dispositions normatives ( 17 ).

Deuxième grief : les dérogations concernant certaines espèces d' oiseaux

33 . La Commission estime que trois dispositions de la Jachtwet ( les articles 8, 12 et 22 ) comportent des dérogations, concernant certaines espèces d' oiseaux, qui sont contraires à la directive .

Les articles 8 et 12 de la Jachtwet

34 . Selon l' article 8, paragraphe 1, de la Jachtwet, l' usager du terrain a le droit de chasser sur le terrain dont il a l' usage les lapins, les renards et les chats retournés à l' état sauvage, mais également les espèces d' oiseaux suivantes : le pigeon ramier, la corneille noire, le choucas, le geai et la pie . Conformément à l' article 8, paragraphe 3, de la Jachtwet, l' usager du terrain peut autoriser d' autres personnes à chasser sur les terrains dont il a l' usage . Aux termes de l' article 12, paragraphe 2, sous a ), de la Jachtwet, il est permis de chasser les espèces d' oiseaux précitées sans autorisation de chasse, excepté si l' on utilise un fusil .

35 . La Commission estime que ces dispositions sont contraires à la directive en ce qu' elles confèrent à l' usager du terrain le droit de chasser des espèces d' oiseaux qui ne sont pas reprises à l' annexe II de la directive ou de laisser chasser sans qu' il soit satisfait aux conditions de l' article 9 de la directive .

36 . Les droits que les dispositions concernées reconnaissent à l' usager du terrain ne peuvent être exercés que si le ministre compétent n' a pas fermé la chasse aux espèces d' oiseaux mentionnées à l' article 8, ainsi que l' article 20, paragraphe 1, de la Jachtwet lui en donne le pouvoir . Nous avons précédemment ( au point 26 ) déjà constaté que le ministre n' a pas ou pas complètement fermé la chasse à la corneille noire, au choucas, à la pie et au geai . Nous estimons que, pour cette raison, la réglementation actuelle est contraire à la directive . Mais, à notre avis, la Commission va trop loin lorsqu' elle soutient que les articles 8 et 12 de la Jachtwet sont, en tant que tels, contraires à la directive . Pour autant que d' autres dispositions normatives prises au titre de la Jachtwet limitent le droit de chasse de l' usager du terrain en ce qui concerne les espèces d' oiseaux protégées, nous ne considérerions pas qu' une telle réglementation - certes compliquée du point de vue de la technique législative - soit contraire à la directive .

L' article 22 de la Jachtwet

37 . Aux termes de l' article 22, paragraphe 2, de la Jachtwet, il est permis de chasser le gibier mentionné à l' article 8, paragraphe 1, entre autres au moyen de trébuchets . La Commission estime que cette disposition est contraire à l' article 8, paragraphe 1, de la directive, qui impose aux États membres l' obligation d' interdire le recours aux moyens de chasse énumérés en particulier à l' annexe IV, sous a ). Cette annexe mentionne expressément les pièges trappes . De son côté, le gouvernement néerlandais soutient que sur son territoire on ne chasse pas les oiseaux sauvages avec des trébuchets .

38 . Le gouvernement néerlandais ne démontre pas qu' il n' est pas possible de chasser avec des trébuchets aux Pays-Bas . Ainsi que nous l' avons déjà exposé ci-dessus ( au point 11 ), dans ces conditions, ce moyen de défense ne saurait être accueilli . L' interdiction du recours aux trébuchets doit, par conséquent, ressortir d' une disposition normative ( 18 ).

Troisième grief : la recherche, le ramassage et la détention d' oeufs de certaines espèces d' oiseaux

39 . Aux termes de l' article 10, paragraphe 2, sous b ), de la Jachtwet, la recherche, le ramassage et la détention d' oeufs du gibier visé à l' article 8, paragraphe 1, sont autorisés pour autant que la chasse à ce gibier soit ouverte . La Commission estime que cette disposition est contraire à l' article 5, sous c ), de la directive, disposition en vertu de laquelle les États membres doivent interdire de ramasser dans la nature et de détenir les oeufs d' oiseaux qui ne sont pas repris à l' annexe II de la directive, sauf dérogation conformément à l' article 9 . Le gouvernement néerlandais soutient que les actes concernés ne se produisent pas en pratique . En outre, il relève que l' article 10 de la Jachtwet n' autorise ces actes que pour autant que la chasse soit ouverte .

40 . Le moyen de défense qui consiste à soutenir qu' on ne ramasse pas, aux Pays-Bas, d' oeufs d' espèces d' oiseaux protégées ne saurait être accueilli dès lors que le gouvernement néerlandais ne démontre pas que cet acte n' est pas possible sur le territoire néerlandais . L' interdiction de principe édictée par la directive en la matière doit ressortir d' une disposition normative . A cet effet, l' article 10, paragraphe 2, de la Jachtwet ne doit pas nécessairement être modifié . Pour autant que cette disposition puisse se combiner avec une disposition normative de la Jachtwet ou de ses règlements d' application qui interdise la recherche, le ramassage et la détention d' oeufs, nous estimons qu' il n' y aurait pas violation de la directive . Toutefois, la réglementation actuelle n' édicte pas une telle interdiction . En effet, les actes concernés sont autorisés pour autant que la chasse soit ouverte, et, ainsi que nous l' avons déjà démontré ci-dessus ( au point 26 ), selon les règles actuellement en vigueur, la chasse aux espèces d' oiseaux mentionnées à l' article 8 de la Jachtwet est en principe ouverte .

Quatrième grief : les dérogations concernant la prévention de dommages

41 . Selon l' article 53, paragraphe 1, de la Jachtwet, le ministre compétent peut délivrer, pour prévenir ou limiter les dommages, des autorisations de chasser, par dérogation aux dispositions de la loi ou de ses dispositions d' application, les espèces d' oiseaux nommément désignées . Aux termes de l' article 54, paragraphe 1, de la Jachtwet, pour prévenir ou limiter les dommages, le ministre compétent peut prévoir que, par dérogation aux dispositions de la loi ou de ses dispositions d' application, les animaux retournés à l' état sauvage seront limités sur certains terrains .

La Commission estime que le ministre compétent peut donc accorder des dérogations aux dispositions de la directive sans observer les conditions énumérées à l' article 9 de la directive .

De son côté, le gouvernement néerlandais relève qu' on n' accorde plus d' autorisations au titre de l' article 53 de la Jachtwet pour chasser des espèces d' oiseaux qui ne sont pas mentionnées à l' annexe II de la directive . En ce qui concerne les autorisations au titre de l' article 54, le gouvernement néerlandais précise que celles-ci ne sont accordées, en règle générale, qu' en ce qui concerne les pigeons retournés à l' état sauvage ainsi que les espèces animales étrangères retournées à l' état sauvage et que, en outre, la délivrance de ces autorisations est liée à des conditions strictes, de sorte que le système satisferait aux conditions prévues à l' article 9 de la directive .

42 . Le moyen de défense du gouvernement néerlandais consiste à soutenir que, de facto, le ministre ne délivre pas, au titre des dispositions concernées, d' autorisations de chasser les espèces d' oiseaux protégées par la directive . Comme nous l' avons déjà démontré ( au point 18 ), cela ne suffit pas . Il convient que les conditions prévues à l' article 9 de la directive en ce qui concerne l' octroi de dérogations ou la décision de ne pas accorder de dérogations soient fixées dans des dispositions normatives .

Cinquième grief : la chasse à partir d' avions

43 . La Commission constate que la Jachtwet n' interdit pas la chasse à partir d' avions . Elle considère que cela constitue une transposition incomplète de la directive . En effet, selon l' article 8, paragraphe 2, de la directive, les États membres interdisent toute poursuite à partir des modes de transport mentionnés à l' annexe IV, sous b ). Les avions y sont expressément mentionnés . Le gouvernement néerlandais soutient qu' aux Pays-Bas on n' a pas recours à des avions pour la poursuite du gibier .

44 . Comme nous l' avons déjà montré ci-dessus ( au point 11 ), une telle allégation ne suffit pas lorsqu' il n' est pas démontré qu' il n' est pas possible de chasser sur le territoire néerlandais à partir d' avions . En conséquence, l' interdiction doit ressortir d' une disposition normative ( 19 ).

Sixième grief : les dérogations pour les concours de chiens de chasse

45 . Aux termes de l' article 27 de la Jachtwet, pour organiser des concours de chiens de chasse ou pour le dressage de chiens de chasse, le ministre peut autoriser l' accomplissement des actes qu' il définit, et cela par dérogation aux dispositions prévues par la Jachtwet . La Commission estime que cette disposition est contraire à la directive en ce qu' elle offre au ministre compétent la possibilité de délivrer des autorisations de chasse sans qu' il soit satisfait aux conditions de l' article 9 de la directive . Le gouvernement néerlandais soutient que, lorsque des autorisations sont accordées pour le dressage des chiens de chasse, il n' est pas permis de capturer ou de mettre à mort des animaux pour lesquels la chasse n' est pas ouverte à ce moment-là . En outre, lorsque des concours de chiens de chasse ont été autorisés, on ne peut nullement capturer ou mettre à mort du gibier .

46 . Le moyen de défense du gouvernement néerlandais consiste à soutenir que l' organisation de concours de chiens de chasse ou le dressage de chiens de chasse ne donnent pas lieu à des infractions aux dispositions de la directive, car le ministre compétent lie de facto les décisions d' autorisation à des conditions qui le garantissent . Comme nous l' avons déjà soutenu ci-dessus ( au point 18 ), cela ne suffit pas . Il convient que ces conditions d' autorisation soient fixées dans des dispositions normatives .

Conclusion

47 . En résumé, nous proposons à la Cour de :

1 ) constater qu' en ne prenant pas dans les délais prescrits toutes les dispositions nécessaires pour faire en sorte que la Jachtwet ou les actes pris au titre de la Jachtwet se conforment aux dispositions de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent;

2)condamner le royaume des Pays-Bas aux dépens .

(*) Langue originale : le néerlandais .

( 1 ) JO L 103, p . 1 .

( 2 ) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique ( 247/85, Rec . p . 3029 ); Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie ( 262/85, Rec . p . 3073 ); Arrêt du 17 septembre 1987, Commission/Allemagne ( 412/85, Rec . p . 3503 ); Arrêt du 13 octobre 1987, Commission/Pays-Bas ( 236/85, Rec . p . 3989 ); Arrêt du 27 avril 1988, Commission/France ( 252/85, Rec . p . 2243 );

( 3 ) Wet houdende bepalingen betreffende de jacht ( loi comportant des dispositions relatives à la chasse ) du 3 novembre 1954 ( Stb . 523 ) ( Jachtwet - loi sur la chasse ), modifiée en dernier lieu par la loi du 7 juillet 1988 ( Stb . 462 ).

( 4 ) Décision du ministre de l' Agriculture et de la Pêche, du 8 août 1977, n° J 2228 ( Stcr . 153 ), modifiée en dernier lieu par la décision du 9 octobre 1987 ( Stcr . 195 ) ( Beschikking opening en sluiting van de jacht - décision relative à l' ouverture et à la fermeture de la chasse ).

( 5 ) Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels ( règlement du ministre de l' Agriculture et de la Pêche relatif à la délivrance d' autorisations de chasser les oiseaux ) n° J 1434, du 24 février 1987 ( Stcr . 40 ).

( 6 ) Arrêt du 8 avril 1976, Royer ( 48/75, Rec . p . 497 ).

( 7 ) Arrêt du 15 octobre 1986, Commission/Italie, point 13 ( 168/85, Rec . p . 2945 ). Voir également arrêt du 23 février 1988, Commission/Italie, point 12 ( 429/85, Rec . p . 843 ), et arrêt du 3 mars 1988, Commission/Italie, point 15 ( 116/86, Rec . p . 1323 ).

( 8 ) Arrêt du 27 avril 1988, Commission/France, point 5 ( 252/85, Rec . p . 2243 ). Voir également arrêt du 23 mai 1985, Commission/Allemagne, point 23 ( 29/84, Rec . p . 1661 ).

( 9 ) Voir, notamment, la suite du point 5 de l' arrêt précité du 27 avril 1988 dans l' affaire Commission/France .

( 10 ) La pseudo-législation se distinguerait aux Pays-Bas de la législation ordinaire en ce qu' elle n' est pas fondée sur un pouvoir normatif conféré par une loi formelle . Voir B . Hessel : Rechtsstaat en Economische politiek ( État de droit et politique économique ), 1987, p . 241 et suiv . Voir également C . W . van der Pot : Handboek van het Nederlandse Staatsrecht ( manuel de droit constitutionnel néerlandais ), adapté par A . W . Donner, 1983, p . 451 et suiv .

( 11 ) L' annexe II de la directive énumère les espèces d' oiseaux qui peuvent être chassées sous les conditions indiquées à l' article 7 de la directive .

( 12 ) Cette espèce d' oiseaux est, en outre, mentionnée à l' annexe I de la directive, et, à ce titre, son habitat doit faire l' objet de mesures de conservation spéciales conformément à l' article 4 de la directive .

( 13 ) Arrêt 247/85, précité . Aux points 15 et 16, la Cour a déclaré : "En ce qui concerne l' article 1er bis de la loi, il énumère des espèces d' oiseaux comme 'gibier' , donc, en principe, comme susceptibles d' être l' objet d' actes de chasse, lesquelles ne sont pas reprises à l' annexe II de la directive . Même si lesdites espèces ne peuvent effectivement être chassées que si les autorités compétentes fixent, pour chaque espèce, chaque année et pour un territoire délimité, la date de l' ouverture et celle de la fermeture de la chasse, il n' en reste pas moins que les autorités compétentes possèdent le pouvoir d' ouvrir la chasse aux espèces ne figurant pas à l' annexe II de la directive, mais étant énumérées à l' article 1er bis, sous b ), c ) et d ), de la loi .

Dans ces circonstances, l' argument du gouvernement belge, qui vise en substance à soutenir que le résultat voulu par la directive serait atteint, ne peut pas être accueilli . En effet, l' article 1er bis, sous b ), c ) et d ), de la loi donne lieu à une situation juridique ambiguë en ce qu' il n' exclut pas que des espèces autres que celles énumérées à l' annexe II de la directive ne puissent être chassées en Belgique . Les arrêtés cités par la Commission démontrent, en outre, que l' application pratique de la disposition incriminée n' est pas conforme aux exigences de l' article 7 de la directive ."

( 14 ) Dans le projet de règlement modifiant la décision du 8 août 1977 ( article 3 ), il est disposé que la chasse à la corneille noire, au choucas, au geai et à la pie est fermée pendant toute l' année et que la chasse au pigeon ramier est fermée du 1er mai au 15 juin .

( 15 ) Le projet de règlement modifiant la décision du 8 août 1977 précise les conditions dans lesquelles le ministre de l' Agriculture et de la Pêche peut accorder l' exonération de l' interdiction de chasser la corneille noire, le choucas, le geai, la pie et le pigeon ramier ( articles 4 à 6 ). Ces conditions sont manifestement inspirées des conditions mentionnées à l' article 9 de la directive .

( 16 ) Ainsi que nous l' avons signalé ci-dessus ( au point 15 ), le dossier fait apparaître que le Raad van State a émis un doute quant à la question de savoir si le règlement du 24 février 1987 peut valablement être fondé sur l' article 20, paragraphe 2 .

( 17 ) Le règlement en projet modifiant le règlement du 24 février 1987 étend l' annexe jointe à ce dernier règlement à "toutes les autres espèces d' oiseaux, à l' exception des espèces mentionnées dans la décision du ministre de l' Agriculture et de la Pêche du 8 août 1977 ".

( 18 ) Dans le projet de règlement modifiant la décision du 8 août 1977 ( à l' article 4 ), il est prévu que, lorsqu' une autorisation de chasser des espèces d' oiseaux protégées a été délivrée, on ne peut pas avoir recours aux trébuchets .

( 19 ) Dans le projet de règlement modifiant la décision du 8 août 1977 ( à l' article 4 ), lorsqu' une autorisation de chasser des espèces d' oiseaux protégées est accordée, la chasse à partir d' avions est interdite .