Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 5 avril 2001. - Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Inasti) contre Claude Hervein et Hervillier SA (C-393/99) et Guy Lorthiois et Comtexbel SA (C-394/99). - Demande de décision préjudicielle: Tribunal du travail de Tournai - Belgique. - Liberté de circulation des travailleurs et liberté d'établissement - Sécurité sociale - Détermination de la législation applicable - Personnes exerçant simultanément une activité salariée et une activité non salariée sur le territoire de différents États membres - Soumission à la législation de sécurité sociale de chacun de ces États - Validité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), devenu article 14 quater, sous b), et de l'annexe VII du règlement (CEE) nº 1408/71. - Affaires jointes C-393/99 et C-394/99.



Recueil de jurisprudence 2002 page I-02829



Conclusions de l'avocat général

1. Dans les présentes procédures jointes, qui font suite aux arrêts Hervein et Hervillier (ci-après l'«arrêt Hervein I») et De Jaeck , le Tribunal du travail de Tournai (Belgique) sollicite une décision préjudicielle sur la question de savoir si l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement (CEE) n° 1408/71 , tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1390/81 et le règlement (CEE) n° 2001/83 , sont compatibles avec les articles 48 et 52 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE).

2. Le problème juridique essentiel concerne la compatibilité au regard du traité de règles de droit communautaire prévoyant qu'une personne exerçant simultanément une activité salariée sur le territoire d'un État membre et une activité non salariée sur le territoire d'un autre État membre est soumise à la législation de sécurité sociale des deux États membres.

Les dispositions légales pertinentes

Le règlement n° 1408/71 tel que modifié et mis à jour par le règlement n° 2001/83

3. Lorsqu'une personne exerce une activité salariée ou non salariée dans un État membre qui n'est pas celui dans lequel elle réside normalement, la question se pose de savoir quelle législation de sécurité sociale lui est applicable: celle de l'État de résidence, celle de l'État de son activité salariée ou non salariée, ou celle des deux États?

4. On trouve au titre II du règlement n° 1408/71 un éventail de règles de droit destinées à répondre à cette question pour les personnes qui relèvent du règlement. Ces règles ont pour principe de base qu'un travailleur salarié ou non salarié est soumis à la législation d'un seul État membre à la fois (ci-après le «principe de l'unicité de la législation applicable»). Ainsi, l'article 13, paragraphe 1 , dispose que:

«Sous réserve des articles 14 quater et 14 septies, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul État membre. Cette législation est déterminée conformément aux dispositions du présent titre.»

5. Le principe de l'unicité de la législation applicable s'applique aux personnes exerçant une activité salariée dans plus d'un État membre , aux personnes exerçant une activité non salariée dans plus d'un État membre et aux personnes exerçant une activité salariée dans un État membre et une activité non salariée dans un autre État membre .

6. Comme cela ressort du libellé de l'article 13, paragraphe 1, du règlement, le titre II ne contient que deux exceptions à ce principe.

7. En vertu de l'article 14 septies - inséré récemment dans le règlement par le règlement n° 1606/98 - les fonctionnaires employés simultanément dans deux États membres ou plus sont soumis à la législation de chacun de ces États membres. Il n'est pas question de cette disposition en l'espèce.

8. Plus fondamentalement pour ce qui nous intéresse en l'occurrence, l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), prévoit que les personnes exerçant simultanément une activité salariée dans un État membre et une activité non salariée dans un autre État membre sont soumises à la législation des deux États membres. Cette disposition a été insérée dans le règlement par le règlement n° 1390/81 qui a en premier lieu étendu le champ d'application du règlement aux travailleurs non salariés et est entré en vigueur le 1er juin 1982. Dans sa forme initiale, l'article 14 quater était en ces termes:

«Règles particulières applicables aux personnes exerçant simultanément une activité salariée sur le territoire d'un État membre et une activité non salariée sur le territoire d'un autre État membre

1. La personne qui exerce simultanément une activité salariée sur le territoire d'un État membre et une activité non salariée sur le territoire d'un autre État membre est soumise:

a) sous réserve de la lettre b), à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée;

b) dans les cas mentionnés à l'annexe VII, à la législation de chacun de ces États membres en ce qui concerne l'activité exercée sur leur territoire.

2. Les modalités d'application du paragraphe 1 sous b) seront fixées dans un règlement à arrêter par le Conseil sur proposition de la Commission.»

9. L'article 14 quater a été modifié par le règlement n° 3811/86 du Conseil pour tenir compte des situations dans lesquelles plus de deux activités combinant un emploi salarié et un emploi indépendant sont effectuées sur le territoire de deux États membres ou plus. Après l'entrée en vigueur du règlement n° 3811/86, le 1er janvier 1987, l'article 14 quater disposait que:

«La personne qui exerce simultanément une activité salariée et une activité non salariée sur le territoire de différents États membres est soumise:

a) sous réserve du point b), à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée ou, si elle exerce un telle activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres, à la législation déterminée conformément à l'article 14 points 2 ou 3;

b) dans les cas mentionnés à l'annexe VII:

- à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée, cette législation étant déterminée conformément aux dispositions de l'article 14 points 2 ou 3, si elle exerce une telle activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres,

et

- à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité non salariée, cette législation étant déterminée conformément aux dispositions de l'article 14 bis points 2, 3 ou 4, si elle exerce une telle activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres.»

10. L'article 14 quinquies du règlement, introduit par le règlement n° 1390/81, disposait initialement que:

«La personne visée à l'article 14 [...] quater paragraphe 1 sous a) est traitée, aux fins de l'application de la législation déterminée conformément à ces dispositions, comme si elle exerçait l'ensemble de son activité professionnelle ou de ses activités professionnelles sur le territoire de l'État membre concerné.»

11. Le règlement n° 3811/86 a ajouté, à compter du 1er janvier 1987, un nouveau paragraphe 2 à l'article 14 quinquies du règlement :

«2. La personne visée à l'article 14 quater [paragraphe 1] [] point b) est traitée aux fins de la fixation du taux de cotisations à charge des travailleurs non salariés au titre de la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce son activité non salariée comme si elle exerçait son activité salariée sur le territoire de cet État membre.»

12. L'annexe VII du règlement énumérait - lors de son entrée en vigueur le 1er juillet 1982 - les cas suivants dans lesquels une personne serait soumise simultanément à la législation de deux États membres:

«1. Exercice d'une activité non salariée en Belgique et d'une activité salariée dans un autre État membre, sauf le Luxembourg. En ce qui concerne le Luxembourg, l'échange de lettres des 10 et 12 juillet 1968 entre la Belgique et le Luxembourg est applicable.

2. Exercice d'une activité non salariée au Danemark et d'une activité salariée dans un autre État membre par une personne résidant au Danemark.

3. Exercice d'une activité non salariée agricole en république fédérale d'Allemagne et d'une activité salariée dans un autre État membre.

4. Exercice d'une activité non salariée en France et d'une activité salariée dans un autre État membre, sauf le Luxembourg.

5. Exercice d'une activité non salariée agricole en France et d'une activité salariée au Luxembourg.

6. Exercice d'une activité non salariée en Grèce et d'une activité salariée dans un autre État membre.

7. Exercice d'une activité non salariée en Italie et d'une activité salariée dans un autre État membre.»

13. L'annexe VII a été modifiée à maintes reprises:

- Le règlement (CEE) n° 2000/83 a remplacé le point 3 par le suivant:

«3. Pour les régimes agricoles d'assurance accident et d'assurance vieillesse exercice d'une activité non salariée agricole en Allemagne et d'une activité salariée dans un autre État membre.»

- Le règlement (CEE) n° 1660/85 a remplacé le point 6 par le suivant:

«6. En ce qui concerne le régime d'assurance pension pour travailleurs non salariés: exercice d'une activité non salariée en Grèce et d'une activité salariée dans un autre État membre.»

- Le traité de 1994 relatif à l'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède a procédé à d'autres modifications et a remplacé toute l'annexe VII par la suivante (les modifications substantielles apparaissent en italique):

«1. Exercice d'une activité non salariée en Belgique et d'une activité salariée dans un autre État membre, sauf le Luxembourg. En ce qui concerne le Luxembourg, l'échange de lettres des 10 et 12 juillet 1968 entre la Belgique et le Luxembourg est applicable.

2. Exercice d'une activité non salariée au Danemark et d'une activité salariée dans un autre État membre par une personne résidant au Danemark.

3. Pour les régimes agricoles d'assurance accident et d'assurance vieillesse: exercice d'une activité non salariée agricole en Allemagne et d'une activité salariée dans un autre État membre.

4. Exercice d'une activité non salariée en Espagne et d'une activité salariée dans un autre État membre par une personne résidant en Espagne.

5. Exercice d'une activité non salariée en France et d'une activité salariée dans un autre État membre, sauf le Luxembourg.

6. Exercice d'une activité non salariée agricole en France et d'une activité salariée au Luxembourg.

7. Pour le régime d'assurances des non-salariés: exercice d'une activité non salariée en Grèce et d'une activité salariée dans un autre État membre.

8. Exercice d'une activité non salariée en Italie et d'une activité salariée dans un autre État membre.

9. Exercice d'une activité non salariée en Autriche et d'une activité salariée dans un autre État membre.

10. Exercice d'une activité non salariée au Portugal et d'une activité salariée dans un autre État membre.

11. Exercice d'une activité non salariée en Finlande et d'une activité salariée dans un autre État membre par une personne résidant en Finlande.

12. Exercice d'une activité non salariée en Suède et d'une activité salariée dans un autre État membre par une personne résidant en Suède.»

- Le règlement (CEE) n° 3096/95 a remplacé le point 1 par le suivant:

«1. Exercice d'une activité non salariée en Belgique et d'une activité salariée dans un autre État membre.»

- Le règlement (CE) n° 1399/1999 du Conseil a supprimé le point 9 de l'annexe VII concernant les activités salariées en Autriche.

14. On pourrait ajouter que la Commission a récemment déposé une proposition en vue d'un nouveau règlement destiné à remplacer le règlement n° 1408/71 . Cette proposition ne contient pas de disposition équivalente à l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et à l'annexe VII; le principe de l'unicité de la législation applicable s'applique à l'ensemble des personnes ayant simultanément une activité salariée dans un État membre et une activité non salariée dans un autre État membre .

Le règlement (CEE) n° 574/72 tel que modifié et mis à jour par le règlement n° 2001/83

15. Le règlement (CEE) n° 574/72 contient des règles détaillées pour l'application du règlement n° 1408/71. Ces règles ont été étendues pour couvrir les travailleurs non salariés par le règlement n° 1390/81. Aux fins de la présente affaire, les dispositions suivantes du règlement d'application nous intéressent plus particulièrement:

16. L'article 9 contient les règles applicables en cas de cumul de droits à allocations décès au titre de la législation de plusieurs États membres. Les paragraphes 1 et 2 de cette disposition ont pour effet que les travailleurs salariés, non salariés et leur famille ne peuvent réclamer l'allocation décès que dans un État membre.

17. L'article 15, paragraphe 1, fixe les règles relatives à la totalisation des périodes d'assurance accomplies dans plus d'un État membre. La règle générale est que les périodes accomplies dans différents États membres doivent être totalisées par les organismes nationaux compétents. Cependant, en vertu du principe selon lequel les travailleurs migrants ne sont soumis qu'à la législation d'un seul État membre à la fois, les périodes d'assurance qui se superposent ne peuvent être totalisées.

18. Les articles 9 et 15, ainsi que d'autres dispositions du règlement d'application, ont été modifiés par le règlement n° 3811/86 à compter du 1er janvier 1987. Ces modifications avaient pour objectif de faciliter la totalisation des prestations de sécurité sociale, telles que les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivant, acquises par des personnes ayant exercé une activité salariée ou non salariée dans plus d'un État membre.

19. Après modification, l'article 9, paragraphe 3, prévoit, par dérogation aux paragraphes 1 et 2 de ce même article, que les personnes soumises ou ayant été soumises à la législation de plusieurs États membres en vertu de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement conservent leurs droits aux allocations de décès acquis au titre de la législation de chacun de ces États. L'article 15, paragraphe 1, sous a), prévoit que les périodes d'assurance qui se superposent doivent être totalisées lorsqu'elles ont été accomplies par une personne soumise aux législations de deux États membres en application de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement.

Les faits et les dispositions législatives nationales pertinentes

20. Les présentes affaires font partie d'un litige qui dure depuis des années et oppose, d'une part, le demandeur au principal dans l'affaire C-393/99 et C-394/99, l'Inasti, et, d'autre part, les défendeurs au principal dans l'affaire C-393/99, M. Hervein et Hervillier SA, et les défendeurs au principal dans l'affaire C-394/99, M. Lorthiois et Comtexbel SA, sur le paiement de cotisations de sécurité sociale en Belgique. Les faits qui sont à l'origine du litige, tels qu'exposés dans les deux ordonnances de renvoi, peuvent être résumés comme suit.

Affaire C-393/99, Inasti/Hervein et Hervillier (Hervein II)

21. Le premier défendeur au principal dans l'affaire C-393/99, M. Hervein, est un ressortissant français résidant en France. Jusqu'au 6 octobre 1986, il a exercé simultanément les fonctions de président-directeur général, d'administrateur ou d'administrateur délégué des Établissements Hervillier SA, de Laines Anny Blatt SA et de Berger du Nord SA, sociétés établies en France et en Belgique.

22. En vertu de la législation française en matière de sécurité sociale, les directeurs de sociétés sont considérés comme des salariés et l'article L 311-3 du code de la sécurité sociale dispose que les directeurs de sociétés doivent être affiliés au régime général de sécurité sociale des salariés. Conformément à cette disposition, M. Hervein est affilié et cotise à la caisse primaire d'assurance maladie de Tourcoing, qui assure la couverture des risques maladie, maternité, décès, invalidité et vieillesse.

23. À l'inverse, la législation belge en matière de sécurité sociale considère les directeurs de sociétés comme des travailleurs indépendants . Ils sont donc tenus, en application du décret royal n° 38 du 27 juillet 1967 , de s'affilier obligatoirement au régime belge de sécurité sociale des travailleurs indépendants.

24. Dans le cadre de ce régime, le niveau des cotisations est fixé par l'article 12 du décret royal belge n° 38 et par les modalités établies par les articles 35 et 36 du décret royal du 19 décembre 1967 . Ces dispositions distinguent entre les personnes exerçant à titre principal une activité indépendante et celles dont l'activité indépendante est exercée à titre complémentaire.

25. Les travailleurs indépendants à titre principal versent une cotisation annuelle minimale fixe et - si le revenu net de leur activité indépendante dépasse un certain seuil - des cotisations supplémentaires qui représentent un certain pourcentage de ce revenu. Le régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants couvre ses affiliés pour les risques maladie, décès, invalidité, vieillesse et faillite et leur donne droit à des prestations familiales.

26. Les travailleurs indépendants à titre complémentaire sont divisés en deux catégories.

27. La première catégorie (ci-après la «catégorie I») est composée des personnes dont l'activité indépendante génère des revenus annuels inférieurs à un certain seuil fixé par les règles pertinentes (ci-après le «seuil du taux plein»). Les personnes relevant de cette catégorie versent des cotisations de sécurité sociale qui représentent un certain pourcentage de leurs revenus nets issus de l'activité indépendante. Cependant, ce taux est inférieur à celui applicable aux travailleurs indépendants à titre principal et il n'y a pas de cotisation annuelle minimale.

28. Les affiliés de la catégorie I n'ont droit à aucune prestation dans le cadre du régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants. Cependant, comme l'a expliqué l'Inasti lors de l'audience, on considère que les cotisations versées sont justifiées pour des raisons de solidarité sociale.

29. L'autre catégorie de travailleurs indépendants à titre complémentaire (ci-après la «catégorie II») est composée des personnes dont les revenus annuels dépassent le seuil du taux plein. Les règles qui leur sont applicables ont été modifiées à compter du 1er janvier 1997. Depuis cette date, la cotisation due par les affiliés de la catégorie II est la même que celles des travailleurs indépendants à titre principal. Auparavant, ils payaient les mêmes cotisations que les travailleurs indépendants à titre principal pour la partie de leurs revenus nets dépassant le seuil du taux plein et des cotisations réduites pour la partie de leurs revenus inférieure à ce seuil.

30. Les affiliés de la catégorie II ont droit à certaines prestations sociales dans le cadre du régime des travailleurs indépendants. Selon les informations fournies par l'Inasti, il s'agit notamment de pensions de retraite, d'allocations décès, d'une couverture médicale pour certains risques majeurs, de prestations d'invalidité et de prestations pour enfant, les prestations en cas de faillite étant toutefois exclues.

31. Il ressort des éléments du dossier que les revenus de M. Hervein en Belgique dépassaient le seuil du taux plein et qu'il était donc redevable, en application de la législation belge, des cotisations de sécurité sociale aux taux applicables avant le 1er janvier 1997 aux travailleurs indépendants à titre complémentaire de la catégorie II. Cependant, bien que M. Hervein ait été affilié en Belgique à la Caisse nationale auxiliaire d'assurances sociales pour travailleurs indépendants pendant la période pertinente, ni lui ni sa société belge, Hervillier SA, n'ont acquitté les cotisations réclamées.

32. Le 23 février 1988, l'Inasti a saisi le Tribunal du travail de Tournai d'une demande, visant M. Hervein et Hervillier SA, en paiement d'un montant de 1 596 489 BEF correspondant aux cotisations dues pour ses activités en Belgique de 1982 à 1986.

33. L'Inasti a soutenu que M. Hervein était simultanément travailleur indépendant en Belgique et travailleur salarié en France, de sorte qu'il était soumis à la législation de sécurité sociale des deux États membres conformément à l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et à l'annexe VII du règlement.

34. M. Hervein et Hervillier SA se sont opposés à cette demande. Ils ont soutenu que, bien que M. Hervein était considéré comme salarié, en France, aux fins de l'assurance sociale, il n'y exerçait pas d'emploi salarié. Il exerçait en fait la même activité à titre indépendant en France et en Belgique. Il y avait donc lieu d'appliquer l'article 14 bis, paragraphe 2, du règlement, M. Hervein n'étant alors soumis qu'à la législation de l'État membre dans lequel il résidait, à savoir la législation française.

Affaire C-394/99, Inasti/Lorthiois et Comtexbel

35. Les faits de cette affaire sont analogues - bien qu'ils diffèrent sur un point essentiel - à ceux de l'affaire Hervein et Hervillier. Le défendeur au principal, M. Lorthiois, est un ressortissant français qui réside en France. Il est administrateur, président du conseil d'administration et président-directeur général de Comtexbel SA à Mouscron en Belgique.

36. En France, M. Lorthiois est affilié au régime de sécurité sociale des salariés et cotise à ce régime. Il ressort du dossier que ses revenus en Belgique, au cours de la période du 1er novembre 1987 au 31 décembre 1998, n'ont pas dépassé le seuil du taux plein. Il n'était donc redevable, contrairement à M. Hervein, que des cotisations réduites applicables aux travailleurs indépendants à titre complémentaire de la catégorie I. M. Lorthiois était affilié en Belgique, comme M. Hervein, à la Caisse nationale auxiliaire d'assurances sociales pour travailleurs indépendants, pour la période pertinente. Ni lui ni sa société n'ont versé les cotisations réclamées.

37. L'Inasti a assigné, le 27 décembre 1993, M. Lorthiois et Comtexbel SA en paiement de la somme de 103 527 BEF correspondant aux cotisations de sécurité sociale dues pour la période du 1er janvier 1987 au 31 décembre 1988.

38. Les arguments de l'Inasti et des défendeurs dans cette affaire sont les mêmes que pour l'affaire Hervein II.

La demande de décision préjudicielle, les conclusions et l'arrêt Hervein I

39. N'étant pas certain de la qualification de l'activité professionnelle de M. Hervein en France aux fins des articles 14 bis et 14 quater du règlement, le Tribunal du travail de Tournai a décidé de surseoir à statuer dans l'affaire Hervein I et de saisir la Cour de la question suivante en vue d'une décision préjudicielle:

«L'activité non salariée visée notamment à l'article 14 bis - 2 du règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil du 2 juin 1983 vise-t-elle notamment l'activité exercée en qualité de travailleur indépendant par le ressortissant d'un État membre?»

40. Dans son arrêt Hervein I, la Cour de justice a répondu à cette question de la façon suivante :

«Pour l'application des articles 14 bis et 14 quater du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, il convient d'entendre par activité salariée et activité non salariée les activités qui sont considérées comme telles pour l'application de la législation de sécurité sociale de l'État membre sur le territoire duquel ces activités sont exercées.»

41. Cette réponse était conforme aux conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer, pour qui il n'était pas possible d'élaborer une définition communautaire du travailleur salarié et du travailleur non salarié à partir des dispositions du règlement.

42. Toutefois, contrairement à l'avocat général, la Cour n'a pas examiné la validité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII du règlement. Bien que les parties au principal et la juridiction de renvoi n'avaient pas mis en cause la validité de ces dispositions, l'avocat général a considéré que la Cour devait examiner leur compatibilité avec les articles 48 et 52 du traité. Selon lui, l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII constituaient un obstacle à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d'établissement et il a conclu que la Cour devait donc constater leur invalidité en ce que ces dispositions prévoyaient qu'une personne ayant simultanément une activité salariée sur le territoire d'un État membre et une activité non salariée sur le territoire d'un autre État membre est soumise à la législation des deux États.

Les questions déférées dans les présentes procédures

43. À la suite de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Hervein I, la procédure Inasti/Hervein et Hervillier a repris devant le Tribunal du travail de Tournai.

44. Se fondant sur l'arrêt de la Cour, l'Inasti a soutenu qu'il était clair que M. Hervein et - dans l'affaire Inasti/Lorthiois et Comtexbel - M. Lorthiois étaient soumis à la législation belge en matière de sécurité sociale dans la mesure où les directeurs de sociétés sont considérés par la législation française de sécurité sociale comme des salariés et, par les dispositions belges, comme des travailleurs indépendants.

45. Les défendeurs ont contesté cette demande. Invoquant les conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans l'affaire Hervein I, ils ont fait valoir que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement et l'annexe VII étaient contraires aux articles 48 et 52 du traité.

46. Estimant que ces arguments soulevaient un nouveau point de droit communautaire, le Tribunal du travail de Tournai a décidé de surseoir à statuer dans les deux affaires et de saisir la Cour des questions suivantes en vue d'une décision à titre préjudiciel:

«1) L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83, du 2 juin 1983, et l'annexe VII dudit règlement n° 1408/71 doivent-ils être ou non déclarés invalides au regard des articles 48 et 52 du traité dans la mesure où ils disposent que la personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d'un État membre et une activité non salariée sur le territoire d'un autre État membre est soumise à la législation de chacun de ces États?

2) Cette invalidité peut-elle ou non être invoquée pour mettre en cause l'affiliation et les cotisations dues par application de la disposition déclarée invalide pour des périodes antérieures au prononcé de l'arrêt qui déclare l'invalidité, sous réserve, dans la négative, du cas des travailleurs ou de leurs ayants droit qui, avant cette date, ont engagé une action en justice ou introduit une réclamation selon le droit national applicable?»

47. Des observations écrites ont été présentées par l'Inasti, les défendeurs au principal, le Conseil, la Commission et les gouvernements belge et hellénique. Le Conseil, la Commission et l'Inasti ont présenté des réponses écrites aux questions de la Cour. Lors de l'audience, l'Inasti, le Conseil, la Commission et le gouvernement hellénique étaient représentés.

Recevabilité

48. Selon l'Inasti, le gouvernement belge et le Conseil, les demandes de décision préjudicielle du Tribunal du travail de Tournai sont irrecevables. À leurs yeux, la Cour a admis, de manière implicite mais concluante, la validité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII du règlement dans son arrêt Hervein I, puisqu'elle a interprété le sens de ces dispositions sans mettre en cause leur validité. Dans ces conditions, le juge de renvoi ne pouvait saisir la Cour de la question de la validité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII, puisque cela revenait à essayer d'obtenir une révision de l'arrêt Hervein I, en violation de la répartition des compétences établie à l'article 177 du traité CE (devenu, après modification, article 234 CE) .

49. Cet argument ne nous convainc pas.

50. Le fait que la Cour interprète, à une ou plusieurs occasions, certaines dispositions du droit communautaire sans mettre en cause leur validité ne saurait être retenu comme un élément permettant de conclure qu'elle considère que ces dispositions sont valides, en particulier lorsque, comme dans les arrêts De Jaeck et Hervein I, la juridiction de renvoi et les parties ayant présenté des observations n'ont pas soulevé la question de la validité devant la Cour. Le fait que l'avocat général ait préconisé que la Cour déclare l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement invalides dans ces affaires ne saurait selon nous, affecter cette conclusion. On peut tout au plus en déduire que, contrairement à l'avocat général, la Cour n'a pas jugé nécessaire d'examiner d'office la validité de ces dispositions. En tout état de cause, ainsi que cela ressort clairement de la jurisprudence de la Cour , même si la Cour avait explicitement examiné leur validité, et même si elle avait jugé qu'il n'y avait aucun élément de nature à affecter la validité de ces dispositions, cela ne l'aurait pas empêchée de réexaminer leur validité à la lumière d'une nouvelle argumentation exposée dans une affaire ultérieure.

51. Il s'ensuit selon nous que le renvoi préjudiciel est recevable.

La première question

52. Par sa première question, le Tribunal du travail de Tournai demande si l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement doivent être déclarés invalides au regard des articles 48 et 52 du traité.

53. Selon les défendeurs au principal et le gouvernement hellénique, cette question appelle une réponse affirmative, essentiellement pour les raisons données par l'avocat général dans l'arrêt Hervein I. L'Inasti, le Conseil, la Commission et le gouvernement belge considèrent que l'article 14 quater, paragraphe 1, et l'annexe VII ne devraient pas être déclarés invalides. Ils mettent en avant un certain nombre d'arguments en faveur de cette analyse que nous examinerons le moment venu.

54. Pour répondre à cette question du Tribunal du travail de Tournai, deux problèmes doivent être abordés. Premièrement, il convient d'examiner si l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement restreignent la libre circulation des travailleurs et la liberté d'établissement. Deuxièmement, et en cas de réponse affirmative à la première question, il y a lieu d'examiner si l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement doivent être déclarés invalides.

L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement restreignent-ils la libre circulation des travailleurs et la liberté d'établissement?

55. Le titre II du règlement prévoit qu'une personne exerçant des activités professionnelles dans plus d'un État membre ne doit être assujettie qu'à la législation d'un seul État membre à la fois. Les cotisations qui doivent être versées dans cet État sont calculées, conformément à l'article 14 quinquies du règlement, sur la base du revenu total de la personne sur l'ensemble des États membres.

56. Le but de ce système est, comme la Cour l'a indiqué à plusieurs reprises, d'éviter l'application simultanée de plusieurs législations nationales et les complications qui peuvent en résulter, et d'empêcher que les personnes entrant dans le champ d'application de ce règlement soient privées de couverture sociale .

57. L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), prévoit des exceptions à ce système pour les situations énumérées à l'annexe VII. En vertu de ces dispositions, un travailleur simultanément salarié dans un État membre et non salarié dans un autre État membre est soumis à la législation des deux États. Dans le premier État, il doit cotiser en proportion du revenu qu'il tire de son activité salariée dans cet État. Dans le second État, il peut être tenu de cotiser en proportion du revenu de son activité non salariée dans cet État.

58. Selon la Commission et le Conseil, les exceptions au principe de l'unicité de la législation applicable prévues par l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), ne restreignent pas la libre circulation des personnes. Ils soulignent que cette disposition instaure un système de paiements parallèles de cotisations sur des revenus distincts générés dans différents États membres. Les travailleurs ne peuvent être tenus de payer des charges sociales dans plusieurs États membres au titre des mêmes revenus du travail, de sorte qu'il n'y a aucune duplication des charges sociales pour les personnes concernées.

59. Cet argument n'est selon nous pas convaincant.

60. Il est exact que les personnes qui relèvent de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), ne peuvent être tenues de cotiser dans plusieurs États membres au titre du même revenu . Le fait que le membre de phrase «en ce qui concerne l'activité exercée sur leur territoire» a été retiré du texte de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), lorsque cette disposition a été modifiée par le règlement n° 3811/86 ne change rien, selon nous, à sa signification profonde . Nous ne partageons cependant pas l'analyse de la Commission et du Conseil pour qui l'application simultanée de la législation de plusieurs États membres au titre de revenus distincts obtenus dans chacun d'entre eux n'est pas susceptible de restreindre la libre circulation des personnes.

61. On peut rappeler que les dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes sont, selon une jurisprudence constante , destinées à faciliter, pour les ressortissants communautaires, l'exercice d'activités professionnelles de toute nature sur l'ensemble du territoire de la Communauté. Ces dispositions s'opposent donc aux mesures qui désavantagent les ressortissants d'un État membre lorsqu'ils souhaitent exercer une activité économique sur le territoire d'un autre État membre. Les mesures qui dissuadent le ressortissant d'un État membre de quitter son pays d'origine dans le but d'exercer son droit à la libre circulation constituent une entrave à cette liberté même si elles s'appliquent sans considération de la nationalité des travailleurs concernés.

62. Pour ce qui concerne la sécurité sociale en particulier, la Cour a jugé dans l'arrêt Kemmler que «la réglementation d'un État membre qui oblige à cotiser au régime des travailleurs indépendants les personnes qui exercent déjà une activité indépendante dans un autre État membre, où elles sont domiciliées et affiliées à un régime de sécurité sociale a pour effet de défavoriser l'exercice d'activités professionnelles hors du territoire de cet État membre» . Cet arrêt, ainsi que la jurisprudence antérieure de la Cour , montrent que les articles 48 à 52 du traité s'opposent à ce que la législation d'un État membre oblige un travailleur salarié ou non salarié dans un autre État membre à cotiser au régime des travailleurs non salariés lorsque cette personne réside dans l'autre État membre et est affiliée à son régime national de sécurité sociale, car cela aurait des effets négatifs sur l'exercice d'activités professionnelles en dehors du territoire de cet État membre.

63. C'est cependant précisément l'effet de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement. Même si - comme le soulignent la Commission et le Conseil - cette disposition n'a pas pour effet de dupliquer les charges sociales dues, elle peut néanmoins entraîner une augmentation substantielle des charges sociales pour les intéressés. En vertu de la législation de certains États membres, les revenus qui dépassent un certain niveau sont soit exonérés de cotisations sociales soit soumis à un taux réduit. Les personnes qui - en vertu de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b) - sont tenues de verser des cotisations distinctes dans plusieurs États membres sont moins susceptibles de bénéficier de telles règles que les personnes qui - en vertu du principe de l'unicité de la législation applicable - paient la totalité de leurs cotisations dans un seul État membre.

64. Le nouveau paragraphe 2 de l'article 14 quinquies, introduit par le règlement n° 3811/86 - contrairement à ce que la Commission, le Conseil et l'Inasti ont laissé entendre lors de l'audience - ne protège pas efficacement les travailleurs migrants contre de telles conséquences financières défavorables. L'article 14 quinquies, paragraphe 2, prévoit qu'une personne qui relève de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), est considérée, aux fins de la détermination des taux de cotisations applicables aux travailleurs non salariés dans le cadre de la législation de l'État membre sur le territoire duquel il exerce son activité non salariée, comme si elle exerçait son activité salariée sur le territoire de cet État membre. Une disposition ainsi rédigée n'empêchera une augmentation des charges sociales que si la législation de l'État membre où est exercée l'activité non salariée exonère de charges sociales les hauts revenus au moins dans les mêmes proportions que la législation de l'État membre où est exercée l'activité salariée. En réalité, il se peut que, lorsque la législation de l'État de l'activité non salariée s'applique, l'article 14 quinquies, paragraphe 2, ait pour effet d'augmenter, et non de réduire, le taux de cotisation .

65. En tout état de cause, l'obligation d'affiliation au régime de sécurité sociale de plus d'un État membre peut selon nous entraver la libre circulation même si, en pratique, elle n'augmente pas le niveau des cotisations. Les législations de sécurité sociale de la plupart des États membres sont extrêmement complexes et il existe des différences importantes entre les règles applicables dans les différents États membres. Quiconque envisage d'exercer les droits de la libre circulation aura donc probablement des difficultés pour déterminer les implications financières d'une affiliation au régime de sécurité sociale d'un autre État membre. On doit garder à l'esprit que cette personne cherchera souvent à se renseigner depuis le territoire de son État de résidence et qu'elle sera peut-être confrontée à des difficultés d'ordre linguistique. Certains travailleurs salariés et non salariés y verront un cauchemar bureaucratique. Pour d'autres, il s'agira à tout le moins d'une complication administrative.

66. À la lumière de ces considérations, nous sommes d'avis que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement restreignent la libre circulation des travailleurs et la liberté d'établissement.

L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement doivent-ils être déclarés invalides?

67. Selon une jurisprudence constante, les articles 48 et 52 du traité sont des expressions spécifiques d'un principe plus général d'égalité et de liberté de circulation qui doit être respecté non seulement par les États membres, mais également par le législateur communautaire , et la Cour peut invalider les dispositions de droit communautaire contraires aux articles 48 et 52 .

68. Cependant, cette jurisprudence n'implique pas que toutes les dispositions de droit communautaire qui restreignent dans une certaine mesure la libre circulation doivent être déclarées invalides.

69. Le législateur communautaire n'a pas le pouvoir d'harmoniser les législations des États membres en matière de sécurité sociale. L'article 51 du traité CE (devenu, après modification, article 42 CE) ne prévoit que la coordination des législations de sécurité sociale dans la mesure nécessaire pour assurer la libre circulation des travailleurs . Le législateur communautaire est donc confronté à une tâche difficile lorsqu'il s'agit d'éliminer les obstacles à la libre circulation pouvant résulter de la disparité des régimes nationaux de sécurité sociale. Il s'ensuit, comme la Cour l'a reconnu, que l'on doit accorder au législateur un large pouvoir d'appréciation dans le choix des mesures à ses yeux les plus appropriées pour atteindre le résultat visé par l'article 51 du traité et qu'il peut prendre les mesures de coordination nécessaires pour réaliser par étapes la libre circulation . Une mesure communautaire qui - tout en réduisant dans certains domaines les barrières à la libre circulation des travailleurs - permet que certaines inégalités ou restrictions à la libre circulation perdurent dans d'autres domaines n'est donc pas automatiquement illicite .

70. La Commission et le Conseil signalent, à juste titre selon nous, qu'en adoptant le règlement n° 1390/81 (qui a inséré les articles 14 quater et 14 quinquies dans le règlement) le législateur communautaire a réalisé un certain degré de coordination. Bien que les personnes qui relèvent de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), soient tenues de cotiser dans plus d'un État membre, les cotisations dues dans chaque État sont exclusivement basées sur les revenus obtenus dans chacun de ces États. L'insertion de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), a donc éliminé le risque, qui existait avant l'adoption du règlement n° 1390/81, d'une duplication pure et simple des cotisations pour les mêmes périodes, risques et revenus dans plusieurs États membres.

71. Le fait que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), réalise un certain degré de coordination n'est cependant pas, selon nous, un élément qui suffit à lui seul à démontrer la validité des règles de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII. Pour répondre à la question déférée, il est nécessaire de placer ces dispositions dans le contexte du règlement dans son ensemble et d'examiner leurs incidences pratiques telles qu'illustrées par les faits des présentes affaires.

72. L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII ont créé, pour la première fois, une série d'exceptions au principe de l'unicité de la législation applicable posé par l'article 13, paragraphe 1, du règlement. Ces exceptions sont complexes et font figure d'anomalie dans la structure du règlement dans son ensemble. Le préambule du règlement n° 1390/81 - ou une partie quelconque de celui-ci - ne permet toutefois pas de connaître les raisons qui ont amené le législateur communautaire à considérer que des exceptions étaient nécessaires ou à sélectionner en vue d'un traitement spécifique les situations particulières énumérées à l'annexe VII .

73. Ce préambule affirme que «la coordination des régimes de sécurité sociale applicables aux travailleurs non salariés est nécessaire pour réaliser l'un des objets de la Communauté» et que, «en matière de sécurité sociale, l'application des seules législations nationales ne permet pas de garantir aux travailleurs non salariés qui se déplacent dans la Communauté une protection suffisante; [...] afin de donner à la liberté d'établissement son plein effet, il y a lieu de procéder à la coordination des régimes de sécurité sociale applicables aux travailleurs non salariés» . Ces considérants laissent à penser que le règlement n° 1390/81 avait pour finalité d'améliorer la libre circulation des personnes en assimilant les règles applicables aux travailleurs salariés et aux non salariés dans le domaine de la sécurité sociale . Cependant, l'application du principe de l'unicité de la législation applicable [article 14, quater, paragraphe 1, sous a)] à l'ensemble des personnes qui exercent simultanément une activité salariée et non salariée dans plus d'un État membre aurait beaucoup mieux réalisé cet objectif sans les exceptions énumérées à l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et à l'annexe VII.

74. L'anomalie qui caractérise les exceptions de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII est particulièrement frappante lorsque - comme dans le cas de MM. Hervein et Lorthiois - ces exceptions sont appliquées à une seule activité professionnelle dont la qualification diffère dans les États membres concernés. En pareilles circonstances, l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), crée une différence artificielle entre des travailleurs salariés et non salariés contraire à la finalité du règlement n° 1390/81.

75. En outre, ce qui est peut-être plus significatif, l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII ont apparemment créé, pour certaines catégories de personnes, des restrictions à la libre circulation et à la liberté d'établissement qui n'étaient pas prévues antérieurement par le droit national.

76. Les défendeurs ont attiré l'attention de la Cour sur la convention générale sur la sécurité sociale entre le royaume de Belgique et la République française signée le 17 janvier 1948, approuvée par la loi du 2 juin 1949 et complétée par les accords administratifs des 23 décembre 1953 et 25 et 26 janvier 1956, qui, avant l'entrée en vigueur de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), exonérait certaines personnes travaillant simultanément en France et en Belgique du paiement des cotisations de sécurité sociale prévues par le régime belge des travailleurs indépendants.

77. Le procès-verbal des réunions entre les gouvernements belge et français des 25 et 26 janvier 1956 stipule sous le point E.I que, «si l'intéressé est qualifié de salarié en France et de travailleur indépendant en Belgique, mais qu'au sens de la législation belge les deux fonctions soient constitutives d'une seule et même activité professionnelle, seule la législation française est applicable. Il en est ainsi notamment du directeur de société en France qui est en même temps administrateur en Belgique de sociétés filiales de ladite société». Contrairement à ce que l'Inasti laisse entendre, il découle de ce texte comme de la jurisprudence des juridictions belges que les personnes travaillant simultanément comme directeurs de sociétés en France et comme directeurs de filiales de ces sociétés en Belgique n'étaient pas tenues de s'affilier au régime belge de sécurité sociale des travailleurs indépendants.

78. L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement ont ainsi modifié défavorablement la situation d'une catégorie de personnes qui n'est pas totalement négligeable, à savoir celles qui travaillent simultanément comme directeurs de sociétés établies en France et de filiales belges de ces sociétés. Alors que ces personnes étaient simplement tenues d'être affiliées en France, avant l'adoption de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), elles ont désormais l'obligation d'être affiliées en France et en Belgique.

79. Les difficultés rencontrées par ces personnes sont aggravées par le fait que la législation belge exige des travailleurs indépendants à titre complémentaire qu'ils cotisent, bien qu'ils ne bénéficient d'une couverture sociale que si leurs revenus annuels en Belgique excèdent un certain niveau . Par exemple, il semble que l'Inasti réclame des cotisations au défendeur dans l'affaire C-394/99, M. Lorthiois, bien que celui-ci n'aurait droit à aucune prestation sociale dans le cadre de ce régime car ses revenus en Belgique n'ont pour aucune année dépassé le seuil du taux plein fixé par la législation belge .

80. Lors de l'audience, la Commission et le Conseil ont laissé entendre que les problèmes causés par l'absence de couverture sociale en Belgique pour certaines catégories de travailleurs indépendants sont une conséquence du droit national et ne sauraient donc affecter la validité de dispositions du droit communautaire. Nous ne pouvons accepter cet argument. Les personnes qui se trouvent dans des situations visées par l'annexe VII du règlement sont susceptibles d'être désavantagées par des règles nationales qui subordonnent le droit aux prestations à un minimum de cotisations annuelles précisément parce que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), a pour effet de diviser leurs revenus entre différents États membres.

81. À la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII ne peuvent être justifiés au motif que ces dispositions ont réalisé un certain degré de coordination et donc une (légère) amélioration de la libre circulation des personnes par rapport aux règles de droit national antérieures à l'adoption du règlement n° 1390/81.

82. L'Inasti, la Commission, le Conseil et le gouvernement belge font valoir que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII sont en tout état de cause justifiés par d'autres considérations.

83. Ces arguments doivent, comme le Conseil l'a affirmé lors de l'audience, être examinés à la lumière de la structure des régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants dans les différents États membres . Dans certains États membres - tels que le royaume de Danemark, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, le royaume des Pays-Bas et le grand-duché de Luxembourg - la protection sociale obligatoire est organisée sous forme d'un régime universel qui couvre à la fois les travailleurs salariés et les travailleurs indépendants. Dans d'autres États membres, la sécurité sociale des travailleurs indépendants est organisée soit - comme en Belgique ou au Portugal - dans le cadre d'un régime (général) distinct qui couvre l'ensemble des travailleurs indépendants soit - comme en Allemagne, en France, en Italie, en Espagne et en Grèce - dans le cadre d'un dispositif constitué de régimes spécifiques couvrant des professions ou catégories de travailleurs indépendants distinctes. Dans les États qui ne connaissent pas de régime universel, les personnes qui sont simultanément salariés et travailleurs indépendants sont en général tenues de cotiser séparément au titre des deux activités. L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII ont essentiellement pour effet de reproduire l'exigence de cotisations séparées lorsque l'intéressé exerce simultanément une activité salariée et une activité non salariée dans différents États membres.

84. Selon un premier argument avancé par le Conseil, l'Inasti et le gouvernement belge, cette exigence de cotisations séparées est nécessaire pour éviter les distorsions de concurrence et la discrimination des personnes qui exercent toutes leurs activités professionnelles dans des États membres exigeant le versement de cotisations sociales distinctes pour les revenus du travail indépendant (il s'agit des situations énumérées à l'annexe VII). Par exemple, si une personne salariée en France et travailleur indépendant en Belgique n'était pas simultanément soumise à la législation française et à la législation belge, seuls les revenus qu'elle tire de son activité salariée donneraient lieu à la perception de cotisations sociales. Elle serait donc traitée plus favorablement qu'une personne dont l'ensemble des activités professionnelles seraient exercées en Belgique qui paierait des cotisations séparées pour son activité salariée et son activité non salariée.

85. Il nous semble que cet argument devrait être rejeté.

86. L'existence de régimes distincts de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants dans certains États membres est significative dans la mesure où ces régimes rendent en pratique possible - bien que cela ne soit pas sans complications, comme l'Inasti et le gouvernement hellénique l'ont signalé lors de l'audience - d'exiger le versement de cotisations séparées sur des revenus obtenus dans différents États membres par le biais d'activités professionnelles différentes conformément à l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b).

87. Le fait que ces régimes distincts de sécurité sociale existent et que le principe de l'unicité de la législation applicable pourrait donc favoriser les travailleurs migrants par rapport aux travailleurs nationaux ne peut toutefois pas justifier valablement de déroger au principe de l'unicité de la législation applicable au détriment de la libre circulation des travailleurs et de la liberté d'établissement.

88. Selon nous, les personnes qui exercent l'ensemble de leurs activités professionnelles dans un seul État membre sont dans une situation objectivement différente de celle des personnes qui exercent leurs activités dans deux ou plusieurs États membres en même temps. Il n'est donc pas discriminatoire que le principe de l'unicité de la législation applicable puisse dans certains cas avantager sur le plan économique cette catégorie de personnes. De plus, le fait que l'application du principe de l'unicité de la législation applicable pourrait augmenter la concurrence transfrontière n'est pas - comme la Commission a semblé l'admettre lors de l'audience - en tant que tel une justification valable pour ériger des restrictions à la libre circulation des personnes dans le contexte d'un règlement dont la finalité est de promouvoir la libre circulation et la protection sociale des travailleurs migrants .

89. En tout état de cause, nous ne sommes pas convaincu que l'application du principe de l'unicité de la législation applicable avantagerait, dans tous les cas ou dans la plupart d'entre eux, les personnes exerçant des activités dans plusieurs États membres par rapport à celles dont toutes les activités professionnelles sont exercées dans un seul État membre. Le mode de calcul des cotisations diffère grandement d'un État membre à un autre. L'affiliation dans un seul État membre ne permettra donc pas toujours de cotiser moins que dans le cadre d'une affiliation dans deux États membres . De plus, l'article 14 quinquies, paragraphe 1, du règlement prévoit qu'une personne exerçant simultanément une activité salariée dans un État membre et une activité non salariée dans un autre État membre, et qui n'est soumise qu'à la législation du premier État membre, conformément à l'article 14 quater, paragraphe 1, sous a), doit être traitée comme si elle exerçait l'ensemble de ses activités dans cet État. Il s'ensuit que cette personne peut être tenue de verser des cotisations de sécurité sociale dans l'État d'exercice de son activité salariée au titre des revenus de l'activité indépendante exercée dans l'autre État membre. Cela supprimerait, ou réduirait à tout le moins, l'avantage des intéressés lorsque l'activité exercée dans le premier État membre (qualifiée d'activité salariée dans cet État) est qualifiée d'activité indépendante dans l'autre État membre. Par exemple, dans la présente affaire, l'application du principe de l'unicité de la législation applicable et de l'article 14 quinquies, paragraphe 1, permettrait aux organismes de sécurité sociale français de réclamer des cotisations sur les revenus perçus par MM. Hervein et Lorthiois en tant que directeurs de sociétés en Belgique.

90. Selon le deuxième argument de la Commission, l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII trouvent leur justification dans la nécessité d'éviter l'évasion des cotisations de sécurité sociale. Cela vise par exemple l'hypothèse d'un ressortissant belge exerçant une activité indépendante en Belgique ayant prétendu être salarié dans un autre État membre, dans lequel les personnes exerçant simultanément une activité salariée et une activité non salariée ne sont pas tenues de cotiser séparément au titre de leurs revenus issus de l'activité indépendante.

91. Nous ne sommes pas convaincu par cet argument.

92. On peut admettre que le législateur communautaire est compétent pour adopter des mesures fondées sur les articles 51 et 235 du traité CE (devenu, après modification, article 308 CE) dans le but de lutter contre l'évasion dans le domaine de la sécurité sociale. Ces mesures doivent cependant être proportionnées à l'objectif poursuivi. L'exigence de double affiliation applicable en vertu de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), n'est pas selon nous une mesure proportionnée au regard des restrictions à l'exercice des droits de la libre circulation qui en résultent. Selon nous, il aurait dû être possible au législateur communautaire d'aborder les problèmes de l'évasion en mettant en place des contrôles administratifs appropriés dont les effets sur la libre circulation auraient été moins restrictifs.

93. Le troisième argument avancé par l'Inasti, le gouvernement belge, la Commission et le Conseil est que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII sont justifiés puisque les personnes couvertes par ces dispositions bénéficient d'une couverture sociale complémentaire. À cet égard, la Commission et le Conseil ont insisté, dans leurs réponses aux questions de la Cour, sur le fait que le règlement n° 3811/86 a modifié en particulier les articles 9 et 15 du règlement d'application dans le but de faciliter la totalisation des prestations de sécurité sociale dont bénéficient les personnes salariées ou non salariées dans plus d'un État membre. On a également évoqué l'arrêt Larsy , dans lequel la Cour a jugé que les règles anticumul du règlement ne sauraient être appliquées lorsqu'un travailleur a été tenu de verser des cotisations au titre des pensions de vieillesse dans deux États membres pour une seule et même période puisque la coexistence des deux pensions auxquelles il a droit en vertu de ces cotisations ne saurait être considérée comme injustifiée.

94. Cet argument ne résiste pas non plus à l'examen.

95. Il est vrai que la Cour a jugé que les dispositions nationales qui exigent des personnes qui travaillent déjà dans un autre État membre où elles ont leur résidence habituelle et où elles sont affiliées à un régime de sécurité sociale qu'elles cotisent au régime des travailleurs indépendants peuvent être légales si ces cotisations sont dûment justifiées par l'octroi d'une couverture sociale supplémentaire pour les intéressés .

96. Les dérogations au principe de l'unicité de la législation applicable et l'exigence corollaire de cotisations dans plus d'un État membre, établies à l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), ne pourraient cependant selon nous être justifiées, en vertu de cette jurisprudence, que si les dérogations en question étaient destinées à offrir une protection sociale complémentaire aux travailleurs migrants et nécessaires dans cette optique ou, éventuellement, si l'on pouvait montrer que les travailleurs migrants sont en tant que tels susceptibles de bénéficier d'une meilleure couverture sociale que si le principe de l'unicité de la législation applicable s'était appliqué dans tous les cas. Le fait que des personnes relevant de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), puissent prétendre à certaines prestations - telles que des prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivant - dans chacun des États membres où elles ont dû cotiser ne suffit pas à justifier les restrictions à la libre circulation des personnes résultant de cette disposition.

97. Il est clair que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), n'était pas destiné à offrir aux travailleurs migrants une couverture sociale supplémentaire ni nécessaire dans cette optique. Cette disposition avait pour objectif, selon les explications concordantes de la Commission et du Conseil, d'éviter ce que certains États membres percevaient, lors de l'adoption du règlement n° 1390/81, comme un risque d'abus et/ou de concurrence déloyale .

98. Quel cas de figure est donc susceptible d'offrir une meilleure couverture sociale: le paiement de cotisations sociales dans deux ou plusieurs États membres au titre des revenus perçus dans chacun d'entre eux [article 14 quater, paragraphe 1, sous b)] ou le paiement de cotisations dans un seul État membre au titre de l'ensemble des revenus perçus dans tous les États membres concernés? La réponse à cette question dépend intégralement des législations de sécurité sociale des différents États membres. Ces législations changent selon la volonté des législateurs nationaux. Il s'ensuit que, même si des versements distincts dans plusieurs États membres peuvent, à un moment donné et par rapport à des situations particulières, être plus avantageux pour les intéressés, cela sera loin d'être toujours le cas. L'application du système établi par l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), n'est donc pas en tant que telle susceptible d'offrir aux travailleurs migrants une meilleure protection sociale que le principe de l'unicité de la législation applicable posé par l'article 14 quater, paragraphe 1, sous a). Cette analyse est clairement illustrée par les faits des présentes affaires. Comme nous l'avons expliqué ci-dessus, la législation belge oblige M. Lorthiois à cotiser au régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants en Belgique, mais il n'a droit, dans le cadre de ce régime, à aucune prestation sociale d'aucune sorte. Dans ces conditions, l'application de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), n'améliore en aucune manière sa couverture sociale.

99. Nous concluons en conséquence que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII restreignent la libre circulation des travailleurs et la liberté d'établissement, que ces restrictions ne sont pas justifiées par les raisons avancées par le Conseil et la Commission et que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII doivent en conséquence être déclarés invalides.

La seconde question

100. Le Tribunal du travail de Tournai demande, par sa seconde question, si l'invalidité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII du règlement peut être invoquée pour mettre en cause l'affiliation et les cotisations dues par application de ces dispositions pour les périodes antérieures à l'arrêt qui sera rendu dans les présentes affaires. En cas de réponse négative à cette question, le juge de renvoi souhaite savoir si les personnes qui ont déjà engagé une action en justice ou introduit une réclamation selon le droit national avant le prononcé de l'arrêt peuvent néanmoins se prévaloir de l'invalidité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII.

101. Faisant référence aux conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans l'affaire Hervein I, le gouvernement hellénique soutient que la Cour devrait juger que l'invalidité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous c), ne peut être invoquée que par les personnes ayant déjà engagé une action en justice ou introduit une réclamation avant cet arrêt. Le Conseil partage ce point de vue dans l'hypothèse où la Cour déciderait, contrairement à son argument principal, de déclarer que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII sont invalides.

102. Selon les défendeurs, la Cour ne devrait pas limiter de la sorte les effets de l'arrêt qu'elle rendra dans cette affaire. À titre subsidiaire, elle devrait juger selon eux que l'invalidité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII peut être invoquée par les personnes ayant engagé une action en justice ou introduit une réclamation, en qualité de demandeurs comme en qualité de défendeurs, avant qu'elle ne se prononce.

103. La Cour a reconnu que les effets dans le temps d'un arrêt préjudiciel d'invalidité peuvent être limités sur le fondement de l'article 174, deuxième alinéa, du traité CE (devenu article 231, deuxième alinéa, CE) lorsqu'une telle limitation est, à titre exceptionnel, justifiée par des considérations impérieuses de sécurité juridique .

104. En l'occurrence, on doit reconnaître que les États membres qui, à la suite de l'entrée en vigueur du règlement n° 1390/81, le 1er juillet 1982, ont exigé des personnes déjà affiliées à un régime destiné aux salariés dans un autre État membre de s'affilier à leurs propres régimes de sécurité sociale pour travailleurs indépendants ont pu avoir quelque incertitude quant à l'étendue exacte de leurs obligations en matière de libre circulation des personnes. Les arrêts De Jaeck et Hervein I, dans lesquels la Cour a interprété l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement sans en examiner la validité, ont pu dans une certaine mesure accroître cette incertitude. Il faut également tenir compte de ce que l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII s'appliquent à un grand nombre de personnes dans la Communauté et que la possibilité d'invoquer l'invalidité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), pour contester les cotisations sociales payées ou dues au titre de périodes antérieures à l'arrêt de la Cour aurait de graves conséquences financières pour les organismes de sécurité sociale et grèverait excessivement les ressources des systèmes judiciaires des États membres.

105. Nous partageons donc le point de vue du gouvernement hellénique et du Conseil en ce sens que des considérations impérieuses de sécurité juridique s'opposent à la remise en cause de l'affiliation et des cotisations dues en application de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), au titre de périodes antérieures à l'arrêt qui sera prononcé dans les présentes affaires.

106. Selon la jurisprudence, il appartient cependant à la Cour de décider - lorsqu'elle limite les effets d'un arrêt d'invalidité - s'il convient de faire une exception à cette limitation dans le temps en faveur de la partie ayant saisi la juridiction nationale ou de toute autre personne ayant pris le même type d'initiative avant la déclaration d'invalidité ou si, à l'inverse, une déclaration d'invalidité ayant effet seulement pour l'avenir constitue un remède adéquat, y compris pour les personnes ayant agi avant que la Cour ne statue en vue de sauvegarder leurs droits .

107. Selon nous, le principe de la protection juridictionnelle effective exige clairement que les personnes ayant déjà engagé des procédures ou introduit une réclamation selon le droit national avant l'arrêt de la Cour puissent se prévaloir de l'invalidité de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et de l'annexe VII .

108. Les défendeurs s'inquiètent de ce qu'un arrêt en ce sens n'aiderait pas les particuliers qui, comme eux, ont tenté de défendre leur position juridique en refusant de payer les cotisations dues au titre de l'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), plutôt qu'en contestant devant les juridictions nationales les cotisations déjà versées.

109. Ces doutes ne nous paraissent pas fondés. La finalité de l'extension des effets d'un arrêt à des personnes ayant engagé une action en justice ou introduit une réclamation est, comme l'a précisé la Cour dans l'arrêt Lomas e.a. , de protéger les personnes qui ont, «en temps utile, fait valoir leurs droits». Pour répondre à cette finalité, et pour offrir aux particuliers une protection juridictionnelle effective contre les conséquences des dispositions illicites du droit communautaire, l'expression «introduit une réclamation» doit être interprétée en ce sens qu'elle vise les situations dans lesquelles une personne a fait valoir ses droits en refusant de payer les sommes réclamées au motif que la demande de paiement était contraire au droit communautaire, tout en précisant clairement ce motif à l'organisme ou à l'autorité exigeant ce paiement et - si cet organisme a cherché à obtenir le paiement par la voie judiciaire - en invoquant, dans le cadre de cette procédure, le conflit avec le droit communautaire.

Conclusion

110. À la lumière de l'ensemble des considérations qui précèdent, nous sommes d'avis que la Cour devrait déclarer ce qui suit:

«1) L'article 14 quater, paragraphe 1, sous b), et l'annexe VII du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, tel que modifié et mis à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, sont invalides.

2) L'invalidité de ces dispositions ne peut être invoquée pour mettre en cause l'affiliation et les cotisations dues par application de ces dispositions pour des périodes antérieures au prononcé du présent arrêt, sous réserve du cas des travailleurs salariés ou non salariés ou de leurs ayants droit qui, avant cette date, ont engagé une action en justice ou introduit une réclamation selon le droit national applicable.»