CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

présentées le 7 mars 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Introduction

1.1. Le problème soulevé

La présente affaire pose la question peu habituelle de savoir si M. Deak, de nationalité hongroise et résidant chez sa mère italienne en Belgique, peut prétendre à des allocations de chômage ou à des allocations d'attente belges, en vertu du droit communautaire. La difficulté d'en saisir la portée pratique potentielle ne facilite pas la solution du problème.

Le juge de renvoi base ses deux questions concernant le problème susmentionné sur l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71.

Or, comme la Cour l'a indiqué dans ses questions écrites à l'Office national de l'emploi belge (ONEM) et à la Commission du 26 octobre 1984, l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 peut aussi être important pour la solution du problème posé. A cet égard, vous avez renvoyé dans vos questions aux arrêts concernés des 31 mai 1979 dans l'affaire Even (affaire 207/78, Rec. 1979, p. 2019), 14 janvier 1982 dans l'affaire Reina (affaire 65/81, Rec. 1982, p. 33) et 12 juillet 1984 dans l'affaire Castelli (affaire 261/83, Rec. 1984, p. 3199). Nous reviendrons encore par la suite sur un certain nombre d'autres arrêts importants en l'espèce.

1.2. Les questions posées

Les questions que la cour du travail de Liège vous a posées sur le problème soulevé se lisent comme suit:

«I. L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 signifie-t-il qu'une personne non ressortissante d'un État membre peut bénéficier des lois belges relatives au chômage par le simple fait que sa mère est ressortissante d'un État membre, et cela par application des mots ‘ainsi qu'aux membres de leur famille’, figurant à l'article 2, paragraphe 1, du règlement précité?

II. Dans l'hypothèse où la personne non ressortissante d'un État membre bénéficierait des lois belges sur le chômage, par application de l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71, bénéficierait-elle de l'article 124 de l'arrêté royal belge du 20 décembre 1963 relatif à l'emploi et au chômage, qui prévoit une indemnité d'attente aux anciens étudiants qui n'ont pas encore trouvé de travail, et cela sur base de l'égalité de traitement prévue par l'article 3, paragraphe 1, du règlement précité, alors que l'article 67 de ce règlement ne prévoit apparemment pas une telle indemnité de chômage sans une période d'assurance ou d'emploi?»

Par vos questions du 26 octobre, vous avez demandé tout d'abord si les allocations d'attente, introduites par l'arrêté royal du 30 mars 1982, sont à considérer comme des avantages sociaux aux termes de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968, en ce sens qu'elles constituent des avantages « qui, liés ou non à un contrat d'emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux en raison principalement de leur qualité objective de travailleurs ou du simple fait de leur résidence sur le territoire national, et dont l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres États membres apparaît dès lors comme apte à faciliter leur mobilité à l'intérieur de la Communauté ». En cas de réponse affirmative à cette première question, vous avez demandé ensuite si le bénéfice de telles allocations d'attente devrait être étendu, par application dudit règlement n° 1612/68, à un sujet qui est fils d'un travailleur ressortissant d'un État membre, mais qui n'est pas lui-même ressortissant d'un État membre.

1.3. Le texte des prescriptions pertinentes de droit communautaire et de droit national

a) L'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 se lit comme suit: « Le présent règlement s'applique aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs des États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants. » L'article 3, paragraphe 1, du règlement précité prévoit ce qui suit: « Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des États membres et auxquelles les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions particulières contenues dans le présent règlement. » L'article 67 du règlement précité se lit comme suit: « 1) L'institution compétente d'un État membre dont la législation subordonne l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations à l'accomplissement de périodes d'assurance tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la législation de tout autre État membre, comme s'il s'agissait de périodes d'assurance accomplies sous la législation qu'elle applique, à condition toutefois que les périodes d'emploi eussent été considérées comme périodes d'assurance si elles avaient été accomplies sous cette législation. 2) L'institution compétente d'un État membre dont la législation subordonne l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations à l'accomplissement de périodes d'emploi tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la législation de tout autre État membre, comme s'il s'agissait de périodes d'emploi accomplies sous la législation qu'elle applique. 3) Sauf dans les cas visés à l'article 71, paragraphe 1, sous a), ii), et b), ii), l'application des dispositions des paragraphes 1 et 2 est subordonnée à la condition que l'intéressé ait accompli en dernier lieu: — dans le cas du paragraphe 1, des périodes d'assurance, — dans le cas du paragraphe 2, des périodes d'emploi, selon les dispositions de la législation au titre de laquelle les prestations sont demandées. 4) Lorsque la durée d'octroi des prestations dépend de la durée des prestations d'assurance ou d'emploi, les dispositions du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 sont applicables, selon le cas. »

b) L'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 se lit comme suit: « Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux. »

c) Aux termes de l'article 124 de l'arrêté royal belge du 20 décembre 1963 relatif à l'emploi et au chômage, dans la version en vigueur à l'époque des faits de la présente affaire, les « jeunes travailleurs chefs de ménage » demeurant sans emploi après avoir terminé leurs études ou leur apprentissage sont admis aux allocations de chômage pour autant qu'ils remplissent les conditions prévues par cet article. L'article 125 de l'arrêté royal précité du 20 décembre 1963 prévoit que l'article 124 ne s'applique aux travailleurs étrangers et apatrides « que dans les limites d'une convention internationale ». L'arrêté royal du 30 mars 1982 prévoit en son article 2 que « les jeunes travailleurs qui remplissent les conditions de l'article 124 de l'arrêté royal (du 20 décembre 1963), mais qui n'ont pas la qualité de chef de ménage, peuvent être admis au bénéfice des allocations d'attente ». En outre, l'article 3 prévoit que les dispositions des titres I à III de l'arrêté royal du 20 décembre 1963 — y compris l'article 125 précité — sont applicables aux allocations d'attente.

2. Appréciation des observations écrites déposées par les parties

2.1. La première question du juge de renvoi

En ce qui concerne la première question posée par le juge de renvoi, tant l'ONEM que la Commission déduisent de votre arrêt du 23 novembre 1976 dans l'affaire Kermaschek (affaire 40/76, Rec. 1976, p. 1669) que l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 n'est pas applicable en l'espèce. L'ONEM déduit cela de la circonstance qu'à son avis, dans le cas des allocations de chômage et d'attente, il s'agit non pas de prétentions déduites des droits d'un bénéficiaire de prestations, mais de prétentions qui n'appartiennent qu'à ceux qui en remplissent personnellement les conditions d'octroi. Une de ces conditions est que l'intéressé doit être ressortissant d'un des Etats membres.

Dans ses observations, la Commission fait, elle aussi, remarquer que l'arrêt précité établit une distinction nette entre les travailleurs, d'une part, et les membres de leur famille et leurs survivants, d'autre part. Elle est également d'avis que le bénéfice revendiqué en l'espèce par Deak ne constitue pas une prestation à laquelle il pourrait prétendre en sa qualité de membre de la famille d'un travailleur migrant en chômage, en ce sens qu'elle serait constitutive d'un droit dérivé découlant du statut de travailleur migrant dont est titulaire son ascendant.

En effet, l'intéressé (qui est un jeune travailleur) n'est pris en considération pour l'allocation visée à l'article 124 de l'arrêté royal du 20 décembre 1963 qu'au titre de sa situation personnelle et non en vertu de sa qualité de « membre de la famille » d'un travailleur.

La Commission conclut donc, elle aussi, qu'il convient de répondre par la négative à la première question du juge de renvoi.

Eu égard notamment au neuvième attendu de l'arrêt précité de la Cour dans l'affaire Kermaschek, nous pouvons nous rallier à la réponse négative, proposée unanimement par l'ONEM et la Commission pour la première question. Ainsi qu'il ressort de l'attendu susmentionné, les membres de la famille des travailleurs ressortissant d'un État membre « n'ont droit qu'aux prestations prévues par ces législations pour les membres de la famille des travailleurs en chômage, étant entendu que la nationalité de ces membres de la famille est à cet égard indifférente ».

2.2. La deuxième question du juge de renvoi

Eu égard à la réponse négative à la première question posée par le juge de renvoi, il n'est pas nécessaire que la Cour réponde à la deuxième question en tant que telle, posée par le juge de renvoi. Toutefois, étant donné que cette deuxième question concerne en fait les allocations d'attente aux anciens étudiants, il nous paraît utile de modifier l'énoncé de cette question à la lumière des questions posées par la Cour à l'ONEM et à la Commission.

2.3. Les questions de la Cour

Malheureusement, seule la Commission a répondu aux deux questions susmentionnées que la Cour a posées à l'ONEM et à la Commission. La Cour n'a donc pas pu procéder à une appréciation contradictoire vous permettant ainsi de tenir également compte dans vos attendus du point de vue de l'ONEM ou du gouvernement belge.

Se basant à cet égard notamment sur les arrêts de la Cour dans les affaires Cristini (affaire 32/75, Rec. 1975, p. 1085) et Castelli (affaire 261/83, arrêt du 12 juillet 1984, Rec. 1984, p. 3199), la Commission a répondu comme suit aux questions de la Cour:

« a) Les allocations d'attente, instituées par l'arrêté royal du 30 mars 1982, constituent des avantages sociaux au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 dès lors que, môme non liées à l'existence d'un contrat d'emploi antérieur, elles sont reconnues à des personnes qualifiées de travailleurs par la législation nationale et résidant en Belgique.

b) L'extension de ces avantages sociaux aux personnes comprises dans le cercle des bénéficiaires du règlement n° 1612/68, et notamment aux descendants de moins de 21 ans ou à charge d'un travailleur employé en Belgique et ressortissant d'un autre État membre, apparaît comme apte à faciliter la mobilité des travailleurs à l'intérieur de la Communauté.

c) L'égalité de traitement imposée par l'article 7 du règlement n° 1612/68 vise également à empêcher les discriminations opérées au détriment des descendants de moins de 21 ans ou à charge d'un tel travailleur, quelle que soit la nationalité (d'un État membre ou d'un État tiers) de ces descendants.

d) L'article 7, paragraphe 2, dudit règlement doit être interprété en ce sens que l'octroi d'un avantage social tel que les allocations d'attente instituées par l'arrêté royal du 30 mars 1982 au profit de jeunes travailleurs à la recherche d'un emploi ne saurait, lorsqu'il est revendiqué par un descendant de travailleur au sens de l'article 10, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, dépendre de l'existence d'une convention internationale entre le royaume de Belgique et l'État (éventuellement État tiers) dont ce descendant est ressortissant. »

Le représentant de l'intéressé dans l'affaire au principal (qui n'a pas présenté d'observations écrites) s'est rallié à l'audience au point de vue de la Commission. Il a estimé notamment que c'est à tort que, dans ses questions, le juge de renvoi avait mis les allocations de chômage et les allocations d'attente sur le même pied. Il estime, lui aussi, que les allocations d'attente aux anciens étudiants qui entrent sur le marché du travail constituent des avantages sociaux qui doivent, en l'espèce, être appréciés non pas sur la base du règlement n° 1408/71, mais sur la base du règlement n° 1612/68.

Bien que les arguments que la Commission a avancés à l'appui de sa thèse dans ses réponses aux questions posées par la Cour nous paraissent d'une manière générale solides, nous ne vous proposerons pas de reprendre cette thèse dans votre réponse. A cet effet, nous nous fondons notamment sur un motif de procédure, outre des raisons de fond. Du point de vue du fond, nous pensons à cet égard qu'une différence avec les affaires Cristini et Castelli, que la Commission invoque à titre de précédents, réside tout d'abord dans le fait que ces affaires concernaient manifestement un avantage social, qu'il n'était pas possible de considérer comme une prestation de sécurité sociale au sens défini dans votre arrêt dans l'affaire Frilli (affaire 1/72, Rec. 1972, p. 457). Dans les deux cas, il s'agissait d'avantages faisant partie de « systèmes globaux de protection sociale, conçus pour l'ensemble de la population et reposant sur des conditions de nationalité et de résidence », comme le dit le vingtième attendu de cet arrêt. Le vingt et unième attendu indique ensuite parmi les conditions d'intervention de la Cour: « la protection des travailleurs migrants dans tous les cas où celle-ci s'avère possible dans le respect des principes de la législation sociale de la Communauté et sans que soit bouleversé, pour autant, le système de législation nationale en cause» (les mots soulignés ne le sont pas dans l'original). Étant donné que l'ONEM n'a pas déposé en l'espèce de réponse écrite à vos questions et a déclaré expressément à l'audience ne pas pouvoir prendre position sur ce point, il nous paraît impossible du point de vue du fond et irrégulier du point de vue de la procédure de proposer néanmoins un point de vue à la Cour. Nous sommes d'avis qu'une procédure contradictoire aurait été nécessaire, notamment afin de constater si la condition de l'arrêt Frilli, que nous avons soulignée, est remplie. Les arrêts dans les affaires Even (affaire 207/78, Rec. 1979, p. 2019) et Reina (affaire 65/81, Rec. 1982, p. 33), que vous avez encore cités ensuite dans les questions que vous avez posées, concernaient — contrairement aux affaires Cristini et Castelli — les avantages sociaux en faveur des travailleurs et non les avantages sociaux en faveur des membres de leur famille. A cet égard, ces affaires ne soulevaient pas les problèmes qui sont déterminants dans la présente espèce. Nous pensons ici notamment à la portée potentielle qu'un point de vue tel que celui proposé par la Commission pourrait avoir en faveur de jeunes ressortissants d'États tiers (enfants de ressortissants d'un État membre) et à l'incompatibilité possible de cette portée potentielle avec le système instauré par les législations nationales concernées. Enfin, nous pensons que la partie b) de la réponse de la Commission à la deuxième question de la Cour constitue un point faible dans son argumentation. Pour justifier sa thèse, selon laquelle un autre point de vue pourrait compromettre dans certaines circonstances la mobilité du travailleur ayant à sa charge un enfant ayant la nationalité d'un pays tiers, la Commission renvoie ici sans plus à son argumentation figurant à la page 4 de sa réponse. Or, cette argumentation concerne seulement les enfants qui sont également ressortissants d'un État membre. En effet, dans un cas de ce genre, vous avez considéré, dans votre arrêt dans l'affaire Inzirillo (affaire 63/76, Rec. 1976, p. 2057), qu'un point de vue autre que celui préconisé par la Commission pourrait inciter le travailleur concerné à déménager dans un autre État membre où il pourrait obtenir les avantages en question pour son enfant. Selon votre arrêt, cette conséquence irait effectivement à l'encontre de la libre circulation des travailleurs. Or, sans procéder à un examen plus approfondi de la situation existant dans d'autres États membres, également dans un cas tel que celui dont il s'agit en l'espèce (où l'enfant a la nationalité d'un État tiers), il ne nous paraît pas évident qu'on puisse estimer que les attendus précités de votre arrêt Inzirillo s'appliquent sans plus dans le cas d'espèce. Nous vous proposons donc d'indiquer certes dans votre réponse aux questions qui vous ont été déférées qu'il est possible que le règlement n° 1612/68 soit applicable, mais sans donner de réponse définitive à ces questions pour les raisons indiquées plus haut. Si le juge de renvoi en déduit qu'il y a lieu de poser des questions complémentaires à la Cour, la possibilité d'un examen contradictoire serait mieux assurée. Si les questions étaient élargies comme il vient d'être dit, les gouvernements d'autres États membres pourraient également être amenés à faire encore connaître leur point de vue.

Le déroulement de la procédure dans l'affaire 267/83, dans laquelle la Cour a statué le 13 février 1985, démontre, selon nous, l'importance de la possibilité d'un tel examen contradictoire. Cette affaire concernait le droit de résidence d'une ressortissante d'un État tiers, qui était séparée mais non divorcée de son époux français. Bien que vous n'ayez pas eu a vous prononcer ainsi sur des avantages sociaux tels que ceux qui importent en l'espèce, trois États membres ont présenté des observations écrites en raison de la grande portée que les questions posées, qui étaient relatives à la position juridique d'un membre de la famille qui n'était pas un ressortissant d'un État membre, pouvaient aussi avoir dans cette affaire.

3. Conclusion

En conclusion, nous vous proposons dès lors de répondre dans les termes suivants aux questions qui vous ont été déférées:

1) L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 ne peut pas être interprété en ce sens qu'une personne non ressortissante d'un État membre peut prétendre à des allocations de chômage et des allocations d'attente, résultant d'une législation nationale telle que celle dont il s'agit en l'espèce, par le simple fait que sa mère est ressortissante d'un État membre, et cela par application des mots « ainsi qu'aux membres de leur famille », figurant à l'article précité.

2) Un ancien étudiant, qui n'a pas encore trouvé de travail à l'issue de ses études ou de son apprentissage, mais qui n'est pas ressortissant d'un État membre, ne peut dès lors pas prétendre, en vertu du règlement n° 1408/71, à une allocation d'attente au sens des dispositions combinées de l'article 124 de l'arrêté royal belge du 20 décembre 1963 relatif à l'emploi et au chômage et des articles 2 et 3 de l'arrêté royal du 30 mars 1982. Dans le cadre de la présente procédure, il n'est pas possible de trancher définitivement la question de savoir si les allocations d'attente telles que celles dont il s'agit en l'espèce sont constitutives d'avantages sociaux au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 (JO 1968, L 257, p. 2), auxquelles un ressortissant d'un État non membre, visé dans les questions du juge de renvoi, peut également prétendre.

( *1 ) Traduit du néerlandais.