Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 9 juin 1994. - Procédure pénale contre Johannes Gerrit Cornelis van Schaik. - Demande de décision préjudicielle: Hoge Raad - Pays-Bas. - Renvoi préjudiciel - Articles 5, 30, 36, 55, 62, 85 et 86 du traité CEE - Directive 77/143/CEE - Contrôle technique des véhicules à moteur et de leurs remorques - Législation nationale favorisant l'exécution combinée du contrôle technique et de la révision périodique des véhicules à moteur. - Affaire C-55/93.



Recueil de jurisprudence 1994 page I-04837



Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Dans la présente affaire, le Hoge Raad der Nederlanden a déféré à la Cour plusieurs questions relatives à la compatibilité avec le traité de certaines dispositions nationales concernant le contrôle technique annuel des véhicules à moteur [ci-après "réglementation APK (Algemene periodieke keuring van auto' s)"]. Le Hoge Raad a posé ces questions à la suite d' un pourvoi en cassation formé par M. Van Schaik contre la condamnation dont il avait fait l' objet pour avoir conduit un véhicule à moteur non muni d' un certificat de contrôle valable, en violation de l' article 9a, paragraphe 1, de la Wegenverkeerswet (code de la route néerlandais) (1).

2. Il apparaît que M. Van Schaik ne conteste pas avoir conduit un véhicule non muni d' un certificat valable. Il soutient toutefois que le système de contrôle technique des véhicules institué aux Pays-Bas est contraire au droit communautaire et invoque à ce titre, en particulier, les articles 5, 30, 62, 85 et 86 du traité CEE. Il fait valoir que, du fait de cette prétendue incompatibilité, il est en droit de conduire un véhicule immatriculé aux Pays-Bas qui n' a pas fait l' objet d' un contrôle technique.

3. Le problème se présente de la façon suivante. Selon l' article 9g de la Wegenverkeerswet, le ministre des Transports et des Voies navigables peut accorder à toute personne physique ou morale une autorisation l' habilitant à délivrer des certificats de contrôle pour les véhicules à moteur immatriculés aux Pays-Bas. Selon l' article 16 du décret du 28 avril 1980 concernant le contrôle périodique des véhicules à moteur, remorques et semi-remorques (2), cette autorisation peut être accordée aux personnes qui exploitent des stations de contrôle ou qui exploitent des entreprises effectuant des entretiens ou des réparations de véhicules, sous réserve de certaines conditions. Il apparaît que, dans la pratique, ces conditions ne peuvent être remplies que par des personnes exploitant des entreprises établies aux Pays-Bas. M. Van Schaik soutient que, en vertu du droit communautaire, les personnes établies dans d' autres États membres doivent avoir le même droit de se voir accorder une autorisation de délivrer des certificats de contrôle pour les véhicules immatriculés aux Pays-Bas.

4. Le Hoge Raad a déféré à la Cour les questions suivantes:

"1) a) L' article 30 du traité doit-il être interprété en ce sens qu' une législation nationale telle que la réglementation APK évoquée (dans l' ordonnance de renvoi), compte tenu des circonstances mentionnées au point 6.9 (de cette ordonnance), constitue une mesure d' effet équivalent au sens dudit article?

b) Ou l' article 30 doit-il être interprété au contraire en ce sens qu' une législation nationale telle que la réglementation APK ne lui porte pas atteinte, parce qu' elle tend à protéger un intérêt général justifié au regard du droit communautaire, n' a pas par nature pour objet le commerce de pièces de rechange et n' affecte pas les échanges au-delà de ce qui est nécessaire?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, sous a), l' article 36 du traité doit-il être interprété en ce sens qu' une législation nationale telle que la réglementation APK est néanmoins compatible avec l' article 30 du traité si elle est justifiée par des raisons de protection de la sécurité publique et de la santé et de la vie des personnes?

3) a) L' article 62 du traité doit-il être interprété en ce sens qu' il s' oppose à une législation nationale telle que la réglementation APK étant donné que cette dernière peut entraîner, comme conséquence des conditions qui président à l' octroi d' une reconnaissance au sens de l' article 9g de la Wegenverkeerswet, une perte de clientèle pour les garages étrangers dans le domaine des services d' entretien par le fait qu' ils ne peuvent pas délivrer de certificats de contrôle pour des voitures néerlandaises?

b) Ou, compte tenu de l' article 55 du traité, l' article 62 doit-il au contraire être interprété en ce sens qu' une législation nationale telle que la réglementation APK ne lui porte pas atteinte parce que les activités de contrôle exercées en vue de la délivrance du certificat de contrôle par les garages reconnus peuvent être considérées comme des activités participant dans l' État à l' exercice de l' autorité publique?

4) a) Les articles 5, 85 et 86 du traité doivent-ils être interprétés en ce sens qu' ils s' opposent à une législation nationale telle que la réglementation APK, étant donné que cette dernière implique que les garagistes établis et reconnus aux Pays-Bas exemptent les clients qui leur confient une voiture pour un entretien du paiement des frais afférents au contrôle, de sorte que les propriétaires de véhicules à moteur sont encouragés à devenir clients de ces garagistes?

b) Ou l' article 90, paragraphe 2, du traité implique-t-il que les garages reconnus doivent être considérés comme des entreprises chargées de la gestion de services d' intérêt économique général, dont la mission serait entravée si elles ne pouvaient pas accorder l' exemption de frais citée?

5) Dans quelle mesure la réponse aux questions précédentes sera-t-elle différente si les entraves aux échanges intracommunautaires de marchandises et de services ainsi qu' à la concurrence intracommunautaire qui découlent de la législation nationale se manifestent ou non uniquement dans la région frontalière et à une échelle limitée?

6) Dans quelle mesure la réponse aux questions précédentes sera-t-elle différente si la législation nationale se rapporte exclusivement aux véhicules appartenant aux catégories citées à l' annexe à la directive du Conseil des Communautés européennes du 29 décembre 1976 (77/143/CEE), concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au contrôle technique des véhicules à moteur et de leurs remorques (3), ou si elle se rapporte également à d' autres véhicules, tels que les voitures de tourisme (qui ne sont pas des taxis) et autres véhicules légers?"

5. Le problème soulevé par la présente procédure est celui de l' exigence selon laquelle le contrôle technique doit être effectué dans l' État membre où le véhicule est immatriculé. Les principales questions de droit communautaire qui se posent sont, à notre avis, celle de la compatibilité de cette exigence avec les dispositions du traité sur la libre prestation des services et celle de l' effet de la directive 77/143. Nous examinerons tout d' abord la directive.

Les dispositions de la directive 77/143

6. La directive 77/143 prévoit l' harmonisation partielle du contenu et de la périodicité du contrôle technique des véhicules à moteur. Son article 1er dispose:

"Dans chaque État membre, les véhicules à moteur immatriculés dans cet État, ainsi que leurs remorques et semi-remorques, doivent être soumis à un contrôle technique périodique, conformément à la présente directive et à ses annexes."

Selon l' article 2, paragraphe 1:

"Les catégories de véhicules à contrôler, la périodicité du contrôle technique et les points de contrôle obligatoires sont indiqués aux annexes I et II."

Toutefois, l' article 3 dispose, entre autres, que les États membres peuvent augmenter le nombre des points à contrôler et la fréquence des contrôles obligatoires, ainsi qu' étendre l' obligation du contrôle technique périodique à d' autres catégories de véhicules.

7. Selon l' article 4:

"Le contrôle technique, au sens de la présente directive, doit être effectué par l' État ou par des organismes ou des établissements désignés par lui et agissant sous sa surveillance directe."

L' article 5 dispose:

"1. Les États membres prennent les mesures qu' ils estiment nécessaires pour qu' il puisse être prouvé que le véhicule a passé avec succès un contrôle technique respectant au moins les dispositions de la présente directive.

...

3. Chaque État membre reconnaît la preuve délivrée dans un autre État membre de ce qu' un véhicule à moteur immatriculé dans ce dernier ainsi que sa remorque ou semi-remorque ont passé avec succès un contrôle technique respectant au moins les dispositions de la présente directive, au même titre que s' il avait délivré lui-même cette preuve".

8. A l' origine, la directive 77/143 n' exigeait pas le contrôle des véhicules (autres que les taxis ou les ambulances) dont le nombre de places assises, outre le siège du conducteur, n' excédait pas huit. Toutefois, l' annexe I de la directive a été ultérieurement modifiée et comprend à présent le contrôle périodique de ces véhicules (4). Cette modification est entrée en vigueur au plus tôt le 1er janvier 1994 (5) et n' intéresse donc pas directement la présente procédure. Toutefois, comme nous l' avons vu, l' article 3 dispose que les États membres peuvent étendre l' obligation du contrôle technique périodique à des véhicules non visés dans la directive. Il nous semble que cette disposition intéresse la présente procédure et qu' il est en conséquence nécessaire d' examiner l' effet de la directive.

9. Le système de la directive est clair. Selon l' article 1er, les véhicules visés à l' annexe I doivent être soumis à un contrôle technique périodique. Ce contrôle doit être effectué dans l' État où le véhicule est immatriculé. Selon l' article 4, les établissements de contrôle désignés par un État membre doivent agir sous la surveillance directe de celui-ci. Bien que la directive fixe des exigences minimales en ce qui concerne les catégories de véhicules contrôlés, les points de contrôle et la périodicité du contrôle, les États membres sont expressément autorisés à imposer des règles plus rigoureuses et à étendre les exigences de la directive à d' autres catégories de véhicules. Il semble que de telles exigences supplémentaires ne peuvent être imposées qu' à l' égard des véhicules immatriculés dans l' État membre concerné.

10. Il découle de ces dispositions qu' un État membre peut exiger que tout véhicule à moteur immatriculé dans cet État soit soumis à un contrôle technique périodique effectué par des organismes ou des établissements situés sur son territoire. Selon l' article 5, l' État membre concerné peut définir les certificats devant être délivrés comme preuve de l' aptitude à la circulation. Tout État membre est tenu de reconnaître un certificat correspondant délivré dans un autre État membre, mais seulement en ce qui concerne les véhicules immatriculés dans ce dernier.

11. Il nous semble que le système de la directive est fondé sur l' hypothèse qu' un État membre ne peut exercer une surveillance directe que sur les établissements de contrôle situés sur son propre territoire. C' est la raison pour laquelle tout véhicule doit être contrôlé dans son État d' immatriculation. L' utilisateur d' un tel véhicule n' a pas la faculté de faire contrôler celui-ci dans un autre État membre. D' un autre côté, les certificats de contrôle délivrés par l' État membre d' immatriculation doivent être reconnus par les autorités des autres États membres comme preuve suffisante que les exigences de la directive ont été remplies.

12. En conséquence, il ne nous semble pas faire de doute que, en vertu des dispositions de la directive, il peut être exigé de l' utilisateur d' un véhicule immatriculé dans un État membre qu' il soit en possession d' un certificat de contrôle valable délivré dans cet État.

13. Nous voudrions ajouter que personne n' avance, dans la présente procédure, que la directive serait invalide. Il va de soi que si l' on devait considérer que la directive entraîne une restriction injustifiée à la libre prestation des services ou à quelque autre liberté garantie par le traité, sa validité pourrait être mise en cause. Toutefois, comme nous le verrons, les restrictions du type de celles imposées par la directive sont à notre avis compatibles avec le traité; dans ces conditions, la question de la validité de la directive ne se pose pas.

14. Nous abordons, dès lors, la question de savoir si les restrictions du type de celles en cause sont compatibles avec les dispositions du traité.

Les dispositions du traité

15. Bien que le Hoge Raad ait déféré à la Cour plusieurs questions relatives à différentes dispositions du traité, il nous semble qu' en substance il faut considérer que M. Van Schaik invoque la libre circulation des services garantie par l' article 59. Ainsi, il soutient en définitive que, puisqu' il se trouve empêché de faire certifier son véhicule dans un autre État membre, il lui est plus difficile de bénéficier de deux types de service. En premier lieu, il se trouve en pratique empêché de faire contrôler son véhicule dans un autre État membre, dans la mesure où un tel contrôle ne donnerait pas lieu à la délivrance d' un certificat reconnu par la législation néerlandaise. Deuxièmement, il se voit découragé de faire réparer et entretenir sa voiture dans un tel État membre, dans la mesure où il ne peut alors bénéficier de l' économie résultant de l' exécution combinée d' un contrôle technique et d' un entretien général de la voiture. Il souligne qu' en droit néerlandais aucune somme supplémentaire ne peut être perçue pour la délivrance d' un certificat de contrôle si celui-ci est délivré par un garage ayant effectué un entretien général.

16. M. Van Schaik invoque également le principe de la libre circulation des marchandises, posé par l' article 30 du traité. Toutefois, bien que le contrôle et l' entretien d' un véhicule dans un autre État membre puissent entraîner une fourniture de marchandises, à savoir des pièces de rechange nécessaires pour remplacer des pièces jugées défectueuses, il nous semble qu' une telle fourniture doit être considérée comme accessoire à la prestation de services. La disposition qu' il convient d' examiner est donc l' article 59. En tout état de cause, on sait que des principes similaires s' appliqueraient dans l' un et l' autre cas.

17. Il nous semble qu' un refus d' accorder une autorisation à des établissements de contrôle situés dans un autre État membre peut, en effet, être considéré comme une restriction à la libre circulation des services, garantie par l' article 59, bien que, comme nous le suggérerons, une pareille restriction puisse être justifiée en vertu de l' article 56, paragraphe 1, comme étant imposée en vue de la protection de la santé et de la sécurité publique. Contrairement à l' avis de la Commission, il nous semble que le contrôle et la certification des véhicules constituent bien un "service" au sens de l' article 60, étant donné que le contrôle est fourni normalement contre rémunération. Il convient d' observer que le contrôle des véhicules est une activité visée par la directive 82/470/CEE du Conseil, qui a pour objet de favoriser la liberté d' établissement et la libre prestation des services notamment pour certaines activités accessoires aux transports (6). Par ailleurs, la certification de l' aptitude des véhicules à la circulation ne peut à notre avis être considérée comme une activité participant à l' exercice de l' autorité publique au sens de l' article 55. La Cour a souligné que, en tant que dérogation aux libertés fondamentales garanties par le traité, l' article 55 devait faire l' objet d' une interprétation restrictive (7).

18. En outre, même si l' activité de contrôle et de certification des véhicules ne devait pas être considérée en elle-même comme un service, il nous semble que le refus d' accorder à des garages d' autres États membres l' autorisation d' effectuer un contrôle donnant lieu à un certificat constituerait une restriction indirecte à la prestation des services généraux d' entretien et de réparation, ces services étant souvent fournis par le garage qui effectue le contrôle.

19. L' article 59 est donc en principe applicable. Nous voudrions ajouter que son application n' est pas exclue par l' article 61, paragraphe 1, du traité, qui dispose:

"La libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports (à savoir les articles 74 à 84)."

En effet, bien que l' harmonisation des exigences relatives au contrôle des véhicules soit manifestement une matière relevant des dispositions du traité concernant les transports, l' exécution du contrôle ne doit pas pour autant être considérée comme une matière exclue par l' article 61, paragraphe 1. Ainsi, les "services en matière de transports" qui sont exclus du champ d' application de l' article 59 ne comprennent pas les services, tels que le contrôle des véhicules (ou même l' entretien des véhicules), qui sont accessoires à la fourniture de services de transport proprement dits (8).

20. Comme le souligne M. Van Schaik, la libre prestation des services comporte la liberté correspondante, pour le consommateur, de se rendre dans un autre État membre pour bénéficier de la fourniture de ces services (9). Dans l' arrêt Luisi et Carbone (10), la Cour a déclaré:

"... la liberté de prestation des services inclut la liberté des destinataires des services de se rendre dans un autre État membre pour y bénéficier d' un service, sans être gênés par des restrictions, même en matière de paiements..."

Dans l' arrêt "Droits d' accès aux musées" (11), la Cour a fait sien l' argument de la Commission selon lequel:

"... la liberté de prestation de services, reconnue par l' article 59 du traité, inclut la liberté des destinataires de services, y compris des touristes, de se rendre dans un autre État membre pour en bénéficier dans les mêmes conditions que les nationaux".

21. Il nous semble que le refus d' un État membre d' accorder une autorisation à des établissements de contrôle d' un autre État membre (ou de reconnaître les résultats des contrôles effectués par ces établissements) peut être considéré comme une restriction ° même si elle est indirecte ° au droit de bénéficier d' un service. Il est vrai qu' un tel refus n' empêche pas en lui-même un automobiliste de faire contrôler son véhicule dans un autre État membre. Mais en pratique, il sera découragé de le faire, dans la mesure où ce contrôle ne lui permettra pas d' obtenir le certificat exigé par la législation. On sait toutefois que cette restriction sera compatible avec l' article 59 si elle peut être justifiée en vertu de l' article 56, paragraphe 1, du traité. Nous rappellerons que l' article 56, paragraphe 1, que l' article 66 étend aux dispositions du traité concernant les services, dispose:

"Les prescriptions du présent chapitre ... ne préjugent pas l' applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d' ordre public, de sécurité publique et de santé publique".

22. A notre avis, la restriction en question peut être justifiée, en vertu de l' article 56, paragraphe 1, à titre de mesure prise en vue de la protection de la santé publique, laquelle devant naturellement s' entendre comme incluant la prévention des accidents de la circulation. Tout État membre est en droit de protéger la vie de ses citoyens en exigeant que les véhicules immatriculés dans cet État soient soumis à un contrôle technique périodique. En outre, étant donné l' importance de cet objectif, et en l' absence d' harmonisation complète des exigences en matière de contrôle, il nous semble que tout État membre est fondé à exiger que ces véhicules soient certifiés par des établissements de contrôle situés sur son territoire. Cela lui permet, en effet, d' exercer une surveillance directe sur les établissements concernés et d' appliquer des sanctions pénales dans certaines circonstances (par exemple en cas de certification frauduleuse). Comme nous l' avons vu, le régime de la directive 77/143 est précisément fondé sur ces principes (12).

23. En conséquence, tout État membre est à notre avis en droit de refuser d' accorder une autorisation à des établissements de contrôle d' autres États membres. De même, il est en droit de refuser de reconnaître les certificats de contrôle délivrés dans les autres États membres pour les véhicules immatriculés sur son propre territoire. Il convient toutefois d' observer que M. Van Schaik n' invoque pas un certificat délivré dans un autre État membre, mais se borne à faire valoir le droit de circuler sans certificat de contrôle valable. Il est manifeste qu' il ne bénéficie pas d' un tel droit.

24. A seule fin d' être complet, nous analyserons brièvement l' incidence des règles de concurrence du traité, qui sont également invoquées par M. Van Schaik. Par sa quatrième question, le Hoge Raad demande si les articles 5, 85 et 86 du traité s' opposent à une législation nationale qui permet aux garages agréés comme établissements de contrôle d' exempter des clients du paiement d' une redevance afférente au contrôle. Comme nous l' avons vu, la législation néerlandaise applicable ne se borne pas à permettre aux garages d' exempter leurs clients du paiement d' une telle redevance, mais va jusqu' à leur imposer cette exemption lorsque le contrôle est effectué dans le cadre d' un entretien général du véhicule.

25. Comme le souligne la Commission, personne n' avance que la législation néerlandaise vise à autoriser ou renforcer un accord ou une pratique concertée existants ou à imposer ou favoriser un tel accord ou une telle pratique. Contrairement à la thèse avancée par M. Van Schaik, le fait que le gouvernement néerlandais a la faculté de consulter un comité en charge des questions de contrôle périodique des véhicules comptant parmi ses membres des représentants des garagistes n' apporte pas la preuve d' un tel lien avec un accord ou une pratique concertée. En conséquence, même si un accord ayant pour objet de renoncer à une redevance pouvait être considéré comme interdit par l' article 85 ° proposition en elle-même douteuse °, l' exigence imposée par la législation néerlandaise ne constituerait pas une violation des obligations incombant à cet État membre en vertu des articles 3, sous f), 5 et 85, paragraphe 1, du traité (13).

26. Pour ce qui concerne l' article 86 du traité, il n' a été offert aucune preuve tendant à établir l' existence d' une position dominante sur le marché du contrôle des véhicules.

27. Enfin, même s' il pouvait être démontré que la législation néerlandaise est contraire aux règles de concurrence du traité, il n' a pas été expliqué comment M. Van Schaik pourrait invoquer une telle incompatibilité en vue de se soustraire à l' obligation de produire un certificat de contrôle valable.

28. En tout état de cause, et comme nous l' avons vu, la directive 77/143 autorise tout État membre à imposer un contrôle technique périodique à tout véhicule immatriculé dans cet État et exige que ce contrôle soit effectué par des établissements de contrôle situés sur son territoire et placés sous sa surveillance directe. Il nous semble en conséquence que la directive fournit une réponse suffisante aux objections soulevées par M. Van Schaik.

Conclusion

29. Nous estimons, dès lors, qu' il y a lieu de répondre comme suit aux questions déférées à la Cour par le Hoge Raad:

"L' article 3 de la directive 77/143/CEE du Conseil doit être interprété en ce sens qu' il autorise tout État membre à étendre les obligations de contrôle périodique édictées par la directive à des véhicules à moteur immatriculés dans cet État qui ne sont pas compris dans une catégorie visée à son annexe I. En vertu des articles 1er et 4, l' État membre peut exiger que ce contrôle soit effectué par des organismes ou des établissements situés sur son territoire, désignés par lui et agissant sous sa surveillance directe."

(*) Langue originale: l' anglais.

(1) ° Inséré par la loi du 26 octobre 1978 (Staatsblad 595), telle que modifié par la loi du 19 juin 1985 (Staatsblad 375).

(2) ° Staatsblad 217, tel que modifié par le décret du 3 décembre 1985 (Staatsblad 640).

(3) ° JO 1977, L 47, p. 47.

(4) ° Voir article 1er de la directive 91/328/CEE du Conseil, du 21 juin 1991 (JO L 178, p. 29).

(5) ° Voir article 7, paragraphe 3, de la directive 77/143, inséré par l' article 1er de la directive 91/328, précité (note 4).

(6) ° Voir article 2, point D, sous a), de la directive 82/470/CEE du Conseil, du 29 juin 1982, relative à des mesures destinées à favoriser l' exercice effectif de la liberté d' établissement et de la libre prestation des services pour les activités non salariées de certains auxiliaires des transports et des agents de voyage (groupe 718 CITI) ainsi que des entrepositaires (groupe 720 CITI) (JO L 213, p. 1).

(7) ° Voir arrêt du 21 juin 1974, Reyners (2/74, Rec. p. 631, points 43 à 45).

(8) ° Voir directive 82/470, précitée (note 6).

(9) ° Voir arrêts du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone (286/82 et 26/83, Rec. p. 377, point 10), du 2 février 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195, point 15), et, tout récemment, du 15 mars 1994, Commission/Espagne ( Droits d' accès aux musées ) (C-45/93, Rec. p. I-911).

(10) ° Précité (note 9), point 16.

(11) ° Précité (note 9), points 5 et 10.

(12) ° Voir ci-dessus, points 9 à 12.

(13) ° Voir arrêts du 17 novembre 1993, Meng (C-2/91, Rec. p. I-5751), et Ohra Schadeverzekeringen (C-245/91, Rec. p. I-5851).